C-691-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-691/03
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE DECRETOS EXPEDIDOS EN EJERCICIO
DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD-Facultades
para expedición de normas para Fuerzas Militares y Policía Nacional
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Imprecisión/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Normas relacionadas con fuerzas militares y policía
nacional/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Facultades extraordinarias
precisas/LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Contenido
diferente
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
frente a normas no demandadas
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-No hace
necesaria la integración normativa/JUICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD-Referente
de ley de facultades extraordinarias y decretos
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Otorgamiento
por ley habilitante/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exceso
Esta forma de habilitación extraordinaria plantea ventajas pero a su
vez implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil para la regulación de temas
particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición de
normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis, o
facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública. Pero, de otro, su
utilización excesiva debilita el principio democrático ante el empobrecimiento
de la deliberación al interior del Congreso, relativiza el principio de
separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del régimen
político.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos
para su otorgamiento
La Constitución de 1991 hizo más exigentes los requisitos para el
otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias, los cuales pueden
reseñarse así: (i) No pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, leyes marco, ni decretar impuestos, y en general para regular
asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley
habilitante requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
Cámara; (iii) el Congreso no puede otorgarlas motu proprio, sino que deben ser
expresamente solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la
República o por uno de sus ministros; (iv) el término máximo por el cual pueden
conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo
exija o por razones de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la
potestad de modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos
dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente,
(vii) las facultades deben ser claras y precisas.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Concepto de
precisión y amplitud no son excluyentes entre sí/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Precisión
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Interpretación
restrictiva
Es concluyente que la interpretación
de las facultades extraordinarias debe hacerse con criterios restrictivos,
razón por la cual no existen facultades implícitas y, por lo mismo, los
decretos expedidos no podrán dar por supuesta la existencia de atribuciones
diferentes a las expresamente conferidas.  Su marco está definido entonces por
la propia ley.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Facultad de
derogar, modificar o adicionar decretos señalados expresamente
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No atribución para modificar el régimen salarial y prestacional de
la Policía Nacional
REGIMEN DE CARRERA Y REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL-Diferencias constitucionales
En este
sentido la Corte precisa que el régimen de carrera es diferente del régimen salarial
y prestacional, como tácitamente lo reconoce el artículo 218  Superior y lo ha
explicado la jurisprudencia constitucional. El primero hace referencia a “un
sistema técnico de administración de personal de los organismos y entidades del
Estado cuyo fin es, además de la preservación de la estabilidad y del derecho
de promoción de los trabajadores, garantizar la excelencia en la calidad del
servicio y la eficiencia de la administración pública, y en general de las
actividades estatales, ofreciendo igualdad de oportunidades para el ingreso,
capacitación y ascenso al servicio público, con base exclusiva en el mérito y
en las calidades de los aspirantes”. Por el contrario, el régimen salarial y
prestacional tiene que ver con la regulación sistemática de aspectos como la
remuneración y los beneficios económicos y asistenciales de los cuales es
titular el trabajador en virtud de su desempeño al servicio de una institución.
POLICIA NACIONAL-Estructura jerárquica
de oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes
POLICIA NACIONAL-Requisitos para el
ingreso y moralidad de escalas jerárquicas
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL PARA CARRERA DEL NIVEL EJECUTIVO-Sometimiento de suboficiales y agentes de la Policía Nacional
NORMA ACUSADA-Señalamiento del régimen salarial
y prestacional de la Policía Nacional
INTEGRACION NORMATIVA-Facultades
extraordinarias en régimen salarial y prestacional de la Policía Nacional
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No se
presentó exceso en su ejercicio por autorización expresa
NORMA ACUSADA-Indebida interpretación
pues no desconoce situaciones ya consolidadas
La Corte estima que dicho cuestionamiento corresponde a una indebida
interpretación de la norma, pues ella no está diseñada para desconocer
situaciones ya consolidadas sino para regular las condiciones de aquellos
agentes y suboficiales que con posterioridad a su entrada en vigencia decidan
ingresar al nivel ejecutivo de la Policía, siempre y cuando cumplan los
requisitos exigidos por la institución.  Así mismo, del contenido del parágrafo
no se desprende que se autorice despojar a los agentes y suboficiales de sus
honores o pensiones como equivocadamente  lo sugiere el demandante.
POLICIA NACIONAL-Solicitud de ingreso al
nivel ejecutivo/REGIMEN DE CARRERA PROFESIONAL DEL NIVEL EJECUTIVO-No
favorecimiento de ingreso no implica desconocimiento de derechos adquiridos
AGENTE O SUBOFICIAL DE LA POLICIA NACIONAL-Facultad de determinar si se presentó o no como candidato para el
nivel ejecutivo
Referencia: expediente D-4447
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) del
Decreto 1791 de 2000, “por el cual se modifican las normas de carrera del
Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policia
Nacional”.
Actor: Luis Eduardo Castro Galindo.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., doce (12) de agosto de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Eduardo Castro
Galindo solicitó a la Corte declarar parcialmente inexequible el artículo 10
del Decreto Ley 1791 de 2000 “por el cual se modifican las normas de carrera
del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la
Policía Nacional”, por considerar que vulnera los artículos 53, 58,
150 numeral 10, 189 numeral 10 y 220 de la Constitución.
La Magistrada
Sustanciadora, mediante auto del trece (13) de febrero de 2003, admitió la
presente demanda luego de advertir que la misma  cumplía con los requisitos
exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.  Sin embargo, no accedió a
la solicitud de acumulación al proceso D-4369, repartido al magistrado Rodrigo
Escobar Gil, por cuanto el trámite del mismo culminó en archivo.
De conformidad
con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se envió comunicación a la
Dirección General de la Policía Nacional, al Ministerio de Protección Social,
al Departamento Nacional de Planeación y a los Departamentos de Derecho Público
de las Universidades Nacional, Rosario, Javeriana y Externado de Colombia, a
fin de que, si lo estimaban pertinente, emitieran su concepto en relación con
la demanda formulada. Adicionalmente se comunicó la iniciación del proceso al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de
Justicia y del Derecho[1]
y al Ministerio de Defensa.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo
concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Corte Constitucional
procede a decidir en relación con la presente demanda.
II.      TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
A continuación la Corte transcribe la norma demandada, de acuerdo
con su publicación en el Diario Oficial No. 44161, del 14 de septiembre de
2000, y subraya el aparte acusado:
“DECRETO 1791 DE 2000
(septiembre 14)
por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de
Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional.
El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley
578 de 2000
DECRETA:
(...)
Artículo 10.  Ingreso de agentes al nivel ejecutivo.  Podrán
ingresar al primer grado del Nivel Ejecutivo, los agentes en servicio activo de
acuerdo con las disposiciones que para tal efecto presente a consideración del
Ministro de Defensa Nacional el Director General de la Policía Nacional.
Parágrafo.  El personal de Suboficiales y de Agentes de que tratan
los artículos 9 y 10 del presente Decreto, se someterán al régimen salarial y
prestacional establecido para la carrera del Nivel Ejecutivo.”
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
En primer
término, el accionante trae a colación la Ley 578 de 2000 "por medio de
la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias
para expedir normas relacionadas con las Fuerzas Militares y de Policía
Nacional", para explicar que el contenido del Decreto 1791 de 2000
debe estar sujeto a lo dispuesto en ella por tratarse de la norma habilitante.
Explica que la
mencionada Ley otorgó facultades extraordinarias al Ejecutivo para regular los
siguientes temas: 1) aptitud psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones,
2) reglamento de disciplina y ética, 3) reglamento de evaluación y
clasificación, 4) normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales,
5) normas de carrera profesional del nivel ejecutivo y 6) estatutos del
personal civil.  Y que dicha ley señaló expresamente las normas que podrían
ser derogadas, modificadas o adicionadas por el Presidente de la República,
así: Decretos 1211/90, 85/89, 1253/88, 94/89, 2584/93, 575/95, 354/94,
572/95, 1214/90, 41/94, 574/95, 262/94, 132/95, 353/94 y demás normas
relacionadas con la materia.
El demandante
considera que una ley de facultades es de interpretación restrictiva y debe
indicar en forma precisa las materias a regular, así como establecer las normas
objeto de adición, derogación o modificación.  No obstante, a su juicio el
parágrafo del artículo 10 demandado regula un tema sobre el cual nunca se
facultó para legislar al Presidente de la República.
En este sentido,
precisa que el Decreto 1791 de 2000 desarrolla todo lo relacionado con normas de
carrera del personal uniformado de la Policía Nacional, como administración de
personal, requisitos de ingreso, escalafones, ascensos, retiros, jerarquías,
situaciones administrativas, comisiones, permisos, franquicias, licencias y
normas para oficiales de la reserva y alumnos de las escuelas de formación,
pero que el parágrafo acusado, por el contrario, se refiere al régimen salarial
y prestacional de los suboficiales y agentes de la Policía Nacional, asunto que
nada tienen que ver con los antes enunciados, los cuales incluso están
regulados en forma separada en los Decretos 1212 y 1213 de 1990.
Recuerda que
estos dos últimos decretos no fueron contemplados dentro de las normas que el
Presidente podría derogar, modificar o adicionar, y tampoco pueden entenderse
incluidos dentro del concepto “demás normas relacionadas con la materia”,
pues,  "de un lado, la relación tiene que ser próxima, directa e íntima
con los estatutos de carrera, y de otro, por tratarse de una facultad
excepcional, la interpretación de esa expresión es restrictiva y no extensiva
al extremo que permita incluir dentro de ella materias del todo ajenas a las
que con precisión se delimitaron en la ley facultante”.
Según el actor,
el Presidente de la República reformó el régimen laboral y pensional de los
miembros de la fuerza pública, en notorio detrimento de los derechos adquiridos
e incluso de las expectativas de los suboficiales y agentes que ingresaron a la
carrera profesional del nivel ejecutivo estando amparados por la Ley 4 de 1994
(sic), el parágrafo del artículo 7 de la ley 180 de 1995 y los Decretos 1212 y
1213 de 1990.
En virtud de lo
anterior, considera que el parágrafo acusado vulnera los artículos 53 y 58
Superiores, que reconocen y garantizan la estabilidad jurídica en el ámbito
laboral, el respeto de los derechos adquiridos y los beneficios laborales
mínimos; los artículos 150-10 y 189-10 (ídem), que condicionan la
posibilidad del Ejecutivo para expedir normas con fuerza de ley, a las “precisas
facultades extraordinarias” conferidas por el Congreso en la norma
habilitante; y el artículo 220 del mismo estatuto, según el cual “los
miembros de la Fuerza Publica no pueden ser privados de sus grados, honores y
pensiones, sino en los casos y del modo que determine la Ley”.
Por todo lo
anterior, concluye el actor, “la norma demandada debe ser excluida del
ordenamiento o, cuando menos, condicionarse su exequibilidad al entendido que
en virtud del parágrafo del artículo 10 del Decreto 1791 de 2000, no puede
desmejorarse ni discriminarse, EN NINGUN ASPECTO, a los Suboficiales y Agentes
que al momento de ingresar a la Carrera Profesional del Nivel Ejecutivo se
regían, en cuanto a su régimen prestacional por lo dispuesto en los Decretos
1212/90 y 1213/90”.
IV.
INTERVENCIONES
4.1.-
Ministerio del Interior y de Justicia
La ciudadana Ana
Lucía Gutiérrez Guingue, actuando como apoderada del Ministerio del Interior y
de Justicia y en calidad de Directora del Ordenamiento Jurídico, intervino en
el trámite de este proceso para justificar la constitucionalidad de la norma
acusada.
Inicia su
intervención aclarando que los Decretos 1212 de 1990 "por el cual se
reforma el estatuto del personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía
Nacional", y 1213 de 1990, "por el cual se reforma el estatuto
del personal de Agentes de la Policía Nacional", regulan lo
relacionado con el régimen salarial y prestacional de Suboficiales y de los
Agentes de la Institución.  Así mismo, explica que el Decreto 1091 de 1995, "por
el cual se expide el régimen de asignaciones y prestaciones para el personal
del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional", reglamenta los aspectos
salarial y prestacional de esos miembros de la Policía Nacional.
Con relación a
la norma acusada, explica que ella solamente define el régimen aplicable a
quienes pasen del nivel de Agentes o Suboficiales al nivel Ejecutivo dentro de
la institución.  En otras palabras, que la norma ajusta los efectos de la nueva
regulación, por cuanto el cambio de nivel o grado de jerarquía conlleva también
el cambio de obligaciones, de salario e incluso de prestaciones.
En consecuencia,
no considera viable interpretar las normas mencionadas cual si se tratara de
tres regímenes salariales, prestacionales y pensionales diferentes: "Uno,
el de los suboficiales que en virtud del artículo 9 del Decreto 1791 de 2000,
hubieren optado por el nivel ejecutivo de la Institución; otro, el
perteneciente a los Agentes de Policía que con fundamento en el artículo 10 del
mencionado Decreto hayan decidido ingresar al Nivel Ejecutivo y, por último, el
régimen salarial, prestacional y pensional de las personas que hayan ingresado
al Nivel Ejecutivo de la Policía".  A su juicio, es contrario al
régimen de carrera administrativa que un cargo tenga diversos sistemas de
remuneración dependiendo de la procedencia del empleado.
De otra parte,
aclara que los artículos 9 y 10 del Decreto 1791 de 2000 no conllevan una
obligación, pues simplemente otorgan la posibilidad de ascender dentro de la
jerarquía de la Policía Nacional, lo cual es eminentemente voluntario como lo
señala el artículo 9 del decreto, cuando dispone que el cambio de grado procede
sólo a solicitud del Suboficial interesado.  Esa circunstancia, en su sentir,
desvirtúa el cargo por violación de derechos adquiridos o desconocimiento de
honores y pensiones de los Suboficiales o Agentes de Policía que decidan
ingresar al nivel ejecutivo de la institución.
4.2.-
Ministerio de Defensa Nacional
La ciudadana
Sandra Marcela Parada Aceros, obrando en calidad de apoderada especial del
Ministerio de Defensa Nacional, solicita se declare que respecto de la norma en
cuestión ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Advierte
que la Corte ya se ha pronunciado sobre las facultades extraordinarias
consagradas en la Ley 578 de 2000, en especial en cuanto a la promulgación de
normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía
Nacional, así como sobre la modificación, derogación y adición de estatutos de
carrera y los regímenes especiales consagrados en el artículo 1º de la misma
ley.  En este sentido, la interviniente refiere las sentencias C-1713 de 2000,
C-757 de 2001 y C-923 de 2001, donde, a su parecer, la Corte concluyó que el
cargo por desconocimiento de la Ley de Facultades no estaba llamado a
prosperar.
Finalmente,
explica que el ingreso del personal activo a la carrera del nivel ejecutivo se
hace por homologación de acuerdo con el artículo 12 del Decreto 132 de 1995, lo
cual significa que ingresa en forma voluntaria y a solicitud propia, pues la
persona se acoge íntegramente a una nueva carrera, como es la del Nivel
Ejecutivo, con un régimen propio y plenamente determinado.  Según lo anterior,
señala la interviniente, la norma demandada no genera desigualdad entre los
agentes, suboficiales y el nivel ejecutivo, toda vez que "tanto los
agentes como los suboficiales tienen la opción para mantenerse en el antiguo
régimen o incorporarse en el nuevo régimen establecido.  Es más la experiencia
muestra la tendencia de los uniformados de permanecer en el antiguo régimen
prestacional que puede representarle mayores beneficios".
4.3.-
Universidad del Rosario
El ciudadano
Juan Manuel Charry Urueña, en calidad de Decano de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, intervino dentro del trámite de
este proceso con el fin de solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad
del precepto demandado.
Recuerda que la
Ley 578 de 2000 fue objeto de estudio en la sentencia C-1493 de 2000, donde se
declaró inexequible la expresión “y se dictan otras disposiciones”, contenida
en el artículo 1º, así como la expresión “y las demás normas relacionadas
con la materia”, del artículo 2º, por considerar que eran indefinidas y
atentaban contra la exigencia de precisión en las facultades otorgadas.
A su juicio, de
acuerdo con el artículo 150 numeral 19 de la Constitución, es competencia
exclusiva del Congreso dictar las leyes marco en materias como el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública, por lo que al Ejecutivo solamente compete
adoptar la reglamentación pertinente, sin que pueda legislar sobre dichos
temas, como ocurre precisamente frente al régimen salarial y prestacional del
que se ha venido haciendo referencia, lo que genera la inconstitucionalidad del
precepto acusado.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante
concepto No. 3178 del 19 de marzo de 2003, la Vista Fiscal solicita que se
declare la exequibilidad del parágrafo demandado.
Como punto de
partida el Procurador considera necesario que, en atención del principio de
unidad de materia, la Corte estudie conjuntamente el decreto demandado (D. 1791
de 2000) y su ley habilitante (Ley 578 de 2000).  Al respecto, afirma que el
cargo de inconstitucionalidad está referido a un presunto exceso en el límite
material de la ley de facultades, por lo que debe revisarse el contenido de
los artículos 1 y 2 de la Ley 578 de 2000, para definir si lo legislado por vía
extraordinaria, es decir, el sometimiento a un régimen salarial y prestacional
con ocasión de un cambio intrainstitucional, se relaciona o no con las normas
de carrera de la Policía Nacional.
Luego explica el
alcance de la Ley 578 de 2000 y concluye que mediante ella el Congreso dio
facultades al Presidente para expedir normas de carrera del nivel ejecutivo de
la Policía Nacional, incluidos los temas de incorporación, regulación salarial
y prestacional contempladas en las leyes 180 de 1995 y el Decreto Ley 132 del
mismo año, lo cual comprende la modificación, derogación o adición de normas
que tengan que ver con esa materia.
En este orden de
ideas, entiende que lo dispuesto en el parágrafo acusado se relaciona con el
contenido del Decreto 132 de 1995 (artículo 15), sobre el cual el Congreso
autorizó al Ejecutivo para introducir cambios.  Así, considera que el
Presidente se ciñó fielmente a la materia señalada en la ley de facultades, al
establecer lo correspondiente a la definición del régimen salarial y
prestacional para el personal de suboficiales y agentes que ingresen a nivel
ejecutivo de la Policía Nacional.
Según su
criterio, el parágrafo del artículo 10 del Decreto 1791 de 2000 se debe interpretar
en armonía con la Ley 4ª de 1992, que deja en manos del Gobierno Nacional la
potestad de fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros de la
Fuerza Pública (CP. artículo 150, numeral 19, literal e), y del parágrafo del
artículo 7 de la Ley 180 de 1995, que prescribe la no discriminación ni
desmejora del personal al servicio de la Policía Nacional que ascienda al Nivel
Ejecutivo.
En síntesis,
considera que el Presidente no excedió el límite material fijado en la ley
habilitante, por cuanto estaba facultado para definir el régimen remuneratorio
al que deben someterse los suboficiales y agentes que se incorporen al nivel
ejecutivo, por lo que solicita declarar exequible el parágrafo demandado.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.- Competencia.
Esta Corte es
competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Constitución, puesto
que se trata de una demanda ciudadana en contra de una norma que hace parte de
un decreto con fuerza de ley, dictado por el Gobierno en ejercicio de
facultades extraordinarias.
2.- Asunto procesal previo: inexistencia de cosa
juzgada constitucional.
Uno de los intervinientes sugiere que ha operado el fenómeno de la
cosa juzgada, para lo cual advierte que la Corte ya se pronunció sobre la
constitucionalidad tanto de la Ley habilitante como del decreto acusado. Sin
embargo, como se explica a continuación, dicho planteamiento obedece a una
indebida comprensión sobre el alcance de las sentencias proferidas al respecto.
2.2.1. De un
lado, la Sala observa que la Ley 578 de 2000, “Por la cual se reviste al
Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas
relacionadas con las fuerzas militares y de policía nacional”, fue
declarada exequible salvo algunos apartes específicos que no alteran su
estructura básica.
Así, en la
sentencia C-1493 de 2000 la Corte retiró del ordenamiento las expresiones
relacionadas con la imprecisión en las facultades y con la integración de una comisión
asesora del Gobierno de la que haría parte el Procurador General de la Nación,
pero mantuvo inalterado el contenido general de la Ley, esto es, lo relacionado
con el otorgamiento de facultades extraordinarias[2].  Y posteriormente, en
la sentencia C-1713 del mismo año, la Corte declaró la constitucionalidad del
contenido restante de los artículos 1 y 2 de la precitada Ley, por considerar
que se ajustaba al ordenamiento Superior, entre otras razones porque las
atribuciones fueron conferidas en forma precisa.[3]
Pero la
declaratoria de exequibilidad de la norma habilitante no se traduce en la
constitucionalidad implícita o consecuente de los Decretos expedidos en virtud
de aquélla, pues el contenido de estos últimos ha de ser diferente al de ley de
facultades, circunstancia que exige entonces de un análisis desde ópticas
también distintas.[4]
2.2.2. De
otro lado, la Sala considera que si bien es cierto que ya se ha pronunciado
sobre la constitucionalidad de varias disposiciones del Decreto 1791 de 2000,
también lo es que sobre el parágrafo demandado no existe decisión alguna en
este sentido[5].
En este orden de ideas, una vez resuelto el punto sobre la
inexistencia de cosa juzgada constitucional, la Sala abordará ahora el análisis
material del parágrafo acusado, para lo cual tomará como base los cargos
formulados en la demanda.
3.- El asunto material objeto de estudio.
3.1.- Las acusaciones del demandante están orientadas en tres
sentidos: en primer lugar, considera que el Presidente desconoció los artículos
150-10  y 189-10 de la Carta, pues reguló el régimen salarial y prestacional de
los agentes, suboficiales y del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional,
sin estar autorizado para hacerlo; en segundo lugar, estima que el parágrafo
referido vulnera los artículos 53 y 58 Superiores, en la medida en que
desconoce los derechos adquiridos y los beneficios laborales mínimos; y en
tercer lugar, invoca el artículo 220 Constitucional, para señalar que los
miembros de la fuerza pública “no pueden ser privados de sus honores y
pensiones, sino en los casos y del modo que determine la Ley”.
Mientras uno de los intervinientes comparte la posición del actor en
cuanto al exceso en el ejercicio de las facultades, el Ministerio Público y los
demás intervinientes rechazan esa acusación.  Para ellos, la norma se limita a
señalar el régimen aplicable a quienes cambian de nivel dentro de la
institución, lo cual resulta apenas lógico; además, advierten, el Congreso
facultó al Presidente para adicionar, modificar o derogar el Decreto 132 de
1995, que regulaba el mismo asunto en varios de sus artículos; y por último,
destacan que el cambio de un nivel a otro solamente se presenta a solicitud del
interesado, lo cual supone el respeto de los derechos adquiridos.
3.2.- Según lo expuesto la Corte debe determinar: (i) si el Gobierno
estaba autorizado para modificar el régimen salarial de los suboficiales,
agentes y del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional; (ii) si en
efecto lo hizo y excedió con ello las facultades otorgadas por el Congreso; y
(iii) si la regulación efectuada desconoce los derechos adquiridos y priva de
sus honores y pensiones a algunos miembros de la fuerza pública,
particularmente a los suboficiales y agentes, todo ello en contravía de lo
dispuesto en la Carta Política.
3.3.- Para
analizar la constitucionalidad de la norma acusada la Corte comenzará por
recordar brevemente las características de las leyes que confieren facultades
extraordinarias y de los requisitos que deben cumplir los decretos expedidos en
ejercicio de aquellas.  Luego estudiará si el Presidente podía modificar el
régimen salarial de los suboficiales, agentes y del personal del nivel
ejecutivo de la Policía Nacional, y si en efecto lo hizo.  Por último, en caso
de encontrar ajustada en ese punto la regulación del parágrafo demandado,
analizará el posible desconocimiento de los derechos adquiridos, así como la
presunta pérdida de honores y pensiones a que se verían sometidos los agentes y
suboficiales de esa institución.
4.- La ley
habilitante para el ejercicio de facultades extraordinarias.
La Corte
considera que el contenido autónomo del parágrafo acusado permite adelantar el
juicio de constitucionalidad sin que sea necesaria la integración normativa de
la Ley 578 de 2000[6].
Empero, como esa norma constituye un referente de estudio obligado, resulta
pertinente señalar las características de las leyes de facultades y los
lineamientos que deben seguir los decretos expedidos en virtud de aquellas.
En numerosas oportunidades esta Corporación se ha pronunciado sobre
las facultades extraordinarias previstas en el artículo 150-10 de la Constitución[7], que no son otra cosa
que la transferencia al Ejecutivo de la potestad para regular ciertos asuntos
mediante la expedición de normas con la misma jerarquía que las emanadas del
Congreso[8].
Esta forma de habilitación extraordinaria plantea ventajas pero a su
vez implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil para la regulación de temas
particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición de
normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis, o
facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública. Pero, de otro, su
utilización excesiva debilita el principio democrático ante el empobrecimiento
de la deliberación al interior del Congreso, relativiza el principio de
separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del régimen
político. [9]
Teniendo en cuenta lo anterior, la Constitución de 1991 hizo más
exigentes los requisitos para el otorgamiento al Presidente de facultades
extraordinarias, los cuales pueden reseñarse así: (i) No pueden conferirse para
expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco[10], ni decretar
impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del
Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no puede
otorgarlas motu proprio, sino que deben ser expresamente solicitadas por
el Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus
ministros[11];
(iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo
pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia
pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo
y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de
facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras
y precisas.
El tema de la precisión en el otorgamiento de las facultades ha sido
objeto profundos análisis y al respecto existe una amplia jurisprudencia
constitucional, donde se ha sido explicado que los conceptos de precisión y
amplitud no son excluyentes entre sí.  Por ejemplo, en la sentencia C-1028 de
2002, la Corte recapituló su jurisprudencia y señaló al respecto lo siguiente[12]:
“En
torno a la exigencia de precisión en la ley de facultades, la jurisprudencia
constitucional ha decantado una copiosa doctrina según la cual el concepto
de precisión al cual hace alusión el numeral 10 del artículo 150 de la Carta
Política, se refiere a la claridad en cuanto a la delimitación de la materia
pero no al grado de amplitud de dicha ley.
Así,
en Sentencia C-074 de 1993 la Corte expresó que “el hecho de que la
materia sobre la cual se otorgan las atribuciones sea amplia y haya sido
adscrita a través de una formulación general y no detallada o taxativa, no
permite afirmar que las facultades carezcan de precisión. Como se señaló,
basta con que los límites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin
importar que las facultades sean generales”, puesto que “lo que exige la
Carta es que la ley determine inequívocamente la materia sobre la cual el
Presidente puede legislar, a través de facultades que no resulten vagas,
ambiguas, imprecisas o indeterminadas. Por otra parte, si  se otorgan a través
de una fórmula general cuyo contenido puede ser indudablemente determinado y
delimitado, no puede alegarse vulneración del requisito de precisión”.
En Sentencia C-119 de 1996, la
Corte enfatizó que el requisito de la precisión en la ley de facultades alude
básicamente a la claridad en el objeto de la delegación  antes que en la
limitación exhaustiva de las facultades. Dijo la Corte que “según lo ha
señalado la jurisprudencia, debe entenderse por precisión de las facultades
extraordinarias, no una limitación absoluta ni rigurosa de aquéllas, de modo
que el Congreso señale con toda minuciosidad y detalle el alcance, contenido y
límites que debe contener cada una de las materias objeto de regulación, hasta
el punto que se le deje al Gobierno un campo tan excesivamente estrecho y
restringido de operación que hagan prácticamente inocuas e innecesarias las
facultades. Por lo tanto,  basta con que claramente se determine y delimite la
materia, los objetivos y fines de las facultades, sin que importe su amplitud.
Naturalmente, ésta de manera alguna puede significar vaguedad e
indeterminación.”
En Sentencia C-050 de 1997 la Corte también
manifestó que “el que las facultades extraordinarias deban ser
"precisas", significa que, además de necesarias e indispensables para
el logro de determinado fin, han de ser también puntuales, ciertas, exactas.
Ello es explicable, pues son la excepción a la regla general que enseña que de
ordinario la elaboración de las leyes "corresponde al Congreso". Así,
pues, en tratándose de la competencia para el ejercicio de facultades
extraordinarias, no cabe duda de que el Presidente de la República debe
discurrir bajo estrictos criterios restrictivos”.
También la Corte en Sentencia C-032 de 1999 señaló que la
circunstancia de que la materia sobre la cual recaigan las atribuciones
extraordinarias para legislar sea amplia y aparezca enunciada de modo general,
sin detalle, no implica que las mismas carezcan de precisión y, por tanto, sea
inconstitucional pues “lo importante, y esencial, es que la materia
descrita en la ley, aun cuando sea de contenido general, permita al interprete
establecer inequívocamente su campo de acción”.
De la misma manera, en Sentencia
C-503 de 2001, la Corte expresó que “el ámbito de las facultades debe
consultar un principio de congruencia entre los motivos que llevaron al
legislador a concederlas y el contenido mismo de la ley de facultades. Los dos
extremos conforman una unidad indisoluble, al punto  que un Decreto - Ley
expedido por el Gobierno podría ser demandado por exceder el preciso ámbito de
la ley de facultades, no sólo en razón de la descripción que en dicha ley se
haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluación de las
disposiciones del Decreto a la luz de los motivos que llevaron al legislador a
concederlas”.
Y en Sentencia C-895 de 2001, la
Corte manifestó que el que las facultades deban ser precisas “significa que,
además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin han de
ser puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo estrictos criterios
restrictivos. El requisito de precisión hace imperativo que en la ley de
facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de las mismas. Por
tal razón, no se configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una
relación directa de índole material entre los temas señalados por el legislador
ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la
excepcional habilitación legislativa”.
El anterior recorrido
jurisprudencial permite concluir que la precisión exigida por el numeral 10 del
artículo 150 Superior ha de ser la indispensable para determinar, de un modo
claro, la materia que es objeto de autorización extraordinaria, pero sin que
ello signifique que en la misma ley de delegación legislativa se predeterminen
los aspectos o preceptos que constituyen el encargo otorgado al Presidente de
la República. Una interpretación diferente del aludido mandato superior  haría
en verdad inútil el otorgamiento de las facultades extraordinarias para
legislar sobre determinados asuntos.
(…)
De acuerdo con lo anterior, es
claro que la exigencia de precisión en la ley de facultades contenida en la
Carta Política significa que esta deba determinar de manera precisa e
inequívoca la materia sobre la cual el Presidente de la República puede
legislar a través del ejercicio de las facultades extraordinarias que le han
sido conferidas. Es decir, basta con que el legislador indique de manera
clara y sin lugar a error las facultades que se otorgan para el cumplimiento de
la exigencia contenida en el Estatuto Superior, sin importar que estas se
expresen en forma amplia o general pues tratándose de esta exigencia lo indispensables
es que el legislador haya prefijado el ámbito de acción en el cual se debe
desenvolver el Ejecutivo.” (Los apartes subrayados son fuera del texto
original).
En este orden
de ideas, es concluyente que la interpretación de las facultades extraordinarias
debe hacerse con criterios restrictivos, razón por la cual no existen
facultades implícitas y, por lo mismo, los decretos expedidos no podrán dar por
supuesta la existencia de atribuciones diferentes a las expresamente
conferidas.  Su marco está definido entonces por la propia ley.
Ahora bien, el Legislador es preciso en el señalamiento de las
facultades otorgadas si en la norma habilitante indica las materias a regular y
además señala expresamente cuáles son las normas que pueden ser modificadas, adicionadas
o derogadas por el Presidente.  Si bien este es apenas uno de lo diversos
criterios a los que puede apelar el Congreso para delimitar las atribuciones,
resulta aceptable como técnica metodológica pues aún si las atribuciones son
amplias serán siempre claramente delimitables.
5.- El caso de la Ley 578 de 2000.
Visto lo
anterior la Sala se pregunta si la Ley 578 de 2000 autorizó al señor Presidente
de la República para modificar el régimen salarial y prestacional de algunos
miembros de la Policía Nacional.  Y para una mayor ilustración resulta
pertinente transcribir los artículos 1 y 2 de la Ley 578 de 2000, que sirvieron
de base para expedir el decreto parcialmente acusado en esta oportunidad; los
apartes que se subrayan fueron declarados inexequibles en la Sentencia C-1493
de 2000, por desconocer el mandato de precisión en las facultades otorgadas:
“LEY 578 DE 2000
(marzo 14)
"Por medio de
la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias
para expedir normas relacionadas con las Fuerzas Militares y de Policía
Nacional.
Artículo 1. De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias, hasta por el término de seis (6) meses, contados a
partir de la promulgación de la presente ley, para expedir las normas de
carrera, los reglamentos de régimen disciplinario y de evaluación de los
oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares; el reglamento de aptitud
psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional y el régimen de carrera y/o estatuto del
soldado profesional así como el reglamento de disciplina y ética para la
Policía Nacional, el reglamento de evaluación y clasificación para el personal
de la Policía Nacional, las normas de carrera del personal de oficial y
suboficiales de la Policía Nacional, las normas de carrera profesional del
nivel ejecutivo de la Policía Nacional, los estatutos del personal civil del
Ministerio de Defensa y la Policía Nacional; la estructura del sistema de salud
de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y se dictan otras
disposiciones.
Artículo 2. En desarrollo de las facultades extraordinarias
contempladas en el artículo anterior el Presidente de la República podrá
derogar, modificar o adicionar entre otros los siguientes decretos:
1211/90, 85/89, 1253/88, 94/89, 2584/93, 575/95, 354/94, 572/95, 1214/90,
41/94, 574/95, 262/94, 132/95, 352/97, 353/94 y las demás normas relacionadas
con la materia.”
Como puede verse fácilmente, el Congreso no sólo señaló las materias
sobre las cuales trasladaba temporalmente su competencia legislativa al
Presidente, sino que también las delimitó al indicar cuáles eran los decretos -
con fuerza de ley- que podía modificar.  Según ella, las atribuciones
conferidas versaron sobre los siguientes ejes temáticos:
a) El régimen de carrera, así como los
reglamentos disciplinario y de evaluación de los oficiales y suboficiales de
las Fuerzas Militares;
b) El reglamento de aptitud psicofísica,
incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional;
c) El régimen de carrera y/o estatuto del
soldado profesional;
d) El reglamento de disciplina y ética para la
Policía Nacional;
e) El reglamento de evaluación y clasificación
para el personal de la Policía Nacional;
f) Las normas de carrera del personal de oficial
y suboficiales de la Policía Nacional;
g) Las normas de carrera profesional del nivel
ejecutivo de la Policía Nacional;
(Subraya la Corte)
h) Los estatutos del personal civil del
Ministerio de Defensa y la Policía Nacional;
i) La estructura del sistema de salud de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
Como lo señaló
la Corte en la sentencia C-253/03 MP. Alvaro Tafur Gálvis, al pronunciarse en
relación con una norma del Decreto 1791 de 2000 y su ley habilitante, “el
Presidente de la República no puede modificar, adicionar o derogar decretos
distintos a los establecidos expresamente en el artículo 2º de la Ley 578 de
2000, pues de hacerlo así rebasaría el límite impuesto por el Legislador”.
Así las cosas, atendiendo el criterio de interpretación restrictiva
de las facultades y la inexistencia de facultades implícitas, la Corte
considera que le asiste razón al demandante cuando afirma que la Ley 578 de
2000 no confirió atribuciones al Presidente para modificar por esa vía –como
legislador extraordinario- el régimen salarial y prestacional de los agentes,
suboficiales y personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional.
En este sentido
la Corte precisa que el régimen de carrera es diferente del régimen salarial y
prestacional, como tácitamente lo reconoce el artículo 218  Superior[13] y lo ha explicado la
jurisprudencia constitucional.  El primero hace referencia a “un sistema
técnico de administración de personal de los organismos y entidades del Estado
cuyo fin es, además de la preservación de la estabilidad y del derecho de
promoción de los trabajadores, garantizar la excelencia en la calidad del
servicio y la eficiencia de la administración pública, y en general de las
actividades estatales, ofreciendo igualdad de oportunidades para el ingreso,
capacitación y ascenso al servicio público, con base exclusiva en el mérito y
en las calidades de los aspirantes”[14].
Por el contrario, el régimen salarial y prestacional tiene que ver con la
regulación sistemática de aspectos como la remuneración y los beneficios
económicos y asistenciales de los cuales es titular el trabajador en virtud de
su desempeño al servicio de una institución.
Una vez aclarado que la Ley 578 de 2000 no confirió atribuciones al
Presidente para regular, como legislador extraordinario, el régimen salarial y
prestacional de los suboficiales, agentes y del personal del nivel ejecutivo de
la Policía Nacional, la pregunta que surge es entonces si la norma acusada
realmente introdujo una modificación a dicho régimen, o si por el contrario tan
solo hizo una precisión al respecto.
6.- El parágrafo demandado no introdujo ninguna modificación al
régimen salarial y prestacional de suboficiales, agentes y personal del nivel
ejecutivo de la Policía Nacional.
6.1.- De acuerdo con la regulación prevista en el Decreto 1791 de
2000, la Ley 180 de 1995 y la Ley 62 de 1993, existen cuatro grandes
estructuras jerárquicas al interior de la Policía Nacional, a saber: oficiales,
nivel ejecutivo, suboficiales y agentes[15].
Cada uno presenta a su vez diferentes grados, distribuidos de la siguiente
manera[16]:
1. OFICIALES
2.
NIVEL EJECUTIVO
3.
SUBOFICIALES
4.
AGENTES
a. Oficiales
generales
1) General
2) Mayor
General
3) Brigadier
General
b. Oficiales
superiores
1) Coronel
2) Teniente
Coronel
3) Mayor
c. Oficiales
subalternos
1) Capitán
2) Teniente
3) Subteniente
a. Comisario
b.
Subcomisario
c. Intendente
Jefe
d. Intendente
e.
Subintendente
f. Patrullero
a. Sargento
Mayor
b. Sargento
Primero
c. Sargento
Viceprimero
d. Sargento
Segundo
e. Cabo
Primero
f. Cabo
Segundo
a. Agentes del Cuerpo Profesional
b. Agentes del Cuerpo Profesional
especial
Con el objeto de permitir la movilidad entre las diferentes escalas
jerárquicas y de estimular el desempeño y la permanencia al interior de la
Policía Nacional, el artículo 9 del decreto autoriza el ingreso de suboficiales
al nivel ejecutivo, el cual será tramitado a solicitud del interesado, previo
el cumplimiento de ciertos requisitos y respetando el orden de antigüedad en el
grado[17].
Así mismo, el artículo 10 autoriza el ingreso de agentes al primer grado del
nivel ejecutivo.[18]
Como complemento a los artículos señalados está previsto el
parágrafo ahora acusado, cuyo texto es del siguiente tenor:
“Parágrafo.- El personal de Suboficiales y de Agentes de que tratan
los artículos 95 y 106 del presente Decreto, se someterán al régimen salarial y prestacional
establecido para la carrera del Nivel Ejecutivo.”
A juicio de la Corte, una simple lectura de la norma permite
observar cómo ella no está modificando el régimen salarial y prestacional de
los miembros de la Policía Nacional, sino que se limita a señalar cuál será el
régimen aplicable en el evento en que los suboficiales y agentes aspiren a
ingresar al nivel ejecutivo y sean efectivamente aceptados.
La regulación
prevista en el parágrafo acusado no hace más que desarrollar las normas de
carrera del nivel ejecutivo, según lo autorizado por el Congreso, al indicar
una consecuencia apenas obvia en caso de cambio de un nivel jerárquico a otro
dentro de la propia institución, pero en nada altera las condiciones de remuneración
o los beneficios económicos y asistenciales de los agentes, suboficiales e
incluso del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional.  Se trata,
como bien lo sugiere uno de los intervinientes, de una precisión relacionada
con los efectos jurídicos derivados de una movilidad interna pero que mantiene
inalterados los diferentes regímenes salariales y prestacionales de los
miembros de la institución.
Así pues, aún cuando el demandante tiene razón cuando afirma que las
facultades no fueron concedidas para regular el régimen salarial y prestacional
de los miembros de la Policía Nacional, se equivoca cuando asegura que el
parágrafo introduce un cambio en la regulación al respecto.  En esa medida,
como parte de un supuesto errado - que el Presidente modificó el régimen
salarial y prestacional de dichos servidores -, su estructura argumentativa se
desvanece y con ella el cargo de inconstitucionalidad en este sentido.
6.2.- Un motivo
adicional refuerza lo dicho hasta ahora: el parágrafo acusado guarda un alto
grado de similitud con el contenido del artículo 15 del Decreto Ley 132 de
1995, sobre el cual se autorizó expresamente al Gobierno para introducir
modificaciones, supresiones o adiciones.  Para una mayor ilustración conviene
hacer un breve recuento normativo.
La Ley 180 de
1995 creó el Nivel Ejecutivo al interior de la Policía Nacional y en su
artículo 7º facultó al Presidente de la República para “Desarrollar en la
Policía Nacional la Carrera Profesional del Nivel Ejecutivo a que se refiere el
artículo 1o. de la presente Ley, a la cual podrán vincularse Suboficiales,
Agentes, personal no uniformado y de incorporación directa (…)”.
Y en ejercicio
de esas atribuciones el Presidente expidió el Decreto 132 de 1995 “por el
cual se desarrolla la carrera profesional del Nivel Ejecutivo de la Policía
Nacional”, en cuyo artículo 15 hizo la siguiente precisión, relacionada con
el régimen salarial al que se sometería el personal que ingresara al nuevo
nivel jerárquico:
“Artículo 15.- Régimen salarial y prestacional del personal del
Nivel Ejecutivo.  El personal que ingrese al Nivel Ejecutivo de la Policía
Nacional, se someterá al régimen salarial y prestacional determinado en las
disposiciones que sobre salarios y prestaciones dicte el Gobierno Nacional”.
Al comparar el
contenido del parágrafo acusado con el del artículo transcrito la Corte
encuentra una considerable cercanía conceptual entre uno y otro, lo cual
demuestra que el Ejecutivo no se excedió en el ejercicio de las facultades
conferidas en la Ley 578 de 2000.  Según fue explicado líneas atrás, el
Gobierno estaba expresamente autorizado para modificar el Decreto 132 de 1995,
donde el artículo 15 hacía una precisión similar a la prevista en la norma
ahora acusada pero que, reitera la Corte, en todo caso no introducía
modificación alguna al régimen salarial y prestacional de los miembros de la
fuerza pública.
Atendiendo
las razones expuestas la Sala concluye que el cargo por violación de los
artículos 150-10 y 180-10 de la Carta no resulta procedente, y así será
declarado en esta sentencia, pues el Gobierno no se excedió en el ejercicio de
las facultades otorgadas, ni desconoció con ello el deber de velar por el
estricto cumplimento de las leyes.
7.- El supuesto desconocimiento de los derechos adquiridos y de los
honores y pensiones de los miembros de la fuerza pública.
De otra parte, el actor considera que el parágrafo acusado desconoce
los derechos adquiridos de los suboficiales y agentes que ingresaron a la
carrera profesional del nivel ejecutivo estando amparados por la Ley 4 de 1992,
el parágrafo del artículo 7 de la ley 180 de 1995 y los Decretos 1212 y 1213 de
1990, que corresponden a los estatutos de personal de unos y otros.  Además,
según su parecer, con ello se priva a algunos miembros de la fuerza pública de
sus honores y pensiones, en contravía del artículo 220 Constitucional.
La Corte estima que dicho cuestionamiento corresponde a una indebida
interpretación de la norma, pues ella no está diseñada para desconocer
situaciones ya consolidadas sino para regular las condiciones de aquellos
agentes y suboficiales que con posterioridad a su entrada en vigencia decidan
ingresar al nivel ejecutivo de la Policía, siempre y cuando cumplan los
requisitos exigidos por la institución.  Así mismo, del contenido del parágrafo
no se desprende que se autorice despojar a los agentes y suboficiales de sus
honores o pensiones como equivocadamente  lo sugiere el demandante.
Vale la pena recordar que con el fin de garantizar las condiciones
de los miembros de la Policía que ingresarían a la estructura creada por la Ley
180 de 1995, la norma que autorizó al Presidente para desarrollar el nivel
ejecutivo señaló lo siguiente: “La creación del Nivel Ejecutivo no podrá
discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes
estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al Nivel Ejecutivo” [19].  Dicha precisión se
explica ante la creación de una nueva estructura jerárquica y debido a la
facultad que en aquel entonces se le dio al Presidente para regular asuntos
sobre “asignaciones salariales, primas y prestaciones sociales”, la cual
no se confirió en el caso de la Ley 578 de 2000.
Ahora bien, la norma objeto de demanda nada tiene que ver con las
condiciones de quienes siendo agentes o suboficiales ya habían ingresado al
nivel ejecutivo de la Policía y tampoco altera su situación, lo cual reafirma
la equivocada interpretación del actor.  Si la norma no modifica el régimen
salarial y prestacional de los agentes y suboficiales, según fue explicado
anteriormente, no se ve cómo pueda llegar a desconocer los derechos mínimos de
los trabajadores o a privarlos de sus honores y pensiones.
Por lo demás, el Decreto 1791 de 2000 establece que para el ingreso
al nivel ejecutivo de la Policía Nacional debe mediar la solicitud del
interesado, lo cual deja en manos del aspirante la decisión de postular o no su
nombre para el cambio jerárquico dentro de la institución.  Pero si por alguna
razón el aspirante no es favorecido con el ingreso, permanecerá en el nivel en
el que se encontraba y conservará el régimen salarial y prestacional previsto
para esa categoría. Tal circunstancia implica entonces el respeto de sus
derechos, honores y pensiones y lo deja en libertad de quedarse, si lo
considera más favorable de acuerdo con sus intereses, en el nivel en el que se
encuentre.
Sobre el particular, en la Sentencia C-313 de 2003, al analizar la
constitucionalidad de una norma que autorizaba a los docentes vinculados con el
régimen anterior a asimilarse en el nuevo estatuto docente[20], la Corte consideró
que no se desconocían los derechos adquiridos en la medida en que se trataba de
un cambio de régimen voluntario.  Dijo entonces lo siguiente[21]:
“Es decir, que quienes decidan voluntariamente asimilarse al nuevo
régimen, tendrán la opción de hacerlo, tomando en cuenta que en relación con
dicha asimilación estarán en la misma situación que quienes ingresan por
primera vez a la carrera docente, sin que cuente para el efecto el tiempo de
servicio o la experiencia que ellos tengan. En la medida en que esa asimilación
es voluntaria, si dadas estas condiciones ella no resulta atractiva para sus
intereses, el docente podrá optar por mantenerse en el antiguo régimen en el
que le son reconocidos dicho tiempo de servicio y experiencia. Cabe precisar
que si se someten a la evaluación de desempeño y de competencias aludida  y no
obtienen una calificación satisfactoria, simplemente no serán asimilados al
nuevo régimen, pero se mantendrán en su  cargo con todos los derechos regidos
por el régimen anterior.
Téngase en cuenta que los derechos
adquiridos de los docentes que actualmente se rigen por el Decreto   2277de
1979,  se predican en relación con  dicho régimen necesariamente, y no con el
nuevo.
Por lo demás, como ya se explicó en esta misma providencia, los
docentes regidos por el Decreto 2277 de 1979 no pueden pretender que se les
apliquen las normas favorables de su régimen y al mismo tiempo los beneficios
que se establecen en el Estatuto de Profesionalización Docente, regulado por el
Decreto 1278 de 2002.
Así las
cosas, la Corte concluye que el artículo 65 del Decreto 1278 de 2002 no vulnera
los derechos adquiridos de los docentes que se rigen por el Decreto Ley 2277 de
1979, como tampoco establece una discriminación en contra de los mismos, por lo
que en consecuencia declarará  la constitucionalidad del artículo acusado por
los cargos analizados, y así lo señalará en la parte resolutiva de esta
sentencia.”
Así las
cosas, en el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala tampoco puede
perderse de vista que es el agente o suboficial quien tiene la facultad de
determinar si se presenta o no como candidato para el nivel ejecutivo, lo cual
reafirma la impertinencia de los cargos por desconocimiento de los derechos
adquiridos, y por la supuesta privación de honores y pensiones para algunos
miembros de la fuerza pública.  En consecuencia, no prosperan las acusaciones
en este sentido.
VII  DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 10 del Decreto
Ley 1791 de 2000 “por el cual se modifican las normas de carrera del
Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía
Nacional”.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-691/03
PRINCIPIO LOGICO DE NO CONTRADICCION-Vulneración
(Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-4447
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) del Decreto 1791 de
2000, “por el cual se modifican las normas de carrera de Personal de Oficiales,
Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional”.
Magistrado Ponente:
Dra.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, el suscrito
Magistrado aclara el voto por las siguientes razones:
Parte
de la motivación de la sentencia es contradictoria: en la página 19 el primer
párrafo y el penúltimo párrafo se contradicen.  El primer párrafo acepta que no
existían facultades extraordinarias y en consecuencia el ejecutivo no podía
dictar la norma y en el penúltimo párrafo se acepta que el ejecutivo si tenía
facultades, pero que no se excedió en el ejercicio de ellas.  Entonces ¿el
ejecutivo tenía o no tenía facultades?.   Lo que no se puede aceptar es la
violación del principio lógico de no contradicción, ya que una cosa no puede
ser y no ser al mismo tiempo.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Actualmente
Ministerio del Interior y de Justicia.
[2] Sentencia C-1493/00,
MP. Carlos Gaviria Díaz.  En relación con la Ley 578 de 2000, la Corte declaró
la inexequibilidad de las siguientes expresiones: “y se dictan otras
disposiciones”, contenida en el artículo 1; “entre otros” y “las
demás normas relacionadas con la materia”, del artículo 2; y “de la
comisión de redacción de la ley de facultades hará parte el Procurador General
de la Nación o su delegado”, del artículo 3 de la mencionada ley.
[3] Sentencia C-1793/00
MP. Alvaro Tafur Galvis.  La Corte concluyó que el Gobierno solicitó
expresamente las facultades extraordinarias, las cuales fueron señaladas de
manera precisa y no comprendían la potestad para reformar o modificar códigos.
[4] La situación descrita
es diferente a la inconstitucionalidad por consecuencia, donde la
inexequibilidad de la norma habilitante comporta la de los decretos expedidos
en ejercicio de las facultades por ella conferidas.  Cfr. Sentencias C-722/99,
C-845/99, C-870ª/99, C-918/99, C-919/99, C-990/99, C-991/99, C-996/99 y
C/530/00, entre otras.
[5] Sobre la
constitucionalidad del Decreto 1791 de 2000, o de algunos de sus artículos, la
Corte ha proferido las siguientes sentencias:  C-676/01, MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra; C-1262/01, MP. Alfredo Beltrán Sierra; C-286/02, MP. Jaime
Córdoba Triviño; C-421/02, MP. Alvaro Tafur Galvis; C-756/02, MP. Manuel José
Cepeda; C-985/02, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-253/03 MP. Alvaro Tafur
Galvis y C-923/01, MP. Jaime Araújo Rentería.  En este última providencia la
Corte resolvió “Declarar exequibles los decretos Nos. 1790, 1791, 1793,
1795, 1796, 1797, 1798, 1799, 1800, todos ellos del año 2000, únicamente por el
cargo formulado”, el cual tenía que ver con la participación de una
comisión asesora del Congreso en la redacción de dichas normas.
[6] Cfr. Sentencia
C-670/01 MP. Manuel
José Cepeda.  Sobre
la procedencia de la unidad normativa la Corte señaló lo siguiente: “(...)
2.  Por estas razones, para respetar las reglas básicas del procedimiento
constitucional, asegurar la efectividad de los derechos de participación y
permitir una deliberación institucionalizada, el estudio que realiza la Corte
Constitucional respecto de los decretos expedidos en ejercicio de facultades
extraordinarias debe restringirse a los preceptos acusados. Será posible
ampliar el objeto del juicio de constitucionalidad a la ley de facultades, en
aquellos casos en los que la unidad o integración normativa sea estrictamente
necesaria, esto es, cuando para ejercer el control de constitucionalidad sobre
el decreto demandado tal operación resulta indispensable, puesto que la
proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra
tan íntimamente ligada con contenidos jurídicos de la ley habilitante, que
resulta imposible estudiar cabalmente su constitucionalidad sin analizar la ley
de facultades.”
[7] “Artículo 150.-
Corresponde al Congreso hacer las leyes.  Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:  (..) 10.- Revestir, hasta por seis meses, al Presidente
de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con
fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje.  Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el
Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría de los miembros absolutos de una
y otra Cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo
y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno
en uso de facultades extraordinarias.
Estas facultades no se podrán
conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas
en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.”
[8] Cfr., entre
muchas otras, las sentencias C-097/03, C-1028/02, C-895/01, C-1493/00,
C-1316/00, C-050/97, C-074/93, C-510/92 y C-417/02
[9] Sentencias C-1493/00
MP. Carlos Gaviria Díaz, C-503/01 MP. Rodrigo Escobar Gil y C-097/03 MP. Manuel José Cepeda.
[10] “Aun cuando en todas
las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del artículo
150,  que se refiere a "crear los servicios administrativos y técnicos de
las Cámaras",  todo parece indicar que se trata de un error de
codificación y que el constituyente quiso señalar como excluidas de las
facultades extraordinarias las llamadas "leyes cuadros" o "leyes
marco" de que trata el numeral 19 (…)”.  Corte Constitucional, Sentencia
C-417/92.  Ver también C-097/03.
[11] Ver también C-119/96
MP. Antonio Barrera Carbonell.
[12] Sentencia C-1028/02.
MP. Clara Inés Vargas Hernández. La Corte declaró exequible el numeral 111.4
del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, por considerar que las facultades
extraordinarias otorgadas en esa norma se ajustaban al requisito de precisión.
[13] “Artículo 218.- La
ley organizará el cuerpo de Policía.
La Policía Nacional es un cuerpo
armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin
primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz.
La ley determinará su régimen de
carrera, prestacional y disciplinario.” (Subrayado no original).
[14] Sentencia C-486/00 MP.
José Gregorio Hernández Galindo.  La Corte declaró exequible el artículo 15
(parcial) de la Ley 443 de 1998, relacionado con la provisión definitiva de
empleos de carrera mediante concursos de ascenso, en los cuales pueden
participar los empleados de cualquier entidad que reúnan los requisitos para
acceder al cargo.  Ver también sentencias C-563/00 MP. Fabio Morón Díaz y
C-954/01 MP. Jaime Araújo Rentaría.
[15] Según el artículo 6
de la Ley 62 de 1993, modificada por el artículo 1 de la Ley 180 de 1995, “La Policía Nacional está integrada por Oficiales, personal
del Nivel Ejecutivo, Suboficiales, Agentes, Alumnos y por quienes presten el
servicio militar obligatorio en la Institución, así como por los servidores
públicos no uniformados, pertenecientes a ella, unos y otros sujetos a normas
propias de carrera y disciplina en la forma que en todo tiempo establezca la
ley.”  Sin embargo, como lo señaló la Corte en la Sentencia C-1214/01 MP. Clara
Inés Vargas Hernández, “(…) los estudiantes o alumnos de las
escuelas de formación de la Policía Nacional no hacen parte de la jerarquía de
la institución, dada su condición de Cadetes de Alféreces.”
[16] Decreto 1791 de
2000.  “Artículo 5.- Jerarquía. La jerarquía de los
oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, para
efectos de mando, régimen disciplinario, Justicia Penal Militar, lo mismo que
para todos los derechos y obligaciones consagrados en este Decreto, comprende
los siguientes grados: (…)”.
[17] “Artículo 9o. Ingreso
de suboficiales al nivel ejecutivo. Podrán ingresar a la escala
jerárquica del Nivel Ejecutivo los suboficiales en servicio activo que lo
soliciten, de acuerdo con las siguientes equivalencias:
1. Cabo Segundo y Cabo Primero,
al grado de Subintendente;
2. Sargento Segundo, al grado de
Intendente;
3. Sargento Viceprimero, al grado
de Intendente Jefe;
4. Sargento Primero, al grado de
Subcomisario;
5. Sargento Mayor, al grado de
Comisario.
Parágrafo. El ingreso de los
Suboficiales a este nivel, se hará en estricto orden de antigüedad en el grado,
de acuerdo con las disposiciones que para tal efecto presente a consideración
del Ministro de Defensa Nacional el Director General de la Policía Nacional.”
[18] “Artículo
10. Ingreso de agentes al nivel ejecutivo. Podrán ingresar al primer grado
del Nivel Ejecutivo, los agentes en servicio activo de acuerdo con las
disposiciones que para tal efecto presente a consideración del Ministro de
Defensa Nacional el Director General de la Policía Nacional”.
[19] Ley 180 de 1995,
artículo 7, parágrafo.
[20] La norma objeto de
estudio fue el artículo 65 del Decreto
Ley 278 de 2002,
cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 65.- Asimilación. Los educadores con título
profesional del inscritos en el
escalafón docente de conformidad con el Decreto-ley 2277 de 1979 y vinculados
en propiedad a un cargo docente o directivo docente estatal, podrán asimilarse
al nuevo escalafón si se someten a la misma evaluación de desempeño y de
competencias realizadas para superar el periodo de prueba aplicadas a los
educadores que poseen su misma formación profesional, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 31 de este decreto. Los educadores que quieran
asimilarse al nuevo escalafón y obtengan calificación satisfactoria en esta
prueba, serán inscritos en el nuevo escalafón en el grado que les corresponda
de conformidad con la formación que acrediten de acuerdo con el artículo 20 de
este decreto, y serán ubicados en el primer nivel salarial de dicho grado,
debiendo superar las otras evaluaciones y tiempos para cambiar de nivel
salarial.”
[21] Sentencia C-313/03 MP.
Alvaro Tafur Gálvis.  La Corte declaró exequible, entre otras normas, el
artículo 65 del Decreto Ley 1278 de 2002, “por el cual se expide el estatuto
profesional del docente”, que permite la asimilación al nuevo régimen de los
docentes inscritos y regidos por el antiguo estatuto docente (Decreto
2277/79).