C-057-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-057/94
ESTATUTO
ORGANICO-Derogatoria
de normas incorporadas
El
ejercicio de la facultad ordinaria o extraordinaria de expedir estatutos
orgánicos o regímenes legales integrales, implica la derogatoria de las normas
incorporadas a éstos para integrarlas en un solo cuerpo normativo. Además, esta
resolución se adopta porque la materia sobre la que debe versar el fallo para
que produzca efectos judiciales, está contenida en la nueva norma que lo
incorpora y sistematiza en la posterior expresión formal de la voluntad
normativa del legislador.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites en su ejercicio/ESTATUTO ORGANICO DEL
SISTEMA FINANCIERO
El
Constituyente  excluyó la posibilidad de conferir facultades extraordinarias,
para expedir este tipo de leyes llamadas por la doctrina "leyes generales
o leyes marco o cuadro"; empero, en el caso en examen se trata apenas de
la habilitación legislativa para incorporar al mencionado estatuto orgánico del
sistema financiero, las modificaciones ordenadas por la misma ley en lo que
correspondiera a aquel estatuto y las nuevas disposiciones que se podían
expedir en materia del procedimiento aplicable por el liquidador; obviamente, dentro
de éste se encuentra el régimen de liquidación de las entidades a que se ha
hecho referencia, siendo perfectamente válida desde el punto de vista formal la
mencionada incorporación.
CONVALIDACION
DE INCONSTITUCIONALIDAD
El
legislador no cuestionó la validez de las disposiciones que formaban parte del
mencionado estatuto y, por el contrario, la facultad extraordinaria conferida
parte del supuesto que indica que la referencia hecha por la ley que permite la
incorporación de las modificaciones, la nueva numeración y la nueva
sistematización del mismo estatuto, convalida cualquier posible vicio formal de
inconstitucionalidad antecedente, que esté directamente relacionado con la
competencia o con el procedimiento seguido para su expedición; se trata en este
caso de una especie de convalidación de inconstitucionalidad en cuanto a los
aparentes vicios formales y procedimentales de la expedición de la normatividad
antecedente, ya que el legislador mismo señala que sobre el conjunto de
disposiciones que integran el mencionado cuerpo normativo se pueden ejercer las
facultades que confiere.
ACTIVIDAD
FINANCIERA/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad de
inspección y vigilancia
El
mecanismo cuya validez se cuestiona por la demanda, y que se halla previsto en
las disposiciones acusadas, encuentra fundamento en los numerales 24  y 25 del
artículo 189 de la Carta que permite al legislador establecer las reglas
correspondientes para que se produzca la inspección, vigilancia y control del
Presidente de la República sobre las personas que realicen actividades
financieras, bursátiles, aseguradoras y cualquier otra relacionada con el
manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, y para
ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de
recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley.
DESVALORIZACION
DE LAS ACREENCIAS-Reconocimiento
La
intervención, con fines de liquidación, comporta naturalmente la inmovilidad
provisional de los depósitos y, por tanto, la ausencia de rentabilidad de los
mismos; en este sentido es apenas razonable que en procura de una solución
justa para los acreedores de la entidad financiera que resultan afectados patrimonialmente
por las causas que motivan la liquidación y por la liquidación misma, se
autorice por el legislador el reconocimiento de la mencionada compensación por
la desvalorización monetaria.
REF.    Expediente
No. D-370
Acción
pública de inconstitucionalidad contra el literal s) del artículo 1.8.2.3.5 del
Decreto 1730 de 1991 y contra el literal p) del numeral 9 del artículo 295 y el
numeral 15 del artículo 300 del Decreto 663 de 1993.
Ejercicio
de facultades extraor-dinarias, límites materiales. Reconocimiento de la
desvalorización de las acreencias en las entidades financieras intervenidas y
en liquidación. Superintendencia Bancaria. Fondo de Garantías de Instituciones
financieras.
Actor:
ALVARO
CUBIDES  CAMACHO
Magistrado
Ponente:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
Santafé
de Bogotá, D.C., febrero quince (15) de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
I.       ANTECEDENTES
El
ciudadano ALVARO CUBIDES CAMACHO,  en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la Constitución Nacional,
presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el
literal s) del artículo 1.8.2.3.5 del Decreto 1730 de 1991 y contra el literal
p) del numeral 9 del artículo 295 y el numeral 15 del artículo 300 del Decreto
663 de 1993.
Admitida
la demanda, se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y
legal; se fijó en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte y
simultáneamente se dió traslado al Despacho del señor Procurador General de la
Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una
vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda presentada.
II.
EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el literal s) del artículo 1.8.2.3.5  del Decreto
1730 de 1991, el literal p) del numeral 9 del artículo 295 y el numeral 15 del
artículo 300 del Decreto 663 de 1993.
"DECRETO
1730 DE 1991
(
JULIO  4 )
"Por
la cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero"
El
Presidente de la República de Colombia,
en
ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las que
le confiere el artículo 25 de la Ley 45 de 1990 y oído  el concepto de la
comisión asesora establecida por el parágrafo del citado artículo,
D E C
R E T A :
LIBRO
PRIMERO
DEL
REGIMEN DE LAS INSTITUCIONES SOMETIDAS AL CONTROL Y VIGILANCIA DE LA
SUPERINTENDENCIA BANCARIA
...............................................................
