C-132-97
Sentencia C-132/97
Sentencia
C-132/97
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA EN DECLARACION DE EMERGENCIA-Reducción gasto público por contratos de asesoría
Referencia:
Expediente R.E. - 093
Revisión oficiosa
del Decreto No. 165 del 23 de enero de 1997, “Por el cual se dictan
disposiciones sobre reducción del gasto público en materia de contratos de
asesoría y consultoría, viajes internacionales, publicidad oficial y se dictan
otras disposiciones."
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C.,  trece (13) de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997)
I.      ANTECEDENTES
El Secretario
Jurídico de la Presidencia de la República envió a esta Corporación para
efectos de su revisión constitucional, al día siguiente de su expedición y
dentro del término fijado en el artículo 214 numeral 6o. de la Carta Política,
copia del decreto legislativo No. 165 del veintitrés (23) de enero de 1997,
“Por el cual se dictan disposiciones sobre reducción del gasto público en
materia de contratos de asesoría y consultoría, viajes internacionales,
publicidad oficial y se dictan otras disposiciones".
Avocado el
conocimiento por parte del Magistrado Sustanciador, ordenó mediante providencia
de enero 30 de 1997, oficiar a los señores Ministros del Interior, de Justicia
y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público para que conceptuaran sobre la
constitucionalidad del decreto materia de revisión. Así mismo, se ordenó dar
traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el
concepto de rigor dentro del término legal.
Agotados los
trámites respectivos, procede la Corte a examinar la exequibilidad del decreto
sometido a revisión.
II.
TEXTO DEL DECRETO No. 165 de 1997
El contenido del
decreto enviado para revisión de esta Corporación, es el que se transcribe a
continuación, tomado del texto remitido por el Secretario General de la
Presidencia de la República:
“PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
DECRETO No. 165 DE 23 DE ENERO DE 1997
Por el cual se dictan disposiciones sobre
reducción del gasto público en materia de contratos de asesoría y consultoría,
viajes internacionales, publicidad oficial y se dictan otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de
las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en
desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 80 del 13 de enero de 1997 y,
C O N S I D E R A N D O :
Que mediante el
Decreto 80 del 13 de enero de 1997 el Gobierno Nacional declaró el Estado de
Emergencia Económica y Social en todo el territorio nacional, hasta el 4 de
febrero de 1997.
Que para
garantizar la coherencia macroeconómica es necesario que el Gobierno Nacional
además de las medidas de austeridad en el gasto público que ha tomado, someta a
condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos u obligaciones.
Que uno de los
propósitos del Gobierno Nacional es desarrollar una política de austeridad,
control y racionalización de los gastos de funcionamiento, tendiente a
restablecer el equilibrio macroeconómico.
Que en desarrollo
de lo expuesto, es indispensable garantizar que los contratos de asesoría y
consultoría, los viajes internacionales y la publicidad oficial tengan por
objeto exclusivo el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
Que se hace
necesario adoptar medidas más severas tendientes a garantizar el cumplimiento
de las disposiciones legales por parte de los servidores públicos.
Que por lo
anterior, procede la adopción de normas destinadas a conjurar las causas que
dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica y social, para impedir
la extensión de sus efectos, siendo indispensable racionalizar de manera
inmediata los gastos de funcionamiento en materia de contratos de asesoría y
consultoría, viajes internacionales y publicidad oficial.
D E C R E T A :
ARTICULO
PRIMERO: Campo de Aplicación: Las normas que contiene este decreto se aplicarán a
todos los órganos que conforman la Rama Ejecutiva del Nivel Nacional, la Rama
Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, el
Consejo Nacional Electoral, a las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado y a las Sociedades de Economía Mixta con régimen de aquellas, dedicadas
a actividades no financieras.
CAPITULO I
SOBRE CONTRATACION ADMINISTRATIVA
ARTICULO
SEGUNDO: El numeral
tercero del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, quedará así:
3o. Contrato
de prestación de servicios
Son contratos de
prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para
desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de
la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales o
jurídicas cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta
o requieran conocimientos especializados.
