C-217-20
Sentencia
C-217/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE APOYO ECONOMICO EXCEPCIONAL PARA PERSONAS
DESMOVILIZADAS EN ETAPA DE REINCORPORACION-Exequibilidad
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de
constitucionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de
la Corte Constitucional
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad
del Decreto Legislativo 417 de 2020
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza
por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994,
por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia (en adelante
LEEE), así como mediante sus especiales dispositivos de control político y
judicial.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control
político y control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Contenido
De conformidad con el artículo 215 de la
Carta, el estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la
República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los
previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
(ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 superior prescribe que
la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica sólo
puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez,
la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del estado
de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados
por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv)
deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos
tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal salvo que el Congreso, durante el año siguiente,
les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del
Congreso de la República
En relación con las competencias del
Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos
formales y materiales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO
DE EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del decreto exige
verificar, en el siguiente orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas:
(i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus Ministros;
(ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término
de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en
los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO
DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende el
desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Alcance
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE APOYO ECONOMICO EXCEPCIONAL PARA PERSONAS
DESMOVILIZADAS EN ETAPA DE REINCORPORACION-Finalidad
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE APOYO ECONOMICO EXCEPCIONAL PARA PERSONAS
DESMOVILIZADAS EN ETAPA DE REINCORPORACION-Contenido
Referencia.:
Expediente
RE-295
Revisión
de constitucionalidad del Decreto Legislativo 570 de
2020 “Por el cual se adoptan medidas relacionadas
con la creación de un apoyo económico excepcional para la población en proceso
de reintegración en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
Magistrada
Sustanciadora:
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER.
Bogotá, D.C., dos (2) de julio de
dos mil veinte (2020).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, especialmente las previstas en el numeral 7° del artículo 241
y el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política, una vez cumplidos
los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Remisión del decreto y trámite
preliminar
1. El Presidente de la República expidió
el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 “por el cual se declara
un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional”.
2. El 16 de abril
de 2020, el Presidente de la República remitió a la Secretaría General de
la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 570, emitido el
día anterior, “Por el cual se adoptan medidas relacionadas con la creación
de un apoyo económico excepcional para la población en proceso de reintegración
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Dicho
Decreto fue radicado en la Corporación con el número RE-295.[1]
3. El expediente fue repartido al
despacho el 21 de abril de 2020 para su trámite y sustanciación.
4. Mediante el auto del 23 de abril de
2020, la magistrada sustanciadora resolvió asumir el conocimiento del presente
asunto, dispuso su fijación en lista y corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la
misma providencia, también se ordenó comunicar el proceso a la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, a los ministros que
integran el Gobierno nacional y a la Agencia para la Reincorporación
y la Normalización (ARN). A esta última entidad se le solicitó dar respuesta a
algunos interrogantes.[2]
Finalmente, se invitó a participar al
Consejo Nacional de Reincorporación, al Instituto Kroc sobre Estudios
Internacionales de Paz, al Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del
Rosario, a la Universidad ICESI, a la Pontificia Universidad Javeriana de
Bogotá, al Observatorio de Paz y Conflicto de la Universidad Nacional y a la
Universidad de Los Andes, para que, si lo consideraban pertinente, enviaran sus
intervenciones escritas al correo electrónico de la Secretaría General de esta
Corporación.
5.       Una
vez cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de
control.
II. TEXTO DEL
DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO
PÚBLICO
DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 570
DEL 15 DE ABRIL DE 2020
“Por el cual se adoptan medidas
relacionadas con la creación de un apoyo económico excepcional para la
población en proceso de reintegración en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA
En ejercicio de las facultades
constitucionales y legales, en especial la que le confiere el artículo 215 de
la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto
417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, y
CONSIDERANDO:
Que en los términos del artículo 215 de
la Constitución Política, el Presidente de la República, con la firma de todos
los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en
los artículos 212 y 213 ibídem, que perturben o amenacen perturbar en forma grave
e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el
Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer
nuevos tributos o modificar los existentes.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica
en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del Coronavirus
COVID-19.
Que dentro de las razones generales
tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida, se incluyeron las
siguientes:
Que el 30 de enero de 2020, la
Organización Mundial de la Salud (o en adelanta OMS) identificó el Coronavirus
COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia
internacional.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio
de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de
enfermedad por Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 9 de marzo de 2020, la
Organización Mundial de la Salud solicitó a los países la adopción de medidas
prematuras, con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación
del virus.
Que el 11 de marzo de 2020, la
Organización Mundial de la Salud declaró el brote de enfermedad por coronavirus
COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y
la escala de trasmisión, puesto que a esa fecha se habían notificado cerca de
125.000 casos de contagio en 118 países, y que, a lo largo de esas últimas dos
semanas, el número de casos notificados fuera de la República Popular China se
había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se
había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes.
Que según la OMS, la pandemia del
Coronavirus COVID-19, es una emergencia sanitaria y social mundial, que
requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las
empresas.
Que mediante la Resolución No. 0000380
del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó,
entre otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena por 14
días de las personas que, a partir de la entrada en vigencia de la precitada
resolución, arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia,
Italia y España.
Que mediante Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de
emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 en todo el territorio
nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en consecuencia, adoptó una serie de
medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus
COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que el vertiginoso escalamiento del
brote del Coronavirus COVID-19, hasta configurar una pandemia, representa
actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema
económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no
podrá estar exenta.
Que la expansión en el territorio
nacional del brote de enfermedad por el Coronavirus COVID19, cuyo crecimiento
exponencial es imprevisible, sumado a los efectos económicos negativos que se
han venido evidenciando, es un hecho que, además de ser una grave calamidad
pública, constituye en una grave afectación al orden económico y social del
país, que justificó la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y
Social.
Que el Ministerio de Salud y Protección
Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en
Colombia.
Que al17 de marzo de 2020 el Ministerio
de Salud y Protección Social habla reportado que en el país se presentaban 75
casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra
que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas
contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo
de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo, 196 personas contagiadas
al día 21 de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas
contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de
marzo; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo, 491 personas contagiadas al
día 26 de marzo, 539 personas contagiadas al día 27 de marzo, 608 personas
contagiadas al 28 de marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798
personas contagiadas al día 30 de marzo; 906 personas contagiadas al día 31 de
marzo, 1.065 personas contagiadas al día 1 de abril, 1.161 personas contagiadas
al día 2 de abril, 1.267 personas contagiadas al día 3 de abril, 1.406 personas
contagiadas al día 4 de abril, 1485 personas contagiadas al día 5 de abril,
1.579 personas contagiadas al día 6 de abril, 1.780 personas contagiadas al 7
de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril, 2.223 personas contagiadas
al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al día 10 de abril, 2.709 personas
contagiadas al 11 de abril, 2.776 personas contagiadas al12 de abril, 2.852 personas
contagiadas al 13 de abril, 2.979 personas contagiadas al 14 de abril y ciento
veintisiete (127) fallecidos a esa
fecha.
Que pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social reportó el14 de abril de 2020 127
muertes y 2.979 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C.
(1.242), Cundinamarca (119), Antioquia (289), Valle del Cauca (514), Bolívar (145),
Atlántico (94), Magdalena (66), Cesar (32), Norte de Santander (50), Santander
(30), Cauca (20), Caldas (36), Risaralda (69), Quindío (49), Huila (55), Tolima
(26), Meta (39), Casanare (9), San Andrés y Providencia (5), Nariño (41),
Boyacá (31), Córdoba (15), Sucre (1) y La Guajira (1), Chocó (1).
Que según la Organización Mundial de la
Salud - OMS, se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57
de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET[1] señaló que se encuentran
confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID19 y 7.426 fallecidos,
(ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19
y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a
las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el reporte número 79 de fecha
8 de abril de 2020 a las 10:,00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361
casos del nuevo coronavirus COVID19 y 79.235 fallecidos, (v) en el reporte
número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID19 y 85.521 fallecidos,
(vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus
COVID19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número 82 del 11 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.610.909 casos
del nuevo coronavirus COVID19 y 99.690 muertes, (viii) en el reporte número 83
del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m.
CET señaló que se encuentran confirmados
1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID19 y 105.952 fallecidos, (ix) en el
reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo coronavirus COVID19 y 111.652
fallecidos, (x) en el reporte número 85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.
m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.844.863 casos del nuevo
coronavirus COVID19 y 117.021 fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la
Salud - OMS, en reporte de fecha 13 de abril de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora
del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1.848.439 casos, 117.217
fallecidos y 213 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19".
Que el Fondo Monetario Internacional
mediante Comunicado de Prensa 20/114 del 27 de marzo de 2020, publicó la
"Declaración conjunta del Presidente del Comité Monetario y Financiero
Internacional y la Directora Gerente del Fondo Monetario Internacional",
la cual expresa:
"[…] Estamos en una situación sin
precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis
económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad económica,
el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas
extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero
es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para
los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la
recuperación en 2021 [...]"
Que la Organización Internacional del
Trabajo en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el "El
COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas", afirma que
"[…] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más
allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los
trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica
repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos
fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo
como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el
acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [ ...
]".
Que así mismo la Organización
Internacional del Trabajo en el referido comunicado estima "[...] un
aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote
del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19
en el aumento del PIB a escala mundial [...], en varias estimaciones
preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila
entre 5,3 millones (caso "más favorable") y 24,7 millones de personas
(caso "más desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de
188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de
incidencia "media", podría registrarse un aumento de 13 millones de
desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas
estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone
de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título
comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo
aumentar el desempleo en 22 millones de personas".
Que en consecuencia la Organización
Internacional del Trabajo -OIT- en el citado comunicado insta a· los Estados a
adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y
sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus
COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii)
estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los
ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los
impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.
Que el artículo 47 de la Ley Estatutaria
137 de 1994 faculta al Gobierno nacional para que en virtud de la declaración
del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos,
siempre que (i) dichos decretos se refieran a materias que tengan relación
directa y específica con dicho Estado, (ii) su finalidad esté encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos,
(iH) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron
lugar a la declaratoria de Estado de Excepción correspondiente, y (iv) cuando
se trate de decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones
por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.
Que el Decreto 417 del 17 de marzo 2020
señaló en su artículo 3 que Gobierno nacional adoptará mediante decretos
legislativos, además de las medidas anunciadas en su parte considerativa, todas
aquellas «adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuesta les necesarias
para llevarlas a cabo.»
Que los efectos que se derivan de las
circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado Emergencia Económica,
Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de hogares más vulnerables,
por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar
apoyos económicos a la población más desprotegida.
Que el artículo 22 de la Constitución
Política, dispone que la paz es un derecho y un deber de obligatorio
cumplimiento.
Que la Ley 418 de 1997, con sus
prórrogas y modificaciones consagra instrumentos para asegurar la vigencia del
Estado Social y Democrático y de Derecho y garantizar la plenitud de los
derechos y libertades fundamentales reconocidas en la Constitución Política y
en los Tratados Internacionales aprobados por Colombia.
Que el artículo 65 de la Ley 418 de
1997, modificado por el artículo 22 de la Ley 1421 de 2010, establece que las
personas que se desmovilicen podrán beneficiarse, en la medida que lo permita
su situación jurídica, de los programas de reintegración socioeconómica que
para el efecto establezca el Gobierno Nacional.
Que mediante Decreto 128 de 2003,
modificado por el Decreto 395 de 2007 se reglamentó la Ley 418 de 1997, en
materia de reintegración a la sociedad civil.
Que mediante Decreto 1391 de mayo 3 de
2011, el Gobierno Nacional reglamentó los beneficios económicos de los
programas de reintegración de la población desmovilizada, estableciendo
condiciones y límites para su acceso, siendo compiladas estas normas en el
Decreto 1081 de 2015.
Que el Estado colombiano ha venido
implementando la Política Nacional de Reintegración Social y Económica para
Personas y Grupos Armados Ilegales, adoptada mediante el documento Conpes 3554
de diciembre 1 de 2008, como un plan de Estado y de Sociedad con visión de
largo plazo, orientado a promover la incorporación efectiva del desmovilizado
con voluntad de paz y de su familia a las redes sociales del Estado y a las
comunidades receptoras.
Que la Corte Constitucional, Sala Plena,
en la Sentencia C-569 del 13 de septiembre de 2017, señaló que: "[...] el
proceso de reincorporación debe incluir garantías de subsistencia en
condiciones dignas y el transito confiado y estable hacia la legalidad. Ello
significa que los excombatientes tienen derecho a un mínimo vital, representado
en el acceso a bienes y servicios básicos, así como su recuperación económica y
la creación de medios de vida que reduzcan el riesgo de reincidencia en la
criminalidad". De igual manera, en la en la Sentencia C-694 del11 de
noviembre de 2015, enfatizó que "[...] una de las funciones más
importantes de los procesos de justicia transicional es la prevención especial
positiva, alcanzada mediante una resocialización que se logra con la reintegración
seria de los actores armados. Para cumplir con ese fin, deben brindarse los
presupuestos materiales para la reincorporación social y económica a la vida
civil". En esta medida la viabilidad de los procesos de transición hacia
la paz depende del otorgamiento de formas de asistencia temporal a los
desmovilizados, siendo consecuente proporcionarles los medios necesarios para
vivir y satisfaciendo sus necesidades básicas.
Que en el marco del proceso de
reintegración se otorgan beneficios económicos con el fin de permitir
oportunidades de generación de Ingresos para que los desmovilizados encuentren
una vida digna y sostenible en la civilidad, los cuales están condicionados al cumplimiento
de las actividades de su proceso de reintegración (asistencia a actividades psicosociales,
de educación y de formación para el trabajo).
Que el artículo 3 del Decreto 1391 de
2011, compilado en el artículo 2.3.2.1.4.12 del Decreto 1081 de 2015, establece
el beneficio de apoyo económico a la reintegración el cual se otorga a las
personas en proceso de reintegración de manera mensual, de conformidad con el cumplimiento
de la ruta de reintegración previa disponibilidad presupuestal.
Que el artículo 4 del Decreto 1391 de
2011, compilado en el artículo 2.3.2.1.4.14 del Decreto 1081 de 2015, establece
el beneficio de inserción económica, el cual se otorga por única vez y tiene
como objetivo facilitar a la persona en proceso de reintegración, el acceso a
una fuente de generación de ingresos como un capital semilla para la financiación
de un plan de negocio o un estímulo económico a la empleabilidad.
Que conforme lo establece el parágrafo 3
del artículo 4 del Decreto 1391 de 2011, compilado en el artículo 2.3.2.1.4.14
del Decreto 1081 de 2015 la persona en proceso de reintegración que haya sido
objeto del beneficio de inserción económica, no podrá continuar recibiendo de forma
mensual el apoyo económico a la reintegración establecido en el artículo
2.3.2.1.4.12 en la medida que se entiende que ya el desmovilizado tendría una
fuente de generación de ingresos.
Que de conformidad con la facultad
otorgada por el artículo 2 del Decreto 1391 de 2011, compilado en el artículo
2.3.2.1.4.11 del Decreto 1081 de 2015, la Agencia Colombiana para la
Reintegración (ACR), hoy Agencia para la Reincorporación y la Normalización
(ARN) expidió la Resolución 754 del 18 de julio de 2013, modificada por las
Resoluciones 1356 del 24 de junio de 2016 y 1915 del6 de septiembre de 2017, en
la cual se desarrolla el acceso y otorgamiento de los beneficios sociales y
económicos del proceso de reintegración, estableciendo unos términos máximos
para acceder al beneficio de apoyo económico a la reintegración, el cual oscila
entre los 30 y 78 meses. De otra parte, el artículo 66 de la Ley 975 de 2005
"Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros
de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera
efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones
para acuerdos humanitarios", modificado por el artículo 35 de la Ley 1592
de 2012, "Por medio de la cual se introducen modificaciones a la Ley 975
de 2005", establece
de forma obligatoria el ingreso al
proceso de reintegración particular y diferenciado, que diseñe e implemente la Agencia
Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas hoy
Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) de los desmovilizados
postulados a la Ley 975 de 2005, que recuperen la libertad en virtud de los beneficios
jurídicos de Sustitución de la Medida de Aseguramiento o Libertad por Pena Cumplida.
Que la ACR hoy ARN, expidió la
Resolución 1724 del 22 de octubre de 2014, modificada por la Resolución 1962
del 15 de junio de 2018, en la cual se desarrolla el acceso y otorgamiento de
los beneficios sociales y económicos del proceso de reintegración dirigido a la
población desmovilizada y postulada a la Ley 975 de 2005, estableciendo entre
otros, el beneficio de apoyo económico a la reintegración y unos términos
máximos para acceder a este beneficio, el cual oscila entre los 30 y 72 meses.
Que actualmente, según información que
brinda la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), en
documento de fecha 15 de abril de 2020, existen 3.027 personas en reintegración
que continúan cumpliendo su proceso de reintegración, pero que ya no reciben
ningún apoyo económico debido a (i) haber superado el término máximo para el otorgamiento
de estos beneficios, esto es los 30 a 72 o 30 a 78 meses, según corresponda, o
(ii) por haber recibido el beneficio de inserción económica por única vez, el
cual no permite que en lo sucesivo se pueda recibir el beneficio mensual de
apoyo económico a la reintegración. Asimismo, debe considerarse como lo
advierte la ARN en el documento de fecha 15 de abril de 2020, que para los
meses de mayo a agosto de 2020, otras personas en proceso de reintegración
estarían en alguna de las dos situaciones antes mencionadas y la cifra
aumentaría a 3.193 personas que no recibirán por vía del proceso de reintegración
ayudas económicas para proveer su subsistencia.
Que la Ley 418 de 1997 "Por la cual
se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia
de la justicia y se dictan otras disposiciones", permite al Gobierno
nacional expedir normas para reconocer apoyos económicos del programa de
reintegración socioeconómica, facultad que se ha materializado entre otras
normas, en el Decreto 1391 de 2011, no obstante, esta norma solo permite
reconocer apoyos económicos en el marco de dicho proceso en el cual los
desmovilizados deben cumplir ciertos compromisos conforme a su ruta de
reintegración para lograr acceder a los apoyos.
Que el presente decreto legislativo
tiene como propósito establecer un apoyo económico excepcional, de naturaleza
absolutamente distinta a los contemplados en el proceso de reintegración,
resaltando que se trata de una medida otorgada por fuera de ese proceso y que
tiene como propósito mitigar los efectos negativos en los ingresos económicos
de los desmovilizados, ocasionados por la emergencia sanitaria del coronavirus
COVID-19, por tanto es una medida íntimamente relacionada con las
circunstancias establecidas en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el cual
contempla la posibilidad de adoptar medidas para mitigar los efectos negativos
en el empleo y los ingresos básicos de los colombianos. Este apoyo económico
excepcional, es concebido únicamente a la luz de estas circunstancias y su
creación no sería posible en otros escenarios distintos a los de la emergencia
económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 417 del 17 de marzo
de 2020.
