T-447-20
Sentencia T-447/20
Referencia: Expediente T-7.629.623
Acción de
tutela instaurada por: Reyes Dolores Martínez Silva en contra de la
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá,
D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020)
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado y los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro
Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de las sentencias adoptadas en primera instancia y en
segunda instancia por el Juzgado Cuarto de Familia de Santa Marta, Magdalena y
la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa
Marta, mediante las cuales se estudió la posible vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a la igualdad de la
señora Reyes Dolores Martínez Silva por parte de la Administradora Colombiana
de Pensiones - Colpensiones.
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
La señora Reyes Dolores Martínez
Silva, actuando mediante apoderado[1], interpuso acción
de tutela el día 27 de junio de 2019 en contra de la Administradora Colombiana
de Pensiones, en adelante Colpensiones, por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a la igualdad, en
atención a la negativa de esa entidad de adelantar el trámite tendiente a
determinar si tiene o no derecho a que se le reconozca la sustitución pensional[2].
B.
HECHOS RELEVANTES
1. La señora Reyes Dolores Martínez
silva, quien en la actualidad tiene 82 años[3],
contrajo matrimonio con el señor Inocencio Antonio López Mendoza el día 11 de
marzo de 1960[4]. Convivió con
él hasta el día 22 de mayo de 2018, fecha en la que el último falleció[5].
2. Al fallecido señor Inocencio Antonio
López Mendoza, Colpensiones le reconoció el derecho a la pensión de invalidez
desde el 1 de julio de 2013 mediante la resolución GNR 156394 del 27 de junio
de 2013, por un monto de un salario mínimo mensual legal vigente.
3. El 7 de junio de 2018, la señora Reyes
Dolores Martínez Silva, en su calidad de cónyuge sobreviviente, solicitó a
través de abogado, el reconocimiento de la sustitución pensional a Colpensiones[6]. Sin embargo, mediante oficio del 8
de junio de 2018, Colpensiones respondió la solicitud afirmando que, realizada
la consulta con Asofondos, se evidenció que estaba en trámite el reconocimiento
de otra prestación en el régimen de ahorro individual, por lo que solicitó a la
accionante un certificado sobre dicha actuación[7].
4. Posteriormente, mediante un escrito
del 14 de junio de 2018, la señora Reyes Dolores Martínez Silva reiteró la
petición a Colpensiones, argumentando que su fallecido cónyuge únicamente
percibió una pensión de invalidez que fue reconocida por esa entidad[8]. Pese a lo anterior, el día 25 de
junio de 2018 Colpensiones respondió afirmando que no era posible darle trámite
a su solicitud pensional, en atención a que, una vez revisada la base de datos
del Sistema de Información de Administradoras de Fondos de Pensiones –SIAFP-,
era posible advertir que el señor Inocencio Antonio López Mendoza estuvo
afiliado a Porvenir S.A. desde el 1 de agosto de 1998 y, que dicha entidad, ya
le reconoció una prestación[9].
5. Finalmente, la señora Reyes Dolores
Martínez Silva informó que en el año 2007 la Asamblea Departamental del
Magdalena, empleadora de su fallecido cónyuge, remitió los aportes
correspondientes a 26 semanas por error al entonces Fondo de Pensiones y
Cesantías Horizonte S.A., entidad que devolvió dichos aportes en virtud de la
orden de tutela proferida por el Juzgado Sexto Civil Municipal de Santa Marta[10].
C.
RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA
6. Mediante auto del 3 de julio de 2019, el
Juzgado Cuarto de Familia Oral del Circuito de Santa Marta, Magdalena, avocó
conocimiento de la acción de tutela interpuesta por la señora Reyes Dolores
Martínez Silva en contra de Colpensiones y vinculó al proceso a Porvenir S.A.,
a la Asamblea Departamental del Magdalena y al Juzgado Sexto Civil Municipal de
Santa Marta[11].
Posteriormente, mediante auto del 15 de
julio de 2019, el Juzgado Cuarto de Familia Oral del Circuito de Santa Marta
vinculó a la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y
Cesantías – Asofondos-[12]
Asamblea Departamental del
Magdalena[13]
7. Mediante escrito del 5
de julio de 2019, la Asamblea Departamental del Magdalena intervino en el
proceso de tutela para solicitar su desvinculación del mismo, argumentando que
la supuesta conducta vulneradora no fue cometida por esa entidad y que, en todo
caso, también carecen de competencia para pronunciarse.
Asociación Colombiana de
Administradoras de Fondos de Pensiones y de cesantías – Asofondos
8. Mediante escrito
presentado el 15 de julio de 2019, Asofondos solicitó que se declarara su falta
de legitimación en la causa por pasiva, como quiera que dentro de sus
facultades no está la de conceder o no derechos o prestaciones, pues no tiene
competencia para modificar la información suministrada por las administradoras.
9. Pese a que fueron
debidamente notificados de este proceso de tutela, Colpensiones y Porvenir S.A.
no se pronunciaron dentro del proceso.
D.
DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia: Juzgado
Cuarto de Familia de Santa Marta[14]
10. Mediante sentencia del
17 de julio de 2019, el Juzgado Cuarto de Familia de Santa Marta decidió
declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Reyes
Dolores Martínez Silva en contra de Colpensiones, por considerar que no se
acreditaban los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
En efecto, frente al
primero el juez constitucional argumentó que habían transcurrido más de 6 meses
entre la interposición de la acción de tutela y la fecha de la última
comunicación proferida por Colpensiones y que, en ese sentido, a su juicio, ese
término era desproporcionado. De igual forma, advirtió que, en todo caso, la
accionante tiene otros mecanismos administrativos y judiciales para efectos de
ejercer la defensa material de sus derechos.
