C-004-93
Sentencia No
Sentencia
C-004/93
COSA JUZGADA
RELATIVA
La "cosa
juzgada relativa" impide la admisión de demandas cuyos cargos tengan como
fundamento irregularidades de forma  de la norma. Por lo general los fallos
sobre cosa juzgada relativa, expresamente limitan su alcance, pues restringen
la decisión al preciso ámbito de lo formal.
COSA JUZGADA ABSOLUTA
El efecto de la
cosa juzgada absoluta se extiende a las consideraciones específicas de cada
fallo. Son éstas, pues, los elementos fundamentales para determinar en cada
caso el alcance del estudio realizado por el fallador, frente a los artículos
constitucionales que estime pertinentes para la dilucidación del acuerdo o
contradicción de la norma estudiada con los preceptos de la Carta. A contrario
sensu, la cosa juzgada no cobija aquellos aspectos eventualmente relevantes en
el juicio de constitucionalidad que no fueron objeto de estudio, ni mencionados
en ninguna parte por el fallador.
TRANSITO
CONSTITUCIONAL-Inconstitucionalidad
de normas
Estudiada una
norma bajo la vigencia de un ordenamiento constitucional y declarada exequible,
nada impide que con la entrada en vigencia de una nueva Carta dicha norma
resulte inconstitucional, lo cual  hace procedente un nuevo juicio, sin que
pueda hablarse de cosa juzgada. Ahora bien,  los pronunciamientos relativos a
vicios formales de la norma acusada, quedan cobijados por los efectos de la
cosa juzgada, pues estos debieron ajustarse a la normatividad constitucional
existente al momento de su promulgación, sin que sea viable un juicio de
constitucionalidad respecto de formalidades o trámites que no existían al momento
de la promulgación de la norma.
ENTIDADES
TERRITORIALES/COMPETENCIA FISCAL
La ley de
ordenamiento territorial no establece con mayor precisión los términos en los
que deben ejercerse las competencias fiscales de los distintos ordenes
territoriales, los conflictos que se susciten deben ser resueltos dentro de los
limites que establece la Constitución.
AUTONOMIA LOCAL
La introducción
del concepto de autonomía, que implica un cambio sustancial en las relaciones
centro-periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del
Estado unitario.  De esta forma, a la ley corresponderá definir y defender los
intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales,
siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades
territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se
trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos
y separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se ejercen en los
distintos niveles territoriales no son excluyentes, Por el contrario dichas
competencias, como lo señala la propia  Constitución, deben ejercerse dentro de
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
AUTONOMIA FISCAL
El legislativo no
vulneró la autonomía fiscal de las entidades departamentales y municipales
afectadas por el gravamen descrito, pues es claro que de lo que se trata es de
aumentar la capacidad de pago de las entidades contratantes del crédito externo
destinado a financiar el sistema de transporte de que habla la ley acusada,
para asegurar el cumplimiento oportuno del pago y evitar que se haga exigible
la garantía de la Nación. No estamos frente a una intervención en los asuntos,
competencias o intereses propios y exclusivos de las entidades territoriales
involucradas, sino frente a la regulación de un tema crucial para los intereses
de la Nación entera.
RENTA
LOCAL/RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA/CONTRIBUCION
La Constitución
prohibe la creación de rentas nacionales de destinación específica, mas no así
la asignación específica de rentas de otro orden. Con esta prohibición el
Constituyente quiso proteger el monto de los recursos del presupuesto nacional
destinados a las entidades territoriales, bien a través del situado fiscal, o por
la vía de la participación de los ingresos de la Nación. Esto es así por cuanto
las rentas nacionales de destinación específica no se computan dentro de los
ingresos corrientes de la Nación, que sirven como base para fijar el monto de
las transferencias a las entidades territoriales y por lo tanto, al prohibirlas
aumenta el volumen de ingresos del presupuesto que son transferidos a los
municipios, distritos y departamentos. No tiene ningún sentido prohibir a las
autoridades competentes que creen rentas municipales o departamentales de
destinación especifica, dado que estas no se computan dentro de los ingresos
corrientes del Estado.
CONTRIBUCION/CONTRIBUCION
FISCAL
Las
contribuciones son recursos fiscales extraídos en forma obligatoria de un
sector económico para ser invertidos en el propio sector, con exclusión del
resto de la sociedad. Los recursos parafiscales se encuentran a mitad de camino
entre las tasas y los impuestos, sin confundirse con ellos. La sobretasa a la
gasolina de que tratan las normas acusadas y examinadas, corresponde a un
gravamen que se cobra a los consumidores de gasolina -sean transportadores o
no-, y se destina a financiar el transporte masivo de pasajeros -utilicen o no
gasolina- No se está en estos casos en presencia de una contribución
parafiscal, sino de una renta de destinación específica del nivel territorial.
Ref: Proceso D-138
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 5o. (parcial), 6o.,7o., 8o. (parcial)
y 9o. de la ley 86 de 1989 "por la cual se dictan normas sobre sistemas de
servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos
para su financiamiento."
TEMAS:
.Cosa juzgada
material
.Estructura
organizativa del Estado
.Régimen tributario
y descentralización en la  República unitaria
.Autonomía de las
entidades territoriales en la Carta de 1991
.Rentas y
destinación específica a nivel territorial: sobretasa al consumo de la gasolina
motor.
Actor:  Gonzalo Alvarez Henao
MAGISTRADO  PONENTE:
Doctor CIRO ANGARITA
BARON
Sentencia  aprobada
mediante Acta No. 1 en Santafe de Bogotá, D. C . a los  catorce (14) días del
mes de enero de mil  novecientos noventa y  tres  (1993).
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada tanto en el artículo 214 de
la expirada Constitución Política como  en el artículo  241-4 y otros de la
vigente,  el ciudadano Gonzalo Alvarez Henao instauró demanda de inexequibilidad
en forma parcial contra los artículos   5 (parcial),  6, 7, 8  y  9 de la ley
86 de 1989.
Al proveer sobre la
admisión de la demanda, el suscrito Magistrado Ponente ordenó la fijación en
lista del negocio para asegurar el derecho de intervención ciudadana que
consagran los artículos 242-1 C.N. y 7, inciso segundo,  del decreto 2067 de
1991.
Del mismo modo, se
surtieron las comunicaciones de rigor sobre la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Jefe del
Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, al Gobernador de Antioquia y al alcalde del área Metropolitana del
Valle de Aburrá así como el traslado de copia de la demanda al despacho del
señor Procurador General de la Nación quien oportunamente rindió el dictamen
fiscal.
Como se han cumplido
los trámites constitucionales y legales, procede la Corporación a decidir.
II.  NORMAS
ACUSADAS
Las disposiciones
impugnadas, conforme a la publicación de la ley a la cual pertenecen en el
Diario Oficial No. No. 39124 de diciembre 29 de 1989, son las que a
continuación se transcriben.
"LEY 86
de 1989
(diciembre 29)
"Por
la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de
transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
(...)
Artículo 5.
Cuando las rentas propias de los municipios, incluido el Distrito Especial de
Bogotá, no sean suficientes para garantizar la pignoración de los recursos
prevista en el artículo anterior, quedan facultados para:
a) Aumentar hasta
en un 20% las bases gravables o las tarifas de los gravámenes que son de su
competencia;
b) Cobrar una
sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% de su precio al público
sobre las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona
de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Política
Económica y Social, Conpes.
Los incrementos a
que se refiere el presente artículo se destinarán exclusivamente a la
financiación de sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de
pasajeros y se cobrarán a partir del 1° de enero del año siguiente a aquel en
que se perfeccione el contrato para su desarrollo.