Que el presente decreto legislativo no
tiene como objetivo extender en ninguna medida los apoyos económicos que se
otorgan a los desmovilizados en el proceso de reintegración, por tanto, no
modifica ni adiciona disposición alguna de la Ley 418 de 1997 como tampoco de sus
decretos reglamentarios 128 de 2003, 395 de 2007 y 1391 de 2011, compilados en
el Decreto 1081 de 2015, como quiera que esta medida al no estar comprendida
dentro de la ruta de la reintegración, no podría ser expedida al amparo de la
Ley 418 de 1997 por vía
reglamentaria.
Que la facultad establecida en el
artículo 65 de la Ley 418 de 1997 para establecer el programa de reintegración
socioeconómica, no faculta al Gobierno nacional para expedir a través de
decreto ordinario una medida como la que se adopta mediante el presente decreto
legislativo, debido a que se trata de un apoyo económico de carácter
excepcional, el cual no se relaciona con el proceso de reintegración, debido a
que no está supeditado al cumplimiento de los requisitos de ese proceso ni a la
desmovilización y respetiva reintegración.
Que la Agencia para la Reincorporación y
la Normalización (ARN) está facultada por el Decreto 1391 de 2011 para
desembolsar las ayudas económicas en el marco del proceso de reintegración, sin
embargo, carece de título de gasto para otorgar el apoyo económico excepcional
que se proyecta con la presente norma, razón por la cual es necesario crear el título
de gasto en virtud de este decreto legislativo.
Que con ocasión del estado de emergencia
económica declarado mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se han
tomado diversas medidas para mitigar los efectos negativos en el empleo y el
ingresos básicos de los colombianos, no obstante, el apoyo excepcional que se
crea en este decreto legislativo cobijará solo a los desmovilizados que no
accedan a los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -
Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las
ventas -IVA y el programa de Ingreso Solidario, y de esta manera no generar
dobles ayudas a una misma persona, optimizando los recursos del Estado para
cubrir a otros colombianos.
Que la Corte Constitucional, Sala Tercera
de Revisión, en la Sentencia T-719 del 20 de agosto de 2003, expresó que
"los individuos reinsertados son titulares del derecho a recibir especial
protección del Estado en cuanto al goce de sus derechos fundamentales,
especialmente de su derecho a la seguridad personal y su derecho al mínimo
vital, como consecuencia de lo dispuesto en los artículos 1, 2, 11, 12, 13, 83
Y 95 de la Constitución Política, de los mandatos del Derecho Internacional
Humanitario, y de los tratados sobre derechos humanos ratificados por
Colombia".
Que mediante los decretos ordinarios 457
del 22 de marzo y 531 del 8 de abril de 2020, expedidos en el marco de la
emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, el Gobierno nacional
decretó un aislamiento preventivo obligatorio que se ha extendido desde el 25
de marzo de 2020 hasta el 27 de abril de 2020, con los cuales se limitó
totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio
nacional, con las excepciones previstas en los citados decretos, lo que conlleva
restricciones a la movilidad de los ciudadanos y que como tal dificultan o han
impedido a la población desmovilizada obtener ingresos económicos, precisamente
por las naturaleza misma del aislamiento ordenado por el Gobierno nacional.
Que la población en proceso de
reintegración obtiene sus ingresos económicos, en su mayoría a través de
trabajos informales, dependiendo de ingresos diarios, lo cual se ha visto afectado
por las medidas necesarias para controlar el escalamiento de la pandemia. Según
datos analizados por la Agencia para la Reincorporación y la Normalización
(ARN) en ejercicio de sus funciones, se ha identificado que del total de la
población en proceso de reintegración el porcentaje de afiliación al régimen
subsidiado del sistema general de seguridad social en salud (SGSSS) es del
48,7% y con respecto a la población que se encuentra en las condiciones para
acceder al apoyo económico excepcional que se establece mediante el presente
decreto legislativo, esto es 3.193 personas, el porcentaje de afiliación al
régimen subsidiado es del 70,2%.
Que la población afiliada al régimen
subsidiado del sistema general de seguridad social en salud (SGSSS) es la
población más vulnerable del país, dado que en su mayoría es población que hace
parte del mercado laboral informal y que no tiene la capacidad económica para
contribuir al SGSSS.
Que los efectos que se derivan de las
circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica afectan económicamente a los hogares de desmovilizados
y de contera el derecho a un ingreso económico mínimo para subsistir, situación
que justifica adoptar medidas especiales como el apoyo económico excepcional que
se otorgará a la población desmovilizada que no percibe ayudas económicas del
proceso de reintegración como tampoco de los programas sociales creados por el
Gobierno nacional.
Que
en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1.
Apoyo económico excepcional. Facultar a la Agencia para la Reincorporación y la
Normalización para que otorgue un apoyo económico excepcional por valor de
ciento sesenta mil pesos ($160.000,00 M.L) durante tres (3) meses, a partir de
la vigencia del presente decreto.
Artículo 2.
Beneficiarios del apoyo económico excepcional. Serán beneficiarios del apoyo
económico excepcional las personas desmovilizadas de grupos armados organizados
al margen de la ley que a partir de la entrada en vigencia del presente decreto
legislativo y durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, se encuentren: (i) activos en el proceso de
reintegración liderado por la Agencia para la Reincorporación y la
Normalización (ARN) y (ii) no reciban los beneficios económicos propios del
proceso de reintegración. La Agencia para la Reincorporación y la Normalización
(ARN), establecerá los procedimientos necesarios para hacer efectivo este apoyo
económico excepcional.
Parágrafo. - No
podrán recibir el apoyo económico excepcional establecido en el presente artículo
los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al
Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del
impuesto sobre las ventas - IVA y el programa de Ingreso Solidario.
Artículo 3.
Exención. Los traslados de los dineros correspondientes a las transferencias de
los que trata el artículo 1 del presente decreto legislativo estarán exentas
del gravamen a los movimientos financieros. Así mismo, la comisión o servicio
que se cobre por la dispersión de los recursos por parte de las entidades
financieras a los beneficiarios estará excluida del impuesto sobre las ventas -IVA.
Este apoyo económico excepcional se
otorgará previa disponibilidad presupuestal, se considera inembargable y será
considerado como ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional para
efectos del impuesto sobre la renta y complementarios.
Artículo 4. Recursos.
Los recursos para otorgar el apoyo económico excepcional establecido en el
artículo 1 del presente decreto legislativo, serán asumidos por la Agencia para
la Reincorporación y la Normalización (ARN) con cargo a su presupuesto, hasta
agotar los recursos destinados para tal fin.
Artículo 5.
Vigencia. El presente Decreto rige a partir de su publicación
Publíquese
y cúmplase
Dado
en Bogotá DC a 15 de abril de 2020
IVÁN DUQUE
MÁRQUEZ
LA MINISTRA DEL
INTERIOR
ALICIA VICTORIA
ARANGO OLMOS
LA MINISTRA DE
RELACIONES EXTERIORES
CLAUDIA BLUM DE
BARBERI
EL MINISTRO DE
HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
ALBERTO
CARRASQUILLA BARRERA
LA MINISTRA DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO
MARGARITA LEONOR
CABELLO BLANCO
EL MINISTRO DE
DEFENSA NACIONAL
CARLOS HOLMES
TRUJILLO GARCÍA
EL MINISTRO DE
AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
RODOLFO ENRIQUE
ZEA NABARRO
EL MINISTRO DE
SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
FERNANDO RUIZ
GÓMEZ
EL MINISTRO DE
TRABAJO
ÁNGEL CUSTODIO
CABRERA BÁEZ
LA MINISTRA DE
MINAS Y ENERGÍA
MARÍA FERNANDA
SÚAREZ LONDOÑO
EL MINISTRO DE
COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
JOSÉ MANUEL
RESTREPO ABONDANO
LA MINISTRA DE
EDUCACIÓN NACIONAL
MARÍA VICTORIA
ANGULO GONZÁLEZ
EL MINISTRO DE
AMBIENTEY DESARROLLO SOSTENIBLE
RICARDO JOSÉ
LOZANO PICÓN
EL MINISTRO DE
VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO
JONATHAN MALAGÓN
GONZÁLEZ
LA MINISTRA DE
TECNOLOGÌAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES
SYLVIA CRISTINA
CONSTAÍN RENGIFO
LA MINISTRA DE
TRANSPORTE,
ÁNGELA MARÍA
OROZCO GÓMEZ
LA MINISTRA DE
CULTURA
CARMEN INÉS
VÁSQUEZ CAMACHO
LA MINISTRA DE
CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
MABEL GISELA
TORRES TORRES
EL MINISTRO DEL
DEPORTE
ERNESTO LUCENA
BARRERO”
III.
PRUEBAS
Informe de pruebas allegado por la
Agencia para la Reincorporación y la Normalización
Mediante auto del 23 de abril de 2020 la
magistrada sustanciadora formuló unos interrogantes muy precisos sobre la
adopción de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 570 de 2020. Las
respuestas fueron allegadas por la Agencia para la Reincorporación y
Normalización.[3]
(a)
¿Cuáles son las
razones fácticas y jurídicas por las que las competencias atribuidas por la ley
a esa entidad no son suficientes y adecuadas para alcanzar los fines que
persigue los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 570 de 2020?
La entidad explicó de manera detallada
los diferentes procesos que implementa la Agencia para la Reincorporación y la
Normalización (ARN) y los beneficios que se otorgan en cada uno de ellos.
Concretamente, diferenció los tres procesos que se adelantan actualmente: (i)
el proceso de reintegración,[4]
(ii) el proceso de reintegración particular y diferenciado de justicia y paz[5]
y (iii) el proceso de reincorporación.[6]
Luego advirtió que el apoyo económico excepcional dispuesto en el Decreto
Legislativo 570 de 2020 no es un beneficio económico nuevo, sino excepcional y
transitorio que solo tiene como destinatarios  a “aquellas personas de los
procesos de reintegración -ya sea reintegración regular o particular y
diferenciado de justicia y paz-que ya no reciben beneficios económicos, debido
a que se les agotaron los tiempos máximos para recibir beneficios económicos,
conforme se señaló en la parte introductoria de este escrito o porque
recibieron el beneficio de inserción económica, configurándose la prohibición
del parágrafo 3 del artículo 2.3.2.1.4.14 del Decreto 1081 de 2015 -antes
artículo 4 del Decreto 1391 de 2011”.[7]
De esa manera, aclaró que la ley y los
decretos reglamentarios le permiten a la ARN establecer beneficios económicos
dentro de los procesos de reintegración mencionados. Así, esta entidad “no
está facultada ni posee título de gasto para otorgar y/o reconocer beneficios
económicos excepcionales por fuera de los procesos que implementa”.[8]
Por lo anterior, es necesario emitir una norma de orden legal para que la ARN pueda
destinar recursos para atender la crisis de orden económica que ha
desencadenado la emergencia sanitaria y las medidas de aislamiento.
Del mismo modo, recordó las razones por
las cuales fue declarado el estado de emergencia económica, social y ecológica,
y resaltó, que las medidas de aislamiento preventivo obligatorio afectaron los
ingresos de las familias más vulnerables, entre ellas, quienes se encuentran en
proceso de reintegración y que ya no reciben ningún beneficio económico. Para
ello, informó que casi el 70% de las personas que serían beneficiarias del
apoyo económico excepcional (que la misma entidad calcula que son 3.193 personas)
hacen parte del Sisben y se dedican a oficios y trabajos informales.
Para terminar de responder a estas
preguntas, afirmó lo siguiente:
“(…)
desde el punto de vista de la necesidad fáctica, las medidas adoptadas por el
Decreto bajo estudio son necesarias para superar el estado de emergencia y/o
evitar la extensión de los efectos de los hechos que la motivaron. Corno se ha
expresado, en el contexto de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el
apoyo económico de carácter excepcional y transitorio se hace necesario para la
materialización de dos objetivos: (i) atender el requerimiento de
distanciamiento social y confinamiento, de tal forma que los ciudadanos
desarrollen sus vidas sin exponerse a un posible contagio y por ende a la
propagación del virus y (ií) garantizar un ingreso económico mínimo para
subsistir a las personas que voluntariamente abandonaron las armas y se
encuentran en tránsito a la vida civil en los procesos de reintegración a cargo
de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) , pero que ya no
perciben el beneficio mensual de apoyo económico a la reintegración, ya sea
porque superaron el término máximo durante el cual es procedente su
otorgamiento o porque recibieron el beneficio de inserción económica para planes
de negocio (por única vez y el cual una vez recibido impide que se siga
recibiendo el apoyo mensual), como se esbozó con anterioridad”.[9]
(b)
Con el fin de
determinar la necesidad de las medidas establecidas en el decreto bajo estudio,
la entidad deberá explicar las razones fácticas y jurídicas por las cuales la
población beneficiaria del apoyo económico excepcional no puede aplicar a otros
programas del gobierno nacional con el fin de mitigar los efectos negativos en
sus ingresos económicos. En otras palabras, aclarar por qué se crea un apoyo
económico excepcional, adicional al programa de reincorporación ordinario, para
solventar problemáticas que, preliminarmente, no son parte de la causa de los
beneficios de reincorporación, pues se deben a los efectos económicos y
laborales de la emergencia sanitaria.
La ARN reiteró que el apoyo económico
excepcional no es un beneficio “adicional” ni tampoco será aplicable al proceso
de reincorporación. Como fue explicado anteriormente, el apoyo económico tiene
como destinatarios a quienes están en los procesos de reintegración ordinario y
especial y diferenciado. Además, adujo que se trata de un beneficio distinto a
los que se otorgan en el marco de la ruta de la reintegración, pues este
atiende a las circunstancias de gravedad de la emergencia sanitaria actual: “(…)
tiene como propósito mitigar los efectos negativos en los ingresos económicos
de un grupo de desmovilizados, originados por la emergencia, de manera que no
se trata de una medida adicional o complementaria a ningún proceso que
implementa la ARN”.[10]
Subrayó que los destinatarios de este apoyo económico excepcional podrán
acceder a él solo si, además, tampoco son beneficiarios de otros programas
sociales (Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor, Ingreso
Solidario, entre otros), para no generar dobles ayudas para una misma persona.
(c)
¿Cuál es la
naturaleza del beneficio económico excepcional y de qué se difiere de los
establecidos por las leyes y decretos reglamentarios vigentes?
“En
efecto, el propósito de los beneficios económicos del proceso de reintegración
es el de otorgarlos con la finalidad de incentivar la participación del
desmovilizado en su ruta de reintegración, para que cumpla sus actividades en
los beneficios sociales (atención psicosocial, formación para el trabajo y
educación), los cuales tienen como objetivo la generación y el desarrollo de
capacidades que permitan crear niveles de autonomía para el ejercicio ciudadano
responsable de los desmovilizados. || (…) la medida creada mediante el Decreto
Legislativo 570 de 15 de abril 2020, es de naturaleza absolutamente distinta a
los contemplados en el proceso de reintegración, no se relaciona con este,
debido a que no está supeditado al cumplimiento de los requisitos de ese
proceso y se trata de una medida otorgada por fuera de ese proceso, con el
propósito de atemperar los efectos negativos en los ingresos económicos de esta
población. De igual forma, debe resaltarse que es concebido únicamente a la luz
de estas circunstancias y su creación no sería posible en otros escenarios
distintos a los de la emergencia económica”.[11]
(d)
Con relación a
las exenciones dispuestas en el artículo 3° del Decreto 570, informar a la
Corte Constitucional si los beneficios ordinarios de los programas
socioeconómicos para la reincorporación cuentan también con estos tratamientos
favorables en materia financiera y tributaria.
Afirmó que los beneficios económicos que
se otorgan en el proceso de reintegración ordinario, no cuentan con los
tratamientos financieros y tributarios del artículo 3 del Decreto Legislativo
570 de 2020. Sin embargo, resaltó que no hay un problema de igualdad, toda vez
que
“(…)
en el caso del apoyo económico excepcional, el legislador extraordinario por
medio del Decreto Legislativo 570 de 2020 ha determinado que resulta pertinente
establecer tratamientos tributarios especiales y beneficiosos, que tienen como
objetivo de política extrafiscal asegurar que el monto del apoyo económico sea
recibido en su totalidad por el beneficiario de dicho programa con el propósito
asegurar que cuente con los recursos necesarios para sufragar sus necesidades
básicas durante tres (3) meses, debido a los efectos de las medidas de
aislamiento preventivo obligatorio adoptadas para la contención de la pandemia
del nuevo Coronavirus COVID-19. Así mismo, dichos tratamientos especiales
también aseguran una mayor eficiencia en la utilización de los recursos, pues
al disminuir en la mayor medida posible los costos asociados a la trasferencia
de estos recursos, se permite cubrir a una mayor cantidad de beneficiarios con
unos recursos que son limitados según lo establece el mismo artículo 4 del
mencionado decreto legislativo”[12]
Adicionalmente, manifestó que estos
tratamientos especiales también fueron concebidos para quienes serán
beneficiarios de otras ayudas sociales en el marco de la pandemia, como lo es el
del Ingreso Solidario. Para ello expuso:
“En
consideración a lo anterior, si bien el tratamiento tributario establecido en
el artículo 3 del Decreto Legislativo 570 de abril 15 de 2020 no se encuentra
previsto para los beneficios económicos de los procesos para la reintegración
que actualmente implementa la Agencia para la Reincorporación y la
Normalización ARN, lo cierto es que esta diferenciación se encuentra plenamente
justificada en la medida en que: (i) los beneficiarios son diferentes -mientras
unos se encuentran recibiendo los beneficios propios del proceso de
reintegración, los beneficiarios del apoyo económico excepcional no perciben
ninguno de estos beneficios económicos; y (ti) comparados con otros sujetos
vulnerables -los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario-a los que también
le fueron asignados apoyos económicos en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, se les está dando similar tratamiento tributario
y de inembargabilidad de las ayudas entregadas”.[13]
(e)
Aclarar en el
marco de qué competencias fue emitida la Resolución 843 de 2020 a través de la
cual se adoptaron medidas transitorias y flexibles que les permiten a los
desmovilizados de las FARC durante la emergencia sanitaria, continuar
recibiendo la asignación mensual del 90% de un salario mínimo legal vigente.
Al respecto, afirmó que la Resolución
843 de 2020 fue emitida bajo el amparo de las competencias dispuestas en el
artículo 2.3.2.4.1 del Decreto 1081 de 2015, adicionado por el artículo 1 del
Decreto 1363 de 2018 “teniendo en cuenta que las restricciones a la
movilidad decretadas por el Gobierno nacional, impiden el normal desarrollo de
las actividades del proceso de reincorporación”.[14]
IV.
INTERVENCIONES
Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República
La entidad solicitó a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 570 de 2020.
Aseguró que cumplía con los requisitos formales y materiales dispuestos en la
Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos que
hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Para empezar, hizo alusión al estado de
emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno nacional
mediante Decreto Legislativo 417 de 2020. Luego se refirió al contenido y las
razones que dieron lugar a la expedición del Decreto Legislativo 570 de 2020 y
procedió a realizar el análisis del cumplimiento de los requisitos formales y
materiales. En relación con los primeros, precisó que se había dado
cumplimiento a todas las exigencias, pues contaba con una motivación, estaba
firmado por el Presidente de la República y todo los Ministros, había sido
expedido en el marco del estado de emergencia y tenía aplicación en el
territorio nacional.
En lo referente a los requisitos
materiales, la Secretaría Jurídica de la Presidencia afirmó lo siguiente:
Criterio de conexidad interna. Aseguró
que la parte motiva del Decreto Legislativo 570 de 2020 explica de forma
suficiente las medidas que adopta. Recordó que según la ARN existen 3.193
personas en reintegración que continúan cumpliendo su proceso, pero ya no
reciben ningún apoyo económico debido a (i) haber superado el término máximo de
otorgamiento de los beneficios o (ii) haber recibido el beneficio de inserción
económica. Además, señaló que los desmovilizados y en proceso de reintegración
hacen parte de la población más vulnerable y desprotegida en las circunstancias
actuales, pues dependen de oficios informales y su mínimo vital se encuentra en
riesgo por las medidas de aislamiento social obligatorio. Al respecto argumentó
que “[e]sta motivación guarda relación con las medidas dirigidas a
garantizar, de manera temporal, la entrega de un apoyo económico de carácter
excepcional a la población en proceso de reintegración que, por alguna de las
circunstancias expresadas, no tiene la posibilidad de acceder a ningún apoyo
económico, en el marco del proceso de reintegración”.[15]
Conexidad material externa. Argumentó
que las medidas adoptadas en el Decreto 570 de 2020 tienen una relación directa
y específica con los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica. Afirmó que “[l]as medidas de
distanciamiento y aislamiento social obligatorio, si bien son esenciales para
disminuir el ritmo de expansión del virus y permitir la protección de la vida y
la salud de los colombianos, afectan económicamente a los hogares de las
personas desmovilizadas en proceso de reintegración y, en consecuencia, la
posibilidad de acceder a un ingreso mínimo para subsistir que justifica adoptar
medidas especiales como el apoyo económico excepcional que se otorgará a la
población desmovilizada que no percibe ayudas económicas del proceso de
reintegración ni de los programas sociales creados por el Gobierno nacional”.[16]
Criterio de finalidad. Advirtió
que el Decreto 417 de 2020 contempló la posibilidad de adoptar medidas para
mitigar los efectos negativos en el empleo y los ingresos básicos de los
colombianos. Por lo anterior, el Decreto 570 reconoce que hay una población en
proceso de reintegración que obtiene sus ingresos económicos, en su gran
mayoría, a través de trabajos informales y que depende de ingresos diarios que
se han visto mermados por las medidas de aislamiento. De ese modo, sostuvo que
el apoyo económico excepcional cumple con una finalidad relacionada
directamente con las causes del estado de emergencia.
Criterio de necesidad. Explicó
de forma detallada los procesos de reintegración y de reincorporación que
lidera la Agencia para la Reincorporación y la Normalización. En lo referente a
la necesidad fáctica, manifestó que el apoyo económico excepcional busca “garantizar
que parte la población a cargo de la Agencia para la Reincorporación y la
Normalización reciba de parte del Estado un apoyo que le procure condiciones
mínimas de subsistencia durante la emergencia sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social”.[17]
En cuanto a la necesidad jurídica,
afirmó que el apoyo económico excepcional creado por el Decreto Legislativo 570
no tiene como causa el proceso de reintegración, y por esa razón, no encuentra
sustento normativo en las facultades que tiene la ARN para establecer los
beneficios y condiciones en el marco de la ruta de reintegración. Resaltó que
este apoyo económico tiene una naturaleza “particular, transitoria,
circunstancial y excepcional, originado en el estado de emergencia y para
garantizar a un sector muy específico del universo de la población en
reintegración un recurso monetario para afrontar la actual contingencia”.[18]
Con base en lo anterior, subrayó que la medida económica del Decreto bajo
examen es “absolutamente distinta” a los beneficios de los procesos de
reintegración, y en esa medida, la ARN no tiene un título de gasto que le
permita otorgar este apoyo económico excepcional bajo las normas ordinarias
vigentes.
Criterio de proporcionalidad. Manifestó
que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 570 son necesarias y
adecuadas por lograr el fin de contener los efectos de la emergencia sanitaria.
Afirmó que son medidas proporcionales porque responden a la gravedad de los
hechos y a evitar la propagación del coronavirus Covid-19. El apoyo económico
excepcional a la población en proceso de reintegración que no recibe ningún
beneficio económico, es una medida que no restringe derechos fundamentales,
sino todo lo contrario, busca garantizarlos a un sector de la población
vulnerable.
Motivación de incompatibilidad. Argumentó
que el Decreto Legislativo 570 explica de forma suficiente por qué las
facultades ordinarias de la ARN no le permiten otorgar el apoyo económico
excepcional, toda vez que se trata de un beneficio de naturaleza distinta,
excepcional y transitoria que no tiene como causa el proceso de reintegración
sino los efectos económicos negativos generados por las medidas de aislamiento
obligatorio.
Criterio de no discriminación.
Adujo que el Decreto Legislativo 570 establece medidas afirmativas a favor de
sujetos de especial protección constitucional, tal como lo permite el artículo
14 de la Ley 137 de 1994. Advirtió que no hay un trato discriminatorio respecto
de la población que no es cobijada por el apoyo económico excepcional, toda vez
que aquella población continúa recibiendo los beneficios socioeconómicos del
programa de reintegración ordinario. Sobre este punto precisó:
“(…) los destinatarios de la medida
contenida en el Decreto 570 de abril 15 de 2020 son las personas en proceso de
reintegración que: continúan cumpliendo su proceso, pero. ya no reciben ningún
apoyo económico debido a: (i) haber superado el término máximo para el
otorgamiento de estos beneficios, -entre 30 y 78 meses-, y (ii) por
haber recibido el beneficio de inserción económica por única vez (apoyo para
plan de negocios). De igual manera, no son destinatarios las personas que en el
proceso de reintegración reciben beneficios económicos por estar cumpliendo su
ruta de reintegración; y (ii) las personas exintegrantes FARC-EP que
dejaron las armas en el marco del Acuerdo Final. Frente a estas personas, es
necesario mencionar que los beneficios del proceso de reincorporación se
continúan recibiendo aun con las dificultades de la emergencia sanitaria”.[19]
Criterio de ausencia de arbitrariedad. Manifestó
que el Decreto 570 de 2020 no restringe o limita el ejercicio de derechos
fundamentales, tampoco afecta el normal funcionamiento de las ramas de poder
público, no regula asuntos relacionados con la investigación y juzgamiento de
civiles y no desmejora las condiciones y derechos laborales de los
trabajadores.
Criterio de intangibilidad y de no
contradicción específica. Expresó que el Decreto Legislativo 570
no suspende ningún derecho fundamental, así como tampoco contradice alguna
disposición constitucional.
En suma, solicitó a la Sala Plena de la
Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 570
de 2020.
Isabel Cristina Jaramillo Sierra,
profesores y estudiantes de la Universidad de Los Andes
Los intervinientes explicaron que el
documento que presentan ante la Corte es el producto de un trabajo dispendioso
entre estudiantes y profesores, a través del cual elaboraron fichas de cada uno
de los Decretos Legislativos que desarrollaron las medidas en el marco del
estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica declarado en el
Decreto 417 de 2020.
A partir del estudio de cada uno de los
Decretos Legislativos, la intervención se divide en dos partes. En la primera se
expusieron argumentos generales sobre “las posibilidades de un control
constitucional integral a la luz de las vulneraciones a derechos humanos
fundamentales que se derivan del desarrollo específico de las facultades de
emergencia que ha asumido el Presidente de la República para manejar la
pandemia”. En este aparte se desarrollaron diferentes asuntos, tales como,
(i) la necesidad de que la Corte Constitucional avoque el conocimiento de los
decretos ordinarios que ordenaron el aislamiento social obligatorio, (ii) la
grave afectación al normal funcionamiento de las ramas del poder público, dadas
las medidas de aislamiento y prohibición de aglomeraciones, (iii) la afectación
del libre goce y ejercicio de los derechos fundamentales a contraer matrimonio
y a conformar una familia, a la dignidad humana y a la intimidad, y (iv) la
necesidad de analizar de manera integral y sistemática los decretos
legislativos que adoptan medidas de alivios económicos a favor de la población
más vulnerable con el fin de evitar tratos discriminatorios.
La segunda parte presenta conceptos
sobre la inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos 486, 488, 538, 546,
574 y 588 de 2020.
Específicamente, sobre el Decreto
Legislativo 570 de 2020 que se estudia en esta providencia, la intervención
adjunta una ficha de análisis en la que se señaló que cumple con los requisitos
formales y materiales establecidos en la Constitución y en la LEEE.[20]
Departamento de Derecho Fiscal de la
Universidad Externado de Colombia
El interviniente solicitó a la Corte
Constitucional la exequibilidad del Decreto Legislativo 570 de 2020. Al
respecto precisó que cumple con los requisitos formales y materiales exigidos
por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia.
Particularmente sobre los requisitos
materiales adujo que la medida adoptada en el Decreto Legislativo, cumple con
los juicios de conexidad material, finalidad, ausencia de arbitrariedad e
intangibilidad, no contradicción específica, motivación suficiente, necesidad,
incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación. Sobre cada uno de ellos
adelantó un análisis concreto. En suma, advirtió que el apoyo económico
excepcional que crea el Decreto es una medida directa y específicamente
relacionada con los hechos que dieron origen a la declaratoria del estado de
emergencia del Decreto Legislativo 417 de 2020. Adicionalmente, la parte motiva
explica por qué es necesario este apoyo económico excepcional y transitorio.
Adujo que “(…) dada la interrupción repentina de la dinámica económica y
social, que ha derivado en la emergencia sanitaria, económica y social en
nuestro país, se encuentra en grave riesgo y afectación el derecho al mínimo
vital de los hogares más vulnerables, entre los cuales encontramos la población
en proceso de reintegración y reincorporación social. Esta población, no cuenta
con el soporte económico necesario para subsistir y obtiene sus ingresos,
principalmente y en su mayoría, a través de actividades informales y
ocasionales, pues aún no hacen parte del mercado laboral formal ni cuentan con
la capacidad económica para los bienes y servicios básicos”.[21]
Señaló que el Decreto Legislativo 570 no
deroga, modifica o suspende disposición legal o reglamentaria, sino que crea un
apoyo económico para hacer frente a unas circunstancias que han agravado la
situación socioeconómica de personas que se encuentran en proceso de
reintegración. Manifestó que la motivación del Decreto explica suficientemente
por qué la ARN no puede otorgar este beneficio bajo sus facultades reglamentarias.
Finalmente, resaltó que las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo son
proporcionales porque (i) no son excesivas y responden a la naturaleza de la
emergencia sanitaria cuyos efectos pretende conjurar, (ii) buscan el uso
eficiente de los recursos dirigidos a salvaguardar a un sector de la población
que se encuentra en situación de vulnerabilidad y (iii) están encaminadas a una
finalidad específica, la cual se encuentra atada a impedir la extensión de los
efectos económicos negativos de la emergencia sanitaria.
Consejo Nacional de Reincorporación
Luego de explicar la naturaleza y las
funciones del Consejo Nacional de Reincorporación,[22]
explicó que los beneficios sociales y económicos de los exintegrantes de las
Farc se rigen por los puntos 3.2.2.6 y 3.2.2.7 del Acuerdo Final y fueron
reglamentos por el Gobierno a través del Decreto Ley 899 de 2017. Los
beneficios consisten en (i) una asignación única de normalización, (ii) una
renta básica, (iv) proyectos productivos y (v) la inclusión en el Sistema de
Seguridad Social en Salud y el Sistema de Protección a la Vejez. Estos
beneficios han sido ejecutados por la ARN en el marco de la Política Nacional
para la Reincorporación Social y Económica de Ex integrantes de las FARC – EP,
adoptada en el Documento CONPES 3931 de 2018.
Expresó que en la coyuntura generada por
la Covid-19, la ARN adoptó la Resolución 0843 de 2020, “mediante la cual se
establece la posibilidad de que las personas del proceso de reincorporación
puedan continuar recibiendo los recursos la Asignación Mensual correspondiente
al 90% del Salario Mínimo Mensual Legal Vigente durante la actual emergencia.
Esta medida conduce a una continuidad en los desembolsos económicos modulando
para ello los requisitos y condiciones partiendo del contexto transitorio y
excepcional”.[23]
Con todo lo anterior, precisó que las
medidas adoptadas a través del Decreto Legislativo 570 de 2020 tienen
incidencia y efectos en una población distinta a los exintegrantes de las Farc,
de manera que no es posible emitir un concepto acerca de su constitucionalidad,
pues no es una función del Consejo Nacional para la Reincorporación.
Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario
Los intervinientes solicitaron a la
Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 570
de 2020, toda vez u cumple con los requisitos formales y materiales
establecidos en la Constitución y la Ley.
Particularmente sobre los requisitos
materiales, advirtieron que se cumple con la conexidad material interna y
externa en la medida en que la motivación tiene congruencia con las medidas
adoptadas y también se encuentran directa y específicamente relacionadas con el
Decreto 417 de 2020 que declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica.
Juicio de finalidad. Afirmaron
que la normativa bajo examen cumple con una finalidad concreta que es la de
proteger a un grupo poblacional que se encuentra en situación vulnerable. Al
respecto, señalaron que el auxilio está destinado para personas que a pesar de
continuar con su proceso de reintegración, ya no reciben beneficios económicos,
y por tanto, sus actividades económicas se han visto gravemente afectadas por
las medidas de aislamiento para la prevención de la propagación del Covid-19.
Juicio de necesidad.
Establecieron que el beneficio económico excepcional pretende mitigar los
efectos negativos en las economías domésticas de las personas en proceso de
reintegración, quienes en su mayoría dependen de actividades informales.
Adicionalmente, señalaron que se cumple con el requisito de subsidiariedad
porque a pesar de que la ARN tiene facultades reglamentarias para establecer
los beneficios y las condiciones del proceso de reintegración, no tiene competencia
para crear un beneficio económico más allá de esos procesos de reintegración
que le han sido asignados. El beneficio económico dispuesto en el Decreto
Legislativo 570 es excepcional, transitorio, y responde a un origen distinto al
de la reintegración, pues pretende aliviar los impactos negativos generados por
la pandemia. De tal forma, el ejercicio de facultades extraordinarias era
necesario para permitir la entrega de este apoyo económico.
Juicio de proporcionalidad. Señalaron
que las medidas adoptadas en el Decreto bajo revisión cumplen con finalidades
constitucionales, toda vez que materializan el principio de solidaridad y la
imperiosa necesidad de proteger a sujetos de especial protección
constitucional. Además, son idóneas porque permiten que las personas activas al
proceso de reintegración “que no son acreedores de apoyos económicos de la ARN
y que, por los efectos de la situación de emergencia han visto afectada su
situación económica, puedan recibir de manera efectiva un apoyo dinerario que
contribuya a garantizar su mínimo vital”.[24]
Los intervinientes manifestaron que de
acuerdo con el parágrafo del artículo 47 de la LEEE las medidas tributarias en
estados de excepción por emergencia económica, social y ecológica no pueden ser
permanentes. Al respecto, el artículo tercero del Decreto Legislativo 570
establece una serie de beneficios tributarios al apoyo económico excepcional
para los desmovilizados en proceso de reintegración. Según la intervención, se
cumple con el requisito de transitoriedad en materia tributaria, toda vez que
se establece un término de tres meses de vigencia. Por otra parte, afirmaron
que los beneficios tributarios no tienen distinciones injustificadas porque se
aplica de forma igual a todos los beneficiarios identificados en el artículo
segundo del Decreto Legislativo, y además, se trata de exenciones que también
se les han aplicado a poblaciones vulnerables en el marco del estado de
emergencia, como lo es el Programa de Ingreso Solidario.
Finalmente, subrayaron que este apoyo
económico responde a la necesidad de proteger a un sector de la población que
se encuentran en un proceso de estabilización económica que se ha visto
menguado por las circunstancias de la pandemia: “A sabiendas de que la
población desmovilizada se enfrenta a duras barreras para obtener ingresos, el
Gobierno percibe acertadamente que las condiciones mínimas de existencia del
grupo se ven amenazadas durante la emergencia sanitaria. Es por esto que el
apoyo económico excepcional creado por el Decreto se erige como la
manifestación de la protección reforzada a los sujetos especiales
(desmovilizados), así como la concreción del principio de solidaridad por parte
del Estado, en aras de garantizar que los desmovilizados puedan satisfacer de
mejor manera sus condiciones de dignidad socioeconómicas mínimas”.[25]
Con todo lo anterior, solicitaron la
exequibilidad del Decreto Legislativo 570 de 2020.
Gobernadores del Pueblo Indígena Yukpa –
Serranía del Perijá
En el escrito de intervención solicitan
la inconstitucionalidad de todos los decretos legislativos emitidos en el marco
de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica
adoptada mediante los Decretos Legislativos 417 y 637 de 2020. Afirmaron que
todas estas normas expedidas “discriminan al pueblo Yukpa y a los pueblos
indígenas en Colombia”. Expresaron de manera general, y sin referirse de
forma concreta y específica al Decreto Legislativo 570 de 2020, que no han
recibido ningún apoyo del Gobierno nacional para superar la crisis ocasionada
en su territorio por la propagación de la enfermedad Covid-19.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público solicitó a la
Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 570 de
2020 por cumplir con los requisitos formales y materiales exigidos por la
Constitución, la LEEE y la jurisprudencia.
En relación con los requisitos formales,
afirmó que (i) se encuentra suscrito por el Presidente de la República y todos
los Ministros, (ii) se encuentra motivado, (iii) establece una temporalidad y
(iv) fue remitido a la Corte Constitucional para su revisión.
En cuanto a los requisitos materiales,
el Procurador analizó cada uno de los juicios y concluyó que cumple con todos.
Conexidad material. Señaló
que el Decreto bajo estudio tiene una relación directa y específica con el
estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno
nacional a través del Decreto 417 de 2020. Se señalan las razones por las
cuales es necesario otorgar un apoyo económico excepcional a la población
desmovilizada en proceso de reintegración, las cuales se sustentan en la
situación de vulnerabilidad en las que se encuentran. Al respecto, señaló que “las
medidas desarrolladas por el decreto legislativo 570 de 2020 son consecuentes
con la situación actual de los desmovilizados cuyos ingresos económicos se
obtienen de los sectores informales, y que no cuentan con otras ayudas
estatales para garantizar ingresos mínimos y obtener bienes y servicios básicos
para su subsistencia en condiciones dignas”.[26]
Juicio de ausencia de arbitrariedad.
Consideró que no existe ninguna restricción o afectación al núcleo esencial de
un derecho fundamental, sino todo lo contrario. Las medidas pretenden proteger
a un sector de la población que se encuentra en circunstancias vulnerables,
pues se trata de la creación de un auxilio económico excepcional con un tiempo
limitado que garantiza el mínimo vital de las personas desmovilizadas.