Sala Civil - Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta[15]
11. La parte accionante impugnó
la decisión de primera instancia argumentando que: (i) el juez constitucional
erró al considerar que la acción de tutela no acredita el requisito de
subsidiariedad, en la medida en la que advirtió que su pretensión no es el
reconocimiento pensional, sino que se le ordene a la entidad accionada que le
dé trámite a su solicitud pensional; y (ii) también acotó que la jurisprudencia
constitucional, ha permitido flexibilizar el requisito de inmediatez cuando se
trata del reconocimiento de un derecho de carácter periódico, como es el caso
de las prestaciones que se derivan de la seguridad social[16].
12. Mediante sentencia del
28 de agosto de 2019, la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santa Marta decidió confirmar la sentencia de primera
instancia. Sin embargo, consideró que el único requisito de procedibilidad
incumplido era el de subsidiariedad, como quiera que la accionante tenía la
carga que no cumplió de aportar un certificado en el que constara si su cónyuge
tenía o no una prestación reconocida por alguna entidad del régimen de ahorro
individual.
E.
ACTUACIONES
ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS APORTADAS EN SEDE DE
REVISIÓN
Auto de
pruebas del 2 de diciembre de 2019[17]
13.
Mediante
auto del 2 de diciembre de 2019 y, con el ánimo de (i) determinar las
condiciones de procedencia de la acción de tutela; y (ii) conocer el estado
actual del trámite de reconocimiento pensional, el Magistrado sustanciador, con
fundamento en el artículo 64 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional,
decidió practicar pruebas[18]. Por lo anterior, ofició
a (i) la señora Reyes Dolores
Martínez Silva; (ii) Colpensiones; y (iii) Porvenir S.A. para que ampliaran la
información que suministraron dentro de la acción de tutela de la referencia o,
en su defecto, aportaran elementos de juicio nuevos al debate.
14.
Particularmente,
a la señora Reyes Dolores Martínez Silva se le preguntó acerca de (i) cómo está
integrado su núcleo familiar; (ii) los ingresos y gastos mensuales que tiene;
(iii) si es propietaria de algún inmueble; y finalmente, (iv) si ha iniciado
algún otro proceso judicial en contra de las entidades accionadas y vinculadas
a la acción de tutela.
15.
A Colpensiones
se le indagó respecto de (i) el estado actual del trámite pensional de la
señora Reyes Dolores Martínez Silva; y (ii) el procedimiento que se adelanta
para verificar las prestaciones que esa entidad concede.
16.
Finalmente,
se le preguntó a Porvenir S.A. acerca de (i) si el señor Inocencio Antonio
López Mendoza en algún momento estuvo afiliado a ese fondo; y (ii) si esa
entidad reconoció alguna prestación al citado señor.
Reyes
Dolores Martínez Silva[19]
17.
Mediante
escrito del 9 de diciembre de 2019, la señora Reyes Dolores Martínez Silva
procedió a contestar las preguntas planteadas por el Magistrado sustanciador de
la siguiente forma: (i) manifestó que no cuenta con ningún ingreso diferente a
un subsidio estatal al adulto mayor que recibe del municipio por un valor de 45
mil pesos[20]; (ii) anotó que convive
con 2 nietas mayores de edad y 3 biznietos menores de edad, quienes le
colaboran para su sostenimiento diario[21]; (iii) afirmó
que vive en un inmueble que le asignó el municipio de Ciénaga, Magdalena, en el
año 2003[22]; (iv) finalmente,
informó no haber iniciado otro proceso judicial por las mismas razones.
Colpensiones[23]
18.
Mediante
escrito del 13 de diciembre de 2019[24], Colpensiones procedió a
responder las preguntas planteadas de la siguiente forma: Respecto del estado
actual del trámite, manifestó que si bien al verificar, inicialmente en el
sistema, el cónyuge fallecido de la accionante aparecía con una novedad de
reconocimiento prestacional en el régimen de ahorro individual, esta situación
fue corregida y, por ende, se superaron las dificultades existentes para
efectos de darle trámite a la solicitud pensional.
19.
Posteriormente,
mediante escrito radicado el 27 de enero de 2019 en la Corte Constitucional[25],
Colpensiones procedió a informar que ya recibió la solicitud pensional de la
señora Reyes Dolores Martínez Silva, petición a la que se le está dando trámite
correspondiente, luego de la corrección realizada en el sistema, para efectos
de decidir de fondo si la accionante es o no beneficiaria de la sustitución
pensional. Por lo anterior, solicitó que se declarara la carencia actual de
objeto, por hecho superado.
20.
Finalmente,
mediante escrito remitido el 27 de febrero de 2020, Colpensiones informó a esta
Corte que mediante resolución 54478 proferida el día anterior, esa entidad
reconoció a la accionante la sustitución pensional de la prestación que
devengaba su fallecido cónyuge, en cuantía de un SMLMV[26].
Porvenir
S.A.[27]
21.
Mediante
escrito del 9 de diciembre de 2018, Porvenir S.A. procedió a responder las
preguntas planteadas por el Magistrado sustanciador, informando que: (i) En
efecto, en virtud de una orden judicial, al señor Inocencio Antonio López
Mendoza se le devolvió la suma correspondiente a unas semanas remitidas por su
empleador al Fondo de Pensiones y Cesantías Horizonte, el cual fue,
posteriormente, absorbido por Porvenir S.A. y; (ii) no existe a la fecha
ninguna reclamación ante ese fondo de prestaciones, por parte de la accionante
o su fallecido cónyuge.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
22.
