C-957-07
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-957/07
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Regulación de acceso a la función
pública y del servicio público de salud/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA
LEGISLATIVA-Establecimiento de requisitos, condiciones y duración del
período para ejercicio de los cargos de dirección en instituciones públicas
La Corte ha establecido que:
(i) el Congreso tiene una amplia competencia en la regulación de la función
pública y del sistema de seguridad social en salud; (ii) esta competencia
incluye el diseño de la estructura de las entidades públicas, de todos los
órdenes territoriales, así como (iii) la creación y regulación de los cargos
públicos, los requisitos para su ejercicio, la permanencia en el cargo, las
condiciones para la desvinculación del servicio, y el período de ejercicio de
cada cargo. Sin embargo, (iv) cuando la prórroga beneficia a funcionarios
activos, debe tratarse de una medida instrumental, de carácter temporal, y debe
sujetarse a criterios razonables para la obtención de un fin constitucionalmente
legítimo.
TRANSITO
NORMATIVO-Unificación de períodos de Gerentes de las ESE con el de sus
nominadores
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Respecto de la prestación del servicio de salud y
nombramiento de gerentes de las empresas sociales del estado
La
autonomía, que fue introducida por la Carta de 1991 (artículos primero y 287, C.P.), denota un grado de independencia de las entidades territoriales, que se concibe como la
posibilidad de autogobierno y administración de los asuntos que son de mayor
interés para los entes territoriales. El grado de autonomía de los entes
territoriales varía, entonces, en el tiempo y la descentralización es un
instrumento para alcanzar mayor autonomía. La autonomía territorial se
encuentra ligada, además, al principio democrático, y a la concepción del
municipio como célula primaria del ordenamiento territorial. La autonomía
territorial debe ser ejercida dentro de los límites de la Constitución y la
Ley, y la distribución de las competencias entre el nivel central y el
territorial debe establecerse por una ley orgánica.
GERENTES DE
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Nombramiento
Sobre la distribución de
competencias en materia del nombramiento de gerentes de las ESE, deben tenerse
presentes los siguientes elementos: (i) corresponde a la nación la regulación
integral del sistema de seguridad social en salud, así como la determinación de
los organismos encargados de la prestación del servicio y las condiciones para
acceder a su dirección, en aras de garantizar la eficiente prestación de los
servicios públicos, así como la eficacia de los derechos constitucionales; (ii)
sin embargo, el nombramiento de los funcionarios directivos corresponde a las
autoridades territoriales.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD EN ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Alcance
CAMBIO
LEGISLATIVO EN EL PERIODO DE LOS GERENTES DE LAS ESE-Contenido/PERIODO
DE GERENTES DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Prórroga
El legislador tomó tres
medidas fundamentales: (i) extender el período de los gerentes de las ESE de
tres a cuatro años, de acuerdo con lo previsto por el Acto Legislativo 02 de
2002 en relación con los alcaldes y gobernadores; (ii) institucionalizar el
período de los gerentes de las ESE, y (iii) establecer disposiciones
transitorias, para facilitar el cambio del sistema previsto por el artículo 192
de la Ley 100 de 1993 al nuevo sistema.
PERIODO DE
LOS GERENTES DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Carácter institucional/PRORROGA
DEL PERIODO DE FUNCIONARIOS-Competencia del Congreso/PRORROGA DEL
PERIODO DE FUNCIONARIOS-Medida transitoria
Resulta constitucionalmente
admisible que el legislador, previendo las consecuencias nocivas que el
tránsito legislativo derivado de una reforma como la introducida por el
Congreso a través de la Ley 1122 de 2007, disponga la adopción de medidas
transitorias que resulten adecuadas para cumplir con las finalidades
perseguidas, siempre que éstas sean constitucionalmente legítimas. En el
presente caso, la medida busca, la paridad entre el período de funcionarios que
deben ejercer el cargo en el ámbito regional, y las autoridades regionales que
actúan, en el asunto estudiado, como nominadores de los gerentes. La
institucionalización del período de los gerentes en las ESE, y su concordancia
con el período de las autoridades regionales, se asocia a la continuidad en la
prestación del servicio público de salud pues, en la medida en que la nueva
regulación implica diversos cambios en el funcionamiento de las ESE, el
nombramiento de gerentes para un período de un año, precisamente durante el tiempo
de adaptación previsto por el legislador, podría afectar la continuidad y la
eficiencia en la prestación del servicio, lo que justifica el establecimiento
de medidas temporales que garanticen un tránsito legislativo sin traumatismos.
EFECTO
GENERAL INMEDIATO DE LA LEY-Regla general
DERECHOS
ADQUIRIDOS/SITUACIONES JURIDICAS CONSOLIDADAS-Efectos retroactivos de la
Ley
Referencia:
expediente D-6813
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley
1122 de 2007, “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
Demandante:
Patricia Bustos Brasby.
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., catorce (14)  de
noviembre de dos mil siete  (2007).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución
Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto
2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Patricia Bustos Brasby
solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad del
inciso primero del parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007
“Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del  veintiocho (28) de mayo de dos mil
siete (2007) el Magistrado sustanciador, Doctor Álvaro Tafur Galvis, decidió
ADMITIR  la demanda, al considerar que reúne los presupuestos exigidos por el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
Posteriormente, y en atención al vencimiento del
período constitucional del mencionado Magistrado, y al nombramiento del Doctor
Mauricio González  Cuervo en su reemplazo, la Sala Plena debió decidir sobre el
impedimento presentado por el Magistrado Mauricio González Cuervo para conocer
del presente proceso.
Tras la aceptación del impedimento presentado por el
Magistrado Mauricio González Cuervo a la Sala Plena, la Secretaria General de la
Corte envió el expediente al despacho del Magistrado Jaime Córdoba Triviño para
lo de su competencia, el día dos (02) de noviembre de dos mil siete (2007).
Dentro del  marco señalado, cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a
decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
la disposición parcialmente demandada, de conformidad con su publicación en el
Diario Oficial No. 46.506 del 9 de enero de 2007, y se subraya el aparte
acusado:
LEY 1122 DE 2007
(enero 9)
Diario Oficial No.
46.506 de 9 de enero de 2007
CONGRESO DE COLOMBIA
Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
DECRETA:
(…)
CAPITULO
V.
DE LA PRESTACIÓN DE
SERVICIOS DE SALUD
(…)
“ARTÍCULO 28. DE
LOS GERENTES DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO. Los
Gerentes de las Empresas Sociales del Estado serán nombrados por períodos
institucionales de cuatro (4) años, mediante concurso de méritos que deberá
realizarse dentro de los tres meses, contados desde el inicio del período del
Presidente de la República o del Jefe de la Entidad Territorial respectiva,
según el caso. Para lo anterior, la Junta Directiva conformará una terna,
previo proceso de selección de la cual, el nominador, según estatutos, tendrá
que nombrar el respectivo Gerente.
Los
Gerentes de las Empresas Sociales del Estado podrán ser reelegidos por una sola
vez, cuando la Junta Directiva así lo proponga al nominador, siempre y cuando
cumpla con los indicadores de evaluación conforme lo señale el Reglamento, o
previo concurso de méritos.
En
caso de vacancia absoluta del gerente deberá adelantarse el mismo proceso de
selección y el período del gerente seleccionado culminará al vencimiento del
período institucional. Cuando la vacancia se produzca a menos de doce meses de
terminar el respectivo período, el Presidente de la República o el jefe de la
administración Territorial a la que pertenece la ESE, designará gerente.
PARÁGRAFO
Transitorio. Los Gerentes de las ESE de los niveles Departamental, Distrital y
Municipal cuyo período de tres años termina el 31 de diciembre de 2006 o
durante el año 2007 continuarán ejerciendo el cargo hasta el 31 de marzo de
2008.
Los
gerentes de las ESE nacionales que sean elegidos por concurso de méritos o
reelegidos hasta el 31 de diciembre de 2007, culminarán su período el 6 de
noviembre de 2010. Cuando se produzcan cambios de gerente durante este período,
su nombramiento no podrá superar el 6 de noviembre de 2010 y estarán sujetos al
cumplimiento de los reglamentos que para el efecto expida el Ministerio de la
Protección Social.
Para
el caso de los gerentes de las ESE Departamentales, Distritales o Municipales
que a la vigencia de la presente ley hayan sido nombrados por concurso de
méritos o reelegidos, continuarán ejerciendo hasta finalizar el período para el
cual fueron nombrados o reelegidos, quienes los reemplacen para la culminación
del período de cuatro años determinado en esta ley, serán nombrados por
concurso de méritos por un período que culminará el 31 de marzo de 2012. Todos
los gerentes de las ESE departamentales, distritales o municipales iniciarán
períodos iguales el 1o de abril de 2012 y todos los gerentes de las ESE
nacionales iniciarán períodos iguales el 7 de noviembre de 2010.”
III.
LA DEMANDA
La demandante solicita la
declaratoria de inexequibilidad del aparte normativo demandado, por considerar
que viola los artículos 1º, 113, 121, 136, 189, inciso 13 y 305, inciso 13 de la
Constitución.
Como concepto de la violación, la
demandante menciona cinco cargos de inconstitucionalidad: (i) violación del
principio de separación de funciones de los poderes públicos, contenido en los
artículos 1º, 113, 121, 136, 189-13 y 305-13, C.P.; (ii) violación a la autonomía territorial (arts. 1º, 287, 298 y 305-13 de la Constitución); (iii)
desconocimiento del derecho fundamental de acceder al ejercicio de los cargos
públicos (artículo 40, numeral 7 C.P) y del principio de igualdad (artículo 13 C.P.); (iv) transgresión  al principio del Estado de Derecho (arts. 1º, 6º y 121 de la
Constitución).
En desarrollo de tales cargos, la
accionante expone las siguientes consideraciones:
1.     El
enunciado demandado viola el principio de separación de poderes y,
concretamente, la prohibición que el Constituyente estableció al legislador en
el artículo 136, numeral 1 de la Carta. Es decir, la prohibición de
“inmiscuirse” en asuntos de competencia privativa de las otras ramas del poder
público.
Señala la demandante que, si bien
la facultad de configuración legislativa se extiende a la regulación normativa
de los órganos que integran la rama ejecutiva, al Congreso le está vedado
ejercer la potestad nominadora, es decir, la escogencia y la provisión de los
cargos, que corresponde al Ejecutivo, de acuerdo con el artículo 189, numerales
1, 2, 3 y 13 de la Constitución.
La transgresión al artículo 136
constitucional se concreta en que la prórroga prevista por el parágrafo
parcialmente acusado, implica una “autoatribución” del poder nominativo,
que corresponde a órganos administrativos. De esta forma, el Legislador, con el
pretexto de establecer las condiciones necesarias para llevar a cabo un
tránsito legislativo para la institucionalización del período de los gerentes de
las Empresas Sociales del Estado, habría realizado un nombramiento de tales
funcionarios, excediendo sus funciones constitucionales.
2.     El segundo
cargo de la accionante consiste en señalar que la autonomía de las entidades
territoriales (consagrada en los artículos primero y 287 superiores), resulta
afectada, pues tal autonomía implica el derecho a “gobernarse por sus
propias autoridades”, así como “la autonomía para la administración de
los asuntos seccionales” (artículo 287, numeral 1º, C.P.)
Para la demandante, el
constituyente de 1991 afianzó y consolidó la descentralización y la autonomía
de las entidades territoriales, al prever en el artículo 305-13 (Constitución
Política), que corresponde a los gobernadores la escogencia de los gerentes o
jefes seccionales de los establecimientos públicos del orden nacional. La
designación de estas autoridades (art. 305-5), así como de los agentes
regionales de los esablecimientos públicos en el departamento (art. 305-13), es
un complemento del derecho consagrado en el artículo 287-1, pues conlleva la
participación en la designación de quienes deben cumplir programas o tareas
complementarias a las que adelanta la entidad territorial respectiva. (Hace
una referencia a la sentencia C-295 de 1995).
La demandante considera que la
autonomía constituye un límite a la facultad de configuración del legislador, y
reflexiona que si la descentralización y la autonomía territorial son
principios “fundamentales”, y éstos se ven vulnerados por la disposición señalada,
es posible concluir que el legislador desbordó sus competencias
constitucionales pues, en la práctica, el nombramiento de los funcionarios
cobijados por la prórroga “lo hizo directamente el Congreso de la
República”, situación que imposibilita el ejercicio de atribuciones
constitucionalmente radicadas en cabeza de los gobernadores y alcaldes.
La demandante indica que si bien
el legislador se encuentra facultado para establecer disposiciones destinadas a
regir durante un tránsito legislativo, el establecimiento de prórrogas en las
condiciones señaladas por parte del Congreso, constituye una concentración
nociva de poderes, ya que el órgano legislativo asumió potestades regulatorias
y nominativas a la vez. Esta situación, sería similar a la que
estudió la Corte al decidir sobre la constitucionalidad de la pregunta
diecisiete del referendo (Ley 796 de 2003), relativa a la reelección
presidencial, caso en el que “para la Corte so pretexto de establecer una
regulación normativa general, estableció un acto electoral” (Se refiere a
la sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
3. Desconocimiento del derecho
fundamental al acceso a los cargos públicos (derecho a la participación,
artículo 40 numeral 7, C.P.), y a la igualdad (artículo 13, C.P.).
El desconocimiento de estos
derechos se concreta en que el aparte acusado impide que, al terminar el
período de tres años de los actuales gerentes de las ESE, otras personas que
reúnan las condiciones requeridas, puedan aspirar o “participar como
candidato”  para el cargo. El principio de igualdad resulta lesionado, en
consecuencia, al establecerse “un privilegio en cabeza de los actuales
gerentes de esas empresas”, excluyendo al resto de los ciudadanos.
4. Irrespeto por el Estado de
Derecho.
Este cargo se deriva de los
anteriores pues, en la medida en que se presenta una vulneración de los
principios constitucionales señalados, así como del artículo 121 de la Carta
que establece que las autoridades públicas sólo están facultadas para ejercer
las atribuciones que la Constitución y la ley les encomiendan, la actuación del
Congreso desconoce a la vez el artículo 4º de la Constitución que consagra el
carácter normativo de la Carta, es decir, su jerarquía superior dentro del
sistema de fuentes del ordenamiento jurídico colombiano.
5.     Como
argumento adicional, la demandante señala que algunos directores de ESE
finalizaron su período el 31 de diciembre de 2006 (antes de la entrada en
vigencia de la Ley 1122 de 2007), de forma que la norma no podía prever la
ampliación de períodos terminados, pues no “se puede dar continuidad a lo
que ya se extinguió”.  Este argumento se encamina entonces a discutir la
retroactividad de la medida, en relación con los funcionarios cuyo período
terminó el 31 de diciembre de 2006.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Del Ministerio de la Protección Social
El Ministerio de la Protección
Social intervino en el presente proceso, a través de apoderado, con el fin de
defender la exequibilidad del aparte normativo acusado, con base en los
siguientes argumentos:
1.1
El problema constitucional planteado en la demanda, se restringe a establecer
si el legislador tiene competencia para ampliar el período de un funcionario a
nivel territorial. Este problema surge por una asimilación errónea entre la
ampliación del período de los gerentes de las ESE y la designación efectiva de
éstos. Para el Ministerio, la ampliación del período (de estos funcionarios)
entraña una facultad legítima del Congreso de la República en ejercicio de la
cláusula general de competencia y de la atribución de “reformar las leyes”.
Como
sustento de esta posición, el demandante expone las siguientes razones:
1.1.1
De acuerdo con la Corte Constitucional, corresponde al Congreso expedir “normas
de carácter general y abstracto que regulen las relaciones jurídicas en
materias que considere relevantes y que no estén asignados (sic) a otras
autoridades”. (sentencias C-473 de 1997, C-305 de 2007 y C-183 de 2007).
Esta facultad incluye la de derogar las leyes (Sentencia C-490 de 1994), así
como la de regular situaciones que considere relevantes, estableciendo
herramientas  para afrontar los cambios sociales. (Sentencia C-076 de 1997).
Advierte
que al legislador no le está vedado regular “opciones” constitucionales
o situaciones no delimitadas expresamente por la Constitución, pues este
supuesto iría en contra del principio democrático y haría inoficiosa la
actividad del Congreso, dado que la Constitución no puede abarcar todos los
temas susceptibles de desarrollo legislativo.
Por
lo tanto, la autonomía del legislador no “se pierde” en aquellos eventos
en que el Constituyente no desarrolla un tema en específico ni cuando sugiere
un “mecanismo para la actividad administrativa entre varias posibilidades”,
(Sentencias C-613 de 1996 y C-155 de 1997), siempre que observe las
limitaciones impuestas por la Constitución (principios y derechos fundamentales),
y la prohibición expresa de intervenir en las competencias radicadas en cabeza
de otras autoridades (artículo 136, numeral 1º).
1.1.2.
La reforma del artículo 192 de la Ley 100 de 1993, en la que se encuentra el
aparte normativo acusado, consagra dos diferencias en relación con la
disposición derogada: “1. por una parte, escoge el período institucional frente
a un período ligado al funcionario” y “2. De otro lado, lo amplía en
cuatro años.”
En
consecuencia, la disposición es adecuada y proporcional para el tránsito
legislativo que la reforma persigue, puesto que la ampliación del período
obedece al propósito de institucionalizarlo; así mismo, la medida evita
un desgaste administrativo innecesario, representado por la necesidad –en caso
de no existir el aparte demandado- de seleccionar un gerente que sólo ocuparía
el cargo por el término de un año.
1.1.3
Por último, el interviniente considera que la ampliación de un período no
equivale a la nominación, pues de ser así, el Congreso tendría que realizar el
trámite de escogencia del nuevo gerente, lo que no se desprende de la
disposición demandada.
1.2
Sobre la afectación a la autonomía territorial.
De
acuerdo con las consideraciones precedentes, si el Congreso cuenta con la
competencia necesaria para regular el período de la forma en que lo hizo, es
claro que no se inmiscuye en una atribución propia de las entidades
territoriales, pues el legislador no está efectuando una designación ni
seleccionando, en concreto, un servidor público que se haga cargo de la
gerencia de una ESE.
1.2.1
La facultad para determinar el período de los gerentes es una atribución propia
del Congreso en una república unitaria, pues una ampliación mayor de la
autonomía no sería constitucionalmente aceptable, de acuerdo con el artículo
primero de la Carta y la Sentencia C-478 de 1992. Así mismo, indica que, de
acuerdo con la Sentencia C-579 de 2001 de esta Corporación, la autonomía se ve
limitada por el interés general de la nación.
El
interviniente enfatiza, entonces, que “la facultad de intervención en un
servicio público constituye uno de los aspectos en donde se fortalece lo
unitario”, por lo que no existe vulneración a la autonomía de las entidades
territoriales, puesto que el Congreso cuenta con la competencia para regular la
prestación del servicio, la organización de las entidades públicas encargadas
de su prestación, y el período de los gerentes de las empresas sociales del
Estado.
Por
último, señala el Ministerio, que la prórroga del período de estos
funcionarios, si bien podría afectar decisiones propias del ámbito territorial,
no lo hace de una manera que resulte relevante constitucionalmente, en virtud a
su carácter temporal. El establecimiento de prórrogas con un alcance
temporalmente más representativo sí implicaría, en cambio, el ejercicio
arbitrario de las atribuciones concedidas al legislador, pues haría inefectivo
el ejercicio de la autonomía territorial.
1.3
De la presunta vulneración al
principio de igualdad:
Tras
señalar la necesidad de realizar un juicio de igualdad sobre la medida, el
Ministerio expresa las siguientes conclusiones: (i) el objetivo de la norma es
el de determinar una transitoriedad hacia un período de carácter institucional;
(ii) se trata de un objetivo constitucionalmente válido; (iii) la ampliación
del período es adecuada y necesaria para el fin propuesto, a pesar de no ser la
única posible; (iv) por último, la proporcionalidad de la medida se deriva de
su carácter temporal.
2.
De la Superintendencia
Nacional de Salud.
La Superintendencia Nacional de
Salud, a través de apoderada judicial, intervino en el presente proceso, con el
fin de defender la constitucionalidad del enunciado normativo atacado, de la
siguiente forma:
2.1. El principio de separación
de poderes establece una distribución de las funciones estatales a cuerpos
estructurados en ramas del Poder Público, autónomos e independientes, aunque
vinculados por relaciones de control y subordinación. En consecuencia, la
potestad de expedir normas corresponde típicamente al legislativo, y sólo
excepcionalmente a otras ramas del poder público. Así, es posible que el
Constituyente, o el propio legislador, le otorguen la “potestad normativa” a
la Administración, pero esta atribución no puede considerarse como algo
inherente a sus funciones.
2.2 Sobre la eventual vulneración
al principio de legalidad, el interviniente considera que la separación
de poderes se elabora con el fundamento de dar cabida a un Estado de Derecho,
es decir, un estado en el que los poderes públicos se sujetan al ordenamiento
jurídico,  y se exige el reconocimiento y respeto a los derechos y libertades
de los ciudadanos. Esto implica que la actividad de los órganos del Poder
Público se encuentra sometida a la ley,  y que el órgano que elabora las
regulaciones legislativas representa la voluntad general.
El aparte demandado es un reflejo
de la aplicación del principio de libertad de configuración legislativa, que
únicamente se encuentra limitada por la Carta Política (Sentencia C-702 de
1999). En este orden de ideas, no existe violación al principio de separación
de funciones, pues el Congreso no está designando al titular del cargo, sino
fijando un condicionamiento en la ley, sin “abrogarse atribuciones como
suprema autoridad administrativa”
2.3 La igualdad y la selección en
razón del mérito y calidades del aspirante son principios rectores de la
carrera administrativa:
Tras exponer algunas
consideraciones en relación con el régimen de carrera, la importancia de la
estabilidad laboral y la necesidad de establecer condiciones de igualdad en los
cargos públicos, la interviniente indica que:
“Como se puede observar, la
aplicación de la igualdad en el ingreso a los cargos públicos mediante concurso
está dirigido (sic) a determinar los méritos y calidades de los aspirantes
(C.P. art. 125), como una manifestación concreta del derecho a la igualdad (C.P.
art. 13) y al desempeño de funciones y cargos públicos (C.P. art. 40-7) … Luego
entonces, el legislador en ningún momento está desconociendo el derecho
fundamental de acceso al ejercicio de los cargos públicos, ni mucho menos el
del derecho de igualdad, ya que solo ajustó los períodos de los Gerentes a que
fueran institucionales y no personales”.
3.
Departamento Administrativo de la Función Pública.
Este órgano estatal intervino en
defensa de la constitucionalidad del aparte normativo demandado, con base en
las siguientes razones:
3.1 Sobre la presunta violación a
la separación de funciones, o de distribución de funciones entre las ramas del
poder público:
Al Congreso de la República, de
acuerdo con los artículos 125 y 150 numeral 23 de la Constitución, le
corresponde hacer las leyes y, de forma específica, regular el acceso a la
función pública y la prestación de los servicios públicos. La Corte, en
sentencia C-109 de 2002, determinó que el Congreso tiene la competencia para
establecer las calidades y requisitos de acceso a los cargos públicos, en
desarrollo de la libertad de configuración legislativa, en la reglamentación de
la función pública.
Por ello, resulta procedente que
el término de duración de los cargos de período fijo pueda ser ajustado
atendiendo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, “(…) como en el
caso del parágrafo transitorio acusado que consultando el interés general
pretende unificar el período de los Gerentes de las ESE con el de los
mandatarios territoriales en orden a facilitar el cabal cumplimiento de sus
programas de gobierno (…) sin afectar el servicio público a cargo de tales
empresas”.
Para el establecimiento de
requisitos y condiciones para el ejercicio de los empleos en el nivel
territorial,  las competencias se radican en diversos órganos del estado, y el
establecimiento del régimen de calidades de los empleados municipales es de
competencia exclusiva del Congreso de la República (Sentencia C-570 de 1997).
Concluye que lo pretendido por el
Congreso no es usurpar las competencias de las autoridades territoriales
nominadoras de los gerentes de las ESE, sino facilitar la gestión
administrativa de los mandatarios locales. En este caso, el Congreso ejerce,
además, su potestad derogatoria, en una norma que pretende unificar el período
de gestión de los gerentes de las ESE con el período institucional de los
gobernadores y alcaldes, lo que constituye razón suficiente para justificar la
existencia de la disposición.
Esta previsión se dirige a
viabilizar el tránsito legislativo, en la medida en que la prórroga o
ampliación en el ejercicio del cargo de los gerentes de las ESE garantiza la
unificación de su período con el de los mandatarios locales, así como la
continuidad de la gestión de los gerentes actuales.
La ampliación del período no
constituye una nominación, pues el titular del empleo necesariamente fue
postulado por la respectiva ESE, y designado por la máxima autoridad
administrativa de la entidad territorial competente. De acuerdo con lo
expuesto, toda la demanda se sustenta entonces en una errónea asimilación del
concepto de “nominación” con el de “prórroga del período” de
gerentes de las ESE a nivel territorial.
3.2 En relación con la autonomía
de las entidades territoriales:
Señala el Departamento
Administrativo que el ejercicio de la autonomía de las autoridades
territoriales está limitado por la Constitución y la Ley, de forma que no puede
entenderse como una facultad absoluta, especialmente, en el marco de una
república unitaria como el Estado colombiano. (Cita extractos de la Sentencia
C-1187 de 2000 y de la C-497 A de 1994).
Para el Interviniente, la
facultad del Congreso para regular el Sistema de Seguridad Social en Salud se
fundamenta en los artículos 48, 49 y 365 de la Carta y, dentro de tal contexto,
el legislador puede establecer un nuevo período para los gerentes de las ESE
del nivel territorial, que coincida con el período institucional de los
mandatarios locales.
Considera el interviniente que la
facultad nominadora de las autoridades territoriales y la postulación que recae
en las Juntas Directivas de las respectivas empresas no se ven afectadas por la
disposición, pues la regulación del período constituye “reserva legal” y
no es equivalente a la nominación.
3.3 Sobre el derecho a la
igualdad:
Para el Departamento
Administrativo señalado, una medida como la acusada debe obedecer a criterios
de razonabilidad y proporcionalidad, pues la facultad legislativa para regular
los cargos públicos se sustenta en que la función administrativa es una
actividad que debe estar orientada al interés general (209 C.P.) y al cumplimiento de los fines esenciales del Estado (art. 2 C.P.). En consecuencia, la disposición debe responder a los principios constitucionales de
igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad (209 C.P.) “con el fin de garantizar la prestación eficiente de
los servicios públicos a todos los habitantes, en busca del bienestar general y
el mejoramiento en la calidad de vida”.
La prórroga establecida por el
Legislador en el parágrafo parcialmente demandado no desconoce el procedimiento
“meritocrático” para el nombramiento de los gerentes de las ESE, y el
derecho a la participación no se ve afectado pues la convocatoria se dirige a
todos los que cumplen con los requisitos. En síntesis, la regulación demandada
queda comprendida dentro de las competencias del legislador y no afecta los
principios de mérito, e igualdad de oportunidades, para el acceso a funciones y
empleos públicos.
El último cargo, violación al
Estado de Derecho, resulta desvirtuado como consecuencia de la no comprobación
de los cargos anteriores.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto No. 4345 del 18
de julio de 2007 el señor Procurador General de la Nación, Dr. Edgardo Maya
Villazón, emitió su concepto respecto de todos los cargos formulados por la
ciudadana Patricia Bustos Brasby. Procede la Corte a reseñar su intervención:
En primer lugar, el Procurador
resalta la amplitud de configuración del legislador en relación con la
conformación de plantas de personal, de acuerdo con los fines de cumplir con
los cometidos estatales y el ejercicio de la función administrativa (Sentencia
C-822 de 2004). Sus límites se encuentran en la Carta Política, y se
materializan en los principios rectores de igualdad y mérito.
En relación con las funciones y
atribuciones de las entidades territoriales, del artículo 150-23 superior, se
infiere que al Congreso le corresponde determinar la estructura básica de cada
entidad estatal, la forma en que se ejercen determinadas funciones públicas,
los requisitos para el ejercicio de los cargos públicos, el tipo de período
para cada cargo y la duración del mismo, mientras no se trate de empleos de
carrera o de libre nombramiento y remoción.
El Procurador expone que el
artículo 150-1 de la Constitución le otorga al Congreso la facultad de “interpretar,
reformar y derogar las leyes”, y que las facultades de reformar y
derogar, pueden ser ejercidas en cualquier tiempo y el número de veces que
el legislador estime necesario, pues son facultades propias del estado moderno
“como realidad cambiante en los procesos económicos y sociales”.
Así pues, en el ejercicio de
estas facultades, y en atención a la necesidad de ampliar el período de los
gerentes de las ESE, a partir de la modificación en los períodos de los
gobernadores y alcaldes producida por el Acto Legislativo 02 de 2002, el
legislador decidió derogar el artículo 192 de la Ley 100 de 1993, decisión que
de ninguna  manera resulta violatoria del “núcleo esencial” de la
autonomía territorial, pues ésta se circunscribe a los aspectos regulados en el
artículo 287 Superior.
Adicionalmente, señala el
Director del Ministerio Público que el carácter relativo de dicha autonomía,
así como su sometimiento al interés general y los principios “correlativos”
de economía, continuidad y permanencia en la prestación del servicio,
permiten concluir que la referida autonomía no se ve vulnerada por el enunciado
normativo acusado.
Encuentra la Procuraduría que la
previsión es razonable en el tránsito normativo, pues (i) busca ajustar el
período de los gerentes de las ESE a los cambios políticos del Acto Legislativo
02 de 2002; (ii) la Ley 100 previó la ampliación del período de tales
servidores; (iii) el poder de nominación lo conservan los gobernadores y alcaldes,
y (iv) corresponde al legislador fijar el período de los servidores públicos,
salvo en el caso de los empleos de carrera y los de libre nombramiento y
remoción.
Afirma la Vista Fiscal que no
puede haber una violación a derechos fundamentales, en la medida en que no
existe postulación debida a las vacantes respectivas. Por último, señala que al
pronunciarse sobre la prórroga de los personeros municipales, la Corte
estableció que ésta no viola la autonomía territorial, de manera que, en este
aspecto, la decisión tomada por la Corte en la Sentencia C-113 de 2007, en la
cual se halló ajustada a la Constitución la prórroga del período de los
personeros municipales activos, constituye un precedente vinculante para la
decisión del presente asunto.
Con fundamento en tales consideraciones,
el Procurador General de la Nación solicita a esta Corporación declarar la
exequibilidad del inciso primero, del parágrafo transitorio del artículo 28 de la
Ley 1122 de 2007, por los cargos examinados.
VI.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.  Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada
forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley  1122 de 2007.
2. Problemas jurídicos a
resolver.
2.1 La Ley 1122 de 2007, al
reformar algunos aspectos del sistema de seguridad social en salud, decidió
realizar ciertas modificaciones al período de los gerentes de las empresas
sociales del Estado y previó, para la consecución de este fin, algunas medidas
transitorias, como la prórroga del período de algunos gerentes activos, en
estas instituciones.
Para la demandante, la prórroga
mencionada vulnera la Constitución Política. Según su argumentación, es una
decisión que escapa al ámbito de competencia del Congreso de la República, de
manera que se irrespeta la división de poderes o la distribución de funciones
entre éstos, pilar de la democracia; esta decisión, además, vulnera la
autonomía territorial, pues la prórroga equivale a un nombramiento, facultad
reservada para los gobernantes regionales y locales. Por último, indica la
demandante que podrían verse prorrogados períodos de gerentes de ESE que habían
terminado a la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007, evento en el cual
resulta más claro que se trata de un nombramiento realizado directamente por el
Congreso de la República.
2.2 Todos los intervinientes, al
igual que el Ministerio Público, consideran que la previsión transitoria se
ajusta al texto constitucional. En primer lugar, porque la cláusula general de
competencias del legislativo le da atribuciones para regular el acceso a la
función pública, y la estructura del sistema público de salud. Esta competencia
se extiende al establecimiento de requisitos, condiciones y duración del
período para el ejercicio de los cargos de dirección de las instituciones
públicas encargadas de la prestación del servicio.
En segundo lugar, consideran que
es plausible que el legislador establezca cláusulas temporales que permitan un
tránsito normativo adecuado, y la prórroga del período de los gerentes de las
ESE resulta una medida conveniente para lograr la finalidad del legislador de
igualar los períodos de estos funcionarios con el de sus nominadores, es decir,
los alcaldes y gobernadores de las respectivas entidades territoriales.
Por tales razones, no resulta
acertado señalar que el legislador se haya inmiscuido en asuntos reservados a
las otras ramas del poder público, ni que haya invadido la órbita de las
autoridades territoriales, pues la prórroga de los períodos de los gerentes de
las ESE no equivale a su nombramiento. En este aspecto, la Procuraduría General
de la Nación considera que la Corte debe seguir los lineamientos trazados por la
Sentencia C-113 de 2007, en la que estudió la prórroga del período de
personeros municipales y distritales.
Finalmente, argumentan que la
medida se ajusta a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, lo que
permite concluir que no resulta violatoria del principio de igualdad, ni del
derecho fundamental de acceder a los cargos públicos (elemento constitutivo del
derecho a la participación, consagrado en el artículo 40 constitucional).
2.3 De conformidad con los
antecedentes reseñados, los problemas jurídicos que debe resolver la Corte en
esta oportunidad son los siguientes:
2.3.1. Determinar si la previsión
contemplada por el parágrafo demandado, al consagrar una prórroga al período de
los gerentes de las empresas sociales del Estado de los niveles distrital,
municipal y departamental, cuyos períodos terminan entre el 31 de diciembre de
2006 y el 31 de diciembre del 2007, (i) resulta contraria al principio de
separación de los poderes públicos, y (ii) vulnera la autonomía  de las
entidades territoriales.
2.3.2    Establecer si la
disposición acusada resulta contraria al principio constitucional de igualdad,
y resta efectividad al derecho fundamental a la participación, plasmado en la
posibilidad de acceder al ejercicio de  cargos públicos (artículos 13 y 40-7 de
la Constitución).
2.3.3    Por último,
deberá la Corte estudiar si el efecto retroactivo dado a la norma, en relación
con los funcionarios que terminaron su período entre el 31 diciembre de 2006 y
la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007 -9 de enero de 2007-,
resulta contraria a la Constitución, en la medida en que el Congreso de la
República habría actuado como nominador de este grupo de funcionarios.
3. Para resolver los
interrogantes planteados, la Corte abordará los siguientes temas: (i) reiterará
su jurisprudencia sobre la cláusula general de competencia del legislador, en
relación con la regulación de la función pública y el servicio público de
salud; (ii) recordará su jurisprudencia sobre el alcance de la autonomía
territorial en las mismas materias; (iii) se referirá a su jurisprudencia en lo
concerniente a los principios de igualdad y al derecho a la participación en el
acceso a los cargos públicos; (iv) hará una referencia al tránsito normativo
objeto de estudio, y a los efectos temporales de la nueva disposición. Dentro
de ese marco normativo y jurisprudencial, (v) analizará los cargos de
inconstitucionalidad formulados en relación con el inciso primero del parágrafo
transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007.
3.1. La Cláusula General de
Competencia del Legislador, en relación con el ejercicio de la función pública
y la regulación del servicio público de salud.
3.1.1.
Para determinar el alcance de las competencias que el Constituyente
atribuyó a cada una de las ramas del poder público, la Corte ha recurrido a la
noción de “cláusula general de competencia”, principio que establece que
las autoridades y los funcionarios públicos, sólo se encuentran facultados para
ejercer las funciones que expresamente les asigne la Constitución o la Ley[1].
A
pesar de que el concepto mencionado hace referencia a la necesidad de controlar
las actuaciones de las autoridades públicas, la cláusula general de competencia
legislativa, es decir, el margen de acción constitucionalmente válido del
Congreso de la República, resulta especialmente amplio, pues los artículos 114
y 150, numeral 1º de la Carta le otorgan la competencia, prácticamente
genérica, de “hacer las leyes”.
A
partir de tales disposiciones, se desprenden los siguientes criterios para
determinar la competencia del legislador: el Congreso puede regular (i) los
aspectos en los cuales el Constituyente consideró, de forma expresa, que
requieren de desarrollo legislativo y que se encuentran consagrados en el
artículo 150 de la Constitución, así como en otros enunciados constitucionales
específicos (para el caso que nos ocupa, los artículos 48, 49, 123 y 365 de la
Carta); (ii) cualquier otro aspecto susceptible de configuración política.
Sin
embargo, en el ejercicio de estas amplias facultades, el Congreso de la
República debe respetar, en primer lugar, los derechos fundamentales y los
principios y valores constitucionales. Y, en segundo lugar, las competencias
atribuidas por la Constitución a otras autoridades públicas, de acuerdo con el
artículo 136, numeral primero, de la Carta Política.
3.1.2.
Entre las facultades que la Constitución consagra de forma explícita para el
Congreso de la República, se encuentra la de regular el ejercicio de la función
pública[2], de acuerdo con el
interés general y los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad[3]. Otras
manifestaciones de esta potestad, se encuentran en la posibilidad de crear
formas excepcionales para el acceso a la función pública (artículo 125, C.P.), y en la determinación de sujetar el ejercicio de la misma, a las condiciones  legalmente
establecidas. (artículo 123 de la Carta).[4]  Al respecto, la
Corte ha señalado[5]:
“Corresponde
al Congreso determinar mediante ley las calidades y requisitos para desempeñar
los cargos públicos -salvo aquellos casos en los que el Constituyente ha
señalado expresamente los atributos que deben reunir los aspirantes-, sea cual
fuere la forma de vinculación (…)”[6].
“La
facultad otorgada al legislador para regular lo relativo a los cargos públicos,
se sustenta en el hecho de que la función administrativa es una actividad que,
por su naturaleza y alcances, debe estar orientada al interés general (art. 209 C.P.) y al cumplimiento de los  fines esenciales del Estado (art. 2 C.P.) … [y a] la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del
territorio nacional, asegurando así el bienestar general y el mejoramiento de
la calidad de vida de la población. De ahí que sea la ley el instrumento
jurídico idóneo para consolidar la estructura de la administración,
determinando la existencia, fusión o supresión de los diferentes empleos, las
funciones correspondientes (…)”[7]
Ahora
bien. Al reparar en la posibilidad de que el legislador establezca la
ampliación del período de algunos funcionarios, la Corte ha encontrado que (i)
el establecimiento de este tipo de medidas hace parte de la competencia del
legislador, en la configuración de la función pública[8],
pero (ii) en caso de que se trate de la prórroga en el período de funcionarios
activos, la disposición debe ser analizada con recelo desde el punto de vista
constitucional[9], pues se trata de una
modificación en las reglas preestablecidas para el ejercicio de los cargos
públicos, lo que puede implicar el establecimiento de privilegios
injustificados para los funcionarios activos.
Sin
embargo, la Corte ha encontrado[10] que una determinación
como ésta, aún en el caso de funcionarios activos, no vulnera el texto
constitucional, siempre que se trate de una medida de carácter provisional,
destinada a regir durante un tránsito legislativo con el objeto de evitar
traumatismos derivados de una reforma normativa, y con la condición adicional
de que la medida sea necesaria y adecuada para la obtención de fines
constitucionalmente legítimos[11].
A
partir de los antecedentes mencionados, esta Corporación encontró que en el
caso de la prórroga del período del Registrador Nacional del Estado Civil, la
decisión cumplía con el principio de unidad de materia, pues la
modificación del período del Registrador encuentra un claro soporte en el
cumplimiento de sus funciones constitucionales que, evidentemente, se
relacionan con los procesos electorales. Por tal razón, consideró la Corte[12]
que la medida tenía el carácter de instrumental necesaria, es decir, que
se trataba de una determinación del tipo que, legítimamente, puede el
legislador consagrar, con el fin de dar cumplimiento efectivo a un tránsito de
legislación.
Posteriormente,
en el fallo de constitucionalidad C-113 de 2007[13],
la Corte analizó la prórroga del período de los personeros municipales y
distritales. En esa ocasión, el examen de constitucionalidad se dirigió,
principalmente, a determinar si la decisión vulneraba la autonomía de las
entidades territoriales, en cuanto el nombramiento de estos funcionarios es de
competencia exclusiva de los concejos municipales.
La
Corte, tras exponer consideraciones similares a las expuestas en la sentencia
C-753 de 2004[14] ya citada, es decir,
referentes a la instrumentalidad de la medida, indicó que la autonomía
territorial no se veía lesionada por una decisión como ésta, pues la facultad
de elegir al personero sigue estando radicada en cabeza del órgano de
representación democrática de los municipios o distritos.[15]
3.1.3 Por otra parte, en materia
de Salud, el legislador cuenta con una amplia competencia en la estructuración
del sistema de seguridad social en salud; competencia que comporta la
posibilidad de diseñar las instituciones por medio de las cuales se prestará el
servicio, así como los requisitos exigidos para acceder a la dirección de las
mismas.
Dentro del marco esbozado, la
Corte precisó[16], en la sentencia C-665
de 2000, que la creación de las empresas sociales del estado se ajusta a la
Carta Política, pues “… las referencias del numeral 7 del artículo 150 de la
Carta apenas enuncian, pero no agotan, las entidades públicas que integran la
Administración Nacional. La configuración completa de ellas es de competencia
del Congreso, o en su caso del Presidente de la República revestido de
facultades extraordinarias”[17].
En la misma sentencia[18],
la Corte expresó que la determinación de los requisitos y condiciones para el
ejercicio de cargos de dirección en las ESE hacía parte integral de la citada
competencia:
“En
lo relativo a los apartes demandados del artículo 192 de la Ley 100 de 1993,
que se refieren al nombramiento de los directores de los hospitales públicos[19],
el cual corresponde al jefe de la respectiva entidad territorial que haya
asumido los servicios de salud (…)y al período de los directores de estas
entidades y sus causales de remoción, son todos aspectos que se han dejado por
el Constituyente en manos del legislador y que en modo alguno (…)desconocen ni
vulneran principios o textos constitucionales”.
3.1.4
En conclusión, la Corte ha establecido que: (i) el Congreso tiene una amplia
competencia en la regulación de la función pública y del sistema de seguridad
social en salud; (ii) esta competencia incluye el diseño de la estructura de
las entidades públicas, de todos los órdenes territoriales, así como (iii) la
creación y regulación de los cargos públicos, los requisitos para su ejercicio,
la permanencia en el cargo, las condiciones para la desvinculación del
servicio, y el período de ejercicio de cada cargo. Sin embargo, (iv) cuando la
prórroga beneficia a funcionarios activos, debe tratarse de una medida
instrumental, de carácter temporal, y debe sujetarse a criterios razonables
para la obtención de un fin constitucionalmente legítimo.
3.2
La autonomía de las entidades territoriales en relación con la
prestación del servicio de salud y el nombramiento de los gerentes de las
empresas sociales del Estado.
3.2.1.
La Constitución de 1991, en su artículo primero, consagra una forma de
organización política que se enmarca dentro de tres conceptos o principios
esenciales: el carácter unitario de la República, la descentralización
administrativa, y la autonomía de las entidades territoriales. Aunque cada uno
de estos conceptos tiene una entidad propia y un alcance definido dentro del
ordenamiento político colombiano, se trata de principios que constantemente se
relacionan,  se complementan y, en ocasiones, generan tensiones
constitucionales, lo que ha llevado a que la jurisprudencia constitucional se
ocupe de su desarrollo.[20]
En
tal sentido, la Corte ha indicado[21] que el carácter unitario
de la República tiene sus raíces en la historia política del país; que es una
forma organizativa que contribuye a la protección de la integridad territorial,
fin del Estado, de acuerdo con el artículo 2 de la Constitución; y que obedece,
además, a una conciencia de la población colombiana, en cuanto a la existencia
de un Estado nacional, más allá de las diferencias regionales.
La
descentralización, por su parte, constituye una forma de ejercer la
administración, basada en la búsqueda de una mayor eficiencia en el ejercicio
de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos, a partir
de los principios de especialización y proximidad.[22]
La
autonomía, que fue introducida por la Carta de 1991 (artículos primero y 287, C.P.), denota un grado de independencia de las entidades territoriales, que se concibe como la
posibilidad de autogobierno y administración de los asuntos que
son de mayor interés para los entes territoriales. El grado de autonomía de los
entes territoriales varía, entonces, en el tiempo y la descentralización es un
instrumento para alcanzar mayor autonomía. La autonomía territorial se
encuentra ligada, además, al principio democrático[23],
y a la concepción del municipio como célula primaria del ordenamiento
territorial (artículo 311, C.P.).
Ahora
bien, en la organización política colombiana, la autonomía territorial debe ser
ejercida dentro de los límites de la Constitución y la Ley[24],
y la distribución de las competencias entre el nivel central y el territorial
debe establecerse por una ley orgánica. Así que, en principio, las
disposiciones del orden nacional tienen una jerarquía mayor que aquellas
adoptadas por los organismos representativos regionales. Sin embargo, si se
acepta esta consideración sin matices, la autonomía pierde toda su eficacia, de
forma que es preciso establecer los límites impuestos por la Constitución al
legislador, en respeto de la autonomía de las entidades territoriales[25].
En tal sentido, ha precisado la Corporación:
“La
autonomía, al ser gubernamental y administrativa, se refiere no sólo a la
facultad de dirección política sino también a la potestad de gestión de sus
propios recursos. Sin embargo, esta facultad debe ejercerse conforme a la
Constitución y la ley, como lo define el artículo 287”[26].
Para la Corte, los límites al
ejercicio legislativo en la materia que se estudia, están dados,
principalmente, por el artículo 287 Superior, que consagra los elementos
mínimos para el ejercicio de la autonomía de las entidades territoriales,  así:
“El núcleo
esencial de la autonomía territorial se deriva de la posibilidad de gestionar
sus propios intereses, entendida como la facultad de constituir sus propias
formas de gobierno, de administración local. La cercanía y eficiencia que
persigue la descentralización y la presencia autónoma de las instituciones
estatales en conexión directa con las comunidades, tienen recíprocamente
constituida la reserva que se confiere al ente central de representar el
interés nacional, resguardo del principio de unidad.
Entonces,
la facultad legislativa para definir el ámbito de la autonomía territorial está
limitada tanto por la imposición constitucional que salvaguarda la autonomía
territorial (C.P., art. 1º) como por los principios de fundamentalidad del
municipio y los de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (C.P., arts. 288
y 311).” [27]
El
derecho a gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1º, C.P.)
se ve complementada, así mismo, por la posibilidad de nombrar funcionarios como
gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas
industriales o comerciales de carácter local y regional (artículos 305 y 315
constitucionales).
Con base en estas
consideraciones, la Corporación determinó, en la ya referida sentencia C-113 de
2007[28], que el establecimiento
de una prórroga en el período de los personeros municipales no afecta la
autonomía territorial, pues su nombramiento efectivo sigue estando en cabeza de
los órganos de representación regional[29], a pesar de la
modificación en la duración del período realizada por el legislador. Señaló la
Sala Plena que, por el contrario, esta previsión fortalece la autonomía de las
autoridades territoriales, pues la disparidad de períodos entre diversos grupos
de funcionarios en los niveles regional y local, implica un detrimento en el
ejercicio de las competencias constitucionales del ente territorial[30].
La Corte, adicionalmente,
consideró que la medida resultaba adecuada para la obtención de un fin
legítimo, y que la ampliación del período de los personeros activos, en la
medida en que se daba exclusivamente por un año –el tiempo requerido para el
tránsito legislativo-, se ajustaba a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.[31]
3.2.2. En lo referente
a la distribución de competencias en el funcionamiento del sistema de seguridad
social en salud, así como en la prestación efectiva del servicio, la
delimitación de funciones entre los niveles central, regional y local, se ciñe
a claros y expresos mandatos constitucionales. En primer lugar, el artículo 150
de la Carta, en su numeral 23, consagra la atribución del Congreso de la
República, de regular la prestación de los servicios públicos.
Los artículos 48 y 49
de la Constitución, establecen el carácter de servicio público de la seguridad
social, y señalan la obligación del Estado de llevar a cabo su regulación,
organización y dirección, bajo los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad. Por último, en la medida en que la prestación de los
servicios públicos es un fin social del Estado[32],
éste tiene la obligación de asegurar su prestación efectiva, y de
determinar el régimen jurídico necesario para su efectividad[33].
Las entidades territoriales, por
su parte, tienen a su cargo, la prestación efectiva del servicio, así como la
facultad de nombrar algunos funcionarios del sector salud, mas no su diseño ni
su regulación. En lo que concierne al nombramiento los gerentes de las ESE, se
trata de una facultad que se deriva de los artículos 287, 305 y 315 de la Carta[34],
así como de la regulación legal expedida directamente por el Congreso y que,
tanto en la Ley 100 de 1993, como en la Ley 1122 de 2007, ha establecido que el nombramiento de estos funcionarios sea llevado a cabo por las autoridades
regionales y locales.
3.2.3 En conclusión, sobre la
distribución de competencias en materia del nombramiento de gerentes de las
ESE, deben tenerse presentes los siguientes elementos: (i) corresponde a la
nación la regulación integral del sistema de seguridad social en salud, así
como la determinación de los organismos encargados de la prestación del
servicio y las condiciones para acceder a su dirección; (iii) sin embargo, el
nombramiento de los funcionarios directivos corresponde a las autoridades
territoriales.
Cabe
precisar que la consagración de fuertes competencias en el sector central, en
la regulación del sistema de seguridad social en salud no obedece a un interés
por limitar la autonomía de los entes territoriales. En realidad, se trata de
la necesidad y la obligación del Estado, de garantizar la eficiente prestación
de los de los servicios públicos, así como la eficacia de los derechos
constitucionales.
3.3
Sobre la igualdad en el acceso a los cargos públicos.
3.3.1. La Corte ha establecido en
diversos pronunciamientos[35] el alcance del principio
y el derecho a la igualdad. En un fallo reciente[36],
relacionado con la regulación legislativa en la provisión de cargos públicos, la
Corporación se refirió al principio de igualdad en los siguientes términos:
“(...) el principio de igualdad exige que deben ser tratadas de la misma
forma dos situaciones que sean iguales, desde un punto de vista que sea
relevante de acuerdo con la finalidad perseguida por la autoridad pública”[37].
En consecuencia, al evaluar si
una disposición vulnera el principio de igualdad, es esencial determinar (i) si
ésta implica, en efecto, un trato desigual a supuestos de hecho análogos. Solo
en caso de que la respuesta sea positiva, deberá indagarse (ii) si la
disposición persigue fines legítimos;  (iii) si se trata de una medida adecuada
para la consecución de esos fines; (iv) si el medio, en sí mismo, es
constitucionalmente aceptable y, por último, (v) si la medida resulta necesaria
y no existe otra que implique una menor restricción al principio de igualdad o
a los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Sin embargo, el estudio de una
posible vulneración al principio de igualdad puede tener diferentes alcances,
dependiendo del nivel de configuración que el Constituyente haya conferido al
legislador[38], así: si en la materia
sometida al examen constitucional el legislador goza de un amplio margen de
configuración, o de competencias constitucionales expresas, el examen debe ser
leve, pues la defensa de la Constitución implica el respeto por las
competencias asignadas por el Constituyente. Si, por el contrario, el margen es
restringido; si la disposición estudiada supone la restricción de derechos
fundamentales o constitucionales, o sí, de forma concurrente o autónoma, la
distinción involucra un criterio de diferenciación “sospechoso”[39]
(como el sexo, la raza, la religión, la ideología o la orientación
política), el juicio debe ser más estricto.
Por ello, y en atención al
principio democrático, así como a la presunción de constitucionalidad que
ampara a las leyes aprobadas por el Congreso de la república, por regla
general, el juicio de igualdad debe ser realizado en su versión menos invasiva.
Es decir, debe limitarse a constatar que el fin buscado, y los medios
utilizados para alcanzarlo no se encuentran prohibidos por la Constitución, y
verificar que el medio sea adecuado para la consecución del fin propuesto[40].
3.3.2. En lo concerniente a la
relación entre el derecho fundamental al acceso a los cargos públicos (artículo
40, numeral 7) y el principio de igualdad, es preciso señalar que debe
resolverse una tensión entre el imperativo de garantizar la igualdad de
condiciones para el acceso al cargo, y la necesidad de perseguir un ejercicio
de la función pública que se ajuste a los principios consagrados en el artículo
209 de la Constitución y las directrices constitucionales para la prestación
del servicio público[41]. En este sentido, los
principios que determinan el acceso a la función pública son los de igualdad y
mérito[42].
El principio del mérito, por
supuesto, constituye el establecimiento de un criterio diferencial. Así que,
para que resulte admisible, es necesario que obedezca al cumplimiento de
precisos fines constitucionales, derivados de la necesidad de garantizar la
calidad en la función pública (artículo 209 C.P.); así como la garantía en la prestación del servicio público.  Una consecuencia de esta exposición es que, en
el marco del concurso de méritos, solo se encuentran en situación de igualdad
quienes hayan participado del proceso, y tengan los requisitos requeridos para
el acceso a un cargo determinado.
En la sentencia C-822 de 2005[43],
al estudiar si el establecimiento de una ampliación en el período de los
alcaldes, concejales y contralores municipales resultaba violatoria del derecho
a la igualdad de los personeros del mismo ámbito, la Corte indicó que la
determinación del período de funcionarios del orden territorial era una
atribución en la cual el legislador cuenta con un amplio margen de
configuración. En consecuencia, la Corte determinó que, en la materia
estudiada, el control constitucional del principio de igualdad, debe limitarse a
determinar la razonabilidad de la medida.
3.4 Del cambio legislativo
establecido por la Ley 1122 de 2007, en el período de los gerentes de las  ESE.
3.4.1 El Congreso de la
República, al expedir la Ley 1122 de 2007, estableció algunos cambios relativos
al ejercicio del cargo de gerente en las empresas sociales del Estado. Estos
cambios obedecieron a la preocupación expresada por el Congreso, en cuanto al
leve desarrollo alcanzado en la prestación descentralizada del servicio de
salud. Al respecto, en las discusiones legislativas, se expusieron las
siguientes consideraciones:[44]
“A pesar de
que la Ley 100 de 1993 ordenó la reestructuración de las entidades
descentralizadas de prestación de servicios de salud y su transformación en
empresas sociales de salud con el fin de adecuarlas al Sistema General de
Seguridad en Salud, el proceso de descentralización definido por la
Constitución Política y desarrollado mediante la Ley 60 de 1993, propició la
creación no controlada de oferta de servicios, especialmente en los municipios
más pequeños, pasando de aproximadamente 950 Instituciones Públicas de
Prestación de Servicios de Salud en el 2001 a 1.200 en el 2004. Esto, unido al incremento del recurso humano y al nombramiento de los directores de las ESE por
el jefe de la respectiva entidad territorial ha producido, por una parte,
duplicidades innecesarias con obvias consecuencias en la sostenibilidad
financiera de las instituciones y por la otra, dificultades cuando se trata de
instituciones prestadoras públicas de servicios de salud regionales, donde
confluyen los intereses de más de una entidad territorial”[45].
Para afrontar las citadas
deficiencias (duplicidad de funciones, falta de control de la oferta de
servicios de salud, y dificultades con las IPS regionales), el Congreso decidió
“Igualar los períodos de los gerentes de las ESE al de su nominador”; previó
que estos funcionarios “podrán ser removidos o retirados a solicitud de la
Junta Directiva con mayoría calificada, de acuerdo con la reglamentación que
sobre la materia expida el Ministerio de la Protección Social” y determinó
que “Los períodos de los Gerentes, podrán ser prorrogables según el
desempeño del Gerente y teniendo en cuenta lo establecido por el Ministerio de
la Protección Social”.[46]
De tales antecedentes, se desprende
el objetivo primordial de la reforma, en relación con los gerentes de las ESE: la
Ley 1122 de 2007 busca  igualar el período de los gerentes de las ESE al de las
autoridades regionales, así como la institucionalización del período de tales
funcionarios[47].
Para lograr estos propósitos, el legislador tomó tres
medidas fundamentales: (i) extender el período de los gerentes de las ESE de
tres a cuatro años, de acuerdo con lo previsto por el Acto Legislativo 02 de
2002 en relación con los alcaldes y gobernadores; (ii) institucionalizar el
período de los gerentes de las ESE, y (iii) establecer disposiciones
transitorias, para facilitar el cambio del sistema previsto por el artículo 192
de la Ley 100 de 1993 al nuevo sistema.
Sobre el tercer punto señalado en
el párrafo antecedente (iii), cabe señalar que se trata de un sistema de
transición complejo, que prevé dos etapas para llegar a la igualdad temporal en
los períodos de gobernantes y gerentes de las ESE. Por un lado, el inciso
primero del parágrafo transitorio (demandado) consagra la prórroga del período
de funcionarios cuyo período expiró, o expira, entre el 31 de diciembre de 2006
y el 31 de diciembre de 2007.
Por otra parte, el inciso tercero
del mismo parágrafo transitorio, establece el respeto por el período de los
funcionarios que fueron nombrados o reelegidos antes de la entrada en vigencia
de la Ley 1122 de 2007, a la vez que prescribe un mecanismo de transición que
se llevará a cabo con los funcionarios que reemplacen a aquéllos (los nombrados
antes de la entrada en vigencia de la disposición analizada). El período de los
últimos, terminará el 31 de marzo de 2012, fecha en que se finaliza la etapa de
transición.
La disposición indicada, consagra
entonces, tres situaciones diferentes, como se puede apreciar en el siguiente
cuadro:
Disposición
Supuesto de hecho
Consecuencia Jurídica
Ley 1122 de 2007, artículo 28,
parágrafo transitorio, inciso primero.
a. La finalización del período
de los gerentes de las ESE, entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de
diciembre de 2007.
Prórroga de los períodos con
vencimiento entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2007,
hasta el 31 de marzo de 2008.
Ley 1122 de 2007, artículo 28,
parágrafo transitorio, inciso tercero (a).
b. El nombramiento o reelección
de un gerente de las ESE, antes de la vigencia de la Ley 1122 de 2007.
Ninguna. Se respeta el período
por el cual fueron elegidos.
Ley 1122 de 2007, artículo 28,
parágrafo transitorio, inciso tercero (b).
c. El reemplazo de los
funcionarios señalados en el “supuesto b”.
El período de los gerentes que
reemplacen a los del “supuesto a” no tiene una duración definida. Comienza
cuando sea efectivo el reemplazo, pero termina, en cualquier caso, el 31 de
marzo de 2012.
Cuadro 1.
Disposiciones transitorias del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007.
Supuestos de hecho y
consecuencias jurídicas
Por otra parte, al reparar en los
funcionarios que pueden verse afectados por la disposición, y en relación con
los efectos temporales de la misma, es posible contemplar cuatro hipótesis,
relevantes para el análisis de los cargos elevados por la actora:
Grupos de gerentes afectados
por la norma.
Efecto concreto de la norma
Efecto de la norma en el
tiempo.
Grupo 1: Gerentes cuyo período
finaliza (o finalizó)  entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre
de 2007, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007.
Prórroga del período hasta el
31 de marzo de 2008.
Retroactivo.
Grupo 2: Gerentes cuyo período
finaliza (o finalizó)  entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre
de 2007, después de la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007.
Prórroga del período hasta el
31 de marzo de 2008.
Efecto general inmediato.
Grupo 3: Gerentes nombrados o
reelegidos antes de la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007
Ninguno. Se respeta el período
para el cual fueron elegidos.
Efecto general inmediato.
Grupo 4: Gerentes que sean
nombrados en reemplazo de los del grupo 3, una vez finalice el período de
éstos.
Tendrán un período que se
ajusta a los requisitos de la transición. Éste comienza el día en que se
efectúa el reemplazo del grupo 2, pero termina el 31 de marzo de 2012.
Efecto general inmediato.
Cuadro 2. Destinatarios de la norma, y los efectos
temporales de la regulación.
3.4.2
Varias conclusiones se extraen del breve análisis realizado: (i) el sistema de
transición debe ser interpretado armónicamente, considerando las hipótesis
previstas en los numerales 1 y 3 del parágrafo transitorio del artículo 28 de la
Ley 1122 de 2007; (ii) el numeral tercero, referido, consagra previsiones que
buscan la protección de situaciones consolidadas o derechos adquiridos, al
establecer que los funcionarios nombrados o reelegidos a la entrada en vigencia
de la Ley, deben culminar su período; (iii) en caso de que el cargo se
encuentre en vacancia a la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007, el
inciso primero del parágrafo transitorio prevé la prórroga retroactiva para un
grupo de funcionarios. Concretamente, para aquellos cuyo período culminó entre
el 31 de diciembre de 2006 y el 8 de enero de 2007.
4. Bajo el marco
jurisprudencial y normativo expuesto, procederá la Corte a estudiar los cargos
formulados en la demanda.
De manera preliminar, la Corte
advierte que los cargos presentados por la demandante bajo los numerales 1) y
2) (supra, I, Demanda) son, en realidad, argumentos complementarios de
un mismo supuesto: la prórroga prevista por el legislador para los gerentes
activos de las ESE constituye un exceso en el ejercicio de sus competencias
constitucionales, lo que se traduce en una violación al principio de separación
de poderes y en una invasión a la autonomía de las entidades territoriales.
4.1 La disposición no vulnera la
separación de poderes, ni la autonomía de las entidades territoriales:
Como claramente quedó establecido
en el marco jurisprudencial expuesto, la cláusula general de competencia
legislativa incluye la facultad de establecer reglas específicas para el acceso
a la función pública, pues es una atribución que expresamente le conceden los
artículos 114, 123, 125 y 150, numeral 23 de la Constitución al Congreso de la
República. En este sentido, la posibilidad de regular el acceso al cargo de
gerente de una ESE, hace parte de la competencia del Congreso, la cual se
extiende al establecimiento del período del cargo.
La Corte también ha indicado que
la prórroga del período de funcionarios en ejercicio es un asunto sensible
desde el punto de vista constitucional[48]. Empero, resulta
constitucionalmente admisible que el legislador, previendo las consecuencias
nocivas que el tránsito legislativo derivado de una reforma como la introducida
por el Congreso a través de la Ley 1122 de 2007, disponga la adopción de
medidas transitorias que resulten adecuadas para cumplir con las finalidades
perseguidas, siempre que éstas sean constitucionalmente legítimas.
Ahora bien, para determinar si
estas medidas constituyen un elemento necesario dentro del tránsito legislativo
y, en consecuencia, entran dentro de la competencia legislativa[49]
o si, por el contrario, se trata de disposiciones arbitrarias, invasivas de las
competencias de otras autoridades, será necesario determinar claramente su
finalidad y su necesidad.
Como se indicó en un reciente
pronunciamiento[50], el establecimiento de
una prórroga en el período de los personeros municipales no implica una
invasión de las potestades nominativas que corresponden, en tal caso a los
concejos municipales y distritales.
Adicionalmente, la necesidad de
una medida transitoria de este tipo fue aceptada por la Corte en la sentencia
C-753 de 2004[51], que halló ajustado a la
Constitución el Acto Legislativo 01 de 2003, que amplió el período del
Registrador Nacional del Estado Civil. En el estudio constitucional señalado, la
Corte consideró que la medida constituía un desarrollo legislativo de carácter instrumental
necesario para lograr el propósito pretendido por el legislador.
En el presente caso, es posible
sostener que tales decisiones ejercen una fuerza precedencial, pues la medida
busca, al igual que en los casos reseñados, la paridad entre el período de
funcionarios que deben ejercer el cargo en el ámbito regional, y las
autoridades regionales que actúan, en el asunto estudiado, como nominadores de
los gerentes. Esta consideración sería suficiente para sostener la
constitucionalidad de la prórroga en el período de los funcionarios activos,
pues claramente se evidencia su similitud con las situaciones anteriormente
referidas.
Sin embargo, resulta adecuado
señalar que existe una diferencia que contribuye a defender la
constitucionalidad de la medida en este caso: la institucionalización del
período de los gerentes en las ESE[52], y su concordancia con
el período de las autoridades regionales, se asocia a la continuidad en la
prestación del servicio público de salud pues, en la medida en que la nueva
regulación implica diversos cambios en el funcionamiento de las ESE, el
nombramiento de gerentes para un período de un año, precisamente durante el
tiempo de adaptación previsto por el legislador, podría afectar la continuidad
y la eficiencia en la prestación del servicio, lo que justifica el
establecimiento de medidas temporales que garanticen un tránsito legislativo sin
traumatismos.
Adicionalmente, la medida
contribuye a la calidad y a la economía (frecuentemente denominada viabilidad
financiera) del sistema de seguridad social en salud, pues permite la
continuidad en el ejercicio de funcionarios eficientes, a la vez que evita el
desgaste económico que supone el nombramiento de un gerente por el período de
un año.
Puede agregarse, en tal sentido,
que el criterio teleológico en la interpretación de las disposiciones
normativas indica que para el constituyente resultaba de especial relevancia la
coordinación entre las autoridades territoriales y los gerentes de las
entidades descentralizadas, pues en los artículos 305 y 315 de la Constitución,
previó como facultad de las autoridades regionales el nombramiento de estos
funcionarios[53].
Si bien las empresas sociales del
Estado tienen una naturaleza jurídica especial y no fueron contempladas en las
disposiciones constitucionales reseñadas, es claro que el legislador adoptó el
criterio de dar valor a la coordinación entre las autoridades locales y los
directivos de las ESE. Esta decisión, entonces, no vulnera la Carta, sino que
se inspira en ella y puede contribuir a un fin de alta relevancia
constitucional, como es la prestación eficiente del servicio público de salud y
la eficacia del derecho constitucional a la salud.
4.2 La norma no viola el
principio de igualdad en el acceso a los cargos públicos:
La Corte ha establecido que la
vulneración al principio de igualdad supone la constatación de que la
disposición cuestionada trata de forma desigual supuestos de hecho similares, o
a ciudadanos que se encuentran en situaciones de hecho idénticas.
En el presente caso, resulta de
por sí discutible tal situación, puesto que los funcionarios cobijados por la
prórroga no se hayan en la misma situación de ciudadanos que no han llevado a
cabo un proceso de selección que les permita alegar un derecho adquirido o,
cuando menos, una expectativa legítima para acceder a este cargo. Sin embargo,
en la medida en que la prórroga del período de los gerentes de las ESE, impide
temporalmente el acceso al cargo para otros ciudadanos, se presenta una
restricción temporal al derecho a acceder a un cargo público, por lo que es
necesario efectuar un análisis de fondo, pero en el sentido señalado bajo la
categoría de test de razonabilidad (Supra 3.3.1), o juicio leve
de igualdad, como sigue:
Siguiendo las consideraciones
expuestas en el apartado anterior (Supra 4.1), las finalidades de la
medida resultan constitucionalmente admisibles; el enunciado normativo es,
además, adecuado para lograr el fin de aumentar la coordinación entre las
autoridades territoriales y los funcionarios que asumen la dirección de las
empresas sociales del estado y, especialmente, para evitar una situación
irregular en la prestación del servicio público. Por último, en tanto la
determinación de prorrogar los períodos se extiende por un tiempo limitado
(como máximo, quince meses), resulta proporcional, pues se ajusta estrictamente
al período que el legislador consideró necesario para la adaptación del sistema
de seguridad social a la nueva regulación jurídica.
En consecuencia, la medida cumple
con criterios de razonabilidad, que llevan a la Sala a concluir que no se
presenta una vulneración al principio de igualdad, ni una restricción
irrazonable en el acceso a los cargos públicos.
5.3 La previsión de una prórroga
de carácter retroactivo, en relación con períodos vencidos, es inexequible:
La demandante, por último, señala
la imposibilidad de prorrogar períodos ya vencidos, como sería el caso de
aquellos funcionarios cuyo período terminó entre el 31 de diciembre de 2006 y
la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007 (Supra. Ver cuadro 2. Grupo 1).
La Corte encuentra que el cargo de la demandante es acertado, por las
siguientes razones:
Las leyes tienen, por regla
general, un efecto general inmediato. Es decir, sólo afectan situaciones
hacia futuro, o en tránsito. Se trata de una consecuencia del principio de
legalidad, así como de la necesidad de proteger derechos adquiridos y de dar un
nivel aceptable de seguridad jurídica en las relaciones sociales. En
consecuencia, sólo son admisibles previsiones retroactivas si se respetan los
derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas. Sobre la posible
aplicación retroactiva de la disposición acusada, deben considerarse entonces
dos posibilidades:
Por una parte, el inciso tercero
del parágrafo demandado estableció la protección de los derechos adquiridos, al
señalar que se respetará el período de los funcionarios que ya fueron nombrados
o reelegidos antes de la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007. Así, en la
hipótesis en que un funcionario hubiera terminado su período en el lapso que va
del 31 de diciembre de 2006 al 8 de diciembre de 2007, y se hubiera nombrado un
nuevo gerente o éste hubiera sido reelegido, quedaría de antemano descartada la
aplicación retroactiva de la norma.
Sin embargo, en caso de
presentarse la vacancia en el cargo, entre el 31 de diciembre de 2006 y el 8 de
enero de 2007, la norma podría implicar una prórroga retroactiva. Esta
situación es imposible de avalar, tanto a nivel jurídico como a nivel lógico,
pues la posibilidad de que se extiendan períodos legalmente vencidos, desconoce
que tal vencimiento constituye, en sí mismo, una situación consolidada.
Así, si un ciudadano ejerce un
cargo público hasta el vencimiento del período, a partir de ese momento cesa su
pertenencia a la función pública (salvo que haya sido nombrado en otro cargo).
Cualquier decisión que, posteriormente, lo vincule nuevamente a la función
pública, equivale a un nombramiento, tal como ocurre en el supuesto de la
aplicación retroactiva de la prórroga que se analiza.
Por ello, la Corte declarará
inexequible el aparte normativo que permite esa aplicación retroactiva. Si se
toman en cuenta las consideraciones previas, el enunciado que permite esa
aplicación retroactiva de forma explícita, es el que señala que la prórroga se
puede dar desde el 31 de diciembre de 2006. Al retirar este aparte del
enunciado normativo, la prórroga se aplicará a quienes culminen su período
durante el dos mil siete pero, de acuerdo con el efecto general inmediato de
las normas, solo si el vencimiento se produjo después de la entrada en vigencia
de la Ley 1122 de 2007. En consecuencia, la Corte declarará inexequible la
expresión “el 31 de diciembre de 2006 o”, contenida en el inciso primero
del parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007.
Conclusión:
Como conclusión del análisis de
constitucionalidad realizado, la Sala encuentra que (i) la medida no desconoce
el principio de separación de poderes ni la autonomía de las entidades
territoriales, puesto que se trata de una previsión estrechamente ligada al
cambio legislativo realizado; (ii) la medida tampoco vulnera el derecho al
acceso a los cargos públicos, parte integrante del derecho fundamental a la
participación ciudadana en el ejercicio de cargos públicos, ni el principio de
igualdad, pues la provisión de los cargos se encuentra sujeta a las previsiones
que adopte el legislativo, y la prórroga, en el caso específico, se limita a un
plazo razonable para la consecución del tránsito legislativo; y (iii) no
resulta acorde con la Constitución Política, una pretendida prórroga de
períodos vencidos, por lo que la Corte declarará la inexequibilidad de
la expresión “el 31 de diciembre de 2006 o”, contenida en el
inciso primero del parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de
2007.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar la
EXEQUIBILIDAD, por los cargos analizados, el inciso primero del parágrafo
transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007, salvo la expresión “el
31 de diciembre de 2006 o”, que será declarada INEXEQUIBLE, por las razones
expuestas.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
AUSENTE EN COMISION
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE
VOTO
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA
C-957 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
CLAUSULA
GENERAL DEL COMPETENCIA LEGISLATIVA-Limitada por la Constitución
(Salvamento de voto)
Corresponde
al legislador determinar la manera como los servidores públicos ejercerán sus
funciones, asunto dentro cual se halla la fijación de los períodos en los casos
en que lo faculte el constituyente. Para el ejercicio de esa atribución, el
legislador dispone de un amplio y flexible margen de configuración, que no es
entendida como el reconocimiento de una libertad absoluta por cuanto, en su
ejercicio, debe respetar los límites fijados en la Carta Política. Dicho grado
de sujeción responde a la eficacia del principio de supremacía de la
Constitución, el cual impone al legislador respetar los postulados superiores y
atender criterios de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas que
adopte.
PERIODOS-Tipos
y diferencias (Salvamento de voto)
La jurisprudencia
constitucional se ha referido a la existencia de dos tipos de períodos: los
objetivos o institucionales y los subjetivos o personales. La diferencia entre
ellos se evidencia cuando se elige o designa el reemplazo de quien incurra en
causal de falta absoluta antes de la terminación de período correspondiente.
Mientras que en el período institucional el reemplazo es elegido o designado
por el resto del período, es decir por el lapso que le faltaba a su antecesor,
en los eventos en que opera el período subjetivo o personal, cada elegido o
designado se vincula al servicio público para todo el período señalado en la
Constitución o la ley. Las elecciones de funcionarios de período institucional
se realizan en la misma fecha para todos ellos y la de los de período personal
en la medida en que cada titular culmine su período.
PRORROGA DE
PERIODO INSTITUCIONAL-Ilegítima e inconstitucional/PRORROGA DE PERIODO
INSTITUCIONAL-Implicaciones (Salvamento de voto)
Las prórrogas son ilegítimas y
en todo caso son inconstitucionales, ya que los periodos de funciones públicas
no se pueden prorrogar si ya se han terminado, puesto que ello es tanto como
darle efectos retroactivos a la ley que nos ocupa, en cuanto los periodos en el
cargo terminaron antes de entrar en vigencia la ley. Prorrogar un periodo tiene
tantas implicaciones que puede modificar toda la concepción de la sociedad y
del Estado. Respetar un periodo o modificarlo puede alterar las reglas de la
democracia y polarizar tanto a la sociedad que ha sido causa de guerras
civiles. Este tema por su importancia constituye per se un tema nuevo y no una
modificación o adición de otro.
PERIODO
INSTITUCIONAL-Incompetencia del poder constituido para variarlo en relación
con periodo en marcha (Salvamento de voto)
Salvo que la misma comunidad
en tanto poder constituyente quiera modificar a mitad de camino los términos y
condiciones previamente convenidos para la duración de un determinado período,
ningún poder constituido tendrá competencia válida para alterarlo con efectos
actuales; es decir, toda mutación que pretenda realizar el poder constituido en
relación con un período en marcha, por fuerza debe regir a partir del comienzo
del nuevo período, no antes. Así las cosas, advirtiendo que todo período es
previo al funcionario, un período que esté corriendo no puede modificarse, ni
para ser aumentado ni para ser disminuido, es decir, no se puede variar durante
su decurso
Referencia:
expediente D-6813
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corte, me permito manifestar mi salvamento de voto frente a la presente
decisión, por cuanto discrepo de la prórroga de los periodos constitucionales y
legales de los funcionarios públicos tanto de nombramiento como de elección
popular, en este caso de los Gerentes de las ESE de los niveles Departamental,
Distrital y Municipal, como lo paso a exponer a continuación:
1. En primer término, me permito reiterar aquí mi posición
jurídica relativa a la ilegitimidad e inconstitucionalidad de las prórrogas de
periodos de funcionarios públicos[54]. Para ello me permito
recordar la jurisprudencia constitucional en materia de cargos públicos, como
el caso de la sentencia C-822 del 2004, sobre el periodo de los personeros
municipales.
Así, esta
Corporación ha expuesto que de acuerdo con los artículos 123, 125 y 150-23 de la
Constitución, corresponde al legislador determinar la manera como los
servidores públicos ejercerán sus funciones, asunto dentro cual se halla la
fijación de los períodos en los casos en que lo faculte el constituyente. Para
el ejercicio de esa atribución, el legislador dispone de un amplio y flexible
margen de configuración, que no es entendida como el reconocimiento de una
libertad absoluta por cuanto, en su ejercicio, debe respetar los límites fijados
en la Carta Política. Dicho grado de sujeción responde a la eficacia del
principio de supremacía de la Constitución, el cual impone al legislador
respetar los postulados superiores y atender criterios de razonabilidad y
proporcionalidad de las medidas que adopte. Tales referentes superiores son
considerados por el juez constitucional al ejercer su función de garante de
dicho principio fundamental.
La Corte
sostuvo en la sentencia mencionada, que el personero es un funcionario
municipal, que tiene relaciones funcionales con el Ministerio Público, pero su
período, a diferencia de otras autoridades locales, no es señalado por la Carta
Política, la que, en cambio, deja su determinación en manos del legislador. Se
observó, así mismo, que la Constitución, aunque no señala expresamente el período
de los contralores municipales en cuanto lo determina de manera indirecta, sí
prevé una homogeneidad del período de esos funcionarios con el del alcalde
municipal.
La
jurisprudencia constitucional se ha referido en diferentes decisiones a la
existencia de dos tipos de períodos: los objetivos o institucionales y los
subjetivos o personales. La diferencia entre ellos se evidencia cuando se elige
o designa el reemplazo de quien incurra en causal de falta absoluta antes de la
terminación de período correspondiente. Mientras que en el período
institucional el reemplazo es elegido o designado por el resto del período, es
decir por el lapso que le faltaba a su antecesor, en los eventos en que opera
el período subjetivo o personal, cada elegido o designado se vincula al
servicio público para todo el período señalado en la Constitución o la ley. Las
elecciones de funcionarios de período institucional se realizan en la misma
fecha para todos ellos y la de los de período personal en la medida en que cada
titular culmine su período.
2. En segundo lugar, el suscrito magistrado considera que
la finalidad de unificar períodos es un argumento pobre. En mi concepto las
prórrogas son ilegítimas y en todo caso son inconstitucionales, ya que los
periodos de funciones públicas no se pueden prorrogar si ya se han terminado,
puesto que ello es tanto como darle efectos retroactivos a la ley que nos
ocupa, en cuanto los periodos en el cargo terminaron antes de entrar en
vigencia la ley.
Respecto de este tema, he
sostenido que el tema de la prórroga de los periodos, es un tema de tanta
importancia, tiene tantas implicaciones para los actores del juego político,
para los ciudadanos y para la democracia que es necesario que se respeten las
claras disposiciones constitucionales y legales que lo determinan, sin cambiar
a posteriori las reglas del juego de la cosa pública.
Por ello es que considero, que
prorrogar un periodo tiene tantas implicaciones que puede modificar toda la
concepción de la sociedad y del Estado. Respetar un periodo o modificarlo puede
alterar las reglas de la democracia y polarizar tanto a la sociedad que ha sido
causa de guerras civiles. Este tema por su importancia constituye per se
un tema nuevo y no una modificación o adición de otro.
Al respecto se impone la
siguiente pregunta: ¿dentro de un régimen democrático es dable prorrogar el
período de quien actualmente ejerce un empleo público?  Desde luego que la
respuesta es no cuando tal prórroga la hace un poder constituido.
En efecto, como bien lo
recuerda Sartori, la noción de democracia social surge con Tocqueville a partir
del conocimiento que éste tuvo sobre la organización política de los Estados
Unidos, destacando que: “Fue entonces que Tocqueville, con criterio sociológico,
percibió la democracia estadounidense como una sociedad caracterizada por una
igualdad de condiciones y guiada, preponderantemente, por un espíritu
igualitario”.[55]
Por su parte Norberto Bobbio,
al referirse a una definición mínima de la democracia expresó: “Hago la
advertencia de que la única manera de entenderse cuando se habla de democracia,
en cuanto contrapuesta a todas las formas de gobierno autocrático, es
considerarla caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o
fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones
colectivas y bajo qué procedimientos”.[56]
Reglas que en salvaguarda del
derecho a la igualdad deben ser preexistentes a la elección o nombramiento de
los respectivos servidores públicos, toda vez que, como en todo “juego”,
en el de la democracia los partícipes tienen el derecho a conocer de antemano
los principios, valores, derechos y deberes que cobijarán su ejercicio en tanto
electores, nominadores o servidores públicos; esto es, toda la comunidad
nacional tiene derecho a conocer con suficiente antelación el acervo de reglas
que habrá de regir el ejercicio de los diferentes extremos socio-políticos,
dentro de los cuales discurren las competencias y responsabilidades de los
respectivos servidores públicos.
En esta dimensión la confianza
en la consistencia de las reglas se constituye en un elemento esencial para la
salud de la democracia, de suerte que el acuerdo colectivo logrado sobre un
determinado asunto debe gobernar las relaciones que conciernen al mismo,
durante el tiempo y en la forma previamente establecidos.  Por consiguiente,
salvo que la misma comunidad en tanto poder constituyente quiera modificar a
mitad de camino los términos y condiciones previamente convenidos para la
duración de un determinado período, ningún poder constituido tendrá competencia
válida para alterarlo con efectos actuales; es decir, toda mutación que
pretenda realizar el poder constituido en relación con un período en marcha,
por fuerza debe regir a partir del comienzo del nuevo período, no antes.  La
libertad y la democracia así lo exigen en procura de la igualdad de
oportunidades, y por tanto, de la efectiva materialización del principio de
participación.
Así las cosas, advirtiendo que
todo período es previo al funcionario, un período que esté corriendo no puede
modificarse, ni para ser aumentado ni para ser disminuido, es decir, no se
puede variar durante su decurso, muchos menos cuando ya ha finalizado.  Los
cambios que sobre el particular llegue a establecer el poder constituido,
únicamente tendrán validez y vigencia para los nuevos períodos.  Por contraste,
sólo el Constituyente puede variar las reglas sobre períodos durante la
prosecución del período reformado.  El reformador de la Constitución es
incompetente para dictar reglas con este alcance, pues según se ha visto, las
reformas que él haga únicamente pueden regir a partir del vencimiento del
período actual;  lo contrario es antidemocrático y desnaturaliza la figura del
período.
De esta
manera, en sentencia C-551 del 2003 en la que se estudió la constitucionalidad
sobre ley de referendo -Ley 796 de 2003, “Por la cual se convoca un
referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional”-, la Corte se pronunció sobre los periodos de funcionarios
electos y sobre la revocación o la ampliación de los mismos sin que existiera
un procedimiento reglado para tal efecto, lo cual consideró, contrariaba la
idea de estado de derecho. Así mismo, determinó que la prolongación del periodo
de autoridades territoriales desconocería libertad del elector. Por tanto, la
Corte ha sido clara al considerar que la prórroga de cargos de elección
popular, precisamente por tratarse de una elección popular, defrauda la voluntad
del electorado. Más allá, el suscrito magistrado considera que la sentencia
C-551 de 2003 la Corporación no avaló ningún tipo de prórroga:  ni la de los
cargos de elección popular ni la de los cargos que no sean de elección popular.
Por otra parte, es de observar
que la ley, y con mayor razón, la ley de leyes, debe ser abstracta, general e
impersonal, dado que así se salvaguarda la libertad y el derecho a la
igualdad.  Por ello mismo, cuando se prorroga un período durante su ocurrencia,
en la práctica esa modificación se hace a nombre propio, ad hoc, esto
es, para el actual funcionario; quebrantando al efecto el principio de igualdad
sobre la base de que el que está en el cargo ostenta una condición de
privilegio, un status de superioridad funcional que los demás no tienen ni por
asomo. Con el agravante de que una tan censurable disposición funge a su vez
como el fiat para que el abuso de la posición dominante colisione contra
el mandato constitucional que la combate.
Finalmente, me parece necesario
recordar aquí, que en relación con este tema de la prórroga de períodos esta
Corte se pronunció también en la sentencia C-372 de 2004, a través de la cual declaró inexequible el artículo 7 del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
Con fundamento en las razones
expuestas, salvo mi voto a la presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
A
LA SENTENCIA C-957/07
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA TERRITORIAL-Vulneración por prórroga de período de Gerentes de
Empresa Sociales del Estado ESE/PRORROGA DE PERIODO DE GERENTES DE ESE-Razones
de conveniencia competencia de la autoridades territoriales
Mediante sentencia C-957 de
2007 la Corte decidió la exequibilidad de disposiciones jurídicas que implican
una extensión en el período para el que fueron elegidos los Gerentes de las ESE
de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, cuyo período de tres años
termina el 31 de diciembre de 2006 o durante el año 2007, para continuar
ejerciendo el cargo hasta el 31 de marzo de 2008, en aras de unificar sus
períodos, ahora institucionalizados, y dar cuenta del tránsito legislativo de
las regulaciones relativas a estas entidades y al servicio que prestan, lo que
no puede darse a instancias del principio constitucional de autonomía
territorial que resulta vulnerado con la precitada prórroga en la que razones
de conveniencia correspondería ser evaluadas a las autoridades territoriales y
no a un órgano central. De ahí que la norma debió ser declarada inexequible.
Así, la idea de que el legislador pueda regular sin justificación
suficiente asuntos relativos a la conveniencia o inconveniencia de la
regulación de las administraciones de los niveles territoriales distintos al
nacional, y sin que para ello le asista mandato constitucional alguno, es un
precedente contrario la autonomía territorial establecida en la Constitución de
1991.
AUTONOMIA
TERRITORIAL-Principio constitucional
GERENTES DE
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO ESE-Período institucionalizado
PRORROGA DE
PERIODOS DE GERENTES DE ESE-Carácter subjetivo de la razonabilidad de la
medida
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Limites respecto de autonomía
territorial
PRORROGA DE
PERIODOS DE GERENTES DE ESE-Ausencia de justificación sobre la
razonabilidad de la medida desde la perspectiva territorial
Referencia: expediente
D-6813
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley
1122 de 2007.
Magistrado
Ponente:
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
1.- Con el
acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, el suscrito
Magistrado procede a sustentar el salvamento de voto manifestado en la Sala
Plena respecto de la sentencia C- 957 de 2007.
2.- Las
disposiciones jurídica estudiadas en la sentencia C- 957 de 2007, establecen
que los Gerentes de las ESE de los niveles
Departamental, Distrital y Municipal cuyo período de tres años termina el 31 de
diciembre de 2006 o durante el año 2007 continuarán ejerciendo el cargo hasta
el 31 de marzo de 2008. Esto implica una extensión de alrededor de un
(1) año en el período para el que fueron elegidos los mencionados gerentes,
dependiendo el caso. El contenido normativo referido fue demandado bajo los
cargos consistentes en vulnerar el principio de separación de funciones de los
poderes públicos, contenido en los artículos 1º, 113, 121, 136, 189-13 y 305-13, C.P y la autonomía territorial (arts. 1º, 287, 298 y 305-13 de la Constitución). De igual manera
se alegó el desconocimiento del derecho fundamental de acceder al ejercicio de
los cargos públicos (artículo 40, numeral 7 C.P) y de los principios de igualdad (artículo 13 C.P.) y de Estado de Derecho (arts. 1º, 6º y 121 de la
Constitución).
