T-540-13
Sentencia T-540/13
Sentencia T-540/13
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Término razonable y oportuno
Si bien no
existe un término de caducidad para la presentación de la acción de tutela, es
decir, ésta puede ser interpuesta en cualquier tiempo, esta Corporación ha
considerado que dada su naturaleza cautelar, la petición de amparo debe ser
interpuesta en un plazo razonable dentro del cual se presuma que la afectación
del derecho fundamental es inminente y realmente produce un daño palpable. Lo
anterior se sustenta en que si lo que se persigue con esta acción
constitucional es la protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales frente a una vulneración o amenaza, es necesario que la petición
sea presentada en el marco temporal de ocurrencia de la amenaza o violación de
los derechos.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE
PRESTACIONES SOCIALES-Improcedencia
general
La acción de tutela no es el mecanismo idóneo para
obtener el pago de acreencias laborales, en el entendido que el artículo 86 de la
Carta establece que dicho instrumento tiene entre sus características la
subsidiaridad. Así, la acción de tutela por regla general, es improcedente,
salvo que el actor pruebe (i) que no existe otro medio de defensa judicial, o
que existiendo no es efectivo, por una parte, o por otra, (ii) que existe un
perjuicio irremediable al mínimo vital como consecuencia del no pago de lo
debido.
ACCION DE TUTELA CONTRA SECRETARIA DE EDUCACION
MUNICIPAL-Improcedencia para ordenar
pago de prima de antigüedad por existir otro medio de defensa judicial y por no
cumplir con el requisito de inmediatez
PROTECCION DEL PATRIMONIO PUBLICO-Obligaciones del juez de tutela
La Sala
considera relevante llamar la atención al Juzgado, quien fungió como juez de
instancia, para que en futuras ocasiones tengan especial cuidado con los
requisitos de procedencia de la acción de tutela, pues a pesar de que este
recurso es informal y sumario, no se pueden omitir etapas esenciales del mismo
proceso, y acceder al pago de acreencias laborales sin sustento probatorio
suficiente, más aún tratándose de dineros que provienen del erario público. Debe resaltarse
que para cada pretensión existe en el ordenamiento jurídico un proceso judicial
dispuesto, con los objetivos, herramientas y materiales procesales acordes con
lo que se discute y  se exige. Por eso la existencia de procesos contencioso
administrativos, laborales, comerciales, civiles, penales, en los que se
discuten pretensiones de cada temática y su estructura procesal se presta para
garantizar el acceso a la administración de justicia  y el debido proceso de
cada una de las partes. De forma que, tratándose de la protección del
patrimonio público, debe agotarse un procedimiento adecuado, y conforme a los
requisitos que exige la ley, acompañado de una adecuada valoración y sustento
probatorio según el proceso ordinario que se exige para este tipo de
pretensiones. Y en este punto, es donde las actuaciones de los jueces
encuentran un valor trascendental en la garantía del bien jurídico colectivo.
Así los jueces, en cada uno de los procesos que se adelante frente a ellos, deben
ejercer un papel preponderante tratándose de pretensiones que involucren al
Tesoro Público
Referencia:
expediente T- 3.806.048
Acción de Tutela
instaurada por el Sindicato de Trabajadores y Empleados de la Educación
SINTRENAL, Seccional Sucre, en contra de la Secretaría de Educación Municipal
de Sincelejo.
Derechos
Fundamentales invocados: al
trabajo, a la dignidad humana, al pago oportuno de salarios y prestaciones
sociales, a la igualdad y al debido proceso.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,
dieciséis (16) de agosto de dos mil trece (2013)
La Sala Séptima
de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por
los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub  -quien la preside-, Alberto
Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en los artículos
86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de la Sentencia proferida el diecinueve (19) de noviembre de dos mil
doce (2012) por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Sincelejo, en cuanto
concedió la tutela incoada por el Sindicato de Trabajadores y Empleados de la
Educación SINTRENAL, Seccional Córdoba, en contra de la Secretaría de Educación
Municipal de Sincelejo.
1.
ANTECEDENTES
De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33
del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Cuatro de la Corte
Constitucional, mediante Auto del veinticuatro (24) de abril de dos mil trece
(2013), escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la
referencia.
En
consecuencia, y de conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991,
esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
El
Sindicato de Trabajadores y Empleados de la Educación – SINTRENAL-, Seccional
Sucre,
a través de apoderada judicial, demanda al juez de tutela proteger los derechos
fundamentales de sus afiliados al trabajo, a la dignidad humana, al pago
oportuno de salarios y prestaciones sociales, a la igualdad y al debido proceso,
presuntamente vulnerados por la Secretaría de Educación Municipal de
Sincelejo, al no reconocer y pagar una prima de antigüedad creada por el Departamento
de Sucre mediante el Decreto 208 de 1981.
Sustenta
su solicitud en los siguientes hechos y argumentos de derecho:
1.1.1.  Hechos y
argumentos de derecho
1.1.1.1.
Afirma
el accionante que el Departamento de Sucre, mediante Decreto 208 de 1981, creó
una prima de antigüedad para el personal vinculado a la Gobernación, la cual
beneficiaba tanto a los trabajadores administrativos como al personal docente
de la entidad territorial.
1.1.1.2.
Relata
que con posterioridad, mediante Decreto 277 de 1998, la Gobernación de Sucre
inaplicó lo dispuesto en el Decreto 208 de 1981, referente al reconocimiento de
la prima de antigüedad, bajo el fundamento de que la Asamblea Departamental
había certificado la inexistencia de la citada ordenanza, mediante la cual se
habían conferido facultades al Gobernador de la época para la creación del
estímulo.
