C-530-00
Sentencia C-530/00
Sentencia C-530/00
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA-Alcance
Cuando es declarada inexequible una
norma que es el origen o la causa o constituye el fundamento para la expedición
de otras, deben desaparecer también del ordenamiento jurídico todas las que se
expidieron en desarrollo de aquélla, por ausencia de causa jurídica. Pero debe
tenerse en cuenta que este tipo de inconstitucionalidad resulta sólo cuando
existe una relación de causa a efecto entre la norma causal o determinante y la
derivada.
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA-Inexistencia
artículo de proyecto de ley no objetado por Presidente
SOCIEDAD DE
CONTADOR PUBLICO-Formas de
vigilancia
JUNTA CENTRAL DE
CONTADOR PUBLICO-Función
SOCIEDAD DE
CONTADOR PUBLICO-Objeto
social principal
CONTADURIA-Ejercicio/CONTADURIA-Vigilancia
SOCIEDAD DE
CONTADOR PUBLICO-Vigilancia
institucional y profesional
ORGANOS DEL
ESTADO-Competencia
concurrente
SOCIEDAD DE
CONTADOR PUBLICO-Vigilancia
concurrente
JUNTA CENTRAL EN
SOCIEDAD DE CONTADOR PUBLICO-Vigilancia
y sanciones
SOCIEDAD DE
CONTADOR PUBLICO-Competencia
en cancelación de permiso de funcionamiento
SOCIEDAD DE
CONTADOR PUBLICO-Competencia
en cancelación de inscripción en registro
CONTADOR PUBLICO-Suspensión de inscripción/CONTADOR
PUBLICO-Desconocimiento flagrante de principios de contabilidad
generalmente aceptados
CONTADURIA-Principios de contabilidad generalmente
aceptados
COLABORACION
REGLAMENTARIA-Alcance
CONSEJO TECNICO
DE CONTADURIA PUBLICA-No
establece normas de auditoría de aceptación general/LEGISLADOR-Establecimiento
de principios de auditoría de aceptación general/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Y CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Atribución de principios de auditoría de
aceptación general
ASOCIACION-Formas
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad
INCONSTITUCIONALIDAD
MANIFIESTA-Alcance
SOCIEDAD-Integración con socios de la misma
actividad
LIBERTAD DE
EMPRESA-Prestación de
servicios contables
SOCIEDAD DE
CONTADOR PUBLICO-Porcentaje
de socios de la misma actividad
SOCIEDAD DE CONTADOR
PUBLICO-Representante
legal sin determinada profesión
CONTADOR PUBLICO-Responsabilidad penal especial por fe
pública
El contador es un
profesional que goza y usa de un privilegio que muy pocos de los demás
profesionales detentan, que consiste en la facultad de  otorgar fe pública
sobre sus actos en materia contable. Tal circunstancia particular lo ubica
técnica, moral y profesionalmente en un contexto personal especial, que le
exige, por lo mismo, una responsabilidad también especial frente al Estado y a
sus clientes, si se tiene en cuenta la magnitud de sus atribuciones, porque no
todo profesional puede, con su firma o atestación, establecer la presunción
legal de que, salvo prueba en contrario, los actos que realiza se ajustan a los
requisitos legales.
CONTADOR PUBLICO-Asimilación a funcionario público por fe
pública
JUNTA CENTRAL DE
CONTADOR PUBLICO-Naturaleza
jurídica
JUNTA CENTRAL DE
CONTADOR PUBLICO-Composición
con personas de otras profesiones
LEGISLADOR EN
CONTROL DISCIPLINARIO-Determinación
de composición y funciones de órganos
RESPONSABILIDAD
DISCIPLINARIA-Juzgamiento
por personas de otras profesiones
JUNTA CENTRAL DE
CONTADOR PUBLICO-Integración
con suplentes
DERECHO DE ACCESO
A CARGOS PUBLICOS-Elección
CONTADOR PUBLICO-Elección de representantes en la Junta
DERECHO DE ACCESO
A CARGOS PUBLICOS-Restricciones
JUNTA CENTRAL DE
CONTADOR PUBLICO-Causales
de inhabilidad, impedimento y recusación previstas para Rama Judicial
CONTRIBUCION
FISCAL Y PARAFISCAL-Establecimiento/TRIBUTO-Fijación
TASA-Fijación de tarifa por autoridad
administrativa bajo límites/CONTRIBUCION-Fijación de tarifa por
autoridad administrativa bajo límites/POTESTAD TRIBUTARIA DELEGADA-Fijación
de tarifa bajo límites
Por excepción, la
norma constitucional permite que la tarifa de las tasas y contribuciones se
fije por las autoridades administrativas, pero jamás en forma discrecional,
sino conforme a parámetros preestablecidos por las normas habilitantes, que
para el caso de las tasas, hace relación con el diseño de una metodología que
permita establecer los criterios relevantes a partir de los cuales se
reconozcan los costos económicos requeridos para la prestación de servicio, y
de un sistema de medición económica y social de aquellos factores que deben
manejarse para repartir en forma equitativa esos costos entre los usuarios. Eso
no quiere decir que la referida norma  deba llegar hasta el detalle en sus
señalamientos para delegar la fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones,
porque de hacerlo así, no habría realmente una delegación; tampoco se requiere
que ella denomine específicamente los instrumentos de delimitación de las
delegaciones, acorde con las denominaciones constitucionales, sino que se
establezcan pautas técnicas de valoración de los factores de costos y
distribución de los mismos a cargo de los usuarios.
DERECHO A EJERCER
PROFESION U OFICIO-Exigencia
títulos de idoneidad por ley/PROFESION-Inspección y vigilancia de
ejercicio
JUNTA CENTRAL DE
CONTADOR PUBLICO-Expedición
de certificación/JUNTA CENTRAL DE CONTADOR PUBLICO-Reglamentación de
tarjeta profesional
JUNTA CENTRAL DE
CONTADOR PUBLICO-Expedición
de tarjeta profesional a costa de interesado
EMPLEOS DE
CARRERA-Regla general/EMPLEOS
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Excepción
EMPLEOS DE
CARRERA Y DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Determinación en organismo/EMPLEOS DE LIBRE
NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Función
SANCION DE
AMONESTACION-Tipificación
normativa de conducta
JUNTA CENTRAL DE
CONTADOR PUBLICO-Sanción
de amonestación
INFRACCION-Tipificación normativa de conducta/INFRACCION-Descripción
objetiva de conducta
CONTADOR PUBLICO-Causales de suspensión de inscripción
NORMAS DE ETICA
PROFESIONAL-Ambito de
acción, cumplimiento y determinación
INFRACCION-Descripción de elementos básicos de
conducta sancionable
PRINCIPIO DE
TIPICIDAD-Descripción de
elementos básicos de conducta sancionable
NORMAS DE ETICA
PROFESIONAL-Sanción con
independencia de ser  manifiesta o flagrante
NORMA
DISCIPLINARIA-Elementos
fundamentales
PROCESO
DISCIPLINARIO-No
regulación minuciosa de trámites propios
PROCESO
DISCIPLINARIO-Vacíos de
procedimiento
DEBIDO PROCESO
DISCIPLINARIO-Determinación
legislativa de recursos/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Determinación de recursos
DERECHO A LA
LIBERTAD DE EXPRESION-Fundamental
CONSEJO TECNICO
DE CONTADURIA PUBLICA-Decisión
sobre divulgación de trabajos técnicos
LIBERTAD DE
EXPRESION-Realización de
trabajos y divulgación
CONSEJO TECNICO
DE CONTADURIA PUBLICA-Control
de calidad de trabajos para evento nacional o internacional
CONSEJO TECNICO
DE CONTADURIA PUBLICA-Pronunciamiento
sobre legislación
NORMA LEGAL-Supuesta vaguedad e imprecisión
CONTADOR PUBLICO-Regla de conducta que debe observar
CONTADOR PUBLICO-Responsabilidad por culpa grave o
actuación dolosa
PUBLICIDAD O
PROPAGANDA DE PROFESION-Moderación
PUBLICIDAD O
PROPAGANDA DE PROFESION-Mesura
CONGRESO DE LA
REPUBLICA O PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Regulación de la educación/GOBIERNO NACIONAL-Inspección
y vigilancia de educación conforme a la ley
Referencia: expediente D-2563
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 4, 5, 6, parágrafo art. 7, 8-3, parágrafo
art. 10, 16, 17 (parcial), 19 (parcial), 20-3 y parágrafo, 21 (parcial), 23-1,
25 (2-3-4-5); 26 (parcial), 28, 33 (2-4), 37 (parcial), 45, 52, 53 y 73 de la
ley 43 de 1990, “por la cual se adiciona la ley 145 de 1960, reglamentaria de
la profesión de contador público y se dictan otras disposiciones".
Actor: Isidoro
Arévalo Buitrago
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D. C., mayo diez (10) de
dos mil (2000).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Isidoro Arévalo
Buitrago demandó los artículos 4, 5, 6, parágrafo art. 7, 8-3, parágrafo art.
10, 16, 17 (parcial), 19 (parcial), 20-3 y parágrafo, 21 (parcial), 23-1, 25
(2-3-4-5); 26 (parcial), 28, 33 (2-4), 37 (parcial), 45, 52, 53 y 73 de la ley
43 de 1990, “por la cual se adiciona la ley 145 de 1960, reglamentaria de la
profesión de contador público y se dictan otras disposiciones".
La ley 43 de 1990, se publicó en el
Diario Oficial No. 39.602 del 13 de diciembre de 1990.
2. Admitida la
demanda se ordenó su fijación en lista, para efectos de la intervención
ciudadana, y se dispuso correr traslado de ella al Procurador General de la
Nación.
3. Obra en los autos, las intervenciones de
Junta Central de Contadores, del Consejo Técnico de la Contaduría Pública, del
Contador General de la Nación y del Ministerio de Educación Nacional, así como
el concepto del Procurador General de la Nación.
4. En tal virtud, cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
5. Dada la
complejidad de la demanda, en razón del número de normas que se acusan, y la
extensión de las intervenciones y del concepto del señor Procurador General de
la Nación, en el capítulo correspondiente a las "consideraciones y
fundamentos" de la sentencia se procederá, en su orden, a transcribir la
norma o normas demandadas, luego se hará mención a los cargos de la demanda, a
las intervenciones registradas en el proceso y al concepto del Procurador, y
por último se analizará la constitucionalidad de las normas acusadas y se
propondrá para cada caso la correspondiente decisión, que se reflejará en la
parte resolutiva.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. NORMAS.
Artículo
5. De la vigilancia estatal. Las sociedades
de contadores públicos estarán sujetas a la vigilancia de la Junta Central de
Contadores".
Articulo
26. De la cancelación. Son causales de cancelación de la inscripción de un contador
público las siguientes:
1. Haber sido
condenado por delito contra la fe pública, contra la propiedad, la economía
nacional o la administración de justicia por razón del ejercicio de la
profesión.
(...)
"Parágrafo
1º. Se podrá cancelar el permiso de funcionamiento de las sociedades de
contadores públicos en los siguientes casos:
a) Cuando
por grave negligencia o dolo de la firma, sus socios o los dependientes de la
compañía, actuaren a nombre de la sociedad de contadores públicos y
desarrollaren actividades contrarias a la ley o a la ética profesional.
b) Cuando
la sociedad de contadores públicos desarrolle su objeto sin cumplir los
requisitos establecidos en esta misma ley".
“Para la
aplicación de las sanciones previstas en este artículo, se seguirá el mismo
procedimiento establecido en el artículo 28 de la presente ley. Y los pliegos
de cargos y notificaciones a que haya lugar se cumplirán ante el representante
legal de la sociedad infractora”.
1.1. CARGOS.
Anota el demandante que la Corte Suprema
de Justicia mediante sentencia del 27 de septiembre de 1990, declaró
inexequible el numeral 3º del artículo 20 del proyecto de ley, en el que se
facultaba a la Junta Central de Contadores para "otorgar a las
sociedades de contadores públicos, el permiso para ejercer como tales,
suspenderlas o cancelarlas cuando haya lugar a ello", en consideración
a que la  norma desconocía la facultad que la Constitución le atribuía al
Presidente de la República para “ejercer la inspección necesaria conforme a
las leyes sobre las sociedades mercantiles” (art- 120-15 C.P. anterior). Y
anotó además la Corte:
“Resulta evidente que la Junta Central de
Contadores, no obstante las funciones públicas que se le asignaron por la ley,
y la presencia de representantes del Gobierno, no constituye un organismo
directamente subordinado al Presidente de la República, que le permita ejercer
la citada función que cumple actualmente, según la ley, el superintendente de
sociedades”.
Para el
demandante, el artículo 5 de la ley 43 quebranta, por las mismas razones que
tuvo en cuenta la Corte Suprema de Justicia, para afirmar su
inconstitucionalidad frente a la Constitución de 1886, la Constitución de 1991,
pues corresponde al Congreso expedir las normas sobre la inspección y
vigilancia de las sociedades mercantiles (art.150-8), conforme a las cuales el
Gobierno ejerce esta misma actividad (art. 189-24), a través de la
Superintendencia de Sociedades.
Por otra parte,
la norma acusada también infringe el art. 211 de la Constitución, pues la ley
debe establecer las funciones que el Presidente de la República puede delegar y
señalar los posibles delegatarios, entre quienes se cuentan los
superintendentes, pero no la Junta Central de Contadores.
Con respecto al parágrafo 1 del
artículo 26, el demandante advierte que si la Corte Suprema eliminó en la
sentencia a que se ha hecho alusión la facultad de la la Junta Central de
Contadores de vigilar a la sociedades de contadores, porque esa función es
competencia exclusiva del Presidente de la República, que ejerce por intermedio
de la superintendencia de Sociedades, consecuentemente no puede tener la
facultad, como lo señala el texto acusado, para cancelar los permisos de
funcionamiento de dichas sociedades, cuando se den las causales allí previstas.
Advierte, adicionalmente el actor, que
cobija a la norma en examen la "inexequibilidad por consecuencia",
pues resulta evidente que al declarar inexequible el numeral 3 del art. 20 del
proyecto de ley mencionada, ello tiene una relación directa con el parágrafo
acusado, pues resulta contradictorio que la Junta cancele un permiso de
funcionamiento del cual no tiene la facultad legal de otorgarlo.
1.2. INTERVENCIONES.
Junta Central de Contadores.
La Junta Central de Contadores considera
fundado el cargo contra el parágrafo del art. 26, pues " se entiende que
si se carece de la facultad para expedir permisos de funcionamiento a
sociedades de contadores públicos, (...) se infiere que tampoco se tiene el
poder de cancelarlos".
En relación con el artículo 5 manifiesta,
que a pesar de la inexequibilidad del ordinal 3 del artículo 20, la norma
"conserva su plena vigencia, afirmación que se infiere del texto del
ordinal 1 del artículo 20, según el cual, la Junta ejerce la inspección y
vigilancia necesarias para garantizar que quien ejerza la profesión de contador
público, encontrándose en tal situación las sociedades de contadores públicos,
lo hagan de conformidad con las normas legales".
Ello significa que, si bien la Corte
Suprema privó a la Junta Central de la facultad para suspender o cancelar el
permiso de funcionamiento de las sociedades de contadores público, no le
suprimió la atribución de imponer a título de pena las sanciones de suspensión
y cancelación de la inscripción en los casos que la misma ley 43 señala. Debe
tenerse en cuenta que conforme con el artículo 4 de la Ley 43/90, las
sociedades de contadores públicos prestan servicios de contaduría.
La Junta
Central de Contadores impone sanciones por el incumplimiento de los deberes
profesionales de las personas naturales o jurídicas que ejerzan la contabilidad
pública, en desarrollo de una facultad sancionadora disciplinaría. En cambio,
las superintendencias y el Dancoop - hoy Dansocial - imponen sanciones
correctivas por violación de los preceptos relativos a la constitución, al
capital, funcionamiento y manejo de recursos, entre otros, de los entes sujetos
sometidos a su inspección, control vigilancia.
Como puede
observarse, se da una duplicidad de controles, ambos derivados de la Constitución,
que persiguen finalidades distintas aunque no son contrarios ni excluyentes. En
tal virtud, el artículo 5 de la Ley 43/90 no violó la Constitución de 1.886, ni
mucho menos la nueva  Constitución.
Ministerio
de Educación Nacional.
También el
apoderado del Ministerio admite, por las mismas razones que señala la Junta
Central de Contadores, que el parágrafo del artículo 26 de la Ley 43/90 es
violatorio de la Constitución.
En relación con
el artículo 5 manifiesta que esta disposición conserva plena vigencia y se
ajusta a la Constitución, porque se mantiene la facultad de la Junta para
ejercer la vigilancia de las sociedades de contadores públicos a fin de
garantizar que su ejercicio se cumpla dentro de los lineamientos de la Ley 43,
como lo exige el ordinal 1 del artículo 20 Ibídem. Por eso mismo la Junta
Central tiene la facultad de suspender o cancelar el permiso de funcionamiento
de dichas sociedades por el mal ejercicio de la profesión.
En relación con
el control administrativo apunta el apoderado del Ministerio: atribuye al
Presidente de la República la función de ejercer inspección y vigilancia de las
personas que desempeñen actividades relacionadas con el manejo de los recursos
captados público, como de las cooperativas y sociedades mercantiles. En
ejercicio de dicha atribución y conforme con lo dispuesto el artículo 209 de la
Carta, el legislador procedió a crear entidades de control y vigilancia como
las superintendencias y Dancoop- Dansocial- para fiscalizar un grupo de
personas jurídicas".
Es necesario distinguir la función de
control administrativo a que alude el numeral 14 del artículo 189 de la
Constitución, de la función relativa a la vigilancia del ejercicio de la
profesión de contador, que es la que le corresponde a la Junta Central frente a
las personas naturales o jurídicas que ejercen la contaduría pública.
La Junta Central de Contadores,  por virtud
de los artículos 4, 5 y 20-1 de la Ley 43 de 1.990, tiene poderes de inspección
y vigilancia del ejercicio contable, no solo para comprobar la existencia de
títulos de idoneidad, sino lo que tiene que ver con las actividades inherentes
a ella por parte de las personas que ejercen dicha profesión, en forma directa
o a través de sociedades.
Concepto del
Procurador General de la Nación.
Comienza el
Procurador por afirmar que las normas acusadas deben confrontarse con el
ordenamiento constitucional vigente, independientemente de lo señalado por la
Corte Suprema de Justicia en el fallo que decidió sobre las objeciones
presidenciales al proyecto de ley que dio lugar a la mencionada Ley 43/90,
"puesto que si bien es cierto, que algunas de las consideraciones
realizadas en esa ocasión son pertinentes dentro del nuevo marco
constitucional, no condicionan automáticamente, como lo pretende el demandante,
la constitucionalidad de normas que se encuentran actualmente en
vigencia".
