T-893-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-893/14
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
La Corte Constitucional, ha
desarrollado una sólida doctrina en relación con la procedencia de la acción de
tutela en contra de providencias judiciales, basada en la búsqueda de un
equilibrio adecuado entre los principios de cosa juzgada, autonomía e
independencia judicial –pilares de todo estado democrático de derecho- y la prevalencia
y efectividad de los derechos constitucionales –razón de ser primordial del
estado constitucional y democrático de derecho-. Este equilibrio se logra a
partir de la procedencia excepcional de la acción, dentro de supuestos
cuidadosamente decantados por la jurisprudencia constitucional
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
Requisitos formales (o de procedibilidad): (i) que el asunto
sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; (ii) que
el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios,
antes de acudir al juez de tutela; (iii) que la petición cumpla con el
requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios de razonabilidad y
proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una irregularidad procesal, que
esta tenga incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos
fundamentales; (v) que el actor identifique, de forma razonable, los hechos que
generan la violación y que esta haya sido alegada al interior del proceso
judicial, en caso de haber sido posible y; (vi) que el fallo impugnado no sea
de tutela. Requisitos
sustanciales o de procedencia material del amparo: que se presente alguna de
las causales específicas de procedencia, ampliamente elaboradas por la
jurisprudencia constitucional: defecto orgánico sustantivo,
procedimental o fáctico; error inducido; decisión
sin motivación; desconocimiento del precedente constitucional; y violación
directa a la constitución.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se cumplieron los requisitos de
inmediatez y subsidiariedad
Referencia: expediente T- 4.453.581
Acción de tutela instaurada por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social UGPP contra el Juzgado Primero Administrativo de
Descongestión de Yopal.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil catorce
(2014)
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa, y los magistrados
Mauricio González Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo dictado en el
asunto de la referencia por el Tribunal Administrativo de Casanare, el ocho (08)
de julio de dos mil catorce (2014), en única instancia.
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda.
1. La Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en
adelante UGPP) interpone acción de tutela contra el Juzgado Primero
Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal, por considerar que la autoridad
accionada vulneró sus derechos constitucionales al debido proceso y al acceso a
la administración de justicia. A través de auto del 27 de junio de 2014 el
Tribunal Administrativo del Casanare vinculó al trámite de tutela a Nelly María
Jaramillo Bedoya.
A continuación se sintetizan los
fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda en lo que interesa a la
sentencia de revisión de tutela:
1.1. La señora Nelly María Jaramillo Bedoya
inició acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el oficio PABF
CD 20104196 del 05 de abril de 2010, mediante el cual el Gerente del Patrimonio
Autónomo Buen Futuro negó el reintegro del porcentaje deducido por concepto de
aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud de la mesada pensional
de la pensión gracia de la demandante, así como la cesación de descuentos por
aportes a salud sobre la misma.
1.2. El proceso correspondió por reparto al Juzgado Primero
Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal. En sentencia del 27 de
enero de 2012 el Despacho declaró la nulidad del oficio acusado, y ordenó a “Cajanal
EICE en Liquidación cesar todos los descuentos que viene efectuando con destino
al Fosyga, con cargo a la nómina que como pensionada se le hace a la señora
Nelly Jaramillo Bedoya (…), para la financiación del sistema general de
seguridad social en salud, salvo aquellas que cobija el art. 28 de la Ley 100
de 1993 en armonía con los art. 27 y 204 Ibidem”. Igualmente, condenó a
Cajanal EICE en Liquidación a reintegrar a la demandante “los descuentos que
se hayan aplicado a partir del 02 de febrero de 2007 con cargo a la nómina que
la acredita como beneficiaria de la pensión gracia, salvo aquellas que cobija
el art. 280 de la Ley 100 de 1993 en armonía con los art, 27 y 104 ibidem,
debiendo ajustar su valor, con aplicación de la fórmula financiera prevista en
la parte motiva de ese proveído”.
1.3. Contra la anterior sentencia Cajanal EICE en
Liquidación no interpuso el recurso de apelación, por lo que quedó ejecutoriada
el 20 de febrero de 2012. Mediante Resolución No. RDP 037268 del 13 de agosto
de 2013 se dio cumplimiento el fallo, ordenando suspender el descuento por
concepto de aporte para salud efectuado a la señora Nelly María Jaramillo
Bedoya de su mesada pensional gracia.
1.4. En el escrito de demanda de tutela se asegura que
el acatamiento de los fallos judiciales proferidos en contra de Cajanal EICE en
Liquidación fue trasladado a la UGPP, por lo cual la citada Unidad profirió el
acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia. Agrega que en la
actualidad está a cargo de la UGPP reportar mes a mes al Fondo de Pensiones
Públicas del Nivel Nacional (en adelante FOPEP) el pago de la mesada pensional.
1.5. La entidad accionante señala que “La orden
emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de
Yopal es irregular, toda vez que desconoce la obligación legal contenida en las
leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, respecto de los aportes a salud en un 12% que
se debe hacer a la mesada pensional de la señora Nelly María Jaramillo Bedoya,
con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
1.6. En síntesis, la demanda argumenta que la
sentencia acusada incurrió en defectos constitucionales, en abuso del derecho y
en fraude a la ley por aplicación indebida del ordenamiento jurídico, pues con
la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se estableció de manera general
que la cotización para financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud
sería del 12%. Añade, que “el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 en su inciso
4, dispuso que los pensionados del Fondo de Prestaciones del Magisterio, deberán
aportar en los mismos términos de las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, es decir
en la misma cuantía de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en
Salud”.
1.7. En relación con la procedencia formal de la
acción de tutela la UGPP señala que se cumplen los requisitos de procedibilidad
formal. En especial, sostiene que “debe ponerse en evidencia la particular
situación de la entidad (Cajanal Eice) en el llamado estado de cosas
inconstitucionales declarado por la Corte Constitucional en sentencia T-068 de
1998 y reiterada en la sentencia T-1234 de 2008, estado que perduró hasta la
fecha de su extinción, puesto que nunca fue superado, situación que constituye una
razón de fuerza mayor que permite flexibilizar el requisito de subsidiariedad
como procedencia de la tutela, aunado al hecho que se trata de prestaciones
periódicas; de otro lado, teniendo en cuenta la fecha de ejecutoria del fallo
tutelado, ya caducó el término para interponer el recurso extraordinario de
revisión, y de cara a lo anteriormente expuesto, no queda camino distinto a la
presente vía constitucional”.
