C-468-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-468/08
NOMBRAMIENTO DE CONTRALOR DISTRITAL O
MUNICIPAL-Proceso de
elección y nombramiento
El nombramiento de los contralores distritales y
municipales es un acto en el que participan los tribunales superiores de
distrito, los tribunales contenciosos administrativos y el concejo distrital o
municipal. De conformidad con el artículo 158 de la Ley 136 de 1994, el
Tribunal Superior del Distrito Judicial y el Tribunal Contencioso
Administrativo con jurisdicción en el respectivo municipio postulan los
candidatos que posteriormente serán elegidos por el concejo distrital o
municipal. La terna está integrada por dos (2) candidatos del Tribunal Superior
del Distrito Judicial y por uno (1) del Tribunal Contencioso Administrativo.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-No es absoluta/LIBERTAD DE CONFIGURACION
DE REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATRIBILIDADES-Limitado por principios y
reglas fijados en la Carta Política
Mientras el constituyente precisa que la inhabilidad
para el concejal que aspira a ser contralor distrital o municipal es de un año,
la ley prescribe que es de tres. El legislador incluyó, entonces, una
inhabilidad más gravosa para el concejal que se retira del concejo y aspira a
ser nombrado contralor distrital o municipal, que si bien la decisión de
determinar el lapso de la inhabilidad cae dentro de la órbita de configuración
del legislador, es un hecho que dicha libertad debe ejercerse respetando los
parámetros constitucionales y tiene como límite las reglas expresamente
establecidas por el constituyente.
CAUSALES DE INHABILIDAD FIJADAS POR EL
CONSTITUYENTE-Principios
en que se sustenta la prohibición de modificación de dichas causales
Para esta Corte, la prohibición de
modificación de las causales de inhabilidad directamente señaladas por el
constituyente es consecuencia de varios principios constitucionales: i) el
legislador no puede alterar las inhabilidades directamente fijadas por el
constituyente porque las inhabilidades implican la limitación de un derecho
fundamental y, por tanto, deben aplicarse de manera taxativa y restringida; ii)
la supremacía normativa de la Constitución impide que el legislador transforme
una inhabilidad directamente fijada por el constituyente; iii) si el
constituyente previó una inhabilidad concreta, es porque se reservó la
prerrogativa de limitar, en las condiciones por él indicadas, la restricción de
acceso a ese cargo público. Esta reserva impide que otra norma modifique los
alcances específicos de esa inhabilidad.
INHABILIDAD DE LOS CONCEJALES PARA SER
CONTRALORES DISTRITALES O MUNICIPALES-Legislador no puede incrementar la inhabilidad señalada
por el constituyente para los miembros del concejo que aspiren a ser
contralores
Referencia: expediente D-7143
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 163 (parcial) de la Ley 136 de 1994, tal como fue modificado por el
artículo 9º de la Ley 177 de 1994
Demandante: Juan Ricardo Giraldo Acosta
Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil ocho
(2008)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Doctores Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-,
Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño,
Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Nilson Pinilla Pinilla, y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, profiere esta sentencia con fundamento en los
siguientes,
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Juan Ricardo Giraldo Acosta, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el literal b) del artículo 163 de la Ley 136 de
1994, modificado por el artículo 9º de la Ley 177 de 1994, por considerarlo
contrario al artículo 272 de la Constitución Política.
Mediante auto del 13 de diciembre de 2008,
el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó correr traslado de la
misma al señor Procurador General de la Nación, al tiempo que dispuso su
comunicación al Ministerio del Interior y de Justicia, a la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado
de Colombia y Pontificia Universidad Javeriana y a la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de los artículos
acusados, con la advertencia de que se subraya y resalta lo demandado.
Ley 136 de 1994.
ARTICULO 163. INHABILIDADES: No podrá ser
elegido Contralor quien:
a) Haya sido Contralor o Auditor de la
Contraloría Municipal en todo o parte del período inmediatamente anterior, como
titular o como encargado;
b) Haya sido miembro de los tribunales que
hagan la postulación o del Concejo que deba hacer la elección, dentro de los
tres años anteriores;
c) Esté incurso dentro de las inhabilidades
señaladas en el artículo 95 y parágrafo de esta ley en lo que sea aplicable;
d) Sea o haya sido, en el último año,
miembro de Asamblea o Concejo que deba hacer la elección;
e) Durante el último año haya ocupado cargo
público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia.
Ley 177 de 1994
ARTÍCULO 9o. El artículo 163  de la Ley
136 de 1994, quedará así:
"ARTÍCULO 163. INHABILIDADES. No podrá
ser elegido Contralor, quien:
a) Haya sido Contralor o Auditor de la
Contraloría Municipal en todo o parte del período inmediatamente anterior, como
titular o como encargado;
b) Haya sido miembro de los tribunales que
hagan la postulación o del Concejo que deba hacer la elección, dentro de los
tres años anteriores;
c)  Esté incurso dentro de las
inhabilidades señaladas en el artículo 95 y parágrafo de esta
Ley, en lo que sea aplicable."
III.    LA DEMANDA
El actor sostiene que el artículo 272 de la
Constitución Política prescribe que no podrá ser elegido contralor municipal
quien “sea o haya sido en el último año miembro de asamblea o concejo que
deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público del orden
departamental, distrital o municipal, salvo la docencia”. No obstante, en abierta
contradicción con la norma constitucional -dice el demandante- la disposición
acusada amplía el término de duración de la inhabilidad.
En efecto, el demandante afirma que la “inhabilidad
constitucional de un año para que un miembro del Concejo pudiera ser elegido
contralor, fue ampliada a tres años por las normas acusadas. De esa manera las
normas legales estarían modificando el artículo 272 inciso séptimo de la C.P.
violando el ordenamiento jurídico colombiano que establece procedimientos
diferentes para realizar cambios o modificaciones de las normas
constitucionales”.
Sostiene que en esta materia el
constituyente no defirió en la ley la definición de la inhabilidad, como sí lo
hizo en las inhabilidades de candidatos, por lo que debe entenderse que dicha
disposición es de aquellas que la doctrina llama cerradas, es decir, no
abiertas a la regulación del legislador.
IV. INTERVENCIONES
Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario
En representación de la facultad de la referencia,
intervino en el proceso el señor decano, Alejandro Venegas Franco, para
solicitar a la Corte la declaración de exequibilidad de la norma.
A juicio de la facultad, el artículo 123 de la Carta
señala que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista
en la Constitución y la ley, por lo cual el artículo 150-23 de la Carta indica
que el legislador expedirá las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas.
En ese sentido, afirma que el legislador tiene una
facultad regulatoria amplia en materia de definición de las condiciones para el
ejercicio de funciones públicas, tal como lo reconoce la Corte en la Sentencia
C-537 de 1993.
En el caso de la norma acusada, estima que el
constituyente sólo ha fijado un límite mínimo para tales funcionarios, sin
perjuicio de la posibilidad que el legislador tiene de ampliarlo, pues así lo
ha reconocido la Corte. En ese sentido, el legislador puede fijar otras
inhabilidades para el ejercicio del cargo objeto de regulación por la norma
constitucional.
Sostiene que el legislador está autorizado para
aumentar el régimen de inhabilidades de los funcionarios públicos, lo que lo
habilita para aumentar el término a que hace referencia el constituyente.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En la oportunidad prevista, intervino en el proceso el
señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, para
solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma acusada.
A juicio de la Procuraduría, el legislador goza de un
amplio margen de configuración en la definición de las condiciones de acceso a
los cargos públicos, lo que lo autoriza, en términos de la jurisprudencia
constitucional, para incrementar los regímenes de inhabilidades consagrados en la
Constitución. No obstante, dice la Vista Fiscal, el legislador no está
autorizado para modificar los límites fijados directamente por el
constituyente, pues con ello se vulnera la sujeción de la ley a la
Constitución, los límites a los derechos fundamentales, que tienen
interpretación restrictiva, y la posibilidad de ser más restrictivo que la
Constitución cuando ella misma cierra la facultad de serlo.
En este sentido, dice el Procurador, la inhabilidad
consagrada en la norma legal acusada amplía el término durante el cual una
persona no puede ser elegida contralor municipal, pues mientras el
constituyente señaló que dicho lapso debía ser de un año, el legislador lo
amplió a tres años.