En relación con
el artículo 5 de la Ley 43/90 considera el Procurador que debe la Corte
declararlo constitucional, "bajo el entendido de que la vigilancia ejercida
por la Junta Central de Contadores se limita, de una parte, al control de
quienes en ella actúen en calidad de contadores públicos y, de otra, al control
del cumplimiento por parte de las firmas de contadores de las normas de
contabilidad, sin que pueda extenderse esta vigilancia a ningún otro aspecto,
como sería su conformación, estructura, recursos, funciones de sus órganos,
etc."
Sobre el
artículo 26 acusado, la Procuraduría es del criterio de que la facultad que el
parágrafo 1 del artículo 26 otorga a la  junta central de contadores para
"cancelar el permiso de funcionamiento de las sociedades de contadores; no
se encuentra ajustada al ordenamiento constitucional, de una parte, por cuanto
se extiende de manera indebida, la facultad de cancelación de la inscripción
del contador público a la del permiso de funcionamiento de los auxiliares de
contadores; y, de otra, porque la Junta Central de Contadores carece de
atribuciones para otorgar a las referidas sociedades permiso para funcionar
como tales, suspenderlas o cancelarlas, por cuanto tal facultad fue declarada
inexequible en su momento por la Corte Suprema de Justicia. No es por tanto
coherente que se mantenga la facultad de este organismo para realizar la
cancelación de los permisos de funcionamiento de tales sociedades”.
Es de anotar
que, según la Procuraduría, la sanción que puede imponer la Junta Central a las
sociedades en los casos de los literales a) y b) del parágrafo aludido, debe
limitarse a la cancelación de la inscripción de la sociedad del registro de la
Junta Central de Contadores y no, como lo señala la norma, a la cancelación del
permiso de funcionamiento.
1.3.
ANALISIS DE LOS CARGOS.
1.3.1. Para sustentar la
inconstitucionalidad de las normas antes relacionadas, asi como de las demás
disposiciones acusadas de la ley 43/90, el actor alude recurrentemente al
argumento de la llamada "inconstitucionalidad por consecuencia",
citando al efecto la sentencia C-131/97 de esta Corporación. En efecto, según
el demandante, como la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 27 de
septiembre de 1990 (expediente No. 2205 –0-10- M.P. Fabio Morón Díaz), declaró
inexequibles algunas expresiones del art. 20-3 del art. 29 y el numeral 2 del
art. 33, del proyecto de ley No. 39 de 1984 Cámara y 236 del mismo año, que fue
objetado por el Gobierno y que luego se convirtió en la ley 43/90, las normas
de esta ley, que están vigentes, y que según él resultan incompatibles con el
proveído de dicha Corporación,  son inconstitucionales por consecuencia.
En tal virtud, la Corte precisa lo que su
jurisprudencia[1]
ha señalado en torno a dicha figura, de la siguiente manera:
Ha sostenido la
Corte que cuando es declarada inexequible una norma que es el origen o la causa
o constituye el fundamento para la expedición de otras, deben desaparecer
también del ordenamiento jurídico todas las que se expidieron en desarrollo de
aquélla, por ausencia de causa jurídica.
Pero debe
tenerse en cuenta que este tipo de inconstitucionalidad resulta sólo cuando
existe una relación de causa a efecto entre la norma causal o determinante y la
derivada.
Es equivocado el planteamiento del actor,
porque: i) el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia sólo se refirió a
unas normas concretas que fueron objetadas por el Presidente de la República.
No es extensible, por consiguiente, el alcance de su decisión a las demás
normas del proyecto de ley,  que luego vinieron a hacer parte de la ley 43/90;
ii) tratándose de normas que se encuentran vigentes, pese a haber sido
expedidas con fundamento en la Constitución de 1886, el examen material de
constitucionalidad debe hacerse bajo la normatividad de la nueva Constitución,
no siendo admisible por ende que la Corte aplique su doctrina de la inconstitucionalidad
por consecuencia; iii) no se trata en el caso planteado por el actor de que
unas normas jurídicas sean el fundamento o la causa para la expedición de
otras.
1.3.2. La esencia de las acusaciones contra
las normas en análisis, las hace consistir el demandante en la circunstancia de
que la Junta Central de Contadores carece de competencia para llevar a cabo la
vigilancia de las sociedades de contadores, en virtud de que dicha atribución
hace parte del ámbito de competencias del Presidente de la República, quien la
ejerce por intermedio de la Superintendencia de Sociedades.
Por eso encuentra el actor viciados de
inconstitucionalidad el artículo 5 y el parágrafo del artículo 26 de la ley
43/90, en razón de que la primera norma le otorga a la Junta Central la
vigilancia de dichas sociedades y, la otra, la autoriza para cancelar el
permiso de su funcionamiento cuando se den las causales que la norma señala.
1.3.3. Debe la Corte determinar, si la
Junta Central de Contadores tiene competencia para vigilar y sancionar a las
sociedades de contadores públicos. A ello procede así:
- En relación con la acusación contra el
art. 5 se anota:
a) Sobre las sociedades de contadores
públicos, como lo advierte el Procurador General de la Nación y lo ha señalado
el Consejo de Estado (sentencia de 8 de Mayo de 1997, expediente 4032), se dan
dos formas de vigilancia, que no se oponen, ni se excluyen, porque la evalúan
desde ángulos y bajo objetivos evidentemente diferentes.
En efecto, al examinar el Consejo de
Estado, el sentido y alcance del artículo 5 de la ley 43 de 1990, frente a los
señalamientos que hizo la sentencia de 27 de Septiembre de 1990 de la Corte
Suprema de Justicia, a que se ha hecho mención, destaca la compatibilidad que
opera entre la vigilancia que ejerce la Junta Central de Contadores y la que
cumple la Superintendencia de Sociedades sobre las sociedades de contadores
públicos. Sobre el tema el Consejo de Estado expresa:
"Que no aparece la contradicción
alegada, pues el mencionado artículo se refiere a la vigilancia de las
sociedades de contadores por parte de la Junta Central de Contadores en
aquellos aspectos relativos a la prestación de servicios en actividades
relacionadas con la ciencia contable en general, de acuerdo con lo previsto en
el parágrafo 1º del artículo 2º. de la ley 43 de 1990, lo cual no excluye la
competencia de la Superintendencia de Sociedades en materias que tengan que ver
con otros aspectos del derecho societario. Son dos órbitas distintas en las que
se mueven la Junta Central de Contadores y la Superintendencia de Sociedades,
las cuales en lugar de excluirse son complementarias.  (...)  Esa
compatibilidad resulta hoy con mayor fundamento a la luz del artículo 26 de la
Constitución vigente, que prevé un nuevo tipo de relaciones entre el ejercicio
de las profesiones y los órganos de control".
b) Según el artículo 20 de la ley 43/90,
que debe integrarse al examen de las normas impugnadas, la Junta Central de
Contadores, tiene entre otra de sus funciones, la de "ejercer la
inspección y vigilancia, para garantizar que la contaduría pública sólo sea
ejercida por contador público debidamente inscrito y que quienes ejerzan la
profesión de contador público, lo hagan de conformidad con las normas legales
...".
La función que se le asigna por el
legislador a la Junta, traduce también el gran objetivo que se propone a ley,
que es el de ordenar, dentro de cánones éticos y técnicos, el ejercicio de la
profesión de contador público, quien, al decir de la misma ley, tiene una función
social y lo faculta para dar fe pública de hechos propios del ámbito de su
profesión, dictaminar sobre los estados financieros y realizar las demás
actividades relacionadas con la ciencia contable.
c) Ahora, el ejercicio profesional de la
contaduría, según la ley, se ejercita directa y personalmente por los
contadores, pero también con la participación de las "sociedades de
contadores públicos", que se crean como personas jurídicas de derecho
privado, pero bajo la condición, que es lo que las caracteriza, de que su
objeto social principal debe ser la prestación de los servicios propios de la
contaduría pública y de las actividades relacionadas con la ciencia contable en
general.
Naturalmente que si la actividad
profesional de la contaduría se adelanta por medio de una sociedad, ésta, al
igual que los contadores personas naturales, debe ser vigilada, para conseguir
que no se desvíen los objetivos que se han demarcado, que su actividad se
ajuste a los postulados éticos y técnicos recogidos en la ley, que observe las
directrices que la autoridad competente imparta dentro del ámbito de sus
responsabilidades, en fin, para que se logren los cometidos sociales que la
ley, y seguramente los estatutos societarios, fijan como metas de  toda
persona dentro del modelo de un Estado Social de Derecho.
d) Pero al cuadro descriptivo anterior,
debe adicionarse la necesidad, igualmente imperiosa, de que las sociedades de
contadores públicos, como ocurre en general frente a cualquier sociedad, se le
haga un seguimiento desde el punto de vista institucional, que tiene que ver
con el control de su situación jurídica, financiera, de operación
administrativa, etc. Que como es fácil establecerlo, no supone la vigilancia
profesional, es decir, la que se refiere a la forma como dicha sociedad, en
cuanto dedicada al ejercicio de la actividad contable, logra su objetivo dentro
de los parámetros morales y técnicos que la profesión de la contaduría pública
lo reclama.
En virtud de
coexistir ese doble enfoque en materia de control sobre esta clase de
sociedades, es que resulta posible que concurran dos autoridades a vigilar su
operación, no sólo desde su aspecto institucional, sino profesional, cuando, a
la luz del artículo 26 de la Constitución, se reconoce la necesidad de que el Estado
inspeccione y vigile el ejercicio de las profesiones.
e) La Constitución admite la posibilidad de
que puedan existir competencias concurrentes entre diferentes órganos (art.
113), que se encargan de cumplir con las finalidades del Estado. De ahí el principio
de la colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado y la
necesidad de que las autoridades administrativas coordinen sus actuaciones para
el adecuado cumplimiento de los fines del Estado (art. 209, inciso2).
f) No obstante las consideraciones
anteriores, la Corte precisa lo siguiente:
En resumen, la función de inspección y
vigilancia de la Superintendencia de Sociedades sobre las sociedades de
contadores esta dirigida a verificar la información que de manera ocasional
ella requiera sobre la situación jurídica, contable, económica y
administrativa, y a velar porque dichas sociedades, en su formación y
funcionamiento y en el desarrollo de su objeto social se ajusten a la ley y a
los estatutos. Pero indudablemente, dicha inspección y vigilancia opera en sí
sobre la sociedad como institución, mas no en cuanto a la actividad profesional
que desarrolla, en cuanto ciertamente agrupa a profesionales de la contaduría,
y que se contrae específicamente a las actividades relacionadas con la ciencia
contable, como se encuentran definidas por el art. 2 de la ley 43/90 que dice:
"Para los efectos de esta ley se
entienden con actividad relacionada con la ciencia contable en general todas
aquéllas que implican organización, revisión y control de contabilidades,
certificaciones y dictámenes sobre estados financieros, certificaciones que se
expidan con fundamento en el libro de contabilidad, revisoría fiscal,
prestación de servicios de auditoria, asi como todas aquellas actividades
conexas con la naturaleza de la función profesional del contador público, tales
como: la asesoría tributaria, la asesoría gerencial en aspectos contables y
similares".
Se justifica, por consiguiente, la
vigilancia y control de la Junta Central de Contadores sobre este tipo de
sociedades, en la medida en que desarrolla una actividad profesional,
asimilable a la que individualmente ejerce el contador público, que esta
facultado para dar fé pública de hechos propios del ámbito de su profesión,
aspectos en relación con los cuales no tiene ninguna injerencia la
Superintendencia de Sociedades.
Por lo anterior, no resulta un despropósito
la existencia de controles concurrentes entre la Superintendencia de Sociedades
y la Junta Central de Contadores, pues cada uno de ellos tiene su propio
objetivo y ámbito de operación. Y si eventualmente pudiere presentarse, una
colisión de competencias, para ello el ordenamiento jurídico cuenta con los
remedios apropiados.
- La censura del actor en relación con el
parágrafo del artículo 26 de la Ley 43/90 se encuentra ligada a los mismos
supuestos fácticos y jurídicos que estructuran el cargo contra el artículo 5
mencionado, dado que si es inconstitucional la vigilancia de las referidas
sociedades, por la Junta Central de Contadores igualmente lo sería la facultad
de ésta para sancionarlas.
Pues bien, con la misma lógica del
demandante se puede sostener que si el control profesional de dichas sociedades
es responsabilidad de la Junta Central de Contadores, también lo es la
aplicación de las medidas disciplinarias que consagra la ley, pues no se
concibe el ejercicio de una actividad de control y vigilancia que no apareje,
como medida consecuente e indispensable de su ejercicio, la atribución de
imponer las sanciones legalmente previstas, porque carecería de justificación
objetiva las funciones señaladas de vigilancia y control. No puede olvidarse
que la administración puede ejercer una potestad sancionadora, que constituye
un complemento necesario para el ejercicio de sus funciones y la consecución de
sus fines, pues como se ha dicho[2],
con el ejercicio de dicha potestad se logra realizar los valores de orden
jurídico institucional, que resulta de exigir el acatamiento de una disciplina
cuya observancia contribuye a la realización de sus cometidos.
No obstante lo anterior, la Corte considera
necesario hacer una precisión sobre la naturaleza de la medida que puede
adoptar la Junta Central con arreglo al parágrafo en examen, porque ciertamente
la cancelación que allí se autoriza, no puede ser del "permiso de
funcionamiento de la sociedad", porque éste alude precisamente a la
autorización que la Superintendencia otorga a una sociedad para operar, y por
lo tanto, su cancelación es una atribución de la autoridad que vigila el
organismo desde el punto de vista institucional.
La cancelación, a que alude la norma recae,
por consiguiente, sobre la inscripción de dicha sociedad en el registro ante la
Junta Central de Contadores. Ello en razón de que si el contador requiere de la
inscripción ante la Junta de Contadores para ejercer su actividad profesional
(art. 1 ley 43/90), es obvio que el desempeño profesional a través de una
organización societaria requiera igualmente de una inscripción para que la
sociedad pueda operar válidamente.
Analizadas materialmente las causales por
las cuales pueden sancionarse a las Sociedades de Contadores, encuentra la
Corte que ellas tipifican con exactitud y precisión las conductas que pueden
dar lugar a la imposición de sanciones. Además, en el parágrafo del art. 1 se
precisa que para la aplicación de sanciones se seguirá el procedimiento
establecido en el art. 28, que se declara exequible mediante esta sentencia.
- Se observa que el actor no fundamentó la
censura contra la expresión "la economía nacional", del numeral 1 del
referido artículo 26.
En razón de lo expresado, la Corte
declarará exequibles, en forma condicionada, el art. 5, y el parágrafo 1º del
art. 26, y se declarará inhibida para decidir en relación con el numeral 1 del
artículo 26.
2. NORMAS
Artículo 6º. De los principios de contabilidad
generalmente aceptados. Se entiende por principios o normas de contabilidad
generalmente aceptados en Colombia, el conjunto de conceptos básicos y de reglas
que deben ser observados al registrar e informar contablemente, sobre los
asuntos y actividades de personas naturales o jurídicas".
Artículo 25. De la suspensión. Son causales de
suspensión de la inscripción de un contador público hasta por el término de un
año, las siguientes:
(...)
5. Desconocer
flagrantemente los principios de contabilidad generalmente aceptados en
Colombia como fuente de registros e informaciones contables.
2.1. CARGOS.
Advierte el demandante que el legislador
en ningún momento estableció los principios de contabilidad generalmente
aceptados, en razón de que dicha función le fue asignada al Consejo Técnico de
la Contaduría Pública por los artículos 29 y 33 del proyecto de ley, que la
Corte Suprema declaró inexequibles, al considerar que un organismo
administrativo no podía expedir normas generales e impersonales, que es a lo
que equivale la expresión "determinar", pues con ello se violaban las
atribuciones del Congreso relativas a la función legislativa y del Presidente de
la República, como titular de la potestad reglamentaria.
Por idénticas razones es contraria a la
Constitución el numeral 5 del  artículo 25 que señala como causal de suspensión
de la inscripción de un contador público, el desconocimiento flagrante de los
referidos principios, porque estaría permitiendo una sanción, sin causa que lo
justifique, ante la inexistencia de tales principios.
Los artículos
en cuestión, además, resultan ser "inconstitucionales por omisión
legislativa relativa", pues al no haberse establecido en la ley dichos
principios, mal puede el Presidente de la República reglamentarlos, por simple
sustracción de materia.
De otra parte,
las referidas disposiciones resultan afectadas de inconstitucionalidad
sobreviniente, pues ellas quebrantan los arts. 1, 6, 29, 28, 113, 114 y 150 de
la Constitución de 1991, si se tiene en cuenta que "la facultad de expedir
leyes compete al Congreso de la República, y el Consejo de la Contaduría
Pública no puede arrogarse la competencia legislativa que constitucionalmente
le corresponde al poder legislativo".
2.2. INTERVENCIONES.
Junta
Central de Contadores.
En su intervención la referida Junta alude
al concepto del Consejo Técnico de la Contaduría, en relación con la acusación
contra el numeral 5 del artículo 25  en donde éste señala:
"...de la simple lectura del artículo
ahora cuestionado se concluye sin mayor esfuerzo que el legislador del 90 no
hace nada distinto de presentar una definición, mas no una enumeración de unos
principios, que debemos decir de una vez por todas, son mutantes en el
tiempo.."
"Pero también se hace necesario
recordar, si no lo sabe el demandante, que los principios de contabilidad
generalmente aceptados no nacen porque una norma lo imponga, nacen, como su
nombre lo indica, de la aceptación general de toda una profesión a nivel
mundial, se van generando con el transcurso del tiempo y por la conveniencia de
su uso y por el uso mismo siempre que sea reiterado, uniforme y público, se van
consolidando independiente de si una norma los consagra o no".2.3 Concepto
del Procurador General de la Nación.
Concepto del Procurador General de la
Nación.
Según el Procurador, si bien la norma se
limita a mencionar los principios de contabilidad, sin entrar a determinarlos,
ello no conlleva a su inexequibilidad.
Advierte, además, que es responsabilidad
del legislador expedir las normas básicas que rigen la actividad contable, las
cuales pueden ser reglamentadas por el ejecutivo a través del Contador general
de la Nación (C.P. art. 354), a quien la Constitución le asigna la función de
"determinar las normas contables que deben regir en el país conforme a la
ley". Esta facultad, al no estar restringida a la contabilidad pública,
cobija también los principios de la contabilidad privada.
Recuerda el Procurador que la Corte declaró
la inexequibilidad del numeral 1 del art. 44 de la Ley 222/95 (C-290/97), donde
se facultaba al Gobierno para expedir los principios de contabilidad y
auditoría generalmente aceptados, por considerar que el Gobierno no contaba con
un marco legislativo suficiente que lo habilitara para ello.
Sobre el numeral 5 del artículo 25 el
Procurador solicita declarar su constitucionalidad, en virtud de que no existe
el vacío normativo alegado por el actor, ya que los principios de contabilidad
están conformados por los conceptos básicos y las reglas que deben observarse
en el manejo del registro de la información contable. Los parámetros de la
contabilidad están dados por las normas básicas y técnicas de la contabilidad,
las cuales permiten regular el ciclo contable.
