C-694-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-694/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Inclusión
como destinatarios de la ley disciplinaria a los indígenas que administran
recursos públicos no contraría la Constitución
NORMA ACUSADA-Estado debe otorgar
capacitación a las autoridades indígenas para que tengan pleno conocimiento del
contenido de las normas disciplinarias
Referencia: expediente D-4374
Demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 25 (parcial) de la
Ley 734 de 2002
Demandantes: Luz Elvira Olivares Rivera y Maximino Rincón García
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá D.C.,
doce (12) de agosto de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Luz Elvira Olivares
Rivera y Maximino Rincón García demandaron el Art. 25 (parcial) de la Ley 734
de 2002, “por la cual se expide el Código Disciplinario Unico”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No. 44708 de 13 de Febrero de 2002, subrayando el aparte
demandado:
ARTÍCULO 25.
DESTINATARIOS DE LA LEY DISCIPLINARIA. Son destinatarios de la ley
disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del
servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro
Tercero de este código.
Los indígenas
que administren recursos del Estado serán disciplinados conforme a este Código.
Para los
efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores
públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones,
corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su
participación mayoritaria.
III.  DEMANDA
Los demandantes
considera que la disposición impugnada quebranta el preámbulo y los Arts. 7,
10, 246, 329 y 330 de la Constitución Política, con los siguientes fundamentos:
Afirman que como
consecuencia de la lucha de los pueblos indígenas y de sus particulares
condiciones de vulnerabilidad, sus derechos han sido reconocidos
internacionalmente como derechos específicos y originarios y que en consonancia
con ello el Art. 7º superior reconoce y protege la diversidad étnica y cultural
de la nación colombiana y la Constitución reconoce al Estado colombiano con un
carácter pluralista, multiétnico, pluricultural y multilingue.
Expresan que
dichas reglas concuerdan con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, ratificado mediante la Ley 74 de 1968, en relación con los derechos
de las minorías.
Sostienen que
los Arts. 28 y 29 de la Constitución establecen la potestad punitiva del
Estado, en armonía con tratados internacionales sobre derechos humanos, que
citan. Agregan que en ella quedan comprendidos el Derecho Penal, el Derecho
Contravencional y el Derecho Disciplinario.
Manifiestan que
el Derecho Disciplinario está sometido a los principios, garantías y
ritualidades del Derecho Penal, como lo ha indicado la Corte Constitucional.
Exponen que la
garantía constitucional de la diversidad étnica y cultural de la Nación origina
un conjunto de derechos para los indígenas, como su identidad, el territorio
para desarrollar su vida, el ejercicio de formas propias de gobierno y
administración, el respeto de sus tradiciones, valores y normas, y el
juzgamiento por sus propias autoridades.
Aseveran que la
pluralidad étnica y cultural determina una pluralidad jurídica en la nación
colombiana, conforme a lo dispuesto en el Art. 246 superior, lo cual implica el
reconocimiento de un sistema punitivo autónomo de las comunidades indígenas,
que viola la norma acusada.
Indican que la
población indígena está amparada por un fuero y un sistema normativo propio que
hace parte del orden jurídico nacional y que con fundamento en el principio de
la dignidad de la persona humana el Art. 13 de la Constitución permite la
discriminación favorable, en cuanto ordena al Estado que promueva las
condiciones para lograr la igualdad real y efectiva de los grupos marginados.
Consideran que
respecto del Derecho Disciplinario los indígenas tienen una conciencia social y
cultural paralela, de modo que en caso de una conducta típica se presenta una
ausencia de culpabilidad, por la imposibilidad de comprender la ilicitud de la
misma.
Afirman que, por
estas razones, las disposiciones de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario
Unico) no son aplicables a los indígenas, que si se aplican se infringen los
principios de la dignidad humana y la igualdad y que por tanto es
inconstitucional el mandato contenido en la norma impugnada, en el sentido de
que los indígenas que administren recursos del Estado serán disciplinados
conforme a la misma.
Finalmente
anotan que la Corte Constitucional ha emitido en forma extensa pronunciamientos
sobre la materia y citan algunos de éstos así como algunos tratados
internacionales.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
Mediante escrito
presentado el 14 de Enero de 2003, la ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue,
actuando en la calidad de apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho,
solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada, con
sustento en lo siguiente:
Manifiesta que,
tal y como lo señalan los demandantes, la Constitución Política de 1991 marcó
un hito en lo que respecta al reconocimiento y respeto de las costumbres y
tradiciones indígenas, lo cual encuentra su fundamento en la concepción de la
diversidad étnica, cultural y religiosa de la nación colombiana. En tal virtud,
aquella contempla la jurisdicción especial indígena y dispone que las
autoridades de los pueblos indígenas pueden ejercer funciones jurisdiccionales
en su territorio, de acuerdo con sus normas y procedimientos, respetando los
ordenamientos constitucional y legal.
Afirma que, sin
embargo, la consagración de  la jurisdicción especial indígena no comprende la
potestad disciplinaria y añade que si bien es cierto que el Art. 330 superior
establece que los territorios indígenas estarán gobernados por consejos
conformados y reglamentados según sus usos y costumbres, ello no es óbice para
que dichas autoridades, también representantes del Estado, se rijan por lo
dispuesto en el Código Disciplinario. Estima que la moral pública delimitada en
éste debe aplicarse a pesar de la existencia de los usos y costumbres de los
pueblos indígenas, para armonizar aquellos con los fines esenciales del Estado.
Sostiene que en
el ámbito disciplinario es aplicable analógicamente el criterio planteado por
la Corte Constitucional para el campo judicial, en virtud del cual si un
miembro de una comunidad indígena lleva a cabo un comportamiento contrario a la
ley que afecte la exterioridad de su entorno, y aquel tiene un conocimiento
suficiente de las prácticas sociales y las normas jurídicas nacionales, deben
aplicarse estas últimas.
Expresa que la
Constitución otorga especial atención al manejo de los recursos públicos y que
cuando dicha función es ejercida por un miembro de una comunidad indígena,
necesariamente hay un cambio en su cosmovisión, en cuanto ello implica el
conocimiento y la comprensión de las normas constitucionales y legales
aplicables a todos los funcionarios que desempeñan la misma.
2.
Intervención de la ciudadana Doris Pinzón Amado
Por medio de
escrito radicado el 22 de Enero de 2003, la ciudadana Doris Pinzón Amado,
actuando en su propio nombre, pide a la Corte que declare exequible la norma
impugnada, en el entendido de que la Procuraduría sólo será competente para
sancionar a aquellos indígenas que administren recursos del Estado y “que se
encuentren integrados a la sociedad occidental”, con base en las
siguientes razones:
Expone que la
Constitución de 1991 reconoció un sistema social pluralista que otorga una
protección especial a las comunidades indígenas, garantiza la prevalencia de su
integridad cultural, social y económica, su capacidad de autodeterminación
administrativa y judicial, la consagración de sus resguardos como propiedad
colectiva de carácter inalienable y de sus territorios como entidades al lado
de los municipios, los distritos y los departamentos.
Asevera que en
este sentido el Art. 246 estableció una jurisdicción especial para las
comunidades indígenas, con base en el reconocimiento de que sus miembros tienen
un desarrollo cultural diverso y por tanto una visión distinta del mundo y una
escala de valores también distinta.
Con base en
jurisprudencia de la Corte Constitucional señala que en el fuero indígena se
conjugan un elemento personal y un elemento territorial y que no es absoluto,
como lo pretenden los demandantes, pues su aplicación depende de que la
conducta cuestionable se realice dentro de una comunidad o en territorio
exterior, afectando a personas no pertenecientes a su grupo, y de que el
infractor no se encuentre en condiciones de comprender el carácter ilícito de
su comportamiento.
Sostiene que la
Constitución Política establece en forma amplia los principios a los cuales se
debe sujetar el ejercicio de las funciones públicas y, en especial, el manejo
de los recursos públicos, consagrando diversos tipos de responsabilidad, entre
ellos la disciplinaria. Agrega, citando sentencias de la Corte Constitucional,
que el régimen disciplinario comprende tanto a los servidores públicos como a
los particulares que desempeñen funciones públicas, siempre y cuando, en este
último evento, el legislador haya definido el régimen especial aplicable, que
no puede ser igual al que se aplica a los primeros.
Afirma que como
el Estado sólo puede conceder a los particulares la administración de recursos
públicos para satisfacer sus cometidos, la misma implica el ejercicio de
función pública y, por tanto, quienes desarrollen dicha actividad pueden ser
investigados y sancionados disciplinariamente, de acuerdo con el régimen
especial que haya creado el legislador para tal efecto.
Después de
transcribir el Art. 83 de la Ley 715 de 2001 plantea que la norma acusada no es
aplicable a los miembros de las comunidades indígenas que actualmente son
beneficiarios de actividades financiadas con recursos del presupuesto
destinados a atender sus necesidades, ya que la administración de tales
recursos se encuentra radicada en el respectivo alcalde y no en aquellos.
Considera que el
indígena puede ser sujeto pasivo de la acción disciplinaria cuando esté
integrado a la sociedad, de tal suerte que esté en capacidad de comprender el
carácter ilícito de su comportamiento dentro de la lógica occidental, en los
términos de la Ley 734 de 2002, y que en caso contrario debe aplicarse el
principio formulado por la jurisprudencia nacional en materia penal, en virtud
del cual la decisión debe ser adoptada por las autoridades indígenas.
V. CONCEPTO
DE LA PROCURADORIA GENERAL DE LA NACION
En Concepto No.
3172 radicado el 19 de Marzo de 2003, la Procuradora Delegada Nubia Herrera
Ariza solicita a esta corporación que declare la existencia de cosa juzgada
absoluta en relación con la Sentencia C-127 de 2003, en virtud de la cual se
declaró la exequibilidad de la disposición acusada.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. Dado que la
disposición acusada pertenece a una ley de la República, corresponde a la Corte
resolver sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241 del Estatuto Superior.
Problema
jurídico planteado
2. Corresponde a
la Corte establecer si la expresión acusada vulnera el preámbulo y los Arts. 7,
10, 246, 329 y 330 de la Constitución Política, al disponer que los indígenas
que administren recursos del Estado serán disciplinados conforme al Código
Disciplinario Unico, cuando las disposiciones superiores indicadas reconocen la
autonomía de los pueblos indígenas  mediante el ejercicio de la jurisdicción
especial indígena por parte de sus autoridades, dentro de su ámbito territorial
y de conformidad con sus propias normas y procedimientos, y mediante el
gobierno por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres
de los mismos, con fundamento en la diversidad étnica y cultural de la nación
colombiana.
Existencia de cosa juzgada constitucional
3. Conforme lo expuso la Procuradora Delegada en su concepto, el
aparte acusado ya fue objeto de pronunciamiento por parte de esta corporación,
mediante la Sentencia C-127 de 2003. [1]
En efecto, en dicha sentencia la Corte examinó la constitucionalidad
de la expresión impugnada y resolvió lo siguiente:
“Primero: Declárase Exequible
el inciso segundo del artículo 25 de la ley 734 de 2002, únicamente por el
cargo formulado por el actor”.
El cargo que fue objeto de estudio en la citada sentencia coincide
plenamente con el planteado en la demanda que se examina, de acuerdo con el
problema jurídico formulado en dicha oportunidad, en los siguientes términos:
“(...) si
la expresión contenida en el inciso segundo del artículo 25 de la ley 734 de
2002, al manifestar que “Los indígenas que administren recursos del Estado
serán disciplinados conforme a este Código” es violatorio de los artículos 1 y
246 de la Constitución, por cuanto, en concepto del demandante se desconoce la
autonomía de los grupos indígenas para juzgar de conformidad con sus propias
normas y procedimientos”.
En torno del
referido cargo, luego de asimilar la situación de los indígenas a la de los
particulares que administran recursos del Estado, la Corte sostuvo que la
aplicación de la ley disciplinaria a los primeros no resulta contraria a la
Constitución Política, ya que el manejo de los recursos públicos exige medidas
especiales de control para salvaguardar el interés general y cumplir los fines
esenciales del Estado. Al respecto manifestó:
“(...) Así las cosas, resulta claro para la Corte Constitucional
que, conforme a la Constitución  Política la inclusión como destinatarios de la
ley disciplinaria de los indígenas que administren recursos del Estado, no
vulnera el artículo 246 de la Carta Política, ni tampoco su artículo 1 como lo
sostiene el actor. La norma contenida en el artículo 25 de la Ley 754 de 2002
(sic), por este aspecto, coloca a quienes siendo indígenas administren recursos
públicos en la misma situación de cualquier colombiano que se encuentre en esa
hipótesis, sin que ser destinatarios de la ley disciplinaria signifique
decisión anticipada sobre responsabilidad alguna de carácter disciplinario,
pues ella se rige  por los principios y las reglas establecidas en el código
disciplinario, y muy especialmente en su artículo 28 (...)
“(...) Por consiguiente, resulta razonable la aplicación del régimen
disciplinario a los indígenas que manejen recursos del Estado, pues allí en su
condición de particulares serán sujetos pasivos de la acción disciplinaria,
siendo ello concordante con lo dispuesto en el artículo 53  del Código
Disciplinario Único que señala como sujetos disciplinables a los particulares
que administren recursos del Estado y establece el régimen aplicable a los
mismos ( ...)”.
Sin embargo,
con el propósito de velar por el respeto de la diversidad étnica y cultural de
las comunidades indígenas, la Corte señaló que es deber del Estado otorgar la
capacitación y la asesoría necesarias para que las autoridades indígenas tengan
pleno conocimiento del contenido de las normas disciplinarias. En este sentido
expresó:
“(...) el inciso segundo del artículo 25 de la ley 734
de 2002, no vulnera los derechos constitucionales de los indígenas al
incluirlos como destinatarios de la ley disciplinaria, siempre y cuando, tal
como lo señalan el Interviniente y el Ministerio Público, el Estado capacite y
asesore a las autoridades indígenas, para que se produzca una comprensión de
cada una de las cláusulas del contrato, a través del cual administrarán
recursos públicos y las consecuencias de su infracción”.
De lo anterior se deduce que en relación con la expresión acusada se
configura cosa juzgada constitucional, de conformidad con lo preceptuado en el
Art. 243 superior, por lo cual se ordenará estarse a lo resuelto en la citada
sentencia.
VII. DECISION
Con fundamento
en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-127 de 2003 en relación con la expresión “[l]os indígenas que administren
recursos del Estado serán disciplinados conforme a este Código”, contenida
en el inciso 2° del artículo 25 de la Ley 734 de 2002.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto le fue
aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
Aclaración de voto a la Sentencia C-694/03
Referencia: expediente D-4374
Demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 25 (parcial) de la
Ley 734 de 2002
Demandantes: Luz Elvira Olivares Rivera y Maximino Rincón García
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Con el debido
respeto por la Corporación y por el magistrado ponente, aclaro mi voto a la
sentencia C-694 de 2003. Puesto que la presente demanda coincide con la fallada
mediante sentencia C-127 de 2003, considero suficiente remitir a la aclaración
especial de voto que presentara respecto de la misma en dicha oportunidad.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1] M. P. Alfredo
Beltrán Sierra