3.- La Corte declaró exequible la
proposición jurídica en cuestión. Argumentó que “el ejercicio de la potestad
de configuración legislativa frente a las autoridades de las entidades
territoriales, debe respetar los derechos consagrados a su favor en el artículo
287 de la Constitución y que conforman los elementos mínimos de la autonomía
territorial, y el núcleo esencial de dicha autonomía se deriva de la
posibilidad de gestionar sus propios intereses, constituir sus propias formas de
gobierno y de administración local.”
Así, en relación con el nombramiento
de funcionarios como los gerentes de las Empresas Sociales del Estado, la
solución de la tensión entre el Estado unitario y la autonomía de los entes
territoriales se da en el establecimiento por el Congreso de la República de
las condiciones y requisitos para el acceso, permanencia y retiro del cargo
(art. 150-23). En este orden, le corresponde a las autoridades territoriales
(alcaldes y gobernadores), el nombramiento de estos funcionarios, de manera que
a pesar de la prórroga del periodo de los actuales, permanece en cabeza de la
autoridad local dicho nombramiento. Esta previsión busca, en realidad,
fortalecer la autonomía de las entidades territoriales, pues la disparidad de
períodos entre los funcionarios de elección popular y los de nombramiento,
implicaría un detrimento en el ejercicio de las  competencias constitucionales
del ente territorial.
Agrega la mayoría de la Sala, que “la
idea es buscar una igualdad temporal de los periodos de algunos funcionarios
con las autoridades municipales. Por ello, esta medida no implica un
nombramiento de tales funcionarios, pues estos fueron efectivamente nombrados
por las autoridades regionales. La ampliación del periodo exclusivamente por un
año, resulta razonable y proporcional en relación con el fin perseguido por el
legislador.”
“Adicionalmente, el cambio legislativo
en el Sistema de Seguridad Social en Salud implicó algunos ajustes, como el del
aumento del periodo de los gerentes de las ESE de tres a cuatro años, así como
la institucionalización del período. Con ello se busca unificar la prestación
del servicio en cabeza de esas entidades y permitir una particular colaboración
entre las autoridades municipales y los funcionarios encargados de la prestación
del servicio de salud. Aunque la Corte ha indicado que la prórroga de períodos
en ejercicio, resulta sensible desde el punto de vista constitucional, resulta
constitucionalmente admisible para evitar consecuencias nocivas de un transito
legislativo.”
“En el presente caso, la
institucionalización del periodo de los gerentes de las ESE se asocia de manera
inmediata a la continuidad del mismo, en la medida que la nueva regulación
implica no sólo un nuevo procedimiento, sino un período de reglamentación de
seis meses. Así, si la nueva nominación se rige por la nueva ley, se pone en
peligro la continuidad del servicio público. La norma resulta adecuada para
lograr el fin de aumentar la coordinación entre las autoridades territoriales y
los  funcionarios que asumen la dirección de las empresas sociales del Estado y
especialmente, para evitar una situación irregular en la prestación del
servicio.”
4.-
Comparto algunos de los argumentos expresados por la mayoría de la Sala, pero
discrepo de las conclusiones que de ellos se derivan en la sentencia de la que
me aparto. En efecto, puede resultar razonable extender el período de los
Gerentes de las ESE, en busca de unificar sus periodos, ahora
institucionalizados – en términos de la sentencia C-957 de 2007-, y para dar
cuenta del tránsito legislativo de las regulaciones relativas a estas entidades
y al servicio que prestan. Empero, ello no puede darse a instancias del
principio constitucional de autonomía territorial.
Considero
pues, que la prórroga de los períodos de los actuales gerentes de la Empresas
Sociales del Estado de los niveles departamental, distrital y municipal,
vulnera el principio de autonomía territorial de los gobiernos locales, que no
puede justificarse por razones de conveniencia que correspondería evaluar a las
autoridades territoriales y no a un órgano central. De ahí, que la norma debió
ser declarada inexequible.
5.-
Los argumentos de la presente sentencia apuntan a declarar que no se ha
vulnerado principio constitucional alguno por parte del legislador al
establecer la prórroga objeto de análisis. Por demás, se sustenta en razones
constitucionales como son la necesidad de armonización de los términos de
ejercicio de las autoridades municipales y distritales, frente a lo cual la
extensión del período referido sería una medida transitoria y adecuada, y en
uso del margen de regulación que le otorga la Constitución al legislador sobre
el tema.
Estas
justificaciones resultan sin duda acertadas, si es que se pretende demostrar,
como en efecto se hace, que resulta razonable la medida consistente en la
ampliación de los Gerentes de las ESE y que ello además no resulta
inconstitucional ni carente de justificaciones acordes a la Carta. Pero, no es
menos cierto que lo anterior no es un argumento suficiente para impedir que los
gobiernos locales se pronuncien sobre dicha medida. En el contexto local, puede
suceder que aquello razonable para la perspectiva del gobierno central, no lo
sea para los órdenes territoriales distintos al nacional.
6.-
En efecto, no parece haber justificaciones claras de por qué sobre la razonabilidad
de la medida adoptada por el legislador, no emite la última palabra el
respectivo orden territorial. En la sentencia de la que disiento se consignan
razones que sugieren únicamente que no existe reparo constitucional para que
dicha medida se implemente, pero no se esgrime ninguna que señale si las
administraciones locales deben o no, tomar parte en aquello que presuntamente
les conviene o les es favorable, tal como se concluye.
Por último, reitero que la
idea de que el legislador pueda regular sin justificación suficiente asuntos
relativos a la conveniencia o inconveniencia de la regulación de las
administraciones de los niveles territoriales distintos al nacional, y sin que
para ello le asista mandato constitucional alguno, es un precedente contrario
la autonomía territorial establecida en la Constitución de 1991.
En los anteriores términos
salvo el voto.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Artículos 6 y 21 de la Constitución Política y Sentencia C-337 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[2] Artículo 151 “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 23) Expedir las leyes que
regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos”. Constitución Política.
[3] Artículo 209, inciso primero. Constitución Política.
[4] Cfr. Sentencia C-822 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño).
[5] Sentencia C-109 de 2002 (M.P. Jaime Araújo
Rentería).
[6] Ibídem. La sentencia citada sintetiza, además, criterios
expuestos por la Corte en las sentencias C-537 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón),
C-200 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-408 de 2001 (M.P. Jaime
Araújo Rentería), entre otras.
[7] Sentencia C-109 de 2002 (M.P. Jaime Araújo Rentería). En el mismo
sentido, ver las sentencias C-041 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y
C-474 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[8] Cfr. Sentencia C-822 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[9] Cfr. Sentencia C-113 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[10] Ver sentencias C-113 de 2007 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa) y C-753 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[11] Las decisiones legislativas que han dado
origen a los pronunciamientos constitucionales, tienen como fin el de igualar
los períodos de algunos funcionarios, con el de los gobernantes o cuerpos
colegiados de elección popular, que fue ampliado por el Acto Legislativo 02 de
2002, “por el cual se modifica el período de los gobernadores, diputados,
alcaldes, concejales y ediles”.
[12] Sentencia C-753 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) Debe
tenerse presente que el período del Registrador Nacional del Estado Civil se
encuentra regulado en la propia Constitución, de manera que el pronunciamiento
citado se produjo en ejercicio de la Competencia conferida a la Corte por el artículo 241, numeral 1, que se limita a los posibles vicios en el procedimiento
de formación del Acto (Cfr. Constitución Política)
[13] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[15]  En relación con el tema de la autonomía, algunas consideraciones
adicionales de la Sentencia, serán expuestas en el capítulo siguiente. Infra,
4.2.2.
[16] Sentencia
C-665 de 2000. (M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
[17] Ibídem.
[18] Ibídem.
[19] Debe tenerse presente que el nombramiento de los gerentes de las
ESE, era el mismo que el previsto para los gerentes de los hospitales públicos,
de acuerdo con el artículo 195, numeral 4 de  la Ley 100 de 1993.
[20] Ver sentencias C-478 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
C-517  de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón), C-004 de 1993 (M.P. Ciro Angarita
Barón), C-1187 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-540 de 2001 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), C-983 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), entre
otras.
[21] Sentencias C-478 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-517 de
1992 (M.P. Ciro Angarita Barón) y C-004 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón).
[22] Ibídem. Especialmente, ver la sentencia C-478 de 1992.
[23]  Sentencia C-540 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño).
[24] Artículo 287, Constitución Política.
[25]  Cfr. Sentencias C-822 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) y C-540 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[26] Ibídem.
[27] Ibídem. Sobre los principios de
subsidiariedad, concurrencia y coordinación, ver, además, las sentencias C-478
de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-517 de 1992 (M.P. Ciro Angarita
Barón) y C-983 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), entre otras.
[28] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[29] Ibídem.
[30] Ibídem. Cabe indicar que en esta sentencia salvaron su
voto los magistrados Jaime Córdoba Triviño, quien consideró que dadas las
características del cargo de personero y, especialmente, el hecho de ser
funcionarios elegidos por el órgano de representación regional, la autonomía
territorial sí se veía vulnerada; Humberto Antonio Sierra Porto, quien indicó
que no existe un derecho de las autoridades a nombrar sus propios organismos de
control, y Jaime Araújo Rentería, quien señaló que la disposición afecta el
principio de igualdad de condiciones para el acceso a los cargos públicos..
[31] Ibídem.
[32] Cfr. Artículo 365, Constitución Política.
[33] Ibídem.
[34] Es importante señalar que, a pesar de que el numeral 5 del
artículo 305, constitucional, prescribe que el gobernador tiene la función de “Nombrar
y remover libremente a los gerentes o directores de los establecimientos
públicos y de las empresas industriales o comerciales del departamento (...) y
el numeral 3 del artículo 315 indica como función de los alcaldes la de “...
nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o
directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o
comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes”, ninguna
de estas previsiones permite concluir que la facultad de nominar a los gerentes
de las ESE sea un mandato constitucional, pues estas entidades tienen una
naturaleza jurídica especial, de manera que no pueden considerarse
establecimientos públicos, ni empresas sociales y comerciales. La facultad de
nombramiento de  los gerentes de las ESE, proviene entonces de disposiciones de
orden legal.
[35] Ver, entre muchas otras, las sentencia T-422 de 1992 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz),  C-112 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),
C-1047 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-227 de 2004 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[36] Sentencia C-822 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[37]  Ibídem.
[38] Sobre el juicio diferenciado de igualdad, ver la sentencia
C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[39] Sobre el concepto, ver sentencia C-112 de 2000 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
[40] Sentencia C-227 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)
y C-822 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[41] En el caso de la salud, cfr. Artículos 48 y 49 de la Carta.
[42] Sentencia C-714 de 2002. (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[43] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[44] Ver, Gaceta del Congreso, Número 584 de 30
de noviembre de 2006.
[45] Gaceta del Congreso 584 de 30 de noviembre
de 2006.
[46] Ibídem.
[47] Los períodos de los funcionarios públicos pueden ser
personales o institucionales, de acuerdo con la forma en la que se realiza el
nombramiento del funcionario, en caso de presentarse una vacante absoluta. En
el período personal, el funcionario elegido se vincula al servicio público por
todo el término considerado por la Constitución o la ley, mientras que en el caso del período institucional el reemplazo es elegido o designado por el resto
del período. De esta forma, las elecciones de funcionarios sometidos a un
período institucional se realizan en una misma fecha, mientras que la elección
de funcionarios sometidos a período personal, se llevan a cabo en la medida en
que cada titular termine su período. El tema ha sido tratado por la Corte en las sentencias C-194 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-457 de 1998
(M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-441 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett), C-822 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-960 de 2003 (M.P. Jaime
Araújo Rentería).
[48] Sentencia C-113 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[49] En tal sentido, para la Corte, si la medida es necesaria y tiene un carácter instrumental, resulta
constitucionalmente admisible (Sentencia C-753 de 2004, con ponencia del
Magistrado Alfredo Beltrán Sierra).
[50] Nuevamente, se hace referencia a la Sentencia C-113 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[51] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[52] Sobre el concepto de período institucional ver, entre
otras, las sentencias C-822 de 2004  (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y  C-194 de
2005 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
[53] Previsión que, sin embargo, no cobijó expresamente a los
gerentes de las ESE.
[54] Ver Salvamentos de Voto a las sentencias C-753 del 2004 y
T-117 del 2007, entre otros.
[55] Giovanni Sartori:  ¿Qué es la democracia?, Altamir Ediciones,
1994, pág. 5.
[56] Norberto Bobbio: El futuro de la democracia, Fondo de Cultura
Económica, 1996, pág. 24.