1.8. Con sustento en lo anterior, la entidad accionante
solicita el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso
a la administración de justicia, y en consecuencia, se deje sin efecto el fallo
cuestionado y se ordene proferir una nueva sentencia en la que se disponga el
descuento de los aportes al sistema de seguridad social en salud, de
conformidad con el ordenamiento legal aplicable.
Intervención de las accionadas.
2. Por auto del 27 de junio de 2014 el
Tribunal Administrativo del Casanare avocó conocimiento de la acción de tutela
y dispuso la notificación a los interesados.
El Juzgado Tercero Administrativo de
Descongestión del Circuito de Yopal se opuso a la prosperidad de la acción de
tutela. Manifestó que la providencia atacada aplicó el precedente trazado por
el Tribunal Administrativo de Casanare para dichos asuntos. Indicó que la
acción resulta improcedente en razón a que no se cumple el principio de
inmediatez por cuanto han transcurrido más de dos años y cinco meses desde el
momento en que se profirió la sentencia acusada. Finalizó señalando que la
entidad demandada no hizo uso del recurso de apelación que tuvo a su
disposición.
Del fallo de única instancia.
3. El Tribunal Administrativo de Casanare en
sentencia del 08 de julio de 2014 declaró improcedente la tutela solicitada. Consideró
que la acción no cumplía el requisito de subsidiariedad en tanto la demandada no
agotó el recurso de apelación que tenía a su alcance. Además, expuso que no se
satisface el requisito de inmediatez, pues “se ataca un fallo ejecutoriado
en el mes de febrero de 2012, sin haberse ofrecido motivo fundado que haya
impedido a Cajanal EICE, a su liquidador o a la sucesora procesal (UGPP) ahora
constitucional, ejercer en tiempo razonable el medio de control; tampoco pueden
predicarse respecto de dichas personas jurídicas públicas circunstancias
excepcionales de debilidad de origen, inferioridad manifiesta u otras que se
predican, prueba a la vista, de algunos segmentos de la población dignos de
protección reforzada”.
II. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
Competencia.
4. Esta Corte es competente para conocer los
fallos materia de revisión, de conformidad con lo determinado en los artículos
86 y 241.9 de la Constitución Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del auto de 06 de agosto de
2014 expedido
por la Sala de Selección de Tutelas Número 08 de esta Corporación.
a. Problema jurídico planteado.
5. De acuerdo con los hechos expuestos y las
precisiones realizadas, corresponde a la
Sala Novena de Revisión establecer
si la presente acción de
tutela es formalmente procedente para enjuiciar la presunta vulneración de los
derechos fundamental invocados por la entidad peticionaria. En este sentido, la Sala deberá determinar si en el
presente caso se cumplen los presupuestos procesales de la acción de tutela
contra providencias judiciales. De encontrar procedente la acción la Sala
estudiará el asunto de fondo.
6. Para
dar solución al problema jurídico planteado la Corte Constitucional reiterará su jurisprudencia relativa a la procedencia
de la acción de tutela contra sentencias judiciales. Posteriormente, aplicará
estas reglas para solucionar el caso concreto.
b. Solución del problema jurídico.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de Jurisprudencia.
7. La Corte Constitucional, intérprete autorizada de
la Constitución Política y guardiana de la integridad del texto superior (artículo
241 C.P.), ha desarrollado una sólida doctrina en relación con la procedencia
de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, basada en la
búsqueda de un equilibrio adecuado entre los principios de cosa juzgada,
autonomía e independencia judicial –pilares de todo estado democrático de
derecho- y la prevalencia y efectividad de los derechos constitucionales –razón
de ser primordial del estado constitucional y democrático de derecho-. Este
equilibrio se logra a partir de la procedencia excepcional de la acción, dentro
de supuestos cuidadosamente decantados por la jurisprudencia constitucional[1].
8. Para esta Corporación, la acción de tutela contra
providencias judiciales constituye un mecanismo idóneo para garantizar la
primacía y efectividad de los derechos constitucionales, cuyo fundamento
normativo-constitucional se encuentra en los artículos 86 de la Carta, que
prescribe que la acción se orienta a proteger los derechos frente a cualquier
autoridad pública, y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
-parte del Bloque de Constitucionalidad-, que establece en cabeza del Estado la
obligación de proveer un recurso efectivo para la protección de los derechos
humanos[2].
9. La tutela contra sentencias cumple, además, una
función indispensable dentro de un Estado Constitucional, como es la de
unificar la jurisprudencia nacional sobre los derechos fundamentales[3]. Como se sabe, las
cláusulas de derechos son especialmente amplias e indeterminadas[4], así que la precisión
de su contenido por parte del órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional asegura la vigencia del principio de igualdad en aplicación de
las normas de derechos constitucionales, garantiza un nivel adecuado de
seguridad jurídica, y asegura que los jueces cumplan con la obligación de
propender por la justicia material, representada en la vigencia de los derechos
inalienables del ser humano, cuando puedan verse afectados en el proceso de aplicación
de la ley[5].
10. Por otra parte, la excepcionalidad de la acción
garantiza que las sentencias judiciales estén amparadas adecuadamente por el
principio de cosa juzgada que prescribe su inmutabilidad, y que los jueces
conserven sus competencias, autonomía e independencia al decidir los casos de
los que conocen. En la preservación de estos principios adquieren un papel
protagónico los requisitos generales de procedencia formal de la acción,
subsidiariedad e inmediatez. El primero, asegura la independencia y autonomía
judicial pues el peticionario sólo puede acudir a la tutela una vez haya
agotado los mecanismos previstos por el sistema jurídico; el segundo, por su
parte, evita que se dé una erosión muy acentuada de la seguridad jurídica y la
cosa juzgada, pues preserva la intangibilidad de las sentencias ejecutoriadas,
toda vez que, transcurrido un tiempo razonable no es posible que sean
cuestionadas por un supuesto desconocimiento de derechos fundamentales. Por
ello, se afirma que la cosa juzgada adquiere una dimensión sustancial: las
sentencias se protegen en la medida en que aseguran no solo seguridad jurídica,
sino un mínimo de justicia material.
