C-340-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-340/07
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Características
DAÑO PATRIMONIAL AL
ESTADO EN RESPONSABILIDAD FISCAL-Definición/RESPONSABILIDAD
FISCAL-Daño patrimonial causado por gestión fiscal “inequitativa”/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Vulneración por
utilización de expresión indeterminada en definición de daño patrimonial/PRINCIPIO
DE TIPICIDAD EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Vulneración por
utilización de expresión indeterminada en definición de daño patrimonial
Los daños al
patrimonio del Estado pueden provenir de múltiples fuentes y circunstancias, y
la norma demandada, de talante claramente descriptivo, se limita a una simple
definición del daño, que es complementada por la forma como éste puede
producirse. Así, la expresión intereses patrimoniales del Estado se aplica a
todos los bienes, recursos y derechos susceptibles de valoración económica cuya
titularidad corresponda a una entidad pública, y del carácter ampliamente
comprensivo y genérico de la expresión, que se orienta a conseguir una completa
protección del patrimonio público, no se desprende una indeterminación
contraria a la Constitución. No cabe decir lo mismo de la expresión
“inequitativa”, pues al disponer la norma que la responsabilidad fiscal puede
ser producto de una gestión fiscal inequitativa no está dando parámetros que
permitan establecer de manera previa, cierta y objetiva, cuando una conducta
puede considerarse inequitativa y, por esa razón, determinante de que un daño
patrimonial al Estado pueda ser atribuido al agente a título de dolo o de
culpa. Esa indeterminación resulta violatoria de los principios de legalidad y
tipicidad consagrados en el artículo 29 de la Constitución y que resultan
aplicables en todos aquellos eventos en los que se pretenda establecer la
responsabilidad de una persona.
RESPONSABILIDAD
FISCAL-Uso indebido de bienes o recursos públicos
que causen daño al patrimonio del Estado
Al incluir la
norma demandada el concepto de uso indebido como categoría autónoma
representativa de la lesión al patrimonio público, paralela a otras expresiones
de daño como menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o
deterioro, desnaturaliza el concepto de daño, con implicaciones no sólo desde
el punto de vista de la técnica legislativa -lo cual no es objeto del control
de constitucionalidad- sino desde la perspectiva de su conformidad con la
Constitución, puesto que, ciertamente, como se señala en la demanda, se afecta
la posibilidad de desvirtuar la responsabilidad fiscal acreditando la ausencia de
daño, con lo cual el juicio fiscal se tornaría en sancionatorio, porque la
condena no tendría efecto reparatorio o resarcitorio, sino meramente punitivo,
lo cual implicaría, a su vez, atribuir a las contralorías una competencia para
investigar conductas indebidas e imponer las correspondientes sanciones, lo
cual, como lo ha señalado esta corporación, no puede hacer el legislador,
puesto que no está a su alcance, más allá de la distribución de competencias
realizada por la Constitución, atribuir a las contralorías el ejercicio de un
control disciplinario que de acuerdo con la Carta corresponde a otros órganos.
Con base en las anteriores consideraciones, la Corte habrá de declarar la
inexequibilidad de la expresión “uso indebido” contenida en el artículo 6° de
la Ley 610 de 2000, sin que, por otra aparte, ello implique que no se pueda
derivar responsabilidad fiscal por el uso indebido de los bienes o recursos del
Estado, porque, en la medida en que de tal uso se derive un daño al patrimonio
del Estado, entendido como la lesión del patrimonio público, representada en el
menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o deterioro de los
bienes o recursos públicos o de los intereses patrimoniales del Estado,
producida en los términos de la Ley 610 de 2000, el agente será fiscalmente
responsable.
Referencia: expediente D-6536
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 de la
Ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”.
Demandante: Luis Alberto Sepúlveda Villamizar
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,  nueve (9) de mayo de dos mil siete
(2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Alberto Sepúlveda Villamizar demandó el
artículo 6º de la Ley 610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del veinte
de octubre de 2006, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y,
simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo de
su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicarla al Ministro del
Interior y de Justicia, al Contralor General de la República, al Presidente del
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Presidente de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, y a los decanos de las facultades de derecho de
las universidades del Rosario, Católica y Nacional para que intervinieran si lo
consideraban conveniente.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No 44.133 del 18 de agosto de 2000, y se
subrayan las expresiones acusadas:
“LEY NÚMERO 610 DE 2000
Por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
Art. 6. Daño patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se entiende
por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada
en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso
indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los
intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal
antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna,
que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de
los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y
organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de
las contralorías.
Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores
públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma
dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio
público.”
III.
LA
DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran
infringidas
El accionante considera que la disposición acusada vulnera los
artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 29 de la Constitución Política.
2.
