T-215-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-215/06
ACCION DE TUTELA CONTRA REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia
Como regla general la acción tutela no es el mecanismo adecuado para
controvertir las actuaciones administrativas, pues para ello existen las
acciones correspondientes ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, juez
natural de este tipo de procedimientos, en donde la estructura del
procedimiento judicial permite un amplio debate probatorio relativo a las
circunstancias que podrían implicar una actuación de la Administración
contraria a Derecho. Por esta razón, la acción de amparo solo cabría ante una
vulneración o amenaza de vulneración ostensible y grave de  derechos, que no
pudiera detenerse o precaverse sino por medio de la decisión rápida del juez
constitucional, o ante la comprobada ineficacia, según las circunstancias del
caso, de la acción contenciosa legalmente prevista. No obstante, cuando la
actuación administrativa a la que se acusa de ser vulneratoria de derechos
fundamentales es aquella que culmina con la revocatoria de un acto propio por
parte de la Administración, la jurisprudencia de esta Corporación ha sentado
una doctrina según la cual la acción de tutela es procedente, en atención a los
principios de buena fe y de seguridad jurídica. En efecto, Si en dichas
actuaciones administrativas no se observa el procedimiento legalmente previsto,
y si ello repercute en la afectación del derecho al debido proceso de los
interesados en la decisión administrativa, la acción de tutela se erige como un
medio de defensa judicial adecuado, pero solamente si no existe otro mecanismo
de defensa judicial que sirva para garantizar tales derechos, o si existiéndolo
no se revela como un mecanismo de defensa eficaz en el caso concreto, o se
cierne la amenaza inminente de un perjuicio irremediable sobre esta clase de
derechos.
REVOCATORIA DIRECTA-Naturaleza
ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y
CONCRETO-Irrevocabilidad como regla general/REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO
ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y
escrito del titular
En relación
con los  actos administrativos que hayan creado o modificado una situación
jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual
categoría, es necesario obtener el consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular para poder proceder a su revocatoria directa. La anterior
regla general conoce dos excepciones a las que se refiere el inciso 2° del
artículo 73 del C.C.A:  una, la del acto que resulta de la aplicación del
silencio administrativo positivo, y otra que se configura cuando es manifiesto
que el acto administrativo fue obtenido ilícitamente. En los dos supuestos
anteriores, la Administración tiene la facultad de revocar su propio acto aún
sin consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo el
procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código
Contencioso Administrativo y que la manifiesta ilegalidad, tanto de las
conductas reprochadas, como de los medios utilizados para lograr la expedición
del acto administrativo, esté plenamente probada en el procedimiento
administrativo que contemplan las referidas disposiciones.
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Debe respetarse derecho al debido
proceso y el principio de buena fe
NOTIFICACION DE ACTO ADMINISTRATIVO-Deber
de comunicar/ NOTIFICACION DE ACTO ADMINISTRATIVO-Citación de terceros/
NOTIFICACION DE ACTO ADMINISTRATIVO-Diferencias entre comunicación y
citación
Conforme al artículo 28 del C.C.A., en
la actuación administrativa se aplicará “en lo pertinente” lo dispuesto en el
artículo 14 ibidem, que se refiere a la citación de terceros. No obstante, como
“comunicación” y “citación” son términos que significan distintas cosas, pues
comunicar es simplemente informar por cualquier medio sobre la existencia y objeto
de la actuación administrativa, al paso que citar es el acto de la autoridad
por medio del cual se ordena la comparecencia de una persona a dicha actuación,
la única manera de entender lo dispuesto en el artículo 28 cuando afirma que en
las actuaciones administrativas se comunicará a los interesados la existencia y
el objeto de la misma, para lo cual  “se aplicará en lo pertinente” lo
dispuesto en el artículo 14, es considerando que “lo pertinente” es la manera
en que se surtirá la comunicación, que será la misma en que se ordena llevar a
cabo la citación cuando ella es requerida. Es decir, “por correo a la dirección
que se conozca si no hay otro medio más eficaz”, dando “a conocer claramente el
nombre del peticionario y el objeto de la petición.”
VIA DE HECHO ADMINISTRATIVA-No
configuración por revocatoria directa de inscripción de acta de fundación de sindicato
DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y A LA ASOCIACION SINDICAL-Decisión de ministerio de protección social de revocar la
resolución que había ordenado  inscripción en registro sindical
DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y A LA ASOCIACION SINDICAL-Trabajador con fuero sindical despedido sin autorización judicial
Referencia: expediente
T-1239393
Peticionario: Sindicato
Nacional de Trabajadores de Industrial de Gaseosas.
Procedencia:  Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
Tema: Abuso del derecho
de asociación sindical
Magistrado
Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C. veintitrés (23) de marzo  de
dos mil seis (2006).
La Sala Sexta de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy
Cabra, quien la preside,  en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la Sentencia
proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, el veintisesis  (26) de octubre de 2005
I.
ANTECEDENTES
De acuerdo
con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del
Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Dos de
la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de
tutela de la referencia.
De conformidad
con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a
dictar la sentencia correspondiente.
1. Solicitud
El señor
Hermes Prada Valbuena, actuando en calidad de presidente y representante legal
de la organización sindical denominada SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE
INDUSTRIAL DE GASEOSAS., “SINTRAINDU”, y el señor William Alfredo Navas
Salguero, actuando a nombre propio, solicitan al juez de tutela que proteja sus
derechos fundamentales “al debido proceso, igualdad, asociación sindical,
conexo con el fuero sindical, a la imparcialidad y a la moralidad en las
actuaciones administrativas”, presuntamente vulnerados el Ministerio de la
Protección Social, representado por el señor ministro Diego Palacios Betancurt
o por quien haga sus veces, y la empresa PANAMCO COLOMBIA S.A.,  representada
por el señor Juan Carlos Jaramillo Muñoz.
Los hechos
que, dicen, constituyen el alegado desconocimiento de derechos son los
siguientes:
Hechos
1. PANAMCO
COLOMBIA S.A. es una empresa privada cuyo objeto es la producción y
distribución de gaseosas, jarabes, sodas, etc.
2. El 1° de
julio de 2003, veintiocho trabajadores de la empresa INDUSTRIAL DE GASEOSAS
S.A. fundaron una organización sindical de primer grado y de empresa denominada
SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE INDUSTRIAL DE GASEOSAS S.A., SINTRAINDU.
Ese mismo día se eligió la junta directiva, siendo designado como tesorero el
señor William Alfredo Navas Salguero.
3. La fundación
del sindicato fue comunicada a la empresa INDUSTRIAL DE GASEOSAS S.A., y el día
ocho (8) de julio de 2003 se solicitó al Ministerio de la Protección Social la
inscripción en el registro sindical.
4. El día 22 de
julio de 2003, el Ministerio profirió un auto de objeciones. Los errores fueron
subsanados dentro el término de ley.
5. El 3 de
octubre de 2003, mediante Resolución 02524 de esa fecha, el Ministerio ordenó
la inscripción de SINTRAINDU en el registro sindical, al igual que sus
estatutos y junta directiva, incluido el señor William Alfredo Navas Salguero
en el cargo de tesorero.
6. El día 28 de
octubre de 2003, la empresa PANAMCO COLOMBIA S.A. interpuso los recursos de
reposición y en subsidio apelación contra la Resolución anterior, los cuales
fueron resueltos negativamente mediante autos del 24 de noviembre y 31 de
diciembre de 2003, respectivamente, quedando agotada la vía gubernativa.
7.  El 1° de
marzo de 2004, por fuera del horario de atención al público (5:27 P.M.), la
empresa PANAMCO COLOMBIA S.A. presentó ante la Coordinadora del Grupo de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección Territorial de Cundinamarca
del Ministerio de la Protección Social, una petición solicitando la revocatoria
directa parcial de la Resolución 02524 del 3 de octubre de 2003.
8. La Coordinadora
del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección Territorial de
Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social envió una comunicación a la
sede del Sindicato, relativa a la actuación administrativa que se adelantaba,
pero no permitió ver el expediente, alegando que era necesario acreditar la
representación legal de la agremiación para poderlo conocer.
9. El Sindicato
quiso ejercer el derecho de defensa, pero no le fue posible “por los extraños
comportamientos de la funcionaria del Ministerio de la Protección social y la
manera parcializada como actuó”.
10. El 19 de
mayo de 2005, el Ministerio expidió la Resolución 1286 de esa fecha, en cuya
parte resolutiva dispuso revocar la resolución número 025524 del tres (3) de
octubre de 2003, por medio de la cual se había ordenado la inscripción en el
registro sindical del acta de fundación, los estatutos y la junta directiva de
la organización sindical de primer grado y de industria denominada SINDICATO
NACIONAL DE TRABAJADORES DE INDUSTRIAL DE GASEOSAS S.A., SINTRAINDU. Advirtió,
sin embargo, que la revocatoria anterior no significaba la cancelación del
registro sindical de la referida organización, la que sólo procedía por la vía
judicial.
11. A la solicitud de revocatoria no se dio el trámite previsto en
el artículo 29 de la Constitución Política y en los artículos 28, 34, 35, 44,
45, 48, 49 y 50 del Código Contencioso Administrativo, pues el Sindicato no fue
vinculado a la actuación administrativa previamente a la expedición de la
decisión; de manera particular se incumplió el artículo 35 del Código
Contencioso Administrativo, conforme al cual “habiéndose dado oportunidad a
los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e
informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma
sumaria si afecta a particulares”. Además, en la parte motiva de la
Resolución que ordenó la revocatoria, no se indicó la forma en que el Sindicato
fue vinculado a la actuación administrativa. No se dio oportunidad para
contradecir las pruebas, puesla organización gremial, conforme a lo dispuesto
por el artículo 14 del C.C.A, debió haber sido citada, no bastando una simple
comunicación. Por lo anterior, no puede decirse que la actuación se haya
adelantado con arreglo a la ley y a la Constitución.
12. La revocatoria de la inscripción de la junta directiva del
sindicato en el registro sindical, en lo relativo al señor William Alfredo
Navas Salguero, exigía su consentimiento expreso, el cual no se dio.
13. Posteriormente se interpusieron en contra de la Resolución 1286
de 2005 los recursos procedentes por la vía gubernativa, los cuales fueron
resueltos adversamente a las pretensiones de la organización sindical. El
recurso de apelación fue desatado mediante resolución que sólo se vino a
notificar al Sindicato el día 27 de julio de ese mismo año.
14. El día 26 de julio de 2005, PANAMCO COLOMBIA S.A. citó a una “simulación”
de diligencia de descargos al señor William Alfredo Navas Salguero
(diligencia a la que alude el artículo 15 de la Convención Colectiva),
otorgándole cinco minutos para preparar la defensa. Durante ella no se permitió
la intervención de la organización sindical.
15. Una vez finalizada la diligencia de descargos, el mismo día  26
de julio de 2005 el señor William Alfredo Navas Salguero fue despedido, a
sabiendas de que, por gozar del fuero sindical, para proceder al despido se
requería autorización judicial.
16. El señor William Alfredo Navas Salguero venía desempeñando el
cargo de tesorero en el sindicato SINTRAINDU, cargo que ocupó por más de
dieciocho meses, es decir, había cumplido más de la mitad del período
estatutario.
Argumentos de derecho:
Como fundamentos de derecho, los demandantes presentan los
siguientes:
1. La revocatoria directa parcial era improcedente por estas
razones:
a. La Resolución 02524 de 3 de octubre de 2003 había creado una
situación particular y concreta a favor del señor William Alfredo Navas
Salguero y de la organización sindical, que no podía ser revocada sino con el
consentimiento expreso y escrito de los titulares de los respectivos derechos.
En fundamento de esta opinión cita las Sentencias C-835 de 2003 y T-1184 de
2003, emanadas de esta Corporación.
b. Se habían interpuesto los recursos por la vía gubernativa, lo que
hacía improcedente la revocatoria directa (Art. 70 del C.C.A.)
c. En cuanto a las presuntas ilegalidades
que dieron pie a la revocatoria directa, y a las razones por las cuales ellas
no eran relevantes, dice la demanda que estas fueron:
(i) Que el sindicato se fundó con veintisiete (27)  trabajadores y
no con veintiocho (28), lo cual resulta irrelevante pues el requisito mínimo
son veinticinco (25) trabajadores (Art. 359 del C.S.T.); (ii) que se solicitó
la inscripción de una organización sindical de empresa y no de industria; a
este respecto afirman que un lapsus calami del funcionario
administrativo hizo que el sindicato fuera escrito como de industria, pero que
en el acta de fundación y en los estatutos no se habla de esta clase de
sindicato; agregan que un error de un funcionario no puede acarrear
responsabilidad para la organización; (iii) que se presentó una multiplicidad
de afiliaciones; a este respecto indican que la misma Constitución Política
permite la afiliación a varias organizaciones sindicales; además, dicen, la
jurisprudencia de esta Corporación ha avalado esa posibilidad en las sentencias
C-567 de 2000 y C-797 del mismo año; (iv) que es ilegal y abusivo del derecho
que no se cobren aportes a los afiliados; sobre este punto indican que cae
dentro de la autonomía sindical solicitarles o no a los patronos la retención
de cuotas (Art. 400 C.S.T); agregan que la figura del abuso del derecho no se
puede predicar de los derechos de naturaleza colectiva.
2. La Resolución 1286 de mayo de 2005 vulneró el debido proceso por
que: (i) fue expedida en forma irregular, con desconocimiento del derecho de
audiencia y de defensa; además, con falsa motivación en la medida en que no se
demostró la ilegalidad que alegaba el solicitante de la revocatoria; (ii)
porque carece de motivación con arreglo a lo previsto por el artículo 35 del
C.C.A., fue expedida con desviación de poder y en forma parcializada, al
favorecerse exclusivamente los intereses de  la sociedad PANAMCO COLOMBIA S.A.
3. El fuero sindical solamente se pierde ipso facto en dos
circunstancias: cuando el directivo es expulsado del sindicato o cuando
renuncia sin haber cumplido la mitad del período  estatutario, situaciones que
no se daban en le caso del señor William Alfredo Navas Salguero, despedido sin
autorización judicial.
Prosperidad de la acción
En este
acápite la demanda afirma que en casos semejantes al presente, en que se revoca
directamente un acto administrativo por la Administración con violación del
derecho al debido proceso,  esta Corporación en algunas oportunidades ha
concedido la acción de tutela como mecanismo transitorio, y otras como
definitivo.
En el presente
caso, dice la demanda, la acción debe concederse como mecanismo definitivo, pues
existe un total desconocimiento del debido proceso y los demás derechos
fundamentales cuya protección se invoca, y porque se erige en el mecanismo más
expedito para proteger en forma inmediata tales derechos. A este respecto cita
jurisprudencia de esta Corporación que avalaría tales conclusiones.[1]
Subsidiariamente
se solicita que la protección sea concedida en forma transitoria, para evitar
un perjuicio irremediable, que en este caso consistiría en que a los
representantes de la organización sindical se les ha privado de la posibilidad
de representar a la entidad gremial, que a dicha organización se le ha violado
el derecho de asociación sindical, que dichas violaciones se mantienen en el
tiempo, y que para cuando concluya el proceso contencioso administrativo habrá
vencido el período de la junta elegida.
Por todo lo
anterior, los demandantes solicitan al juez de tutela que, como mecanismo
definitivo, se les tutelen los derechos “al debido proceso, igualdad,
asociación sindical, conexo con el fuero sindical, a la imparcialidad y a la
moralidad en las actuaciones administrativas”, ordenando el reintegro del señor
William Alfredo Navas Salguero a la empresa PANAMCO COLOMBIA S.A., al mismo
puesto y en las mismas condiciones que tenía cuando fue despedido;
subsidiariamente, solicitan que se les tutelen los mismos derechos como
mecanismo transitorio. Piden también que se compulsen copias a la Fiscalía
General de la Nación, para que se investigue por el punible de prevaricato a
los funcionarios del Ministerio de la Protección Social que tuvieron que ver
con los hechos que motivaron la demanda.
2. Traslado
de la demanda.
El Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó correr
traslado a los accionados.
2.1
Contestación de la demanda por parte de la Sociedad PANAMCO COLOMBIA S.A.
Estando dentro
del término, la Sociedad PANAMCO COLOMBIA S.A., por medio de apoderado
especial, se opuso a la acción con fundamento en los siguientes argumentos:
A. Por ser la
acción fraudulenta y temeraria.
Sobre este
punto explica el escrito de contestación que en la demanda se exponen hechos
unos falsos y otros fraudulentos que ocultan al juzgador ciertas verdades o
callan parcialmente la misma, para inducir a confusión.
En cuanto a la
afirmación según la cual el señor Navas Salguero habría sido citado a una “simulación”
de diligencia de descargos, previa al despido, durante la cual no se habría
permitido la intervención de la organización sindical, la Sociedad demandada
afirma que existe prueba de lo contrario, que es la citación que se le hizo
para dicha diligencia, en la cual expresamente se le dice que puede ir
acompañado de por dos representantes del Sindicato.  Por lo anterior, dice, los
demandante habrían incurrido en falso testimonio cuando en la demanda afirman
que no se siguió proceso disciplinario previo al despido, y que no se citó a
descargos.
De otro lado, la
Sociedad demandada afirma que el actor Navas se encuentra afiliado a
SINTRAINDEGA, único sindicato con el cual la compañía ha suscrito convención
colectiva. No obstante, en la demanda se indica que SINTRAINDU tiene convención
colectiva de trabajo.
Por otra parte,
en la demanda se presenta al señor Navas como titular de un presunto fuero
sindical, por ser tesorero de SINTRAINDU, pero se oculta que el mismo señor fue
nombrado como jefe de ventas desde el 29 de mayo de 2003, por lo que es nula su
elección como tesorero sindical,  de conformidad con lo estipulado en el
artículo 53 de la Ley 50 de 1990[2].
Adicionalmente, la demanda también oculta que los propios estatutos de
SINTRAINDU en su artículo 18 ratifican la ilegalidad de la designación en el
cargo de junta directiva del afiliado que represente al empleador.  Por ello,
“si el sindicato fue creado en el mes de julio de 2003 y el actor ya era jefe
de ventas desde mayo de 2003, por disposición estatutaria no podía ni tenía la
vocación para ser miembro de la junta directiva e ipso facto perdía su
condición de directivo.” Agrega la Sociedad demandada que sobre esta situación
se le envió oportuna comunicación al señor Navas en abril de 2005.
Pero lo que a
juicio de la Sociedad demandada resulta más fraudulento y temerario es que en
la demanda el representante del Sindicato trate de ocultar “los verdaderos
hechos y conductas fraudulentas que el Ministerio de la Protección encontró
para revocar su sindicato y la contradicción entre los propios hechos de la
demanda que demuestran que sí se cumplió el debido proceso.” Dichos hechos, dice,
fueron señalados en la propia Resolución 1286 de 2005, y por la presencia de
ellos se estableció que no se requería el consentimiento de los interesados
para revocar. Consistieron, prosigue, en ocultar el informar que la elección de
los directivos se hizo sin tener aprobados los estatutos previamente; también
en ocultar el informar la pertenencia simultanea a otras organizaciones
sindicales al interior de la empresa, “que han venido siendo creadas en forma
sucesiva por los mismos sindicalizados, en un claro abuso del derecho, no para
garantizar un derecho de asociación sino con un claro propósito fraudulento e
ilegal de crear simultáneamente organizaciones que son inermes y buscar una
garantía sindical para todos los trabajadores de la empresa.” Al respecto, la
Sociedad demandada llama la atención sobre el hecho de que los demandantes
pertenecen a una organización sindical denominada SINTRAINDEGA, con la cual se
encuentra firmada una convención colectiva de trabajo, única a la cual aportan
cuotas sindicales. De otro lado, SINTRAINDEGA en sus estatutos exige que
ninguno de sus afiliados pertenezca a otro sindicato de la misma clase o
actividad, “por lo que todas las multiafiliaciones, bien sea a SINTRAINDU o a
las otras nueve organizaciones sindicales que han creado en los últimos años,
son ilegales, toda vez que para pertenecer a SINTRAINDU han debido renunciar a
SINTRAINDEGA, pues así lo establecieron los estatutos con autonomía
sindical...” Agrega más adelante, que entre octubre de 2000 y diciembre de 2004,
los trabajadores de PANAMCO COLOMBIA S.A. han constituido un total de nueve (9)
sindicatos, uno cada seis meses aproximadamente, figura denominada “carrusel”.
Todas y cada una de estas organizaciones están viciadas de nulidad, pues los
miembros eran los mismos de las anteriores, su domicilio el mismo, el texto de
sus estatutos también, la redacción de las actas de fundación, etc., siendo el
único y verdadero sindicato el primero constituido, llamado SINTRAINDEGA, del
cual nunca se han desafilado. Así, vencidos los fueros sindicales, han ido
creando nuevas organizaciones sindicales, no para ejercer el derecho de
asociación, sino para evitar a toda costa que la empresa despida a algún
trabajador. El mismo Ministerio ha considerado que esta práctica hace que los
trabajadores no puedan ser considerados como afiliados (el escrito menciona el
caso de la Fábrica Nacional de Chocolates.)[3]
De otro lado,
también configuró un fraude encontrado por el Ministerio de la Protección, la
constitución de SINTRAINDU como sindicato de industria, es decir como uno que
agrupa a varios trabajadores de diferentes empresas que se dedican a la misma
actividad económica, cuando en sus estatutos se indica que sólo se permite la
admisión de trabajadores que laboren exclusivamente en PANAMCO. El fraude
entonces consiste en crear un sindicato de industria, que sólo permite la
afiliación de trabajadores de una empresa.
B. Por faltad
de legitimación en la causa.
Al respecto la
sociedad demanda afirma que quien aquí actúa como presidente del Sindicato
demandante carece actualmente de la representación legal del mismo, pues “tal
representación no es unilateral ya que conforme lo estipula el artículo 25 de
los estatutos, debe contar con la autorización previa de la Junta Directiva
Nacional, la cual brilla por su ausencia dentro de la presente demanda.”
Además, sostiene que el nombramiento de personas en cargos de dirección,
confianza y manejo es una situación de carácter individual que sólo puede ser
alegada por el directamente interesado y no por la organización sindical.
C. Por
existir otra vía judicial.
Sostiene en este
punto la sociedad demandada, que son innumerables las sentencias de esta
Corporación conforme a las cuales la acción de tutela no se adecua para
demandar derechos laborales, el reintegro o el pago de salarios o prestaciones
sociales. Además, los actores cuentan con la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, sin que en este caso exista un perjuicio irremediable que
justifique la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio,
“ya que los funcionarios se encontraban afiliados a otras organizaciones
sindicales, varias de las cuales siguen existiendo en la empresa...”
D. Por
carecer de fundamentos de hecho y de derecho.
En este acápite
la Sociedad demandada afirma que dado que era un hecho irrefutable que el señor
Navas Salguero, por su condición de jefe, había perdido ipso facto la
condición de directivo sindical, no era posible entender que la inscripción
sindical le generara un derecho particular y concreto, que exigiera pedir el
consentimiento del mismo funcionario para revocar la inscripción. Lo anterior,
además, estima la demandada que deja sin piso el presunto perjuicio
irremediable, pues no se pude pedir al juez de tutela el amparo de un derecho
que no se tiene. En este punto, nuevamente recuerda el memorial que conforme al
artículo 53 de la Ley 50 de 1990, no pueden formar parte de la junta directiva
de un sindicato, ni ser designados funcionarios del mismo, los afiliados que
representen al empleador frente a sus trabajadores.  El señor Navas Salguero,
recuerda, al momento de ser elegido tesorero del sindicato se desempeñaba en el
cargo de Jefe de Venta que corresponde a uno de dirección y confianza, pues
dentro de sus funciones está claramente establecida la de representar al
empleador frente a los trabajadores, clientes y contratista; el salario,
además, es el proporcionado a esas responsabilidades.
Sobre otro punto
de la demanda, el libelo de la Sociedad accionada afirma que no es cierto que a
los demandantes no se les haya permitido ver el expediente administrativo de la
actuación que culminó con la revocatoria directa. Los mismos demandantes
aceptan que se les envió una comunicación que les daba a conocer la actuación
que se adelantaba. Así, el Sindicato contó con tres meses corridos entre la
referida comunicación y la Resolución final, para hacerse parte dentro de la
actuación administrativa, no obstante lo cual no se presentó; así, no es
posible alegar violación alguna al derecho al debido proceso. Además, los
actores confiesan que hicieron uso de los recursos de la vía gubernativa contra
la Resolución que declaró la revocatoria directa. Recalca entonces la
demandada, que en dichos recursos los actores adujeron los mismos hechos y
fundamentos de derecho que ahora exponen en la demanda de tutela.
2.2
Contestación de la demanda por parte de Ministerio de la Protección Social.
Oportunamente,
la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección
Territorial de Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social dio
respuesta a la demanda, oponiéndose a las pretensiones.
En sustento de
su oposición, el Ministerio dijo lo siguiente:
2.2.1. Que el 1°
de marzo de 2005, la Sociedad PANAMCO S.A. había solicitado la revocatoria
directa de la Resolución 02524 de 2003, mediante la cual ese Ministerio había
ordenado la inscripción en el registro sindical de la organización denominada
SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE INDUSTRIAL DE GASEOSAS S.A. –SINTRAINDU-.
2.2.2. Que la
solicitud se formuló por darse la causales previstas en los artículos 69 y 73
del Código Contenciosos Administrativo, y con fundamento en el hecho de que los
trabajadores habían acudido al “carrusel de sindicatos”, al ir creando de
manera consecutiva varios sindicatos, con domicilios ficticios, para obtener
protección foral, desvirtuando el objeto social del derecho de asociación
sindical. Además, la solicitud aducía que los afiliados al nuevo sindicato no
aportaban cuotas sindicales, ni ejercían actividades sindicales, como quiera
que todas las peticiones, reclamaciones, negociaciones, etc. las hacían a
través de otro sindicato denominado SINTRAINDEGA.  Así las cosas, la petición
afirmaba que los fundadores de SINTRAINDU habían incurrido en abuso el derecho
de asociación sindical, por lo cual la conformación de la nueva organización era
ilegal, lesionaba el interés público.
2.2.3. Que el
Ministerio tenía competencia para decidir sobre la petición de revocatoria
directa, de conformidad con lo previsto en el artículo 69 del C.C.A. y en el
artículo 9° de la Resolución 951 de 2003.
2.2.4. Que no
obstante que no se requería el consentimiento de los interesados para proceder
a la revocatoria de la Resolución 02524 de 2003, toda vez que en la fundación
de la organización sindical y en la documentación presentada al Ministerio se
había incurrido en ilegalidades, “en aras de garantizar el debido proceso y el
derecho de defensa  SINTRAINDU”, se había procedido a informarle a esta
organización sobre el inicio y objeto de la actuación administrativa, a través
de comunicación oficial de 4 de mayo de 2005, remitida a su domicilio.
2.2.5 Que con
base en el artículo 73 del Código Contenciosos Administrativo, que dispone en
el inciso final que podrán revocarse los actos de carácter particular y
concreto sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular del
derecho cuando fuera evidente que el acto ocurrió por medios ilegales, se había
procedido al estudio y decisión respectivas. Así, el 19 de mayo de 2005 se
había expedido la Resolución 01286 de 2005, mediante la cual se revocó la
Resolución 02524 de 2003.
2.2.6. Que
aunque una revocatoria directa no debe conceder recursos, pues no puede abrir
nuevamente la vía gubernativa, en aras de garantizar el derecho de defensa y el
debido proceso de la agremiación sindical, en la Resolución 01286 de 2005 se
indicó que contra ella procedían los recursos de reposición y apelación.
2.2.7 Que el 20
de mayo de 2005 la agremiación sindical solicitó copias de la petición de
revocatoria directa formulada por la empresa PANAMCO COLOMBIA S.A. Ese mismo
día, se hicieron presentes el señor Martín Muñoz, quien dijo ser afiliado al
sindicato y otro señor que no se identificó, pero que manifestaba ser el
presidente de SINTRAINDU. Al ser informado por Secretaría de que había una
Resolución para ser notificada, pero que para proceder a ello era necesario
acreditar la calidad de presidente del sindicato mediante certificación
expedida por el Archivo Sindical de Ministerio, se retiró sin notificarse.
2.2.8 Que el día
1° de junio se presentó en el Ministerio el señor Hermes Prada Valbuena, aquí
demandante y presidente de SINTRAINDU, y obtuvo a su costa las copias que había
solicitado. Posteriormente, el 3 de junio de 2005, se presentó nuevamente
exhibiendo la representación legal, y se notificó personalmente de la Resolución
1286 de 19 de mayo, pese a que la misma ya  había sido notificada por edicto
fijado el  1° de junio.
2.2.9 Que con
memorial presentado el día 13 de junio de 2005, el representante legal de
SINTRAINDU presentó recursos de reposición y apelación contra la Resolución
1286 de 2005, los cuales fueron  decididos negativamente mediante resoluciones
de, 5 y el 21 de julio de 2005, respectivamente.
Hecho el
anterior recuento de la actuación administrativa, el Ministerio afirma que el
Acto Administrativo que revocó la Resolución 2524 de 2003 es claro y
contundente en demostrar los innumerables actos ilícitos que rodearon a la
fundación del Sindicato, como actas y documentos que se apartaban abismalmente
de la verdad, actas de fundación disímiles, listados de fundadores que no
coincidían con el contenido de las actas, incumplimiento de requisitos legales,
etc., por lo cual dicho Acto concluye, tras un reposado examen probatorio, en
la decisión de revocatoria directa.
Se refiere
entonces el Ministerio a cierto pronunciamiento de esta Corporación, en el que
se hizo ver que la autonomía sindical no es libérrima, y que debe ejercerse de
conformidad con la ley y la Constitución[4].
En igual sentido menciona jurisprudencia sentada por el h. Consejo de Estado[5].
Por último, el
Ministerio afirma que los demandantes yerran cuando afirman que la presentación
de la solicitud de revocatoria directa por parte de PANAMCO COLOMBIA S.A. se
hizo por fuera del horario de atención al público, pues el horario de labores
del Ministerio, en la Secretaría de la Dirección Territorial de Cundinamarca,
va hasta las 5.45 P.M de lunes a viernes. La confusión deviene de que el horario
de recibo de correspondencia culmina a las 5.P.M. No obstante, el trámite de
presentación personal de poderes y recursos no se asimila al de radicación de
correspondencia, por lo que puede cumplirse hasta las 5.45 P.M. Por esta razón,
el representante legal de PANAMCO COLOMBIA S.A., hizo su presentación el día 28
de febrero de 2005 a las 5.23 P.M.
En cuanto a los
demás hechos y argumentos de la tutela, el Ministerio dice que no se refiere en
el escrito de contestación de la demanada, por considerar que en la Resolución
1286 de 2005 están suficientemente analizados.
3. Pruebas
obrantes en el expediente.
3.1
Documentales: Obran en el expediente, entre otras,
las siguientes pruebas documentales:
a. Copia del
certificado de existencia y representación legal del Sindicato demandante,
expedido por la coordinadora de Archivo Sindical del Ministerio de la
Protección Social.
b. Copia del
certificado de existencia y representación legal de la sociedad demandada.
c. Copia de la
nómina de la junta directiva de SINTRAINDU y del auto de ejecutoria de la
inscripción respectiva
d. Copia de toda
la actuación surtida ante el Ministerio de la Protección Social que terminó con
la Resolución 1286 de mayo de 2005. Este expediente incluye:
- Copia de la
Resolución 2524 de 2003, mediante la cual el Ministerio de la Protección Social
decidió la petición de inscripción en el registro sindical del Sindicato de
Trabajadores de Industrial de Gaseosas SINTRAINDU.
- Copia de los
recursos que se ejercieron por la vía gubernativa por parte de la empresa
PANAMCO COLOMBIA S.A., contra la Resolución 2524 de 2005, que dispuso la
inscripción en el registro sindical de  la junta directiva y los estatutos del
Sindicato de Trabajadores de Industrial de Gaseosas SINTRAINDU.
-Copia del auto
que resolvió los anteriores recursos.
- Solicitud de
revocatoria directa de la Resolución 2524 de 2003.
-Comunicación al
representante legal del Sindicato de Trabajadores de Industrial de Gaseosas
SINTRAINDU, sobre la actuación relativa a la solicitud de revocatoria directa
de la Resolución 2524 de 2003.
- Copia de la
Resolución 1286 de 2005, mediante la  cual se resuelve positivamente  la
solicitud de revocatoria directa.
-Copia de la
citación al representante legal del Sindicato de Trabajadores de Industrial de
Gaseosas SINTRAINDU, para notificación de la Resolución 1286 de 2005.
-Copia de los
recursos de reposición y apelación en contra de la anterior Resolución .
-Copia de la
Resolución 2141 de 2005, mediante la cual se resuelven los recursos de
reposición y apelación en contra de la Resolución 1286 de 2005.
e. Copia de los
siguientes documentos: (i) Citación a descargos al trabajador William Alfredo
Navas Salguero; (ii) Un ejemplar de la Convención Colectiva de Trabajo.[6]
f. Acta de la
asamblea fundacional del Sindicato de Trabajadores de Industrial de Gaseosas
SINTRAINDU.
g. Estatutos del
Sindicato de Trabajadores de Industrial de Gaseosas SINTRAINDU.
h. Fotocopia del
trámite disciplinario seguido al señor William Alfredo Navas.
i. Manual donde
constan las funciones del cargo de jefe de ventas.
j. Resolución N°
00001814 del 29 de julio de 2005, mediante la cual se revoca la fundación del
SINTRAPANAMCO y se remite copia de la actuación a la Fiscalía.
k. Copia de las
Resoluciones 2986 de 19 de mayo de 2005 y 1932 de 5 de julio de 2005
II. ACTUACIÓN JUDICIAL
1. Sentencia
proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, el día doce (12) de septiembre de dos mil cinco
(2005).
Mediante
Sentencia proferida el día doce (12) de septiembre de dos mil cinco (2005), el
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, decidió negar por improcedente la acción de tutela. En sustento
de esta determinación expuso las siguientes consideraciones:
Sostuvo el a
quo que en el caso concreto existían acciones por la vía contencioso
administrativa y en la jurisdicción ordinaria laboral que permitían a los
actores controvertir la decisión proferida por el Ministerio de Protección
Social y el despido del señor Navas Salguero. En tal virtud, lo único que
competía al juez constitucional era evaluar si la acción de tutela podía llegar
a ser procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Al respecto,
recordó el fallo que el acto mediante el cual se ordena la inscripción de una
organización en el registro sindical es de carácter particular, tal y como ha
sido definido por la jurisprudencia del h. Consejo de Estado.[7] Por esta razón, para
proceder a la revocatoria directa de este tipo de actos,  es menester adelantar
una actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y
siguientes del C.C.A.
Ahora bien,
frente a la afirmación contenida en la demanda, según la cual los aquí actores
tenían que haber sido citados  a dicha actuación administrativa de conformidad
con lo prescrito en el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo, el
juez de primera instancia estima que eso no es así, por cuanto esta última
norma no resulta aplicable, “pues el artículo 74 C.C.A, que trata de la
revocatoria de una acto administrativo de carácter particular, remite
expresamente al artículo 28 ibidem, ... que consagra la citación como mecanismo
expedito para enterar a terceros de la existencia de la actuación, a efectos de
garantizar su intervención dentro de la misma.” Así, el a quo no observa
nada irregular en la forma como los miembros del sindicato fueron convocados
para que ejercieran sus derechos dentro del trámite administrativo de
revocatoria directa, y resalta que durante los tres meses que duró dicha
actuación, ellos omitieron presentarse e intervenir para dejar sentada su posición,
denunciar irregularidades o manifestar su inconformismo.
Por lo anterior,
el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca  desestima la pretensión
de la demanda, en cuanto ésta se dirige en contra del Ministerio de la
Protección Social.
En lo relativo a
las circunstancias que rodearon el despido del señor Navas Salguero, la
Sentencia de primera instancia considera que para que la acción de tutela
resulte procedente por este aspecto, es menester acreditar también la
existencia de un perjuicio irremediable. En el caso presente, se tiene que el
asunto del despido puede ser ventilado a través de una acción de fuero
sindical, la cual en principio excluiría la acción de tutela.[8] No obstante,
excepcionalmente sería procedente si estuviera de por medio el mentado
perjuicio. Empero, el a quo no advierte la existencia del mismo, pues el
actor no exhibe prueba alguna en tal sentido, siendo imposible presumirlo por
la sola afirmación relativa a su existencia.
2.
Impugnación de la Sentencia de primera instancia
La anterior
decisión fue oportunamente impugnada por los demandantes,  con fundamento en
los siguientes argumentos:
En lo relativo a
la múltiple afiliación sindical de los demandantes, afirman que SINTRAINDEGA se
fundó en 1996, no siendo ellos fundadores de esa organización sindical. Agregan
que para esa fecha, estaban vigentes los numerales 1° y 3° del artículo 26 del
Decreto legislativo 2351 de 1965 y el artículo 360 del C.S.T., los cuales
fueron más adelante declarados inexequibles por esta Corporación mediante las
Sentencia C-567 de 2000 y C-797 del mismo año, respectivamente. De lo cual debe
concluirse que a pesar de que la prohibición de multiafiliación aparezca en los
estatutos de SINTRAINDEGA, actualmente es inaplicable por resultar contraria a
la Constitución.
En lo relacionado
con la presunta violación del debido proceso, por la inadecuada citación a la
actuación administrativa que culminó con la revocatoria directa de la
Resolución que ordenó la inscripción de la organización sindical y su junta
directiva en el registro sindical, los impugnantes alegan que ellos no tuvieron
tres meses para presentarse e intervenir en dicha actuación, como lo alega
PANAMCO COLOMBIA S.A., pues el Ministerio les envío la comunicación el 4 de
mayo de 2005, después de dos meses de haber recibido la respectiva solicitud de
revocatoria, y la Resolución 1286 de 2005, que culminó tal actuación, fue
expedida el 19 de mayo; es decir,  fue proferida “a los escasos (3) días
hábiles que nos enteramos”. Además, aclaran que inmediatamente que recibieron
la comunicación acudieron al Ministerio, pero no pudieron ver el expediente por
falta del documento que acreditara la representación legal del sindicato, y por
una actitud de poca colaboración del personal de la entidad.  Que el 20 de mayo
solicitaron copia de toda la actuación, advirtiendo que el Ministerio no podía
pronunciarse sin permitirles ejercer el derecho de defensa, y pidieron la
intervención de la Procuraduría General de la Nación, “pues no había duda y se
podía profetizar, que el pronunciamiento del Ministerio de la Protección
Social, atendiendo a los extraños comportamientos de los funcionarios, iba a
ser parcializado hacia los intereses de PANAMCO COLOMBIA S.A.”
Insisten en que
la presentación personal de la petición de revocatoria directa se hizo por
fuera del horario de atención al público del Ministerio, pues dicho horario
termina a las 5 P.M. de lunes a viernes, y el escrito respectivo tiene como
hora de presentación personal las 5.23 P.M. Alegan que la información sobre el
horario de atención suministrada por el Ministerio dentro del expediente, según
la cual dicho horario culminaría a las 5.45 P.M., no es cierta. Sobre el
particular adjuntan unas fotografías de avisos sobre atención al público en
diferentes dependencias de esa entidad.[9]
De lo anterior, concluyen que la presentación por fuera del horario de atención
“es un acto que “enloda” la imparcialidad de los funcionarios del Ministerio.
En cuanto a la
exigencia que se le hizo al Sindicato de acreditar la representación legal del
sindicato para acceder al expediente, los impugnantes sostienen que dicha
exigencia era innecesaria, puesto que en el mismo constaba la nómina de la
junta directiva de la organización sindical, por lo cual bastaba con la
presentación de la cédula de ciudadanía de uno de sus miembros. Aducen además
que el acceso al expediente les fue negado afirmando que estaba bajo llave, y
que la persona que tenía las llaves no estaba disponible. Todo lo anterior,
sostienen, constituye un  desconocimiento de lo establecido en el artículo 29
del C.C.A., conforme al cual cualquier persona tiene derecho a examinar los
expedientes en el estado en que se encuentren y a solicitar copias sobre los mismos.
Sobre la
consideración del Consejo Seccional de la judicatura de Cundinamarca, según la
cual para efectos de la vinculación de los interesados a la actuación
administrativa debía aplicarse el artículo 28 del C.C.A. y no del 14 del mismo
Código, sostienen los impugnantes que éste último habla de citar, mientras
que el primero habla de comunicar. Estiman que dado que existía una
petición previa de revocatoria directa, era necesario comunicar y citar, por lo
cual los dos preceptos resultaban aplicables.
En relación con
la presunta violación del derecho al debido proceso, agregan que, habiendo
interpuesto la demandada los recursos de reposición, apelación y queja por la
vía gubernativa, en contra de la Resolución que ordenó la inscripción en el
registro sindical, no era posible solicitar la revocatoria directa
posteriormente. Esta figura, dicen, es excepcional, y sólo cabe respeto de
aquellos actos administrativos que se han obtenido de manera ilegal o mediante
la presentación de documentos falsos, cosa que no sucede en este caso, en donde
sólo existen conjeturas al respecto.
Por último, en
torno de las razones que existirían para proceder a la revocatoria directa, los
impugnantes contradicen la afirmación de la Sociedad demandada según la cual
sólo existe una convención colectiva, suscrita con SINTRAINDEGA.  Afirman que
eso no es cierto, pues de la Convención son titulares cuatro sindicatos más.
Refiriéndose a
la violación de derechos fundamentales en cabeza del señor William Alfredo
Navas Salguero, la posibilidad de acudir ante la jurisdicción ordinaria
mediante la acción de fuero sindical no es ágil ni expedita, pues tardaría más
de tres años en decidirse. Esta circunstancia, afirman, hace procedente la
acción de tutela. Sobre este mismo punto llaman la atención respecto de la
circunstancia de que el señor Navas fue despedido el 26 de julio de 2005,
cuando la resolución 2141 de 2005, que resolvía el recurso de apelación contra
la Resolución 1286 del mismo año, no estaba notificada ni ejecutoriada.
Con fundamento
en las anteriores consideraciones, y en la reiteración de otras aducidas con la
demanda, los impugnantes solicitaron que fuera revocada la sentencia de primera
instancia.
3. Sentencia
proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, el día veintiséis (26) de octubre de 2005.
Mediante
Sentencia proferida el veintiséis (26) de octubre de 2005, el  Consejo Superior
de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria[10], resolvió “Aclarar
la determinación de instancia, en el sentido de declarar la improcedencia de la
presente acción, que no denegarla por improcedente”.
En sustento
de la anterior decisión, el Consejo Superior consideró que atendiendo a que la
única pretensión de fondo contenida en la demanda de tutela era que se
dispusiera el reintegro del actor William Alfredo Navas Salguero, por haber
sido presuntamente despedido pese a contar con garantía foral, la acción de
tutela no era el mecanismo judicial adecuado para obtener lo solicitado, pues
para ello la ley procesal laboral tenía previsto un mecanismo expedito de
defensa judicial que hacía “inane” la presente acción, como reiteradamente lo
había sostenido esta Corporación judicial, incluso en fallos de unificación de
jurisprudencia.[11]
Así mismo, la jurisprudencia constitucional desvirtuaba la existencia de un
posible perjuicio irremediable, como había sido considerado en sasos similares
al presente.[12]
En cuanto a
la discusión relacionada con el trámite surtido con ocasión de la solicitud de
revocatoria directa de la inscripción en el registro sindical de SINTRAINDU, la
legalidad del mismo podía discutirse por la vía de la acción de nulidad y
reestablecimiento del derecho, donde  incluso se podía solicitar la suspensión
provisional el acto.
Adicionalmente,
de los términos del debate suscitado dentro de la acción de tutela, se colegía
que para resolver el asunto se requería un amplio debate probatorio y
argumentativo de orden estrictamente legal y no constitucional, que incluso
vincularía a otros sindicatos, a fin de verificar si efectivamente se dio o no
un “carrusel sindical”, temas todos que desbordaban, no sólo el objeto
perseguido por los actores, sino la competencia del juez de tutela.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la
referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso 2° y
241 numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. Además, se procede a la revisión en
virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y del reparto
verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2. Asunto
a resolver
Los
demandantes, que son el presidente y el tesorero de la organización sindical
denominada SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE INDUSTRIAL DE GASEOSAS S.A.,
SINTRAINDU, solicitan al juez de tutela que proteja sus derechos fundamentales “al
debido proceso, igualdad, asociación sindical, conexo con el fuero sindical, a
la imparcialidad y a la moralidad en las actuaciones administrativas”. Para
ello, piden que como mecanismo definitivo, o subsidiariamente como mecanismo
transitorio, se ordene el reintegro del señor William Alfredo Navas Salguero
(tesorero del Sindicato) a la empresa PANAMCO COLOMBIA S.A., al mismo puesto y
en las mismas condiciones que tenía cuando fue despedido.
Así pues, la
única pretensión formulada en la demanda es la de reintegro del tesorero  de  SINTRAINDU.
No obstante, en los hechos y fundamentos de derecho que se presentan en apoyo
de la anterior solicitud, los demandantes plantean que la actuación
administrativa del Ministerio de la Protección Social que culminó con la
revocatoria directa de la inscripción en el registro sindical de SINTRAINDU y
de su junta directiva, incluido el tesorero, desconoció de varias maneras el
derecho al debido proceso del Sindicato. Y que, posteriormente, con base en la
revocatoria directa así obtenida, PANAMCO COLOMBIA S.A.  procedió a despedir al
trabajador aforado. Por esta razón, la demanda no se dirige solamente contra la
empresa PANAMCO COLOMBIA S.A., que produjo el despidió presuntamente ilegal,
sino también contra el Ministerio de la Protección Social, quien supuestamente
sería responsable de la mencionada violación del derecho al debido proceso en
el trámite de la revocatoria directa.
De esta
manera, para establecer si el trabajador fue despedido ilegalmente, es decir
sin autorización judicial a pesar de estar amparado con garantía foral, la Sala
tendría que establecer previamente si la actuación administrativa que culminó
con la revocatoria de la inscripción en el Registro sindical, del acta
de fundación, el depósito de los estatutos y la inscripción de la Junta
directiva de la organización sindical denominada SINTRAINDU constituye
una vía de hecho administrativa. Es decir, correspondería a esta Sala
establecer dos asuntos, en su orden: (i) si la actuación administrativa del
Ministerio de la Protección Social que culminó con la revocatoria directa de la
inscripción del acta de fundación de SINTRAINDU y de su junta directiva en el
registro sindical  se erige en una vía de hecho administrativa vulneratoria del
derecho al debido proceso de los demandantes; y (ii), si el subsiguiente
despido del tesorero de esta agremiación sindical, sin autorización judicial
previa, desconoció los derechos fundamentales que se consideran vulnerados.
Así pues, si
se llegara a concluir que en la actuación administrativa del Ministerio no hubo
vía de hecho, la presunta vulneración de derechos por parte de la empresa
PANAMCO COLOMBIA quedaría automáticamente desvirtuada, pues el despido que ésta
produjo ocurrió después de la revocatoria directa de la inscripción del trabajador
aforado en el registro sindical.
Sin embargo,
como cuestión previa, debe la Sala ocuparse de la procedencia de la presente
acción, pues como es sabido el artículo 86 de la Constitución Política
establece que la tutela es un mecanismo de defensa subsidiario que sólo procede
cuando el afectado no disponga de otro mecanismo de defensa judicial, a menos
que, existiendo ese otro medio de defensa, esté presente la amenaza de un
perjuicio irremediable.
3.
Procedencia de la presente acción
Como se acaba de decir, en primer lugar
la presente acción pretende cuestionar la actuación administrativa del
Ministerio de la Protección Social, surtida dentro del trámite de revocatoria
directa de la Resolución que ordenó la inscripción del acta de fundación de SINTRAINDU,
de sus estatutos y de su junta directiva en el registro sindical. Y en segundo
lugar, como consecuencia de lo anterior, la acción busca dejar sin efectos el
despido de uno de los demandantes, llevado a cabo por la sociedad PANAMCO
COLOMBIA S.A. con posterioridad a la mencionada revocatoria directa, cuando el
fuero sindical que había tenido el trabajador carecía de fundamento jurídico
por efectos de tal revocatoria.
Consecuentemente, debe la Sala estudiar la
procedibilidad de la acción de tutela contra actos de naturaleza
administrativa, y en particular contra aquellos que disponen la revocatoria
directa de los actos particulares y concretos por parte de la Administración.
3.1. Conforme lo prescribe el  inciso
primero del artículo 29 de la Constitución Política, "el debido proceso
se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas". Por
tal razón, en las actuaciones administrativas que adelantan las
autoridades debe observarse la plenitud de las formas previstas en la ley para
tal clase de procedimientos, so pena de que se incurra en el desconocimiento
del derecho al debido proceso[13]
y de las garantías que él comprende, entre ellas el derecho de defensa y
contradicción. Si en dichas actuaciones administrativas no se observa el
procedimiento legalmente previsto, y si ello repercute en la afectación del
derecho al debido proceso de los interesados en la decisión administrativa, la
acción de tutela se erige como un medio de defensa judicial adecuado, pero
solamente si no existe otro mecanismo de defensa judicial que sirva para
garantizar tales derechos, o si existiéndolo no se revela como un mecanismo de
defensa eficaz en el caso concreto, o se cierne la amenaza inminente de un
perjuicio irremediable sobre esta clase de derechos.
En efecto, como regla general la acción
tutela no es el mecanismo adecuado para controvertir las actuaciones
administrativas, pues para ello existen las acciones correspondientes ante la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa, juez natural de este tipo de
procedimientos, en donde la estructura del procedimiento judicial permite un
amplio debate probatorio relativo a las circunstancias que podrían implicar una
actuación de la Administración contraria a Derecho. Por esta razón, la acción
de amparo solo cabría ante una vulneración o amenaza de vulneración ostensible
y grave de  derechos, que no pudiera detenerse o precaverse sino por medio de
la decisión rápida del juez constitucional, o ante la comprobada ineficacia,
según las circunstancias del caso, de la acción contenciosa legalmente
prevista. En este sentido en Sentencia T-106 de 1993[14] esta Corporación,
afirmó:
"El sentido de la norma (se refiere al artículo 6º del Decreto
2591 de 1991) es el de subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir,
que la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado
al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar
cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de
los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y
objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una
conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los
casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en
concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación
de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir
concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria;
de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario,
pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en
sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.” (Paréntesis fuera
el original)
3.2 No
obstante, cuando la actuación administrativa a la que se acusa de ser
vulneratoria de derechos fundamentales es aquella que culmina con la
revocatoria de un acto propio por parte de la Administración, la jurisprudencia
de esta Corporación ha sentado una doctrina según la cual la acción de tutela
es procedente, en atención a los principios de buena fe y de seguridad
jurídica. En este sentido, por ejemplo, la Corte ha dicho lo siguiente:
“Es claro
entonces, que es la tutela el medio idóneo para proteger las decisiones
administrativas, que han constituido un derecho adquirido para el beneficiado
y que no pueden ser modificadas sin su autorización, en razón a que se ha
consolidado en él una situación jurídica concreta, que al ser variada afecta la
buena fe y la seguridad jurídica; de ahí que  viene al caso la teoría del
respeto al acto propio, con su proyección en la definición de asuntos laborales
y prestacionales.”[15]
(Negrillas fuera el original)
Así pues, la
Sala encuentra que la presente acción de tutela es procedente, en cuanto afirma
que se violó el derecho al debido proceso en la actuación administrativa
llevada a cabo por el Ministerio de la Protección Social, surtida dentro del
trámite de revocatoria directa de una Resolución que ordenaba la inscripción de
un sindicato y de su junta directiva en el registro sindical . En efecto, dicha
Resolución constituía derechos adquiridos en cabeza de la organización gremial
y de su junta directiva, que “en principio” no podían ser modificados
unilateralmente por la Administración si contar con la previa autorización de
los titulares.
4. La revocatoria directa como instituto jurídico, en la
jurisprudencia constitucional.
En lo relativo a la institución jurídica de la revocatoria directa,
propia del Derecho Administrativo, esta Corporación ha tenido oportunidad de
verter una extensa jurisprudencia que ha analizado la naturaleza jurídica de la
figura, las diferencias que presenta según se aplique respecto de actos
administrativos de contenido general o particular, el principio que indica que
tratándose de actos de carácter particular la revocatoria directa no procede
sin el consentimiento escrito y expreso del titular del derecho respectivo, las
excepciones a la anterior regla general, el debido proceso que debe surtirse
para revocar directamente una decisión administrativa de carácter particular,
etc.
4.1 En sede de constitucionalidad, en la Sentencia C-078 de 1997[16] inicialmente la Corte
explicó la naturaleza jurídica de la revocatoria directa, recordando que se
trataba de un instituto jurídico por medio del cual las
entidades de la administración pública - de oficio o a solicitud de  parte -
dejaban sin efecto actos expedidos por ellas mismas, cuando tales actos
resultaran manifiestamente contrarios a la Constitución o a la Ley. Dicho
instituto, dijo el mismo fallo, era entendido por algunos como un recurso
administrativo extraordinario, al paso que otros lo entendía como una facultad
de la administración. Empero, podía ser visto como una o como otra cosa, según
si el impulso para su aplicación provenía de un particular o de la
Administración.
4.2 Más adelante, en la Sentencia C-672 de 2001[17] la Corte se refirió a
la irrevocabilidad de los actos administrativos de carácter particular y
concreto, explicando que en principio estos no pueden ser revocados sin el
consentimiento del particular, en los términos señalados en la ley. Recordando in
extenso la jurisprudencia sentada sobre este asunto en materia de tutela,
en dicho fallo se vertieron los siguientes conceptos, que la Sala estima
oportuno traer a ahora a colación, por la importancia que tienen para la
resolución del problema jurídico que plantea la presente acción de tutela:
“2.2 Las normas aplicables en materia
de revocación de actos administrativos. El respeto del debido proceso y del
principio de buena fe.
“El Código Contencioso administrativo establece claramente un
procedimiento aplicable para la revocación de los actos administrativos en el
Título V del libro I  ( artículos 69 a 74 )
“Así según el artículo 69 procederá la revocatoria de los actos
administrativos en los siguientes casos:
"Artículo 69. Los actos administrativos deberán ser revocados
por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos
superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes
casos:
“1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o
a la ley.
“2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o
atenten contra él.
“3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una
persona".
“El Código establece en relación con los  actos de carácter
particular y concreto que hayan creado o modificado una situación jurídica de
carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría la
obligación de obtener el consentimiento expreso y escrito del respectivo
titular para poder proceder a dicha revocatoria[18].
“Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido explícita
en la afirmación de la irrevocabilidad de los actos administrativos de carácter
particular y concreto sin el consentimiento del particular en los términos
señalados en la ley. Ha dicho esta Corte:
“Sabido es, que la mutabilidad o
inmutabilidad de los actos administrativos, ha sido aceptada por la doctrina,
teniendo en cuenta, el sujeto a quien están dirigidos. Es así, que en los actos
administrativos de carácter general, tendientes a producir efectos a todo el
conglomerado social, o a una parte de él, son esencialmente revocables por
parte de la administración, una vez se realice la valoración de las
circunstancias precisas, para que la administración proceda a revocar sus
propios actos.
No sucede lo mismo con los actos de contenido particular y concreto,
que crean situaciones y producen efectos individualmente considerados, los
cuales no pueden ser revocados por la administración, sin el consentimiento
expreso del destinatario de esa decisión, según lo dispone el artículo 73 del
C.C.A., el cual preceptúa que para que tal revocación proceda, se debe contar
con la autorización expresa y escrita de su titular.
Y ello se entiende, en aras de preservar la seguridad jurídica de
los asociados, como quiera, que las autoridades no pueden disponer de los
derechos adquiridos por los ciudadanos, sin que medie una decisión judicial, o
que se cuente con la autorización expresa de la persona de la cual se solicita
dicha autorización, en los términos establecidos en la ley.
En efecto, la Corte Constitucional, ha señalado: “razones de
seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones
jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona,
como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en
firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos
subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto
administrativo”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión.
Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Por otra parte, esta Corporación, ha manifestado : “En cuanto a la
revocación que la administración haga de sus propios actos, la Corte reitera
que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado situaciones
jurídicas de carácter particular y concreto o se han reconocido derechos de la
misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo
titular. La decisión unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado,
introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad
administrativa, quebranta el principio de la buena fe y delata indebido
aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del
administrado”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-246 del 3 de junio de 1996).
(...)
La Corte en esta materia debe reiterar:
“Es importante recordar que, tratándose de la revocación de actos
administrativos de carácter particular y creadores de derechos, es al ente
administrativo, y no al particular, a quien corresponde poner en movimiento el
aparato jurisdiccional demandando su propio acto. De esta manera, al particular
se le garantiza que sus derechos se mantendrán inalterables, mientras la
jurisdicción, agotadas las formas propias de un juicio, no resuelva en favor o
en contra de sus intereses.
“Dentro de este contexto, si la administración revoca directamente
un acto de carácter particular y concreto generador de derechos, sin agotar uno
de los requisitos señalados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso
del particular, derechos que, por mandato del artículo 29 de la Constitución,
deben regir en las actuaciones administrativas.
“Si la administración decide revocar el acto administrativo
prescindiendo de la intervención del juez correspondiente, desconoce los
principios de seguridad jurídica y legalidad que en este caso obran en favor
del particular, quien confía que sus derechos se mantendrán inmodificables, hasta
que él acepte que se modifiquen o el juez lo decida”. (Sentencia T-315 del 17
de junio de 1996. M.P. Jorge Arango Mejía)”[19].
“Desde luego, como también se señala en la sentencia citada, esta
Corporación ha reiterado que la administración tiene la posibilidad de revocar
sin el consentimiento de la persona favorecida, el acto administrativo obtenido
ilícitamente, por autorización expresa del artículo 73 inciso 2 del Código
Contencioso Administrativo que dispone :
“Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de
la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales
previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales”.
“Al respecto ha dicho concretamente  la Corte que si :
“ (...)en el origen de la situación jurídica individual  que se
reclama, existe un vicio conocido por la administración, no puede permanecer
sustentando un derecho, como si se hubiese adquirido al amparo de la ley”,
pues  “…la circunstancia expuesta indica que el alegado derecho subjetivo, en
cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no merece protección. El
orden jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito genera derechos”[20]
“En la misma sentencia, reiterada en este aspecto posteriormente[21],
se precisa sin embargo que en este caso se está  frente a una excepción  que
por tanto debe ser entendida y aplicada con carácter restrictivo, por lo que :
"(...) esta Corporación comparte, en principio, el criterio
expresado por el Consejo de Estado (Sentencia del 18 de julio de 1991), según
la cual "los únicos actos de carácter particular que son susceptibles de
revocación, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, son los que
resultan de la aplicación del silencio administrativo positivo", ya que
tanto las causales establecidas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo,
a las que remite el 73 Ibídem, como la de haberse perfeccionado el acto por
medios ilegales tienen por presupuesto que el acto objeto de revocación tenga
el carácter de ficto, es decir, que pertenezca a la categoría indicada. De lo
contrario -esto es, si no se produjo en virtud del silencio administrativo
positivo-, la revocación unilateral no procede, a menos que se trate de una
abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta,
debidamente probada, cuya persistencia implique grave y actual quebranto al
orden jurídico (Ver sentencias T-639 del 22 de noviembre de 1996. M.P.: Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa y T-376 del 21 de agosto de 1996. M.P.: Dr. Hernando
Herrera Vergara)
"Es claro que no se trata de situaciones en  las cuales la
autoridad pública pueda intuir o sospechar la  ilegalidad  de los medios
usados  para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca. Debe
darse una evidencia de ello y, en consecuencia, la motivación del acto
revocatorio dejará constancia expresa acerca de los elementos de juicio que
llevaron al ente administrativo a concluirlo así."[22]
“Es decir que para esta Corporación, atendiendo el principio de
buena fe  y la presunción de legalidad que ostentan los actos de la
administración[23],
amen de tener en cuenta razones de seguridad jurídica y de respeto a las
situaciones  jurídicas subjetivas  que han quedado consolidadas en cabeza de
una persona mediante decisiones en firme[24],
salvo una evidente violación del ordenamiento jurídico, un acto de carácter
particular y concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del
particular.
“En una circunstancia de manifiesta ilegalidad, sin embargo, la
aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la
administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación
fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la
administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de
legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias.
“El acto administrativo que así lo declare deberá en todo caso hacer
expresa mención  de dicha circunstancia y de la totalidad de los elementos de
juicio que llevaron al convencimiento de la administración, lo cual implica
necesariamente  la aplicación de un procedimiento que permita a la
Administración reunir dichos elementos de juicio.
“Al respecto la Corte constata que de
acuerdo con el Código Contencioso Administrativo, ya
sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular, ésta
está sometida en todo caso al procedimiento establecido en el artículo 74 del
Código Contencioso Administrativo. Dicho artículo señala al respecto que:
“Artículo 74. Procedimiento para
la revocatoria de actos de carácter particular y concreto Para proceder a la
revocación  de actos de carácter particular y concreto se adelantará la
actuación administrativa en la forma prevista  en los  artículos 28 y
concordantes  de este Código. (...)
“El artículo 28 al que remite,  se
ubica en el Capítulo VII De las actuaciones administrativas iniciadas de
oficio  y señala:
“Artículo 28 Deber de
Comunicar Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se
desprenda  que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa,
a estos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la
misma.
En estas actuaciones se aplicará en lo pertinente, lo
dispuesto en los artículos  14, 34 y 35.
“Estos artículos establecen a su vez
que:
“Artículo 14.- Cuando de la misma petición o de los registros que lleve
la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar
directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que
puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará por correo
a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz.
En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del
peticionario y el objeto de la petición.
“Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado
costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente.
“Artículo 34.- Durante la actuación
administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin
requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado.
“Artículo 35.- Habiéndose dado
oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las
pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que deberá ser motivada
al menos en forma sumaria si afecta a particulares.
“En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto
inicialmente como durante el trámite.
“Cuando el peticionario no fuere el titular del interés necesario
para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y
notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho
invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay.
“Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de
este título.
“El artículo 74 que, como se ha visto,  remite al articulo 28 del
mismo Código y éste a su vez a las normas relativas a la  citación del
interesado (art. 14 C.CA.), la oportunidad para presentar pruebas (Art. 34
C.C.A) y los presupuestos para la  adopción de decisiones (Art. 35 C.C.A),
consagra en consecuencia un debido proceso, que de acuerdo con las
circunstancias podrá aplicarse por el funcionario competente al que se ha
advertido de la ausencia de requisitos a que alude la norma atacada.”
4.3 También en sede de
constitucionalidad, en la Sentencia C-835 de 2003[25], al resolver la
demanda incoada en contra de los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, la Corte
profundizó la explicación relativa a la naturaleza jurídica de la figura,
señalando que “la revocatoria directa, en cuanto acto constitutivo, es una
decisión invalidante de otro acto previo, decisión que puede surgir de oficio o
a solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas consecuencias hacia el
futuro.  En la primera hipótesis el acto de revocación lo dicta el funcionario
que haya expedido el acto administrativo a suprimir, o también, su inmediato
superior. En la segunda hipótesis, el acto de revocación lo profiere el
funcionario competente a instancias del interesado.” Añadió este fallo, que
tratándose de actos generales, impersonales y abstractos, el funcionario
competente podía revocar el acto administrativo correspondiente cuando quiera
que se hallara en manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley,
no estuviera conforme con el interés público o social, o causara agravio
injustificado a una persona. Y sobre la revocatoria directa, vista como recurso,
explicó:
“Como modalidad de
contradicción, la revocatoria directa es un recurso extraordinario
administrativo, nítidamente incompatible con la vía gubernativa y con el
silencio administrativo. Recurso que puede interponerse en cualquier tiempo[26], inclusive en relación
con actos en firme, con la subsiguiente ruptura del carácter ejecutivo y
ejecutorio del acto administrativo. En concordancia con esto, la decisión que
se adopte en relación con la revocatoria directa no es demandable ante el
Contencioso Administrativo.”
Ahora bien,
en el mismo fallo, refiriéndose a la posibilidad de las autoridades
administrativas de revocar directamente actos de reconocimiento de pensiones o
de prestaciones económicas, la Corte dijo:
“Desde luego que en desarrollo del debido proceso la revocatoria
establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que cumplir
satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso
Administrativo o en los estatutos especiales que al
respecto rijan.  Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto
administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación
económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34
y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de
las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1
del mismo estatuto contencioso.  Pero en todo caso,
salvaguardando el debido proceso.  Igualmente, mientras se adelanta el
correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al
titular –o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las
mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de
continuidad.  Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia, le
corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten
la irregularidad del acto que se cuestiona.  Es decir, la
carga de la prueba corre a cargo de la Administración.
“Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria
del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al
margen del debido proceso.  Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas
reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la prestación
económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el procedimiento
administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán
contar con todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede
administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los
principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad
y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que
ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para
adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental.  Así, la decisión
revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá
sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación probatoria
real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera evidente todos
los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del funcionario competente para resolver.”
4.4 El anterior
recuento jurisprudencial es suficiente para extraer las siguientes conclusiones
importantes para la resolución del problema que ocupa la atención de la Sala:
(i) En relación con los  actos administrativos que hayan creado o modificado
una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un
derecho de igual categoría, es necesario obtener el consentimiento expreso y
escrito del respectivo titular para poder proceder a su revocatoria directa. (ii)
La anterior regla general conoce dos excepciones a las que se refiere el inciso
2° del artículo 73 del C.C.A[27]:
una, la del acto que resulta de la aplicación del silencio administrativo
positivo, y otra que se configura cuando es manifiesto que el acto
administrativo fue obtenido ilícitamente. (iii) En los dos supuestos
anteriores, la Administración tiene la facultad de revocar su propio acto aún
sin consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo el
procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código
Contencioso Administrativo y que la manifiesta ilegalidad, tanto de las
conductas reprochadas, como de los medios utilizados para lograr la expedición
del acto administrativo, esté plenamente probada en el procedimiento
administrativo que contemplan las referidas disposiciones.
5. El caso
concreto.
5.1 En la
presente oportunidad, los demandante estiman que sus derechos fundamentales al
debido proceso, a la igualdad y de asociación sindical se han visto vulnerados
por el Ministerio de la Protección Social, por las siguientes razones, en su
orden cronológico:
-  Porque fuera
del horario de atención al público, la empresa PANAMCO COLOMBIA S.A. presentó
ante la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la
Dirección Territorial de Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social
petición solicitando la revocatoria directa parcial de la Resolución 02524 del
3 de octubre de 2003.
- Porque una vez
recibida la anterior solicitud, la mencionada Coordinadora envió una
comunicación a la sede del Sindicato, referente al inicio de una actuación
administrativa relativa a la posible revocatoria directa de la Resolución 12424
de 2003, pero luego no permitió ver el expediente, alegando que era necesario
acreditar la representación legal de la agremiación para poderlo conocer. Por
lo anterior, no se habría dado oportunidad para contradecir las pruebas, pues
el sindicato, conforme a lo dispuesto por el artículo 14 del C.C.A, debió haber
sido citado, no bastando una simple  comunicación.
- Porque a la
solicitud de revocatoria no se dio el trámite previsto en el artículo 29 de la
Constitución Política y en los artículos 28, 34, 35, 44, 45, 48, 49 y 50 del
Código Contencioso Administrativo, pues el sindicato no fue vinculado a la
actuación administrativa previamente a la expedición de la decisión; de manera
particular se incumplió el artículo 35 del Código  Contencioso Administrativo,
conforme al cual “habiéndose dado oportunidad a los interesados para
expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se
tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a
particulares”.
- Porque la revocatoria de la inscripción de la junta directiva del
sindicato en el registro sindical, en lo relativo al señor William Alfredo
Navas Salguero, exigía su consentimiento expreso, el cual no se dio.
- Porque la Resolución 1286 de mayo de 2005 fue expedida con falsa
motivación, en la medida en que no se demostró la ilegalidad que alegaba el
solicitante de la revocatoria.
5.2 Por su parte, la empresa PANAMCO COLOMBIA S.A. habría vulnerado
los mismos derechos fundamentales en cabeza del demandante Navas Salguero por
las siguientes razones:
-Porque una vez que quedó en firme la Resolución que revocó
directamente la inscripción en el registro sindical del acta de fundación, los
estatutos y la junta directiva de la organización sindical, el 26 de junio de
2005 la empleadora citó a una “simulación” de diligencia de descargos al
señor William Alfredo Navas Salguero, sin permitir la intervención de la
organización sindical.
- Porque el mismo día  26 de julio de 2005 el señor William Alfredo
Navas Salguero fue despedido, a sabiendas de que, por gozar del fuero sindical,
para proceder al despido se requería autorización judicial.
5.3 La Sala pasa a estudiar los anteriores cargos de violación de
derechos, a la luz de la jurisprudencia de la Corporación arriba comentada, y
con fundamento en las pruebas que obran en el expediente, relativas a la manera
como se adelantó la actuación administrativa que culminó con la revocatoria
directa de la inscripción en el registro sindical del acta de fundación, los
estatutos y la junta directiva de la organización sindical.
5.3.1 Primer asunto: si la revocatoria directa que profirió el
Ministerio de la Protección social requería o no del consentimiento escrito del
representante legal del sindicato o del tesorero de la organización gremial,
ambos aquí demandantes.
Según se explicó arriba, los  actos administrativos que hayan creado
una situación jurídica de carácter particular y concreto no pueden ser
revocados directamente por la Administración sin el consentimiento expreso y
escrito del respectivo titular. En el presente caso, la resolución que ordenó
la inscripción en el registro sindical del acta de fundación, los estatutos y
la junta directiva de la organización sindical denominada SINTRAINDU pertenece
a tal categoría de actos, por lo cual en principio no podía ser revocada directamente
sin que mediara el consentimiento del sindicato demandante.
No obstante, como lo ha dicho la jurisprudencia, este tipo de actos
administrativos de carácter particular pueden ser objeto de revocatoria directa
sin el consentimiento de los titulares de los derechos respectivos,  si es
manifiesto que el acto administrativo fue obtenido ilícitamente.
5.3.1.1. En el caso presente, la Resolución 1286 de 19
mayo de 2005, contentiva de la revocatoria directa, sobre la manera ilícita en
que fue obtenido el acto administrativo revocado, en su parte motiva señala lo
siguiente:
“...el Despacho en atención a los documentos allegados al
informativo, y ejerciendo las facultades legales de practicar pruebas para
mejor proveer, habiendo, entre ellas, realizado inspección sobre las actas,
documentos y anexos que se arrimaron a la solicitud de inscripción en el
Registro Sindical, así como de los estatutos del ente sindical en comento, en
las oficinas de archivo sindical del Ministerio... pudo verificar que en efecto
el ente sindical denominado SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORS DE INDUSTRIAL DE
GASEOSAS S.A. “SINTRAINDU”, de primer grado y de Industria, se creó en asamblea
de 1° de junio de 2003 y solicitó a este Ministerio la inscripción del acta de
fundación, y la inscripción de su junta directiva, sin haber aprobado
previamente sus estatutos... solicitud a la accedió la Titular del
Despacho de entonces, Resolución número 02524 de octubre 3 de 2003.(sic)
“Efectuada la revisión de la documentación aportada... se pudo
constatar...
“1°.- Las disposiciones estatutarias del ente sindical en comento,
no fueron aprobadas en la asamblea de fundación de julio de 2003, como se
afirma en la parte pertinente del Acta de fundación... lo cual constituye,
evidentemente, una abierta contravención legal, y un distanciamiento enorme de
la realidad. Actuación que deviene en ilícita y que bien ameritaba por parte de
quien tuvo bajo su dominio la decisión de inscripción, la negación, de plano,
de la inscripción solicitada.
“2°.- En el folio 2, la parte pertinente del acta de fundación
anuncia que “Se reunieron veintiocho (28) trabajadores, todos mayores de
edad ... con el objeto de asociarse... mientras que a folios 6 y 7 se anexa
el listado de los asistentes a la asamblea de fundación de julio 1° de 2003,
que comprende veintisiete (27) trabajadores, identificados con sus respectivas
firmas, lo que desdice contundentemente de la veracidad del acta de fundación..
respecto del número de fundadores.
...
5°.- A folios 53 a 55, obra “ACTA DE ASAMBLEA DE FUNDACIÓN DEL
SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE INDUSTRIAL DE GASEOSAS S.A. SINTRAINDU”
de fecha 1° de julio de 2003, que difiere ostensiblemente del acta de asamblea
que obra a folios 2 y 3, siendo relevante resaltar que las dos actas hacen
mención a la misma asamblea, en la misma fecha y horas (Julio 1° de 2003. 6:00
p.m.)
6°.- A folios 56 y 57 se adjuntó listado de asistentes a la asamblea
de julio 1° de 2003, que difiere ostensiblemente del listado que se adjuntó a
la solicitud de inscripción... toda vez que contiene un número mayor de
fundadores o trabajadores asistentes (aparece Alexander Ramos, quien no estaba
en el listado de los folios 6 y 7), que el que contiene el primero.
Aquí se evidencia que no es cierto que en la asamblea de julio 1° de
2003, hubieran estado presentes veintiocho (28) trabajadores, solo estuvieron
27, así se corrobora en el punto de elección de la Junta Directiva, en que se
anuncia que fueron veintisiete (27) los electores, que obtuvieron veintisiete
(27) votos. Así pues, es claro que el señor Alexander Ramos no estuvo presente
en esa asamblea, sin embargo resultó irregularmente electo, y posteriormente se
adulteró el listado de asistentes, para hacerlo figurar como tal, cuando en el
listado original no aparece.
7°.- A folios 61 a 85 obra cuerpo
estatutario en 18 capítulos y 75 artículos con la siguiente inscripción “doy fe
que los presentes estatutos, fueron aprobados en la asamblea general celebrada
el día 21 de septiembre de 2003. MISAEL ROJAS CAMACHO SECRETARIO GENERAL-
HERMES PRADA VALBUENA- PRESIDENTE, MISAEL ROJAS CAMACHO SECRETARIO GENERAL.
En este punto se hace necesario llamar la atención, en que se verifican
de manera reiterada y sistemática abiertas contradicciones, que más allá de
dejar profundas dudas, determinan, sin temor a equivocación alguna, que el
contenido del acta de fundación de SINTRAINDU, de julio 1° de 2003, se aparta
profundamente de la verdad verdadera, que no es cierto que los estatutos del
sindicato se hayan debatido y aprobado en la misma asamblea de fundación, es
decir el día primero (1°) de julio de 2003; como tampoco es cierto, entonces,
que se haya debatido y aprobado en la asamblea de julio ocho (8) de 2003. Por
lo anterior el acta de fundación se aparta de la verdad, en tal estado, resulta
claro concluir que se indujo en error a la Administración para lograr la
inscripción en el registro sindical, que se utilizaron medios ilegales para
ello.
8°.- A folios 87 y 88 yace la resolución número 2524 de octubre 3 de
2003, que en la parte resolutiva, artículo primero, anuncia: “ARTÍUCLO
PRIMERO.-ORDENAR  la inscripción en el Registro Sindical del acta de
constitución, de la organización sindical denominada “SINDICATO NACIONAL DE
TRABAJADORES DE INDUSTRIAL DE GASEOSAS S.A. SINTRAINDU” de primer grado y de
industria...” (subraya del Despacho), Resulta evidente en este punto, que
si el sindicato es de trabajadores de la empresa denominada INDUSTRIAL DE
GASEOSAS S.A.,  MAL PUEDE CLASIFICARSE COMO DE Industria, toda vez que para
dicha conformación se hace absolutamente necesario que se conforme con
trabajadores de varias empresas de la misma industria. Entonces, realizada así
su clasificación, deviene en ilegal, por contrariar las voces del artículo 356
del código sustantivo del Trabajo.”
“...
“Luego desde su inicio el ente sindical cuestionado inobservó la
constitución Política y la Ley, esencialmente en su denominación cuando se
anuncia como de industria, cuando está compuesto por trabajadores de la Empresa
Industrial de Gaseosas S.A...
...
Del Derecho de Asociación y del Abuso del Derecho
... si los trabajadores se organizan en un ente sindical, con
propósitos diferentes al objeto social que debe cumplir ineludiblemente un
sindicato de trabajadores, o simplemente para obtener una protección foral y de
esta manera limitar al empleador en su facultad constitucional y legal de dar
por terminados los contratos de trabajo, resulta evidente que no se está
cumpliendo el derecho de asociación. Pero, si además de ello, una vez terminada
la protección foral que nace de la fundación de un sindicato, se crea uno
nuevo, con los mismos trabajadores, o con gran parte de los mismos que fundaron
el primero, no solo salta a la vista que se desvirtúa la naturaleza del derecho
de asociación, sino que se está abusando de forma aberrante de dicho derecho.
En el caso que nos ocupa, no cabe duda, una vez analizado
cuidadosamente todo el acervo, que se han verificado hechos constitutivos del
comúnmente llamado “carrusel de sindicatos”, por una parte, y “del abuso del
derecho” por otra. Tales hechos son los siguientes:
1°.-  La creación de sindicatos al interior de la empresa en Enero
de 1996: SINTRAINDEGA; EN OCTUBRE ONCE (11) DE 2000: ASTDVEPA; En MAYO 1° DE
2001: ATLIVENT; En Mayo 10 de 2001: ANTRAPROPOP; en julio 9 de 2001:
SINTRANALCHOC; en enero 6 de 2002: SINTRAPANAMCO; en marzo 13 de 2002:
SINTRALÁCTEOS;  en julio 1° de 2003: SINTRAINDI; Enero 2 de 2004:
SINTRACOCACOLA; Septiembre 19 de 2004: SINTRAPACOL.
2°.- De los veintisiete (27) trabajadores de la empresa que
efectivamente asistieron a la asamblea de fundación de julio 1° de 2003, como
ha quedado demostrado, todos, es decir los veintisiete (27) de SINTRAINDU, son
afiliados a la organización sindical SINTRAINDEGA,  es decir ...(Se citan aquí
los veintisiete nombres de los trabajadores, entre los que figuran las personas
aquí demandantes)[28]
3°.- De estos mismos afiliados a SINTRAINDU, que como quedó escrito
pertenecen a SINTRAINDEGA, también están afiliados a ASTDVEPA, sin cotizar ni a
SINTRAINDI  ni a ASTDVEPA, LOS SIGUIENTES: (Se citan aquí 15 trabajadores ,
entre los cuales figura el señor Hermes Prada Valvuena, aquí demandante en
calidad de representante legal de SINTRAINDU)[29]
4°.- De los afiliados que crearon SINTRAINDU,  se congregaron en
asamblea de marzo 13 de 2002, para conformar SINTRALÁCTEOS,  los siguientes:
(Se citan aquí 8 trabajadores , entre los cuales figura el señor Hermes Prada
Valvuena, aquí demandante en calidad de representante legal de SINTRAINDU )[30]
5°.- De los mismos afiliados que conformaron SINTRAINDU, se
congregaron en septiembre 19 de 2003, para crear SINALTRAPACOL: (Se citan aquí
6 trabajadores)
...
8°.- Los afiliados al ente SINTRAINDU no aportan por concepto de
cuotas ordinarias a éste, y a contrario sensu, se demuestra con abismal
contundencia, a folios 38 A 48... que participaron en las asambleas de
SINTRAINDEGA,  CON VOZ Y VOTO, Y QUE AUTORIZAN DESCUENTOS, AUN DE CUOTAS
EXTRAORDINARIA, con destino a SINTRAINDEGA, desvirtuando de esta manera la existencia
real del sindicato Sintraindu, y determinando, en cambio, que su creación es
totalmente ficticia, que Sintraindu no presenta pliegos de peticiones, no
ejerce las facultades de negociación, que no celebra convenciones colectivas de
trabajo, que no ejecuta, en definitiva, ninguno de los actos propios de un
sindicato de trabajadores; que su inscripción en el registro sindical
inicialmente tuvo la finalidad de lograr una garantía foral para fundadores,
adherentes y directivos sindicales, y de ahí en adelante mantener dicha
garantía para los dignatarios, acudiendo a nuevas fundaciones para extender a
los demás trabajadores de la empresa en comento.
9-. Así mismo es relevante en el acervo probatorio, como se expuso
en anterior acápite, que en la fundación de SINTRAINDU, no se discutieron y
aprobaron los estatutos, antes de radicar la solicitud de inscripción en el
Registro sindical, ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy
Ministerio de la Protección Social, y que inclusive, se desarrollaron actos
sindicales de especial importancia, sin cumplir con este trámite, lo que
determina que esos actos son inválidos, pues era necesario, por ejemplo, para
elegir a los dignatarios de la Junta Directiva, que estuvieran aprobados
previamente los estatutos, por que en todo caso dicha elección debe sujetarse a
los propios reglamentos de la organización, que no son otros que los mismos
estatutos. ...
Lo anterior se desprende, no solo de las pruebas arrimadas al
expediente por el peticionario, sino de la misma verificación hecha por esta
Coordinación, a través de la inspección de la documentación que de SINTRAINDU
reposa en las instalaciones de la Coordinación de Archivo Sindical de este
Ministerio...
Por todo lo anterior, se concluye con meridiana claridad que fueron
varias las ilegalidades en que ha incurrido  SINTRAINDU, que conllevan
indefectiblemente a acceder a las peticiones del apoderado de la empresa...
En todo caso, cabe advertir al peticionario que la revocatoria
parcial que habrá de decretarse en esta providencia no determina de manera
alguna la cancelación del registro sindical de SINTRAINDU; como quiera que esto
solo es posible ante la justicia ordinaria, a la que deberá cumplir la empresa
con el acto administrativo por esta Coordinación proferido...
Por otra parte, se impone resaltar que la revocatoria a la cual se
accede por este Despacho no requiere del consentimiento del ente sindical
afectado, por las mismas razones que se han expuesto, es decir, por haberse
producido el acto de inscripción en el registro sindical de este ministerio,
del sindicato SINTRAINDU, por medios ilegales.  Para sustentar lo enunciado,
debe tenerse en cuenta la Sentencia del honorable Consejo de Estado, Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo, de Julio 16 de 2002....
Por lo anterior, esta Coordinación
Resuelve:
ARTÍCULO PRIMERO: Revocar la
resolución número 02524 del tres (3) de octubre de 2003, por medio de la cual
este Ministerio ordenó la inscripción en el Registro sindical, del acta de
fundación, el depósito de los estatutos y la inscripción de la Junta directiva
de la organización sindical denominada “SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE
INDUSTRIAL DE GASEOSAS S.A. SINTRAINDU”, DE PRIMER GRADO Y DE INDUSTRIA, SEGÚN
ASAMBÑEA DE FUNDACIÓN DE JULIO 1° DE 2003...”
5.3.1.2. A
juicio de la Sala, la simple lectura de las consideraciones vertidas en la
Resolución que parcialmente se acaba de transcribir demuestran que la
Coordinación del Grupo de Trabajo y Empleo de la Dirección Territorial de
Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social hizo un estudio del
material probatorio que reposaba en dicho Ministerio, referente al trámite de
inscripción en el registro sindical del acta de fundación de la organización
gremial denominada SINTRAINDU, del cual concluyó no de manera caprichosa, sino
reflexiva, pormenorizada y seria, que el acto administrativo que había ordenado
dicha inscripción había sido obtenido ilícitamente, por varios motivos, que no
es necesario volver a ahora a mencionar. Así las cosas, debe concluirse que la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas a los
fundadores del sindicato, como de los medios utilizados para lograr la
expedición del acto administrativo que ordenó la inscripción de su acta
fundacional, sus estatutos y su junta directiva, estuvo
plenamente probada en el procedimiento administrativo que agotó el Ministerio.
5.3.1.3. Así las
cosas, habiéndose establecido que el acto administrativo revocado por la
Administración fue obtenido ilícitamente y en forma abusiva de un derecho,
conforme a lo explicado anteriormente no era menester obtener el consentimiento
del beneficiario o beneficiarios, en este caso el Sindicato SINTRAINDU y los
miembros de su junta directiva. No obstante, como se dijo ad supra, a
pesar de esta circunstancia sí era necesario que se agotara el procedimiento
previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso
Administrativo. En efecto, recuérdese que conforme se explicó en la sentencia
C- 672 de 2001[31]:
“Al respecto la Corte constata que de acuerdo con el Código
Contencioso Administrativo, ya sea que la
revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular, ésta está
sometida en todo caso al procedimiento establecido en el artículo 74 del Código
Contencioso Administrativo. Dicho artículo señala al respecto
que:
“Artículo 74. Procedimiento para
la revocatoria de actos de carácter particular y concreto Para proceder a la
revocación  de actos de carácter particular y concreto se adelantará la
actuación administrativa en la forma prevista  en los  artículos 28 y
concordantes  de este Código. (...)
“El artículo 28 al que remite,  se
ubica en el Capítulo VII De las actuaciones administrativas iniciadas de
oficio  y señala:
“Artículo 28 Deber de
Comunicar Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se
desprenda  que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa,
a estos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la
misma.
En estas actuaciones se aplicará en lo pertinente, lo
dispuesto en los artículos  14, 34 y 35.
“Estos artículos establecen a su vez
que:
“Artículo 14.- Cuando de la misma petición o de los registros que lleve
la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar
directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que
puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará por correo
a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz.
En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del
peticionario y el objeto de la petición.
“Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado
costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente.
“Artículo 34.- Durante la actuación
administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin
requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado.
“Artículo 35.- Habiéndose dado
oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las
pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que deberá ser motivada
al menos en forma sumaria si afecta a particulares.
“En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto
inicialmente como durante el trámite.
“Cuando el peticionario no fuere el titular del interés necesario
para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y
notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho
invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay.
“Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de
este título.
“El artículo 74 que, como se ha visto,  remite al articulo 28 del
mismo Código y éste a su vez a las normas relativas a la  citación del
interesado (art. 14 C.CA.), la oportunidad para presentar pruebas (Art. 34
C.C.A) y los presupuestos para la  adopción de decisiones (Art. 35 C.C.A),
consagra en consecuencia un debido proceso, que de acuerdo con las
circunstancias podrá aplicarse por el funcionario competente al que se ha
advertido de la ausencia de requisitos a que alude la norma atacada.” (Negrillas y subrayas fuera el original)
Así las cosas, pasa la Sala a ocuparse en verificar si, antes de
proceder a la revocatoria del su acto propio, en el presente caso la
Administración agotó  el procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35
y 74 del Código Contencioso Administrativo.
5.3.2 Segundo asunto: el agotamiento por la Administración de lo
previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso
Administrativo.
5.3.2.1 De lo dispuesto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del
Código Contencioso Administrativo se desprende que el Ministerio de Trabajo, a
pesar de no estar obligado a contar con el consentimiento de SINTRAINDU ni de
los miembros de su junta directiva para proceder a revocar la Resolución 02524
del 3 de octubre de 2003, por medio de la cual se había ordenado la inscripción
en el registro sindical del acta de fundación, los estatutos y la junta
directiva de ese Sindicato, sí tenía que cumplir con los siguientes requisitos
para proceder a tal revocatoria: (i) comunicar la existencia de la actuación y
el objeto de la misma a quienes pudieran resultar afectados con la decisión,
pues así lo ordena el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, al
cual remite el 74 ibídem, que regula el procedimiento para la
revocatoria de actos de carácter particular y concreto. Para esta comunicación
debían aplicarse, “en lo pertinente”, los artículos 14, 34 y 35 del
mismo Código. (ii) En virtud de lo dispuesto por el artículo 14, la
comunicación anterior debía ser enviada por correo a la dirección conocida a
los posibles afectados, si no hubiera otro medio más eficaz. (iii) No obstante,
si la comunicación no hubiera sido posible, o pudiera resultar demasiado
costosa o demorada, era factible publicarla  en un periódico de la entidad o en
otro de amplia circulación en el lugar, según lo disponen los artículos 14 y 15
del C.C.A. (iv) Durante la actuación, debía haberse dado la oportunidad de
pedir pruebas y allegar informaciones a petición del interesado, con base en
las cuales se tomaría la decisión, que debía ser motivada.
Pasa la Sala a verificar el cumplimiento de los anteriores
requisitos:
Al folio 126 del cuaderno número 2 del presente expediente de
tutela, obra copia de la comunicación enviada por la Coordinación de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social de la División Territorial de Cundinamarca del
Ministerio de la Protección Social, dirigida al representante legal de
SINTRAINDU, el la cual se lee: “Atentamente comunico a Usted que ante esta
coordinación cursa solicitud de REVOCATORIA DIRECTA ,  de la Resolución numero
0524 de octubre 3 de 2003, por medio de la cual se ordenó la inscripción en el
Registro sindical de la fundación de la organización que Usted representa,
radicada con el número 5-6287 de marzo 1° de 2005 y suscrita pro el doctor
JAIME PINZÓN QUINTERO, en calidad de Apoderado Especial de la empresa PANAMCO
COLOMBIA S.A. Lo anterior para su conocimiento y fines pertinentes.” [32]
Esta comunicación fue enviada a la sede del Sindicato y recibida el
6 de mayo de 2005, como consta en la copia de la “prueba de entrega” expedida
por la firma “Postexpress”, visible al folio 193 del cuaderno 3. De esta
manera, estima la Sala que el Ministerio de la Protección Social sí dio
cumplimiento al artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, conforme al
cual “Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda
que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos
se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma. En
estas actuaciones se aplicará en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos
14, 34 y 35.”(Negrillas fuera del original)
Ahora bien, en cuanto a lo alegado por el
Sindicato demandante, según el cual no era suficiente la anterior comunicación,
pues de conformidad con el artículo 14 del C.C.A era necesario que el sindicato
fuera citado a la actuación administrativa, la Sala estima que no le asiste razón
a la entidad gremial. En efecto, conforme al artículo 28 del C.C.A., en la
actuación administrativa se aplicará “en lo pertinente” lo dispuesto en
el artículo 14 ibidem, que se refiere a la citación de terceros. No
obstante, como “comunicación” y “citación” son términos que significan
distintas cosas, pues comunicar es simplemente informar por cualquier medio
sobre la existencia y objeto de la actuación administrativa, al paso que citar
es el acto de la autoridad por medio del cual se ordena la comparecencia de una
persona a dicha actuación, la única manera de entender lo dispuesto en el
artículo 28 cuando afirma que en las actuaciones administrativas se comunicará
a los interesados la existencia y el objeto de la misma, para lo cual  “se
aplicará en lo pertinente” lo dispuesto en el artículo 14, es considerando
que “lo pertinente” es la manera en que se surtirá la comunicación, que
será la misma en que se ordena llevar a cabo la citación cuando ella es
requerida. Es decir, “por correo a la dirección que se conozca si no hay
otro medio más eficaz”, dando “a conocer claramente el nombre del
peticionario y el objeto de la petición.”
Así las cosas, en el caso presente estima
la Sala que se dio cumplimiento tanto al artículo 14 del C.C.A., que ordena
comunicar la actuación administrativa, como al 28 ibidem, aplicable en
lo pertinente, es decir en la forma en que se debía surtir dicha
comunicación. Ciertamente, ella se remitió  por correo a la dirección del
Sindicato, y fue recibida por éste el día 6 de mayo de 2005, como puede
verificarse en la copia de certificado respectivo, denominado “prueba de
entrega”, que obra en el expediente al folio 193 del cuaderno número 3, y
como el mismo representante legal de la organización gremial lo admite en el
libelo de la demanda.
Surtida la anterior comunicación que, como se admitió, fue conocida
por el Sindicato, queda claro para la Sala que durante la actuación
administrativa que concluyó con la revocatoria tantas veces comentada, se dio
la oportunidad al ente gremial de pedir pruebas y allegar informaciones. Otra
cosa es que dicha entidad no haya hecho uso de la oportunidad concedida.
En este punto debe referirse la Sala al argumento de los
demandantes, según el cual el Ministerio obstaculizó el ejercicio del derecho
de defensa y contradicción, pues no permitió el acceso al expediente. Al
respecto, tanto el Ministerio como el Sindicato demandante indican que dicho
acceso se vio impedido por la circunstancia de que los miembros del ente
gremial que acudieron al Ministerio carecían de un documento que acreditara la
representación legal del Sindicato. El Ministerio sostiene además que la
comparecencia de los sindicalistas para conocer el expediente tuvo lugar el día
20 de mayo de 2005, cuando la Resolución de revocatoria ya se había producido
(se expidió el 19 de ese mismo mes y año), por lo cual los funcionarios del
Ministerio informaron a los interesados que se había producido tal decisión,
pero que para poder notificarla era menester presentar el documento que
acreditara la representación legal, el cual no tenían.  De esta manera, estima la Sala que la circunstancia de no poder
conocer el expediente se debió a la culpa del mismo Sindicato, y no a la
actitud renuente del Ministerio. En todo caso, la comunicación que se surtió el
día 4 de mayo le dio la Sindicato la oportunidad de concurrir a la actuación
administrativa y dentro de ella pedir pruebas y allegar informaciones, conforme
lo exige el artículo 34 del C.C.A.
Finalmente,  según  lo dispuesto por el artículo 35 del C.C.A., la  decisión
del Ministerio tenía que haber sido motivada, al menos en forma sumaria. A este
respecto, las extensas consideraciones vertidas en la parte considerativa de la
Resolución 1286 de 19 mayo de 2005, contentiva de la revocatoria directa, arriba
transcritas en forma parcial, en las cuales se hace alusión al material
probatorio examinado para llegar a la determinación administrativa de revocar
el acto propio, son suficiente prueba del cumplimiento de lo ordenado por dicho
artículo 35, sin que sea necesario hacer al respecto consideraciones
adicionales en la presente Sentencia.
Por todo lo
anterior, la Sala estima que en el trámite de la actuación administrativa que
culminó con la revocatoria directa tantas veces comentada, se dio cumplimiento
a lo prescrito en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso
Administrativo. Sólo resta decir que en cuanto a la supuesta irregularidad que
se derivaría del hecho de que el representante de PANAMCO COLOMBIA S.A. hubiera
podido presentar la solicitud de revocatoria directa fuera del horario de
atención al público del Ministerio, las explicaciones de este último resultan
satisfactorias, al indicar que los demandantes confunden el horario de
recepción de correspondencia, con el de presentación personal de memoriales.
5.3.3 Tercer asunto: si el señor William Alfredo Navas Salguero fue
despedido por PANAMCO COLOMBIA S.A. sin autorización judicial a sabiendas de
que, por gozar del fuero sindical, para proceder al despido se requería dicha
autorización.
Obra en el
expediente prueba de que el 19 de mayo de 2005 el
Ministerio de la Protección Social profirió la Resolución 01286 de 2005,
mediante la cual se revocó la Resolución 02524 de 2003. Así mismo, de que el 13
de junio de 2005 el representante legal de SINTRAINDU presentó los recursos de
reposición y apelación contra dicha Resolución, los cuales fueron  decididos
negativamente. La Resolución mediante la cual se resolvió el recurso de
apelación es la número 2141 de 2005, contra la cual no procedían recursos
quedando por tanto agotada la vía gubernativa, que fue notificada
personalmente al representante de PANAMCO COLOMBIA el día 25 de julio de 2005,
y al representante legal de SINTRAINDU el día 27 del mismo mes y año. (Folio
225 del cuaderno 2, al reverso)
Ahora bien,
existe también en el expediente prueba de que el día 26 de julio de 2005
PANAMCO COLOMBIA S.A. citó al  señor William Alfredo Navas Salguero a
diligencia de descargos, a fin de que rindiera explicaciones respecto al
incumplimiento de sus obligaciones laborales. A dicha reunión fueron convocados
también dos representantes del sindicato, dando con ello acatamiento a lo
señalado en el Parágrafo 1 del Artículo 15 de la Convención Colectiva de
Trabajo.[33]
Es de anotarse que los dos miembros del sindicato que fueron convocados por
escrito, leyeron la citación pero rehusaron firmarla, según se indica sobre la
copia de la misma, en anotación manuscrita de quien les entregó dicha
citación.  Así mismo, el señor Navas Salguero, citado a descargos, rehusó
firmar la citación.
En el acta
correspondiente a dicha diligencia de descargos, se lee que los representantes
de la compañía leyeron al trabajador un pliego de cargos referente al
incumplimiento de algunas de sus obligaciones laborales, y que le dieron
oportunidad de manifestarse al respecto. El trabajador negó el incumplimiento
que se le imputaba y manifestó su inconformidad por haber sido citado a la
diligencia el mismo día en que ella tuvo lugar, sin darle oportunidad de
preparar su defensa. Los representantes del sindicato, pese a haber sido
convocados, no acudieron a la citación.
Ahora bien, tras la diligencia de descargos, dicen los demandantes
que el mismo día  26 de julio de 2005 el señor William Alfredo Navas Salguero
fue despedido, a sabiendas de que, por gozar del fuero sindical, para proceder
a tal despido se requería autorización judicial.[34] La empresa demandada,
PANAMCO COLOMBIA S.A.  no contradice que el hecho del despido se haya producido
en esa fecha, pero sí sostiene que para ese momento el trabajador no contaba
con la garantía foral.
Sobre este punto la Sala constata que por cuanto la Resolución 2141
de 2005 (que resolvió el recurso de apelación interpuesto por el Sindicato en
contra de la Resolución  01286 de 2005, contentiva de
la revocatoria directa) no admitía recurso alguno y fue notificada a PANAMCO
COLOMBIA S.A. el día 25 de julio de ese mismo año, el despido del día 26 no se
produjo “a sabiendas” de que por gozar el trabajador de garantía foral,
se requería autorización judicial para terminar unilateralmente el contrato de
trabajo. Todo lo contrario, tal despido se produjo cuando el empleador conoció
que estaba en firme la Resolución 01286 de 2005, revocatoria de la Resolución 02524
de 2003. Ciertamente, con la notificación surtida el 25 de julio al apoderado
de PANAMCO COLOMBIA S.A., esta Compañía supo que la decisión de revocar la
inscripción de la junta directiva era inapelable ante la Administración, y solo
entonces procedió al despido.
Adicionalmente, como lo hace ver la Sociedad demandada, existía otra
razón para considerar que el señor Navas Talero carecía de fuero sindical para
el momento en que fue despedido. Tal razón estribaba en que, por ocupar un
cargo de confianza y manejo, según lo  prescrito por el artículo 53 de la Ley 50 de 1990, no podía formar parte de la junta directiva
del sindicato, ni ser designado como funcionario del mismo.
Por todo lo
anterior, no es de recibo la acusación formulada en al demanda, según la cual
PANAMCO COLOMBIA S.A. habría despedido a un trabajador que gozaba de fuero
sindical, a sabiendas de tal circunstancia. Así las cosas la Sala desestima que
en el presente caso se esté en presencia de una vulneración de los derechos al
debido proceso, al trabajo o de asociación sindical de los demandantes. La
organización sindical SINTRAINDU, según lo decidió la autoridad administrativa
competente tras un largo y detenido examen probatorio y con fundamento en
serios argumentos jurídicos, obtuvo la inscripción en el registro sindical de
su acta fundacional, estatutos y junta directiva de manera ilegal y abusiva del
derecho, sin que sobre dicha actuación pueda ahora edificar un pretendido
derecho a garantía foral. Ciertamente, esta garantía no es simplemente un
derecho subjetivo, sino principalmente una forma de garantizar al sindicato su
posibilidad de existir y de actuar, según se explicó por esta Corporación en
la Sentencia  C-381 de 2000[35],
cuando dijo que la garantía foral buscaba impedir que mediante el despido, el
traslado o el desmejoramiento de las condiciones de trabajo, el empleador
perturbara indebidamente la acción legítima que la Carta reconoce a los
sindicatos [36].
En tal virtud, el fuero sindical es un mecanismo de protección establecido
primariamente en favor del Sindicato, y sólo secundariamente para proteger la
estabilidad laboral de los representantes de los trabajadores. De esta manera,
establecido el abuso del derecho en la conformación de un Sindicato, carece de
fundamento jurídico el fuero sindical que sus fundadores o directivos puedan
reclamar, pues se trata de una derecho que, en sus aspectos subjetivos, depende
de lleno de la legalidad de la organización que se pretende proteger.
En todo caso, la Sala aclara que frente a las acusaciones contenidas
en la demanda, según las cuales el despido violó la garantía foral y se produjo
tras una “simulación” de diligencia de descargos, el señor Navas Salguero, aquí
demandante, tiene expeditas las acciones de reintegro y la ordinaria laboral,
ante la jurisdicción laboral.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
Primero. Revocar la Sentencia proferida el
veintiséis (26) de octubre de 2005 por el  Consejo Superior de la Judicatura,
Sala Jurisdiccional Disciplinaria, que resolvió “Aclarar la determinación de
instancia, en el sentido de declarar la improcedencia de la presente acción,
que no denegarla por improcedente”.
Segundo.
Denegar la tutela para la protección de los
derechos de la organización sindical denominada SINDICATO
NACIONAL DE TRABAJADORES DE INDUSTRIAL DE GASEOSAS., “SINTRAINDU”, y del señor
William Alfredo Navas Salguero.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
La demanda se refiere concretamente a las sentencias T-222 de 2005 y T-031 del
mismo año.
[2]
Conforme a esta disposición, es nula la elección de cualquier
miembro de junta directiva cuando el afiliado representa también al empleador
frente a los trabajadores.
[3]
Sobre este tema, la contestación de la demanda incluye un estudio sobre el
abuso del derecho de asociación sindical, elaborado pro el doctor José Roberto
Herrera.
[4]
Se cita concretamente la sentencia T- 173 de 1995.
[5]
Sentencia de 24 de octubre de 1996, Sección Segunda.
[6]
En la demanda se afirma que se adjunta copia de la carta de despido del señor
Navas Salguero, pero el Despacho del magistrado sustanciador no la encontró
dentro del acervo probatorio arrimado al expediente.
[7]
Cita al respecto un pronunciamiento de la Sección Segunda, fechado el 6 de mayo
de 1992.
[8]
Como fundamento de esta conclusión se cita la Sentencia T-1209 de 2000[8].
[9]
En dichas fotografía no es posible corroborar con certeza lo que afirman lo
demandantes.
[10]
M.P. Temístocles Ortega.
[11]
Se cita concretamente las sentencia SU-036 de 1999, T-326 del mismo año, T-068
de 2000, t-418 de 2000, T-1209 de 2000 y T-1271 de 2001.
[12]
Al respeto el fallo cita la Sentencia SU-250 de 1998.
[13]
Cf. Sentencia C-1725 de 2002, M.P Fabio Morón Díaz
[14]
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[15]
Sentencia T-947 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[16]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[17]
M.P Álvaro Tafur Galvis
[18] "Artículo 73. Revocación de actos de carácter
particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o
modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
"Pero habrá lugar a la revocación de los actos,
cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se
dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto
ocurrió por medios ilegales.
"Además, siempre podrán revocarse parcialmente
los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores
aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión."
[19]
Sentencia T-720/98 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[20]
Sentencia T-336/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[21] Sentencia T-276/00 M.P.Alfredo Beltrán Sierra.
[22]
Sentencia T-336/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[23] Sentencia T-276/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[24]
Sentencia  T-347/94 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[25]
M.P Jaime Araujo Rentería. En esta Sentencia se examinó, entre otros asuntos,
la constitucionalidad del artículo 19  de la Ley 797 de 2003, que establece un
deber de revisión oficiosa por parte de los representantes legales de las
instituciones de seguridad social, respecto de los actos administrativos que
reconocen pensiones o prestaciones económicas periódicas y que señalan que en
caso de comprobarse el incumplimiento de los requisitos, o que el reconocimiento
se hizo con apoyo en documentación falsa, el funcionario competente  deberá
revocar directamente el correspondiente acto administrativo. La norma fue
declarada exequible, condicionadamente a que el acto
administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación
económica, debe ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento
surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso
Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter
especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto
contencioso. Debiendo estar de presente en todo caso, la manifiesta ilegalidad
del acto de reconocimiento pensional.
[26]
En materia de impuestos nacionales el Estatuto Tributario prevé en su artículo
737:  “El término para ejercitar la revocatoria directa será de dos (2) años a
partir de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo”.
Actualizándose así el carácter subsidiario y supletorio del C.C.A.
[27]
Este inciso dice así: “Pero habrá lugar a la revocación de esos actos,
cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se
dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto
ocurrió por medios ilegales”.
[28]
Paréntesis fuera del original.
[29]
Paréntesis fuera del original
[30]
Paréntesis fuera del original
[31]
M.P.Álvaro Tafur Galvis.
[32]
No es posible en la copia constatar la fecha de la comunicación. El Ministerio
y los demandantes coinciden en que fue del 4 de mayo de 2005.
[33]
Las copias de la citación a la diligencia son visible en el expediente a folios
87 y 88 del cuaderno número 4.
[34]
En la demanda se afirma que se adjunta copia de la carta de despido del señor
Navas Salguero, pero el Despacho del magistrado sustanciador no la encontró
dentro del acervo probatorio arrimado al expediente. Por tal razón no se pudo
constatar la fecha exacta del despido.
[35]
M.P Alejandro Martínez Caballero
[36] Ver, entre otras, las sentencias T-326 de 1999,
SU-036 de 1999, T-728 de 1998, T-297 de 1994, C-593 de 1993.