Juicio de intangibilidad.
Advirtió que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 570 no afectan
derechos intangibles. Por lo contrario, señaló el Ministerio Público, se
pretende proteger los derechos fundamentales al mínimo vital, la dignidad
humana y la vida de la población vulnerable en un contexto socioeconómico
complejo.
Juicio de contradicción específica. Estimó
que el Decreto Legislativo 570 no contradice ninguna disposición
constitucional. Argumentó que se trata de una medida que permite materializar
de una manera más efectiva el derecho a la igualdad, toda vez que “aporta
para la consolidación de un esquema de distribución mejor organizado, permite
un manejo más eficiente de los recursos públicos que en momentos de crisis,
como la provocada por el COVID-19, es todavía más relevante e imperioso que en
los estados de normalidad”.[27]
Respecto del artículo 3° del Decreto Legislativo, precisó que se trata de una
medida permitida por la Constitución, pues genera un estímulo tributario con
propósitos sociales. Además, consideró que el beneficio tributario cumple con
los principios de legalidad, taxatividad, temporalidad, es personal e
intransferible.
Prohibición de desmejorar los derechos
de los trabajadores y de adoptar medidas discriminatorias. Afirmó
que el Decreto Legislativo no dispone ninguna medida discriminatoria ni adopta
normas contrarias o regresivas de los derechos de los trabajadores.
Juicio de finalidad. Adujo
que el Decreto Legislativo cumplía con la finalidad de conjurar la extensión de
los efectos de la crisis sanitaria, al crear un apoyo económico excepcional a
favor de los desmovilizados, quienes dependen en su mayoría del mercado
informal.
Juicio de motivación suficiente. Señaló
que el Decreto cuenta con una motivación suficiente, en razón a que sus medidas
tienen una relación directa y específica con el estado de emergencia y no
limitan derechos fundamentales.
Juicio de necesidad. Argumentó
que “las medidas y herramientas previstas en el Decreto son útiles
para conjurar la crisis, y que no existen medios ordinarios para otorgar
el apoyo económico excepcional y temporal a los desmovilizados en
proceso de reintegración, porque la facultad contenida en el artículo 65
de la Ley 418 de 1997 (modificado por el artículo 22 de la Ley 1421 de
201) no le permite al Gobierno Nacional expedir un decreto con un auxilio
de esta naturaleza, pues no tiene fundamento en el proceso de reintegración
per se, y en consecuencia, no está supeditado al cumplimento de los
requisitos propios del mismo”.[28]
Juicio de proporcionalidad. Consideró
que las medidas adoptadas en el Decreto bajo examen son proporcionales toda vez
que no restringen derechos fundamentales ni generan sacrificios
inconstitucionales. Señaló que la ARN en el marco de sus competencias
ordinarias no puede reconocer un auxilio excepcional que tenga un origen
diferente a la reintegración. De manera que el uso de facultades
extraordinarias se encuentra justificado. Además, advirtió que la media es
razonablemente idónea para mitigar los impactos negativos de la pandemia sobre
la situación socioeconómica de la población desmovilizada que ya no recibe
ningún tipo de beneficio económico.
Juicio de no discriminación. Finalmente,
afirmó que el Decreto Legislativo no establece ningún trato diferenciado ni
discriminatorio.
V.
CONSIDERACIONES
A. Competencia
1.       Por tratarse del
control constitucional de un Decreto Legislativo, la Corte Constitucional es
competente para conocer de este proceso con fundamento en los artículos 215 y
241.7 de la Constitución, 55 de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción, en adelante LEEE) y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
B.  Materia objeto
de control, problema jurídico y metodología de análisis
1.       Mediante el
Decreto Legislativo No. 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la
República declaró el Estado de Emergencia económica, social y ecológica en todo
el territorio nacional por el término de 30 días, con el fin de conjurar la
grave calamidad pública que afecta al país por la pandemia del nuevo
coronavirus COVID-19. Dicho Decreto Legislativo fue declarado constitucional
por esta Corte mediante la sentencia C-145 de 2020.
2.  En desarrollo de
tal declaratoria, el Presidente de la República y todos los Ministros
expidieron el Decreto Legislativo 570 de 2020 “Por
el cual se adoptan medidas relacionadas con la creación de un apoyo económico
excepcional para la población en proceso de reintegración en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Este Decreto
Legislativo es el objeto de control de constitucionalidad en la presente
sentencia.
3.  La Secretaría
Jurídica de la Presidencia, la Agencia para la Reincorporación y la
Normalización (ARN), el Centro de Estudios Fiscales de la Facultad de Derecho
de la Universidad Externado de Colombia, el Grupo de Acciones
Públicas de la Universidad del Rosario, la Universidad de Los Andes y el Procurador
General de la Nación intervinieron en el presente asunto y le solicitaron a
esta Corte que declare exequible el Decreto sub examine, por cuanto,
formal y materialmente, se ajusta a las exigencias establecidas en el
ordenamiento constitucional colombiano para este tipo de actos normativos.
4.  De conformidad
con todo lo anterior, el problema jurídico general en el presente asunto es el
siguiente: ¿El Decreto Legislativo 570 del 15 de abril
de 2020 cumple con los requisitos, formales y materiales, señalados por la
Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional? Particularmente, la
Sala debe determinar si dentro de las competencias legales y reglamentarias de
la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) esta entidad puede
otorgar un apoyo económico excepcional a favor de la población en proceso de
reintegración que actualmente ha cumplido con los beneficios económicos del
programa de reintegración respectivo.
5.  Para dar
respuesta al problema jurídico formulado, la Sala seguirá la siguiente
metodología. En primer lugar, se presentará el marco normativo del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como algunas consideraciones de
la jurisprudencia constitucional. En segundo lugar, se precisará el contenido y
alcance del Decreto Legislativo No. 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio Nacional”, así como
la
sentencia C-145 de 2020 mediante la cual se declaró su constitucionalidad. En
tercer lugar, se abordará el contenido y las finalidades de las medidas
dispuestas en el Decreto Legislativo 570 de 2020 “Por el cual se adoptan
medidas relacionadas con la creación de un apoyo económico excepcional para la
población en proceso de reintegración en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”. Para el efecto, se hará una breve
precisión del marco legal y reglamentario de las competencias de la ARN y los
procesos de reintegración y de reincorporación que actualmente se adelantan a
cargo de esta entidad. Con base en ello, se analizará si el Decreto bajo
revisión cumple con cada uno de los requisitos formales y materiales
establecidos en la Constitución, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (en
adelante, LEEE) y la jurisprudencia constitucional.
C.
Caracterización general de
los estados de excepción y, en particular, del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica.[29]
6.
La
jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de
precisar la naturaleza y alcance del estado de emergencia económica, social y
ecológica establecido en el artículo 215 de la Constitución. Igualmente, se ha
esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en
consideración este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos expedidos por el Presidente de la República en virtud del estado de
emergencia. A continuación, la Corte reiterará los aspectos básicos del
precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis
constitucional del Decreto Legislativo 570 de 2020.
7.
Los
artículos 212 a 215 de la Constitución de 1991 regulan los estados de
excepción. Con base en estas disposiciones el Presidente de la República, con
la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de
excepción: (i) guerra exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia
económica, social y ecológica.
8.
La
regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en
el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Carta Política
establece un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[30]
y que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra
sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[31].
La naturaleza reglada, excepcional
y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su
estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994, por la cual se
reglamentan los Estados de Excepción en Colombia (en adelante LEEE)[32],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[33].
9.
La
Constitución dispuso un complejo sistema de controles para los estados de
excepción, dentro de los cuales se destacan los políticos específicos, tales como
(i) la autorización del Senado para la declaratoria del estado de guerra
exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del
estado de conmoción interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho
propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso
de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la
competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la
ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o
por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
10.
La
Constitución también estableció el control judicial constitucional automático
de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción,
según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 superiores, desarrollados por los
artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
11.
De
conformidad con el artículo 215 de la Carta, el estado de emergencia podrá ser
declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que:
(i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave
calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte
Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente
a la sociedad o a un sector importante de ella (…)”[34].
La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de
causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente[35].
Este Tribunal ha señalado que:
“los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad,
sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[36]
(negrillas fuera de texto original).
En estos términos, esta Corte ha
reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha
sucedido por cuenta de movimientos telúricos, avalanchas, desbordamientos de
ríos, inundaciones, entre otros, o puede tener una causa técnica como es el
caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores
tecnológicos”[37].
Una muestra de lo anterior es que desde
la expedición de la Constitución se han declarado estados de emergencia
económica, social y ecológica por razones diversas y apremiantes como: i) la
fijación de salarios de empleados públicos[38]; ii) la
crisis en el servicio público de energía eléctrica[39];
iii) desastres naturales[40];
iv) la devaluación del peso frente al dólar[41]; v) el
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[42];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[43];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[44];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[45].
12.
El
artículo 215 superior prescribe que la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta
de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en
el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia y (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
Dicha disposición señala que el decreto
que haga público el estado de emergencia debe indicar el término dentro del
cual el Gobierno, en cabeza del Presidente de la República, va a utilizar estas
facultades extraordinarias. Además, esta norma también señala que se debe
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos
cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que
determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará
expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá
derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en
aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como
ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho
propio si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
Fundamento y
alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de
emergencia económica, social o ecológica[46]
13. Los estados de excepción son
respuestas a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por
el Estado a partir de sus competencias ordinarias fundadas en la juridicidad
que impone la Carta. Sin embargo, una característica propia del Estado
Constitucional es que esa competencia no sea arbitraria ni omnímoda. El
ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y en
aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la
crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos
requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la
Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y la Constitución, ya
que a pesar de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios,
deben someterse a las condiciones de validez impuestas por la Carta.
14.
La
Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes
normativas concretas, todas ellas consideradas parámetro de constitucionalidad:
(i) las disposiciones de la Constitución que regulan los estados de
excepción (artículos 212 a 215); (ii) el desarrollo de esas reglas,
previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de
los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las
garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales
-derechos intangibles- (artículos 93.1 y 214 superiores). La existencia de un
régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que
surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de
legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal: (a) obliga a que el Gobierno
actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción[47];
y (b) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades
que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las
obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho
internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos[48].
Criterios formales y materiales que
rigen el control constitucional de los decretos adoptados en el estado de
emergencia económica, social y ecológica.[49]
15.
La
jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de
los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia tiene dos facetas:
formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto
asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de
excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional y, de esa forma,
se establezcan criterios objetivos y certeros para su valoración.
16.
El
examen formal del decreto exige verificar, en el siguiente orden, el
cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente
de la República y por todos sus Ministros; (ii) la expedición en desarrollo del
estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia
de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del
estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito
territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
17.  El examen
material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado
la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los
estados de excepción. La práctica de este Tribunal evidencia algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien
tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno
unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los aspectos,
adicionalmente, ahora se indica el orden en el que deben ser aplicados.
Los requisitos sustanciales se
determinan según los juicios (a) de finalidad; (b) de
conexidad material; (c) de motivación suficiente; (d) de ausencia de
arbitrariedad; (e) de intangibilidad; (f) de no contradicción específica; (g)
de incompatibilidad; (h) de necesidad; (i) de proporcionalidad y (j) de no
discriminación.[50]
En el análisis del Decreto Legislativo bajo examen se hará referencia al
contenido y alcance de cada uno de ellos.
El Decreto Legislativo 417 del 17 de
marzo de 2020 y la Sentencia C-145 de 2020
18.
El pasado 17 de marzo
de 2020 el Presidente de la República a través del Decreto Legislativo 417
declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional. Lo anterior se dio con ocasión del primer caso de brote de
enfermedad por coronavirus COVID-19 en Colombia, identificado el 6 de marzo del
mismo año. La Organización Mundial de la Salud, debido a la velocidad de su
transmisión y la escala de propagación, así como al gran número de casos en
diferentes países y continentes, el 11 de marzo declaró el coronavirus COVID-19
como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social
declaró el estado de emergencia sanitaria y emitió medidas con el objeto de
prevenir y controlar la propagación del coronavirus, entre otras, el
aislamiento y cuarentena de personas.[51]
En el Decreto 417 el Gobierno nacional
explica que a pesar de tomarse las medidas necesarias para prevenir la
propagación del coronavirus COVID-19, se han reportado cada vez más casos
confirmados en el territorio nacional. Según la Dirección de Epidemiología y
Demografía del Ministerio de Salud y Protección Social, “la población
colombiana con mayor riesgo de afectación por la pandemia sería de un 34.2% del
total de la población”. Con base en eso, se estimó la cobertura del sistema
de salud y los costos aproximados que tendría la atención de la pandemia y se
concluyó que “el sistema de salud colombiano no se encuentra físicamente
preparado para atender una emergencia de salud, requiere ser fortalecido de
manera inmediata para atender un evento sorpresivo de las magnitudes que la
pandemia ha alcanzado (…)”.
Como aspectos económicos en el ámbito
nacional, el Decreto establece que el 42,4% de los trabajadores realizan sus
actividades por cuenta propia, así como el 56,4% no son asalariados. Los
ingresos de estas personas dependen de su actividad diaria, la cual se vio
gravemente afectada por las medidas de aislamiento social y cuarentena que se
tomaron con el fin de evitar la propagación. Con el fin de proteger a las
poblaciones más vulnerables, el Gobierno nacional estableció que era necesario
autorizar la entrega de transferencias adicionales y extraordinarias a favor de
los beneficiarios de programas como Familias en Acción, Protección Social al
Adulto Mayor, Jóvenes en Acción y la compensación del impuesto IVA.
Además, por la ausencia de demanda de
petróleo a nivel mundial el precio del crudo se desplomó, lo que implicó para
Colombia un aumento abrupto de la Tasa Representativa del Mercado (TRM).
También hizo referencia a los impactos macroeconómicos de la pandemia,
concretamente sus efectos negativos en los sectores laboral y de turismo.
El Decreto 417 señala que “(…) ha
quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta
actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la
salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el
bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace
absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para
enfrentar de manera eficaz la actual situación. Que medidas que debe adoptar el
Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus
efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los
hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes
del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados
tanto en materia sanitaria como económica (…)”.
Para atender la crisis el Gobierno
nacional adoptó una serie de medidas con el fin de tener recursos líquidos. Al
respecto justificó: “dada la necesidad de recursos líquidos para atender las
crecientes necesidades generadas con esta crisis, se deben adoptar medidas
extraordinarias que permitan descapitalizar entidades financieras con
participación accionaria estatal. Igualmente, estas medidas le deben permitir a
la Nación emitir títulos o respaldar su emisión con destino a operaciones de
liquidez con el Banco de República, a su vez se analizarán medidas que permitan
adelantar procesos de enajenación de activos de forma más ágil”.
La declaratoria del estado de emergencia
se sustentó también en los efectos económicos negativos generados por el
coronavirus COVID-19 a la población en general, la cual al afectarse su fuente
de ingresos no podrá cumplir con obligaciones tributarias, financieras y de
subsistencia, entre otras. El Gobierno nacional adujo que esta situación exigía
tomar medidas extraordinarias para “proteger el sector salud, promover la
industria y el comercio del país y [permitir] absorber las pérdidas económicas
y fuerza laboral afectada por esta pandemia”. Para la prestación de
servicios y el suministro de bienes destinados a la superación de la crisis
sanitaria, el Decreto 417 autoriza a las entidades acudir a la contratación
directa en los sectores de salud, prosperidad social, educación y defensa,
entre otros.
Finalmente, con el fin de evitar la
propagación del coronavirus y proteger la salud de ciudadanos y servidores
públicos, se establece la posibilidad de expedir normas que flexibilicen la
atención al público en las actuaciones judiciales y administrativas.
19.
En
la sentencia C-145 de 2020[52]
la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió que el Decreto 417 de 2020
cumplió con los requisitos formales y sustanciales dispuestos en la
Constitución y la LEEE, y en consecuencia, lo declaró constitucional.
El Decreto Legislativo 570 del 15 de
abril de 2020. Finalidad y medidas adoptadas.
20.
En el marco de la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica antes
mencionada, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
expidió el Decreto Legislativo 570 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas
relacionadas con la creación de un apoyo económico excepcional para la
población en proceso de reintegración en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”.
Según la parte motiva de este Decreto
Legislativo, luego de referirse al contexto general de la enfermedad COVID-19,
advierte que según la OIT el coronavirus tendrá un fuerte impacto en el mercado
laboral, concretamente, en la cantidad de plazas laborales, en la calidad del
trabajo y en laborales informales que desempeñan ciertos sectores de la
población. La misma Organización estimó un aumento en la tasa de desempleo a
nivel mundial que afectará más a países en desarrollo. Con base en lo anterior,
la OIT instó a los Estados a adoptar medidas urgente para “(i) proteger a
los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud
generados por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el
lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los
puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales,
mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida”.
Del mismo modo, el Decreto Legislativo
570 señala que las circunstancias que provocaron la declaratoria del estado de
emergencia “afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más
vulnerables”, por lo que se requiere tomar medidas que impliquen apoyos
económicos para la población más desprotegida. Igualmente, se describe el marco
normativo del proceso de reintegración y la política nacional de reintegración
social y económica que ha adoptado el Estado para la desmovilización de las personas
y grupos armados organizados al margen de la ley. Para el efecto, se citan
sentencias de la Corte Constitucional en las que se resalta la importancia de
garantizar las condiciones necesarias para el tránsito de la población
desmovilizada a una vida legal. El Estado debe asegurar los presupuestos
materiales para una reincorporación social y económica exitosa de quienes han
dejado las armas, con el fin de que se reduzcan los riesgos de reincidencia.
De ese modo, el Decreto hace alusión a
que la normativa vigente que regula la ruta de reintegración otorga beneficios
económicos con el objeto de permitir la generación de ingresos para los
desmovilizados. Estos beneficios están condicionados al cumplimiento de
compromisos en el proceso de reintegración (asistencia a actividades de
educación, atención psicosocial y capacitación laboral). De conformidad con el
artículo 2 del Decreto 1391 de 2011 la Agencia para la Reincorporación y la
Normalización (ARN) ha emitido resoluciones en las que reglamenta el acceso a
los beneficios sociales y económicos del proceso de reintegración y establece
unos términos máximos para acceder al beneficio de apoyo económico, los cuales
oscilan entre 30 y 78 meses. El Decreto resalta que actualmente hay un grupo de
personas desmovilizadas que se encuentran en proceso de reintegración, pero ya
no reciben apoyo económico, situación que las hace más vulnerables. Explica lo siguiente:
“Que
actualmente, según información que brinda la Agencia para la Reincorporación y
la Normalización (ARN), en documento de fecha 15 de abril de 2020, existen
3.027 personas en reintegración que continúan cumpliendo su proceso de
reintegración, pero que ya no reciben ningún apoyo económico debido a (i) haber
superado el término máximo para el otorgamiento de estos beneficios, esto es
los 30 a 72 o 30 a 78 meses, según corresponda, o (ii) por haber
recibido el beneficio de inserción económica por única vez, el cual no permite
que en lo sucesivo se pueda recibir el beneficio mensual de apoyo económico a
la reintegración. Asimismo, debe considerarse como lo advierte la ARN en el
documento de fecha 15 de abril de 2020, que para los meses de mayo a agosto de
2020, otras personas en proceso de reintegración estarían en alguna de las dos
situaciones antes mencionadas y la cifra aumentaría a 3.193 personas que no
recibirán por vía del proceso de reintegración ayudas económicas para proveer
su subsistencia”.
