T-369-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-369/07
PLAN DE BENEFICIOS DEL REGIMEN SUBSIDIADO-Regulación
REGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD-Prestación
servicios médicos excluidos del POS
Referencia: expediente T-1545425
Acción de tutela instaurada por la Personera Municipal de Aguachica
-Cesar- Adriana Quiñónez Alfonzo, como agente oficiosa de Hildebrando Caro
Camargo en contra de CAJACOPI ARS y la Secretaría de Salud Departamental del
Cesar.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., once (11) de mayo de dos mil siete (2007).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo
Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Laboral del Circuito de
Aguachica -Cesar-, que resolvió la acción de tutela promovida por la Personera
Municipal de Aguachica -Cesar- Adriana Quiñónez Alfonzo, como agente oficiosa
de Hildebrando Caro Camargo en contra de CAJACOPI ARS y la Secretaría de Salud
Departamental del Cesar.
I.
ANTECEDENTES
Hechos y
acción de tutela interpuesta
La Personera
Municipal de Aguachica -Cesar- Adriana Quiñónez Alfonzo,  actuando como agente
oficiosa del señor Hildebrando Caro Camargo, interpuso acción de tutela en
contra de CAJACOPI ARS y de la Secretaría de Salud Departamental del Cesar, por
considerar que esas entidades le vulneraron el derecho a la vida, a la
seguridad social, a la salud y a la dignidad humana, al negarle la cirugía que
requiere para el manejo de la enfermedad que padece. La acción interpuesta se
fundamenta en los siguientes hechos:
1. El señor Hildebrando Caro Camargo, de 67 años de edad, se
encuentra afiliado a CAJACOPI ARS en el régimen subsidiado desde agosto de
2004.
2. El 27 de noviembre de 2006, el señor Caro Camargo acudió a
consulta externa con médico general, quien lo remitió al servicio de
oftalmología por considerar que presentaba un glaucoma.
3. El 30 de noviembre de 2006, el ciudadano Caro Camargo fue
valorado por el doctor Esteban Julio Paba Rubio, médico cirujano oftalmólogo de
CAJACOPI ARS, quien le diagnosticó GLAUCOMA CRÓNICO OJO DERECHO ANGULO ABIERTO
y le prescribió tratamiento con Aphagan P cada doce horas en ambos ojos. Así
mismo, le ordenó una CIRUGÍA FILTRANTE OJO DERECHO, la cual debía realizarse lo
antes posible dada la gravedad del caso y porque se corría el riesgo de que se
afectara el otro ojo.
4. De acuerdo, con el señor Caro Camargo, al realizar los trámites
para la autorización del servicio médico ordenado, fue informado que éste no se
encuentra incluido en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado(POSS) por lo que
no lo cubre CAJACOPI ARS.
5. El señor Hildebrando Caro Camargo afirmó que pese a los descuentos
que le han ofrecido en clínicas particulares carece de los recursos económicos
para sufragar el costo del tratamiento que requiere.
6. En virtud de
lo expuesto, el señor Caro Camargo, presentó, el 6 de diciembre de 2006,
denuncia ante la Personería Municipal de Aguachica-Cesar-, con el propósito de
adelantar la solicitud de los servicios médicos que requiere a través de una
acción de tutela.
7. En atención a
lo anterior, la Personera Municipal de Aguachica -Cesar-Adriana Quiñónez
Alfonzo actuando como agente oficiosa del señor Hildebrando Caro Camargo
interpuso acción de tutela en contra de CAJACOPI ARS y de la Secretaría de
Salud Departamental del Cesar, por considerar que esas entidades le vulneraron
el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud y a la dignidad humana,
al negarle la cirugía que requiere para el manejo del glaucoma que padece. En
particular, la personera solicitó que se ordene a las entidades demandadas que
en forma inmediata autoricen el procedimiento quirúrgico CIRUGÍA FILTRANTE OJO
DERECHO que requiere el señor Caro Camargo, así como los otros servicios
médicos, exámenes prequirúrgicos y medicamentos que llegare a necesitar para el
tratamiento integral de su enfermedad.
8. La personera
municipal aportó como pruebas copia de los siguientes documentos del señor
Hildebrando Caro Camargo: i) cédula de ciudadanía; ii) carné de afiliación a
CAJACOPI ARS; iii) exámenes prequirúrgicos ordenados; iv) remisión al servicio
de oftalmología de 27 de noviembre de 2006; v) historia clínica de 30 de
noviembre de 2006, en la que se ordena la CIRUGÍA FILTRANTE OJO DERECHO; y vi)
denuncia formulada ante la Personería Municipal de Aguachica.
Respuesta de
las entidades accionadas
9. El
representante de CAJACOPI ARS Atlántico informó que el señor Hildebrando Caro
Camargo se encuentra afiliado al Sistema General de Seguridad Social en el
Régimen Subsidiado, a través de esa ARS. Así mismo, señaló que al señor Caro
Camargo se le diagnosticó GLAUCOMA CRÓNICO y que para ello requiere la práctica
de la cirugía filtrante.
Adicionalmente,
el apoderado de CAJACOPI ARS comunicó que el servicio solicitado por el usuario
fue negado porque el procedimiento de CIRUGIA FILTRANTE OD no se encuentra
dentro del POSS (Acuerdo 72 y 306 del Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud). En tal sentido, lo que corresponde a la ARS es emitir una orden de
servicio con cargo a subsidio de la oferta para la atención de la patología por
intermedio de la Secretaría de Salud Departamental, que deberá, a través de una
Institución Pública, prestar los servicios médicos no POSS.
Por lo anterior,
el representante de CAJACOPI ARS solicitó que se declare improcedente la acción
de tutela. No obstante, señaló que en caso de acceder a las pretensiones del
señor Hildebrando Caro Camargo, se le permita a la ARS repetir contra el FOSYGA
por los gastos que demande el servicio médico no incluido en el POSS y cuya
prestación corresponde a la Secretaría de Salud Departamental.
10. La
Secretaría de Salud Departamental, se limitó a solicitar al juez que informara
al accionante lo siguiente: “(…)que debe presentarse en la Oficina de
Seguridad Social o enviar a un familiar para que presente (sic) con los
siguientes documentos: fotocopias de cédula de ciudadanía, historia clínica,
carné y orden médica, para autorizarle la Cirugía Filtrante de Ojo Derecho.”.
Decisión de
primera instancia
11. El Juzgado
Laboral del Circuito de Aguachica -Cesar-, en providencia proferida el 15 de
diciembre de 2006, decidió negar la acción de tutela. A juicio del juez de
instancia, a pesar de la urgencia de la cirugía que requiere el señor Caro
Camargo, sus derechos fundamentales no han sido vulnerados por las entidades
accionadas toda vez que lo que se requiere es que CAJACOPI ARS expida la orden
de prestación del servicio con cargo a los recursos de la oferta, para que sea
la Secretaría de Salud del Departamento, como entidad competente, la que preste
los servicios médicos solicitados. Sobre esta última, el juez aclaró que no se
evidenciaba que hubiera negado la prestación del servicio médico que necesita
el señor Hildebrando Caro Camargo.
En virtud de lo
anterior, el juez ordenó que: “(...) la empresa CAJACOPI ARS expida en el
término de la distancia y con destino a la entidad administrativa competente la
orden de prestación de servicio al accionante HILDEBRANDO CARO CAMARGO para que
pueda ser atendido por la SECRETARIA DE SALUD DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR y/o
I.P.S., con las cuales tenga contratación de servicios, con el objeto (sic) se
ordene con celeridad y eficiencia la CIRUGIA FILTRANTE OJO DERECHO en atención
a su patología GLAUCOMA CRÓNICO OJO DERECHO ANGULO ABIERTO.”
12. Mediante
comunicación de 18 de diciembre de 2006, CAJACOPI ARS informó al juzgado de
instancia, que en cumplimiento del fallo proferido por ese Despacho había
expedido el Formato de Negación de Servicios No. 2000100006070, de cirugía
filtrante de ojo derecho, el cual genera inmediatamente subsidio a la oferta.
Al respecto, solicitó la colaboración del Juzgado para que se informara al
señor Caro Camargo sobre la disponibilidad de dicho documento.
Pruebas practicadas por la Corte
Constitucional
13. Con el
propósito de contar con mayores elementos de juicio al momento de adoptar la
decisión correspondiente, mediante auto de 12 de marzo de 2006, esta
Corporación ordenó oficiar a la Secretaría de Salud Departamental del Cesar,
con el propósito que informara si al señor HILDEBRANDO CARO CAMARGO se le
practicó CIRUGÍA FILTRANTE OJO DERECHO. En caso afirmativo, señalara la fecha
en que se le realizó y si el paciente canceló algún valor por concepto de la
cirugía.
Asimismo, se
requirió al señor Caro Camargo para que informara a este Despacho sobre lo
siguiente:
a.
Si la Secretaría de Salud Departamental del
Cesar autorizó la práctica de la CIRUGÍA FILTRANTE OJO DERECHO. En caso
afirmativo, señalara la fecha en que se le realizó esta operación y si canceló
algún valor por ese concepto.
b.
Si actualmente está recibiendo el tratamiento
ordenado por su médico tratante, y si éste lo está prestando CAJACOPI ARS o la
Secretaría de Salud Departamental del Cesar.
14. Mediante
comunicación de 27 de marzo de 2007, la Secretaría de Salud Departamental del
Cesar informó lo siguiente: “(…) es menester comunicarle por parte de éste
sectorial, que el señor en comento no ha solicitado los servicios médicos ante
la Secretaría de Salud Departamental, ni tampoco hemos sido requeridos por
órganos competentes para autorizar el procedimiento a que se ha venido haciendo
alusión. (…)”
15. El señor
Hildebrando Caro Camargo, por su parte, dio respuesta al requerimiento hecho,
primero, a través del oficio con fecha del 20 de marzo de 2007, en el que
señaló lo siguiente:
“a. A la
fecha la Secretaría de Salud Departamental del Cesar no ha autorizado la
práctica de la CIRUGÍA FILTRANTE OJO DERECHO, a pesar que desde el veinte (20)
de Diciembre de 2006 se hizo entrega de la documentación solicitada por dicha
entidad para la autorización del procedimiento, documentación que le fue
entregada directamente a la señora YAHAIRA DE LA PEÑA, en tres ocasiones porque
siempre manifestaba que faltaba algo, y no me han notificado nada sobre la
fecha en que me van a realizar el procedimiento.
b. Estoy
recibiendo el tratamiento ordenado por el médico tratante, pero no por cuenta
de Cajacopi A.R.S. ni la Secretaría de Salud Departamental del Cesar, sino por
mi cuenta ya que el médico no me cobra la consulta y las gotas ordenadas las
compro con recursos propios.
Además (…) el
médico tratante me manifestó que de no realizarme de manera urgente la cirugía,
puedo perder la poca visión que me queda del ojo derecho de la enfermedad puede
pasarse al ojo izquierdo lo que me produciría una ceguera total.”
16.
Adicionalmente, por medio de escrito radicado en esta Corporación el 11 de
abril de 2007, el señor Caro Camargo informó a este despacho lo siguiente: “(…)
Estoy recibiendo el tratamiento ordenado por el médico, ESTEBAN JULIO PABA
RUBIO, pero no por cuenta de CAJACOPI A.R.S. ni la Secretaría de Salud Departamental
del Cesar, sino por mi cuenta (…)
El médico
oftalmólogo ESTEBAN JULIO PABA RUBIO, es residenciado en el municipio de
Aguachica, es quien hasta el momento ha venido tratando mi enfermedad. Por
intermedio de él me practicarán la cirugía necesaria el día 22 de marzo a las
2  p.m. en la Clínica Oftalmológica de la ciudad de Bucaramanga, (…) ya que
dicha cirugía es de vital importancia para mi salud visual. Porque dicho médico
me manifestó que de no realizarme de manera urgente la cirugía, puedo perder la
poca visión que me queda del ojo derecho y la enfermedad puede pasarse al ojo
izquierdo lo que me produciría una ceguera total.
Lo anterior
lo doy a conocer con el objeto de si es posible que ustedes ordenen a quien
corresponda más adelante, me devuelvan los dineros que acarreará dicha cirugía.
Los soportes contables los estaré enviando una vez los tenga en mis manos.”
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Corte
es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución
Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar el fallo de tutela
seleccionado.
Problema jurídico
2. Corresponde a esta Sala determinar si la negativa de CAJACOPI ARS
de practicar al señor Hildebrando Caro Camargo la CIRUGÍA FILTRANTE OJO DERECHO
ordenada por su médico tratante, vulnera su derecho a la salud en conexidad con
la vida, teniendo en cuenta que la Secretaría de Salud  Departamental del Cesar
confirmó la disposición para la realización del servicio médico con la IPS
asignada siempre que se allegue la documentación exigida.
Procedimiento
para el cubrimiento de servicios médicos o medicamentos no incluidos en el
POSS.
3. El artículo
4º del Acuerdo No. 72 de 1997 del Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud, a través del cual se define el plan de Beneficiarios del Régimen
Subsidiado, establece:
"Artículo 4.- La complementación de los servicios del POSS, a
cargo de los recursos del subsidio a la Oferta. En la etapa de transición,
mientras se unifican los contenidos del POSS con los del POS del Régimen
Contributivo aquellos beneficiarios del Régimen Subsidiado que por sus
condiciones de salud o necesidades de ayuda de diagnóstico y tratamiento
requieran de servicios no incluidos en el POSS, tendrán prioridad para
ser atendidos en forma obligatoria en las Instituciones Públicas o en
las privadas con las cuales el Estado tenga contrato de prestación de servicios
para el efecto, con cargo a los recursos del subsidio a la oferta."
(subrayado fuera del texto original).
4. En particular, de acuerdo con el
artículo 31 del Decreto 806 de 1998, corresponde a las IPS contratadas por los
entes territoriales la prestación del servicio médico no incluido en el POSS:
“Artículo
31.- Prestación de servicios no cubiertos por el POS subsidiado. Cuando el afiliado al régimen subsidiado requiera de servicios
adicionales a los incluidos en el POS  y no tenga capacidad de pago para asumir
el costo de dichos servicios, podrá acudir a las instituciones públicas y
aquellas privadas que tengan contrato con el Estado las cuales estarán en la
obligación de atenderlo de conformidad con su capacidad de oferta. Estas
instituciones están facultadas para cobrar una cuota de recuperación  con
sujeción a las normas  vigentes”.
5. En virtud de lo expuesto, se puede
concluir que: “(...) cuando el interesado se encuentra afiliado al Régimen
Subsidiado en Salud y requiere de servicios adicionales a los contenidos en el
POSS, puede acudir a las instituciones públicas o privadas con las cuales el
Estado tenga contrato de prestación de servicios, y tiene prioridad en ser
atendido conforme a la ley.”[1]
Estudio del caso concreto
6. La Personera
Municipal de Aguachica -Cesar- Adriana Quiñónez Alfonzo como agente oficiosa de
Hildebrando Caro Camargo promovió acción de tutela en contra de CAJACOPI ARS y
la Secretaría de Salud Departamental del Cesar, por considerar que dichas entidades
le vulneraron a su representado el derecho a la salud en conexidad con la vida
digna, al no autorizarle la CIRUGIA FILTRANTE OJO DERECHO.
De acuerdo con
CAJACOPI ARS el servicio solicitado por el usuario fue negado porque el
procedimiento de CIRUGIA FILTRANTE no se encuentra dentro del POSS (Acuerdo 72
del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud). En tal sentido, la ARS
procedió a emitir el formato de negación de servicio al usuario para que sea la
Secretaría de Salud Departamental, la que, a través de una Institución Pública,
le preste los servicios médicos no POSS.
7.  Al respecto, observa la Corte que si bien a CAJACOPI ARS no le
correspondía legalmente realizar la cirugía requerida por el señor Hildebrando
Caro Camargo, lo cierto es que estaba obligada a suministrarle la información
completa sobre las instituciones públicas o privadas que podrían practicar el
servicio médico requerido en esta oportunidad.
En efecto,
como lo ha reconocido esta Corporación, en casos como el estudiado: “(...)
no era suficiente, comunicarle al demandante que conforme a lo dispuesto en
normas legales, no le podían cubrir los servicios solicitados, ni bastaba con
señalarle que existen instituciones de carácter público o privado con las
cuales el Estado tiene contrato de prestación de servicios, sin especificar
claramente cuales son esas entidades. Esta escasa información vulnera
efectivamente los derechos del peticionario desconociendo que se trata de un
afiliado a la entidad con poco grado de instrucción para comprender una
información incompleta.”[2]
En consecuencia,
CAJACOPI ARS incumplió con el deber de acompañamiento del cual era beneficiario
el señor Caro Camargo para conocer con exactitud dónde podrían practicarle la
CIRUGIA FILTRANTE OJO DERECHO, intervención que como lo manifestó la personera
municipal es urgente e imprescindible para evitar la pérdida de la visión. En
tal sentido, la Corte advertirá al Representante Legal de CAJACOPI ARS Atlántico,
que en adelante informe oportuna y detalladamente a los usuarios de esa ARS
acerca del procedimiento para acceder a las IPS que cubren los servicios
médicos no contemplados en el POSS.
8. Ahora bien,
en la contestación de la acción de tutela la Secretaría de Salud Departamental
del Cesar, asume la responsabilidad de la práctica de la cirugía solicitada. No
obstante, en la comunicación remitida a esta Corporación el 27 de marzo de
2007, la mencionada Secretaría aclara que ante esa entidad no se ha adelantado,
por parte del señor Caro Camargo, ningún trámite tendiente a obtener la
autorización para la práctica de la intervención quirúrgica.
Lo anterior,
está en evidente contradicción con lo manifestado por el señor Hildebrando Caro
Camargo, quien en sede de revisión, mediante escrito de 21 de marzo de 2007,
informó lo siguiente: “(…) A  la fecha la Secretaría de Salud
Departamental del Cesar, no ha autorizado la práctica de la CIRUGÍA FILTRANTE
OJO DERECHO, a pesar que desde el veinte (20) de Diciembre de 2006 se hizo
entrega de la documentación solicitada por dicha entidad para la autorización
del procedimiento, documentación que le fue entregada directamente a la señora
YAHAIRA DE LA PEÑA, en tres ocasiones porque siempre manifestaba que faltaba
algo, y no me han notificado nada sobre la fecha en que me van a realizar el
procedimiento.”.
Adicionalmente,
el señor Caro Camargo informó: “Estoy recibiendo el tratamiento ordenado por
el médico, ESTEBAN JULIO PABA RUBIO, pero no por cuenta de CAJACOPI A.R.S. ni
la Secretaría de Salud Departamental del Cesar, sino por mi cuenta (…)
El médico
oftalmólogo ESTEBAN JULIO PABA RUBIO, es residenciado en el municipio de
Aguachica, es quien hasta el momento ha venido tratando mi enfermedad. Por
intermedio de él me practicarán la cirugía necesaria el día 22 de marzo a las 2
p.m. en la Clínica Oftalmológica de la ciudad de Bucaramanga, (…) ya que dicha
cirugía es de vital importancia para mi salud visual. Porque dicho médico me
manifestó que de no realizarme de manera urgente la cirugía, puedo perder la
poca visión que me queda del ojo derecho y la enfermedad puede pasarse al ojo
izquierdo lo que me produciría una ceguera total. ”
Bajo tales
circunstancias, es posible que al señor Caro Camargo le hubieren practicado la
cirugía solicitada aunque no en virtud de la competencia legal que para ello
tiene la Secretaría de Salud Departamental del Cesar. En esa medida, teniendo
en cuenta que dicha Secretaría no pudo confirmar la realización de la CIRUGIA
FILTRANTE OJO DERECHO al señor Hildebrando Caro Camargo, lo que para la Corte
evidencia que continúa la vulneración del derecho a la salud en conexidad con
la vida, se revocará la decisión proferida por el Juzgado Laboral del Circuito
de Aguachica -Cesar-, y en su lugar, se concederá el amparo invocado, sin
perjuicio de que sea posible que la intervención quirúrgica ya se hubiere
practicado por la mediación del médico tratante.
Por
consiguiente, se ordenará a la Secretaría de Salud Departamental del Cesar, que
dentro del perentorio término de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la
notificación personal del presente fallo, si es que aún no lo ha hecho,
autorice y disponga que al señor HILDEBRANDO CARO CAMARGO se le practique la
CIRUGÍA FILTRANTE OJO DERECHO dispuesta por su médico tratante, siempre que
esta no se hubiere realizado, así como todos aquellos tratamientos y
medicamentos que llegare a necesitar como consecuencia del glaucoma que padece.
III.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado
Laboral del Circuito de Aguachica -Cesar-, que resolvió la acción de tutela
promovida por la Personera Municipal de Aguachica -Cesar- Adriana Quiñónez
Alfonzo como agente oficiosa de Hildebrando Caro Camargo en contra de CAJACOPI
ARS y la Secretaría de Salud Departamental del Cesar, por los motivos expuestos
en esta providencia, y en su lugar, CONCEDER la acción de tutela y el
amparo demandado para proteger los derechos fundamentales a la vida y a la
salud del señor Hildebrando Caro Camargo.
Segundo:
ADVERTIR al Representante Legal de CAJACOPI ARS
Atlántico, que en adelante informe oportuna y detalladamente a los usuarios de
esa ARS acerca del procedimiento para acceder a las IPS que cubren los
servicios médicos no contemplados en el POSS.
Tercero:
ORDENAR a la Secretaría de Salud Departamental del
Cesar, que dentro del perentorio término de cuarenta y ocho (48) horas a partir
de la notificación personal del presente fallo, si es que aún no lo ha hecho,
autorice y disponga que al señor HILDEBRANDO CARO CAMARGO se le practique la
CIRUGÍA FILTRANTE OJO DERECHO dispuesto por su médico tratante, siempre que
esta no se hubiere realizado, así como todos aquellos servicios médicos o
medicamentos que llegare a necesitar para el tratamiento del glaucoma que
padece.
Cuarto: Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia T-729 de 2001. En el mismo sentido ver sentencia T-818
de 2006.
[2] Ibídem.