T-009-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-009/13
DERECHO A LA
PROPIEDAD COLECTIVA DE GRUPOS ETNICOS SOBRE TERRITORIOS-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO A LA
PROPIEDAD COLECTIVA DE GRUPOS ETNICOS SOBRE TERRITORIOS-Marco normativo y jurisprudencial del
reconocimiento
TERRITORIO DE COMUNIDADES INDIGENAS-Protección y reconocimiento internacional
Conscientes de la contribución de las
comunidades étnicas al pluralismo de la sociedad, del respeto que merecen éstas
comunidades por sus tradiciones y creencias, de la necesidad de respetar,
reconocer y preservar su cultura e identidad, los estados han adoptado normas
internacionales de carácter general que favorecen la protección e integración
de estas poblaciones. Igualmente, se ha procurado la protección del territorio
que los pueblos aborígenes habitan, en consideración al papel fundamental que aquel juega tanto
para su permanencia y supervivencia, como para su desarrollo político,
económico y social, de acuerdo con su cosmovisión y tradiciones
TERRITORIO DE COMUNIDADES INDIGENAS-Reconocimiento constitucional y legal
LEGITIMACION POR ACTIVA DE ORGANIZACION
NACIONAL INDIGENA PARA INTERPONER ACCION DE TUTELA
La Sala, a
diferencia de lo considerado por el juez de segunda instancia, advierte que la
legitimación por activa se encuentra cumplida por dos razones concretas: en
primer lugar, la ONIC es una Organización Nacional Indígena que tiene por
objeto acompañar a las comunidades indígenas en los procesos de organización y
constitución y así propender por el reconocimiento social e institucional de la
identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas. En ese sentido, la
ONIC es una organización que aboga por los derechos fundamentales de las
comunidades indígenas asentadas en el territorio nacional, y por ello, es una
entidad legitimada para actuar por estas minorías. En segundo lugar, la
comunidad indígena Sikuani del Departamento del Vichada hace parte de la
ONIC, y fue el mismo representante de la comunidad Sikuani Arizona Cupepe
quien solicitó a la entidad actuar a su nombre debido a las condiciones de
aislamiento y diversidad cultural que le imposibilitan hacerlo por sus propios
medios. Los anteriores hechos y afirmaciones no fueron desvirtuados por ninguna
de las partes en el proceso ordinario y de revisión por parte de esta Corporación.
DERECHOS DE COMUNIDAD INDIGENA Y PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ-Vulneración de
derecho al debido proceso y a la identidad cultural persiste en el tiempo
TITULACION DE
TIERRAS COMO DERECHO DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS/PROCESO DE RECONOCIMIENTO DE
RESGUARDO
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN TITULACION DE
TERRITORIOS INDIGENAS-Debe
respetar un plazo razonable para la culminación
DERECHO A LA
AUTONOMIA Y AUTODETERMINACION DE PUEBLOS INDIGENAS-Vulneración por dilaciones injustificadas
en proceso de constitución de Resguardo de la
Comunidad Indígena Sikuani Arizona Cupepe por parte del Incoder
La Sala considera
que por las dilaciones injustificadas en el proceso de constitución del
resguardo de la comunidad indígena Sikuani Arizona Cupepe, el INCODER –por ser
la autoridad principalmente competente para ello- vulnera el derecho
fundamental al debido proceso por no cumplir un plazo razonable, y como
consecuencia de esta omisión, lesiona los derechos fundamentales a la vida
digna, a la identidad cultural, a la autodeterminación de los pueblos
indígenas, al territorio colectivo de la comunidad indígena, a ser
beneficiarios de recursos para garantizar a su población indígena, la salud y
educación conforme a lo establecido en la
Ley 715 de 2001.
DERECHOS DE COMUNIDAD INDIGENA SIKUANI ARIZONA
CUPEPE A LA AUTODERMINACION Y AL AUTOGOBIERNO-Orden al Incoder culmine proceso de reconocimiento del
Resguardo, tomando medidas preventivas para que no se agrave la situación de
ocupación del territorio por terceros
Referencia: expediente T-3.599.645
Acción de Tutela instaurada por la
Organización Nacional Indígena de Colombia – ONIC- contra el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural INCODER y el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural.
Derechos fundamentales invocados: identidad cultural,
propiedad colectiva, vida digna, salud y debido proceso.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil trece
(2013)
La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la
Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside,
Alexei Egor Julio Estrada y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°,
de la Constitución Política, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia de segunda
instancia proferida el veinticinco (25) de julio de 2012, por la
Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior de Bogotá, que revocó la
sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Veintinueve (29) Civil
del Circuito de la misma ciudad el veintiuno (21) de junio de 2012, dentro de
la acción promovida por la
Organización Nacional Indígena de Colombia ONIC contra el Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural –INCODER- y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural.
El expediente llegó a la
Corte Constitucional por remisión del Tribunal Superior de Bogotá, en virtud
de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La
Sala de Selección No. 9 de la Corte, el trece (13) de septiembre de 2012,
eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia.
1.
ANTECEDENTES
1.1.
SOLICITUD
La Organización Nacional Indígena de Colombia ONIC solicita que se
amparen los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la identidad
cultural y a la propiedad colectiva de la comunidad Arizona-Cupepe del pueblo
Sikuani del municipio de Cumaribo del Departamento del Vichada, y en
consecuencia, que se ordene al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER
y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural emitir la titulación
inmediata del resguardo indígena de la comunidad mencionada.
1.1.1.   Hechos y relato contenido en la demanda
1.1.1.1.El Presidente y Representante Legal de la organización
actora relata, que en la década de los años 70 se presentó en la región de la
Orinoquía, el desplazamiento forzado del pueblo Sikuani de las comunidades
Cupepe, Casanare, Tsejulia, Tojibo y Siasiapa, al sur del río Vichada y al
Estado de Venezuela.
1.1.1.2.Narra que en los años 80 las comunidades mencionadas
regresaron a su territorio ancestral.
1.1.1.3.Refiere que en el año de 1998, la comunidad indígena
Arizona-Cupepe, con la ayuda del personero de Cumaribo, inició los trámites
ante el INCORA para la titulación en calidad de resguardo de su territorio.
1.1.1.4.Aduce que en el mes de agosto de 2007, el INCODER
realizó una visita al territorio donde se asientan con el fin de tomar la
información e insumos sociales y culturales necesarios para la realización del
estudio socioeconómico.
1.1.1.5.Añade, que en dicha visita se estableció la
parcialidad indígena de Arizona-Cupepe de 571
hectáreas en las cuales no hay mejoras de ningún colono ajeno a la
parcialidad, lo que significa que no se requiere dinero ni procesos adicionales
para la titulación del resguardo.
1.1.1.6.Indica que en octubre de 2008, el INCODER hizo entrega
a la Unidad de Tierras Rurales- UNAT, de los procesos en trámite de
constitución, saneamiento, ampliación y reestructuración de resguardos
indígenas, dentro de los cuales se encontraba el expediente de constitución de
la comunidad Sikuani Arizona Cupepe, pues según la entidad, la
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia era la encargada
de continuar el trámite de constitución del resguardo.
1.1.1.7.Afirma que pese a lo anterior, el resguardo no ha sido
titulado a la fecha.
1.1.1.8.Aduce que en reiteradas ocasiones -2009, 2011 y 2012-
se ha solicitado a la INCODER que informe sobre el proceso de constitución sin
obtener ningún resultado positivo.
1.1.1.9.Argumenta que “Actualmente está a punto de
cumplirse el tiempo establecido por el INCODER como válido para los estudios
socioeconómicos, por lo tanto si no se constituye el resguardo de forma
inmediata, los estudios sociojurídicos caducarían, con lo que el proceso de
constitución se demoraría varios años más”.
1.1.1.10. Alega  que la demora en la titulación y reconocimiento del resguardo
conlleva la vulneración del derecho fundamental a la identidad cultural de la
comunidad, pero además, tiene consecuencias negativas en otros derechos como al
de educación porque no se le asignan docentes al resguardo, y la comunidad no
tiene acceso al sistema general de participaciones como resguardo indígena.
1.2.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
1.2.1.
Admisión y traslado
El
Tribunal Superior de Bogotá, mediante auto del 25 de mayo de 2012, admitió la demanda y corrió traslado a los
demandados. Al mismo tiempo, vinculó a la
Dirección de Asuntos Indígenas y Minorías del Ministerio del Interior, al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la
Defensoría del Pueblo para que ejercieran su derecho de defensa y
contradicción.
Adicionalmente, solicitó a la
Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos del Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, informar el estado de las solicitudes
presentadas por la comunidad indígena Sikuani de Arizona-Cupepe ubicada en el
municipio de Cumaribo, Vichada, sobre la titulación de sus territorios.
No obstante lo anterior, mediante auto del 30 de mayo
de 2012, la Sala Civil del Tribunal Superior ordenó la remisión del expediente
al juez de circuito, toda vez que consideró que “como el INCODER es una
entidad descentralizada por servicios del orden nacional la competencia para
conocer de la presente acción le corresponde a los jueces del circuito, según
lo normado en el inciso 1º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000 (…)”[1].
Advirtió que a pesar de que el actor dirigió la queja constitucional también
contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, las pretensiones y
alegatos no iban dirigidos a omisiones de competencia de esta autoridad, sino
del INCODER. Por lo anterior, decidió dejar sin efectos el auto admisorio del
25 de mayo de 2012.
En virtud de lo anterior, mediante auto del 4 de junio
de 2010, el Juzgado Veintinueve (29) Civil del Circuito de Bogotá, a quien
correspondió el caso por reparto de la oficina judicial, admitió la demanda y
corrió traslado a los demandados[2].
1.2.2.
Contestación de la demanda
1.2.2.1.
Director de Asuntos
Indígenas Minorías y Rom del Ministerio del Interior
Dentro del término del traslado de la demanda,
presentó escrito en el que adujo que “esta Dirección no ha infringido
ninguno de los derechos cuya protección se incoa por sustracción de materia, al
no tener competencia legal para hacer estudios etnológicos, ya que ésta es residual
y el Incoder a la fecha no ha realizado solicitud alguna, conforme lo señala el
parágrafo del artículo 2 del Decreto 2164 de 1995 (…)”. Por lo anterior,
señaló que no podía ser parte del proceso.
1.2.2.2.
Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural
El Coordinador del Grupo de Procesos Judiciales de la
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura señaló que de las
pretensiones y argumentos contenidos en la demanda no existía ninguna
referencia a omisiones o acciones de parte de la entidad, y por ello, solicitó
que fuera desvinculada. Agregó que de la lectura del escrito de tutela se
deducía que el accionante la estaba interponiendo en contra del INCODER, frente
al cual, el Ministerio de Agricultura no tiene injerencia alguna, toda vez que
esta entidad tiene sus propios mecanismos para ejercer sus actividades.
1.2.2.3.
Defensoría del
Pueblo
El Defensor Delegado para Indígenas y Minorías
Étnicas de la Defensoría del Pueblo, presentó escrito en el término del
traslado en el cual manifestó que no tenía conocimiento sobre denuncias
relacionadas con la situación de vulneración de los derechos territoriales
reclamados, ni respecto de otros derechos. Por esa razón, requirió información
a otras entidades seccionales, las cuales reportaron que se han presentado situaciones
recientes de vulneración de derechos colectivos de las comunidades del Pueblo
Sikuani, Mangos y Yamojoly asentadas en el municipio de Cumaribo, Vichada, pero
ninguna de estas situaciones están relacionadas con el caso concreto. Para
sostener lo anterior, hizo referencia concreta a dos denuncias presentadas por
ciudadanos indígenas del departamento del Vichada, referentes al acceso a los
servicios de salud del régimen subsidiado, y a la
problemática de territorios indígenas de tres comunidades del Pueblo Sikuani
del municipio Cumaribo; Resguardo Chlobó Matatú, comunidad Metiwa-Guacamayas y
comunidad Yamjolí. Finalmente, adjuntó copia del mapa de resguardos del Vichada
y copia de la información sobre recursos del Sistema General de Participaciones
que perciben los resguardos legalmente registrados en el Departamento Nacional
de Planeación.
1.2.2.4.
Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER
El Coordinador de Representación del INCODER contestó
la acción de tutela señalando que las pretensiones de la entidad accionante no
tenían ningún fundamento jurídico ni fáctico, pues para acceder a lo solicitado
era necesario contar con la participación de varias autoridades estatales.
Luego de realizar un análisis de los hechos del caso, afirmó que posteriormente
a la visita que se realizó a la comunidad el 24 de julio de 2007, el INCODER
había procedido a entregar a la Unidad de Tierras Rurales – UNAT- los procesos
en trámite de constitución, saneamiento, ampliación y reestructuración de
resguardos indígenas, dentro de los cuales estaba el expediente de la
constitución de la comunidad Sikuani Arizona Cupepe. Informó que la última
actuación que se encuentra en el expediente, es el acta de visita del año 2007.
En virtud de lo anterior, a través de una respuesta a un derecho de petición
presentado por el gobernador del cabildo de la comunidad indígena mencionada, se
advirtió a la comunidad que se programaría de nuevo otra visita con el fin de
obtener la información básica y los censos para la elaboración del estudio
socioeconómico respectivo.
Adicionalmente, adujo que no se cumplía con el
requisito de subsidiariedad de la acción de tutela y tampoco se estaba ante la
presencia de un perjuicio irremediable, toda vez que la entidad actora podía
acudir a otras vías judiciales y administrativas como el procedimiento de
constitución de resguardos indígenas establecido en los Decretos 2164 de 1995 y
1397 de 1996, y no estaba probado el riesgo inminente a un derecho fundamental,
respectivamente.
Finalmente, manifestó que “la constitución del
resguardo solicitada se encuentra en desarrollo acorde a lineamientos descritos
en el decreto 2164 de 1995, por ello es necesario tener presente que el
procedimiento de constitución de un resguardo indígena consta de varias etapas,
las cuales en el presente caso se han venido cumpliendo adecuadamente y por
parte de la Dirección Técnica de Asuntos Étnicos del INCODER, se dará
continuidad con el trámite previsto en el citado”.
1.3.
DECISIONES JUDICIALES
1.3.1.
Sentencia de
primera instancia
Mediante sentencia
proferida el veintiuno (21) de
junio de 2012, el Juzgado Veintinueve (29) Civil del Circuito de Bogotá
concedió el amparo a los derechos, y en
consecuencia, ordenó al INCODER culminar el proceso de reconocimiento del
resguardo indígena Arizona-Cupepe. Consideró el a quo, que la entidad
accionada estaba infringiendo el derecho fundamental al debido proceso, toda
vez que eran evidentes las dilaciones injustificadas en el desarrollo del
trámite de constitución del resguardo indígena. Señaló, “de los documentos
allegados se concluye que desde el año de 1994, la comunidad Arizona Cupepe
inició un proceso de titulación en calidad de resguardo indígena, el cual no ha
culminado luego de 13 años de solicitudes e intervenciones ante el INCORA y el
INCODER”.
1.3.2.   Impugnación
Mediante escrito del 29 de junio de 2012, el INCODER
impugnó la decisión, reiterando los alegatos expuestos en el escrito de
contestación.
1.3.3.   Sentencia de segunda instancia
Mediante sentencia del 25 de julio de 2012, la
Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá revocó la decisión del a quo
porque no se cumplía con los requisitos formales necesarios para la procedencia
de la acción de tutela. Señaló que la legitimación por activa no se encontraba
debidamente acreditada, puesto que  “Para poder interponer la acción
constitucional en nombre de la comunidad indígena citada, el patente debió
aportar prueba idónea con la que se acreditara la existencia de dicha
organización aborigen, así como prueba de su representación legal en
cabeza de quien suscribió la tutela, debiéndose además individualizar a
los miembros de la comunidad indígena Arizona-Cupepe a favor de quienes se
presenta la acción, supuestos que no se cumplieron en el presente caso”
(Énfasis fuera de texto original).  Para fundamentar lo anterior, hizo alusión
a la sentencia T-025 de 2004, en la cual se establecieron condiciones para que
las organizaciones de desplazados pudieran presentar acciones de tutela a favor
de sus miembros como agentes oficiosos, y resaltó que era requisito fundamental,
cuando no se actuaba en nombre propio, aportar el correspondiente poder o
esgrimir las razones de impotencia para invocar la agencia oficiosa, eventos
que no se presentaban en el caso concreto.
1.4.
PRUEBAS
1.4.1.
En el expediente
-
Copia del “Traslado por
competencia de solicitudes en tres territorios indígenas del pueblo Sikuani del
municipio de Cumaribo, Vichada” del Delegado para Indígenas y Minorías
Étnicas de la Defensoría del Pueblo, en la cual se informa sobre las
comunidades indígenas Cholobo Matatu, Metiwa Guacamayas y Yamojoli. (C 3 Fl. 83
y 84)
-
Copia del expediente No. 42449 de la
Constitución del Resguardo de la
Comunidad Sikuani de Cupépe, ante el INCODER. (C 3 Fls. 102-147)
-
Copia del derecho de petición de
enero de 2012, presentado por el señor Reinaldo Rincón Nariño, Gobernador del
Cabildo Arizona-Cupepe, dirigido al INCODER solicitando los resultados del
estudio socioeconómico.
-
Copia de la respuesta al derecho
de petición de mayo de 2012, emitida por el INCODER, en la que se deja
constancia de que “no se encontró estudio socioeconómico alguno” y se
informa que se programará una nueva visita a la comunidad.
1.4.2.
Solicitadas por la
Corte en sede de Revisión
1.4.2.1.Mediante Auto del 16 de noviembre de 2012, la
Sala Séptima de Revisión de Tutelas consideró necesario, para mejor proveer,
ordenar la práctica y solicitud de las siguientes pruebas.
1.4.2.1.1.
En primer lugar, ordenó poner el proceso en
conocimiento a la Dirección de Asuntos
Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior, y  le solicitó dar respuesta a las siguientes
preguntas remitiendo los documentos pertinentes:
“Aclare a esta Corporación qué comunidades
indígenas se encuentran asentadas en la región de la
Orinoquia colombiana, especialmente en los departamentos del Vichada y el
Meta. Allegar la documentación disponible, especialmente en el municipio de
Cumaribo.
Aclare si tiene conocimiento sobre el proceso
de constitución del resguardo de la comunidad indígena Sikuani Arizona Cupepe del municipio de Cumaribo.
Informe a esta Corporación cuáles son las
competencias funcionales concretas de la
Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior
frente al reconocimiento y constitución de resguardos indígenas. ¿Cuál es su
intervención en este trámite administrativo?”
1.4.2.1.2.
En segundo lugar, la
Sala ordenó poner el proceso en conocimiento a la
Alcaldía municipal de Cumaribo, Vichada, para que informara si tiene
conocimiento sobre la existencia de la comunidad indígena Sikuani
Arizona-Cupepe asentada en su jurisdicción.
1.4.2.1.3.
En tercer lugar, ofició
a la Defensoría del Pueblo para que realizara una visita  al lugar donde se
asienta la comunidad Sikuani Arizona-Cupepe y verificara la situación en la que
se encuentra y los territorios que solicita titularizar. Conforme a lo
anterior, se ordenó a la Defensoría allegar a esta Corporación un informe sobre
la visita realizada. Igualmente, ordenó a esta entidad informar “(i) si
tiene conocimiento sobre la existencia de la comunidad indígena Sikuani
Arizona-Cupepe asentada en el municipio de Cumaribo, Vichada, (ii) si conoce el
trámite de constitución del resguardo de la comunidad mencionada y las
problemáticas que alegan en el caso concreto, y (iii) exprese lo que estime
conveniente sobre el asunto”.
1.4.2.1.4.
En cuarto lugar, la
Sala ofició a la Procuraduría General de la
Nación, concretamente a la Delegada de Asuntos Indígenas, para que informara
si tiene conocimiento sobre la existencia de la comunidad indígena Sikuani
Arizona-Cupepe asentada en el municipio de Cumaribo, Vichada, y expresara lo
que estimara conveniente sobre el asunto concreto.
1.4.2.1.5.
En quinto lugar, se
ordenó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural allegar respuesta a los
siguientes interrogantes:
“Según lo alegado en el caso concreto, “la parcialidad indígena de Arizona-Cupepe 571
hectáreas en las cuales no hay mejoras de ningún colono ajeno a la parcialidad
lo que significa que no se requiere dinero no procesos adicionales para la
titulación del resguardo”, ¿tiene la entidad conocimiento sobre los territorios
que busca titularizar la comunidad indígena Sikuani Arizona-Cupepe asentada en el municipio de
Cumaribo en el departamento del Vichada? Suministre la información y
documentación que sea necesaria para sustentar la respuesta.
¿Cuál es la entidad competente para
verificar que las tierras que se pretenden titularizar para una comunidad
indígena no están ocupadas ya por otro particular o pertenecen al Estado?
¿Qué intervención tiene esta entidad en
los trámites de reconocimiento de resguardos indígenas?”
1.4.2.1.6.
Por último, la
Sala consideró importante ordenar al INCODER que  oficiara los siguientes
documentos y la respuesta a las siguientes preguntas:
“Teniendo en cuenta los antecedentes relatados
en la presente providencia, explique a esta Corporación las razones concretas
del retardo en el trámite de titulación del resguardo de la comunidad indígena Sikuani Arizona-Cupepe asentada en el municipio de Cumaribo,
Departamento del Vichada.
Informe sobre el estado actual del proceso y
si ya se realizó de nuevo una visita al área para el estudio socioeconómico de
la comunidad indígena mencionada.
Informe por qué razón, luego de la visita
realizada el 24 de julio de 2007, se remitió a la
UNAT el expediente No. 42.449 dentro del proceso de constitución del resguardo
de la comunidad indígena en referencia.
En la medida en que, la entidad dio respuesta
a un derecho de petición de la parte accionante en la que manifiesta que se
programará una nueva visita al territorio indígena en el proceso del expediente
No. 42.449, favor allegar a esta Corporación la información o documentación
respectiva.
De acuerdo a la contestación del escrito de
tutela, explique a esta Corporación cuáles son las entidades estatales que
deben participar en el proceso de constitución de resguardos indígenas y en qué
momento del trámite deben hacerlo”.
1.4.2.1.7.
La Sala también invitó a las siguientes instituciones para
que rindieran un concepto técnico acerca de los problemas jurídicos presentados
en el caso: al Instituto
Colombiano de Antropología e Historia –ICANH, a la
Universidad del Rosario, Facultad de Jurisprudencia, Línea de Investigación en
Derecho Ambiental, a la Universidad de Los Andes, Facultad de Derecho, Programa
de Justicia Global y Derechos Humanos, a la
Universidad Surcolombiana, Facultad de Derecho Neiva, Huila, a la
Universidad del Cauca, Maestría en Antropología, al
Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos – ILSA, a
la Universidad Nacional, Grupo de Estudios Afrocolombianos – GEA, Centro de
Estudios Sociales de la Facultad de Ciencias Humanas y a la
Universidad Nacional, Facultad de Ciencias Humanas, Departamento de Trabajo
Social Centro de Estudios Sociales – CES (Idcarán).
Sobre lo solicitado a cada entidad y las respuestas
oportunamente allegadas a la
Secretaría General de la
Corte Constitucional, se hará referencia a lo largo de las consideraciones y
el análisis del caso concreto.
2.
CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
2.1.
COMPETENCIA Y
OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en
desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°,
de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados
en el proceso de esta referencia. Además,
procede la revisión en virtud de la selección realizada por la sala
correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el
reglamento de la Corporación.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
La Sala debe estudiar si el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural –INCODER- y las demás entidades demandadas, vulneraron los
derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna, a la salud, a la
identidad cultural y a la propiedad colectiva de la comunidad Arizona-Cupepe
del pueblo Sukuani del municipio de Cumaribo del Departamento del Vichada, por
las posibles dilaciones en el trámite del proceso de titulación de tierras y
constitución de su resguardo.
Para resolver este problema
jurídico, la Sala se referirá al derecho al territorio y a la propiedad
colectiva de los pueblos indígenas, y con fundamento en esas consideraciones se
realizará el análisis del caso concreto.
2.3.
EL DERECHO AL
TERRITORIO Y A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS[3]
En el presente acápite la
Sala se concentrará en analizar las siguientes temáticas: (i) en primer
lugar, se hará referencia a algunas precisiones sobre el derecho a la
propiedad colectiva de los pueblos indígenas y su diferencia con la propiedad
privada en sentido lato y, (ii) en segundo lugar, se referirá al marco
normativo internacional y nacional que protege el derecho mencionado, para
luego, nombrar algunas sentencias de la jurisprudencia constitucional donde se
ha desarrollado la protección especial de la propiedad comunitaria como
garantía para preservar la identidad cultural y étnica de las comunidades
indígenas.
2.3.1.   Aclaraciones previas sobre el concepto de
propiedad colectiva de las comunidades indígenas
2.3.1.1. Para hablar sobre la propiedad colectiva
es necesario tener en cuenta que los pueblos indígenas y tribales guardan una
relación especial con la tierra, pues con frecuencia sus tradiciones y ritos se
relacionan con la tierra por tener un carácter sagrado o un significado
espiritual, y además de ella depende en gran parte su existencia física y como
grupo diferenciado culturalmente. Al respecto, el Manual de aplicación del
Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales[4]
señala que el concepto de tierra “suele abarcar todo el territorio que
utilizan, comprendidos bosques ríos montañas y mares, y tanto su superficie
como el subsuelo. La tierra tiene importancia fundamental para la cultura y la
vida de muchos de estos pueblos. Es la base de su subsistencia económica, de su
bienestar espiritual y de su identidad cultural. Por tales motivos, la pérdida
de tierras ancestrales amenaza su supervivencia misma en cuanto comunidad y
como pueblo”.
Es por lo
anterior que, en el caso de los pueblos indígenas y tribales, los principales
instrumentos internacionales reconocen en ellos una propiedad de la tierra no
sólo individual sino colectiva[5],
que tiene implicaciones mucho más amplias que el reconocimiento simple de una
propiedad privada, pues el derecho a la propiedad privada en su concepción más
occidental y liberal, entendido como el ejercicio y disfrute del dominio sobre
bienes intangibles y tangibles, no ha sido una institución suficiente para
entender las exigencias y la cosmovisión de las poblaciones indígenas y
tribales[6].
2.3.1.2. El derecho a la propiedad colectiva de
los pueblos indígenas sobre su territorio necesita de una protección especial,
debido a la relación especial que aquellos tienen con el espacio físico que
habitan; allí ejercen sus usos, costumbres, y sus actividades ancestrales y de
supervivencia, generando un fuerte vínculo con su entorno. Para estos pueblos, la tierra está íntimamente ligada
a su existencia y supervivencia desde
el punto de vista religioso, político, social y económico; no constituye un
objeto de dominio sino un elemento del ecosistema con el que interactúan. De esa forma, la propiedad indígena
colectiva no puede ser entendida como una propiedad privada desde la
perspectiva meramente occidental,  pues todo análisis sobre la materia merece tener en cuenta
el especial carácter sensible y ancestral encarnado en el ejercicio de la
propiedad colectiva por parte de los miembros de esas comunidades[7].
2.3.1.3.
En relación con el
concepto de la propiedad colectiva de los territorios indígenas, y su
concepción más amplia y conforme a las necesidades culturales de estos pueblos,
es posible hacer referencia, a manera de ejemplo, a la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso de la
Comunidad Mayagna (Sumo) Awas
Tingni, la cual consideró lo siguiente:[8]
“El concepto comunal de la tierra -
inclusive como lugar espiritual - y sus recursos naturales forman parte de su
derecho consuetudinario; su vinculación con el territorio, aunque no esté escrita,
integra su vida cotidiana, y el propio derecho a la propiedad comunal posee una
dimensión cultural. En suma, el habitat forma parte integrante de su cultura,
transmitida de generación en generación.
(…)
Consideramos necesario ampliar este
elemento conceptual con un énfasis en la dimensión intertemporal de lo que nos
parece caracterizar la relación de los indígenas de la
Comunidad con sus tierras. Sin el uso y goce efectivos de estas últimas, ellos
estarían privados de practicar, conservar y revitalizar sus costumbres
culturales, que dan sentido a su propia existencia, tanto individual como
comunitaria. El sentimiento que se desprende es en el sentido de que, así como
la tierra que ocupan les pertenece, a su vez ellos pertenecen a su tierra.
Tienen, pues, el derecho de preservar sus manifestaciones culturales pasadas y
presentes, y el de poder desarrollarlas en el futuro.”
Las sentencias de la
Corte IDH, como se verá más adelante, han reconocido la estrecha relación de
los indígenas con su tierra por ser la base fundamental de sus culturas, su
vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Según el tribunal
internacional, para estos pueblos su nexo comunal con el territorio no es
meramente una cuestión de posesión y producción, sino un elemento material y
espiritual necesario para su desarrollo y auto determinación[9].
2.3.1.4. En similar sentido, la
Corte Constitucional en la sentencia SU-383 de 2003[10] expuso:
“(…) En este orden de ideas, cabe considerar
que la concepción territorial de los pueblos indígenas y tribales no concuerda
con la visión de ordenamiento espacial que maneja el resto de la nación
colombiana, ‘porque para el indígena, la territorialidad no se limita
únicamente a una ocupación y apropiación del bosque y sus recursos, pues la trama
de las relaciones sociales trasciende el nivel empírico y lleva a que las
técnicas y estrategias de manejo del medio ambiente no se puedan entender sin
los aspectos simbólicos a los que están asociadas y que se articulan con otras
dimensiones que la ciencia occidental no reconoce[11].’
De ahí que el profesor e investigador de la
Universidad Nacional, Juan Álvaro Echeverri, define el vocablo territorio,
atendiendo a la cosmovisión indígena así:
‘Entonces tenemos que el territorio es un
espacio y es un proceso que lleva a la configuración de una palabra de ley,
entendida como palabra de consejo, educación. Ese espacio no es necesariamente
un espacio geográfico marcado por afloramientos rocosos, quebradas, lomas,
cananguchales, pozos, barrancos. Ese espacio geográfico es memoria, es
efectivamente escritura de ese proceso de creación que está ocurriendo todo el
tiempo: en la crianza de los hijos, en las relaciones sociales, en la
resolución de problemas, en la curación de las enfermedades.[12]’
2.3.1.5. Dada la relación de las comunidades con el hábitat, su
concepto de territorio es dinámico, pues para ellas comprende, como indica la
doctrina, “todo espacio que es actualmente imprescindible para que un pueblo
indígena acceda a los recursos naturales que hacen posible su reproducción
material y espiritual, según sus características propias de organización
productiva y social. Este espacio se puede presentar, según sea el caso, de
manera continua o discontinua. // Aclaro que me refiero a un ‘espacio actual’
porque sitúo la consideración de la definición de límites territoriales de un
pueblo determinado, en un momento histórico sincrónico cuyas características
demográficas y tecnológicas, una vez determinado el espacio que le corresponde,
deberán modificarse y/o readecuarse en el futuro, de tal manera que guarden una
relación equilibrada al interior de sus límites”.[13]
De ahí, la importancia de ampliar el
concepto de territorio de las comunidades étnicas a nivel jurídico, para que
comprenda no sólo las áreas tituladas, habitadas y explotadas por una comunidad
–por ejemplo bajo la figura del resguardo-, sino también aquellas que
constituyen el ámbito tradicional de sus actividades culturales y económicas,
de manera que se facilite el fortalecimiento de la relación espiritual y material
de estos pueblos con la tierra y se contribuya a la preservación de las
costumbres pasadas y su transmisión a las generaciones futuras.
Otro aspecto que vale la pena resaltar, se
relaciona con la propiedad, ya que, contrario al concepto comunal que manejan
las comunidades étnicas, la cultura occidental mantiene una visión privatista
de la propiedad.  Al respecto, esta Corporación ha sostenido que el derecho a
la propiedad privada “es
el prototipo de los derechos patrimoniales y, junto con la libertad de
contratación, constituye la expresión más notable de la libertad económica del
individuo en el Estado liberal o democrático, que permite a aquel obtener los
bienes y servicios para la satisfacción de sus necesidades.”[14].
2.3.1.6. Con base en las precisiones anteriores, es posible
concluir que las tierras donde se asientan las poblaciones indígenas y
tribales, no se tratan de simples espacios de trabajo o de dominación o de
producción, sino de un verdadero espacio del ejercicio de sus tradiciones,
ritos, costumbres antiguas y del ejercicio de su autodeterminación diferenciada
con las demás poblaciones[15].
Asimismo, asegura la producción de los recursos naturales acorde con sus
prácticas tradicionales de producción y autoabastecimiento. Este contexto exige
extraer del concepto común de la propiedad privada, nuevas manifestaciones de
la propiedad como propiedad colectiva, es decir, como un concepto de territorio
mucho más amplio y enfocado a las propias necesidades de las poblaciones
indígenas y tribales.
2.3.1.7. Así las cosas, teniendo en cuenta el significado de la
propiedad colectiva, para lograr una protección efectiva de los derechos de las
comunidades indígenas, es necesario que el Estado, en primera medida, reconozca
a las comunidades indígenas y tribales un territorio colectivo en el que
desarrollen su cultura y su proyecto de vida, y en segunda medida, garantice,
en el marco de los procesos de delimitación territorial, exploración y
explotación de recursos naturales en tierras comunales, la participación de los
interesados en la adopción de medidas tendientes a desarrollar y garantizar las
formas de vida de los miembros de las comunidades indígenas, a partir del
reconocimiento de su concepto dinámico de territorio.
2.3.1.8. A nivel internacional y nacional –en sentido constitucional,
legal y jurisprudencial-se ha establecido un contenido dirigido a proteger
especialmente la propiedad colectiva de los indígenas conforme a sus
tradiciones y exigencias. A continuación se hará referencia algunos avances en
cada uno de los ordenamientos jurídicos.
2.3.2.   Marco normativo y jurisprudencial del
reconocimiento del derecho al territorio y a la propiedad colectiva de los
pueblos indígenas
Como se vio, para las comunidades indígenas el
territorio tradicionalmente ocupado y sus recursos naturales no persiguen fines
mercantiles; la tierra para los pueblos indígenas no es –por regla general- un
factor de producción, ni un objeto sobre el que se ejerce dominio y se ejerce
una mera explotación económica; para los pueblos indígenas el territorio tiene
un significado más profundo, es el espacio donde ejercen sus actividades
vitales y con el que interactúan, y por ello está íntimamente ligado a su
existencia y supervivencia como grupos culturalmente diferenciados, desde el punto de vista religioso, político,
social y económico.[16]
Por esta razón, el reconocimiento del derecho a la propiedad, posesión y uso de
las tierras y territorios ocupados ancestralmente de forma colectiva es
fundamental para su permanencia y supervivencia.
Sin embargo, el derecho al territorio se ha
visto afectado por situaciones de orden público, político, administrativo,
económico, entre otros, de los estados en los que se encuentran ubicados estos
pueblos.  De ahí, los esfuerzos y compromisos de los estados y la comunidad
internacional en general para diseñar mecanismos eficaces que permitan
garantizar este derecho a las comunidades indígenas, especialmente en relación
con la exploración y explotación de recursos naturales ubicados dentro de sus
territorios.
2.3.2.1.
Reconocimiento internacional
Conscientes de la contribución de las
comunidades étnicas al pluralismo de la sociedad, del respeto que merecen éstas
comunidades por sus tradiciones y creencias, de la necesidad de respetar,
reconocer y preservar su cultura e identidad, los estados han adoptado normas
internacionales de carácter general que favorecen la protección e integración
de estas poblaciones. Igualmente, se ha procurado la protección del territorio
que los pueblos aborígenes habitan, en consideración al papel fundamental que aquel juega tanto
para su permanencia y supervivencia, como para su desarrollo político,
económico y social, de acuerdo con su cosmovisión y tradiciones.
2.3.2.1.1.
En desarrollo de
los objetivos anteriores, el Convenio
107 de la OIT,[17]
sobre la protección a las poblaciones indígenas y tribales en países
independientes, dispuso en relación con los territorios indígenas, lo
siguiente:
“Artículo 11 Se deberá reconocer el derecho de
propiedad, colectivo o individual, a favor de los miembros de las poblaciones
en cuestión sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellas.
Artículo 12  1. No deberá
trasladarse a las poblaciones en cuestión de sus territorios habituales sin su
libre consentimiento, salvo por razones previstas por la legislación nacional
relativas a la seguridad nacional, al desarrollo económico del país o a la
salud de dichas poblaciones.
2. Cuando en esos casos fuere
necesario tal traslado a título excepcional, los interesados deberán recibir
tierras de calidad por lo menos igual a la de las que ocupaban anteriormente y
que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro.
Cuando existan posibilidades de que obtengan otra ocupación y los interesados
prefieran recibir una compensación en dinero o en especie, se les deberá conceder
dicha compensación, observándose las garantías apropiadas.
Se deberá indemnizar totalmente a las personas
así trasladadas por cualquier pérdida o daño que hayan sufrido como
consecuencia de su desplazamiento.
Artículo 13 1. Los modos de
transmisión de los derechos de propiedad y de goce de la tierra establecidos
por las costumbres de las poblaciones en cuestión deberán respetarse en el
marco de la legislación nacional, en la medida en que satisfagan las
necesidades de dichas poblaciones y no obstruyan su desarrollo económico y
social.
2. Se deberán adoptar medidas
para impedir que personas extrañas a dichas poblaciones puedan aprovecharse de
esas costumbres o de la ignorancia de las leyes por parte de sus miembros para
obtener la propiedad o el uso de las tierras que les pertenezcan.
Artículo 14 Los programas
agrarios nacionales deberán garantizar a las poblaciones en cuestión
condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la colectividad
nacional, a los efectos de: a) la asignación de tierras adicionales a dichas
poblaciones cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para
garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su
posible crecimiento numérico; b) el otorgamiento de los medios necesarios para
promover el fomento de las tierras que dichas poblaciones ya posean.”
No obstante, el mencionado Convenio se
adoptó en un contexto mundial en el que los pueblos indígenas y tribales eran
considerados como sociedades atrasadas y transitorias, por eso, para que
pudieran sobrevivir, se creía indispensable integrarlas en la corriente
mayoritaria mediante la asimilación[18].
Estas ideas fueron reevaluadas con el tiempo, debido a la cantidad de foros
internacionales –por ejemplo, el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas
de las Naciones Unidas- en los que fueron participando cada vez más miembros de
comunidades indígenas y tribales, lo que contribuyó a comprender sus diferentes
culturas y el valor de esas diferencias en el contecto de su sociedad pluralista.
Para responder a estas exigencias, la OIT, luego de convocar a una reunión de
expertos que estuvieron de acuerdo con revisar el Convenio 107, inició un
proceso de análisis del documento en el que participaron organizaciones
civiles, gobiernos y pueblos indígenas y tribales del mundo. Luego de dos años
de debates y discusiones, se redactó el Convenio sobre Pueblos Indígenas y
Tribales No. 169 de junio de 1989[19].
Este Convenio, cambia la concepción del No. 107 y se basa en el respeto de las
culturas, formas de vida, tradiciones y costumbres propias de las comunidades
étnicas.
2.3.2.1.2.
Por su parte, el Convenio
169, en su artículo 13, estableció:
“Artículo 13
1. Al aplicar las
disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la
importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los
pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con
ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en
particular los aspectos colectivos de esa relación.
2. La utilización del término
tierras en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de
territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los
pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.” (Negrilla fuera del texto original).
En cuanto al alcance de este derecho al territorio, el
citado Convenio en su artículo 14 señala que:
“Artículo 14
1. Deberá reconocerse a los
pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras
que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán
tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a
utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que
hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de
subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la
situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.
2. Los gobiernos deberán
tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los
pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva
de sus derechos de propiedad y posesión.
3. Deberán instituirse
procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para
solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos
interesados.”
2.3.2.1.3.
Por otra parte, la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, aprobada por la Asamblea general mediante Resolución 61/295 de
2007, en sus artículos 3, 4 y 5, reconoce la libre autodeterminación de los
pueblos indígenas y los derechos a la autonomía y al autogobierno en los
asuntos relacionados con su condición política, social y económica[20].
Adicionalmente, en cuanto a su territorio, señala lo siguiente:
“Artículo 26
1. Los pueblos indígenas tienen
derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído,
ocupado o utilizado o adquirido.
2. Los pueblos indígenas tienen
derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y
recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otro tipo
tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido
de otra forma.
3. Los Estados asegurarán el
reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos.
Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y
los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se
trate”.
Artículo 27
Los Estados establecerán y
aplicarán, conjuntamente con los pueblos indígenas pertinentes, un proceso
equitativo, independiente, imparcial, abierto y transparente, en el que se
reconozcan debidamente las leyes, tradiciones, costumbres y sistemas de
tenencia de la tierra de los pueblos indígenas, para reconocer y adjudicar los
derechos de los pueblos indígenas en relación con sus tierras, territorios y
recursos, comprendidos aquellos que tradicionalmente han poseído u ocupado o
utilizado. Los pueblos indígenas tendrán derecho a participar en este proceso”.
2.3.2.1.4.
Esta protección del derecho al
territorio de las comunidades indígenas, se ha visto reflejada en diversos
pronunciamientos de organismos internacionales, que a través del estudio de
casos concretos han desarrollado profundamente el alcance del derecho a la
propiedad colectiva de las comunidades indígenas y tribales.
Haciendo referencia al Sistema Interamericano de
Derechos Humanos concretamente, el artículo 21 de la
Convención Americana reconoce el derecho a la propiedad privada. Sobre este
derecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
considerado que debe ser
interpretado en un sentido que comprenda, entre otros, los derechos de los
miembros de las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal desde
una perspectiva cultural y espiritual.
Así, mediante
una interpretación evolutiva de los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos y, particularmente, del artículo 21
de la Convención Americana, el Tribunal mencionado ha protegido el derecho al territorio de las comunidades
indígenas y tribales, afirmando lo siguiente:
“(…) la estrecha relación que
los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como
la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su
supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la
tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento
material y espiritual del que deben gozar plenamente […] para preservar su
legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras.” [21]
Frente al particular, al examinar una denuncia de la
comunidad indígena Yakye Axa contra Paraguay,[22]
la Corte Interamericana de Derechos Humanos consideró que el
estado de Paraguay no adoptó las medidas adecuadas de derecho interno
necesarias para garantizar a la comunidad demandante el uso y goce efectivo de
sus tierras tradicionales, amenazando con ello el libre desarrollo y
transmisión de su cultura y prácticas tradicionales, y privándolos de acceder a
sus medios de subsistencia tradicionales.  De esta manera, concluyó que se
habían violado los derechos a la propiedad, a la protección judicial y a la
vida de la comunidad Yakye Axa.[23]
Posteriormente, al estudiar el caso de la comunidad
Saramaka[24],
la Corte Interamericana reiteró su posición respecto de la protección del
territorio de los pueblos étnicos y manifestó:
“90. Las decisiones de la
Corte al respecto se han basado en la relación especial que los integrantes de
los pueblos indígenas y tribales tienen con su territorio, y en la necesidad de
proteger su derecho a ese territorio a fin de garantizar la supervivencia
física y cultural de dichos pueblos. En este sentido, la
Corte ha afirmado que:
la estrecha relación que los indígenas
mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base
fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su
supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la
tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento
material y espiritual del que deben gozar plenamente […] para preservar su
legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras.
91. En esencia, conforme al artículo 21 de la
Convención, los Estados deben respetar la especial relación que los miembros
de los pueblos indígenas y tribales tienen con su territorio a modo de
garantizar su supervivencia social, cultural y económica. Dicha protección de
la propiedad en los términos del artículo 21 de la
Convención, leído en conjunto con los artículos 1.1 y 2 de dicho instrumento,
le asigna a los Estados la obligación positiva de adoptar medidas especiales
para garantizar a los integrantes de los pueblos indígenas y tribales el
ejercicio pleno e igualitario del derecho a los territorios que han usado y
ocupado tradicionalmente.”
En esa oportunidad, la
Corte Interamericana concluyó que los integrantes del pueblo Saramaka tienen
el derecho a usar y gozar de los recursos naturales existentes dentro del
territorio que ocupan tradicionalmente y que son necesarios para su
supervivencia.  Igualmente, consideró que el Estado podía restringir dicho
derecho mediante el otorgamiento de concesiones para exploración y extracción
de recursos naturales que se hallan dentro del territorio del pueblo indígena,
sólo si garantizaba la participación efectiva de la comunidad en la toma de
decisiones y en los beneficios del proyecto, si realizaba o supervisaba
evaluaciones previas de impacto ambiental o social, y si implementaba medidas y
mecanismos adecuados con la finalidad de asegurar que esas actividades no
produjeran una afectación mayor a las tierras tradicionales Saramaka y a sus
recursos naturales.[25]
El pronunciamiento más reciente de la
Corte Interamericana referente a la protección de los territorios indígenas,
es la sentencia del caso del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku contra el
Estado del Ecuador[26].
La Corte declaró por unanimidad que el Estado del Ecuador era responsable por
la violación de los derechos a la consulta, a la propiedad comunal indígena y a
la identidad cultural, en los términos del artículo 21 de la
Convención Americana, en relación con las obligaciones de no discriminación,
de respeto y de garantía, conforme a los artículos los 1.1 y 2 de la misma, en
perjuicio del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku, por haber permitido que una empresa petrolera privada realizara actividades de
exploración petrolera en su territorio, desde finales de la década de los años
1990, sin haberle consultado previamente.
En este fallo, el Tribunal interamericano reiteró que la
Convención, a través del artículo 21, protege la vinculación estrecha que los
pueblos indígenas guardan con sus tierras, así como todos los recursos
naturales y bienes inmateriales que se desprendan de tal reconocimiento. Así
mismo, señaló que entre los pueblos indígenas existe una tradición comunitaria
sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido
de que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y
su comunidad. Concretamente, la Corte consideró que el derecho a usar y gozar
del territorio carecería de sentido en el contexto de los pueblos indígenas y
tribales si dicho derecho no estuviera conectado con la protección de los
recursos naturales que se encuentran en el territorio. En palabras del tribunal
internacional:
“(…) la
falta de acceso a los territorios puede impedir a las comunidades indígenas
usar y disfrutar de los recursos naturales necesarios para procurar su
subsistencia, mediante sus actividades tradicionales[27]; acceder a
los sistemas tradicionales de salud y otras funciones socioculturales, lo que
puede exponerlos a condiciones de vida precarias o infrahumanas, a mayor
vulnerabilidad ante enfermedades y epidemias, así como someterlos a situaciones
de desprotección extrema que pueden conllevar varias violaciones de sus
derechos humanos, además de ocasionarles sufrimiento y perjudicar la
preservación de su forma de vida, costumbres e idioma[28].
Para
determinar la existencia de la relación de los pueblos y comunidades indígenas
con sus tierras tradicionales, la Corte ha establecido: i) que ella puede
expresarse de distintas maneras según el pueblo indígena del que se trate y las
circunstancias concretas en que se encuentre, y ii) que la relación con las
tierras debe ser posible. Algunas formas de expresión de esta relación podrían
incluir el uso o presencia tradicional, a través de lazos espirituales o
ceremoniales; asentamientos o cultivos esporádicos; formas tradicionales de
subsistencia, como caza, pesca o recolección estacional o nómada; uso de
recursos naturales ligados a sus costumbres u otros elementos característicos
de su cultura[29].
El segundo elemento implica que los miembros de la
Comunidad no se vean impedidos, por causas ajenas a su voluntad, de realizar
aquellas actividades que revelan la persistencia de la relación con sus tierras
tradicionales[30]”
[31]
Los planteamientos desarrollados por la
Corte Interamericana en torno a la protección del derecho a la propiedad
comunitaria e identidad cultural de los pueblos indígenas, son de gran
relevancia para el ordenamiento interno, toda vez que de allí se desprenden
obligaciones internacionales concretas para las autoridades estatales, en el
sentido en que el Estado tiene el deber de adoptar todas las medidas para hacer
efectiva la posesión y el derecho a la propiedad sobre los territorios
tradicionales de las comunidades indígenas, conforme a sus creencias y
prácticas ancestrales.
2.3.2.1.5.
De lo anterior, es
posible traducir las obligaciones estatales de respeto, protección y garantía,
de la siguiente manera: el
Estado colombiano se encuentra obligado a a) respetar la diversidad étnica y cultural de los
pueblos indígenas y a contribuir con la conservación del valor espiritual que
para todos los grupos étnicos comporta su relación con la tierra y su
territorio, entendido este como “lo que cubre la totalidad del hábitat de
las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna u otra
manera”[32];
b) asegurar que a las comunidades indígenas
se les reconozca el derecho a la propiedad comunal en las tierras asentadas
tradicionalmente, una vez se tenga posesión de un territorio; c)
garantizar la demarcación, titulación y entrega del territorio, consensuada con
la comunidad y dentro de un plazo razonable, y en esa medida hacer un
reconocimiento formal del territorio indígena donde podrán desarrollar su
subsistencia y vida espiritual[33]
–resguardo-; d) asegurar el uso y goce efectivo por los pueblos
indígenas de los recursos naturales que se encuentran dentro de su territorio,
de acuerdo con su cosmovisión; e) tomar las medidas necesarias para
proteger el territorio de injerencias arbitrarias por parte de particulares, y
sólo en aquellos casos en los que existan motivos que imposibiliten el uso y
goce del derecho comunitario, deberá el Estado garantizar la participación de
la comunidad, a través de figuras especiales como la consulta previa, y en dado
caso, entregar tierras
alternativas de igual extensión
y calidad a los miembros de
las comunidades indígenas respetando sus mecanismos autónomos de
organización y toma de decisiones.
2.3.2.2.
Reconocimiento
constitucional
Cabe primero aclarar que la
jurisprudencia de esta Corporación ha resaltado la integración de los Convenios
107[34]
y 169[35]
y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[36] al bloque de
constitucionalidad –artículo 93 de la
Constitución Política- y la correlativa sujeción, por parte del Estado, a las
obligaciones pactadas en el mismo. Por lo anterior, las disposiciones
internacionales previamente mencionadas hacen parte del ordenamiento
constitucional[37].
Adicionalmente, la
Constitución Política de 1991, en su artículo 63, reconoció el derecho
inalienable, imprescriptible e inembargable de las comunidades indígenas al
territorio, en los siguientes términos, “Los bienes de uso público, los parques naturales, las
tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el
patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son
inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
Por su parte, el artículo 329 señaló que “la
conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo
dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial, y su delimitación se
hará (…) con participación de los representantes de las comunidades indígenas,
previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial. // Los resguardos son de propiedad colectiva y no
enajenable”.
De otro lado, el artículo 330 Superior dispuso que los
territorios indígenas estén gobernados por consejos conformados y reglamentados
según los usos y costumbres de sus comunidades de conformidad con la
Constitución y la ley.
Teniendo en cuenta lo anterior, la
Corte Constitucional, actuando como garante de los principios y derechos
fundamentales consagrados en la
Carta Política de 1991, ha protegido en numerosos pronunciamientos[38], el derecho
que tienen las comunidades étnicas a gozar del territorio que tradicionalmente
han ocupado y a participar en las decisiones que puedan afectarlos. El
desarrollo jurisprudencial será examinado más adelante.
2.3.2.3.
Reconocimiento legal
El ordenamiento jurídico colombiano, en desarrollo de los artículos constitucionales y del
derecho internacional de los derechos humanos sobre los derechos de los pueblos
indígenas y tribales, ha establecido varias regulaciones sobre los territorios indígenas. En virtud de estas
regulaciones, estos pueblos
tienen derecho a participar en la utilización, administración y conservación de
los recursos naturales existentes en sus tierras, a autodeterminarse y
autogobernarse según sus creencias y prácticas tradicionales dentro de sus
jurisdicciones, y a gozar de protección para subsistencia en un territorio
libre de interferencias de terceros, entre otras garantías.
Como un primer intento de protección de los
territorios indígenas, la Ley 135 de 1961[39] dispuso que el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria, a solicitud de la División de Asuntos Indígenas del
Ministerio de Gobierno, podía constituir resguardos de tierras, en beneficio de
los grupos o tribus indígenas que no los posean. Igualmente, se estableció que la adjudicación de terrenos
baldíos ocupados por indígenas a personas naturales, sólo sería procedente con el concepto favorable de la
División de Asuntos Indígenas.
Mediante el Decreto 2001 de 1988,
se reglamentó la constitución de resguardos indígenas a favor de grupos
o tribus ubicados dentro del territorio nacional, los cuales son entendidos
como:
“(…) una institución
legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una comunidad o
parcialidad indígena, que con un título de propiedad comunitaria, posee su
territorio y se rige para el manejo de éste y de su vida interna por una
organización ajustada al fuero indígena o a sus pautas y tradiciones
culturales.”
En otras palabras, según esta
disposición, un resguardo es una forma de propiedad colectiva de la tierra.
Igualmente, en el citado acto administrativo se reguló el procedimiento para
constituir los resguardos en terrenos baldíos y sobre predios y mejoras del
Fondo Nacional Agrario.
Después de la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991, la Ley 99 de 1993[40], en su
artículo 76, hizo referencia a la forma cómo debe hacerse la explotación de
recursos naturales en territorios indígenas, y dispuso la obligación de las
autoridades de propiciar la participación de los representantes de las
respectivas comunidades, a saber:
“Artículo 76º.- De las Comunidades Indígenas y Negras. La
explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la
integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las
negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la
Constitución Nacional y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa
consulta a los representantes de tales comunidades.”
Posteriormente, la
Ley 160 de 1994[41]
consagró como uno de sus objetivos “[r]eformar la estructura social agraria por medio de
procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración
de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a
los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no
la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las
comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que
establezca el Gobierno Nacional.”
(Negrilla fuera de texto).
Mediante Decreto 2164 de 1995[42],
se definió y diferenció, para efectos de la titulación de tierras, el concepto
de territorio y reserva indígena, aceptando como parte del territorio, no sólo
las áreas ocupadas regularmente sino también aquellas que se utilizan tradicionalmente
en sus actividades. El artículo 2 del citado acto dispuso:
“Territorios Indígenas. Son
las áreas poseídas en forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad
o grupo indígenas y aquellas que, aunque no se encuentren poseídas en esa forma,
constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas y
culturales.
Reserva indígena. Es un globo
de terreno baldío ocupado por una o varias comunidades indígenas que fue
delimitado y legalmente asignado por el Incora a aquellas para que ejerzan en
él los derechos de uso y usufructo con exclusión de terceros. Las reservas
indígenas constituyen tierras comunales de grupos étnicos, para los fines
previstos en el artículo 63 de la
Constitución Política y la Ley 21 de 1991.”
De la misma forma, es necesario nombrar el Decreto
1397 de 1996[43],
el cual creó la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, entidad
conformada por autoridades estatales, como el Incoder, el Ministerio de
Agricultura, el Ministerio del Interior, entre otras. Las funciones de la
Comisión, concretamente en relación con los territorios indígenas, son las de:
“1.
Acceder a la información consolidada sobre gestión del INCORA respecto de
resguardos indígenas durante el período 1980-1996.
2. Acceder a la información y actualizarla, sobre
necesidades de las comunidades indígenas para la constitución, ampliación,
reestructuración y saneamiento de resguardos y reservas indígenas y la
conversión de éstas en resguardo; solicitudes presentadas, expedientes abiertos
y estado de los procedimientos adelantados.
3. Concertar la programación para períodos anuales de
las acciones de constitución, ampliación, reestructuración y saneamiento de
resguardos y saneamiento y conversión de reservas indígenas que se requieran de
acuerdo con la información a que se refiere el numeral anterior, para su
ejecución a partir de la vigencia presupuestal de 1997 (…)”
Por otra parte, el Código de Minas[44]
consagró un capítulo en el que regula aspectos relacionados con la exploración
o explotación de recursos en territorios ocupados por comunidades étnicas real
y tradicionalmente. Así, en el artículo 123 dispone lo siguiente:
“Artículo 123. Territorio y
Comunidad Indígenas. Para los efectos previstos en el artículo anterior, se
entienden por territorios indígenas las áreas poseídas en forma regular y
permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígena de conformidad con
lo dispuesto en la Ley 21 de 1991 y demás leyes que la modifiquen, amplíen o
sustituyan.”
Más adelante, en el artículo 127 señaló:
“Artículo 127. Áreas
indígenas restringidas. La autoridad indígena señalará, dentro de la zona
minera indígena, los lugares que no pueden ser objeto de exploraciones o
explotaciones mineras por tener especial significado cultural, social y
económico para la comunidad o grupo aborigen, de acuerdo con sus creencias,
usos y costumbres.”
Así pues, las disposiciones
legales transcritas muestran diferentes formas de protección de los territorios
indígenas sobre los cuales pueden resaltarse los siguientes avances: (i)
Garantiza el acceso a las tierras tradicionales y reconoce por medio de títulos
legalmente adquiridos una propiedad colectiva sobre sus territorios, (ii)
reconoce que el concepto de territorio y reserva indígena no sólo incluye las
áreas ocupadas regularmente sino también aquellas que se utilizan
tradicionalmente en sus actividades, (iii) contempla entidades estatales
especialmente encargadas para realizar el proceso de titulación de tierras
mediante un proceso establecido legalmente, (iv) reconoce la autonomía y
autodeterminación de los resguardos con relación a su territorio y (v) en
cuanto a la explotación de recursos naturales, como las minas, existen
disposiciones que establecen áreas restringidas para evitar la interferencia de
terceros en las tierras sagradas de las comunidades indígenas.
De esta manera, pueden observarse los intentos
del estado Colombiano para procurar la protección de los grupos minoritarios y
garantizar su permanencia, no sólo física sino económica, social y culturalmente
de conformidad con los lineamientos internacionales y constitucionales en la
materia, protegiendo no sólo el territorio ocupado regular y permanentemente
por una comunidad indígena sino también aquellas áreas que hacen parte del
ámbito tradicional de sus actividades económicas, sociales y culturales.
2.3.2.4. Reconocimiento jurisprudencial
Si bien las reivindicaciones del territorio
han girado principalmente en torno a la figura del resguardo[45] – incluso el
artículo 63 superior se refiere expresamente a ellos –, el territorio indígena
no se agota allí. La Corte y el derecho internacional de los derechos humanos
han interpretado que el derecho al territorio comprende:
(i)
El derecho a la
constitución de resguardos en territorios que las comunidades indígenas han ocupado
tradicionalmente;
(ii)
El derecho a la
protección de las áreas sagradas o de especial importancia ritual y cultural,
incluso si están ubicadas fuera de los resguardos;
(iii)      El derecho a disponer y administrar sus
territorios;
(iv)       El derecho a participar en la utilización,
explotación y conservación de los recursos naturales renovables existentes en
el territorio,[46]
y
(v)
El derecho a la
protección de las áreas de importancia ecológica.
(vi)       El derecho a ejercer la autodeterminación y
autogobierno.
En virtud del problema jurídico planteado,
esta Sala se concentrará en el derecho a la constitución de resguardos de los
territorios que las comunidades indígenas han ocupado tradicionalmente.
2.3.2.4.1.
El derecho a la
constitución de resguardos
en los territorios que las comunidades indígenas han ocupado ancestralmente fue
protegido por primera vez por la
Corte Constitucional en la sentencia T-188 de 1993.[47] En este fallo
se tuteló el derecho de dos comunidades que habían solicitado en repetidas
ocasiones a la entidad administrativa de ordenamiento agrario, la constitución
de un resguardo en el territorio que habitaban ancestralmente, para solucionar
problemas de convivencia. La Corte concluyó que del material probatorio se desprendía que la omisión
de la autoridad competente de tramitar el procedimiento de constitución de
resguardos había contribuido de manera directa a la vulneración del derecho a
la paz y a la amenaza del derecho a la vida que se cernía sobre los miembros de
las parcialidades indígenas en conflicto. Al respecto, manifestó:
“El derecho fundamental a la propiedad
colectiva de los grupos étnicos lleva implícito, dada la protección
constitucional del principio de diversidad étnica y cultural, un derecho a la
constitución de resguardos en cabeza de las comunidades indígenas.”
Posteriormente, en la sentencia T-652 de
1998[48],
se amparó el derecho del pueblo
Embera-Katío del Alto Sinú, entre otras razones,[49] porque su
territorio había sido arbitrariamente seccionado por el Gobierno en dos
resguardos, a pesar de que no existía solución de continuidad en el territorio.
En esa oportunidad, la Corte señaló que la constitución de los resguardos debe
“(…) partir del respeto por el derecho a la personalidad de cada uno de los
pueblos indígenas y raizales; para efectos jurídicos, estos pueblos deben ser
identificados aplicando el artículo 1°, numerales 1 -literal b)-, y 2 del
Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo, o el artículo 2° del Decreto 2001 de 1988”.
De la misma manera, puede nombrarse la sentencia
T-079 de 2001[50],
en la cual, la Sala Séptima de Revisión estudió la acción de tutela interpuesta
por el Gobernador del Resguardo Indígena de Quizgó asentado en el municipio de
Silvia en el departamento del Cauca, quien fundamentaba la solicitud de amparo
de los derechos de petición y de propiedad colectiva que estimaba vulnerados
ante la dilación injustificada en la tramitación de la solicitud de ampliación
del resguardo por parte del INCORA. La Corte declaró la vulneración del derecho
de petición de la comunidad indígena, en el sentido de que la entidad se había
tomado un tiempo irrazonable para dar respuesta a la solicitud de ampliación
del resguardo, excusándose únicamente en la complejidad del asunto, sin
realizar otras actuaciones. Se ordenó entonces al INCORA resolver en el término
de 15 días la solicitud de ampliación del resguardo indígena. Lo relevante de
esta providencia es que esta Corporación observó que el plazo de 13 meses que
se había tomado la entidad demandada para responder la solicitud, era un plazo
irrazonable, pues, a pesar de que la ampliación del resguardo implicaba la
discusión de territorios baldíos, no se había emitido siquiera una respuesta,
circunstancia que afectaba los derechos fundamentales de la comunidad indígena[51].
En pronunciamientos más recientes, se
puede hacer alusión a los siguientes casos. En sede del control abstracto de constitucionalidad
también se han sentado reglas jurisprudenciales sobre el territorio de las
comunidades étnicas. Por ejemplo, en la sentencia C-030 de 2008[52],
la Corte observó que las previsiones de la ley forestal  eran
susceptibles de provocar efectos apreciables en áreas del territorio que, si
bien no han sido formalmente delimitadas como territorios indígenas, o no han
sido asignadas como propiedad colectiva de las comunidades negras, sí hacen
parte de su hábitat natural, de modo que su afectación puede alterar
significativamente el modo de vida de las mismas. Precisó la
Corte que las comunidades establecen una estrecha relación con su entorno, más
allá de las fronteras formales de sus territorios, y que la ley forestal podía
tener impacto importante en aspectos como la conservación de la biodiversidad,
la presión sobre la tierra, el manejo de los recursos hídricos, y la cultura,
razón por la cual fue declarada inexequible.
En la sentencia T-909 de 2009[53],
la Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional conoció la acción de tutela interpuesta por el Consejo
Comunitario de la Cuenca del Río Naya contra el Ministerio de Agricultura, el
INCODER y la Unidad de Tierras Rurales –UNAT-, en la cual solicitaba ordenar a
las entidades, resolver sin dilaciones la solicitud de titulación colectiva.
Alegaba el actor que se habían elevado en varias oportunidades desde el año
1999, solicitudes para el reconocimiento colectivo, sin haber obtenido una
respuesta definitiva, lo que conllevaba una vulneración de sus derechos
fundamentales a la identidad cultural y étnica. Esta Corporación concedió el
amparo, pues consideró que existía una vulneración del debido proceso administrativo
por las dilaciones injustificadas en las que incurrieron las entidades
demandadas. La Sala concluyó que “la dilación injustificada que había impedido adoptar
una decisión de fondo en el trámite administrativo de titulación colectiva del
territorio ancestral de la
Comunidad Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya aparejó el
desconocimiento de su derecho constitucional fundamental al reconocimiento y
protección de la diversidad étnica y cultural e implicó la vulneración de los
derechos constitucionales fundamentales a la vida, a la dignidad y a la
igualdad de sus integrantes”.
Cabe resaltar las siguientes
consideraciones de la providencia comentada:
“Así las cosas, las entidades del orden
nacional ni las del orden territorial pueden permanecer indiferentes
cuando se incurre –como sucedió en el caso concreto– en dilación injustificada
del procedimiento administrativo que ha impedido cumplir con la solicitud de
titulación colectiva de la propiedad ancestral de la
Comunidad Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya realizada el 23 de
diciembre de 1999 y la cual hasta el día de hoy permanece sin recibir una
respuesta de fondo (…)
En asuntos tan delicados como el que está
puesto a consideración de la sala en la presente ocasión, el trabajo de apoyo,
asesoría, seguimiento y evaluación por parte de las entidades estatales
nacionales y territoriales debe efectuarse de manera permanente. No puede ser
que –como sucedió en el caso concreto–, el cambio de legislación y la creación
de nuevas entidades competentes implique dilatar en el tiempo decisiones cuya
verificación es crucial a fin de asegurar la realización existencial e incluso
la supervivencia misma de comunidades para las que el nexo entre cultura y
territorio resulta primordial.
Atrás subrayó la sala la importancia que
adquiere la titulación del territorio colectivo para la efectiva realización
del derecho constitucional fundamental al reconocimiento y protección de la
diversidad étnica y cultural de las Comunidades Afrodescendientes y tuvo
ocasión de indicar los pasos que desde 1999
ha dado el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya con miras a obtener
la titulación colectiva de su propiedad ancestral”.
Más recientemente, en la sentencia T-547 de 2010[54], la
Corte ordenó suspender la construcción de un puerto que se venían adelantando
en una zona sagrada de las comunidades indígenas de la
Sierra Nevada de Santa Marta, debido a que la intervención no había sido
consultada y para el momento del fallo estaba lesionando el derecho a la
integridad cultural de las comunidades.
Finalmente, es necesario mencionar la sentencia
T-433 de 2011[55],
en la cual se analizó la acción de tutela interpuesta por representantes de las comunidades Embera Dobida de Eyakera del
Chocó contra los Ministerios de Agricultura, del Interior y de Medio Ambiente y
el INCODER, debido a las dilaciones en la tramitación de la titulación de las
tierras y constitución del resguardo indígena. La
Corte luego de encontrar probado que la comunidad Embera
Dobidá inició un proceso
de titulación de su territorio, el cual no había culminado luego de 16 años de
solicitudes e intervenciones ante el INCORA (y luego el INCODER), advirtió que “La titulación de la tierra, como derecho de
las comunidades indígenas, es esencial para la protección de su derecho
constitucional fundamental al reconocimiento de la diversidad étnica y
cultural. No se concibe a
la comunidad indígena sin su tierra”.
2.3.2.5.  En
este punto la Sala debe resaltar que, como se vio en las providencias
anteriormente citadas, la titulación del resguardo, y por ende, el
reconocimiento de la propiedad colectiva de las comunidades indígenas o
tribales, implica una relación dinámica entre ellas y la administración, quien
es la encargada de iniciar y tramitar el procedimiento respectivo. Así, una de
las garantías para hacer efectivo el reconocimiento al territorio, es también
el respeto al debido proceso administrativo.
El debido proceso administrativo se ha entendido como
la regulación jurídica que tiene por fin limitar en forma previa los poderes
estatales así “que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas
dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los
procedimientos señalados en la ley”[56].
La jurisprudencia constitucional ha hecho hincapié en
la necesidad de que la Administración actúe de manera diligente y sin
dilaciones injustificadas, así como, en lo imperioso que resulta que responda
de fondo las peticiones elevadas por los ciudadanos y por las ciudadanas, y en
casos de iniciar procesos más complejos, actúe de la forma como exige la ley y
conforme a los principios de diligencia y eficacia. Ha acentuado, de la misma
manera, que cuando las entidades estatales se han abstenido de dictar las
medidas indispensables para obtener una protección inmediata y eficaz de los
derechos constitucionales fundamentales y han mantenido en el tiempo la
vulneración negándose a aplicar las normas legales y reglamentarias
pertinentes, procede el amparo en sede de tutela así todavía no se hayan
agotado los mecanismos ordinarios de protección[57].
Como bien lo afirmó la
Corte en la sentencia T-433 de 2011, las dilaciones administrativas que
perpetúen la incertidumbre de los derechos fundamentales de la comunidad
indígena por la indefinición de la titulación que les corresponde culminar,
infringe el derecho al debido proceso administrativo.
2.3.2.6. En conclusión, con base en los pronunciamientos
jurisprudenciales expuestos, es de importancia dejar por sentado que el derecho
de propiedad colectiva de las comunidades indígenas sobre el territorio que han
ocupado ancestralmente, exige una protección constitucional preferente, debido
a que es un elemento esencial para la preservación de las culturas y valores
espirituales de estos pueblos, así como para garantizar su subsistencia física
y su reconocimiento como grupo culturalmente diferenciado. En esa medida, el
Estado tiene la obligación de garantizar el acceso a estos territorios, su
delimitación y titulación, conforme a las normas del debido proceso dentro de
un plazo razonable. Una actuación contraría por parte de las autoridades
estatales competentes, genera una amenaza contra los derechos fundamentales y
expone a un estado de vulnerabilidad mayor a la comunidad indígena solicitante
por la ausencia de un territorio debidamente reconocido y amparado por un
título colectivo en donde ejercer su cultura y cosmovisión.
2.4.
CASO CONCRETO
2.4.1.
Resumen de los hechos
probados y la pretensión invocada
2.4.1.1.
El Presidente y Representante
Legal de la Organización Nacional Indígena relata que en la década de los años
70, se presentó en la región de la Orinoquía, el desplazamiento forzado del
pueblo Sikuani de las comunidades Cupepe, Casanare, Tsejulia, Tojibo y Siasiapa
al sur del río Vichada y al Estado de Venezuela.
2.4.1.2.
Una vez volvieron a sus
territorios en el año de 1998, la comunidad indígena Arizona-Cupepe, con la
ayuda del personero de Cumaribo, inició los trámites ante el INCORA para la
titulación en calidad de resguardo de su territorio[58].
2.4.1.3.
El 24 de abril de 2003, el
INCORA, Regional Meta, asignó el No. 42.449 al expediente de constitución de la
comunidad Sikuani Arizona Cupepe en el municipio de Cumaribo, Vichada.[59]
2.4.1.4.
El 9 de diciembre de 2004,
Fabio Castillo López, líder de la comunidad Arizona Cupepe, solicitó nuevamente
la titulación de sus tierras en resguardo indígena, en cuya solicitud anexó más
información sobre el censo de la población y el croquis del asentamiento.
2.4.1.5.
El 24 de julio de 2007, el
INCODER realizó una visita con el objeto de “levantar los censos de la
comunidad y la información de base para la elaboración del estudio
socio-económico. Posteriormente se termina la visita con la firma del Acta de
visita a la comunidad Arizona Cupepe, por parte de los diferentes miembros de
la comunidad, quienes manifestaron estar de acuerdo con la conformación del
resguardo y con la información suministrada”[60].
2.4.1.6.
En dicha visita se estableció
la parcialidad indígena de Arizona-Cupepe de 571
hectáreas en las cuales no hay mejoras de ningún colono ajeno a la
parcialidad, lo que significaba que no se requería dinero ni procesos
adicionales para la titulación del resguardo.
2.4.1.7.
En octubre de 2008 el INCODER
hizo entrega a la Unidad de Tierras Rurales –UNAT-, de los procesos en trámite
de constitución, saneamiento, ampliación y reestructuración de resguardos
indígenas, dentro de los cuales se encontraba el expediente de constitución de
la comunidad Sikuani Arizona Cupepe, pues según la entidad, la
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia era la encargada
de continuar el trámite de constitución del resguardo.[61]
2.4.1.8.
El 20 de enero de 2012, el
señor Reinaldo Rincón Nariño, en calidad de Gobernador del Cabildo Arizona
Cupepe, radicó ante el INCODER un derecho de petición solicitando el estudio
socioeconómico realizado en el año 2007, y reiteró la solicitud de constituir
el resguardo indígena.
2.4.1.9.
El 27 de marzo de 2012, el
INCODER solicitó plazo de 30 días para resolver el derecho de petición.
2.4.1.10.
Luego, el 18 de mayo del 2012,
la Dirección Técnica de Asuntos Étnicos del INCODER emitió respuesta, en la
que se les informó que una vez analizado el contenido del expediente No.
42.449, “NO SE ENCONTRO ESTUDIO SOCIO ECONÓMICO ALGUNO”[62].
Asimismo, se informa al peticionario que la última actuación hallada en el
expediente es la visita a la comunidad del 24 de julio de 2007, y que en virtud
de esto, “(…) el INCODER por intermedio de la
Dirección Técnica de Asuntos Étnicos, programará una nueva visita con el fin
de recolectar la información necesaria para la elaboración del respectivo
estudio socioeconómico. Dicha visita se priorizó y se programará para el
próximo semestre del presente año”.[63]
2.4.1.11.
A la fecha de presentación de
la acción de tutela, es decir, al 25 de mayo de 2012, la
ONIC afirma que no se ha realizado una nueva visita a la comunidad, y mucho
menos ha sido reconocido el resguardo.
2.4.1.12.
En el proceso de revisión del
caso concreto, el INCODER allegó informe de nuevas actuaciones y acreditó la
realización de una nueva visita a la comunidad entre los días 20 y 25 de agosto
de 2012, con el objeto de tomar elementos para realizar el estudio
socioeconómico.[64]
2.4.1.13.
La ONIC, como representante de la comunidad indígena Arizona
Cupepe, interpuso acción de tutela, en la cual alega  que la demora en la
titulación y reconocimiento del resguardo conlleva la vulneración del derecho
fundamental a la identidad cultural de la comunidad, pero además, tiene
consecuencias negativas en otros derechos como al de educación porque no se le
asignan docentes al resguardo, y no tienen un acceso al sistema general de
participaciones como resguardo indígena.
2.4.1.14.
Con base en ello, la
ONIC solicita que se emparen los derechos fundamentales a la vida digna, a la
salud, a la identidad cultural y al territorio colectivo de la comunidad
Arizona Cupepe, y en consecuencia, se ordene al INCODER y a las demás
autoridades competentes, emitir la titulación del resguardo indígena.
2.4.2.   Examen de procedencia de la acción de tutela
2.4.2.1. Legitimación por activa
2.4.2.1.1. El artículo 86 de la
Constitución dispone que la acción de tutela es un mecanismo que puede ser
ejercido por toda persona “por sí mismo o por quien actúe a su nombre”, para
obtener la protección urgente de los derechos fundamentales que se estimen
violados por la acción u omisión de cualquier autoridad estatal o entidad
particular, en este último caso en ciertos eventos. En el mismo sentido lo establece el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.
2.4.2.1.2.
Como “persona” se
entiende toda “natural” o “jurídica”. La legitimación de esta última para
interponer la acción de tutela ha sido evaluada por la
Corte Constitucional en su jurisprudencia[65],
en la que ha sostenido que la naturaleza propia de las personas jurídicas
conduce necesariamente a que no todos los derechos fundamentales consagrados a
favor de la persona humana le resulten aplicables, como el derecho a la vida, a
la intimidad familiar, a la prohibición de la pena de muerte, entre otros.
No obstante, la
Corte ha señalado que existen unos derechos de los que las personas jurídicas
son titulares[66],
bien porque la naturaleza del derecho lo permite, como el derecho al debido
proceso, o cuando actúan en representación de sus miembros o afiliados; en este
último caso se trata de derechos que no son exclusivos de los individuos
aisladamente considerados, sino también en cuanto son parte de grupos y
organizaciones cuya finalidad es específicamente la de defender determinados
ámbitos de libertad o realizar los intereses comunes, y por tanto, también
pueden ser tutelados en cabeza de las asociaciones que los representan. De esa
forma, la Corte ha precisado que las personas jurídicas poseen derechos fundamentales
constitucionales por dos vías, indirectamente o directamente[67].
Por esta razón la
Corte ha conocido acciones de tutela donde la parte activa es una organización
sindical[68]
o una asociación de personas desplazadas[69];
ambas son grupos de personas que se asocian por intereses comunes y para exigir
la protección de derechos fundamentales de sus miembros.
2.4.2.1.3.
En lo referente al caso
concreto, el juez de segunda instancia revocó la decisión del a quo y
declaró improcedente la acción de tutela interpuesta, debido a que no encontró
acreditada la legitimación por activa de la
Organización Nacional Indígena de Colombia – ONIC-.
Por su parte, la
ONIC expresó, refiriéndose a su legitimidad para interponer la acción de
tutela, que “(…) las condiciones de aislamiento geográfico, postración
económica y diversidad cultural de la parcialidad indígena Sikuani de
Arizona-Cupepe impide el correcto conocimiento y uso de la legislación
occidental y jurisprudencia respectiva (…), por ello y de común acuerdo y por
medio de su representante legal, el Cabildo Gobernador del Territorio Indígena
de Arizona Cupepe, Reinaldo Rincón Nariño, acudió a la
ONIC, como comunidad asociada a la misma, para que la misma interpusiera la
acción de tutela presente”[70].
La Sala, a diferencia de lo
considerado por el juez de segunda instancia, advierte que la legitimación por
activa se encuentra cumplida por dos razones concretas: en primer lugar,
la ONIC es una Organización Nacional Indígena que tiene por objeto acompañar a
las comunidades indígenas en los procesos de organización y constitución y así
propender por el reconocimiento social e institucional de la identidad étnica y
cultural de los pueblos indígenas. En ese sentido, la
ONIC es una organización que aboga por los derechos fundamentales de las
comunidades indígenas asentadas en el territorio nacional, y por ello, es una
entidad legitimada para actuar por estas minorías. En segundo lugar, la
comunidad indígena Sikuani del Departamento del Vichada hace parte de la
ONIC, y fue el mismo representante de la comunidad Sikuani Arizona Cupepe
quien solicitó a la entidad actuar a su nombre debido a las condiciones de
aislamiento y diversidad cultural que le imposibilitan hacerlo por sus propios
medios[71].
Los anteriores hechos y afirmaciones no fueron desvirtuados por ninguna de las
partes en el proceso ordinario y de revisión por parte de esta Corporación.
2.4.2.2. Legitimación por pasiva
2.4.2.2.1. El artículo 5 del decreto 2591 de 1991, el cual a su tiempo desarrolla
el artículo 86 constitucional, dispone la procedencia de la acción de tutela
contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de particulares (en
ciertos casos) que viole o amenace violar los derechos fundamentales. En
desarrollo de esta disposición, la
Corte Constitucional ha mencionado que la legitimación pasiva debe ser
entendida como la facultad procesal que se le reconoce al demandado para que
éste desconozca o controvierta la reclamación que el actor dirige contra él
mediante demanda[72].
2.4.2.2.2. En el caso concreto, las personas demandadas son autoridades
públicas que, por tanto, pueden ser sujetos pasivos de la acción de tutela.
2.4.2.3. Principio de inmediatez
2.4.2.3.1. La naturaleza principal de la acción de tutela es: (i) proteger
y restablecer los derechos fundamentales que han sido vulnerados, y (ii)
evitar un perjuicio irremediable cuando exista una amenaza real e inminente a
un derecho fundamental. Es por esa razón que el accionante debe solicitar la
protección en un plazo razonable o prudencial, es decir, la acción de tutela no
puede ejercitarse en un tiempo indefinido desde el momento en que ocurrió el
hecho que originó la vulneración o amenaza, porque perdería su misma naturaleza[73].
2.4.2.3.2. En el presente caso, la
Sala observa que se ha cumplido un plazo razonable para la interposición de la
acción de tutela, toda vez que la vulneración de los derechos fundamentales se
ha mantenido en el tiempo.
Con el retardo injustificado en el adelantamiento del
proceso de la constitución del resguardo, se ha mantenido la vulneración
constante de los derechos fundamentales al debido proceso y a la identidad
cultural de la comunidad indígena Sikuani Arizona Cupepe. Así, a pesar de que
el proceso administrativo inició en el año de 1998, sólo hasta el 2007 se
obtuvo una respuesta de la entidad demandada y ésta realizó una visita a la
comunidad para la realización del estudio socioeconómico, no obstante, a la
fecha de la interposición del amparo, no se ha emitido siquiera el mencionado
estudio. Igualmente durante este tiempo, la comunidad demostró haber presentado
derechos de petición con el objeto de conocer el estado del proceso, sin
obtener una solución adecuada. Tal situación, conduce a considerar que el hecho
que originó la vulneración y amenaza de los derechos fundamentales del pueblo
indígena, permanece en la actualidad y continúa generando perjuicios a la
identidad cultural.
2.4.2.4. Principio de subsidiariedad
2.4.2.4.1. El artículo 86, inciso 3, de la
Constitución y el artículo 6, numeral 1°, del Decreto 2591 de 1991 disponen
que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, y en caso de existir otros medios, procede de manera
excepcional cuando (i) exista una amenaza de perjuicio irremediable
en términos de derechos fundamentales y/o (ii) las acciones judiciales
ordinarias no sean idóneas para la protección inmediata de los derechos
involucrados.
La Corte Constitucional ha
establecido que los medios alternativos con los que cuenta el interesado tienen
que ser aptos para obtener la protección con la urgencia que el asunto amerita,
de modo que si los medios de defensa resultan ineficaces o insuficientes para
proteger los derechos fundamentales o evitar un perjuicio irremediable, la
acción de tutela debe ser procedente[74].
2.4.2.4.2. En el caso concreto, la comunidad indígena inició el
proceso administrativo de constitución del resguardo ante el INCORA – hoy
INCODER- conforme a lo consagrado en el Decreto 2164 de 1995 “por el cual se
reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la
Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las
comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y
saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional”. Si bien, como lo
afirmó la parte demandada, el marco normativo legal contempla recursos en la
vía gubernativa contra los actos administrativos proferidos dentro del proceso
de constitución del resguardo, en el caso de la comunidad indígena Sikuani
Arizona Cupepe, ni siquiera existe un acto al cual atacar. En efecto, la última
actuación que se realizó fue la visita al área para tomar elementos con miras a
realizar el estudio socioeconómico, y posteriormente en el transcurso del año
2012, mediante respuesta al derecho de petición presentado, se informa que se
realizará una nueva visita para la elaboración del estudio[75],
lo que demuestra que no se ha realizado ni siquiera tal evaluación después de 5
años de efectuada la visita y de casi 14 años de iniciado el proceso de
constitución.
2.4.2.4.3. Además, la Sala no comparte la apreciación de la parte
demandada en el sentido de que existen otros medios de defensa judicial, pues,
por una parte, la comunidad indígena ha ejercido el derecho de petición en el
marco del proceso administrativo sin obtener ninguna solución, y por otra, si
no se ha proferido ningún acto administrativo que de fin al proceso, los
actores no tienen si quiera una actuación qué atacar con los recursos y
acciones contempladas en la ley. Igualmente, el retardo en el adelantamiento
del proceso administrativo y de una solución a las pretensiones, ha mantenido
en riesgo inminente a la comunidad indígena, lo que exige acudir a una vía
sumaria acorde con la urgencia de sus derechos como población especialmente
protegida.
2.4.2.4.4. En suma, la Sala concluye que la acción de tutela
interpuesta por la Organización Nacional Indígena a favor de la comunidad
indígena Sikuani Arizona Cupepe, cumple con los requisitos de procedencia para
ser analizada de fondo.
2.4.3.   Análisis de la vulneración alegada
2.4.3.1. Como bien se desarrolló en las consideraciones de esta
providencia, las tierras de las comunidades indígenas, reconocidas como
propiedad colectiva, son un elemento vital para ejercer su proyecto de vida
acorde con su cultura, costumbres y creencias. Como se indicó, la tierra
comprende el territorio y es el espacio donde desarrollan sus actividades y
desarrollan su verdadera autonomía e identidad cultural. De allí la importancia
de la figura del resguardo, el cual no debe nunca entenderse como una simple
porción de tierra, sino como una propiedad colectiva de tratamiento y
protección especial. Incluso, los resguardos están expresamente reconocidos por
la Constitución Política en el artículo 329, el cual dispone “Los
resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable”. En la sentencia C-921 de 2007[76],
la Corte Constitucional realizó un análisis del origen, contenido e
importancia de la figura del resguardo y afirmó lo siguiente:
“Cabe recordar, que los resguardos indígenas se
remontan a la época de la colonización española, fueron creados por
Cédula Real y deben su nombre al propósito de “resguardar” a las comunidades
indígenas del desalojo, el despojo y el exterminio al que estaban siendo
sometidas por parte de los denominados conquistadores.
(…)
Tal como puede observarse, el concepto de resguardo ha
tenido a través de la historia, y aún mantiene actualmente, una relación
directa con el territorio perteneciente a los pueblos indígenas, sin que pueda,
sin embargo, identificarse resguardo con territorio, ya que el territorio es
sólo uno de los componentes del actual concepto de resguardo pues hace referencia
al lugar donde los grupos étnicos ejercen el derecho fundamental de propiedad
colectiva.
En efecto, en la
Constitución Política se alude los resguardos indígenas como a una realidad
actual y vigente, otorgándoles la debida protección en cuanto a sus derechos
fundamentales, los cuales no se han constituido en entidades territoriales
indígenas, por cuanto la misma Carta supeditó su existencia a la expedición de
la respectiva ley orgánica de ordenamiento territorial”[77] (Énfasis de la
Sala)
2.4.3.2. Sin embargo, no es suficiente que la
Constitución y los pactos internacionales aprobados y ratificados por Colombia
establezcan un conjunto de derechos para los pueblos indígenas, entre los
cuales se cuenta el de respeto y protección de la diversidad étnica y cultural,
pues como lo ha considerado esta Corporación, es preciso tomar todas las
medidas dirigidas a garantizar tales derechos, como el acceso al territorio y
su reconocimiento como propiedad colectiva con la constitución del resguardo.
2.4.3.3. De esa forma, para la efectiva realización de estas obligaciones, el
Estado debe contar con un marco normativo que reglamente los procesos
administrativos o judiciales adecuados para que las comunidades indígenas
puedan exigir el reconocimiento y titulación de sus resguardos[78]. Igualmente, una vez se
cuente con ello, las autoridades competentes deben actuar diligentemente en el
trámite respectivo y con respeto a las garantías consagradas en la ley. Así,
una vez iniciado el proceso de constitución del resguardo cuando una comunidad
así lo ha solicitado, es una obligación de las autoridades cumplir con las
garantías del debido proceso, entre las cuales se encuentra el plazo razonable.
En cuanto a las garantías asociadas al debido proceso,
la Corte Interamericana ha señalado que el plazo razonable para la demarcación, titulación y entrega de los
territorios tradicionales reclamados por las comunidades indígenas y los
pueblos tribales, desde el caso Yakye Axa contra el Estado de Paraguay,
ha sido de tres años, como regla general, sin perjuicio de que la complejidad
de cada caso establezca un término diferente como en los casos de territorios
“traslapes”, disputados entre varias comunidades indígenas o pueblo tribales[79].
En el mismo orden, en el caso de la jurisprudencia
constitucional, se hace relevante recordar la sentencia T-433 de 2011[80], providencia
en la cual se revisó una acción de tutela con elementos fácticos muy similares
y aplicables al presente caso. En dicha ocasión, la comunidad indígena Embera Dobida de Eyakera
(Chocó) acudió a la acción constitucional para exigir que se reiniciaran
los trámites de constitución de su resguardo, ya que desde la primera solicitud
–en el año 1992- el INCORA -hoy INCODER- habría realizado estudios topográficos
y socioeconómicos que no correspondían a la realidad, lo que implicaba una
grave dilación en el proceso de constitución del resguardo. La
Sala encontró que la comunidad indígena estaba expuesta a un alto grado de
vulnerabilidad debido al desplazamiento forzado del que fue víctima, situación
que se agravaba por la dilación en el proceso administrativo. Así, en esa
ocasión, la Corte concluyó que existía una vulneración del debido proceso
administrativo, pues luego de casi 16 años de iniciado el proceso de
constitución y a pesar de los innumerables estudios realizados, la comunidad
indígena aún no tenía el reconocimiento del resguardo. La
Corte señaló:
“La  Corte, (…)
reconoce  los esfuerzos del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER-
y entiende las razones coyunturales que han atravesado al proceso. Pese a ello,
desde la perspectiva del análisis constitucional que le cabe realizar a esta
Corporación, se advierte que existe actualmente un altísimo riesgo de que
estas comunidades permanezcan en situación de vulnerabilidad, por la ausencia
de un territorio debidamente reconocido y amparado por un título colectivo.
La
acción de tutela procede para la protección de los derechos fundamentales que
se encuentren no solo vulnerados sino también amenazados; y en este caso, la
comunidad indígena "Embera Dobida de Eyakera se enfrenta a
una  violación potencial  de sus derechos que se aprecia  como inminente y
próxima.
En
suma, el derecho al debido proceso administrativo puede verse infringido
ante dilaciones administrativas que perpetúen la incertidumbre de los derechos
fundamentales de la comunidad indígena, por la indefinición de la titulación
que les corresponde culminar. Recuérdese que al tenor de la jurisprudencia
de esta Corporación, el debido proceso administrativo puede verse alterado, en
su arista de “dilaciones injustificadas” en la toma de decisiones que como en
este caso, competen al Estado. Por ello, es imperioso ordenarle al INCODER
que agilice el trámite de titulación sobre el resguardo "Embera Dobida de
Eyakera, debido a que las demoras en la culminación del proceso les ocasionaría
perjuicios irremediables, como ya se indicó.
4.6. La titulación de la tierra, como
derecho de las comunidades indígenas, es esencial para la protección de su
derecho constitucional fundamental al reconocimiento de la diversidad étnica y
cultural. No se
concibe a la comunidad indígena sin su tierra. En el Auto 004 de 2009, la
Corte  señaló a este respecto, que la pérdida  del territorio tradicional
rompe las pautas culturales directamente asociadas al territorio, lo que
significa que podría desaparecer como tal sin el ámbito espacial y territorial
en que se desarrollan las relaciones sociales y espirituales propias de su
cultura”. (Énfasis de la
Sala)
2.4.3.4. Es palpable en el precedente citado, corroborar la
relevancia de garantizar el derecho al debido proceso administrativo en los
procesos de titulación de territorios indígenas respetando un plazo razonable
para la culminación de este proceso, pues, una actuación contraria de parte de
las autoridades competentes, genera como consecuencias principales: (i)
un riesgo de vulnerabilidad mayor de la existencia física y cultural de la
comunidad indígena respectiva, más tratándose de contextos donde hay presencia
de grupos al margen de la ley en donde se expone la seguridad física de los
miembros de la población, (ii) un desconocimiento de parte del Estado de
otros derechos fundamentales, como la salud y la educación, toda vez que la
Ley 715 de 2001 –que regula el Sistema General de Participaciones- dispone que
son beneficiarios de recursos para garantizar las necesidades básicas, los
resguardos indígenas legalmente constituidos y (iii) una omisión en el
reconocimiento de la autodeterminación y autogobierno de las comunidades
étnicas, pues sin una delimitación clara de su territorio, no pueden dar una
organización política y jerárquica a la comunidad de acuerdo a su cultura y su
participación política no se hace efectiva.
2.4.3.5. Pues bien, con los parámetros expuestos, lo primero
que debe esta Sala advertir es que la comunidad indígena Sikuani es de aquellas
mencionadas en el Auto 004 de 2009[81]
emitido por la Corte Constitucional, es decir, se trata de una comunidad
indígena en riesgo inminente de exterminio desde el punto de vista cultural en
razón al desplazamiento forzado, y desde el punto de vista físico, debido a la
muerte violenta de sus integrantes, todo ello con ocasión del conflicto armado
interno[82].
De la misma forma, la
Defensoría del Pueblo allegó a la revisión del caso concreto, el Informe de
Riesgo del Sistema de Alertas Tempranas –SAT de la
Defensoría Delegada para la prevención de Riesgos de Violaciones de Derechos
Humanos en el municipio de Cumaribo, Vichada[83].
En dicho documento se acredita la grave situación de orden público que sufre el
municipio, pues “evidencia que las situaciones de riesgo y amenaza derivadas
del conflicto armado persisten y se agravan en los centros poblados y en la
zona rural de esta municipalidad: persisten, por la presencia y accionar de los
grupos armados ilegales que afectan el ejercicio y el disfrute de los derechos
humanos individuales y colectivos (…)”. En lo referente a las comunidades
indígenas, el informe menciona que sus territorios son también utilizados por
los grupos armados, quienes los amedrentan,  que la falta de claridad en la
definición de los límites de los resguardos en zonas cercanas a las veredas
habitadas por población campesina, así como la solicitud de ampliación de los
resguardos sobre territorios que las comunidades predican como ancestrales,
ahora ocupados por campesinos, generan conflictos entre las poblaciones, y que
la falta de diligencia de las autoridades estatales conlleva que los grupos al
margen de la ley se abroguen el poder de intervenir en los asuntos según sus
intereses[84].
Lo anterior, para la
Sala es de gran importancia, pues evidencia la gravedad de la situación social
en la que se ubica la comunidad indígena Sikuani Arizona Cupepe y los
conflictos que genera la falta de delimitación y protección de su territorio,
situaciones que se agravan  con el paso del tiempo.
Adicionalmente, en ejercicio de las órdenes emitidas
por la Sala Séptima de Revisión en el Auto emitido el 16 de noviembre de 2012[85],
la Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas de la
Defensoría del Pueblo allegó al despacho del Magistrado Sustanciador, informe
de la visita realizada a la comunidad indígena Sikuani Arizona Cupepe en el
municipio de Cumaribo[86].
Lo relevante de la visita es que la
Defensoría del Pueblo describe la grave situación de derechos humanos en la
que se encuentra la comunidad indígena tutelante. En palabras de la
Delegada:
“(…) es plausible concluir que esta población
atraviesa una delicada situación de derechos humanos que requiere ser atendida
de forma prioritaria por las autoridades competentes. En escala problemática,
es de suma importancia que las autoridades competentes en materia de
constitución, ampliación y saneamiento territorial, según el caso específico de
Arizona Cupepe, adopte las medidas a que haya lugar con el fin de resolver la
demanda de territorio, observando las peticiones complementarias de apoyo
técnico y de recursos para lograr proyectos alimentarios sostenibles, teniendo
en cuenta la calidad de los suelos de la altillanura. Asimismo, aunque en la
observación de campo se notó que es una comunidad organizada y que realiza
actividades de caza pesca y cultivo, que les permiten un mínimo de condiciones
para sus sostenibilidad, se recomienda con carácter de prioridad y urgencia
según el caso, las demandas que han hecho las autoridades indígenas ante distintas
autoridades locales y departamentales, con carácter esencial los temas de salud
y educación, dado los hechos de la casi inexistente atención de la primera
y el que existan niños y niñas menores de edad que no han podido estudiar
porque la Secretaría de Educación no ha asignado docente a la escuela que
existe en la comunidad. Asimismo, es prioritario el desarrollo de programas de
saneamiento, de acceso a agua potable, de proyectos alimentarios adecuados al
suelo, medios de comunicación y electricidad, máxime si se tiene en cuenta la
delicada situación de derechos humanos que afrontan estas comunidades frente a
la presencia de actores armados que circulan a en la jurisdicción del municipio
y según algunos líderes dentro de zonas del resguardo. Esta recomendación se
sustenta en las reiteradas peticiones formuladas ante los comisionados, en las
reuniones sostenidas con esta comunidad en terreno”.[87]
De este informe pueden extraerse además
las siguientes conclusiones: (i) la comunidad indígena Sikuani Arizona
Cupepe se compone de alrededor de 82 personas, las cuales se dividen en 14
familias; (ii) es una comunidad indígena organizada con autoridades y
jerarquías consolidadas; (iii) en relación con los problemas que afectan
sus derechos, la comunidad expresó que: “Nuestra mayor necesidad es que
nos titulen el territorio ancestral para asegurar nuestra sobrevivencia, sin la
tierra no somos nada y, si tenemos tierra tenemos conuco (terrenos para
cultivar) y si hay conuco tenemos plantas, animales, frutos silvestres,
medicinas, árboles de madera para fabricar artesanía y, también tener un
ambiente con recursos como agua, aire y todo lo que necesitan para vivir”
(Énfasis de la Sala); (iv) su pretensión es la de “rescatar su mundo
cultural” de los intereses de terceros ajenos a la comunidad; (v) la
comunidad, debido a que no se ha titulado su territorio y por ende no tienen un
resguardo definido, no recibe ningún beneficio del Sistema General de
Participaciones, lo que conlleva que los niños indígenas no cuenten con
educación y la prestación del servicio de salud sea insuficiente[88];
(vi) la comunidad ha recibido amenazas de grupos al margen de la ley
para ocupar sus territorios y reclutar a los niños; y (vii) en lo
referente al contexto general del Departamento de Vichada, el Personero del
municipio de Cumaribo afirmó que existe la presencia de grandes empresas
dedicadas a la explotación de recursos mineros, petroleros y forestales que
ponen en riesgo los procesos de titularización de tierras –preocupación que
también manifestó la comunidad Arizona Cupepe-, y que existe una situación
grave de vulneración de derechos humanos de las comunidades indígenas en toda
la zona que ya ha sido avisado a las autoridades de seguridad competentes.
2.4.3.6. En este contexto, la
Sala observa que el retardo en la constitución del resguardo ha
agravado la situación de vulnerabilidad de la comunidad indígena Sikuani
Arizona Cupepe, por el riesgo a la que se ha visto expuesta por los intereses
de colonos en sus tierras y la presencia de grupos armados al margen de la ley.
En otras palabras, para la Sala Séptima, la vulneración de los derechos
fundamentales de la comunidad tutelante es responsabilidad y consecuencia
directa del retardo injustificado en la titulación de su territorio por parte
de las autoridades estatales competentes.
En este punto, la
Sala evidencia que el proceso de constitución se inició desde el año 1998 ante
el INCORA, es decir, hace exactamente 14 años. Sin embargo, las actuaciones de
la autoridad competente tienen lugar sólo hasta el año 2007 con la realización
de la visita para la realización del estudio socioeconómico, que nunca fue
oportunamente realizado ni comunicado a la comunidad indígena, pues era
inexistente.
Posteriormente, y debido a un derecho de
petición presentado por la misma comunidad, el INCODER asegura que no existen
los estudios socioeconómicos y que se realizará de nuevo una visita a la zona.
Las dilaciones en el proceso fueron
explicadas por el INCODER en sede de revisión[89],
aduciendo que la Comisión Nacional de Territorios Indígenas –CNTI-, tras la
inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007, por lo cual el INCODER recuperó las
funciones de titulación de resguardos indígenas, definió unos criterios para
priorizar los procedimientos atascados durante la inestabilidad jurídica que
generó la promulgación de la norma mencionada. Uno de los criterios fijados
para la priorización de procesos de constitución fue el de los procesos que
estuvieran más adelantados en forma equitativa por departamentos y municipios,
por lo anterior “el proceso de Arizona Cupepe no se priorizó en el momento,
probablemente por no contar con dicho Estudio Socioeconómico, a diferencia de
otros procesos que ya contaban con este requisito”.
Asimismo, la entidad afirmó que entre los
días 20 y 25 de agosto de 2012, y como consecuencia del fallo de primera
instancia de la acción de tutela, se realizó de nuevo una visita a la comunidad
para el estudio socioeconómico. Con el objeto de realizar el estudio del
artículo 6 del decreto 2164 de 1995[90],
se levantó un acta de tal visita[91],
en la que se estableció que existe una fuerte presión para obstaculizar la
medición topográfica de parte de varios colonos que presuntamente tienen sus
territorios colindantes al área pretendida por los Arizona Cupepe. Relata en el
acta el funcionario del INCODER:
“El mismo día, durante la visita a la
comunidad y enterados mediante edicto publicado en la
Alcaldía de Cumaribo, los colonos de varias veredas de la región y los
representantes de los finqueros circundantes solicitaron una reunión con el
Incoder en la comunidad de Arizona Cupepe, la cual se llevó a acabo, explicando
el alcance de la visita. Los representantes de finqueros que presumiblemente
tienen titulación de los predios comunicaron al Instituto de esta situación y
la manera cómo lograr tener la información necesaria de las personas para
probarlo. Los colonos, por su parte, advirtieron a la comisión que
impedirían el paso de cualquier persona por los predios que ocupan”[92] (Énfasis de la
Sala)
Con base en lo anterior, el INCODER actualmente está
realizando los estudios sobre los títulos de propiedad privada y adjudicación
de predios baldíos, alegada por los señores Hernando Cerquera de la
Finca Jamurí, Ricardo Bayona de la finca Camaira y Gilberto Vargas Arias de la
finca Aljururare. Además, el señor Pedro Simón Vargas, a nombre de
aproximadamente siete adjudicatarios, allegó al INCODER 7 resoluciones del
Incora y sus respectivos folios de matrícula inmobiliaria de la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Carreño, Vichada, junto
con 11 solicitudes de adjudicación de baldíos en la zona vereda Palmario del
año 2011, terreno presumiblemente solicitado por los indígenas Arizona Cupepe.
Toda esta documentación está siendo estudiada actualmente para el Estudio
Socioeconómico, Jurídico y de Tenencia de Tierras.
Por otra parte, al final del acta de visita y conforme
a los nuevos hallazgos sobre la zona que pretende la comunidad Arizona Cupepe,
se plantearon las siguientes acciones por realizar y concluir el procedimiento
de constitución:
“Dado que en el Instituto Agustín Codazzi
–IGAC- no existe información catastral que permita ubicar con precisión los
predios titulados que existen en la zona, es necesario hacer el levantamiento
topográfico de dichas resoluciones mediante un procedimiento ciertamente
dispendioso que consta de: a) ubicar puntos sobre un plano mediante coordenadas
u otras indicaciones presentes en las resoluciones con el fin de conocer la
zona donde están concentrados los predios titulados; b) dibujar en el plano los
linderos descritos en las resoluciones, previa solicitud de la cartografía del
IGAC a escala 1:25:000; c) con esa información, hacer comisión de ingenieros
topográficos del INCODER para que levanten estrictamente los predios, con el acompañamiento
de un representante de las comunidades indígenas, otro de las comunidades
campesinas, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Dado que son aproximadamente 46 resoluciones y
solicitudes de adjudicación a levantar topográficamente, trabajo del IGAC, los
puntos a, b y c pueden tomar en total tres (3) meses de trabajo sistemático,
consistente y constante.
Sin embargo, una vez tenido la información
señalada en el punto a), se proseguirá a programar una nueva visita para
levantar los censos de población de las comunidades faltantes, y hacer una
medición aproximada del área que se puede titular para las comunidades
indígenas Arizona Cupepe, siempre y cuando se pueda tener certeza sobre las
condiciones de seguridad adecuadas para terminar la diligencia.
Adicionalmente, se recomienda tener en cuenta
una medición topográfica que reposa en el expediente, del área ocupada por la
comunidad Arizona Cupepe para continuar el procesos (sic) de constitución, de
quinientas setenta y un hectáreas y siete mil quinientas treinta y siete metros
cuadrados (571 has. + 7537 mts.2)” (Énfasis de la Sala)
Llama la atención de la
Sala la diferencia de los resultados entre la visita realizada en el año 2007
y la del año 2012, pues en la primera se deja constancia de que “no existen
colonos asentados dentro del área a constituir como resguardo”[93], y ahora
aparecen varios colonos alegando su posesión, pertenencia o adjudicación[94].
Esta situación permite concluir que luego de tantos años a la espera de la
constitución del resguardo, se han asentado personas en los territorios que
desde el año 1998 la comunidad Arizona Cupepe ha pretendido proteger como
suyos, lo que ha dado a nuevos conflictos por la tierra.
Las dilaciones injustificadas en el
proceso de constitución del resguardo de la comunidad Arizona Cupepe, también
son resaltadas por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, quien afirmó, en escrito
allegado a la Secretaría General de la Corte Constitucional[95], que “(…) de la
revisión que se ha realizado sobre la documentación allegada (…), se puede
advertir dilaciones y omisiones al parecer injustificadas por parte de las
autoridades competentes para atender y resolver de manera oportuna y efectiva
las peticiones que ha presentado la comunidad indígena Sikuani Arizona Cupepe”.
2.4.3.7. Ahora bien, como se señaló en el apartado 2.4.3.4.,
otra de las vulneraciones a los derechos fundamentales consecuencia de la
dilación injustificada en la constitución del resguardo indígena por parte de
las entidades estatales, es que se desconoce al pueblo Sikuani Arizona Cupepe,
como titular y beneficiario de los recursos asignados a la salud y educación
conforme a la Ley 715 de 2001 –que regula el Sistema General de
Participaciones-. El artículo 83 de esta ley, dispone lo siguiente:
“Artículo  83. Distribución y administración de los
recursos para resguardos indígenas. Los recursos para los resguardos indígenas
se distribuirán en proporción a la participación de la población de la entidad
o resguardo indígena, en el total de población indígena reportada por el Incora
al DANE.
Los recursos asignados a los resguardos indígenas,
serán administrados por el municipio en el que se encuentra el resguardo
indígena. (…)
Cuando los resguardos se erijan como Entidades
Territoriales Indígenas, sus autoridades recibirán y administrarán directamente
la transferencia. Los recursos de la participación asignados a los resguardos
indígenas deberán destinarse a satisfacer las necesidades básicas de salud
incluyendo la afiliación al Régimen Subsidiado, educación preescolar, básica
primaria y media, agua potable, vivienda y desarrollo agropecuario de la
población indígena. En
todo caso, siempre que la Nación realice inversiones en beneficio de la
población indígena de dichos resguardos, las autoridades indígenas dispondrán
parte de estos recursos para cofinanciar dichos proyectos. Las secretarías
departamentales de planeación, o quien haga sus veces, deberá desarrollar
programas de capacitación, asesoría y asistencia técnica a los resguardos indígenas
y autoridades municipales, para la adecuada programación y uso de los
recursos”.
La Corte Constitucional mediante la sentencia C-921 de 2007[96], en la cual
realizó control de constitucionalidad a la disposición transcrita declarándola
exequible, advirtió la importancia de la constitución y reconocimiento de los
resguardos indígenas para ser beneficiarios de la destinación directa de los
recursos de salud y educación conforme al Sistema General de Participaciones. La
Corte en sus palabras sostuvo:
“El Estado tiene el compromiso de garantizar el
derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida protección de la
diversidad étnica y cultural de los puebles indígenas, compromiso que, de
conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación,  “tiende a hacer efectivos derechos
que se estiman fundamentales, no meramente programáticos, sino ciertos y
reales, que se consideran medulares para la supervivencia y el desarrollo
socio-cultural de (…) [las comunidades indígenas en cuanto grupos sociales]”.
En consecuencia, el desarrollo del precepto contenido
en el artículo 356 superior, luego de la modificación introducida mediante el
Acto Legislativo 01 de 2001, no puede limitarse al abstracto reconocimiento por
parte del legislador de la condición de beneficiarios del sistema general de
participaciones que han de tener los resguardos indígenas, hasta cuando se
constituyan en entidades territoriales indígenas, sino que es necesario
establecer además los mecanismos a través de los cuales se asegure que los recursos
económicos asignados lleguen efectivamente a sus destinatarios, y tal
función fue debidamente cumplida por el legislador (Énfasis de la
Sala)
(…) de conformidad con la
Constitución, no pueden desconocerse las tradiciones y costumbres en materias
como la salud y las educación de los grupos y comunidades indígenas; por lo
que, para la administración de los recursos que se les asignen como
beneficiarios en el Sistema general de Participaciones, para el cubrimiento de
sus necesidades básicas, debe contarse con su participación efectiva, de
conformidad con la Constitución, las normas internaciones y la ley, lo que
excluye que se tomen decisiones al solo arbitrio de la entidad municipal; y
que, de existir discrepancia entre ésta y aquellos, deba prevalecer la decisión
adoptada por el respectivo resguardo indígena”.
En efecto, como se analizó en la parte considerativa
de esta providencia, el legislador se ha encargado de que existen normas para
que las comunidades indígenas sean reconocidas como resguardos, y una vez lo
sean, podrán ser beneficiarias de los recursos de salud y educación por medio
de la entidad territorial respectiva, pero ¿qué sucede cuando una comunidad
indígena ni siquiera ha sido reconocida como tal y tampoco se ha constituido su
resguardo? Es claro que no recibirá los recursos establecidos en la ley, pues
está condicionada a su reconocimiento ante las autoridades estatales. Así, no
serán beneficiarios de los recursos conforme al enfoque diferencial de
comunidad étnica como lo establecen las leyes en la materia, y lo que causa
mayor gravedad, ni siquiera podrá aspirar para constituirse como entidad
territorial especial.
Al respecto, vale la pena señalar que “una comunidad indígena que no tenga a su
disposición los recursos básicos para realizar sus derechos constitucionales
fundamentales a la salud, a la vivienda digna, a la educación, a disponer de
agua potable, no está recibiendo un trato digno y se está desconociendo el
derecho constitucional fundamental de la colectividad. Es más, corre el riesgo
de sufrir una discriminación injustificada por pertenencia a una cultura
determinada cuando las posibilidades de hacer efectivos sus derechos
constitucionales fundamentales se contrastan con las que tienen otros sectores
de la población”[97].
La situación de la comunidad indígena Sikuani
Arizona Cupepe, la cual lleva más de 10 años esperando el reconocimiento de su
territorio, evidencia que la constitución de resguardos no es sólo una
formalidad o trámite administrativo, sino que es un instrumentos de protección,
no solamente del derecho al territorio de los pueblos indígenas, sino también
de otros derechos individuales y colectivos, como los derechos a la
alimentación, a la salud, a la educación, al saneamiento básico y a la
supervivencia como grupo. Lo anterior puede además verse confirmado en el caso
bajo estudio con el informe ya transcrito de la
Defensoría del Pueblo, en la que además se afirma:
“En lo relacionado con la
SALUD indicaron que es un derecho muy vulnerado, puesto que en las EPS y en el
hospital de Cumaribo, sus necesidades mínimas no son atendidas debidamente.
Manifestaron que es muy difícil movilizarse a pie desde el asentamiento al
pueblo con personas enfermas y que cuando llegan al municipio no encuentran
respuesta por parte de los prestadores de los servicios de salud. Por lo tanto,
consideran que las brigadas de salud y lo promotores de salud que existían con
el Decreto 1811, sería una manera de acceder a la atención en salud.
(…)
Señalan que los niños más
pequeños de la comunidad están afectados en su educación porque no cuentan
desde hace dos (2) años con profesor, ya que fue retirado por la
Secretaría de Educación y pese a que han solicitado a esta autoridad
departamental la reasignación no ha sido atendida su demanda”[98]
2.4.3.8. Finalmente, la no constitución oportuna del
resguardo indígena, origina un desconocimiento de los principios de
autodeterminación y autogobierno de la comunidad Sikuani Arizona Cupepe,
pues el hecho de no reconocerles un lugar donde ejercer su dominio para ejercer
no solo sus actividades tradicionales, sino su organización política propia,
les impide desarrollarse como comunidad autónoma[99]. Lo anterior
ha sido establecido por la Corte, por ejemplo, en sentencia T-703 de 2008[100],
en la cual, refiriéndose a la autonomía de los pueblos indígenas del artículo
246 de la Constitución Política, señaló lo siguiente:
“8. Ahora bien, del derecho el autogobierno, así como
de la prohibición para los Estados de intervenir en el ámbito propio de sus
asuntos, se deriva un derecho para las comunidades indígenas de autoidentificarse e identificar a sus semejantes como parte
de la comunidad. En virtud de lo anterior, las comunidades indígenas
ostentan un derecho a: i) ser reconocidas por el Estado y la sociedad como
tales, en virtud de una conciencia de identidad cultural diversa, y; ii) a que
no se pueda negar arbitrariamente la identidad real de la comunidad y de sus
miembros.
Por consiguiente, la demostración de la condición
indígena debe darse a partir de la identidad cultural real del sujeto, que
pregona su pertenencia a una determinada comunidad, y de la aceptación por
parte de la comunidad de tal pertenencia e identidad. Para el
establecimiento de dicha situación, pueden ser aplicados diversos mecanismos,
como las certificaciones de la máxima autoridad de cada comunidad o resguardo;
las certificaciones del censo interno que, de acuerdo con la
Ley 89 de 1890 y el artículo 5 de la Ley 691 de 2001, debe llevar cada
comunidad; estudios sociológicos y antropológicos atinentes a la identidad
cultural de la comunidad y del sujeto, etc. Dentro de dichos mecanismos
deben tener mayor peso los que la propia comunidad indígena ha adoptado en
ejercicio de su autonomía y, en todo caso, debe primar la realidad sobre
formalidades como la inscripción en un determinado censo, que puede estar
desactualizado o contener errores”.
(Énfasis de la Sala)
Para la Sala la titulación de los resguardos indígenas
es también una herramienta para la visibilización de los pueblos indígenas, no
sólo frente a las autoridades estatales, sino también frente a la sociedad en
general, pues las comunidades indígenas, entendidas como pueblos de especial
protección constitucional, tienen condicionada su participación política,
económica y social a su reconocimiento como “comunidades legalmente
constituidas”, lo que implica que el Estado debe garantizar el dominio
físico de su territorio tradicional donde ejercer sus prácticas y costumbres y
del cual puedan depender para asegurar su supervivencia de acuerdo a su propia
administración de recursos.
2.4.3.9.     Conclusión
2.4.3.9.1. La Sala considera que el proceso de constitución del resguardo ante el INCODER
ha tomado un tiempo absolutamente irrazonable e injustificable, pues desde hace
14 años se tiene conocimiento del caso y ni siquiera se ha emitido un estudio
socioeconómico, aún teniendo los elementos desde el 2007. Además, dado que por
el paso del tiempo no se realizó el mencionado estudió, la entidad demandada se
vio en la necesidad de realizar de nuevo otra visita a la comunidad 5 años
después.
Igualmente, como se mencionó, el contexto de conflicto
armado en el que se asienta la población indígena de este caso es
particularmente grave, y la situación a la que se expone la comunidad por no
delimitar y reconocer su territorio, provoca un estado de vulnerabilidad mucho
mayor. Las autoridades estatales tienen la obligación de prestar especial
atención a las comunidades vulnerables, pues actuar de manera negligente frente
a los derechos fundamentales de estas poblaciones, tienen como consecuencia
exponerlas a situaciones más gravosas.
En este orden de ideas, la
Sala considera que por las dilaciones injustificadas en el proceso de
constitución del resguardo de la comunidad indígena Sikuani Arizona Cupepe, el
INCODER –por ser la autoridad principalmente competente para ello- vulnera el
derecho fundamental al debido proceso por no cumplir un plazo razonable, y como
consecuencia de esta omisión, lesiona los derechos fundamentales a la vida
digna, a la identidad cultural, a la autodeterminación de los pueblos
indígenas, al territorio colectivo de la comunidad indígena, y como ya se
mencionó, a ser beneficiarios de recursos para garantizar a su población
indígena, la salud y educación conforme a lo establecido en la
Ley 715 de 2001.
Por todo lo anterior, se revocará el fallo de segunda
instancia y, en su lugar, se concederá el amparo solicitado y se ordenará al
INCODER  que continúe el proceso de reconocimiento del resguardo Sikuani Arizona Cupepe, en el municipio de Cumaribo, Vichada,
tomando las medidas preventivas necesarias para que no se agrave la situación
de la ocupación del territorio por parte de terceros. Para el efecto, el
INCODER deberá sujetarse a las siguientes directrices: (i)  continuar
garantizando la participación de la comunidad indígena en el proceso; (ii)
realizar un estudio técnico y socioeconómico que permita definir el área que
corresponde a la comunidad; (ii) elaborar los estudios respecto a los
títulos de dichos predios; (iii) verificar si los mismos son continuos y
si en el área baldía a legalizar hay presencia de colonos; (iv) permitir
el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo durante el proceso hasta su
culminación. Adicionalmente, teniendo en cuenta que se deben analizar los
títulos de los territorios alegados por otros colonos, lo que estima el INCODER
un tiempo de 3 meses, la Sala ordenará que una vez se tenga esta información, la
entidad demandada no se exceda más de tres meses en la emisión del estudio
socioeconómico y en la constitución del resguardo.
De la misma manera, se advertirá y ordenará que
entidades como la Defensoría del Pueblo y la
Procuraduría General de la Nación acompañen y vigilen, respectivamente, el
adelantamiento del proceso para evitar que se dilate en un término mayor el
proceso de constitución del resguardo de la comunidad indígena.
Para realizar un seguimiento del cumplimiento de las
órdenes emitidas en la presente providencia, se ordenará al INCODER realizar y
allegar al juez de primera instancia con copia a la
Corte Constitucional, sala Séptima de Revisión, sendos informes sobre cada una
de las etapas pendientes en el proceso hasta su culminación.
3.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR el fallo de segunda instancia
emitido por la Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior de Bogotá, el 25 de
julio de 2012, y en su lugar, confirmar la sentencia de primera instancia
emitida por el Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá, el 21 de junio de 2012,
en el sentido de CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales al
debido proceso, a la identidad
cultural, a la propiedad colectiva, a la vida digna, a la salud, a la educación
y a la autodeterminación de la comunidad indígena Sikuani Arizona Cupepe
asentados en el municipio de Cumaribo en el departamento del Vichada.
SEGUNDO.-
En consecuencia, ORDENAR al Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER-, que en el término de seis (6) meses contados a partir
de la notificación de esta sentencia, culmine el proceso de constitución del resguardo de la comunidad indígena Sikuani
Arizona Cupepe, previo
agotamiento del trámite establecido en los Decretos 2164 de 1995, 1397 de 1996
y 982 de 1999.
Si dentro de dicho proceso se advierte la existencia
de conflictos con terceros interesados, el INCODER deberá resolver tales
conflictos, teniendo en cuenta que debe asegurar a la comunidad indígena
demandante un territorio adecuado y suficiente para su supervivencia física y
cultural.
TERCERO.- ORDENAR al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER- allegar al juez de primera instancia, Juzgado Veintinueve (29) Civil del Circuito de
Bogotá, con copia a la Corte Constitucional, dos (2) informes correspondientes a dos momentos
diferentes: (i) el primero que señale los resultados del estudio técnico
sobre los títulos de propiedad
privada y adjudicación de predios baldíos que hagan parte del territorio pretendido, y (ii)
el segundo que demuestre la delimitación del territorio indígena de la
comunidad Sikuani Arizona Cupepe y su constitución como resguardo, documento
que servirá para verificar la culminación del proceso de constitución.
CUARTO.- ORDENAR al Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER-, tomar las medidas preventivas
y de protección a los miembros de la comunidad indígena Sikuani Arizona Cupepe,
que considere necesarias para evitar que los territorios en disputa sean
ocupados por terceros mientras culmina el proceso de constitución de su
resguardo.
QUINTO.- ADVERTIR al Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural,
que con el fin de adelantar el trámite de constitución del resguardo sin
mayores dilaciones, colabore de manera armónica con el Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural – INCODER-, a fin de definir los títulos de propiedad
de los territorios donde se asienta la comunidad indígena Arizona Cupepe en el
municipio de Cumaribo, Vichada.
SEXTO.- ORDENAR  a la
Defensoría del Pueblo que en ejercicio de las funciones que le
asigna el artículo 282 de la Constitución, asesore y acompañe a la
comunidad indígena Sikuani Arizona Cupepe del municipio de Cumaribo, Vichada, y
a sus organizaciones sociales, y allegue al juez de primera instancia,
con copia a la Corte Constitucional, un informe sobre el seguimiento y
culminación del proceso de constitución del resguardo.
SÉPTIMO.-
EXHORTAR
a la Procuraduría Delegada de Asuntos Indígenas, Procuraduría General
de la Nación,
para
que en ejercicio de sus funciones, vigile el adelantamiento del proceso de
constitución del resguardo de la comunidad indígena Sikuani Arizona Cupepe del
municipio de Cumaribo en el Departamento de Vichada.
OCTAVO.- Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
publíquese y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 40 del tercer cuaderno del expediente.
[2] Folio 158 del tercer cuaderno del expediente.
[3] Este capítulo se guía por los parámetros sentados por esta Sala
Séptima de Revisión en la sentencia T-693 de 2011
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[4] Organización Internacional del Trabajo, OIT, 2003. Disponible en:
http://www.ucm.es/info/IUDC/img/biblioteca/Manual_c169.pdf
[5] “De la protección dada por la
Corte a estas comunidades, podemos destacar, para su aplicación al caso de
comunidades campesinas, el reconocimiento de que los conceptos de “propiedad” y
“posesión” pueden tener una significación “colectiva”, en el sentido de que la
pertenencia de ésta “no se centra en un individuo sino en el grupo y su
comunidad”, nociones que, como señala la misma Corte, no necesariamente
corresponden a la concepción clásica de propiedad pero igual merecen protección
del artículo 21 de la Convención Americana”. Julián Daniel López-Murcia
& Gabriela Maldonado-Colmenares, La protección de la propiedad de la
tierra en la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos y su aplicación al caso de las
comunidades campesinas en Colombia, 14 International Law, Revista
Colombiana de Derecho Internacional, 71-105 (2009).
[6] Al respecto puede verse el Manual de aplicación del Convenio 169 sobre
comunidades indígenas y tribales de la
Organización Internacional del Trabajo, OIT, 2003. Disponible en:
http://www.ucm.es/info/IUDC/img/biblioteca/Manual_c169.pdf
[7] Así lo ha entendido la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en varios de sus casos sobre
comunidades indígenas conforme el artículo 21 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. Para el efecto ver Felipe Forero-Mantilla, Conectividad: alcances
del derecho a la propiedad aborigen y tribal en la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, 16 International Law, Revista
Colombiana de Derecho Internacional, 177-212 (2010).
[8] Corte IDH. Caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas
Tingni vs. Nicaragua. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de agosto 31 de
2001. Serie C No. 79. Párr. 143 al 155. VOTO RAZONADO CONJUNTO DE LOS
JUECES A.A. CANÇADO TRINDADE, M. PACHECO GÓMEZ Y A. ABREU BURELLI.
[9] Ver al respecto, Julián Daniel López-Murcia
& Gabriela Maldonado-Colmenares, La protección de la propiedad de la
tierra en la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos y su aplicación al caso de las
comunidades campesinas en Colombia, 14 International Law, Revista
Colombiana de Derecho Internacional, 71-105 (2009).
[10] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[11] “Carlos Eduardo Franky y Dany Mahecha, profesor de la
Universidad Nacional de Colombia, Sede Leticia, y Antropóloga de la
Fundación Gaia Amazonas respectivamente, “La Territorialidad entre los pueblos de tradición nómada del noroeste amazónico colombiano” en
Territorialidad Indígena y ordenamiento de la
Amazonía, Universidad Nacional de Colombia, Fundación GAIA Amazonas, Bogotá 2000.”
[12] “Juan Álvaro Echeverri, Reflexiones sobre el concepto de territorio y
ordenamiento territorial indígena, en Territorialidad indígena, obra citada
página 175.”
[13] Balza Alarcón, Roberto. “Tierra, territorio y territorialidad
indígena.” Pág. 80
[14] Sentencia C-864 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[15] La autodeterminación y el autogobierno son consecuencias inmediatas
del reconocimiento de la propiedad colectiva de los pueblos indígenas. Estos
derechos están reconocidos en el Convenio 169 (preámbulo y artículo 1.3) y la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas
(artículos 3, 4 y 5).
[16] En la sentencia T-188 de 1993,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la
Corte Constitucional reconoció la relación entre el territorio y la
supervivencia y cosmovisión de las comunidades indígenas. La
Corte afirmó: “El derecho de propiedad
colectiva ejercido sobre los territorios indígenas reviste una importancia
esencial para las culturas y valores espirituales de los pueblos aborígenes.
Esta circunstancia es reconocida en convenios internacionales aprobados por el
Congreso, donde se resalta la especial relación de las comunidades indígenas
con los territorios que ocupan, no sólo por ser éstos su principal medio de
subsistencia sino además porque constituyen un elemento integrante de la
cosmovisión y la religiosidad de los pueblos aborígenes.” Ver también la sentencia T-652 de 1998,
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[17] Ratificado por Colombia mediante la
Ley 31 de 1967.
[18] Al respecto puede verse el Manual de aplicación del Convenio 169 sobre
comunidades indígenas y tribales de la
Organización Internacional del Trabajo, OIT, 2003. Disponible en: http://www.ucm.es/info/IUDC/img/biblioteca/Manual_c169.pdf
[19] Al respecto puede verse el Manual de aplicación del Convenio 169 sobre
comunidades indígenas y tribales de la
Organización Internacional del Trabajo, OIT, 2003. Disponible en:
http://www.ucm.es/info/IUDC/img/biblioteca/Manual_c169.pdf
[20] “Existe un creciente reconocimiento
internacional del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas. El
ejemplo más reciente es la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en 2007, que en
su artículo 3 establece: “Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre
determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición
política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural.”Al
respecto ver, Imai, Shin. “Pueblos indígenas en Canadá: Libre determinación y
derechos a la tierra”. Research
paper No. 2/2013, Osgoode Hall Law School, Comparative Research in Law
&Political Economy, York University. Disponible en: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2180659
[21] Corte IDH. Caso de la
Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni, párr. 149. Cfr. También Caso Masacre
Plan de Sánchez Vs. Guatemala. Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de
noviembre de 2004. Serie C No. 116, párr. 85; Caso Comunidad Indígena
Sawhoyamaxa, párr. 118, y Caso de la
Comunidad IndígenaYakye Axa, párr. 131.
[22] Corte IDH. Corte IDH. Caso Comunidad
Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia
17 de junio de 2005. Serie C No. 125.
[23] Similar pronunciamiento tuvo la Comisión Africana de Derechos Humanos,
al estudiar una demanda contra el gobierno de Kenia por presuntas violaciones a
la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, la
Constitución y el derecho internacional por el desalojo forzosos de la
población Endorois de sus tierras ancestrales[23], determinó que el gobierno
había violado los derechos de los Endorois a las prácticas religiosas, a la
propiedad, a la cultura, a la libre disposición de los recursos naturales y al
desarrollo, todos consagrados en la
Carta Africana (Artículos 8, 14, 17, 21 y 22, respectivamente). Igualmente,
declaró que la falta de consulta con la comunidad, las posteriores
restricciones al acceso a la tierra, y la inadecuada participación en el
proceso de desarrollo de la región para su utilización como reserva de caza
para el turismo eran violatorias del derecho de la comunidad al desarrollo en
virtud de la Declaración de Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo.
Además, indicó que el Sistema de Tierras en Fideicomiso del gobierno keniata
violaba el derecho de los Endorois a la propiedad, ya que permitía la invasión
gradual de sus tierras y, si bien establecía compensaciones, violaba los
derechos a la propiedad provocando efectivamente desalojos forzosos. Por estas
violaciones, la Comisión recomendó que el gobierno reconociera el derecho a la
propiedad, restituyera a los Endorois sus tierras ancestrales, los compensara
por las pérdidas y asegurara que los Endorois obtuvieran regalías y se
beneficiaran de oportunidades laborales en la reserva de caza.
[24] Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka. Vs.
Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172. En este caso la
Corte Interamericana afirmó que la demarcación, entrega y titulación de
territorios tradicionales es un imperativo que garantiza el control efectivo
sobre sus territorios.
[25] Ver Sentencia del 28 de noviembre de 2007, consideración 158, página
50.
[26] Corte IDH. Caso
Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador. Fondo y reparaciones.
Sentencia de 27 de junio de 2012. Serie C No. 245. Antes de este caso, también
se profirió la sentencia del Caso Comunidad Indígena Xákmok Kásek. Vs.
Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de agosto de 2010 Serie
C No. 214, en el cual se reiteró la jurisprudencia sobre protección al
territorio comunal de los indígenas frente a injerencias arbitrarias.
[27] Cfr. Caso
Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay, Fondo, Reparaciones y Costas, párr.
164.
[28] Cfr. Caso
Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay, párr. 73.61
a 73.74, y Caso Xákmok Kásek Vs. Paraguay, párrs. 205, 207 y 208.
[29]Cfr. Caso
Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay, Fondo, Reparaciones y Costas, párr.
154, y Caso Xkamok Kasek Vs.
Paraguay, párr. 113.
[30]Cfr. Caso
de la Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay, párr. 132, y Caso Xákmok Kásek Vs.
Paraguay, párr. 113.
[31] Corte IDH. Caso Pueblo Indígena Kichwa de
Sarayaku Vs. Ecuador. Fondo y reparaciones. Sentencia de 27 de junio de
2012. Serie C No. 245. Párr. 147 y 148.
[32] Ver sentencia T-433 de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo.
[33] Esta obligación para la Corte IDH es un imperativo que garantiza el
control efectivo sobre sus territorios, desde el Caso
del Pueblo Saramaka. Vs. Surinam. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de
2007. Serie C No. 172
[34] Adoptado por la Ley 31 de 1967.
[35] Adoptado por la Ley 21 de 1991.
[36] Adoptada por la Ley 16 de 1972.
[37] En cuanto a la
Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones
Unidas, es un instrumento que sirve de manera interpretativa debido a la
importancia que representa en cuanto al reconocimiento de derechos humanos de
las comunidades indígenas.
[38] Ver entre otras, las sentencias T-188 de 1993,
M.P. Eduardo Cifuentes; SU-039 de 1997,
M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-652 de 1998,
M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-891 de 2002,
M.P. Jaime Araújo Rentería; C-030 de 2008,
M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-175 de 2009,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[39] Artículos 29 y 94.
[40] Mediante la cual se crea el Ministerio de Medio Ambiente, hoy
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
[41] Mediante la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de
tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.
[42] Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la
Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a
las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y
saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional.
[43] Por el cual se crea la
Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la
Mesa Permanente de Concertación con los pueblos y organizaciones indígenas y
se dictan otras disposiciones.
[44] Ley 685 de 2001.
[45] “El resguardo es una institución cuyo origen se remonta al s. XVI,
cuando fue introducida por la Corona española para evitar la devastación total
de las comunidades indígenas. A través de ésta se entregaba a los pueblos
sometidos porciones de tierra en calidad de propiedad colectiva, inalienable,
para que permanecieran allí bajo el cuidado de autoridades eclesiásticas y
civiles. En contraprestación las comunidades quedaban obligadas a pagar tributo
y a aportar mano de obra, en beneficio del sistema económico y de la
Corona Esta institución constituyó la máxima expresión de la política de
sometimiento del reino español sobre las tierras americanas.” Cfr. Sánchez
Mojica, Beatriz Eugenia. “La entidad territorial indígena y la jurisprudencia
de la Corte Constitucional” (2005). Revista de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, 330, p. 92.
[46] Ver sentencia T-380 de 1993,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta sentencia, como se explicó
anteriormente, la Corte tuteló el derecho colectivo al territorio de la
comunidad comunidad Emberá-Catío del río Chajeradó
(Antioquia), especialmente su derecho a ser consultadas antes de que se lleve a
cabo la explotación de recursos naturales renovables ubicados en su territorio.
[47] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[48] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[49] El problema jurídico principal era el desarrollo en el territorio de
la comunidad de un proyecto hídrico –la represa de Urrá- sin surtir previamente
la consulta previa y en detrimento del equilibrio ambiental y las formas
tradicionales de vida de la comunidad.
[50] M.P. Fabio Morón Díaz.
[51] En palabras de la
Corte: “La Sala (…) concederá la tutela para la
protección del derecho de petición pues, ciertamente, encuentra plenamente
comprobada su violación al constar en el expediente que el propio Gerente
General del INCORA que es la entidad accionada, admitió que para junio del año
dos mil (2000), en que fue (sic) interpuesta la acción, la
Junta Directiva de la citada entidad no había adoptado la
Resolución  resolviendo en forma definitiva la solicitud de ampliación
del Resguardo Indígena de Quizgó, pese a que, según también lo demuestran las
pruebas testimoniales recaudadas así como las pruebas documentales aportadas a
las presentes diligencias, el estudio socioeconómico que para tramitar la
solicitud de ampliación exige el Decreto 2164 de 1995,  se efectuó entre
los meses de enero a mayo de 1999  y que el INCORA Regional del
Cauca  lo envió a la Gerencia General en Bogotá en el mes de mayo de 1999
(mil novecientos noventa y nueve), por lo que es claro que al tiempo de
presentación de la tutela, habían transcurrido mas (sic) de trece (13) meses,
plazo mas (sic) que razonable, atendida la complejidad del asunto, para
resolverla en forma definitiva, sin que ello se hubiere hecho.”.
[52] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[53] M.P. Mauricio González Cuervo.
[54] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[55] M.P. Mauricio González Cuervo.
[56] Cfr. Sentencia T-909 de 2009
M.P. Mauricio González Cuervo. De esta manera ha entendido la
Corte que el procedimiento administrativo comprende “un conjunto de
actos independientes pero concatenados con miras a la obtención de un resultado
final que es la decisión administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que
desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el que le pone fin,
el que comunica este último y los destinados a resolver los recursos
procedentes por la vía gubernativa, deben responder al principio del debido
proceso. Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra
el cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las
garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido
por los principios constitucionales que gobiernan la función pública y que
enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”.
[57] Corte Constitucional. Sentencia T-849 de
1999. En aquella ocasión le correspondió a la sala de Revisión establecer si
pese a existir una vía ordinaria alterna la tutela era procedente para impedir
un perjuicio irremediable dada la inexistencia de medidas encaminadas a ordenar
una protección inmediata y eficaz.
[58] Según el relato contenido en el escrito de
contestación del INCODER, se afirma que “El 8 de noviembre de 1998, los
señores TREJO CARIBAN LOPEZ, Capitán y FABIO CASTILLO LOPEZ Consejero Indígena
de la Comunidad Arizona-Cupepe, solicitaron al Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria INCORA, Regional Meta (hoy INCODER), la constitución de su
territorio en resguardo indígena”. (C. 3, fl. 95.)
[59] El expediente de titulación del resguardo
se encuentra en el cuaderno 3 del expediente de revisión de tutela.
[60] Expediente de titulación del resguardo,
folios 33 al 37. (C. 3, fl. 135-138 del expediente de tutela).
[61] Afirmación realizada por el INCODER en el escrito de contestación de
la tutela.
[62] Expediente de tutela cuaderno 3, folio 146.
[63] Ibid., folio 91.
[64] Escrito allegado a la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el 28 de noviembre de 2012 por el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural – INCODER. (Cuaderno de Revisión)
[65] Desde la sentencia T-411 de 1992
M.P. Alejandro Martínez Caballero. Reiterada en sentencias T- 482 de 1994
M.P. Fabio Morón Díaz, SU- 182 de 1998
M.P. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, T-189 de 2000
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, SU- 1193 de 2000
M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-1027 de 2007
M.P. Jaime Araujo Rentería, T- 267 de 2011
M.P. Mauricio González Cuervo.
[66] "En
efecto, cuando el artículo 86 de la
Constitución establece que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar
por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus
derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública, no está excluyendo a las personas jurídicas, pues el precepto no
introduce distinción alguna, sino por el contrario, las supone cobijadas por el
enunciado derecho cuando de modo genérico contempla la posibilidad de solicitar
el amparo por conducto de otro, sin que nada obste dentro del sistema jurídico
colombiano para que una de las especies de ese género esté conformada
precisamente por las personas jurídicas” Cfr. Sentencia T-971 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[67] “a)
indirectamente: cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de la
tutela de los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales
asociadas. b) directamente: cuando las personas jurídicas son titulares de
derechos fundamentales no porque actúan en sustitución de sus miembros, sino
que lo son por sí mismas, siempre, claro está, que esos derechos por su
naturaleza sean ejercitables por ellas mismas” Cfr. sentencia T-411 de 1992
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[68] Ver sentencias T-568 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-170 de 1999
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-072 de 2005
M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-251 de 2010
M.P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[69] Ver por ejemplo, sentencias T-025 de 2004
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-1194 de 2003
M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-267 de 2011
M.P. Mauricio González Cuervo.
[70] Expediente de tutela bajo revisión cuaderno 3, folio 6.
[71] Manifestación realizada en el escrito de tutela, y por comunicación
con la Defensoría del Pueblo que ratificó la representación oficiosa. Además,
las condiciones geográficas complejas se evidenciaron con el Informe de Alertas
Tempranas de la Defensoría Delegada de Derechos Humanos y DIH de octubre de
2012, allegado a la Secretaría de la
Corporación en sede de revisión.
[72] Ver sentencia T-416 de 1997
M.P. José Gregorio Hernández. “(…) la legitimación pasiva en la acción de
tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige
la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o
amenaza del derecho fundamental. En la medida que refleja la calidad subjetiva
de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en
el proceso”, la misma, en principio, no se predica del funcionario que
comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien
finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho
fundamental, en caso de que haya lugar a ello. Cfr.
sentencias T-1015/06. MP. Álvaro Tafur Galvis y T-780 de 2011
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[73] Ver, sentencia T-196 de 2010 M.P. María Victoria Calle Correa.
[74] Cfr. Sentencia T-191 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[75] Cuaderno 3, folio 146.
[76] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[77] Cfr. Sentencia C-921 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Ver también
la sentencia T-188 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[78] Esta obligación es cumplida por el Estado colombiano a través de la
Ley 160 de 1994 y su reglamentación con el Decreto 2164 de 1995, el cual
dispone el proceso administrativo vigente para la dotación y titulación de
tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración ,
ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas.
[79] Corte IDH. Caso Comunidad Indígena Yakye Axa
Vs. Paraguay. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia 17 de junio de
2005. Serie C No. 125. Párrafos 137-154 y 215-218. Corte IDH. Caso Comunidad
Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 29 de marzo de 2006. Serie C No. 146. Párrafos 210-215.
[80] M.P. Mauricio González Cuervo.
[81] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[82] En escrito allegado a esta Corporación  el 5 de diciembre de 2012, el
Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH- afirma que “El
pueblo Sikuani es el grupo indígena con mayor presencia territorial en la
Orinoquía Colombiana, presente en los departamentos de Vichada, Arauca,
Casanare y Meta (…). La presión sobre la tierra y los recursos, el conflicto
con los colonos y el accionar de grupos armados al margen de la ley son
factores que promovieron la sedentarización. (…)”.
[83] Nota de Seguimiento No. 014-12, Segunda al Informe de Riesgo No. 018
de 2010, Informe del 8 de octubre de 2012, Defensoría Delegada para la
Prevención de Riesgos de Violaciones de Derechos Humanos y DIH, Sistema de
Alertas Tempranas –SAT. (Cuaderno de Revisión).
[84] Nota de Seguimiento No. 014-12, Segunda al Informe de Riesgo No. 018
de 2010, Informe del 8 de octubre de 2012, Defensoría Delegada para la
Prevención de Riesgos de Violaciones de Derechos Humanos y DIH, Sistema de
Alertas Tempranas –SAT. (Cuaderno de Revisión).
[85] El auto mencionado ordena en su numeral
tercero lo siguiente: “TERCERO: Por intermedio de la
Secretaría General de la
Corte Constitucional, OFICIAR a la
Defensoría del Pueblo,
los antecedentes del caso bajo revisión, para que en el término de diez (10)
días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación del presente auto,
realice una visita al lugar donde se asienta la comunidad Sikuani
Arizona-Cupepe y verifique la situación en la que se encuentran y los territorios
que solicitan titularizar. Allegar a esta Coporación un informe sobre la visita
realizada. Adicionalmente, informe (i) si tiene conocimiento sobre la
existencia de la comunidad indígena Sikuani Arizona-Cupepe asentada en el
municipio de Cumaribo, Vichada, (ii) si conoce el trámite de constitución del
resguardo de la comunidad mencionada y las problemáticas que alegan en el caso
concreto, y (iii) exprese lo que estime conveniente sobre el asunto. Para el
efecto, se le remitirá copia completa de la demanda y sus anexos”.
[86] La visita se realizó los días 18, 19, 20 y 21
de diciembre de 2012. La comisión institucional estuvo integrada por la
Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas, a cargo de la profesional
especializada, Alix Duarte Lizcano, abogada asesora de esta dependencia y el
Defensor Regional del Meta, el Doctor  Eduardo González. Por otra parte,
acompañaron la visita el Vicariato Apostólico de Puerto Gaitán, Pastoral Social
de Cumaribo, a través de su Director Presbítero, Leimar Romiel Quiroga Mateus y
la Lidereza de la Organización Indígena Sikuani  de Cumaribo, la señora Gladys
Hernández.
[87] Informe de la
Delegada para Indígenas y Comunidades Étnicas de la
Defensoría del Pueblo, páginas 13 y 14.
[88] Afirma la
Defensoría: “En lo relacionado con la
SALUD indicaron que es un derecho muy vulnerado, puesto que en las EPS y en el
hospital de Cumaribo, sus necesidades mínimas no son atendidas debidamente.
Manifestaron que es muy difícil movilizarse a pie desde el asentamiento al
pueblo con personas enfermas y que cuando llegan al municipio no encuentran
respuesta por parte de los prestadores de los servicios de salud. Por lo tanto,
consideran que las brigadas de salud y lo promotores de salud que existían con
el Decreto 1811, sería una manera de acceder a la atención en salud. (Folio 3
del informe de la Defensoría)
Señalan que los niños más pequeños de la
comunidad están afectados en su educación porque no cuentan desde hace dos (2)
años con profesor, ya que fue retirado por la
Secretaría de Educación y pese a que han solicitado a esta autoridad
departamental la reasignación no ha sido atendida su demanda” (Folio 3 del
informe de la Defensoría)
[89] Escrito allegado a la
Secretaria General de la
Corte Constitucional el 28 de noviembre de 2012. (Cuaderno de Revisión).
[90] Artículo 6º.  Estudio. El Instituto elaborará un
estudio socioeconómicos, jurídico y de tenencia y funcionalidad étnica y
cultural de las tierras de las comunidades, que versará principalmente sobre
los siguientes asuntos: a) Descripción física de la zona en la que se
encuentra el predio o terrenos propuestos para la constitución o ampliación del
resguardo; b) Las condiciones
agroecológicas del terreno y el uso actual y potencial de los suelos, teniendo
en cuenta sus particularidades culturales; c) Los antecedentes etnohistóricos; d) La descripción demográfica, determinando la población objeto del
programa realizar; e) La descripción
sociocultural; f) Los aspectos
socioeconómicos; g) La situación de
la tenencia de las tierras, especificando las formas, distribución y tipos de
tenencia; h) La delimitación del
área y el plano del terreno objeto de las diligencias; i) El estudio de la situación jurídica desde el
punto de vista de la propiedad de los terrenos que conformarán el resguardo, al
cual se adjuntarán los documentos que los indígenas y terceros ajenos a la
comunidad aporten y que les confieran algún derecho sobre el globo de terreno
delimitado; j) Un informe
relacionado con la explotación económica de las tierras en poder de la
comunidad, según sus usos, costumbres y cultura; k) Un informe sobre el cumplimiento de la función social de la
propiedad en el resguardo, según lo previsto en el parágrafo 3° del artículo 85
de la Ley 160 de 1994 y el presente Decreto, indicando las formas productivas y
específicas que se utilicen; l)
Disponibilidad de tierras en la zona para adelantar el programa requerido,
procurando cohesión y unidad del territorio; m) Determinación de las áreas de explotación por unidad productiva, las
áreas comunales, las de uso cultural y las de manejo ambiental, de acuerdo con
sus usos y costumbres; n) El perfil
de los programas y proyectos que permitan el mejoramiento de la calidad de vida
y el desarrollo socioeconómico de la comunidad objeto de estudio; ñ) La determinación cuantificada de las
necesidades de tierras de la comunidad; o) Las conclusiones y recomendaciones que fueren pertinentes. Ver
también artículo 11 del mismo Decreto.
[91] Artículo 10 del decreto 2164 de 1995.
[92] Anexo del escrito allegado por el Incoder el 28 de noviembre. Acta de
visita dentro del proceso de constitución de resguardo de la comunidad indígena
Arizona Cupepe, Cumaribo, Vichada, 20 al 26 de agosto de 2012. (Cuaderno de
Revisión).
[93] Folio 136 del cuaderno 3 del expediente de tutela.
[94] Las afirmaciones del INCODER, además son corroboradas por la
documentación allegada por la
Alcaldía Municipal de Cumaribo, en la cual se afirma que la aún no se
distinguen los linderos del territorio indígena y que se han presentado
conflictos con colonos que alegan que esa comunidad se encuentra en una finca.
Escrito allegado a la Corte Constitucional el 14 de diciembre de 2012.
[95] Escrito con fecha de 29 de noviembre de 2012. (Cuaderno de Revisión)
[96] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[97] Cfr. Sentencia T-704 de 2006
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[98] Informe de visita realizada por la
Defensoría del Pueblo, folio 3.
[99] El artículo 4 de la declaración de las Naciones Unidas  sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas he previsto que el ejercicio al derecho de la
libre determinación de los pueblos incluye su derecho a la autonomía y
autogobierno en lo que respecta a sus territorios.
[100] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. También puntualizó que “Por
otra parte, entre las más importantes manifestaciones del principio de
autonomía de las comunidades indígenas, se han señalado: i) el ejercicio de
facultades normativas y jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de
acuerdo con sus valores culturales propios y su cosmovisión (C.P., artículo
246); ii) el derecho de gobernarse por autoridades propias según sus usos y
costumbres (C.P., artículo 330); iii) una circunscripción electoral especial
para la elección de senadores y representantes (C.P., artículos 171 y 176) y; iv)
el pleno ejercicio del derecho de propiedad colectiva en sus resguardos y
territorios (C.P., artículos 63 y 329)”.