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir
sentencia dentro de las acciones de tutela de la referencia, con fundamento en
los artículos 86, inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en
cumplimiento del Auto del 30 de octubre de 2019, expedido por la Sala Número Diez
de Selección de esta corporación, que ordenó la revisión del presente caso[28].
B.
CUESTIÓN PREVIA: PROCEDIBILIDAD
DE LA ACCIÓN DE TUTELA
23.
De acuerdo a lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, para el
ejercicio de la acción de tutela se deben acreditar unos requisitos que
permitan establecer su procedencia para resolver el problema jurídico puesto en
conocimiento del juez constitucional. Así las cosas, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional procederá a realizar un análisis sobre (i) la
legitimación en la causa por activa y por pasiva; (ii) la inmediatez y, por
último, (iii) la subsidiariedad.
24.
Legitimación por
activa: El artículo 86 de la Constitución Política[29]
establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han
sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer acción de tutela directamente
o a través de un representante que actúe en su nombre.
Si bien el titular de los derechos
fundamentales es a quien, en principio, le corresponde interponer el amparo
constitucional, lo cierto es que es posible que un tercero acuda ante el juez
constitucional. En efecto, el artículo 10[30]
del Decreto 2591 de 1991[31] establece
que la acción de tutela también puede ser interpuesta por el representante de
la persona que ha visto vulneradas sus prerrogativas, por otra persona que
agencie oficiosamente los derechos del titular ante la imposibilidad de este
último de acudir por sí mismo al amparo o por el Defensor del Pueblo y los
personeros municipales.
En el caso concreto, se advierte que la señora
Reyes Dolores Martínez Silva, titular de los derechos fundamentales alegados,
interpone acción de tutela, actuando a través de abogado, de conformidad con el
poder especial amplio y suficiente que aquella debidamente otorgó al
profesional del derecho para adelantar y llevar hasta su culminación la acción
de tutela interpuesta en contra de Colpensiones[32].
25.
Legitimación por
pasiva: El artículo
5 del Decreto 2591 de 1991[33] establece que la acción de tutela procede contra toda acción u
omisión de una autoridad pública que haya violado, viole o amenace un derecho
fundamental. También procede contra acciones u
omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III
del Decreto, particularmente, las hipótesis se encuentran plasmadas en el
artículo 42[34].
En
el caso que nos ocupa, Colpensiones es una empresa industrial y comercial del
Estado y, en esa medida, goza de legitimación en la causa por pasiva dentro del
presente trámite de tutela. Adicionalmente, es importante resaltar que la
conducta vulneradora que conllevó a la interposición de la acción de tutela
que, actualmente revisa la Sala Cuarta de Revisión, fue endilgada a
Colpensiones, como quiera que fue esa entidad quien se negó a darle trámite a
la solicitud pensional de la accionante, alegando que, de conformidad con el
sistema, el fallecido cónyuge de la accionante, reportaba una novedad de
reconocimiento prestacional en el régimen de ahorro individual.
En
este caso, la Asociación Colombiana de Fondo de Pensiones y Cesantías –
Asofondos, Porvenir S.A., la Asamblea Departamental de Magdalena y el Juzgado
Sexto Civil Municipal de Santa Marta, vinculadas por el juez constitucional de
primera instancia, no se encuentran legitimadas en la causa por pasiva, como
quiera que no eran las responsables de adelantar el trámite de reconocimiento
pensional solicitado por la accionante y brindar una respuesta de fondo. Así, no
se les endilgó conducta vulneradora alguna, y en consecuencia, la Sala ordenará
su desvinculación de este trámite.
26.
Inmediatez: El principio de inmediatez de la acción de tutela está
instituido para asegurar la efectividad del amparo y, particularmente,
garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales que se
encuentren amenazados o se hayan visto vulnerados por la acción u omisión de
una autoridad pública o de un particular en los casos previstos en la
Constitución y demás normas reglamentarias, así como en la jurisprudencia de
esta Corte. Por lo tanto, el transcurso de un lapso desproporcionado entre los
hechos y la interposición del amparo tornaría a la acción en improcedente,
puesto que desatendería su fin principal.
En
desarrollo de lo anterior, la jurisprudencia constitucional, interpretando el
artículo 86 de la Constitución, ha sostenido que, si bien no existe caducidad
para efectos de la interposición de la acción de tutela, lo cierto es que una
de las características innatas de este mecanismo constitucional es que su
finalidad es la protección inmediata de los derechos. Es decir, que su interposición
se habilita cuando existe una amenaza que requiera de una intervención urgente
del juez constitucional, para salvaguardar uno o varios derechos fundamentales[35].
27.       Ello necesariamente lleva
a concluir que entre la comisión de la conducta vulneradora y la interposición
de la acción de tutela debe transcurrir un término razonable, pues admitir lo
contrario, es decir, la procedencia del amparo luego de mucho tiempo, implica
la desnaturalización del mecanismo judicial dispuesto en el artículo 86 de la
Constitución, situación que, además, puede generar violaciones de derechos de
terceros y generar inseguridad jurídica[36]. Pese a lo anterior, la
valoración de la inmediatez, como requisito de procedencia, no es un asunto
fácil, en la medida en la que al juez constitucional le corresponde evaluar
dicha situación de conformidad con las circunstancias de cada caso concreto
28.       Precisamente, en la
sentencia SU-108 de 2018, la Sala Plena de esta corporación, considero que el
principio de inmediatez debe ser analizado, por parte del juez constitucional,
bajo tres reglas: (i) está instituido para garantizar la seguridad jurídica y
evitar la violación de los derechos de terceros que podrían verse afectados por
la interposición tardía de la acción de tutela; (ii) es necesario que se
verifique su cumplimiento a la luz del criterio de razonabilidad en cada caso
en concreto; y (iii) responde a una de las características más importantes del
amparo constitucional, en la medida en que este mecanismo busca una respuesta
oportuna frente a una amenaza urgente de los derechos fundamentales o una
afectación que exige remedio.
