C-936-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-936/03
ENTIDAD BANCARIA-Operaciones autorizadas
ENTIDAD BANCARIA-Celebración de contrato de leasing
habitacional como operación autorizada
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Elementos
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Deberes específicos para el Estado
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No comporta exclusivamente el derecho a la
propiedad
AGENTES PRIVADOS-Concepto/INTERMEDIARIOS FINANCIEROS-Sujetos
a las normas comerciales
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSÁTIL Y
ASEGURADORA-Regulación
La regulación relativa a las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, se establecía
mediante leyes dictadas de conformidad con los numerales 8 y 19 literal d) del
artículo 150 de la Constitución. Con ello se indicaba el espectro de funciones
del Presidente de la República, contenidos en los numerales 24 y 25 del
artículo 189 de la Constitución.
ACTIVIDAD FINANCIERA-Regulación para financiación de vivienda a
largo plazo
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y
ASEGURADORA-Sujeción
especial a la intervención del Estado
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y
ASEGURADORA-Actividad de
interés público
ACTIVIDAD FINANCIERA-Según regulación mercantil son actividades
comerciales/ACTIVIDAD FINANCIERA-Aplicación de normas comerciales
ACTIVIDAD FINANCIERA-Actos o negocios jurídicos son actos
mercantiles/ACTIVIDAD FINANCIERA-Salvo excepciones los actos de quienes
se dedican a la actividad se someten a las regulaciones del Código de Comercio
ACTIVIDAD FINANCIERA-Reserva de ley en cuanto al sistema de
fuentes
ACTIVIDAD FINANCIERA-Reserva de ley para el ejercicio de
facultades de inspección, vigilancia y control
ACTIVIDAD FINANCIERA-Diferencia entre la facultad de
intervención y la de inspección, vigilancia y control
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Regulación
ACTIVIDAD FINANCIERA-Ejercicio previa autorización del Estado
ACTIVIDAD FINANCIERA-Reparto de competencias
LEY MARCO-Connotación legislativa
LEY MARCO-Función/LEY MARCO-Objeto
LEY MARCO-Diferencia entre las funciones legislativa y
administrativa en esta materia
LIBERTAD DE EMPRESA-Ejercicio no requiere autorización salvo
que la Constitución lo demande/LIBERTAD DE EMPRESA-Limitación
corresponde al legislador
ACTIVIDAD FINANCIERA-Reserva de ley
Existe reserva de ley para establecer las actividades
autorizadas a las personas que se dediquen a realizar operaciones financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, mientras que
la forma de intervención se sujeta a la ley que fija los instrumentos de
intervención y ley marco en la materia. La intervención estatal en las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, aunque
demanda ley previa, está deslegalizada, en tanto que sujeta a la técnica de la
ley marco, mientras que la autorización para la realización de las actividades
se hace mediante ley.
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y
ASEGURADORA-Sistema de
fuentes para las personas que la ejercen
VIVIENDA-Autorización de modalidades de financiación está
sujeta a reserva de ley
VIVIENDA-Condiciones de operación y gestión de financiación
está sujeta a los desarrollos normativos dictados por el Gobierno
ACTIVIDAD FINANCIERA-Nueva actividad debe ser adoptada mediante
una ley distinta a la ley marco
LEY MARCO-Objeto preciso/ACTIVIDAD FINANCIERA-Autorización
es de carácter estructural sustraído de la decisión gubernamental
LEASING HABITACIONAL-Autorización no requería normas generales
a las cuales debía someterse el gobierno para regularlo
ACTIVIDAD FINANCIERA-Actividad nueva no implica una ilimitada
competencia gubernamental
LEASING HABITACIONAL-Autorización a los establecimientos
bancarios no demanda que se dicte una nueva ley marco
ACTIVIDAD FINANCIERA-Criterios para el desarrollo
SISTEMA DE FINANCIACION DE VIVIENDA-Criterios
LEASING HABITACIONAL-Autorización del legislador con pautas de
ley
GOBIERNO-Límites para la regulación del leasing habitacional
LEASING HABITACIONAL-Autorización no establece un criterio o
principio
LEASING HABITACIONAL-Autorización de operaciones mediante ley
ordinaria/LEASING HABITACIONAL-Realización de la actividad sujeta a las
normas de naturaleza marco
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamento constitucional
DERECHOS CONSTITUCIONALES-Interpretación
COMITÉ DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y
CULTURALES DE LAS NACIONES UNIDAS-Derecho a una vivienda adecuada
CONDICIONES DE LA VIVIENDA-Concepto
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Habitabilidad/DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Acceso de bienes que aseguren su bienestar
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Implicaciones
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Seguridad en el goce
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Factores de seguridad en el goce
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Gastos soportables
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Seguridad de la tenencia
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Acceso
El acceso a la vivienda digna no se refiere
exclusivamente a la financiación de la propiedad sobre la vivienda, pues
expresamente se protegen todas las formas de tenencia de la vivienda.
SISTEMA DE FINANCIACION DE VIVIENDA-Debe tener en cuenta las condiciones
reales de la población/SISTEMA DE FINANCIACION DE VIVIENDA-Debe tener en
cuenta disponibilidad de recursos para financiar las distintas formas
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No vulneración por sujeción a condiciones
mercantiles ordinarias
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No implica únicamente derecho a la
propiedad sobre la vivienda/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Admite distintas
formas de tenencia
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No es bien jurídico de carácter
exclusivamente individual
FAMILIA-Sentido social
VIVIENDA-Acceso/VIVIENDA-Diferencia entre vivienda
familiar y aquella que entra en el mercado inmobiliario
DERECHOS CONSTITUCIONALES-Operancia
LEASING HABITACIONAL-Objetivo/LEASING HABITACIONAL-Tenencia
dependerá de factores culturales imperantes en cada lugar del país/LEASING
HABITACIONAL-Relación de costos de cada modalidad de tenencia con el nivel
de ingresos corresponde al legislador
LEASING HABITACIONAL-Autorización no precisó sobre forma en que
se establecía esta modalidad contractual
LEASING HABITACIONAL-Autorización mediante ley ordinaria no
implica ausencia de normas marco
LEASING HABITACIONAL-Elementos de naturaleza propia de ley
ordinaria y de ley marco
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Afecta la autonomía contractual
LEASING HABITACIONAL-Regulación
LEASING HABITACIONAL-No podrá convertirse en un medio para
concentrar el crédito/LEASING HABITACIONAL-No podrá limitar el derecho
de las personas a optar entre una u otra modalidad de financiación de la
tenencia de la vivienda
LEASING HABITACIONAL-Imposibilidad de fijar condiciones
excesivamente onerosas o lesivas
LEASING HABITACIONAL-Protección a los locatarios
LEASING HABITACIONAL-Condiciones de las modalidades de oferta
Las distintas modalidades de oferta del leasing
habitacional deben asegurar que los contratos se pacten en condiciones que, de
la mayor manera posible, “consulten la capacidad de pago” del locatario y de su
familia, de suerte que el cumplimiento de las cuotas o el ejercicio de la
opción de compra no lleve, dentro de situaciones normales, al sacrificio de la
satisfacción de sus necesidades básicas. En directa relación con lo anterior,
el gobierno –mediante regulación- y los establecimientos bancarios –a través de
los contratos -, tienen el deber de diseñar ofertas que procuren la “eficiente
financiación” de esta modalidad de tenencia.
LEASING HABITACIONAL-Sistema normativo aplicable/LEASING
HABITACIONAL-Sistema sólo comprende la vivienda familiar/LEASING HABITACIONAL-Exequibilidad
ligada a la existencia del sistema UVR
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Realización en punto a un sistema adecuado
de financiación a largo plazo
La realización del derecho a la vivienda digna
significa, en punto a la existencia de un sistema adecuado de financiación a
largo plazo, (i) la existencia de uno o varios sistemas, conforme las
necesidades de los asociados y (ii) que no se impongan restricciones para que
quienes requieran de la modalidad de financiamiento sujeta a condiciones especiales,
puedan acudir a éste.
Referencia: expediente D-4468
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 1 de la Ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan algunas normas del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Humberto Longas Londoño
Magistrado Ponente:
Dr.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá D. C, quince (15) de octubre de dos
mil tres (2003).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto Longas Londoño demanda el artículo
1 de la Ley 795 de 2003. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No 45.064,
del 14 de enero de 2003:
" LEY 795 DE 2003
por la cual se ajustan algunas normas del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones.
“El Congreso
de Colombia,
Decreta”
CAPITULO I
Disposiciones
que modifican el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
Artículo 1°. Adiciónase el numeral 1 del artículo 7° del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero con el siguiente literal:
n) Realizar operaciones de leasing
habitacional las cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a
vivienda. Estas operaciones se considerarán leasing operativo para efectos
contables y tributarios.
Para el desarrollo de esta operación los
Establecimientos Bancarios deberán dar prioridad a los deudores de créditos de
vivienda que hayan entregado en dación de pago el respectivo bien inmueble. Lo
anterior siempre y cuando tales personas naturales, cumplan los requisitos
legales mínimos relacionados con el respectivo análisis del riesgo crediticio.
En el reglamento que
expida el Gobierno Nacional en desarrollo del presente artículo, adoptará
medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios.
III. LA DEMANDA.
1. El ciudadano
Humberto Longas Londoño demanda la declaración de inconstitucionalidad del
artículo 1 de la Ley 795 de 2003, que introduce un literal nuevo al numeral 1°
del artículo 7 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero –EOSF-. La
disposición autoriza a las entidades financieras a realizar operaciones de
leasing habitacional. El demandante presenta dos cargos en contra de la citada
disposición.
1.1 En concepto del demandante, el legislador ha debido
dictar una ley general (cuadro o marco) para regular las operaciones de leasing
habitacional; ley en la cual se establecerían los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular dichas operaciones,
dentro del marco de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de
recursos captados al público.
Según indica el demandante, en la disposición no se
reguló lo relativo a los objetivos y criterios a los cuales debía sujetarse el
gobierno. Aduce que el legislador ha debido establecer los criterios, como lo
hizo en la Ley 546 de 1999, que el gobierno debe respetar y, de esta manera,
garantizar el cumplimiento de la obligación de que el interés pactado esté
sujeto a la variación del índice de precios del consumidor y tasa de interés
remuneratorio más baja del mercado (Sentencia C-955 de 2000) y la prohibición
de capitalización de tales intereses, conforme a las sentencias C-383 de 1999,
C-700 de 1999 y C-747 de 1999.
La ausencia de tales criterios y objetivos y el hecho
de que no se hubiere dictado la disposición en una ley general, conduce a la
violación de los artículos 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 25 y 335 de
la Constitución Política.
1.2 En la disposición demandada, el legislador no
definió el concepto de leasing habitacional, razón por la cual, según manda el
artículo 29 del Código Civil, debe acudirse a la definición técnica del
vocablo. Dado que no existe definición jurídica (por vía de la ley), debe
acudirse a la definición de las ciencias “económica, contable, administrativa y
financiera”.
De la lectura de algunas obras sobre matemáticas
financieras y otros asuntos financieros y relativos al leasing habitacional, el
actor desprende varias conclusiones, que son fundamento de sus cargos:
a) que el leasing habitacional es el mismo leasing
inmobiliario y, por lo mismo, se sujeta a las condiciones económicas propias de
esa clase de contratos mercantiles.
b) que en el leasing, la cuota periódica se fija de
acuerdo al interés pactado por las partes, lo cual no necesariamente refleja el
interés más bajo del mercado.
c) que en el leasing la cuota periódica siempre se
establece “con base en el interés compuesto, porque la técnica económica, contable,
administrativa y financiera así lo requiere”.
La adopción del leasing habitacional, con las
características indicadas para efectos de financiar la adquisición de vivienda
viola el artículo 51 de la Constitución, en la medida en que desconoce el “derecho
a la vivienda digna” y desmejora la calidad de vida de los colombianos. Lo
anterior, por cuanto el sistema de pago que se deriva de las conclusiones b) y
c), conlleva a intereses exorbitantes, que reducen y deterioran de manera
progresiva el ingreso del usuario o locatario de la vivienda. “Para un sistema
adecuado de financiación de vivienda a largo plazo la utilización del sistema
de interés compuesto no promueve la vivienda digna a que el tienen derecho los
colombianos porque los costos y las cuotas periódicas se vuelven
inalcanzables”.
IV. INTERVENCIONES
Intervención de la Asociación
Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia
2. Por intermedio de apoderado, la ASOBANCARIA,
solicita a la Corte Constitucional que declare exequible el artículo 1 de la
Ley 795 de 2003.
2.1 Respecto del primer cargo, la ASOBANCARIA indica
que la disposición demandada si cumple con los requisitos constitucionales
relativos a las leyes marco. De una parte, contrario a lo que el demandante señala,
en la disposición el legislador fijó los criterios y objetivos a los cuales
debía sujetarse el Gobierno Nacional para ejercer la potestad reglamentaria,
toda vez que estableció que (i) la operación sólo se autoriza para inmuebles
destinados a vivienda; (ii) la “operación se considera leasing operativo para
efectos contables y tributarios”; (iii) se debe dar prioridad a los deudores de
crédito de vivienda que hayan entregado sus inmuebles en dación en pago; (iv)
los locatarios deben “cumplir con los requisitos legales mínimos relacionados
con el respectivo análisis del riesgo crediticio”; y, (v) en el reglamento que
expida el Gobierno, se deberán “adoptar medidas que garanticen la protección de
los usuarios o locatarios”.
El hecho de que tales criterios y objetivos resulten
más generales que los fijados en otras ocasiones, no contradice la naturaleza
de ley general de la disposición. La Corte Constitucional, en sentencia C-950
de 2000, indicó que la fijación de tales criterios y objetivos –en términos abstractos
y generales- correspondía al legislador, mientras que era competencia del
gobierno su precisión. Señala que el Gobierno Nacional reglamentó la figura
mediante el decreto 777 de 2003.
2.2 Frente al segundo cargo, la ASOBANCARIA indica que
la disposición no contiene regulación alguna sobre las cuotas, razón por la
cual no puede sostenerse que se presente violación al artículo 51 de la
Constitución. Tampoco es suficiente el argumento del demandante, basado en
meras suposiciones que no se derivan del contenido normativo de la disposición.
Más aún, debe tenerse presente que la disposición demandada ordena al Gobierno
Nacional garantizar la protección de los locatarios o usuarios.
De otra parte, el Gobierno, en el decreto 777 de 2003
estableció en el artículo 5° que corresponde a la Superintendencia Bancaria
definir “los sistemas de amortización que podrán utilizarse” para efectos del
leasing habitacional.
El leasing habitacional, al igual que las operaciones
ordinarias de leasing, implican la realización de varios actos que tornan la
figura más compleja que el mutuo con garantía hipotecaria. De ello no se
desprende, necesariamente, un mayor costo en relación con el crédito de
vivienda, “pues tal circunstancia dependerá necesariamente del costo financiero
que en cada caso determine”.
Por último indica que el leasing habitacional es una
figura que se ha adoptado con éxito en otros países, como una opción adicional
al crédito hipotecario
Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
3. Por intermedio de apoderado, el Ministerio de
Hacienda interviene para defender la constitucionalidad de la disposición
demandada.
3.1 En concepto del Ministerio, el demandante plantea
argumentos equivocados sobre la temática de las leyes marco, que se apartan de
los parámetros fijados por la Corte Constitucional. En sentencia C-428 de 1997,
recuerda el Ministerio, la Corte dejó en claro que el legislador podía
contemplar disposiciones propias de ley marco en una ley ordinaria y que,
además, si en la norma marco el legislador establece “reglas detalladas cuando
se trate de materias reservadas por la Constitución a la ley, en nada invade la
órbita del Gobierno”.
La Ley 795 de 2003 introdujo modificaciones al EOSF y
la disposición acusada incluyó una nueva operación que los establecimientos
bancarios podrán desarrollar “con sujeción a las restricciones y limitaciones
impuestas por las leyes” (art. 7 EOSF). En este orden de ideas, a la nueva
operación autorizada –leasing habitacional- le son aplicables los criterios y
objetivos (a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para ejercer las
funciones de regulación establecidos en el literal d) del numeral 19 del
artículo 150 de la Constitución) previstos en el artículo 46 del EOSF, así como
sujeto a las facultades de intervención gubernamental, definidas en el artículo
48 del mismo estatuto. En suma, al tratarse de la autorización de una nueva
operación a los establecimientos bancarios, respecto de tales operaciones le
son predicables los criterios y objetivos establecidos por el legislador para
la regulación gubernamental del sistema financiero.
3.2 De acuerdo con el Ministerio, el demandante
concluye que el leasing habitacional es inconstitucional por su naturaleza. Tal
conclusión se deriva de las consideraciones que el demandante hace en torno a
la manera en que de ordinario se pactan las cuotas y los intereses en
desarrollo de contratos de leasing.
Estos argumentos, estima el Ministerio, en lugar de
oponerse en sede de control constitucional de la Ley 795 de 2003, deben
exponerse frente a la posible reglamentación de la figura, que corresponde al
Gobierno Nacional. Las deficiencias y fallas de la figura no se desprenden de
la disposición acusada.
Con todo, los argumentos y consideraciones del
demandante en sí mismas son equívocos. De una parte, la cuota periódica en el
leasing no se fija exclusivamente en función de la tasa de interés, sino que
considera, además, el plazo pactado, la opción de adquisición y el monto. Por
otra, el interés “es función del costo financiero de los recursos que fondean
la operación y de los costos administrativos que demande la operación tales
como la evaluación de la capacidad de pago del locatario, costos laborales,
papelería, etc.” Finalmente, señala que es falso que en punto al leasing, la
“técnica económica, contable, administrativa y financiera requiera para el
cálculo de la cuota periódica de un interés compuesto”.
El Ministerio precisa que no sólo los establecimientos
bancarios pueden realizar contratos de leasing, sino que el legislador ha
autorizado a las compañías de financiamiento comercial su realización (bajo la
modalidad de leasing inmobiliario) y no existe prohibición alguna para que
particulares la acuerden, en los términos del régimen mercantil positivo o la
costumbre mercantil.
Finalmente indica que el legislador, además de ordenar
al Gobierno proteger a los usuarios de la modalidad de financiamiento, dispuso
que el leasing habitacional se consideraría leasing operativo para efectos
contables y tributarios, de suerte que el locatario tuviera beneficios
similares a los deudores de créditos de vivienda.
Intervención de la
Superintedencia Bancaria
4. Por intermedio de apoderado, la Superintendencia
Bancaria interviene para defender la exequibilidad de la disposición demandada.
4.1 Frente al primer cargo, la Superintendencia indica
que la Constitución de Colombia le asigna al legislador la función de dictar
leyes, cualquiera que sea la materia, salvo que la Constitución lo reserve para
sí o para otras autoridades. En este orden de ideas, el legislador está
facultado para modificar el “status quo” de la actividad financiera,
reduciendo o ampliando las actividades autorizadas para ella, como ocurre en el
presente caso.
De otra parte, precisa que el artículo 3 de la Ley 35
de 1993 –ley marco según sentencia C-211 de 1994-, que está incorporado en el
artículo 48 del EOSF, definió como un instrumento de intervención del Gobierno
en la actividad financiera “autorizar las operaciones que puedan realizar las
entidades objeto de intervención en desarrollo de su objeto social principal
permitido en la ley”. Teniendo presente lo anterior, no es necesario dictar una
nueva ley marco en materia actividad financiera, pudiendo el legislador
introducir modificaciones a las operaciones autorizadas mediante leyes
ordinarias, dado que el ejercicio o desarrollo de tales operaciones seguirá
sujeto a los objetivos y criterios definidos en la ley marco. Incluso, tal
autorización podía darse por vía de decreto, en los términos del artículo 48
del EOSF.
4.2 Sobre el segundo cargo, la Superintendencia inicia
su defensa analizando el objeto del contrato de leasing habitacional. “El
leasing habitacional es un negocio jurídico que otorga al locatario el uso del
bien por un canon de arrendamiento periódico que permite, a la finalización del
contrato, optar por su adquisición”. De ahí que no se está en presencia de una
operación activa de crédito, sino que se financia el uso y goce de un bien.
Así, no se está frente a un negocio en el cual el objeto principal sea la
adquisición de vivienda nueva o usada o la construcción de vivienda individual.
A partir de esta distinción, la Superindencia señala
que el demandante se equivoca en su análisis sobre el leasing habitacional,
pues erradamente asume que “a dicha operación les son aplicables las
previsiones del actual sistema general (y único de financiación de vivienda)”.
Por tratarse de un sistema nuevo y distinto al general, “no le resultan aplicables
sus mismas previsiones en torno a variables tales como la aplicación de las
mínimas tasas de interés del mercado, o la prohibición de la capitalización de
intereses, previsiones propias del sistema de financiación a largo plazo”.
5. De manera extemporánea el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial intervino para defender la disposición
demandada.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
6. El Procurador General de la Nación solicita a la
Corte Constitucional que declare inexequible la disposición demandada. El punto
de partida de su análisis es la verificación de que las leyes 546 de 1999 y 56
de 1985 (relativos al arrendamiento de vivienda urbana) no han previsto el
leasing habitacional. Por lo tanto, considera que no le son extensibles al
leasing habitacional las previsiones del capítulo V de la Ley 546 de 1999 en el
que se regula la financiación de adquisición de vivienda a largo plazo y se
fijan las condiciones a las cuales debe sujetarse el gobierno nacional para fijar
las condiciones de los créditos de vivienda, directrices sobre desembolsos,
etc.
El legislador, señala el Ministerio Público, no
estableció “los criterios a los cuales deben ceñirse las operaciones de
leasing, de tal manera que se garantice el derecho a la vivienda y se atienda
las obligaciones que con relación al mismo tiene el Estado”. No podía el
legislador dejar en manos del Gobierno Nacional la regulación de tales
contratos, sin señalar los parámetros a los cuales debía ajustarse. Resulta
absolutamente insuficiente que el legislador hubiese indicado al Gobierno que
debía adoptar medidas que garantizaran los derechos de los usuarios y
locatarios.
En concepto del Ministerio Público, en el caso del
leasing habitacional, la protección a los usuarios y locatarios resulta
especialmente necesaria, puesto que “los altos costos que generalmente conlleva
el leasing pueden hacer impagables las obligaciones de los deudores y
difícilmente garantizarán la adquisición de la vivienda por el locatario”.
7. Frente al cargo primero –desconocimiento del
literal d), numeral 19 del artículo 150 y artículo 335 de la Constitución-, la
vista fiscal coincide con la del demandante, pues considera insuficientes los
criterios fijados en la disposición. Dado que la disposición autoriza al
ejecutivo para desarrollar el leasing habitacional, el Ministerio Público
entiende que ha operado una delegación inconstitucional de funciones
legislativas, por ser de exclusiva competencia del Congreso fijar los criterios
y objetivos en una ley general. En suma, “no resulta aceptable que se autorice
al Ejecutivo para auto señalar los lineamientos de su actuación interventora”.
A lo anterior, el Procurador General de la Nación
añade la ausencia de limitaciones a la facultad gubernamental, “con lo cual ésa
podría extenderse a campos que desbordan la competencia del Ejecutivo, como por
ejemplo los relacionados con la fijación de tasas de interés que deberán ser
determinados por la Junta Directiva del Banco de la República....”.
Además, según su interpretación de la jurisprudencia
de esta Corporación, “las normas que regulan la actividad financiera o de
intermediación, es decir, la operación y gestión de las instituciones
financieras en lo relativo a los créditos de largo plazo para adquisición y
construcción de inmuebles destinados a vivienda, y lo referente a la
intervención del Estado en esas actividades... deben tener el carácter de
normas “marco”, las cuales no pueden entrar a regular de manera detallada estas
materias, hasta el punto de desplazar la órbita propia del gobierno o del Banco
de la República”.
8. En punto al segundo cargo, el Procurador General de
la Nación considera que éste debe prosperar. Para apoyar su conclusión,
principia con señalar que tanto los créditos de largo plazo para adquirir
vivienda como el contrato de arrendamiento urbano están fuertemente
intervenidos y regulados, con el objeto de proteger la parte más débil de la
relación. Tal protección resulta necesaria “por estar desprovista de propiedad
y por constituir la vivienda una aspecto esencial en el bienestar de la
familia”, de manera que se impongan límites en puntos determinantes, como las
tasas de interés, la amortización, manejo de información, cánones, etc. Dado
que el leasing habitacional, en concepto del Procurador, conjuga ambos
elementos, que han sido objeto de una intensa regulación legislativa, “resulta
lógico que sea igualmente el legislador quien señale las directrices del
contrato de leasing habitacional”.
En este orden de ideas, resulta abiertamente
insuficiente que el legislador deje en manos del Gobierno Nacional la
regulación del contrato de leasing habitacional, “limitándose a señalar que
debe adoptar las medidas para la protección de los usuarios o locatarios”. El
legislador ha debido establecer una regulación completa del contrato, de manera
que resultaran claros los instrumentos dirigidos a proteger a los
usuarios-deudores. La intervención del Estado, en los términos de los artículos
51, 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 24, 334, 335, 371, 372 y 373 de la
Constitución, comprende no sólo el contrato de leasing habitacional, sino que
debe dirigirse también a verificar la solidez y transparencia de quienes se
dediquen a dicha actividad, pues tiene que “garantizar el cumplimiento de los
cometidos constitucionales, en particular el de consolidar un orden justo y
democratizar el acceso a la vivienda y al crédito...”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
9. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
del artículo 1 de la Ley 795 de 2003, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una Ley de la
República.
Problema jurídico.
10. La disposición acusada introduce modificaciones al
artículo 7 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero –EOSF-. El mencionado
artículo establece las operaciones autorizadas a los establecimientos
bancarios, que son las siguientes:
Artículo 7. OPERACIONES
1. Operaciones autorizadas. Todo establecimiento
bancario organizado de conformidad con este Estatuto tendrá las siguientes
facultades, con sujeción a las restricciones y limitaciones impuestas por las
leyes:
a. Descontar y negociar pagarés, giros, letras de
cambio y otros títulos de deuda;
b. Recibir depósitos en cuenta corriente, a término y
de ahorros, conforme a las previsiones contenidas en el Código de Comercio y en
el presente Estatuto;
c. Cobrar deudas y hacer pagos y traspasos;
d. Comprar y vender letras de cambio y monedas;
e. Otorgar crédito;
f. Aceptar para su pago, en fecha futura, letras de
cambio que se originen en transacciones de bienes correspondientes a
compraventas nacionales o internacionales.
g. Expedir cartas de crédito;
h. Recibir bienes muebles en depósito para su
custodia, según los términos y condiciones que el mismo banco prescriba, y
arrendar cajillas de seguridad para la custodia de tales bienes;
i. Tomar préstamos dentro y fuera del país, con las
limitaciones señaladas por las leyes;
j. Obrar como agente de transferencia de cualquier
persona y en tal carácter recibir y entregar dinero, traspasar, registrar y
refrendar títulos de acciones, bonos u otras constancias de deudas;
k. Celebrar contratos de apertura de crédito, conforme
a lo previsto en el Código de Comercio, y
l. Otorgar avales y garantías, con sujeción a los
límites y prohibiciones que establezcan la Junta Directiva del Banco de la
República y el Gobierno Nacional, cada uno dentro de su competencia.
m. Realizar las operaciones de que trata el numeral 5
del artículo 22 del presente estatuto (Art. 9 Ley 510 de 1999). (Derogado
tácitamente por Ley 546 de 1999, al regular lo relativo los créditos destinados
para la financiación de vivienda).
El artículo demandado añadió a esta lista de
operaciones autorizadas, la de celebrar contratos de leasing habitacional, lo
cual significa que, a partir de esta reforma, los establecimientos bancarios
podrán realizar dichas operaciones.
El demandante considera que la disposición viola los
artículos 51 y 150 numeral 19 de la Constitución. La violación del artículo 51
deriva del hecho de que, según el demandante, la figura jurídica del leasing
habitacional no es, en sí misma, un mecanismo idóneo para financiar vivienda a
largo plazo. Ello se desprende de que el legislador omitió cualquier regulación
sobre dicha modalidad de crédito, de manera que el mecanismo de financiación se
sujeta a los criterios comerciales de financiación de vivienda. La violación
del numeral 19 del artículo 150 se deriva de la ausencia de regulación sobre
los objetivos, principios y criterios generales a los cuales debe sujetarse el
gobierno para regular el leasing habitacional.
Los intervinientes, por su parte, aseguran que los
cargos son infundados. Respecto del artículo 51 de la Constitución indican que
el legislador estableció que el Gobierno, al reglamentar la materia, debía
adoptar medidas de protección para los usuarios o locatarios. Además, la
supuesta ineptitud para financiar el acceso a la vivienda se deriva, señalan,
no de la disposición demandada, sino de suposiciones sobre su reglamentación.
Es decir, se demanda un contenido normativo no existente en la disposición. En
cuanto a la violación del artículo 150 numeral 19, sostienen que el legislador
se ha ceñido a los parámetros fijados por la Corte Constitucional y, así mismo,
que la ausencia que indica el demandante se suple con las disposiciones del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que regulan los objetivos y criterios
generales a los cuales debe someterse el Gobierno para regular la materia.
Además, la disposición contiene elementos normativos que claramente se refieren
a criterios y objetivos a los cuales se debe sujetar el gobierno para
reglamentar la figura.
El Procurador General de la Nación considera que la
disposición es inconstitucional. En su concepto, la regulación adoptada en
materia de leasing habitacional es insuficiente para asegurar la satisfacción
del derecho a la vivienda digna, en la medida en que no se establecen
condiciones bajo las cuales ha de operar la figura, como lo relacionado con las
tasas de interés, las condiciones contractuales etc. En cuanto a la violación
del artículo 150 numeral 19, coincide con el demandante en que resulta
insuficiente la regulación, no pudiendo el legislador dejar en manos del
ejecutivo la regulación íntegra de la figura. Además, según su parecer, dada la
amplitud del espacio de maniobra gubernamental, éste podría invadir la órbita
de otras autoridades.
Corresponde a la Corte resolver dos interrogantes
distintos. i) En primer lugar, si la disposición demandada es tema de ley marco
y, en caso de serlo, si debió acompañarse de disposiciones que fijaran los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para su
regulación. ii) En segundo lugar, siempre y cuando del primer problema no se
derive la inconstitucionalidad de la norma, si la ausencia de las disposiciones
que fijen reglas claras sobre las condiciones de gestión y operación del
sistema de leasing habitacional, viola el derecho a la vivienda digna, en la
medida en que termina sometiendo el leasing habitacional a la lógica del
mercado. Para tal efecto, la Corte analizará en primera medida la temática de
la ley marco y su delimitación frente a otras leyes, así como frente a las
facultades de intervención, inspección y vigilancia, con el fin de resolver el
primer problema jurídico. iii) Después se estudiará el alcance del derecho a la
vivienda digna y del deber estatal de establecer sistemas adecuados de
financiación a largo plazo de vivienda (C.P. art. 51) y el problema jurídico
asociado a este derecho.
Ley comercial y artículos 51, 150 numeral 19 literal
d) y 335 de la Constitución.
11. El derecho a la vivienda digna, como se precisará
más adelante, incluye elementos que comportan la seguridad del goce del derecho
a la vivienda digna. De tales elementos surgen deberes específicos para el
Estado. Sin perjuicio de la necesidad de disposiciones sobre planeamiento
urbano y utilización del suelo y sobre la oferta de bienes y servicios
(servicios públicos, sanidad, ubicación de hospitales y escuelas, etc), el
Estado tiene la potestad dictar una legislación que (i) garantice seguridad en
la tenencia de vivienda y (ii) que establezca sistemas de acceso a la vivienda.
El mandato de cubrir estos aspectos no se reduce a una
sola ley en materia de vivienda, sino que conduce a un sinnúmero de reglas
jurídicas que atañen a la protección del derecho a la vivienda digna. Tales
reglas pasan por ámbitos civiles y comerciales generales, reglas de
financiación dirigidos al sector público y al privado, etc. La Corte no entrará
a definir tales ámbitos, sino que se limitará a considerar el ámbito específico
financiero. Sin embargo, la referencia a otros ámbitos normativos se torna
indispensable, a fin de comprender debidamente la interrelación entre las
distintas modalidades de regulación, el derecho a la vivienda digna y las
reglas constitucionales en materia de leyes relacionadas con el sistema
financiero.
12. Habida consideración de que el derecho a la
vivienda digna no comporta exclusivamente el derecho a la propiedad sobre la
vivienda propia, resulta claro que diversos sistemas normativos se relacionan
de alguna manera con el goce de este derecho. Las modalidades contractuales de
arrendamiento y de compra y venta de inmuebles con destino a la vivienda –sea
urbana o rural- , así como los instrumentos jurídicos para financiar su
adquisición o goce, están sujetas a disposiciones dirigidas, principalmente (y
hoy por hoy) al sector privado. Son agentes privados quienes ofrecen bienes
para arrendar o a la venta. Agentes que pueden ser comerciantes o sujetos a la
ley comercial o, bien, particulares sujetos a la ley civil.
Así, los intermediarios financieros y, en general
quienes están dedicados a la captación y colocación de ahorro en el mercado
financiero, pese a la fuerte intervención estatal en dicha actividad, están
sujetos a las normas comerciales que regulan las distintas modalidades
contractuales que aplican. Así, por ejemplo, créditos hipotecarios dirigidos a
sufragar la adquisición de vivienda, son, desde el punto de vista comercial,
contratos de mutuo con garantía real, altamente intervenidos. Lo mismo puede
predicarse de los créditos de consumo que ofrecen las entidades bancarias o los
contratos en materia fiduciaria que realizan las entidades autorizadas.
Siempre, salvo contadas excepciones, se trata de operaciones mercantiles
altamente intervenidas por el Estado.
De igual manera, las operaciones de compra y venta de
inmuebles o de arrendamiento urbano, que son realizadas tanto por comerciantes
o por particulares. La sujeción de estos a los estatutos civiles o comerciales,
no impide una fuerte intervención estatal en dichas materias, como se desprende
de las leyes sobre arrendamiento urbano, las reglas locales sobre construcción
de viviendas, oferta de los mismos, las actividades de las empresas
inmobiliarias, etc.
13. En sentencia C-024 de 1993, la Corte señaló que la
regulación relativa a las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos de captación, se establecía mediante leyes dictadas de conformidad con
los numerales 8 y 19 literal d) del artículo 150 de la Constitución. Con ello
se indicaba el espectro de funciones del Presidente de la República, contenidos
en los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución.
Con posterioridad, en sentencia C-955 de 2000, la
Corte indicó que todo aquello relacionado con la actividad financiera vinculada
con la financiación de vivienda a largo plazo estaba sujeta a las normas
generales dictadas con base en el numeral 19 literal d) del artículo 150 de la
Constitución. Es decir, estaban sujetos a ley marco.
14. En concepto de la Corte las anteriores
delimitaciones y definiciones en el ámbito financiero, bursátil, asegurador y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos de captación, no recoge el panorama completo y, por lo mismo, genera
dificultades que están en la base de la demanda que conoce la Corte y, en
algunos apartes, del concepto del Procurador General de la Nación.
Las actividades en cuestión están sujetas a una
especial intervención por parte del Estado, en razón a su función económica. El
mercado y la intermediación financiera resultan centrales en cualquier sociedad
y su capacidad de incidir favorable o desfavorablemente en el desarrollo de la
economía no se puede menospreciar. Además, dada la dinámica de las sociedades
contemporáneas, los sujetos participantes en dichas actividades están en
capacidad de afectar, de manera igualmente favorable o desfavorable, los
derechos constitucionales de los asociados. Esto último se refleja en la
profusa jurisprudencia en materia de habeas data y en relación con el acceso a
la vivienda. De allí que el constituyente hubiese indicado que se trataba de
una actividad de interés público, sujeta a intervención del Estado (C.P. art.
335) [1].
En virtud de esta singular importancia del sistema
financiero (en sentido amplio), el constituyente estableció un complejo sistema
de fuentes, dirigido a equilibrar distintas necesidades en relación con el
correcto funcionamiento de dicha actividad. En numerosas oportunidades la Corte
ha señalado la importancia que tiene la ley marco en esta materia, amén de la
necesidad del Estado de contar con herramientas flexibles para enfrentar diversos
problemas en el sistema económico del país.
Sin embargo, la demanda de flexibilidad y agilidad en
la producción normativa no se ajusta del todo a las necesidades de un sistema
económico complejo. A la par de mecanismos de esta índole, quienes ejercen
actividades financieras requieren de estabilidad jurídica para diseñar y
proyectar sus negocios. Dicho requerimiento no se reduce por el hecho de que la
actividad financiera sea un renglón de la economía sujeta a una estricta
intervención estatal y sometida a una permanente inspección y vigilancia
administrativa. Desde este punto de vista, simplemente se está frente a un
derecho constitucional –libre empresa -, sujeta a una fuerte regulación.
Del diseño normativo de la Constitución emerge una
modelo de regulación que opera de manera diversa para la actividad financiera.
En los extremos existen ámbitos de estricta legalidad, correspondientes a
aquellas áreas que demandan una mayor seguridad jurídica, y otras sujetas a las
políticas que defina el gobierno en la materia.
15. En el extremo de estricta legalidad, debido a la
necesidad de asegurar una alta estabilidad jurídica y bajo el principio de
limitación legal del ejercicio de los derechos constitucionales, se encuentran
la definición y regulación general de las actividades mercantiles y las
disposiciones atinentes a la inspección y vigilancia en materia financiera.
En punto a la regulación mercantil, debe recalcarse
que las actividades financieras son, en buena medida, actividades comerciales.
De ahí que sus participantes sean, principalmente comerciantes. De lo anterior
se desprende que las normas comerciales sean una de las fuentes principales de
las normas aplicables a quienes realizan o ejercen la actividad financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos de captación.
Lo anterior por cuanto los actos o negocios jurídicos
que realizan son actos mercantiles y, salvo las prescripciones que el Estado
–sea el Legislador, el Gobierno o la Junta Directiva del Banco de la República-
fije expresamente en relación con los actos de quienes se dedican a las
actividades financieras, se someten a las regulaciones de su estatuto propio:
el código de comercio.
Por lo mismo, en cuanto al sistema de fuentes, existe
reserva de ley en la materia, pues al Congreso de la República le corresponde
dictar los distintos códigos (art. 150 numeral 2 de la C.P.), entre los cuales
se encuentra aquél que regula las actividades comerciales.
En nada afecta esta identificación del punto de
partida el hecho de que las condiciones de ejecución o de celebración de los
negocios jurídicos autorizados estén altamente intervenidas por el Estado.
Tampoco se afecta tal identificación por el hecho de que se autorice a estos
establecimientos a realizar operaciones no mercantiles.
16. También existe reserva de ley para el ejercicio de
las facultades de inspección, vigilancia y control que la administración ejerce
en esta materia (Art. 189 numeral 24 de la C.P.), por corresponder a una
función propia del Congreso de la República, en los términos del numeral 8 del
artículo 150 de la Carta.
En este punto, señalamos que debe distinguirse i) la
facultad de intervención, ii) de la de inspección, vigilancia y control. Frente
a estas últimas, la reserva de ley se deriva, además de la disposición
constitucional, del hecho de que implica una función de revisión y sanción de
naturaleza administrativa y, por lo mismo, sujeta a un principio de estricta
legalidad que aseguren el mayor grado de certeza para los inspeccionados,
vigilados y controlados[2].
17. En el extremo opuesto se ubican las facultades
estatales de intervención en la economía en general y en las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos de captación. La regulación de la
intervención estatal en la economía es compleja, tal como lo ha señalado esta
corporación. En sentencia C-176 de 1996 la Corte identificó las distintas
tensiones que en relación con la intervención en la economía, recogía la
Constitución:
“la Constitución no otorga el mismo grado
de protección a la iniciativa privada en todos los campos económicos. Así, el
contenido esencial de la libertad económica varía según los tipos de
actividades; por ejemplo, una ocupación económica ordinaria no requiere de
permiso especial pues es por regla general de libre iniciativa (CP art. 333),
pero en cambio no son de libre ejercicio las profesiones que impliquen riesgos
sociales (CP art. 26) y los servicios financieros. Por ser de interés público,
requieren de permiso previo para poder ser adelantados (CP art. 335). Es más,
la Constitución prohíbe que los particulares puedan consagrarse a ciertas
industrias, como la fabricación de armas y explosivos, que es un monopolio
estatal (CP art. 223).
Igualmente, la intensidad de la intervención
del Estado puede ser mayor en unos campos que en otros. Así, como consecuencia
de la protección de la libertad económica, por regla general la Constitución
prohíbe que la ley establezca monopolios - salvo que se trate de arbitrios
rentísticos (CP art. 336)- pero la Carta autoriza la constitución de monopolios
estatales cuando se trata de servicios públicos o de actividades estratégicas
(CP art. 365). Es más, en ciertas actividades, la Constitución no sólo autoriza
sino que exige una importante intervención estatal y gubernamental, pues si
bien permite la prestación de los servicios públicos por los particulares y las
comunidades, ordena que el Estado mantenga la regulación, el control y la
vigilancia de los mismos (CP art. 365).
Finalmente, el reparto de las competencias
entre la ley y el reglamento en materia de intervención del Estado no es el
mismo en todas las actividades económicas. Así, en general, para proteger la
libertad económica, la dirección estatal se efectúa por el Gobierno con base en
leyes de intervención que deben precisar sus fines, sus alcances y los límites
de la libertad económica (CP art. 150 ord 21) pero, en otros casos, la
intervención se efectúa con base en leyes marco, que son normas más generales,
pues en ellas el Congreso fija únicamente los objetivos y criterios de la
acción gubernamental (CP art. 150 ord 19).
De esta descripción de las tensiones en materia de
intervención del Estado en la economía, interesan dos para efectos de la
temática que ocupa a la Corte en esta oportunidad: (i) libre ejercicio de la
actividad económica y (ii) reparto de competencias entre ley y reglamento.
El artículo 335 de la Constitución establece que las
actividades financieras (en general) “sólo pueden ser ejercidas previa
autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de
intervención del Gobierno estas materias y promoverá la democratización del
crédito”. Una interpretación de este artículo podría llevar a la conclusión de
que, en materia financiera, toda la intervención se realiza mediante leyes
marco, en concordancia con el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución. Esta interpretación estaría apoyada, en parte, por una
determinada lectura de la sentencia parcialmente transcrita. Conforme a esta
interpretación, de igual manera, la autorización para realizar actividades
financieras se daría mediante una ley de dicha naturaleza.
Sin embargo, esta interpretación no consulta la
naturaleza de las leyes marco. De conformidad con el mencionado numeral 19 del
artículo 150 de la Constitución, mediante leyes marco el legislador dicta
“normas generales” y en ellas señala “los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el gobierno” para regular las áreas establecidas en los
literales del mismo numeral. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, la disposición constitucional en comento establece un reparto
de competencias entre el legislador y el gobierno. Si bien en un primer momento
pareció indicar que tanto la ley marco como sus desarrollos tenían connotación
legislativa[3],
finalmente la Corte indicó que únicamente la ley marco ostentaba dicho
carácter. En sentencia C-955 de 2000, reiterada en sentencia C-1161 de 2000,
señaló:
“La Corte debe afirmar en esta ocasión que, pese al
carácter general atribuido por la Constitución a los preceptos integrantes de
las leyes "marco" (art. 150, numeral 19, C.P.), como no hay un
traslado de competencia legislativa a la cabeza del Gobierno, sino que éste
debe desarrollar, sin salirse de su órbita ejecutiva, los lineamientos, las
políticas y los criterios fijados en la ley, habrá necesariamente disposiciones
dotadas de un carácter más específico pero siempre legislativo, en la medida en
que la materia correspondiente está reservada exclusivamente al legislador. En
otros términos, en este tipo de leyes lo que queda para la actividad de
regulación del Gobierno solamente puede ser de índole administrativa, pues
en virtud de ellas no está investido el Presidente de la República de la atribución
de legislar, a la manera como sí acontece con las leyes de facultades
extraordinarias previstas en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución.” (Negrilla fuera del texto).[4]
Por otra parte, al referirse a la función de las leyes
marco, la Corte ha señalado que éstas tienen por objeto otorgar al Estado
herramientas que le permita enfrentar con éxito situaciones que demandan
cambios normativos oportunos, ante una realidad sujeta a diversas
modificaciones. En sentencia C-510 de 1992[5]
la Corte dijo al respecto:
“Es fácil advertir que los asuntos objeto de las leyes
marco corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio. La
regulación de estos fenómenos corre el riesgo de desactualizarse y no
acomodarse a su errático curso, si carece de cierto grado de flexibilidad. La
técnica en comento combina el momento de necesaria estabilidad y generalidad,
estrictamente ligado a la filosofía que debe animar a la actuación del Estado
en la materia y que lo suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste
coyuntural, circunstancial y de desarrollo detallado de la política general que
se satisface con el decreto”.
De ahí que la Corte haya distinguido entre las
funciones legislativa y administrativa en materia de ley marco, al señalar que
la función del Congreso se define en la fijación de políticas que el ejecutivo
desarrollará[6].
Teniendo en cuenta lo anterior, la aproximación a las
tensiones antes indicadas adquiere un matiz distinto. Es regla general que el
ejercicio de las libertades (entre ellas la libre empresa) no requiere
autorización, salvo que la Constitución lo demande. De igual manera, ha de
aceptarse que el establecimiento de limitaciones al ejercicio de los derechos
corresponde en primera medida al legislador, en tanto que representante del
pueblo. La fijación de límites al ejercicio de la libertad debe estar rodeada
de garantías de estabilidad normativa, ya que de lo contrario resultaría imposible
proyectar un plan de vida, ante los permanentes cambios normativos o la amenaza
de estos.
A partir de lo anterior, el artículo 335 de la
Constitución admite una interpretación distinta. Existe reserva de ley para
establecer las actividades autorizadas a las personas que se dediquen a
realizar operaciones financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público, mientras que la forma de intervención se sujeta a la ley
que fija los instrumentos de intervención y ley marco en la materia. Con ello
se armoniza la imperiosa necesidad de flexibilidad normativa en materia de
intervención en el sistema financiero con la seguridad jurídica que demanda una
actividad económica organizada. De esta manera se tiene que la intervención
estatal en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación,
aunque demanda ley previa, está deslegalizada, en tanto que sujeta a la técnica
de la ley marco (arts. 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 25 y 335 de la
Constitución), mientras que la autorización para la realización de las
actividades se hace mediante ley (art. 335 de la C.P.).
Así las cosas, para las personas que realizan o
ejercen la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de
captación, se tiene un sistema de fuentes que parte de i) las normas legales en
materia comercial, ii) las normas legales que definen quienes pueden realizar
estas actividades y cuales están autorizadas, iii) las normas legales que
determinan los parámetros de inspección, vigilancia y control, iv) las normas
legales que fijan los instrumentos de intervención y, finalmente, v) las normas
legales generales que definen los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el gobierno para regular la actividad misma.
18. Conforme a la sentencia C-955 de 2000, “deben
ser "marco", en los términos del artículo 150, numeral 19, literal
d), de la Constitución y de la Sentencia C-700 de 1999, los artículos que
toquen con la actividad financiera o de intermediación, es decir, con la
operación y gestión de las instituciones financieras en lo relativo a los
créditos de largo plazo para adquisición y construcción de inmuebles destinados
a vivienda”. Lo anterior debe entenderse en el contexto antes descrito. La
autorización de las distintas modalidades de financiación de vivienda está
sujeta a reserva de ley, conforme al artículo 335 de la Constitución, en tanto
que las condiciones de operación y gestión de tales actividades está
sujeta a los desarrollos normativos dictados por el Gobierno Nacional, con base
en las leyes generales en la materia (arts. 150 numeral 19 literal d) y 189
numeral 25 de la C.P.).
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte abordará el
primer cargo de la demanda.
Cargo primero: violación
del literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución.
19. El demandante considera que el legislador ha
debido dictar una ley marco para regular el tema del leasing habitacional, en
la cual se fijaran los objetivos y criterios a los cuales se debe sujetar el
gobierno para su reglamentación. Los intervinientes consideran que este
requisito se cumplió, pues el artículo demandado contiene elementos que
corresponden a materia de ley marco.
20. Conforme se analizó en los fundamentos 14 a 17,
la norma que autoriza a una entidad dentro del sistema financiero a realizar
una nueva actividad debe ser adoptada mediante una ley distinta de ley marco.
El desarrollo del artículo 335, en este punto específico, está excluido de la
deslegalización que opera en otros ámbitos de intervención estatal en materia
de actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación. La
definición de las actividades que pueden realizarse demanda certeza y la mayor
seguridad jurídica para los operadores del mercado y, por lo mismo, rechaza la
técnica de la ley marco. En relación con este último punto, esta Corporación ha
señalado en numerosas oportunidades que las leyes marco o generales tienen un
objeto preciso: “ofrecer un marco normativo dentro del cual el ejecutivo puede
adoptar medidas que, por su propia naturaleza, demandan actuaciones estatales
que respondan a cambios del entorno económico del país o que corren el riesgo
de desactualizarse”[7].
Para la Corte resulta claro que la autorización para
realizar determinadas actividades financieras, antes de ser un elemento
coyuntural y, por lo mismo, sujeto a las variaciones del entorno económico, es
de carácter estructural. Por ello está sustraído de la decisión gubernamental.
21. Lo expuesto obliga a resolver la última de las
preguntas planteadas. ¿Era necesario que la autorización estuviera acompañada
de disposiciones propias de leyes marco? En otras palabras, ¿tenía el
legislador el deber de dictar normas en las que se establecieran los criterios
y objetivos generales a los cuales se sujetaría el Gobierno Nacional para
regular el leasing habitacional?
Según el Procurador General de la Nación, la ausencia
de tales normas generales contentivas de los criterios y objetivos generales a
los cuales debe sujetarse el gobierno para regular el leasing habitacional
resulta inconstitucional, pues permite al Gobierno definir su propio marco de
competencias e, inclusive, invadir la órbita de otras autoridades estatales, en
particular el Banco de la República.
22. Sobre este punto la Corte considera que en el
presente caso no era necesario acompañar a la autorización para realizar
el leasing habitacional, normas generales contentivas de los criterios y
objetivos a los cuales debe someterse el Gobierno Nacional para regular dicha
actividad.
La Constitución manda que existan leyes marco para
regular, entre otras, la actividad financiera. Dicho mandato no implica
obligación alguna de dictar una única ley marco para desarrollar las
actividades sometidas a este esquema regulatorio. Antes bien, la
complejidad de los asuntos sujetos a él, bien pude reclamar que se dicten
distintas leyes marco para regular diversos puntos de una misma materia. Este
es un asunto que el legislador ha de evaluar y, que de hecho, ha aceptado al
dictar una ley específica de financiación de vivienda a largo plazo (Ley 546 de
1999).
Teniendo en cuenta lo anterior, el que la autorización
para realizar actividades financieras está excluida de la técnica de la ley
marco y, finalmente, que las condiciones de ejercicio de tales actividades
(aspecto funcional) está sujeto a ley marco, resulta claro que al autorizarse
una actividad nueva, prima facie no se está frente a una laguna que
implica una ilimitada competencia gubernamental.
En punto a las reglas sobre autorización para realizar
actividades financieras y sobre la regulación del ejercicio de tales
actividades, el diseño constitucional parte de la relativa autonomía de cada
sistema. Ello implica que no necesariamente toda modificación en uno determina
un cambio similar en el otro. Así, sin que resulte indispensable introducir
cambios en las normas autorizantes, en principio es posible modificar
integralmente el régimen de regulación (ley marco) y viceversa. De allí que las
normas marco, salvo que sean específicas a ciertos ámbitos o actividades
financieras, se aplican al conjunto de actividades autorizadas.
Conforme a lo anterior, la autorización a los
establecimientos bancarios otorgada en la disposición acusada no demanda que se
dicte una nueva ley marco, pues tal actividad se sujeta a las normas marco
establecidas en el EOSF y en la ley 546 de 1999.
Los artículos 1 y 2 de la Ley 35 de 1993, incorporados
en los artículos 46 y 48 del EOSF establecen criterios como el deber de
asegurar que el desarrollo de las actividades financieras esté en concordancia
con el interés público; se garantice la tutela efectiva de los derechos de los
usuarios de los servicios ofrecidos; exista garantía del mantenimiento del
margen de solvencia; garantía de transparencia y seguridad en las operaciones;
promoción de la libre competencia; democratización del crédito; coordinación de
la intervención con “los objetivos de las políticas monetaria, cambiaria y
crediticia y la política económica general”, etc. Al paso que los artículos 1 y
2 de la Ley 546 de 1999 establecen que el sistema de financiación de vivienda a
largo plazo está sujeto al índice de precios al consumidor; la obligación de
proteger el patrimonio de las familias y de los usuarios de los créditos de
vivienda; la necesidad de fomentar el ahorro para financiar la adquisición y
construcción de vivienda; establecimiento de mecanismos eficientes de
financiación, entre otras.
Además, el legislador acompañó la norma de
autorización con pautas de clara estirpe de ley general, al ordenar que se
deben priorizar determinados clientes del sistema financiero; se ordenó la
sujeción a los criterios de riesgo financiero y se fijó la obligación de
adoptar “medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios”.
La existencia de tales disposiciones impide al
Gobierno adoptar una regulación a su libre albedrío, pues en ellas se imponen
precisos límites (dentro de lo que es posible ante el carácter de normas
generales contentivas de objetivos y criterios) a los cuales ha de sujetarse el
Gobierno para la regulación del leasing habitacional.
Debe la Corte advertir que esto último no implica, se
repite, que se esté frente a un tema objeto de ley marco. No puede confundirse
la autorización para realizar ciertas actividades y el establecimiento de
objetivos y criterios a los cuales el gobierno debe sujetar la regulación del
leasing habitacional –al igual que toda actividad autorizada-. Autorizar
realizar una actividad mercantil no es establecer un criterio o principio.
Conclusiones para el cargo primero.
23. En conclusión, el cargo no prospera por las
siguientes razones: (i) la norma que autoriza la realización de una actividad
financiera, no se tiene que adoptar mediante ley marco; (ii) una vez autorizada
una nueva actividad financiera, ésta se somete a las leyes marco vigentes y
aplicables según la materia; (iii) la autorización para que los
establecimientos bancarios realicen operaciones de leasing habitacional se
dictó en una ley ordinaria y, en cuanto a la realización de la actividad, se
sujeta a las normas de naturaleza marco contenidas en la disposición demandada,
en el E.O.S.F y en la ley marco en materia de financiación de vivienda
(actualmente, Ley 546 de 1999).
Derecho a la vivienda digna
y deber estatal de establecer sistemas adecuados de financiación a largo plazo.
24. El artículo 51 de la Constitución regula lo
relativo al derecho a la vivienda digna. La disposición establece dos elementos
diversos. En su inciso primero señala la existencia del derecho y, en el
segundo, precisa algunos deberes estatales directamente ligados con dicho
derecho. A fin de analizar la disposición demandada, la Corte considerará
primeramente el alcance del derecho a la vivienda digna y, a partir de tales
parámetros, iniciará el estudio de los cargos en su contra.
25. Como se indicó antes, el artículo 51 de la
Constitución establece la existencia del derecho a la vivienda digna y fija
deberes Estatales en relación con el mismo. De la disposición no se desprenden
elementos que permitan fijar claramente su contenido material. Los deberes
estatales estatuidos en la disposición resultan insuficientes para una completa
caracterización del derecho.
El artículo 93 de la Constitución dicta que los
derechos constitucionales deben interpretarse de conformidad con los tratados
sobre derechos humanos ratificados por Colombia. El Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece en el parágrafo 1 del
artículo 11 que “los Estados Partes... reconocen el derecho de toda persona a
un nivel de vida adecuado para si y su familia, incluso alimentación, vestido y
vivienda adecuados...”. Por tratarse de un tratado de derechos humanos
ratificado por Colombia, resulta pertinente tomar nota de la interpretación que
de dicha disposición ha adoptado su intérprete autorizado: el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
26. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas, en la Observación General N°4[8] expuso sus
consideraciones en torno al derecho a una vivienda adecuada. Es de anotar que
tales consideraciones se adoptaron luego de realizarse diversas conferencias
sobre la materia y que la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobara la
Estrategia Mundial de Vivienda hasta el año 2000[9].
Para efectos del control constitucional y la función de la Corte de guardar la
integridad y supremacía de la Constitución, resulta central definir el alcance
del derecho a la vivienda digna. La mencionada observación establece elementos
que asisten a la interpretación de la disposición constitucional. El parágrafo
8 de la observación contiene algunos aspectos centrales del derecho a la
vivienda adecuada que sirven de pauta de interpretación de la disposición
constitucional. Tales elementos se refieren a dos grandes grupos de asuntos:
condiciones de la vivienda y seguridad del goce de la vivienda.
26.1 El primer elemento –condiciones de la vivienda-
se refiere a que la vivienda no puede, desde un punto de vista material,
equipararse a la existencia de un simple techo que impida la lluvia y el frío o
calor excesivos. La vivienda debe entenderse como un lugar que ofrezca
seguridad a la persona frente a las inclemencias ambientales y un punto a
partir del cual pueda proyectar su vida privada y en sociedad. Lo anterior implica
que la vivienda, para entenderse adecuada, debe reunir elementos que aseguren
su habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos
de higiene, calidad y espacio, requeridos para que una persona y su familia
puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud.
Sobre la
habitabilidad, en la Observación General 4° se lee:
“(Parágrafo 8) d) Habitabilidad. Una vivienda
adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus
ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento
u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de
enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El
Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios
de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda
como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las
condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos;
dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y
deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más
elevadas”.
En directa relación con lo anterior, la vivienda debe
garantizar el acceso a una serie de bienes que aseguren su bienestar, como los
servicios públicos, su seguridad, como acceso a servicios de emergencia, y su
nutrición, lo que implica que los planes de vivienda correspondan a debidos
planes de desarrollo urbano. Tales planes de desarrollo deben asegurar que la
vivienda se encuentre en un lugar donde exista acceso a elementos centrales
para la vida digna de la persona y su vida en sociedad como acceso a trabajo,
salud, educación y un ambiente sano. Finalmente, debe tomarse en cuenta
factores culturales, de manera que la vivienda responda, sin sacrificar el
acceso a los servicios tecnológicos, a los patrones culturales de diseño,
construcción, etc., de viviendas.
En los literales b, f y g del párrafo 8 de su
Observación General 4 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
analiza los elementos antes mencionados:
“b) Disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos
servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la
nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían
tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a
energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones
sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de
desechos, de drenaje y a servicios de emergencia”.
“f) Lugar. La vivienda adecuada debe
encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los
servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y
otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y
zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los
lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los
presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe
construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de
contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes”.
“g) Adecuación cultural. La manera en que se
construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las
políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la
identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas
al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por
que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y por que se
aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos.”
La Corte entiende, a partir de lo anterior, que el
derecho a la vivienda digna implica, entonces, una relación estrecha entre las
condiciones de vida digna de la persona y la garantía de la realización de
derechos sociales y colectivos y el aseguramiento de la prestación eficiente y
planificada de los servicios públicos domiciliarios y servicios públicos
asistenciales, requeridos para la vida en sociedad de una persona. La Corte ha
subrayado la importancia de algunos de estos servicios al considerar las
dificultades derivadas de la ineficiente prestación del servicio de energía
eléctrica en zonas urbanas[10].
26.2 El segundo grupo de elementos se integran bajo el
concepto de seguridad en el goce de la vivienda. Este punto es el que interesa
directamente en el presente proceso. Según se desprende de la Observación
General 4 en comento, tres factores han de considerarse bajo el concepto de
seguridad en el goce de la vivienda: asequibilidad, seguridad jurídica de la
tenencia y “gastos soportables”.
La asequibilidad consiste en la existencia de una
oferta suficiente de vivienda, así como el acceso a los recursos requeridos
para satisfacer alguna modalidad de tenencia de la vivienda. Tal acceso ha de
tener en consideración especial a los grupos más desfavorecidos y marginados de
la sociedad, así como la especial protección obligatoria para las personas
desplazadas y víctimas de fenómenos naturales[11].
Sobre este punto, en el literal e) del parágrafo de la Observación General 4°,
antes mencionada se lee:
“e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe
ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en
situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados
para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración
prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las
personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos
terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos
persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las
personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos
de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda
deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En
muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de
tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la
política. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar
el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el
acceso a la tierra como derecho”.
Lo anterior no resulta suficiente si el gasto asociado
a la vivienda les impide el acceso y permanencia en la vivienda o el
cubrimiento de tales gastos implicara la negación de otros bienes necesarios
para una vida digna. En este orden de ideas, se demanda de parte de los Estados
políticas que aseguren sistemas adecuados para costear la vivienda, tanto para
financiar su adquisición como para garantizar un crecimiento razonable y acorde
con el nivel de ingresos, de los alquileres, entre otras medidas. En punto a lo
que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales denomina “gastos
soportables”, el literal c) del parágrafo 8 de la Observación General 4°
establece:
“c) Gastos soportables. Los gastos personales o
del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni
comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los
Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de
los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de
ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que
no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que
correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el
principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por
medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados
de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales
constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda,
los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad
de esos materiales.”
Finalmente, la seguridad de la tenencia apunta a que
las distintas formas de tenencia de la vivienda –propiedad individual,
propiedad colectiva, arriendo, leasing, usufructo, etc.- estén protegidas
jurídicamente, principalmente contra desahucio, hostigamiento, etc. Lo anterior
equivale a la “seguridad jurídica de la tenencia”, como lo ha analizado el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el literal a) del
parágrafo 8 de la Observación General 4:
“a) Seguridad jurídica de la tenencia. La
tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado),
la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la
vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de
tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas
deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una
protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por
consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas
destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares
que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a
las personas y grupos afectados.”
No sobra subrayar que el Programa de las Naciones
Unidas sobre Asentamientos Humanos “UN-HABITAT”, ha diseñado y promovido una
campaña específica sobre la seguridad jurídica de la tenencia de vivienda.
27. Para el caso colombiano, de las consideraciones
del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, es claro que el
artículo 51 de la Constitución expresamente regula algunos de los elementos del
derecho a la vivienda adecuada, resultando el espectro de protección nacional
más amplio, habida consideración de su vinculación con la dignidad humana y la
demanda de protección específica a determinadas formas de asociación para el
logro del acceso a la vivienda.
Por otra parte, tales consideraciones obligan a
aceptar que el acceso a la vivienda digna no se refiere exclusivamente a la
financiación de la propiedad sobre la vivienda, pues expresamente se protegen
todas las formas de tenencia de la vivienda. De lo anterior surge que
corresponde al Estado diseñar varias estrategias financieras y de situación de
recursos para atender distintas modalidades de tenencia de la vivienda y no
limitarse a asegurar la propiedad sobre los inmuebles. Así, si el Estado
garantiza a sus habitantes el arriendo de inmuebles destinados a vivienda –con
todas las condiciones antes anotadas -, habrá cumplido con las obligaciones
derivadas del Pacto. Tales modalidades resultan especialmente importantes a la
hora de considerar los costos de la vivienda y las dificultades de acceso
derivadas del mismo. Así mismo, resulta decisivo para controlar métodos de
financiación que conduzcan a impedir a la población, especialmente la más pobre
y vulnerable, el goce de su derecho.
28. La posibilidad de que existan diversos mecanismos
para financiar el acceso a la vivienda, ha de tener en cuenta, por lo expuesto,
las necesidades reales de la población, así como la disponibilidad de recursos
nacionales –públicos y privados-, para financiar las distintas formas. Lo
anterior supone que no necesariamente deben adoptarse sistemas de financiación
del acceso a la vivienda únicos, pudiendo existir mecanismos diferenciales que
tenga en cuenta factores tales como los recursos familiares, los recursos
estatales, etc. Ello no entraña violación alguna al derecho a la igualdad,
pues, en punto a la financiación del acceso a la vivienda, han de tenerse en
cuenta la condiciones reales de las familias, no resultando equitativo, por
ejemplo, extender mecanismos de subsidio a quienes tienen recursos familiares
para satisfacer sus necesidades y, de esta manera, reducir las oportunidades
para que la población más pobre y vulnerable vea postergado indefinidamente el
acceso a una vivienda.
29. De lo expuesto se desprende que no resulta
incompatible y violatorio del derecho a la vivienda digna que se sujeten a
condiciones mercantiles ordinarias el acceso a determinadas viviendas,
particularmente aquellas no destinadas a la vivienda familiar. Quienes
están en capacidad de asegurar, por vías mercantiles ordinarias, la
satisfacción de su derecho a la vivienda, sea mediante su adquisición, el
arrendamiento u otras formas comunes en el tráfico comercial, no pueden exigir,
como derecho constitucional, que sean inmunizados de manera absoluta frente las
contingencias propias del mercado.
Ello no impide, claro está, que, como es propio en
cualquier sociedad democrática, que el legislador extienda beneficios a grupos
con suficientes recursos propios. Tampoco implica que tales grupos se vean
sujetos a la imposibilidad de acceder a mecanismos que aseguren el acceso a la
vivienda, ante vicisitudes propias de los ciclos económicos. Simplemente,
subraya la Corte que, no está prohibido sujetar a condiciones comerciales el
acceso a la vivienda no familiar, así como, y en ciertas condiciones, a la
vivienda familiar de personas con capacidad suficiente para financiar
tranquilamente distintas formas de tenencia.
30. En resumen, la Corte concluye que el derecho a la
vivienda digna no implica únicamente el derecho a la propiedad sobre la
vivienda, resultando admisibles distintas formas seguras de tenencia. La
existencia de sistemas adecuados de financiación a largo plazo no supone que
(i) necesariamente todo sistema de financiación esté por fuera de las condiciones
mercantiles ordinarias; (ii) que todos los sistemas de financiación tengan los
mismos parámetros financieros; (iii) que deba existir un único régimen de
financiación de vivienda a largo plazo; (iv) que necesariamente todo sistema de
financiación a largo plazo deba ser igualitario; por el contrario, es
pertinente y posible que se distinga entre quienes tienen capacidad adquisitiva
y quienes, por sus condiciones financieras, estén excluidos de la posibilidad
de pagar precios ordinarios.
31. Habiéndose analizado su contenido general, resta
por considerar las personas protegidas. La vivienda digna no es un bien
jurídico de carácter exclusivamente individual. Antes bien, frecuentemente
tiene un destino grupal (no colectivo): la familia.
La familia como objeto constitucionalmente protegido
(C.P. art. 42) requiere un espacio determinado en el cual se desarrolla y se
realizan los procesos propios de este fenómeno social. Dicho espacio
corresponde a la vivienda y las condiciones antes indicadas, que cualifican su
dignidad y benefician a cada uno de sus integrantes, así como a la familia. Sin
la mencionada protección a los individuos integrantes de la familia, ésta se ve
desprotegida y se enfrenta a su disolución.
Lo anterior indica que, por otro lado, no se pueda
considerar a la familia exclusivamente como unión de un hombre y una mujer,
sino en un sentido social, de suerte que abarque a la “familia unipersonal” y
diversas formas de unión grupal que convivan juntos[12]. Lo anterior, en la
medida en que la vivienda digna comprenda la idea de habitación. Se protege el
lugar destinado para habitar, sin considerar cómo se integre el núcleo
familiar. Así, es objeto de la disposición constitucional la vivienda familiar[13].
De conformidad con lo anterior, no existe obligación
constitucional alguna de que la financiación de viviendas que no estén
destinadas a la vivienda (habitación) familiar del tenedor (tenedor, poseedor o
propietario), adopte modalidades especiales. Suponer una obligación
constitucional en sentido contrario, implicaría extender la satisfacción de derechos
constitucionales hacia ámbitos meramente lucrativos y mercantiles. Tal no es el
propósito de la norma constitucional.
32. Lo anterior obliga a una consideración adicional.
El acceso a la vivienda se logra, salvo que el Estado lo otorgue directamente,
bajo modalidades contractuales privadas, donde en algunos casos impera la
autonomía de la voluntad. Al distinguirse entre la vivienda familiar (aquella
destinada a la habitación del tenedor) y aquella que entra en el mercado
inmobiliario, se hace evidente que en el primer ámbito opera una limitación a
la autonomía contractual.
En una democracia constitucional los derechos
constitucionales operan, no sólo como límites a la actuación estatal, sino
también como definidores del espectro de libertad de los particulares. Estos
tienen que adecuar sus comportamientos, y coadyuvar, a la realización de los
fines constitucionales. Esto, claro está, dentro de un esquema en el que el
balance entre los derechos constitucionales no conduzca al sacrificio de la
autonomía privada.
Si el legislador considera necesario, o las
circunstancias fácticas lo tornan demandable, la existencia de un sistema
especial de financiación de la tenencia de vivienda familiar, la actividad
privada se encontrará sujeta, en lo que a la autonomía respecta, a los
parámetros constitucionales y estatales de actuación.
A partir de las anteriores consideraciones, la Corte
abordará el segundo cargo.
Cargo segundo: violación
del artículo 51 de la Constitución.
33. El demandante y el Procurador General de la Nación
coinciden en acusar la violación del artículo 51 de la Constitución, por cuanto
la disposición demandada no establece criterio alguno que asegure que el
régimen de financiación de vivienda adoptado, asegure el cumplimiento de los
parámetros que la Corte Constitucional fijó al estudiar las normas relativas a
los sistemas UPAC y UVR y que estiman deben ser extensibles al leasing
habitacional. En todo caso, punto en el cual insiste el Procurador, el
legislador ha debido fijar criterios claros para garantizar que el leasing
habitacional no se convierta en un instrumento de pauperización y que haga
nugatorio el derecho a la propiedad sobre la vivienda. Finalmente, estiman que,
si se admiten los criterios contenidos en la disposición, éstos resultan
insuficientes para garantizar el acceso a la propiedad sobre la vivienda y,
mucho menos, para calificar de sistema adecuado de financiación de vivienda.
Los intervinientes consideran que la disposición si
contiene suficientes elementos que garantizan la realización del derecho a la
vivienda digna. Además, consideran que les son extensibles las disposiciones
relativas a los créditos de vivienda regulados mediante Ley 546 de 1999 (a lo
cual se opone el Procurador, pues considera que se trata de normas especiales
para el crédito y, por lo mismo, no extensibles al leasing habitacional).
Además, las fallas que el demandante le endilga al modelo del leasing
habitacional no se desprenden de su contenido normativo, y habrá que esperar a
la regulación gubernamental sobre la materia.
De los planteamientos expuestos por los distintos
participantes en el debate constitucional surgen distintas preguntas a resolver
dentro del marco del problema jurídico planteado. En primer lugar la Corte
deberá volver sobre el artículo 51 de la Constitución, a fin de interpretar el
alcance del mandato: “El Estado fijará... sistemas adecuados de financiación a
largo plazo”. Con base en las conclusiones a que llegue sobre el anterior
punto, deberá abordar lo relativo a la ausencia, según el demandante y el
Procurador General de la Nación, de reglas que excluyan el leasing habitacional
de las reglas del mercado y que, además, en opinión de estas personas, debería
adoptarse mediante normas generales que fijaran los criterios y objetivos a los
cuales ha de sujetarse el gobierno para regular la materia.
34. El artículo 51 de la Constitución establece que el
Estado tiene el deber de fijar “sistemas adecuados de financiación a largo
plazo”. La pregunta central en relación con dicha disposición es: ¿cuál es el
mandato constitucional? La disposición constitucional no establece elementos
que permitan inferir (i) qué es un sistema de financiación adecuado y
(ii) el objetivo de la financiación. Podría pensarse que, en tanto que se
refiere a financiación a largo plazo, está dirigido a la adquisición de
vivienda. Sin embargo, ello no es necesariamente así.
34.1 Conforme se analizó en los fundamentos 23 a 29 de
esta sentencia, el derecho a la vivienda adecuada de que trata el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y que se
corresponde en buena medida al derecho constitucional a la vivienda digna,
comporta diversos elementos. En punto a su financiamiento, existe una directa
relación entre las maneras de tenencia de la vivienda y los instrumentos que se
considera idóneos y adecuados para garantizar dicha tenencia.
El programa de la Naciones Unidas sobre asentamientos
humanos –UN-HABITAT-, ha recopilado la práctica de tenencia mundial, indicando
que existen figuras que suponen propiedad sobre el inmueble, el arrendamiento,
la propiedad sobre algunos de los elementos de la propiedad (derecho de uso o
usufructo), arrendamiento con opción de compra, etc., que están sujetos a
diversos términos y, por lo mismo, a distintas modalidades de financiación.
Teniendo en cuenta lo anterior, una primera
aproximación a la disposición constitucional permitiría inferir que el
constituyente demanda del Estado colombiano que exista, según la modalidad de
tenencia, un sistema de financiamiento a largo plazo que resulte adecuado para
dicha forma de tenencia. Por ejemplo para la adquisición de la propiedad o
uno de los elementos, así como para financiar un arrendamiento con opción de
compra.
A partir de lo anterior, la adecuación del sistema de
financiación a largo plazo estaría dirigida a fijar condiciones financieras del
sistema, de suerte que se asegurara, en la medida de lo posible, que las
personas pudieran cubrir dicho costo, sin que implicara un sacrificio para la
atención de sus necesidades básicas.
34.2 Para la Corte Constitucional no existe razón
alguna que permita inferir que el constituyente ha preferido alguna de las
siguientes interpretaciones: (i) sistema adecuado de financiación equivale a la
existencia de un sistema de financiación adecuado a la modalidad de tenencia de
la vivienda y (ii) financiación adecuada significa la existencia de una
modalidad financiera que permita cubrir el costo de la vivienda, sin sacrificar
las necesidades básicas. Por el contrario, la realización del derecho a la
vivienda digna sugiere que han de tenerse presentes ambos elementos. Sin
embargo, la Corte reconoce que, en punto a la definición de la “adecuada
financiación”, el legislador goza de un amplio margen de configuración, frente
al cual el control de constitucionalidad se restringe a situaciones de error
manifiesto, en los cuales no se garantiza la efectividad del derecho (C.P. art.
2).
En tal evento de error manifiesto, el juez
constitucional puede, a partir de elementos objetivos, que se derivan del
supuesto de hecho de la disposición constitucional, y normativos precisos, que
incluyen el cumplimiento de las obligaciones internacionales, ponderar sobre la
valoración que hace la autoridad, a fin de determinar la existencia de arbitrariedad
o absoluta falta de interés en cumplir el propósito constitucional. La Corte ha
abordado esta línea de análisis en materias en las cuales de la Constitución se
derivan amplios poderes de apreciación por parte del Estado, como es el caso
del control constitucional sobre el decreto mediante el cual se declara el
estado de conmoción interior[14].
Lo anterior no resuelve plenamente los problemas
hermenéuticos derivados de la disposición constitucional, pues no existen parámetros
que permitan resolver otras dudas relacionadas con este punto.
35. La disposición constitucional que se está
analizando tiene un claro objetivo como es el de garantizar el acceso a la
tenencia de vivienda. La forma de tenencia dependerá de factores culturales
imperantes en cada lugar del país, existiendo zonas, aún dentro de las
ciudades, donde impere la propiedad sobre distintas modalidades de uso
(arriendo, derechos de uso, etc.) y a la inversa. Además de este factor, está
la relación del costo de cada modalidad de tenencia (que incluye los costos de
financiación bajo parámetros de mercado) con el nivel de ingresos de la
población y, en particular, de las personas que acuden a cada modalidad de
tenencia. Si dicha relación arroja un saldo positivo, es decir, que habida
consideración del costo de la modalidad de la tenencia y el nivel de ingresos
de la persona, éste resulte suficiente para atender las necesidades básicas de
la persona y su familia y le permita condiciones de vida digna, no pareciera existir
imperativo constitucional alguno que obligue a excluir la operancia plena de
las reglas de mercado en la financiación de la vivienda. Por el contrario, si
dicha relación resulta negativa, bien puede el legislador excluir de tal lógica
la financiación e, inclusive, prever el subsidio de la modalidad de tenencia,
como lo sugiere el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas.
La evaluación de cual es el saldo de la mencionada
relación corresponde al legislador. Al juez constitucional le está vedado, en
principio, inmiscuirse en la valoración de la situación que haga el legislador,
salvo que resulte claro y patente que las condiciones normativas impiden la
realización del derecho a la vivienda digna.
36. En un sentido abstracto, el legislador puede hacer
una evaluación de las condiciones estructurales que inciden en el acceso a
alguna modalidad de tenencia de la vivienda. Así, bien puede adoptar esquemas
subsidiados, intermedios o desregulados. En otras palabras: financiar la
tenencia, establecer las condiciones de financiación de la tenencia o sujetarlo
a la dinámica comercial. Todo ello, se repite, siempre y cuando se asegure la
efectividad del derecho.
37. En el punto concreto relativo al leasing
habitacional habrá de tenerse en cuenta la estructura de esta figura jurídica.
El legislador no acompaño la autorización de realizar esta actividad de una
precisión sobre la forma en que se establecía esta modalidad contractual.
Simplemente, se desprende de la disposición, que se asemeja al leasing
financiero.
Al responder el primer cargo de inconstitucionalidad
se llegó a la conclusión de que la autorización para los establecimientos
bancarios, adoptada mediante una ley ordinaria, no implicaba la ausencia de
normas marco que afectaran las condiciones de operación de esta actividad.
En la disposición demandada se encuentran, además de
elementos de naturaleza propia de una ley ordinaria –la autorización misma -,
otros que son de clara estirpe de ley marco. Se trata de la obligación impuesta
por el legislador al gobierno de dictar normas de protección de los usuarios o
locatarios. Este mandato, aunque esté contenido en una ley ordinaria, afecta el
contenido normativo de los artículos 1 y 2 de la Ley 546 de 1999 –actualmente
marco en materia de financiación de vivienda a largo plazo -, los cuales habrán
de interpretarse de conformidad con este mandato.
38. En este proceso se ha cuestionado la
compatibilidad de las normas de la Ley 546 de 1999 con el leasing habitacional.
La Corte estima que dicha incompatibilidad se deriva de una apreciación
equivocada sobre la naturaleza de las disposiciones contenidas en los artículos
antes mencionados.
Si las pautas contenidas en tales disposiciones se
entienden como reglas[15],
resulta indudable su incompatibilidad, pues establece condiciones obligatorias
frente a un contrato de mutuo con garantía hipotecaria, pactado en U.V.R.
El artículo 150 numeral 19 de la Constitución ordena
al Congreso dictar normas generales contentivas de objetivos y criterios. En
esta medida, la competencia del legislador se limita a dictar normas que tengan
tal configuración –objetivos y criterios -. Tales objetivos y criterios, en
últimas, implican la consagración de principios a los cuales ha de someterse el
Gobierno Nacional para desarrollar la materia de la ley marco. La técnica de
los principios repugna al uso de configuraciones precisas, como una
autorización para realizar una actividad financiera determinada, en la medida
en que pierde su carácter de principio y, por otro lado, elimina toda
posibilidad de desarrollo gubernamental.
39. Teniendo en cuenta lo expuesto y el hecho de que
el derecho constitucional a la vivienda digna afecta la autonomía contractual,
resulta claro para la Corte Constitucional que, bien sea en el ámbito de la
regulación que dicte el Gobierno o en el plano de los acuerdos de voluntades,
debe garantizarse el objetivo de hacer eficaz el acceso a la vivienda familiar.
La regulación que el Gobierno debe dictar en la
materia, debe estar sometida a lo establecido en los artículos 1 y 2 de la Ley
546 de 1999 y en la sentencia C-955 de 2000. Así, la regulación relativa a las
operaciones de leasing habitacional, deberá establecer elementos que, por
ejemplo, garanticen alguna relación entre el precio pactado, su incremento y
las variaciones de la economía. No puede, en el plano constitucional, sujetarse
a la arbitrariedad de la parte poderosa de la relación. Por ejemplo, en materia
de créditos de vivienda a largo plazo, el legislador ha utilizado el índice de
precios al consumidor como criterio, el cual resulta razonable habida
consideración de su carácter objetivo.
De igual manera, la figura del leasing habitacional no
podrá convertirse en un medio para concentrar el crédito o para limitar,
directa o indirectamente, el derecho de las personas y las familias a optar,
bajo condiciones de plena y suficiente información, entre ésta u otra modalidad
de financiación de la tenencia de la vivienda. Lo anterior, sin perjuicio de la
obligación contenida en el numeral 6 del artículo 2 de la Ley 546 de 1999.
En relación con el artículo 2, deberá, tanto la
regulación gubernamental como los acuerdos privados, “proteger el patrimonio de
las familias”. Por ejemplo, no es viable que el incumplimiento del pago del
canon, apareje la pérdida absoluta del precio pagado (que integra el patrimonio
familiar). Ello, desde luego, no impide hacer explícitas condiciones razonables
de garantía de cumplimiento de las obligaciones, pues la protección al
patrimonio familiar no implica que el Estado se libre del deber de promover y
velar por el cumplimiento generalizado de las obligaciones contractuales y
extracontractuales en la sociedad.
Frente a tal protección, la tarea de las autoridades
competentes se relaciona directamente con la obligación de velar para que no se
presenten situaciones de abuso de la posición dominante que ostentan los
intermediarios financieros. En este orden de ideas, no pueden fijarse
condiciones excesivamente onerosas o lesivas y que no tengan en cuenta
imponderables u otras situaciones imprevisibles.
De otro lado, y en relación con la disposición
demandada, la regulación deberá contener disposiciones sobre la protección a
los locatarios. Tales medidas deberán incluir directrices que aseguren la
tenencia jurídica del bien objeto del contrato, así como restricciones a la
oferta de bienes que no aseguren, en los términos indicados en esta sentencia,
condiciones dignas de la vivienda, en particular lo relativo a la oferta de
bienes y servicios esenciales.
Por último, y sin que la Corte agote las consecuencias
del sometimiento del leasing habitacional a las normas marco del E.O.S.F. y de
la Ley 546 de 1999, la Corporación observa que las distintas modalidades de
oferta del leasing habitacional deben asegurar que los contratos se pacten en
condiciones que, de la mayor manera posible, “consulten la capacidad de pago”
del locatario y de su familia, de suerte que el cumplimiento de las cuotas o el
ejercicio de la opción de compra no lleve, dentro de situaciones normales, al
sacrificio de la satisfacción de sus necesidades básicas. En directa relación
con lo anterior, el gobierno –mediante regulación- y los establecimientos
bancarios –a través de los contratos -, tienen el deber de diseñar ofertas que
procuren la “eficiente financiación” de esta modalidad de tenencia.
Estas obligaciones se dirigen principalmente a una
oferta completa y comprensible de información. Así, el locatario debe ser
adecuadamente informado de los riesgos en que incurre y de la relación
razonable que debe existir entre su capacidad de pago actual y esperada y el
monto de las cuotas a que se obliga a cancelar periódicamente.
La Corte advierte que las anteriores conclusiones se
derivan del diseño normativo existente. Así, cabe tener presente que el
carácter finalístico que subyace al mandato constitucional del artículo 51,
implica que la existencia de un sistema de financiación de vivienda a largo
plazo que tome en consideración las circunstancias particulares y los saldos
negativos de la relación antes indicada, puede resultar suficiente para
satisfacer el derecho a la vivienda digna de la población, de manera que
resultaría legítimo que otros sistemas de financiamiento pudieran someterse a
las leyes del mercado. El mandato implica garantizar el acceso a la vivienda
digna y, si existe un sistema –sujeto a condiciones especiales- que realmente
lo permite, no existiría razón alguna para impedir la existencia de otros
sistemas que estén al margen de dicho modelo. Negar la posibilidad implica
violación del derecho a la libertad de elección.
Conclusiones para el cargo 2°
40. De conformidad con lo expuesto, no prosperan los
cargos, pues existe un sistema normativo dirigido a garantizar la financiación
de vivienda a largo plazo, que le es aplicable al leasing habitacional. Tal
sistema sólo comprende la vivienda familiar (en los términos expuestos),
estando sometida la adquisición de vivienda con otros fines, al régimen
ordinario. Este sistema, finalmente, puede ser modificado por el legislador, a
partir de las ecuaciones consideradas en esta sentencia. Sin embargo, dicha
constitucionalidad habrá de ser condicionada, pues claramente la exequibilidad
está directamente ligada a la existencia (actualmente, pudiendo existir otros)
del sistema UVR y, además, a la libertad de elección entre uno y otro sistema
de financiación.
41. La realización del derecho a la vivienda digna
significa, en punto a la existencia de un sistema adecuado de financiación a
largo plazo, (i) la existencia de uno o varios sistemas, conforme las
necesidades de los asociados y (ii) que no se impongan restricciones para que
quienes requieran de la modalidad de financiamiento sujeta a condiciones
especiales, puedan acudir a éste. La existencia de restricciones no se limita a
normas legales, sino que incluye prácticas mercantiles que condicionen la
financiación de la tenencia de la vivienda de tales personas, a la selección
del sistema más oneroso, en lugar del sistema sujeto a condiciones especiales.
Por lo tanto, el Estado, por conducto del Gobierno
Nacional, deberá adoptar las medidas necesarias y vigilar que las prácticas
comerciales de los Establecimientos Bancarios no conduzcan a impedir que
quienes requieran del sistema de créditos bajo la modalidad de UVR u otro que
resulte adecuado - habida consideración de la relación entre el costo de la
vivienda (y su financiación) y los requerimientos para la satisfacción de las
necesidades básicas y aquellas requeridas para una vida digna de la persona y
sus familias- se vean obligados o coaccionados a acudir a modalidades de
financiación sujetas a mercado o a condiciones excesivamente onerosas. Con lo
anterior, se sujeta la libertad de negociación a restricciones dirigidas a
evitar que se presenten situaciones de abuso de la posición dominante, la cual,
por mandato constitucional (C.P. art. 333) debe ser evitada por el Estado. Todo
lo anterior, sin embargo, debe desarrollarse normativamente, a través de los
instrumentos jurídicos dispuestos en la Constitución para ello. Así, tales
medidas deben preverse –en los términos propios de cada técnica legislativa- en
normas marco y en leyes ordinarias y, a partir de tales normas, el Gobierno
Nacional podrá desarrollar tales regulaciones, como lo ordenan los artículo 333
y 335 de la Constitución.
Lo anterior
obliga a una advertencia adicional. La Corte no puede pasar por alto que la
interdicción de formas de arbitrariedad privada que, para el presente caso, se
manifiestan bajo la forma del abuso de la posición dominante, no implica
prohibición alguna a que la financiación de vivienda, sea a largo o a corto
plazo, sea su propiedad o alguna otra forma de tenencia, etc., pueda ser fuente
de ganancia patrimonial. Se prohíbe que tal lucro resulte del abuso de la
posición dominante; que sea resultado de imponer condiciones excesivamente
onerosas a las formas de financiación de las distintas formas de tenencia de
vivienda.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la
presente sentencia, el artículo 1 de la Ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan
algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras
disposiciones”, en el entendido que el reglamento que debe expedir el Gobierno
Nacional debe someterse a los objetivos y criterios señalados el artículo 51 de
la Constitución y en los artículos 1 y 2 de la ley marco 546 de 1999 y demás
reglas de esta ley que sean aplicables al leasing habitacional y encaminadas a
facilitar el acceso a la vivienda.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
JAIME ARAUJO RENTERIA, no firma la presente sentencia por encontrarse en
comisión debidamente autorizada por la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
SALVAMENTO DE
VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BELTRÁN SIERRA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Y CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-936 DE 15 DE OCTUBRE DE
2003 (Expediente D-4468).
LEASING HABITACIONAL-Contrato bancario en el que la tasa de interés se
rige por lo convenido por las partes (Salvamento de voto)
NORMA ACUSADA-Tal como fue expedida por el Congreso es contraria a
la Constitución (Salvamento de voto)
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Agrega por su propia iniciativa y sin
ninguna coherencia condiciones no señaladas por el legislador que cambian su
contenido (Salvamento de voto)
LEASING HABITACIONAL-Legislador no señaló ningún criterio al cual deberían
ceñirse las operaciones (Salvamento de voto)
LEGISLADOR-Delegó en el Gobierno funciones de carácter
legislativo que no podrán ser delegadas (Salvamento de voto)
LEASING HABITACIONAL-Debe estar sujeto a la intervención estatal
(Salvamento de voto)
Con el
acatamiento debido a las decisiones de la Corte Constitucional, los suscritos
magistrados salvamos nuestro voto en relación con lo resuelto en la Sentencia
C-936 de 15 de octubre de 2003, por las razones que van a expresarse:
1ª. La Ley 795
de 2003, en su artículo 1º adicionó el numeral 1º del artículo 7º del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, para permitirle a los bancos “realizar
operaciones de leasing habitacional las cuales deben tener por objeto bienes
inmuebles destinados a vivienda”, operaciones estas que “se considerarán
leasing operativo para efectos contables y tributarios” y para cuyo
desarrollo “los establecimientos bancarios deberán dar prioridad a los
deudores de crédito de vivienda que hayan entregado en dación de pago el
respectivo bien inmueble”, siempre y cuando cumplan “los requisitos
legales mínimos relacionados con el respectivo análisis del riesgo crediticio”.
Además, se dispuso que “en el reglamento que expida el Gobierno Nacional en
desarrollo del presente artículo, adoptará medidas que garanticen la protección
de los usuarios o locatarios”.
2ª.  La norma
acusada se declaró exequible por la Corte en la Sentencia C-936 de 15 de
octubre de 2003, “en el entendido que el reglamento que debe expedir el
Gobierno Nacional debe someterse a los objetivos y criterios señalados en el
artículo 51 de la Constitución y en los artículos 1º y 2º de la ley marco 546
de 1999 y demás reglas de esta ley que sean aplicables al leasing habitacional
y encaminadas a facilitar el acceso a la vivienda”.
3ª. Conforme al
artículo 150, numeral 19 literal d) de la Constitución Política le corresponde
al Congreso “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno” para “regular las
actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del
público”, actividades estas que según lo dispuesto por el artículo 335 de
la Constitución “son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa
autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de
intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del
crédito”.
La simple
observación del contenido del artículo 1º de la Ley 795 de 2003, objeto de la
acusación de inconstitucionalidad, muestra de bulto la ostensible infracción
del artículo 150, numeral 19, literal d) de la Carta y del artículo 335 de la
misma, pues aparece con absoluta claridad que el legislador no estableció
ningún criterio al cual deberían ceñirse las operaciones de leasing
habitacional que mediante esa norma legal se autoriza celebrar en el futuro a
los establecimientos bancarios.  Simplemente dejó el legislador al Presidente
de la República la atribución de regular esa especie de contratos, sin indicar
ni de lejos, en que deberían consistir las medidas que posteriormente se
dictarían para garantizar supuestamente los derechos de los usuarios y locatarios.
Señalar, como se hace en la norma acusada que tales derechos deben ser
respetados, no puede equipararse a la determinación de criterios generales y
objetivos precisos que tracen el marco competencial del Gobierno Nacional para
dictar los reglamentos que rijan esa actividad financiera en una operación
mercantil concreta y que, por ministerio del artículo 335 de la Carta, es “de
interés público”.
Dicho de otra
manera, lo que en realidad ocurre en este caso es que el legislador se limitó a
autorizar una nueva operación mercantil en materia de vivienda a los
establecimientos bancarios, se abstuvo de fijar criterios y objetivos generales
para la regulación del leasing habitacional y delegó en el Gobierno Nacional
funciones de carácter legislativo, que de ninguna manera podían ser delegadas
por expreso mandato del artículo 150, numeral 10 de la Constitución.
Se observa por
los suscritos magistrados que el artículo 1º de la Ley 795 de 2003 no introdujo
ninguna limitación al Gobierno Nacional para trazarle los linderos dentro de
los cuales podría expedir una reglamentación de la nueva operación mercantil
autorizada por la norma acusada.  Por ello, no aparece atado el Gobierno
Nacional para la fijación de las tasas de interés en esta especie de leasing,
la cual debería ser determinada, por otra parte, por la Junta Directiva del
Banco de la República.
Se trata, como
se advierte sin ninguna duda, de una operación bancaria a largo plazo que debe
sujeción al artículo 51 de la Constitución Política en virtud del cual al
Estado se le impone como consecuencia de ser éste un “Estado Social de
Derecho”, que fije las condiciones necesarias para hacer efectivo y no
ilusorio el derecho a la vivienda digna con “sistemas adecuados de
financiación a largo plazo”, lo que no ocurre con la norma que se acusa.
El nuevo
contrato bancario de leasing habitacional, participa de la naturaleza del
arrendamiento financiero y es por su propia definición, además un arrendamiento
con opción de compra de un inmueble para la habitación de una familia.  En tal
virtud, debe estar sujeto a la intervención estatal para que el legislador
cumpla con el artículo 51 de la Carta que le impone como un deber jurídico el
establecer sistemas adecuados de financiación para la adquisición de la vivienda
de las familias colombianas.
No obstante, el
Congreso se limitó a autorizar la nueva operación comercial a los
establecimientos bancarios, en cuya ejecución ordenó darle “prioridad a los
deudores de créditos de vivienda que hayan entregado en dación de pago el
respectivo bien inmueble”.  Queda así de manifiesto que, como una de las
consecuencias de la profunda crisis social y económica que produjo el Sistema
Upac fue la de la pérdida de la vivienda por numerosas familias colombianas que
se vieron compelidas a transferir el dominio de sus inmuebles a los
establecimientos bancarios y a las corporaciones de ahorro y vivienda cuando
los créditos se hicieron impagables por las elevadas y crecientes tasas de
interés que los gravaron de manera inusitada, de lo que en realidad se trata
con esta norma  es de abrir un nuevo camino a los establecimientos financieros
para que puedan convertir en dinero que acreciente sus rentas la enorme
cantidad de inmuebles hoy en su poder y que para ellos constituyen “activos
improductivos”.
Tal solución ya
se había intentado cuando se discutió el proyecto que se convirtió en la Ley
546 de 1999 que estableció UVR como sistema de financiación de reemplazo ante
el fracaso del Upac.  En ese entonces, el Congreso no le impartió aprobación a
leasing habitacional que algunos dirigentes del gremio financiero plantearon
como alternativa para “salir de los activos improductivos”.  Ahora, con
el artículo 1º de la Ley 795 de 2003, lo consiguieron.  Eso, a nuestro juicio,
resulta contrario al artículo 51 de la Carta y, además, a la doctrina
constitucional sentada por la Corte en las Sentencias C-383, C-700 y C-747 de
1999 que pusieron fin al sistema Upac para la financiación de vivienda y a la
Sentencia C-955 de 2000 que al fallar sobre la constitucional condicionada de
la Ley 546 de 1999, dispuso que el interés pactado en créditos de vivienda debe
sujetarse a la variación del índice de precios al consumidor y, que además, el
interés remuneratorio no podrá exceder de la tasa más baja del mercado. Esto es
lo que no sucede con el leasing habitacional, contrato bancario en el que la
tasa de interés se rige por lo convenido por las partes y que, como se sabe, es
generalmente impuesta por el Banco al deudor.
4ª.  Tan
ostensible resulta la inexequibilidad del artículo 1º de la Ley 795 de 2003 por
las razones expresadas, que en la parte resolutiva del fallo del cual
discrepamos, se señala que esa disposición legal es constitucional si el
reglamento que deba expedir el Gobierno Nacional se somete a los objetivos y
criterios señalados por el artículo 51 de la Carta y por los artículos 1º y 2º
de la Ley 546 de 1999.  Es decir, que la propia Corte pone de manifiesto que la
norma acusada, tal como fue expedida por el Congreso, es contraria a la Constitución.
Y, para sacarla avante, sin embargo, le agrega, por su propia iniciativa y sin
ninguna coherencia condiciones no señaladas por el legislador y que cambian su
contenido, al punto de generar una singular figura comercial en virtud de la
cual podrá existir un arrendamiento financiero con opción de compra de
inmuebles dedicados a la vivienda que no se regula por las normas propias del
Código de Comercio para esas operaciones mercantiles, sino por otras que la
contradicen en sus finalidades y propósitos.
5ª. Todo lo
expuesto precedentemente señala que el artículo 1º de la Ley 795 de 2003 es
contrario a la Constitución; además, queda demostrado que la Corte
Constitucional considera que esa disposición legal tal cual fue expedida por el
Congreso de la República quebranta la Carta Política; y, por último, aparece
claro que en un esfuerzo final para declararla exequible, se le imponen
condicionamientos extraños a un contrato regido por las normas propias de la
actividad mercantil bancaria, razones estas que indican que la
inconstitucionalidad pura y simple, vertical y clara, debería haber sido la
decisión de la Corporación, como sin éxito lo propugnamos cuando se adoptó la
Sentencia C-936 de 15 de octubre de 2003, de la cual discrepamos y, por ello,
salvamos nuestro voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
[1]
En sentencia C-560 de 1994, la Corte indicó:
“La
presencia estatal activa, técnicamente orientada y razonablemente dirigida,
dentro de unas políticas globales que preserven el sano y armónico
desenvolvimiento de la actividad crediticia, resulta insustituible como
garantía para el público y como factor que incide en la solidez del sistema
económico en su conjunto.
(…)
Todo lo dicho encaja dentro de los principios básicos
que inspiran al Estado Social de Derecho (artículo 1º C.P.), que mal podría
dejar expósita la confianza pública en el manejo ordenado, serio y transparente
del sistema financiero, ni permitir que los recursos provenientes del ahorro
privado afrontaran contingencias susceptibles de ser evitadas y controladas
merced a la vigilancia de la autoridad pública responsable de conducir y
orientar la economía nacional.”
[2] Sobre este punto, en
sentencia C-1161 de 2000, la Corte señaló que instrumentos de intervención,
como el régimen sancionatorio, no deben estar sujetos a ley marco. En punto a
las sanciones, precisamente, la Corte indicó que “por
razones de seguridad jurídica y protección de los derechos de las personas, la
definición de las infracciones debe ser más permanente y estar incorporada en
la propia ley”.
[3] Sentencia C-131 de 1994.
[4] Debe advertirse que no se trata de un obiter dictum de la
Corte, sino que integra la ratio decidendi de la mencionada sentencia,
pues fue la base para declarar exequible, por las razones analizadas, algunas
de las disposiciones demandadas de la Ley 546 de 1999.
[5] Ver, entre otras, sentencias C-013 de 1993, C-781 de 2001.
[6] Sentencia C-710 de 1999.
[7] Sentencia C-510 de 1992.
[8] U.N. Doc. E/1991/23.
[9]
Resolución 42/191 de 11 de diciembre de 1987 (A/43/8/Add.1).
[10] Sentencia T-881 de 2002.
[11] Sobre este punto, ver sentencia T-958 de 2001.
[12] La Corte ya ha avanzado sobre este punto en la sentencia T-163 de
2003.
[13] En sentencia C-560 de 2002 la Corte consideró una de las
modalidades de la vivienda familiar y su protección.
[14] Ver sentencia C-802 de 2002.
[15] Sobre las normas que tienen estructura de reglas, ver sentencia
C-1287 de 2001.