T-125-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-125/02
DEMANDANTE EN
TUTELA-No es necesario
identificar derecho vulnerado
La Sala considera que el derecho cuya
protección reclama la accionante es claro aunque esté implícito. La pretensión
de la accionante consiste en que se le proteja el derecho a la salud en
conexidad con los derechos a la vida y a la integridad  para lo cual pide que
se culmine un trámite, petición que involucra también el derecho al debido
proceso. Así pues, sobre este particular la Sala recuerda que el artículo 14
del Decreto 2591 de 1991, según el cual la acción de tutela requiere de pocas
formalidades, indica, entre otras, lo siguiente: "No será indispensable
citar la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente
el derecho violado o amenazado". Es lo que sucede en este caso.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PARTICULARES-Prestación
de servicio público de salud
Debido a que Suratep S.A. es una entidad
prestadora del servicio público de la seguridad social en salud, la acción de
tutela es procedente para solicitar la reclamación que expresa la accionante.
ADMINISTRADORA DE
RIESGOS PROFESIONALES-Al
detener la calificación del origen de la enfermedad de manera arbitraria
impidió obtener servicio de salud
La accionante fue sometida a un
procedimiento que, en dos oportunidades, concluyó con sendas respuestas
expresadas por Suratep S.A., en las que se afirmaba que no se sabía cuál era la
entidad responsable de prestar la atención médica solicitada porque no se había
surtido aún la primera instancia respecto de calificación del origen de la
enfermedad. Por lo tanto, la A.R.P. impidió por completo que la señora Pineda
tuviera acceso al servicio público de salud por el cual se encontraba cubierta.
En estos términos, la Sala encuentra que la A.R.P. Suratep S.A. incumplió la
primera de las obligaciones a su cargo, la cual consiste en obedecer las normas
que reglamentan la prestación de un servicio público, en este caso, el servicio
público de seguridad social en salud. En efecto, es claro que en la medida en
que la accionada se encontraba afiliada al Sistema General de Salud, lo único
que pretendía es que le brindara la atención a la que tenía derecho de acuerdo
con los parámetros y procedimientos establecidos en las normas, lo cual no
sucedió. Encuentra también la Sala que la negativa de la A.R.P. de continuar
con el procedimiento de calificación del origen de la patología padecida por la
accionante con miras a que se determinara cuál es la entidad responsable de
cubrir su tratamiento, vulnera su derecho fundamental al debido proceso. La
Sala considera que, si es cierto –como lo afirman los documentos allegados– que
la accionante padece una patología de origen laboral, la ausencia del
tratamiento requerido –debido a la negativa de la A.R.P. de continuar el
procedimiento de calificación del origen de la misma–, implica una violación
del derecho que tiene a recibir la atención y las prestaciones propias del
sistema de seguridad social en salud. El comportamiento de Suratep S.A. ha
impedido que se determine quién es el encargado de prestar la atención médica
que ella requiere y que, por consiguiente, se le practique un tratamiento del
que requiere para que sean cubiertos los riesgos amparados por el sistema de
seguridad social, sean éstos laborales o comunes.
ADMINISTRADORA DE
RIESGOS PROFESIONALES-Documentos
requeridos para la solicitud de calificación
Preocupa a la Sala que, debido a la
exhaustividad de los documentos y certificados solicitados, la accionante no
haya podido obtenerlos, que ello haya conducido a que se decida que no hay,
nuevamente, evidencia en segunda instancia para determinar el origen de su
enfermedad, y que, por consiguiente, el procedimiento de evaluación continúe
suspendido. En consecuencia, se ordenará que si no se han adelantado la
totalidad de las gestiones y no se han practicado la totalidad de las pruebas
necesarias para determinar el origen de la patología de la accionante, la
A.R.P. proceda de inmediato a su realización. Con el fin de evitar demoras
adicionales, la A.R.P. accionada deberá tener en cuenta lo siguiente: a)
Respecto de la información y documentación que sea competencia de alguna
entidad o institución que haga parte del Sistema General de Salud, la A.R.P.
Suratep S.A. deberá procurársela, pues es ella quien cuenta con procedimientos
para obtenerla fácilmente y con mecanismos más eficientes para su consecución;
b) Que sólo se solicite a la accionante la información adicional necesaria para
proceder a calificar en segunda instancia el origen de la patología que
presenta; c) Que en caso de que la información y documentación solicitada no
exista, proceda la A.R.P. a ordenar las medidas y los estudios que sean del
caso para obtenerla, pues de lo contrario se impondría a la accionante una
carga excesiva y desproporcionada que posiblemente conduciría a que su derecho
al servicio de la seguridad social en salud quedara indefinidamente postergado
y desprotegido.
SENTENCIA
INHIBITORIA-Prohibición en
tutela
El parágrafo único del artículo 29 del
Decreto 2591 de 1991 señala: "El contenido del fallo no podrá ser
inhibitorio". La inhibición en este caso no aparece como fruto del
desinterés del juez por el caso, sino de un análisis jurídico relativo a los
requisitos de la acción de tutela y de la congruencia entre lo pedido y lo
resuelto. Por eso, no se ordenará remitir copias a la Fiscalía General de la
Nación (tal como se decidió en la sentencia recién citada) sino a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Antioquia, de acuerdo con lo prescrito en el numeral 2° del artículo 114 de la
Ley 270 de 1996.
Referencia: expediente T-513524
Acción de tutela instaurada por Beatriz Elena Pineda
en contra de la A.R.P. Suratep S.A.
Magistrado ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de
dos mil dos (2002).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
proferido por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Medellín dentro del
proceso de tutela instaurado por Beatriz Elena Pineda en contra de la A.R.P.
Suratep S.A.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Beatriz Elena Pineda, de 30 años de edad,
presentó acción de tutela en contra de la A.R.P. Suratep S.A. por considerar
que ésta vulneró su derecho fundamental a la salud por abstenerse de realizar
la operación quirúrgica que requiere, con el argumento de que no se encuentra
demostrado que se trata de una patología de origen laboral. Los hechos que
sirven de fundamento del amparo solicitado se resumen en los siguientes
términos:
1.1. La accionante presentó acción de
tutela el día 29 de junio de 2001 por considerar que la A.R.P. Suratep S.A. le
estaba vulnerando sus derechos a "la atención y a la operación"[1].
1.2. Respecto de los hechos que dan lugar
al proceso de la referencia, afirma que le diagnosticaron "Enfermedad
profesional adquirida en mis manos por abuso excesivo a estas, de lo cual no
quieren admitir aún teniendo constancia por las entidades hospitalarias"[2].
1.3. Admitida la demanda por el Juzgado
Octavo Civil Municipal de Medellín, se procedió a notificar a la accionada.
1.4. La accionada contestó a las
pretensiones de la accionante por medio de su representante legal, Luis Alberto
Botero Gutiérrez, señalando que: "La señora Beatriz Elena Pineda […]
estuvo afiliada a SURATEP S.A. para la cobertura de los riesgos profesionales
desde el 4 de abril de 1998 hasta el 22 de septiembre de 2000 como trabajadora
del Colegio Mano Amiga"; que "El 13 de febrero de 2001 la señora
Pineda envió a SURATEP S.A. una comunicación mediante la cual solicita la
atención de la patología osteomuscular que la aqueja"; que fue examinada
por un médico de dicha empresa el 5 de marzo de 2001, quien determinó que el
diagnóstico no era claro y que no se establecía de manera concluyente que la
enfermedad padecida por la accionante fuera de origen laboral; que el artículo
12 del Decreto 1295 de 1994 señala que: "Toda enfermedad o patología,
accidente o muerte, que no hayan sido clasificados o calificados como de origen
profesional, se consideran de origen común. La calificación del origen del
accidente de trabajo o de la enfermedad profesional será calificado, en primera
instancia por la institución prestadora de servicios de salud que atiende al
afiliado. El médico o la comisión laboral de la entidad administradora de
riesgos profesionales determinara el origen, en segunda instancia. Cuando
surjan discrepancias en el origen, estas serán resueltas por una junta
integrada por representantes de las entidades administradoras, de salud y de
riesgos profesionales. De persistir el desacuerdo, se seguirá el procedimiento
previsto para las juntas de calificación de invalidez definido en los artículos
41 y siguientes de la ley 100 de 1993 y sus reglamentos"; que a la
accionante se le informó sobre el trámite que debía realizar para determinar a
quién correspondía prestar la atención médica requerida; que el 9 de abril de
2001 fue nuevamente evaluada por un médico de Suratep quien observó que
"[…] aún no existe un diagnóstico clínico definitivo en primera instancia
por parte de la IPS que la ha venido atendiendo como afiliada al régimen subsidiado
de seguridad social en salud que permita sustentar el origen de la enfermedad,
como tampoco existe una calificación de profesionalidad de la misma"; que
"La calificación debe estar entonces debidamente soportada y debe incluir
un diagnóstico claro de la enfermedad, acompañado de los documentos
médico-laborales que puedan ser estudiados por la administradora de riesgos
profesionales, permitiendo eventualmente concluir que la enfermedad sobrevino
como consecuencia obligada y directa de la clase de trabajo que desempeña la
trabajadora, o del medio en que se ve obligada a trabajar, para posteriormente
pronunciarse sobre el origen. En este caso, no se observa el cumplimiento cabal
de los requisitos anteriores, razón por la cual no se ha calificado en segunda
instancia el origen de la enfermedad por parte de SURATEP S.A"; que
"De lo expuesto puede observarse que SURATEP S.A. no ha violado ninguno de
los derechos fundamentales de la trabajadora, por el contrario, ha estado
dispuesta a atenderla cuando ella lo ha solicitado, pero sobretodo, a
explicarle de manera clara cuál es el procedimiento que debe seguir para que la
profesionalidad de la enfermedad que padece pueda ser evaluada por SURATEP
S.A."[3].
1.5. Anexa una carta dirigida a la accionante
y firmada por el médico laboral de la A.R.P. con fecha 5 de marzo de 2001, en
la que se informa: "Una vez revisada la historia clínica aportada por
usted para el estudio del caso y realizada la evaluación médico laboral se
concluye que no hay un diagnóstico claro de su patología, la cual además no ha
sido calificada como profesional en primera instancia por la IPS de la ARS/EPS
a la cual usted se encuentra afiliada, por lo tanto esta corresponde a una
patología de comportamiento común hasta tanto no se demuestre lo contrario.
[...]. Las entidades Administradoras de Riesgos Profesionales sólo estamos
facultadas para referirnos a tales eventos como segunda instancia de lo que
defina la IPS, tal como lo dispone la misma norma antes citada; por lo tanto,
la IPS de la ARS/EPS deberá evaluar, diagnosticar, documentar y calificar el
origen de la patología que la aqueja, anexando los documentos de soporte
exigidos por ley (artículo 25, Decreto 1346/94)" (negrillas fuera de
texto).
1.6. En fallo del 18 de julio de 2001, el
Juzgado Octavo Civil Municipal de Medellín concedió la tutela interpuesta por
la accionante.
1.7. El 24 de julio de 2001 la accionada
citó a la accionante para el día siguiente a las ocho de la mañana, con el
propósito de que se realizara una evaluación de su caso, y se le solicitó que
presentara una lista significativa de documentos (historia clínica de la EPS a
la cual consulta por enfermedades comunes; historia clínica de ingreso,
periódicas y egreso a la empresa, las ayudas diagnósticas realizadas,
certificado de cargos de la empresa, estudio del puesto de trabajo y factor de
riesgo[4]).
1.8. El 27 de julio de 2001, el
representante legal de Suratep S.A. envió al despacho del a-quo un comunicado
en el que informa que el caso de la señora Pineda había sido evaluado de nuevo
y que, ante la falta de evidencia suficiente, la accionada había decido iniciar
la segunda instancia de calificación del origen de la patología de la
accionante y que en consecuencia había ordenado los exámenes pertinentes para
proceder, es segunda instancia, a establecer si la enfermedad padecida por ella
es de origen laboral[5].
1.9. En todo caso, el mismo día presentó
apelación contra la sentencia proferida.
1.10. En fallo del cuatro de septiembre de
2001, el Juez Quince Civil del Circuito de Medellín profirió fallo en el que se
inhibe para conocer de la acción interpuesta.
1.11. Mediante auto de fecha treinta (30)
de octubre de dos mil uno (2001), la  Sala de Selección Número Diez (10) de la
Corte Constitucional resolvió seleccionar para su revisión el expediente de la
referencia.
2. Sentencia de primera instancia
El Juez Octavo Civil Municipal de Medellín
señala que "En cuanto a la decisión que le compete a esta primera
instancia tomar, valga la pena reiterar que a folio 5 del expediente tutelar se
observa la orden de remisión que a medicina laboral hizo el departamento de
atención ambulatoria del Seguro Social Seccional Antioquia y si observamos el
folio 7 del mismo expediente, de allí claramente se desprende que el día 29 de
marzo del 2001 el médico SANTIAGO GRISALES, como ortopedista egresado o
especializado ante la U. De A., y con registro # 4025, emite el siguiente
diagnóstico en relación a la paciente BEATRIZ ELENA PINEDA: 'Paciente de 30
años, con trabajo en servicios generales, con disfunciones en ambas manos. Al
examen (…) se reporta compromiso del N. Mediano en atención con ENFERMEDAD
PROFESIONAL por el trabajo desempeñado'. La anterior apreciación científica
viene amparada con la firma del doctor USUARIO ACER, adscrito a medicina física
y rehabilitación, y de este estudio se desprende que la paciente BEATRIZ PINEDA
para la fecha de 13 de junio del 2000 presentaba dolor en aspecto anterior de
las palmas de las manos el cual se intensifica en FLEXION CONTRARESISTENCIA
SOBRE INSERCIÓN DE F.C.U., y que además hay pérdida de esfuerzo ocasional[6]. Que se encontró
discreta prolongación de la latencia sensitiva del nervio mediano izquierdo y
se termina por concluir que el asunto bajo estudio es UN CASO DE ORIGEN
OCUPACIONAL que causa sobreuso, entitis secundaria y por edema compresión del
nervio mediano. Entesitis por sobreuso"[7].
Esta evidencia lleva al a-quo a considerar
que sí existía un diagnóstico por parte de la E.P.S. / A.R.S. en la que se
establecía que la patología presentada por la accionante era de carácter
laboral. Por ello, concede la tutela y ordena "Otorgarle un término
inexorable de cuarenta y ocho (48) horas laborales a SURATEP S.A., como
ADMINISTRADORA DE RIESGOS PROFESIONALES, para que de inicio, comprobado por
escrito ante el juzgado, de la gestión conducente a la integración de comisión
médica o designación de médico especialista adscritos a SURATEP que entre a
calificar en segunda instancia la enfermedad que padece en sus manos la señora
BEATRIZ ELENA PINEDA con C.C. 43'821.300"[8].
3. La impugnación
El representante legal de Suratep S.A.
impugnó la sentencia proferida por el a-quo. Señala que "Como se
explicó en la respuesta a la acción de tutela, la norma es clara al establecer
el procedimiento para calificar el origen de la enfermedad, estableciendo que
en primera instancia es responsable de calificar, la entidad del Sistema de
Seguridad Social en Salud, en este caso del régimen subsidiado, al cual esté
afiliado el trabajador"[9].
Agrega que: "Igualmente, es preciso
anotar que la Resolución 2569 de 1999 en su artículo 7 ha definido los
requisitos para que se lleve a cabo la calificación en primera instancia por
parte de la respectiva entidad del sistema de salud, estableciendo que: “La
calificación del origen profesional de las enfermedades debe sustentarse en la
historia clínica que soporte clínica y paraclínicamente el diagnóstico médico y
en los antecedentes laborales, que permitan conocer la exposición a los
factores de riesgo en las diversas ocupaciones u oficios, en los cuales se ha
desempeñado el trabajador, como lo establece el Decreto 1832 de 1994”. Lo
que quiere decir que es requisito indispensable comprobar la exposición a los
factores de riesgo que tienen la potencialidad y capacidad para causar una
enfermedad de origen profesional, para poder diagnosticar el padecimiento de la
misma. La calificación en primera instancia acerca de la profesionalidad de la
enfermedad, debe estar debidamente soportada mediante un diagnóstico representado
por un concepto de carácter técnico científico, soportado en la historia
clínica y ocupacional del paciente. Es necesario entonces que exista soporte
claro y definitivo que permita comprobar la relación directa y obligatoria de
la patología con el trabajo o el medio ambiente laboral en que se desempeña la
persona que la padece"[10].
Indica que, en cumplimiento de la sentencia
proferida por el a-quo, Suratep S.A. ha ordenado la práctica de los
exámenes conducentes a determinar si la enfermedad padecida por la accionante
es de origen laboral, pero que impugna dicha providencia por considerarla ajena
al ordenamiento jurídico. Por ello, señala que "[…] como parte del fallo
de segunda instancia se debe ordenar a la entidad del sistema de salud a la
cual se encuentre afiliada la trabajadora, el reembolso del valor de los
exámenes practicados por SURATEP, los cuales legalmente no le corresponde
realizar"[11].
4. Sentencia de segunda instancia
Correspondió al Juzgado Quince Civil del
Circuito de Medellín conocer en segunda instancia del presente proceso. En el
fallo proferido señala: "La solicitud de tutela aparece en un formato, al
parecer de Apoyo Judicial, con relación de hechos lacónica y poco clara, en la
cual no se formula una petición concreta; solo se indica que el derecho
fundamental violado es 'La no atención y la operación' (sic); por lo cual
podría interpretarse que lo pretendido por la accionante es que se le preste
atención médica y se le practique una intervención quirúrgica, sin que se
indique cuál".
"Frente a tal petición, el Juzgado
de primera instancia dispuso tutelar, pero la orden concreta consistió en
otorgar un término inexorable de 48 horas laborales a Suratep S.A. 'para que de
inicio, comprobado por escrito ante el Juzgado, de la gestión conducente a la
integración de comisión médica o designación de médico especialista adscritos a
SURATEP que entre o entren a calificar en segunda instancia la enfermedad que
padece en sus manos la señora BEATRIZ ELENA PINEDA...'. Con lo cual se advierte
que dicha petición no está en consonancia con lo pretendido por la accionante,
que básicamente es la prestación de asistencia médica. Así que por el principio
de congruencia de la sentencia (art. 305 C. de P. C.), predicable sin excepción
y por lo tanto también aplicable a las tutelas, el fallo debía contraerse a
resolver si procedía o no lo solicitado, es decir, la prestación médica
pretendida, y no algo diferente como la calificación sobre el origen de la
enfermedad, como que, se repite, este aspecto no se propuso en la tutela;
aunque vale decir que sin indicación expresa de la accionante sobre la
intervención quirúrgica referida, mal podía resolverse al respecto".
"En tales condiciones, el trámite
adolece de fallas desde la admisión de la acción, como que debió disponerse que
la accionante precisara sus peticiones; y por otra parte, el fallo resulta
incongruente, como que no se advierte que la acción se haya propuesto para que
se calificara si el origen de la enfermedad es o no profesional"[12].
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional, a través de esta
Sala, es competente para revisar las providencias proferidas por los jueces de
instancia dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de las facultades
conferidas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, y
de conformidad con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
De acuerdo con los hechos reseñados,
procede la Corte Constitucional a resolver el siguiente problema jurídico: ¿Se
vulneró el derecho fundamental al debido proceso por parte de la Administradora
de Riesgos Profesionales (A.R.P.) Suratep S.A. al detener injustificadamente el
proceso de calificación del origen de la patología que presentaba la
accionante, quien estaba afiliada a la misma?
3. Consideraciones
Con el propósito de solucionar el problema
jurídico que se plantea, esta Sala de Revisión habrá de analizar la actuación
de la A.R.P. accionada respecto de la solicitud de la accionante, orientada a
que se le practicara el tratamiento médico requerido para la patología
presentada. En concreto, la Sala estudiará si dicha actuación dio lugar a la
vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
3.0. Consideración previa
De acuerdo con la narración que se hace de
los hechos, esta Sala de Revisión encuentra que la accionante no menciona
expresamente qué derecho fundamental considera vulnerado. Tan solo afirma que
se le está vulnerando "La no atención y la operación".
No obstante lo anterior, la Sala considera
que el derecho cuya protección reclama la accionante es claro aunque esté
implícito. La pretensión de la accionante consiste en que se le proteja el
derecho a la salud en conexidad con los derechos a la vida y a la integridad
para lo cual pide que se culmine un trámite, petición que involucra también el
derecho al debido proceso.
Así pues, sobre este particular la Sala
recuerda que el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, según el cual la acción
de tutela requiere de pocas formalidades, indica, entre otras, lo siguiente:
"No será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre
que se determine claramente el derecho violado o amenazado"[13]. Es lo que sucede en
este caso.
3.1. El procedimiento para la determinación
del origen de una patología, de acuerdo con las normas vigentes, forma parte
del debido proceso administrativo
3.1.1. En esta oportunidad, la Sala Tercera
de Revisión encuentra que debido a que Suratep S.A. es una entidad prestadora
del servicio público de la seguridad social en salud, la acción de tutela es
procedente para solicitar la reclamación que expresa la accionante. En efecto,
en otra oportunidad en el que se resolvió un caso que guarda cierta similitud
con el presente, la Corte señaló:
"[…] Seguros de Vida Alfa S.A. fue
demandada en este caso, no como una compañía privada dedicada a actividades
meramente comerciales, sino como una administradora de riesgos profesionales,
es decir, como una entidad prestadora del servicio público de la seguridad
social (C.P. art. 48), por un afiliado a ella bajo el régimen contributivo, y
en razón de la prestación de dicho servicio. En estos términos, es claro que la
acción de tutela interpuesta por el accionante sí procede contra la empresa
mencionada, “...si se tiene en cuenta que la actividad que (ella)
desarrolla se encuentra comprendida dentro de los eventos previstos en el
inciso final del artículo 86 de la Carta Política que señala lo siguiente:
“(...) la acción de tutela procede contra particulares encargados de la
prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente
el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de
subordinación o indefensión”.[14]
(Subraya original).
Al respecto, añadió la Corte Constitucional
en la sentencia SU.039/98[15]:
"Como
fundamento de lo expuesto está la protección de los derechos fundamentales de
las personas por las actuaciones lesivas de los particulares que participen en
la prestación del servicio público de salud, en cuanto al rompimiento que se
produce en el plano de igualdad de los particulares cuando a uno de ellos se
encarga de dicho servicio público y se le adjudica un poder sobre los demás en
forma subordinante y que, por ende, hace necesario un control ante los
eventuales abusos que se puedan cometer en ejercicio del mismo"[16]"[17]
3.1.2. También advierte la Sala que la
tutela de la referencia se origina en la pretensión de la accionante de que se
le proporcione un tratamiento médico, el cual no ha tenido acceso por la
negativa de la A.R.P. Suratep S.A. de establecer en segunda instancia si la
patología que afecta a la accionante, es de origen laboral, argumentado para el
efecto: a) que la A.R.P. debía proceder a calificar en segunda instancia el
origen de dicha patología, sólo cuando la I.P.S. lo hubiera hecho en primera;
b) que el diagnóstico realizado por la I.P.S. (encargada de calificar en
primera instancia el origen de la enfermedad) no era concluyente al respecto;
c) que el examen realizado por el médico laboral de Suratep S.A. el día 5 de
marzo tampoco arrojó un resultado concluyente; d) que el segundo examen
realizado por el médico laboral de Suratep S.A. el día 9 de abril tampoco
arrojó un resultado concluyente al respecto; e) que dado lo anterior
"[…] se le explica nuevamente –a la accionante– que debe dirigirse a esa
entidad –la E.P.S. – para que allí se efectúe el respectivo proceso de
calificación, y en caso de que se determine como profesional, el caso será estudiado
y calificado por SURATEP S.A. como administradora de riesgos
profesionales"[18].
Consta en el expediente prueba de que, en
carta dirigida a la accionante el día 5 de marzo de 2001, se le informó que la
patología que la afectaba no había sido calificada aún por la I.P.S. en primera
instancia, que la calificación de dicha patología en primera instancia se debía
hacer en los términos prescritos por el artículo 25 del Decreto 1346 de 1994[19] y que este requisito
era necesario para que Suratep S.A. pudiera calificar en segunda instancia el
origen de dicha patología.
3.1.3. No obstante lo anterior, dicho
documento, en lugar de demostrar que la A.R.P. cumplió con su obligación de
informar a la accionante respecto del procedimiento que debía seguir para se
calificara el origen de la patología que la afectaba –como lo pretende el
representante legal de Suratep S.A.–, pone de presente que la A.R.P. detuvo el
proceso de calificación de dicha patología de manera arbitraria. En efecto, el
artículo 25 del Decreto 1346 de 1994 versa sobre la documentación que debe ser
entregada a las juntas de calificación de invalidez para que procedan a
resolver las diferencias que se presenten respecto del origen de una patología,
es decir, contiene las reglas que se deben seguir una vez las partes
interesadas –en este caso la E.P.S. y la A.R.P.– no se han puesto de acuerdo
por sí mismas[20].
No sobre los requisitos o condiciones que debe observar una I.P.S o una
A.R.S. cuando califica el origen de una patología cuyo tratamiento se solicita.
3.1.4. Así pues, la afirmación del doctor
Luis Alberto Botero Gutiérrez, Representante Legal de Suratep S.A., en el
sentido de que la documentación allegada no podía tomarse como primera
instancia respecto de la calificación del origen de la patología de la
accionante, parece desvirtuada.
En primer lugar, no hay una norma que, en
concreto, señale en qué términos se debe realizar la primera instancia ni que
tipo de exámenes, documentos o estudios debe tener. En segundo lugar, el
expediente contiene dos diagnósticos, uno emitido el día 13 de junio de 2000 en
el que el médico tratante considera que la enfermedad descrita es "un
caso de origen ocupacional"[21]
y otro, realizado en el Hospital Marco Fidel Suárez de Bello, fechado 29 de
marzo de 2001, en el que, en texto manuscrito, se lee: "enfermedad
profesional por el trabajo desempeñado"[22]. Por último, no
expresa el doctor Botero Gutiérrez argumento específico alguno respecto de los
motivos que tiene para afirmar que la documentación allegada por la accionante
no constituye primera instancia de calificación de la patología que ella
padece, es decir, se abstiene de dar explicación o justificación alguna acerca
de las razones por las que estima que los dos diagnósticos realizados por dos
I.P.S.s diferentes, cuya validez y pertinencia no son cuestionados por parte
del representante de la accionada, carezcan de valor para tal efecto. Tampoco
señala qué información adicional se requería para que dichos diagnósticos
constituyeran primera instancia.
El doctor Botero Gutiérrez se limita a
afirmar que la documentación allegada no puede tomarse como primera instancia,
lo cual resulta por completo insuficiente para controvertir la documentación
anexada por la accionante.
3.1.5. De esta manera, la A.R.P. terminó
por abrogarse la facultad de determinar si el diagnóstico practicado en dos
oportunidades por dos I.P.S.s diferentes tenía o no validez en tanto que
calificación en primera instancia del origen de la patología de la que adolecía
la accionante, cuando era evidente que la E.P.S. ya había señalado que, en su
concepto –es decir, en primera instancia–, la enfermedad que ella padecía,
presentaba esta condición.
Así, la accionante fue sometida a un
procedimiento que, en dos oportunidades, concluyó con sendas respuestas
expresadas por Suratep S.A., en las que se afirmaba que no se sabía cuál era la
entidad responsable de prestar la atención médica solicitada porque no se había
surtido aún la primera instancia respecto de calificación del origen de la
enfermedad. Por lo tanto, la A.R.P. impidió por completo que la señora Pineda
tuviera acceso al servicio público de salud por el cual se encontraba cubierta.
En estos términos, la Sala encuentra que la
A.R.P. Suratep S.A. incumplió la primera de las obligaciones a su cargo, la
cual consiste en obedecer las normas que reglamentan la prestación de un
servicio público, en este caso, el servicio público de seguridad social en
salud. En efecto, es claro que en la medida en que la accionada se encontraba
afiliada al Sistema General de Salud, lo único que pretendía es que le brindara
la atención a la que tenía derecho de acuerdo con los parámetros y procedimientos
establecidos en las normas, lo cual no sucedió.
3.1.6. Encuentra también la Sala que la
negativa de la A.R.P. de continuar con el procedimiento de calificación del
origen de la patología padecida por la accionante con miras a que se
determinara cuál es la entidad responsable de cubrir su tratamiento, vulnera su
derecho fundamental al debido proceso. En la Sentencia T-790 de 2000 (M.P.
Carlos Gaviria Díaz) ya citada en este fallo, se indicó lo siguiente sobre el
particular:
[…] cuando las actuaciones de un
particular que presta un servicio de esa categoría (un servicio público),
se inician por la petición de un usuario del mismo relacionada con las
prestaciones que a él le corresponden, tales actuaciones son
administrativas, y en ellas se aplicará el debido proceso, o resultarán
violados los derechos fundamentales de tal usuario.
En efecto, la actuación de una entidad
previsora de riesgos profesionales no es completamente discrecional; para ser
válida se debe ajustar a las previsiones de la Ley 100 de 1993, y a los
decretos que desarrollan ese estatuto legal, pues el artículo 48 de la Carta
Política es inequívoco al establecer que "...la seguridad social podrá
ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley".
(negrillas fuera de texto)[23].
En efecto, tal como se indicó arriba, la
A.R.P. accionada negó que los diagnósticos allegados por la accionante
constituyeran primera instancia respecto del proceso de calificación del origen
de su patología –a pesar de la claridad con la que se expresa en ambos casos
que la patología era de origen laboral–. Adicionalmente se tiene que dicha
decisión fue adoptada en ausencia de motivación alguna. Ello muestra que el
comportamiento de Suratep S.A. es violatorio del derecho fundamental al debido
proceso de la accionante.
3.1.7. Por otro lado, la Sala considera
que, si es cierto –como lo afirman los documentos allegados– que la accionante
padece una patología de origen laboral, la ausencia del tratamiento requerido
–debido a la negativa de la A.R.P. de continuar el procedimiento de
calificación del origen de la misma–, implica una violación del derecho que
tiene a recibir la atención y las prestaciones propias del sistema de seguridad
social en salud. El comportamiento de Suratep S.A. ha impedido que se determine
quién es el encargado de prestar la atención médica que ella requiere y que,
por consiguiente, se le practique un tratamiento del que requiere para que sean
cubiertos los riesgos amparados por el sistema de seguridad social, sean éstos
laborales o comunes.
En consecuencia la tutela estaría llamada a
prosperar, pues se violó el debido proceso administrativo y de esta manera se
hizo imposible que la accionante acudiera de manera oportuna a los servicios de
la seguridad social, fuera en la modalidad de cubrimiento de riesgos
profesionales o de enfermedades comunes.
3.1.8. Antes de proceder a impartir una
orden, la Corte constata que una vez proferido el fallo de primera instancia
por parte del Juez Octavo Civil Municipal de Medellín, Suratep S.A. inició la
calificación en segunda instancia de la patología padecida por la accionante.
En efecto, así lo indica la carta enviada por la accionada al a-quo en la que
informa sobre dicha decisión.
Hay en el expediente una carta, fechada el
día 24 de julio de 2001, en donde se cita a la accionante el día 25 del mismo
mes y año a las ocho de la mañana, para que se le realice la evaluación de su
caso por parte del área de Medicina Laboral y se le advierte que:
"[…] para dicha evaluación es menester
que asista con la siguiente documentación:
·
Historia Clínica de la
EPS a la cual consulta por enfermedades comunes, en caso de poseerla o que la
EPS diga que no la encuentra (sic), solicitar y traer una carta donde conste lo
anterior. Si se ha trasladado de EPS, debe traer la totalidad de las historias
clínicas de las diferentes EPS.
·
Historia Clínica de
ingreso, periódicas y egreso a la empresa.
·
Todas las ayudas
diagnósticas que le realizaron, como por ejemplo: Rayos X, TAC, Resonancia
Magnética, Electromiografía, etc.
·
Certificado de
cargos de la empresa.
·
Estudio del Puesto de
Trabajo y Factor de Riesgo.[24]
(negrillas fuera de texto).
Dicha comunicación sorprende a la Sala por
la exigencia que se hace de algunos documentos cuya obtención podría ser
difícil para la accionante o que probablemente no existen. Téngase en cuenta, a
manera de ejemplo, que el artículo 25 del Decreto 1346 de 1994, que enumera los
documentos que deben ser allegados a las juntas de calificación de invalidez
para que decidan sobre las diferencias que tengan las partes interesadas
respecto del origen de la patología que sea del caso, señala que, para el
efecto, la solicitud de calificación deberá contener, entre otros: "1. Los
exámenes médicos de ingreso a la empresa o sitio de trabajo, si los hubiese"
y "4. Certificación de cargos y labores desempeñadas por el afiliado
dentro de la empresa o sitio de trabajo, cuando sea del caso"
(negrillas fuera de texto).
3.1.9. En este orden de ideas, preocupa a
la Sala que, debido a la exhaustividad de los documentos y certificados
solicitados, la accionante no haya podido obtenerlos, que ello haya conducido a
que se decida que no hay, nuevamente, evidencia en segunda instancia para
determinar el origen de su enfermedad, y que, por consiguiente, el
procedimiento de evaluación continúe suspendido.
En consecuencia, se ordenará que si no se
han adelantado la totalidad de las gestiones y no se han practicado la
totalidad de las pruebas necesarias para determinar el origen de la patología
de la accionante, la A.R.P. proceda de inmediato a su realización. Con el fin
de evitar demoras adicionales, la A.R.P. accionada deberá tener en cuenta lo
siguiente: a) Respecto de la información y documentación que sea competencia de
alguna entidad o institución que haga parte del Sistema General de Salud, la
A.R.P. Suratep S.A. deberá procurársela, pues es ella quien cuenta con
procedimientos para obtenerla fácilmente y con mecanismos más eficientes para
su consecución; b) Que sólo se solicite a la accionante la información
adicional necesaria para proceder a calificar en segunda instancia el origen de
la patología que presenta; c) Que en caso de que la información y documentación
solicitada no exista, proceda la A.R.P. a ordenar las medidas y los estudios
que sean del caso para obtenerla, pues de lo contrario se impondría a la
accionante una carga excesiva y desproporcionada que posiblemente conduciría a
que su derecho al servicio de la seguridad social en salud quedara
indefinidamente postergado y desprotegido.
3.2. De la transgresión de la norma que
prohibe que la acción de tutela concluya con un fallo inhibitorio
3.2.1. La Corte también habrá de
pronunciarse sobre el fallo proferido en segunda instancia por el Juez Quince
Civil del Circuito de Medellín quien, bajo los argumentos según los cuales: a)
la acción interpuesta adolece de claridad y; b) el a quo concedió una
protección diferente a la solicitada por la accionante, concluye que "el
trámite adolece de fallas" y que ello "[…] impide un pronunciamiento
para solución de fondo, conllevando a un fallo inhibitorio, decisión que
resulta deplorable, pero que solo queda como única alternativa, dados los
defectos anotados"[25].
Sobre el fallo inhibitorio, esta Sala de
Revisión recuerda las siguientes consideraciones:
3.2.1.1. El parágrafo único del artículo 29
del Decreto 2591 de 1991 señala: "El contenido del fallo no podrá ser
inhibitorio".
3.2.1.2. El artículo 32 del Decreto 2591 de
1991 de manera expresa indica que el juez de segunda instancia podrá ordenar la
práctica de las pruebas necesarias para proferir fallo. En efecto, señala la
norma referida: "Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el
expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico
correspondiente. El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido
de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez,
de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica
de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción
del expediente. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a
revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a
derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la
ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la
Corte Constitucional, para su eventual revisión" (negrillas fuera
de texto).
3.2.1.3. La Corte Constitucional ha
señalado en su jurisprudencia las consecuencias que a continuación se citan
respecto de la decisión del juez de tutela de proferir fallo inhibitorio:
Al estatuir mecanismos orientados a la
defensa de los derechos fundamentales, uno de los cuales es la acción de
tutela, quiso el Constituyente lograr su efectividad (artículos 2, 5 y 83 a 94
de la Constitución Política), dentro del criterio de que en las actuaciones
judiciales debe prevalecer el derecho sustancial.
En ese orden de ideas, mediante el artículo
86 de la Carta, se confió a los jueces la función de verificar en concreto la
vigencia cierta de la normativa constitucional en la materia y se los autorizó para
que, cuando encuentren configurada la violación o amenaza de un derecho
fundamental por acción u omisión de la autoridad pública y aun de los
particulares, impartan las órdenes de inmediato cumplimiento que sean
necesarias para la salvaguarda efectiva de aquél.
Desde luego, en el cumplimiento de su
función, los jueces están sujetos a las reglas establecidas por el legislador
para fijar la competencia, pero ni siquiera en el supuesto de carecer de ella
están autorizados para proferir fallo inhibitorio, ya que éste se halla
expresamente prohibido por el parágrafo del artículo 29 del Decreto 2591 de
1991.
De ello resulta que ningún juez ante el
cual se intente la acción de tutela puede abstenerse de resolver de fondo sobre
el asunto planteado. Esto es, debe conceder o negar la tutela, motivando
debidamente su determinación.
Se trata de un deber inexcusable del juez,
quien, al negarse a decidir, viola el derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia (artículo 229 C.P.) y deja desprotegido al
peticionario, desconociendo así el artículo 86 de la Carta.
Ya esta Corte tuvo ocasión de señalarlo en
su Sentencia T-173 del 4 de mayo de 1993:
"Considera la
Corte que el acceso a la administración de justicia no es un derecho apenas
formal que se satisfaga mediante la iniciación del proceso sino que su
contenido es sustancial, es decir, implica que la persona obtenga a lo
largo de la actuación y hasta la culminación de la misma, la posibilidad real
de ser escuchada, evaluados sus argumentos y alegatos y tramitadas, de acuerdo
con la ley, sus peticiones, de manera que las resoluciones judiciales sean
reflejo y realización de los valores jurídicos fundamentales. En tal sentido,
el acceso a la administración de justicia es inescindible del debido proceso y
únicamente dentro de él se realiza con certeza".[26]
No obstante, la inhibición en este caso no
aparece como fruto del desinterés del juez por el caso, sino de un análisis
jurídico relativo a los requisitos de la acción de tutela y de la congruencia
entre lo pedido y lo resuelto. Por eso, no se ordenará remitir copias a la
Fiscalía General de la Nación (tal como se decidió en la sentencia recién
citada) sino a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Antioquia, de acuerdo con lo prescrito en el numeral 2° del
artículo 114 de la Ley 270 de 1996[27].
III. DECISION
En conclusión, se reitera la Sentencia
T-790 de 2000 en que se señaló que las actuaciones de las entidades prestadoras
del servicio público de salud tienen la condición de actuaciones
administrativas y que, por lo tanto, quedan vinculadas por las normas
pertinentes sobre el debido proceso.
IV. RESOLUCION
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el Juez Quince Civil
del Circuito de Medellín el 4 de septiembre de 2001, en el que se inhibió para
pronunciarse de fondo respecto de la tutela de la referencia.
Segundo.- CONFIRMAR el fallo proferido por el Juzgado Octavo
Civil Municipal de Medellín el 18 de julio de 2001. En consecuencia, TUTELAR el
derecho fundamental al debido proceso administrativo de la accionante respecto
de la prestación del servicio público de seguridad social en salud.
Tercero.- ORDENAR a la A.R.P. Suratep S.A. que si no ha
determinado, en segunda instancia, el origen de la patología que presenta la
accionante en el proceso de la referencia, señora Beatriz Helena Pineda,
proceda a hacerlo dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del
presente fallo.
Cuarto.- ENVIAR copia del expediente y de esta providencia al
Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia para lo de su competencia.
Quinto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSE CEPEDA  ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cfr. Folio 2.
[2]
Cfr. Folio 2.
[3]
Cfr. Folios 13 a 15.
[4]
Cfr. Folio 25.
[5]
Cfr. Folio 25.
[6]
Lo aquí señalado por el a-quo consta en el folio 9 del expediente. Es del caso
señalar que se lee que "[…] hay pérdida de fuerza ocasional".
[7]
Cfr. Folio 32.
[8]
Cfr. Folio 33.
[9]
Cfr. Folio 38.
[10]
Cfr. Folio 39.
[11]
Cfr. Folio 40.
[12]
Cfr. Folio 46.
[13]
El texto completo del artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 es el siguiente:
"En la solicitud de tutela se expresará, con la mayor claridad posible, la
acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o
amenazado, el nombre de la autoridad pública, si fuere posible, o del órgano
autor de la amenaza o del agravio, y la descripción de las demás circunstancias
relevantes para decidir la solicitud. También contendrá el nombre y el lugar de
residencia del solicitante. No será indispensable citar la norma constitucional
infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado.
La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o autenticación, por
memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito
para lo cual se gozará de franquicia. No será necesario actuar por medio de
apoderado. En caso de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea
menor de edad, la acción podrá ser ejercida verbalmente. El juez deberá atender
inmediatamente al solicitante, pero, sin poner en peligro el goce efectivo del
derecho, podrá exigir su posterior presentación personal para recoger una
declaración que facilite proceder con el trámite de la solicitud, u ordenar al
secretario levantar el acta correspondiente sin formalismo alguno".
[14]
Sentencia T-117/97, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[15]
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[16]
Ver además las Sentencias T-251/93, T-105/96, SU-480/97, C-106/97, T-789/98 y
SU-166/99.
[17]
Sentencia T-790 de 2000; M.P. Carlos Gaviria Díaz (en esta sentencia, la Corte
Constitucional analiza, como primera medida, si la tutela es procedente. El
interrogante surge debido a que el juez de instancia había negado la acción
interpuesta con el argumento según el cual como la A.R.P. accionada era de
carácter privado, dicha acción resultaba improcedente. El aparte citado versa
sobre los argumentos que tuvo la Corte para afirmar que tal razonamiento
carecía de fundamento jurídico).
[18]
Cfr. Folio 13.
[19]
El artículo 25 del Decreto 1346 indica: "Requisitos de la solicitud para
enfermedad profesional. Para determinar el origen de la invalidez, de la
enfermedad o de la muerte, la historia clínica deberá contener, además de los
documentos señalados en el artículo anterior, los siguientes en el caso de
enfermedad profesional: 1. Los exámenes médicos de ingreso a la empresa o sitio
de trabajo, si los hubiese. 2. El concepto de salud ocupacional suministrado
por la entidad de seguridad social correspondiente. 3. Los exámenes periódicos
ocupacionales, si son del caso. 4. Certificación de cargos y labores
desempeñadas por el afiliado dentro de la empresa o sitio de trabajo, cuando
sea del caso".
[20]
En la Sentencia T-1040 de 2000; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz se aborda un caso
en el que se muestra el funcionamiento de las juntas de calificación de
invalidez en tanto que instituciones encargadas de resolver las diferencias
respecto de las partes interesadas. En dicha sentencia, se estudia el caso de
un particular inconforme con la calificación que había dado el I.S.S. respecto
del grado de su incapacidad.
[21]
Cfr. Folio 9.
[22]
Cfr. Folio 7.
[23]
Sentencia T-790 de 2000; M.P. Carlos Gaviria Díaz (En esta sentencia, la Corte
conoció de la tutela interpuesta por un accionante que consideraba que la
decisión de la A.R.P. de negarse a cubrir la prestación que reclamaba como
consecuencia de la amputación de sus piernas a causa del accidente laboral que
había sufrido, era contraria a sus derechos fundamentales. La A.R.P. alegaba
que dicha intervención se debía a la diabetes de la que sufría el accionante y
no al accidente padecido. El caso había sido decidido por una junta seccional
calificadora de invalidez a favor del accionante. Inconforme con la decisión,
la A.R.P. había solicitado que el caso fuera conocido por la Junta Nacional de
Calificación pero se había abstenido de pagar los honorarios de su
funcionamiento, tal como lo exigían las normas vigentes. A pesar de lo
anterior, la A.R.P. justificó su conducta afirmando que, en su concepto, la
pérdida de las piernas del accionante tenía origen ordinario y no laboral. Así
pues, se determinó que: "En consecuencia, esta Sala no puede dejar de
concluir que, en lugar de la sentencia de instancia que se revocará, procede
otorgar al actor la tutela judicial de sus derechos fundamentales al debido
proceso y la seguridad social, violados por Seguros de Vida Alfa S.A., de la
manera que se acaba de considerar.").
[24]
Cfr. Folio 25.
[25]
Cfr. Folio 46.
[26]
Sentencia T-486 de 1994; M.P. José Gregorio Hernández Galindo (En esta
sentencia, la Corte Constitucional conoció de un fallo de tutela en el que el
juez había proferido un fallo inhibitorio por considerar que no era
competente).
[27]
El numeral 2° del artículo 114 de la Ley 270 de 1996 prescribe:
"Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura: […] 2. Conocer en primera instancia de los
procesos disciplinarios contra los jueces y los abogados por faltas cometidas
en el territorio de su jurisdicción".