T-152-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-152/08
SANEAMIENTO DE BIENES INMUEBLES DEL ICBF-Procedimiento fijado en resolución No.0935
de 2005
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido
En la sentencia T-958 de 2001, reiterada en
la sentencia T-676 de 2005, se argumentó que la dificultad para definir la
naturaleza jurídica de éste derecho radica en que su configuración positiva es
compleja, ya que de la disposición constitucional que lo consagra se desprenden
distintas normas con diversos contenidos. Al respecto, se señaló que en efecto,
el primer inciso del artículo 51 reconoce el derecho a la vivienda digna a
todos los colombianos, enunciado normativo de contenido abierto similar al
empleado para consagrar otros derechos de carácter fundamental, como el derecho
al libre desarrollo de la personalidad. Pero, a pesar de la estructura abierta
e indeterminada, de este enunciado normativo, bajo determinadas circunstancias
se pueden derivar derechos subjetivos tutelables, como por ejemplo, casos
concretos en los cuales las autoridades estatales no han incumplido sus
obligaciones de respeto y garantía y han afectado el derecho a la vivienda
digna, el cual, en estos casos adquiere la configuración de un derecho de
defensa frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de
particulares. El alcance y contenido de estos distintos elementos integrantes
del derecho a la vivienda digna serán precisados y conformados jurídicamente,
como antes se dijo, por el legislador y por la administración en sus distintos
niveles territoriales, y una vez conformados jurídicamente adoptan la
estructura de derechos subjetivos los cuales podrán ser objeto de protección en
ciertos casos por medio de la acción de tutela.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedimiento establecido para el manejo
de bienes de propiedad del ICBF garantizan el acceso de la demandante y su núcleo
familiar
No se puede pues presumir, en el estado en que se
encuentra el trámite para determinar la venta del inmueble ocupado por la
tutelante y su núcleo familiar, que ello terminará con la iniciación de un
proceso judicial de restitución del bien, y la consecuente orden de desalojo. Y
no sólo por lo anterior, sino también porque los mismos demandados presentaron
una propuesta de compra, que en principio representa su interés en que ello no
sea así. A juicio de esta Sala, tampoco puede afirmarse que el desarrollo del
proceso adelantado por el ICBF, para recuperar el bien, o sanearlo si es que lo
vende a los tenedores demandantes o a terceros, implica una amenaza inminente
del derecho a la vivienda digna de los mencionados ocupantes. Y esto, por los
mismos argumentos que se han expuesto; es decir, resulta imposible determinar
cómo culminará el estudio del ICBF, en relación con la venta o no del inmueble,
y en caso de lo primero, es igualmente indeterminado cuál será la formula de
venta que se utilice. Tal como se explicó en el acápite pertinente al alcance
del contenido del derecho a la vivienda en casos concretos, a juicio de la
Sala, el procedimiento establecido en las distintas regulaciones del manejo de
bienes de propiedad del ICBF, garantizan razonablemente tanto el acceso de la
tutelante y su núcleo familiar, como la estabilidad jurídica en su calidad de
tenedora del bien.
Referencia: expediente T-1718590
Acción de tutela interpuesta por Luz Mila Madrigal Parra contra ICBF.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D.C.,
quince (15) de febrero de dos mil ocho (2008).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional integrada por los magistrados Jaime Araujo Rentería, Clara Inés
Vargas Hernández, y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en
los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela, en el asunto de
la referencia, dictado por el Juzgado Trece (13) Civil del Circuito de Medellín,
del 16 de agosto de 2007, en única instancia.
I.
ANTECEDENTES
Hechos
1.
La señora Luz Mila Madrigal Parra habita desde hace
14 años en el inmueble ubicado en la calle 68 # 50 A -17, de la ciudad de
Medellín, de propiedad del Instituto de Bienestar Familiar (ICBF). Alega que
dicha ocupación se basa en un contrato de comodato, en su favor.
2.
La ciudadana en
mención, alega ser madre cabeza de familia, y relata que su núcleo familiar
está conformado por su compañero permanente, mayor de 70 años, una hija de 12
años, un hijo de 28 años con discapacidad mental que tiene una compañera
permanente con limitación sensorial auditiva, de cuya relación hay dos menores.
3.
El ICBF informó a la
tutelante y a su compañero sobre el adelantamiento del proceso de saneamiento
de los bienes inmuebles que posee dicha entidad, y por tanto su intención de
iniciar los trámites necesarios para su recuperación.
4.
A raíz de lo anterior, los
demandantes presentan una propuesta de compra (17 de mayo de 2007) del bien
mencionado, que está siendo evaluada por el Comité de Gestión de Bienes de la
Sede Nacional del ICBF.
5.
La señora Madrigal Parra, presenta acción de tutela
(admitida el 8 de agosto de 2007) contra el ICBF, solicitando la suspensión del
desalojo del inmueble. Considera la tutelante que si resulta desalojada, se
vulneran gravemente sus derechos a la vivienda digna, y a la protección
reforzada en su condición de madre cabeza de familia. Además, se desprotege
igualmente a su núcleo familiar conformado en su mayoría por sujetos de
especial protección constitucional: personas de la tercera edad, discapacitados
y menores de edad.
Pruebas
relevantes que obran en los expedientes.