El régimen contable colombiano se conforma
con las disposiciones de contabilidad contenidas en el código de comercio, en
el estatuto tributario y en los decretos reglamentarios, principalmente en el
2649/93, así como también en las normas emanadas de los organismos de control,
que señalan las reglas técnicas de contabilidad especial que deben observar las
instituciones sometidas a su vigilancia.
2.3. ANALISIS DE LOS CARGOS.
El problema planteado en relación con las
normas acusadas se reduce a determinar si se puede sancionar con suspensión a
un contador, por desconocer los principios de contabilidad generalmente
aceptados, cuando tales principios no se han consagrado por la ley, y de ello
resulta la imposibilidad de infringirlos.
Para responder éste cargo la Corte se
remite a la sentencia C-597/96[3]
en la cual la Corte analizó el art. 659 del estatuto tributario que alude a la
posibilidad de imponer sanciones a los contadores y a las sociedades de
contadores, cuando “lleven o aconsejen llevar contabilidades, elaboren estados
financieros o expidan certificaciones que no reflejen la realidad económica de
acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados”,
providencia en la cual se dijo lo siguiente:
“La Corte no
coincide con el actor pues considera que, como bien lo sostienen todos los
intervinientes, esta expresión tiene un contenido técnico suficientemente
preciso y determinado por la ley para calificar la conducta de estos
profesionales. Así, el artículo 6º de la Ley 43 de 1990, que debe integrarse al
análisis de la presente disposición, señala que los principios de contabilidad
generalmente aceptados en Colombia son "el conjunto de conceptos básicos y
de reglas que deben ser observados al registrar e informar contablemente, sobre
los asuntos y actividades de personas naturales o jurídicas." Además, como
bien lo indican varios intervinientes, estos principios no son un criterio
vago, que puede ser interpretado de cualquier manera por quien imponga la
sanción, sino que tales principios tienen un contenido técnico universal que
debe ser conocido por cualquiera de estos profesionales, pues es elemento
integrante de sus conocimientos profesionales. Por ello la Corte considera que
no estamos en frente de un tipo en blanco cuyo alcance es establecido de manera
autónoma por un reglamento administrativo, caso en el cual su
constitucionalidad sería discutible, sino de una descripción que recurre a un
concepto técnico determinable por cualquiera que sea experto en tales
disciplinas. Lo único que hace entonces el decreto reglamentario mencionado por
el actor es aumentar la seguridad jurídica al codificar los alcances de ese
concepto, lo cual en manera alguna genera la inconstitucionalidad de la norma
acusada. Se trata pues de una "colaboración reglamentaria", según la
expresión de la jurisprudencia comparada[4], que es válida en este campo sancionador,
pues la ley no se remite al reglamento para que éste elabore una regulación
independiente de la ley sino que el reglamento simplemente contribuye a la
precisión de ciertos conceptos legales, que ya se encuentran de por sí
suficientemente determinados por la ley”.
Consecuente con lo anterior, la corte
declarará la exequibilidad de las disposiciones examinadas en este acápite.
3. NORMAS.
Artículo 7º. De las normas de auditoría generalmente aceptadas.
(...)
PARAGRAFO.
Cuando fuere necesario, el Consejo Técnico de la Contaduría Pública,
complementará y actualizará las normas de auditoría de aceptación general, de
acuerdo con las funciones señaladas para este organismo en la presente ley.
Artículo 8º. De las normas que deben observar los
contadores públicos. Los contadores públicos están obligados a:
(...)
3. Cumplir las
normas legales vigentes, así como las disposiciones emanadas de los organismos
de vigilancia y dirección de la profesión.
Articulo
37.6. Observancia de las disposiciones
normativas. El Contador público deberá realizar su trabajo cumpliendo
eficazmente las disposiciones profesionales promulgadas por el Estado y por
el Consejo Técnico de la Contaduría Pública aplicando los
procedimientos adecuados debidamente establecidos.
3.1 CARGOS.
La aplicación de las normas anteriores
dependía de la facultad que se le otorgaba al Consejo de la Contaduría Pública
para "determinar y promulgar los principios de contabilidad y las normas
de auditoría de aceptación general en el país", según el art. 33 del
proyecto, que la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible.
Al suprimirse dicha facultad, estima el
actor, que las normas antes citadas, quedaron afectadas de inconstitucionalidad
por consecuencia, por haber desaparecido el fundamento jurídico que les
otorgaba validez.
Las referidas disposiciones también
desconocen la Constitución de 1991, porque la competencia para expedir normas,
con fuerza obligatoria y carácter abstracto, general e impersonal, corresponde
al Congreso de la República (arts. 1, 6, 113, 114 y 150), y su reglamentación
es atribución del Presidente de la República (C.P. art. 189-11).
Por lo demás, la expresión "cumplir
las normas legales vigentes" contenida en el numeral 3 del art. 8
demandado, es redundante e inocua, porque este deber ya está consagrado en el
inciso segundo del art. 4 de la Constitución.
3.2. INTERVENCIONES.
Consejo
Técnico de la Contaduría Pública.
Contrario a lo
que piensa el demandante, la aplicación de estas normas en ningún momento
depende de la facultad que se le otorgaba al Consejo de la Contaduría Pública
para expedir las normas de contaduría generalmente aceptadas a que aludía el
artículo 33 del proyecto. En efecto, ni el proyecto lo decía ni tampoco lo dice
la Ley 43/90, y el demandante no puede inferirlo a la ligera poniendo en boca
del legislador cosas que nunca dijo.
Esas
disposiciones no dependen de otras, porque son autónomas, "como que
obedecen a la necesidad de someter a los contadores públicos al cumplimiento de
unos mínimos conductuales y contienen precisamente el respaldo legal a las
actuaciones de los dos organismos vertebrales más importantes de la contaduría
pública, como son el Consejo Técnico de la Contaduría Pública y la Junta
Central de Contadores".
Además, las
normas acusadas no señalan que el Consejo Técnico de la Contaduría
"determine y promulgue" las normas de auditoría de aceptación
general, sino complementarlas y actualizarlas. Además, considera el Consejo
Técnico que cualquier profesión liberal debe tener unas reglas de
comportamiento que deben ser expedidas por un órgano competente e idóneo desde
es punto de vista profesional. Ahora, al no cumplirse dichas reglas deben tener
una sanción impuesta por un organismo competente que sea independiente de la
entidad que las expidió.
Concepto del Procurador General de
la Nación.
Con respecto al parágrafo del
artículo 7 de la Ley 43/90, considera el Procurador que es inconstitucional,
"por cuanto como se advirtió debe ser el legislador quien establezca las
normas de auditoría de aceptación general, las cuales deben ser reglamentadas
por el ejecutivo y en caso de que se dé a cualquier otra autoridad la facultad
de actualizarlas o complementarlas en algún aspecto técnico, deberá
establecerse la oportunidad y el ámbito preciso en que se ejercerá dicha
facultad, la cual en todo caso no puede desplazar al legislador (C.P. art.
150-2), al Gobierno (C.P. art. 189-11) o al Contador General (C.P. art. 354)
parámetros estos que no están presentes en la Ley 43/90 a la cual hace
autorreferencia el parágrafo que se estudia. Por el contrario, tal facultad se
concede de manera abierta, al señalar que puede ejercerse "cuando fuere
necesario" y de acuerdo a las funciones señaladas para ese organismo en la
propia Ley 43, la cual, como fue finalmente sancionada, no contempla la función
relacionada con la determinación y promulgación de normas relacionadas con la
auditoría, por cuanto ésta fue declarada inconstitucional en esa ocasión con la
Corte Suprema".
En relación con
el numeral 3 del artículo 8 de la Ley 43/90, advierte la Procuraduría lo
siguiente:
Los órganos de
la profesión, son la Junta Central de Contadores y el Consejo Técnico de la
Contaduría Pública. Conforme con la Ley 43 ninguno de dichos organismos tienen
facultad para expedir normas relacionadas con la profesión ni con la
contabilidad pública. Por lo tanto, carece de pertinencia señalar que los
contadores públicos están obligados a cumplir las disposiciones de estos
organismos.
En cuanto a la
obligación de los contadores de observar las normas legales vigentes, debe
observarse que si bien la Constitución consagra tal deber en sus arts. 4 y 95,
no es inconstitucional incluirlas en una ley.
Finalmente
solicita la Procuraduría que se declare la inexequibilidad del numeral 6 del
artículo 37 de la mencionada ley.
3.3. ANALISIS DE LOS CARGOS.
3.3.1. El problema que se plantea se reduce
a determinar si el Consejo Técnico de la Contaduría puede complementar y
actualizar las normas de auditoría de aceptación general. Es decir, no se
cuestiona por el actor la posibilidad de que existan normas de auditoria de
aceptación general las cuales efectivamente están contempladas en el art. 7 de
la ley 43/90, que no fue objeto de demanda, salvo su parágrafo.
3.3.2. En el punto anterior se analizó la
constitucionalidad de los principios de contabilidad generalmente aceptados y
se admitió su constitucionalidad, por las razones ya expuestas.
No obstante, la situación que se examina es
bien diferente, y no se podría dar una solución al problema exactamente igual,
pues como se dijo antes, de lo que se trata es de definir si el referido
Consejo tiene o no la mencionada atribución normativa.
3.3.3. A juicio de la Corte, es al
legislador a quien le corresponde establecer o reconocer los principios de
auditoría generalmente aceptados (art. 150 C.P.), aun cuando ello no se opone a
que ellos puedan ser establecidos, como lo advirtió la Corte en la sentencia
C-597/96 respecto de los principios de contabilidad generalmente aceptados, a
través de los usos reiterados, constantes y públicos. Dentro de dicha
atribución naturalmente esta la de complementarlos y actualizarlos.
Con todo, no es posible que el legislador
pueda atribuir al Consejo Técnico de la Contaduría la aludida facultad
normativa, la cual sí es posible que la pueda tener el Presidente de la
República o el Contador General de la Nación, según lo autoriza la Constitución
(arts. 189-11 y 354, inciso 2).
3.3.4. Consecuente con lo anterior, resulta
igualmente inconstitucional la expresión “asi como las disposiciones emanadas
de los organismos de inspección y vigilancia de la profesión”, es decir,
de la Junta Central de Contadores y del Consejo Técnico de la Contaduría,
porque en este supuesto también la ley le está atribuyendo a dichos organismos
un poder normativo privativo del legislador.
3.3.5. Por las consideraciones anteriores,
se declarará inexequible el parágrafo del art. 7; exequible el numeral 3 del
art. 8, salvo la expresión mencionada en el numeral anterior, que se declara
inexequible. Igualmente, se declara inexequible la expresión "y por el
Consejo Técnico de la Contaduría Pública",  contenida en el art. 37-6 de
la ley 43/90.
4. NORMA.
ARTICULO 4. De las sociedades de
contadores públicos. Se denomina sociedad de contadores públicos a la persona
jurídica que contempla como objeto principal  desarrollar por intermedio de sus
socios y de sus dependientes o en virtud de contratos con otros contadores
públicos, la prestación de los servicios propios de los mismos y de las
actividades relacionadas con la ciencia contable en general señaladas en esta
ley. En las sociedades de contadores públicos el 80% o mas de los socios
deberán tener la calidad de contadores públicos y su representante legal será
un contador público, cuando todos los socios tengan tal calidad.
4.1. CARGO.
Para el demandante, la norma en
cuestión no crea un nuevo tipo de  sociedad diferente a las que existen en el
mundo jurídico colombiano (civiles y comerciales, art. 1º ley 222/95). Sin
embargo, se consagran en ella una serie de limitaciones en relación con el
régimen general de las sociedades, asi: el objeto social lo constituye la
prestación de servicios relacionados con la ciencia contable (ley 43/90, art. 2
y art. 8-4 ley 145/60)); cualquiera que sea el tipo que se adopte la sociedad
se denominará "sociedad de contadores públicos" y en este caso, se
exige que el 80% de sus socios deben ser contadores públicos, y en el supuesto
en que todos los socios sean contadores, el representante legal debe ser
contador público.
La disposición en cita quebranta los
derechos de igualdad, a escoger libremente profesión u oficio, a la libre
asociación para el desarrollo de las diferentes actividades que las personas
realizan en sociedad y a la libertad de actividad económica y de iniciativa
privada, por las siguientes razones:
Las exigencias referidas no se
requieren para la constitución de sociedades de profesionales de otras
disciplinas liberales, lo cual evidencia la ruptura del principio de igualdad.
En efecto, el contador no puede constituir una sociedad civil o comercial para
la prestación de los servicios de contaduría con personas que no sean
contadores públicos. Además, conforme con la ley 222/95, los administradores de
una sociedad pueden ser socios o extraños, sin que se imponga ninguna
limitación, mientras que la norma demandada establece en ese sentido una limitación
al disponer que el representante social debe ser un contador. También de ello
se deduce que la norma limita la libertad de empresa,  la actividad económica
y  la iniciativa privada.
Pero, además, se instituye una
restricción injustificada al derecho de libre asociación, porque según la norma
en cuestión, como ya se advirtió, solo es posible la constitución de una
sociedad que tenga por objeto la prestación de servicios inherentes a la
ciencia contable, con personas que  sean contadores públicos. Y en ese orden de
ideas,  la disposición viola el art. 26 superior.
4.2. INTERVENCIONES.
Junta Central de Contadores.
En relación con la censura que el
actor hace a la norma mencionada, la Junta Central de contadores observa:
"La circunstancia concreta de
que en norma especial hayan sido reguladas las sociedades de contadores
públicos, con especiales connotaciones, no significa en forma alguna que otros
entes, llámense entidades sin animo de lucro, sociedades civiles, sociedades
comerciales, cooperativas, empresa unipersonales, por citar algunos ejemplos,
no puedan contemplar dentro de su objeto social servicios contables.
Corresponde a una realidad incontrovertible que hoy por hoy los servicios
contables se ofrecen a través de entes de diversa naturaleza, aspecto que no
significa que los preceptos contenidos en los artículos 4 y 5 de la Ley 43 de
1.990, sean violatorios de los artículos 13, 38 y 333 de la Constitución
Política, cosa distinta es que estos entes deban inscribirse en la Junta
Central de Contadores para someterse a su inspección y vigilancia en relación
con la realización de actividades propias de la profesión contable".
Concluye señalando: "se deduce,
entonces, que por la circunstancia concreta de que exista regulación particular
para los entes jurídicos denominados sociedades de contadores públicos, no por
ello se desconoce a las demás personas jurídicas el derecho que les asiste de
contemplar dentro de su objeto social la prestación de servicios inherentes a
la disciplina contable, desde luego sometidos a mecanismos de inspección y
vigilancia de la Junta, para evitar el ejercicio desbordado que pudiera atentar
contra la fe y la confianza pública".
Ministerio de Educación Nacional.
Señala el apoderado del Ministerio
que, si bien la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible
la disposición que facultaba a la Junta Central para expedir permisos de
funcionamiento a sociedades de contadores públicos, ello no es óbice para
desconocer la facultad de dicha Junta de llevar a cabo la vigilancia e
inspección de tales sociedades a fin de garantizar que su ejercicio se encuadre
dentro de los lineamientos de la Ley 43 de 1.990. Tampoco ello es contrario al
ordenamiento jurídico en el sentido de que estas sociedades sean objeto de un
doble control, por una parte, de la Superintendencia de Sociedades que vigile
el cumplimiento de las disposiciones sobre constitución y funcionamiento de la
sociedad y, por otro, el de la Junta que controla exclusivamente el
sometimiento de la sociedad a las disposiciones legales relacionadas con el
ejercicio de la contaduría pública. Estos controles, como lo señaló el Congreso
en el trámite de la ley, no son contrarios ni excluyentes.
Advierte el apoderado del Ministerio
que el control administrativo sobre las personas jurídicas para la vigilancia
del ejercicio de las profesiones a fin de lograr la satisfacción de las
necesidades básicas de la sociedad, es una actividad autorizada por la
Constitución sin perjuicio del control que realice la Superintendencia de
Sociedades o Dansocial para preservar la constitución, operación y manejo de
dichos organismos como entes societarios.
Concepto del Procurador General de
la Nación.
Para el Procurador, el artículo
acusado establece limitaciones injustificadas a la libertad de asociación, en
virtud de que impide la conformación de una sociedad dedicada a actividades
contables "con menos de cinco socios, cuando uno de los integrantes no sea
contador público al establecer que el 80% o más de los socios deben ser
contadores públicos, lo cual es un requisito y un tratamiento diferente que
carece de fundamento", y, además, exige que el representante legal sea
contador cuando todos los socios tengan dicha calidad, exigencia que tampoco
encuentra justificación alguna y significa, por el contrario, un tratamiento
desigual de dichas sociedades frente a aquéllas con el mismo objeto pero en las
cuales participan profesionales de otras áreas, que no quedan sometidas a tales
exigencias. Además, se limita la libertad de asociación al exigir la norma
cuestionada, que en el evento en que todos los socios sean contadores públicos,
el representante legal debe tener dicha calidad especialidad, condición que no
se justifica si se sabe que la actividad de dicho representante se relaciona
con el funcionamiento administrativo de la empresa, y no con el objeto social
que deba desarrollar.
4.3. ANALISIS DEL CARGO.
4.3.1. El asunto que se debate
consiste en determinar si es posible que el legislador pueda regular un tipo de
sociedad que vincule única y exclusivamente a quienes sean contadores públicos
o a quienes conformen una determinada mayoría. Igualmente, si cuando se trate
de este tipo de sociedades su representante legal debe tener la condición de
contador público.
4.3.2. La Corte Constitucional en al
sentencia C-265/94, al analizar la constitucionalidad del artículo 12 de la ley
44 de 1993, sobre las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y
conexos, que deben funcionar con un determinado número de socios pertenecientes
a la misma actividad  y gestionar un objeto social específico, expuso
argumentos para avalar la exequibilidad de dicha norma que son útiles para
resolver el problema planteado.
En la referida sentencia la Corte
aludió a las diferentes formas constitucionales de asociación y sus efectos
sobre las posibilidades de reglamentación legal y de control constitucional y
precisó que existe un derecho genérico de asociación previsto en el artículo 38
de la Constitución y que dentro de este género caben distintas formas de
asociación, como los sindicatos, los colegios profesionales, las asociaciones
para hacer efectivos los mecanismos de participación, etc., que persiguen
objetivos o intereses comunes de carácter no lucrativo, e igualmente que pueden
existir asociaciones que bajo la forma de sociedades comerciales persiguen
fines económicos, que tienen respaldo constitucional en la libertad de empresa
y de iniciativa privada (art. 333 C.P.).
La distinción anterior, según la
aludida sentencia, es importante porque
el control de constitucionalidad es
mas estricto cuando se trata de normas que regulan y afectan la libertad de
asociación, que cuando se trata de normas relativas al derecho societario, en
donde se permite una mayor libertad de configuración por la norma jurídica,
siendo posible, por consiguiente, que el legislador pueda establecer
restricciones mayores, aunque dentro de ciertos límites.
