C-495-96
Sentencia C-495/96
Sentencia
C-495/96
PLANIFICACION
AMBIENTAL
La planificación ambiental debe responder a los dictados de una
política nacional, la cual se adoptará con la participación activa de la
comunidad y del ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la
Nación y las entidades territoriales correspondientes. El derecho a gozar de un
ambiente sano les asiste a todas las personas, de modo que su preservación, al
repercutir dentro de todo el ámbito nacional -e incluso el internacional-, va
más allá de cualquier limitación territorial de orden municipal o departamental.
CONSTITUCION
ECOLOGICA-Dimensiones
La
"Constitución Ecológica" está conformada por todas aquellas
disposiciones que regulan la relación entre la sociedad con la naturaleza, y
cuyo propósito esencial, es la protección del medio ambiente, caracterizado por
consagrar una triple dimensión: de un lado, la tutela al medio ambiente, que,
en un principio irradia el orden jurídico, de otro lado, aparece el derecho de
todas las personas a gozar de un ambiente sano y, finalmente, de la Carta, se
deriva un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades estatales y a
los particulares.
FINANCIAMIENTO DE
POLITICA AMBIENTAL-Creación
de tributos
El Estado debe
proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de
especial protección ecológica, todo ello, dentro del principio del pensamiento
ecológico moderno, del “desarrollo sostenible”. Bajo esta perspectiva se
planteó la necesidad de que fuesen varios los sistemas que debería adoptar el
legislador con el fin de financiar una política ambiental, en consideración al
carácter especial prioritario del que fue dotada, bajo la consagración de
principios jurídicos fundamentales, entre otros, el de la responsabilidad del
causante de un daño ambiental y el de la destinación de recursos económicos con
antelación al desgaste de los ecosistemas. Esta filosofía impregna la creación
de los tributos como las tasas retributivas y compensatorias, así como la
consagración de la tasa por la utilización de aguas y la inversión obligatoria.
TASA AMBIENTAL-Utilización de recursos naturales/CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Necesidad de recursos económicos/DESARROLLO SOSTENIBLE
AMBIENTAL
Se ha utilizado
el mecanismo económico de la tasa con el fin de trasmitir un costo a quienes se
beneficien de una u otra manera con la utilización de los recursos naturales,
con lo cual se está financiando las medidas correctivas necesarias para sanear
los efectos nocivos de los ecosistemas y a través de la misma, la ley ha
adoptado un sistema económico de ingresos con destino a las Corporaciones
Autónomas Regionales. La Carta ordena  destinar tributos  a las entidades
encargadas del manejo y conservación de medio ambiente y de los recursos
naturales renovables, como quiera que al poder público le corresponde
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, en consecuencia, resulta  claro que las Corporaciones Autónomas
Regionales deben contar con los recursos suficientes para cumplir con los
cometidos constitucionales  y legales de conservación del medio ambiente.
PROYECTO DE LEY
AMBIENTAL-Competencia para
establecer cargas fiscales
TASA-Hecho generador
Cuando se trata
de tasas, el “hecho generador” son los servicios que se prestan o la
participación en el beneficio que se permite y a los cuales se accede
voluntariamente.
TASA RETRIBUTIVA
AMBIENTAL-Hecho generador/TASA
RETRIBUTIVA POR RECEPCION DE DESECHOS-Hecho generador
En las tasas
retributivas el hecho generador lo constituye la utilización de la atmósfera,
el agua o el suelo para introducir o arrojar desechos u otras sustancias, con
un efecto nocivo; por tanto sólo deben pagarlas las personas que utilizan tales
recursos, para depositar desechos siempre que se cause un efecto nocivo,
definido técnicamente.  En el mundo moderno, la prestación de este servicio
(recepción de desechos), implica costos que alguien debe pagar, porque en casi
todos los casos afectan a la sociedad; por tanto, es claro que al Estado le
corresponde cobrar estos costos a través de tasas.
TASA AMBIENTAL-Acreedores
Las Corporaciones
Autónomas Regionales han sido definidas como los acreedores de las tasas.
TASA NACIONAL CON
DESTINACION ESPECIFICA
Las
contribuciones previstas en los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, tienen
el carácter de tasas nacionales con destinación específica, pues tales
contribuciones procuran la recuperación total o parcial de los costos que
genera la prestación por parte de las autoridades ambientales de los servicios.
TASA RETRIBUTIVA
AMBIENTAL-Naturaleza
En la tasa
retributiva se esta retribuyendo el servicio de remoción de la contaminación
producida por el sujeto pasivo, pues la conexión lógica entre el hecho gravado
y la función de las autoridades públicas, constituidas como es sujeto activo de
esta contribución, las Corporaciones Autónomas Regionales, ya que están
orientadas constitucionalmente hacia la protección y el mantenimiento del medio
ambiente.
TASA AMBIENTAL-Naturaleza
Las tasas
ambientales se originan en la utilización de un bien de uso público cuya
conservación está a cargo del Estado (ambiente sano). El Estado está en la
obligación de garantizar un ambiente sano a sus habitantes, en consecuencia, su
conservación constituye un costo que debe ser pagado por quienes "utilizan
el ambiente" en forma nociva.
TASA AMBIENTAL-Utilización del ambiente en forma nociva/CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Cobro de obligación tributaria
El efecto nocivo
determina la causación de la tasa aludida y el respectivo derecho a favor de
las Corporaciones Autónomas Regionales de cobrar la obligación tributaria a los
sujetos pasivos, con base en criterios científicos, técnicos y de las variables
que de una u otra forma inciden en la elaboración de las tasas. Existe una
íntima relación entre el valor del precio pagado por el usuario, quien utiliza
el ambiente sano, y el grado de deterioro ocasionado por el mismo y cuyo fin es
la defensa del ecosistema en el marco del principio constitucional del
desarrollo sostenible.
TASA COMPENSATORIA
AMBIENTAL
Las tasas
compensatorias constituyen mecanismos de financiamiento de algunos servicios
públicos específicos de carácter administrativo sobre el medio ambiente. En
consecuencia, nos encontramos ante verdaderas tasas por la prestación de un servicio
público específico.
TARIFA DE TASAS
AMBIENTALES-Sistema y
método
La consagración
de un método y un sistema no significa necesariamente la expresión aritmética o
numérica mediante fórmulas exactas, sino que mediante la ley, ordenanzas y
acuerdos se recojan también hipótesis normativas mediante las cuales se puedan
definir los costos y beneficios que fijen la tarifa como recuperación de los
costos que les presenten o participación en los beneficios que les proporcionen
las autoridades administrativas competentes en materia de ingresos públicos, de
forma que las autoridades administrativas pueden ejercer excepcionalmente un
poder tributario derivado de las tasas o contribuciones, en forma precaria y
limitada. El legislador no desconoció la determinación del sistema y método
para calcular el costo del servicio, señalando la forma como la autoridad
administrativa debe definir la tarifa de las tasas. Tal determinación legal del
sistema y el método para definir el costo de un servicio, sólo puede juzgarse en
cada caso concreto y tomando en consideración las modalidades peculiares del
mismo.
INVERSION FORZOSA
EN MATERIA AMBIENTAL
La inversión
forzosa consistente en destinar el 1% del total de la inversión que ha generado
tasas por utilización de aguas, para la recuperación, preservación  y
vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica,
es una carga social que desprende de la función social de la propiedad. No
puede ser considerada una obligación tributaria porque no se establece una
relación bilateral entre un sujeto activo y un sujeto pasivo. Así mismo, la
Constitución Política reconoce el derecho de toda persona a gozar de un medio
ambiente sano, el cual conlleva un deber correlativo de conservación y preservación
de ese ambiente para si mismo y para los demás. Es constitucionalmente
razonable que se imponga un deber social fundado en la función social de la
propiedad, tendiente a la protección e integridad del medio ambiente.
Referencia:
Expediente D-1285
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 42 y su parágrafo, el artículo 43 y su
parágrafo y el numeral 4o. del artículo 46 de la Ley 99 de 1993, y contra el
artículo 18 del Decreto Ley 2811 de 1974.
Actora: Marlene
Beatriz Durán Camacho
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,   Septiembre  veintiseis (26)  de mil novecientos noventa y seis (1996)
I. ANTECEDENTES
La ciudadana MARLENE
BEATRIZ DURAN CAMACHO, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia
contra los artículos 42 y parágrafo, 43 y su parágrafo, y 46 numeral 4º de la
Ley 99 de 1993, y contra el artículo 18 del Decreto Ley 2811 de 1974.
Una vez admitida la
demanda, se ordenó la práctica de las comunicaciones de rigor constitucional y
legal, se fijó en lista el negocio y simultáneamente se dió traslado al
Despacho del Señor Procurador General de la Nación, quien dentro de la
oportunidad procesal correspondiente, rindió el concepto de su competencia. De
igual modo, se ordenó hacer las comunicaciones constitucionales y legales al
señor Presidente de la República y a los señores Ministros del Medio Ambiente,
Hacienda y Crédito Público y Agricultura y al Director del Departamento
Administrativo de Planeación Nacional.
Cumplidos como se
encuentran todos y cada uno de los trámites que corresponde para esta clase de
actuaciones de la Corte Constitucional, esta Corporación, procede a adoptar su
decisión.
II. EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El texto de las
disposiciones acusadas en la demanda es del siguiente tenor:
"LEY 99 DE 1993
(22 de diciembre)
"Por la cual
se crea al Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público
encargado de la gestión y conservación del Medio Ambiente y los recursos
naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se
dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
DECRETA
....
"Artículo
42. Tasas Retributivas y Compensatorias. La utilización directa o indirecta
de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o
desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de
cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de
actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o
de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas
por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas.
También podrán
fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de
los recursos naturales renovables. Queda así subrogado el artículo 18 del
Decreto número 2811 de 1974.
Para la definición
de los costos y beneficios de que trata el inciso 2° del artículo 338 de la
Constitución Nacional, sobre cuya base hayan de calcularse las tasas
retributivas y compensatorias a las que se refiere el presente artículo, creadas
de conformidad con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974, se aplicará
el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a) La tasa
incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) El Ministerio del
Medio Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y
los costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases
sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) El cálculo de la
depreciación incluirá la evaluación económica de los daños sociales y
ambientales causados por la respectiva actividad. Se entiende por daños
sociales, entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad
pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico
directamente afectados por la actividad contaminante. Se entiende por daño
ambiental el que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la
renovabilidad de sus recursos y componentes; d) el cálculo de costos así
obtenido, será la base para la definición del monto tarifario de las tasas.
Con base en el
conjunto de reglas establecidas en el sistema de que trata el inciso anterior,
el Ministerio del Medio Ambiente aplicará el siguiente método en la definición
de los costos sobre cuya base se hará la fijación del monto tarifario de las
tasas retributivas y compensatorias: a) A cada uno de los factores que incidan
en la determinación de una tasa, se le definirán las variables cuantitativas -
que permitan la medición del daño; b) Cada factor y sus variables deberá tener
un coeficiente que permita ponderar su peso en el conjunto de los factores y
variables considerados; c) Los coeficientes se calcularán teniendo en cuenta la
diversidad de las regiones, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de
asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones
socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad del recurso
de que se trate; d) Los factores variables y coeficientes así determinados
serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo y
determinación de las tasas correspondientes.
Parágrafo. Las tasas retributivas y compensatorias
solamente se aplicarán a la contaminación causada dentro de los límites que
permite la ley, sin perjuicio de las sanciones aplicables a actividades que
excedan dichos límites"
Artículo 43.
Tasas por Utilización de Aguas. La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o
privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se
destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos
hídricos, para los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional
de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, decreto
2811 de 1974. El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya
lugar por el uso de las aguas.
El sistema y método
establecidos por el artículo precedente para la definición de los costos sobre
cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y compensatorias, se
aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que trata el presente
artículo."
Parágrafo. Todo proyecto que involucre en su ejecución
el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para
consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o
agropecuaria, deberá destinar no menos de un 1% del total de la inversión para
la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que
alimenta la respectiva fuente hídrica. El propietario del proyecto deberá
invertir este 1% en las obras y acciones de recuperación, preservación y
conservación de la cuenca que se determinen en la licencia ambiental del
proyecto.
"Artículo
46. Patrimonio y Rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales. Constituyen el patrimonio y rentas de las
Corporaciones Autónomas Regionales:
....