Fundamentos de la demanda
El accionante formula cargos por separado para cada
una de las expresiones demandadas:
2.1.   Señala el demandante que el legislador cometió
un error al incluir la expresión “uso indebido” de bienes, recursos o
intereses patrimoniales como una forma de daño patrimonial al Estado, toda vez
que el uso indebido es una conducta susceptible de producir daño, pero de la
cual no puede deducirse el perjuicio patrimonial. Es decir que, dentro de los
tres elementos que componen la responsabilidad fiscal mencionados en el
artículo 5º de la Ley 610 de 2000 (una conducta dolosa o culposa atribuible a
una persona que realiza gestión fiscal, un daño patrimonial al Estado y un nexo
causal entre los dos elementos anteriores), el uso indebido alcanza la entidad
de una mera conducta, y no, en si mismo, la de un daño patrimonial. Como
consecuencia de lo anterior, el actor sostiene que la ley está eximiendo a las
contralorías y a la Auditoría General de la Nación de probar, dentro de los
procesos de responsabilidad fiscal, el perjuicio al patrimonio público.
Según el accionante, la anterior situación conduce a
que las entidades encargadas profieran fallos de responsabilidad fiscal sin que
el Estado haya sufrido un daño patrimonial, “…con lo cual la responsabilidad
fiscal pierde su naturaleza civil-patrimonial y asume la
sancionatoria-pecuniaria”[1]
En este mismo sentido, el actor considera que la
expresión acusada atenta contra el derecho de defensa, pues la ley está
suponiendo que con la existencia de un uso indebido de bienes, intereses y
recursos públicos se genera un perjuicio patrimonial, de modo que se le niega
la posibilidad al investigado de que demuestre que, a pesar de su actuación, no
se ha producido un detrimento económico, sin lo cual no hay lugar a hablar de
responsabilidad fiscal.
2.2.   En cuanto
a la expresión “o a los intereses patrimoniales” el demandante expresa
que no hay claridad sobre cuáles son los intereses patrimoniales que podrían
llegar a ser objeto de uso indebido, menoscabo o detrimento. Esa expresión,
agrega, contiene un concepto absolutamente indeterminado, la fijación de cuyo
alcance se deja a los operadores jurídicos de la respectiva contraloría o de la
Auditoría General, lo que resulta contrario al artículo 29 Superior por
desconocer los principios de reserva de ley, tipicidad, determinación y la
seguridad jurídica de los procesados prevista en los artículos 1, 2, 4, 5 y 6
de la Carta Política.
2.3.   Respecto
a la expresión “inequitativa”, el actor también considera que, por ser
amplia e indeterminada, vulnera los principios de tipicidad, determinación y
reserva legal, toda vez que, a partir de la expresión demandada, no es posible
evaluar la conducta de una persona y valorar de forma certera y objetiva si ha
existido un daño que deba ser reparado, es decir si existió responsabilidad
fiscal.
IV.
INTERVENCIONES
1.      Instituto Colombiano de Derecho
Procesal
El interviniente
solicita un pronunciamiento inhibitorio, dado que la demanda no reúne los
requisitos que la jurisprudencia ha señalado para que proceda hacer un estudio
de constitucionalidad de fondo. A juicio del Instituto, el demandante no señala
ninguna violación de la ley o de la Constitución, pues sólo advierte una
supuesta confusión entre la naturaleza fáctica y jurídica del uso indebido de
bienes, recursos e intereses patrimoniales del Estado, sin que señale en qué
consiste dicha confusión. Por otra parte, aduce que el actor no argumenta la
razón por la cual, a partir de la afirmación de que las expresiones “intereses
patrimoniales” e “inequitativa” son etéreas y que su significado lo asignan
subjetivamente los operadores jurídicos encargados de juzgar la existencia de
una presunta responsabilidad fiscal, debe concluirse que dichas expresiones son
contrarias a la Constitución.
2.      Contraloría
General de la Nación
A partir de
consideraciones generales, sin referirse específicamente a los apartes
demandados, la entidad exhorta a la Corte para que declare la exequibilidad de
lo demandado. La Contraloría se refiere al ámbito de la gestión fiscal y
señala quiénes son las personas encargadas de llevarla a cabo, contexto dentro
del cual destaca la función de la contraloría de velar porque dicha gestión se
lleve a cabo en cumplimiento de los principios que la gobiernan. Adicionalmente
señala que la responsabilidad fiscal se restringe a una valoración meramente
patrimonial que se hace a través de un proceso administrativo adelantado por
las contralorías y a partir del cual se evalúa la conducta de un servidor
público o de un particular que tiene a su cargo manejar o administrar recursos
estatales, en orden a determinar si han existido  afectaciones al erario
público, y, en consecuencia, si hay lugar a que se resarzan los perjuicios
causados.
La Contraloría
indica que un factor definitorio en el proceso administrativo de
responsabilidad fiscal es la determinación de un daño, pues de éste depende que
se pueda hablar de la existencia de un perjuicio patrimonial causado al Estado,
y que se pueda hacer efectivo el cobro de una suma de dinero a cargo del
responsable. Es decir que, como lo afirma el interviniente, “ (…) no hay
responsabilidad fiscal sin daño”[2], en tanto que se trata de
debatir un aspecto patrimonial destinado a reparar un detrimento causado al
erario público. Sin embargo, agrega, lo anterior no obsta que por la misma
conducta sea adelantada una investigación de carácter disciplinario y/o penal.
3.
