C-775-01
Sentencia C-775/01
Sentencia
C-775/01
ORGANISMOS DEL ESTADO-Autonomía constitucional
La autonomía que la Constitución Política
otorga a determinados organismos significa, básicamente, i) no pertenencia a
alguna de las ramas del Poder, ii) posibilidad de actuación por fuera de las
ramas del Poder y por ende actuación funcionalmente independiente de ellas,
iii) titularidad de una potestad de normación para la ordenación de su propio
funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional encomendada. De
otra parte, la autonomía constitucionalmente reconocida se predica frente a los
demás órganos del Estado y particularmente frente a los órganos integrados en
las ramas del Poder Público. En consecuencia la autonomía constitucionalmente
otorgada marca un límite a la acción de los órganos de las Ramas del Poder
sobre los órganos definidos constitucionalmente como autónomos.
ORGANOS DEL ESTADO-Núcleo esencial de la autonomía
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Autonomía administrativa y presupuestal
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Autonomía constitucional/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Reglamentación
de organización y funcionamiento
La
autonomía constitucional de la Fiscalía tiene entre sus consecuencias la
relativa a la competencia de este órgano constitucional para emitir los
reglamentos necesarios para regular su propia organización y funcionamiento y
que ella se afirma en este campo, de manera primordial, frente a las
competencias que asisten al Consejo Superior de la Judicatura, conforme a los
artículos 256 y 257 de la Constitución.
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Determinación de estructura y funcionamiento por la ley
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Expedición de reglamentos relativos a organización y desempeño de
funciones
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Organización y funcionamiento
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Reglamentación de organización y funcionamiento de funcionarios
encargados de tramitar recursos
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Reglamentación que excede ámbito interno de organización y
funcionamiento
FISCALIA GENERAL DE LA NACION Y CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Competencias
COMPETENCIA JUDICIAL-Reserva de ley
COMPETENCIA-Reserva
de ley y desarrollo por reglamento
PROCEDIMIENTO PENAL-Reserva de ley
COMPETENCIA FUNCIONAL-Atribución
Referencia: expediente
D-3294
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo del artículo 117 de la Ley 600 de 2000
Actor: Luis Eduardo
Montoya Medina
Magistrado Ponente:
ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, DIC., veinticino (25) de julio de dos
mil uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político presentó el ciudadano
Luis Eduardo Montoya Medina, contra el parágrafo del artículo 117 de la Ley 600
de 2000.
I.       TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe, subrayando lo
demandado, el texto de la disposición objeto de proceso.
"LEY 600 DE 2000
(julio 24)
por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 117. Funcionarios judiciales
encargados de tramitar los recursos de apelación y de queja y la consulta. Dentro de la Fiscalía General de la Nación habrá funcionarios
judiciales con la función exclusiva de tramitar la consulta y los recursos de
apelación y de queja contra las providencias interlocutorias proferidas por el
fiscal delegado que dirija la investigación.
Parágrafo. Su organización y
funcionamiento se reglamentará en forma precisa por el Fiscal General de la
Nación".
II.      LA
DEMANDA
Manifiesta el actor que
la disposición parcialmente acusada vulnera los artículos 189, numeral 11; 250;
251 y 257, numeral 3, de la Constitución Política.
Afirma que
el Fiscal General de la Nación, carece de competencia para ejercer la potestad
reglamentaria de las leyes denominadas códigos, ya que tal facultad la tiene
exclusivamente el Presidente de la República de acuerdo con lo previsto por el
artículo 189, numeral 11, de la Carta Política.
De otro lado considera el
demandante que la atribución otorgada en el parágrafo acusado, desborda la
competencia constitucional que en el artículo 251 del texto Fundamental se le
otorga al Fiscal General de la Nación, toda vez que en ninguno de sus cinco
numerales se prevé la potestad reglamentaria que la norma parcialmente
enjuiciada contempla.
Aduce que al tenor de lo
dispuesto en el numeral 5 del artículo 250 de la Carta, la ley le puede conferir
otras atribuciones o funciones a la Fiscalía de modo inmediato y de modo
mediato al Fiscal General de la Nación, pero que tales facultades no pueden ser
las que por esfera constitucional específica o general competen a otro u otros
entes públicos, como en este caso acontece con las del Presidente de la
República respecto de la potestad reglamentaria.