Consecuente con lo anterior dijo la
Corte:
"Por eso, el
juez constitucional debe actuar de manera prudente al analizar la legitimidad
constitucional de una determinada regulación de las libertades económicas, por
cuanto la Constitución consagra la dirección de la economía por el Estado. El
juez constitucional deberá entonces respetar en general las razones de
conveniencia invocadas por los órganos de representación política. La Corte
considera que en esta materia se impone el llamado criterio de la
inconstitucionalidad manifiesta, por lo cual, sólo si de manera directa la norma
vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales, o
incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas,
deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma. Es decir, si la
ley que regula la actividad de sociedades de contenido patrimonial no vulnera
claramente la carta fundamental o establece regulaciones manifiestamente
irrazonables debe ser considerada constitucional, por cuanto hay cláusulas
generales que autorizan la intervención estatal en la economía".
"En cambio,
con respecto a las asociaciones que no tienen contenido económico o
esencialmente patrimonial, se impone una interpretación restrictiva de las
posibilidades de interferencia estatal, por cuanto la Constitución no prevé
formas de dirigismo estatal político o ético sino que, por el contrario,
consagra como principio el pluralismo y la coexistencia de las más diversas
formas de vida. Por tal razón, la prueba de constitucionalidad en este caso es
mucho más estricta. En este campo debe primar el canon hermenéutico de la
"in dubio pro libertate": el juez constitucional deberá entonces ser
mucho más celoso en el control de las intervenciones estatales, puesto que con
respecto a tales asociaciones basta que tal intervención no tenga justificación
constitucional expresa y clara o no esté fundada en la existencia de un riesgo
claro e inminente para que se deba declarar su inexequibilidad por violación de
la libertad de asociación. Esto significa que si la ley no demuestra un fundamento
constitucional manifiesto y claro deberá ser declarada inconstitucional".
4.3.3. Con
fundamento en los mencionados criterios la Corte examina en concreto la
constitucionalidad del precepto acusado, así:
Las sociedades de
contadores públicos tienen como objeto principal desarrollar, por intermedio de
sus socios y de sus dependientes o en virtud de contratos con otros contadores
públicos la prestación de los servicios propios de los mismos y de las
actividades relacionadas con la ciencia contable en general. Dichas sociedades
deben estar integradas por contadores que representen el 80% o más de los
socios y su representante legal deberá ser un contador público, cuando todos
los socios tengan dicha calidad.
No cabe duda que se trata de
sociedades que tienen un objetivo que persigue fines económicos que benefician
a sus socios. Por lo tanto, el examen de constitucionalidad, bajo los criterios
antes expuestos, ha de establecer si la mencionada regulación es
manifiestamente inconstitucional, en cuanto vulnere de manera directa derechos
fundamentales o precisos mandatos constitucionales, o sea manifiestamente
irrazonable o desproporcionada.
En principio, es conforme con
la Constitución que el legislador haya previsto la posibilidad de la existencia
de estas sociedades, pues en desarrollo de la libertad de empresa, es viable
que las personas en forma individual o agrupadas en sociedades puedan ejercer
actividades de naturaleza económica, como es en este caso la prestación de
servicios contables.
No obstante, en relación con las
restricciones que prevé la norma la Corte observa:
- La restricción, en el sentido de
que el 80% de los socios deben ser contadores públicos no resulta
desproporcionada e irracional, si se tiene en cuenta la finalidad que persigue,
cual es la integración societaria de los profesionales contadores, con el fin
de prestar servicios contables y de este modo asegurar el derecho al trabajo y
el ejercicio profesional de éstos. Es decir, que de esta manera la agrupación
societaria busca efectivizar en cierta manera los derechos fundamentales de los
socios, como son los mencionados antes, persiguiendo de esta finalidad que se
ajusta plenamente a la Constitución. Adicionalmente, puede decirse que una
sociedad integrada por contadores públicos en la forma indicada, ofrece una
mayor garantía de eficiencia y responsabilidad en la prestación de los
servicios profesionales a los usuarios.
- En cambio, a juicio de la Corte, es
irracional y desproporcionada y, por lo tanto, resulta injustificada, la
restricción contenida en la disposición en el sentido de que el representante
legal debe ser un contador público, cuando la totalidad de los socios sean
contadores, pues para la representación de la sociedad resulta indiferente que
el representante tenga una determinada profesión, en la medida en que el hecho
de ser contador no garantiza un mayor éxito en la gestión social de la empresa,
como es la prestación de los servicios profesionales relacionada con la ciencia
contable, como si se asegura con la participación como socios de los contadores
en la sociedad. Por lo tanto, el órgano de gobierno competente de la sociedad,
en el cual están representados los socios, debe tener la libertad para apreciar
si conviene o no para el cumplimiento de los objetivos sociales que el
nombramiento del representante legal recaiga sobre un contador o sobre
cualquier otro profesional, o persona, aun cuando ésta no sea profesional.
Por las consideraciones expuestas, la
Corte declarará inexequible la expresión "y su representante legal será un
contador público cuando todos los socios tengan tal calidad". Y declarará
exequible el resto de la disposición demandada.
No obstante la exequibilidad que se
declara, advierte la Corte, que aun cuando resultan constitucionales las
sociedades de contadores, que pueden desarrollar el  objetivo social
mencionado, ello no implica que no puedan prestarse servicios contables
mediante otra forma de sociedades y sin las limitaciones en cuanto a la calidad
y número de socios: pero para que una sociedad pueda denominarse sociedad de
contadores, si debe reunir los requisitos antes mencionados.
5. NORMA.
Articulo 10. De la fe pública.
(...)
PARAGRAFO.
Los contadores públicos, cuando otorguen fe pública en materia contable, se
asimilarán a funcionarios públicos para efectos de las sanciones penales por
los delitos que cometieren en ejercicio de las actividades propias de su
profesión, sin perjuicio de las responsabilidades de orden civil que hubiere
lugar conforme a las leyes.
5.1 CARGO
El hecho de otorgar fe pública no
convierte a los contadores en funcionarios públicos, porque efectivamente no
reúnen los requisitos señalados en el art. 123 de la Constitución y en la
definición que trae el art. 63 del Código Penal.
El contador no es el único particular
que da fe pública, porque también lo hacen los médicos cuando certifican sobre
la causa de la muerte de una persona.
Ahora, el art. 61 de Código Penal
establece los criterios  para fijar la pena, según la gravedad y las
modalidades del hecho punible, la personalidad del agente, etc. dentro de la
cual se encuentra subsumida la condición de si el agente es servidor público o
un particular. Si el médico, por ejemplo, incurre en una conducta delictuosa,
como sería que por culpa grave se le muriera un paciente, se le impondría la
sanción señalada para esa clase de delitos.
Pero si al contador se le asimila a
un funcionario público, al dar fe pública incurre en una falsedad de tipo
ideológico o material, no se le aplica la pena establecida en el art. 221 del
Código Penal, en los artículos 157, 212, 293 y 395 del Código de Comercio y el
art. 43 de la ley 222 de 1995, sino la que señalan los arts. 218 o 219 del
Código Penal.
Así, pues, la norma acusada, según el
actor, implica el "... quebrantamiento del principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Constitución; los artículos 28 y 29 ibídem,
por imprecisión de la conducta punible y de la pena; y el artículo 123, ibídem
por la figura de "asimilación" del contador público a funcionario
público, por cuanto no se desempeña real y jurídicamente como tal. De otra
parte infringe el principio de "favorabilidad de la ley", protegido
constitucionalmente por el art. 29, porque en su condición de particular se le
deben aplicar las disposiciones penales (sic) por ser mas favorables que las
establecidas para el funcionario público".
5.2 INTERVENCIONES.
Junta
Central de Contadores
Anota el
representante de la Junta que el parágrafo cuestionado tuvo origen en la
consideración de que el contador público da fe pública, cuando con su firma y
número de tarjeta profesional, suscribe un documento en que certifica sobre
determinados hechos económicos. Por eso se justifica un régimen punitivo
especial, mucho más drástico que el aplicable a los particulares cuando quiera
que falten a los deberes propios de su condición de fedatarios públicos.
No se puede
olvidar que los profesionales de la disciplina contable son dadores de fe en el
sentido de que sus manifestaciones se presumen veraces, es decir, que los actos
que producen en ejercicio de su profesión se tienen por ciertos, salvo prueba
en contrario.
Ministerio de Educación Nacional.
El apoderado
del Ministerio prohíja los criterios señalados, en relación con esta norma, por
el representante de la Junta Central de Contadores. Por ello, solicita a la
Corte declarar la constitucionalidad de la norma demandada.
Concepto del Procurador General de la Nación.
Se refiere
inicialmente el Procurador a la noción de servidor público que trae el artículo
123 de la Constitución y advierte que de acuerdo con dicha norma, el legislador
puede extender a los particulares el régimen aplicable a los funcionarios
públicos, cuando lo considere conveniente a fin de proteger el interés general,
pero única y exclusivamente en la medida en que ellos desempeñen una función
pública.
Los contadores dan fe pública en desarrollo
de ciertas actividades propias  de su profesión; por lo tanto, no considera la
Procuraduría que la norma infrinja los preceptos superiores de favorabilidad y
debido proceso alegados por el actor, por cuanto estas funciones comprometen el
interés general y la seguridad de los asociados. De suerte que el tratamiento
especial que les da el legislador se justifica en la confianza que deposita en
estos profesionales y en "la importancia de la función pública encomendada
a los contadores...".
Agrega el Procurador, que la ley no le da a
los contadores un tratamiento diferente a otros particulares que dan fe
pública, si se tiene en cuenta que el artículo 63 del Código Penal, señala de
manera general que, para efectos penales, se consideran servidores públicos,
los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o
transitoria.
En razón de lo expresado, el Procurador
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del referido artículo 10 de
la ley 43/90.
5.3. ANALISIS DE LOS CARGOS.
5.3.1. El problema planteado por el actor
consiste en determinar si la norma acusada viola los principios de igualdad y
del debido proceso, asi como la preceptiva del artículo 123 de la Constitución,
en razón de que asimila el contador a un funcionario público, de manera que
penalmente se le da el tratamiento de tal, aunque no reúna ninguno de los requisitos
que exige la constitución para catalogarlo como funcionario del Estado.
Por lo mismo, el interrogante que se le
formula a la Corte es si la ley puede asimilar a los contadores, cuando
otorguen fe pública en materia contable, a funcionarios públicos, para efectos
de las sanciones penales.
5.3.2. Como se sabe, en virtud de los
enunciados del artículo 26 de la Constitución, el Estado tiene la facultad de
inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, en orden a conseguir
que la prestación de los servicios por estas personas se ofrezcan dentro de
condiciones que garanticen su eficiencia dentro de una atmósfera de moralidad,
y lograr  la protección de los intereses de los usuarios.
La norma acusada no viola las normas
constitucionales invocadas por el actor si se tiene en cuenta que el contador
es un profesional que goza y usa de un privilegio que muy pocos de los demás
profesionales detentan, que consiste en la facultad de  otorgar fe pública
sobre sus actos en materia contable. Tal circunstancia particular lo ubica
técnica, moral y profesionalmente en un contexto personal especial, que le
exige, por lo mismo, una responsabilidad también especial frente al Estado y a
sus clientes, si se tiene en cuenta la magnitud de sus atribuciones, porque no todo
profesional puede, con su firma o atestación, establecer la presunción legal de
que, salvo prueba en contrario, los actos que realiza se ajustan a los
requisitos legales.
No excede pues la norma acusada los
parámetros superiores en que se funda la equidad, porque al someter la ley a
los contadores públicos al mismo nivel de responsabilidad penal que se demanda
de los funcionarios públicos, tiene en cuenta que estos profesionales ejercen
materialmente una actividad, asimilable a una función pública, como es la de
otorgar fe pública sobre los actos propios de su profesión, ejercicio que
apareja, por lo mismo, una responsabilidad especial en términos similares a la
que se deduce contra los funcionarios del Estado, quienes, como es obvio,
ejercen funciones públicas.
Es oportuno establecer, que cuando la ley
"asimila" al contador a un funcionario público, utiliza la figura
como una estrategia encaminada a  aprovechar la regulación penal sobre los
delitos contra la fe pública, y establecer la naturaleza de la responsabilidad
que le corresponde dentro de este ámbito, y no, como lo censura el demandante,
forzando una situación para encontrar afinidades entre ambas personas, pues es
claro que a pesar de todo, resulta imposible provocar el cambio de la  condición
personal del contador, pues éste, a pesar la situación descrita, seguirá siendo
un particular.
5.3.3. Para la Corte, entonces, el
parágrafo acusado no consagra una inequidad con los contadores, porque no es
igual su situación cuando otorgan fe, que la de otros profesionales que no
gozan de esa atribución excepcional, de manera que es razonable que se les
otorgue un tratamiento diferente.
Por las razones señaladas, la Corte
declarará la exequibilidad de la disposición acusada.
6. NORMA.
ARTICULO
16. De la composición. La Junta Central de
Contadores será el tribunal disciplinario de la profesión y estará integrada
por ocho miembros así:
1. El
Ministro de Educación o su delegado.
2. El
Presidente de la Comisión Nacional de Valores o su delegado.
3. El
Superintendente de Sociedades o su delegado.
4. El
Superintendente Bancario o su delegado.
5 Un
representante de la Asociación Colombiana de Universidades o la entidad que la
sustituya, con su suplente.
6. Un
representante de la Asociación Colombiana de Facultades de Contaduría Pública,
Asfacop, o la entidad que la sustituya con su suplente.
7. Dos
representantes de los contadores públicos con sus suplentes.
PARAGRAFO.
Los delegados de los funcionarios antes mencionados deberán tener la calidad de
contadores públicos, con excepción del delegado del Ministerio de Educación
Nacional.
Por normas posteriores se adicionó la
composición de la Junta Central de Contadores con tres miembros más, que son:
- El Director de Impuestos Nacionales
o su delegado (Inc. 3º., art. 54 de la ley 6/92, modificatorio del artículo 659
del Estatuto Tributario)
- El superintendente Nacional de
Salud o su delegado (D. 1259, art. 17-3)
- El Contador General de la Nación o
su delegado (Art. 12, ley 298/96).
6.1. CARGO.
Los miembros de la Junta no se
posesionan, ni asisten a las reuniones de la misma y, "...por tanto no
participan en las investigaciones ni en las decisiones adoptadas para sancionar
a los contadores por las infracciones o faltas disciplinarias (...), en razón
de que la norma acusada, en un acto de extrema y extraña permisibilidad,
confiere a los titulares, en forma permanente e indefinida, designar a un
delegado personal, de su libre nombramiento y remoción, con entera libertad de
poderlo reemplazar, sustituir o destituir en la oportunidad o en
circunstancias  que a bien tenga o la conveniencia le aconseje, pues la ley no
precisó cuál debía ser su delegado..". Agrega el actor, que de esta manera
el titular se convierte en figura decorativa o membrecía de papel.
Lo menos que se puede esperar del
"Tribunal de Etica" es que esté integrado por especialistas, con
amplia experiencia profesional y académica en cuestiones relacionadas con la
ciencia contable, como garantía de imparcialidad y fallos justos, circunstancia
que no se da en Junta Central de Contadores. En efecto, ocurre que
efectivamente sus miembros no reúnen los requisitos que exige la Constitución
para constituirse en juez competente, y "... no obstante se les ha erigido
legalmente como jueces disciplinarios de la conducta ética de una profesión que
desconocen ...".
Ni siquiera la ley autoriza a los
miembros de la Junta para asesorarse de abogados  cuando ello sea necesario,
contrariando el debido proceso, porque el fallador ignora el tema que está juzgando.
Todo lo anterior le sirven al actor,
para señalar que esos "... son motivos suficientes que los inhabilita para
juzgar la conducta ética de los contadores públicos al no garantizar los
principios de imparcialidad, independencia y competencia exigidos por el inciso
segundo del art. 29 de la Constitución, unido a lo cual se da la omnímoda
discrecionalidad de los titulares para nombrar, reemplazar, sustituir o remover
a sus delegados. De igual forma, las normas demandadas contravienen el art. 1º.
de la Constitución, porque las circunstancias demostradas no corresponden a un
Estado de Derecho, y los artículos 228 y 230, ibídem, porque los miembros
titulares de la Junta Central designados por la ley, cuando no son contadores
públicos, carecen de conocimientos y pericia para proferir fallos justos".
6.2.INTERVENCIONES.
Junta Central de Contadores.
En el artículo acusado la Ley 43
establece la composición de la Junta Central de Contadores, órgano de la
profesión, integrada por 11 miembros, cuatro en representación de los
contadores, las asociaciones de las universidades y las facultades de
contaduría, y siete en representación de algunos organismos del Estado, a
saber: el Ministerio de Educación, la Superintendencia Nacional de Valores, la
Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia Bancaria, la
Superintendencia Nacional de Salud, la DIAN y la Contaduría General de la
Nación.
Es cierto que los miembros titulares
de la Junta tienen sus delegados, con lo cual la ley buscó garantizar la
continuidad en el desenvolvimiento de los asuntos de competencia de dicho
organismo, en el caso de la imposibilidad para asistir por los miembros
titulares. Ello no significa en forma alguna, que los delegatarios usurpen las
funciones de los miembros titulares, ni que se genere una violación
constitucional porque en un momento dado la Junta está integrada por sólo
delegatarios.
Ministerio de Educación Nacional.
El apoderado del Ministerio señala
que la Junta Central de Contadores es un "organismo público dependiente
del Ministerio de Educación Nacional, con una composición mixta de altos
funcionarios del Estado...".
"Todos los miembros - anota el
interviniente- incluidos los delegados de los organismos del Estado, a
excepción del Ministro de Educación, deben tener la calidad de contadores
públicos inscritos en la Junta Central de contadores, motivo por el cual son
idóneos para desempeñar el cargo de juzgadores disciplinarios de los
contadores. Igualmente los representantes de la Asociación Colombiana de
Universidades y de la Asociación de facultades de Contaduría Pública, son
decanos o directores de programas universitarios de contaduría pública. Los
representantes de los Contadores Públicos son elegidos por sus organizaciones
profesionales en asambleas que se celebran cada dos años, ajustándose al
artículo 26 de la C.N., como quiera que son los propios profesionales quienes
eligen a sus representantes."
Advierte igualmente, que los
delegados, funcionarios públicos y los particulares, quedan investidos de
función pública y asumen su responsabilidad desde el momento de su posesión.
Entiende el interviniente que la
Junta Central de Contadores es delegataria directa del ejercicio de las
funciones de vigilancia que el Estado debe cumplir en relación con la profesión.
Además al asumir la Junta el carácter de unidad administrativa especial en el
Ministerio de Educación Nacional, cuenta con la infraestructura logística
suficiente para desarrollar su función de Tribunal Disciplinario.
Es claro, en razón de lo señalado,
que carece de veracidad la afirmación del actor en el sentido de que los
miembros de la Junta ignoren el tema que se somete a su examen, "...toda
vez que en su condición de contadores públicos debidamente inscritos ante la
Junta Central de Contadores, los miembros son los llamados a adoptar las
decisiones derivadas del ejercicio de su potestad disciplinaria".
Para el interviniente, son infundadas
las pretensiones del actor y, en consecuencia, solicita, a la Corte que se
declare exequible el artículo acusado.