Ministerio del Interior y de Justicia
Quien interviene
por el Ministerio del Interior y de Justicia considera que no son procedentes
los cargos expuestos por el demandante, toda vez que el procedimiento de
responsabilidad fiscal contemplado en la Ley 610 de 2000 establece etapas y
oportunidades para que el investigado pueda ejercer su derecho de defensa y no
se vea afectado el derecho al debido proceso. En este mismo sentido señala el
interviniente que la Corte Constitucional ha enmarcado dicho procedimiento
dentro de una serie de presupuestos y de garantías destinadas a que el
procesado tenga la oportunidad de desvirtuar las acusaciones que se le dirijan.
En este orden de
ideas, el Ministerio cita jurisprudencia de la Corte Constitucional y conceptos
de la Contraloría General de la República según los cuales el carácter
resarcitorio de la responsabilidad fiscal sólo tiene sentido en el evento en
que sea posible establecer con certeza la existencia del daño causado al
patrimonio del Estado y la cuantía del mismo[3]. Por
consiguiente, agrega, en concordancia con el artículo 53 de la Ley 610, el
fallo que reconozca la responsabilidad fiscal sólo puede proferirse cuando en
el proceso obren las pruebas suficientes que “que conduzcan a la certeza de
la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la
individualización y actuación cuando menos con culpa leve del gestor fiscal y
de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño
ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar
una suma liquida de dinero a cargo del responsable.”[4]
Con fundamento
en lo anterior, el Ministerio del Interior y de Justicia arguye que las
expresiones demandadas no son inconstitucionales, pues el accionante realizó
una interpretación sesgada de la ley, toda vez que en una lectura integral se
puede apreciar que existen mecanismos y procedimientos que garantizan el
derecho al debido proceso de quien resulte investigado, y, por esta misma
razón, no puede afirmarse que la expresión “uso indebido” supone
automáticamente una responsabilidad fiscal que impida la posibilidad de ejercer
el derecho de defensa.
4.      Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario y  Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, en intervenciones separadas pero que coinciden en varios
aspectos, señalan que la responsabilidad fiscal sólo se puede establecer cuando
se cumplan los requisitos señalados en el artículo 5 de la Ley 610 de 2000, es
decir, la existencia de una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona
que realiza gestión fiscal, que haya un daño patrimonial y un nexo causal entre
los dos elementos anteriores. Así las cosas, los intervinientes sostienen que
el artículo demandado establece las múltiples posibilidades en las que se puede
concretar el daño patrimonial, dentro de las cuales se menciona el uso
indebido, y el cual consiste en una disminución del valor del bien objeto de
gestión fiscal por una mala utilización del mismo.
Con fundamento
en lo anterior, se oponen a la afirmación del demandante según la cual el empleo
de la expresión “uso indebido” involucra la idea de que existe una
responsabilidad fiscal objetiva y la transformación del proceso resarcitorio a
uno de carácter sancionatorio.
Al referirse a
los otros apartes demandados, estas entidades sostienen que los mismos no
desconocen los principios de tipicidad, ni del debido proceso pues, en primer
lugar, cuando la ley hace alusión a “los intereses patrimoniales” debe
tenerse en cuenta que el interés patrimonial del Estado está constituido por
todo aquello que le genere provecho, utilidad o ganancia y sea susceptible de
estimación económica. En segundo lugar, respecto a la palabra “inequitativo”
la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario arguye que no es un
concepto indeterminado, pues la ciencia de la econometría ha establecido
estándares que determinan cuando se presenta una inequidad, y, a su vez, la
Academia de Jurisprudencia sostiene que su carácter indeterminado radica en la
posibilidad de que en cada caso particular se haga una valoración de cargas y
beneficios, y en esa medida, sea posible definir si existe o no una inequidad.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor
Procurador General de la Nación resalta en su concepto la importancia de que
las personas encargadas de manejar recursos públicos hagan un adecuado manejo
de los mismos y así como la trascendencia que tienen los mecanismos y
procedimientos de control de la gestión fiscal como una de las formas de
procurar por el buen uso y destinación de los recursos.
El señor
Procurador General indica que la expresión “uso indebido” contenida en
el artículo 6 de la Ley 610 de 2000, debe entenderse como todo detrimento
patrimonial causado en ejercicio de la gestión fiscal, y que, teniendo en
cuenta que en nuestro ordenamiento no está permitida la responsabilidad
objetiva, debe demostrarse la existencia del daño, esto, de conformidad con los
principios de legalidad, imputación y capacidad para determinar la conducta. En
este sentido, el Ministerio Público señala que para endilgar una
responsabilidad fiscal se debe establecer un nexo causal entre el daño y la
conducta, dolosa o culposa, de la persona que maneja recursos estatales.
En segundo
lugar, afirma que al incluirse en el artículo 6º “los intereses del Estado”
como un objeto de protección en la gestión fiscal permite que el concepto de
patrimonio abarque, no solo derechos personales y reales sino también otros que
puedan llegar a existir, tales como la eficiencia, eficacia, oportunidad,
racionalidad, y equidad con que deben ser administrados los bienes públicos.
