C-405-20
Sentencia C-405/20
Referencia: RE-319
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 773 de 2020 “[p]or el cual se
modifica la fecha de presentación del marco fiscal de mediano plazo para la
vigencia fiscal 2020, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., dieciséis
(16) de septiembre de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
El 06 de mayo de 2020,
el presidente de la República expidió́ el Decreto 637, “[p]or el cual
se declara un Estado de Emergencia Económica, social y Ecológica en todo el
territorio nacional”, por un término de 30 días.
2.
En desarrollo la
emergencia, y bajo el objetivo de conjurar la calamidad pública derivada la
pandemia COVID-19 e impedir la extensión de sus efectos, el presidente expidió
el Decreto Legislativo 773 del 3 de junio de 2020, “[p]or el cual se
modifica la fecha de presentación del marco fiscal de mediano plazo para la
vigencia fiscal 2020 …”.
3.
El 4 de junio de 2020,
la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte
Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 773 de 2020, y copia simple
de su soporte justificativo[1].
4.
El 10 de junio de 2020,
la Sala Plena de la Corte constitucional sometió la actuación a reparto para su
sustanciación, la cual correspondió al Magistrado Alejandro Linares Cantillo.
5.
En auto del 16 de junio
de 2020, el Magistrado sustanciador, además de avocar conocimiento, ordenó lo
siguiente: (i) oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante
Ministerio de Hacienda) para que informara sobre la necesidad de la medida y la
insuficiencia de las normas ordinarias para lograr la finalidad propuesta; (ii)
comunicar a la Presidencia de la República y a los ministros del gabinete
acerca de la iniciación del trámite de control automático de constitucionalidad
para que, sí lo consideraban pertinente, intervinieran dentro del presente
proceso; (iii) fijar en lista la actuación para que los ciudadanos pudieran
intervenir; (iv) correr traslado a la Procuraduría General de la Nación (en
adelante “PGN”) para que rindiera su concepto sobre la constitucionalidad del
decreto legislativo en cuestión; e (v) invitar a participar en este proceso a
varias entidades, asociaciones y universidades del país[2].
A.
TEXTO DEL
DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE CONTROL
6.
A
continuación se transcribe el texto del Decreto Legislativo 773 de 2020,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No 51.334 del 3 de junio de 2020:
Decreto Legislativo 773 de 2020
3 de junio
Por el cual se modifica la fecha de
presentación del marco fiscal de mediano plazo para la vigencia fiscal 2020, en
el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por
el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las atribuciones que le
confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo
de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional”, y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos. Los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer
nuevos tributos o modificar los existentes.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de
Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de
enfermedad por Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 11 de marzo de 2020 la Organización
Mundial de la Salud – OMS declaró el actual brote de enfermedad por Coronavirus
– COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación
y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se
habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo
largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la
República Popular China se había multiplicado en trece (13) veces, mientras que
el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los
países a tomar acciones urgentes.
Que mediante la Resolución 380 del 10 de
marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras,
medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que,
a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a
Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España.
Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo
de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de
emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el
territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó
una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del
Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que mediante Resolución 453 del 18 de marzo
de 2020, los Ministerios de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria
y Turismo adoptaron “como medida sanitaria preventiva y de control en todo el
territorio nacional, la clausura de los establecimientos y locales comerciales
de esparcimiento y diversión; de baile; ocio y entretenimiento y de juegos de
azar y apuestas tales como casinos, bingos y terminales de juegos de videos”.
Que mediante la Resolución 844 del 26 de
mayo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social prorrogó la emergencia
sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19, decretada por medio de la
Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, hasta el 31 de agosto de 2020.
Que el Ministerio de Salud y Protección
Social reportó el 9 de marzo de 2020 O muertes y 3 casos confirmados en
Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de
Salud y Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75
casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y O fallecidos, cifra
que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas
contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo
de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo de 2020, 196 personas
contagiadas al día 21 de marzo de 2020, 235 personas contagiadas al 22 de marzo
de 2020, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas
contagiadas al día 24 de marzo de 2020; 470 personas contagiadas al día 25 de
marzo de 2020, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo de 2020, 539
personas contagiadas al día 27 de marzo de 2020, 608 personas contagiadas al 28
de marzo de 2020, 702 personas contagiadas  al 29 de marzo de 2020; 798
personas contagiadas al día 30 de marzo de 2020; 906 personas contagiadas al
día 31 de marzo de 2020, 1.065 personas contagiadas al día 1 de abril de 2020,
1.161 personas contagiadas al día 2 de abril de 2020, 1.267 personas
contagiadas al día 3 de abril de 2020, 1.406 personas contagiadas al día 4 de
abril de 2020, 1.485 personas contagiadas al día 5 de abril de 2020, 1.579
personas contagiadas al día 6 de abril de 2020, 1.780 personas contagiadas al 7
de abril de 2020, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril de 2020, 2.223
personas contagiadas al 9 de abril de 2020, 2.473 personas contagiadas al día
10 de abril de 2020, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril de 2020, 2.776
personas contagiadas  al 12 de abril de  2020,  2.852  personas  contagiadas
al 13 de abril de 2020, 2.979 personas  contagiadas al 14 de abril de 2020,
3.105 personas  contagiadas al 15 de abril  de  2020,  3.233  personas
contagiadas  al  16  de  abril  de  2020,  3.439  personas contagiadas  al 17
de abril de  2020,  3.621  personas  contagiadas  al 18 de abril de 2020, 3.792
personas contagiadas  al 19 de abril de 2020, 3.977 personas  contagiadas  al
20 de abril  de  2020,  4.149  personas  contagiadas  al  21  de  abril  de
2020,  4.356 personas contagiadas  al 22 de abril de 2020,  4.561 personas
contagiadas  al 23 de abril  de 2020, 4.881 personas contagiadas  al 24 de
abril de 2020, 5.142 personas  contagiadas  al 25 de abril de 2020, 5.379
personas contagiadas al 26 de abril de 2020, 5.597  personas contagiadas al 27
de abril de 2020, 5.949 personas  contagiadas  al  28  de  abril  de  2020,
6.211  personas contagiadas al 29 de abril de 2020, 6.507 personas contagiadas
al 30 de abril de 2020,  7.006 personas  contagiadas  al 1 de mayo de 2020,
7.285 personas contagiadas  al 2 de mayo de 2020,  7.668 personas  contagiadas
al 3 de mayo  de 2020, 7.973 personas  contagiadas  al 4 de mayo de 2020,
8.613 personas  contagiadas  al 5 de mayo  de  2020,  8.959  personas
contagiadas  al  6 de  mayo  de  2020,   9.456 personas contagiadas  al 7 de
mayo de 2020, 10.051 personas  contagiadas  al 8 de mayo  de 2020, 10.495
personas contagiadas al 9 de mayo de 2020, 11.063 personas contagiadas al 10 de
mayo de 2020, 11.613 personas contagiadas al 11 de mayo de 2020, 12.272
personas contagiadas al 12 de mayo de 2020, 12.930 personas contagiadas al 13
de mayo de 2020, 13.610 personas contagiadas al 14 de mayo de 2020, 14.216
personas contagiadas al 15 de mayo de 2020, 14.939 personas contagiadas al 16
de mayo de 2020, 15.574 personas contagiadas al 17 de mayo de 2020, 16.295
personas contagiadas al 18 de mayo de 2020, 16.935 personas contagiadas al 19
de mayo de 2020, 17.687 personas contagiadas al 20 de mayo de 2020, 18.330
personas contagiadas al 21 de mayo de 2020, 19.131 personas contagiadas al 22
de mayo de 2020, 20.177 personas contagiadas al 23 de mayo de 2020, 21.175 personas
contagiadas al 24 de mayo de 2020, 21.981 personas contagiadas al 25 de mayo de
2020, 23.003 personas contagiadas al 26 de mayo de 2020, 24.104 al 27 de mayo
de 2020, 25.366 personas contagiadas al 28 de mayo de 2020, 26.688 personas
contagiadas al 29 de mayo de 2020, 28.236 personas contagiadas al 30 de mayo de
2020, 9.383 personas contagiadas al 31 de mayo de 2020, .30.493 personas
contagiadas al 1 de junio de 2020, 31.833 personas contagiadas al 2 de junio de
2020 y mil nueve (1.009) fallecidos.
Que pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social (1) reportó el 10 de mayo de 2020 463
muertes y 11.063 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá  D.C.
(4.155),  Cundinamarca  (283), Antioquia  (468), Valle del Cauca (1.331),
Bolívar  (679), Atlántico  (970),  Magdalena  (271),  Cesar  (72),  Norte de
Santander  (99), Santander(42), Cauca (47), Caldas (100), Risaralda (216),
Quindío (67), Huila (178), Tolima (130), Meta (923), Casanare (21), San Andrés
y Providencia (6), Nariño (296), Boyacá (67), Córdoba (39), Sucre (4) La
Guajira (27), Chocó (28), Caquetá (16) y Amazonas (527); (11) reportó el 11 de
mayo de 2020 479 muertes y 11.613 casos confirmados en Colombia, distribuidos
así: Bogotá D.C. (4.305), Cundinamarca (289), Antioquia (474), Valle del Cauca
(1.367), Bolívar (742), Atlántico (1.022), Magdalena (284), Cesar (72), Norte
de Santander (99), Santander (42), Cauca (51), Caldas (100), Risaralda (216),
Quindío (71), Huila (179), Tolima (130),  Meta  (927), Casanare  (21),  San
Andrés  y Providencia  (6), Nariño  (306), Boyacá (77), Córdoba (39), Sucre (4)
La Guajira (27), Chocó (28), Caquetá (16), Amazonas (718), Putumayo (1); y
(111) reportó el 2 de junio de 2020 1.009 muertes y 31.833 casos confirmados en
Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (10.743), Cundinamarca (983), Antioquia
(1.200), Valle del Cauca (3.714), Bolívar (3.364), Atlántico (4.550), Magdalena
(653), Cesar (324), Norte de Santander (130), Santander (84), Cauca (113),
Caldas (147), Risaralda (258), Quindío (113), Huila (251), Tolima (274), Meta
(981), Casanare  (35), San Andrés y Providencia  (17), Nariño  (1.263),
Boyacá  (212), Córdoba (135), Sucre (25), La Guajira  (65), Chocó (295),
Caquetá (24), Amazonas  (1.852), Putumayo  (9), Vaupés (11), Arauca (1),
Guainía (6) y Vichada (1).
Que según la Organización Mundial de la
Salud – OMS, se ha reportado la siguiente información: (1) en reporte número 57
de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET [Central European Time Zone]
señaló que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 7.426 fallecidos, (11) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de
2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (111) en reporte número 63
de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos,
(IV) en el reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
se encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
79.235 fallecidos, (V) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos, (VI) en el reporte número 81 del.10
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.521.252 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (VII) en el
reporte número 82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690
muertes, (VIII) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos, (IX) en el reporte número 84 del 13
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.773.084 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (X) en el
reporte número 85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que  se
encuentran  confirmados  1.844.863  casos  del  nuevo  coronavirus  COVID-19  y
117.021 fallecidos, (XI) en el reporte número 86 del 15 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 123.010 fallecidos, (XII) en el reporte número 87 del 16
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST [Central European Summer Time] señaló
que se encuentran confirmados 1.991.562 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
130.885 fallecidos, (XIII) en el reporte número 88 del 17 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.074.529 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 139.378 fallecidos, (XIV) en el reporte número 89
del 18 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.160.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 146.088
fallecidos, (XV) en el reporte número 90 del 19 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.241.778 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (XVI) en el reporte número 91 del 20
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 157.847 fallecidos y (XVII) en
el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.397.217 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
162.956 fallecidos, (XVIII) en el reporte número 93 del 22 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.471.136 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 169.006 fallecidos, (XIX) en el reporte número 94
del 23 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.544.792 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 175.694
fallecidos, (XX) en el reporte número 95 del 24  de abril de 2020  a las 10:00
a.m.  CEST  señaló  que  se encuentran confirmados 2.626.321 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (XXI) en el reporte número 96 del 25
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.719.896 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 187.705 fallecidos, (XXII) en
el reporte número 97 del 26 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.804.796 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
193.710 fallecidos, (XXIII) en el reporte número 98 del 27 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentren confirmados 2.878.196 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668 fallecidos,  (XXIV)  en el reporte número
99 del 28 de abril de 2020 a las  10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.954.222 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 202.597
fallecidos, (XXV) en el reporte número 100 del 29 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.018.952 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 207.973 fallecidos, (XXVI) en el reporte número 101 del
30 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.090.445 casos del nuevo coronavirus COVlb-19 y 217.769 fallecidos, (XXVII) en
el reporte número 102 del 1 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.175.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 224.172
fallecidos, (XXVIII) en el reporte número 103 del 2 de mayo de 2020 a las
3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 229.971 fallecidos, (XXIX) en
el reporte número 104 del 3 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.349.786 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 238.628
fallecidos, (XXX) en el reporte número 105 del 4 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.435.894 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 239.604 fallecidos, (XXXI) en el reporte número 106 del
5 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.517.345 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 243.401 fallecidos, (XXXII) en
el reporte número 107 del 6 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.588.773 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 247.503
fallecidos, (XXXIII) en el reporte número 108 del 7 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.672.238 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 254.045 fallecidos, (XXXIV) en el reporte número 109 del
8 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran .confirmados
3.759.967  casos  del  nuevo  coronavirus  COVID-19  y  259.474  fallecidos,
(XXXV) en el reporte número 110 del 9 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST
señaló que se encuentran confirmados 3.855.788 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 265.862 fallecidos, (XXXVI) en el reporte número 111 del 10 de mayo
de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.917.366
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 274.361 fallecidos, (XXXVII) en el
reporte número 112 del 11 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 4.006.257 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892
fallecidos, (XXXVIII) en el reporte número 113 del 12 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.088.848 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 283.153 fallecidos, (XXXIX) en el reporte número 114 del
13 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.170.424 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 287.399 fallecidos, (XL) en el
reporte número 115 del 14 de mayo de  2020 a las 10:00  a.m. CEST señaló  que
se encuentran  confirmados 4.248.389 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
294.046 fallecidos, (XLI) en el reporte número 116 del 15 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.338.658 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 297.119 fallecidos, (XLII) en el reporte número 117 del
16 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.425.485 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 302.059 fallecidos, (XLIII) en
el reporte número 118 del 17 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.525.497 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
307.395 fallecidos, (XLIV) en el reporte número 119 del 18 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.618.821 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 311.847 fallecidos, (XLV) en el reporte número 120
del 19 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.731.458 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 316.169
fallecidos, (XLVI) en el reporte número 121 del 20 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.789.205 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 318.789 fallecidos, (XLVII) en el reporte número 122 del
21 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.893.186 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 323.256 fallecidos, (XLVIII)
en el reporte  número  123  del 22  de mayo de  2020  señaló que se encuentran
confirmadas 4.993.470 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 327.738
fallecidos, (XLIX) en el reporte número 124 del 23 de mayo de 2020 señaló que
se encuentran confirmadas 5.103.006 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
333.401 fallecidos, (L) en el reporte número 125 del 24 de mayo de 2020 señaló
que se encuentran confirmadas 5.204.508 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
337.687 fallecidos, (LI) en el reporte número 126 del 25 de mayo de 2020 señaló
que se encuentran confirmadas 5.304.772 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
342.029 fallecidos, (LII) en el reporte número 127 del 26 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmados 5.404.512 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 343.514 fallecidos, (LIII) en el reporte número 128 del 27 de mayo
de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.488.825 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 349.095 fallecidos, (LIV) en el reporte número 129 del
28 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.593.631 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 353.334 fallecidos, (LV) en el reporte número 130
del 29 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.701.337 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 357.688 fallecidos, (LVI) en el reporte número 131
del 30 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.817.385 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 362.705 fallecidos, (LVII) en el reporte número
132 del 31 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.934.936 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 367.166 fallecidos, (LVIII) en el reporte
número 133 del 1 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados
6.057.853 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 371.166 fallecidos, (LVIX) en
el reporte número 134 del 2 de junio de 2020 señaló que se encuentran
confirmados 6.194.533 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 376.320 fallecidos
Que según la Organización Mundial de la
Salud – OMS, (1) en reporte de fecha 10 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, -
hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.006.257 casos,
278.892 fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19; (11) en reporte de fecha 11 de mayo de 2020 a las 19:00
GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se  encuentran  confirmados
4.088.848 casos, 283.153 fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos
del nuevo coronavirus COVID-19; y (111) en reporte de fecha 1 de junio de 2020
a las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran
confirmados 6.140.934 casos, 373.548 fallecidos y 216 países, áreas o
territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que según los datos de la encuesta
integrada de hogares (GRIH) – Mercado Laboral del Departamento Nacional de
Estadística, revelados el 29 de mayo de 2020, para el mes de abril de 2020, la
tasa de desempleo del total nacional fue 19,8%, lo que significó un aumento de
9,5 puntos porcentuales frente al mismo mes del año pasado (10,3%). La tasa global
de participación se ubicó en 51,8%, lo que representó una reducción de 10,4
puntos porcentuales frente a abril del 2019 (62,2%). Finalmente, la tasa de
ocupación fue 41,6%, presentando una disminución de 14,2 puntos porcentuales
respecto al mismo mes del 2019 (55,8%).
Que según el mismo documento, la tasa de
desempleo en el total de las 13 ciudades y áreas metropolitanas fue 23,5%, lo
que representó un aumento de 12,4 puntos porcentuales frente al mismo mes del
año pasado (11,1%). La tasa global de participación se ubicó en 53,8%, lo que
significó una reducción de 11,4 puntos porcentuales frente a abril del 2019
(65,2%). Entre tanto, la tasa de ocupación fue 41,2%, lo que representó una
disminución de 16,7 puntos porcentuales respecto al mismo mes del 2019 (57,9%).
Que desagregando por sectores el análisis
del impacto, se evidencia que todos los sectores redujeron el número de
ocupados a excepción al de suministro de electricidad, gas, agua y gestión de
desechos.
Variación de Ocupados por sector económico
para el trimestre febrero-abril cifras en miles Fuente Departamento Nacional de
Estadística
Rama de la Actividad Económica
2019
2020
Variación
Comercio y reparación de vehículos
4.170
3.661
-509
Industrias manufactureras
2.264
2.142
-481
Actividades artísticas, entretenimiento,
recreación y otras actividades de servicios
2.107
1.660
-447
Administración pública y defensa,
educación y atención de la salud humana
2.556
2.271
-285
Construcción
1.434
1.258
-176
Agricultura, ganadería, caza, silvicutura
y pesca
3.318
3.201
-117
Alojamiento y servicios de comida
1.591
1.481
-96
Transporte y almacenamiento
1.581
1.485
-96
Actividades profesionales, científicas,
técnicas y servicios administrativos
1.347
1.268
-79
Información y comunicaciones
357
306
-51
Actividades inmobiliarias
258
217
-41
Actividades financieras y de seguros
332
297
-35
Explotación de minas y canteras
182
177
-5
No informa
0
16
16
Suministro de electricidad, gas agua y
gestión de desechos
170
246
76
Ocupados Total Nacional
22.027
19.687
-2.340
Que, en este contexto, el estancamiento de
la actividad productiva a nivel nacional ha conllevado a la disminución de 5.4
millones de ocupados a 30 de abril, debido a la imposibilidad de realizar
teletrabajo o trabajo desde casa, de otorgar de vacaciones anticipadas, así
como de tomar otras medidas de flexibilización laboral.
Que mediante el Decreto 637 del 6 de mayo
de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en
todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, con
el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del
nuevo Coronavirus COVID-19.
Que dentro de las consideraciones para
expedir el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se sustentó la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en hechos «absolutamente
significativos, novedosos, impensables e irresistibles: a) Una disminución
nunca antes vista del Producto Interno Bruto en Colombia; b) la necesidad
ineludible de un mayor gasto público, la disminución de los ingresos de la
nación y en consecuencia un mayor déficit fiscal y c) una altísima
incertidumbre sobre los efectos de la pandemia y su contención y mitigación, en
el comportamiento económico del país.»
Que de conformidad con lo previsto en el
artículo 3 del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020: «El Gobierno nacional
adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la
parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo
dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.»
Que la Ley 819 de 2003 creó el Marco Fiscal
de Mediano Plazo como la herramienta principal para realizar un análisis
estructural de la evolución, perspectivas y metas de las finanzas públicas,
combinando las consideraciones fiscales de corto plazo junto con elementos de
carácter intertemporal para evaluar la sostenibilidad fiscal.
Que el Marco Fiscal de Mediano Plazo plasma
la agenda de trabajo del Gobierno nacional en el corto y mediano plazo, con el
propósito de iniciar la discusión sobre los aspectos fundamentales de las
finanzas públicas del país, en la que se incluya la agenda legislativa y las
decisiones de gasto dispuestas por el Congreso de la República.
Que el artículo 1 de la Ley 819 de 2003
establece que «antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal. El Gobierno
Nacional presentará a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de
Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y
discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de
Presupuesto».
Que, en igual sentido, el Estatuto Orgánico
del Presupuesto, en su artículo 52 (compilado en el Decreto 111 de 1996),
indica que «El Gobierno Nacional someterá el Proyecto de Presupuesto General de
la Nación a consideración del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público durante los primeros diez días de cada legislatura, el cual
contendrá el Proyecto de Rentas, Gastos y el resultado fiscal».
Que las medidas que se han adoptado por el
Gobierno nacional para hacer frente a la situación generada por la pandemia del
nuevo coronavirus Covid-19 tienen una incidencia significativa en las cuentas
fiscales que necesariamente deben ser tenidas en cuenta en el proceso de
planificación financiera del Estado.
Que, adicionalmente, en función de la
evolución altamente incierta de la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19,
existe una alta probabilidad de que las medidas que en lo sucesivo se adopten
tengan impactos fiscales adicionales, por lo que ampliar la evaluación de su
impacto en las finanzas públicas contribuye al objeto principal del Marco
Fiscal de Mediano Plazo que es la planificación fiscal de la próxima década.
Que los agregados fiscales (ingresos,
gastos, déficit y deuda pública, por ejemplo) presentan una gran variabilidad
en sus proyecciones, las cuales se basan esencialmente en el comportamiento de
los indicadores económicos (tales como el producto interno bruto, la tasa de
inflación, las tasas de interés, y la tasa de cambio), los cuales a su vez
presentan una alta incertidumbre sobre su comportamiento.
Que dada la incertidumbre sobre el
comportamiento de estas variables, para mejorar la estimación de las mismas y
el pronóstico de su comportamiento, es preciso contar con la mayor cantidad de
información posible, en particular con respecto a la mayor cantidad de
observaciones de los indicadores afectados por los choques descritos. Dado que
las condiciones actuales no corresponden a choques de naturaleza previamente
observados, las herramientas econométricas para la construcción de un escenario
de mediano plazo están altamente limitadas.
Que en el marco del Decreto 637 del 6 de mayo
de 2020 se han expedido numerosas disposiciones tendientes a conjurar los
efectos de las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, con múltiples impactos fiscales, tanto en los
ingresos como en los gastos del sector público colombiano. En este sentido,
resulta indispensable la consideración de su impacto en detalle y la inclusión
de dicho impacto en el plan financiero y metas de superávit primario del que
tratan los literales a) y c) del artículo 1 de la Ley 819 de 2003, pues dichos
ingresos y gastos deberán ser consistentes con el programa macroeconómico
plurianual del que trata el literal b) del artículo en mención.
Que el tiempo que existe entre la
expedición de dichas medidas, incluyendo las que se expidan hasta la
terminación de la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, y el tiempo
previsto en la Ley 819 de 2003 para la presentación del Marco Fiscal de Mediano
Plazo, no es suficiente para el análisis del impacto de tales medidas, debido a
la alta complejidad de este análisis, las múltiples variables involucradas y la
dificultad en la disponibilidad de la información en tan corto plazo.
Que la planeación financiera pública
requiere de oportunas y precisas proyecciones sobre múltiples variables
macroeconómicas para la estimación de los ingresos, gastos y necesidades de
financiamiento del sector público, dentro de las cuales se destaca de manera
preponderante el crecimiento económico.
Que mediante los Decretos 457 del 22 de
marzo de 2020, 531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 del
06 de mayo de 2020, 689 del 22 de mayo de 2020 y 749 del 28 de mayo de 2020 el
presidente de la República impartió instrucciones en virtud de la emergencia
sanitaria generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, y el
mantenimiento del orden público, dentro de las cuales se ordenó el aislamiento
preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de
Colombia.
Que la estrategia de aislamiento
inteligente con reactivación económica permitió el derecho a la circulación de
personas para la realización de algunas actividades no esenciales relacionadas
con la manufactura y la construcción por su considerable peso en el PIB,
importancia en el empleo nacional, y la posibilidad de su realización con
protocolos adecuados que mitiguen la posibilidad de propagación del COVID-19,
entre otros, y que los efectos de la iniciación de dicha etapa de reactivación económica
se podrían observar sólo por primera vez durante un mes completo después de
transcurrido el mes de mayo de 2020, y que para tales efectos las cifras de
recaudo tributario del Gobierno nacional de ese mes solo se podrán tener
transcurrida la primera semana del mes de junio de 2020. Por tanto, es preciso
contar con dos semanas adicionales para la estimación de estos efectos, con el
propósito de entregar el Marco Fiscal de Mediano Plazo a las Comisiones
Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes incluyendo una correcta
estimación del efecto de reactivación económica en el recaudo tributario, y el
beneficio de una correcta estimación es muy alto en términos de todas las
variables de las finanzas públicas que dependen del mismo.
Que al igual que en los ingresos, para la
proyección de los gastos y la correcta estimación de las necesidades de
financiamiento del sector público colombiano, se requiere conocer cuál es el
ritmo de ejecución del gasto público para atender la Emergencia Económica, Social
y Ecológica en todo el territorio nacional, que han presentado las diferentes
entidades y presupuestos del sector público colombiano, incluyendo las medidas
tomadas por el Gobierno nacional en virtud del Decreto 637 del 6 de mayo de
2020, y que esto sólo será posible de identificar durante el mes de junio de
2020, una vez hayan entrado en vigencia la totalidad de las medidas
mencionadas.
Que en la coyuntura excepcional creada por
la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19, la etapa de planeación financiera
requiere de un tiempo excepcional para la estimación de los agregados fiscales,
con el propósito contar con mayor información disponible para la formulación de
la política fiscal, de forma que se mitigue la afectación de las herramientas
de planeación financiera, la programación del Presupuesto General de la Nación
y su presentación al Congreso de la República. Lo anterior, sin afectar la
transparencia y publicación de documentos sobre finanzas públicas posteriores.
Que de acuerdo con lo anterior, resulta
necesario contar excepcionalmente con un mayor periodo para la formulación del
Marco Fiscal de Mediano Plazo, contenido en la ley 819 de 2003, con el
propósito de tener la mayor y mejor información posible a efectos de que este
instrumento cumpla adecuadamente con su fin, sin afectar las demás etapas de la
gestión financiera pública que dependen de su presentación.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA
Artículo 1. Plazo para la presentación del
marco fiscal de mediano plazo. Para la vigencia fiscal 2020, el Gobierno nacional,
presentará el Marco Fiscal de Mediano Plazo a las Comisiones Económicas del
Senado y de la Cámara de Representantes, antes del 30 de junio de 2020.
Artículo 2. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., a los 3 de junio de
2020
IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
LA MINISTRA DEL INTERIOR
Alicia Victoria Arango Olmos
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES
Claudia Blum de Barberi
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO
PÚBLICO,
Alberto Carrasquilla Barrera
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
Margarita Leonor Cabello Blanco
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL
Carlos Holmes Trujillo García
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO
RURAL
Rodolfo Enrique Zea Navarro
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN
SOCIAL
Fernando Ruiz Gómez
El MINISTRO DEL TRABAJO
Ángel Custodio Cabrera Báez
LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGIA
María Fernanda Suárez Londoño
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y
TURISMO
José Manuel Restrepo Abondano
LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL
María Victoria Angulo González
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO
SOSTENIBLE
Ricardo José Lozano Picón
EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y
TERRITORIO
Jonathan Malagón González
LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LA
INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES
Karen Abudinen Abuchaibe
LA MINISTRA DE TRANSPORTE
Ángela María Orozco Gómez
LA MINISTRA DE CULTURA
Carmen Inés Vásquez Camacho
LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E
INNOVACIÓN
Mabel Gisela Torres Torres
EL MINISTRO DEL DEPORTE
Ernesto Lucena Barrero
B.
PRUEBAS
REMITIDAS A LA CORTE CONSTITUCIONAL
7.
En su intervención del
23 de junio de 2020, la Secretaría Jurídica de Presidencia[3] dio respuesta al numeral
segundo del auto del 16 de junio de 2020, en el que se solicitó al Ministerio
de Hacienda explicar la necesidad de la medida.
8.
Al respecto, indicó que
la economía mundial ha sufrido dos duros embates “que han cambiado de forma
importante el panorama económico de corto y mediano plazo del país”[4]: (i) la pandemia COVID 19,
la cual ha traído “choques de oferta y demanda” al igual que una alta
incertidumbre que rodea el levantamiento de las medidas de contención; y (ii)
la caída del precio del petróleo. Frente a las repercusiones nacionales, precisó
que existe incertidumbre acerca de la prolongación de los instrumentos para
contener la pandemia, como las medidas de aislamiento preventivo y los
programas de ayuda a hogares y empresas. Ante eso, “la capacidad de reacción
e implementación del gasto social, ha llevado a constantes revisiones de los
distintos escenarios macroeconómicos para el [2020]”[5].
9.
Con relación a la
incertidumbre local, señaló que existe dificultad para presentar la planeación
financiera pública sobre las metas y las bases del corto plazo, lo que a su vez
obliga a analizar con mayor rigor las variables y sus efectos en los agregados
fiscales (ingresos, gastos, déficit, deuda pública, etc.). De esta forma, la
necesidad de contar con disponibilidad de información suficiente, de al menos
un mes, sobre los efectos en los indicadores económicos de las medidas de
aislamiento (obligatorio e inteligente) y del gasto, justifica la ampliación
excepcional del término para presentar el Marco Fiscal de Mediano Plazo (en
adelante “MFMP”), pues “las cifras de recaudo tributario del Gobierno
nacional Central de [mayo] solo se obtienen transcurrida la primera semana del
mes de junio de 2020”[6].
Así, la adecuada planeación financiera y de las diversas variables exige
incorporar los efectos de las medidas en los agregados fiscales, lo cual
requiere por lo menos un mes, ya que 7 días calendario no son suficientes para
que el equipo de ochenta personas que trabaja en el MFMP atienda el término de
la Ley 819 de 2003.
10.
Frente a la dimensión
legal, adujo que: (i) en la legislación ordinaria no existen instrumentos
normativos para generar modificaciones-ampliaciones al plazo legal para la
presentación del MFMP; (ii) la Ley 819 de 2003 es la única que regula el MPMP;
y (iii) el Gobierno nacional, en ejercicio de su facultad reglamentaria, no
puede modificar el plazo legal y, por ello, la extensión del término exige las
facultades extraordinarias del artículo 215 Superior.
C.
INTERVENCIONES
11.
La Corte recibió tres intervenciones
solicitando la exequibilidad del Decreto Legislativo 773 de 2020.
12.
Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República[7]. La titular de esta oficina indicó que la
magnitud de las consecuencias del Covid-19 no eran previsibles, pues, por
ejemplo, éstas han representado una modificación permanente a la baja de las
cifras de crecimiento del país, y la crisis continúa afectando negativamente la
actividad económica en sectores como: turismo, aeronáutico, entretenimiento,
comercio y empleo[8].
También motivó por qué el Decreto Legislativo 773 de 2020 cumple con cada uno
de los requisitos formales y materiales del artículo 215 Superior y sus normas
concordantes. Adicionalmente, señaló que la ampliación del plazo era una medida
transitoria, limitada única y exclusivamente a la vigencia fiscal de 2020 que
busca atender a la adecuada planeación financiera teniendo en cuenta la
realidad económica derivada de las medidas adoptadas y las consecuencias
desfavorables causadas por la COVID-19. Así, los 15 días adicionales para la
presentación del MFMP buscan “aumentar en la mayor medida posible la
precisión y veracidad de [la] información” exigida para el desarrollo de la
función legislativa y ejecutiva[9].
En este orden, el Decreto Legislativo 773 de 2020 tiene por objeto “la
materialización de los principios que conforman y estructuran el Estado Social
de Derecho, así como el cumplimiento efectivo de los deberes del Estado”[10].
13.
Instituto Colombiano
de Derecho Tributario[11]. El representante de este instituto expuso,
por un lado, que el plazo legal establecido en la Ley 819 de 2003 es
susceptible de ser modificado por un decreto legislativo. Y, por el otro, que
la intención del legislador con el MFMP es que el Congreso lo conozca con
anterioridad al presupuesto nacional, lo cual se cumple en la presente ocasión,
pues el Gobierno presentó el MFMP acogiendo el nuevo plazo y éste llegó
oportunamente al Congreso “antes de que inicie el estudio de presupuesto
para la vigencia de 2021”.
14.
Observatorio de
Hacienda Pública y Derecho Tributario de la Universidad del Rosario[12], expuso, en primer lugar, que el Decreto
Legislativo sub examine cumple con los requisitos formales y materiales.
En segundo lugar, expresó que “es factible que, por medio de un Decreto
Legislativo, se proceda con la modificación del plazo de presentación de [MFMP]”
y que no se afectó la función del Congreso, pues el MFMP se presentó con
anterioridad al presupuesto.
D.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
15.
Mediante concepto
enviado el 12 de agosto de 2020, el Procurador General de la Nación solicitó la
declaratoria de exequibilidad del Decreto Legislativo 773 de 2020. Lo
anterior, al considerar que cumple todos los requisitos formales y materiales
de constitucionalidad de los decretos legislativos de desarrollo de los estados
de excepción. A su juicio, la formulación del MFMP, en el plazo contenido por
el Decreto sub examine, obedece al propósito de tener la mayor y mejor
información posible de las variables económicas, un mejor pronóstico de su
comportamiento, y, en consecuencia, una mejor planificación. De forma tal que, se
pudiese evaluar el impacto en las finanzas públicas de las medidas adoptadas en
el marco de la segunda emergencia. Finalmente, resaltó que el Decreto
Legislativo tiene por objeto la preservación del interés general, pues con las
consecuencias económicas catastróficas de la pandemia y la necesidad de su
evaluación, se justifica la decisión de ampliar el plazo para la presentación
del MFMP.
16.
En síntesis, las
intervenciones presentadas a la Corte en relación con el control automático de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 773 de 2020, coinciden en que el
Decreto sub examine satisface los requisitos de fondo y forma. Los
argumentos presentados por los intervinientes se resumen así:
Interviniente
Argumento
Solicitud
Procurador
General de la Nación
Se justifica la extensión del plazo por las
consecuencias económicas derivadas de la pandemia y, la necesidad real del
Gobierno nacional de evaluar, no solo las medidas adoptadas para
contrarrestar la crisis, sino el impacto de la volatilidad de estas variables
en la economía.
Exequible
Secretaría
Jurídica Presidencia de la República
El Decreto Legislativo 773 de 2020 atiende a la
necesidad de proveer la información completa para el desarrollo adecuado de
la planeación económica pública. Los 15 días, como plazo adicional al
previsto en la Ley 819 de 2003, buscan que el MFMP dé cuenta del impacto
fiscal de las medidas adoptadas por el Gobierno para contrarrestar la crisis generada
por la COVID-19.
Exequible
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El plazo legal de presentación del MFMP busca que el
Congreso conozca este instrumento con anterioridad a la ley de presupuesto.
Dicha finalidad no se ve alterada por la extensión de 15 días que plantea el
Decreto Legislativo 773 de 2020.
Exequible
Observatorio
de Hacienda Pública y Derecho Tributario
Un decreto legislativo de desarrollo del estado de
excepción puede modificar un plazo legal. En el asunto concreto, se respeta
la función del Congreso de la República, pues, en todo caso, se presentó el
MFMP antes del proyecto de Presupuesto.
Exequible
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
17.
De conformidad con los
artículos 215 y 241, numeral 7, de la Constitución, el artículo 55 de la Ley
1337 de 1994 –Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante, la “LEEE”)
y los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991, la Corte es competente para
conocer y decidir definitivamente el presente asunto, en desarrollo de su
función de control automático de constitucionalidad de decretos legislativos
expedidos al amparo del estado de excepción.
B.
MATERIA OBJETO DE CONTROL, PROBLEMA JURÍDICO Y METODOLOGÍA DE
ANÁLISIS
18.
A partir de los
antecedentes ya reseñados, le corresponde a la Corte resolver el siguiente el
problema jurídico: ¿el Decreto Legislativo 773 de 2020 cumple con los
requisitos formales y materiales señalados por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia
constitucional?
19.
Con el fin de abordar y responder este problema
jurídico, la Sala seguirá la siguiente metodología. Primero, se presentará una caracterización general de
los estados de excepción y, en particular, de la Emergencia Económica, Social y
Ecológica (en adelante EESE). Segundo, se reiterará el precedente sobre el
fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo
de la EESE. Tercero, se hará una contextualización del MFMP y su papel dentro
del régimen de hacienda pública. Cuarto, se hará una exposición del contenido y
alcance del Decreto Legislativo 773 de 2020, objeto de análisis. Finalmente, se
examinará si dicho decreto cumple, uno a uno, con los requisitos formales y
materiales para determinar si
se ajusta, o no, a la Constitución.
C.
CARACTERIZACIÓN GENERAL DE
LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y, EN PARTICULAR, DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA,
SOCIAL Y ECOLÓGICA [13]
20.
La jurisprudencia constitucional
se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica regulado en el artículo
215 de la Constitución Política.
Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que
debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar la
constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la
República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente
sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional
del Decreto Legislativo 487 de 2020 sometido a su consideración en esta
oportunidad.
21.
La Constitución de 1991 regula, en
sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas
disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra
Exterior, (ii) Conmoción Interior y (ii) Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
22.
La regulación constitucional y
estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado,
excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un
complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de
las medidas de emergencia en Colombia”[14], así como que “el uso de estas herramientas es una
potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones
constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”.
23.
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la LEEE,[15] así como mediante sus especiales dispositivos de
control político y judicial.[16]
24.
La Constitución dispuso un
complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de
excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del
Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda
prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por
derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno nacional al
Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v)
la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la
ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o
por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
25.
La Constitución también estableció
el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos
expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los
artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los
artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
26.
A la luz del artículo 215 de la
Constitución, la EESE podrá ser declarada por el Presidente de la República y
todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave
e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan
grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte
Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente
a la sociedad o a un sector importante de ella…”. La calamidad pública
alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o
técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que
ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
27.
Este tribunal ha señalado
que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances
e intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad,
sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[17]. En tales
términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una
causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc., o puede tener una
causa técnica como, por ejemplo, “accidentes mayores tecnológicos”[18].
28.
Desde la expedición de la
Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica, social
y ecológica por distintas razones: i) la fijación de salarios de empleados públicos[19]; ii) la crisis en el servicio público de energía
eléctrica[20]; iii) desastres naturales[21]; iv) la revaluación del peso frente al dólar[22]; v) el deterioro de la situación de los
establecimientos de crédito[23]; vi) las actividades relacionadas con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público[24]; vii) los servicios públicos de la seguridad social y
la atención en salud[25]; y, por último, viii) la situación fronteriza con
Venezuela[26].
29.
El artículo 215 de la Constitución
prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en
cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el
marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i)
motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii)
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Igualmente, (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el Estado de Emergencia; y (v) podrán -de forma transitoria-
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
30.
Dicha disposición señala que el
decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del
cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso,
si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los 10
días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las
competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio
artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso
de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si
no fuere convocado por el Gobierno nacional.
D.
ALCANCE DEL CONTROL
JUDICIAL DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS AL AMPARO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA,
SOCIAL O ECOLÓGICA [27]
31.
Consideraciones
generales. Los estados de excepción
son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a
situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a
partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica
propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni
arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y
condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran
el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y el Texto Superior.  Ello, bajo el entendido que los estados de
excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a
condiciones de validez impuestas por la Constitución.
32.
La Corte ha indicado que los
requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas,
todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts.
212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la
LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que
no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico
con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que,
como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii)
exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
33.
Criterios formales y materiales
que rigen el control de constitucionalidad. La
jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de
los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas:
formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto
asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de
excepción sean debidamente respetados por el Gobierno nacional.
34.
El examen formal del decreto exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
35.
El examen material comprende el
desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La
práctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el
orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no
han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su
alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando,
adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
36.
El juicio de finalidad[28] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[29]. A la luz de este juicio, toda medida contenida en
los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada
a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación
de sus efectos[30].
37.
El juicio de conexidad material[31] está previsto por los artículos 215 de la
Constitución y 47 de la LEEE[32]. Con este juicio, se pretende determinar si las
medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional
ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno,
esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones
expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente[33] y, (ii) externo, es decir, el vínculo entre
las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia[34].
38.
El juicio de motivación
suficiente[35] ha sido
considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto
busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto
de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes
para justificar las medidas adoptadas[36]. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo
de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto, el artículo 8 de la LEEE establece que “los
decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
39.
El juicio de ausencia de
arbitrariedad[37] tiene por
objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que
violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas
en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia[38]. La Corte Constitucional debe verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el
núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[39]; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de
las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii)
que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación
y juzgamiento[40].
40.
El juicio de intangibilidad[41] parte del reconocimiento que ha hecho la
jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos
derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no
pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte
ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos,
se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
41.
El juicio de no contradicción
específica[42] tiene por objeto verificar que
las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera
específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que
entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215.
42.
El juicio de incompatibilidad[43], según el artículo 12 de la LEEE[44], exige que los decretos legislativos que suspendan
leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
43.
El juicio de necesidad[45], previsto en el artículo 11 de la LEEE[46], implica que las medidas que se adopten en el decreto
legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis
debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste
en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
44.
El juicio de proporcionalidad[47], que se
desprende del artículo 13 de la LEEE[48], exige que las medidas que se adopten en desarrollo
de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad
de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el
examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no
excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello
se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
45.
El juicio de no discriminación[49], el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la
LEEE[50], exige que las medidas adoptadas con ocasión de los
estados de excepción no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones
de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica o de otras categorías sospechosas[51]. Adicionalmente, este análisis implica verificar que
el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados[52].
E.
EL MARCO FISCAL
DE MEDIANO PLAZO (MFMP)
46.
El artículo 334 de la Constitución
Política establece que la dirección general de la economía está a cargo del
Estado y determina que la sostenibilidad fiscal es un criterio de orientación
de la función pública. El Acto Legislativo 03 de 2011 desarrolló el criterio de
sostenibilidad fiscal, a partir de dos aristas principales. Primero, definió
que el marco de la sostenibilidad fiscal (i)
sirve como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del
Estado Social de Derecho y (ii) orienta a las ramas y órganos del poder
público, en un escenario de colaboración armónica. Segundo, al modificar el
artículo 339 Superior, prescribió que (iii) el Plan de Inversiones del Plan
Nacional de Desarrollo debe especificar los recursos requeridos para su
ejecución y la de los presupuestos plurianuales en un marco de sostenibilidad
fiscal; y, en concordancia con ello, previó (iv) que el presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones debe elaborarse, presentarse y aprobarse dentro del marco
de sostenibilidad fiscal.
47.
Sobre el criterio de la
sostenibilidad fiscal la jurisprudencia constitucional ha determinado que se
trata, por un lado, de un elemento instrumental o un medio y no un fin en sí
mismo[53] y, por el otro, que su alcance “está dirigido a disciplinar las finanzas públicas,
de manera tal que la proyección hacia su desarrollo futuro reduzca el déficit
fiscal, a través de la limitación de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos”[54]. De modo que la sostenibilidad fiscal es un “criterio orientador, instrumental y adjetivo
de la actuación de las ramas del poder, disciplina la administración de las
finanzas públicas a fin de que sea posible que la proyección hacia su
desarrollo futuro reduzca el déficit fiscal, a través de la limitación de la
diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos. Tiene entonces
una naturaleza exclusivamente instrumental que emplaza a las autoridades
públicas a valorar, discutir y tomar las medidas que se requieran para evitar
un desequilibrio entre los gastos e ingresos públicos que pueda afectar la
vigencia de la cláusula de Estado Social”[55].
48.
Ahora bien, aunque el principio de
sostenibilidad fiscal se introdujo en la Constitución a través del Acto
Legislativo 3 de 2011, lo cierto es que, desde antes de su consagración en la
Carta, el ordenamiento jurídico colombiano ya contenía normas encaminadas a
asegurar la disciplina, estabilidad y responsabilidad fiscal. Así, por ejemplo,
con la expedición de la Ley 819 de 2003, el legislador adoptó “normas
orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal”.
En la exposición de motivos del proyecto de ley presentado en su momento por el
Gobierno nacional, se adujo que dicha iniciativa “hace parte del conjunto de reformas estructurales que tienen como
propósito mejorar la situación fiscal del país en el largo plazo y retornar la
economía a una senda de crecimiento elevado y sostenido” [56],
que la aprobación de las medidas contempladas en el proyecto “asegura que se mantenga la disciplina fiscal hacia el
futuro”[57], y que “[e]s con este propósito que el Gobierno
Nacional somete a consideración del Congreso una propuesta para establecer unas
reglas fiscales que limiten el déficit fiscal y garanticen la sostenibilidad de
la deuda pública en el largo plazo”[58].
49.
Así, una de las medidas que el
legislador previó en la citada Ley 819 de 2003 para alcanzar tales finalidades,
fue la adopción del MFMP, un instrumento de planeación financiera que contiene
un recuento del comportamiento de la economía del país en el año anterior,
establece las metas macroeconómicas anuales a un horizonte de 10 años y define
la hoja de ruta para alcanzarlas, con base en análisis y proyecciones de las
principales variables macroeconómicas[59]. En concreto, la Ley 819 establece que el MFMP constituye
un referente para la
estructuración, discusión y aprobación del Presupuesto General de la Nación, y
de cualquier otro proyecto de ley que contemple erogaciones con recursos
públicos o beneficios tributarios, tal y como a continuación se precisa.
50.
MFMP como referente
para el Presupuesto General de la Nación. El artículo 1° de la Ley 819 de 2003 establece que
el Gobierno nacional debe presentar el MFMP a las comisiones económicas del
Congreso a más tardar el 15 de junio de
cada vigencia fiscal, para ser
“estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley
Anual de Presupuesto”, cuyo proyecto
debe ser sometido a consideración del Congreso durante los primeros 10 días de
cada legislatura (Constitución Política, artículo 345), la cual, por
disposición constitucional, inicia el 20 de julio de cada año (ibidem,
artículo 138).
51.
MFMP como referente
para proyectos de ley que ordenen gasto o concedan beneficios tributarios. De otra parte, el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 precisa que el impacto fiscal de
cualquier proyecto de ley que contemple gastos o el otorgamiento de beneficios
tributarios debe ser compatible con el MFMP. Al
respecto, la Corte Constitucional, ha
precisado lo siguiente: “(i)
el Congreso tiene la responsabilidad -como lo dejó dicho la sentencia C-502 de
2007 y con fundamento en el artículo 7 de la ley 819 de 2003- de valorar las
incidencias fiscales del proyecto de ley. Tal carga (ii) no exige un análisis
detallado o exhaustivo del costo fiscal y las fuentes de financiamiento. Sin
embargo, (iii) sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea
posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales
del proyecto de ley”[60].
52.
De otra parte, con la adopción de
la regla fiscal a través de la Ley 1473 de 2011[61], cuyo artículo 5° establece que “el gasto
estructural no podrá superar al ingreso estructural, en un monto que exceda la
meta anual de balance estructural establecido”[62], el MFMP se posicionó como el documento que contiene
y materializa dicho precepto, que en la actualidad reviste trascendental
importancia para el equilibrio de las finanzas públicas.
53.
En suma, el MFMP juega un papel
determinante dentro del régimen de hacienda pública, específicamente en lo que
al aseguramiento de la sostenibilidad fiscal respecta. El MFMP recoge la
medición de las variables macroeconómicas de la vigencia anterior, genera
proyecciones sobre su comportamiento futuro y, con ello, establece los niveles
máximos de gastos para el Gobierno nacional. De ahí, su importancia para el
análisis y discusión del proyecto de Presupuesto General de la Nación ante el
Congreso de la República, y de cualquier otro proyecto de ley que ordene un
gasto o conceda un beneficio tributario.
F.
CONTENIDO Y ALCANCE DEL
DECRETO LEGISLATIVO 773 DE 2020
54.
Expuesta la importancia
y contenido del MFMP en el capítulo anterior, cabe ahora señalar que el Decreto
Legislativo 773 de 2020 extendió por 15 días calendario (hasta el 30 de junio)
el plazo legal con que cuenta el Gobierno nacional para presentar el MFMP ante
las comisiones económicas del Senado y de la Cámara de Representantes,
exclusivamente para la vigencia fiscal 2020. Esta modificación, de acuerdo con la motivación del decreto
objeto de estudio, tiene tres finalidades principales que, en conjunto, buscan asegurar
el recaudo de información técnica actual y certera acerca del comportamiento de
la economía y el impacto de las medidas adoptadas por el Gobierno en desarrollo
de la emergencia. Esta información es necesaria para la elaboración del MFMP, cuya
etapa de planeación financiera, y la consecuente formulación de la política
fiscal, se han visto alteradas por la pandemia y por las medidas de gasto
público adoptadas para conjurar la crisis y las dificultades para la
reactivación económica. La justificación brindada por el Gobierno para la
adopción de esta medida, se reseña a continuación.
55.
Primero, la ampliación
excepcional para desarrollar la planeación financiera y, con base en ello,
presentar el MFMP, busca reflejar en la política fiscal y en la programación
del Presupuesto General de la Nación, los impactos derivados de los agregados
fiscales y, en general, de las medidas adoptadas por el Gobierno para enfrentar
las consecuencias de la COVID-19.
56.
Segundo, los 11 días
comprendidos entre la expiración de la vigencia de la declaratoria de
emergencia (04 de junio) y el vencimiento del plazo legal para presentar el MFMP
(15 de junio), son insuficientes para analizar los efectos de las medidas
adoptadas para lograr la reactivación de la economía, debido a (i) la
dificultad en la disponibilidad de la información en tan corto plazo; (ii) la
volatilidad en los indicadores económicos (PIB, tasa de inflación, tasa de
interés, tasa de cambio, etc.) derivada de la pandemia; (iii) las múltiples
variables de análisis involucradas; y (iv) las prórrogas del aislamiento preventivo
obligatorio, que hacen de junio el primer mes completo adecuado para analizar
la reactivación.
57.
Tercero, la
presentación de un Plan Financiero y unas metas de superávit transparentes
exigen establecer cuál es el ritmo de gasto público para atender la Emergencia,
lo cual, requiere atender: (i) la incertidumbre y variabilidad actual de los
agregados fiscales; (ii) la “correcta estimación de la reactivación
económica en el recaudo tributario y el beneficio de una correcta estimación
(…) de todas las finanzas públicas”[63]; y (iii) la estimación precisa de los
gastos y necesidades de financiamiento del sector público.
58.
Como consecuencia, el
artículo 1° del Decreto Legislativo 773 dispone la extensión de plazo por el
término de 15 días calendario. Por su parte, el artículo 2° establece que la
disposición antedicha rige desde la fecha de su publicación.
59.
Definido el alcance y contenido de la norma objeto de control,
la Corte verificará el cumplimiento de los requisitos formales y materiales
establecidos en la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.
G.
EXAMEN FORMAL
DEL DECRETO LEGISLATIVO 773 DE 2020
60.
La Sala Plena constata
que el Decreto Legislativo sub examine satisface los requisitos formales
previstos por la Constitución Política y por la LEEE para su expedición.
61.
En concreto, de acuerdo
con el fundamento 34 de la presente sentencia, se acreditan los requisitos de forma,
pues el Decreto bajo estudio
fue suscrito por el presidente de la República y todos sus ministros. Además,
el decreto objeto de control automático fue proferido en desarrollo y durante
la vigencia de la EESE adoptada mediante Decreto 637 de 2020, el cual fue declarado exequible
por esta corporación en sentencia C-307 del 12 de agosto de 2020. Adicionalmente,
los efectos del Decreto Legislativo se extienden a todo el territorio nacional.
62.
De otra parte, la Sala observa
que el Decreto Legislativo sub examine cuenta con la correspondiente motivación.
Esto, por cuanto en sus considerandos, el Gobierno nacional expuso las razones fácticas
y jurídicas que en su criterio justifican la ampliación del plazo legal para la
presentación del MFMP. En concreto: (i)
invoca los fundamentos constitucionales para la expedición de normas en el
marco de los Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica; (ii) expone
la evidencia de la emergencia sanitaria que justificó la declaratoria de la
EESE a través del Decreto 637 de 2020; (iii) explica su relación con el decreto precitado;
y (iv) señala las finalidades y propósitos que persigue, así como las medidas
que considera necesarias para su materialización.
63.
Finalmente, se advierte
que el Gobierno nacional cumplió con la obligación de remitir el decreto
legislativo a esta corporación al día siguiente de su expedición para su
correspondiente revisión de constitucionalidad, conforme lo establece el
parágrafo del artículo 215 Superior.
H.
EXAMEN MATERIAL DEL DECRETO
LEGISLATIVO 773 DE 2020
64.
Con el propósito de facilitar la
aplicación de los juicios materiales al Decreto Legislativo 773 de 2020, la
Sala encuentra conveniente iniciar su análisis con el de motivación suficiente,
ya que la comprensión de las razones que llevaron a la expedición de esta norma
permitirá abordar de mejor manera los criterios restantes.[64]
65.
Juicio de motivación suficiente. La parte
motiva del Decreto 773 de 2020 consta de 37 considerandos, referidos a 5
componentes temáticos, a saber:
No.
Componente Temático
Síntesis
1
Evolución de la propagación del
SARS-CoV-2 en Colombia y el mundo[65]
El 06 de marzo de 2020 se identificó el
primer caso en Colombia. Al 02 de junio de 2020, el Ministerio de Salud
registraba 31.833 contagios y 1.009 muertes en el territorio nacional, con
presencia de casos en todos los 32 departamentos. Para esa misma fecha, la
OMS[66] reportaba 6.194.533 contagios y 376.320
muertes en el mundo, con presencia de casos en 216 países.
2
Medidas sanitarias de contención y
mitigación del SARS-CoV-2[67]
El 10 de marzo de 2020, el Ministerio de
Salud dispuso el aislamiento y cuarentena de viajeros procedentes de China,
Francia, Italia y España.
El Ministerio de Salud decretó la
emergencia sanitaria entre el 12 de marzo y el 31 de agosto de 2020, e
implementó medidas de aislamiento social para prevenir y controlar la
propagación del virus, así como mitigar sus efectos. Una de tales medidas,
adoptada el 18 de marzo de 2020 en conjunto con el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, consistió en la clausura de establecimientos y locales
comerciales de esparcimiento y entretenimiento.
3
Consecuencias económicas de las medidas
de mitigación del SARS-CoV-2[68]
La aplicación de la encuesta integrada de
hogares por parte del DANE[69] a nivel nacional evidenció que, en abril
de 2020, la tasa de desempleo aumentó en 9.5%, la tasa global de
participación disminuyó en 11.4% y la tasa de ocupación disminuyó en 16.7%,
en comparación con el mes de abril de 2019.
La reducción en el número de ocupados
afectó todas las ramas de la actividad económica, a excepción de los
servicios de electricidad, gas, agua y gestión de desechos.
El estancamiento en la actividad productiva
representó una reducción de 5.4 millones de ocupados al 30 de abril de 2020.
4
Declaratoria de Emergencia Económica,
Social y Ecológica[70]
La Constitución habilita al Ejecutivo
para declarar el estado de EESE en los términos del artículo 215 superior, y
lo faculta para expedir normas con fuerza de ley, con el fin de adoptar
medidas que permitan conjurar la crisis y la extensión de sus efectos.
Mediante Decreto 637 del 06 de mayo de
2020, el Gobierno declaró la EESE, entre otras razones, para atender las
consecuencias económicas y fiscales de la pandemia, tales como la reducción
del PIB[71], el déficit fiscal y la incertidumbre
acerca del comportamiento de la economía.
5
Ampliación del término de presentación
del MFMP[72]
El MFMP, regulado en la Ley 819 de 2003,
es una herramienta de análisis estructural de la evolución, perspectivas y
metas de las finanzas públicas, que evalúa la sostenibilidad fiscal. Contiene
la agenda del Gobierno nacional acerca de las finanzas públicas a corto y
mediano plazo, y constituye un insumo para las discusiones presupuestales que
tienen lugar en el Legislativo.
Según el artículo 1° de la Ley 819 de
2003, el MFMP debe ser presentado ante las comisiones económicas del Senado y
de la Cámara de Representantes antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal,
para efectos de su estudio y discusión prioritaria durante el primer debate
de la Ley Anual de Presupuesto.
“En el marco del Decreto 637 de 2020
se han expedido numerosas disposiciones tendientes a conjurar los efectos de
las causas que motivaron la declaratoria del estado de emergencia. Estas
medidas han tenido múltiples impactos fiscales, tanto en los ingresos como en
los gastos del sector público colombiano.”
Las medidas adoptadas en desarrollo de la
EESE deben ser incluidas en la planeación financiera del Estado. No obstante,
sólo hasta la finalización de la emergencia habrán entrado en vigencia la
totalidad de estas disposiciones, y se requiere un tiempo prudencial para
medir adecuadamente el impacto que éstas tendrían en el plan financiero y las
metas de superávit primario del MPFM.
“[E]l tiempo que existe entre la
expedición de dichas medidas y el tiempo previsto en la Ley 819 de 2003 para
la presentación del MFMP, no es suficiente para el análisis del impacto de
tales medidas, debido a la alta complejidad de este análisis, las múltiples
variables involucradas y la dificultad en la disponibilidad de la información
en tan corto plazo.” Además, “[l]os efectos de la iniciación de la
etapa de reactivación económica se podrían observar sólo por primera vez
durante un mes completo después de transcurrido el mes de mayo de 2020.”
Por consiguiente, es necesario ampliar el
término para su formulación, “con el propósito de tener la mayor y mejor
información posible a efectos de que este instrumento cumpla adecuadamente
con su fin, sin afectar las demás etapas de la gestión financiera pública que
dependen de su presentación”[73].
66.
Como se puede apreciar, la parte
considerativa del Decreto Legislativo bajo estudio expresa de manera
comprensible y prolija las razones para prolongar el plazo para la presentación
del MPFM ante el Congreso de la República, debido a la necesidad de evaluar el
impacto de las medidas adoptadas en desarrollo de la EESE, en la planeación de
las finanzas públicas. No se advierten vacíos en el hilo argumentativo del
decreto. Por lo tanto, la Sala constata que el Decreto Legislativo 773 de 2020
supera el juicio de motivación suficiente.
67.
Juicio de finalidad. Las razones
que sustentan la expedición Decreto Legislativo 773 de 2020 evidencian que la
ampliación del término para la formulación MFMP tiene por objeto que los
organismos técnicos del Gobierno cuenten con un margen de tiempo para acopiar y
evaluar debidamente los resultados de las medidas económicas y fiscales
adoptadas en desarrollo de la EESE, en atención a su incidencia en la elaboración
de dicho documento. Esto a su vez obra en beneficio del Congreso de la
República, pues le permite contar con una herramienta estructurada para la
adopción de decisiones pertinentes en el ámbito económico, orientadas a (i)
aliviar los efectos derivados de la crisis ocasionada por la pandemia; y (ii)
desarrollar proyectos de ley que sean fiscalmente sostenibles, dada la
coyuntura macroeconómica actual.
68.
La Corte corrobora que, por
exigencia del artículo 1° de la Ley 819 de 2003, el MFMP debe incluir, cuando
menos, lo siguiente: plan financiero[74], programa macroeconómico plurianual, metas de
superávit primario[75], análisis de sostenibilidad del nivel de deuda
pública, estimación del costo fiscal de beneficios tributarios existentes,
relación de pasivos contingentes que puedan afectar la situación financiera de
la Nación, e indicadores de gestión presupuestal. Evidentemente, tal y como lo
plantearon algunos de los intervinientes, estos insumos se construyen a partir
de un análisis que obligatoriamente debe tener en cuenta tanto las
consecuencias de la pandemia en la economía y en las finanzas públicas, como
las medidas adoptadas por el Gobierno nacional para hacerles frente. Y, en
efecto, de la parte motiva del decreto legislativo objeto de control se
advierte que éste era el propósito que pretendía el Ejecutivo lograr con la
extensión del plazo para la presentación del MFMP, teniendo en cuenta que “[l]a
coyuntura excepcional creada por la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19, la
etapa de planeación financiera requiere de un tiempo excepcional para la
estimación de los agregados fiscales, con el propósito contar con mayor
información disponible para la formulación de la política fiscal” [76], y que el periodo
de 11 días comprendido entre la expiración de la vigencia de la declaratoria de
emergencia (04 de junio) y el vencimiento del plazo legal para presentar el
MFMP (15 de junio), “no es suficiente para el análisis del impacto de tales
medidas, debido a la alta complejidad de este análisis, las múltiples variables
involucradas y la dificultad en la disponibilidad de la información en tan
corto plazo.”[77]
69.
Ahora bien, es claro la norma bajo
examen por sí sola no logra resolver la situación generada por la pandemia, pero
sí hace parte indispensable del conjunto de medidas que el Gobierno adoptó para
tal fin. Muchas de éstas consisten en subsidios, incentivos económicos y
alivios tributarios que tienen por objeto reactivar la economía[78], propósito que no se logra en los 30 días de duración
del estado de EESE, sino que tardará, cuando menos, varios meses en afianzarse.
Esto explica la necesidad de que el instrumento que contiene la planeación
económica y fiscal de la Nación para los siguientes 10 años, tenga en cuenta el
impacto de la crisis y de las medidas adoptadas para mitigarla, máxime cuando
muchas de ellas fueron previstas para surtir efectos en un tiempo superior al
de la duración de la EESE. Estos razonamientos llevan a concluir que la medida bajo
examen sí está dirigida a la superación de la crisis y a la mitigación de sus
efectos, por lo que el Decreto Legislativo 773 de 2020 satisface el juicio de
finalidad.
70.
Juicio de conexidad material. El Decreto Legislativo
773 de 2020 cumple este criterio, según se explica a continuación. Respecto a
la conexidad interna, se aprecia un vínculo directo entre la motivación
que justificó la expedición del decreto -referida a la necesidad de disponer de
un tiempo para evaluar las medidas económicas adoptadas en desarrollo del
estado de excepción, e incluir los resultados de dicho análisis en el MFMP -, y
la medida que allí se adoptó, de ampliar por 15 días calendario el término
legal para la presentación de dicho documento ante las comisiones económicas
del Congreso de la República.
71.
En cuanto a la conexidad
externa, la Sala corrobora que el decreto bajo examen presenta una relación
entre la medida adoptada y las causas que dieron origen a la declaratoria del
estado de excepción a través del Decreto 637 de 2020, siendo una de ellas la
necesidad de adoptar medidas para contrarrestar los efectos negativos de la
pandemia en la economía nacional y en las finanzas públicas. Puntualmente, en
el capítulo justificativo de la declaratoria del estado de excepción, se adujo
en esa oportunidad que: (i) “…los efectos económicos negativos a los
habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas
extraordinarias referidas a condonar o aliviar las obligaciones de diferente
naturaleza como tributarias, financieras, entre otras,…”[79]; (ii) “se hace necesario establecer medidas
relativas a la focalización de recursos y subsidios destinados a satisfacer
las necesidades básicas de la población, así como a la revisión de los
criterios e indicadores a través e los cuales se asignan dichos recursos, la
manera como se determinan sus ejecutores y la estructuración o reestructuración
de los fondos o mecanismos a través de los cuales se ejecutan”[80]; (iii) “resulta necesario autorizar al Gobierno
nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y
extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas
Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor –Colombia Mayor, Jóvenes
en Acción  de la compensación del impuesto sobre las ventas  -IVA y la
transferencia del Ingreso Solidario, con el fin de mitigar los efectos
económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país…”[81]; (iv) “se deben tomar medidas adicionales en
materia tributaria para afrontar la crisis”[82]; (v) “resulta indispensable, a efectos de generar
eficiencia en el uso de los recursos públicos, contemplar mecanismos para enajenar
la propiedad accionaria estatal…”[83]; (vi) “…en consideración a la necesidad de darle
un uso eficiente a los recursos públicos disponibles (…) es necesario
adoptar medidas y reglas especiales en relación con el Sistema General de
Regalías,…”[84] y (vii) “…se debe autorizar al Gobierno nacional
para efectuar las operaciones presupuestales que resulten necesarias”[85] (énfasis fuera del texto original).
72.
Es evidente que las medidas que el
Ejecutivo se propuso adoptar en desarrollo de la EESE, incidirían en el
comportamiento de las finanzas públicas. Por tanto, cabe reiterar que, si bien la
ampliación del término para la presentación del MFMP ante el Legislativo por sí
sola no contrarresta los efectos negativos de la pandemia en la economía
nacional, sí permite la elaboración de dicho documento
con estimaciones económicas a partir de los resultados del resto de medidas de
emergencia adoptadas por el Gobierno, lo cual, a su vez, posibilita una
adecuada planeación fiscal del país. Bajo este entendimiento, colige la
Sala que la norma en cuestión guarda relación con los motivos que dieron lugar
a la declaratoria del estado de excepción.
73.
Juicio de ausencia de
arbitrariedad. La Corte encuentra que la norma en discusión no
suspende ni limita derechos fundamentales, ni suprime o modifica las funciones
básicas de acusación y juzgamiento. No obstante, cabe preguntarse si el
Gobierno interrumpió el normal funcionamiento del Congreso al haber postergado
el plazo para presentar el MFMP ante dicha rama del poder público.
74.
Al respecto, se debe tener en
cuenta que: (i) según el artículo 1 de la Ley 819 de 2003, el Ejecutivo debe
presentar el MFMP ante las comisiones económicas del Congreso antes del 15 de
junio de cada vigencia fiscal; (ii) el Decreto Legislativo 773 de 2020 amplió
dicho término hasta el 30 de junio de 2020; (iii) el artículo 138 de la
Constitución señala que el Congreso sesiona a través de legislaturas anuales
divididas en dos periodos que van del 20 de julio al 16 de diciembre y el 16 de
marzo y el 20 de junio; y (iv) los artículos 346 de la Constitución y 52 del
Decreto 111 de 1996[86] disponen que el Gobierno debe presentar el proyecto
de Presupuesto General de la Nación ante el Congreso dentro de los primeros 10
días de cada legislatura.
75.
Con base en lo anterior, podría
sostenerse que el Decreto Legislativo 773 de 2020 redujo el número de sesiones
en las que las comisiones económicas del Senado y de la Cámara de Representantes
pudieron haber discutido el MFMP, pero tal reducción es mínima, si se tiene en
cuenta que el término habitual para la presentación de dicho documento es el 15
de junio de cada vigencia fiscal, y la legislatura culmina el 20 de junio, esto
es, 5 días después. Adicionalmente, aún con la ampliación del plazo, el
Ejecutivo conservó la obligación de presentar el MFMP al Congreso a más tardar
el 30 de junio de 2020, es decir, antes del inicio de la legislatura, y en todo
caso de manera previa a la presentación del proyecto de Presupuesto General de
la Nación, para cuyo estudio y deliberación adquiere relevancia el MFMP, tal y
como lo notaron los intervinientes.
76.
En similar sentido, la Sala
considera que la medida adoptada a través del decreto legislativo objeto de
control, tampoco perturbó las funciones del Legislativo en torno al debate de
otros proyectos de ley con impacto fiscal. Si bien la aprobación de dichas
iniciativas está supeditada a que su impacto fiscal sea compatible con el MFMP
(Ley 819 de 2003, artículo 7), no puede perderse de vista que el término
habitual para la presentación de dicho documento es el 15 de junio de cada
vigencia fiscal, mientras que la legislatura culmina el 20 de junio, por
expresa disposición del artículo 138 de la Constitución. Esto permite concluir
razonablemente que la medida en discusión no afectó de manera significativa el
trámite de otros proyectos de ley, ya que la ampliación del término para la
presentación del MFMP se dio, en su mayor parte, luego de haber fenecido el
periodo legislativo.
77.
Por lo demás, la Sala observa que,
contrario a perturbar el normal funcionamiento del Legislativo, la medida en
discusión constituye una forma de asegurar un mejor ejercicio de las funciones
del Congreso, dado que permite contar con un informe completo y preciso que
permita apreciar los efectos fiscales completos. De hecho, la norma promueve u
optimiza el funcionamiento del Congreso y su deliberación, dado que
reduce los problemas o asimetrías de información, y garantiza un proceso
legislativo más informado y democrático.
78.
Así las cosas, teniendo en cuenta
que la medida es transitoria, aplicable solo a la vigencia fiscal 2020, y que no
altera el desarrollo del proceso legislativo a cargo del Congreso, la Sala
concluye que el decreto en estudio no genera una afectación significativa en el
funcionamiento de las ramas del poder público, por lo que satisface el juicio
de ausencia de arbitrariedad.
79.
Juicio de intangibilidad. El Decreto Legislativo 773 de 2020 contiene una
única medida que no afecta la eficacia de los derechos señalados en el artículo
4 de la LEEE, en consonancia con los artículos 93 y 214 de la Constitución. Por
el contrario, esta disposición busca que las entidades encargadas de la elaboración
del MFMP correspondiente a la vigencia fiscal 2020 cuenten con el tiempo necesario
para que las proyecciones y metas que en dicho documento se proponen, sean
consistentes con la actual realidad fiscal y económica del país. La Corte nota
que la precisión y rigurosidad técnica del MFMP es necesaria para que el Estado
cumpla con su función de dirección de la economía hacia el mejoramiento de la
calidad de vida de sus habitantes, conforme lo dispone el artículo 334 de la
Constitución.[87] Esto permite afirmar que la medida en discusión no
obra en perjuicio de garantías fundamentales, sino en su beneficio. De otra
parte, el decreto no modifica los mecanismos judiciales para la protección de
dichas garantías, por lo que es procedente colegir que cumple con el juicio de
intangibilidad.
80.
Juicio de no contradicción
específica. La Corporación encuentra
que el decreto bajo examen también reúne este criterio material, porque la
medida que este incorpora se enmarca en los límites a los poderes del Ejecutivo
durante el estado de excepción establecidos en el artículo 215 de la
Constitución y en la LEEE, no desmejora los derechos sociales de los
trabajadores, ni infringe el texto de la Carta Política.
81.
Sobre este último aspecto, la
Corte verifica que ampliación del término para la presentación del MFMP no
resulta contraria a las normas constitucionales que regulan las funciones de
las ramas legislativa[88] y ejecutiva[89], ni las disposiciones que conforman el régimen de
Económico y de Hacienda Pública[90]. Tampoco se advierte que el decreto en cuestión
desconozca el contenido de algún tratado internacional que haga parte del
bloque de constitucionalidad.
82.
Ahora bien, el Decreto Legislativo
bajo estudio modifica una ley orgánica, como lo es la Ley 819 de 2003. Al respecto, de acuerdo con el artículo
151 de la Constitución, las orgánicas son un tipo de leyes que, en razón de su
finalidad y de las materias que regulan (y de las mayorías que requiere su
aprobación en el Congreso de la República-mayoría absoluta de los miembros de una
y otra cámara[91]), gozan de un estatus especial dentro de
la jerarquía legislativa, y pueden llegar a constituir parámetro de control de
la validez de otras leyes.
83.
Al
respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que no resulta inconstitucional que el
Presidente de la República, en el marco de un estado de excepción, modifique o
suspenda leyes orgánicas[92]. Lo anterior, teniendo en cuenta que el
artículo 47 de la LEEE no limitó las facultades del Presidente respecto del
tipo o naturaleza de la ley que suspende o modifica, como tampoco se impusieron
requisitos adicionales cuando el objeto del decreto legislativo de desarrollo
del estado de emergencia recaiga sobre una norma con reserva de ley orgánica[93]. Sin embargo, aclara la Corte que en el
mismo sentido de lo dispuesto en las sentencias C-242 de 2020 y C-323 de 2020,
lo anterior no puede ser entendido como la constitucionalidad de cualquier
modificación de leyes orgánicas durante los estados de excepción. Tratándose de
un decreto legislativo, el mismo debe cumplir no solo con los requisitos de
finalidad, necesidad, conexidad, proporcionalidad y no discriminación que exige
la LEEE para la validez de estas normas extraordinarias, sino que también debe
respetar ciertos parámetros que se derivan del carácter especial de las leyes
orgánicas, a saber:
(i)
No puede derogar o modificar de
manera permanente o indefinida la legislación orgánica. Habida cuenta de que
las medidas adoptadas en desarrollo de un estado de emergencia deben estar
dirigidas estrictamente a superar la situación temporal, únicamente pueden
tener carácter transitorio.
(ii)
Debe propender por realizar la
esencia y los principios que fundamentan la legislación orgánica existente.
84.
Visto lo anterior,
sobre el primer punto, la Corte encuentra que la modificación a la regulación
del plazo para la presentación del MFMP, es temporal, pues aplica por única vez
y con una adición de 15 días calendario, hasta el 30 de junio de 2020. Respecto
al segundo parámetro, reitera la Sala que la medida contenida en el decreto legislativo
bajo estudio no atenta contra el objeto de la Ley 819 de 2003, al tratarse de
una norma instrumental y operativa que no altera ni sus principios ni sus
finalidades de “consolidar
la confianza y la credibilidad en la política fiscal del país, asegurar que en
el largo plazo las finanzas públicas sean sostenibles generando condiciones
para que la economía crezca de manera sostenida.”[94]
85.
Juicio de incompatibilidad. El Decreto Legislativo 773 de 2020 modifica
temporalmente el artículo 1° de la Ley 819 de 2003, que establece que el MFMP
debe presentarse ante el Congreso antes del 15 de junio de cada vigencia
fiscal, y en su lugar extiende dicho término hasta el 30 de junio para el año
2020.
86.
No obstante, la Sala constata que
el Gobierno dio cumplimiento al artículo 12 de la LEEE, por cuanto expresó en
la motivación del decreto las razones por las cuales se hacía indispensable
extender el término para la presentación del MFMP, a fin de obtener una
adecuada medición del impacto de las medidas económicas adoptadas en desarrollo
del estado de excepción, e incluirlo en las correspondientes proyecciones
financieras, fiscales y macroeconómicas.[95] Esta consideración a su vez explica las razones por
las cuales el término previsto en la legislación ordinaria es irreconciliable
con las circunstancias actuales de emergencia, por lo que la Corte encuentra
superado el juicio de no incompatibilidad.
87.
Juicio de necesidad. Tal como se
precisó anteriormente (supra fundamento 43), el juicio de necesidad fáctica
supone verificar si las medidas adoptadas son conducentes e idóneas para
superar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, o si por el contrario
el Gobierno incurrió en un error manifiesto de apreciación de la realidad. Bajo
esta comprensión, la Sala considera que el Decreto Legislativo 773 de 2020
satisface este criterio, toda vez que las circunstancias de la emergencia no
permitían llevar a cabo una adecuada medición del comportamiento de la economía
nacional y de los efectos de las medidas adoptadas en desarrollo del estado de
excepción para el 15 de junio de 2020, fecha en la que expiraba el término para
la presentación del MFMP, según el artículo 1° de la Ley 819 de 2003.
88.
Sobre este particular, resultan
pertinentes las explicaciones ofrecidas por el Gobierno en la parte
considerativa del decreto en estudio, en cuanto a que, desde el punto de vista
técnico, (i)  “no es suficiente para el análisis del impacto de tales
medidas, debido a la alta complejidad de este análisis, las múltiples variables
involucradas y la dificultad en la disponibilidad de la información en tan
corto plazo”[96];  (ii) “resulta indispensable la consideración de
su impacto en detalle y la inclusión de dicho impacto en el plan financiero y
metas de superávit primario del que tratan los literales a) y c) del artículo 1
de la Ley 819 de 2003”[97]; y (iii)
los efectos de la estrategia de aislamiento inteligente con reactivación
económica “..se podrían observar solo por primera vez durante un mes
completo después de transcurrido el mes de mayo de 2020, y que para tales
efectos las cifras de recaudo tributario del Gobierno nacional de ese mes solo
se podrán tener transcurrida la primera semana del mes de junio de 2020.”[98]
89.
Adicionalmente, el Ejecutivo tuvo
en cuenta que la declaratoria de la EESE tuvo lugar el 06 de mayo de 2020, por
un término de 30 días, conforme lo establece el artículo 215 de la
Constitución.[99] Esto quiere decir que el Gobierno tenía hasta el 04
de junio de 2020 para adoptar medidas en desarrollo de la emergencia. En este
contexto, es entendible que un lapso de 11 días resultaba insuficiente para
evaluar en su conjunto el impacto de las disposiciones implementadas por el
Gobierno para hacer frente a la crisis, y que, por lo tanto, resultaba
necesario ampliar el término de presentación del MFMP hasta el 30 de junio de
2020.
90.
Así las cosas, es claro que la
medida adoptada a través del Decreto Legislativo 773 de 2020 respondió a una
situación real y objetiva causada por la pandemia, que afectó las proyecciones
económicas del país y del mundo entero. Sobre el particular, cabe anotar que, al
pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 637 del 06 de mayo de
2020, mediante el cual se declaró por segunda vez en el año el estado de EESE,
esta corporación concluyó que el presupuesto fáctico que dio lugar a la
emergencia superaba el juicio de realidad. Allí se consideró que estaba
demostrado que la pandemia derivada del COVID-19 trajo repercusiones negativas
para la economía nacional y en las finanzas públicas, representadas en (i) una
considerable reducción en los índices de crecimiento económico; (ii) la
afectación e incluso el estancamiento de la actividad comercial e industrial;
(iii) la reducción significativa de los ingresos del Estado; y (iv) un aumento
del gasto público requerido para atender las necesidades derivadas de la
pandemia.[100] Este panorama, descrito también en la parte
considerativa del Decreto Legislativo 773 de 2020 que en esta ocasión ocupa la
atención de la Sala, evidencia que efectivamente existía un fundamento fáctico que
ameritaba la ampliación del plazo para la presentación del MFMP ante el
Congreso, ante la necesidad de que dicho documento pudiese incorporar las proyecciones
económicas resultantes de la nueva realidad económica y fiscal.
91.
De otra parte, el
juicio de necesidad jurídica consiste en la verificación acerca de la
existencia de otras disposiciones ya vigentes en el ordenamiento, que con la
misma idoneidad resulten suficientes para lograr el objetivo de la medida
excepcional. El examen no se reduce a la sola constatación formal acerca de la
preexistencia normas ordinarias; se impone también verificar si tales
mecanismos resultan insuficientes, inadecuados o ineficaces, dadas las
condiciones que ameritaron la declaratoria de emergencia.
92.
Al efecto, no encuentra
la Sala que en el ordenamiento jurídico exista alguna otra disposición que le
permitiera al Ejecutivo presentar el MFMP después del 15 de junio de 2020, sin
previa modificación de la norma que establece dicho término. Por el contrario,
al estar previsto dicho lapso en una ley, era menester expedir una norma de la
misma jerarquía para adoptar la medida de ampliación del plazo aludido.
93.
Con base en estos
planteamientos, la Sala concluye que la norma en discusión cumple con el juicio
de necesidad, tanto en su aspecto fáctico como jurídico.
94.
Juicio de proporcionalidad. Este tribunal constata que la medida adoptada en el
Decreto Legislativo 773 de 2020 es equilibrada y razonable, atendiendo las
circunstancias de la emergencia en la que se profirió. Si bien es cierto se
alteró el curso ordinario del proceso de elaboración y presentación del MFMP,
la necesidad de ampliar el término para allegarlo ante el Congreso se encuentra
plenamente justificada, sólo supera en 15 días el lapso ordinario previsto para
tal efecto, y se autorizó por una única vez. Adicionalmente, como se explicó al
efectuar el análisis de ausencia de arbitrariedad (ver supra, fundamento
73),
la disposición no afectó de manera significativa las funciones del legislativo,
ni comporta afectación alguna a derechos fundamentales, por lo que resulta
dable colegir que la medida supera el juicio de proporcionalidad.
95.
Juicio de no discriminación. Por último, la medida adoptada a través del Decreto Legislativo
773 de 2020 no comporta tratos desiguales o inequitativos entre los habitantes
del territorio nacional, ni de la misma se desprende algún criterio sospechoso
de discriminación en los términos del artículo 14 LEEE por lo que la norma
supera con facilidad el juicio de no discriminación.
96.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, la Corte concluye que el Decreto
Legislativo 773 de 2020, cumple con los requisitos formales y materiales previstos
en la Constitución y demás normas aplicables.
97.
Por último, la Corte advierte que
el artículo 2 del Decreto Legislativo sub examine
es constitucional, por cuanto su único objeto es precisar el término a partir
del cual entra en vigor el Decreto Legislativo 773 de 2020, a saber, el día en
que fue publicado en el Diario Oficial. En estos términos, la Sala declarará la
exequibilidad del artículo 2.
I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
98.
Mediante el Decreto 637
de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Este decreto fue
declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-307 del 12 de
agosto de 2020. En desarrollo de la emergencia, el Gobierno nacional expidió el
Decreto Legislativo 773 del 03 de junio de 2020, mediante el cual amplió en 15
días calendario el plazo para la presentación del MFMP ante las comisiones
económicas del Congreso de la República. En el proceso de control
constitucional, todos los intervinientes solicitaron la exequibilidad de la
norma en discusión.
99.
La Corte concluyó que el Decreto
Legislativo sub examine satisface los requisitos formales previstos por
la Constitución y por la LEEE para su expedición en tanto: (i) fue
expedido por el presidente de la República con la firma de todos los ministros;
(ii) fue proferido durante la vigencia EESE declarada mediante el
Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, y en desarrollo de la misma; (iii) sus
efectos se extienden a todo el territorio nacional; y (iv) las medidas
adoptadas fueron motivadas dentro de la parte considerativa del Decreto.
100.
La Sala examinó
el cumplimiento de los requisitos materiales de constitucionalidad del Decreto Legislativo
773 de 2020 y concluyó que éste cumple los requisitos de (i) finalidad,
(ii) conexidad material, (iii) motivación suficiente, (iv) ausencia
de arbitrariedad, (v) intangibilidad, (vi) no contradicción específica,
(vii) incompatibilidad, (viii) necesidad, (ix) proporcionalidad
y (x) no discriminación.
101.
En términos generales,
la Corte consideró que la medida estaba dirigida a superar la crisis y evitar
la extensión de sus efectos, no limitó derechos, tampoco afectó el normal
funcionamiento de las ramas del poder público, y se ajustó a los contenidos de
la Carta Política y de la LEEE. Asimismo, se constató que la ampliación del
plazo para presentar el MFMP ante el Congreso se ofrecía como una medida
necesaria, equilibrada y razonable, dadas las circunstancias de la emergencia,
y a fin de asegurar que el impacto de la pandemia en el comportamiento
económico del país, así como los efectos de las medidas adoptadas por el
Gobierno nacional, pudiesen ser medidos adecuadamente y valorados en las
proyecciones fiscales, financieras y económicas del país.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto
Legislativo 773 del 03 de junio de 2020, “[p]or el cual se modifica la fecha
de presentación del marco fiscal de mediano plazo para la vigencia fiscal 2020,
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado
por el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado
(e)
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
RICHARD
S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado
(e)
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Se allegó un total de doce soportes
documentales, a saber: (i) Boletín de Prensa No 050 del Ministerio de Salud y
Protección Social; (ii) Alocución de Apertura del Director General de la
Organización Mundial de la Salud (OMS) en la rueda de prensa sobre la COVID-19
celebrada el 11 de marzo de 2020; (iii) Resolución 380 del 10 de marzo de 2020
del Ministerio de Salud; (iv) Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y
Protección Social; (v) Resolución 453 de 2020 del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo y del Ministerio de Salud y Protección Social; (vi)
Resolución 844 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social; (vii)
reporte de 9 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social;
(viii) reportes del 17 de marzo y 2 de junio de 2020 del Ministerio de Salud y
Protección Social; (ix) reportes del 17 de marzo y 2 de junio de 2020 de la
OMS; (x) Encuesta Integrada de Hogares (GRIH) del Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE) del 29 de mayo de 2020; (xi) Decreto 637 de
2020; y (xii) Decretos 457, 531, 593, 636, 689 y 749 de 2020.
[2] Departamento Nacional de Planeación,
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Centro de Investigación Económica y
Social FEDESARROLLO, Observatorio de Hacienda Pública y Derecho Tributario del
Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Centro de Pensamiento de Política
Fiscal de la Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho de la
Universidad de los Andes, Facultad de Derecho de la Universidad Libre, Facultad
de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de
Derecho de la Universidad Externado de Colombia.
[3]
Intervención del 23 de junio de 2020 suscrito por la Secretaria Jurídica de
Presidencia, págs. 30 -35.
[4] Pág.
30.
[5]
Págs. 31 – 32.
[6] Pág.
33
[7] Intervención suscrita por Clara María González
Zabala, en su condición de ciudadana y Secretaria Jurídica de la Presidencia de
la República
[8]
Págs. 6 – 8
[9] Pág.
27
[10]
Pág. 39
[11]
Intervención suscrita por Juan Camilo Restrepo Salazar
[12]
Intervención presentada por Carlos Ariel Sánchez Torres, Director del
Observatorio de Hacienda Pública y Derecho Tributario
[13] Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las
sentencias C-136, C-145, C- 146, C-224, C-225 y C-226 de 2009, C-884, C-911 y
C-912 de 2010; C-193, C-218, C-222, C-223 y C-241 de 2011; C-671 y C-701 de
2015; C-465 de 2017 y C-466 de 2017. Varios de los párrafos corresponden a
transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[14] Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017, citando a su vez la sentencia
C-216 de 2011.
[15] El carácter reglado,
excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución
prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la
regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica,
social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos
para su duración) y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales
estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean
juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos
humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho
internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[16] El control judicial está a
cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según
lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de
Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de
2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[17] Corte Constitucional, sentencia C-216 de1999
[18] La Corte ha aclarado que el
estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes
modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se
procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a
la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre
relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten
en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las
modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del
Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla
así en la declaración del estado de excepción.
[19] Decreto 333 de 1992
[20] Decreto 680 de 1992
[21] Decreto 1178 de 1994, Decreto
195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017
[22] Decreto 80 de 1997
[23] Decreto 2330 de 1998
[24] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de
2008
[25] Decreto 4975 de 2009
[26] Decreto 2963 de 2010 y Decreto
1170 de 2011
[27] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones
contenidas entre otras, en las sentencias C-465,
C-466 y C-467 de 2017. Varios de los párrafos corresponden a
transcripciones literales de dichas sentencias.
[28] Sobre el juicio de finalidad se ha pronunciado la Corte
Constitucional en las sentencias C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009,
C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-218 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011,
C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-672 de 2015,
C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y
C-467 de 2017.
[29] Ley 137 de
1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos
legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.
[30] La Corte Constitucional
en la sentencia C-724 de 2015
señaló “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y
(ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con
el estado de emergencia”. En el mismo sentido, en la sentencia C-700 de
2015 dispuso que el juicio de finalidad “(...) es una exigencia
constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar
los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción.
En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad
específica y cierta”.
[31] Al respecto, es posible consultar las
sentencias C-145 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009 , C-225 de 2009, C-884
de 2010, C-911 de 2010 y C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-222 de
2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de
2011, C-241 de 2011, C-242 de 2011, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434 de
2017, C-437 de 2017, C- 465 de 2017, C-466 de 2017, C-467 de 2017, C-468 de
2017 y C-517 de 2017.
[32] Ley 137 de
1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con dicho Estado”.
[33] En este sentido, la sentencia C-409 de 2017 dispuso que “La conexidad
interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas
con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver, también, la
sentencia C-434 de 2017.
[34] La sentencia
C-724 de 2015 dispuso que “La conexidad en el control de constitucionalidad
de los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de
emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar
determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los
objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-701 de 2015.
[35] Sobre este tema es posible consultar las
providencias C-225 de 2009, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241
de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[36] Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017. En dicha providencia
se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722 de 2015 y C-194 de
2011.
[37] Ver sentencias C-224 de 2009, C-225 de 2009,
C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017,
C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[38] Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017, en la cual se
reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de 2015 y C-742 de 2015.
[39] Artículo 7º
de la Ley 137 de 1994: “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se
podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de
Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer
arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad
fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante
decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el
núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[40] Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003, reiterada, entre
otras, en las sentencias C-224 de 2009, C-241 de 2011 y C-467 de 2017.
[41] El juicio de intangibilidad ha sido
desarrollado por este Tribunal en las sentencias C-136 de 2009, C-145 de 2009,
C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-884 de 2010 , C-911 de 2010, C-912 de 2010,
C-219 de 2011, C-224 de 2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011,
C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[42] Ver sentencias C-224 de 2009,
C-225 de 2009, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017,
C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[43] Esta corporación se ha
referido a la necesidad de motivar las incompatibilidades en las sentencias
C-136 de 2009, C-146 de 2009, C-225 de 2009, C-218 de 2011, C-223 de 2011,
C-224 de 2011, C-225 de 2011,C-227 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409
de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[44] El artículo 12 de la LEEE
dispone que “Los decretos
legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales
son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”.
[45] Al respecto se ha referido
este Tribunal en las sentencias C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009,
C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C – 912 de 2010,
C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-226 de 2011,
C-227 de 2011, C-240 de 2011,C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409
de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C- 467 de
2017.
[46] El artículo 11 de la LEEE dispone que “Los decretos legislativos
deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas
adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción correspondiente”.
[47] Sobre el juicio de
proporcionalidad es posible consultar las sentencias C-136 de 2009, C-145 de
2009, C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de
2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de
2011, C-219 de 2011, C-222 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011,
C-226 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015,
C-409 de 2017, C-434 de 2017,  C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C - 467 de 2017.
[48] El artículo 13 de la LEEE
dispone que “Las medidas
expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de
los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente
necesario, para buscar el retorno a la normalidad”.
[49] Al respecto se pueden
consultar las sentencias C-136 de 2009, C-146 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de
2009, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de
2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de
2017.
[50] Artículo 14.
No discriminación. “Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica (…)”.
[51] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho
listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el
artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley
prohibirá toda discriminación”.
[52] En este
sentido, en la sentencia C-156 de 2011, esta Sala explicó que el juicio de no
discriminación pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley
del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que
todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas
en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[53]  En este orden, la sentencia
C-110 de 2019, reiterando la sentencia C-288 de 2012, estableció que la
consagración del criterio de la sostenibilidad fiscal no altera “los objetivos
esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho de modo que el “núcleo dogmático de la Constitución, descrito
principalmente en los artículos 1º y 2º C.P.,  mantiene su vigencia y
eficacia como criterio ordenador e identitario del Estado”.
[54]
Corte Constitucional, sentencia C-288 de 2012
[55]
Corte Constitucional, sentencia C-110 de 2019
[56]
Exposición de motivos al Proyecto de Ley 230 de 2002 Cámara. En: Gaceta del
Congreso No. 086 del 08 de abril de 2002.
[57]
Ibidem.
[58]
Ibidem.
[59]
Función Pública, disponible en: https://www.funcionpublica.gov.co. De otra
parte, con el fin de comprender el objeto del
MFMP, es útil la siguiente explicación acerca de esta herramienta: “Para
recorrer apropiadamente el camino de la política fiscal de forma plurianual,
incluyendo en el análisis las consideraciones micro y macro, es necesario
incorporar instituciones fiscales como los Marcos Fiscales de Mediano Plazo
(MFMP), los cuales pueden contener un nivel de detalle que permita asignar
el gasto de manera eficiente dentro de los programas públicos, convirtiéndose
en un componente clave para el desempeño de las reglas fiscales. Sobre los MFMP
se puede decir que cuentan con análisis de sostenibilidad de deuda y una
proyección de los agregados macrofiscales a través del tiempo. Por otra parte,
los MFMP evitan, entre otros efectos, la tendencia a comprometer hoy gastos
para el futuro; estos rinden frutos políticos sin violar las reglas fiscales en
el presente, pero comprometen su cumplimiento a futuro.// (…) // En términos generales, dentro de los objetivos que
persiguen los MFMP se encuentran la disciplina fiscal, la estabilidad
macrofiscal la asignación estratégica de recursos y la gestión operativa
eficiente. Un MFMP correctamente implementado genera credibilidad por parte de
los agentes económicos, lo que se traduce en una mayor predictibilidad de las
cuentas públicas y contribuye a la estabilidad macrofiscal, dentro de los
límites determinados por la regla. En especial, se trata de limitar las
asimetrías de información entre el Poder Ejecutivo y el Congreso, por una
parte, y entre las autoridades y los votantes, por la otra. En otras palabras,
en el supuesto de un escenario sin MFMP, la información disponible para la toma
de decisiones de los agentes económicos se vuelve escasa, generando un mayor
nivel de incertidumbre.” ARDANAZ, Martín,
et. al. “Las reglas fiscales: tipologías, funciones y complementariedad con
otras instituciones fiscales.” En: BARREIX, Alberto y CORRALES, Luis F
(editores). Reglas Fiscales Resilientes en América Latina. Banco Interamericano
de Desarrollo, 2019. En: https://publications.iadb.org/es/reglas-fiscales-resilientes-en-america-latina
[60]
Corte Constitucional, sentencia C-110 de 2019
[61] “Por
la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, la cual, según su artículo primero, tiene por objeto “expedir normas que garanticen la sostenibilidad
de largo plazo de las finanzas públicas y contribuyan a la estabilidad
macroeconómica del país.”
[62] Según el Banco de la República y el Ministerio de
Hacienda, la regla fiscal permite “una mejor coordinación entre las
autoridades fiscales y monetarias en el manejo macroeconómico, restringiendo
sus acciones aisladas y discrecionales. La coordinación de la política
económica tiene importantes beneficios en términos de credibilidad de los
mercados y coherencia intertemporal de los agentes. La confianza que se deriva
de un manejo macroeconómico basado en reglas se traduce, en la práctica, en
menores primas de riesgo y mayor acceso a los mercados financieros locales e
internacionales”. Comité Técnico Interinstitucional, Banco de la República,
DNP y Ministerio de Hacienda, (2010). Regla Fiscal para Colombia., págs.
Disponible en: https://www.banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/archivos/regla_fiscal_2010.pdf
19 y 20.
[63] Considerando 34 del Decreto Legislativo 773 de
2020
[64]
En sentencia C-193 de 2020, esta Corporación consideró admisible modificar el
orden de los juicios materiales que integran el control de constitucionalidad
de los decretos legislativos de desarrollo del estado de excepción, cuando,
dependiendo del caso concreto, resulte más razonable y eficiente abordar el
análisis a partir de un juicio particular.  Es lo que sucede en el presente
asunto, ya que una aproximación al estudio del Decreto 773 de 2020 a partir del
juicio de motivación suficiente permitirá comprender, prima facie, el contenido
y alcance de la medida que aquél contiene, así como las razones que llevaron al
Gobierno a adoptarla, lo cual facilitará el desarrollo de los juicios
restantes.
[65] Considerandos 4, 5 y 10 a 14 del Decreto Legislativo 773
de 2020
[66] Organización Mundial de la Salud
[67] Considerandos 6 a 9 y 33 del Decreto Legislativo 773 de
2020
[68] Considerandos 15 a 18 del Decreto Legislativo 773 de 2020
[69] Departamento Administrativo Nacional de Estadística
[70] Considerandos 1 a 3 y 19 a 21 del Decreto Legislativo 773
de 2020
[71] Producto Interno Bruto
[72] Considerandos 22 a 32 y 34 a 37 del Decreto Legislativo
773 de 2020
[73] Considerando 37 del Decreto Legislativo 773 de 2020
[74] Ley 38 de 1989, art. 4°,
modificado por la Ley 179 de 1994, art. 55: “El Plan Financiero. Es un
instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, que tiene
como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario,
monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el Plan.
Tomará en consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su
financiación compatibles con el Programa Anual de Caja y las Políticas
Cambiaria y Monetaria.”
[75] Según el artículo 2 de la Ley 819 de 2003, el superávit
primario es “…aquel valor positivo que resulta de la diferencia entre la
suma de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a
desembolsos de crédito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco
de la República (para el caso de la Nación), y la suma de los gastos de
funcionamiento, inversión y gastos de operación comercial.”
[76]
Considerando 36 del Decreto Legislativo
773 de 2020
[77]
Considerando 31 del Decreto Legislativo 773 de 2020
[78]
Por ejemplo, Decreto Legislativo 639 del 08 de mayo de 2020,
que creó el Programa de Apoyo al Empleo formal -PAEF; Decreto Legislativo 659
del 13 de mayo de 2020, que dispuso la entrega de una transferencia monetaria
no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de
los programas Familias en Acción, Colombia Mayor y Jóvenes en Acción; Decreto
Legislativo 662 del 14 de mayo de 2020, que creó el Fondo Solidario para la
Educación; Decreto Legislativo 678 del 20 de mayo de 2020, que estableció medidas
para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades
territoriales; Decreto Legislativo 682 del 21 de mayo de 2020, que estableció
una exención especial del Impuesto sobre las Ventas para el año 2020; Decreto
Legislativo 688 del 22 de mayo de 2020, que adoptó medidas tributarias
transitorias como la reducción de la tasa de interés moratoria aplicable a
obligaciones tributarias; Decreto Legislativo 770 del 03 de junio de 2020, que
creó el Programa de Auxilio a los Trabajadores en Suspensión Contractual; y
Decreto Legislativo 772 del 03 de junio de 2020, que dictó medidas especiales
en materia de procesos de insolvencia con el fin de mitigar los efectos de la
emergencia en el sector empresarial, entre otros.
[79] Decreto 637 de 2020. Capítulo 3 - Justificación de la
Declaratoria del Estado de Excepción
[80] Ibídem
[81] Ibíd.
[82] Ibíd.
[83] Ibíd.
[84] Ibíd.
[85] Ibíd.
[86] Estatuto Orgánico del Presupuesto.
[87] De otra parte,
la medida que adopta el Decreto Legislativo 773 de 2020 tienen relación con las
recomendaciones emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en
su declaración del 09 de abril de 2020, “COVID -19 y derechos humanos: los
problemas y desafíos deben ser abordados con perspectiva de derechos humanos y
respetando las obligaciones internacionales. (http://www.corteidh.or.cr/tablas/alerta/comunicado/declaracion_1_20_ESP.pdf). De acuerdo con éstas, es
fundamental que los Estados adopten medidas dirigidas a enfrentar la pandemia
con un enfoque de derechos humanos, lo cual, entre otros aspectos, implica
mitigar el impacto de la crisis en las fuentes de trabajo, los ingresos de los
trabajadores y trabajadoras, y las economías personales y familiares. La medida
en discusión se enmarca en este propósito, porque le permite al Estado ajustar
sus proyecciones fiscales y económicas para superar la crisis desatada por la
pandemia.
[88] Constitución Política, Título VI
[89] Ibíd. Título VII
[90] Ibíd., Título XII
[91] “Con
la aprobación privilegiada se exige la obtención de mayor consenso de las
fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República, lo cual
garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el
ejercicio de la actividad legislativa. Además, le permite al Congreso
proyectarse a más largo plazo que con la legislación ordinaria. Al fin de
cuentas las leyes ordinarias están condicionadas a la ley orgánica cuando
desarrollan la misma materia”: sentencia C-540 de 2001.
[92] La
Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020 reafirmó que “no es per
se inconstitucional que un decreto legislativo modifique o suspenda
temporalmente una norma de naturaleza orgánica o estatutaria, porque los
artículos 212 a 215 de la Constitución y la Ley 137 de 1994, no imponen tal
limitación a las facultades legislativas excepcionales del Presidente, las
cuales están restringidas por otras exigencias de índole formal y material”.
Específicamente en el análisis de ley estatutaria, la sentencia C-242 de 2020
resaltó que, dado el carácter transitorio del estado de emergencia, las normas
de rango estatutario que puede expedir el Presidente de la República a través
de un decreto legislativo, en cumplimiento de las exigencias de los referidos
juicios (materiales del EE): “(i) No pueden sustituir o modificar con
carácter permanente la legislación estatutaria. Sólo pueden tener vigencia
temporal, porque las medidas que se adoptan al amparo de los estados de
excepción deben ser las estrictamente necesarias para superar la situación
pasajera que originó el mismo, por lo que no sería justificable que se altere
de forma permanente la regulación relacionada con las materias propias de la
reserva en comento. En consecuencia, se descarta la posibilidad de incorporar
al ordenamiento jurídico disposiciones que enmienden de manera indefinida o
deroguen leyes estatutarias. (ii) Deben estar dirigidas a permitir la
optimización de los principios que subyacen a la legislación estatutaria
existente, ante la imposibilidad de satisfacerlos con la misma intensidad de
forma racional con ocasión de las condiciones fácticas del momento. Por
consiguiente, en ningún caso se pueden adoptar disposiciones que anulen la
esencia de los mandatos estatutarios. (iii) Tienen que superar un análisis de
proporcionalidad en un nivel estricto, comoquiera que los asuntos sujetos a
reserva estatutaria son de suma importancia en el ordenamiento jurídico y
cualquier modificación de su regulación debe atender a la satisfacción de un
principio superior que resulta, bajo las condiciones que dieron origen al
estado de excepción, de mayor trascendencia desde una perspectiva
constitucional”.
[93] La
Corte Constitucional en la sentencia C-158 de 2020 señaló que “Una conclusión contraria desconocería que,
salvo la supremacía constitucional, es la LEEE el instrumento normativo que
limita en concreto las facultades presidenciales durante el estado de excepción
y, por consiguiente, debe la jurisprudencia constitucional reconocer que no fue
la intención del Legislador estatutario introducir tales limitaciones”.
[94]
Gaceta del Congreso No. 231 del 14 de junio de 2002.
[95] De
manera específica, los considerandos 34 a 37 del Decreto Legislativo 773 de
2020 dan cuenta de esta situación, en los siguientes términos: “Que la
estrategia de aislamiento inteligente con reactivación económica permitió el
derecho a la circulación de personas para la realización de algunas actividades
no esenciales relacionadas con la manufactura y la construcción por su
considerable peso en el PIB, importancia en el empleo nacional, y la
posibilidad de su realización con protocolos adecuados que mitiguen la
posibilidad de propagación del COVID-19, entre otros, y que los efectos de
la iniciación de dicha etapa de reactivación económica se podrían observar sólo
por primera vez durante un mes completo después de transcurrido el mes de mayo
de 2020, y que para tales efectos las cifras de recaudo tributario del Gobierno
nacional de ese mes solo se podrán tener transcurrida la primera semana del mes
de junio de 2020. Por tanto, es preciso contar con dos semanas adicionales para
la estimación de estos efectos, con el propósito de entregar el Marco
Fiscal de Mediano Plazo a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara
de Representantes incluyendo una correcta estimación del efecto de reactivación
económica en el recaudo tributario, y el beneficio de una correcta estimación
es muy alto en términos de todas las variables de las finanzas públicas que
dependen del mismo. //  Que al igual que en los ingresos, para la proyección de
los gastos y la correcta estimación de las necesidades de financiamiento del
sector público colombiano, se requiere conocer cuál es el ritmo de ejecución
del gasto público para atender la Emergencia Económica, Social y Ecológica en
todo el territorio nacional, que han presentado las diferentes entidades y
presupuestos del sector público colombiano, incluyendo las medidas tomadas por
el Gobierno nacional en virtud del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, y que
esto sólo será posible de identificar durante el mes de junio de 2020, una vez
hayan entrado en vigencia la totalidad de las medidas mencionadas. // Que
en la coyuntura excepcional creada por la pandemia del nuevo coronavirus
Covid-19, la etapa de planeación financiera requiere de un tiempo
excepcional para la estimación de los agregados fiscales, con el propósito
contar con mayor información disponible para la formulación de la política
fiscal, de forma que se mitigue la afectación de las herramientas de planeación
financiera, la programación del Presupuesto General de la Nación y su
presentación al Congreso de la República. Lo anterior, sin afectar la
transparencia y publicación de documentos sobre finanzas públicas posteriores.
// Que de acuerdo con lo anterior, resulta necesario contar excepcionalmente
con un mayor periodo para la formulación del Marco Fiscal de Mediano Plazo,
contenido en la ley 819 de 2003, con el propósito de tener la mayor y mejor
información posible a efectos de que este instrumento cumpla adecuadamente con
su fin, sin afectar las demás etapas de la gestión financiera pública que
dependen de su presentación.” (énfasis fuera del texto original)
[96] Considerando 31 del Decreto Legislativo 773 de 2020
[97] Considerando 30 del Decreto Legislativo 773 de 2020
[98] Considerando 34 del Decreto Legislativo 773 de 2020
[99] Considerando 35 del Decreto Legislativo 773 de 2020
[100]
Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2020.