Concepto del Procurador General de
la Nación.
La Procuraduría solicita a la Corte
declarar la constitucionalidad del referido artículo 16 de la Ley 43 de 1990, y
fundamenta su pedimento en las siguientes consideraciones:
-  Sobre la crítica del actor en el
sentido de que la ley no dispone que los integrantes de la Junta sean
contadores, con lo cual tales miembros carecen de la idoneidad necesaria para
servir de tribunal ético de los contadores, advierte la Procurador que el
parágrafo de la norma acusada establece que los delegados de los funcionarios
que hacen parte de la Junta, deben tener la calidad de contadores públicos, con
excepción de delegado del Ministro de Educación.
Agrega, además: "Sin embargo, es
posible que algunos de los miembros o el delegado del Ministro de Educación no
tengan la calidad de contadores públicos, a pesar de lo cual  no advierte este
Despacho reparo de inconstitucionalidad contra la composición de la Junta, por
cuanto la idoneidad del juez no se predica de cada uno de los miembros de la
Junta, sino del Tribunal como tal, el cual debe estar compuesto de manera que
pueda dilucidar las situaciones particulares que puedan presentarse en el
ejercicio de la profesión; la participación de algún miembro que no cuente con
la calidad de contador, no convierte en incompetente al Tribunal Disciplinario,
principalmente por cuanto los comportamientos éticos no son observables
únicamente por personas que compartan la misma formación profesional".
Advierte, así mismo, "...en
cuanto a la imparcialidad e independencia de quienes actúan como delegados en
la Junta, esta no depende de la posibilidad de designación y remisión por parte
de lo titulares, por cuanto la función que se le delega, es la de asistir a la
Junta y cumplir las funciones propias de sus miembros en consonancia con el
principio de delegación señalado en el artículo 209 de la Carta, lo cual
implica el traslado de la función a un inferior que la ejerce en nombre del
titular, a sí mismo conlleva la responsabilidad y la autonomía para desempeñar
la función encomendada, mientras dure la delegación, la cual debe ser realizada
y revocada mediante acto administrativo".
Al comentar la afirmación del actor
en el sentido de que las decisiones de la Junta no se toman por sus titulares, señala
la Procuraduría: "debe advertirse que la propia ley exige que las
decisiones sean tomadas por mayoría absoluta de los miembros y señala que
aquellas estarán sujetas a los recursos establecidos en el Código Contencioso
Administrativo, deben adoptarse con el voto favorable de las tres cuartas
partes de sus miembros. La norma exige el porcentaje señalado de los miembros y
no de los asistentes, garantizando la participación de los miembros en las
decisiones, razón por la cual no se entiende la queja del demandante con
relación al ausentismo de los miembros en cuanto a la toma de decisiones".
6.3. ANALISIS DE LOS CARGOS.
6.3.1. El problema planteado por el
actor se reduce a cuestionar la composición de la Junta Central de Contadores,
porque a su juicio, y por las razones que expone, ésta no resulta ser un órgano
idóneo para cumplir sus funciones como tribunal disciplinario de la profesión,
con la garantía de imparcialidad, independencia y competencia que se predica de
los jueces según los arts. 29, 228 y 230 de la Constitución.
6.3.2. Observa la Corte que la
mayoría de los cuestionamientos formulados por el demandante a la referida
norma no constituyen técnicamente verdaderos cargos de inconstitucionalidad,
sino más bien críticas a su aplicación y ejecución práctica, y conjeturas
acerca de la idoneidad de la junta para realizar las labores a ella
encomendadas. En otros términos, los reparos que hace el actor a la norma no
resultan propiamente de lo que materialmente ella dispone, sino de posibles
omisiones atribuibles a sus miembros que no permiten que puedan producir fallos
ajustados al derecho.
Sin embargo, la Corte encuentra que
existe un cargo de inconstitucionalidad en la afirmación del actor, en el
sentido de que la composición y el funcionamiento de la junta no garantiza la
imparcialidad, independencia y competencia que se deben predicar de un juez
disciplinario, y que esta no puede estar conformada por suplentes, sino por
miembros titulares.
6.3.3. La Junta Central de Contadores
es una unidad administrativa especial que hace parte del Ministerio de
Educación Nacional, y que se encuentra integrada en parte por particulares y en
su mayor parte por funcionarios públicos. Se trata, en consecuencia, de un
organismo de naturaleza pública al cual se le ha asignado competencia en
materia disciplinaria para juzgar las faltas en que incurran los contadores y
las sociedades de contadores públicos.
La circunstancia de que no todos los
integrantes de la Junta Central sean contadores públicos no constituye un
motivo de inconstitucionalidad, porque como lo señala el Procurador, la
idoneidad de la Junta como Tribunal Disciplinario, no se fundamenta a partir de
las condiciones personales de cada uno de sus miembros, particularmente en lo que
atañe con su especialidad profesional, sino que se predica de ella misma,
considerada como órgano público competente para conocer y decidir acerca de las
infracciones mencionadas.
Lo que interesa, por consiguiente, es
que la Junta, como órgano este en condiciones de cumplir con las atribuciones
señaladas por el legislador, y éste dentro de la libertad de configuración de
la norma jurídica, de que es titular, consideró según su prudente juicio, que
el órgano disciplinario mencionado debía estar integrado no solamente por
contadores, sino por personas pertenecientes a otras profesiones.
Lo anterior es acorde con el art. 26
de la Constitución, que atribuye a las autoridades competencia para
inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, con el fin de prevenir
la ocurrencia de riesgos sociales; en tal virtud, para cumplir con este
cometido le corresponde al legislador determinar la composición y señalar las
funciones de los órganos encargados del control disciplinario, para asegurar
que el ejercicio de la respectiva profesión se cumplan dentro de ciertos
parámetros éticos y de eficiencia, eficacia y responsabilidad, acordes con el
interés general que demanda la prevención de los aludidos riesgos.
No se requiere ser contador para
juzgar las faltas disciplinarias de los contadores; otros profesionales que
conformen un órgano disciplinario, pueden cumplir adecuadamente con dicha
labor. Por ello, para juzgar la responsabilidad civil o penal de un médico o de
un ingeniero no es necesario que el juzgador sea médico o ingeniero, aunque
como es bien sabido, el juez puede contar con el auxilio de expertos para
efectos de que pueda evaluar los aspectos técnicos del respectivo caso, de modo
que se asegure la certeza y justicia en la decisión.
La independencia del órgano que
ejerce la función disciplinaria, nada tiene que ver con la forma de su
integración o con la profesión u oficio de sus miembros, pues éstas se predican
de la libertad que tenga el órgano en cuanto no sea subordinado o dependiente
de las partes, o interesado en la cuestión que deba resolver. Lo mismo puede
decirse de la imparcialidad del órgano, pues ésta alude a la igualdad de
tratamiento en la aplicación de la ley que debe dársele a los sujetos
disciplinados, conforme a los arts. 13 y 209 de la Constitución.
6.3.4. El reparo hecho por el actor
en el sentido de que es inconstitucional que la Junta pueda integrarse con
suplentes, carece de fundamento, pues nada se opone a que el legislador haya
previsto que ante la posible ausencia de los miembros principales puedan actuar
los suplentes, con el fin de asegurar la eficaz y oportuna operatividad del
órgano. Por lo demás, idéntica competencia tienen los miembros principales,
como los suplentes cuando actúan en defecto de éstos para decidir sobre los
asuntos de competencia de la Junta, en razón de que asi lo ha determinado el
legislador.
Por las razones señaladas, la Corte
declarará la exequibilidad de la disposición acusada.
7. NORMA.
ARTICULO 17. De las elecciones. Para la elección de los representantes de los
contadores públicos se procederá así:
1. Cada
agremiación con personería jurídica designará un delegado y uno mas por cada
200 afiliados activos, quienes deberán ser contadores públicos debidamente
inscritos ante la Junta Central de Contadores.
2. (...)
3. Habrá quorum
para deliberar cuando se encuentren representadas por lo menos la mitad mas una
de las agremiaciones debidamente inscritas para el efecto, ante la Junta
Central de Contadores.
7.1. CARGO.
El numeral 1 del artículo en
cuestión, establece un procedimiento restrictivo al acceso de los contadores a
los cargos de miembros de la Junta Central, porque exige que el candidato debe
pertenecer a una agremiación con personería jurídica, de lo contrario no es
posible aspirar a dicha Junta.
Adicionalmente, según el numeral 3,
las agremiaciones deben estar inscritas ante la Junta Central,
"...inscripción ad hoc, que excluye los principios democráticos  que se
deben observar para la conformación de estos tribunales disciplinarios e
impide el acceso a cargos y funciones públicas a un gran número de contadores,
transgrediendo ostensiblemente el art. 1º. y el numeral 7º. del art. 40 de la
Constitución".
En virtud de lo anterior, el
demandante solicita la inexequibilidad del numeral 1 del art. 17 de la Ley
43/90 y la expresión "...las agremiaciones, debidamente
inscritas..",  contenidas en el numeral 3 de la misma disposición.
7.2. INTERVENCIONES.
Junta Central de Contadores.
Dice la Junta que no son razonables
las objeciones que formula el actor contra los numerales 1 y 3 del artículo 17
de la Ley 43/90, pues, con la disposición referida " se busca,
sencillamente, y en garantía del acceso organizado al proceso electoral
convocado por la Junta Central de Contadores, que todos los profesionales
debidamente inscritos participen activamente en la elección de sus
representantes con único condicionamiento de que pertenezcan a una organización
gremial debidamente constituida, requisito que en forma alguna transgrede (SIC)
el mandato constitucional que garantiza el derecho de libre asociación, en
protección de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad.
Es suficiente, pues,  que los profesionales hagan parte de una organización
gremial a la que han ingresado en forma libre y espontanea para que, a través
de sus delegados, expresen en la asamblea de elección de sus representantes, su
voluntad de voto, absolutamente ajeno a presiones y condicionamientos".
Ministerio de Educación Nacional.
El apoderado del Ministerio formula
planteamientos similares a los que expuso el representante de la Junta Central,
y también solicita a las Corte que se declare la constitucionalidad de la norma
acusada.
Concepto del Procurador General.
Se comienza por señalar que el
derecho de asociación presenta una doble dimensión, positiva y negativa, lo
cual implica que se ejerce dicha libertad mediante la asociación o por la
decisión de no asociarse, de manera que el estado no puede señalar sanciones o
exclusiones para quienes se abstengan de asociarse porque estas son
determinaciones voluntarias.
"Sin embargo, agrega el
Procurador, el legislador puede establecer tratamientos diferentes en cuanto se
trata de profesionales asociados y no asociados, siempre y cuando esta diferenciación
se justifique en la defensa de los derechos de la colectividad comprendida en
la asociación, sin que pueda excluir el derecho a la participación de los no
asociados, los cuales, por su formación profesional tienen interés directo en
participar en la conformación de estos organismos".
Los razonamientos anteriores le
permiten al Procurador solicitar la constitucionalidad de la norma demandada,
"bajo el entendido que, al igual que las agremiaciones, los contadores
independientes tendrán derecho a participara en la asamblea convocada por la
Junta, a través de un delegado por cada 200 firmas de contadores independientes
inscritos que respalden su designación".
7.3. ANALISIS DE LOS CARGOS.
7.3.1. El asunto que se debate se
reduce a examinar si efectivamente la norma acusada consagra un procedimiento
restrictivo para el acceso de los contadores públicos a la Junta Central de
Contadores, con lo cual se vulnera el derecho que tiene todo ciudadano, de
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos.
7.3.2. La norma anterior (art. 16)
previó que en la Junta Central de Contadores deben existir dos representantes
de los contadores públicos con sus respectivos suplentes.
Por su parte, el inciso 1 del
artículo 17 establece que para la elección de los representantes de los
contadores en dicha Junta, cada agremiación con personería jurídica designará
un delegado y uno más por cada 200 afiliados activos, que deben ser contadores
públicos inscritos, y el inciso 3 del mismo artículo determina que habrá quórum
para deliberar cuando se encuentren representadas por lo menos la mitad más una
de las agremiaciones debidamente inscritas para el efecto ante la Junta Central
de Contadores.
Dada la unidad jurídica que presenta
el referido inciso 3, la Corte entiende que lo demandado es todo el referido
precepto y no simplemente la expresión señalada por el actor.
7.3.3. Quienes ejercen una profesión
reconocida por la ley pueden organizarse a través de asociaciones profesionales
(art. 38 C.P.),  o de colegios, cuya estructura interna y funcionamiento deben
ser democráticos (art. 26 C.P.).
La norma del inciso 1 del art. 17 de
la ley 40/90 establece una restricción para que los contadores puedan acceder
al ejercicio  de funciones  públicas, como miembros de la Junta Central de
Contadores.
7.3.4. Según la Constitución es un
derecho fundamental de toda persona el de acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos (art. 40-7) . Por lo tanto, debe la Corte analizar si se
justifica constitucionalmente la restricción contenida en la mencionada
disposición, en la medida en que el derecho a acceder a dichas funciones
depende de una elección que se hace por delegados de las agremiaciones de
contadores.
A juicio de la Corte, se justifica
plenamente que los representantes de los contadores en la Junta se escojan
mediante elección que realizan los delegados de las agremiaciones en asamblea,
como se indica en el numeral 2 del artículo 17 y siempre que exista el quórum para
deliberar y decidir, exigido por la ley, porque esta es una fórmula diseñada
por el legislador para racionalizar el proceso de elección de los miembros de
los contadores en la Junta, que no resulta desproporcionado ni irrazonable en
relación con la finalidad perseguida. De no existir tal mecanismo sería
prácticamente imposible, o por lo menos en extremo difícil, reunir una asamblea
de todos los contadores inscritos, para que procedan a la elección de los
citados miembros.
En resumen, anota la Corte: el órgano
que produce la elección tiene su origen o fuente precisamente en los propios
contadores organizados en asociaciones o colegios, y la elección se efectúa a
través de un mecanismo democrático como es la asamblea de los delegados de las
respectivas agremiaciones. Ello no se opone a la Constitución en la medida en
que a través de este mecanismo antes que vulnerarse se garantiza el derecho de
acceso a las funciones públicas. El legislador, bien puede establecer, como lo
ha hecho en este caso, ciertas restricciones razonables para que pueda
asegurarse el acceso al ejercicio de funciones públicas: tales restricciones
sólo serían inconstitucionales en cuanto se afectara el núcleo esencial de este
derecho.
Por las razones precedentes se
declararán exequibles los numerales  1 y 3 del artículo 17.
8. NORMA.
ARTICULO 19. De
las inhabilidades. Respecto de los miembros de la Junta Central de Contadores
obran las mismas causales de inhabilidad, impedimento y recusación señaladas
para los funcionarios de la Rama Judicial del Poder Público.
8.1. CARGO.
Esta norma resulta ser vaga e
imprecisa. Como se sabe, la Rama Judicial se divide en civil, penal,
administrativa, etc.  y cada una de ellas posee sus propias disposiciones en
materia de impedimentos y recusaciones. La norma acusada debió señalar, con
claridad y precisión, el procedimiento para resolver los problemas de
inhabilidades y recusaciones, remitiendo al Código de Procedimiento Penal, con
el fin de solucionar los vacíos que se pudieran presentar.
"La omisión en este aspecto
-anota el actor- atenta contra la plenitud de las formas propias del debido
proceso disciplinario y la transparencia e imparcialidad, aspecto por el cual,
la expresión "Rama Jurisdiccional del Poder Público", del art. 19,
transgrede el art. 29 de la Constitución".
8.2. INTERVENCIONES.
Junta central de Contadores.
El representante de la Junta comienza
por aceptar la apreciación del actor en el sentido de que le faltó al
legislador precisar las causales y el procedimiento de inhabilidades,
impedimentos y recusaciones contra los miembros de la Junta Central.
Advierte, si embargo, que esa no es
razón para alegar la inconstitucionalidad de la norma por violación del debido
proceso, entre otras cosas, porque este concepto no tiene ninguna relación con
el contenido del artículo 19 acusado. El interviniente encuentra la solución al
caso señalando que el vacío puede llenarlo el Gobierno acudiendo a la potestad
reglamentaria de que goza y desarrollar el precepto acusado.
Ministerio de Educación Nacional.
El apoderado del Ministerio coincide
nuevamente con las apreciaciones del  representante de la Junta Central y
solicita, en consecuencia, que se declare la constitucionalidad de la norma,
porque el vacío puede llenarse por el Gobierno en ejercicio de la potestad
reglamentaria.
Concepto del Procurador General de
la Nación.
El Procurador considera que no le
asiste razón al demandante para solicitar la inconstitucionalidad de esta
norma, porque la indeterminación de las causales de inhabilidad impedimento y
recusación de los miembros de la Junta Central, se subsana con las regulaciones
que sobre el particular aporta el Código de Procedimiento Civil, norma a la
cual hace remisión expresa el artículo 267 del C.C.A.
"Al hacer la remisión a las
causales inhabilidad de la Rama Judicial con relación a los miembros de la
Junta -señala el Procurador- no se vulneran el derecho al debido proceso y a
ser juzgado con observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio, en tanto la finalidad de las causales de inhabilidad, impedimento y
recusación, es garantizar la idoneidad subjetiva de quien administra justicia,
es decir, asegurar la probidad, la imparcialidad y la moralidad del juez".
8.3. ANALISIS DE LOS CARGOS.
8.3.1. Corresponde a la Corte
analizar si la norma acusada viola la Constitución en razón de su vaguedad e
imprecisión, como lo alega el actor.
8.3.2. Aun cuando el
demandante solo acusa la expresión "rama jurisdiccional del poder
público", la Corte entiende que lo acusado es todo el artículo dada su
unidad jurídica.
8.3.3. El artículo 19 en materia de
causales de inhabilidad, impedimentos y recusación se remite a las normas que
rigen para los funcionarios de la rama jurisdiccional del poder público.
Considera la Corte que la
norma no adolece del vicio indicado y se ajusta a la Constitución, por lo
siguiente:
En materia de inhabilidad hay que
entender que la norma indudablemente remite al artículo150 de la ley
Estatutaria de la   Administración de Justicia. Y en cuanto a  impedimentos y
recusaciones también debe entenderse que la norma se remite al art. 30 del
C.C.A., norma que hace parte del Libro Primero del Código Contencioso
Administrativo que regula las actuaciones administrativas, si se considera que
la Junta Central de Contadores, al ejercer función disciplinaria, realiza
funciones administrativas. En dicho artículo se prevé causales específicas de
impedimentos y de recusación y a las previstas en el Código de Procedimiento
Civil.
La norma del artículo 19 será
declarada exequible.
9. NORMAS
ARTICULO 20. De las funciones. Son funciones de la Junta Central de Contadores:
(...)
3 Expedir, a
costa del interesado, la tarjeta profesional y su reglamentación, las
certificaciones que legalmente esté facultada para expedir.
(...)
PARAGRAFO. El
valor de las certificaciones será expedida por la Junta.
