C-110-00
Sentencia C-110/00
Sentencia
C-110/00
POLICIA-Finalidad
POLICIA-Preservación del orden público/ESTADO
SOCIAL DE DERECHO-Orden público
PODER DE POLICIA
EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Límites
POLICIA
ADMINISTRATIVA-Formas de
manifestación/PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD MATERIAL DE POLICIA-Distinciones
PODER DE POLICIA-Es normativo
El poder de policía es normativo, en la
medida en que implica la atribución estatal para expedir las regulaciones
jurídicas que limiten o restrinjan la libertad individual.
PODER DE POLICIA
SUBSIDIARIO-Requiere de
habilitación constitucional expresa
MOTIVO DE POLICIA-Competencia general y limitada del legislativo
para expedir normas restrictivas de derechos/PODER DE POLICIA DEL CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Regulaciones normativas sometidas a límites
Por regla general corresponde al Congreso
de la República, expedir las normas restrictivas o limitativas de las
libertades y derechos ciudadanos con base en los hechos o circunstancias que
constituyen lo que se denomina motivo de policía, que son todos aquellos hechos
o circunstancias que en cualquier forma atentan contra el orden público, bien
sea en forma directa o como resultado del abuso en el ejercicio del
correspondiente derecho o libertad. No obstante, no puede admitirse la
existencia de una competencia discrecional del Congreso en la materia, pues las
atribuciones de éste se encuentran limitadas por las normas constitucionales y
los tratados y convenios internacionales que reconocen e imponen el respeto y
efectividad de los derechos humanos. En estas circunstancias, las regulaciones
normativas expedidas por aquél órgano en el ejercicio del poder de policía se
encuentran sometidas a límites que emanan de la necesidad de garantizar el
respeto a la dignidad humana y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales
en lo que atañe con su núcleo esencial.
DERECHO DE
CIRCULACION-Contenido
De la norma, artículo 24 de la Constitución, se
infiere la consagración de dos derechos a favor del colombiano, que constituyen
una manifestación del derecho general a la libertad, que se traduce en la
facultad primaria y elemental que tiene la persona humana para transitar, movilizarse
o circular libremente de un lugar a otro dentro del territorio nacional, e
igualmente en la posibilidad de entrar y salir de él libremente, y el derecho
a  permanecer y a residenciarse en Colombia, en el lugar que considere
conveniente para vivir y constituir el asiento de sus negocios y actividades,
conforme lo demanden sus propios intereses.
LIBERTAD
DE CIRCULACION Y RESIDENCIA-No es absoluta
Resulta de la exégesis de la preceptiva
constitucional (artículo 24) que la libre circulación y residencia no se
conciben como derechos absolutos, pues el Legislador se encuentra facultado
para establecerles limitaciones dentro de parámetros objetivos que respondan a
los criterios mencionados.
LIBERTAD
DE CIRCULACION DE EXTRANJERO-Contenido
constitucional
DERECHO
DE CIRCULACION-Límites
DERECHO
DE LOCOMOCION EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Límites
externos
DERECHO
DE RESIDENCIA-Restricción
JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD-Alcance
JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD-Imposición de sanción
contravencional vaga y generalizada
DEBIDO
PROCESO CONTRAVENCIONAL-Conducta juzgada
específicamente/ANTECEDENTES CONTRAVENCIONALES-Condena a través de
providencia definitiva
DEBIDO
PROCESO-No es excusa válida la inexistencia de procedimiento escrito
PROCESO
PREVIO-Establecimiento de antecedentes de hechos perturbadores
PRINCIPIO
DE DIGNIDAD HUMANA-Persona indeseable
El término indeseable resulta peyorativo y
lesivo de la dignidad humana, porque describe a una persona con quien no es
recomendable establecer contacto o relacionarse socialmente. Por lo tanto, la
circunstancia de que una persona incurra en la conducta descrita en la norma no
puede ser motivo para que se la califique en términos que resultan ofensivos a
su dignidad como ser humano. No sólo atenta contra la dignidad humana “la
reducción de la persona a mero objeto de una voluntad pública o particular, los
tratos crueles, inhumanos o degradantes o simplemente aquéllos comportamientos
que se muestran indiferentes ante la muerte misma”, sino también aquellas
regulaciones del legislador que habilitan a las autoridades para dispensar a
las personas un trato que no se compadece con su condición de ser humano.