29.       En lo que tiene que ver con la segunda de
las reglas antes descritas, es decir, con la obligación que tiene el juez
constitucional de verificar el cumplimiento del requisito de inmediatez, de
conformidad con las características de cada caso, esta Corte ha considerado que
es imposible fijar un plazo objetivo que sea considerado oportuno para la
interposición de la acción de tutela, pero sí ha delimitado algunas
circunstancias que, por sí mismas, permiten estudiar dicho requisito atendiendo
al concepto de razonabilidad.
30.       En efecto, en la jurisprudencia
constitucional[37]  se ha establecido que es posible flexibilizar el
requisito de procedencia de la acción de tutela, denominado inmediatez, cuando:
(i) existen razones que justifiquen la inactividad, como sería el la ocurrencia
de un hecho de fuerza mayor y un caso fortuito; (ii) la vulneración de los
derechos permanece en el tiempo y, por lo tanto, es continua y actual; y (iii)
la carga de presentar la tutela en término es desproporcionada, atendiendo a la
condición de sujeto de especial protección constitucional del accionante.
31.       En suma, el principio de inmediatez, como
requisito de procedibilidad de la acción de tutela, es fundamental como quiera
que responde a una de las características esenciales del amparo constitucional
que es la protección pronta de los derechos transgredidos o amenazados. Así,
pese a que la acción de tutela no tiene un término de caducidad, la Corte ha
reconocido que este mecanismo debe ser interpuesto dentro de un plazo
razonable, circunstancia que, en todo caso, debe ser valorada por el juez en
cada caso en concreto, teniendo en cuenta la razones que justifican el acudir a
este medio de manera tardía, la permanencia de la vulneración en el tiempo y la
protección constitucional reforzada de la cual pueda gozar el accionante.
32.       En ese orden de ideas, la Sala Cuarta de
Revisión considera que, en este caso, la acción de tutela interpuesta por la señora
Reyes Dolores Martínez Silva, actuando mediante apoderado, acredita el
requisito de inmediatez, en la medida en la que si bien aquella presentó la
acción de tutela bajo revisión el día 27 de junio de 2019[38]
en contra de Colpensiones, solicitando el amparo de sus derechos al debido
proceso, a la seguridad social y a la igualdad y la última actuación registrada
de la entidad es del 25 de junio de 2018[39],
lo que indica que indica que entre uno y otro momento transcurrió casi un año;
lo cierto es que, en atención a lo siguiente es posible flexibilizar dicho
requisito:
33.       En primer lugar, se trata de una persona de
la tercera edad en condición de vulnerabilidad, como quiera que en la
actualidad tiene 82 años y tan sólo percibe un ingreso de $45.000 pesos
correspondiente a un subsidio del programa gubernamental Colombia Mayor.
34.       De igual forma, es importante advertir que,
pese a que, en este caso, la conducta que causa la vulneración es la traba
administrativa impuesta por Colpensiones, la pretensión final de la señora
Reyes Dolores Martínez Silva con dicha solicitud es el reconocimiento del
derecho a la sustitución pensional, es decir, la garantía de su derecho a la
seguridad social.
35.
Subsidiariedad: En
virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la
reiterada jurisprudencia constitucional adoptada en la materia[40] y los
artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene un carácter
residual y subsidiario, razón por la cual sólo procede excepcionalmente como
mecanismo de protección definitiva: (i) cuando el presunto afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, (ii) cuando existiendo, ese medio
carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e
integral los derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto;
así mismo, procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga
para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un derecho
fundamental. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, la protección
se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez
ordinario[41].
36.
En ese orden de ideas,
la acción de tutela es un mecanismo dispuesto en la Constitución (Art. 86) con
el fin de obtener la protección efectiva de los derechos fundamentales, cuando
el accionante no disponga de otros instrumentos judiciales de defensa, o cuando
existiendo, estos no sean idóneos o eficaces. De lo anterior se desprende que
el amparo constitucional es residual y subsidiario frente a los medios de
defensa ordinarios existentes en el ordenamiento jurídico y, en esa medida, en
casos como el que es objeto de revisión, en principio la acción de tutela no es
procedente, como quiera los jueces ordinarios laborales, son a quienes, en
principio, les corresponde decidir sobre los conflictos que se presentan entre
las administradoras de pensiones y sus afiliados.
37.       Pese a ello, esta corporación, a través de
su jurisprudencia, ha ajustado dicho principio a los valores y reglas
consignadas en la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, señalando que
existen algunos eventos en los cuales es posible que el juez constitucional
pueda resolver de fondo controversias relacionadas con el reconocimiento de
derechos pensionales. Es decir que, en cada caso, corresponde al fallador
examinar las particularidades del asunto, para determinar si los medios de
defensa existentes son eficaces, en el caso concreto o si, en otro escenario,
la acción de tutela procede, de manera transitoria, ante el riesgo inminente de
la configuración de un perjuicio irremediable.
38.       En ese orden de ideas, la Sala Cuarta de
Revisión advierte que, en este caso, el presupuesto de subsidiariedad debe ser
analizado desde dos perspectivas en consideración a la conducta vulneradora
planteada. Ello, como quiera que la pretensión de la señora Reyes Dolores
Martínez Silva no está relacionada con el reconocimiento de la sustitución
pensional, sino que la acción de tutela bajo revisión tiene la finalidad de
superar la traba administrativa impuesta por esa entidad y que se tradujo en
que no se le dio trámite a la solicitud, es decir que para el momento de la
interposición del amparo constitucional, no se había decidido de fondo si la
accionante tenía o no derecho a la referida sustitución. Sin embargo, lo cierto
es que, el hecho de que Colpensiones no decida de fondo, también frustra la
intención de la señora Martínez Silva de ser beneficiaria de un derecho
pensional.
39.       Frente a lo primero, es decir, a la traba
administrativa impuesta por Colpensiones, la Sala considera que no existe en el
ordenamiento jurídico, mecanismo jurídico alguno que permita resolver dicha
situación por sí sola. Pese a ello, lo cierto es que el resultado del proceso
declarativo previsto en el artículo 2[42] del Código
Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, cuya finalidad, en principio, es
el reconocimiento del derecho prestacional, también generaría, en abstracto, la
superación de dicha situación.
40.       Así las cosas, para la Sala es claro que la
señora Reyes Dolores Martínez Silva contaba con un mecanismo judicial idóneo.
Ahora bien, dicho medio no es eficaz para resolver el problema jurídico
planteado, en la medida en la que las condiciones específicas de la señora
Reyes Dolores Martínez Silva, hacen para ésta desproporcionado soportar la
carga de adelantar un proceso judicial. En efecto, la accionante es una persona
de la tercera edad que en la actualidad tiene 82 años y, por ende, superó la
expectativa de vida certificada por el DANE[43] y
tan solo devenga un ingreso de $45.000 pesos, producto de un subsidio
reconocido por el programa Colombia Mayor, razón por la cual, requiere, de la
ayuda de varios familiares para efectos de solventar los gastos mensuales que
tiene.
41.       En suma, la acción de tutela interpuesta
acredita el requisito de subsidiariedad, como quiera que pese a que la señora
Reyes Dolores Martínez Silva, cuenta con un mecanismo judicial idóneo para
discutir el problema jurídico planteado, el mismo no idóneo, en atención a las especiales
circunstancias que la rodean.
C.
CUESTIÓN PREVIA:
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO - REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA[44]
42.
Por regla general, en
un proceso de tutela, al juez constitucional le corresponde verificar, en un
primer momento, los requisitos de procedencia previstos en el artículo 86 de la
Constitución y en el Decreto 2591 de 1991[45] (legitimación en la causa por activa y
pasiva, inmediatez y subsidiariedad) y; si estos se acreditan, deberá
determinar la configuración o no de la vulneración de los derechos
fundamentales invocados. Sin embargo, puede ocurrir que una vez superado el
análisis de procedibilidad de la acción de tutela, el fallador encuentre que ha
ocurrido una variación sustancial de los hechos que ocasionaron la
interposición del amparo constitucional, de tal forma que desaparezca el objeto
de litigio, ya sea porque (i) las pretensiones fueron satisfechas; (ii) ocurrió
el daño que se pretendía evitar o, (iii) se perdió el interés en la prosperidad
de la acción de tutela.
Las hipótesis antes
mencionadas han sido denominadas por la jurisprudencia constitucional como (i) hecho
superado; (ii) daño consumado y (iii) situación sobreviniente,
respectivamente. Por ende, esta Corte ha considerado que cuando los jueces
constitucionales están frente a una de estas circunstancias, por regla general,
no pueden decidir de fondo la acción de tutela interpuesta, como quiera que la
misma perdió el objeto jurídico y una orden al respecto “caería en el vacío” o “no tendría efecto alguno”[46], razón por la cual
deberán declarar la carencia actual de objeto.
43.
En
primer lugar, el fenómeno del hecho superado se encuentra previsto en el
artículo 26 del Decreto 2591 de 1991[47] y se refiere a la satisfacción integral de las pretensiones
entre el momento de la interposición de la acción de tutela y la sentencia, con
fundamento en actuaciones atribuibles al extremo accionado dentro del proceso.
Lo anterior, implica que el pronunciamiento del juez constitucional se torna inane,
como quiera no es posible ordenar (i) hacer algo  que ya se realizó o; (ii) abstenerse
de desplegar una conducta que ya cesó.
Debido a lo anterior, al
juez constitucional no le corresponde, en principio, pronunciarse de fondo
dentro de la acción de tutela en la que hay carencia de objeto, es decir, que
ya no tiene objeto verificar si se configuró o no la vulneración de los
derechos fundamentales. Pese a ello, si el juez constitucional advierte que la
conducta u omisión desplegada por el extremo accionado es a todas luces
contraria la Constitución, puede realizar un llamado de atención para conminar
a la no repetir dichas acciones en el futuro[48].
En suma, para que se
configure la carencia actual de objeto por hecho superado, se requiere, como
mínimo, lo siguiente: “(i) que ocurra una variación en los hechos que
originaron la acción; (ii) que dicha variación implique una satisfacción
íntegra de las pretensiones de la demanda; y (iii) que ello se deba a una
conducta asumida por la parte demandada, de tal forma que pueda afirmarse que
la vulneración cesó, por un hecho imputable a su voluntad”[49]. En atención a ello, por
ejemplo, esta Corte declaró la existencia de un hecho superado en casos en los
que se reconocieron derechos pensionales sin la intervención de alguna
autoridad judicial en uno u otro sentido[50].
44.
En
segundo término, el daño consumado se presenta cuando entre el momento
de la interposición de la acción de tutela y el de la sentencia judicial, se
materializa el daño que se pretendía evitar activando el amparo constitucional.
En ese sentido, cualquier orden que el juez constitucional pudiere dictar “caería
en el vacío”, en la medida en la que la protección inmediata que se busca
garantizar con este mecanismo pierde su objeto. Ello ocurre, por ejemplo,
cuando tras la muerte del accionante, se desnaturaliza la protección de su
derecho a la salud, el cual se buscaba garantizar a través de la tutela
interpuesta[51].
En este escenario, al no
ser posible reestablecer el derecho fundamental vulnerado, lo que corresponde
es el resarcimiento del daño causado, pretensión que, en principio, no puede
ser agotada mediante el ejercicio de la acción de tutela, puesto que la
finalidad de ésta no es la de actuar como mecanismo de reparación de perjuicios[52]. Así, para que el juez
constitucional declare la configuración de un daño consumado, deberá verificar que
“(i) ocurra una variación en los hechos que originaron la acción; (ii) que
la misma derive en una afectación al peticionario; (iii) que esa afectación sea
resultado de la acción u omisión atribuible a la parte accionada que motivó la
interposición de la acción; y (iv) que, como consecuencia de ello, ya no sea
posible al juez acceder a lo solicitado”[53].
45.
Finalmente,
el acaecimiento de una situación sobreviniente se configura en aquellos
casos en los que, entre la interposición de la acción y el momento del fallo, cambian
las condiciones fácticas que dieron origen al proceso constitucional, bien sea
porque (i) el accionante asumió una carga que no le correspondía; (ii) perdió
interés en el resultado del proceso; o (iii) las pretensiones son imposibles de
llevar a cabo[54]. En todo caso, esta hipótesis se diferencia del hecho
superado, en tanto que la variación de los hechos no ocurre en virtud de una
actuación del extremo accionado.
La Corte ha declarado la
carencia actual de objeto por la ocurrencia de un hecho sobreviniente, en casos
en los que se ha perdido el interés en el resultado de la acción de tutela
porque “(i) la vulneración cesó en cumplimiento de una orden judicial; (ii)
la situación del accionante mutó, de tal forma que ya no requiere lo que había
solicitado inicialmente; y (iii) se reconoció a favor del demandante un
derecho, que hizo que perdiera el interés en el reconocimiento de lo que
solicitaba en la tutela”[55]. Así, para que el juez constitucional pueda declarar la
carencia actual de objeto, en este caso, deberá verificar la variación de las
condiciones fácticas que dieron origen al proceso judicial; que, como
consecuencia de lo anterior, el demandante perdió el interés en el resultado
del mismo o simplemente las pretensiones no se pueden hacer efectivas y que, en
todo caso, ese cambio en los hechos no es atribuible al extremo accionado[56].
En el proceso de tutela
interpuesto por la señora Reyes Dolores Martínez Silva se configura la carencia
actual de objeto, por hecho superado
46.
Para
la Sala Cuarta de Revisión, en este caso, se presenta una carencia actual de
objeto, por hecho superado, como quiera que (i) existió una variación total de
la situación fáctica de dio origen a la interposición de la acción de tutela
por parte de la señora Reyes Dolores Martínez Silva; (ii) situación que
conllevó a la satisfacción íntegra de las pretensiones; y (iii) fue como consecuencia
de una conducta desplegada única y exclusivamente por la entidad accionada,
Colpensiones.
47.
En
efecto, es importante recordar que la conducta vulneradora que dio origen a la
acción de tutela que hoy revisa la Corte Constitucional, fue la negativa de
Colpensiones de dar trámite al reconocimiento de la sustitución pensional,
petición interpuesta por la señora Reyes Dolores Martínez Silva con fundamento
en el fallecimiento de su cónyuge, quien devengaba una pensión a cargo de esa
entidad. Debido a lo anterior, la demandante acudió al amparo constitucional
con la finalidad de lograr destrabar el trámite administrativo, para que, de
esta forma, Colpensiones le resolviera de fondo si tenía o no derecho al
reconocimiento prestacional.
48.
Ahora
bien, antes de que la Sala Cuarta de Revisión profiriera decisión judicial
alguna, Colpensiones remitió dos escritos, por medio de los cuales puso en
conocimiento de esta Corte lo siguiente: (i) el día 27 de enero de 2020, manifestó
que, luego de realizada una corrección en el sistema dicha entidad, procedió a darle
trámite a la solicitud de la accionante con la intención de decidir de fondo si
es o no acreedora del derecho pensional que solicitó y; (ii) el 27 de febrero
de 2020, Colpensiones
informó que mediante resolución 54478 proferida el día inmediatamente anterior,
reconoció a la señora Reyes Dolores Martínez Silva la sustitución pensional de
la prestación que devengaba su fallecido cónyuge, en cuantía de un 1 SMLMV.
49.
Para
la Sala es claro que, en atención a lo anterior, se cumplen las condiciones
necesarias para declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, en
tanto que variaron las condiciones fácticas que dieron origen a la
interposición de la tutela, como consecuencia de una actuación desplegada exclusivamente
por Colpensiones y que culminó con la satisfacción integral de las pretensiones
de la accionante, es decir, con el trámite integral de la solicitud pensional y
el posterior reconocimiento prestacional. En ese orden de ideas, decidir el
presente caso de fondo, en sede de revisión, resultaría inane, en tanto que se
perdió el objeto de la acción de tutela bajo revisión.
50.
Por lo
anterior, la Sala Cuarta de Revisión revocará las decisiones de tutela de primera
y segunda instancia, por medio de las cuales se declaró improcedente la acción
de tutela de la referencia y procederá, en su lugar, a declarar la carencia
actual de objeto por hecho superado. No obstante, la Sala Cuarta de Revisión de
tutelas de la Corte Constitucional, llama la atención de Colpensiones en el
sentido de abstenerse de interponer barreras en los procedimientos de
reconocimiento de prestaciones de la seguridad social, al poner de presente
razones o requisitos no previstos en las leyes para el trámite y decisión de
las solicitudes que le son formuladas o solicitar información que podría ser
requerida directamente por la entidad a otras entidades del Sistema de
Seguridad Social, como ocurrió en el presente asunto, pues tal actuación
desconoce el derecho fundamental al debido proceso y amenaza el derecho a la
seguridad social.
D.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
51.       En el caso bajo estudio de la Sala, la
señora Reyes Dolores Martínez Silva solicitó el amparo de sus derechos
constitucionales fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y a la
igualdad, presuntamente vulnerados por Colpensiones al negarse a darle trámite
a su solicitud de sustitución pensional, alegando una inconsistencia en el
sistema.
52.       Debido a lo anterior, a la Sala le
correspondió resolver si se presentaba o no el fenómeno de la carencia actual de
objeto por hecho superado en el trámite de la acción de tutela interpuesta por
la señora Reyes Dolores Martínez Silva, como quiera que antes de emitirse la
sentencia en sede revisión, Colpensiones procedió a resolver de fondo la
solicitud de la accionante, además de reconocerle la sustitución pensional
requerida.
53.       Como resultado de las sub-reglas
jurisprudenciales analizadas en la parte motiva de esta providencia, observa la Sala lo siguiente:
a.
El
juez constitucional debe declarar la carencia actual de objeto por hecho
superado cuando advierte que: (i) variaron las condiciones fácticas que
originaron la interposición de la acción de tutela; (ii) las pretensiones del
amparo constitucional se vieron satisfechas de manera integral; y (iii) lo
anterior, ocurrió como resultado de una actuación única y exclusivamente de la
entidad accionada en el proceso.
54.
En
esta providencia se analizaron (i) los requisitos de procedencia de la acción
de tutela (legitimación en la causa por activa y pasiva, inmediatez y subsidiariedad);
y (ii) la reglas sobre la carencia actual de objeto por hecho superado, daño
consumado y ocurrencia de una situación sobreviniente.
55.
A
partir de lo anterior, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional
concluyó que se presenta una carencia actual de objeto por hecho superado en la
acción de tutela interpuesta por la señora Reyes Dolores Martínez Silva en contra
de Colpensiones. En ese sentido, procederá a revocar, por las razones expuestas
en esta providencia, las sentencias proferidas el 17 de julio de 2019 y el 28
de agosto de 2019 por el Juzgado Cuarto de Familia de Santa Marta y la Sala
Civil- Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, por
medio de las cuales se declaró improcedente la acción de tutela y se confirmó
dicha decisión, respectivamente. Sin embargo, la Sala llama la atención de
Colpensiones para que, en lo sucesivo, se abstenga de exigir documentos o
trámites no previstos en la Ley, actuación que vulnera el derecho fundamental
al debido proceso y pone en riesgo el derecho a la seguridad social.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. – REVOCAR por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia de segunda instancia
proferida por la Sala Civil- Familia del Tribunal Superior de Santa Marta el
día 28 de agosto de 2019, que a su vez confirmó la sentencia dictada por el
Juzgado Cuarto de Familia de Santa Marta el día 17 de julio de 2019, mediante
la cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Reyes
Dolores Martínez Silva en contra de Colpensiones. En su lugar, DECLARAR
la carencia actual de objeto por hecho superado.
Segundo.- Desvincular del proceso a
la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías
– Asofondos, a la Asamblea Departamental de Magdalena, a Porvenir S.A. y al
Juzgado Sexto Civil Municipal de Santa Marta.
Tercero.- Por la Secretaría General de la Corte
Constitucional, LIBRAR las comunicaciones, así como DISPONER las
notificaciones a las partes, a través del Juzgado Cuarto de Familia de Santa
Marta,
previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Poder visible en el folio 1 del cuaderno principal.
[2] Acta individual de reparto visible en el folio 33 del
cuaderno principal.
[3] Ver copia de la cédula de ciudadanía en el folio 32 del
cuaderno principal.
[4] Registro civil de matrimonio visible en el folio 12 del
cuaderno principal.
[5] Registro Civil de defunción visible en el folio 11 del
cuaderno principal.
[6] Escrito visible en el folio 13 del cuaderno principal.
[7] Oficio de Colpensiones visible en el folio 14 del cuaderno
principal.
[8] Escrito visible en el folio 15 del cuaderno principal.
[9] Respuesta de Colpensiones visible en el folio 16 del cuaderno
principal.
[10] Ver oficio de BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías en los
folios 29-31 del cuaderno principal.
[11] Ver auto del 3 de julio de 2019 en el folio 35 del cuaderno
principal.
[12] Ver auto del 15 de julio de 2019, visible en el folio 49 del
cuaderno principal.
[13] Ver contestación en folios 47 y 48 del cuaderno principal.
[14] Sentencia de primera instancia visible en los folios 65-71 del
cuaderno principal de la acción de tutela.
[15] Sentencia de segunda instancia visible en los folios 9-15
del cuaderno de segunda instancia.
[16] Apelación visible en los folios 85-87 del cuaderno
principal.
[17] Auto visible en los folios 19-20  del cuaderno de revisión.
[18] Acuerdo 02 del 22 de julio de 2015.
[19] Respuesta de la señora Reyes Dolores Martínez Silva visible en los
folios 21-34 del cuaderno de revisión.
[20] Ver copia de certificación expedida por el municipio de
ciénaga en el que consta que la accionante es beneficiaria de un subsidio
mensual de 45 mil pesos en el folio 32 del cuaderno de revisión.
[21] Copia de las cédulas de ciudadanía de sus nietas en los
folios 30 y 31 del cuaderno de revisión.
[22] Copia de la resolución 0924 del 25 de septiembre de 2003,
por medio del cual el municipio de ciénaga a título gratuito un inmueble en
favor de la accionante en los folios 27-28 de cuaderno de revisión.
[23] Colpensiones remitió dos escritos, el primero se encuentra
en los folios 35-37 y el segundo en los folios 51-58 del cuaderno de revisión.
[24] Escrito visible en los folios 35-37 del cuaderno de
revisión.
[25] Escrito visible en los folios 51-57 del cuaderno de
revisión.
[26] Acto administrativo visible en los folios 66-68 del cuaderno de
pruebas.
[27] Escrito visible en folios 38-45 del cuaderno de revisión.
[28] Auto notificado el 13 de noviembre de 2019.
[29]
Constitución Política, Artículo 86 “toda persona tendrá acción de tutela
para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”.
[30] “Artículo
10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los
mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal
circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”.
También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”.
[31] Por el cual se reglamenta la acción de tutela.
[32] Poder visible en el folio 1 del cuaderno principal.
[33] De conformidad con el Artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, “La
acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos
de que trata el artículo 2o. de esta ley”. CP, art 86º ; D 2591/91,
art 1º.
[34] “Articulo 42.-Procedencia. La acción de tutela
procederá contra acciones u omisiones de particulares en los siguientes casos:
1. Cuando contra quien se hubiere hecho la solicitud este encargado
de la prestación del servicio público de educación para proteger los derechos
consagrados en los artículos 13, 15, 16, 19, 20, 23, 27, 29, 37 y 38 de la
Constitución.
2. Cuando contra quien se hubiere hecho la solicitud este encargado
de la prestación del servicio público de salud para proteger los derechos a la
vida, a la intimidad, a la igualdad y a la autonomía.
3. Cuando aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud
este encargado de la prestación de servicios públicos.
4. Cuando la solicitud fuere dirigida contra una organización
privada, contra quien la controle efectivamente o fuere el beneficiario real de
la situación que motivo la acción, siempre y cuando el solicitante tenga una
relación de subordinación o indefensión con tal organización.
5. Cuando contra quien se hubiere hecho la solicitud viole o amenace
el artículo 17 de la Constitución.
6. Cuando la entidad privada sea aquella contra quien se hubiere
hecho la solicitud en ejercicio del hábeas corpus, de conformidad con lo
establecido en el artículo 15 de la Constitución.
7. Cuando se solicite rectificación de informaciones inexactas o
erróneas. En este caso se deberá anexar la transcripción de la información o la
copia de la publicación y de la rectificación solicitada que no fue publicada
en condiciones que aseguren la eficacia de la misma.
8. Cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de
funciones públicas, en cuyo caso se aplicará el mismo régimen que a las
autoridades públicas.
9. Cuando la solicitud sea para tutelar la vida o la integridad de
quien se encuentre en situación de subordinación o indefensión respecto del
particular contra el cual se interpuso la acción. Se presume la indefensión del
menor que solicite la tutela”.
[35] Corte Constitucional, sentencia SU-108/18.
[36] Corte Constitucional, sentencias SU 961/99, SU 298/15, SU 391/16 y
SU-108/18.
[37] Corte
Constitucional, sentencias T-1028/10, SU-168/17, T-038/17 y SU-108/18.
[38] Folio 33 del cuaderno principal.
[39] Folio 16 del cuaderno principal.
[40] Ver, entre otras, sentencias T-119/15, T-250/15, T-446/15, T-548/15
y T-317/15.
[41] Acerca del
perjuicio irremediable, esta Corte ha señalado que, debe reunir ciertos
requisitos para que torne procedente la acción de tutela, a saber: “(i) que
se trate de un hecho cierto e inminente; (ii) que las medidas a tomar deben ser
urgentes; (iii) que la situación a la que se enfrenta la persona es grave; y
finalmente (iv) que las actuaciones de protección han de ser impostergables”.
[42] El Código
Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, dispone en su “ARTICULO 2o.
COMPETENCIA GENERAL. La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de
seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación
de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados,
beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o
prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con
contratos”.
[43] Corte Constitucional, sentencia T-844/14.
[44] Este acápite se encuentra basado en las consideraciones de las
sentencias SU-522/19 y T-616/19.
[45] Por medio del cual se reglamenta la acción de tutela.
[46] Corte Constitucional, sentencias T-085/18 y T-060/19.
[47] “Artículo 26. Cesación de la actuación impugnada. Si,
estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial,
que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la
solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren
procedentes (…)”.
[48] Corte Constitucional, sentencias T–170/09, T–498/12 y T–070/18.
[49] Corte Constitucional, sentencia T-616/19.
[50] Corte Constitucional, sentencias T-047/16, T-013/17, T-085/18 y
T-616/19, entre otras.
[51] Corte Constitucional, sentencias T-544 de 2017 y T-213 de 2018,
entre otras.
[52] Salvo lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, ver sentencias
SU-256/96 y T-213/18.
[53] Corte Constitucional, sentencia T-616/19.
[54] Corte Constitucional, sentencia T-060/19.
[55] Corte Constitucional, sentencia T-616/19, que a su vez cita las
providencias T-379/18, T-200/13 y T-069/19.
[56] Corte Constitucional, sentencia T-616/19.