C-212-17
Sentencia C-212/17
INGRESO DE LA POLICIA NACIONAL A DOMICILIOS SIN PREVIA
ORDEN JUDICIAL  EN CASO DE IMPERIOSA NECESIDAD-Control judicial posterior de la regularidad de la
actuación judicial/CONTROL
JUDICIAL POSTERIOR AL ACCESO A DOMICILIO SIN MANDAMIENTO ESCRITO EN CASO DE
IMPERIOSA NECESIDAD CONTENIDO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Exhorto al Congreso/CONTROL JUDICIAL DE
ACCESO A DOMICILIO POR LA POLICIA
NACIONAL-Competencia del juez de
control de garantías, previa solicitud del interesado, en caso que no se dé
cumplimiento a la exhortación al Congreso de la República/DERECHO
FUNDAMENTAL A LA INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO-Control judicial como
elemento del núcleo esencial
Se constata
la exigencia constitucional del control judicial como elemento del núcleo
esencial del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, pero frente
la imposibilidad jurídica de identificar (i) el juez competente para realizar
este control rogado, (ii) el término y las condiciones para solicitarlo, (iii)
los aspectos procesales del control y (iv) los poderes del juez en desarrollo
de esta función, al existir reserva de ley en la materia, se exhorta al
Congreso de la República para que, en un término no superior al agotamiento de
las siguientes dos legislaturas, es decir, antes del 20 de junio de 2019,
expida una ley que defina estos aspectos. En el caso en el que al vencimiento
de este plazo, dicha ley no haya sido expedida, y en aras de garantizar el
principio de progresividad en el contenido prestacional del derecho fundamental
a la inviolabilidad del domicilio, dicho control judicial se realizará, a
petición de parte, ante el juez de control de garantías, mutatis mutandi, en
los términos y condiciones previstas para los allanamientos ordenados por la
Fiscalía General de la Nación. En este caso, teniendo en cuenta las diferencias
entre el control de los allanamientos y de estos accesos al domicilio, deberá
velarse por adaptar dicho control a las especificidades del acceso al domicilio
en condiciones de imperiosa necesidad.
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Precedente constitucional de la sentencia C-176 de
2007 sobre procedimiento posterior al ingreso a domicilios sin previa orden
judicial en caso de imperiosa necesidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE NORMA QUE AUN NO HA ENTRADO
EN VIGENCIA-Competencia de la Corte
Constitucional
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241.4 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de
la presente demanda, por dirigirse contra preceptos contenidos en la Ley 1801
de 2016. Es decir, se trata de una norma con rango y
fuerza de ley, controlable, por lo tanto, por esta Corte. A pesar de que al
momento de admitir la demanda, la norma cuestionada no estaba aún vigente, en
razón de estar sometida a un término suspensivo de vigencia, al momento de
proferir esta decisión ya se trata de una norma en plena vigencia. No obstante,
debe aclararse que incluso en el caso en el que se tratara de una norma con
vigencia latente al momento de ser juzgada su constitucionalidad, este hecho no
impediría el control de constitucionalidad, tal como lo ha realizado en
diferentes ocasiones esta Corte, al constatar que hay materia de juzgamiento
tanto en el caso del control de las normas derogadas, pero que siguen
produciendo efectos, como en el caso de aquellas que no han entrado aún a
regir, pero que lo harán.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL DE NORMA DEL CODIGO NACIONAL DE POLICIA DE
2016-Inexistencia a pesar de
identidad normativa preconstitucional contenida en decreto ley 1355 de 1970,
declarado exequible en sentencia C-176 de 2007
No existe una cosa juzgada relativa,
regla general del control de constitucionalidad vía acción pública de
inconstitucionalidad, implícita, es decir, aquella que “puede deducirse del
análisis integral del fallo, para concluir que el control no fue integral, sino
se contrajo a ciertos vicios de constitucionalidad”, ya que el contexto
normativo en el que se encontraba la norma que fue juzgada en 2007 era el de un
decreto ley preconstitucional, mientras que el nuevo Código permite realizar un
nuevo entendimiento de la norma bajo examen, no sólo en razón de una
interpretación sistemática acorde con el conjunto de disposiciones del Código
de Policía de 2016, sino porque el mismo artículo 163 incluyó contenidos
normativos novedosos, particularmente en el parágrafo, que modulan la lectura
de la norma bajo examen. En estos términos, la sentencia C-176 de 2007
constituye un precedente para la resolución del caso bajo estudio.
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Carácter excepcional
INTEGRACION
DE UNIDAD NORMATIVA-Condiciones para su procedencia
CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Alcance de la expresión “imperiosa necesidad” contenida en norma
sobre ingreso de la Policía Nacional a domicilio sin orden de autoridad
judicial competente
DERECHO FUNDAMENTAL A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Contenido y alcance
INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO-Pieza representativa del principio de separación entre lo público y lo
privado
La
inviolabilidad del domicilio constituye una de las piezas más representativas
del principio de separación entre lo público y lo privado, ya que excluye, en
principio, de la intervención estatal, espacios cerrados al público, que se
encuentran estrechamente vinculados con el ejercicio libre de la vida privada.
La salvaguarda del domicilio frente a las intromisiones públicas manifiesta, a
través de la protección de un espacio físico, la garantía misma del principio
de libertad en varias de sus manifestaciones, tales como el derecho a la
intimidad, “esencial en
una sociedad democrática respetuosa del valor de la autonomía”, al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad
de creencias y de cultos y a la libre expresión cultural y de ideas. El vínculo
que existe entre la protección del domicilio y la libertad, explica que la
misma garantía de reserva judicial para su limitación se encuentre tanto
respecto de la privación de la libertad, como en el acceso al domicilio
(artículo 28 de la Constitución) y en el acceso a las comunicaciones privadas
(artículo 15 de la Constitución). El domicilio, entendido en un sentido amplio,
se constituye así en un espacio excluido de la intervención pública, salvo la
presencia de motivos de interés público, previstos en la ley y verificados
previamente por una autoridad judicial, salvo en casos excepcionales
determinados y delimitados de manera clara por la ley.
INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Tratándose de un derecho constitucional, no reconoce prerrogativas
ilimitadas
Tratándose de un derecho
constitucional, la inviolabilidad del domicilio no reconoce prerrogativas
ilimitadas, lo que contrariaría, directa o indirectamente, la vigencia de otros
derechos constitucionales que quedarían desprotegidos por amparos absolutos e
inflexibles de este derecho. Por esta razón, esta Corte ha ponderado hipótesis
en las que el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio entre en
colisión con otros derechos, para efectos de determinar la razonabilidad de
limitaciones concretas a este derecho fundamental, al no exigir para el ingreso
ni orden judicial previa, ni autorización del morador.
INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO Y PROTECCION DE LA VIDA E INTEGRIDAD DE
PERSONAS CUANDO EN EL INTERIOR DEL INMUEBLE SE ESTAN MANIPULANDO FUEGOS
PIROTECNICOS, ARTIFICIALES, POLVORA O GLOBOS-Juicio estricto de proporcionalidad para resolver
tensión
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Pasos
PROCEDIMIENTO PREVIO Y POSTERIOR AL INGRESO DE POLICIA A DOMICILIO SIN
MANDAMIENTO ESCRITO-Contenido
y alcance
CONTROL JUDICIAL POSTERIOR AL ACCESO AL DOMICILIO SIN MANDAMIENTO
ESCRITO-Garantía
constitucional de la inviolabilidad del domicilio
CONTROL JUDICIAL POSTERIOR AL ACCESO AL DOMICILIO SIN MANDAMIENTO
ESCRITO-Juez competente que
debe realizar dicho control
DETERMINACION DEL JUEZ COMPETENTE PARA CONTROLAR LA IRREGULARIDAD DEL
ACCESO AL DOMICILIO SIN ORDEN PREVIA EN CASOS DE IMPERIOSA NECESIDAD-Reserva de ley
La reserva de ley en la determinación de las
competencias de las autoridades públicas, el término para su ejercicio y el
procedimiento mediante el cual se llevará a cabo dicho control es la
materialización misma de la cláusula de Estado de Derecho y se fundamenta en
(i) la atribución general de competencia que la Constitución realiza en cabeza
del Congreso de la República para la expedición de Códigos, (ii) el artículo 29
de la Constitución Política que erige la competencia legal en garantía del
derecho fundamental al debido proceso y (iii), en el presente caso, en la reserva
de ley específica prevista en el artículo 28 de la Constitución Política, al
exigir que la autoridad judicial encargada de velar por la protección de la
inviolabilidad del domicilio sea competente
Expediente: D-11630
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 163 (parcial) de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Actor: Sandra Milena Serrano
Cuarte y Yamile Albarracín Gallo.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá,
D.C., cinco (5) de abril de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la
prevista en el artículo 241.4 de la Constitución, una vez cumplidos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la Acción Pública
consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, las ciudadanas
Sandra Milena Serrano Cuarte y Yamile Albarracín Gallo, demandan la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 “Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Mediante providencia del 9 de
septiembre de 2016, el Magistrado sustanciador dispuso: admitir la demanda contra
la norma en mención, por la vulneración de los artículos 28, 32 y 250 de la
Constitución Política, al constatar que, respecto de estos cargos, se reunían
los requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de
la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos
242.2 y 278.5 de la Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de
que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y comunicar, de acuerdo
con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, la iniciación del mismo al
Presidente de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Carta, así como al Presidente del Congreso y al Ministro de Justicia y del
Derecho.
Se invitó a participar en el presente
juicio al Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la Policía
Nacional, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Alcaldía de Medellín, a la Alcaldía
de Barranquilla, a la  Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, a la Facultad de Derecho de la Universidad
Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes,
a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la
Universidad del Rosario, a la facultad de derecho de la Universidad de la
Sabana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la
facultad de derecho de la Universidad Libre, a la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de
la Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho, Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte, a la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede
la Corte a resolver sobre la presente demanda.
A. NORMAS DEMANDADAS
El siguiente es el texto de artículo 163
de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía
y Convivencia”, según aparece publicado en el Diario Oficial No. 49.949 de
29 de julio de 2016. Se resaltan los apartes demandados:
LEY 1801 DE 2016
(julio 29)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código Nacional de
Policía y Convivencia
“ARTÍCULO 163. INGRESO A INMUEBLE SIN ORDEN
ESCRITA. La Policía podrá penetrar en los domicilios, sin mandamiento
escrito, cuando fuere de imperiosa necesidad:
1. Para socorrer a alguien que de alguna manera pida
auxilio.
2. Para extinguir incendio o evitar su propagación o
remediar inundación o conjurar cualquier otra situación similar de peligro.
3. Para dar caza a animal rabioso o feroz.
4. Para proteger los bienes de personas ausentes,
cuando se descubra que un extraño ha penetrado violentamente o por cualquier
otro medio al domicilio de estas personas.
5. Cuando desde el interior de una casa o edificio se
proceda por la vía de hecho contra persona o propiedad que se halle fuera de
estos.
6. Para proteger la vida e integridad de las personas,
si en el interior del inmueble o domicilio se están manipulando o usando fuegos
pirotécnicos, juegos artificiales, pólvora o globos sin el debido cumplimiento
de los requisitos establecidos en la ley.
PARÁGRAFO 1o. El personal uniformado de la Policía
Nacional que realice un ingreso a inmueble sin orden escrita, de inmediato
rendirá informe escrito a su superior, con copia al propietario, poseedor o
tenedor del inmueble, donde conste la razón por la cual se realizó el ingreso.
Si el propietario, poseedor o tenedor considera que no había razón para el
ingreso o que se hizo de manera inapropiada, podrá informar a las autoridades
competentes. En todo caso,
previo al ingreso al inmueble, las personas podrán exigir la plena
identificación de la autoridad a fin de evitar la suplantación, verificación a
realizar mediante mecanismos provistos o aceptados por la autoridad policial.
PARÁGRAFO 2o. El personal uniformado de la Policía
Nacional, por razones propias de sus funciones, podrá ingresar sin orden
escrita a un bien inmueble cuando esté abierto al público”.
B. LA DEMANDA
Las ciudadanas Sandra Milena Serrano Cuarte y Yamile
Albarracín Gallo, demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo
163 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de
Policía y Convivencia”, por considerar que al permitir a la Policía
penetrar en domicilios, sin que sea necesario un mandamiento judicial escrito y
previo, en las hipótesis allí consagradas, se desconocerían los artículos 28 de
la Constitución Política, relativo al a reserva judicial en la materia; el
artículo 32 de la Constitución, el que sólo excepciona el requisito de orden
judicial cuando se trate de capturar a una persona en estado de flagrancia; y
el artículo 250 de la Constitución, que exige de la Fiscalía, el cumplimiento
de deberes previos, y en algunos casos posteriores, frente al juez con función
de control de garantías, para la adopción de medidas tales como la privación de
la libertad, los registros y los allanamientos.
Consideran las demandantes que del cotejo entre la
norma demandada y los artículos constitucionales referidos, surge con nitidez
la contradicción que conduciría a la declaratoria de inconstitucionalidad, ya
que la Constitución sólo autoriza a las autoridades administrativas para
penetrar en el domicilio de alguien, con fines de la captura del delincuente en
estado de flagrancia, mientras que aquí se autoriza para desconocer la reserva
judicial en la materia, por causales no previstas como excepción a la regla por
la Constitución Política.
Por su parte, respecto del parágrafo 1, consideran que
la inconstitucionalidad surge del procedimiento que exige informar con
posterioridad al acceso al domicilio, al superior jerárquico, cuando en
realidad quien tiene atribuida constitucionalmente la competencia para
controlar la validez de los registros y allanamientos es el juez de control de
garantías.
C. INTERVENCIONES
1. De entidades públicas
a. Ministerio de Justicia y del Derecho
En nombre del ministerio, la Directora de Desarrollo
del Derecho y del Ordenamiento Jurídico[1],
solicita que respecto de los cinco primeros numerales demandados, la Corte se
esté a lo resuelto en la sentencia C-176 de 2007, por haber operado el fenómeno
de la cosa juzgada material.
Respecto del numeral sexto y del parágrafo primero,
solicita la declaratoria de exequibilidad.  Considera que las mismas razones
que condujeron a declarar la constitucionalidad de los cinco primeros
numerales, debería conducir a validar la constitucionalidad del numeral sexto. Explica
que el legislador tiene competencia para establecer las excepciones a la
exigencia de mandato judicial, a condición de superar un examen de ponderación.
Considera que la finalidad que justifica la excepción prevista en el numeral
sexto radica en la protección de la vida e integridad de las personas. A su juicio,
la inviolabilidad del domicilio debe ceder frente a la apremiante e inaplazable
necesidad de proteger otros derechos fundamentales que se encuentren en grave e
inminente peligro de ser vulnerados. En cuanto al juicio de proporcionalidad,
expresa que la medida busca un objetivo constitucionalmente válido, es adecuada
y necesaria para permitir el cumplimiento de la obligación de proteger a las
personas que se encuentren manipulando pólvora o instrumentos afines y es
proporcional stricto sensu ya que la excepción sólo opera frente a un
riesgo grave e inminente del núcleo esencial de los derechos a la vida y a la
integridad de las personas y, por lo tanto, considera que no sacrifica derechos
o valores de mayor importancia.
En cuanto al parágrafo demandado, considera que se
trata del desarrollo de una exigencia incluida por la misma sentencia C-176 de
2007. En este sentido, sostiene que la norma demandada es una mejora respecto
de la presente en el Código Nacional de Policía anterior.
b. Policía Nacional
El Secretario General de la Policía Nacional[2]
interviene para solicitar la inhibición de la Corte Constitucional en el
presente caso. Considera que las demandantes confunden normas relativas al
proceso penal, como las relativas al juez de control de garantías, con las
propias del Código Nacional de Policía, los que tienen finalidades diferentes.
Por esta razón considera que la demanda carece de claridad. En su concepto la
demanda no reúne el requisito de certeza “al no diferenciar el derecho penal
del nuevo contexto propuesto por el legislador al expedir la Ley 1801 del 29 de
julio de 2016”. A su juicio, la demanda tampoco cumple el requisito de
especificidad porque confunde el ingreso al domicilio por razones de imperiosa
necesidad, con los allanamientos penales y “Por ello se pierde de vista la especificidad
ínsita en el prenotado artículo 163”. Para el interviniente, la demanda
adolece de vaguedad, indeterminación e imprecisión, que no permiten dudar
respecto de la constitucionalidad de las normas demandadas. Finalmente, sostiene
que la demanda es impertinente e insuficiente porque las normas demandadas “no
tienen como finalidad fisurar el derecho a la libertad ni molestar a una
persona en su familia, apresarla, arrestarla, detenerla o, en general,
registrar su domicilio privado”.
En su concepto, las normas demandadas encuentran
soporte en el principio de solidaridad, el que no podría implicar que la
Policía Nacional actúe en tales hipótesis.
Subsidiariamente, defiende la constitucionalidad de
las normas demandadas. Explica que éstas ya se encontraban en la codificación
anterior. Resalta su carácter preventivo, de acuerdo con el artículo 1 del
mismo Código de 2016, lo que diferencia estas medidas, de las penales. Resalta
la autonomía del derecho de policía respecto del derecho civil, el penal y el
administrativo. Resalta que la norma equivalente del Código de 1970, ya había
sido objeto de control de constitucionalidad, mediante la sentencia C-176 de
2007, salvo lo relativo al numeral sexto y al parágrafo controvertido.
Considera que el numeral sexto también prevé un evento de imperiosa necesidad y
desarrolla la Ley 670 de 2001, relativa al manejo de artículos pirotécnicos y
que restringe su utilización en lugares confinados. Agrega que la norma busca
materializar los mandatos de los artículos 2 y 218 de la Constitución, así como
la prevalencia del interés general, sobre el particular.
Para ilustrar la necesidad de la autorización de
ingreso prevista en el numeral sexto, el interviniente explica una serie de
casos en los que, el ingreso de la policía resultaba necesario para proteger la
vida y la integridad personal de niños dejados en sus residencias, sin la
supervisión de un adulto responsable.
En lo que concierne la constitucionalidad del
parágrafo demandado, el interviniente considera que la vulneración del artículo
32 de la Constitución sólo resulta de una confusión entre las normas penales y
las de policía, de naturaleza meramente preventiva. En su sentir, el parágrafo
es una norma garantista que busca evitar abusos y permite los controles previos
y posteriores a esta actividad.
Concluye que privar a la policía de tales poderes,
equivaldría a obligarlas a esperar a que la vulneración de derechos se
materialice, para poder actuar.
c. Ministerio de Defensa Nacional
A través de apoderada[3],
el Ministerio interviene para solicitar la inhibición de la Corte
Constitucional y, en su defecto, la declaratoria de exequibilidad de las normas
demandadas. Considera que el cargo formulado padece de “impertinencia y
insuficiencia” ya que las normas cuestionadas no buscan afectar el derecho
a la libertad, ni molestar a las personas en su domicilio, apresarla,
arrestarla o registrar su domicilio privado. Sostiene que las normas pretenden
materializar el derecho a la seguridad de las personas y de sus bienes, a
través del ingreso a los inmuebles. A su juicio, se trata de una medida
indispensable para el cumplimiento de las funciones de la Policía no en contra
de las personas, sino en su beneficio. Agrega que el fundamento de estas normas
es el principio de solidaridad social. Por estas razones, solicita la inhibición
de la Corte.
Fundamenta la solicitud de declaratoria de
exequibilidad en la necesidad de contar con dichos instrumentos para combatir
eficazmente hechos que impiden el normal desenvolvimiento de la vida en
sociedad. Resalta el carácter preventivo de la policía administrativa, aunque
sostiene que las normas demandadas otorgan “los elementos necesarios para
combatir de manera frontal y radical, las conductas que atentan contra la
sociedad”. A su juicio, la demanda resulta de una confusión entre el derecho
policivo y el derecho penal. Recuerda que la norma equivalente a la demandada,
fue declarada exequible mediante la sentencia C-176 de 2007. Realiza una
comparación entre las normas demandadas en aquella ocasión y en el presente
caso y las razones para declarar su constitucionalidad, para concluir que
dichas normas son constitucionales. Respecto del numeral sexto, sostiene que
debe ser entendida en los términos de la Ley 670 de 2001, para concluir de
manera similar a como se decidió respecto de los cinco primeros numerales.
d. Defensoría del Pueblo
La Defensora delegada para asuntos constitucionales y
legales[4]
solicita que la Corte Constitucional declare la exequibilidad de los seis
numerales demandados, pero la inexequibilidad del parágrafo segundo, no
demandado. En cuanto a los primeros cinco numerales, la interviniente considera
que existe cosa juzgada en la sentencia C-176 de 2007. Considera que la
constitucionalidad de los numerales demandados se fundamenta en la
excepcionalidad de las circunstancias que autorizan el ingreso al domicilio sin
orden judicial que buscan preservar derechos y principios constitucionales.
Respecto del parágrafo primero, considera que se trata de formalidades
razonables que no excluyen el control judicial de la actuación policial.
Respecto del parágrafo segundo, no demandado, la
interviniente considera que permitir a las autoridades de policía el ingreso a
establecimiento abierto al público, sin orden judicial, vulnera la
inviolabilidad del domicilio prevista en el artículo 28 de la Constitución. A
su juicio, esta excepción no se adecúa a las exigencias previstas en la
sentencia C-256 de 2008, relativas a la prevención y a circunstancias de
imperiosa necesidad que justifiquen la actuación policiva. Considera que, al
prever solamente el acceso al inmueble “por razones propias de sus funciones”,
el legislador otorga una autorización amplia, basada en una causal “ambigua
e indeterminada” que permite a la policía gozar de discrecionalidad para
ejercer esta facultad. Agrega que ya el nuevo Código Nacional de Policía prevé
en su artículo 162, nueve casos en los que los alcaldes podrán ordenar el
registro de domicilios o de sitios abiertos al público, sin necesidad de orden
judicial, razón por la cual no existe necesidad, a su juicio, de esta
autorización amplia del parágrafo segundo.
e. Alcaldía de Medellín
El Alcalde de Medellín[5]
interviene para defender la constitucionalidad de las normas demandadas.
Considera que el legislador goza de competencia para prever las hipótesis que
facultan la realización de allanamientos y registros a un domicilio, de acuerdo
con la sentencia C-806 de 2009 y, por lo tanto, considera que lo que hizo el
legislador en el presente caso, fue ejercer dicha facultad. Para sustentar la
constitucionalidad de las normas, el interviniente refiere las sentencias C-519
de 2007, C-041 de 1994 y C-176 de 2007 que analizó la constitucionalidad de los
cinco primeros numerales aquí demandados, previstos en el Código de Policía
anterior. Respecto del numeral sexto, considera que sigue los lineamientos de
la Corte Constitucional ya que busca proteger la vida, honra, bienes y
seguridad de las personas a través de la medida de ingreso al domicilio y se
justifica en razón de la peligrosidad de los elementos pirotécnicos.
En cuanto al parágrafo primero, considera que no se
evidencia la inconstitucionalidad, ya que la función de los jueces de control
de garantías, en su concepto, se limita a la actuación penal, por lo que en la
actividad policiva, éste no tendría competencia. A su juicio, el informe
permitirá la determinación de responsabilidades administrativas y judiciales
por abuso de autoridad, pero no la actividad del juez de control de garantías.
2. Intervenciones de organizaciones académicas y
de universidades
a. Instituto Colombiano de Derecho Procesal
En nombre del Instituto, uno de sus miembros[6] solicita que las normas
demandadas sean declaradas exequibles. Explica que como garantía de la libertad
personal, la Constitución exige la intervención de las tres ramas del poder
público para su restricción: el legislador debe definir los motivos, el juez
debe librar la orden y la administración se encarga de su ejecución. Considera
que la inviolabilidad del domicilio privado es una prolongación de la
protección de la libertad personal. Considera que dicha protección se extiende
no sólo al concepto civil de domicilio, entendido como el lugar de residencia
permanente, sino a los transitorios, como los hoteles e incluso frente a las
oficinas particulares.
Explica que para proteger las libertades
públicas y los derechos individuales, el derecho de policía debe respetar el
Estado de Derecho y, en este sentido, la Corte analizó la constitucionalidad de
la norma equivalente a la demandada, presente en el artículo 83 del Decreto Ley
1355 de 1970. Precisa que, respecto del Código anterior, sólo se agregó el
numeral 6 y los dos parágrafos. Por esta razón, respecto de los cinco primeros
numerales, considera que deberá reiterarse el precedente de la sentencia C-176
de 2007. Respecto del numeral sexto, considera que, a partir del mismo
razonamiento desarrollado en la decisión de 2007, la Corte deberá declarar su
constitucionalidad, al tratarse de medidas necesarias para proteger la vida y
la integridad personal de las personas.  En cuanto al parágrafo, considera que
se trata de garantías que permiten el control sobre la actuación policiva y
permite, al dejar constancia de lo actuado, la determinación de las posibles
responsabilidades por lo realizado. A su juicio, el deber de identificación de
la autoridad armoniza los derechos del morador o propietario, con el ejercicio
de los deberes de las autoridades de policía.
Considera el interviniente que deben tomarse
en consideración las reglas establecidas en la sentencia C-806 de 2009,
relativas a las condiciones de la constitucionalidad de las medidas
legislativas que se refieran al acceso al domicilio privado y se precisó que el
legislador puede desarrollar los eventos en los que no es necesaria la orden
judicial previa.
b. Academia Colombiana de Jurisprudencia
En representación de la Academia, uno de sus
miembros[7]
solicita que se declare la existencia de cosa juzgada parcial. En su concepto,
respecto de los cinco primeros numerales demandados existe cosa juzgada
constitucional.  En cuanto al numeral sexto, sostiene que realizado un “test
de ponderación”, se concluye que la medida resulta útil y adecuada para la
protección de la vida y de la integridad de las personas y resulta proporcional
al no implicar una restricción permanente de la inviolabilidad del domicilio,
sino una medida excepcional.
Respecto del parágrafo demandado, considera
que resulta constitucional, porque dicho informe no excluye el control
posterior realizado por el juez competente, previsto en el artículo 250 de la
Constitución, de acuerdo con lo exigido por la sentencia C-176 de 2007. En este
sentido, solicita la declaratoria de la constitucionalidad condicionada del
parágrafo primero demandado.
c. Universidad del Rosario
El coordinador del área de Derecho Penal del
Consultorio Jurídico de la Universidad del Rosario[8], considera que las
normas demandadas son inconstitucionales, porque afectan el núcleo esencial de
los derechos a la libertad personal y al domicilio, así como a la intimidad.
Considera que las expresiones “imperiosa necesidad”, y “cualquier
otra situación de peligro”, aquí demandadas, son ambiguas y dejan la
actuación al criterio de los policías. Considera, además, que muchos de los
supuestos son inútiles, toda vez que ya están previstos como excepciones a la
inviolabilidad del domicilio. Finalmente, a su juicio, el control de la
regularidad de la actuación policiva debe ser judicial y no simplemente
administrativo, como lo prevé el parágrafo demandado.
d. Universidad Externado de Colombia
El Director del Grupo de Investigaciones en
Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia[9], remite el concepto
elaborado por dicho grupo en el que se solicita la declaratoria de
exequibilidad de las normas demandadas. Considera que la demanda plantea dos
problemas jurídicos distintos, uno relativo a la inviolabilidad del domicilio y
otro relativo a la competencia del juez de control de garantías respecto de los
registros y allanamientos.
El interviniente resalta el carácter no
absoluto de los derechos fundamentales, que se evidencia en el caso de
tensiones entre los distintos derechos y los intereses y debe ser resuelto a
través de un ejercicio de ponderación. Recuerda que la Corte Constitucional ya
declaró la constitucionalidad de otras excepciones a la inviolabilidad del
domicilio, sistematizadas en la sentencia C-256 de 2008, para proteger bienes
jurídicos superiores como la seguridad, la vida, honra y bienes de los
ciudadanos y fundamentado en el principio de solidaridad social y la
prevalencia del interés general sobre el particular (artículos 1, 2, 11 y 95 de
la Constitución). Resalta la coincidencia parcial entre la demanda actual y la
decidida mediante la sentencia C-176 de 2007. Realiza un análisis individual de
la constitucionalidad de cada uno de los numerales demandados, para concluir
que, en todos los casos, se busca proteger un bien constitucionalmente
importante y la medida es adecuada. Respecto del numeral sexto, el
interviniente resalta la peligrosidad de la manipulación de pólvora en lugares
cerrados, lo que justifica la intervención policial para proteger no sólo a los
moradores, sino a los vecinos y transeúntes.
El interviniente considera que si bien el
artículo se refiere a la imperiosa necesidad para el acceso al domicilio, las
causales que lo desarrollan son suficientemente precisas para evitar la
arbitrariedad. Concluye que las medidas cuestionadas se encuentran justificadas
por la necesidad y la urgencia de proteger los derechos fundamentales y los
bienes jurídicos que se encuentran en riesgo y, por lo tanto, se trata de
medidas razonables y proporcionadas.
En cuanto a la actividad del juez de control
de garantías, considera que no se afecta su competencia, ya que la norma no
dispone que dicha función sea excluida de este juez. A su juicio, el control
administrativo que prevé la norma, no excluye el control judicial posterior al
ingreso al domicilio. Por lo tanto, indica que la norma debe ser objeto de una
lectura sistemática que conducirá a su declaratoria de constitucionalidad.
e. Universidad del Norte
Por medio de uno de sus profesores de Derecho
Penal[10],
la Universidad del Norte interviene para cuestionar la constitucionalidad de
las normas demandadas. Propone realizar una interpretación sistemática de las
normas, en el contexto del Código Nacional de Policía, en particular, respecto
de sus fines de prevención de conductas punibles. El interviniente refiere las
normas que protegen el derecho a la intimidad en el Código de Procedimiento
Penal y destaca el carácter no absoluto de este derecho y debe ceder frente al
interés general. Considera que las excepciones a la intervención previa del
juez de control de garantías debe ser objeto de un test de proporcionalidad. Sostiene
que las causales previstas en la norma demandada, describen situaciones de
emergencia y se justifican, según el caso, como casos fortuitos, fuerza mayor,
estado de necesidad y legítima defensa. Considera, no obstante, que las normas
demandadas convierten la excepción (que no se requiera autorización judicial),
en la regla y, en este sentido, contravienen la Constitución, al vulnerar
derechos fundamentales, como la intimidad. En su concepto, la norma no es
necesaria e involucra un riesgo importante para los derechos de las personas e
interfieren en la regulación del artículo 32 del Código Penal.
D. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA
NACIÓN
La Procuradora General de la Nación (e), mediante el
concepto 006193, fechado el 26 de octubre de 2016, solicita que la Corte decida
estarse a lo resuelto en la sentencia C-176 de 2007. De manera preliminar, el
concepto estudia la posibilidad de controlar la constitucionalidad de normas
que no han entrado aún a regir, como lo son las actualmente demandadas. Para
esto, refiere la sentencia C-728 de 2015.
Refiere que las circunstancias de “imperiosa
necesidad” que justifican el acceso a domicilio sin orden judicial, por la
posible vulneración de los artículos 28, 32 y 250 de la Constitución, ya fue
decidido por la sentencia C-176 de 2007 y entre las normas allí examinadas y
las ahora cuestionadas, existe identidad
II. CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
1.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es
competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra preceptos
contenidos en la Ley 1801 de 2016. Es decir, se trata
de una norma con rango y fuerza de ley, controlable, por lo tanto, por esta
Corte. A pesar de que al momento de admitir la demanda, la norma cuestionada no
estaba aún vigente, en razón de estar sometida a un término suspensivo de
vigencia, al momento de proferir esta decisión ya se trata de una norma en
plena vigencia[11]. No obstante, debe
aclararse que incluso en el caso en el que se tratara de una norma con vigencia
latente al momento de ser juzgada su constitucionalidad, este hecho no
impediría el control de constitucionalidad, tal como lo ha realizado en
diferentes ocasiones esta Corte, al constatar que hay materia de juzgamiento
tanto en el caso del control de las normas derogadas, pero que siguen
produciendo efectos[12], como en el caso de
aquellas que no han entrado aún a regir, pero que lo harán[13].
B. LA APTITUD DE LA DEMANDA
2.
En su intervención, la Policía Nacional
solicita que la Corte Constitucional se inhiba de adoptar una decisión de fondo
en el presente caso porque, a su juicio, el demandante confunde las normas
propias del procedimiento penal, relativas al rol del juez de control de
garantías en los allanamientos con fines penales, con los procedimientos
policivos que regula la Ley 1801 de 2016. Esta solicitud apunta a un posible
defecto de certeza en la argumentación expuesta como concepto de la violación.
La certeza implica que el ciudadano demande una norma existente, no imaginada o
supuesta y que no realice una indebida interpretación de la misma por
insuficiente, aislada, ilógica o contradictoria[14].
Ahora bien, el demandante considera que al prever, en el parágrafo demandado,
que con posterioridad al acceso al domicilio, el agente de policía deberá
elaborar un informe con destino a su superior jerárquico dentro de la Policía y
con copia al propietario, poseedor o tenedor, no parece realizar, a primera
vista, una interpretación errada de la norma en el sentido de que no se prevé
un control judicial posterior[15].
En este sentido, la demanda plantea una verdadera cuestión de relevancia
constitucional, que surge de una lectura lógica del tenor literal de la norma
demandada. Por consiguiente, la solicitud de inhibición expuesta no será
aceptada.
3.
Por otra parte, el Ministerio de Defensa
también solicita la inhibición de la Corte Constitucional al considerar que la
demanda adolece de impertinencia e insuficiencia ya que, en su concepto, las
normas cuestionadas no buscan afectar el derecho a la libertad, ni molestar a
las personas en su domicilio, apresarla, arrestarla o registrar su domicilio
privado, sino pretenden hacer efectivo el derecho a la seguridad de las
personas y de sus bienes, a través del ingreso a los inmuebles. Así, la medida
sería un instrumento necesario para que la Policía cumpla eficazmente sus
funciones en favor de las personas, en desarrollo del principio de solidaridad
social. Esta solicitud de inhibición tampoco será aceptada ya que los
argumentos expuestos no demuestran la ineptitud de la demanda, sino pretenden
justificar la constitucionalidad de las normas cuestionadas. En este sentido,
estos argumentos serán considerados a efectos de declarar la constitucionalidad
o inconstitucionalidad en el presente juicio.
C. LA COSA JUZGADA RESPECTO DE LA SENTENCIA C-176 DE
2007
4.      El Decreto-Ley 1355 del 4 de agosto de
1970, “Por el cual se dictan normas sobre Policía” introdujo en
su artículo 83 una serie de normas que, en cierta medida coinciden con las aquí
demandadas y que se encuentran presentes en el artículo
163 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de
Policía y Convivencia”. Teniendo en cuenta que la norma presente en el
artículo 83 del Decreto-Ley 1355 de 1970 fue declarada exequible mediante la
sentencia C-176 de 2007, resulta necesario: (a) comparar las normas presentes
en la codificación de 1970 y la de 2016; (b) cotejar los problemas jurídicos
planteados en la decisión de 2007 y el presente en el caso bajo examen; y (c)
la ratio decidendi de la decisión de 2007, esto con el fin de determinar
(d) la decisión que debe adoptarse en el presente caso.
a) El cotejo normativo
ARTÍCULO
83 DEL DECRETO LEY 1355 DE 1970
ARTÍCULO
163 DE LA LEY 1801 DE 2016
ARTICULO 83.-
La policía podrá penetrar en los domicilios, sin
mandamiento escrito, cuando fuere de imperiosa necesidad:
1o) Para socorrer a alguien que de alguna manera
pida auxilio;
2o) Para extinguir incendio o evitar su propagación,
o remediar inundación, o conjurar cualquier otra situación similar de
peligro;
3o) Para dar caza a animal rabioso o feroz;
4o) Para proteger los bienes de personas ausentes,
cuando se descubra que un extraño ha penetrado violentamente o por cualquier
otro medio al domicilio de estas personas;
5o) Cuando desde el interior de una casa o edificio
se proceda por la vía de hecho contra persona o propiedad que se halle fuera
de éstos.
ARTÍCULO 163. INGRESO A INMUEBLE SIN ORDEN ESCRITA.
La Policía podrá penetrar en los domicilios, sin mandamiento escrito, cuando
fuere de imperiosa necesidad:
1. Para socorrer a alguien que de alguna manera pida
auxilio.
2. Para extinguir incendio o evitar su propagación o
remediar inundación o conjurar cualquier otra situación similar de peligro.
3. Para dar caza a animal rabioso o feroz.
4. Para proteger los bienes de personas ausentes,
cuando se descubra que un extraño ha penetrado violentamente o por cualquier
otro medio al domicilio de estas personas.
5. Cuando desde el interior de una casa o edificio
se proceda por la vía de hecho contra persona o propiedad que se halle fuera
de estos.
6. Para proteger la vida e integridad de las
personas, si en el interior del inmueble o domicilio se están manipulando o
usando fuegos pirotécnicos, juegos artificiales, pólvora o globos sin el
debido cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.
PARÁGRAFO 1o. El personal uniformado de la Policía
Nacional que realice un ingreso a inmueble sin orden escrita, de inmediato
rendirá informe escrito a su superior, con copia al propietario, poseedor o
tenedor del inmueble, donde conste la razón por la cual se realizó el
ingreso. Si el propietario, poseedor o tenedor considera que no había razón
para el ingreso o que se hizo de manera inapropiada, podrá informar a las
autoridades competentes. En todo caso, previo al ingreso al inmueble, las
personas podrán exigir la plena identificación de la autoridad a fin de
evitar la suplantación, verificación a realizar mediante mecanismos provistos
o aceptados por la autoridad policial.
PARÁGRAFO 2o. El personal uniformado de la Policía
Nacional, por razones propias de sus funciones, podrá ingresar sin orden
escrita a un bien inmueble cuando esté abierto al público”.
5.      El enunciado de ambas disposiciones, así
como los cinco primeros numerales de las mismas coinciden exactamente. La Ley
1801 de 2016 introdujo solamente un numeral adicional (numeral sexto) y dos
parágrafos.
b) La comparación de los problemas
jurídicos
6.      La demanda formulada en 2007 contra el
artículo 83 del Decreto-Ley 1355 de 1970 consideraba que “allanar domicilios
sin mandamiento escrito, vulnera los artículos 28 y 32 de la Carta, en tanto
que, salvo el caso de flagrancia, “en ninguna parte del texto constitucional se
consagró excepción alguna para que la policía nacional pudiera ordenar
registros y allanamiento, ello es competencia exclusiva y excluyente de las
autoridades judiciales”[16].
Por consiguiente, el problema jurídico que resolvió la Corte Constitucional
consistió en determinar “si la autorización que el artículo 83 del Decreto
1355 de 1970 otorga (sic) a la Policía para penetrar un domicilio, sin
mandamiento escrito, en los casos de imperiosa necesidad que la norma describe,
viola el derecho de inviolabilidad del domicilio”.  En el presente caso la
demanda que las ciudadanas formulan contra el artículo 163 de la Ley 1801 de
2016 considera igualmente que la autorización concedida a la Policía Nacional
para ingresar a un domicilio, sin orden judicial previa, desconoce los
artículos 28 y 32 de la Constitución Política, los que expresamente protegen la
inviolabilidad del domicilio a través de una regla general que exige una
autorización judicial previa y una única excepción, relativa a la captura de un
delincuente en estado de flagrancia. En este sentido, se trata de problemas
jurídicos idénticos. Debe advertirse que la acusación de vulneración del
artículo 250 de la Constitución Política se refiere al parágrafo primero del
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, el que no fue examinado en la sentencia de
2007 y, por lo tanto, resulta irrelevante este cargo para efectos de la
determinación de la cosa juzgada.
c) La ratio decidendi de
la sentencia C-176 de 2007
7.      Luego de resaltar la importancia de la
inviolabilidad del domicilio en el sistema constitucional colombiano[17], la Corte
Constitucional reiteró el carácter no absoluto, sino relativo de los derechos
constitucionales, el que justifica en principio la limitación del derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio[18]
y formuló la siguiente regla: “la rigurosa garantía de orden judicial previa
a las diligencias de registro y allanamiento del domicilio puede limitarse por
el legislador en casos excepcionales cuando un derecho fundamental se encuentra
en grave o inminente peligro, en cuyas situaciones la autoridad administrativa
autorizada por la ley para ordenar la medida debe ajustarse al objetivo de la
medida (protección del derecho fundamental afectado o cumplimiento de un deber
constitucional), debe ser necesaria, razonable y proporcional a la finalidad
que persigue”.
8.
A partir de esta
regla, la Corte realizó un examen general de la constitucionalidad de la norma
que permitía el acceso al domicilio sin orden judicial previa y consideró que: “(…)
la propia norma acusada no sólo establece, de manera taxativa, las
situaciones en los que se autoriza el allanamiento por "imperiosa
necesidad", sino que muestra la excepcionalidad de la medida y la
condiciona a situaciones extremas de inexcusable intervención policiva. De
hecho, el significado usual de la expresión muestra que las autoridades de
policía solamente están autorizadas a aplicar la norma demandada en casos
límite, esto es, en situaciones extremas que requieren la intervención urgente
y obligatoria de aquellas autoridades para preservar los derechos o intereses
que se encuentran en grave riesgo de afectarse”. “Entendido, entonces,
que las excepciones previstas en el artículo 83 del Código de Policía deben
interpretarse, todas, en el contexto general de la disposición que se refiere a
situaciones que deben valorarse de acuerdo con su naturaleza taxativa, urgente,
extrema e indispensable para proteger derechos fundamentales (…)”.
9.      A continuación, la Corte examinó
detalladamente las cinco hipótesis en las que la norma demandada autorizaba el
ingreso al domicilio sin mediar orden judicial: “Las situaciones de
"imperiosa necesidad" que autorizan a la Policía a intervenir
domicilios sin decisión judicial previa que lo autorice, son:
1). "Para socorrer a alguien que de
alguna manera pida auxilio". A juicio de la Corte, este caso plantea la
protección, de un lado, del derecho a la inviolabilidad del domicilio y, de
otro, el cumplimiento del deber de obrar conforme al principio de solidaridad
social. En efecto, la solicitud de ayuda que un particular hace a la Policía no
sólo podría implicar una autorización tácita de ingreso al domicilio, sino el
deber de todo ciudadano de responder con acciones humanitarias ante situaciones
que ponen en peligro la salud y vida de las personas.
Además de lo anterior, la Sala opina que
la excepción a la reserva judicial para penetrar al domicilio de una persona en
caso de público auxilio, desarrolla objetivos constitucionalmente válidos, pues
concreta el derecho de disposición del titular del domicilio (no debe perderse
de vista que el morador es quien solicita la intervención de terceros), el
deber de solidaridad de los ciudadanos frente a situaciones de peligro o riesgo
a la vida, honra y bienes de los residentes en Colombia y, al mismo tiempo,
protege derechos que pueden resultar gravemente afectados al interior del
domicilio (artículos 1º, 2º, 11, 16 y 95 de la Carta, entre otros). De igual
manera, la Corte considera que esa restricción a la garantía de inviolabilidad
del domicilio resulta adecuada y necesaria para proteger otros derechos
fundamentales, tales como la vida, salud e integridad de las personas cuyo
socorro se implora públicamente, como quiera que la intervención de terceros
puede resultar útil y adecuada para la protección de personas que se encuentran
indefensas al interior de una residencia. Finalmente, la Corte considera que la
medida es proporcional stricto sensu, en tanto que el ingreso de la Policía,
sin orden judicial previo, al domicilio de quien solicita auxilio públicamente
no es de tal magnitud que anule el derecho a la inviolabilidad de domicilio,
puesto que una de las principales características de ese derecho es la facultad
de disposición del titular y su naturaleza relativa frente a la protección de
otros derechos también de rango superior. De ahí que, en casos de extrema
necesidad valorada por quien se encuentra al interior del domicilio, autoriza
la intervención de la policía, sin orden judicial previa. En consecuencia, la
Sala encuentra que esa situación no sólo no viola la Constitución sino que la
desarrolla.
2). "Para extinguir incendio o
evitar su propagación, o remediar inundación o conjurar cualquier otra
situación similar de peligro" o, 3) "para dar caza a animal rabioso o
feroz". Al igual que la situación anterior, el ingreso al domicilio en
estas circunstancias implica una acción humanitaria ante una situación que pone
en peligro la vida o la salud, no solamente del morador de la vivienda, sino de
la comunidad en la que se encuentra. De ahí que esas autorizaciones responden
al deber constitucional que se impone a todos los ciudadanos y al imperativo
superior de las autoridades de proteger la vida, honra, bienes, derechos y
libertades de los ciudadanos (artículos 95 y 2º de la Carta). De igual manera,
la Sala encuentra que la urgencia con que se requiere la medida avala la
excepción a la reserva judicial, pues resulta adecuada, razonable y
proporcional para la defensa de los derechos fundamentales y colectivos.
4). "Para proteger los bienes a
personas ausentes, cuando se descubra que un extraño ha penetrado violentamente
o por cualquier otro medio al domicilio de estas personas". La
interpretación literal de esa disposición muestra que la autorización a la
Policía de ingreso a la morada sin orden judicial responde a una típica
actuación de policía que se dirige a mantener las condiciones necesarias para
el ejercicio de los derechos y para asegurar la convivencia pacífica de los
ciudadanos. Ahora, además de que esa medida desarrolla objetivos
constitucionalmente válidos, la Sala considera que resulta necesaria, adecuada
y proporcional para la defensa de los derechos y libertades ciudadanas.
5). "Cuando desde el interior de una
casa o edificio se proceda por la vía de hecho contra persona o propiedad que
se halle fuera de éstos".
40. A pesar de que, a primera vista,
podría considerarse que esa disposición es ambigua o confusa que le permitiría
a la Policía amplia discrecionalidad en la valoración de la situación, lo cual
podría resultar contrario a la Constitución, la lectura detenida de la misma
muestra que ésta también regula situaciones extremas, definidas y de urgente
reacción por parte de las autoridades de policía. En efecto, el texto normativo
objeto de análisis se refiere a casos en los que, aprovechándose de la
protección física que otorgan las construcciones y el amparo jurídico al
domicilio, ciertas personas emprenden ataques contra personas u objetos que se
encuentran al exterior de la edificación. En otras palabras, la autorización a
la Policía para ingresar al domicilio sin orden judicial previa responde a la
"imperiosa necesidad" de impedir la utilización indebida de la fuerza
o el uso desmedido, caprichoso o arbitrario del derecho a la inviolabilidad del
domicilio que pone en riesgo derechos materiales e inmateriales de las
personas, que surge prima facie o salta a la vista con la sencilla constatación
de los hechos.
Como puede verse, entonces, esa
disposición regula una clara situación de límite al abuso del derecho a la
inviolabilidad del domicilio, pues si bien es cierto que el titular de este
derecho está amparado por las normas constitucionales que lo reconocen y que se
imponen frente a los particulares y a las autoridades públicas, no es menos
cierto que dicha protección no se hace efectiva cuando se abusa del mismo
porque la Constitución salvaguarda su uso, pero no su abuso (artículo 95,
numeral 1º, de la Carta). De esta forma, la Sala encuentra que, en aras de
proteger derechos constitucionales que resultan afectados por el ejercicio
arbitrario del derecho a la inviolabilidad del domicilio, éste debe ceder y
debe limitarse con la intervención inmediata y urgente de la policía, por lo
que la limitación al derecho a la inviolabilidad del domicilio resulta
adecuada, necesaria y proporcional para la protección de otros derechos de
rango constitucional.
De todas formas, cabe advertir que, en
todos estos casos excepcionales de penetración al domicilio sin orden de
autoridad judicial competente y, de conformidad con la ley aplicable, es
necesario dejar constancia escrita de la actuación no sólo para que el juez
competente pueda ejercer el control de legalidad de la actuación sino también
para que se adelante el control penal y disciplinario correspondiente en casos
de exceso o de abuso de poder.
Finalmente, según criterio de la Sala,
las situaciones de necesidad extrema a que hace referencia la norma acusada y
que, por ello, se justifica constitucionalmente la intervención de la policía
sin orden judicial previa, no requiere la autorización del morador, tal y como
lo entendió el Ministerio Público en este asunto, por dos razones principales:
La primera, porque la excepcionalidad que
plantean todas las situaciones previstas en el artículo 83 del Decreto 1355 de
1970, requieren la rápida y urgente reacción de la policía, que en caso de que
se exijan medidas previas, su intervención resultaría inane. Piénsese en un
caso de incendio o de inundación que se propagan rápidamente, o en situaciones
de indefensión del mismo propietario, poseedor o tenedor del inmueble, o en
casos de daños producidos por animales bravíos o por personas que se encuentran
al interior del domicilio, o de personas inocentes que resultan agredidas por
hechos producidos desde una morada (en aquellos casos en los que desde el
interior de una residencia se lanzan artefactos que dañan personas o bienes de
terceros). En todas esas situaciones, la autorización del morador resultaría un
obstáculo para la defensa urgente de sus propios intereses.
La segunda, porque el carácter relativo
del derecho a la inviolabilidad del domicilio encuentra un claro desarrollo en
aquellas situaciones extremas en las que debe ceder para que las autoridades
públicas se encuentren en capacidad de proteger los derechos a la vida,
integridad física, a la propiedad y a la empresa de una persona. De hecho, no
tendría sentido exigirle a las autoridades que cumplan el deber de proteger la
vida, honra y bienes de los ciudadanos si no pueden acudir a su solicitud de
auxilio (numeral 1), o si no pueden ingresar a su domicilio cuando se está
destruyendo (numeral 2 y 3) o existe grave riesgo de que el titular del derecho
a proteger pierda sus pertenencias (numeral 4), o cuando existen agresiones o
se utiliza abusivamente la inviolabilidad del domicilio para afectar derechos
de terceros (numeral 5)”.
10. A partir de estas consideraciones, mediante la
sentencia C-176 de 2007, en su resuelve número cuarto, la Corte Constitucional
decidió “Declarar EXEQUIBLE el artículo 83 del Decreto 1355 de 1970”.
d) La ausencia de cosa juzgada
material respecto del enunciado y los 5 primeros numerales del artículo 163 de
la Ley 1801 de 2016
11. De acuerdo con la sentencia C-096 de 2017: “Como elemento propio del Estado de Derecho y en aras
de garantizar la seguridad jurídica[19],
los fallos proferidos por esta Corte hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, de acuerdo con el artículo 243 de la Constitución Política. Se
trata de un atributo formal y orgánico derivado de la intervención de la Corte
Constitucional, en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional, en el asunto”. En la misma sentencia se precisó la tipología de la cosa juzgada: “en
razón del lugar donde se encuentre la norma que fue objeto de control, respecto
de la ahora controvertida, la cosa juzgada puede ser formal o material.
Formal, cuando se trata de la misma disposición. Material, cuando la norma
analizada se encuentra reproducida en otra disposición, incluso del mismo
cuerpo normativo. La clasificación parte de diferenciar las normas que son
objeto de control, de los enunciados normativos o textos legales que las
contienen[20]
o, en otros términos, las normas jurídicas, de las disposiciones[21], en el
entendido de que el contraste de constitucionalidad se realiza respecto de
normas jurídicas y, una misma disposición, enunciado normativo o texto legal,
puede contener varias normas jurídicas[22]”.
12. Ahora bien, la misma sentencia precisó que
técnicamente existe “la posibilidad de realizar nuevos juicios de
constitucionalidad en dos eventos: (i) cuando haya operado una modificación
en el referente o parámetro de control, (la Constitución Política o el
Bloque de Constitucionalidad), bien sea ésta formal (reforma constitucional o
inclusión de nuevas normas al Bloque) o en cuanto a su interpretación o
entendimiento (Constitución viviente[23]),
cuyo efecto sea relevante en la comprensión de la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de la norma que ya fue objeto de control; o (ii) cuando
haya operado una modificación relativa al objeto de control, esto es, en
el contexto normativo en el que se encuentra la norma que fue controlada, que
determine una variación en su comprensión o en sus efectos.   En estos casos,
en estricto sentido, no se trata de excepcionar la cosa juzgada, sino de
reconocer que, en razón de los cambios en algunos de los extremos que la
componen, en el caso concreto, no se configura una cosa juzgada que excluya la
competencia de la Corte Constitucional para adoptar una decisión de fondo”[24].
13. En el presente caso, considera la Sala Plena de la
Corte Constitucional que a pesar de la identidad normativa que existe entre el
artículo 83 del Decreto-Ley 1355 de 1970, declarado exequible mediante la
sentencia C-176 de 2007 y los primeros cinco numerales del artículo 163 de la
Ley 1801 de 2016, no existe una cosa juzgada relativa, regla general del
control de constitucionalidad vía acción pública de inconstitucionalidad,
implícita, es decir, aquella que “puede deducirse del análisis integral del
fallo, para concluir que el control no fue integral, sino se contrajo a ciertos
vicios de constitucionalidad”[25],
ya que el contexto normativo en el que se encontraba la norma que fue juzgada
en 2007 era el de un decreto ley preconstitucional, mientras que el nuevo
Código permite realizar un nuevo entendimiento de la norma bajo examen, no sólo
en razón de una interpretación sistemática acorde con el conjunto de
disposiciones del Código de Policía de 2016, sino porque el mismo artículo 163
incluyó contenidos normativos novedosos, particularmente en el parágrafo, que
modulan la lectura de la norma bajo examen. En estos términos, la sentencia
C-176 de 2007 constituye un precedente para la resolución del caso bajo
estudio.
D. LA NO INTEGRACIÓN NORMATIVA DEL PARÁGRAFO SEGUNDO
14. En su intervención, la Defensoría del Pueblo solicita
que en el presente juicio el control de constitucionalidad se extienda al
parágrafo 2 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, cuya constitucionalidad no
fue controvertida por las demandantes. La interviniente considera que permitir
a las autoridades de policía el ingreso a establecimiento abierto al público,
sin orden judicial, vulnera la inviolabilidad del domicilio prevista en el
artículo 28 de la Constitución. Para la Defensoría del Pueblo, al prever el
acceso al inmueble “por razones propias de sus funciones”, el legislador
otorgó una autorización excesivamente amplia, “ambigua e indeterminada”
que permite a la policía gozar de discrecionalidad para ejercer esta facultad.
Agrega que ya el nuevo Código Nacional de Policía prevé en su artículo 162,
nueve casos en los que los alcaldes podrán ordenar el registro de domicilios o
de sitios abiertos al público, sin necesidad de orden judicial, razón por la
cual no existiría necesidad de esta autorización amplia del parágrafo segundo.
15. No obstante, en el presente caso no se configura
ninguno de los supuestos que permiten el recurso excepcional a la técnica de la
integración de la unidad normativa para ampliar el objeto del juicio de
inconstitucionalidad, facultad prevista en el artículo 6 del Decreto 2067 de
1991[26],
ya que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[27], puede
concluirse que: el (i) el parágrafo segundo no es necesario para otorgar
contenido o sentido normativo a las normas demandadas, teniendo en cuenta que
éstas se refieren al acceso al domicilio sin orden judicial, mientras que el
parágrafo dispone el acceso a lugares abiertos al público; en este sentido, el
parágrafo segundo regula una hipótesis diferente de la prevista en el resto del
artículo 163 el que, sin necesidad de recurrir al parágrafo segundo, goza de un
contenido normativo autónomo y claro; (ii) no se trata de una reproducción de
las normas demandadas, en razón de las diferencias expuestas de los contenidos
normativos; y (iii) a pesar de tratarse de normas relacionadas, ya que son
autorizaciones a la Policía Nacional para ingresar a lugares sin orden judicial
previa (el domicilio y los lugares abiertos al público), no existen, en este
momento, razones que hagan pensar en la inconstitucionalidad del parágrafo 2.
16. Los argumentos expuestos por la Defensoría del Pueblo
en contra del parágrafo segundo, no demandado, podrían dar lugar a otro juicio
de inconstitucionalidad abierto a la participación ciudadana. La integración
normativa es una posibilidad reconocida a la Corte Constitucional, de carácter
excepcional, por tratarse de una inaplicación del carácter rogado del control
de constitucionalidad y porque no permite el debate que resulta de las
diferentes intervenciones en el proceso público de inconstitucionalidad[28]. Así, al
no existir razones válidas para realizar la integración de la unidad normativa
respecto del parágrafo 2 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, éste
permanecerá por fuera del objeto del presente juicio de inconstitucionalidad.
E. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y
ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
17.  Los problemas jurídicos que en el presente caso debe
resolver la Corte Constitucional son los siguientes:
1.
¿La autorización
prevista en el enunciado y en los numerales 1 al 5 del artículo 163 de la Ley
1801 de 2016 a la Policía Nacional para penetrar en los domicilios, sin
mandamiento escrito, cuando fuere de imperiosa necesidad, vulnera el derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio?
2.
¿La autorización prevista
en el numeral 6 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 a la Policía Nacional
para penetrar en los domicilios, sin mandamiento escrito, cuando fuere de
imperiosa necesidad, para proteger la vida e integridad de las personas, si en
el interior del inmueble se están manipulando o usando fuegos pirotécnicos, fuegos
artificiales, pólvora o globos sin el debido cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley, vulnera el derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio?
3.
¿El procedimiento
posterior al ingreso a un inmueble sin orden escrita previa, previsto en el
parágrafo 1 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, vulnera el derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio, así como las funciones propias
del juez de control de garantías, al prever que el informe escrito donde
consten las razones del ingreso será dirigido al superior del agente de Policía
que realizó dicha actuación, en lugar del juez de control de garantías?
18. Para responder el primero de estos problemas
jurídicos, la Corte Constitucional examinará si el cambio en el contexto
normativo permite razonablemente confirmar o separarse del precedente de la
sentencia C-176 de 2007. Respecto del segundo problema jurídico, esta Corte
deberá juzgar la razonabilidad y proporcionalidad de la excepción prevista a la
inviolabilidad del domicilio, establecida en el numeral sexto del artículo 163
de la Ley 1801 de 2016. En cuanto al tercer problema jurídico, este tribunal
deberá examinar el parágrafo 1 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, a la
luz del control posterior del acceso al domicilio, como garantía de protección
del mismo.
F. EL CAMBIO EN EL CONTEXTO
NORMATIVO DEL ENUNCIADO Y LOS CINCO PRIMEROS NUMERALES DEL ARTÍCULO 163 DE LA
LEY 1801 DE 2016 Y EL PRECEDENTE DE LA SENTENCIA C-176 DE 2007
19. El Decreto Ley 1355 de 1970 preveía en su artículo 83
cinco hipótesis que consideraba de imperiosa necesidad, para que las
autoridades ingresaran al domicilio de las personas, sin orden previa. Para la
Corte Constitucional, dichas circunstancias resultaban razonables ya que todas
buscaban la protección efectiva de bienes jurídicos superiores, tales como la
vida y la integridad personal de las personas. De esta manera concluyó que la
afectación que el ingreso al domicilio sin autorización del morador, ni orden
judicial previa, resultaba ser proporcionada y, por lo tanto, conforme a la
Constitución Política.
20. No obstante, la misma sentencia C-176 de 2007, puntualizó que: “De
todas formas, cabe advertir que, en todos estos casos excepcionales de
penetración al domicilio sin orden de autoridad judicial competente y, de
conformidad con la ley aplicable, es necesario dejar constancia escrita de la
actuación no sólo para que el juez competente pueda ejercer el control de
legalidad de la actuación sino también para que se adelante el control penal y
disciplinario correspondiente en casos de exceso o de abuso de poder”.
Parte de dicha exigencia constitucional se concretizó en la Ley 1801 de 2016, a
través del parágrafo 1 del artículo 163 el que, además, previó una serie de
garantías de debido proceso y que rodean el derecho a la inviolabilidad del
domicilio: (i) se ordenó la realización del informe escrito que exigía la Corte
Constitucional en la sentencia de 2007; (ii) se previó que los destinatarios de
dicho informe serían el propietario, poseedor o tenedor del inmueble, así como
el superior del personal uniformado que realizó el ingreso al domicilio; (iii) se
insistió en el derecho del propietario, tenedor o poseedor de informar las
irregularidades acaecidas, a las autoridades competentes; y, finamente, (iv) se dispuso el
derecho a solicitar la plena identificación previa de la autoridad que
ingresará, así como la posibilidad de exigir la verificación de la misma.
21. Esto quiere decir que la norma de 2016 reforzó las
garantías para la protección del domicilio, así como el debido proceso y, de
esta manera, provocó que las hipótesis de ingreso al domicilio sin orden
judicial previa, en caso de imperiosa necesidad, fueran proporcionadas con
mucha mayor razón. En estos términos, no existen razones válidas para apartarse
del precedente previsto en la sentencia C-176 de 2007 y, por consiguiente, en
esta oportunidad, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad del
enunciado y los cinco primeros numerales del artículo 163 de la Ley 1801 de
2016.
G. LA RAZONABILIDAD Y
PROPORCIONALIDAD DEL NUMERAL 6 DEL ARTÍCULO 163 DE LA LEY 1801 DE 2016
22.
Para juzgar la constitucionalidad
de las cinco primeras hipótesis en las que excepcionalmente se autoriza a la
Policía Nacional para ingresar a un domicilio sin una orden previa, la
sentencia C-176 de 2007 examinó individualmente la razonabilidad y
proporcionalidad de cada una de las causales. A pesar de reiterar el carácter
no absoluto de los derechos constitucionales, como condición para el adecuado
desenvolvimiento de la vida en sociedad, precisó que las limitaciones a los
mismos, incluidas las excepciones que el legislador prevé a su pleno ejercicio,
deben responder a razones legítimas y la limitación debe ser proporcional al
beneficio buscado.
23.
Para efectos de graduar la
intensidad del control de proporcionalidad que realizará la Corte
Constitucional en el presente caso, será necesario reiterar la jurisprudencia
constitucional relativa al derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio, para luego determinar el grado de afectación de la norma bajo examen
al derecho fundamental.
El derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio
24.
La superación del absolutismo y el
paso hacia el Estado liberal de derechos significó, en adelante, el
establecimiento de un principio fundamental del derecho público y de la esencia
del mismo: la separación entre los asuntos públicos y los asuntos privados,
ausente en los regímenes absolutos. Se trata de un principio constitucional
presente en la Constitución Política de 1991 el que, a pesar de no tener una
consagración normativa expresa, atraviesa todo el cuerpo constitucional: implica
el respeto del principio de dignidad humana (artículo 1), al reconocer la
autonomía de los particulares, su libertad y excluir su utilización
instrumental o cosificación por parte del poder público; al diferenciar
implícitamente entre los fines esenciales del Estado, de interés general
(artículo 2), de los fines que individualmente puedan resultar esenciales para
los particulares; al diferenciar la responsabilidad que puede incumbir a los
particulares por exceder los límites a sus libertades y derechos -vinculación
negativa al ordenamiento jurídico-, de la responsabilidad de los servidores
públicos por omitir sus funciones o extralimitarse en ellas – vinculación
positiva al ordenamiento jurídico- (artículo 6); al garantizar la intimidad
personal y la inviolabilidad de las comunicaciones privadas (artículo 15); al
reconocer el derecho al libre desarrollo de la personalidad (artículo 16), en
el que no puede intervenir el Estado; al permitir las libertades de conciencia
y de cultos, típicos asuntos de fuero privado (artículo 18 y 19); en la
libertad de escoger profesión u oficio y la autorización al Estado para exigir
títulos de idoneidad solamente respecto de las profesiones que impliquen riesgo
social, caso en el cual un asunto de interés privado, se convierte de interés
público (artículo 26); en la consagración del principio de libertad y la
garantía de que las personas no serán molestadas en su persona o familia, ni reducidas a prisión o arresto,
ni detenidas, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito
de autoridad judicial competente (artículo 28), salvo en el caso de flagrancia
(artículo 32); en la prohibición de la intervención del Estado en la
conformación y funcionamiento de los sindicados (artículo 39); en las
previsiones relativas a los servicios públicos, asuntos de interés general, tales
como la seguridad social (artículo 48), la salud (artículo 49), la educación
(artículo 67) y en las previsiones generales de los artículos 365 al 370; en la
garantía de la propiedad privada, salvo expropiación por razones legales de
utilidad pública o interés social (artículo 58); en el derecho a acceder a los
documentos públicos, mas no a los privados (artículo 74); en la previsión de
derechos colectivos (artículos 78 al 82); en el carácter público de las
solicitudes de sanciones penales y disciplinarias de los servidores públicos
(artículo 92); en el establecimiento de los deberes y obligaciones de los
particulares respecto de lo público (artículo 95); en la regulación de la
función pública (122 al 131); en la
limitación de la responsabilidad disciplinaria de quienes ejercen funciones
públicas a la derivada de la “conducta oficial” de los mismos, la que
implica que ésta no comprende su conducta privada (118 y 277); al disponer que
la función administrativa está al servicio de los intereses generales (artículo
209); en la exclusión de los particulares del ejercicio de la fuerza pública
(artículo 216); en el carácter público del control fiscal (artículo 267); en el
carácter libre mas no absoluto de la actividad económica y la iniciativa
privada (artículo 333) y en la determinación del carácter público de las
actividades financiera, bursátil
y aseguradora (artículo 335). Ahora bien,
la separación entre los asuntos públicos y los asuntos privados como principio
constitucional no es absoluta ni orgánica, ya que permite el ejercicio de
funciones públicas por parte de los particulares[29],
pero sí inspira, a la vez, la esencia libertaria del régimen constitucional y
el carácter limitado y sometido del poder público.
25.
En estos términos, la inviolabilidad
del domicilio constituye una de las piezas más representativas del principio de
separación entre lo público y lo privado, ya que excluye, en principio, de la
intervención estatal, espacios cerrados al público, que se encuentran estrechamente
vinculados con el ejercicio libre de la vida privada[30].
La salvaguarda del domicilio frente a las intromisiones públicas manifiesta, a
través de la protección de un espacio físico, la garantía misma del principio
de libertad en varias de sus manifestaciones[31],
tales como el derecho a la intimidad, “esencial en una sociedad democrática respetuosa del
valor de la autonomía”[32], al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad
de creencias y de cultos y a la libre expresión cultural y de ideas. El vínculo
que existe entre la protección del domicilio y la libertad, explica que la
misma garantía de reserva judicial para su limitación se encuentre tanto
respecto de la privación de la libertad, como en el acceso al domicilio
(artículo 28 de la Constitución) y en el acceso a las comunicaciones privadas
(artículo 15 de la Constitución). El domicilio, entendido en un sentido amplio[33],
se constituye así en un espacio excluido de la intervención pública, salvo la
presencia de motivos de interés público, previstos en la ley y verificados
previamente por una autoridad judicial, salvo en casos excepcionales
determinados y delimitados de manera clara por la ley.
26.
Tratándose de un derecho
constitucional, la inviolabilidad del domicilio no reconoce prerrogativas
ilimitadas, lo que contrariaría, directa o indirectamente, la vigencia de otros
derechos constitucionales que quedarían desprotegidos por amparos absolutos e
inflexibles de este derecho. Por esta razón, esta Corte ha ponderado hipótesis
en las que el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio entre en
colisión con otros derechos, para efectos de determinar la razonabilidad de
limitaciones concretas a este derecho fundamental, al no exigir para el ingreso
ni orden judicial previa, ni autorización del morador[34].
Así, a más de la constitucionalidad ya expuesta de las normas del Código de
Policía de 1970 que desarrollaban las causales de imperiosa necesidad que
justificaban el acceso al domicilio sin orden previa, para materializar y
proteger derechos o valores constitucionales, tales como el principio de
solidaridad y los derechos a la vida  a la integridad[35];
en razón de la prevalencia constitucional de los derechos de los niños, este
tribunal declaró la constitucionalidad de varias disposiciones del Código del
Menor que autorizaban a los comisarios y defensores de familia para allanar
domicilios con el fin de rescatar a un menor que se encuentre en situación de
peligro extremo[36],
aunque en un proceso posterior, declaró la constitucionalidad condicionada de
una norma cercana, ahora presente en el Código de Infancia y Adolescencia, en
razón del carácter abierto de la autorización de allanamiento, lo que permitía
un grado inadmisible de discrecionalidad administrativa en la determinación de
procedencia del acceso al domicilio[37].
También se declaró exequible la autorización a la DIAN para ordenar el registro
de establecimientos industriales o comerciales con el fin de impedir la
alteración o destrucción de pruebas con valor para una investigación tributaria[38].
Pero también se declaró la inconstitucionalidad de casos donde no se demostró
la urgencia para el ingreso al domicilio sin orden previa de la Fiscalía o de
otra autoridad judicial, ni la hipótesis constitucional de flagrancia[39]
y condicionó a la autorización judicial previa en el caso de las operaciones
encubiertas en las que el agente encubierto podría acceder al domicilio de las
personas, sin que el morador supiera previamente que se trata de una autoridad
pública la que se encuentra regularmente accediendo[40],
sin perjuicio del control judicial posterior que debe también realizarse.
27.
En el caso que ocupa ahora a la
Sala Plena de la Corte Constitucional, el numeral sexto del artículo 163 de la
Ley 1801 de 2016 plantea una tensión entre el derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio y la protección de la vida e integridad de las
personas, cuando en el interior del inmueble se están manipulando o usando
fuegos pirotécnicos, fuegos artificiales, pólvora o globos, sin el debido
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Para determinar la proporcionalidad
de la afectación al goce del derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio[41],
que restringe directamente el núcleo esencial del mismo, la norma bajo examen
será sometida a un juicio estricto de proporcionalidad. “Este test ha sido
categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si el fin es
legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y
necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”. Este
test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si los beneficios de
adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros
principios y valores constitucionales”[42].
A continuación se analizarán cada uno de estos cuatro pasos del test estricto
de proporcionalidad.
a) El carácter imperioso de la finalidad de la norma
bajo examen
28.
A pesar de ya haber previsto como
circunstancia de imperiosa necesidad, que justifica el ingreso al domicilio sin
orden previa “Para extinguir incendio o evitar su propagación o remediar
inundación o conjurar cualquier otra situación similar de peligro”
(negrillas no originales), en el numeral segundo 2 del mismo artículo, cuya
constitucionalidad fue declarada mediante la sentencia C-176 de 2007, al
considerar que “el ingreso al domicilio en estas circunstancias implica una
acción humanitaria ante una situación que pone en peligro la vida o la salud,
no solamente del morador de la vivienda, sino de la comunidad en la que se
encuentra. De ahí que esas autorizaciones responden al deber constitucional que
se impone a todos los ciudadanos y al imperativo superior de las autoridades de
proteger la vida, honra, bienes, derechos y libertades de los ciudadanos
(artículos 95 y 2º de la Carta). De igual manera, la Sala encuentra que la
urgencia con que se requiere la medida avala la excepción a la reserva
judicial, pues resulta adecuada, razonable y proporcional para la defensa de
los derechos fundamentales y colectivos”, el legislador quiso especificar
una causal adicional e individualizar una situación similar de peligro
para la vida y la integridad de las personas, cuando en el interior del
inmueble se están manipulando o usando fuegos pirotécnicos, fuegos
artificiales, pólvora o globos, sin el debido cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley.
29.
La finalidad perseguida por el
legislador al expedir la norma bajo examen coincide, en cierta medida, con la
que motivó la expedición de la Ley 670 de 2001 por medio de la cual se
desarrolla parcialmente el artículo 44 de la Constitución Política para garantizar
la vida, la integridad física y la recreación del niño expuesto al riesgo por
el manejo de artículos pirotécnicos o explosivos. Tomando en consideración la especial peligrosidad
de estos instrumentos, no solo respecto de la vida, la salud y la integridad
física de los niños, sino de cualquier persona expuesta a estos riesgos, el
legislador buscó especificar una “situación similar de peligro” que en
razón de la urgencia y la inminencia del riesgo, autorizara a la Policía
Nacional a ingresar a un domicilio para prevenir la consumación de los
perjuicios a bienes jurídicos tan importantes como la vida, la salud y la
integridad física de las personas que se encuentran en el interior del inmueble
o incluso al exterior de éste, teniendo en cuenta los efectos de una eventual
explosión o incendio. Por esta razón el artículo 30 de la misma Ley 1801 de
2016, caracterizó una serie de “comportamientos que afectan la seguridad e
integridad de las personas en materia de artículos pirotécnicos y sustancias
peligrosas”.
30.
En estos términos, el objetivo preventivo
buscado por el legislador es perfectamente coincidente con las finalidades
propias de la policía administrativa, en su acepción del poder que busca garantizar,
a través de la expedición de normas que limiten las libertades, las condiciones
mínimas para la convivencia social y el ejercicio ordenado de las libertades y
los derechos, en este caso, las condiciones de seguridad pública[43].
Además, materializa el mandato previsto en el artículo 2 de la Constitución
Política que establece que las autoridades del Estado están establecidas para
proteger a las personas en su vida, honra y bienes. Esto quiere decir que la
finalidad perseguida por el legislador es no sólo legítima e importante, sino
imperiosa en cuanto la protección de la vida, salud e integridad de las
personas exige, por parte de las autoridades públicas, medidas inmediatas y
urgentes que, por lo tanto, no admiten ser aplazadas so pena de desconocer
mandatos constitucionales específicos y vulnerar derechos fundamentales, cuya
efectividad hace parte de los fines esenciales del Estado.
b) La efectiva conducencia de la medida
31.
El numeral 4 del artículo 2 de la
Ley 1801 de 2016 dispone que el Código Nacional de Policía tiene dentro de sus
objetivos específicos “Definir comportamientos, medidas, medios y
procedimientos de Policía”. De manera congruente con esta finalidad, el
legislador previó el acceso al domicilio sin orden previa, ni administrativa,
ni judicial, en caso de imperiosa necesidad, como un medio de policía
para lograr las finalidades de orden público que se materializaron en dicha
codificación.
32.
El acceso inmediato al domicilio,
sin necesidad de agotar trámites, procedimientos o autorizaciones previas, es
un instrumento ciertamente efectivo o conducente para prevenir la
materialización de los riesgos de conflagración o explosión que se crean al
manipular o usar fuegos pirotécnicos, fuegos artificiales, pólvora o globos,
sin el debido cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, en cuanto
permiten a la Policía Nacional, de manera eficiente, con inmediatez, la
neutralización del riesgo latente, a través de protocolos de seguridad
adecuados, así como la protección de las personas expuestas a dicho riesgo,
dentro o fuera del inmueble en cuestión.
c) La necesidad de la medida
33.
Al tratarse de una afectación tan
intensa al núcleo esencial a la inviolabilidad del domicilio, el principio de
libertad implica el deber de evaluar todas las medidas con un grado equivalente
de efectividad para materializar la finalidad legítima, importante e imperiosa
de proteger la vida, la salud y la integridad de las personas expuestas a los
riesgos de la manipulación irregular de este tipo de sustancias y materiales particularmente
peligrosos.
34.
La obligación de solicitud de
aquiescencia del morador y de obtener la autorización para el ingreso al
inmueble es una medida que no afectaría de manera alguna el núcleo esencial del
derecho a la inviolabilidad del domicilio, en el entendido de que la renuncia
libre del morador, a través de una autorización de ingreso es, en sí misma, una
manifestación propia del derecho en cuestión[44].
Sin embargo, esta medida carece del mismo grado de efectividad que la
analizada, en cuanto la demora del consentimiento o la negativa del morador
implicaría la desprotección inmediata de los derechos fundamentales que se
busca proteger. Por otra parte, la exigencia de obtención previa de orden
escrita de una autoridad judicial implicaría el desarrollo de un procedimiento
previo de instrucción del asunto, para controlar las razones que justifican la
medida[45].
En este sentido, dicha medida, a pesar de significar una afectación menos
importante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, no
reviste del mismo grado de efectividad que la que se encuentra ahora bajo
examen. Esto quiere decir, entonces, que el acceso al domicilio sin orden
previa, para los fines previstos en el numeral 6 del artículo 183 de la Ley
1801 de 2016 es una medida necesaria, que no puede ser reemplazada por una
menos lesiva.
d) La proporcionalidad en sentido estricto
35.
Fruto de la tensión planteada
entre el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio y los derechos a
la vida, la salud y la integridad de las personas, se concluye que la medida
resulta estrictamente proporcionada por las razones que pasan a exponerse: (i)
el beneficio obtenido para la salvaguarda efectiva de los derechos
fundamentales expuestos a los riesgos propios de la manipulación irregular de
este tipo de sustancias y materiales es mayor a la afectación de los bienes
jurídicos que protege la inviolabilidad al domicilio, tales como la intimidad,
el libre desarrollo de la personalidad y, en general, el principio de libertad,
en cuanto la medida no autoriza a las autoridades que ingresan al domicilio
para realizar perquisiciones que puedan comprometer la esencia misma de la
intimidad del domicilio y cuyos frutos estarían viciados de nulidad, por
violación al debido proceso[46];
(ii) se trata de una situación excepcional en la que la atribución de ingreso
al domicilio se encuentra limitada al caso en el que el uso o la manipulación
de las sustancias o los materiales en cuestión no corresponda a las exigencias
legales de seguridad previstas en normas tales como el mismo Código de Policía
(artículo 48 y siguientes) y normas especiales como la Ley 670 de 2001,
reglamentada por el Decreto 4481 de 2006 y desarrollada por actos
administrativos expedidos en ejercicio del poder de policía reconocido a las
autoridades locales[47].
La norma bajo examen incurre en una imprecisión al utilizar la expresión “juegos
artificiales”, en lugar de la de fuegos artificiales. No obstante esto, el
contexto mismo normativo permite concluir que se trata de un error y debe
entenderse que la norma se refiere al uso o manipulación de fuegos
artificiales. Esto quiere decir que (iii) la autorización es cierta, delimitada
y no permite un grado excesivo de discrecionalidad en la valoración de las
circunstancias de urgencia que permiten acceder por la situación de urgencia
descrita a un domicilio, sin orden previa, ni autorización del morador[48].
Finalmente (iv), las garantías previstas en el parágrafo del artículo 163, bajo
examen, refuerzan el carácter proporcionado de la medida, en cuanto no dejan
totalmente desprotegido el derecho a la inviolabilidad del domicilio.
36.
De la misma manera que cuando
la casa arde, no se le pide permiso al juez para enviar a los bomberos[49],
tampoco cuando se quiere evitar que la casa arda o estalle, en razón de la
manipulación de elementos peligrosos en su interior. Impedir el acceso al domicilio para proteger un
derecho fundamental como la vida, la salud y la integridad física de las personas,
que se encuentran en grave o inminente peligro por la realización de
actividades peligrosas en el interior del mismo, constituiría una forma de
abuso del derecho, en este caso, del derecho a la inviolabilidad del domicilio[50]
y sería una forma irracional del ejercicio de los derechos, no protegida
constitucionalmente, al ser contraria al principio de solidaridad, que excluye
el egoísmo a ultranza como forma legítima de ejercicio de los derechos, en
detrimento de los derechos de los otros y que atentaría gravemente contra la
base misma de la convivencia social. “De hecho, no tendría sentido exigirle
a las autoridades que cumplan el deber de proteger la vida, honra y bienes de
los ciudadanos si no pueden acudir a su solicitud de auxilio (numeral 1), o si
no pueden ingresar a su domicilio cuando se está destruyendo (numeral 2 y 3) o
existe grave riesgo de que el titular del derecho a proteger pierda sus
pertenencias (numeral 4), o cuando existen agresiones o se utiliza abusivamente
la inviolabilidad del domicilio para afectar derechos de terceros (numeral 5)”[51]
o existe el riesgo propio de la manipulación o uso de  pólvora y sus
equivalentes, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley
(numeral 6). En estos términos, al
incluir una medida razonable y proporcionada, el numeral sexto del artículo 163
de la Ley 1801 será declarado exequible.
H. EL CONTROL JUDICIAL POSTERIOR
DEL INGRESO AL DOMICILIO SIN ORDEN PREVIA Y EL PARÁGRAFO 1 DEL ARTÍCULO 163 DE
LA LEY 1801 DE 2016
37.
El parágrafo 1 del artículo 163 de
la Ley 1801 de 2016 prevé un procedimiento previo y posterior al ingreso al
domicilio, sin mandamiento escrito. En cuanto a la actuación previa, la norma
autoriza a que las personas que se encuentran en el interior del inmueble
puedan exigir la plena identificación de la autoridad a fin de evitar la
suplantación, verificación a realizar mediante mecanismos provistos o aceptados
por la autoridad policial. La constitucionalidad de este requisito no se
encuentra cuestionada en el presente caso. La demanda se dirige a controvertir
la constitucionalidad del procedimiento posterior el que dispone, por una
parte, que el personal uniformado de la Policía que ingrese al inmueble sin
orden previa deberá inmediatamente elaborar un informe escrito dirigido a su
superior, con copia al propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde
especifique la razón del ingreso. Por otra parte, la norma autoriza al
propietario, poseedor o tenedor para poner en conocimiento de las autoridades
competentes la situación, si considera que no había razón para el ingreso o se
realizó de manera inapropiada. Para las demandantes, este parágrafo afecta
tanto el derecho a la inviolabilidad del domicilio, previsto en el artículo 28
de la Constitución Política, como las funciones propias del juez de control de
garantías al que, a su juicio, le correspondería realizar el control posterior
del acceso al domicilio efectuado por la Policía Nacional, en lugar del control
administrativo interno ante el superior del personal uniformado, que previó la
norma y el eventual control rogado ante las autoridades competentes, por
denuncia del propietario, poseedor o tenedor del inmueble.  La solución de esta
cuestión implica determinar, por una parte, si es constitucionalmente
obligatoria la realización del control judicial posterior al acceso al
domicilio sin orden judicial previa y, por otra parte, en la afirmativa, cuál
es la autoridad judicial competente para realizar dicho control.
a) El control judicial posterior al acceso al
domicilio sin orden judicial, como garantía constitucional de la inviolabilidad
del domicilio
38.
El hecho de que el parágrafo 1 del
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 haya previsto que el informe policial debe
ser remitido al superior del agente de policía que realizó el acceso al
domicilio y que el propietario, tenedor o poseedor del inmueble podrá informar
a las autoridades competentes, si considera que la actuación no tenía
justificación o se realizó de manera irregular admite dos interpretaciones que
lógicamente resultan del texto bajo examen: la primera de ellas significaría
que la decisión del legislador consistió en excluir el control judicial
posterior y establecer solamente controles administrativos internos o la
posibilidad de denuncia del afectado, ante las autoridades penales y
disciplinarias. La segunda interpretación implica que el control administrativo
interno, así como la posibilidad de informar a las autoridades competentes, son
garantías adicionales que rodean el derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio a efectos de determinar la responsabilidad penal, disciplinaria y
patrimonial del Estado y de sus agentes, pero no excluyen la realización del
control de validez efectuado con posterioridad a la actuación, por parte de un
juez, que no se limite a verificar la comisión de conductas punibles o faltas
disciplinarias, sino que, de manera integral controle la validez de la
actuación policial. Para determinar la constitucionalidad de estas interpretaciones,
será necesario determinar si la realización del control judicial posterior
resulta constitucionalmente obligatoria o no.
39.
En el orden constitucional
colombiano el juez es garante de las libertades públicas, al exigir su
intervención respecto de la realización de intervenciones sensibles frente a
las mismas, tales como la privación de la libertad y el acceso al domicilio
(artículo 28 de la Constitución), así como la interceptación de las
comunicaciones privadas (artículo 15 de la Constitución). En este sentido, el
rol del control judicial en estas materias realiza los postulados mismos del
Estado de Derecho, particularmente la exclusión de la arbitrariedad y el
sometimiento del poder público al ordenamiento jurídico y convierte al juez en
pieza protagónica de la protección de la libertad.
40.
Ahora bien, la necesaria
intervención judicial en estas materias no implica, en todos los casos, que su
rol se ejerza de manera previa. La misma Constitución Política prevé hipótesis
en las que el control judicial opera de manera posterior. Tal es el caso tanto
de las órdenes de captura que, de manera excepcional adopta directamente la
Fiscalía General de la Nación[52],
así como de los registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de
comunicaciones ordenadas por esta entidad pública[53].
Se trata de excepciones estrictas a la regla general que consiste en la orden
previa de la autoridad judicial competente que se compensan, no obstante, con
el control judicial posterior[54].
41.
En el caso que ocupa ahora a la
Corte Constitucional, a pesar del tenor literal del artículo 28 de la
Constitución Política, el que expresamente exige el mandamiento escrito de la
autoridad judicial competente para ingresar a un domicilio, como quedó explicado
en esta sentencia, este tribunal ha realizado una interpretación sistemática
del texto constitucional, para declarar la constitucionalidad de hipótesis
excepcionales en las que la obtención previa de dicha orden judicial sería
irrazonable o desproporcionada. No obstante, dichas afectaciones sensibles al
goce del derecho a la inviolabilidad del domicilio han estado constantemente
sometidas a un doble contrapeso por parte de esta Corte: (i) la necesidad de la
elaboración de un informe escrito que permita establecer las responsabilidades
que se puedan derivar del ingreso al domicilio y (ii) el control judicial
posterior a la actuación realizada sin orden judicial previa.
42. Así, al tiempo que declaraba la constitucionalidad de la autorización a
los inspectores y comisarios de familia para ingresar a un domicilio donde se
encuentre un menor en situación de riesgo, la Corte Constitucional consideró
que: “Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de
la responsabilidad, penal y disciplinaria, en que pueden incurrir los
funcionarios que con ocasión del allanamiento violen la ley, abusen de su
autoridad o adelanten la diligencia pese a que las circunstancias objetivamente
consideradas no lo permitan”[55]. Esta exigencia
formulada en 1994 fue desarrollada, precisada y completada por decisiones
posteriores.
43. En efecto, la sentencia C-176 de 2007, directamente
relacionada con el tema bajo examen, al haber declarado la exequibilidad de las
cinco primeras hipótesis de autorización para el ingreso policial sin orden
previa, en un texto legal que no preveía la realización del control judicial
posterior precisó que: “De todas formas, cabe advertir que, en todos estos
casos excepcionales de penetración al domicilio sin orden de autoridad judicial
competente y, de conformidad con la ley aplicable, es necesario dejar
constancia escrita de la actuación no sólo para que el juez competente
pueda ejercer el control de legalidad de la actuación sino también para que se
adelante el control penal y disciplinario correspondiente en casos de exceso o
de abuso de poder” (negrillas no originales).
44.
Al poco tiempo, la
Corte Constitucional reafirmó la necesidad no sólo de poder denunciar las irregularidades
para efectos de establecer las responsabilidades correspondientes, sino de que
existiera un control judicial posterior de la validez del acceso al domicilio: “Así, no es ilegal entrar a una casa para prevenir
o evitar un daño mayor o un mal grave para el dueño, o los otros que viven con
él, o para prestar auxilio en caso de peligro inminente, en supuestos como un
incendio, inundación o derrumbe. En estas condiciones el allanamiento queda
sometido a un cuidadoso y exhaustivo análisis del juez, para ver si realmente
era razonable entrar en el ámbito privado” (negrillas no originales)[56].
45.
En un pronunciamiento posterior, al
condicionar la constitucionalidad de la autorización otorgada por el Código de
Infancia y Adolescencia para ingresar a un domicilio, con fines de rescate de
un menor, la Corte Constitucional exigió de nuevo el control judicial
posterior, al sostener que: “los
requisitos para que estos allanamientos administrativos sean constitucionales
son de diverso orden, pero usualmente versan sobre (i) la existencia de un
peligro inminente y grave; (ii) que amenaza la vida, la integridad, la
seguridad o la salubridad de las personas; y (iii) la existencia de elementos
en la regulación demandada que circunscriben el margen decisorio de la
autoridad administrativa y permiten un control posterior efectivo ante una
autoridad judicial en caso de presentarse excesos o arbitrariedades” (negrillas no originales)[57].
46.
En estos términos es
posible extraer de los precedentes jurisprudenciales en la materia que el
debilitamiento excepcional de la garantía de orden previa para el ingreso al
domicilio es constitucionalmente admisible si, en todo caso, el rol del juez en
la protección del domicilio no queda excluido, sino aplazado. En efecto, (i) el control judicial posterior que
examine la validez del acceso extraordinario al domicilio de las personas
compensa la sensible afectación al goce de este derecho fundamental. (ii) El
control judicial posterior consulta el rol que la Constitución Política le
atribuyó a las autoridades judiciales, en razón de sus garantías orgánicas y
estatutarias propias, para controlar la arbitrariedad pública en la afectación
de bienes constitucionalmente sensibles como la libertad personal, el secreto
de las comunicaciones y la inviolabilidad del domicilio. (iii) A pesar de
existir razones constitucionalmente válidas para no exigir en casos de
imperiosa necesidad la autorización del morador o la orden previa, no existe
ninguna razón constitucionalmente importante para excluir la intervención
judicial posterior, una vez haya cesado la situación de urgencia considerada
por el legislador como de “imperiosa necesidad”.
47.
Estas consideraciones permiten afirmar
que la intervención judicial, previa o posterior al acceso al domicilio, sin
autorización del morador, hace parte del núcleo esencial del derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio, ya que materializa de tal
manera su esencia, que su desconocimiento desnaturalizaría el derecho mismo[58],
al permitir la arbitrariedad estatal en su afectación y, con ello, la
vulneración incontrolada de los derechos conexos, tales como la intimidad y la
propiedad privada. Debe recordarse que una de las funciones de los derechos
fundamentales, en el Estado Constitucional de Derecho, consiste en erigirse
como límites a la actuación de las autoridades públicas, al tiempo que imponen
deberes positivos para garantizar su efectividad. En estos términos, la norma
bajo examen será declarada exequible, en el entendido de que el acceso al
domicilio sin orden previa, en los casos de imperiosa necesidad determinados en
la ley, deberá dar lugar a un control judicial posterior, a solicitud del
interesado, que examine la validez de la actuación policial. La garantía de la
inviolabilidad del domicilio no se basta con la posibilidad con la que ya
cuentan todas las personas de formular denuncias penales o disciplinarias o de
solicitar la reparación de perjuicios mediante la acción de reparación directa;
la inviolabilidad del domicilio exige una compensación a la ausencia
excepcional de autorización judicial previa, a través de la posibilidad de
solicitar un control judicial integral, sistemático, en el que se examine la
validez de la actuación policial y, además, llegado el caso, se dé lugar a la
determinación de las responsabilidades que se generan por la afectación de este
derecho fundamental. Si la intervención de una autoridad judicial, como
elemento integrante del núcleo esencial del derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio, se cumpliera con la simple posibilidad de
denunciar o solicitar reparaciones y no por un verdadero control judicial
posterior de la actuación policial, perderían sentido las distintas oportunidades
en las que la Corte Constitucional ha sostenido que la constitucionalidad del
acceso al domicilio sin orden judicial previa exige no sólo la elaboración de
un informe escrito que sirva de prueba para efectos de permitir las
correspondientes denuncias, sino también la realización de un control judicial
posterior, tal como quedó plasmado en la sentencia C-176 de 2007:  “De todas
formas, cabe advertir que, en todos estos casos excepcionales de penetración al
domicilio sin orden de autoridad judicial competente y, de conformidad con la
ley aplicable, es necesario dejar constancia escrita de la actuación no sólo
para que el juez competente pueda ejercer el control de legalidad de la
actuación sino también para que se adelante el control penal y disciplinario
correspondiente en casos de exceso o de abuso de poder”(subrayas no
originales).
b) El juez competente para la realización del
control judicial posterior al ingreso al domicilio, sin orden judicial previa
48.
Una vez determinada la exigencia
constitucional del control judicial posterior al acceso al domicilio sin orden
judicial previa, subsiste el interrogante respecto del juez competente que debe
realizar dicho control, partiendo del supuesto de que, en el ordenamiento
jurídico colombiano, no existe una atribución legal expresa de dicha
competencia en cabeza de ninguna de las jurisdicciones constitucionalmente
establecidas.
49. El juez de control de garantías creado por el Acto
Legislativo 03 de 2002 ejerce una función equivalente de control de validez de
los allanamientos ordenados sin orden judicial previa, por parte de la Fiscalía
General de la Nación. Se trata de una función atribuida expresamente a éste por
parte del numeral 2 del artículo 250 de la Constitución, relativo a las
funciones de la Fiscalía General de la Nación. Es por esta razón que la Corte
Constitucional ha circunscrito las funciones de este juez a la materia penal[59],
para la toma directa de decisiones tales como la de ordenar la captura[60]
y para controlar el ejercicio de las funciones de la Fiscalía y de otros
órganos que se encuentran legitimados para realizar, por ejemplo, allanamientos
en materia penal, como la policía judicial, cuando medie consentimiento libre
del morador “en el entendido de que el allanamiento realizado en las
circunstancias previstas en la norma, se debe someter en todo caso a control
posterior del juez de control de garantías”[61].
También ha considerado esta Corte que el juez de control de garantías es la
autoridad judicial que desarrolla directamente el artículo 28 de la
Constitución y, en este sentido, sería la autoridad encargada de velar por la
protección de la inviolabilidad del domicilio[62].
50.
En estos términos, podría pensarse
que en razón de la similitud funcional (el control posterior de la regularidad del
acceso al domicilio), el juez que cumpla las funciones de control de garantías
sería el llamado a realizar el examen de la validez de los accesos policiales a
los domicilios, en casos de imperiosa necesidad, con el fin de evaluar la
existencia real de la causa alegada, la proporcionalidad de la medida y la
regularidad del desarrollo de la actuación policial. Además, podría argumentarse
que la inviolabilidad del domicilio exige, para su protección, las mismas
garantías al tratarse del mismo bien jurídico protegido, a través del recurso
al argumento a fortiori: si el allanamiento realizado por la
Fiscalía, órgano perteneciente a la Rama Judicial, debe ser sometido al examen
del juez de control de garantías, con mayor razón el ingreso al domicilio
realizado por las autoridades administrativas sin orden judicial previa, ni
consentimiento del morador. No obstante, también existirían razones válidas
para considerar que la función de control posterior al acceso al domicilio, por
parte de las autoridades policiales, en tanto que autoridades administrativas,
en ejercicio de una función administrativa, deba ser realizado por la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. También podría justificarse la
competencia de la jurisdicción ordinaria en lo penal, en razón de su función de
sancionar los delitos contra la inviolabilidad de habitación o sitio de trabajo[63].
Incluso la competencia de los jueces de familia podría ser justificada en
nombre de la protección de bienes jurídicos tales como la intimidad familiar.
51.
Este panorama pone de presente que
a pesar de que la garantía del derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio exige la intervención de una autoridad judicial competente, de manera
previa, por regla general, o posterior, como excepción, la determinación del
juez competente para controlar la regularidad del acceso al domicilio sin orden
previa, en los casos de imperiosa necesidad definidos por la ley, le
corresponde al Congreso de la República. La reserva de ley en la determinación
de las competencias de las autoridades públicas, el término para su ejercicio y
el procedimiento mediante el cual se llevará a cabo dicho control es la
materialización misma de la cláusula de Estado de Derecho[64]
y se fundamenta en (i) la atribución general de competencia que la Constitución
realiza en cabeza del Congreso de la República para la expedición de Códigos[65],
(ii) el artículo 29 de la Constitución Política que erige la competencia legal
en garantía del derecho fundamental al debido proceso y (iii), en el presente
caso, en la reserva de ley específica prevista en el artículo 28 de la
Constitución Política, al exigir que la autoridad judicial encargada de velar
por la protección de la inviolabilidad del domicilio sea competente.
52.
En estos términos, esta Corte
declarará la exequibilidad del parágrafo 1 del artículo 163 de la Ley 1801 de
2016, por tratarse de garantías constitucionales que rodean el derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio, en el entendido de que las
mismas no excluyen la realización de un control judicial posterior de la
regularidad de la actuación policial. Además, ante la constatación de la
exigencia constitucional del control judicial como elemento del núcleo esencial
del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, pero frente la
imposibilidad jurídica de identificar (i) el juez competente para realizar este
control rogado, (ii) el término y las condiciones para solicitarlo, (iii) los
aspectos procesales del control y (iv) los poderes del juez en desarrollo de
esta función, al existir reserva de ley en la materia, se exhortará al Congreso
de la República[66]
para que, en un término no superior al agotamiento de las siguientes dos
legislaturas, es decir, antes del 20 de junio de 2019, expida una ley que
defina estos aspectos. En el caso en el que al vencimiento de este plazo, dicha
ley no haya sido expedida, y en aras de garantizar el principio de
progresividad en el contenido prestacional del derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio, dicho control judicial se realizará, a petición
de parte, ante el juez de control de garantías, mutatis mutandi, en los
términos y condiciones previstas para los allanamientos ordenados por la
Fiscalía General de la Nación. En este caso, teniendo en cuenta las diferencias
entre el control de los allanamientos y de estos accesos al domicilio, deberá
velarse por adaptar dicho control a las especificidades del acceso al domicilio
en condiciones de imperiosa necesidad. No obstante, se insiste en que sería
conveniente que el Congreso de la República expida una regulación propia de la
materia, en los términos en los que se le exhortará.
III. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLES el enunciado y los numerales 1 al 6 del artículo
163 de la Ley 1801 de 2016, por los cargos examinados.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los apartes demandados del parágrafo 1 del
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, EN EL ENTENDIDO de que el
cumplimiento de las garantías allí previstas no excluye la realización de un
control judicial posterior de la actuación policial.
Tercero.- EXHORTAR al Congreso de la República para que, de acuerdo con
la parte motiva de esta sentencia, en un término no superior al agotamiento de
las siguientes dos legislaturas, es decir, antes del 20 de junio de 2019,
expida una ley que defina: (i) la jurisdicción y el juez competente para
realizar el control posterior y rogado del acceso al domicilio sin orden
judicial previa por parte de autoridades administrativas, (ii) los términos y
condiciones para solicitarlo y para su realización, (iii) los aspectos
procesales del control y (iv) los poderes del juez en la materia.
Cuarto.- En el caso en el que al vencimiento del plazo previsto en el numeral
anterior, dicha ley no haya sido promulgada, el control judicial del acceso al
domicilio sin orden judicial previa deberá ser realizado, previa solicitud del
interesado, por el juez de control de garantías.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Vicepresidente
Con aclaración parcial de voto
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (E)
Con salvamento parcial de voto
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (E)
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-212/17
CONTROL
JUDICIAL DE INGRESO DE LA POLICIA NACIONAL A INMUEBLE SIN ORDEN ESCRITA-Decisión asimila un proceso administrativo con proceso
judicial de carácter penal cuando ordena la participación de figura propia de
este último, como es el juez de control de garantías, en trámite de naturaleza
administrativa (Salvamento parcial de voto)/NORMA SOBRE CONTROL JUDICIAL DE
INGRESO DE LA POLICIA NACIONAL A INMUEBLE SIN ORDEN ESCRITA-Decisión
desconoce la lógica propia de cada proceso (salvamento parcial de voto)
NORMA
SOBRE CONTROL JUDICIAL DE INGRESO DE LA POLICIA NACIONAL A INMUEBLE SIN ORDEN
ESCRITA-Derecho a la Inviolabilidad
del domicilio y a la intimidad, implican prerrogativa en favor de cada sujeto
para disponer sobre alcance de consecuencias de hechos que ocurran en ese ámbito
especialmente protegido (Salvamento parcial
de voto)
NORMA
SOBRE CONTROL JUDICIAL DE INGRESO DE LA POLICIA NACIONAL A INMUEBLE SIN ORDEN
ESCRITA-Decisión avaló la creación de
un “proceso por analogía” que resulta incorrecto (Salvamento parcial de
voto)
NORMA
SOBRE CONTROL JUDICIAL DE INGRESO DE LA POLICIA NACIONAL A INMUEBLE SIN ORDEN
ESCRITA-Desconocimiento en la
decisión del principio constitucional de juez natural y de legalidad (Salvamento
parcial de voto)/NORMA SOBRE CONTROL JUDICIAL DE INGRESO DE LA POLICIA
NACIONAL A INMUEBLE SIN ORDEN ESCRITA-Posición mayoritaria no deja clara la
finalidad del control ejercido, sólo genera más incertidumbre y falta de
certeza (Salvamento parcial de voto)
REF: Expediente D-11630
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 163 (parcial) de la
Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”.
Demandante:
Sandra Milena Serrano y otra.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO.
1.- Con el
acostumbrado respeto, me aparto parcialmente del fallo de la Corte que
resolvió, entre otros, lo siguiente
“(…)
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los apartes demandados
del parágrafo 1 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, EN EL ENTENDIDO de
que el cumplimiento de las garantías allí previstas no excluye la realización
de un control judicial posterior de la actuación policial.
Tercero.- EXHORTAR al Congreso de la República para
que, de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia, en un término no
superior al agotamiento de las siguientes dos legislaturas, es decir, antes del
20 de junio de 2019, expida una ley que defina: (i) la jurisdicción y el juez
competente para realizar el control posterior y rogado del acceso al domicilio
sin orden judicial previa por parte de autoridades administrativas, (ii) los
términos y condiciones para solicitarlo y para su realización, (iii) los
aspectos procesales del control y (iv) los poderes del juez en la materia.
Cuarto.- En el caso en el que al vencimiento del plazo
previsto en el numeral anterior, dicha ley no haya sido promulgada, el control
judicial del acceso al domicilio sin orden judicial previa deberá ser
realizado, previa solicitud del interesado, por el juez de control de
garantías.”
La posición
mayoritaria consideró que del texto del parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley
1801 de 2016 no es claro si se excluye o no el control judicial del ingreso
policial a inmueble sin orden escrita. El texto de la norma es del siguiente
tenor
“El personal uniformado de la Policía Nacional que realice un
ingreso a inmueble sin orden escrita, de inmediato rendirá informe escrito a su
superior, con copia al propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde
conste la razón por la cual se realizó el ingreso. Si el propietario, poseedor
o tenedor considera que no había razón para el ingreso o que se hizo de manera
inapropiada, podrá informar a las autoridades competentes. En todo caso, previo
al ingreso al inmueble, las personas podrán exigir la plena identificación de
la autoridad a fin de evitar la suplantación, verificación a realizar mediante
mecanismos provistos o aceptados por la autoridad policial.”
Inicialmente, la
mayoría concluyó que la disposición no excluye la realización de un control
judicial posterior de la regularidad de la actuación policial. De hecho, enfatizó
en que tal escrutinio es constitucionalmente obligatorio. La sentencia expuso
varios argumentos para sostener esta tesis (i) el control judicial compensa la
sensible afectación del derecho fundamental a la protección del domicilio, (ii)
consulta el rol constitucional de las autoridades judiciales, y (iii) no hay
razones constitucionalmente importantes para excluir la intervención judicial
posterior.
La posición
mayoritaria reconoció que esta tesis genera dificultades derivadas de la
imposibilidad jurídica de identificar (i) el juez competente para realizar el
control, (ii) el término para su realización, (iii) los aspectos procesales del
control y (iv) los poderes del juez en desarrollo de esa función. En efecto,
todos estos temas tienen reserva de ley. Por lo tanto, exhortó al Congreso para
que legislara y definiera estos elementos dentro de un plazo que la misma
sentencia fijó.
Con todo, ante la
posibilidad de que el plazo expire sin que el Congreso haya expedido la
normativa correspondiente, la mayoría consideró que, en esa hipótesis, el
control lo debe ejercer el juez de control de garantías. A pesar de que no es
posible determinar quién es el juez competente, porque el ordenamiento no
establece esa facultad por medio de una norma expresa, la equivalencia
funcional lleva a que la competencia se encuentre en cabeza de esta categoría
de jueces.
2.- Los motivos principales que me llevan a salvar
parcialmente mi voto son: (i) la decisión asimila un proceso administrativo con
un proceso judicial de carácter penal cuando ordena la participación de una
figura propia de este último, como es el juez de control de garantías, en un
trámite de naturaleza administrativa. Con ello desconoce la lógica propia de
cada proceso. (ii) Los derechos a la inviolabilidad del domicilio y a la
intimidad implican la prerrogativa en favor de cada sujeto para disponer sobre
el alcance de las consecuencias de los hechos que ocurran en ese ámbito
especialmente protegido, eso incluye la hipótesis de un eventual exceso
policial en la aplicación del artículo acusado. Aunque el control fijado por la
Corte requiera la petición del interesado, subsisten varias dificultades
derivadas de la decisión mayoritaria que avaló la creación de un “proceso por
analogía” y que eventualmente desconocen estos derechos. (iii) Toda la
regulación requerida para implementar la decisión de la Corte es inexistente,
al parecer se trata de un procedimiento por analogía creado en sede
constitucional. Como consecuencia, la decisión genera un margen de discrecionalidad
muy amplio al juez de control de garantías, con lo que desnaturaliza principios
superiores. (iv) No hay fundamento constitucional para la competencia que
atribuye la Corte al juez de control de garantías, por lo tanto existe una
violación del principio de juez natural. (v)  La posición mayoritaria no deja
clara la finalidad del control ejercido, y sólo genera más incertidumbre y
falta de certeza. No pretende evitar un daño porque es posterior ¿Es para
obtener una prueba dentro de un eventual proceso penal o disciplinario? ¿Es un
requisito de procedencia de un proceso penal o disciplinario?
3.- La argumentación
mayoritaria desconoce, en mi opinión, la lógica que subyace a dos
procedimientos distintos[67]: uno administrativo -el regulado por la norma bajo
examen- y uno judicial de carácter penal –que cuenta con el escrutinio a cargo
del juez de control de garantías-. Efectivamente, el “traslado” de la figura
del juez de control de garantías del escenario penal al escenario de un proceso
resultante del eventual exceso de una función de policía, no tiene asidero
constitucional y, de hecho, contradice la Carta Política.
No cabe duda de que el juez
de control de garantías es un juez del proceso penal. En virtud de esa
competencia tiene una función específica de origen constitucional (art. 250
superior) estrechamente relacionada con las funciones de la Fiscalía General de
la Nación como ente acusador, consistente en asegurar la vigencia de los
derechos del involucrado en el procedimiento. Este mecanismo de protección se
explica por la magnitud de las consecuencias que debe soportar un ciudadano en
un proceso penal, en efecto, se trata del escenario en el que puede darse la
afectación a derechos más intensa que permite el ordenamiento jurídico. De ahí
la importancia de esta figura como garante de las libertades de un individuo
que se encuentra en el escenario más restrictivo de derechos: el proceso penal.
Sin embargo, la posición
mayoritaria considera que el eventual exceso policial que podría llevar a
afectar la intimidad y el domicilio de un individuo, es una restricción
asimilable a aquellas que pueden derivar de un proceso penal y que escruta el
juez de control de garantías. Esta analogía es incorrecta, al menos por las
siguientes razones:
(i)
El juez de control de garantías es
de origen constitucional y surge ligado, por la voluntad constituyente, al
proceso penal.
(ii)
Las características de un proceso
penal son difícilmente asimilables a cualquier otro, incluso a trámites
administrativos sancionatorios[68] esto se explica por el intenso nivel de afectación de
derechos que puede resultar, legítimamente, del proceso penal. Esta situación
no se asemeja a ningún otro tipo de procedimiento, pues la normativa en otras
materias no permite una afectación de tal magnitud a los derechos de la parte
eventualmente responsable.
(iii) El proceso del que se ocupa la norma acusada es
administrativo, corresponde a un control posterior que pretende indagar sobre
la posible ocurrencia de arbitrariedades cometidas en el marco de funciones
policivas y, eventualmente, impulsar la sanción al funcionario responsable
cuando sea procedente. Si bien es cierto que todo ejercicio desmedido del poder
por parte de una autoridad del Estado implica una afectación a los derechos de
un individuo, también lo es que no todo menoscabo es del mismo tenor. Un exceso
cometido al desbordar las facultades otorgadas por la norma bajo examen,
implica un agravio que claramente es distinto a las restricciones derivadas del
proceso penal. Por eso, en el último escenario, la Constitución estableció la
intervención de un juez constitucional que resguarda los derechos de los
individuos, como lo es el juez de control de garantías.
(iv) La similitud de la que parte la posición mayoritaria
implica que se dé el mismo trato a un allanamiento –actuación propia de un
proceso penal y con implicaciones sustancialmente diferentes a cualquier otra
figura- y al ingreso policial a inmueble sin orden escrita –actuación
administrativa con objetivos no penales- en circunstancias precisas y extremas
que la misma Ley 1801 de 2016 señala de manera expresa[69].
Con base en estas razones es
posible concluir que la posición mayoritaria asimiló dos procesos distintos a
través de su decisión.
4.- Por otra parte, el
derecho a la inviolabilidad del domicilio y a la intimidad implican, a su vez,
la facultad de cada individuo para disponer sobre el alcance de las
consecuencias de los hechos que ocurran en ese ámbito, incluso en el caso de un
exceso policial generado por las facultades que otorga el artículo acusado.
Aunque la mayoría dejó en claro que el control es posterior y a petición de parte,
subsisten varias indeterminaciones derivadas de la decisión mayoritaria que
avaló la creación de un proceso por analogía. En ese sentido, no son claras las
consecuencias de solicitar el control, ningún ciudadano podría determinar los
efectos de la decisión de pedirlo o no. Este nivel de vaguedad, bajo ninguna
circunstancia puede ser considerado como una garantía a los derechos que la
posición mayoritaria pretende proteger.
5.- Este y otros efectos
caracterizados por la indeterminación son el resultado de la creación de un
procedimiento por analogía en sede constitucional, con un agravante, la mayoría
de la regulación requerida para implementar la decisión de la Corte es
inexistente, lo único que parece claro es que el escrutinio del juez de control
de garantías es posterior y a petición de parte. Además de la consecuencia
pragmática directa de la falta de certeza que, desde cualquier razonamiento,
hace imposible implementar un procedimiento, esta decisión tiene consecuencias
claramente inconstitucionales. En efecto, (i) otorga una competencia por
“similitud funcional” en contra del principio general de atribución expresa y
taxativa de las competencias en un Estado social de Derecho derivado de la
legalidad en el ejercicio del poder[70], y (ii) otorga un margen de discrecionalidad
indeterminable –y por tanto incontrolable- al juez de control de garantías, con
lo que desnaturaliza principios constitucionales básicos como la limitación del
poder de los funcionarios y su sujeción estricta a la legalidad.
Estas consecuencias son el
resultado de asimilar procesos diferentes, que como ya expliqué en el
fundamento 3, no son equiparables. En efecto, parece que la razón de la
semejanza de la que parte la argumentación mayoritaria es mínima y poco
explicativa: consiste únicamente en la competencia del juez de control de
garantías como autoridad que preserva derechos, argumento que ignora la
profunda diferencia procesal que ya mencioné. Adicionalmente, en el caso de las
competencias del juez de control de garantías, hay una extensa regulación en el
Código de Procedimiento Penal[71], situación que no se presenta en este caso, en el que
no existe regulación alguna.
En este proceso nuevo creado
por la Corte a través de una aplicación analógica es imposible determinar la
naturaleza del trámite, de hecho no es claro el asunto objeto de control ni el
ámbito del mismo. Como consecuencia, la falta de certeza de este proceso sui
generis deja un margen de discrecionalidad muy amplio al juez de control de
garantías, con lo que desnaturaliza principios constitucionales relacionados
con el carácter taxativo de las competencias y la posibilidad de controlar las
atribuciones de toda autoridad, incluidos los jueces.
6.- Adicionalmente,
a diferencia de lo que ocurre con el Proceso Penal, en el control judicial
creado por la decisión mayoritaria en este caso, no hay un fundamento
constitucional para la competencia que la Corte le atribuye al juez de control
de garantías, por lo tanto, configura una violación de la Carta Política, en
particular del principio de juez natural. El artículo 29 de la Constitución
establece lo siguiente:
“ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal
competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio.
(…)”
El desconocimiento del
principio constitucional de juez natural y de legalidad es evidente, porque la
indeterminación sobre la naturaleza del proceso hace que, si se trata de un
trámite sancionatorio, la interpretación de este último concepto deba ser más
estricta que en otros procedimientos administrativos. En efecto, el diseño del
proceso que controla las posibles arbitrariedades en las que pueden incurrir
los funcionarios de la policía, tal como fue concebido por el legislador, no
preveía una figura similar al juez de control de garantías, ni asimiló el
trámite a un proceso judicial y mucho menos penal, tal cosa no sería permitida
por la Constitución por las razones descritas hasta ahora. La creación de este
control por parte de la Corte desconoce las características del proceso y
concede una competencia extraña a un juez que recibe sus potestades de la
propia Constitución. No puede olvidarse que el juez de control de garantías es
un juez constitucional del proceso penal por disposición superior, la misma que
la posición mayoritaria ha desconocido.
7.- Finalmente, la posición
mayoritaria no deja clara la finalidad del control ejercido, sólo genera más
incertidumbre y falta de certeza. En gracia de discusión, podrían formularse
varios objetivos del diseño adoptado por la Corte, entre otros: (i) evitar un
daño, (ii) preconstituir una prueba para un eventual proceso penal, (iii)
preconstituir una prueba para un eventual proceso disciplinario, (iv) ser
requisito de procedencia dentro de un proceso penal, (v) ser requisito de
procedencia de un proceso disciplinario. Sin embargo, estas hipótesis no
parecen explicar la finalidad del control establecido por la mayoría en este
fallo. Efectivamente, el objetivo del escrutinio no es evitar un daño porque es
una medida posterior. De otro lado, no tendría sentido diseñar un proceso para
preconstituir pruebas para ser usadas en otros trámites, pues los elementos
probatorios se configuran sin necesidad de un proceso dirigido por el juez de
control de garantías y su posibilidad de tener valor deberá ser determinada por
la autoridad competente en cada caso. Finalmente, si se considera que se trata
de un requisito de procedencia para iniciar algún otro proceso, no sólo habría
una falta de fundamento legal, pues esos trámites no han contemplado este
requisito de procedencia de manera expresa, y además se generan interrogantes
sobre lo que debe hacer el juez de control de garantías ¿acaso debe iniciar de
oficio un proceso penal o presentar la queja disciplinaria correspondiente?
La extrema imprecisión de
este proceso creado por la decisión mayoritaria lleva a consecuencias tan
indeseables en términos constitucionales como suponer que, en ciertos casos, el
personal de la policía va a recibir sanciones por cumplir con su deber
jurídico. El efecto es que la policía se abstendrá de cualquier conducta que
pueda llevarle a estar en esta situación, especialmente si sus funcionarios
quedan expuestos a un proceso –supuestamente de control- carente de regulación
y por lo tanto de garantías. Adicionalmente, es imposible determinar si se
trata incluso de un control sancionatorio. En síntesis, la decisión mayoritaria
sólo genera indeterminación y falta de seguridad jurídica.
Por las razones
anteriores me separo parcialmente de la decisión adoptada por la mayoría.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARIS
A LA SENTENCIA C-212/17
CONTROL JUDICIAL POSTERIOR AL ACCESO AL DOMICILIO SIN
MANDAMIENTO ESCRITO-Parte de
la confusión de esta figura con el allanamiento al domicilio en el marco del
proceso penal (salvamento parcial de voto)
La inclusión de un procedimiento de control judicial posterior a la
diligencia de ingreso a inmueble sin orden escrita, regulada en la Ley 1801 de
2016, parte de una incomprensión acerca de la naturaleza de esta actuación y.
en particular, de una confusión con los allanamientos al domicilio en el marco
del proceso penal, resguardados por la cláusula de protección del articulo 28
CP. A partir de este equívoco, la mayoría de la Sala Plena hizo aplicable la
garantía de la intervención de autoridad judicial a un procedimiento de carácter
meramente policivo y estableció unas consecuencias extrañas para el momento
posterior a su realización. De esta manera, mezcló los alcances de las dos
clases de actuaciones y, en particular, distorsionó el papel que cumplen los
servidores de policía cuando actúan en desarrollo de su labor preventiva y de
vigilancia.
ALLANAMIENTO Y REGISTRO DE INMUEBLES-Propósito en el procedimiento penal (salvamento
parcial de voto)
En el trámite del proceso penal, los
allanamientos y registros a inmuebles tienen el propósito de recaudar elementos
materiales probatorios y evidencias físicas en contra del imputado o acusado y,
en consecuencia, frente a estos procedimientos opera de forma prevalente el
derecho constitucional a la inviolabilidad de domicilio y la garantía de su
restricción con intervención de una autoridad judicial (art. 28 CP.). En este
ámbito, la Policía Nacional actúa con arreglo al programa metodológico de la
investigación penal diseñado por la Fiscalía General de la Nación,
bajo la dirección de esta y en cumplimiento de funciones de policía
judicial (art 250.8 CP.). Así mismo, solo por excepción, los servidores de
policía pueden llevar a cabo tales diligencias sin orden previa y escrita de
una autoridad judicial competente.
INGRESO DE LA POLICIA NACIONAL A DOMICILIOS SIN PREVIA
ORDEN ESCRITA-No habilita a
las autoridades para la obtención de pruebas (salvamento parcial de voto)/INGRESO
DE LA POLICIA NACIONAL A DOMICILIOS SIN PREVIA ORDEN ESCRITA-Naturaleza
administrativa, sentido preventivo y propósitos (salvamento parcial de voto)
La medida de ingreso a inmueble sin orden escrita, ejecutada por la
Policía Nacional, en el marco del Código Nacional de Policía y Convivencia, se inscribe
en la función constitucional de dicho cuerpo civil, de mantener y salvaguardar
las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas (art. 218 CP.). En este sentido, el referido medio material de policía
no habilita a las autoridades para la obtención de pruebas con fines de
acusación, ni tiene en sí mismo la naturaleza de un procedimiento penal, que
deba ser protegido por cláusula amplia de la inviolabilidad de domicilio (art.
28 CP.) Su naturaleza es esencialmente administrativa, tiene un sentido
estrictamente preventivo y pretende garantizar la protección de los derechos de
los ciudadanos, así como el cumplimiento de las normas de policía y
convivencia.
INGRESO DE LA POLICIA NACIONAL A DOMICILIOS SIN PREVIA
ORDEN ESCRITA-Garantía de
intervención judicial no resultaba aplicable dada la naturaleza completamente
distinta del ingreso al allanamiento y registro (salvamento parcial de
voto)
En la medida en que el ingreso a inmueble sin orden escrita tiene una
naturaleza completamente distinta a los registros y allanamientos de las
investigaciones con propósitos penales, la garantía de la intervención
judicial, propia de estas últimas indagaciones, no resultaba aplicable al medio
material de policía juzgado. Como se ilustró, cuando este es utilizado, los
servidores de policía desarrollan competencias distintas, con propósitos y
finalidades diferentes a las que cumplen, como policía judicial, en el contexto
de una actuación penal. Por lo tanto, en mi criterio, la aplicación de
controles judiciales posteriores a la citada diligencia policiva provoca su
desnaturalización y desfigura, así mismo, el fin de las intervenciones
judiciales en la inviolabilidad de domicilio.
Referencia: Expedientes D-II630
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 163 (parcial), de la
Lev 1801 de 2016, "por la cual
se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Demandantes:
Sandra
Milena Serrano Citarte y Yamile Albarracín Gallo
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
1.   Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, a continuación me permito
expresar las razones por las cuales, si bien comparto la declaratoria de
exequibilidad del enunciado y los numerales I al 6 del artículo 163 de la Ley 1801 de
2016, discrepo de la determinación de condicionar la
exequibilidad de los apartes demandados del parágrafo l del mismo artículo, a
que se entienda que el cumplimiento de las garantías previstas para el ingreso
a inmueble sin orden escrita, no excluye la realización de un control judicial
posterior de la actuación policial. Desacuerdo, en consecuencia, que se
extiende también al exhorto que se hace al Congreso de la República, para que
expida una ley que regule de manera detallada el procedimiento para la
realización de dicho control judicial.
2.   El fragmento
demandado del parágrafo l, artículo 163. de la Ley 1801 de 2016 establece que
el personal uniformado de la Policía Nacional que realice un
ingreso a inmueble sin orden escrita, de inmediato rendirá informe a su
superior, con copia al propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde
conste la razón por la cual se realizó el ingreso. Igualmente, prevé que si el
propietario, poseedor o tenedor considera que no había razón para el ingreso o
que el mismo se hizo de manera inapropiada, podrá informar a las autoridades
competentes. La mayoría de la Sala consideró que. al lado de estas garantías
posteriores al procedimiento policivo. debía contemplarse la realización ele un
control judicial, por cuanto, de conformidad con el artículo 28 C. P., la
intervención de una autoridad judicial competente para amparar la
inviolabilidad del domicilio es una salvaguarda que hace parte del núcleo
esencial de este derecho fundamental.
3. En mi criterio, la inclusión de un
procedimiento de control judicial posterior a la diligencia de
ingreso a inmueble sin orden escrita, regulada en la Ley 1801 de 2016, parte de
una incomprensión acerca de la naturaleza de esta actuación y, en particular,
de una confusión con los allanamientos al domicilio en el marco del proceso
penal, resguardados por la cláusula de protección del articulo 28 CP. A partir de este
equívoco, la mayoría de la Sala Plena hizo aplicable la garantía de la
intervención de autoridad judicial a un procedimiento de carácter meramente
policivo y estableció unas consecuencias extrañas para el momento posterior a
su realización. De esta manera, mezcló los alcances de las dos clases de
actuaciones y, en particular, distorsionó el papel que cumplen los servidores
de policía cuando actúan en desarrollo de su labor preventiva y de vigilancia.
4. El) el trámite
del proceso penal, los allanamientos y registros a inmuebles tienen el propósito
de recaudar elementos materiales probatorios y evidencias físicas en contra del
imputado o acusado y. en consecuencia, frente a estos procedimientos opera de
forma prevalente el derecho constitucional a la inviolabilidad de domicilio y
la garantía de su restricción con intervención de una autoridad judicial (art.
28 CP.). En este ámbito, la Policía Nacional actúa con arreglo al programa
metodológico de la investigación penal diseñado por la Fiscalía General de la Nación,
bajo la dirección de esta y en cumplimiento de funciones de policía
judicial (art 250.8 CP.). Así mismo, solo por excepción, los servidores de
policía pueden llevar a cabo tales diligencias sin orden previa y escrita de
una autoridad judicial competente.
Por el contrario, la
medida de ingreso a inmueble sin orden escrita, ejecutada por la Policía
Nacional, en el marco del Código Nacional de Policía y Convivencia, se inscribe en la
función constitucional de dicho cuerpo civil, de mantener y
salvaguardar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas (art. 218 CP.). En este sentido, el referido medio material de policía
no habilita a las autoridades para la obtención de pruebas con fines de
acusación, ni tiene en sí mismo la naturaleza de un procedimiento penal, que
deba ser protegido por cláusula amplia de la inviolabilidad de domicilio
(art. 28 CP.) Su naturaleza es esencialmente administrativa, tiene un sentido
estrictamente preventivo y pretende garantizar la protección de
los derechos de los ciudadanos, así como el cumplimiento de las normas de
policía y convivencia.
5. En consecuencia, en la medida en que el
ingreso a inmueble sin orden escrita tiene una naturaleza completamente
distinta a los registros y allanamientos de las investigaciones con propósitos
penales, la garantía de la intervención judicial, propia de estas últimas
indagaciones, no resultaba aplicable al medio material de policía juzgado. Como
se ilustró, cuando este es utilizado, los servidores de policía desarrollan
competencias distintas, con propósitos y finalidades diferentes a las que
cumplen, como policía judicial, en el contexto de una actuación penal. Por lo
tanto, en mi criterio, la aplicación de controles judiciales posteriores a la
citada diligencia policiva provoca su desnaturalización y desfigura, así mismo,
el fin de las intervenciones judiciales en la inviolabilidad de domicilio.
En términos
generales, el control judicial a los registros y allanamientos con fines
acusatorios tiene como resultado la exclusión de medios materiales prueba
hallados en desarrollo de tales procedimientos. Las evidencias obtenidas con
desconocimiento del debido proceso y de las reglas previstas para la
realización de esas diligencias, a partir de una decisión judicial, serán
excluidas del debate probatorio y la Fiscalía no podrá disponer de ellas. En
cambio, no es clara la utilidad ni los efectos prácticos que pueda tener la
participación del juez en una actuación meramente policiva, ejecutada por razones preventivas y donde no se recaban pruebas
destinadas a hacerse valer dentro de un proceso judicial.
6.
En el supuesto de
que los agentes de policía hagan un uso inapropiado del ingreso a inmueble sin
orden escrita, acorde con la naturaleza de esta actuación, el mismo parágrafo
cuestionado establece unos controles administrativos (informe al superior y al
propietario tenedor o poseedor del bien), sin perjuicio de que. de configurarse
un abuso de poder o una falla en el servicio, el afectado pueda acudir también
a las acciones disciplinarias y judiciales correspondientes, ante las
autoridades competentes. En mi opinión, estas previsiones y controles
correspondían adecuadamente al carácter del medio material de policía analizado
y eran suficientes para garantizar su correcta utilización.
7.   En este orden de
ideas, en virtud de los argumentos indicados, considero que no resultaba
procedente condicionar la exequibilidad del apartado demandado del parágrafo
1o, artículo 163. de la Lev 1801 de 2016. a que los referidos controles
administrativos no excluyen la realización de un control judicial posterior de
la actuación de la policía. Mucho menos lo era exhortar al legislador para que
diseñara el procedimiento con arreglo al cual deberá llevarse ese tipo de
control.
En los anteriores
términos, dejo expuestas las razones que me llevaron a salvar parcialmente el
voto dentro de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena.
Fecha ut supra,
JOSE ANTONIO
CEPEDA AMARIS
Magistrado (e)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-212/17
AFECTACION DEL CONTEXTO NORMATIVO Y COSA JUZGADA-Pre constitucionalidad de norma previa ya
estudiada en el marco de Constitución de 1991 (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-11630
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 163
(parcial) de la Ley 1801 de 2016 “por la cual se expide el Código Nacional
de Policía y Convivencia”.
Demandantes: Sandra Milena Serrano Cuarte y Yamile
Albarracín Gallo
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Acompaño la decisión adoptada en la sentencia C-212 de 2017[72], en la que la Sala
Plena de la Corporación declaró la exequibilidad (i) del
enunciado y los numerales 1 a 6 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016[73], por los cargos
analizados, y (ii) del parágrafo primero (parcial) ídem, bajo el entendido de
que las garantías allí previstas no excluyen el control judicial posterior. Así
mismo, comparto (iii) el exhorto que se dio al Congreso de la República con el
objeto de que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y en el
término de dos legislaturas, regule las condiciones del referido control
judicial.
Suscribo este voto particular porque considero oportuno efectuar
algunas precisiones sobre la falta de presupuestos en el presente asunto para
la configuración de la cosa juzgada constitucional parcial [en relación con los
numerales 1 a 5 del artículo 163 demandado]. De manera accesoria, efectuaré
también una precisión sobre la decisión del exhorto contenida en el resolutivo
tercero de la sentencia C-212 de 2017.
1. Inicio esta aclaración manifestando que acojo la conclusión de la
Corte Constitucional sobre la improcedencia de declarar la cosa juzgada
material parcial, contrario a lo solicitado por varios intervinientes[74], en razón a que (i)
pese a la existencia de un pronunciamiento de constitucionalidad previo sobre
un contenido normativo idéntico, (ii) tal identidad era solo
aparente, al modificarse el contexto normativo general. Veamos.
1.1. A través de la sentencia C-176 de 2007[75] la Corte
Constitucional avaló la constitucionalidad del artículo 83 del Decreto Ley 1355
de 1970[76],
que regulaba los casos en los que la Policía podía penetrar en domicilio sin
contar con mandamiento escrito, en casos de imperiosa necesidad. Se adujo, como
razón de la decisión, que la pre existencia de orden judicial como regla de
protección del derecho a la inviolabilidad del domicilio admitía excepciones,
cuando quiera que se pretendiera satisfacer un derecho fundamental en inminente
peligro, y siempre y cuando la medida fuera necesaria, razonable y proporcional
a la finalidad perseguida. En concreto, tras un estudio particular de cada una
de las causales previstas en el artículo 83 mencionado, la Corte concluyó su
sujeción al ordenamiento superior, pues en todos los casos se trataba de
situaciones en las que la autoridad policial debía actuar con urgencia, ante la
posible lesión de derechos fundamentales como la vida y de principios relevantes
como el de solidaridad.
De manera accesoria se sostuvo que “[d]e todas formas, cabe advertir que, en todos estos casos
excepcionales de penetración al domicilio sin orden de autoridad judicial
competente y, de conformidad con la ley aplicable, es necesario dejar
constancia escrita de la actuación no sólo para que el juez competente pueda
ejercer el control de legalidad de la actuación sino también para que se
adelante el control penal y disciplinario correspondiente en casos de exceso o
de abuso de poder.”.
1.2. Los eventos regulados en el artículo 83 del anterior Código de
Policía fueron reproducidos de manera literal en los cinco primeros numerales
del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016. En este último, el legislador
ordinario agregó un nuevo supuesto y dos parágrafos, en el primero de los
cuales (parcialmente demandado) se estableció un medio de control posterior de
la actuación policial, de orden administrativo.
1.3. Ahora bien, tanto en el caso analizado en la sentencia C-176 de 2007
como en el asunto juzgado a través de la providencia C-212 de 2017, la
acusación principal de inconstitucionalidad consistió en la presunta violación
del principio según el cual el domicilio, salvo orden judicial, es inviolable
(artículos 28 y 32 de la CP).
2. En las anteriores condiciones, la Sala Plena debía establecer si se
configuraba la cosa juzgada material[77]
respecto de los primeros 5 numerales del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016,
que, de confirmarse, la relevaba de efectuar un nuevo pronunciamiento y,
además, le imponía estarse a lo resuelto en la sentencia C-176 de 2007, esto
es, declarar la exequibilidad de los supuestos comprometidos.
La Corte, pese a advertir que los enunciados normativos de los 5
primeros literales coincidían con aquellos 5 primeros previstos en el artículo
83 del anterior Código, y que el cargo frente a ellos era, en últimas, el mismo
sobre el cual se realizó el primer análisis de constitucionalidad, encontró que
el contexto normativo era diferente, primero, porque el artículo 83 se
insertaba en un cuerpo normativo pre constitucional y, segundo, porque el
artículo 163 introdujo contenidos nuevos, específicamente el parágrafo, que
modulaban la lectura integral de toda la disposición (párrafo 13 de las
consideraciones de la sentencia C-212 de 2017).
3. Al respecto, lo primero que debo advertir es que no encuentro una
adecuada justificación de la afectación del contexto normativo por causa
de la pre constitucionalidad del artículo 83 del anterior Código de Policía. Y
ello es así, porque la constitucionalidad del artículo 83 fue analizada en el
marco de la Constitución de 1991 en la sentencia C-176 de 2007, por lo tanto,
si lo que se pretendía argumentar era que se había presentando una modificación
en el referente o parámetro de control, debió justificarse por qué el actual
escenario es diferente a aquél del existente en el año 2007, y esto no se
argumentó.
Por el contrario, sí comparto el que la variación del contexto
normativo, y por lo tanto la imposibilidad de afirmar la existencia de cosa
juzgada material, se diera por el hecho de que la disposición –leída en su
integridad y de manera sistemática en el marco de la Ley 1801 de 2016- es
diferente, específicamente por la inclusión del parágrafo primero y, con este,
del control posterior a que debe someterse la actuación policial.
4. Dicha conclusión a la que llega de manera acertada la Corte se
construyó de manera consistente a lo largo de la argumentación previa, salvo
por la afirmación sostenida en el apartado final del párrafo 6, que sostuvo, al
analizar si los problemas jurídicos objeto de análisis en la sentencia C-176 de
2007 y esta eran idénticos, que:
“… Debe advertirse que la acusación de vulneración del artículo 250 de
la Constitución Política se refiere al parágrafo primero del artículo 163 de la
Ley 1801 de 2016, el que no fue examinado en la sentencia de 2007 y, por lo
tanto, resulta irrelevante en este cargo para efectos de la determinación de la
cosa juzgada.”.
Tal precisión no es acorde con el enfoque integral con que debe ser
estudiado el artículo 163, esto es, con la regulación de unas causales que
justifican la afectación del derecho a la inviolabilidad del domicilio,
sin previa orden judicial y por la necesidad de proteger otros bienes
constitucionales, a condición de un control posterior que contribuye en esa
ponderación a inclinar la balanza a favor de la medida de policía, tal y como
fue prevista por el legislador.
Esto es, independientemente de si existe o no un cargo autónomo frente
al parágrafo, el enunciado normativo allí previsto sí es relevante para efectos
de determinar la existencia o no de cosa juzgada constitucional, y esta es la
tesis que la decisión misma defiende y adopta, pues no es idéntico una
disposición que no prevé control posterior alguno a otra que sí lo hace.
5. Tal visión fragmentaria entre, por un lado, los eventos en los que
se puede acceder al domicilio sin orden previa y, de otro lado, la garantía
administrativa y/o judicial posterior, impide observar, por lo menos en este caso,
su relación inescindible en el marco de análisis ofrecido por el test de
proporcionalidad.
Me explico, el derecho a la inviolabilidad del domicilio, por virtud
del artículo 28 de la Constitución Política, puede ser objeto de restricción,
por regla general, mediante un mandamiento escrito de autoridad judicial
competente. De manera excepcional, por ejemplo, este mandamiento no se requiere
cuando quiera que sea imprescindible para aprehender al delincuente sorprendido
en flagrancia, artículo 32 ibídem. En este sentido, entonces, es clara la
relación de una restricción de este derecho fundamental por virtud de una orden
judicial.
En aquellos casos en los que dicha orden no es posible, por ejemplo por
supuestos de imperiosa necesidad, su constitucionalidad dependerá
no solo del peso o importancia que en el contexto adquiera el principio que
pretende protegerse, sino también de la existencia de medidas concomitantes o
posteriores que deban acreditarse para suplir la falencia de un mandato judicial
previo que en condiciones de normalidad debe satisfacerse.
6. En este sentido, la comprensión integral de los enunciados
demandados del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, de un lado, impedía afirmar
la configuración en este caso de la cosa juzgada constitucional material y, del
otro, llevaba a integrar en el juicio de proporcionalidad los eventos en que
procedía el ingreso al domicilio sin autorización previa y el control
posterior, pues la debida configuración de este último permitía con mayor consistencia
afirmar la constitucionalidad de la afectación del derecho a la inviolabilidad
del domicilio.
7. La sentencia C-212 de 2017, sin embargo, analizó fragmentariamente,
en un primer momento, la constitucionalidad de los literales 1 a 5 del artículo
demandado, luego, la constitucionalidad del literal 6 y, finalmente, la
constitucionalidad del parágrafo primero (parcialmente) demandado;
desconociendo la relación inescindible a la que hice referencia previamente.
Este análisis reprodujo el efectuado en la sentencia C-176 de 2007, en
el que cada causal (con independencia del control posterior) fue analizada
tomando como bienes dentro de la ponderación el principio de la inviolabilidad
del domicilio, en un extremo, y el derecho a la vida e integridad, por ejemplo,
en el otro extremo, sin dar trascendencia en ese juicio de proporcionalidad a
la existencia del control automático como elemento relevante a ser considerado.
8. Pero incluso dejando de lado la relación existente entre las
causales previstas en los literales 1 a 6 y el parágrafo, con miras a construir
un test de proporcionalidad adecuado; la sentencia C-212 de 2017 acoge una
metodología igualmente fragmentaria entre los literales 1 a 5, de un lado, y el
6, del otro. Y ello se concreta en la formulación, incluso, de problemas
jurídicos independientes (párrafo 17, numerales 1 y 2).
En mi opinión, al considerarse la providencia C-176 de 2007 un
precedente relevante, su ratio debió afectar por igual el análisis de los
eventos previstos en las causales 1 a 6 y, por tanto, debió adelantarse un
estudio articulado.
9. A pesar de los anteriores reparos, apoyé la decisión porque
considero que, en efecto, con las precisiones realizadas frente al control
administrativo y judicial posterior es razonable admitir la afectación del
derecho a la inviolabilidad del domicilio en los casos regulados por el
artículo 163 cuestionado y con la finalidad de proteger otros bienes de
trascendencia para el ordenamiento jurídico.
10. Finalmente, y de manera accesoria en relación con el exhorto dado
al Congreso para regular dentro de las dos legislaturas siguientes el control
judicial posterior, quisiera advertir que aunque en un primer momento consideré
la necesidad de impartir una orden de inmediato cumplimiento, la complejidad de
hacerlo por vía judicial, sin la intervención del Legislador, podría generar en
este caso en específico inconvenientes competenciales, por lo tanto, apoyé de
manera simple la decisión adoptada por la mayoría.
En los anteriores
términos dejo sustentada mi aclaración de voto a la sentencia C-212 de 2017.
Fecha ut supra
María Victoria Calle
Correa
Magistrada
[1] Diana Alexandra Remolina Botía.
[2] Pablo Antonio Criollo Rey.
[3] Sandra Marcela Parada Aceros.
[4] Andrea Liliana Romero López.
[5] Federico Gutiérrez Zuluaga.
[6] Alfredo Beltrán Sierra.
[7] Gabriel de Vega Pinzón.
[8] Álvaro Garzón Alarcón.
[9] Alberto Montaña Plata.
[10] Juan Carlos Cantillo Arcón.
[11] El artículo 243 de la Ley 1801 de
2016 dispuso que el Código entraría a regir seis meses después de su
promulgación, la que tuvo lugar el 29 de julio de 2016.
[12]
“La jurisprudencia constitucional ha manifestado que sólo en la medida en
que la norma enjuiciada haya desaparecido del ordenamiento jurídico y no se
encuentre produciendo efectos jurídicos, puede la Corte acudir a la figura de
la sustracción de materia y en consecuencia abstenerse de adelantar el
respectivo juicio de inconstitucionalidad”: Corte Constitucional, sentencia
C-819/11.
[13]  Por ejemplo, la Corte
Constitucional realizó el control de la constitucionalidad de algunas normas
incluidas en la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, a pesar de no estar aún vigentes (C-818/11 y
C-634/119). El auto admisorio de la precedente demanda consideró que “A
partir de los precedentes citados, pareciera que la existencia de objeto
material del control se refiere a la norma de rango legal que produce efectos
jurídicos. Sin embargo, estas reglas han sido establecidas respecto de leyes
derogadas, es decir, privadas de existencia. En el caso del Código Nacional de
Policía y de Convivencia, se trata de una norma existente, pero ineficaz por el
momento. Teniendo en cuenta que el juicio de constitucionalidad recae sobre la
validez de la norma legal y no sobre su eficacia y, la cuestión de la eficacia
sólo resulta importante para permitir el control de leyes derogadas, la demanda
se admitirá”.
[14] “En cuanto a la certeza, los
cargos gozarán de esta siempre y cuando se realicen sobre una proposición
jurídica presente en el ordenamiento jurídico, que ataquen la norma acusada y
no otra no mencionada en la demanda; así entonces, los cargos no pueden inferir
consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas, ni extraer de estas,
efectos que ellas no contemplan objetivamente. En últimas, los cargos serán
ciertos si las proposiciones jurídicas acusadas devienen objetivamente del
“texto normativo”. Los supuestos, las conjeturas, las presunciones, las
sospechas y las creencias del demandante respecto de la norma demandada no
podrán constituir un cargo cierto”: Corte Constitucional, sentencia
C-242/10.
[15] En la demanda que dio lugar a la
sentencia C-176/07,
relativa al mismo problema jurídico aquí planteado, el demandante también
aseguraba que el acceso al domicilio, como forma de allanamiento o registro
penal, debía ser ordenado por un juez penal. En esa ocasión, no obstante
precisar que el acceso al domicilio autorizado por el Código de Policía de 1970
no configuraba una forma de allanamiento o registro, de los previstos en el
Código de Procedimiento Penal, realizó un examen de fondo respecto de la
constitucionalidad de la autorización para acceder al domicilio sin previa
orden judicial.
[16] “C-176 de 2007”
[17] “4. El artículo 28 de la Carta
consagra la inviolabilidad del domicilio como un derecho que goza de protección
del Estado y que, al mismo tiempo, hace parte del núcleo esencial de los
derechos a la intimidad personal y familiar (artículo 15), a la libertad y
seguridad individual y la propiedad de las personas (artículo 58 de la
Constitución). En efecto, éste derecho hace parte del grupo de libertades
clásicas del individuo con el que se amparan aquellos espacios de privacidad en
donde el ser humano ejerce el mayor grado de libertad e impiden la intromisión
ilegítima del Estado y de los particulares. De ahí que, la inviolabilidad de
domicilio sea una de las más preciadas manifestaciones del ejercicio legítimo
de la libertad en la sociedad democrática. En este sentido, los
artículos 11, numeral 2º, de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos o
Pacto de San José y 17, numeral 2º, del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos, disponen que "nadie puede ser objeto de injerencias
arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su
domicilio...". De igual manera, la Declaración Universal de los Derechos
del Hombre, en su artículo 12, establece que "nadie será objeto de
injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia...su domicilio".”: Corte
Constitucional, sentencia
C-176/07.
[18] “la inviolabilidad de domicilio
no sólo tiene amplia protección estatal sino también que tiene un carácter
relativo y que, por consiguiente, puede ser limitado en razón de proteger otros
derechos y valores con gran relevancia constitucional”: Corte
Constitucional, sentencia
C-176/07.
[19] Corte Constitucional, sentencia
C-007/16.
[20] Corte Constitucional, sentencia
C-007/16.
[21] Entre otras decisiones, puede
consultarse: Corte Constitucional, sentencia C-073/14 y C-583/16.
[22] Esta diferencia es la que
sustenta las sentencias de constitucionalidad condicionada en las que, se
conserva la disposición intacta, pero se declaran inexequibles todas las otras
interpretaciones posibles (normas jurídicas) que resulten contrarias a la
Constitución, a efectos de conservar solamente la única norma jurídica
constitucional, que se desprende de la disposición estudiada.
[23]
“El carácter dinámico de la Constitución, que resulta de su permanente
tensión con la realidad, puede conducir a que en determinados casos resulte
imperativo que el juez constitucional deba modificar su interpretación de los
principios jurídicos para ajustarlos a las necesidades concretas de la vida
colectiva - aun cuando no haya habido cambios formales en el texto fundamental
-, lo que incide necesariamente en el juicio de constitucionalidad de las
normas jurídicas. El concepto de “Constitución viviente” puede significar que
en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e
incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la
luz de la Constitución, - que es expresión, precisamente, en sus contenidos
normativos y valorativos, de esas realidades -, un pronunciamiento que la Corte
haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales
materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de
Constitucionalidad de una determinada norma. En estos casos, no se puede
considerar que el fallo vulnera la cosa juzgada, ya que el nuevo análisis parte
de un marco o perspectiva distinta, que en lugar de ser contradictorio conduce
a precisar los valores y principios constitucionales y permiten aclarar o
complementar el alcance y sentido de una institución jurídica”: Corte
Constitucional, sentencia  C-774/01.  Sobre el tema, entre otras sentencias,
puede consultarse: C-332/13, C-166/14, C-687 /14 y C-007/16.
[24]
Corte Constitucional, sentencia C-096/17.
[25] Corte Constitucional, sentencia C-096/17.
[26] “La Corte se pronunciará de
fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las
que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara
inconstitucionales”: parte final del inciso 3 del artículo 6 del Decreto
2067 de 1991, "Por
el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que
deban surtirse ante la Corte Constitucional".
[27] Entre otras decisiones, a este
respecto pueden consultarse las sentencias C-349/04, C-538/05, C-539/99,
C-595/10, C-881/14, C-286/14, C-041/15, C-410/15, C-619/15.
[28] “(…) la conformación de la unidad
normativa implica un control oficioso del ordenamiento al integrar
disposiciones no demandadas expresamente y por lo tanto una restricción del
carácter participativo de la acción, puesto que los intervinientes no pueden
pronunciarse sobre los preceptos con los que se conformó la unidad normativa”: Corte Constitucional,
sentencia C-182/16.
[29] “La forma en que se ha desdibujado
la separación absoluta entre las esferas pública y privada en torno al
desarrollo de actividades que interesan a la sociedad, se muestra propicia al
afianzamiento de una concepción material de los asuntos públicos, por cuya
virtud los particulares vinculados a su gestión, si bien siguen conservando su
condición de tales, se encuentran sujetos a los controles y a las
responsabilidades anejas al desempeño de funciones públicas, predicado que,
según lo expuesto, tiene un fundamento material, en cuanto consulta, de
preferencia, la función y el interés públicos involucrados en las tareas
confiadas a sujetos particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-181/97.
[30] “La definición constitucional
de domicilio excede la noción civilista y comprende, además de los lugares de
habitación, todos aquellos espacios cerrados, en donde las personas desarrollan
de manera más inmediata su intimidad y su personalidad mediante el libre
ejercicio de su libertad. La defensa de la inviolabilidad del domicilio protege
así, más que un espacio físico en sí mismo, al individuo en su seguridad,
libertad e intimidad”: Corte Constitucional, sentencia C-519/07.
[31] En la sentencia C-1024/02, la
Corte constitucional realizó un recuento de la concepción doctrinal del
domicilio para concluir que la protección del domicilio se explica por tratarse
de una extensión misma de la libertad personal.
[32] Corte Constitucional, sentencia C-041/94.
[33] La Corte Constitucional italiana
consideró el vehículo particular como forma de domicilio el que, aunque
expuesto al público, constituye un lugar donde los particulares desarrollan su
intimidad y conservan objetos que deben ser protegidos bajo el amparo constitucional
del domicilio: Corte Constitucional italiana, sentencia de legitimidad
constitucional en vía incidental del 25 de marzo de 1987, n. 88, considerando
2. Por su parte, a Corte Constitucional colombiana consideró en la sentencia
C-519/07 “que la palabra domicilio tiene más amplitud en la Constitución que
en la ley civil. Protege, entre otros, el recinto o vivienda, sea móvil o
inmóvil, de uso permanente, transitorio o accidental. Por ejemplo, la
habitación del hotel, el camarote del barco, la casa rodante, etc”.
También, esta Corte declaró exequible el artículo 83 de la Ley 300 de 1996,
salvo la expresión subrayada, que dispone que: “Las habitaciones hoteleras
como domicilio privado. Para los efectos del artículo 44 de la Ley 23 de
1982 las habitaciones de los establecimientos hoteleros y de hospedajes que
se alquilan con fines de alojamiento se asimilan a un domicilio privado",
al considerar que “Las habitaciones de hotel, en efecto, gozan del mismo
amparo constitucional previsto para el domicilio, pues constituyen, sin duda,
domicilio. Ninguna persona ni autoridad puede, entonces, sin permiso del
huésped, ingresar ni penetrar en la intimidad de las mismas, invadirlas,
registrarlas, requisarlas, espiar, fotografiar, filmar ni grabar lo que en su interior
acontece, a menos que medie orden escrita de autoridad judicial competente, en
los casos y con las formalidades que establezca la ley y por los motivos
previamente contemplados en ella (arts. 15 y 28 C.P.)”: Corte
Constitucional, sentencia C-282/97. Sin embargo, no todos los lugares
protegidos ameritan el mismo nivel de celo constitucional: “(…) constitucionalmente
es necesario distinguir entre el domicilio en sentido estricto y lo que podría
denominarse el domicilio ampliado. El primero corresponde al lugar de
habitación de las personas naturales, y goza de todas las garantías previstas
por el artículo 28 superior, y en especial de la estricta reserva judicial. En
cambio, el segundo hace referencia al domicilio corporativo de las personas
jurídicas y a los otros espacios cerrados, distintos al lugar de habitación, en
donde existe un ámbito de intimidad a ser protegido pero que es menor que el
propio de las relaciones hogareñas. Por ende, en el caso del domicilio
ampliado, la reserva judicial no opera automáticamente en todos los casos, pues
en ciertos eventos puede resultar admisible que, existiendo intereses
constitucionales importantes, la ley autorice el registro por parte de
autoridades administrativas”: Corte Constitucional, sentencia C-505/99 que declaró
exequible la facultad de la DIAN de ordenar el registro de oficinas para fines
de investigación tributaria.
[34] La Corte Constitucional declaró
exequible la autorización del Código de Procedimiento Penal a las autoridades
de Policía Judicial para realizar allanamientos sin orden de la Fiscalía,
cuando existe consentimiento libre del morador: Corte Constitucional, sentencia
C-806/09.
[35] Corte Constitucional, sentencia
C-176/07.
[36] Corte Constitucional, sentencia
C-041 de 1994.
[37] “Por lo anterior, se
declarará la constitucionalidad de los artículos 86, numeral 6 y 106 de la Ley
1098 de 2006, en el entendido de que previamente, el defensor o el comisario de
familia deberá en una decisión escrita, valorar las pruebas que demuestran que
se reúnen en cada caso los requisitos para que proceda el allanamiento con la
finalidad exclusiva de efectuar el rescate y proteger al menor de edad”:
Corte Constitucional, sentencia C-256/08.
[38] Corte Constitucional, sentencia
C-505/99.
[39] La sentencia C-519/07 declaró la
inexequibilidad de una norma de la Ley 906 de 2004 que permitía a la Policía
Judicial la realización de registros o allanamientos sin orden judicial,
incluida la del Fiscal General de la Nación, cuando se hubiere realizado la
captura de una persona, lo que constituye una hipótesis distinta de la
flagrancia, razón por la cual “para la Sala la disposición demandada
desconoce los artículos 28 y 250, numeral 2º, de la Constitución, pues permite
el allanamiento y registro de inmuebles, naves o aeronaves sin mandamiento
escrito de autoridad judicial competente, en eventos distintos a los
contemplados en el artículo 32 superior, y desconoce la competencia que en la
materia le fue asignada a otras autoridades judiciales, según antes se comentó”.
[40] Corte Constitucional, sentencia
C-156/16.
[41] Tanto las causales de acceso al
domicilio bajo orden judicial previa, como en su ausencia, han sido
consideradas como claras afectaciones al goce del derecho en las sentencias
C-041/94 y C-256/08.
[42] Corte Constitucional, sentencia
C-104/16.
[43] En este sentido, resulta
redundante el título otorgado a la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide
el Código Nacional de Policía y Convivencia”, teniendo en cuenta que la
esencia misma de la Policía Administrativa es la convivencia.
[44] Corte Constitucional, sentencia
C-806/09.
[45] Esta misma razón es la que
fundamenta, mutatis mutandi, el artículo 4 de la Ley 1801 de 2016, el
que dispone “Autonomía del acto y del procedimiento de Policía. Las
disposiciones de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo no se aplicarán al acto de Policía ni a los
procedimientos de Policía, que por su misma naturaleza preventiva requieren
decisiones de aplicación inmediata, eficaz, oportuna y diligente, para
conservar el fin superior de la convivencia, de conformidad con las normas
vigentes y el artículo 2° de la Ley 1437 de 2011”.
[46] “como los registros administrativos
con funciones preventivas no habilitan para la obtención de pruebas en materia
punitiva, en principio no podrá el ciudadano oponer la reserva judicial a los
mismos, siempre y cuando la ley haya habilitado a ciertas autoridades
administrativas a ordenar esos registros y éstos se efectúen en protección de
valores superiores, como la vida o la dignidad humana, dentro del marco
restringido y cuidadoso que se le debe dar al allanamiento como medio de
policía”: Corte Constitucional, sentencia C-024/94.
[47] “(…) la habilitación
conferida por el legislador a los alcaldes municipales y distritales en los
segmentos acusados del artículo 4° de la Ley 670 de 2001, para permitir el uso
y la distribución de artículos pirotécnicos y fuegos artificiales graduándolos
en las categorías establecidas en la ley, teniendo en cuenta la clasificación
que sobre el particular establezca el Icontec o la entidad que haga sus veces,
es constitucional, pues es evidente que mediante ella el legislador no ha
delegado en dichas autoridades la competencia del Presidente de la república
para reglamentar la ley, y del tal forma limitar derechos y libertades públicas
o prohibir su ejercicio, sino que ha sido conferida para que dichas autoridades
ejerzan una función de policía que les es propia”: Corte Constitucional,
sentencia C-790/02.
[48] La excepcionalidad de las
causales de acceso al domicilio sin orden previa exige determinación de las
mismas, con el fin de excluir la arbitrariedad administrativa: Corte
Constitucional, sentencia C-1024/02.
[49] “(..) todo el mundo reconoce
que es de la esencia misma del rol de la Administración el actuar
inmediatamente y emplear la fuerza pública sin plazo ni procedimiento previo,
cuando el interés inmediato de la conservación pública lo exige; cuando la casa
arde, no se va a pedirle al juez la autorización para enviar a los bomberos. En
este punto nunca ha habido controversia”: Jean Romieu, conclusiones del
Comisario del Gobierno previa a la decisión del Tribunal de Conflictos francés,
del 2 de diciembre de 1902, Société Immobilière de Saint Just c. Prefecto de
Rhône. Se trata de la sentencia hito en materia de actuación administrativa
de urgencia, en derecho francés, sin orden judicial previa.
[50] “En esta hipótesis, oponerse
al allanamiento dirigido a la recuperación del menor, puede representar un
abuso del derecho a la inviolabilidad del domicilio, en cuanto pretende ocultar
el incumplimiento del propio deber de cuidado y protección, aparte de que así
se frustraría una legítima acción de solidaridad social ante situaciones que
ponen en peligro la vida o la salud de las personas (CP art. 95-1 y 2)":
Corte Constitucional, sentencia C-041/94.
[51] Corte Constitucional, sentencia
C-176/07.
[52] “La ley podrá facultar a la
Fiscalía General de la Nación para realizar excepcionalmente capturas;
igualmente, la ley fijará los límites y eventos en que proceda la captura. En
estos casos el juez que cumpla la función de control de garantías lo realizará
a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes”: inciso 3 del numeral 1
del artículo 250 de la Constitución.
[53] “2. Adelantar registros,
allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones. En estos
eventos el juez que ejerza las funciones de control de garantías efectuará el
control posterior respectivo, a más tardar dentro de las treinta y seis (36)
horas siguientes”: numeral 2 del artículo 250 de la Constitución.
[54] “Esta regla general tiene
excepciones, pues los “registros, allanamientos, incautaciones e
interceptaciones de comunicaciones” requieren control de juez pero posterior,
por expresa disposición constitucional (CP art 250 num. 2). Sin embargo, como
lo resaltó esta Corporación en la sentencia C-334 de 2010, por la naturaleza
excepcional de ese precepto, “su interpretación y aplicación debe ser taxativa
y restrictiva”; es decir, no puede controlar sino las diligencias que, en
sentido jurídico estricto, y claramente, constituyan el adelantamiento de
“registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones”
(CP art 250 num. 2). El intérprete no ha de extender el alcance de esta
excepción para aplicarla, más allá de sus límites constitucionales, a otras
diligencias de investigación que impliquen afectar derechos fundamentales, pues
estas están amparadas por la regla general de intervención previa del juez de
control de garantías (CP art 250 num 3)”: Corte Constitucional, sentencia
C-156/16.
[55] Corte Constitucional, sentencia C-041/94.
[56] Corte Constitucional, sentencia
C-519/07.
[57] Corte Constitucional, sentencia
C-256/08.
[58] “(…) el núcleo esencial se ha
definido como el mínimo de contenido que el legislador debe respetar, es esa
parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que
otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las
autoridades públicas. Y, en sentido negativo debe entenderse “el núcleo
esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de
ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o
tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental”:
Corte Constitucional, sentencia C-756/08.
[59] “El principal cambio que
introdujo la reforma constitucional del año 2002 fue la creación de un
funcionario judicial independiente que impartiera legalidad a las actuaciones
de la Fiscalía que afectaran derechos fundamentales, tales como la realización
de interceptaciones telefónicas o la práctica de allanamientos”: Corte
Constitucional, sentencia T-409/14.
[60]  “Otras autoridades adscritas
a la jurisdicción ordinaria que, según la respectiva competencia funcional,
podrían emitir una orden en ese sentido, serían la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia, las Salas Penales o únicas de los Tribunales Superiores y
los Jueces de la República en lo penal”: Corte Constitucional, sentencia
C-519/07.
[61] Corte Constitucional, sentencia
C-806/09.
[62] “(…) en el nuevo sistema
penal el papel atribuido a la Fiscalía General de la Nación fue transformado
sustancialmente y que aun cuando el Acto Legislativo 3 de 2002 la mantuvo
dentro del poder judicial, el Constituyente derivado instituyó al juez de
control de garantías como el principal garante de la protección judicial de la
libertad y de los derechos fundamentales de quienes participan en el proceso
penal y sujetó el ejercicio de las competencias relativas a la restricción de
las libertades y derechos de los ciudadanos al control de dicha autoridad
judicial independiente (…) el juez de control de  garantías en el
nuevo ordenamiento penal es la autoridad  judicial competente  a que alude el
inciso primero del artículo 28 superior, y que es de él de quien debe provenir
el mandato escrito y de quien se pregona la reserva judicial para restringir el
derecho a la libertad de las personas”: Corte Constitucional, sentencia
C-730/05.
[63] “Artículo 190. Violación de
habitación ajena por servidor público. El servidor público que abusando de sus
funciones se introduzca en habitación ajena, incurrirá en multa y pérdida del
empleo o cargo público.
Artículo 191. Violación en lugar
de trabajo. Cuando las conductas descritas en este capítulo se realizaren en un
lugar de trabajo, las respectivas penas se disminuirá hasta en la mitad, sin
que puedan ser inferior a una unidad multa”. Ley 599 de 2000.
[64] “El principio constitucional
de la legalidad tiene una doble condición de un lado es el principio rector del
ejercicio del poder y del otro, es el principio rector del derecho sancionador.
ǁ Como principio rector del ejercicio del poder se entiende que no
existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos
que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa
en la ley. Este principio exige que todos los funcionarios del Estado actúen
siempre sujetándose al ordenamiento jurídico que establece la Constitución y lo
desarrollan las demás reglas jurídicas. ǁ La consagración
constitucional del principio de legalidad se relaciona con dos aspectos básicos
y fundamentales del Estado de derecho: con el principio de división de poderes
en el que el legislador ostenta la condición de representante de la sociedad
como foro político al que concurren las diferentes fuerzas sociales para el
debate y definición de las leyes que han de regir a la comunidad”: Corte
Constitucional, sentencia C-710/01.
[65] “(…) la autorización
conferida a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, para
introducir modificaciones a las cuantías definidas en el artículo 25 del CGP,
vulnera la reserva de ley para la expedición y reforma de los Códigos en las
diversas ramas de la legislación,  más aun, cuando su modificación impacta
innumerables disposiciones del Código, en tanto es a partir de ellas [las
cuantías], que se estructura la competencia de las autoridades para conocer de
los diversos asuntos, con efectos respecto del procedimiento que deba surtirse,
el juez natural, la doble instancia, el acceso a los recursos ordinarios y
extraordinarios y el acceso a la justicia por parte de los ciudadanos”:
Corte Constitucional, sentencia C-507/14.
[66] De acuerdo con los precedentes
establecidos en las sentencias C-221/97 y C-577/11.
[67]
La sentencia C-980 de 2010 MP Gabriel Eduardo Mendoza, reiterada en la C-620 de
2016 MP María Victoria Calle, se refirió a la diferencia entre procedimientos
judiciales y administrativos en los siguientes términos: “Entre el proceso judicial y el administrativo existen
diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue
cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden
jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de
legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función
administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines
hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y
flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la
Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una
eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente
a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos
deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los
administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso”.
(Negrillas fuera del texto)
[68]
La jurisprudencia ha sido clara en distinguir el proceso penal del
disciplinario, ver la sentencia C-720 de 2006 MP Clara Inés Vargas, que reitera
la C-244 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[69] ARTÍCULO 163. INGRESO A
INMUEBLE SIN ORDEN ESCRITA. La Policía podrá penetrar en los domicilios, sin
mandamiento escrito, cuando fuere de imperiosa necesidad:
1. Para socorrer a alguien que de alguna
manera pida auxilio.
2. Para extinguir incendio o evitar su
propagación o remediar inundación o conjurar cualquier otra situación similar
de peligro.
3. Para dar caza a animal rabioso o feroz.
4. Para proteger los bienes de personas
ausentes, cuando se descubra que un extraño ha penetrado violentamente o por
cualquier otro medio al domicilio de estas personas.
5. Cuando desde el interior de una casa o
edificio se proceda por la vía de hecho contra persona o propiedad que se halle
fuera de estos.
6. Para proteger la vida e integridad de las
personas, si en el interior del inmueble o domicilio se están manipulando o
usando fuegos pirotécnicos, juegos artificiales, pólvora o globos sin el debido
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.
[70]
La sentencia C-980 de 2010 MP Gabriel Eduardo Mendoza, reiterada en la C-620 de
2016 MP María Victoria Calle, dijo lo siguiente: “3.2. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido
proceso, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a
través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una
actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten
sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. || 3.3. La misma
jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido
proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o
administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el
procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones-
de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos
casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de
un derecho o a la imposición de una sanción." Negrilla fuera del texto.
[71][71]
Ver, entre muchos otros, los artículos 2º, 10, 31 parágrafo 1, 39 del Código de
Procedimiento Penal.
[72] SPV Luis Guillermo Guerrero
Pérez, José Antonio Cepeda Amarís, Antonio José Lizarazo Ocampo y Gloria Stella
Ortiz Delgado, y AV Alejandro Linares Cantillo y María Victoria Calle Correa.
[73] Por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia.
[74] Entre ellos, la Nación –
Ministerio de Justicia y del Derecho, la Defensoría del Pueblo, la Academia
Colombiana de Jurisprudencia y la Procuraduría General de la Nación.
[75] MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SPV
Jaime Araujo Rentería.
[76] Por el cual se dictan normas
sobre Policía.
[77]
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido consistente y reiterada en
relación con la fundamentación, alcances, requisitos y formas que deben
acreditarse para la configuración del fenómeno de la cosa juzgada.  Al respecto
ver, entre otras, las siguientes sentencias recientes: C-225 de 2016 (MP
Alejandro Linares Cantillo y Jorge Iván Palacio Palacio), C-008 de 2017 (MP
Gloria Stella Ortiz Delgado), C-096 de 2017 (MP Alejandro Linares Cantillo) y
C-112 de 2017 (MP Antonio José Lizarazo Ocampo).