De otro lado aprecia que
de aceptarse la tesis según la cual los códigos pueden ser reglamentados
mediante actos administrativos, de acuerdo con el contenido del numeral 3º del
artículo 257 de la Constitución, le corresponde al Consejo Superior de la
Judicatura “dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento
de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones
internas asignadas a los distintos cargos judiciales y la regulación de los
trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos
judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador".
Por lo anterior, el
impugnante considera que la norma acusada al ordenar que sea el Fiscal General
de la Nación quien reglamente las funciones de dichos servidores judiciales en
segunda instancia, no está desarrollando una atribución propiamente administrativa
de la entidad, sino jurisdiccional, tema estrictamente deferido a la Ley
procesal y no a los actos administrativos.
III.    INTERVENCIONES
1.      El
ciudadano Alfonso Guarín Ariza, en su condición de Presidente de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, presenta escrito mediante
el cual solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma
parcialmente demandada.
Considera que el establecimiento por parte
del Fiscal General de la Nación, de la organización y funcionamiento de los
funcionarios judiciales de la Fiscalía encargados de tramitar los recursos de
apelación y de queja y la consulta, es una competencia que la determinó el
artículo 30 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia,
al señalar que: “el Fiscal General (...) asignará la planta de personal que
corresponda a cada dependencia, podrá variarla cuando lo considere necesario y
establecerá un manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos”.
Aduce el interviniente que la Corte
Constitucional al efectuar la revisión de la disposición en mención, indicó que
tal precepto era una manifestación de la autonomía administrativa reconocida a
la Fiscalía General de la Nación por el artículo 249 de la Constitución
Política. Por lo anterior, antes que vulnerar la Constitución, el precepto
demandado desarrolla la parte final de la norma constitucional citada.
2.           También
presenta escrito de intervención el ciudadano Alfonso Gómez Méndez Fiscal
General de la Nación, en el cual solicita la declaración de constitucionalidad
del aparte demandado.
Afirma que el artículo 249 de la Constitución
Política, señala que la Fiscalía General de la Nación forma parte de la Rama
Judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal, por lo cual, el
Fiscal General, en tanto cabeza de la institución, posee la facultad de nombrar
y remover, de acuerdo con la ley, a los empleados bajo su dependencia (artículo
252, numeral 2) y, a la vez, posee la facultad de organizar administrativamente
a los miembros de la institución.
En criterio del Jefe del ente investigador,
la norma demandada asigna al Fiscal General una competencia administrativa, la
cual, ya de por sí posee conforme a la Carta Política, al reconocerle en el
artículo 249 autonomía a la institución.
IV.    CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Señor Procurador General de la Nación
solicita a la Corte declarar exequible el parágrafo del artículo 117 de la Ley
600 de 2000.
Manifiesta que la facultad otorgada en la
norma impugnada, no contraviene la Carta Política, pues ésta permite que por
Ley se asignen al Fiscal General de la Nación otras atribuciones necesarias
para el cumplimiento de su función básica, adicionales a las expresamente
señaladas en el artículo 251, dentro de las que innegablemente se encuentran
las de carácter administrativo y logístico y que fue así como, tanto la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia, como el Decreto Legislativo que
establece la estructura del ente acusador, radicaron en cabeza del Fiscal
General el deber de desarrollar esa estructura fijada.
En criterio del Jefe del Ministerio Público
nada se opone a que una norma con carácter específico disponga que corresponde
al Fiscal General reglamentar la organización y funcionamiento de las Fiscalías
encargadas de tramitar los recursos de apelación y de queja y las consultas,
toda vez que según el artículo 30 de la Ley 270 de 1996, dicha labor deber
realizarla conforme “a los principios y las reglas generales que defina la
ley”.
Aclara el Procurador que, al ejercer el
Fiscal General la facultad consagrada en el parágrafo demandado, no está
coartando la atribución presidencial de reglamentar mediante decretos las leyes
expedidas por el Congreso de la República, sino que por el contrario está
desarrollando, a través de actos administrativos, las normas legales que de
manera general señalan la estructura y funcionamiento de la Fiscalía, así como
los parámetros que al efecto determina la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia.
Finalmente descarta alguna sujeción que en
materia de autonomía administrativa y presupuestal, tenga el Fiscal General
frente a las decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura.