9.1. CARGO.
La norma censurada está afectada por
el fenómeno de  inconstitucionalidad sobreviniente, porque según el inciso
segundo del art. 338 de la C.P., se puede delegar el señalamiento de las
tarifas de las tasas, pero la ley debe establecer el sistema y el método para
definir los costos de las mismas y hacer su reparto.
Los apartes acusados dejan a juicio
de la Junta fijar el costo de la tarjeta profesional y de las certificaciones
que expida, sin que se haya señalado el procedimiento para definir el valor de
la inscripción del contador, la expedición de la tarjeta y las certificaciones,
"contribuciones que no deben ir más allá de la recuperación del
desembolso".
Si bien es cierto que el decreto 1122
de 1999 abolió la emisión de la tarjeta profesional, "...la declaratoria
de inexequibilidad es procedente para evitar que se cobre derechos por el acto
de inscripción de la persona como contador público, o por conceptos diferentes
a la expedición de la tarjeta profesional o sobre asuntos que puedan estar en
trámite".
9.2. INTERVENCIONES.
Junta Central de Contadores.
Comienza el representante de la Junta
por señalar que con la declaratoria del artículo 120 de la Ley 489 de 1.998,
los decretos expedidos por el Gobierno en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confirió dicha ley, entre ellos el decreto 1122/99,
revivió la tarjeta profesional que había suprimido el Decreto en cuestión, cuyo
costo se determina por el Decreto Reglamentario 1235 de 1.991, de acuerdo al
cual el valor de dicha tarjeta será de $20.000.
El valor que se cobra por objeto de
la inscripción en el Registro Profesional de Contadores Públicos y la
expedición de la tarjeta profesional, constituye una tasa, es decir, la suma de
dinero que se exige por la prestación de un servicio a cargo de la
administración, y que representa la recuperación de los costos, que puede ser
fijada por la misma autoridad, previa autorización de la ley.
Y agrega el representante de la
Junta: "No tiene pues la Junta Central de Contadores absoluta libertad,
como lo hace presumir el actor para la fijación de valor de inscripción de
expedición de tarjetas profesionales de contador público, máxime si se tienen
en cuenta que el mismo Gobierno nacional fijó límites a su propia
discrecionalidad, sin que en forma alguna se hubiere invadido la competencia
exclusiva del Congreso para establecer el sistema y método para definir los
costos correspondientes, como se quiere hacer ver a través de la demanda".
Ministerio de Educación Nacional.
De nuevo el señor apoderado del
Ministerio coincide con las apreciaciones del representante de la Junta Central
y como él, solicita la exequibilidad la disposición acusada.
Concepto del Procurador General de
la Nación.
En relación con los segmentos
normativos acusados solicita el Procurador declarar su constitucionalidad, por
las siguientes razones:
Es perfectamente válido que el
numeral 3 del artículo 20 de la Ley 43/90, asignara a la Junta Central la
función de expedir las tarjetas y las certificaciones que el legislador
considere pertinentes.
En cuanto al parágrafo de esa misma
norma, tampoco encuentra la vista fiscal reparo alguno, "por cuanto el
costo de las tarjetas profesionales debe estar directamente relacionado con los
costos de tramitación y elaboración de las mismas ya que no se trata de la
venta de un servicio por el cual se cobra una tasa o contribución, sino del
cumplimiento de un tramite legal, que si bien genera unos costos que deben ser
cubiertos por los interesados no constituye impuesto, tasa o contribución, a
los que se refiere el artículo 338 de la Constitución".
9.3. ANALISIS DE LOS CARGOS.
9.3.1. El cargo del actor es muy puntual,
en el sentido de que se dirige a atacar la facultad de la Junta para señalar la
tarifa de la tasa que se causa por la expedición de la tarjeta profesional de
los Contadores y las certificaciones que expida la Junta, porque la norma no
establece el método y el sistema para definir los costos y la forma de hacer su
reparto. Como el aparte acusado regula además otros temas, el examen de la
Corte se contraerá únicamente al problema delimitado por el propio actor.
9.3.2. Como es sabido, en tiempo de
normalidad, las contribuciones fiscales y parafiscales sólo pueden ser
establecidas por las corporaciones públicas de elección popular. Pero la
Constitución consagra como principio general, que para la adopción de los
tributos, la Ley, las Ordenanzas y los Acuerdos deben fijar directamente los
elementos esenciales que configuran tales cargas. Por excepción, la norma
constitucional (art. 338) permite que la tarifa de las tasas y contribuciones
se fije por las autoridades administrativas, pero jamás en forma discrecional,
sino conforme a parámetros preestablecidos por las normas habilitantes, que
para el caso de las tasas, hace relación con el diseño de una metodología que
permita establecer los criterios relevantes a partir de los cuales se
reconozcan los costos económicos requeridos para la prestación de servicio, y
de un sistema de medición económica y social de aquellos factores que deben
manejarse para repartir en forma equitativa esos costos entre los usuarios.
Tales exigencias, como es obvio
entenderlo, constituyen una garantía constitucional establecida con el fin de
impedir un manejo arbitrario de la potestad tributaria derivada, asignada a las
autoridades administrativas, en lo relativo al señalamiento de las tarifas,
pues éstas sólo pueden ejercer la respectiva competencia dentro de los límites
que la norma habilitante le ha establecido. Eso no quiere decir que la referida
norma  deba llegar hasta el detalle en sus señalamientos para delegar la
fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones, porque de hacerlo así,
no habría realmente una delegación; tampoco se requiere que ella denomine
específicamente los instrumentos de delimitación de las delegaciones, acorde
con las denominaciones constitucionales, sino que se establezcan pautas
técnicas de valoración de los factores de costos y distribución de los mismos a
cargo de los usuarios.
9.3.3. Desde la perspectiva de los
señalamientos anteriores, la Corte examina en concreto la constitucionalidad de
las normas acusadas así:
a) No existe reparo constitucional en
cuanto a la atribución del legislador de expedir la tarjeta profesional de los
Contadores Públicos, porque ésta es una atribución que se le puede conferir a
la Junta Central de Contadores, en los términos del art. 26 de la Constitución,
que permite exigir títulos de idoneidad a los contadores, en la medida en que
su actividad profesional puede generar riesgo social y es necesario asegurar la
inspección y vigilancia de su ejercicio. Igual consideración merece la facultad
para expedir certificaciones.
b) En lo que respecta con la
posibilidad de que la Junta pueda hacer la reglamentación de la tarjeta
profesional, la Corte entiende que no se trata de una atribución para
reglamentar la ley, ni mucho menos para establecer requisitos para el ejercicio
de la profesión de contador; simplemente la norma hace alusión a la posibilidad
de reglamentar aquéllos aspectos operativos o materiales relativos a la
expedición de dicha tarjeta.
c) La expedición de la tarjeta, que
debe ser a costa del interesado, necesariamente implica la existencia de un
hecho gravable, como es el costo del servicio que presta la Junta de Contadores
por dicha labor. Por lo tanto, la determinación del valor de la expedición de la
tarjeta debe hacerse de conformidad con los términos de la ley, la cual
señalará el sistema y el método para definir la recuperación de los costos de
los servicios que se prestan a los usuarios o la participación de los servicios
que se les proporcionan y la forma de hacer su reparto, según el art. 338 de la
Constitución.
d) El parágrafo del art. 20 se ajusta
a la Constitución, porque no se trata propiamente de recuperar los costos de un
servicio (inciso 2 art. 338) sino simplemente de reparar un costo directo.
Con
fundamento en las consideraciones anteriores, la Corte declarará exequibles los
preceptos acusados, con los condicionamientos antes expresados.
10. NORMA.
ARTICULO 21. De
los empleados. La Junta Central de Contadores tendrá los empleados que fueren
necesarios, de libre nombramiento y remoción de la misma,
los sueldos y demás gastos de la Junta Central de Contadores serán incluidos
dentro del presupuesto del Ministerio de Educación.
10.1. CARGOS.
El art. 21 de la ley 43/90 quebranta
los arts. 6, 113, 114, 125 y 150 de la Constitución, si se tiene en cuenta que
tanto las funciones como la forma de ingreso y retiro de los empleados de la
Junta Central de Contadores y de las Juntas Seccionales, son asuntos de orden
legal, no de reglamentos internos.
Según el art. 125 de la Constitución,
"los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. (...)
Los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
Constitución o la ley, serán nombrados por concursos públicos". La norma
acusada desconoce los requisitos precedentes. En efecto, el ingreso al servicio
público se cumple mediante concurso y el retiro "por calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario
y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley"
De acuerdo con lo anterior, la
expresión "de libre nombramiento y remoción de las mismas", a que se
refiere el artículo 21, infringe las normas constitucionales señaladas y por
consiguiente debe ser declarado inexequible.
10.2. INTERVENCIONES.
Junta Central de Contadores.
Manifiesta la Junta que los artículos
15 y 21 de la Ley 43/90, atribuye a la Junta Central el carácter de Unidad
Administrativa Especial del Ministerio de Educación Nacional, con los empleados
que fueren necesarios, de libre nombramiento y remoción de la misma. A su vez,
el decreto 1953 de 1.994, mediante el cual se reestructuró el Ministerio de
Educación Nacional dispuso en su artículo 31 que " la Junta Central de
Contadores continuará funcionando como una Unidad Administrativa Especial del
Ministerio de Educación Nacional, sin personería Jurídica, con autonomía
administrativa y financiera y desempeñará las funciones que le establecen el
Decreto Ley 2373 de 1.956 y la Ley 43 de 1990".
Precisamente por medio del Decreto
2537/94 se fijó la planta de personal de la Junta Central, de once personas,
todos designados de conformidad con la norma reguladora de la materia, de
manera que los cargos de carrera administrativa se han provisto mediante es
sistema de concurso respectivo.
De acuerdo con lo anterior,
entendemos que la norma no es inconstitucional porque la designación o
selección de los servidores de la Junta Central se ha cumplido mediante las
reglas de las normas legales posteriores.
Ministerio de Educación Nacional.
El apoderado del Ministerio de
Educación solicita de la Corte declarar la exequibilidad de esta norma, y
señala en apoyo de su solicitud, razonamientos similares a los propuestos por
la Junta Central de Contadores.
Concepto del Procurador General de
la Nación.
Manifiesta el señor Procurador que le
asiste razón al demandante. Al efecto indica que la Junta Central de Contadores,
como Unidad Administrativa Especial, es un órgano público autónomo e
independiente, al cual el legislador debe señalar sus objetivos y estructura
orgánica.
Además, advierte el concepto que los
servidores de la Junta Central, según términos del artículo 123 C.P., son
servidores públicos y, a la luz del artículo 125 ibídem, los cargos respectivos
deben proveerse mediante concurso, por ser de carrera.
Desde este punto de vista la norma
está afectada por el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente y, por
tanto, debe ser declarada inexequible.
10.3. ANALISIS DE LOS CARGOS.
10.3.1. El problema se reduce a
determinar si la norma en referencia, que de modo general señala que todos los
empleados de la Junta son de libre nombramiento y remoción, vulnera la
Constitución.
10.3.2. Considera la Corte, conforme
a su reiterada jurisprudencia[5] que la disposición acusada vulnera la Constitución, porque: i) la
regla general según el art. 125 es que los empleos en los órganos y entidades
del Estado son de carrera; por lo tanto, la excepción son los cargos de libre
nombramiento y remoción; ii) en cada organismo o cuerpo administrativo el
régimen atinente a la función pública, debe por consiguiente, determinar cuales
empleos son de carrera y cuales son de libre nombramiento y remoción, teniendo
en cuenta los criterios de la Corte en el sentido de que esta clase de cargos
“no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de
funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de
manejo, de conducción u orientación institucional en cuyo ejercicio se adoptan
políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria
confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades”[6] ; iii) la norma acusada no hace distinción entre quiénes son
empleados de carrera y quiénes trabajadores oficiales con lo cual, se
quebrantan los principios que rigen la carrera administrativa.
Por las razones expuestas, la Corte
declarará inexequible la expresión  “de libre nombramiento y remoción de la misma”, contenida en el
artículo 21 de la ley 43 de 1990.
11. NORMA.
ARTICULO 23. De
las sanciones. La Junta Central de Contadores Públicos podrá imponer las
siguientes sanciones:
1.
Amonestaciones en el caso de fallas leves.
11.1 CARGO
De manera escueta el demandante
sustenta el cargo de la siguiente manera:
“En caso de sanción por amonestación
se carece, en forma absoluta de tipicidad de la conducta y de procedimiento
para aplicar la pena. (art. 23, num. 1. Ibídem) quebrantando los artículos 28 y
29 de la Constitución”.
11.2. INTERVENCIONES.
Junta Central de Contadores.
Afirma el representante de la Junta,
que resulta inexplicable la pretendida vulneración de los principios a la
libertad personal y al debido proceso, porque la sanción está plenamente
especificada, de manera que no procede la inexequibilidad de la norma, como se
pretende por el actor.
Ministerio de Educación Nacional.
El apoderado del Ministerio también
advierte que la norma acusada, como otras disposiciones de la Ley 43/90
(art.24, 25 y 26), hacen una completa descripción de las circunstancias
generadoras de la imposición sanciones disciplinarias, de manera que no procede
la inexequibilidad solicitada.
Concepto del Procurador General de
la Nación.
Para el Procurador el aparte acusado
del artículo 23 no es inconstitucional, aunque no es posible aplicar la sanción
respectiva, "por cuanto la ley no establece las conductas leves y graves,
ni establece los criterios para determinar la entidad de las faltas".
11.3. ANALISIS DE LOS CARGOS.
11.3.1. Pese a la vaguedad de la
fundamentación del cargo, la Corte lo analizará bajo el criterio de que la
censura del actor se refiere a la omisión en que incurre la norma al no
tipificar la conducta del disciplinado que da lugar a la imposición de la
sanción de amonestación.
11.3.2. A juicio de la Corte, es
posible establecer que el actor no precisa el verdadero sentido material de la
disposición al formular el cargo, si se tiene en cuenta que el artículo 23,
efectivamente no pretende describir o tipificar las conductas disciplinables de
los contadores, sino puntualizar las sanciones que puede imponer la Junta
Central, que van desde la amonestación en caso de falta leve, pasando por las
multas, la suspensión de la inscripción en el registro de contadores y la
cancelación de dicho registro.
Son otras normas, como los artículos
24, 25 y 26 de la ley 43/90, las que describen y tipifican las infracciones
disciplinarias de los contadores en el ejercicio de su profesión y dan lugar,
en consecuencia, de las sanciones referidas.
Si la disposición acusada no tipifica
la conducta, ello es consecuente con la función que cumple, porque como se ha
anotado, no es ese su objetivo, de lo que es válido concluir, que para que el
operador administrativo pueda imponer este tipo de sanción resulta necesario
que recurra al precepto o preceptos especiales que definen la falta o faltas
que dan mérito a la amonestación, o que la entidad de éstas pueda deducirse del
contexto general de la normatividad que regula las conductas que constituyen
faltas del servicio y las sanciones a que éstas puedan dar lugar.
En razón de lo anterior, considera la
Corte que si ya las normas mencionadas (arts. 24, 25 y 26 de la ley 43/90) han
definido las faltas que dan lugar a la imposición de multas, de suspensión de
la inscripción del contador público y de la cancelación de ésta, fácil es
deducir que las demás faltas deben sancionarse únicamente con amonestación.
La Corte, acorde con las
consideraciones precedentes declarará exequible la norma acusada.
12. NORMA.
ARTICULO 25. De la suspensión. Son causales de suspensión de la inscripción de un
contador público, hasta el término de un año, las siguientes:
(..)
2. La
violación manifiesta de las normas de la ética profesional.
3. Actuar con
manifiesto quebrantamiento de las normas de auditoría generalmente aceptadas.
4. Desconocer
flagrantemente las normas jurídicas vigentes sobre la manera de ejercer la
profesión.
12.1. CARGO.
Los numerales de la norma en examen,
violan los arts. 28 y 29 de la C.P., por que no tipifican de manera objetiva y
práctica las conductas punibles. Entonces quedan "en manos del juez
administrativo disciplinario la interpretación o modificación de la letra y
espíritu de la ley, y la potestad de sancionar según su conveniencia y criterio
subjetivo".
12.2. INTERVENCIONES.
Junta Central de Contadores
Públicos.
En relación con los cargos del actor
sobre esta disposición, el representante de la Junta, formula argumentos
similares a los que señaló en relación con el artículo 23-1.
Ministerio de Educación Nacional.
El apoderado del Ministerio de
Educación extiende igualmente las reflexiones que hizo sobre el artículo 23 a
la presente disposición.
Concepto del Procurador General de
la Nación.
La Procuraduría sostiene que las
disposiciones acusadas no infringen la Constitución, pero que para llenarse el
vacío que surge por la ausencia de criterios para calificar las faltas, pueden
aplicarse en lo pertinente las que señala el Código Unico Disciplinario. El
Procurador solicita a la Corte, exhortar al Congreso para que complemente el
régimen disciplinario de los contadores públicos, atendiendo a lo señalado por
el artículo 27 de dicho estatuto.
12.3. ANALISIS DE LOS CARGOS.
12.3.1. El asunto materia de decisión
se contrae a establecer si la norma acusada describe objetivamente las
conductas que constituyen las infracciones, o, por el contrario, no se
tipifican las conductas de manera que, como lo censura el actor, queda en
manos  de la Junta Central definir a su arbitrio la respectiva infracción.
12.3.2. Para la Corte son
constitucionales las causales de suspensión de la inscripción de un contador
público, previstas en las normas acusadas. En efecto:
En cada una de ellas se describe de
manera objetiva los elementos esenciales que debe contener una conducta
disciplinable; está expresamente reconocido el sujeto activo de ésta, que
corresponde, como es obvio, a los contadores públicos, y de igual manera se
señala la sanción aplicable a éstos, cuando incurran en las conductas allí
descritas, que consisten en la suspensión del registro, por el término de un
año. Además, se infiere de las referidas normas, en armonía con el inciso
inicial del artículo 23, el cual hay que integrar a su análisis, para deducir
su exacto sentido, que la Junta Central de contadores es la autoridad encargada
de imponer la referida sanción.
En cuanto a la causal del numeral 2
que se refiere a la violación de las normas de ética profesional, se observa
que es claro que las normas generales de la ética rigen para todas las
profesiones "…y su cumplimiento no debe estimarse como una indebida
injerencia en el fuero interno de las personas, con menoscabo de su moral
personal, como lo ha advertido la Corte[7]". Por lo demás, la determinación de esas normas se puede
establecer fácilmente del mismo contexto normativo de la ley, como también de
los usos reiterados y públicos que registra el ejercicio de la actividad
profesional de contador.
En lo que respecta a las restantes
causales, que consideran reprobables las conductas del contador que actúe en el
ejercicio de su profesión “... con manifiesto quebrantamiento de las normas de
auditoría generalmente aceptadas” o, desconociendo “flagrantemente las normas
jurídicas vigentes”, observa la Corte que, si bien tales conductas no se
sujetan a una descripción prolija y exhaustiva, no puede negarse que describen
suficientemente las conductas censurables, como son las de que el contador
público no puede en ejercicio de su actividad profesional violar las normas de
auditoría generalmente aceptadas que reconocen el artículo 7 de la misma ley
43/90, o las regulaciones jurídicas sobre la profesión y su ejercicio,
consagradas en la misma ley demandada, o en los diferentes estatutos
normativos, como el financiero o el tributario, o el Código del Comercio.
No se puede negar, por consiguiente,
que las normas acusadas consagran los elementos básicos de conductas
sancionables, de manera que, por este aspecto, se puede concluir que ellas se
adecuan al principio de la tipicidad.
No obstante lo anterior, considera la
Corte que las expresiones "manifiesta" y "manifiesto",
contenidas en los numerales 2 y 3 y "flagrantemente", incorporada en
el numeral 4, son inconstitucionales, por las siguientes razones: i) porque la
violación de las normas de ética profesional debe ser sancionada
independientemente de que ésta sea manifiesta, pues ello no es relevante, sino
que lo importante es que se haya producido su transgresión; ii) porque,
igualmente, el quebrantamiento de las normas de auditoría generalmente
aceptadas no requiere ser manifiesto, basta que ellas sean desconocidas, y iii)
porque, por las razones antedichas, basta con el desconocimiento de las normas
jurídicas vigentes sobre la manera de ejercer la profesión, sin que importe que
éste sea flagrante o no.
Por lo anterior, se declararán
exequibles los numerales 2,3 y 4 del art. 25, salvo las expresiones
"manifiesta", "manifiesto", "flagrantemente",
contenidas en ellos.
13. NORMA.
ARTICULO 28. Del
proceso. El proceso sancionador se tramitará así:
a) Las
investigaciones correspondientes se iniciarán de oficio o previa denuncia
escrita por la parte interesada que deberá ratificarse bajo juramento.
b) Dentro de
los 10 días siguientes correrá el pliego de cargos, cumplidas las diligencias
previas y allegadas las pruebas pertinentes a juicio de la Junta Central de
Contadores, cuando se encontrare fundamento para abrir la investigación.
c) Recibido el
pliego, el querellado dispondrá de 20 días para contestar los cargos y para
solicitar las pruebas, las cuales se practicarán los 30 días siguientes; y
d)Cumplido lo
anterior, se proferirá la correspondiente resolución por la Junta Central de
Contadores.
Contra la
providencia solo procede el recurso de reposición, agotándose así la vía
gubernativa, salvo los casos de suspensión y cancelación que serán apelables
para ante el Ministro de Educación Nacional.
PARAGRAFO.
Tanto la notificación del pliego de cargos como de la resolución de la Junta
Central de Contadores, deberá hacerse personalmente dentro de los 30 días
siguientes. Cuando no fuere posible hallar al inculpado para notificarle
personalmente el auto respectivo, la notificación se hará por edicto, que se
fijará durante 10 días en la Secretaría  de la Junta.
13.1 CARGO.
Según la disposición acusada solo
procede la apelación cuando se trate de suspensión o cancelación de la
inscripción; en los demás casos la vía gubernativa queda reducida a la
reposición, mientras que el C.C.A. prescribe (art. 50) que procede el recurso
de apelación en las unidades administrativas especiales que no tengan
personería jurídica, como sería el caso de la Junta Central.
Cuando se surte la apelación ante el
Ministro contra los actos disciplinarios de suspensión o cancelación del registro,
la norma acusada contradice la lógica y la razón de la ley, porque faculta a
una persona que no conoce de ciencias contables para confirmar o exculpar la
sanción impuesta.
Además, el demandante encuentra que
el art. 28 de la ley acusada no regula los elementos del debido proceso. Así,
no consagra la posibilidad de que el Ministro de Educación o la Junta pueda ser
asistida por abogados titulados; omite el método para adelantar la
investigación previa; no precisa términos para rendir informes o dictámenes, ni
para solicitar la ampliación de los mismos; ni señala la oportunidad para
allegar pruebas, etc.
Tampoco establece los requisitos que
debe cumplir el pliego de cargos, ni otorga facultad a la Junta Central para
decretar pruebas de oficio, ni remite al Código de Procedimiento Penal para
subsanar vacíos legales como los indicados.
Todas esas omisiones violan el art.
29 de la Constitución porque suponen el desconocimiento de las formas propias
del debido proceso.
Por lo demás, advierte el actor, los
términos para adelantar la investigación previa, rendir el informe de
conclusiones y practicar pruebas son rigurosamente breves e improrrogables.
13.2. INTERVENCIONES.
Junta Central de Contadores
Públicos.
Sobre el cargo anterior, se limita a
manifestar la Junta que ella "viene aplicando sus disposiciones sobre el
tramite del proceso disciplinario, y en lo que a los recursos que contra sus
decisiones proceden, se concede el de reposición y apelación en eventos de la
imposición de sanciones de suspensión y cancelación, y exclusivamente el de
reposición cuando quiera que la sanción impuesta sea de amonestación o
multa".
Argumenta la Junta que en el Acuerdo
002 de 1996, se establecen con claridad los procedimientos para llevar a cabo
los procesos disciplinarios. Pero agrega: "se evidencia que el artículo 28
de la Ley 23 de 1990 establece términos estrictos, luego de la formulación de
cargos, no así para el desarrollo de la etapa de indagación preliminar, de tal
suerte que en su desenvolvimiento se busca, precisamente con miras a garantizar
el debido proceso, que el implicado asuma su defensa, otorgándole la
oportunidad de presentar su propia versión de los hechos y aportar las pruebas
que se consideren conducentes a su esclarecimiento".
Ministerio de Educación Nacional.
El señor apoderado del Ministerio
coincide con los criterios de la Junta Central, a que se acaba de hacer
referencia.
Concepto del Procurador General de
la Nación.
Comienza el Procurador por señalar
que el proceso sancionatorio consagrado en las normas sub lite adolece de
varias deficiencias, que en todo caso, no justifican su declaratoria de
inconstitucionalidad, salvo en cuanto la ley otorga un tratamiento desigual, en
materia de apelación, a los fallos que imponen sanciones.
Fundamentalmente la aludida
disposición adolece de falta de técnica legislativa, que se traduce en la forma
dispersa como se presentan los deberes y derechos del disciplinado. No
obstante, algunas de estas deficiencias son superables con la aplicación de los
principios generales del derecho y particularmente del derecho sancionatorio,
pero otras, conllevan la vulneración de derechos fundamentales del
disciplinado.
Hace referencia la Procuraduría a la
falta de señalamiento del término de prescripción de la acción disciplinaria,
omisión que en principio vulneraría el art. 29 Superior, por cuanto no pueden
existir penas ni medidas de seguridad imprescriptible; pero es de observar que
aquélla señala que ese vacío normativo puede llenarse con las disposiciones del
Código Disciplinario.
"Por último -agrega la
Procuraduría- el artículo 28 señala que contra las decisiones que adopte la
Junta procede el recurso de reposición, a excepción de los casos en que se
impongan las sanciones de suspensión o cancelación de la inscripción, en los
cuales procede el recurso de apelación ante el Ministerio de educación, de tal
manera que agotada la vía gubernativa el disciplinado queda facultado para
recurrir ante la justicia contenciosa administrativa".
La Procuraduría destaca el hecho de
que la norma no distingue entre los fallos condenatorios, según la gravedad de
la sanción que se imponga, por lo que "todas las sentencias condenatorias
pueden impugnarse en la forma y dentro del término señalado por la ley".
Considera la Procuraduría que esta diferenciación resulta inconstitucional,
"por cuanto establece un tratamiento desigual de los fallos
sancionatorios, lo cual afecta el derecho a la igualdad de quienes son
sancionados en el proceso disciplinario al conceder a unos y negar a otros el
recurso de apelación...".
Concluye el Procurador solicitando la
constitucionalidad del artículo 28, con excepción del último inciso de la norma
que considera inconstitucional.
13.3. ANALISIS DE LOS CARGOS.
13.3.1 El asunto a definir se remite
a establecer, si la norma acusada consagra un procedimiento sancionatorio, que
implica o no menoscabo del derecho constitucional al debido proceso de los
sujetos disciplinados.
13.3.2. La Corte considera que la
norma acusada es constitucional, por las siguientes razones:
Aún cuando la norma adolece de fallas
técnicas en su formulación, como lo anota el Procurador, consagra los elementos
fundamentales que deben recogerse por el cuerpo de una regulación
disciplinaria. Esa regulación básica o mínima, como se verá, constituye
suficiente garantía del derecho de defensa disciplinado y establece las formas
propias para que la autoridad adelante una actuación disciplinaria ajustada a
los principios constitucionales.
Estos elementos, como se anotó, están
señalados, tanto en el texto del artículo 28 que se examina, como en otras
disposiciones de la ley 43/90. En efecto, la ley hace referencia a las normas
de conducta profesional que deben observar los contadores (art. 8), precisa la
autoridad pública a quien se le otorga la competencia para ejercer como
autoridad disciplinaria (arts. 16, 20 y 27),  tipifica las infracciones y
consagra con claridad las sanciones aplicables (arts. 23, 24, 25 y 26) y,
finalmente, establece un procedimiento disciplinario (art. 28), que se sujeta a
las formas propias que exige el debido proceso.
13.3.3. El actor cuestiona la norma
por omitir: regular una etapa de investigación previa; señalar términos para
rendir informes y dictámenes; establecer la posibilidad de decretar pruebas de
oficio, y determinar los requisitos del pliego de cargos. Particularmente,
destaca la circunstancia de que el recurso de apelación sólo procede, para ante
el Ministro de Educación, cuando el fallo impone a los infractores la
suspensión o la cancelación de la inscripción en el Registro de Contadores de
los disciplinados.
La Vista Fiscal también cuestiona el
tratamiento señalado para el recurso de apelación, y considera que con ello se
viola la igualdad al ofrecerle un tratamiento diferente a quienes son objeto de
sanciones diferentes a las mencionadas.
13.3.4. La lectura integral de la ley
y el examen detenido de la norma cuestionado permite concluir, que aun cuando
ésta, comparada con las regulaciones de otros estatutos disciplinarios, puede
presentar algunas falencias, por la circunstancia de no regular de manera
minuciosa los trámites propios del proceso disciplinario que debe seguirse para
juzgar las faltas en que incurran los sujetos disciplinados, ello no la hace
inconstitucional, porque los vacíos del procedimiento pueden llenarse acudiendo
a la integración normativa. Por consiguiente, tratándose de actuaciones
administrativas disciplinarias contra sujetos privados aquéllos pueden llenarse
con las normas del C.C.A. o en su defecto, con las normas del Código Unico
Disciplinario. Precisamente, se observa que el art. 22 de la ley 43/90 dispone
la integración normativa, cuando ordena que los pronunciamientos de la Junta de
Contadores están sujetas a los recursos establecidos en el C.C.A.
No se puede negar, por otra parte,
que el tratamiento aparentemente desigual que le da la norma en examen a la
apelación de los fallos de la Junta, no responde a una discriminación
inconstitucional, sino que tiene en cuenta la importancia misma de la decisión
que se deduce de la gravedad de la falta disciplinaria que se juzga.
La cancelación o suspensión del
registro de inscripción, son, a no dudarlo, medidas de especial trascendencia
porque afectan radicalmente el ejercicio profesional, de manera que resulta
indispensable por ello, que puedan ser revisadas por el Ministro de Educación,
antes de acudirse a su control por la vía judicial.
Destacada la circunstancia anterior,
no resulta extraño que, al contrario, la ley no otorgue la alzada a las decisiones
con amonestación y multa, pero que de todas formas consagre la posibilidad de
impugnarlas en la vía gubernativa a través de la reposición, sin perjuicio de
que el disciplinado acuda al control judicial.
Por lo demás, no se puede desconocer
la facultad discrecional que el Constituyente otorgó al legislador para regular
la doble instancia, como lo ha señalado la Corte, de manera que resulta
legítima la regulación procesal donde se excepcione la apelación de ciertas
decisiones, si la medida no es caprichosa, sino que responde a principios de
racionalidad y proporcionalidad para lograr finalidades tales como la de
agilizar los pronunciamientos judiciales o administrativos, que en el fondo son
también maneras de hacer justicia, porque puede ser más injusto un
pronunciamiento susceptible de apelación, pero tardío, que otro sin ese
susodicho recurso, pero oportuno; sobre todo, cuando la privación de la
apelación no resulta lesiva de las garantías procesales, porque la decisión de
todas maneras es susceptible de reposición en la vía gubernativa, y puede
cuestionarse ante el juez contencioso administrativo. Es mas, la apelación
puede revelarse en ciertos casos como un impedimento para acudir en forma
rápida ante éste, toda vez que dicho recurso es obligatorio para agotar la vía
gubernativa, no así el de reposición.
Adicionalmente y acorde con lo
anterior es preciso señalar que, como el legislador puede regular con cierta
libertad las formas del debido proceso, a él corresponde de manera autónoma
determinar cuales son los recursos que en un momento dado son procedentes para
agotar la vía gubernativa. En otros términos, es el legislador el que determina
hasta donde llega la referida vía; si contra el acto sólo procede la reposición
o ésta y la apelación.
Concluye la Corte, en consecuencia,
que la norma en análisis no viola el debido proceso y, por ello, será declarada
exequible.
14. NORMA.
ARTICULO 33. De las funciones. Son funciones del Consejo Técnico de la Contaduría
Pública:
(...)
2. Estudiar
los trabajos técnicos que le sean presentados con el objeto de decidir sobre
divulgación y presentación en eventos nacionales e internacionales de la
profesión.
14.1. CARGOS.
La norma faculta al Consejo Técnico
para decidir a su voluntad sobre la divulgación de un trabajo de investigación
y autorizar su presentación en eventos nacionales o internacionales de la
profesión de contaduría, por lo que se "limita la libertad de expresión,
la difusión del pensamiento y opinión, el derecho a informar y recibir
información veraz e imparcial, consagrados en el art. 20 de la
Constitución"..
14.2. INTERVENCIONES.
Consejo Técnico de la Contaduría
Pública.
Considera el Consejo que el
demandante exagera la interpretación del inciso cuestionado, "porque no es
obligatoria la presentación de todos los trabajos que un contador público
quiera divulgar o presente en eventos nacionales e internacionales de la
profesión, es simplemente facultativo y en ese evento el C.T.C.P. deberá
estudiar los trabajos que voluntariamente sean presentados en cumplimiento de
lo dispuesto por la norma".
Concepto del Procurador General de
la Nación.
Sobre la norma acusada solicita el
Procurador a la Corte declarar su inconstitucionalidad, en razón de que
efectivamente se ejerce por el Consejo un tipo de censura sobre los trabajos
técnicos que les sean presentados, pudiendo decidir sobre su divulgación y
presentación en eventos nacionales e internacionales, lo cual contradice la
libertad de expresión.
14.3. ANALISIS DE LOS CARGOS.
14.3.1. El asunto a debatir consiste
en determinar si la norma acusada le otorga al consejo Técnico la facultad para
someter a su censura los trabajos técnicos que le sean presentados para
resolver sobre su publicación o presentación en eventos nacionales e
internacionales, con lo cual se estaría violando el art. 20 de la Constitución.
14.3.2. Como en repetidas ocasiones
lo ha señalado la Corte, la libertad de expresión constituye un derecho
fundamental que ocupa un lugar preferente en el ámbito constitucional, por el
significado que tiene en el contexto de la autonomía y libertad personales, en
el desarrollo del conocimiento y la formación individual y, naturalmente, en la
existencia y ejercicio de la democracia participativa. "Por ello -agrega
la sentencia C-010/2000- en numerosas decisiones esta Corporación ha destacado
la importancia y trascendencia de esta libertad, que protege no sólo la
facultad de difundir y expresar opiniones e ideas, o libertad de expresión en
sentido estricto, sino también la posibilidad de buscar, recibir y difundir
informaciones de toda índole, o derecho y libertad de informar y ser
informado"[8].
14.3.3. Se acusa el numeral 2 del
art. 33, que alude a la facultad de la Junta para estudiar los trabajos
técnicos que le sean presentados con el objeto de decidir sobre su divulgación
y presentación en eventos nacionales e internacionales de la profesión.
14.3.4. Como puede observarse, la
mencionada norma parte del supuesto de que los contadores hayan elaborado
trabajos técnicos en la materia de su especialidad y que, además, dichos
trabajos sean voluntariamente presentados al Consejo Técnico, no exigidos por
éste, pues no es otro el alcance de la expresión "estudiar los trabajos
técnicos que le sean presentados", contenida en dicha norma; pero sólo
cuando dichos trabajos requieran ser divulgados o presentados en los referidos
eventos es cuando se requiere de la aprobación del trabajo por dicho organismo.
Conforme a lo anterior, se anota que
los contadores son libres para expresar sus opiniones, conceptos o juicios en
los trabajos que en materia contable realicen, y para divulgarlos a través de
los diferentes medios, e incluso en eventos nacionales e internacionales, a los
cuales sean invitados, o cuando se admita su presentación o divulgación en
tales eventos, según las reglas previstas por los organizadores del respectivo
certamen.
Sin embargo, entiende la Corte, que
cuando se trata de un evento nacional o internacional, en el cual oficialmente
participan los órganos de la profesión (la Junta o el Consejo Técnico, art.
14), la presentación de los trabajos que elaboren los contadores tiene un
control de calidad que se ejerce a través del Consejo Técnico. Con ello se
busca asegurar que en dichos eventos sólo se presenten trabajos técnicos que
tengan méritos suficientes para ser divulgados; no es admisible, como lo
pretende el demandante, que cualquier trabajo pueda ser divulgado en tales
escenarios, asi no reúnan la calidad que amerite su presentación.
En tales circunstancias, considera la
Corte que la norma del inciso 2 del art. 33, no viola la libertad de expresión.
Por consiguiente será declarado exequible.
15. NORMA
ARTICULO 33. De
las funciones. Son funciones del Consejo Técnico de la Contaduría Pública:
(...)
4.
Pronunciarse sobre la legislación relativa a la aplicación de los principios de
contabilidad y el ejercicio de la profesión.
15.1. CARGOS.
La función descrita es de competencia
del legislador y del Presidente de la República, cuando éste reglamenta la
norma legal.
"El Consejo Técnico de la
Contaduría Pública puede pronunciarse -dice el demandante- sobre cualquier
aspecto relacionado con la profesión de contador público, sin que para ello
requiera de ley, pero ese pronunciamiento o concepto no tiene fuerza vinculante
para ninguna persona, puesto que la doctrina, el análisis de situaciones
jurídicas, económicas o contables, por razonado y ponderado que sea, solamente
sirve de ilustración para tomar decisiones en cualquier circunstancia,
constituyendo su núcleo esencial".
Conforme al segundo inciso del
artículo 230 de la Constitución dice el demandante- “la equidad, la
jurisprudencia, los principios generales de derecho y la doctrina son criterios
auxiliares de la actividad judicial, connotación innegable de la actividad
administrativa, sin que ello signifique que la doctrina que surja de sus actos
se vuelva obligatoria”.
No obstante, el Consejo ha
determinado que los conceptos que emite tienen fuerza vinculante y son de
obligatorio cumplimiento por parte de los contadores públicos.
A juicio del demandante, la norma
acusada viola, por consiguiente, los arts. 1, 6, 28, 29, 113, 114 y 150 de la
Constitución Política.
15.2. INTERVENCIONES.
Consejo Técnico de la Contaduría
Pública.
Para el representante del Consejo, la
previsión enjuiciada constituye la única manera de divulgar el cumplimiento de
sus responsabilidades  señaladas por el art. 29 de la ley 43/90 y advierte,
además, que “pronunciarse no es fallar en derecho ni reglamentar normas como lo
pretende el ciudadano demandante”. Considera, por consiguiente, que en razón de
los señalamientos anteriores, la disposición es constitucional.
Concepto del Procurador General de
la Nación.
Considera el Procurador que la
disposición acusada es inconstitucional, porque según el artículo 150-1
corresponde al Congreso la facultad de interpretar las leyes. Por ello no se
explica que una autoridad administrativa pueda sustituir a estos organismos en
el ejercicio de la referida función.
15.3. ANALISIS DE LOS CARGOS.
15.3.1. Corresponde a la Corte
decidir si la facultad que se da al Consejo Técnico en la norma acusada es de
competencia o no al legislador.
15.3.2. La Corte estima que se ajusta
a la Constitución la norma acusada, porque la facultad otorgada al Consejo ha
de ser entendida no como el ejercicio de una competencia normativa que,
indudablemente corresponde al Congreso, sino simplemente como una función
dirigida a expresar opiniones, criterios o conceptos sobre la legislación
relativa a los principios de la contabilidad y al ejercicio de la profesión,
que naturalmente, no tienen efectos normativos vinculantes frente a terceros.
En razón de las consideraciones
expuestas la norma será declarada exequible.
16. NORMA
ARTICULO 45. El contador público no expondrá al usuario de sus servicios a
riesgos injustificados.
16.1. CARGO.
Para el demandante, esta norma es
vaga e imprecisa y deja, por lo mismo, al capricho y veleidad del funcionario
que la aplica, interpretarla, complementarla y ejecutarla.
Según el art. 28 superior, nadie
puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto,
sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente con las
formalidades legales y por motivos previamente definidos en la ley. De otra
parte, de conformidad con el art. 29 constitucional, nadie podrá ser juzgado
sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez o
tribunal competente y con observancia de la plenitud de la plenitud de las
formas propias de cada juicio.
Teniendo en cuenta las citas
precedentes concluye el actor que "el legislador omitió definir con
claridad y precisión en qué casos, cómo y cuándo el contador público
"expondrá al usuario de sus servicios a riesgos injustificados", lo
cual en la práctica constituye un evento indeterminado para que el funcionario
interprete y aplique libremente dicho ordenamiento, según convenga, potestad
que, desde luego, solo  compete y de manera privativa, al Congreso.
Consecuentemente la norma acusada es inconstitucional por omisión
legislativa".
Concepto del Procurador General de
la Nación.
El Procurador  solicita declarar
constitucional el precepto acusado, porque a su juicio constituye un parámetro
ético de comportamiento de los contadores, quienes en ejercicio de sus
funciones pueden inducir a sus clientes a asumir riesgos o no advertir a éstos
sobre la potencialidad de los mismos, cuando el estado y la proyección de los
datos contables permitan identificarlos.
16.3. ANALISIS DE LOS CARGOS.
16.3.1. Debe la Corte establecer si
la norma acusada viola el debido proceso, en razón de que, según la apreciación
del actor, dada su vaguedad e imprecisión su aplicación puede llegar a ser
arbitraria.
16.3.2. Estima la Corte que la norma
debe ser entendida en el sentido de que ella prescribe una regla de conducta
que debe observar el contador, en el ejercicio de su actividad profesional, con
respecto a un cliente o usuario de sus servicios; regla que implícitamente
impone al contador el deber de ejercitar con seriedad, cuidado,
responsabilidad, eficiencia, eficacia y profesionalismo las actividades que a
él compete. Por lo tanto, la norma en cierto modo consagra un principio de
responsabilidad cuando el contador actúe con negligencia o culpa grave, o en
forma dolosa, y expone por ello al usuario a contingencias riesgosas, que son
aquéllas que potencialmente puedan ser susceptibles de ocasionar perjuicios,
vgr., la no preparación de la información en medios magnéticos con destino a la
DIAN y no remitirla oportunamente. Entendida con éstos alcances la norma
acusada se adecua a la Constitución. Será declarada exequible.
17. NORMAS
ARTICULO
52.La publicidad debe hacerse en forma mesurada y los anuncios profesionales
contendrán el nombre o razón social, domicilio, teléfono, especialidad, títulos
o licencias respectivas.
ARTICULO
53. El contador público no auspiciará en alguna forma la difusión por medio de
la prensa, la radio, la televisión o cualquier otro medio de información de
avisos o de artículos sobre hechos no comprobados o que se presenten en forma
que induzca a error, bien sea por el contenido o los títulos con que se
presenten los mismos o que ellos tiendan demeritar o desacreditar el trabajo de
otros profesionales.
17.1. CARGOS.
La publicidad es un medio necesario
para dar a conocer los servicios que se ofrecen a la comunidad. El artículo 52
limita los anuncios profesionales de manera que sólo se pueden dar a conocer el
nombre o la razón social, el domicilio, teléfono, especialidad o títulos
respectivos, lo cual impide suministrar una completa información sobre la clase
de servicio que se ofrece, todo lo cual va desconocer el derecho a la libre
expresión y difusión del pensamiento y opiniones sobre los temas relacionados
con la ciencia de la contabilidad y demás actividades propias de la profesión
de contador público, con lo cual se viola el art. 20 de la Constitución.
El art. 53, por su parte, “va en
contravía  de la libre expresión y difusión del pensamiento y opiniones sobre
temas relacionados con la ciencia de la contabilidad en general y demás
actividades propias de la profesión de contador público”, lo cual viola también
el artículo superior.
Por lo demás, el legislador omitió
precisar con claridad y objetividad  a quién le corresponde comprobar los
hechos, para impedir que se  induzcan a error, ni qué se entiende por errores
inducidos, etc., omisiones que dejan que el funcionario sustituya, modifique o
adicione las normas legales según su criterio, infringiendo así los arts. 6,
20, 28, 29, 113, 114 y 150 de la Constitución.
Concepto del Procurador General de
la Nación.
La Procuraduría no encuentra reparo
de inconstitucionalidad en las normas acusadas, porque ellas sólo consagran
criterios éticos en el uso de la publicidad, que no comportan una limitación
excesiva e innecesaria del derecho a la libre expresión. En el presente caso,
la norma señala que la publicidad debe ser “mesurada” y aún cuando debe
referirse a unos contenidos mínimos, no restringe cualquier otro propósito
perseguido con la publicidad, siempre y cuando no se atente contra la dignidad
profesional, la veracidad o la buena fe de los destinatarios de la misma.
17.2. ANALISIS DE LOS CARGOS.
17.2.1. Debe la Corte establecer, si
las normas acusadas violan la libertad de expresión.
17.2.2. En la sentencia C-355/94[9] la
Corte se ocupó de analizar la constitucionalidad de algunas disposiciones de la
ley 35/89 sobre la ética del odontólogo colombiano, que versaba sobre la
propaganda como medio para atraer pacientes, en los siguientes términos:
"A juicio de
la Corte, es admisible que quienes ejercen una profesión liberal acudan a la
publicidad y la propaganda para dar a conocer sus cualidades, siempre que éstas
no se utilicen por encima de los límites de la ética o entronicen la
competencia profesional desleal y puedan consecuencialmente configurar un abuso
del derecho, contrario a la preceptiva del numeral 1° del artículo 95 de la
C.P., la cual señala entre los deberes de las personas 'respetar los derechos
ajenos y no abusar de los propios'".
Conforme a lo
anterior, en principio es admisible que quienes ejerzan una profesión utilicen
la publicidad o la propaganda para atraer clientes. Pero lo que resulta
ilegítimo es que se haga un uso arbitrario o abusivo de este derecho, como
quedó anotado. En tal virtud expresa la aludida sentencia:
"…es
reprobable toda conducta que tienda, a través de una publicidad ilegítima o
antiética, atraer clientes con miras a satisfacer intereses económicos o de
figuración profesional, mas no la publicidad moderada que se limita a ponderar
cualidades reales del profesional, que no tiende a descalificar ni a mimizar o
menoscabar la labor de otros profesionales, ni mucho menos a manipular la
opinión pública para satisfacer fines egoístas".
17.2.3. Bajo los parámetros señalados
la Corte estima lo siguiente:
- En cuanto al art. 52 observa la
Corte que el aparte normativo "la publicidad debe hacerse en forma
mesurada", señala restricciones a la forma como debe hacerse la publicidad
del contador, que limitan ilegítimamente la libertad de expresión, porque deja
al arbitrio de quien debe juzgar disciplinariamente la conducta interpretar,
cuando una publicidad es mesurada o no. Con respecto al resto de la disposición
que regula el contenido mismo que deben incorporar los respectivos anuncios
profesionales, la Corte considera que no se atenta contra los derechos a la
autonomía y a la libertad que tiene toda persona de expresar y difundir sus
pensamientos y opiniones, siempre que no se entienda que los anuncios
profesionales deben fatalmente contener la información allí precisada, sino que
se trata apenas de datos mínimos. Es decir, que además del nombre o razón social,
domicilio, teléfono, especialidad, títulos o licencias respectivas los anuncios
pueden incorporar otro tipo de información.
- Por el contrario, la norma del art.
53 se ajusta a la Constitución, porque precisamente su finalidad esta dirigida
a preservar el derecho que tiene la comunidad a recibir información exacta y
veraz sobre las calidades del profesional de la contaduría que publica el
anunció profesional, sin que ello implique demeritar a los demás profesionales
de la contaduría o atentar contra su honra y buen nombre.
En las condiciones anotadas se
declarará exequible el art. 52, salvo la expresión "la publicidad deberá
hacerse en forma mesurada y" que se declara inexequible. Igualmente se
declarará exequible el art. 53.
18. NORMA.
ARTICULO 73.
El Gobierno Nacional procederá a dictar las normas a que haya lugar, con el
único fin de evitar el desequilibrio entre el número de profesionales de la
contaduría y la demanda de servicios de tales profesionales dentro de los
parámetros establecidos en la presente ley.
Para tal
efecto, intervendrá por mandato de la ley en los términos del ordinal 11 del
artículo 76 de la Constitución Nacional, en todos los aspectos de formación
profesional de la contaduría pública.
18.1. CARGOS.
En sentir del actor, al facultar la
norma acusada al Gobierno para expedir regulaciones con el único fin de
"evitar el desequilibrio entre el número de profesionales de la contaduría
y la demanda de servicios de tales profesionales", lo está autorizando para
impedir el ingreso de estudiantes a las facultades de contaduría del país,
contraviniendo los arts. 26, 67, 69 y 70 de la Constitución Política.
Piensa el demandante, además, que el
referido art. 73 está derogado por los arts. 28 y 29 de la ley 32 de 1992, que
regula la educación superior.
Concepto del Procurador General de
la Nación.
La Procuraduría solicita a la Corte
declarar la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, “por cuanto el
legislador no puede deferir al Gobierno Nacional la facultad de restringir el
acceso a la educación de aquellas personas que elijan la contaduría pública
como su profesión, esta norma vulnera tanto el art. 26 superior, que consagra
el derecho de toda persona a escoger profesión u oficio, como los términos de
regulación de las profesiones por parte del legislador y de la inspección y
vigilancia del ejercicio de las misma por parte del ejecutivo, establecidos por
le mismo artículo”.
Además, considera que la disposición
viola el derecho al libre desarrollo de la personalidad, el principio de la
autonomía universitaria, a parte de que se autoriza al Gobierno para regular
una materia que es de resorte exclusivo del Congreso.
18.2. ANALISIS DE LOS CARGOS.
18.2.1. El problema se reduce a determinar si la norma acusada viola
la libertad de escoger profesión u oficio y si, además, el legislador puede
conceder al Gobierno las facultades en ella contenidas.
18.2.2. Considera la Corte que la
norma acusada es inconstitucional, porque viola los arts. 16 y 26 de la
Constitución, en la medida en que desconoce el derecho que todas las personas
tienen a desarrollar libremente su personalidad dentro de las limitaciones que
imponen los derechos de las demás y el orden público y a escoger profesión u
oficio.
Además, dicho precepto es igualmente
inconstitucional, porque confiere facultades permanentes al Gobierno Nacional
para dictar normas que son de competencia del legislador, lo cual no se aviene
con la preceptiva de los arts. 67, inciso 5 y 150-10 de la Constitución. Ello,
en razón de que la función reguladora de la educación corresponde en principio
al Congreso o al Presidente cuando es investido de facultades extraordinarias.
Y la función de ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, aun
cuando le corresponde al Gobierno, debe realizarse dentro de los límites de la
ley.
En razón de las consideraciones
anteriores la norma del art. 73 será declarada inexequible.
DECISION.
En mérito de lo expuesto la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar EXEQUIBLES
los arts. 6; 10, parágrafo; 16; 17-1-3; 19; 23-1; 25-5; 28;  33-2-4,45 y 53
de la ley 43/90.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE,
con los condicionamientos señalados en el punto 1.3 de la parte motiva de ésta
sentencia los arts. 5 y el parágrafo 1º del art. 26 de la ley 43/90.
Tercero. Declararse INHIBIDA
para fallar en relación con la expresión  "la
economía nacional" contenida en el art. 26-1 de la ley 43/90
Cuarto. Declarar EXEQUIBLE
el art. 4 salvo la expresión "y su
representante legal será un contador público cuando todos los socios tengan tal
calidad" que se declara INEXEQUIBLE.
Quinto. Declarar INEXEQUIBLES
los arts. 7, parágrafo, y 73 de la ley 43/90.
Sexto.  Declarar EXEQUIBLE
el numeral 3 del art. 8  salvo la expresión "asi
como las disposiciones emanadas de los organismos de vigilancia y dirección de
la profesión"  que se declara INEXEQUIBLE
Séptimo. Declarar
EXEQUIBLE, bajo los condicionamientos señalados en el punto 9.3. de esta
providencia el numeral 3 del art. 20, e igualmente el parágrafo del mismo
artículo de la ley 43/90.
Octavo. Declarar INEXEQUIBLE
la expresión "de libre nombramiento y remoción
de la misma" contenida en el art. 21 de la ley 43/90.
Noveno. Declarar EXEQUIBLES los
numerales 2, 3 y 4 del art. 25 de la ley 43/90, salvo las expresiones "manifiesta", "manifiesto" y
"flagrantemente", contenidas en los mismos, que se declaran INEXEQUIBLES
Decimo. Declarar INEXEQUIBLE
la expresión "y por el Consejo Técnico de
la Contaduría Publica", contenida en el art. 37-6 de la ley 43/90.
Decimo Primero. Declarar EXEQUIBLE
el art. 52 salvo la expresión "la publicidad debería hacerse en
forma mesurada y", que se declara INEXEQUIBLE.
Notífiquese, comuníquese, publíquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-530/00
JUNTA CENTRAL DE
CONTADOR PUBLICO-Incompetencia
para vigilancia de sociedades/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Vigilancia de
sociedades (Salvamento parcial de voto)
SUPERINTENDENCIA
DE SOCIEDADES-Cancelación
del permiso de funcionamiento (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-2563
No comparto los argumentos ni la conclusión
de esta Sentencia en lo relacionado con la exequibilidad del artículo 5
acusado, que, a mi juicio, por las mismas razones que tuvo en cuenta en su
momento la Corte Suprema de Justicia (Fallo del 27 de septiembre de 1990),
resulta ostensiblemente inconstitucional. Lo era a la luz de la Carta Política
de 1886 y lo es, con mayor razón, si se analiza según los preceptos de la
Constitución de 1991.
En un esfuerzo admirable pero que, en mi
concepto, no corresponde al juez de constitucionalidad, esta Corte ha logrado,
de manera extensamente condicionada, declarar una exequibilidad que no cabía.
El actor tenía razón: se atribuyó a la
Junta Central de Contadores el ejercicio de una función -la de vigilancia de
unas sociedades- que solamente compete, de acuerdo con la Constitución, al
Presidente de la República.
El concepto de vigilancia tiene, en
nuestro Derecho Público, unos alcances y unos contenidos que inciden en la
actividad y aun en la permanencia de la sociedad o entidad vigilada, y no
solamente, como lo presumió injustificadamente la Corte, en aspectos técnicos o
contables.
Cuando el legislador, en la norma
examinada, confió a la Junta la vigilancia de las sociedades de contadores
públicos no circunscribió ese concepto a la forma como  dichas  sociedades
ejerzan  su  actividad  de  tipo contable, ni quiso que  la  vigilancia  fuera
compartida  con  la  Superintendencia de Sociedades -ésta a nombre del
Presidente de la República-. A mi juicio, le entregó la integridad de la
función y eso es lo inconstitucional del precepto.
Cuando la Corte Constitucional
"salva" el precepto, en vez de declarar abiertamente -como ha debido
hacerlo- su inexequibilidad, divide artificialmente la atribución y crea, sin
sustento en la normatividad, un control dual: al puramente técnico (contable)
que le reconoce a la Junta Central de Contadores superpone el de la
Superintendencia de Sociedades. Ello ocasionará una zona de confusión no
deseable en materia de control y vigilancia, y muy seguramente choques
frecuentes entre los dos órganos.
Por eso, fatalmente, tiene la Corte que
incurrir después -al analizar el parágrafo 1 de la norma- en contradicción con
sus propios presupuestos.
Declara exequible, en consecuencia, la
facultad que se confía a la Junta de cancelar el permiso de funcionamiento de
las sociedades de contadores públicos por motivos que, como puede verse
mediante la lectura del parágrafo, exceden ampliamente el limitado campo de lo
puramente técnico o contable, como ocurre con las "actividades contrarias
a la ley o a la ética profesional".
Dice la Corte, buscando coherencia, que la
cancelación a que alude la norma recae sobre la inscripción de la sociedad en
la Junta Central de Contadores.
No lo creo. No es eso lo que dice el
parágrafo, que, por el contrario, habla de la cancelación "del permiso de
funcionamiento" de la sociedad, que corresponde otorgar a la
Superintendencia de Sociedades. Este debería ser también el organismo que
decidiera sobre su cancelación.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1] Sentencia C-122/97
[2] Sentencia C-597/96, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[3] M.P. Alejandro Martínez
[4]Ver, por ejemplo,
Tribunal Constitucional Español. Sentencia STC 77/1983. Fundamentos Jurídicos
No 2º y 3º y Sentencia STC 101/1988. fundamento Jurídico No 3.
[5] Sentencias C-195/94,
C-514/94, entre otras
[6]  Sentencia C-514/, M.P.
José Gregorio Hernández.
[7]  Sentencia C-152/93 M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[8] S.C-010/2000, M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[9] M.P. Antonio Barrera
Carbonell