T-307-17
Sentencia T-307/17
AGENCIA
OFICIOSA EN TUTELA-Se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ EN MATERIA PENSIONAL-Aplicación
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ Y VULNERACION DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL POR NO
RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Vulneración persiste en el
tiempo
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE
DERECHOS PENSIONALES-Procedencia excepcional
Es así como excepcionalmente esta Corporación ha admitido la
procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de un derecho
pensional en eventos en los que el amparo lo solicita un “(i) sujeto de especial protección constitucional, también se
establece que (ii) la falta de pago de la
prestación genera un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en
particular del derecho al mínimo vital, (iii) se ha desplegado cierta actividad
administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección
de sus derechos, y (iv) aparecen acreditadas siquiera sumariamente, las razones
por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados”.
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES Y A
LA SUSTITUCION PENSIONAL-Naturaleza
jurídica y finalidad
PENSION DE SOBREVIVIENTES
PARA FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Régimen aplicable
PENSION DE SOBREVIVIENTES
PARA FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Orden de los beneficiarios
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN MATERIA DE PENSION
DE SOBREVIVIENTES-Reiteración de jurisprudencia
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Convivencia
como requisito para el reconocimiento de la pensión sustitutiva al cónyuge o
compañero supérstite
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL,
A LA IGUALDAD, AL MINIMO VITAL Y A LA VIDA DIGNA-Orden a CASUR
reconocer y pagar pensión de sobrevivientes
Referencia:
Expediente T-5.945.270
Acción de
tutela instaurada por Blanca Nieves Silva Arévalo como agente oficiosa de
Eudora Arévalo, contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
-CASUR-.
Procedencia: Juzgado 4° Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Ibagué.
Asunto: Derecho
del compañero permanente a la pensión de sobreviviente. Reiteración de
jurisprudencia
Magistrada
Ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo
de dos mil diecisiete (2017).
La Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Aquiles Arrieta Gómez (e), Iván Escurecía Mayolo (e) y la Magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
En la revisión
de la providencia proferida el 17 de agosto de 2016 por el Juzgado 4° Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Ibagué, dentro de la acción de tutela promovida por Blanca
Nieves Silva Arévalo como agente oficiosa de Eudora Arévalo, contra la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (en adelante CASUR).
El asunto
llegó a la Corte Constitucional, en virtud de lo ordenado por los artículos 86
(inciso 2°) de la Constitución y 31 del Decreto 2591 de 1991. Mediante auto del
27 de enero de 2017, la Sala número uno (1) de Selección de Tutelas de esta Corporación lo escogió para su revisión y lo
asignó a la Magistrada ponente para su sustanciación.
I.     ANTECEDENTES
Blanca Nieves
Silva Arévalo como agente oficiosa de su madre, presentó acción de tutela en
contra de CASUR, al considerar que la falta de reconocimiento y pago de la
pensión de sobreviviente, afecta los derechos fundamentales de su agenciada al
mínimo vital, a la integridad física, a la vida en condiciones dignas, a la
salud, a la seguridad social y a la igualdad.
Hechos y
pretensiones en tutela
La agente oficiosa manifestó que mediante la
Resolución 4872 del 10 de noviembre de 1977, la entidad accionada le reconoció
a Florentino Silva Gutiérrez “(…) una asignación de retiro equivalente al
ochenta y cinco por ciento (85) de las partidas legalmente computables para el
cargo (…)”[1].
El 10 de junio de
1989, el señor Silva Gutiérrez falleció[2].
En consecuencia, la señora María Delfina Gutiérrez, esposa del causante,
solicitó a CASUR el reconocimiento de la sustitución pensional. Asimismo, el 22
de mayo de 1990, Eudora Arévalo, compañera permanente del señor Silva
Gutiérrez, le solicitó a la entidad accionada que le otorgara la totalidad de
la sustitución pensional del causante, como quiera que convivieron 38 años y
tuvieron 8 hijos[3].
La entidad
demandada, mediante Resolución Nº 1906 del 16 de junio de 1992, resolvió
reconocer y pagar a favor de la señora María Delfina Gutiérrez el total de la
prestación. Igualmente, negó el reconocimiento de la sustitución pensional de
la señora Eudora Arévalo y sus hijos, con fundamento en que el artículo 130 del
Decreto 2063 de 1984 no contemplaba como beneficiarios a los compañeros permanentes[4].
El 20 de marzo de
2015, la señora Arévalo por intermedio de apoderado judicial presentó una
solicitud ante CASUR para que le reconociera la sustitución pensional. No
obstante, el 16 de julio de 2015, dicha entidad informó que la petición ya
había sido resuelta mediante la “(…) Resolución No. 1906 del 16-06-1992, en
el sentido de negarle la prestación, por no reunir los requisitos legales
pertinentes para acceder a la misma”[5].
Así pues,
solicita que como mecanismo transitorio se tutelen los derechos fundamentales
de su agenciada  al mínimo vital, a la integridad física, a la vida en
condiciones dignas, a la salud, a la seguridad social y a la igualdad. En
consecuencia, pide que se deje sin efectos la Resolución nº 1906 del 16 de
junio de 1992 y el Oficio nº 11915/GST SDP del 16 de julio de 2015 expedidos
por CASUR, a través de los cuales negó el reconocimiento y pago de la pensión
de sobreviviente de su agenciada.
II.
ACTUACIONES PROCESALES
El Juzgado 4° Penal
Municipal con Funciones de Conocimiento de Ibagué, mediante auto del 2
de agosto de 2016, admitió la acción de tutela y ordenó correr traslado a CASUR
para que se pronunciaran en relación con los hechos y pretensiones de la acción
de tutela.
2.1
CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA
Caja de Sueldos de Retiro de
la Policía Nacional -CASUR-
La mencionada entidad no contestó la acción de tutela dentro del
término fijado por el juez constitucional.
2.2.
SENTENCIA EN SEDE DE TUTELA
Sentencia de única instancia
El Juzgado 4º
Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ibagué, mediante sentencia
del 17 de agosto de 2016, señaló que a partir de la expedición de la Ley 100 de
1993 la accionante podía solicitar el reconocimiento de la pensión de
sobreviviente, ya que el literal a del artículo 47 de dicha ley, establece que
los compañeros permanente pueden acceder de manera vitalicia a la pensión de
sobreviviente. En este sentido, sostuvo que “(…) la oportunidad de haber
efectuado dicha reclamación se habilitó a partir del mes de abril del año de
1994 con la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993 (…)”, de manera que
la accionante dejó transcurrir un lapso bastante prolongado desde el momento en
que se creó el derecho hasta la fecha en que interpuso la acción de tutela.
Por otro lado,
manifestó que ha transcurrido más de un año y medio desde la solicitud que
presentó la accionante a CASUR para obtener el pago y reconocimiento de la
pensión de sobreviviente de su compañero permanente (2 de marzo de 2015) hasta
la fecha de interposición de la acción constitucional (29 de julio de 2015). De
conformidad con lo expuesto, resolvió declarar improcedente la acción de
tutela.
2.3.
ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN
La  Magistrada Ponente en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
señaladas por el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991 y los artículos 57 y 58
del Reglamento Interno de esta Corporación, a fin de allegar material
probatorio suficiente que permitiera resolver la acción de tutela, profirió un
auto el 8 de marzo de 2017, mediante el cual ofició a la entidad accionada para
que informara cual es el domicilio de  María Delfina Gutiérrez de Silva.
Asimismo, ofició a Eudora Arévalo para que informara: (i) su situación
socioeconómica; (ii) si había iniciado algún proceso ante la jurisdicción
ordinaria laboral o contencioso administrativa con la finalidad de obtener el
reconocimiento pensional; (iii) si durante el periodo de 1992 y 2015, presentó
alguna solicitud ante la entidad accionada para obtener el reconocimiento de la
prestación económica; y (iv) el motivo por el cual dejó transcurrir 23 años
desde el momento en que la entidad accionada le negó el reconocimiento de la
pretensión y la fecha en que interpuso la acción de tutela.
Como quiera
que no se recibió respuesta de las preguntas formuladas en el auto del 8 de
marzo, la Magistrada Ponente profirió un auto el 4 de abril del presente año,
mediante el cual ofició a la agente oficiosa para que respondiera las mismas
preguntas. Asimismo, vinculó a la señora María Delfina Gutiérrez de
Silva para que se pronunciara en relación con la presente acción de tutela.
Blanca Nieves Silva Arévalo
La agente oficiosa manifestó que
la señora Eudora Arévalo tiene 82 años, padece de graves problemas de salud, no
tiene trabajo y depende económicamente de ella y de sus hermanos. Asimismo,
informó que actualmente cursa un proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho en el Tribunal Administrativo del Tolima, con el número de radicado 730012333004-2016-00648-00.
De otra parte, sostuvo que durante
los años de 1992 y 2015, presentó dos solicitudes ante la entidad accionada
para que en su calidad de compañera permanente le reconociera la pensión de
sobreviviente del señor Florentino Silva. No obstante, expuso que CASUR negó la
solicitud hecha en ambas oportunidades.
De igual manera, señaló que
debido al analfabetismo, desconocimiento de la ley y falta de recursos
económicos, la señora Eudora Arévalo dejó transcurrir 23 años desde la fecha en
la que la entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión hasta la fecha
de interposición de la acción de tutela. Por último, anotó que la señora María
Delfina Gutiérrez de Silva, esposa del causante, falleció.
María Delfina Gutiérrez de
Silva
La Secretaría General de la Corte
Constitucional, mediante oficio del 27 de abril del presente año, informó que
no recibió ninguna respuesta de la señora Gutiérrez de Silva.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
Corresponde a la Corte Constitucional
analizar, en Sala de Revisión, la sentencias proferidas dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de revisión y problema jurídico
2.
La agente oficiosa manifestó que su madre fue
compañera permanente del señor Florentino Silva, a quien en 1977 la entidad
accionada le reconoció la pensión de vejez. El 10 de junio de 1989, el señor
Silva Gutiérrez Falleció y su esposa, María Delfina Gutiérrez, solicitó a CASUR el reconocimiento de la sustitución
pensional. Asimismo, el 22 de mayo de 1990, Eudora Arévalo, compañera
permanente del causante, le solicitó a la entidad accionada que le otorgara la
totalidad de la sustitución pensional del causante, como quiera que convivieron
38 años y tuvieron 8 hijos[6].
El 16 de junio de
1992, la entidad demandada resolvió: (i) reconocer y pagar a favor de la señora
María Delfina Gutiérrez el total de la prestación que devengaba el señor Silva
Gutiérrez; y (ii) negar el reconocimiento de la sustitución pensional de la señora
Eudora Arévalo y sus hijos, debido a que el artículo 130 del Decreto 2063 de
1984 no contemplaba como beneficiarios a los compañeros permanentes.
No obstante, el 20
de marzo de 2015, el apoderado judicial de la señora Arévalo presentó una
solicitud ante CASUR para que le reconocieran la sustitución pensional. Al
respecto, la entidad informó que la petición ya había sido resuelta de manera
negativa. Ante dicha situación, la accionante presentó una demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho, la cual se encuentra en curso en el Tribunal
Administrativo del Tolima.
En este orden de
ideas, la agente oficiosa solicita que de manera transitoria se tutelen los
derechos fundamentales de su madre al mínimo vital, a la integridad
física, a la vida en condiciones dignas, a la salud, a la seguridad social y a
la igualdad. En consecuencia, pide que CASUR reconozca y pague la pensión de
sobreviviente a favor de la misma.
3.
De conformidad con lo anterior, la situación fáctica exige resolver en
primer lugar, si la acción de tutela es el mecanismo procedente para reconocer
y pagar la pensión de sobreviviente de la señora Eudora Arévalo.
En caso de
ser procedente la acción de tutela, la Sala deberá resolver si la entidad
demandada vulneró los derechos fundamentales de la señora Eudora
Arévalo a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social, al negarle el
reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, con fundamento en que el artículo 130 del Decreto 2063 de 1984 no contemplaba como
beneficiarios a los compañeros permanentes.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos, es necesario analizar
los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela para reconocer
y pagar la pensión de sobreviviente. En caso de que dicho mecanismo sea
procedente, la Sala estudiará: (ii) la naturaleza y alcance de la pensión de
sobrevivientes; (iii) el principio de igualdad en materia de pensión de
sobreviviente; y (iv) el análisis del caso concreto.
Examen
de procedencia de la acción de tutela
Legitimación
en la causa por activa
4.
El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991
establece que es posible presentar acciones de tutela a nombre de quien no
pueda hacerlo por sí mismo[7]. Adicionalmente, la jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha señalado que la agencia oficiosa busca evitar que,
debido a la falta de legitimación del demandante, “se sigan perpetrando los
actos violatorios de los derechos fundamentales, prosiga la omisión que los
afecta, o se perfeccione la situación amenazante” [8] de
las personas que no pueden hacerlo por sí mismas.
Igualmente, esta Corporación
manifestó que la agencia oficiosa encuentra su fundamento en el principio de
solidaridad, y como tal pretende proteger los derechos fundamentales de las
personas por encima de los requisitos procesales, de acuerdo con el artículo
228 de la Constitución[9]. Como tal, esta figura es un
mecanismo idóneo para lograr el amparo de personas de especial protección
constitucional como los niños y las personas de avanzada edad.
5.
En el
presente caso, la acción de tutela es interpuesta por Blanca Nieves Silva
Arévalo como agente oficiosa de Eudora Arévalo, quien padece de cardiopatía
hipertensiva, insuficiencia venosa de miembros inferiores, enfermedad
diverticular del colón y disnea de miembros inferiores[10]. Asimismo,
la señora Arévalo presenta una “limitación funcional para la movilidad
activa” que le impide movilizarse por sí misma, de manera que depende
totalmente de sus familiares para realizar cualquier tipo de actividad. En
consecuencia, la interposición de la acción de tutela se debió hacer por
intermedio de una persona que le apoye en esa tarea, en este caso, a través de
su hija.
6.
Igualmente,
Blanca Nieves Silva Arévalo, más allá de actuar como agente oficiosa de la
señora Arévalo, lo hace como su hija, quien en virtud del principio de
solidaridad familiar, interpuso la acción de tutela en aras de garantizar la
protección efectiva de los derechos fundamentales de su madre. En este sentido,
la Sala encuentra que la agente oficiosa se encuentra legitimada en la causa
por activa para presentar en nombre de la señora Eudora Arévalo la presente
acción de tutela.
Legitimación en la causa por pasiva
7.
La legitimación por
pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona
contra la que se dirige la acción de tutela y quien está llamada a responder
por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte
demostrada[11]. Según el artículo 86 de la
Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de
tutela procede contra cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, contra
particulares.
8.
En el presente caso, la acción de tutela se interpuso en contra de la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR), por la falta de
reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a favor de la señora
Eudora Arévalo. Dicha autoridad es un “establecimiento público, del orden
Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y
patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional”[12].
En este orden de ideas, se encuentra acreditado en el caso sub judice la
legitimación en la causa por pasiva.
Requisito de inmediatez
9.
La
acción de tutela ha sido instituida como un instrumento judicial,
preferente y sumario, para reclamar “la
protección inmediata” de los
derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que resulten amenazados o
vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas, y
excepcionalmente de los particulares.
En virtud de ello,
tanto la jurisprudencia constitucional como el decreto que regula el trámite de
acción de tutela, han señalado que una de las características esenciales de
este mecanismo es la inmediatez, entendida ésta como la protección actual,
inmediata y efectiva de los derechos fundamentales que se encuentren amenazados
o conculcados.
Desde el punto de vista constitucional, las razones
que sustentan la exigencia de la inmediatez son: “[e]n primer lugar, proteger
derechos de terceros que pueden verse vulnerados por una tutela ejercida en un
plazo irrazonable, caso en el que ‘se
rompe la congruencia entre el medio de protección y la finalidad que se busca:
la protección integral y eficaz de los derechos fundamentales de las personas’. En segundo lugar, impedir que el
amparo ‘se convierta en factor de
inseguridad [jurídica]’. En
tercer lugar, evitar ‘el uso de
este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia
negligencia’ en la agencia de los derechos”[13].
10.
Esta
Corporación ha señalado que aunque la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad dentro
del cual deba ser ejercida, la misma no puede solicitarse en cualquier momento
sin atender la época en la que ocurrió la acción u omisión que originó la
violación o amenaza de los derechos fundamentales[14], de tal suerte que el mecanismo de
amparo debe ser interpuesto dentro un plazo razonable, oportuno y justo[15], el
cual debe ser analizado por el juez constitucional a la luz de los hechos del
caso en particular.
Como consecuencia de lo anterior, se ha exigido
que la acción constitucional se promueva oportunamente,
esto es, en un término razonable, después de la ocurrencia de los hechos que
dieron paso al agravio de los derechos, puesto que de otra forma se desvirtuaría el
propósito mismo de la acción de tutela, el cual es permitir una protección
urgente e inmediata de los derechos fundamentales[16].
Este elemento temporal, pretende
combatir la negligencia, el descuido o la incuria de quien la ha presentado, pues es deber del accionante evitar que pase un tiempo excesivo, irrazonable
o injustificado desde que se presentó la actuación u omisión que causa la
amenaza o vulneración de las garantías constitucionales hasta la presentación
del recurso de amparo[17].
-
Requisito de inmediatez en materia pensional
11.
Ahora bien, en relación con el requisito de
inmediatez para reconocer y pagar pensiones, la sentencia SU-158 de 2013[18] sostuvo que en todos los casos
el juez constitucional debe constatar el tiempo trascurrido entre la supuesta
violación o amenaza de los derechos fundamentales y la interposición de la
tutela. Esta constatación no es suficiente para tomar una decisión sobre la
inmediatez del amparo, ya que no
cualquier tardanza en la presentación de las acciones de tutela acarrea su
improcedencia, sino sólo aquella que pueda juzgarse como injustificada o
irrazonable.
Particularmente,
dicha providencia señaló que un criterio para flexibilizar la exigencia del requisito
de inmediatez en las acciones de tutela que pretenden el reconocimiento y pago
de una pensión, es que “a pesar del paso del tiempo, la supuesta vulneración
de sus derechos fundamentales permanece, es decir, continúa y es actual”
12.
Esta regla jurisprudencial fue reiterada en la sentencia
SU-873 de 2014[19],
la cual indicó que “(…) el carácter
imprescriptible del derecho irrenunciable a la seguridad social, según el cual
las personas beneficiarias de alguna prestación pueden reclamar su derecho en
cualquier tiempo, siempre que llenen los requisitos legales exigidos. Basta
entonces con demostrar que la vulneración es permanente
en el tiempo y que la situación desfavorable derivada del irrespeto por los
derechos, continúa y es actual” (subrayado fuera del texto original). En otras palabras, dicha
providencia reiteró que la acción de tutela satisface el requisito de
inmediatez, aun cuando la vulneración de los derechos fundamentales hubiere
ocurrido en un tiempo prolongado, ya que sus efectos han permanecido en el
tiempo y son actuales.
13.
De manera más reciente,
la sentencia SU-499 de 2016[20] indicó que el requisito de inmediatez debe analizarse bajo el
presupuesto de que la falta de pensión puede generar una vulneración que
permanece en el tiempo de manera continua. Lo anterior, debido a su carácter
imprescriptible e irrenunciable que pone en riesgo el goce efectivo de otros
derechos fundamentales, ya que “(…) las mesadas pensionales constituyen el único medio
para satisfacer sus necesidades básicas; de manera que, sin estas se puede ver
afectada la materialización del derecho fundamental al mínimo vital, entre
otros derechos”.
Así pues, si la persona depende de la pensión para
sobrevivir, su carencia tiene como consecuencia una situación en la que la
vulneración de derechos es continua y actual, pues se encuentra en una
situación en la que carece de las posibilidades para satisfacer de manera mínima sus condiciones
de dignidad humana. Por las anteriores razones, resulta insuficiente que el
análisis del cumplimiento del principio de inmediatez se limite a un cálculo
del tiempo transcurrido entre el hecho generador y la interposición de la
acción de tutela, puesto que al juez de tutela le corresponde analizar si la
amenaza para el goce efectivo de los derechos fundamentales a la pensión de
sobreviviente y al mínimo vital ha permanecido en el tiempo.
14.
En este orden de ideas, el juez de tutela no puede valorar en abstracto el
término en el que se interpuso la acción de tutela, es decir, si resulta
prolongado el tiempo entre el momento que ocurrió el hecho que generó la
vulneración de los derechos fundamentales y la fecha de interposición de la
acción de tutela. El operador jurídico debe tener en cuenta que existen diferentes
variables que pueden tener incidencia en el término para presentar el mecanismo
constitucional. Uno de estos factores, es que la vulneración sea actual, es
decir que aunque hubiere ocurrido tiempo atrás, sus efectos son reales y
producen efectos jurídicos.
15.
En el presente caso, las circunstancias
que motivaron a la accionante a presentar la acción de tutela fueron las dos
respuestas negativas (16 de junio de 1992[21]
y 16 de julio de 2015[22])
de la entidad accionada de reconocer y pagar la pensión de sobreviviente. En
efecto, la accionante dejó transcurrir 23 años desde la primera respuesta
brindada por la entidad accionada en la que  negó el reconocimiento pensional y
la segunda que lo confirmó. Para la Sala, este término obedeció a la confianza
que la accionante depositó en la respuesta brindada por la autoridad accionada,
es decir, que el acto administrativo proferido por CASUR le generó una certeza
de que no podía acceder a la pensión. A ello se le suma el analfabetismo de la
accionante[23],
lo que terminó por incidir en el término para presentar la segunda solicitud.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala anota que aunque
han transcurrido 24 años desde la primera ocasión en la que CASUR  negó el
reconocimiento pensional hasta la fecha de interposición de la acción de
tutela, los efectos han permanecido en el tiempo, ya que las condiciones de
vida de la accionante se han visto disminuidas por esta situación. En este
sentido, su derecho fundamental al mínimo vital ha sido transgredido, pues
debido a su avanzada edad no cuenta con un ingreso fijo que le permita
satisfacer sus necesidades básicas, de manera que depende económicamente de sus
hijos[24].
16.
De esta manera, es evidente que la falta
de reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente de la señora Eudora
Arévalo es una situación que es actual y permanece el tiempo. Así pues, el argumento que presentó el Juzgado
4º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ibagué, en relación con la falta de inmediatez de la acción de tutela,
no se ajusta a los parámetros jurisprudenciales y a los supuestos facticos
reseñados.
Requisito de subsidiariedad
Requisitos de procedibilidad de
la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia[25]
17.
La acción de tutela es un mecanismo de acceso a la justicia previsto en el
artículo 86 de la Constitución, a través del cual toda persona puede solicitar
el amparo de sus derechos fundamentales. Por la importancia de los derechos que
protege, se tramita de manera preferente y sumaria, y sus reglas de
procedimiento se guían por los principios de informalidad y prevalencia del
derecho sustancial.
Sin embargo, la acción tiene
naturaleza subsidiaria, lo que significa que sólo es procedente cuando no
existan otras vías judiciales, adecuadas e idóneas para la protección del
derecho fundamental, o cuando de existir una vía ordinaria es imprescindible la
intervención del juez de tutela para evitar un perjuicio iusfundamental
irremediable[26].
La razón de ser de estas reglas radica en que todos los procesos judiciales
deben concebirse como medios para lograr la eficacia de los derechos
fundamentales y, en consecuencia, el amparo solo procede cuando el diseño de
éstos no tiene la capacidad para cumplir con ese propósito en las
circunstancias del caso concreto.
Las reglas procedimentales no son
entonces formalidades, sino dispositivos para evitar que el juez constitucional
invada órbitas propias de las jurisdicciones ordinaria y contencioso
administrativa, y asegurar que los asuntos que resuelve sean esencialmente
relativos a derechos fundamentales.
18.
En el caso de las controversias jurídicas
entre particulares y el Estado, la vía principal de discusión prevista por el
ordenamiento es la jurisdicción administrativa y no el amparo constitucional.
Sin embargo, la tutela procede  excepcionalmente, si se demuestra que en las
circunstancias del caso concreto y en atención a la naturaleza del problema jurídico,
el mecanismo principal no es idóneo, eficaz o capaz de enfrentar la amenaza o
vulneración de derechos.
El examen de idoneidad de los medios de defensa exige verificar la
capacidad del mecanismo ordinario para solucionar el problema jurídico propuesto.
La eficacia, debe revisar el potencial para proteger de manera oportuna e
integral el derecho. Como puede verse, estos conceptos giran en torno al
estudio de las pretensiones y circunstancias del caso concreto. En tal sentido,
el juez tiene la obligación de analizar con especial cuidado las solicitudes de
personas vulnerables o en condición de debilidad manifiesta, con el propósito
de establecer si la exigencia de agotar los medios ordinarios es razonable o
desproporcionada.
Procedencia
de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de la pensión de
sobreviviente. Reiteración de jurisprudencia
19.
En reiterada jurisprudencia se ha dicho que la acción
de tutela fue concebida como un instrumento de defensa judicial para la
protección inmediata de los derechos fundamentales al que la propia Carta
Política atribuyó un carácter subsidiario y residual[27], nota distintiva en
virtud de la cual no puede admitírsele como un mecanismo alternativo, adicional
o complementario de los previstos en el ordenamiento para garantizar los
derechos de las personas, pues con ella no se busca sustituir los procesos
ordinarios o especiales y mucho menos, desconocer las acciones y recursos
judiciales inherentes a los mismos para controvertir las decisiones que se
profieran.
Entonces, tratándose de controversias pensionales, la acción
constitucional sería improcedente, toda vez que los demandantes podrían acudir
a la jurisdicción laboral, como la opción principal e idónea, para el
reconocimiento de sus pretensiones.  Por consiguiente, en primer lugar, los
ciudadanos deben acudir a las instancias judiciales ordinarias, antes de
pretender la defensa de sus derechos por vía de tutela.
20.
Sin embargo,
en determinados casos la tutela procede con el fin de salvaguardar derechos
fundamentales, cuya protección resulta impostergable, cuando los medios
ordinarios de defensa judicial existentes carecen de idoneidad o eficacia, o
porque se busca evitar la inminente consumación de un perjuicio irremediable.
Para determinar la idoneidad
de los medios de defensa judicial es necesario revisar que los mecanismos
tengan la capacidad para proteger de forma efectiva e integral los derechos de
la persona. En especial, resulta imperativo verificar si el reclamo de quien
merece especial protección constitucional puede ser tramitado y decidido de
forma adecuada por la vía ordinaria, o si por su situación particular, no puede
acudir a dicha instancia.
21.
Es así como excepcionalmente esta Corporación ha admitido la
procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de un derecho
pensional en eventos en los que el amparo lo solicita un “(i) sujeto de especial protección constitucional, también se
establece que (ii) la falta de pago de la prestación
genera un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular
del derecho al mínimo vital, (iii) se ha desplegado cierta actividad
administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección
de sus derechos, y (iv) aparecen acreditadas siquiera sumariamente, las razones
por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados”[28].
22.
Así las
cosas, en caso de encontrar que la tutela es procedente, la medida de amparo
será definitiva cuando el mecanismo judicial no resulte eficaz e idóneo para la
protección de los derechos que se pretenden garantizar. Por ejemplo,
cuando la persona que intenta la acción de tutela se enfrenta a un estado de
indefensión o a circunstancias de debilidad manifiesta[29].
O la medida será transitoria[30]
cuando, a pesar de la idoneidad de los medios de defensa judicial, la amenaza o
violación de los derechos requiere una decisión urgente, mientras la justicia
laboral decide el conflicto[31].
23.
A
continuación, la sala procede analizar si en el caso concreto se satisfacen los
requisitos de procedencia para el obtener el reconocimiento pensional,
señalados en el fundamento jurídico 21 de esta providencia:
i.
La
accionante es un sujeto de especial protección constitucional, toda vez que
tiene 82 años de edad, es decir, que es una persona de la tercera edad. Además
padece graves problemas de salud, ya que tiene cardiopatía hipertensiva,
insuficiencia venosa periférica y enfermedad diverticular del colón[32].
ii.
La falta
de reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente afecta el derecho
fundamental al mínimo vital de la accionante, pues según lo afirmó la agente
oficiosa, su madre “(…) no ejerce ninguna actividad económica, vive de la
ayuda de mi persona y mis otros hermanos”[33]. De esta manera, la ausencia de una
prestación económica que le ayude a suplir sus necesidades básicas y la
dependencia económica que tiene de su núcleo familiar, afecta su derecho
fundamental al mínimo vital.
iii.
La
accionante presentó en dos oportunidades, el 16 de junio de 1992 y el 16 de
julio de 2015, una solicitud de reconocimiento de la pensión de sobreviviente.
Ambas peticiones fueron resueltas desfavorablemente. Asimismo, la accionante
inició un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual se
encuentra en curso en el Tribunal Administrativo del Tolima bajo el número de
radicado 730012333004-2016-00648-00[34].
iv.
Debido a
la avanzada edad, las condiciones socioeconómicas y de salud de la accionante,
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho resultar ser un mecanismo
ineficaz para salvaguardar sus derechos fundamentales, pues es un proceso que
tiene términos más prolongados. En este sentido, obligar a que la accionante
agote el proceso ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, sería
imponer una carga desproporcionada y desconocería su condición de
vulnerabilidad.
24.
En este orden de
ideas, la Sala concluye que la presente acción de tutela cumple con los
requisitos jurisprudenciales para obtener el reconocimiento y pago de la pensión
de sobreviviente. De igual manera, la Sala resalta que ésta procede como
mecanismo definitivo para salvaguardar los derechos fundamentales de la
accionante, pues sus condiciones de vulnerabilidad manifiesta y de sujeto de
especial protección constitucional, evidencian que es necesaria e inminente la
intervención del juez constitucional para garantizar la protección de sus
derechos.
Naturaleza
y alcance del derecho a la pensión de sobreviviente. Reiteración de
jurisprudencia
25.
El
artículo 48 de la Constitución Política establece que la seguridad social es un
servicio público y un derecho de carácter irrenunciable, el cual debe ser
prestado por el Estado con fundamento en los principios de eficiencia,
universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación. Con la
finalidad de desarrollar este mandato constitucional, el Legislador profirió la
Ley 100 de 1993 mediante la cual creó y estructuró el Sistema General de
Seguridad Social Integral, que está conformado por los regímenes generales para
pensiones, salud, riesgos laborales y los servicios sociales complementarios.
26.
De manera
específica, el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, establece una
serie de prestaciones asistenciales y económicas que amparan los riesgos de
vejez, invalidez, o muerte. Asimismo, desarrolla los derechos a la sustitución
pensional, a la pensión de sobrevivientes y a la indemnización sustitutiva,
entre otras[35].
Al respecto,
la jurisprudencia constitucional ha precisado que el derecho a la pensión de
sobrevivientes, pese a estar catalogado como un derecho económico social y
cultural de carácter irrenunciable, tiene un rango de fundamental, no solo por
su estrecha relación con el derecho fundamental al mínimo vital, en tanto, del
reconocimiento y pago de las respectivas mesadas pensionales depende la
satisfacción de las necesidades básicas de los beneficiarios[36]; sino
también, porque en la mayoría de casos sus beneficiarios son sujetos de
especial protección constitucional, como adultos mayores, niños y personas en
condición de discapacidad[37].
27.
El derecho a la pensión de
sobreviviente es “(…) la
garantía que le asiste al grupo familiar de una persona que fallece siendo
afiliada al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, para reclamar la
prestación que se causa precisamente con tal deceso”[38]. En otras palabras, este derecho laboral busca evitar
que las personas que dependían económicamente del causante, se enfrenten a un
desamparo en sus derechos fundamentales, particularmente en su derecho al
mínimo vital.
En este orden de ideas, la sustitución pensional es un derecho que
permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de una
prestación económica antes percibida por otra, lo cual no significa el
reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a
la persona que gozaban de este derecho[39]. Así,
su finalidad es permitir que los beneficiarios del apoyo del pensionado o
afiliado fallecido puedan recibir los beneficios asistenciales y económicos que
aquel les proporcionaba, para que en su ausencia no se vean disminuidas sus
condiciones de vida.
28.
Ahora bien,
en cuanto al reconocimiento de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía
Nacional, la Ley 923 de 2004[40] y el Decreto 4433 de 2004[41] son las disposiciones
normativas que fijan los requisitos para determinar quiénes son los
beneficiarios de la pensión de sobreviviente. Precisamente, el numeral 3.7 del
artículo 3 de la precitada ley señala que el compañero o compañera permanente tendrá derecho de manera
vitalicia a obtener la pensión cuando acredite “(…) que estuvo haciendo vida
marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no
menos de cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su muerte”. Asimismo,
señala que el compañero permanente podrá obtener la pensión de manera temporal,
siempre y cuando: (i) tenga menos de 30 años de edad; y (ii) no haya procreado
hijos con el causante. Esta prestación se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración
máxima de 20 años.
Por último, el
artículo indica que en caso de que exista una convivencia simultánea durante “(…)
los últimos cinco (5) años, antes del fallecimiento del causante entre un
cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el
beneficiario de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de
invalidez o de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no
existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay
una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá
reclamar una cuota parte de lo correspondiente al numeral 3.7.1. en un
porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando
haya sido superior a los últimos cinco (5) años antes del fallecimiento del
causante. La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe
la sociedad conyugal vigente”.
29.
Por
otro lado, el artículo 11 del
decreto aludido señala cuál es el orden de los beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes[42]. Al respecto, la norma indica como
debe ser distribuida la prestación en caso de que existan varios beneficiarios.
Igualmente, el artículo 12 explica que el derecho a obtener la pensión de
sobreviviente se pierde por: (i) la muerte real o presunta del beneficiario;
(ii) la nulidad del matrimonio; (iii) el divorcio o la disolución de la sociedad
de hecho; (iv) la separación de cuerpos; y (v) cuando hayan transcurrido cinco (5) o más años de
separación de hecho.
30.
En conclusión, la
pensión de sobreviviente es una expresión del derecho fundamental a la
seguridad social. Esta acreencia económica tiene como finalidad primordial
proteger a los beneficiarios del causante, quienes por su fallecimiento pueden
ver afectado su derecho fundamental al mínimo vital. En este orden de ideas,
las personas que pueden obtener el reconocimiento y pago de la pensión, son
aquellas que consagra expresamente el artículo 3 de la Ley 923 de 2004 y el artículo 11 del Decreto 4433 de
2004. Dentro del
grupo de beneficiarios, se encuentran los compañeras o compañeros permanentes
del de cujus, quienes podrán obtener la pensión de manera vitalicia o
temporal de acuerdo a los requisitos que consagra la norma para uno y otro
caso.
El principio
de igualdad en materia de pensión de sobreviviente. Reiteración de
jurisprudencia
31.
Como se
indicó en la consideración anterior, la finalidad de la pensión de
sobreviviente es la protección de la familia del causante, es decir, permitir que el
núcleo familiar del pensionado fallecido reciba los beneficios asistenciales y
económicos que aquel les proporcionaba, de manera que no se afecten sus
derechos fundamentales.
En
este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha dicho que el derecho a la sustitución pensional no depende de la
clase de vínculo generador de la familia, sino de la relación real de
convivencia y afecto que existía entre el fallecido y su beneficiario[43]. En efecto, de la definición de la
sustitución pensional como una figura cuya finalidad es la de proteger a la familia del pensionado fallecido (frente al
desamparo económico en el que quedaría si no se reconociera tal prestación), se
deriva como consecuencia inmediata el que, a la luz del artículo 42 Superior,
dicha protección debe otorgarse a todas las formas de configuración familiar
existentes, sin discriminación alguna.
32.
De esta manera,
tanto las familias conformadas en virtud de un vínculo matrimonial como las
derivadas de una unión marital de hecho, quedan cobijadas por el alcance de dicha
figura, sin que sea posible excluir de tal beneficio a los(as) compañeros(as)
permanentes de los causantes fallecidos, so pena de infringir el artículo 13 de
la Constitución[44].
En otros
términos, el derecho a la pensión de sobreviviente, puede ser reclamado tanto
por los cónyuges como por los compañeros permanentes de los trabajadores
pensionados, ya que el concepto de familia comprendido en el artículo 42 de la
Constitución, no se refiere a un único tipo de familia.
En relación a ello, la sentencia T-522 de 2011[45],
al estudiar el caso de una accionante que solicitaba el reconocimiento y pago
de la pensión de sobreviviente de su compañero permanente que fue pensionado
por la Caja de Sueldos de la Policía Nacional en 1988, indicó que“…respecto
del derecho a la sustitución pensional rige el principio de igualdad entre
cónyuges supérstites y compañeros (as) permanentes porque, siendo la familia el
interés jurídico a proteger, no es jurídicamente admisible privilegiar un tipo
de vínculo específico al momento de definir quién tiene derecho a este
beneficio. Por el contrario, la ley acoge un criterio material - convivencia
efectiva al momento de la muerte - y no simplemente formal - vínculo
matrimonial - en la determinación de la persona legitimada para gozar de la
prestación económica producto del trabajo de la persona fallecida”.
33.
En este orden de ideas, el vínculo
constitutivo de la familia (matrimonio o unión de hecho) es indiferente para
efectos del reconocimiento de este derecho. El factor determinante para
establecer qué persona tiene derecho a la sustitución pensional en casos de
conflicto entre el cónyuge supérstite y la compañera o compañero permanente es
“(…) el compromiso de apoyo afectivo y de comprensión mutua existente entre
la pareja al momento de la muerte de uno de sus integrantes”[46].
34.
Por
otra lado, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, a pesar de que
antes de la promulgación de la Constitución de 1991 existían normas que generaban
un trato discriminatorio entre cónyuge y compañera permanente, luego de su
entrada en vigencia la concepción cambió por completo, para pasar a reconocer
que todos aquellos derechos derivados del vínculo matrimonial, también se
extienden a las uniones de hecho[47]. En
este sentido, las entidades administradoras de pensiones, no están habilitadas
legal y jurídicamente, para negar el reconocimiento pensional, con fundamento
en que no existe un vínculo matrimonial.
35.
En otras palabras, la Constitución de
1991 eliminó cualquier trato discriminatorio y desigual que se pudiere generar
a partir del reconocimiento de la pensión de sobreviviente para compañeros
permanentes y cónyuges. De esta manera, el Texto Superior determinó con claridad
que las prerrogativas, ventajas o prestaciones y también las cargas y
responsabilidades que el sistema jurídico establezca  a favor de las
personas unidas a través de un vínculo matrimonial, son aplicables igualmente,
a las que conviven sin necesidad de vínculo formal. De lo contrario, al generar
distinciones que la preceptiva  constitucional no justifica, se
desconoce  la norma que equipara las formas de unión (artículo 42 de la
C.P) y se quebranta  el principio de igualdad ante la ley (artículo 13
C.P), que prescribe el mismo trato en situaciones idénticas[48].
36.
En síntesis, la finalidad de la
pensión de sobreviviente es proteger la familia del pensionado fallecido. A
partir de la Constitución de 1991, el término de familia se extendió no solo
aquellas conformadas por la unión matrimonial, sino también por el la unión de
hecho. En este sentido, tanto los cónyuges como los compañeros permanentes se
encuentran habilitados y en las mismas condiciones de igualdad para solicitar
el reconocimiento y pago de la mencionada acreencia económica.
Caso
Concreto
37.
La agente oficiosa
presentó acción de tutela en contra de CASUR, con el objetivo de que dicha
entidad reconozca y pague la pensión de sobreviviente a Eudora Arévalo. Al
respecto, manifestó que la señora Arévalo es la compañera permanente de
Florentino Silva, quien fue pensionado por la entidad demandada. Asimismo,
sostuvo que el señor Silva falleció y su agenciada convivió durante 38 años con
el causante[49].
Enfatizó que CASUR le negó en dos oportunidades el reconocimiento de la
acreencia pensional, con base en que los compañeros permanentes no eran
beneficiarios de ello. En este orden de ideas, solicitó que se tutelaran los
derechos fundamentales de su agenciada a la seguridad social, al mínimo vital y
la vida en condiciones dignas.
38.
Ahora bien,
la muerte del señor Florentino Silva ocurrió el 10 de junio de 1989[50]
y 3 años después, el 16 de julio de 1992[51],
la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de la pensión de
sobreviviente a favor de la señora Arévalo, con fundamento en que el artículo
130 del Decreto 2063 de 1984 no contempla a los compañeros permanentes como
beneficiarios de dicha prestación. De esta manera, concedió la totalidad de la
misma a María Delfina Gutiérrez, cónyuge del causante.
39.
La Sala observa que aunque la norma vigente al momento del fallecimiento
del señor Florentino Silva fuera el decreto aludido, para la fecha de expedición
del acto administrativo que negó el reconocimiento de la pensión, no solo el
Decreto 2063 de 1984 estaba derogado por el Decreto 97 de 1989, sino también se
encontraba vigente la Constitución de 1991, la cual equiparó los derechos de
los cónyuges y compañeros permanentes, eliminó la desigualdad entre los
vínculos creados a partir de las uniones maritales y de hecho, y amplió el
concepto de familia. En otras palabras, reconoció que los compañeros
permanentes tenían los mismos derechos de los cónyuges para reclamar la pensión
de sobreviviente.
Incluso, para la fecha de la
segunda solicitud de reconocimiento pensional que presentó la señora Arévalo,
el 20 de marzo de 2015[52],
no solo estaba vigente la Constitución de 1991, sino también la Ley 923 de 2004
y el Decreto 4433 de 2004, los cuales establecen específicamente en los
artículos 3 y 11 que los compañeros permanentes puede obtener de manera
vitalicia o temporal la prestación económica.
De esta manera, es evidente que
las normas que se encontraban vigentes y producían efectos jurídicos al momento
en que la accionante presentó sus solicitudes de reconocimiento pensional, la
habilitaban para ser la beneficiaria vitalicia, pues no solo era la compañera
permanente del causante, sino también cumplía con los requisitos enunciados en
las normas, esto es: (i) haber hecho vita marital con el de cujus hasta
su muerte[53];
y (ii) convivir con éste más de 5 años continuos antes de la fecha de su
defunción[54].
40.
En este orden de ideas, la Sala observa que CASUR vulneró los derechos
fundamentales de la accionante, ya que desconoció que los compañeros
permanentes y los cónyuges tienen los mismos derechos respecto del
reconocimiento de la pensión de sobreviviente, es decir, que pueden acceder en
igualdad de condiciones a ello. Así pues, no era posible que dicha entidad
negara el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a la señora
Arévalo, con fundamento en una norma que no estaba vigente y desconocía los
postulados constitucionales de igualdad consagrados en el artículo 13 del Texto
Superior.
41.
Por otra parte, la Sala encuentra que de acuerdo a la información
allegada por la agente oficiosa en sede de revisión, la señora María Delfina
Gutiérrez de Silva falleció. Sin embargo, no fue posible constatar dicho
suceso, ya que la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil no
reporta este hecho y la señora Gutiérrez no respondió los requerimientos hechos
por la Sala, a través del auto del 4 de abril de 2017. En este sentido, será
CASUR quien compruebe si la señora Gutiérrez se encuentra viva, para efectos de
determinar la distribución del monto pensional.
42.
De esta manera, la Sala procederá a revocar la decisión proferida el 17
de agosto de 2016 por el Juzgado 4 Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Ibagué, por medio de la cual, declaró improcedente la acción de
tutela presentada por Blanca Nieves Silva Arévalo, como agente oficiosa de
Eudora Arévalo. En su lugar, concederá la protección de los derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida en condiciones
dignas de la accionante.
En consecuencia, ordenará a CASUR
que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del presente fallo, reconozca
y pague la totalidad de la pensión de sobreviviente a favor de la señora Eudora
Arévalo.
Asimismo, ordenará que a través
de la Secretaría General de esta Corporación, se envíe una copia del presente
fallo al Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima para que sea
incorporado al proceso de nulidad y restablecimiento que se adelanta bajo el
número de radicado 730012333004-2016-00648-00.
Conclusión
La Sala Quinta de Revisión de
Tutelas colige que:
i.
La acción de tutela cumple con el
requisito de inmediatez, ya que aunque transcurrieron 24 años desde el momento en que la entidad accionada negó en un
primer momento el reconocimiento de la pensión hasta la fecha de interposición
de la acción de tutela, los efectos de la vulneración de los derechos
fundamentales de la accionante son actuales y se han mantenido en el tiempo, pues
la ausencia de esta prestación económica, afecta su derecho fundamental al
mínimo vital.
ii.
La acción de tutela procede como mecanismo definitivo, toda vez que la
accionante es un sujeto de especial protección constitucional debido a su
avanzada edad y sus condiciones de salud. De esta manera, la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho es un mecanismo ineficaz para la salvaguarda de sus
derechos fundamentales, debido a que tarda mucho tiempo en que se tome una decisión
definitiva, mientras que la tutela es un mecanismo preferente y sumario que en
un menor término puede proteger los derechos de la demandante.
iii.
De acuerdo con las pruebas que reposan en el expediente, la accionante
cumple con los requisitos consagrados en el artículo 3 de la Ley 923 de 2004 y
11 del Decreto 4433 de 2004. En efecto, la señora Arévalo hizo vida marital con
el de cujus de manera continua y permanente hasta su muerte, y
convivió con éste más de 5 años continuos antes de la fecha de su defunción.
iv.
CASUR vulneró los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que
profirió una resolución con fundamento en un decreto derogado y que no se
ajustaba a los postulados de igualdad que consagra la Constitución de 1991. Además,
dejó de lado que al momento de proferir la segunda decisión en el año 2015, se
encontraban vigentes la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de esa misma
anualidad, los cuales consagran  expresamente que los compañeros permanentes
son beneficiarios de la pensión de sobreviviente. En este sentido, desconoció
que los compañeros permanentes tienen los mismos derechos que los cónyuges,
respecto del reconocimiento y pago de la prestación económica en mención.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR
la decisión proferida el 17 de agosto de 2016 por el Juzgado 4 Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Ibagué, por medio de la cual, declaró
improcedente la acción de tutela presentada por Blanca Nieves Silva Arévalo,
como agente oficiosa de Eudora Arévalo. En su lugar, CONCEDER la
protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital
y a la vida en condiciones dignas de la accionante.
Segundo.- En consecuencia,
ORDENAR a CASUR que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación
del presente fallo, reconozca y pague la totalidad de la pensión de
sobreviviente a favor de la señora Eudora Arévalo.
Tercero.- Por intermedio
de la Secretaría General de esta Corporación, ENVIAR una copia del
presente fallo al Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima para que sea
incorporado al proceso de nulidad y restablecimiento que se adelanta bajo el
número de radicado 730012333004-2016-00648-00.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Magistrado
(e.)
AQUILES
ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
(e.)
ROCIO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (e.)
[1] Cuaderno 1.
Folio 16. Resolución 4872 del 19 de noviembre de 1977, expedida por el gerente
de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
[2] Cuaderno 1.
Folio 19. Registro de defunción.
[3] Cuaderno 1.
Folio 29. Reclamación presentada por Eudora Arévalo ante CASUR, el 22 de mayo
de 1990.
[4] Cuaderno 1.
Folio 9. Resolución 1906 del 16 de julio de 1992.
[5] Cuaderno 1.
Folio 3. Respuesta proferida por el
subdirector de prestaciones sociales de CASUR.
[6] Cuaderno 1.
Folio 29. Reclamación presentada por Eudora Arévalo ante CASUR, el 22 de mayo
de 1990.
[7] “Artículo 10. Legitimidad e interés.
La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán
auténticos.
También se pueden agenciar
derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de
promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud.
También podrán ejercerla el
Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
[8] Sentencia T-742
de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[9] Setencia.T-202 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[10] Cuaderno 1.
Folios 34 a 43. Historia médica de Eudora Arévalo.
[11] Sentencia. T-373 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[12] Decretos 0417
de 1955 “creación
de la caja de sueldos de retiro de las fuerzas de policía y liquidación de la
antigua caja de protección social”
[13] Sentencia
SU-499 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[14] Sentencia T-548
de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[15] Sentencia T-575
de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Sentencia T-883
de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[17] Sentencia T-172
de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[18] M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[19] M.P. María
Victoria Calle Correa.
[20] M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[21] Cuaderno 1.
Folio 8 a 10. Resolución 1906 del de 16 de junio de 1992. A través de este acto
administrativo, se negó por primera vez el reconocimiento de la pensión de
sobreviviente.
[22] Cuaderno 1.
Folio 3. Oficio Nº 11915/GST SDP del 16 de julio de 2015. Por medio de este, se
confirmó la decisión proferida en el año de 1992.
[23] Cuaderno 1.
Folio 44. Acción de tutela.
[24] Cuaderno 2.
Folio 55. Pruebas allegadas en sede de revisión.
[25] Consideraciones
tomadas de la sentencia T-245 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[26] De acuerdo con
la jurisprudencia constitucional, el perjuicio irremediable debe ser cierto,
grave e impostergable. Ver sentencias T-239 de 2008, T-1291 de 2005 y T- 668 de 2007.
[27]  Ver
entre otras, las Sentencias T-723 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, T-063 de 2013 M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez, T-230 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y
T-491 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[28] Sentencia T-014
de 2012. M.P. Alexei Julio Estrada.
[29] Al respecto,
puede consultarse, entre otras, la Sentencia T-702 de 2014. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[30] Ver entre
otras, Sentencias: T-1316 de 2001 M.P.
Rodrigo Uprimmy Yepes; T-1190 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y
T-161 de 2005 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[31] Estas consideraciones
fueron expuestas en la Sentencia T-295 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[32] Cuaderno 1.
Folio 34 a 43. Historia Médica.
[33] Cuaderno 1.
Folio 47. Acción de tutela.
[34] Cuaderno 2.
Folio 53. Pruebas allegadas por la agente oficiosa en sede de revisión.
[35] Sentencia T-018
de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[36] Sentencia T-124
de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[37] Sentencia T-662
de 20120. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[38] Sentencia T-018
de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[39] Sentencia T-090 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[40] “mediante la cual se
señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de
los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el
artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”.
[41] “por
medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los
miembros de la Fuerza Pública”.
[42] “ARTICULO
11. Orden de beneficiarios de pensiones por muerte en servicio activo. Las
pensiones causadas por la muerte del personal de Oficiales, Suboficiales y
Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, miembros
del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, y Alumnos de las escuelas
de formación, en servicio activo, serán reconocidas y pagadas en el siguiente
orden:
11.1
La mitad al cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente y la otra mitad a
los hijos menores de 18 años e hijos estudiantes mayores de 18 años y hasta los
25 años si dependían económicamente del causante al momento de su muerte,
siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y a los
hijos inválidos si dependían económicamente del causante.
11.2
Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, la pensión
corresponderá íntegramente a los hijos menores de 18 años e hijos estudiantes
mayores de 18 años y hasta los 25 años, siempre y cuando acrediten debidamente
su condición de estudiantes y a los hijos inválidos, si dependían
económicamente del causante.
11.3
Si no hubiere hijos, la pensión corresponderá la mitad al cónyuge o compañero
(a) permanente sobreviviente, y la otra mitad en partes iguales, para los
padres que dependían económicamente del causante.
11.4
Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos, la
prestación se dividirá entre los padres, siempre y cuando dependieran
económicamente del causante.
11.5
Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos, ni
padres, la pensión le corresponderá previa comprobación de que el causante era
su único sostén, a los hermanos menores de dieciocho (18) años o inválidos. La
porción del cónyuge acrecerá a la de los hijos y la de estos entre sí y a la
del cónyuge, y la de los padres entre sí y a la del cónyuge. En los demás casos
no habrá lugar a acrecimiento.
[43] Sentencia
T-1009 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas.
[44] Sentencia T-489
de 2011. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[45] Sentencia T-522
de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[46] Sentencia T-584
de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[47] Sentencia T-073
de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo.
[48] Sentencia T- 553 de 2 de 1994 M.P. José Gregorio
Hernández.
[49] Cuaderno 1.
Folios 24 a 30. Declaraciones extra juicio.
[50] Cuaderno 1.
Folio 19. Certificado de defunción de Florentino Silva.
[51] Resolución 1906
de 1992, “por la cual se reconoce sustitución de asignación mensual de
retiro y se niega cuotas de la misma prestación con base en el expediente
No1989 de 1989, a nombre de la señora Gutierrez de Silva María Delfina”.
[52] Cuaderno 1.
Folio 4 a 7. Solicitud de reconocimiento pensional presentada por Eudora
Arévalo, a través de apoderado judicial.
[53] Cuaderno 1.
Folio 31. Declaración extraproceso Nº 3649-2015. La señora Eudora Arévalo
manifestó bajo la gravedad de juramento que convivió con el señor Florentino
Silva (causante) durante 40 años de manera continua e ininterrumpida hasta la
fecha de su muerte.
[54] Cuaderno 1.
Folio 26 y 27. Declaraciones extrajuicio de Catalina Guzmán de Hernández y
Bertilda Zaragoza. Las testigos afirmaron que conocen a los señores Florentino
Silva y Eudora Arévalo, y que ésta convivió durante aproximadamente 38 años con
el señor Silva.