Estos contratos
no generan en ningún caso, relación laboral ni prestaciones sociales. Los
contratos a que se refiere este ordinal, se celebrarán por el término
estrictamente indispensable.
PARAGRAFO 1o.:
A los contratos de
consultoría de prestación de servicios o de asesoría de cualquier clase, deberá
anexarse certificación expedida por el jefe de la entidad, acerca de la
inexistencia de personal de planta para desarrollar las actividades que se
pretendan contratar.
ARTICULO
TERCERO: Prohíbese
la celebración de contratos dirigidos a publicitar directa o indirectamente la
imagen de la entidad o de sus funcionarios. Las entidades públicas que tengan
por objeto la prestación de bienes y servicios en competencia con los
particulares, podrán publicitar los productos o bienes que ofrezcan.
Toda celebración
de contratos publicitarios requerirá el concepto previo de la Consejería
Presidencial para las comunicaciones.
CAPITULO II
SOBRE COMISIONES AL EXTERIOR
ARTICULO
CUARTO: Campo de aplicación. Las normas del presente capítulo se aplican a los
servidores públicos de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Unidades
Administrativas Especiales, Superintendencias, Establecimientos Públicos,
Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta
asimiladas al régimen legal aplicable a las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado del Orden Nacional, así como a los miembros de las Juntas o Consejo
Directivos o Superiores de Entidades Descentralizadas del Orden Nacional que
tengan la calidad de servidores públicos.
ARTICULO
QUINTO: Las
restricciones en materia de comisiones al exterior que se establecen en el
artículo sexto de este decreto, se aplicarán también a los demás órganos y
entidades señalados en el artículo primero. Tales comisiones continuarán
rigiéndose por las disposiciones especiales que les son aplicables, mientras no
contraríen lo dispuesto en el presente artículo.
PARAGRAFO: Las autoridades competentes para otorgar
las comisiones al exterior de los servidores públicos no pertenecientes a la
Rama Ejecutiva del nivel nacional, se ceñirán a los criterios establecidos en
el artículo quinto del presente decreto.
ARTICULO
SEXTO: Sobre Comisiones de Servicios y estudios al exterior: Adiciónase el artículo 22 del decreto 2400
de 1968 con los siguientes incisos:
Tratándose de
comisiones de servicios al exterior con cargo al tesoro público, éstas
únicamente podrán conferirse cuando se trate de gestionar, tramitar o negociar
asuntos que, a juicio del Gobierno Nacional, revistan especial interés para el
país, o para suscribir convenios o acuerdos con otros gobiernos u organismos
internacionales.
El acto
administrativo que confiera la comisión se motivará de manera que se cumpla con
los supuestos establecidos en este inciso.
Las comisiones de
estudio en el exterior únicamente podrán conferirse  cuando el objeto de las
mismas guarde relación con los fines de la entidad o con las funciones
inherentes al cargo que desempeña el servidor público.
ARTICULO
SEPTIMO: A partir
de la fecha de vigencia del presente decreto, las comisiones al exterior serán
conferidas mediante decreto ejecutivo, previa expedición del certificado de
disponibilidad presupuestal correspondiente. Este último requisito no se
exigirá cuando la comisión no demande erogaciones del Tesoro.
Los actos que
autoricen comisiones señalarán los viáticos aprobados de conformidad con las disposiciones
legales vigentes e indicarán el término de duración de las mismas, así como la
persona o entidad que sufragará los pasajes cuando a ello hubiere lugar.
ARTICULO
OCTAVO: Las
comisiones en el exterior serán conferidas por el término estrictamente
necesario para el cumplimiento de su objeto, más un día de ida y otro de
regreso, salvo en los casos en que quién autoriza la comisión considere que
éstos no son suficientes para el desplazamiento al sitio donde deba cumplirse y
su regreso al país, en cuyo caso podrá autorizar el término máximo que
considere necesario.
ARTICULO
NOVENO: Las
comisiones en el exterior que se otorguen a empleados públicos pertenecientes a
entidades descentralizadas que no reciben aportes del presupuesto Nacional o a
Instituciones financieras nacionalizadas, deberán ser autorizadas previamente
por la junta o consejo directivo o superior, con el voto favorable de su Presidente.
Las comisiones
que deban cumplirse con el fin de preparar o acompañar al Presidente de la
República en las visitas que realice en el exterior, sólo requerirán la
autorización del gerente, presidente o director de la entidad respectiva,
previa acreditación de la disponibilidad presupuestal.
ARTICULO
DECIMO: Las
comisiones de servicio de los servidores públicos del orden nacional, que
tengan por objeto la asistencia a conferencias, congresos o reuniones de
carácter internacional de organismos o entidades de las cuáles Colombia haga
parte, deberán ser autorizadas por el Ministro de Relaciones Exteriores. Las
que tengan por objeto negociar o gestionar empréstitos requerirán de la
autorización del Ministro de hacienda y Crédito Público.
ARTICULO DECIMO
PRIMERO: Ningún
servidor público podrá ofrecer a Colombia como sede de evento internacional, ni
aprobar aumento en las cuotas que le correspondan al país en organismos
internacionales, a menos que exista autorización previa y expresa del Ministro
de Relaciones Exteriores, del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del
Ministro o Jefe del Departamento Administrativo del cual dependa.
ARTICULO
DECIMO SEGUNDO: En
ningún caso, a las personas que se les otorgue comisión de servicios de
conformidad con las presentes disposiciones, se les podrá otorgar gastos de
representación.
A los
comisionados al exterior se les podrá suministrar pasajes aéreos, marítimos o
terrestres sólo en clase económica.
El Presidente de
la República, el Vicepresidente de la República, el Presidente del Senado de la
República, el Presidente de la Cámara de Representantes, el Contralor General
de la República, el Procurador General de la Nación, el Fiscal General de la
Nación, los Presidentes de las Altas Cortes Judiciales, el Registrador Nacional
del Estado Civil y el Defensor del Pueblo, podrán viajar en primera clase.
Los Ministros del
Despacho, los Directores de los Departamentos Administrativos, los miembros del
Congreso, los Embajadores, los magistrados de las Altas Cortes Judiciales y los
Superintendentes, podrán viajar en clase ejecutiva.
ARTICULO
DECIMO TERCERO: Se
podrá conferir comisión de estudios en el exterior al servidor público que
tenga por lo menos un (1) año continuo de servicio en la respectiva entidad y
para tal efecto, además de las autorizaciones de la Junta, Consejo Directivo o
Superior, respectivos, cuando a ello haya lugar, deberán cumplirse los
siguientes requisitos, sin excepción:
Convenio mediante
el cual el comisionado se compromete a prestar sus servicios a la entidad por
el doble del tiempo de duración de la comisión, y Póliza de garantía de
cumplimiento por el término señalado en el aparte anterior y un (1) mes más, y
por el cincuenta por ciento (50%) del valor total de los gastos en que haya
incurrido la entidad con ocasión de la comisión de estudios y los sueldos que
el funcionario pueda devengar durante el transcurso de su permanencia en el
exterior.
Cada Ministerio o
Departamento Administrativo determinará la manera de acreditar el cumplimiento
de las condiciones y requisitos, así como la ejecución de las respectivas
comisiones.
El plazo de la
comisión de estudios no podrá ser mayor de doce (12) meses, prorrogable por un
término igual hasta por dos (2) veces siempre que se trate de obtener título académico
y previa comprobación del buen rendimiento del comisionado, debidamente
acreditada con los certificados del respectivo Centro Académico.
Cuando se trate
de obtener título académico de especialización científica o médica la prórroga
a que se refiere el presente artículo podrá otorgarse hasta por tres (3) veces,
bajo las mismas condiciones contempladas en el inciso anterior.
ARTICULO
DECIMO CUARTO: A la
solicitud de autorización de comisión de estudios en el exterior deberá
acompañarse concepto favorable del Icetex, cuando se trate de beca otorgada a
través de dicho organismo.
ARTICULO
DECIMO QUINTO: El
comisionado podrá recibir su sueldo, pasajes aéreos, marítimos o terrestres de
clase económica y cualquier otro auxilio pactado en convenios que haya suscrito
la entidad a la cual pertenezca el funcionario.
En ninguna
comisión de estudios en el exterior podrán reconocerse viáticos.
Aquellas
entidades que en virtud de la índole eminentemente técnica de sus funciones
envíen a sus funcionarios a recibir capacitación en el exterior, el Jefe del
organismo podrá otorgar el auxilio de viaje en la cuantía que estime
pertinente, previa autorización de la Junta o Consejo Directivo o Superior,
cuando a ello hubiere lugar.
ARTICULO
DECIMO SEXTO: En
toda clase de comisiones, el comisionado deberá presentar ante la autoridad
nominadora dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de regreso un
informe detallado sobre las actividades cumplidas en desarrollo de la comisión.
ARTICULO
DECIMO SEPTIMO: No
se podrán expedir decretos para autorizar comisiones que se hubieren efectuado
sin el cumplimiento de los requisitos legales.
ARTICULO
DECIMO OCTAVO: Las
normas de este decreto se aplicarán sin perjuicio de la autorización prevista
en los artículos 129 y 189 ordinal 18 de la Constitución Política.
Tratándose de
estos eventos, al proyecto de acto de autorización se acompañará la
correspondiente invitación con la discriminación de los gastos que serán sufragados.
CAPITULO III
DISPOSICIONES GENERALES
ARTICULO
DECIMO NOVENO: Las
disposiciones contenidas en el capítulo II de este decreto no se aplicarán a
las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional.
ARTICULO
VIGESIMO: Para
garantizar la transparencia en la gestión pública, y en concordancia con lo
dispuesto por el artículo 41 numeral primero de la ley 200 de 1995, no podrán
conferirse comisiones al interior ni al exterior cuyos gastos sean sufragados
por particulares que tengan interés directo o indirecto en la gestión.
ARTICULO
VIGESIMO PRIMERO: Los
servidores públicos que contravengan las disposiciones contenidas en este
decreto incurrirán en causal de destitución de acuerdo con lo establecido por
la Ley 200 de 1995.
ARTICULO
VIGESIMO SEGUNDO: Este
decreto rige a partir de la fecha de su expedición, modifica en lo pertinente
el artículo 22 del decreto 2400 de 1968 y deroga los decretos 1666 de 1991, 154
de 1995, el artículo 13 del decreto 126 de 1996, el decreto 2090 de 1996, y los
decretos 2117 y 2197 de 1996.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a los 23
ENERO DE 1997”.
HORACIO SERPA URIBE
Ministro del Interior
CAMILO REYES RODRIGUEZ
Viceministro de Relaciones Exteriores
encargado de las
funciones del despacho de la Ministra de
Relaciones Exteriores
CARLOS EDUARDO MEDELLIN BECERRA
Ministro de Justicia y del Derecho
JOSE ANTONIO OCAMPO GAVIRIA
Ministro de Hacienda y Crédito Público
General HAROL BEDOYA PIZARRO
Comandante General de las Fuerzas Militares
Encargado de las funciones del Despacho del
Ministro de Defensa
CECILIA LOPEZ MONTAÑO
Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural
ORLANDO CABRALES MARTINEZ
Ministro de Desarrollo Económico
RODRIGO VILLAMIZAR ALVARGONZALEZ
Ministro de Minas y Energía
MORRIS HARF MEYER
Ministro de Comercio Exterior
JAIME NIÑO DIEZ
Ministro de Educación Nacional
JOSE VICENTE MOGOLLON VELEZ
Ministro del Medio Ambiente
ORLANDO OBREGON SABOGAL
Ministro de Trabajo y Seguridad Social
MARIA TERESA FORERO DE SAADE
Ministra de Salud
SAULO ARBOLEDA GOMEZ
Ministro de Comunicaciones
CARLOS HERNAN LOPEZ GUTIERREZ
Ministro de Transporte
III.    INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, el ciudadano Antonio Daza Orozco, obrando en
calidad de representante del Sindicato de Trabajadores del Idema, presentó
escrito impugnando la constitucionalidad del Decreto 165 de 1997.
Igualmente, el Jefe
de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, presentó
escrito solicitando a la Corte declarar inexequible el inciso 1o. del artículo
6o. del Decreto 165 del 23 de enero de 1997, por cuanto a su juicio vulnera la
autonomía administrativa y presupuestal concedida constitucionalmente a dicha
entidad.
De otro lado, los Ministros
del Interior y de Hacienda y Crédito Público presentaron escrito
justificando la constitucionalidad del Decreto que se revisa.
IV.    CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
Mediante oficio No.
1204 fechado febrero 21 de 1997, el señor Procurador General de la Nación envió
el concepto de rigor, solicitando a esta Corporación declarar exequible
el Decreto Legislativo No. 165 del 23 de enero de 1997.
Al examinar los
motivos que tuvo en cuenta el Gobierno para la expedición del Decreto 165 de
1997, en torno a la necesidad de desarrollar una política de austeridad,
control y racionalización de los gastos de funcionamiento del Estado, puede
concluir el Jefe del Ministerio Público que existe una relación directa entre
este decreto y el que sirvió de base para declarar el estado de emergencia
económica y social. La expedición del decreto que se revisa resulta entonces,
proporcional y necesaria para conjurar la crisis, pues con él se busca reducir
los gastos de funcionamiento en actividades menos esenciales, con el fin de
obtener recursos que puedan ser destinados a atender asuntos apremiantes.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
COMPETENCIA
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, en
concordancia con lo señalado por el parágrafo del artículo 215 ibídem, esta
Corporación es competente para pronunciarse definitivamente acerca de la
exequibilidad del Decreto No. 165 del 23 de enero de 1997.
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA
En sentencia No.
C-122 del doce (12) de marzo del año en curso (Magistrados Ponentes: Doctores
Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte Constitucional
declaró la inexequibilidad del Decreto 080 del 13 de enero de 1997.
Por consiguiente, se
ha configurado para los efectos del presente proceso, una inconstitucionalidad
por consecuencia, conforme a reiterada jurisprudencia de la Corporación
sobre la materia, según la cual[1],
“al desaparecer el sustento jurídico necesario para proferir los decretos
legislativos, el Presidente de la República no podrá hacerse de los beneficios
derivados de las medidas excepcionales y tendrá, por tanto, que enfrentar la
supuesta situación de crisis a través de los mecanismos ordinarios que la
Constitución y la ley le confieren”.
En ese orden de
ideas, la Sala Plena de la Corte Constitucional deberá declarar la
inconstitucionalidad del decreto legislativo No. 165 del veintitrés (23) de
enero de 1997, “Por el cual se dictan disposiciones sobre reducción del gasto
público en materia de contratos de asesoría y consultoría, viajes
internacionales, publicidad oficial y se dictan otras disposiciones", como
consecuencia del fallo anteriormente referenciado.
VI.    DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, cumplidos como están los
trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Declárase INEXEQUIBLE
el Decreto No. 165 del 23 de enero de 1997, “por el cual se dictan
disposiciones sobre reducción del gasto público en materia de contratos de
asesoría y consultoría, viajes internacionales, publicidad oficial y se dictan
otras disposiciones.
Segundo. Esta
providencia surte efectos a partir de su notificación en los términos del
artículo 16 del Decreto 2067 de 1991.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Con salvamento de voto
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Con salvamento de voto
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-132/97
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE EMERGENCIA-Decisión
inhibitoria sobre decretos legislativos posteriores (Salvamento de voto)
Los fallos
relativos a los decretos dictados con base en el decreto declaratorio del
estado excepcional, hallado inexequible por la Corte, deben ser inhibitorios
por carencia de objeto. Sigo considerando que la inconstitucionalidad de los
decretos posteriores no se produce porque sean intrínsecamente contrarios a la
Constitución, ya que la Corte, en la señalada hipótesis, no ha tenido ni tiene
oportunidad de efectuar el análisis material de cada uno de ellos, sino por
cuanto, "todos (los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son
inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que
consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la
Constitución". Así, pues sin que sea menester entrar en la verificación de
los aspectos formales y materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse
en su inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial. las medidas
adoptadas al amparo del Estado de Emergencia perdieron toda base jurídica desde
el momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es
decir, desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía
tal decisión no se ha notificado por edicto, su adopción es un hecho notorio
que nadie ignora en el país. La sentencia sobre cada decreto legislativo debe
ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo. Al
momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran
fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE EMERGENCIA-Producción
efectos fallos de decretos legislativos (Salvamento de voto)
Lo consecuente no
es atar los efectos de cada sentencia de inexequibilidad a la fecha de
notificación de la primera, como lo ha hecho la Corte, sino decir, como se hizo
en el caso de la Conmoción Interior, que cada fallo principia a producir sus
efectos desde el día de su respectiva notificación, y ello por razones de
seguridad jurídica. Se ha incurrido en la inconsecuencia procesal de unir la
iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la cual culmina un
determinado proceso al momento de notificación de una sentencia diferente, y,
de otro lado, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría permitido la más
pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los destinatarios de las
pertinentes normas una mayor certeza. La notificación formal, en mi criterio,
no es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando
los interesados saben lo que ha dispuesto el juez. Tal sentido -que consiste en
la inconstitucionalidad del decreto declaratorio de la Emergencia Económica- es
precisamente el punto de referencia indispensable para deducir, de manera
inmediata, que todos los decretos dictados en su desarrollo son también
inconstitucionales.
Referencia:
Expediente RE-093
Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19)
de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997).
Como lo expresé durante la sesión de Sala
Plena, no comparto el criterio acogido por la Corte para definir la fecha a
partir de la cual dejan de producir efectos jurídicos los decretos legislativos
expedidos por el Presidente de la República con base en el Decreto 080 de 1997,
mediante el cual se asumió el poder excepcional previsto en el artículo 215 de
la Carta y que fue declarado inexequible por razones de fondo según Sentencia
C-122 del 12 de marzo del presente año.
Pese a haber compartido lo que aprobó la
Corte desde el 2 de noviembre de 1995, cuando, en similares circunstancias,
debió pronunciarse sobre la inexequibilidad de los decretos de un Estado de
Conmoción Interior declarado inexequible, he reflexionado en la tesis expuesta
por el H. Magistrado Carlos Gaviria Díaz y he terminado por persuadirme de que
tiene razón, al menos en que los fallos relativos a los decretos dictados con
base en el decreto declaratorio del estado excepcional, hallado inexequible por
la Corte, deben ser inhibitorios por carencia de objeto.
Sigo considerando, claro está, que la
inconstitucionalidad de los decretos posteriores no se produce porque sean
intrínsecamente contrarios a la Constitución, ya que la Corte, en la señalada
hipótesis, no ha tenido ni tiene oportunidad de efectuar el análisis material
de cada uno de ellos, sino por cuanto, según se dijo desde la Sentencia C-488
del 2 de noviembre de 1995, de la cual tuve el honor de ser ponente,
"todos (los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son
inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que
consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la
Constitución".
Así, pues, como lo ha sostenido la Corte,
sin que sea menester entrar en la verificación de los aspectos formales y
materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse en su
inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial.
Pero surgen dos interrogantes :
1.
¿Debe la Corte declarar inexequible cada decreto ?
2 ¿En ese caso, a partir de cuándo
desaparece del sistema jurídico la medida declarada inexequible ?
A la primera de tales preguntas, creo yo,
ha debido responderse negativamente pues a nadie se oculta que las medidas
adoptadas al amparo del Estado de Emergencia perdieron toda base jurídica desde
el momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es
decir, desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía
tal decisión no se ha notificado por edicto en los términos del artículo 16 del
Decreto 2067 de 1991, su adopción es un hecho notorio que nadie ignora en el
país y, por si fuera poco, el Presidente de la República se notificó del fallo
por conducta concluyente cuando en Cartagena, el día 13 de marzo, formuló
irrespetuosas críticas a la providencia y anunció públicamente su propuesta de
reformar la Constitución para quitar a la Corte la facultad que dio base al
pronunciamiento que no gustó al Ejecutivo.
La sentencia sobre cada decreto legislativo
debe ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo.
Al momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran
fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.
La segunda inquietud carece de importancia
si la respuesta a la primera es negativa, pues en ese supuesto se aplica lo que
acabo de exponer respecto de todos los decretos legislativos. Pero adquiere
gran importancia, especialmente desde el punto de vista práctico, en el evento
de haberse aceptado, como lo acepta la mayoría, que es indispensable una
declaración judicial expresa y de mérito a propósito de cada decreto.
En tal hipótesis (que, reitero, no
comparto), lo consecuente no es atar los efectos de cada sentencia de
inexequibilidad a la fecha de notificación de la primera, como lo ha hecho la
Corte, sino decir, como se hizo en el caso de la Conmoción Interior, que cada
fallo principia a producir sus efectos desde el día de su respectiva
notificación, y ello por razones de seguridad jurídica.
Aunque para algunos magistrados lo resuelto
ahora es un avance, muy respetuosamente digo que me parece, por el contrario,
un retroceso, ya que, por una parte, se ha incurrido en la inconsecuencia
procesal de unir la iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la
cual culmina un determinado proceso al momento de notificación de una sentencia
diferente, y, de otro lado, por paradoja -al menos en los decretos que han sido
objeto de fallo en esta fecha-, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría
permitido la más pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los
destinatarios de las pertinentes normas una mayor certeza.
Con lo decidido, en cambio, sin adoptar la
tesis de la inhibición, que resultaba mucho más lógica y consecuente, se buscó cambiar
el derrotero que indicaba el más inmediato antecedente, pero generando una gran
confusión en lo que toca con los efectos de las distintas providencias de la
Corte.
Ello resulta todavía más preocupante si se
tiene en cuenta que la extensión -a mi juicio artificial e innecesaria- de los
efectos de unas medidas, que ya todos sabemos desde el 12 de marzo que son
inconstitucionales, ha afectado enorme e injustificadamente, por un formalismo
extremo, los bolsillos de muchos contribuyentes que han sido y seguirán siendo
obligados a pagar unos tributos cuyo fundamento jurídico, según ha declarado la
Corte, era contrario a la Constitución Política.
La notificación formal, en mi criterio, no
es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando los
interesados saben lo que ha dispuesto el juez. No otra cosa ha acontecido en
este evento, en que el Gobierno y todos los gremios y sectores económicos han
hecho declaraciones públicas explícitas y la prensa ha comentado con lujo de
despliegue sobre lo decidido y, más todavía, cuando el Ejecutivo, la Junta
Directiva del Banco de la República y otras agencias estatales han adoptado
medidas sobre la base cierta, conocida e indudable de la declaración de
inconstitucionalidad de la Emergencia Económica.
En mi concepto, no tiene mayor efectividad
para la divulgación de la sentencia el edicto fijado en la Secretaría General
de la Corte que la amplísima difusión que todos los medios de comunicación y el
propio Presidente de la República -adoptando éste último actitudes concluyentes
en cuya virtud ha quedado plenamente notificado- han hecho sobre el sentido de
la misma.
Tal sentido -que consiste en la
inconstitucionalidad del decreto declaratorio de la Emergencia Económica- es
precisamente el punto de referencia indispensable para deducir, de manera
inmediata, que todos los decretos dictados en su desarrollo son también
inconstitucionales.
Me pregunto lo que, a juicio de la Corte,
ocurrirá cuando, ya notificado formalmente y con toda solemnidad el fallo C-122
del 12 de marzo, relativo al Decreto 080 de 1997, y sin haber resuelto todavía
la Corporación sobre los decretos cuyo examen constitucional sigue en turno,
deba ella definir a partir de cuándo dejan de tener efecto y obligatoriedad.
¿Las medidas correspondientes, después de tal notificación y aunque todavía no
hay fallo de mérito específico sobre cada una de ellas, quedan privadas de sus
efectos desde antes de las respectivas sentencias ? ¿O, por el contrario,
siguen produciendo efectos ? ¿Los fallos que declaren inexequibles esos
decretos después de la notificación de la primera sentencia, surtirán efecto
retroactivo al 12 de marzo ? ¿Qué aplicabilidad tienen las medidas en el
interregno ? ¿Habría lugar a devoluciones de impuestos por lo pagado en
ese lapso ?
¿En qué queda la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el artículo 228 de la Carta Política y la allí dispuesta prevalencia
del Derecho sustancial ?
¿Está bien que los gobernados soporten
-además de las medidas tributarias de la Emergencia, supérstites pese a la
caída de la norma que les daba sustento- las nuevas disposiciones, dictadas por
las autoridades económicas y fundadas, precisamente, en la declaración de
inexequibilidad de los preceptos excepcionales ?
Estimo, finalmente, que una ocasión como
esta, en que la incompatibilidad entre la Constitución y normas jurídicas de
inferior jerarquía (los decretos "sobrevivientes" de emergencia) es
manifiesta e indudable, como que la declaró esta Corte, es la más propicia para
hacer valer el artículo 4° de la Constitución, que dice : "La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales".
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento de voto a la Sentencia C-132/97
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Sentencia inhibitoria sobre decretos expedidos/INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Pérdida de vigencia de decretos expedidos
(Salvamento de voto)
Es
absolutamente claro que los decretos dictados con fundamento en las facultades
que le confirió al Presidente la declaración de la conmoción, han dejado de
regir en virtud de haber cesado ésta y no por haber sido declarados
inexequibles por la Corte. A eso ha debido limitarse el pronunciamiento de la
Corporación en un fallo inhibitorio, que es sin duda el que la lógica más
elemental indica.
Referencia:
Expediente R.E. 093
Revisión constitucional
del Decreto Legislativo No. 165/97, "Por el cual se dictan disposiciones
sobre reducción del gasto público en materia de contratos de asesoría y
consultoría, viajes internacionales, publicidad oficial y se dictan otras
disposiciones".
Con el debido respeto, me aparto de la
decisión mayoritaria por las razones que he tenido la oportunidad de exponer en
ocasiones anteriores frente a la declaración de inexequibilidad de los decretos
legislativos expedidos con fundamento en el estado de conmoción interior, las
cuales resultan aplicables a los decretos legislativos dictados por el
Presidente de la República en desarrollo de la emergencia económica y social
contenida en el decreto 080 de 1997, también declarada inexequible por esta
Corporación en sentencia C-122 del 12 de marzo de 1997.
Además, quiero dejar constancia de que
comparto plenamente los argumentos expuestos por el magistrado José Gregorio
Hernández Galindo en el salvamento de voto a la presente sentencia, a los
cuales me adhiero y que vienen a constituirse en razones adicionales a las ya
expresadas en los documentos antes citados.
Fecha ut supra
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
[1] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-519 de 1995.