T-418-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-418/03
VIA DE HECHO-Procedencia excepcional de tutela
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional por vía de hecho
judicial/VIA DE HECHO-Clases de defectos en la actuación
VIA DE HECHO EN SENTENCIA JUDICIAL Y EN
PROCESO ADMINISTRATIVO FISCAL DISCIPLINARIO-Diferentes situaciones que debe examinar el juez de
tutela
Es distinta la situación que debe
examinar el juez de tutela cuando el amparo se solicita frente a una vía de
hecho producida en una sentencia judicial, que cuando se invoca una vía de
hecho en una decisión que no es judicial, como por ejemplo, en un proceso
administrativo, disciplinario o fiscal. n efecto, tratándose de una vía de
hecho en una sentencia judicial, debidamente ejecutoriada, el juez de tutela
debe considerar que si se reúnen las características constitucionales de la vía
de hecho, eventualmente puede proferir el amparo correspondiente, por estar
agotado para el afectado cualquier otro medio de defensa judicial, frente a una
decisión judicial que, incuestionablemente, es producto del capricho o de la
arbitrariedad del funcionario judicial. Pero, si se trata de una decisión
proferida en proceso administrativo, fiscal o disciplinario, en la que se alega
la existencia de una vía de hecho en la decisión correspondiente, el examen del
juez de tutela es distinto, pues, en estos casos, el afectado siempre puede acudir
ante la jurisdicción contenciosa administrativa. En estos eventos, cuando
existe indudablemente la vía de hecho, según las circunstancias del caso
concreto, y frente a un perjuicio irremediable, debidamente sustentado, el juez
de tutela puede conceder la acción de tutela, como mecanismo transitorio, o,
excepcionalmente, en forma definitiva.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia cuando se alega vía de hecho
en un proceso en trámite tanto judicial como administrativo, disciplinario o
fiscal
L acción de tutela es improcedente
cuando el proceso no ha concluido y se pide la protección del juez
constitucional para atacar providencias judiciales en trámite en las que se
alegue una vía de hecho, por la sencilla razón de que no obstante la posible
irregularidad que se hubiere presentado en el trámite del proceso
correspondiente, al no estar culminada la actuación, existen normas en el
procedimiento para que el afectado alegue oportunamente estas deficiencias,
bien sea, pidiendo nulidades, interponiendo recursos, interviniendo en el
proceso, todo con el fin de defender sus derechos. Es decir, la improcedencia
de la acción de tutela, en estos casos, radica en al existencia de otro medio
de defensa judicial, dentro del propio proceso. Si las anteriores razones se
exponen respecto de procesos judiciales, con  mayor razón resulta improcedente
la acción de tutela, cuando se trata de atacar, por la posible ocurrencia de
una vía de hecho, actuaciones administrativas, disciplinarias o fiscales, según
el caso, que se encuentran en trámite, pues, como se advirtió, no sólo pueden
ser alegadas dentro del propio proceso, sino que, además, cuentan con la
posibilidad de que una vez culminada esta actuación, el afectado puede
interponer las acciones correspondientes ante la jurisdicción contenciosa
administrativa. Sólo excepcionalmente, frente a un probado perjuicio
irremediable, podría proceder la acción de tutela como mecanismo transitorio.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por cuanto el proceso
disciplinario se encuentra en trámite
Al momento de presentar esta acción de
tutela, el proceso disciplinario no ha concluido, lo que hace, por este solo
aspecto, improcedente la acción de tutela, porque dentro del propio proceso
disciplinario, existen los medios de defensa al alcance del afectado, como
presentar nulidades, interponer recursos, según la etapa en que se encuentre la
actuación. Además, no solicitó esta acción como mecanismo transitorio, ni
demostró la necesidad de la intervención del juez constitucional para evitar un
perjuicio irremediable.
INDAGACION
PRELIMINAR-Pruebas recaudadas dentro del término de
seis meses/VIA DE HECHO-Inexistencia en la decisión de apertura de la
investigación
ACCION DE
TUTELA-Inmediatez
ACCION DE
TUTELA-Término razonable de presentación
Referencia:
expediente T-690495
Acción de tutela instaurada
por Alvaro Cuello Blanchar contra el Procurador Segundo Delegado para la
Contratación Estatal.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil tres
(2003).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo del Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, de fecha 20 de
noviembre de 2002, en la acción de tutela presentada por Alvaro Cuello Blanchar
contra el Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal.
El expediente llegó a la Corte, por
remisión que hizo el Consejo, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del
decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de Tutelas Número Tres de la Corte,
en auto de fecha 12 de marzo de 2003, eligió, para efectos de su revisión, el
expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
El actor presentó acción de tutela ante el Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, el día 26 de septiembre de 2002,
porque considera que el Procurador Segundo Delegado para la Contratación
Estatal incurrió en una vía de hecho y le violó el derecho fundamental al
debido proceso, al prolongar por más de seis meses la etapa de indagación
preliminar, con desconocimiento del término perentorio establecido en el
artículo 141 de la Ley 200 de 1995, término que fue declarado exequible por la
Corte en la sentencia C-728 de 2000. Los hechos se resumen así :
1. Hechos.
El actor se desempeñó como Gobernador del departamento
de La Guajira, para el período 1998 a 2000. Manifiesta que en cumplimiento de
sus funciones tuvo que tomar decisiones que de alguna forma afectaron a un
sector de la comunidad del departamento, en especial, al Sindicato de Empleados
de la Gobernación, con la reestructuración de la planta de personal que
efectuó.
Señala que a partir de allí, los representantes del
Sindicato se dedicaron a promover querellas y quejas en su contra ante los
órganos de control, en especial, ante la Procuraduría. Dentro de ellas, fue
recibida en la Dirección de Investigaciones Especiales de la Procuraduría, el
28 de septiembre de 2000, una queja por supuesta intervención en política. Con
fundamento en esta queja, en providencia del 6 de octubre de 2000, se le abrió
indagación preliminar, que se identifica con el número 165-59594.
El 19 de noviembre de 2001, el actor se dirigió por
escrito al Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal, a donde
por competencia había sido enviada la indagación preliminar, para solicitar el
archivo definitivo de la investigación disciplinaria dado que la indagación
preliminar se había prolongado por un término superior de seis meses,
exactamente por  13 meses y 13 días. Apoyó su solicitud en el artículo 141 de
la Ley 200 de 1995 y lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-728
de 2000, que declaró exequible el plazo establecido en este artículo.
Sin embargo, el Procurador demandado, en providencia
del 26 de febrero de 2002, no accedió a su petición y dispuso abrir
investigación disciplinaria en su contra. Para esta decisión, se basó en un
concepto del Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, de fecha 21 de
diciembre de 2000, que señala cómo debe interpretarse el término de 6 meses de
que trata el artículo 141 en mención. Esta interpretación explica que si
transcurren los 6 meses después de dictado el auto de indagación preliminar,
pero se alcanzan a recopilar todas las pruebas dentro de este término, se puede
hacer la evaluación respectiva y dictar auto de apertura de investigación o de
archivo.
El actor considera que ante la perentoriedad del
término establecido en el artículo 141 citado, aparece claro que “al haber
durado la indagación preliminar trece meses y trece días, voluntaria y
caprichosamente el Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal,
doctor César Julio Valencia Copete, desconoció flagrantemente el término
perentorio e improrrogable señalado por el antiguo artículo 141 de la Ley 200
de 1995 y el hoy vigente artículo 150 de la Ley 734 de 2002 y no observó así la
plenitud de las formas propias de la actuación administrativa disciplinaria que
postula el artículo 29 de la Constitución Política.” (fl. 9 del segundo
cuaderno)
En su opinión, esta transgresión se torna más evidente
y aún subsiste al haberse dispuesto por el mencionado Procurador la apertura de
la investigación, mediante la providencia del 26 de febrero de 2002.
Transcribe, además, apartes de algunos
pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el concepto de vía de hecho
y, en extenso, lo correspondiente a la sentencia C-728 de 2000.
En consecuencia, pide que el juez de tutela declare
que el Procurador Segundo  Delegado para la Contratación Estatal, o quien haga
sus veces, incurrió en una vía de hecho y le violó el debido proceso, al
prolongar por más de seis meses la etapa de la indagación preliminar. Que, en
consecuencia, se ordene al Procurador demandado que dé aplicación a la Ley,
disponiendo el archivo definitivo de la investigación disciplinaria en mención.
Anexó copias del expediente, en 223 folios.
2. Trámite procesal.
El Consejo Seccional
de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Seccional Disciplinaria, el 3 de octubre
de 2002, admitió la acción de tutela. Ordenó notificarla al Procurador Segundo
Delegado para la Contratación Estatal, al Presidente del Sindicato de Empleados
de la Gobernación de La Guajira, incorporó, con valor probatorio, algunos de
los documentos allegados por el actor y solicitó al Procurador demandado para
que remita el expediente del proceso disciplinario.
El 11 de
octubre de 2002, el magistrado sustanciador ordenó, además, poner en
conocimiento del Director Nacional de la Oficina de Investigaciones Especiales
de la Procuraduría el inicio de esta acción. En el mismo auto consideró que no
era necesario convocar, en coadyuvancia, al Procurador Auxiliar para Asuntos
Disciplinarios. (fl. 39 del segundo cuaderno)
3. Respuesta de la apoderada de la
Procuraduría General de la Nación al juez de tutela.
El Jefe de la
Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación confirió poder a la
doctora Diana Patricia Meneses Max para asumir la representación de la entidad
en esta acción de tutela. Acompañó la Resolución Nro. 274 de 2001, en la que el
Procurador delega en el Jefe de la Oficina Jurídica la función de otorgar
poderes a los abogados que deban representar a la Entidad  en las acciones de
tutela y en otros procesos.
La apoderada
se opuso a esta acción. Explicó que no hubo violación al debido proceso, porque
la investigación disciplinaria se adelantó con absoluta sujeción a las leyes
preexistentes al acto que se imputó al disciplinado por la autoridad
competente.
Sobre las
actuaciones que obran en el expediente, hace el siguiente resumen de las
principales providencias :
“- Mediante auto de fecha 4 de octubre de 2000, la
Procuraduría General de la Nación delegó en la Dirección Nacional de
Investigaciones Especiales adelantar la indagación preliminar en contra del
doctor Alvaro Cuello Blanchar en su calidad de Gobernador del Departamento de
la Guajira por presunta indebida participación en política.
- Mediante Auto de fecha 6 de octubre de 2000, la
Dirección Nacional de Investigaciones Especiales ordenó la apertura de
indagación preliminar, y en consecuencia comisionó a los doctores Silvio Nabor
Alomia y José Omar Ortiz, funcionarios adscritos a esta Dirección para la
práctica de las pruebas.
- Mediante comunicación de fecha 9 de octubre de
2000, se informa al doctor Alvaro Cuello de la apertura de la indagación
preliminar en su contra, con el fin de que ejerza sus derechos de contradicción
y defensa.
- La Dirección Nacional de Investigaciones
Especiales, presentó informe evaluativo de la indagación preliminar adelantada
contra el doctor Alvaro Cuello Blanchar, en su condición de Gobernador de la
Guajira de fecha 11 de junio de 2001, en el cual presentó las conclusiones y
recomendaciones sobre el trámite adelantado, manifestando : “Del acervo
probatorio se infiere que el señor Gobernador presuntamente pudo haber
incurrido en indebida participación en política partidista e irregularidades
administrativas durante la vigencia fiscal del año 2000, por lo cual se sugiere
la apertura de la investigación disciplinaria.”
- El 6 de julio de 2001, la Dirección Nacional de
Investigaciones Especiales, remite las diligencias a la Procuraduría Delegada
para la Contratación Estatal –reparto.
- El 26 de julio de 2001 fue repartido a la
Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal encargándose del
trámite pertinente a la doctora Rosa Espitia.
- El 19 de septiembre de 2001, la Procuraduría
Segunda Delegada para la Contratación Estatal, ordena notificar a los
implicados las diligencias adelantadas en el estado en que se encuentren.
- Mediante Auto de 26 de 2002 (sic), la Procuraduría
Segunda Delegada para la Contratación Estatal una vez evaluada la indagación
preliminar iniciada el 6 de octubre de 2000 por la Dirección de Investigaciones
Especiales, resuelve avocar el conocimiento de las diligencias y abrir
investigación disciplinaria. En consecuencia comisiona al Procurador Regional
de Guajira por el término de 15 días para la práctica de las pruebas.
- El 25 de octubre de 2001, la Procuraduría Regional
de la Guajira ordena citar, notificar personalmente o por edicto al doctor
Alvaro Cuello el contenido de la providencia de 6 de octubre de 2000; y envía
solicitud para que se presente Urgentemente.
- Con fecha 15 de enero de 2002, se notifica
personalmente al doctor Alvaro Cuello el Auto de Indagación Preliminar.
- El 30 de agosto de 2002, la Procuraduría Segunda
Delegada para la Contratación Estatal evalúa la investigación disciplinaria y
resuelve formular pliego de cargos en contra del señor gobernador doctor Alvaro
Cuello.” (fls. 34 y 35 del segundo cuaderno)
Respecto de
lo afirmado por el actor de haberse prolongado por más de 6 meses la etapa de
indagación preliminar, menciona que debe tenerse en cuenta la interpretación
hecha por la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios en el concepto
Nro. 7723, del 21 de diciembre de 2000, que consiste en que si han transcurrido
los 6 meses después de dictado el auto de apertura de la indagación preliminar
y se alcanzaron a recopilar todas las pruebas dentro de este término, se puede
abrir investigación disciplinaria.
De acuerdo
con este concepto, la apoderada concluye que en este caso “el término establecido
para adelantar la correspondiente indagación preliminar, fue utilizado
íntegramente para la recopilación de pruebas. Por lo tanto transcurridos los
seis (6) meses después de dictado el auto de indagación preliminar, fueron
recopiladas todas las pruebas dentro de ese término, por lo que se realizó la
evaluación respectiva y posteriormente se dictó el auto de apertura de
investigación disciplinaria. De otra parte es pertinente agregar que nada se
opone a que la Entidad continúe con la actuación preliminar, a pesar de haber
superado el término de seis meses, pues en este caso no es procedente declarar
el archivo del expediente; resulta lógico que a pesar de haberse demostrado
(...) que efectivamente se cometió la falta disciplinaria, el funcionario de control,
por el simple vencimiento del término, estuviera obligado a cesar la actuación
y ordenar el archivo de la actuación, como si la vulneración a la función
pública pasados 6 meses careciera de relevancia.” (fl. 36 del segundo cuaderno)
Finalmente,
puso de presente que declarar el archivo de un proceso en estas circunstancias
conduciría a que muchas conductas de los servidores públicos en contra de los
intereses del Estado quedaran impunes, porque el plazo de seis meses es
insuficiente. Además, el artículo 228 de la Constitución establece la
prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.
4. Remisión del expediente al juez de
tutela.
La
Procuradora Segunda Delegada para la contratación estatal puso a disposición
del juez de tutela el expediente solicitado, en calidad de préstamo, dada lo
voluminoso del mismo, que comprende 4.777 folios.
5. Sentencia de primera instancia.
En sentencia
de fecha 16 de octubre de 2002, el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca,
Sala Jurisdiccional Disciplinaria, denegó la solicitud de tutela. Para tal
efecto, tuvo en cuenta como pruebas las allegadas por el actor y el expediente
que fue facilitado.
Consideró que
en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad para presentar
esta acción, porque según los artículos 99 y 102 de la Ley 200 de 1995 y 113,
115 y 223 de la Ley 734, el actor no contaba con posibilidad de interponer
recursos de reposición o de apelación contra la providencia de apertura de la
investigación disciplinaria del 26 de febrero de 2002. Además, el artículo 135
del Código Administrativo establece que la acción de nulidad opera para los
actos particulares que pongan fin al proceso administrativo, que no es el caso
que se analiza.
Describe cada
una de las actuaciones principales del expediente número 165-59594-01, resumen
que obra en la sentencia a lo largo de los folios 50 a 62 del segundo cuaderno.
Señala que este trámite contiene una actuación relacionada con el ejercicio de
las atribuciones del artículo 7, numeral 19 del Decreto 262 de 2000, en armonía
con el artículo 10, numeral 1 del mismo Decreto en la que se delega el
adelantamiento de la indagación preliminar. En efecto “por auto del 4 de
octubre de ese año [2000] el Procurador General de la Nación delegó en la
Dirección Nacional de Investigaciones Especiales el adelantamiento de
indagación preliminar, por el término de quince  días, contra el doctor Alvaro
Cuello Blanchar, Gobernador del Departamento de La Guajira, a objeto de
establecer su presunta participación indebida en política y la utilización de
regalías para dicha actividad.” (fl. 61 segundo cuaderno)
Por auto del
6 de octubre de 2000, la decisión de apertura de la indagación preliminar se le
comunicó al actor, mediante oficio recibido en su despacho el 9 de octubre de
2000.
Del examen de
estas actuaciones, el Consejo Seccional considera que la indagación preliminar
solamente se podía adelantar hasta el 6 de abril de 2001, conforme a lo
ordenado por el artículo 141 de la Ley 200 de 1995, lo  que, en principio,
llevaría  a concluir que hubo extralimitación funcional por parte de la
dependencia investigadora del organismo de control y que, por lo tanto, existe
fundamento para amparar el derecho fundamental. Aunado a lo anterior que la
delegación para adelantar la pesquisa previa sólo fue por 15 días, término que
el Ministerio Público no extendió, como lo prevé el artículo 142, inciso
primero de la Ley 200 de 1995.
“Empero, los
datos probatorios muestran a la clara que entre el 6 de abril y el 6 de julio
de 2001, cuando el Director Nacional de Investigaciones Especiales remitió el
expediente al conocimiento de la Procuraduría Delegada para la contratación
estatal –reparto, ni se decretaron ni practicaron pruebas, es decir, se acató a
cabalidad la orientación jurisprudencial de la Corte Constitucional, en el
sentido de que “el lapso de los seis meses no comprende el tiempo necesario
para la evaluación de las pruebas recopiladas durante el período de indagación,
lo que permite que ese período sea utilizado íntegramente para la recopilación
de pruebas.” (fl 63) El aparte de la sentencia que se transcribe
corresponde a la C-728 de 2000.
El Consejo
Seccional juzga que el desbordamiento del término en que pudo incurrir el
funcionario de control es asunto que no se puede ventilar por vía de acción de
tutela, sino a través de los medios ordinarios de control de legalidad y
defensa administrativa o judicial.
Además, el
Consejo observa que el actor sólo se apersonó el 20 de noviembre de 2001 de la
actuación disciplinaria que lo involucraba, no obstante que fue enterado
oportunamente de la misma. Ni ha alegado ni se vislumbra amenaza o perjuicio
irremediable que hagan procedente la adopción, por el juez de tutela, de medidas
conducentes a evitar el daño o mitigarlo, como lo expuso la Corte en la
sentencia T-815 de 2000. Añade que “En cambio, dictadas las providencias del 26
de febrero y 30 de agosto de 2002, mediante las cuales se abrió investigación
disciplinaria funcional y apuntó auto de cargos en su contra, el doctor Cuello
Banchar intervino el 25 de septiembre de este año, solicitando copias del
expediente 165-59594-01. Si a lo anterior se agrega que el Procurador Segundo
Delegado para la contratación estatal profirió dentro del ámbito de su
competencia funcional el auto del 26 de febrero de 2002, cuya motivación no es
arbitraria, irracional, subjetiva o caprichosa, pues plasma la razonada
valoración de los hechos y elementos de convicción, hay que concluir que la
petición tutelar no tiene vocación de prosperidad, entendido que la expresión
“así como las demás que resulten transgredidas en el desarrollo de la
investigación”, sencillamente dice relación a la figura de la variación del
auto de cargos que contempla el artículo 165, in fine de la ley 734 de
2002” (fls. 64 y 65 ibídem)
Con base en
lo anterior, el Consejo Seccional denegó la acción de tutela formulada por el
actor.
6. Impugnación.
El actor
impugnó esta decisión porque en ella no se analizó que la actuación del
Procurador demandado es una vía de hecho, al haber desconocido el término
perentorio establecido en el artículo 141 de la Ley 200 de 1995. Además que en
el auto de delegación del 4 de octubre de 2000, tal delegación tenía un término
de 15 días, y sólo se remitió el expediente al Procurador demandado el 6 de
julio de 2001, 9 meses después. Es decir, que la indagación preliminar se
adelantó por un término superior a la delegación.
7. Sentencia de segunda instancia.
El Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en  sentencia del
20 de noviembre de 2002, decidió declarar improcedente la acción de tutela, por
existir otro medio judicial de defensa, y en este sentido, modificó la
sentencia impugnada.
El Consejo
señaló que la acción de tutela no tiene por objeto sustituir los procesos
judiciales establecidos por la ley, ni busca decidir el fondo de los
conflictos, sino ser garante de los derechos fundamentales.
En el
presente caso se interpuso acción de tutela contra la decisión administrativa
proferida por el Procurador demandado, el 26 de febrero de 2002, que ordenó
abrir investigación disciplinaria contra el actor. Al respecto, el Consejo puso
de presente que el Decreto 2591 de 1991, artículo 6, establece  dentro de las
causales de improcedencia de la acción de tutela, la existencia de  otros
recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice esta acción como
mecanismo transitorio ante un perjuicio irremediable.
En este caso,
el Consejo analizó que “la acción de tutela no fue instaurada como mecanismo
transitorio como afirma el accionante en su impugnación (folio 76) y ante la
existencia de otros recursos o medios judiciales, esta Colegiatura
declarará improcedente la acción impetrada, en consideración de lo siguiente :
La Ley 734 de 2002 (Régimen Disciplinario de los servidores públicos) aplicable
al presente caso, por cuanto al entrar a regir no se había proferido pliego de
cargos, en el título VII referente a las nulidades, establece como causal de
las mismas, en el artículo 143 “... 3) la existencia de irregularidades
sustanciales que afectan el debido proceso”, y en el artículo 146 consagra
“la solicitud de nulidad podrá formularse antes de proferirse fallo
definitivo ...”, debiendo el funcionario pronunciarse sobre la misma a más
tardar dentro de los 5 días siguientes a la fecha de su recibo artículo 147
ibídem.” (fls. 16 y 17 cuaderno principal) (lo subrayado corresponde al texto)
Es decir, que
el actor puede impetrar la nulidad del auto de apertura de investigación
disciplinaria, lo que constituye un medio judicial ordinario más rápido,
inclusive, que la acción de tutela, lo que la hace improcedente.
Dos
Magistrado aclararon su voto. El doctor Bueno Miranda, porque estimó que en la
parte motiva no debió indicarse que el otro mecanismo es la nulidad, en razón
de que bastaba advertir que el actor puede elevar todas las peticiones
inherentes dentro del proceso disciplinario, pues no han finiquitado las
respectivas etapas procesales. El doctor Flechas Díaz consideró que el otro
medio de defensa que tiene a su alcance el actor no es judicial sino
administrativo. Es decir, lo que hace improcedente la acción es que el actor
puede acudir en su momento, si la decisión administrativa no es favorable, a la
jurisdicción contenciosa administrativa para demandar la nulidad del acto y el
restablecimiento del derecho. Por lo que no se requiere en este momento la
intervención del juez de tutela, dada la inexistencia de un perjuicio
irremediable.
8. Principales actuaciones contendidas
en el expediente número 165-59594-01, del examen realizado por el Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, complementado con el anexo que
acompañó el actor al escrito de tutela y con la respuesta de la apoderada de la
Procuraduría.
La Procuradora Segunda Delegada para la
Contratación Estatal (e), atendiendo la solicitud del juez de tutela, le
remitió el expediente número 165-59594, en calidad préstamo, en razón del
volumen de las diligencias : 243 folios y 54 anexos, para un total de 4.777
folios.
El contenido de las principales
actuaciones del proceso que obra en la sentencia del a quo, a folios 50
a 63 del segundo cuaderno, complementado con los documentos que acompañó el
actor y la respuesta de la apoderada de la Procuraduría para atender esta
acción de tutela, permiten señalar que las principales actuaciones contenidas
en el expediente, para lo que interesa a esta tutela, son las siguientes :
- El
Procurador  General de la Nación, de acuerdo con el artículo 7 del decreto 262
de 2000, delegó en la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales el
adelantamiento de indagación preliminar, por el término de 15 días, contra
Alvaro Cuello Blanchar “por presunta indebida participación en política, al
utilizar las regalías para hacer política a favor de varios candidatos a nivel
de los trece municipios del departamento, específicamente de Hernando de Luque,
candidato a la Gobernación de La Guajira; Ovidio Mejía, candidato a la Alcaldía
de Maicao, y Rosa Valdeblánquez, candidata a la Aklcaldía de Uribia”.
La fecha de
este auto es 4 de octubre de 2000.
- Por auto de
fecha 6 de octubre de 2000, la Directora Nacional de Investigaciones
abrió indagación preliminar contra el actor y ordenó la práctica de
varias  pruebas.
Esta
providencia se le comunicó al afectado, mediante oficio, cuya copia al carbón
auténtica aparece recibida en el despacho de la Gobernación el 9 de octubre de
2000.
- El 20 de
octubre de 2000, la Directora Nacional de Investigaciones Especiales dispuso
anexar a la indagación preliminar la queja interpuesta por el ciudadano Raúl
Ramón González Fuenmayor y decretó la práctica de otras pruebas.
- Por auto de
fecha 14 de noviembre de 2000, la Directora Nacional ordenó incorporar al
informativo disciplinario la denuncia de varios ciudadanos, según la cual “el
Gobernador Alvaro Cuello Blanchar y el Comité de Seguimiento Electoral dictaron
disposiciones por medio de las cuales se suspendía la publicidad de la campaña
contraria a Fernando De Luque Freyle, al igual que se otorgaron contratos y se
utilizaron vehículos del municipio, todo en apoyo del mencionado candidato. Así
mismo, se prohibió el ingreso de colombianos que retornaban de Venezuela a
sufragar”.
- El 11 de
junio de 2001 el funcionario comisionado rindió el informe evaluativo
ante el Director Nacional de Investigaciones Especiales. En este informe se
hizo el análisis probatorio de 235 contratos administrativos de obra “suscritos
por la Gobernación de La Guajira durante el tiempo transcurrido del año 2000”,
que reposaban en la Secretaría Departamental de Obras Publicas” Se concluye que
“Del acerbo probatorio se infiere que el señor Gobernador Alvaro Cuello
Blanchar presuntamente pudo haber incurrido en indebida participación en
política partidista e irregularidades administrativas, relacionadas con la
contratación adelantada por el Departamento de La Guajira durante la vigencia
fiscal del año 2000, al no observar los preceptos de la Ley 80 de 1993.” Por lo
tanto recomienda la apertura de la investigación disciplinaria.
- En auto de
fecha 6 de julio de 2001, el Director Nacional de Investigaciones Especiales
remitió la actuación a la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal,
reparto, por razones de competencia.
- El 19 de
septiembre de 2001, el Procurador Delegado, doctor César Julio Valencia
Copete, ordenó hacer las notificaciones previstas en la Ley 200 de 1995.
para tal efecto, comisionó al Procurador Regional.
- En memorial
radicado por la Procuraduría el 19 de noviembre de 2001, bajo el número
180411, el actor invocó el artículo 141 de la Ley 200 de 1995 y la sentencia de
la Corte Constitucional C-728 de 2000, para pedir el archivo definitivo del
expediente, dado que la indagación disciplinaria preliminar superaba el
límite legal fijado para adelantarla.
- En
providencia del 26 de febrero de 2002, el Procurador Segundo Delegado
para la Contratación Estatal abrió investigación disciplinaria contra el actor
al evaluar la indagación preliminar iniciada el 6 de octubre de 2000 por la
Dirección Nacional de Investigaciones Especiales. Las razones del Procurador
acusado para no acceder a la petición de archivo del expediente son las que se
transcriben a continuación :
“En primer término,
se hace imperativo hacer un pronunciamiento previo sobre la solicitud hecha por
el implicado mediante oficio de 20 de noviembre de 2001, en el que pide se
archive definitivamente las diligencias, en tanto se dan los presupuestos
jurídicos y fácticos, dado que a la fecha la indagación se ha prolongado por un
término superior a 6 meses.
“Para este
Despacho no son de recibo los argumentos esgrimidos por el inculpado Cuello
Blanchar, puesto que si bien es cierto el artículo 141 de la Ley 200 de 1995 dispone
que la indagación preliminar no puede prolongarse por más de seis meses, y que
vencido éste sólo se abre investigación o se archiva definitivamente el
expediente, también lo es que de acuerdo con el concepto rendido por el
Procurador Auxiliar el 21 de diciembre de 2000, se tiene que : “Si transcurren
los seis (6) meses después de dictado el auto de indagación preliminar, pero se
alcanza a recopilar todas las pruebas dentro de ese término, se puede hacer la
evaluación respectiva y dictar auto de apertura de investigación o archivo
definitivo, según el caso.... 2- Si, por el contrario, transcurren los seis (6)
meses y no se recauda una sola prueba en dicho lapso, debe dictarse el auto de
archivo definitivo siempre y cuando no haya otros elementos que permitan abrir
investigación. 3.- Si se practican pruebas fuera del término de los seis (6)
meses no serán consideradas válidas y, por tanto, se debe decretar el auto de
archivo definitivo. Pero, si existen más pruebas, recaudadas dentro del término
de los seis (6) meses, éstas se evaluarán y se dictará el auto de apertura de
investigación disciplinaria o el archivo definitivo, según el caso ....”
“Aparte de
ello, se observa que hasta el 20 de noviembre de 2001, aparece vinculado por
conducta concluyente, al presentar en esa fecha el escrito visible a folio 182.
“Luego, debe
concluirse que en el caso subexámine las pruebas fueron practicadas o
recaudadas dentro del término de la indagación, a las cuales se les  ha hecho
la evaluación correspondiente para proceder a dictar auto de apertura
disciplinaria.” (folios 186 y 187 del cuaderno de anexos)
Fijado el
concepto anterior en esta decisión, el Procurador hizo una valoración de las
pruebas recaudadas y resolvió abrir investigación disciplinaria contra el actor
por presunta vulneración de los artículos 3, 4, numerales 1, 2 y 4, 22, 25,
numeral 7, 29 y 60 de la Ley 80 de 1993, Estatuto de Contratación
Administrativa, concordantes con los artículos 6 y 209 de la Constitución y 40,
numerales 1 y 2 de la Ley 200 de 1995. Adicionalmente dispuso compulsar copias
a la Procuraduría Delegada para la vigilancia administrativa, reparto, con el
fin de que investigue la posible participación indebida del disciplinado en
política.
- El 15 de enero de 2002 se le notificó personalmente
al actor el auto de indagación preliminar del 6 de octubre de 2000.
- En proveído del 30 de agosto de 2002, el
Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal dictó auto de
cargos en contra del actor.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
La Corte es competente para conocer de
esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9,
de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Lo que se debate.
El actor considera que el Procurador
Segundo Delegado para la Contratación Estatal incurrió en una vía de hecho, con
la consiguiente vulneración del debido proceso, por haber prolongado por más de
6 meses la etapa de la indagación preliminar que se surtió en su contra, en
clara violación de lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 200 de 1995 y de
la sentencia de la Corte Constitucional C-728 de 2000, que declaró exequible el
plazo contenido en esta disposición. En consecuencia, el juez de tutela debe
conceder el amparo pedido y ordenar al Procurador demandado, que disponga el
archivo de la investigación disciplinaria, solicitud que el actor había hecho
anteriormente, y que no fue aceptada por el demandado. Por el contrario, en
providencia del 26 de febrero de 2002, el demandado ordenó abrir investigación
disciplinaria, configurándose así la vía de hecho.
Los jueces que conocieron de esta acción
no la concedieron. El a quo la denegó, principalmente, porque no
obstante estimar que posiblemente se habría presentado una extralimitación
funcional de parte de la dependencia investigadora y en la delegación para
adelantar la pesquisa previa, el examen y la decisión sobre si hubo
desbordamiento o no en el plazo por el funcionario de control, es un asunto que
debe ser ventilado a través del empleo de medios ordinarios de control de
legalidad y defensa administrativa o judicial. Por su parte, el ad quem
consideró que la tutela es improcedente porque el actor dispone de otro medio
de defensa judicial, como es solicitar la nulidad, en aplicación del artículo
143 de la Ley 734 de 2002, puesto que al entrar a regir el nuevo código
disciplinario no se había proferido aún pliego de cargos.
Presentado así el objeto de esta acción,
hay que señalar que tal como lo hizo el a quo, es necesario referirse
brevemente : (a) al contenido del artículo 141 de la Ley 200 de 1995 y la
declaración de exequibilidad de esta disposición; (b) a la jurisprudencia de la
Corte respecto de la vía de hecho y las precisiones correspondientes cuando la
alegada vía de hecho se presenta en un proceso judicial o en uno
administrativo, disciplinario o fiscal; (c) a la vía de hecho en trámite el
proceso; (c) al expediente que se sigue en contra del actor, pues, éste sitúa
el objeto de su solicitud sólo en lo ocurrido en una etapa del proceso
disciplinario, en la indagación preliminar, sin tomar en consideración que no
sólo se le abrió investigación disciplinaria, sino que, al momento de presentar
la acción de tutela, se acababa de proferir auto de formulación de cargos en su
contra.
3. El artículo 141 de la Ley 200 de
1995 y la sentencia de la Corte Constitucional C-728 de 2000, que declaró
exequibles expresiones de este artículo.
El hecho en que se apoya esta demanda
radica en el contenido del artículo 141 en mención y en la sentencia C-728 de
2000 de esta Corporación. Sentencia que algunos de sus apartes son
interpretados tanto por el demandante para sostener su solicitud de tutela,
como por la apoderada de la  Procuraduría y por el a quo, para desestimar
esta acción. Por ello, es pertinente recordar lo que el artículo 141 dice y las
razones de la decisión de la Corte sobre el mismo:
“artículo 141.- Cuando proceda la
indagación preliminar no podrá prolongarse por más de seis (6) meses.
La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos
distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que
le sean conexos; al vencimiento de este término perentorio el funcionario sólo
podrá, o abrir investigación o archivar definitivamente el expediente.”
La expresión que se había demandado era
la palabra “definitivamente”. Sin embargo, la Corte consideró que el estudio
constitucional no podía restringirse a esta sola expresión, sino que debía
extenderse a los apartes del artículo que señalan cuál es la duración de la
indagación preliminar y cuáles son las consecuencias que se derivan cuando
finaliza este término. Dijo en lo pertinente esta sentencia C-728 de 2000 :
“La Corte
considera que el término fijado sería inconstitucional si fuera claramente
insuficiente para realizar una indagación preliminar. Un término excesivamente
abreviado impediría realizar una indagación con posibilidades de ofrecer
resultados concretos, y ello convertiría a la indagación preliminar en un trampolín
para garantizar la impunidad en los casos en que se considerara necesario
agotar esta etapa. Sin embargo, un término de seis meses no aparece prima
facie como insuficiente para practicar la indagación preliminar, puesto que
el objeto de ésta no es adelantar la investigación y el juicio mismo, sino
establecer si se presentó una actuación que podría constituir una falta
disciplinaria y a quién podría imputársele la autoría de esa conducta.
Tres
consideraciones adicionales permiten apreciar que el término no es a primera
vista insuficiente: la primera es que el lapso de los seis meses no comprende
el tiempo necesario para la evaluación de las pruebas recopiladas durante el
período de indagación, lo que permite que ese período sea utilizado
íntegramente para la recopilación de pruebas. La segunda, que en aquellos casos
en los que el Procurador General de la Nación  considere que un proceso es de
importancia para la Nación y que exige un mayor tiempo de pesquisa previa bien
puede asignárselo a la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, tal
como lo señala el literal a) del artículo 11 de la Ley 201 de 1995, con lo cual
el período de indagación preliminar puede  incrementarse en otros seis meses,
como lo precisa el artículo 142 del CDU; y la tercera, que, de acuerdo con el
inciso 1 del artículo 27 de la Ley 24 de 1992, el Ministerio Público debe
inadmitir aquellas quejas que considere que carezcan de fundamento, lo que
significa que la autoridad de control disciplinario bien puede concentrar su
actividad en las denuncias en las que se observe que existe posibilidad de
culminar con éxito la indagación preliminar.
Evidentemente,
es posible que, como lo señalan el actor y el Ministerio Público, se presenten
situaciones en las que el lapso de seis meses no sea suficiente para determinar
la ocurrencia de la falta disciplinaria o individualizar al servidor público
que hubiere intervenido en ella. Sin embargo, en estos casos habrá de
respetarse la voluntad del legislador de darle prevalencia al derecho del encartado
de no permanecer sub judice y a su objetivo de que se resuelvan con
rapidez las dudas disciplinarias que puedan surgir, incluso en desmedro de la
aspiración de que se haga justicia en todas las ocasiones.
10. El juez
constitucional  no está llamado a determinar cuáles deben ser los términos que
se deben cumplir dentro de los procesos. La misión de la Corte en estos casos
es, en realidad, la de controlar los excesos que se puedan presentar en la
legislación. Y en este caso, si bien podría aceptarse que el término fijado por
el legislador puede ser muy corto en algunas ocasiones, debe concluirse que la
voluntad del legislador no es irrazonable ni amenaza con inminencia los fines
del Estado  o los derechos fundamentales de los ciudadanos, razón por la cual
habrá de respetarse.
11. Pudiera argüirse que al fijar en seis
meses el término al cabo del cual debe archivarse definitivamente el
expediente, el legislador restringió de manera irrazonable y desproporcionada
la posibilidad de hacer justicia, en beneficio de la impunidad, pues bien puede
ocurrir que con posterioridad al vencimiento de ese término aparezcan pruebas
concluyentes acerca de la existencia del hecho contraventor del régimen
disciplinario y del autor del mismo.  Pero tal argumento pierde toda su fuerza
persuasiva, si se repara cuidadosamente en dos circunstancias:  1) Que la
investigación preliminar sólo se justifica cuando el funcionario que debe
investigar tiene alguna duda acerca de sí la investigación es procedente (art.
138), y seis meses parecen suficientes para disiparla, puesto que, en vista de
esa finalidad, lo que se exige no es una recolección exhaustiva y demandante de
elementos probatorios, sino apenas la obtención de alguno que indique que el
hecho que fue objeto de denuncia, de queja o iniciación oficiosa, en realidad
ocurrió y quién pudo ser el responsable; y 2) Que en aras de la seguridad
jurídica, que exige que las situaciones provisorias no persistan
indefinidamente, es necesario establecer para ellas un límite temporal, que el
legislador debe evaluar, ponderando la necesidad de preservar el interés
general implícito en ella, con el que puede sacrificarse en caso de aparecer,
con posterioridad al vencimiento del término proclusivo, pruebas indicativas de
que alguien debía ser sancionado por hechos atentatorios a la disciplina.
A juicio de la Corte, en vista de las
circunstancias específicas que acaban de exponerse, en ese juicio evaluativo y
en la ponderación de los intereses eventualmente en conflicto, el juez
constitucional no puede subrogarse al legislador.  Pero es que además, los
juicios de uno y otro, en el caso bajo examen, resultan coincidentes.
Por esas razones la Corte declarará
exequible la disposición acusada (este numeral fue redactado por el Magistrado
Carlos Gaviria Díaz).”
Es de observar que si bien la ponencia de
la sentencia C-728 de 2000 es del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, sentencia
que se refirió a otras disposiciones además del artículo 141, las consideraciones
relativas a este artículo 141 fueron redactadas por el Magistrado Carlos
Gaviria Díaz, tal como se precisa en la sentencia, pues, el doctor Cifuentes
Muñoz salvó voto en este punto.
La decisión de la Corte en esta sentencia
fue la siguiente :
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el aparte "Cuando
proceda la indagación preliminar no podrá prolongarse por más de seis (6)
meses", contenido en el inciso primero del artículo 141 de la ley 200 de
1995.
Cuarto. Declarar EXEQUIBLE la expresión "al
vencimiento de este término perentorio el funcionario sólo podrá, o abrir
investigación o archivar definitivamente el expediente", consagrada en el
inciso segundo del artículo 141 de la Ley 200 de 1995.
Se deja de esta forma expuesta la
disposición y lo que dijo la Corte sobre ella. Sobre la interpretación que de
la misma ofrecen los que intervinieron en esta acción de tutela, se retomará en
el momento de examinar el caso concreto.
Sólo resta señalar que resultaba
importante precisar estos asuntos porque, no obstante haberse expedido un nuevo
Código Disciplinario Unico, las actuaciones que son objeto del examen
disciplinario que se adelanta contra el actor se iniciaron bajo la vigencia del
anterior Código, Ley 200 de 1995 y para su culminación se debe atender lo previsto
en el artículo 223 de Ley 734 de 2002, actual Código Disciplinario Unico.
4. La jurisprudencia de la Corte
respecto de la vía de hecho y las precisiones correspondientes cuando la
alegada vía de hecho se presenta en una sentencia judicial o en una decisión de
carácter administrativo, disciplinario o fiscal, pues, en el primer caso están
agotados los medios de defensa judicial y, en el segundo, existe aún la
posibilidad de acudir a la jurisdicción contenciosa.
Como es suficientemente sabido, la Corte
Constitucional ha consolidado su jurisprudencia en relación con la procedencia excepcional
de la acción de tutela cuando se presenta una vía de hecho en una sentencia
judicial. Esta jurisprudencia se ha desarrollado desde la sentencia T-231 de
1994, en la que se expusieron los parámetros que debe tener en cuenta el juez
de tutela al momento de examinar si procede el amparo, al invocarse esta clase
de violación. Dijo esta sentencia :
“Según la jurisprudencia de la Corte, en
principio, la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales. No
obstante, la citada regla encuentra una excepción en aquellos casos en los
cuales la acción se interpone contra una auténtica vía de hecho judicial. Al
respecto, esta Corporación ha indicado que existe vía de hecho judicial cuando
se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes:
(1) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se
funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (2) defecto fáctico,
que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento
probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se
sustenta la decisión; (3) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario
judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente,
de competencia para ello; y, (4) defecto procedimental que aparece en aquellos
eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento
establecido. En criterio de la Corte “esta sustancial carencia de poder o de
desviación del otorgado por la ley, como reveladores de una manifiesta
desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial,
aparejará su descalificación como acto judicial”. (sentencia T-231 de 1994)
A partir de estas características, la Corte
ha dicho además, que la vía de hecho  no la constituyen las discrepancias
razonables de interpretación, como se explicó en la sentencia T-534 de 1999; ni
el simple error judicial o la irregularidad legal : sentencias T-526 de 2000 y
SU-047 de 1999; ni una irregularidad general : T-414 de 2000. También ha
señalado que no toda irregularidad procesal constituye vía de hecho : sentencia
T-267 de 2000.
Ahora bien: es distinta la situación que
debe examinar el juez de tutela cuando el amparo se solicita frente a una vía
de hecho producida en una sentencia judicial, que cuando se invoca una vía de
hecho en una decisión que no es judicial, como por ejemplo, en un proceso
administrativo, disciplinario o fiscal.
En efecto, tratándose de una vía de
hecho en una sentencia judicial, debidamente ejecutoriada, el juez de
tutela debe considerar que si se reúnen las características constitucionales de
la vía de hecho atrás mencionadas,  eventualmente puede proferir el amparo
correspondiente, por estar agotado para el afectado cualquier otro medio de
defensa judicial, frente a una decisión judicial que, incuestionablemente, es
producto del capricho o de la arbitrariedad del funcionario judicial.
Pero, si se trata de una decisión
proferida en proceso administrativo, fiscal o disciplinario, en la que se
alega la existencia de una vía de hecho en la decisión correspondiente, el
examen del juez de tutela es distinto, pues, en estos casos, el afectado
siempre puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa. En
estos eventos, cuando existe indudablemente la vía de hecho, según las
circunstancias del caso concreto, y frente a un perjuicio irremediable,
debidamente sustentado, el juez de tutela puede conceder la acción de tutela,
como mecanismo transitorio, o, excepcionalmente, en forma definitiva.
En conclusión, el examen del juez
constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela por la existencia de
una vía de hecho en una sentencia judicial es sustancialmente distinto del que
se origina en una decisión que no es judicial.
5. Improcedencia de la acción de
tutela cuando se alega una vía de hecho en un proceso en trámite.
De acuerdo, también, con la amplia
jurisprudencia de la Corte, la acción de tutela es improcedente cuando el
proceso no ha concluido y se pide la protección del juez constitucional para
atacar providencias judiciales en trámite en las que se alegue una vía
de hecho, por la sencilla razón de que no obstante la posible irregularidad que
se hubiere presentado en el trámite del proceso correspondiente, al no estar
culminada la actuación, existen normas en el procedimiento para que el afectado
alegue oportunamente estas deficiencias, bien sea, pidiendo nulidades,
interponiendo recursos, interviniendo en el proceso, todo con el fin de
defender sus derechos. Es decir, la improcedencia de la acción de tutela, en
estos casos, radica en al existencia de otro medio de defensa judicial, dentro
del propio proceso. De allí que la Corte ha señalado que no toda irregularidad
en el trámite de un proceso constituye una vía de hecho amparable a través de
esta acción. En la sentencia T-296 de 2000 se dijo :
“Para analizar
cada uno de estos puntos, se tomará como parámetro la jurisprudencia de la
Corte Constitucional sobre la vía de hecho. Esta Corporación ha señalado que
cuando en la acción de tutela se alega tal situación en relación con las
distintas etapas de un proceso, o en la propia sentencia, la intervención del
juez de tutela, por ser estrictamente excepcional, debe estar encaminada a
determinar si a pesar de existir errores o faltas en los procesos, éstos pueden
ser corregidos en el propio proceso, a través de los distintos mecanismos que
prevé la ley. Es decir, si para su corrección se pueden proponer recursos,
pedir nulidades, etc. En otras palabras, no toda irregularidad en el trámite de
un proceso, o en la sentencia misma, constituye una vía de hecho amparable a
través de la acción de tutela. Este rigor para conceder la acción de tutela
cuando se alegan vías de hecho, obedece al debido entendimiento del artículo 86
de la Constitución, en cuanto al carácter excepcional de la acción de tutela,
su procedencia únicamente cuando no exista para el afectado otro medio de
defensa judicial y por el respeto por la cosa juzgada por parte del juez
constitucional.” (sentencia T-296 de 2000, MP, Alfredo Beltrán Sierra)
Estos criterios se reiteraron en la
sentencia T-1021 de 2001.
Si las anteriores razones se exponen
respecto de procesos judiciales, con  mayor razón resulta improcedente la acción
de tutela, cuando se trata de atacar, por la posible ocurrencia de una vía de
hecho, actuaciones administrativas, disciplinarias o fiscales, según el caso,
que se encuentran en trámite, pues, como se advirtió, no sólo pueden ser
alegadas dentro del propio proceso, sino que, además, cuentan con la
posibilidad de que una vez culminada esta actuación, el afectado puede
interponer las acciones correspondientes ante la jurisdicción contenciosa
administrativa. Sólo excepcionalmente, frente a un probado perjuicio
irremediable, podría proceder la acción de tutela como mecanismo transitorio.
Entonces, resulta claro que la
jurisprudencia de la Corte ha señalado que la  acción de tutela contra procesos
que no han culminado es improcedente, salvo frente a la existencia de un
perjuicio irremediable debidamente probado, en virtud de la existencia de otro
medio de defensa dentro del propio proceso. Y si se trata de procesos no
judiciales : administrativos, disciplinarios o fiscales, el afectado cuenta,
además, con la posibilidad de acudir a la jurisdicción contenciosa
administrativa, con posterioridad.
Sentados los anteriores criterios, se
pasa a estudiar el caso concreto.
6. El caso concreto. La providencia
que califica el actor como una vía de hecho se produjo en un proceso
disciplinario que, al menos para la época en que se presentó la acción de
tutela, no ha culminado.
De acuerdo con los documentos a que se
hizo referencia en el punto 8 de los antecedentes de esta sentencia, la
actuación disciplinaria que se sigue contra el actor, se encuentra en trámite.
Para lo que interesa en la presente decisión,   los autos y fechas que se deben
tener en cuenta son :
- 6 de
octubre de 2000 : la Directora Nacional de Investigaciones Especiales de la
Procuraduría abrió indagación preliminar contra el actor por presunta
participación en política y comisionó a dos funcionarios de la Procuraduría
para practicar pruebas y realizar una visita especial al Departamento de La
Guajira.
Esta
providencia se le comunicó al actor dejándole copia en el despacho de la
Gobernación el día 9 de octubre de 2000, a las 5.20 pm.
Posteriormente,
por auto de 14 de noviembre de 2000, se incorporó a esta indagación otra
denuncia sobre irregularidades en contratos y utilización de vehículos.
- El 11 de
junio de 2001, los funcionarios comisionados de la Procuraduría rindieron
informe evaluativo ante el Director Nacional de Investigaciones Especiales, en
el que concluyeron que del acervo probatorio el actor pudo incurrir en
“indebida participación política partidista e irregularidades administrativas,
relacionadas con la contratación adelantada por el Departamento de La Guajira
durante la vigencia fiscal del año 2000, al no observar los preceptos de la ley
80 de 1993”. Por consiguiente, recomiendan la apertura de investigación
disciplinaria.
- Recibido el
expediente, por competencia, por el Procurador Segundo Delegado para la
Contratación Estatal, en auto del 19 de septiembre de 2001, dispuso que
de conformidad con el art. 83 y siguiente de la Ley 200 de 1995, se notificara
a los implicados las diligencias adelantadas, en el estado en que se
encuentran. Para ello se comisionó al Procurador Regional de La Guajira.
- En escrito
recibido por la Procuraduría el día 19 de noviembre de 2001, el actor le
solicitó al Procurador Segundo demandado que ordene el archivo definitivo del
expediente en razón de que la indagación preliminar superaba el límite legal
establecido en el artículo 141 de la Ley 200 de 1995.
- El 26 de
febrero de 2002, el Procurador Segundo Delegado para la Contratación
Estatal resuelve abrir investigación disciplinaria. Sobre la solicitud de
archivo del expediente, en las consideraciones, el Procurador explicó que no se
acepta porque “las pruebas fueron practicadas o recaudadas dentro del término
de la indagación a las cuales se les ha hecho la evaluación correspondiente
para proceder a dictar auto de apertura disciplinaria.” Para esta consideración
se refiere al concepto del Procurador Auxiliar en Asuntos Disciplinarios de
fecha 21 de diciembre de 2000. (fls. 186 y 187 del cuaderno de anexos).
- El 30 de
agosto de 2002, el Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal
dictó auto de cargos contra el actor.
- El 26 de
septiembre de 2002, el actor presentó esta acción de tutela.
De este breve recuento, resulta indudable
que al momento de presentar esta acción de tutela, el proceso disciplinario
no ha concluido, lo que hace, por este solo aspecto, improcedente la acción
de tutela, porque como se dijo en los puntos anteriores, dentro del propio
proceso disciplinario, existen los medios de defensa al alcance del afectado,
como presentar nulidades, interponer recursos, según la etapa en que se
encuentre la actuación. Además, no solicitó esta acción como mecanismo
transitorio, ni demostró la necesidad de la intervención del juez
constitucional para evitar un perjuicio irremediable.
Aunado a lo anterior, esta acción de
tutela es improcedente por las siguientes razones :
a) En el auto de apertura de la
investigación, de fecha 26 de febrero de 2002, el Procurador demandado consigna
unas consideraciones sobre las razones jurídicas por las que no procede el
archivo del expediente. Estas consideraciones están transcritas en la presente
sentencia en las páginas 10 y 11. Se apoya en la interpretación de la
Procuraduría, en el sentido de que si transcurren los 6 meses después de
dictado el auto de indagación preliminar, pero se alcanzan a recopilar las
pruebas dentro del mismo término, se puede hacer la evaluación respectiva y
dictar el auto de apertura de investigación disciplinaria o de archivo. En este
caso, el Procurador decidió la apertura y expresó que las pruebas fueron
practicadas o recaudadas dentro del término de la indagación preliminar.
Para la Corte esta interpretación no
desconoce abiertamente ni el contenido del artículo 141 de la Ley 200 de 1995,
ni de la sentencia C-728 de 2000 de la Corte, como lo afirma el actor. Pues,
como lo ponen de presente la apoderada de la Procuraduría y el a quo, la
providencia de la Corte contiene un aparte en el que señala que el término de 6
meses no es insuficiente, porque éste no comprende el tiempo necesario para la
evaluación de pruebas. En efecto, dijo en lo pertinente la Corte : “Tres
consideraciones adicionales permiten apreciar que el término no es a primera
vista insuficiente: la primera es que el lapso de los seis meses no
comprende el tiempo necesario para la evaluación de las pruebas recopiladas
durante el período de indagación, lo que permite que ese período sea
utilizado íntegramente para la recopilación de pruebas.” (sentencia C-728 de
2000)
Entonces, la interpretación contenida en
el proveído de apertura de la investigación disciplinaria no corresponde a un
capricho o arbitrariedad del Procurador demandado, ni es producto de un
evidente e incuestionable desconocimiento de la ley y de la jurisprudencia por
parte del mismo funcionario. Se trata de un asunto que puede ser objeto de
debate dentro del mismo proceso disciplinario o judicial.
De allí que por este aspecto, tampoco
pueda prosperar la solicitud de tutela alegada por el actor, porque la decisión
de apertura de la investigación no reúne las características para ser
considerada una indudable vía de hecho.
b) Otra razón que hace improcedente esta
acción de tutela consiste en que no está presente el presupuesto de
inmediatez. Es más, el proceso se encuentra en una etapa sustancialmente
distinta a la que donde supuestamente se suscitó la vulneración alegada.
En efecto, el actor sólo presentó esta
acción de tutela el día 26 de septiembre de 2002, es decir, no lo hizo
con ocasión de haberse superado los términos del artículo 141 de la Ley 200 de
1995, lo que hubiere ocurrido el 6 de abril de 2001, si se tiene en cuenta que el
auto de apertura de la indagación preliminar es del 6 de octubre de 2000. No,
la acción de tutela la presentó a los pocos días después de proferido el auto
de cargos en su contra, que tiene fecha 30 de agosto de 2002. En otras palabras
: la supuesta vulneración del debido proceso, por la extralimitación del
término establecido en el artículo 141 citado, sólo vino a ser alegada 17 meses
después de ocurrida.
La improcedencia de la acción de tutela
en estos casos se ha analizado en varias sentencias, entre otras en las T-575 y
T-558 de 2002. Ha explicado la Corte que “la presentación de la acción de
tutela debe realizarse dentro de un término razonable que permita la protección
inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la C. P., pudiendo
resultar improcedente la acción por la inobservancia del principio de la
inmediatez que debe caracterizar su ejercicio, haciendo que este mecanismo no
sea ya el más expedito para proteger los derechos fundamentales que se
consideran vulnerados con la acción u omisión de la autoridad pública.”
(sentencia T-558 de 2002, MP, doctor Jaime Araújo Rentería)
Además, es necesario aclarar que la
indagación preliminar no es una etapa obligatoria ni imprescindible en el
proceso disciplinario. Por el contrario es de carácter eventual. En la
sentencia C-430 de 1997 se dijo : “La indagación disciplinaria es de carácter
eventual y previa a la etapa de investigación, pues sólo tiene lugar cuando no
se cuenta con suficientes elementos de juicio y, por lo tanto, existe duda
sobre la procedencia de la investigación disciplinaria; por consiguiente dicha
indagación tiende a verificar, o por lo menos establecer con cierta
aproximación, la ocurrencia de la conducta, si ella es constitutiva o no de
falta disciplinaria y la individualización o la identidad de su autor.”
(sentencia C-430 de 1997) En las sentencias C-728 de 2000, C-175 de 2001 y,
recientemente con ocasión de la demanda contra el artículo 153 del nuevo Código
Disciplinario Unico, ley 734 de 2002, la Corte reiteró este concepto de
eventualidad de la indagación preliminar, en la sentencia C-036 de 2003.
En conclusión : esta acción de tutela no
procede porque la actuación disciplinaria se encuentra en trámite; el auto del
26 de febrero de 2002 del Procurador Segundo Delegado para la Contratación
Estatal no reúne las características para ser incuestionablemente calificado
como una vía de hecho; y, no se cumplió el presupuesto de la inmediatez en la
presentación de esta acción de tutela, pues sólo se interpuso 17 meses después
de la alegada época en que el actor sitúa el acto vulnerador.
En consecuencia, no se concederá la
tutela pedida. Se confirmará por las razones expuestas en esta providencia, la
sentencia del ad quem que la declaró improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Por las razones expuestas en esta
sentencia, confirmar la sentencia proferida por el Consejo Superior de
la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, de fecha veinte (20) de
noviembre de dos mil dos (2002), en la acción de tutela presentada por Alvaro
Cuello Blanchar contra el Procurador Segundo Delegado para la Contratación
Estatal.
Líbrense por Secretaría, las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General