PARTE
OCTAVA
INSTITUTO
DE SALVAMENTO Y PROTECCION DE LA CONFIANZA PUBLICA
TITULO
I
MEDIDAS
PREVENTIVAS DE LA TOMA DE POSESION
.......................................................................
CAPITULO
III
LIQUIDACION
Sección
Primera. Organos y funciones
"Artículo
1.8.2.3.5.- FACULTADES Y DEBERES DEL LIQUIDADOR. El liquidador designado
por el Director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras tendrá la
guarda y administración de los bienes que se encuentren en poder de la
intervenida, de la masa de la liquidación o excluidos de ella y además, los
siguientes deberes y facultades:
.....................................................................
"s)
Con posterioridad a la Constitución de la provisión para el pago del pasivo
cierto no reclamado, destinar recursos de la liquidación al pago de la
desvalorización monetaria que hubieren podido sufrir las acreencias que
debieron sujetarse al proceso liquidatorio, para lo cual se requerirá la
aprobación del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
.........................................................................................."
DECRETO
NUMERO 0663 DE 1993
(ABRIL
2)
"por
medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se
modifica su titulación y numeración"
El
Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades
extraordinarias que le confiere la Ley 35 de 1993,
DECRETA:
.....................................
PARTE
DECIMOPRIMERA
PROCEDIMIENTO
PARA LA TOMA DE POSESIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LAS ENTIDADES SOMETIDAS AL CONTROL Y
VIGILANCIA DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA
............................................
Capítulo
III
PROCESO
DE LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA
..................................
Artículo
295.- RÉGIMEN APLICABLE AL LIQUIDADOR Y AL CONTRALOR ...................................................................................
9.
Facultades y deberes del liquidador. El liquidador designado por el Director
del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras tendrá la guarda y
administración de los bienes que se encuentren en poder de la intervenida, de
la masa de la liquidación o excluidos de ella y además, los siguientes deberes
y facultades:
.....................................................................................................
p.
Destinar recursos de la liquidación al pago de la desvalorización monetaria
que hubieren podido sufrir las acreencias que debieron sujetarse al proceso
liquidatorio.
.....................................................................................................
Artículo
300.- ETAPAS DEL PROCESO LIQUIDATORIO
.....................................................................................................
15.
Desvalorización monetaria. Para efectos del reconocimento y pago de la
desvalorización monetaria de que trata la letra p. del numeral 9. del artículo
295 de este Estatuto, se aplicarán las siguientes normas:
a.
Una vez atendidas las obligaciones presentadas y aceptadas o el pasivo cierto
no reclamado si hay lugar a él, si quedare un remanente de activos se
reconocerá y pagará desvalorización monetaria a los titulares de los créditos
atendidos por la liquidación cualquiera sea la naturaleza, prelación o
calificación de los mismos, con excepción de los créditos que conforme a lo
indicado por el numeral 19 de este artículo correspondan a gastos de
administración y de las obligaciones que por derivarse de operaciones de
cambio, deban pagarse en la divisa estipulada o en moneda legal al tipo de
cambio del día del pago.
b.
Para liquidar la compensación por desvalorización monetaria se procederá así:
-Se
utilizará el índice mensual de precios al consumidor certificado por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE a partir del mes
calendario siguiente a aquel en el cual la Superintendencia Bancaria haya
dispuesto la forma de posesión para liquidar.
-Se
actualizará cada crédito reconocido en la liquidación en moneda legal o el
saldo del mismo, según el caso, con el índice antes señalado, certificado desde
el mes señalado en el inciso anterior a la fecha que se fije para el inicio del
período de pagos por compensación monetaria.
En
todo caso las sumas se actualizarán desde la fecha en que el respectivo pago
haya sido puesto a disposición de los acreedores.
c.
Una vez descontadas las provisiones a que haya lugar conforme a la Ley, la
desvalorización monetaria será reconocida y pagada por la entidad en
liquidación con cargo a sus propios activos y hasta en concurrencia del
remanente de éstos, a prorrata del valor de cada crédito. El pago se efectuará
con sujeción al orden que corresponda a cada clase de acreencias, según su
naturaleza y prelación  legal, de acuerdo con lo indicado en este Estatuto y en
las normas civiles y comerciales.
d.
Para el pago de la desvalorización monetaria el liquidador señalará un período
de pagos que no podrá exceder de seis meses contados a partir de la fecha de su
iniciación.
Las
sumas por desvalorización que por cualquier causa no sean reclamadas dentro de
ese plazo se destinarán a completar el pago de quienes recibieron compensación
parcial, si a ello hay lugar, dentro de los dos meses siguientes al vencimiento
del plazo antes indicado. Vencido este último plazo no habrá lugar al
reconocimiento de suma alguna por tal concepto.
e.
Para efectos del pago el liquidador contratará con una o varias entidades
financieras.
f.
Como subrogatorio legal por virtud del pago del  seguro de depósito, al Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras le corresponderá la desvalorización
monetaria a que haya lugar sobre cada acreencia respecto de la cual reconozca
ese amparo, en forma proporcional a los pagos efectivamente realizados por
concepto de seguro de  depósito, calculada desde la fecha en que el Fondo
realice el pago respectivo y hasta la fecha en que la liquidación reconozca el
pago de desvalorización. Por consiguiente, sobre tales sumas no habrá lugar a
aplicar lo previsto en el inciso 2. del numeral 8. de este artículo.
g.
Lo dispuesto en el presente numeral se aplicará a los procesos liquidatorios
que se originen en medidas administrativas dispuestas por la Superintendencia
Bancaria, incluidos los procesos que estén actualmente en curso."
(Lo
subrayado es lo demandado)
III.
LA DEMANDA
A.
Normas
Constitucionales que se Consideran Infringidas.
El
demandante considera que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto por
los  artículos 6, 29, 58, 113, 114, 121, 150 numerales 10 y 19 lit. d. de la
Constitución  Nacional de 1991.
B.
Los
Fundamentos de la Demanda.
1.)
Señala el demandante que las disposiciones acusadas son inconstitucionales
puesto que desde la expedición del artículo 1.8.2.3.5 del Decreto 1730 de 1991
se violaron los límites de las facultades extraordinarias conferidas por el
artículo 25 de la Ley 45 de 1990; éstas sólo le permitían al Presidente de la
República sistematizar, armonizar, reordenar, simplificar o abreviar en un
cuerpo jurídico las normas vigentes que regulaban las entidades sometidas al
control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que contenían las
facultades y funciones asignadas a esta.
En
su opinión, en ninguna de las expresiones utilizadas por el legislador que
confirió las facultades extraordinarias, aparece referencia acerca de la
competencia para la creación de obligaciones a cargo de entidades intervenidas
y en liquidación y con recursos de los accionistas, mucho menos relacionada con
la desvalorización monetaria que hubiesen podido sufrir las acreencias sujetas
al proceso liquidatorio; eran unas facultades de recopilación y de armonización
de normas vigentes que no permitían agregar normas o regulaciones nuevas, como
ocurrió con las acusadas.
Sostiene
que en este caso se trata de una norma completamente nueva que no había sido
prevista en el ordenamiento nacional, creadora de una carga pecuniaria sobre el
patrimonio de unos particulares, lesiva de los derechos adquiridos de éstos, y
modificatoria del régimen de pagos para la liquidación de las sociedades.
2.)
En su concepto, los cargos de la violación invocada sobre los artículos 295 y
300 del Decreto 663 de 1993, encuentran  fundamento en el hecho de repetirse en
el estatuto orgánico del sistema financiero, con algunas modificaciones, una
norma inconstitucional; advierte el demandante que la norma no podía repetirse
por el hecho mismo de ser inconstitucional. Además, señala que si aquella no
fuese inconstitucional, tampoco podía habérsele cambiado la redacción de su
texto  como si lo hizo la nueva disposición de modo esencial, puesto que
mientras "..la primera versión establecía el pago de la desvalorización
monetaria con posterioridad a la constitución de la provisión para el pago del
pasivo cierto no reclamado; la segunda nada dice sobre la oportunidad. La
primera exigía la aprobación del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras; la segunda prescinde de esa autorización dejando todo al arbitrio
del liquidador."
Agrega
que con la adopción del artículo 300 del Decreto 663 de 1993, se desconoce el
derecho de propiedad y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles.  Por último, solicita que, en caso de la declaratoria de
inconstitucionalidad, se le dé al fallo efectos retroactivos para que las cosas
se restablezcan al momento anterior a la declaratoria de inexequibilidad, tal y
como ocurre con los efectos de los fallos de nulidad.
IV.
EL CONCEPTO FISCAL
En la
oportunidad correspondiente, el Señor Procurador General de la Nación rindió el
concepto de su competencia y en él solicita a esta Corporación que declare que
el literal s) del artículo 1.8.2.3.5. del Decreto 1730 de 1991 es inexequible,
y que el literal p. del numeral 9. del artículo 295 y el numeral 15 del
artículo 300 del Decreto 663 de 1993 son exequibles.
Para
fundamentar su concepto, y en favor de la solicitud planteada, el Jefe del
Ministerio Público formula las consideraciones que se resumen enseguida.
1.-     Sostiene
que de conformidad con la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de
Justicia y de la Corte Constitucional, para el estudio de la validez jurídica de
los decretos leyes o de habilitación legislativa extraordinaria, como es el
caso de la disposicion acusada del decreto 1730 de 1991, es preciso partir del
examen de los presupuestos constitucionales vigentes al momento de su
otorgamiento, en especial de aquellos en materia de los límites procedimentales
de carácter temporal y material previstos para regular su ejercicio por el
Presidente de la República.
En
este sentido señala que el citado decreto fue expedido dentro del término
previsto en la Ley 45 de 1990, y que así lo declaró esta Corporación en su
sentencia C-558 del 15 de Octubre de 1992, al encontrar que por este aspecto
resultaba conforme con la Carta de 1886 y de sus reformas.
No
obstante lo anterior, destaca que por el aspecto material, la disposición
acusada del Decreto 1730 de 1991 resulta contraria a la Constitución, bajo cuyo
amparo se concedieron las mencionadas facultades extraordinarias, puesto que al
examinar el texto de la ley habilitante encuentra que la voluntad del
legislador fue la de facultar al ejecutivo para recoger, sin alterar su
contenido, las normas hasta ese momento vigentes en materia de la organización
de la Superintendencia Bancaria y de las sociedades sometidas a su control.
Manifiesta que, previamente a la expedición del citado decreto, no existía
disposición alguna en la que se reconociera la desvalorización monetaria para
las acreencias en los procesos liquidatorios seguidos contra entidades
intervenidas; por lo contrario, la política institucional de la Superintendencia
fue la de no reconocer intereses moratorios, remuneratorios o de cualquier otro
tipo de rendimiento financiero, excluyendo también el reconocimiento de los
ajustes de las acreencias pactadas en UPAC.
Advierte
que la disposición acusada del Decreto 1730 de 1991 se encuentra derogada por
el Decreto 663 de 1993, al ser modificada por el artículo 295 de este último
estatuto, lo que significa que aquella ha desaparecido del ordenamiento
jurídico y por tanto es imposible su juicio de inexequibilidad; sin embargo, en
atención a la jurisprudencia de la Corte sobre el tema de la aparente
sustracción de materia y del trascendental cometido de la Corporación, solicita
la declaratoria de inexequibilidad de la misma.
2.)
En relación con lo dispuesto por la parte demandada del Decreto 663 de 1993,
advierte que el Gobierno contaba con amplias y suficientes facultades para la
fijación del procedimiento de liquidación de las entidades intervenidas y para
integrar a dicho decreto las modificaciones previstas en la Ley 35 de 1993,
entre las cuales se encontraba la atinente al procedimiento de liquidación
prevista en el artículo 19 de aquella ley.
En su
concepto, el ámbito material de las facultades extraordinarias previstas en los
artículos 19 y 36 de la Ley 35 de 1993 fue lo suficientemente amplio para la
adopción de un procedimiento de liquidación, hasta el punto de permitir el
señalamiento de las etapas del mismo y las atribuciones del liquidador, que en
adelante gozará de autonomía en el desempeño de sus funciones, pues no
requerirá de autorización del Fondo para reconocer la desvalorización
monetaria.
En
este sentido, señala que el Gobierno también estaba habilitado para incorporar
e integrar en dicho decreto lo dispuesto por el artículo 1.8.2.3.5. del Decreto
1730 de 1991, puesto que sobre aquel no se conocía ni se conoce declaratoria de
inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional; además, advierte que lo
establecido por el numeral 15 del artículo 300 del Decreto 663 de 1993, por el
que se señala el procedimiento para el pago de la desvalorización monetaria, ya
se encontraba regulado por  el Decreto 2180 de 1992, expedido con base en la
autorización conferida por el artículo 50 transitorio de la Constitución
Política de 1991. Esta última regulación fue incorporada al Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero en su artículo 1.8. 2.3.7.
3.)
En cuanto hace a la acusación del numeral 15 del artículo 300 del Decreto 663
de 1993 por aspectos de fondo, sostiene que los principios generales del
derecho y el artículo 2488 del Código Civil, enseñan que el patrimonio de una
sociedad en liquidación, como el de todo deudor, constituye una prenda general
de los acreedores; advierte, además, no puede encontrarse ninguna forma de
desconocimiento de los derechos adquiridos de los accionistas de la sociedad
intervenida para efectos de su liquidación, pues en estos casos se impone el
deber de satisfacer íntegramente a los acreedores en sus créditos, máxime si
son obligaciones dinerarias expuestas al fenómeno de la devaluación monetaria.
Manifiesta que la disposición acusada no es retroactiva pues sólo se aplica
para las actuaciones que se sigan bajo la conducción de la Superintendencia
Bancaria, las cuales únicamente comenzaron a partir de la vigencia de la norma
y si se aplica en los procesos en curso, es por el carácter de norma de
procedimiento, la cual tiene efecto general inmediato.
4.)
Por último, en su concepto, las disposiciones acusadas encuentran fundamento en
la "teoría de las deudas de valor" y la de las "deudas de
dinero" como respuesta jurídica a fenómenos económicos que preocupan al
derecho, pues, pueden generar situaciones de injusticia, desequilibrio e
inseguridad.
Además,
en su opinión, esta modalidad de resarcimiento de los acreedores de las
entidades financieras en liquidación, responde cabalmente a los mandatos
superiores que le imponen al Gobierno el deber de intervenir la actividad
financiera, para evitar que los intereses de terceros se vean afectados por
fenómenos económicos como la inflación; estos intereses guardan relación con el
denominado "Orden Público Económico", cuya preservación le compete
exclusivamente por disposición constitucional al Gobierno.
V.     LAS
INTERVENCIONES OFICIALES
a.)
Dentro de la oportunidad correspondiente, el ciudadano CARLOS GERMAN CAYCEDO
ESPINEL, empleado del Fondo de Garantías de Instituciones financieras, obrando
en su propio nombre se hizo presente ante la Corte mediante escrito formalmente
depositado para defender la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Los
fundamentos de su argumentación se resumen enseguida:
1.)
El artículo 1.8.2.3.5. del Decreto 1730 de 1991, dejó de tener existencia
formal y perdió su vigencia con la expedición del Decreto 663 de 1993 y, por
tanto, no podía ser acusado en su constitucionalidad; en este sentido advierte
que la Corte Constitucional ya definió su jurisprudencia respecto de este punto
al señalar que "el ejercicio de la facultad legislativa consistente en
expedir códigos, estatutos orgánicos o regímenes legales integrales implica la
derogación de las normas incorporadas a estos para integrar un solo cuerpo
normativo." (Sentencia C-558 de Octubre 15 de 1992 M.P. Ciro Angarita)
Destaca
que el Decreto 663 de 1993 incorporó al Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero la disposición acusada del decreto 1730 de 1991, y por tanto no se
encuentra vigente, de tal manera que ésta, en cuanto incorporada en una nueva
disposición debe ser examinada frente a lo dispuesto por la Constitución de
1991.
Observa
que la facultad conferida por el artículo 25 de la Ley 45 de 1990 permitía al
Gobierno "simplificar y abreviar los procedimientos administrativos que
llevan a cabo la Superintendencia Bancaria, inclusive los procesos
liquidatorios originados en medidas de liquidación adoptadas por dicha
entidad", por lo cual, en su concepto, comprende la competencia para
legislar sobre la materia. Sostiene que "Al expedir el literal s) del
artículo 1.8.2.3.5. del Decreto 1730 de 1991, simplemente se indicó la oportunidad
procesal para el pago del derecho de desvalorización monetaria que la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia reiteradamente ha reconocido a
todo acreedor, tanto en materia civil o comercial como sobre obligaciones
laborales, con apoyo en preceptos del Código Civil que garantizan el derecho
personal de todo acreedor al pago de su crédito en términos reales no meramente
nominales."
2.)
En cuanto se refiere al  literal p) del artículo 295 del Decreto 663 de 1993,
sostiene que fue incorporado al nuevo estatuto de conformidad con la ley de
facultades extraordinarias,  ya que el literal s) del artículo 1.8.2.3.5. del
Decreto 1730 de 1991 se encontraba vigente al momento del ejercicio de las
mismas. También advierte que aquella disposición se hallaba modificada al
momento de la incorporación ya que el Decreto 2180 de 1990 y la misma Ley 35 de
1993 y el Decreto 655 del mismo año, habían alterado radicalmente el
procedimiento de liquidación administrativa y forzosa al trasladar la
competencia para adelantar tales procesos del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras a los liquidadores que cumplen funciones públicas
transitorias y son autónomos en la dirección del proceso.
3.)
En cuanto se refiere al numeral 15 del artículo 300 del Decreto 663 de 1993,
sostiene que éste corresponde al artículo 1.8.2.3.37 del anterior Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, incorporado a aquel por virtud de lo dispuesto
por el Decreto 2180 de 1992, expedido con fundamento en las autorizaciones
conferidas por el artículo 50 transitorio de la Constitución de 1991. Por
tanto, con la expedición del Decreto 663 de 1993 sólo se cambió su numeración y
ubicación y no se desconoce norma constitucional alguna.
Desde
otro punto de vista, también señala que el citado numeral 15 del artículo 300
del Decreto 663 de 1993 encuentra plena conformidad con la Constitución
Nacional, puesto que no se desconoce la prelación de créditos y porque el
patrimonio constituye prenda general de los acreedores y su recuperación está
condicionada al pago del pasivo externo. Además, la obligación de pagar la
desvalorización monetaria surge del negocio entre el acreedor y la entidad
financiera y no de las normas procedimentales que son de obligatorio
cumplimiento. Dedica buena parte de su escrito a fundamentar, con base en la
doctrina y en la jurisprudencia nacional, la procedencia del pago de la
desvalorización monetaria en el caso de las obligaciones en dinero no
satisfechas oportunamente. Invoca en este sentido razones relacionadas con la
justicia y la equidad; además, advierte que "Por regla general tal
desvalorización se comprende en los intereses moratorios como uno de sus
componentes, mecanismo usual mediante el cual el acreedor se precave contra la
desvalorización de la suma que se le  adeuda, en caso de mora por parte de su
deudor. Empero, en la situación de toma de posesión de una entidad sometida a
la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y para efectos de su
liquidación, no se causan tales intereses, lo cual no obsta para que efectivamente
se presente un desmedro al patrimonio de los acreedores, como consecuencia de
la desvalorización de las sumas que se reclaman y, correlativamente, pudiera
haber lugar a un beneficio injustificado para los accionistas de la entidad
intervenida."
4.)  Por
fuera de los términos establecidos por la Constitución y por el Decreto 2067 de
1991, se hizo presente el ciudadano BERNARDO CARREÑO VARELA, actuando en su
nombre, para manifestar que en su concepto deben prosperar los reparos de
constitucionalidad sobre las disposiciones acusadas; además, el interviniente
solicita extemporáneamente la acumulación de la demanda que se tramita en el
negocio de la referencia a otra que presenta simultáneamente contra el artículo
25 de la Ley 45 de 1990 y contra los Decretos 1730 de 1991, 654, 655 y 656 de
1993. Desde luego, esta solicitud no se atiende dado que fue presentada por
fuera de la oportunidad procesal prevista por la Constitución y por el Decreto
2067 de 1991, y por su evidente improcedencia. Posteriormente, el mismo
ciudadano presentó otro documento en el que comenta y contraargumenta sobre el
concepto fiscal; en este sentido se reitera que dichos escritos deben ser
presentados dentro de la oportunidad de la fijación en lista, que se ordena en
el auto admisorio de la demanda.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.
La Competencia y el Objeto del Control
A.)
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 num. 5o. de la Constitución
Política, y en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en
materia de su competencia, también corresponde a esta Corporación el examen de
la constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley dictados por el
Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias y
demandados por cualquier ciudadano, no obstante que su expedición sea anterior
a la entrada en vigencia de la nueva Carta, como ocurre con una parte de las
disposiciones acusadas y que data de julio 4  de 1991.
En
este mismo sentido, la Corte ha señalado que el examen de la constitucionalidad
de los aspectos de procedimiento seguidos para la formación de esta categoría
de decretos de rango legislativo, debe hacerse sobre los requisitos de forma y
procedimiento vigentes al momento de su expedición, y no frente a los de esta misma
categoría señalados en la nueva Carta Política, en razón a la necesidad de
conservar la indispensable seguridad jurídica que reclama el tránsito
normativo; este examen también comprende el correcto ejercicio de las
facultades extraordinarias por el aspecto de la materia, pero sólo en el
sentido de verificar si el ejecutivo respetó o nó el preciso ámbito material de
las facultades conferidas, y si no lo extralimitó, abordando materias no
comprendidas dentro de la  facultad.
En
este punto es claro que tampoco se puede exigir para aquella clase de
disposiciones anteriores a la nueva Constitución, el respeto del limite
establecido en la Carta Política de 1991, en cuanto a las materias que bajo la
nueva normatividad superior no pueden ser objeto de facultades extraordinarias,
como es el caso de la expedición de códigos, "leyes estatutarias",
"orgánicas" y "generales" o "leyes marco", según
lo advierte el inciso final del Numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
C.)
La Corte Constitucional encuentra que la parte acusada del Decreto 1730 de
1991, fue modificada por el Decreto 2180 de 1992, por la Ley 35 de 1993 y por
los artículos 295 y 300 del Decreto 663 de 1993; en este mismo sentido fue
incorporada a la nueva versión del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
En
este mismo orden de cosas, la jurisprudencia de esta Corporación señala que el
ejercicio de la facultad ordinaria o extraordinaria de expedir estatutos
orgánicos o regímenes legales integrales, implica la derogatoria de las normas
incorporadas a éstos para integrarlas en un solo cuerpo normativo; así lo
advirtió la Corte Constitucional en su sentencia C-558 de 1992 y en esta
oportunidad se reitera la misma interpretación.
Por
tanto, en esta oportunidad la Corte fallará sobre las expresiones acusadas de
los artículos 295 y 300 del Decreto 663 de 1993, también en cuanto incorporan
lo dispuesto por el literal s) del artículo 1.8.2.3.5. del Decreto 1730 de
1991, porque él se encuentra incorporado en aquellos, igualmente acusados;
además, esta resolución se adopta porque la materia sobre la que debe versar el
fallo para que produzca efectos judiciales, está contenida en la nueva norma
que lo incorpora y sistematiza en la posterior expresión formal de la voluntad
normativa del legislador.
Se
destaca en este caso, que no asiste razón al actor y  por tanto es pertinente
el pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una disposición incorporada y
sistematizada en un nuevo estatuto normativo, como lo hará la Corte en la parte
resolutiva de esta providencia.
A
este respecto es bueno señalar un antecedente, en un caso similar, recogido en
la sentencia No. C-465/93, de 21 de octubre de 1993 (M.P. Dr. Vladimiro Naranjo
Mesa), en la que se adoptó igual solución, cuando se dijo:  "Por  lo
demás, cabe señalar que las normas acusadas fueron reproducidas en los
artículos  327 y 337 del Decreto 663 de 1993.  Como la Corte no halló razones
que conduzcan a la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas, no
procede señalar unidad normativa respecto de aquellas disposiciones conforme a
lo establecido en el Decreto 2067 de 1991, art. 6o., inc. 3o.  Empero  la
identidad material que existe entre las disposiciones acusadas del Decreto 1730
de 1991 y los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, que recoge a los
primeros, hace que la Corte deba extender los  efectos de su fallo a estas
últimas disposiciones; esta  decisión se toma con el fin de que el fallo
produzca todos sus efectos, y no resulte inocuo por recaer sobre disposiciones
que ya han sido recogidas o incorporadas en las normas actualmente vigentes del
Decreto 663 de 1993".
Segunda.
La Materia de la demanda
A.)
Teniendo en cuenta las consideraciones que preceden, se observa que en esta
oportunidad el demandante también cuestiona la constitucionalidad del literal
p) del numeral 9. del artículo 295 y el numeral 15 del artículo 300 del Decreto
663 de 1993 por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, tanto por las razones de forma como por las razones de contenido,
que se señalan en la parte que resume los argumentos de la demanda.
Enseguida
se examinarán los mencionados cargos en el orden de su formulación, así.
1o.)
En primer término, se destaca que el mencionado decreto fue dictado en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas tanto por el inciso
segundo del artículo 19, como por el inciso segundo del artículo 36 de la Ley
35 de 1993, por virtud de lo cual se habilitó al Gobierno Nacional para
incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las modificaciones
ordenadas o dispuestas por la misma ley,  para hacer en aquel Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero las modificaciones en el sistema de titulación y
numeración que se requerían y de ubicación de entidades, y para señalar, entre
otras materias, "..el procedimiento que se aplicará por el liquidador en
el trámite del proceso...."; desde luego, estas competencias no
comprendían en ningún caso la facultad de expedir el mismo estatuto, sino
simplemente la de ordenarlo, renumerarlo y titularlo, conforme a un nuevo
sistema (art. 36) y, además, las de señalar entre otros aspectos el
procedimiento aplicable por el liquidador en el proceso mencionado (art. 19).
No
obstante que no lo mencione la demanda, estas facultades aparecen reguladas por
lo dispuesto en el artículo 19 de la misma Ley 35 de 1993, que habilitó al
Gobierno Nacional hasta por el término de tres meses contados desde la vigencia
de la misma ley, para señalar los términos y condiciones de la fiscalización de
los acreedores sobre la actuación del liquidador, el control y seguimiento de
las actividades del liquidador por el mencionado fondo, la forma y términos en
los que debe operar la rendición de cuentas a los acreedores, sus acciones en
caso de desacuerdo o inconformidad, los recursos administrativos que procedan
contra las decisiones que adopte.
Por
otra parte, obsérvese que el mismo artículo 19 de la mencionada Ley 35 de 1993,
se ocupa de la modificación parcial del régimen de la liquidación forzosa de
entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria,
pues dispone que en adelante dicha función debe efectuarse bajo la inmediata
dirección y responsabilidad de los liquidadores, personas jurídicas o naturales
de libre nombramiento y remoción del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras; igualmente, cabe tener en cuenta que la mencionada Ley 35 de 1993
se ocupa principalmente del régimen general al cual debe sujetarse el Gobierno
para regular las actividades financiera, bursatil, aseguradora y cualquiera
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público, en los términos previstos por el numeral 19,  d) del
artículo 150 de la Carta.
En
este sentido es claro que el Constituyente  excluyó la posibilidad de conferir
facultades extraordinarias, para expedir este tipo de leyes llamadas por la
doctrina "leyes generales o leyes marco o cuadro"; empero, en el caso
en examen se trata apenas de la habilitación legislativa para incorporar al
mencionado estatuto orgánico del sistema financiero, las modificaciones
ordenadas por la misma ley en lo que correspondiera a aquel estatuto y las
nuevas disposiciones que se podían expedir en materia del procedimiento
aplicable por el liquidador; obviamente, dentro de éste se encuentra el régimen
de liquidación de las entidades a que se ha hecho referencia, siendo
perfectamente válida desde el punto de vista formal la mencionada
incorporación.
En
verdad, no obstante que se haya verificado la incorporación de aquellas
modificaciones al texto del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
específicamente dentro de las expresiones acusadas de los artículos 295 y 300
del Decreto 663 de 1993, no aparece disposición alguna que haga referencia
expresa a las modificaciones ordenadas por el artículo 19 de la Ley 35 de 1993;
por tanto, no es la oportunidad para que la Corte se ocupe de su examen;
solamente corresponde determinar si en verdad la facultad del liquidador
consistente en "Destinar recursos de la liquidación al pago de la
desvalorización monetaria que hubieren podido sufrir las acreencias que
debieron sujetarse al proceso liquidatorio", prevista en el literal p)
del numeral 9o. del artículo 295, se encontraba en el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, si corresponde a las modificaciones ordenadas por la Ley 35
de 1993, que podían  incorporarse al mismo, o si forma parte del procedimiento
que podía establecer el ejecutivo en desarrollo de las mencionadas facultades
del inciso segundo del artículo 19 de la Ley 35 de 1993.
A
juicio de la Corte Constitucional, el artículo 295 es expresión de la facultad
de señalar el procedimiento que debe seguir el liquidador y, además, recoge
implícitamente las modificaciones introducidas a este régimen por la misma Ley
35, ya que permite que dicho proceso se adelante bajo la responsabilidad
inmediata del liquidador; por tanto, la disposición acusada se ajusta a las
prescripciones de la Carta en materia del ejercicio de las facultades. Además,
el legislador no cuestionó la validez de las disposiciones que formaban parte
del mencionado estatuto y, por el contrario, la facultad extraordinaria
conferida parte del supuesto que indica que la referencia hecha por la ley que
permite la incorporación de las modificaciones, la nueva numeración y la nueva
sistematización del mismo estatuto, convalida cualquier posible vicio formal de
inconstitucionalidad antecedente, que esté directamente relacionado con la
competencia o con el procedimiento seguido para su expedición; se trata en este
caso de una especie de convalidación de inconstitucionalidad en cuanto a los
aparentes vicios formales y procedimentales de la expedición de la normatividad
antecedente, ya que el legislador mismo señala que sobre el conjunto de
disposiciones que integran el mencionado cuerpo normativo se pueden ejercer las
facultades que confiere.
2.
Desde otro punto de vista, el artículo 300 del Decreto 663 de 1993, tampoco
desconoce los límites precisos de la  habilitación extraordinaria, como quiera
que es transcripción exacta de lo dispuesto por el artículo 3o. del Decreto
2180 de 1993 expedido con fundamento en las atribuciones de origen
Constituyente contempladas en el artículo  50 Transitorio de la Constitución
Nacional; en efecto, examinado lo dispuesto por este último decreto, se
encuentra la idéntica redacción entre una y otra de las disposiciones, variando
únicamente en su numeración. Por tanto, también se encuentra su conformidad con
los requisitos constitucionales previstos para regular el ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas con base en el artículo 150 numeral 10 de
la Constitución.
3.)
Por lo que se relaciona con el examen de las disposiciones acusadas por el
aspecto de su contenido, esta Corporación encuentra igualmente la debida
conformidad de las mismas con la Carta Política, pero bajo el entendido de la
existencia de un específico juicio de razonabilidad constitucional, y
atendiendo a las modalidades que asumen algunas de las obligaciones que se
deben satisfacer en los procesos de liquidación forzada de entidades
financieras intervenidas por la autoridad administrativa, representada por la
Superintendencia Bancaria y por el respectivo liquidador.
En
este sentido encuentra la Corte que no es del caso examinar, en esta
providencia, la validez constitucional del posible reconocimiento de la
diferencia que se puede presentar por la desvalorización monetaria en todo tipo
de obligaciones en dinero, pues ese no es el tema que ocupa la atención de la
Corte en el asunto que resuelve; la Corte, en este caso, sólo se pronuncia
sobre la constitucionalidad de las disposiciones legales que bajo los supuestos
previstos en el literal p) del numeral 9o. del artículo 295  y en el numeral 15
del artículo 300 del Decreto 663 de 1993, permiten el mencionado reconocimiento
y pago de la compensación por desvalorización monetaria, una vez atendidas las
obligaciones presentadas y aceptadas, o encontrándose un pasivo cierto no
reclamado siempre que quedare un remanente de activos, con las salvedades de
las obligaciones derivadas de gastos de administración y de las obligaciones
derivadas de operaciones de cambio que deban pagarse en la divisa estipulada o
en moneda legal al tipo de cambio el día de pago.
A
juicio de la Corte el mecanismo cuya validez se cuestiona por la demanda, y que
se halla previsto en las disposiciones acusadas, encuentra fundamento en los
numerales 24  y 25 del artículo 189 de la Carta que permite al legislador
establecer las reglas correspondientes para que se produzca la inspección,
vigilancia y control del Presidente de la República sobre las personas que
realicen actividades financieras, bursátiles, aseguradoras y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del
público, y para ejercer la intervención en las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de
acuerdo con la ley. Obviamente, se parte del reconocimiento de las particulares
condiciones del giro de la actividad de intermediación financiera, y del
necesario recaudo que se debe guardar de los recursos depositados en las
mencionadas entidades; además, las expectativas sociales y económicas
relacionadas con el buen manejo de los recursos captados del público, habilitan
para entender racionalmente que no se trata del desconocimiento de los derechos
adquiridos de los accionistas, sino de una especial modalidad de compensación
patrimonial y pecuniaria, que se corresponde materialmente en un mínimo con el
negocio financiero, y con la demora natural de los procesos de liquidación de
aquellas entidades respecto de los cuales no existe la posibilidad de reconocer
intereses moratorios, por la supresión de la disponibilidad de los recursos
depositados y por la ausencia de negocio remuneratorio específico.  Se reitera
que estas normas no vulneran los derechos adquiridos, pues la obligación es la
misma; lo que ocurre es que se actualiza al valor presente para conservar  el
equilibrio y equidad en estas relaciones jurídicas.
La
intervención, con fines de liquidación, comporta naturalmente la inmovilidad
provisional de los depósitos y, por tanto, la ausencia de rentabilidad de los
mismos; en este sentido es apenas razonable que en procura de una solución
justa para los acreedores de la entidad financiera que resultan afectados
patrimonialmente por las causas que motivan la liquidación y por la liquidación
misma, se autorice por el legislador el reconocimiento de la mencionada
compensación por la desvalorización monetaria.
En
verdad, los activos de la sociedad intervenida constituyen prenda general de
los acreedores, y establecido el reconocimiento por desvalorización, es también
justo autorizarlo, nó como una obligación nueva, sino apenas como la expresión
económica actualizada de un tipo de acreencias que sufren la carga de la
inmovilidad decretada por la autoridad que interviene a la entidad financiera;
este tipo de reconocimiento aparece en este caso apenas como una modalidad
residual, temporal y a prórrata de compensación económica, que castiga los
activos e inclusive el patrimonio de la entidad financiera, los cuales no
representan en verdad exclusivamente el patrimonio de los accionistas, sino que
comprenden también y en últimas, la garantía general en favor de los
acreedores, y la especial en favor de los depositantes de los recursos captados
del público.  Este ajuste monetario por inflación tiene una entidad tal que no
constituye un doble pago de intereses sino que asegura una compensación que
realiza el valor justicia.
Encuentra
la Corte que las disposiciones acusadas no desconocen prescripción
constitucional alguna y más bien encuentran respaldo constitucional preciso en
los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución, y aún en los
principios consagrados en su artículo 53, para las pensiones de los
trabajadores, todo lo cual descarta los argumentos del demandante.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E:
PRIMERO:
Declarar
EXEQUIBLES las expresiones acusadas de los artículos 295  y 300 del Decreto 663
de 1993.
SEGUNDO:
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 1.8.2.3.5 del Decreto 1730 de 1991, el cual está
incorporado íntegramente en el numeral 9, ordinal p) del artículo 295 del
Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero).
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA            ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                               Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                               Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General