1.1.1.3.
Indica
que uno de los afectados con el Decreto 277 de 1998 instauró demanda de nulidad
simple ante el Tribunal Administrativo de Sucre, quien mediante Sentencia del
seis (06) de marzo de dos mil dos (2002) accedió a las súplicas del actor,
decretando la nulidad del referido decreto, por considerar, entre otras cosas,
que éste había sido expedido por un funcionario que carecía de dicha facultad.
1.1.1.4.
Advierte
que en cumplimiento de la citada providencia, el Gobernador de la época
procedió a hacer algunos reconocimientos y pagos de la prima de antigüedad al
personal vinculado al Departamento de Sucre. No obstante, sin ningún acto
motivado dejó de cancelarse dicha prestación.
1.1.1.5.
Señala
que en el año 2003, en virtud de la Ley 715 de 2001, se dio el proceso de certificación
de la educación en el Municipio de Sincelejo, lo que condujo a que se
incorporaran a la Secretaría de Educación Municipal un gran número de
trabajadores administrativos, a los cuales, en su concepto, deben
reconocérseles las mismas cargas salariales y prestacionales reconocidas en el Departamento.
1.1.1.6.
En
virtud de lo anterior, narra la apoderada del Sindicato, que los empleados
administrativos provenientes de la Gobernación de Sucre e incorporados a la
Secretaría de Educación de Sincelejo elevaron petición instando al pago de la
prima de antigüedad. Frente a lo cual, en respuesta del 20 de noviembre de
2012, la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo manifestó que por
instrucciones del Ministerio de Educación Nacional dicha prima se reconoce sólo
al personal administrativo, empero, con fundamento en el Decreto 0277 de 1998
no se está realizando el pago.
1.1.1.7.
Refiere
que ante esta situación, la Asociación de Educadores de Sucre, filial de FECODE,
presentó acción de tutela contra la Secretaría de Educación Municipal de
Sincelejo, pretendiendo el reconocimiento de la prima de antigüedad al personal
docente del Municipio de Sincelejo, correspondiéndole su conocimiento al
Juzgado Cuarto Civil Municipal de Sincelejo, quien mediante Sentencia del cuatro
(4) de octubre de dos mil once (2011), concedió el amparo solicitado y ordenó
el pago de dicha prestación.
1.1.1.8.
Con
fundamento en la referida acción de tutela, el sindicato accionante solicita a
través de este amparo tutelar la protección de su derecho fundamental a la
igualdad y, en este orden, pretende que se le reconozca el pago de la prima de
antigüedad al personal administrativo y supervisor del municipio desde el año
2003 hasta el año 2012, así como el ajuste al valor o indexación laboral de las
sumas adeudadas y los intereses comerciales y moratorios a que haya lugar, con
cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones.
1.1.1.9.
Sostiene
que la omisión de reconocer y cancelar la prima de antigüedad, pese a la
existencia de un fallo judicial que reconoce dicha prestación, es vulneratoria
de los derechos fundamentales de los afiliados al Sindicato de Trabajadores y
Empleados de la Educación SINTRENAL, Seccional Sucre. Por lo anterior,
considera necesario interponer la acción de tutela “pues no está en
capacidad el personal administrativo de seguir soportando la carga de la
ineptitud como un detrimento en los derechos laborales”.
1.2.
TRASLADO
Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
El Juzgado
Cuarto Civil Municipal de Sincelejo admitió la acción de tutela y ordenó correr
traslado de la misma a la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo para
que informara sobre los hechos que dieron origen a la demanda de tutela
1.2.1.
La Secretaría de Educación y
Cultura del Municipio de Sincelejo  respondió
la acción de la referencia, y solicitó negar las pretensiones elevadas por el
accionante.
Alegó la improcedencia de la acción de tutela en el
presente caso, al no presentarse ningún perjuicio irremediable y contar el
accionante con otros medios judiciales idóneos como el agotamiento de la vía
gubernativa y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Aseveró que no se han vulnerado los derechos fundamentales
de los afiliados al sindicato accionante, por cuanto: la administración se
encuentra a paz y salvo con el pago de los salarios al personal administrativo
perteneciente a la Secretaría de Educación, con lo que se desvirtúa la
afectación al mínimo vital; el reconocimiento al personal docente del Departamento
de la prima de antigüedad, se dio en circunstancias totalmente diferentes, por lo
que no puede hablarse de vulneración al derecho a la igualdad.
En el escrito presentado ante esta Corporación,
mediante el cual solicita la insistencia del presente asunto para su revisión,
manifestó que la prima de antigüedad reclamada por el personal administrativo
vinculado a la Secretaría, se encuentra actualmente en debate jurídico ante el
Tribunal Administrativo de Sucre, debido a la acción de simple nulidad
interpuesta por la Procuraduría 44 Judicial II Administrativa de Sincelejo en
contra del Decreto 208 de 1981, por el cual se creó dicha prestación laboral.
Al respecto, advirtió que en el trámite de nulidad, mediante Auto del ocho (8)
de marzo de dos mil trece (2013), el Tribunal decretó como medida cautelar la
suspensión provisional de los efectos del Decreto demandado.
1.3.
PRUEBAS
DOCUMENTALES
En el expediente
obran como pruebas, entre otros, los siguientes documentos:
1.3.1.