1.     Escrito de la demanda de tutela (Fls. 1-4)
2.     Fallo de tutela de única instancia (Fls. 73 a 75)
3.     Registro civil del nacimiento de la hija menor de la demandante (Fl. 8).
4.     Registros civiles de los hijos menores del
hijo de la demandante (Fls. 13 y 14)
5.     Solicitudes a la comisaría de familia y al Instituto de Medicina Legal para que certifiquen la supuesta
discapacidad del hijo de 28 años de la demandante, y de su compañera permanente
(Fls. 6 y 7)
6.     Respuesta a la demanda de tutela pro parte del ICBF (Fls. 23 a 30)
7.     Fallo del proceso de sucesión testamentaria
en el que se adjudica el bien inmueble objeto de la
presente tutela al ICBF (Fl. 38)
8.     Copias de los contratos de arrendamiento del
bien inmueble objeto de la presente tutela, suscritos entre el compañero permanente de la actora
y el ICBF (Fls. 39 y 40)
9.     Certificado de Matricula Inmobiliaria, que
acredita al ICBF, como
propietario del inmueble objeto de la presente tutela (Fl. 72)
10.
Oferta de compra del
inmueble, suscrita por el compañero permanente de la
demandante (Fl. 37)
Fundamentos
de la Tutela
La demandante alega que si resulta
desalojada, junto con si núcleo familiar, del inmueble en el que habita, se
verá obligada a vivir en la calle, pues no tiene medios económicos para
sostenerse ni a su familia. Afirma que el sustento económico lo deriva de “una
modesta venta que [tiene] en una de las habitaciones del inmueble”.
De otro lado, agrega que si bien el inmueble es propiedad del ICBF, a dicha
entidad le asiste el deber de ayudar a las madres cabeza de familia en
precarias condiciones económicas, como es su caso. Además de que, en su opinión
la entidad demandada debe tener en cuenta la conformación de su núcleo familiar
y flexibilizar su postura para recuperar el bien, a costa del desalojo, que
implicaría la vulneración del derecho a la vivienda digna de personas que
requieren medidas reforzadas de protección.
Respuesta del ICBF.
La entidad demandada argumenta que no
resulta procedente la solicitud de la demandante, por cuanto el Comité de
Gestión de Bienes de la Sede Nacional del ICBF, se encuentra estudiando la
propuesta de compra del bien inmueble referido, presentada por el compañero
permanente de la demandante. En segundo término, dice que no existe orden de
desalojo por parte del ICBF, por que no tiene competencia para ello, ni por
parte de autoridad judicial alguna, porque no se ha iniciado procedimiento judicial
para dicho fin. Y la razón de ello, es justamente, que está en estudio la
propuesta de compra en mención.
De otro lado, aclara que la demandante y su
núcleo familiar, ocupan el bien inmueble objeto del caso, en virtud de contratos
de arrendamiento y no de comodato (anexa copia de los mismos), los cuales entre
otras cosas han sido incumplidos sistemáticamente, tanto respecto del pago de
los cánones, como de las obligaciones tributarias y de servicios públicos.
Relata el ICBF, que al cabo de las
diligencias pertinentes dentro del proceso de saneamiento de bienes inmuebles de su propiedad, el 9 de
octubre de 2006, el Grupo Administrativo informó a la Coordinadora del Grupo
Jurídico, que las personas que habitan el bien inmueble comentado, reconocen
que es propiedad del ICBF Regional Antioquia. Por ello, el procedimiento
seguido por la entidad en mención, no fue el que generalmente se sigue, cual es
el de realizar una declaración extrajuicio por parte de un funcionario que
conozca la situación del inmueble, con el fin de anexarla como requisito
necesario para iniciar la respectiva acción judicial de restitución del bien,
mediante demanda de comodato precario. Sino, que se acordó con los demandantes,
esperar la realización de un avalúo comercial sobre el bien, para que estos
presentaran una propuesta de compra a la entidad (Fls. 26, 28 y 71).
Ahora bien, insiste el ICBF, en que se está
a la espera del pronunciamiento, por parte del Grupo interno correspondiente, sobre
dicha propuesta de compra. Y, agrega que “…la venta del bien la
realizaríamos con el compañero permanente de la accionante, una vez haya sido
aprobada por el Comité de Gestión de Bienes de la sede Nacional, en caso de no
prosperar dicha propuesta, tendríamos que ver la manera de recuperar
físicamente el inmueble, para posteriormente analizar [la viabilidad de su
utilización para construir], Sedes administrativas, Centros Zonales, Hogares
Múltiples [entre otros].
Decisión judicial objeto de revisión.
Sentencia de única instancia
El Juez de tutela considera que, resulta improcedente el
amparo por cuanto la vivienda digna es un derecho de los denominados derechos
sociales, a partir de los cuales no es posible derivar un derecho subjetivo de
manera directa, sino que ello depende de la disposición institucional y
presupuestal de las entidades del Estado correspondientes. Por ello, agrega, no
puede la accionante pretender que se establezca la obligación en cabeza del
ICBF, consistente en la entrega de la propiedad del inmueble, sin atender a los
procedimientos y obligaciones que tiene dicha entidad respecto de los inmuebles
que son de su propiedad. Por otro lado, dice que no se configura realmente
vulneración ni la amenaza de sus derechos (de la demandante), ni de los de su núcleo
familiar, pues no está en proceso el cumplimiento de orden alguna de desalojo,
y ni siquiera se ha iniciado un procedimiento judicial en tal sentido; y, por
el contrario están en curso los trámites correspondientes a evitarlo.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
1.- Esta
Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con
lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto
2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
Planteamiento del caso y del problema jurídico.
2.- La señora Luz Mila Madrigal Parra alega que habita desde hace 14
años en el inmueble ubicado en la calle 68 # 50 A -17, de la ciudad de
Medellín, de propiedad del Instituto de Bienestar Familiar (ICBF), en virtud de
un contrato de comodato en su favor. Dice que es madre cabeza de familia, responsable
de su núcleo familiar conformado por su compañero permanente, mayor de 70 años,
una hija de 12 años, un hijo de 28 años con discapacidad mental que tiene una
compañera permanente con limitación sensorial auditiva, de cuya relación hay
dos menores.
El ICBF informó a la tutelante y a su
compañero permanente el adelantamiento del proceso de saneamiento de los bienes
inmuebles que posee, y por tanto su intención de disponer los trámites
necesarios para la recuperación del inmueble en mención. Como consecuencia de
lo anterior los tutelantes presentaron una propuesta de compra del bien
mencionado, que está siendo evaluada por el Comité de Gestión de Bienes de la
Sede Nacional del ICBF. A su turno, en virtud de la propuesta en comento, el
ICBF no inicia el trámite judicial de restitución, en espera del
pronunciamiento del Comité referido, y el desarrollo de las negociaciones
pertinentes.
No obstante, la señora Madrigal Parra, presenta acción de tutela
contra el ICBF, solicitando la suspensión del desalojo del inmueble. Considera
la tutelante que si resulta desalojada, se vulneran gravemente sus derechos a
la vivienda digna y a la protección reforzada, en su condición de madre cabeza
de familia. Además, de que se desprotege igualmente a su núcleo familiar
conformado en su mayoría por sujetos de especial protección constitucional:
personas de la tercera edad, discapacitados y menores de edad.
El ICBF, responde a la demanda de amparo, y
manifiesta que no resulta procedente la solicitud de la demandante, por cuanto
el Comité de Gestión de Bienes de la Sede Nacional del ICBF, se encuentra
estudiando la propuesta de compra del bien inmueble referido, presentada por el
compañero permanente de la demandante. Además, agrega que no existe orden de
desalojo por parte del ICBF, porque no tiene competencia para ello, ni por
parte de autoridad judicial alguna, porque no se ha iniciado procedimiento
judicial para dicho fin.
De otro lado, aclara que la demandante y su
núcleo familiar, ocupan el bien inmueble objeto del caso, en virtud de
contratos de arrendamiento y no de comodato, los cuales entre otras cosas han
sido incumplidos sistemáticamente, tanto respecto del pago de los cánones, como
de las obligaciones tributarias y de servicios públicos.
El Juez de
tutela no concede el amparo, en razón a que no se ha configurado amenaza ni
vulneración de los derechos de la actora, ni de su núcleo familiar, pues no
existe orden de desalojo, ni procedimiento judicial en curso, en tal sentido. De
otro lado, dice que en virtud del derecho constitucional de vivienda digna, no
se configura una prestación según la cual se deba permitir a los demandantes
seguir ocupando el inmueble sin legalizar dicha situación. Y esto, porque dicho
derecho es de contenido programático, luego las obligaciones directas del
Estado para su garantía, requieren políticas públicas previas que las sustenten
y las hagan viables.
Problema Jurídico
3.- De
conformidad con lo anterior corresponde a esta Sala de Revisión, determinar si se
ha vulnerado el derecho a la vivienda digna de la señora Luz Mila Madrigal Parra, a partir de los
trámites para sanear los bienes fiscales de propiedad del ICBF, adelantados por
la misma entidad, dentro de los cuales se incluye la solicitud de devolución
del inmueble, y el procedimiento de estudio de la propuesta de compra del mismo,
por parte de la demandante y su compañero permanente, así como otros
procedimientos de carácter administrativo e interno adoptado por dicho
Instituto.
Asuntos previos: alcance del problema
jurídico y procedimiento de saneamiento de bienes de propiedad del ICBF.
4.- Esta Sala,
considera pertinente aclarar primero, el alcance del problema jurídico de carácter constitucional que se pretende abordar en la presente sentencia de revisión, a la luz de los hechos
relatados, las pruebas encontradas en el expediente y la solicitud presentada en la demanda de tutela.
La actora consigna como pretensión de la acción de amparo, que se ordene
suspender la orden de desalojo dictada por el ICBF,
respecto de inmueble que habita. De los hechos y
pruebas encontrados, se deriva que el ICBF está adelantando el procedimiento pertinente para sanear el bien de
su propiedad; procedimiento que incluye la solicitud de
devolución
de dicho bien, así como los trámites propios para
autorizar la viabilidad de la venta del inmueble en cuestión a los demandantes.
De lo anterior se concluye, de un lado, que no existe una orden de desalojo emanada por
un Juez, luego la pretensión de
la demanda de tutela resulta impertinente en dicho sentido. Y de otro, que la solicitud de devolución del inmueble
realizada por el ICBF, no puede ser interpretada como una orden de desalojo, ya
que en el sistema jurídico colombiano no existe dicha
posibilidad en cabeza de las autoridades administrativas, salvo las acciones de policía y las acciones restitutorias de bienes de uso público en cabeza de entidades públicas expresamente facultadas para ello,
que no es el caso. Pues, el ICBF está adelantando el procedimiento de
saneamiento de bienes fiscales a que está obligado en virtud de la
reglamentación pertinente, por lo cual debe promover
necesariamente la acción judicial correspondiente para
recuperar la tenencia de dichos bienes.
No obstante lo anterior, en virtud del principio pro actione[1], que obliga a interpretar los requisitos
formales en los procedimientos
judiciales, de tal manera que se
pueda brindar una solución de fondo a los asuntos jurídicos de relevancia constitucional planteados por los ciudadanos, se encuentra que
de los hechos relatados por la actora, se deriva la situación según
la cual, ésta considera amenazado su derecho a la
vivienda digna, y el de su núcleo familiar, por la solicitud del ICBF de
devolver el inmueble, y las gestiones que adelanta para
tal fin. En este orden, en atención a lo esgrimido por la
actora, se debe determinar si
los mencionados procedimientos adelantados por el ICBF,
representan una amenaza inminente a su derecho de vivienda
digna y al de su núcleo familiar, teniendo en cuenta la especial condición en que alega encontrarse. En conclusión, el caso no puede analizarse desde la
perspectiva de una orden de desalojo inexistente, sino a partir de la garantía,
o falta de ella, brindada en desarrollo de los trámites
que el ICBF adelanta para
sanear el bien que es ocupado por los demandantes.
Procedimiento de saneamiento de bienes de propiedad
del ICBF, en el caso bajo análisis
5.- El numeral 2.19 de la Guía para la Gestión de los Bienes en
el ICBF, adoptada mediante la Resolución # 0935 del 02 de Junio de 2005, denominada
“saneamiento jurídico de los inmuebles”, establece que “Las
regionales y Agencias deben precisar cuáles son los inmuebles del ICBF bajo su
responsabilidad que tienen hipotecas, embargos, demandas y demás limitaciones y
adelantar las actuaciones administrativas y jurídicas encaminadas a sanear tal
situación”.
A su turno, el
numeral 2.9 de la Guía en comento, denominado “Utilidad de los inmuebles
ingresados a los activos”, se dispone que, “Para que los inmuebles que
ingresan a los activos del instituto tengan la destinación más conveniente, es
necesario determinar si se requieren o no para los servicios o programas de la
entidad o del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y definir cuál es la
destinación más conveniente que debe dárseles, teniendo en cuenta que la
prioridad del ICBF es, en primer lugar, la venta del predio y en segundo lugar
el traspaso a otras entidades públicas”. Esto es, que dispone la
realización de un estudio de los bienes de propiedad del ICBF, con el fin de
determinar si se requieren para el desarrollo de la misión propia de dicha
entidad, cual es la de proteger de manera integral la Familia y en especial la
niñez, mediante la coordinación del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, a
través de alguno de los programas implementados para ello [2].
Y, con la obligación subsidiaria de vender en caso de no configurarse lo
primero.
De otro lado, en el numeral 2.23 de la Guía referida, establece dentro
de las modalidades de venta de bienes inmuebles, por parte del ICBF, la
denominada “Venta de inmuebles a tenedores y poseedores”[3],
de la que se deriva la regla general según la cual, se debe invitar a éstos (tenedores
y/o poseedores), para que adquieran el bien; y agrega en el último inciso que, “Si
dichos ocupantes –tenedores, poseedores- no están interesados en el inmueble,
debe procurarse su venta a los demás terceros”.
6.- El anterior procedimiento ha sido aplicado por el ICBF, y está en
desarrollo, respecto del trámite de saneamiento del bien que ocupa la tutelante.
Y, como se explicó anteriormente, no se ha ordenado desalojar, ni se ha
iniciado procedimiento alguno para tal fin. Además, recientemente el ICBF emitió
la Resolución 3809 del 28 de diciembre de 2007[4], que establece,
según la cuantía del bien, la posibilidad de venta de los inmuebles de su
propiedad, por licitación pública (arts. 6 y 7), venta por martillo (arts. 8, 9
y 10), y por contratación directa de menor cuantía (arts. 11 y 12) y de mínima cuantía
(arts. 13 y 14).
De conformidad con esto, se analizará si el desarrollo del
procedimiento que se acaba de describir brinda las garantías suficientes de protección
del derecho a la vivienda digna, y de ser así, se deberá determinar en el
análisis del caso concreto si su alcance da cuenta de la situación particular
de sujetos de especial protección.
Naturaleza jurídica del derecho a la
vivienda digna. Alcance y contenido. Reiteración de Jurisprudencia.
7.- El derecho a la vivienda digna está
consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política. Dicha disposición le
impone al Estado el deber de fijar las condiciones necesarias para hacer
efectivo el derecho en favor de todos los colombianos, entre otros, mediante la
promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de dichos planes.
Por ello, puede afirmarse que en principio, el derecho a la vivienda digna es
un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal previo y
que debe ser prestado directamente por la administración o por las entidades
creadas para tal fin.
8.- En múltiples pronunciamientos, esta
Corte ha reiterado que los derechos económicos, sociales y culturales no son prima
facie protegibles mediante la acción de tutela. Dicha postura tiene
fundamento en la idea de que in abstracto, tales derechos no confieren
derechos subjetivos a los ciudadanos[5]. Sin embargo, se han
distinguido algunos casos en los cuales el derecho económico y social en juego
adquiere la estructura de un derecho subjetivo, por transmutación[6],
o por su especial incidencia en la garantía efectiva de otros derechos
fundamentales o por la afectación del mínimo vital[7],
casos en los cuales es posible que se brinde la protección mediante el
mecanismo de protección consagrado en el artículo 86 constitucional.
También se ha sostenido que, conforme la
interpretación internacional de los derechos económicos, sociales y culturales,
obligatoria en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución
Política, tales derechos contienen elementos que son de inmediata exigibilidad,
como ocurre respecto de las obligaciones estatales que emanan del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, tal como han sido
interpretadas por el órgano internacional encargado.
9.- En este orden, en la sentencia T-958 de
2001, reiterada en la sentencia T-676 de 2005, se argumentó que la dificultad
para definir la naturaleza jurídica de éste derecho radica en que su
configuración positiva es compleja, ya que de la disposición constitucional que
lo consagra se desprenden distintas normas con diversos contenidos. Al
respecto, se señaló que en efecto, el primer inciso del artículo 51 reconoce el
derecho a la vivienda digna a todos los colombianos, enunciado normativo de contenido
abierto similar al empleado para consagrar otros derechos de carácter
fundamental, como el derecho al libre desarrollo de la personalidad. Pero, a
pesar de la estructura abierta e indeterminada, de este enunciado normativo,
bajo determinadas circunstancias se pueden derivar derechos subjetivos
tutelables, como por ejemplo, casos concretos en los cuales las autoridades
estatales no han incumplido sus obligaciones de respeto y garantía y han
afectado el derecho a la vivienda digna, el cual, en estos casos adquiere la
configuración de un derecho de defensa frente a injerencias arbitrarias de las
autoridades estatales o de particulares[8].
Adujo en esa oportunidad la Corte, “…que
esta pluralidad de contenidos normativos del derecho a la vivienda digna, y en
general de los derechos económicos, sociales y culturales ha sido puesta de
relieve por la doctrina, la cual, no obstante, coincide en señalar que tal
multiplicidad no puede ser simplificada atribuyéndole al derecho en su conjunto
un carácter meramente programático y negando que algunos de sus contenidos
tienen el carácter de derechos subjetivos de carácter fundamental[9]”[10].
10.- En este sentido, en sentencia C-936 de
2003 sostuvo la Corte Constitucional que la Observación General 4 del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas establece
criterios para determinar el contenido del artículo 51 constitucional,
especialmente en su parágrafo octavo, el cual fija algunos aspectos centrales
del derecho a la vivienda adecuada que sirven de orientación para la
interpretación de la disposición constitucional.
Tales aspectos del derecho a la vivienda
digna enunciados en la Observación en mención se refieren a la seguridad
jurídica de la tenencia; la disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura; gastos soportables; habitabilidad;
asequibilidad; lugar y adecuación cultural.
11.- Sobre el contenido específico de los
anteriores elementos esta Corte precisó en la sentencia C-936 de 2003, que
éstos se refieren a (i) condiciones de la vivienda en relación con su
habitabilidad, referida de un lado al estado material de la misma, para
garantizar la integridad física de quienes la  habitan, y de otro al acceso a bienes
y servicios públicos que garantizan dicha habitabilidad en condiciones dignas. Y
a (ii) condiciones de asequibilidad, referidas a la oferta de vivienda y a
condiciones jurídicas y económicas razonables, tanto para el acceso, como para
estabilidad de los derechos de propiedad.
El alcance y contenido de estos distintos
elementos integrantes del derecho a la vivienda digna serán precisados y
conformados jurídicamente, como antes se dijo, por el legislador y por la
administración en sus distintos niveles territoriales, y una vez conformados
jurídicamente adoptan la estructura de derechos subjetivos los cuales podrán
ser objeto de protección en ciertos casos por medio de la acción de tutela.
Así, precisadas normativamente las facetas
prestacionales del derecho a la vivienda digna, éstas adquieren carácter
iusfundamental y son susceptibles de protección por medio del mecanismo de
garantía de los derechos fundamentales.
A la luz de los anteriores criterios se analizará el caso concreto
objeto de revisión.
Caso concreto.
12.- La señora Luz Mila Madrigal Parra habita desde hace 14 años en
el inmueble ubicado en la calle 68 # 50A -17, de la ciudad de Medellín, de
propiedad del Instituto de Bienestar Familiar (ICBF), y aclara, que ello se da en
virtud de un contrato de comodato en su favor. Afirma que es madre cabeza de
familia, responsable de su núcleo familiar[11]. El ICBF
informó a la tutelante y a su compañero permanente el adelantamiento del
proceso de saneamiento de los bienes inmuebles que posee dicha entidad, y por
tanto su intención de disponer los trámites necesarios para la recuperación del
inmueble en mención. Como consecuencia de lo anterior los tutelantes
presentaron una propuesta de compra del bien mencionado, que está siendo
evaluada por el Comité de Gestión de Bienes de la Sede Nacional del ICBF[12].
La señora Madrigal Parra, presenta acción de tutela contra el
ICBF, solicitando la suspensión del desalojo del inmueble. Considera la tutelante
que si resulta desalojada, se vulneran sus derechos a la vivienda digna y a la
protección reforzada, en su condición de madre cabeza de familia.
El ICBF responde a la demanda de amparo, y
manifiesta que no existe orden de desalojo de su parte, porque no tiene
competencia para ello, ni por parte de autoridad judicial alguna, porque no se
ha iniciado procedimiento judicial para dicho fin. Aclara también, que la
demandante y su núcleo familiar, ocupan el bien inmueble objeto del caso, en
virtud de contratos de arrendamiento y no de comodato, los cuales entre otras
cosas han sido incumplidos sistemáticamente, tanto respecto del pago de los
cánones, como de las obligaciones tributarias y de servicios públicos.
El Juez de tutela no concede el amparo, en razón a que no se ha
configurado amenaza ni vulneración de los derechos de la actora, ni de su
núcleo familiar, pues no existe orden de desalojo, ni procedimiento judicial en
curso, en tal sentido.
13.- A partir del análisis que esta Sala
realizó de los hechos que
enmarcan el caso, se consideró necesario clarificar el alcance del problema jurídico discutido ante el juez de instancia, para efectos de asumir la
revisión de la sentencia bajo estudio. En dicho sentido, se aclaró que resultaba impertinente plantear el problema jurídico respecto de la
pretensión descrita en la
demanda de tutela, cual es la de ordenar la suspensión
de la orden de desalojo decretada por el ICBF. Lo anterior en razón a que tal orden no existe, y, por demás, no es posible que exista porque el ICBF no tiene competencia para ello. Además de que, se verificó que tampoco existe un
procedimiento judicial de restitución que sustente una orden en tal sentido. Así, en virtud del principio pro actione, esta Sala consideró que de los hechos
relatados por la actora, se deriva la situación según la cual, ésta encuentra amenazado su derecho a la vivienda digna, y el de su núcleo
familiar, a raíz de la solicitud del ICBF de devolver el inmueble, y las gestiones que adelanta esta entidad con
dicho fin.
Inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales
14.- En atención a
lo anterior, la Sala verificó[13] que el ICBF se
encuentra adelantando el trámite
relativo al estudio de utilidad del bien, con el fin de
determinar si se requieren o no para los servicios o
programas de la entidad o del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y de definir cuál es la destinación más conveniente que debe dárseles.[14]
De otro lado, en
caso de optar por la venta del bien, el ICBF, deberá
adelantar los trámites internos relativos a establecer cuál modalidad de venta utilizará. Y, como se vio, dentro de
las distintas modalidades está, la contemplada en el numeral 2.23 de la Guía para la Gestión
de los Bienes en el ICBF (adoptada mediante la
Resolución # 0935 del 02 de Junio de 2005), que contiene la
regla general según la cual, se debe invitar a tenedores y/o poseedores, para que adquieran el bien y si dichos ocupantes –tenedores, poseedores-
no están interesados en el inmueble, debe procurarse su venta a los demás
terceros.
Adicionalmente, según la Resolución 3809 del
28 de diciembre de 2007[15], el ICBF   puede
vender los inmuebles de su propiedad, por contratación
directa de menor cuantía (arts. 11 y 12) y de mínima
cuantía (arts. 13 y 14). Para lo cual, se requiere el previo estudio y
recomendación del Comité de
gestión de Bienes de la Sede Nacional.
15.- Como se ve, los trámites están aún en curso, pues el ICBF no se ha
pronunciado siquiera sobre la viabilidad de la propuesta de compra presentada
por los demandantes. Y, según la regulación del procedimiento para la venta de
los inmuebles, existen varias posibilidades que permiten a los ocupantes del inmueble
hacer valer su permanencia allí, luego garantizar su derecho a la vivienda
digna.
No se puede pues presumir, en el estado en que se encuentra el trámite
para determinar la venta del inmueble ocupado por la tutelante y su núcleo
familiar, que ello terminará con la iniciación de un proceso judicial de
restitución del bien, y la consecuente orden de desalojo. Y no sólo por lo
anterior, sino también porque los mismos demandados presentaron una propuesta
de compra, que en principio representa su interés en que ello no sea así.
A juicio de esta Sala, tampoco puede afirmarse que el desarrollo del
proceso adelantado por el ICBF, para recuperar el bien, o sanearlo si es que lo
vende a los tenedores demandantes o a terceros, implica una amenaza inminente
del derecho a la vivienda digna de los mencionados ocupantes. Y esto, por los
mismos argumentos que se han expuesto; es decir, resulta imposible determinar
cómo culminará el estudio del ICBF, en relación con la venta o no del inmueble,
y en caso de lo primero, es igualmente indeterminado cuál será la formula de
venta que se utilice.
16.- De otro lado, tal como se explicó en el acápite pertinente al
alcance del contenido del derecho a la vivienda en casos concretos, a juicio de
la Sala, el procedimiento establecido en las distintas regulaciones del manejo
de bienes de propiedad del ICBF, garantizan razonablemente tanto el acceso de
la tutelante y su núcleo familiar, como la estabilidad jurídica en su calidad
de tenedora del bien.
En relación con lo primero, como se vio, los distintos trámites
internos, permiten a los tutelantes tanto proponer la compra del inmueble, como
participar en los procesos pertinentes, si es que la venta se abre a terceros.
En relación con lo segundo, se encuentra que a raíz de la oferta de compra
presentada por parte de los demandantes de tutela, el ICBF se abstuvo de
iniciar el proceso judicial de restitución, en cumplimiento de los trámites internos
para sanear el inmueble. Y ello implicó que, en calidad de tenedores del bien,
la actora y su grupo familiar, cuentan no sólo con las garantías propias de los
procesos jurídicos de restitución (pese a que no se ha iniciado un
procedimiento jurídico para tal fin), sino también con las alternativas para
continuar habitándolo, brindadas por las modalidades de venta que el ICBF
maneja.
Por lo anterior, la Corte considera que no se configura vulneración ni
amenaza del derecho a la vivienda digna de la actora, ni a los derechos de su
núcleo familiar.
17.- Con todo, esta Sala de Revisión considera que de acuerdo a las
normas que regulan el manejo de los bienes del ICBF, y a las cuales se ha hecho
referencia sistemática a lo largo de esta sentencia, debe presumirse la buena fe
de los funcionarios que conforman el Comité de gestión de Bienes de la Sede
Nacional, y los demás grupos internos que participan en los procedimientos
descritos, lo cual implica la interpretación constitucional de dicha
regulación. Esto es, que los estudios y recomendaciones que hagan los
mencionados funcionarios, deben dar cuenta de la situación especial en la que
alega encontrarse la tutelante junto con su grupo familiar, con el fin de que se
les permita acceder a la compra del bien, con requisitos razonables, y/o
participar adecuadamente en los distintos procesos que se adelantan con este
propósito.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta sentencia, el fallo dictado por el Juzgado Trece (13) Civil del Circuito
de Medellín, del 16 de agosto de 2007, en única instancia; dentro del proceso de tutela adelantado por Luz Mila Madrigal Parra contra ICBF.
SEGUNDO.- LÍBRESE
por
Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Este principio, determina que “las
normas procesales han de interpretarse siempre <como instrumentos puestos al
servicio del derecho sustancial y a las soluciones que permitan resolver el
fondo de los asuntos sometidos a consideración de los jueces (principio pro
actione).>” [Énfasis fuera de
texto] T-345 de 1996, citada en la C-731 de 2005 y C-1262 de 2005
[2] Cfr. http://www.icbf.gov.co/espanol/quienes_somos/mision_vision/mision_vision.html:
“…proponemos e implementamos políticas, prestamos asesoría y asistencia
técnica y sociolegal a las comunidades y a las organizaciones públicas y
privadas del orden nacional y territorial.
(…)El
Instituto estableció tres Ejes Misionales, como pilares de su misión
institucional: Eje nutriendo (…)Eje creciendo y aprendiendo (…)Eje restablecimiento
de vínculos”
[3] Guía para la Gestión de los Bienes en el ICBF
(adoptada mediante la Resolución # 0935 del 02 de Junio de 2005): “Venta de inmuebles a tenedores y poseedores:
[4] C. Ppal. Fls. 18 a 26
[5] Al respecto en sentencia T-495 de 1995 se afirmó: “…
Así entonces, este derecho de contenido eminentemente social no le otorga a la
persona un derecho subjetivo para exigir en forma inmediata y directa del
Estado su satisfacción, pues se requiere del cumplimiento de condiciones
jurídico-materiales que lo hagan posible. De manera que una vez dadas dichas
condiciones, el derecho toma fuerza vinculante y sobre el mismo se extenderá la
protección constitucional, a través de las acciones establecidas para tal fin.”
[6] Sentencia SU-599 de 1999
[7] Ver, en particular, las sentencias T-462 de 1992,
SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999
[8] Algunos casos examinados por esta Corte en sede de
revisión de tutela entran dentro de esta concepción del derecho a la vivienda
digna como derecho de defensa frente a ingerencias estatales, tales como el
examinado en sentencia T-308 de 1993, en el cual se discutía la afectación del
derecho a la vivienda digna de los habitantes de un proyecto de vivienda de
interés social que resultaban afectados por la cercanía de un polígono militar,
o el resuelto por medio de la sentencia T-309 de 1995, en el que el inmueble
propiedad de los actores había sido demolido por las autoridades municipales
porque amenazaba ruina sin que éstas posteriormente hubieran cumplido con el
compromiso adquirido de reconstruir su lugar de habitación. Respecto a injerencias
al derecho a la vivienda digna provenientes de particulares es emblemático el
caso de la sentencia T-494 del 2005, en el cual esta Corporación amparó a unos
menores que habían sido desalojados de su lugar de habitación por su propio
padre. También podría incluirse dentro de esta faceta de defensa del derecho
ala vivienda digna la prohibición de desalojos forzados, materia debatida en la
sentencia T-316 de 1995. Además en dicho pronunciamiento, se argumentó que los
restantes contenidos normativos que se desprenden del artículo 51
constitucional tienen en principio un carácter prestacional y progresivo, por
lo tanto estarían en principio sujetos a la definición de políticas públicas
estatales. Sin embargo, una vez definidas tales políticas públicas por los
órganos con competencia en esta esfera, trátese del poder legislativo o de la
administración en sus distintos niveles territoriales, se pueden constituir
derechos subjetivos de carácter fundamental, susceptibles de protección por
intermedio de la acción de tutela. En relación con esto, se agrega que se trata
de las obligaciones que el precepto constitucional en mención radica en cabeza
del Estado colombiano in genere, que para hacerse efectiva requieren el
concurso de los distintos poderes públicos, tales como fijar condiciones para
hacer realidad el derecho; la promoción de planes para atender a la población
más pobre; el diseño de sistemas de financiación adecuados; la promoción de
ciertas formas de ejecución de los planes de vivienda
[9] Cita del aparte transcrito. Ver Victor Abramovich y Christian Courtis, Los derechos
sociales como derechos exigibles, Madrid, Ed. Trotta, 2002. Gerardo Pisarello, La vivienda un
derecho en construcción, Barcelona, Icaria, 2003.
[10] Así, por ejemplo, algunos autores destacan que el
contenido normativo del derecho a la vivienda adecuada comprende no sólo los
denominados derechos habitacionales, los cuales a su vez varían de conformidad
del sujeto titular de los derechos y abarcarían por lo tanto los derechos de
los inquilinos, el derecho a la seguridad en la tenencia, el derecho a la
regularización de la propiedad de la tierra, el derecho a la protección contra
casos de discriminación arbitraria en el acceso a programas públicos, el
derecho a ser consultado e informado en materia de programas de vivienda o
planes de renovación urbanística; sino también derechos colectivos como el
denominado derecho a la ciudad, mediante el cual el derecho a la vivienda se
vincularía con el entorno y con el desarrollo urbanístico en general. En todo
caso, como antes se dijo, los contenidos normativos de carácter prestacional y
programático encierran un conjunto de obligaciones estatales, las cuales han
sido precisadas no sólo por la doctrina y por la jurisprudencia comparad, por
ejemplo: En contextos por completo disímiles numerosos tribunales han otorgado
carácter de derecho constitucional al derecho a la vivienda digna. Así, por
ejemplo, en Estados Unidos son conocidos los casos Mont Laurel I y II,
resueltos por el Tribunal Supremo del estado de Nueva Jersey en 1975 y 1983,
respectivamente, en los cuales se declararon inconstitucionales regulaciones
urbanísticas que hicieran imposible física y económicamente, la provisión de
casa asequibles para personas de rentas bajas. En la misma tónica, la Corte de
Apelaciones de París en el año de 1993 consideró que 23 familias sin techo, al
no haber obtenido, después de varios años de espera, ningún resultado tangible
de las peticiones presentadas en materia de vivienda, tanto de París como su
periferia, se habían visto obligadas a ocupar unos predios abandonados durante
varios años, en consecuencia les concedió un plazo de seis meses para encontrar
un hogar. Por su parte el Tribunal Supremo de la India, en el año de 1985, en
el caso Olga Tellis v. Bombay Municipal Corporation estimó que el desalojo
forzoso de unos refugios callejeros  privaba a los afectados de su capacidad
para ganarse el sustento y que, prima facie, constituía una vulneración del
artículo 21 de la Constitución. Finalmente, en el que puede considerarse el
leading case del derecho comparado, el caso Grootboom, la Corte Constitucional
Sudafricana analizó el derecho a la vivienda de 390 personas mayores de edad y
510 niños obligados a vivir en condiciones deplorables mientras les asignaban
su turno para que les asignaran vivienda asequible, y determinó el alcance de
este derecho a la luz artículo 26 de la Constitución y de las observaciones
generales del comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales.
En todo caso, como antes se dijo, los contenidos
normativos de carácter prestacional y programático encierran un conjunto de
obligaciones estatales, las cuales han sido precisadas no sólo por la doctrina
y por la jurisprudencia comparada[10]
sino también por la jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana.
Precisamente para definir el alcance de estas obligaciones estatales, esta
Corporación ha acudido en gran medida a los criterios fijados por los
organismos internacionales encargados de interpretar los tratados
internacionales de derechos humanos, entre ellos las observaciones generales
formuladas por el Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales.”
[11]
La demandante alega que su núcleo familiar está conformado por
su compañero permanente, mayor de 70 años, una hija de 12 años, un hijo de 28
años con discapacidad mental que tiene una compañera permanente con limitación
sensorial auditiva, de cuya relación hay dos menores.
[12] Tal como se determinó en el relato de los hechos que enmarcan el
presente caso, en virtud de la propuesta de compra presentada por el compañero
permanente, el ICBF no inicia el trámite judicial de restitución, en espera del
pronunciamiento del Comité referido, y el desarrollo de las negociaciones
pertinentes.
[13] C. Ppal. Fl. 27
[14]
Numeral 2.9 de la Guía para la Gestión de los Bienes en el ICBF,
adoptada mediante la Resolución # 0935 del 02 de Junio de 2005
[15] C. Ppal. Fls. 18 a 26