C-132-20
Sentencia
C-132/20
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA
DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de
especificidad y suficiencia
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
DEBER DE CONTRIBUIR AL FINANCIAMIENTO DE GASTOS E INVERSIONES DEL
ESTADO-Cumplimiento dentro de conceptos de justicia
y equidad/SISTEMA TRIBUTARIO-Principios de equidad, eficiencia y
progresividad
TENSION POR COMPETENCIAS EN MATERIA TRIBUTARIA ENTRE LA NACION Y LAS
ENTIDADES TERRITORIALES-Reglas jurisprudenciales
ADMINISTRACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Regulación
ENTIDADES TERRITORIALES-Carecen de
soberanía tributaria
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA FISCAL-Debe compatibilizarse con la soberanía fiscal del legislador
TRIBUTO-Criterios
para identificar entidad a que pertenece
TRIBUTO NACIONAL-Fijación legislativa de
todos los elementos
Si se trata
de un tributo del orden nacional corresponde al Congreso, en
cumplimiento de lo establecido en el artículo 338 constitucional, establecer
los elementos que lo configuran, a saber: sujetos activo y pasivo, hecho
gravable, base gravable y tarifa. En todo caso, esa disposición autoriza que el
Congreso habilite a otras autoridades para fijar la tarifa de las tasas y
contribuciones. El principio unitario se acentúa debido a que el diseño de la
política fiscal se encamina a la realización de intereses nacionales y no
exclusivamente territoriales
TRIBUTO TERRITORIAL-Alternativas para
determinar los elementos
PRINCIPIO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Libertad de configuración del legislador para crear, modificar,
sustituir o derogar tributos
COMPETENCIA DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites
LEGISLADOR EN AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención en recursos propios
PRINCIPIO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Tensión
En síntesis,
el examen constitucional de leyes que configuran una política fiscal específica
y establecen tributos territoriales, tiene como premisa el reconocimiento de la
complejidad de las tensiones que se suscitan entre el principio unitario y la
autonomía territorial. Este rasgo de la tensión impone adelantar una valoración
integral del diseño legislativo de modo que no solo los elementos básicos
del tributo sino también aquellos relacionados con su recaudo y control, sean
considerados al juzgar las interferencias en la autonomía de municipios y
departamentos. Esta perspectiva se encuentra presente en los pronunciamientos
de este tribunal sobre la materia en los cuales, de manera más o menos
explícita, se consideran conjuntamente (i) los aspectos del tributo
regulados por la ley; (ii) aquellos dejados a disposición de las
entidades territoriales; y (iii) el tipo de justificación que explica
la regulación
IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO-Naturaleza
PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia concurrente del Congreso de la Republica, Asambleas
departamentales y Concejos municipales en matera de tributos
TRIBUTO DE ALUMBRADO PUBLICO-Jurisprudencia
constitucional
ALUMBRADO PUBLICO-Alcance
La Corte
concluye que el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 no vulnera la autonomía
fiscal de las entidades territoriales (art. 287.3). La valoración integral del
diseño del tributo permite concluir que el legislador aseguró un espacio de
libre configuración de las entidades territoriales dado que (i) autorizó
a los municipios y distritos para adoptar o no el impuesto de alumbrado
público; (ii) estableció que los municipios y distritos fijarían
varios de sus elementos; y (iii) precisó las reglas generales de
recaudo y control del tributo que, además de otorgar a las entidades
territoriales la potestad de elegir entre varias modalidades de recaudo, se
encaminan a la consecución de objetivos constitucionalmente valiosos
Referencia: Expediente D-13469
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 352 de la Ley
1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria
estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la
elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”
Accionante: Javier Ortiz Muñoz
Magistrado Sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020).
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Javier Ortiz Muñoz
demandó el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se
adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la
lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”.
2. Por medio del
auto del 11 de septiembre de 2019 el Magistrado Sustanciador dispuso la
inadmisión por no cumplirse los requisitos de certeza, especificidad y
suficiencia. Corregida la demanda, mediante auto del 3 de octubre de 2019, esta
fue admitida. Ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para
los fines previstos en el artículo 278.5 de la Constitución Política y comunicó
el inicio del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Presidente
de la República y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3. En la misma
decisión se invitó a participar a varias universidades e instituciones para que,
si lo estimaban del caso, ofreciesen razones que sustentaran la exequibilidad o
inexequibilidad de las disposiciones acusadas.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte
decidirá sobre la demanda admitida.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
1.
A continuación, se transcribe la norma acusada:
“LEY 1819 DE 2016
(diciembre 29)
Diario Oficial No.
50.101 de 29 de diciembre de 2016
Por medio de la cual se adopta una reforma
tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la
evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 352. RECAUDO Y FACTURACIÓN. El recaudo del impuesto de alumbrado
público lo hará el Municipio o Distrito o Comercializador de
energía y podrá realizarse mediante las facturas de servicios públicos
domiciliarios. Las empresas comercializadoras de energía podrán actuar como
agentes recaudadores del impuesto, dentro de la factura de energía y
transferirán el recurso al prestador correspondiente, autorizado por el
Municipio o Distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al de
su recaudo. Durante este lapso de tiempo, se pronunciará la interventoría a
cargo del Municipio o Distrito, o la entidad municipal o Distrital a fin del
sector, sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la
continuidad en la prestación del servicio. El Municipio o Distrito reglamentará
el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los
contribuyentes. El servicio o actividad de facturación y recaudo del
impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste”.
III.
LA DEMANDA
1.  El accionante refiere que la disposición demandada es contraria a
los artículos 287.3, 338 y 363 de la Constitución Política. Presentó los
argumentos que a continuación se sintetizan.
2.  La Constitución reconoce la autonomía financiera de las entidades
territoriales “conforme a la cual, estas entidades tienen la potestad de
decidir sobre el establecimiento y administración de los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones, especialmente, para establecer sus
elementos particulares”[1].
El artículo 352 demandado desconoce esta prerrogativa “pues les impone a los
distritos y municipios el modo como se debe recaudar y facturar el impuesto de
alumbrado público, al establecer, unilateralmente, quiénes lo recaudan, por qué
medios se puede facturar, a quién se transfieren los recursos recaudados y en
qué término, en qué oportunidad se pronuncia la interventoría a cargo del
municipio o distrito, quién reglamenta el régimen sancionatorio para restringir
su evasión y que el servicio de facturación y recaudo no tendrá
contraprestación para quien lo preste”[2].
3.  El legislador (i) se arroga y ejerce directamente “típicas
funciones de administración (facturación, recaudo y control) de un tributo que
es de propiedad de los municipios”[3];
(ii) crea dicho impuesto y establece sus elementos particulares,
desconociendo que conforme al artículo 338 superior, esta competencia es
territorial; y (iii) toma directamente decisiones sobre la
administración del impuesto de alumbrado público.
4.
Según las sentencias C-944 de 2003 y C-903 de
2011, la propiedad sobre los recursos endógenos de las entidades territoriales
genera derechos análogos a los de la propiedad privada. Es necesario establecer
“si en el resultado de esta tensión existente entre los principios de unidad
nacional y autonomía territorial, el espacio para que los municipios
administren el impuesto de alumbrado público fue o no invadido por el artículo
352 demandado”[4].
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha acudido a tres criterios que
permiten establecer cuál es el rango de autonomía de los entes territoriales en
materia tributaria: (i) origen y propiedad del tributo; (ii)
naturaleza del tributo; y (iii) tipo de funciones
ejercidas sobre el tributo.
5.
Considerando la naturaleza del tributo -de
fuente endógena- la libertad de configuración del legislador es más reducida. A
su juicio “tratándose de contribuciones parafiscales, el legislador dispone
de un amplio margen configurativo, así provengan de fuente endógena, en tanto
que es característica determinante de este tributo su destino específico
asociado a los sujetos gravados y beneficiarios del tributo”[5]. Por el
contrario, cuando se trata de contribuciones fiscales o impuestos, “el
margen de actuación del legislador es más reducido y, por ende, el de las
entidades territoriales, más amplio; esto es, que es mayor su autonomía
financiera, porque los impuestos no asocian a sus beneficiarios con los sujetos
pasivos u obligados, no constituyen una contraprestación para quienes están obligados
a pagarlos y así, dejan un amplio margen de acción para las autoridades
locales, especialmente, en materia de administración, recaudo, facturación y
control, sin que pierdan su naturaleza de impuestos”[6].
6.
Existen tres tipos de funciones que las corporaciones
territoriales y nacionales pueden ejercer: (i) creación del
tributo y fijación de pautas y regulaciones generales; (ii) fijación
de elementos básicos del tributo (hecho gravable, sujeto activo, sujeto pasivo,
base gravable, tarifa); y (iii) fijación de elementos
particulares del tributo relativos a la administración, recaudo y control[7].
7.
La primera le corresponde al legislador de
acuerdo con lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución.
Las autoridades territoriales carecen de “soberanía fiscal” que las
habilite para crear tributos e imponerlos en sus respectivas localidades. La
segunda implica una competencia concurrente entre el legislador y las entidades
territoriales. La tercera -teniendo en cuenta que la regulación de los aspectos
generales y elementos básicos del tributo son competencia del legislador- es
cumplida por las entidades territoriales.
8.
La Corte ha sostenido que en materia de
destinación, administración y manejo de los recursos tributarios que se
recauden por concepto de impuestos, la autonomía de los municipios es total. Al
contrastar el impuesto de alumbrado público y la regulación del impuesto
predial se concluye que “en el año 2004, la Corte reconoce la facultad de
que es titular el Legislador de fijar pautas, orientaciones y regulaciones
generales en materia de regulación del impuesto predial, tributo éste que
comparte con el de alumbrado público la condición de impuesto territorial de
fuente endógena, poniéndole como cortapisa infranqueable al ejercicio de esta
potestad del Congreso, la imposibilidad de inmiscuirse en lo relativo a la
fijación de la tasa impositiva, la administración, el recaudo y el control del
impuesto”[8].
El ámbito de mayores restricciones para que el legislador intervenga sobre
recursos endógenos es el relativo a la regulación de su destinación, manejo y
administración. En la sentencia C-130 de 2018 la Corte estudió la
constitucionalidad de disposiciones relativas al impuesto de alumbrado público
dejando claro “que al legislador le está prohibido regular los elementos
particulares del impuesto de alumbrado público, específicamente, su
administración y recaudo y, por lo tanto, su regulación corresponde a las
entidades territoriales en ejercicio de su autonomía financiera”[9].
9.
El ámbito de autonomía de las entidades
territoriales para establecer los elementos básicos del impuesto de alumbrado
público comprende la fijación de los sujetos pasivos, la base gravable y las
tarifas. El artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 restringe tal autonomía al
regular los elementos particulares del impuesto de alumbrado público, ignorando
la configuración de sus elementos básicos a cargo de las entidades
territoriales[10].
En ese sentido “los elementos particulares son dependientes o accesorios a
los elementos básicos y si se invierte el orden de precedencia; esto es, si se
diseñan los elementos particulares en ausencia de los básicos, éstos terminarán
indirectamente predeterminados por aquellos y, por contera, se desconocerá la
autonomía de las entidades territoriales para fijarlos o, en el peor de los
casos, se atentará, también, contra el principio de eficiencia tributaria al
establecer unos elementos particulares o accesorios del tributo que no se
ajustan a los elementos básicos y que, por lo tanto, no contribuirán a
maximizar los recursos de las entidades territoriales a través de su eficiente
administración, recaudo, facturación y control”[11].
10.
