C-221-97
Sentencia C-221/97
Sentencia
C-221/97
NORMA
SUBROGADA
RECURSOS
NATURALES-Definición y
clasificación/RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y NO RENOVABLES
El
concepto de "recursos naturales no renovables" es de naturaleza
técnica y proviene de la ecología y de la economía. Se pueden definir los
recursos naturales como aquellos elementos de la naturaleza y del medio
ambiente, esto es, no producidos directamente por los seres humanos, que son
utilizados en distintos procesos productivos. A su vez, los recursos naturales
se clasifican usualmente en renovables y no renovables. Los primeros, son
aquellos que la propia naturaleza repone periódicamente mediante procesos
biológicos o de otro tipo, esto es, que se renuevan por sí mismos. Por el
contrario, los recursos no renovables se caracterizan por cuanto existen en
cantidades limitadas y no están sujetos a una renovación periódica por procesos
naturales.
PIEDRA
ARENA Y CASCAJO-Naturaleza
no renovable
Mientras
la regeneración de los suelos de los ríos puede no tomar tiempos largos, lo
cierto es que tal renovación no implica una reposición de la cantidad global de
arena, piedra y cascajo, la cual existe en forma limitada, por lo cual,
cualquier retiro de materiales desde el lecho del río, implica la sustracción
de materiales al sistema total, ya que no es posible reponer tales materiales,
al menos en el tiempo de escala humana. La Corte concluye que la piedra, la
arena y el cascajo constituyen claramente recursos naturales no renovables.
NACION
Y ESTADO-Significación
En general
nuestra normatividad ha reservado la palabra "Nación", en vez de la
palabra "Estado", para hacer referencia a las autoridades centrales y
distinguirlas de las autoridades descentralizadas. La Carta utiliza la palabra
Nación cuando se refiere a las competencias propias de las autoridades
centrales, mientras que la palabra Estado denota en general el conjunto de
todas las autoridades públicas. En nuestro orden constitucional la palabra
"Estado" no se refiere exclusivamente a la Nación sino que se emplea
en general para designar al conjunto de órganos que realizan las diversas
funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los
otros niveles territoriales.
ESTADO-Significado/ESTADO-Sinónimo de
Nación
Cuando la Carta
se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribución, debe
entenderse prima facie que la norma constitucional habla genéricamente de las
autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales. Ahora bien ello
no impide que en  determinadas oportunidades la Carta pueda asimilar, en un
precepto específico, las palabras Estado y Nación, y por ende denomine estatal
a una competencia nacional o a la titularidad de la Nación sobre un determinado
recurso. Sin embargo, como en principio la Constitución reserva la palabra
Estado para hablar del conjunto de autoridades de los distintos niveles
territoriales, deberá mostrarse por qué en determinada disposición esa palabra
puede ser considerada un sinónimo de Nación.
MATERIA AMBIENTAL-Competencia concurrente/RIQUEZA
ECOLOGICA-Protección
Esta
Corporación había establecido que en materia ambiental en general las
competencias ambientales entre los distintos niveles territoriales son en
general concurrentes y no exclusivas. Por el contrario, al establecer que la
extracción de la arena, el cascajo y las piedras de los ríos debe hacerse de
manera tal que no afecte el normal uso de las aguas y las minas, la norma
acusada está consagrando un deber de vigilancia a las autoridades municipales y
a los propios particulares en materia ambiental, que armoniza perfectamente con
la protección constitucional de la riqueza ecológica del país.
REGALIAS-Titularidad estatal/RECURSOS NATURALES
NO RENOVABLES-Propiedad estatal
Si bien las
entidades territoriales son finalmente las beneficiarias de las regalías, ellas
no son titulares de esos recursos, por cuanto si así fuera, no se podría
entender que estos dineros alimentaran un fondo nacional, cuyos criterios de
distribución son establecidos por las autoridades nacionales, ya que son
señalados por la ley. Esta Corporación ya ha señalado que "la Carta Política no reconoce un derecho de
propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto marítimo o
fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las entidades
territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no
renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos
se deriven". Los recursos naturales no renovables por cuya explotación se
causan las regalías son, como regla general, públicos, ya que sólo
excepcionalmente pertenecen a los particulares. Es claro que la Asamblea
Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos no
renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco
quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional,  municipalizarlos o
atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta
perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y de las regalías que
genera su explotación sea de un ente más abstracto, que representa a todos los
colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano
como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no renovables y el
titular de las regalías.
IMPUESTO
Y REGALIA-Diferencias
Las
regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un
derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cuáles es
titular, debido a que estos recursos existen en cantidad limitada. En cambio,
los impuestos son cargas económicas que se imponen a los particulares con el
fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo cual estas
obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las
regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no
son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe
pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un
recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relación entre el
Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente
decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que
las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho
impositivo previsto por la ley. De otro lado, los impuestos y las regalías se
diferencian también por cuanto los primeros constituyen una facultad que ejerce
en forma libre el Legislador, mientras que las segundas implican una obligación
constitucional para el mismo.
REGALIAS-Obligatoriedad
La
obligatoriedad de las regalías encuentra sentido en la característica propia de
los recursos no renovables pues éstos existen en cantidad limitada y
progresivamente se van agotando, por lo cual son un capital natural que la
sociedad consume en forma inevitable. Por ello es razonable que exista una diversa regulación constitucional en materia
de recursos naturales.
IMPUESTO
Y REGALIA-Incompatibilidad
sobre explotación
El artículo 360
de la Constitución establece que la regalía es una carga de imperiosa
imposición.  Por consiguiente, la consagración de un impuesto que grave la
explotación de un recurso natural no renovable estaría sustrayendo ingresos del
Estado cuya destinación está determinada por la propia Constitución.  En estas
circunstancias, los ingresos que provienen de las regalías se destinan única y
exclusivamente a compensar el agotamiento del capital natural que produce la
explotación de recursos naturales que no se renuevan. Esta incompatibilidad
deriva además de la específica y particular regulación constitucional de las
regalías, que podría ser desfigurada si se admitiera la posibilidad de que la
explotación de recursos no renovables fuera gravada con tributos. En efecto,
más allá de las distinciones conceptuales entre las figuras, un impuesto sobre
la explotación de un recurso no renovable se asemeja en la práctica a una regalía,
ya que el particular que explota el recurso debe pagar por tal concepto al
Estado una suma determinada, situación que es prácticamente idéntica a la
contraprestación que exige el artículo 360 de la Carta. Por ello no parece
admisible que sobre la explotación de los recursos no renovables existan
impuestos, por cuanto las regalías son obligatorias y se encuentran sujetas a
una regulación constitucional muy específica, cuyo contenido esencial debe ser
respetado por la ley y garantizado por el juez constitucional. La
constitucionalización de las regalías, y el particular régimen que las regula,
implica el establecimiento de una prohibición a los impuestos sobre la
explotación de tales recursos. La Corte precisa que lo anterior no significa
que la ley no pueda imponer ningún gravamen sobre ninguna actividad relacionada
con los recursos no renovables, pues la regla general sigue siendo la amplia
libertad del Legislador en materia tributaria. Las regalías y los impuestos
sobre recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no
rec[SAH1] aiga
sobre la explotación misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al
régimen de regalías.
EXEQUIBILIDAD
TEMPORAL-Deber
constitucional de imponer pago de regalías/RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Incumplimiento
deber de imponer pago de regalías/OMISION LEGISLATIVA-Deber
constitucional de imponer pago de regalías/EXTRACCION DE ARENA,PIEDRA Y
CASCAJO-Deber constitucional de imponer pago de regalías
Teniendo en
cuenta que el contenido normativo de la disposición acusada es
inconstitucional, y que en la actualidad se está incumpliendo en relación con
tales recursos no renovables con el deber constitucional  de imponer el pago de
regalías, esta decisión de exequibilidad no puede prolongarse indefinidamente
en el tiempo, pues se estaría permitiendo que continúe la omisión legislativa
en este campo, con lo cual se está incumpliendo el mandato del artículo 360 en
relación con estos recursos no renovables. La constitucionalidad de la norma
acusada no puede ser entonces sino temporal y por un plazo limitado.
Transcurrido ese término, la ponderación de los principios en conflicto no
puede ser la misma, pues se estaría afectando en forma desproporcionada la fuerza
normativa de la Constitución, ya que se seguiría prolongando en el tiempo la
omisión legislativa relativa en relación con las regalías. Una vez cumplido el
término sin que el Congreso regule la materia, es procedente la declaratoria de
inexequibilidad de la norma acusada, en el entendido de que entonces la
extracción de la arena, las piedras y el cascajo de los ríos queda sometida al
régimen general de regalías. De esa manera se cumple con el deber
constitucional de establecer regalías y se evita la inconstitucional
coexistencia de impuestos y regalías en relación con la explotación de recursos
no renovables. Además, debe entenderse que con su omisión el Congreso ha
renunciado temporalmente a definir el régimen de las regalías por tales
recursos, por lo cual no es contrario a la libertad de configuración del
Legislador, ni a la separación de poderes, que ese  régimen sea en ese momento
una consecuencia de una decisión de inexequibilidad del tribunal
constitucional.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Exhortación en
régimen de regalías
La Corte
procederá, en la parte resolutiva de esta sentencia, a exhortar al Congreso
para que, en cumplimiento del deber impuesto por el artículo 360 de la
Constitución defina el régimen de regalías de aquellos recursos naturales no renovables,
cuya explotación aún no está sujeta al pago de la contraprestación exigida por
la norma constitucional. Además la Corporación fijará un plazo a la
exequibilidad temporal de la disposición acusada.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD TEMPORAL-Fundamento
teórico y constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION
EGISLATIVA/INCONSTITUCIONALIDAD DIFERIDA
El profundo
respeto por la estructura del Estado y por la libertad de configuración
política del Legislador en el campo de las regalías es lo que explica la
decisión de la Corte de declarar exequible la norma acusada, ya que de esa
manera se pretende que no sea el juez constitucional sino el Congreso quien
entre a definir el monto de las regalías por la explotación de estos recursos
no renovables. Sin embargo, la fuerza normativa de la Constitución y el deber
que tiene el Legislador de imponer regalías a la explotación de todo recurso no
renovable obligan a consagrar un plazo a fin de no permitir la prolongación en
el tiempo de una situación constitucionalmente irregular. Así, con esta
decisión, de carácter meramente temporal, se otorga al Congreso la posibilidad
de que, en  ejercicio de su libertad de configuración política, y dentro del
plazo necesario, pueda expedir la norma que corrija las deficiencias
constitucionales verificadas en el artículo demandado. No hay pues invasión por
parte de la Corte de las competencias del Congreso sino por el contrario un
respeto profundo por la libertad de configuración de los órganos de
representación política. No hay tampoco una extralimitación en las funciones
del juez constitucional, pues si la Corte puede declarar la inexequibilidad de
un norma legal, nada obsta para que pueda también diferir los efectos de tal
decisión si ésa es la mejor forma de asegurar la integridad de la Constitución.
La constitucionalidad temporal no compromete entonces el principio de división
de las ramas del poder público. Por el contrario, se trata de una expresión de
la colaboración de las mismas para la realización de los fines del Estado, en
particular para la garantía de la efectividad de los derechos fundamentales y
del interés general. Este tipo de decisión de constitucionalidad temporal
resulta de las tensiones propias del texto constitucional en donde es usual que
existan principios en conflicto. Las fórmulas de constitucionalidad temporal
-inconstitucionalidad diferida- surgen como un compromiso, dadas ciertas
circunstancias fácticas y normativas, entre la fuerza normativa de la
Constitución y el principio de libertad política del Legislador, por lo cual
son perfectamente admisible en el ordenamiento constitucional colombiano. Sin
embargo, es necesario señalar que para que proceda una declaración de
inconstitucionalidad diferida se requiere que esta sea la única alternativa que
posibilite la defensa integral del orden constitucional.
PRINCIPIO DE
PREDETERMINACION DEL TRIBUTO/IMPUESTOS TERRITORIALES-Precisión final de los elementos
Esta Corte ha
aceptado que, en tratándose de territoriales, la ley que los autoriza o los
crea puede, dentro de ciertos marcos, delegar en el cuerpo representativo de la
correspondiente entidad territorial, la precisión final de los elementos del
tributo, ya que ello armoniza perfectamente con el desarrollo de la autonomía
territorial. La Constitución señala con claridad que no es sólo la ley sino
también los acuerdos y las ordenanzas quienes deben y pueden fijar directamente
los elementos del tributo, por lo cual no tiene por qué ser exhaustiva en este
aspecto la norma legal que autoriza o crea una contribución fiscal territorial,
ya que lo que interesa esencialmente a la Carta es que los elementos del
tributo sean en última instancia fijados por un cuerpo respresentativo, y no
por el ejecutivo singular, debido al viejo pero no por ello menos importante principio,
según el cual, no puede haber "impuesto sin representación".
EXPLOTACION DE
RECURSOS NO RENOVABLES EN BIENES DE USO PUBLICO
Los ríos son
bienes de uso público. Esta naturaleza jurídica de los ríos y la importancia
estratégica del agua, si bien no impide per se la extracción del cascajo, la
piedra y la arena de los lechos, tiene consecuencias constitucionales. De un
lado,  como es obvio, al ser realizadas en superficies que configuran bienes de
uso público, la extracción de estos recursos no renovables se encuentra
sometida a los permisos y licencias de rigor. Y, de otro lado, la Corte
considera que no es suficiente la advertencia que hace la norma impugnada de
que tal explotación debe hacerse "sin perjudicar el laboreo y el
aprovechamiento legítimo de las minas y de las aguas". Es necesario que
ella se haga en forma compatible con el desarrollo sostenible exigido por  la
Carta.
Referencia:
Expediente D-1458
Normas acusadas: El
literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 y el literal c) del
artículo 1º de la Ley 97 de 1913.
Actor: Jaime Rojas
López.
Temas:
El concepto de
recursos naturales no renovables.
La palabra Estado y
el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
El Estado como ente
abstracto que engloba los distintos niveles territoriales.
Explotación de
recursos naturales en bienes de uso público.
Diferencias entre
impuestos y regalías.
Deber de imponer
regalías sobre la explotación de los recursos naturales no renovables e
imposibilidad de gravar tal explotación.
Supremacía
constitucional, libertad de configuración del Legislador y necesidad
excepcional de decisiones de constitucionalidad temporal.