LIBERTAD DE
CIRCULACION Y RESIDENCIA-Restricción
sin límite en el tiempo/MEDIDAS DE SEGURIDAD IMPRESCRIPTIBLES-Prohibición
NORMA LEGAL-Fijación en el tiempo de la sanción
PENAS DE
DESTIERRO-Prohibición
NORMAS DE POLICIA-Exigencia promesa de residir en otro
barrio por fomentar o protagonizar escándalos, riñas o peleas
NORMAS DE POLICIA-Vaguedad, generalidad, indeterminación en
el tiempo y calificativo/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Vaguedad,
generalidad, indeterminación en el tiempo y calificativo
Referencia:
expediente D-2460
Demanda de
inconstitucionalidad  contra el artículo 204 (p)  del Decreto 1355 de 1970.
Actor: Jemay Chacón
Tabares
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., febrero nueve
(9) de dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
l. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Jemay Chacón Tabares, demandó parcialmente
el artículo 204 del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía),
"por el cual se dictan normas sobre policía".
Cumplidos los trámites constitucionales  y legales propios
de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de
la demanda en referencia.
ll.
NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe el texto de la disposición
demandada, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 33.139 del 4 de
Noviembre de 1970, y se subraya el aparte normativo acusado.
DECRETO
1355 DE 1970
(Agosto 4)
ARTICULO
204.- Compete a los comandantes de estación y de subestación exigir promesa de
residir en otra zona o barrio:
1.
Al que en cantina, bares u otros sitios de diversión o de negocios situados en
el barrio donde tenga su residencia, fomente o protagonice escándalos, riñas o
peleas hasta el punto de ser tenido en esos sitios  como persona indeseable.
2. Al que
mantenga amenazadas a personas del barrio o zona donde resida.
3. Al que por su
conducta depravada perturbe la tranquilidad de los vecinos de la zona o barrio.
0
III.
LA DEMANDA.
A juicio del actor, la disposición
demandada viola los artículos 5, 24 y 34 de la Constitución Política. El
concepto de la violación lo expone de la siguiente manera:
La norma acusada restringe el derecho inalienable de
las personas para escoger de manera libre, consciente, autónoma y sin ningún
tipo de presión, su lugar de residencia o domicilio, e igualmente la libertad
de locomoción, aun cuando el actor no explica de que manera se viola ésta.
Además de la persona del sancionado, la aplicación
de la medida afecta a la familia, al libre desarrollo personal y en ciertos
casos incide desfavorablemente en las actividades comerciales, académicas,
religiosas, sociales, culturales, políticas, etc. del afectado.
La expulsión de una persona de un
determinado sector o barrio,  con ocasión de la imposición de la medida de
policía, constituye una sanción de "destierro", expresamente
prohibida por el artículo 34 de la Constitución.
Según el demandante, “Para las conductas de
fomentar escándalos, riñas o peleas en establecimientos públicos el Decreto
1355 de 1970 contempla las sanciones de: -prohibición de concurrir a
determinados sitios públicos (art. 204), - imponer la presentación periódica
ante el Comando de Policía (art. 206), - expulsar de sitio público o abierto al
público (art. 209)…..”, lo cual desconoce el derecho al debido proceso, porque
según los principios que lo informan nadie podrá ser juzgado dos veces por el
mismo hecho, y es posible que a una persona “por su comportamiento antisocial
le sean aplicadas mas de una medida correctiva".
IV.
INTERVENCIONES.
1. Intervención del Ministerio de Justicia
y del Derecho.
La ciudadana Blanca Esperanza Niño, en su
condición de apoderada  del Ministerio solicitó a la Corte declarar exequible
la norma acusada y expone en apoyo de su pedimento las siguientes
consideraciones:
- La Constitución estableció unas
autoridades de policía de naturaleza civil, encargadas de proteger a todas las
personas en su vida, honra y bienes, pero sobre todo, destinadas a asegurar el
ejercicio y cumplimiento de las libertades y derechos de los individuos. Para
ello el Estado reguló el ejercicio de ciertas libertades y garantías
ciudadanas, entre ellas, las libertades de circulación, residencia, domicilio,
reunión propiedad, etc. Las libertades no son absolutas y encuentran sus
limitantes donde comienzan las ajenas.