Copia del Decreto 208 de 1981,
proferido por el Gobernador del Departamento de Sucre “por el cual se crea
una Prima de antigüedad para el personal vinculado a la Gobernación del Departamento”.
1.3.2.
Copia del Decreto 0277 de
1998, expedido por el Gobernador del Departamento de Sucre “por el cual se
deja de reconocer el pago de la Prima de Antigüedad para el personal vinculado
a la Gobernación del Departamento”.
1.3.3.
Sentencia del seis (6) de marzo
de dos mil dos (2002) del Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual se
declara la nulidad del Decreto 0277 de 1998, por el cual se deja de reconocer
el pago de la Prima de Antigüedad para el personal vinculado a la Gobernación
del Departamento.
1.3.4.
Sentencia de tutela del cuatro
(4) de octubre de dos mil once (2011), proferida por el Juzgado Cuarto Civil
Municipal de Sincelejo, mediante la cual se concedió el amparo de los derechos
fundamentales invocados y se ordenó a la Secretaría de Educación Municipal de
Sincelejo reconocer, liquidar y pagar, con recursos del Sistema General de
Participaciones, la prima de antigüedad desde el año 2003 a los docentes que se encuentren vinculados a esa Secretaría. Igualmente, ordenó indexar dichos
dineros desde su fecha de causación hasta el día de su pago efectivo.
2.
DECISIONES
JUDICIALES
2.1.
DECISIÓN
ÚNICA DE INSTANCIA – JUZGADO CUARTO CIVIL MUNICIPAL DE SINCELEJO.
El Juzgado
Cuarto Civil Municipal de Sincelejo, mediante Sentencia proferida el diecinueve
(19) de diciembre de dos mil doce (2012), concedió el amparo solicitado por el
accionante, reiterando exactamente los mismos argumentos esgrimidos en la
acción de tutela del cuatro (4) de octubre de dos mil once (2011), mediante la
cual se ordenó el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad al personal
docente del Departamento de Sucre.
Luego de
realizar una sucinta descripción de las causales de procedencia excepcional de
la acción de tutela para garantizar la protección de derechos de naturaleza
prestacional, señaló que en el caso concreto las posibilidades que brindan los
medios ordinarios de defensa contemplados en materia laboral son ineficaces,
pues no brindan una solución efectiva y pronta a los derechos del personal
administrativo del Municipio de Sincelejo, por lo que consideró la procedencia
de la acción de tutela.
Para fundamentar
esta afirmación, precisó que el concepto de salario, entendido como todo pago
recibido del empleador, comporta un propósito retributivo y además un ingreso
personal y habitual del funcionario. En este contexto, advirtió que la prima de
antigüedad, reclamada a través del amparo tutelar, fue expedida con base en
normas que atribuían a las entidades territoriales la facultad de crear
factores salariales para sus empleados, sin que la Constitución de 1991 hubiera
derogado en bloque la normativa expedida válidamente con anterioridad, por lo
que determinó la validez general del acto administrativo departamental que
legitimó los reconocimientos de la prima de antigüedad.
En este orden,
coligió que los empleados a quienes les fue reconocida la prima de antigüedad,
incluidos los vinculados al servicio educativo, tienen un derecho adquirido que
resulta inmodificable por la administración. Resaltando que el pago de dicha
prima debe ser asumido por quien tenga a cargo el pago del salario del
empleado.
Finalmente,
destacó que el no pago de la contraprestación integra debida al trabajador,
constituye una evidente vulneración a sus derechos fundamentales, motivo por el
cual, para efectos de subsanar dicha trasgresión, ordenó a la Secretaría de
Educación de Sincelejo reconocer, liquidar y pagar la prima de antigüedad al
personal administrativo que se encuentren vinculados a la Secretaría.
3.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
3.1.
COMPETENCIA
Y OPORTUNIDAD
La
Sala Séptima de Selección de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo
de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el
proceso de esta referencia.
3.2.    PROBLEMA
JURÍDICO
En el asunto de
la referencia corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la Secretaría
de Educación Municipal de Sincelejo ha vulnerado los derechos fundamentales del
personal administrativo vinculado a dicha dependencia, al no cancelarles la
prima de antigüedad reconocida en el Decreto 208 de 1981.
Con el fin de
solucionar el problema jurídico planteado, esta Sala estudiará: (i) los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela: inmediatez y
subsidiariedad, teniendo en cuenta para éste último, la procedencia excepcional
de la tutela para reclamar presuntos derechos laborales litigiosos, y (ii) el
caso concreto.
3.2.1.
Principio de inmediatez.
Reiteración de jurisprudencia
El
artículo 86 Superior establece que la acción de tutela tiene por objeto
reclamar ante los jueces “la protección inmediata de los
derechos fundamentales cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. (Negrillas y
subrayado fuera de texto)
A
partir de este postulado, la jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado
el principio de inmediatez según el cual, la acción de tutela, pese a no tener
un término de caducidad expresamente señalado en la Constitución o en la
Ley,  procede dentro de un término razonable y proporcionado contado a
partir del momento en que se produce la vulneración o amenaza al derecho.
Se
justifica la exigencia de dicho término toda vez que con éste se impide el uso
de este mecanismo excepcional como medio para simular la propia negligencia o
como elemento que atente contra los derechos e intereses de terceros
interesados[1],
así como mecanismo que permite garantizar los principios de cosa juzgada y
seguridad jurídica que se deprecan de toda providencia judicial.[2]
En
este orden, si bien no existe un término de caducidad para la presentación de la
acción de tutela, es decir, ésta puede ser interpuesta en cualquier tiempo,
esta Corporación ha considerado que dada su naturaleza cautelar, la petición de
amparo debe ser interpuesta en un plazo razonable dentro del cual se presuma
que la afectación del derecho fundamental es inminente y realmente produce un
daño palpable. Lo anterior se sustenta en que si lo que se persigue con esta
acción constitucional es la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales frente a una vulneración o amenaza, es necesario
que la petición sea presentada en el marco temporal de ocurrencia de la amenaza
o violación de los derechos.
Por
consiguiente, “al no limitar en el tiempo la presentación de la demanda de
amparo constitucional, se burla el alcance jurídico dado por el Constituyente a
la acción de tutela, y se desvirtúa su fin de protección actual, inmediata y
efectiva de tales derechos”[3].
Al respecto, la Corte Constitucional[4]
ha reiterado lo siguiente:
“La
Corte ha señalado que dos de las características esenciales de esta figura en
el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez: (…)
la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida como remedio de
aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad
concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza. Luego no es propio
de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a remplazar
los procesos ordinarios o especiales, ni el ordenamiento sustitutivo en cuanto
a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de
instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su
consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro
que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en
orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales. (…) La
acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se
hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del
derecho objeto de violación o amenaza”.[5]
Igualmente,
en la Sentencia de Unificación 961 de 1999, la Corte sostuvo que:
“La
posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que
no tiene término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez no puede
rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar
a estudiar el asunto de fondo. Sin embargo, el problema jurídico que se plantea
en este punto es: ¿quiere decir esto que la protección deba concederse sin
consideración al tiempo transcurrido desde el momento en que ha tenido lugar la
violación del derecho fundamental?
Las
consecuencias de la premisa inicial, según la cual la tutela puede interponerse
en cualquier tiempo, se limitan al aspecto procedimental de la acción, en
particular a su admisibilidad, sin afectar en lo absoluto el sentido que se le
deba dar a la sentencia.  Todo fallo está determinado por los hechos, y
dentro de estos puede ser fundamental el momento en el cual se interponga la
acción, como puede que sea irrelevante.
(…)
Si
el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción
brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de
conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un
deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción.
(…)
Si
la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando
éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela,
del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta
última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda.
En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado
de interponer a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la
Sentencia arriba mencionada (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio
oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos
no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen
derechos de terceros involucrados en la decisión.”
Ahora
bien, ese término razonable debe ser valorado por el juez de acuerdo a las
circunstancias del caso concreto.  En efecto, en la citada sentencia se
establecieron algunos factores que deben ser verificados por el juez de tutela
para establecer si se cumple o no con el principio de inmediatez, a saber:
“1)
si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes;
2)
si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de
terceros afectados con la decisión y
3)
si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la
vulneración de los derechos de los interesados.”
Por
su parte, en la Sentencia T-730 de 2003 se consideró que una estrategia útil
para medir la inmediatez es la urgencia manifiesta para proteger el derecho[6].
Al respecto expresó lo siguiente:
“Por
una parte, si la acción de tutela pudiera interponerse varios años después de
ocurrido el agravio a los derechos fundamentales, carecería de sentido la
regulación que el constituyente hizo de ella. De esa regulación se infiere que
el suministro del amparo constitucional está ligado al principio de inmediatez,
es decir, al transcurso de un prudencial lapso temporal entre la acción u
omisión lesiva de los derechos y la interposición del mecanismo de protección.
Nótese que el constituyente, para evitar dilaciones que prolonguen la vulneración
de los derechos invocados y para propiciar una protección tan inmediata como el
ejercicio de la acción, permite que se interponga directamente por el afectado,
es decir, sin necesidad de otorgar poder a un profesional del derecho; orienta
el mecanismo al suministro de protección inmediata; sujeta su trámite a un
procedimiento preferente y sumario; dispone que la decisión se tome en el
preclusivo término de diez días; ordena que el fallo que se emita es de
inmediato cumplimiento y, cuando se dispone de otro medio de defensa judicial,
permite su ejercicio con carácter transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
De
acuerdo con ello, el constituyente asume que la acción de tutela configura un
mecanismo urgente de protección y lo regula como tal. De allí que choque con
esa índole establecida por el constituyente, el proceder de quien sólo acude a
la acción de tutela varios meses, y aún años, después de acaecida la conducta a
la que imputa la vulneración de sus derechos. Quien así procede, no puede
pretender ampararse en un instrumento normativo de trámite sumario y hacerla
con miras a la protección inmediata de una injerencia a sus derechos
fundamentales que data de varios años.”
En este orden de ideas, la razonabilidad del término
de presentación de la acción de tutela debe ser analizada por el juez
constitucional atendiendo las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que
ocurrieron los hechos del caso sometido a su estudio.
3.2.2.
Requisito de subsidiariedad.
Reiteración de jurisprudencia.
Tal
como ha sido reiterado en múltiples ocasiones por esta Corporación[7],
la acción de tutela es un mecanismo de origen constitucional de carácter residual,
subsidiario y cautelar, encaminado a la protección inmediata de los derechos
fundamentales de las personas que están siendo amenazados o conculcados.
Lo
anterior,  de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política  que consagra la
acción de tutela como un mecanismo de naturaleza subsidiaria para la
protección de los derechos fundamentales que sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.[8] De lo
anterior se colige, que no es la finalidad de esta acción ser un mecanismo
alternativo a los otros medios jurisdiccionales existentes, de modo que pueda
utilizarse uno u otro sin ninguna distinción, ni fue diseñada para desplazar a
los jueces ordinarios del ejercicio de sus atribuciones propias.
Sin
embargo, la existencia de otro medio judicial no hace per se
improcedente la intervención del juez de tutela, pues deben tenerse en cuenta
dos circunstancias especiales a saber; (i) primero, que los medios alternos con
que cuenta el interesado deben ser  idóneos y eficaces, esto es, aptos
para obtener la protección requerida, con la urgencia que sea del caso[9]
y; (ii) segundo, que a pesar de la existencia de otros medios de defensa
judicial, será procedente la acción de tutela cuando se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
El primer evento
se presenta cuando el medio judicial previsto para resolver la respectiva
controversia no resulta idóneo ni eficaz, debido a que, por ejemplo, no permite
resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución
pronta, por lo que la normativa admite que la acción de tutela proceda
excepcionalmente.
El requisito de la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la luz del
principio según el cual el
juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos sobre las
consideraciones de índole formal.[10]
La aptitud del
medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, teniendo
en cuenta, las características procesales del mecanismo, las circunstancias del
peticionario y el derecho fundamental involucrado. Esto significa que un medio
judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de
manera eficaz el derecho fundamental invocado.[11]
En relación con
el segundo supuesto, esta Corporación ha establecido que cuando la tutela
se interpone como mecanismo transitorio, debido a que existe un medio judicial
ordinario, es preciso demostrar que la intervención del juez constitucional es
necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Tal perjuicio
irremediable se caracteriza:
“(i)
por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material
o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii)
porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable
sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin
de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda
su integridad.”[12]
Así, el carácter
subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido a la Corte
Constitucional para explicar el ámbito restringido de procedencia de las
peticiones elevadas con fundamento en el artículo 86 de la Carta Política, más
aún cuando el sistema judicial permite a las partes valerse de diversas
acciones ordinarias que pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran
la organización jurisdiccional, encaminadas todas a la defensa de sus derechos.[13]
3.2.3.  Procedencia excepcional de la tutela para reclamar
prestaciones sociales.
La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la
procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones
sociales, estableciendo que, en principio, la solución de este tipo de
controversias se debe dar a través de los procesos judiciales ordinarios.
Particularmente, en la Sentencia T-011 de 1998, esta
Corporación estableció que la tutela es improcedente cuando se interpone con la
finalidad de “(…) lograr la cancelación de sumas adeudadas cuyo origen
radique en una relación laboral, pues si bien el derecho al trabajo es de
naturaleza fundamental, según lo consagra el artículo 25 de la Carta Política,
debe tenerse en cuenta que el sistema jurídico contempla las vías adecuadas
para hacer efectivo su pago.”
En este orden de ideas, quien pretende la cancelación
de obligaciones relacionadas con prestaciones sociales, deberá acudir a la
jurisdicción ordinaria laboral o a la jurisdicción contenciosa administrativa,
teniendo en cuenta que, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo
judicial idóneo para obtener su reconocimiento y pago.
Sin embargo, como se señaló en el título anterior, la
tutela procede excepcionalmente para ordenar el pago de tales acreencias, si de
los hechos se deriva la falta de idoneidad o eficacia de la acción o la
inminencia de un perjuicio irremediable.
Específicamente, en lo que tiene que ver con la
comprobación de la inminencia de un perjuicio irremediable que justifique la
procedencia de la acción de tutela con el fin de obtener el reconocimiento y
pago de prestaciones sociales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha “(…)
utilizado criterios como (i) la edad del actor(a) para ser considerado(a)
sujeto de especial protección por ser una persona de la tercera edad, (ii) el
estado de salud del (la) solicitante y su familia, y (iii) las condiciones
económicas del peticionario(a)[14].
Adicionalmente, la Corte ha exigido que se haya desplegado cierta actividad
procesal administrativa mínima por parte del interesado(a)[15].”[16]
De la misma
forma, cuando lo que se alega como inminente perjuicio irremediable es la
afectación del mínimo vital como
consecuencia de la falta de pago de alguna prestación social, esta
Corporación ha señalado que tal alegato se
debe acompañar de alguna prueba, al menos sumaria, pues la informalidad de la
acción de tutela no exonera al actor de probar los hechos en los que basa sus
pretensiones.[17]
En síntesis, la acción de tutela no es el mecanismo
idóneo para obtener el pago de acreencias laborales, en el entendido que el
artículo 86 de la Carta establece que dicho instrumento tiene entre sus
características la subsidiaridad. Así, la acción de tutela por regla general,
es improcedente, salvo que el actor pruebe (i) que no existe otro medio de
defensa judicial, o que existiendo no es efectivo, por una parte, o por otra,
(ii) que existe un perjuicio irremediable al mínimo vital como consecuencia del
no pago de lo debido.
4.
CASO CONCRETO
4.1.
Resumen de los hechos.
Manifiesta la
apoderada del Sindicato accionante que sus afiliados, por los cuales se impetra
el amparo constitucional, hacen parte del personal administrativo vinculado a la
Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo.
Alega que mediante
Decreto 208 de 1981, el Departamento de Sucre creó una prima de antigüedad, la
cual afirma, beneficiaba tanto al personal docente como al administrativo
vinculado a la Gobernación de dicha entidad territorial.
Indica que con
posterioridad, a través del Decreto 0277 de 1998 se inaplicó la mencionada
prestación social, motivo por el cual, y luego de realizar varias peticiones
tendientes a su reconocimiento, el personal docente vinculado a la Secretaría
de Educación interpuso acción de tutela, obteniendo mediante Sentencia del cuatro
(4) de octubre de dos mil once (2011), proferida por el Juzgado Cuarto Civil
Municipal de Sincelejo,  el pago de los dineros adeudados correspondientes a la
prima de antigüedad indexados.
Con
posterioridad, y con fundamento en la acción de tutela concedida al personal
docente de la Secretaría de Educación, el Sindicato de Trabajadores y Empleados
de la Educación – SINTRENAL -, Seccional Sucre, obrando en representación de
los trabajadores administrativos,  incoó acción de tutela pretendiendo el
reconocimiento y pago de la referida prima de antigüedad.
Consideró el
juez de instancia que la acción de tutela era procedente, pues se hacía
evidente la afectación al mínimo vital de los peticionarios, toda vez que los
pagos pretendidos hacían parte de su salario y constituían un derecho
adquirido. Por lo anterior, concluyó que los derechos fundamentales al pago
oportuno de salarios, al mínimo vital y a la vida digna de los tutelantes se
encontraban vulnerados.
4.2.
Improcedencia de la acción
de tutela en el caso concreto.
Con
base en los hechos expuestos y las consideraciones realizadas, esta Sala de
Revisión considera que la acción de tutela no está llamada a proceder en el
caso sub examine por no cumplir cabalmente con los requisitos de
inmediatez y subsidiariedad de la acción de amparo constitucional.
4.2.1.
En cuanto al requisito de
la inmediatez de la acción de tutela, tal como se explicó en la parte
motiva de esta providencia, la
jurisprudencia ha señalado que precisamente ante la gravedad e inminencia de la
amenaza o la vulneración de los derechos fundamentales de las personas, se
ofrece el recurso de amparo cuya potencialidad es notoriamente superior a la de
otros medios de defensa judicial, mecanismo que la preceptiva superior ha
estatuido de manera sencilla y clara como eficaz amparo, que implica emplearlo
pronto. Así, si entre la ocurrencia de la alegada conculcación o amenaza contra
derechos cardinales y la presentación de la acción de tutela transcurre un
lapso inexplicablemente extenso, es entendible que se infiera una menor
gravedad o, aún más, irrealidad de la violación acusada, por lo cual no es
razonable brindar la protección que caracteriza este medio de amparo, que ya no
sería inmediato sino inoportuno[18].
En el caso concreto, es posible evidenciar que las
acreencias laborales reclamadas por el Sindicato accionante, presuntamente son
debidas por una parte, desde el año de 1998, fecha en la cual a través de la
expedición del Decreto 0277 se dejó de reconocer la prima de antigüedad
reclamada en sede de tutela; por otra parte, se tiene que en razón a la demanda
de nulidad instaurada por uno de los afectados en contra del Decreto 0277 de
1998, se obtuvo nuevamente el pago de la prestación laboral, la cual, se afirma
en la demanda de tutela ahora estudiada, fue dejada de cancelar sin ninguna
explicación en el año 2002.
En
este orden, observa la Sala que tan sólo a finales del año 2012 se acudió a este
instrumento procesal, alegando
la vulneración de sus derechos fundamentales, es decir, que se hizo uso de la
presente acción, de naturaleza subsidiaria, residual y que persigue la
protección inmediata de los derechos, 10 años después de la ocurrencia de los
hechos, sin al menos justificar las razones por las cuales se demoró en
interponer el amparo constitucional o las circunstancias por las cuales no
acudió a otros recursos judiciales.
Cuestiona esta Sala de Revisión, el hecho de que la
representante legal del Sindicato accionante ni siquiera explicó la demora en
la interposición del amparo, e incluso, en la sentencia que concedió el amparo,
tampoco existe un análisis sobre este requisito de procedencia.
En este sentido,
y reiterando lo expuesto por la jurisprudencia constitucional, el silencio de
los peticionarios durante estos años demuestra que no se sintieron vulnerados
en sus garantías fundamentales y que, debe suponerse, que el salario percibido
en contraprestación de sus vínculos laborales, pues debe resaltarse que se
encuentran trabajando en la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo,
compensaba la prima de antigüedad dejada de percibir.
Considera
la Sala que los derechos de petición obrantes en el expediente, por medio de
los cuales se solicita el pago de la pretendida prestación laboral, no
justifican la inactividad de los accionantes para la interposición de la acción
de tutela. Pues como se advirtió, los hechos que dieron origen al presente
amparo tutelar datan del año 2002, y los derechos de petición son presentados
en el año 2011 y 2012, motivo por el cual, no pueden tenerse en cuenta como una
actividad constante y continua desde el hecho presuntamente vulneratorio de sus
derechos a la acción de tutela que ahora se revisa.
4.2.2.
En lo referente a la subsidiariedad
de la acción de tutela, el artículo 86, inciso 3, de la Constitución
Política dispone que “Esta acción solo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa (…)”.
Por su parte, el
Decreto 2591 de 1991 consagra en su artículo 6, numeral primero, que la acción
de tutela será improcedente “cuando existan otros recursos o medios de
defensa judiciales (…) La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante”. No obstante lo anterior, este excepcional
mecanismo de amparo tutelar procede cuando pese a la existencia de otras
acciones legales, (i) existe una amenaza de perjuicio irremediable serio
y actual en términos de derechos fundamentales y/o (ii) las
acciones judiciales ordinarias no son idóneas para la protección inmediata de
los derechos involucrados.
La Corte
Constitucional, refiriéndose a la idoneidad de los mecanismos judiciales, ha
establecido que;
“los
medios alternos de defensa con que cuenta el interesado tienen que ser idóneos,
es decir aptos para obtener la protección con la urgencia que el asunto
amerita, caso en el cual la tutela devendrá improcedente pues ésta no tiene el
poder para reemplazar ninguno de tales medios. Por otro lado, se ha precisado
que a pesar de existir otros medios jurídicos para la protección de los
derechos fundamentales, la acción de tutela puede proceder cuando los mismos
resultan insuficientes o ineficaces para otorgar un amparo integral o evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable. En todo caso, la naturaleza
subsidiaria de la acción de tutela se justifica por la necesidad de evitar la
intromisión del juez de tutela en la órbita decisoria del juez natural”[19].
En
el caso concreto, de
la información suministrada en sede de revisión, se tiene que actualmente la
precitada prima de antigüedad se encuentra en debate jurídico ante el Tribunal
Administrativo de Sucre, debido a una demanda de nulidad interpuesta por la
Procuraduría 44 Judicial II Administrativa de Sincelejo contra el Decreto 208
de 1981.
De esta manera,
es evidente que el juez natural de la acción, en este caso, el Tribunal
Administrativo de Sucre, aún no se ha pronunciado sobre la legalidad de la
prima de antigüedad, razón por la cual, mal podría el juez de tutela
inmiscuirse dentro de la órbita de competencias del juez contencioso
administrativo.
Así
pues, corresponde es al juez contencioso, y no al juez de tutela, determinar
si, conforme a la normativa, la entidad tiene la obligación de pagar las acreencias
laborales reclamadas por los accionantes, y además, verificar si sobre el
reconocimiento y pago de estos beneficios, no se produjo ya el fenómeno de la
prescripción.
Ahora
bien, no
existe, al menos sumariamente, prueba de la existencia de un perjuicio
irremediable que sustente transitoriamente el amparo constitucional. El
Sindicato accionante, a través de su apoderada judicial, alegó en el escrito de
tutela que existía un perjuicio irremediable de sus afiliados, el cual se
traducía en la afectación al derecho a su mínimo vital por la falta de pago de
las acreencias laborales. Pues bien, es importante señalar en este punto, que “quien alega una vulneración de este derecho como consecuencia de la
falta de pago de alguna acreencia laboral o pensional, debe acompañar su
afirmación de alguna prueba, al menos sumaria, pues la informalidad de la
acción de tutela no exonera al actor de probar, los hechos en los que basa sus
pretensiones”[20]. Como bien se
observa de los documentos anexados al expediente, y teniendo en cuenta el
tiempo que se tomó el actor para interponer el amparo, no existe prueba sumaria
que acredite el perjuicio irremediable o la amenaza real que amerite acudir a
una vía judicial sumaria como la acción de tutela.
Aunado
a lo anterior, la
Sala considera necesario precisar que el sub judice los peticionarios
persiguen un interés puramente económico, que no demuestra afectación al mínimo
vital y que no existe un perjuicio irremediable, puesto que en la actualidad
reciben asignaciones en su condición de trabajadores vinculados a la entidad
accionada.
Finalmente,
y con base en las apreciaciones mencionadas, la Sala considera relevante llamar
la atención al Juzgado Cuarto Civil Municipal de Sincelejo, quien fungió como
juez de instancia, para que en futuras ocasiones tengan especial cuidado con
los requisitos de procedencia de la acción de tutela, pues a pesar de que este
recurso es informal y sumario, no se pueden omitir etapas esenciales del mismo
proceso, y acceder al pago de acreencias laborales sin sustento probatorio
suficiente, más aún tratándose de dineros que provienen del erario público.
En
este orden, debe tenerse en cuenta en relación con el patrimonio público y su
defensa, la definición que del mismo ha dado el Consejo de Estado como aquel
que “cobija
la totalidad de bienes, derechos y obligaciones, que son propiedad del Estado y
que se emplean para el cumplimiento de sus atribuciones de conformidad con el
ordenamiento normativo”[21].
En
el mismo sentido ha afirmado que el derecho y deber de defender el patrimonio
público es de carácter colectivo:
“(…)
el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público implica que los
recursos públicos sean administrados de manera eficiente, oportuna y
responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, con lo cual se evita el
detrimento patrimonial. A su vez, el Consejo de Estado ha concluido en
múltiples ocasiones "que la afectación de patrimonio público implica de
suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa"
por cuanto generalmente supone "la falta de honestidad y pulcritud en las
actuaciones administrativas en el manejo de recursos públicos" Por
último, es preciso resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha
reconocido que el derecho a la defensa del patrimonio público ostenta doble
finalidad: "la primera, el mantenimiento de la integridad de su
contenido, es decir prevenir y combatir su detrimento; y la segunda, que sus
elementos sean eficiente y responsablemente administrados; todo ello,
obviamente, conforme lo dispone la normatividad respectiva"[22]. (Subrayado
fuera de texto).
De esta manera,
debe resaltarse que para cada pretensión existe en el ordenamiento jurídico un
proceso judicial dispuesto, con los objetivos, herramientas y materiales
procesales acordes con lo que se discute y  se exige. Por eso la existencia de
procesos contencioso administrativos, laborales, comerciales, civiles, penales,
en los que se discuten pretensiones de cada temática y su estructura procesal
se presta para garantizar el acceso a la administración de justicia  y el
debido proceso de cada una de las partes.
De forma que,
tratándose de la protección del patrimonio público, debe agotarse un
procedimiento adecuado, y conforme a los requisitos que exige la ley,
acompañado de una adecuada valoración y sustento probatorio según el proceso
ordinario que se exige para este tipo de pretensiones. Y en este punto, es
donde las actuaciones de los jueces encuentran un valor trascendental en la
garantía del bien jurídico colectivo. Así los jueces, en cada uno de los
procesos que se adelante frente a ellos, deben ejercer un papel preponderante
tratándose de pretensiones que involucren al Tesoro Público.
Con
todo, la Sala concluye que en este caso la tutela es improcedente, pues como se
explicó no cumple con los requisitos generales de procedencia del amparo
tutelar. Además, no se demostró que la falta de pago de la prima de antigüedad
reclamada representara la inminencia de un perjuicio irremediable; y en todo
caso, no existe certeza sobre la existencia de las acreencias objeto de la
controversia. Por esta razón, la tutela es improcedente y el actor debe acudir
ante el juez natural para que estudie sus pretensiones conforme a las leyes
laborales aplicables.
En
consecuencia, la
Sala, revocará la Sentencia del diecinueve (19) de diciembre de dos
mil doce (2012), proferida por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Sincelejo, a
través de la cual se concedió el amparo deprecado y, en su lugar, declarará la
improcedencia del amparo de tutela y, por tanto, negará la protección
solicitada.
5.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR
la
decisión adoptada por el Juzgado
Cuarto Civil Municipal de Sincelejo, dentro del trámite de la acción de tutela
promovida por el Sindicato de Trabajadores
y Empleados de la Educación –SINTRENAL-, Seccional Sucre, en contra de la
Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo, para
en su lugar, NEGAR por improcedente la protección de los derechos
fundamentales invocados.
SEGUNDO.- LÍBRESE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Ver entre otras las sentencias
SU-691 de 1999, T-905 de 2006, T-808 de 2007, T-594 de 2008, T-743 de 2008
[2] sentencia C-590 de 2005,
T-844 de 2008
[3] Sentencia T-279 de 2010 M.P. Humberto Sierra Porto.
[4] Sentencia SU-961 de 1999,
Sentencia T-575 de 2002.
[5] Sentencia C-543 de 1992.
[6] Atendiendo a
esa línea jurisprudencial, la Corte ha negado el amparo constitucional de los
derechos fundamentales invocados por haberse interpuesto la tutela un año y
once meses después de proferido un acto administrativo al que se le imputaba la
vulneración (Sentencias T -344-00 Y T -575-02); un año después de proferida una
sentencia de segunda instancia que se señalaba como constitutiva de vía de
hecho (Sentencia T -1169-01); 7 meses después de haberse emitido un acto
administrativo cuestionado por afectar el derecho a acceder a un cargo público (Sentencia
T -033-02); dos años después de acaecidos los actos patronales que se señalaban
como lesivos de derechos fundamentales de varios trabajadores (Sentencia T
-105-02); dos años después del inicio de la cesación del pago de las mesadas
pensionales a que el actor decía tener derecho (Sentencia T-843-02); un año y
siete meses después del fallo de segunda instancia proferido en un proceso
laboral (Sentencia T –315-05), etc.
[7] Sentencias T-335 de 2007; T-764
de 2007; T-266 de 2008 y T-655 de 2009, entre otras.
[8] En este sentido se pueden
consultar, entre muchas otras, las sentencias T-600 del 1 de agosto de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-1198 del 15 de noviembre de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-1157 del 1 de noviembre de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-321 del 21 de marzo de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[9]   Sentencia T-384 del 30 de
julio de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[10] Ver sentencias T-106 de 1993,
MP. Antonio Barrera Carbonell y T-100 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[11] Ver sentencias
T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[12] Cfr. sentencia
T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[13] Sentencia T-301 de 2009.
[14] Ver sentencias T-762-08,
T-376-07, T-607-07, T-652-07, T-529-07, T-935-06 y T-229-06, entre otras.
[15] Ibídem.
[16] sentencia T-881 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[17] Ver sentencias Sentencia SU-995 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[18] Ver sentencia T-183 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[19] Cfr. Sentencia T-191 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[20] Cfr. Sentencia T-761 de 2010 M.P. María Victoria Calle Correa.
[21] Adicionalmente, el Consejo de
Estado ha reconocido que el concepto de patrimonio público también se integra
por "bienes que no son susceptibles de apreciación pecuniaria y que,
adicionalmente, no involucran la relación de dominio que se extrae del derecho
de propiedad, sino que implica una relación especial que se ve más clara en su
interconexión con la comunidad en general que con el Estado como ente
administrativo, legislador o judicial, como por ejemplo, cuando se trata del
mar territorial, del espacio aéreo, del espectro electromagnético etc., en
donde el papel del Estado es de regulador, controlador y proteccionista, pero
que indudablemente está en cabeza de toda la población". Fallo 1330 de 2011
Consejo de Estado.
[22] Fallo 1330 de 2011
Consejo de Estado. Sobre el derecho al patrimonio
público, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 13 de febrero de
2006. Rad. AP-15P94, 6 de septiembre de 2001, Rad. 163, M.P. Jesús María Carrillo, 31 de mayo de 2002, Rad. 13601, MP. Ligia López Díaz, 21 de febrero
de 2007, Rad. 2004-0413, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, 21 de mayo de 2008, Rad. 01423, M.P. Ramiro Saavedra Becerra y 12 de octubre de 2006, Rad, 857, MP, Ruth Stella Correa
Palacio.