El Decreto Legislativo pone de presente
que el marco normativo ordinario, es decir, la Ley 418 de 1997 y el Decreto
1391 de 2011, solo permite al Gobierno nacional reconocer apoyos económicos
para la reintegración socioeconómica de los desmovilizados dentro de la ruta
del proceso de reintegración y bajo los compromisos adquiridos en él.
De manera que el Decreto Legislativo
bajo examen, crea un apoyo económico excepcional, transitorio y diferente al
que se reconoce en el proceso de reintegración, que tiene como propósito
aminorar los efectos negativos en los ingresos económicos de la población
desmovilizada, que ya no cuenta con el beneficio económico ordinario, y se ha
visto impactada por la emergencia sanitaria de la COVID-19:
“Que
el presente decreto legislativo tiene como propósito establecer un apoyo
económico excepcional, de naturaleza absolutamente distinta a los contemplados
en el proceso de reintegración, resaltando que se trata de una medida otorgada
por fuera de ese proceso y que tiene como propósito mitigar los efectos
negativos en los ingresos económicos de los desmovilizados, ocasionados por la
emergencia sanitaria del coronavirus COVID-19, por tanto es una medida
íntimamente relacionada con las circunstancias establecidas en el Decreto 417
del 17 de marzo de 2020, el cual contempla la posibilidad de adoptar medidas
para mitigar los efectos negativos en el empleo y los ingresos básicos de los
colombianos. Este apoyo económico excepcional, es concebido únicamente a la luz
de estas circunstancias y su creación no sería posible en otros escenarios
distintos a los de la emergencia económica, social y ecológica declarada
mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020”.
La ARN está facultada para pagar los
beneficios económicos dentro de cada uno de los procesos de reintegración y
según el cumplimiento de las demás condiciones establecidas en las resoluciones
que los reglamentan, sin embargo “(…) carece de título de gasto para otorgar
el apoyo económico excepcional que se proyecta con la presente norma, razón por
la cual es necesario crear el título de gasto en virtud de este decreto
legislativo”. El Decreto aclara que el apoyo económico excepcional es para
aquellos desmovilizados que no accedan a los demás programas del Gobierno
nacional.
Explica que la mayoría de las personas
en proceso de reintegración hacen parte de la población más vulnerable en esta
coyuntura, en la medida en que su fuente de ingresos depende del trabajo
informal y diario, actividad que se ha visto afectada por el aislamiento
social:
“(…)
la población en proceso de reintegración obtiene sus ingresos económicos, en su
mayoría a través de trabajos informales, dependiendo de ingresos diarios, lo
cual se ha visto afectado por las medidas necesarias para controlar el escalamiento
de la pandemia. Según datos analizados por la Agencia para la Reincorporación y
la Normalización (ARN) en ejercicio de sus funciones, se ha identificado que
del total de la población en proceso de reintegración el porcentaje de
afiliación al régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en
salud (SGSSS) es del 48,7% y con respecto a la población que se encuentra en
las condiciones para acceder al apoyo económico excepcional que se establece
mediante el presente decreto legislativo, esto es 3.193 personas, el porcentaje
de afiliación al régimen subsidiado es del 70,2%”.
20.1.
Con fundamento en la
motivación expuesta, el Decreto Legislativo consagra 5 artículos. El primer
artículo faculta a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización para
otorgar el apoyo económico excepcional por un valor de 160 mil pesos durante
tres meses a partir de la vigencia del Decreto Legislativo.
El segundo artículo identifica el grupo
de desmovilizados de grupos armados organizados al margen de la ley que serán
beneficiarios del apoyo económico excepcional, durante la vigencia de la
Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
los cuales deben cumplir con las siguientes condiciones: “(i)[se encuentren]
activos en el proceso de reintegración liderado por la Agencia para la
Reincorporación y la Normalización (ARN) y (ii) no reciban los beneficios
económicos propios del proceso de reintegración”. Esta disposición contiene
un parágrafo que aclara que no pueden recibir este apoyo económico quienes sean
beneficiarios de otros programas del Gobierno nacional, como Familias en Acción
o el de Ingreso Solidario, entre otros.
El tercer artículo consagra que los
traslados y transferencias del apoyo económico excepcional (i) están exentos
del gravamen a los movimientos financieros; (ii) la comisión o servicio que se
cobre por la distribución de estos recursos por parte de las entidades
financieras a los beneficiarios estará excluida del IVA y (iii) será
inembargable y se considerará un ingreso no constitutivo de renta ni ganancia
ocasional.
El cuarto artículo dispone que los
recursos para otorgar el apoyo económico excepcional serán asumidos por la ARN con
cargo a su presupuesto, hasta agotar los recursos destinados para tal fin.
El quinto artículo consagra la vigencia
del Decreto a partir de su publicación.
Análisis
de los requisitos formales y materiales del Decreto Legislativo 570 de 2020
Control
de constitucionalidad formal
El
Decreto Legislativo 570 del 15 de abril de 2020 cumple con todos los requisitos
formales, como se pasará a explicar a continuación.
(a)
Motivación
del Decreto Legislativo.
21.
El Decreto Legislativo
contiene una parte motiva que explica las razones por las cuales el Gobierno
considera necesario crear un apoyo económico excepcional para la población
desmovilizada que ya no cuenta con este beneficio dentro del proceso de
reintegración. Del mismo modo, explica las razones por las cuales, a través de
facultades ordinarias no es posible otorgar este apoyo económico a la población
desmovilizada de grupos armados organizados al margen de la ley. De forma
expresa, identifica los propósitos de la medida y su relación con el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en el Decreto 417 de 2020.
(b)
Suscrito
por el Presidente y todos los ministros.
22.
El Decreto Legislativo
bajo revisión fue debidamente expedido y suscrito por el Presidente de la
República y por todos los ministros en el ejercicio de sus funciones.
(c)
Expedido
durante la vigencia del estado de excepción declarado y que se dicte en
desarrollo de él.
23.
El Decreto Legislativo
fue expedido y publicado en el Diario Oficial 51.286 del 15 de abril de 2020.
En consecuencia, fue expedido dentro de los 30 días siguientes a la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica del Decreto
417 del 17 de marzo de 2020. Además, como lo muestra su encabezado y la parte
motiva, fue expedido en desarrollo del estado de excepción, toda vez que se
trata de medidas para superar y mitigar la crisis generada por el coronavirus
COVID-19.
(d)
Ámbito
territorial de aplicación.
24.  Las medidas que se adoptan en el Decreto Legislativo 570
de 2020 tienen aplicación en el territorio nacional, en razón a que el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica fue declarado para todo el
territorio. Los alcances e impactos ocasionados por la pandemia del coronavirus
COVID-19 no tienen un límite territorial preciso. Del mismo modo, el Decreto
Legislativo bajo examen también establece un grupo de beneficiarios específicos
y un término de tres meses para otorgar el apoyo económico excepcional.
25.  En suma, la Sala Plena observa que el Decreto
Legislativo 570 de 2020 cumple con todos los requisitos formales de
constitucionalidad. Por otra parte, vale señalar que el Decreto Legislativo fue
remitido a la Corte Constitucional por el Presidente de la República al día
siguiente de su expedición y no requirió ser informado a los Secretarios de las
Naciones Unidas y de la OEA, por no establecer limitaciones o restricciones al
ejercicio y goce de derechos fundamentales.
Control
de constitucionalidad material
26.
Como fue mencionado
antes, el Decreto 570 de 2020 creó un apoyo económico excepcional para las
personas desmovilizadas de grupos armados organizados al margen de la ley que
(i) se encuentren activos en el proceso de reintegración liderado por la
Agencia para la Reincorporación y la Normalización y (ii) no reciban beneficios
económicos propios del proceso de reintegración por haberse cumplido al menos
las siguientes situaciones: (a) haber superado el término máximo para el
otorgamiento de estos beneficios, esto es los 30 a 72 o 30 a 78 meses, según
corresponda, o (b) por haber recibido el beneficio de inserción
económica por única vez, el cual no permite que en lo sucesivo se pueda recibir
el beneficio mensual de apoyo económico a la reintegración.
Con
el objeto de cumplir con este beneficio, el Decreto Legislativo concede la
facultad a la ARN de otorgar el apoyo económico excepcional por valor de ciento
sesenta mil pesos ($160.000,00 M.L) durante tres (3) meses, a partir de la
vigencia del decreto. Adicionalmente establece que este beneficio no lo podrán
recibir quienes ya reciban algún otro apoyo proveniente de los demás programas
del Gobierno nacional.
Breves
consideraciones sobre los procesos de reintegración y de reincorporación
27.
Antes de iniciar el
análisis de los presupuestos materiales que debe cumplir el Decreto Legislativo
570 de 2020, la Sala encuentra pertinente hacer una breve referencia a los
diferentes procesos de reintegración y de reincorporación que tiene a cargo la
ARN con el objeto de explicar cuál es la población de la que se ocupa el
Decreto bajo examen.
27.1.    La Agencia para la Reincorporación y la
Normalización[53]
es una Unidad Administrativa Especial del orden nacional con personería
jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio
propio, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República que tiene por objeto “gestionar, implementar, coordinar y evaluar,
de forma articulada con las instancias competentes, los planes, programas y
proyectos de la Política de Reintegración, con el fin de propender por la paz,
la seguridad y la convivencia”.[54]
Dentro de sus funciones se encuentran, entre otras, las de “formular,
ejecutar, evaluar y promover los planes, programas y proyectos dirigidos al
fortalecimiento del proceso de reintegración de la población desmovilizada y
sus familias” y “diseñar, ejecutar y evaluar el proceso de reintegración
conforme a los beneficios que se pacten en mesas de negociación de procesos de
paz o que para el efecto establezca el Gobierno Nacional”.[55]
Concretamente, le corresponde al Director General de la Agencia “Fijar
mediante resolución de carácter general los requisitos, características,
condiciones y obligaciones necesarios para el acceso a los beneficios
socio-económicos reconocidos a la población desmovilizada, así como los montos
de conformidad con los límites allí establecidos, en el marco de la política
nacional de reintegración”.[56]
27.2.    La Ley 418 de 1997 (artículos 50 y 65,
específicamente) facultó al Gobierno nacional para otorgar beneficios jurídicos
y socioeconómicos a la población desmovilizada de grupos armados organizados al
margen de la ley que demostraran su voluntad de reincorporarse a la vida civil.
Del mismo modo, el artículo 66 de la Ley 975 de 2005 le confiere la facultad a
la ARN de diseñar e implementar un proceso de reintegración particular y
diferenciado para los desmovilizados postulados a esta ley que sean dejados en
libertad, en el marco de la política nacional de reintegración social y
económica de personas y grupos alzados en armas. En término generales, los
decretos reglamentarios 128 de 2003, 395 de 2007 y 1391 de 2011, compilados por
el Decreto 1081 de 2015, establecen los beneficios y condiciones que en materia
de reincorporación ofrece el Estado.
27.3.    Actualmente, dentro del marco de la
política de reincorporación, la ARN lidera 3 procesos que se diferencian según
la naturaleza de la población a la que van dirigidos los beneficios y
compromisos de reincorporación: “(i) Proceso de Reintegración:
dirigido a desmovilizados individuales certificados por el Comité Operativo
para la Dejación de las Armas (CODA) y a desmovilizados colectivos del proceso
de paz adelantado con las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC); (ii)
Proceso de reintegración particular y diferenciado de Justicia y Paz:
Dirigido a la población desmovilizada y postulada a la Ley de Justicia y Paz
que recobra la libertad por cumplimiento de la pena alternativa privativa de la
libertad o por efecto de la sustitución de la medida de aseguramiento; y (iii)
Proceso de Reincorporación: dirigido a los exintegrantes de las FARC-EP,
que dejaron las armas en el marco del Acuerdo Final”.[57]
27.4.    Específicamente en los procesos de
reintegración regular[58]
y reintegración especial (particular y diferenciado),[59] las
personas desmovilizadas reciben beneficios por cumplir con los compromisos
asumidos en la ruta de reintegración a la vida civil y mantenerse en la
legalidad. La ruta de reintegración es el conjunto de condiciones, beneficios,
estrategias, metodologías y acciones definidos por la ARN y concertados a
través de un plan de trabajo con la persona en proceso de reintegración, con el
objeto de desarrollar habilidades, aptitudes y actitudes de reconciliación, de
superar la situación de vulnerabilidad y lograr el ejercicio autónomo de la ciudadanía.
Los beneficios sociales son los siguientes:
“Acompañamiento
Psicosocial: busca el desarrollo de las capacidades, la construcción de los
proyectos de vida de las personas en proceso, y así lograr superar su situación
de vulnerabilidad y tránsito hacia el ejercicio autónomo de su ciudadanía. Para
esto es necesario comprender las particularidades de las personas y su
contexto, además de los efectos emocionales de su participación en el GAOML y
la privación de la libertad.
Gestión
en salud: se relaciona con la gestión para la persona y su grupo familiar. para
la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Gestión
en educación: busca promover el acceso, permanencia y avance de las personas en
proceso al sistema educativo, y el acceso a este por parte de los integrantes
de sus grupos familiares.
Formación
para el Trabajo: se desarrolla por medio de acciones asociadas al acceso,
permanencia y avance de las personas en proceso a programas de formación para
el trabajo que sean autorizados por la autoridad competente.”[60]
27.5.
En cuanto a los
beneficios económicos, existen dos. El primero es el “apoyo económico a la
reintegración”, el cual “consiste en un beneficio económico que se otorga a
las personas en proceso de reintegración, previa disponibilidad presupuestal y
sujeto al cumplimiento de su ruta de reintegración, cuyo valor máximo es de $
480.000” (art. 3° del Decreto Ley 1391 de 2011, compilado en el artículo
2.3.2.1.4.12 del Decreto 1081 de 2015). Según la Agencia para la Reincorporación,
este beneficio se otorga acorde con el cumplimiento de los compromisos del plan
de trabajo de la ruta de reintegración que también se compone del
acompañamiento psicosocial, de educación y de formación en el trabajo. Este
apoyo económico no es vitalicio, pues se otorga por un tiempo que oscila entre
30 y 78 meses.[61]
Con base en lo anterior, “el desembolso del apoyo económico a la
reintegración -AER, está relacionado con el cumplimiento de los compromisos en
cada beneficio y a su vez, cada beneficio plantea un tiempo determinado para su
avance y terminación”.[62]
Adicional
a este apoyo económico, para las personas en proceso de reintegración, existe
el “Beneficio de Inserción Económica”, el cual “una vez las personas cumplen
ciertos requisitos se otorga para que puedan iniciar una Unidad de Negocio
(UN), fortalecer un negocio existente, optar por destinarlo a temas educativos
en instituciones de educación superior o realizar mejoramientos en una vivienda
propia, o como aporte en la adquisición de vivienda”.[63] Conforme
al artículo 4° del Decreto 1391, cuando una persona recibe el beneficio de
inserción económica, pierde la posibilidad de recibir el apoyo económico a la
reintegración, toda vez que se presume que tiene una fuente de ingresos. Es
importante aclarar que el desembolso del apoyo económico mensual depende del
cumplimiento de los compromisos en la ruta de reintegración. Cada uno de los
beneficios antes descritos tiene un tiempo determinado para su avance y su
culminación.[64]
27.6.
Teniendo en cuenta la
descripción anterior, las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 570 de
2020 son solo aplicables a la población en proceso de reintegración ordinario y
especial que aún se encuentran activos en el proceso de reintegración, pero que
ya no reciben el beneficio económico o la inserción económica, según el plan de
trabajo de reintegración concertado con la ARN. Acorde con ello es preciso
establecer con claridad quiénes son los destinatarios del apoyo económico
excepcional que adoptó el Decreto Legislativo 570 de 2020:
“Así,
los destinatarios de la medida contenida en el Decreto 570 de abril 15 de 2020
son las personas en proceso de reintegración que: continúan cumpliendo su
proceso, pero ya no reciben ningún apoyo económico debido a: (i) haber
superado el término máximo para el otorgamiento de estos beneficios, -entre 30
y 78 meses-, y (ii) por haber recibido el beneficio de inserción
económica por única vez (apoyo para plan de negocios). De igual manera, no son
destinatarios (i) las personas que en el proceso de reintegración
reciben beneficios económicos por estar cumpliendo su ruta de reintegración; y (ii)
las personas exintegrantes FARC-EP que dejaron las armas en el marco del
Acuerdo Final. Frente a estas personas, es necesario mencionar que los
beneficios del proceso de reincorporación se continúan recibiendo aun con las
dificultades de la emergencia sanitaria”.[65]
Según
el informe allegado por la ARN, alrededor de 3.193 personas se encuentran en
las condiciones mencionadas para ser beneficiarias del apoyo económico
excepcional.
A
continuación, la Sala Plena realizará el examen de cada uno de los presupuestos
materiales del Decreto Legislativo 570 de 2020.
Juicio
de finalidad
28.
El requisito de
finalidad se encuentra consagrado en el artículo 10 de la LEEE, el cual exige
que “las medidas legislativas deben estar directa y específicamente
encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión
de sus efectos”.
28.1.    Las medidas adoptadas por el Decreto
Legislativo 570 de 2020 están directa y específicamente dirigidas a mitigar los
efectos negativos de la pandemia del coronavirus COVID-19, pues pretenden
proteger a un sector de la población vulnerable que merece atención especial de
parte del Estado. Se puede extraer de su parte motiva que (i) las medidas de
aislamiento para contener la pandemia han afectado los ingresos económicos de
la población más vulnerable; (ii) las personas desmovilizadas de grupos armados
organizados al margen de la ley y en proceso de reintegración hacen parte de la
población más desprotegida; (iii) hay un grupo de personas activas en proceso
de reintegración que ya recibieron el apoyo económico, y que actualmente no
cuentan con este beneficio y (iv) la ARN, a pesar de contar con la facultad de
establecer los beneficios y las condiciones para acceder a ellos en el marco de
procesos de reintegración, no puede otorgar un apoyo económico excepcional para
las personas en proceso de reintegración que ya no reciben beneficios
económicos.
Las medidas de aislamiento social
obligatorio para impedir la propagación del coronavirus, dificultaron las
actividades económicas de la población en proceso de reintegración, pues en su
mayoría, se dedican a trabajos informales de ingresos diarios que no han podido
continuar desempeñando. En el “Documento Técnico Complementario Decreto Apoyo
Excepcional”, la ARN expresó que según los resultados de la encuesta de
empleabilidad, de la población trabajando que no recibe apoyo económico a la
reintegración, el 35,4 % de las personas indican que son agricultores,
trabajadores y obreros agropecuarios, forestales y pesqueros, el 25,4 %
trabajadores de los servicios y vendedores, el 18,1 % son trabajadores no
calificados y el 15,2 % son oficiales, operarios, artesanos y trabajadores de
la industria manufacturera, de la construcción y la minería.[66]
Acorde
con lo descrito, la Sala estima que se cumple con el juicio de finalidad, toda
vez que el apoyo económico excepcional se encuentra sustentado en razones que
buscan mitigar los efectos negativos en medio de la crisis sanitaria y proteger
a la población más vulnerable que no cuenta con otros beneficios.
Juicio
de conexidad material
29.
Este juicio se
encuentra en los artículos 215 de la Constitución Política y  47 de la LEEE.[67]
Exige la existencia de una relación causal entre las razones que declararon el
estado de emergencia y las materias desarrolladas por los Decretos
Legislativos. La Corte ha establecido que la conexidad material se evalúa desde
una perspectiva externa y otra interna.[68] La primera
atiende a la relación entre la parte considerativa del Decreto Legislativo y
las medidas adoptadas. La segunda, implica identificar una relación inmediata y
causal entre las causas que generaron la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica y las medidas dictadas en el Decreto Legislativo
de su desarrollo.
29.1.
La Sala estima que las
medidas adoptadas en el Decreto 570 de 2020 cumplen con el juicio de conexidad
material externa porque tienen por objeto proteger a un sector especial de la
población vulnerable que se ha visto afectada socioeconómicamente por las
medidas de aislamiento social obligatorio para contener la propagación de la
pandemia del coronavirus COVID-19.  En efecto, las medidas adoptadas guardan
una relación estrecha con las razones que dieron origen a la declaratoria del
estado de emergencia económica, social y ecológica. El Decreto 417 de 2020 al
advertir los impactos económicos de la pandemia, señaló lo siguiente:
“Que
como consecuencia del nuevo Coronavirus COVID-19 y su propagación es evidente
la afectación al empleo que se genera por la alteración a diferentes
actividades económicas, entre otros, de los comerciantes y empresarios que,
además, alteran los ingresos de los habitantes y el cumplimiento de los
compromisos previamente adquiridos, por lo que es necesario promover mecanismos
que permitan impulsar las actividades productivas de aquellos y la mitigación
de los impactos económicos negativos que la crisis conlleva. (…)
Que
resulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de
transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de
los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al
Adulto Mayor ·Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del
impuesto sobre las ventas -IVA, con el fin de mitigar los efectos económicos y
sociales causados a la población más vulnerable del país por la emergencia
económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19.”
Acorde
con lo anterior, el Decreto 570 de 2020 advirtió que las medidas adoptadas en
él pretenden conjurar los efectos de la crisis sanitaria, los cuales han
afectado en mayor medida a quienes dependen del trabajo informal. Resaltó que
dentro de la población más vulnerable se encuentran quienes voluntariamente
entregaron las armas y están en proceso de reintegración, pues en su gran
mayoría se trata de personas que hacen parte del Sisbén y se encuentran
estabilizando fuentes de ingreso que les permitan mantenerse en la vida legal.
La parte motiva del Decreto bajo examen establece:
“Que
los efectos que se derivan las circunstancias que motivaron la declaratoria del
Emergencia Económica Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital
hogares más vulnerables, por lo que se requieren adoptar medidas con el fin de
brindar apoyos económicos a la población más desprotegida. (…)
Que
el presente decreto legislativo tiene como propósito establecer un apoyo
económico excepcional, de naturaleza absolutamente distinta a los contemplados
en el proceso de reintegración, resaltando que se trata de una medida otorgada
por fuera de ese proceso y que tiene como propósito mitigar los efectos
negativos en los ingresos económicos de los desmovilizados, ocasionados por la
emergencia sanitaria del coronavirus COVID-19, por tanto es una medida
íntimamente relacionada con las circunstancias establecidas en el Decreto 417
del 17 de marzo de 2020, el cual contempla la posibilidad de adoptar medidas
para mitigar los efectos negativos en el empleo y los ingresos básicos de los
colombianos. Este apoyo económico excepcional, es concebido únicamente a la luz
de estas circunstancias y su creación no sería posible en otros escenarios
distintos' a los de la emergencia económica, social y ecológica declarada
mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020”.
29.2.
Con base en lo
anterior, la Sala Plena estima que existe una conexidad material externa. Ahora
bien, en relación con la conexidad material interna, la parte motiva del
Decreto 570 explica que la población en proceso de reintegración y de
reintegración particular y diferenciado de justicia y paz que actualmente no
cuenta con ningún tipo de beneficio económico por haberse cumplido el término
de entrega, requiere de un apoyo excepcional debido a que su condición de
vulnerabilidad se vio agravada por la emergencia sanitaria generada por la
pandemia.
Específicamente
sobre la vulnerabilidad de la población en proceso de reintegración que ya no
recibe beneficio económico, el Decreto señala lo siguiente:
“se
ha identificado que del total de la población en proceso de reintegración el
porcentaje de afiliación al régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad
Social en Salud -SGSSS-es del 48,7% y con respecto a la población que se encuentra
en las condiciones para acceder al apoyo económico excepcional que se establece
mediante el presente decreto legislativo, esto es 3.193 personas, el porcentaje
de afiliación al régimen subsidiado es del 70,2%.
Que
la población afiliada al régimen subsidiado del sistema general de seguridad
social en salud (SGSSS) es la población más vulnerable del país, dado que en su
mayoría es población que hace parte del mercado laboral informal y que no tiene
la capacidad económica para contribuir al SGSSS.
Que
los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica afectan económicamente a
los hogares de desmovilizados y de contera el derecho a un ingreso económico
mínimo para subsistir, situación que justifica adoptar medidas especiales como
el apoyo económico excepcional que se otorgará a la población desmovilizada que
no percibe ayudas económicas del proceso de reintegración como tampoco de los
programas sociales creados por el Gobierno nacional.”
Acorde
con lo anterior, el Decreto 570 faculta a la ARN para otorgar un apoyo
económico excepcional a un grupo de personas desmovilizadas y activas en el
proceso de reintegración por un término de 3 meses y que cumplan con unas
condiciones concretas. Adicionalmente, establece exenciones tributarias y
financieras para que el monto del apoyo económico ($160.000.oo) no se vea
disminuido en las transacciones de distribución de los recursos. Estas medidas
se ven claramente motivadas en el Decreto y tiene por objeto impedir la
extensión de los efectos de la crisis que dio lugar al estado de emergencia.
Conforme
a lo descrito, la Sala considera que se cumple con el juicio de conexidad
material.
Juicio de motivación suficiente
30.
El artículo 8 de la
LEEE, busca constatar si en el decreto legislativo se identifican “los
motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales” y si se desarrollan razones suficientes para
justificar las medidas adoptadas. La motivación es exigible frente a cualquier
tipo de medida, y debe serlo más rigurosa, cuando se trata de alguna limitación
a derechos fundamentales.[69]
30.1.    El Decreto Legislativo 570 de 2020 no
adopta ninguna medida que limite o restrinja algún derecho constitucional, de
manera que no es necesaria una motivación respecto de esta temática. No
obstante lo anterior, la Sala observa que el Decreto contiene una motivación
suficiente sobre la necesidad, idoneidad y proporcionalidad de la creación del
apoyo económico excepcional a favor de la población desmovilizada en proceso de
reintegración y que se ha visto afectada en la crisis sanitaria. De mismo modo,
se observa que en la parte motiva también se explica de manera suficiente por
qué la ARN no puede otorgar este apoyo económico excepcional en el marco de sus
facultades reglamentarias ordinarias y tiene que acudirse a las facultades
extraordinarias.
Con fundamento en lo anterior, la Sala
encuentra que el Decreto Legislativo 570 de 2020 cumple con una motivación
suficiente de las medidas que adopta.
Juicio
de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad
31.
La ausencia de
arbitrariedad se desprende de las prohibiciones expresas dispuestas en la
Constitución y en la LEEE para el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias.
Al respecto,  “[d]entro de tales prohibiciones y limitaciones se encuentran,
por ejemplo: (i) la prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por
la justicia penal militar (Artículo 213, inciso final, CP); (ii) la prohibición
de suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales (Artículo 214,
numeral 2, CP); (iii) la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de
las ramas del poder público y de los órganos del Estado (Artículo 214, numeral
4, C.P.)”[70]
(también consagradas en el artículo 15 de la LEEE).
El
artículo 7° de la LEEE consagra que la vigencia del Estado de Derecho es
esencial, y en esa medida, el estado de excepción y los decretos de su
desarrollo deben ser expedidos bajo la legalidad y sin limitar el núcleo
esencial de los derechos y libertades fundamentales.
31.1.
Por su parte, el
requisito de intangibilidad alude “a verificar si la medida adoptada respeta
los derechos intangibles cuyo núcleo esencial es intocable, según lo dispuesto
en la Constitución, los tratados internacionales y la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción (artículo 93 C.P.)”.[71]
La LEEE establece en el artículo 4° un listado de derechos que son intangibles
durante los estados de excepción conforme al contenido del artículo 27 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. La Corte ha establecido que en
virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como
derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
31.2.    La Corte considera que facultar a la ARN a
otorgar un apoyo económico excepcional a favor de una parte de la población
desmovilizada que se encuentra en proceso de reintegración por un término
transitorio cumple con el juicio de ausencia de arbitrariedad y de
intangibilidad. No es una medida arbitraria porque (a) no regula nada
relacionado con la investigación o el juzgamiento de civiles por la justicia
penal militar, (b) no suspende derechos fundamentales ni afecta su núcleo
esencial.  En realidad las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo
pretenden proteger a la población en proceso de reintegración y ayudarla a
lograr una estabilización económica y (c) no es una medida que interrumpa el
funcionamiento de los poderes públicos del Estado ni las demás instituciones.
31.3.    Por su parte, cumple el juicio de
intangibilidad porque respeta el núcleo esencial de los derechos fundamentales
establecidos en el artículo 4° de la LEEE, y en consecuencia, también con lo
establecido en el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.[72]
Juicio
de no contradicción específica
32.
En este juicio la Corte
debe verificar si las medidas adoptadas en el desarrollo del estado de
excepción no sean contradictorias con mandatos constitucionales y de tratados
internacionales ratificados por Colombia. Del mismo modo, la Corte ha señalado
que, concretamente en el marco del estado de emergencia económica, social y
ecológica “(…) la actuación del Ejecutivo (…) es el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.  Dentro de esas
prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y reiterado por
la legislación estatutaria, la de no desmejorar mediante las normas de
excepción los derechos sociales de los trabajadores”.[73]
32.1.
El Decreto Legislativo
570 de 2020 cumple con el juicio de no contradicción específica toda vez que la
facultad que otorga a la ARN de otorgar un apoyo económico excepcional a las
personas en proceso de reintegración que ya no cuentan con un beneficio económico
en aquel marco, es una medida que no contradice de manera expresa ninguna
disposición constitucional.  Además, su contenido no tiene relación alguna con
los derechos de los trabajadores, y por tanto, no desconoce la prohibición
expresa del artículo 50 de la LEEE.
Juicio
de motivación de incompatibilidad
33.
El artículo 12 de la
LEEE exige que el Gobierno nacional explique las razones por las cuales las
normas ordinarias suspendidas “son incompatibles con el correspondiente
estado de excepción”.
33.1.
El Decreto Legislativo
570 de 2020 no suspende, modifica o deroga normas ordinarias. Las medidas que
adopta son justificadas en su parte motiva y se explican las razones por las
cuales el marco normativo ordinario no permite otorgar un apoyo económico
excepcional a la población en proceso de reintegración. Al respecto, como se
explicará en el juicio de necesidad jurídica, la Agencia para la
Reincorporación y Normalización - ARN, dentro de sus funciones legales y
reglamentarias tiene la competencia de fijar los beneficios y condiciones de la
ruta de reintegración y reincorporación (ver fundamentos jurídicos del párrafo
27 de esta providencia). Dentro de estos procesos se han reconocido unos
beneficios económicos y de inserción económica, los cuales hacen parte del plan
de trabajo de cada persona desmovilizada y dependen del cumplimiento de
compromisos que adelanta para permanecer en la vida legal. Estos beneficios
económicos no son vitalicios, puesto que tienen límites en el tiempo (que
oscilan entre 30 y 78 meses). Así, actualmente existe una población en proceso
de reintegración que ya ha dado cumplimiento a ese tiempo y por tanto no recibe
ningún beneficio económico en el marco de la reintegración.
En
ese orden de ideas, la ARN no tiene competencia para
otorgar otro apoyo económico ni de ampliar el tiempo ya concedido al amparo de
sus facultades ordinarias, pues tal como lo manifiesta el Gobierno
Nacional, el apoyo económico excepcional previsto por el Decreto Legislativo es
“de naturaleza absolutamente distinta a los contemplados en el proceso de
reintegración”[74], en la medida
en que su objetivo es garantizar el mínimo vital de dicha población, afectado
por el aislamiento preventivo obligatorio. De tal forma, la
prestación excepcional creada en el Decreto 570 tiene una naturaleza distinta
(no hace parte de la ruta de reintegración ni depende del cumplimiento de
compromisos concretos) y su necesidad surge por los impactos negativos
generados por la emergencia sanitaria causada por la pandemia del coronavirus. En
consecuencia, como lo señala la parte motiva del Decreto Legislativo, la ARN “carece
de título de gasto para otorgar el apoyo económico excepcional”.
En
suma, la Sala Plena considera que se cumple con el juicio de motivación de
incompatibilidad.
Juicio
de necesidad
34.
El artículo 11 de la
LEEE establece que “los decretos legislativos deberán expresar claramente
las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para
alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción
correspondiente”. La jurisprudencia de la Corte ha expresado que “este
juicio comprende dos partes en las cuales se juzga si el Presidente como
responsable del orden público incurrió en un error manifiesto de apreciación
acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica,
orientado a examinar si las medidas adoptadas para lograr el restablecimiento
del orden perturbado son necesarias para superar las causas de perturbación o
impedir la extensión de sus efectos; y b) el juicio de necesidad jurídica, o
juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen
situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso afirmativo, si estas
medidas ordinarias preexistentes son idóneas para enfrentar la situación
excepcional”.[75]
34.1.
La Sala Plena considera
que las medidas adoptadas en el Decreto 570 de 2020 cumplen con el juicio de
necesidad por las siguientes razones. En primer lugar, en lo relacionado con la
necesidad fáctica, se observa que una de las razones que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia económica expresada en el Decreto 417 de 2020 es el
impacto socioeconómico sobre las poblaciones más vulnerables. Las medidas de
aislamiento social obligatorio adoptadas por el Gobierno nacional con el objeto
de prevenir la propagación del virus, pausaron las fuentes de ingresos de
muchas familias que dependen del día a día y de los trabajos informales. Por
esto, se anunciaron medidas para financiar con más recursos programas sociales
y se incentivaron las donaciones provenientes del sector privado para
garantizar la seguridad alimentaria, entre otros derechos de la población más
desprotegida. Adicionalmente, se anunciaron otros programas como el de Ingreso
Solidario y la creación de subsidios para el acceso a servicios públicos
domiciliarios, entre otros.
En el
marco de estas medidas dirigidas a proteger a las poblaciones más vulnerables, fue
adoptado el apoyo económico excepcional para la población desmovilizada en
proceso de reintegración. La ARN explicó que actualmente existe un grupo de
personas activas en el proceso de reintegración (3.193) que ya no recibe ningún
tipo de beneficio económico dado que ya se vencieron los términos y condiciones
en su ruta de reintegración. Sin embargo, permanece en circunstancias de
vulnerabilidad, pues el 70% de esta población hace parte del régimen subsidiado
de salud y depende de trabajos y oficios informales. De acuerdo con la caracterización
de la población que podría acceder al apoyo económico excepcional creado por el
Decreto 570, la ARN afirmó:
“(…)
según los resultados de la encuesta de empleabilidad44, de la
población trabajando que no recibe apoyo económico a la reintegración, el 35,4
% de las personas indican que son agricultores, trabajadores y obreros
agropecuarios, forestales y pesqueros, el 25,4 % trabajadores de los servicios
y vendedores, el 18,1 % son trabajadores no calificados y el 15,2 % son
oficiales, operarios, artesanos y trabajadores de la industria manufacturera,
de la construcción y la minería.
Estos
sectores se han visto significativamente afectados por las medidas de
restricción establecidas para la atención de la emergencia sanitaria, en su
gran mayoría han presentado una parálisis parcial o total de sus actividades y
por el tipo de empleo que realiza la población, son pocas las opciones de
adelantar trabajo en casa o de manera virtual.
Por
otra parte, (…) frente a los sectores relacionados con los proyectos
productivos de las personas que podrían acceder al apoyo económico excepcional
creado mediante el Decreto 570 de abril 15 de 2020, el 36,6 % se relaciona con
actividades del sector agropecuario, comercio (23,1 %), restaurantes y
cafeterías (8,2%), servicios como peluquerías, papelerías, cafés internet,
etc., (6,7 %), alquiler de maquinaria y equipos (5,1 %), construcción (4,2 %),
un 5,7 % en otros, sectores que se han visto afectados por las medidas
implementadas haciendo mella en la venta y comercialización, afectando la
sostenibilidad de los negocios.
Con
respecto a los ingresos de las personas que podrían acceder al apoyo económico
excepcional creado mediante el Decreto 570 de abril 15 de 2020, (…) el 49,5 %
recibe menos de 1 SMML V, un 42,3 % entre 1 y 2 SMMLV, un 4,1 % más de 2 SMMLV
y para un 4,1% no se cuenta con información. Quienes tienen ingresos inferiores
a 1 SMML V, el 28,3 % son familias unipersonales, un 59,8 % son familias de 2 a
4 personas y un 12 % son familias de 5 o más personas. Para el caso de quienes
reciben ingresos entre 1 y 2 SMMLV, un 31,3 % son familias unipersonales, un
56,7 % son familias de 2 a 4 personas y el restante 12 % son familias de 5 o
más personas. || Lo anterior evidencia la situación de vulnerabilidad del grupo
poblacional que sería destinatario del apoyo económico excepcional creado
mediante el Decreto 570 de abril 15 de 2020”.[76]
Con
base en estos datos, la ARN resaltó que “es necesario que desde la ARN se
pueda apoyar a las Personas en Proceso de Reintegración que no cuentan con el
Apoyo Económico a la Reintegración y que no son beneficiarias de otros
programas sociales del gobierno nacional, para que permanezcan en la legalidad
y desarrollando la ruta de reintegración hasta su culminación exitosa. La
ausencia de ingresos para esta población podría traducirse en el retomo (sic) a
actividades de reincidencia o ingresos a estructuras de GAO existentes”.[77]
Al
respecto, la Corte recuerda que la población desmovilizada y en proceso de
reintegración merece una especial atención de parte del Estado, puesto que son
personas que se han comprometido a dejar las armas y su participación en grupos
armados organizados al margen de la ley, y se han sometido a los beneficios que
les ofrece el Estado con el objeto de desarrollar habilidades para alcanzar la
vida legal y permanecer en ella.
La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que la reincorporación a la vida civil
es una garantía de no repetición que contribuye a la estabilización y la
consolidación de la paz en el marco de la justicia transicional. La Corte ha
señalado que “con el desarme, los reinsertados reconocen que el Estado tiene
el legítimo monopolio de la fuerza; con la desmovilización aceptan
voluntariamente las reglas de conducta establecidas por la sociedad en el
ordenamiento jurídico; y con la reinserción acceden a la ayuda inmediata
brindada por el Estado”.[78]
Al respecto, el Estado tiene el deber de brindar presupuestos materiales para
la reincorporación social y económica a la vida civil con el objetivo de lograr
una resocialización efectiva. Dentro de estos presupuestos materiales, deben
incluirse “garantías de subsistencia en condiciones dignas y el tránsito confiado
y estable hacia la legalidad. Ello significa que los excombatientes tienen
derecho a un mínimo vital, representado en el acceso a bienes y servicios
básicos, así como su recuperación económica y la creación de medios de vida que
reduzcan el riesgo de reincidencia en la criminalidad”.[79] Estas
condiciones óptimas y necesarias para la reincorporación se fundamentan en el
principio de confianza legítima dispuesto en el artículo 83 de la Constitución
Política.
De
manera que la Sala Plena considera que el apoyo económico excepcional y
transitorio creado por el Decreto 570 de 2020 es una medida idónea que
contribuye a que la población en proceso de reintegración que ya no recibe
ningún beneficio económico, en la difícil coyuntura que se está presentando,
pueda mantener un ingreso mínimo que le permita continuar su estabilización
económica en la vida legal.
34.2.
Ahora bien, la
necesidad jurídica también se encuentra suficientemente motivada en razón a que
el apoyo económico excepcional es una medida que es adoptada por las
circunstancias generadas por la crisis sanitaria que vive el país. De ese modo,
no se trata de un beneficio adicional al proceso de reintegración, sino más
bien, de un apoyo transitorio y excepcional que busca mitigar los efectos
socioeconómicos negativos generados por la crisis sanitaria a la población en
proceso de reintegración que no cuenta con un beneficio económico. Así, la
causa que genera el apoyo económico excepcional surge de la misma crisis
sanitaria, la cual dificulta y agrava la estabilización económica de la
población desmovilizada.
Con
base en lo anterior, la ARN no tiene un título de gasto para otorgar este apoyo
económico excepcional. La parte motiva del Decreto Legislativo bajo examen
explica:
“Que
el presente decreto legislativo no tiene como objetivo extender en ninguna
medida los apoyos económicos que se otorgan a los desmovilizados en el proceso
de reintegración, por tanto, no modifica ni adiciona disposición alguna de la
Ley 418 de 1997 como tampoco de sus decretos reglamentarios 128 de 2003, 395 de
2007 y 1391 de 2011, compilados en el Decreto 1081 de 2015, como quiera que
esta medida al no estar comprendida dentro de la ruta de la reintegración, no
podría ser expedida al amparo de la Ley 418 de 1997 por vía reglamentaria.
Que
la facultad establecida en el artículo 65 de la Ley 418 de 1997 para establecer
el programa de reintegración socioeconómica, no faculta al Gobierno nacional
para expedir a través de decreto ordinario una medida como la que se adopta
mediante el presente decreto legislativo, debido a que se trata de un apoyo
económico de carácter excepcional, el cual no se relaciona con el proceso de
reintegración, debido a que no está supeditado al cumplimiento de los
requisitos de ese proceso ni a la desmovilización y respetiva reintegración”.
En el
mismo sentido, como fue explicado antes (fundamento jurídico 27), los
beneficios económicos del proceso de reintegración no son otorgados de manera
vitalicia. Estos tienen unos plazos máximos para su entrega, y dependen del
cumplimiento de los compromisos dispuestos en la ruta de reintegración.
Como
fue explicado con detalle por la ARN en los documentos de pruebas de este
proceso, tratándose de los procesos de reintegración[80] y de
reintegración especial y diferenciada de la Ley de Justicia y Paz,[81] tanto el Decreto
1081 de 2015 como el Decreto 1069 de 2015 delimitan el alcance y los requisitos
para acceder a los beneficios económicos previstos por el Gobierno Nacional.[82]
Así, el Decreto 1081 de 2015 prevé: (i) el “apoyo económico a la
reintegración”,[83]
de carácter mensual, por un período máximo de 78 meses y “sujeto al cumplimiento
de su ruta de reintegración”, y (ii) el “beneficio de inserción
económica”,[84]
que se entrega por una sola vez para ser “fuente de generación de ingresos”
y que, recibido, excluye al ciudadano en proceso de reintegración de la
posibilidad de recibir el beneficio mensual.
Por su parte, el
Decreto 1069 de 2015 facultó a la ARN para proferir la Resolución 1724 de 2014,
por medio de la cual reglamentó los “requisitos, características,
condiciones y obligaciones para el acceso y otorgamiento de los beneficios
sociales y económicos del Proceso de Reintegración”. Dicha Resolución
señaló que para acceder al “apoyo económico a la reintegración”, el
beneficiario “deberá cumplir mensualmente el 100% de los compromisos
señalados de acuerdo con su ruta de reintegración”.[85] Por lo
anterior, en la medida en que el apoyo económico excepcional previsto por el
Decreto Legislativo 570 no tiene por objeto contribuir a la reintegración, sino
garantizar “el derecho a un ingreso económico mínimo (…) de la población
desmovilizada que no percibe ayudas económicas del proceso de reintegración
como tampoco de los programas sociales creados por el Gobierno nacional”,
la medida prevista por el Decreto Legislativo resulta ser “una medida
otorgada por fuera de ese proceso y que tiene como propósito mitigar los
efectos negativos en los ingresos económicos de los desmovilizados, ocasionados
por la emergencia sanitaria del coronavirus COVID-19”, lo que a todas luces
excede el ámbito reglamentario de estas normas.
Acorde
con lo anterior, la Sala Plena comprende que las normas ordinarias vigentes no
son idóneas para garantizar a la población desmovilizada un sustento en las
circunstancias generadas por la pandemia, toda vez que (i) se trata de un apoyo
económico con naturaleza distinta por tener una causa diferente a la
reintegración, pero que contribuye a su sostenibilidad, y (ii) la ARN no tiene
un título de gasto para otorgar el apoyo económico excepcional.[86]
Adicionalmente,
a pesar de que existen otros programas sociales a los que se podría acceder, lo
cierto es que la población desmovilizada en proceso de reintegración tiene una
situación particular, pues como lo destacó la ARN “es necesario que desde
[esta entidad] se pueda apoyar a las Personas en Proceso de Reintegración que
no cuentan con el Apoyo Económico a la Reintegración y que no son beneficiarias
de otros programas sociales del gobierno nacional, para que permanezcan en la
legalidad y desarrollando la ruta de reintegración hasta su culminación
exitosa. La ausencia de ingresos para esta población podría traducirse en el
retomo (sic) a actividades de reincidencia o ingresos a estructuras de GAO
existentes”.[87]
Del mismo modo, es razonable que ante la escasez de recursos, el Estado tome
medidas para que éstos sean mejor distribuidos y darles el mayor alcance y
cobertura para la población vulnerable según sus particularidades. Es por lo
anterior, que existen razones suficientes para evidenciar que la normativa
ordinaria no es suficiente para proteger a la población desmovilizada en
proceso de reintegración.
En
suma, la Corte Constitucional encuentra que las medidas adoptadas en el Decreto
570 de 2020 cumplen con el juicio de necesidad.
Juicio
de proporcionalidad
35.
Consagrado en el
artículo 13 de la LEEE exige que todas las medidas adoptadas en el marco de un
estado de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que
se están atendiendo. Según la jurisprudencia constitucional el principio de proporcionalidad “es un concepto
relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de
equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de
equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y
consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción”.[88]
Según
la jurisprudencia constitucional, para el cumplimiento de este requisito en el
marco de los estados de excepción, se deben analizar dos elementos: (i) que las
limitaciones y restricciones a derechos y garantías fundamentales sean
estrictamente necesarias para lograr el retorno a la situación de normalidad[89]
y (ii) que la medida excepcional sea proporcional con los hechos que busca
conjurar.[90]
35.1.
La Corte considera que
la medida adoptada en el Decreto Legislativo 570 de 2020 es proporcional,
porque está dirigida a mitigar los efectos de la perturbación, protege una
población de especial protección constitucional, es excepcional y transitoria.
Facultar
a la ARN a otorgar un apoyo económico excepcional por tres meses a favor de la
población en proceso de reintegración cuyos ingresos mínimos de subsistencia se
encuentran en riesgo dados los hechos que motivaron la declaratoria del estado
de emergencia, es una medida que resulta proporcional, porque el beneficio está
dirigido solo a aquellas personas que no están incluidas en otros programas
sociales de gobierno y ya no cuentan con un apoyo económico en la ruta de
reintegración. De tal forma, el apoyo económico excepcional “tiene como
propósito mitigar los efectos negativos en los ingresos económicos de un grupo
de desmovilizados”.[91]
Igualmente, las exenciones tributarias y beneficios financieros que se aplican
al apoyo económico excepcional son proporcionales, en la medida en que
garantizan que los recursos lleguen de manera integral a los destinatarios, y
así los recursos puedan ser aprovechados.
En
ese orden de ideas, la Sala encuentra que la medida adoptada está estrictamente
relacionada con la situación extraordinaria que busca conjurar y es
proporcional a la gravedad de los hechos, pues tiene un objetivo constitucional
legítimo que es el de proteger de forma especial a una población vulnerable que
no recibe ningún apoyo económico en el marco de la crisis y necesita
estabilizar su fuente de ingresos en la coyuntura actual.
Juicio
de no discriminación
36.
El artículo 14 de la
LEEE establece “Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de
miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la
vida civil”.
36.1.
El Decreto Legislativo
bajo examen no consagra ningún criterio sospechoso de discriminación para
otorgar el apoyo económico excepcional. Por lo contrario, pretende proteger la
estabilización socioeconómica de un sector de la población desmovilizada y en
proceso de reintegración, que no cuenta con otro beneficio o programa social de
parte del Estado. Esta medida está encaminada a impedir la prolongación de los
efectos de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia económica, concretamente, pretende proteger a la población
vulnerable. Del mismo modo, garantizar que quienes se encuentran en proceso de
reintegración, lo culminen de manera exitosa y sin que tengan el riesgo de
perder lo construido por la situación generada por la pandemia del coronavirus.
Ahora
bien, este apoyo económico excepcional no es un trato diferenciado
injustificado en relación con la otra porción de la población desmovilizada,
pues precisamente la medida ampara a quienes no reciben ningún beneficio
económico. Como precisaron las entidades competentes: “los destinatarios de
la medida contenida en el Decreto 570 de abril 15 de 2020 son las personas en
proceso de reintegración que: continúan cumpliendo su proceso, pero. ya no
reciben ningún apoyo económico debido a: (i) haber superado el término máximo
para el otorgamiento de estos beneficios, -entre 30 y 78 meses-, y (ii) por
haber recibido el beneficio de inserción económica por única vez (apoyo para
plan de negocios). De igual manera, no son destinatarios (i) las personas que
en el proceso de reintegración reciben beneficios económicos por estar
cumpliendo su ruta de reintegración; y (ii) las personas exintegrantes FARC-EP
que dejaron las armas en el marco del Acuerdo Final. Frente a estas personas,
es necesario mencionar que los beneficios del proceso de reincorporación se
continúan recibiendo aun con las dificultades de la emergencia sanitaria”.[92]
Adicionalmente,
el tratamiento tributario que establece el artículo 3° del Decreto Legislativo
576 de 2020 también se les reconoció a otros beneficios económicos que ha
diseñado el Gobierno nacional destinados a otros sectores de la población más
vulnerable (como lo es el programa de Ingreso Solidario, arts. 5 y 6 del
Decreto Legislativo 518 de 2020, por ejemplo).
Con
sustento en lo anterior, la Sala Plena de la Corte considera que la medida
adoptada en el Decreto Legislativo 570 cumple con el juicio de no
discriminación.
Precisiones
finales
37.  La Sala considera que con el análisis expuesto es
suficiente para concluir también que el contenido de los artículos 3° y 4° del
Decreto Legislativo 570 es ajustado a la Constitución. El primero, reconoce
exenciones sobre los recursos que se distribuirán a título de “apoyo económico
excepcional”.[93]
Esta competencia se enmarca en la potestad atribuida al Gobierno nacional por
el artículo 215 de la Constitución (“establecer nuevos tributos o modificar
los existentes”) y pretende que las transferencias sean menos onerosas con
el objeto de asegurar que los recursos lleguen a sus destinatarios de forma
integral. El segundo, garantiza la disponibilidad de los recursos del beneficio
que se reconoce en el mismo Decreto Legislativo.
38.  Finalmente, el artículo 5° del Decreto
Legislativo bajo análisis, dispone “el presente Decreto rige a partir
de la fecha de su publicación”, y por tanto, no amerita ningún reparo de
constitucionalidad.
Conclusión
Con
fundamento en las consideraciones realizadas por la Sala Plena de la Corte
Constitucional, se encuentra que el Decreto Legislativo 570 del 15 de abril de
2020 “Por el cual se adoptan medidas relacionadas con la creación de un
apoyo económico excepcional para la población en proceso de reintegración en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, cumple con
todos los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitucional, la
LEEE y los tratados internacionales correspondientes.
VI.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 570 del 15 de abril de 2020 “Por el
cual se adoptan medidas relacionadas con la creación de un apoyo económico
excepcional para la población en proceso de reintegración en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] En virtud de la
emergencia pública de salud derivada de la pandemia denominada COVID-19, el
Consejo Superior de la Judicatura profirió los Acuerdos PCSJUDA20-11517,
PCSJUDA20-11518, PCSJUDA20-11519, PCSJUDA20- 11521, PCSJUDA20-11526,
PCSJUDA-11532, PCSJUDA-11546 y PCSJUDA-11549 y PCSJA20-11556 (todos del
presente año) que previeron la suspensión de los términos judiciales en el
territorio nacional hasta el 8 de junio de 2020. Sin embargo, desde el Acuerdo
PCSJUDA20-11527 del 22 de marzo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura
exceptuó de la suspensión de términos en mención a “las actuaciones que
adelante la Corte Constitucional con ocasión de la expedición de
decretos por el Presidente de la República en ejercicio de las funciones
del artículo 215 de la Constitución Política.”. Esta excepción se mantuvo
en los Acuerdos PCSJUDA20- 11532, PCSJUDA-11546, PCSJUDA-11549 y
PCSJUDA20-11556 DE 2020. En atención al mandato constitucional del artículo
242.5 de la Carta y a que la competencia de control de la constitucionalidad de
los decretos ley (decretos “legislativos”) expedidos en el marco del estado de
emergencia fue exceptuada de la suspensión de términos judiciales decretada por
el Consejo Superior de la Judicatura, los términos para decidir el presente asunto
corren de forma ordinaria y de acuerdo con las previsiones del Decreto 2067 de
1991.
[2] “(a) Con fundamento en
los artículos 65 de la Ley 418 de 1997, 66 de la Ley 975 de 2005 y 35 de la Ley
1592 de 2012, se han emitido varios decretos reglamentarios que establecen la
facultad de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (o las
entidades que han hecho sus veces) de definir las características, condiciones
y limitaciones de los programas y beneficios socioeconómicos de quienes inician
la ruta para la reincorporación. (…)  Teniendo en cuenta lo anterior, es
necesario que se precisen con mayor detalle ¿Cuáles son las razones fácticas y
jurídicas por las que la entidad requiere de una norma con fuerza material de
ley que la autorice a conceder un apoyo económico excepcional a la población en
proceso de reincorporación?; ¿Cuáles son las razones fácticas y jurídicas por
las que las competencias atribuídas por la ley a esa entidad no son suficientes
y adecuadas para alcanzar los fines que persigue los artículos 1 y 2 del
Decreto Legislativo 570 de 2020?; (b) (…) Con el fin de determinar la
necesidad de las medidas establecidas en el decreto bajo estudio, la entidad
deberá explicar las razones fácticas y jurídicas por las cuales la población
beneficiaria del apoyo económico excepcional no puede aplicar a otros programas
del gobierno nacional con el fin de mitigar los efectos negativos en sus
ingresos económicos. En otras palabras, aclarar por qué se crea un apoyo
económico excepcional, adicional al programa de reincorporación ordinario, para
solventar problemáticas que, preliminarmente, no son parte de la causa de los
beneficios de reincorporación, pues se deben a los efectos económicos y
laborales de la emergencia sanitaria; (c) (…) ¿Cuál es la naturaleza del
beneficio económico excepcional y de qué se difiere de los establecidos por las
leyes y decretos reglamentarios vigentes?; (d) Con relación a las exenciones
dispuestas en el artículo 3° del Decreto 570, informar a la Corte
Constitucional si los beneficios ordinarios de los programas socioeconómicos
para la reincorporación cuentan también con estos tratamientos favorables en
materia financiera y tributaria; y (e) Aclarar en el marco de qué
competencias fue emitida la Resolución 843 de 2020 a través de la cual se
adoptaron medidas transitorias y flexibles que les permiten a los
desmovilizados de las FARC durante la emergencia sanitaria, continuar
recibiendo la asignación mensual del 90% de un salario mínimo legal vigente”.
[3] Pruebas allegadas al
expediente RE-295. El
documento titulado "INFORME DE LA AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y LA
NORMALIZACIÓN SOBRE LA SOLICITUD DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ORDINAL SEGUNDO DEL
AUTO DE 23 DE ABRIL DE 2020, DENTRO DEL EXPEDIENTE RE-295 DECRETO LEGISLATIVO
570 DE 2020", suscrito por el doctor Andrés Felipe Stapper Segrera,
Director General de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, de
fecha 28 de abril de 2020. Folio
67 en adelante.
[4] “Dirigido a
desmovilizados individuales certificados como exintegrantes de un grupo armado
organizado al margen de la ley -en adelante GAOML-por el Comité Operativo para
la Dejación de las Armas -CODA Y a desmovilizados colectivamente del
proceso de paz adelantado con las Autodefensas Unidas de Colombia -AUC (…) el
Gobierno nacional estableció los beneficios de este proceso, los cuales se
encuentran consagrados en los Decretos: (1) 128 de 2003, (ii) 395 de 2007 y,
(iii) Decreto 1391 de 2011, compilados en el Decreto Único Reglamentario 1081
de 2015, y desarrollados en las Resoluciones (i) 0754 de 2013, (ii) 1356 de
2016, y (iii) 1915 de septiembre 6 de 2017 , expedidas
por la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en
Armas -ACR, hoy Agencia para la Reincorporación y la Normalización -ARN (…) El
proceso de reintegración contempla beneficios de orden social como son: (i) el
acompañamiento psicosocial, (ii) la gestión de cupos en educación y (iii) la
gestión de cursos de formación para el trabajo. La asistencia mensual a las
actividades programadas para estos beneficios de orden social -cumplimento de
la ruta de reintegración -genera la posibilidad de recibir el beneficio de
apoyo económico a la reintegración”. Pruebas allegadas al expediente RE-295.
Folios 72 y 73.
[5] “Dirigido a la población desmovilizada y postulada a la Ley
975 de 2005 "Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación
de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan
de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones
para acuerdos humanitarios" que recobra la libertad por cumplimiento de la
pena alternativa privativa de
la libertad o por efecto de la sustitución de la medida de aseguramiento. (…) Adicionalmente,
la ARN en ejercicio de las facultades previstas en el Decreto 3011 de 2013, hoy
compilado en el Decreto 1069 de 2015, mediante la Resolución 1724 de 2014 modificada
por la Resolución 1962 de 2018, reglamentó las características y obligaciones
para el acceso y otorgamiento de los beneficios sociales y económicos del
proceso de reintegración particular y diferenciado dirigido a la población
desmovilizada y postulada a la Ley 975 de 2005. El proceso de reintegración
particular y diferenciado de Justicia y paz contempla los mismos beneficios
sociales del proceso de reintegración antes descrito”. Pruebas
allegadas al expediente RE-295. Folios 80 y 81.
[6] “Dirigido a los
exintegrantes de las FARC-EP, que dejaron las armas en el marco del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera -en adelante Acuerdo Final-. Los beneficios económicos de
este proceso están consagrados en el Decreto Ley 899 del 29 de mayo de 2017
"Por el cual se establecen medidas e instrumentos para la reincorporación
económica y social colectiva e individual de los integrantes de las FARC-EP
conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el
24 de noviembre de 2016", Y con respecto a sus beneficiarios, el artículo
2 de dicha norma, consagra que son los exintegrantes de las FARC-EP acreditados
por la oficina del Alto Comisionado para la Paz en el marco del
Acuerdo Final”. Pruebas allegadas al expediente RE-295. Folio 84.
[7] Pruebas allegadas al
expediente RE-295. Folio 86.
[8] Pruebas allegadas
al expediente RE-295. Folio 87.
[9] Pruebas allegadas
al expediente RE-295. Folio 95.
[10] Pruebas allegadas al expediente RE-295. Folio
100.
[11] Pruebas allegadas
al expediente RE-295. Folio 103.
[12] Pruebas allegadas
al expediente RE-295. Folio 113.
[13] Pruebas allegadas
al expediente RE-295. Folio 114.
[14] Pruebas allegadas al expediente RE-295.
Folio 115.
[15] Pruebas allegadas al expediente RE-295.
Folio 15.
[16] Pruebas allegadas
al expediente RE-295. Folio 19.
[17] Pruebas allegadas
al expediente RE-295. Folio 31.
[18] Pruebas allegadas al expediente RE-295.
Folio 32.
[19] Pruebas allegadas
al expediente RE-295. Folio 37.
[20] Intervención, folio 104.
[21] Intervención, folio 4.
[22] “Artículo 1°. Creación y objeto. El
Consejo Nacional de Reincorporación como una instancia con la función definir
las actividades, el cronograma y adelantar el seguimiento del proceso de reincorporación
de los integrantes de las a la vida legal, en lo económico, lo social y lo
político, según sus intereses, de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo final
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera”. Decreto 2027 de 2016.
[23] Intervención, folio 7.
[24] Intervención, folio 10.
[25] Intervención, folio 15.
[26] Concepto del Procurador General de la
Nación, folio 14.
[27] Concepto del Procurador General de la
Nación, folio 15.
[28] Concepto del Procurador General de la Nación,
folio 17.
[29] Este capítulo corresponde a un trabajo conjunto realizado por los
magistrados auxiliares de los nueve despachos de la Corte Constitucional. Fue
acogido por la Sala Plena a partir de la sentencia C-150 de 2020 (MP Luis
Guillermo Guerrero Pérez; SPV Diana Fajardo Rivera; AV Antonio José Lizarazo
Ocampo; AV Cristina Pardo Schlesinger; AV Alberto Rojas Ríos). Las
consideraciones se apoyan en las sentencias C-136 de 2009 (MP Jaime Araújo
Rentería), C-145 de 2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla), C-224 de 2009 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio), C-225 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez), C-226
de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de 2010 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), C-223 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-241 de 2011 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos), C-701 de
2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465 de 2017 (MP
Cristina Pardo Schlesinger), C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido) y C-467 de
2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Varios de los párrafos corresponden a
transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[30] Sentencia
C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, que a su vez cita la sentencia C-216
de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[31] Sentencia
C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, que a su vez cita la sentencia C-216
de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[32] El
carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos:
(i) la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de
excepción; (ii) la regulación de la conmoción interior y la emergencia
económica, social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad
(precisos términos para su duración); y (iii) la Constitución dispone
limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales como que
(a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP),
(b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el
derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[33] El
control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los
decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la
Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del
artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 al prescribir que le corresponde a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el
control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
[34] Sentencia
C-216 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[35] Sentencia
C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido. También ver Sentencia C-216 de 1999
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[36] Sentencia
C-216 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[37] Sentencia
C-366 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Por otra parte, la Corte ha
aclarado que el estado de excepción, previsto en el artículo 215 superior,
puede tener diferentes modalidades dependiendo de los hechos que motiven su
declaratoria. Así, se procederá a decretar la emergencia: (i) económica cuando
los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la
perturbación del orden económico; (ii) social, cuando la crisis que origina la
declaración se encuentre relacionada con el orden social; y (iii) ecológica,
cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. No obstante, estas
modalidades pueden concurrir cuando la crisis que motiva la declaratoria
amenace con perturbar estos órdenes de forma simultánea, por lo que el
Presidente de la República tiene la responsabilidad de efectuar la correspondiente
valoración y plasmarla en la declaratoria del estado de excepción.
[38] Decreto
333 de 1992.
[39] Decreto
680 de 1992.
[40] Decreto
1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[41] Decreto
80 de 1997.
[42] Decreto
2330 de 1998.
[43] Decreto
4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[44] Decreto
4975 de 2009.
[45]  Decreto
2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[46]  Este capítulo corresponde a un trabajo conjunto realizado por los
magistrados auxiliares de los nueve despachos de la Corte Constitucional. Fue acogido
por la Sala Plena a partir de la sentencia C-150 de 2020 (MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez; SPV Diana Fajardo Rivera; AV Antonio José Lizarazo Ocampo; AV
Cristina Pardo Schlesinger; AV Alberto Rojas Ríos). Las consideraciones se
apoyan en las sentencias C-136
de 2009 (MP Jaime Araújo Rentería), C-145 de 2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla),
C-224 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), C-225 de 2009 (MP Clara Elena
Reales Gutiérrez), C-226 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de
2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-223 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva), C-241 de 2011 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de 2015 (MP
Alberto Rojas Ríos), C-701 de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465 de
2017 (MP Cristina Pardo Schlesinger), C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido) y
C-467 de 2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Varios de los párrafos
corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[47] Sentencia
C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[48] Sentencia
C-724 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas, entre otras.
[49] Este
capítulo corresponde a un trabajo conjunto realizado por los magistrados
auxiliares de los nueve despachos de la Corte Constitucional. Fue acogido por
la Sala Plena a partir de la sentencia C-150 de 2020 (MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez; SPV Diana Fajardo Rivera; AV Antonio José Lizarazo Ocampo; AV
Cristina Pardo Schlesinger; AV Alberto Rojas Ríos). Las consideraciones se
apoyan en las sentencias C-136
de 2009 (MP Jaime Araújo Rentería), C-145 de 2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla),
C-224 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), C-225 de 2009 (MP Clara Elena
Reales Gutiérrez), C-226 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de
2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-223 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva), C-241 de 2011 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de 2015 (MP
Alberto Rojas Ríos), C-701 de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465 de
2017 (MP Cristina Pardo Schlesinger), C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido) y
C-467 de 2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Varios de los párrafos
corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[50] Corte Constitucional, entre otras,
sentencias C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo
Monroy Cabra; AV Rodrigo Escobar Gil), C-300 de 2011 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio; SV Luis Ernesto Vargas Silva) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal
Pulido).
[51] Resoluciones 380 del 10 de marzo y 385 del
12 de marzo de 2020.
[52] Corte Constitucional, sentencia C-145 de
2020 (MP José Fernando Reyes Cuartas; SPV José Fernando Reyes Cuartas; SPV
Alberto Rojas Ríos; AV Cristina Pardo Schlesinger; AV Antonio José Lizarazo
Ocampo).
[53] Esta entidad fue inicialmente creada
mediante Decreto 4138 de 2011 con la finalidad de “prestar de forma eficiente
la política nacional de reintegración social y económica de las personas
desmovilizadas de los grupos organi­zados al margen de la ley, y coordinar los
servicios públicos que requiera el cumplimiento de la misión de la entidad”. Su
denominación era “Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos
Alzados en Armas”. A través del Decreto Ley 897 de 2017 se modificó su
estructura y su denominación por “Agencia para la Reincorporación y
Normalización”.
[54] Artículo 1.2.1.1. del Decreto 1081 de
2015.
[55] Artículo 5 del Decreto 4138 de 2011.
[56] Numeral 5° del artículo 8 del Decreto 4138
de 2011.
[57] Expediente RE-295. Informe de la Agencia
para la Reincorporación y la Normalización. Folio 394.
[58] Regulado a través de los Decretos 128 de
2003, 395 de 2007 y 1391 de 2011 (compilados en el Decreto 1081 de 2015) y las
Resoluciones 0754 de 2013, 1356 de 2016 y 1915 de 2017.
[59] Regulado a través del
Decreto 3011 de 2013 (compilado en el Decreto 1081 de 2015) y las Resoluciones
1724 de 2014 y 1962 de 2018.
[60] Pruebas allegadas al expediente RE-295. Documento técnico
de justificación del apoyo excepcional del Decreto 570 del 15 de abril de 2020.
Folio 123.
[61] Pruebas allegadas
al expediente RE-295. Documento técnico de justificación del apoyo excepcional
del Decreto 570 del 15 de abril de 2020. Folio 124.
[62] Expediente RE-295. Informe de la Agencia
para la Reincorporación y la Normalización. Folio 396.
[63] Pruebas allegadas al expediente RE-295.
Documento técnico de justificación del apoyo excepcional del Decreto 570 del 15
de abril de 2020. Folio 124.
[64] La Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República explicó: “Terminación de atención psicosocial:
La persona en proceso de reintegración podrá recibir el apoyo económico por un
período hasta de treinta (30) meses contados a partir de la fecha de ingreso,
siempre y cuando cumpla con los compromisos de su ruta. Superado este tiempo,
el beneficio se seguirá brindando sin que cause apoyo económico. || Terminación
de gestión en educación: Tendrá una duración de hasta seis (6) años y seis (6)
meses, la cual se determinará a partir del curso o ciclo en el que se encuentre
o haya aprobado la persona en proceso de reintegración. || Terminación Gestión
en Formación para el Trabajo: la duración del beneficio está
condicionada al nivel educativo de la persona en proceso de reintegración. ||
Es así como debe entenderse que, los beneficios previstos para personas que
abandonan el uso de las armas, no son derechos adquiridos por el hecho de
desmovilizarse, sino que se trata de incentivos que otorga el Estado a quienes
demuestren efectivamente su intención de reintegrarse a la sociedad; por esto,
están sujetos a condiciones que la persona en proceso de reintegración debe
cumplir· y al esfuerzo e interés que demuestre en el cumplimiento de los
compromisos inherentes a su ruta de reintegración”. Pruebas allegadas al expediente
RE-295. Documento técnico de justificación del apoyo excepcional del Decreto
570 del 15 de abril de 2020. Folio 27.
[65] Pruebas allegadas al expediente RE-295.
Documento técnico de justificación del apoyo excepcional del Decreto 570 del 15
de abril de 2020. Folio 37.
[66] Pruebas allegadas al expediente RE-295.
Documento técnico de justificación del apoyo excepcional del Decreto 570 del 15
de abril de 2020. Folio 128.
[67] Artículo
47. Facultades. “En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el
Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho
Estado.” Ley 137 de 1994.
[68] Corte Constitucional, sentencias C-466 de
2017 (MP Carlos Bernal Pulido), C-722 de 2015 (MP Myriam Ávila Roldán), C-300
de 2011 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SV Luis Ernesto Vargas Silva) y C-135
de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[69] El juicio de motivación suficiente de las
medidas ha sido desarrollado por esta Corte, entre otras, en las sentencias
C-467 de 2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal
Pulido), C-434 de 2017 (MP Diana Fajardo Rivera) y C-241 de 2011 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto).
[70] Corte
Constitucional, sentencias C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV
Rodrigo Escobar Gil) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[71] Corte Constitucional, sentencias C-149 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Rodrigo Escobar Gil) y C-466 de 2017
(MP Carlos Bernal Pulido).
[72] “[el] derecho a la vida y a la
integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y
el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Son
igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.” La Corte Constitucional cita el contenido del
artículo 27 de la CADH, y además se hacen unas precisiones en el ordenamiento
interno. Ver al respecto, la sentencia C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[73] Corte Constitucional, sentencia C-149 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Rodrigo Escobar Gil), C-723 de 2015
(MP Luis Ernesto Vargas Silva) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[74] Considerandos del Decreto Legislativo 570
de 2020.
[75] Corte Constitucional, sentencia C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV
Rodrigo Escobar Gil) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[76] Pruebas allegadas
al expediente RE-295. Documento técnico de justificación del apoyo excepcional
del Decreto 570 del 15 de abril de 2020. Folios 127 y 128.
[77] Pruebas allegadas al expediente RE-295.
Documento técnico de justificación del apoyo excepcional del Decreto 570 del 15
de abril de 2020. Folio 129.
[78] Corte Constitucional, sentencia C-569 de
2017 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV Diana Fajardo Rivera; AV José
Fernando Reyes Cuartas; AV Gloria Stella Ortiz Delgado).
[79] Corte Constitucional, sentencia C-569 de
2017 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV Diana Fajardo Rivera; AV José
Fernando Reyes Cuartas; AV Gloria Stella Ortiz Delgado).
[80] El Gobierno nacional
estableció los beneficios de este proceso, los cuales se encuentran consagrados
en los Decretos: (1) 128 de 2003, (ii) 395 de 2007 y, (iii) Decreto
1391 de 2011, compilados en el Decreto Único Reglamentario 1081 de 2015, y
desarrollados en las Resoluciones (i) 0754 de 2013, (ii) 1356 de 2016, y
(iii) 1915 de septiembre 6 de 2017 , expedidas por la Agencia
Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas -ACR,
hoy Agencia para la Reincorporación y la Normalización -ARN. El proceso de
reintegración contempla beneficios de orden social como son: (i) el
acompañamiento psicosocial, (ii) la gestión de cupos en educación y (iii) la
gestión de cursos de formación para el trabajo. La asistencia mensual a las
actividades programadas para estos beneficios de orden social -cumplimento de
la ruta de reintegración -genera la posibilidad de recibir el beneficio de
apoyo económico a la reintegración.
[81] “Dirigido a la población desmovilizada y
postulada a la Ley 975 de 2005 "Por la cual se dictan disposiciones para
la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la
ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y
se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios" que recobra la
libertad por cumplimiento de la pena alternativa privativa de la
libertad o por efecto de la sustitución de la medida de aseguramiento. (…)
Adicionalmente, la ARN en ejercicio de las facultades previstas en el Decreto
3011 de 2013, hoy compilado en el Decreto 1069 de 2015, mediante la Resolución
1724 de 2014 modificada por la Resolución 1962 de 2018, reglamentó
las características y obligaciones para el acceso y otorgamiento de los
beneficios sociales y económicos del proceso de reintegración particular y
diferenciado dirigido a la población desmovilizada y postulada a la Ley 975 de
2005. El proceso de reintegración particular y diferenciado de Justicia y paz
contempla los mismos beneficios sociales del proceso de reintegración antes
descrito”. ARN, Expediente RE-295.
[82] Desarrollado
mediante las Resoluciones 0754 de 2013 y 1915 de 2017.
[83] Artículo
2.3.2.1.4.12 del Decreto 1081 de 2015.
[84] Artículo
2.3.2.1.4.14 del Decreto 1081 de 2015.
[85] Artículo
21 de la Resolución 1724 de 2014.
[86] Pruebas allegadas al expediente RE-295.
Documento técnico de justificación del apoyo excepcional del Decreto 570 del 15
de abril de 2020. Folio 86.
[87] Pruebas allegadas al expediente RE-295.
Documento técnico de justificación del apoyo excepcional del Decreto 570 del 15
de abril de 2020. Folio 129.
[88] Corte Constitucional, sentencias C-916 de
1992 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; AV Rodrigo Escobar Gil).
[89] “Se trata aquí de la existencia de un
medio exceptivo menos drástico o lesivo que tenga igual o mayor efectividad que
el medio escogido”. Corte Constitucional, sentencia C-149 de 2003 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa; AV Rodrigo Escobar Gil).
[90] Corte Constitucional, sentencias C-722 de
2015 (MP Myriam Ávila Roldán) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[91] En las pruebas
allegadas a la Corte Constitucional, la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República y la ARN precisaron que “(…) pueden beneficiarse del
apoyo económico excepcional creado mediante el Decreto Legislativo 570 de 2020,
las personas que ya no reciben ningún apoyo económico del proceso de
reintegración debido a: (i) haber superado el término máximo para el
otorgamiento de estos beneficios y (ii) por haber recibido el beneficio de
inserción económica por única vez (apoyo para plan de negocios). Así las cosas,
solo pueden recibir el apoyo económico excepcional creado mediante el Decreto
Legislativo 570 de 2020, el desmovilizado que no recibe ningún beneficio
económico del proceso de reintegración”. Pruebas
allegadas al expediente RE-295. Documento técnico de justificación del apoyo
excepcional del Decreto 570 del 15 de abril de 2020. Folio 100.
[92] Pruebas allegadas al
expediente RE-295. Documento técnico de justificación del apoyo excepcional del
Decreto 570 del 15 de abril de 2020. Folio 38.
[93] La medida consigna los siguientes
beneficios: (i) los traslados de los dineros correspondientes a las
transferencias del apoyo económico estarán exentos de Gravamen a los
Movimientos Financieros (GMF); (ii) la comisión o servicio que se cobre por la
dispersión de los recursos por parte de las entidades financieras a los
beneficiarios estará excluida del IVA y (iii) el apoyo económico es inembargable
y será considerado como ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional
para efectos del impuesto sobre la renta y complementarios.