La norma acusada no pretende desconocer los
derechos fundamentales, y sólo busca asegurar el ejercicio de las libertades
individuales, de suerte que resulta razonable que se autorice a la autoridad de
policía para obligar a una persona que cambie de zona o de barrio cuando su
comportamiento en sitios públicos constituye una amenaza para el resto de la
comunidad.
La norma no desconoce el derecho de
locomoción habida cuenta que la restricción que pueda ocurrir al aplicar la
medida policiva tiene su origen en la conducta imprudente y contraria a derecho
del ciudadano afectado, porque choca con los intereses públicos sociales.
En relación con el cargo por la presunta
transgresión del artículo 34 superior, por constituir la sanción una especie de
destierro, debe señalarse que esa medida se refiere a la expulsión del
territorio patrio y no a la exclusión de residir en un sitio determinado dentro
del país.
Tampoco puede hablarse de que la medida policiva que
contempla la norma acusada, constituya una pena imprescriptible, prohibida
desde luego por la Constitución, por cuanto el sancionado con promesa de
residir en otro barrio, puede con posterioridad demostrar que se encuentra
readaptado socialmente y habilitado para compartir en la zona de la cual fue el
temporalmente rechazado.
2. Intervención de la Policía Nacional.
Extemporáneamente el señor Director General
de la Policía Nacional, General Rosso José Serrano, presentó escrito en el cual
simplemente se permite señalar que, a su juicio, no existen "razones de
orden legal que justifique la constitucionalidad de la norma acusada".
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
A juicio del Procurador, la norma acusada
no viola ninguna disposición constitucional y solicita, por ello, que la Corte
la declare exequible.
Señala la Procuraduría que en el artículo
2º de la Carta Política se consagran los fines esenciales del Estado, y dentro
de ellos se incluyen  los de garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, así como asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Este precepto, además,
establece que las autoridades están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades.
Según el artículo 218 superior, la policía
Nacional es un cuerpo armado permanente cuyo fin principal es mantener las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas
y para asegurar que los habitantes nacionales vivan en paz.
Según el Decreto 1355/70, la policía está
instituida para proteger a los habitantes del país y se la responsabiliza de la
conservación del orden público interno, lo cual resulta de la prevención y
eliminación de las perturbaciones que surjan contra la seguridad, tranquilidad,
salubridad y moralidad públicas.
Justamente las contravenciones de policía
se pueden definir como aquellos comportamientos que perturban el orden público
interno y que producen un daño de menor entidad que el delito. Las
contravenciones se clasifican en comunes u ordinarias (D, 1355/70) y especiales
(D. 522/71, L. 23/91 y 228/95), estas últimas investigadas y juzgadas por los
jueces penales y promiscuos municipales.
Es claro que las personas pueden escoger su
sitio de residencia (C.P. art. 13), pero el morador no puede perturbar la
tranquilidad, seguridad, moralidad y salubridad de los vecinos, puesto que los
derechos y libertades no son absolutos toda vez que su ejercicio debe tener en
cuenta el interés general y el respeto por las normas de convivencia.
La disposición demandada se considera
razonable porque el derecho a la tranquilidad impone a los asociados
obligaciones de no hacer, como la de abstenerse de fomentar riñas, peleas y
escándalos, y ese deber prevalece sobre el derecho a escoger residencia.
En consecuencia, el precepto acusado no
vulnera el artículo 5º superior porque no desconoce el derecho de la persona a
escoger residencia, sino que reglamenta su ejercicio en la medida en que exige
que se respete la tranquilidad de los moradores del lugar. Tampoco vulnera el
artículo 34 constitucional, porque en sentido estricto no establece el
destierro, sino que prevé una medida de policía correctiva.
Tampoco le asiste razón al demandante cuando asevera
que la disposición censurada vulnera el principio non
bis in idem,
ya que las medidas contempladas en los artículos 205, 206 y 209 del Código
Nacional de Policía se aplican en eventos diferentes al que reseña la norma
acusada.
Finalmente debe tenerse en cuenta que la
disposición acusada no tiene relación alguna con la libertad de locomoción que
se traduce en la facultad de que una persona se desplace por todo el país y a
entrar y salir de él, mientras que la norma cuestionada hace relación al
derecho de escoger libremente lugar de residencia.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. El problema jurídico planteado.
Según los términos de la demanda, las
intervenciones registradas en el curso del proceso y el concepto emitido por el
Procurador General de la Nación, le corresponde a la Corte determinar, si la
norma acusada, en cuanto asignaba competencia a los comandantes de estación y
sub estación, hoy a los alcaldes o inspectores de policía, según el artículo
126 del decreto 522/71, para exigir a una persona promesa de residir en otro
barrio o zona, cuando incurra en la conducta de fomentar o protagonizar
escándalos, riñas o peleas en sitios de diversión o de negocio, ubicados en el
barrio donde tenga su residencia, viola la Constitución, en la medida en que
ella, según la acusación: i) desconoce el derecho de escoger libremente
domicilio o residencia; ii) incide desfavorablemente en las actividades
comerciales, académicas, sociales, culturales y políticas de ella y su familia;
iii) conlleva a la imposición de una pena de destierro, en que afecta el
derecho de locomoción; iv) viola el principio constitucional, integrante del
debido proceso, que prohibe juzgar de nuevo a una persona por el mismo hecho.
2. La solución al problema jurídico.
2.1. En la sentencia C-024/94[1] la Corte Constitucional
se refirió extensamente a la Policía dentro de nuestro régimen constitucional y
precisó los siguientes conceptos:
a) Atendiendo a la finalidad que cumple la
policía se alude a una de las formas de la actividad del Estado ligadas con la
preservación y el establecimiento del orden público, esto es, con el
mantenimiento de unas condiciones mínimas de tranquilidad, seguridad,
salubridad y moralidad públicas que hagan posible la convivencia pacífica y el
normal desarrollo de las actividades sociales. “Es el poder, la función y la
actividad de la policía administrativa”. Esta concepción de la policía es
diferente a la que se vincula con el concepto orgánico que abarca a las
autoridades administrativas de policía y a la policía como cuerpo civil de
funcionarios armados: la Policía Nacional.
b) El orden público que preserva la policía
no constituye un valor o un fin en sí mismo, sino que se vincula con los
valores superiores del Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la
dignidad humana y en el reconocimiento y efectividad de los derechos humanos.
Por ello, expresó la Corte en la referida sentencia:
“La policía, en
sus diversos aspectos, busca entonces preservar el orden público. Pero el orden
público no debe ser entendido como un valor en sí mismo sino como el conjunto
de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la
prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden público, en el
Estado social de derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la
dignidad humana, por lo cual el fin último de la Policía, en sus diversas
formas y aspectos, es la protección de los derechos humanos. Estos constituyen
entonces el fundamento y el límite del poder de policía. La preservación del
orden público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es
entonces compatible con el ideal democrático, puesto que el sentido que subyace
a las autoridades de policía no es el de mantener el orden a toda costa sino el
de determinar cómo permitir el más amplio ejercicio de las libertades
ciudadanas sin que ello afecte el orden público”.
“Conforme a lo
anterior, en un Estado social de derecho, el uso del poder de policía -tanto
administrativa como judicial-, se encuentra limitado por los principios
contenidos en la Constitución Política y por aquellos que derivan de la
finalidad específica de la policía de mantener el orden público como condición
para el libre ejercicio de las libertades democráticas”.
c) Existen diferentes formas de
manifestación de la policía administrativa y es por ello que acogiendo las
directrices de la sentencia de abril 21 de 1982 de la Corte Suprema de Justicia[2] en la aludida sentencia
se distingue entre el poder de policía que es la facultad de crear la norma de
policía, reguladora de la libertad y del comportamiento ciudadano en aras de la
conservación del orden público, la función de policía que constituye la gestión
administrativa concreta del poder de policía con arreglo a la normatividad
establecida, y la actividad material de policía.
