C-036-09
Proyecto de Sentencia
Sentencia C-036/09
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE
REGLAMENTA LA ATENCION INTEGRAL DE NIÑOS Y NIÑAS DE LA PRIMERA INFANCIA
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Alcance
En
reiterada jurisprudencia la Corte ha precisado que el estudio de la
constitucionalidad de un proyecto de ley objetado por el Presidente de la
República no sólo versa sobre los asuntos materiales concernientes a los
reproches que el Gobierno Nacional presenta, sino que también comprende el
análisis del procedimiento impartido a las objeciones a la luz de las
disposiciones constitucionales y legales que se ocupan de él.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Insistencia
de las Cámaras como presupuesto de procedibilidad/EXAMEN DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Imposibilidad de efectuar
examen por ausencia de material probatorio/ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-En trámite de objeciones presidenciales
El trámite legislativo de las objeciones
presidenciales da cuenta de que la decisión del Congreso de insistir en la
aprobación del artículo objetado, prima facie, cumplió con las normas
constitucionales y orgánicas que reglan el trámite de las leyes, razón por la
cual la Corte realiza a continuación el análisis material de las objeciones,
empezando por precisar el contenido y el alcance de las mismas. Sin embargo,
dado que la Secretaría General del Senado de la República no pudo enviar las
Gacetas en las que se publicaron las actas aprobadas de las sesiones de la
corporación en las cuales se cumplió el trámite de las objeciones, la Corte
Constitucional no puede pronunciarse de manera definitiva sobre dicho trámite
y, por consiguiente, en la parte resolutiva de esta providencia se hará la
advertencia de que en relación con el trámite de las objeciones en el Senado de
la República, cabe que los ciudadanos, si encuentran motivo para ello, ejerzan
la acción pública de inconstitucionalidad, dentro del término de caducidad
previsto en el artículo 242, numeral 3º de la Constitución.
OBJECION PRESIDENCIAL-Aplicación del principio de la buena fe
para establecer oportunidad en trámite de objeciones presidenciales
A partir de las pruebas que obran en el expediente no
es posible establecer con certeza la fecha en la que se recibió en la
Presidencia de la República el texto del Proyecto de Ley N° 207/07 Senado,
192/06 Cámara, a efectos de establecer la oportunidad de las objeciones. Sin
embargo tanto la presidencia de la República como la Secretaría de la Cámara de
Representantes, pese a que no disponen de un documento en el que conste de
manera expresa la fecha de radicación, expresan que a partir de la información
existente en esas dependencias puede tenerse como cierta la fecha del 8 de
julio de 2008 como la de recepción del proyecto de ley en la Presidencia de la
República, por lo que en aplicación del principio de la buena fe que rige la
actuación de las autoridades públicas y teniendo en cuenta que no existe
controversia en relación con la fecha en cuestión, la Corte Constitucional la
tomara como cierta para decidir sobre la oportunidad de las objeciones
presentadas por el gobierno al Proyecto de Ley, y como quiera, que el proyecto
fue recibido en la Presidencia de la República el 8 de julio de 2008, el
Gobierno tenía hasta el 16 de julio de 2008 para devolverlo con objeciones, lo
cual ocurrió ese mismo día, razón por la cual se tiene que las objeciones
fueron presentadas dentro del término previsto en la Constitución.
OBJECION PRESIDENCIAL-Presentación oportuna por publicación del proyecto por
el gobierno al estar las cámaras en receso
Dado que cuando se recibió el proyecto de ley en la
Presidencia de la República las Cámaras estaban en receso, el Proyecto objetado
fue publicado por el gobierno en el Diario Oficial N° 47.502 de 16 de julio de
2008, dándose así cumplimiento a la exigencia contenida en el último inciso del
artículo 166 de la Constitución.
OBJECION PRESIDENCIAL-Límite temporal para la insistencia de las
Cámaras
De acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta
Corporación, el tiempo del cual disponen las Cámaras para insistir en la
aprobación de un proyecto de ley objetado por el gobierno no puede exceder el
término que expresamente la Constitución ha fijado para la formación de la ley
y por eso el Congreso de la República debe estimar o desestimar las objeciones
dentro de dos legislaturas, la primera de las cuales será aquella “que esté
cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto”, resultando
en el presente caso que el trámite de las objeciones se completó dentro de la
primera legislatura y por consiguiente resulta conforme a lo dispuesto en el
artículo 162 de la Constitución.
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY DE
ATENCION DE LA PRIMERA INFANCIA-Financiación de servicios con cargo al sistema general de
participaciones siempre que las mismas no generen gastos recurrentes
Expresa el gobierno su preocupación por el hecho de
que la financiación de los servicios previstos en el proyecto con cargo al
Sistema General de Participaciones esté subordinada a los recursos previstos en
el parágrafo transitorio 2º del artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2007, y
que, como quiera que en la Ley 1176 de 2007, que tiene el carácter de orgánica,
se dispuso que  los recursos previstos en el parágrafo transitorio 2º del
artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2007, se destinarán a la financiación de
las acciones en primera infancia, siempre que las mismas no generen gastos
recurrentes, por virtud del artículo objetado, que por hacer parte de una ley
ordinaria debe sujetarse a lo previsto en la ley orgánica, con recursos del
Sistema General de Participaciones a los que allí se alude sólo se podrían
financiar acciones de atención a los niños en primera infancia que no generen
gastos recurrentes, resultando para el Gobierno, un hecho que la atención
directa de los niños en la primera infancia genera gastos recurrentes, en la
medida en que una vez inicie la prestación del servicio es necesario garantizar
los recursos para su sostenibilidad, de donde cabría señalar que la norma
objetada es contraria a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1176 de 2007.
OBJECION PRESIDENCIAL-Infundada porque servicios de la primera
infancia comprenden gastos  tanto recurrentes como no recurrentes además de la
concurrencia de competencias
El escrito de objeciones expresa una preocupación
sobre la manera como en la ley objetada se dispuso la financiación de las
acciones en ella contenidas para la atención de la primera infancia, acciones que
dan lugar a gastos tanto recurrentes como no recurrentes, en lo que la Corte
observa que del texto de la ley se desprende que el legislador optó por una
distribución de competencias que no es per se contraria a la Constitución, en
la medida en que dispuso que para la atención de las acciones previstas en la
ley concurrirían unos recursos provenientes del Sistema General de
Participaciones y otros propios de las entidades territoriales, y en la medida
que la ley objetada se refiere a acciones generales en atención a la primara
infancia, el señalamiento específico de una fuente de financiación, si bien
establece una destinación necesaria para los recursos a los que alude la ley,
no implica que no se puedan destinar, en cada entidad territorial, recursos de
distinta fuente a la financiación de esas actividades.
Referencia: expediente OP-105
Asunto: Objeciones Presidenciales por
inconstitucionalidad al Proyecto de Ley N° 207/07 Senado, 192/06 Cámara, “Por
la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la
primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén”.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,  veintisiete (27) de enero de dos mil nueve
(2009)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
Mediante oficio radicado en la Corte
Constitucional el 17 de septiembre del año en curso y con el fin de dar
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, el
Presidente del Senado de la República remitió a esta Corporación el Proyecto de
Ley N° 207/07 Senado, 192/06 Cámara, “Por la cual se reglamenta la atención
integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores
clasificados como 1, 2 y 3 del Sisben”, el cual fue objetado por el
Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia.
1.      Trámite legislativo dado a las objeciones
presidenciales formuladas al Proyecto de Ley N° 207/07 Senado, 192/06 Cámara.
1.1.   Mediante oficio de junio 23
de 2008, el Secretario General (E) de la Cámara de Representantes envió al
Presidente de la República el proyecto de ley, con sus respectivos anexos y
antecedentes legislativos, para la correspondiente sanción presidencial.
1.2.   La Presidencia de la
República recibió el proyecto en el día 8 de julio de 2008 y devolvió el
expediente legislativo a la Presidencia de la Cámara de Representantes el 16 de
julio del mismo año sin la correspondiente sanción ejecutiva por objeciones de
inconstitucionalidad e inconveniencia.
1.3. A través de escrito del 5 de agosto de 2008,
recibido ese mismo día en la Secretaría General del Senado de la República y el
13 de agosto de 2008 en la Cámara de Representantes, el senador Carlos Julio
González Villa y el representante Jaime Restrepo Cuartas, presentaron informe
sobre las objeciones presidenciales al proyecto de ley, en el que solicitaron insistir
en la exequibilidad del artículo 16 del proyecto, aceptar las objeciones de
inconstitucionalidad del artículo 8 y rechazar las objeciones por
inconveniencia al artículo 10 del proyecto de ley en comento[1].
1.4.   El informe fue considerado y
aprobado en la Plenaria del Senado de la República el 03 de septiembre de 2008[2]
y en la Plenaria de la Cámara de Representantes  el 13 de agosto del mismo año[3],
como consta en los informes de sustanciación presentados por los Secretarios
Generales de ambas células legislativas.
1.5.   El 11 de septiembre de 2008 el
Presidente del Senado de la República remitió el proyecto a esta Corte para que
decida sobre la  exequibilidad de las objeciones rechazadas por el Congreso.
2.      Texto del proyecto objetado
A continuación se transcriben los artículos objetados
del Proyecto de Ley:
TEXTO CONCILIADO AL PROYECTO DE
LEY NUMERO 207 DE 2007 SENADO, 192 DE 2006 CAMARA
por la cual se reglamenta la
atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los
sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén.
El Congreso de la República de
Colombia
DECRETA:
T I T U L O I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1°. Objeto. Contribuir a mejorar la calidad
de vida de las madres gestantes, y las niñas y niños menores de seis años,
clasificados en los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, de manera progresiva, a través
de una articulación interinstitucional que obliga al Estado a garantizarles sus
derechos a la alimentación, la nutrición adecuada, la educación inicial y la
atención integral en salud.
Artículo 2°. Derechos de los
niños. Los derechos de los niños comienzan desde la gestación, precisamente
para que al nacer se garantice su integridad física y mental. Los niños de
Colombia de la primera infancia, de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, requieren
la atención prioritaria del Estado para que vivan y se formen en condiciones
dignas de protección.
El Estado les garantizará a los
menores, de los cero a los seis años, en forma prioritaria, los derechos
consagrados en la Constitución Nacional y en las leyes que desarrollan sus
derechos. Los menores recibirán la alimentación materna, de ser posible,
durante los primeros años y accederán a una educación inicial, la cual podrá
tener metodologías flexibles.
Artículo 3°. Propuesta de
Coordinación Interinstitucional para la Atención Integral de la Población
Objetivo. En un término máximo de 6 meses, después de promulgada la
presente ley, los Ministerios de Hacienda, Educación, Protección Social y el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, bajo la coordinación del
Departamento Nacional de Planeación, presentarán una propuesta de atención
integral que se proyecte más allá de los programas que ya vienen ejecutando,
para garantizar a la mujer en embarazo y a los menores de 6 años, de los
niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, el acceso progresivo e integral a la salud, a la
alimentación y a la educación, que además tenga el respaldo financiero, para
que su ejecución sea efectiva.
Artículo 4°. Actores del
modelo. Los responsables del desarrollo del proceso y del modelo de
atención integral serán el Ministerio de la Protección Social; el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y el Ministerio de Educación Nacional,
así como los gobiernos departamentales, municipales y distritales.
En el nivel
nacional el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Educación
Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar deberán actuar de
manera coordinada, con miras a garantizar el carácter integral del modelo de
atención, de acuerdo con sus responsabilidades y competencias. En el nivel
territorial se promoverá así mismo la acción coordinada de las secretarías de
salud y educación, así como de las seccionales del Instituto Colombiano de
Bienestar familiar.
El Ministerio de la Protección
Social garantizará por su parte que las mujeres en gestación y todos los niños
de la primera infancia de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén estén cubiertos en
salud y por los programas de promoción de la salud y prevención de la
enfermedad, de acuerdo con lo establecido en los artículos 29 y 46 de la Ley
1098 de 2006.
T I T U L O II
MODELO DE LA ATENCION INTEGRAL
Artículo 5°. Distribución de
los actores según la edad. El Ministerio de la Protección Social
garantizará que las mujeres gestantes de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén tengan
la atención necesaria en salud, nutrición y suplementos alimentarios, para
garantizar la adecuada formación del niño durante la vida fetal y que estos,
desde el nacimiento hasta los seis años, permanezcan vinculados al sistema de
salud.
El Ministerio de Educación
Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, de manera
directa o en forma contratada, de acuerdo con sus competencias, tendrán a su
cargo la atención integral en nutrición, educación inicial según modelos
pedagógicos flexibles diseñados para cada edad, y apoyo psicológico cuando
fuere necesario, para los niños de la primera infancia clasificados en los
niveles 1, 2 y 3 del Sisbén.
Artículo 6°. Responsabilidad
General de los Entes Territoriales. Los gobiernos departamentales, municipales
y distritales garantizarán el desarrollo de planes de atención integral a la
primera infancia, basados en diagnósticos locales, sobre los retos y
oportunidades que enfrenta esta población, para el disfrute efectivo de sus
derechos. Deberá promoverse la coordinación entre las dependencias encargadas
de su desarrollo, así como entre los actores del nivel territorial y el nivel
nacional, en el marco de la propuesta de atención integral de la mujer en
embarazo y de los niños de la primera infancia, de que trata el artículo
segundo.
Artículo 7°. Apoyo de otras
instituciones. El Ministerio de Educación Nacional, con el acompañamiento
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, promoverá el diseño y la
discusión de lineamientos curriculares, que puedan ser incorporados por las
normales superiores con miras a promover la formación de profesionales
capacitados para atender a los niños y las niñas de la primera infancia, de los
niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, en labores de atención en nutrición, logro de competencias
específicas por medio de metodologías flexibles y especiales y formación en
valores.
Los hospitales deberán crear
programas de recuperación nutricional ambulatoria que involucren procesos de
valoración, tratamiento y seguimiento al niño; y capacitación en mejores
prácticas alimentarias dirigida a los padres de familia y/o cuidadores.
Parágrafo. De igual manera, el
Ministerio de Educación Nacional realizará un diagnóstico sobre la oferta
existente en las Normales Superiores, las Universidades e Instituciones de
Educación Superior de programas de formación integral para la primera infancia,
para los niños con o sin algún tipo de discapacidad o niños genios y con
habilidades especiales.
Artículo 8°. Delegación del
servicio. El Ministerio de Educación, el Instituto de Bienestar Familiar y
los entes territoriales podrán contratar los servicios inscritos en los planes
integrales de atención a la primera infancia, tanto en las zonas urbanas como
rurales, con organizaciones (fundaciones y corporaciones), religiosas o laicas,
o Cajas de Compensación Familiar, que tengan en la actualidad o establezcan
para este propósito proyectos de atención a los niños de la primera infancia en
los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, debidamente reglamentados y aprobados, con los
componentes esenciales de atención integral por grupos interdisciplinarios de
profesionales, incluidas la nutrición, la educación inicial y el apoyo
psicológico cuando fuere necesario. Estas organizaciones deberán involucrar a
las familias en el proceso.
Artículo 9°.
Infraestructura. La infraestructura para la prestación de estos servicios
(guarderías de atención integral, centros de bienestar, hogares juveniles,
jardines, ludotecas y escuelas infantiles) será inicialmente la que exista en
cada lugar del país, tanto en zonas urbanas como rurales, incorporando espacios
públicos como parques y zonas de recreación, pero deberá elaborarse un plan de
desarrollo paulatino de las construcciones, adaptaciones, dotación en los
equipos e instrumentos que sean necesarios, con el objeto de proveerlos de
espacios, materiales y ambientes adecuados según la edad, con comedores, sitios
de juego y diversión y espacios adecuados para la formación. En ello deberán
contribuir las entidades estatales de nivel departamental, municipal y
distrital, de acuerdo con el plan que previamente se debe haber establecido.
Artículo 10. Participación
de los actores del modelo. El Ministerio de Educación Nacional, el
Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo
del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006,
en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para
prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación,
según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional. Los
departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y
Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las
localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva
municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le
corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención
integral, según lo dispuesto en la presente ley.
Artículo
11. De los discapacitados físicos o mentales. Los niños
de la primera infancia con discapacidad física o mental, de los niveles 1, 2 y
3 del Sisbén desde el nacimiento hasta los seis años, que por sus condiciones
físicas o mentales no puedan estar en los centros tradicionales de formación,
deberán recibir una atención especial y especializada en lugares adaptados para
tales fines. Las Facultades de Educación de las Universidades Públicas, las
Instituciones de Educación Superior y las Normas Superiores, a nivel nacional y
en las regiones, de acuerdo con las políticas trazadas por el Ministerio de
Educación Nacional, deberán diseñar y ejecutar programas flexibles con
metodologías pedagógicas especiales, para aportar al Estado los profesionales
necesarios para prestar dichos servicios. Los niños sujetos de discapacidad que
no puedan ser atendidos en zonas aisladas del país y en donde no existan las
condiciones necesarias para la atención, podrán ser trasladados a los centros
de atención más cercanos, y los costos serán cubiertos por la localidad
correspondiente a la que pertenezca el niño.
Artículo 12. De los niños
con características especiales. Los niños de la primera infancia con
particularidades específicas, por su genialidad o por su habilidad especial en
el campo de las ciencias y las artes, de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, desde
el nacimiento hasta los seis años, deberán recibir una atención especial acorde
con sus desarrollos. Podrán ser atendidos en los mismos centros, pero con
programas especiales y con profesores formados para tales fines, en las
universidades e instituciones con programas de educación y formación en las
ciencias, la música y las artes. De igual modo, en caso de traslados a otros
centros, se procederá como en el artículo anterior.
T I T U L O III
DE LA VEEDURIA Y EL CONTROL
Artículo 13. Veeduría. La
sociedad organizada en juntas de Acción Comunal, Veedurías Ciudadanas, Juntas
Administradoras Locales, Asociaciones de padres de Familia o Asociaciones de
profesores y alumnos, Asociaciones de Entidades de protección y asociaciones u
organizaciones estudiantiles, debidamente certificadas y acreditadas por el
Gobierno Nacional, Departamental, Municipal, Distrital, podrán conformar
veedurías para realizar un seguimiento y garantizar el cumplimiento de la
presente ley, y tendrán derecho a participar en el organismo de seguimiento de
que trata el artículo catorce de la presente ley.
Artículo 14. Organismo de
seguimiento. El Gobierno Nacional creará una Comisión especial de
seguimiento coordinada por el Departamento Nacional de Planeación e integrada
por un representante del Ministerio de Educación Nacional, un Representante del
Ministerio de Hacienda, un representante del ICBF, un representante por el
Senado de la República, un representante por la Cámara de Representantes, un
delegado de los gobernadores, un delegado de los alcaldes, un representante de
las Universidades Públicas o las Instituciones de Educación Superior, un
representante de las Normales Superiores y dos representantes de las
asociaciones, fundaciones u organizaciones debidamente establecidas y
reglamentadas que trabajen por la niñez. Dicho organismo deberá presentar, al
Gobierno Nacional y a las Comisiones Sextas de Senado y Cámara de Representantes,
informes semestrales del desarrollo de la ley y hacer las sugerencias para el
mejoramiento y el cumplimiento de las metas. Los representantes del Senado y la
Cámara de Representantes serán elegidos por los miembros de las Comisiones
Sextas Constitucionales Permanentes de cada corporación.
T I T U L O IV
DE LA FINANCIACION
Artículo 15.
Responsabilidad. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda
y por intermedio de los Ministerios de Educación y Protección Social, con el
apoyo y la participación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, las
Universidades e Instituciones de Educación Superior de carácter Público y las
Normales Superiores, serán responsables de buscar los mecanismos para
implementar esta ley y para velar por los recursos que sean indispensables,
previo estudio y planificación que deberá entregarse seis meses después de
aprobada la ley para ser ejecutada en un término de diez años.
Artículo
16. Fuentes de recursos. Los programas, procedimientos y actividades, en
favor de la primera infancia, establecidos en la presente ley, serán
financiados con los recursos contemplados en el parágrafo transitorio 2º, del
artículo 4º del Acto Legislativo 04 de 2007 y con los recursos que para estos
mismos efectos destinen las entidades territoriales.
Artículo 17. Todos los niños y
niñas de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén tendrán derecho a ser registrados sin
costo.
T I T U L O V
DISPOSICIONES FINALES
Artículo 18. Reglamentación.
El Gobierno Nacional, con el aporte de los Ministerios de Hacienda,
Educación, Protección Social y la participación del ICBF, expedirá los decretos
reglamentarios para el cumplimiento de la presente ley.
Artículo 19. Vigencia. Esta
ley entra en vigencia a los 6 meses de su promulgación una vez el Gobierno
Nacional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3°, haga la planeación
del proyecto y fije las metas para lograr el cubrimiento total e integral de
los niños de la primera infancia de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, durante la
gestación y desde el nacimiento hasta los seis años.
II.      OBJECIONES DEL GOBIERNO
Mediante comunicación de julio 16 de 2008, el Gobierno
devolvió al Congreso de la República, sin la correspondiente sanción ejecutiva,
el Proyecto de Ley N° 207/07 Senado, 192/06 Cámara, “Por la cual se
reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia
de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén”, con objeciones de
inconstitucionalidad e inconveniencia.
Los reparos hechos por el Gobierno se refieren, por un
lado, a la inconstitucionalidad de los artículos 8 y 16 del Proyecto de Ley por
vulnerar la Constitución Política en sus artículos 365 y 151 respectivamente.
Por otra parte, alega la inconveniencia del artículo 10, pues considera que lo
allí dispuesto libera a las entidades territoriales de la obligación de aportar
recursos propios en beneficio de la atención a la primera infancia,
contraviniendo así lo establecido en los artículos 10 y 204 del Código de la
Infancia y la Adolescencia.
En relación con el artículo 16 del Proyecto de Ley, el
Gobierno señala lo siguiente:
“Resulta complejo para el Gobierno Nacional
que los recursos destinados a la prestación de este servicio sean superiores al
4% del crecimiento del PIB, como lo prevé la disposición, habida cuenta que si
la economía registra un crecimiento inferior, no existirían recursos para la
atención integra a la primera infancia.
(…) la Ley 1176 de 2007 en su artículo 14.
Destinación y distribución, define: “Los recursos de que trata el Parágrafo
Transitorio 2° del artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2007 se destinarán a
la financiación de las acciones en primera infancia, definidas como prioritarias
por el Consejo Nacional de Política Social, en desarrollo del artículo 206 de la
Ley 1098 de 2006 siempre que dichas acciones no generen gastos recurrentes. Lo
anterior, teniendo en cuenta las prioridades que cada entidad territorial
determine en sus planes de desarrollo.
La mencionada Ley 1176 de 2007 es una ley
orgánica y como tal goza de una jerarquía superior dentro de la escala del
ordenamiento jurídico por lo que el proyecto de ley en cuestión, al ser una ley
ordinaria, no puede contravenir lo establecido en el citado artículo 14 de la
Ley 1176 de 2007.
La atención directa de los niños en la
primera infancia genera gastos recurrentes en la medida que una vez inicie la
prestación del servicio es necesario garantizar los recursos para su
sostenibilidad. En esa medida el artículo 16 analizado, resulta
inconstitucional al pretender establecer como fuente de recursos unos que por
una ley de superior jerarquía tiene una destinación distinta.”
Respecto al artículo 8, adujo que:
“(…) se llama la
atención acerca de la limitación que trae el proyecto al restringir la
contratación con personas jurídicas sin ánimo de lucro, puesto que la Carta
Fundamental habilita a las personas naturales y jurídicas para concurrir en la
prestación de los servicios públicos; así las cosas, el Gobierno Nacional
insiste en ampliar el espectro de organizaciones con las cuales se puede
contratar la prestación. (…)  también se excluirían aquellas personas naturales
que son propietarias de instituciones educativas (que no son personas jurídicas
y menos sin ánimo de lucro) y que constituyen una gran proporción de los
prestadores capacitados para la prestación del servicio en el país.”
En cuanto a la objeción por
inconveniencia del artículo 10 del proyecto de ley en comento, el ejecutivo, a
través de la Ministra de Educación, expuso:
“La norma, al
contrario de incentivar el aporte de los demás actores para lograr el resultado
de un mejor cubrimiento de las necesidades de formación integral, pretende
descargar de cualquier responsabilidad las entidades territoriales que en
algunos casos pueden aportar recursos propios para tal fin. Por tal motivo se
considera inconveniente el presente artículo y se propone en sentido contrario
crear una norma de carácter progresivo que incentive a las entidades
territoriales a invertir en la atención a la primera infancia.”
III.    INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
La Comisión Accidental conjunta del Senado de la
República y la Cámara de Representantes, integrada para rendir informe respecto
de las objeciones presidenciales, propuso aceptar la objeción referida al
artículo 8 del Proyecto Ley en comento y desestimar las formuladas contra los
artículos 10 y 16, con base en las siguientes consideraciones:
3.1.   En relación con la objeción de
inconstitucionalidad del artículo 16 por vulnerar el artículo 151 Constitución
Política, el informe de la Comisión expresa lo siguiente:
“(…) el artículo 16, al hacer referencia a
la financiación de las futuras acciones a favor de la primera infancia,
estableció dos fuentes de financiación, de una parte las establecidas en el
parágrafo transitorio 2° del artículo 4° del Acto Legislativo 04 de 2007, y de
la otra, los recursos que para estos mismos fines destinen las entidades
territoriales.
El artículo objetado, deja a salvo lo
dispuesto en la ley 1176 de 2007, en relación con la forma en que deben ser
utilizados dichos recursos y sólo hace referencia, en términos generales, como
es lógico en este nivel de desarrollo legal, a las fuentes de financiación de
las acciones y procedimientos que allí se establecen.
Para los autores del proyecto de ley, para
el legislativo en general y para los miembros de esta comisión en particular,
es obvio que las acciones a favor de los niños y niñas de la primera infancia,
definidas en la iniciativa legislativa requieren acciones que generan gastos
recurrentes, como las relacionadas con la alimentación, toda vez que dichas
acciones, una vez iniciadas, deben continuar y ser constantes en el tiempo para
alcanzar los objetivos que el proyecto de ley pretende obtener en materia de
nutrición, pero además es evidente que se deben desarrollar otras acciones que
por su naturaleza, requieren gastos que no son recurrentes, como los que atañen
al desarrollo de la infraestructura, la construcción de centros, guarderías y
espacios necesarios para la adecuada atención de los menores (…).”
Así mismo, la Comisión sostiene que el artículo en
discusión fue redactado de conformidad con los lineamientos sugeridos por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y por el Ministerio de Educación, de
modo que no es entendible que el Gobierno pretenda objetar el artículo con
fundamento en la restricción impuesta en el artículo 14 de la Ley 1176 de 2007
cuando, con anterioridad a la presentación del proyecto, ambos ministerios se
mostraron dispuestos a apoyar la iniciativa y comprendieron el alcance de la
norma actualmente objetada.
3.2.   Frente a la inconstitucionalidad del artículo 8
del Proyecto de Ley, la Comisión reconoció que a pesar de que el propósito de
la norma es establecer controles para proteger los recursos destinados a la
atención a la primera infancia, en la redacción de texto pudo haberse incurrido
en excesos que ocasionan restricciones al principio de la libertad contractual
(Art. 365 C.N.). En consecuencia, acepta la objeción en el sentido de que,
posteriormente, el ejecutivo reglamente el artículo de tal forma que se impida
el manejo inadecuado de los recursos.
3.3. Finalmente, la Comisión Accidental señala que el
artículo 10, objetado por inconveniencia, obedece al principio de subsidiaridad
y en tal sentido, únicamente cuando la entidad territorial demuestre su
insolvencia para prestar el servicio, puede apelar a niveles superiores, es
decir al Ministerio de la Protección Social, al Ministerio de Educación y al
ICBF, para que éstos le coadyuven en el ejercicio de dichas competencias. Igualmente,
indica que corresponde al ejecutivo reglamentar la materia, con el objeto de
fijar explícitamente procedimientos de control que garanticen el cumplimiento
de la norma.
IV.   INTERVENCION
CIUDADANA
Con el fin de hacer efectivo el derecho ciudadano de
impugnación y defensa, consagrado en el numeral 1º del artículo 242 de la
Constitución Política, el Magistrado Sustanciador, mediante Auto de veintiséis de
septiembre de 2008, ordenó fijar en lista durante el término de tres días el
proyecto de ley objetado y poner a disposición de los ciudadanos una copia del
expediente para que pudiera ser consultado.
Dentro del término de fijación en lista intervino la
ciudadana Mery Barragán Ávila para solicitar a la Corte que se declare la
exequibilidad del artículo 16 del Proyecto de Ley N°
207/07 Senado, 192/05 Cámara, “Por la cual se reglamenta la atención
integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores
clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén”, pues
considera que el artículo objetado en modo alguno modifica el artículo 14 de la
Ley 1176 de 2007, como quiera que aquél establece dos fuentes de financiación:
los recursos que se deriven del crecimiento del PIB y los que destinen las
entidades territoriales para la atención a la primera infancia, siendo deber
del Gobierno reglamentar la forma en que se atenderán las acciones en beneficio
de los menores dependiendo de si generan o no gastos recurrentes.
V.  CONCEPTO
DEL MINISTERIO PÚBLICO
En
oficio de septiembre 25 de 2008, el señor Procurador General de la Nación
rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte declarar improcedente, por
falta de competencia, el trámite de las objeciones presidenciales contra el
Proyecto de Ley 207/07 Senado, 192/06 Cámara, “Por la cual se reglamenta la
atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los
sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén” de llegar a establecerse
que el Presidente de la República hizo uso de esa facultad extemporáneamente y
sin publicarla en el Diario Oficial. En caso contrario, solicitó declarar
infundadas las objeciones presidenciales contra el artículo 16 del Proyecto de
Ley citado y, en consecuencia, declararlo exequible.
El señor Procurador fundamenta su solicitud en las
siguientes consideraciones:
1.
Petición especial previa de aclaración de la fecha en que se recibió el
Proyecto de Ley objetado en la Presidencia de la República.
El Ministerio Público solicita a la Corte
Constitucional ejercer su función probatoria, con el propósito de determinar la
fecha en la que se recibió en la Presidencia de la República el Proyecto de Ley
207/07 Senado, 192/06 Cámara y, por contera, establecer si el Presidente
ejerció su potestad para objetar dentro del término constitucional (art. 166
C.N.).
Lo anterior, como quiera que en el asunto objeto de
estudio, el Presidente de la República contaba con seis días para objetar el
Proyecto de Ley que le fue remitido por el Secretario General de la Cámara de
Representantes el 23 de junio de 2008 y que devolvió con las respectivas
objeciones el 16 de julio del mismo año. Así las cosas, en caso de que el
mandatario hubiese presentado las objeciones fuera de término, correspondería a
la Corte Constitucional declararlas improcedentes por falta de competencia,
ordenando la respectiva sanción de ley.
Igualmente, el señor Procurador solicita a la Corte
requerir a la Presidencia de la República, con el objeto de que allegue la
publicación que debió realizar del Proyecto 207/07 Senado, 192/06 Cámara,
puesto que las objeciones fueron formuladas el 16 de julio de 2008, fecha en la
que el Congreso de la República estaba en receso.
2. Exequibilidad del artículo 16 del Proyecto de Ley
207/07 Senado, 192/06 Cámara.
Para el Ministerio Público la norma objetada se ajusta
al mandato constitucional que busca la financiación de programas de atención
integral a la primera infancia. Al respecto, sostiene:
“Es inobjetable que los recursos
adicionales del Sistema General de Participaciones por mayor crecimiento
económico están destinados a la atención integral de primera infancia, sin que
el precepto constitucional condicione al legislador en materia de empleo de los
mismos. Por tanto, pueden destinarse para financiación de programas que no generen
gastos recurrentes, como lo estableció el artículo 14 de la Ley 1176 de 2007, o
para la cobertura de programas que impliquen inversión recurrente o permanente
como lo contempla el artículo 16 del Proyecto de ley 227 [sic] de 2007 Senado,
192 de 2006 Cámara.”
Por otra parte, el señor Procurador aduce que le
asiste razón al Presidente de la República en que el artículo 16 del Proyecto
de ley condiciona la financiación de los programas de atención a la primera
infancia al crecimiento del Producto Interno Bruto. Sobre este punto, realiza
las siguientes consideraciones:
-
El Parágrafo 2 del
Artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2007 es una norma que tiene vigencia hasta
el año 2016 y, por tanto, esta fuente de financiación fijada por el artículo 16
de proyecto, tendría la misma vigencia, lo que aunado a que el crecimiento de
la economía es incierto, haría imposible de cumplir el proyecto, en la
práctica. Empero, resalta que el Parágrafo transitorio 2° no limita la
financiación de los programas de atención a la primera infancia a los recursos
adicionales a los que se refiere.
-
La atención integral a
la primera infancia adquirió rango de obligación constitucional explícita para
proteger los derechos fundamentales de los menores de seis años. Bajo tal
perspectiva, es cierto que el mecanismo de financiación adoptado vulnera la
garantía que debe el Estado a la protección de los derechos fundamentales de
los infantes más desprotegidos.
Así las cosas, el Ministerio Público solicita a la
Corte Constitucional declarar exequible el artículo 16 del Proyecto de Ley
207/07 Senado , 192/06 Cámara bajo el entendido “(…)que los recursos
arbitrados en el parágrafo 2 del artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2007 no
son los únicos destinados a la atención integral de la primera infancia y, por
tanto, se deben incluir y aprobar en el Presupuesto General de la Nación de
cada anualidad todos los recursos que se requieran para ejecutar todos los programas,
procedimientos y actividades para la atención integral de los niños y las niñas
de la primera infancia(…)”
VI. ACTUACIONES ADELANTADAS POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.
Mediante Auto del veintiséis de septiembre de 2008, el Magistrado
Sustanciador consideró necesario recaudar algunas pruebas para verificar hechos
relevantes del proceso y mejor proveer en el presente caso. En consecuencia,
resolvió oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República y a la Presidencia de la República, en los siguientes términos:
A los Secretarios Generales del Senado de la República
y de la Cámara de Representantes, “para que remitan a este Tribunal, con
destino a este proceso, las certificaciones relacionadas con el trámite
completo de las objeciones presidenciales del proyecto de ley de la referencia,
incluyendo las fechas de  publicación de los informes; las fechas del anuncio
previo a la votación de los mismos; las fechas en las que se realizaron los
debates; el quórum deliberatorio, decisorio, y las mayorías con las que fueron
aprobados, así como las correspondientes gacetas del Congreso en las que
consten dichos actos.”
Al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, “para que remita a este Tribunal, con destino al proceso de la
referencia, la certificación del día exacto del mes de julio de 2008, en el que
recibió,  proveniente de la Cámara de Representantes, el  Proyecto de Ley N°
207/07 Senado, 192/06 Cámara, ‘Por la cual se reglamenta la atención integral
de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados
como 1, 2 y 3 del Sisben’.”
A la
Presidencia de la República  “para que informe a este Tribunal, con destino
al proceso de la referencia, si se efectuó la publicación del Proyecto  de
Ley  N°  207/07  Senado,  192/06  Cámara, ‘Por la cual se  reglamenta la
atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los
sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisben’, dentro del plazo señalado en
el inciso 3, del artículo 166 de la Constitución Política. Y en caso afirmativo
remitir copia del Diario Oficial en el que así se dispuso.”
Mediante escrito recibido en la Secretaría de esta
Corporación el primero de octubre de dos mil ocho, el Secretario Jurídico de la
Presidencia dio respuesta a los oficios remitidos al Departamento
Administrativo de la Presidencia y a la Presidencia de la República, en los
siguientes términos:
“Me permito manifestar a esa H. Corporación
que según los comunicados por los funcionarios de esta Secretaría encargados de
la recepción de la correspondencia, la fecha de entrada -8 de julio-, quedó
ilegible. Evidencia lo anterior, las constancias internas del recibo del
proyecto, lo mismo que las copias de los escritos que ese mismo día se enviaron
a las diversas carteras involucradas con miras a que efectuaran los análisis en
ciernes. Para los anteriores efectos, adjunto copia de la documentación que
reposa en los archivos de la Secretaría Jurídica.”
Respecto de la publicación del Proyecto de Ley N°
207/07 Senado, 192/06 Cámara en el Diario Oficial, indicó:
“Me permito remitir el Diario Oficial No.
47.052 de día miércoles 16 de julio del presente año, donde quedó publicada en
las páginas 36, 37 y 38, la objeción presidencial al proyecto de Ley No. 192 de
2006 Cámara, 207 de 2007 Senado, por la cual se reglamenta la atención integral
de los niños y niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como
1, 2 y 3 del Sisbén. Asimismo, remito fotocopia de la Objeción recibida en la
Oficina de Leyes del Cámara dentro de los términos establecidos en el inceso 3
del artículo 166 de la Constitución Política.”
De otro lado, a través de escrito radicado en la
Secretaría General de la Corte Constitucional el día siete de octubre de dos
mil ocho, el Secretario General de la Cámara de Representantes informó a la
Sala Plena de esta Corporación lo que a continuación se cita:
“De manera respetuosa me permito remitirle
la siguiente información: Anexo la Gaceta del Congreso N° 659/08 en la cual se
encuentra publicada el Acta de Plenaria N° 128 de agosto 13 de 2008, donde se
aprobó el Informe de Objeciones Presidenciales del Proyecto de Ley de la
referencia (…). La Gaceta del Congreso en comento no se encontraba disponible
al momento de su solicitud por cuanto no había sido remitida por la Imprenta
nacional a esta Honorable Corporación.”
Así mismo, mediante escrito de 13 de noviembre de
2008, la Secretaría General del Senado de la República certificó lo siguiente:
Que el Anuncio del Informe de Objeciones
Presidenciales del proyecto de la referencia según Acta número 09 del 2 de
septiembre de 2008, será publicado en la Gaceta del Congreso número 751 de
2008. Dicha gaceta aún no ha sido publicada por la Imprenta Nacional. Pendiente
de Publicar.
Que la Aprobación del Informe de Objeciones
Presidenciales del proyecto de la referencia según Acta número 10 del 03 de
septiembre de 2008, será publicado en la Gaceta del Congreso número 752 de
2008. Dicha gaceta aún no ha sido publicada por la Imprenta Nacional. Pendiente
de publicar.
2.      A través de Auto de primero de diciembre de 2008, el Magistrado
Sustanciador, considerando que no existía certeza sobre la fecha de recibo del
Proyecto de Ley de la referencia en la Presidencia de la República, resolvió
solicitar al Secretario General de la Cámara de Representantes certificar “(…)
con destino al proceso de la referencia, el día exacto en que radicó en la
Presidencia de la República el Proyecto de Ley N° 270/07 Senado, 192/06 Cámara
(…) adjuntando copia de la correspondiente constancia de recibido del mismo”
La Secretaría General de la Cámara de Representantes, mediante
escrito recibido en la Secretaría General de esta Corporación el 4 de diciembre
de 2008, dio respuesta a lo solicitado y certificó que:
“Revisado el original que reposa en esta
Secretaría del oficio dirigido a Presidencia de la República correspondiente a
la remisión del Expediente del Proyecto de Ley N° 192/06 Cámara – 207/07 Senado
‘Por el cual se reglamenta la atención integral de los niños de la primera
infancia de los sectores clasificados como 1 y 2 del Sisbén de la población
colombiana’; y su respectivo Texto Ley, se observa que en el sello donde
aparece la fecha de radicación por parte del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República no es totalmente legible, solamente aparece el mes
de julio y el año 2008; no obstante realizada la averiguación correspondiente
en la oficina donde fue recibido el oficio remisorio en comento se pudo
constatar que la fecha exacta de radicación es el 8 de julio de 2008.”
Al escrito fue anexado original de la certificación
expedida y copia del oficio de fecha 23 de junio de 2008, mediante el cual se
remitió a la Presidencia de la República el proyecto de ley mencionado, en
donde consta sello de recibo en esa oficina con fecha ilegible.
3.      Por medio de Auto de dieciséis de diciembre de 2008 el Magistrado
Sustanciador, considerando que, si bien el Secretario General de la Cámara de
Representantes informó la fecha en la que, de acuerdo con la averiguación que
se hizo en la Presidencia de la República el Proyecto de Ley de la referencia
fue radicado en esa oficina, no dio cuenta de la fecha en la que esa célula
legislativa hizo entrega del Proyecto a la Presidencia, la cual debía
obrar en la constancia de radicación, resolvió “Solicitar al Secretario
General de la Cámara de Representantes que (…) certifique, con destino al
proceso de la referencia y con fundamento en los documentos que en esa entidad
reposen, el día exacto en que ENTREGÓ en la Presidencia de la República el
Proyecto de Ley N° 207/07 Senado – 192/06 Cámara (…) adjuntando copia de los
correspondientes documentos que así lo acrediten”
La Secretaría General de la Cámara de Representantes
dio respuesta a la solicitud en los términos que a continuación se citan:
“(…) con todo respeto reitero a usted que
esta Secretaría no dispone de prueba diferente a la citada, y anexada con
anterioridad, en la cual no se puede apreciar el día exacto de recibido, por
este motivo se dio traslado a la oficina en cuestión, y por tanto debe poder
probar el día exacto en que lo recibió, y así nosotros a su turno certificarle
lo pertinente.”
VII.   CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
De conformidad con lo
preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir sobre  las objeciones por
inconstitucionalidad que el Presidente de la República formuló en el presente
caso.
2.      El trámite de las
objeciones al proyecto de ley
En reiterada jurisprudencia la Corte
ha precisado que el estudio de la constitucionalidad de un proyecto de ley
objetado por el Presidente de la República no sólo versa sobre los asuntos
materiales concernientes a los reproches que el Gobierno Nacional presenta,
sino que también comprende el análisis del procedimiento impartido a las
objeciones a la luz de las disposiciones constitucionales y legales que se
ocupan de él[4]. Por lo tanto, al examen material
debe preceder la verificación del trámite impartido a las objeciones
presidenciales para dilucidar si se ajusta a los preceptos que lo regulan. Ello
por cuanto, como se ha puesto de presente por la jurisprudencia constitucional,
la insistencia de las cámaras, producida en los términos de la Constitución, es
un presupuesto de la competencia de la Corte para decidir definitivamente sobre
la constitucionalidad del proyecto objetado.[5]
2.1.   Oportunidad de las objeciones
El proyecto de ley objetado en la presente oportunidad
contiene menos de 20 artículos y, conforme a lo dispuesto en el artículo 166 de
la Constitución Política, el Gobierno disponía del término de seis días para
devolverlo con objeciones.
A partir de las pruebas que obran en el expediente no
es posible establecer con certeza la fecha en la que se recibió en la
Presidencia de la República el texto del Proyecto de Ley N° 207/07 Senado,
192/06 Cámara, a efectos de establecer la oportunidad de las objeciones. Sin
embargo tanto la presidencia de la República como la Secretaría de la Cámara de
Representantes, pese a que no disponen de un documento en el que conste de
manera expresa la fecha de radicación, expresan que a partir de la información
existente en esas dependencias puede tenerse como cierta la fecha del 8 de
julio de 2008 como la de recepción del proyecto de ley en la Presidencia de la
República. En aplicación del principio de la buena fe que, de acuerdo con el
artículo 83 de la Constitución, rige la actuación de las autoridades públicas y
teniendo en cuenta que no existe controversia en relación con la fecha en
cuestión, la Corte Constitucional la tomara como cierta para decidir sobre la
oportunidad de las objeciones presentadas por el gobierno al Proyecto de Ley N°
207/07 Senado, 192/06 Cámara.
Como quiera, entonces, que el proyecto fue recibido en
la Presidencia de la República el 8 de julio de 2008, el Gobierno tenía hasta
el 16 de julio de 2008 para devolverlo con objeciones, lo cual ocurrió ese mismo
día, razón por la cual se tiene que las objeciones fueron presentadas dentro
del término previsto en la Constitución.
Dado que cuando se recibió el proyecto de ley en la
Presidencia de la República las Cámaras estaban en receso, el Proyecto objetado
fue publicado por el gobierno en el Diario Oficial N° 47.502 de 16 de julio de
2008, dándose así cumplimiento a la exigencia contenida en el último inciso del
artículo 166 de la Constitución.
2.2.   El
límite temporal para la insistencia de las Cámaras, según lo dispuesto en el
artículo 162 de la Constitución
De acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta
Corporación, el tiempo del cual disponen las Cámaras para insistir en la
aprobación de un proyecto de ley objetado por el gobierno no puede exceder el
término que expresamente la Constitución ha fijado para la formación de la ley[6]
y por eso el Congreso de la República debe estimar o desestimar las objeciones
dentro de dos legislaturas, la primera de las cuales será aquella “que esté
cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto”[7].
En el presente caso las objeciones fueron presentadas el
16 de julio de 2008, es decir, con efecto en la legislatura que transcurre
entre el 20 de julio de 2008 y el 20 de junio de 2009. Después del
correspondiente trámite, el Congreso de la República aprobó los informes de las
comisiones designadas para sustanciar las objeciones, en la plenaria de la
Cámara de Representantes el 13 de agosto de 2008 y en la plenaria del Senado de
la República el 3 de septiembre del año en curso. Se constata, entonces, que el
trámite de las objeciones se completó dentro de la primera legislatura y por
consiguiente resulta conforme a lo dispuesto en el artículo 162 de la
Constitución.
2.3.   Trámite de discusión y aprobación de las
objeciones
El texto de las objeciones fue recibido en la
Presidencia de la Cámara de Representantes el 16 de julio de 2008 y publicado
en el Diario Oficial N° 47.502 de esa fecha.
Las mesas directivas de Senado y Cámara, designaron una
comisión accidental conjunta encargada de hacer el estudio y emitir concepto
sobre las objeciones presidenciales. La Comisión estuvo integrada por el
senador Carlos Julio Gónzalez Villa y por el representante Jaime Restrepo
Cuartas.
2.3.1.
Trámite en el
Senado de la República
La publicación del informe de objeciones
presidenciales al proyecto de ley de la referencia en el Senado de la República
se hizo en la Gaceta del Congreso N° 514 de agosto 11 de 2008.
El anuncio de la votación del informe de las
objeciones presidenciales en el Senado de la República se hizo en la sesión
plenaria del 2 de septiembre de 2008, como consta en el acta N° 09 de esa misma
fecha que, de conformidad con Certificación de la Secretaría General del
Senado, será publicada en la Gaceta N° 751 de 2008.
El informe de objeciones presentado ante el Senado de la
República fue aprobado en sesión del 3 de septiembre de 2008, tal como consta
en el acta N° 10 de la misma fecha que se publicará en la Gaceta N° 752 de
2008, según informó la Secretaría General de esa Corporación.
2.3.2. Trámite en la Cámara de Representantes
La publicación del informe de objeciones
presidenciales al proyecto de ley de la referencia en la Cámara de
Representantes se hizo en la Gaceta del Congreso N° 507 de 8 de agosto de 2008.
El anuncio de votación del informe de las objeciones
presidenciales en la Cámara de Representantes se hizo en la sesión plenaria del
12 de agosto de 2008, según consta en el Acta N° 127 de esa misma fecha
publicada en la Gaceta N° 646 de 2008.
El informe de objeciones presentado ante la Cámara de
Representantes fue aprobado en sesión del 13 de agosto de 2008, tal como consta
en el acta N° 128 de la misma fecha, publicada en la Gaceta N° 659 de 2008. El
quórum fue de 161 Representantes a la Cámara, siendo el informe aprobado por la
mayoría de los presentes mediante votación ordinaria.
2.4.   El anterior recuento del trámite legislativo de las objeciones
presidenciales, da cuenta de que la decisión del Congreso de insistir en la
aprobación del artículo objetado, prima facie, cumplió con las normas
constitucionales y orgánicas que reglan el trámite de las leyes, razón por la
cual la Corte realiza a continuación el análisis material de las objeciones,
empezando por precisar el contenido y el alcance de las mismas.
Sin embargo, dado que la Secretaría General del Senado
de la República no pudo enviar las  Gacetas en las que se publicaron las actas
aprobadas de las sesiones de la corporación en las cuales se cumplió el trámite
de las objeciones, la Corte Constitucional no puede pronunciarse de manera
definitiva sobre dicho trámite y, por consiguiente, en la parte resolutiva de
esta providencia se hará la advertencia de que en relación con el trámite de
las objeciones en el Senado de la República, cabe que los ciudadanos, si
encuentran motivo para ello, ejerzan la acción pública de inconstitucionalidad,
dentro del término de caducidad previsto en el artículo 242, numeral 3º de la
Constitución.
3.      Análisis material de las objeciones
presidenciales
3.1.   Contenido y alcance de las objeciones
Las objeciones de inconstitucionalidad, presentadas
por el gobierno por conducto de la Ministra de Educación, versan sobre los
artículos 8º y 16º del proyecto.
Las Cámaras se avinieron en relación con las
objeciones dirigidas contra el artículo 8º, razón por la cual el mismo fue
retirado del proyecto, e insistieron en la aprobación del artículo 16.
De este modo el pronunciamiento de la Corte versa
sobre las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el gobierno contra
el artículo 16 del proyecto de ley.
En el escrito de objeciones, el gobierno, en primer
lugar, expresa su preocupación por el hecho de que la financiación de los
servicios previstos en el proyecto con cargo al Sistema General de
Participaciones esté subordinada a los recursos previstos en el parágrafo
transitorio 2º del artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2007, por cuanto ello
implica que si la economía registra un crecimiento inferior al 4% del PIB no
existirían recursos para la atención integral a la primera infancia ni para la
sostenibilidad de la atención.
Expresa el gobierno, en segundo lugar, que, como
quiera que en la Ley 1176 de 2007, que tiene el carácter de orgánica, se
dispuso que  los recursos previstos en el parágrafo transitorio 2º del artículo
4 del Acto Legislativo 04 de 2007, se destinarán a la financiación de las
acciones en primera infancia, siempre que las mismas no generen gastos
recurrentes, por virtud del artículo objetado, que por hacer parte de una ley
ordinaria debe sujetarse a lo previsto en la ley orgánica, con recursos del Sistema
General de Participaciones a los que allí se alude sólo se podrían financiar
acciones de atención a los niños en primera infancia que no generen gastos
recurrentes.
Agrega el Gobierno que, dado que es un hecho que la
atención directa de los niños en la primera infancia genera gastos recurrentes,
en la medida en que una vez inicie la prestación del servicio es necesario
garantizar los recursos para su sostenibilidad, cabría señalar que la norma
objetada es contraria a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1176 de 2007,
puesto que para la financiación de programas que generan gastos tanto
recurrentes como no recurrentes, se remite a unos recursos que sólo pueden
destinarse a cubrir gastos no recurrentes.
No obstante lo anterior, el Gobierno señala que, a
partir de la anterior consideración, el Ministerio de Educación, el ICBF y el
Departamento Nacional de Planeación “… están diseñando lineamientos para que
los recursos de que trata este parágrafo transitorio sean invertidos en gastos
que no sean recurrentes tales como la construcción de proyectos de
infraestructura de centros infantiles para la atención de la primera infancia,
mejoramiento de infraestructuras existentes y en dotación de recursos
educativos en el marco de los lenguajes expresivos (juego, arte, lectura) para
la atención a esta población”.
Finaliza el gobierno haciendo expresa su preocupación
por el hecho de que “… actividades recurrentes y de una importancia tan
estratégica para el país tengan como fuente de recursos un porcentaje que no es
estable, lo que pone en riesgo la continuidad y sostenibilidad de la atención
integral a la primera infancia.”
3.2.
Las objeciones
son infundadas
Después de una  atenta lectura del escrito de
objeciones, la Corte llega a la conclusión de que en el mismo se expresa una
preocupación sobre la manera como en la ley objetada se dispuso la financiación
de las acciones en ella contenidas para la atención de la primera infancia.
Dicha preocupación se manifiesta, por un lado, en la
consideración de que resulta inadecuado que la financiación de las acciones a
las que se refiere la ley se haga depender de unos recursos que tienen carácter
contingente y transitorio por disposición de la propia Constitución, y, por
otro, en el hecho de que por virtud de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley
1176 de 2007,    con base en esos recursos sólo se podrían financiar gastos no
recurrentes, no obstante que las acciones previstas en la ley dan lugar a
gastos tanto recurrentes como no recurrentes.
En relación con dicha preocupación, en el escrito de
objeciones no se presenta  ningún argumento de inconstitucionalidad y, observa la
Corte que del texto de la ley se desprende que el legislador optó por una
distribución de competencias que no es per se contraria a la
Constitución, en la medida en que dispuso que para la atención de las acciones
previstas en la ley concurrirían unos recursos provenientes del Sistema General
de Participaciones y otros propios de las entidades territoriales. La
interpretación armónica de la ley objetada y de la Ley 1176 de 2007 conduce a la
conclusión de que en ese reparto de competencias, al Sistema General de Participaciones,
con cargo a los recursos adicionales previstos en el parágrafo 2º del artículo
4 del A.L. 04 de 2007, le corresponde financiar, durante un periodo determinando,
las acciones no recurrentes, al paso que las entidades territoriales, con sus
propios recursos concurrirían en esa financiación y se harían cargo también de
las acciones que generen gastos recurrentes.
Debe señalarse, además, que en la medida que la ley
objetada se refiere a acciones generales en atención a la primara infancia, el
señalamiento específico de una fuente de financiación, si bien establece una destinación
necesaria para los recursos a los que alude la ley, no implica que no se puedan
destinar, en cada entidad territorial, recursos de distinta fuente a la financiación
de esas actividades.
Observa la Corte que el anterior conjunto de
consideraciones se desenvuelve en el ámbito de la valoración política en torno
a la manera como debe distribuirse la financiación de las acciones en atención
a la primera infancia entre el Sistema General de Participaciones y los
recursos propios de las entidades territoriales, sin que, en principio, en
relación con el reparto que se hizo en la ley se presenten argumentos de
inconstitucionalidad.
Por otro lado, de manera marginal se plantea en el
escrito de objeciones que podría existir una inconstitucionalidad por desconocimiento
de las previsiones de una la ley orgánica, si se interpreta que en el artículo 16
objetado se dispone que para la financiación de acciones de atención a la
primera infancia que generan gastos recurrentes y no recurrentes se destinan
recursos cuyo objeto está limitado por ley orgánica a la financiación de gastos
no recurrentes.
Tal interpretación, sin embargo, no sólo está en
contravía con la que se desprende del contexto general del proyecto de ley,
sino que no concuerda con las gestiones que el propio gobierno dice haber iniciado
en orden a identificar acciones que, por corresponder a gastos no recurrentes,
podrían financiarse con cargo a los recursos los que alude la ley.
Por las anteriores consideraciones concluye la Corte
que las objeciones por inconstitucionalidad presentadas por el gobierno frente
al artículo 16 del proyecto de ley 192/06 Cámara, 207/07 Senado  son
infundadas.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-   Declarar infundadas las objeciones formuladas
por el Gobierno Nacional en relación con el artículo 16 del Proyecto de Ley N°
207/07 Senado, 192/06 Cámara, “Por la cual se reglamenta la atención
integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores
clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén” y en consecuencia DECLARAR
EXEQUIBLE el artículo objetado.
Segundo.-  Advertir que, en los términos de la parte motiva de esta
providencia, en relación con el trámite de las objeciones en el Senado de la
República, cabe que los ciudadanos, si encuentran motivo para ello, ejerzan la
acción pública de inconstitucionalidad, dentro del término de caducidad
previsto en el artículo 242, numeral 3º de la Constitución
Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con Aclaración de Voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO A LA SENTENCIA C-036 DE 2009 DEL MAGISTRADO JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
OBJECION PRESIDENCIAL-Inidoneidad de pruebas decretadas en
trámite de revisión de proyecto de ley objetado/OBJECION PRESIDENCIAL-Imposibilidad
de precisar si se cumplieron los plazos previstos para su trámite (Aclaración
de voto)
Las pruebas decretadas para verificar la fecha de
recibo del proyecto de ley en Presidencia de la República no fueron idóneas,
pues no llevaron a la verdad de la fecha exacta de recibo, y esa fecha sigue
siendo confusa.
Referencia: expediente OP- 105
Objeciones Presidenciales por
inconstitucionalidad al Proyecto de Ley No. 207/07 Senado, 192/06 Cámara, “Por
la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la
primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén”
Magistrado Ponente:
RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto de siempre por las decisiones de esta
Corporación, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia, por cuanto en
mi concepto las pruebas decretadas para verificar la fecha de recibo del
proyecto de ley en la Presidencia de la República no fueron idóneas, y esa
fecha sigue siendo confusa.
En efecto, por auto de 26 de septiembre de 2008, el
Magistrado Sustanciador, entre las varias pruebas que ordenó, está la que pidió
al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República para que se
certificara el “día exacto del mes de julio de 2008 en el que recibió
proveniente de la Cámara de Representantes, el Proyecto de Ley No. 207/07
Senado, 192/06 Cámara…”
La respuesta que dio el Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República es la siguiente:
“… según lo comunicado  por los funcionarios de esta
Secretaría encargados de la recepción de la correspondencia, la fecha de
entrada -8 de julio- quedó ilegible…”
Posteriormente, por auto de 1 de diciembre de 2008, al
considerarse que no había certeza sobre la fecha de recibo del proyecto de ley
el 8 de julio de 2008 en la Presidencia de la República, se solicitó por el
Magistrado Sustanciador al Secretario General de la Cámara de Representantes
certificar el día exacto en que se radicó el proyecto de Ley, y adjuntando
copia de la correspondiente constancia de recibido.
El 4 de diciembre de 2008 dio respuesta afirmando “…
que en el sello donde aparece la fecha de radicación por parte del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República no es totalmente legible,
solamente aparece el mes de julio y el año 2008; no obstante realizada la
averiguación correspondiente en la oficina donde fue recibido el oficio
remisorio se pudo constatar que la fecha exacta de radicación es el 8 de julio
de 2008”
En auto de 16 de diciembre de 2008, y considerando que
el Secretario General de la Cámara de Representantes no informó a la fecha en
que se hizo entrega del Proyecto de Ley a la Presidencia de la República, el
Ponente le solicitó que certificara con destino al proceso el día exacto en que
entregó en la Presidencia de la República el Proyecto de Ley No. 207/07 Senado
– 192/06 Cámara, adjuntando copia de los documentos que lo acreditaran.
Se respondió a la solicitud de la siguiente manera:
“…reitero a usted que esta Secretaría no dispone de prueba
diferente a la citada y anexada con anterioridad en la cual no se puede
apreciar el día exacto de recibido…”
A mi modo de ver, nunca quedó clara la fecha de recibo
por parte de la Presidencia de la República del Proyecto de Ley No. 207/07 Senado, 192/06 Cámara y por
ende, no se sabe si cumplió con los plazos previstos en el artículo 166 de la
Constitución.
Tan cierto es que no hubo certeza sobre la fecha de
recibo el 8 de julio de 2008, que en la página 17 de la sentencia se hace esa
afirmación. Más aún, se acepta que a pesar de que la Cámara de Representantes y
la Presidencia de la República no disponen de un documento en el que conste esa
fecha, se debe tener por cierta aplicando el principio de la buena fe, y que
por tanto, el Gobierno presentó en tiempo las objeciones, pues el plazo vencía
el 16 de julio de 2008.
Insisto en que las pruebas decretadas por el
Magistrado sustanciador no fueron idóneas, pues no llevaron a la verdad de la
fecha exacta de recibo por parte de la Presidencia de la República del Proyecto
de Ley materia de las objeciones presidenciales.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
El informe de objeciones presidenciales fue publicado en la
Gaceta N° 507 de 8 de agosto de 2008  (Cámara de Representantes) y N° 514 de
agosto 11 de 2008 (Senado de la República).
[2]
De acuerdo con la certificación del Secretario General del
Senado de la República, consta en el Acta de Plenaria N° 10 de septiembre 03 de
2008 que será publicada en la Gaceta N° 752 de 2008,  previo su anuncio en
sesión plenaria del 2 de septiembre de 2008, Acta N°. 09 que  será publicada en
la Gaceta N° 751 de 2008.
[3]
Consta en Acta de Plenaria N°128 de 13 de agosto de 2008, publicada en la
Gaceta N° 659/08, previo su anuncio en Sesión Plenaria de agosto 12 de 2008,
Acta N° 127 – Gaceta 646/08.
[4]
Ver entre otras Sentencias, C-1249 de 2001,  C-070 de 2004, C-819 de 2004 y
C-531 de 2005.
[5]    Ver, entre otras, la Sentencia
C-452 de 2006
[6] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-885 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[7]   Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-433 de 2004. M.P. Jaime Córdoba
Triviño.