Finalmente, el
Procurador General de la Nación considera que la expresión “inequitativa”
no contraviene la Constitución en el entendido que se refiera a la actuación de
las personas encargadas de gestión fiscal y que con el ejercicio de su función
causen un daño patrimonial al Estado, por tanto, es consecuente que sean
obligadas a resarcir los perjuicios que causen con motivo de  una gestión
inequitativa.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud de
lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4° de la Carta, ya que la disposición
acusada hace parte de una ley de la República.
2.   Los
problemas jurídicos a resolver
Observa la Corte
que aunque el demandante cita como violados los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la
Constitución, no presenta las razones que en relación con ellos expliquen el
concepto de la violación, razón por la cual no serán objeto de consideración
especial en esta providencia.
A partir de los
cargos presentados en la demanda, encuentra la Corte que le corresponde
resolver los siguientes problemas jurídicos:
2.1. ¿La
previsión contenida en la disposición acusada y conforme a la cual, el daño
patrimonial al Estado que da lugar a responsabilidad fiscal, puede consistir en
la lesión al patrimonio público representada en el uso indebido de los
bienes o recursos públicos, resulta contraria a la Constitución, porque conduce
a un esquema de responsabilidad sin daño, con lo cual la responsabilidad fiscal
pierde su naturaleza reparatoria y asume una de carácter meramente
sancionatorio?
2.2. ¿Las
expresiones “uso indebido”, “intereses patrimoniales del Estado” e “inequitativa”
incluidas en el artículo 6° de la Ley 210 de 2000, dado su nivel de
indeterminación, resultan contrarias a los principios de reserva de ley,
tipicidad y determinación que se desprenden del artículo 29 de la Carta
Política?
3.    El
ámbito del control fiscal en la Constitución Política
De acuerdo con
lo dispuesto en los artículos 267 y 268, numeral 5° de la Constitución
Política, corresponde a la Contraloría General de la República y a las
contralorías departamentales, municipales y distritales “establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones
pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción
coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”.
Ha dicho esta
Corporación[5] que el fundamento
jurídico de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado no
es otro que el de garantizar el patrimonio económico estatal, el cual debe ser
objeto de protección integral con el propósito de lograr y asegurar “la
realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho”[6]
, en los términos de lo estatuido por los artículos 2° y 209 de la Constitución
Política.
La Corte, en las
sentencias SU-620 de 1996, en vigencia de los correspondientes apartes de la
Ley 42 de 1993[7], y C-619 de 2002, ya bajo
el régimen de la Ley 610 de 2000[8], se refirió a las
principales características del proceso de responsabilidad fiscal, en los
siguientes términos:
a.    La materia
del proceso de responsabilidad fiscal es determinar y establecer la
responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el
ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u
omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado. Se trata
de un proceso de naturaleza administrativa, a cargo de la Contraloría General
de la República y las contralorías, departamentales y municipales.
b.    La
responsabilidad que se declara a través de dicho proceso es esencialmente
administrativa, porque juzga la conducta de quienes están a cargo de la gestión
fiscal, pero es, también, patrimonial, porque se orienta a
obtener el resarcimiento del daño causado por la gestión fiscal irregular,
mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio
sufrido por la respectiva entidad estatal.
c.    Como
consecuencia de lo anterior, la responsabilidad fiscal no tiene un carácter
sancionatorio -ni penal, ni administrativo-, sino que su naturaleza es
meramente reparatoria. Por consiguiente, la responsabilidad fiscal es
independiente y autónoma, distinta de las responsabilidades penal o
disciplinaria que puedan establecerse por la comisión de los hechos que dan
lugar a ella.
Sobre este
particular, la Corte, en la Sentencia C-661 de 2000[9],
al referirse a la distinta naturaleza del daño en la responsabilidad
disciplinaria y en la fiscal, puntualizó que mientras que el daño en la
responsabilidad  disciplinaria es extrapatrimonial y no susceptible de
valoración económica, el daño en la responsabilidad fiscal es patrimonial. En
consecuencia, señaló la Corte, “... el proceso disciplinario tiene un carácter
sancionatorio, pues busca garantizar la correcta marcha y el buen nombre de la
cosa pública, por lo que juzga el
comportamiento de los servidores públicos ‘frente a normas administrativas de
carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la
administración pública’[10]”, al paso que
“... el proceso fiscal tiene una finalidad resarcitoria, toda vez que ‘el
órgano fiscal vigila la administración y el manejo de los fondos o bienes
públicos, para lo cual puede iniciar procesos fiscales en donde busca el
resarcimiento por el detrimento patrimonial que una conducta o una omisión del
servidor público o de un particular haya ocasionado al Estado[11]”.
Concluyó la
Corte en esa Sentencia que, dadas las anotadas diferencias, “el Legislador no
puede atribuir a la Contraloría facultades que invadan la función disciplinaria
asignada a otro órgano autónomo, en tanto que los órganos de control deben
ejercer sus funciones separada y autónomamente (C.P., art. 113), conforme con
la naturaleza jurídica de los poderes disciplinario y fiscal del Estado (C.P.,
art. 268, 277 y 278).” Puso de presente la Corporación que en el artículo 268
de la Carta está prevista la separación de las funciones disciplinarias y
fiscales, y que conforme a esa norma, al contralor le corresponde establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal (Artículo 268-5), y promover
ante las autoridades competentes las investigaciones penales o  disciplinarias
que quepan contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales
del Estado (Artículo 268-8).
d.    La responsabilidad fiscal es de carácter subjetivo, porque para
deducirla es necesario determinar si el imputado obró con dolo o con culpa.
Ha puesto de
presente la Corte que la Constitución no señala de manera expresa un criterio
normativo de imputación de responsabilidad fiscal, entendiendo por tal una
razón de justicia que permita atribuir el daño
antijurídico a su autor y que, en consecuencia, la determinación de dicho
criterio le corresponde al legislador, con base en el artículo 124 de la Carta,
de
acuerdo con el cual “La ley determinará la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva”. Ha puntualizado la
jurisprudencia
constitucional, sin embargo, que, como se señaló por la Corporación en la
Sentencia SU-620 de 1996[12], la responsabilidad
fiscal es tan sólo una “especie
de la responsabilidad que en general se puede exigir a los servidores públicos
o a quienes desempeñen funciones públicas, por los actos que lesionan el
servicio o el patrimonio público”, y que, por consiguiente, en el marco de la
responsabilidad fiscal, el criterio normativo de imputación no puede ser mayor
al establecido por la Constitución Política en el inciso 2° de su artículo 90
para el caso de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado.[13]
e.
Finalmente, para determinar la responsabilidad que les asiste a los servidores
públicos y a los particulares, por la mala administración o manejo de los
dineros o bienes públicos a su cargo, las contralorías deben obrar con la
observancia plena de las garantías propias del debido proceso.[14]
En síntesis, de
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte[15], la
responsabilidad fiscal tiene como principio o razón jurídica la protección del
patrimonio económico del Estado; su finalidad no es sancionatoria, puesto que
no se orienta a reprimir una conducta reprochable, sino eminentemente
reparatoria, dado que pretende garantizar el patrimonio público frente al daño
causado por la gestión fiscal irregular; está determinada por un criterio
normativo de imputación subjetivo que se estructura con base en el dolo y la
culpa grave, y
parte del daño antijurídico sufrido por el Estado, la acción u omisión
imputable al funcionario y el nexo de causalidad entre el daño y la actividad
del agente. Finalmente, para determinar la responsabilidad fiscal deben
respetarse las garantías sustanciales y procesales del debido proceso.
4.      Análisis
de los cargos
Para el análisis de los cargos que se han presentado en esta
oportunidad, y que giran alrededor del concepto de daño al patrimonio del Estado
que se incorporó en la Ley 610 de 2000, considera del caso la Corte referirse
de manera preliminar al contexto general de esa ley, en orden a establecer el
alcance de la definición de daño patrimonial al Estado allí contenida.
4.1. La Ley 610 tuvo origen en un proyecto de iniciativa
parlamentaria que tenía como propósito precisar el alcance y las reglas de
procedimiento
aplicables al proceso de responsabilidad fiscal, de conformidad con la
jurisprudencia sobre la materia.[16]
En la ley se incluyeron capítulos relativos a aspectos generales del
proceso de responsabilidad fiscal, actuación procesal, pruebas, impedimentos y
recusaciones, nulidades, trámite del proceso, consecuencias de la declaratoria
de responsabilidad fiscal y un acápite de disposiciones finales, que incluye la
norma sobre derogatorias expresas.
En el acápite de aspectos generales, la ley, además de definir el
proceso de responsabilidad fiscal (art. 1), señalar los principios orientadores
de la actividad fiscal (art. 2) y definir lo que se entiende por gestión fiscal
(art. 3), puntualiza, por una parte, que la responsabilidad fiscal tiene por
objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como
consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal
mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio
sufrido por la respectiva entidad estatal (art. 4) y, por otra, que son
elementos de la responsabilidad fiscal, una conducta dolosa o culposa
atribuible a una persona que realiza gestión fiscal; un daño patrimonial al
Estado y un nexo causal entre los dos elementos anteriores (art. 5).
En el artículo
6°, que contiene las expresiones demandadas, la ley incluyó una definición de
daño patrimonial al Estado, que puede descomponerse así:
a.    En primer
lugar la norma contiene una descripción del daño como fenómeno objetivo.
De acuerdo con
la norma que se estudia, para que exista responsabilidad fiscal debe haber una
“lesión del patrimonio público”, sin la cual no existe daño
patrimonial al Estado. El legislador utiliza el concepto jurídico de “lesión”
para precisar el concepto general de “daño” lo cual implica que debe tratarse
de un daño antijurídico.
A renglón
seguido, la norma señala cual es el objeto sobre el que recae la lesión y
expresa que éste pueden ser los bienes o recursos públicos, o los intereses
patrimoniales del Estado.
Luego describe
el contenido de la lesión, al indicar que ésta puede consistir en menoscabo,
disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro.
b.    En segundo
lugar, la norma contiene el criterio de imputación del daño antijurídico, y
precisa que el mismo debe ser el resultado de una gestión fiscal
por servidor público o particular que obra con dolo o culpa.
Como modalidades
de la gestión que pueden conducir a la responsabilidad fiscal la norma enuncia
la gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e
inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los
cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el
objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de
vigilancia y control de las contralorías.
4.2. Lo primero
que cabe observar a partir del análisis del anterior contenido normativo es que
la expresión “intereses patrimoniales” es una referencia al objeto sobre
el que recae el daño. De manera general puede decirse que el objeto del daño es
el interés que tutela el derecho y que, tal como se ha reiterado por la
jurisprudencia constitucional, para la estimación del daño debe acudirse a las
reglas generales aplicables en materia de responsabilidad, razón por la cual
entre otros factores que han de valorarse, están la existencia y certeza del
daño y su carácter cuantificable con arreglo a su real magnitud.[17]
De este modo, no obstante al amplitud del concepto de interés patrimonial
del Estado, el mismo es perfectamente determinable en cada caso concreto en que
se pueda acreditar la existencia de un daño susceptible de ser cuantificado.
Tal como se puso de presente en la Sentencia C-840 de 2001[18],
los daños al patrimonio del Estado pueden provenir de múltiples fuentes y
circunstancias, y la norma demandada, de talante claramente descriptivo, se
limita a una simple definición del daño, que es complementada por la forma como
éste puede producirse. Así, la expresión intereses patrimoniales del Estado se
aplica a todos los bienes, recursos y derechos susceptibles de valoración
económica cuya titularidad corresponda a una entidad pública, y del carácter
ampliamente comprensivo y genérico de la expresión, que se orienta a conseguir
una completa protección del patrimonio público, no se desprende una
indeterminación contraria a la  Constitución.
4.3. No cabe
decir lo mismo de la expresión “inequitativa”, pues ella remite a una
multiplicidad de acepciones cuyo contenido quedaría librado a la determinación
del funcionario que adelanta el juicio de responsabilidad fiscal. Al disponer
la norma que la responsabilidad fiscal puede ser producto de una gestión fiscal
inequitativa no está dando parámetros que permitan establecer de manera previa,
cierta y objetiva, cuando una conducta puede considerarse inequitativa y, por
esa razón, determinante de que un daño patrimonial al Estado pueda ser
atribuido al agente a título de dolo o de culpa. Esa indeterminación resulta
violatoria de los principios de legalidad y tipicidad consagrados en el
artículo 29 de la Constitución y que resultan aplicables en todos aquellos
eventos en los que se pretenda establecer la responsabilidad de una persona.
Por las
anteriores consideraciones, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión
“o a los intereses patrimoniales del Estado” y la inexequibilidad de la
expresión “inequitativa”, contenidas en el artículo 6° de la Ley 210 de 2000.
4.4. Pasa la
Corte a ocuparse de los cargos presentados contra la expresión “uso indebido”
contenida en el artículo 6° de la Ley 210 de 2000.
En este caso el
problema planteado remite a la consideración de si la lesión del patrimonio
público puede consistir en el mero uso indebido de los bienes o los recursos
del Estado y si tal asimilación resulta contraria a la Constitución.
En primer lugar
es necesario precisar que el uso indebido puede predicarse de los bienes y
servicios, pero que no cabe referirlo a los intereses patrimoniales, porque
éstos, en cuanto que aluden a una posición subjetiva del titular del derecho,
no pueden ser usados.
Luego cabe
preguntar si el uso indebido de bienes y recursos del Estado puede considerarse
per se como daño al patrimonio público, esto es, si la lesión en la
que consiste el daño puede estar representada en el mero uso de los bienes y
recursos públicos.
Observa la Corte
que la norma que contiene la expresión demandada enuncia el concepto de lesión
al patrimonio público, y además de las hipótesis de detrimento, menoscabo,
disminución, perjuicio o deterioro, incluye como modalidad autónoma el uso
indebido.
En ese
escenario, lo primero que podría señalarse es que el fenómeno dañoso, desde una
perspectiva puramente objetiva, estaría en el uso de los bienes y
recursos del Estado, que adquiere la connotación de lesión jurídica, en la
medida en que tal uso sea indebido.
En el
ordenamiento penal el uso indebido alude al servidor público que indebidamente
use o permita que otro use bienes del Estado o de empresas o
instituciones en que éste tenga parte, o bienes de particulares cuya
administración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión
de sus funciones.[19] Sin embargo esa
expresión puede tener un alcance más amplio, puesto que de acuerdo con el
Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, usar, en una primera
acepción, es “[h]acer servir una cosa para algo”, y, en un segundo significado
es “[d]isfrutar uno alguna cosa.”
En cuanto a la
expresión uso indebido contenida en la disposición demandada cabe formular al
menos tres hipótesis sobre su alcance:
a.    Uso
indebido que genera lesión o detrimento en bienes o recursos públicos. En esta
hipótesis el daño no está representado en el uso indebido per se, sino,
precisamente, en el detrimento, disminución o pérdida de los bienes o los
recursos públicos. Aquí cabrían algunos de los ejemplos presentados por los
intervinientes en este proceso, como el referido al daño producido a una
maquinaria del Estado como consecuencia de su utilización en una forma proscrita
por los manuales de uso, o eventos no tan fáciles, como podría ser el uso
improductivo de recursos públicos, caso en el cual el daño no se da por la mera
conducta indebida, sino por el detrimento que la indebida aplicación de los
recursos produce en el patrimonio. Los bienes o los recursos dejan de ser
útiles, esa pérdida de utilidad es un detrimento patrimonial susceptible de
generar  responsabilidad fiscal. A título ilustrativo podría señalarse que, si
bien la jurisprudencia de la justicia ordinaria penal ha precisado que la
exigencia de que el uso se realice en forma indebida comporta la necesidad de
que este elemento normativo del tipo sea objeto de una especial valoración
cultural de connotaciones extrajurídicas, podría configurarse una hipótesis de
responsabilidad fiscal y eventualmente disciplinaria y penal en el evento de un
funcionario que, sistemáticamente acudiese a su lugar de trabajo en horario no
laboral con el propósito de realizar extensas llamadas al exterior. En ese caso
es claro que la conducta genera un costo y que el objeto de la responsabilidad
fiscal es la afectación que ese costo produce en el patrimonio público, y no la
mera conducta indebida de usar los bienes del Estado para un fin distinto del
propio del servicio público, conducta que daría lugar a que las autoridades
competentes establecieran las correspondientes responsabilidades disciplinaria
y penal.
b.    El uso
indebido puede no generar un detrimento apreciable o significativo en los
bienes o los recursos públicos, pero si puede traer consigo un aprovechamiento
patrimonial para el agente que usa indebidamente los bienes o los recursos del
Estado. En esta hipótesis cabría decir que, en estricto sentido, el daño está
en el detrimento en los intereses patrimoniales del Estado que se deriva de su
aprovechamiento indebido por terceros. No en el uso per se, sino en el
aprovechamiento indebido. Tal sería, por ejemplo, el caso del uso sistemático y
manifiestamente abusivo de recursos adquiridos a un costo fijo por el Estado,
como los servicios de telefonía móvil celular o de acceso a Internet. En una
hipótesis tal, el uso intensivo del acceso a Internet, para fines no laborales,
en horarios distintos de la jornada de trabajo, no generaría un costo visible
para el Estado, pero si un aprovechamiento susceptible de ser cuantificado,
para el agente.
c.
Finalmente, el uso indebido puede darse en situaciones que, ni generen un
detrimento apreciable en los bienes o en los recursos del Estado, ni produzcan
una afectación de sus intereses patrimoniales por el aprovechamiento indebido
de tales bienes o recursos. Tal sería el caso cuando se destinan recursos del
Estado a fines oficiales distintos de aquel para el que estaban presupuestados,
o cuando el uso indebido consiste en una mera infracción de reglamentos,
órdenes o directivas, pero sin lesión ni aprovechamiento privado de los
recursos públicos. En estos casos, puede existir responsabilidad penal o
disciplinaria, pero no responsabilidad fiscal, por ausencia de daño.
Es claro que en
la primera hipótesis, hay un daño susceptible de ser cuantificado, atribuible
al detrimento de los bienes, o a la pérdida de utilidad, o al valor de los
recursos inutilizados o enterrados en obras improductivas, etc. También sería
cuantificable la afectación del patrimonio público que se deriva del
aprovechamiento indebido de bienes o recursos del Estado. Cabría establecer, en
ciertas hipótesis, que hay un detrimento patrimonial cuando el valor generado
por el uso indebido de los bienes del Estado no entra a su patrimonio sino que
permanece en el de un tercero.
Pero es claro,
también, que en esas hipótesis la afectación de los intereses patrimoniales del
Estado no se produce por el uso indebido per se, sino que sería
necesario acreditar, además, el detrimento de los bienes y recursos o,
eventualmente, su aprovechamiento indebido, o, en general, la afectación de los
intereses patrimoniales del Estado, eventos en los cuales serían éstos
-detrimento, aprovechamiento indebido o afectación- y no aquel -uso indebido-
los elementos constitutivos del daño y la fuente de la responsabilidad fiscal,
y el uso indebido, una modalidad de la conducta dolosa o culposa que da lugar a
la responsabilidad.
Al incluir la
norma demandada el concepto de uso indebido como categoría autónoma
representativa de la lesión al patrimonio público, paralela a otras expresiones
de daño como menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o
deterioro, desnaturaliza el concepto de daño, con implicaciones no sólo desde
el punto de vista de la técnica legislativa -lo cual no es objeto del
control de constitucionalidad- sino desde la perspectiva de su conformidad con
la Constitución, puesto que, ciertamente, como se señala en la demanda, se
afecta la posibilidad de desvirtuar la responsabilidad fiscal acreditando la
ausencia de daño, con lo cual el juicio fiscal se tornaría en sancionatorio,
porque la condena no tendría efecto reparatorio o resarcitorio, sino meramente
punitivo, lo cual implicaría, a su vez, atribuir a las contralorías una competencia
para  investigar conductas indebidas  e  imponer las correspondientes
sanciones, lo cual, como lo ha señalado esta corporación, no puede hacer el
legislador, puesto que no está a su alcance, más allá de la distribución de
competencias realizada por la Constitución, atribuir a las contralorías el
ejercicio de un control disciplinario que de acuerdo con la Carta corresponde a
otros órganos.
Con base en las
anteriores consideraciones, la Corte habrá de declarar la inexequibilidad de la
expresión “uso indebido” contenida en el artículo 6° de la Ley 610 de 2000, sin
que, por otra aparte, ello implique que no se pueda derivar responsabilidad
fiscal por el uso indebido de los bienes o recursos del Estado, porque, en la
medida en que de tal uso se derive un daño al patrimonio del Estado, entendido
como la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo,
disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o deterioro de los bienes o
recursos públicos o de los intereses patrimoniales del Estado, producida en los
términos de la Ley 610 de 2000, el agente será fiscalmente responsable.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar la exequibilidad
de la expresión “o a los intereses patrimoniales del Estado” contenida
en el artículo 6º de la Ley 610 de 2000, así como la inexequibilidad de
la expresiones “uso indebido”  e “inequitativa” contenidas en la
misma disposición.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO DE
VOTO A LA SENTENCIA C-340 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ESTADO DE DERECHO-Alcance (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-6536
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 de la Ley 610
de 2000, “por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito
manifestar mi discrepancia frente a la decisión adoptada en la presente
sentencia, toda vez que en mi concepto todas las expresiones demandadas violan
el principio de legalidad y por tanto han debido ser declaradas inexequibles.
En este sentido,
considero que siempre que se trate de conductas que impliquen responsabilidad,
éstas deben estar plenamente determinadas y no puede haber lugar a ambigüedad
respecto de las mismas. Es de observar, que por ejemplo del concepto
“inequitativo” existe un sinnúmero de definiciones disímiles, lo cual le
otorga, a mi juicio, un alto grado de indeterminación y ambigüedad.
De otra parte,
considero que el uso indebido no siempre genera responsabilidad, pues bien
podría no haber un daño patrimonial. A mi juicio, el elemento del uso indebido,
así como la exigencia de la inequidad sobran y generan el riesgo de la
indeterminación.
Por tanto, me
permito reiterar una vez más mi posición jurídica sostenida respecto del
principio de legalidad en materia de responsabilidad, bien se trate de
responsabilidad penal, disciplinaria o fiscal, esta última en el caso que nos
ocupa, en el sentido de insistir en que en el Estado de Derecho cualquier
conducta que dé lugar a responsabilidad debe estar definida previa, clara y
expresamente con elementos objetivos.
Por las razones
expuestas, disiento de la presente decisión.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]   Ver expediente,
Folio 2.
[2]   Ver expediente,
Folio 17.
[3]   Ver expediente,
Folios 51 a 56.
[4]   Ver expediente,
folios 56 y 57.
[5]    Cfr. Sentencia
C-619 de 2002
[6]    Sentencia C-832 de
2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[7]   En el artículo 68
de la Ley 610 de 2000 se derogaron expresamente los artículos 72 a 89 y el
parágrafo del
artículo 95 de la Ley 42 de 1993 que regulaban el proceso de responsabilidad
fiscal.
[8]   Por medio de la
cual se estableció el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías.
[9]     M.P. Alvaro Tafur
Galvis
[10]    Sentencia C-244 de
1996, M.P. Carlos Gaviria Diaz
[11]    En relación con el
fundamento resarcitorio de la responsabilidad fiscal, pueden consultarse las
sentencias C-046 DE 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, SU-620 de 1996, M.P.
Antonio Barrera Carbonell y T-973 de 1999, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[12]    M.P. Antonio
Barrera Carbonell
[13]   Sentencia C-619 de
2002, M.P. Jaime Córdoba Trivino y Rodrigo Escobar Gil. En relación con este
punto, en esa sentencia salvaron el voto los magistrados Jaime Araujo Rentería,
Manuel José Cepeda Espinosa, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[14]   En la Sentencia
SU-620 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell, la Corte señaló que El debido
proceso es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la
observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad,
juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad,
presunción de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir
en el proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir
pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido
proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido
proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por
el mismo hecho.
[15]   Cfr. Sentencia
C-619 de 2002
[16]    Cfr. Exposición de
motivos al proyecto de ley “por medio de la cual se establece el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de las contralorías”, presentado el 12 de
agosto de 1998 en la Secretaría General de la Cámara de Representantes.
[17]   Cfr. Sentencias
SU-620 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-840 de 2001, M.P. Jaime
Araujo Rentería.
[18] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[19]   Código Penal ART.
398. Peculado por uso. El
servidor público que indebidamente use o permita que otro use bienes del Estado
o de empresas o instituciones en que éste tenga parte, o bienes de particulares
cuya administración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con
ocasión de sus funciones, incurrirá en prisión de uno (1) a cuatro (4) años e
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo
término.