C-122-99
Sentencia C-122/99
Sentencia C-122/99
EMERGENCIA
ECONOMICA-Subsectores para
los cuales es exequible
Los subsectores
para los cuales la Corte encuentra exequible la declaratoria de emergencia
contenida en el Decreto No. 2330 de 1998 objeto de revisión, son los
siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda
UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades
financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en
liquidación; y, las instituciones financieras de carácter público. Esos
subsectores, además de recoger a los usuarios del sistema financiero que
representan los segmentos de población más vulnerables, tienen una protección
constitucional específica y especial, que justifica medidas de excepción, pues
se imponen sus intereses en cuanto articulados a sus necesidades básicas y a la
realización de sus derechos fundamentales.
SECTOR FINANCIERO
SOLIDARIO-Protección y
fortalecimiento
La protección y fortalecimiento del sector
financiero solidario, cuando éste afronta una delicada crisis, que trasciende y
afecta los intereses individuales de sus ahorradores, es una responsabilidad
del Estado de origen constitucional, que de no poder realizarse con los
instrumentos ordinarios que emanan de la Constitución y la ley, amerita y
justifica la decisión del Gobierno de recurrir al Estado de excepción.
INSTITUCIONES
FINANCIERAS DE CARÁCTER PUBLICO-Justificación de medidas de emergencia
Es claro que las
instituciones financieras de carácter público pertenecen a la Nación, esto es a
todos y cada uno de los asociados, cuyo patrimonio se verá afectado y
disminuido, si el Estado, a través de los poderes públicos, pero
específicamente de las autoridades administrativas no ejerce un control
eficiente y oportuno sobre la actividad de las mismas y de ser el caso no las
interviene, para lo cual encuentra fundamento en el artículo 334 de la C.P.,
pues eso implicaría desconocer y poner en riesgo la primacía del interés
general. En esa perspectiva, la actual situación de dichos establecimientos,
caracterizada por problemas de iliquidez, insolvencia y rentabilidad negativa,
justifican medidas de emergencia que salvaguarden el patrimonio público, sin
perjuicio de las acciones penales y disciplinarias a que haya lugar, cuando se
determine quiénes son los responsables de esa situación y sin que tales medidas
desplacen o sustituyan aquellas que debe diseñar e implementar el Gobierno
Nacional, para prevenir y sancionar a quienes por negligencia o corrupción sean
responsables de la crisis.
ACTIVIDAD
BANCARIA-Naturaleza
La actividad
bancaria, dada su caracterización y trascendencia dentro del marco de
organización jurídico-política propia del Estado Social de Derecho, es un
servicio público, pues además de la importancia de la labor que desempeñan los
establecimientos del sector financiero, públicos y privados, la misma está
ligada directamente al interés de la comunidad, que reclama las condiciones de
permanencia, continuidad y regularidad que le son inherentes, y su regulación y
control son responsabilidad directa del Estado. A partir de los anteriores
presupuestos, se entiende por qué, el Constituyente, en el caso específico de
los establecimientos de crédito, le impuso al Estado el deber de regular su
actividad, condicionándola y sometiéndola a unas reglas y controles
específicos, que deben operar de manera tal que se realice el principio
superior que señala la primacía del interés general sobre el particular; ese
deber de regulación incluye, desde luego, el deber de hacer efectiva la
responsabilidad de los agentes económicos proveedores de bienes y servicios,
específicamente de los propietarios y administradores de los establecimientos
de crédito
DECLARACION
ESTADO DE EMERGENCIA-Subsidiariedad
La declaratoria de un estado de excepción
está supeditada a la aplicación previa de la regla de la subsidiariedad, que
implica que su utilización sólo proceda ante la imposibilidad o insuperable
insuficiencia de los instrumentos ordinarios de los que disponen los poderes
públicos.
SECTOR FINANCIERO-Problemas no tienen carácter de sistémicos
El deterioro de
los indicadores del sistema financiero se viene presentando, como se observa en
la información remitida por las distintas autoridades económicas, desde 1996, y
se agudizó en el segundo semestre de 1998; no obstante, tal situación no ha
dado lugar a riesgos de insolvencia o iliquidez del sistema en su conjunto. Si
bien el sector financiero afronta problemas, ellos no tienen el carácter de
sistémicos de acuerdo con el resultado del análisis de la base probatoria
recopilada por la Corte. Es claro que una cosa es una crisis sistémica de
solvencia o de liquidez, la cual amenazaría sin duda la estabilidad de la
economía, y otra muy distinta una crisis de rentabilidad que es la que afecta a
los establecimientos de crédito, especialmente a los privados, que se traduce
en ganancias decrecientes, pero que definitivamente no puede asimilarse a un
proceso de resquebrajamiento de las bases del sistema.
SECTOR FINANCIERO
DE CARÁCTER PRIVADO-Inconstitucionalidad
de la declaratoria de emergencia económica
Si se
tiene en cuenta que el Congreso, en desarrollo de ese mandato constitucional,
expidió la Ley 35 de 1993, y que ésta consagra los objetivos de la intervención
en su artículo 1o. y los instrumentos para realizarla en el artículo 3º, es
imperativo concluir que el Gobierno Nacional contaba con claros y definidos
instrumentos de carácter ordinario, al menos en lo que se refiere al sector
financiero de carácter privado, para tomar las medidas que expidió acudiendo al
estado de excepción, lo que vicia de inconstitucionalidad la declaratoria de
emergencia económica para ese subsector.
EMERGENCIA
ECONOMICA Y SOCIAL E INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Alcance
Es indudable que la interpretación que se
sustenta constituye un avance de las facultades de interpretación de la Corte,
pues ella, al igual que otros tribunales constitucionales, para ejercer el
control normativo que le corresponde, amplía el ámbito de las llamadas
sentencias condicionadas o portadoras de restricciones específicas que ya son
objeto de estudio y clasificación en el derecho constitucional de los países
europeos y de algunos de América Latina. No hay duda tampoco que estos deberes
de interpretación tienen más cabida si el objeto del control no presenta la
precisión y claridad que la Carta Política exige cuando se trata de ejercer
facultades extraordinarias, (art. 150, ord. 10), otorgadas por el Congreso o
facultades extraordinarias derivadas de los Estados de excepción. Todo ello
constituye una grave responsabilidad de la Corte al asumir su misión de
control, sin que se comprometan los valores fundantes del Estado Social de
Derecho cuya guarda se le ha confiado.  Lo cual justifica, pues, la decisión
que, en forma muy definida, avala la constitucionalidad de una parte precisa y
restrictiva del decreto, pero declara la inexequibilidad del resto de las
normas que integran su texto.
Referencia:
Expediente R.E-103
Decreto No. 2330 del
17 de noviembre de 1998 "Por el cual se declara el Estado de Emergencia
Económica y Social".
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santa Fe de Bogotá D.C., primero (1º) de
marzo de mil novecientos noventa y nueve  (1999).
I. ANTECEDENTES
El día 17 de noviembre de 1998, el señor
Presidente de la República, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 215
de la Constitución Política, remitió a esta Corporación copia auténtica del
Decreto No. 2330 del 16 de noviembre de 1998, por el cual se declaró el estado
de emergencia económica y social.
Cumplidos los trámites legales y
constitucionales para estos procesos, procede la Corte a decidir.
II. El TEXTO DEL DECRETO
El texto del Decreto 2330 del 16 de
noviembre de 1998, es el siguiente:
DECRETO NUMERO 2330  DE 1998
(16 de noviembre)
“Por el cual se declara el Estado de
Emergencia Económica y Social”
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en
desarrollo de lo previsto por la Ley 137 de 1994 y
CONSIDERANDO:
1.  Que el deterioro
de la situación de los establecimientos de crédito amenaza perturbar en forma
grave e inminente el orden económico y social.
2.  Que el reciente
agravamiento de la crisis financiera internacional ha generado una disminución
en el flujo neto de capitales externos, lo cual tiene graves consecuencias
sobre la economía nacional y especialmente sobre el sector financiero.
3.  Que la crisis
internacional se agudizó de manera inesperada a raíz de la cesación de pagos de
las obligaciones crediticias de Rusia del ataque especulativo contra la banda
cambiaria en el Brasil. Estos factores han generado desconfianza entre los
inversionistas y prestamistas internacionales, que se manifiesta en una
drástica reducción de los recursos disponibles y en un considerable aumento de
los márgenes  crediticios de los países en vías de desarrollo al extremo que el
Fondo Monetario Internacional convocó a una reunión de emergencia a los
ministros de hacienda y  presidentes de bancos centrales de los países
latinoamericanos. En Colombia, ello se ha reflejado en una reducción de los
ingresos netos de capital extranjero y en una liquidación de inversiones de los
fondos de capital foráneo.  Adicionalmente, se han frustrado decisiones de
inversión extranjera en el país, incluidas algunas de gran importancia para el sector
financiero.
4. Que esta
situación, sumada a las restricciones monetarias que se mantuvieron a lo largo
del presente año, ha generado altas tasas de interés y la casi total
desaparición de la demanda por títulos  de mediano y largo plazo.
5.  Que lo anterior
ha inducido un descenso en los plazos promedio de los pasivos del sector
financiero con el público, hasta el extremo en el cual más del 70% del total de
las captaciones de dicho sector en el mes de septiembre y octubre estaban
contratadas a quince (15) días.
6. Que de
prolongarse esta situación, se pone en peligro la estabilidad y permanencia de
los establecimientos de crédito dadas las dificultades de garantizar la
liquidez a los ahorradores.
7.  Que de acuerdo
con los balances de las entidades financieras, la sostenida inflexibilidad de
las tasas de interés a la baja ha ocasionado un marcado incremento de la
cartera vencida y de los activos  improductivos durante los últimos meses, lo
que pone en peligro la estabilidad y solvencia de los establecimientos de
crédito.
En efecto, el
indicador de cartera vencida ha alcanzado su mayor nivel desde la anterior
década al ascender a nueve punto siete por ciento (9.7%) en octubre pasado. Más
aún, la tasa anualizada de deterioro de este indicador durante los últimos tres
(3) meses ha sido superior al 90%.
Esta tendencia es
aún más pronunciada en el sector de corporaciones de ahorro y vivienda cuyo
indicador de morosidad ha alcanzado niveles  críticos colocándose en el doce
punto dos por ciento (12.2%) en octubre pasado. Esta difícil situación que
atraviesa el sistema de financiación de vivienda amenaza con generalizarse
respecto de los demás establecimientos  de crédito.
8.  Que ante estos
hechos, las autoridades económicas han agotado las medidas a su alcance. Entre
las medidas adoptadas se encuentran:
·
Reducción de los
encajes y remuneración de los mismos.
·
Ampliación del
suministro de liquidez permanente hacia el sistema financiero, tanto en montos
como en plazos, a través del Banco de la República.
·
Fortalecimiento
patrimonial del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, incluyendo el
acuerdo con el Banco de la República de un mecanismo especial de redescuento
por $500.000 millones y aportes de liquidez por parte de la Dirección General
del Tesoro Nacional hasta por $280.000 millones.
·
Incremento hasta el
máximo legal de las contribuciones de las entidades inscritas a Fogafin.
·
Otorgamiento de aval de
la Nación a Fogafin para garantizar créditos externos por 600 millones de
dólares para el fortalecimiento del sector financiero.
9. Que los
requerimientos previsibles de Fogafin para apoyar el sistema financiero son de
tal magnitud que se han agotado los mecanismos ordinarios, lo que hace
inminente la necesidad de recursos adicionales para hacerle frente a la
delicada situación financiera que afronta el país.
10.  Que a pesar del
conjunto de medidas adoptadas, se ha agudizado el deterioro de los indicadores
del sistema financiero, lo cual podría llegar a perturbar en forma grave e
inminente el sistema de pagos de la economía y, por consiguiente, el orden
económico del país.
11.  Que la Corte
Constitucional en sentencia C-122 de 1997, manifestó que ‘…la agudización de
problemas estructurales, así estos obedezcan a una intrincada tipología y deban
resolverse por los medios ordinarios de la democracia, pueden no obstante
manifestarse como perturbadoras del orden económico y social’.
12.  Que se hace
imperativo revertir las tendencias actuales en los establecimientos de crédito
colombianos cuyas funciones son canalizar el ahorro nacional hacia las
actividades productivas y operar el sistema de pagos. De no detenerse el
proceso de deterioro se perdería la confianza de los ahorradores y depositantes
y de los corresponsales extranjeros, con lo cual  podría llegar a ser necesario
intervenir nuevas instituciones financieras con el consecuente costo sobre los
contribuyentes, la contracción de la actividad económica y el empleo y
desastrosas consecuencias sociales. En efecto, la evidencia internacional
indica que de no evitarse oportunamente, los costos de una crisis bancaria
aumentan exponencialmente en el tiempo, y  por ello el país podría experimentar
situaciones como las ocurridas en Chile en 1985, en Venezuela en 1994 y en
México en 1995, donde las pérdidas  fueron superiores al quince por ciento del
producto interno bruto.
13. Que la
combinación de altas tasas de interés y desempleo, produjo un desbordamiento de
la capacidad de pago de muchos deudores del sistema de financiación de vivienda
UPAC.  Lo anterior, aunado a la iliquidez en  la economía, la crisis en el
sector de la construcción y la incertidumbre respecto de la estabilidad del
sistema financiero pone en peligro la solvencia y la viabilidad de éste y
consiguientemente la financiación de vivienda en el país.
14. Que las
organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y
crédito han venido sufriendo una crisis, que se  ha agudizado por razón del
difícil entorno económico, con el agravante de que sus depósitos no se
encuentran cobijados por el seguro de depósito del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras.
En efecto,
actualmente se encuentran intervenidas por el Departamento Administrativo Nacional
de la Economía Solidaria (Dansocial) treinta y cuatro  cooperativas de ahorro y
crédito, de las cuales treinta y una están en liquidación y tres en
administración. Además, la Superintendencia Bancaria ha intervenido ocho
cooperativas financieras, de las cuales siete se encuentran en liquidación y
una en administración.
15. Que el monto de
los ahorros comprometidos en las cooperativas intervenidas es de
aproximadamente $656.000 millones pertenecientes a un número cercano a 889.000
personas, de las cuales cerca de 400.000 son ahorradores de menos de quinientos
mil pesos. ($500.000).
16.  Que en razón de
los altos pasivos de las entidades cooperativas mencionadas y de la dificultad
para enajenar los activos de las mismas, los ahorradores y depositantes de
tales entidades no han obtenido el reembolso de sus ahorros.
Dicha situación
afecta un gran número de personas y amenaza gravemente el sector de ahorro
cooperativo, pues de no atenderse adecuadamente se quebrantaría la confianza en
el ahorro público.
17.  Que agotados
los recursos ordinarios del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en
el afán de mantener en funcionamiento el sistema de pagos y la solvencia de los
establecimientos de crédito, es imperativo dotar a dicho Fondo de recursos adicionales
a los que ya se están procurando a través de créditos internacionales, así como
ampliar  los mecanismos para atender la situación de crisis, evitando que el
actual deterioro adquiera carácter sistémico.
18. Que, en
consecuencia, se requiere evitar el deterioro de la confianza del público en el
sistema financiero, incluyendo el sector cooperativo financiero y de ahorro y
crédito, a través del establecimiento de mecanismos extraordinarios que
permitan preservar la liquidez y la solvencia, así como estimular el desarrollo
de los nuevos instrumentos requeridos.
19.  Que así mismo,
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, no son
suficientes las herramientas existentes para tiempos de normalidad. En efecto,
los mecanismos de apoyo previstos en la regulación vigente no permiten volver
líquidos aquellos activos improductivos  o los  bienes recibidos en dación en
pago con la  rapidez requerida.
20.  Que es
indispensable tomar medidas de carácter presupuestal, encaminadas a permitir el
desarrollo de las disposiciones que se tomen en el contexto de la presente
emergencia económica.
21.  Que es
necesario adoptar medidas transitorias con el fin de arbitrar recursos
corrientes y de capital en las cuantías apropiadas para recuperar la liquidez
del sistema financiero y del sector cooperativo  financiero y de ahorro y
crédito y aliviar la situación de los deudores de créditos individuales de
vivienda y de los aportantes y ahorradores de las entidades cooperativas.
DECRETA:
ARTICULO 1º.   Declárase el Estado de Emergencia
Económica y Social en todo el territorio nacional desde la entrada en vigencia
de este Decreto hasta las veinticuatro horas del día dieciséis (16) de
noviembre de 1998.
ARTICULO 2º . El presente decreto rige a partir de su
expedición.
PUBLIQUESE Y
CUMPLASE
Dado en Santafé de
Bogotá, D.C. a  16  NOV. 1998
III. INTERVENCIONES CIUDADANAS
Para garantizar el derecho de intervención
ciudadana que se consagra en los artículos 242 de la C. P. y 37 del Decreto
2067 de 1991, el Magistrado Sustanciador, a través de auto de fecha 25 de
noviembre de 1998, ordenó FIJAR en lista el negocio en la Secretaría
General, por el término de cinco (5) días, para asegurar dicha intervención.
Dentro del término señalado por la ley,
ocho ciudadanos presentaron a la Corte Constitucional sus respectivas
intervenciones para impugnar el decreto que se revisa y dos más para coadyuvar
la decisión del Gobierno Nacional, De otra parte el señor Ministro de Hacienda
y Crédito Público y el señor Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República remitieron sendas intervenciones oficiales, a través de las cuales
justifican la declaratoria de Emergencia económica y social contenida en el
del Decreto No. 2330 de 16 de noviembre de 1998.
A continuación se sintetizan los
principales argumentos de cada una de las intervenciones:
1. Pablo Bustos
Sánchez.
En su intervención, el director ejecutivo
de la RED Ver, Red de Veedores y Veedurías Ciudadanas, le solicita a esta
Corporación que declare la inconstitucionalidad del Decreto No. 2330 de 1998,
por el cual el gobierno nacional declaró el estado de emergencia económica y
social, y de las medidas adoptadas con base en el mismo. Sustenta dicha petición
en los argumentos que se resumen a continuación:
a. En su concepto lo que el gobierno definió como
amenaza de crisis del sector financiero y la economía nacional, no era más que
la posibilidad que afrontaba el sector empresarial financiero de ver disminuidas
sus tradicionales ganancias, las cuales, dice, de conformidad con serios
estudios econométricos se hallan entre las más grandes del mundo, pues los
márgenes de intermediación financiera en Colombia superan el 18%, mientras en
los Estados Unidos apenas alcanzan el 5%, lo que indica que en nuestro país
dicho margen supera cinco veces el promedio mundial.
b. Anota, que si se tiene en cuenta que las utilidades
acumuladas del sector financiero durante los últimos 16 años (aclara que la
última crisis de dicho sector ocurrió en 1982), siempre han superado las
expectativas, permitiendo incluso que aún épocas de profunda crisis como la que
se vivió en 1997 dicho sector reportara ganancias del orden de los 600.000
millones de pesos, lo lógico es que ellas le sirvieran de colchón para superar
lo que actualmente denominan “crisis financiera”, que, insiste, no es otra cosa
que la disminución coyuntural de sus utilidades.
c. Sostiene que el sector financiero en el contexto
colombiano ha sido particularmente rentable, haciéndose atractivo para los
inversionistas de la banca internacional, “...los cuales siguen firmes y en
manera alguna han amenazado con retirarse”, por eso lo que algunas pocas
empresas de dicho sector denominan “crisis”, “...hipotéticamente no significa
sino un recorte de sus utilidades históricas que en conjunto resultaría
despreciable frente a los voluminosos beneficios obtenidos, y el riguroso
cumplimiento de la función social de la propiedad privada al interior de un
Estado social de derecho cuyos fines esenciales son servir a la comunidad,
promover la prosperidad general -y no sólo particular- y asegurar la existencia
de un orden justo y solidario...”
d. Manifiesta que además la mal llamada crisis
financiera no tiene carácter sobreviniente, y que prueba de ello son las
medidas adoptadas por el actual gobierno antes de la declaratoria de emergencia
que se impugna, con las cuales pretendió superar la crisis del sector
financiero -bancos y corporaciones de ahorro y vivienda- lográndolo en buena
parte, sin que la misma fuera advertida  como de extrema gravedad; “...fue así
como frente al desplome de Granahorrar, en un momento de gran austeridad
nacional hubo recursos por cerca de 170.000 millones para “darle la mano” a la
segunda empresa del sector...”, lo que desvirtúa la afirmación de que se trata
de hechos sobrevinientes.
e. Afirma el interviniente, que la mera expectativa de
decrecimiento de las utilidades por parte del sector financiero no podía
calificarse como un hecho perturbador, que ameritara medidas de excepción, tan
es así, señala, que las medidas decretadas semanas después no han entrado en
vigencia, no se han implementado ni aplicado, y ni siquiera reglamentado por
parte de la Superintendencia Bancaria.
f. En síntesis, concluye el interviniente, los problemas
aducidos por el gobierno nacional en el decreto que declaró la emergencia
económica y social, podían, como de hecho ocurrió, ser solucionados utilizando
los poderes ordinarios del Estado, lo que hace inconstitucional la declaratoria
de emergencia.
2. Bernardo Congote Ochoa.
El Decreto No. 2330 de 1998 es
inconstitucional en opinión de este interviniente, porque “...los argumentos
básicos que a juicio del Ejecutivo motivan la declaratoria de emergencia
económica, expresos particularmente en sus considerandos, no pueden demostrarse
como sobrevinientes”. Para sustentar esta afirmación anota:
a. No es cierto, como se anota en el considerando número
2 del decreto impugnado, que el agravamiento de la crisis financiera sea
“reciente”, pues “...las informaciones públicas especializadas o no en la
materia, de carácter público o privado en todo el mundo, concuerdan en atribuir
los orígenes de esta situación a la crisis cambiaria sufrida por Tailandia a
partir del mes de julio de 1997, bien pronto seguida por acontecimientos
similares en Indonesia, Malasia, Sur Corea y Rusia desde septiembre-octubre de
1997. Esto es, entre dieciséis (16) y catorce (14) meses antes de la época en
que el gobierno colombiano erráticamente diagnostica la crisis financiera
internacional como “reciente”.
b. Tampoco es cierto, como se afirma en el considerando
3 del decreto impugnado, “...que la crisis internacional se agudizó de
manera inesperada a raíz de la cesación de pagos de las obligaciones
crediticias de Rusia (sic) del ataque especulativo contra la banda cambiaria en
el Brasil...”. El desplome de la actividad accionaria en Rusia, síntoma
inequívoco de la crisis, ocurrió cronológicamente a la par de los sucesos de
Indonesia, Malasia y Corea del Sur particularmente, esto es desde septiembre de
1997, por lo que no tiene sentido aceptar que este fenómeno ruso sea calificado
por el gobierno colombiano, en noviembre de 1998, como inesperado.
En cuanto al “inesperado ataque
especulativo contra la banda cambiaria en el Brasil”, anota el interviniente
que las cifras demuestran que el mercado brasileño venía actuando de manera
relativamente estable durante el lapso septiembre 1997- septiembre 1998, lo que
desvirtúa la pretendida sobrevinencia de ese hecho; pero además, señala, “...
el ataque cambiario que sufrió Brasil no significó ni ha significado hasta hoy
el desplome de su divisa”, lo que implica que habiendo salido indemne ese país
del ataque a su moneda, gracias a actuaciones drásticas que involucran agudos
recortes al gasto público -aún no vistos en Colombia-, mal puede haber afectado
a sus mercados laterales, el colombiano entre ellos, y en consecuencia mal
puede citarse como motivo para la declaratoria de una situación emergente entre
nosotros por simple sustracción de materia.
c. Sostiene el impugnador, que algunos de los fenómenos
a los que se refieren los considerandos del decreto que declaró la emergencia
económica y social, bien pudieron tener el carácter de sobrevinientes para el
ejecutivo, “...ipso facto tomó posesión del cargo en agosto de 1998, tal como
lo confirma el propio Presidente Pastrana en declaraciones de noviembre 20 de
1998:
“Pastrana recordó
que su administración recibió el pasado 7 de agosto un país con una economía
quebrada, unos índices de desempleo superiores al 15 por ciento y más de
500.000 colombianos víctimas de los desfalcos en el sector cooperativo
ocurridos bajo la anterior administración” (El Tiempo, Bogotá, noviembre 20 de
1998, pág.7A)”
Lo anterior, a juicio del interviniente, no
hace sino ratificar que en noviembre 16 de 1998, fecha de la declaratoria de
emergencia económica, los hechos que sirvieron de base al ejecutivo para
declaratoria de emergencia, hacía tiempo eran de conocimiento público y
privado, lo que hacía imperativo actuar aceleradamente desde agosto si se
quería hacer buen uso -desde la perspectiva constitucional- de la herramienta
emergente aquí impugnada.
3. Rafael Barrios Mendivel.
Manifiesta el interviniente, que en su
calidad de ciudadano en ejercicio y miembro de la Corporación Colectivo de
Abogados, organismo no gubernamental de derechos humanos y con base en lo
dispuesto en la Ley 137 de 1994 y en el artículo 242 de la Constitución,
impugna el decreto de la referencia, al efecto expone los argumentos que se
resumen a continuación:
a. Manifiesta el interviniente, que le corresponde a
esta Corporación precisar si el sector financiero es un negocio privado como
cualquier otro, o un servicio público sometido a reglas administrativas, pues de
repente la actual administración, al decretar la emergencia económica y social,
consideró el sector financiero como otro servicio público, al punto de que “...el
gobierno considera a los establecimientos financieros bien público, y en esta
condición, determinante su normalidad de la salud económica de la comunidad”
(Espinosa Valderrama, Abdón, Altibajos y antinomias del salvamento financiero.
(El Tiempo, jueves 19 de noviembre de 1998).
b. Señala, que si bien es cierto que el desempleo en los
últimos meses se acerca al 17% en las siete principales ciudades del país, lo
que pone de presente la necesidad de adoptar medidas, estructurales y no de
excepción, esa verdad no permite inferir que la emergencia declarada ataque esa
problemática o que genere empleo, “...por el contrario la medida gruesa que es subsidiar
todos los colombianos al sector financiero se traduce en una medida fiscal
que socializa las pérdidas y terminan los trabajadores aportándole recursos de
sus menguados salarios al sector financiero.”. Esa medida fiscal, anota, alivia
no a los desempleados o a los trabajadores sino al sector financiero, cuyas
utilidades en 1997, específicamente las netas de los tres primeros grupos
financieros, fueron ocho veces el gasto social que ejecutó la Red de
Solidaridad social.
c. Dado que la emergencia económica y social se declaró
para fortalecer el sector financiero, las medidas adoptadas antes que favorecer
a los desempleados o a los trabajadores, lo que propiciaron fue el
desconocimiento de los derechos sociales de los mismos, con lo cual se viola el
artículo 50 de la Ley 137 de 1994, que establece que “...en ningún caso el
Gobierno podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante
decretos legislativos dictados durante el estado de emergencia.”
d. Concluye afirmando, que “la emergencia es
inconstitucional porque era previsible y no sobreviniente” lo que desconoce la
filosofía que anima el régimen excepcional, si  “se recurre sistemáticamente
a su utilización con el fin de remediar o corregir males que a través de los
órganos y los procedimientos de la normalidad pueden ser solucionados
(Sentencia C-122 de 12 de marzo de 1997)”
4. Isidoro Arévalo Buitrago
El ciudadano Isidoro Arévalo Buitrago
manifiesta intervenir como impugnante en la acción de revisión de
constitucionalidad del Decreto 2330 de 1998, con el objeto de solicitarle a
esta Corporación que declare la inconstitucionalidad del decreto en mención. En
resumen los argumentos que sirven de base a su solicitud son los siguientes:
Para él, la emergencia económica que
decretó el Gobierno Nacional es simplemente preventiva y se fundamenta en el
criterio de eficacia, y no en el de subsidiariedad, tal como lo dispuso esta
Corporación a través de la sentencia C-122 de 1997.
Manifiesta, que según lo expuesto por el
Gobierno Nacional, los requerimientos previsibles de Fogafin para apoyar el
sector financiero son de tal magnitud que se han agotado los mecanismos
ordinarios, lo que hace inminente la necesidad de recursos adicionales para
hacerle frente a la delicada situación financiera que afronta el país. Es
decir, aclara, “...que no es que el Fondo esté necesitando los recursos con
suma urgencia para solucionar o conjurar, de forma inmediata, un colapso
financiero que esté ocurriendo. De lo que se trata es de que el Fondo esté
preparado con la debida anticipación, para, si los hechos se presentan, pueda
solucionarlos sin apuros, constituyéndose en una medida precautelativa
simplemente, la cual debe solventarse mediante la utilización de los
instrumentos jurídicos ordinarios, sin necesidad de acudir al estado de
excepción.”
La emergencia económica preventiva, afirma
el interviniente, “...es un cheque firmado en blanco que el Presidente de la
República puede utilizar, discrecionalmente, para extraer a los ciudadanos
dineros o contribuciones que, a lo mejor, no se necesitan, o pueden necesitarse
en menor cuantía.”
Anota, que si los establecimientos de
crédito incurren en conductas inadecuadas, malos manejos u operaciones
riesgosas para la entidad o para el sector financiero, que puedan originar
pérdidas, éstas deben ser detectadas y corregidas a tiempo, con el rigor que
las circunstancias ameriten, tal como lo ordena el artículo 326 del decreto 663
de 1993, modificado por el artículo 2 del Decreto 2359 del mismo año, los
cuales prescriben las funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria.
De no proceder con severidad y dentro de la oportunidad legal prevista, la
confianza del público y de la comunidad internacional en el sector financiero
se deteriorará, no por la actividad misma, sino por la inoperancia y
desorganización de la entidad de vigilancia y control, caso en el cual, el
remedio está en que esté dirigida por personas consentido avizor y con
capacidad de decisión para preservar el bien común, no permitiendo el más
mínimo desvío de la función social que deben cumplir todas las entidades del
sector financiero.
Lo contrario, concluye, es socializar las
pérdidas de las entidades del sector financiero, producidas por ejercer sus
actividades sin la adecuada prudencia y responsabilidad, estimulado por la
certeza de que los descalabros económicos no serán de su cargo, y los asumirá
toda la ciudadanía con la connivencia del gobierno, el cual, utilizando la
facultad de declarar estados de excepción, corregirá los desvíos, imprevisiones
e imprudencias del sector más significativo de la economía, lo que resulta
ilógico y absurdo y genera desconfianza en todos los órdenes, dado que la
confianza pública en el sector financiero no radicará en sus instituciones,
sino en la facultad del primer mandatario para solucionar los problemas a
través de estados de excepción.
5. Fernando Martínez Rojas
Este ciudadano señala en el escrito en el
que solicita la declaratoria de inconstitucionalidad con retroactividad del
Decreto 2330 de 1998, que se propone demostrar la falsa motivación que
contienen los considerandos en los cuales el gobierno funda su decisión de
recurrir al estado de excepción de que trata el artículo 215 de la
Constitución, y la violación de derechos fundamentales que con ella se
ocasiona.
Para el interviniente, las decisiones
adoptadas por el gobierno con base en la declaratoria de emergencia económica,
implican que al ciudadano del común, que jamás se ha beneficiado de las utilidades
de los bancos comerciantes, pequeños industriales, agricultores, asalariados,
etc., se le obligue a acudir a salvaguardar “la estabilidad y permanencia de
los establecimientos de crédito, que sienten ahora amenazada su
institucionalidad...”.