Se precisa, en consecuencia, que el poder
de policía es normativo, en la medida en que implica la atribución estatal para
expedir las regulaciones jurídicas que limiten o restrinjan la libertad
individual.
d) En lo que atañe con la distribución
general de las competencias en materia de poder, función y actividad de policía
entre las diferentes autoridades, se considera que, en principio, sólo el
Congreso de la República puede establecer límites o restricciones a las
libertades y derechos ciudadanos dentro del marco de los principios y valores
consagrados por la Constitución. Sin embargo, se advierte en la sentencia
C-024/94 que “La Constitución no establece una reserva legislativa frente a
todos los derechos constitucionales ni frente a todos los aspectos relacionados
con la regulación de los derechos. Esto significa que existen ámbitos de los
derechos constitucionales en los cuales algunas autoridades pueden ejercer un
poder de policía subsidiario”. Pero se precisa, que en atención a que dicho
poder implica la restricción de los derechos y libertades de las personas, el
ejercicio del poder subsidiario de policía. V.gr. asambleas, concejos
municipales, Presidente de la República, la cual en principio es potestad del
Congreso, requiere de una habilitación constitucional expresa.
2.2. Conforme a lo expuesto, queda
establecido que por regla general corresponde al Congreso de la República,
expedir las normas restrictivas o limitativas de las libertades y derechos
ciudadanos con base en los hechos o circunstancias que constituyen lo que se
denomina motivo de policía, que son todos aquellos hechos o circunstancias que
en cualquier forma atentan contra el orden público, bien sea en forma directa o
como resultado del abuso en el ejercicio del correspondiente derecho o
libertad.
No obstante, no puede admitirse la existencia de una
competencia discrecional del Congreso en la materia, pues las atribuciones de
éste se encuentran limitadas por las normas constitucionales y los tratados y
convenios internacionales (art. 93) que reconocen e imponen el respeto y
efectividad de los derechos humanos. En estas circunstancias, las regulaciones
normativas expedidas por aquél órgano en el ejercicio del poder de policía se
encuentran sometidas a límites que emanan de la necesidad de garantizar el
respeto a la dignidad humana y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales
en lo que atañe con su núcleo esencial.
Las restricciones, en consecuencia, no buscan impedir el
goce de éstos, sino regular y permitir su cabal ejercicio acorde con las
necesidades de la convivencia social, y el respeto por los derechos de todas las
personas que integran el conglomerado social. De ahí que sólo sean admisibles
aquellas restricciones mínimas, necesarias e indispensables, que obedezcan a
finalidades constitucionalmente legítimas, dentro del sistema democrático que
nos rige, que tiendan a prevenir infracciones penales o a proteger o a asegurar
la seguridad nacional, el orden público la moral o la salud públicas o los
derechos y libertades de los demás[3].
2.3. Hechas las precisiones anteriores, procede la Sala a
pronunciarse sobre los cargos de la demanda en los siguientes términos:
El art. 24 de la Constitución dispone:
“Todo colombiano,
con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente
por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y
residenciarse en Colombia”.
De la norma transcrita se infiere
la consagración de dos derechos a favor del colombiano, que constituyen una
manifestación del derecho general a la libertad, que se traduce en la facultad
primaria y elemental que tiene la persona humana para transitar, movilizarse o
circular libremente de un lugar a otro dentro del territorio nacional, e
igualmente en la posibilidad de entrar y salir de él libremente, y el derecho
a  permanecer y a residenciarse en Colombia, en el lugar que considere
conveniente para vivir y constituir el asiento de sus negocios y actividades,
conforme lo demanden sus propios intereses.
Resulta de la exégesis de la
referida preceptiva constitucional que la libre circulación y residencia no se
conciben como derechos absolutos, pues el Legislador se encuentra facultado
para establecerles limitaciones dentro de parámetros objetivos que respondan a
los criterios antes mencionados.
Si bien la norma en referencia
destaca la reserva exclusiva de tales derechos a favor de los colombianos, su
entendimiento no significa que los extranjeros no gocen de ellos, lo que ocurre
es que la Constitución los protege con arreglo a las previsiones del art. 100
de la Constitución, conforme al cual si bien los extranjeros disfrutarán en
Colombia de los mismos derechos civiles y garantías concedidas a los
nacionales, ello debe entenderse sin perjuicio de las limitaciones que establezcan
la Constitución o la ley o de la posibilidad de negar el ejercicio de
determinados derechos civiles, por razones de orden público.
La Declaración
Universal de los Derechos Humanos de 1948 (art. 13), el Pacto Internacional de
los Derechos Civiles y Políticos, aprobado por Colombia mediante la ley 74 de
1968 (el art. 12), la Convención Americana sobre Derechos Humanos Pacto de San
José de Costa Rica, aprobada mediante la ley 16 de 1972 (art. 22), aluden a los
derechos de circulación y residencia y a la posibilidad de su restricción,
cuando sea necesaria para hacer prevalecer valiosos intereses públicos y los
derechos y libertades de las personas.
En la sentencia T-483/99[4] la Corte se refirió a
la posibilidad de limitar el derecho de circulación en los siguientes términos:
“Según el inciso
segundo del art. 93 de la Constitución, los derechos y deberes consagrados en ésta
se interpretarán, de conformidad con los Tratados Internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia. Ello significa, que para efectos de
interpretar los referidos derechos las normas de los tratados en referencia
tienen carácter prevalente en el orden interno, formando por lo tanto parte del
bloque de constitucionalidad, como lo ha reconocido la Corte en diferentes
pronunciamientos[5]”.
“En las
circunstancias descritas es evidente que con invocación de las normas de los
mencionados tratados, el derecho fundamental de circulación puede ser limitado,
en virtud de la ley, pero sólo en la medida necesaria e indispensable en una
sociedad democrática, con miras a prevenir la comisión de infracciones penales,
proteger el interés público, la seguridad nacional, el orden público, la salud
y la moral públicas, o los derechos y libertades de las demás personas, y en
cuanto a la restricción sea igualmente compatible con el ejercicio de los demás
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución. Pero, como
reiteradamente lo ha sostenido la Corte, toda restricción de dicho derecho debe
estar acorde con los criterios de necesidad, racionalidad, proporcionalidad y
finalidad; no son admisibles, por lo tanto, las limitaciones que imponga el
legislador arbitrariamente, esto es, sin que tengan la debida justificación, a
la luz de los principios, valores, derechos y deberes
constitucionales”.
“Desde otra
óptica, resulta conveniente anotar, que la reserva de ley exigida para la
limitación del derecho de circulación, implica que éste no puede ser objeto de
regulación por otras autoridades; dichas autoridades sólo pueden expedir y
ejecutar, dentro del ámbito de su competencia, las medidas jurídicas y
materiales que autorice la ley, pero obrando igualmente con arreglo a los
aludidos criterios”.
“Ilustrativas
resultan las ideas expresadas por Zagrebelsky[6]
para quien los derechos orientados a la libertad, como es el de circulación,
son intrínsecamente ilimitados, por cuanto han sido diseñados para garantizar
el señorío de la voluntad de la persona; sin embargo, a los mismos se le pueden
establecer límites extrínsecos, los cuales no solamente son posibles, sino
necesarios con el único objeto de prevenir la colisión destructiva de éstos y
de posibilitar su ejercicio a todos”.
(…)
“En resumen, los
límites externos que se pueden imponer al derecho de locomoción, en lo que hace
relación al orden público, en aspectos tales como la seguridad, salubridad y
preservación o recuperación de la tranquilidad pública y la moralidad pública,
encuentran su justificación esencial, en la necesidad de proteger los bienes
jurídicos de los demás ciudadanos, considerados en forma individual y como
comunidad”.
SI bien es indiscutible la competencia del
legislador extraordinario, habilitado en ese entonces para expedir el Código
Nacional de Policía, para establecer una restricción al derecho de residencia,
es preciso examinar la disposición acusada bajo el parámetro del juicio de
proporcionalidad, al cual ha acudido sistemáticamente la Corte cuando se trata
de juzgar la constitucionalidad de una norma restrictiva o limitativa de los
derechos fundamentales. Fue asi, como en la sentencia C-309/97[7] la Corte se pronunció
de la siguiente manera:
“Según tal
juicio, cuando diversos principios constitucionales entran en colisión, como
sucede en este caso, corresponde al juez constitucional no sólo estudiar la
constitucionalidad de la finalidad perseguida por la medida examinada sino,
además, examinar si la reducción del derecho es proporcionada,  a la luz de la
importancia del principio afectado. Para ello, debe el juez primero determinar
si el trato diferente y la restricción a los derechos constitucionales son
"adecuados" para lograr el fin perseguido, segundo si son
"necesarios", en el sentido de que no exista otro medio menos oneroso
en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el
fin perseguido y, tercero, si son "proporcionados stricto sensu",
esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso
que el principio que se pretende satisfacer”.
La finalidad buscada por el
legislador al expedir la norma acusada es la de asegurar el mantenimiento del
orden público, previniendo la comisión de delitos o contravenciones penales de
policía, asegurando los derechos de las demás personas y la convivencia y
relaciones pacíficas entre las personas que concurren a los mencionados sitios
públicos de diversión o esparcimiento. En tal virtud, puede afirmarse que, en
principio, ella responde al logro y a la preservación de fines constitucionales
que se estiman valiosos.
Sin embargo, es preciso observar lo
siguiente:
La norma, que fue dictada con anterioridad
a la Constitución actual, describe la conducta que da lugar a la imposición de
la sanción contravencional en forma vaga y generalizada, dado que alude a quien
fomente o protagonice escándalos, riñas o peleas, sin determinar si dicha
conducta puede ser ocasional o si se requiere de actos reiterados, quedando a
juicio de las autoridades de policía la interpretación libre de dicha norma, lo
cual puede prestarse a la adopción de decisiones arbitrarias.
Sí es necesario que la conducta de fomentar
o protagonizar escándalos, riñas o peleas en los lugares mencionados sea
reiterada en el tiempo, la ocurrencia de cada conducta contravencional requiere
ser juzgada específicamente, conforme a las reglas del debido proceso, para que
la reincidencia tenga la virtualidad de justificar la medida extrema de la
sanción que prevé la norma. Ello es así, además, porque como únicamente
constituyen antecedentes penales y contravencionales las condenas proferidas en
sentencia judicial en forma definitiva (art. 248 C.P.), igualmente sólo se
pueden valorar como tales exclusivamente las condenas que por una contravención
imponga la autoridad de policía a través de una providencia con carácter
definitivo. En efecto, dijo la Corte en la sentencia C-087/2000[8], en la cual se juzgó la
constitucionalidad de normas similares contenida en los numerales 1 y 2 del
artículo 205 del Código Nacional de Policía:
“La Sala
considera que para establecer los denominados antecedentes de hechos
perturbadores, de que trata la norma, éstos deben ser producto, también, del
cumplimiento de un proceso previo, por sumario que éste sea, por las siguientes
razones: el artículo 29 de la Carta dice que el debido proceso se aplicará a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Como consecuencia de
ello, está el principio general de que a quien se le imponga una medida que
limite sus derechos, tenga derecho a conocerla y controvertirla. No resulta
excusa válida el decir que no exista un procedimiento escrito para el caso
concreto”.
“En consecuencia,
para que la prohibición del numeral 1 de la disposición demandada pudiera, por
este aspecto, ser constitucional, había que señalar que en los denominados
antecedentes de los hechos perturbadores, el afectado hubiera tenido
oportunidad  de controvertir tal antecedente”.
Aun cuando la norma acusada no determina
que para imponer la sanción deba seguirse el debido proceso, del examen de
diferentes disposiciones del Código de Policía se desprende que existe una
regulación normativa que lo garantiza, como tuvo ocasión de señalarlo la Corte
en la aludida sentencia, en los siguientes términos:
“Al respecto hay
que señalar que en efecto en los artículos 219 y siguientes del decreto 1355 de
1970 , se consagra un procedimiento para la aplicación de medidas
correccionales. Alli se indica, en términos generales lo siguiente: que el
contraventor tiene derecho a ser oído previamente (art. 224); que debe
levantarse un acta en que se consignen los hechos, se identifique al
contraventor  y se indique la medida correctiva a imponer (art.227) que contra
las medidas impuestas por comandante de estación  o subestación (hoy alcaldes o
inspectores de policía correspondientes), que en el presente caso,  no existen
recursos (art. 228); que el funcionario de policía que haya impuesto la medida
correctiva podrá hacerla cesar en cualquier tiempo ‘si a su juicio tal determinación
no perjudica el orden público’ (Art. 222)”.
No es afortunada la expresión “persona
indeseable” que se utiliza en la norma, pues ello se opone al reconocimiento
que hace la constitución de la dignidad humana, como principio y valor esencial
del orden social, y a los cuales se ha referido la Corte en diferentes
oportunidades[9].
El término indeseable resulta peyorativo y
lesivo de la dignidad humana, porque describe a una persona con quien no es
recomendable establecer contacto o relacionarse socialmente. Por lo tanto, la
circunstancia de que una persona incurra en la conducta descrita en la norma no
puede ser motivo para que se la califique en términos que resultan ofensivos a
su dignidad como ser humano.
No sólo atenta contra la dignidad humana “la
reducción de la persona a mero objeto de una voluntad pública o particular
(v.g.r. esclavitud, servidumbre, destierro), los tratos crueles, inhumanos o
degradantes) (CP. art. 12) o simplemente aquéllos comportamientos que se
muestran indiferentes ante la muerte misma (p. ej.  el sicariato)”[10], sino también aquellas
regulaciones del legislador que habilitan a las autoridades para dispensar a
las personas un trato que no se compadece con su condición de ser humano, como
son las contenidas en el precepto acusado.
Además, observa la Sala, que la
medida correctiva en cuestión no tiene límite en el tiempo. Por consiguiente,
las autoridades de policía (decreto 522/71) pueden imponer la sanción
consistente en exigir promesa de residir en otra zona o barrio, en forma
permanente, restringiendo en extremo y afectando el núcleo esencial de los
derechos fundamentales de circulación y de residencia, y con desconocimiento
del precepto del art. 28 de la Constitución según el cual no pueden existir
medidas de seguridad imprescriptibles, lo que equivale a que no puede el
legislador autorizar a que se le limite a una persona en forma permanente
alguno de sus derechos fundamentales.
SI bien el art. 222 del Código
Nacional de Policía faculta a la autoridad de policía para hacer cesar la
medida correctiva que ha impuesto en cualquier tiempo, cuando “a su juicio tal
determinación no perjudique el orden público”, entiende la Sala que fijación
del tiempo de la sanción debe estar regulada específicamente en la norma legal
y, por lo tanto, dicha determinación no puede quedar librada al arbitrio de la
referida autoridad.
- No obstante que las
consideraciones precedentes resultan suficientes para declarar la
inexequibilidad de la norma, considera la Sala necesario referirse al cargo
formulado por el demandante, en el sentido de que la medida correctiva
contenida en aquélla implica el establecimiento de una pena de destierro,
prohibida por la Constitución.
Según el art. 34 de la
Constitución, al legislador le esta vedado autorizar la imposición de la pena
de destierro, la cual implica la expulsión del territorio del Estado, de manera
temporal o permanente, de una persona que ha cometido un delito, generalmente
de carácter político.
Conforme a lo anterior la medida
correctiva prevista en la norma acusada no puede asimilarse a una pena de
destierro, porque la promesa de residir en otra zona o barrio se refiere a un
simple cambio de residencia, dentro de una misma población o ciudad, mas no a
la imposición del abandono definitivo del territorio nacional.
3. En conclusión, estima la Corte
que aun cuando la norma acusada puede resultar adecuada para lograr la
finalidad de la conservación del orden público, sin embargo, desde las otras
perspectivas analizadas resulta irracional y desproporcionada, porque afecta
valores y principios constitucionales, en razón de su vaguedad y generalidad,
de la indeterminación en el tiempo de la medida correctiva que ella prohíja, y
del calificativo que se le da a la persona que incurre en la
contravención.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE el numeral primero del
artículo 204 del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía).
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[2] M.P. Manuel Gaona Cruz
[3] Convención Americana de
los Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica.
[4] M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[5] Sentencias C-295/93,
C-179/94, C-225/95, C-578/95, C-358/97, T-556/98 entre otras.
[6] Zagrebelsky, Gustavo. El
Derecho dúctil. Editorial Trotta. P. 87
[7] M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[8] M.P. Alfredo Beltrán
Sierra
[9] Sentencias T-505/92,
T-556/98 y T-177/99.
[10] Sentencia T-505/92.