Explotación de
recursos no renovables en bienes de uso público
Autorización legal
genérica, impuestos municipales y predeterminación de los tributos.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
veintinueve (29) de abril de mil novecientos noventa y seis (1997).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Antonio
Barrera Carbonell y por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Carmenza Isaza
de Gómez, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jaime
Rojas López  presenta demanda de inconstitucionalidad contra  el literal a) del
artículo 233 del decreto 1333 de 1986 y  contra el literal c) del artículo 1º
de la Ley 97 de 1.913, la cual fue radicada con el número D-1458.  Cumplidos,
como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067
de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
El literal a) del
artículo 233 del decreto 1333 de 1986 preceptúa:
Los concejos
municipales y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los siguientes
impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente
para atender los servicios municipales:
a) Impuesto de
extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los ríos y
arroyos, dentro de los términos municipales, sin perjudicar el laboreo y el
aprovechamiento legítimo de las minas y de las aguas;
(...)
El actor acusa de
manera directa la anterior disposición pero aclara  que el Decreto Ley 1.333 de
1986 "hizo una compilación de las normas jurídicas vigentes en relación
con los Municipios, según las facultades concedidas por la Ley 3ª de
1986". Por ello considera que, como el literal a) del artículo 233 del
Decreto Ley 1.333 de 1986 expresamente demandado reproduce el contenido
normativo del literal c) del artículo 1º de la Ley 97 de 1.913, debe entenderse
que  la demanda se dirige también contra esa disposición, pues se trata de la
misma disposición en relación con la ciudad de Bogotá.  Este otro literal
señala:
El concejo
municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes
impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar
su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender los
servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea
departamental:
(...)
c) Impuesto de
extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los ríos y
arroyos, dentro de los términos municipales, sin perjudicar el laboreo legítimo
de las minas y el aprovechamiento legítimo de las aguas.
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que la norma demandada viola los artículos 80, 334 y 360 de la Constitución.
Según su criterio, la explotación de los recursos naturales no renovables
solamente puede dar lugar al pago de regalías en favor de la Nación, lo cual
excluye la aplicación de impuestos municipales por tales actividades, ya que se
trata de una intromisión inaceptable "en terrenos en los cuales solamente
puede tener dominio la Nación".
Para llegar a esta
conclusión, el demandante considera que el impuesto autorizado por la norma
acusada no es un verdadero tributo sino una contraprestación por la explotación
de un recurso natural, la arena. Según su criterio, si la explotación gravada
por la norma acusada fuera una industria, debería llegarse a la conclusión de
que existe una doble tributación, o que la contribución prevista por la norma
acusada habría quedado absorbida por el de industria y comercio de la ley 14 de
1.983 y, por tanto, debería entenderse tácitamente derogada. Por ello, según su
parecer, si la regalía es una contraprestación económica, como lo señala el
artículo 360 de la Carta, "no es lógico que se permita a los municipios
imponer una nueva contraprestación económica a través de un impuesto, cuando
solamente el Estado tiene derecho a ella y, además, el Municipio
correspondiente tiene derecho a una participación en la misma."
Según el actor, la
Ley 141 de 1994 es la norma que regula el derecho del Estado a recibir regalías
por la explotación de los recursos naturales no renovables y que determina  su
liquidación y distribución. Ahora bien, tal norma  no contiene una disposición
especial que "permita a los Municipios establecer impuestos sobre la explotación
de los recursos naturales no renovables". Por ello considera el demandante
que la norma demandada viola también el artículo 332 de la Constitución, en
cuanto el Estado es el único que puede percibir contraprestación económica por
el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, ya que es el
propietario de dichos recursos y a quien corresponde intervenir en la
explotación de tales recursos.  El actor sintetiza entonces sus cargos en los
siguientes términos:
Cuando el inciso
primero (del artículo 360) establece que la Ley regulará “...los derechos de
las entidades territoriales...” sobre los recursos naturales, pudo referirse al
derecho a participar en las regalías y compensaciones, pero, de ninguna manera,
a la posibilidad de imponer un tributo o una contribución parafiscal que
solamente está permitida para el Estado. Precisamente en este sentido resulta
concordante el hecho de que el inciso  tercero se utilice el mismo término que
señala el inciso primero: “derecho”.
De ninguna forma
se habló de facultad de imponer tributos o contribuciones parafiscales, pues
era obvio, entiendo, que la generalidad que caracteriza a los impuestos no se
cumpliría, y se presentaría una relación directa e inmediata entre el beneficio
obtenido y la suma pagada, hecho verdaderamente incompatible con lo establecido
por el inciso segundo de la norma constitucional en cita.
Se viola el
artículo 80 de la Carta por cuanto es claro que es el Estado el único que
mediante la definición de un plan puede definir la mejor forma de estimular o
desestimular, mediante impuestos, contraprestaciones o beneficios,
limitaciones, prohibiciones, etc., la explotación y el aprovechamiento de los
recursos naturales.
Se viola el
artículo 332 de la Constitución, por cuanto, como propietario de los recursos
naturales no renovables, es él el único que podría percibir contraprestación
económica por su utilización.
Se viola el
artículo 334 de la Constitución, debido a que es el Estado el único que puede intervenir
en la explotación de los recursos naturales no renovables.
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
La ciudadana María
Olga Montejo Fernández, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la
norma impugnada.
La ciudadana
comienza por impugnar los cargos del actor en relación con el artículo 360 de
la Carta. Así,  según su criterio, si bien esa norma "señala al Estado
como sujeto activo de la contraprestación que se cause por la explotación de
recursos renovables", lo cierto es que la palabra Estado no se refiere
exclusivamente a la Nación sino que "se emplea para referirse al conjunto
de órganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales."
De otro lado, agrega
la interviniente, la propia norma constitucional "defirió a Ley la
determinación de las condiciones para la explotación de los recursos naturales
no renovables, así como los derechos de las entidades territoriales sobre los
mismos". Así, la Ley 141 de 1994 reguló la materia y en el artículo 16
determinó las "regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos,
carbón, níquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, minerales radiactivos
y minerales metálicos y no metálicos". Sin embargo,  el artículo 18 de esa
misma disposición estableció, en relación con los otros minerales, que
"los recursos naturales no renovables que no estuvieren sometidos a
regalías o impuestos específicos en razón de su explotación, con
antelación a la vigencia de esta ley, las pagarán a la tasa del tres por ciento
(3%) sobre el valor bruto de la producción en boca o borde de mina según
corresponda”.  Según la interviniente, la expresión subrayada muestra que la
ley excluyó de estas regalías a los otros minerales "no sometidos a
regalías o impuestos específicos en razón de su explotación con antelación a la
vigencia de esta Ley", situación en la que se encuentra la norma acusada
"por tratarse efectivamente de un impuesto creado antes de la vigencia de
la precitada Ley, impuestos cuya propiedad es de los municipios y mal podría la
Ley atentar contra un impuesto que goza de la protección constitucional
señalada por el artículo 362."
Igualmente, la
interviniente plantea que las regalías son diferentes de los impuestos, por lo
cual "no se configura la doble participación argumentada por el
accionante". En ese mismo orden de ideas, la ciudadana considera que
tampoco se genera la doble tributación frente al impuesto de industria y
comercio, pues los hechos generadores son distintos. Según su criterio, el
hecho generador en la norma acusada es la extracción  de materiales del lecho
de los cauces de los ríos dentro de la jurisdicción municipal
"independiente de que se obtengan o no ingresos por dicha actividad, en
tanto que en el impuesto de industria y comercio el hecho generador lo
constituye la realización de actividades industriales, comerciales y servicios
siendo la base gravable los ingresos derivados de dichas actividades".
La interviniente
considera que tampoco son de recibo los cargos del actor sobre presunta
violación del artículo 80 de la Constitución, pues cuando esa norma habla de
las responsabilidades del Estado en relación con el medio ambiente no se está
refiriendo exclusivamente a la Nación.  En ese orden de ideas, si se tiene en
cuenta que, conforme a la norma acusada, la extracción de arena, cascajo y
piedra del lecho de los cauces de los ríos y arroyos "debe regularse en
forma tal que no perjudique el laboreo y el aprovechamiento legítimos de las
minas y de las aguas, tenemos entonces que nos encontramos frente a la
conservación y preservación de un recurso natural renovable". Por ello
estas actividades deben "regirse conforme a las políticas ambientales
dictadas por el órgano rector y en consecuencia, el mencionado impuesto, no
viola en manera alguna el artículo 80 de la Carta y por el contrario da
desarrollo a lo dispuesto en el artículo 313 numeral 9º de la Constitución y
cumple con las previsiones de la Ley 99 de 1993 según a la cual corresponde a
los municipios realizar funciones tendientes a la preservación y conservación
del medio ambiente dentro de su respectiva jurisdicción."
Finalmente, según la
interviniente, la disposición acusada armoniza con los artículos 332 y 334 de
la Carta, relativos a la propiedad estatal del subsuelo y a la dirección
general de la economía a cargo del Estado. Según sus palabras:
El artículo 332
claramente establece el respeto por los Derechos Adquiridos y perfeccionados
con arreglo a leyes anteriores. Es de observar que a los municipios como
entidades del Estado les asiste el derecho a percibir un tributo por la
explotación de un recurso natural no renovable como es el impuesto de
extracción de materiales del lecho de los ríos, primero por cuanto a la
expedición de la Ley 141 la explotación de este recurso natural ya estaba
gravado con un impuesto específico y segundo por tratarse de rentas propias del
municipio que gozan de la protección constitucional establecida en el art. 362
de la Carta.
El hecho de que
el titular del Impuesto por la explotación de un recurso natural no renovable
sean los Municipios en nada vulnera los preceptos constitucionales contenidos
en los artículos 332 y 334, pues dichas entidades forman parte del Estado y
constituyen una manifestación del mismo.
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA
Respondiendo a la
invitación del Magistrado Ponente, el ciudadano Vicente Amaya Mantilla,
Director del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, interviene en el
proceso, y luego de estudiar en forma detallada los cargos del actor, concluye
que la norma es exequible.
El ciudadano
comienza por analizar el significado del concepto de regalía y resalta que
éstas han sido concebidas de dos maneras: ya sea como la participación que
corresponde al Estado en los recursos naturales no renovables, por ser el
propietario de los mismos, concepción que denomina
“Regalía-Participación"; o ya sea como la contraprestación o remuneración
que el Estado cobra por el otorgamiento o concesión del derecho a explotar los
recursos naturales, que califica  como “Regalía-Precio”. El interviniente
explica entonces la diferencia entre estas concepciones así:
Quienes sostienen
que la regalía consiste en una participación que corresponde al Estado sobre
los recursos naturales extraídos, conciben la regalía como aquella parte de los
recursos naturales no renovables, explotados o extraídos por personas distintas
del Estado, que corresponden a su propietario por el hecho mismo de ostentar la
titularidad o propiedad del objeto explotado. En tales condiciones, la regalía
es entendida como mecanismo de entrega o distribución del producto bruto
explotado, que corresponde al propietario del recurso natural por el solo hecho
de serlo. A esta concepción de la regalía corresponde la denominación de
“participación” antes vista.
Pero como antes
lo vimos, la regalía también ha sido concebida como el precio o la remuneración
que el Estado cobra por el otorgamiento o concesión del derecho a explotar los
recursos de su propiedad. En este caso no nos encontramos ante un mecanismo
previsto en la ley para efectuar el reparto o la distribución entre el
propietario y el explotador del recurso explotado, sino ante el precio,
remuneración o contraprestación que el particular paga al Estado por el derecho
a explotar los recursos naturales, derecho este que precisamente habilita al
explotador para hacerse dueño o adquirir la propiedad de los bienes extraídos o
explotados. A esta concepción de la regalía correspondería la denominación de
“canon” antes reseñada.
A partir de lo
anterior, el ciudadano considera que la Constitución parece haber adoptado la
concepción de la “Regalía-Precio”, pues la define como una
"contraprestación" que se causa por la explotación de los recursos
naturales no renovables de propiedad del Estado. Esto significa, según su
criterio, que la Carta concibe las regalías "como aquello que recibe el
Estado a cambio de una prestación dada u otorgada por éste, consistente, esta
última prestación, en el derecho a explotar los recursos naturales no
renovables". Por ello el ciudadano define a la regalía como el precio,
esto es, "el valor equivalente que se entrega a cambio de la concesión,
licencia o permiso otorgado por el Estado para explotar, es decir, por
aprovechar económicamente los recursos naturales no renovables de su
propiedad."
Precisado lo
anterior, el ciudadano considera que las regalía son ingresos públicos pero de
"naturaleza no tributaria, pues no se derivan del poder de imposición sino
precisamente de la concesión u otorgamiento por parte del Estado de un derecho",
lo cual muestra claramente la diferencia de las mismas con los impuestos. Así,
mientras que los tributos son prestaciones en dinero o en especie, "que el
Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley y para
cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines, en las regalías no
nos encontramos ante el ejercicio del poder de imperio sino ante la
contraprestación pagada en dinero o en especie, que corresponde al Estado, como
propietario de los recursos naturales, por el otorgamiento que éste hace del
derecho a aprovechar económicamente tales recursos". Por consiguiente, en
el caso de las regalías "nos encontramos en un claro ámbito de
libertad" pues la persona "elige libremente el desarrollo de la
actividad extractiva, a sabiendas que debe efectuar un pago al propietario de
los recursos naturales, por el derecho a explotar tales recursos". En
cambio, en "el caso de los impuestos, nos encontramos ante una prestación
obligatoria y coercitiva, que no implica una retribución directa en favor del
obligado al pago."
Esta distinción
conceptual permite al ciudadano concluir que la norma demandada establece un
impuesto pues se basa en el imperio del Estado, y "es además obligatoria y
coercitiva". Según su parecer, este impuesto "se genera por la
realización misma de la actividad extractiva, sin que el sujeto pasivo que
realiza los presupuestos de hecho previsto en la ley para el nacimiento de la
obligación, pueda sustraerse a su cumplimiento." Por ende, señala el actor,
ya sea que se adopte la teoría de la regalía participación o de la regalía
precio, lo cierto es que no puede "afirmarse que por el hecho de que el
impuesto tome como hecho generador la explotación de recursos naturales, tal
impuesto deje de serlo, para convertirse en una contraprestación por explotar
los recursos de propiedad del Estado."
Así, en este caso,
si bien el impuesto tiene como hecho generador la explotación de recursos
naturales, ello no significa que la cancelación del tributo "constituya en
realidad la prestación que paga el particular por el aprovechamiento de
recursos de propiedad del Estado, pues la obligación de pagar el impuesto no
surge de la celebración de un contrato con el Estado ni de la concesión de una
licencia o permiso de explotación, sino de la ley misma." Simplemente lo
que ha sucedido, según el interviniente, es que "el legislador ha definido
como hecho generador del gravamen la realización de una actividad extractiva,
por cuanto la misma se considera indiciaria de capacidad contributiva".
Concluye entonces al respecto el ciudadano:
Teniendo en
cuenta lo anterior y cualquiera sea la concepción que se adopte para explicar
la naturaleza de las regalías (“Regalía-Precio” o “Regalía Participación”)
creemos que el hecho de que el Estado tenga derecho a unas regalías, esto es, a
una contraprestación por permitir a otro que explote recursos naturales de su
propiedad, no se opone a la creación de impuestos a la extracción de recursos
naturales, pues la naturaleza de una y otra prestación, como atrás se mencionó,
es substancialmente distinta.
Si sostuviéramos
que todo impuesto a las actividades extractivas debe considerarse una
contraprestación por la explotación de los recursos naturales, se verían
viciados de inconstitucionalidad todos los impuestos que tomen como hecho
generador la realización de una actividad de explotación de recursos naturales,
como por ejemplo, el impuesto a las explotaciones privadas de petróleo (Decreto
1053 de 1953 y Ley 10 de 1961) y la denominada contribución por la explotación
de petróleo (Ley 6 de 1992 y ley 223 de 1995).
Luego el
interviniente analiza la Ley 141 de 1991 y destaca que ésta prohibió la
aplicación de los impuestos al oro, platino y carbón, en aquellos casos en que
por la explotación se pague una regalía, "pero ello no significa que tal
prohibición se haya hecho por razones de inconstitucionalidad". Además,
agrega el ciudadano, si bien esta ley no autorizó expresamente a los municipios
para crear o establecer impuestos como el demandado, no por tal razón la norma
acusada es inexequible, pues la potestad tributaria de los municipios "se
deriva directamente del artículo 338 de la Carta y no de la ley de
regalías". En todo caso, puntualiza el interviniente, la misma ley de
regalías "dejó a salvo todos los gravámenes del orden territorial vigentes
en la fecha de expedición de la misma ley 141 de 1994, salvedad esta que cobija
el impuesto autorizado por la norma acusada." Con base en todo lo anterior
concluye este ciudadano:
La coexistencia
de las regalías con los impuestos sobre la explotación de recursos naturales,
no resulta en nuestro entender inconstitucional, por el hecho mismo de la
coexistencia, ni puede entenderse que los impuestos sobre la explotación de
recursos naturales constituyan una contraprestación por el derecho a explotar
tales recursos.
Cuestión distinta
a la de determinar la constitucionalidad de la coexistencia de las regalías con
la de un impuesto que toma como hecho generador la explotación de un recurso
natural de propiedad del Estado, es la de definir la conveniencia o
inconveniencia de dicha coexistencia, frente al sistema de regalías creado a
partir de la Constitución de 1991 y de la ley 141 de 1994.
VI. PRUEBAS Y CONCEPTOS TÉCNICOS.
Una de las bases de
la argumentación del actor es que éste considera, al menos en forma tácita, que
la arena, el cascajo y las piedras de los ríos son recursos naturales no
renovables. En tales circunstancias la Corte concluyó que era necesario
incorporar al expediente conceptos técnicos sobre este punto, por lo cual, con
fundamento en el artículo 13 del decreto 2067 de 1991,  solicitó a diversas
entidades públicas y privadas expertas en la materia que  precisaran si la
arena, el cascajo y la piedra de los ríos son recursos renovables o no
renovables.
La totalidad de los
conceptos coinciden en señalar que estos materiales son recursos no renovables,
como se verá a continuación:
- Así, la Dirección
de Control y Calidad Ambiental de la Corporación Autónoma Regional (CAR)
comienza por establecer las diferencias entre los recursos naturales renovables
y no renovables en los siguientes términos:
Recursos
Naturales Renovables : Son los que tienen la particularidad de padecer una
perpetua reconstrucción de manera que nacen, crecen, se reproducen y
desaparecen, pero al reproducirse se renuevan o tienen la peculiaridad de
renovarse; tal como ocurre, con las aguas, la vegetación, la fauna y con los
mismos suelos que se autofecundan para mantener su capacidad de producción; al
mismo tiempo esa interrelación que existe entre todos esos elementos coadyuva
permanentemente a su renovación.
Recursos
Naturales No Renovables : Son elementos que en su composición y formación
existen desde tiempos remotos, desde la formación del estrato en donde se
encuentran pero sin cambiar la cantidad..
A partir de lo
anterior, la CAR concluye que las arenas, la piedra y el cascajo son recursos
no renovables, ya que “estos depósitos no se formaron in situ, sino a través de
procesos complejos de transformación” que toman millones de años.” Según su
criterio “hablar de arenas, cascajos y piedra del lecho de los cauces de los
ríos y arroyos, es remontarse a millones de años de historia geológica”.
- Por su parte, el
Director General de Ingeominas también señala que lo propio de un recurso no
renovable es que no es posible su reproducción en el corto plazo, ya que se
requieren “largos períodos de tiempo, de miles o millones de años, para su
formación en cantidades económicas utilizables o explotables”.  Por el
contrario, los recursos renovables son aquellos  que se pueden “reproducir o
procrear en un corto plazo, en generaciones sucesivas, mediante procesos
acumulados genéticamente, constituyendo los llamados bancos genéticos.” A
partir de ello considera que la arena, la piedra y el cascajo de los ríos deben
ser clasificados en la primera categoría.
- La Academia
Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales también considera que “la
arena, el cascajo y las piedras del lecho de los ríos, arroyos y quebradas
representan un recurso no renovable”, con base en la siguiente explicación que
la Corte considera importante transcribir in extenso:
Los ríos,
quebradas y arroyos de una cuenca conforman un sistema unitario. La
sedimentación de materiales, tales como rocas, arena, cascajo o mezcla de estos
materiales en el lecho de un río o quebrada, se originan en procesos de
erosión, arrastre y sedimentación de las rocas o de sedimentos más antiguos,
pertenecientes al mismo sistema. Los procesos de erosión y sedimentación son de
por sí lentos y ocurren a lo largo del tiempo de escala geológica.
Gran parte de la
sedimentación de las rocas, arenas y cascajos que se encuentran depositados en
los lechos de los ríos y quebradas, ocurrió a lo largo de épocas de mayor o
menor duración y antigüedad en la escala del tiempo geológico, como las
glaciaciones.
Cuando se extraen
del lecho de los ríos y quebradas, rocas, arenas o cascajo o mezclas de estos
materiales, la cavidad que se forma es luego rellenada por el material que
arrastra el río; generalmente, después de la siguiente época de lluvias, desde
las cabeceras del mismo sistema o cuenca. Pero, en ningún momento, ocurre nueva
formación de roca, arenas o cascajos. Por consiguiente, no se trata de una
renovación, sino del transporte de materiales, por el mismo río o quebrada,
desde un sitio del sistema a otro del mismo sistema. Por la misma razón,
cualquier retiro de materiales desde el lecho del río, implica la sustracción
de materiales al sistema total. Por lo ya explicado, no es posible reponer
tales materiales, al menos en el tiempo de escala humana. De modo que, dentro
de esta misma escala de tiempo, la extracción de materiales del lecho del río,
resulta equivalente a la explotación de una cantera: se extraen y utilizan las
rocas, pero no se renuevan.
Se podría también
equiparar la explotación de materiales del lecho de ríos y quebradas con la
extracción de materiales de una gravillera situada por fuera del alcance actual
del río donde hacia un lado se saca el material y al otro se añade la misma
cantidad de material extraído de otra gravillera similar o de piedra de una
cantera. Como es obvio, este tipo de explotación tampoco se podría llamar
“renovable”.
- El Instituto de
Estudios Ambientales para el Desarrollo IDEADE de la Universidad Javeriana
también clasifica a estos recursos como no renovables. Según su criterio, si
bien tales materiales pueden llegar a ser restituidos en el lugar de extracción
“por el fenómeno de arrastre”, no por ello se convierten en recursos
renovables.
- La Fundación
Biocolombia para la conservación del patrimonio cultural comienza su concepto
indicando que el criterio de renovables “se basa fundamentalmente en la
capacidad de reproducción de los organismos vivientes que permite por ejemplo
que una población dada de animales y vegetales pueda ser sometida a extracción
o cosecha dentro de ciertos márgenes y la población así afectada en plazo más o
menos breve, se restaure en cuanto a su disponibilidad y persistencia”. Añade
que ese criterio también se aplica a los recursos hídricos, ya que “el agua es
componente de todos los organismos vivos y por el hecho de que constantemente
sigue ciclos muy activos, lo cual permite su reutilización en plazos más o
menos breves”. E incluso se habla de la renovabilidad de los suelos ya que en
áreas en donde éste ha desaparecido por efectos de la erosión, “es viable
lograr su recuperación en plazo más o menos corto, bien sea mediante un proceso
natural o a través de un manejo orientado hacia ello.” En ese orden de ideas,
la Fundación Biocolombia concluye que “las arenas, cascajo y piedras limos y
cualquier otro sedimento inorgánico que haga parte o sea extraible del lecho de
un río u otro curso de agua, son considerados como recursos no renovables
por cuanto se trata de productos minerales o inertes. Este criterio es
universalmente aceptado por diversos tratadistas en materia de ecología y
manejo de recursos naturales y es seguido para efectos legales por otros
países.”
- Finalmente, el
Ministerio del Medio Ambiente remite a la Corte el concepto No 006 del 27 de
junio de 1996 elaborado por el Comité Jurídico del Sistema Nacional Ambiental
SINA, según el cual los materiales de arrastre no son recursos naturales
renovables.
VII. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación (E), Luis Eduardo Montoya Medina,
solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la disposición acusada.
Según la Vista
Fiscal, cuando la Carta designa al “Estado” como sujeto activo de la
contraprestación que se genere por concepto de la explotación de recursos
naturales no renovables, tal palabra debe entenderse "en su acepción
global, como el conjunto de órganos que desempeñan las distintas funciones y
actividades de carácter estatal, -sean éstas del orden nacional o territorial-,
que le han sido encomendadas por el mismo ordenamiento constitucional."
Por ello considera que los municipios, siendo parte del Estado, "pueden
ser beneficiarios de las regalías que se generen de la explotación de los
recursos naturales no renovables de su localidad", según el reparto y
regulación que efectúe la ley. Así, agrega el Procurador (E),  la Ley 141 de
1994 desarrolla ese aspecto y establece algunas disposiciones concernientes a
la distribución de las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos
tales como carbón, níquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, minerales
radiactivos y minerales metálicos y no metálicos. Esa misma ley señala que en relación
con otra clase de minerales, debe respetarse la "normatividad preexistente
en lo relativo a las regalías o impuestos específicos que existían con
anterioridad a su expedición, pues los mismos son derechos adquiridos de los
municipios que no pueden ser desconocidos por leyes posteriores, en detrimento
del patrimonio fiscal de dichos entes territoriales". Ahora bien, concluye
al respecto el Procurador (E), "como quiera que sobre la explotación de
minerales a los cuales hace referencia la norma acusada existía un impuesto
específico a la explotación de los mismos, no se configura entonces la doble
participación argumentada por el demandante en su acción, pues los municipios
tienen sobre dicho tributo un derecho adquirido."
De otro lado, la
Vista Fiscal considera que la norma acusada no genera doble tributación frente
al impuesto de industria y comercio, pues los hechos generadores son distintos.
Así, el hecho generador en la norma acusada es la extracción  de materiales del
lecho de los cauces de los ríos dentro de la localidad, sin que interese  que
se obtengan o no ingresos por dicha actividad, mientras que en el impuesto de
industria y comercio el hecho generador lo constituye la realización de
actividades distintas, como son la industrial y el comercio posteriores a las
actividades extractivas.
Finalmente el
Procurador (E) considera que la norma acusada, lejos de violar el artículo 80
de la Constitución, puede ser considerado un desarrollo del mismo por cuanto la
extracción de arena, cascajo y piedra de lecho de los cauces de los ríos y
arroyos debe hacerse en condiciones tales que no perjudique el laboreo y la
explotación legítima de las aguas. Además, el cobro de este impuesto "en
ningún momento implica el desconocimiento por parte de los municipios, de las
medidas adoptadas por el Estado para la conservación y preservación de tales
recursos, pues siendo los municipios también expresión de éste último, les
corresponde coadyuvar en la realización de funciones tendientes a aprovechar
racionalmente los recursos naturales de su propiedad."
VIII. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinales 4º y 5º de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad del  literal c) del artículo 1º de la Ley 97
de 1.913 y del literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986, ya que se
trata de la demanda de un ciudadano contra un aparte de una ley y contra un
literal de un decreto dictado en uso de facultades extraordinarias
respectivamente.
Asunto procesal
previo.
2- Comienza la Corte
por analizar si el literal c) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 acusado por
el actor se encuentra vigente, o si tal norma fue derogada precisamente por el
decreto ley también parcialmente impugnado por el demandante, esto es, por el
decreto ley 1333 de 1986 o Código de Régimen Municipal, el cual fue expedido
por el Gobierno en desarrollo de las facultades extraordinarias concedidas por
el artículo 76, literal b), de la ley 11 de 1986,  para que el Presidente
compilara "las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la
organización y funcionamiento de la Administración Departamental." Ese
decreto señaló en sus artículos 384 y 385 sus efectos derogatorios en los
siguientes términos:
Artículo 384: Continuarán
haciendo parte de los estatutos legales correspondientes, las normas que esta
codificación tomó de leyes que no se refieren exclusivamente a las materias
tratadas en el presente decreto.
Artículo 385:
Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal b), de la ley 11 de 1986,
están derogadas las normas de carácter legal sobre organización y
funcionamiento de la administración municipal no codificadas en este estatuto.
Aun cuando la
redacción de estas normas no es la más afortunada, la Corte entiende que ellas
consagran tres hipótesis: de un lado, quedan derogadas aquellas disposiciones
legales relativas al régimen municipal que no fueron incorporadas al decreto
1333 de 1986 o Código de Régimen Municipal. De otro lado, siguen vigentes y siguen
formando parte del cuerpo legal originario aquellas normas legales que fueron
incorporadas al decreto 1333 de 1986 pero que hacían parte de leyes  que no se
refieran al régimen municipal. Finalmente, quedan subrogadas  -y por ende no
están formalmente vigentes- aquellas normas legales que fueron incorporadas al
decreto 1333 de 1986  y que hacían parte de leyes  que regulan materias propias
del régimen municipal
Ahora bien, conforme
a su título y contenido, la Ley 97 de 1913 se refiere claramente al régimen
municipal puesto que consagra autorizaciones especiales a determinados concejos
municipales, por lo cual la Corte concluye que el literal c) del artículo 1º de
esa ley, demandado por el actor, no se encuentra formalmente vigente por cuanto
fue subrogado precisamente por la otra disposición acusada, esto es, por el
literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986. En ese orden de ideas, y
teniendo en cuenta que no es razonable suponer que esa norma se encuentre
produciendo efectos autónomos, la Corte se inhibirá de conocer sobre su
constitucionalidad, y únicamente estudiará la otra disposición impugnada por el
demandante.
El concepto de
recursos no renovables y la vigencia norma impugnada.
3- De otro lado, aun
cuando no lo dice explícitamente, el demandante sugiere que el literal a) del
artículo 233 del decreto 1333 de 1986 fue derogado por la Ley 141 de 1994, que
regula las regalías y prohibe los impuestos territoriales sobre la explotación
de recursos naturales no renovables. Ahora bien, el supuesto de la
argumentación del actor es que la arena, el cascajo y la piedra de los ríos son
recursos no renovables, por lo cual una pregunta obvia surge: ¿estos recursos
son renovables o no renovables ? La respuesta no es tan evidente. En
efecto, el concepto de "recursos naturales no renovables" es de
naturaleza técnica y proviene de la ecología y de la economía. Así, muy
brevemente se pueden definir los recursos naturales[1] como aquellos elementos
de la naturaleza y del medio ambiente, esto es, no producidos directamente por
los seres humanos, que son utilizados en distintos procesos productivos. A su
vez, los recursos naturales se clasifican usualmente en renovables y no renovables.
Los primeros, como se desprende de la bibliografía sobre el tema y de los
conceptos incorporados al presente expediente, son aquellos que la propia
naturaleza repone periódicamente mediante procesos biológicos o de otro tipo,
esto es, que se renuevan por sí mismos. Por el contrario, los recursos no
renovables se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y no
están sujetos a una renovación periódica por procesos naturales. Esta
diferencia es conceptualmente clara y de gran trascendencia, pues los recursos
naturales renovables, como el agua o la madera, pueden ser utilizados de manera
indefinida, siempre y cuando en su explotación se respeten los
condicionamientos naturales que permiten su autorreproducción. Por
consiguiente, una mala explotación puede deteriorarlos e incluso destruirlos,
por lo cual los ecólogos señalan con acierto que, a pesar de ser renovables,
son recursos que se pueden agotar. Sin embargo, en principio tales recursos
pueden ser utilizados en forma indefinida, si su explotación es adecuada. En
cambio, cuando se consume una cantidad de un recurso no renovable -como el
carbón- ella no puede ser reemplazada, pues la naturaleza no la repone, al
menos en una escala humana de tiempo. Por ende, los recursos no renovables existen
en cantidad limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual la ecología
los concibe como un capital natural que inevitablemente se irá consumiendo.
4- En la naturaleza
existen típicos recursos renovables, como el agua, el aire, o las producciones
agrícolas, así como también es posible señalar recursos que son evidentemente
no renovables, como los metales y los combustibles fósiles. Sin embargo, a
pesar de la claridad de la diferencia conceptual entre estos tipos de recursos,
lo cierto es que entre los ecólogos no hay total acuerdo sobre si determinados
recursos, como el suelo, son renovables o no. En efecto, conceptualmente los
suelos son renovables, pues los propios procesos naturales permiten su
reproducción ; sin embargo, en general estos procesos de renovación de los
suelos son muy lentos, por lo cual, según algunos especialistas, ellos debían
ser clasificados como no renovables, por cuanto en escalas de tiempo sociales y
humanos, debe asumirse que son recurso que no llegan a ser repuestos. Tal
fue la razón que llevó a la Corte a solicitar conceptos técnicos sobre la
naturaleza renovable o no renovable de la piedra, la arena y el cascajo de los
suelos de los ríos.
5- La totalidad de
los conceptos coinciden en que estos recursos no son renovables, al menos en
escalas de tiempo humanas, por cuanto su reposición por procesos naturales toma
millones de años. Por ello los conceptos distinguen con rigor entre, de un
lado, la posibilidad de que el suelo de un río se reconstituya debido al
arrastre de piedras y arenas provenientes de otros lugares del ecosistema y, de
otro lado, la reposición misma de la arena, el cascajo y la piedra. Así,
mientras la regeneración de los suelos de los ríos puede no tomar tiempos
largos, lo cierto es que tal renovación no implica una reposición de la
cantidad global de arena, piedra y cascajo, la cual existe en forma limitada,
por lo cual, como  bien lo señala el concepto de la Academia Colombiana de
Ciencias Exactas, Físicas y Naturales, cualquier retiro de materiales desde el
lecho del río, implica la sustracción de materiales al sistema total, ya que no
es posible reponer tales materiales, al menos en el tiempo de escala humana.
6- Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que la piedra, la arena y el cascajo constituyen
claramente recursos naturales no renovables, por lo cual debe esta Corporación
estudiar si la disposición acusada ha sido o no derogada por la Ley 141 de
1994, ya que ésta regula el tema de las regalías y deroga algunos impuestos
relativos a la explotación de recursos no renovables. Entra entonces la Corte a
estudiar las normas pertinentes de esa ley, a saber los artículos 18 y 27, los
cuales establecen respectivamente :
Artículo 18.-
Regalías aplicables a otros minerales. Los recursos naturales no renovables que
no estuvieren sometidos a regalías o impuestos específicos en razón de
su explotación, con antelación a la vigencia de esta ley, las pagarán a la tasa
del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la producción en boca o borde
de mina según corresponda.
(...)
Artículo 27.-
Prohibición a las entidades territoriales. Salvo las previsiones contenidas
en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no podrán
establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos naturales
no renovables (subrayas no originales).
La simple lectura de
las dos normas muestra que no fue voluntad del Legislador derogar genéricamente
los impuestos que gravaban actividades relacionadas con la explotación de los
recursos no renovables, pues el artículo 18 deja a salvo expresamente los
impuestos específicos en este campo, mientras que el artículo 27 prohibe a las
entidades territoriales establecer gravámenes sobre la explotación de esos
recursos, pero exceptúa de tal prohibición a aquellos gravámenes territoriales
vigentes al momento de expedirse la citada Ley 141 de 1994, como es el caso de
la norma demandada. Por consiguiente, a pesar de que las arenas, la piedra, y
el cascajo configuran recursos naturales no renovables, para la Corte es claro
que el literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 se encuentra
vigente, pues no fue derogado por los artículos 18 y 27 de la Ley 141 de 1994,
por lo cual procede un examen de fondo sobre su constitucionalidad.
El asunto
material bajo revisión.
7- La norma acusada autoriza a los concejos
a establecer un impuesto a la extracción de arena, cascajo y piedra de los
ríos, e impone tácitamente a las autoridades municipales el deber de controlar
que esa explotación no perjudique el laboreo y el aprovechamiento legítimo de
las minas y de las aguas. Según el demandante, esa disposición no consagra
verdaderamente un impuesto sino una forma encubierta de regalía, por lo cual es
inconstitucional, pues la Carta ha conferido exclusivamente a la Nación la
titularidad de las regalías que provengan de la explotación de recursos
naturales no renovables. No pueden entonces, según su criterio, las entidades
territoriales gravar esas actividades. Igualmente considera que se viola el
artículo 80 de la Carta, por cuanto esa norma confiere a la autoridad nacional
una competencia exclusiva para la formulación de programas destinados a regular
la explotación y el aprovechamiento de los recursos naturales. Por el
contrario, según los intervinientes y el Ministerio Público, la disposición se
ajusta a la Carta, pues el actor incurre en dos impropiedades. De un lado,
asimila la palabra Estado al concepto de Nación, pues considera que únicamente
la Nación es titular de las regalías y de las competencias de regulación ambiental,
lo cual no es exacto. Y, de otro lado, confunde las regalías con los impuestos,
cuando se trata de figuras que tienen algunas similitudes pero que son
diferentes. Por ello, según los intervinientes y la Vista Fiscal, no se puede
objetar que la ley configure como hecho gravable de un impuesto la explotación
de los recursos naturales no renovables.  Conforme a lo anterior, la Corte
comenzará por precisar cuál es el alcance constitucional de la palabra Estado
en relación con las competencias de las distintas entidades, con el fin de
precisar quien es el titular de las regalías y de las competencias de
regulación ambiental, ya que se trata de una de las bases esenciales del cargo
del actor.
La palabra Estado
y el reparto de competencias y de la titularidad de derechos entre la Nación y
las entidades territoriales.
8- En algunas obras
de doctrina constitucional y en derecho comparado, la palabra Estado es a veces
usada para contraponer el Gobierno central a las entidades territoriales,
autónomas o descentralizadas. Por ejemplo en España, la doctrina y la
jurisprudencia constitucionales suelen denominar a las facultades de las
autoridades centrales como competencias estatales para distinguirlas de
aquellas propias de las Comunidades Autónomas. Así, en numerosas oportunidades,
el Tribunal Constitucional de ese país se ha referido a la “distribución de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas” cuando quiere señalar
cuáles son las atribuciones propias de las autoridades centrales y cuáles son aquellas
de las entidades autónomas[2].
Sin embargo, en el constitucionalismo colombiano no se puede hacer esa
asimilación, ya que en general nuestra normatividad ha reservado la palabra
“Nación”, en vez de la palabra “Estado”, para hacer referencia a las
autoridades centrales y distinguirlas de las autoridades descentralizadas. Así,
el artículo 182 de la Constitución derogada ordenaba a la ley determinar “los
servicios a cargo de la Nación  y de las entidades descentralizadas”. Ese
lenguaje se ha mantenido en la Constitución de 1991, pues la Carta utiliza la
palabra Nación cuando se refiere a las competencias propias de las autoridades
centrales, mientras que la palabra Estado denota en general el conjunto de
todas las autoridades públicas. Por ejemplo, el artículo 288 establece que
corresponde a la legislación orgánica territorial establecer “la distribución
de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”. Igualmente, el artículo
356 sobre situado fiscal distingue entre los servicios a cargo de la Nación y
aquellos a cargo de las entidades territoriales, y el artículo 358 habla de la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Esta
interpretación se ve confirmada si se tienen en cuenta otras disposiciones que
hablan del Estado, como el artículo 2º, que establece los deberes del Estado, o
el artículo 5º, que señala que el Estado reconoce la primacía de los derechos
de la persona, pues sería absurdo considerar que esas normas estatuyen deberes
constitucionales exclusivos de la Nación, pero que no obligan a las entidades
descentralizadas.
Por consiguiente, es
equivocada la apreciación del demandante según la cual el empleo de la palabra
Estado en los artículos 80 y 360 implica obligatoriamente que se trata de
competencias y titularidades propias de la Nación, ya que en nuestro orden
constitucional la palabra “Estado” no se refiere exclusivamente a la Nación
sino que se emplea en general para designar al conjunto de órganos que realizan
las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya
sea en los otros niveles territoriales.
9- Conforme a lo
anterior, la Corte considera que cuando la Carta se refiere al Estado, y le
impone un deber, o le confiere una atribución, debe entenderse prima facie
que la norma constitucional habla genéricamente de las autoridades estatales de
los distintos órdenes territoriales. Ahora bien ello no impide que en
determinadas oportunidades la Carta pueda asimilar, en un precepto específico,
las palabras Estado y Nación, y por ende denomine estatal a una competencia
nacional o a la titularidad de la Nación sobre un determinado recurso. Sin
embargo, como en principio la Constitución reserva la palabra Estado para
hablar del conjunto de autoridades de los distintos niveles territoriales,
deberá mostrarse por qué en determinada disposición esa palabra puede ser
considerada un sinónimo de Nación.
Las competencias
concurrentes en materia ambiental.
10- Así las cosas,
para la Corte es claro que cuando el artículo 80 se refiere al deber del Estado
de planificar el manejo de los recursos naturales a fin de garantizar su
desarrollo sostenible, la norma constitucional hace referencia no sólo a la
Nación sino al conjunto de autoridades públicas, no sólo por cuanto es un deber
que naturalmente se predica de todas ellas sino, además, porque específicamente
la Carta consagra obligaciones ecológicas de otras entidades territoriales. Por
ejemplo, el artículo 313 señala que los concejos deben dictar las normas
necesarias para la protección del patrimonio ecológico municipal, y el artículo
300 atribuye a las asambleas competencia para dictar normas ambientales. Por
ello esta Corporación ya había establecido que en materia ambiental en general
las competencias ambientales entre los distintos niveles territoriales son en
general concurrentes y no exclusivas[3],
por lo cual la Corte no encuentra ningún fundamento constitucional al cargo del
actor relativo a la violación del artículo 80 superior. Por el contrario, al
establecer que la extracción de la arena, el cascajo y las piedras de los ríos
debe hacerse de manera tal que no afecte el normal uso de las aguas y las
minas, la norma acusada está consagrando un deber de vigilancia a las
autoridades municipales y a los propios particulares en materia ambiental, que
armoniza perfectamente con la protección constitucional de la riqueza ecológica
del país.
La titularidad
estatal sobre los recursos no renovables y las regalías y el reparto de
competencias y derechos entre la Nación y las entidades territoriales.
11- En el caso del
artículo 360 y de la titularidad sobre las regalías la situación es más
compleja. Así, la regulación constitucional confiere un derecho de
participación y de compensación sobre las regalías a las entidades
territoriales en donde se adelantan las explotaciones y a los puertos por donde
se transportan los productos (CP art. 360), pero la Carta ordena igualmente
constituir un fondo nacional para distribuir los recursos restantes a las
entidades territoriales, en los términos que señale la ley, y para finalidades
predeterminadas por la propia Constitución (CP art. 361). Por consiguiente, si
bien las entidades territoriales son finalmente las beneficiarias de las
regalías, ellas no son titulares de esos recursos, por cuanto si así fuera, no
se podría entender que estos dineros alimentaran un fondo nacional, cuyos
criterios de distribución son establecidos por las autoridades nacionales, ya
que son señalados por la ley. Por ello esta Corporación ya ha señalado que “la Carta Política no reconoce un derecho de
propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto marítimo o
fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las entidades
territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no
renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos
se deriven”[4]. De otro lado, los recursos naturales no
renovables por cuya explotación se causan las regalías son, como regla general,
públicos, ya que sólo excepcionalmente pertenecen a los particulares (CP art.
332). En tales circunstancias, surge el siguiente interrogante: si las
regalías son una contraprestación que se paga al dueño de los recursos no
renovables, y tales recursos no son propiedad de las entidades territoriales,
ni de los particulares ¿entonces quien es el titular de los mismos?
12- Una primera
posibilidad hermenéutica sería considerar que, por exclusión, la Nación es la
titular de las regalías y de los recursos naturales no renovables, por lo cual
habría que concluir que la Constitución se refiere a la Nación cuando establece
que la explotación de un recurso natural no renovable “causará a favor del
Estado una contraprestación económica a título de regalía” (CP art. 360). Esta
interpretación es plausible pues de esa manera podríamos explicar que las
regalías no son propiedad privada, ni de las entidades territoriales, y son
reguladas por el Congreso. Además, la titularidad nacional de tales recursos
parece adecuarse a una de las finalidades del Constituyente en esta materia, a
saber, que todos los colombianos deben poder beneficiarse de las explotación de
un recurso natural no renovable, y no únicamente los habitantes de determinado
departamento o municipio que, por un albur de la naturaleza, poseen tal
recurso. Finalmente, esta interpretación parece ser la que mejor se adecua a la
tradición jurídica colombiana que, desde el punto de vista territorial,
clasifica, conforme a lo señalado por el artículo 80 de la Ley 153 de 1887,  a
las personas de derecho público en Nación y  entidades territoriales.
Sin embargo, la
anterior hermenéutica enfrenta dos dificultades, que la hacen inadmisible. En
primer término, si las regalías fueran propiedad de la Nación, no parece muy
lógico que ésta no pueda favorecerse de las mismas. En efecto, según la
regulación constitucional, las entidades territoriales son quienes finalmente
se benefician del producto de las regalías, ya sea por medio de los derechos de
participación y de las compensaciones (CP art. 360),  o ya sea por la
distribución que realiza el Fondo Nacional de Regalías (CP art. 360). De otro
lado, desde el punto de vista literal, los artículos 332 y 360 emplean la
palabra Estado que, como hemos visto, en general designa al conjunto de autoridades
públicas y no únicamente a la Nación. Este uso de la palabra Estado, en vez de
la palabra Nación, no parece casual, ya que durante la vigencia de la
Constitución derogada, la jurisprudencia había interpretado el artículo 202 de
la Constitución de 1886 como una norma que establecía la propiedad de la Nación
sobre el subsuelo y todas aquellas minas que no fueran de propiedad privada.
Así, según la Corte Suprema de Justicia, estas minas “subsisten como una
riqueza yacente que pertenece a la Nación”[5],
mientras que el Consejo de Estado consideraba que “por medio del artículo 202
se regresó a la nacionalización total de las minas que pertenecían a los
Estados soberanos.[6]”
13- La Corte analizó
entonces los antecedentes de los artículos 332 y 360 y pudo entonces constatar
que la utilización de la palabra Estado en estas normas no es una inadvertencia
de los constituyentes sino que tiene una finalidad específica profunda. Así, en
varias ocasiones los miembros de la Asamblea indicaron explícitamente que en
materia de Hacienda Pública la palabra Estado no es un sinónimo de Nación sino
que es un concepto más general que engloba a todos los niveles territoriales.
Por ejemplo, en el debate en la Comisión Segunda sobre la propiedad del
subsuelo, expresamente se señaló que era necesario sustituir la propiedad
nacional entonces vigente por una “propiedad del Estado representado en la
Nación, departamentos y municipios”[7].
Igualmente, en el Informe Ponencia sobre Hacienda y Presupuesto se estableció
con claridad :
Utilizamos la
expresión rentas del Estado para significar que los ingresos tributarios
que pagan las personas naturales o jurídicas son del Estado, ente jurídico
que comprende todos los niveles de Gobierno: por lo mismo, consideramos que
las mal llamadas transferencias de la Nación, simplemente lo son en cuanto el
Ejecutivo Nacional se ha apropiado constitucional o legalmente de los mejores
impuestos que, por lo arriba anotado, pertenecen al Estado como un todo y no a
un solo nivel de la administración pública (subrayas no originales)[8].
Esta introducción de
la palabra Estado tiene además, en materia de regalías, una finalidad clara
pues quiere prevenir dos riesgos opuestos. De un lado, los constituyentes
pretendieron evitar la centralización nacional de los beneficios derivados de
la explotación de los recursos naturales, ya que una tal concentración les
parecía  incompatible con el espíritu  descentralizador de la Carta, pues las
regalías eran consideradas uno de los instrumentos más importantes para
fortalecer los fiscos de las entidades territoriales.  Por ello se trataba de
evitar que la Nación se reservara para sí el producto de las regalías. Así, en
el Informe Ponencia sobre Hacienda Pública se determinó que, debido a que “la
brecha existente entre las responsabilidades municipales y los recursos para
atenderlas es tan grande”, era necesario “complementar la adición de recursos
netos a los municipios y entidades seccionales con la creación de un Fondo
Nacional de Regalías, nutrido con la parte de esas contraprestaciones
económicas que hoy se reserva la Nación.[9]”.
Igualmente, en la Ponencia para el Primer Debate en Plenaria sobre la materia
se reiteró el criterio, pues se señaló que “con los recursos que hoy se reserva
la Nación provenientes de estas regalías, se crea un Fondo que irá a las
regiones y Entidades Territoriales con el objeto de financiar la promoción de
la minería, la preservación del medio ambiente y los proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las
entidades mencionadas.[10]”
De otro lado, la
regulación constitucional aprobada en la Asamblea también pretende evitar el
riesgo inverso, esto es, que el producto de las regalías sea exclusivo de
aquellos municipios o departamentos que, por una casualidad de la naturaleza,
tuvieron la fortuna de contar con una riqueza natural, ya que esto es
incompatible con la equidad y el logro de un desarrollo regional equilibrado.
En forma explícita señala el Informe Ponencia al respecto:
Se plantea la
posibilidad de que la ley pueda reasignar entre los municipios de un mismo
departamento o entidad regional el total de las regalías cedidas a las
entidades territoriales. El principio fundamental que está detrás de esa
propuesta es que el reducido grupo de municipios mineros que constituyen una
especie de constelación privilegiada, debe compartir con las otras localidades
circunvecinas las copiosas sumas que reciben  por concepto de regalías. Si
hemos sostenido que es indispensable que los municipios que exhiben déficit
protuberantes de recursos para atender sus responsabilidades reciban
compensaciones fiscales, con el mismo criterio consideramos que aquellos
municipios que disponen de un volumen de recursos que excede en mucho a sus
necesidades básicas o a su capacidad operativa de gastos permitan que otras
comunidades se puedan beneficiar
Es más, razones
similares a las que justifican hacer una redistribución de los recursos del
Estado para lograr un desarrollo regional más equilibrado, son valederas cuando
se trata de alcanzar un desarrollo más armónico a escala departamental.[11].
14- Conforme a lo
anterior, es claro que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la
propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralización de sus
beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio
regional,  municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese
orden de ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales
recursos y de las regalías que genera su explotación sea de un ente más
abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles
territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el
propietario de los recursos no renovables y el titular de las regalías.
Con todo, se podría
objetar a la anterior interpretación que en el régimen jurídico legal
colombiano el Estado como tal no es una persona jurídica, por lo cual no podría
ser propietario de recursos, ni titular de regalías. Sin embargo, la Corte
considera que esa objeción no es pertinente, porque es la ley la que debe ser
interpretada a la luz de la Constitución, y no la Constitución a la luz de la ley.
Además, como lo ha sostenido la doctrina nacional e internacional, incluso si
el ordenamiento legal no reconoce personalidad jurídica al Estado como tal,
ésta se sobreentiende pues es un presupuesto de muchas de las construcciones
del derecho público y del derecho constitucional.. Así, según Planiol y Ripert,
“el Estado se considera en todos los países como una persona que representa a
la nación entera en su soberanía y en su independencia”. Por ello, agregan esos
autores, el Estado ha sido calificado de “persona moral necesaria.[12]”
15- La Corte reitera
entonces lo señalado en anteriores decisiones[13],
esto es, que es el Estado como tal quien es el titular de las regalías. En ese
orden de ideas, es natural que la Carta establezca diferentes competencias y
derechos a los diversos órdenes territoriales a fin de lograr las finalidades
perseguidas por el Constituyente en esta materia. Así, a la Nación le
corresponde la regulación y gestión de las regalías, pues de esa manera se
logra un beneficio global equitativo para todos los colombianos. La Nación debe
entonces respetar los derechos de participación y de compensación de las
entidades territoriales, y está obligada a distribuir las sumas restantes a las
entidades territoriales, por lo cual las autoridades centrales no se benefician
directamente de las regalías. Por ende, la gestión de esos recursos no se le
confiere a la Nación para que sus beneficios se concentren en el Gobierno
central, sino para que pueda haber una distribución equitativa de las regalías,
que sea acorde con el desarrollo armónico de las regiones (CP art. 334), para
lo cual la Constitución ha previsto precisamente la existencia del “Fondo
Nacional de Regalías” (CP art. 361).  Por su parte, a las entidades
territoriales les corresponde el goce final del producto de esos recursos, ya
que ellos están destinados a estimular la descentralización, favorecer la
propia minería y proteger  el medio ambiente (CP art. 360).
Así las cosas, las
regalías son del Estado,  el cual es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables (CP art. 332), por lo cual la explotación de estos
últimos causa en su favor una contraprestación económica definida por la ley
(CP art. 360). Ahora bien,  esta conclusión, si bien es diversa de la del
actor, ya que éste fundamenta su cargo en una pretendida identidad entre Nación
y Estado, no por ello el anterior análisis niega totalmente su pretensión. En
efecto, puede sostenerse que la norma es de todos modos inconstitucional porque
confiere exclusivamente a los municipios, por vía de la autorización de un
impuesto sobre la extracción de arena, cascajo y piedra, un derecho que es de
todo el Estado, esto es, de todos los niveles territoriales. Por ende, de todos
modos debe la Corte estudiar si es inconstitucional -como lo señala el actor-
que la ley autorice a los municipios a cobrar un impuesto local sobre la
extracción de arena, cascajo y piedra, para lo cual esta Corporación procederá
a diferenciar los conceptos de regalía e impuesto, con el fin de determinar si
es legítimo que la ley configure como hecho gravable la explotación de recursos
naturales no renovables.
Diferencias entre
los impuestos y las regalías, y la obligatoriedad de las regalías.
16- A pesar de tener
en ocasiones similitudes ya que implican pagos del particular al Estado, las
regalías y los impuestos son figuras diversas, con un fundamento constitucional
y una finalidad diferentes. Así, como bien lo señala uno de los intervinientes,
la Carta acoge la concepción de la “regalía-precio”, pues la define como una
"contraprestación" que se causa por la explotación de los recursos
naturales no renovables de propiedad de la Nación (CP art. 360). Por ende, las
regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un
derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cuáles es
titular (CP art. 332), debido a que estos recursos existen en cantidad
limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha señalado en varias
ocasiones esta Corporación, son cargas económicas que se imponen a los
particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo
cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de
ideas, las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria,
pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular
debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar
un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relación entre el
Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente
decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que
las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho
impositivo previsto por la ley. La obligación de pagar un impuesto no surge
entonces de la celebración de un contrato con el Estado, ni de la concesión de
una licencia o permiso de explotación, sino del cumplimiento del hecho previsto
por la ley tributaria.
17- De otro lado,
los impuestos y las regalías se diferencian también por cuanto los primeros
constituyen una facultad que ejerce en forma libre el Legislador, mientras que
las segundas implican una obligación constitucional para el mismo. En efecto,
en principio el Legislador no tiene la obligación de gravar tributariamente
determinadas actividades pues la Constitución le confiere una amplia libertad
para definir los distintos hechos impositivos para financiar las actividades
del Estado. En cambio, para la Corte es evidente que en relación con la
explotación de los recursos no renovables, el Legislador no sólo tiene la
posibilidad sino también el deber de imponer el pago de regalías. En primer
término, desde el punto de vista literal, los artículos 360 y 361 superiores
son claros en este punto, pues utilizan un lenguaje imperativo. Así, se
establece que toda explotación de recursos no renovables “causará” a favor del
Estado una regalía, que el Legislador “determinará” las condiciones de tal
explotación y que se “creará” el Fondo Nacional de Regalías.
Ese lenguaje
imperativo de las normas constitucionales coincide claramente con la voluntad
histórica de la Asamblea Constituyente que quiso consagrar la obligatoriedad
del pago de las regalías. Así, el Informe Ponencia sobre Medio Ambiente y
Recursos Naturales señala al respecto :
En virtud de lo
anterior, hemos estimado necesario consagrar en el texto expresamente que el
Estado es propietario, en sentido estricto, de algunos recursos y, en tal
virtud, debe naturalmente percibir regalías por su explotación y
aprovechamiento.
(...)
Como un
desarrollo de estos principios, acogiendo las propuestas presentadas en los
proyectos No 1 y 62, se recomienda incluir un inciso según el cual se haga
obligatorio que el Estado perciba regalías sobre la explotación de cualquier
recurso natural no renovable en la forma que señale la ley. Es un principio
universal que la explotación de cualquier recurso que se agota debe compensar a
su titular, en este caso el Estado, en nombre de toda la comunidad. En
Colombia, hasta el momento, la ley ha fijado regalías exclusivamente sobre la
explotación de hidrocarburos, de carbón, de oro y metales preciosos y de
níquel, y la comunidad no percibe ninguna compensación por la utilización
privada del resto de minerales y recursos naturales  no renovables (subrayas no
originales)[14].
Finalmente, la
obligatoriedad de las regalías encuentra sentido en la característica propia de
los recursos no renovables pues, como se vio, éstos existen en cantidad
limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual son un capital natural
que la sociedad consume en forma inevitable. Por ello es razonable que exista
una diversa regulación
constitucional en materia de recursos naturales. Así, en relación con los
recursos renovables, la Carta únicamente exige que se garantice su desarrollo
sostenible (CP art. 80), puesto que tales bienes pueden ser explotados en forma
indefinida, si son adecuadamente utilizados. En cambio el artículo 360 superior
ordena que el Estado, en representación de toda la sociedad, reciba además una
contraprestación por la explotación de los recursos no renovables, lo cual es
lógico, pues tales bienes constituyen una riqueza que en forma lenta pero
inevitable la sociedad consume.
Una vez establecidas
las anteriores diferencias, un interrogante obvio surge: ¿puede la ley imponer
simultáneamente impuestos y regalías por la explotación de un recurso no
renovable ?
La
incompatibilidad entre los impuestos y las regalías.
18- Como ya se
señaló, la Constitución confiere una amplia libertad a la ley para definir los
contornos de los impuestos, siempre y cuando se respeten las prohibiciones y
los principios consagrados en la Carta, por lo cual el Legislador puede
establecer con gran amplitud cuáles son los distintos hechos impositivos, las
bases gravables, las tarifas, así como los sujetos activos y pasivos de los
diversos tributos. Esta amplitud de la libertad de configuración del Congreso
en este campo ya había sido reconocida con claridad por la jurisprudencia
constitucional. Así, la Corte Suprema, cuando ejercía la guarda de la
Constitución, estableció unos criterios que la Corte Constitucional comparte.
Dijo entonces esa Corporación :
Además, de
conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la potestad para
decretar impuestos es característica esencial de la soberanía del Estado, sin
que exista en la Carta norma alguna que limite esa facultad en cuanto a los
sujetos destinatarios de la obligación tributaria o en cuanto a los bienes,
rentas, hechos y operaciones gravables, puesto que en ninguna de las reglas de
la Constitución existe prohibición de gravar cualesquiera clase de sujetos,
bienes o ingresos, o garantías de exención respecto a algunos de ellos, salvo
lo que previene en materia de bienes y rentas de los departamentos y municipios[15].
Como vemos, en
materia tributaria la regla general es la amplia libertad del Legislador, por
lo cual la Corte concluye que sólo pueden considerarse prohibidos aquellos
hechos gravables definidos por la ley que vulneren claros mandatos
constitucionales, o afecten los principios constitucionales que gobiernan la
materia, o deformen instituciones definidas por la propia  Carta. Así por
ejemplo, no podría la ley establecer un tributo manifiestamente inequitativo (CP
art. 363) o crear un impuesto nacional sobre la propiedad inmueble, ya que sólo
los municipios pueden gravarla (CP 317).
19- Conforme a lo
anterior, podría concluirse que las regalías y los impuestos son compatibles,
no sólo porque son figuras jurídicas diversas sino, además, por cuanto en
ninguna parte la Constitución prohibe expresamente que la ley consagre como
hecho gravable la explotación de los recursos naturales no renovables. Sin
embargo, la Corte considera que la anterior interpretación no es admisible por
la siguientes consideraciones históricas, sistemáticas y del alcance mismo del
control judicial sobre las definiciones legislativas en una democracia
constitucional.
De un lado, durante
el debate constituyente existió la voluntad de permitir expresamente la
coexistencia entre las regalías y los impuestos, a tal punto que el texto
aprobado en la Comisión Quinta y en el Primer Debate en la Plenaria consagraba
que se debían pagar las regalías, “además de los impuestos que establezca la
ley”[16].
Esta expresión fue suprimida para el Segundo Debate en Plenaria, por lo cual en
el texto constitucional vigente ella no figura. Estos antecedentes  sugieren
entonces que existió una voluntad tácita de la Asamblea Constituyente de
prohibir que se grave fiscalmente la explotación de los recursos no renovables
a fin de que éstos queden sujetos exclusivamente al régimen regalías.
Sin embargo, este
argumento histórico, si bien es importante, no es definitivo, pues no existe en
los registros de los debates constituyentes una explicación clara de esta
supresión, por lo cual también puede suponerse que la eliminación de la
expresión se debió a otras razones y no implica una voluntad clara de impedir
la coexistencia de estas dos figuras. Esta objeción es plausible pues no es
posible inferir de una omisión de la Asamblea Constituyente que no tiene
explicación aparente un efecto normativo evidente. Con todo, este argumento
histórico adquiere mayor relevancia  por cuanto coincide con los principios
generales de la estructura estatal definida en la Carta en materia de regalías,
ya que un análisis detenido de esta regulación muestra que existe una
incompatibilidad estructural entre el deber constitucional de imponer regalías
y la definición legal de la explotación de un recurso natural como hecho
impositivo. En efecto, de acuerdo con lo expuesto, el artículo 360 de la
Constitución establece que la regalía es una carga de imperiosa imposición.
Por consiguiente, la consagración de un impuesto que grave la explotación de un
recurso natural no renovable estaría sustrayendo ingresos del Estado cuya
destinación está determinada por la propia Constitución (C.P. arts 360 y 361).
En estas circunstancias, los ingresos que provienen de las regalías se destinan
única y exclusivamente a compensar el agotamiento del capital natural que
produce la explotación de recursos naturales que no se renuevan.
Esta
incompatibilidad deriva además de la específica y particular regulación
constitucional de las regalías, que podría ser desfigurada si se admitiera la
posibilidad de que la explotación de recursos no renovables fuera gravada con
tributos. En efecto, más allá de las distinciones conceptuales entre las
figuras, un impuesto sobre la explotación de un recurso no renovable se asemeja
en la práctica a una regalía, ya que el particular que explota el recurso debe
pagar por tal concepto al Estado una suma determinada, situación que es
prácticamente idéntica a la contraprestación que exige el artículo 360 de la
Carta. Por ende, de admitirse la posibilidad de que el Legislador imponga
tributos sobre la explotación de recursos no renovables, se estaría permitiendo
que la ley desconozca las regulaciones constitucionales en materia de regalías.
Por ejemplo, como lo sugiere el actor, la ley podría establecer, en vez de una
regalía, un impuesto estrictamente municipal a la explotación del petróleo, con
lo cual todas las entradas derivadas de ese esencial recurso natural quedarían
en algunos municipios, desconociéndose de esa manera la existencia del Fondo
Nacional de Regalías y la función redistributiva que éste tiene (CP art. 361).
O, por el contrario, la ley podría consagrar un impuesto estrictamente nacional
por la explotación de ese recurso, con lo cual se estarían desconociendo los
derechos de participación y compensación de las entidades territoriales (CP
art. 360). Por ello no parece admisible que sobre la explotación de los
recursos no renovables existan impuestos, por cuanto las regalías son
obligatorias y se encuentran sujetas a una regulación constitucional muy
específica, cuyo contenido esencial debe ser respetado por la ley y garantizado
por el juez constitucional.
20- Con todo, podría
afirmarse que si bien no pueden imponerse impuestos sobre la explotación de
recursos no renovables sin que existan también regalías, no sucede lo mismo con
otra situación, a saber, que tal explotación se encuentre sometida tanto al
pago de regalías como de impuestos. Según este argumento, como la libertad del
Legislador en materia impositiva es amplia, y la Carta no prohibe expresamente
que esas actividades se encuentren sujetas a tributos, no podría objetarse que
el Congreso imponga impuestos sobre la explotación de recursos no renovables,
siempre y cuando la ley también desarrolle el deber constitucional de someter
esas actividades al pago de regalías, y los impuestos respectivos no desfiguren
el contenido esencial del régimen constitucional de las regalías.
La Corte considera
que este argumento es en apariencia plausible pero no es admisible, ya que su
aplicación presupone que existen unos criterios de examen constitucional que en
la realidad no operan. En efecto, para que sea constitucionalmente legítimo que
la ley pueda imponer, además de las regalías que ordena la Carta, unos
impuestos sobre la explotación de los recursos no renovables, es necesario que
existan unos criterios conceptuales que permitan al juez constitucional
determinar cuando tales impuestos afectan el contenido esencial del régimen de
las regalías. Ahora bien, un examen judicial de esta naturaleza es muy
problemático, pues no existen elementos cuantitativos o cualitativos que
posibiliten que el juez constitucional, frente a un caso concreto en que
coexisten impuestos y regalías sobre la explotación de un recurso no renovable,
pueda establecer en forma razonable si ha habido o no una desfiguración del
contenido esencial del régimen de las regalías. Así, no es posible dar
respuestas satisfactorias a interrogantes como los siguientes: ¿A partir de que
tarifa la existencia del impuesto afecta el régimen constitucional de las
regalías ? ¿Sólo hay vulneración de la Constitución cuando la tarifa del
impuesto es superior a la de la regalía, o son posibles otras hipótesis en que
tarifas tributarias inferiores pueden implicar también una vulneración de la
Carta? O, por el contrario, ¿podemos admitir tarifas impositivas superiores a
los montos de las regalías siempre y cuando ellas no sean desproporcionadas? La
Corte considera que esos interrogantes, y otros similares, no son susceptibles
de recibir respuestas jurídicas claras, sin caer en un análisis ad hoc
incompatible con la seguridad jurídica que deben tener los criterios del juez
constitucional. Por ende, frente a tal situación, la Corte no puede admitir que
los impuestos coexistan con las regalías, ya que no existen  criterios
prácticos que permitan ejercer un control constitucional adecuado a fin de
evitar que los impuestos sobre la explotación de los recursos no renovables
terminen desfigurando un régimen como el de las regalías, que no es sólo de
obligatorio cumplimiento sino que, además, sus contornos esenciales fueron ya
definidos por el propio Constituyente. En tales circunstancias, y teniendo en
cuenta que la Constitución le impone el deber de proteger el régimen
constitucional de las regalías (CP arts 241, 360 y 361), la Corte no podía sino
concluir que la Carta prohibe que la ley defina como hecho gravable la
explotación de un recurso no renovable.
21- Por todo lo
anterior, la Corte concluye que la constitucionalización de las regalías, y el
particular régimen que las regula (CP arts 360 y 361), implica el
establecimiento de una prohibición a los impuestos sobre la explotación de
tales recursos. La Corte precisa que lo anterior no significa que la ley no
pueda imponer ningún gravamen sobre ninguna actividad relacionada con los
recursos no renovables, pues la regla general sigue siendo la amplia libertad
del Legislador en materia tributaria, por lo cual bien puede el Congreso
definir como hechos impositivos otras actividades económicas  relacionadas con
tales recursos, como su transporte, su exportación, etc. Lo que no puede la ley
es establecer como hecho gravable el tipo de explotación que, por mandato de la
Carta, se encuentra obligatoriamente sujeto al régimen especial de pago de
regalías. La Corte considera entonces que las regalías y los impuestos sobre
recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no rec[SAH2] aiga
sobre la explotación misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al
régimen de regalías.
La problemática
situación constitucional de la norma impugnada y la decisión a tomar.
22- La norma acusada
autoriza a los municipios a gravar fiscalmente la extracción de arena, cascajo
y piedra de los lechos de los ríos, que son recursos no renovables, como ya se
vio en esta sentencia. La extracción es en este caso  precisamente la
“explotación” que causa regalías, pues implica una reducción del capital
natural de estos recursos, disminución que debe entonces ser compensada al
conjunto de la sociedad por quien adelante esta actividad económica. En esas
circunstancias, esta disposición está definiendo como un hecho gravable la
explotación de un recurso no renovable, lo cual, por las razones largamente
expuestas en esta sentencia, no es compatible con la Constitución, la cual no
autoriza la coexistencia de los impuestos y las regalías.
Conforme a lo
anterior, parece entonces que lo procedente es que la Corte, con el fin de evitar
que se prolongue una situación constitucionalmente irregular, proceda a
declarar inexequible la norma acusada, decisión que tendría dos virtudes. De un
lado evita que exista un impuesto sobre la explotación de un recurso no
renovable. Y del otro, esta decisión parece implicar el establecimiento de
regalías por la extracción de arena, cascajo y piedra del lechos de los ríos,
con lo cual se cumple el mandato constitucional sobre la obligatoriedad de
estas contraprestaciones. En efecto, si la disposición impugnada es retirada
del ordenamiento, entonces podría pensarse que legalmente la arena, la piedra y
el cascajo quedan con una regalía del 3%, pues en tal evento adquiere
relevancia el artículo 18 de la Ley de regalías que dice :
Los recursos
naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regalías o
impuestos específicos en razón de su explotación, con antelación a la
vigencia de esta ley, las pagarán a la tasa del tres por ciento (3%) sobre
el valor bruto de la producción en boca o borde de mina según corresponda
(subrayas no originales).
Sin embargo, esta
primera posibilidad plantea varios inconvenientes. En primer término, no es
claro que con tal decisión estos recursos queden con una regalía del 3%, pues
el artículo 18 recién estudiado habla de impuestos existentes con antelación a
la vigencia de la Ley 141 de 1994, por lo cual es razonable suponer que ese
artículo no se aplica a estos productos, pues la arena, la piedra y el cascajo
estaban sujetos a un impuesto en ese momento. Así, la extracción de estos
bienes quedaría sin impuesto y sin regalía, con lo cual la explotación de un
recurso no renovable no causaría ninguna contraprestación en favor del Estado.
En segundo término,
y más importante aún, tampoco es claro que la voluntad del Legislador sea la de
imponer una regalía del tres por ciento a estos bienes. En efecto, el artículo
26 de la Ley 141 de 1994 establece que las calizas, los yesos, las arcillas y
las gravas, que son recursos no renovables con alguna similitud con las
piedras, las arenas y los cascajos de los ríos, tienen una regalía inferior, ya
que ésta es del uno por ciento. Por ello, la decisión de inexequibilidad
estaría condicionando la amplia libertad del Legislador en este campo, puesto
que estaría estableciendo una regalía del tres por ciento para tales productos.
Por esa misma razón,
en este caso no procede tampoco una sentencia integradora ya que tal modalidad
de decisión es admisible sólo en aquellos eventos en los cuales resulta
evidente, a la luz del texto constitucional, que dadas las circunstancias del
caso concreto, el legislador se encuentra sujeto a una cierta y determinada
configuración legal[17].
Empero, cuando en eventos como el que ocupa la atención de la Corte, el
Legislador se encuentra frente a la Carta en una posición de plena libertad de
configuración, un fallo integrador estaría invadiendo la órbita de competencias
del Congreso y comprometiendo el derecho de los ciudadanos a someterse a las regulaciones
económicas que surjan de un debate abierto y democrático producido en los
órganos de representación popular.
Finalmente, es
necesario tener en cuenta que la norma acusada es preconstituyente, cuando las
regalías no eran obligatorias, ni tenían un régimen  constitucional específico,
por lo cual no puede pensarse que esa disposición sea una regulación destinada
a evadir los mandatos constitucionales en este campo.
Por todo lo
anterior, la Corte considera que la decisión de inexequibilidad es problemática
y no parece aceptable. Un interrogante obvio surge : ¿cuál decisión debe
tomar la Corte, teniendo en cuenta que a ella corresponde modular los efectos
de sus fallos, con el fin de lograr la solución que mejor guarde la integridad
y supremacía de la Constitución ?[18]
23- Podría pensarse
que una mejor alternativa es efectuar unidad normativa y declarar la
inexequibilidad no sólo de la norma acusada sino también de la expresión “o
impuestos específicos” del mencionado artículo 18 de la Ley 141 de 1994. Así,
al retirar del ordenamiento la mencionada expresión, el texto del citado
artículo quedaría del siguiente tenor:
Los recursos
naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regalías en razón de su
explotación, con antelación a la vigencia de esta ley, las pagarán a la tasa
del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la producción en boca o borde
de mina según corresponda (subrayas no originales).
De esa manera, se
entendería que la extracción de la arena, la piedra y el cascajo de los ríos
queda con una regalía del 3%, pues se trata de la explotación de unos recursos
no renovables que no estaban sujetos a ninguna regalía al entrar en vigencia la
Ley 141 de 1994. Esa decisión tiene entonces varias virtudes : de un lado,
al excluir del ordenamiento la norma acusada, impide que exista un impuesto
sobre la explotación de un recurso no renovable. De otro lado, la unidad
normativa permite dar cumplimiento a la obligación constitucional de imponer
regalías, ya que la extracción de estos recursos no renovables causaría
entonces en  favor del Estado una contraprestación del tres por ciento. Sin
embargo, esta opción es inaceptable, no sólo por razones de procedimiento
constitucional sino también debido al reparto de competencias constitucionales
entre el Legislador y la Corte en este campo. En primer término, la Corte
estaría retirando del ordenamiento una expresión que no ha sido demandada por
ningún ciudadano. Es cierto que, conforme al artículo 6º del decreto 2067 de
1991, la Corte puede efectuar la unidad normativa en las decisiones de
inexequibilidad, cuando ella es necesaria para evitar que el fallo sea inocuo.
Sin embargo, en función del carácter participativo del proceso de control
constitucional en nuestro país (CP arts 1º, 40 ord 6º y 241), la Corte
considera que la realización de unidades normativas debe ser excepcional, a fin
de permitir  el más amplio debate ciudadano sobre las disposiciones examinadas
por la Corporación. De otro lado, y más importante aún, con esta decisión en el
fondo la Corte estaría definiendo el monto de las regalías que se deben pagar
no sólo por la extracción de la arena, la piedra y el cascajo de los ríos, sino
también por la explotación de todos aquellos otros recursos no renovables que
al momento de entrar en vigencia la Ley 141 de 1994 se encontraban sujetos a
impuestos. Debido a la importancia del principio de separación de poderes en la
estructura del Estado colombiano (CP art. 113), esta consecuencia normativa es
inaceptable, no sólo por cuanto la definición del monto de las regalía es una
materia típicamente legislativa sino también por las consideraciones ya
expresadas en el anterior numeral de esta sentencia. Esta segunda posibilidad
no es entonces tampoco admisible.
24- Las anteriores
decisiones conducen a resultados inaceptables, por lo cual la Corte considera
que en este caso, y de manera excepcional, es necesario  adoptar una forma
intermedia de sentencia que, respetando la estructura orgánica del Estado,
permita garantizar la supremacía e integridad de la Constitución. Ahora bien,
la Corte debe cumplir ese deber de protección sin invadir la órbita del
legislativo en la configuración de las regalías, pero haciendo cumplir el
mandato constitucional según el cual la explotación de los recursos no
renovables causa obligatoriamente en favor del Estado una contraprestación (CP
art. 360). Por ello la decisión debe cumplir varios requisitos:
En primer término,
la Corte debe en principio excluir del ordenamiento la norma acusada, ya que
ella define la extracción de un recurso no renovable como hecho impositivo, lo
cual no es constitucionalmente legítimo, por cuanto la explotación de esos
recursos se encuentra sujeta al régimen constitucional de las regalías.
En segundo término,
la Constitución es norma de normas (CP art. 4º), y ella impone el deber de
establecer regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables
(CP art. 360), por lo cual la decisión de la Corte debe evitar que el Legislador
incumpla ese deber constitucional en relación con la extracción de la arena, el
cascajo y la piedra de los ríos. En efecto, teniendo en cuenta que existe una
ley general de regalías posterior a la Constitución, la exclusión de estos
recursos del deber de pago de regalías configura una “omisión legislativa
relativa”, frente a las cuáles la Corte ha sido uniforme en admitir su
competencia[19].
Esta Corporación no puede entonces admitir la continuidad de esta situación
constitucionalmente irregular.
Finalmente, y
teniendo en cuenta el carácter democrático, participativo y pluralista del
Estado colombiano (CP art. 1º), así como el principio de separación de las
ramas del poder (CP art. 113), la decisión debe respetar al máximo la libertad
de configuración política del Legislador, la cual es amplia en materia de
regalías, puesto que es a la ley, y no al juez constitucional, a quien
corresponde definir los porcentajes de las regalías y los derechos de las
entidades territoriales (CP art. 360).
Ahora bien, las
dificultades de las decisiones estudiadas en los puntos anteriores muestran que
no es posible satisfacer de manera simultánea las exigencias derivadas de
diversos principios concurrentes, a saber el principio democrático (CP art.
1º), la separación de poderes (CP art. 113), la obligatoriedad de las regalías
(CP art. 360) y la libertad de configuración del Legislador en este campo (CP
arts 360 y 361). Tampoco es procedente establecer a priori una prevalencia
abstracta de alguno de estos principios constitucionales, puesto que todos
ellos son de clara estirpe constitucional. Por consiguiente, la Corte debe
sopesar el alcance de los mismos, dentro de las circunstancias concretas del
caso, con el fin de armonizar, en lo posible,  los mandatos que de ellos
derivan. Sólo de esa manera la decisión de esta Corporación será no sólo
hermenéuticamente correcta sino además funcionalmente adecuada. para el régimen
constitucional colombiano.
25- En ese orden de
ideas, la Corte considera que la decisión más razonable, dentro de las
complejas circunstancias del caso, es la siguiente: en un primer momento, la
Corte constata, por las razones anteriormente expuestas, la incompatibilidad
con la Constitución del artículo impugnado, pero no declara su inexequibilidad
inmediata a fin de evitar un efecto desproporcionado, y por ende
inconstitucional, sobre los principios concurrentes. La Corte mantiene entonces
la disposición acusada dentro del ordenamiento, en forma temporal, en función
del respeto a la libertad de configuración del Legislador, ya que, como se vio,
las decisiones de inexequibilidad y la realización de unidades normativas
implican que sea la sentencia de la Corte, y no el debate democrático en el
Congreso, quien defina el monto de las regalías por la extracción de la arena,
el cascajo y la piedra del lecho de los ríos. Además, el impuesto municipal es
en este instante la única carga económica por la extracción de estos recursos,
esto es, tal impuesto representa al momento de proferirse la decisión el único
medio existente para resarcir la utilización y aprovechamiento privados de un
recurso estatal del cual debe beneficiarse la comunidad en su conjunto, lo cual
justifica en cierta medida su mantenimiento, al menos en forma temporal. Esto
significa que en un primer momento, y teniendo en cuenta que la norma acusada
es preconstituyente y Colombia sigue viviendo un complejo proceso de transición
constitucional, la Corte confiere prevalencia al principio democrático, a la
separación de poderes y a la amplia libertad del Legislador en el campo de
regalías, ya que considera que cualquier otra decisión afecta en mayor medida
los otros principios constitucionales concurrentes, y en especial la libertad
del Congreso para definir los montos y distribuciones de las regalías.
Sin embargo,
teniendo en cuenta que el contenido normativo de la disposición acusada es
inconstitucional, y que en la actualidad se está incumpliendo en relación con
tales recursos no renovables con el deber constitucional  de imponer el pago de
regalías (CP art. 360), esta decisión de exequibilidad no puede prolongarse
indefinidamente en el tiempo, pues se estaría permitiendo que continúe la
omisión legislativa en este campo, con lo cual se está incumpliendo el mandato
del artículo 360 en relación con estos recursos no renovables. El paso del
tiempo juega entonces un papel determinante en la ponderación de los principios
en conflicto. Así, en un primer momento es razonable conferir prevalencia a la
libertad legislativa, pues se está viviendo un período de transición
constitucional y la norma es preconstituyente, por lo cual el Legislador debe
contar con un plazo suficiente para expedir,  en un sano debate democrático y
con la libertad que le es propia, el régimen de las regalías sobre tales
productos. Como es obvio, en el momento en que se expida tal regulación, la
norma acusada, en caso de no haber sido expresamente derogada por el Congreso,
devendrá entonces ipso iure inexequible, debido a que no es legítimo que
existan impuestos sobre recursos no renovables.
La
constitucionalidad de la norma acusada no puede ser entonces sino temporal y
por un plazo limitado. Así, una vez transcurrido ese término, la ponderación de
los principios en conflicto no puede ser la misma, pues se estaría afectando en
forma desproporcionada la fuerza normativa de la Constitución (CP art. 4º), ya
que se seguiría prolongando en el tiempo la omisión legislativa relativa en
relación con las regalías. En tales circunstancias, la Corte considera que una
vez cumplido el término sin que el Congreso regule la materia, es procedente la
declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada, en el entendido de que
entonces la extracción de la arena, las piedras y el cascajo de los ríos queda
sometida al régimen general de regalías definido por el artículo 18 de la Ley
141 de 1994. En efecto, de esa manera se cumple con el deber constitucional de
establecer regalías y se evita la inconstitucional coexistencia de impuestos y
regalías en relación con la explotación de recursos no renovables. Además, debe
entenderse que con su omisión el Congreso ha renunciado temporalmente a definir
el régimen de las regalías por tales recursos, por lo cual no es contrario a la
libertad de configuración del Legislador, ni a la separación de poderes, que
ese  régimen sea en ese momento una consecuencia de una decisión de
inexequibilidad del tribunal constitucional.
En tales
circunstancias la Corte procederá, en la parte resolutiva de esta sentencia, a
exhortar al Congreso para que, en cumplimiento del deber impuesto por el
artículo 360 de la Constitución defina el régimen de regalías de aquellos
recursos naturales no renovables, cuya explotación aún no está sujeta al pago
de la contraprestación exigida por la norma constitucional. Además la
Corporación fijará un plazo a la exequibilidad temporal de la disposición
acusada.   Ahora bien, como Colombia sigue viviendo un complejo período de
transición constitucional, y el estudio del Congreso debe recaer no sólo sobre
la norma impugnada sino en general sobre todos los impuestos preconstituyentes
que recaigan sobre la explotación de recursos no renovables, la Corte considera
que el plazo debe ser amplio, a fin de que los representantes del pueblo, con
la libertad democrática que le es propia, puedan determinar, en un debate sin
presiones temporales, el régimen de regalías sobre tales recursos. La Corte
concluye entonces que un término de cinco años es entonces suficiente.
El fundamento
teórico y constitucional de las sentencias de constitucionalidad temporal.
26- Algunos podrían
considerar que esta decisión de exequibilidad temporal desconoce la separación
de poderes y representa a una extralimitación de la Corte, la cual estaría
desbordando su competencia o invadiendo la órbita de actuación del Congreso.
Sin embargo ello no es así. Por el contrario, el profundo respeto por la
estructura del Estado y por la libertad de configuración política del
Legislador en el campo de las regalías es lo que explica la decisión de la Corte
de declarar exequible la norma acusada, ya que de esa manera se pretende que no
sea el juez constitucional sino el Congreso quien entre a definir el monto de
las regalías por la explotación de estos recursos no renovables. Sin embargo,
la fuerza normativa de la Constitución y el deber que tiene el Legislador de
imponer regalías a la explotación de todo recurso no renovable obligan a
consagrar un plazo a fin de no permitir la prolongación en el tiempo de una
situación constitucionalmente irregular. Así, con esta decisión, de carácter
meramente temporal, se otorga al Congreso la posibilidad de que, en  ejercicio
de su libertad de configuración política, y dentro del plazo necesario, pueda
expedir la norma que corrija las deficiencias constitucionales verificadas en
el artículo demandado.
No hay pues invasión
por parte de la Corte de las competencias del Congreso sino por el contrario un
respeto profundo por la libertad de configuración de los órganos de
representación política. No hay tampoco una extralimitación en las funciones
del juez constitucional, pues si la Corte puede declarar la inexequibilidad de
un norma legal (CP art. 241), nada obsta para que pueda también diferir los
efectos de tal decisión si ésa es la mejor forma de asegurar la integridad de
la Constitución, como sucede en el caso que se estudia. La constitucionalidad
temporal no compromete entonces el principio de división de las ramas del poder
público. Por el contrario, se trata de una expresión de la colaboración de las
mismas para la realización de los fines del Estado (C.P. art. 113), en
particular para la garantía de la efectividad de los derechos fundamentales y
del interés general (C.P. art. 2º). En este sentido, la Corte no puede
desatender los mandatos constitucionales que la vinculan como Estado- juez a la
protección de tales derechos e intereses. Consecuentemente está llamada a
adoptar una decisión razonable que permita la participación del órgano
legitimado constitucionalmente para definir las reglas generales de
comportamiento social, a fin de armonizar, en un tiempo prudencial, los
derechos e intereses que pudieren verse afectados con un  fallo de
inexequibilidad y aquellos que efectivamente se afectan con la norma que debe
ser declarada inexequible.
27- Este tipo de
decisión de constitucionalidad temporal no es entonces, en manera alguna, una
innovación doctrinaria de esta Corte o de esta sentencia. Ella resulta de las
tensiones propias del texto constitucional en donde es usual que existan principios
en conflicto. Esto explica que la mayoría de los tribunales constitucionales
evalúen los efectos constitucionales de sus decisiones y establezcan, en
consecuencia, diversas modalidades de sentencias, a fin de armonizar en el
tiempo los principios que pueden resultar afectados con un fallo de
exequibilidad o inexequibilidad simple. Así, el Tribunal Constitucional
Austríaco[20]
ha establecido diversos tipos de decisiones en relación con el efecto temporal
de sus sentencias de inconstitucionalidad, puesto que en ellas puede fijar la
fecha en que dejaron de estar en vigor las normas legales revisadas, o aplazar
la entrada en vigor de otras disposiciones. También puede el Tribunal austríaco
establecer constitucionalidades temporales, esto es, ordenar que la ley
declarada contraria a la Carta Fundamental continúe en vigor por un período de
tiempo no superior a un año, a fin de permitir al Congreso su modificación. Por
su parte, el Tribunal Constitucional alemán también ha recurrido a múltiples
variantes de sentencias desde el punto de vista temporal[21]. Así, en determinadas
ocasiones, el Tribunal declara la "incompatibilidad" de una ley con
la constitución o "inconstitucionalidad simple" pero no la
"anula", esto es, no la expulsa inmediatamente del ordenamiento, sino
que encomienda al legislador una nueva redacción conforme a la Carta.  En tales
casos, el Tribunal Constitucional le encarga al legislativo, a veces con plazo
determinado, a veces sin plazo, que modifique la ley para adaptarla a la
Constitución .
Esta modulación de
los efectos temporales de los fallos es no sólo una práctica usual de los
tribunales constitucionales sino que es una necesidad que deriva de su función
específica de garantizar la supremacía de la Constitución y, al mismo tiempo,
respetar otros principios y valores igualmente constitucionales, en especial,
la libertad de configuración del Legislador, el principio democrático, la
certeza jurídica y la conservación del derecho ordinario. Así, los tribunales
constitucionales deben, de un lado, asegurar que la Constitución tenga una
plena eficacia normativa y, por ende, deben promover la realización de los
valores de justicia material contenidos en la Carta, puesto que la Constitución
es no sólo una norma de suprema jerarquía sino además un orden de valores que
pretende ser realizado (CP arts 2º y 4º). Por ello los tribunales
constitucionales deben expulsar las normas de inferior jerarquía que
desconozcan la Carta. Sin embargo, de otro lado, las normas constitucionales
son por esencia abiertas y admiten múltiples desarrollos, los cuáles deben ser
adoptados, en general, con base en el principio democrático, esto es, por la
alternancia de las distintas mayorías que se suceden en la vida social y
política y que, por los medios definidos por la Carta, adoptan en forma libre
decisiones políticas y legislativas.. Esto explica entonces que la
interpretación constitucional busque también maximizar el respeto por el pluralismo
y por la libertad política del Legislador en la configuración de las
regulaciones de la vida en la sociedad.
En tales
circunstancias, el carácter abierto de las normas constitucionales, pero su
indudable fuerza normativa, esto es que la Constitución debe ser aplicada,
tiene como consecuencia metodológica que el tribunal constitucional pueda
recurrir a diversos tipos de decisiones. Así, a veces el tribunal puede
constatar que una disposición legal es contraria a la Carta, por lo cual no
puede declararla constitucional sin matiz; sin embargo, una ponderación de los
principios anteriormente mencionados, puede llevar al juez constitucional a la
convicción de que la expulsión pura y simple de esa disposición del
ordenamiento puede conducir a una situación legal que es peor, desde el punto
de vista de los valores constitucionales, ya sea por los vacíos que se pueden
generar, ya sea porque la propia decisión del juez constitucional vulnera la
libertad de configuración del Congreso. Se explica así la aparente paradoja de
que la Corte constate la inconstitucionalidad material de una norma pero decida
mantener su vigencia, ya que en estos casos resulta todavía más
inconstitucional la expulsión de la disposición acusada del ordenamiento por
los graves efectos que ella acarrea sobre otros principios constitucionales.
Como vemos, las
fórmulas de constitucionalidad temporal -o lo que es lo mismo, las
declaraciones de inconstitucionalidad |diferida- surgen entonces como un
compromiso, dadas ciertas circunstancias fácticas y normativas, entre la fuerza
normativa de la Constitución y el principio de libertad política del
Legislador, por lo cual son perfectamente admisible en el ordenamiento
constitucional colombiano. Esta modulación de los efectos temporales de los fallos
encuentra sustento no sólo en la función específica de la Corte sino, además,
en el tenor literal de la propia Constitución[22].
En efecto, la Carta no ha establecido que la Corte esté atrapada en el dilema
de mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento (declaración de
constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de
inexequibilidad), puesto que simplemente ha establecido que a la Corte compete
decidir sobre la constitucionalidad de los actos normativos sujetos a su
control (CP 241). Por consiguiente, al decidir sobre la constitucionalidad de
tales disposiciones, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor
le permita asegurar la guarda de la integridad y supremacía de la Carta, dentro
del mayor respeto por la libertad de configuración del legislativo y la
búsqueda del mayor equilibrio entre la seguridad jurídica y la realización
efectiva de los valores y derechos contenidos en la Constitución.
Sin embargo, es
necesario señalar que para que proceda una declaración de inconstitucionalidad
diferida se requiere que esta sea la única alternativa que posibilite la
defensa integral del orden constitucional. No se trata entonces de una decisión
sujeta a valoraciones políticas o de conveniencia, sino al resultado de un
estudio de los efectos del fallo de inexequibilidad sobre las normas
constitucionales. Tampoco constituyen, este tipo de fallos, una opción del Juez
constitucional. Siempre que exista la posibilidad de excluir o mantener
definitivamente una norma en el ordenamiento debe optarse por esta alternativa,
pues ella genera mayor certidumbre y confianza en el sistema
jurídico-constitucional. Sin embargo, en casos límites en los cuales quede
claramente establecido el virtual efecto inconstitucional de un fallo, la Corte
debe modularlo para garantizar la protección integral del orden constitucional.
Autorización
legal genérica, impuestos municipales y predeterminación de los tributos.
28- Conforme a lo
anterior, la norma acusada será declarada exequible temporalmente, por lo cual
la Corte debe a analizar si la norma acusada desconoce otros mandatos
constitucionales, que obliguen a modificar la decisión.
Ahora bien, la Carta
establece el principio de predeterminación de los tributos, según el cual, el
acto que crea un impuesto debe contener unos elementos mínimos para poder ser
válido, pues la norma que impone la contribución debe señalar los sujetos
activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases
gravables y las tarifas. Esta Corporación ha señalado que esa exigencia tiene
un objetivo democrático esencial, ya que fortalece la seguridad jurídica y
evita los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que
impone la contribución debe ser obra de un cuerpo representativo y debe fijar,
con base en una discusión democrática,  los elementos esenciales del tributo[23].  Ahora bien, la norma
impugnada no establece tales elementos sino que simplemente autoriza a los
municipios a crear esos impuestos, por lo cual podría considerarse que la
disposición viola ese principio constitucional. Sin embargo, ello no es así,
pues esta Corte ha aceptado que, en tratándose de impuestos territoriales, la
ley que los autoriza o los crea puede, dentro de ciertos marcos, delegar en el
cuerpo representativo de la correspondiente entidad territorial, la precisión
final de los elementos del tributo, ya que ello armoniza perfectamente con el
desarrollo de la autonomía territorial. En efecto, la Constitución señala con
claridad que no es sólo la ley sino también los acuerdos y las ordenanzas
quienes deben y pueden fijar directamente los elementos del tributo (CP art.
338), por lo cual no tiene por qué ser exhaustiva en este aspecto la norma
legal que autoriza o crea una contribución fiscal territorial, ya que lo que
interesa esencialmente a la Carta es que los elementos del tributo sean en
última instancia fijados por un cuerpo respresentativo, y no por el ejecutivo
singular, debido al viejo pero no por ello menos importante principio, según el
cual, no puede haber "impuesto sin representación". Con base en tales
criterios, esta Corporación declaró la exequibilidad de la sobretasa a la
gasolina, a pesar de que la ley que la autorizaba no determinaba con exactitud
el sujeto pasivo, ya que consideró que el acuerdo municipal podía fijar ese
elemento del tributo, pues se trata de un impuesto territorial[24]. E igualmente, a pesar
de la indeterminación de las normas legales que lo creaban, la Corte declaró la
exequibilidad del impuesto a las rifas, que es un impuesto de propiedad de los
municipios, por lo cual el acuerdo municipal puede precisar, dentro del marco
de la ley, los elementos faltantes del tributo[25].
Dijo entonces esta Corporación:
A juicio de la
Corte, los elementos requeridos para la fijación de las contribuciones fiscales
o parafiscales, pueden estar determinados no sólo en la ley sino también en las
ordenanzas departamentales o en los acuerdos municipales, de manera que al no
señalar el legislador directamente dichos elementos, bien pueden en forma
directa hacerlo las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales o
Municipales, como se desprende del contenido e interpretación del mismo texto
constitucional -artículo 338 CP.-, que claramente dispone que “la ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos”, lo
que indica que la atribución de los entes territoriales para la fijación de los
elementos mencionados, la concede el mismo ordenamiento superior en el precepto
constitucional enunciado.
La Corte declarará
entonces exequible la disposición impugnada, en el  entendido de que
corresponde a los concejos fijar los elementos esenciales del tributo, tal y
como lo ordena la Carta.
Explotación de
recursos no renovables en bienes de uso público.
29- La Corte
constata que, conforme al artículo 677 del Código Civil, los ríos son bienes de
uso público, los cuáles son inalienables, imprescriptibles e inembargables (CP
art. 61). Además, los ríos no sólo pueden  tener en sus lechos y en su subsuelo
recursos no renovables -como las arenas y piedras- sino que también son
portadores del agua, que constituye uno de los recursos naturales renovables de
mayor trascendencia para la vida humana. Esta naturaleza jurídica de los ríos y
la importancia estratégica del agua, si bien no impide per se la extracción del
cascajo, la piedra y la arena de los lechos, tiene consecuencias
constitucionales. De un lado,  como es obvio, al ser realizadas en superficies
que configuran bienes de uso público, la extracción de estos recursos no
renovables se encuentra sometida a los permisos y licencias de rigor. Y, de
otro lado, debido a la importancia que tiene el agua en los sistemas
ecológicos, y en función de la obligación constitucional que tienen las
autoridades de garantizar el desarrollo sostenible (CP art. 80), la Corte
considera que no es suficiente la advertencia que hace la norma impugnada de
que tal explotación debe hacerse “sin perjudicar el laboreo y el
aprovechamiento legítimo de las minas y de las aguas”. No basta que esta
extracción de arenas, cascajos y piedras no perjudique el aprovechamiento legítimo
de las aguas sino que es necesario que ella se haga en forma compatible con el
desarrollo sostenible exigido por  la Carta, por lo cual la Corte declarará
exequible la disposición en el entendido de que estas explotaciones de recursos
no renovables requieren de las correspondientes licencias ambientales, en los
términos señalados por los artículos 49 y siguientes de la Ley 99 de 1993.
IX. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: INHIBIRSE
de conocer de la constitucionalidad del  literal c) del artículo 1º de la Ley
97 de 1.913, por carencia actual de objeto.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE,
en el entendido que las explotaciones de los recursos naturales no renovables
requieren de licencia ambiental de acuerdo con las exigencias de la Ley 99 de
1993, y en forma temporal por un plazo de cinco años contados a partir de la
notificación de la presente sentencia, el literal a) del artículo 233 del
decreto 1333 de 1986.
Tercero: EXHORTAR
al Congreso para que, en cumplimiento del deber impuesto por el artículo
360 de la Constitución, y con la libertad democrática que le es propia, defina
en un plazo de cinco años, contados a partir de la notificación de la presente
sentencia, el régimen de regalías de aquellos recursos naturales no renovables,
cuya explotación aún no está sujeta al pago de la contraprestación exigida por
la norma constitucional. Expedida durante este término la correspondiente norma
legal, el literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 será
inexequible, en caso de no haber sido derogado por la ley.
Cuarto : Una
vez expirado el término señalado de cinco años, y en caso de que Congreso no
haya establecido el correspondiente régimen de regalías para la extracción de
la arena, el cascajo y la piedra del lecho de los ríos, el literal a) del
artículo 233 del decreto 1333 de 1986 será INEXEQUIBLE, en el entendido
de que entonces la extracción de la arena, las piedras y el cascajo de los ríos
queda sometida al régimen general de regalías definido por el artículo 18 de la
Ley 141 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
CARLOS GAVIRIA DÍAZ                                EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                       Magistrado
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
HERNANDO HERRERA VERGARA              Magistrado
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GÓMEZ                    ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA           Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sobre
estos conceptos técnicos, ver, entre otros, Olvier Owen. Conservación de
recursos naturales. México: Pax Mexico, 1986, pp 11 y ss. Fernando
Parra. Diccionario de ecología. ecologismo y medio ambiente.
Madrid: Alianza editorial, 1984, p 245.
[2]
Ver, entre otras, las sentencias STC 35/1982, STC 52/1988 y STC 119/1992
[3]
Ver, entre otras, la sentencia C-535/96. Fundamentos Jurídicos No 8 a 17.
[4]
Sentencia T-141 de 1994. MP Vladimiro Naranjo Mesa.
[5]
Ver Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 10 de octubre de 1969. MP
Eustorgio Sarria. Gaceta Judicial No 2338, p 414
[6]
Ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercer.
Sentencia del 18 de enero de 1971. MP Alfonso Castilla Díaz. Anales del
Consejo de Estado. Nos 429 y 430, p 490.
[7]
Ver Presidencia de la República. Consulta textual y contextual. Antecedentes
del artículo 360. Sesión Comisión Segunda del 24 de abril, pp 1 y 2.
[8]
Ver Gaceta Constitucional No 53, p 16.
[9]
Ibídem, p 17.
[10]
Ver Gaceta Constitucional No 85, p 17
[11]
Gaceta Constitucional No 53, p 17
[12]
Planiol y R ipert. Tratado práctico de derecho civil francés”, Tomo 1, p 69,
citado por Jorge Arango Mejía. Derecho civil. Bogotá : Universidad
Nacional y Universidad del R osario, 1991, p 505.
[13]
Ver  las sentencias T141/94, C-567/95 y C-036/96
[14]
Ver Gaceta Constitucional No 46 del 15 de abril de 1991, p 4.
[15]
Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 193 del 29 de septiembre de 1988. MP
Fabio Morón Díaz. Ver igualmente la sentencia de junio 17 de 1970, M.P. Dr.
Hernán Toro Agudelo. G.J Nº 2338 Tomo 137 Bis, pp. 241
[16]
Ver Gaceta Constitucional No 85, p 18, y No 109, p 30.
[17]
Ver al respecto la sentencia C-109/95
[18]
Ver, entre otras, las sentencias C-113/93, C-109/95 y C-037/96.
[19]
Ver sentencia C-543/96. MP Carlos Gaviria Díaz.
[20]Ver
Felix Ermacora. "El Tribunal Constitucional Austríaco" en Varios
Autores. Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1984, pp  274, 282 y 287.
[21]Para
el caso alemán ver, entre otras, las siguientes obras: Hans Peter Schneider.
Democracia y Constitución. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
1991, pp 62 y 218 y ss. Klaus Schlaich. "El Tribunal Constitucional
Federal Alemán" en Varios  Autores. Tribunales constitucionales
europeos y derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1984, pp 192 y ss. Donald P Kommers. The Constitutional
Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. Durham: Duke University
Press, 1989, pp 60 y ss.
[22] Ver, entre otras, las
sentencias C-113/93 y C-109/95.
[23]Ver,
entre otras, las sentencias C-084/95. Fundamento Jurídico No 11 y C-253/95.
[24]Sentencia
C-084/95
[25]Sentencia
C-537 de 1995. MP Hernando Herrera Vergara. Ver igualmente la Sentencia
C-412/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 13.
[SAH1]g
[SAH2]g