11. En cuanto a la autonomía e independencia judicial
y los eventuales problemas ocasionados por la intervención del juez
constitucional en pronunciamientos de otras jurisdicciones, una sencilla
consideración sobre la composición de la jurisdicción constitucional permite
demostrar que se trata de temores infundados. De acuerdo con las disposiciones
legales y constitucionales, la Corte ha distinguido entre la jurisdicción
constitucional en sentido orgánico y en sentido funcional[6]. Desde el primer punto
de vista, el único órgano que hace parte de la jurisdicción constitucional es
la Corte Constitucional; sin embargo, desde el punto de vista funcional, todos
los jueces de la república, individuales y colegiados, hacen parte de la
jurisdicción constitucional cuando conocen de acciones de tutela, o cuando
ejercen el control de constitucionalidad mediante la aplicación preferente de
la Carta (excepción de inconstitucionalidad) en virtud del artículo 4º
Superior.
12. La objeción según la cual la tutela contra
sentencias afecta el orden jurídico por desconocer la posición de los
tribunales de cierre de las jurisdicciones ordinaria y administrativa, y la
independencia y autonomía del juez natural de cada proceso, se desvanece una
vez se repara en el sentido funcional de la jurisdicción constitucional. La
intervención de la Corte ante la eventual afectación de derechos constitucionales
en los procesos judiciales adquiere pleno sentido si, por una parte, se asume
su posición como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional pero, por
otra, se entiende que su competencia se restringe a los asuntos de relevancia
constitucional y a la protección efectiva de los derechos mencionados y no a
problemas de carácter legal. Por ello, está vedada al juez de tutela cualquier
intromisión en asuntos puramente litigiosos, en la escogencia de
interpretaciones legales constitucionalmente válidas; o, finalmente, en las
amplias atribuciones del juez para la valoración del material probatorio,
mientras su ejercicio se ajuste a la efectividad de los derechos
constitucionales.
13. Dentro del marco expuesto, en Sentencia C-590
de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Sala Plena de la Corporación
señaló los requisitos formales (presupuestos procesales) y materiales
(presupuesto de procedencia) de la acción.
14. Requisitos formales (o de procedibilidad)[7]: (i) que el asunto
sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional[8]; (ii) que el actor haya
agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, antes de acudir
al juez de tutela[9];
(iii) que la petición cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con
criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una
irregularidad procesal, que esta tenga incidencia directa en la decisión que
resulta vulneratoria de los derechos fundamentales; (v) que el actor
identifique, de forma razonable, los hechos que generan la violación y que esta
haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido
posible y; (vi) que el fallo impugnado no sea de tutela[10].
15. Requisitos sustanciales o de procedencia material
del amparo: que se presente alguna de las causales específicas de procedencia,
ampliamente elaboradas por la jurisprudencia constitucional: defecto
orgánico[11]
sustantivo[12],
procedimental[13]
o fáctico[14];
error inducido[15];
decisión sin motivación[16];
desconocimiento del precedente constitucional[17]; y violación directa
a la constitución[18].
En relación con las causales específicas de procedencia, ha manifestado la
Corte que no existe un límite indivisible entre estas, pues resulta evidente
que la aplicación de una norma inconstitucional o el desconocimiento del
precedente constitucional pueden derivar en un irrespeto por los procedimientos
legales; o, que la falta de apreciación de una prueba, puede producir una
aplicación indebida o la falta de aplicación de disposiciones normativas
relevantes para la solución de un caso específico[19].
16. De acuerdo con las consideraciones precedentes,
para determinar la procedencia de la acción de tutela en contra de una
sentencia judicial, es preciso que concurran tres situaciones: (i) el
cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad, (ii) la existencia
de alguna o algunas de las causales específicas establecidas por la Corporación
para hacer procedente el amparo material y, (iii) el requisito sine que non,
consistente en la necesidad de intervención del juez de tutela, para evitar
la consumación de un perjuicio iusfundamental.[20]
c. Del caso concreto.
Del cumplimiento de los presupuestos
procesales de la acción de tutela (procedibilidad formal) formulada contra la sentencia
del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal acusada en el
presente trámite.
17. En la medida que el cumplimiento integral de los
presupuestos formales de procedibilidad es indispensable para el estudio de
fondo de la solicitud de amparo, la Sala, de encontrar que algunos de ellos no
es satisfecho en la demanda, declarará la improcedencia de la acción de tutela,
sin entrar a estudiar los restantes presupuestos formales de procedencia. En
esa dirección, la Sala abordará en primer término aquellos requisitos que
evidencian, prima facie, mayores dificultades en su cumplimiento.
18. Realizadas las anteriores precisiones, pasa la
Sala Novena de Revisión a efectuar el estudio formal de procedibilidad en el
presente caso, analizando en primer momento la satisfacción de los presupuestos
de subsidiariedad e inmediatez.
El agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y
extraordinarios y el requisito de inmediatez.
19. En el escrito de demanda la
UGPP argumenta que en su caso, al estudiar el cumplimiento de los requisitos formales
de procedibilidad, resulta pertinente flexibilizar el análisis de los mismos en
cuanto Cajanal EICE en Liquidación soportó desde el año 1998 una problemática
estructural que derivó en el estado de cosas inconstitucionales declarado en la
sentencia T-098 de 1998 y ratificado posteriormente en la sentencia T-1234 de
2008.
20. Bajo tal óptica, la demanda
argumenta que (i) si bien el estudio de las solicitudes prestacionales con el
objeto misional en pensiones fueron asumidas en su totalidad el 01 de diciembre
de 2012 por la UGPP, la sustitución procesal y defensa judicial de Cajanal se
inició a partir del 12 de junio de 2013; (ii) “la mesada pensional, es una
prestación económica que se causa periódicamente, por lo cual la vulneración
continúa en el tiempo, empero, debe cesar de inmediato para garantizar la
sostenibilidad financiera del sistema pensional”; (iii) el estado de cosas
inconstitucionales “constituye una razón de fuerza mayor que permite
flexibilizar el requisito de subsidiariedad”; (iv) “teniendo en cuenta
la fecha de ejecutoria del fallo tutelado, ya caducó el término para interponer
el recurso extraordinario de revisión, y de cara a lo anteriormente expuesto no
queda camino distinto a la presente vía constitucional”; (v) “si bien la
sentencia (…) quedó en firme en el mes de febrero de 2012, lo cierto es que lo
ordenado en esta, se traducirá en un aumento irregular de la mesada pensional
de la señora Nelly María Jaramillo Bedoya, con lo cual se está transgrediendo
la línea jurisprudencial y la Ley aplicable al caso”.
21. A su turno, en sentencia
T-546 de 2014 la Sala Sexta de Revisión analizó un caso semejante al estudiado
en la presente oportunidad, concluyendo que la demanda superaba los requisitos
de subsidiariedad e inmediatez. La Sala consideró que el estado de cosas
inconstitucional de Cajanal justificaba la falta de ejercicio del recurso de
apelación en el proceso contencioso administrativo y la demora en la
presentación de la acción de tutela contra el fallo allí cuestionado.
22. Al respecto, la Sala Sexta
señaló que encontraba “probada la existencia de una circunstancia
especialísima que privó a CAJANAL, hoy UGPP, de la posibilidad de agotar o
utilizar todos mecanismos ordinarios de defensa establecidos por nuestro
sistema normativo, lo cual está soportado en el estado inconstitucional de las
cosas y el desorden administrativo existente en la entidad para la época en que
se profirieron los fallos de tutela previamente referenciados, que no sólo
comprometieron las respuestas a los derechos de petición, sino también la
actividad procesal de dicha institución. Por tanto, en el caso en estudio, la
Corte encuentra una justificación admisible que evitó que fueran agotados la totalidad de los medios ordinarios de
defensa judicial con que contaba CAJANAL para impugnar los respectivos fallos
y, en tal consideración, tiene por superado este requisito de procedibilidad en
la presente acción de tutela”.
23. Seguidamente, indicó que “Para
el caso en estudio se considera que la vulneración de los derechos
fundamentales de la accionante es permanente por tratarse del pago de
prestaciones periódicas, lo anterior sumado a la situación especialísima
derivada en que la UGPP sólo asumió las funciones de defensa judicial de
CAJANAL el 11 de junio de 2013, por lo tanto se observa que frente a la
oportunidad de la tutela  objeto de estudio no estamos en presencia de una
desidia de la Administración sino ante la imposibilidad jurídica y material
para interponer la acción en un término menor. || Igualmente, se debe tener en
cuenta la grave afectación de los ingresos con los que se financia la
prestación de los servicios de salud, por cuanto los aportes se destinan a
financiar el sistema médico asistencial del afiliado pensionado, razones que
explican el cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso en estudio”.
24. La Sala Novena de Revisión no comparte los
argumentos expresados por la UGPP en su escrito de demanda, ni las conclusiones
a las que arribó la Sexta de Revisión en la sentencia T-546 de 2014. Por tanto,
esta Sala se aparta de lo resuelto en la sentencia T-546 de 2014 en relación
con la procedibilidad formal de la acción de tutela, por las siguientes
razones:
El estado de cosas
inconstitucionales de Cajanal EICE en Liquidación no justifica la falta de
interposición del recurso de apelación frente a la sentencia cuestionada en
sede de tutela, ni la demora en la presentación de la acción de amparo
constitucional.
25. En criterio la Sala Novena
de Revisión el estado de cosas inconstitucionales declarado frente a la
situación de Cajanal en la sentencia T-098 de 1998 no justifica por sí sola la inacción
judicial de la entidad, ni exculpa mecánicamente la responsabilidad de sus
funcionarios en las conductas activas y omisivas que condujeron a la falta de
interposición del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia
que ordenó a la entidad efectuar únicamente un descuento del 5% de la mesada
pensional de la actora por concepto de aporte al sistema de seguridad social en
salud.
26. De este modo, al verificar
la existencia de un estado de cosas inconstitucionales en la transición del
administrador del régimen de prima media del ISS a Colpensiones, la Sala Novena
de Revisión en Auto 110 de 2013 sostuvo que las medidas adoptadas en las
sentencias T-068 de 1998 y T-1234 de 2008 representaban criterios orientadores
importantes, los que se acogerían en dicho proceso pero con precisos matices.
Así, mientras que en la sentencia T-1234 de 2008 la Corte entendió que debido a
la situación estructural de Cajanal los jueces de tutela debían abstenerse de
considerar la demora en la respuesta de las solicitudes pensionales como “una
violación del derecho de petición susceptible de amparo constitucional” y
extendió el plazo de contestación de los mismos hasta la fecha que dispusiera
la entidad, el Auto 110 de 2013 estableció que aunque Colpensiones tendría
hasta el 31 de diciembre de 2013 para acatar las sentencias de tutela, se
entendería en todo caso “vulnerado el derecho de petición” en los
eventos en que se desbordaran los términos legales de respuesta.
27. En el Auto 110 de 2013, que envuelve una situación
cercana a la padecida por Cajanal, esta Sala de la Corte aclaró que la decisión
de suspensión parcial de sanciones por desacato allí tomada “no excusa la
práctica inconstitucional en que habrían incurrido el ISS y Colpensiones, al
abstenerse de responder en término los derechos de petición de sus afiliados y
retardar el cumplimiento de las sentencias dictadas por los jueces de la
República. Lo que interesa a la Corte en la presente causa, se reitera, es la
protección de los derechos fundamentales de los usuarios del ISS en liquidación
y Colpensiones, amenazados por las acciones y omisiones de estas entidades, sin
perjuicio de los reproches de índole constitucional a que haya lugar en la sentencia
de revisión, o las decisiones que en el ámbito de sus competencias tomen los
respectivos órganos de control”. (Énfasis añadido)[21].
28. Entonces, el propósito del
Auto 110 de 2013 fue (i) efectuar un reparto equitativo de cargas públicas y
beneficios de acuerdo a las capacidades y necesidades de los usuarios de la
entidad; (ii) facilitar la superación del bloqueo institucional padecido por
los usuarios que se encontraban en condiciones de debilidad manifiesta, a
través del otorgamiento de un trato preferente en su favor[22];
(iii) adoptar las medidas necesarias para lograr la superación definitiva de la
situación de violación iusfundamental y alcanzar la normalización de operación
de Colpensiones y; (iv) suspender solo parcialmente las sanciones por desacato
a órdenes de tutela, con el único objeto de garantizar la priorización
dispuesta en la providencia para la atención de los usuarios de Colpensiones.
Lo anterior, (v) dejando a salvo la posibilidad de imponer sanciones por
desacato frente al incumpliendo de los órdenes de prioridad establecidos en el
Auto o las obligaciones estructurales fijadas por la Corte en sus diferentes providencias[23].
29. Así las cosas, para la Sala
Novena de Revisión no resulta procedente avalar la desidia de las entidades
estatales en el ejercicio de la función pública, ni la inacción judicial de las
mismas, argumentando para ello la presencia de problemas estructurales. En
particular, frente a Cajanal esto no resulta admisible porque (i) la entidad
tuvo cerca de una década para tomar las medidas necesarias para superar el
estado de cosas inconstitucionales declarado en la sentencia T-098 de 1998;
(ii) la situación en que se sumió Cajanal fue producto de su propia negligencia,
de modo que no puede alegar su propia torpeza y; (iii) medidas como el
fortalecimiento de la defensa judicial de la entidad que hoy se observa a
través de la diligente actuación de la UGPP debieron ser tomadas de forma
oportuna. En suma, para esta Sala de la Corte (iv) eximir de toda
responsabilidad a las entidades estatales y a sus directivos argumentando
problemas estructurales, supone avalar las prácticas negligentes que generaron
las aludidas dificultades e incentivar el abandono de la administración en la
prestación diligente y adecuada del servicio público de seguridad social.
30. Por esa razón, la Sala
estima que la existencia de un estado de cosas inconstitucionales en Cajanal
EICE en Liquidación no justifica la ausencia de interposición del recurso de
apelación contra la sentencia atacada en el presente trámite de revisión de
tutela, ni exculpa la demora en la presentación de la acción de amparo constitucional.
La asunción de defensa
judicial de Cajanal por parte de la UGPP en junio de 2013 no justifica la falta
de interposición del recurso de apelación frente a la sentencia cuestionada en
sede de tutela ni la demora en la presentación de la acción de amparo
constitucional.
31. Según consta en los
antecedentes de la sentencia acusada, una vez notificada la demanda en debida
forma la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, por medio de apoderado
presentó escrito de contestación el 11 de abril de 2011. En ella se opuso a las
pretensiones, refirió que los hechos señalados por la demandante debían ser
probados, expresó que se atendría a lo que resultara demostrado en el proceso y
controvirtió los cargos propuestos en la demanda.
32. En ese sentido, para la
Sala es claro que al momento de proferirse la sentencia por parte del juzgado
acusado, Cajanal EICE en liquidación tenía conocimiento del proceso y contaba
con la oportunidad de impugnar la misma. La conducta desplegada por el
apoderado judicial de Cajanal vincula la sustitución procesal asumida por la
UGPP, siendo esta circunstancia, en consecuencia, inoponible e irrelevante como
elemento justificativo de la demora en la interposición de la presente acción
de tutela.
La UGPP no ostenta la
categoría de sujeto vulnerable. La presunta vulneración iusfundamental alegada
por la UGPP carece de actualidad, pues la periodicidad de la pensión no es un
elemento que se pueda predicar del obligado a satisfacer la prestación, como
elemento justificativo de su inacción judicial.
33. La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado
que la consagración de los requisitos formales de procedibilidad de la acción
de tutela contra providencias judiciales parte de la premisa según la cual los
medios ordinarios de defensa judicial previstos por el legislador son idóneos y
eficaces, en términos generales, para la protección de todos los derechos,
incluidos los de rango constitucional; asume el respeto de esos medios como una
exigencia del principio democrático, en la medida que la Constitución concede
al Congreso de la República la facultad más amplia de configuración del derecho
procedimental; adopta un compromiso con el debido proceso en la faceta de juez
natural y el principio de especialidad de jurisdicción, en cuanto en los
trámites ordinarios se efectúa el más extenso debate probatorio y se concreta
el contenido normativo de las disposiciones infraconstitucionales mediante el
ejercicio interpretativo realizado por el respectivo órgano de cierre de cada
jurisdicción y; establece un equilibrio entre los principios de cosa juzgada, autonomía
e independencia judicial, y la protección privilegiada de los derechos
fundamentales. Por ese conjunto de consideraciones, cuando la acción de tutela
se dirige contra providencias judiciales su estudio debe realizarse con
especial rigor.
34. Igualmente, atendiendo a los incisos 2 y 3 del
artículo 13 y 229 superior, la Corte ha establecido que cuando la acción de
tutela es presentada por personas merecedoras de especial protección
constitucional, el juez debe (i) efectuar el análisis de procedibilidad formal
bajo criterios amplios o flexibles dada la tutela reforzada que la Carta
concede en favor de estos colectivos y, (ii) tomar en cuenta que aún dentro de
la categoría de personas de especial protección constitucional existen
diferencias materiales relevantes que rompen su horizontalidad y los sitúan en
disímiles posiciones de vulnerabilidad que merecen distintos grados de
protección. Lo anterior por cuanto estos colectivos han tenido que asumir
cargas que se advierten profundamente desproporcionadas para quienes,
paradójicamente, la Constitución ordena una especial protección.
35. En el presente caso, sin
embargo, la UGPP no es un sujeto vulnerable que active la protección constitucional
especial al momento de analizar el cumplimiento de los presupuestos procesales
de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por ello, no resulta
procedente flexibilizar el análisis de procedibilidad.
36. Derivado de lo anterior, resulta
pertinente resaltar que el carácter periódico de la pensión como elemento que
otorga actualidad al reclamo pensional, ha sido predicado por la Corporación del
titular del derecho a la seguridad social en tanto acreedor de esta garantía
iusfundamental, no así del obligado a satisfacerla. Esta prerrogativa procesal
ha sido establecida por la Corte Constitucional pues ha entendido que exigir “idénticas
cargas procesales a personas que a causa de su avanzada edad soportan
diferencias materiales relevantes frente a quienes no se encuentran en estado
de vulnerabilidad alguno, puede resultar discriminatorio y comportar una
infracción constitucional al derecho al acceso a la administración de justicia
en igualdad de condiciones. Atendiendo a dicha realidad y a la obligación de
analizar la procedibilidad de la acción de tutela en arreglo a las condiciones
fácticas y normativas del caso concreto, la Corte Constitucional ha adoptado
posiciones jurisprudenciales diferenciales en relación con las reglas formales
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales que
buscan en última instancia el amparo de derechos de naturaleza pensional”[24].
37. Adicionalmente, al
implementar la regla jurisprudencial diferencial de actualidad de la
vulneración frente a reclamos de carácter pensional, el Tribunal ha tomado en
cuenta que los beneficiarios de estas prestaciones son por regla general
personas con importantes grados de vulnerabilidad en razón de su pérdida de
capacidad laboral y el deterioro de sus condiciones de salud producto de los
quebrantos propios de la tercera edad o de un estado de invalidez, lo que les
impide realizar actividades económicas productivas que reviertan en la
posibilidad de asegurar el mínimo vital en una de las etapas de la vida en las
que se requiere mayor apoyo y protección social.
38. En el asunto bajo estudio,
la UGPP no es titular del derecho a la seguridad social, no se encuentra
reclamando el reconocimiento de una pensión ni es un sujeto de especial
protección constitucional. De ahí que esta Sala de la Corte considere inaplicable
en su caso la regla diferencial de protección positiva antes señalada, máxime
si su reclamo se dirige a la salvaguarda de los derechos al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia, presuntamente conculcados en el proceso
judicial que finalizó con sentencia ejecutoriada hace más de 2 años y 5 meses.
El criterio de sostenibilidad
financiera no resulta aplicable en el estudio de casos particulares.
39. Contrario a lo expresado
por la Sala Sexta de Revisión en la sentencia T-546 de 2014 y por la UGPP, es posición
de la Sala Novena de Revisión que los criterios de sostenibilidad no son
aplicables en el análisis de casos individuales, pues los mismos están
dirigidos al legislador y al ejecutivo en cuanto ordenadores del gasto público.
Esta postura fue asumida por esta Sala de la Corte en la sentencia T-832A de
2013, en los siguientes términos:
“52. Tomando en consideración que el
criterio de sostenibilidad financiera puede tener diferentes lecturas
dependiendo de la concepción de política económica y economía política que se
asuma, en el escenario del derecho a la seguridad social el artículo 48
superior hace recaer expresamente sobre el legislador la aplicación del
mencionado criterio en tanto órgano de decisión política encargado de ordenar
el gasto y configurar el funcionamiento del sistema de seguridad social. Para
esta Sala de la Corte, el criterio de sostenibilidad no es aplicable por las
autoridades judiciales en el análisis de  juicios concretos (casos contenciosos
concretos), pues las consecuencias sobre la sostenibilidad del sistema
derivadas del costo de las distintas prestaciones han sido advertidas y
calculadas previamente por el ejecutivo y el legislador en tanto competentes
para planear y ordenar el gasto público, y quienes cuentan con los estudios
sobre los ingresos y egresos del Estado, y las estadísticas y panorámica de
asignación financiera del conjunto de obligaciones económicas del Estado a
través del Plan Nacional de Desarrollo, la configuración del Presupuesto
General de la Nación y los demás instrumentos pertinentes.
53. Y es que una posición en contrario
implicaría que el juez de la causa concreta debería asumir funciones de
planeación y ordenación del gasto público, contraviniendo el principio de
separación de poderes, subordinando a criterios financieros la interpretación y
aplicación del derecho, estableciendo mediante proyecciones matemáticas y económicas
el costo del derecho para cada caso concreto, y procediendo a su protección o
negación atendiendo a la disponibilidad presupuestal, previo análisis del
cumplimiento del principio de priorización del gasto público social en el
conjunto del Presupuesto General de la Nación. La Sala resalta que en el Estado
de Derecho la función de los jueces de la República consiste en aplicar e
interpretar el ordenamiento jurídico con el objeto de garantizar los derechos
de las personas y servir de vía pacífica e institucionalizada para la
resolución de las controversias”.
40. En línea con lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión precisó en la sentencia T-832A de 2013 que “el principio de eficiencia del sistema de
seguridad social comporta para el legislador la obligación de construir
disposiciones jurídicas claras, precisas, coherentes con el sistema y armónicas
con la Constitución. Corresponde a los jueces aplicar el ordenamiento jurídico
de conformidad con la Constitución, inaplicar la legislación en los eventos en
que sus preceptos quebranten abiertamente la norma suprema, e integrar el
ordenamiento jurídico colmando los vacíos de regulación o salvando las contradicciones presentes en
las cláusulas legislativas, de acuerdo con los principios protectores del
derecho del trabajo y la seguridad social, entre ellos el de la condición más
beneficiosa al afiliado o beneficiario de la seguridad social[25]. En ese sentido los eventuales costos
financieros derivados de las carencias de regulación legislativa no pueden
suponer un obstáculo para la función encomendada por la Constitución a los
jueces de la República como intérpretes supremos del ordenamiento jurídico,
máxime si la propia Carta garantiza la separación de poderes y establece que el
Estado asegurará “la sostenibilidad financiera del sistema pensional” (Art. 48
C.P.) y “el derecho al pago oportuno (…) de las pensiones legales” (Art. 53
C.P.), lo que se traduce en la obligación para el ejecutivo y el legislativo,
de disponer (en el marco de sus atribuciones) lo necesario para costear
monetariamente el funcionamiento del sistema pensional y sufragar las
prestaciones reconocidas administrativa y judicialmente[26].
41. En el presente asunto lo
que se cuestiona precisamente es la interpretación de la normatividad efectuada
por el juez contencioso administrativo, el cual ante las carencias de
regulación del legislador frente al monto de los aportes a seguridad social en
salud de los docentes beneficiarios de una pensión gracia, entendió que en
virtud del principio de favorabilidad debía acoger la postura  que estimó más
provechosa para el pensionado, hermenéutica que esta Sala de la Corte se
abstiene de enjuiciar en relación con su corrección o no, atendiendo a la falta
de superación de los presupuestos procesales de la presente acción de tutela.
42. Entonces, para esta Sala de la Corte la revisión
de asuntos alusivos a la restricción de derechos fundamentales bajo criterios
de sostenibilidad financiera no es procedente en el análisis de casos
particulares por las razones expuestas. Incluso si en gracia de discusión se
aceptara la viabilidad de considerar el criterio de sostenibilidad financiera
del sistema de seguridad social en el examen de casos concretos, lo cierto es
que (i) este es un aspecto de fondo cuyo análisis sólo sería posible una vez se
hubieren superado los presupuestos procesales de la acción de tutela, lo cual no
ocurre en la presente ocasión y; (ii) una eventual indagación de una pretensión
que buscara restringir facetas prestacionales de derechos fundamentales,
debería realizarse bajo los cauces adecuados, esto es, atendiendo a los lineamientos
de la prohibición de retroceso y del principio de reparto equitativo de cargas
públicas y beneficios, en armonía con las capacidades y necesidades de cada
quien[27],
así como analizando el cumplimiento de las cautelas normativas del artículo 334
de la C.P. y de las demás disposiciones de la Carta (T-832A/13, f.j. 50 a 55).
Conclusión
43. En suma, en criterio de la Sala Novena de Revisión
la injustificada falta de interposición del recurso de apelación por parte de
Cajanal EICE o la UGPP frente a la sentencia de primera instancia del Juzgado
Primero Administrativo de Descongestión de Yopal que condenó a la entidad a
descontar de la pensión de la señora Nelly Jaramillo únicamente el 5% como
aporte a seguridad social en salud, así como la tardanza en presentar la acción
de tutela contra dicha providencia, conducen a la improcedencia de la acción de
la referencia  por el incumplimiento de los presupuestos procesales de
subsidiariedad e inmediatez.
44. Para esta Sala de la Corte la alegación genérica y
abstracta del estado de cosas inconstitucionales de Cajanal por parte de la
UGPP, no representa una razón suficiente que exculpe por sí sola la falta de
agotamiento de los medios ordinarios de defensa judicial (recurso de apelación)
y la tardanza en la interposición de la acción de tutela contra la providencia
atacada por vía constitucional en esta oportunidad (inmediatez).
45. Finalmente, la UGPP no demostró en el proceso de
tutela una situación fraudulenta que incidiera en el juicio de inmediatez y subsidiaridad,
aspecto que de haberse verificado habría podido conducir a una conclusión distinta
frente a la procedibilidad de la acción. La entidad únicamente se refirió a
situaciones de “abuso del derecho” y “fraude a la ley”, pero no allegó
al expediente providencias disciplinarias o penales que acreditaran situación
irregular alguna en este caso específico[28].
46. Por las razones expuestas, la Sala Novena de
Revisión confirmará la sentencia de instancia dictada en el trámite de la
referencia, que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.- Confirmar la sentencia dictada en el asunto de la referencia por el Tribunal Administrativo de
Casanare el ocho (08) de julio de dos mil catorce (2014) en única instancia,
que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
Segundo.- Ordenar que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con
permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1]
Cfr. Sentencias T-006 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-543 de
1992 (M.P. José Gregorio Hernández), T-079 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
T-231 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) relativas a la doctrina de la vía
de hecho judicial; posteriormente, las sentencias SU-014 de 2001 (vía de
hecho por consecuencia o error inducido) y T-1180 de 2001 (M.P. Marco Gerardo
Monroy) (desconocimiento del precedente) llevaron a plantear la posibilidad de
que se produjeran fallos judiciales que, sin ser arbitrarios y caprichosos
llevaran a la vulneración de derechos fundamentales; finalmente, la doctrina de
las causales genéricas de procedencia se establecieron los fallos T-441 de 2003
(M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-462 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett), T-771 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy) y T-949 de ­2003 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett), T-701 de 2004 (Rodrigo Uprimny Yepes), doctrina
que fue sistematizada por la sentencia de Sala Plena C-590 de 2005 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), que en esta ocasión se reitera.
[2]
Cfr. Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[3]
Sobre la función de la Corte en el ejercicio de la revisión de fallos de
tutela, ver la sentencia C-018 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y
los autos A-034 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández) y A-220 de 2001 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett).
[4]
Sobre la estructura de los derechos fundamentales, resultan especialmente
ilustrativas las sentencias T-576 de 2008 (M.P. Humberto Sierra Porto) y T-760
de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda), relativas al carácter fundamental del
derecho a la salud.
[5]
Sobre la importancia de la unificación de la jurisprudencia constitucional y su
relación con el principio de igualdad, ver sentencias T-292 de 2006 (M.P.
Manuel José Cepeda), C-836 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y  T-566 de 1998 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[6]
Cfr. Sentencias C-560 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-1290 de 2001 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis).
[7]
Siempre, siguiendo la exposición de la Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño).
[8]
Cfr. Sentencias T-173 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández) y C-590 de 2005
(M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[9]
Sobre el agotamiento de recursos o principio de residualidad y su relación con
el principio de subsidiariedad cuando se ejerce la acción de tutela para
controvertir un fallo judicial, ver sentencia T-1049 de 2008 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño).
[10]
Esta regla se desprende de la función unificadora de la Corte Constitucional,
ejercida a través de sus Salas de Selección. Así, debe entenderse que si un
proceso no fue seleccionado por la Corte para su revisión, se encuentra acorde
con los derechos fundamentales.
[11]
Hace referencia a la carencia absoluta de competencia por parte del funcionario
que dicta la sentencia.
[12]
Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o en los
fallos que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos
y la decisión. (Ver, sentencia C-590 de 2005); igualmente, los fallos T-008 de
1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-079 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
[13] El
defecto procedimental absoluto se presenta cuando el funcionario judicial se
aparta por completo del procedimiento legalmente establecido. Al respecto, ver
sentencias T-008 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), SU-159 de 2002 (Manuel
José Cepeda), T-196 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-996 de 2003 (M.P.
Clara Inés Vargas), T-937 de 2001 (Manuel José Cepeda).
[14]
Referido a la producción, validez o apreciación del material probatorio. En
razón a la independencia judicial, el campo de intervención del juez de tutela
por defecto fáctico es supremamente restringido.
[15]
También conocido como vía de hecho por consecuencia, hace referencia al evento
en el cual, a pesar de una actuación razonable y ajustada a derecho por parte
del funcionario judicial, se produce una decisión violatoria de derechos
fundamentales, bien sea porque el funcionario es víctima de engaño, por fallas
estructurales de la Administración de Justicia o por ausencia de colaboración
entre los órganos del poder público. Ver, principalmente, sentencias SU-014 de
2001 (M.P. Martha Victoria Sáchica), T-1180 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy)
y SU-846 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[16] En
tanto la motivación es un deber de los funcionarios judiciales, así como su
fuente de legitimidad en un ordenamiento democrático. Ver T-114 de 2002 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett).
[17] Se
presenta cuando “la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance”. Ver sentencias SU-640 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y
SU-168 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[18]
Cuando el juez da un alcance a una disposición normativa abiertamente contraria
a la constitución, sentencias SU-1184 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett), T-1625 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica) y T-1031 de 2001 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett), o cuando no se aplica la excepción de
inconstitucionalidad, a pesar de ser evidente y haber sido solicitada por
alguna de las partes en el proceso. Ver, sentencia T-522 de 2001 (M.P. Manuel
José Cepeda).
[19] Cfr.
Sentencia T-701 de 2004 (Rodrigo Uprimny Yepes).
[20]
Cfr. Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdova Triviño).
[21] En efecto, el Auto 110 de 2013 buscó (i) efectuar un
reparto equitativo de cargas públicas y beneficios de acuerdo a las capacidades
y necesidades de los usuarios de la entidad; (ii) facilitar la superación del
bloqueo institucional padecido por los usuarios en condiciones de debilidad
manifiesta a través del otorgamiento de un trato preferente en su favor y;
(iii) adoptar las medidas necesarias para lograr la superación definitiva de la
situación y la normalización de operación de Colpensiones.
[22] Es
por ello que la suspensión parcial de sanciones por desacato tomada en los
Autos 110 y 320 de 2013 y 259 de 2014 tuvieron como objetivo principal permitir
el cumplimiento de los órdenes de atención prevalente de los usuarios de
Colpensiones, y buscó sólo tangencialmente la protección de los funcionarios de
la entidad en tanto satisficieran las prioridades fijadas por la Sala.
[23] De
hecho, en Auto 259 de 2014 esta Sala inició trámite incidental de desacato en
relación con el responsable de Colpensiones para confirmar o descartar su
probable responsabilidad subjetiva en el incumplimiento de algunas órdenes
dictadas por esta Corte. Esta decisión no habría sido posible si la Sala
hubiera asumido una posición similar a la de la sentencia T-1234 de 2008.
[24] Sentencia
T-832A de 2013.
[25] Una tesis en sentido semejante ha sido
expresada últimamente por la Sala de Casación Laboral, la cual en múltiples
sentencias ha manifestado su preocupación por la ausencia de un régimen de
transición en relación con la pensión de invalidez, lo que la ha llevado a
aplicar estrictamente los principios protectores de los derechos del trabajo y
seguridad social. Al respecto pueden ser consultadas las sentencias 24280 del 5
de julio de 2005, 30581 del 9 de julio de 2008 y, en especial, la
sentencia 39766 del 2 de agosto de 2011.
[26] Una consideración semejante fue expuesta
por el Pleno de la Corte en la sentencia C-227 de 2004 (M.P. Manuel José
Cepeda) al estudiar la demanda de inconstitucionalidad formulada contra la
expresión “menor de 18 años” contenida en el inciso 2 del parágrafo 4
del artículo 9 de la Ley 797 de 2003, contentiva de la pensión especial de
vejez para los padres con hijo en condición de discapacidad, por estimar que se
infringía el principio de igualdad (Art. 13
C.P.) en relación con las personas en condición de discapacidad mayores de
edad. En el caso en comento el Ministerio de Hacienda se oponía a las
pretensiones de la demanda argumentando que la extensión del beneficio
pensional a los padres de personas en condición de discapacidad mayores de 18
años acarrearía un fuerte impacto económico al sistema pensional. Al resolver
el caso concreto la Corte declaró la inexequibilidad del aparte atacado, y
respondió a la objeción del Ministerio de Hacienda en los siguientes términos: “En este punto es importante precisar que el Legislador
tiene un margen de configuración normativa en el desarrollo de los derechos en
su dimensión prestacional, en lo relacionado con los ámbitos del derecho que se
regularán y con los grupos que se pueden beneficiar inicialmente. Con todo,
esta Corporación considera importante anotar que, en todo caso, ese espacio de
configuración cuenta por lo menos con dos límites en relación con los sectores
por beneficiar, a saber: primero, que la categoría para demarcar el grupo no
puede responder a ninguno de los criterios sospechosos contenidos en el inciso
segundo del artículo 13 de la Constitución, a  no ser que se persiga
establecer una diferenciación positiva en favor de grupos
tradicionalmente  marginados o discriminados; y segundo, que entre los
grupos favorecidos se incluya a los que más requieren del beneficio, por su
condición de debilidad, exclusión y vulnerabilidad (C.P., arts. 1 y 13).
Precisamente, en este caso se excluyó de la prestación a uno de los sectores
más vulnerables de la sociedad.||La Corte es consciente de que la determinación
del ámbito de aplicación de un derecho tiene efectos económicos, tal como lo
indica el Ministerio de Hacienda. Sin embargo, ello no constituye per se un fundamento válido para que, una vez
que el legislador adoptó la decisión de avanzar en la protección de las
personas afectadas por una invalidez física o mental, en condiciones rigurosas
y excepcionales, se excluya del beneficio a uno de los grupos de personas
discapacitadas más débiles de la sociedad y más vulnerables dentro de la
población objetivo definido por el propio legislador, cuya invalidez no les
permite realizar de manera autónoma actividades básicas de supervivencia.||La
Corte es consciente de que la determinación del ámbito de aplicación de un
derecho tiene efectos económicos, tal como lo indica el Ministerio de Hacienda.
Sin embargo, ello no constituye per se un fundamento válido para que, una vez
que el legislador adoptó la decisión de avanzar en la protección de las
personas afectadas por una invalidez física o mental, en condiciones rigurosas
y excepcionales, se excluya del beneficio a uno de los grupos de personas
discapacitadas más débiles de la sociedad y más vulnerables dentro de la
población objetivo definido por el propio legislador, cuya invalidez no les
permite realizar de manera autónoma actividades básicas de supervivencia”.
[27] Sobre
el contenido de este último principio puede ser consultado el Auto 110 de 2013.
[28] Al
respecto se pueden consultar las sentencias T-218 de 2012 (M.P. Juan Carlos
Henao), T-951 de 2013 (Luis Ernesto Vargas Silva) y T-373 de 2013 (Luis Ernesto
Vargas Silva).