V.
CONSIDERACIONES
1.      Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo
241, numeral 4o. de la Constitución Política, por cuanto la norma parcialmente
acusada hace parte de una ley de la República.
2.      El Problema Jurídico sometido a
decisión
De acuerdo con los cargos de la demanda y con
las intervenciones realizadas en el presente asunto, corresponde a la Corte
dilucidar si la facultad que la norma demandada asigna al Fiscal General de la
Nación para reglamentar lo relacionado con la organización y funcionamiento de
los funcionarios judiciales encargados de tramitar los recursos de apelación y
de queja, y la consulta contra las providencias interlocutorias proferidas por
el fiscal delegado que dirija la investigación, vulnera la Constitución porque
con ella se hayan violado  las disposiciones superiores contenidas en los
artículos 189 numeral 11 conforme al cual el ejercicio de la potestad
reglamentaria corresponde al Presidente de la República-, 250 y 251 sobre las
competencias de la Fiscalía y del Fiscal General de la Nación, dentro de las
cuales no cabrían las facultades atribuidas por la ley demandada al Fiscal;
257, numeral 3, de la Constitución, pues la  función que la disposición
demandada atribuye al Fiscal General de la Nación correspondería al Consejo
Superior de la Judicatura y la función cuya reglamentación se atribuye al
Fiscal General de la Nación es de naturaleza jurisdiccional y por consiguiente
su regulación está reservada a la ley.
Teniendo en cuenta la decisión de la Sala
Plena frente a la ponencia inicialmente presentada por el Magistrado
Rodrigo Escobar Gil, en este texto definitivo se conserva  el originalmente
preparado hasta el punto presente para plasmar a continuación el acordado por
mayoría en la Plenaria de la Corte.
Así las cosas, con el fin de analizar los
cargos planteados y decidir sobre ellos, la Corte ha de precisar de antemano
las características institucionales que conforme a la Constitución Política
distinguen a la Fiscalía General de la Nación, y de manera especial lo relativo
a la autonomía administrativa de la misma sus alcances y límites.
3.
La autonomía constitucional de la Fiscalía General de la
Nación
3.1.   En
torno de la autonomía constitucional de los órganos del Estado y entre ellos de
la Fiscalía General de la Nación esta Corte ha tenido ocasión de señalar las
características y alcances pertinentes. En ese orden de ideas recientemente ha
puntualizado que la autonomía reconocida por la Constitución a favor de ciertos
organismos estatales se basa ya sea en función de la protección de
colectividades territoriales (autonomía de las entidades territoriales, régimen
especial de las denominadas corporaciones autónomas regionales)[1], o del desarrollo de
las funciones encomendadas (autonomía de los organismos de control, de los
organismos de regulación- Banco de la República, organismo de televisión,
autonomía de la organización electoral)[2]
, o de comunidades específicas y del servicio a ellas encomendado ( autonomía
universitaria)[3].
Así mismo la Corte ha destacado que la
autonomía que la Constitución Política otorga a determinados organismos
significa, básicamente, i) no pertenencia a alguna de las ramas del Poder, ii)
posibilidad de actuación por fuera de las ramas del Poder y por ende actuación
funcionalmente independiente de ellas, iii) titularidad de una potestad de
normación para la ordenación de su propio funcionamiento y el cumplimiento de
la misión constitucional encomendada[4].
De otra parte, la autonomía
constitucionalmente reconocida se predica frente a los demás órganos del Estado
y particularmente frente a los órganos integrados en las ramas del Poder
Público. En consecuencia la autonomía constitucionalmente otorgada marca un
límite a la acción de los órganos de las Ramas del Poder sobre los órganos
definidos constitucionalmente como autónomos.
Si bien los denominados “órganos autónomos
e independientes” son órganos del Estado, según ha expresado esta Corte, la
acción del legislador y la de los órganos que forman parte de la Rama Ejecutiva
se halla limitada por el núcleo esencial de autonomía que resulta definido por
los mandatos mediante los cuales la Constitución, de manera explícita y en cada
caso, define el ámbito de autonomía. Al respecto la Corte ha acuñado como
enunciado de principio el siguiente: A mayor regulación constitucional menor
será el ámbito de la regulación legal, y viceversa. Pero en todo caso, es
preceptivo el respeto al núcleo esencial de autonomía que en cada supuesto
aparecerá definido en función del cumplimiento de las misiones específicas
encomendadas al órgano autónomo[5].
