C-341-96
Sentencia C-341/96
Sentencia
C-341/96
DERECHO
DISCIPLINARIO-Concepto
El derecho
disciplinario comprende el conjunto de normas, sustanciales y procesales, en
virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el
comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos,
con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su
cargo.
BANCO DE LA
REPUBLICA-Naturaleza de
los trabajadores
El art. 38 de la
ley 31/92 definió la naturaleza jurídica de las relaciones de trabajo entre el
Banco y sus servidores, en el sentido de que las personas que bajo las condiciones
de exclusividad o subordinación laboral desempeñan labores propias del Banco de
la República, u otras funciones que al mismo le atribuyen las leyes,  decretos
y contratos vigentes, son trabajadores clasificados en dos categorías: con
excepción del Ministro de Hacienda y Crédito Público, los demás miembros de la
Junta Directiva tienen la calidad de funcionarios públicos y su forma de
vinculación es de índole administrativa; los demás trabajadores del Banco
continuarán sometidos al régimen laboral propio consagrado en dicha ley, en los
estatutos del Banco, en el reglamento interno de trabajo, en la convención
colectiva, en los contratos de trabajo y en general a las disposiciones del
Código Sustantivo de Trabajo que no contradigan las normas especiales
contenidas en la referida ley.
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Destinatarios/EMPLEADOS
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Aplicación del Código Disciplinario
no cabe duda que
a los trabajadores del Banco de la República, como servidores públicos que son,
se les aplica el régimen disciplinario previsto en dicha ley. Además, la
autonomía que se predica del Banco, no comporta lo correspondiente al régimen
disciplinario de sus servidores, pues lo relativo a la responsabilidad
disciplinaria de los servidores públicos es materia que corresponde regular al
legislador. Si los trabajadores del Banco son servidores públicos,
necesariamente se encuentran sometidos al poder disciplinario del Procurador
General de la Nación.
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Límites
El Banco de la
República es uno de los órganos autónomos e independientes, organizado como
persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial
y técnica, sujeto a un régimen legal propio, encargado de ejercer las funciones
de banca central. Pero la autonomía que se reconoce por la Constitución a los
órganos autónomos, no es absoluta sino relativa, en el sentido de que debe
ejercerse dentro de los términos de la Constitución y de la ley. En tal virtud,
el reconocimiento de la autonomía de un ente no significa ausencia de
controles, pues precisamente el precio que se paga por ésta consiste en la
existencia de controles, aun cuando estos tengan cierta especificidad.
Referencia:
Expediente D-1135
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 20 (parcial) de la Ley 200 de 1995
Actor: Jairo
Villegas Arbeláez
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto cinco (5) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la decisión correspondiente,
en relación con la demanda presentada por el ciudadano Jairo Villegas Arbeláez,
contra el artículo 20 (parcial) de la Ley 200 de 1995, afirmando su competencia
de conformidad con lo establecido por el art. 241-4 de la Constitución.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcriben a
continuación las normas demandadas, destacando mediante subrayados los acápites
que se acusan:
LEY 200 DE 1995
"POR LA CUAL SE ADOPTA EL CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO"
El Congreso de Colombia ,
DECRETA:
"ARTICULO
20. DESTINATARIOS DE LA LEY DISCIPLINARIA. Son destinatarios de la Ley
Disciplinaria los miembros de las corporaciones públicas, empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y
por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza
pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma
permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores
del Banco de la República, los integrantes de la Comisión de Lucha Ciudadana
Contra la Corrupción y las personas que administren los recursos de que trata
el artículo 338 de la Constitución Nacional".
III. LA DEMANDA.
El demandante
formula dos cargos con respecto a los apartes de las normas que se acusan. Uno
hace relación a los particulares que ejerzan funciones públicas y el otro alude
a los trabajadores del Banco de la República.
En lo que concierne
a los mencionados particulares dice el demandante que el ejercicio de funciones
públicas en forma permanente es atribución del Estado, de su Rama Ejecutiva,
como titular natural, ordinario y permanente de la Función Pública en la forma
prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, a través de los
servidores públicos.
En forma excepcional
y por ello temporalmente la Constitución autoriza a los particulares para el
ejercicio de funciones públicas. Luego, la Ley 200 de 1995, al disponer en los
apartes acusados que los particulares ejerzan en forma permanente funciones
públicas, viola las disposiciones de los arts. 113, 121, 122, 123 y 209 de la
Constitución.
En lo que alude a
los trabajadores del Banco de la República, precisa el demandante que lo demandado
no es lo que se refiere a los "Funcionarios" sino a los "Trabajadores"
de dicho Banco, pues su Estatuto Orgánico, (art. 38 de la ley 31/92)
establece la diferencia entre las dos categorías de servidores: los
funcionarios públicos, integrados por los miembros de la Junta Directiva
(excepto el Ministro de Hacienda), cuya forma de vinculación laboral es de
índole administrativa, y los demás trabajadores del Banco que están sometidos a
un régimen laboral propio consagrado en dicha ley, en los estatutos del Banco,
en el reglamento interno de trabajo, en la convención colectiva, en los
contratos de trabajo y de manera supletoria en las disposiciones del Código
Sustantivo del Trabajo.
Estima el
demandante, en consecuencia, que estando delimitadas expresamente las fuentes
que rigen las relaciones contractuales entre el Banco de la República y sus
trabajadores, en virtud de las cuales se ha expedido el reglamento interno de
trabajo que contiene el régimen disciplinario aplicables a éstos. El aparte
normativo acusado es inconstitucional al incluir los trabajadores del Banco
como destinatarios de la ley disciplinaria. Sobre el punto agrega el
demandante:
"Adviértese que
por disposición legal, el reglamento interno "hace parte del contrato
individual de trabajo" (CST, art. 107), formando asi el patrimonio
contractual del trabajador como derecho adquirido con justo título contractual
(C.P. art. 58)...."
Con fundamento en
las consideraciones precedentes considera el actor que el aparte acusado en
referencia viola el derecho adquirido con justo título contractual-legal, que
no puede ser menoscabado por la ley (arts. 53 y 58), de no ser disciplinado
sino por las normas aplicables a su relación contractual, y el derecho de
asociación y representación sindical (art. 39), al omitirse y no autorizarse en
la ley 200 la representación sindical  del inculpado sindicalizado.
Adicionalmente
afirma, que el aparte normativo en cuestión al someter a los trabajadores del
Banco de la República al poder disciplinario de la Procuraduría viola los arts.
122, 123, 209, 277 y 278 de la Constitución, porque las atribuciones
disciplinarias de aquélla sólo cobijan a los funcionarios públicos, es decir, a
los titulares de la función pública. Dicha potestad no puede ser ejercida con
respecto a los trabajadores del referido Banco, porque estos tienen un vínculo
laboral contractual diferente al de los empleados públicos.
IV. CONCEPTO DE
LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION.
En razón del
impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación, el cual
fue aceptado por la Corte, rindió el correspondiente concepto el señor
Viceprocurador, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la
disposición acusada, con arreglo a las siguientes consideraciones:
Se refiere el señor
Viceprocurador al contenido y alcance de lo que se entiende por función
pública, cuando expresa que ésta envuelve un concepto omnicomprensivo de las
relaciones producto del vínculo de servicio entre los particulares y el Estado
en cualquiera de las ramas y órganos del Poder Público, sin importar si ellas
tienen o no un carácter subordinado, del régimen jurídico aplicables a dichas
relaciones y de las instituciones a través de las cuales se desarrollan las
diferentes funciones estatales.
Alude luego el
Viceprocurador al servidor público y a las distintas modalidades de vinculación
laboral de los particulares con el Estado y a la idea de función pública como
un medio o herramienta que utiliza el Estado para satisfacer las necesidades permanentes
de la comunidad en múltiples áreas, lo cual supone la idea de que aquélla deba
ser desarrollada en forma continua e ininterrumpida y que igualmente el vínculo
del servidor público con el Estado sea también, en principio, de carácter
permanente. En este orden de ideas dice el Viceprocurador:
"La permanencia
del vínculo se garantiza con la determinación legal o reglamentaria de las
funciones, atribuciones y deberes del correspondiente destino público, pero
además con la fijación de un período de tiempo para el ejercicio del cargo y
con el establecimiento de mecanismos como la carrera administrativa, fundada en
los méritos y el comportamiento del servidor público (art. 125 C.P.)".
No obstante, a
juicio del Viceprocurador, hay casos en los cuales el vínculo no puede ser
permanente sino ocasional o transitorio y por ende ocasionales o transitorias
las funciones públicas ejercidas.
La Constitución
reconoce que la función pública puede ser desarrollada no sólo por los
servidores públicos, sino por los particulares, cuando prescribe en el artículo
123 que a la ley le corresponde señalar el régimen aplicable a los particulares
que temporalmente desempeñen funciones públicas.
En principio los
particulares no pueden ejercer la función pública en forma permanente porque
dejaría de ser un particular para convertirse en un servidor público y no puede
ostentar ambas condiciones simultáneamente. Tal diferenciación surte efectos en
lo que toca con la definición de servidor público, porque normas de la Carta autorizan
al legislador para establecer las condiciones en que los particulares pueden
desempeñar funciones administrativas, y además permite la prestación de
servicios públicos por parte de ellos (arts. 209  365 C.P.), eventos en los
cuales no podría decirse que por tal hecho adquieran la condición de servidores
públicos.
La Constitución
consagra la descentralización como un instrumento necesario para asegurar el
cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado. La Carta
establece tres tipos de descentralización: territorial, por servicios y por
colaboración. En este último evento, se faculta al legislador para que autorice
el desempeño de funciones públicas administrativas que deben prestarse por
particulares, ya sea en forma transitoria o permanente, sin que pueda pensarse
que en virtud de esa autorización éstos se conviertan en servidores públicos,
porque tal categoría la tienen quienes se encuentra dentro del supuesto de
hecho del artículo 123 de la Constitución Política. De este modo, por la circunstancia
de que el particular desempeñe funciones públicas se le somete al igual que los
servidores públicos al régimen disciplinario previsto en la ley 200.
En cuanto al cargo
de la demanda que se contrae a que se declare inexequible la palabra trabajadores,
por considerar el actor que los servidores públicos vinculados al Banco de la
República mediante contrato de trabajo no cumplen funciones públicas y, por lo
tanto, no pueden ser sujetos de la ley disciplinaria, encuentra el
Viceprocurador que los trabajadores del Estado, en sus diferentes modalidades,
ya pertenezcan a la administración central o descentralizadas se consideran
servidores públicos y, por consiguiente, están sometidos en el ejercicio de sus
funciones al ordenamiento superior, a la ley y a los reglamentos propios de la
entidad para la cual laboran. Es competencia del legislador dictar las normas a
las cuales han de sujetarse los servidores del Estado en cuanto a la
responsabilidad que les corresponde en el cumplimiento de sus funciones; una
especie de esa responsabilidad es la disciplinaria.
Específicamente, en
lo relativo al régimen disciplinario aplicable a los trabajadores del Banco de
la República, dice el Viceprocurador:
"...  conviene
señalar que si bien la misma Constitución garantiza una relación laboral
reglada que otorga igualdad de oportunidades para los trabajadores y los ampara
frente al poder dominante de las relaciones que tal actividad genera, de ningún
modo se pueden interpretar las normas constitucionales como fundamento eventual
de excepciones al régimen disciplinario, pues sería equivalente a pretender que
tales disposiciones autorizan para excluir a alguien o a un grupo de ciudadanos
de la autoridad del Estado, en cuya cabeza radica la titularidad de la potestad
disciplinaria, que es pública cuando se ejerce por el Ministerio Público o por
el nominador o por otras autoridades públicas, o propia del empleador en el
sector laboral particular".
No admite el señor
Viceprocurador el alegado derecho adquirido para los trabajadores del Banco de
la República de no ser disciplinados sino mediante la aplicación del régimen
especial previsto en el Reglamento Interno de Trabajo, porque: la protección
especial que la Constitución y las normas laborales otorgan a los trabajadores
estatales, no puede invocarse como excusa para desconocer el régimen
disciplinario general consagrado en la ley 200 de 1995 y, mucho menos, alegarse
derechos adquiridos para desconocer el poder regulador de carácter permanente
que tiene el Estado en esta materia.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Cosa juzgada
en relación con la expresión "en forma permanente" contenida
en la disposición demandada.
La Corte mediante la
sentencia C-286/96[1],
frente a cargos similares a los formulados en la demanda que ahora ocupa su
atención, declaró exequible la palabra "permanente" contenida
en el art. 20 de la ley 200 de 1995, cuya inexequibilidad se impetra por el
demandante.
No obstante, que lo
demandado ahora es la expresión "en forma permanente", considera
la Corte que, dada su unidad, la cosa juzgada que ampara a la mencionada
sentencia igualmente se predica con respecto a la totalidad de dicha expresión.
En tal virtud, en la parte resolutiva de este proveído se ordenará estarse a lo
resuelto en la sentencia C-286/96.
2. Concreción de
los cargos de la demanda en relación con la expresión "y
trabajadores" del art. 20 de la ley 200/95.
Según el demandante,
la expresión "y trabajadores" empleada en la norma acusada es
violatoria de la Constitución, porque los trabajadores del Banco de la
República están sometidos a un régimen laboral propio, que tiene arraigo
constitucional en los arts. 371 y 372; por consiguiente, a dichos trabajadores se
les aplica su propio régimen disciplinario que surge de la norma del art. 38 de
la ley 31 de 1992, y de las disposiciones contenidas en los estatutos del Banco
en el reglamento interno de trabajo, en la convención colectiva, en los
contratos de trabajo y, en general, en los preceptos del Código Sustantivo del
Trabajo que no sean contrarios a dicha ley.
Alega además el
demandante, que los trabajadores del Banco tienen "un derecho adquirido
con justo título contractual", dado el régimen jurídico que les es
aplicable, que no puede ser desconocido por el aparte normativo acusado y que
el poder disciplinario del Procurador sólo se extiende a los funcionarios y
empleados que desarrollan funciones públicas no a los trabajadores con vínculo
contractual, como son los del mencionado Banco.
3. Examen de los
cargos de la demanda.
3.1. El derecho
disciplinario en la Constitución.
El derecho
disciplinario comprende el conjunto de normas, sustanciales y procesales, en
virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el
comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos,
con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su
cargo. Por consiguiente, el sistema normativo que configura dicho derecho regula:
a) Las conductas
-hechos positivos o negativos- que pueden configurar falta juzgable
disciplinariamente. Es asi, como la violación de los deberes, de las
prohibiciones o de las inhabilidades o incompatibilidades, a que están sujetos
los funcionarios y empleados públicos, es considerado por el respectivo
estatuto disciplinario como falta disciplinaria.
b) Las sanciones en
que pueden incurrir los sujetos disciplinados, según la naturaleza de la falta,
las circunstancias bajo las cuales ocurrió su comisión y los antecedentes
relativos al comportamiento laboral.
c) El proceso
disciplinario, esto es, el conjunto de normas sustanciales y procesales que
aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el
procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad
disciplinaria.
En la sentencia
C-280/96[2],
al reiterar la naturaleza y finalidad del derecho disciplinario, analizadas en
diferentes pronunciamientos,  dijo la Corte que "...este es consustancial
a la organización política y absolutamente necesario en un Estado de Derecho
(C.P. art. 1º), por cuanto de esta manera se busca garantizar la buena marcha y
buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados
que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la
protección de los derechos y libertades de los asociados (CP arts. 2º y 209).
Por ello el derecho disciplinario "está integrado por todas aquellas
normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado
comportamiento en el ejercicio de sus funciones"[3], ya que los servidores
públicos no sólo responden por la infracción a la Constitución y a las leyes
sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones
(CP. art. 6º).
Gran parte de los
cometidos del Estado Social de Derecho deben ser realizados por la
administración, la cual funda su eficiencia y eficacia en cuanto los pueda
traducir en hechos y obras concretos.
La administración en
dicho Estado ha sido instituida para servir a los altos intereses de la
comunidad, lo cual se traduce en el deber de desarrollar actividades concretas
de beneficio colectivo para satisfacer las necesidades insatisfechas de ésta,
mediante el ejercicio de los diferentes poderes de intervención de que dispone.
Ello impone la necesidad de que la actividad de los funcionarios estatales se
adecue a los imperativos de la eficacia, la eficiencia y la moralidad
administrativa. Asi se asegura, el adecuado funcionamiento de los servicios estatales,
el correcto manejo y la preservación del patrimonio público, y la buena imagen
de la administración, la cual gana legitimidad y credibilidad frente a la
comunidad.
3.2. La
unificación del régimen disciplinario a través de la expedición del Código Disciplinario
Unico.
3.2.1. El Código
Disciplinario Unico, contenido en la ley 200/95, pretende ser un estatuto
uniforme y comprensivo de todo el régimen disciplinario aplicable a los
servidores del Estado, con algunas excepciones, porque pone fin a la dispersión
de regímenes vigentes con anterioridad que se encontraban plasmados en
múltiples estatutos. En efecto, en el art. 20 de dicho código se señalan como
destinatarios de la ley disciplinaria a los miembros de las corporaciones
públicas y empleados y trabajadores del Estado y entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios, y se reafirma su aplicación a los miembros de
la fuerza pública, con las excepciones previstas en el art. 175, a "los
particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria,
los funcionarios y trabajadores del Banco de la República, los integrantes de
la comisión de lucha ciudadana y las personas que administran los recursos de
que trata el art. 338 de la Constitución"; pero además, en el art. 177, se
expresa:
"Vigencia. Esta
ley regirá 45 días después de su sanción, será aplicada por la Procuraduría
General de la Nación, por los Personeros, por las Administraciones Central y
Descentralizada territorialmente y por servicios y por todos los servidores
públicos que tengan competencia disciplinaria; se aplicará a todos los
servidores públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o
especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental,
distrital o municipal, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales
de la Fuerza Pública, de acuerdo con lo establecido en el art. 175 de este
Código".
"Las normas
referidas a los aspectos disciplinarios previstas en la ley 190 de 1995 tienen
plena vigencia".[4]
3.2.2. La Corte en
la aludida sentencia 280/96, declaró exequible la expresión  "empleados y
trabajadores" utilizada en el art. 20 del referido código, con los
siguientes argumentos:
"6- La Corte
recuerda que la potestad sancionadora que tiene la administración se manifiesta
en dos dimensiones bien diferenciadas, "la disciplinaria (frente a los
funcionarios que violan los deberes y prohibiciones" y la correccional
(por las infracciones de los particulares a las obligaciones o restricciones en
materia de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.)[5]. Esto significa que la potestad
disciplinaria se manifiesta sobre los servidores públicos, esto es, sobre
aquellas personas naturales que prestan una función pública bajo la
subordinación del Estado, incluida una relación derivada de un contrato de
trabajo. En efecto, en aquellos casos en los cuales existe una relación laboral
de subordinación entre el Estado y una persona, se crea una relación de
sujeción o supremacía especial debido a la situación particular en la cual se
presenta el enlace entre la Administración y la aludida persona. Por ello esta
Corporación ya había señalado que el "régimen disciplinario cobija la
totalidad de los servidores públicos, que lo son, de acuerdo al artículo 123 de
la Constitución, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente
y por servicios (subrayas no originales)"[6].
"Este ámbito
de aplicación de la ley disciplinaria se explica porque la posición  del
servidor público en el aparato estatal, como ente físico que actualiza la tarea
del Estado, comporta una serie de obvias obligaciones especiales de aquel con
éste, llamadas a mantener el orden interno de la organización y el logro de los
objetivos estatales. Así las cosas, un elemento esencial que define al
destinatario de la potestad disciplinaria es la existencia de una subordinación
del servidor público para con el Estado".
"7- En este
orden de ideas, los trabajadores del Estado vinculados mediante un contrato laboral
de trabajo están bajo la subordinación del Estado. Es así como no tiene
relevancia para la determinación de la calidad de sujeto disciplinable, la
forma de vinculación del servidor público a la organización estatal. Dado lo
anterior, los trabajadores oficiales son destinatarios de un régimen
disciplinario impuesto por el Estado de forma unilateral, por lo cual la Corte
considera que es admisible constitucionalmente el texto legal acusado
"empleados y trabajadores" del artículo 20 del CDU. Esta aplicación
de la ley disciplinaria a los trabajadores oficiales no es en manera alguna
caprichosa sino que deriva de las funciones de interés general que cumplen
estas personas (CP art. 209), por lo cual, como bien lo señala la Vista Fiscal,
es razonable que el régimen disciplinario no sea materia de acuerdo entre las
partes, porque en este campo están en juego valores sociales y estatales que
desbordan los intereses de los partícipes en la relación laboral de derecho
público".
3.2.3. El art. 38 de
la ley 31/92 definió la naturaleza jurídica de las relaciones de trabajo entre
el Banco y sus servidores, en el sentido de que las personas que bajo las
condiciones de exclusividad o subordinación laboral desempeñan labores propias
del Banco de la República, u otras funciones que al mismo le atribuyen las
leyes,  decretos y contratos vigentes, son trabajadores clasificados en dos
categorías: con excepción del Ministro de Hacienda y Crédito Público, los demás
miembros de la Junta Directiva tienen la calidad de funcionarios públicos y su
forma de vinculación es de índole administrativa; los demás trabajadores del
Banco continuarán sometidos al régimen laboral propio consagrado en dicha ley,
en los estatutos del Banco, en el reglamento interno de trabajo, en la
convención colectiva, en los contratos de trabajo y en general a las
disposiciones del Código Sustantivo de Trabajo que no contradigan las normas
especiales contenidas en la referida ley.
En la sentencia
C-521/94[7]
se declararon exequibles, entre otros apartes normativos, el literal f) del
art. 27 y la expresión "en los Estatutos del Banco" empleada
en el literal b) del art. 38 de la ley 31 de 1992, los cuales previeron que en
dichos estatutos se podían establecer regulaciones concernientes al régimen
laboral para los empleados del Banco, "en lo no previsto por la ley",
con fundamento en los siguientes argumentos:
"En
primer lugar, del literal f) del artículo 27 se deduce que uno de los aspectos
que obligatoriamente debe contemplarse en los estatutos del Banco, es el
régimen laboral en lo no previsto por la ley".
"Sobre
este particular, la Sala, en opinión diametralmente opuesta a la de la
Procuraduría -según la cual "el estatuto no puede reglamentar materias
laborales ajenas a las contempladas en la ley"- comienza por observar que
muy poca o ninguna utilidad tendría el que el destino de los estatutos fuera
simplemente el de volver a repetir las previsiones de la ley, y, en
consecuencia, estima que cuando ésta los autorizó para ocuparse de "lo no
previsto por la ley", los facultó para tratar de los aspectos laborales no
previstos por ella".
"La
norma, así entendida, abre la posibilidad de la creación estatutaria de
beneficios extralegales para los trabajadores del Banco de la República, y no
vulnera sus derechos mínimos, pues éstos continúan amparados por la garantía de
su irrenunciabilidad, conforme al artículo 53 de la Constitución, norma que
dice que uno de los principios mínimos fundamentales del trabajo es "la
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas
laborales".
"Además,
tampoco es cierto, como lo afirma el demandante, que para la organización del
Banco de la República, la normatividad laboral de carácter legal corresponda
sólo al legislador por la vía de la interpretación, reforma, derogación de
leyes o expedición de códigos (artículo 150, numerales 1o. y 2o., de la
Constitución Política), y al Presidente de la República en uso de facultades
extraordinarias o en desarrollo de leyes marco sobre el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso y la fuerza
pública, o cuando se ocupa del régimen de las prestaciones sociales mínimas de
los trabajadores oficiales [artículo 150, numeral 10o. y 19o., literales e) y
f) de la Carta]".
"En
efecto, el inciso segundo del artículo 372 de la Constitución, norma que dio
pie a la regulación que la ley 31 de 1992 hizo de los estatutos de la banca
central, facultó al congreso para dictar "la ley a la cual deberá ceñirse
el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con
sujeción a las cuales el gobierno expedirá los estatutos del banco en los que
se determinen, entre otros aspectos, la forma de su organización
(...)" (negrilla fuera de texto). Así, pues, como los aspectos laborales
también hacen parte de la "organización" de una empresa, la Sala
considera que la propia Constitución, de manera muy especial, permite la
inclusión que de ellos hizo la ley 31 de 1992".
"En
segundo lugar, ¿qué es lo relevante del  literal b) del artículo 38 para los
efectos de esta demanda? A juicio de la Corte, que una de las dos grandes
categorías de empleados del Banco, a saber, la de los trabajadores, fuera del
sometimiento ordinario al reglamento interno de trabajo, la convención colectiva,
los contratos de trabajo y las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo,
viene a estar regida por el régimen laboral propio y especial de la ley 31 de
1992, y particularmente por los estatutos del Banco".
"El
incluír en los estatutos normas laborales, contemplado, como se acaba de ver,
por el inciso segundo del artículo 372 de la Carta, es exequible y así se
declarará".
En el Título IV de
los estatutos del Banco contenidos en el decreto No. 2520 de 1993, se regula el
régimen laboral, prestacional y de seguridad social de los empleados del Banco,
en tres capítulos que se refieren a: régimen laboral, inhabilidades e
incompatibilidades de los trabajadores, régimen salarial y prestacional y
seguridad social. En lo que concierne con el régimen laboral se reitera lo
expresado en el art. 38 de la ley 31 de 1992 sobre la naturaleza de los
empleados del Banco, asi como la aplicación del Código Sustantivo del Trabajo
en las relaciones contractuales con sus trabajadores, con la siguiente
precisión:
"Las relaciones
laborales entre el Banco de la República y sus trabajadores continuarán siendo
contractuales y rigiéndose por el Código Sustantivo de Trabajo con las
modalidades y peculiaridades que se derivan de su carácter de empleado del
Banco de la República, que se expresan dentro de las normas que constituyen el
régimen jurídico del Banco descrito en los presentes estatutos..... (inciso  2
del literal b del art. 46)" .
En el reglamento
interno de trabajo del Banco se reguló lo atinente al régimen disciplinario de
sus trabajadores en diferentes disposiciones así:
- Prescripciones de
orden y seguridad: deber de observar y preservar la reserva o secreto bancario
(art. 53); prohibiciones a los trabajadores (art. 54), y deberes generales de
los trabajadores (art. 55).
- Obligaciones
especiales de los trabajadores (art. 58).
- Prohibiciones
especiales para los trabajadores (art. 60).
- Faltas, sanciones,
reclamos, procedimientos (arts. 61, 62, 63, 64, 65, 66 y 67).
3.2.4. Considera la
Corte, que al haberse declarado exequibles mediante la sentencia C-280/96 las
expresiones "empleados y trabajadores" del art. 20, y  "sin
excepción alguna" y "o especiales" del art. 177 de la ley 200 de
1995, no cabe duda que a los trabajadores del Banco de la República, como
servidores públicos que son, se les aplica el régimen disciplinario previsto en
dicha ley.
Pero además, agrega
lo siguiente:
a) La noción
genérica de "servidores públicos" cobija a los miembros de las
corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus
entidades descentralizadas, territoriales y por servicios (inciso 1, art. 123).
b) El Banco de la
República es uno de los órganos autónomos e independientes, a que alude el art.
113 de la Constitución, organizado como persona jurídica de derecho público,
con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal
propio, encargado de ejercer las funciones de banca central y, en tal virtud,
le corresponde, como atribuciones básicas: "regular la moneda, los cambios
internacionales y el crédito, emitir la moneda legal; administrar las reservas
internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los
establecimientos de crédito, y servir como agente fiscal del Gobierno".
La autonomía del
Banco de la República que se deduce de la interpretación unitaria de los arts.
371 y 372 de la Constitución debe ser entendida en el sentido de que el Banco
de la República es una entidad sui generis, organizada bajo un régimen
legal propio, que está contenido en la ley dictada por el Congreso, y en los
estatutos a los cuales debe ceñirse el Banco para el ejercicio de sus
funciones. En dichos estatutos se determinan, entre otros aspectos, la forma de
su organización, su régimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y
del consejo de administración, el período del gerente, las reglas para la
constitución de sus reservas, entre ellas la de estabilización cambiaria y
monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.
Conforme a lo
expresado, la autonomía del Banco, configurada jurídicamente mediante la
Constitución, la ley y sus Estatutos, tiene el siguiente alcance:
- Una autonomía
administrativa, que comprende básicamente lo relativo a la forma de su
organización, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de
administración y el período del gerente.
- Una autonomía
patrimonial, que concierne a la libertad e independencia para administrar y
afectar su propio patrimonio, mediante la ejecución de los actos jurídicos y
materiales relativos al cumplimiento de sus funciones.
- Una autonomía
técnica, referida al señalamiento del conjunto de métodos, procedimientos y
mecanismos específicamente diseñados, relativas a las reglas para la
constitución de sus reservas, entre ellas, las de estabilización cambiaria y
monetarias y el destino de sus excedentes, y el cumplimiento de sus funciones
básicas, como también a la libertad y capacidad de actuar en dichos campos, sin
la injerencia de otras autoridades.
- Una autonomía
funcional, atingente al ejercicio de las competencias específicas de que ha
sido investido por la Constitución y la ley para el cumplimiento de las
funciones especializadas que les fueron asignadas.
La circunstancia de
que el Banco tenga un régimen legal propio, conformado por su ley especial, que
no reviste el carácter de estatutaria ni de orgánica, y por sus Estatutos, que
tienen un campo específico de regulación, no significa que dicho régimen sea
único y excluyente, porque en modo alguno ha regulado todo el sistema jurídico,
comprensivo de la normatividad que le puede ser aplicable en desarrollo de sus
funciones y operaciones, o a sus funcionarios y trabajadores. Por lo tanto, no
se excluye la posibilidad de la aplicación, al Banco y a sus servidores, de
normas contenidas en los Códigos Civil, Comercial, Penal y en otros estatutos.
Esta situación fue considerada con la expedición de los Estatutos del Banco; en
efecto, aunque en el Título IV se señala un régimen especial para sus actos y
contratos, (arts. 64 a 69), se permite, cuando existe vacío normativo, la
aplicación de las normas comunes de derecho privado, especialmente las del
Código del Comercio.
Por lo demás, la
autonomía que se reconoce por la Constitución a los órganos autónomos, no es
absoluta sino relativa, en el sentido de que debe ejercerse dentro de los
términos de la Constitución y de la ley. En tal virtud, el reconocimiento de la
autonomía de un ente no significa ausencia de controles, pues precisamente el
precio que se paga por ésta consiste en la existencia de controles, aun cuando
estos tengan cierta especificidad. Es asi, como el inciso final del art. 372
prevé que "el Presidente de la República ejercerá la inspección,
vigilancia y control del Banco en los términos que señala la ley".
c) Si bien el Banco
presenta las características reseñadas, dado el carácter unitario del Estado,
no es admisible considerarlo como algo aislado y totalmente separado de éste,
pese a la autonomía que se le reconoce por la Constitución, pues las funciones
que cumple son usuales o connaturales a las que corresponden normalmente al
Estado, es decir, son funciones públicas.
d) Si el Banco
cumple funciones públicas, sus trabajadores son servidores públicos, que
desempeñan actividades de la misma índole, bajo una relación de trabajo
subordinada, regida por un contrato de trabajo, conforme a las normas del
Código Sustantivo de Trabajo.
No existe
impedimento constitucional para que funciones públicas se puedan desempeñar por
personas vinculadas a través de contratos de trabajo, sometidos al mismo
régimen legal que regula las relaciones laborales entre particulares, como es
el caso de los trabajadores del Banco de la República, porque lo relativo al
establecimiento del régimen jurídico que gobierna las relaciones del Estado con
sus servidores es asunto que corresponde al legislador regular libremente,
aunque dentro del marco de los preceptos de la Constitución.
Tampoco, es
contrario a la Constitución el que a los trabajadores del Estado vinculados por
contrato de trabajo se les aplique el régimen disciplinario previsto en la ley
200 de 1995, por las razones, ya reseñadas, expuestas por la Corte en la
sentencia C-280/96. Además, la autonomía que se predica del Banco, no comporta
lo correspondiente al régimen disciplinario de sus servidores, pues lo relativo
a la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos es materia que
corresponde regular al legislador, con fundamento, principalmente, en los arts.
arts. 6, 124, 150-23 y 209 de la Constitución. Naturalmente esto no se opone a
que en sus estatutos se determinen, como ya se hizo (arts. 51 a 54),
inhabilidades, incompatibilidades, prohibiciones y deberes especiales para los
trabajadores del Banco, ni que en el reglamento de trabajo se puedan regular
aspectos de orden disciplinario, como los ya mencionados, siempre y cuando las
respectivas normas no se opongan a la ley.
Según lo anterior,
si los trabajadores del Banco son servidores públicos, necesariamente se
encuentran sometidos al poder disciplinario del Procurador General de la
Nación, en los términos de los arts. 277-6 y 278-1 de la Constitución.
En relación con el
alegado derecho adquirido de naturaleza contractual por los trabajadores del
Banco de no ser disciplinados, sino conforme a las normas del reglamento interno
de trabajo, advierte la Corte que corresponde a la potestad del legislador,
como se expresó antes, señalar el régimen disciplinario de los servidores
públicos. En tal virtud, estando el legislador facultado para determinar las
reglas de derecho objetivo que gobiernan dicho régimen y para modificarlas en
cualquier tiempo, no es procedente alegar presuntos derechos adquiridos,
fundados en la pretensión de que se mantenga un estatuto sobre la materia que
eventualmente se juzgue mas ventajoso. Los derechos adquiridos sólo pueden
predicarse en relación con las situaciones jurídicas de naturaleza particular
que en materia disciplinaria y con respecto a los trabajadores del Banco
hubieren quedado definidas y consolidadas antes de la vigencia de la ley 200/95.
De lo expuesto se
deduce que la expresión "y trabajadores ", referida a los
servidores públicos del Banco de la República, contenida en la norma acusada no
viola los preceptos invocados por el demandante ni ninguna otra disposición de
la Constitución.
VI. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. En relación con la pretensión de
inexequibilidad de la expresión "en forma permanente" del
art. 20 de la ley 200 de 1995, ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia
C-286/96.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE la expresión "y
trabajadores" , contenida en el art. 20 de la ley 200 de 1995
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-341/96
EMPLEADOS DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Aplicación
del Código Disciplinario (Aclaración de voto)
He votado por la
constitucionalidad del artículo ahora demandado -relativo a los empleados del
Banco de la República-, puesto que, en mi sentir, nada hay en la Carta Política
que autorice a sostener la existencia de un régimen propio o especial para
ellos en la materia.
Referencia:
Expediente D-1135
Santa Fe de Bogotá,
D.C. cinco (5) de agosto de mil novecientos novena y seis (1996).
Aunque, junto con el
Magistrado Julio Cesar Ortíz Gutiérrez, suscribí el salvamento de voto a la
Sentencia C-280 del 25 de junio de 1996, por cuanto consideré que la regla de
la Ley 200 de 1995 en cuya virtud se cobijó bajo su preceptiva disciplinaria a
todos los servidores públicos, sin excepción alguna, era inconstitucional en
ese sentido, dada la existencia de regímenes especiales plasmados por la misma
Constitución, he votado por la constitucionalidad del artículo ahora demandado
-relativo a los empleados del Banco de la República-, puesto que, en mi sentir,
nada hay en la Carta Política que autorice a sostener la existencia de un
régimen propio o especial para ellos en la materia.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
Aclaración de
voto a la Sentencia C-341/96
BANCO DE LA
REPUBLICA-Régimen
disciplinario especial para empleados (Salvamento de voto)
Es procedente que
dentro de la estructura de las relaciones laborales entre el Banco de la República
y sus trabajadores se puedan consagrar normas referentes al régimen
disciplinario de los trabajadores del mismo, para los efectos de la aplicación
de sanciones por faltas en que pudiesen incurrir en el desempeño de la labor
contratada o en el ejercicio de las funciones inherentes al empleo o al
contrato de trabajo. No puede olvidarse que de acuerdo con el artículo 53 de la
misma Carta Fundamental, la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de
trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de
los trabajadores, y uno de esos derechos en el caso del Banco de la República
para algunos de sus servidores es precisamente el de tener un reglamento
interno que les permita adoptar un régimen especial de carácter disciplinario, en
lo concerniente a las faltas, sanciones, reclamos, procedimientos, etc.
Consideramos que ha debido declararse inexequible la expresión “y trabajadores”.
Referencia:
Expediente D-1135
Santafé de Bogotá,
D.C. cinco (5) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996)
Aunque, junto con el
Magistrado Julio Cesar Ortíz Gutiérrez, suscribí el salvamento de voto a la
sentencia C-280 del 25 de junio de 1996, por cuanto consideré que la regla de
la Ley 200 de 1995 en cuya virtud se cobijó bajo su preceptiva disciplinaria a
todos los servidores públicos, sin excepción alguna, era inconstitucional en
ese sentido, dada la existencia de regímenes especiales plasmados por la misma
Constitución, he votado por la constitucionalidad del artículo ahora demandado
-relativo a los empleados del Banco de la República-, puesto que, en mi sentir,
nada hay en la Carta Política que autorice a sostener la existencia de un
régimen propio o especial para ellos en la materia.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha ut supra,
Salvamento de
voto a la Sentencia C-341/96
Referencia: Demanda
D-1135
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 20 (parcial) de la Ley 200 de 1995.
Magistrado Ponente:
Dr. Antonio Barrera
Carbonell
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Agosto veintitrés (23) de mil novecientos noventa y seis (1996).
Los suscritos
Magistrados HERNANDO HERRERA VERGARA y JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ, con
el debido respeto que nos merecen las decisiones de la Corporación,
comedidamente nos permitimos consignar las razones que nos llevaron a formular
salvamento de voto en la Sentencia de la referencia proferida por la Sala Plena
de la Corte Constitucional.
En la Sentencia No.
C-341/96 de las cual nos separamos en lo concerniente al punto segundo de la
parte resolutiva, se declaró exequible la expresión “y trabajadores”, contenida
en el artículo 20 de la ley 200 de 1995, en virtud del cual se establece que los
servidores del Banco de la República, sin excepción alguna son destinatarios de
la ley disciplinaria y por consiguiente le son aplicables las disposiciones del
Código Disciplinario Unico consagrado en la referida ley.
En anteriores
oportunidades hemos sostenido el criterio según el cual el Código Disciplinario
Unico no constituye un régimen diciplinario extensivo a todos los servidores
del Estado ya que por eso es posible la configuración de situaciones
excepcionales que dan lugar a la aplicación de un régimen especial con respecto
a quienes prestan servicios en algunas entidades estatales.
La sentencia en
referencia parte del criterio según el cual los trabajadores del Banco de la
República son servidores públicos y por consiguiente necesariamente se encuentran
sometidos al poder disciplinario del Procurador General de la Nación en los
términos de los artículos 277-6 y 278-1 de la Carta.
Empero, es preciso
tener en cuenta que el consitutyente de 1991 estableció un régimen normativo
especial en relación con el Banco de la República que hace viable una
conjunción entre la ley y los estatutos, para el adecuado ejercicio de las
funciones de la banca central, entre los cuales se encuentra la prerrogativa de
adoptar un régimen legal propio, autónomo e independiente del que rige las
relaciones entre el Estado y sus servidores.
De ahí que el
artículo 372 de la Carta Fundamental señala que:
“El Congreso
dictará  la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para el
ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el Gobierno
expedirá los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros
aspectos, la forma de su organización, su régimen legal...”.
La misma sentencia
de la cual nos separamos admite que como ya la había señalado la Corporación en
la Sentencia C-521/94, en los estatutos del Banco de la República se podrían
establecer regulaciones concernientes al régimen laboral para los empleados del
Banco, “en lo no previsto por la ley”, lo que indica que siendo ello así, es procedente
que dentro de la estructura de las relaciones laborales entre el Banco de la
República y sus trabajadores se puedan consagrar normas referentes al régimen
disciplinario de los trabajadores del mismo, para los efectos de la aplicación
de sanciones por faltas en que pudiesen incurrir en el desempeño de la labor
contratada o en el ejercicio de las funciones inherentes al empleo o al
contrato de trabajo.
La misma sentencia
mencionada afirma que en el reglamento interno de trabajo del Banco de la República,
se reguló lo atinente al régimen disciplinario de sus trabajadores en
diferentes  disposiciones, entre las cuales se encuentran, las “faltas,
sanciones, reclamos, procedimientos (artículos 61, 62, 63, 64, 65, 66 y 67)”,
lo que está en consonancia con la regulación constitucional consagrada en el
artículo 372 de la C.P., que le permite al Banco mencionado la expedición de
estatutos que determine la forma de su organización y la adopción de un régimen
legal especial.
Además de lo
anterior, no puede olvidarse que de acuerdo con el artículo 53 de la misma
Carta Fundamental, la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo
no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los
trabajadores, y uno de esos derechos en el caso del Banco de la República para
algunos de sus servidores es precisamente el de tener un reglamento interno que
les permita adoptar un régimen especial de carácter disciplinario, en lo
concerniente a las faltas, sanciones, reclamos, procedimientos, etc.
Por lo anterior
consideramos que ha debido declararse inexequible la expresión “y
trabajadores” contenida en el artículo 20 de la ley 200/95, demandada en el
proceso de la referencia.
Atentamente,
HERNANDO HERRERA
VERGARA  JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado                                                        Magistrado
[1]  M.P.José Gregorio Hernández Galindo.
[2]  M.P. Alejandro Martinez Caballero.
[3] Sentencia C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo.
Consideración de la Corte No.
3.
[4]  Tomo 71, No. 402, junio/95, pág. 515
[5]  Corte Constitucional. Sentencia No. C-214/94, M.P.: Dr. Antonio
Barrera Carbonell.
[6]  Sentencia C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo.
Consideración de la Corte No.
3.
[7]  M.P. Jorge Arango Mejía.