Capítulo III
Del sistema de transporte masivo del Valle
de Aburrá
"Artículo 6. Para
atender las erogaciones causadas por la construcción del sistema de transporte
masivo de pasajeros del Valle de Aburrá y prioritariamente al servicio de la
deuda, se cobrará una sobretasa al consumo de gasolina motor del 10% de su
precio al público sobre las ventas de Ecopetrol en la planta de abastecimientos
ubicada en el Valle de Aburrá a partir del primero de enero de 1990.
"Artículo 7. En
el caso del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, como
condición para el otorgamiento de la garantía  de la Nación, se deberán
pignorar rentas en cuantías suficientes que, sumadas a los recursos generados
en la sobretasa a la gasolina de que trata el artículo anterior, cubran en
valor presente la totalidad del costo inicial del proyecto, equivalente a US $
650 millones de 1984.
"Artículo 8. La
contribución por valorización que se cobre  en las jurisdicciones municipales
de Medellín, Itagui, Bello, Envigado, Sabaneta, La Estrella y Copacabana para
atender las erogaciones  causadas por la construcción del transporte masivo de
pasajeros del Valle de Aburrá y prioritariamente  al servicio de la deuda, no
podrá ser inferior al equivalente en pesos de 164 millones de dólares
constantes de 1992, estimativo que excluye los estratos socio-económicos 1, 2,
y 3.
" ...
"Artículo 9.  En
el caso del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, se
deberán pignorar las siguientes rentas:
a. La contribución
por valorización de que trata el artículo 8 de la presente ley.
b. Rentas
departamentales  y municipales en cuantías suficientes que cubran la diferencia
entre el costo inicial del proyecto, a que hace referencia el artículo 7° de
esta ley, y lo recaudado por concepto de la sobretasa a la gasolina y los
recursos previstos en el literal a) del presente artículo".
III. LA DEMANDA.
Es de observarse que
el libelista dice estar impugnando la totalidad de la ley 86 de 1989. Sin
embargo, sus cargos recaen tan solo sobre los artículos 5o.,  6o.,  7o., parte
del 8o., (inciso primero) y 9o. de la ley.
Respecto de los
artículos mencionados, el actor estima violados los artículos 317, 359, 362,
363 y 364 de la Constitución Nacional, por las razones que se resumen a
continuación.
1. El libelista
considera que el artículo 6 crea una renta de destinación especifica, destinada
fundamentalmente al pago de una deuda y con ello vulnera el artículo 359 de la
Constitución nacional. Esto es así, por cuanto la Carta en el artículo citado
prohibe la creación de rentas de destinación especifica, salvo tres excepciones
taxativas, cuales son: las participaciones previstas en el mismo texto en favor
de los departamentos, distritos y municipios; las destinadas a la inversión social;
y las que, basadas en leyes anteriores, sean asignadas por parte de la Nación a
entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarias.
A juicio del
demandante, la sobretasa al consumo de la gasolina motor, creada mediante el
artículo 6, es una renta destinada específicamente a atender las erogaciones
causadas por la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del
valle de Aburrá y prioritariamente al servicio de la deuda. Por lo tanto, no se
adecúa a ninguna de las tres excepciones señaladas en el artículo 359 de la
Constitución.
2. El demandante
considera que el inciso primero del artículo 8 de la ley 86 de 1989 viola el
artículo 317 de la Constitución Nacional el cual señala que sólo los municipios
podrán gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio de que otras entidades
impongan contribuciones de valorización y que "La ley destinará un
porcentaje de estos tributos", a las entidades  encargadas del manejo y
conservación  del ambiente y de los recursos naturales, de acuerdo con los
planes de desarrollo del municipio.
Según el demandante
en el artículo citado la Constitución designa con el nombre genérico de
"tributos" tanto a los impuestos como a las contribuciones de
valorización y, a renglón seguido, exige que una parte de ellos sea destinada a
la protección del medio ambiente y de los recursos naturales, exigencia con la
cual no cumple el inciso primero del  artículo 8 de la ley 86 de 1989.
A su alegato de
inconstitucionalidad agrega dos argumentos: afirma primeramente que la
jurisprudencia ha considerado, en ocasiones, que la valorización es un impuesto
y no una contribución, con lo cual intenta reforzar su argumento en favor de la
destinación obligatoria del porcentaje mencionado en el inciso 2 del artículo
317 de la Constitución. Señala luego que el tributo en mención se extenderá a
inmuebles ubicados en municipios por los cuales no pasará el sistema de
transporte masivo del Valle de Aburrá, con lo cual se agrava su
inconstitucionalidad.
3. Estima también el
actor que el artículo 5 viola la Carta por las mismas razones aducidas contra
el inciso primero del artículo 8 y, en consecuencia, se remite a aquéllas.
4. Agrega que los
artículos 7 y 9 vulneran la Constitución, tanto en lo que se refiere a la
autonomía municipal, cuanto en lo dispuesto por el artículo 362, en materia de
bienes y rentas tributarias de las entidades territoriales provenientes de la
explotación de monopolios, las cuales son de su propiedad exclusiva y gozan de
las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares. Los
impuestos departamentales y municipales - agrega el artículo 362- gozan de
protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la
Nación, salvo temporalmente, en caso de guerra exterior.
5. Por último el
libelista estima que toda la ley y en especial los artículos mencionados,
violan lo dispuesto en el artículo 363 de la Carta el cual establece que el
sistema tributario debe fundarse en los principios de equidad, eficiencia y
progresividad. La ley 86 de 1989 viola esta disposición constitucional al
imponer la realización de una obra abiertamente contraria a la equidad. No otra
cosa se desprende del hecho de gravar a los contribuyentes para financiar una
obra que de antemano se sabe que no se puede concluir por falta de
financiamiento, situación prevista en el artículo 364 de la Constitución
cuando dispone que el endeudamiento interno y externo de la Nación y de las
entidades territoriales  no podrá exceder su capacidad de pago.
IV. LAS
INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBLICAS
Según lo acredita el
informe rendido por la Secretaría General el cinco de Agosto del año corriente,
dentro del término de fijación en lista del proceso, presentaron escrito de
impugnación a las pretensiones de la demanda las ciudadanas Teresa de Jesús
Martín Méndez, apoderada del Ministerio de Hacienda y Clara Inés Gregory,
apoderada del Departamento de Antioquia.
A. Intervención
del Ministerio de Hacienda
La apoderada del
Ministerio de Hacienda fundamenta la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas en las siguientes consideraciones:
1. La creación de la
Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá  (ETMVA) se llevó a cabo de
acuerdo con las normas legales vigentes y en ella participó tanto la Asamblea
Departamental de Antioquia como  el Concejo Municipal de Medellín.
2. La garantía
otorgada por el Gobierno Nacional a la financiación del tren metropolitano se
hizo a solicitud de la ETMVA y previo cumplimiento de los requisitos exigidos
por el decreto ley 222 de 1983.
3. De la
constitución de contragarantías no se puede deducir la creación de una renta
con destinación específica. Al gobierno nacional le asiste la obligación
constitucional y legal de proteger los recursos del Estado y una de las maneras
de lograrlo es precisamente evitando tener que pagar las deudas ajenas que ha
garantizado.
4. La ley 86 de 1989
se refiere a un "costo inicial", lo cual impide hablar de incrementos
inexplicables, como lo hace el actor. Los contratos para la construcción del
proyecto previeron el reajuste de precios  contemplado  en el decreto ley 222.
5. La inconveniencia
de la continuación del proyecto del tren metropolitano, no es una causal de
inconstitucionalidad.
6. Siendo el tren
metropolitano un proyecto de nivel regional, le corresponde a la ley determinar
la coordinación, organización y financiación de dicho proyecto.
En relación con las
consideraciones específicas sobre los cargos de la demanda, la apoderada del
Ministerio dice lo siguiente:
1. El artículo 6 de
la ley 86 de 1989 no viola el artículo 359 de la Constitución ya que no se
trata de una renta nacional, sino de recursos regionales tanto en su percepción
como en su utilización.
2. El artículo 8 de
la ley no viola el 317 de la Constitución, ya que los aportes que deben hacerse
según esta norma con fines ambientales y ecológicos no pueden ir en desmedro de
obligaciones previamente contraídas. Por las mismas razones el artículo 5 de la
ley tampoco viola el citado artículo constitucional.
3. Los artículos 7 y
9 de la ley  no violan el artículo 362 de la Carta, ni ninguna otra disposición
en la cual se consagre la protección del derecho de propiedad de las entidades
territoriales. De la pignoración  de rentas municipales a favor de la nación no
se desprende un desconocimiento de la titularidad de tales rentas.
4. El cargo de
violación del artículo 363 de la Constitución tampoco tiene fundamento ya que
es equitativo que un proyecto de este tipo sea financiado por quienes se
benefician.
B.  Intervención
del Departamento de Antioquia
De otra parte, la
apoderada del departamento de Antioquia,  refuta los cargos expuestos por el
demandante de la siguiente manera:
1. Cuando el actor
considera inconstitucional el artículo 6 de la ley 86 de 1989, califica de
manera equivocada la sobretasa al consumo de gasolina motor, pues le está dando
la naturaleza de una renta nacional cuando, en realidad, no lo es. Se trata,
por el contrario, de una renta regional que no entra al presupuesto general de
la Nación y, como tal, se encuentra excluida de la prohibición contenida en el
artículo 359 de la Carta.
2. En cuanto a la
inconstitucionalidad del artículo 8, basta con poner de presente el hecho de la
falta de reglamentación del artículo 317 de la Constitución para concluir que
en este caso no se puede violar la destinación porcentual de recursos al medio
ambiente y a la ecología. De otra parte, la ley 86 no viola la autonomía
municipal pues establece mecanismos encaminados a proteger un interés regional
claramente determinado. Así lo consideró el Consejo de Estado en providencia
del primero de marzo de 1991. Iguales razones valen para defender la
constitucionalidad del artículo quinto.
3. En relación con
la violación de los artículos 362 y 363 de la Carta, hay que decir que los
artículos 7 y 9 de la ley 86 no establecen una trasferencia sino un mecanismo
para que la Nación garantice  una obra de difícil financiación.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General
de la Nación, Dr Carlos Gustavo Arrieta Padilla, mediante oficio No. 65 de
Septiembre 3 de 1992 rindió en tiempo el concepto fiscal de rigor.
Señala inicialmente
su obligación de pronunciarse sobre todos los artículos demandados, debido a la
circunstancia de que, no obstante el hecho de haber sido anteriormente
demandados algunos de ellos, la Corte Constitucional no ha fallado al momento
de rendir el presente  informe fiscal.
Sobre los cargos de
la demanda, el señor Procurador reafirma lo dicho en el informe No 014
presentado a raíz de primera demanda contra algunos de los artículos de la ley
86 de 1989 y por ello en el presente informe sus explicaciones, salvo en lo
relativo al nuevo artículo  acusado - sexto-, son breves y de alcance general.
Antes de entrar en
el análisis de los cargos, el señor Procurador hace algunas anotaciones
relativas al marco conceptual dentro del cual se ubica la demanda. Las materias
económicas - dice - han ganado una importancia innegable. Dentro de estas, la
tendencia económico-administrativa dominante consiste hoy en día en fortalecer
la descentralización con el objeto de mejorar y cualificar la función pública
en el nivel municipal y regional. Así se desprende claramente de la lectura de
los artículos 1 y 287 de la Constitución Nacional en los cuales se consagra el
principio de la autonomía de las entidades territoriales.
Sin embargo,
advierte el señor Procurador que si bien es cierto que la descentralización
busca activar la autogestión regional y la participación ciudadana, el nivel
central permanece con cierto tipo de prerrogativas propias del carácter
unitario de Estado.
Estima que esta
forma unitaria de Estado, conviene de manera especial a una economía en proceso
de desarrollo y dependiente del movimiento de los factores internacionales. Si
bien la autonomía territorial es importante en el nuevo ordenamiento
constitucional, no se puede perder de vista la subordinación de las entidades
territoriales en materia de planeación, orden público y de política económica,
a la coordinación general del nivel central.
En relación con el
artículo sexto de la ley el señor Procurador afirma lo siguiente:
1. El artículo 6 de
la ley 86 de 1989 - no incluido en la demanda anterior sobre la misma ley - no
viola el texto constitucional. La sobretasa prevista por dicho artículo se
utiliza por la ley como mecanismo para llevar a cabo la financiación de un
proyecto de transporte que constituye una inversión social, crea un impacto
económico benéfico y determina una notoria mejoría en la infraestructura de
transporte de los habitantes del Valle de Aburrá.
El señor Procurador
considera que la prohibición constitucional en materia de rentas de destinación
específica, se encuentra amparada por la excepción establecida en el numeral 2
del mismo artículo y relativa a las obras de inversión social.
"De lo anterior
se tiene -concluye- que la creación de una renta de destinación específica con
motivo de una obra en donde se evidencia una inversión social, es un acto que
cabe perfectamente dentro del ordenamiento constitucional, por ajustarse no
solo a las normas tributarias, sino adicionalmente por cumplir una tarea dentro
de la función del Estado como estamento generador de beneficios públicos"
.
2. Sobre los
artículos 7, 8 y 9, el Procurador hace algunos breves comentarios generales en
los cuales defiende la constitucionalidad de los mismos. Tales normas, dice,
desarrollan un proyecto de colaboración financiera para una obra específica
entre los niveles central y regional.
"Dicho sistema
-continúa- obedece a un sistema de planeación  macroeconómico en donde se
coordinan de una forma armónica, municipio y nación, y esta colaboración (...)
no transgrede en ningún momento la soberanía fiscal de las entidades, sino que
por el contrario está permitiendo que se fortalezca el municipio con la
garantía de la Nación".
En conclusión, el
Sr. Procurador no encuentra en los artículos demandados vicio alguno de
inconstitucionalidad.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. COMPETENCIA
Al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, esta Corte es
competente  para decidir la presente demanda, comoquiera que las disposiciones
que en ella se acusan hacen parte de una ley de la República.
B. LA COSA
JUZGADA MATERIAL: ARTICULOS 5° (parcial); 7°; 8°
(parcial) y
9°.
En primer lugar, es
preciso señalar que los artículos 5o (parcial), 7o, 8o (parcial) y 9o fueron
objeto de juicio constitucional por parte de esta Corte -sentencia C-517 del
quince (15) de Septiembre de 1992-. Por lo tanto, esta Corporación advierte que
no entrará a estudiar los cargos  presentados por el ciudadano Gonzalo Alvarez
Henao contra dichos artículos, comoquiera que ya lo hizo a fondo en la aludida
decisión.
La Corte Suprema de
Justicia se ha ocupado del alcance de la cosa juzgada en materia
constitucional, en la forma que se referirá a continuación y que esta
Corporación comparte.
Tanto en la
Constitución de 1886 en su artículo 214, como en la actual (artículo 243), se
establece que los fallos de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada. Estos
preceptos, sin embargo, han de entenderse y analizarse a la luz del respectivo
fallo.
Frente a un juicio
de constitucionalidad respecto de una determinada norma es necesario
diferenciar tres situaciones: la primera ocurre cuando el estudio sobre  la
exequibilidad de una norma se hace exclusivamente desde el punto de vista
formal -trámite legislativo, exceso en las facultades extraordinarias,
adopción, promulgación, etc.  En estos casos el fallo tendrá el carácter de
"cosa juzgada relativa", por cuanto serán admitidas futuras demandas
de inconstitucionalidad que versen sobre la norma ya declarada exequible, pero
cuyos cargos estén orientados a demostrar  la inconstitucionalidad por
cuestiones de fondo. Sobre estos precisos aspectos la Corte no se ha
pronunciado y por lo tanto debe abordar su estudio, en desarrollo de su función
de guardiana de la Constitución.
De acuerdo con esto,
la "cosa juzgada relativa" impide la admisión de demandas cuyos
cargos tengan como fundamento irregularidades de forma  de la norma. Por lo
general los fallos sobre cosa juzgada relativa, expresamente limitan su
alcance, pues restringen la decisión al preciso ámbito de lo formal. Sobre el
tema se pronunció la  Corte Suprema de Justicia, así:
"Igualmente
esta Corporación ha sostenido que pueden existir fallos definitivos más no
absolutos, como sucede cuando la Corte declara exequibles las normas acusadas
limitando su pronunciamiento a lo que atañe a vicios de formación o facultades
extraordinarias, eventos en los cuales se admiten demandas contra las mismas
normas pero por aspectos materiales diferentes de los enunciados."1
La segunda situación
se presenta cuando se ha declarado exequible o inexequible una norma con
fundamento en determinados cargos y es  acusada posteriormente con base  en cargos
distintos, o por infracción de normas diferentes del mismo texto
constitucional.
En estos casos el
efecto de la cosa juzgada absoluta se extiende a las consideraciones
específicas de cada fallo. Son éstas, pues, los elementos fundamentales para
determinar en cada caso el alcance del estudio realizado por el fallador,
frente a los artículos constitucionales que estime pertinentes para la
dilucidación del acuerdo o contradicción de la norma estudiada con los
preceptos de la Carta. A contrario sensu, la cosa juzgada no cobija aquellos
aspectos eventualmente relevantes en el juicio de constitucionalidad que no
fueron objeto de estudio, ni mencionados en ninguna parte por el fallador.
En principio
entonces, en este evento operará con todo el rigor la cosa juzgada absoluta,
salvo que la sentencia hubiere sido explícita en manifestar que el juicio de
constitucionalidad se realiza exclusivamente respecto de ciertos y determinados
preceptos, o cuando el juez advierta que existen elementos relevantes que no
fueron considerados en el primer fallo, y que pueden llevar a la declaratoria
de inconstitucionalidad de la norma demandada.
La tercera situación
se presenta en el evento del tránsito constitucional. Estudiada una norma bajo
la vigencia de un ordenamiento constitucional y declarada exequible, nada
impide que con la entrada en vigencia de una nueva Carta dicha norma resulte
inconstitucional, lo cual  hace procedente un nuevo juicio, sin que pueda
hablarse de cosa juzgada. Ahora bien,  los pronunciamientos relativos a vicios
formales de la norma acusada, quedan cobijados por los efectos de la cosa
juzgada, pues estos debieron ajustarse a la normatividad constitucional
existente al momento de su promulgación, sin que sea viable un juicio de
constitucionalidad respecto de formalidades o trámites que no existían al
momento de la promulgación de la norma.2
En virtud de todo lo
anterior y dado que esta Corte declaró exequibles los artículos 5o. (parcial),
7o, 8o (parcial) y 9o, de la ley 86 de 1989, en la sentencia C-517 del quince
de Septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992), no se ocupará de
su estudio en la presente providencia.
Frente al artículo
6o y el literal b) del artículo 5o, y la parte inicial de su inciso final
entrará a pronunciarse como sigue.
C.  LA DECISION
DE MERITO:  Artículos 5o.,  encabezamiento, literal b)  y  parte inicial  del
inciso final;  Artículo 6°.
1)  La materia
Conviene recordar el
contenido normativo sobre el que versará el presente pronunciamiento:
"Artículo 5°.
Cuando las rentas ... de los municipios, incluido el Distrito Especial de
Bogotá, no sean suficientes...
...
b) Cobrar una
sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% de su precio al
público sobre las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a
la zona de influencia  del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de
Política Económica y Social, Conpes.
Los incrementos a
que se refiere el presente artículo se destinarán exclusivamente a la
financiación del sistema de servicio público urbano de transporte masivo de
pasajeros..."
"Artículo 6°.
Para atender las erogaciones causadas por la construcción del sistema de
transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, y prioritariamente el
servicio de la deuda, se cobrará una sobretasa al consumo de la gasolina motor
del 10% de su precio al público sobre las ventas de Ecopetrol en la planta de
abastecimiento ubicada en el Valle de Aburrá a partir del 1° de enero de 1990.
2) Premisas
conceptuales.
a.- La estructura
organizativa del Estado
Colombia es un
Estado social de derecho y en consecuencia sus instituciones están organizadas
para la protección de las personas y de sus derechos fundamentales.
Asi, para el mejor
cumplimiento de sus fines el Estado se organiza de manera descentralizada
mediante divisiones de orden espacial que dan lugar a las entidades
territoriales, y de orden funcional, de la cual se derivan las entidades
descentralizadas por servicios, vinculadas, a su vez, a alguna entidad
territorial.
En materia fiscal,
el artículo  287 de la Carta establece que las entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses y en tal  sentido pueden administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones. De ello se desprende el carácter originario del poder tributario de
las entidades territoriales. Ahora bien, la Constitución señala que tanto las
asambleas departamentales como los concejos municipales, -al decretar o votar
los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus
funciones-, deberán ceñirse a lo establecido en la ley, lo que en ningún caso
resta autonomía al poder tributario de estas entidades.
El caso concreto que
se plantea en la presente demanda, señala el posible conflicto entre la
autonomía fiscal o tributaria de las entidades territoriales y la competencia
del Congreso para intervenir a través de una ley en asuntos de orden regional.
Por ello, es importante -antes de adentrarnos en los cargos concretos-, hacer
algunas consideraciones previas sobre el régimen tributario  en un estado
descentralizado.
b.- Régimen
tributario y descentralización en la República unitaria
La posibilidad de
imponer tributos se encuentra ligada de manera estrecha al concepto de ley y, a
partir de allí, al origen mismo del derecho constitucional. En efecto, a lo
largo  del siglo XIV las "Asambleas de Estados" - provenientes de las
antiguas "cortes del rey" y fortalecidas con el ingreso de la
burguesía - cumplían la función de controlar las finanzas del reino y de
autorizar la percepción de impuestos. Es este el germen que daría lugar al
poder presupuestario y fiscal de los parlamentos modernos.
El hecho de que
buena parte de los excesos del régimen absolutista tuviesen manifestación en la
imposición de tributos, determinó el principio de la legalidad del impuesto, el
cual fué acogido por las constituciones colombianas del siglo XIX, con las
variantes descentralistas de las Cartas de 1853 y 1858, y federalista
introducida por la Constitución de 1863.
La Constitución de
1886, al establecer un Estado centralista, atribuyó la potestad tributaria a la
nación. En desarrollo del principio de la descentralización administrativa,
confirió también a las asambleas departamentales la facultad de imponer
contribuciones para cubrir los gastos de administración que les
correspondieren, pero con las condiciones y dentro de los limites que fijare la
ley (art. 190). Otorgó a los concejos, igual potestad pero con sujeción a las
ordenanzas departamentales (art. 199). Una década después, a través del acto
legislativo 2 de 1908, el poder tributario de los concejos municipales quedo
sujeto exclusivamente a la ley.
El acto legislativo
3 de 1910, en los artículos 56 y 62, que se mantuvieron vigentes hasta la
expedición de la Carta de 1991, ratificó la potestad de las asambleas de
establecer contribuciones para cubrir los gastos de administración que les
correspondan, con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley. Los
concejos podían votar las contribuciones y gastos locales dentro del marco de
la Constitución, la ley y las ordenanzas de las asambleas.
Hasta la nueva
Constitución, puede decirse entonces que el Congreso era competente para
decretar tributos de orden nacional, mientras que, para ejercer su poder
tributario las asambleas y concejos debían estar autorizados por normas
superiores y, por supuesto, solo podían ejercerlo dentro de su área
territorial.
Un repaso de la
Constitución de 1886, nos muestra que el Congreso tenía como límite fundamental
en el ejercicio de la función tributaria en las distintas entidades
territoriales, el establecido en el artículo 50 del acto legislativo No 3 de
1910, adicionado por los actos legislativos 1 de 1968 y 2 de 1987. En virtud de
tales normas, se pretendió matizar la competencia tributaria del poder central
señalando, de una parte, que los bienes y rentas de los departamentos y municipios
son de su exclusiva propiedad y cuentan con las mismas garantías que las
propiedades y rentas de los particulares; y en segundo lugar,  prohibiendo a la
ley  y al Gobierno Nacional conceder exenciones sobre derechos o impuestos de
las entidades territoriales o imponer a favor de cualquier entidad recargos
sobre las rentas locales o nacionales que les hubieren sido asignadas.
En síntesis, el
régimen tributario adoptado por la Constitución de 1886, se fundaba en el
principio de la legalidad del impuesto: en situación de normalidad sólo la ley
podía crear, modificar o derogar tributos. Las asambleas y los concejos podían
hacerlo cuando se encontraren amparadas por una autorización legal que solía
presentarse en términos amplios (arts 191 y 197 C.N. 1886).
La "ratio
juris" que respaldaba este régimen se encuentra en el principio según el
cual  no hay impuesto sin representación.  El límite de la ley en materia
tributaria -en tratandose de cuestiones propias de las entidades
territoriales-, estaba dado por la expresa prohibición constitucional de
establecer exenciones o tratamientos preferenciales y de gravar las materias
destinadas a las autoridades territoriales o aquellas, que si bien en un
principio podían ser objeto de gravamen por parte del Congreso, ya estuvieren
gravadas por las autoridades territoriales.  Se evitaba con esto la doble
tributación, principio fundamental de la hacienda pública.
Sobre el contenido
de la ley que  facultaba a las entidades locales para establecer el tributo, no
hubo uniformidad en los criterios. En algunos casos la ley de autorización fué
amplia en la identificación del tributo, mientras que en otros se limitó a
ciertos enunciados generales de los cuales se derivó una gran discrecionalidad
local.
La Carta de 1991, si
bien introduce el concepto de autonomía de las entidades territoriales,
consagra los principios rectores del régimen tributario del Estado unitario. Lo
anterior no obsta para que se hayan creado importantes mecanismos que
fortalecen la autonomía fiscal de las entidades territoriales. Con todo, dicha
autonomía se encuentra sujeta a los mandatos de la Constitución y la ley.
La Carta del 91
consagra claramente el principio de legalidad de los impuestos, al señalar que
es función de la ley "establecer contribuciones fiscales y,
excepcionalmente, contribuciones parafiscales..." (art. 150-12). Asímismo
autoriza a las asambleas departamentales y concejos municipales para decretar o
votar las contribuciones o tributos fiscales locales, conforme a la ley (arts.
300-4, 313-4 y 338).
Además de los
departamentos, distritos y municipios, la Constitución crea nuevas entidades
territoriales, como los territorios indígenas, las regiones y las provincias
que, en virtud de lo señalado en el artículo 287 numeral 3, tienen el derecho a
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones,
aunque no tengan autoridades propias con capacidad constitucional para hacerlo.
En cualquier caso,
la Carta subordina el poder tributario de las entidades territoriales a la ley,
en desarrollo del principio de unidad nacional consagrado en el artículo 1.
Al igual que durante
la vigencia de la Constitución de 1886, la nueva Carta no establece qué
elementos debe contener la ley que autorice la imposición fiscal en las
entidades territoriales. Aun así, es importante anotar, que el artículo 338 de
la Constitución señala que las leyes tributarias deben precisar el contenido de
los tributos, designando los sujetos activo y pasivo, los hechos y las bases
gravables y las tarifas de los impuestos. En este sentido, la ley de
autorizaciones puede ser general o puede delimitar específicamente el tributo,
pero al menos debe contener los límites dentro de los cuales la ordenanza o el
acuerdo fijen los contenidos concretos de que habla el artículo antes citado.
El fortalecimiento
de la autonomía fiscal de las entidades territoriales a nivel constitucional se
refleja no solo en el derecho a administrar los gastos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones dentro de su ámbito
territorial, sino en el fortalecimiento de los mecanismos de financiación que
ya existían en la Carta vigente hasta 1991 (artículos 356, 357, 360 y 361 ) y
en la introducción de nuevos instrumentos para la obtención de recursos
fiscales, como la facultad de los departamentos y municipios de emitir títulos
y  bonos de deuda pública, consagrada en el artículo 295 de la Constitución.
La Constitución
establece también que las entidades territoriales podrán contratar  crédito
externo, siempre que se haga de conformidad con la ley que regule la materia
(art. 295 C.P.) y  sin que el endeudamiento exceda la capacidad de pago de la
respectiva entidad (art 364).
De otra parte, y de
manera novedosa respecto al régimen anterior, la Carta señala que solo los
municipios están autorizados para gravar la propiedad inmueble, salvo en lo que
se refiere a contribuciones de valorización.
Como limites
expresos a la facultad impositiva del Congreso, la Carta reitera la prohibición
de conceder, mediante ley, exenciones o tratamientos preferenciales en relación
con los tributos de propiedad de los entes territoriales, y de imponer recargos
sobre sus impuestos, salvo en lo que se refiere a la contribución de
valorización (art. 294). Tampoco puede la ley trasladar a la nación los
impuestos departamentales y municipales, salvo temporalmente en caso de guerra
exterior, así como tampoco gravar las materias que han sido objeto de gravamen
por parte de las autoridades locales.
A los bienes y
rentas de propiedad de las entidades territoriales, la Carta les asigna las
mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares.
Es, pues, claro para
esta Corporación que, mientras la ley de ordenamiento territorial no establezca
con mayor precisión los términos en los que deben ejercerse las competencias
fiscales de los distintos ordenes territoriales, los conflictos que se susciten
deben ser resueltos dentro de los limites que establece la Constitución y que
de manera general han quedado expuestos en este aparte. Las precisiones
expuestas seran utilizadas para estudiar los cargos contra los artículos 5°  y
6°  demandados.
c.-  Autonomía de
las entidades territoriales en la Carta de 1991
En la demanda que
decide la presente sentencia, así como en otras que dieron ya origen a
pronunciamientos de esta Corte, el tema de la violación de la autonomía
municipal subyace como argumento central e inspirador de todos los cargos. A
manera de recapitulación y    síntesis de lo ya dicho, se exponen los elementos
conceptuales definidos por la Corte sobre este tema:
1) -El concepto de
autonomía es nuevo en el constitucionalismo colombiano. Su relación con el
concepto de descentralización es evidente lo cual no desconoce su distinción y
complementaridad. Ambos conceptos entrecruzan sus mecanismos de acción, pero su
perspectiva es diferente: mientras la descentralización, que es una manera de
administrar, busca una mayor libertad en la toma de decisiones administrativas
de las entidades locales del orden territorial y funcional y como resultado de
ello una mayor eficiencia  en el manejo de la cosa pública, la autonomía, que
es grado creciente de libertad, busca cada vez mayor y mejor autodeterminación
de los habitantes del territorio para la definición y control de sus propios
intereses y el logro del bienestar general, siempre dentro del marco del Estado
unitario.
La autonomía es una
calidad que se predica de quien decide por si mismo, sin que por ello se
confunda con el concepto de soberanía o grado máximo de libertad. La autonomía,
por el contrario, se ejerce dentro de un marco jurídico determinado, que va
variando a través del tiempo y que puede ser más o menos amplio. Asi, por
ejemplo, en el ámbito personal la manifestación jurídica de la autonomía se encuentra
en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16. C.N.), pero
dentro de los parámetros establecidos por la propia Constitución y respetando
siempre el conjunto de derechos y libertades que forman el catalogo
constitucional. De la misma manera en el ámbito institucional, la Constitución
establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, con ciertas
limitaciones constitucionales y legales (arts. 1 y 287. C.N. )3 .
2) En decisión
anterior4, a propósito de la ley 86 de 1989 esta
Corte señaló que la garantía institucional de la autonomía territorial posee un
contenido constitucional básico, que se constituye en el reducto mínimo que, en
todo caso, debe ser respetado por el legislador.
En principio, dicho
contenido reune cuatro requisitos esenciales, a saber: el derecho de las
entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias, elegidas y
constituidas democráticamente; el derecho de cada entidad territorial a ejercer
libremente las competencias constitucionales y legales  que le correspondan; el
derecho de cada entidad a administrar sus recursos propios  y a establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y el derecho a
participar en las rentas nacionales, tal y como lo señala la Constitución.
3) Las relaciones
entre el centro y la periferia o entre la Nación y los entes territoriales han
variado a través del tiempo, no sólo como consecuencia de los cambios
doctrinales e ideológicos que se han ido sucediendo, sino también como
resultado de las necesidades funcionales derivadas de circunstancias económicas
y desarrollos  técnicos.
En relación con los
aspectos doctrinales e ideológicos es importante subrayar cómo la clásica
discusión decimonónica entre federalistas y centralistas ha ido perdiendo
terreno en beneficio de una distribución de competencias a partir de la cual se
logre el respeto de la identidad comunitaria local y de su autodeterminación,
sin afectar la necesidad de coordinación y planeación de ciertas materias desde
el nivel central.
En este contexto, es
de resaltar la importancia que ha adquirido el nivel local en la organización
política y territorial del Estado. El auge de las ideas sobre diversidad y la
revaloración de las diferencias culturales y de la libertad y la identidad
comunitaria local, han inspirado un tipo de relación centro-periferia, en la
cual lo local posee una relevancia política desconocida hasta el momento. No
sobra agregar que esta valoración de  las diferencias no es ajena a la
importancia que los derechos económicos, sociales y culturales, -con todo su
trasunto igualitario a partir del reconocimiento de las  diferencias-, han
adquirido en el ámbito de la protección de los derechos humanos durante las
últimas décadas.
Este nuevo
componente ideológico ha determinado cambios radicales en materia de
participación política. Buena parte de los procedimientos y contenidos de la
democracia participativa tienen aplicación en las comunidades locales.
En relación con las
necesidades funcionales ha habido también cambios importantes. Durante el siglo
XIX cierta autonomía local era el resultado de las condiciones impuestas por el
subdesarrollo: el alejamiento de las regiones debido a la falta de medios de
comunicación determinaba una cierta liberalidad y autonomía en el manejo de los
asuntos locales por parte de las autoridades propias.
El mejoramiento de
las comunicaciones entre periferia y provincia y, sobre todo, la dinamización
de los procesos económicos y la intervención estatal, impulsaron la
centralización de las decisiones en materia económica y financiera. Hoy en día,
con las exigencias de la internacionalización de la economía y con la volubilidad
de las coyunturas planetarias, la centralización de las decisiones en materia
de planeación económica y financiera se hace indispensable.
Estas dos
tendencias, hacia la autonomía en lo político y hacia la dependencia en lo
económico, con todas las interferencias que de allí resultan, determinan el
espacio, difícil de delimitar conceptualmente, en el cual se mueven las
relaciones entre el centro y la periferia.
4) La introducción
del concepto de autonomía de las entidades territoriales dentro de una
República unitaria puede generar -en el ejercicio concreto del poder público-,
una serie de conflictos de competencia entre el  nivel central y los niveles
seccional o local.  Por eso en el proceso de articulación de los distintos
intereses deben tenerse en cuenta los principios que introduce la Carta y las
reglas que de ellos se derivan5 .
En este sentido,
esta Corte ha considerado que existen, al menos, cuatro reglas de solución de
conflictos de competencia entre los distintos niveles territoriales6,
que brevemente pueden ser resumidas así:
. Si en el ejercicio
de sus competencias se enfrentan el interés nacional y el interés de la entidad
territorial, a tal punto que no pueden ser articulables, prevalecerá aquel que
concentre el mayor valor social.
. Si bien la ley,
manifestación por excelencia de la soberanía en un Estado unitario tiene en la
Constitución un valor relevante, ésta no puede ir hasta el punto de anular la
autonomía de las entidades territoriales o coartar sus legítimas expresiones.
Se trata entonces de dar aplicación al principio de vaciamiento de
competencias.
. En materia
macroeconómica se intensifica el alcance y peso de lo unitario, con la
consiguiente debilidad del elemento autónomo.
. Por último, la
delimitación de competencias entre los distintos ordenes territoriales y entre
las entidades entre si, debe establecerse en función del interés económico y territorial
subyacente.
En conclusión, esta
Corte considera que la introducción del concepto de autonomía, que implica un
cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser
entendida dentro del marco general del Estado unitario.  De esta forma, a la
ley corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y para ello
puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de
competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay
que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos
intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto,
generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles
territoriales no son excluyentes, Por el contrario dichas competencias, como lo
señala la propia  Constitución, deben ejercerse dentro de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
D. EXAMEN DE LOS
CARGOS
1. El artículo 6.
De la demanda pueden
dilucidarse dos argumentos contra el artículo sexto. Uno velado, que hace
relación a la autonomía territorial y a la falta de competencia constitucional
de la ley para intervenir en asuntos fiscales de orden regional. Y un segundo
argumento, explícito  en la parte de la demanda que hace relación a la norma
que se estudia y que la acusa de vulnerar el artículo 359 de la Constitución
nacional.
El estudio de la
constitucionalidad del artículo 6 debe entonces entenderse en un doble aspecto:
en primer lugar indagar si al momento de expedirse la ley el Congreso era
competente para imponer un tributo a nivel local. Y en segundo lugar, revisar
la constitucionalidad de dicho precepto respecto a la Carta de 1991,
fundamentalmente en lo que hace referencia al articulo 359 CN y al respeto de
la autonomía territorial.
a. -Como se señaló
en el acápite C de esta sentencia sobre las premisas conceptuales que han de
guiar el razonamiento de la Corte, la Constitución vigente hasta 1991, -en
desarrollo del principio fundamental del centralismo político y económico-,
facultaba al Congreso para intervenir en materia fiscal, en todos los ámbitos
territoriales.
Ahora bien, el
legislativo encontraba algunos limites al ejercicio de su poder tributario,
mientras que la propia Carta dotaba a las entidades territoriales de algún
grado de poder tributario, siempre subordinado a la ley.
En el caso que nos
ocupa, ciertamente es el legislador quien crea en forma directa, sin
intervención de las autoridades regionales o locales respectivas, un tributo
que ha de ser cobrado con exclusividad en una zona del país. En este artículo
es claro que la ley no está autorizando la creación del tributo, sino que lo
está creando directamente, sin intervención de la asamblea departamental de
Antioquia o de los concejos de los municipios afectados por este gravamen.
Ahora bien, a juicio
de esta Corporación, con la expedición de este artículo, el legislativo no
vulneró la autonomía fiscal de las entidades departamentales y municipales
afectadas por el gravamen descrito, pues es claro que de lo que se trata es de
aumentar la capacidad de pago de las entidades contratantes del crédito externo
destinado a financiar el sistema de transporte de que habla la ley acusada,
para asegurar el cumplimiento oportuno del pago y evitar que se haga exigible la
garantía de la Nación.
Es pues claro que no
estamos frente a una intervención en los asuntos, competencias o intereses
propios y exclusivos de las entidades territoriales involucradas, sino frente a
la regulación de un tema crucial para los intereses de la Nación entera, lo que
es compatible, no solo con los artículos 43, 76, 204, 191 de la Constitución de
1886 sino que, además, se deduce de los artículos que regulan la contratación
de crédito externo y la forma de satisfacer tales obligaciones (art. 203).
La coyuntura
nacional e internacional hace imperativa la planeación económica. En un país
con una economía subdesarrollada, parte esencial de esta planeación está
constituída por el manejo de la deuda. En las últimas décadas, las economías de
los países latinoamericanos han estado constreñidas por el pago de sus deudas
externas. Este es un asunto cuyas implicaciones no se limitan a las cifras
macroeconómicas de la disponibilidad presupuestal del Estado. El pago del
servicio de la deuda pone en juego la suerte de millones de personas: todas las
políticas encaminadas a la restricción del gasto público y a la disminución de
la masa monetaria, afectan de manera dramática el ingreso per capita de los
ciudadanos e imponen un régimen de austeridad cuyas implicaciones son bien
conocidas en todos los paises de América Latina.
La ley 86 de 1989 es
desarrollo del principio centralista de la Constitución de 1886 y de la
consecuente atribución al nivel nacional del manejo de  la deuda y la
planeación nacional.
El precepto acusado
que aquí se estudia encuentra respaldo concreto en el artículo 364 de la Carta
vigente, el cual establece que el endeudamiento interno y externo de la Nación
y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago.  Esta
norma constitucional tiene el propósito de evitar que los grandes proyectos de
obras públicas sean concebidos y realizados con independencia de la
disponibilidad presupuestal y en detrimento de otros gastos necesarios.  Una
obra pública financiada con créditos externos que compromete buena parte de los
recursos regionales y que además requiere la garantía de la Nación y con ello
compromete igualmente sus recursos, no puede ser aprobada y ejecutada sino a
partir de un análisis global, nacional, de disponibilidad de recursos.
b. El demandante
señala que el artículo 6 vulnera el artículo 359 de la Constitución vigente,
comoquiera que establece una renta de destinación específica.
No comparte la Corte
esta apreciación pues, tal y como se señala adelante, la sobretasa de que habla
el artículo 6 no constituye una renta nacional sino regional. En consecuencia,
nada impide que se le asigne una destinación concreta.
En primer lugar,
parece claro que no se trata de una renta nacional, pues no constituye un
ingreso corriente de la nación y no forma parte de  ningún título del
presupuesto nacional.
La sobretasa de que
habla el artículo 6, se recauda sobre las ventas de Ecopetrol en la planta de
abastecimiento ubicada en el Valle de Aburrá. Se cobra, pues, exclusivamente en
el departamento de Antioquia y los recursos, -si bien son recaudados por
Ecopetrol y enviados a la Tesorería General de la República-, pertenecen a la
Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá, que es una empresa industrial
y comercial del Estado, del orden municipal.
La confusión del
demandante puede provenir del hecho de que la recaudación y, eventualmente la
administración de los recursos, se realiza en el nivel nacional. Los dineros de
la sobretasa recaudados por Ecopetrol y transferidos a la Tesorería General de
la República, se consignan en una cuenta especial de manejo en el Banco de la
República, y -según lo disponga el contrato celebrado entre ETMVA y la Nación-,
la tesorería girara las sumas recaudadas a la Empresa, o bien hará pagos a su
nombre, tal y como lo señala el decreto 453 de 21 de febrero de 1990.
Así, pues, es cierto
que los recursos son recaudados y, en algunos casos, administrados por el nivel
central. Esta circunstancia no le quita a la renta su especificidad local, pues
su propiedad pertenece exclusivamente a la ETMVA.
Las entidades
territoriales están previstas en el artículo 286 de la Constitución. La
entidades descentralizadas funcionalmente o por servicios, se subdividen, como
es bien sabido, en establecimientos públicos, empresas industriales y
comerciales del Estado, sociedades de economía mixta y asociaciones indirectas.
Las entidades
descentralizadas gozan de personería jurídica. Son sujetos de derecho público
capaces de ejercer derechos y contraer obligaciones. Su personería las habilita
para disponer de autonomía administrativa y financiera.
Ahora bien, en el
manejo de los presupuestos públicos, como sucede con el de los particulares, es
necesario distinguir entre  la titularidad y la administración. Si bien ambos
elementos suelen coincidir en cabeza de la misma persona, la ley permite que
una persona titular de un derecho ceda su administración a un tercero. Tal es
el caso que ocupa a esta Corte: La ETMVA, una empresa industrial y comercial
del Estado del orden municipal, es la propietaria de la sobretasa a la gasolina
que se cobra en el Valle de Aburrá para financiar el sistema de transporte
masivo en construcción y la Tesorería General de la República administra la
sobretasa. Dicha administración, como se mencionó, no le quita el  carácter
local a la sobretasa.
De otra parte, queda
de manifiesto que la acusación del actor acerca de la intromisión de la Nación
en los fiscos territoriales carece de fundamento, comoquiera que ella no se
está apropiando  de los dineros provenientes de la sobretasa a la gasolina.
Unicamente los administra en los términos del contrato celebrado con la ETMVA.
Es claro, entonces,
que se trata de una renta local, que ingresa al presupuesto de una empresa
industrial y comercial del Estado del orden municipal. Ahora bien, como se dijo
antes, la Constitución en su artículo 359 prohibe la creación de rentas
nacionales de destinación especifica, mas no así la asignación específica de
rentas de otro orden.
Con esta prohibición
el Constituyente quiso proteger el monto de los recursos del presupuesto
nacional destinados a las entidades territoriales, bien a través del situado
fiscal (art. 356 C.N.), o por la vía de la participación de los ingresos de la
Nación (art. 357). Esto es así por cuanto las rentas nacionales de destinación
específica no se computan dentro de los ingresos corrientes de la Nación, que
sirven como base para fijar el monto de las transferencias a las entidades territoriales
y por lo tanto, al prohibirlas aumenta el volumen de ingresos del presupuesto
que son transferidos a los municipios, distritos y departamentos.
Si la finalidad de
la norma es la de aumentar los ingresos corrientes del presupuesto nacional
para que el monto de la participación a las entidades territoriales sea mayor,
es claro que no tiene ningún sentido prohibir a las autoridades competentes que
creen rentas municipales o departamentales de destinación especifica, dado que
estas no se computan dentro de los ingresos corrientes del Estado.
Por todo lo
anterior, se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia que la Corte no
encuentra fundados los cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 6.
2.  Artículo 5:
Encabezamiento literal b) y parte inicial de su inciso final
El literal b) del
artículo 5° autoriza a los municipios para cobrar una sobretasa al consumo de
la gasolina motor hasta del 20% de su precio al público, cuando las rentas
propias del municipio no sean suficientes para garantizar la pignoración de los
recursos prevista en el artículo cuarto de la ley.
El demandante se
remite a lo expuesto sobre la inconstitucionalidad del artículo octavo, sin
hacer ninguna consideración adicional.  De manera similar, esta Corte considera
que las razones por las cuales se expuso la exequibilidad del artículo sexto
son suficientes para declarar lo mismo respecto de lo preceptuado por la parte
inicial de su inciso final   del numeral b) del artículo quinto.
Ahora bien, dado que
el artículo que se estudia, -a diferencia del artículo 6-, constituye una
autorización general de la ley y no la imposición directa del tributo, es
pertinente hacer algunas aclaraciones.
En buena parte de
sus artículos, la ley 86 de 1989 impone ciertas condiciones para el
otorgamiento de garantías en relación con la financiación de créditos externos
adquiridos por entidades locales que para la construcción de un sistema de
transporte masivo de pasajeros. Ello se justifica porque la deuda que avala la
Nación, implica enormes sacrificios financieros, afecta buena parte de los
recursos públicos y, consiguientemente, también el interés general, el cual
debe prevalecer,  de acuerdo con el artículo primero de la Carta.
Ciertamente, la
decisión de construir un sistema de transporte masivo de pasajeros hace parte
del núcleo intocable de la autonomía municipal que la Constitución protege.
Pero los enormes riesgos que se pueden derivar de la realización indiscriminada
de estos proyectos a lo largo y ancho del territorio colombiano y la dificultad
que tendría la Nación en el otorgamiento de garantías para los respectivos
créditos externos, determinaron la voluntad del legislador de expedir una ley
en la cual se establecen condiciones claras, de tal manera que sirvan para
acomodar la conducta de las autoridades locales, a la  real disponibilidad de
recursos locales.
Para concluir este
análisis, la Corte reitera que lo normado por el artículo 5° en su literal b) y
en la parte inicial de su inciso final, así como en el 6° de la ley 86 de 1989
corresponde  a una renta de destinación específica de orden territorial y no a
una contribución parafiscal.
Tal afirmación se
comprueba al analizar el particular carácter de tales contribuciones a saber:
son recursos fiscales extraídos en forma obligatoria de un sector económico
para ser invertidos en el propio sector, con exclusión del resto de la
sociedad.  Los recursos parafiscales se encuentran a mitad de camino entre las
tasas y los impuestos, sin confundirse con ellos.
Ahora bien, la
sobretasa a la gasolina de que tratan las normas acusadas y examinadas,
corresponde a un gravamen que se cobra a los consumidores de gasolina -sean
transportadores o no-, y se destina a financiar el transporte masivo de
pasajeros -utilicen o no gasolina-.
Es  por ello que la
Corte encuentra que no se está en estos casos en presencia de una contribución
parafiscal, sino de una renta de destinación específica del nivel territorial.
VII. CONCLUSION
Esta Corte considera
que los artículos 5° (parcial) y 6° no desconocen la autonomía local. Por el
contrario, establecen un marco que garantiza la realización cabal de una
decisión autónoma, tomando debidas y necesarias precauciones para evitar los
riesgos que supone la exposición a garantías de una amplitud o magnitud tales
que puedan comprometer seriamente la capacidad de endeudamiento, en detrimento
de otros proyectos locales no menos importantes. Al señalar condiciones para el
otorgamiento de la garantía, la Nación promueve el ejercicio de la autonomía, a
la vez que establece requisitos basados en la protección del interés general y
en un elemental sentido de prudencia.
De lo anterior se
desprende también que la responsabilidad que el demandante señala en cuanto a
la desproporción de las cargas tributarias impuestas a los habitantes de un
municipio por virtud de un proyecto de esta naturaleza y magnitud y por las
necesidades reales del mismo, debe buscarse en las instancias locales que toman
la decisión inicial y no en el nivel nacional que otorga la garantía y señala
condiciones enderezadas a salvaguardar el interés general.
VIII.  DECISION
Con base en las
anteriores  consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
En relación con la
ley  86 de 1989, "por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio
público urbano de transporte masivo  de pasajeros  y se proveen recursos  para
su financiamiento".
RESUELVE
PRIMERO: Del artículo 5° son EXEQUIBLES su
encabezamiento, el literal b) y la parte inicial de su inciso final, que
dicen:
Artículo 5°.  Cuando
las rentas ... de los municipios, incluido el Distrito Especial de Bogotá, no
sean suficientes ... quedan facultados para :
...
b) Cobrar una
sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% de su precio al público
sobre las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona
de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Política
Económica y Social, CONPES.
Los incrementos a
que se refiere el presente artículo se destinarán exclusivamente a la
financiación de sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de
pasajeros..."
SEGUNDO:  Es  EXEQUIBLE el artículo 6° que dice:
"Artículo 6°.
Para atender las erogaciones causadas por la construcción del sistema de
transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, y prioritariamente el
servicio de la deuda, se cobrará una sobretasa al consumo de la gasolina motor
del 10% de su precio al público sobre las ventas de Ecopetrol en la planta de
abastecimiento ubicada en el Valle de Aburrá a partir del 1° de enero de
1990".
TERCERO:  Estése a lo dispuesto por la Sala Plena de
la Corte Constitucional en la sentencia C-517 del 15 de Septiembre de 1992,
que declaró exequible:
- Del  artículo 5°,
la expresión propias y los siguientes apartes:
"... Para
garantizar la pignoración de los recursos  prevista en el artículo anterior...
a) Aumentar hasta en
un 20% las bases gravables o las tarifas de los gravámenes que son de su
competencia;
" ...  Se
cobrarán a partir del 1° de enero del año siguiente a aquel en que se
perfeccione el contrato para su desarrollo".
- El artículo 7°,
que dice:
"En el caso del
sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, como condición
para el otorgamiento de la garantía de la Nación, se deberán pignorar rentas en
cuantía suficiente que, sumadas a los recursos generados por la sobretasa a la
gasolina de que trata el artículo anterior, cubran en valor presente la
totalidad del costo inicial del proyecto, equivalente a US $ 650 millones de
1984".
- El artículo 8°, en
la parte que dice:
"La contribución
por valorización que se cobre en las jurisdicciones municipales de Medellín,
Itaguí, Bello, Envigado, Sabaneta,  la Estrella y Copacabana para atender las
erogaciones causadas por la construcción del sistema de transporte masivo de
pasajeros del Valle de Aburrá y prioritariamente el servicio de la deuda, no
podrá ser inferior al equivalente en pesos de 164 millones de dólares
constantes de 1992, estimativo que excluye los estratos socioeconómicos Nos. 1.
2 y 3.
..."
- El artículo 9°,
que dice:
"En el caso del
sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá se deberán
pignorar las siguientes rentas:
a) La contribución
por valorización de que trata el artículo 8° de la presente Ley;
b) Rentas
departamentales y municipales en cuantías suficientes que cubran  la diferencia
entre el costo inicial del proyecto a que hace referencia el artículo 7° de
esta Ley, y lo recaudado por concepto de la sobretasa a la gasolina y los
recursos previstos en el literal a) del presente artículo".
Copíese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 115. M. P. Dr. Jaime Sanín
Greiffenstein. En: Extractos de Jurisprudencia, Cuarto Trimestre de 1988, No 4
2 Ver Sentencias Corte Constitucional  No.   416, 417, 465  sobre
el tema.
3 Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena Sentencia C- 517.
4 Cfr. Ibidem
5 Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena,  Sentencia C-517.
6 Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena,  Sentencia C-478.