3.2.
Conforme al artículo 249 de la Constitución Política, la Fiscalía General de la
Nación forma parte de la Rama Judicial y tiene autonomía administrativa y
presupuestal.
Dicha autonomía de la Fiscalía fue reafirmada
en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, cuyos artículos 28 y 30
establecen:
“Artículo 28. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA Y
PRESUPUESTAL. La Fiscalía General de la Nación hace parte de la Rama judicial y
tiene autonomía administrativa y presupuestal, sin perjuicio del control fiscal
ejercido por el Contralor General de la Nación.”
“Articulo 30.
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION. Corresponde a la
Ley determinar la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la
Nación.  El Fiscal General desarrollará dicha estructura con sujeción a los
principios y reglas generales que defina la ley. En desarrollo de tal facultad,
asignará la planta de personal que corresponda a cada dependencia, podrá
variarla cuando lo considere necesario y establecerá el manual de requisitos y
funciones de cada uno de los empleos.
“En ejercicio de estas atribuciones, el
Fiscal General de la nación no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones
que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de
apropiaciones iniciales”.
Esta Corporación al examinar la
constitucionalidad de las normas antes citadas[6],
señaló, con relación al artículo 28:
“De conformidad con el último inciso del
artículo 249 constitucional, la Fiscalía General de la Nación, no obstante
formar parte de la rama judicial, cuenta con autonomía administrativa y
presupuestal para el debido cumplimiento de su labor investigativa y
acusatoria. Con lo anterior quiso el Constituyente que esta entidad gozara, por
así decirlo, de un status especial respecto de las demás entidades de la rama,
lo que implica que ella no tiene por qué depender de las decisiones que le
corresponde adoptar al Consejo Superior de la Judicatura en ejercicio de las
atribuciones consignadas en los artículos 256 y 257 superiores. Lo expuesto
no obsta para que de conformidad con el artículo 267 de la Carta Política, la
Contraloría General de la República pueda ejercer el correspondiente control
fiscal, pues sin lugar a dudas se trata de vigilar a una entidad del Estado que
administra fondos y bienes de la Nación.
Al tratarse, pues, de una norma que
prácticamente transcribe parte del texto del artículo 249 superior y que se
aviene a lo presupuestado en el artículo 267 de la Constitución, la Corte habrá
de declarar su exequibilidad.”
Así mismo respecto del artículo 30 de la ley 270  de
1995 la Corte precisó:
“Como se estableció al revisar el artículo
28 del presente proyecto, la Constitución Política le asignó a la Fiscalía
General de la Nación un status especial en relación con las otras entidades que
hacen parte de la rama judicial del poder público. Esa diferenciación se
establece a partir de la autonomía presupuestal y administrativa que se le
confiere al ente acusador (Art. 249 C.P.), de forma tal que este pueda definir
los asuntos sobre los que versan estas materias en forma independiente, sin
depender para ello del órgano al que constitucionalmente se le ha otorgado de
manera general esa atribución dentro de la rama, esto es, el Consejo Superior
de la Judicatura”.
En ese orden de ideas, para la Corte es claro que la
referida autonomía constitucional de la Fiscalía tiene entre sus consecuencias
la relativa a la competencia de este órgano constitucional para emitir los
reglamentos necesarios para regular su propia organización y funcionamiento y
que ella se afirma en este campo, de manera primordial, frente a las
competencias que asisten al Consejo Superior de la Judicatura, conforme a los
artículos 256 y 257 de la Constitución[7]
De otra parte, las atribuciones
derivadas de la autonomía constitucional deben ejercitarse por el Fiscal
General de la Nación con sujeción a los principios y reglas que defina la ley,
pues en armonía con el artículo 253 de la Constitución corresponde a ésta
determinar “lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía”,
como de manera reiterada lo ha señalado esta  Corporación[8]. Sobre el particular
cabe recordar que respecto de la relación autonomía constitucional -
competencia legislativa, esta Corporación ha destacado que el mandato del
artículo 150 de la Constitución no conoce más restricciones que las que la
propia Constitución determine y por tanto, salvo que al definir los contornos
de la autonomía que ella misma confiere y reconoce haya precisado esos límites,
ha de entenderse que el legislador ostenta una amplia potestad de configuración
de la mencionada autonomía de los órganos estatales.
En ejercicio de la autonomía administrativa y
en razón de sus funciones podrá el Fiscal General de la Nación, entonces,
expedir reglamentos relacionados con la organización y eficaz desempeño de las
funciones del organismo a bajo su dirección.
3.3.   Señalado
ya el ámbito de proyección de la autonomía “administrativa y presupuestal”
de la Fiscalía General de la Nación, es pertinente indicar, en atención a los
cargos de violación enunciados por el demandante, que como sucede en relación
con todos los órganos estatales en el marco del Estado social de derecho,
conformado por la Constitución de 1991, la autonomía proclamada a favor de la
Fiscalía no es absoluta y por ello ese organismo debe actuar en consonancia con
las competencias constitucionales de los demás órganos del Estado.
Al respecto, en torno precisamente de las
normas atinentes a la organización y funcionamiento de la Fiscalía y su
correspondencia con el artículo 253 de la Constitución, esta Corporación en  la
sentencia C-037 de 1996, consideró:
“... resulta
claro que el Congreso, a través de una ley ordinaria, deberá definir ciertos
aspectos presupuestales y administrativos de la Fiscalía. Tal es el caso, por
ejemplo, de la fijación de la planta de personal -la cual habrá de depender
necesariamente de la normas relacionadas con la carrera administrativa-, o del
manual de funciones que igualmente deberá ser determinado por el legislador”
En armonía con esta orientación, en sentencia
relativa a la proyección de la cláusula general de competencia del legislador y
la autonomía reconocida a la Contraloría General de la República, la Corte tuvo
ocasión de señalar:
“El órgano que tiene la potestad genérica
de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso,
puesto que a éste corresponde "hacer las leyes", por lo cual la
enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la
Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el
Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas
específicas del artículo 150 superior, entonces tal norma es, por ese solo
hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría desconocer que en el
constitucionalismo colombiano la cláusula general de competencia está radicada
en el Congreso.” [9]
4.       Naturaleza de
la facultad atribuida al Fiscal General de la Nación por la disposición
demandada.
Según lo ya reseñado, la disposición acusada
forma parte, como parágrafo, del artículo 117 de la ley 600 de 2000 cuyo texto
prevé que dentro de la Fiscalía General de la Nación habrá funcionarios
judiciales con la función exclusiva de tramitar la consulta y los recursos de
apelación y de queja contra las providencias interlocutorias proferidas por el
fiscal delegado que dirija la investigación.  El Parágrafo en mención dispone
que “Su organización y funcionamiento se reglamentará en forma precisa por
el Fiscal general de la Nación.”
Los intervinientes y el Señor Procurador
General de la Nación hacen énfasis en que la reglamentación en referencia se
circunscribe a aspectos meramente administrativos de la organización y el
funcionamiento de los funcionarios judiciales que tengan a su cargo la
tramitación de los recursos y de la consulta y destacan que además de que la
ley bien puede atribuir funciones específicas a la Fiscalía y al Fiscal General
es lo cierto que las mismas quedan comprendidas, en último análisis dentro de
la atribuciones constitucionales que en el ámbito de la autonomía que las
normas superiores reconocen  a la Fiscalía corresponden a ésta como expresión
de la autonomía administrativa que a ella se atribuye.
No obstante, considera la Corte que las
reglamentaciones autorizadas por la ley exceden el ámbito puramente interno de
organización y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación pues sus
contenidos en cuanto tienen que ver con “el funcionamiento y organización”
de los funcionarios encargados de la tramitación de la segunda instancia tienen
vocación de proyección externa y están llamadas a afectar de manera directa a
terceros, a aquellos que deban actuar ante los funcionarios en mención.
Así las cosas, la Corte no comparte las
orientaciones expresadas por los intervinientes y el Ministerio público en
cuanto a que la disposición acusada tan solo contiene la autorización para el
ejercicio de una competencia llamada a incidir con exclusividad en el ámbito
administrativo interno de la Fiscalía, significativa de la previsión
constitucional conforme a la cual el legislador puede asignar, además de las
previstas en la propia Constitución otras funciones a la Fiscalía. Para la
Corte, en cuanto no incidan en la esfera externa de actuación de la Fiscalía,
las funciones de administración interna necesarias para el ejercicio y
cumplimiento de la misión y funciones constitucionales deben precisamente
enmarcarse dentro de la autonomía “administrativa” que
constitucionalmente ampara a la Fiscalía y que le permite, con miras a asegurar
la necesaria independencia en el cumplimiento de aquellas, adoptar sin
interferencias de los otros órganos del Estado las medidas necesarias de
administración en armonía con las disposiciones que establezca la ley en desarrollo
del artículo 253 de la Constitución y en consonancia con las atribuciones del
Consejo Superior de la Judicatura, según lo ya  expresado siguiendo la
jurisprudencia de esta Corporación.
5.  La reserva de ley
en materia de competencias judiciales
Ya se ha destacado que  el texto acusado
forma parte, como parágrafo, del artículo 117 de la ley 600 de 2000, cuyo
inciso principal se ocupa de regular la organización y funcionamiento de los
funcionarios judiciales encargados de la tramitación de los recursos que se
interpongan frente a la actuación de los fiscales delegados.
Así las cosas, es indudable que la
disposición en mención tiene contenidos de atribución de competencia judicial y
de regulación del proceso penal, materias sobre las cuales existe reserva
constitucional de ley.
En ese orden de ideas se tiene que conforme al
artículo 121 de la Constitución Política, ninguna autoridad podrá ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Sobre
este particular la Corte Suprema de Justicia, actuando en sede de control de
constitucionalidad, en sentencia de mayo 5 de 1978 expresó:
“En un Estado de Derecho todo poder es una
simple competencia jurídica, esto es, una facultad conferida expresamente en
una norma, delimitada en su contenido por la misma disposición y condicionada
por ella en cuanto a sus fines, a la oportunidad y circunstancias para ponerla
en acto, así como los procedimientos y formas para que su ejercicio sea
regular.”[10]
Debe precisar la Corte que la reserva de ley
en materia de competencias no es contraria a la posibilidad de que tales
competencias, establecidas en la ley, sean luego desarrolladas en el
reglamento. Así se desprende de lo dispuesto en los artículos 122 y 123 de la
Constitución, conforme a los cuales “No habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en ley o reglamento...” “(...) Los servidores
públicos ... ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución,
la ley y el reglamento.” En este caso es claro que, por virtud de lo
preceptuado en el artículo 121 constitucional, el reglamento sólo puede
orientarse a detallar y hacer operativa la competencia atribuida en la
Constitución o en la ley, pero sin que pueda ampliar o restringir su ámbito.
Por su parte la reserva de ley sobre el
procedimiento penal se deriva del principio de legalidad del proceso que
encuentra su fundamento en el artículo 29 de la Constitución.
Se impone entonces, a la luz de las
anteriores consideraciones, realizar un contraste entre el contenido del
artículo 117 que está sujeto a reserva y el alcance de la atribución que en el
parágrafo de la misma disposición se confiere al Fiscal General de la Nación.
El artículo 117 de la Ley 600 de 2000, en
armonía con lo establecido por el artículo 18 de la misma ley, en el artículo
31 de la Constitución Política y en el artículo 27 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria
de la Administración de Justicia” se orienta a garantizar el principio de
la doble instancia para las actuaciones que se surtan ante los fiscales
delegados.
Es el propio artículo 117, o sea la ley, el
que sobre esta materia determina todos los aspectos relevantes de la
competencia judicial. Allí se señala la autoridad encargada de ejercer la
función, esto es, los funcionarios judiciales cuya función exclusiva se regula
en la norma y el contenido de la competencia, que no es otro que el de tramitar
la consulta y los recursos de apelación y de queja contra las providencias
interlocutorias proferidas por el fiscal delegado que dirija la investigación.
A su vez, es también la ley, el Código de Procedimiento Penal, la que regula la
procedencia, la oportunidad para interponerlos y el procedimiento aplicables a
tales consulta y recursos.
Si bien, como lo plantean los intervinientes
y el Ministerio Público podría enunciarse una interpretación conforme a la
cual  el parágrafo demandado sólo establece la facultad del Fiscal General de
la Nación para regular lo relacionado con la organización y funcionamiento de
dichos funcionarios judiciales y desde esta perspectiva, la facultad del Fiscal
de expedir reglamentos se circunscribiría al plano meramente administrativo, es
decir a lo relacionado con la organización y funcionamiento de la Fiscalía
General de la Nación para lo cual ya tendría, además de la fuente
constitucional directa sobre su autonomía en materias administrativas y
presupuestales, soporte legal en el Decreto 261 de 2000 que además de las
funciones especiales otorgadas al jefe máximo del ente investigador por el
Estatuto superior, señaló que a éste asiste la facultad de expedir reglamentos,
órdenes, circulares y los manuales de organización y procedimientos conducentes
a la organización administrativa y al eficaz desempeño de las funciones de la
Fiscalía General de la Nación. Y en ese contexto la disposición acusada no
haría más que repetir lo ya establecido sin agregar atribución nueva.
Conforme a esta línea interpretativa, la
facultad de regulación del Fiscal prevista en el parágrafo acusado no puede
extenderse a esas materias, ni esa sería una consecuencia de la norma, tal como
erradamente se habría interpretado por el actor.
Empero esa interpretación llevaría a la
conclusión  de que la norma en mención no solo sería inocua sino también
inútil, lo cual pugna con el cabal entendimiento que ha de darse a las
disposiciones emanadas del legislador.
Así las cosas, la Corte ha de reiterar que el artículo
mencionado, en su primera parte, atribuye una competencia funcional y en el
parágrafo atribuye al Fiscal General de la Nación la facultad para reglamentar
el funcionamiento de los funcionarios encargados del ejercicio de tal
competencia. La unidad gramatical propia del artículo, que junto con su
parágrafo forma un solo texto normativo, lleva necesariamente a que esa
facultad de regulación que se atribuye al Fiscal se extienda a los aspectos del
trámite de las competencias que la norma asigna.
En ese orden de ideas, es imprescindible
concluir que la atribución explícitamente conferida al Fiscal General de la
Nación por la disposición acusada dentro del contexto normativo en el cual se
contiene rebasa el ámbito meramente interno de la Fiscalía y se proyecta
externamente, como ya se dijo, incursionando en una regulación propia del
ejercicio de la función judicial del Estado, aspecto éste que
constitucionalmente compete al legislador y que  genera de manera inevitable la
inconstitucionalidad de la norma, tal como se declarará en la parte resolutiva
de esta providencia.
VI.     DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el Parágrafo del
artículo 117 de la Ley 600 de 2001.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL,
HACE CONSTAR:
Que los H. Magistrados doctores
Jaime Cordoba Triviño y Eduardo Montealegre Lynett, no firman la presente
sentencia por cuanto en su momento les fue aceptado impedimento para intervenir
en la presente decisión.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-775/01
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Función administrativa que garantiza funcionamiento de competencia
definida en ley (Salvamento de voto)
LEY-Reiteración
de facultades previstas en la Constitución (Salvamento de voto)
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Reglamentación conforme a la ley de organización y funcionamiento
(Salvamento de voto)
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Regulación administrativa de organización y funcionamiento
(Salvamento de voto)
Magistrado Ponente: Alvaro Tafur
Galvis
expedientes No: D-3294
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo
del artículo 117 de la Ley 600 de 2000
Con el
acostumbrado respeto, me aparto de la posición mayoritaria de la Corte en la
presente Sentencia en relación con la declaratoria de inexequibilidad del
parágrafo del artículo 117 de la Ley 600 de 2000. Expongo a continuación las
razones por las cuales salvo mi voto, las cuales, en general, corresponden a
las que servían de fundamento a la ponencia que no fue acogida por la mayoría.
La norma
demandada forma parte, como parágrafo, del artículo 117 de la Ley 600 de 2000
cuyo texto prevé que dentro de la Fiscalía General de la Nación habrá
funcionarios judiciales con la función exclusiva de tramitar la consulta y los
recursos de apelación y de queja contra las providencias interlocutorias
proferidas por el fiscal delegado que dirija la investigación. El parágrafo en
mención dispone que “Su organización y funcionamiento se reglamentará en
forma precisa por el Fiscal General de la Nación.” En concepto de la Corte,
las reglamentaciones autorizadas por la ley exceden el ámbito puramente interno
de organización y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación pues sus
contenidos en cuanto tienen que ver con el “funcionamiento y organización” de
los funcionarios encargados de la tramitación de la segunda instancia tienen
vocación de proyección externa y están llamadas a afectar de manera directa a
terceros, a aquellos que deban actuar ante los funcionarios en mención.
En mi concepto
el  parágrafo del artículo 117 de la Ley 600 de 2000, cuando le atribuye al
Fiscal General de la Nación la función de reglamentar la organización y el
funcionamiento de los funcionarios judiciales encargados de la tramitación de
los recursos que se interpongan frente a la actuación de los fiscales
delegados, le está asignando una función típicamente administrativa, orientada
a garantizar el adecuado funcionamiento de una competencia que está definida de
manera completa en la ley.
Estima la
mayoría que dicha interpretación debe descartarse por inocua, en la medida en
que nada agregaría a la facultades constitucionales de la Fiscalía, derivadas
de su régimen de autonomía.
No me parece
razonable, sin embargo, descartar por inocua una interpretación plausible de la
norma y acoger en su lugar un distinta y conforme a la cual la norma es
inconstitucional, para a renglón seguido declararlo así.
Estimo,
contrariamente a lo expresado por la mayoría, que no toda reiteración que se
haga en la ley de facultades previstas en la Constitución, consiste en una mera
redundancia legislativa. Tal referencia legislativa puede tener múltiples
alcances y significados, por ejemplo, como factor de sistematización o de
especificación de los contendidos constitucionales.
En el caso concreto,
el  aparte cuya constitucionalidad era objeto de discusión, era un complemento
de la norma que atribuye la competencia, complemento sin cuya puesta en acto,
tal competencia se quedaría simplemente escrita. El legislador advertía de esta
manera que la norma requería de la actividad reguladora de la Fiscalía para que
la competencia que en ella se consagraba pudiese hacerse efectiva.
Lo anterior, en
virtud a la autonomía constitucional de la Fiscalía, que tiene entre sus
consecuencias, la relativa a la capacidad de ese ente constitucional de emitir
los reglamentos necesarios para regular su propia organización y
funcionamiento, porque si bien, corresponde a la ley determinar la estructura y
el funcionamiento de la Fiscalía, es atribución del Fiscal General desarrollar
esa estructura con sujeción a los principios y reglas generales que defina la
ley.
Tal como se
proponía en la ponencia y se acoge en el texto de la sentencia, es el propio
artículo 117, o sea la ley, el que determina todos los aspectos relevantes de
la competencia judicial. Allí se señala la autoridad encargada de ejercer la
función, esto es, los funcionarios judiciales cuya función exclusiva se regula
en la norma y el contenido de la competencia, que no es otro que el de tramitar
la consulta y los recursos de apelación y de queja contra las providencias
interlocutorias proferidas por el fiscal delegado que dirija la investigación.
A su turno, es también la ley, esta vez el código de procedimiento penal, la
que regula la procedencia, la oportunidad para interponerlos y el procedimiento
aplicable a tales consulta y recursos. Se tiene entonces, que sería en este
caso el legislador quien determina los funcionarios a quienes se les encomienda
el ejercicio de la función jurisdiccional y los asuntos que son de su
conocimiento, de conformidad con el factor funcional de competencia,
correspondiéndole al fiscal dentro de un ámbito estrictamente administrativo
regular lo relacionado con la organización y funcionamiento de dichos
funcionarios judiciales.
Por las
anteriores consideraciones estimo debió declararse la exequibilidad de la norma
demandada.
Fecha ut supra,
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
[1] Cfr. Sentencias C-219 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;
C-380 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C- 534 de 1996 M.P. Fabio Morón
Díaz; C- 578-99 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[2] Cfr. Sentencias C-078 de 1999 M.P., Eduardo Cifuentes Muñoz;
C-566 de 2000 M.P., Carlos Gaviria Díaz; C-350 de 1997 M.P., Fabio Morón Díaz:
C-208 de 2000., Antonio Barrera Carbonell, C- 401 de 2001 M. P., Alvaro Tafur
Galvis y C-827 de 2001 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[3] Cfr. Sentencias C-220 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz; T 496 de
2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[4] Sentencia C-401 de 2001.
[5]
Sentencia C- 401 de 2001
[6] Sentencia
C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[7]
Entre otras, sentencias C-037/96 . M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-670-01
M.P.  Manuel José Cepeda Espinosa.
[8]
Sentencia C-037/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9] Sentencia C- 527 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[10]
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de mayo 5 de 1978.