Si bien el legislador puede ampliar el régimen de
inhabilidades, ello no lo autoriza para modificar los contenidos específicos
que el constituyente fijó en esta materia.
La Procuraduría solicita declarar inexequible la
expresión “o del concejo que deba hacer la elección”, al considerar que sólo de
ella se desprende la inconstitucionalidad detectada por el demandante.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia de la Corte
Por dirigirse la demanda contra disposiciones que
hacen parte de dos leyes de la República, la Corte Constitucional es competente
para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo
241-4 de la Constitución Política.
2. Problema jurídico
El problema jurídico que suscita la demanda es, en
términos concretos, si el artículo 9º de la Ley 177 de 1994, que modificó el
artículo 163 de la Ley 136 de 1994 amplió el término constitucional de la
inhabilidad para los ex concejales que aspiran a ocupar el cargo de contralor
distrital o municipal. No obstante, más allá de dicha discusión, el libelo llama
a la Corte a definir si el legislador puede ampliar los términos de inhabilidad
que han sido expresamente señalados e indicados por el constituyente.
Así, constatado el hecho concreto del incremento de la
inhabilidad para los miembros de concejo que aspiren a ser contralores, la
Corte tendrá qué determinar si es válido que dicho aumento se haga por vía de
ley.
En esta providencia, la Corte no se pronunciará sobre
el término de inhabilidad que el artículo demandado establece para los
magistrados de tribunales que postulen candidatos a la contraloría, pues la
demanda no va dirigida contra este contenido normativo.
3. Descripción del contenido normativo del artículo 9º
de la Ley 177 de 1994, que modificó el artículo 163 de la Ley 136 de 1994
En primer lugar, debe precisarse que la demanda va
dirigida contra el artículo 163 de la Ley 136 de 1994, disposición fue
modificada por el artículo 9º de la Ley 177 de 1994, pero no en el aparte objeto
de demanda, que se conservó igual. Así las cosas, la Corte se referirá en lo
sucesivo al artículo 9º de la Ley 177 de 1994, siempre bajo el entendido de que
éste modificó el artículo 163 de la Ley 136 de 1994.
Ahora bien, la norma acusada establece que no podrá
ser contralor quien haya “sido miembro de los tribunales que hagan la
postulación o del Concejo que deba hacer la elección, dentro de los tres años
anteriores”.
La norma se refiere en concreto a los contralores
distritales y municipales, pues el título X de la Ley 136 de 1994, que consigna
algunas de las principales normas para la organización y funcionamiento de los
municipios, se encarga de regular el tema del control fiscal municipal y, en
concreto, el régimen jurídico de los contralores distritales y municipales. Así
las cosas, se entiende que la disposición acusada establece una inhabilidad
para ocupar el cargo de contralor distrital o municipal.
Adicionalmente, la norma acusada hace referencia al
sistema de nombramiento de los contralores distritales y municipales, pues
indica que la inhabilidad surge de la pertenencia pasada del aspirante a cargo
de contralor distrital o municipal al tribunal que postula o al concejo
municipal que elige a dicho funcionario.
El nombramiento de los contralores distritales y
municipales es un acto en el que participan los tribunales superiores de
distrito, los tribunales contenciosos administrativos y el concejo distrital o
municipal. De conformidad con el artículo 158 de la Ley 136 de 1994, el
Tribunal Superior del Distrito Judicial y el Tribunal Contencioso
Administrativo con jurisdicción en el respectivo municipio postulan los
candidatos que posteriormente serán elegidos por el concejo distrital o municipal.
La terna está integrada por dos (2) candidatos del Tribunal Superior del
Distrito Judicial y por uno (1) del Tribunal Contencioso Administrativo. La
disposición en comento lo establece así:
Ley 136 de 1994
“ARTICULO 158. CONTRALORES MUNICIPALES: En
aquellos distritos y municipios donde exista contraloría, los respectivos
contralores se elegirán dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero
respectivo por el Concejo para un período igual al de los alcaldes de ternas
integradas con dos (2) candidatos presentados por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial y uno (1) por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
que ejerza jurisdicción en el respectivo municipio, con no menos de un (1) mes
de antelación.”
Del texto de la norma citada se tiene entonces que el
concejo municipal y los tribunales con jurisdicción en el municipio respecto
del cual el contralor ejerce sus funciones intervienen en el proceso de elección
y nombramiento de dicho funcionario.
Ahora bien, el artículo demandado señala que el
aspirante a ocupar el cargo de contralor distrital o municipal no puede haber
pertenecido a ninguno de los citados tribunales o al concejo municipal en los
tres años anteriores a la fecha de elección. En un loable esfuerzo por depurar
el proceso de nombramiento y elección, la ley quiso que el pretendido contralor
sólo pudiera aspirar a ocupar el cargo si se desvinculó de la corporación
judicial o de elección popular tres años antes de las elecciones. Ello con el
fin de evitar que quien postula su nombre para ocupar un cargo público influya
directamente en su designación.
Tal como lo reconoce la Corte, medidas similares
pretenden “impedir el ingreso de personas que, de alguna forma, tuvieron la
oportunidad, los medios y las prerrogativas propias del ejercicio de funciones
públicas, para incidir en su favor en una elección o nominación posterior, con
clara violación del principio de igualdad de condiciones entre los demás
postulantes (C.P., art. 13), y en detrimento de la prestación eficaz, moral,
imparcial y pública de la función administrativa (C.P., art. 209), así como
neutralizar la posibilidad de que se produzca un autocontrol de la gestión
fiscal realizada”[1].
4. Contradicción normativa entre los términos de
inhabilidad establecidos en la Constitución y la ley
Quedó establecido entonces que el legislador dispuso que
nadie puede ser elegido contralor distrital o municipal si ha sido miembro, en
los tres años anteriores a la elección, del tribunal que postula o del concejo
municipal que elige a dicho funcionario.
El constituyente, por su parte, en la norma que se
considera vulnerada, dispuso que no “podrá ser elegido quien sea o haya sido
en el último año miembro de asamblea o concejo que deba hacer la elección, ni
quien haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o
municipal, salvo la docencia” (art. 272 C.P.).
Revisado el contenido de la norma constitucional, esta
Corte observa una evidente contradicción entre los términos constitucionales y
legales. En efecto, respecto del ex concejal que presenta su nombre para ocupar
el cargo de contralor, es evidente que mientras la ley señala que el candidato no
puede haber sido concejal dentro de los tres años anteriores a la elección de
contralor, la Constitución dice que ese lapso sólo debe ser de un año.
Pasa la Corte a establecer si dicha divergencia es
constitucionalmente admisible.
5. La inhabilidad de los concejales para ser contralores
distritales y municipales. Libre configuración del legislador no es absoluta.
Quedó indicado que mientras el constituyente precisa
que la inhabilidad para el concejal que aspira a ser contralor distrital o
municipal es de un año, la ley prescribe que es de tres. El legislador incluyó,
entonces, una inhabilidad más gravosa, de mayor duración (tres años, en lugar
de uno), para el concejal que se retira del concejo y aspira a ser nombrado
contralor distrital o municipal.
En principio, tal como lo resalta la intervención de
la facultad de jurisprudencia del Rosario, la decisión de determinar el lapso
de la inhabilidad cae dentro de la órbita de configuración del legislador. No
obstante, es un hecho que dicha libertad debe ejercerse respetando los
parámetros constitucionales y tiene como límite las reglas expresamente establecidas
por el constituyente.
Pasa la Corte a explicar este aserto.
Las inhabilidades son circunstancias que
concurren en los individuos que les impiden acceder o continuar ejerciendo un
cargo público, por razón del conflicto que puede generarse entre sus intereses
personales y los intereses públicos. La doctrina considera las inhabilidades
como causales de inelegibilidad, pues impiden que el aspirante ocupe
efectivamente el cargo, no obstante que algunas de ellas, en tanto que son
sobrevivientes, pueden impedir que se continúe ejerciéndolo.
Ahora bien, la Carta Política de 1991
establece en su artículo 209 que la función administrativa está al servicio de
los intereses generales, para lo cual debe desarrollarse con fundamento en
principios como la moralidad y la imparcialidad. El régimen de inhabilidades de
los servidores públicos está diseñado precisamente para hacer efectivos estos
principios. A este respecto la Corte ha dicho:
“…con las inhabilidades se persigue que
quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades
vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas
cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con
arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que
informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales
de la comunidad.
“Igualmente, como garantía del recto
ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los
servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad
administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos.”
(Sentencia C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Por otro lado, el artículo 123
constitucional asigna al legislador la definición del régimen jurídico al que
deben someterse los servidores públicos. El texto de la norma indica que “(l)os
servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán
sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”.
Por su parte, el artículo 150-23 constitucional señala que corresponde
al Congreso dictar las leyes y, por medio de ellas, expedir los normas que “regirán
el ejercicio de las funciones públicas”.
Las disposiciones citadas, interpretadas
concurrentemente con el artículo 209 constitucional, permiten concluir que
cuando el constituyente asignó al legislador la función de determinar el
régimen jurídico de los servidores públicos, incluyó el régimen de
inhabilidades a que se encuentran sometidos. Así, en principio, el legislador
es la autoridad encargada de definir el régimen de inhabilidades de los
servidores públicos, por autorización expresa de la Carta.
Con todo, la Corte ha hecho énfasis en que
dicho régimen no puede desconocer los principios constitucionales fijados en el
estatuto superior -lo cual quiere decir que el régimen de inhabilidades debe encajar
en el sistema de valores constitucionales- al tiempo que no puede ir en
contravía de disposiciones que han sido expresa y directamente diseñadas por el
constituyente. Esto ha llevado a que la Corte acepte que existe un régimen de
inhabilidades que, en principio corresponde crear al legislador, pero que tiene
como marco general el sistema jurídico constitucional y, como límite particular,
las reglas directamente fijadas por la Carta.
A esta conclusión llevan las siguientes
citas de la jurisprudencia:
“6. En varias oportunidades esta
Corporación[2]
ha dicho que las inhabilidades e incompatibilidades son requisitos negativos
para acceder a la función pública, los cuales buscan rodear de condiciones de
transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad para el ingreso y
permanencia en el servicio público.
“Pues bien, de acuerdo con los artículos
6º, 123 y 150-23 de la Constitución, salvo los casos expresamente señalados
por el Constituyente, corresponde a la ley determinar las calidades y
requisitos para desempeñar los cargos públicos.
“(…)
“De lo anterior puede colegirse que el
Legislador tiene un margen de discrecionalidad amplio para regular las
inhabilidades e incompatibilidades para acceder a la función pública, dentro
de las limitaciones que la propia Carta define.” (Sentencia C-200 de 2001
M.P. Eduardo Montealegre Lynett) (subrayado por fuera del original)
En otra oportunidad la Corte señaló:
“Ahora bien, no obstante la amplitud de
esta competencia legislativa que, como se aprecia, debe ejercerse atendiendo a
las especificidades del cargo de concejal, la jurisprudencia también ha sido
enfática en señalar que el diseño de las inhabilidades e incompatibilidades no
puede modificar los límites fijados directamente por el constituyente al
respecto, y en todo caso debe respetar parámetros de razonabilidad, y
subordinarse a los valores y principios constitucionales”. (Sentencia C-179 de 2005
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
Igualmente, en otro de sus fallos dijo:
“El legislador, como ya se expresó, goza de
autorización constitucional para establecer causales de inhabilidad e
incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al hacerlo, en
tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme reglas
razonables y proporcionales, le es posible introducir o crear los motivos que
las configuren, según su propia verificación acerca de experiencias anteriores
y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de garantizar la
transparencia del acceso a la función pública, de las sanas costumbres en el
seno de la sociedad y de la separación entre el interés público y el privado de
los servidores estatales, sin que necesariamente los fenómenos que decida
consagrar en la calidad dicha tengan que estar explícitamente contemplados en
el texto de la Constitución.” (Sentencia C-617 de 1997 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo)
Los extractos citados indican con toda
claridad que el legislador cuenta con un margen de configuración amplio para
determinar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores
públicos, régimen que sólo se ve limitado por los principios generales del
sistema constitucional y por las reglas que expresamente y directamente fija la
Carta en esta materia.
No obstante que dicha conclusión es clara,
esta Corte considera indispensable precisarla un poco más, en camino a la
solución de este debate jurídico.
Cuando se dice que el legislador cuenta con
un amplio margen de configuración para diseñar el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos, la jurisprudencia quiere indicar,
en primer lugar, que la Constitución entregó al legislador la función de
establecer las circunstancias de acceso y exclusión de personas naturales a la
función pública.
La segunda consideración es que dicha
potestad es amplia, pero no absoluta, pues el legislador está sometido al
régimen de principios y valores constitucionales. Ello implica que las
restricciones de acceso a cargos públicos -que en últimas son restricciones de
ejercicio de derechos políticos- deben ser concordantes con principios
jurídicos de estirpe constitucional, como los de proporcionalidad,
razonabilidad y necesidad, entre otros, y deben estar encaminadas a la obtención
de los fines establecidos en la Carta, es decir, a la garantía de la moralidad,
la transparencia y la imparcialidad de la función administrativa.
De otro lado, cuando la jurisprudencia señala
que el legislador puede hacer uso de esa facultad, pero respetando los límites
directamente fijados por el constituyente, es porque reconoce, de un lado, que existen
ciertas causales de inelegibilidad incluidas directamente en la Carta Política.
En otras palabras, la Constitución consigna en su propio texto ciertas inhabilidades
que no pueden ser modificadas por el legislador. Esta conclusión implica que mientras
dichas reglas directamente establecidas por el constituyente se respeten, el
legislador puede crear y regular con un grado generoso de libertad otras limitantes
de acceso a cargos públicos. Es decir, el legislador puede crear inhabilidades
por cuenta propia, siempre y cuando no modifique las expresamente creadas por
el constituyente.
Para esta Corte, la prohibición de
modificación de las causales de inhabilidad directamente señaladas por el constituyente
es consecuencia de varios principios constitucionales, todos ellos compilados
en la Sentencia C-540 de 2001: i) en primer lugar, el legislador no puede
alterar las inhabilidades directamente fijadas por el constituyente porque las
inhabilidades implican la limitación de un derecho fundamental y, por tanto,
deben aplicarse de manera taxativa y restringida. Así las cosas, si el
constituyente decide limitar el ejercicio del derecho a acceso a cargos
públicos de una forma determinada, no puede el legislador ampliar dichos
límites; ii) la supremacía normativa de la Constitución impide que el
legislador transforme una inhabilidad directamente fijada por el Constituyente.
Cualquier alteración en este sentido debe considerarse como una
incompatibilidad normativa susceptible de ser corregida por el juez
constitucional, pues el legislador no puede dejar sin efectos un mandato de
jerarquía superior; iii) si el constituyente previó una inhabilidad concreta,
es porque se reservó la prerrogativa de limitar, en las condiciones por él
indicadas, la restricción de acceso a ese cargo público. Esta reserva impide
que otra norma modifique los alcances específicos de esa inhabilidad.
Precisamente, admitiendo las razones
previamente indicadas, la Corte Constitucional consideró contrario a la Carta
el contenido del artículo 32 de la Ley 617 de 2000, que aumentaba a 24 el
número de meses que la Constitución fija como término de inhabilidad para el gobernador
que quiera inscribirse como candidato a Senador, Representante a la Cámara o
Presidente de la República, que es de 12 meses. La Corte consideró que habiendo
fijado el constituyente un término expreso de un año, el legislador no estaba
facultado para incrementarlo.
La Corte dijo a este respecto:
“a)  De gobernador a miembro del Congreso
de la República o a Presidente de la República.
“El artículo 179 de la Constitución señala
las inhabilidades a las que está sujeto el candidato que quiera ser elegido
Senador o Representante a la Cámara. Allí se dice que “No podrán ser
congresistas (…)   2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos,
jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de
los doce meses anteriores a la fecha de la elección”. (subrayado fuera de
texto)
“Por su parte, el artículo 197 de la
Constitución consagra el régimen de inhabilidades para ser Presidente de la
República. Entre otros empleos, señala que no podrá ser elegido Presidente de la
República  “el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido
cualquiera de los siguientes cargos: (…) Gobernador de Departamento o Alcalde
Mayor de Santa Fe de Bogotá”. (subrayado fuera de texto)
“Desde este punto de vista, la Corte no
encuentra razones que justifiquen la incompatibilidad de 24 meses para el
gobernador que quiera inscribirse como candidato a Senador, Representante a la
Cámara o Presidente de la República, en cuanto ya la Constitución señaló
expresamente una inhabilidad de 12 meses para estos eventos.
“Es importante señalar que el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos está previsto en la
Constitución y la ley. El legislador no puede modificar los límites fijados
directamente por el constituyente en cuanto existen varias razones que impiden
a la ley ampliar este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1ª)
La Constitución establece un sistema cerrado de inhabilidades e
incompatibilidades por tratarse de restricciones al derecho fundamental de
elegir y ser elegido (C.P., Art. 40); 2ª) La sujeción de la ley al principio de
la supremacía de la Constitución Política, lo cual impide que el legislador
consagre regulaciones que estén en contravía de la Carta o modifiquen los
preceptos en ella dispuestos (C.P., art. 4º); 3ª) Los límites de los derechos
fundamentales tienen que ser de interpretación restrictiva; 4ª) Cuando la
propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se reserva
tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito de
competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia.
“De acuerdo con el principio de la
supremacía de la Constitución, la ley no está facultada para dejar sin efecto
práctico un principio constitucional. No es admisible que la Constitución
consagre una inhabilidad de 12 meses para un cargo o posición determinado y que
la ley amplíe injustificadamente, a través de la figura de la incompatibilidad,
a 24 meses la prohibición señalada específicamente en la Constitución. Por lo
tanto, el artículo 32 de la Ley 617 no podrá tener efecto alguno en las
hipótesis señaladas”. (Sentencia C-540 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño)
De la solución ofrecida por la sentencia esta
Corte concluye, sin necesidad de digresiones adicionales, que si la ley aumenta
el término de inhabilidad que previamente ha fijado el constituyente, aquella
entra en contradicción con el texto subordinante y, por tanto, debe ser
retirada del ordenamiento jurídico.
- El caso de la norma
demandada
Para el caso concreto, respecto de los concejales
que quieran ser nombrados contralores distritales o municipales, la
Constitución estableció el término de un año como lapso de inhabilidad, pero la
ley ordenó que fueran tres, con lo cual superó el límite expresamente fijado
por la norma superior y, sencillamente, se vulneró el contenido de la Carta. La
conclusión de esta simple comparación es que la norma es inexequible en ese
aspecto.
Ahora bien, aunque el demandante impugnó la
totalidad del literal b), los cargos de inconstitucionalidad sólo confrontaron
la legitimidad del término de inhabilidad respecto de los concejales que
aspiran a ocupar el cargo de contralor distrital o municipal. Ello quiere decir
que no todo el literal b) acusado es inconstitucional, entre otras cosas porque
la expresión “dentro de los
tres años anteriores”, es
aplicable también a los magistrados de los tribunales que hagan la postulación
y la Corte no se pronunció sobre dicho aspecto en esta sentencia.
Tal circunstancia obliga a retirar del
ordenamiento jurídico únicamente la expresión “o del concejo que deba hacer
la elección,”, para que el resto de la disposición conserve sentido
gramatical completo.
El retiro de esta expresión no crea, sin
embargo, un vacío legal respecto de la inhabilidad de los concejales que
aspiran a ser contralores distritales o municipales, pues tal como se ha
explicado, dicha inhabilidad fue regulada directamente por el constituyente, lo
que no hacía indispensable que apareciera consignado en la ley. Esto significa
que, de acuerdo con el texto constitucional, no pueden ser contralores
distritales o municipales quienes hayan sido miembros del concejo que deba
hacer la elección dentro del año anterior a la misma.
VII. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “o del concejo que deba hacer la
elección,” contenida en el artículo 9º de la Ley 177 de 1994, que modificó
el artículo 163 de la Ley 136 de 1994.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
AUSENTE EN COMISIÓN
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-509 de 1997 M.p. Hernando Herrera Vergara
[2] Entre muchas
otras, pueden verse las sentencias C-194 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, C-082 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-618 de 1997. M.P.
Alejandro Martínez Caballero, C-329 de 1995 y C-209 de 2000. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa