C-885-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-885/04
PROYECTO DE LEY-No
consideración en más de dos legislaturas
OBJECION PRESIDENCIAL DE INCONSTITUCIONALIDAD-Límite temporal de las cámaras para
insistencia
OBJECION PRESIDENCIAL DE INCONSTITUCIONALIDAD-Límite temporal del Congreso para
pronunciamiento
OBJECION PRESIDENCIAL DE INCONSTITUCIONALIDAD-Insistencia extemporánea por preclusión
del término máximo
Referencia: Expediente OP-080
Objeciones Presidenciales al proyecto de
Ley No. 158/01 Senado – 151/01 Cámara “Por medio de la cual se reglamentan
las especialidades médicas de Hematología, Oncología Clínica, Hematología
Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematológica,
Oncología Pediátrica”
Magistrado Ponente :
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional
integrada por su Presidente Jaime Araujo Rentería y por los Magistrados Alfredo
Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Alvaro Tafur
Galvis y Clara Inés Vargas Hernández,
EN NOMBRE
DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio de 31 de agosto del año en
curso, y con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 167 de la
Constitución Política, el Presidente del Senado de la República remitió a esta
Corporación el Proyecto de Ley No. 158/01 Senado – 151/01 Cámara “por medio
de la cual se reglamentan las especialidades médicas de Hematología, Oncología
Clínica, Hematología Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología
Pediátrica y Hematológica, Oncología Pediátrica y se dictan otras disposiciones,
el cual fue objetado por inconstitucionalidad e inconveniencia por el
Ejecutivo, y radicado en la Corte como expediente OP-080.
El trámite legislativo del proyecto de ley
fue el siguiente:
1.  El proyecto de ley fue presentado ante
la Secretaría General del Senado de la República, el 16 de marzo de 2001 por el
H. Senador de la República, José Jaime Nicholls. En la misma fecha, el
Presidente de esa Corporación repartió el proyecto de ley en mención a la
Comisión Séptima Constitucional Permanente, y dispuso su envió a la Imprenta
Nacional para su publicación.
2.  El día 6 de junio de 2001 se dio el
primer debate al Proyecto de Ley 158/01 Senado, en la Comisión Séptima
Constitucional Permanente del Senado de la República y se aprobó. El segundo
debate se surtió en la Sesión Plenaria del Senado el 6 de noviembre de 2001.
3.  El proyecto fue remitido a la H. Cámara
de Representantes en donde le correspondió el No. 151/01, y recibió primer
debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes el 24 de abril de
2002. Luego de ser aprobado, se surtió el segundo debate en la Plenaria el 20
de junio de 2002.
4.  Aprobado el Proyecto de Ley No.158/01
Senado – 151/00 Cámara, el Presidente de la Cámara de la Representantes lo
remitió al Presidente del Senado de la República, quien lo envió para la
correspondiente sanción presidencial el 8 de julio de 2002, con sus respectivos
antecedentes.
5.  El Presidente de la República recibió
el proyecto y devolvió el expediente legislativo el 25 de julio de 2002 al
Presidente del Senado de la República, sin la sanción presidencial, con
objeciones de inconstitucionalidad e inconveniencia.
6.  Las mesas directivas del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, ante la tacha de
inconstitucionalidad del proyecto de ley por parte del Presidente de la
República, conformaron una Comisión Accidental cuyo informe desestimatorio de
las objeciones presidenciales fue considerado y aprobado en la Plenaria de la
H. Senado de la República el 16 de diciembre de 2002, y en la Plenaria de la H.
Cámara de Representantes el 24 de agosto de 2004. El Presidente del Senado de
la República remitió el proyecto a esta Corporación para que decida sobre su
inconstitucionalidad.
II.
TEXTO DE LA
NORMA OBJETADA
El proyecto de ley objetado establece:
“PROYECTO DE LEY 158 DE 2001 SENADO.
por la cual se reglamentan las especialidades médicas
de: Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología
Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica y se dictan
otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Definición:
a) Hematología. Es una supraespecial idad de la
Medicina Interna basada en las ciencias biológicas, sociales y humanísticas
como fundamento primordial para el diagnóstico, tratamiento, prevención y
rehabilitación de las enfermedades hematológicas malignas y benignas.
b) Oncología Clínica. Es una supraespecialidad
de la Medicina Interna basada en las ciencias biológicas, sociales y
humanísticas como fundamento primordial para el diagnóstico, tratamiento,
prevención y rehabilitación de las enfermedades neoplásicas malignas, así como
enfermedades benignas con un comportamiento clínico maligno.
c) Hematología/Oncología Clínica. Es una
supraespecialidad de la Medicina Interna basada en las ciencias biológicas,
sociales y humanísticas como fundamento primordial para el diagnóstico,
tratamiento, prevención y rehabilitación de las enfermedades neoplásicas
malignas, así como enfermedades benignas no hematológicas con un comportamiento
clínico maligno y enfermedades hematológicas benignas.
d) Hematología Pediátrica. Es una
supraespecialidad de la Pediatría basada en las ciencias biológicas, sociales y
humanísticas como fundamento primordial para el diagnóstico, tratamiento y
prevención y rehabilitación de las enfermedades hematológicas malignas y
benignas.
e) Oncología Pediátrica. Es una
supraespecialidad de la Pediatría basada en las ciencias biológicas, sociales y
humanísticas como fundamento primordial para el diagnóstico, tratamiento,
prevención y rehabilitación de las enfermedades neoplásicas malignas, así como
enfermedades benignas con un comportamiento clínico maligno.
f) Hematología/Oncología Pediátrica. Es una
supraespecialidad de la Pediatría basada en las ciencias biológicas, sociales y
humanísticas como fundamento primordial para el diagnóstico, tratamiento,
prevención y rehabilitación de las enfermedades neoplásicas malignas, así como
enfermedades benignas no hematológicas con un comportamiento clínico maligno y
enfermedades hematológicas benignas.
Artículo 2º. Las supraespecialidades de la
Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología
Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, estudian
la biología del cáncer, principios de la Terapia Citotóxica, Terapia Biológica,
Hormonoterapia, Terapia Monoclonal y Terapia Génica. Proponen conductas médicas
e interpretación de análisis clínicos. Así también, utiliza los instrumentos y
materiales necesarios para producir diagnósticos y realizar procedimientos
terapéuticos óptimos con fundamento en un método científico, académico e
investigativo, así:
a) Biología del Cáncer: Los médicos
supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología
Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología
Pediátrica, deben conocer la biología de las células normales y el proceso
básico de carcinogénesis, deben poseer un entendimiento de la estructura
génica, organización, expresión y regulación. Un entendimiento fundamental del
ciclo celular, su control por oncogenes y su interacción con diferentes
modalidades citotóxicas. Deben entender la cinética tumoral celular,
proliferación, muerte celular programada y el balance entre la muerte celular y
la proliferación celular. Estos especialistas deben estar familiarizados con
técnicas moleculares como la Reacción de Cadena Polimerasa (PCR), análisis
cromosómico y otras técnicas de biológica molecular y de biología celular.
b) Principios de Radioterapia: Los médicos
supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología
Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología
Pediátrica, deben estar familiarizados con los principios de radioterapia,
mecanismo de muerte celular y tolerancia del tejido normal y toxicidad e
interacción de esta modalidad terapéutica con la quimioterapia.
c) Farmacología y Farmacocinética: Los médicos
supraes-pecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología
Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología
Pediátrica, deben conocer los mecanismos de acción metabolismo y degradación de
los agentes biológicos y anti-neoplásicos. Deben estar familiarizados con los
principios básicos de farmacología y ser capaces de interpretar la información
farmacocinética básica. Deben conocer las dosis apropiadas, rutas de
administración e interacciones entre medicamentos. Deben estar familiarizados con
los mecanismos de acción de nuevos medicamentos en desarrollo y cómo estos
agentes son probados clínicamente.
d) Epidemiología: Los médicos
supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología
Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología
Pediátrica, deben entender la etiología y epidemiología de cada enfermedad
maligna.
e) Inmunología Tumoral: Los médicos
supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Onc ología
Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología
Pediátrica, deben entender cómo el organismo identifica sustancias como propias
y responden a células que no son vistas como propias. Deben tener conocimiento
básico de los componentes celulares y humorales del sistema inmune y la acción
regulatoria de citoquinas sobre el sistema inmune. Deben entender la
interrelación entre el sistema inmune del huésped y el tumor, incluyendo la
antigenicidad tumoral, citotoxicidad antitumoral mediada inmunológicamente y el
efecto directo sobre tumor.
f) Estudios Clínicos: Los médicos
supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología
Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología
Pediátrica, deben poseer una educación en la designación y desarrollo de
estudios clínicos a través de grupos cooperativos nacionales, internacionales y
conocer en forma adecuada las siguientes instrucciones:
a) Designación de estudios clínicos;
b) Revisión de las medidas éticas, regulatorias y
legales de los diferentes estudios designados;
c) Criterios para definir respuesta al tratamiento;
d) Criterios para definir calidad de vida;
e) Bases estadísticas;
f) Criterios para graduar y medir toxicidad;
g) Experiencia en obtener el conocimiento informado
por parte del paciente;
h) Conocimiento de los mecanismos regulatorios
gubernamentales en la monitorización de los diferentes estudios clínicos;
i) Conocimiento del costo de los medicamentos
oncológicos y la relación costo efectividad;
j) Capacidad de apreciación para interpretar la
historia natural alterada, toxicidad e impacto de la enfermedad en el paciente
anciano.
g) Principios básicos en el manejo y tratamiento de
las enfermedades neoplásicas: El manejo de las enfermedades malignas requiere
expertos en diferentes especialidades médicas. Los médicos supraespecialistas
en Hematología, Oncología Clínica, Hematología /Oncología Clínica, Hematología
Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, deben
conocer la contribución de cada una de estas especialidades en hacer el
diagnóstico, medir el estado de la enfermedad y entender el tratamiento y sus
complicaciones, deben interactuar en cada una de estas disciplinas para ganar
una mejor apreciación en el beneficio y entender cada una de las limitaciones
de cada especialidad. Deben ser capaces de medir las condiciones médicas de
conformidad, así como el efecto tóxico y eficacia de los diferentes
tratamientos formulados. Deben tener un conocimiento extenso de los estados del
cáncer con énfasis en las diferentes formas de clasificación.
Artículo 3º. Competencia. Los médicos
supraespecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología
Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología
Pediátrica, participan con las demás especialidades en el manejo integral del
paciente con cáncer y por ende pueden prescribir, realizar tratamientos
médicos, expedir certificados y conceptos sobre el área de la supraespecialidad
e interactuar e intervenir como auxiliares de la justicia.
Artículo 4º. Ejercicio. Los médicos supraespecialistas
en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología
Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, son los
autorizados para ejercer estas especialidades.
Artículo 5º. Título de Especialista: Dentro del
territorio de la República de Colombia sólo podrán llevar el Título de
Especialista en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/ Oncología Clínica,
Hematología Pediátrica, Oncología Clínica Pediátrica y Hematología/ Oncología
Clínica Pediátrica:
a) Quienes hayan realizado los estudios de Medicina y
Cirugía, con especialización en Medicina Interna y supraespecialización en
Hematología, Oncología Clínica y Hematología/ Oncología Clínica, en facultades
de medicina reconocidas por el Estado;
b) Quienes hayan realizado los estudios de Medicina y
Cirugía, con especialidad en Pediatría y supraespecialización en Hematología
Pediátrica, Oncología Pediátrica, Hematología/Oncología Pediátrica, en
facultades de medicina reconocidas por el Estado;
c) Quienes hayan realizado estudios de Medicina y
Cirugía con especialidad en Medicina Interna y supraespecialización en
Hematología, Oncología Clínica y Hematología/ Oncología Clínica, en universidades
y facultades de medicina de otros países con los cuales Colombia tenga
Tratados, Convenios sobre Reciprocidad de Títulos Universitarios en los
términos de los respectivos Tratados o convenios y siempre que los respectivos
títulos estén refrendados por las autoridades colombianas competentes en el
país de origen de los títulos;
d) Quienes hayan realizado estudios de Medicina y
Cirugía con especialización en Pediatría y supraespecialización en Hematología,
Pediatría, Oncología Pediátrica, Hematología/Oncología Pediátrica, en
universidades y facultades de Medicina de otros países con los cuales Colombia
tenga Tratados, Convenios sobre Reciprocidad de Títulos Universitarios en los
términos de los respectivos Tratados o Convenios y siempre que los respectivos
títulos estén refrendados por las autoridades colombianas competentes en el
país de origen de los títulos;
e) Médicos cirujanos, especialistas en Medicina
Interna, quienes hayan realizado estudios de Hematología, Oncología Clínica y
Hematología/Oncología Clínica, en universidades, facultades de Medicina o en
instituciones de reconocida competencia, avaladas por éstas en el exterior. En
concepto del Instituto Nacional de Cancerología, en la Sociedad Colombiana de
Hematología y Oncología.
f) Médicos Cirujanos especialistas en Pediatría,
quienes hayan realizado estudios de Hematología Pediátrica, Oncología
Pediátrica, hematología/oncología Pediátrica, en universidades, facultades de
Medicina o en instituciones de reconocida competencia avaladas por éstas en el
exterior.
En concepto del Instituto Nacional de Cancelorogía y
de la Asociación Colombiana de Hematología y Oncología Pediátrica.
Artículo 6º. Del registro y la autorización. Los
títulos expedidos por las universidades de otros países que habla el artículo
5º, deberán registrarse ante las autoridades de conformidad con las
disposiciones vigentes.
Artículo 7º. Médicos en entrenamiento. Unicamente
podrá ejercer como Médico Supraespecialista en Hematología, Oncología Clínica,
Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica,
Hematología/Oncología Pediátrica en el territorio nacional, quien obtenga el
título de Especialista, de conformidad con el artículo 5º de la presente ley.
Artículo 8º. Permisos transitorios. Los médicos supra-especialistas
en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología
Pediátrica, Oncología Pediátrica, Hematología/Oncología Pediátrica, que visiten
el país en misión científica o académica, de consultoría o asesoría, podrán ejercer
la especialidad por el término de un (1) año, con el visto bueno del Ministerio
de Salud, Instituto Nacional de Cancerología y la Sociedad Colombiana de
Hematología y Oncología o de la Asociación Colombiana de Hematología y
Oncología Pediátrica, a petición expresa de una institución de Educación
Superior.
Artículo 9º. Modalidad del ejercicio. Los médicos
supraes-pecialistas en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología
Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología
Pediátrica, podrán ejercer su profesión de manera individual, colectiva, como
servidor público o empleado particular, como asistente, docente universitario,
investigador o administrador de Centros Médicos o similares.
Artículo 10. Derechos. Los médicos supraespecialistas
en Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología
Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica al servicio
de Entidades pertenecientes al sistema Nacional de Seguridad Social, tendrán derecho
a:
1º. Estar clasificados como profesionales
Universitarios Especializados de acuerdo con los títulos que lo acrediten.
Parágrafo. En las entidades en donde exista
clasificación o escalafón para los especialistas en Hematología, Oncología
Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología
Pediátrica y Hematología/Oncología Pediátrica, serán contratados y recibirán
una asignación igual a la que reciben los profesionales con especialización o
quienes desempeñen cargos equivalentes en dicha entidad.
2º. Recibir la asignación correspondiente a su
clasificación como médico especializado en Hematología, Oncología Clínica,
Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y
Hematología/Oncología Pediátrica o profesional universitario especializado.
3º. Recibir honorarios que estén a la altura de las
condiciones dignas y justas y de la delicada labor médica desarrollada en el
ejercicio de la especialidad sin que en ningún caso el profesional se vea
obligado a trabajar por debajo de los costos.
4º. Acceder al desempeño de funciones y cargo de
dirección, conducción y orientación institucionales, manejo y asesoría dentro
de la estructura orgánica del sistema de seguridad social.
5º. Recibir los elementos básicos de trabajo de parte
de los órganos que conforman el sistema de seguridad social, para garantizar un
ejercicio idóneo y digno de la especialidad.
6º. Disponer de los elementos de protección en la
preparación, administración y almacenamiento de los medicamentos citotóxicos.
Artículo 11. Obligación de contar con especialistas.
Las Instituciones pertenecientes al sistema de seguridad social que ofrecen los
servicios de atención a los pacientes con diagnóstico de cáncer, enfermedades
hematológicas o enfermedades benignas con comportamiento maligno, deberán
prestar dichos servicios por medio de especialistas en el área.
Artículo 12. Período de amortiguamiento. Los médicos
con supraespecialidad en Hematología, Oncología Clínica y Hematología/Oncología
Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Oncología/Hematología
Pediátrica, pero que no han acreditado sus estudios o títulos académicos, deben
obtener su acreditación por parte del Instituto Nacional de Cancerología y la
Sociedad Colombiana de Hematología y Oncología o de la Asociación Colombiana de
Hematología y Oncología Pediátrica, en un lapso no superior a un (1) año a
partir de la sanción de la presente ley.
Artículo 13. Programa de acreditación. El Ministerio
de Educación tendrá a su cargo la reglamentación de un programa de acreditación
para todos los especialistas que ejerzan la Hematología, Oncología Clínica,
Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y
Hematología/Oncología Pediátrica, con el fin de promover la educación continua
y garantizar la calidad e idoneidad de los servicios prestados a la comunidad.
Artículo 14. Organismo consultivo. A partir de la
vigencia de la presente ley y de conformidad con el inciso final del artículo
25 de la Constitución Nacional, la Sociedad Colombiana de Hematología y
Oncología, la Asociación Colombiana de Hematología y Oncología Pediátrica y las
que en el futuro se conformen con iguales propósitos gremiales, se constituirán
como organismos asesores, consultivos y de control del ejercicio de la práctica
de la especialidad.
Artículo 15. Funciones. La Sociedad Colombiana de
Hematología y Oncología y la Asociación Colombiana de Hematología y Oncología
Pediátrica tendrán, entre otras, las siguientes funciones:
a) Actuar como asesor consultivo del Gobierno Nacional
en materias de sus especialidades médicas;
b) Actuar como organismo asesor y consultivo del
Consejo Nacional del ejercicio de la profesión médica y de instituciones
universitarias, clínicas o de salud, que requieran sus servicios y para efectos
de representación o control del ejercicio profesional en Hematología, Oncología
Clínica, y Hematología/Oncología Clínica;
c) Ejercer vigilancia y contribuir con las autoridades
para que la profesión de Hematología, Oncología Clínica y Hematología/Oncología
Clínica, no sea ejercida por personas no autorizadas y no calificadas
legalmente;
d) Propiciar el incremento del nivel académico de sus
asociados promoviendo en unión del Estado colombiano, de las instituciones
educativas, de entidades privadas, de organismos no gubernamentales, mediante
foros, seminarios, simposios, talleres, encuentros, diplomados y
especializaciones;
e) Vigilar que los Centros Médicos que ofrecen
servicios de Hematología y Oncología, que conforman el Sistema Nacional de Seguridad
Social, cumplan con los requisitos que el Ministerio de Salud establezca con
respecto a la prestación de estos servicios y permisos de funcionamiento;
f) Delegar funciones de asesoría, consulta y control
en zonas o zonales de la Sociedad Colombiana de Hematología y Oncología;
g) Darse su propio reglamento y asumir las que le
llegare a asignar el Estado colombiano o el Consejo Nacional del ejercicio de
la Profesión Médica.
Artículo 16. Ejercicio ilegal. El ejercicio de la
especialidad en Hematología, Oncología Clínica y Hematología/Oncología Clínica,
Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematología/Oncología
Pediátrica, por fuera de las condiciones establecidas en esta ley, se
considerarán ejercicio ilegal de la medicina.
Artículo 17. Responsabilidad profesional. En materia
de responsabilidad profesional, los médicos a que hace referencia la presente
ley están sometidos a los principios generales de responsabilidad a los
profesionales de la salud y la prescripción de sus conductas éticas legales,
disciplinarias, fiscal o administrativa, será la que rige para todos los
profesionales de la salud y las normas generales.
Artículo 18. Normas complementarias. Lo no previsto en
la presente ley se regirá por las normal generales para el ejercicio de las
profesiones de la salud.
Artículo 19. Vigencia. Esta ley rige a partir de la
fecha de su sanción y publicación y deroga todas las normas que le sean
contrarias”.
III.
OBJECIONES DEL
GOBIERNO NACIONAL
El Presidente de la República objeta el proyecto de
ley de la referencia, por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia.
En relación con las objeciones por
inconstitucionalidad al proyecto de ley en cuestión, que es el asunto que
compete estudiar a esta Corporación, considera el Presidente de la República
que éste viola los artículos 136, numeral 1, 150, numeral 19, y 13 de la
Constitución Política.
Se aduce en las objeciones presidenciales que el
artículo 150, numeral 19, consagra la atribución del Congreso de la República
para dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a
los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos. En desarrollo de esa disposición se
expidió por parte del legislador la Ley 4 de 1992, mediante la cual se fijaron
las normas generales en materia del régimen salarial de los servidores
públicos.
Aduce el Presidente de la República que el parágrafo
del artículo 10, literal 1°, así como los literales 2° y 3° del proyecto de ley
objetado, establecen como derecho para las especialidades allí referidas, estar
clasificados como profesionales universitarios especializados, recibir una
asignación igual a la que reciben los profesionales con especialización o
quienes desempeñen cargos equivalentes en dicha entidad, recibir la asignación
correspondiente a su clasificación y recibir honorarios que estén a la altura
de las condiciones dignas y justas, y de la delicada labor médica que
desarrollan en el ejercicio de su especialidad, con lo cual el legislador está
invadiendo las competencias propias del Presidente de la República, pues de
conformidad con lo consagrado en la Constitución Política el Congreso solamente
se encuentra facultado para dictar normas generales que fijen objetivos y
criterios, pero no para proferir regulaciones específicas.
Así las cosas, considera que el proyecto de ley en
cuestión resulta violatorio de los principios que rigen el régimen salarial de
los servidores públicos (Ley 4 de 1992), al imponer condiciones adicionales a
la fijación de salarios de éstos profesionales de la medicina que pertenecen al
sector público.
Por otra parte, se aduce en las objeciones presentadas
por el Presidente de la República, que el artículo 136, numeral 1, de la Carta
Política, consagra la prohibición para el Congreso de inmiscuirse por medio de
resoluciones o de leyes en asuntos de competencia privativa de otras
autoridades, lo cual sucede con el proyecto de ley que se objeta, mediante el
cual el legislador está vaciando la competencia del Primer Mandatario para
fijar el régimen salarial de los servidores públicos.
Finalmente, también considera el Presidente de la
República que con el proyecto que objeta se vulnera el artículo 13 de la
Constitución, pues si bien el Congreso goza de una libertad de configuración,
ella se encuentra limitada a la Constitución y, en ese sentido no puede actuar
arbitrariamente. Siendo ello así, el derecho de los profesionales a los que se
refiere el proyecto de ley objetado a ser contratados por el hecho de contar
con las especializaciones objeto de esa iniciativa, “[d]etermina el crear vía
legal una nueva carga para las entidades del Sistema de Seguridad Social, a
favor de un grupo determinado de profesionales, generando una condición
especial y diferente respecto de aquellos profesionales de la salud que también
cuenten con especialidades médicas de iguales o similares condiciones, dejando
de lado los criterios del equilibrio y ponderación constitutivos del principio
de igualdad”.
IV.  INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA
El Presidente del Senado de la República, designó como
ponente para presentar informe sobre las objeciones presidenciales al Senador
José Ignacio Mesa Betancur, quien presentó concepto solicitando desestimar las
objeciones presidenciales, informe que fue aprobado por la Plenaria del Senado
el 16 de diciembre de 2002.
Por su parte, la Cámara de Representantes designó al
Representante Manuel Berrio Torres, quien coadyuvó en todo su contenido el
informe presentado por el Senador José Ignacio Mesa Betancur, ponencia que
recibió la aprobación de la Plenaria de la Cámara de Representantes el 24 de
agosto de 2004.
En los argumentos esgrimidos para desestimar las
objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 158/01 Senado 151/01 Cámara, se
indica que el proyecto de ley en cuestión no pretende fijar salarios u
honorarios a determinados profesionales, sino que se les está reconociendo el
derecho de igualdad que consagra la Constitución Política en su artículo 13.
Adicionalmente, se agrega que en la Ley 4 de 1992 se fijaron como criterios y
objetivos para la fijación del régimen salarial y prestacional de los
servidores públicos, los siguientes:
“j)  El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de
las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su
desempeño.
k)  El establecimiento de rangos de remuneración para
los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los
organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral”.
Así las cosas, consideran los congresistas designados
para presentar los informes en relación con las objeciones presidenciales que
se examinan, que “[E]n el numeral 2° de las objeciones de la Presidencia de la
República se refiere a los derechos de igualdad consagrados en el artículo 13
de la Constitución Nacional para lo cual me permito informar que no se esta
violando este principio puesto que no se excluye a ninguna profesión a tener
los mismos derechos simplemente se esta ratificando los derechos anteriormente
mencionados”.
V.  INTERVENCIONES
Dentro del término concedido a los ciudadanos para
intervenir impugnando o defendiendo la constitucionalidad de la norma objetada
por el Presidente de la República, no se presentó escrito alguno.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
La Procuraduría General de la Nación en concepto de 2
de septiembre de 2004, solicita a esta Corporación declarar inexequible el
proyecto de ley 151 Cámara - 158 Senado, por considerar que en el trámite de
expedición del proyecto de ley citado, el Congreso de la República incurrió en
la violación del artículo 162 de la Constitución Política, tal como fue interpretado
por esta Corte.
En efecto, solicita el Ministerio Público que se dé
plena aplicación a la doctrina constitucional contenida especialmente en la
sentencia C-069 de 2004, en la cual se señaló expresamente que en aplicación
del artículo 162 superior, el Congreso de la República tiene dos legislaturas
para resolver las objeciones presidenciales que se presenten a un determinado
proyecto, término que empieza a contarse a partir del momento en que el
Presidente de la República ha objetado el correspondiente proyecto de ley.
Así las cosas, se tiene que las objeciones
presidenciales se presentaron el 25 de julio de 2002, en la legislatura que iba
del 20 de julio de 2002 al 20 de junio de 2003, y los informes de las
comisiones designadas por el Congreso de la República para resolverlas fueron
radicados en las Plenarias el 20 de noviembre de 2002 (Senado) y 10 de agosto
de 2004 (Cámara), siendo aprobadas el 16 de diciembre de 2002 y 24 de agosto de
2004, respectivamente, es decir en la legislatura que va del 20 de julio de
2004 al 20 de junio de 2005. Ello significa que transcurrieron tres
legislaturas entre la presentación de las objeciones y su estudio por parte de
las células legislativas, con lo cual se vulnera flagrantemente el artículo 162
de la Carta Política y su auténtica interpretación contenida en la sentencia
C-069 de 2004.
VII.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia.
Corresponde a la Corte, en los términos de los
artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política, decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley objetados por el Presidente
de la República, por razones de inconstitucionalidad. Así en el caso de la
referencia, entrará esta Corporación a decidir sobre las objeciones presentadas
en contra del proyecto de ley 158/01 Senado - 151/01 Cámara.
2.  Inconstitucionalidad del proyecto de ley 158/01
Senado - 151/01 Cámara, por violación de los límites temporales a los cuales se
encuentra sujeto el Congreso de la República para resolver las objeciones
presidenciales.
Encuentra la Corte Constitucional que, como
acertadamente lo expresa el Ministerio Público, en las objeciones
presidenciales al proyecto de ley que se examina, el Congreso de la República
incurrió en violación del artículo 162 de la Constitución Política, según el
cual “…[N]ingún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”.
La doctrina constitucional establecida por esta
Corporación en relación con el límite temporal que tienen las Cámaras para la
presentación de las insistencias a las objeciones que presente el Presidente de
la República a un proyecto de ley, ha precisado que el término con el que
cuenta el Congreso de la República para pronunciarse sobre las objeciones
presidenciales no puede ser en ningún caso superior al término con el que
cuenta para la formación de la ley. En ese sentido, expresó la Corte en
reciente sentencia que “[d]e conformidad con el artículo 162 superior las
objeciones presidenciales aun proyecto de ley deben estimarse o desestimarse
por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término que debe computarse en
forma adicional al de las dos primeras legislaturas que tuvo el Congreso para
expedir el texto que fue objetado por el Presidente. En síntesis, una
interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución permite afirmar
que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo
dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule
el Gobierno Nacional”[1].
Posteriormente, la Corte al pronunciarse sobre las
objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 11/99 Senado – 216/99 Cámara[2], precisó y rectificó la
doctrina constitucional sobre el límite temporal con que cuenta el Congreso
para pronunciarse sobre las objeciones presentadas por el Presidente de la
República a un proyecto de ley, para lo cual se tuvieron en cuenta varias
consideraciones, a saber: “(1) Consideración literal, según la cual el
artículo 162 de la Constitución no distingue entre proyectos objetados y no
objetados, sino que se refiere a los proyectos en términos generales. Además,
conforme a lo dispuesto en el artículo 167 ibídem el proyecto objetado ‘volverá
a segundo debate’, de donde se concluye que la insistencia de las cámaras hace
parte del procedimiento legislativo. (2) Consideración lógica, en virtud de la
cual no existe contradicción entre los artículos 167 y 162 de la Carta en razón
a que los preceptos específicos sobre objeciones no establecen ningún plazo
especial para que las cámaras insistan, y ese silencio de regulación especial
debe interpretarse en el sentido que el legislador y el Constituyente quisieron
que ese punto se rigiera por la normatividad general. (3) Interpretación
sistemática, según la cual las discrepancias respecto a los proyectos de ley
entre las Ramas Legislativa y Ejecutiva deben realizarse de manera ágil, y si
se aceptara la tesis de que el Congreso puede tomarse todas las legislaturas
que estime convenientes para pronunciarse sobre las objeciones, se afecta el
sistema de frenos y contrapesos, en cuanto al Presidente de la República sí se
le establece un plazo perentorio para que pueda hacer uso de su facultad de
objetar. (4) Interpretación finalística, en atención a que se racionaliza el
trámite legislativo y se permite una más adecuada formación de la voluntad
democrática. Además, sería absurdo que el Congreso dispusiera de dos
legislaturas para aprobar integralmente un proyecto de ley, pero para terminar
de aprobarlo cuando es objetado, pueda dejar pasar indefinidas legislaturas”[3].
En el asunto que se examina, se tiene que las
objeciones al proyecto de ley fueron presentadas por Presidente de la República
el 25 de julio de 2002, esto es, en la legislatura que iba del 20 de julio de
2002 al 20 de junio de 2003. Los informes de las comisiones que fueron
designadas en el Congreso de la República para pronunciarse sobre ellas, fueron
radicados en la Plenaria del Senado de la República el 20 de noviembre de 2002,
y aprobado en la sesión Plenaria de esa célula legislativa, el 16 de diciembre
de ese año. En la Cámara de Representantes el informe fue presentado el 10 de
agosto de 2004 y aprobado en la Plenaria de esa cámara el 24 de agosto del
mismo año, es decir, en la legislatura que va del 20 de julio de 2004 al 20 de
junio de 2005.
Lo anterior significa que entre la radicación de las
objeciones y la insistencia del Congreso de la República transcurrieron más de
dos legislaturas, razón por la cual la insistencia es extemporánea y, por lo
tanto inválida, pues se desconoció el término establecido por el artículo 162
de la Constitución Política, vicio que por lo demás resulta insubsanable pues
precluyó el término máximo para que las Cámaras insistan, circunstancia que
impone una declaratoria de inexequibilidad del Proyecto de Ley 158/01 Senado
151701 Cámara “Por el cual se reglamentan las especialidades médicas de:
Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología
Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematológica, Oncología Pediátrica y se
dictan otras disposiciones”.
VIII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el Proyecto de Ley 158/01
Senado – 151/01 Cámara “Por el cual se reglamentan las especialidades
médicas de: Hematología, Oncología Clínica, Hematología/Oncología Clínica,
Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematológica, Oncología
Pediátrica y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-885/04
OBJECION PRESIDENCIAL-Término del Congreso para pronunciarse no
se deduce de la Constitución (Salvamento de voto)
LEY-Procedimiento de aprobación no es aplicable al trámite
de las objeciones presidenciales (Salvamento de voto)
OBJECION PRESIDENCIAL-Ausencia de término para pronunciarse el
Congreso (Salvamento de voto)
ACTUACION PUBLICA-Plazos de caducidad son de interpretación
restrictiva (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente OP-080: Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley No. 158/01
Senado –151/01 Cámara “Por medio de la cual se reglamentan las
especialidades médicas de Hematología, Oncología Clínica, Hematología Oncología
Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología Pediátrica y Hematológica, Oncología
Pediátrica”.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALFREDO
BELTRÁN SIERRA.
Con
el acostumbrado respeto, me aparto de la posición mayoritaria acogida en la
presente Sentencia, por las razones que ya fueron argumentadas en el Salvamento
de Voto a la Sentencia C-068 de 2004 y que ahora reitero:
1. Según esta Corporación, es inconstitucional el
proyecto de Ley No. 158/01 Senado -151/01 Cámara, por desconocer los artículos
160 y 162 de la Constitución Política. A su juicio, como entre el momento en
que se formularon las objeciones presidenciales y la fecha en que el Congreso
resolvió sobre las mismas transcurrieron más de dos legislaturas, dicho
pronunciamiento se realizó de forma extemporánea y, por lo mismo, se incurrió
por el legislador en un vicio de inconstitucionalidad.
En la parte motiva de la sentencia, se reiteró la
doctrina constitucional  expuesta desde la Sentencia C-068 de 2004 de la cual
me aparto, en relación con el término con que cuenta el Congreso de la
República para pronunciarse sobre las objeciones formuladas por el Presidente,
a saber:
“(...) de conformidad con el artículo 162
Superior las objeciones presidenciales a un proyecto de ley deben estimarse o
desestimarse por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término que debe
computarse en forma adicional al de las dos primeras legislaturas que tuvo el
Congreso para expedir el Texto que fue objetado por el Presidente. En síntesis,
una interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución permite
afirmar que el Congreso tiene máximo dos legislaturas para hacer una ley, y
máximo dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que
formule el Gobierno Nacional(...)”.
2. Contrario a lo expuesto por la Corte,
reitero mi posición, según la cual, no puede deducirse de la Constitución la
existencia de un término para que el Congreso de la República se pronuncie
sobre las objeciones formuladas por el Presidente.
Desde
esta perspectiva, siempre que se presente un problema jurídico relacionado con
el tiempo que se considere viable por el legislador para estudiar las
objeciones, deben declararse exequibles dichas disposiciones independientemente
del término utilizado por el parlamento para aprobarlas o negarlas,
principalmente, con fundamento en el principio de conservación del derecho en
la formación de la Ley.
Los
siguientes son los argumentos que permiten concluir que en la Constitución no
existe un término para pronunciarse sobre las objeciones:
(i)
El artículo 162 del Texto Superior no es aplicable al trámite de las
objeciones, pues se refiere al procedimiento de aprobación de la ley y aquéllas
se presentan con posterioridad a dicha etapa, de acuerdo con el trámite
especial previsto por el artículo 167 de la Constitución. Al respecto, las
citadas normas son claras en determinar la distinción de momentos para su
aplicación, resultando improcedente transmutar el contenido normativo de una
disposición cuya exigencia se limita a un etapa precisa de formación de la ley,
a otro momento que no guarda relación de conexidad fáctica con los supuestos
que presuponen su plena exigibilidad.
Precisamente,
el artículo 162 de la Constitución Política, permite concluir que el Congreso
tiene máximo dos legislaturas para hacer una ley; sin que, más allá de su
preciso tenor literal, pueda concluirse que dicho término es exigible para el
trámite de objeciones presidenciales. En este contexto, el citado
artículo es inequívoco en establecer que: “Los proyectos de ley que no
hubieren completado su trámite en una legislatura y que hubieren recibido
primer debate en alguna de las cámaras, continuarán su curso en la siguiente,
en el estado en que se encuentren. Ningún proyecto podrá ser considerado
en más de dos legislaturas”.
Por
otra parte, el artículo 167 del Texto Superior, en ningún momento, señala un
término para que el Congreso se pronuncie sobre las objeciones formuladas por
el Presidente y, por lo mismo, resulta improcedente su génesis jurisprudencial.
En estos términos, dicho artículo preceptúa lo siguiente:
“El proyecto de ley objetado total o
parcialmente por el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate.
El Presidente sancionará sin poder
presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la
mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara.
Exceptuase el caso en que el proyecto fuere
objetado por inconstitucional. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el
proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis
días siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al
Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el
proyecto.
Si la Corte considera que el proyecto es
parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen
para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones
afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido
este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo”.
Nótese
como, el citado artículo, lejos de limitar a dos legislaturas el término con
que cuenta el Congreso para pronunciarse sobre las objeciones formuladas por el
Presidente de la República, supone la ratificación del debate legislativo como
presupuesto para la aprobación y negación de dichas objeciones. De suerte que,
es posible concluir que la ausencia de fijación de un término constitucional o
legal para pronunciarse sobre dichas objeciones, pretende salvaguardar el
principio de conservación del derecho en la formación de la ley.
Así
las cosas, resulta ilógico, que pese a la aprobación en ambas cámaras en debida
forma de un proyecto de ley, se pierda todo su trámite, por la creación
jurisprudencial de un término no previsto en ninguna disposición, quizás,
cuando fue decisión conciente del legislador ampliar o aplazar el estudio de
las objeciones, por ejemplo, con el propósito darle prelación a otros proyectos
que se encuentren en riesgo de precluir o cuyo interés general para la nación
exija prioridad en su aprobación. No es dable suponer por parte de esta
Corporación, sopena de vulnerar el principio de buena fe (C.P. art. 83), la
negligencia o desidia del Congreso en la aprobación o negación de las
objeciones formuladas, mas aún, cuando para los parlamentarios ni en la
Constitución, ni en la Ley Orgánica del Congreso, se preveía término alguno de
aprobación.
Recuérdese
que, el contenido del artículo 29 Superior, exige como garantía del debido
proceso, la sujeción de la actividad del juez al principio de legalidad. En
este caso, si no existía previsión normativa del constituyente ni del
legislador para que el Congreso se pronuncie sobre las objeciones, mal hace
esta Corporación al imponer un término jurisprudencial, que no corresponde a la
salvaguarda del debido proceso, mediante la previsión inequívoca de una “ley
preexistente” al acto que se juzga.
(ii)
Visto lo anterior, no queda duda, que no existe vacío en la Constitución en
torno al término que tiene el Congreso para aprobar o negar las objeciones
formuladas por el Presidente, ya que, según lo expuesto, es claro que si el
Constituyente no estableció término para que se produjera el pronunciamiento
del Parlamento, fue porque precisamente tuvo en consideración que dicha
competencia se preservara, en aras de garantizar la vigencia del principio
constitucional de conservación del derecho en la formación de la ley.
(iii)
El artículo 241 del Texto Superior, le confía a esta Corporación la guarda de
la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
límites allí previstos. Razón por la cual, en ejercicio de dicha atribución, no
puede abrogarse la facultad del Constituyente de crear términos que no estén
previstos en la Constitución.
(iv)
Adicionalmente, como lo ha sostenido esta Corporación, los plazos de caducidad
de las actuaciones públicas, entre ellas, las del Congreso, son de
interpretación restrictiva; y por lo mismo, no puede ni analógica ni sistemáticamente
crearse por la Corte, un término de caducidad no previsto por el Constituyente.
(v)
Por último, el nuevo modelo de Constitución concebido por el Constituyente de
1991, se funda en el principio democrático que impone que la función
legislativa se traduzca en la efectiva expedición de leyes. Por ello, siempre
que exista duda sobre la exequibilidad de una norma, debe preferirse aquella
hermenéutica que salvaguarde el principio democrático en la formación de la
Ley, en aras de preservar la potestad del legislador que representa la voluntad
soberana del pueblo.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento de voto a la sentencia C-885/04
FUNCION
LEGISLATIVA-Sujeción a los términos de la
Constitución/FORMACION DE LA LEY-Fuentes normativas (Salvamento de voto)
La
función legislativa, de manera general, se sujeta a los términos de la
Constitución, según lo dispuesto en los artículos 150 a 170 de ésta y de manera
particular a la ley orgánica que regula el ejercicio de la actividad
legislativa (artículo 151 constitucional), siendo éstas y no otras, las fuentes
normativas que nuestro ordenamiento ha previsto para la formación de la leyes.
FUNCION
LEGISLATIVA-Límites/FUNCION LEGISLATIVA-Límite
temporal/FUNCION LEGISLATIVA-Límite temporal hasta su aprobación/FUNCION
LEGISLATIVA-Límite temporal no puede entender incluido el trámite de
objeciones presidenciales/PROYECTO DE LEY OBJETADO POR EL GOBIERNO-Inexistencia
de plazo adicional para el trámite (Salvamento de voto)
La
función legislativa, tiene varios límites: uno de ellos es el temporal del
artículo 162 de la Constitución, que explícitamente restringe su aplicación al
trámite del proyecto, que por no hacer distinción es preciso entenderlo en su
desarrollo normal, esto es, hasta su aprobación. Dentro de dicho plazo no puede
entenderse incluido el trámite de las objeciones, porque a éstas solo se
refiere el artículo 167, el cual, a diferencia del precitado artículo 162, no
contempla plazo adicional alguno para el trámite de dichas objeciones. Lo
anterior es suficiente para disentir de la interpretación extensiva del
referido artículo 162 para señalar un plazo adicional de dos años, porque éste
no se contempla en el texto Constitucional; y porque convierte un plazo de dos
años en un plazo de cuatro años, tratándose de proyectos objetados.
PROYECTO DE
LEY OBJETADO POR EL GOBIERNO-Ausencia del plazo
para el trámite no puede suplirse analógicamente/PROYECTO DE LEY OBJETADO
POR EL GOBIERNO-No previsión de plazo alguno para presentar la eventual
insistencia/OBJECION PRESIDENCIAL DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia
de la Corte para establecer un plazo para el trámite (Salvamento de
voto)
El
suscrito tampoco considera procedente que la ausencia de plazo para el trámite
de dichas objeciones, pueda ser solucionado mediante aplicación analógica.
Porque, la función legislativa, tratándose no del trámite del proyecto sino del
proyecto objetado, se sujeta a lo dispuesto en el artículo 167 de
la Carta, el cual no prevé plazo alguno para presentar la eventual insistencia.
Esa ausencia de plazo no puede suplirse por el plazo establecido en el artículo
162 mencionado por analogía, porque sería crear una norma temporal para
tramitar las objeciones; ni tampoco por una interpretación extensiva del artículo
162, como lo establecen las sentencias C-069 y C-433 de 2004, porque siendo la
voluntad del Constituyente darle un término específico solo al trámite de los
proyectos, antes de su aprobación y eventual objeción, no es aceptable extender
su contenido, y crear un nuevo plazo para la objeción (fenómeno que solo es
posible después de agotado el trámite del proyecto), plazo éste que
vendría a ser de rango constitucional y por ende de competencia exclusiva del
Constituyente. Además, ello conduce a facultar a la Corte Constitucional (con
facultades de poder constituido) a establecer jurisprudencialmente contenidos
normativos de rango constitucional (para lo que se requiere facultades de poder
constituyente).
1.- Con el acostumbrado respeto por la
postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el
salvamento de voto manifestado en la Sala Plena respecto de la sentencia C-885
de 2004.
2.- En dicha providencia se resolvió
declarar inexequible el proyecto de Ley 158/01 Senado – 151/01 Cámara, “Por
el cual se reglamentan las especialidades médicas de: Hematología, Oncología
Clínica, Hematología/Oncología Clínica, Hematología Pediátrica, Oncología
Pediátrica y  se dictan otras disposiciones”. La posición de la mayoría de
la Sala consistió en establecer que de lo contenido en los artículos 162 y 167
de la Constitución, cuando establecen: “[N]ingún proyecyo de ley
podrá ser considerado en más de dos legislaturas”(artículo 162) y “[E]l
proyecto de ley objetado total o parcialmente volverá a las cámaras a segundo
debate” (artículo 167), se debe inferir que el plazo para tramitar las
objeciones presidenciales no está ausente en la Carta. Esto es, que teniendo en
cuenta que el artículo 167 establece que el proyecto objetado deberá ser devuelto
a las cámaras, se debe asumir que el trámite que allí (en las cámaras) se
surtirá respecto del proyecto objetado, debe ser considerado como un trámite
del proyecto de ley, y por tanto su plazo o término es el contenido en el
artículo 162 (dos legislaturas).
Concluyendo entonces, la mayoría de la Sala
que “…[e]l término con el cuenta el Congreso de la República
para pronunciarse sobre las objeciones presidenciales no puede ser en ningún
caso superior al término con el cuenta para la formación de la ley ”, por
lo que declaró inexequible el proyecto de Ley 158/01 Senado – 151/01 Cámara, el
cual superó en el trámite de las objeciones el término establecido en la citada
doctrina constitucional (dos legislaturas).
3.- En
opinión del suscrito, la Sala no tuvo en cuenta los siguientes aspectos, que
conforman las razones de mi disentimiento y que paso a detallar:
(i) La función
legislativa, de manera general, se sujeta a los términos de la Constitución,
según lo dispuesto en los artículos 150 a 170 de ésta y de manera particular a
la ley orgánica que regula el ejercicio de la actividad legislativa (artículo
151 constitucional), siendo éstas y no otras, las fuentes normativas que
nuestro ordenamiento ha previsto para la formación de la leyes.
(ii) Esa función
legislativa, tiene varios límites: uno de ellos es el temporal del artículo 162
de la Constitución, que explícitamente restringe su aplicación al trámite del
proyecto, que por no hacer distinción es preciso entenderlo en su desarrollo
normal, esto es, hasta su aprobación. Dentro de dicho plazo no puede entenderse
incluido el trámite de las objeciones, porque a éstas solo se refiere el
artículo 167, el cual, a diferencia del precitado artículo 162, no contempla
plazo adicional alguno para el trámite de dichas objeciones. Lo anterior es
suficiente para disentir de la interpretación extensiva del referido artículo
162 para señalar un plazo adicional de dos años, porque éste no se contempla en
el texto Constitucional; y porque convierte un plazo de dos años en un plazo de
cuatro años, tratándose de proyectos objetados.
(iii) Así mismo,
el suscrito tampoco considera procedente que la ausencia de plazo para el
trámite de dichas objeciones, pueda ser solucionado mediante aplicación
analógica. Porque, la función legislativa, tratándose no del trámite del
proyecto sino del proyecto objetado, se sujeta a lo dispuesto en
el artículo 167 de la Carta, el cual no prevé plazo alguno para presentar la
eventual insistencia.
(iii)a. Esa
ausencia de plazo no puede suplirse por el plazo establecido en el artículo 162
mencionado por analogía, porque sería crear una norma temporal para tramitar
las objeciones; ni tampoco por una interpretación extensiva del artículo 162,
como lo establecen las sentencias C-069 y C-433 de 2004, porque siendo la
voluntad del Constituyente darle un término específico solo al trámite de los
proyectos, antes de su aprobación y eventual objeción, no es aceptable extender
su contenido, y crear un nuevo plazo para la objeción (fenómeno que solo es
posible después de agotado el trámite del proyecto), plazo éste
que vendría a ser de rango constitucional y por ende de competencia exclusiva
del Constituyente.
Además, ello
conduce a facultar a la Corte Constitucional (con facultades de poder
constituido) a establecer jurisprudencialmente contenidos normativos de rango
constitucional (para lo que se requiere facultades de poder constituyente).
(iv) De lo
anterior se puede concluir que no existe norma que establezca el plazo que
tiene el Congreso para tramitar las objeciones, ante lo cual procede a lo sumo
el exhorto por parte de la Corte tanto al Gobierno como al Congreso para que de
los primeros al segundo se solicite, en virtud de la mencionada ausencia
normativa, el respeto tanto de los principios de celeridad en el trámite de las
leyes, como de aquellos principios que conforman el sistema de frenos y
contrapesos entre las ramas del poder público, que bien exalta con vigor la
Sala.
4.
Entonces, la Constitución al no regular el tema, permite que quede en manos del
Congreso, tanto el llegar a no a un acuerdo respecto de la objeción, como el
término en el que lo tramite. Por lo demás, el artículo 202 de la Ley 5ª de
1992, en lo referente al plazo y cuando la objeción es por
inconstitucionalidad, le impone al legislativo la obligación tan solo de darle
al proyecto objetado “prioridad en el orden del día” sin establecerle
tampoco término alguno.
En consecuencia, no existen, para el
suscrito Magistrado, razones que permitan declarar la inexequibilidad del proyecto
de Ley 158/01 Senado – 151/01 Cámara, pues al no existir plazo determinado para
surtir el trámite de las objeciones presidenciales a los proyectos de ley, no
le es dable a esta Corporación establecerlo jurisprudencialmente.
Fecha ut supra,
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Esta tesis de la Corte en relación con el
término del Congreso para el pronunciamiento sobre las objeciones
presidenciales, fue expuesto en la sentencia C-068 de 2004, Magistrado Ponente
Jaime Araujo Rentería, en la cual salvó su voto el Magistrado Rodrigo Escobar
Gil, pues en su concepto no puede deducirse de la Constitución Política un
término para que el Congreso se pronuncie sobre las objeciones presidenciales.
Los argumentos que sustentan dicha posición se encuentran en el salvamento de
voto de la sentencia citada.
[2] “Por medio de la cual la nación se une al
bicentenario del natalicio del General José María Córdova”
[3] Cfr. C-069/04 y C-433/04 Magistrados
Ponentes Eduardo Montealegre Lynett y Jaime Córdoba Triviño, respectivamente.