Tal decisión del Gobierno es a todas luces
inconstitucional, no solamente porque no reúne los presupuestos del artículo
215 de la Carta, sino porque viola el principio de igualdad que consagra el
artículo 13 de la misma, pues estamos “... frente a un claro acto de gobierno
de favorecimiento a particulares”, y lo que es más grave, aun acto que impone
una carga económica a otros particulares, que deben desprenderse de una parte
de su patrimonio y de bienes adquiridos con justo título, “...para entregarlo a
esos privilegiados beneficiarios del acto de gobierno.” Por lo demás, añade,
que se sepa, el sistema financiero nunca ha cumplido ninguna actividad
relacionada con la SOLIDARIDAD que invoca nuestra Constitución en su artículo
primero.
6. Alirio Uribe Muñoz
El interviniente quien manifiesta que actúa
en su calidad de ciudadano en ejercicio y miembro del Colectivo de Abogados, se
remite en primer lugar al análisis de los distintos decretos legislativos que
desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 han declarado estados
de excepción, en los cuales dice, desafortunadamente, aparece como una
constante, que son los hechos u omisiones del Estado la causa primera y
eficiente que ha originado las situaciones de anormalidad.
En su criterio, en el caso que ocupa ahora
a la Corte, la declaratoria de emergencia debe ser declarada inconstitucional
por violar, abierta y flagrantemente, los derechos económicos, sociales y
culturales de todos los colombianos, consagrados como fundamentales en la Carta
Política.
La emergencia económica y social decretada
por el actual gobierno, anota, “...nos aleja de la posibilidad de disfrute de
[esos derechos], y abre cada día más la brecha entre ricos y pobres, sin
socializar el ingreso pero si socializando las pérdidas del sector más fuerte
de la economía...”; Tales medidas a su entender implican, además, la violación
de los principios constitucionales de proporcionalidad y no discriminación, así
como también disposiciones de la ley 134 de 1994, por la cual se regulan los estados
de excepción en Colombia, entre otras, la consagrada en el artículo 3 que
ordena la prevalencia de los tratados internacionales ratificados por el
Congreso, tal como lo ordena el artículo 93 superior, y la del artículo 7, que
señala que las declaratorias de estados de excepción en ningún caso podrán
afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
7. Héctor Uribe Parra
Para el interviniente, el decreto que
declaró la emergencia económica y social, es violatorio del artículo 13 de la
C.P., dado que discrimina a los clientes del sector financiero cooperativo,
cuya crisis involucra a 42 establecimientos, las cuales le han causado pérdidas
a aproximadamente un millón cuatrocientos noventa y tres mil ahorradores, todo
por que el Estado, de manera negligente no ejerció las funciones de control y
vigilancia que le correspondían.
Si bien una de las consideraciones que
sirvió de base al gobierno para decretar la emergencia económica, fue como se
dice en el respectivo decreto la difícil situación económica que atraviesan el
sector financiero y el cooperativo, al proceder a dictar las medidas de
excepción violó el derecho a la igualdad de los ahorradores del sector
cooperativo.
Ello se evidencia, dice, en el hecho de que
“...el gobierno no le creó al sector cooperativo intervenido por él, un
mecanismo similar o igual al establecido en los artículos 19 y 20 del Decreto
2331 de 1998, que favorecen únicamente al sistema financiero y en consecuencia
no le dio acceso a las cooperativas intervenidas y en liquidación, para
recibir, de manera igualitaria ante la ley, los beneficios de dicho mecanismo,
haciendo así de esta norma un instrumento discriminatorio y excluyente.”
8. Bernardo Carreño Varela
Manifiesta interviniente, que participa en
calidad de impugnante del Decreto que se revisa, respecto del cual le
corresponde a esta Corporación, de conformidad con las disposiciones del
artículo 215 superior, “...dilucidar si la administración Pastrana, al declarar
la emergencia económica, se fundamentó en hechos efectivamente sobrevinientes
como lo exige la Constitución, o si por el contrario, invocó como sustento de
la emergencia acontecimientos y circunstancias que eran previsibles, que no
surgieron de improviso, y por lo tanto no encajan dentro del concepto exigido
por la Carta Política para los estados de excepción.”
9. Claudia Leonor Díaz Granados y Leonor
Sanz-Alvarez Lleras
En su calidad de ciudadanas en ejercicio y
representantes de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras,
intervinieron, dentro del término establecido para el efecto, para apoyar la
constitucionalidad del Decreto 2330 de 1998.
Previo un detallado análisis del alcance e
interpretación jurisprudencial de los presupuestos que con carácter de
esenciales consagra el artículo 215 de la Constitución Política, para que el
Gobierno pueda, legítimamente, recurrir al mecanismo excepcional de la
declaratoria de emergencia económica, y apoyándose en estudios de carácter
técnico que analizan el comportamiento, a nivel nacional e internacional, de
las variables económicas que determinan la solvencia del sector y sus
posibilidades de fortalecimiento y desarrollo, y en estadísticas del sector,
las intervinientes concluyen, en primera instancia que el Decreto 2330 de 1998,
por el cual se declaró el Estado de emergencia económica y social, se expidió
con base en el cumplimiento de los presupuestos que para el efecto señala la
Constitución, y en segundo lugar, “...que las medidas adoptadas al amparo de la
emergencia económica en el decreto 2331 contribuyen claramente a alejar el
riesgo de crisis financiera. La confianza del público en el sector financiero
se apuntala con medidas como el fortalecimiento patrimonial de Fogafin, la
disponibilidad de crédito para capitalización de entidades financieras, el
establecimiento de mecanismos para reducir los activos improductivos, el apoyo
a los deudores de vivienda para aliviar la carga por el incremento de la
corrección monetaria, la creación del seguro de desempleo para deudores de
vivienda, y la posibilidad de que los pequeños ahorradores de las entidades
financieras solidarias recuperen parte de sus recursos.”
IV. INTERVENCIONES OFICIALES
El señor Ministro de Hacienda y Crédito
Público y el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República,
intervinieron y solicitaron declarar la constitucionalidad del decreto objeto
de revisión.
1. Juan Camilo Restrepo Salazar. Ministro
de Hacienda y Crédito Público.
El señor Ministro de Hacienda y Crédito
Público intervino dentro del plazo establecido para la intervención ciudadana,
para presentarle a esta Corporación, las razones que acreditan la
constitucionalidad del decreto 2330 de 1998. Ellas, en resumen son las
siguientes:
a. En primer término el señor Ministro de Hacienda
señala que en lo relativo a los aspectos formales el decreto cumple a cabalidad
con los requisitos que establece el artículo 215 de la Constitución.
b. Anota, que de conformidad con el citado artículo 215
de la Constitución Política, para que el Presidente pueda declarar el estado de
emergencia económica y social se requiere; a) que sobrevengan hechos; b) que
dichos hechos sean distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución política, y c) que tales hechos perturben o amenacen perturbar el
orden económico, social y ecológico o constituyan grave calamidad pública.
Igualmente, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la ley 137
de 1994, las facultades que se derivan de la declaratoria de estados de
excepción, “...sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias
hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes
ordinarios del Estado.”
Sostiene, que si se analiza el decreto de
declaratoria de emergencia económica y social frente a esos requisitos, se encuentra
que el mismo se ajusta plenamente a los cánones constitucionales, por las
siguientes razones:
- Los hechos que originaron la declaratoria
de emergencia son sobrevinientes.
Anota el Ministro, que salvo hechos de la
naturaleza, las alteraciones económicas normalmente obedecen a un conjunto de
factores que desencadenan una situación crítica a la cual el estado debe hacer
frente. De esta manera, agrega, puede presentarse un hecho sobreviniente
cuando una situación que se desarrollaba dentro de los cauces normales se
altera abruptamente, o cuando aún siendo anormal, se agrava considerablemente
de tal manera que supera lo que se podría denominar, anormalidad dentro de la
normalidad.
Cuando se presenta una situación económica
difícil, es posible que a la misma se pueda hacer frente con los instrumentos
ordinarios, sin embargo, cuando dicha situación se agrava de improviso y por
ello a la misma ya no se puede hacer frente con tales mecanismos, se produce un
hecho sobreviniente que permite declarar la emergencia.
Manifiesta, que de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corporación, es posible acudir a los estados de
excepción cuando problemas estructurales se agravan de improviso y a los mismos
no es posible hacer frente con las facultades ordinarias. Añade, que
“...limitar el estado de emergencia económica a fenómenos ajenos al
funcionamiento y estructura del sistema sería exagerado y conduciría a la
postre a poner en peligro la subsistencia misma del orden económico y social.
Si bien el país venía atravesando una
difícil situación económica, al comenzar el actual gobierno se encontró que la
fragilidad económica doméstica, a pesar de su magnitud, lograría superarse a la
vuelta de un año, si se adoptaban los correctivos fiscales y cambiarais que se
venían diseñando para presentar a consideración del Congreso y de la junta
directiva del Banco de la República.
Este escenario consideraba que los graves
efectos del estallido de la crisis asiática, estaban llegando a su fin, sin
embargo, a partir del mes de agosto de 1998 se alteraron las perspectivas, por
que la situación externa se tornó dramática como resultado del estallido de la
crisis internacional el 17 de agosto de 1998, cuando la República de Rusia se
negó a pagar parcialmente su deuda externa y terminó devaluando abruptamente su
moneda; al mismo tiempo se volvía inmanejable el sistema financiero del Japón.
Además se produjo un ataque especulativo contra la banda cambiaria en el
Brasil.
Estas circunstancias generaron desconfianza
entre los inversionistas y prestamistas internacionales, dando lugar a una
drástica reducción de los recursos disponibles, con graves repercusiones sobre
los mercados cambiarios y financieros del mundo y especialmente de América
latina, incluyendo Colombia, especialmente durante los meses de septiembre,
octubre y lo corrido del mes de noviembre de 1998.
Se detiene luego el señor Ministro, en los
aspectos que en criterio del gobierno demuestran la grave crisis financiera,
que sobrevino y que afecta el sector financiero, así por ejemplo, explica el
comportamiento de las tasas de interés con tendencia al alza, el deterioro de
la cartera de las entidades financieras, la presencia de un lastre improductivo
dado el significativo incremento del porcentaje de bienes entregados en dación
en pago, la situación del sector cooperativo que amenazaba con minar gravemente
la confianza del público en el sistema, ”...lo que se buscó detener con la
declaratoria de estado de emergencia y las medidas adoptadas a su amparo.”
Queda así demostrado, concluye el ministro, “...que se produjo una serie de
eventos sobrevinientes, constituidos por un rápido y profundo agravamiento de
la situación del sector.”
- Los hechos que se invocan para la
declaratoria de emergencia económica y social son distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213 de la Constitución Política.
Los hechos invocados por el gobierno
nacional para declarar la emergencia económica y social, anota el Ministro, no
constituyen una perturbación del orden público material, ni tampoco un caso de
guerra exterior. Ellos se refieren a situaciones relacionadas con el sistema
financiero y de ahorro y crédito cooperativo, cuyo deterioro amenazaba con
producir una crisis sistemática.
- Los hechos en los que se sustenta la
declaratoria de emergencia, amenazaban perturbar el orden económico y social.
Advierte el Ministro, que en materia de
estado de emergencia económica y social, la Carta Política prevé no sólo la
hipótesis en la cual se produce un hecho que perturba el orden económico y
social, sino también aquella en la cual el hecho amenaza causar dicha
perturbación, con lo cual es viable afirmar que el estado de emergencia puede
cumplir un papel preventivo.
En el caso concreto, anota el Ministro, la
perturbación del orden público económico y social que se quería evitar era la
siguiente:
“Una crisis financiera que daría lugar a
una profunda crisis económica que evidentemente pondría en tela de juicio los
componentes fundamentales del sistema y a la cual como se verá más adelante no
se podía hacer frente con los instrumentos previstos por la Carta para la
anormalidad dentro de la normalidad.”
Si se permitiera que continuara el
deterioro de las entidades financieras, en poco tiempo se llegaría a una
situación en la cual ellas no podrían hacer frente a la crisis. Los problemas
no afectaban simplemente al sector financiero sino a la economía en su
conjunto, dado el papel fundamental que cumple el sistema financiero en el
sistema de pagos de la economía, de manera tal que si el sistema financiero
dejara de funcionar la actividad económica se vería paralizada con graves
perjuicios para el orden económico y social.
- Las circunstancias extraordinarias hacían
imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del
Estado.
Manifiesta el Ministro, que tanto el
Gobierno como la Junta Directiva del Banco de la República utilizaron los
mecanismos que encontraron a su alcance en desarrollo de las facultades
ordinarias, para hacer frente al deterioro del sistema financiero, presenta una
relación de los mismos, para señalar luego que no fueron suficientes dados los
hechos que sobrevinieron, los cuales insiste, crearon unas condiciones que
hicieron imperativo recurrir a medidas de excepción.
- La emergencia no se declaró para
enfrentar problemas crónicos o estructurales.
Se remite el Ministro en este punto a la
jurisprudencia de esta Corporación, que ha señalado que los problemas crónicos
o estructurales que afecten la economía, si pueden solucionarse en el mediano o
largo plazo mediante políticas y cambios de orden cultural e institucional, no
justifican al gobierno para recurrir a mecanismos de excepción; los problemas
de esta índole, recuerda el Ministro, tal como lo ha dicho la Corte
Constitucional, “...por su incidencia social trascienden la anormalidad y
ocupan plenamente el espacio de la normalidad...”
En el caso que se analiza, sostiene el
Ministro, es claro que no se trataba de resolver un problema crónico, pues la
fragilidad económica doméstica que encontró el actual gobierno al asumir sus
funciones, no obstante su magnitud, habría podido superarse en un año, si se
adoptaban los correctivos fiscales y cambiarios correspondientes, pero, como ya
lo había anotado, “...se produjo un abrupto cambio en el entorno que causó un
rápido deterioro de las entidades financieras...”, lo que indica que no se
trata de una mala situación de las mismas que venga de tiempo atrás, sino de un
rápido  dramático deterioro.
- La declaratoria de emergencia económica y
social no obedeció al incumplimiento de pronósticos, supuestos o metas.
La Corte Constitucional, anota el Ministro,
ha señalado que la declaratoria de emergencia no puede originarse en la falta
de cumplimiento de los pronósticos, supuestos o metas de un ejercicio contable
realizado por las autoridades económicas, “...el error de cálculo o la
inconsistencia real de una variable frente a su estimativo previo, demanda en
mismo terreno contable enmienda o reajuste, mas no puede implicar mengua de la
democracia.” Ese desde luego, no fue el propósito del gobierno en el caso que
se analiza, pues la declaratoria de emergencia se fundó en el grave y acelerado
deterioro del sistema financiero y de ahorro y crédito, Se trata de un hecho
real y no de un simple incumplimiento de supuestos.
- La declaratoria de la emergencia
económica y social no se hizo para solucionar problemas fiscales.
Señala el Ministro, que el Decreto 2330 de
1998 no tuvo como objetivo solucionar un problema fiscal o presupuestal que
afecte al gobierno nacional, sino atacar una coyuntura que afecta la confianza
del público en el sector financiero, con lo cual se amenaza en forma grave el
orden económico y social. Es obvio, agrega, que para la solución de los
problemas de las entidades financieras es indispensable contar con recursos
adicionales, los cuales, insiste, no se destinarán “...a proveer ingresos para
solucionar problemas fiscales, sino para hacer frente a la grave coyuntura que
afecta el país.”
Por todo lo anterior, concluye el Ministro,
“...consideró que el Decreto 2330 de 1998 se ajusta a los requisitos previstos
en la Constitución Política, conforme los criterios que ha decantado la
jurisprudencia, por lo que le solicito respetuosamente a la H. Corte
Constitucional declararlo así.”
2. Alberto Arrubla Paucar. Secretario
Jurídico de la Presidencia de la República.
En concepto del Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República, al momento de la declaratoria de emergencia
económica y social que se analiza, se presentaron los siguientes cambios en las
variables económicas, los que califica como hechos sobrevinientes distintos a
los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política:
- Deterioro de la situación de los establecimientos
de crédito
- Restricciones monetarias y altas tasas de
interés
- Deterioro en el crecimiento económico y
desempleo
- Agravamiento
de la crisis financiera internacional y sus consecuencias   en la economía
nacional.
- Pobre desempeño del sector cooperativo
financiero
Manifiesta el interviniente, que esos
factores, si bien responden a sus propias causas, algunas veces independientes
unas de otras, al entrar en crisis a un mismo tiempo no permiten su
estabilización y control con medidas gubernamentales ordinarias, por tal razón,
la situación económica en su conjunto, dada la simultaneidad de la ocurrencia
de los hechos anotados, fue considerada como una circunstancia sobreviniente,
diferente a la de los artículos 212 y 213 de la Constitución.
Anota también, que la creciente fragilidad
del sistema financiero, los déficits fiscales internos y el déficit continuo de
la cuenta corriente hacen especialmente vulnerable nuestra economía a los
shocks internacionales, que generaron otras consecuencias desfavorables a la
economía, que dieron lugar a la declaratoria de estado de emergencia económica.
Citando a varios tratadistas, el
interviniente sostiene que aunque las pérdidas del sector financiero privado en
teoría deben distribuirse por el propio mercado, en algunos casos, la
intervención oportuna del Estado puede ser el mal menor, dados los efectos
devastadores que sobre la economía puede tener un colapso financiero de grandes
proporciones.
Es incuestionable, dice, la importancia del
sector financiero en el funcionamiento de la economía y la necesidad de una
acción gubernamental para proteger el ahorro del público y garantizar la
confianza en el sistema, “...tratándose de un momento crítico en la vida de un
sector fundamental para el normal desarrollo de la economía, cuyo equilibrio no
podría ser recuperado por el actual Gobierno, a través de medidas ordinarias
que debieron adoptarse muchos meses atrás, es claro que no le queda otro camino
que intervenir a través de medidas de excepción dado el estado de deterioro de
la economía en su conjunto y del sector financiero en particular...”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Luego de expirado el término de fijación en
lista, en cumplimiento de lo ordenado por el Magistrado Sustanciador a través
de auto de fecha 25 de noviembre de 1998, se corrió traslado del expediente y
de las pruebas recopiladas al señor Procurador General de La Nación, por el
término de diez (10) días, para que éste emitiera el concepto de rigor.
El Procurador General de la Nación, doctor
Jaime Bernal Cuéllar, dentro del término establecido rindió el concepto de su
competencia, en el cual solicitó a esta Corporación declarar la
constitucionalidad del Decreto 2330 de 1998, por las razones que se resumen a
continuación:
Se refiere en primer lugar el Procurador a
los requisitos de forma del decreto examinado y manifiesta que él mismo cumple
con los exigidos en el artículo 215 de la Constitución.
Introduce el examen de fondo que del decreto
realiza, manifestando que la declaratoria de emergencia económica, de acuerdo
con lo estipulado en el artículo 215 de la Carta, procede  “...frente al
acaecimiento de hechos extraordinarios, internos o externos a la organización
institucional del estado, siempre y cuando no se trate de dificultades e
ineficiencias habituales de funcionamiento.”
Añade el Ministerio Público en su concepto,
que la emergencia económica también puede tener un carácter precautelativo,
puesto que procede “...aún frente a grave e inminente amenaza de perturbación
del orden económico, social y ecológico, que ... no pueda conjurarse a través
del uso de las atribuciones ordinarias del los poderes públicos.”
No obstante, advierte, las situaciones
extraordinarias por sí mismas no legitiman la declaratoria de emergencia
económica, pues es indispensable que ante la presencia de ellas, el gobierno
haya “...agotado el repertorio de mecanismos institucionales previstos para
remediar la situación crítica...” o que carezca de ellos. es esta la regla de
subsidiariedad que se aplica a los estados de excepción, inspirada en el
principio democrático del Estado de derecho, que supone la existencia de
instituciones y mecanismos suficientes e idóneos para normalizar el orden
económico o social ante los eventos que amenacen o ataquen su estabilidad...”
Los estados de excepción, afirma el
Procurador, representan el último recurso del Estado de derecho para solucionar
situaciones extremas, que no pueden ser resueltas satisfactoriamente mediante
los medios extraordinarios de la institucionalidad.
Hechas las anteriores precisiones, procede
el Procurador  a exponer su posición frente al control constitucional que sobre
los decretos de emergencia le corresponde ejercer a la Corte constitucional.
Manifiesta el Procurador, que la más
reciente jurisprudencia de esta Corporación, la cual por lo demás modifica la
que había predominado en el sentido de reconocerle al ejecutivo “...un
razonable margen de apreciación y valoración de las causas y los efectos de la
crisis en la motivación de la emergencia, ha reivindicado para sí “...un
control integral sobre las causas de la declaratoria de emergencia económica
que comprende no sólo la verificación de los requisitos de forma exigidos por
la Constitución, sino la valoración de cada uno de los motivos que tuvo el
Gobierno para acudir al estado de excepción.”
Se aparta el máximo representante del
Ministerio Público de la doctrina ahora vigente, pues, remitiéndose al
salvamento de voto a la Sentencia C-122 de 1997, suscrito por los Magistrados
Jorge Arango Mejía y Fabio Morón Díaz, sostiene que el examen que le
corresponde a la Corte en esos casos es estrictamente jurídico, y que ir más
allá implica invadir la competencia del Congreso. Concluye, que la función de la
Corte debe reducirse a establecer “...si los motivos determinantes de la
emergencia, en cuanto sean graves y sobrevinientes, se encuentran debidamente
acreditados...”, y que no le corresponde a esta Corporación, efectuar juicios
de valor sobre los mismos, a riesgo de invadir el radio de acción de las
autoridades económicas.
En su opinión, le corresponde al Ejecutivo
determinar si los hechos que suscitan la emergencia económica amenazan
perturbar o perturban en forma grave e inminente el orden público económico,
“...tarea compleja si se acepta la dificultad práctica de contar con una
fórmula jurídica o económica exacta que permita predecir el advenimiento de las
crisis de la economía.”
Eso no quiere decir, aclara, que el
Gobierno en esta materia esté exento de control, pues el mismo artículo 215
superior, faculta al Congreso para examinar las causas de la emergencia
económica y las medidas adoptadas, debiendo pronunciarse expresamente en
relación con la conveniencia y oportunidad de las mismas.
Anota, que si se sigue aplicando la última
doctrina constitucional en relación con la facultad que le asiste a este
Tribunal cuando conoce los decretos que declaran estados de excepción, “...se
corre el peligro de que en lo sucesivo esta modalidad de estado de excepción
quede reservada solamente para aquellas situaciones que representen calamidad
pública, dejando por fuera la posibilidad de utilizar estas herramientas
constitucionales ante fenómenos diferentes que afecten en forma grave e
inminente el orden público económico.”
Remata este punto manifestando, que
“...admitir la existencia de controles de índole valorativo respecto de las
causas y sus efectos y validar, desde el punto de vista constitucional, el
método según el cual se pueden independizar en su estudio las causas, no sólo
anula el instrumento de excepción, sino que pone en peligro la autonomía de los
poderes públicos, pilar fundamental de nuestro estado constitucional. Permitir
al órgano jurisdiccional ejercer control constitucional, mediante la imposición
de límites subjetivos al diseño de la política que orienta el orden económico,
basados en argumentos de oportunidad y conveniencia, es tanto como concentrar
parte de esa política, en un suprapoder.”
Procede luego el Ministerio Público a
presentar su análisis de fondo del Decreto que se revisa. Se remite el
Procurador a varias norma de la Carta Política, entre ellas a los artículos
335, 150-19, 189-24, 58,60, de cuya interpretación integral se infiere con
claridad, dice,  “...que las actividades financieras y cooperativa, revisten
interés general, y en consecuencia, no escapan al postulado superior que
establece su prevalencia sobre intereses particulares...en cuya promoción se
encuentran comprometidos los poderes e instituciones públicas, en especial, el
Presidente de la República a quien se le han conferido precisas atribuciones
para intervenir en esos sectores de la economía.”
Agrega luego, que es un hecho que el orden
económico y social requiere que las instituciones financieras y solidarias
gocen de la confianza de la opinión pública, que en últimas es quien se
beneficia de la seguridad y tranquilidad con que operen los establecimientos
crediticios y cooperativos, por lo que una crisis de confianza pública en
dichos sectores, “...puede desencadenar una situación de apremiante iliquidez,
que comprometa seriamente la capacidad del sistema para cumplir normalmente con
su función de apoyo a la economía”, por lo que, dadas esas circunstancias, se
justifica el empleo de los mecanismos que prevé el ordenamiento superior, en el
artículo 215 de la C.P.
Se detiene entonces en el análisis de los
considerandos que sirven de motivación al decreto que se revisa, los cuales
contrasta con las pruebas que solicitó y recopiló esta Corporación de las
distintas autoridades gubernamentales y de control, de dicho ejercicio
concluye, que el Presidente acudió a la figura de la emergencia económica,
“...para evitar que el acelerado deterioro del sector financiero produzca una
crisis sistémica o de confianza del público en las instituciones crediticias y
solidarias, con grave e inminente perjuicio del orden económico del país,
decisión que se adecua al artículo 215 e la Carta...”
En efecto, señala, “...el hecho
sobreviniente se encuentra acreditado y consiste en la agravación de la
situación de insolvencia de los establecimientos de crédito y del sector
solidario, durante los meses de junio a octubre del año pasado, que hizo temer
a las autoridades por el desarrollo de una inminente crisis, coadyuvada por la
pérdida de credibilidad y confianza por parte de sus usuarios.
Además, anota, de conformidad con los
informes y conceptos que solicitó esta Corporación, los mecanismos ordinarios
previstos para el manejo de ese tipo de situaciones en condiciones de
normalidad, fueron agotados por el ejecutivo, con lo que se cumple uno de los
presupuestos esenciales que para recurrir a medidas de excepción exige el
artículo 215 de la Constitución.
En consecuencia, solicita que se declare la
constitucionalidad del Decreto No. 2330 de 1998.
VI. PRUEBAS DECRETADAS DENTRO DEL PROCESO
El Magistrado Sustanciador, con base en lo
dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2067 de 1991, ordenó, a través de auto
del veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), la
práctica de las siguientes pruebas:
1. A la Superintendencia Bancaria le solicitó la
siguiente información:
a. La evolución de los índices de solvencia
de los establecimientos de crédito durante los últimos dos (2) años, global y
por tipos de establecimiento, (Bancos, Corporaciones de Vivienda, Corporaciones
Financieras, etc.).
b. La evolución de la cartera vencida por
tipo de establecimiento durante los últimos dos (2) años.
c. La participación de la Cartera vencida en
la cartera total, por tipo de establecimientos, durante los últimos dos (2)
años.
2. A la Junta Directiva del Banco de la República, lo
siguiente:
a. Certificar la evolución, en los últimos
dos (2) años, del flujo neto de capitales externos.
b. Certificar la evolución de los saldos de
los fondos de capital foráneo durante los últimos dos (2) años.
c. Una explicación sobre las políticas
seguidas, durante los dos (2) últimos años, para el suministro de liquidez al
sistema financiero y sobre las políticas monetarias desarrolladas en ese lapso.
d. Informar si efectivamente el Banco está en
incapacidad de seguir suministrando liquidez al sector financiero.
3. Al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras FOGAFIN
- Un resumen de las
acciones realizadas, durante los dos (2) últimos años, para apoyar al sector
financiero y de los resultados obtenidos de tales intervenciones.
4.  Al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público
- Un informe sobre
las causas específicas que dieron origen a la declaratoria del estado de
emergencia económica y social.
5.  Al señor Contralor General de la República
- Un informe, con
base en los estudios que ha adelantado esa entidad, en relación con las causas
en que se apoya el Decreto No. 2330 de 1998, para declarar el estado de
emergencia Económica y Social, y su concepto sobre la motivación de dicho
decreto.
6.  Al señor Director del
Departamento Nacional de Planeación
- Un informe sobre la
evolución de las principales variables económicas: (tasa de crecimiento del
PIB; participación de la inversión sobre el PIB; participación del ahorro sobre
el PIB; déficit consolidado del sector público no financiero sobre el PIB;
inflación [evolución del IPC]; tasa de desempleo trimestral; exportaciones
totales; importaciones totales), durante los últimos cinco (5) años y las
proyecciones que esa entidad elaboró de las mismas para el próximo cuatrienio,
es decir las que consignó en el Plan Nacional de Desarrollo.
Para los anteriores requerimientos decretó
un término probatorio de diez (10) días, dentro del cual se debía aportar la
información solicitada.
A continuación se presenta una síntesis de
las intervenciones y respuestas originadas en las pruebas decretadas por el
Magistrado Sustanciador:
1. Superintendencia Bancaria de Colombia
La titular de ese despacho remitió la
siguiente información:
a. Cuadro en el cual aparece la evolución de los índices
de solvencia de los establecimientos de crédito durante los dos últimos años,
en forma global y discriminando por tipo de establecimiento (bancos,
corporaciones de ahorro y vivienda, corporaciones financieras y compañías de
financiamiento comercial).
b. Cuadros en los que aparece la evolución de la cartera
vencida por tipo de establecimiento.
c. Cuadros en los que aparece la participación de la
cartera vencida en la cartera total (indicador de calidad), durante los dos
últimos años.
2. Fondo de Garantías de instituciones
Financieras FOGAFIN
El Magistrado Sustanciador le solicitó al
FOGAFIN un resumen de las acciones realizadas durante los dos últimos años,
para apoyar al sector financiero y de los resultados obtenidos de tales
inversiones. Sobre el particular en director de la entidad respondió lo siguiente:
Que en desarrollo de las facultades y
atribuciones otorgadas por la ley, el Fondo ha realizado, durante los dos (2)
últimos años, operaciones de apoyo al sistema financiero por un monto total de
$931.368 millones, sin contar el capital de garantía otorgado a varias
entidades financieras, apoyo que si bien no representa un desembolso efectivo
de recursos, representa una contingencia que tendría que asumir el Fondo en
caso de incumplimiento de las obligaciones adquiridas por parte de las
entidades financieras beneficiadas. Procede entonces a discriminar las
operaciones de apoyo correspondientes a 1997 (folio 61-62 del expediente)
En lo que respecta a las operaciones de
apoyo realizadas durante el año de 1998, el director del FOGAFIN manifestó, que
en ese período el Fondo ha realizado operaciones de apoyo por $871.372
millones, destacándose los desembolsos de agosto por $192.320 millones,
septiembre $333.787 millones y octubre por $233.167 que en conjunto totalizan
$759.274 millones. Estos significa, añade, que en los tres primeros meses
citados se concentra el 87% del total de apoyos otorgados en ese año. Procede a
discriminar las operaciones (folios 63-64 expediente).
Por último el director del FOGAFIN presenta
un cuadro (folio 65 del expediente), en el que se aprecia el impacto de las
operaciones de apoyo realizas en 1998; sobre el mismo destaca que “...debido a
los citados apoyos, se evitó a los ahorradores una posible pérdida cercana a
los $1.8 billones en el caso de intervención con fines de liquidación de las
entidades aludidas, suma que resulta de restar al valor de las captaciones, el
monto que se hubiera pagado por concepto de seguro de depósitos. Si bien es
cierto que en el proceso de liquidación de una entidad es posible, a través de
la venta de activos y de la recuperación de cartera, recuperar una parte de los
recursos de los ahorradores, también lo es que se trata de procesos
particularmente dispendiosos y prolongados en el tiempo.”
3. Junta Directiva del Banco de la
República
A la Junta Directiva del banco de la
República se le solicitó:
a. Certificar la evolución, en los últimos
dos (2) años del flujo neto de capitales externos. Sobre el particular dicho
organismo manifestó:
“En el cuadro 1 (folio 69 del expediente)
se presenta la evolución de los flujos de capitales, según la balanza de pagos,
entre 1996 y el primer semestre de 1998. Se nota cómo estos flujos han
registrado una reducción importante, especialmente durante 1998. En efecto,
durante el primer semestre de 1998 la cuenta de capital registró flujos netos
de capital por US$1.870 millones, monto inferior en 46.6% al observado en el
primer semestre de 1997. Las reducciones más destacadas se han presentado en
los rubros de inversión extranjera y endeudamiento externo del sector privado.
Entre julio de y octubre de 1998, los flujos de capital continuaron cayendo,
según se deriva de las cifras de la balanza cambiaria (cuadro 1A); en dicho
período, el flujo neto de la cuenta de capital fue inferior en US$ 232 millones
al de igual período del año anterior.”
b. Certificar la evolución de los saldos de
los fondos de capital foráneo durante los dos últimos años.
Sobre el particular dijo la Junta: “En el
cuadro 2 (folio 71 del expediente) se incluye la evolución de los saldos de
inversión de los fondos de capital extranjero entre diciembre de 1996 y octubre
de 1998. Estos fondos han registrado durante lo corrido del presente año [1998]
una fuerte reducción, al pasar su saldo de US$ 1.547 millones en diciembre
de 1997 a US$829 millones en octubre de 1998. Como se aprecia en el cuadro 2,
dicha reducción empezó a registrarse con mayor intensidad a partir del mes de
junio.”
c. Una explicación sobre las políticas
seguidas en los últimos dos (2) años para el suministro de liquidez al sistema
financiero y sobre las políticas monetarias desarrolladas en ese lapso. La
Junta respondió en los siguientes términos:
“...Política monetaria. Para el logro de la
meta de inflación, el Banco de la República ha empleado desde 1997 un esquema
denominado de meta intermedia. Según este esquema, el Banco define la meta de
inflación (objetivo final) y el crecimiento de la base monetaria coherente con
su logro (meta intermedia). Si el comportamiento de la base monetaria se desvía
de la trayectoria esperada, el Banco la corrige interviniendo en el mercado
monetario con operaciones de mercado abierto y con modificaciones de la tasa de
interés a la vista. Para 1997 se estableció la meta de inflación en 17% y el
crecimiento de la base monetaria en 20%. para la base monetaria se definió un
corredor con una amplitud de 6 puntos porcentuales. Como se aprecia en el
gráfico 1 [folio 72 del expediente], la base monetaria se mantuvo durante todo
el año 1997 dentro de su corredor.
“Para 1998 la Junta Directiva fijó una meta
de inflación de 16% y un crecimiento de la base monetaria de 16% respecto al
punto medio del corredor del año anterior. No obstante, ante las presiones
cambiarias de comienzos del año, la Junta permitió que la base monetaria se
ubicara por debajo del límite inferior de su corredor (gráfico1). De esta
manera, el banco utilizó un esquema de intervención cambiaria no esterilizada,
vendiendo divisas sin reponer la liquidez que recogía en el proceso, con lo
cual hizo posible enfrentar con éxito los ataques a la banda cambiaria
registrados en el primer semestre del año. Los ataques cambiarios fueron de
corta duración  y originaron una moderada pérdida de reservas internacionales.
la respuesta a los ataques vino acompañada de una caída en el ritmo de crecimiento
de la base monetaria y un aumento en las tasas de interés.
“En septiembre 2, la Junta Directiva, por
mayoría, decidió desplazar hacia arriba la banda cambiaria y bajar el corredor
de la base monetaria. estos movimientos significaron un reacomodamiento de los
niveles de los corredores con el fin de responder al mayor deterioro de los
mercados internacionales, a la caída de los precios de los principales
productos de exportación, al creciente déficit de la cuenta corriente de la
balanza de pagos y a la menor demanda de dinero.
“En suma, los cambios introducidos a la
estrategia monetaria inicial han permitido en el presente año mantener la
estabilidad cambiaria y consolidar el proceso de reducción gradual de la
inflación. En la medida que las presiones cambiarias lo han permitido, la Junta
ha buscado ingresar de nuevo al corredor de la base monetaria, expandiendo la
cantidad de dinero a un ritmo coherente con la meta de inflación futura,
mediante acciones que explica...”
d. Informar si el Banco está en capacidad
de seguir suministrando liquidez al sector financiero.
Previa la precisión de las funciones que
según la Constitución y la ley le corresponden al Banco, su unta directiva al
dicho interrogante respondió lo siguiente:
“...la política de la Junta Directiva del
Banco de la República ha sido la de suministrar liquidez a la economía en
concordancia con la meta de inflación (meta final). En ausencia de presiones
cambiarias, el suministro de liquidez ha estado determinado por el corredor de
la base monetaria (meta intermedia). Ante la existencia de presiones
cambiarias, la Junta permitió que la base monetaria se situara temporalmente
por debajo de su corredor. Con esta política se ha logrado defender la
estabilidad cambiaria y se ha evitado que devaluaciones abruptas lleven, como
ha ocurrido en otros países a la inestabilidad del sistema económico y con
graves costos para el sector financiero.”
4. Ministro de Hacienda y Crédito Público
El Magistrado Sustanciador le solicitó al
señor Ministro de Hacienda y Crédito público, un informe sobre las causas
específicas que dieron origen a la declaratoria de emergencia económica y
social. En dicho informe, en síntesis, el señor Ministro manifiesta lo
siguiente:
Señala el Ministro, que en los últimos
meses se ha producido una serie de hechos que han determinado un rápido y grave
deterioro de la situación de los usuarios del sistema financiero y de las
entidades que desarrollan actividades financieras, en particular aquellas
vinculadas al sector cooperativo y al de financiación de vivienda y que de
continuar dicho proceso se podría ver comprometido severamente el peculio de
los ciudadanos que utilizan el sistema financiero en todas sus modalidades,
poniendo en vilo la subsistencia del sistema financiero y la estabilidad del
sistema económico en su conjunto.
Dada esta detonante situación, agrega el
Ministro, el Estado se vio obligado a tomar medidas que eviten la agudización
de la crisis con la consabida alteración del orden público, económico y social,
previniendo un posible colapso del sistema financiero, que de materializarse,
sería desastroso para toda la sociedad.
Aclara que las autoridades colombianas han
acudido a los mecanismos previstos en la legislación ordinaria para tratar de
sobrellevar los fenómenos que alteraban la situación financiera, pero los
mismos fueron insuficientes para hacer frente a la grave y sobreviniente
amenaza que se cernía sobre el país.
Previas esas consideraciones, procede el
Ministro a presentar un detallado análisis de la situación internacional y de
la situación interna, y del comportamiento de las variables macroeconómicas a
partir del cual es posible determinar las causas específicas con base en las
cuales el Gobierno Nacional tomó la decisión de recurrir al mecanismo
excepcional de la emergencia, las cuales en su criterio configuran los
presupuestos que previó el Constituyente en el artículo 215 de la Carta
Política, para habilitar al ejecutivo a hacer uso de esa herramienta. Los
principales argumentos y conclusiones de ese análisis se encuentran también en
la intervención que dentro del término establecido para el efecto, presentó a
consideración de esta Corporación el Ministro, sintetizada en el numeral 1. del
punto IV de esta providencia.
5. Concepto de la Contraloría General de la
República
El señor Contralor General de la República
presentó a la Corporación un estudio en el que analiza la Emergencia económica
y social declarada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 2330 de 1998.
En dicho estudio el señor Contralor
manifiesta lo siguiente:
Colombia atraviesa por un período de crisis
económica generalizada, dicha situación se manifiesta “...en las finanzas del
Gobierno Central, cuyo déficit como proporción del PIB bordea el 6%...tampoco
le va bien a la balanza de pagos del país, cuya cuenta corriente pasó de un
superávit de 5.5% del PIB en 1991 a un déficit de 5.9% en 1997, del cual 3.7
puntos porcentuales correspondieron a la cuenta de servicios; pero también es
evidente la problemática del sector real que, según los cálculos de la
Contraloría General de la República, crecerá alrededor de 2% en 1998 y 1.4 en
1999. Además se estima una tasa de desempleo aproximada de 15% para este año y
de 15.7% para 1999.”
Señala el Contralor, que aunada a dicha
situación y de alguna manera ligada a ella, “...el sistema financiero del país
vive uno de sus peores momentos de la historia reciente, marcado por una clara
tendencia de deterioro de su cartera...”, en estas condiciones, agrega ese
despacho, el Gobierno Nacional optó por declarar la emergencia económica, con
el objeto de establecer “...una vía adecuada para garantizar los ahorros de
millones de cuentahabientes y de paso asegurar la estabilidad del sistema
financiero...”
En nuestras consideraciones sobre las medidas
adoptadas, dice el Contralor, “...prima el convencimiento de que el Gobierno
Nacional asigna al sistema financiero una relevancia superior y tiene presente
los desarrollo recientes de los sistemas financieros de Chile, Argentina,
México y Venezuela, donde múltiples causas -muchas de ellas identificables para
el caso colombiano- derivaron en verdaderas debacles para esos países.”
En esa perspectiva, aclara el Contralor, “...si la pregunta fuera por la
inminencia de la búsqueda de medidas tendientes a aliviar la problemática de
los establecimientos de ahorro y créditos, la respuesta tendría que ser
automáticamente positiva.”
Manifiesta el Contralor, que las crisis
financieras son eventos recurrentes en las economías de mercado. Su carácter
sistémico obedece a las interrelaciones que existen entre el sector real de la
economía y el sector financiero. “En general esas crisis se desencadenan cuando
la situación financiera de las empresas se deteriora como consecuencia de una
reducción de sus flujos de caja y cuando empiezan a transitar de una situación
de cobertura (predominio de pasivos de largo plazo) a una especulativa
(predominio de pasivos de corto plazo), para terminar finalmente en una
situación Ponzi, en la cual las empresas son incapaces de cubrir el pago de
intereses con recursos propios, y tienen que recurrir a financiarlos con
pasivos de corto plazo..”
Durante los auges económicos, señala el
Contralor, “...los agentes económicos pueden tomar riesgos excesivos que, si
bien podrían reportar altos rendimientos en situaciones normales, agudizarían
los problemas tan pronto se entra en un período de desaceleración económica e
incremento en las tasas de interés.” Ese comportamiento, anota el Contralor,
“...se sustenta en la garantía explícita que el gobierno mantiene sobre los
pasivos del sistema. Esa garantía no tiene una contrapartida representada en
primas pagadas por las instituciones financieras, ni en la aplicación juiciosa
de regulaciones efectivas o de actividades rutinarias de monitoreo sobre
variables claves como, por ejemplo, la liquidez, la solvencia y la calidad del
portafolio de inversiones de dichas instituciones.” Por eso, concluye,
“...ningún banco tiene la necesidad de demostrar solvencia a los depositantes,
puesto que al final el gobierno responderá por el total de los depósitos, a los
ahorradores y cuentacorrentistas no les preocupa que la exposición de riesgo de
las entidades financieras aumente a medida que la economía cae en la recesión.”
Una variable que agrava la situación
financiera de las empresas del sector real, añade el Contralor, es la tasa de
interés, la cual desde noviembre de 1997 se disparó dada la aguda contracción
de la liquidez de la economía., Según reza el texto del Decreto 2330 de 1998,
que declaró la emergencia, “...las autoridades económicas han agotado todos los
recursos para reducir las tasas de interés a niveles aceptables con el
equilibrio ahorro-inversión...”. Sobre ese particular comenta que la realidad
es que “...el Banco de la República no le ha inyectado la liquidez necesaria a
la economía y lo que realmente muestran los datos es que la redujo
sistemáticamente.
El Banco de la República, agrega el informe
de la CGR, una vez modificó la banda cambiaria en septiembre de 1998,
“...desplazó hacia abajo el corredor de la base monetaria, lo que contribuyó a
reducir más la liquidez de la economía.” Si bien el banco puede argumentar que
su misión constitucional es reducir la inflación, sobre lo cual no existe
discusión, lo que se observa es que “...la tasa de inflación mantiene una
tendencia decreciente desde agosto de 1994, que se ha mantenido
independientemente de la política monetaria (aumentos y contracciones de la
oferta monetaria)”
El Banco de la República, sostiene el
Contralor, “...en su esfuerzo por defender la banda cambiaria, ha promovido
excesivos recortes de liquidez, los cuales se han viso reflejados, en aumentos
de las tasas de interés, en el desempleo y en la acumulación de cartera de
dudoso recaudo; esta última, como lo manifiestan los técnicos del banco de la
República, es una de las razones por las cuales no caen las tasas de interés.”
Agrega, que es verdad que FOGAFIN no tiene
los recursos necesarios para sortear una crisis del sector real y del sector
financiero, sin embargo, señala, “...es factible que inyectando la liquidez
necesaria a la economía, bajen las tasas de interés, y paulatinamente se
empiece a resolver el problema de la cartera de dudoso recaudo. Al respecto,
téngase en cuenta que la contribución de 2 por mil impuesta sobre los retiros
del sistema financiero, incluida en el decreto de emergencia económica, puede
aumentar las tasas de interés...”
Previo el análisis de las cifras en que se
basó el Gobierno Nacional para declarar la emergencia económica, el Contralor
manifiesta que “...que los indicadores del sector financiero, y en particular
el de cartera vencida, revelan la magnitud de la crisis del sistema, pues de
mantenerse esa tendencia, dice, el capital bancario resultaría insuficiente
para respaldar los pasivos del sistema y pondría en aprietos al sector real de
la economía.
Aclara, que la evaluación rigurosa de la
situación financiera de las empresas del sector real requiere la combinación de
varias fuentes de información, las cuales, no obstante, anota “...infortunadamente,
no se cuenta con la información actualizada, ...ni se dispone de la información
de la Supersociedades con la oportunidad requerida”, agrega, que “...si bien la
información es insuficiente para calificar la etapa por la cual pueden estar atravesando
los sectores reales en la actualidad, se puede inferir ...que los más frágiles
en 1996 eran construcción, financiero, comercio, minería y otros. Los demás
sectores presentaban indicadores razonables en 1996 año en el cual se hace
evidente la desaceleración del crecimiento de la economía colombiana. Es
importante resaltar que los sectores mencionados tienen la mayor participación
en la cartera de las entidades financieras que presenta el consolidado nacional
de la Superintendencia Bancaria; por ejemplo, en 1996, construcción y comercio
representan el 6.8 y 15.9%, respectivamente...”
En su opinión, en la medida en que el Banco
de la República se ha limitado a suministrar liquidez a la economía, “...ha
resignado en la práctica su función de prestamista de última instancia, para
dejar que la misma recaiga sobre el Fogafin. Esta separación de funciones
llevó, en el muy reciente caso de Granahorrar, a que el Fogafin actuara en esa
calidad”. Sin embargo, añade, “...dado el carácter de la crisis, es claro que
resultaría imposible para dicha entidad proveer con prontitud los fondos
requeridos para resolverla. En opinión de la Contraloría, si el arreglo
institucional le permitiera al Banco de la República ser el prestamista de
última instancia, la Emergencia Económica sería innecesaria. Pero al haberse
resignado esa función, se requieren  medidas extraordinarias...”
A partir de los anteriores presupuestos,
procede el Contralor a presentar algunos interrogantes sobre las concretas
medidas de emergencia. En primer lugar señala, que vale la pena preguntarse si
la denominada contribución parafiscal lo es en efecto, pues según lo dispuesto
en el Decreto 2331 de 1998, deben pagarla todas aquellas personas que realicen
retiros del sistema y no, como se define en sentido estricto un aporte
parafiscal, los directos beneficiarios de los recursos constituidos con ella.
Téngase en cuenta, además, que un impuesto es una prestación pecuniaria exigida
a los particulares por vía de autoridad a título definitivo y sin contraprestación,
con el objeto de atender cargas públicas.” Anota también, que es necesario
definir, si con dicha contribución no se está creando una renta de destinación
específica, pues, de ser así, la misma “...no resistiría un examen frente a los
mandamientos sobre la materia.”
Por último, manifiesta el Contralor en su
concepto, que también es necesario considerar lo relativo a la distribución de
funciones entre el Emisor y el Fogafin, “...porque si el argumento para
declarar la emergencia radica en la imposibilidad de proveer fondos al sistema
por cuanto el Banco de la República maneja la liquidez y el Fogafin la
solvencia, surge el dilema de poder definir la condición de las entidades que
hagan uso de los recursos, ya que sería Fogafin el que estaría dando recursos
de liquidez y no el Banco de la República.
6. Departamento Nacional de Planeación.
En el auto de pruebas, el Magistrado
Sustanciador le solicitó al Director del Departamento Nacional de Planeación,
un informe sobre la evolución, durante los últimos cinco (5) años, de las
principales variables económicas, y la proyección que de las mismas elaboró esa
entidad para el próximo cuatrienio, de conformidad con lo consignado en el Plan
Nacional de Desarrollo.
El señor director del D.N.P. presentó el
informe solicitado por el Despacho del Magistrado Sustanciador, en el cuadro
denominado “Evolución de las principales variables económicas”, cuyo original
reposa al folio 138 del expediente.
VII. AUDIENCIA PUBLICA
Con fecha 15 de diciembre de 1998, a través
de oficio No 000955, el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, le
solicitó a la Sala Plena de esta Corporación “...la convocatoria de una
audiencia pública en los términos previstos por los artículos 12 y 13 del
Decreto 2067 de 1991 y 59 a 66 del Acuerdo No. 5 de 1992...”. Dicha solicitud
fue considerada y aprobada por la Sala Plena de la Corte en la sesión celebrada
el día 20 de enero de 1999, según consta en el Acta No.2 de la misma fecha.
A través de Auto de fecha 22 de enero de
1999, los Magistrados Ponentes en los procesos de Revisión R-103 y R-104,
ordenaron la celebración de la Audiencia Pública, la cual tuvo lugar el día
martes 16 de febrero de 1999.
A dicha diligencia fueron invitadas las
siguientes personas:
·
Señor Ministro de
Hacienda y Crédito Público, doctor JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR.
·
Señor representante
legal de la Asociación Nacional de Usuarios del Sistema Financiero y de los
Servicios Públicos, ANUSIF, doctor HUMBERTO MARTINEZ.
·
Señor Procurador
General de la Nación, doctor JAIME BERNAL CUELLAR.
·
Señor representante de
la Red de Veedores y Veedurías Ciudadanas, RED VER, doctor PABLO BUSTOS
SANCHEZ.
·
Señor Contralor General
de la República, doctor CARLOS OSSA ESCOBAR.
·
Señor presidente de la
Central Unitaria de Trabajadores, CUT, doctor LUIS EDUARDO GARZON.
·
Señora Superintendente
Bancaria, doctora SARA ORDOÑEZ NORIEGA.
·
Señor presidente de la
Confederación General de Trabajadores Democráticos, CGTD, doctor MARIO DE J.
VALDERRAMA.
·
Señor Director del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, FOGAFIN, doctor JORGE
CASTELLANOS RUEDA.
·
Señor representante
legal de la Confederación de Pensionados de Colombia, CPC, doctor JESUS ERNESTO
MENDOZA.
·
Señor Director del
Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, doctor MANUEL
AUGUSTO ROMERO CRUZ.
·
Doctor FERNANDO SALAZAR
E., interviniente.
·
Señor presidente de la
Asociación Bancaria, doctor JORGE HUMBERTO BOTERO.
·
Doctor ISIDORO AREVALO
BUITRAGO, interviniente.
·
Señor presidente de la
Asociación Nacional de Instituciones Financieras, ANIF, doctor ARMANDO
MONTENEGRO TRUJILLO.
·
Doctor BERNARDO CARREÑO
VARELA, interviniente.
·
Señor Ministro de
Salud, doctor VIRGILIO GALVIS RAMIREZ.
·
Señor presidente de la
Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral, ACEMI, doctor OSCAR
EMILIO GUERRA MORALES.
·
Señor Gerente del Banco
de la República, doctor MIGUEL URRUTIA MONTOYA.
·
Doctor FERNANDO
MARTINEZ ROJAS, interviniente.
·
Doctor ANTONIO
HERNANDEZ GAMARRA, miembro de la Junta Directiva del Banco de la República.
·
Señor FREDDY GUTIERREZ
PINO (SIDECOMEX), interviniente.
·
Señor presidente de la
Federación de Cooperativas de Ahorro, Crédito y Financieras de Colombia,
FECOFIN, doctor RAMIRO VALDERRAMA CARVAJAL.
·
Señor presidente del
Voluntariado Nacional en Defensa de los Ahorradores del Sector Cooperativo,
doctor HECTOR URIBE PARRA.
·
Señor presidente de la
Bolsa de Valores de Bogotá, doctor AUGUSTO ACOSTA TORRES.
·
Doctora MARIA MERCEDES
CUELLAR, presidenta del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda, ICAV.
·
Doctora MARISTELLA
SANIN POSADA, presidenta de la Asociación de Fiduciarias.
·
Señor doctor EDUARDO
SARMIENTO PALACIO.
RESUMEN DE LAS INTERVENCIONES EN LA
AUDIENCIA PUBLICA.
Las
intervenciones escritas de quienes participaron en la Audiencia Pública,
reposan en el Cuaderno No. 2, del expediente del Proceso de Revisión RE-103.
Ministro de Hacienda y Crédito público.
El señor Ministro de Hacienda y Crédito
Público, previo agradecimiento a la Corporación por haber atendido su solicitud
de convocar a Audiencia Pública, se refirió  a las razones por las cuales el
Gobierno decidió acudir al artículo 215 de la C.P.
Señaló, que si bien durante los últimos
años se venían presentando síntomas de deterioro en la economía colombiana,
durante el últimos meses dicho deterioro fue de carácter exponencial, lo que
hacía prever una grave crisis financiera. En esas condiciones, es decir en la
antesala de una crisis cuya envergadura amenazaba la economía en su conjunto,
el Gobierno Nacional, atendiendo la jurisprudencia de esta Corporación, que ha
señalado que cuando el deterioro cuantitativo es de tal gravedad que implique
que la situación se salga de control es procedente recurrir al estado de
excepción que consagra el artículo 215 de la Carta Política, decidió hacerlo.
Previa la entrega de una serie de cuadros
que reposan en el expediente, el Ministro enfatizó en varios aspectos que en su
criterio constituyeron claras señales del deterioro exponencial de la economía;
así por ejemplo, señaló como, de acuerdo con la información consignada en los
cuadros, la relación cartera bruta sobre cartera vencida presentó un
crecimiento exponencial al pasar del 30 al 70%. También, dijo, los índices de
utilidad protuberantemente negativos de los intermediarios financieros, y el
sensible y anormal deterioro de la relación de solvencia de los
establecimientos bancarios es una clara señal de crisis; recalcó la necesidad
urgente de tomar medidas que permitieran reducir el peso de los activos
improductivos que recibieron las entidades financieras en dación de pago, los
cuales, añadió encarecen aún más el crédito.
Ante tal situación, manifestó el Ministro,
el Gobierno debía, con carácter urgente, proveer al sistema de recursos que no
tenía el FOGAFIN, pues aclaró, las crisis financieras hay que pagarlas y en
cualquier país del mundo las paga la comunidad.
Rechazó los argumentos que se dirigen a
señalar que la emergencia económica fue decretada para “salvar a los banqueros”
y aquellos simplistas que insisten en que lo que hizo el gobierno fue
“socializar las deudas de un sector que privatiza las ganancias. “Aclaró que
ninguna de las medidas dispensa a los banqueros de sus obligaciones como
accionistas, y que la situación exigía una inmediata acción del gobierno para
fortalecer al FOGAFIN, que se veía desbordado dados sus escasos recursos, pues
sólo así se podía garantizar la estabilidad del sistema de pagos.
Aclaró también, que la declaratoria de
emergencia en ningún momento le sustrajo atribuciones al Congreso.
Dr.
Humberto Martínez – Presidente Asociación Nacional de Usuarios del Sistema
Financiero y Servicios Públicos
El doctor Humberto Martínez en
representación de los usuarios del sistema UPAC, asegura que la declaratoria de
emergencia económica es inexequible, por carecer de sustento jurídico y por no
reflejar el problema socioeconómico del país.
Para él es claro
que las medidas de emergencia, al fortalecer entidades como el FOGAFIN, sólo
favorecen los oligopolios financieros, desconociendo las necesidades del pueblo
colombiano y sus derechos,  a la dignidad y a reclamar la función social de la
propiedad; con éstas medidas, además, se ha desconocido el sentido del artículo
5º de la Constitución Política ya que desmembran el núcleo familiar.
Anotó que el incumplimiento de los usuarios
del sistema financiero y de los titulares de créditos de UPAC, en cuanto hace
al pago de sus acreencias, ha sido tomado como excusa por el gobierno para
decretar la emergencia.
La mal llamada crisis del sector financiero
sólo tiene una causa real: las altas tasas de intermediación financiera y la
especulación con las mismas.
Concluye diciendo, que ésta situación era
previsible y por lo tanto no sobreviniente, y que el hecho de pasar por alto
las medidas de salvamento establecidas en el Estatuto Financiero, implica una
responsabilidad incluso de tipo penal.
Procurador General de la Nación
El señor Procurador General de la Nación,
introdujo su intervención manifestando que los decretos de emergencia están
sometidos, de acuerdo con la Constitución, a dos tipos de control, el control
constitucional que le corresponde a la Corte que exige un juicio estricto,
jurídico y objetivo, y el político que le corresponde al Congreso, referido al
estudio de las causas que originaron la decisión, en los aspectos de
oportunidad y conveniencia.
En esa perspectiva, ante el juicio de
constitucionalidad que le corresponde efectuar a la Corte, juicio, repite, de
carácter estrictamente jurídico y objetivo, la primera pregunta que habría que
responder es si existía o no una crisis económica.
A esa pregunta, anotó el Procurador,
necesariamente hay que responder que si existía, pues es incuestionable la
crisis de solvencia por la que atraviesan los establecimientos de crédito, dada
entre otras causas, por la reducción del flujo neto de capitales, la elevación
de las tasas de interés, y el descalabro del sector financiero cooperativo.
La segunda pregunta que es necesario
responder para efectuar el juicio de constitucionalidad, es si esos hechos
fueron sobrevinientes, esto es súbitos o intempestivos. En su criterio, durante
el proceso se demostró, que los diferentes factores que contribuyeron a la
crisis, se constituyeron en los últimos meses del año pasado en hechos
concurrentes que la agudizaron de manera alarmante, y que exigían un
tratamiento excepcional.
El tercer interrogante que debe responderse
dentro del juicio de constitucionalidad, es si el Gobierno utilizó los
mecanismos ordinarios de que disponía para conjurar la crisis. Respuesta
también afirmativa, pues se demostró que en efecto lo hizo pero que ellos fueron
insuficientes. Por último, manifestó que se constata una clara relación de
conexidad entre la declaratoria del estado de emergencia y el objetivo
pretendido, evitar que se agudizara la crisis.
Con base en los anteriores argumentos,
previa verificación de que los presupuestos que consagra el artículo 215 de la
C.P., para decretar el estado de emergencia económica y social, en efecto se
cumplieron el representante del Ministerio Público reiteró su solicitud a esta
Corporación, de declarar exequible el Decreto No. 2330 de 1998.
Doctor Pablo Bustos Sánchez – RED VER
El doctor Bustos interviene para señalar
que las medidas adoptadas por el gobierno son inconstitucionales, porque son
medidas que defienden la simple amenaza a un sector en donde se concentra la
riqueza de unos pocos. La declaratoria de emergencia no tiene sustento ni
jurídico ni fáctico y sólo mantiene el sistema de exclusión de la oferta del
servicio financiero, sin tener en cuenta la demanda y el precio del dinero.
Con esta medida nuevamente se concentra la
riqueza en cabeza de unos pocos, sin tener en cuenta problemas coyunturales
que  son más graves aún y que eventualmente sí podrían conllevar una crisis
para el país, como lo son los problemas por los que atraviesan los sectores
agropecuario e industrial, el de las pequeñas y medianas empresas y el del
desempleo.
El gobierno colombiano, en vez de decretar
medidas como las que se revisan, debe fortalecer su estructura jurídica y
económica para así poder afrontar los problemas que se avienen con la grave
situación económica del país.
De otra parte, señala que la emergencia no
asume la problemática social del país, ni los problemas de salud, desempleo y
vivienda, los cuales son más importantes que los problemas ficticios de un
sector corrupto como lo es el sector de la banca colombiana.
Por último destacó que Colombia ha
resistido diversas crisis y que ésta se pudo haber superado con medidas menos regresivas
que la adoptada, y que no hay circunstancias sobrevinientes que la justifiquen.
Contralor General de la República
El Señor Contralor General de la República,
se excusó de asistir a la Audiencia por compromisos adquiridos con
anterioridad.
Representante de la Central Unitaria de
Trabajadores CUT
El Presidente de la Central Unitaria de
Trabajadores, señor Luis Eduardo Garzón, se excusó de asistir a la Audiencia,
pero solicitó que la Corte escuchara a uno de sus representantes, el señor
Miguel Antonio Caro Pineda, a lo cual accedió la Sala Plena de la Corporación.
El representante de la CUT manifestó, que
los motivos que dieron origen a la declaratoria de la emergencia económica no
son imprevistos o sobrevinientes, y que tampoco son aquellos a los que alude el
Gobierno en el Decreto 2330 de 1998, pues ellos hay que buscarlos en el modelo
de desarrollo neoliberal que se viene aplicando en el país, modelo que ha sido
impuesto por organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y
el Banco Mundial, no obstante los altos costos sociales y la pobreza que el
mismo acarrea, y los demoledores efectos que ha tenido en los países en los que
se ha implementado.
Sobre los nefastos efectos de dicho modelo
advirtieron los trabajadores colombianos desde 1990, lo que sirvió para que el
movimiento sindical fuera acusado de oponerse al desarrollo y de ser
retardatario, pues se les aseguraba por entonces a los trabajadores que
contrario a lo que ellos creían, ese modelo garantizaría la modernización y el
progreso del Estado y la creación de condiciones de igualdad para todos sus
habitantes. Sin embargo, sostuvo el interviniente, nueve años después de que
fue implementado el modelo éste no ha presentado ningún resultado positivo y
por el contrario ha propiciado la quiebra del sector agropecuario, del sector
industrial y del comercio.
Sustenta su afirmación en recientes
informes de la Superintendencia de Sociedades, en los que se da cuenta de 360
empresas en concordato, y 195 en proceso de liquidación, a lo que se debe
añadir un nivel de desempleo que se acerca al 17%, cifras que demuestran por sí
solas el acelerado proceso de desindustrialización que afronta el país.
Agrega, que un país cuyo aparato productivo
se está destruyendo, no puede aspirar a sanear sus finanzas, pues es obvio que
si sus habitantes no producen tampoco pueden pagar sus obligaciones. Se trata
pues de una crisis previsible que se gesta desde hace casi una década y que no
puede ser solucionada con las medidas que, amparado en la emergencia, expidió
el Gobierno Nacional, con las cuales lo único que se logra es socializar las
pérdidas de un sector tradicionalmente privilegiado, que además ha sido el
único que en medio de la crisis se fortaleció y se enriqueció, por eso,
concluyó, declarar exequible la emergencia decretada por el Gobierno
constituiría un funesto precedente para el país.
Superintendente Bancaria
La doctora Sara Ordoñez Noriega,
Superintendente Bancaria, manifestó que dado que el Ministro de Hacienda y
Crédito Público ya se había referido a los motivos que tuvo el Gobierno para
recurrir al Estado de excepción que consagra el artículo 215 de la Carta
Política, cuyo análisis sirve de base para la solicitud del Gobierno de que la
Corte declare exequible el Decreto 2330 de 1998, ella se detendría de manera
concreta en las características de las medidas adoptadas, especialmente las del
tributo que se creó a través del Decreto 2331 de 1998, las cuales en su opinión
demuestran la constitucionalidad de la medida.
Dr. Mario de J. Valderrama - Confederación
de Trabajadores Democráticos
Estableció que la emergencia adoptada no
está sustentada en los tres elementos básicos que deben respaldar toda
declaratoria de estado de excepción, como lo son un elemento jurídico, uno político,
y por último uno social.
El elemento jurídico, para él, puede ser
acreditado como cumplido si la Corte estudia el tema y lo encuentra ajustado a
derecho; el político, en cambio, dadas las circunstancias de guerra que afronta
el país, no logra establecerse, pues con la declaratoria de emergencia se
agrava más la situación; y por último, el elemento social, tampoco se
configura, porque sólo se está favoreciendo a un sector privilegiado, sector
que no está sufriendo problemas de desempleo ni de falta de recursos económicos
para sobrevivir.
Los gobiernos por lo general declaran
emergencias coyunturales para resolver problemas de forma, no de fondo; con
ellas en el caso concreto se privatizan las utilidades y se socializan las
pérdidas de un sector, hecho que no es nuevo sino que se ha venido sucediendo
de tiempo atrás.
La apertura económica y los gobiernos
neoliberales hicieron que colapsara el sistema productivo del país, sin que se
tomaran las medidas correctivas para precaver una crisis en una economía
decadente. Era en ese momento en el que se debía decretar una emergencia
económica y no ahora, si lo que se quería era corregir de fondo un problema
totalmente previsible.
Lo anterior,
sumado al hecho de que no se han dado los presupuestos jurídicos necesarios
para declarar un estado de excepción, como el decretado por el gobierno actual,
solicita que se declare inconstitucional esa medida.
Director del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras FOGAFIN
El doctor Jorge Castellanos Rueda, director
del FOGAFIN, comenzó su intervención destacando la importancia del sector
financiero para la economía de un país, señaló que se trata de un sector
especial que como tal exige un tratamiento especial por parte del Estado, que
incluye promoción y fortalecimiento y una estricta supervisión y control; en el
marco de una economía capitalista, dijo, los excedentes financieros deben ser
llevados a las entidades financieras con el objeto de hacerlos producir, lo que
implica que sea ese sector el que opere el sistema de pagos de un país, sin el
cual es imposible prever el funcionamiento adecuado y equilibrado de la
economía.
Eso indica, que si el sector financiero
entra en crisis, como ocurrió en Colombia por causas de carácter
macroeconómico, elevación de las tasas de interés, deterioro del valor de la
finca raíz y en consecuencia deterioro de las garantías de los créditos
otorgados para vivienda, se puede desatar una crisis de confianza, que
desestabilice el sistema de pagos y en consecuencia desestabilice el país, lo
que exige medidas extraordinarias, que desde luego acarrean un costo, el cual
puede ser mayor o menor según se adopten los correctivos más tarde o más
temprano.
Así, los costos de una crisis financiera,
que se reflejan en el PIB, pueden ser menores si los correctivos se toman
oportunamente, como lo hizo el Gobierno Nacional con miras a conjurar la crisis
de los establecimientos de crédito, para lo cual era necesario y urgente que se
dotara de recursos adicionales al FOGAFIN, que garantizarán a su vez los
recursos de los usuarios del sistema, si se quería evitar una crisis de
confianza por parte del público, que como tal hubiera sido mucho más onerosa si
se le compara con el costo que representa el cobro de la contribución del dos
por mil a las transacciones bancarias, el cual, hechos los cálculos
correspondientes, no representa más del 1% del PIB.
Si se mira el comportamiento de otras
economías, que se han visto abocadas también a la crisis de sus respectivos
sectores financieros, es claro que los costos que han tenido que asumir son
mucho más altos de los que se calculan para Colombia, cuyas autoridades se
vieron en la necesidad de recurrir a un mecanismo de excepción para conjurarla,
de acuerdo con las disposiciones de la Constitución y la ley, que evitó graves
consecuencias y un deterioro que pudo ser definitivo.
Dr. Jesús Ernesto Mendoza- Confederación de
Pensionados de Colombia
Para este interviniente, la emergencia
económica sumada a las  propuestas de reforma tributaria discrimina a los menos
favorecidos, especialmente a los pensionados.
Colombia afronta
tres grandes problemas coyunturales: las privatizaciones, la reforma laboral y
el recorte, disminución y restricción del gasto público.
Toda esta problemática se remonta a los
gobiernos de López, Turbay y Betancur, momentos de la historia colombiana en
los cuales no se implementaron los correctivos para precaver las crisis
económicas por las que hemos atravesado. Sí en esos períodos se hubieran
introducido los correctivos pertinentes, situaciones como la actual no se
estarían presentando.
Los pensionados, dice, reclaman presencia
en el Consejo  Nacional de la Seguridad Social, para buscar la protección y
ayuda del Gobierno, ayuda que obviamente se restringe por la crisis por la que
atraviesa el país.
A la sociedad
civil no se le ha tenido en cuenta para la declaratoria de la emergencia
económica, cuestión que es discriminatotria y atenta contra la dignidad del
pueblo colombiano.
Director del Departamento Administrativo de
la Economía Solidaria
El doctor Manuel Augusto Romero Cruz,
Director del Departamento Administrativo de Economía Solidaria, depositó un
escrito en la Secretaría General de la Corporación, cuyo contenido sintetizó en
los siguientes puntos: descripción de la situación del sector cooperativo;
crisis del sector financiero cooperativo; causas de dicha crisis: componente
externo y componente interno; entorno normativo de la crisis.
Manifestó, que la crisis del sector
financiero cooperativo se empezó a gestar en 1996, y alcanzó sus niveles más
altos en el segundo semestre de 1998, lapso durante el cual varias entidades
entraron en situación de cesación de pagos y presentaron un acelerado
incremento de las pérdidas acumuladas, circunstancias que obligaron a las
autoridades a intervenir varios establecimientos y ordenar la liquidación de
otros, y en los últimos meses a adoptar medidas de choque; eso, desde luego,
generó un fenómeno de creciente desconfianza en el sector que agudizó aún más
la crisis, lo que hizo que sus ahorradores vieran amenazados sus recursos, al
punto de que su recuperación, en gran medida, depende de la efectividad de las
medidas que en el marco de la emergencia económica adoptó el Gobierno Nacional.
Terminada su exposición, el Magistrado José
Gregorio Hernández Galindo le preguntó, lo siguiente:
Ha hablado Usted de la necesidad e
importancia de las medidas de choque que tuvo que adoptar el Gobierno,
quisiéramos saber la tarea del Departamento a su cargo al respecto, y si se
tomaron medidas preventivas antes de que se presentaran  los acontecimientos
que dieron lugar a la emergencia.
El interviniente respondió que si se dieron
esas medidas, pero dada la debilidad del sector ellas no fueron coactivas sino
reactivas, una de esas medidas fue la intervención de varias cooperativas.
El Magistrado Hernández le pregunto
enseguida en qué período fueron intervenidas las cooperativas a las que aludió.
El interviniente respondió que esa intervención se produjo en 1997 y en el
primer semestre de 1998.
Doctor Fernando Salazar Escobar -
Interviniente
El doctor Salazar Escobar interviene en la
Audiencia para defender los intereses del sector de usuarios del sistema UPAC.
Señala, que en su escrito de intervención
solicitó la declaratoria de inexequibilidad de los decretos dictados por el
Gobierno Nacional en uso de sus facultades legislativas, por cuanto considera
que dichas medidas hacen más gravosa la situación de los ahorradores y de los
usuarios del sistema financiero.
Al pueblo colombiano, entre otros, se le ha
afectado su mínimo vital empobreciéndolo aún más con las medidas adoptadas,
medidas que sólo favorecen a los sectores más ricos y pudientes del país.
Es evidente, dijo, que con las medidas de
excepción adoptadas por el Gobierno, se olvidan las necesidades de los usuarios
de los sistemas de financiación inmobiliaria y los sistemas de financiación a
corto y largo plazo, aumentando así de manera innecesaria las daciones en pago.
En este momento es evidente que los acreedores del sistema financiero tienen que
entregar sus bienes para poder afrontar sus acreencias, hecho que atenta contra
derechos como la dignidad y la propiedad.
Concluye que las medidas solo buscan
entregar liquidez a entidades como el FOGAFIN, para salvar a los banqueros,
olvidando las necesidades reales de los ahorradores del sistema cooperativo.
Presidente Asociación Bancaria
El doctor Jorge Humberto Botero, Presidente
de la Asociación Bancaria, señaló que la emergencia económica decretada por el
Gobierno Nacional a través del Decreto 2330 de 1998, es constitucional, pues
cumple cada uno de los requisitos que para el efecto consagra el artículo 215
de la Carta Política.
Anotó, que la crisis del sector financiero
se originó en la confluencia de un conjunto de eventos económicos adversos, que
sobrevinieron en el último trimestre del año pasado, unos de carácter
macroeconómico y otros propios del mismo sector financiero, que ocasionaron una
drástica depresión del sector, la cual si no era contrarrestada, habría podido
generar una situación caótica.
Previa distribución de un documento, invitó
a los Magistrados de la Corte a observar la evolución de los distintos
indicadores económicos, los  cuales, señaló,  reflejan la situación de
deterioro progresivo, tasas de interés al alza, niveles de desempleo que en
septiembre de 1998 llegaban al 15%, déficit creciente de la cuenta corriente
financiado con crédito externo, que generan una economía que se contrae a
partir de la crisis financiera internacional, ocasionando una disminución severa
de las reservas internacionales, todo lo cual obligó al Banco de la República a
restringir el dinero circulante, lo que generó el incremento acelerado de las
tasas reales de interés.
En ese escenario y con fundamento en lo
dispuesto en el artículo 335 de la C.P., manifestó el interviniente, el
Gobierno Nacional debía proceder a financiar la crisis financiera, la cual no
había podido ser conjurada a través de los mecanismos ordinarios, que no
obstante los esfuerzos realizados se tornaron insuficientes. En esa
perspectiva, la declaratoria de emergencia no sólo era urgente y necesaria sino
que respondía a los presupuestos que consagra la Constitución para recurrir a
ella.
El Magistrado José Gregorio Hernández
Galindo le preguntó, qué tipo de efectos había generado la crisis para el
sector financiero, si le había acarreado pérdidas o disminución de ganancias, o
la llegada de pérdidas no previstas, a lo que el interviniente le respondió que
sin duda pérdidas, aclarando que ese tipo de efectos por las singulares
características del sector, se presentan desfasados y se observan con mayor
nitidez transcurrido un tiempo.
Dr.
Isidoro Arévalo Buitrago - interviniente
El interviniente señala que actúa en nombre
propio y dentro del proceso para defender el estado de Derecho y los principios
democráticos colombianos.
Señala que la declaratoria de emergencia
debe declararse inexequible por cuanto las entidades del sector financiero no
están ilíquidas y no pasan por una crisis como lo quiere hacer ver el Gobierno Nacional.
Lo anterior, lo sustenta con un análisis económico del sector, con el que
pretende verificar las condiciones y real situación del sector financiero.
Concluye que la emergencia no puede
prohijar los malos manejos que presenta el sector financiero, ni tampoco
desmejorar las condiciones del conglomerado social; igualmente sostiene que
desmejora los derechos de los trabajadores, que no se puede implementar sólo
para cubrir las pérdidas del sector bancario y que los cambios en el régimen
del FOGAFIN no pueden operar para favorecer sólo a una clase privilegiada
dejando desprotegidos a los más necesitados, pues todo eso es contrario a la
Constitución.
Dr.
Armando Montenegro Trujillo - Presidente de Anif
El representante de la ANIF considera que
el Gobierno tuvo motivos suficientes para decretar  la emergencia económica;
éstos motivos, dijo su Presidente, son los siguientes:
1. Deterioro económico del segundo semestre de 1998 como causante directo
de la crisis.
2. Impacto de la crisis económica sobre los intermediarios financieros.
3. Las medidas adoptadas sí son efectivas para subsanar la crisis del
sector.
4. La crisis del desempleo le transmitió las pérdidas al sector
financiero.
A lo anterior, añadió, se sumó la crisis
económica internacional, situación que se reflejó en el colapso en los flujos
de crédito internacionales, lo que impidió que los mecanismos de crédito
externo siguieran llegando a nuestro país.
La imposibilidad de que el sector
financiero se viera nutrido de los préstamos  otorgados por la banca
internacional, repercutió en la balanza de pagos y ello conllevó la caída de
los precios de productos básicos como el petróleo, el café, el ferroníquel y el
carbón. Colombia entonces tuvo una caída en el mercado cambiario y en el
mercado financiero doméstico.
Debido a la situación descrita, los
intermediarios financieros se tornaron ilíquidos, lo que repercutió
negativamente en los indicadores económicos. Así, la tasa de crecimiento de la
cartera se tornó superior a la inflación, causando una contracción en el sector
financiero, situación que finalmente se vió reflejada en la crisis económica
actual.
Las medidas adoptadas por el Gobierno son
útiles y necesarias para recuperar al sector financiero, fomentar la confianza
en el sector y por ello deben declararse constitucionales.
Dr.
Bernardo Carreño Varela - Interviniente
Los puntos
presentados por éste expositor, son en resumen la incompetencia de la Corte
Constitucional para estudiar el tema de la emergencia económica, tema que
sustentó con un análisis jurídico que se remonta a la jurisprudencia proferida
por la Corte Suprema de Justicia y a la potestad del Congreso en esas materias.
De otra parte,
destacó el hecho de que la crisis económica y financiera presentada por el Gobierno
como causa de la declaratoria de emergencia es ficticia, aseveración que apoyó
en las cifras de los balances del fin del ejercicio de dichas entidades, en los
cuales, dijo, incluso con los ajustes por inflación y sumadas las posibles
pérdidas en el patrimonio de las entidades, se evidencia que los activos
monetarios siguen siendo superiores, lo que permite concluir que la crisis es
irreal.
El Ministerio de Salud
El Ministro de salud, doctor Virgilio Galvis Ramírez,
solicitó a la Corporación la declaratoria de constitucionalidad de los decretos
que contienen y desarrollan la emergencia económica, con base en los siguientes
razonamientos:
Adujo el Ministro, que el régimen de la seguridad social
presenta algunas fallas en su diseño y operatividad, que el legislador debe
corregir, lo que implica que el dinero recaudado de la contribución del 2 por
mil, no ingrese al FOSIGA, por eso, ha enviado comunicaciones al Ministerio de
Hacienda, para que, hacia el futuro estos recursos puedan irrigar el sistema
económico del fondo, pues tal como está diseñada la emergencia económica, esos
recursos no llegarán al FOSIGA, el cual actualmente se alimenta de los recursos
provenientes de una porción de los porcentajes de las cotizaciones que realizan
los afiliados al Sistema General de la Seguridad Social, y de los aportes de
las empresas promotoras de salud, al igual que de los recursos que provienen de
las compensaciones que se establecieron en el régimen contributivo; con esta
aclaración, el Ministro de Salud señala que no tiene objeción con relación a la
emergencia económica, la
cual estima necesaria y urgente para proteger a los ahorradores y no para
socializar las pérdidas del sistema financiero.
Oscar E. Guerra Morales
Se excusó de intervenir.
Gerente General Banco de la República
Manifestó el doctor Miguel Urrutia Montoya,
Gerente General del Banco de la República, que dicha entidad le viene haciendo
seguimiento a la crisis del sector financiero desde 1994, el cual presenta un
deterioro progresivo, que encontró un detonante en la crisis internacional que
se intensificó a partir de agosto del año pasado.
Se refirió a la crisis del Sudeste
Asiático, la cual caracterizó como una crisis atípica, pues se originó
precisamente en el resquebrajamiento del sector financiero, el cual presentó
problemas de solvencia, los cuales, aclaró, siempre se presentan de manera
abrupta.
Ese tipo de crisis acarrea siempre un costo
que se ve reflejado en la caída del PIB, que no es otra cosa que el nivel de
empobrecimiento de la población, situación que se ha presentado en varios
países del área, entre ellos Chile, Argentina y México que aún no la ha
superado.
Para afrontarla el Banco de la República en
cumplimiento de las funciones que le son propias, dotó de liquidez a los
establecimientos de crédito con miras a evitar, o por lo menos reducir, el
incremento acelerado que presentaba la cartera de las entidades financieras.
Así mismo, previendo la situación de crisis, desarrolló un trabajo con las
demás autoridades económicas, dirigido a preparar un proyecto de ley a través
del cual se fortalece el FOGAFIN, proyecto que hace tránsito en el Congreso y
que es de vital importancia para el país.
De otra parte, informó que también con el
objeto de fortalecer al FOGAFIN, actualmente se tramitan varios créditos
externos, los cuales, aclaró, además de tener un costo, son demorados en su
trámite, por lo que hay que entender que la contribución del dos por mil
decretada por el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia económica, era
necesaria como un “puente” que le garantizará recursos a esa entidad que debe
responder por la solvencia del sistema financiero.
Fernando Martínez Rojas
Este ciudadano, en su propio nombre,
solicitó la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2330 de 1998, con base
en los siguientes razonamientos:
En primer lugar, luego de referirse a los
factores económicos que suscitaron la emergencia y a algunos hechos políticos y
sociales que se sucedieron en los meses de octubre, noviembre y diciembre de
1998, el interviniente manifestó que los argumentos expuestos por el ejecutivo
en el decreto de declaración de la emergencia económica, no son a su juicio
válidos, porque no es cierto que la crisis financiera sea un hecho reciente,
súbito, dado que  los riesgos económicos financieros, son propios de un modelo
económico capitalista en crisis, vale decir, que los factores que animaron la
crisis a finales de 1998, son de carácter estructural, por lo tanto, apoyándose
en varios documentos que aportó al expediente, provenientes del Banco de la
República y del Departamento Nacional de Planeación, concluyó que la crisis no
es extraordinaria, y que se podía conjurar con medidas de política económica
oportunamente decretadas por parte de las respectivas autoridades.
Solicitó, finalmente, que la Fiscalía
General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación investiguen el mal
manejo de los bancos y la responsabilidad de los agentes financieros que
provocaron la crisis económica.
Codirector Banco de la República, doctor
Antonio Hernández Gamarra
El codirector del Banco de la República,
doctor Antonio Hernández Gamarra, inició su intervención afirmando, que el
sistema financiero no afronta crisis de confianza o liquidez que le haya
impedido a las entidades cumplir con sus obligaciones. El sistema, dijo, pese a
las dificultades que afronta, sigue funcionando adecuadamente.
Eso no quiere decir, aclara, que niegue el
deterioro progresivo que efectivamente se ha venido presentando en el sector, o
las dificultades que presentan algunas entidades, lo que ha ocasionado unas
utilidades precarias, decrecientes, situación que de no ser controlada podría
llegar a presentar rendimientos negativos.
Manifestó también, que las crisis
financieras se gestan en períodos largos y por lo general estallan ante
detonantes específicos y que su origen puede ser el ciclo económico o la
gestión gerencial administrativa, lo que implica, en su criterio, que las
medidas adoptadas en el marco de la emergencia económica apuntan a una sana y
necesaria prevención.
Freddy Gutiérrez Pino
Este ciudadano que intervino en su propio
nombre y en representación de SIDECOMEX, solicitó a la Corte declarar
inexequible el decreto 2330 de 1998, el cual declaró la emergencia económica,
pues en su concepto, las medidas económicas adoptadas por el ejecutivo en
estado de excepción, lesionan la actividad de las empresas que se dedican al comercio
exterior, como la de su propiedad, las cuales se encuentran ante una difícil
situación económica por el negro panorama nacional e internacional, y las
dificultades para inversión que presenta Colombia.  En su criterio, el impuesto
de dos por mil, establecido en el decreto 2331, establece una carga o un
sobrecosto que le resta competitividad a las empresas colombianas de comercio
exterior, los cuales están protegidos por la ley y los artículos 58 y 333
superiores.
Ramiro Valderrama  Carvajal
Este ciudadano, en su propio nombre y en representación de
la Federación de Cooperativas de Ahorro, Crédito y Financieras de Colombia
–FECOFIN, solicitó a la Corte declarar inexequible el decreto 2330 de 1998, y
los subsiguientes que lo desarrollan, por estimar que los mismos violan
abiertamente los artículos 58 y 333 de la C.P., los cuales protegen al sector
de la economía solidaria.
De otra parte, luego de analizar las causas
externas e internas que generaron la crisis financiera de 1998, concluye que
los hechos no son “sobrevinientes”, presupuesto objetivo, que de no existir,
hacen inexequible la declaración de un estado de excepción; estimó, igualmente,
que la crisis del sector financiero se debe a la corrupción y a la inmoralidad
en el manejo de algunas entidades financieras, especialmente del sector
público.
Finalmente, describió el largo proceso de
deterioro del Banco Uconal, el cual, luego de habérsele modificado su
naturaleza jurídica en varias oportunidades durante los últimos meses, por
parte de las autoridades competentes, finalmente se oficializó y se liquidó con
un costo superior a los trescientos cincuenta mil millones de pesos, luego de
la compra de la Cartera por parte del FOGAFIN; así mismo expuso los casos del
Banco Cooperativo, Cupocrédito y Coopsibaté, entidades que a su juicio, se
debaten entre la vida y la muerte, ya que su absorción por el fisco nacional es
una operación también millonaria.
Dr. Héctor Uribe Parra
Este ciudadano, quien intervino en su
condición de Presidente del Voluntariado Nacional en Defensa de los Ahorradores
del sector cooperativo, solicitó a la Corte la declaratoria de inexequibilidad
del artículo 4 del decreto 2331 de 1998 y exequibles los artículos que
contemplan los mecanismos de dación en pago y los que obligan al Fogafin a
garantizar el pago de los aportes a los ahorradores que depositan su dinero en
alguna cooperativa del sector financiero.
Presidente Bolsa de Valores de Bogotá.
El doctor
Augusto Acosta Torres, Presidente de la Bolsa de Valores de Bogotá, manifiesta
que en su criterio la declaratoria de la emergencia económica es
constitucional, pues, aclara, si bien la misma es producto de una serie de
hechos y fenómenos que se presentan de tiempo atrás, internos y externos,
cuando ellos confluyen en un momento dado a tiempo que se presentan crisis de
orden internacional, como la cesación de pagos por parte de Rusia o la quiebra
de los llamados “tigres” asiáticos, se configura una situación de
características impredecibles que como tal exigía, para ser adecuadamente
tratada y controlada, medidas de excepción.
Presidenta del Instituto Colombiano de
Ahorro y Vivienda ICAV.
La doctora María Mercedes Cuéllar,
Presidenta del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda ICAV, se excusó de
intervenir en la Audiencia.
Presidenta Asociación de Fiduciarias
La doctora Maristella Sanin Posada,
Presidenta de la Asociación de Fiduciarias, introdujo su exposición
refiriéndose a las características del negocio del gremio que representa,
“banca de segundo piso”, que se concentra en la captación de ahorro colectivo.
Señaló, que coincidía con los
planteamientos que varios de los intervinientes presentaron, en el sentido de
que son plenamente justificables y adecuadas a la Constitución las medidas
adoptadas por el Gobierno Nacional, en el marco de la emergencia económica, las
cuales eran imprescindibles para conjurar una crisis que amenazaba a la
economía en su conjunto.
Posteriormente, se centró en el análisis de
los alcances y posible inconstitucionalidad de algunas medidas contenidas en el
Decreto 2331 de 1998.
Representante a la Cámara de
representantes, doctor Gustavo Petro Urrego.
El Representante a la Cámara de
Representantes manifiesta que en su criterio la declaratoria de emergencia
económica es inconstitucional, pues las causas que invocó el Gobierno Nacional
para decretarla no son sobrevinientes, son el resultado lógico de una política
que desde inicios de la década han adelantado los diferentes gobiernos,
empeñados en un modelo económico cuyos resultados se sintetizan en el
progresivo debilitamiento del sistema productivo.
De otra parte, de conformidad con lo
establecido en el artículo 215 de la C.P., las medidas que se adopten en el
marco de la emergencia económica, han de conducir a la solución de la crisis
que con ella se pretende conjurar, lo que no ocurre en el caso que se revisa,
en el cual las medidas adoptadas no atacan el fondo del problema y por lo tanto
ni siquiera contribuyen a una solución parcial, esas medidas, están diseñadas
para un sector de la economía que durante muchos años ha tenido privilegios, y
desconoce las necesidades básicas de miles de colombianos, que se ven afectados
por un impuesto que no cumple con los requisitos esenciales para erigirse como
legítimo.
También es inconstitucional la medida de
excepción, porque teniendo a su disposición los instrumentos y mecanismos
ordinarios que emanan de la Constitución y de la ley, el Gobierno optó por la
emergencia, desconociendo el espacio democrático que señala la Constitución
para debatir y adoptar, si es el caso, medidas como las que hoy se analizan.
Tanto es así, que por la época en que el
Gobierno concebía la declaratoria y las medidas adoptadas con base en ella, en
el Congreso se discutía el proyecto de reforma tributaria, luego surge el
interrogante de por qué entonces esas propuestas no fueron trasladadas al
legislador, como representante del pueblo y único órgano legitimado para
debatir y adoptar ese tipo de decisiones.
Solicita entonces la declaratoria de
inexequibilidad del decreto que declaró el estado de emergencia económica y
social.
Doctor Eduardo Sarmiento Palacio.
El economista Eduardo Sarmiento Palacio
inició su exposición aclarando que la hace a título personal, atendiendo la
invitación que para el efecto le cursó la Corte.
En su sentir la declaratoria de emergencia
económica y social del pasado mes de noviembre de 1998, es inconstitucional
porque no cumple ninguno de los presupuestos básicos que consagra el artículo
215 de la Constitución, pues la situación de crisis de la economía colombiana y
su agudización durante los últimos meses, no puede ser atribuida a hechos
sobrevinientes, ella es el resultado de una política equivocada de la Junta
Directiva del Banco de la República, que no obstante los resultados nefastos
que vine presentando de tiempo atrás, desempleo, resquebrajamiento del sistema
productivo, creciente déficit fiscal, iliquidez en el mercado, reducción de las
reservas internacionales, etc., se ha empeñado en mantener tasas de interés
reales que superan el 50%, con las cuales es apenas obvio que los usuarios del
sistema estén imposibilitados para cumplir sus obligaciones.
Desde luego, dice, esa política adoptada
por las autoridades monetarias era susceptible de ser corregida utilizando para
el efecto mecanismos ordinarios, por eso mucho y muchos insistimos en la
necesidad de que las tasas de interés fueran intervenidas administrativamente,
precisamente para evitar las graves consecuencias que hoy afrontamos. Pero lo
más grave es que el alarmante deterioro de la economía no sólo no encuentra
solución en el mecanismo de excepción al que recurrió el Gobierno, sino que las
medidas adoptadas a su amparo lo agravan aún más. Sostiene, que la situación
actual de la economía es la peor que ha afrontado el país en los últimos
cincuenta años, y que el Gobierno en cambio de introducir correctivos de fondo
que ataquen el problema real, las tasas de interés, recurre a instrumentos que
benefician al sector menos afectado de la economía, mientras adopta medidas que
defiende por el presunto beneficio que acarrean para los ahorradores y deudores
hipotecarios, cuando en realidad de verdad en nada alivian su situación.
En efecto, anota, reducir tres o cuatro
puntos las tasas de interés cuando ellas han superado los niveles del 20%, no significa
nada, simplemente aplazar el momento en que el deudor moroso se vea en la
necesidad de hacer entrega de su vivienda, mientras a los banqueros no sólo les
garantiza liquidez y mayor rentabilidad con los dineros de todos los
colombianos, sino que se les cubren las “pérdidas” que les generan los
inmuebles que entregan los deudores del sistema.
Insiste, en que no es admisible que por la
vía del estado de excepción se le entreguen recursos al sector financiero, el
cual, entre agosto y septiembre de 1998, aprovechando los esfuerzos del Banco
de la República por mantener la liquidez del mercado inyectándole recursos, los
utilizó para especular contra el peso; así, ante la incertidumbre generalizada
respecto de las tasas de interés, los banqueros con los dineros que puso a
circular el banco emisor se dedicó a comprar dólares, obteniendo una ganancia
aproximada, en menos de un mes, de cien mil millones de pesos; cómo es posible
entonces, se pregunta, que esos mismos banqueros hoy afronten siquiera la posibilidad
de una quiebra, que además se pretende conjurar con recursos de toda la
población. Eso es inequitativo y no responde a los presupuestos que consagra la
Constitución como necesarios para que la declaratoria de emergencia se ajuste
al ordenamiento superior.
VIII. FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con los artículos 41, 215, y
241 numeral 7° de la Constitución Política, el control de constitucionalidad
del Decreto que declara el Estado de emergencia económica y social corresponde
a la Corte Constitucional, tanto en sus aspectos de fondo como de forma. Sobre
esta materia, la Corte reitera la doctrina sentada en su sentencia C-004 de
1992.
Aclaración Previa.
El Magistrado Sustanciador en el asunto de
la referencia, con el respeto acostumbrado, reitera la que ha sido su posición
respecto de la competencia que le asiste a esta Corporación, al ejercer el
control de constitucionalidad que ordena el artículo 215 de la Carta Política,
sobre los decretos que declaren estados de excepción, posición que ha quedado
consignada en sus respectivos salvamentos y aclaraciones de voto.
“... la Corte
Constitucional carece de competencia para conocer de fondo sobre las razones
que llevan al Gobierno Nacional para declarar un estado de excepción y, en el
caso concreto, el estado de conmoción interior, así como las que motiven el
decreto que las levante, por no tener estos decretos el carácter de
“legislativos”. Se trata en estos casos de decretos que tienen una categoría
especial, dictados en ejercicio de claras atribuciones que le da directamente
la Constitución Política al Presidente de la República y al Gobierno Nacional,
al confiarles, de manera exclusiva, la salvaguarda del orden político y su
restablecimiento cuando fuere turbado.”
(...)
“El órgano competente
para evaluar y decidir finalmente sobre las razones que llevan al Gobierno
Nacional a declarar un estado de excepción, o a levantarlo, es el Congreso
Nacional, en ejercicio de la función de control político que le asigna la
Constitución en sus artículos 114 y 135...”[1]
No obstante lo anterior, respetuoso de la
jurisprudencia vigente de esta Corporación, que establece “...que el control
jurídico constitucional debe ser integral y no parcial o limitado a uno solo de
los aspectos de la institución...”[2]
se procederá al efecto en relación con el Decreto No. 2330 de 1998.
2. Examen de los requisitos de forma
La Corte encuentra que el Decreto No. 2330
de 1998 cumple con las exigencias formales señaladas en el artículo 215 de la
Constitución Política. En efecto:
a. La declaración del Estado de Emergencia Económica y
Social fue motivada en los considerandos del Decreto, lo cual es suficiente
para que se tenga por debidamente satisfecho este requisito, en el aspecto que
ahora ocupa la atención de la Corte. El aspecto material exige un análisis que
se hará en acápite separado.
b. El Decreto que se revisa fue firmado por el
Presidente y todos sus Ministros. En el caso del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, el decreto aparece firmado por el Viceministro de ese Despacho, quien
en la fecha se encontraba encargado de las funciones del mismo.
c. La declaratoria de emergencia económica y social fue
declarada el 16 de noviembre de 1998 hasta la media noche del mismo día, esto
es por 24 horas, término que se encuentra dentro del límite máximo de treinta
(30) días autorizado por el artículo 215 de la Constitución Política.
Así las cosas, en relación con el aspecto
analizado, el Decreto objeto de revisión cumple a cabalidad con las
prescripciones del Estatuto Superior.
3. Presupuestos
básicos del juicio de constitucionalidad que sobre el Decreto No. 2330 de 1998,
por el cual el Gobierno Nacional decretó el Estado de emergencia económica y
social, le corresponde desarrollar a la Corte Constitucional.
La Corte
Constitucional, con fundamento en el artículo 215 de la C.P., en ejercicio del
control que le corresponde ejercer, sobre el Decreto No. 2330 de 1998, por el
cual el Gobierno Nacional decretó el estado de emergencia económica y social,
previo análisis integral y objetivo de la medida y de su confrontación con los
motivos a los que aludió el ejecutivo como causas justificantes de la misma,
análisis que realizó a partir de los documentos, informes y conceptos técnicos
que le solicitó al Gobierno y en general a las autoridades económicas del país,
y que recepcionó durante la Audiencia Pública celebrada el 16 de febrero de
1999, concluyó lo siguiente:
I.    Que la crisis que afecta al sector
financiero colombiano no es una crisis sistémica que como tal lo afecte en su
conjunto, y en consecuencia se refleje en índices de insolvencia que pongan en
peligro la estabilidad de la economía nacional, por lo que la declaratoria del
Estado de emergencia económica, como instrumento para superar dicha crisis, no
cumple uno de los presupuestos esenciales que señala la Constitución, lo que
lleva a que se declare inexequible el decreto por este aspecto.
II. Que algunos de los subsectores del sistema
financiero, especialmente aquellos a los que concurre la población
económicamente más vulnerable, si presentan síntomas de deterioro, que hicieron
prever una crisis de tal trascendencia, que hubiera afectado gravemente el
patrimonio y el interés público, si no se tomaban medidas extraordinarias, dada
la insuficiencia de los mecanismos e instrumentos ordinarios.
En consecuencia,
respecto de esos subsectores, la Corte encuentra justificada la medida de
emergencia adoptada por el Gobierno, a la luz del ordenamiento superior.
Los subsectores para
los cuales la Corte encuentra exequible la declaratoria de emergencia contenida
en el Decreto No. 2330 de 1998 objeto de revisión, son los siguientes: los
deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector
de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de
ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y, las
instituciones financieras de carácter público.
III. Esos subsectores, además de recoger a los
usuarios del sistema financiero que representan los segmentos de población más
vulnerables, tienen una protección constitucional específica y especial, que
justifica medidas de excepción, pues se imponen sus intereses en cuanto articulados
a sus necesidades básicas y a la realización de sus derechos fundamentales.
a.     Los deudores individuales del sistema de
financiación de vivienda UPAC.
La vivienda, ha
dicho esta Corporación, constituye una condición inherente a la condición de
dignidad del individuo[3]
tal como lo consagra el artículo 51  de la C.P.; por eso, el Estado tiene la
obligación, que le atribuyó el Constituyente a través del art. 51 de la Carta
Política, de promover, para la adquisición de vivienda, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo, en un contexto de libre competencia, en el cual las
instituciones financieras que ofrezcan financiación para este bien, cumplan una
función social que como tal les impone obligaciones; es claro entonces, que los
derechos de los que son titulares los usuarios de ese sistema adquieren una
especial prevalencia, en la medida en que están articulados a principios y
derechos de carácter fundamental, y que como tales, respecto de los mismos, los
poderes del Estado adquieren la obligación de activar todos los instrumentos de
que dispongan, incluso los extraordinarios, para garantizar su plena
realización.
b.    Sector Financiero Solidario
El artículo 58 de la
C.P. establece en su inciso tercero lo siguiente:
"El Estado
protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad".
De otra parte, el
inciso tercero del artículo 333 superior establece:
"La empresa,
como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El
Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo
empresarial".
Es decir que le
corresponde al Estado fortalecer el libre desarrollo de las entidades de
economía solidaria, mediante el estímulo, promoción, protección y vigilancia,
sin afectar su autonomía.
En consecuencia, la
protección y fortalecimiento del sector financiero solidario, cuando éste
afronta una delicada crisis, que trasciende y afecta los intereses individuales
de sus ahorradores, es una responsabilidad del Estado de origen constitucional,
que de no poder realizarse con los instrumentos ordinarios que emanan de la
Constitución y la ley, amerita y justifica la decisión del Gobierno de recurrir
al Estado de excepción.
c.      Las instituciones financieras de carácter
público.
El artículo 2º de la  C.P., señala como uno
de los fines esenciales del Estado Social de Derecho, promover la propiedad
general y facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan
y en la vida económica, política, administrativa y cultural del país.
De otra parte, el artículo 60 de la Carta Política consagra
la obligación del Estado de promover, de acuerdo con la ley, el acceso a la
propiedad y su democratización, cuando se trate de enajenar su participación en
empresas, precepto cuyo contenido se hace aún más explícito en las
disposiciones superiores de los artículos 64 y 65, que se refieren al deber del
mismo Estado, de promover el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a
la propiedad de la tierra y que le dan prioridad  al desarrollo integral de ese
sector.
En la misma
perspectiva, los artículos 334 y 335 de la Constitución, le ordenan al Estado
introducir mecanismos para racionalizar la economía, con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y la distribución
equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo, lo mismo que para
democratizar el crédito.
Con fundamento en
los preceptos constitucionales citados, es claro que las instituciones
financieras de carácter público pertenecen a la Nación, esto es a todos y cada
uno de los asociados, cuyo patrimonio se verá afectado y disminuido, si el
Estado, a través de los poderes públicos, pero específicamente de las
autoridades administrativas no ejerce un control eficiente y oportuno sobre la
actividad de las mismas y de ser el caso no las interviene, para lo cual
encuentra fundamento en el artículo 334 de la C.P., pues eso implicaría
desconocer y poner en riesgo la primacía del interés general.
En esa perspectiva,
la actual situación de dichos establecimientos, caracterizada por problemas de
iliquidez, insolvencia y rentabilidad negativa, justifican medidas de
emergencia que salvaguarden el patrimonio público, sin perjuicio de las
acciones penales y disciplinarias a que haya lugar, cuando se determine quiénes
son los responsables de esa situación y sin que tales medidas desplacen o
sustituyan aquellas que debe diseñar e implementar el Gobierno Nacional, para
prevenir y sancionar a quienes por negligencia o corrupción sean responsables
de la crisis.
Los presupuestos
enunciados sirvieron de base para el análisis integral del decreto que contiene
la declaratoria de emergencia económica y social que se revisa, cuyo desarrollo
y fundamentos se describen a continuación.
4. Examen
material de la declaratoria de Estado de emergencia económica y social, que
produjo el Gobierno Nacional a través del Decreto No. 2330 de 1998.
De conformidad con
la jurisprudencia de esta Corporación, vigente sobre la materia, y en
cumplimiento del ejercicio de control de constitucionalidad que le corresponde
ejercer a ella sobre los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, a través
de los cuales declare estados de excepción, la Corte deberá entrar a determinar
en el caso concreto, si los hechos en los que se sustenta tal declaratoria,
ordenada a través del Decreto No. 2330 de 1998, tienen el carácter de
circunstancias extraordinarias, diferentes de las previstas en los artículos
212 y 213 de la C.P., que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o si constituyen
grave calamidad pública.
El examen de la
Corte necesariamente ha de tener en cuenta las disposiciones constitucionales y
las contenidas en la ley 137 de 1994, "por la cual se regulan los estados
de excepción en Colombia", específicamente la contenida en su artículo
segundo, el cual establece que las facultades atribuidas al Gobierno durante
los estados de excepción "(...) sólo podrán ser utilizadas cuando
circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la
normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado".
A.
Consideraciones previas.
Si bien el Constituyente
de 1991 no consagró un modelo económico, si sentó las premisas axiológicas para
la reorientación del Estado colombiano en todos los órdenes. En consecuencia,
también trazó los lineamientos del orden económico y social que estimó deseable
y, en algunos casos, llegó a señalar directrices imperativas para el diseño de
la política económica.
En esa perspectiva,
le impuso al Estado el deber de dirigir sus esfuerzos al objetivo de mejorar la
calidad de vida de los sectores menos favorecidos, para propiciar una sociedad
más justa y equitativa, lo cual lo obliga a emplear los instrumentos de
dirección de la política económica que el mismo ordenamiento superior y la ley
que lo desarrolla le brindan, para corregir las distorsiones que en economías
como la colombiana, cuyos mercados tan sólo se han desarrollado de manera
incipiente, producen las reglas del libre juego de la oferta y la demanda, así
como la tendencia a que el capital se concentre en manos de minorías que pueden
llegar a controlar sectores prioritarios, e incluso monopolizarlos, en abierta
contradicción con los postulados básicos del Estado social de derecho.[4]
Lo anterior lo hizo
explícito en varias normas del texto constitucional, entre ellas :
“Artículo 334.
La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este
intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos
naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y
consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para
racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y
los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
“El Estado de manera
especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar
que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso
efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la
productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.”
“Artículo 335. Las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del
numeral 19 del artículo 150 son de interés público y solo pueden ser ejercidas
previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de
intervención del gobierno en estas materias y promoverá la democratización del
crédito.”
Es decir, que el
Estado, a través de los diferentes órganos de poder, tiene la obligación de
orientar la economía, para lo cual, dentro de los límites que le imponga el
legislador, deberá intervenirla, cuando ello sea necesario, con miras a
concretar los objetivos y postulados del Estado social de derecho.
Pero además, en el
caso de los establecimientos de crédito, cuya deteriorada situación invocó el
Gobierno Nacional para decretar la emergencia económica y social, ellos prestan
un servicio público[5],
lo que implica que se trata de una actividad reglada sujeta en ciertos aspectos
a las normas del derecho público, cuya solidez debe garantizar el Estado, el
cual dispone de instrumentos legales para el efecto, pudiendo incluso
intervenirlas, si ello es preciso, para realizar el principio de primacía del
interés general sobe el particular y proteger el sistema de pagos del país.
La actividad
bancaria, dada su caracterización y trascendencia dentro del marco de
organización jurídico-política propia del Estado Social de Derecho, es un
servicio público, pues además de la importancia de la labor que desempeñan los
establecimientos del sector financiero, públicos y privados, la misma está ligada
directamente al interés de la comunidad, que reclama las condiciones de
permanencia, continuidad y regularidad que le son inherentes, y su regulación y
control son responsabilidad directa del Estado.
A partir de los
anteriores presupuestos, se entiende por qué, el Constituyente, en el caso
específico de los establecimientos de crédito, le impuso al Estado el deber de
regular su actividad, condicionándola y sometiéndola a unas reglas y controles
específicos, que deben operar de manera tal que se realice el principio
superior que señala la primacía del interés general sobre el particular; ese
deber de regulación incluye, desde luego, el deber de hacer efectiva la
responsabilidad de los agentes económicos proveedores de bienes y servicios,
específicamente de los propietarios y administradores de los establecimientos
de crédito[6].
Ahora bien, en esta
oportunidad le corresponde a la Corte, ejercer el control que sobre los
decretos de declaratoria de la emergencia económica y social le ordena efectuar
el artículo 215 de la Carta, pues los estados de excepción se producen también
dentro del marco del paradigma propio del Estado Social de Derecho, y por lo
tanto no son extraños a los fines que le son esenciales, por lo que las medidas
que se adopten a su amparo, sólo serán constitucionales si se encaminan a la
realización de un orden económico y social justo.
Por eso, teniendo en
cuenta que en esta ocasión una de las causas que invoca el Gobierno Nacional,
para justificar su decisión de recurrir al estado de excepción en materia
económica es, de conformidad con lo consignado en el numeral 1 del Decreto 2330
de 1998, “... el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito”,
que en su criterio amenazaba perturbar en forma grave e inminente el orden
económico y social del país, la Corte procederá, previo el estudio
correspondiente, a establecer si en efecto su empleo se ajustó a las
disposiciones de la Carta y si propende y contribuye a la realización de los
principios y valores fundantes del Estado; esto es, si el sacrificio que se
deriva de esa medida, al restringir temporalmente principios rectores de la
democracia, es necesario y se justifica para conjurar y contrarrestar los
efectos de la perturbación que se quiso prevenir y controlar.
En esa perspectiva,
como en anteriores oportunidades lo ha dicho esta Corporación,
“La tarea de la
Corte no es la de efectuar una ponderación entre las distintas políticas
posibles o alternativas de acción que han podido eventualmente adoptarse. Ese
es el cometido específico del Gobierno y de las demás autoridades. El examen se
circunscribe a establecer si dentro de la normalidad, existe un marco de
competencias y de poderes ordinarios suficientes con vistas a prevenir o
corregir las distorsiones, daños y efectos negativos que provengan de hechos
extraordinarios. De no ser posible esto último, la crisis no podrá ser tratada
dentro de las competencias ordinarias y, por tanto, será evidente que habrá de
convalidarse el uso de las competencias ampliadas que se derivan del Estado de
excepción.”[7]
B. Los
presupuestos básicos a partir de los cuales la Corte realizará el examen de
constitucionalidad del Decreto No. 2330 de 1998.
La declaratoria de
estados de excepción, como en anteriores oportunidades lo ha señalado la Corte,
implica “...la temporal asunción de la función legislativa por parte del
Gobierno y el virtual poder que de ello se sigue para restringir las libertades
y garantías constitucionales...”, es decir, que se erige como un instrumento
que reduce “...el ámbito de la democracia y las libertades”, en un modelo de
organización jurídico-política en el cual los órganos del Estado y las
autoridades competentes, “...tienen el deber primario de gobernar dentro de la
normalidad y con las herramientas a su disposición.”[8]
Se trata pues de un
mecanismo diseñado para conjurar situaciones extremas, que como tales son
imposibles de controlar utilizando los instrumentos de que disponen los poderes
públicos en condiciones de normalidad, limitado de manera precisa por el
Constituyente, con miras a evitar “...que se convierta en fuente ilegítima del
desbordamiento del poder ejecutivo y en causa de su descrédito y
trivialización”[9].
Para ello, la Carta
Política dotó a la sociedad de mecanismos a través de los cuales pudiera de
manera efectiva controlar el uso de dicho instrumento, en defensa de la
preservación del Estado de derecho, atribuyéndole al poder judicial,
específicamente a la Corte Constitucional, la obligación de ejercer control
sobre las medidas expedidas por el Gobierno, dirigidas a declarar estados de
excepción.
Ese control implica
entonces la verificación del cumplimiento de todos y cada uno de los
presupuestos que las normas pertinentes de la Carta Política establecen como
esenciales, para que la decisión del ejecutivo acredite legitimidad, pues, como
lo ha señalado esta misma Corporación,
“ La decisión de
fondo del Constituyente, que esta Corte debe preservar, se orienta en el
sentido de privilegiar hasta donde ello sea posible el método democrático como
vía para debatir los hechos graves que conciernen al país y, a través del mismo
conducto buscar solidariamente su mejor decisión. No en vano la ley es la
expresión de la voluntad general y debe responder a dicho interés. Un umbral
bajo para franquear el estado de anormalidad, cercenaría la democracia y
terminaría por empobrecerla, a la vez que alejaría las posibilidades de una
mayor cohesión social y de un compromiso más firme para respaldar y soportar
los esfuerzos del Estado en un determinado ámbito de acción.” (Corte
Constitucional, Sentencia C-122 de 1997. M.P. doctores Antonio Barrera
Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz)
C. Análisis del
caso concreto.
El Gobierno
Nacional, a través del decreto objeto de control de constitucionalidad,
declaró, con fundamento en el artículo 215 de la Carta Política, el Estado de
emergencia económica y social; tal decisión la adoptó, según lo consigna en el
numeral 1. de la parte motiva del mencionado decreto, dado el “...deterioro de
la situación de los establecimientos de crédito, que amenaza perturbar en forma
grave e inminente el orden económico y social.”
Siendo ese el hecho
perturbador que originó la decisión del Gobierno, de recurrir a la declaratoria
del estado de excepción, le corresponde a esta Corporación, de acuerdo con su
jurisprudencia vigente sobre la materia, verificar “...si dentro de la
normalidad, existía un marco de competencias y de poderes ordinarios
suficientes para prevenir o corregir, las distorsiones y efectos negativos que
se presumía provendrían de los hechos extraordinarios que se invocan como
justificación de la medida.”[10]
Para el efecto, la
Corte analizará los argumentos que motivaron y sirvieron de base a la decisión,
y establecerá, primero, si ellos tienen el carácter de sobrevinientes, segundo,
si efectivamente ocasionan la expectativa de una perturbación grave e inminente
del orden económico y social, y por último, si en el marco de la regulación
ordinaria efectivamente no existían instrumentos para manejar y controlar tales
acontecimientos.
Primero. ¿El
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito amenazaba, en
efecto, perturbar de forma grave e inminente el orden económico y social del
país?
La Corte
Constitucional, a través de la Sentencia C-179 de 1994, al analizar el
contenido del artículo 2o. de la Ley 137 de 1994 señaló:
“... la declaración
de los estados de excepción sólo puede tener ocurrencia, cuando se presenten
una o varias de las circunstancias que consagra la Constitución, y como último
recurso del Estado, frente a situaciones graves e inminentes que pongan en
peligro la estabilidad institucional, la seguridad y soberanía del Estado, la
convivencia ciudadana, o la perturbación o amenaza igualmente grave e inminente
del orden económico, social o ecológico del país, o la grave calamidad pública,
las cuales no pueden ser controladas mediante las medidas que consagra la
Constitución y la ley para periodos de normalidad, o éstas resultan ciertamente
insuficientes". (Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 1994, M.P. Dr.
Carlos Gaviria Díaz).
La primera pregunta
que surge entonces es, si efectivamente, “el deterioro de la situación de los
establecimientos de crédito”, amenazaba perturbar de forma grave e inminente el
orden económico y social del país. Para ello es necesario establecer, primero,
si tal situación de deterioro existía, y segundo, si reúne las características
de una grave amenaza para el orden económico y social del país.
1. La situación
de deterioro de los establecimientos de crédito.
El grave deterioro
del sector financiero es, indudablemente, un factor perturbador de la
estabilidad económica y social de cualquier economía monetaria de producción,
como lo son todas las economías modernas, con independencia de su grado de
desarrollo.
Ahora bien, para
establecer si en el caso específico que se analiza, en efecto tal deterioro
amenazaba con perturbar el orden económico y social del país, es necesario
precisar ciertos conceptos; el primero, qué se entiende por “grave deterioro
del sistema financiero”, lo que implica distinguir entre “deterioro de los
índices de solvencia y de liquidez”, caso en el cual se presenta, y “deterioro
de los índices de rentabilidad” ; y el segundo, establecer si el deterioro
de dichos índices es el resultado del comportamiento atípico de unas entidades
financieras especificas, o, como lo sostiene el Gobierno, tiene un carácter
sistémico[11],
y en este último caso, de acuerdo con las normas que rigen la emergencia
económica, determinar si tal carácter se derivó de hechos sobrevinientes o no.
Tal ejercicio exige
un análisis previo de la evolución de los fenómenos de carácter económico, que
según el Gobierno Nacional surgieron o se precipitaron como consecuencia de la
crisis internacional, entre ellos la disminución del flujo neto de capitales,
la liquidación de inversiones de los fondos de capital foráneo y la disminución
de inversión extranjera; así mismo, la evolución de indicadores tales como la
calidad de la cartera del sector financiero y el desempeño de los indicadores
de solvencia, liquidez y rentabilidad de los establecimientos de crédito que
hacen parte del mismo, lo que permitirá establecer si la crisis afecta y de qué
manera al sistema como un todo, crisis sistémica, o si por el contrario se presenta
en algunos establecimientos de crédito, caso en el cual sería necesario,
además, determinar su impacto en el conjunto.
A partir de dicho
análisis se podrá establecer también, primero si en efecto cada uno de esos
fenómenos acredita el carácter de hecho extraordinario o sobreviniente,
originado o agravado por la crisis internacional, que como tal no pudo ser
controlado utilizando instrumentos ordinarios, y segundo si aunados todos
contribuyeron al grave deterioro de la situación de los establecimientos de
crédito, al punto de poner en peligro la estabilidad del sistema de pagos.
2. El
agravamiento de la crisis financiera internacional, aunque incidió, no
constituyó la causa determinante y específica de la reducción de los flujos
netos de capital externo.
El Decreto No. 2330
de 1998, señala, para justificar la medida de excepción adoptada por el
Gobierno Nacional, que el reciente agravamiento de la crisis financiera
internacional ha generado una disminución del flujo neto de capitales externos,
lo cual tiene graves consecuencias sobre la economía nacional y especialmente
sobre el sector financiero. Así mismo, que la crisis internacional se agudizó
de manera inesperada a raíz de la cesación de pagos de las obligaciones
crediticias de Rusia y del ataque especulativo contra la banda cambiaria en el
Brasil.
En el
decreto en mención se dan tres razones por las cuales la crisis internacional
“...tiene graves consecuencias sobre la economía nacional y especialmente sobre
el sector financiero”, ellas son : i) disminución del flujo neto de
capitales externos ; ii) drástica reducción de los recursos disponibles y
aumento considerable del margen crediticio, dada la desconfianza que se ha
generado entre los prestamistas internacionales; y iii) liquidación de inversiones
de los fondos de capital foráneo.
Es
decir, que según el Gobierno Nacional, existe una clara e inequívoca conexidad
entre la crisis internacional y la crisis del sistema financiero local, la cual
deberá quedar demostrada con el análisis del acervo probatorio que reposa en el
expediente, pues le compete a la Corte realizar el análisis fáctico-jurídico
correspondiente, para determinar, de una parte, la existencia de los hechos
constitutivos del estado excepcional y de otra, la calificación de los mismos como
hechos sobrevinientes de carácter extraordinario.
“Se comprende que
sólo ante hechos sobrevinientes de carácter extraordinario cuyos efectos
perturbadores o amenazantes del orden económico, social o ecológico, sean
graves e inminentes, y  que no puedan enfrentarse mediante los poderes
ordinarios del Estado, se pueda acudir al método excepcional de gobierno
monocrático de la economía que se conoce con el nombre de estado de emergencia.
(Corte Constitucional, Sentencia C-122 de 1997. M.P. doctores Antonio Barrera
Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz)
a. Disminución
del flujo neto de capitales externos
El Fondo Monetario
Internacional[12]
ha señalado recientemente, que a menudo las crisis financieras en los países en
vía de desarrollo obedecen a problemas domésticos, que si bien pueden agravarse
y agudizarse con la crisis internacional, no necesariamente pueden ser
atribuidos a ella.
En el caso
colombiano, a partir de la profundización del proceso de apertura comercial, la
economía se ha visto abocada a un déficit creciente en la cuenta corriente, que
alcanzó un 4.5% con respecto al PIB en 1994, para llegar al 5.9% en 1997 y al
6.6% al finalizar el año de 1998.[13]
Si se tiene en
cuenta que el flujo neto de capitales externos durante esos períodos permitió,
de una parte  financiar el déficit creciente de la cuenta corriente y, de otra,
aumentar el nivel de las reservas internacionales, es claro que el deterioro
paulatino de la cuenta corriente estuvo acompañado de un creciente déficit en
las cuentas del Estado (déficit fiscal), y que ello ocasionó una también
paulatina valoración negativa del desempeño y de las perspectivas de dicha
economía por parte de los mercados internacionales. [14]
Es decir, que con
independencia de la crisis internacional, la economía colombiana empezó a ser
vista con cautela en los mercados financieros internacionales, percepción que
se agudizó a partir del momento en que la relación de solvencia de la economía
(reservas internacionales netas/pasivos internacionales de corto plazo), se vio
reducida por la pérdida de reservas internacionales en el segundo semestre de
1998. Pérdida por lo demás consentida por las autoridades monetarias, en un
esfuerzo por mantener la tasa de cambio en el rango de la correspondiente
banda.
A continuación se
analizarán los componentes del flujo de capitales externos y su comportamiento
en el caso colombiano, para determinar si su disminución en los últimos meses,
como se dice en el decreto analizado,  es producto de la crisis financiera
internacional, y como tal no susceptible de manejo y control directo por parte
de las autoridades económicas nacionales, con los instrumentos ordinarios de
que dispone en tiempos de normalidad, pues como reiteradamente lo ha señalado
esta Corporación, la declaratoria de un estado de excepción está supeditada a
la aplicación previa de la regla de la subsidiariedad, que
implica que su utilización sólo proceda ante la imposibilidad o insuperable
insuficiencia de los instrumentos ordinarios de los que disponen los poderes
públicos.
“De la Constitución
y de la ley estatutaria de los estados de excepción surge la regla de la
subsidiariedad que aplicada al estado de emergencia prescribe que su
utilización se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las
instituciones de la normalidad para resolver los problemas y crisis que afecten
o amenacen el sistema económico, social o el ambiente. La plenitud del Estado
de Derecho y de los mecanismos y formas que le son propios, sufrirían grave
menoscabo si fácilmente pudiese soslayarse su curso ante cualquier dificultad o
problema de cierta magnitud, pretextando razones de eficacia. (Corte
Constitucional, Sentencia C-122 de 1997, M.P. doctores Antonio Barrera
Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz)
- Inversión
Extranjera.
En el lapso
1992-1997, según información suministrada por el D.N.P. y el Banco de la República
a la CEPAL[15],
la inversión extranjera directa (IED) se aumentó de forma apreciable, estando
dirigida principalmente, a la explotación de yacimientos de petróleo (68%), y
en menor medida a finanzas (10%), minería (8%), e industria manufacturera (8%).
Los flujos de IED en
los años noventa han sido muy diferentes a los registrados en los ochenta,
vinculados primero a la sustitución de importaciones industriales y luego a la
modernización y a la reestructuración industrial. En 1997 la IED representó el
26.4% de la formación interna bruta de capital, porcentaje que ha tendido a la
baja[16],
en razón de las características de la inversión en Colombia y no por motivos de
coyuntura internacional.
Lo anterior se
corrobora si se tiene en cuenta por ejemplo, la sobreoferta mundial de
petróleo, que se observa a lo largo de los tres últimos años, la cual ha dado
lugar a una caída drástica  en los precios internacionales del crudo y de los
otros energéticos (carbón por ejemplo), lo que ha llevado a las grandes
empresas petroleras y mineras a reducir sus programas de explotación y
desarrollo de nuevos proyectos, lo que, desde luego, se ha visto reflejado
negativamente en sus operaciones de inversión en Colombia. Así, la salida de
empresas, la cancelación de proyectos, la reducción del ritmo de los que están
en marcha (campos del pié de monte Llanero), la tímida respuesta de empresas
extranjeras a las convocatorias y licitaciones de Ecopetrol para otorgar nuevos
campos, son apenas algunos de los eventos que justifican la reducción de la IED
a lo largo de los dos últimos años.
-
Privatizaciones.
Otra fuente de IED
en Colombia durante los últimos años, ha sido, de acuerdo con la información
suministrada por las autoridades económicas, los procesos de privatización de
empresas del Estado (electricidad y telefonía principalmente), y la venta de
empresas colombianas a inversionistas extranjeros (bancos privados, industria
cementera etc.), aspectos que están determinados principalmente, en el primer
caso por la disposición que tenga el gobierno para adelantar esos procesos,
enfrentada por lo general a la resistencia de los sindicatos, las regiones, y
otros sectores de la sociedad, y el segundo a la disposición de los agentes
privados para ofrecer en venta en los mercados internacionales sus activos, y
en menor medida por la crisis financiera internacional.
- Crédito externo
Una de las fuentes
de financiación del déficit creciente de la cuenta corriente, a lo largo de la
década de los noventa, ha sido el endeudamiento externo, particularmente el
endeudamiento privado. Este último se multiplicó por cinco (5) entre 1990 y
1997 y representaba, al finalizar 1998, el 46% de la deuda externa total. [17]
Mientras en el
periodo 1994/97 las nuevas contrataciones de préstamos externos privados, netas
del servicio a la deuda, ascendían en promedio a U$ 2.581 millones de dólares
anuales, para 1998 dicha cifra descendió a U$113 millones de dólares. [18]
En
efecto, en el primer semestre de 1998 se indujo a buena parte de los agentes
privados con deudas en el exterior, a prepagarlas y financiarse internamente en
mejores condiciones, buscando reducir las presiones que en ese momento se
presentaban sobre la tasa de cambio y evitar así su revaluación. La
inestabilidad cambiaria que se desató en el segundo semestre ayudó, igualmente,
en la reducción de los niveles de endeudamiento neto al inducir a muchos
deudores al prepago de sus obligaciones y a acelerar los desembolsos, ante la
incertidumbre que en ellos produjo la especulación contra el peso en los meses
de julio, agosto y septiembre del año anterior, a partir de la cual les surgió
la duda de si las autoridades monetarias estaban o no en capacidad de mantener
la banda cambiaria y de no ser así cuál podría ser su nuevo nivel.
Cuadro No. 1
Cuenta de Capital de la Balanza de Pagos
(Millones de dólares)
1994
1995
1996
1997
1998
Variación
del saldo de la deuda externa
Pública
446
770
810
181
1.886
Privada
2.533
2.337
3.336
2.118
113
Fuente:
Banco de la República
Intervención
del doctor Juan Camilo Restrepo, Ministro de Hacienda y Crédito Público. Anexo
No. 2, Expediente R-104.
La política
gubernamental de endeudamiento externo, seguida a lo largo del periodo 94/97,
fue la de aumentar ligeramente el endeudamiento neto, así el monto de nuevas
contrataciones ascendió, en promedio, a U$ 556 millones de dólares, una cuarta
parte de lo que se observaba en las nuevas contrataciones privadas de crédito
externo, situación que se modifica radicalmente en 1998, al aumentar dicho
endeudamiento a U$1886 millones de dólares, cifra tres (3) veces más elevada
que el promedio observado en el lapso anteriormente señalado. Sin embargo, no
se logró compensar la caída en el sector privado y el total de financiamiento
neto externo en 1998 fue un 36% inferior al promedio en el lapso 1993/97.[19]
Las cifras de
balanza de pagos, particularmente las correspondientes a la cuenta de capital,
presentadas por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, muestran
claramente como la economía colombiana ha mantenido su crecimiento a lo largo
de la década de los noventa, con un déficit creciente en cuenta corriente,
financiado a su turno por la cuenta de capital, particularmente por el
endeudamiento privado de largo plazo, situación que se torna insostenible, a
largo plazo, cuando de manera simultánea se presenta un déficit creciente en
cuenta corriente y un déficit en las cuentas fiscales. Al finalizar 1998 el
primero de ellos alcanzaba 6.6% con respecto al PIB y el segundo 4.8% (Cuadro
2)
Cuadro No. 2
Variables Económicas
(Como porcentaje del PIB)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Cuenta
Corriente
(4.0)
(4.5)
(5.4)
(5.7)
(5.9)
(6.6)*
Déficit Fiscal
Gobierno
central
(0.3)
(1.4)
(2.4)
(3.7)
(4.2)
(4.8)*
Consolidado,
antes de privatizaciones
0.1
2.8
(0.1)
(1.0)
(0.1)
(3.3)*
*
Actualización del 7 de Noviembre, acordada entre el Banco de la República y el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Fuente:
Intervención de Juan Camilo Restrepo, Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Anexos 2 y 3, Expediente R-104
Con independencia de
la coyuntura internacional, un país, que presenta de manera simultánea,
déficits crecientes y elevados, tanto en cuenta corriente como en sus cuentas
fiscales, es considerado por los mercados financieros internacionales como un
país de alto riesgo, lo que razonablemente implica que se reduzca el flujo neto
de capitales externos. Pero cuando además se considera que dicho país presenta
rigideces institucionales que le impiden llevar a cabo un programa drástico de
ajuste fiscal, como es el caso de Colombia, éste pierde credibilidad ante
dichos mercados, lo que contrae aún más dicho flujo neto de capitales.
Finalmente, es
preciso concluir que en la situación actual tienen mucho peso tanto factores
internos como externos, lo que implica, que tratándose del sistema financiero
en general, los factores internos han tenido una notoria y significativa
incidencia, lo cual no desconoce el impacto que puede atribuirse a la coyuntura
económica internacional. Sin embargo, en relación con los subsectores más
vulnerables, si operan con plena fuerza los hechos sobrevinientes indicados por
el Gobierno en el decreto de emergencia. En consecuencia, los argumentos
desestimatorios que se hacen aquí no se predican en relación con los tres
mencionados subsectores.
- Liquidación de
Fondos de capital foráneo.
Otro de los
fenómenos que invoca el gobierno como consecuencia de la grave crisis
financiera internacional, es la liquidación de los fondos de inversiones de
capitales foráneos, que en su criterio, contribuyó a la crisis del sector
financiero colombiano, la que quiso precisamente conjurar con la declaratoria
del estado de Emergencia económica y social.
Sobre el particular,
de conformidad con la información recopilada y la literatura especializada, a
partir de mayo de 1998 en efecto se produjo una drástica reducción en los
saldos de dichos fondos; así, entre mayo y octubre ellos se redujeron en un 47%[20], y la modalidad de
fondos de renta fija prácticamente desapareció. Sin embargo, dado que el monto
total de dichos fondos era muy reducido[21],
tanto con respecto al PIB como con respecto al volumen de reservas, su salida
no podía provocar los traumatismos que si produjo en economías como las del
Sudeste Asiático o como la que actualmente se produce en el Brasil.
De lo
dicho, queda claro, primero, que la disminución en el flujo neto de capitales
externos en el caso colombiano, no tuvo como única causa la agudización
inesperada de la crisis financiera internacional, pues tal disminución aunque
en efecto se ha producido, se originó en gran medida, en el manejo interno de
la política económica  y en una serie de fenómenos que la singularizan, los
cuales se han consolidado.
Segundo. El
deterioro de la calidad de la cartera del sistema financiero se detecta a
partir de los inicios de la década de los noventa, y aunque creciente, se
mantiene dentro de los índices internacionales aceptables de riesgo.
1.  La evolución
de la cartera del Sistema Financiero.
En la primera mitad
de los años noventa se presentó un rápido crecimiento de la cartera de las
instituciones de crédito, como se puede observar en el cuadro No. 3, que tuvo
el carácter de “boom” en el período 93/94, cuando la cartera creció a tasas
cercanas al 50%. Esa expansión de cartera se vio reflejada en una rápida
“profundización financiera”[22],
cuya tasa de crecimiento, promedio anual, a lo largo de los noventa, fue de
casi el 30%[23].
Tal expansión de crédito, sin control en la primera mitad de la década, como lo
señalan varios de los intervinientes, es la fuente de las dificultades por las
que atraviesa el sector financiero en la actualidad.
Así por ejemplo, el
doctor Miguel Urrutia Montoya, Gerente General del Banco de la República
señala: “...la bonanza de crédito de 1993 y 1994 generó un deterioro gradual
pero constante en los activos del sector financiero..”[24]; mientras otro de los
codirectores de dicha entidad, el doctor Leonardo Villar sostiene lo siguiente:
“...En el caso de los problemas que hoy se observan en el sector financiero, el
origen podría remitirse al período comprendido entre 1993 y 1994, durante el
cual se presentó un fuerte auge crediticio, con tasas de crecimiento anual de
la cartera superior al 50%...”, para añadir luego a renglón seguido: “...fue un
período en que los niveles de endeudamiento crecieron en forma mucho más
acelerada que el ingreso y la capacidad de pago, lo cual necesariamente tendría
que reflejarse posteriormente en dificultades crecientes para honrar las
deudas”.[25]
El doctor Luis
Bernardo Flórez, también codirector del Banco de la República, en el mismo
sentido señala lo siguiente : “Asociado con la fuerte expansión del gasto
interno se produjo a mediados de la década un “boom” de crédito por parte de
los intermediarios financieros, que llevó a un crecimiento sin precedentes de
la cartera del sistema financiero en términos reales (es decir una vez
descontada la inflación), de más del 20% anual entre mediados de 1993 y
mediados de 1995. Esta “burbuja crediticia” fue apoyada por un incremento
igualmente elevado en la liquidez de la economía.”[26]
Cuadro No.  3
Cartera Moneda legal sin FEN*
Cartera
Millones de Pesos PIB
Cartera/PIB
Incremento Cartera
1991
6139751
26106698
0.235
--
1992
8343800
335515064
0.249
35%
1993
12505265
43898166
0.285
51%
1994
18124995
57982290
0.313
45%
1995
24680028
73510862
0.336
36%
1996
31106965
89523824
0.347
26%
1997
39514134
109218634
0.362
27%
1998**
44121000
--
--
18%
*     Financiera Eléctrica Nacional
** Dato a noviembre 13 1998. Crecimiento en año
completo hasta noviembre 13, 1998.
Fuente: Banco de la
República. Informe remitido a la Corte Constitucional por el Gerente General,
Dr. Miguel Urrutia Montoya, folio 7 Expediente RE-103. Cuaderno No. 2.
De lo anterior es
fácil concluir y así lo verifican las cifras, que esa mayor liquidez se tradujo
en reducciones apreciables en las tasas de interés en el lapso de 1992 a 1994
(en este período durante algunos meses la tasa de interés real de captación fue
negativa)[27].
Ahora bien, la expansión del crédito fue el resultado, según los especialistas,
de una política deliberada de las autoridades monetarias de ese momento. Sin
embargo, añaden, la rápida expansión del crédito y los agregados monetarios[28] era insostenible a
mediano plazo, por lo que, desde mediados de 1994, las autoridades monetarias
se vieron obligadas a modificar sus políticas y optaron por “políticas
monetarias más intensas” -como lo señala Luis Bernardo Flórez- que ocasionaron,
“...entre otros efectos, un incremento en las tasas de interés. Así, las tasas
reales de captación, que inclusive estuvieron en niveles negativos en 1992, se
elevaron entre finales de 1994 y mediados de 1996 a promedios anuales del 10%
real”.[29]
Gráfico No. 1
TASAS DE INTERES
DE CAPTACION Y DE COLOCACION EN TERMINOS REALES
Fuente: Banco de la
República. Informe remitido a la Corte Constitucional por su Codirector Gerente
General, doctor Luis Bernardo Flórez, folio 37 Expediente RE-103. Cuaderno No.
2.
En síntesis, en la
primera mitad de los noventa, las autoridades económicas impulsaron un modelo
de crecimiento basado en la expansión del gasto, tanto público como privado,
financiado con un drástico crecimiento de la cartera de las entidades
financieras y una elevada tasa de expansión de los agregados monetarios.
Situación que se tornó insostenible desde mediados de 1994 y obligó a las
autoridades monetarias a adoptar políticas restrictivas en materia monetaria y
a elevar las tasas de interés. ( Gráfico No. 1)
En el marco de esa
nueva situación, se empiezan a manifestar los problemas de riesgo de los
establecimientos de crédito. Muchos deudores entran en situación de
endeudamiento inestable, situación que se presenta cuando el servicio de la
deuda crece más rápidamente que los ingresos operacionales de las entidades que
fueron financiadas con créditos.
Al rápido
crecimiento de la demanda doméstica, que entre 1992  y 1994 superó el 10%
anual, se sigue una severa reducción de la misma, que actualmente apenas
alcanza el 2%, cifra muy similar a la observada en  los años ochenta.
Bajo las anteriores
circunstancias, si bien eran lógicas y predecibles las dificultades crecientes
por las que actualmente atraviesan muchos deudores para honrar sus deudas,
situación, que como lo anota el Gerente General del Banco de la República, se
ve reflejada en el balance de las entidades financieras y “...en el deterioro
gradual pero constante de los activos del sector financiero”[30], es claro que dada su
agudización, los instrumentos ordinarios con los que contaba el Gobierno
Nacional, eran insuficientes y en algunos casos inidóneos para controlarlas.
2. Si bien la
sostenida inflexibilidad de las tasas interés a la baja, también ha contribuido
al deterioro de la calidad de la cartera de los establecimientos de crédito,
esa es una política que les correspondería corregir a las autoridades
monetarias, con los instrumentos ordinarios de que disponen.
En el numeral 7 de
los considerandos del Decreto 2330 de 1998, el Gobierno Nacional expresó lo
siguiente:
“7. Que de acuerdo
con los balances de las entidades financieras, la sostenida inflexibilidad de
las tasas de interés a la baja ha ocasionado un marcado incremento de la
cartera vencida y de los activos improductivos durante los últimos meses, lo
que pone en peligro la estabilidad y solvencia de los establecimientos de
crédito.”
Sobre este punto,
las mismas autoridades económicas y monetarias del país, a las cuales esta
Corporación les solicitó informes y conceptos, destacan, al igual que varios de
los intervinientes, que el fenómeno de detrimento de la calidad de la cartera
del sistema financiero, no puede ser calificado como un hecho sobreviniente,
pues su origen se remonta a mediados de la década de los noventa y está
articulado con el proceso de apertura comercial que por esa época arrancó en
nuestro país.
Lo anterior se
verifica analizando y confrontando la información que reposa en el acervo
probatorio.
El indicador más adecuado
para medir la calidad de la cartera, es la relación de la cartera vencida con
respecto a la cartera total.
Cuadro No. 4
CALIDAD DE LA CARTERA DE LAS
INSTITUCIONES DE CREDITO*
Promedio meses agosto - septiembre -
octubre
Total Sector Financiero
Bancos
CAVS
Cias. Financiamiento Comercial
Corporacio-
nes Financieras
1995
5.5
5.8
4.2
11.6
3.3
1996
6.5
6.2
5.4
14.5
5.4
1997
6.5
5.9
7.7
12.5
3.5
1998
8.5
7.6
10.1
14.2
5.4
* Cartera vencida/cartera total
Fuente: Construido con información de la
Superintendencia Bancaria.
Tomado: Intervención del Señor Ministro de Hacienda Y
Crédito Público, Juan Camilo Restrepo, Anexo 1, Capítulo 1, incorporado
Expediente R-104.
En el cuadro No. 4
se puede observar la evolución de la calidad de la cartera del sector
financiero en conjunto y según tipos de instituciones financieras. Del análisis
del cuadro No. 4 se desprende: i) un deterioro progresivo de la calidad de la
cartera a partir de 1995; ii) el acelaramiento de dicho deterioro en el último
año y iii) que las instituciones que presentan un mayor nivel de deterioro son
las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAV) y las Corporaciones Financieras,
mientras las menos afectadas han sido las Compañías de Financiamiento Comercial
y los Bancos.
El deterioro en cada
uno de esos grupos no ha sido similar, pues, como lo señala la actual
Superintendente Bancaria[31],
“...la calidad de la cartera del sector privado es superior a la del sector
público. A junio el indicador de vencimientos en el primer grupo de entidades
[privadas] alcanzó el 7.0% y el segundo [públicas] el 13.4%.”
Ahora bien, aunque
se ha presentado, globalmente, un deterioro en la calidad de la cartera, los
índices están dentro del rango de las normas prudenciales establecidas en el
Acuerdo de Basilea[32],
y no hay ningún tipo de evidencia de problemas de calidad o solvencia de
carácter sistémico, pues el problema se concentra en las instituciones
financieras de carácter público, cuya actual situación, sin duda, si amerita
medidas de excepción; no así los de la banca privada.
En
este escenario, las medidas adoptadas en el marco de la emergencia económica,
anotan varios de los impugnadores de la medida, ocasionarán un costo social
elevado, pues si bien en el corto plazo mejorarán el balance de las
instituciones financieras, en poco contribuirán a corregir las estructuras
inestables de endeudamiento a que se ha hecho referencia, en las que están
inmersos un sin número de agentes económicos.
Del análisis de la
información recopilada en desarrollo de los cuestionarios de pruebas que
remitió el Magistrado Sustanciador a las autoridades económicas y los
organismos de control, se concluye, que el acelerado deterioro de la calidad de
la cartera, acontecido en el segundo semestre de 1998, fue el resultado, en
buena medida, de las políticas seguidas por las autoridades monetarias, de
elevar las tasas de interés para mantener la banda cambiaria.[33]
No cabe duda que
problemas como el anotado requieren de un juicioso y constante tratamiento por
parte de las autoridades económicas, las cuales seguramente se verán, en muchas
ocasiones, en la necesidad incluso de replantear y reorientar sus propias
políticas, pues constituiría una grave irresponsabilidad de las mismas no
hacerlo, y en cambio esperar hasta que fuera imperativo remitirse al “último
recurso” que les brinda el ordenamiento institucional para prevenir y
contrarrestar posibles crisis.
“No se pretende
reservar el estado de emergencia para los sucesos de colapso institucional o
social, puesto que ello sería desconocer su propósito de prevenir o remediar
crisis graves que puedan repercutir en daños mayores e irreparables que afecten
sensiblemente los fundamentos de la coexistencia social. Por el contrario, lo
que se quiere destacar es que los estados de excepción constituyen, como ya lo
expresó la Corte, el "último recurso" al cual se puede acudir con
miras a conjurar una situación de crisis, justamente porque este representa un
instrumento que reduce el ámbito de la democracia y las libertades y, además,
porque los órganos del Estado y las autoridades competentes tienen el deber
primario de gobernar dentro de la normalidad y con las herramientas a su
disposición, que no son pocas y cuya utilización diligente y eficiente puede
tener la virtualidad de enfrentar eventos críticos y agudos ya sea en un
sentido preventivo o correctivo. (Corte Constitucional, Sentencia C-122 de
1997. M.P. doctores Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz)
Tercero.
El sector financiero colombiano en su conjunto sigue siendo solvente, no
obstante la situación de los usuarios de algunos de sus subsectores reclaman
medidas extraordinarias para salvaguardar sus intereses.
En el numeral 15 del
Decreto No. 2330 de 1998, el Gobierno Nacional señala que las medidas que
adoptará en desarrollo de las facultades extraordinarias que se derivan de la
declaratoria de la emergencia económica, son urgentes y necesarias para
“...atender la situación de crisis, evitando que el actual deterioro adquiera
carácter sistémico.”
Tal afirmación
contrasta con las exposiciones de varios funcionarios del gobierno, que
precisamente aluden a una crisis de carácter sistémico”[34] para justificar la
declaratoria de la emergencia económica y social, crisis que de acuerdo con el
análisis integral de los informes y conceptos recopilados dentro del proceso de
revisión, no presenta esa característica, pues no afecta al sistema como
conjunto sino a específicos establecimientos que era necesario intervenir, como
en efecto en su momento lo hizo el Gobierno, recurriendo a los instrumentos
ordinarios que le brinda la ley (caso Granahorrar y varias entidades
financieras cooperativas).
1. La relación de
solvencia[35]
que presenta el sector financiero colombiano, no permite concluir que a éste lo
afecte una crisis sistémica.
El análisis de las
cifras presentadas por la Superintendencia Bancaria[36], sobre la relación de
solvencia global y por tipo de instituciones (bancos, corporaciones
financieras, CAVS, etc.), no permite aprehender “el grave deterioro” del sector
que se invoca en el decreto que se revisa, pues al comparar el promedio
observado de la relación de solvencia, de los meses de agosto/septiembre y
octubre de 1997, con respecto al mismo período en 1998, se encuentra lo
siguiente: una ligera reducción de dicho nivel para el conjunto del sector
financiero, particularmente para los bancos, y en menor medida para las CAVS, y
mejora de la relación para el resto de las instituciones. Si en el caso de los
bancos se excluye la Caja Agraria y en del las CAVS al B.C.H., la situación es
mucho menos desfavorable que la que se aprecia en las cifras agregadas.
Cuadro No. 5
Relación de solvencia del Sector
Financiero
(Promedio meses de
Agosto/septiembre/octubre)
Total
Bancos
CAV
Corporaciones Financieras
Cías. Financia-miento
Cias. de Financiamiento Leasing.
1997
13.0
12.8
10.4
14.8
15.0
17.3
1998
12.1
11.7
9.8
14.5
15.2
18.3
Fuente:
Construido a partir de la información suministrada por la Superintendencia
Bancaria, al Magistrado Sustanciador. Folios 52 y ss Expediente R-103.
Las mejoras
observadas en las compañías de financiamiento comercial y de leasing,
tradicionalmente concentradas en operaciones de mayor riesgo, se debieron,
según la Superbancaria, al hecho de que los problemas específicos de este
subsector “...se lograron resolver mediante soluciones de mercado, tales como
fusiones, adquisiciones, cambios de accionistas y conversiones que se
realizaron en un número sin precedentes en toda la historia bancaria, con
excepción de tres casos en los cuales fue necesario la intervención de la
Superintendencia Bancaria. [37]“
El riesgo de
insolvencia[38]
es bajo tanto para el conjunto del sistema financiero como para los diferentes
tipos de entidades, salvo las entidades financieras públicas, pues no se
excluye la posibilidad de que en algunas instituciones, la Caja Agraria y el
B.C.H. por ejemplo, el riesgo sea mucho más elevado. En ese sentido coinciden
varios de los codirectores del Banco de la República, así por ejemplo, el
doctor Leonardo Villar señala: “ Pese a la aceleración del proceso de deterioro
durante los últimos meses y a la insolvencia evidente de un grupo importante de
entidades -en particular las que ya han sido intervenidas- debo decir que aún
hoy [1 de diciembre de 1998], a mi juicio, el sector financiero colombiano en
su conjunto sigue siendo solvente. En este sentido, la situación a la que nos
enfrentamos no puede ser caracterizada como una crisis financiera de carácter
sistémico.”[39]
“El sistema
financiero colombiano - anota el codirector Antonio Hernández Gamarra- no ha
enfrentado en los meses recientes una crisis de solvencia, ni se ha visto
afectado por una iliquidez tal que haya puesto en peligro la honra de sus
compromisos de pago...” para aclarar luego, “...que existen dos definiciones
alternativas de solvencia...al utilizar cualquiera de estos dos criterios como
elementos de juicio, se encuentra que, en los pasados meses, la casi totalidad
de los establecimientos de crédito califican como solventes.”[40]
En el mismo sentido
se pronuncia el codirector Salomón Kalmanovitz: “...hay que anotar que el resto
del sistema financiero (salvo los subsistemas cooperativos, las CAVS) presenta
algunos problemas pero no son de la envergadura de los subsistemas descritos.
Se trata en su mayor parte de instituciones sólidas, generalmente más grandes,
con la presencia de bancos internacionales y de grupos financieros domésticos
que tienen la fortaleza de su capital para poder superar los problemas que
enfrenta la economía colombiana hoy.”[41]
Coincide también en
este punto la actual Superintendente Bancaria, doctora Sara Ordoñez, al señalar
que “...para todos es claro que los crecimientos en la cartera improductiva
tienen que golpear los balances de los intermediarios financieros. La
presentación de esta realidad no debe menguar la confianza en un sector sólido
patrimonialmente y cada vez más consolidado para competir eficientemente en las
actuales circunstancias.”[42]
En síntesis, los
responsables de la política monetaria y de la supervisión financiera, son
unánimes al señalar, que el sistema financiero, independientemente de los
problemas que afectan a algunas instituciones especificas, es sólido, no
presenta una crisis sistémica, ni problemas de solvencia o iliquidez que lo
coloquen en situación de riesgo, razón por la cual “...las instituciones
financieras colombianas, en su casi totalidad, tienen acceso a los apoyos de
liquidez que en desarrollo de su función, como prestamista de última instancia,
les brinda el Banco de la República.”[43]
Ahora bien, en
principio, si de lo que se trataba era de obtener recursos que le permitieran
al Estado garantizar la liquidez y la solidez de los establecimientos de
crédito oficiales, que presentaban riesgo de insolvencia, recursos que deberían
destinarse al FOGAFIN, el Gobierno Nacional había podido recurrir a la Junta
Directiva del Banco de la República, para que ésta, con base en lo dispuesto en
el artículo 373 de la C.P.,  autorizara, por unanimidad, una operación de
financiamiento a favor del Estado, instrumento ordinario diseñado por el
Constituyente, precisamente para atender especiales situaciones. Sin embargo,
los costos de esta opción serían, entre otros, mayor inflación, detrimento del
nivel de las reservas internacionales, devaluación del peso, e insolvencia de
muchos deudores en moneda extranjera, lo que justifica que se hubieran buscado
alternativas, que aunque excepcionales, son menos gravosas para la salud de la
economía nacional.
2. Rentabilidad
del Sistema Financiero
El Gobierno
Nacional, al justificar la declaratoria de emergencia, señala como síntoma de
la crisis generalizada que le atribuye al sistema financiero, entre otros, el
deterioro progresivo de la calidad de la cartera con las mayores provisiones
que ello conlleva, las daciones en pago recibidas (activos improductivos) y las
modificaciones sufridas en la estructura de captaciones del sistema financiero,
en el cual, dice, “...las cuentas corrientes y de ahorro representan una
proporción cada vez menor de los activos totales del sistema, mientras se
elevan los recursos de muy corto plazo CDAT (generalmente pactados a menos de
14 días), repos, créditos de tesorería e interbancarios, que están sustituyendo
en forma creciente las fuentes de captación de largo plazo”[44], todos ellos dan
lugar, en primera instancia a una reducción en los niveles de rentabilidad del
sistema financiero y, luego, si el deterioro se profundiza, podrían generar
pérdidas que ubicarían a muchas instituciones o incluso al sistema, por debajo
del índice mínimo de solvencia.
Sin embargo, los
escenarios estudiados por la Superintendencia Bancaria, aún en los casos más
pesimistas, no permiten prever que el sistema o un número significativo de
entidades, pueda llegar a situarse por debajo de ese índice durante 1999.[45]
Cuadro No. 6
Utilidades del Sistema Financiero
1993 – junio de 1998
(miles de millones de pesos)
1993
1994
1995
1996
1997
1998*
Bancos 1/
232,0
235,5
180,7
423,0
513,3
110,4
Corfinancieras
2/
143,0
122,0
136,0
136,2
154,3
-33,4
CAVS
118,9
229,4
273,4
312,0
210,1
-38,4
Cias. Fto.
Cial.
27,7
86,5
41,1
15,9
-47,1
-5,0
Total
521,5
673,3
631,1
887,0
830,6
33,5
Fuente:
Revista del Banco de la República
*
Acumulado hasta el mes de junio
1/ Incluye Caja Agraria y BCH
2/  Incluye FEN e IFI.
En la segunda mitad
de los noventa, por las razones antes expuestas, la rentabilidad del sector
financiero se reduce de forma apreciable, sin embargo, es necesario señalar,
como lo hace la Superintendente Bancaria, la gran diversidad de situaciones que
se presentan con respecto a los beneficios obtenidos según tipo de institución.
Así, “...a junio de
1998, el sector privado financiero obtuvo utilidades por $104.000 millones, en
tanto que el público generó pérdidas por $95.600 millones, de modo que el
conjunto de establecimientos de crédito cerró el semestre con utilidades de
$8.600 millones”[46].
Es claro entonces, que se está en presencia de una grave situación que afecta
algunas instituciones financieras del Estado y no al sistema como conjunto, lo
que descarta la posibilidad de que las medidas de excepción, si se dirigen al
sector financiero privado, puedan resistir el examen de constitucionalidad que
impone el artículo 215 de la Constitución Política, razón por la cual para el
mismo el estado de emergencia se declarará inexequible.
Lo anterior lo
corrobora el último informe consolidado a 31 de diciembre de 1998, de la
Superintendencia Bancaria, en el cual se establece que las pérdidas del sector
financiero se concentran en unos pocos establecimientos públicos o en aquellos
privados absorbidos por el FOGAFIN.[47]
En síntesis, el
deterioro de los indicadores del sistema financiero se viene presentando, como
se observa en la información remitida por las distintas autoridades económicas,
desde 1996, y se agudizó en el segundo semestre de 1998; no obstante, tal
situación no ha dado lugar a riesgos de insolvencia o iliquidez del sistema en
su conjunto. Si bien el sector financiero afronta problemas, ellos no tienen el
carácter de sistémicos de acuerdo con el resultado del análisis de la base
probatoria recopilada por la Corte.
Es claro que una
cosa es una crisis sistémica de solvencia o de liquidez, la cual amenazaría sin
duda la estabilidad de la economía, y otra muy distinta una crisis de
rentabilidad que es la que afecta a los establecimientos de crédito,
especialmente a los privados, que se traduce en ganancias decrecientes, pero
que definitivamente no puede asimilarse a un proceso de resquebrajamiento de
las bases del sistema.
Tanto es así, que
muchos especialistas e inclusive el mismo Departamento Nacional de Planeación,
reconocen que en el trimestre agosto-octubre de 1998, los banqueros privados,
aprovechando las condiciones difíciles por las que atravesaba la economía y las
medidas adoptadas por el Banco Central, realizaron importantes negocios de
especulación que les generaron ganancias tan significativas[48] que difícilmente
pudieron evaporarse en los meses subsiguientes:
“La Banca Privada,
aprovechando la coyuntura que llevó la tasa de cambio a pegarse al techo de la
banda, empezó a utilizar sus recursos para comprar dólares y de esta forma especular
atacando la banda. El banco de la República consciente que la forma de parar
esta especulación era restringir la oferta de dinero a la banca privada,
disminuyó el cupo de los REPOs restringiendo así la liquidez de la Banca. Sin
embargo, esto no lleva a deducir y mucho menos a afirmar que la iliquidez sea
originada por un manejo inapropiado ya que existen otras causas, de carácter
estructural, que han contribuido a la iliquidez.”[49]
Cuarto. La crisis
financiera internacional aunada a las restricciones monetarias que se
mantuvieron a lo largo del año pasado, generaron, según el Gobierno Nacional,
altas tasas de interés y la casi total desaparición de la demanda por títulos
de mediano y largo plazo, lo que de prolongarse pone en peligro la estabilidad
y permanencia de los establecimientos de crédito, dada la dificultad de garantizar
la liquidez de los ahorradores.
En efecto, el señor
Ministro de Hacienda, en su intervención dentro del proceso de revisión que
adelanta la Corte, señaló que “...los elevados niveles de las tasas de
captación y de colocación han contribuido a deteriorar la solidez del sistema
financiero y a la casi total desaparición de la demanda por títulos de mediano
y largo plazo..”[50]
Luego señala que “...los balances del sector financiero muestran [en los
últimos meses] un acelerado deterioro en la calidad de su cartera por las
elevadas tasas de intereses reales y por las dificultades para mantener una
adecuada relación de solvencia”[51]
En los apartes
precedentes de esta providencia, se analizaron los aspectos relativos a la
liquidez, solvencia, calidad de la cartera y rentabilidad del sector
financiero, por lo cual no se volverá sobre dichos temas, centrándose el
análisis en este punto en lo relacionado con las “elevadas tasas de interés”,
como elemento perturbador de la estabilidad del sector financiero.
El movimiento de la
tasa de interés, a lo largo de 1998, de acuerdo con la información
suministrada, principalmente por los miembros de la Junta Directiva del Banco
de la República, es el resultado de las políticas diseñadas por dicho organismo
para defender la banda cambiaria.
De manera consciente
la Junta Directiva del Banco de la República, presidida por el Ministro de
Hacienda, ha elevado las tasas de interés, previo análisis de los posibles
efectos de esa medida en el nivel de actividad económica y en la estabilidad
del sector financiero, con miras a prevenir y evitar la especulación contra el
peso, situación que no resiste la calificación de hecho sobreviniente, pues es
el resultado de una medida concebida en un escenario técnico, que se dedica
precisamente a analizar y diagnosticar sistemáticamente el comportamiento de la
economía colombiana, para definir luego las medidas que considera pertinentes,
tendientes a lograr la estabilidad cambiaría y alcanzar las metas
inflacionarias.
Es decir, que le ha
correspondido a la Junta Directiva del Banco de la República, que preside el
señor Ministro de Hacienda, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y
legales, optar por aquellas medidas relacionadas con las tasas de interés, que
en su criterio y previo análisis de las características y condiciones que
durante los últimos años han singularizado la economía nacional, sean las más
beneficiosas y acarreen menos costos para el país, lo que implica, que el nivel
de las tasas de interés no sea el resultado de un hecho inesperado y
sobreviniente, sino el corolario de una política diseñada por el organismo
técnico especializado que creó la Constitución Política para el efecto, cuyos
resultados le corresponde evaluar al Congreso de la República, según lo
establece el artículo 371 de la C.P.
En cuanto a la
desaparición de la demanda por títulos de mediano y largo plazo, que señala el
Ministro como otra de las nefastas consecuencias que ha tenido la crisis que se
gesta en el sector financiero, hay que decir, que ella es el resultado lógico
del comportamiento racional de los agentes económicos. En efecto, tal fenómeno
no es más que una respuesta racional a las políticas diseñadas por las
autoridades monetarias a lo largo de 1998, particularmente en el segundo
semestre, pues cuando las tasas de interés se elevan de manera sistemática y
presentan altos niveles de volatilidad, la tendencia de los ahorradores es la
de reducir el periodo de esterilización de sus activos líquidos en manos de los
banqueros, con el objetivo de maximizar sus rentas. Así, depósitos a más largo
plazo sólo serán posibles en la medida que se reduzca la volatilidad de las
tasas de interés.
Al elevarse las
tasas de interés, anota el Ministro, “... se torna más difícil mantener al día
la cartera y esto termina por generar una mayor demanda por recursos para
aprovisionar dicha cartera, lo que a su vez presiona al alza dichas tasas de
interés, causando un círculo vicioso, que cada vez, con mayor contundencia,
magnificaba el proceso”[52]
En este mismo
sentido se expresan el investigador de Fedesarrollo Roberto Steiner, y el
Decano de la Facultad de Economía de la Universidad Javeriana, citados por uno
de los intervinientes[53],
al manifestar el primero, “...que ni la emergencia económica ni la reforma
tributaria, resuelven el problema de fondo de la economía, que está propiciando
las altas tasas de interés...”, y el segundo, “...que la emergencia es una
colcha de retazos que no va a ninguna parte porque no soluciona el problema de
los altos intereses.”
Según varios
expertos que impugnan el decreto que se revisa, todo indica, que las medidas
tomadas les van a permitir a los banqueros mejorar su rentabilidad a corto
plazo, al reducir la parte de los activos improductivos dentro del total de
activos, y mejorar su relación patrimonial, pero al mediano plazo, al no obrar
sobre  las tasas de interés, se volverán a presentar los mismos problemas que
enfrenta hoy el sistema financiero, principalmente el privado, los cuales son
crónicos y no sobrevinientes, o incluso empeorarlos, dado el enorme riesgo que
encierran las “soluciones” propuestas.
Quinta. ¿ El
Gobierno Nacional y en general las autoridades económicas del país, aplicaron
la regla de la subsidiariedad antes de proceder a la declaratoria de la
emergencia económica ? Esto es, agotaron las medidas ordinarias a su
alcance para conjurar la crisis que ahora se pretende conjurar?
Esta Corporación, al
analizar los conceptos de sobreviniencia y extraordinariedad, incluidos en el
artículo 215 de la Constitución, ha señalado lo siguiente:
“... un hecho puede
parecer a una sociedad extraordinario y sorprenderla sin conocimientos o
instrumentos adecuados para evitar, corregir o morigerar sus efectos
perniciosos. Sin embargo, si en su interior su riqueza institucional le brinda
mecanismos para captar y adaptarse a la novedad, ésta difícilmente podrá
considerarse en sí misma extraordinaria. De la misma manera, el incremento
cuantitativo y cualitativo de estructuras y experiencias, hacia el futuro
impedirá tratar como hechos emergentes o extraordinarios aquellos que se
incorporan como expectativas conocidas o previsibles que puedan ser objeto de
conocimiento y manejo con base en el repertorio de instrumentos a disposición
de la sociedad y de sus autoridades.
“Si no se descuenta
el potencial de respuesta institucional que en cada momento de su historia ha
logrado aquilatar una determinada sociedad, todo hecho tendría forzosamente que
revestir el carácter de sobreviniente y extraordinario. El Estado colombiano,
como fruto de su experiencia histórica nacional e internacional en el campo
económico, ha forjado un conjunto de mecanismos que si bien no cubren todas las
eventualidades que puedan presentarse, garantizan para muchas de ellas un
esquema de acciones posibles tendentes a evitar que el país quede a merced de
los acontecimientos sin ninguna posibilidad de canalizar o encauzar sus efectos
en una dirección que no implique grave daño para sus habitantes y su bienestar.
Igualmente, en el
plano constitucional, si se omite toda consideración sobre los poderes
existentes para afrontar una determinada crisis, vale decir, si se ignora el
concierto de órganos, facultades y mecanismos creados cuya intervención puede
resultar decisiva con miras a su solución, la consecuencia no puede ser otra
distinta que la de ampliar indebidamente los poderes del ejecutivo con grave
detrimento del funcionamiento normal del Estado de Derecho. (Corte
Constitucional, Sentencia C- 122 de 1997. M.P. doctores Antonio Barrera
Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz)
Lo anterior lo
señaló la Corte para reivindicar el principio de la subsidiariedad, cuya
aplicación es obligatoria a la hora de determinar la procedencia o
improcedencia de la declaratoria de un estado de excepción, principio que le
impone al gobierno y en general a las autoridades económicas del país, la
obligación de recurrir y agotar los mecanismos e instrumentos ordinarios para
enfrentar y solucionar las crisis que en materia económica y social deba
enfrentar, pues sólo así se preserva paralelamente la vigencia del estado de
derecho.
Por lo anterior, a
continuación procederá la Corte a analizar, si, como lo afirma el Gobierno
Nacional en numeral 8 de los considerandos del Decreto No. 2330 de 1998, ante
los hechos en los que sustentó su decisión de  declarar el estado de emergencia
económica y social, “...las autoridades económicas han agotado las medidas a su
alcance...”
Las medidas a las
que se refiere el Gobierno Nacional, son las que relaciona en el mismo numeral
8 de los considerandos del decreto, ellas de acuerdo con lo dicho por la
mayoría de los intervinientes, incluidos los impugnadores, han sido muy
importantes para afrontar los problemas del sector financiero, los cuales, como
ha quedado demostrado, son crónicos y estructurales y se vienen gestando desde
mediados de la década de los noventa, afirmación que no es óbice para aceptar
que se agudizaron desde el segundo semestre de 1997, tal como lo señalaba el
D.N.P. en concepto emitido en agosto de 1998:
“ Desde mediados del
año pasado [1997] y coincidiendo con el desarrollo de la crisis asiática, la
tasa de cambio representativa del mercado (TRM) se acercó al techo del corredor
cambiario. Esta posición se ha mantenido desde entonces y se ha visto reforzada
por hechos como la caída de los precios del petróleo, la incertidumbre frente a
una posible descertificación, el fenómeno del niño y en los últimos días por
las elecciones presidenciales. esto obligó al Banco de la República a
intervenir en el mercado cambiario y por ende a perder reservas
internacionales. Esta reducción en las reservas es una de las causas de la reducción
en la liquidez, en la medida en que se traduce en una reducción de la base
monetaria. Sin embargo, no sólo una caída en las reservas lleva a disminuir la
liquidez, la creciente demanda de dinero para transacciones sigue aumentando y
si la oferta no responde la falta de recursos monetarios será cada vez mayor.
El banco de la República, con el fin de defender la banda se ha mantenido
fuerte en su posición de no inyectar dinero a la economía, el cual puede
convertirse en dinero para especular, y ha mantenido su política de mantener
altas tasas de interés y modificar el encaje.”
No obstante, la
discusión surge cuando el Gobierno afirma que tales medidas están agotadas,
pues al analizar y confrontar la información recopilada, se concluye que el
potencial de los instrumentos con que cuenta el Estado, producto, como lo ha
señalado esta Corporación, de su ya larga experiencia histórica en el campo
económico, aún esta vigente y que lo “normal” en el escenario económico actual,
es que las economías de países como Colombia y especialmente sus sectores
financieros atraviesen crisis como la que se describe en el decreto que se
revisa, como se puede observar al echarle un vistazo a los indicadores de las
economías de los países vecinos.
1. Las medidas
adoptadas por la Junta Directiva del Banco de la República.
El Banco de la
República, de acuerdo con la información que remitió a esta Corporación, ha
suministrado liquidez al sistema financiero a través de las siguientes medidas:
- Mecanismo de
los Repos.
Como lo señala la
Junta Directiva de ese organismo, en el oficio dirigido al Magistrado
Sustanciador, “...por medio de este mecanismo el Banco ha ofrecido liquidez de
corto plazo a las entidades financieras...” Entre enero de 1997 y mayo de 1998,
los montos de liquidez fueron ilimitados. A partir del 28 de mayo de 1998, como
consecuencia de las presiones cambiarias prevalecientes, la Junta Directiva
definió que el monto de liquidez diaria se otorgaría por montos limitados”;
Añade a continuación, que “...a partir de diciembre [1998] las entidades
financieras tendrán nuevamente acceso a un cupo ilimitado de liquidez”
- Compras
definitivas de TES.
“El Banco de la
República ha suministrado liquidez [al sector financiero] mediante la compra
definitiva de títulos TES en el mercado secundario. A la fecha, el saldo de
estas operaciones asciende a $ 359.000 millones”
- Reducción de
encajes y remuneración de los mismos.
Desde noviembre de
1998, dice la Junta Directiva del Banco de la República, “...se están remunerando
los encajes sobre CDT y cuentas de ahorro...” siendo este otro mecanismo que ha
servido para suministrarle liquidez al sector financiero.
- Apoyos de
Liquidez
“El Banco también ha
otorgado recursos al sistema financiero a través de apoyos de liquidez,
especialmente en el segundo semestre de 1998.”
Cuadro No. 8
CUPOS DE LIQUIDEZ AL SISTEMA FINANCIERO
EN 1998
(Millones de pesos)
Otorgados
Cancelados
Saldo
ENERO
1.500,0
1.500,0
FEBRERO
1.500,0
0.0
MARZO
0.0
ABRIL
38.631,4
38.631,4
MAYO
38.631,4
0,0
JUNIO
948.517,7
329.082,7
619.435,0
JULIO
181.455,9
398.681,9
402.209,0
AGOSTO
1.000,0
13.888,0
389.321,0
SEPTIEMBRE
705.599,8
818.563,0
276.357,8
OCTUBRE
148.755,0
221.793,9
203.318,9
NOVIEMBRE
3.777,0
166.664,0
40.431,9
Ante la pregunta
formulada por el Despacho del Magistrado Sustanciador, de sí el Banco está en
capacidad de seguir suministrando liquidez al sector financiero, la Junta
Directiva respondió lo siguiente: “..el Banco tiene programado suministrar la
liquidez que requiere la economía mediante...”: i) reducción permanente de
algunos encajes; ii) reducción transitoria de algunos encajes; iii) compra de
TES en el mercado secundario; iv) remuneración de los encajes de CDT y cuentas
de ahorros; v) cupo de repos y vi) liquidez ilimitada con repos.
Adicionalmente, “...el Banco mantendrá los cupos de liquidez, ordinarios y
especiales, para atender los problemas de las entidades financieras asociadas a
reducciones temporales de depósitos”[54].
De lo anterior se
desprende que el Banco de la República está en capacidad de suministrar la
liquidez que la economía requiere, específicamente a los establecimientos de
crédito, lo que implica que no hay amenaza de iliquidez por lo menos en lo que
se refiere al prestamista de última instancia, cuando se trate de
establecimientos de crédito solventes, que como se ha dicho, son la mayoría de
los privados; no así los públicos, ni aquellos que pertenecen al sector
solidario.
2. Las medidas
adoptadas por el Gobierno Nacional y las autoridades monetarias en relación con
el Fondo de Garantías de las Instituciones Financieras FOGAFIN.
Señala el Gobierno
Nacional, que una de las necesidades más urgentes en el momento de decretar la
emergencia económica y social, era dotar al FOGAFIN de recursos adicionales,
dado que los requerimientos previsibles del sistema financiero a dicha entidad
eran de tal magnitud que se hacía imposible suplirlos a través de los
mecanismos ordinarios.
En efecto el numeral
17 del Decreto 2330 de 1998 dice:
“17. Que agotados
los recursos ordinarios del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en
el afán de mantener en funcionamiento el sistema de pagos y la solvencia de los
establecimientos de crédito, es imperativos dotar a dicho fondo de recursos
adicionales a los que ya se están procurando a través de créditos
internacionales, así como ampliar los mecanismos para atender la situación de
crisis, evitando que el actual deterioro adquiera carácter sistémico.”
Es
decir, que no obstante que la provisión de dichos recursos estaba prevista con
recursos de créditos internacionales que se están tramitando, la situación no
daba espera, pues de lo que se trataba era de evitar el deterioro de la
confianza del público en el sistema financiero. Anota, que los mecanismos de apoyo
previstos en la regulación ordinaria vigente, “... no permiten volver líquidos
aquellos activos improductivos o los bienes recibidos en dación de pago”, por
lo menos con la rapidez requerida. (numerales 18 y 19 Decreto 2330 de 1998)
El Ministro de Hacienda
en la respuesta remitida al Despacho del Magistrado Sustanciador, destaca como
razones de la necesidad urgente e inmediata de dotar de recursos adicionales al
FOGAFIN y de modificar varias de las disposiciones legales que lo rigen, el
hecho de que “...el Banco de la República no puede otorgar apoyos de solvencia
al sistema financiero, sino de liquidez, en tanto corresponde al Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras proveer estos apoyos,  por lo cual
hubiera sido inmanejable una crisis sistémica del sistema con unos escasos
recursos para dar solvencia a las entidades con acceso a este fondo...” Luego
añade lo siguiente: “...a la fecha, FOGAFIN se encuentra prácticamente
ilíquido...”[55]
De lo dicho por el
Ministro se concluye, primero, que reconoce que en la fecha de declaratoria del
estado de emergencia que se revisa, no existía un problema de carácter
sistémico, sólo la expectativa de que ella en un determinado escenario, el más
crítico, se produjera, y segundo, de acuerdo con la información consignada en
el mismo Decreto 2330 de 1998, específicamente en el numeral 8, en el cual se
relacionan las medidas adoptadas por las autoridades para conjurar los
problemas del sector financiero, en situación de normalidad, que la situación
de iliquidez del FOGAFIN pretendió solucionarse fortaleciéndolo
patrimonialmente, y que al efecto se incluyó “..el acuerdo con el Banco de la República
de un mecanismo especial de redescuento por $ 500.000 millones y aportes de
liquidez, por parte de la Dirección General del Tesoro Nacional hasta por $
280.000 millones, cifras que necesariamente contribuyen a un escenario más
optimista, aunque no necesariamente dotado de los recursos suficientes, dada la
crisis de las instituciones financieras públicas y de las instituciones
financieras del sector solidario.
En este punto es
pertinente remitirse a algunos estudios técnicos de expertos internacionales
contratados por el mismo Gobierno, que sirvieron de base a su decisión de
recurrir al estado de excepción.
En efecto, en las
recomendaciones que presentó el experto español Aristóbulo de Juan[56], éste señala que la
situación del sistema financiero colombiano requiere “... un plan enérgico...
Este plan debe incorporar al banco [leáse sistema financiero] un nivel de
recapitalización y una mejora en sus rendimientos y en sus costos -financieros
de operación-  suficientes para poner su patrimonio y sus resultados
operacionales en niveles de normalidad”.
Luego agrega, “...en
una crisis sistémica, deben distinguirse dos tipos de bancos: a) los bancos que
ya tenían fuertes problemas o estaban insolventes con anterioridad a la crisis,
como consecuencia de manejo deficiente; b) aquellos otros bancos cuyas
dificultades se deben únicamente a las circunstancias macroeconómicas que
generan la crisis... Para la primera categoría de bancos los gobiernos deben
imponer un tratamiento caso por caso, que pase prioritariamente por el cierre
del banco (en cuyo caso los propietarios de la entidad y sus gerentes pierden
propiedad y cargos respectivamente. )"...En efecto, la acción
capitalizadora no debe hacerse en beneficio de los accionistas y/o gerentes
anteriores, cuyo mal manejo originó el estado de insolvencia inicial o total.
Ello resultaría injusto y de difícil presentación pública. Además, es muy
probable que los problemas anteriormente existentes se perpetúen e incluso se
agraven. El riesgo moral se hace inevitable".”[57]
El
consultor, de acuerdo con la literatura internacional sobre el tema, es claro
al señalar que los procesos de capitalización de los bancos no pueden ser
llevados a cabo en beneficio de sus propietarios o administradores, máxime si
ellos son los causantes y responsables de la situación crítica, sino del
sistema mismo; luego en el caso colombiano, en el que, como quedó demostrado,
no existe una crisis sistémica, en cuanto ella está ubicada en unas
instituciones especificas, las públicas y las del sector solidario, que
no alteran la solvencia del todo, las medidas se debieron dirigir, en
principio, a apoyar a las instituciones a través del FOGAFIN, con los
instrumentos que actualmente le brinda la ley y con los recursos adicionales
que ya se le habían inyectado, tal como lo señala el numeral 8 del Decreto
2330; sin embargo, esos recursos eran a todas luces insuficientes dada la
situación de los mencionados subsectores, que en efecto no daba espera, por lo
que para ellas encuentra la Corte justificado el estado de excepción.
Ahora
bien, en lo que hace a las instituciones financieras de carácter privado,
especialmente a las CAVS, si el Gobierno Nacional había detectado los claros
síntomas de la crisis, éste debió proceder conforme lo ordena la Constitución
Política, la cual le brinda instrumentos específicos para el efecto.
En primer término,
de acuerdo con el numeral 19 del artículo 150 de la C.P., le corresponde al
Congreso dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:
“d) Regular las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo y aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público”.
Es decir, que con
base en las disposiciones de la respectiva ley marco, el Gobierno está en la
obligación de regular dichas actividades, incluso interviniéndolas si es el
caso, para lo cual deberá expedir los respectivos decretos, función que encuentra
fundamento también en el artículo 335 de la Carta Política, que le ordena a la
ley regular la forma de intervención del gobierno y promover la democratización
del crédito.
Si se
tiene en cuenta que el Congreso, en desarrollo de ese mandato constitucional,
expidió la Ley 35 de 1993, y que ésta consagra los objetivos de la intervención
en su artículo 1o. y los instrumentos para realizarla en el artículo 3º, es
imperativo concluir que el Gobierno Nacional contaba con claros y definidos
instrumentos de carácter ordinario, al menos en lo que se refiere al sector
financiero de carácter privado, para tomar las medidas que expidió acudiendo al
estado de excepción, lo que vicia de inconstitucionalidad la declaratoria de
emergencia económica para ese subsector.
Sexta.
Las altas tasas de interés y el desempleo causaron un desbordamiento de la
capacidad de pago de muchos deudores del sistema UPAC, lo que según el Gobierno
Nacional, justifica la declaratoria de la emergencia económica y social.
1. El problema de
las Corporaciones de Ahorro y Vivienda -CAVS-
Como lo ha señalado
el doctor Luis Bernardo Flórez, codirector del Banco de la República, “..cabe
destacar dos hechos detrás del debilitamiento de las CAVS: de una parte, los
efectos de las reformas financieras de la década tendientes a introducir mayor
competencia entre entidades financieras, que eliminaron los privilegios de que
gozaban las CAVS en cuanto a sus captaciones y al acceso preferencial a
recursos de liquidez primaria; de la otra, la aguda crisis que ha enfrentado el
sector de la construcción en los últimos años y el deterioro de la cartera
hipotecaria, tras el “boom” de la construcción y el muy acelerado crecimiento
de los créditos de las CAVS que se registró a mediados de la década.” [58]
En igual sentido se
expresa, en su intervención, el Gerente General del Banco de la República,
doctor Miguel Urrutia: “...otra causal de este deterioro fue el rápido
crecimiento de la construcción y de los precios de la finca raíz, fenómeno que
llevó a una larga recesión en dicho sector y al deterioro de la cartera
hipotecaria”.[59]
De lo anterior se
concluye, que los problemas asociados con las CAVS están directamente ligados
a: i) cambios institucionales que eliminaron los privilegios de que gozaban y
las obligaron a incrementar de forma apreciable sus costos operacionales, para
poder entrar en negocios que desconocían y que presentaban mayores riesgos
(créditos de consumo, tarjetas de crédito, etc.) y ii) La asunción por parte de
las CAVS, con miras a hacerse competitivas, de grandes riesgos, más allá
incluso de las normas prudenciales.
En efecto, muchas de
ellas propiciaron lo que podría denominarse el “boom” del crédito para el
sector de la construcción, financiando proyectos en los cuales el valor de los
créditos individuales, esto es su amortización mensual, estaba en términos
reales cada vez más alejado de la capacidad de pago de los potenciales
compradores, para lo cual recurrieron, entre otros, a programas como el de las
denominadas “cuotas mínimas” durante los primeros años de la obligación, que
posteriormente eran incrementadas de manera sustancial, prácticas, que dados
sus efectos nefastos, fueron prohibidas por la Superintendencia Bancaria a
mediados de enero de 1999, como respuesta al reclamo de varios miles de sus
usuarios, que entraron en situación de endeudamiento inestable.
Tales programas al
ser diseñados por las CAVS, tenían como presupuesto básico el crecimiento del
valor de los inmuebles financiados, su valorización, la cual debía ser muy
superior al reajuste del saldo de la deuda. Sin embargo, a medida que las tasas
de interés reales se incrementaron y aumentó paralelamente el número de
proyectos no vendidos por el constructor, aumentaron las daciones en pago, por
lo que la relación se invirtió, lo que implicó que para el deudor moroso fuera
menos gravoso perder la vivienda que pagar saldos de deudas muy superiores al
valor real de los inmuebles.
Ese problema afecta
actualmente a un significativo número de usuarios del sistema, que con la
esperanza de suplir su necesidad básica de vivienda recurrieron a él; ahora
bien, en principio, si las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, salvo algunos
casos específicos como el de Granahorrar, no presentaban problemas de
solvencia, habrían podido obtener apoyos transitorios de liquidez del Banco de
la República, el cual puede otorgarlos con fundamento en el artículo 373 de la
Constitución, no obstante esa alternativa no contribuía en nada a solucionar
los problemas de los deudores en particular, para los cuales si se justifica
que el Gobierno haya decretado medidas de emergencia, pues se cumplen los
presupuestos básicos del artículo 215 superior, mucho más si paralelamente
ellas permiten dar cumplimiento al precepto contenido en el artículo 51 de la
Carta Política, de promover, para la adquisición de vivienda, sistemas
adecuados de financiación a largo plazo, teniendo presente, como lo ha señalado
esta Corporación[60],
que si bien el artículo 333 del ordenamiento superior consagra la libre
competencia como principio rector del sistema financiero, éste tiene una
función social que le impone obligaciones, mucho más si su objetivo es ofrecer
alternativas de financiación para suplir una necesidad que el Constituyente
reconoció como inherente a la condición de dignidad del individuo: la vivienda.
Tampoco era eficaz para ellos el mecanismo
previsto en el artículo 373 de la Constitución, de solicitarle a la Junta del
Banco de la República, el trámite de una operación de financiamiento a favor
del Estado, la cual para ser aprobada requiere de unanimidad de sus miembros,
pues los costos de la misma superan aquellos que se pueden derivar de la
declaratoria del estado de excepción.
2. Los problemas del sector financiero
cooperativo.
El Ministro de Hacienda en su intervención
señala: “...la liquidación de entidades financieras y cooperativas, amenaza por
generar un efecto “contagio” sobre otras entidades financieras que hasta ahora
han logrado refinanciar sus deudas”.[61]
El deterioro del sector cooperativo y
solidario, y particularmente del sector cooperativo que desarrolla actividades
de carácter financiero, se viene presentando desde finales del año 1996, época
en la cual se evidenció a través de la situación crítica de la Cooperativa
Financiera Avancemos, con sede el departamento del Valle del Cauca, la cual
constituía para entonces una de las entidades más representativas de ese
sector”[62].
Es necesario señalar, que cuando se toma la
decisión de la emergencia económica, el sector financiero cooperativo estaba en
un franco y efectivo proceso de estabilización; así, el número de entidades
intervenidas prácticamente no había crecido desde el mes de agosto y los
cambios institucionales estaban dando frutos que habían permitido que se
restableciera paulatina y crecientemente la confianza del público.
Así lo sostenía la Superintendente
Bancaria, cuando decía, a mediados de septiembre de 1998 lo siguiente: “Ante
esta situación [crisis del sector financiero cooperativo], se está trabajando
en diferentes frentes. Por una parte, el Fondo de Garantías para el Sector
Cooperativo es ya casi una realidad, y, por la otra, algunas entidades de gran
significación para el sector han comenzado a integrarse para afrontar de mejor
manera las dificultades, ... se realizará de forma tal que al final surja un
gran banco de naturaleza mercantil - sociedad anónima- de propiedad de los
asociados de dichas instituciones y con el tamaño y la solidez adecuadas para
afrontar la competencia” [63]
Tal optimismo encuentra base en el hecho de
que siendo el marco regulatorio del sistema cooperativo financiero, el
principal problema que enfrentaba el sector, dado que una interpretación
restrictiva de los principios universales del cooperativismo, arraigada en
nuestra cultura, en un momento dado incrementó el riesgo de “atomización de la
propiedad” en las cooperativas dedicadas a la actividad financiera, lo que
hacía que sus administradores encontraran un espacio propicio para explotar a
su favor la entidad, incrementando gastos superfluos o haciendo uso indebido de
los recursos financieros disponibles en la misma, por medio de auto-préstamos,
éste ya había sido modificado por el Congreso de la República, a través de la
Ley 454 del 4 de agosto de 1998, en la que se “...plantea un nuevo esquema
institucional que pretende enfrentar de una manera eficiente y oportuna los
problemas del sector cooperativo, para prevenirlos adecuadamente y si se
presentan para solucionarlos”[64].
Sin embargo, la magnitud de la crisis de
este subsector, hacía inoperantes los nuevos instrumentos para los intereses de
sus ahorradores, a quienes el Estado, en cumplimiento de la obligación que le
es propia, debía proteger de manera inmediata, de ser preciso a través de
normas de excepción.
Si bien, a mediados de septiembre la
Superintendente Bancaria declaraba: “...quiero llamar la atención sobre la
importancia que tiene para el país la reforma que se debate actualmente en el
Congreso de la República, especialmente en lo que tiene que ver con los
instrumentos de salida de entidades del sistema y con las herramientas que se
proporcionan a Fogafin... Las normas contenidas en el proyecto de reforma, ....
introducen las posibilidades de actuar rápidamente bajo mecanismos de mercado,
permitiendo que los procesos se realicen con mayor celeridad en beneficio final
de acreedores y depositantes”[65]
En igual sentido señala en su intervención
Leonardo Villar, Codirector del Banco de la República: “...la importancia de
este proyecto, que fue aprobado por el Senado y se encuentra actualmente en
trámite ante la Cámara de Representantes, es a mi juicio muy grande por cuanto
en él se desarrollan muchas herramientas nuevas para el Fogafin y se establecen
requisitos para el sector financiero, que deben contribuir de manera
fundamental en defensa de los ahorradores del sistema financiero y en la
situación de los problemas del sector”.
No obstante, el mencionado proyecto de ley
sigue en trámite en el Congreso, y sus disposiciones, si dicha Corporación las
llegase a aprobar, serían tardías para el grueso de los ahorradores que ven
amenazados actualmente sus recursos, producto en la mayoría de los casos del
trabajo de toda su vida.
Como el Ministro de Hacienda y Crédito
Público lo ha señalado en su intervención, siguiendo la jurisprudencia de esta
Corporación, la emergencia no se puede declarar para enfrentar problemas
crónicos o estructurales y no procede por el incumplimiento de pronósticos,
supuestos y metas,[66]
por eso, en el caso específico que se revisa, encuentra la Corte que la medida
se justifica respecto de ciertos y específicos subsectores, para los cuales la
declarará exequible, pero respecto del sector financiero privado no, por lo que
para el mismo se declarará inexequible.
En efecto, la medida adoptada a través del
Decreto No. 2330 de 1998, será declarada constitucional en relación con las
personas  y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a
que éste alude, es decir con los deudores individuales del sistema de
financiación UPAC, el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan
actividades financieras y de ahorro y crédito, y las instituciones financieras
de carácter oficial, respecto de las cuales la medida se declara exequible sin
perjuicio de las acciones de carácter penal y disciplinario que contra los
responsables de la situación de crisis de las mismas se deben adelantar, y de
las medidas administrativas que el Gobierno Nacional está en la obligación de
impulsar, para prevenir y sancionar manejos negligentes y problemas de
corrupción.
Alcance de la interpretación que acoge la
Corte para declarar exequible una parte del Decreto 2330 de 1998, e inexequible
lo demás.
La Corte Constitucional acoge en esta
sentencia, fundada en su jurisprudencia anterior, las decisiones que aparecen
en la parte resolutiva, pero al mismo tiempo debe destacar dos aspectos: por
una parte que las decisiones que se adoptan sobre la exequibilidad tienen el
claro sentido de fortalecer las garantías, valores y derechos que son inherentes
al Estado Social de Derecho y que por tanto desarrollan los deberes de éste
para lograr un orden justo, fundado en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que lo integran y en la prevalencia
del interés general; y por la otra, que la solución que se admite deriva de una
interpretación constitucional muy acorde con el control integral que ha llevado
a cabo, para preservar la supremacía de la norma fundamental. En este sentido,
en frente de una situación compleja y difícil, porque se produce con la
dinámica propia de la economía, y que genera diversas consecuencias sociales,
estima que es preciso también dejar incólumes principios democráticos que
señalan el alcance de las competencias de las ramas del poder público y de la
separación de funciones, al lado de la colaboración armónica, que consagra
claramente la Carta.
Pero al mismo tiempo, es indudable que la
interpretación que se sustenta constituye un avance de las facultades de
interpretación de la Corte, pues ella, al igual que otros tribunales
constitucionales, para ejercer el control normativo que le corresponde, amplía
el ámbito de las llamadas sentencias condicionadas o portadoras de
restricciones específicas que ya son objeto de estudio y clasificación en el
derecho constitucional de los países europeos y de algunos de América Latina.
No hay duda tampoco que estos deberes de
interpretación tienen más cabida si el objeto del control no presenta la
precisión y claridad que la Carta Política exige cuando se trata de ejercer
facultades extraordinarias, (art. 150, ord. 10), otorgadas por el Congreso o
facultades extraordinarias derivadas de los Estados de excepción. Todo ello
constituye una grave responsabilidad de la Corte al asumir su misión de
control, sin que se comprometan los valores fundantes del Estado Social de
Derecho cuya guarda se le ha confiado.  Lo cual justifica, pues, la decisión
que, en forma muy definida, avala la constitucionalidad de una parte precisa y
restrictiva del decreto, pero declara la inexequibilidad del resto de las
normas que integran su texto.
Con fundamento en
los argumentos expuestos y en los hechos examinados, la Corte procederá a
declarar la exequibilidad del Decreto No. 2330 de 1998, por el cual se declara
el Estado de Emergencia Económica y Social, pero sólo en relación y en función
de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias
críticas a que éste alude y que son exclusivamente los siguientes: los deudores
individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las
organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y
crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y, las instituciones
financieras de carácter público. En consecuencia, el Decreto No. 2330 de 1998,
es inexequible, en lo demás.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
RESUELVE:
Declarar la
EXEQUIBILIDAD del Decreto No. 2330 de 1998, pero sólo en relación y en función
de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias
críticas a que éste alude y que son exclusivamente los siguientes: los deudores
individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las
organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y
crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y, las instituciones
financieras de carácter público. En consecuencia, el Decreto No. 2330 de 1998,
es inexequible, en lo demás.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada
(E)
PABLO
ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
Salvamento de voto a la Sentencia C-122/99
EMERGENCIA
ECONOMICA Y SOCIAL E INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Alcance (Salvamento de voto)
Es claro que la Corte Constitucional, al
declarar la exequibilidad parcial del Decreto 2330 de 1998, en la forma en que
se hizo en la parte resolutiva de la sentencia de la cual, con todo respeto
disentimos, de manera unilateral y excediendo el ámbito propio de sus
funciones, asumió la posición que corresponde al Presidente de la República
para declarar una emergencia económica y social distinta a la declarada por el
primer mandatario, única autoridad que tiene esa potestad dentro del marco
señalado por el artículo 215 de la Constitución Política. La decisión de la
cual discrepamos con todo respeto, además de resultar en abierta pugna con la
lógica jurídica, lleva a la Corte Constitucional a asumir las funciones que
corresponden al Presidente de la República, al sustituir con la suya la
declaración de emergencia económica y social, con lo cual se invade la órbita
de las funciones que corresponden al Ejecutivo, con un desquiciamiento profundo
del sistema presidencial que consagra la Constitución Política, para crear en
cambio una confusa fórmula   de ejecutivo compartido entre el Presidente de la
República y esta Corte, que resulta inadmisible a la luz de los principios y
las normas de nuestra Carta Magna.
EMERGENCIA
ECONOMICA Y SOCIAL-No
cumple requisitos art. 215 de Constitución Política (Salvamento de voto)
Demostrado como se encuentra que existían y
existen medios ordinarios para el manejo y solución de la situación de
"crisis" a que se refiere el Decreto 2330 de 1998, en lugar de
declarar la emergencia económica y social como en él se hizo por el Presidente
de la República, con la firma de todos sus ministros, ella ha debido ser
atendida con la amplia gama de instrumentos jurídico-constitucionales y legales
de que se dispone para el efecto, sin necesidad de alterar el funcionamiento
normal de las instituciones democráticas que informan la Constitución Política,
pues con ese decreto se arroga el Ejecutivo un cúmulo de funciones que
incluyen, además de las ordinarias, la de legislar así sea transitoriamente en
asuntos económicos, en desmedro de la potestad legislativa del Congreso
Nacional, es decir, se abre paso a una conducción monocrática del Estado, con
grave perjuicio de la concepción democrática del poder público.
Los suscritos magistrados, con el acostumbrado
respeto por la decisión adoptada por la mayoría en relación con la
exequibilidad del Decreto No. 2330 del 16 de noviembre de 1998, "por el
cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social", manifestamos
las razones de nuestro salvamento de voto, pues, a nuestro juicio, el decreto
en mención ha debido declararse inexequible. Agrupamos nuestros argumentos en
dos partes, así:
PARTE PRIMERA
LA SENTENCIA ROMPE LA UNIDAD LÓGICO-JURÍDICA DEL
DECRETO 2330/98 Y DESQUICIA EL SISTEMA PRESIDENCIAL.
I.- La declaración del Estado de Emergencia Económica y
Social en todo el territorio nacional por el Presidente de la República
mediante Decreto 2330 de 16 de noviembre de 1998, tiene como fundamentos
esenciales los hechos que se mencionan en la parte motiva del mismo, todos los
cuales llevaron al Ejecutivo Nacional a la conclusión de que se encontraban
establecidos hechos sobrevinientes que, en ese momento, perturbaban o
amenazaban perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social.
II.-  Los magistrados integrantes de la Corte
Constitucional, como aparece en las actas respectivas, concluimos que la
supuesta crisis de los establecimientos de crédito del país no es ni era
"sistémica", como se invoca en la parte motiva del decreto en
mención, sino que ella, aun reconocida, debía circunscribirse a los deudores
individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC, al sector de las
organizaciones solidarias de carácter cooperativo y a las instituciones
financieras públicas.
III.- Ello significa, entonces, que siendo, como lo es, una
sola la declaración de emergencia económica y social a que alude el Decreto
2330 de 16 de noviembre de 1998, por un conjunto de motivos que llevaron al
Ejecutivo Nacional a esa declaración, si la premisa resulta no ser cierta, la
conclusión no puede sostenerse como válida desde el punto de vista
lógico-jurídico, razón ésta por la cual ha debido declararse inexequible ese
decreto.
Es que el acto del Presidente por cuya
virtud se asumen los poderes extraordinarios implica una determinación de él,
con base en la conjugación de las razones que subjetivamente ha aceptado como
existentes y graves.  De donde resulta que esa manifestación de la voluntad del
Presidente en el sentido de acogerse a lo dispuesto por el artículo 215 de la
Constitución, haciendo uso de los poderes excepcionales, se entrega como tal,
indivisible e inescindible, atada a los motivos presidenciales y como un
todo al examen constitucional.  Este, por tanto, debe ser unívoco e
integral: ha de resolver la Corte si tal acto, con esas motivaciones y no con
otras, se aviene o no a la Carta Política.
IV.-  Se observa por los suscritos magistrados que ese no
fue el camino seguido por la Corte, sino que, dejando de lado la unidad
material, lógica y jurídica del Decreto 2330 de 1998, que, se repite,
constituye un todo, optó por hacer una distinción para declarar la
exequibilidad parcial de la decisión única contenida en la parte resolutiva del
mismo, o dicho de otra manera, para simultáneamente predicar que la declaración
de emergencia económica y social que en él se hace, es exequible e inexequible
a la vez, o, lo que es lo mismo, afirmar que es parcialmente inexequible, para
lo cual se acudió a dividir, sin atribuciones para ello, la parte motiva del
decreto, que es indivisible, como soporte lógico-jurídico del fallo.
V.-  Así las cosas, es claro que la Corte Constitucional,
al declarar la exequibilidad parcial del Decreto 2330 de 1998, en la forma en
que se hizo en la parte resolutiva de la sentencia de la cual, con todo respeto
disentimos, de manera unilateral y excediendo el ámbito propio de sus
funciones, asumió la posición que corresponde al Presidente de la República
para declarar una emergencia económica y social distinta a la declarada por el
primer mandatario, única autoridad que tiene esa potestad dentro del marco
señalado por el artículo 215 de la Constitución Política.  En otras palabras,
la Corte Constitucional expresa que la declaración de emergencia económica y
social en todo el territorio nacional no es la que hizo el Presidente de la
República, con la firma de todos sus ministros en el decreto aludido, sino la
que ella decidió declarar, "sólo en relación y en función de las personas
y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que éste
alude y que son exclusivamente las siguientes: los deudores individuales del
sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones
solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se
encuentren o no intervenidas o en liquidación; y, las instituciones financieras
de carácter público", emergencia ésta que, como se ve a simple comparación
entre el Decreto 2330 de 1998 y la sentencia C-122 de 1º de marzo de 1999, es
por completo diferente a la que declaró el Ejecutivo Nacional.
VI.-  En síntesis, la decisión de la cual discrepamos con
todo respeto, además de resultar en abierta pugna con la lógica jurídica, lleva
a la Corte Constitucional a asumir las funciones que corresponden al Presidente
de la República, al sustituir con la suya la declaración de emergencia
económica y social, con lo cual se invade la órbita de las funciones que
corresponden al Ejecutivo, con un desquiciamiento profundo del sistema
presidencial que consagra la Constitución Política, para crear en cambio una
confusa fórmula   de ejecutivo compartido entre el Presidente de la República y
esta Corte, que resulta inadmisible a la luz de los principios y las normas de
nuestra Carta Magna.
PARTE SEGUNDA
LA DECLARACIÓN DE EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL
MEDIANTE DECRETO 2330/98, NO CUMPLE LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS POR EL ARTÍCULO
215 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
I.-  De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 215 de la
Constitución, el estado de emergencia económica y social puede declararse por
el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, cuando
"sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213
que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública", cuando en virtud de esas circunstancias
"extraordinarias", se haga "imposible el mantenimiento de la
normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado", tal como lo exige
el artículo 2 de la Ley 137 de 1994, de carácter estatutario para la regulación
de los estados de excepción.
II.-  A diferencia de la conclusión a que llegó la mayoría,
en el sentido de que para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos en lo que hace a los deudores individuales del sistema de financiación
de vivienda UPAC, el sector cooperativo y las instituciones financieras de
carácter público, no eran suficientes "los poderes ordinarios del Estado",
razón que llevó a la declaración de la exequibilidad parcial del Decreto 2330
de 1998, "sólo en relación y función de las personas y sectores
materialmente afectados" por esas circunstancias extraordinarias, los
suscritos magistrados encontramos que para estos casos y para los demás a que
alude el decreto en mención, el Ejecutivo contaba y cuenta  con instrumentos de
carácter ordinario para conjurar la crisis, así:
a)
El artículo 150 numeral
19 de la Constitución Política atribuye al Congreso la función de expedir leyes
para "regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo y aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público".
b)
El Congreso Nacional,
con suficiente antelación a la "crisis" a que se refiere el decreto
objeto de control, expidió la Ley 35 de 1993, en cuyo artículo 1º se consagró
el objeto de la intervención del Estado en estas materias, al paso que en el
artículo 3º se señalaron los instrumentos para realizarla, los cuales son
extensivos a las instituciones financieras cooperativas, teniendo en cuenta la
naturaleza específica de éstas, conforme al parágrafo tercero.
c)
Ello significa,
entonces, que de acuerdo con la ley marco a que se acaba de hacer mención, el
Gobierno puede regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo y aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público, atribución para la cual, simplemente debería
haber dictado los decretos respectivos, sin necesidad de acudir a la
declaración de emergencia económica y social.
d)
El Congreso Nacional,
mediante la Ley 454 de 1998 (artículos 1º y 51), creó el "Fondo de
Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito", cuyas
normas esenciales fueron objeto de reglamentación específica, según aparece en
el decreto extraordinario 2206 de septiembre de 1998, institución ésta a la
cual podría haberse acudido para atender lo relacionado con las entidades
cooperativas en liquidación, sin necesidad de recurrir al mecanismo
extraordinario, pues el Fondo creado por el Congreso Nacional, entre otras
funciones, tiene la de apoyo a las entidades cooperativas de carácter
financiero cuando ellas enfrenten dificultades que pongan en riesgo los
intereses de los ahorradores o la liquidez de tales instituciones.
e)
El artículo 335 de la
Constitución  le ordena a la ley regular la forma de intervención del Gobierno
en la economía y promover la democratización del crédito, lo que significa que
ese medio ordinario puede ser utilizado en situaciones como aquella a la cual
se refiere el Decreto 2330 de 1998, conjugando, en este caso, la iniciativa
legislativa a disposición del Gobierno, con la función legislativa del Congreso
Nacional.
f) Por otra parte, el artículo 350 de la
Constitución ordena que en la ley de apropiaciones se incluya "un
componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal
naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva", gasto
este que habrá de tener prioridad sobre cualquier otra asignación. Este rubro
le habría permitido al Gobierno incluir en el presupuesto de 1999 las partidas
necesarias para atender, a lo menos, las necesidades más urgentes de los usuarios
de las entidades financieras que habían adquirido vivienda de interés social,
lo que no se hizo.
g)  Además, de acuerdo con lo dispuesto por
el artículo 347 de la Carta Política, cuando los ingresos legalmente
autorizados en el presupuesto "no fueren suficientes para atender los
gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas
comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos
contemplados", caso este en el cual, aún si el presupuesto fuere aprobado,
"el proyecto de ley referente a los recursos adicionales" podrá
"continuar su curso en el período legislativo siguiente".  Nada de
esto se hizo por el Gobierno Nacional sino que, de manera directa, se dejó de
lado esta autorización constitucional y se procedió de plano a declarar la
emergencia económica y social, aunque estaba en curso la legislatura ordinaria.
h) De acuerdo con lo establecido por el
artículo 373 de la Constitución, el Banco de la República se encuentra
autorizado para otorgar "apoyos transitorios de liquidez" a los
establecimientos de crédito, incluidas las cooperativas de carácter financiero,
e incluso en situaciones especiales a otorgar financiamiento a favor del
Estado, operación ésta última que requiere la unanimidad de la Junta Directiva
del Banco Emisor.
Estos dos instrumentos, conforme a la
historia misma de la norma constitucional acabada de mencionar, fueron
autorizados de manera expresa por el Constituyente, precisamente para su
utilización como mecanismo ordinario, es decir, para que el Gobierno pudiera
acudir a ellos sin necesidad de declarar la emergencia económica y social,
pues, al decir del Constituyente Alfonso Palacio Rudas "... El proceso que
se desarrolló en primera instancia en la Comisión Quinta de la Asamblea, giró
en torno al proyecto del Gobierno que propuso incorporar en la Constitución un
capítulo denominado "De la banca central".
"Tanto el informe que rindió la
subcomisión como la ponencia y el proyecto de articulado que la comisión quinta
presentó a la plenaria para primer debate, estipulaban prácticas que yo
consideraba inconvenientes.
"Mis inquietudes se acentuaban más con
la propuesta de que con motivo de la emergencia económica sí se pudiera emitir
con fines fiscales.  Según se registra en las grabaciones, dije en plenaria:
"...en un país con déficit
estructural, autorizar que esas emisiones se puedan realizar con motivo de la
emergencia económica es propiciar, para soslayar la prohibición constitucional,
las frecuentes declaraciones de ese estado.  De forma que ante la necesidad
fiscal el país vivirá en emergencia económica, o cada año se decretará una para
autorizar emisiones cuantiosas que financien el desequilibrio crónico del presupuesto".
(Alfonso Palacio Rudas, El Congreso en la Constitución de 1991, Tercer Mundo,
Editores páginas 177 a 178, Gaceta Constitucional No. 95, junio 11 de 1991,
sesión de 17 de mayo; Gaceta Constitucional No. 104, 21 de junio de 1991,
sesión plenaria 21 de mayo de 1991).
i)
Si de lo que se trataba
era de conseguir dinero para afrontar la "crisis", aunque no fuera
sistémica -como se deja dicho-, y por lo tanto la emergencia se declaraba con
el objeto específico de crear impuestos o de aumentar los existentes, el
Gobierno contaba con la posibilidad directa y amplia de acudir, como adelante
se expresa, a la Rama Legislativa del Poder Público.  Y tan cierto era que de
ese instrumento disponía, que había presentado a las cámaras un proyecto de
reforma tributaria en el que habrían podido incluirse los gravámenes hoy
puestos en vigencia por decreto legislativo.  No se hizo por razones que
ignoramos pero que suponemos vinculadas con el deseo de sacar adelante todos los
impuestos, sin ninguna discusión en el seno del Congreso.
III.-  En síntesis, demostrado como se encuentra que existían
y existen medios ordinarios para el manejo y solución de la situación de
"crisis" a que se refiere el Decreto 2330 de 1998, en lugar de
declarar la emergencia económica y social como en él se hizo por el Presidente
de la República, con la firma de todos sus ministros, ella ha debido ser
atendida con la amplia gama de instrumentos jurídico-constitucionales y legales
de que se dispone para el efecto, sin necesidad de alterar el funcionamiento
normal de las instituciones democráticas que informan la Constitución Política,
pues con ese decreto se arroga el Ejecutivo un cúmulo de funciones que
incluyen, además de las ordinarias, la de legislar así sea transitoriamente en
asuntos económicos, en desmedro de la potestad legislativa del Congreso
Nacional, es decir, se abre paso a una conducción monocrática del Estado, con
grave perjuicio de la concepción democrática del poder público.
Es cuando menos paradójico que, para poder
declarar exequible la emergencia puesta en vigor por el Ejecutivo sin
fundamento real alguno, la Corte Constitucional haya tenido que desvertebrar el
sistema de separación de funciones, disminuyendo al Presidente sus poderes y
tomándolos para sí, con el objeto de avalar un estado excepcional como cree la
Corte que ha debido de ser declarado y no como se declaró por el Presidente de
la República.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA           JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Aclaración de voto a la Sentencia C-122/99
CONTROL
AUTOMATICO DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance (Aclaración de voto)
En el caso concreto de la declaración de un
estado de emergencia económica y social, se plantea la posibilidad de que en
principio, la naturaleza y complejidad de los fenómenos que configuran una
situación de crisis o amenaza de perturbación contra el orden económico, no
permitan  a la Corte escindir algunos de ellos para declarar su exequibilidad
parcial, pues es el conjunto de circunstancias que se relacionan entre sí y que
se encadenan de manera sucesiva para producir la perturbación o amenaza de
perturbación de la normalidad económica y social,  las que  llevan al
presidente de la República en un momento determinado, a declarar el estado de
emergencia. En ese sentido, la distinción entre los motivos invocados por el
Gobierno para declarar una exequibilidad parcial, haría pensar en la
posibilidad de que la Corte esté asumiendo competencias que corresponden al
presidente de la República  y por lo mismo, su examen y decisión debería ser
igualmente integral, bien en el sentido de declarar su exequibilidad o su
inexequibilidad, sin hacer ningún  tipo de distinciones entre los hechos
invocados por el Gobierno. No obstante, el examen efectuado por la Corte en el
caso de la emergencia económica y social declarada mediante el Decreto 2330 de
1998, permitió concluir que está plenamente justificada desde el punto de vista
constitucional, la restricción que efectuó la Corporación en relación con los
sectores enunciados en la parte resolutiva de esta providencia.
Referencia: Proceso
RE-103
Revisión
constitucional del Decreto 2330 de 1998
Magistrado
Ponente :
Doctor FABIO MORON
DIAZ
Aunque expresé mi voto en favor de la
decisión de exequibilidad del Decreto 2330 del 16 de noviembre de 1998,
mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica y Social, por
cuanto comparto los fundamentos que tuvo en cuenta la Sala Plena de la
Corporación para restringir esa declaratoria en función de los deudores
individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC, el sector de las
organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y
crédito y de las instituciones financieras de carácter público, considero que
debo precisar mi posición respecto del  alcance del control automático de
constitucionalidad que le confiere la Carta Política a la Corte Constitucional
en relación con el decreto que declara un estado de excepción.
Sobre esta materia, manifiesto mi total
acuerdo con la tesis adoptada por la Corporación desde la sentencia C-004/92 y
reiterada en numerosos fallos con ocasión de los estados de conmoción interior
y emergencia económica y social que se han declarado con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Constitución de  1991, tesis según la cual, el
control jurídico constitucional que efectúa la Corte del decreto que declara un
estado de excepción es integral, es decir, no debe limitarse al aspecto
meramente formal, sino que se extiende también al examen del contenido material
de los motivos invocados por el presidente de la República para tomar esa
decisión en desarrollo de los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución
Política.
En esencia, al interpretar de manera
sistemática las normas del Estatuto Superior que regulan los estados de
excepción, se advierte que la intención clara del constituyente fue la de
establecer límites más estrictos a un eventual abuso de la discrecionalidad del
ejecutivo para acudir a una situación que de suyo debe estar reservada a
circunstancias extraordinarias y sobrevinientes de verdadera crisis, que no
hayan podido ser atendidas con los medios ordinarios de los que dispone el
Gobierno para hacerle frente.
De una parte, se observa que tanto en el
numeral 7) del artículo 241 de la Carta, como en el numeral 6) del artículo 214
y el parágrafo del artículo 215 superior, no excluyen de ese examen  a los
decretos que declaran uno de tales estados de excepción, como tampoco reservan
dicho control al aspecto puramente formal de esos decretos. Pero más importante
aún, es que dentro del  marco de un Estado social de derecho, el ejercicio de
un control integral sobre las actuaciones de los órganos del poder, asegura la
primacía de la Constitución como “Norma de normas” y la misión confiada a la
Corte como guardiana de la “supremacía e integridad” de la Carta Fundamental.
No puede ser de otra manera, cuando se
trata de la asunción temporal de la función legislativa por parte del Gobierno
y de las atribuciones que se derivan de ella para restringir las libertades y
garantías constitucionales.  La discrecionalidad del presidente de la República
se reduce entonces a tomar la decisión de efectuar tal declaración en
determinado momento y al señalamiento de los hechos que la justifican, cuya
conveniencia y oportunidad deben ser examinadas por el Congreso en ejercicio
del control político que le asigna la Carta Fundamental. Sin embargo, en cuanto
se refiere a la configuración del presupuesto objetivo de tal declaratoria, el
ejecutivo no dispone de total libertad, pues respecto de él no hay alternativa
distinta a la de su existencia o inexistencia, su sobreviniencia, gravedad y
efectividad para perturbar o amenazar  con alterar la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana  o el orden
económico, social y ecológico,  circunstancias que deben ser verificadas por la
Corte en desarrollo de ese control jurídico que le confiere el ordenamiento
superior.
Ahora bien, en el caso concreto de la
declaración de un estado de emergencia económica y social, se plantea la
posibilidad de que en principio, la naturaleza y complejidad de los fenómenos
que configuran una situación de crisis o amenaza de perturbación contra el
orden económico, no permitan  a la Corte escindir algunos de ellos para
declarar su exequibilidad parcial, pues es el conjunto de circunstancias que se
relacionan entre sí y que se encadenan de manera sucesiva para producir la
perturbación o amenaza de perturbación de la normalidad económica y social,  las
que  llevan al presidente de la República en un momento determinado, a declarar
el estado de emergencia. En ese sentido, la distinción entre los motivos
invocados por el Gobierno para declarar una exequibilidad parcial, haría pensar
en la posibilidad de que la Corte esté asumiendo competencias que corresponden
al presidente de la República  y por lo mismo, su examen y decisión debería ser
igualmente integral, bien en el sentido de declarar su exequibilidad o su
inexequibilidad, sin hacer ningún  tipo de distinciones entre los hechos
invocados por el Gobierno.
No obstante, el examen efectuado por la
Corte en el caso de la emergencia económica y social declarada mediante el
Decreto 2330 de 1998, permitió concluir que está plenamente justificada desde
el punto de vista constitucional, la restricción que efectuó la Corporación en
relación con los sectores enunciados en la parte resolutiva de esta
providencia.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
Aclaración
de voto a la Sentencia C-122/99
Referencia:
Expediente R.E.-103
Decreto
No. 2330 del 17 de noviembre de 1998 “Por el cual se declara el Estado de
Emergencia Económica y Social”.
Juzgo que la
Corte Constitucional, como guardiana de una Carta democrática, debe ser
especialmente cuidadosa cuando se trata de avalar estados de excepción, puesto
que su declaración implica un trastorno, así sea temporal, del funcionamiento
de las instituciones del Estado de derecho.  Tal criterio ha guiado mi
conducta, cuando la Corte ha tenido que analizar situaciones de esa naturaleza.
Estimo que en dicha materia, tan propicia
para que se cubra de ropaje jurídico lo que puede ser una actitud inconfesada
de adhesión o repulsa al gobernante de turno, es deber del juez constitucional
hacer evidente su congruencia, pues faltar a ella puede mostrar una censurable
distorsión en el ejercicio de tan alta responsabilidad.
Cuando la Corte,
mediante sentencia C-122 de 1997 decidió que era inexequible el decreto 80 de
enero 13 de 1997, mediante el cual el presidente anterior declaró el estado de
emergencia económica, disentí del fallo, en asocio de los magistrados Arango y
Morón, pues a nuestro juicio, las condiciones exigidas por el artículo 215 de
la Carta se reunían a plenitud.
Como existen fuertes analogías entre esa
declaración y ésta, que sí obtuvo la mayoría de votos de los magistrados,
remito al lector atento de los fallos de la Corte, a las consideraciones hechas
en el referido salvamento de voto, para que él juzgue si han sido consistentes
o no, los argumentos aducidos entonces para apartarme de la mayoría, y los que
hoy respaldo en beneficio del mismo estado de excepción.
Fecha ut supra.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
[1] Corte Constitucional,
Sentencia C-300 de 1994, salvamento de voto de los Magistrados  Fabio Morón
Díaz, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] Corte Constitucional,
Sentencia C-004 de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Corte
Constitucional, Sentencia C-252 de 1998, M.P. Dra. Carmenza Isaza de Gómez.
[4] Constitución económica,
artículos 2, 26, 58, 60, 150, 189, 333, 334, 335, 336, 337, 339, 346, 350, 371.
Jurisprudencia Corte Constitucional, C-549/92; C-0337/93; T-125/94; C-489/95;
T-146/96; C-535/97.
[5] “...las entidades
financieras y crediticias realizan una actividad de servicio público por
concesión del Estado, dicha actividad debe concentrarse en los términos de la
citada concesión y está enmarcada dentro de las normas de derecho público que
la regulan; por ello se puede afirmar que se trata de una actividad reglada.”
Consejo de Estado, Sentencia del 15 de junio de 1990, M.P. doctora Consuelo
Sarria O.
[6] Artículo 78 Constitución Política.
[7] Corte Constitucional,
Sentencia C-122 de 1997. M.P. doctores Antonio Barrera Carbonell y Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[8] Corte Constitucional,
Sentencia C-122 de 1997. M.P. doctores Antonio Barrera Carbonell y Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[9] Ibídem
[10] Corte Constitucional,
Sentencia C-122 de 1997. M.P. doctores Antonio Barrera Carbonell y Eduardo
Cifuentes Muñoz
[11] El Diccionario de la
Lengua Española de la Real Academia, define “sistémico” de la siguiente manera:
Perteneciente o relativo a la totalidad de un sistema; general por oposición a
local. Perteneciente o relativo al organismo en su conjunto.
[12] Fondo Monetario
Internacional, Dziobek-Ceyla Pazarbasioglu, “Lessons From Systemic Bank
Restructuring, F.M.I. 1998.
[13] Fuente : Informe al
Congreso de la República, presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito
Público el 23 de noviembre de 1998, Cuadro No. 1 Balanza de Pagos, folios 352,
Cuaderno 2 Expediente R-103.
[14] Al respecto ver Aglietta
Michel, Macro- Economie Internationale. Cap. VII, Edit. Montchrestien, París
1997.
[15] Fuente : Informe
CEPAL, Inversión Extranjera en América Latina y el Caribe, 1998, folios 99 al
109 Cuaderno 2 Expediente R-103.
[16] Ibídem.
[17] Fuente: Cuadro 1 Balanza
de Pagos. Informe del Gobierno Nacional al Congreso, folio 352 Cuaderno 2 Exp.
RE-103
[18] Ver Cuadro 1.
[19] Ver Cuadro 1
[20] Fuente : Banco de
la República, Cuadro No. 2, Saldos de Inversión de los Fondos de Capital
Extranjero, folio 71, Expediente R-103
[21] Fuente : Según el
Cuadro No. 2 Saldos de Inversión de los Fondos de Capital Extranjero, folio 71
Expediente R-103, los fondos de capital foráneo cayeron, entre mayo y octubre
de 1998, de 1.540 a 829 millones de dólares, esto es 711 millones, que
representan menos del 1 por mil del PIB, y un 8% de las reservas
internacionales netas a finales de 1998 (Cuadro No. 1 Balanza de Pagos, Informe
al Congreso de la República del Ministerio de Hacienda Y Crédito Público, folio,
352.Cuaderno 2 Expediente R-103.
[22] Profundizaciòn
de cartera: relación cartera/PIB
[23] Ver Cuadro 3
[24] Informe incorporado
al expediente R-104, ver copia folio 3 Cuaderno 2 Expediente R-103
[25] Informe incorporado al
Expediente R-104, ver copia folio 10 Cuaderno 2 Expediente R-103
[26] Informe incorporado al
Expediente R-104, ver copia folio 35 Cuaderno 2 Expediente R-103
[27] Ver Gráfico No. 4
[28] Agregados monetarios:
base monetaria y oferta monetaria
[29] Informe incorporado al
Expediente R-104, ver copia folio 37 Cuaderno 2 Expediente R-103
[30] Informe incorporado al
Expediente R-104, ver copia folio 3 Cuaderno 2 Expediente R-103
[31] Revista Superbancaria,
No. 35, Septiembre de 1998, intervención de la doctora Sara Ordoñez, realizada
el 15 del mismo mes, en la Cámara de Comercio Colombo- Americana. pag.4, folio
263 Cuaderno 2 Expediente R-103.
[32] Superbancaria,
Documentos No. 20, 1994, “Las nuevas regulaciones sobre capital adecuado”,
Acuerdo de Basilea.
[33] Informe del Banco de la
República al Congreso, presentado en marzo de 1998, pág. 11 y siguientes. Ver
copia folios 229 y siguientes Cuaderno 2 Expediente R-103.
[34] Intervención del
Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, Expediente R-103, pag.
17, folio 328 expediente.
[35] Relación de Solvencia:
Patrimonio Técnico/ Activos ponderados por nivel de riesgo
[36] Superintendencia
Bancaria, Cuadro “Relación de Solvencia”, folio 53 Expediente R-103
[37] Respuesta al
Cuestionario del Magistrado Sustanciador, Auto de Pruebas del 25 de noviembre
de 1998, folios 11 a 13, Expediente R-103.
[38] Mide la posibilidad de
que la entidad quede por debajo del margen de solvencia en los primeros seis
meses de cada ejercicio, en las “condiciones de peor escenario”, es decir, si
sigue arrojando las máximas pérdidas mensuales observadas entre enero y mayo de
1998.
[39] Informe incorporado al
Expediente R-104, ver copia folios 15 Cuaderno 2 Expediente R-103.
[40] Informe incorporado al
Expediente R-104, ver copia folio 18 y 19 Cuaderno 2 Expediente R-103
[41] Informe incorporado al
Expediente R-104, ver copia folio 52 Cuaderno 2 Expediente R-103
[42] Revista Superintendencia
Bancaria, No. 35, Septiembre de 1998. Intervención de la doctora Sara Ordoñez,
septiembre 15 de 1998, Cámara de Comercio Colombo- Americana. pag.9, folio 268
Cuaderno 2 Expediente R-103
[43] Informe incorporado al
Expediente R-104, ver copia folio 19 Cuaderno 2 Expediente R-103
[44] Superintendencia
Bancaria, Documento Evolución Sector Financiero, Sector Financiero Colombiano,
incorporado Expediente R-104, ver copia Cuaderno 2 Expediente R-103, folio 428
[45] Anexo a la respuesta de
la Superintendencia Bancaria al cuestionario de pruebas que le formuló el
Magistrado Sustanciador, folios 52 a 58 Expediente R-103
[46] Revista Superintendencia
Bancaria, No. 35, Septiembre de 1998, folio 264 Cuaderno 2 Expediente R-103
[47] Según la Superbancaria,
(El Espectador, martes 9 de febrero de 1999, pág. 3B) si se exceptúan los tres
bancos públicos, el Banco del Estado, la Caja agraria, y el Bancafé, los bancos
registraron utilidades por $324.549 millones al cierre de diciembre de 1998.
Folio 469 Cuaderno 2 expediente R-103.
[48] Para el economista
Eduardo Sarmiento Palacio, quien intervino en la Audiencia citada por esta
Corporación en el proceso de Revisión de la referencia, las ganancias de los
banqueros privados en esa ocasión ascendieron a más de cien mil millones de
pesos.
[49] Concepto Departamento
Nacional de Planeación, Unidad de Análisis Macroeconómico, O.J. 0693 de Agosto
3 de 1998, folio 269-273 del Expediente R-103.
[50] Intervención del señor
Ministro de Hacienda y Crédito Público, en el Proceso de Revisión R-103, folio
86 del Expediente.
[51] Ibídem, folio 90.
[52] Memorando de respuesta
del Ministro de Hacienda y Crédito Público, pag. 10, al auto de pruebas que
remitió el Magistrado Sustanciador, folio 90, Expediente R-103.
[53] Intervención para
impugnar el Decreto No. 2330 de 1998, presentada por el ciudadano Rafael
Barrios, folio 46 Expediente R-103
[54] Respuesta de la Junta
Directiva del Banco de la República, al cuestionario de Pruebas remitido por el
Magistrado Sustanciador en el Proceso de Revisión R-103, Folio 74 y siguientes
del Expediente.
[55] Intervención del señor
Ministro de Hacienda y Crédito Público, en el Proceso de Revisión R-103, folios
121 y 123 del Expediente
[56] Documento No. 9,
Cuaderno No.1 Superbancaria, Anexo No. 8, págs. 1 y 2; Banco Virtual,  1997,
Diagnóstico y Proyección, incorporado al Expediente R-104, ver copia, Cuaderno
2 Expediente R-103, folio 477
[57] Ibídem, pags. 3 y 4 del
documento.
[58] Informe incorporado al
Expediente R-104, ver copia Cuaderno 2 Expediente R-103, folio 44
[59] Informe incorporado al
Expediente R-104, ver copia Cuaderno 2 Expediente R-103, folio 3
[60] Ver
Sentencia Corte Constitucional, C-252 de 1998, M.P. Dra. Carmenza Isaza de
Gómez
[61] Intervención del señor
Ministro de Hacienda y Crédito Público, en el Proceso de Revisión R-103, folio
102 del Expediente.
[62] Intervención de la
doctora Eulalia Nohemi Jiménez, Directora (e) de DANCOOP, en el Proceso de
Revisión R-104,  pag.16. Ver copia Cuaderno 2 del Expediente R-103, folio 284.
[63] Revista Superbancaria
No.35, septiembre de 1998, ver copia Cuaderno 2 expediente R-103, folio 266.
[64] Informe DANCOOP
incorporado al expediente R-104; ver copia Cuaderno 2 expediente R-103, folio
294.
[65] Revista Superbancaria
No.35, Septiembre 1998. Ver copia Cuaderno 2, Expediente R-103 folio 266.
[66] Respuesta del Ministro
de Hacienda y Crédito Público al Auto de Pruebas del Magistrado Sustanciador,
Expediente R-103, folios 208 y siguientes.