C-741-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-741/12
PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE PENSION GRACIA A
CIERTAS CATEGORIAS DE DOCENTES OFICIALES-Inexequibilidad en razón a
que su tramite requería de iniciativa del gobierno nacional
OBJECIONES AL PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE
PENSION GRACIA A CIERTAS CATEGORIAS DE DOCENTES OFICIALES-Trámite
PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE PENSION GRACIA A
CIERTAS CATEGORIAS DE DOCENTES OFICIALES-Fundamento de la objeción
gubernamental
LEY MARCO-Objeto
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Fijación de
la política salarial
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Responsabilidad
principal sobre política salarial estatal
PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE PENSION GRACIA A
CIERTAS CATEGORIAS DE DOCENTES OFICIALES-Trámite por iniciativa del
Gobierno Nacional y no por iniciativa de los parlamentarios
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PUBLICOS-Definición
mediante decretos expedidos a partir de una ley marco
EMPLEADOS PUBLICOS-Jurisprudencia constitucional acerca del sentido y alcance de la
definición
EMPLEADOS PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES-Distinción
EMPLEADOS PUBLICOS-Definición/SERVIDORES
PUBLICOS-Contenido y alcance
EDUCADORES OFICIALES-Sujetos
beneficiarios de la pensión gracia regulada por las leyes 114 de 1913 y 91 de
1989/EDUCADORES ESTATALES-Razones para determinar que no podrían
ser considerados trabajadores oficiales/EMPLEADOS OFICIALES DE REGIMEN
ESPECIAL Y SERVIDORES PUBLICOS DE REGIMEN ESPECIAL-Definiciones
pueden ser asumidas como de contenido equivalente/EDUCADORES ESTATALES-Importantes
semejanzas, incluso identidades con las características usualmente atribuidas a
la figura de los empleados públicos
PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE REGLAS SOBRE FIJACION
DEL REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE UN GRUPO DE SERVIDORES PUBLICOS QUE
TIENEN EL CARACTER DE EMPLEADOS PUBLICOS-Independientemente de su
carácter interpretativo o modificatorio, solo podía haberse tramitado por
iniciativa del Gobierno Nacional
Referencia: expediente OG-137
Objeciones gubernamentales
por inconstitucionalidad al Proyecto de Ley N° 114/09 Senado, 296/10 Cámara, “Por
medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15,
numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989”.
Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos
mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio recibido el
2 de junio de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el
Presidente del Senado de la República remitió el proyecto de ley N° 114 de 2009
Senado / 296 de 2010 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de
autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989” objetado por el Ejecutivo por razones de inconstitucionalidad, siendo radicado como
expediente OP-137.
El
10 de junio de 2011 se recibió concepto del Procurador General en el que
solicita a esta corporación declararse inhibida para conocer de las objeciones
formuladas en este caso por el Gobierno, “por falta de claridad, certeza y
pertinencia de orden superior en la presentación de dichas objeciones y de las
consideraciones del Congreso de la República para la insistencia en el trámite
del mismo”.
Posteriormente,
mediante providencia del 15 de junio siguiente, el Magistrado sustanciador
dispuso fijar en lista el asunto y ordenó oficiar a los secretarios generales
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que
remitieran información sobre el acto sometido a juicio constitucional.
En
auto A-132 de junio 23 del año próximo pasado, y teniendo en cuenta que durante
el plazo correspondiente no se recibió la totalidad de la información necesaria
para resolver frente a un caso de esta naturaleza, la Sala Plena de este
tribunal dispuso abstenerse de decidir sobre las objeciones gubernamentales al
proyecto de ley de la referencia y ordenó informar sobre el particular a los
Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, así como apremiar a
los respectivos secretarios generales para que remitieran la información
faltante al despacho del Magistrado sustanciador.
Con posterioridad a la notificación de esta última
providencia se recibió de los secretarios generales de las cámaras legislativas
la información solicitada. Sin embargo, una vez examinada aquélla, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, mediante auto A-089 de mayo 2 de 2012,
decidió devolver al Senado de la República el expediente legislativo
correspondiente al trámite de la ley objetada, al encontrar que el rechazo de
las objeciones y la consiguiente aprobación de la insistencia por la plenaria
del Senado de la República tuvo lugar mediante votación ordinaria, y no pública
y nominal, tal como lo exige el actual texto del artículo 133 del texto
superior.
En consecuencia, esa misma decisión otorgó al Senado
de la República un término hasta el 20 de junio de 2012 para subsanar el
aludido defecto y remitir de vuelta a este tribunal el respectivo expediente
legislativo. En desarrollo de lo anterior, el 5 de junio de 2012 el Secretario
General del Senado de la República informó a la Corte sobre el cumplimiento de
lo ordenado.
Sin embargo, dado que no se acompañaron los soportes
probatorios necesarios, mediante auto A-137 de 21 de junio del mismo año, se
requirió al Presidente del Senado el envío de tales soportes, especialmente las
actas 50 y 51, correspondientes a las sesiones plenarias celebradas los días 29
y 30 de mayo de 2012, en la primera de las cuales se anunció el debate y
votación, y en la segunda se aprobó mediante votación pública y nominal, la
decisión de rechazar las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el
Gobierno Nacional en relación con este proyecto de ley. Esas pruebas se
recibieron a satisfacción en el despacho del Magistrado sustanciador el 19 de
septiembre de 2012, cumplido lo cual puede la Corte entrar decidir sobre tales
objeciones.
Así las cosas, una vez cumplido el trámite
correspondiente y visto el concepto que sobre el tema presentó el señor
Procurador General de la Nación, procede entonces la Corte a pronunciarse sobre
el asunto de la referencia.
II.  TEXTO DEL PROYECTO DE LEY
A continuación se transcribe el texto del proyecto de
ley objetado por el Gobierno:
“LEY ________
por medio de la cual se interpreta por vía de
autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de
1989.
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Interpretación legal
del literal a), del numeral 2, del artículo 15, de la Ley 91 de 1989. Conforme a esta norma los educadores que acrediten
tiempos de servicio en educación primaria, en normales, en secundaria o en
inspectoría o supervisión educativa en planteles del orden nacional, también
serán beneficiarios de la pensión gracia aunque su pensión ordinaria esté a
cargo total o parcial de la Nación.
Artículo 2º. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha
de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias.”
III. OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL
En este caso, mediante escrito fechado el 9 de febrero
de 2011, el Gobierno Nacional formuló cinco distintas objeciones por
inconstitucionalidad en relación con el proyecto de ley enviado para su
sanción, por considerar que:
i) se viola el numeral 1° del artículo 150 superior,
dado que si bien el título de este proyecto afirma que por esta ley se
realizaría la interpretación por vía de autoridad de un texto legal anterior,
la realidad es que la nueva ley modificaría el contenido de la ley
supuestamente interpretada;
ii) se viola la letra e) del numeral 19 del mismo
precepto constitucional, en concordancia con el inciso 2° del artículo 154
ibídem, en cuanto al modificar el régimen prestacional de ciertos empleados públicos
(los educadores nacionales), este proyecto de ley sólo podía tramitarse por
iniciativa del Gobierno, o cuando menos, habiendo tenido el explícito aval de
éste durante el trámite legislativo.
iii) se vulnera el numeral 4° del artículo 136 de la
Constitución al establecer un mandato y un derecho nuevo de reconocimiento
pensional con aplicación retroactiva a favor de personas que no tenían derecho
a él, en contravía de la regla contenida en ese precepto.
iv) la Corte Constitucional ya había realizado la
interpretación de la norma legal que, según se dice, ahora pretende realizar el
legislador, por lo cual éste no tendría ya la posibilidad de producir una norma
interpretativa.
v) el proyecto tramitado sería contrario al artículo
151 constitucional, ya que la norma de la Ley 91 de 1989 tal como sería
modificada (o interpretada) por éste genera gasto a cargo de la Nación, razón por
la cual, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica 819 de 2003, tanto
en la exposición de motivos como en las ponencias ha debido calcularse y
tenerse en cuenta su impacto fiscal y su compatibilidad con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo, lo que no ocurrió en este caso.
En relación con el primer tema, según el cual el
contenido del proyecto de ley objetado no se limitaría a interpretar la norma
de la Ley 91 de 1989, el Gobierno explica que la nueva ley establecería una
regla de carácter permanente, mientras que la contenida en el precepto
supuestamente interpretado es de carácter transitorio (dirigida a docentes
vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980), como también que la nueva disposición
ampliaría el universo de beneficiarios de la denominada pensión gracia respecto
de quienes hoy día tienen derecho a ella. Según afirman, estas circunstancias
demuestran que el contenido de este proyecto no es meramente interpretativo,
sino modificatorio de la ley anterior.
Sobre el mismo aspecto citan jurisprudencia de esta
corporación conforme a la cual una ley dirigida a interpretar con autoridad
otra ley anterior es reconocible por formar un todo inescindible con esta
última, por lo cual, en caso de no ser así, se entendería que el legislador ha
hecho uso indebido de la facultad de interpretar las leyes preexistentes que le
atribuye la Constitución Política, circunstancia que tiene como consecuencia la
inexequibilidad de la ley supuestamente interpretativa.
En relación con la presunta violación de la iniciativa
exclusiva del Gobierno, señalan que el proyecto objetado establecería una nueva
prestación económica en favor de servidores públicos que hasta la fecha no
tienen derecho a ella, por lo que esa situación se encuadra en lo previsto en
la letra e) del numeral 19 del artículo 150 constitucional, y por esa vía en la
hipótesis regulada por el 2° inciso del artículo 154 ibídem. Dado que el
proyecto se originó en una iniciativa parlamentaria, y nunca durante el trámite
obtuvo el aval del Gobierno, sino más bien fue objeto de reparos, los que
constan en comunicación dirigida a la Comisión Séptima de la Cámara de
Representantes por los Ministros de Hacienda y Crédito Público, Protección
Social y Educación[1], la ley resultante
estaría viciada desde su origen por este otro vicio de inconstitucionalidad.
En tercer lugar, como circunstancia que reafirmaría el
carácter no interpretativo de la ley cuyo proyecto se objeta, resaltan que éste
regularía una situación enteramente nueva, puesto que por primera vez la
pensión gracia se aplicaría directamente a docentes del orden nacional, incluso
al margen de si antes de esta ley ellos recibían otra pensión a cargo de la
Nación. En concepto del Gobierno, estos aspectos demostrarían que, con apoyo en
la facultad de interpretar una ley preexistente, se estarían decretando
pensiones en favor de personas específicas, determinadas con anterioridad a la
vigencia de la norma, lo que configuraría infracción al numeral 4° del artículo
136 superior.
Más adelante, el escrito de objeciones señala que si en
gracia de discusión se aceptara el carácter interpretativo de la ley cuyo
proyecto aprobó en este caso el Congreso, tampoco podría éste asumir esa tarea
en relación con el precepto de la Ley 91 de 1989 cuyo sentido se busca clarificar,
ya que ese texto legal ha sido interpretado con anterioridad por la Corte
Constitucional en varias decisiones, lo que impediría que el legislador
pretenda ahora cumplir esa función. En este sentido cita apartes del fallo
C-954 de 2000 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), en el que para decidir sobre la
conformidad constitucional de la norma ahora supuestamente interpretada, esta
corporación realizó un extenso ejercicio de exégesis dirigido a establecer su
sentido y alcance, a partir de lo cual la declaró exequible. En línea
semejante, transcribe también fragmentos de decisiones del Consejo de Estado
dictadas al aplicar la norma y de otras sentencias de esta corporación (C-479
de 1998 y C-155 de 1997), en las que se analizaron algunas de las normas que
originalmente establecieron la pensión gracia, decisiones todas que habrían
cumplido también el propósito de interpretar el alcance de esta regla, por lo
que esa labor interpretativa en relación con el tema estaría ahora vedada al
legislador.
Finalmente, explican que este proyecto de ley
resultaría violatorio del artículo 151 superior, que establece la sujeción de
los trámites legislativos a las leyes orgánicas que resulten aplicables, pues
en este caso se habría desatendido lo previsto en la Ley 819 de 2003, artículo
7°, conforme al cual el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que ordene
gasto deberá hacerse explícito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo. Ello por cuanto en este caso, el proyecto que fue de iniciativa
parlamentaria, no incluyó mención alguna sobre este particular.
Precisan que si bien la correspondiente exposición de
motivos señaló que “…este proyecto no requiere estudio de impacto fiscal,
dado que se trata de una ley interpretativa, no de creación o extensión de un
derecho, ya que el impacto fiscal se presume incorporado en las leyes
anteriores y específicamente en la ley que se interpreta, y por lo mismo no se
requiere diseñar un espectro fiscal de sostenibilidad financiera…”[2],
ello no resulta cierto en tanto, según lo sostiene el escrito de objeciones, el
contenido de este proyecto no es en realidad interpretativo de una ley
anterior, sino más bien, aditivo y modificativo de aquélla.
Como prueba de esa circunstancia señalan también que
el alcance de la norma que el proyecto objetado dice interpretar fue precisado
por este tribunal en la sentencia C-489 de 2000 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), el
que al ser comparado con el resultante del proyecto aquí objetado, evidencia el
alcance de la modificación propuesta, y con ello, la necesidad de que un
proyecto de este contenido hubiera cumplido con el comentado requisito. En
apoyo de ese razonamiento cita además la reciente sentencia C-700 de 2010 (M.
P. Jorge  Ignacio Pretelt Chaljub), en la que esta corporación declaró fundadas
otras objeciones gubernamentales, basadas en el incumplimiento de este
requisito.
IV. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Las cámaras insistieron en la sanción del proyecto de
ley por ellas tramitado, para lo cual aprobaron el informe preparado por la
comisión designada para tal efecto[3], la cual estuvo integrada
por nueve Senadores y ocho Representantes, quienes se pronunciaron en relación
con cada una de las objeciones planteadas por el Gobierno, previa presentación
de los antecedentes de dicho proyecto.
Este informe comienza por rememorar el trámite seguido
desde su origen por el proyecto de ley cuya sanción fue rehusada por el
Gobierno Nacional, después de lo cual analiza los distintos motivos que
sustentaron estas objeciones y presenta las razones por las cuales el órgano
legislativo está en desacuerdo con las mismas e insiste en la sanción de esta
ley.
En torno al primer tema, el carácter presuntamente
modificatorio y no interpretativo de este proyecto de ley, el informe aprobado
por el Congreso refuta varios de los supuestos a partir de los cuales el
Gobierno sustentó su objeción. En esa línea, señala que no es cierto que la
interpretación contenida en el artículo 1° de este proyecto tenga por efecto
conceder una pensión adicional a docentes que no tenían derecho a ella, pues de
conformidad con la norma que se pretende interpretar[4],
la pensión de que ella trata “será compatible con la pensión ordinaria de
jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la
Nación”. Resalta también el Congreso que ese mismo texto legal incluye
referencias a las Leyes 114 de 1913, relativa a los profesores de primaria, 116
de 1928 sobre profesores de normales e inspectores y 37 de 1933 sobre los
educadores de secundaria, a partir de lo cual señala que el derecho pensional
fue atribuido a cada uno de esos grupos desde hace muchos años, por lo cual no
podría afirmarse que el proyecto ahora objetado ampliaría el grupo al cual se
dirige la referida pensión.
Igualmente, indica que la Ley 91 de 1989 lo que hizo
fue fijar un tope temporal respecto de la época de vinculación de los docentes
a los que se reconoce este derecho, el cual se situó en diciembre de 1980,
parámetro que por lo demás no estaría siendo alterado por el proyecto ahora
objetado. A ese respecto agrega que el Proyecto de Ley 114 de 2009 Senado / 296
de 2010 Cámara, ahora objetado, fue desacumulado de otro proyecto que sí
modificaba dicha fecha, para mantenerse coherente con la intención de
interpretar, más no modificar, la Ley 91 de 1989.
De otra parte, reiteran que este proyecto de ley no
tiene por efecto ampliar el grupo de educadores receptores de la pensión
gracia, incluyendo ahora los del orden nacional, pues este cambio se habría
dado mediante la Ley 91 de 1989 que en este caso se busca interpretar, mediante
la incorporación de la ya citada precisión según la cual esta pensión “será
compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar
ésta a cargo total o parcial de la Nación”. En apoyo de este planteamiento
señala que tanto el Gobierno Nacional como los jueces contencioso
administrativos, el primero a través de distintos actos administrativos y los
segundos mediante sentencias, expedidos unos y otras desde 1990, han reconocido
esta pensión a docentes nacionales[5].
Más adelante, realiza extensas transcripciones de
varios pronunciamientos de esta corporación en los que se ha analizado el
sentido de la norma que ahora se pretende interpretar, entre ellos los fallos
C-084 de 1999, C-489 y C-954 de 2000, así como de intervenciones presentadas
dentro de los procesos que los antecedieron por un apoderado del Ministerio de
Educación, documentos todos que partirían del supuesto de que hace muchos años
los docentes nacionales son posibles destinatarios de este beneficio, lo que a
su turno demostraría la falsedad de la premisa según la cual esa posibilidad
vendría a ser creada a partir de la sanción como ley del proyecto ahora
objetado.
Finalmente explica que la necesidad de aprobar una ley
que interpretara con autoridad lo establecido por la Ley 91 de 1989 y en las
demás normas anteriormente nombradas surge como resultado de una decisión
adoptada en 1997 por el mismo Consejo de Estado[6], que partió del supuesto
contrario, y que en tal medida hizo dudar a algunos operadores jurídicos sobre
el verdadero alcance de esta norma. Sin embargo, reitera que el alcance de la
norma ahora propuesta es de carácter interpretativo, y no modificatorio de los
preceptos que de tiempo atrás han regulado el alcance de este beneficio.
En segundo lugar, y como directa consecuencia de lo
antes explicado, descarta la objeción del Gobierno referida a la supuesta
vulneración de la iniciativa legislativa exclusiva de aquél, conforme a lo
previsto en los artículos 150 numeral 19 y 154 de la Constitución Política,
puesto que la posibilidad de proponer proyectos de ley que pretenden
interpretar leyes preexistentes corresponde también a los congresistas, como en
este caso ocurrió. Además indica que las cámaras legislativas no tienen
conocimiento de la comunicación de octubre 27 de 2010 en la que el Gobierno
Nacional habría puesto de presente esta circunstancia, pues en el expediente
legislativo no existe constancia de su radicación.
En torno a la tercera objeción, reitera los
planteamientos formulados respecto de las dos anteriores en relación con el
carácter interpretativo del proyecto de ley objetado, circunstancia que
permitiría descartar la supuesta creación de un nuevo mandato que infringiera
la regla prevista en el numeral 4° del artículo 136 constitucional. Señala
además que este proyecto de ley no crea una norma de carácter retroactivo, pues
tal como esta corporación ha enseñado[7], las leyes
interpretativas no contienen mandatos nuevos, ya que sus preceptos sólo pueden
ser entendidos en relación con aquellos que son interpretados, y en esa medida
tienen un efecto retrospectivo, que no retroactivo.
Explica también que el Gobierno mira el efecto
supuestamente modificatorio de esta norma a partir de su comparación con la Ley
114 de 1913, la que originalmente desarrolló la pensión gracia, ignorando que
las modificaciones que se pretende atribuir al proyecto objetado se produjeron
en realidad hace muchos años a través de normas como las Leyes 116 de 1928 y 37
de 1933, tal como se expuso páginas atrás.
Finalmente, indica que este proyecto no ordena
donaciones, gratificaciones, auxilios ni indemnizaciones, ni ningún otro tipo
de prestación no relacionada con créditos o derechos reconocidos conforme a ley
preexistente, y que en cuanto toca con el tema pensional tampoco se ubica en la
referida prohibición constitucional pues no busca regular la situación de
personas determinadas.
Acerca del cuarto motivo de objeción gubernamental,
referido a la supuesta imposibilidad de que el legislador pretenda interpretar
una ley que ha sido interpretada por este tribunal, resalta el informe de las
cámaras legislativas que ese hecho no puede inhibir o limitar la facultad que
el órgano legislativo tiene para interpretar las leyes preexistentes, según lo
expresamente previsto por el numeral 1° del artículo 150 superior. Señala
además que esa potestad aparece reiterada en varios textos de carácter legal,
entre ellos los artículos 14 y 25 del Código Civil y 58 del Código de Régimen
Político y Municipal, y ha sido también respaldada en decisiones de
constitucionalidad de este tribunal[8].
Por otra parte, pero en relación con el mismo tema,
advierte también que la interpretación realizada por esta Corte en sentencias
como la C-479 de 1998 y C-954 de 2000 respecto de la ley que ahora se busca
interpretar no tuvo la claridad y solidez suficientes como para excluir por
innecesario cualquier futuro esfuerzo interpretativo que pudiera realizar el
legislador. Al contrario, estima que las reflexiones allí contenidas incluyen
elementos que permitirían asumir que la pensión gracia es compatible con la
ordinaria, tanto como otros que sugerirían lo contrario. Explica entonces que
es precisamente como resultado de esas interpretaciones, así como de las
vertidas por el Consejo de Estado, especialmente a partir de la sentencia S-699
de 1997, que se generalizó la falta de claridad de los operadores jurídicos
sobre este importante tema, al punto de hacerse necesaria la norma
interpretativa que ha aprobado ahora el órgano legislativo.
Respecto de la última razón que sustenta las
objeciones gubernamentales, esto es, la presunta vulneración del artículo 151
superior a propósito de la necesidad de hacer explícito el costo fiscal de una
iniciativa legislativa de esta naturaleza, según lo ordenado por el artículo 7°
de la Ley 819 de 2003, señala este informe que en razón a su carácter
interpretativo de una norma anterior, el referido mandato no resulta aplicable
frente a este proyecto.
Sin embargo, agrega que en caso de que se considere
que sí lo era, deberá tenerse en cuenta que la jurisprudencia de esta
corporación ha establecido pautas de las cuales resulta que la simple
desatención de esta regla no podría implicar la inexequibilidad de todas las
leyes así tramitadas[9], pues frente a un caso
concreto corresponde al Gobierno la carga de convencer a los miembros del
Congreso sobre la magnitud del impacto fiscal que se ha dejado de considerar,
responsabilidad que en este caso no se cumplió de manera adecuada[10].
Por esta razón, consideran que tampoco esta objeción debe impedir la final
aprobación de este proyecto.
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS
Durante
el término de fijación en lista se recibieron dos escritos en los que se
solicitó a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales
formuladas en relación con este proyecto de ley.
5.1.
Del Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona
El
Senador Avellaneda, quien fue autor y ponente de la iniciativa legislativa
objetada, además de miembro de la comisión congresual que preparó el antes
reseñado informe sobre las objeciones, solicitó a esta corporación tenerlas por
infundadas y declarar exequible el proyecto objetado por el Gobierno.
Este
interviniente relata también la historia de la denominada pensión gracia,
creada en su momento por la Ley 114 de 1913 a favor de educadores oficiales de primaria que cumplieran con un mínimo de veinte (20) años se servicio y
cincuenta (50) de edad, y que por mandato de esa ley era compatible con la
pensión ordinaria de jubilación de carácter departamental. Informa también que
por leyes posteriores esta prestación fue extendida a los empleados y
profesores de normales e inspectores de instrucción (Ley 116 de 1928), y
también se permitió completar los años de servicio en establecimientos de
educación secundaria (Ley 37 de 1993).
Así,
señala que por efecto de esas leyes la referida pensión fue extendida a
educadores del orden nacional, pese a lo cual, en años más recientes se
generaron problemas interpretativos al dudar sobre si resulta factible que los
docentes últimamente referidos recibieran la pensión gracia en adición a la
pensión ordinaria de carácter nacional a que tienen derecho.
Indica
que en su momento, este problema se resolvió con la aprobación de la Ley 91 de
1989, la cual dejó a salvo el derecho de los educadores vinculados antes del 31
de diciembre de 1980. El texto de esa norma, que ahora se pretende interpretar,
dijo que esa pensión “será compatible con la pensión ordinaria de
jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la
Nación”.
En
todo caso, anota que más adelante se presentaron nuevos problemas para el
entendimiento de esta norma, especialmente a raíz de la sentencia S-699 de 1997
del Consejo de Estado, en la cual se sostuvo la incompatibilidad de esas dos
pensiones, interpretación que vino a ser prevalente en años subsiguientes. Ante
esas dificultades, considera necesario que el Congreso de la República, en uso
de su atribución constitucional de interpretar las leyes preexistentes, buscara
precisar el sentido de la norma, como en efecto lo hizo al tramitar y aprobar
el proyecto de ley ahora objetado.
A
partir de estas reflexiones, señala que las objeciones que en este caso
formulara el Gobierno Nacional carecen de fundamento, pues parten del
equivocado supuesto de que el referido proyecto modifica el contenido de la Ley
91 de 1989, cuando en su entender se trata de una iniciativa de carácter
exclusivamente interpretativo.
Con
base en esta consideración refuta varias de las objeciones formuladas, entre
ellas la relacionada con la supuesta necesidad de que este proyecto, en razón a
su contenido, hubiera sido presentado a consideración del Congreso por el
Gobierno Nacional (art. 154 Const.) y la atinente a la posible creación de un
nuevo mandato en relación con el tema pensional, pese a la existencia de una
restricción constitucional (art. 136 numeral 4° Ibíd.).
Ahora
bien, en relación con la presunta imposibilidad de que el Congreso interpretara
la Ley 91 de 1989, a partir del hecho de haberla interpretado esta corporación
en varias de sus sentencias, el interviniente anota que esta glosa entra en
contradicción con la premisa defendida por el Gobierno Nacional en el sentido
de que este proyecto de ley no tiene carácter interpretativo, sino de creación
de nuevas reglas. En todo caso, anota además que esta corporación ha reconocido
y destacado que la posibilidad de interpretar leyes preexistentes hace parte
esencial de la función legislativa, aún sin desconocer la importancia que la
misma jurisprudencia le atribuye a la interpretación que en sus sentencias
realiza la propia Corte Constitucional.
Con
respecto a la última de las razones de objeción, relativa a la importancia de
haber estimado el impacto fiscal de esta iniciativa, señala que ello no
resultaba necesario en el presente caso, pues una ley de este tipo no contiene
nuevos mandatos, sino que reitera y ratifica los anteriores, contenidos en la
ley que se interpreta. De otra parte agrega que, si en gracia de discusión se
asumiera como obligatorio el cumplimiento de este requisito frente al caso
concreto, esta corporación ha aclarado que una omisión del órgano legislativo
en este sentido no invalidaría el producto del trámite legislativo, pues la
mayor carga argumentativa frente a este tema corresponde al Gobierno Nacional,
el cual no habría cumplido adecuadamente con esta tarea[11].
A
partir de todo lo anterior, este interviniente solicita a la Corte declarar
infundadas las objeciones formuladas por el Ejecutivo.
5.2.
Del ciudadano Andrés de Zubiría Samper
Este
interviniente presentó a consideración de la Corte un escrito en el que
solicitó declarar infundadas las objeciones y exequible este proyecto de ley.
Después
de resaltar que de conformidad con el artículo 150 superior, la interpretación
de las leyes preexistentes es una función propia del Congreso de la República,
este interviniente explora algunas definiciones doctrinales en relación con qué
se entiende por interpretar la ley. A partir de ello, y previa mención de la
evolución normativa contenida en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933
y 91 de 1989 en relación con la llamada pensión gracia, este ciudadano
reitera que el propósito del proyecto objetado no es introducir nuevos cambios
sino precisar el alcance del contenido de todas estas normas.
Más
adelante, cita y transcribe algunos apartes de las sentencias C-806 de 2001 (M.
P. Clara Inés Vargas Hernández) y C-245 de 2002 (M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa), en las que esta corporación se habría referido a la diferencia
existente entre la legítima interpretación de la ley que puede hacer el
Congreso a través de una nueva ley a efectos de clarificar el alcance y
contenido de la primera, y el intento de alterar ese contenido so pretexto de
realizar esta tarea de interpretación.
De
otra parte, en lo específicamente relativo a las objeciones propuestas por el
Gobierno, este ciudadano señala que el actual proyecto no constituiría una
modificación de lo previamente establecido, ya que las otras leyes
anteriormente mencionadas fueron las que ampliaron el original campo de acción
de la Ley 114 de 1913. Así por ejemplo, explica que la Ley 91 de 1989 ahora
interpretada, ratificó mandatos previos pero impuso un límite temporal que
supuso la negación de ese derecho a las personas vinculadas a partir de la
fecha allí señalada. Resalta también que por esta razón existen gran cantidad
de actos administrativos y decisiones judiciales que desde la expedición de esa
última concedieron la pensión gracia a docentes nacionales, en los mismos
términos que ahora se busca clarificar a través de este proyecto de ley.
En
esta línea, reitera que la ley recientemente tramitada no confiere pensión a
ningún tipo de sujetos que no gozaran anteriormente de ella, ni modifica el
límite temporal trazado en 1989, razones por las cuales no sería objeto de
iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno. Por ello, insiste en que el
contenido de este proyecto es válido ejercicio de una competencia legislativa
permanente, establecida en el numeral 1° del artículo 150 de la Constitución.
A
partir de estas consideraciones, concluye solicitando a la Corte declarar
infundadas las objeciones que con respecto a este proyecto de ley formuló el
Gobierno Nacional.
5.3. Intervenciones extemporáneas
Con posterioridad al vencimiento del término de
fijación en lista se recibieron varios escritos en los que distintos
ciudadanos, entre ellos los señores Marlene Angulo Castañeda, Gloria Fajardo
Salazar, Matilde Obando Enríquez, Eva Varela Buitrago, Francisco Antonio Forero
Avendaño, Luis Alberto Lozano Luna, María Elena Martínez Vargas y Luis Argiro
Giraldo Castaño, solicitaron a la Corte declarar exequible el proyecto de ley
objetado por el Gobierno. Sin embargo, debido a su extemporaneidad, tales
escritos no serán reseñados con extensión en la presente providencia.
VI.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
señor Procurador General de la Nación en concepto Nº 5168 recibido en la
Secretaría de esta corporación el 10 de junio de 2011 solicitó a la Corte
declararse inhibida para conocer de estas objeciones, debido a la ausencia de
claridad, certeza y pertinencia que, según considera, existe en su formulación.
Inicialmente,
el Jefe del Ministerio Público transcribe el texto de este proyecto de ley y realiza
una síntesis de las razones por las cuales el Gobierno objetó su sanción, así
como de las que justifican la insistencia del Congreso al respecto. A partir de
ello señala que ese desacuerdo podría dilucidarse, bien desde el simple
análisis de tales razones, bien desde un escenario histórico jurídico.
Respecto
a lo primero, considera el Procurador que la controversia planteada se contrae
a determinar si el contenido de este proyecto de ley tiene un carácter interpretativo,
como lo sostiene el Congreso o tiene efecto modificatorio frente a las normas
preexistentes, como lo considera el Gobierno Nacional, pues todos los demás
aspectos debatidos dependen de la perspectiva que en torno a ese tema se asuma.
Sin embargo, estima el Jefe del Ministerio Público que ninguna de las dos
partes ofrece argumentos de fondo que de manera clara, cierta y específica
permitan a esta Corte establecer frente al caso planteado cuál de esas
apreciaciones resulta correcta.
A
continuación, la vista fiscal intenta asumir el análisis normativo de carácter
histórico necesario para desentrañar el real sentido del precepto contenido en la
Ley 91 de 1989 que en este caso sería objeto de interpretación legal, y a
partir de ello, el del proyecto de ley que ahora pretende interpretarlo. De
este análisis, el Procurador llega a la conclusión de que ni siquiera el
Congreso de la República al momento de expedir esa Ley 91 de 1989 tenía
completa certeza sobre el conjunto de beneficiarios que para la época tenían
derecho a recibir la denominada pensión gracia, circunstancia que
dificulta gravemente la posibilidad de establecer ahora con claridad quiénes
conforman ese grupo, aspecto del cual depende la decisión del asunto que en
este caso enfrenta al órgano legislativo y al Gobierno Nacional.
De
otra parte, el Procurador echa de menos que ninguna de las partes hubiere
siquiera mencionado el Acto Legislativo 01 de 2005, cuyo parágrafo 1°
transitorio se refiere expresamente al régimen pensional de los docentes
nacionales, nacionalizados y territoriales, destacando el hecho de que si bien
una ley verdaderamente interpretativa se limita a establecer el sentido de la
norma preexistente, que para este caso fue expedida en 1989, en ningún caso
ello podría hacerse al margen de las disposiciones constitucionales vigentes,
como lo es para este caso la regla citada, incluida en ese Acto Legislativo.
Señala el Procurador que este tema sí envuelve una controversia de verdadera
trascendencia constitucional, que bien habría justificado la presentación de
objeciones por parte del Gobierno, y en su caso la insistencia del Congreso.
Dado
que a partir de lo anterior, el Procurador General considera poco claro e
insuficiente el planteamiento de las objeciones formulado por el Gobierno
Nacional, así como las razones con las que el órgano legislativo intenta
desvirtuar esas objeciones, concluye proponiendo a la Corte declararse inhibida
para decidir acerca de ellas.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las
objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, según lo disponen los
artículos 167 y 241 numeral 8° de la Constitución Política.
Segunda.
Los problemas jurídicos que deberán resolverse y la estructura de la presente
decisión
Como
se explicó, el Gobierno Nacional objetó este proyecto de ley por cinco
distintas razones, lo que a su turno dio lugar a igual número de explicaciones
por parte del Congreso de la República. Ahora bien, para efectos de su estudio
y decisión, la Sala considera conveniente analizar en primer lugar la segunda
de tales objeciones, relativa a la existencia de iniciativa legislativa
privativa en cabeza del Gobierno Nacional, pues en caso de prosperar ésta, ello
significaría que este proyecto legislativo habría estado viciado en su trámite
desde el inicio, lo que implicaría su completa inconstitucionalidad, al margen
de lo que se decida sobre las restantes objeciones.
De
otra parte, para el caso de no prosperar la referida objeción, se observa que
varias de las restantes controversias dependen de manera cercana de lo que se
decida sobre la primera de ellas, esto es, si este proyecto es verdaderamente
de carácter interpretativo, como lo sostiene el órgano legislativo, o si por el
contrario, como lo considera el Gobierno Nacional, se trata de una iniciativa
de modificación de la ley que se dice interpretar, en este caso la Ley 91 de
1989.
En
efecto, encuentra la Sala que la posible vulneración del numeral 4° del
artículo 136 superior al establecer un nuevo reconocimiento pensional y la
supuesta omisión frente al deber de hacer explícito el costo fiscal de esta
iniciativa y el origen de sus posibles fuentes de financiamiento, según lo
exige la Ley 819 de 2003 (modificatoria de la Ley Orgánica del Presupuesto) son
situaciones que presuponen que el proyecto objetado ciertamente causaría una
modificación de los alcances de una ley anterior. Por esta razón, es claro que
en caso de concluirse que su contenido es simplemente interpretativo, lo que
conduciría a descartar la primera de estas objeciones, también esas otras dos
deberían declararse infundadas, mientras que en caso de que se establezca que
en realidad se trata de una iniciativa modificatoria, sería al menos posible
que aquellas otras objeciones pudieran también considerarse procedentes.
Por
último, encuentra la Sala que la cuarta objeción parte de un supuesto
totalmente contrario a todas las demás, como sería que este proyecto realmente
tiene un alcance interpretativo, pero que esta facultad legislativa estaría vedada
en el caso concreto, por el hecho de haberse producido, hace ya varios años,
interpretaciones emanadas de este tribunal, que al entender del Gobierno,
inhibirían el ejercicio de la función legislativa con ese propósito.
Así
las cosas, la presente decisión seguirá la siguiente estructura: la Corte
asumirá en primer término el análisis sobre la eventual existencia de
iniciativa legislativa exclusiva en cabeza del Gobierno, tal como éste lo
sostiene en la segunda de las objeciones formuladas. Luego, dependiendo del
resultado de esta exploración, y especialmente si esta objeción es declarada
infundada, se analizará y determinará si este proyecto de ley tiene un carácter
puramente interpretativo, como lo sostiene el Congreso, o es en realidad
modificatorio de leyes anteriores como lo entiende el Gobierno, a partir de lo
cual, la Sala se pronunciaría entonces sobre la prosperidad de la primera
objeción.
Como
quedó dicho, en caso de determinarse que el contenido de este proyecto es de
carácter interpretativo, ello traería consigo que se declaren también
infundadas la tercera y la quinta de las objeciones formuladas por el Gobierno
Nacional. En ese escenario restaría únicamente determinar si, como lo afirman
el Presidente de la República y los ministros que con él suscriben las
objeciones, el Congreso está impedido para aprobar nuevas leyes en las que
pretenda interpretar leyes anteriores cuando este tribunal ha efectuado una determinada
interpretación de esas mismas leyes como fundamento de sus decisiones de
constitucionalidad (cuarta objeción).
En
el evento contrario, esto es, si se determinara que el alcance de este proyecto
de ley es efectivamente modificatorio de las normas que se ha pretendido
interpretar, lo que de suyo implicaría la prosperidad de la primera objeción y
el descarte por sustracción de materia de la cuarta, la Sala efectuaría los
demás análisis que resulten necesarios para eventualmente decidir de fondo
sobre las otras objeciones planteadas, esto es la tercera y la quinta.
En
el punto cuarto de estas consideraciones, la Corte asume el estudio de las
referidas objeciones en el orden en que ha quedado anunciado.
Tercera. Verificación sobre el trámite de las
objeciones al proyecto de ley en revisión
Previamente,
en la medida en que tales diligencias constituyen un requisito de
procedibilidad de esta decisión, deberá examinar la Corte si la objeción
gubernamental y la insistencia de las cámaras legislativas llenaron las
formalidades previstas en la Constitución Política, el Reglamento del Congreso
y las demás normas aplicables. Ello por cuanto, tal como lo ha indicado la
jurisprudencia, la competencia para decidir sobre la exequibilidad de los
proyectos objetados por el Gobierno Nacional no es sólo sustancial sino también
procesal, en cuanto incluye la verificación del procedimiento impartido respecto
de las normas constitucionales y legales que lo regulan[12].
En este caso, los trámites surtidos después de la
aprobación por parte del Congreso de la República del proyecto de ley de la
referencia, se resumen así:
1. Mediante oficio de diciembre 23 de 2010, recibido
el día 1° de febrero de 2011 (f. 236 cd. principal) en la Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República, el Secretario General del Senado remitió el
proyecto de ley al señor Presidente de la República, para sanción ejecutiva.
2. En escrito del 9 de febrero de 2011 dirigido al
entonces Presidente del Congreso de la República, recibido el mismo día en el
correspondiente despacho, a través de memorial que también suscriben la aún
Ministra de Educación Nacional y los entonces Ministros de Hacienda y Crédito
Público y de Protección Social, el Presidente de la República devolvió al
Congreso, sin la correspondiente sanción ejecutiva, el mencionado proyecto de
ley, al objetar por inconstitucional todo su articulado (fs. 220 a 234 ib.).
Al respecto debe tenerse en cuenta que de conformidad
con el artículo 166 de la Constitución Política, desarrollado por el artículo
198 de la Ley 5ª de 1992, “el gobierno dispone del término de seis días para
devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte
artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta
artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta”.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que los
días a que hacen referencia tales disposiciones son hábiles y no calendario[13].
Siguiendo esta regla, la Corte advierte que como el proyecto de ley en revisión
consta de sólo 2 artículos, el término para formular objeciones era seis (6)
días hábiles y en consecuencia vencía el miércoles 9 de febrero de 2011,
término que fue cumplido por el Gobierno, ya que aquellas fueron presentadas
ese mismo día.
3. El 17 de mayo de 2011, la Cámara de Representantes
en sesión plenaria[14], mediante votación
nominal y por decisión mayoritaria[15] aprobó el informe
presentado por los miembros de la Comisión Accidental (folios 18 a 26 del cuaderno de pruebas # 3), en el que se recomendó declarar infundadas las objeciones
formuladas por el Gobierno Nacional. En igual sentido se pronunció la plenaria
del Senado de la República en su sesión del 30 de mayo de 2012, así mismo
mediante votación pública y nominal[16], en cumplimiento de lo
observado en el auto A-089 de 2012 de esta corporación (folio 998 del cuaderno
principal del expediente).
4. El anuncio previo a la votación del informe que
recomendó el rechazo de las objeciones presidenciales se realizó, en el caso de
la Cámara de Representantes el día 11 de mayo de 2011 y en el Senado de la
República el 29 de mayo de 2012, según consta en las correspondientes actas de
esas reuniones[17].
Para examinar la validez de los referidos anuncios, la
Corte debe tener en cuenta su jurisprudencia sobre los alcances de la exigencia
prevista en el artículo 160 superior[18], la cual debe observar
los siguientes requisitos[19]:
- Debe darlo la presidencia de la cámara o de la
comisión, directamente o por instrucciones suyas, en una sesión distinta y
previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto.
- La fecha de la votación debe ser cierta, es decir,
determinada o, por lo menos, determinable.
- El proyecto de ley o la correspondiente decisión
sólo puede votarse en la fecha u oportunidad previamente anunciada.
- En caso de no producirse la votación en la fecha u
oportunidad prevista, será necesario haber realizado un nuevo aviso con las
mismas características, referido a la fecha u oportunidad en que la votación
finalmente se produzca. Si ha habido aviso, incluso varias veces, pero no
existe la necesaria congruencia entre el último de éstos y la efectiva votación
aprobatoria, ocurre lo que la jurisprudencia ha denominado el rompimiento de la
cadena de avisos.
- No existe una fórmula sacramental o frase textual
que deba usarse en el Congreso para efectuar el aviso, siendo válida cualquier
expresión que en forma inequívoca cumpla el objetivo de este precepto
constitucional. Así por ejemplo, el uso de la expresión “anuncio”, para
referirse a los avisos de proyectos que serán “considerados” o “debatidos”
en otras sesiones, se entiende como revelador de la intención de votar dichos
proyectos y, por tanto, de dar cumplimiento al requisito del artículo 160
constitucional.
- El contexto de las discusiones y los debates puede
utilizarse como referencia de validación, para determinar si un anuncio
efectivamente se hizo, si incluía la intención de debatir y votar el proyecto
anunciado y, finalmente, si la sesión para la cual se anunció la votación es
una fecha determinable.
- El contexto del cual pueden extraerse los criterios
de validación no se limita al de la sesión en que se hizo el anuncio, sino que
puede incluir otras sesiones, incluyendo aquellas en las que tuvo lugar la
votación.
4.1.
Sobre el anuncio surtido en este caso en la plenaria del Senado de la
República, la Corte observa que éste observó los requisitos anteriormente
reseñados, por lo que cumplió con su finalidad constitucional.
En
lo relativo a los términos de ese anuncio, según se observa en la referida acta
50, el proyecto fue mencionado junto con todos sus datos identificadores en el
último lugar de la lista de proyectos anunciados en la sesión de mayo 29 de
2012, siendo el único que se encontraba en esta situación (para corregir vicios
de trámite y con informe de objeciones), relación leída al inicio de esa sesión
legislativa, antes de lo cual el Secretario General del Senado informó que:
“Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo
01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y
aprobarán en la próxima sesión:”, reiterándose una vez leída aquella que “Están
leídos los proyectos para la siguiente sesión plenaria, señor Presidente”.
De
otra parte, agotado el orden del día de la correspondiente sesión, se informó
que “Siendo las 11:51 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para
el día miércoles 30 de mayo de 2012, a las 3:00 p. m.”.  Como ya se indicó,
la votación de este informe de objeciones tuvo lugar en la sesión de ese día,
miércoles 30, en los mismos términos que fueron anunciados[20].
Se
observa entonces que el aviso constitucionalmente requerido se hizo en términos
suficientemente claros y explícitos, lo que a juicio de la Corte permitió que
sus destinatarios (los miembros del Senado de la República) se enteraran de
manera clara y precisa del objeto de tal anuncio, conforme a lo reiteradamente
planteado por la jurisprudencia de esta corporación. Y de otro lado, la
posterior realización de la votación anunciada en la fecha previamente
informada ratifica el no rompimiento de la cadena de anuncios, y con ello la
plena validez de este aviso para los efectos aquí relevantes.
4.2. En lo que atañe al anuncio realizado en la Cámara
de Representantes encuentra la Corte que éste también se efectuó en los
términos requeridos por la norma constitucional y la jurisprudencia de esta
corporación, tal como puede observarse en el texto de la ya aludida acta 61,
correspondiente a la sesión del día 11 de mayo de 2011.
En efecto, durante la parte final de la sesión se
surtió el anuncio respectivo, el cual estuvo precedido de la siguiente fórmula:
“…se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día 17 de
mayo o para la siguiente sesión en la que se debata Proyectos de ley o Acto
Legislativos de acuerdo Acto Legislativo de julio 3 de 2003 en su artículo 8°.”
Inmediatamente a continuación, al inicio de una corta lista de proyectos, se
expresó: “Informe Objeciones Presidenciales: Proyecto de ley número 296
de 2010 Cámara - 114 de 2009 Senado, por medio del cual se interpreta por
vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91
de 1989” (negrillas del texto original). Según puede comprobarse entonces,
el referido anuncio cumplió a cabalidad los requisitos que más atrás quedaron
expuestos.
Posteriormente, conforme a lo anunciado, y como ya
quedó dicho en el aparte correspondiente, la aprobación del informe de
objeciones se cumplió durante la sesión del martes 17 de mayo (acta 62), por lo
que el anuncio antes reseñado resulta válido como aviso previo a la realización
de esa votación.
5. Por último, revisado el texto del informe de
objeciones aprobado por las plenarias de ambas cámaras dentro de las sesiones
ya referidas, se observa que aquél es preciso en la presentación de las razones
a partir de las cuales el Presidente de la República objetó por
inconstitucionalidad el proyecto previamente tramitado por ellas, como también
en los motivos por los cuales el Congreso Nacional decide insistir en la
sanción de esta ley, todo lo cual ha sido ya reseñado en los correspondientes
apartes de esta sentencia. Por todo lo anterior considera la Corte que en este
caso hubo verdadera insistencia de las cámaras legislativas, según el
entendimiento que de ello ha tenido la jurisprudencia constitucional.
6.
Efectuado el anterior recuento, se observa que el trámite que se analiza,
cumplido en el Congreso de la República y por el Gobierno Nacional sobre las
objeciones presidenciales y la insistencia congresual, se ciñó al procedimiento
establecido en la Constitución Política y la ley. No existiendo entonces duda
sobre el debido cumplimiento del trámite formal de las objeciones, la Corte
pasa a examinar de fondo las objeciones al proyecto de ley de la referencia.
Cuarta. Análisis de la objeción relacionada con la existencia de
iniciativa legislativa exclusiva en cabeza del Gobierno Nacional
Según lo afirmó el Gobierno Nacional en su
escrito de objeciones, uno de los motivos por los cuales el proyecto de ley de
la referencia sería inconstitucional es que en razón a su contenido, éste solo
podría haberse tramitado a propuesta suya, y no por iniciativa los
parlamentarios.
La imposibilidad de tramitar un proyecto
de ley con este contenido por la sola iniciativa de los miembros del Congreso
vendría dada por la regla establecida en el 2° inciso del artículo 154
constitucional, que crea esta restricción frente a las leyes que se dicten en
desarrollo de las facultades previstas en algunos numerales del artículo 150
superior, entre ellos la letra e) de su numeral 19, relativa a las leyes sobre
el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
Al volver sobre esos preceptos debe
necesariamente aludirse al mecanismo de las leyes marco[21],
mediante el cual la regulación específica de determinadas materias no se hace a
través de leyes sino por decretos del Gobierno, dictados a partir de las pautas
y objetivos que sobre el tema haya trazado el Congreso de la República, ello sí
mediante leyes. Dentro de este particular
esquema de reparto competencial, la regulación de estos aspectos comienza
entonces con el señalamiento de esas pautas y criterios a través de ley, la que
en algunos casos requiere iniciativa privativa del Gobierno Nacional, para que
con base en aquélla este último ejerza, de tiempo en tiempo, según su propio
criterio de necesidad, la función de adoptar las normas que considere más
apropiadas para dar cabal desarrollo a los objetivos contenidos en la ley.
Así las cosas, debe precisar la Corte que
si el asunto regulado a través de este proyecto de ley efectivamente se
encuadra en la letra e) del numeral 19 del artículo 150 constitucional,
existiría no sólo un problema de iniciativa legislativa, sino que además habría
incompetencia del Congreso para regular el tema, pues su labor debería
limitarse, siempre que medie la ya referida iniciativa gubernamental, a plasmar
en la ley unos objetivos o criterios en relación con el tema, para que a
continuación sea el Gobierno Nacional el que expida regulaciones sustanciales
sobre la materia. Según lo ha señalado la Corte[22],
una de las razones que explican el establecimiento de este tipo de reglas en
relación con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es el
directo impacto que el manejo de este tema puede tener en el equilibrio o
desbalance de las finanzas del Estado, a partir de lo cual se considera que
debe ser el Presidente de la República quien establezca las reglas y
condiciones de ese sistema de salarios y prestaciones.
Sin embargo, la eventual prosperidad de
esta objeción depende también de que los docentes nacionales, categoría de
educadores a los que el proyecto objetado atribuiría el derecho a disfrutar de
la pensión gracia, puedan ser efectivamente catalogados como empleados
públicos como lo entiende el Gobierno, pues conforme a la norma
constitucional arriba citada, es este el grupo de servidores cuyo régimen
salarial y prestacional ha de ser definido mediante decretos expedidos a partir
de una ley marco, dictada a su vez previa la exclusiva iniciativa del Gobierno.
Contrario sensu, si los docentes respecto de quienes este proyecto
atribuiría la pensión gracia no pertenecen a esa específica categoría
constitucional, no cabría predicar en este caso ni la sujeción de su régimen
salarial y prestacional a una ley marco, ni tampoco la necesidad de que ésta se
origine en la iniciativa del Gobierno Nacional.
Ahora bien, encuentra la Sala que el
término empleados públicos, con el que se denominan los sujetos cuyo régimen
salarial y prestacional deberá fijarse mediante el mecanismo de las leyes
marco es también referente de otros varios mandatos constitucionales[23],
pese a lo cual no aparece definido en el mismo texto superior, ni tampoco ha
sido objeto de un desarrollo legislativo específico y sistemático por normas
posteriores a la carta de 1991, circunstancia que ha sido expresamente
reconocida por esta corporación en varios pronunciamientos[24].
Sin embargo, la ausencia de una precisa
definición de tipo constitucional o legal sobre quiénes son empleados
públicos, no podría conducir a que este tribunal, guardián de la integridad
y supremacía de la Constitución según lo establece su artículo 241, dejara de
lado tan importante misión, renunciando a dar cumplida aplicación a alguna
disposición de aquella. Por esto, y en desarrollo del principio sobre efecto
útil de las normas, en este caso la letra e) del numeral 19 del artículo 150
superior, se hace necesario desentrañar el sentido y alcance que pueda
atribuirse a esta figura, así como determinar si por sus características, los
docentes al servicio del Estado podrían ser asimilados a esa antigua categoría
que la norma superior tomó como referente a efectos de ordenar que su régimen
salarial y prestacional fuera fijado mediante decretos expedidos a partir de leyes
marco.
A efectos de lo primero deberán tenerse en
cuenta, entre otras, las normas legales que para el momento de la expedición de
la Constitución regulaban la materia, entre ellas el Decreto Ley 3135 de 1968,
expedido a continuación de la trascendental reforma constitucional aprobada en
ese mismo año, precepto cuyo artículo 5° se refiere a los empleados públicos y
los distingue de los que ella misma denomina trabajadores oficiales, así
como sus reglamentarios, los Decretos 1848 de 1969 y 1950 de 1973. Estas normas
definieron de manera no taxativa quiénes se considerarían empleados públicos a
partir de un criterio predominantemente orgánico (los vinculados a ciertos
tipos de instituciones) y su examen bien permite acercarse al concepto que el
constituyente de 1991 habría tenido en mente al referirse a los empleados
públicos[25].
De otra parte, la extensa labor
hermenéutica de la doctrina y los operadores jurídicos en torno a ese concepto,
que durante los años recientes ha procurado también precisar su significado a
la luz de los nuevos preceptos superiores, ha generado algunos consensos al
respecto, entre ellos: i) que los empleados públicos son un subconjunto
de otro mayor, el de los denominados servidores públicos, que según se
observa, es el término más genérico y comprehensivo que el texto constitucional
utiliza para referirse al conjunto de empleados y funcionarios del Estado en
sus distintas ramas[26]; ii) que ese
grupo comprende cargos que, aunque desde distintos niveles, tienen en común el
ejercicio de funciones típicamente administrativas, entre ellos los de los
funcionarios elegidos para un período fijo, los de libre nombramiento y
remoción y los de carrera administrativa, conformando así el grupo más numeroso
de servidores públicos[27]; iii) que
frente a las otras especies de empleados oficiales de que hablan los artículos
123 y 125 del texto superior, los empleados públicos conforman una
categoría residual, a la que pertenecerían todos aquellos funcionarios del
Estado no encuadrables en ninguno de tales grupos.
Ahora bien, los educadores oficiales, que
son los sujetos beneficiarios de la pensión gracia regulada por las
Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 y por el proyecto que ahora pretende interpretar
esta última, no son expresamente rotulados dentro de ninguna de estas
categorías. Sin embargo, el Estatuto Docente vigente al momento de expedirse la
actual Constitución[28] los definió
como empleados oficiales de régimen especial, mientras que la primera
Ley Orgánica de Distribución de Competencias y Recursos[29]
y la Ley General de Educación[30] expedidas
con posterioridad a ella, de manera coincidente los denominaron servidores
públicos de régimen especial. Estas definiciones pueden ser asumidas como
de contenido equivalente, pues las diferencias existentes en cuanto al término
inicial de cada una de ellas corresponderían a lo que en cada momento ha sido
la forma más genérica de denominar a las personas que prestan sus servicios al
Estado.
De otro lado, según se desprende de su
propia naturaleza y del régimen legal que les es aplicable, podrían
considerarse como notas características del trabajo de los docentes oficiales,
el hecho de pertenecer a la Rama Ejecutiva y cumplir dentro de ella una tarea
típicamente misional respecto de la función que compete a las Secretarías de
Educación de las entidades territoriales[31] y, en su
momento, al Ministerio de Educación Nacional[32]. De otra
parte, y según lo ordena la ley, estos servidores se encuentran sujetos a un
régimen de carrera[33] y su
vinculación se produce por efecto de un nombramiento, que en consecuencia da
lugar a lo que el derecho administrativo conoce como una relación legal y
reglamentaria. Por esas mismas razones, es claro también que los educadores
estatales no podrían ser considerados trabajadores oficiales.
Los anteriores criterios permiten a la
Corte apreciar que existen importantes semejanzas, incluso identidades, entre
las características usualmente atribuidas a la figura de los empleados públicos
y las que, según se explicó, son propias del trabajo de los docentes oficiales,
entre ellas el hecho de cumplir tareas propias y típicas de entidades
administrativas y la circunstancia de ser empleados de carrera, que se vinculan
previo concurso, a través de un acto administrativo de nombramiento, siendo ese
tipo de servidores, según lo entiende la doctrina[34],
uno de las que conforman el subgrupo de los empleados públicos. Además de esto,
el carácter residual que según se explicó tiene esta categoría frente a las
demás especies de servidores públicos, permite también considerar que en tanto
los docentes oficiales no han sido ni podrían ser ubicados como parte de
ninguna de esas otras especies, han de ser considerados empleados públicos a
los efectos de que su régimen salarial y prestacional sea fijado mediante
decretos expedidos a partir de leyes marco.
Ahora bien, dado que las reglas que
determinan las pensiones a que tienen derecho distintos tipos de empleados, así
como los requisitos para acceder a ellas, indudablemente hacen parte de lo que
se denomina el régimen prestacional de tales funcionarios, encuentra la
Sala que una norma que como la contenida en el proyecto legislativo aquí
objetado, tiene efecto sobre esas reglas, no podría, conforme al régimen
constitucional vigente, ser producto de la sola iniciativa parlamentaria, sino
que por el contrario, tendría que ser propuesta por el Gobierno Nacional, o al
menos avalada por éste durante el decurso del trámite legislativo. Como
también, que tampoco es acorde al texto superior que una norma de carácter
legal incorpore una decisión de este tipo, pues ella sólo podría adoptarse
mediante decreto expedido por el Gobierno a partir de los criterios trazados
por el Congreso en la respectiva ley marco[35].
Visto que en este caso el proyecto de ley
objetado dispone directamente ese cambio, pese a lo cual tuvo origen
parlamentario y no contó con el aval del Gobierno durante los debates, antes
bien fue objeto de protesta por parte de los representantes de éste, considera la
Sala que esas circunstancias ciertamente implican infracción a lo previsto en
los artículos 150 (numeral 19, letra e) y 154 del texto superior, en lo
atinente a la iniciativa legislativa pero también en lo relativo a la
incompetencia del Congreso para expedir leyes que regulen de fondo materias
como esta, pues para el caso presente esa facultad se encuentra limitada por la
Constitución, mediante el mecanismo de las leyes marco.
En tales condiciones concluye la Corte que
se abre paso la objeción formulada por el Gobierno en segundo lugar, y así lo
declarará en la parte resolutiva de esta providencia.
Quinta. Consideración final en torno a las
restantes objeciones
En desarrollo de la ruta metodológica
trazada en la segunda de las presentes consideraciones, al haberse clarificado
la prosperidad de la segunda de las objeciones presentadas en este caso por el
Gobierno Nacional, relacionada con la existencia de iniciativa legislativa
exclusiva en cabeza de aquél, resulta innecesario emprender el análisis de las
demás objeciones, en cuanto por su naturaleza y contenido, aquella que en
primera medida ha salido avante, es suficiente para causar la inexequibilidad
total de este proyecto de ley.
En efecto, sobra establecer con precisión
si el contenido de este proyecto es de carácter interpretativo como lo sostuvo
el Congreso, o por el contrario modificatorio como lo cree el Gobierno
Nacional, no obstante que en razón a su gran implicación, la de permitir el
reconocimiento de la pensión gracia a ciudadanos a quienes en ausencia de este
proyecto no se les viene reconociendo, tendería a ser de este último tenor. Sin
embargo, emerge indubitable que el esclarecimiento de esta circunstancia nada
añadiría a la decisión de esta controversia entre el Gobierno y el órgano
legislativo que ahora dirime la Corte, pues cualquiera que fuera su conclusión
al respecto, ello devendría inane frente a la ya alcanzada claridad sobre la
necesidad de iniciativa legislativa gubernamental, circunstancia que como se
dijo, genera una mancha total y definitiva sobre la constitucionalidad de este
proyecto.
Por esta potísima razón, carece también de
necesidad el análisis de las demás objeciones, concretamente las planteadas por
el Gobierno en 1°, 3°, 4° y 5° lugar, según la reseña contenida en el punto III
de esta providencia.
En consecuencia, la Corte se abstendrá de
estudiar tales objeciones y pasará directamente a adoptar la correspondiente
decisión.
Sexta. Conclusión
Como resultado del estudio adelantado en este capítulo
de consideraciones, la Corte ha determinado que de conformidad con lo previsto
en los artículos 150, numeral 19, letra e) y 154 de la Constitución, e
independientemente de su carácter interpretativo o modificatorio, un proyecto
de ley como el que en este caso fue objetado por el Gobierno Nacional solo
podría haberse tramitado por iniciativa de éste, en cuanto se pretendía
establecer reglas que incidirían en la fijación del régimen salarial y
prestacional de un grupo de servidores públicos que tienen el carácter de empleados
públicos.
A partir de lo anterior, teniendo en cuenta que este
proyecto surgió de la iniciativa de un Senador de la República y no del
Gobierno, y que tampoco existió de parte de este último ningún tipo de respaldo
o aval de los que usualmente permiten tener por saneado este defecto, la Corte
concluyó que era fundada la segunda de las objeciones presentadas por el
Gobierno Nacional, circunstancia que frente al caso concreto resultó suficiente
para concluir que el referido proyecto es inconstitucional en su totalidad y
desde su origen, lo que tornó innecesario el análisis de las restantes
objeciones.
En consecuencia, la Sala decidirá que es fundada la
segunda de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno,
y como consecuencia de ello, declarará inexequible el proyecto de ley objetado.
VIII.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar FUNDADA la SEGUNDA de las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al proyecto de ley 114 de 2009 Senado – 296 de 2010
Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa
el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989”.
Segundo.-
En consecuencia, declarar INEXEQUIBLE el proyecto de ley 114 de 2009
Senado – 296 de 2010 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de
autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989”.
Tercero.- DESE
cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA      MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO                        Magistrada                                                Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ     JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado                                              Magistrado
Con
salvamento de voto
NILSON
PINILLA PINILLA          JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
ALEXEI
E. JULIO ESTRADA                 LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                          Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-741/12
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY INTERPRETATIVA
POR VIA DE AUTORIDAD LEGISLATIVA-Infundadas
(Salvamento de voto)/PROYECTO DE LEY INTERPRETATIVA REFERENTE A LA PENSION
GRACIA-Cumplía requisitos constitucionales y no le era predicable la
reserva de iniciativa gubernamental (Salvamento de voto)
En el fallo del cual me aparto, referido al proyecto
de ley por el cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo
15, numeral 2º, literal a) de la Ley 91 de 1989”, la mayoría declaró inexequible el proyecto porque no fue tramitado a instancia del Gobierno
Nacional, aduciendo que el mismo solo podría haberse tramitado por iniciativa
del Ejecutivo, “en cuanto se pretendía establecer reglas que incidirían en la
fijación del régimen salarial y prestacional de un grupo de servidores públicos
que tienen el carácter de empleados públicos”; cuando en realidad el proyecto
solamente aclaraba que los docentes oficiales que hubieren prestado sus
servicios en establecimientos del orden nacional también tienen derecho a la
pensión de gracia, con lo que no se ampliaba el universo de titulares de dicha
prestación, sino que se hacía una lectura que se desprende de las
modificaciones aprobadas por el propio Congreso desde hace varias décadas,
particularmente con las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Así, en la medida que
la norma no hacía modificaciones a las reglas sobre el particular, no le era
predicable la reserva de iniciativa, y si cumplía con las exigencias trazadas
por la jurisprudencia respecto de las leyes interpretativas.
PENSION GRACIA-Evolución normativa y jurisprudencial (Salvamento de
voto)
DOCENTES-Categorías que ostentan (Salvamento de voto)
DOCENTES BENEFICIARIOS DE LA PENSION
GRACIA-No son empleados públicos
(Salvamento de voto)
LEY INTERPRETATIVA O DE INTERPRETACION
AUTENTICA-Competencia (Salvamento de
voto)/LEY INTERPRETATIVA O DE INTERPRETACION AUTENTICA-Objeto
(Salvamento de voto)/LEY INTERPRETATIVA O DE INTERPRETACION AUTENTICA-Requisitos
(Salvamento de voto)/LEY INTERPRETATIVA O DE INTERPRETACION AUTENTICA-Improcedencia
de su uso para reformar, modificar o adicionar leyes anteriores (Salvamento de
voto)
La
Constitución le otorgar al Congreso la facultad para dictar leyes
interpretativas o de interpretación auténtica, con lo que se busca que quien
expidió una norma pueda delimitar su alcance, especialmente de cara a su
aplicación en casos concretos, cuando haya dado lugar a interpretaciones que
distorsionan su finalidad o ponen en riesgo principios como los de seguridad
jurídica y certeza del Derecho, pero esta clase de leyes debe cumplir tres
requisitos esenciales: (i) señalar la disposición objeto de interpretación,
(ii) indicar cuál es el sentido que se define y (iii) no agregar contenidos
normativos que no estuvieren comprendidos en la ley interpretada, por lo que la
actividad del Legislador debe dirigirse “única y exclusivamente a proferir
normas que tiendan a aclarar el sentido exacto de una disposición preexistente,
con miras a lograr su fácil y correcto entendimiento”, no siéndole dable
introducir nuevos mandatos o prohibiciones, ni realizar reformas,
modificaciones o adiciones a lo ya dispuesto so pretexto de interpretar una ley
anterior.
Referencia:
expediente OG-137
Objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad al
Proyecto de Ley 114/09 Senado, 296/10 Cámara, “Por medio de la cual se
interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal
a) de la Ley 91 de 1989”.
Con
el acostumbrado respeto me aparto de la decisión adoptada por la mayoría.
Considero que la Corte ha debido declarar infundadas las objeciones y, en
consecuencia, la exequibilidad del proyecto. A continuación expongo las razones
de mi discrepancia.
I.- Generalidades sobre la pensión gracia
1.- La pensión gracia fue consagrada en la ley 114 de
1913 como una prestación que la Nación confería a los docentes de primaria de
carácter regional o local, en los siguientes términos:
“Artículo 1.- Los maestros de Escuelas
Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor
de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en
conformidad con las prescripciones de la presente ley”.
En su versión originaria la prestación sólo podía ser
reconocida a favor de docentes del nivel territorial: los maestros de escuela
primaria que no recibieran otra pensión o recompensa de carácter nacional[36],
quienes percibían unos ingresos salariales y prestacionales sustancialmente
menores que sus pares del nivel central. Sin embargo, leyes posteriores la
ampliaron a algunos docentes nacionales, así:
a.- El artículo 6º de la Ley 116 de 1928 hizo
extensivo el beneficio a los empleados y profesores de escuelas normales,
en los siguientes términos:
“Artículo 6.- Los empleados y
profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción
pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley
114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de
servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la
enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la
que implica la inspección.” (Subrayado fuera de texto)
Conviene recordar que por expreso mandato del artículo
13 de la Ley 39 de 1903, las escuelas normales eran todas del orden
nacional:
“Artículo 13. En cada una de las ciudades
capitales de los Departamentos existirá una Escuela Normal para varones y otra
para mujeres, costeadas por la Nación e invigiladas por el respectivo
Gobierno Departamental. Los empleados de tales planteles serán nombrados por
los Gobernadores, con la aprobación del Poder Ejecutivo. En las Escuelas
Normales de varones habrá además de los empleados reconocidos en leyes
anteriores, un Prefecto General de Estudios, y en las de Cundinamarca se
dictarán además las enseñanzas necesarias para la formación de maestros hábiles
para las Escuelas Normales de otros Departamentos. Entre tales enseñanzas
deberá dictarse la de taquigrafía”.
b.- Posteriormente, el artículo 3º de la Ley 37 de
1933 amplió la pensión gracia a los docentes que hubieren completado
los años de servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, sin
distinguir si estos eran establecimientos del orden territorial o nacional:
“Artículo 3. Las pensiones de jubilación
de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo,
quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.
Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de
servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.
(Resaltado fuera de texto)
Debe
recordarse que la instrucción secundaria estaba a cargo de la Nación, aun
cuando las entidades territoriales con recursos  suficientes podían prestar
dicho servicio. Así lo dispuso el artículo 4º de la Ley 39 de 1903 en los
siguientes términos:
“Artículo 4o. La instrucción secundaria será de
cargo de la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo.
Esto no obsta para que los Departamentos y Municipios
que dispongan de recursos suficientes, sostengan establecimientos de enseñanza
secundaria”. (Resaltado fuera de texto)
En
síntesis, aunque originariamente la pensión gracia fue concebida como una
prestación de cuya titularidad solo podían gozar los maestros de básica primaria
del nivel territorial, a partir de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 fue
extendida a algunos docentes del orden nacional, quienes obviamente recibían
su pensión ordinaria del nivel central. Así también lo reconoció la Corte
en la sentencia C-479 de 1998:
“Esta pensión fue concebida como una compensación o
retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que
percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder
adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones
estaban a cargo de la Nación.
(…)
No obstante esta finalidad, la presión de algunos
movimientos de trabajadores del Estado obligaron a la Nación a ampliar dicho
beneficio a todos los docentes del sector oficial, como una forma de
reconocer la importante labor que cumplían. Se expidieron entonces, las leyes
116 de 1928 "por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la
ley 102 de 1927" y la ley 37 de 1933 "por la cual se decreta el pago
de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos
empleados". La primera dispuso en el artículo 6 que "los empleados y
profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública
tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913
y demás que a ésta complementan"; y la segunda, en el artículo 3, hizo
extensiva la pensión de gracia "a los maestros que hayan completado los
años de servicio señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza
secundaria".
Así pues, tanto los maestros de primaria como los de
secundaria del sector oficial, podían acceder a la pensión de gracia, claro
está, siempre y cuando reunieran los requisitos exigidos por la Ley”. (Resaltado fuera de texto)
Similares
consideraciones fueron expuestas en la sentencia C-084 de 1999:
“El derecho a la pensión establecida por la Ley 114 de
1913, se extendió luego a los inspectores de instrucción pública y a los
empleados y profesores de las Escuelas Normales, primero; y, más tarde, por
haberlo dispuesto así la Ley 37 de 1933, el derecho a la pensión aludida se
extendió, también, a los docentes de secundaria.  Ello significa, entonces,
que la pensión inicialmente creada con carácter limitado a los maestros de
primaria, con el andar del tiempo tuvo además, entre sus beneficiarios, a los
demás docentes, tanto de primaria como de secundaria, y al personal encargado
de su supervisión”.
2.-
Luego fue expedida la ley 43 de 1975, por la cual se “nacionaliza la
educación primaria”, que oficialmente venían prestando los Departamentos,
el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y las
Comisarías. El artículo 1º dispuso que tanto la educación primaria como la
secundaria serían un servicio público a cargo de la Nación, de manera que “los
gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias,
Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de
la Nación, en los términos de la presente Ley”.
3.-
Finalmente, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, ahora interpretado, suprimió
la pensión gracia pero la mantuvo para quienes se hubieren vinculado al
magisterio hasta el 31 de diciembre de 1980, con las reglas hasta entonces
fijadas. Asimismo, indicó que ella era compatible con la pensión de jubilación,
“aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación”.
Indicó al respecto:
“Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con
posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes
disposiciones:
(…)
2.- Pensiones:
A.- Los
docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las
leyes 114 de 1913 [escuelas primarias], 116 de 1928 [escuelas normales del
orden nacional], 37 de 1933 [enseñanza secundaria a cargo de la Nación] y demás
normas que hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho
a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la
totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja
Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será
compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar
ésta a cargo total o parcial de la Nación”. (Resaltado fuera de texto)
Con base en esta norma, durante varios años los
tribunales administrativos y el Consejo de Estado consideraron que algunos
docentes nacionales sí tienen derecho a la pensión gracia (aquellos a los
cuales se refieren las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933), por cuanto expresamente
señala que dicha prestación es compatible con la pensión ordinaria de
jubilación, “aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la
Nación”.
Sin embargo, en la sentencia S-699 de 1997 la
Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura, para considerar que la
norma se refiere únicamente a los docentes departamentales, regionales o
municipales que fueron incluidos en el proceso de “nacionalización” de la
educación primaria y secundaria (con posterioridad a 1975). Con esta decisión
fueron excluidos de la pensión gracia los docentes del nivel nacional que en
virtud de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 ya tenían derecho a dicha
prestación[37].
4.- Desde entonces surgió una compleja discusión
hermenéutica sobre el alcance del literal “A” de la Ley 91 de 1989, en
particular en cuanto a los requisitos para acceder a la pensión de gracia de
los docentes que reciben su pensión ordinaria con cargo a la Nación. Y si bien
es cierto que en varias oportunidades la Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre la validez de la pensión gracia, sus requisitos y la eliminación de dicha
prestación, también lo es que hasta el momento no se ha fijado el alcance de
esa norma respecto de su compatibilidad con la pensión ordinaria cuando está a
cargo total o parcialmente de la Nación. En efecto:
a.- En la sentencia C-479 de 1998 la Corte
declaró exequibles las expresiones “de escuelas primarias oficiales”,
contenida en el artículo 1º de la ley 114 de 1913, y “que no ha recibido ni
recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”,
contenida en el numeral 3 del artículo 4º del mismo ordenamiento, relacionadas
con los requisitos originariamente previstos para acceder a la pensión gracia
-en particular en cuanto a no recibir otra pensión de carácter nacional-, los
cuales encontró ajustados a la Constitución. Entre otras cosas, la Corte
concluyó que no se vulneraba el principio de igualdad por cuanto desde hace más
de cincuenta años tanto los docentes de primaria como de secundaria del sector
oficial tienen derecho a la pensión de  gracia:
“...a raíz de la ampliación de la
cobertura que en normas posteriores se hizo de la pensión de gracia contenida
en el artículo 1º de la ley 114 de 1913, materia de acusación, en favor de los
maestros de secundaria, la situación que en principio hubiera podido
considerarse discriminatoria quedó corregida. En efecto, si bien en la
disposición impugnada se reconoció el derecho a una pensión de gracia
únicamente en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales, en virtud
de lo dispuesto en el artículo 3º. de la ley 37 de 1933, tal beneficio se
extendió a los docentes públicos de secundaria, quedando las dos categorías de
maestros con el mismo derecho a obtener la pensión de gracia, desde hace más de
cincuenta años. No existe entonces, violación del artículo 13 de la
Constitución, pues la pensión de gracia se concede no sólo a los maestros de
primaria del sector oficial sino también a los de secundaria del mismo orden,
claro está, siempre y cuando se hubiesen vinculado antes del 1º de enero de
1981 y cumplieron o llegaren a cumplir los requisitos de ley”. (Resaltado fuera
de texto)
b.-
En la sentencia C-084 de 1999 la Corte declaró exequibles las
expresiones “vinculados a partir del 1º de enero de 1981”, “y para aquéllos”, contenidas en el artículo 15, numeral 2, literal b), de la
Ley 91 de 1989. Consideró la Corte que no se desconocía el derecho a la
igualdad por el hecho de eliminar la pensión gracia para los docentes
vinculados a partir de 1º de enero de 1981. Dijo al respecto:
“3.2.3.  La supuesta vulneración al derecho a la
igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los
apartes de la norma acusada, no existe.  En efecto, el legislador, conforme
a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio
de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional
el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al
régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función
el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la
Ley 114 de 1913  para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a
otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados
al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados
con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho
adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino
que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa
fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera
expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser
suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado
en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si
las situaciones fácticas de quienes ingresaron  al magisterio oficial antes y
quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro,
entonces, que por ser disímiles  no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones
sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el
Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona,
son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989, objeto de la acusación”.
c.- En la sentencia C-915 de 1999 la Corte
declaró exequible el inciso 2 del artículo 3º de la ley 37 de 1933, que dispuso
hacer extensiva la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años
de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.
El fallo precisó que tanto los maestros de primaria
como los de secundaria, vinculados antes del 1º de enero de 1981 pueden acceder
a la pensión gracia cuando reúnan los requisitos exigidos por la ley. Dijo al
respecto:
“Debe entonces reiterar esta Corporación
el análisis que efectuó entonces [sentencia C-479 de 1998] sobre los alcances
del inciso segundo del artículo 3º. de la Ley 37 de 1933, objeto de la demanda
de la referencia, y señalar que la interpretación que hace el actor, que lo
lleva a concluir que de acuerdo con las disposiciones impugnadas los maestros
de secundaria no pueden acceder a la pensión de gracia, si antes no estuvieron
vinculados como docentes oficiales de primaria, es equivocada, pues del texto
de dichas disposiciones no se desprende tal condicionamiento, tanto que durante
cincuenta años se reconoció indistintamente ese beneficio, a docentes oficiales
de primaria y secundaria, como ya lo había establecido esta Corporación,
quedando así desvirtuado el primero de los cargos por él invocado”.
También dejó en claro que la decisión del legislador,
consignada en la Ley 91 de 1989, de suprimir el beneficio de la pensión de
gracia a los docentes oficiales vinculados a partir del 1º de enero de 1981, no
vulneraba el principio de igualdad sino que era expresión de una competencia
asignada por la Constitución para fijar el régimen salarial y prestacional de
los servidores públicos.
d.- En la sentencia C-380 de 2000 la Corte se
inhibió de conocer una demanda en la cual se pretendía que, por medio de un
fallo de exequibilidad condicionada, la Corte señalara que la pensión gracia
contenida en el literal “A” del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989
también es aplicable a los docentes nacionales. En aquella oportunidad constató
que la acusación no estaba dirigida contra el texto normativo demandado, sino
contra una pretendida aplicación indebida del mismo; es decir, porque se
trataba de una controversia sobre la interpretación y alcance legal de la
norma, que es justamente lo que ahora pretendía dilucidar el Congreso de la
República.
e.- En la sentencia C-489 de 2000 la Corte
declaró exequible la expresión “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contenida en el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la ley 91 de 1989, “siempre
y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que
se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es,
antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por
cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer”.
f.- Finalmente, en la sentencia C-954 de 2000 la
Corte avaló la constitucionalidad del literal a), numeral 2, del
artículo 15 de la ley 91 de 1989, salvo la expresión “los docentes
vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, que ya había sido declarada exequible en el fallo precedente.
Como puede notarse, a pesar de que en varias
oportunidades la Corte se ha pronunciado en relación con la pensión gracia, lo
cierto es que, al menos hasta ahora, no se ha definido el alcance del artículo
15 de la Ley 91 de 1989, en particular en lo concerniente a la compatibilidad
de dicha prestación con la pensión ordinaria a cargo de la Nación.
II.- De la constitucionalidad del proyecto objetado
1.- Como se ha visto, en torno al alcance del artículo
15 de la Ley 91 de 1989 han surgido al menos dos interpretaciones relacionadas
con la titularidad del derecho. Según la primera, (i) solo los docentes
“nacionalizados” tienen derecho a la pensión de gracia[38];
de acuerdo con la segunda, (ii) a dicha prestación tienen derecho aquellos a
los que se refieren las leyes 116 de 1928 [empleados y profesores de escuelas
normales del orden nacional e inspectores de instrucción pública] y 37 de 1933
[docentes de enseñanza secundaria].
El proyecto objetado simplemente se decantaba por una
de esas lecturas de la norma, puntualizando que en el caso de esos docentes la
pensión de gracia sí es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún
si está a cargo de la Nación.
2.- Ahora bien, en el fallo del cual me aparto la
mayoría declaró inexequible el proyecto porque no fue tramitado a instancia del
Gobierno Nacional. Sostuvo que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 150
(numeral 19, literal e) y 154 de la Constitución, “independientemente de su carácter
interpretativo o modificatorio”, el mismo solo podría haberse tramitado por
iniciativa del Ejecutivo, “en cuanto se pretendía establecer reglas que
incidirían en la fijación del régimen salarial y prestacional de un grupo de
servidores públicos que tienen el carácter de empleados públicos”.
Respetuosamente discrepo de esa postura por varias
razones.
3.- Para llegar a esa conclusión la Corte hace una
interpretación forzada de la noción de “empleados públicos”, al
considerar que los docentes oficiales del nivel nacional se encuentran
catalogados dentro de esa categoría.
En este sentido, reconoce que los educadores
oficiales, beneficiarios de la pensión gracia regulada por las leyes 114 de
1913 y 91 de 1989, “no son expresamente rotulados dentro de ninguna de estas
categorías”. Además, es consciente de que en el ordenamiento legal
colombiano los docentes tienen la categoría de “empleados oficiales de
régimen especial”, según la ley 60 de 1993[39], o de “servidores
públicos de régimen especial”, en los términos de la ley 115 de 1994[40].
Sin embargo, desconociendo que esas definiciones legales otorgan un estatus
especial a los docentes oficiales, la Corte les traslada –in totto- el
régimen propio de los empleados públicos, concretamente las exigencias de su
regulación salarial y prestacional a través de una ley marco, desbordando el
radio de cobertura previsto en el numeral 19 (literal e) del artículo 150 de la
Carta Política, para afectar aún más los ya menguados derechos de los docentes.
4.- De otra parte, considero que en esta ocasión la
Sala ha dado un alcance equívoco a la facultad del Congreso para ejercer su labor
de interpretación auténtica o con autoridad del ordenamiento legal.
Como es sabido, la facultad que el artículo 150-1 de la
Constitución otorga al Congreso para dictar “leyes interpretativas” o
de interpretación auténtica tiene como fundamento la soberanía del Estado y el
principio democrático[41]. Busca que quien expidió
una norma pueda delimitar su alcance, especialmente de cara a su aplicación en
casos concretos, cuando haya dado lugar a interpretaciones que distorsionan su
finalidad o ponen en riesgo principios como los de seguridad jurídica y certeza
del Derecho.
En la Sentencia C-245 de 2002 la Corte explicó
que esta clase de leyes debe cumplir tres requisitos esenciales: (i) señalar la
disposición objeto de interpretación, (ii) indicar cuál es el sentido que se
define y (iii) no agregar contenidos normativos que no estuvieren comprendidos
en la ley interpretada. Dijo al respecto:
“De esta manera, una norma legal interpretativa debe
cumplir con varios requisitos, sin los cuales se desnaturaliza y carece de la
virtud de integrarse a la norma interpretada.  Primero, debe referirse
expresamente a una norma legal anterior.  Segundo, debe fijar el sentido
de dicha norma anterior enunciando uno de los múltiples significados plausibles
de la norma interpretada, el cual pasa, por decisión del propio legislador, a
ser el significado auténtico que excluye las demás interpretaciones de la norma
anterior. Tercero, no debe agregarle a  la norma interpretada un contenido
que no estuviera comprendido dentro de su ámbito material.  Cuando se
cumplen estos requisitos la norma interpretativa tiene el efecto de integrarse
a la norma interpretada; en caso contrario, aquélla pierde su naturaleza
interpretativa y es en realidad una reforma o adición de la norma
interpretada”. (Resaltado fuera de texto)
En la misma dirección,  la Sentencia C-076 de 2007
recordó que en estos eventos la actividad del Legislador debe dirigirse “única
y exclusivamente a proferir normas que tiendan a aclarar el sentido exacto de
una disposición preexistente, con miras a lograr su fácil y correcto
entendimiento”. También advirtió que, “so pretexto de interpretar una
ley anterior, no se pueden introducir nuevos mandatos o prohibiciones, ni realizar
reformas, modificaciones o adiciones a lo dispuesto en aquella”.
5.- De esta manera, cuando el Congreso no interpreta
una ley sino que en realidad introduce algún cambio (supresión, adición,
modificación, derogación, etc.), la nueva norma sí debe cumplir con las
exigencias propias de la ley que se dice interpretar, como la reserva de
iniciativa, por cuanto crea nuevas reglas en materias sobre las cuales se exige
el aval e intervención directa del Gobierno Nacional.
La anterior es la lectura que, en mi sentir, debe
hacerse de los precedentes decantados por la jurisprudencia constitucional. Por
ejemplo, en la Sentencia C-270 de 1993 la Corte declaró fundadas las
objeciones presidenciales a un proyecto que pretendía interpretar con autoridad
disposiciones del régimen prestacional de los empleados del Congreso, luego de
constatar que la nueva regulación no se limitaba a esclarecer el sentido de
normas anteriores, sino que modificaba el régimen prestacional de algunos
empleados públicos y, por lo tanto, debía cumplir con los requisitos señalados
en el artículo 150 (numeral 19) de la Constitución. Dijo la Corte:
“Las demás normas del proyecto no son
interpretativas como lo pregona su texto, sino típicas disposiciones
modificatorias del régimen prestacional aplicable a unos empleados públicos:
los de la Contraloría General y el Congreso de la República. No obstante,
fueron expedidas por la Rama Legislativa en abierto desconocimiento de la
normatividad constitucional que ha instituido el mecanismo de las llamadas
‘leyes marco’ para regular esas materias. Entonces, no vulneran la Carta
Política por innovar la legislación preexistente ni por adicionarla, funciones
éstas que son inherentes a la actividad del legislador, sino por hacerlo
desconociendo el trámite constitucional pertinente mediante el encubrimiento de
la materia en realidad tratada con el ropaje de la interpretación auténtica”.
(Resaltado fuera de texto)
Algo similar ocurrió en la Sentencia C-197 de 1998.
En aquella oportunidad la Corte declaró inexequible un proyecto de ley objetado
por cuanto, so pretexto de interpretar una norma, en realidad introducía
modificaciones sustantivas al punto de revivir disposiciones derogadas. Señaló
lo siguiente:
“Acontece que se trata de una norma sustancialmente
nueva y no de una interpretativa -como lo pretende el Congreso-, a tal
punto que con base en ella resultan revividas disposiciones de los órdenes
departamental y municipal que habían dejado de regir al expedirse la Ley 100 de
1993 y que a partir de la Constitución de 1991 no podían ni pueden ya dictar ni
asambleas ni concejos por expresa prohibición de su artículo 150, numeral 19.
Esta norma, en lo referente a prestaciones sociales de los servidores públicos
-y la pensión de la que se trata lo es- dispuso de manera perentoria que las
facultades para su regulación son indelegables en las corporaciones públicas
territoriales y que ellas no podrán arrogárselas”.
Asimismo, en la Sentencia C-245 de 2002 la
Corte declaró inexequible una norma que, con la excusa de interpretar con
autoridad una ley, terminaba por introducir nuevas reglas normativas. Sostuvo
al respecto:
“A pesar de que dicho precepto señala con claridad el
texto legal que es objeto de interpretación (el literal d. del numeral 2
del artículo 39 de la Ley 14 de 1983) y la manera como la prohibición allí
contenida al escenario normativo actual en el sector educativo y de la salud
(incluyendo otro tipo de actividades e ingresos a los que tampoco se les aplica
el impuesto de industria y comercio), la labor desarrollada por el
legislador no se limita a precisar el contenido de una disposición jurídica
sino que amplía sus alcances a nuevos eventos.  Por ello, a pesar de que se
trata de una norma que guarda una relación material próxima con los asuntos
regulados por el precepto que dice interpretarse, agrega contenidos no
comprendidos dentro del ámbito de la norma anterior, de manera tal, que se
convierte en una nueva disposición que no cumple con las características de una
norma interpretativa”. (Resaltado fuera de texto)
A igual conclusión se llegó en la Sentencia C-076
de 2007, al declarar inexequible una norma tributaria que, “so pretexto
de interpretar una ley anterior”, modificaba las reglas para depurar el
impuesto de renta. En palabras del tribunal:
“Como se deduce de la historia legislativa de la norma
impugnada y teniendo en cuenta los requisitos constitucionales que han de
cumplir las leyes interpretativas (C-245 de 2002), es claro que ésta no responde
a la naturaleza jurídica de dicha modalidad de ley, pues no se refiere
expresamente a un precepto legal anterior susceptible de interpretación, ni
tampoco fija el sentido del mismo enunciando uno de sus múltiples significados.
Por el contrario, mediante la disposición acusada, el legislador, so
pretexto de interpretar una ley anterior, modificó las reglas tributarias que
permiten la depuración de la base gravable del impuesto sobre la renta, al
considerar que los descuentos o pérdidas originadas en la enajenación de
títulos derivados de obligaciones fiscales y cambiarias, no se consideran costo
o deducción”. (Resaltado fuera de texto)
6.-
En este orden de ideas, para definir si el proyecto en cuestión era
inconstitucional por desconocer la reserva de iniciativa gubernamental, la
Corte ha debido analizar si este se limitaba a precisar las reglas en torno a
la pensión de gracia de los docentes oficiales dentro del marco legal
previamente trazado por el legislador, o si por el contrario introducía
modificaciones para el reconocimiento de dicha prestación social.
7.- Desde tal perspectiva, según fue explicado en la
primera parte de este salvamento, el proyecto solamente aclaraba que los
docentes oficiales que hubieren prestado sus servicios en establecimientos del
orden nacional también tienen derecho a la pensión de gracia. Con ello no se
ampliaba el universo de titulares de dicha prestación, sino que se hacía una
lectura que se desprende de las modificaciones aprobadas por el propio Congreso
desde hace varias décadas, particularmente con las leyes 116 de 1928 y 37 de
1933.
De esta manera, la norma no hacía modificaciones a las
reglas sobre el particular, de modo que cumplía con las exigencias trazadas por
la jurisprudencia respecto de las leyes interpretativas, a saber: (i) se
refería de manera expresa a la norma interpretada; (ii) fijaba uno de los
varios posibles entendimientos de la norma; y (iii) no agregaba nuevos
contenidos sino que se limitaba a dilucidar su alcance.
Esta era una alternativa plenamente legítima que de
ninguna manera desbordaba el ámbito de competencia del Congreso en ejercicio de
su función interpretativa del ordenamiento. Y como en nada se cambiaban las
reglas en la materia, tampoco era predicable la reserva de iniciativa que
finalmente condujo a la declaratoria de inexequibilidad.
Además, la interpretación fijada por el Congreso es la
única que hace una lectura garantista de la norma, compatible con la Carta
Política y los instrumentos que se integran a ella, en la medida en que toma en
cuenta principios como el de favorabilidad en materia laboral y el pro-homine
para el reconocimiento de derechos relacionados con la seguridad social.
8.- Finalmente, la Corte Constitucional ha dejado
pasar una valiosa oportunidad para precisar el alcance de la pensión gracia y
los derechos que a ella tienen algunos docentes del nivel nacional.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Radicada el 27 de octubre de 2010.
[2] Según lo informa el escrito de objeciones, esta cita es tomada de la
exposición de motivos publicada en la Gaceta Legislativa 791 de agosto 27 de 2009, página 7.
[3] Según se explicó en el capítulo de antecedentes de esta providencia, el
Senado de la República aprobó dicho informe en sesión del día 30 de mayo de
2012 de cuyo desarrollo da cuenta el acta 51, publicada en la Gaceta 379 de junio 15 de 2012, mientras que la Cámara de Representantes lo hizo durante su
sesión plenaria de mayo 17 de 2011, según se observa en el acta 62, publicada
en la Gaceta 506 de julio 15 de 2011.
[4] Literal A del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
[5] El informe de objeciones cita de manera específica más de 50
resoluciones expedidas por la Caja Nacional de Previsión entre los años 1990 a 1998 y al menos 6 pronunciamientos judiciales de los años 1993 a 2000, en todos los cuales se habría hecho un reconocimiento de estas características.
[6] Se refiere específicamente a la sentencia S-699 de 1997.
[7] Cita la sentencia C-424 de 1994.
[8] Cita entre otras las sentencias C-270 de 1993, C-245 de 2002 y
C-820 de 2006.
[9] Cita entre otras las sentencias C-874 de 2005, C- 072 de 2006,
C-502 y C-911 de 2007.
[10] En este punto el informe de objeciones reitera que el Congreso
de la República no conoce la comunicación fechada el 27 de octubre de 2010 a la que hace referencia el escrito de objeciones del Gobierno Nacional.
[11] Alude de manera particular al hecho de que el Ministro de
Hacienda se habría excusado de asistir a un debate convocado por la Comisión Séptima del Senado dentro del trámite de este proyecto y a que el Congreso desconoce
la comunicación de 27 de octubre de 2010 a la que alude el escrito de objeciones.
[12] Cfr. entre otras los fallos C-923 de 2000 (M. P. José Gregorio
Hernández), C-1249 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-070 de 2004 (
M. P. Clara Inés Vargas Hernández), C-887 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla
Pinilla)
[13] Cfr. entre otras las sentencias C-268 y C-380 de 1995 (en ambas M  P.
Vladimiro Naranjo Mesa),  C-292 de 1996 (M. P. Julio César Ortiz  Gutiérrez y
C-028 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez Caballero).
[14] Cuyo desarrollo consta en el acta Nº 62, publicada en la Gaceta 506 de 15 de julio de 2011, acta que fue aprobada en plenaria de julio 26 de 2011
(acta 75, publicada en la Gaceta Nº 733 de septiembre 28 de 2011).
[15] Según se observa en el acta 62, cuya copia obra en el expediente
(página 25 de la Gaceta 506 de 2011), la aprobación del informe que rechaza las
objeciones fue respaldada por el voto de 97 representantes, lo que a su turno
implica la presencia de quórum decisorio.
[16] Según se observa en el acta 51 (página 25 de la Gaceta 379 de 2012), el Informe de Objeciones fue aprobado mediante el voto nominal y público
de 54 senadores, lo que también en este caso implica la existencia de quórum
decisorio. Esta acta fue aprobada por la plenaria del Senado durante la sesión
del día 19 de junio de 2012, tal como consta en el acta 57 de esa fecha,
publicada en la Gaceta 416 de julio 10 de 2012.
[17] En el caso del Senado ver acta 50, publicada en la Gaceta 397 de junio 27 de 2012 (página 18) y en la Cámara de Representantes el acta 61,
publicada en la Gaceta 582 de agosto 10 de 2011 (página 83).
[18] El último inciso del artículo 160
constitucional, introducido por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003
dispone: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión
diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un
proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o
comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
[19] Ver sobre este tema, entre muchos otros, el auto
A-311 de 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y las sentencias C-850 de 2009
(M. P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-305 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[20] Actuación que se realizó de conformidad con lo ordenado en el
auto A-089 de mayo 2 de 2012 de esta corporación, para subsanar el vicio
presentado en la actuación cumplida el día 18 de mayo de 2011.
[21] Sobre el reparto de competencias en relación con los temas que
deben regularse a través de leyes marco ver, sólo dentro de los años más
recientes, las sentencias C-723 de 2007 (M. P. Jaime Córdoba Triviño y C-314 de
2009 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[22] Cfr. C-312 de 1997 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-401 de
2001 (M. P. Álvaro Tafur Galvis).
[23] Existen referencias expresas a los empleados públicos, entre
otros, en los artículos 179, 189 y 312 de la Constitución de 1991.
[24] Ver en este sentido, entre otras, las sentencias C-484 de 1995
(M. P. Fabio Morón Díaz), luego reiterada y desarrollada en los fallos C-003 de
1998 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-401 de 2001 (M. P. Álvaro Tafur Galvis)
y C-090 de 2002 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet).
[25] Sin embargo, el término empleados públicos es utilizado en Colombia al
menos desde la Ley 4ª de 1913, usualmente conocida como el Código de Régimen
Político y Municipal (artículo 5°).
[26] Especialmente en el Capítulo 2° (De la Función Pública) de su Título V (De la organización del Estado).
[27] Ver en este sentido, entre otros, DIEGO YOUNES MORENO, Derecho
Laboral Administrativo, 9ª edición, Editorial Temis, Bogotá, 2001 y JOSE MARÍA
OBANDO GARRIDO, Tratado de Derecho Laboral Administrativo, 2ª edición,
Ediciones Doctrina y Ley, Bogotá, 2005.
[28] Decreto Ley 2277 de 1979, artículo 2°.
[29] Ley 60 de 1993, artículo 6°, inciso 6°, derogada por la Ley 715 de 2001.
[30] Ley 115 de 1994, artículo 105, parágrafo 2°.
[31] Según la forma como está actualmente organizado el servicio, a
partir de lo establecido en la Constitución de 1991 y en la Ley 715 de 2001.
[32] En este caso se refiere la Sala a quienes se denominarían docentes nacionales, es decir, aquellos maestros financiados por la Nación y no por las entidades territoriales, a partir del reparto organizativo derivado del
sistema establecido por la Ley 39 de 1903 y sus normas complementarias,
categoría que es distinta a la de los llamados docentes nacionalizados,
resultantes del proceso de nacionalización ordenado por la Ley 43 de 1975.
[33] Desarrollado por el Decreto 2277 de 1979.
[34] Ver entre otros los textos citados en la nota 50 anterior.
[35] La ley marco sobre la materia actualmente vigente es la Ley 4ª de 1992.
[36] Así lo exigía el artículo 4 de la Ley 114 de 1913.
[37] En aquella oportunidad seis (6) magistrados salvaron su voto, lo que demuestra
la controversia interpretativa en la materia.
[38] Esta fue la postura mayoritaria acogida por el Consejo de Estado en la Sentencia S-699 de 1997.
[39] El artículo 6º de la Ley de 1993 señaló:
“Artículo 6º.- Administración del
personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios,
régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y
administrativo de los servicios educativos estatales.  (…)
El régimen prestacional aplicable a los
actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas
departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas
vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en
ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de
remuneraciones. El personal docente de vinculación departamental, distrital y
municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y
se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad
territorial. (…) El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos
los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán
carácter de servidores públicos de régimen especial de los órdenes
departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979
y demás normas que lo modifiquen y adicionen. Igualmente, sus reajustes
salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992 (…)”.
[40] El parágrafo 2º del artículo 105 señala: “PARÁGRAFO 2o. Los educadores
de los servicios educativos estatales tienen el carácter de servidores públicos
de régimen especia”l.
[41] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-270 de 1993, C-424 de
1994, C-197 de 1998. C369 de 2000, C-796 de 2000, C-1246 de 2001, C-254 de 2002
y C-076 de 2007, entre otras.