4. Los recursos
provenientes de derechos, contribuciones, tasas, tarifas, multas y
participaciones, que perciban, conforme a la ley y las reglamentaciones
correspondientes; y en especial el producto de las tasas retributivas y
compensatorias de que trata el Decreto-ley 2811 de 1974, en concordancia con lo
dispuesto en la presente ley;
....
"DECRETO 2811 DE 1974
(18 de diciembre)
"Por el cual
se dicta el Código de Recursos Naturales renovables y de protección del Medio
Ambiente.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
DECRETA
....
"Artículo
18. La utilización directa o indirecta de la atmósfera, de los ríos,
arroyos, lagos y aguas subterráneas, y de la tierra y el suelo, para introducir
o arrojar desechos o desperdicios mineros o industriales, aguas negras o
servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean
resultado de actividades lucrativas, podrá sujetarse al pago de tasas
retributivas del servicio de eliminación o control de las consecuencias de las
actividades nocivas expresadas.
También podrán
fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de
los recursos naturales renovables.”
IIl. LA DEMANDA
a. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
La demandante
considera que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto en los artículos
150 numeral 11, 154, 338, 359 y 363 de la Constitución Política.
b. Fundamentos de
la demanda.
Aparte de reseñar,
de modo suficiente, manifestaciones doctrinales y jurisprudenciales sobre el
contenido de los tributos en la Constitución de 1991, y de enumerar los
elementos comunes a todas las categorías de tributos o cargas fiscales en
general, la demandante plantea el análisis específico del tema desde el punto
de vista de la inconstitucionalidad de las normas que acusa.
Ordena los temas de
la demanda en los siguientes aspectos:
1. tasas retributivas (artículo 42 parcial y su parágrafo)
En primer lugar
advierte que la tasa retributiva prevista en el artículo 42 acusado no está
destinada a pagar los costos de un servicio prestado sino, como lo señala la
norma, a pagar por "las consecuencias nocivas de las actividades
expresadas" y a constituir una renta de unos establecimientos públicos
determinados. Destaca que el pago por el servicio que tuvo presente el
legislador en el Decreto Ley 2811 de 1974, fue excluído por el parágrafo  del
artículo 42  de la Ley 99 de 1993.
Sostiene que la tasa
retributiva en el artículo mencionado, tiene carácter indemnizatorio, pues
quien causa un "daño" está obligado a indemnizar, no a pagar una
tasa.
Si se acepta que por
la utilización de la atmósfera, del agua y del suelo dentro de los límites
permitidos por la ley se causa un daño y ese daño genera la obligación de pagar
una tasa, se está reconociendo la muy cuestionada filosofía de que "quien
contamina paga" y que "quien más paga más contaminación puede
causar".
Además, señala que
según la descripción del hecho generador y la causa del pago, la tasa
retributiva tiene carácter punitivo y no retributivo, porque penaliza una
conducta, a primera vista adversa al interés general de conservar el aire, el
agua y el suelo "limpios".
2. LAS TASAS
COMPENSATORIAS (artículo 42 parcial y su parágrafo).
Manifiesta que las
tasas compensatorias tienen un propósito diferente al de las tasas
retributivas, como es  el de "compensar los gastos de mantenimiento de la
renovabilidad de los recursos naturales renovables".
Señala que las tasas
contributivas, en el artículo acusado son potestativas, es decir, que mientras
la tasa retributiva es obligatoria, dejó el legislador a discreción de la
autoridad administrativa la fijación de las tasas contributivas, lo cual es
evidente con la simple lectura de su inciso segundo que dispone: "También podrán
fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de
los recursos naturales renovables".
Considera que con
esta norma el legislador se despojó de su función impositiva y dejó a criterio
de la autoridad administrativa la posibilidad de establecer las tasas
compensatorias.
3. TASA POR UTILIZACION DE AGUAS (artículo
43 parcial acusado).
Señala que en este
caso, el hecho generador de la obligación tributaria consiste en la
"utilización de las aguas", y que desde un punto de vista natural y
obvio los seres vivos requieren de agua para sobrevivir; por eso, no puede al
ser humano restringirse el uso del agua de manera directa o indirecta, sean
aguas públicas o privadas, independientemente de las vías, métodos o sistemas a
que acudan para su utilización.
Considera que desde
el punto de vista tributario, y ante la expresión genérica del hecho, según lo
dispuesto en la norma acusada, todo ser humano sería deudor de la tasa por
utilización de aguas, independientemente de su capacidad legal o de su
capacidad contributiva y de los fines a los cuales destine el agua, incluido el
consumo para su supervivencia.
En este sentido
sostiene que en el artículo 43 acusado,  los sujetos pasivos son todas las
personas naturales o jurídicas públicas o privadas; además, indica que sobre
las primeras no se definió la capacidad jurídica y sobre ambas, es evidente la
ausencia del señalamiento de la capacidad contributiva, que son elementos
indispensables para la efectividad del cumplimiento del mandato de la
Constitución al legislador cuando obliga al señalamiento del sujeto pasivo del
tributo por el órgano de elección popular que lo establezca.
Advierte que la base
gravable o imponible, como estimación cuantitativa o factor valor que enseña la
doctrina tributaria y que la Constitución de  1991 exige en aras de la
legalidad del tributo, está ausente en el artículo 43 acusado.
Alega que sin duda,
la Ley 99 de 1993, respecto de los fines o destinos de la tasa por utilización
de aguas, remite al Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del
Medio Ambiente, que en su artículo 159 dispone:
"Artículo
159. La utilización de
aguas con fines lucrativos por personas naturales o jurídicas, públicas
o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que
se destinarán al pago de protección y renovación de los recursos acuíferos,
entre ellos:
a) Investigar e
inventariar los recursos hídricos nacionales;
b) Planear su
utilización
c) Proyectar
aprovechamientos de beneficio común;
d) Proteger y
desarrollar las cuencas hidrográficas, y
e) Cubrir todas los
costos directos de cada aprovechamiento."
(Subraya la
demanda)
Destaca que el
citado código (Decreto Ley 2811 de 1974), indica que la tasa se causa por la
utilización de las aguas con fines lucrativos, elemento que no aparece
en el texto del artículo 43 acusado, y de lo cual se desprende su
inexequibilidad.
4. LA INVERSION
OBLIGATORIA (parágrafo del artículo 43 acusado)
Señala que la
inversión obligatoria se suma a las tasas retributivas, a las tasas
compensatorias y a las tasas por utilización de aguas; es decir, que se crean
para el usuario del agua, aún con fines de consumo humano, cuatro (4) cargas,
contraviniendo con ello los principios de equidad y progresividad del sistema
tributario.
5. CORPORACIONES
AUTONOMAS REGIONALES (num. 4 artículo 46 acusado)
Manifiesta que las
Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público,
que participan de la naturaleza de "los establecimientos públicos aunque
tienen un objeto especificado dado el carácter especial que el mismo Constituyente
les otorgó y una finalidad singular cual es la de promover y encauzar el
desarrollo económico y social del territorio comprendido bajo su jurisdicción;
atendiendo de manera especial a la conservación, defensa y adecuado
aprovechamiento de los recursos naturales..."
Menciona que
"las tasas acusadas son un pago obligatorio exigible por el Estado,
destinado a la financiación de estas nuevas formas de establecimientos
públicos, las tasas hacen parte de los ingresos corrientes de la nación
(Decreto 360 de 1995, artículo 5) que deben ser incorporados en el presupuesto
nacional, y deben estar identificados separadamente y en cuanto se trate de las
rentas y recursos de los establecimientos públicos (Dec. 360 de 1995, artículo
29)".
Sostiene que siendo
rentas nacionales las tasas retributivas,  compensatorias y las tasas por
utilización de aguas previstas en los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993,
respectivamente, no podrían asignarse directamente al patrimonio y rentas de
las Corporaciones Autónomas Regionales sin contravenir el artículo 357 de la
Carta Política, que prohibe la destinación específica de tales rubros, razón
por la cual solicita se declare inexequible el artículo 46 de la ley 99 de
1993.
6.  TASAS
RETRIBUTIVAS Y COMPENSATORIAS (artículo 18 del Decreto Ley 2811 de 1974)
Cuestiona la
constitucionalidad de las tasas retributivas y compensatorias del artículo 18
del Decreto - Ley 2811 de 1974, las cuales a su juicio vulneran el artículo 338
de la constitución de 1991, de modo sobreviniente, "porque en el nuevo
sistema, es a los cuerpos de elección popular a quienes corresponde el
establecimiento de contribuciones fiscales, previa iniciativa del Gobierno
Nacional"
La actora analiza la
evolución normativa de las tasas acusadas, comparando el artículo 18 del
Decreto 2811 de 1974 y el artículo 42 de la ley 99 de 1993 y obtiene las
siguientes diferencias:
En el artículo 43
acusado, las tasas retributivas y las tasas por utilización de aguas, se
convierten en obligatorias, mientras que las compensatorias quedaron como
"facultativas".
- La ley amplía el
universo de potenciales sujetos obligados a pagar las tasas en general, en
cuanto incluye a las actividades no lucrativas, vale decir, que mientras las
tasas retributivas y compensatorias del Decreto Ley 2811 de 1974 se aplicaban a
actividades lucrativas únicamente, las tasas de la ley 99 de 1993 se aplican
tanto a las actividades lucrativas como a las no lucrativas.
- Las tasas
retributivas estaban destinadas a retribuir por el "servicio de eliminación
o control de las consecuencias de las actividades nocivas expresadas",
mientras que en la ley 99 de 1993 desaparece la noción de pago por un servicio
y se adopta la noción de retribución "por las consecuencias de las
actividades nocivas" expresadas.
Por último, la
demandante formula un cargo general que comprende la supuesta
inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas de la Ley 99 de 1993 en este
caso, pero por razones de forma  relacionadas con el trámite del proyecto de
ley, específicamente en punto a la iniciativa legislativa, pues en su opinión,
por la materia de que se ocupa el artículo 43 de la Ley, éste debió ser
presentado en el proyecto de ley por el Ministro de Hacienda y Crédito Público
y no como aconteció, ya que estas medidas sólo aparecen  en el pliego de
modificaciones presentado por el senador ponente para segundo debate.  Advierte
que:
"Como renta
nacional que son, las tasas retributivas y compensatorias del artículo 42 y las
tasas por utilización de aguas previstas en el artículo 43 de la Ley 99 de
1993, han debido surtir el trámite constitucional de iniciativa gubernamental
(art. 154, art. 150 num. 11), concretamente a través del Ministro de Hacienda y
Crédito Público (Ley 179 de 1994, art. 18 y D. 360 de 1995, art. 34) e iniciar
su trámite ante la Cámara de Representantes (C.N. art. 154).
Sin embargo, este
proceso no se cumplió.
El proyecto de ley
original (No. 129 de 1992 Senado) fue presentado por el Sr. Ministro de
Agricultura de entonces, se limitó a asignar al Ministerio del Ambiente la
función de determinar los criterios de límites para la aplicación del régimen
de tasas y a asignar los recursos a las Corporaciones Autónomas Regionales,
pero guardó silencio sobre cualquier modificación al artículo 18 del Decreto-ley
2811 de 1974 y sobre la creación de nuevas cargas impositivas.
Posteriormente, el
Sindicato de Trabajadores del Inderena, a su turno, presentó a través del
Senador Anatolio Quirá, un proyecto alternativo, el 99 de 1992; proyecto que se
limitó a mencionar las tasas como rentas de las Corporaciones Territoriales del
Ambiente.
Fue en el Pliego de
Modificaciones a la Ponencia para primer debate en el Senado, de los proyectos
conjuntos, que los Señores Ponentes toman la iniciativa para modificar el
decreto-ley 2811 de 1974 y así lo expresan en su informe:
"7.5. Rentas
de las Corporaciones.
Se ha propuesto
incluir el tema de las rentas de las Corporaciones en un título separado, en el
que se trata de ir más allá del proyecto original buscando que estas entidades
tengan los recursos que les garanticen el cumplimiento adecuado de sus
funciones.
Inicialmente, se
recogen las tasas compensatorias y retributivas creadas por el Decreto-ley 2811
de 1974 Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio
Ambiente. En este sentido, debe quedar claro que no se están creando nuevas
contribuciones o tasas en la modificación propuesta, sino que está ajustando su
régimen, ya establecido por la ley, a los nuevos preceptos constitucionales y a
las previsiones del pliego de modificaciones..."  (Gaceta del Congreso - Año II No. 10 del
viernes 22 de enero de 1993, página 15).
Pero, a pesar de la
intención expresada de no crear nuevas tasas o contribuciones, la realidad
muestra que fue en el seno del Congreso que a las tasas retributivas y
compensatorias del decreto ley se les suprimió su carácter de tasas
convirtiéndolas en otra forma de gravamen, se amplió su base para aplicarlas a
toda actividad y se crearon otras cargas como la tasa por utilización de aguas
y la inversión obligatoria (parágrafo del artículo 43 de la ley 99 de 1993),
todo ello sin la intervención ni participación del Ministro de Hacienda y
Crédito Público). Esto quiere decir que los Congresistas tomaron la iniciativa
para crear rentas nacionales destinadas a la financiación de establecimientos
públicos, contraviniendo así claros mandatos constitucionales (art. 150, num.
11, y 154).
En resumen, la
demandante considera que por la naturaleza fiscal, la iniciativa legislativa
para el establecimiento de las cargas ordenadas en los artículos 42, parágrafo,
y  43 de la Ley 99 de 1993, correspondía al Gobierno y no al Congreso en
aplicación de los artículos 150 num. 11, 154 y 338 de la Constitución.
Señala, además, que
las llamadas "Rentas Nacionales" recaudadas por concepto de tasas
retributivas, compensatorias y de utilización de aguas no podrían asignarse al
patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales por aplicación
del artículo 357 de la Constitución, el cual prohibe expresamente la
destinación específica; por lo mismo dice acusar  la inconstitucionalidad del  numeral
4o. del artículo 46.
Manifiesta en tercer
lugar, que al gravar cuatro veces y en forma simultánea el empleo del agua en las
hipótesis descritas en los preceptos acusados, se impone una forma de inequidad
tributaria en detrimento del artículo 363 superior.
Finalmente,  estima
que las normas demandadas violan el principio de legalidad de los impuestos
prevista en el artículo 338 inc. 2o. de la Carta, en la medida en que en ellas
no están determinados claramente ni los elementos estructurales de la
obligación impositiva, ni se define satisfactoriamente el sistema y método para
fijarlos.
IV. INTERVENCION CIUDADANA
En la oportunidad
que procede, el ciudadano Reinaldo Chavarro Buriticá, obrando en nombre propio,
se presentó ante la Corte Constitucional para defender la constitucionalidad
de  las disposiciones acusadas por la demandante, con fundamento en las
siguientes razones, entre otras:
Manifiesta que las
tasas en mención no fueron creadas por la Ley 99 de 1993, ya que aparecen en el
artículo 18 del Decreto Ley 28 de 1974, precisamente subrogado mediante el
texto del artículo 42 cuya inexequibilidad se demanda, y por ello, la
respectiva iniciativa legislativa y prescripciones sobre el trámite del
proyecto no están sujetas a las disposiciones establecidas en la Carta Política
como lo cree la demandante.
Señala que las tasas
retributivas, compensatorias y por utilización de aguas, no son rentas
nacionales, sino tasas o pagos que hacen los administrados a las autoridades
para recuperar el costo de los servicios o de los beneficios que se derivan del
cumplimiento del objeto legal de éstas; por tanto no ingresan, per se,
a los fondos y rentas comunes del Estado, ni puede dárseles el carácter de
rentas de destinación específica dentro del presupuesto nacional.
V. INTERVENCIONES DE LAS CORPORACIONES
AUTONOMAS REGIONALES
En la oportunidad
correspondiente, los representantes de las Corporaciones Autónomas Regionales
de la Frontera Nororiental; de Caldas y de Cundinamarca, remitieron  a la Corte
Constitucional sendos escritos para defender la constitucionalidad de las normas
acusadas por la demandante, con fundamento en los siguientes argumentos que se
resumen  entre otros:
El parágrafo 2 del
artículo 42 y el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, son constitucionales porque
en materia tributaria solamente el Congreso en tiempo de paz puede legislar
frente a la imposición de contribuciones fiscales y parafiscales como ocurrió
en este asunto. Así mismo, sostienen que la cláusula general de competencia en
materia  legislativa, dentro del constitucionalismo colombiano, está radicada
en el Congreso, de tal forma que la enumeración realizada por el artículo 150
de la C.P. no es taxativa sino indicativa y orientativa. Al respecto, dicen
apoyarse en la sentencia C-527 de 1994 de la Corte Constitucional.
Sostienen que no se
presenta ni se configura la inconstitucionalidad  del numeral 4 del artículo 46
de la Ley 99 de 1993, alegada en la demanda, frente al artículo 357 de la C.P.,
toda vez que este artículo de la Carta Política se refiere a la transferencia
de los ingresos corrientes de la Nación a los municipios y en ninguno de los
apartes señala la destinación específica de las rentas nacionales. Por otra
parte, señala que al no estar plenamente definida la naturaleza jurídica de las
Corporaciones Autónomas Regionales, éstas se ubican dentro de las excepciones
previstas en el artículo 359 de la C.P., pues pertenecen a los niveles
nacional, departamental y municipal.
VI. INTERVENCION DEL MINISTERIO DEL MEDIO
AMBIENTE
En la oportunidad
que procede, la abogada Luz Angela Melo Castilla se presentó ante la Corte
Constitucional como apoderada del Ministerio del Medio Ambiente, para defender
la constitucionalidad de las disposiciones acusadas por la demandante, con
fundamento en las siguientes razones que aparecen en el escrito  que se incorpora
al expediente y que se resume así:
Las tasas acusadas
no son de naturaleza fiscal. Aún así, la iniciativa legislativa fue de origen
gubernamental, ya que el entonces Ministro de Agricultura presentó el proyecto
ante la Comisión Quinta del Senado y si en dicho proyecto fueron introducidas
modificaciones, esto es de competencia del órgano legislativo, como lo autoriza
la Carta Política de 1991,  lo cual no desvirtúa en ninguna forma la
constitucionalidad  del origen de la iniciativa.
Advierte que no sobra
puntualizar que las corporaciones autónomas regionales son entes territoriales
con la finalidad de promover el desarrollo social y económico de su región
mediante la adecuada protección, defensa y aprovechamiento de los recursos
naturales renovables y si bien comparten una grado de descentralización por
servicios, esto no les da el carácter de nacionales.
VII. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE
HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
En la oportunidad
señalada por la ley,  el abogado JUAN FERNANDO ROMERO TOBON, se presentó ante
la Corte Constitucional como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas por
la demandante, con fundamento en las siguientes razones que se resumen así,
entre otras:
La demandante hace
alusión a ciertos vicios en la formación de la Ley 99 de 1993, particularmente
en relación con la iniciativa para la expedición de ciertas normas de la misma,
así como en la iniciación de su trámite; al respecto, manifiesta el representante
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que los vicios que aduce la
impugnante son de los que se pueden catalogar como típicos vicios de forma en
la ley y, sobre este aspecto, sólo es necesario indicar que, en presencia de un
vicio de tal carácter, la ciudadana interviniente debió aducirlo dentro del año
contado a partir de la publicación del acto, es decir, hasta el 22 de diciembre
de 1994. Así aparece expresamente señalado en el numeral  3o. del artículo 242
de la Constitución Política.
En este caso, la ley
ha adoptado un sistema de financiación con destino a las Corporaciones
Autónomas Regionales, pues éstas son las encargadas de ejecutar  las políticas,
planes, programas y proyectos sobre el medio ambiente y recursos naturales
renovables, así como de dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones
legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y
aprovechamiento, conforme a las regulaciones pautas y directrices expedidas por
el Ministerio del Medio Ambiente.  Tienen,  además,  la función dentro de su
jurisdicción, de ser organismos de control y seguimiento  ambiental de los usos
de agua, el suelo, el aire y los  demás recursos naturales renovables.
Señala a groso modo,
los siguientes aspectos particulares a las tasas ambientales sub-examine:
"-  Se originan
en la utilización de un bien de uso público cuya  conservación está a cargo del
Estado.
-   La consecuencia
nociva de la actividad.
-   El particular  tiene
la opción de utilizar  uno de los servicios de que se habla con las
consecuencias allí señaladas. Sobre este aspecto añade como bien lo hace saber
la Corte Constitucional, que la obligatoriedad del uso no desvirtúa el carácter
de tasa, si como lo indica la demandante, no es posible sustraerse a ella por
“consumo del ambiente sano”, pues de alguna manera redundará en todos y cada
uno de los sectores, ello no permite afirmar en todo caso, que se una
generalidad que no responde  a una particularidad que debe gobernar la tasa
como título.  De allí que la ley esté fijando un método y un sistema de la
actividad propia de quien resulte gravado.
-  Finalmente,
existe una íntima relación entre el precio pagado por el usuario, quien utiliza
el ambiente sano, y el grado de deterioro ocasionado por el mismo y cuyo
propósito general es la defensa del ecosistema en el marco de un desarrollo
sostenible".
Destaca que en
relación con las tasas, uno de los puntos fundamentales atañe a la fijación de
un sistema y un método. En este caso en concreto, sostiene que debe tenerse en
cuenta el servicio prestado, puesto que en el inciso 2º del artículo 42, se ha
elaborado el sistema en función de la depreciación del recurso afectado que
comprende los costos sociales y ambientales del daño así como los de
recuperación.
Por otra parte,
argumenta que el Ministerio del Medio Ambiente debe definir las bases sobre las
cuales se realizará dicho cálculo y, el cálculo de depreciación incluirá la
evaluación económica de los daños sociales y ambientales, los cuales también
están señalados en la ley; con lo anterior, el legislador ha determinado, de
manera específica, que existe un peso en los diferentes factores y una mesura
para la determinación de los costos, presentes en el concepto de depreciación,
que no depende de la arbitrariedad o el gusto de la administración sino de
variables cuya objetividad no es discutible, menos aun como quiera que se
hallan en la ley.
En cuanto al método,
en el inciso 4o. del mismo artículo, señala que el legislador ha establecido la
manera en la cual debe proceder quien fije la tarifa, pues en primer lugar, a
cada uno de los factores que incidan en la fijación de la tasa se le dará una
variable cuantitativa que mida el daño; así, cada factor tiene una ponderación
en el contexto cuya determinación se realizará en función de la especialidad de
ambiente afectado.
Con fundamento en lo
anterior, se elaborará una fórmula matemática que incorpore los diversos
factores, las variables y sus coeficientes con lo cual se determinará la tarifa
de la tasa correspondiente.
VIII. INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación, rindió en término el concepto fiscal de su competencia, y
en él solicitó a la Corte Constitucional que declare en relación con las
disposiciones acusadas de la ley 99 de 1993, lo siguiente:
- Que son exequibles
el artículo 42 y el numeral 4 del artículo 46.
- Declarar exequible
el artículo 43 salvo las expresiones "fijadas por el Gobierno
Nacional" y "el Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a
que haya lugar por el uso de las aguas", que son inexequibles.
- Inhibirse de
fallar respecto del artículo 18 del Decreto-ley 2811 de 1974 por carencia
actual de objeto.
El despacho del
Procurador General de la Nación, fundamenta su solicitud dentro de este
proceso, en las consideraciones que se resumen, así:
1. Sobre la
supuesta infracción de los artículos 150-11, 154 y 338 de la Carta
La ciudadana
demandante arguye que los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993 son
inconstitucionales, porque la iniciativa legislativa para el establecimiento de
las cargas fiscales en ellos contenidas le correspondía por mandato superior al
Gobierno y no al Congreso de la República, empero, este reproche no está
llamado a prosperar por las siguientes razones:
Menciona que el
proyecto de Ley que luego se convertiría en la ley 99 de 1993, fue presentado
ante el Senado de la República por el Ministro de Agricultura de aquel
entonces, según manifiesta el Ministerio del Medio Ambiente, en escrito que
obra dentro del expediente en estudio, sin que en verdad aparecieran los textos
acusados en la parte que regulan la materia de las tasas, lo cual haría pensar
que las normas censuradas se encontrarían viciadas de la alegada
inconstitucionalidad. Empero, la supuesta inexequibilidad no se configura si se
tiene en cuenta que las tasas cuestionadas habían sido creadas con anterioridad
por el artículo 18 del decreto 2811 de 1974, y simplemente, fueron reguladas
nuevamente por el legislador de 1993 para efecto de los fines trazados por la
ley 99 de 1993, como son la creación del Ministerio del Medio Ambiente, el
reordenamiento del sector público encargado de su gestión y la organización del
sistema nacional ambiental, de manera tal que no era imperativo iniciar el
trámite legislativo de la citada preceptiva en la Cámara de Representantes,
porque su temática no recae fundamentalmente sobre el establecimiento de
tributos.
Además, arguye que,
con todo, si se llegare a pensar que las normas cuestionadas desconocen los
mandatos superiores citados por la demandante, la Corte Constitucional debe
desestimar el cargo porque se encuentra caducada la acción para alegarlo, toda
vez que el mismo se refiere a un aspecto meramente formal o de trámite que,
según el numeral 3o. del artículo 242 fundamental, debió ser alegado en el
término de un año contado desde la publicación de la ley 99 de 1993, lo cual se
cumplió el 22 de diciembre de 1994.
2. Sobre el cargo
de violación del artículo 359 superior.
La demandante
incurre en grave error, al calificar como rentas nacionales los recursos que,
por concepto de las tasas impugnadas, arbitran las corporaciones autónomas
regionales, e infiere la inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley 99 de
1993, del artículo 359 fundamental, que prohibe la destinación específica de
dichas rentas.
En opinión del señor
Procurador, la censura de la demandante no resiste el menor análisis, pues la
Corte en sentencia C-013/94, al estudiar los recursos de las entidades
autónomas, señaló que el inciso segundo del artículo 317 de la Carta Política
permite, en forma amplia, que la ley destine recursos a las entidades encargadas
del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, aserto
que por sí sólo sería suficiente para predicar la constitucionalidad de la
norma acusada, prescindiendo de cualquier otra consideración.
3. Sobre el cargo
de violación del precepto 363 constitucional
Para el señor
Procurador la actora sostiene equivocadamente, que al pesar sobre la
utilización del recurso hídrico, simultáneamente, cuatro gravámenes a saber,
las tasas retributiva, compensatoria, por utilización de aguas y la inversión
obligatoria, se vulnera el principio superior de la equidad tributaria.
Sostiene, en primer
lugar, que en ningún momento se grava simultáneamente y en cuatro eventos una
misma actividad; por el contrario, se trata de un número plural de tasas,
distintas entre sí, aunque todas recaen sobre el empleo del recurso
hídrico, pues las tasas por utilización de aguas se fundamentan en el uso de
las mismas con fines lucrativos, y el gravamen señalado en el artículo 43 se
refiere a los proyectos que involucren en su ejecución la utilización del agua
para fines tales como el consumo humano, la recreación, el riego, etc.
4. Sobre el cargo
de la supuesta transgresión del artículo 338 superior.
En opinión del señor
Procurador de la Nación, los elementos estructurales de las contribuciones
atacadas están configuradas claramente.
Para finalizar, el
Procurador estima respecto del artículo 43, que la Corte debe declararlo
exequible con excepción de las expresiones "fijadas por el Gobierno
Nacional" y "el Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a
que haya lugar por el uso de las aguas" pertenecientes al inciso primero
de éste, toda vez que conforme al artículo 338 de la Carta, estas competencias
son privativas de los cuerpos colegiados de elección popular y no del
ejecutivo.
IX.   PRUEBAS
Mediante auto de
mejor proveer, de fecha junio 6 de 1996, el magistrado sustanciador, resolvió
solicitar a los ciudadanos María Emilia Correa, Directora del Consejo
Empresarial Colombiano para el Desarrollo  Sostenible -CECODES-; Ana Rocío
Sabogal, Coordinadora de la Unidad  de Soporte para el Control de la
Contaminación Industrial en Colombia del Ministerio del Medio Ambiente; Luís
Fernando Macías, Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Medio Ambiente;
Alejandro Cortazar, Director del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
-ICDT-; Francisco Alberto Galán, Jefe de la Unidad de Política Ambiental del
Departamento Administrativo de Planeación Nacional; Carlos Fernando Barco Mora,
Director del Sector Agropecuario y Recursos Naturales de la Contraloría General
de la República y Diego Bravo Borda, Director General  de la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, para que dentro de sus posibilidades y
en el término de diez (10) días hábiles, pronunciaran en su calidad de expertos
en la materia, su concepto preciso y sucinto sobre el asunto bajo examen y
especialmente sobre los elementos técnicos y científicos regulados en la ley 99
de 1993, artículos 42, 43 y 46 y artículo 18 del Decreto ley 2811 de 1974.
En la oportunidad
que procede, la ciudadana María Emilia Correa  en su calidad de Directora
Ejecutiva y representante  legal del Consejo Empresarial Colombiano para el
Desarrollo Sostenible  -CECODES-,  conceptuó, entre otras razones, así:
“BASE GRAVABLE DE
LAS TASAS RETRIBUTIVAS, COMPENSATORIAS, Y POR UTILIZACION DE AGUAS:  SISTEMA
PARA ESTIMAR LOS COSTOS  Y BENEFICIOS AMBIENTALES.
“El artículo 42 de
la ley 99 de 1993, en relación con el artículo 388 inciso 2o. de la Constitución
Nacional, busca determinar el sistema para valorar los costos y beneficios
ambientales sobre cuya base se calcularían las tasas retributivas,
compensatorias, y por utilización de aguas (El artículo 43 remite a este
sistema y método para el cálculo de las tasas por utilización de aguas).
“El artículo 42
citado dispone, como base del sistema, la estimación del valor de depreciación
del recurso natural afectado, sobre la base de valorar los costos sociales y
ambientales del daño causado y los costos de recuperación del recurso natural
afectado. Según esta disposición, deben considerarse como daños sociales, entre
otros, aquellos ocasionados al paisaje y a la tranquilidad pública, y como
daños ambientales, la afectación del normal funcionamiento de los ecosistemas o
la renovabilidad de sus componentes."
De otra parte, la
profesora  Ana Rocío Sabogal H., Coordinadora de la Unidad de Soporte para el
Control de la Contaminación Industrial del Ministerio del Medio Ambiente,
concluye en relación con los cargos de la demanda lo siguiente:
“Primer cargo: La
ley 99/93 no creó nuevas tasas, retomó las creadas en el Decreto ley 2811 de
1974, por tanto no se requerirá de la iniciativa del ejecutivo. No debe
prosperar.
“Segundo cargo. Las
tasas ambientales configuran rentas de inversión social y como tales son
excepción a que no pueden existir rentas nacionales con destinación
específica.  Artículo 366 C.P.. No debe prosperar.
“Tercer cargo.  No
tiene fundamento real, toda vez que sólo con la ley y sin tener aún los
reglamentos, no puede decirse que hay cuatro cargas para el recurso hídrico, lo
cual conlleva a una inequidad del sistema tributario, contrariando el artículo
363 C.N..  Además la inequidad  está referida a que el tributo no debe admitir
diferenciaciones particulares, todos bajo los mismos supuestos se gravan por
igual, no se ve de qué modo la ley 99/93 artículo 42 y 43 establecen
inequidades.  El número de gravámenes sobre un recurso, es potestativo del
legislador, siempre y cuando no se grave dos veces por la misma causa, lo que
este caso no se ha hecho y no debe hacer el reglamento. No debe prosperar.
“Cuarto cargo. El
artículo 338 C.N. establece que la ley determinara directamente los elementos
del impuesto, no de las tasas propiamente y esto está bien porque al generarse
la tasa por la prestación de un servicio o la participación de un beneficio, la
ley si puede señalar de manera general los distintos elementos como lo hace la
ley 99/93 y que ya se analizaron, pero no entra en la especialidad porque
depende de quien utilice el servicio, a diferencia de un impuesto que al no
depender de un servicio los elementos pueden ser más específicos desde la ley.
Los elementos de las tasas retributivas, compensatorias y por uso del agua,
están determinados en los artículos acusados, más especificidad en éstos  no se
puede hacer desde la ley, teniendo en cuenta que depende de un servicio que
será precisado a través de los reglamentos y que el acceso a los mismos es
voluntario.
“No debe prosperar
el cargo.
El Instituto
Colombiano de Derecho Tributario mediante su Presidente Dr. Vicente Amaya
Mantilla, a través de oficio No. 319 de junio 7 de 1996, formuló su concepto en
relación con la constitucionalidad de los artículos 42, 43, 46 parcial de la
Ley 99 de 1993 y el artículo 18 del Decreto-ley 2811 de 1974, con fundamento en
las siguientes razones que se resumen, así:
En relación con el
primer cargo de la demanda sobre vicios de procedimiento en la iniciativa
gubernamental para la presentación de la ley, afirma que según constancia del
Ministerio del Medio Ambiente el proyecto que se convirtió en la Ley 99 de 1993
fue presentado por el Ministerio de Agricultura para los fines que se mencionan
en su encabezamiento y no era necesario  que su trámite comenzara en la Cámara
de Representantes, porque su tema no era fundamentalmente  la creación de
tributos, pues los que en la ley aparecen ya habían sido creados con
anterioridad al  ser expedido por el decreto ley 2811  de 1974, artículo 18;
igualmente sostiene  que las acciones por vicios de forma caducan en el término
de un año a partir de la publicación de dicho acto,  según el artículo 142  de
la Carta.
En efecto, con
relación al artículo 42 de la Ley 99 de 1993, deja en claro que:
“El inciso primero
del artículo 42 no está gravando la utilización de recursos naturales del
común, (puesto que involucra la atmósfera que es inapropiable y el suelo que
puede ser  privado), ni el uso de las aguas concebidas como bienes públicos,
puesto que éstas pueden ser privadas o conformadas artificialmente por el
hombre. Tampoco exige la norma que se preste servicio alguno de conservación
del suelo, del aire o de las aguas, o de descontaminación o protección.
El hecho generador
no está constituido por el simple uso de esos elementos, sino por la
introducción de desechos, desperdicios, aguas negras, humos, vapores y otras
sustancias que produzcan  consecuencias nocivas al medio ambiente, aun dentro
de los parámetros de permisibilidad existentes y ello diferencia su naturaleza
tributaria de la medida sancionatoria.  Luego podría decirse que el hecho
generador está constituído por el hecho de contaminar que para el agente
económico  significa  deshacerse de sus desperdicios produciendo un impacto
negativo para el planeta o para el medio ambiente universal. Si no existe
paralelamente una obligación del Estado o una actividad del mismo que genere el
tributo, no estamos en presencia de un servicio o función pública que se
financie con tasas, sino  de un servicio general e indivisible que debe ser
financiado de manera general por quienes muestren capacidad económica relevante
para el tipo de impuesto o incurran en esas “externalidades” económicas
(subrayas de la Corte).
El artículo sigue el
principio contaminador-pagador sin atar el gravamen a la función pública.
Siendo como lo
parece, un impuesto con fines ambientales, se echan de menos particularmente
la base gravable y la tarifa.
Los reparos aquí
formulados son igualmente predicables del artículo 18 del Decreto-ley 2811 de
1984, dando lugar igualmente a la inexequibilidad del mismo.”
De otro lado y en la
oportunidad  que procede, el Dr. Carlos  Fernando Barco Mora, Ingeniero
Geógrafo especializado en Evolución, Estudios de Impacto Ambiental y Magister
en Saneamiento y Desarrollo Ambiental, Director del Sector Agropecuario y
Recursos  Naturales de la Contraloría General de la República, mediante  oficio
de fecha 7 de junio del año en curso, emitió su concepto, en el cual, luego de
un detallado  y extenso análisis de orden técnico y económico sobre los
antecedentes y  anteproyectos de ley que crearon el Ministerio del Medio
Ambiente, así como de la definición y precisión técnico científica de algunos
conceptos como activos económicos, activos naturales, activos naturales no
producidos que no son económicos, aire, autorregulación costo beneficio, auto
regulación ecológica, contaminación natural del aire, contaminante, control
ambiental, costo, costo de oportunidad, costo  marginal, desarrollo sostenible,
efecto ambiental, gasto en gestión ambiental, tasa retributiva, tasa
compensatoria, tasa por utilización de aguas, concluyó que:
“Los elementos
esenciales de toda obligación tributaria consagrados en el artículo 338 de la
Constitución Política se respetaron en su integridad en la Ley 99 de 1993, dado
que según lo señalado a continuación, se puede comprobar.
El sujeto activo de
las tasas objeto de esta demanda es el Estado en ejercicio de su soberanía (a
través de las instituciones a las cuales se les dió ese carácter, de poder
recaudar en nombre del Estado), por lo cual no se genera conflicto en este
sentido:
En cuanto a los
sujetos pasivos es importante resaltar que el deterioro ambiental es causado
por todo ser humano y por tanto la norma en cuestión sería inequitativa en la
medida en que no contemplara a todos lo sujetos  que de hecho  tienen
injerencia directa en el problema; otra cosa es que el valor de la tasa sea
diferencial, teniendo en cuenta el sistema y el método previsto en la ley 99 de
1993, para lo cual el Ministerio del Medio Ambiente, tendrá que desarrollar la
respectiva fórmula que al incluirle los parámetros de contaminación, dará el
valor a cobrar por parte de la entidad ambiental.
Finalmente, el
Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-,
doctor Diego Bravo Borda, mediante oficio de fecha 24 de junio  de 1994,
presentó un extenso estudio-informe elaborado por funcionarios de la entidad,
quienes fundamentados en un estudio-análisis científico elaborados  por
asesores  ambientales del  DNP-PNUD  1992-1994 bajo la coordinación del Dr.
Ernesto Sánchez,  titulado “Contaminación Industrial en Colombia”, así como
otra serie  de concepto técnicos sobre las tasas, tomados de la literatura
técnica especializada, entre otros: “Mecanismos Técnicos y Económicos para el
Control de la Contaminación Industrial”, Convenio CAR-OEA-, Seminario
Internacional, noviembre de 1992. (Director de la Investigación:  William O
Neil), en el concepto se encuentra, en relación con los cargos de la demanda lo
siguiente:
“Primer cargo:
Después de varios años de iniciativas de independizar el manejo del tema
ambiental, en 1993 se presentaron varios proyectos de ley a consideración del
Congreso de la República dirigidos a la creación del Ministerio del Medio
Ambiente, uno bajo el número 99 de 1993 presentado por el Senador Anatolio
Quira y otro bajo el número 129 presentado por el Gobierno Nacional, a los
cuales se les dio un curso conjunto, para finalmente llegar a lo que hoy  es la
Ley 99 de 1993.  Por lo anterior, es errónea la afirmación de que el origen del
Proyecto fue del Congreso y no gubernamental.
Segundo cargo: La destinación específica de unas tasas
que están orientadas a la protección del medio ambiente está autorizada por la
Constitución Nacional la cual exceptúa de aplicación de la regla general a la
inversión social. La inversión social en medio ambiente es quizá la más urgente
y rezagada a la que está abocado el país.
Cuarto cargo: Los elementos esenciales de toda obligación tributaria
consagrados en el artículo 338 de la Constitución Nacional se respetaron en su
integridad en la Ley 99 de 1993:
El sujeto activo de
las tasas objeto de esta demanda es el Estado en ejercicio de su soberanía, por
lo cual no se genera conflicto en este sentido.
En cuanto a los sujetos
pasivos es importante resaltar que el deterioro ambiental es causado por
todo ser humano y por tanto la norma en cuestión sería inequitativa en la
medida en que no contemplara a todos los sujetos que de hecho tienen injerencia
directa en el problema; otra cosa es que el valor de la tasa diferencial
teniendo en cuenta el sistema y el método previsto en la Ley 99 de 1993.
El último de los
elementos señalados por el artículo 338 de la Constitución, es la Tarifa
frente a la cual se establecieron en la Ley 99 de manera expresa las reglas y
el método para el cálculo y aplicación de las tasas, dando así cumplimiento al
inciso segundo del artículo constitucional en mención.
Finalmente, la
referencia al artículo 18 del Decreto 2811 de 1974 es irrelevante toda vez que
la Ley 99 de 1993 en su artículo 42 lo subrogó expresamente."
Por último, el
doctor FRANCISCO ALBERTO GALAN SARMIENTO, Jefe de la Unidad de Política
Ambiental del Departamento Nacional de Planeación, dentro de la oportunidad
correspondiente, presentó escrito de fecha 24 de junio de 1994, mediante el
cual consideró con relación a los cargos formulados en la demanda lo siguiente:
“Con respecto al
primer cargo:  ‘Por razón de su naturaleza fiscal, la iniciativa legislativa
para el establecimiento de las cargas ordenadas en el artículo 42 y su
parágrafo y en el artículo 43 de la ley 99 de  1993, correspondía al Gobierno y
no al Congreso en aplicación de los artículos 150-11, 154 y 338 de la Constitución
Nacional.’
“Al respecto
comparto la interpretación de la Procuraduría, ya que las tasas  cuestionadas
fueron creadas por el Decreto ley 2811 de 1º974, de origen gubernamental.  El
Congreso retomó las tasas creadas por dicho Decreto y las adecuó a los requerimientos
de la Constitución Nacional, y en particular el artículo 338, que establece que
la ley, las ordenanzas o los acuerdos deben fijar el sistema y método para
definir las tasas así como la forma de hacer su reparto”.
Con relación al
segundo cargo:
“En tanto que son
‘rentas nacionales’ lo recaudado por concepto de estas cargas (tasas
retributivas, compensatorias y de utilización de aguas) no podrían asignarse al
patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales por aplicación
del artículo 357 constitucional que prohíbe expresamente la destinación
específicas, por lo cual también cabe censurar el numeral 4 del artículo   46”.
En cuanto al tercer
cargo, el concepto emitido afirma que el artículo 42 precisamente modifica
aspectos inequitativos del artículo 18 del Decreto 2811 de 1974, ya que dicho
artículo establecía aspectos inequitativos a diferencia de la ley que extiende
la obligación todos los usuarios, incluyendo al Estado a pagar los costos
sociales ambientales y de recuperación de actividades como tal, la tasa es
equitativa.
De otro lado, para
el citado experto, los artículos 42 y 43 de la ley establecen los métodos y
sistemas de cálculo de las tasas y delegan en el gobierno nacional la fijación
de la tarifa de las tasas, respetando el artículo 338 inciso 2 de la Carta.
X. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.      LA
COMPETENCIA
Esta Corporación es
competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra
algunos apartes de la Ley 99 de 1993 y del Decreto Ley 2811 de 1974, en
atención a lo dispuesto por el artículo 241 numerales 4º y 5º de la
Constitución Política, en concordancia con el Decreto 2067 de 1991, como quiera
que se trata de disposiciones que hacen parte de una ley de la República, y de
un decreto ley expedido con base en facultades extraordinarias.
2.      LA
MATERIA DE LA DEMANDA.
Para la ciudadana
demandante las normas acusadas quebrantan los artículos constitucionales
150-11, 154, 338, 359 y 367 del Estatuto Superior. Los cargos por medio de los
cuales pretende demostrar este aserto se  contraen a lo siguiente:
1.      En primer
lugar, considera que las normas cuestionadas, arts. 42, 43 y 46 de la Ley 99 de
1993, desatienden la capacidad contributiva y las necesidades de los usuarios.
2.      Así mismo,
señala que los artículos atrás referidos no garantizan la certeza que debe
gobernar a los tributos, como quiera que estas normas no han determinado
claramente los sujetos activos y pasivos. Lo propio predica en relación con la
base gravable y la tarifa de las tasas.
3.      La tasa
retributiva no está destinada a pagar los costos de un servicio prestado sino a
pagar las consecuencias nocivas de las actividades que allí se señalan. La tasa
estaría retribuyendo un daño cuyo carácter indemnizatorio no es claro. Esto
porque quien se encuentra obligado a pagarla está dentro de los límites legales
para ello. El daño genera una indemnización al paso que este caso se está
exigiendo el pago de una tasa.
4.      En relación
con la tasa compensatoria considera que se presenta el mismo quebranto de la
retributiva.
Adicionalmente, en
relación con la utilización de aguas, señala que no existe sistema o método,
para la definición de la tasa y que con la inversión obligatoria prevista en el
artículo 43, se contravienen los principios de equidad y progresividad del
sistema tributario.
5. El proyecto de
ley, no contó con la iniciativa del gobierno, ni fue presentado a la Cámara de
Representantes y en consecuencia, existe un vicio en la formación de la ley.
Arguye, finalmente,
el quebranto del principio constitucional, según el cual no habrá rentas de
destinación específica.
3. EL SISTEMA
AMBIENTAL EN LA CARTA POLITICA DE 1991.
El derecho
constitucional de todas las personas al disfrute de un ambiente sano  está
consagrado expresamente en el artículo 79 de la Carta bajo el título de los
Derechos Colectivos y del Ambiente, también se conoce como el derecho a la
conservación y disfrute de un medio ambiente sano y a la promoción y
preservación de la calidad de la vida, así como a la protección de los bienes,
riquezas y recursos ecológicos y naturales; en este sentido este grupo de
elementos que configuran de manera general el mencionado derecho  es objeto de
grandes reflexiones y preocupaciones  que sólo recientemente han hecho
aparición en el Derecho Constitucional y en el Derecho Internacional.
Es evidente que hoy
en día, para determinar los grandes principios que deben regir la vida de las
sociedades organizadas y en camino de evolución, ya no puede ignorarse la
necesidad de proteger el medio ambiente y de dar a las personas los derechos
correlativos;  en este sentido se tiene que después  del año de 1972 en el que
se adoptó la Declaración de Estocolmo sobre medio ambiente humano, se ha
reconocido en vasta extensión el valor que debe otorgarse a su protección.
Además, en este proceso, y en sus variantes, el camino recorrido muestra que no
sólo se incorporó dicho principio general como valor constitucional interno que
se proyecta sobre todo el texto de la Carta, sino que aquel produjo grandes
efectos de irradiación sobre las legislaciones ordinarias de muchos países.
También, después de aquella fecha son varias las naciones que lo incorporaron
en sus textos constitucionales ya como un derecho fundamental, ora como un
derecho colectivo de naturaleza social.  Esta consagración permite, además, al
poder ejecutivo y a los jueces colmar lagunas y promover  su expansión ante situaciones
crónicas o  nuevas; en este mismo sentido, el crecimiento y las crisis de la
economía de gran escala industrial  y la expansión del conocimiento sobre la
naturaleza y la cultura ha favorecido  el incremento de técnicas, medios, vías
e instrumentos gubernativos, administrativos y judiciales de protección del
Derecho al Medio Ambiente Sano.  En este sentido se observa que la Carta
Fundamental de 1991, también establece como servicio público a cargo del Estado
y como específico deber suyo, la atención al saneamiento ambiental que debe
obedecer a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Ahora bien, en el
ámbito del Derecho Constitucional  y de la función judicial, se tiene que el
principal aporte de este proceso de evolución de las sociedades contemporáneas,
consiste en desligar su protección no sólo de los tradicionales derechos
subjetivos amparables por las vías ordinarias, sino de la dependencia del
amparo de los derechos constitucionales fundamentales;  adquiere así este
principio no sólo el carácter de valor normativo que inspira a toda la
actividad estatal y ciudadana (arts. 8, 58 inciso segundo, 79 inciso segundo y
95 numeral 8o. de la C.N.), sino el rango de Derecho Constitucional Colectivo
como es el caso colombiano después de la Carta de 1991 (arts. 79 inciso primero
y 88 C.N.).
En nuestro régimen
jurídico y a nivel legislativo, encontramos como nota destacable y como ejemplo
para todas las naciones del mundo, las nociones y las vías de protección
administrativa o policiva que incorporó el Código de Recursos Naturales
expedido en 1974 (Ley 23 de 1973 y Decreto 2811 de 1974 y sus reglamentarios),
en el que se dá un tratamiento novedoso a este tema; también cabe destacar las
previsiones que trae la Ley de Reforma Urbana (Ley 9a. de 1989 art. 8o.,
Decreto 2400 de 1989 arts. 5o. y 6o.), en materia de la protección del medio
ambiente y la extensión de las acciones populares de que se ocupa el artículo
1005 del Código Civil a dicho fin.
Esta Corporación se
ha pronunciado en torno a la temática medio ambiental y su consagración
constitucional (C-411/92, C-423/94, C-528/94 y C-305/95). Como quiera que en
nuestra Constitución Política, se acogió en forma decidida y prioritaria, un
sistema normativo ecologista, tendiente a mitigar la tendencia inercial hacia
una catástrofe nacional de proporciones irreversibles. Evidentemente, fenómenos
como el calentamiento de la tierra, la desertificación de los suelos, la
limitación de los recursos hídricos, el exterminio de las especies y de los
ecosistemas, el debilitamiento de los componentes de la capa de ozono, la
polución del aire, del mar, y de la atmósfera, etc., se constituyeron en
factores y variables exteriores que fueron consideradas por el constituyente
colombiano de 1991, el cual produjo instrumentos jurídico-políticos tendientes
a la conservación y disfrute de un ambiente sano, para la promoción y
preservación de una calidad de vida, así como para la protección de los bienes
naturales y de la riqueza ecológica necesaria para la promoción del bienestar
general dentro de una perspectiva de un desarrollo sostenible (artículo 80
C.P.).
La protección del
ambiente, es un asunto que le compete, en primer lugar, al Estado aunque para
ello deba contar con la participación ciudadana, a través del cumplimiento de
los deberes constitucionales, en particular, los previstos en el artículo 8º
superior, el cual consagra: "proteger las riquezas culturales y naturales
de la Nación", así como el numeral 8º del artículo 95 constitucional que
prescribe entre los deberes de las personas y de los ciudadanos: "velar
por la conservación de un ambiente sano".
La planificación ambiental debe responder a los dictados de una
política nacional, la cual se adoptará con la participación activa de la
comunidad y del ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la
Nación y las entidades territoriales correspondientes. La Carta Política le
otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos
naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando así
la conservación y la preservación del entorno ecológico. Al respecto, cabe
recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las
personas, de modo que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito
nacional -e incluso el internacional-, va más allá de cualquier limitación
territorial de orden municipal o departamental. Por lo demás, no sobra agregar
que las corporaciones autónomas regionales, en virtud de su naturaleza
especial, aúnan los criterios de descentralización por servicios,
-concretamente en cuanto hace a la función de planificación y promoción del
desarrollo-, y de descentralización territorial, más allá de los límites
propios de la división político-administrativa.
Dentro de este orden
de ideas, la diversidad biológica contiene una riqueza estratégica que no sólo
puede constituir un importante factor de desarrollo para Colombia, sino que, es
en sí mismo un patrimonio de todos los colombianos y un valor que la propia Carta
ordena proteger (artículos 8 y 79), es por ello que la protección al medio
ambiente ocupa un lugar trascendental en el ordenamiento jurídico
constitucional, el cual agrupa lo que la Corte ha dado en denominar una
"Constitución Ecológica", conformada por todas aquellas disposiciones
que regulan la relación entre la sociedad con la naturaleza, y cuyo propósito
esencial, es la protección del medio ambiente, caracterizado por consagrar una
triple dimensión: de un lado, la tutela al medio ambiente, que, en un principio
irradia el orden jurídico (artículo 8º C.P.), de otro lado, aparece el derecho
de todas las personas a gozar de un ambiente sano (artículo 79 C.P.) y,
finalmente, de la Carta, se deriva un conjunto de obligaciones impuestas a las
autoridades estatales y a los particulares.
En efecto, el Estado
debe proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de
especial protección ecológica, todo ello, dentro del principio del pensamiento
ecológico moderno, del “desarrollo sostenible” recogido por el ordenamiento
constitucional colombiano y por los tratados públicos suscritos por la
República de Colombia e incorporados al derecho interno colombiano.
Bajo esta
perspectiva del medio ambiente, se planteó la necesidad de que fuesen varios
los sistemas que debería adoptar el legislador con el fin de financiar una
política ambiental, en consideración al carácter especial prioritario del que
fue dotada, bajo la consagración de principios jurídicos fundamentales, entre
otros, el de la responsabilidad del causante de un daño ambiental y el de la
destinación de recursos económicos con antelación al desgaste de los
ecosistemas.
Esta filosofía,
estima la Corte, impregna la creación de los tributos como las tasas
retributivas y compensatorias, así como la consagración de la tasa por la
utilización de aguas y la inversión obligatoria prevista en los artículos 42,
43 y 46 de la Ley 99 de 1993, así como el derogado artículo 18 del Decreto-ley
2811 de 1974.
Estima la
Corporación que la Ley 99 de 1993, especialmente, los artículos cuestionados,
implican la generación de costos económicos para quienes causan efectos nocivos
sobre los sistemas ambientales, por ello, el Congreso de la República, al
expedir el marco jurídico regulatorio del medio ambiente, y en atención al
principio constitucional del "desarrollo sostenible", ha utilizado el
mecanismo económico de la tasa con el fin de trasmitir un costo a quienes se
beneficien de una u otra manera con la utilización de los recursos naturales,
con lo cual se está financiando las medidas correctivas necesarias para sanear
los efectos nocivos de los ecosistemas y a través de la misma, la ley ha
adoptado un sistema económico de ingresos con destino a las Corporaciones
Autónomas Regionales, encargadas de ejecutar las políticas, planes, programas y
proyectos sobre el medio ambiente y recursos naturales renovables.
De otra parte,
estima la Corte que  el artículo 317 de la Carta ordena  destinar tributos  a
las entidades encargadas del manejo y conservación de medio ambiente y de los
recursos naturales renovables, como quiera que al poder público le corresponde
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución artículo 80 C.P., en consecuencia de lo anterior, resulta  claro
que las Corporaciones Autónomas Regionales deben contar con los recursos
suficientes para cumplir con los cometidos constitucionales  y legales de
conservación del medio ambiente.
4.  EL SUPUESTO
VICIO DE FORMA EN LA PRESENTACION DEL PROYECTO DE LEY
Estima la
Corporación que, como en la demanda se hace alusión a ciertos vicios en la
formación de la que se convertiría en la Ley 99 de 1993, particularmente en
relación con la iniciativa para la expedición de ciertas normas de la misma, es
preciso entrar a considerar este cargo en primer término.
En efecto, estima la
actora que los artículos 42 y 43 de la ley 99 de 1993 son inexequibles, porque
la iniciativa para el establecimiento de las cargas fiscales, en ella contenida
le correspondía por mandato superior al Ejecutivo y no al Congreso de la
República.
En opinión de la
Sala Plena de esta Corporación, este reproche no está llamado a prosperar por
la siguiente razón:
La Corte
Constitucional debe desestimar este cargo, en primer término, no porque se
encuentre caducada la acción para alegarlo, como lo solicitan el Ministerio
Público y algunos de los intervinientes, toda vez que en su opinión  el mismo
se refiere a un aspecto meramente formal o de trámite que según el numeral 3o.
del artículo 242 de la Carta Política, debió ser alegado en el término de un
año contado desde la publicación de la ley 99 de 1993, el cual se habría
cumplido el 22 de diciembre de 1994, fecha anterior a la presentación de la
demanda de la referencia, sino porque, de conformidad con la jurisprudencia de
la Corte Constitucional sobre este tema, el alegado no constituye un vicio de
trámite o de forma sometido a las reglas constitucionales y legales de la
caducidad de las acciones, sino una falta de orden material o sustancial y
porque, de otra parte, efectivamente, como se verá, en este caso no se ha
configurado el supuesto vicio de falta de iniciativa del gobierno como quiera
que la materia de que se ocupa la ley en las partes acusadas no es la de
decretar tasas nacionales, pues la previstas en las mencionadas disposiciones
ya existían en el Código de Recursos Naturales y por que el proyecto presentado
por el gobierno admitía modificaciones, como la que significó unificar el
régimen de las tasas del mencionado Código.
En efecto, de la
lectura de las disposiciones acusadas se encuentra que se trata de la
regulación legal de unas materias muy precisas y definidas que ya habían sido
objeto de regulación legal anterior, como quiera que el tema de las tasas
contributivas y retributivas, lo mismo que la relacionada con las tasas por la
utilización de aguas aparecen reguladas en nuestro ordenamiento jurídico desde
1974, específicamente en los artículos 18, 159 y 160 del Decreto Ley 2811 de
1974; por tanto, no se trata, como lo cree la demandante, de disposiciones por
las que se pretenda decretar nuevas tasas nacionales o modificar
sustancialmente las ya decretadas, casos en los cuales se requiere de la iniciativa
exclusiva del gobierno para efectos de la presentación de la parte
correspondiente del proyecto de ley, sino de unas disposiciones de orden legal
que se ocupan de regular de manera adecuada y razonable, dentro de una
normatividad integral y compleja y ante la nueva Constitución Política, la
materia de las llamadas tasas compensatorias y retributivas de los servicios
ambientales que aparece en una normatividad preexistente, antecedente y
preconstitucional. Además, en la nueva regulación no aparece ningún elemento
nuevo que signifique modificación sustancial de las mismas, enderezada a
alterar en esencia el régimen anterior o a modificar alguno de los elementos
esenciales de las tasas ya creadas y vigentes.
De otra parte, la
modificación introducida al proyecto de ley del Gobierno que concluyó con la
expedición de la Ley 99 de 1993, se hace en la ponencia para segundo debate en
el Senado de la República, que es la Cámara por donde se inicia el trámite
precisamente dentro de un proyecto de origen gubernamental, en el que se
propuso la creación  del Ministerio del Medio Ambiente, la reordenación del
sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y de
los recursos naturales renovables y la organización del sistema nacional ambiental,
entre otras cosas, dentro del marco de una Constitución que abunda en
principios y reglas de naturaleza y contenido ambiental, la mayor parte de
ellos de eficacia directa.
En este sentido es
claro para la Corte que de conformidad con lo que establece el inciso segundo
del artículo 160 de la Carta Política, que permite que durante el segundo
debate cada cámara pueda introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias, las modificaciones y adiciones introducidas
al proyecto del gobierno en la materia de las tasas retributivas y
compensatorias y por la utilización de aguas, encuentran pleno fundamento en la
normatividad superior y por ello debe descartarse el primer cargo formulado.
Revisado el texto de
las disposiciones acusadas se encuentra que en ellas no aparece ningún elemento
que altere la esencia de las mismas como lo pretende la demanda; claro esta, se
introdujeron algunas modificaciones relacionadas con el actual régimen
constitucional de los recursos naturales, del ambiente y de la calidad de la
vida.
Se observa
adicionalmente que la eliminación del término empleado en la normatividad
anterior de “actividades lucrativas” como ingrediente normativo de la
descripción del hecho generador de las tasas, no consiste en una modalidad de
ampliación del ámbito objetivo de los sujetos pasivos o destinatarios de las
tasas bajo examen, pues, de una parte, la doctrina desarrollada a partir de la
expedición del citado Código ha entendido por dichas actividades en materia del
derecho del medio ambiente, las que suponen beneficio, transformación o
conservación de bienes y las que comportan elementos agregados a procesos de
prestación de servicios, sin que se tome como de la esencia de las mismas el
incremento patrimonial o el enriquecimiento o la actividad industrial o
comercial; en este sentido se entendió que la utilización directa o indirecta
de la atmósfera, de los ríos, arroyos, lagunas y aguas subterráneas, y de la
tierra y el suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas,
mineros, o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos,
vapores y sustancias nocivas que fueran resultado de una actividad industriosa
o de beneficio y de conservación de bienes o enderezada a prestar servicios estaba
sujeta al pago de tasas  retributivas y compensatorias,  con independencia de
si era o no resultado de una actividad comercial o especulativa o de si el
lucro obtenido era de rentabilidad financiera o de incremento patrimonial.
Se entendió así por "actividad
lucrativa" en el preciso asunto de las tasas retributivas y compensatorias
toda forma de actividad humana que comporte beneficio, transformación o
conservación de bienes o prestación de servicios y que implique la utilización
directa o indirecta de los recursos naturales mencionados, siempre que se trate
de arrojar o introducir en ellos desechos o desperdicios y sustancias
nocivas.
De otra parte,
mantener aquella distinción sería contrario a la Carta Política, especialmente
en cuanto hace a lo dispuesto en los artículos 58 que establece que la
propiedad es una función social que implica obligaciones y como tal le es
inherente la función ecológica; 79 que establece el derecho de todas las
personas a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la
diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial
importancia ecológica; 80 que dispone que el Estado planificará el manejo y
aprovechamiento de lso recursos naturales, para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución; 334 que establece como
uno de los fines de la intervención del Estado en la economía la de preservar
un ambiente sano; y 366 que señala como finalidad del Estado y objetivo
fundamental de su actividad, la solución de las necesidades insatisfechas de
saneamiento ambiental y de agua potable y que para estos efectos, el gasto
público social tendrá prioridad sobre cualquiera asignación.
En este mismo orden
de cosas, es claro que el Constituyente de 1991 estableció en el artículo 49
que el saneamiento ambiental es un servicio público a cargo del Estado y que
corresponde a éste dirigirlo, reglamentarlo y prestarlo  de conformidad con los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, lo que  hace que se
entienda que el Constituyente dispuso que toda actividad relacionada con la
utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para
introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales,
aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias
nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el
hombre, o actividades económicas o de servicio sean o no lucrativas en el
sentido común y ordinario del termino se sujeten al pago de tasas retributivas
y compensatorias por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas o
para compensar los gastos del mantenimiento de la renovabilidad de los recursos
naturales afectados y como resultado de la intervención del Estado de
conformidad con los fines mencionados.
Por lo anterior, la
Corte habrá de declarar la constitucionalidad del las disposiciones acusadas
por el supuesto vicio de falta de iniciativa gubernamental en la presentación
del proyecto de ley, en cuanto hace a los artículos acusados en esta
oportunidad.
5.   LA
NATURALEZA DE LAS TASAS AMBIENTALES DE QUE TRATAN LOS ARTICULOS  ACUSADOS
Como cuestión
preliminar en el presente asunto la Corte estima necesario hacer algunas
reflexiones que le permitan examinar en detalle cada uno de los elementos de
las disposiciones acusadas, así:
Las disposiciones
acusadas establecen la obligación del pago de unas tasas nacionales, en el caso
de ciertas actividades relacionadas con la utilización de recursos naturales y
que, como lo advierte uno de los expertos citados en este asunto, tiene como
común denominador el hecho de causar consecuencias nocivas, sin las cuales no
se configura la hipótesis material que da lugar a la aplicación de las mismas
No se debe olvidar
que, precisamente, cuando se trata de tasas, el “hecho generador” son los
servicios que se prestan o la participación en el beneficio que se permite y a
los cuales se accede voluntariamente y por esto resulta claro que está
precisamente determinada en la Ley 99 de 1993.  De modo que en las tasas
retributivas el hecho generador lo constituye la utilización de la atmósfera,
el agua o el suelo para introducir o arrojar desechos u otras sustancias, con
un efecto nocivo; por tanto sólo deben pagarlas las personas que utilizan
tales recursos, para depositar desechos siempre que se cause un efecto nocivo,
definido técnicamente.  En el mundo moderno, la prestación de este servicio
(recepción de desechos), implica costos que alguien debe pagar, porque en casi
todos los casos afectan a la sociedad; por tanto, es claro que al Estado le
corresponde cobrar estos costos a través de tasas.
De manera general es
preciso observar que los artículos 42,43 y 46 de la Ley 99 de 1993, determinan
los sujetos activos y pasivos de la obligación tributaria, lo que permite
anticipar de una parte que las Corporaciones Autónomas Regionales han sido
definidas como los acreedores de las tasas; además téngase en cuenta que de
acuerdo con el inciso 2 del artículo 66 de la ley, los grandes centros  urbanos
también son sujetos activos de las tasas retributivas y compensatorias causadas
dentro del perímetro urbano por el vertimiento de afluentes contaminantes
conducidos por la red de servicios públicos. En este sentido es claro que por
fuera del perímetro urbano, se debe transferir el 50% a la Corporación Autónoma
Regional correspondiente.
De otra parte
también es claro que el sujeto pasivo es toda persona que arroja o deposita
desechos en el agua, aire, o suelo, dentro de los limites que, con fines
reglamentarios sea definidos por vía general pero administrativa por el
Ministerio del Medio Ambiente, de conformidad con la Ley 99 de 1993.
En este caso es
evidente que las tasas ambientales previstas en las disposiciones acusadas son
un instrumento económico  fundamental para la precaver la contaminación en
niveles insoportables e irremediables y para proceder a pagar la
descontaminación.
De otra parte, la
doctrina sobre el tema de las finanzas públicas ha clasificado los ingresos en
tres categorías, en primer lugar, los impuestos, en segundo lugar, las tasas
por la prestación de servicios públicos, y, finalmente, las contribuciones
parafiscales. En cuanto a la naturaleza jurídica de las tasas, en la sentencia
No. C-465/93, esta Corporación sostuvo que:
"...son
aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado,
pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el
servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total
o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se
autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad
administrativa que lo presta.
Toda tasa implica
una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro,
que, para el caso, es el principio de razón suficiente:  Por la prestación de
un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación
del servicio público que se presta.
La tasa es una
retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar
en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de
su iniciativa, dan origen a él.
Bien importante es
anotar que las consideraciones de orden político, económico o social influyen
para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en
conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el
criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de
oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo." (M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa).
A partir de la
anterior transcripción, se puede afirmar que las contribuciones previstas en
los artículos 42 y 43 de la Ley 99 tienen el carácter de tasas nacionales con
destinación específica, pues, en efecto, tales contribuciones procuran la
recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación por parte
de las autoridades ambientales de los siguientes servicios:
a) En las tasas
retributivas, la remoción de la contaminación que no exceda los límites
legales, producida por la utilización directa o indirecta de la atmósfera, del
agua y del suelo, por parte de personas jurídicas o naturales, para introducir
o arrojar desechos o desperdicios agrícolas mineros o industriales, aguas
negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que
sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o
actividades económicas o de servicios, sean o no lucrativas.
Varios de los intervinientes
afirmaron que no existía un servicio que retribuir o compensar en las tasas
retributivas, pues no hay un señalamiento expreso sobre el particular en la
norma acusada, sin embargo, el operador jurídico no puede partir de una
interpretación estrictamente literal de la disposición, sino que es menester
utilizar todos los elementos hermenéuticos para definir el espíritu de la norma
respectiva, más si los problemas de interpretación se tornan insolubles, por la
oscuridad invencible del texto legal que impide encontrar una aplicación
razonable sobre los elementos esenciales de la contribución, habrá lugar a
predicar su inconstitucionalidad[1].
Ahora bien, en el
caso de las tasas retributivas no se puede predicar la mencionada oscuridad
invencible, pues a partir de un análisis sistemático y lógico, es claro que en
la tasa retributiva se esta retribuyendo el servicio de remoción de la
contaminación producida por el sujeto pasivo, pues la conexión lógica entre el
hecho gravado y la función de las autoridades públicas, constituidas como es
sujeto activo de esta contribución, las Corporaciones Autónomas Regionales, ya
que están orientadas constitucionalmente hacia la protección y el mantenimiento
del medio ambiente, como lo señala claramente el artículo 79 de la Carta, así:
“es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente,
conservar las áreas de especial importancia ecológica”.
b) En las tasas
compensatorias, el mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales
renovables, y;
c) En las tasas por
utilización de aguas, la protección y renovación de los recursos hídricos.
Además, téngase en
cuenta que, como tuvo oportunidad de observar la Corte, según los conceptos de
los expertos, las descargas de desechos pueden ser de cuatro tipos o
categorías, para los fines de definir los hechos materia de las tasas, así:
Las que no tienen
carácter nocivo, porque la contaminación producida es asimilada por el ambiente;
las que presentan y producen efectos nocivos, pero con daños menores a los
costos de recaudar un tributo, las que expresan efectivo carácter nocivo, pero
dentro de los “límites permitidos” por la ley y susceptibles de ser cobradas
por los daños que generan y las que definitivamente arrojan efectos nocivos,
por fuera de los mencionados límites y que según la ley resultan, acreedoras de
sanciones.
En este sentido se
dejó en claro que en  el caso del primero y del segundo eventos no se cobran
tasas;  de otra parte, en el evento cuarto se debe imponer las sanciones
legales; en los casos del tercer tipo se habilita el cobro de las tasas.
Tal como lo indican
dos de los expertos convocados en este asunto, la conducta o la acción de
generar contaminación, consiste en el acto o los actos de aportar al entorno
vertimientos o emisiones de sustancias nocivas de tal manera que  el hecho
económico objeto de la imposición es el aprovechamiento particular de un bien
público y la subsiguiente función de descontaminación por la cual se debe pagar
o asumir previamente  a la emisión. En efecto este sentido, como lo indican los
expertos Ana Rocío Sabogal, y Luis Fernando Barco, la configuración del hecho
generador de las tasas en estos casos, supone que el vertimiento o emisión se
encuentre dentro de los límites permitidos según las  normas vigentes, pues, en
caso de exceder esos límites se impondrían las multas correspondientes a la
contravención, y adicionalmente habría lugar al pago de las indemnizaciones que
judicialmente se establecieran en función del daño causado.
De otra parte es
evidente que la Constitución Política permite que, en el caso de las tasas y de
las contribuciones, la autoridad administrativa fije las tarifas tal como lo
expresa la Ley 99 de 1993, siempre que ella establezca el método y el sistema
para fijarlas.
De otro lado,
comparte plenamente esta Corte, la interpretación que sobre las características
particulares de las tasas ambientales expuso en su escrito de justificación el
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en este proceso; en
efecto, las tasas ambientales se originan en la utilización de un bien de uso
público cuya conservación está a cargo del Estado (ambiente sano). El Estado
está en la obligación de garantizar un ambiente sano a sus habitantes, en
consecuencia, su conservación constituye un costo que debe ser pagado por
quienes "utilizan el ambiente" en forma nociva, de forma que las
tasas retributivas, poseen un referente específico sobre la depreciación del
recurso prestado, tal como aparece en la elaboración del sistema y método para
su determinación en la Ley 99 de 1993.
Para esta
Corporación es claro que del tenor literal de los artículos 42 y 43 de la Ley
99 de 1993 y de su propia interpretación sistemática y teleológica, el efecto
nocivo determina la causación de la tasa aludida y el respectivo derecho a
favor de las Corporaciones Autónomas Regionales de cobrar la obligación
tributaria a los sujetos pasivos, con base en criterios científicos, técnicos y
de las variables que de una u otra forma inciden en la elaboración de las
tasas. En consecuencia, existe una íntima relación entre el valor del precio
pagado por el usuario, quien utiliza el ambiente sano, y el grado de deterioro
ocasionado por el mismo y cuyo fin es la defensa del ecosistema en el marco del
principio constitucional del desarrollo sostenible.
Estas tasas deben
variar de acuerdo con la ubicación geográfica, dependiendo de la gravedad de
los daños causados por la contaminación, o de acuerdo con  la capacidad de
recirculación o asimilación del medio ambiente o recurso natural que está
siendo objeto de deterioro.
Por lo que hace a
las tasas compensatorias, es claro que éstas pueden interpretarse en un sentido
económico como una modalidad de reintegro de los costos que invierte el Estado
a través  de sus instituciones encargadas del manejo, administración,
conservación y preservación de estos recursos naturales y del medio ambiente,
así como en la recolección, el tratamiento y la disposición de residuos, o por
otros servicios tales como los análisis de laboratorios, etc.; por tanto, las
tasas compensatorias a diferencia de las retributivas, en este caso no buscan
crear incentivos permanentes.
Así, estas tasas
constituyen mecanismos de financiamiento de algunos servicios públicos
específicos de carácter administrativo sobre el medio ambiente. En consecuencia
de lo anterior no le cabe duda a esta Corporación, que nos encontramos ante
verdaderas tasas por la prestación de un servicio público específico.
Vista la existencia
del requerimiento teleológico de la tasa en las tasas ambientales, la
Corporación abordará los cargos específicos dirigidos contra las disposiciones
acusadas.
De otra parte es
preciso observar que en esta materia quien arroja o deposita desechos con
consecuencias nocivas, priva a otros del disfrute que  obtendrían los recursos
en mejores condiciones si no  se deterioran, es decir con dicha conducta se
genera un deterioro que implica costos para  toda la sociedad, lo cual habilita
al legislador para definir que quien utiliza los recursos naturales para
producir efectos nocivos en ellos debe pagar por su conducta pues de lo
contrario, el costo se trasladaría  a toda la sociedad.
En este sentido es
claro que en el caso de que se ocupan las disposiciones acusadas existen  dos
clases de servicios que originan las dos clases de tasas en cuestión, es decir,
de una parte se trata de mantener a disposición de todas las personas el aire,
agua o suelo para que depositen sus desechos, que da lugar a una tasa
retributiva y de otra se encuentra el servicio de garantizar la renovabilidad
de los  recursos, que da lugar a una tasa compensatoria.
Obsérvese que en
este caso la ley 99 de 1993 no creó nuevas tasas, sino que se ocupó de regular
en el orden legal y dentro del marco de la nueva Carta Política las creadas en
el Decreto ley 2811 de 1974, pero ahora dentro de las nueva normatividad
constitucional las reguló como rentas de inversión social y como tales son la
excepción a la regla de que no pueden existir rentas nacionales con destinación
específica.
5. ANALISIS DE
LOS CARGOS DE LA DEMANDA
El caso que ocupa la
atención de esta Corte se fundamenta en las afirmaciones, por parte de la
actora, según las cuales los artículos demandados 42 y 43 de la Ley 99 de 1993
y artículo 18 del Decreto Ley 2811 de 1974, contravienen de una parte lo
dispuesto por  el artículo 338 del Estatuto Fundamental. Así las cosas,
conviene examinar si las normas acusadas cumplen o no con los requisitos de
orden fiscal requeridos en la Constitución.
De otro lado,
considera la demandante que al calificar el numeral 4º del artículo 46  la ley
99  de 1993, como rentas nacionales los recursos por concepto de las tasas
impugnadas con destino a las Corporaciones Autónomas Regionales, se quebranta
el artículo 359 fundamental, que prohibe la destinación específica de dichas
rentas.
Finalmente, estima
la demandante que, la Ley 99 en relación con la tasa sobre la utilización del
recurso hídrico, grava simultáneamente cuatro veces el uso del agua, a saber:
con la tasa retributiva, compensatoria, por utilización de aguas y la inversión
obligatoria, con lo cual se desconoce el principio constitucional de la equidad
tributaria.
5.1. LA SUPUESTA
VIOLACION DEL ARTICULO 338 C.P.
Como quedó dicho más
arriba, observa esta Corte que el legislador no se apartó de los elementos
básicos de la legalidad en materia de tasas, en efecto, estima la
Corporación que los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, cumplen a
cabalidad, con el respeto al principio de legalidad en el tributo que exige la
carta política, como se verá a continuación:
a) Definición de
un hecho generador o imponible que dá lugar al nacimiento de la obligación
tributaria.
En el caso de las
tasas retributivas y compensatorias se contrae a la utilización directa o
indirecta del suelo, la atmósfera y el agua con el propósito de arrojar basuras
vertidas o aguas negras y cuya acción genere un efecto nocivo. Para efectos del
artículo 43 demandado, es la sola utilización del agua.
b) Base gravable.
Estima la
Corporación que las normas sustantivas establecen una base gravable
constituida, tanto en las tasas retributivas como en las compensatorias y en
las provenientes por la utilización de aguas, por la "depreciación"
ocurrida por la actividad respectiva de que se trata,  incluyendo para su
medición, los daños sociales y ambientales.
c) Tarifa.
Para determinar la
tarifa de las tasas ambientales estudiadas, estima la Corte, que el legislador
estableció los criterios objetivos en el inciso 3º del artículo 42 de la Ley 99
de 1993, así:
- A cada uno de los
factores se le establece una variable cuantitativa.
- Estos generan un
coeficiente que pondera el peso que cada una tiene en el conjunto de todos los
factores.
- El coeficiente
dependerá de la región, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de
asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones
socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad; de la
lectura que desarrolle la autoridad ambiental en cada caso concreto se
determinará el monto a pagar por parte de los sujetos pasivos.
La consagración de
un método y un sistema no significa necesariamente la expresión aritmética o
numérica mediante fórmulas exactas, sino que mediante la ley, ordenanzas y
acuerdos se recojan también hipótesis normativas mediante las cuales se puedan
definir los costos y beneficios que fijen la tarifa como recuperación de los
costos que les presenten o participación en los beneficios que les proporcionen
las autoridades administrativas competentes en materia de ingresos públicos, de
forma que las autoridades administrativas pueden ejercer excepcionalmente un
poder tributario derivado de las tasas o contribuciones, en forma precaria y
limitada.
Como se aprecia, el
legislador no desconoció la determinación del sistema y método para calcular el
costo del servicio, señalando la forma como la autoridad administrativa debe
definir la tarifa de las tasas. Tal determinación legal del sistema y el método
para definir el costo de un servicio, sólo puede juzgarse en cada caso concreto
y tomando en consideración las modalidades peculiares del mismo.
Finalmente, es de
mérito agregar que las frases “fijadas por el Gobierno Nacional” y “El Gobierno
Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las
aguas”, contenidas en el artículo 43 acusado, en una interpretación conforme a
la Constitución deben ser entendidas en el sentido que el Gobierno Nacional determina,
fija o calcula la tarifa de las tasas, a partir de los métodos y sistemas que
determine la ley.
d) Sujeto activo.
El sujeto activo
está radicado en las Corporaciones Autónomas Regionales, según el numeral 4º
del artículo 46 de la Ley 99 de 1993, encargadas de prestar el servicio y como
tal, se les debe pagar por el mismo.
e) Sujeto pasivo.
El sujeto pasivo es
cualquier persona natural o jurídica, que si bien no se encuentra totalmente
determinado es determinable, en función de ocurrencia del hecho gravable, y por
tanto se establece con plenitud su identidad, situación constitucionalmente
razonable en la configuración legal de los elementos esenciales de la
obligación tributaria[2].
Estima la Corte que si la norma jurídica producida por el legislador consagra
la forma de determinación del sujeto pasivo de la obligación tributaria, ella
no puede ser declarada inexequible por eventual indeterminación del sujeto
pasivo.
5.2. SOBRE LA
VIOLACION DEL ARTICULO 359 DE LA CARTA.
La demandante
considera que al calificar como rentas nacionales los recursos que por concepto
de las tasas impugnadas arbitran las corporaciones autónomas regionales,
infiere la inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley 99 de 1993 por
controvertir lo prevenido en el artículo 359 fundamental, que prohibe la
destinación específica de dichas rentas.
Esta Corporación ya
ha sostenido que la prohibición contenida en el artículo 359 de la Carta se
refiere fundamentalmente a las rentas de naturaleza tributaria[3] y las contribuciones
aquí estudiadas, las cuales son las tasas, según el Decreto No. 360/94, son
rentas no tributarias, por tanto, no son destinatarias de la referida
prohibición.
Por otro lado, el
artículo 317 de la Carta Política permite, en forma amplia, que la ley destine
recursos a las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los
recursos naturales[4].
Las tasas
demandadas, hacen parte de los recursos que el legislador le puede asignar a
las corporaciones autónomas regionales a fin de que ésta cumplan con el mandato
constitucional previsto en el artículo 80 superior en virtud del cual el Estado
propugnará por la conservación del medio ambiente.
En este orden de
ideas, no tendría sentido que el constituyente facultara al Congreso para
reglamentar la creación y el funcionamiento de estos entes dentro de un régimen
de autonomía, impidiéndole al mismo tiempo la posibilidad de dotarlos de
recursos.
5.3. SOBRE LA
VIOLACION DEL ARTICULO 363 CONSTITUCIONAL
La actora sostiene,
equivocadamente, que al pesar sobre la utilización del recurso hídrico,
simultáneamente, cuatro gravámenes a saber, las tasas retributiva,
compensatoria, por utilización de aguas y la inversión obligatoria, se vulnera
el principio superior de la equidad tributaria.
Al respecto la Corte
señala en primer lugar que en ningún momento se está gravando simultáneamente
una misma actividad sino por el contrario un número plural de ellas, distintas
entre sí, aunque todas recaen sobre el empleo del recurso hídrico.
Las tasas por
utilización de aguas se fundamentan en el uso de las mismas con fines
lucrativos, en el sentido que destaca la Corte más arriba, y el gravamen
señalado en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se refiere a los proyectos que
involucren en su ejecución la utilización del agua para fines tales como el
consumo humano, la recreación, el riego, etc..
Por lo anterior, la
Corte no ve que las preceptivas impugnadas desconozcan el principio de la
equidad y progresividad del sistema tributario, máxime cuando cada una de ellas
persigue por separado recaudar recursos a fin de prevenir y planificar el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, así como controlar los factores
de deterioro de las fuentes de agua en consonancia con lo dispuesto por el
artículo 80 de la Carta.
En segundo lugar,
los aludidos gravámenes no implican una sobre-imposición en el tributo, que por
su extremada severidad, pueda resultar violando la equidad. Así mismo, su
imposición se justifica por cuanto está inspirada en criterios de racionalidad
y razonabilidad, en la medida en que consultan la teleología constitucional que
propende por la preservación de este recurso vital sin el cual las condiciones
bióticas son imposibles.
5.4. LA INVERSION
FORZOSA DEL PARAGRAFO DEL ARTICULO 43 DE LA LEY 99 DE 1993.
La inversión forzosa
que contiene el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, consistente en
destinar el 1% del total de la inversión que ha generado tasas por utilización
de aguas, para la recuperación, preservación  y vigilancia de la cuenca
hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica, es una carga social que
desprende de la función social de la propiedad (art. 58 C.P.). En efecto, no
puede ser considerada una obligación tributaria porque no se establece una
relación bilateral entre un sujeto activo y un sujeto pasivo, pues, según el
parágrafo aludido, es la propia persona la ejecuta las obras y acciones de
recuperación, preservación y conservación de la cuenca hidrográfica, bajo la
orientación de la autoridad ambiental, a través de la licencia ambiental del
proyecto.
Así mismo, como se
señaló anteriormente, la Constitución Política reconoce el derecho de toda
persona a gozar de un medio ambiente sano, el cual conlleva un deber
correlativo de conservación y preservación de ese ambiente para si mismo y para
los demás.
Siendo así las
cosas, es constitucionalmente razonable que se imponga un deber social fundado
en la función social de la propiedad, tendiente a la protección e integridad
del medio ambiente.
6. INHIBICION CON
RESPECTO AL ARTICULO 18 DEL DECRETO LEY 2811 DE 1994.
Por último, en
cuanto hace al artículo 18 del Decreto Ley 2811 de 1994, esta Corte se inhibe
de emitir pronunciamiento judicial de fondo al respecto, como quiera que dicha
norma fue subrogada expresamente por el inciso segundo del artículo 42 de la
Ley 99 de 1993, de manera tal que hay carencia de objeto sobre el cual pueda
recaer el pronunciamiento.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar
EXEQUIBLES el artículo 42  y su parágrafo, el artículo 43 y su
parágrafo,  y el numeral 4º del artículo 46, todos de la Ley 99 de 1993.
Segundo.- INHIBIRSE
para fallar sobre el artículo 18 del Decreto Ley 2811 de 1974.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-495/96
TARIFA DE TASAS
AMBIENTALES-Determinación
del sistema y método (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente D-1285
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiseis (26) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
Me complace que el
mismo día, en la misma Sala, se haya podido demostrar -contra la tesis de que,
por no haber sido definidos en la propia Constitución los conceptos de “método”
y “sistema”, tales requisitos no existen, según resulta del insólito fallo
C-482 de la fecha- que el artículo 338 de la Constitución puede ser observado
por el Congreso, en defensa de sus propias competencias y de la seguridad
jurídica de los contribuyentes, sin necesidad de “complicadas lucubraciones”
como las que la aludida sentencia endilgó injustamente a quienes demandamos que
se acate el precepto constitucional.
Ello, no obstante la
vaguedad argumentativa de la presente providencia, que prefiere definir los
indicados elementos del tributo, cuando se delega la fijación de las tarifas,
por lo que “no son”, en vez de asumir, como correspondería a la Corte, la tarea
de hacerlo, o al menos de intentarlo.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1] Corte Constitucional. Sentencia No. C-253/95. M.P.: Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[2] Corte Constitucional. Sentencia No. C-537/95. M.P.: Dr. Hernando
Herrera Vergara.
[3] Corte Constitucional. Sentencia No. C-040/93. M.P.: Dr. Ciro
Angarita Barón.
[4] Corte Constitucional. Sentencia No. C-013/94. M.P.: Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa.