T-254-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-254/14
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Relevancia constitucional del requisito general de
subsidiariedad para su procedencia excepcional
Cuando la solicitud de amparo se dirige contra
una providencia judicial, el examen del requisito de subsidiariedad es mucho
más exigente. En ese evento,  ha dicho la Corte, es indispensable
descartar que la tutela se haya promovido para reabrir un debate judicial
debidamente agotado o para subsanar omisiones o errores cometidos en el curso
del respectivo proceso. La salvaguarda de los principios de especialidad de
jurisdicción y seguridad jurídica y la necesidad de reivindicar el rol del
proceso judicial como primer espacio de protección de los derechos
fundamentales son las razones que justifican la rigurosidad del análisis que se
exige en esos eventos. Tratándose de tutelas contra providencias judiciales, la
verificación del requisito de subsidiariedad exige al juez constitucional
examinar, primero, si la decisión cuestionada le puso fin al proceso judicial o
si el mismo se encuentra vigente. Si se trata de un proceso concluido, su tarea
consistirá en verificar si el accionante agotó las etapas, recursos y procedimientos
que el ordenamiento jurídico puso a su disposición para procurar la protección
de sus derechos fundamentales en el escenario procesal correspondiente. Si, en
cambio, el proceso está en trámite, el juez deberá descartar la idoneidad y la
eficacia del mismo para proteger al peticionario, dada su situación particular,
o establecer si, pese a esto, la tutela es la única vía para evitar la
estructuración de un perjuicio irremediable.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE
RESUELVE INCIDENTE DE DESACATO-Procedencia
excepcional
En
términos generales, la procedibilidad de las tutelas que cuestionan decisiones
adoptadas en el trámite de un incidente de desacato de un fallo de tutela
depende del cumplimiento de los mismos requisitos que determinan la
procedibilidad de aquellas que se dirigen contra cualquier otra providencia
judicial. Es preciso, por lo tanto, que la decisión acusada cumpla las
exigencias formales de inmediatez, subsidiariedad, relevancia constitucional,
etc., a las que antes se hizo referencia y que, además, se verifique la
estructuración de alguno de los defectos que hacen materialmente procedente la
tutela contra providencias judiciales.
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias
El
cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el
desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación
legal. La responsabilidad exigida
para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.
La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se
basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del
desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en
cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.
El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio,
aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio
Público. El trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato,
ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas
distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite
de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no
cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.
ACCION
POPULAR-Concepto/ACCION POPULAR-Naturaleza jurídica y
contenido
Las acciones populares proceden contra
toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que
viole o amenace los derechos e intereses colectivos, que puede promoverse
durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro y precisa los aspectos
procesales que rigen su trámite: los términos para su traslado y contestación,
la posibilidad de dictar medidas cautelares en cualquier etapa del proceso, la
viabilidad de concluirlo a partir de la celebración de un pacto de cumplimiento
y el contenido y los efectos de la sentencia. Por último, especifica los
recursos que proceden contra las providencias que se dictan mientras son
tramitadas y contempla las medidas coercitivas que puede adoptar el juez del
caso con el objeto de hacer efectiva su decisión.
ACCION POPULAR-Papel
del juez
Tanto
el juez de tutela como el de la acción popular puedan convocar a las entidades
encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea necesario;
practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las
diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.
PRINCIPIO DE EFICACIA DE LA ACCION POPULAR-Facultad del juez de acción popular de constituir un
comité de verificación para coordinar el cumplimiento de su decisión
El comité de verificación
cumple
la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas
que conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un
seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho
colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.
INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIONES POPULARES Y ACCIONES
DE CUMPLIMIENTO-No hay vacío
normativo respecto de recursos contra decisión absolutoria
INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIONES POPULARES-Recursos y el grado de consulta, según el Consejo de
Estado
Tanto
el juez de la acción popular como el de la acción de tutela puedan valerse de
sus poderes disciplinarios para presionar el cumplimiento de sus decisiones, en
el marco del incidente de desacato. Como se indicó antes, el incidente es en
esencia un procedimiento disciplinario que indaga sobre la responsabilidad
subjetiva de la autoridad conminada a materializar el amparo y que, por esa
vía, aspira a incidir en el restablecimiento del derecho trasgredido. Por eso,
el incidente de desacato de un fallo de acción popular resulta idóneo para que
el juez, investido de la competencia que le atribuyó la Ley 472 de 1998,
verifique el cumplimiento de su decisión y aplique los remedios judiciales que
considere apropiados para asegurar que sus órdenes sean cabal y oportunamente
satisfechas. Con ese fin, puede requerir a los responsables del cumplimiento,
solicitarles informes de su gestión y reclamar la intervención de los
organismos de control.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Improcedencia porque las accionantes no apelaron la
decisión, lo que convierte a la tutela en un remedio para corregir dicha
falencia
Referencia: expediente
acumulado T-3827949
Acción de
tutela promovida, de forma separada, por Luz Delia Marín Agudelo, Marlene
Guevara de Herrera, Nubiola Molano Ospina, Rosa Irene Arteaga Zabala, María
Amparo Carvajal Mazo y Yohanna Galvez Muñoz contra el Juzgado
Segundo Administrativo del Circuito de Manizales.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de
dos mil catorce (2014).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, María
Victoria Calle Correa y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la cual se pone fin al trámite de revisión de los
fallos de tutela dictados, así, dentro de los procesos de la referencia:
Expediente/ Accionante
Fallos de tutela
T-3827949
Luz Delia Marín Agudelo
Primera
Instancia: sentencia del 27 de
noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de
Caldas.
Segunda
Instancia: sentencia del siete de
febrero de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo
de Estado.
T-3827950
Marlene
Guevara de Herrera
Primera
Instancia: sentencia del 28 de
noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de
Caldas.
Segunda
Instancia: sentencia del siete de
febrero de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo
de Estado.
T-3827951
Nubiola Molano
Ospina
Primera
Instancia: sentencia del 28 de
noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de
Caldas.
Segunda
Instancia: sentencia del siete de
febrero de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo
de Estado.
T-3827952
Rosa
Irene Arteaga Zabala
Primera
Instancia: sentencia del 27 de
noviembre 2012, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de
Caldas.
Segunda
Instancia: sentencia del siete de
febrero de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo
de Estado.
T-3828041
María Amparo Carvajal
Primera
Instancia: sentencia del 27 de
noviembre 2012, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de
Caldas.
Segunda
Instancia: sentencia del siete de
febrero de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo
de Estado.
T-3828062
Yohanna
Galvez Muñoz
Primera
Instancia: sentencia del 28 de
noviembre 2012, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de
Caldas.
Segunda
Instancia: sentencia del siete de
febrero de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo
de Estado.
I. ANTECEDENTES
1. Acumulación de procesos
La Sala de Selección de Tutelas Número Tres, mediante
auto del veintiuno (21) de marzo de 2013, escogió para su revisión y acumuló
entre sí los expedientes T-3827949,
T-3827950, T-3827951, T-3827952, T-3828041 y T-3828062 para que fuesen fallados en una sola
sentencia, tras considerar que presentan unidad de materia.
Dado que las tutelas fueron presentadas en un formato
único en el que solo cambia el nombre de las peticionarias y otros datos
concernientes a la integración de su grupo familiar, la Sala Novena de Revisión
reseñará conjuntamente sus fundamentos fácticos, las pretensiones y los
argumentos que plantearon las entidades accionadas al contestar las solicitudes
de amparo. De la misma manera procederá frente a los fallos objeto de revisión,
que, al ser proferidos por las mismas autoridades judiciales (el Tribunal
Administrativo de Caldas, en primera instancia, y el Consejo de Estado, en
segunda instancia) se apoyan en tesis jurídicas idénticas. Cuando haga falta,
la Sala hará las precisiones pertinentes.
2. Los hechos y la pretensión de amparo
2.1. Las señoras Luz Delia Marín Agudelo[1],
Marlene Guevara de Herrera[2],
Nubiola Molano Ospina[3],
Rosa Irene Arteaga Zabala[4],
María Amparo Carvajal Mazo[5] y Yohanna Galvez Muñoz[6], quienes se
identificaron como poseedoras
de inmuebles ubicados en el Barrio Villa Jardín Bajo, Vereda Dino,
La Uribe, de la ciudad de Manizales, formularon, de forma separada, acción de tutela contra el Juzgado
Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, con el objeto de que se
amparen los derechos fundamentales que dicha autoridad judicial les habría
vulnerado al proferir la sentencia del 20 de agosto de 2010 y el auto N° 981
del 11 de octubre de 2012.
2.2. El fallo acusado resolvió la acción popular que
promovió el ciudadano Carlos Iván García Restrepo contra el municipio de
Manizales y la Caja de Vivienda Popular de esa ciudad, a raíz de la presunta
vulneración de los derechos colectivos en que estas habrían incurrido al
permitir la ocupación ilegal y urbanización de unos terrenos del sector Villa
Jardín –donde residen las accionantes- que han sido catalogados como zona de
riesgo no mitigable y de protección ecológica. El auto, por su parte, abrió el
incidente de desacato de la sentencia.
2.3. Sostuvieron las peticionarias que dichas
decisiones vulneran sus derechos fundamentales a la vida, a la vida en
condiciones dignas, a la familia, a la vivienda digna y el acceso progresivo de
los ciudadanos a la propiedad, en conexidad con los derechos de los niños y de
los ancianos y la prevalencia del derecho material sobre las formalidades. La sentencia,
porque le ordenó al municipio de Manizales estructurar un plan de vivienda para la reubicación de los
moradores de la ladera de Villa Jardín Bajo y lo autorizó para desalojarlos, en
caso de que no aceptaran dicho plan de vivienda voluntariamente. El auto,
porque obligó al municipio a realizar el desalojo, pese a que es posible
recuperar la estabilidad de los terrenos, si se realizan unas obras de
mitigación del riesgo.
2.4.
La sentencia de acción popular, que declaró al municipio de Manizales “responsable
por omisión de la violación de los derechos colectivos a la seguridad y
prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las
disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de
la calidad de vida de los habitantes”[7]
ordenó, en efecto, lo siguiente:
“4.1. Dentro de los seis meses siguientes a la
ejecutoria de este fallo [el municipio de Manizales] deberá estructurar un plan
de vivienda para la reubicación de todos los moradores de la ladera de Villa
Jardín bajo, de tal forma que a dichos moradores se les ofrezca una solución de
vivienda a la cual puedan acceder con subsidios y con sus recursos propios, de
conformidad con las normas legales que regulan la materia.
4.2. El
plan de reubicación deberá ejecutarse efectivamente dentro de la próxima
vigencia fiscal.
4.3. En
el evento que alguno de los moradores de la ladera de Villa Jardín no acepte de
manera voluntaria acogerse al plan de vivienda que se le ofrezca, el municipio
deberá proceder de manera inmediata al respectivo desalojo.
4.4. A
partir de la ejecutoria de este fallo, el municipio de Manizales deberá
mantener la vigilancia sobre el predio objeto de esta acción popular, para
evitar que este sea nuevamente utilizado para la construcción de viviendas u
otros desarrollos con fines no compatibles con la condición de zona de alto
riesgo por amenaza o deslizamiento.
4.5. A
partir de la ejecutoria de este fallo, el Municipio de Manizales deberá
realizar un monitoreo permanente y constante de la ladera de Villa Jardín a
efectos de detectar cualquier alteración del terreno que ponga en riesgo a sus
actuales moradores, con el fin de tomar las medidas preventivas que se ameriten
ante algún signo de inestabilidad.
4.6. En el evento de
requerirse una intervención de la ladera, deberán proyectarse y ejecutarse las
labores que se estimen convenientes o pertinentes”.
2.5. Así, en cumplimiento de lo ordenado por el juzgado, el municipio de Manizales
ofreció reubicar a los habitantes de Villa Jardín en el Barrio San Sebastián IV
Etapa, con la condición de que hicieran un ahorro programado y pagaran unas
cuotas. No obstante, precisaron las accionantes, las familias les manifestaron
a la alcaldía y al despacho de conocimiento que carecen de medios económicos
para acceder a un subsidio de vivienda en el plan ofrecido.
2.6. Luego, el 17 de febrero de 2012, la alcaldía reunió a
los afectados por la sentencia en el centro de convenciones de Manizales y les
informó que podrían permanecer en sus hogares, si se realizaban unas obras que
reducirían los niveles de amenaza por deslizamiento que existían en la zona.
Después de consultar con las accionantes la propuesta, que además se apoya en
un informe técnico de la Oficina Municipal para la Prevención y Atención de
Desastres (OMPAD) de Manizales, la alcaldía la sometió a consideración del
juzgado de conocimiento.
2.7.
Sin embargo, el juzgado rechazó la propuesta, en el auto que ordenó la apertura
incidente de desacato. Indicó la providencia que “sobre la posibilidad de
llegar a un punto de acuerdo y estudiar la posible mitigación del riesgo para
los habitantes de Villa Jardín Bajo, presentada por la alcaldía de Manizales,
fundamentada en el informe antes transcrito, es preciso señalar que el fallo S.
AP 76 proferido por este despacho el día 20 de agosto de 2010 ha cobrado
ejecutoria y no es viable su modificación. Así las cosas, es absolutamente
inviable e improcedente para este Despacho, la solicitud presentada por el
municipio de Manizales”.
2.8.
Dicha decisión, concluyeron las accionantes, obliga al Municipio de Manizales a
desalojar a las 90 familias que habitan el Barrio Villa Jardín Bajo, a pesar de
que es posible mejorar las condiciones habitacionales de la zona y de que sus
habitantes se comprometieron proteger la ladera como zona ecológica.
2.9.
De acuerdo con lo expuesto, las peticionarias solicitaron proteger sus derechos
fundamentales y revocar la
sentencia del 20 de agosto de 2010 y el auto N° 981 del 11 de octubre de 2012,
considerando que son personas de escasos
recursos, que no tienen cómo hacer un ahorro programado para acceder a un plan
de vivienda y que Villa Jardín no tiene problemas de seguridad ni drogadicción,
como los que existen en el barrio al que pretenden reubicarlos. Además,
solicitaron suspender los efectos de dichas providencias, como medida
provisional, para evitar los perjuicios graves e inminentes que podría
causarles su cumplimiento.
3. Trámite procesal y respuesta de las
entidades accionadas
3.1.
El Tribunal Administrativo de Caldas admitió las tutelas mediante providencia
del 15 de noviembre de 2012. En la misma oportunidad, negó la medida
provisional solicitada por las accionantes, decretó las pruebas que consideró
pertinentes para resolver la acción de amparo, vinculó al municipio de
Manizales al trámite constitucional y ordenó realizar las notificaciones del
caso.
3.2.
Respuesta de la alcaldía de Manizales
La alcaldía de Manizales solicitó desvincular al municipio
del trámite constitucional, teniendo en cuenta que ha respetado los derechos
fundamentales de los habitantes del barrio Villa Jardín, en cumplimiento de la
sentencia de acción popular proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito y de sus funciones constitucionales y legales. Sobre las medidas que
ha adoptado en el marco de las órdenes dictadas en la citada sentencia, la
alcaldía explicó:
-Que
estructuró un plan de vivienda a través de la caja de vivienda popular, con el
objeto de que los actores populares accedieran, a través de subsidios y
recursos propios, a una vivienda en el barrio San Sebastián IV Etapa.
-Que
en cumplimiento del fallo de acción popular, se conformó un comité de
verificación integrado por la personería de Manizales, Corpocaldas, la Caja de
Vivienda Popular y el Municipio de Manizales. El comité se ha reunido en varias
oportunidades con los habitantes de Villa Jardín, para llegar a acuerdos sobre
la reubicación de sus familias.
-A
la reunión del 1° de noviembre de 2011 asistieron 140 personas, 68 titulares de
las familias ubicadas en el sector de Villa Jardín, a las que se les informó
sobre la adquisición de unas viviendas y el estado de los subsidios otorgados
para su reubicación en San Sebastián IV. Las familias que participaron en la
reunión afirmaron que carecen de recursos económicos para efectuar los aportes
correspondientes y manifestaron sus objeciones a la reubicación en el sector
escogido para el efecto por la alcaldía.
-En
la reunión del 17 de febrero de 2012, el comité dio a conocer el nuevo plan de
vivienda propuesto por el municipio y, tras explicar los efectos del fallo, dio
cuenta de una propuesta adicional de mitigación del riesgo a través de obras de
restablecimiento de la ladera. Los habitantes de Villa Jardín propusieron una
intervención ambiental a la zona, que permitiera a la comunidad permanecer en
el sector.
-Posteriormente,
el representante de la asociación de vivienda “DINO” presentó a la caja de
vivienda familiar 75 formularios de no aceptación por parte de las familias
afectas al plan de vivienda, y seis formularios de aceptación de familias que
se acogieron al plan ofrecido. Hecha esta precisión, la alcaldía anotó que la
comunidad de Villa Jardín Bajo está conformada por más de 90 familias, de las
que hacen parte un número considerable de niños, personas de la tercera edad y
madres cabeza de familia. En su mayoría, desarrollan trabajos informales que
les permiten suplir sus necesidades básicas, por lo cual no cuentan con los
recursos necesarios para aportar los diez millones de pesos que no cubren los
subsidios nacionales y municipales.
-El
25 de junio de 2012, la OMPAD le presentó a la alcaldía un informe técnico de
la zona de Villa Jardín, en el que se analiza la viabilidad de realizar obras
de estabilidad en la ladera y de mitigación del riesgo. Tal informe fue puesto
a consideración del Juzgado Segundo Administrativo, en el marco del incidente
de desacato iniciado por ese despacho.
3.3.
Respuesta del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales
La funcionaria judicial demandada solicitó declarar
improcedente la acción de tutela, teniendo en cuenta que la sentencia que
resolvió la acción popular hizo tránsito a cosa juzgada y que, de todas
maneras, el desalojo de los habitantes de Villa Jardín se ordenó como medida
subsidiaria de aquellas que debía adoptar el municipio para brindarles a las
familias afectadas por la eventual reubicación una solución de vivienda pronta
y efectiva.
Lo que dispuso el fallo, advirtió, fue precisamente la
protección de los derechos colectivos de los habitantes del sector mencionado.
Por eso, es al municipio de Manizales al que le corresponde garantizar los
derechos fundamentales de las peticionarias, disponiendo de las herramientas
necesarias para que residan en espacios adecuados de habitabilidad, libres de
todo riesgo, en lugar de seguir retrasando el cumplimiento oportuno de la
sentencia de acción popular. Frente a los hechos expuestos en la tutela, la
funcionaria advirtió lo siguiente:
-Es cierto que la alcaldía de Manizales les ofreció a
los habitantes de Villa Jardín un plan de vivienda para su reubicación en el
Barrio San Sebastián IV Etapa. En el cuaderno uno del incidente de desacato
obran varios escritos presentados por algunas familias, en los que manifiestan
no aceptar las condiciones de reubicación propuestas por la administración
municipal, debido a que no están en capacidad de pagar los créditos respectivos
y por la estigmatización que existe frente al Barrio San Sebastián, dados los
problemas socio culturales que allí se presentan.
-Es cierto que la OMPAD le presentó a la alcaldía de
Manizales un informe técnico de la zona de Villa Jardín en el que se analiza la
viabilidad de realizar obras de mitigación que evitarían el desalojo de los
habitantes del sector. No obstante, el informe indica que “para determinar
la permanencia definitiva del asentamiento en el sitio estas medidas deben ser
complementadas con un estudio técnico detallado y a profundidad sobre las
condiciones topográficas, geológicas, geotécnicas, hidrológicas y físicas del
entorno, además de la distribución y relocalización de algunas de las viviendas
según el nivel de exposición al riesgo y a la conformación urbanística del
sector”.  Dicho estudio, precisó la juez, no ha sido aportado como prueba
en el trámite incidental.
-Es cierto que el despacho le dio apertura al
incidente de desacato del fallo de acción popular mediante auto N° 181 del 11
de octubre de 2012 y que en dicha providencia señaló que la propuesta de la
alcaldía de Manizales, relativa a la posible mitigación del riesgo de los
terrenos de Villa Jardín, era absolutamente improcedente, teniendo en cuenta
que tanto el actor popular como el municipio de Manizales tuvieron la
oportunidad de hacer valer sus argumentos en el curso del proceso y que, en
todo caso, no recurrieron oportunamente la decisión de primera instancia.
Hechas esas precisiones, la juez insistió en que se
declare la improcedencia de la tutela, considerando que la actuación del
despacho respetó los derechos de defensa y debido proceso de las partes, que la
sentencia de la acción popular protegió el derecho a la vida de los habitantes
de Villa Jardín y, finalmente, que tal decisión está ejecutoriada e hizo
tránsito a cosa juzgada, lo cual impide revocarla o modificarla por la vía
excepcional de la acción de tutela.
4. Los fallos de tutela de primera instancia.
El
Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas negó el amparo reclamado por las
accionantes mediante providencias del 27 y del 28 de noviembre de 2012, bajo el
supuesto de que el fallo acusado, por ser estimatorio, había hecho tránsito a
cosa juzgada.
La
decisión se fundamenta en lo establecido por la sentencia C-622 de 2007 acerca
de los efectos de las sentencias que resuelven acciones populares. Para el
tribunal, el hecho de que el fallo haya declarado exequible el artículo 35 de
la Ley 472 de 1998 “en el entendido que las sentencias que resuelven los
procesos de acción popular hacen tránsito a cosa juzgada respecto de las partes
y del público en general, salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia
desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que pudieran variar la decisión
anterior”, implica que las sentencias estimatorias de las acciones
populares hacen tránsito a cosa juzgada y, por lo tanto, deben cumplirse en
toda su integridad, sin que circunstancias
nuevas, como las alegadas en el caso concreto, puedan dar al traste con su
obligatoriedad y cumplimiento forzado.
Como, además, los miembros de la comunidad de Villa Jardín fueron notificados
sobre la existencia del proceso oportunamente, y las partes contaron con la
posibilidad de impugnar el fallo, el tribunal descartó la posibilidad de
examinar por vía de tutela asuntos que debieron ser debatidos en las
respectivas instancias procesales. Por último, advirtió que debe ser el juez que adelanta el incidente de
desacato quien determine si el fallo de la acción popular fue incumplido o si
se requieren decisiones adicionales para su cabal ejecución, teniendo en cuenta
la importancia de los derechos colectivos comprometidos y el derecho social
progresivo de los habitantes de Villa Jardín a una vivienda digna.
5. La impugnación
Las accionantes apelaron la decisión de
primera instancia, precisando que son personas de escasos recursos y que no
contaron con asistencia legal en el trámite de la acción popular.  Eso,
dijeron, explica que no hubieran tenido una defensa apropiada y que hubieran
sido condenadas al desalojo.
De otro lado, criticaron que el tribunal
no hubiera protegido sus derechos fundamentales, pese a que no tienen otro
lugar a dónde llevar a sus familias, mecanismos para impedir que las despojen
de sus viviendas, ni un empleo estable que les permita pagar una cuota mensual
por los apartamentos que la alcaldía pretende entregarles en el Barrio San
Sebastián.
Finalmente, cuestionaron que tal decisión
se hubiera adoptado sin ordenar una inspección judicial ni solicitarle a las
autoridades competentes que se pronunciaran sobre la propuesta de mitigación
del riesgo. Dichas omisiones, concluyeron, desconocen la primacía de la
justicia material sobre la formal y que, pese a la ejecutoria del fallo que
resolvió la acción popular, existen nuevas circunstancias que permiten
reconsiderar las órdenes adoptadas en dicha sentencia.
6. Los fallos de tutela de segunda instancia.
Las sentencias de segundo grado fueron adoptadas por
el Consejo de Estado mediante providencias del 7 de febrero de 2013. Cinco de
ellas, las correspondientes a los expedientes T-3827949, T-3827950, T-3827951, T-3827952 y T-3828062, fueron proferidas por la Subsección A de
la Sección Segunda de esa corporación. La otra, que resolvió el expediente
T-3828041, por la Subsección B de la misma Sala. A continuación, se reseñarán
los argumentos expuestos por cada Subsección en las respectivas sentencias.
6.1. Expedientes T-3827949, T-3827950,
T-3827951, T-3827952 y T-3828062 (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A)
La Subsección A revocó las sentencias de
primera instancia y, en su lugar, rechazó las tutelas por improcedentes. En su
criterio, las accionantes no agotaron todos los medios de defensa judicial a su
alcance antes de acudir a esta mecanismo excepcional, pese a que el Juzgado
Segundo Administrativo de Manizales informó a la comunidad de Villa Jardín
sobre la acción popular para que quien lo considerara conveniente interviniera
como coadyuvante.
El hecho de que las peticionarias no
hubieran intervenido en el proceso de la acción popular por negligencia o
ignorancia inexcusables hacía improcedente la tutela, que no puede usarse como
instancia adicional para plantear argumentos que debieron ser estudiados por el
juez popular, indicó la corporación. De todas maneras, la Sala advirtió que el
juez de conocimiento de la acción popular conserva la competencia para adoptar
las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia, procurando que con
ello no se vulneren derechos fundamentales de las personas que puedan verse
afectadas con las órdenes impartidas.
6.2. Expediente T-3828041 (Consejo de
Estado, Sección Segunda, Subsección B)
La Subsección B consideró que la petición
de amparo era improcedente con respecto a la sentencia de acción popular,
teniendo en cuenta que la actora (María Amparo Carvajal) no intervino dentro
del proceso en el que se profirió dicho fallo, pero tampoco cuestionó que no se
le hubiera notificado y, en todo caso, no formuló cargos contra la sentencia,
sino contra su ejecución.
Luego, valoró la procedencia de la tutela
frente al auto del 11 de octubre de 2012. La corporación concluyó, primero, que
la peticionaria contaba con otro mecanismo de defensa judicial, teniendo en
cuenta que era el juez popular quien podía decidir todo lo relacionado con el
cumplimiento de las órdenes que dictó en la sentencia de acción popular, en el
marco del incidente de desacato. Después, estudió la eficacia de dicho
mecanismo, teniendo en cuenta que “el juzgado accionado zanjó la posibilidad
de que el cumplimiento de la orden contenido en la providencia de 20 de agosto
de 2010 se adelante con variación alguna” [8]y
las cargas que le incumben al funcionario judicial que tramita la acción
popular.
Sobre este último aspecto, el fallo
resaltó que i) el juez que resuelve la acción popular debe velar por el
cumplimiento efectivo de las órdenes que dictó y garantizar, tanto la
satisfacción del bien que amparó, como la de todos aquellos que resulten
involucrados; ii) las órdenes que se adoptan para el cumplimiento de una acción
popular suelen ser complejas. Por eso, es posible ajustarlas a la situación que
se verifique en el curso del cumplimiento, cuando sea necesario para garantizar
la efectividad de los derechos colectivos protegidos; y, finalmente, precisó
que iii) tal decisión solo puede adoptarla quien tiene la dirección del
proceso, con el concurso de los afectados.
Así, y en aplicación de la jurisprudencia
constitucional que reconoce la posibilidad de que el juez de tutela ajuste sus
órdenes de amparo dentro de ciertos parámetros, para que el derecho sea
plenamente restablecido o las causas de la amenaza sean eliminadas,[9] la subsección
concluyó que carecía de competencia para modificar u ordenar que se modifique
el fallo de la acción popular, siendo el incidente de desacato el mecanismo
adecuado y eficaz para que la interesada plantee el debate formulado en la
tutela.
Finalmente, señaló que la prueba allegada
por la alcaldía de Manizales no es concluyente sobre la posibilidad de evitar
un desalojo. Dado que el  Juzgado demandado había llamado la atención sobre la
necesidad de una prueba que dé cuenta de que ello es posible, confirmó la
decisión de primera instancia, pero conminó al municipio de Manizales a
adelantar las gestiones necesarias para la protección de los derechos de la
accionante, en el marco del cumplimiento de la sentencia del 20 de agosto de
2010, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales.
7. Actuaciones adelantadas en sede de
revisión constitucional.
Mediante
providencia del cuatro (4) de julio de dos mil trece (2013), el magistrado
ponente dispuso oficiar al Juzgado Segundo
Administrativo del Circuito de Manizales para que
informara sobre las actuaciones que había adelantado en el marco del
incidente de desacato de la sentencia AP 76 del 20 de agosto de 2010.
El juzgado precisó que, para
la fecha de su respuesta (18 de julio de dos mil trece), el estudio técnico
sobre las condiciones topográficas, geológicas, geotécnicas, hidrológicas y
físicas al que se condicionó la permanencia de los habitantes de Villa Jardín
en sus viviendas aún no había sido aportado al proceso. Además, mencionó los
aspectos más relevantes de los informes rendidos por el Comité de Verificación
de Cumplimiento del fallo de acción popular hasta ese momento, según lo
verificado en las actas de sus reuniones.
Hasta entonces se habían
realizado 10 reuniones, en las que se discutieron las opciones de reubicación
de los habitantes de Villa Jardín, los resultados del censo de las familias
afectadas por el fallo de acción popular, sus posibilidades de acceso a
subsidios de vivienda y la propuesta de intervención ambiental en la zona.
II. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La
Sala es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de acuerdo
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto del
veintiuno (21) de marzo de dos mil trece (2013), expedido por la Sala de Selección
de Tutelas Número Tres (3) de esta Corporación.
2.
Presentación del caso, formulación de los problemas jurídicos y metodología de
la decisión que se adoptará en este caso:
2.1. Como se
expuso en los antecedentes de esta decisión, las accionantes  pretenden el
amparo de los derechos fundamentales que el Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito de Manizales les habría vulnerado a ellas y a sus familias, habitantes
del barrio Villa Jardín Bajo de esa ciudad, al proferir dos providencias: i) la
sentencia de acción popular del 20 de agosto de 2010, que ordenó estructurar un
plan de vivienda para reubicar a los habitantes de Villa Jardín y autorizó el
desalojo de quienes no se acogieran al mismo voluntariamente y ii) el auto N°
981 del 11 de octubre de 2012, que al abrir un incidente de desacato por el incumplimiento
de dicho fallo, descartó la propuesta de realizar algunas obras de mitigación
del riesgo que evitarían que los moradores de Villa Jardín sean reubicados.
En concreto, las peticionarias
cuestionaron que esas decisiones se hubieran adoptado sin valorar que no tienen
cómo acceder a los programas de vivienda que les ha ofrecido la alcaldía de
Manizales, porque son personas de escasos recursos, y que la accionada no
hubiera practicado pruebas para determinar la viabilidad de realizar obras de
mitigación en los terrenos que habitan, con lo cual se habría evitado su
reubicación. A su juicio, la autoridad judicial privilegió la justicia formal
sobre la material, vulnerando su derecho a la  vivienda digna.
Pese a esto, las autoridades judiciales
de instancia declararon improcedentes las tutelas, porque el fallo de
acción popular está en firme; el incidente de desacato se encuentra en curso y
porque es al juez que tramita tal incidente, esto es, a la autoridad accionada,
a quien le corresponde resolver las controversias relacionadas con el
cumplimiento de las órdenes que impartió para asegurar la protección efectiva
de los derechos colectivos amparados.
2.2. En ese contexto, corresponderá a la
Sala determinar i) si el juzgado accionado incurrió en un defecto fáctico, al
no practicar las pruebas necesarias para establecer si los derechos colectivos
vulnerados podían ser protegidos a través de una medida que no implicara la
reubicación de los habitantes de Villa Jardín y ii) si incurrió en un defecto sustantivo
o vulneró directamente de la Constitución, al descartar, en el auto que ordenó
la apertura del incidente de desacato, la posibilidad de que el amparo
concedido se materialice mediante una alternativa que no exija que las
accionantes y sus familias abandonen sus viviendas. Antes de eso, verificará si
las tutelas son formalmente procedentes.
2.3. Para determinar la procedibilidad
formal de las tutelas, la Sala reiterará la jurisprudencia
constitucional sobre la procedencia excepcional de las tutelas que cuestionan
providencias judiciales, indagando, especialmente, por las condiciones que
determinan el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, y estudiará los
precedentes que se han referido a la posibilidad de cuestionar por esta vía las
decisiones adoptadas en el trámite de un incidente de desacato de un fallo de
acción de tutela.
Esto último, porque la Corte no ha tenido la oportunidad
de estudiar, antes, tutelas contra decisiones adoptadas en el curso de
incidentes de desacato originados en el incumplimiento de sentencias de acción
popular. Dado que la acción popular, como la de tutela, es una acción
constitucional que aspira a  proteger un grupo específico de derechos de rango
superior, en este caso, los derechos colectivos, la Sala tomará como referente
para resolver el caso concreto las consideraciones relativas a la excepcional
intervención del juez de la acción de tutela en asuntos que, en principio,
deben ser resueltos por el juez natural, en este caso, quien tramita el
incidente de desacato.
Aclarado ese punto, se referirá a los principios que rigen
el trámite de las acciones populares, a las amplias facultades que la Ley 472
de 1998 le concedió al juez que las resuelve y a los instrumentos que puso a su
disposición para que asegurara la ejecución de sus sentencias y la efectiva
protección de los derechos colectivos. En especial, indagará por el papel que
cumple, frente a esos propósitos, el incidente de desacato del fallo de acción
popular. Así, resolverá si las tutelas son formalmente procedentes.
2.4. Si se cumple el requisito de
procedibilidad formal, la Sala comprobará la eventual estructuración de las
causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales, en el marco de las irregularidades que, de acuerdo con las
peticionarias, se habrían configurado en este caso. Con ese fin, realizará una caracterización
puntual del defecto fáctico, del defecto sustantivo y del defecto relativo a la
infracción directa de la Constitución, y examinará su estructuración en el caso
concreto.
3. Requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Reiteración de jurisprudencia.
Requisitos
generales y específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
3.1. La sólida doctrina que ha desarrollado esta
corporación en relación con la procedencia de las tutelas promovidas contra
providencias judiciales está vinculada a la necesidad de lograr un equilibrio
adecuado entre los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia
judicial y prevalencia y efectividad de los derechos fundamentales.
Dado que la acción de tutela no fue diseñada para
cuestionar asuntos que ya fueron definidos por el juez natural, sino para
prevenir o remediar infracciones iusfundamentales concretas, la Corte ha
circunscrito la posibilidad de discutir actuaciones o decisiones judiciales a
situaciones excepcionales, en las que el interesado logre demostrar que agotó
las vías ordinarias que tenía a su alcance para concretar su pretensión y que
lo solicitado no implica una intromisión en debates puramente litigiosos, cuya
solución le corresponde, exclusivamente, a las autoridades judiciales
ordinarias o administrativas, según el caso. La procedencia de las tutelas
contra providencias judiciales exige, por eso, un estricto examen del
cumplimiento del requisito de subsidiariedad,  destinado a confirmar que la
solicitud de amparo se interpuso una vez agotados los demás mecanismos de
defensa judicial, o que busca evitar la configuración de un perjuicio
irremediable.
La
depuración cuidadosa que ha hecho esta corporación de las hipótesis específicas
de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales[10]
ha perseguido, precisamente, facilitar esa tarea, para asegurar que la revisión
constitucional de las decisiones adoptadas por los órganos de cierre de cada
jurisdicción se produzca solamente cuando sean incompatibles con la Carta, por
afectar o amenazar de forma inminente garantías fundamentales de algún
ciudadano. Esos requisitos de procedencia son los establecidos en la sentencia
C-590 de 2005[11].
3.2.
De acuerdo con el fallo, la tutela contra providencias judiciales es
formalmente procedente cuando i) el asunto debatido tiene relevancia
constitucional; ii) el actor agotó los recursos ordinarios y extraordinarios a
su alcance; iii) la petición cumplió el requisito de inmediatez, de acuerdo con
criterios de razonabilidad y proporcionalidad; iv) la irregularidad denunciada,
siendo de índole procesal, incidió directamente en la decisión que vulneró los
derechos fundamentales y v) el actor identificó de forma razonable los hechos
que generaron la violación y acreditó que la alegó, si esto fue posible, al
interior del proceso judicial. Finalmente, se exige que vi) la sentencia
impugnada no sea de tutela. Tales son los requisitos generales de procedencia.
3.3.
La procedencia material, a su turno, tiene lugar cuando la decisión cuestionada
incurrió en alguna de las irregularidades que configuran las causales
específicas de procedibilidad de la tutela contra sentencias. Estas son: el defecto
orgánico, sustantivo, procedimental o fáctico, error inducido, decisión sin
motivación, desconocimiento del precedente constitucional y violación directa
de la Constitución.
3.4.
En síntesis, las tutelas promovidas contra una sentencia judicial son
procedentes si i) cumplen unos requisitos generales de procedibilidad formal y
ii) se configura alguna o algunas de las causales específicas de procedibilidad
material del amparo. Dado que el asunto bajo examen tiene que ver
específicamente con el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, ante la
eventual disponibilidad de otros medios de defensa judicial en el caso
concreto, la Sala profundizará a continuación en las precisiones que sobre el
particular ha hecho la jurisprudencia.
El requisito de subsidiariedad en el trámite de
las acciones de tutela contra providencias judiciales
3.5. Por definición, la acción de tutela solo procede
cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial para obtener
la protección de sus derechos fundamentales o cuando está expuesto a un
perjuicio irremediable, que exija  caso en el cual puede promoverla  la acción
opera como mecanismo transitorio. Tal es el sentido de su naturaleza
subsidiaria, reconocida explícitamente por el artículo 86 de la Constitución y
por el Decreto 2591 de 1991.
Por
eso, su procedibilidad formal solo es posible en dos hipótesis concretas: si no
existe otro mecanismo judicial que  protección del derecho fundamental que
estima vulnerado en los escenarios judiciales correspondientes o si las
instancias y los recursos disponibles para el efecto no son idóneos ni eficaces
para obtener dicha protección.
3.6. Cuando la
solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, el examen del
requisito de subsidiariedad es mucho más exigente. En ese evento,  ha dicho la
Corte, es indispensable descartar que la tutela se haya promovido para reabrir
un debate judicial debidamente agotado o para subsanar omisiones o errores
cometidos en el curso del respectivo proceso. La salvaguarda de los principios
de especialidad de jurisdicción y seguridad jurídica y la necesidad de
reivindicar el rol del proceso judicial como primer espacio de protección de
los derechos fundamentales son las razones que justifican la rigurosidad del
análisis que se exige en esos eventos.[12]
3.7. Tal tarea exige que el
juez de tutela distinga, previamente, si la acción de tutela sometida a su
consideración se dirige contra una providencia proferida en un proceso
concluido o en uno que se encuentra en curso. En el primer caso, deberá
constatar que la misma no se esté utilizando con algunos de los propósitos
referidos previamente, esto es, para revivir oportunidades procesales vencidas
u obtener una decisión distinta a la adoptada por el juez competente. En el
segundo, deberá declararla improcedente, a menos que compruebe que el proceso
respectivo no es idóneo o efectivo para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable.
Sobre la manera de
constatar el cumplimiento de esas condiciones de idoneidad y eficacia en cada
caso concreto y el carácter irremediable del perjuicio que justificaría la
intervención excepcional del juez constitucional cuando el proceso está en
curso, la Corte ha dicho lo siguiente:
“(...) la determinación de la concurrencia
de estos dos atributos [idoneidad y eficacia], exige el examen de los
presupuestos fácticos de cada caso concreto a fin de establecer:  (i) si la
utilización del medio o recurso de defensa judicial existente tiene por virtud
ofrecer la misma protección que se lograría a través de la acción de tutela[13]; (ii)
si es posible hallar circunstancias que excusen o justifiquen que el interesado
no haya promovido los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance[14]; y
(iii) si la persona que solicita el amparo es un sujeto de especial protección
constitucional, y por lo tanto su situación requiere de particular
consideración[15].
En cuanto a la segunda situación en la cual
puede acudirse de manera excepcional a la acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, la Corte ha señalado que
corresponde a quien solicita el amparo mostrar por qué la tutela es una medida
necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable en contra del
afectado[16].
Al respecto, la Corte ha establecido que un perjuicio
tendrá carácter irremediable cuando quiera que, en el contexto de la situación
concreta, pueda demostrarse que[17]: (i) El perjuicio es cierto e inminente.
Es decir, que “su existencia
actual o potencial se infiera objetivamente a partir de una evaluación
razonable de hechos reales, y no de meras conjeturas o deducciones
especulativas”[18], de suerte que, de no frenarse la causa,
el daño se generará prontamente[19].
(ii) El perjuicio es grave, en la medida en que lesione, o amenace con lesionar
con gran intensidad un bien que objetivamente pueda ser considerado de alta
significación para el afectado. (iii) Se requiere de la adopción de medidas
urgentes e impostergables, que respondan de manera precisa y proporcional a la
inminencia del daño ya que, de no tomarse, la generación del daño es
inevitable”.[20]
3.8.
Lo anterior permite concluir que, tratándose de tutelas contra providencias
judiciales, la verificación del requisito de subsidiariedad exige al juez
constitucional examinar, primero, si la decisión cuestionada le puso fin al
proceso judicial o si el mismo se encuentra vigente. Si se trata de un proceso
concluido, su tarea consistirá en verificar si el accionante agotó las etapas,
recursos y procedimientos que el ordenamiento jurídico puso a su disposición
para procurar la protección de sus derechos fundamentales en el escenario
procesal correspondiente. Si, en cambio, el proceso está en trámite, el juez
deberá descartar la idoneidad y la eficacia del mismo para proteger al
peticionario, dada su situación particular, o establecer si, pese a esto, la
tutela es la única vía para evitar la estructuración de un perjuicio
irremediable.[21]
Reglas jurisprudenciales sobre la procedencia de las
tutelas que se dirigen contra decisiones adoptadas en un incidente de desacato
de acción de tutela.
3.9.
En términos generales, la procedibilidad de las tutelas que cuestionan
decisiones adoptadas en el trámite de un incidente de desacato de un fallo de
tutela depende del cumplimiento de los mismos requisitos que determinan la
procedibilidad de aquellas que se dirigen contra cualquier otra providencia
judicial. Es preciso, por lo tanto, que la decisión acusada cumpla las
exigencias formales de inmediatez, subsidiariedad, relevancia constitucional,
etc., a las que antes se hizo referencia (Supra. 3.2.) y que, además, se
verifique la estructuración de alguno de los defectos que hacen materialmente
procedente la tutela contra providencias judiciales (Supra. 3.3.).
Tal
análisis exige tener claros el objeto y la naturaleza del incidente de desacato
y los límites y las facultades con que cuenta el juez constitucional en ese
escenario. La Sala reiterará lo que ha dicho la jurisprudencia constitucional
al respecto y terminará este acápite señalando las pautas que, en ese contexto,
determinan la procedencia formal y material de las tutelas que cuestionan un
incidente de desacato.
a)
Naturaleza y objeto del incidente de desacato. Diferencias con el cumplimiento
del fallo de tutela.
3.10.
El incidente de desacato de los fallos de tutela opera en el marco de las
pautas contempladas en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991. A partir
de lo previsto en dichas normas, la Corte ha destacado las siguientes
características relevantes de este instrumento procesal:
-Se tramita través de un
incidente, que debe respetar el debido proceso de la persona o de la autoridad
contra quien se ejerce. Esto, a su vez, exige que el presunto incumplido sea
notificado sobre la iniciación del trámite; que se practiquen las pruebas
necesarias para adoptar la decisión que corresponda; notificar la providencia
que le ponga fin al trámite incidental y, si tal decisión es sancionatoria,
remitir el expediente en consulta ante el superior.
-Se trata de un
procedimiento disciplinario. Eso explica que el investigado esté cobijado por
las garantías que el derecho sancionador consagra a favor del disciplinado, en
particular, por la que impide presumir su responsabilidad por el solo hecho del
incumplimiento. La imposición de la sanción está vinculada, en esos términos, a
que se pruebe la responsabilidad subjetiva de la persona o autoridad del caso,
esto es, su negligencia en el cumplimiento de las órdenes de tutela.
-Su trámite tiene una
incidencia definitiva en la garantía de acceso a la administración de justicia
del ciudadano beneficiado con la tutela, dada la manera en que presiona la
satisfacción del amparo concedido por los jueces constitucionales. El objetivo
del desacato, se ha dicho, no es en sentido estricto la eventual imposición de
la sanción, sino el pleno restablecimiento del derecho fundamental vulnerado o
el cese de las acciones y omisiones que lo amenazan[22].
3.11. Esta última
característica ha exigido identificar las diferencias que existen entre el
trámite de cumplimiento de la sentencia de tutela y el incidente de desacato.
La jurisprudencia
constitucional ha precisado al respecto que, aunque se trata de dos mecanismos
diferentes, pueden tramitarse de forma simultánea o sucesiva para lograr que la
orden de tutela se ejecute, bien sea, por cuenta de las medidas de impulso procesal
intrínsecas al trámite de cumplimiento o como resultado del examen de la
responsabilidad subjetiva de la autoridad renuente, propio del incidente de
desacato. Tales mecanismos se distinguen por los siguientes aspectos:
“i) El cumplimiento es
obligatorio, hace parte de la garantía constitucional;  el desacato es
incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.
ii) La responsabilidad
exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es
subjetiva.
iii) La competencia y las
circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos
27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los
artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo,
existen puntos de conjunción y de diferencia.
iv) El desacato es a
petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque
v) puede
ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público
vi) el trámite del
cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del
desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el
cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato
se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo
tiene como posibilidad el incidente de desacato.”[23]
En conclusión, el trámite de
cumplimiento y el incidente de desacato son figuras jurídicas distintas que
comparten el propósito común de asegurar la efectiva salvaguarda del derecho
fundamental protegido en el fallo de tutela. De ahí que el juez constitucional
pueda adelantarlos de forma paralela y adoptar las medidas que considere necesarias
para forzar la satisfacción de las órdenes de amparo, en ejercicio de las
facultades que, con ese objeto, le concedió el Decreto 2591 de 1991.[24]
Hecha esta precisión, la Sala
señalará los límites y facultades del juez constitucional en el escenario
específico del incidente de desacato. Luego, identificará los eventos
específicos de procedencia de las tutelas promovidas contra una providencia
proferida en el trámite de un incidente de desacato.
b) Límites y facultades del
juez que tramita el incidente de desacato de un fallo de tutela.
3.12. El incidente de
desacato opera bajo el supuesto de que la inminencia de la sanción
disciplinaria persuadirá a la autoridad incumplida de adoptar las medidas que
resulten necesarias para materializar la orden que se le impartió en el fallo
de tutela. En esa medida, se ha entendido que su propósito es forzar el
restablecimiento del derecho fundamental o la eliminación de las conductas que
lo ponen en peligro, sin perjuicio de que se impongan las sanciones del caso,
cuando el cumplimiento de la sentencia sea tardío.
Dada la trascendencia de
la función que cumple el juez constitucional que tramita el incidente de
desacato, la Corte se dio a la tarea de señalar cuáles son sus facultades en
ese ámbito y los asuntos en los que no puede inmiscuirse. En términos
generales, la labor de la autoridad judicial consiste en verificar: i) a quién se dirigió la orden; ii) en qué término debía
ejecutarla; iii) y el alcance de la misma. Luego, con ese marco de referencia,
debe constatar iv) si la orden fue cumplida, o si hubo un incumplimiento total
o parcial y v) las razones que motivaron el incumplimiento. Esto último, para
establecer qué medidas resultan adecuadas para lograr la efectiva protección
del derecho.[25]
Ahora bien, la Corte ha
sido enfática en que dicho examen no puede conducir a que se reabra el debate
dirimido por el fallo.[26]
Otra cosa es que, en circunstancias muy excepcionales, el juez pueda ajustar la
orden original o dictar órdenes adicionales que contribuyan a materializar la
protección concedida.
Todo esto es posible bajo
unos parámetros estrictos, que la jurisprudencia ha sintetizado en los
siguientes términos:
“(1) La facultad puede
ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar la
orden, en sus aspectos accidentales, bien porque: a) la orden original nunca
garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un
comienzo pero luego devino inane; b) porque implica afectar de forma grave,
directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público o c) porque es
evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir.
(2) La facultad debe
ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar
encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y
esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce
efectivo del derecho fundamental tutelado.
(3) Al juez le es dado
alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las
condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para
alcanzar dicha finalidad.
(4) La nueva orden que se
profiera, debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y
compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz.”[27]
3.13. Lo anterior ratifica
que las potestades disciplinarias que el Decreto 2591 de 1991 le asignó al juez
que tramita el incidente de desacato de un fallo de tutela no riñen con el
compromiso que, por disposición de esa misma norma, tiene dicha autoridad con
la efectividad de las órdenes de amparo. De ahí que esté facultado para adoptar
las medidas que aseguren el pleno restablecimiento del derecho fundamental,
siempre que, de conformidad con los parámetros referidos previamente, las
mismas sean necesarias y no impliquen una reducción de la protección concedida
en la sentencia.
Hecha esta precisión, la Sala
concluirá este aparte sintetizando las reglas específicas de procedibilidad que
ha aplicado la Corte frente a las tutelas promovidas contra las decisiones que
se adoptan en el trámite de un incidente de desacato.
c) Eventos específicos de
procedibilidad de la tutela contra decisiones adoptadas en el trámite del
incidente de desacato.
3.14. En el contexto de
las consideraciones relativas a la naturaleza y al propósito del incidente de
desacato, a los poderes del juez constitucional en ese ámbito y a las notas que
lo distinguen del trámite de cumplimiento, la Corte ha construido una línea
jurisprudencial uniforme sobre la procedibilidad excepcional de las tutelas que
cuestionan providencias proferidas en el trámite del incidente.
En relación con la
procedencia formal de estas tutelas, la Corte se ha referido, específicamente,
al requisito de subsidiariedad, cuya satisfacción se establece a partir de una
sola regla: aquella según la cual el amparo constitucional solo puede dirigirse
contra la decisión que le pone fin al incidente de desacato, esto es, contra
aquella que se abstiene de imponer la sanción o contra aquella que ratifica la
sanción, en grado de consulta. En síntesis, es necesario que el incidente haya
finalizado, mediante decisión ejecutoriada.
Tal exigencia tiene que
ver tanto con las amplias facultades con que cuenta la autoridad judicial para
materializar las órdenes de protección impartidas y garantizar los derechos
fundamentales de quienes intervienen en el trámite incidental como con el hecho
de que las partes puedan hacer valer sus argumentos y reclamar la práctica de
las pruebas que correspondan en ese escenario. Para esta corporación, tales
aspectos hacen inadmisibles las tutelas que se dirigen contra decisiones
distintas a las que le ponen fin al incidente.[28]
Adicionalmente, la Corte
ha llamado la atención sobre la necesidad de que estas tutelas cumplan las
demás condiciones que dan por cumplido el requisito de subsidiariedad de las
tutelas promovidas contra cualquier otra providencia judicial. En ese sentido,
ha exigido i) que los argumentos de la tutela sean consistentes con los
alegados en el incidente de desacato ii)
que no se planteen asuntos que debieron alegarse en el incidente de desacato y
iii) que no se soliciten pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que
el juez no debía practicar de oficio.[29]
3.15. El examen de
procedencia material, por su parte, exige constatar la estructuración de alguno
de los requisitos específicos que hacen procedentes las tutelas promovidas
contra cualquier otra providencia judicial, es decir, la configuración de
defectos fácticos, sustantivos, procedimentales, etc. en la decisión que le
puso fin al incidente de desacato.
De ahí que la Corte haya
amparado los derechos fundamentales trasgredidos  cuando el juez del desacato
se extralimitó en el cumplimiento de sus funciones (porque reabrió la discusión
resuelta en el fallo[30]
o interpretó de manera errónea la orden adoptada originalmente[31]);
cuando impuso una sanción arbitraria[32]
o cuando el trámite incidental vulneró el debido proceso de las partes[33].
Así las cosas, la labor
del juez constitucional que conoce una tutela promovida en contra de decisiones
adoptadas en un incidente de desacato se circunscribe a verificar, en primer
lugar, que el trámite incidental haya concluido. En este evento, deberá
comprobar si la decisión que le puso fin al desacato se ajustó a lo ordenado en
la sentencia; si el trámite que la antecedió respetó el debido proceso de las
partes y si la sanción que se impuso –si así ocurrió- fue razonable, de
conformidad con lo probado en el caso.[34]
Hechas estas precisiones,
pasa la Sala a explicar cuáles son los parámetros que guían el trámite de las
acciones populares y cuáles son las facultades y los instrumentos procesales
con que cuentan los jueces que las tramitan para asegurar que la efectiva ejecución
de las órdenes de amparo de los derechos colectivos. En especial, estudiará el
papel que, frente a ese propósito, cumple el incidente de desacato.
4.
El rol del juez de la acción popular en la protección eficaz de los derechos e
intereses colectivos. Facultades para asegurar el cumplimiento de sus
sentencias. El incidente de desacato de la sentencia de acción popular.
4.1.
El artículo 88 de la Carta Política le asignó al legislador la tarea de regular
las acciones populares “para la protección de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la
salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia
económica y otros de similar naturaleza (...)”. En cumplimiento de ese mandato,
la Ley 472 de 1998 las definió como el medio procesal que cualquier persona
natural o jurídica, organización o entidad pública con funciones de control,
intervención o vigilancia puede ejercer para “evitar el daño contingente,
hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos
e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere
posible”.[35]
La
norma señala que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión
de las autoridades públicas o de los particulares que viole o amenace los
derechos e intereses colectivos, que puede promoverse durante el tiempo que
subsista la amenaza o peligro y precisa los aspectos procesales que rigen su
trámite: los términos para su traslado y contestación, la posibilidad de dictar
medidas cautelares en cualquier etapa del proceso, la viabilidad de concluirlo
a partir de la celebración de un pacto de cumplimiento y el contenido y los
efectos de la sentencia. Por último, especifica los recursos que proceden
contra las providencias que se dictan mientras son tramitadas y contempla las
medidas coercitivas que puede adoptar el juez del caso con el objeto de hacer
efectiva su decisión. En este punto, se refiere, específicamente, al incidente
de desacato.
4.2.
Partiendo de ese marco normativo, la Corte ha destacado los aspectos más
sobresalientes de las acciones populares, centrándose, específicamente, en las
características que les son intrínsecas en su condición de acciones constitucionales.
Así, ha puntualizado que se trata de acciones públicas, dado que pueden ser
promovidas por cualquier persona directamente, sin necesidad de apoderado
judicial[36],
y ha resaltado la celeridad de su trámite, el cual se sujeta a los principios
de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y
eficacia[37].
4.3.
Este último principio, el de eficacia, consagrado en el artículo 2° de la Carta
Política como un fin esencial del Estado, compromete a las autoridades con la
adopción de medidas encaminadas a “garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. Eso
significa que las decisiones que se adopten en aras de proteger tales derechos
-colectivos, en el caso de las acciones populares- deben garantizar, también,
que la situación que motivó la solicitud de amparo se resuelva efectivamente.
Es
precisamente ese propósito –la protección efectiva de los derechos
colectivos- el que inspira las responsabilidades que la Ley 472 de 1998 le
atribuyó al juez de la acción popular en relación con el impulso del proceso y
con la adopción de las medidas necesarias para hacer realidad las órdenes que
en ese sentido se impartan en el respectivo fallo.
4.4.
La Ley 472, en efecto, dotó al juez popular de amplias facultades oficiosas
destinadas a lograr que cada uno de estos momentos -el trámite de la acción y
la fase de cumplimiento del fallo- realicen el principio de eficacia y
privilegien el derecho sustancial sobre cualquier exigencia formal que pueda
obstaculizar la protección del derecho o interés colectivo de que se trate.
Para
que tales objetivos se alcancen mientras la acción popular está en curso, el
juez de la acción popular debe cumplir con unas obligaciones concretas, entre
las que se cuentan las de“producir decisión de fondo so pena de incurrir en
falta disciplinaria sancionable con destitución”[38],
vincular de oficio a los posibles responsables del hecho u omisión que motivó
la acción, si no fueron identificados por el accionante[39];
imponer, motu propio, las medidas previas necesarias para hacer cesar el
daño causado o prevenir su estructuración inminente[40]
y decretar las pruebas que resulten pertinentes en aras de la solución del
asunto bajo examen[41].
Tales
obligaciones desarrollan la especificidad que el legislador quiso imprimirle a
la acción popular y confirman la importancia del rol que cumple el juez que la
tramita en la salvaguarda de los derechos e intereses colectivos eventualmente
vulnerados. Sobre el particular, esta corporación indicó recientemente:
“En efecto, se debe tener en cuenta que las acciones populares poseen
una estructura especial que las diferencia de los demás procesos litigiosos, en
cuanto son un mecanismo de protección de los derechos colectivos, radicados
para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la
sociedad, pero de los que al mismo tiempo son titulares cada uno de los
miembros que forman la parte demandante de la acción judicial. En consecuencia,
como director del proceso, el juez puede conminar, exhortar, recomendar o
prevenir, a fin de evitar una eventual vulneración o poner fin a una afectación
actual de los derechos colectivos que se pretenden proteger, sin que tal
decisión constituya un capricho del juez constitucional. Es así como, un
elemento esencial de las acciones populares es el carácter oficioso con que
debe actuar el juez, sus amplios poderes y con miras a la defensa de los
derechos colectivos”.[42]
Todo
esto confirma la variedad de instrumentos con los que cuenta el juez de la
acción popular para lograr que el trámite de la misma sea expedito y eficaz,
como lo reclama la trascendencia de los derechos que aspira a proteger. No obstante,
como se dijo antes, la concreción del principio constitucional de eficacia
exige que además de impulsar el proceso, en ejercicio de las facultades
oficiosas que para el efecto le concedió la Ley 472 de 1998, el juez de la
acción popular adopte las medidas necesarias para que las órdenes de protección
que impartió surtan sus efectos.
Dado
que el asunto objeto de revisión tiene que ver, precisamente, con el
cumplimiento del fallo de acción popular que ordenó reubicar a las accionantes,
la Sala se referirá, a continuación, a las facultades y obligaciones del juez
de la acción popular en relación con la ejecución de su sentencia, en
particular, en el marco del trámite del incidente de desacato.
Facultades
del juez de la acción popular frente a la ejecución de las órdenes de amparo de
los derechos colectivos. El incidente de desacato.
4.5.
Uno de los requisitos básicos de cualquier providencia judicial que aspire a
ser plena y oportunamente cumplida es la precisión de las órdenes que imparte.
Eso explica que la Ley 472 de 1998 haya sido especialmente cuidadosa al
delimitar el contenido de los fallos de acción popular que son favorables al
accionante.
El
artículo 34 exige, en efecto, que las sentencias estimatorias de la acción
popular i) contengan una orden de hacer o de no hacer que, a su vez, defina de
forma precisa la conducta que se deberá cumplir para proteger el derecho o
interés colectivo amenazado o vulnerado y prevenir que se vuelva a incurrir en
las acciones u omisiones que justificaron el amparo concedido. Además, el fallo
ii) debe condenar al pago de perjuicios, si es del caso, iii) exigir que se
realicen las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a
la vulneración del derecho o interés colectivo, si esto es físicamente posible,
y iv) señalar el plazo prudencial dentro del cual deberá iniciarse su
cumplimiento y culminarse su ejecución.
Eso en cuanto al contenido de la sentencia. De ahí en
adelante, el juez popular adquiere otra serie de responsabilidades específicas
con respecto a la materialización de su decisión, derivadas de la jerarquía
especial de los derechos involucrados en los procesos a su cargo y cuyo punto
de partida son las facultades que el mismo artículo 34 le concedió en aras de
la ejecución efectiva y oportuna de la sentencia.
La norma precisa que, durante el término prudencial fijado
en el fallo, el juez conserva su competencia para tomar las medidas que
conduzcan a materializar las órdenes de protección, de conformidad con las
disposiciones del Código de Procedimiento Civil; y que puede conformar un
comité para la verificación su cumplimiento, el cual podrá estar integrado por
él mismo, por las partes, por la entidad pública encargada de velar por el
derecho o interés colectivo, por el Ministerio Público y por una organización
no gubernamental con actividades en el objeto del fallo. También lo faculta
para comunicar a las entidades que puedan incidir en el cumplimiento, para que
presten su colaboración en ese sentido.
4.6. Adicionalmente, el juez de la acción popular cuenta
con la posibilidad de presionar el cumplimiento del fallo a través del
incidente de desacato, como ocurre respecto de las sentencias de tutela.
El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 sostiene que quien
incumpla una orden judicial proferida por la autoridad competente en los
procesos que se adelanten por acciones populares, “incurrirá en multa hasta
de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables hasta con arresto
hasta de seis meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere
lugar”. La sanción debe ser impuesta por la misma autoridad que profirió la
orden judicial, a través de trámite incidental, y ser consultada al superior
jerárquico, quien deberá decidir, en el efecto devolutivo, si la sanción debe
revocarse.
4.7. En esa línea, es posible identificar similitudes en
las facultades que el Decreto 2591 de 1991 y la Ley 472 de 1998 les concedieron
al juez de tutela y al de la acción popular para que impulsaran el cumplimiento
de sus sentencias.
Como punto de partida, se destaca el hecho de que ambos
cuerpos normativos hayan considerado que dichas autoridades debían conservar su
competencia, después de proferido el fallo, para adoptar las medidas que
conduzcan a hacer efectivo el amparo. Eso explica que tanto el juez de tutela
como el de la acción popular puedan convocar a las entidades encargadas de
ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea necesario; practicar
pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las
diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.[43]
El juez de la acción popular cuenta con una herramienta
adicional para esos efectos: la conformación del comité para la verificación
del cumplimiento que, integrado de la manera en que se anunció previamente (Supra
4.5.) cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la
formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida y,
además, permite hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de
restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.[44]
4.8. Una segunda
similitud tiene que ver con el hecho de que tanto el juez de la acción popular
como el de la acción de tutela puedan valerse de sus poderes disciplinarios
para presionar el cumplimiento de sus decisiones, en el marco del incidente de
desacato. Como se indicó antes, el incidente es en esencia un procedimiento
disciplinario que indaga sobre la responsabilidad subjetiva de la autoridad
conminada a materializar el amparo y que, por esa vía, aspira a incidir en el
restablecimiento del derecho trasgredido.
Por eso, el incidente de
desacato de un fallo de acción popular resulta idóneo para que el juez,
investido de la competencia que le atribuyó la Ley 472 de 1998, verifique el
cumplimiento de su decisión y aplique los remedios judiciales que considere
apropiados para asegurar que sus órdenes sean cabal y oportunamente
satisfechas. Con ese fin, puede requerir a los responsables del cumplimiento,
solicitarles informes de su gestión y reclamar la intervención de los
organismos de control. La responsabilidad del juez, en estos casos, no es otra
que la de desplegar la gama de facultades que le fueron conferidas en su
condición de director del proceso, para procurar que la protección que
reconoció se concrete de una forma coherente con los mandatos de celeridad y
eficacia que guían el trámite de las acciones populares.
4.9. Para finalizar, la
Sala estima oportuno resaltar las precisiones que hizo la Sentencia C-542 de
2010[45]
acerca de la naturaleza y el contenido del incidente de desacato de un fallo de
acción popular y de su papel frente al cumplimiento de las órdenes de
protección impartidas. Esto, en atención a la relevancia que tales aspectos
tienen frente al examen de la procedibilidad formal de las tutelas bajo
estudio.
La Sentencia C-542 de
2010 declaró exequible el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, que obliga a
consultar las sanciones impuestas por el incumplimiento de un fallo de acción
popular, pero no prevé la posibilidad de que las decisiones de absolución sean
impugnadas. Aunque los demandantes alegaron que dicha omisión vulneraba los
derechos a la igualdad, acceso a la administración de justicia, contradicción y
defensa del promotor del incidente, la Corte descartó tal argumento, porque el
legislador puede exigir la consulta en unos casos y en otros no, y limitar el
acceso a la segunda instancia, en ejercicio de su potestad de configuración de
los procesos judiciales. Finalmente, el fallo destacó algunas características
del incidente de desacato de las sentencias de acción popular cuya mención es
relevante para los efectos del análisis que la Sala emprenderá a continuación:
-El
incidente de desacato fue concebido como instrumento preferente y sumario
destinado a salvaguardar los derechos colectivos protegidos por la sentencia de
la acción popular. Por eso, los mecanismos de impugnación previstos para los
incidentes de desacato del Código de Procedimiento Civil y del Código
Contencioso Administrativo no le son homologables.
-El
incidente no es un proceso contencioso entre el promotor del incidente y el investigado,
sino un trámite correccional que puede concluir con medidas disciplinarias,
aunque su imposición no garantice per se,
el cumplimiento de la decisión judicial.
-El
trámite incidental debe garantizar los elementos mínimos del debido proceso disciplinario,
es decir: i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción
disciplinaria, ii) el principio de publicidad; iii) los derechos de defensa,
contradicción y controversia de la prueba; iv) el principio de doble instancia;
v) la presunción de inocencia, vi) el principio de imparcialidad; vii) el
principio de non bis in ídem; viii) el principio de cosa juzgada y ix) la
prohibición de la reformatio in pejus.[46]
-Aunque
no pueda impugnar la decisión que absuelve al investigado de sanción, el
promotor del incidente de desacato tiene garantizado su derecho de acceso a la
administración de justicia en la medida en que está facultado para iniciar el trámite,
para presentar pruebas, controvertir las que aporte la autoridad accionada y
para participar activamente dentro del respectivo proceso. El hecho de que la
decisión absolutoria no sea susceptible de recursos no coarta su acceso a la
administración de justicia, sino su derecho a la segunda instancia, que puede
ser limitado por el legislador.
4.10. El recuento
elaborado en el acápite precedente buscaba poner en contexto los elementos
característicos de la acción popular y de las herramientas procesales que
posibilitan su efectivo y oportuno cumplimiento, para identificar, a partir de
ellos, las circunstancias excepcionales que hacen procedentes las acciones de
tutela promovidas contra un fallo de acción popular o contra providencias
adoptadas en el trámite de un incidente de desacato de estas sentencias.
Con ese marco de
referencia, la Sala abordará a continuación el análisis de la procedibilidad
formal de las tutelas objeto de estudio, siguiendo el esquema de solución
propuesto en el acápite correspondiente a la formulación del problema jurídico.
Si las tutelas llegan a satisfacer los requisitos de procedibilidad formal que
se exigen en estos casos, se estudiará la eventual configuración de alguna de
las causales específicas de procedibilidad material, de conformidad con los
cargos que, en ese sentido, formularon las demandantes.
5. El caso concreto.
5.1. Según se indicó en
los antecedentes de esta decisión, las accionantes, Luz Delia Marín Agudelo, Marlene Guevara de Herrera,
Nubiola Molano Ospina, Rosa Irene Arteaga Zabala, María Amparo Carvajal Mazo y Yohanna Galvez Muñoz, habitantes del Barrio Villa
Jardín Bajo de Manizales, solicitaron la protección de los derechos
fundamentales que el Juzgado Segundo
Administrativo del Circuito de esa ciudad les habría vulnerado al proferir un
fallo de acción popular que, al amparar los derechos colectivos “a la seguridad
y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones,
edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de
manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los
habitantes” ordenó su reubicación y la de sus familias en un proyecto de
vivienda que el municipio de Manizales debía estructurar para el efecto y,
además, autorizó al municipio a desalojarlos, si se negaban a abandonar sus
viviendas de forma voluntaria.
Además, las tutelas se
dirigen contra el auto mediante el cual el juzgado accionado decidió abrir el
incidente de desacato por el incumplimiento del fallo de acción popular.
De la sentencia, las
peticionarias cuestionaron dos aspectos concretos. Primero, que no hubiera
estado precedida de un ejercicio probatorio destinado a verificar si el amparo
concedido podía materializarse por una vía que no implicara abandonar sus
viviendas. En segundo lugar, que no hubiera considerado que los habitantes de
Villa Jardín no cuentan con los recursos económicos necesarios para acceder a
los planes de vivienda ofrecidos por el municipio de Manizales.
Al auto lo acusaron de
vulnerar su derecho a la vivienda digna, al rechazar la propuesta que formuló
la alcaldía de Manizales para que, en lugar de reubicar a los moradores de
Villa Jardín, se realizaran unas obras de mitigación del riesgo en el sector en
cumplimiento del fallo.
La solicitud de amparo,
entonces, se dirige contra dos providencias judiciales distintas: la sentencia
de acción popular, que fue proferida en agosto de 2010, y el auto de apertura
del incidente de desacato, de octubre de 2012.
La Sala verificará la
procedencia formal de las tutelas con respecto al fallo y al auto, de forma
separada, en el marco de las consideraciones que sobre el particular efectuaron
los jueces de instancia y los requisitos generales de procedibilidad reseñados
en la parte motiva de esta decisión.
Análisis de
procedibilidad formal de las tutelas frente a la sentencia de acción popular
proferida el 20 de agosto de 2010 por el Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito de Manizales.
La relevancia
constitucional del asunto debatido
5.2. Las tutelas
formuladas contra la sentencia de acción popular cumplen con el requisito de relevancia
constitucional que amerita su examen por esta vía excepcional, pues plantean un
debate relativo a la eventual infracción del derecho a la vivienda digna de las
accionantes y de sus familias, quienes deberán abandonar las viviendas que han
habitado durante varios años por cuenta de las órdenes impartidas en dicho
fallo (al cual acusan de incurrir en un defecto fáctico y en una vulneración
directa de la Constitución). Tal situación, y el hecho de que la controversia
involucre a sujetos de especial protección constitucional, confirman la
relevancia constitucional del asunto objeto de estudio.
Agotamiento de los
recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. Las tutelas no
cumplen el requisito de subsidiariedad.
5.3. La Sala aclaró previamente
que, para verificar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad de las
tutelas contra sentencias, el juez constitucional debe establecer si la
providencia acusada dio lugar a la terminación de un proceso o si fue proferida
en el marco de uno que no ha concluido.
Este caso se ajusta a la
primera hipótesis pues, en efecto, el fallo que las peticionarias cuestionan le
puso fin a la acción popular que promovió el ciudadano Carlos Iván García
Restrepo, para “obtener una solución que haga cesar el riesgo y el daño
ecológico ocasionado por los ocupantes ilegales [del sector denominado Villa
Jardín], situación que evidencia una clara omisión de la administración
municipal, pues a ella es a quien le compete regular el urbanismo y la
protección ecológica (...)”.
En esos términos, la
satisfacción del requisito de subsidiariedad de las tutelas que acá se examinan
dependerá de que las accionantes hayan agotado los recursos que les habrían
permitido lograr la defensa de sus intereses durante el trámite de la acción
popular. Si, por el contrario, promovieron las tutelas para subsanar los
errores que cometieron en ese escenario o para reabrir el debate que dirimió la
sentencia, la solicitud de amparo será improcedente.
Para establecer lo
pertinente hace falta remitirse, primero que todo, al artículo 37 de la Ley 472
de 1998, que permite apelar las sentencias de acción popular de primera
instancia en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento
Civil, esto es, ante el juez que dictó la respectiva providencia, en el acto de
notificación personal o por escrito dentro de los tres días siguientes.[47]
Eso significa que la
apelación es el escenario natural para que la parte vencida en este tipo de
fallos controvierta sus fundamentos jurídicos y fácticos, en aras de una
decisión favorable a sus intereses. Quien no agote dicha carga procesal quedará
expuesto, en contraposición, a unas consecuencias adversas, derivadas del hecho
de no haber utilizado las herramientas que el ordenamiento jurídico le entregó
para que ejerciera, con las garantías del caso, su derecho de contradicción.
5.4. Pues bien, la
sentencia que aquí se cuestiona no fue apelada por ninguna de las accionantes.
Lo cierto, de hecho, es que ninguna de ellas intervino siquiera en el trámite
de la acción popular, a pesar de que el juzgado accionado tomó las medidas del
caso para garantizar que la comunidad fuera oportunamente enterada de la misma,
en cumplimiento de lo dispuesto sobre el particular por el artículo 21 de la
Ley 472 de 1998[48].
El auto admisorio de la
acción popular, aportado al expediente en sede revisión[49],
confirma que, en efecto, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de
Manizales ordenó informar sobre la interposición de la acción, a través de los
medios masivos de comunicación y a costa del actor popular. Tras la publicación
del anuncio, 35 personas, habitantes de Villa Jardín, comparecieron al proceso.
Algunas guardaron silencio sobre lo
pretendido. Otras se opusieron a la demanda, porque vivían lejos de la ladera
afectada por actos de deforestación, o porque ocupaban sus predios desde hacía
al menos 10 años, a pesar de que la mayoría de las laderas estaban definidas
como áreas o zonas de protección.
Las accionantes, como se
indicó antes, no hicieron parte de ese grupo. Tampoco se vincularon
posteriormente al trámite constitucional ni cuestionaron la decisión que lo dio
por concluido. La sentencia, de hecho, no fue apelada por ninguno de los
habitantes de Villa Jardín. El fallo solo fue impugnado por el municipio de
Manizales, pero de forma extemporánea. Por eso, quedó ejecutoriado el dos de
septiembre de 2010.[50]
5.5. El hecho de que las peticionarias no hubieran cuestionado la
sentencia a través del medio de defensa que el ordenamiento jurídico contempló
para el efecto sugiere, en principio, que promovieron las tutelas para remediar
dicha falencia. Esto, de entrada, conduciría a declarar su improcedencia.
No obstante, una conclusión en ese sentido exige considerar que, para
la Corte, existen eventos especialísimos en los que las tutelas promovidas
contra una providencia judicial son procedentes, pese a que el interesado no
haya agotado los mecanismos con los que contaba para objetar la respectiva
decisión en el curso del proceso. Tal posibilidad, que es excepcional, tiene
lugar cuando la negligencia en el agotamiento de dichos medios de defensa
judicial no le es imputable al peticionario, porque no fue notificado de la
decisión que le fue desfavorable o porque no tuvo una defensa técnica.
Además, esta corporación ha llamado la atención sobre la importancia de
considerar la específica situación del peticionario, en aplicación de la regla
general que impone flexibilizar el análisis de procedibilidad formal de las
tutelas promovidas por sujetos que enfrentan una situación vulnerable.[51]
La Sala, sin embargo, no encuentra razones para considerar que la
omisión en la que incurrieron las accionantes haya obedecido a alguna de las
circunstancias que justificarían estudiar sus pretensiones en este escenario.
Al respecto, debe tenerse en cuenta lo siguiente.
5.6. Las pruebas aportadas al expediente descartan que las
peticionarias se hubieran abstenido de apelar el fallo de acción popular porque
no las hubieran notificado del mismo. Ya se dijo antes que el juzgado accionado
cumplió con la responsabilidad que le incumbía frente a la divulgación de la
interposición de la acción y que la publicación del anuncio correspondiente
motivó a varios de los habitantes de Villa Jardín a hacerse parte de su
trámite. La sentencia, a su turno, se notificó a través de un edicto que fue
fijado en un lugar visible de la secretaría del despacho, desde el 26 hasta el
30 de agosto de 2010.
De todas maneras, las accionantes no le atribuyeron su inactividad
procesal a que no las hubieran notificado de la sentencia, sino a que no contaron
con asistencia legal, porque no tenían forma de pagarla. Tal fue el argumento
que formularon al apelar los fallos de tutela de primera instancia que,
precisamente, denegaron el amparo porque lo alegado debió debatirse en las
instancias procesales correspondientes[52]. Así las cosas,
solo resta verificar si tal situación –la ausencia de defensa técnica-
justifica la procedibilidad formal de las tutelas.
La Sala considera que, a la luz de las particularidades del caso, no la
justifica. Aunque es cierto que las peticionarias son sujetos vulnerables –en
tanto se identificaron como personas de escasos recursos que, además, tienen
personas a su cargo, entre ellos niños y personas de la tercera edad- tal
condición no explica por sí sola que no hayan ejercido sus derechos de
contradicción y defensa durante el trámite de la acción popular, pese a que se
enteraron oportunamente de la misma. Mucho menos, si se tiene en cuenta que
otros habitantes de Villa Jardín se vincularon al trámite procesal, pese a
estar en sus mismas condiciones y a que no contaban, tampoco, con un apoderado
judicial.
La ausencia de defensa técnica no excusa que las peticionarias no
hubieran apelado el fallo al que ahora se oponen ni que hubieran esperado más
de dos años para cuestionarlo, en el marco de las acciones de tutela que
promovieron con el objeto de que el mismo se deje sin efectos. Avalar que el
juez constitucional reabra una discusión que se surtió en su escenario natural,
sobre el supuesto de que se vulneraron unas garantías cuya defensa pudo
buscarse al interior del proceso judicial correspondiente constituiría una
afrenta a los principios de juez natural, autonomía judicial y seguridad
jurídica que, por lo mismo, se opone a la excepcionalidad intrínseca al examen
del procedibilidad formal de las tutelas que se promueven contra una
providencia judicial.
5.7. En conclusión, la Sala estima que las tutelas objeto de examen, en
tanto se dirigen contra la sentencia de acción popular proferida por el Juzgado
Segundo Administrativo de Manizales el 10 de agosto de 2010, son improcedentes,
porque no cumplen el requisito de subsidiariedad, esto es, porque no estuvieron
precedidas de una gestión diligente por parte de quienes, informadas sobre el
trámite de una acción judicial que podía afectar sus intereses, no hicieron
nada por procurar su defensa.
Fue tal falta de diligencia la que privó a las accionantes de debatir
la viabilidad de que la protección concedida en el fallo se materializara a
través de una medida que no implicara su desalojo, y de alegar las
irregularidades procesales y sustantivas que ahora denuncian. El hecho de que,
además, hayan transcurrido más de dos años entre la fecha del fallo y la de la
interposición de la tutela -sin que las accionantes hayan planteado alguna
razón que excuse tal inactividad- implica que también se incumplió el requisito
de inmediatez exigible en estos casos, cuestión suficiente para confirmar las
decisiones de improcedencia adoptadas por los jueces de instancia.
Aclarado esto, la Sala abordará, a continuación, el examen de
procedibilidad formal de las tutelas, en lo que tiene que ver con el auto que
ordenó la apertura del incidente de desacato de la sentencia de acción popular.
Análisis de procedibilidad formal de las tutelas frente al auto del 11
de octubre de 2012, mediante el cual se ordenó la apertura del incidente de
desacato de la sentencia de la acción popular.
La relevancia
constitucional del asunto debatido
5.8. Las accionantes cuestionaron que el auto
acusado hubiera descartado la propuesta de cumplir el fallo de acción popular
realizando obras de estabilización de la ladera de Villa Jardín, que mitigarían
el riesgo de deslizamiento y les permitirían permanecer en sus viviendas. La
autoridad accionada rechazó tal posibilidad porque, a su juicio, el hecho de
que la sentencia de acción popular hubiera cobrado ejecutoria la hacía
inmodificable.[53]
Sobre ese supuesto, procedió a dar apertura al incidente de desacato.
La controversia que plantean las peticionarias tiene que ver, entonces,
con la viabilidad de que el juez de la acción popular modifique las órdenes que
impartió en aras de la protección de los derechos colectivos, cuando su
ejecución puede dar lugar a la infracción de derechos fundamentales. Tal
problema jurídico, cuya solución, en el caso concreto, podría incidir en la
garantía del derecho a la vivienda digna de sujetos vulnerables, tiene la
relevancia constitucional que se requiere para ser examinado por esta vía
excepcional. En consecuencia, la Sala da por acreditado este primer requisito
de procedencia formal de las tutelas.
Cumplimiento del requisito de subsidiariedad. La acción de tutela solo
procede contra la decisión que le pone fin al incidente de desacato.  Las
tutelas, en el caso concreto, son improcedentes.
5.9. La parte motiva de esta providencia sintetiza las reglas que ha
aplicado la Corte al examinar la procedencia formal de las tutelas que
cuestionan decisiones proferidas en el trámite de un incidente de desacato.
Como se explicó entonces, tal análisis se ha efectuado exclusivamente frente a
providencias adoptadas con ocasión del desacato de fallos de tutela, no de
sentencias de acción popular.
Cuando la tutela se dirige contra tales providencias, el cumplimiento
del requisito de subsidiariedad depende de dos condiciones: de que la decisión
cuestionada sea la que le puso fin al trámite incidental -bien sea porque se
abstuvo de sancionar a la autoridad investigada o porque confirmó, en grado de
consulta, la sanción impuesta- y de que lo alegado en la tutela corresponda con
lo que se debatió en dicho escenario procesal, esto es, que no se aleguen
hechos nuevos que hayan debido plantearse en el incidente.
Haría falta determinar, en consecuencia, si el estudio de
subsidiariedad de las tutelas que se promueven contra decisiones adoptadas en
el marco del incidente de desacato de una acción popular también puede
supeditarse a tales exigencias. Con ese objeto, la Sala analizará, a
continuación, si el incidente de desacato de una sentencia de acción popular
les brinda a los interesados en el cumplimiento de las órdenes de amparo las
garantías de contradicción que el incidente de desacato de un fallo de tutela
les ofrece a quienes intervinieron en el trámite de dicha acción
constitucional, por ser esto, en últimas, lo que justifica que esta corporación
considere improcedentes las tutelas que se dirigen contra decisiones distintas
a las que le ponen fin al incidente de desacato de un fallo de tutela.
5.10. Para resolver ese interrogante, hay que remitirse a lo referido
con antelación acerca de la responsabilidad del juez de la acción popular en la
ejecución de sus sentencias y de los instrumentos jurídicos de los que él y las
partes pueden valerse para impulsar el cumplimiento de las órdenes de
protección de los derechos colectivos.
Se dijo entonces que la sentencia de la acción popular debe indicar de
forma precisa el plazo previsto para su ejecución y que, durante ese término,
el juez conserva la competencia para tomar las medidas que conduzcan a la
pronta y efectiva materialización de la protección concedida. Esto significa
que puede practicar pruebas para identificar las circunstancias que obstaculizan
la concreción del amparo, requerir a las entidades encargadas de ejecutar las
órdenes de protección y adoptar los correctivos que conduzcan a superar la
dilación verificada.
Además, se advirtió sobre el importante papel que cumplen el comité de
verificación de cumplimiento de la sentencia de acción popular y el incidente
de desacato frente a dicho propósito, el primero porque opera como un espacio
para la elaboración y discusión de las alternativas de cumplimiento de la
sentencia y el segundo porque permite que, ante la inminencia de una sanción
disciplinaria, las autoridades se apresuren a ejecutar las medidas necesarias
para hacer realidad el amparo concedido.
Finalmente, se explicó que el hecho de que los interesados en la
efectividad de las órdenes de protección no puedan impugnar la decisión que
descarta la responsabilidad disciplinaria de quien debía cumplir el fallo de
acción popular  no infringe su derecho de acceder a la administración de
justicia, pues, al contrario, estos cuentan con todas las garantías para
demostrar la responsabilidad disciplinaria de la autoridad investigada durante
el transcurso del respectivo trámite incidental. De acuerdo con la Sentencia
C-452 de 2010, tal restricción comporta, simplemente, una limitación del ejercicio
del derecho a la segunda instancia, que fue autorizada por el legislador, en
ejercicio de su potestad de configuración de los procesos judiciales.
5.11. Tales precisiones demuestran la manera en que el incidente de
desacato puede contribuir a la eficacia de las órdenes de amparo contenidas en
una sentencia de acción popular y ratifican la variedad de instrumentos
procesales que la Ley 472 de 1998 puso a disposición del promotor del
incidente, y en general, de cualquier interesado en la ejecución de la
sentencia, para que persiguiera tal propósito ante el funcionario
correspondiente, sin necesidad de acudir a la acción de tutela, cuya
procedencia, se insiste, es excepcional y subsidiaria.
En esas circunstancias, la Sala encuentra razonable que la procedencia
formal de las tutelas que objetan decisiones adoptadas en el marco del
incidente de desacato de un fallo de acción popular se supedite a las reglas
aplicables a aquellas que cuestionan las providencias proferidas en el
incidente de desacato de un fallo de tutela. Sobre todo, considerando las
claras similitudes que existen entre uno y otro trámite, su carácter preferente
y sumario y la especial responsabilidad que tienen los funcionarios judiciales
que los adelantan frente a la efectiva y oportuna ejecución de la sentencia
incumplida.
Consentir lo contrario, esto es, avalar la procedencia de las tutelas
promovidas contra decisiones distintas a las que le ponen fin al incidente de
desacato del fallo de acción popular, equivaldría a desconocer la competencia
del juez natural de dicha diligencia, en detrimento de la seguridad jurídica y
de las garantías procesales de los demás involucrados en el cumplimiento del
respectivo fallo, y reñiría con el carácter subsidiario de la acción de amparo,
el cual, como se ha insistido, supone que esta solo opere ante la inexistencia
de otros medios de defensa judicial o ante su falta de idoneidad o eficacia
para brindar la protección reclamada en cada caso.
5.12. Evaluado el requisito de subsidiariedad de las tutelas objeto de
estudio en esta perspectiva, la Sala encuentra que también son improcedentes en
lo que respecta al auto proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito de Manizales el 11 de octubre de 2012. Basta con considerar que el
citado auto no le puso fin al trámite del incidente de desacato, sino, todo lo
contrario, dispuso su apertura, en atención a la solicitud que algunos de los
habitantes y propietarios de Villa Jardín formularon en ese sentido el 16 de
agosto de 2012.[54]
Eso significa que el incidente de desacato de la sentencia de acción
popular estaba en curso cuando se interpuso la tutela y que, en consecuencia,
las peticionarias disponían de las herramientas que tal escenario les brindaba
para objetar lo resuelto por el juez natural, en ejercicio de sus derechos de
contradicción y defensa, en lugar de cuestionar por este medio excepcional el
pronunciamiento que este emitió con ocasión de una solicitud que, valga
decirlo, no fue formulada por ellas.[55]
En lugar de agotar dichas posibilidades, las accionantes optaron por
promover las tutelas directamente, tan solo un mes después de que se profiriera
el auto que aquí cuestionan[56].
Tal proceder denota que usaron la tutela como si se tratara de un mecanismo
principal de defensa, lo cual es suficiente para confirmar las decisiones de
instancia, que declararon las solicitudes de amparo improcedentes.
5.13. Lo concluido en ese sentido releva a la Sala de examinar los
demás requisitos de procedencia formal de las tutelas y de abordar el debate de
fondo que propusieron las accionantes, relativo, según se dijo, a la
estructuración de un defecto sustantivo, derivado de que el juzgado accionado
se hubiera negado a modificar las órdenes de protección impartidas en el fallo
de acción popular.
No obstante, como la labor de la Corte no se reduce a la solución de casos
concretos, sino a la unificación de la jurisprudencia sobre el contenido y
alcance de los derechos fundamentales, la Sala se referirá brevemente a la
posibilidad de que los jueces de la acción popular ajusten las órdenes
contenidas en sus fallos en las mismas hipótesis en las que los jueces de
tutela actúan en ese sentido, esto es, cuando resulte necesario para asegurar
la materialización del amparo prodigado en la respectiva sentencia. Esto, se
insiste, no con el ánimo de enjuiciar la decisión del Juzgado Segundo
Administrativo del Circuito de Manizales –asunto para el cual la Sala carece de
competencia, en virtud de la decisión de improcedencia- sino para fijar un
criterio jurisprudencial frente a un asunto que reviste de la mayor relevancia
constitucional, por incidir de manera definitiva en el amparo oportuno y eficaz
de los derechos fundamentales o colectivos que pueden verse afectados durante
el trámite de cumplimiento de una acción popular.
5.14. Al respecto debe considerarse, primero, que la potestad de
alterar las órdenes de protección de los fallos de tutela tiene una
justificación concreta, asociada a la necesidad de realizar el principio de
eficacia que las caracteriza. Tal propósito explica que la orden original solo
pueda ajustarse en hipótesis específicas, como, por ejemplo, cuando es claro
que no garantizará el goce efectivo del derecho amparado; cuando su ejecución
afecta el orden público de forma grave, directa, inminente y manifiesta o
cuando es evidente que no podrá cumplirse[57].
También explica que solo sean admisibles aquellos cambios que desarrollen el
sentido del fallo, que no reduzcan la protección concedida o que, si lo hacen,
la compensen.
Todo esto, sumado al carácter complejo[58]
de las órdenes que suelen impartirse en las sentencias de acción popular,
justifica que también estas puedan modificarse mientras avanza la verificación
de cumplimiento, como lo advirtió el fallo que, en segunda instancia, declaró
improcedente una de las tutelas que aquí se examina, la instaurada por la
señora María Amparo Carvajal[59].
En dicha providencia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo
de Estado resaltó cómo la complejidad de las órdenes que se imparten en los
fallos de acción popular impide, por lo general, que su cumplimiento pueda ser
controlado exclusivamente por la autoridad responsable del mismo. Ante la
variedad de situaciones que pueden incidir en que tales órdenes sean
efectivamente cumplidas, no puede cerrarse el camino a la posibilidad de que
las mismas sean ajustadas, de conformidad con lo que constate el funcionario
competente a partir de lo que indiquen los interesados y las entidades
vinculadas al proceso, advirtió la Subsección.
La Sala comparte tal perspectiva. Sobre todo, de cara a las
responsabilidades que la Ley 472 de 1998 le asignó al juez de la acción popular
frente a la plena ejecución de sus providencias y las herramientas que puso a
su disposición para que alcanzara dicho objetivo, entre las cuales se cuentan
la facultad de integrar el comité de verificación de cumplimiento del fallo y
los instrumentos jurídicos que el Código de Procedimiento Civil consagró, como
regla general, para facilitar el cumplimiento de cualquier decisión judicial.[60]
El papel que cumple el comité de verificación en la asesoría y
seguimiento de las órdenes de protección, la competencia que se le confirió al
juez para vincular a las entidades que podrían contribuir a acelerar el cumplimiento
del fallo, la labor que en aras de este objetivo pueden ejercer los organismos
de control y los intereses que están en juego tratándose de derechos colectivos
cuya protección, por definición, concierne a toda la sociedad, son razones
suficientes para considerar que, en efecto, el juez de la acción popular está
habilitado para ajustar sus órdenes cuando ello resulte indispensable para
asegurar el goce efectivo de tales derechos o conjurar las circunstancias que
lo amenazan.
5.15. Así las cosas, la Sala advertirá al Juzgado Segundo
Administrativo del Circuito de Manizales sobre la posibilidad de modificar las
órdenes de protección que impartió en la sentencia de acción popular del 20 de agosto de 2010 -mediante la cual declaró al
municipio de Manizales “responsable por omisión de la violación de los
derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles
técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos
urbanos respetando las disposiciones jurídicas (...)” y le ordenó
estructurar un plan de vivienda para la reubicación de los habitantes de la
ladera de Villa Jardín Bajo-, si se acredita, durante el proceso de
verificación de cumplimiento o en el marco del incidente de
desacato, la presencia de alguno de los supuestos específicos en los que
la jurisprudencia constitucional ha avalado la posibilidad de ajustar las
órdenes contenidas en un fallo de tutela, esto es: cuando la órdenes no
protegerán eficazmente el derecho amparado, si su ejecución afectará el orden
público o si es claro que no podrán cumplirse.
Esto, por supuesto, no significa que la Sala avale la solicitud que
planteó en ese sentido la alcaldía de Manizales y que las accionantes apoyaron
en este escenario, máxime cuando tal alternativa carece de respaldo técnico,
pues al trámite de cumplimiento de la acción popular no se ha aportado el
estudio de las “condiciones topográficas, geológicas, geotécnicas,
hidrológicas y físicas” al que la Oficina Municipal para la Prevención y
Atención de Desastres de Manizales condicionó la viabilidad de realizar obras
de mitigación del riesgo que evitarían reubicar a los habitantes de Villa
Jardín.
Será el juez del caso quien, en ejercicio de su autonomía, y tras
revisar todos aquellos aspectos que contribuyan a ilustrarlo sobre las medidas
que puedan asegurar de mejor manera el goce efectivo de los derechos colectivos
amparados, decida lo pertinente, atendiendo a las específicas circunstancias
del caso.
Hace falta anotar, en el mismo sentido, que quienes como las
accionantes puedan verse afectados por la ejecución de la respectiva sentencia
están plenamente facultados para aportar pruebas, para controvertir las que
allegue la autoridad investigada, para solicitar la vinculación de los
organismos de control y de todas aquellas entidades y personas involucradas en
la protección de los derechos colectivos de que se trate, así como para exigir
celeridad en la verificación del cumplimiento del fallo.
Es entonces en ese ámbito –el del  trámite de cumplimiento y el
incidente de desacato- en el que las peticionarias deben plantear las
inquietudes que las motivaron a instaurar las tutelas y abogar por una solución
que, además de asegurar la efectiva salvaguarda de los derechos colectivos
protegidos, propenda por el respeto de sus derechos fundamentales.
5.16. Por último, la Sala observa que el trámite del incidente de
desacato se ha extendido durante algo más de un año, pese a que la sentencia de
acción popular dispuso que el plan de vivienda para la reubicación de los
habitantes de Villa Jardín debería estructurarse dentro de los seis meses
siguientes a su ejecutoria –que ocurrió en septiembre de 2010- y que la
reubicación respectiva debía cumplirse dentro de la vigencia fiscal siguiente.
Dado que el término previsto para el cumplimiento del fallo ha sido
ampliamente superado, la Sala exhortará al Juzgado accionado para que, en
ejercicio de las facultades y de los poderes disciplinarios que le atribuyen la
Ley 472 de 1998 y la legislación procesal civil, conmine a las autoridades
responsables de materializar las órdenes impartidas en la sentencia AP 76 del
20 de agosto de 2010 a entregar los informes técnicos, aportar las pruebas y
cumplir las demás órdenes que se impartan durante el trámite de verificación
del cumplimiento y el incidente de desacato del fallo, e imponga las sanciones
del caso, cuando las mismas sean incumplidas o retrasadas injustificadamente.
Todo esto, para asegurar la pronta concreción de la protección
concedida en el fallo, garantizar la prevalencia de los derechos colectivos
amparados y salvaguardar los derechos fundamentales de quienes, como las
accionantes, podrían ver afectados sus intereses por cuenta de la
materialización de las órdenes impartidas.
III. DECISIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada para decidir en el
presente asunto.
Segundo.- CONFIRMAR, por las razones expuestas, las sentencias
proferidas por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el
siete de febrero de 2013, que confirmaron las sentencias mediante las cuales el
Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas declaró improcedentes las tutelas
promovidas por Luz Delia Marín
Agudelo, Marlene Guevara de Herrera, Nubiola Molano Ospina, Rosa Irene Arteaga
Zabala y Yohanna Galvez Muñoz contra el Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito de Manizales.
Tercero.- CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia adoptada por la Subsección B de la
Sección Segunda del Consejo de Estado el siete de febrero de 2013, que confirmó
el fallo mediante el cual el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas
declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional promovida por Luz
Amparo Carvajal Mazo.
Cuarto.- ADVERTIR al Juzgado Segundo Administrativo
del Circuito de Manizales sobre la posibilidad de modificar las órdenes de
protección que impartió en la sentencia de acción popular del
20 de agosto de 2010, si durante el proceso de verificación de su
cumplimiento o en el marco del incidente de desacato verifica la necesidad de
ajustarlas, bien sea porque nunca garantizaron el goce efectivo de los derechos
colectivos amparados, porque podrían afectar de manera grave, cierta,
manifiesta e inminente el interés público o porque es evidente que lo ordenado
será imposible de cumplir.
Quinto.- EXHORTAR al Juzgado
Segundo Administrativo del Circuito de Manizales para que, en ejercicio de las
facultades y de los poderes disciplinarios que le conceden la Ley 472 de 1998 y
la legislación procesal civil, conmine a las autoridades responsables de
materializar las órdenes impartidas en la sentencia AP 76 del 20 de agosto de
2010 a entregar los informes técnicos, aportar las pruebas y cumplir las demás
órdenes que se impartan durante el trámite de verificación del cumplimiento y
el incidente de desacato del fallo, e imponga las sanciones del caso cuando
estas sean incumplidas o retrasadas injustificadamente, para asegurar, por esa
vía, la pronta concreción de la protección concedida y salvaguardar los
derechos fundamentales de quienes podrían ver afectados sus intereses por
cuenta de la materialización de las órdenes impartidas en la sentencia.
Sexto.- Por
Secretaría General, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con impedimento aceptado por la Sala de Revisión
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1]
Expediente T-3827949. La señora Marín Agudelo, quien se identificó como ama de
casa, habita desde hace cinco años en la casa número 6 del Barrio Villa Jardín,
con otras cuatro personas, entre ellas, dos menores de edad.
[2]
Expediente T-3827950. La señora Guevara, quien se dedica a la modistería,
habita desde hace doce años en la casa número 19 del Barrio Villa Jardín, junto
con otras cuatro personas.
[3]
Expediente T-3827951. La señora Molano habita la casa número 49 del Barrio
Villa Jardín, con tres personas más, una de ellas menor de edad, desde hace
tres años. Trabaja como empleada doméstica.
[4]
Expediente T-3827952. La señora Arteaga habita con cuatro personas más, una de
ellas de la tercera edad, la casa número 32 del Barrio Villa Jardín. No tiene
ingresos distintos a los provenientes del salario de su esposo.
[5]
Expediente T-3828041. María Amparo Carvajal indicó que sus ingresos provienen
de su oficio de artesana. Ha vivido durante 10 años en la casa número
veintisiete del barrio Villa Jardín, junto con otras seis personas.
[6]
Expediente T-3828062. Yohanna Galvez, quien trabaja como recepcionista, indicó
que ha habitado la casa 79 del Barrio Villa Jardín, durante cinco años, junto
con otras dos personas.
[7]
Folio 34 del cuaderno principal.
[8]
Folio 116, cuaderno 1, Expediente T-3828041.
[9]
El fallo se refirió, específicamente, a las sentencias T-086 de 2003 (M.P.  Manuel José Cepeda), sobre la posibilidad de que el juez de tutela
altere las órdenes que impartió en la sentencia mediante actuaciones procesales
posteriores, y C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas), que declaró exequible
el Acto Legislativo 3 de 2011”por el cual se establece el principio de
sostenibilidad fiscal”, sobre la base de la  diferenciación que
existe entre el sentido de la decisión y las órdenes de protección, en virtud
de la trascendencia de los derechos en juego.
[10]
Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-006 de 1992 (M.P. Eduardo
Cifuentes), C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández); T-079 de 1993
(M.P. Eduardo Cifuentes) y T-231 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes), relativas a
la doctrina de la vía de hecho judicial; posteriormente, las sentencias
SU-014 de 2001 (Álvaro Tafur) y T-1180 de 2001 (Marco Gerardo Monroy)
plantearon la posibilidad de que se produjeran fallos judiciales que, sin ser
arbitrarios y caprichosos, llevaran a la vulneración de derechos fundamentales.
Finalmente, la doctrina de las causales genéricas de procedencia se establecieron
los fallos T-441 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre), T-462 de 2003 (M.P.
Eduardo Montealegre), T-771 de 2003 (Marco Gerardo Monroy) y T-701 de 2004
(Rodrigo Uprimny), doctrina que fue sistematizada por la sentencia de Sala
Plena C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba), que en esta ocasión se reitera.
[11] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[12] Así lo estableció esta corporación en la Sentencia
T-211 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas). El fallo, en efecto, señaló que la
verificación estricta del cumplimiento del requisito de subsidiariedad de las
tutelas contra decisiones judiciales es primordial porque i) Las sentencias son decisiones emanadas de un
juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en
una jurisdicción determinada, para lo cual fue revestido de autonomía e
independencia. Cuando la acción de tutela se instaura como recurso alternativo o como último recurso judicial para obtener una
decisión favorable en cualquier materia, se desconoce la división de
competencias que la misma Carta ha delineado y se niega el principio de
especialidad de la jurisdicción. Cuando se promueve el amparo de manera
complementaria a los procesos
judiciales ordinarios, la decisión del juez constitucional –que por la
naturaleza de la acción de tutela tendrá que adoptar una decisión en menor
tiempo- puede terminar imponiendo interpretaciones de carácter legal al juez
que está encargado del proceso; ii) Las etapas, recursos y procedimientos que
conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos
fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las
garantías del debido proceso; iii) La acción de tutela instaurada contra
providencias judiciales, cuando no se han agotado los mecanismos ordinarios de
protección, atenta contra la seguridad jurídica del ordenamiento, pues no hace
parte de los fines naturales de la acción de tutela el causar incertidumbre
jurídica entre los asociados. “Por esto,  la Corte ha reiterado que la
acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez
natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están
pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de
subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u
otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir
violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra
la seguridad jurídica”.
[13] T-068/06, T-822/02,  T-384/98, y T-414/92.
[14] Ibidem.
[15] Ver, entre otras, las sentencias T-656 de 2006, T-435 de 2006, T-768
de 2005, T-651 de 2004, y T-1012 de 2003.
[16] T-043/07, T-1068/00.
[17]
Cfr. T-494/06, SU-544/01, T-142/98,
T-225/93
[18] T-456/04
[19]
Cfr.  T-234/94
[20]
Sentencia T-578 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas).
[21]
Cfr. Sentencias T-211 de 2009 y T-113 de 2013 (M.P. Luis Ernesto
Vargas).
[22]
Al respecto, indica la Sentencia T-171 de 2009 (M.P. Humberto Sierra) que el
incidente de desacato “(...) debe entenderse como un instrumento procesal para garantizar plenamente
el derecho constitucional a la administración de justicia del accionante (art.
229 C.P.), puesto que éste permite la materialización de la decisión emitida en
sede de tutela, con lo cual no basta con que se otorgue a las personas la
posibilidad de acudir a la tutela y que con ella se protejan sus derechos
fundamentales, sino que existan medios que ayuden al cabal cumplimiento de la
orden proferida por el juez constitucional”.
[23]
Sentencias T-458, T-744 y SU-1158 de
2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy).
[24] Sentencia T-185 de 2013
(M.P. Luis Ernesto Vargas), explicó tal situación en los siguientes términos: “(…)
en el procedimiento del cumplimiento, el funcionario judicial tiene el deber de
hacer eficaz sus decisiones con el simple conocimiento de la inobservancia por
parte de la autoridad demandada. De hecho, no puede argüir ritualismos
procesales para no adelantar acciones tendientes a lograr la eficacia de las
sentencias que expide, ni exigirle a la tutelante agotar el incidente de
desacato. En contraste, ésta última institución es un incidente disciplinario
que solo se inicia a petición de parte, además en el desacato se analiza la
responsabilidad subjetiva del incumplimiento del fallo de tutela atribuible a
una autoridad”.
[25] Sentencia T-1113 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba).
[26]Al respecto, indica la Sentencia T-014 de 2009 (M.P.
Nilson Pinilla): “no es
posible que las consideraciones que se hagan para decidir el incidente
conduzcan a la reapertura del tema de fondo, ya decidido mediante la sentencia
de tutela. En este sentido debe subrayarse que en ese momento procesal el
referido fallo ha hecho tránsito a cosa juzgada, por lo que la decisión en él
contenida resulta inmodificable y de obligatorio acatamiento, incluso para el
juez que la hubiere proferido. Es claro entonces que nada en el incidente de
desacato puede implicar la reconsideración de la decisión cuyo cumplimiento se
busca, ni aún con la aquiescencia del beneficiario de aquélla, ni tampoco con
la del juez que la originó”.
[27] Sentencia T-086 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda).
[28]
La Sentencia T-123 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas) sostiene que solo la
decisión que le pone fin al incidente de desacato puede cuestionarse mediante
tutela, porque, respecto de actuaciones anteriores, “la autoridad
responsable tendría la posibilidad de ejercer las acciones y recursos ordinarios
dentro del mismo incidente”.
[29] Sentencia T-1113 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[30]
Cfr. Sentencia T-343 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), Auto 009A de
2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy).
[31]
La Sentencia T-1113 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) llama la atención
sobre la imposibilidad de que el juez que tramita el incidente de desacato
apoye su decisión en consideraciones ajenas a las previstas en el fallo de
tutela cuyo cumplimiento se solicita, cuando las mismas restringen o limitan el
alcance de la protección que surja de la lectura de la parte resolutiva del
fallo.  La sentencia de revisión advierte, además, que el juez del desacato mantiene la competencia para decretar
las pruebas que considere necesarias para garantizar la protección efectiva de
los derechos fundamentales amenazados. Sobre el mismo tema pueden revisarse
también las sentencias T-512 y T-889 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio); T-509
de 2013 (M.P. Nilson Pinilla).
[32]
Cfr, Sentencia T-763 de 1998 (Alejandro Martínez); T-684 de 2004 (M.P.
Clara Inés Vargas); Sentencia T-171 de 2009 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[33] La Sentencia T-053 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), por
ejemplo, amparó los derechos de debido proceso y de defensa de un funcionario
que fue sancionado por el incumplimiento de un fallo de tutela, pese a que no
fue notificado de la apertura del incidente de desacato ni de las actuaciones
posteriores, lo cual le impidió participar en el trámite incidental. El fallo concedió la protección
reclamada, pero advirtió, en todo caso, la importancia de procurar el efectivo
y oportuno cumplimiento del fallo de tutela original, que había sido proferido
seis años atrás.
[34]
Sentencia T-1113 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[35]
Ley 472 de 1998. Artículo 2°.
[36]
La Sentencia C-215 de 2009 (M.P. Martha Victoria Sáchica) precisó que el carácter
público que caracteriza a las acciones populares tiene que ver con el hecho de
que persigan la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de la
comunidad en su conjunto, lo cual excluye cualquier motivación de orden
subjetivo o particular. Esto explica que puedan ser promovidas por cualquier
persona, natural o jurídica, a nombre de la comunidad, sin más requisitos que
los previstos en la Ley 472 de 1998.
[37] Ley 472 de 1998, Artículo 5°. En relación con las
particularidades del trámite de la acción popular, la Corte Constitucional ha
resaltado que obedecen a la necesidad de asegurar la protección judicial, actual y efectiva de
derechos e intereses colectivos de importante trascendencia social, como “el
patrimonio, el espacio público, la seguridad, la salubridad, la moral
administrativa, la libre competencia, el equilibrio ecológico y el ambiente,
entre otros, y cuya amenaza o violación puede a su vez afectar bienes
esenciales del ser humano como la vida, la salud, la integridad y la
tranquilidad”. La Sentencia C-622 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar), resaltó al
respecto que, “en razón a los bienes que son objeto de su protección, las
acciones populares presentan una estructura especial que la diferencia de los
demás procesos litigiosos, pues en estricto sentido, no plantean una
controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que
persiguen precaver o superar un daño en bienes que comprometen la existencia y
desarrollo de la colectividad misma, frente a los poderes del Estado, de la
Administración Pública y de los grandes grupos económicos”.
[38]
Ídem.
[39]
Artículo 18.
[40]Artículo
25.
[41]
Artículos 28 y 62.
[42]
Sentencia T-443 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).
[43]
La Sentencia 85001-23-31-000-2011-00047-01(AP), proferida por la Sección
Tercera del Consejo de Estado el cinco (5) abril de 2013 (C.P. Stella Conto
Díaz del Castillo), se refiere al compromiso que, en atención a la naturaleza
de la acción popular, a su origen constitucional y a la clase de derechos e
intereses que protege, adquiere el juez que la tramitó frente a la garantía del
cumplimiento de las órdenes impartidas en aras del restablecimiento del derecho
colectivo vulnerado. El fallo señala, al respecto, que “(...) la supremacía
de las normas constitucionales exige, antes que la evocación de un enunciado
formal de prevalencia de los derechos colectivos, su plena eficacia material. Y
a ese objetivo debe orientarse imperiosamente la actividad de las autoridades,
incluyendo la tarea del juez de la acción popular, pues un procedimiento
distinto conduciría al desconocimiento de uno de los fines esenciales del
Estado Social, para el efecto de la participación en la protección de los
derechos colectivos con la eficacia que su trascendencia exige. Sobre ese
supuesto, advierte que el rol del juez de la acción popular no puede limitarse
a adoptar una decisión con respecto a los hechos, pretensiones y excepciones
alegadas y probadas por las partes, ya que, por el contrario, “su deber
tiene que ver con la adopción de las medidas que sean necesarias para
restablecer las cosas al estado precedente a la vulneración del derecho o del
interés colectivo, de ser ello posible (...)”.
[44]
Cfr. Sentencia T-443 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).
[45] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[46]
En este punto, la Sentencia C-542 de 2010 cita la Sentencia C-692 de 1998 (M.P.
Manuel José Cepeda).
[47]
Código de Procedimiento Civil, artículo 352.
[48]
Artículo 21, Ley 472 de 1998. Notificación
del auto admisorio de la demanda. “En
el auto que admita la demanda el juez ordenará su notificación personal al
demandado. A los miembros de la comunidad se les podrá informar a través de un
medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de
los eventuales beneficiarios (...)”.
[49]
Folio 24 del cuaderno de revisión, Expediente T-3827949.
[50]
Así lo informó la funcionaria judicial accionada en el escrito de contestación
de la acción de tutela.
[51]
La Sentencia T-662 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas) indicó, al respecto, que
el requisito de subsidiariedad no puede dejar sin contenido el trato
preferencial que reciben los sujetos de especial protección constitucional. “Un análisis riguroso de este principio
frente a estos sujetos acentuaría su condición de debilidad, pues el juez de
tutela aplicaría los mismos criterios que al común de la sociedad. Es por eso
que su valoración no debe ser exclusivamente normativa. La evaluación del juez
debe prever los aspectos subjetivos del caso”, indicó la providencia.
[52]
Los escritos de impugnación, como las tutelas, se presentaron en formatos
idénticos con espacios en blanco en los que se anotaron, a mano, el nombre y el
número de identificación de cada peticionaria. Sobre el asunto objeto de
análisis –el hecho de que no hubieran ejercido su derecho de contradicción
durante el trámite procesal- las accionantes refirieron: “como quedó dicho
en mi solicitud original soy una persona muy pobre, al igual que el resto de
mis vecinos de Villa Jardín. En el momento en que fuimos demandados hace dos
años para ser despojados del único pedazo de tierra que poseemos, no tuvimos
asistencia legal, ni forma de pagarla. De allí que sea fácil colegir que no
hubiésemos realizado una defensa apropiada a nuestro caso ante la juez que
conoció de la acción popular y a la postre condenados al desalojo”.
[53]
Cfr. Supra 2.7. del
acápite de antecedentes.
[54]
Folio 21 del cuaderno revisión, Expediente T-3827949.
[55]
Debe recordarse, al respecto, que los argumentos de los que las tutelantes
discrepan –aquellos que califican de inviable e improcedente “la posibilidad
de llegar a un punto de acuerdo y estudiar la posible mitigación del riesgo
para los habitantes de Villa Jardín Bajo”- responden explícitamente a la
propuesta que formuló la alcaldía de Manizales en un escrito del 26 de agosto
de 2012, mediante el cual informó al juzgado sobre las gestiones que había
realizado en pro del cumplimiento del fallo. En el documento, la alcaldía
explicó que el plan de vivienda para la reubicación de los habitantes de Villa
Jardín ya estaba estructurado. Sin embargo, aclaró que algunas familias se
oponían al mismo, o porque no contaban con recursos económicos para pagar las
cuotas requeridas, o porque temían trasladarse al barrio San Sebastián, debido
a los problemas de inseguridad que existen en dicho sector de la ciudad. En ese
contexto, precisó, el comité de verificación del cumplimiento del fallo planteó
la posibilidad de realizar obras de mitigación que evitarían desalojar a los
habitantes de Villa Jardín. Tal alternativa habría sido discutida con la juez
del caso en una reunión informal, en la que se advirtió sobre la necesidad de
consultar sobre el particular a las familias interesadas. Fue a propósito de
ese escrito, y no de una petición que con ese objeto hubieran formulado las
accionantes, que el juzgado accionado se pronunció sobre la ejecutoria del
fallo de acción popular, señaló la consecuente imposibilidad de modificar las
órdenes de amparo de los derechos colectivos consignadas en el mismo y resolvió
dar apertura al incidente de desacato.
[56] El auto, como se recordará, fue proferido el 11 de octubre de 2012.
Todas las tutelas fueron radicadas en la oficina judicial del Consejo Superior
de la Judicatura de la seccional Manizales el 14 de noviembre de 2012.
[57]
Cfr. Sentencia T-086 de 2003, M.P.
Manuel José Cepeda. (Supra. 3.13).
[58]
La sentencia T-086 de 2003 sostiene, precisamente, que la facultad de modificar
las órdenes originales de un fallo de tutela cobra especial sentido cuando las
mismas son complejas, es decir, cuando exigen adoptar una serie de acciones u
omisiones que sobrepasan la órbita de control del obligado a realizarlas, por
lo cual, con frecuencia, requieren de un plazo superior a las 48 horas para su
cumplimiento pleno. Sobre las obligaciones que adquiere el juez de tutela en ese
escenario, resalta el fallo: “La variedad de órdenes y actores que deben realizarlas, o la complejidad
de las tareas impuestas, que pueden suponer largos procesos al interior de una
entidad, obligan al juez de tutela a ser ponderado al momento de concebir el
remedio, ordenarlo y vigilar su cumplimiento. La labor del juez en sede de
tutela no acaba, entonces, en el momento de proferir sentencia y renace cuando
alguna de las partes vuelve a plantear el caso, por ejemplo, en un incidente de
desacato. El juez de tutela debe garantizar el goce efectivo del derecho, y en
aquellos casos en que impartir una orden no basta, es necesario que el juez
mantenga el control de la ejecución de la misma”.
[59]
Expediente T-3828041, (Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección B).
[60]
El artículo 39 del Código de Procedimiento Civil permite que los jueces civiles
sancionen con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales a los empleados
públicos y a los particulares que sin justa causa incumplan o demoren la
ejecución de las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones.