C-223-11
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Sentencia C- 223/11
MEDIDAS SOBRE EVACUACION DE PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN
EN ZONAS DE ALTO RIESGO POR EL EFECTO DE LA OLA INVERNAL-Satisfacen requisitos de conexidad, necesidad,
finalidad, proporcionalidad e insuficiencia de medios exigidos por el artículo
215 de la Constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción
Las
medidas adoptadas en el Decreto 4674 de 2010, orientadas a la evacuación,
reubicación, reasentamiento y acompañamiento institucional de las personas que
ocupan zonas calificadas como de alto riesgo no mitigable, satisfacen los
requisitos de conexidad, necesidad, finalidad, proporcionalidad e insuficiencia
de medios, exigidos por el artículo 215 de la Constitución y la  ley
estatutaria de los estados de excepción. Se estableció así mismo que el decreto
bajo revisión respeta los límites generales previstos en la Constitución y en
los tratados sobre derechos humanos, cuando mediante las medidas de excepción
se contemplan restricciones a derechos fundamentales o garantías
constitucionales.
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Adopción de medidas sobre evacuación de personas que se encuentran en
zonas de alto riesgo por el efecto de la ola invernal
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Carácter formal y material
PODERES EXCEPCIONALES EN LOS ESTADOS DE EMERGENCIA-Límites generales
En
cuanto a los límites generales, esta Corporación ha señalado que únicamente
dentro de un marco de respeto a los principios del constitucionalismo se puede
entender como legítima la utilización de los poderes excepcionales que en los
estados de emergencia se adscriben al ejecutivo. En este sentido, el artículo
15 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción contempla una serie de
prohibiciones que se constituyen en límites para el ejercicio de las facultades
de excepción. Con fundamento en ellas no es posible ejercer dichas potestades
para: (i) suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales; (ii)
interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y los
órganos del Estado; y (iii) suprimir o modificar los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento. Estas prohibiciones se han expresado a
través de los denominados juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad,
no contradicción específica y no discriminación. Por último, la disposición
estatutaria, igualmente establece, en consonancia con el inciso 9º del artículo
215 C.P., un límite particular para los decretos fundados en la declaratoria
de emergencia económica, consistente en que por intermedio de ellos el gobierno
no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (Art. 50).
CONTROL CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS EXCEPCIONALES-Requisitos constitucionales
En
cuanto a los requisitos constitucionales, la jurisprudencia de esta Corporación
ha establecido una metodología que debe guiar el juicio de constitucionalidad
de medidas excepcionales. A continuación se presenta una síntesis de esos pasos
metodológicos: 1. El juicio de conexidad material, exige determinar si las
medidas adoptadas se refieren a la misma materia relacionada con las causas que
justificaron la declaratoria del estado de excepción. Específicamente, respecto
de las medidas concebidas en un estado de emergencia económica y social, la
conexidad es definida teniendo en cuenta dos elementos: (i) las medidas han de
estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de
sus efectos, y (ii) la materia  sobre la cual tratan las medidas adoptadas ha
de tener una relación directa y específica con los temas de que trata la
crisis  que se intenta afrontar. La concurrencia del requisito de  conexidad,
debe ser evaluada desde un punto de vista externo que alude a la relación que
deben tener  los decretos legislativos con las razones que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia, y desde un punto de vista interno, que es la que
debe existir entre la medida adoptada y las finalidades expresadas por el
gobierno para justificarla. 2. El juicio de finalidad dirigido a
verificar que cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos
esté “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”. 3. El juicio de
motivación suficiente, dirigido a constatar que el gobierno haya
apreciado “los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones
de los derechos constitucionales” y expresado razones suficiente para
justificar tales limitaciones. 4. El juicio de necesidad, según el cual
las medidas adoptadas han de ser “necesarias para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción”. Este juicio, según lo ha
establecido la jurisprudencia, versa sobre la relación de necesidad que debe
mediar entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo. 5. El juicio
de incompatibilidad mediante el cual se verifica si el Gobierno
Nacional, en el caso de que se hubieren suspendido normas, ha expresado las
razones por las cuales  las normas ordinarias suspendidas “son incompatibles
con el correspondiente estado de excepción”. 6. El juicio de proporcionalidad,
dirigido a examinar si las medidas adoptadas durante los estados de
excepción son excesivas. Este juicio comprende dos aspectos: a). Las medidas
deben “guardar proporcionalidad con la gravedad de  los hechos que buscan
conjurar”, y b) las limitaciones que se impongan al ejercicio de los derechos y
libertades “sólo será admisible en el grado estrictamente  necesario, para
buscar el retorno a la normalidad”.
MEDIDAS SOBRE EVACUACION DE PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN
EN ZONAS DE ALTO RIESGO POR LOS EFECTOS DESTRUCTIVOS DE LA OLA INVERNAL-Contenido y alcance/EVACUACION DE PERSONAS QUE SE
ENCUENTRAN EN ZONAS DE ALTO RIESGO POR LOS EFECTOS DESTRUCTIVOS DE LA OLA
INVERNAL-Adopción de medidas de mitigación o reducción del impacto, se
establecen procedimientos y se señalan competencias
El
decreto se orienta a establecer medidas para brindar protección a la población
que se encuentra en zonas de alto riesgo, frente a los efectos destructivos
naturales producidos por la ola invernal. Para cumplir con ese objetivo se
adoptan medidas de mitigación o reducción del impacto, se establecen
procedimientos y se señalan competencias. En cuanto a las medidas, son de
carácter preventivo, de preparación, de evacuación y de reubicación o reasentamiento
de la población que se encuentre en zonas de alto riesgo a raíz de la fuerte
ola invernal.  Las autoridades territoriales y de policía, serán, en principio,
las encargadas de velar por la seguridad y la protección de la población que se
encuentre en zonas afectadas por el invierno y sus áreas de influencia. En
consecuencia, se asigna a estas autoridades las funciones de: (i) impartir las
órdenes de evacuación cuando se encuentre en riesgo la vida de las personas que
habiten esas zonas; (ii)  organizar, coordinar, y controlar a las entidades y
organismos competentes para el cumplimiento del propósito de poner a salvo a la
población el riesgo. En desarrollo de esta última atribución, las autoridades
mencionadas, en coordinación con organizaciones privadas o entidades públicas,
podrán: i) Identificar y evaluar los factores de riesgo y determinar los
elementos de planificación para enfrentarlos; ii) Tomar medidas de prevención,
preparación y evacuación para la protección de la población; iii)  Adelantar
programas, proyectos y planes para la reducción del impacto de la ola invernal
en coordinación con el Ministerio del Interior y de Justicia - Dirección de
Gestión del Riesgo; iv) Implementar el programa de reubicación de familias
localizadas en alto riesgo no mitigable, previsto en las Leyes 9ª de 1989, 2ª
de 1991 y 388 de 1997; v) Identificar a las personas que se encuentren en zonas
de alto riesgo no mitigable y propender por la adquisición de los predios
afectados y la asistencia técnica para la obtención de la nueva alternativa
habitacional; vi) Implementar una metodología de acompañamiento integral a las
personas reubicadas para dar celeridad a los procesos y oportunidad a las
personas en la consecución de un hábitat más adecuado; vii) Implementar la
metodología para determinar el “valor único de reconocimiento” que posibilite
el reasentamiento de las personas.
MEDIDAS SOBRE EVACUACION DE PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN
EN ZONAS DE ALTO RIESGO POR EL EFECTO DE LA OLA INVERNAL-Competencia subsidiaria para orden de evacuación
Competencia
subsidiaria para la orden de evacuación: En el evento de que las autoridades
del orden territorial y policivas no emitan la orden de evacuación, cuando
según los reportes de las autoridades competentes se prevea que sobre
determinada zona, área o edificación puede generarse una avalancha, derrumbe,
creciente, deslizamiento o cualquier otra situación que ponga en peligro la
vida o integridad física de sus pobladores, el Gobierno Nacional, a través de la
Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia,
podrá impartir órdenes de evacuación de inmediato cumplimiento. Esta
competencia será ejercida en el marco de los principios de coordinación,
concurrencia, y subsidiariedad. En este caso, la Dirección de Gestión del
Riesgo, en coordinación con el Fondo Nacional de Calamidades, establecerá los
mecanismos necesarios para el traslado inmediato y provisional de las personas
por un término prudencial de 30 días calendario. El Fondo Nacional de
Calamidades asumirá el traslado provisional hasta el reasentamiento
definitivo.
MEDIDAS SOBRE EVACUACION DE PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN
EN ZONAS DE ALTO RIESGO POR EL EFECTO DE LA OLA INVERNAL-Procedimiento para evacuación subsidiaria
MEDIDAS SOBRE EVACUACION DE PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN
EN ZONAS DE ALTO RIESGO POR EL EFECTO DE LA OLA INVERNAL-Elementos de juicio que llevaron al gobierno a la
declaratoria del estado de emergencia, económica, social y ecológica
EVACUACION DE PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN EN ZONAS DE
ALTO RIESGO POR EL EFECTO DE LA OLA INVERNAL-Las medidas adoptadas por el gobierno nacional superan los denominados
juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción
específica con la Constitución y no discriminación
DESALOJO FORZOSO DE POBLACION-Doctrina del Comité del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales  y Culturales/DESALOJO FORZOSO-Definición
En
lo que tiene que ver con los desalojos forzosos de población, conviene recordar
que de acuerdo con la doctrina emanada del Comité del Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) solo se pueden admitir
evacuaciones o desalojos forzosos “cuando las medidas de conservación y
rehabilitación no sean viables y se adopten medidas de reubicación”,
advirtiendo además que los Estados deben “proteger a todas las personas contra
los desalojos forzosos que sean contrarios a la ley, tomando en consideración
los derechos humanos, y garantizar la protección y la reparación en esos
casos”. No obstante admite que “cuando los desahucios sean inevitables, [los
Estados] deben tratar, según corresponda de encontrar otras soluciones
apropiadas”. Para el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, una
evacuación contraviene las disposiciones del PIDESC cuando no va acompañada de
medidas de reubicación de las personas, y cuando se fundamenta en fines de
utilidad general. En cuanto a lo primero señaló: “[…] El término “desalojo
forzoso” se define como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o
comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan en forma permanente o
provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra
índole ni permitirles su acceso a ellos”.   De otra parte, sobre las
finalidades que tornan el desalojo contrario al PIDESC, indicó el Comité: “Hay
otros casos de desalojos forzosos que tienen lugar en nombre del desarrollo.
Pueden efectuarse en relación con conflictos sobre derechos de tierras,
proyectos de desarrollo e infraestructura como, por ejemplo, la construcción de
presas u otros proyectos energéticos en gran escala, la adquisición de tierras
para programas de renovación urbana, rehabilitación de viviendas o
embellecimiento de ciudades, el desbroce de tierras para fines agrícolas, la
especulación desenfrenada de terrenos o la celebración de grandes
acontecimientos deportivos tales como los Juegos Olímpicos”.
AUTONOMIA
DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y REGIONALES-Limitación en materias en la que existe concurrencia de competencia de
entidades de distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un
interés superior
Expediente: RE-176
Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 4674 de diciembre 17 de 2010 “Por cual se dictan normas sobre
evacuación de personas y se dictan otras medidas”.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veintinueve  (29) de marzo de dos mil once
(2011).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 7 y el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política, una vez
cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución
Política de Colombia, el día 20 de diciembre de 2010, el  Presidente de la República  remitió a esta
Corporación, copia auténtica del Decreto 4674 del 17 de diciembre de 2010, “por
el cual se dictan normas sobre evacuación de personas y se adoptan otras
medidas”  para efectos de su revisión constitucional, de conformidad con lo
previsto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta Fundamental.
Avocado
el conocimiento por el Magistrado Sustanciador, éste ordenó mediante auto de veinte
(20) de enero de dos mil once (2011) oficiar al Ministerio del Interior y de
Justicia para que, dentro del término de tres (3) días siguientes a la
comunicación respectiva, expresaran a la Corte los argumentos que sustentan, en
su criterio, la constitucionalidad del Decreto Legislativo de la referencia.
En
el mismo auto se dispuso que, además de la información solicitada el Ministerio
debería remitir a la Corte copia de los informes de la Dirección de Gestión de
Riesgo y del Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres,  a los
que refieren los considerandos séptimo, octavo y décimo del Decreto Legislativo
4674 de 2010.
Por
último, se ordenó que una vez el Magistrado Sustanciador califique las pruebas
ordenadas, el proceso sea fijado en lista en la Secretaría General por el
término de cinco (5) días, con el fin de permitir a los ciudadanos defender o
impugnar el Decreto referido en los términos del artículo 37 del Decreto 2067
de 1991.
Vencido
el término de fijación en lista, se corrió traslado del expediente al
Procurador General de la Nación, quien emitió el concepto de rigor dentro del
término legal correspondiente.
II.
TEXTO DEL DECRETO
El
siguiente es el texto del Decreto No. 4674 del 17 de diciembre de 2010, tal
como aparece publicado en el Diario Oficial 47.929 del 20 de diciembre de 2010:
DECRETO 4674 DE 2010
(Diciembre 17 de 2010)
Por el cual se dictan normas sobre evacuación de
personas y se adoptan otras medidas.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política en
concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el
Decreto 4580 de diciembre 7 de 2010, y
CONSIDERANDO:
Que
en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el
Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia.
Que
según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia,
el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Que
mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, se declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el
término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública
que afecta al país.
Que
de acuerdo con el Índice Multivariado ENSO MEI, el nivel del Fenómeno de La
Niña durante el año 2010, ha sido el más fuerte jamás registrado; fenómeno de
variabilidad climática que ha ocasionado además, una mayor saturación de
humedad de los suelos, generando eventos extraordinarios de deslizamientos y
crecientes rápida en cuencas, ríos y quebradas de alta pendiente en la región
Andina, Caribe y Pacífica.
Que
de acuerdo con el Ideam, el Fenómeno de La Niña, como lo muestran los patrones
puede extenderse hasta el segundo semestre de 2011, empatando con el segundo
régimen de lluvias de ese año, lo cual no sólo extendería los efectos de la
actual calamidad pública, sino que la haría mucho más grave, por la falta de
capacidad de la tierra para absorber semejante caudal de agua.
Que
esta situación de calamidad pública puede en el futuro extender sus efectos a
magnitudes cada vez mayores, de manera que se hace necesario adoptar medidas
para impedir definitivamente la prolongación de esta situación, y proteger en
lo sucesivo a la población de amenazas económicas, sociales y ambientales como
las que se están padeciendo.
Que
la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia
informó al Gobierno Nacional que, como consecuencia del actual Fenómeno de La
Niña, han perdido la vida más de 200 personas, han desaparecido más de 120, han
resultado heridas cerca de 250, hay 337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas
destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de Colombia.
Que
la misma Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de
Justicia ha hecho presencia en las diferentes regiones afectadas y ha
concluido, según informe del 6 de diciembre de 2010, que se ha presentado una
afectación aproximada de 1.614.676 personas por el Fenómeno de La Niña.
Que
como consecuencia del extraordinario Fenómeno de La Niña, se ha producido una
considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la prestación de
servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha
perjudicado gravemente la actividad económica y social en el territorio
nacional.
Que
el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, según consta en
acta de fecha 7 de diciembre de 2010, señaló que la situación presentada a
causa del Fenómeno de La Niña en todo el territorio nacional, ha provocado
graves inundaciones, derrumbes, daños de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de
viviendas y centros educativos, acueductos, hospitales, y daños en la
infraestructura de los servicios públicos. También ha generado un grave
impacto, con la afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a ganadería.
Que
325.000 familias pobres colombianas, gran parte desplazadas, habitan viviendas
ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, por lo cual constituyen una
población vulnerable que es necesario reubicar prioritariamente.
Que
de conformidad con lo dispuesto en el Preámbulo y el artículo 2° de la
Constitución Política son fines del Estado, entre otros, los de asegurar y
proteger la vida de todas las personas residentes en Colombia a través de las
autoridades legalmente instituidas en la República.
Que
cuando peligre de manera grave e inminente la vida e integridad de personas,
familias y comunidades asentadas en zonas de alto riesgo, incrementado por el
Fenómeno de La Niña, el Gobierno Nacional debe tener la facultad de impartir
órdenes de evacuación, o en concurrencia o en subsidio con las autoridades
territoriales, así como hacer que las mismas se materialicen o ejecuten.
Que
es necesario tomar medidas no sólo para la atención de la salud humana, el
saneamiento ambiental, y la eventual escasez de alimentos, sino también para la
mitigación de riesgos.
Que
el Gobierno Nacional carece de normas precisas relacionadas con la evacuación
de personas que se encuentren en grave situación de riesgo.
Que
el artículo 6° de la Ley 489 de 1998 establece que en virtud del principio de
coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar
la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr
los fines y cometidos estatales. Y en tal virtud, prestarán su colaboración a
las demás Entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones.
Que
el Gobierno Nacional requiere, dentro del marco de los principios
constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, obrar de
manera eficaz, eficiente y efectiva, junto con las autoridades territoriales,
con el fin de proteger a la población cuando se considere que hay un riego que
puede afectar su vida o integridad física.
DECRETA:
ARTÍCULO PRIMERO. El presente decreto regula la organización y
ejecución de las medidas encaminadas a la protección de la población que se
encuentre en grave peligro o ante la inminencia de desastre con motivo del
Fenómeno de La Niña 2010-2011.
ARTÍCULO SEGUNDO. Mitigación o reducción de la situación. Se entiende por reducción de desastres, al conjunto
de actividades preventivas, de preparación, respuesta y recuperación, que se
establecen con la finalidad de proteger a la población y el medio ambiente, de
los efectos destructivos naturales producidos por la ola invernal.
ARTÍCULO TERCERO. Las autoridades territoriales y de Policía son las
encargadas de velar por la seguridad y la protección de la vida de las personas
que se encuentren en zonas de alto riego a raíz de la fuerte ola invernal que
azota el país; para ello impartirán las órdenes de evacuación que sean
necesarias cuando se encuentre en riesgo la vida de las personas en las zonas
afectadas por el invierno, o sus áreas de influencia. Así mismo, organizarán,
coordinarán y controlarán a las entidades y organismos competentes con el fin
de:
a)
Identificar y evaluar los factores de peligro, vulnerabilidad y riesgo, así
como determinar los elementos de planificación necesarios para enfrentarlos;
b)
Tomar las medidas de prevención, preparación y evacuación para la protección de
la población;
c)
Coordinar con las entidades públicas y privadas y con la Defensa Civil
Colombiana la evacuación de las personas en grave riesgo;
d)
Adelantar los programas, proyectos y planes para la reducción del impacto del
desastre causado por la ola invernal en coordinación con el Ministerio del
Interior y de Justicia - Dirección de Gestión del Riesgo;
e)
Implementar el programa de reubicación de familias localizadas en alto riesgo
no mitigable, previsto en las Leyes 9ª de 1989, 2ª de 1991 y 388 de 1997;
f)
Identificación y priorización de las personas en alto riesgo no mitigable y
propender por la adquisición de los predios en riesgo y la asistencia técnica
para la adquisición de la nueva alternativa habitacional;
g)
Implementar una metodología de acompañamiento integral a las personas que sean
reubicadas para dar celeridad a los procesos y oportunidad a las personas en la
consecución de un hábitat más adecuado;
h)
Implementar la metodología para determinar el Valor Único de Reconocimiento que
posibilite el reasentamiento de las personas;
i)
En virtud de los principios de eficacia, economía y celeridad que rigen las
actuaciones administrativas, si las autoridades del orden territorial y
policivas no atienden la evacuación, se hace necesario que la Dirección de
Gestión del Riesgo adelante la ejecución del programa de evacuación.
ARTÍCULO CUARTO. En previsión de la ocurrencia de desastres naturales u otros tipos de
catástrofes y durante las situaciones excepcionales, los órganos y organismos
estatales, están obligados a poner a disposición los medios de comunicación que
garanticen el intercambio de información, así como otros recursos materiales,
transporte y bienes de consumo para auxiliar a la población afectada. El empleo
de estos recursos será coordinado por la Dirección de Gestión del Riesgo del
Ministerio del Interior y de Justicia.
ARTÍCULO QUINTO. Evacuación ante situaciones de riesgo. El Gobierno
Nacional por intermedio de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio
del Interior y de Justicia, podrá impartir órdenes de evacuación de inmediato
cumplimiento, cuando según los reportes que emitan las autoridades competentes,
se prevea que sobre determinada zona, área o edificación puede generarse una
avalancha, derrumbe, creciente, deslizamiento o cualquiera otra situación que ponga
en peligro la vida o integridad física de sus pobladores.
Para
tales efectos, y en desarrollo de los principios de coordinación, concurrencia
y subsidiariedad, se tendrá el siguiente procedimiento:
1.
Ante la situación antes prevista, la Dirección de Gestión del Riesgo del
Ministerio del Interior y de Justicia solicitará al Ideam y demás autoridades
que estime competentes, emitir concepto de orden técnico en un plazo no mayor a
36 horas, sobre la situación de riesgo que recae sobre determinada área, zona o
edificación.
2.
Obtenido ese concepto, solicitará inmediatamente a la autoridad territorial del
respectivo municipio en que se encuentre ubicada la zona, área o edificación,
que proceda a ordenar la evacuación de la población cuya vida o integridad
física se encuentre en riesgo.
3.
El alcalde, conforme sus competencias, adoptará las medidas y acciones
administrativas y de policía que estime pertinentes para la evacuación de la
población.
4.
Si transcurrido un plazo de 48 horas de haber solicitado a la autoridad
municipal la evacuación de la población, esta aun no se ha llevado a cabo,
podrá el Gobierno Nacional adoptar de manera directa e inmediata las acciones
para lograr la evacuación de las personas.
En
este evento podrá restringir el acceso de población a los lugares que se estime
necesario y/o desalojar, con la intervención de la Fuerza Pública a quienes no
quieran por su propia voluntad evacuar las áreas o edificaciones que por las
situaciones descritas en este artículo, amenazan riesgo para la vida e
integridad física de sus pobladores.
En
situaciones urgentes de riesgo inminente las autoridades locales y nacionales
podrán ordenar y ejecutar las órdenes de evacuación o desalojo sin ajustarse al
trámite aquí previsto.
ARTÍCULO SEXTO. Si las entidades territoriales y policivas
no adelantan los programas de evacuación y reubicación causados por la
emergencia invernal, corresponde a la Dirección de Gestión del Riesgo del
Ministerio del Interior y de Justicia establecer el nivel de prioridad del
reasentamiento de acuerdo con las condiciones de riesgo.
La
Dirección de Gestión del Riesgo elaborará un programa de reasentamiento a las
personas y mantendrá actualizado el censo de familias y la prioridad de los
procesos.
El
proceso de reasentamiento de las personas deberá contemplar:
a)
La provisión temporal de una solución de alojamiento digno;
b)
La adquisición de la vivienda en riesgo y/o de los derechos sobre las
edificaciones a demoler;
c)
La asesoría y acompañamiento integral para la adquisición de la nueva
alternativa habitacional;
d)
La asignación y otorgamiento del Valor Único de Reconocimiento, cuando a este
hubiere lugar, contando para ello con recursos del Fondo Nacional de
Calamidades;
e)
La coordinación con las entidades competentes del destino y uso de los predios
desalojados por alto riesgo no mitigable;
f)
La coordinación con los Alcaldes Locales y autoridades competentes, que dichos
predios desalojados en desarrollo del proceso de reasentamientos no sean
ocupados, hasta su nueva destinación de uso.
ARTÍCULO SÉPTIMO. Cuando se requiera la evacuación de la
población de que trata este artículo por decisión de la Dirección de Gestión
del Riesgo, esta dependencia en coordinación con el Fondo Nacional de
Calamidades establecerá los mecanismos necesarios para el traslado inmediato y
provisional de las personas por un término prudencial de 30 días calendario. A
partir de ese momento, el Fondo Nacional de Vivienda asumirá el traslado
provisional hasta su reasentamiento definitivo.
ARTÍCULO OCTAVO. Los predios adquiridos en desarrollo del
proceso de reasentamiento de personas en alto riesgo no mitigable deberán ser
incorporados como suelo de protección y espacio público en los términos
definidos en la Ley 9ª de 1989.
ARTÍCULO NOVENO. Vigencia. El presente
decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá, D. C., a los 17 días del mes de
diciembre del año 2010.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
GERMÁN VARGAS LLERAS
Ministro del Interior y de Justicia
MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR
Ministra de Relaciones Exteriores
JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN
El Ministro de Hacienda y Crédito Público
RODRIGO RIVERA SALAZAR
Ministro de Defensa Nacional
JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural
MAURICIO SANTAMARÍA SALAMANCA
Ministro de la Protección Social
CARLOS ENRIQUE RODADO NORIEGA
Ministro de Minas y Energía
SERGIO DIAZGRANADOS GUIDA
Ministro de Comercio, Industria y Turismo
MARÍA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA
Ministra de Educación Nacional
BEATRIZ ELENA URIBE BOTERO
Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
DIEGO ERNESTO MOLANO VEGA
Ministro de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones
GERMÁN CARDONA GUTIÉRREZ
Ministro de Transporte
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA
Ministra de Cultura
III.
INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Presidencia de la República
La
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, intervino en el presente
proceso con el fin de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del
Decreto 4674 de 2010. Para sustentar su solicitud aporta los siguientes
argumentos.
Manifiesta
que el Decreto bajo revisión fue proferido observando los requisitos formales
exigidos por el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia de esta Corporación,
en tanto que: (i) fue expedido por el presidente de la República, en
cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales; (ii) cuenta con la
firma de todos los ministros; (iii) está debidamente motivado; (iv) fue dictado
durante el límite temporal establecido en el artículo 1° del Decreto 4580 de
2010; y (v) oportunamente remitido a la Corte Constitucional para su revisión.
Sostiene
así mismo, que de conformidad con la Constitución y los tratados
internacionales y la ley, el Decreto 4674 de 2010 se adecua a los presupuestos
materiales exigibles a las normas que desarrollan el estado de emergencia
económica, social y ecológica declarada en el territorio nacional. Fundamenta
este aspecto en que:
(i)
Está destinado a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos
mediante la fijación de procedimientos específicos que permitan materializar en
forma efectiva y oportuna las competencias fijadas en el ordenamiento para la
evacuación, reubicación y reasentamiento de la población en situación de riesgo,
en virtud de la ola invernal.
Destaca
al respecto que la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante
el Decreto 4580 de 2010 estaba destinada a conjurar la grave situación de
calamidad pública ocurrida en el país como consecuencia de la ola invernal.
Dicha medida estaba principalmente encaminada a la generación de mecanismos
excepcionales que permitieran evitar la extensión de los efectos nocivos del
desastre, dada la insuficiencia de los medios ordinarios para afrontar la
magnitud de la situación.
(ii)
Guarda relación directa y específica con las causas que generaron el estado de
emergencia económica, social y ecológica. Las medidas adoptadas buscan proteger
la vida y la integridad personal de quienes han sido afectados por el “fenómeno
de la Niña” que conllevó a la situación de calamidad pública que se vive en la
actualidad.
Las
medidas contenidas en el Decreto Legislativo 4674 guardarían una “relación
de conexidad directa con las causales que fundamentaron la declaratoria de la
presente emergencia  económica, social y ecológica”, comoquiera que “lo
que se pretende con la normativa bajo examen, es la creación de procedimientos
específicos que permitan al Gobierno Nacional, en coordinación con las
autoridades territoriales y la Fuerza Pública, adelantar la evacuación de la
población ubicada en zonas de riesgo como consecuencia de la ola invernal que
azota al país”.
(iii)
Las medidas adoptadas son necesarias para conjurar y evitar la extensión
de la situación de calamidad pública, toda vez que resulta indispensable la
creación de procedimientos específicos que permitan al gobierno nacional, en
coordinación con las entidades territoriales realizar de manera efectiva  y
oportuna la evacuación, reubicación y reasentamiento de la población damnificada
por la ola invernal, ubicada en zonas de riesgo. De las medidas adoptadas
depende la salvaguarda de la vida, la integridad física y la subsistencia digna
del personal que permanece en la áreas afectadas, toda vez que la actual
emergencia económica, social y ecológica, no sólo requiere medidas para la
atención de la salud humana, el saneamiento ambiental y la eventual escasez de
alimentos, sino también para la efectiva y oportuna mitigación del riesgo en
que se encuentra la población damnificada.
(iv)
Sostiene que el decreto bajo examen superaría el juicio de suficiencia, comoquiera
que analizada la legislación que concreta los deberes sociales del Estado
frente a las situaciones de desastres naturales y zonas de alto riesgo, en
condiciones ordinarias, se focaliza en el factor patrimonial, es decir en la
financiación de las nuevas viviendas y las facilidades para su adquisición. No
se establecen procedimientos para la determinación de la urgencia de una
posible evacuación ni para la evacuación misma, lo cual conduce a que los
procesos existentes sean insuficientes.
(v)
Las medidas superaría así mismo el juicio de proporcionalidad y ponderación dado
que corresponden a la gravedad de los hechos, y de otra parte la leve
restricción que se presentan a la libertad de circulación en virtud de algunas
medidas resulta idónea e indispensable para proteger la vida, la integridad
personal y la digna existencia de las personas en riesgo.
La
potestad concedida a las autoridades de policía consistente en la restricción
del acceso a las zonas de riesgo y la realización de evacuaciones en contra de
la voluntad de la población en peligro es razonable pues persigue la
materialización de efectiva y oportuna del fin más importante que caracteriza
al Estado, cual es la protección de los ciudadanos, sin que por ello resulte
afectado el núcleo esencial del derecho a la libertad de circulación. Además no
es contraria a la normativa y la doctrina internacional, dado que la
prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a aquellos “efectuados
legalmente y de acuerdo con las disposiciones de objeto de promover el
bienestar general en una sociedad democrática” (Observación No. 7 del Comité
del PIDESC).
Aunado
a lo anterior, la información estadística recaudada demuestra que la ola
invernal deja un saldo de 325.000 familias pobres afectadas, las cuales habitan
en zonas de riesgo no mitigable. Esto hace indispensable y adecuado la
implementación de procedimientos específicos que permitan el desarrollo
efectivo y oportuno de las competencias de evacuación, reubicación y
reasentamiento de la población en situación de inminente peligro asignadas a
las diferentes autoridades estatales.
(vi)
Destaca que el Decreto 4674 de 2010, mantiene incólume la prevalencia de los
tratados internacionales; conserva la intangibilidad y el núcleo esencial de
los derechos y libertades; procura garantizar la vida, la integridad personal y
la subsistencia en condiciones dignas de la población en riesgo por la ola
invernal.
Finalmente
subraya que las medidas contempladas en el Decreto 4674 de 2010 “tienen un
carácter tuitivo y no represivo. Por tanto se ajustan a la Constitución y a las
normas internacionales que regulan los estados de excepción”.
2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El
Director de Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior, intervino para
solicitar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4674 de 2010. Al efecto
señaló:
Las
medidas excepcionales adoptadas en el mencionado decreto sobre evacuación y
reasentamiento de personas afectadas por la ola invernal generada por el
fenómeno de La Niña 2010 – 2011, cumplen con los requisitos de conexidad,
necesidad y proporcionalidad.
De
conexidad porque fueron diseñadas para evitar, en forma directa y específica,
la extensión de los efectos de los hechos que generaron la situación de
emergencia declarada en el Decreto 4580 de 2010, toda vez que se prevé la
prolongación de la ola invernal extraordinaria causada por el fenómeno de La Niña
2010-2011, por lo que se hace imperativo adoptar medidas excepcionales que
permitan el retiro de las personas de las zonas en riesgo, con el fin de
garantizar su derecho a la vida e integridad personal, mediante la adopción de
mecanismos preventivos que mitiguen el daño.
De
necesidad, comoquiera que no existe en el ordenamiento jurídico un precepto que
regule dichos procesos en caso de grave calamidad pública. Las normas de
policía (Art. 11 del D. 1355/70) permiten la desocupación de casas, tiendas,
establecimientos, almacenes, en caso de calamidad por terremoto, incendio,
inundación, etc, pero no especifica obligaciones ni marcos de acción.
Las
medidas adoptadas en el decreto cumplen a su vez con el presupuesto de  proporcionalidad,
dado que su finalidad es la de proteger los derechos de la población que se
encuentra en una situación de riesgo, particularmente su vida e integridad
personal, lo que justifica que se puedan limitar otros derechos como la
libertad de circulación.
La
intervención del nivel nacional en el procedimiento de evacuación garantiza la
protección de la población, en aquellos eventos donde la autoridad territorial
no actúe, evitando con ello la materialización del riesgo por no haber tomado
las medidas pertinentes.  En materia de reasentamiento de las comunidades
evacuadas, el decreto define las competencias y los términos de actuación,
coordinando las acciones de la Dirección General de Riesgo del Ministerio del
Interior y de Justicia, los Alcaldes locales, el Fondo Nacional de Calamidades
y el Fondo Nacional de Vivienda, para que así la población afectada tenga claridad
sobre la responsabilidad de las entidades en la protección de sus derechos.
Las
medidas adoptadas resultan idóneas y adecuadas y por ende proporcionales, dada
la gravedad de la situación, la cual se deduce del hecho de que a diciembre 6
de 2010, se presentaron 2.049 viviendas destruidas, 275.569 averiadas, lo que
justifica la adopción de mecanismos extraordinarios para otorgar las
competencias excepcionales a las diferentes autoridades referidas en el
decreto. La preponderancia de la protección del derecho a la vida justifica
ciertas restricciones a ciertos derechos como serían los de la libre
escogencia de residencia, “máxime si a la par de la evacuación de las
personas se contempla su reasentamiento en viviendas dignas, como el acompañamiento
y asesoría integral correspondientes, así como la adquisición de los predios
evacuados y su destinación para beneficio de la comunidad.”
3. Intervención de la Cruz
Roja Colombiana
El Director Ejecutivo de la
Cruz Roja Colombiana, intervino para señalar que el Decreto 4674 de 2010
desarrolla una de las líneas de acción en materia de prevención y reducción del
riesgo, establecidas en el Decreto 919 de 1989 “Por medio del cual se
organiza el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y se dictan
otras disposiciones,” con el fin de priorizar las medidas de protección de
la población expuesta en zonas de riesgo derivado de la temporada invernal
presentada en el 2010, manteniendo el nivel de dirección, coordinación, control
y seguimiento en cabeza de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio
del Interior y de Justicia.
Destaca que con el fin de
atender los principios de la ayuda humanitaria y salvaguardar los derechos
fundamentales de las personas beneficiadas, los procesos de evacuación deben
efectuarse respetando en todo tiempo los derechos a la vida, dignidad,
igualdad, libertad, y seguridad de los evacuados.
Estima que el decreto bajo
examen podría constituirse en un “insumo a tener en cuenta dentro del
proceso de actualización y complementación del Decreto 919 de 1989 que viene
adelantando precisamente la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del
Interior y de Justicia (…) en coordinación y apoyo técnico de otras entidades y
organismos y, dentro del cual la Cruz Roja Colombiana ha venido contribuyendo a
partir de un proyecto que contempla una investigación científico – jurídica en
el marco de las directrices IDRL, de la Federación Internacional de Sociedades
de la Cruz Roja y la media Luna Roja, previo acuerdo de cooperación técnica
firmado con la Dirección de Gestión del Riesgo el 15 de abril de 2010 (…)”.
4. Intervención del
ciudadano Hernando Robles Villa
Sostiene que la grave situación
generada por el “el diluvio invernal” puso en evidencia “la
incompetencia de la institucionalidad ambiental y la de los funcionarios que la
administran, quienes han agravado las cosas mucho más allá de los extremos
reivindicados por la propia naturaleza, la cual ha sido permanentemente
ofendida por el hombre colombiano”.
Manifiesta que los hechos que
ocasionaron la declaratoria de la emergencia social, económica y ecológica, han
sido ocasionados, o al menos agravados, por “una normatividad incompleta,
mal concebida o mal aplicada, lo cual amerita ser revisada por esa Corporación
para que como resultado de ello, surjan los ajustes legales o las
recomendaciones pertinentes ante quienes corresponda”. A continuación
relaciona una serie de  sugerencias que deberían ser tenidas en cuenta en el
diseño de una política ambiental tales como maximizar la gobernabilidad
ambiental; imponer la idoneidad técnica; aplicar el concepto de la autoridad de
cuenca para el aprovechamiento de las aguas comunes o cuencas hidrográficas;
afianzar el dominio público de las aguas; eliminar la ambigüedad en la normas
sobre calidad; ampliar la importancia del uso, conservación y preservación de
las aguas, entre otras.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en
el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 7º del Decreto 2067 de
1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que
declare exequible el Decreto 4674 de 2010, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
El Ministerio Público no
encuentra vicios en el proceso de formación del decreto, comoquiera que fue
dictado dentro de la vigencia del estado de emergencia y cuenta con una
motivación suficiente.
En cuanto al contenido
material, sostiene que las medidas guardan conexidad con los hechos que
motivaron la declaratoria del estado de emergencia, se sujetan a criterios de finalidad,
necesidad y proporcionalidad, y por lo tanto también por este
aspecto resultan exequibles.
Para sustentar este enunciado,
señala que la finalidad de las medidas es la de conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos. Para el efecto el decreto implementa mecanismos que
son necesarios para la evacuación de personas ubicadas en zonas de desastre,
proporcionando las suficientes herramientas a las autoridades nacionales y
territoriales para cumplir el cometido esencial de proteger y garantizar los
derechos de las personas que se encuentran inmersas en dicha situación. De esta
manera el Decreto 4674 “armoniza con algunas de las motivaciones invocadas
en el Decreto 4580 de 2010 (…) por lo que, a juicio del Procurador “se
advierte conexidad formal entre el decreto examinado y las circunstancias que
motivaron la declaratoria de emergencia”.
La grave situación que se
describe en los considerandos del Decreto 4580 de 2010 “amerita dictar
medidas como las contenidas en este decreto, para lograr la evacuación efectiva
de las personas en situación de riesgo y su reubicación en lugares seguros. El
alcance y condición de la tragedia causada por la ola invernal y la urgencia de
tomar medidas eficaces, desborda el marco legal ordinario sobre atención de
desastres.”
La atribución de competencias a
las autoridades y la asignación de responsabilidades en la ejecución de medidas
de protección a favor de las personas que sufren o están en riesgo inminente de
sufrir las consecuencias del desastre “además de ser necesarias y adecuadas
para afrontar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, en lugar de
vulnerar la Carta, contribuyen a realizarla al proteger los derechos
fundamentales de las personas afectadas por el desastre”.
V. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.  La Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 4674 de 2010 “Por el cual se
dictan normas sobre evacuación de personas y se dictan otras medidas”, de
conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y  el numeral 7º
del artículo 241 de la Carta Política.
Materia
objeto de análisis y metodología de la decisión
2.
El control automático de constitucionalidad que adelanta la Corte en este
proceso recae sobre el Decreto Legislativo No. 4674 de diciembre 17 de 2010, cuyo
texto fue publicado en el diario oficial 47.929  del 20 de diciembre de 2010. El
decreto en mención fue proferido por el Presidente de la República con
invocación de las facultades que le confiere el artículo 215 de la
Constitución, en concordancia con la Ley 137 de 1994 (LEEE), y en desarrollo
del Decreto 4580 de 2010, mediante el cual se declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública en todo el
territorio nacional, por el término de treinta (30) días, y con el fin de
conjurar los efectos generados por la ola invernal e impedir la extensión de
sus efectos.
El
objetivo del Decreto 4674 de 2010 es el de regular la organización y ejecución
de las medidas preventivas, de preparación, respuesta y recuperación, incluidas
la evacuación y la reubicación, encaminadas a la protección de la población que
se encuentre en grave peligro, o ante la inminencia de un desastre, con motivo
del fenómeno de “La Niña 2010-2011”.
Corresponde
a la Corte efectuar el control, tanto material como formal, del mencionado
decreto, con el fin de establecer si se ajusta a la Constitución, a los
tratados internacionales relativos a la materia, a la ley estatutaria que
regula los estados de excepción, así como a los presupuestos materiales
diseñados por la jurisprudencia que son exigibles a la normativa que desarrolla
los estados de emergencia  económica, social y ecológica.
3. Para
examinar las medidas adoptadas por el ejecutivo en el Decreto 4674 de 2010, la
Corte seguirá la siguiente metodología. En primer lugar, efectuará el examen
formal del decreto. Posteriormente, abordará el examen material de las normas
contenidas en el decreto. Para ello hará una presentación del contenido y
alcance del decreto sometido a control automático. Seguidamente se referirá a
los límites generales y los requisitos constitucionales que deben cumplir los
decretos de desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica.
A partir de ello la Sala confrontará el contenido y alcance del Decreto
Legislativo con los requisitos establecidos en los tratados internacionales, la
Constitución y la jurisprudencia a efecto de determinar si se acoge a ellos.
Examen
formal del Decreto Legislativo 4674 de 2010
4.
De acuerdo con las normas constitucionales y estatuarias que regulan los estados
de excepción, los requisitos formales que determinan la exequibilidad de un
decreto legislativo están dados por: (i) la competencia, (ii) la temporalidad y
(iii) la motivación
Examinado
el texto auténtico del Decreto 4674 de 2010 remitido a esta Corporación, la
Sala advierte lo siguiente:
(i)
Fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución, en concordancia
con la Ley 137 de 1994 – Estatutaria de los Estados de Excepción -, y en
desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010.
Además tanto el decreto que declaró el estado de emergencia como el que se
somete a control automático se encuentran suscritos por el presidente y todos
sus ministros. En consecuencia la normativa examinada cumple con el presupuesto
de competencia.
(ii)
El Decreto 4580 de 2010 fue expedido
el 7 de diciembre de 2010. En el artículo 1° de esta normativa se prevé que el
estado de emergencia se declara por el término de 30 días contados a partir de
su expedición. El Decreto 4674 fue proferido el 17 de diciembre de 2010 y
publicado en el diario oficial 47.929 de diciembre 20 de 2010, lo que acredita
que se cumple con el presupuesto de temporalidad, comoquiera que la norma bajo
examen fue expedida dentro del término originalmente establecido para el estado
de emergencia.
(iii)
La norma bajo examen ofrece un
conjunto de considerandos, que pretenden dar cuenta de la magnitud de la
calamidad pública que afecta al país como consecuencia de la ola invernal, así
como de la necesidad, conexidad y pertinencia de las medidas encaminadas a crear
procedimientos y establecer competencias específicas al Gobierno Nacional para
emitir órdenes de evacuación, en concurrencia o en subsidio de las entidades
territoriales, y otras medidas de protección de la población ubicada en las
zonas de riesgo.
Verificados
estos presupuestos establece la Corte que el Decreto 4674 de 2010 es
constitucional por su aspecto formal, puesto que cumple con las condiciones para
su creación previstas en el artículo 215 Superior.
Examen
material del Decreto 4674 de 2010
Límites
y requisitos constitucionales para el ejercicio de facultades legislativas por
parte del Gobierno durante el estado de emergencia económica, social y
ecológica.
5.
Los límites y requisitos constitucionales que deben observar los decretos
legislativos dictados al amparo de la emergencia económica, social, ecológica,
están contenidos en diversas fuentes: (i) en el texto de la propia
Constitución, (ii) en la ley estatutaria de los estados de excepción, y (iii)
en los tratados internacionales sobre derechos humanos, en especial aquellos
que por virtud del artículo 93 de la Carta prevalecen en el orden interno. Como
parámetro adicional del control se debe tener en cuenta el propio decreto que
declara el estado de excepción.
Límites
generales para la utilización de los poderes excepcionales de los estados de
emergencia
6.
En cuanto a los límites generales, esta Corporación ha señalado que
únicamente dentro de un marco de respeto a los principios del
constitucionalismo se puede entender como legítima la utilización de los
poderes excepcionales que en los estados de emergencia se adscriben al
ejecutivo[1].
En este sentido, el artículo 15 de la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción contempla una serie de prohibiciones que se constituyen en límites
para el ejercicio de las facultades de excepción. Con fundamento en ellas no es
posible ejercer dichas potestades para: (i) suspender los derechos
humanos y las libertades fundamentales; (ii) interrumpir el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y los órganos del Estado; y (iii)
suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento. Estas prohibiciones se han expresado a través de los denominados
juicios de ausencia de arbitrariedad[2],
intangibilidad[3],
no contradicción específica[4]
y no discriminación[5].
Por
último, la disposición estatutaria, igualmente establece, en consonancia con el
inciso 9º del artículo 215 C.P., un límite particular para los decretos
fundados en la declaratoria de emergencia económica, consistente en que por
intermedio de ellos el gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de
los trabajadores (Art. 50).
Requisitos
constitucionales. Metodología para el juicio de constitucionalidad de las
medidas de excepción
7.
En cuanto a los requisitos constitucionales, la jurisprudencia de esta
Corporación[6]
ha establecido una metodología que debe guiar el juicio de constitucionalidad
de medidas excepcionales. A continuación se presenta una síntesis de esos pasos
metodológicos[7]:
7.1.
El juicio de conexidad material[8],
exige determinar si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia
relacionada con las causas que justificaron la declaratoria del estado de
excepción. Específicamente, respecto de las medidas concebidas en un estado de
emergencia económica y social, la conexidad es definida teniendo en cuenta dos
elementos: (i) las medidas han de estar dirigidas exclusivamente
a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos[9], y (ii) la
materia  sobre la cual tratan las medidas adoptadas ha de tener una relación
directa y específica con los temas de que trata la crisis  que se intenta
afrontar[10].
La
concurrencia del requisito de  conexidad, debe ser evaluada desde un
punto de vista externo que alude a la relación que deben tener  los
decretos legislativos con las razones que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y desde un punto de vista interno, que es la que debe
existir entre la medida adoptada y las finalidades expresadas por el gobierno
para justificarla.
7.2.
El juicio de finalidad dirigido a verificar que cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos esté “directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos.[11]”
7.3.
El juicio de motivación suficiente, dirigido a constatar que el
gobierno haya apreciado “los motivos por los cuales se imponen cada una de
las limitaciones de los derechos constitucionales” y expresado razones
suficiente para justificar tales limitaciones[12].
7.4.
El juicio de necesidad, según el cual las medidas adoptadas han
de ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción”[13].
Este juicio, según lo ha establecido la jurisprudencia, versa sobre la relación
de necesidad que debe mediar entre el fin buscado y el medio empleado para
alcanzarlo[14].
7.5.
El juicio de incompatibilidad mediante el cual se verifica si el
Gobierno Nacional, en el caso de que se hubieren suspendido normas, ha
expresado las razones por las cuales  las normas ordinarias suspendidas “son
incompatibles con el correspondiente estado de excepción[15]”.
7.6.
El juicio de proporcionalidad, dirigido a examinar si las medidas
adoptadas durante los estados de excepción son excesivas. Este juicio comprende
dos aspectos: a). Las medidas deben “guardar proporcionalidad con la
gravedad de  los hechos que buscan conjurar”, y b) las limitaciones que se
impongan al ejercicio de los derechos y libertades “sólo será admisible en
el grado estrictamente  necesario, para buscar el retorno a la normalidad[16]”
Una
vez descritos los límites y  requisitos que en general han de ser aplicados
para el estudio de constitucionalidad de las medidas expedidas durante un
estado de emergencia económica, social o ecológica, procede la Sala a precisar
el contenido y alcance del Decreto 4674 de 2010, a efecto de someterlo posteriormente a la prueba metodológica descrita.
El
contenido y alcance del Decreto 4674 de 2010
8.
El decreto se orienta a establecer medidas para brindar protección a la
población que se encuentra en zonas de alto riesgo, frente a los efectos
destructivos naturales producidos por la ola invernal. Para cumplir con ese
objetivo se adoptan medidas de mitigación o reducción del impacto, se
establecen procedimientos y se señalan competencias.
En
cuanto a las medidas, son de carácter preventivo, de preparación, de
evacuación y de reubicación o reasentamiento de la población que se encuentre
en zonas de alto riesgo a raíz de la fuerte ola invernal.
9.
Las autoridades territoriales y de policía, serán, en principio, las
encargadas de velar por la seguridad y la protección de la población que se
encuentre en zonas afectadas por el invierno y sus áreas de influencia. En
consecuencia, se asigna a estas autoridades las funciones de: (i) impartir
las órdenes de evacuación cuando se encuentre en riesgo la vida de las personas
que habiten esas zonas; (ii)  organizar, coordinar, y controlar a las
entidades y organismos competentes para el cumplimiento del propósito de poner
a salvo a la población el riesgo.
En
desarrollo de esta última atribución, las autoridades mencionadas, en
coordinación con organizaciones privadas o entidades públicas, podrán:
·
Identificar y evaluar los factores
de riesgo y determinar los elementos de planificación para enfrentarlos;
·
Tomar medidas de prevención,
preparación y evacuación para la protección de la población;
·
Adelantar  programas, proyectos y
planes para la reducción del impacto de la ola invernal en coordinación con el
Ministerio del Interior y de Justicia - Dirección de Gestión del Riesgo;
·
Implementar el programa de
reubicación de familias localizadas en alto riesgo no mitigable, previsto en
las Leyes 9ª de 1989, 2ª de 1991 y 388 de 1997;
·
Identificar a las personas que se
encuentren en zonas de alto riesgo no mitigable y propender por la adquisición
de los predios afectados y la asistencia técnica para la obtención de la nueva
alternativa habitacional;
·
Implementar una metodología de
acompañamiento integral a las personas reubicadas para dar celeridad a los
procesos y oportunidad a las personas en la consecución de un hábitat más
adecuado;
·
Implementar la metodología para
determinar el “valor único de reconocimiento” que posibilite el reasentamiento
de las personas.
Competencia
subsidiaria para la orden de evacuación: En el evento de que las autoridades del orden territorial y policivas
no emitan la orden de evacuación, cuando según los reportes de las autoridades
competentes se prevea que sobre determinada zona, área o edificación puede
generarse una avalancha, derrumbe, creciente, deslizamiento o cualquier otra
situación que ponga en peligro la vida o integridad física de sus pobladores,
el Gobierno Nacional, a través de la Dirección de Gestión del Riesgo del
Ministerio del Interior y de Justicia, podrá impartir órdenes de evacuación de
inmediato cumplimiento. Esta competencia será ejercida en el marco de los
principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad.
En
este caso, la Dirección de Gestión del Riesgo, en coordinación con el Fondo
Nacional de Calamidades, establecerá los mecanismos necesarios para el traslado
inmediato y provisional de las personas por un término prudencial de 30 días
calendario. El Fondo Nacional de Calamidades asumirá el traslado provisional
hasta el reasentamiento definitivo.
11.
Procedimiento para la evacuación subsidiaria. Para el ejercicio de esta competencia, la Dirección de
Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia solicitará
previamente al IDEAM u otra autoridad competente un concepto de orden técnico,
que deberá emitirse en un término no superior a 36 horas,  sobre la situación
de riesgo que recae sobre determinada zona, área o edificación. Obtenido este
concepto solicitará a la autoridad territorial del respectivo municipio en el
que se halle ubicada la zona, área o edificación, que proceda a ordenar la
evacuación de la población cuya vida o integridad personal se encuentre en
riesgo. El alcalde deberá adoptar las medidas y acciones administrativas y de
policía necesarias para la evacuación de la población. Si transcurrido un plazo
de 48 horas, desde la solicitud a la autoridad territorial, la evacuación no se
hubiere producido, el Gobierno Nacional podrá adoptar de manera directa e
inmediata las acciones para lograr la evacuación de las personas en riesgo.
Restricción
de circulación. En desarrollo de la operación de evacuación podrá
restringirse el acceso de la población a los lugares que se estime necesario,
así como recurrir a la fuerza pública para el desalojo de quienes
voluntariamente no quieran evacuar las áreas o edificaciones que presenten
amenaza de riesgo para la vida e integridad de sus pobladores.
Evacuación
sin sujeción al trámite previsto. En
situaciones urgentes de riesgo inminente las autoridades locales y nacionales
podrán ordenar y ejecutar las órdenes de evacuación o desalojo sin ajustarse al
trámite anteriormente descrito.
12.
Programas de reasentamiento. Si las
autoridades policivas y territoriales no adelantan programas de evacuación y
reubicación, la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y
de Justicia, establecerá las prioridades para el reasentamiento de la
población.
Condiciones
para el proceso de reasentamiento: este
proceso deberá contemplar: (i) la provisión temporal de una solución de
alojamiento digno; (ii) la adquisición de la vivienda en riesgo y/o los
derechos sobre las edificaciones a demoler; (iii) la asesoría y el
acompañamiento integral para la adquisición de la nueva alternativa
habitacional; (iv) la asignación y otorgamiento del Valor Único de
Reconocimiento, cuando a éste hubiere lugar, contando para ello con recursos
del Fondo Nacional de Calamidades; (v) la coordinación de los alcaldes y
las  entidades competentes sobre el destino y uso de los predios desalojados,
velando por que no sean ocupados hasta su nueva destinación de uso.
El
traslado inmediato y provisional de personas: Cuando la evacuación de la población en riesgo, deba
efectuarse por decisión de la Dirección de Gestión del Riesgo, esta dependencia
deberá coordinar con el Fondo Nacional de Calamidades los mecanismos para el
traslado inmediato y provisional de las personas por un término de prudencial
de 30 días calendario; pasado éste el Fondo Nacional de Vivienda asumirá el
traslado provisional hasta el reasentamiento definitivo.
Establecido
el contenido y alcance general del decreto sujeto a revisión, debe la Corte
entrar a resolver si las medidas de prevención, preparación, respuesta y recuperación
respecto de la población afectada por la ola invernal, promulgadas por el
Presidente de la República, en virtud de la emergencia social declarada por
medio del Decreto 4580 de 2010, se ajustan a la Constitución, a los tratados
internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad y a la Ley
Estatutaria que regula los estados de excepción.
Análisis
de constitucionalidad del Decreto 4674 de 2010.
13.
Procede la Corte a analizar el Decreto 4674 de 2010, siguiendo los parámetros y
la metodología descritos en los apartados anteriores. Para el efecto, en primer
lugar, se presentarán los elementos de juicio derivados del contexto, que
llevaron al Gobierno a la declaratoria del estado de emergencia económica, social
y ecológica, mediante el Decreto 4580 de 2010.  Así mismo, se examinaran las
motivaciones del decreto sometido a revisión a fin de establecer si las medidas
allí adoptadas superan los juicios de conexidad material, finalidad, motivación
suficiente, necesidad, incompatibilidad y proporcionalidad. Del mismo modo
examinará la Corte si además de estos requisitos constitucionales, las
disposiciones del decreto examinado respetan los límites generales consistentes
en la ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no discriminación y
prohibición de desmejorar los derechos de los trabajadores.
14.
Las motivaciones que se insertan en el Decreto 4580 de 2010, que declaró el
estado de  emergencia económica, social y ecológica, sobre la gravedad
de la calamidad pública y su impacto en el orden económico, social y
ecológico;  la insuficiencia de las facultades gubernamentales
ordinarias, y la necesidad de adoptar medidas legislativas para conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos, son del siguiente tenor:
14.1.
Sobre la gravedad de la calamidad pública ocasionada por el fenómeno de La
Niña y su impacto en la población que ocupa zonas de riesgo, el Decreto
4580/10, señala que “han perdido
la vida más de 200 personas, han desaparecido más de 120, han resultado heridas
cerca de 250, hay 337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas destruidas y
275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de Colombia”.
Así
mismo destaca que “se ha presentado
una afectación aproximada de 1.614.676 personas por el fenómeno de La Niña”, y
que “trescientas veinticinco mil familias pobres colombianas, gran parte
desplazadas, habitan viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable,
por lo cual constituyen una población vulnerable que es necesario reubicar
prioritariamente”.
Concluye
que “numerosas familias y comunidades están expuestas a riesgos
extraordinarios en los lugares donde habitan y su permanencia en tales sitios
de alta vulnerabilidad constituye una grave e inminente amenaza para su vida e
integridad personal”.
14.2. Indica así mismo el decreto de declaratoria del estado de emergencia
social, económica y ecológica por razón de grave calamidad pública, que la
situación originada por el fenómeno de La Niña está siendo atendida por todas
las entidades que conforman el Sistema Nacional para la Prevención y Atención
de Desastres, pero sus recursos y medios de acción no son suficientes para
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Al
respecto precisa, que el Gobierno Nacional acudió a la declaratoria de la
situación de desastre prevista en el Decreto Ley
919 de 1989. No obstante, aduce que “los anteriores
instrumentos legales no permiten recaudar los recursos, ni adoptar las medidas
en materia tributaria, presupuestal, fiscal, contractual, institucional, y en
general de orden legal, necesarias para conjurar la crisis y evitar la
extensión de sus efectos”.
Señala
que “cuando peligre de manera grave e inminente la vida e integridad de
personas, familias y comunidades asentadas en zonas de alto riesgo, incrementado
por el fenómeno de La Niña, el Gobierno Nacional debe tener la facultad de
impartir órdenes de evacuación directamente, o en concurrencia con las
autoridades territoriales, acompañadas de mecanismos que faciliten que los
evacuados accedan a un espacio donde puedan habitar dignamente, o, de ser
desplazados, retornar a sus lugares de origen, así como recibir ayuda
humanitaria de emergencia que les permitan subsistir dignamente. En el mismo
sentido debe tener la facultad de impedir que las personas ingresen o retornen
a las zonas de alto riesgo evacuadas, para proteger su vida e integridad”.
14.3.
Conviene precisar que la Corte Constitucional, en la sentencia C-156 de 2011,
declaró la exequibilidad del Decreto 4580 de 2010, declaratorio del estado de
emergencia. En esta decisión encontró plenamente acreditadas todas las
circunstancias extraordinarias de perturbación del orden económico, social y
ecológico, invocadas por el Presidente de la República, entre las que se
encuentran las referidas.
14.4.
Así mismo, el Decreto 4674 de 2010 en su
parte motiva reitera las anteriores consideraciones relativas a las cifras
reportadas por la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio de Justicia
sobre las pérdidas humanas ocasionadas por el fenómeno de La Niña, las familias
afectadas o que habitan zonas de riesgo no mitigable, así como respecto de las
viviendas destruidas. Destaca que “el Gobierno Nacional carece de normas
precisas relacionadas con la evacuación de personas que se encuentren en grave
situación de riesgo”.
15.
Con fundamento en esta motivación el decreto bajo examen adopta las siguientes
medidas: (i) Radica, en primera instancia, la misión de velar por la
seguridad y la protección de la vida de las personas que se encuentran en zonas
de alto riesgo, en las autoridades territoriales y de policía, para lo cual
deberán tomar medidas de prevención, preparación e impartir las órdenes de
evacuación, así como adelantar programas, proyectos y planes para la
reubicación de las familias afectadas y su reasentamiento con acompañamiento
integral; (ii) El Gobierno Nacional, por intermedio de la Dirección de Gestión
del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, podrá adoptar de manera
directa acciones para lograr la evacuación y reubicación de personas, cuando
transcurridas 48 horas de haber solicitado a la autoridad municipal la
evacuación de la población, esta aún no se ha llevado a cabo; (iii) En
desarrollo de dichas acciones el Gobierno Nacional podrá  restringir el acceso
y desalojar, con la intervención de la fuerza pública si es preciso, a quienes
voluntariamente no quieran evacuar las áreas o edificaciones que amenazan
riesgo para la vida e integridad de sus ocupantes.
Como
puede advertirse, el legislador de excepción expresó razones suficientes para
adoptar las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 4674 de 2010.
Conexidad
y finalidad de las medidas
16.
Observa la Corte que las medidas adoptadas por el Decreto 4674 de 2010, orientadas
a la protección de la población que se encuentra en grave peligro o ante la
inminencia de desastre, están relacionadas de manera directa y específica con
la crisis generada por el denominado fenómeno de La Niña, el cual originó la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, mediante
el Decreto 4580 de 2010.
En
efecto, el Decreto 4674/10 enuncia como su objetivo principal la adopción de
las medidas necesarias para la mitigación del riesgo en que se encuentra la
población afectada por el fenómeno de la Niña 2010-2011. En desarrollo de ese
propósito establece una acción conjunta, fundada en los principios de
coordinación, concurrencia y solidaridad entre las autoridades territoriales y
el Gobierno Nacional para adoptar medidas y programas para salvaguardar la vida
y la integridad física  de la población en peligro.
Dentro
de esas medidas se encuentran las de (i) identificar y evaluar las
situaciones de peligro y determinar los elementos de planificación necesarios
para enfrentarlo; (ii) adoptar las medidas de prevención, preparación y
evacuación; (iii) adelantar programas coordinados para la reducción de
impacto de la ola invernal; (iv) implementar programas de reubicación de
familias que habiten zonas de alto riesgo no mitigable, y (v) la
adquisición de predios averiados, así como el asesoramiento técnico para la
obtención de una nueva vivienda.
En
virtud de los principios de eficacia, economía y celeridad, el Decreto Legislativo
4674 /10 (Art. 3°), prevé que si las autoridades territoriales y de policía no
atienden de manera inmediata el riesgo inminente que hace evidente la necesidad
de evacuación, la Dirección de Gestión de Riesgo podría ejecutar directamente las
acciones necesarias de salvaguarda de la población. Así mismo  el Decreto dispone
(Art. 4°) que durante la situación excepcional las autoridades estatales tienen
la obligación de suministrar los medios de comunicación, consumo y transporte
necesarios para auxiliar a la población afectada.
El
Decreto Legislativo bajo examen contempla también una estrategia (Arts. 6°, 7°
y 8°) encaminada a la reubicación y reasentamiento de la población en estado de
riesgo no mitigable en virtud de la ola invernal. Este programa deberá
contemplar (i) la provisión temporal de alojamiento digno; (ii)
la adquisición de las viviendas averiadas; (iii) el asesoramiento
técnico para la consecución de una nueva alternativa habitacional; y (iv)
la correcta utilización de los predios desalojados, a efecto de que no vuelvan
a ser habitados.
17.
La anterior referencia a las normas que integran el Decreto Legislativo 4674 de
2010, demuestra que la normatividad objeto de este juicio de constitucionalidad
satisface el presupuesto de conexidad, comoquiera que adopta medidas,
señala competencias, establece procedimientos y ordena el diseño de planes y
programas encaminados a la oportuna evacuación, reubicación y reasentamiento de
la población en riesgo a causa de la ola invernal.
18.
El análisis surtido sobre las normas que integran el Decreto Legislativo 4674
de 2010, demuestra así mismo que esta normativa  cumple con el requisito de finalidad,
toda vez las medidas diseñadas se orientan a impedir la extensión de los
efectos que ha producido la fuerte ola invernal sobre la seguridad y la
integridad física de la población que se encuentra en zonas de alto riesgo. La
evacuación oportuna, la reubicación prioritaria y el acompañamiento para la
consecución de una nueva alternativa habitacional, son medidas claramente
encaminadas al propósito de evitar mayores pérdidas en vidas y a mitigar los
efectos que la calamidad pública declarada ha ocasionado sobre un considerable
número de familias ubicadas en zonas de riesgo.
Necesidad
de las medidas
19. A continuación procede la
Corte a constatar si las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo objeto de
este juicio, satisface el principio de necesidad. Al respecto se
advierte que, de acuerdo con la información estadística recaudada por la
Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, la
situación de calamidad pública declarada mediante el Decreto 4580 de 2010 dejó
un saldo de 325.000 familias pobres afectadas, las cuales habitan zonas de alto
riesgo no mitigable. La misma oficina reportó información acerca de  que “como
consecuencia del actual fenómeno de La Niña, han perdido la vida más de 200
personas, han desaparecido más de 120, han resultado heridas más de 250, hay
337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas destruidas y 275.569 viviendas
averiadas en 654 municipios de Colombia”[17].
Esta situación calamitosa impide además la correcta prestación de los servicios
públicos básicos para la supervivencia de la población ubicada en las zonas de
desastre.
20.
La situación fáctica así descrita, en efecto, pone en evidencia la necesidad
de adoptar medidas efectivas y oportunas de evacuación, reubicación,
reasentamiento y acompañamiento de las comunidades que se encuentran en zonas
de alto riesgo, con el propósito de salvaguardar la vida y la integridad física
de los miembros de esta población en situación de alta vulnerabilidad, y
garantizarles condiciones para una subsistencia digna.
Así
mismo, se hace necesario establecer términos y procedimientos que permitan la
eficaz, efectiva y eficiente  aplicación, de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad entre los órganos del nivel nacional, las
entidades territoriales, y las autoridades de policía, con competencias en
materia de protección de la vida de las personas que se encuentran en zonas,
áreas o edificaciones calificadas como de alto riesgo no mitigable, tomando en
consideración para el efecto, los requerimientos específicos de la situación
concreta.
La
aplicación de criterios de subsidiariedad y coordinación entre las diferentes
entidades comprometidas en la salvaguarda de la vida e integridad de las
personas en situación de riesgo, responde al plausible propósito de brindar una
mejor y oportuna cobertura en las acciones de evacuación, reubicación y
reasentamiento de la población afectada.
La
atención oportuna e integral de la población evacuada de una zona, edificación
o área, por razones de seguridad, demanda así mismo la articulación de acciones
y recursos de diversos órganos y entidades como el Fondo Nacional de Calamidades[18] y el Fondo
Nacional de Vivienda[19].
21.
No obstante, considerando que el orden jurídico colombiano cuenta con un
“Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres”, contenido
fundamentalmente en la Ley 46 de 1988[20]
y los Decretos 919 de 1989[21],
093 de 1998[22],
2015 de 2001[23]
y 4550 de 2009[24],
y que el Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía) establece en  su
artículo 11[25]
una serie de medidas que podrán adoptar las autoridades territoriales y de
policía en caso de calamidad pública, es preciso examinar si tal como lo aduce
el Gobierno Nacional, carecía de las herramientas normativas necesarias para conjurar
la situación de grave calamidad pública ocasionada por el fenómeno de La Niña,
por lo cual debió apelar a las facultades legislativas de excepción.
Examen
sobre la insuficiencia de medios ordinarios
22.
Cabe recordar que el propósito medular del Decreto Legislativo 4674 de 2010 es
el de establecer una estrategia para brindar protección integral a la población
que se encuentra en zonas de alto riesgo, frente a los efectos destructivos
naturales producidos por la ola invernal. Para cumplir con ese objetivo se
adoptan medidas de carácter preventivo, de preparación, de evacuación y de
reubicación o reasentamiento de las comunidades afectadas.
De
otro lado, el Decreto 919 de 1989, por el cual se organiza el Sistema Nacional
para la Prevención y Atención de Desastres, se orienta a “definir las
responsabilidades y funciones de todos los organismos y entidades públicas,
privadas y comunitarias, en las fases de prevención, manejo, rehabilitación,
reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre o de
calamidad”. Así mismo, a “integrar los esfuerzos públicos y privados
para la adecuada prevención y atención de las situaciones de desastre o
calamidad”. De igual manera a “garantizar un manejo oportuno y eficiente
de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos y económicos que sean
indispensables para la prevención y atención de las situaciones de desastre y
calamidad”.
En
el marco de ese propósito general, la normativa en comento, señala los entes integrantes
del sistema (Art. 2°) y sus funciones (Cap.IV); ordena la elaboración de un
plan nacional para la prevención y atención de desastres, con la participación
de entidades y organismo públicos y privados (Art. 3°); dispone la creación de
un sistema integrado de información (Art. 7°); define el régimen de  las
situaciones de desastre y ordena la elaboración de planes específicos (Cap.
II); establece el régimen contractual especial (Art. 25 y ss.); prevé reglas
específicas para la ocupación temporal y la demolición de inmuebles (Arts. 30 y
ss.), la imposición de servidumbres y la resolución de conflictos (Arts. 35 y
ss.), y la adquisición y expropiación de inmuebles (Arts. 37 y ss).
De
igual manera, contempla regulaciones sobre moratoria o refinanciación de deudas
(Arts. 41 y ss.), control fiscal posterior para las operaciones de gasto de las
entidades del orden nacional (Art. 45); e introduce algunas modificaciones al
Fondo Nacional de Calamidades, creado por el Decreto 1547 de 1985, uno de cuyos
objetivos es el de “prestar el apoyo económico que sea requerido para la
atención de desastres y calamidades declarados, dando prioridad a la producción
conservación y distribución de alimento, drogas y alojamiento provisionales”(Art.70)[26].
23.
Esta reseña sobre las materias que regula el Decreto 919 de 1989, permite a la
Sala concluir que pese a que, de manera general, se orienta al logro de
finalidades similares a las que inspiran el Decreto 4674 de 2010, un examen
minucioso de sus disposiciones lleva a advertir que no contiene previsiones
específicas sobre competencias y  procedimientos relativos a la evacuación de
personas como medida de urgente ejecución para la protección de la vida y la
integridad personal de la población ubicada en zonas de alto riesgo. Tampoco
prevé los procedimientos a seguir para la adopción de las medidas
complementarias a la evacuación como son las de reubicación, reasentamiento y
acompañamiento en la consecución de una nueva alternativa habitacional, los
procedimientos y los términos para la actuación coordinada o subsidiaria entre
los órganos del nivel nacional y los entes territoriales.
24.
Revisado el Decreto 093 de 1998 “Por el cual se adopta el Plan Nacional para
la prevención y atención de desastres”, observa la Sala que establece un
marco programático sobre los ejes fundamentales que deben incorporar las
políticas,  acciones y programas tanto del orden sectorial,  nacional, regional
y local, para la prevención, atención y reconstrucción que se deben desarrollar
para enfrentar las situaciones de desastre y calamidad pública. Se caracteriza
esta normatividad por señalar principios, estrategias y mandatos generales para
el diseño de esas políticas.
En
cuanto a la “respuesta efectiva
en caso de desastre”, establece que “el
fortalecimiento de la capacidad de acción y la organización institucional es el
eje para la respuesta efectiva en caso de desastre. Este paso se debe dar en
dos niveles, a nivel nacional mediante el trabajo concertado de las entidades
técnicas y operativas del sistema y a nivel local con el apoyo a la gestión a
través de programas de capacitación técnica y articulación de acciones con la
debida orientación de las entidades nacionales responsables”. (Art. 3º num.
2)
Específicamente
recomienda que “Se debe trabajar en la elaboración de metodologías e
instructivos para el desarrollo de planes de emergencia y contingencia para
escenarios potenciales de desastre que tengan en cuenta las características
físicas, económicas y sociales de cada región y se deben fortalecer los
organismos operativos locales, en particular los cuerpos de bomberos, la
Defensa Civil y la Cruz Roja”.
Como
se puede advertir esta normativa tampoco contempla herramientas concretas como
procedimientos, términos y mecanismos específicos  para la articulación de
competencias en orden a  la protección de las personas que se encuentren en
zonas de alto riesgo no mitigable.
25.
No desconoce la Sala que también el  Código Nacional de Policía (Art. 11),
autoriza a las autoridades regionales y locales para emitir una serie de
órdenes en caso de inundación, terremoto, incendio, o epidemia, con el
propósito de conjurar la calamidad y mitigar sus consecuencias. Estas medidas
están relacionadas con el derribo o construcción de obras; la restricción en la
circulación de vehículos y personas en las zonas afectadas; la desocupación de
casas, almacenes y tiendas y su sellamiento; desviar el cauce de aguas; ordenar
la suspensión de reuniones, espectáculos y clausura de centros educativos;
reglamentar el aprovisionamiento y distribución de víveres y la prestación de
servicios públicos; organizar campamentos; crear juntas cívicas que se
encarguen del socorro de la población damnificada.
Es
evidente que la naturaleza y alcance  de las órdenes de policía reseñadas,
resultan insuficientes y limitadas para atender de manera integral a las
personas afectadas por la calamidad pública generada por la ola invernal. Su
insuficiencia deviene del hecho de que no prevé de manera explícita
procedimiento de evacuación, ni mecanismos adecuados para la reubicación, y el
acompañamiento  de las familias afectadas en el proceso de consecución de una
nueva alternativa habitacional; tampoco contempla mecanismos de articulación de
las acciones de los entes del orden nacional con competencias en la materia,
con las autoridades locales o regionales.
Las
anteriores consideraciones permiten afirmar a la Sala que el Decreto 4674 de
2010, satisface el requisito de la insuficiencia de medios ordinarios para el
desarrollo de una estrategia integral orientada a garantizar la protección de
la vida, la integridad física y la reubicación en condiciones dignas, de la
población evacuada de las zonas o áreas de alto riego, como consecuencia de la
ola invernal.
La
proporcionalidad de las medidas
26.
Como quiera que el Decreto 4674 de 2010 contempla una serie de medidas que
limitan algunos derechos fundamentales como son la autonomía individual, toda
vez que se prevé la evacuación y el desalojo de viviendas y propiedades,
incluso con la intervención de la fuerza pública, así como la restricción de la
libertad de circulación en determinadas zonas que amenazan riesgo para los
pobladores,  corresponde adelantar un juicio de proporcionalidad en relación
con tales previsiones normativas.
26.1.
En primer término, debe precisarse que las medidas restrictivas de la
autodeterminación y de la libertad de circulación de los individuos, persiguen
una finalidad constitucional legítima como es la protección de la vida y la
integridad física de los pobladores ubicados en zonas de alto riesgo, que
conforme al artículo 2 de la Constitución se constituye en un imperativo
constitucional, comoquiera que “existe un deber del Estado de proteger la
vida de sus poderdantes, víctimas de desastre natural que afecta directa y
plenamente su vivienda y sus cultivos, único medio para sus subsistencia. Se
trata de un deber del Estado de rango constitucional, no meramente moral (…)”[27],
26.2.
La medida de evacuación, forzosa si es preciso, seguida de una estrategia de
reubicación, reasentamiento y acompañamiento institucional para la obtención de
otra alternativa habitacional, resulta idónea para la protección y salvaguarda de
la vida de las personas que habitan zonas definidas como de alta vulnerabilidad
como consecuencia de la ola invernal, toda vez se orientan no solamente a la
preservación de su integridad física, sino a crear condiciones que les permitan
continuar desarrollando su existencia en condiciones dignas.
26.3.
La necesidad de las medidas, quedó establecida en los fundamento 22 a 25 de esta sentencia, al constatar que si bien el orden jurídico colombiano cuenta con un
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, un examen
minucioso de esa normatividad, permite concluir que no contempla procedimientos
específicos para la evacuación de personas, ni unas previsiones puntuales que permitan
la articulación de acciones de las entidades del orden nacional, local y
regional, que tengan competencias en materia de protección de la vida de las
personas en situación de riesgo a consecuencia de una situación de desastre o
de calamidad pública. La magnitud del problema social generado por la
emergencia invernal, exige no solamente una estrategia encaminada a la
salvaguarda inmediata y oportuna de la vida y la integridad física de los
miembros de las comunidades afectadas, sino que demanda acciones
complementarias como las de reubicación, reasentamiento y acompañamiento
institucional para la obtención una nueva opción habitacional.
26.4.
Las medidas de evacuación, reubicación y reasentamiento de la población que
ocupa zonas de riesgo, resultan igualmente proporcionales en sentido estricto,
comoquiera que si bien incorporan significativas restricciones  a las
libertades de autodeterminación (Art. 16 C.P.) y libre circulación (Art. 24 C.P.), toda vez que autorizan el desalojo y la evacuación de lugares en los que
las personas se encuentran legítimamente establecidas, se trata de limitaciones
que encuentran una justificación suficiente en la necesidad apremiante de
salvaguardar sus vidas ante la magnitud de la calamidad pública originada por
la fuerte ola invernal, registrada en informes gubernamentales que dan cuenta
de “337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas destruidas y 275.569
viviendas averiadas en 654 municipios de Colombia”[28].
Además, tal como está  prevista la medida de evacuación en el Decreto 4674 de
2010, esta forma parte de una estrategia integral orientada a proveer ubicación
temporal de emergencia pero también a brindar una solución más duradera
consistente en la búsqueda de otra alternativa de vivienda comprometiendo en
ello la acción concertada del Fondo Nacional de Calamidades  y el Fondo
Nacional de Vivienda.
26.5.
Finalmente las restricciones a las libertades de circulación y de autodeterminación
que prevé el decreto bajo examen, son temporales, en la medida que están estrictamente
limitadas y encausadas a la superación de la emergencia ocasionada por el
denominado fenómeno de la Niña 2010-2011 (Art. 1°).
El
contenido material del Decreto 4674 de 2010, respeta los límites  generales previstos
en la Constitución y en los tratados sobre derechos humanos
27.
Se reitera, que tal como lo tiene establecido la jurisprudencia de esta
corporación únicamente dentro de un marco de respeto a los principios del
constitucionalismo se puede entender como legítima la utilización de los
poderes excepcionales que en los estados de emergencia se adscriben al
ejecutivo[29].
Corresponde en este aparte establecer si las medidas adoptadas por el Gobierno
Nacional en el Decreto 4674 de 2010 superan los denominados juicios de ausencia
de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica con la
Constitución y no discriminación.
Dos
temas puntuales regulados en el decreto bajo revisión podrían generar dudas
acerca de su posible contradicción con preceptiva de rango superior. Se trata
de: (i) los desalojos forzosos de población, y (ii) el
desplazamiento de las autoridades locales por parte de organismos del ámbito
nacional, en el ejercicio de ciertas competencias atribuidas por la ley a las
entidades territoriales.
28.
En lo que tiene que ver con los desalojos forzosos de población, conviene
recordar que de acuerdo con la doctrina emanada del Comité del Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) solo se
pueden admitir evacuaciones o desalojos forzosos “cuando las medidas de
conservación y rehabilitación no sean viables y se adopten medidas de
reubicación”[30],
advirtiendo además que los Estados deben “proteger a todas las personas
contra los desalojos forzosos que sean contrarios a la ley, tomando en
consideración los derechos humanos, y garantizar la protección y la reparación
en esos casos”. No obstante admite que “cuando los desahucios sean
inevitables, [los Estados] deben tratar, según corresponda de encontrar otras
soluciones apropiadas.[31]”
Para
el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, una evacuación contraviene
las disposiciones del PIDESC cuando no va acompañada de medidas de reubicación
de las personas, y cuando se fundamenta en fines de utilidad general. En cuanto
a lo primero señaló:
“[…] El término “desalojo forzoso” se define como el
hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o
las tierras que ocupan en forma permanente o provisional, sin ofrecerles
medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso
a ellos”[32].
(Destaca la Sala).
De
otra parte, sobre las finalidades que tornan el desalojo contrario al PIDESC, indicó
el Comité:
“Hay otros casos de desalojos forzosos que tienen
lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en relación con conflictos
sobre derechos de tierras, proyectos de desarrollo e infraestructura como, por
ejemplo, la construcción de presas u otros proyectos energéticos en gran
escala, la adquisición de tierras para programas de renovación urbana,
rehabilitación de viviendas o embellecimiento de ciudades, el desbroce de
tierras para fines agrícolas, la especulación desenfrenada de terrenos o la
celebración de grandes acontecimientos deportivos tales como los Juegos
Olímpicos”[33].
Observa
la Sala que la medida contenida en el Decreto 4674/10 (Art. 5°. Num.4) en el
sentido de autorizar el desalojo de la población de la zona identificada como
de alto riesgo, aún con la intervención de la fuerza pública, no se opone a las
directrices establecidas por el Comité de DESC, comoquiera que, de una parte,
responde a finalidades distintas a aquellas que se encuentran prohibidas, toda
vez que se encamina a la protección de la vida y la integridad personal de la
población es riesgo, y de otro lado, la evacuación  va seguida de medidas de
reubicación, reasentamiento y acompañamiento institucional para la consecución
de una nueva alternativa habitacional.
29.
En lo que concierne al eventual quebrantamiento del principio de autonomía que la
Constitución reconoce a las entidades territoriales (Art. 287 C.P.),  por el hecho de que el decreto sometido a revisión, asigna a la Dirección de Gestión del
Riesgo la ejecución del programa de evacuación de la población (Art. 3° i, y
5°), no obstante que la misma normativa reconoce que “las autoridades
territoriales y de Policía son las encargadas de velar por la seguridad y la
protección de la vida de las personas”[34],
es preciso recordar que de acuerdo con decantada jurisprudencia de esta
Corte “la autonomía actúa como un principio en materia de organización
competencial, lo que significa que se deba realizar en la mayor medida posible,
es decir como mandato de optimización, teniendo en cuenta la importancia de los
bienes jurídicos que justifique su limitación en cada caso concreto”. En
este orden de ideas, lo que está vedado al legislador, sea ordinario o de
excepción, es “sujetar por completo a las entidades que gozan de autonomía,
a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro”[35].
Dentro
de esa línea jurisprudencial se ha fijado el criterio conforme al cual las
limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y regionales en
materias en las cuales existe concurrencia de competencias de entidades de
distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un interés
superior,  la sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica
que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales
asuntos en ámbitos que no trasciendan el contexto local o regional. Para la
Corte, las limitaciones a la autonomía resultan constitucionalmente aceptables,
cuando son razonables y proporcionadas[36].
La
decisión legislativa de adscribir a la Dirección de Gestión del Riesgo del
Ministerio del Interior y de Justicia la ejecución del programa de evacuación,
resulta acorde con los lineamientos jurisprudenciales que se acaban de reseñar,
comoquiera que: (i) si bien la medida, en apariencia, introduce una
limitación a la autonomía de los municipios, se encuentra justificada en la protección
de un interés superior determinado por la salvaguarda de la vida y la
integridad personal de los miembros de las comunidades ubicadas en zonas de
alto riesgo; (ii) la asignación de las tareas de evacuación al órgano el
nivel central se encuentra enmarcado dentro de los principios constitucionales
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, toda vez que está precedida de
un procedimiento previo consistente en el requerimiento de un concepto técnico
del IDEAM sobre la situación de riesgo que recae sobre determinada zona, área o
edificación (Art. 5° num. 1), la solicitud a la entidad territorial
inicialmente competente para que proceda a ordenar la evacuación (Art. 5 num.
2), y a falta de ello,  la actuación subsidiaria de la Dirección de Gestión del
Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia; (iii) finalmente la
situación de calamidad pública originada en la fuerte ola invernal fue
declarada en el ámbito nacional, y afecta a una multiplicidad de municipios
(654), por lo que el tema de las evacuaciones como una de las estrategias para
salvaguardar de manera oportuna la vida y la integridad física de los ocupantes
de las zonas afectadas, trasciende la órbita meramente local o regional, por lo
que se hace necesaria la implementación de estrategias concertadas entre las
autoridades de los diferentes niveles con competencias en materia de protección
de la población, a efecto de brindar una eficaz y oportuna asistencia a la
población en riesgo.
Conclusión
30.
Con base en estos argumentos, la Corte concluye que las medidas adoptadas en el
Decreto 4674 de 2010, orientadas a la evacuación, reubicación, reasentamiento y
acompañamiento institucional de las personas que ocupan zonas calificadas como
de alto riesgo no mitigable, satisfacen los requisitos de conexidad, necesidad,
finalidad, proporcionalidad e insuficiencia de medios, exigidos por el artículo
215 de la Constitución y la  ley estatutaria de los estados de excepción. Se
estableció así mismo que el decreto bajo revisión respeta los límites generales
previstos en la Constitución y en los tratados sobre derechos humanos, cuando
mediante las medidas de excepción se contemplan restricciones a derechos
fundamentales o garantías constitucionales.
En
consecuencia la Corte declarará la exequibilidad del Decreto 4674 de 2010 “Por
el cual se distan normas sobre evacuación de personas y se adoptan otras
medidas”.
VI. DECISIÓN
En
mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el
Decreto Legislativo 4674 del 17 de diciembre de 2010  “por el cual se
distan normas sobre evacuación de personas y se adoptan otras medidas”.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MAIÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETEL CHALJUT
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] En la sentencia C- 940 de 2002, que se pronunció sobre la revisión
constitucional del  Decreto 1885 de 2002 “por medio del cual se adiciona el
Decreto 1883 de 2002”,  la Corte señaló que la invocación de la antigua razón de Estado es incompatible con un régimen de excepción sometido al estado de derecho.
[2] El artículo 7° de la Ley Estatutaria establece: “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El estado de excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[3] Juicio orientado a verificar si la medida adoptada respeta los
derechos intangibles cuyo núcleo esencial es intocable, según lo dispuesto en la Constitución, los tratados internacionales y la ley estatutaria de los estados de excepción. El artículo 4° de la Ley 137 de 1994 prevé: “Derechos intangibles. De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a tortura, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de la pena de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y a ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte
de su familia;, de la sociedad y del  Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas civiles; el derecho de hábeas corpus y el derecho de los
colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Tampoco podrán ser
suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales
derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de los estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados (...).”
[4] De acuerdo con el cual se analiza si las medidas del Ejecutivo están
dentro de los demás límites que establecen la Constitución y los tratados internacionales durante la vigencia de un estado de excepción. Específicamente respecto de las situaciones de emergencia económica, social o ecológica, el gobierno tiene las facultades enunciadas en los artículos 47 y 49 de la Ley 137 de 1994. La constitucionalidad del ejercicio de tales facultades depende de que no exista una contradicción específica con la Constitución y los tratados internacionales. (Sentencia C-1024 de 2002. En esta sentencia la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 1° del Decreto 2002 de 2002, en razón a que desnaturalizaba las funciones constitucionales y la independencia de la Fiscalía y la Procuraduría.
[5]Mediante este juicio se verifica que las medidas no sean
discriminatorias por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica, a fin de garantizar la  vigencia del
derecho a la igualdad durante el estado de excepción. (Artículo 14 Ley 137 de
1994).
[6] Al respecto se pueden consultar, entre muchas otras, las sentencias
C- 226 de 2009, C-225 de 2009, C-224 de 2009, C-1024 de 2002, C-947 de 2002,
C-940 de 2002, C-939 de 2002, C-876 de 2002, C-802 de 2002, C-136 de 1996,
C-179 de 1994, C-004 de 1992.
[7] En la sentencia C-149 de 2003, se presentan los pasos metodológicos
pero en relación con los decretos de desarrollo de la conmoción interior.
[8] Artículo 215 de la Constitución y 47 de la Ley estatutaria de los estados de excepción.
[9] Según el artículo 47 de la Ley 137 de 1994: “en virtud de la declaración del  estado de emergencia, el gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis ya a impedir la extensión de sus efectos”.
[10] El artículo 47 precitado establece: “Los decretos deberán referirse
a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado”.
[11] Artículo 10 de la Ley 137 de 1994.
[12] Artículo 8° de la Ley 137 de 1994.
[13] Artículo 11 de la Ley 137 de 1994.
[14] Este juicio, según la jurisprudencia “(…)Comprende dos parte
en la cuales se juzga si el Presidente […] incurrió en un error manifiesto de
apreciación acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad
fáctica, orientado a examinar si las medidas adoptadas […] son necesarias para
superar las causas de la crisis […] o impedir la extensión de sus efectos; y b)
el juicio de necesidad jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a
establecer si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de
normalidad, y, en caso afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes
son idóneas para enfrentar la situación excepcional.” (Sentencias C- 179 de
1994, en la que la Corte examinó la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de lo Estados de excepción; C- 122 de 1997, en la que la Corte examinó el principio de subsidiariedad aplicado a la declaratoria de emergencia económica y social del Decreto 080 de 1997).
[15] Artículo 12 de la Ley 137 de 1994.
[16] Artículos 13 ib.
[17] Considerando No.7 del Decreto 4674 de 2010.
[18] Creado como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, con fines de interés público y asistencia social, dedicado a la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad, o de naturaleza similar. Dentro de sus objetivos están los de “prestar el  apoyo económico que sea requerido para la atención de desastres y calamidades declarados, dando prioridad a la producción, conservación y distribución de alimento, drogas y alojamientos provisionales”, así como el de “mantener durante las fases de rehabilitación, reconstrucción y desarrollo, el saneamiento ambiental de la comunidad afectada”.
[19] El
Fondo Nacional de Vivienda «Fonvivienda» tiene como objetivos “consolidar el
Sistema Nacional de Información de Vivienda y
ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de nterés
social urbana, en particular aquellas orientadas a la descentralización
territorial de la inversión de los recursos destinados a vivienda de interés
social, administrando: Los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación en inversión para vivienda de interés social urbana; los recursos que se apropien para la formulación, organización, promoción, desarrollo, mantenimiento y consolidación del Sistema Nacional de Información de Vivienda”. (Decreto 555 de 2003. Art. 2ª).
[20] “Por la cual se crea y organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, se otorgan facultades extraordinarias al presidente de la República y se dicta otras disposiciones”.
[21] Diario Oficial No.38799 del 1° de mayo de 1989, “Por el cual
se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres” . Este Decreto es reglamentario de la Ley 46 de 1988 “Por la cual se crea y organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres”.
[22] “Por el cual se adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres”.
[23] “Por el cual se reglamenta la expedición de licencias de urbanismo
y construcción con posterioridad a la declaración de situación de desastre o
calamidad pública”.
[24] Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Ley 919 de
1989 sobre adecuación, reparación, y/o reconstrucción de edificaciones con
posterioridad a la declaración de una situación de desastre o calamidad
pública.
[25] ARTICULO 11. - En caso de calamidad
pública tal como inundación, terremoto, incendio o epidemia que amenace a la
población, los gobernadores, intendentes, comisarios especiales, alcaldes,
inspectores y corregidores de policía podrán tomar las siguientes medidas para
conjurar la calamidad o para remediar sus consecuencias:1o) Ordenar el
inmediato derribo de edificios u obras, cuando sea necesario; // 2o) Ordenar la
construcción de obras y la realización de tareas indispensables para impedir,
disminuir o detener los daños ocasionados o que puedan ocasionarse;// 3o)
Impedir o reglamentar en forma especial la circulación de vehículos y de
personas en la zona afectada o establecer ese tránsito por predios
particulares; // 4o) Ordenar la desocupación de casas, almacenes y tiendas o su
sellamiento;// 5o) Desviar el cauce de las aguas; // 6o) Ordenar la suspensión
de reuniones y espectáculos y la clausura de escuelas y de colegios;// 7o)
Reglamentar el aprovisionamiento y distribución de víveres, drogas y la
prestación de servicios médicos, clínicos y hospitalarios; // 8o) Reglamentar
en forma extraordinaria servicios públicos tales como los de energía eléctrica,
acueductos, teléfonos y transportes de cualquier clase;// 9o) Organizar
campamentos para la población que carezca de techo; //y 10) Crear juntas
cívicas que se encarguen del socorro de la población damnificada; estos cargos
son de forzosa aceptación.// Estas facultades no regirán sino mientras dure la
calamidad, y el funcionario que las ejerza dará cuenta pormenorizada e
inmediata al concejo municipal o a la asamblea, según el caso, en sus
inmediatas sesiones ordinarias, de las medidas que hubiere adoptado.
[26] Este artículo fue adicionado por el Decreto Legislativo 4702
del 21 de diciembre de 2010, que creó la Gerencia del Fondo Nacional de Calamidades y le asignó funciones. La misma norma fue modificada por el Decreto Legislativo 4830 del 29 de diciembre de 2010, que dispuso la transferencia de recursos del Fondo Nacional de Calamidades a entidades públicas nacionales o territoriales y privadas para su administración.
[27] Corte Constitucional, sentencia T-1094 de 2002.
[28] Informe de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia.
[29] Corte Constitucional, sentencia C- 940 de 2002.
[30] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Observación General No. 7 (1977). El derecho a la vivienda adecuada: los
desalojos forzosos.
[31]Informe de la Conferencia de Naciones Unidas sobre  Asentamientos Humanos (1976). Cap. II, Hábitat, recomendación B.8, párr. c ii). (A/CONF.7015).
[32] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Observación General No. 7 (1977). El derecho a la vivienda adecuada: los
desalojos forzosos.
[33] Ibídem.
[34] Ley 136 de 1994. Artículo 3o. Funcines. Corresponde al municipio. 1. Administrar los
asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley.
2. Ordenar el
desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el Progreso
municipal.
3. Promover la
participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes.
4. Planificar el
desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con
la ley y en coordinación con otras entidades.
5. Solucionar las
necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua
potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda recreación y deporte, con
especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores
discapacitados, directamente y, en concurrencia, complementariedad y
coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley.
6. Velar por el
adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad
con la ley.
7. Promover el
mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio.
8. Hacer cuanto
pueda adelantar por sí mismo, en subsidio de otras entidades territoriales, mientras
éstas proveen lo necesario.
9. Las demás que le
señale la Constitución y la ley.
[35] Corte Constitucional, sentencia C- 894 de 2003.
[36] Corte Constitucional, sentencia C- 149 de 2010.