El artículo 352, al definir que el recaudo del
impuesto de alumbrado lo hará el municipio o distrito o comercializador de
energía, reduce “no solo el espacio para definir otros posibles recaudadores
a discreción de los concejos municipales y distritales, sino que se induce la
definición del sujeto pasivo y la base gravable, porque, si los municipios o
distritos deciden no recaudar directamente el impuesto de alumbrado público,
deberán hacerlo a través del comercializador de energía, pues la norma no les
ofrece otra opción, y deberán fijar como sujeto pasivo del impuesto al usuario
del servicio público domiciliario de energía eléctrica y como base gravable, el
consumo de energía eléctrica, pues, si no lo hacen, estarían desconociendo el
principio de eficiencia tributaria”[12].
11.
La norma sustrae de la autonomía lo relativo a
la facturación y recaudo al impuesto de alumbrado público. Primero, señala
quiénes harán el recaudo de dicho impuesto restringiendo la posibilidad de “señalar
otros posibles recaudadores conforme a la conveniencia pública identificada en
la respectiva localidad (…)”[13].
Segundo, dispone que el recaudo del impuesto podrá realizarse mediante las
facturas de servicios públicos domiciliarios no obstante lo cual “al
señalar, al mismo tiempo, que el recaudo lo hará el Municipio o Distrito o
comercializador de energía, restringe la posibilidad de estos entes territoriales
para utilizar otras facturas (…)”[14].
Tercero, prescribe que cuando las empresas comercializadoras de energía actúen
como agentes recaudadores, transferirán el recurso al prestador dentro de los
45 días siguientes al recaudo, restringiendo la posibilidad “de disponer que
los recursos no se entreguen al prestador del servicio de alumbrado público
sino al municipio o distrito o a la entidad o persona que de acuerdo con la
estructura administrativa y contractual definida para la prestación del
servicio de alumbrado público consideren más conveniente”[15] y limitando
la fijación de un recaudo con un término diferente.
12.
El demandante plantea argumentos adicionales.
Cuarto, el artículo señala que durante el lapso de 45 días se pronunciará la
interventoría a cargo del municipio o distrito, o la entidad afín del sector,
sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la continuidad
en la prestación del servicio. Así “(…) se les restringe la posibilidad de
disponer otros medios de control distintos a la interventoría y de condicionar
el giro correspondiente de recursos o la continuidad del servicio, a los
resultados de la interventoría o a los del medio de control que las respectivas
entidades territoriales tengan a bien establecer en ejercicio de su autonomía”[16].
Quinto, dado que la regla acusada señala que el municipio o distrito
reglamentará el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los
contribuyentes “se les restringe la posibilidad de decidir, conforme a su
autonomía territorial, si reglamentan o no un régimen sancionatorio aplicable a
la evasión de los contribuyentes”[17].
Sexto, al prever que la actividad de facturación y recaudo no tendrá ninguna
contraprestación restringe “la posibilidad de reconocer, a partir de su
autonomía, una contraprestación a las entidades o personas que le colaboren en
el recaudo del impuesto (…) en caso de que decidan no recaudar
directamente el impuesto, se verán precisados a encontrar recaudadores
dispuestos a prestar el servicio gratuitamente”[18].
13.
Como se desprende de la exposición de motivos
que antecedió la expedición del artículo 352, el legislador se propuso definir
los elementos esenciales del impuesto de alumbrado público de acuerdo con los fallos
del Consejo de Estado, porque con ello se aseguraba una aplicación uniforme del
impuesto en todo el país y se simplificaba el cumplimiento de esta carga.
14.
Las restricciones que se imponen en la norma
demandada en materia de recaudo, facturación y control (i) no
tienen justificación constitucional; (ii) se desconoce su
utilidad porque se refieren al recaudo, facturación y control de un impuesto
cuyos elementos esenciales o básicos no fueron definidos por el legislador; y (iii)
no son necesarias en la medida en que estas decisiones deben adoptarlas
los municipios y distritos. Al expedirse el artículo 352 demandado “tampoco
estábamos en presencia de alguno de los casos excepcionales previstos en la
Constitución, en los cuales el Estado puede ejercer una mayor intervención en
los impuestos municipales y distritales, como es el caso de la guerra exterior (…)”[19].
IV. INTERVENCIONES
1.
La Federación Colombiana de Municipios solicitó declarar la exequibilidad[20]. La norma
facilita la gestión del recaudo del impuesto mediante la figura del “agente
recaudador”, previendo una posibilidad de que lo haga el municipio, el
distrito o el comercializador, sin menoscabar la autonomía territorial. Deben
reiterarse los argumentos expuestos en la sentencia C-088 de 2018, en la que se
estudió la constitucionalidad de la misma disposición. En dicha ocasión la
Corte la encontró ajustada al ordenamiento y avaló la posibilidad del recaudo
por los comercializadores. Sostuvo que “esto ocurre cuando ciertos agentes
desempeñan un papel clave en el flujo de los recursos de los contribuyentes,
intervienen en las operaciones económicas gravadas o, debido a la naturaleza de
su actividad económica, se hallan en aptitud de prestar una ayuda eficaz en el
proceso de recaudo”.
2.
El Instituto Colombiano de Derecho
Tributario y el Instituto Colombiano de Derecho Aduanero solicitaron declarar la exequibilidad[21]. Según el
precedente constitucional las entidades territoriales no gozan de soberanía
fiscal y la competencia para regular impuestos territoriales se ejerce de
manera concurrente con la Nación. Respecto de los tributos territoriales -en
tanto fuentes endógenas de financiación- el legislador tiene menor margen de
configuración y solo puede intervenir de manera proporcional, razonable, útil y
necesaria. Conforme a ello el Congreso puede regular los aspectos generales de
estos tributos y las entidades territoriales solo los específicos y, para el
efecto, requieren una ley que los habilite.
La disposición no regula los elementos esenciales del tributo sino
las alternativas de las que disponen las entidades territoriales para su
recaudo. No se vulneran los principios de equidad o eficiencia tributarios dado
que no se realizan distinciones injustificadas y la finalidad de la norma
consiste en hacer más eficiente el recaudo.
3.
La Asociación Colombiana de Ciudades
Capitales pidió declarar la exequibilidad[22].
La disposición pretende autorizar a los municipios y distritos para adoptar
herramientas de recaudo. No vulnera la autonomía territorial pues (i) otorga
la facultad para decidir quien realiza el recaudo; (ii) no regula
de manera general ni en detalle la forma en que debe realizarse el recaudo del
tributo; (iii) no fija los elementos esenciales del tributo; y (iv)
la jurisprudencia ha reconocido que el legislador puede fijar los mecanismos de
recaudo de los tributos territoriales.
El recaudo a través de la factura de servicios públicos materializa
el principio de eficiencia pues facilita tal actividad, así como la
fiscalización, disminuyendo los esfuerzos y recursos que deben destinarse para
obtener el tributo. La ausencia de contraprestación es avalada por la
jurisprudencia como una carga pública legítima que soportan las empresas
comercializadoras en virtud de los principios de solidaridad y eficiencia.
4.
La Universidad Externado de Colombia solicitó declarar la exequibilidad[23]. Se trata de
un tributo endógeno y el legislador tiene menor injerencia. Si bien la norma
regula aspectos del poder de gestión del impuesto de alumbrado público no
implica una obligación para las entidades territoriales, sino una facultad para
prever que el recaudo lo realicen los comercializadores.
La medida es proporcionada dado que (i) persigue un
fin legítimo consistente en garantizar un efectivo recaudo del impuesto al
alumbrado público; (ii) es adecuada al permitir a los entes territoriales
fijar los elementos del tributo, estableciendo herramientas para su eficaz
recaudo; y (iii) es necesaria y proporcional frente a la
autonomía territorial ya que regula aspectos accesorios de la obligación
tributaria y permite que los municipios o distritos determinen sus elementos
específicos. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto en las sentencias C-088 de
2018 y C-018 de 2019 en lo referente a la validación del comercializador como
un agente de recaudo.
5.
La Asociación Nacional de Alumbrado Público
y Ciudades Inteligentes pidió a la Corte
declarar la exequibilidad[24].
No se evidencia que el legislador se haya atribuido competencias propias de los
entes territoriales pues se limitó a enunciar algunas alternativas. Tampoco
afecta la libertad de empresa la ausencia de contraprestación por el recaudo,
pues se trata de una actividad marginal que no afecta el derecho a participar
en el mercado. La función de recaudo que ejercen empresas privadas en tributos
como el IVA, el de renta o el de industria y comercio contribuye a la gestión
tributaria del Estado. La Corte debe preservar la seguridad jurídica
pronunciándose de la misma forma en que lo ha hecho en ocasiones anteriores.
V.
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
1.  El Procurador General de la Nación, en ejercicio de la potestad
establecida en el artículo 278.5 de la Constitución Política, solicitó
declararse inhibida para pronunciarse sobre el cargo por violación del
principio de eficiencia tributaria. A su vez pidió declarar exequible el
artículo 352 por el cargo relativo a la violación del artículo 287 de la
Constitución.
2.
No existe cosa juzgada derivada de la sentencia
C-088 de 2018. Si bien en esa oportunidad la Corte juzgó algunas de las
expresiones del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, ahora se demanda
integralmente dicha disposición y se formulan cargos diferentes a los
planteados en esa oportunidad.
3.
El cargo relativo a la infracción del principio
de eficiencia no cumple las condiciones de claridad y suficiencia dado que “no
demuestra cómo esta regulación sobre la facturación y recaudo es ineficiente en
relación con las regulaciones expedidas por los concejos distritales y
municipales en materia de sujetos pasivos, bases gravables y tarifas del
tributo de alumbrado público”. El demandante “no explica la forma en que
este diseño desconoce la Constitución, pues parte de considerar que existe una
relación de precedencia entre la regulación legislativa y la regulación de
algunos elementos por parte de los concejos municipales y distritales, que no
se deriva de la disposición acusada ni de la Constitución, razón por la cual el
cargo carece del requisito de certeza y pertinencia”.
4.
La disposición acusada no viola la autonomía de
las entidades territoriales. Primero, los distritos o municipios pueden decidir
libremente si adoptan o no el tributo. En caso de que decidan adoptarlo “pueden
cubrir directamente el costo del alumbrado público o hacer un único cobro anual
mediante una sobretasa sobre el avalúo de los bienes que opera como base
gravable para liquidar el impuesto predial”. Segundo, las entidades
territoriales se encuentran habilitadas para “recaudar la sobretasa junto
con el impuesto predial unificado, para lo cual tienen todas las facultades de
fiscalización para su control y cobro, o pueden decidir otra forma de cobro de
esa sobretasa con las mismas facultades (…)”. Tercero, si los municipios
optan por la imposición del tributo de alumbrado público los concejos definen “los
sujetos pasivos, la base gravable y la tarifa de esa contribución, de
conformidad con el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016”. El ejercicio de
tal facultad supondrá “que el recaudo del tributo lo hace directamente el
municipio o distrito, a través del comercializador de energía que opere en el
ente territorial, mediante el cobro en la factura de energía eléctrica a los
usuarios”. En todo caso, si “el distrito o municipio decide recaudar
directamente el tributo por la prestación del servicio de alumbrado público, lo
puede hacer en forma directa, a través de entidades bancarias o por intermedio
de facturas de empresas de servicios públicos domiciliarios (…)”.
5.
La obligación del comercializador consiste en
transferir los recursos recaudados. Ello implica que “debe haber un contrato
de facturación y recaudo celebrado entre el ente territorial y la empresa
comercializadora que le suministra el servicio de energía eléctrica al distrito
o municipio y, como consecuencia de dicho acuerdo, debe haber una interventoría
a cargo del distrito o municipio (…)”. Este régimen contractual, así como
la definición de la interventoría es una materia que le corresponde definir al
legislador, de conformidad con la competencia para expedir el Estatuto de
Contratación establecida en el artículo 150 de la Constitución. A su vez, se prevé
la posibilidad de establecer un régimen sancionatorio en caso de evasión sin
desconocer, naturalmente, que esta reglamentación “debe respetar los
contenidos legislativos sobre la materia, específicamente las reglas sobre
elusión y evasión fiscal, establecidas en las leyes, principalmente en el
Estatuto Tributario”.
VI. CONSIDERACIONES
Competencia
1.
Teniendo en cuenta que la disposición acusada
hace parte de la Ley 1819 de 2016, esta Corporación es competente para conocer
y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia considerando lo
dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política. La vigencia del
artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 no ha sido puesta en duda en el curso del
proceso y no se identifica su modificación por ninguna norma tributaria
expedida con posterioridad al momento en que fue aprobado.
Primera cuestión preliminar: ineptitud del cargo por violación del
principio de eficiencia tributaria
2.
El ciudadano señala que la disposición demandada
desconoce el principio de eficiencia tributaria. Ello ocurre, a su
juicio, dado que las condiciones de recaudo limitan el contenido de los
elementos básicos del tributo y ello no contribuye “a maximizar los recursos
de las entidades territoriales a través de su eficiente administración,
recaudo, facturación y control”. También advierte la acusación que la
disposición “induce la definición del sujeto pasivo y la base gravable,
porque, si los municipios o distritos deciden no recaudar directamente el
impuesto de alumbrado público, deberán hacerlo a través del comercializador de
energía, pues la norma no les ofrece otra opción, y deberán fijar como sujeto
pasivo del impuesto al usuario del servicio público domiciliario de energía
eléctrica y como base gravable, el consumo de energía eléctrica, pues, si no lo
hacen, estarían desconociendo el principio de eficiencia (…)”.
3.  La Corte ha señalado que la carga de especificidad impone la
exposición de “razones que evidencien la existencia de una oposición
objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional”[25].
Según este Tribunal ello “exige que, más allá de afirmaciones genéricas, se
desarrolle un argumento puntual que pueda demostrar una violación”[26].
4.  La acusación se limita a invocar de manera genérica el principio de
eficiencia y, seguidamente, señala que el sistema de recaudo del impuesto de
alumbrado impacta el contenido de los aspectos básicos de tal tributo. Si bien
el demandante funda el desacuerdo en la infracción de una disposición
constitucional, no consigue presentar un argumento concreto que muestre el modo
en que el principio de eficiencia, reconocido en el artículo 363, habría sido
violado. Se limita a alegar tal infracción debido a que se regula un elemento
accesorio del tributo del que dependen los contenidos básicos que deben ser
definidos por los municipios. Así las cosas, no consigue aportar razones
específicas o puntuales que evidencien la posible violación del referido
principio y, en consecuencia, carece de especificidad la acusación.
5.  El déficit identificado impide, al mismo tiempo, que se suscite una
duda mínima sobre la constitucionalidad del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016
y, en consecuencia, no se satisface tampoco la carga de suficiencia.
6.   Precisa la Corte que, a pesar de que la acusación invoca los artículos
287.3, 338 y 363 de la Carta, el demandante se concentra en alegar la violación
del derecho de las entidades territoriales a “administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. Conforme
a ello la Sala Plena se limitará a establecer, en los términos que se indican
más adelante, si el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 se opone a la primera
de las disposiciones antes referidas.
Segunda cuestión preliminar: inexistencia de cosa juzgada
7.  La disposición demandada fue objeto de examen en las sentencias
C-088 de 2018 y C-018 de 2019. La jurisprudencia ha establecido que se
configura la existencia de cosa juzgada y la Corte debe estarse a lo resuelto
en la decisión anterior, cuando la materia juzgada previamente y la que
pretende juzgarse en la nueva decisión son equivalentes. Para tal efecto es
necesario adelantar un doble análisis que comprende el objeto de control
–enunciado o norma legal- y el cargo de inconstitucionalidad, de modo que
existirá cosa juzgada cuando uno y otro son coincidentes.
8.  La sentencia C-088 de 2018 juzgó la constitucionalidad de las
expresiones “o Comercializador de energía” y “El
servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna
contraprestación a quien lo preste” incluidas en el artículo 352 de la Ley
1819 de 2016. Le correspondió establecer si vulneraba la libertad de empresa,
la justicia y la equidad, la competencia de los distritos y municipios para
atribuir a las empresas de energía eléctrica domiciliaria, sin contraprestación
alguna, la actividad de recaudo del impuesto de alumbrado público.
Precisó la Corte que “las labores de facturación y recepción de
los valores del impuesto de alumbrado público corresponden alternativamente a
la respectiva entidad territorial (municipio o distrito) o a la empresa
comercializadora de energía eléctrica domiciliaria que opere en la localidad, a
través de la factura del servicio”. Señaló “que (…) si la energía
domiciliaria es proporcionada por empresas particulares, el Legislador otorga
la potestad al municipio o distrito de establecer que sea la misma
comercializadora, en la respectiva factura de pago, la que recaude el tributo y
lo transfiera al prestador de luz pública autorizado por el ente territorial,
dentro de los 45 días siguientes” previendo que “[e]n cualquier caso,
esta actividad no dará lugar a retribución”. Destacó además que “la
norma no crea directamente una obligación para las empresas de energía
eléctrica” no obstante lo cual “en todos aquellos eventos en los cuales
estas provean el servicio domiciliario, los distritos y municipios pueden
continuar realizando el recaudo del impuesto o decidir que sea efectuado por
las comercializadoras”. En tal dirección “la norma confiere a los
concejos municipales y distritales la posibilidad de designar como recaudador
del tributo de alumbrado público a las empresas de energía domiciliaria, a las
cuales corresponderá asumir, sin ánimo de lucro, la respectiva carga fijada por
el ente territorial”. Concluyó que la disposición era compatible con la
Carta puesto que “la obligación eventual de facturar y recaudar las sumas
por concepto de alumbrado público no interfiere el derecho de tales empresas a
concurrir al mercado o retirarse del mismo, a competir en paridad de
condiciones, ni comporta consecuencias sobre la libertad que poseen para
disponer de sus modelos de organización y gestión interna, así como de sus
técnicas para incursionar en el sector económico de su especialidad”.
9.  La sentencia C-018 de 2019 dispuso, de una parte, inhibirse sobre
varias acusaciones contra el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 y, de otra,
estarse a lo resuelto en la sentencia C-088 de 2018 respecto de la expresión “El
servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna
contraprestación a quien lo preste”. Apoyándose en esta última decisión,
sostuvo que el artículo acusado prevé que “las labores de facturación y
recaudo de los valores del impuesto de alumbrado público corresponden
alternativamente a la respectiva entidad territorial (municipio o distrito) o a
la empresa comercializadora de energía eléctrica que opere en la localidad, a
través de la factura del servicio”. Ello implica “que, si la energía es
proporcionada por empresas particulares, “el legislador otorgó la potestad al
municipio o distrito de establecer que sea la misma comercializadora, en la
respectiva factura de pago, la que recaude el tributo y lo transfiera al
prestador de luz pública autorizado por el ente territorial, dentro de los 45
días siguientes”. Advirtió que “en todos aquellos eventos en los cuales
las empresas comercializadoras de energía provean el servicio domiciliario, los
distritos y municipios pueden continuar realizando el recaudo del impuesto o
decidir, en su lugar, que sea efectuado por ellas”. Conforme a lo expuesto
y citando nuevamente la sentencia C-088 de 2018 refirió que “la norma
confiere a los concejos municipales y distritales la posibilidad de designar
como recaudador del tributo de alumbrado público a las empresas de energía
domiciliaria, a las cuales corresponderá asumir, sin ánimo de lucro, la
respectiva carga fijada por el ente territorial”.
10.  Si bien el objeto de control examinado en la sentencia C-088 de 2018
es el mismo ahora sometido al escrutinio de este tribunal, el análisis versó
sobre cuestiones diferentes a la posible violación del artículo 287.3 de la
Carta. A su vez, la sentencia C-018 de 2019 dispuso inhibirse de varias
acusaciones, ninguna de ellas vinculada a la infracción de la referida norma
constitucional y, en lo demás, estarse a lo resuelto a lo decidido en la
providencia del año 2018. Ello se resume en el siguiente cuadro:
Sentencia
Expresiones
acusadas del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016
Alcance del pronunciamiento
Decisión
C-088/18
“o Comercializador de energía”  y
“El servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no
tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste”.
Si vulnera la libertad de empresa, la
justicia y la equidad, la habilitación de los distritos y municipios para
atribuir a las empresas de energía eléctrica, sin contraprestación alguna, la
actividad de recaudo del impuesto de alumbrado público
Declarar EXEQUIBLES las
expresiones “o Comercializador de energía” y “El servicio o
actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna
contraprestación a quien lo preste”, contenidas en el artículo 352 de la
Ley 1819 de 2016 (…) en relación con los cargos analizados en esta sentencia.
C-018/19
“El servicio o actividad de facturación y recaudo
del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste”
Si vulnera la libertad económica o de
empresa imponer las funciones de facturación y recaudo del impuesto de
alumbrado público a las empresas comercializadoras de energía, sin
contraprestación alguna.
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-088 de 2018, en la que esta
Corporación declaró EXEQUIBLE la expresión: “El servicio o
actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna
contraprestación a quien lo preste” contenida en el citado artículo 352
de la Ley 1819 de 2016[27].
En suma, no existe un pronunciamiento previo que haya recaído sobre
idéntica materia a la que ocupa en este momento la atención de esta corporación.
Problemas constitucionales, síntesis de la decisión y método
11.
Teniendo en cuenta el planteamiento especifico
del demandante y las intervenciones presentadas a lo largo del proceso, la Sala
Plena debe establecer si el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, vulnera la
autonomía territorial reconocida en el art. 287.3 de la Constitución[28]
(i) al restringir la posibilidad de los distritos o municipios
para señalar recaudadores del tributo diferentes al propio municipio-distrito o
a la empresa comercializadora de energía; (ii) al prever
para el recaudo la factura del servicio de energía eléctrica; (iii)
al disponer que los recursos obtenidos no se entreguen al prestador del
servicio público; (iv) al fijar un plazo de recaudo; (v) al
adoptar un medio de control de la actividad desarrollada por el recaudador y
regular las condiciones del giro de los recursos; (vi) al
establecer una competencia de reglamentación del régimen sancionatorio; y (vii)
al consagrar una contraprestación para quien presente el servicio de
facturación.
Teniendo en cuenta el planteamiento del demandante y las
intervenciones presentadas a lo largo del proceso, la Sala Plena debe
establecer si el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 vulnera la autonomía de
las entidades territoriales reconocida en el artículo 287.3 de la Constitución[29]
al regular diferentes aspectos relacionados con el modo de realizar el recaudo
y la facturación del impuesto de alumbrado público
12.  La Corte concluirá que el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 no
desconoce la autonomía de las entidades territoriales reconocida en el artículo
287.3. El legislador (i) autorizó a los municipios y distritos
para adoptar o no el impuesto de alumbrado público; (ii) preservó
un espacio amplio para delimitar varios de los elementos del tributo; y (iii)
estableció reglas generales de recaudo del tributo que, además de
permitir la elección entre varias modalidades, se dirigen a la consecución de
objetivos constitucionalmente valiosos. El análisis integral del diseño fiscal
en materia de alumbrado público evidencia que el legislador eligió, entre
varias, una forma posible de articulación del principio unitario y el principio
de autonomía territorial que salvaguarda las competencias básicas de las
entidades territoriales.
13.  A efectos de presentar las razones de la conclusión precedente, este
Tribunal (i) identificará el alcance del precedente judicial
relativo a la articulación del principio unitario y la autonomía de las
entidades territoriales en materia de asuntos tributarios y (ii) abordará
el examen concreto de la disposición demandada.
Tributación, unidad y autonomía
14.  La jurisprudencia ha establecido un conjunto de criterios que
orientan el control de constitucionalidad de leyes de contenido tributario en
aquellos casos en los que se impugna su validez alegando la infracción de las
normas relativas a la autonomía territorial. A continuación, se refieren sus
principales aspectos.
15.
El parámetro de control constitucional en esta
materia tiene su punto de partida, de una parte, en el deber de todas las
personas de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de conceptos de justicia y equidad (art. 95) y, de otra, en el
reconocimiento de que el sistema tributario se funda en los principios de
equidad, eficiencia, progresividad e irretroactividad (art. 363). Con
fundamento en ello, la Carta fija un conjunto de disposiciones que definen,
primero, las relaciones de la Nación con las entidades territoriales y,
segundo, la articulación de los órganos colegiados de representación popular y
otras autoridades con competencias de regulación tributaria.
16.
En el primer grupo se encuentran reglas que
establecen (i) la competencia del Congreso para establecer las
contribuciones fiscales y parafiscales (arts. 150.12 y 338); (ii) el
derecho de las entidades territoriales, en ejercicio de su autonomía, para
administrar recursos y fijar los tributos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones (arts. 287.3 y 338); (iii) la potestad de las
asambleas departamentales para decretar, de conformidad con la ley, los
tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las
responsabilidades del departamento (art. 300.4); y (iv) la
función de los concejos municipales para votar, de conformidad con la Constitución
y la ley, los tributos y los gastos locales (art. 313.4). Igualmente prevé
(v) que los municipios tienen la competencia exclusiva para
gravar la propiedad inmueble (art. 317) y (vi) que el legislador,
en general, no puede conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en
relación con tributos territoriales ni tampoco imponer recargos sobre sus
impuestos (art. 294). En semejante dirección prescribe (vii) que
las rentas tributarias provenientes de la explotación de monopolios de las
entidades territoriales son de su propiedad, gozando los impuestos
territoriales de una especial protección constitucional (art. 362).
17.
El segundo grupo de disposiciones comprende (i)
la regla conforme a la cual en tiempos de paz la imposición de tributos
le corresponde únicamente al Congreso, a las asambleas y a los concejos, siendo
de su competencia establecer los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, así como las tarifas de los impuestos (art. 338 inciso primer
inciso). Prevé también (ii) que la ley, las ordenanzas y los
acuerdos pueden habilitar a las autoridades para que fijen la tarifa de las
tasas y contribuciones con sujeción a las condiciones que se establezcan para
ello. Asimismo, la Carta (iii) prescribe que se
sujetan a iniciativa gubernamental las exenciones de impuestos, contribuciones
o tasas nacionales (art. 154); (iv) prohíbe al Congreso otorgar
facultades extraordinarias para decretar impuestos (art. 150.10); y (iv) habilita
al Presidente de la República para que, bajo la declaratoria de un estado de
emergencia económica, social y ecológica establezca nuevos tributos o modifique
los existentes (art. 215).
18.
La Corte ha reconocido, desde el principio, que
las entidades territoriales no son titulares de soberanía fiscal y, por ello,
su régimen tributario está sujeto a la Constitución y a la ley. En ese sentido
“la facultad de las asambleas y concejos para imponer contribuciones no es
originaria, sino que está subordinada a la Constitución y a la ley”[30].
La inexistencia de soberanía fiscal se desprende “del contexto sistemático
de la Carta”[31];
del hecho de que “[l]a  propuesta de consagrarla fue derrotada en la
Asamblea Constitucional”[32];
y de la tesis según la cual a pesar de “que la Carta del 91 incrementó
notablemente la capacidad tributaria de las entidades territoriales, (…) en
materia impositiva mantuvo la subordinación de su poder normativo a la ley,
según claramente lo estipulan los artículos 300-4 y 331-4 de la Carta”[33].
Ahora bien, como también lo indicó este Tribunal en su
jurisprudencia temprana, la sujeción a la ley “no está dando lugar a la
absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las
asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al
legislador”[34].
Por ello “al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán
esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado
constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y
necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que
concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar”[35].
19.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido
que la amplitud de la competencia del Congreso se establece en función del
carácter nacional o territorial del tributo. De ello se sigue que el
mandato de protección de la autonomía territorial ofrecerá mayor resistencia a
la intervención legislativa en el caso de los tributos territoriales, al paso
que cederá su lugar al principio unitario cuando se trata de una contribución
nacional.
20.
Para definir el carácter nacional o territorial
de un tributo este Tribunal ha identificado tres criterios: formal, orgánico y
territorial. El primero exige “identificar si la ley que establece o
autoriza el tributo, señala con claridad cuál es la entidad titular del
mismo”[36];
el segundo indica que “el dato fundamental para definir la titularidad de un
tributo reside en la identificación del órgano encargado de imponer la
respectiva obligación tributaria”[37]
de modo tal que “[s]i la imposición del tributo depende, exclusivamente, de
una decisión política de los órganos de representación central, será una renta
nacional”[38]
al tiempo que “si para establecerlo es necesaria la participación de los órganos
departamentales o locales, debe entenderse que se trata de un tributo
departamental o municipal”[39];
el tercero implica que “será endógena la fuente de financiación que tenga
origen en un tributo recaudado, integralmente en la respectiva jurisdicción,
siempre que se destine a sufragar gastos propios de la entidad territorial y
mientras no tenga algún elemento sustantivo - como, sería por ejemplo, un
notorio y grave impacto interjurisdiccional de alguno de sus elementos (…) -
que sirva para señalar que se trata de una renta nacional”[40].
21.
Si se trata de un tributo del orden nacional
corresponde al Congreso, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 338
constitucional, establecer los elementos que lo configuran, a saber: sujetos
activo y pasivo, hecho gravable, base gravable y tarifa. En todo caso, esa
disposición autoriza que el Congreso habilite a otras autoridades para fijar la
tarifa de las tasas y contribuciones. El principio unitario se acentúa debido a
que el diseño de la política fiscal se encamina a la realización de intereses
nacionales y no exclusivamente territoriales.
22.
No ocurre lo mismo cuando se trata de un tributo
territorial. En estos casos es necesario reconocer la existencia de
competencias concurrentes del legislador y de las entidades territoriales: la
función legislativa del Congreso se complementa con las funciones normativas de
las asambleas departamentales y de los concejos municipales. Se trata de un
difícil equilibrio en el que se relacionan el principio unitario -que exige la
intervención del Congreso en la configuración del tributo- y el principio de
autonomía territorial -que proscribe las interferencias excesivas en el derecho
de las entidades territoriales para establecer sus tributos y administrar los
recursos requeridos para el cumplimiento de sus tareas-. En suma, el deber de
sujeción a la ley por parte de los departamentos y municipios cuando de
tributos territoriales se trata, no autoriza la adopción de medidas que
impliquen una especie de expropiación de las atribuciones reconocidas en
los artículos 300.4, 313.4 y 338 de la Constitución.
23.
Precisar los extremos entre los que puede
transitar el legislador para asegurar la armonización del principio unitario y la
autonomía de las entidades territoriales no es una tarea simple. Este Tribunal
ha indicado que el legislador debe satisfacer un nivel mínimo de regulación
que refleje la especial posición que la Nación tiene en el diseño de la
política fiscal y en la concreción de la unidad económica. Al mismo tiempo no
puede exceder un nivel máximo de regulación que impida a las entidades
territoriales el ejercicio de las atribuciones que en materia tributaria les
fueron confiadas por la Constitución[41].
24.
El primer costado está conformado por el mandato
de regulación básica cuyo cumplimiento, como se indicó, constituye no
solo una expresión de unidad fiscal y económica sino también una condición para
activar la competencia de las entidades territoriales. La ley “debe contener
los límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen los contenidos
concretos”[42]
a que se refiere el artículo 338 de la Constitución y, por ello “es conforme
con la Constitución que las asambleas y los concejos fijen, dentro de los
marcos establecidos por la ley, los elementos constitutivos del tributo”[43].
La sentencia C-459 de 2013 advirtió que “sin desconocer las exigencias
derivadas del principio de certeza del tributo, en el ordenamiento
constitucional colombiano es posible que por medio de ordenanzas y acuerdos se
complemente la labor de determinación de los elementos esenciales de un tributo
de carácter departamental o distrital/municipal (…)”. Según esta Corporación
“[e]l papel del legislador en estos casos puede variar” a pesar de lo
cual “será preceptivo que la ley establezca los elementos mínimos para que
la actividad de los entes de representación territorial se lleve a cabo
siguiendo parámetros objetivos, siendo dichos elementos, por lo menos, la i)
autorización para la creación del tributo y la ii) determinación del hecho gravable”.
De este modo, “será posible que los cuerpos de representación territorial
complementen la regulación legal al establecer los sujetos, la tarifa y la base
gravable del mismo”. En conclusión, la función tributaria de las entidades
territoriales puede iniciar en el momento en que el Congreso ha decidido
autorizar un tributo y delimitar el hecho gravable.
25.
En el otro costado se encuentra la prohibición
de regulación excesiva cuyo desconocimiento comporta una infracción de
la autonomía de las entidades territoriales. La Sala Plena ha sostenido que el
legislador debe “reservar un espacio para el ejercicio de sus competencias
impositivas, de manera que el Congreso no puede determinar todos los elementos
de la obligación tributaria, porque produciría un vaciamiento de las facultades
de las asambleas y concejos”[44].
La proscripción de una regulación total requiere, tal y como lo evidencia la
práctica decisional de este Tribunal, un esfuerzo por identificar los supuestos
en los que se ha desbordado ese límite. Sobre el particular, la sentencia C-587
de 2014 indicó que “[e]n la actividad de determinación se puede adoptar un
criterio general, a fin de que los cuerpos colegiados complementen la labor del
legislador (…) o, por el contrario, apelar a un criterio
específico, en cuyo caso se debe preservar el límite mínimo de autonomía
fiscal, el cual, como ya se dijo, descansa en la fijación de la tarifa y en la
libre administración, recaudo y control de los tributos”. Reiteró la Corte
que “el Congreso de la República no puede establecerlo todo”[45].
26.
Una restricción adicional a la actividad del
Congreso consiste en la prohibición de interferir injustificadamente en la
gestión de rentas endógenas. Constituye una interferencia, prima facie incompatible
con la Constitución, la adopción de normas legales que afecten las decisiones
de gasto público de las autoridades territoriales. En ese sentido “uno de
los derechos que integran el contenido esencial de la garantía institucional de
la autonomía territorial corresponde a la facultad de las entidades
territoriales para administrar sus propios recursos y ello por cuanto sin este
poder carecería de sentido el derecho a gobernarse por autoridades propias,
pues es evidente que los actos de gobierno implican, en la mayoría de los
casos, decisiones sobre gasto público y si éstas les están prohibidas aquellos
se verían reducidos a un catálogo mínimo que afectaría el núcleo esencial de la
autonomía territorial”[46].
Luego de recapitular varias de sus decisiones, la sentencia C-414 de 2012
sostuvo “que el grado de amplitud de la autonomía fiscal de las entidades
territoriales se encuentra en una relación directa con la naturaleza exógena o
endógena de los recursos percibidos, ejecutados o administrados por la entidad
territorial” de modo que “si los recursos provienen de una fuente
exógena, el grado de autonomía de las entidades territoriales se reduce como
consecuencia del reconocimiento -derivado del principio unitario- de un
extendido margen de acción al legislador para intervenir en la regulación de
los recursos, lo que incluye la fijación de su destino”. Advirtió, en
adición a ello, que “si los recursos provienen de una fuente endógena, el
grado de autonomía de las entidades territoriales se expande y por tanto la
resistencia a la intervención del Legislador se incrementa”.
Se desprende de lo dicho que la intervención de la ley en las
posibilidades de actuación de las entidades territoriales en la gestión de los
tributos debe encontrarse debidamente justificada. En ese sentido la Sala Plena
ha resumido el tipo de razones que pueden conformar esa justificación al
indicar que “aún frente a “recursos propios” de las entidades territoriales
o de fuente endógena de financiación, la jurisprudencia también ha aceptado la
limitación de su autonomía en por lo menos cuatro eventos: (i) cuando la
intervención ha sido dispuesta directamente por la Constitución; (ii) para
conjurar amenazas a la defensa del patrimonio nacional; (iii)  cuando se
hace necesario mantener la estabilidad macroeconómica interna o externa; y (iv)
cuando los asuntos involucrados trascienden el ámbito estrictamente local.
Todo ello, por supuesto, bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad
(…)”[47].
27.
Las restricciones enunciadas en los párrafos
precedentes -supra 25 y 26- evidencian el vínculo entre la prohibición de
regulación excesiva de los tributos territoriales y la prohibición de
interferencia injustificada en el recaudo, administración y control de las
rentas tributarias endógenas. Por ello, cuando se adelanta el control de
constitucionalidad de una ley tributaria que regula aspectos relativos a la
gestión (recaudo y control) de un tributo territorial, se entrelazan los
criterios empleados para determinar la violación de esas prohibiciones.
28.
El escrutinio en estos casos debe definir si la
interferencia en las actividades de recaudo y control es compatible con la
autonomía territorial teniendo en cuenta (i) los aspectos del
diseño tributario librados a la decisión de las entidades territoriales y (ii)
la justificación para interferir las actividades referidas. Se impone
entonces una valoración integral del tributo dado que no es lo mismo una ley
que (a) regule detalladamente los elementos básicos del tributo
territorial (sujetos activo y pasivo, hecho gravable, base gravable y tarifa) y
(b) defina de forma concluyente y pormenorizada las condiciones para su
recaudo, administración y control, que una regulación legislativa que (a)
delimita algunos aspectos del tributo y (b) establece alternativas para que la
entidad territorial fije la forma concreta de recaudo y control. En el primer caso
el legislador anula las competencias de las entidades territoriales. En el
segundo articula las competencias de la Nación con las atribuciones de los
órganos de representación de las entidades territoriales.
29.
Una última clase de límites a las normas legales
que interfieren la autonomía territorial en materia de tributos se desprende de
los artículos 294 y 362 de la Constitución. Sobre su alcance ha señalado esta
Corte que “por regla general (artículo 294 C.P.) la ley tiene prohibido
conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos
de propiedad de las entidades territoriales”[48] de modo que
la Constitución “reconoce a las entidades territoriales la propiedad sobre
sus bienes y rentas y equipara la garantía que les brinda a la que merecen los
particulares sobre los suyos, de conformidad con la Constitución (artículo 362
C.P.)”[49].
Según la Corte la “protección al fisco territorial tiene entonces como
expresión concreta, el hecho de reconocer que si bien el Congreso goza de
libertad para el establecimiento de tributos del orden departamental o
municipal, una vez ha realizado dicha labor de configuración normativa, no
puede crear exenciones a través de la ley, sin perjuicio de la competencia que
le asiste para, de manera general y abstracta, señalar los linderos de la
actividad impositiva a nivel territorial”[50].
30.
Las consideraciones anteriores evidencian que el
examen de la afectación del principio unitario o de la autonomía territorial
cuando el Congreso diseña un tributo territorial y en ese contexto regula
aspectos relativos a su recaudo y control, debe partir de una valoración
integral de las normas que lo configuran a fin de determinar si se viola la
Constitución. Ello se refleja en diferentes pronunciamientos de este
Tribunal.
31.
En un primer grupo de decisiones se ha analizado
la posible infracción del mandato de regulación básica. Al
examinar tal acusación, soportada ordinariamente en la infracción del principio
de legalidad, ha declarado compatibles con la Constitución regulaciones (i)
que establecen los elementos básicos del impuesto, en especial el hecho
generador y no regulan la tarifa del impuesto, como ocurrió con el impuesto
territorial denominado “contribución por el servicio de garajes o zonas de
estacionamiento de uso público”[51].
Igualmente ha considerado compatibles con la Carta normas legales (ii) que
autorizan el tributo, fijando el hecho generador y el sujeto activo, según
sucedió con el impuesto de delineación establecido en el artículo 233
del Decreto 1333 de 1986[52].
Ha declarado también admisible la regulación de tributos territoriales -estampillas
Prodesarrollo transfronterizo[53]
y Procultura[54]-
cuando el Congreso (iii) se limita a autorizarlo y a fijar la
destinación de las rentas recaudadas. La Corte también ha reconocido como
aceptables normas legales (iv) que se ocupan de manera genérica de
los elementos del tributo, tal y como fue el caso de la estampilla Prohospitales
universitarios públicos[55]
y de los impuestos sobre el servicio de alumbrado público y el sobre
telégrafos y teléfonos urbanos, así como empresas de luz eléctrica y de gas (Ley
67 de 1913)[56].
Asimismo, ha dicho que respeta la Constitución la
autorización a una asamblea departamental para ordenar la emisión de la
estampilla “Instituto Tecnológico de Soledad, Atlántico”[57]
(v) fijando el sujeto activo, estableciendo el tope máximo de la
tarifa, regulando el destino que se le debe dar al recaudo y facultando a la asamblea
para definir el hecho generador[58].
La Corte ha afirmado que respeta el mandato de regulación mínima la
autorización de la estampilla por la “Refundación de la Universidad del
Magdalena” estableciendo (vi) el sujeto activo y librando el
resto de las materias a la decisión de la asamblea departamental[59].
La Corte ha establecido (viii) que la determinación de la base
gravable del impuesto de industria y comercio por parte de los concejos
municipales resulta compatible con la Constitución[60] y estimó, en
el caso de la sobretasa al precio de combustible que la autorización (ix)
para su imposición, delimitando de manera general los elementos del
tributo con excepción de lo relativo al sujeto pasivo, no violaba la Carta[61].
32.
En otro grupo de decisiones la Corte ha valorado
la afectación de la autonomía territorial teniendo como norte la prohibición de
regulación exhaustiva, y ha calificado como compatible con la Constitución (i)
la regla legal que exige a las entidades territoriales el cobro de una
sobretasa al consumo de gasolina cuando ello se requiere para la financiación
de créditos garantizados por la Nación, puesto que la adopción del tributo se
vincula a intereses nacionales[62].
En una dirección diferente, ha declarado contrario a la Carta (ii) imponer
legalmente la destinación de la sobretasa a la gasolina a la construcción,
mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias
puesto que se trataba de una interferencia en la autonomía carente de apoyo
constitucional[63]
así como (iii) el establecimiento de una destinación específica
para el impuesto predial o para multas por urbanización de terrenos sin
licencia[64].
Igualmente, en relación con tributos territoriales
especialmente protegidos, tal y  como ocurre en el caso de los impuestos sobre
la propiedad inmueble, este Tribunal (iv) consideró “que
tratándose de los gravámenes territoriales y “especialmente cuando la ley
solamente autoriza su creación, ésta debe señalar al menos los aspectos
básicos”, pues del artículo 288 de la Constitución se desprende la existencia
de una competencia concurrente de las asambleas departamentales y, para los
efectos que ocupan a la Sala, de los concejos municipales (…)”[65].
De modo que “los (…) aspectos básicos “serán apreciados en cada caso
concreto en atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución de
que se trate” y, por su parte, “los concejos distritales o municipales
establecerán los demás componentes del tributo, dentro de los parámetros
generales o restringidos que fije la correspondiente ley de autorización”
(…)”. Precisamente en esa oportunidad encontró la Sala Plena que, vista
integralmente la regulación del tributo, se constataba que las entidades
territoriales no eran privadas del ejercicio de las atribuciones
constitucionales. Señaló que “[u]n repaso de algunos artículos de la Ley 44
de 1990 que han sido demandados permite apreciar que no se presenta el despojo
absoluto de las competencias municipales que el actor presenta en su demanda”.
Sostuvo entonces las Corte:
“En efecto, a título de ejemplo,
conviene mencionar que, conforme al artículo 2, la administración, recaudo y
control del impuesto predial “corresponde a los respectivos municipios,
mientras que el artículo 4 señala que la tarifa “será fijada por los
respectivos concejos” dentro de topes que la ley fija y, en cuanto a la
formación catastral, se desprende del artículo 5 que no en todos los municipios
se ha formado y que entonces resulta del todo pertinente prever algo al
respecto en la ley, así como procurar una regulación uniforme que, sin vulnerar
la autonomía territorial redunde en garantía del derecho del contribuyente a la
igualdad ante la ley, permitiéndole, adicionalmente, tener claridad acerca de
sus obligaciones tributarias”.
También en esa providencia se examinó un cargo general en contra de
varias disposiciones de la Ley 44 de 1990. Indicaba la acusación que en ellas
se regulaban “en forma directa la administración y recaudo del impuesto
predial unificado” y que ello era evidentemente inconstitucional “porque
únicamente los municipios pueden regular esas materias”[66]. Al
descartar su prosperidad afirmó que el referido cargo se apoyaba en “el
supuesto de que toda intervención del legislador en las materias indicadas está
vedada” precisando que debía “reiterar, una vez más, que
constitucionalmente al legislador le asiste competencia para regular, mediante
ley, los tributos o contribuciones sobre la propiedad inmueble y, desde luego,
también el impuesto predial”[67].
La sentencia C-077 de 2012 concluyó que no violaba la autonomía
territorial una norma legal (v) que estableció el incremento de
la tarifa mínima del impuesto predial y modificó la formación y actualización
del catastro -fundamental para identificar la base gravable de dicho tributo-.
Para la Sala las reglas examinadas eran compatibles con la Carta “pues sigue
en cabeza de la autoridad territorial el variar la tarifa cobrando ese mínimo o
un valor superior, de manera que la norma analizada no le cierra la posibilidad
a la entidad de fijar la tasa impositiva, de administrar, recaudar y aprovechar
el predial como expresión básica de autonomía”. En adición a ello destacó
que “el mandato de actualizar el catastro, en cooperación con el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, no impacta la configuración y determinación del
impuesto predial, en tanto la conformación del catastro no es un tema que
directamente se involucre con la autonomía de las entidades territoriales en la
determinación, disfrute y administración de los tributos que les pertenecen”.
33.
En síntesis, el examen constitucional de leyes
que configuran una política fiscal específica y establecen tributos
territoriales, tiene como premisa el reconocimiento de la complejidad de las
tensiones que se suscitan entre el principio unitario y la autonomía
territorial. Este rasgo de la tensión impone adelantar una valoración
integral del diseño legislativo de modo que no solo los elementos básicos
del tributo sino también aquellos relacionados con su recaudo y control, sean
considerados al juzgar las interferencias en la autonomía de municipios y
departamentos. Esta perspectiva se encuentra presente en los pronunciamientos
de este tribunal sobre la materia en los cuales, de manera más o menos
explícita, se consideran conjuntamente (i) los aspectos del
tributo regulados por la ley; (ii) aquellos dejados a disposición
de las entidades territoriales; y (iii) el tipo de justificación
que explica la regulación.
El artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 no desconoce la autonomía de
las entidades territoriales para establecer los tributos y administrar sus
recursos (art. 287.3)
34.
El impuesto de alumbrado público es un tributo
territorial. En efecto (i) la Ley 1819 de 2016 establece
expresamente que su titularidad corresponde a municipios y distritos (primer
inciso del art. 349); (ii) el órgano encargado de imponer el
tributo es el municipio o distrito a quien le corresponde definir los sujetos
pasivos, la base gravable y la tarifa (segundo inciso del art. 349); y (iii)
es recaudado en su totalidad en la entidad territorial y se destina a
cubrir sus gastos (art. 350). En esa misma dirección, la sentencia C-130 de
2018 había señalado que dicho tributo tenía “carácter endógeno, ya que son
recursos propios que obtienen los municipios y distritos por el cobro del
servicio público”[68].
35.
La armonización de las exigencias que se
adscriben al principio unitario y al principio que garantiza la autonomía de
municipios, distritos y departamentos en lo relativo a la regulación de
tributos territoriales supone reconocer la existencia de competencias
concurrentes. Le corresponde al Congreso, primero, establecer los contenidos
mínimos del tributo a efectos de activar las competencias de las entidades
territoriales (mandato de regulación básica) y no puede, segundo,
adoptar regulaciones completas o totales del respectivo tributo (prohibición
de regulación exhaustiva o total). El desconocimiento del referido mandato
supone una infracción del principio unitario y del principio de legalidad
(arts. 1, 150.12 y 338). La infracción de la prohibición implica una
vulneración de la autonomía territorial (arts. 287.3).
36.
La constitucionalidad del diseño legislativo de
un tributo territorial desde la perspectiva de la autonomía de municipios y
distritos no puede definirse a partir de reglas que fijen criterios absolutos o
imponderables. Cada regulación debe ser objeto de una valoración integral con
el propósito de identificar la gravedad de la interferencia en el principio de
autonomía territorial. La jurisprudencia ha precisado que la autonomía
territorial no se opone a que el legislador regule los aspectos básicos del
tributo, siempre y cuando ella no suponga una regulación total ni prive a las
entidades territoriales de su facultad para administrar sus recursos. Conforme
a lo señalado, el escrutinio debe dirigirse a precisar, a partir de una
valoración del diseño normativo del tributo (i) las variantes del
mismo libradas por el legislador a la decisión de las entidades territoriales y
(ii) si se encuentra justificada la intervención legislativa.
37.
La Corte se ha pronunciado sobre los tributos
destinados a financiar el valor de la prestación del servicio de alumbrado público.
En la sentencia C-155 de 2016 tuvo que definir si las reglas establecidas en el
literal f) del numeral 4 del artículo 191 y el parágrafo segundo del mismo
artículo de la Ley 1753 de 2015, que fijaban la destinación del tributo
–denominado en ese entonces como contribución especial- vulneraban el derecho
de las entidades territoriales a administrar los recursos y establecer los
tributos para el cumplimiento de sus funciones. Concluyó que era indispensable
“interpretar sistemáticamente la Constitución para reconocer que la
existencia de rentas tributarias que tienen ínsito el carácter de destinación
específica es compatible con la autonomía territorial, en tanto brinda
mecanismos para financiar las tareas y prerrogativas destinadas a las entidades
territoriales, y no riñe con ella por cuanto la definición de la destinación
específica se encuentra ligada a la naturaleza del tributo y no a una intención
del legislador de sustraer ilegítimamente competencias del nivel territorial”[69].
38.
Luego, en la sentencia C-272 de 2016, encontró
incompatible con la Carta la financiación del servicio de alumbrado público
mediante la modalidad de contribución especial, declarando inexequible el
artículo 191 de la Ley 1753 de 2015. Indicó, entre otras cosas, “que el
sistema de alumbrado público es un servicio que se brinda en interés general,
no particular ni privado” y que su propósito no consiste en “aumentar
las utilidades particulares de específicas personas, si bien esto pueda
fortuitamente ocurrir”. A juicio de la Corte “[s]u esencia es beneficiar
una población y generar condiciones de seguridad, tranquilidad y bienestar para
todo aquél que eventualmente haga uso de los espacios de tránsito público que
reciben el alumbrado” lo que se refleja en el hecho de que “[l]os bienes
que proporciona esta prestación son dirigidos a todas las personas que los usen
y, por lo tanto, tienen una proyección colectiva y general, antes que
individual”. Concluyó entonces “que la financiación del servicio de
alumbrado público no es compatible con las contribuciones especiales como
especie de tributo” y, en consecuencia “[s]u sostenimiento no puede ser
planteado mediante esta clase de cargas fiscales”. Destacó que “si bien
los beneficios que se retribuyen a través de las contribuciones especiales son
de carácter indivisible, necesariamente ingresan e incrementan el patrimonio
individual de los obligados, por lo cual adquieren un carácter sustancialmente
privado”. En suma “no podía entonces, el legislador haber hecho uso de
esa autorización, por lo cual contravino el artículo 338 de la Carta”[70].
39.
En vigencia de la regulación del impuesto
territorial de alumbrado público en Ley 1819 de 2016, la sentencia C-130 de 2018
analizó la acusación por violación de la autonomía territorial, formulada en
contra de dos reglas relativas a dicho tributo. La primera asignaba facultades
reglamentarias al Gobierno Nacional respecto de los criterios técnicos que
deberían ser tenidos en cuenta en la determinación del impuesto, a fin de
evitar abusos en su cobro. Sostuvo la Corte que el análisis de dicha regla
conjuntamente con la regulación restante del impuesto, descartaba la infracción
alegada debido a que la habilitación al ejecutivo nacional “no puede ser
entendida como la regulación de los elementos esenciales del tributo – base
gravable, sujeto pasivo y tarifa – ni tampoco sus elementos particulares – la
administración del recaudo y el control del impuesto- sino que tiene como
finalidad únicamente la de evitar que se produzcan abusos y sobrecostos en el
cobro de este servicio y proveer por una homologación en las tarifas por parte
de los municipios y distritos, en el marco de la autonomía de las entidades
territoriales y en aras a salvaguardar los recursos públicos que se destinan
para el pago de este servicio público no domiciliario”.
Igualmente, en esa misma providencia la Corte sostuvo que la regla
según la cual al Ministerio de Minas y Energía le correspondía fijar un método para
que los municipios y distritos adelantaran el estudio de los costos en la
prestación del alumbrado público, no se oponía a la autonomía territorial “ya
que en este caso se trata de elementos técnicos que por su dinámica cambiante,
no pueden ser previstos en todas sus partes por el legislador y que en todo
caso se deben determinar a los presupuestos previstos por el legislador y cuya
determinación puede ser delegada al Gobierno nacional a través del Ministerio
de Minas y Energía o la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) como ha
venido sucediendo a través de  las resoluciones que regulan los aspectos
técnicos para el cobro de este impuesto en consonancia con los criterios de
subordinación, desarrollo y complementariedad por las entidades territoriales
referidas (municipios y distritos)”[71].
40.
La Corte concluye que el artículo 352 de la Ley
1819 de 2016 no vulnera la autonomía fiscal de las entidades territoriales
(art. 287.3). La valoración integral del diseño del tributo permite concluir
que el legislador aseguró un espacio de libre configuración de las entidades
territoriales dado que (i) autorizó a los municipios y distritos
para adoptar o no el impuesto de alumbrado público; (ii) estableció
que los municipios y distritos fijarían varios de sus elementos; y (iii) precisó
las reglas generales de recaudo y control del tributo que, además de otorgar a
las entidades territoriales la potestad de elegir entre varias modalidades de
recaudo, se encaminan a la consecución de objetivos constitucionalmente
valiosos. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones.
(i)
El primer inciso del artículo 349 de la referida
ley estableció que [l]os municipios y distritos podrán, a través de los
concejos municipales y distritales, adoptar el impuesto de alumbrado público,
lo que equivale a una permisión fuerte para el ejercicio de la competencia
constitucional que se desprende del artículo 287.3 de la Constitución. En
adición a ello, el parágrafo primero del mismo artículo contempló la
posibilidad de los municipios y distritos para preferir con destino al
servicio de alumbrado público, una sobretasa que no podrá ser superior al uno (1)
por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el
impuesto predial. Ello constituye una ampliación del margen de acción de
las entidades territoriales para adoptar las decisiones básicas en esta
materia.
(ii)
El segundo inciso del artículo 349 prescribe que
[e]l hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por
la prestación del servicio de alumbrado público previendo, seguidamente,
que “[l]os sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas serán
establecidos por los concejos municipales y distritales”. En consecuencia,
el Congreso de la República no agotó la configuración del tributo e hizo
posible, en caso de que las entidades territoriales decidan adoptarlo, la fijación
del contenido de tres de sus elementos.
(iii)
El artículo 352, en esta oportunidad acusado,
fijó un conjunto de reglas de recaudo con el siguiente alcance:
Objeto de regulación
Regla aplicable
Responsable del recaudo
Permisión de que sea el municipio-distrito o
comercializador de energía según lo que defina cada entidad territorial.
Instrumento de recaudo
Permisión de realizarlo mediante facturas de
servicios públicos
Condiciones de recaudo en caso de que el municipio o
distrito opte por establecer que lo haga una empresa comercializadora de
energía
Uso de la factura de energía
Obligación de transferencia de los recursos
recaudados al prestador del servicio dentro de los 45 días siguientes
Interventoría del recaudo
En un plazo de 45 días se pronuncia la
interventoría a cargo de la entidad territorial
La realización de la interventoría no
impide el desembolso del recaudo ni afecta la continuidad en la prestación
del servicio
Régimen sancionatorio
Le corresponde al municipio o distrito su
reglamentación
Contraprestación
Prohibición de contraprestación por las actividades
de recaudo y facturación
De lo expuesto se desprende que el legislador reconoció la
competencia básica para que las entidades municipales determinen si el recaudo
lo realiza directamente el municipio-distrito o una empresa comercializadora de
energía. En caso de que escojan la segunda opción, el artículo 352 se limita a
fijar algunas condiciones relacionadas con el desarrollo y vigilancia de tal
actividad y con la facultad de dichas entidades de reglamentar el régimen
sancionatorio. Estas pautas en el proceso de recaudo, además de fijar
estándares uniformes en la financiación de un servicio de especial y acentuada
importancia para garantizar la seguridad y convivencia en las ciudades,
pretenden potenciar la moralidad en las actividades relacionadas con la
protección de recursos públicos destinados a la satisfacción de un interés
general.
41.
Debe destacar la Corte que la valoración
integral de la regulación tributaria en este caso no comporta, en modo alguno,
un juicio anticipado sobre contenidos normativos no demandados dado que, es
importante insistir, en esta oportunidad no está en discusión o bajo escrutinio
constitucional ni la naturaleza, ni el alcance del tributo. El examen integral
realizado tiene por objeto, como se ha explicado, precisar el nivel de
incidencia que en la autonomía territorial tiene la disposición demandada.
Conforme a ello debe advertirse que nada de lo afirmado previamente respecto
del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 puede interpretarse como un examen de
su constitucionalidad.
42.
A lo dicho hasta ahora se anuda una
consideración competencial. En efecto, este Tribunal ha establecido que “el
legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para establecer los
medios a través de los cuales se efectúa el recaudo, para garantizar su
eficacia y eficiencia”[72].
Esta atribución del Congreso le permite entonces, al momento de definir los
lineamientos de la política fiscal, elegir entre diferentes mecanismos de
recaudo bajo la condición de que ello se encuentre orientado a materializar los
principios que rigen el sistema tributario.
43.
Igualmente debe señalarse que el alumbrado
público es un servicio público[73]
y, aunque la disposición acusada es de naturaleza principalmente tributaria
-tal como lo dejó dicho la sentencia C-018 de 2019 al descartar la procedencia
de un cargo fundado en la infracción de los artículos 365 y 367- la Sala Plena
toma nota que la Constitución ha previsto de manera específica que el Estado
intervendrá, por mandato de la ley, en tal tipo de servicios (art. 334). Esta
competencia ofrece un respaldo adicional a las reglas contenidas en el artículo
demandado teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del alumbrado, su
relevancia para la seguridad ciudadana y, consecuencialmente, para proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, y demás
derechos y libertades conforme lo ordena el artículo 2º de la Constitución.
44.
El demandante renuncia al examen integral de la
regulación del impuesto de alumbrado público y, en su lugar, emprende un
análisis aislado de solo uno de los elementos relacionados con el tributo. Esa
perspectiva resulta equivocada al desconocer que el principio unitario y el
principio de autonomía territorial pueden ser articulados de diversos modos. La
inconstitucionalidad de una ley que regula un tributo territorial tendrá lugar
cuando (i) lo regula exhaustivamente o (ii) anula
completamente la posibilidad de las entidades territoriales de elegir el
sistema de recaudo o administración. En este caso nada de ello ocurre y, en
consecuencia, el cargo no está llamado a prosperar.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR en el presente
proceso, la suspensión de términos ordenada por el Consejo Superior de la
Judicatura.
Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLE, por
el cargo analizado, el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 4 del expediente.
[2] Ibídem.
[3] Folio 5 del expediente.
[4] Folio 6 del expediente.
[5] Ibídem.
[6] Folio 11 del expediente.
[7] Folio 13 del expediente.
[8] Folio 20 del expediente.
[9] Folio 22 del expediente.
[10] Folio 29 del expediente.
[11] Ibídem.
[12] Folio 31 del expediente.
[13] Folio 50 del expediente.
[14] Folios 50 y 51 del expediente.
[15] Folio 51 del expediente.
[16] Folio 52 del expediente.
[17] Ibídem.
[18] Ibídem.
[19] Folio 73 del expediente.
[20] Folios 113 a 116. Suscribe el
documento Gilberto Toro Giraldo en su calidad de Director Ejecutivo de la
Federación Colombiana de Municipios.
[21] Folios 117 a 122. Suscribe el
documento Ruth Yamile Salcedo Younes en calidad de Presidente del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario.
[22] Folios 123 a 126. Suscribe el
documento Everaldo Lamprea Montealegre en calidad de director jurídico de la
Asociación Colombiana de Ciudades Capitales.
[23] Folios 127 a 132. Suscribe el
documento Olga Lucía González en calidad de directora del Departamento de
Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia.
[24] Folios 133 a 138. Suscribe el
documento Armando Gutiérrez Castro en calidad de Director Ejecutivo de la
Asociación Nacional de Alumbrado Público y Ciudades Inteligentes.
[25] Sentencias C-1052 de 2001 y
C-292 de 2019.
[26] Ibid.
[27] La Corte además se abstuvo de
decidir de fondo respecto de otras acusaciones indicando” “Declararse
INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos
relacionados con la vulneración del preámbulo y de los artículos 333 (en lo
relativo a la libre competencia económica), 365 y 367 de la Constitución, lo
que incluye el examen de la expresión: “Las empresas comercializadoras de
energía podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto” contenida en
el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, por ineptitud sustantiva de la
demanda”.
[28] Como se indicó en el
fundamento jurídico No 6, a pesar de que en la demanda se enuncian los
artículos 338 y 362 de la Constitución como disposiciones vulneradas, la Corte
encuentra que el cargo por la infracción de la autonomía se anuda,
principalmente al artículo 287.3 de la Constitución. En efecto, es alrededor de
esa disposición que giran los planteamientos de la acusación.
[29] Como se indicó en el
fundamento jurídico No 6, a pesar de que en la demanda se enuncian los
artículos 338 y 362 de la Constitución como disposiciones vulneradas, la Corte
encuentra que el cargo por la infracción de la autonomía se anuda,
principalmente al artículo 287.3 de la Constitución. En efecto, es alrededor de
esa disposición que giran los planteamientos de la acusación.
[30] Sentencia C-506 de 1995.
[31] Sentencia C-517 de 1992.
[32] Ibid.
[33] Ibid.
[34] Sentencia C-413 de 1996.
[35] Ibid.
[36] Sentencia C-897 de 1999.
[37] Ibid.
[38] Ibid.
[39] Ibid.
[40] Ibid. Sobre el
particular puede también consultarse, entre otras, la sentencia C-219 de 1997 y
la reciente sentencia C-269 de 2019 en la que la Corte Constitucional refirió y
aplicó estos criterios.
[41] Dijo la
Corte en la sentencia C-413 de 1996: “Dentro de
ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del
impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse
hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda,
de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (artículos 295,
300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del
orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe
permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes
del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y
tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para
recuperación de  costos  o  la  participación  en
beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-,
pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y
la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de
éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la
Constitución”.
[42] Sentencia C-004 de 1993.
[43] Sentencia C-084 de 1995.
[44] Sentencia C-035 de 2009. En
esa misma dirección la sentencia C-538 de 2002 indicó: “Esta perspectiva ha
sido advertida por la Corte al indicar que “si
bien es cierto que en relación con los tributos nacionales el legislador debe
fijar todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y
bases gravables y tarifas;  también lo es que frente a los tributos
territoriales el Congreso no puede fijar todos sus elementos porque estaría
invadiendo la autonomía de las entidades territoriales”.
[45] La sentencia C-587 de 2014  explicó así la
cuestión: “Desde esta perspectiva, la Corte
ha sostenido que la armonización entre la autonomía territorial y el principio
de unidad que subyace en el ejercicio de la potestad impositiva, conduce a
entender que el Congreso de la República tiene la facultad exclusiva para fijar
todos los elementos esenciales de los tributos de carácter nacional
(…), mientras que, en lo atinente a los del
orden territorial, debe como mínimo crear o autorizar su creación
(…), bajo la carga de preservar la autonomía
fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales, cuyo límite
admisible, según se expuso en la reciente Sentencia C-077 de 2012
(…), lo constituye el hecho de permitirles
fijar la tarifa o tasa impositiva (…),
sin perjuicio del deber de salvaguardar la libre administración, recaudo y
control sobre los mismos (…)”.
[46] Sentencia C-533 de 2005. En la sentencia
C-615 de 2013 la Corte sostuvo: “(…) el Legislador tiene una competencia
general y prevalente y que puede intervenir sobre los recursos endógenos de las
Entidades Territoriales, siempre que así lo exija el interés general y la
preservación del equilibrio macroeconómico de la Nación, lo cual se encuentra
en armonía con el derecho de autonomía de estas Entidades y la gestión de sus
propios intereses, en razón a que el interés general y la estabilidad nacional
es un asunto del Estado unitario y por tanto le compete al Legislador nacional,
quien se encuentra revestido de competencia para adoptar las medidas adecuadas,
idóneas y necesarias, con el debido respeto de los principios de racionalidad y
proporcionalidad, de manera que se garantice el núcleo esencial de la autonomía
de las Entidades Territoriales”.
[47] Sentencia C-937 de 2010.
[48] Sentencia C-992 de 2004.
[49] Ibid.
[50] Sentencia C-587 de 2014. Precisando ello,
indicó en esta misma sentencia: “En conclusión,
es claro que la autonomía de las entidades territoriales está protegida por la
Constitución, pero no es absoluta (CP arts. 1º y 287). De ahí que, aunque en
principio está prohibido al legislador establecer exenciones a los tributos de
las entidades territoriales (CP art. 294), ello no significa que el legislador
quede excluido de potestad de configuración normativa con miras a definir y
precisar el alcance de los tributos territoriales y, en especial, para
delimitar sus elementos esenciales, como ocurre con la definición de los hechos
y bases gravables (CP arts. 287.3, 338, 300.4 y 313.4). // A partir de lo
anterior, como se expuso en las citadas Sentencias C-521 de 1997 y C-992 de
2004, la distinción entre exención y configuración, para efectos de determinar
si se está o no vulnerando el artículo 294 Superior, depende de lo siguiente:
“si el tributo territorial ya existe y está claramente delimitado, entonces la
ley no puede exceptuar a determinados sujetos de su pago, por cuanto estaría
estableciendo una exención a un impuesto territorial, que vulnera el mencionado
precepto constitucional” (…). Por el contrario, si la ley no está exceptuando a
determinados contribuyentes, sino tan sólo delimitando en abstracto los
elementos esenciales del tributo, entonces no existe una vulneración del citado
precepto constitucional, sino el ejercicio autónomo de la potestad de
configuración normativa por parte del Congreso”.
[51] Sentencia C-269 de 2019.  En
esta oportunidad la Corte indicó: “(…) la
disposición demandada es compatible con el artículo 338 de la Constitución
Política, por cuanto, pese a lo afirmado por el actor, el Legislador, de un
lado, (i) no debía definir todos los elementos básicos del impuesto
territorial cuya creación autorizó y, en particular, su tarifa; y, del
otro, (ii) definió, conforme con la jurisprudencia constitucional, los
aspectos básicos del impuesto, en particular, su hecho generador”.
[52] Sentencia C-035 de 2009.
Sostuvo este Tribunal: “(…) la Corte estima
que el artículo bajo examen no desconoce el principio constitucional que define
al Estado como república unitaria, ni tampoco la autonomía tributaria
reconocida por las normas superiores a las entidades municipales y distritales.
En efecto, dicho artículo se limita a autorizar el impuesto de delineación, a
señalar de manera general cuál es el hecho gravado con el mismo y a definir el
sujeto activo llamado a percibirlo. Al proceder de esta manera, el legislador
fija los parámetros mínimos que han sido exigidos por la jurisprudencia
constitucional, pero deja un amplio margen de libertad a los concejos
municipales para adoptar o no el tributo dentro de sus territorios, así como
para determinar la base gravable y la tarifa que regirá en la respectiva
jurisdicción, pudiendo también reglamentar el recaudo, la fiscalización, el
control y la ejecución del tributo. Así, como se dijo, la norma concilia de
manera adecuada los principios de unidad y de autonomía en materia de
facultades impositivas, por lo cual la Corte descarta que dichos principios
hayan sido vulnerados por el legislador”.
[53] En la sentencia C-413 de 1996 la Corte indicó:
“Se trata, evidentemente, de un gravamen que no puede considerarse como
nacional sino como departamental, aplicable en los departamentos fronterizos,
dadas sus necesidades y características, de lo cual resulta, precisamente por
respeto a la autonomía de las entidades territoriales en referencia, que el
legislador no se viera precisado a definir él mismo todos los elementos del
tributo autorizado, que habrá de cobrarse únicamente dentro de los respectivos
territorios. // Ello explica no solamente el carácter generalísimo de las
pautas trazadas sino la expresa remisión del parágrafo 1 a las competencias de
las asambleas, las que ´determinarán las características y todos los demás
asuntos referentes al uso obligatorio de las estampillas en las actividades y
operaciones que se realicen en el Departamento y en los municipios del mismo,
de lo cual se dará información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
[54] En la sentencia C-1097 de 2001
la Corte Constitucional señaló: “(…) para el plano territorial la ley previó
la existencia de un tributo documentario –la estampilla- a ser concretado en
sus componentes básicos por las asambleas y concejos, esto es, en lo atinente a
la fijación de: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y
tarifa.  A lo cual se agregó la potestad administradora del recaudo en
cabeza del respectivo ente territorial competente para el fomento y estímulo de
la cultura, debiendo ejecutarse tal recaudo en proyectos consonantes con los
planes nacionales y locales de la cultura.  Se trata entonces de un
proceder legal consecuente con la autonomía fiscal que la Carta Política le
dispensa a los departamentos y municipios al tenor de sus artículos 1, 287,
300-4 y 313-4 (…).  Por su parte las asambleas y concejos –dentro
de una sana lógica jurídica- deberán asumir y desarrollar esa potestad creadora
bajo claros criterios culturales, económicos y técnicos, en el entendido de que
la hacienda pública territorial reclama acciones fiscales que al lado de las
cargas públicas comporten estímulos y beneficios para los diferentes extremos
de la obligación tributaria. // Corolario de todo lo anterior es que el
legislador, con un objetivo sentido de la conciliación entre la unidad nacional
y la autonomía territorial expidió una norma realizadora de la competencia
fiscal otorgada por la Constitución Política a los departamentos y municipios,
de cuyos resultados deberán dar perfecta cuenta las asambleas y concejos a la
luz de sus ordenanzas y acuerdos”.
[55] Indicó la sentencia C-227 de
2002: “(…) al evaluar la ley demandada no se encuentra ninguna dificultad
para determinar e individualizar el gravamen pues en su contenido hace
referencia a los elementos constitucionales propios de un tributo. (…) // (…)  carecen
de fundamento las afirmaciones del demandante y del interviniente referentes a
la generalidad de la Ley 645. Como se aprecia, la Ley 645, en consideración a
la particular naturaleza de la estampilla, indica cuál es el hecho gravable, el
sujeto activo, la tarifa y la base gravable. A partir de los límites fijados
por el legislador, corresponderá a las asambleas departamentales decretar,
de conformidad con la ley, el tributo necesario para el cumplimiento de las
funciones departamentales en el sector de la salud (C.P., art. 300-4).
// 16.  Además, por tratarse de un tributo del orden departamental, es
admisible constitucionalmente que la ley que crea el tributo autorice a las
asambleas departamentales para precisar algunos de los elementos a que hace
referencia el artículo 338 de la Carta, lo cual corresponde a la condiciones
que plantea la autonomía de las entidades territoriales y permite que, en
aplicación de este principio y de acuerdo con sus propias especificidades y
actividades económicas que allí se desarrollen, cada departamento pueda señalar
los actos específicos que serán objeto de la estampilla (…)”.
[56] En la sentencia C-504 de 2002
explicó: “(…) los literales combatidos
exhiben las notas distintivas de la legalidad constitucional, toda vez que en
conexidad con el inciso que los precede, le señalan al Concejo de Bogotá un
marco de acción impositiva sin hacerle concesiones a la indeterminación ni a la
violación de la autonomía territorial que asiste al hoy Distrito Capital.
(…) la norma establece válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos
–empresas de luz eléctrica y de gas-, y los hechos gravables, dejando al
resorte del Concejo de Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y
de las tarifas.  Es decir, en armonía con los artículos 338 y 313-4 de la
Constitución Política, que a las claras facultan a las asambleas y concejos
para votar los tributos de su jurisdicción bajo la concurrencia del
ordenamiento superior y de la ley, los segmentos acusados guardan –con la
salvedad vista- la consonancia constitucional exigida a la ley en materia de
tributos territoriales (…)”.
[57] Sentencia C-538 de 2002.
[58] Ibid. En esa misma dirección se
pronunció la Corte respecto de la regulación relativa a la estampilla “Pro hospitales de primer y segundo
nivel de atención en el departamento del Atlántico” regulada en la Ley 663
de 2001, a la estampilla “Universidad Distrital Francisco José de Caldas”,
prevista en la Ley 648 de 2001 y a la estampilla “Universidad de Sucre,
Tercer Milenio” referida en la ley 656 de 2001. Es importante señalar que
una regulación semejante fue encontrada compatible con la Constitución en la
sentencia C-413 de 1996 en la que la Corte explicó: “Llama la
atención de la Corte el argumento del impugnante según el cual la norma
enjuiciada vulnera el artículo 300, numeral 4, de la Constitución por disponer
que las asambleas departamentales podrán sustituir la estampilla física por
otro mecanismo de recaudo del gravamen, lo que en su concepto configura
extralimitación de funciones, no del Congreso sino de las propias asambleas. //
Extraña concepción que de ninguna manera se aviene a los preceptos
constitucionales, ya que la autorización objeto de crítica se refiere
únicamente a la forma externa del tributo, lo que demuestra que la voluntad del
legislador, como corresponde a la prevalencia de lo sustancial, fue la de
autorizar el establecimiento de un gravamen, dejando los aspectos procedimental
y físico, y la manera práctica de cobrarlo, a los organismos pertinentes de las
entidades territoriales facultadas. // No puede hablarse, entonces, de
extralimitación del legislador en esa materia y menos todavía se puede atribuir
un exceso a las asambleas departamentales, que todavía no han ejercido su
función. Y, si así fuera, tal exceso no podría endilgarse a la ley que consagra
la autorización, como lo pretende el accionante”.
[59] Igual consideración formuló en
la sentencia C-538 de 2002 respecto de la estampilla “Pro-Hospitales Públicos del departamento de Antioquia” prevista en la Ley 655 de 2001, la estampilla “Pro
Universidad del Tolima” prevista en la Ley 664 de 2001, la estampilla pro-salud
departamental” en el Valle del Cauca establecida en la ley 669 de 2001 y la
estampilla “Pro-Desarrollo de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de
Colombia” establecida en la Ley 699 de 2011
[60] Sentencia C-459 de 2013.
[61] En esa oportunidad sostuvo: “De otro lado, el artículo señala un marco lo
suficientemente preciso en el cual deben actuar los concejos distritales y
municipales puesto que establece -aun cuando sea de manera genérica- todos
los elementos del tributo. De un lado, delimita el hecho gravable, puesto que
éste tendrá que estar relacionado exclusivamente con actos económicos
relacionados con el combustible automotor. De otro lado, predetermina el sujeto
activo, a saber los municipios y distritos. En tercer término, la norma
precisa la base gravable puesto que indica que la sobretasa recae sobre el
precio de este combustible. En cuarto término, la disposición acusada indica el
margen de la tarifa, ya que las sobretasas no podrán superar el 20% del
precitado precio. Y, finalmente, el artículo delimita el campo del sujeto
pasivo, puesto que éste tendrá que estar relacionado con los actos económicos
mencionados como hecho gravable. Es cierto que en este punto el artículo no
predetermina con precisión el sujeto pasivo. Sin embargo, ello no genera la
inconstitucionalidad de la norma, ya que ella no está creando el tributo sino
que está autorizando a los distritos y municipios a hacerlo. Como es obvio, los
respectivos acuerdos deberán fijar este elemento del tributo dentro del marco
establecido por la ley”.
[62] Sentencia C-004 de 1993. La Corte sostuvo:
“En el caso que nos ocupa, ciertamente es el legislador quien crea en forma
directa, sin intervención de las autoridades regionales o locales respectivas,
un tributo que ha de ser cobrado con exclusividad en una zona del país. En este
artículo es claro que la ley no está autorizando la creación del tributo, sino
que lo está creando directamente, sin intervención de la asamblea departamental
de Antioquia o de los concejos de los municipios afectados por este gravamen.
// (…) con la expedición de este artículo, el legislativo no vulneró la
autonomía fiscal de las entidades departamentales y municipales afectadas por
el gravamen descrito, pues es claro que de lo que se trata es de aumentar la
capacidad de pago de las entidades contratantes del crédito externo destinado a
financiar el sistema de transporte de que habla la ley acusada, para asegurar
el cumplimiento oportuno del pago y evitar que se haga exigible la garantía de
la Nación. // (…) no estamos frente a una intervención en los asuntos,
competencias o intereses propios y exclusivos de las entidades territoriales
involucradas, sino frente a la regulación de un tema crucial para los intereses
de la Nación entera, lo que es compatible, no solo con los artículos 43, 76,
204, 191 de la Constitución de 1886 sino que, además, se deduce de los
artículos que regulan la contratación de crédito externo y la forma de
satisfacer tales obligaciones (art. 203)”.
[63] Sentencia C-533 de 1995.
[64] Sentencia C-495 de 1998.
[65] Sentencia
C-517 de 2007.
[66] Ibid.
[67] Ibid.
[68] En esa misma sentencia indicó
la Corte: “Este carácter lo ha dispuesto directamente el legislador cuando
establece que el hecho generador del impuesto de alumbrado público es el
beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público y que los sujetos
pasivos, la base gravable, las tarifas serán determinadas por los concejos
municipales y distritales”.
[69] En esa oportunidad varios
magistrados se separaron de la decisión mayoritaria advirtiendo, entre otras
cosas, que la intervención del legislador en la destinación de los recursos
endógenos de las entidades territoriales carecía de justificación
constitucional. En esa medida, advirtieron que la decisión de la mayoría
desconocía la autonomía territorial.
[70] Varios magistrados salvaron el voto frente
a la decisión adoptada al considerar, entre otras cosas, que era
constitucionalmente posible que el legislador creara, como lo hizo, una
contribución especial para la financiación del servicio de alumbrado público.
Las sentencias C-298 y C-472 de 2016, dispusieron estarse a lo resuelto en la
sentencia C-272 de 2016 que, como se indicó, declaró inexequible el artículo
191 de la Ley 1753.
[71] En esta oportunidad varios
magistrados se separaron de la decisión. Entre otros argumentos, las opiniones
discrepantes, afirmaban la violación de la autonomía de las entidades
territoriales dado que la regulación, sin justificación constitucional
suficiente, interfería en la administración y destinación de recursos que eran
propios de las entidades territoriales.
[72] Sentencia C-102 de 2005.
[73] En la sentencia C-130 de 2018
explicó la Corte: “En suma el alumbrado público es un servicio público no
domiciliario que tiene como finalidad la de proporcionar de manera exclusiva la
iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de circulación con
tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural del
municipio o distrito, así como permitir transitar con seguridad, evitar
accidentes y proporcionar una mejor estética a los lugares públicos que lo
reciben (…). La normatividad constitucional, legal, así como la jurisprudencia
de esta Corporación, han establecido que la prestación de este servicio público
está en cabeza de los municipios y distritos, y que para su financiación se
pueden llegar a cobrar a través de la factura del servicio de alumbrado público
o una sobretasa al impuesto predial para así mantener y garantizar el funcionamiento
del mismo. Sin embargo, se ha señalado que el cobro de este tributo tiene la
forma de impuesto y no de una contribución especial ni de una tasa, pues, tiene
como finalidad el interés general y no uno particular o privado; en efecto,
beneficia a toda la comunidad al procurar la protección de su seguridad, vida y
bienes”.