C-373-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-373/09
ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE
LEY QUE CREA E IMPLEMENTA EL PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO-Cumplimiento de los requisitos formales de
la ley orgánica de presupuesto/ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY
QUE CREA E IMPLEMENTA EL PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO-Informe oral no
supone vicio de entidad suficiente para declarar inconstitucionalidad
El impacto fiscal del proyecto se
hizo explícito desde su publicación inicial, en la exposición de motivos y en
las ponencias presentadas durante el trámite del proyecto, pues inicialmente
fue calculado en 500 mil millones de pesos cada año, pero luego fue reducido a
400 mil millones de pesos durante el año 2007 y 500 mil millones de pesos para
el año 2008. Estas sumas reflejan el impacto que tendrá el proyecto dentro del
presupuesto anual, razón por la cual, a juicio de la Corte, se dio cumplimiento
al requisito señalado en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Respecto de la
fuente de financiación del proyecto en el artículo 6  del mismo (originalmente
el artículo 5) se señaló que tendría origen en una partida del Presupuesto del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, y en cuanto al concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público acerca de la compatibilidad del
proyecto de ley que se tramitaba con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no
obstante no presentó un informe escrito sino que hizo una exposición oral
durante el trámite de una sesión ante la Comisión Quinta Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes, considera la Sala Plena que esta
irregularidad en la presentación del informe no supone un vicio de entidad
suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1133 de 2007, porque
en definitiva se cumplió con el cometido de informar durante el trámite del
proyecto sobre la consistencia del costo fiscal del mismo, sus fuentes de
financiamiento y su compatibilidad con el Marco Fiscal a mediano Plazo, además
el informe oral fue publicado en la Gaceta del Congreso, con lo que también se
satisfizo la exigencia establecida en el inciso tercero del artículo 7 de la
Ley 819 de 2003.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VICIOS DE FORMA-Término de
caducidad
LEY ORGANICA-Parámetro constitucional de control de normas
ordinarias
IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE
LEY QUE ORDENA GASTOS U OTORGA BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Requisitos y formalidades
Del artículo 7 de la ley 819 de 2003 se desprende que
los proyectos de ley que ordenan gastos o que otorgan beneficios tributarios
deben reunir los siguientes requisitos: en primer lugar deben hacer explícito
el impacto fiscal del proyecto, y en segundo lugar deben ser compatibles con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para garantizar el cumplimiento de estos requisitos,
deben cumplirse, durante el trámite del proyecto de ley, las siguientes
formalidades: (i) en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite del
proyecto debe incluirse los costos fiscales de la iniciativa; (ii) en la
exposición de motivos y en las ponencias de trámite del proyecto debe incluirse
la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo;
(iii) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante
el trámite del proyecto en el Congreso de la República, deberá rendir un
concepto respecto de la consistencia de los costos fiscales de la iniciativa y
la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso; (iv) el concepto rendido
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no puede ir en contravía del
Marco Fiscal de Mediano Plazo; y (v) los proyectos de ley de iniciativa
gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos,
deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto
o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN
PROYECTO DE LEY QUE DECRETE
GASTO U OTORGUE BENEFICIO TRIBUTARIO-Constituye parámetro de racionalidad de
la actividad legislativa/ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETE GASTO U OTORGUE BENEFICIO
TRIBUTARIO-Carga
de su cumplimiento recae en el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Las formalidades señaladas por el artículo 7 de la Ley
819 de 2003 han sido entendidas como un parámetro de racionalidad de la
actividad legislativa que persigue entre otros propósitos el orden de las
finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de
las leyes. Esto no significa que no deban ser observadas durante el trámite de
un proyecto de ley que ordene gastos, sino que la carga de su cumplimiento
recae en el Ministerio de Hacienda por contar éste con los datos, los equipos
de funcionarios y la experticia en materia económica, que permiten establecer
el impacto fiscal de un proyecto y su compatibilidad con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo.
ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN
PROYECTO DE LEY QUE DECRETE
GASTO-Efectos de la
intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público difieren según se
trate de iniciativa legislativa o gubernamental/CONCEPTO DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
EN PROYECTO DE LEY QUE ORDENA GASTO-Omisión acarrea consecuencias diferentes según se
trate de proyectos de ley de iniciativa legislativa o de iniciativa
gubernamental
El incumplimiento de las formalidades prescritas por
el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 tiene consecuencias distintas si se trata
de un proyecto de ley de iniciativa parlamentaria o de un proyecto de ley de
iniciativa gubernamental. En el primer caso la renuencia del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público a suministrar la información relacionada con el
impacto fiscal del proyecto, sus fuentes de financiamiento, y su compatibilidad
con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no puede obstaculizar la labor
legislativa ni paralizar la actividad del Congreso, razón por la cual, en este
caso concreto, el procedimiento legislativo no resulta viciado, ni acarrea la
inconstitucionalidad del trámite legislativo, pues darle tal alcance implica
imponerle una carga irrazonable para el Legislador y un poder de veto al
Ejecutivo, que resulta contrario al principio de separación de poderes y a la
potestad de configuración legislativa. Por el contrario, cuando se trata de un
proyecto de iniciativa gubernamental, pesa en cabeza del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público el cumplimiento estricto de las formalidades señaladas por el
precepto en cuestión, so pena de la declaratoria de inconstitucionalidad por la
trasgresión de mandatos de carácter orgánico, pues el Gobierno Nacional, en tal
caso, cuenta con la información relacionada y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en
materia económica requeridos para el cumplimiento de lo preceptuados en dicha
disposición, configurando en este caso dicha omisión un vicio de trámite
insubsanable.
CONCEPTO DEL MINISTERIO DE
HACIENDA Y CREDITO PUBLICO EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Omisión de escrito no constituye vicio de trámite
Referencia: expediente D-7261
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1133 de 2007 “por medio de la cual se crea e implementa el programa Agro
Ingreso Seguro AIS”.
Actor: Ramiro Bejarano Guzmán
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Bogotá, D. C.,  veintisiete (27) de mayo de
dos mil nueve (2009).
I. ANTECEDENTES:
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán solicita
a esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1133 de
2007 “por medio de la cual se crea e implementa el programa Agro Ingreso
Seguro AIS”.
Mediante auto fechado el día ocho (08) de mayo de 2008,
el Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada. Igualmente decidió,
en la misma providencia, que por intermedio de la Secretaría General de la
Corte Constitucional, se solicitara a los secretarios generales de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República que enviaran copias auténticas de
los expedientes legislativos de los proyectos que culminaron con la expedición
de la Ley 1133 de 2007. También ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente
del Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, al Ministerio de Agricultura, al Ministerio del Interior y de
Justicia y al Departamento Nacional de Planeación para que, si lo estimaban
conveniente, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado con el
objetivo de indicar los motivos que, en su criterio, justifican la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada. Finalmente, invitó
a participar en el trámite de la acción pública a la Sociedad de Agricultores
de Colombia y a las facultades de derecho de las universidades Santo Tomás,
Católica y Libre.
Vencido el término señalado a los secretarios
generales de  la Cámara de Representantes y del Senado de la República para que
enviaran el material probatorio sin que dieran cumplimiento a lo ordenado en el
auto admisorio, mediante providencia de once (11) de agosto de 2008 se les
requirió para que enviaran copia del expediente legislativo del trámite de la
Ley 1133 de 2007, el cual finalmente fue enviado el trece (13) de agosto de
2008. El treinta (30) de septiembre de 2008 el Magistrado sustanciador profirió
un auto de mejor proveer mediante el cual solicitó al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público allegar un oficio en el cual explicara si realizó el estudio
previsto por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, para efectos del trámite de la
Ley 1133 de 2007, providencia a la cual el Ministerio dio respuesta mediante
escrito radicado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el
diecisiete (17) de octubre de 2008. Recabadas las pruebas solicitadas, el
Magistrado sustanciador ordenó continuar el tramite del proceso de
constitucionalidad mediante auto de veinticuatro (24) de noviembre de 2008.
Dentro del término de fijación en lista fueron
presentados escritos de intervención por el representante del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, los ciudadanos
Rafael Mejía López, José Felix Lafaurie Rivera, Carlos Alberto Marín, Astrid
Orjuela Ruíz y Juan Camilo Rivera.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de
esta clase de procesos, y rendido el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
1. Disposición
demandada.
A continuación se transcribe el texto de la Ley
demandada:
LEY 1133 DE 2007
(abril 9)
Diario Oficial No. 46.595 de 10 de abril de 2007
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se crea e implementa el programa
“Agro, Ingreso Seguro – AIS.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. OBJETO. La presente Ley tiene como objeto la creación
e implementación del programa “Agro, Ingreso Seguro - AIS”, destinado a
proteger los ingresos de los productores que resulten afectados, ante las
distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad
de todo el sector agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización
de la economía.
ARTÍCULO 2o. MARCO GENERAL. El programa “Agro, Ingreso Seguro” de
que trata la presente ley se enmarca dentro de las acciones previstas por el
Gobierno Nacional para promover la productividad y competitividad, reducir la
desigualdad en el campo y preparar al sector agropecuario para enfrentar el
reto de la internacionalización de la economía. En tal sentido, se propenderá
por el ordenamiento productivo del territorio y la empresarización del campo,
en concordancia con la agenda interna de productividad y competitividad, la
apuesta exportadora del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), y
en coordinación con las instituciones del orden territorial.
ARTÍCULO 3o. COMPONENTES DEL PROGRAMA. El programa “Agro, Ingreso
Seguro” tendrá dos componentes, el de apoyos económicos directos que busca
proteger los ingresos de los productores durante un periodo de transición, en
el cual se espera mejorar en competitividad y adelantar procesos de
reconversión. Por su parte el componente de apoyos a la competitividad busca
preparar el sector agropecuario ante la internalización de la economía, mejorar
la productividad y adelantar procesos de reconversión, en todo el sector
Agropecuario.
PARÁGRAFO 1o. Para todos los efectos, se debe entender
que los apoyos económicos directos o incentivos son una ayuda que ofrece el
Estado sin contraprestación económica alguna a cambio, por parte del particular.
Se entregan de manera selectiva y temporal, dentro del ejercicio de una
política pública, siendo potestad del Gobierno Nacional, seleccionar de una
manera objetiva, el sector que se beneficiará con el apoyo económico directo o
incentivo y el valor de los mismos, así como determinar dentro de estos, los
requisitos y condiciones que debe cumplir quien aspire a convertirse en
beneficiario.
Los apoyos económicos directos o incentivos no son
derechos, ni contratos y serán siempre una mera expectativa hasta que haya
decisión definitiva de la autoridad competente, o de quien esta haya designado
para hacer la selección, que señale al particular como beneficiario; por tanto,
hasta ese momento, los apoyos económicos directos o incentivos no generan obligaciones,
contraprestaciones o derechos adquiridos.
PARÁGRAFO 2o. El Comité Intersectorial creado en esta
ley, asesorará al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) en la
distribución de los recursos aprobados para cada vigencia entre los componentes
del programa. Los recursos destinados a los apoyos a la competitividad, no
podrán ser inferiores al cuarenta por ciento (40%) del valor total del programa
en cada año. Los apoyos económicos directos, no excederán los primeros seis (6)
años de ejecución del programa.
PARÁGRAFO 3o. El Gobierno Nacional apoyará a los
departamentos con bajos índices de productividad y competitividad y determinará
una matriz de distribución regional, que permita la aplicación de criterios de
equidad en la inversión del programa de AIS.
ARTÍCULO 4o. CONDICIONES DE LOS APOYOS ECONÓMICOS DIRECTOS. La
creación, cuantificación y asignación de los apoyos económicos directos se
sujetará a las siguientes condiciones:
1. Los apoyos económicos directos serán de carácter
transitorio y decreciente, asignándose en función del avance de los productores
beneficiarios en términos de competitividad para enfrentar la competencia
internacional o ser más eficientes en el mercado interno.
2. Tendrán un valor máximo por anualidad y tipo de
producto.
3. La continuidad de la asignación de estos apoyos se
condicionará al cumplimiento por parte de los productores de los compromisos de
desempeño, que en materia de competitividad establezca el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, basado en los conceptos técnicos del Comité
Intersectorial creado en la presente ley.
4. Su aplicación debe ser transparente en sus reglas
de asignación, distribución y acceso.
5. En el diseño e implementación de la asignación,
distribución y acceso a estos apoyos económicos, se deberá observar el
principio de equidad.
6. Deben tener bajos costos de implementación,
operación y acceso para los productores.
ARTÍCULO 5o. APOYOS PARA LA COMPETITIVIDAD. Los Incentivos para la
Competitividad tendrán en cuenta las cadenas productivas y estarán determinados
por los siguientes instrumentos:
1. Incentivos a la productividad: Este componente
incluye la destinación de recursos del programa orientados a fortalecer la
asistencia técnica, el desarrollo y transferencia de tecnología, así mismo
promover la cultura de buenas prácticas agrícolas y pecuarias, la asociatividad
entre los productores, y cofinanciar adecuación de tierras e infraestructura de
riego y drenaje.
2. Apoyo a través de crédito: A partir de este
componente se habilitarán con recursos del programa, líneas de crédito en
condiciones preferenciales para fomentar la reconversión y mejoramiento de la
productividad y adecuación de tierras. Adicionalmente se implementarán líneas
de crédito con Incentivo a la Capitalización Rural (ICR), para promover
modernización agropecuaria.
3. Apoyo a la comercialización: El programa también
contempla la asignación de recursos para apoyar los procesos de
comercialización. Para estos efectos, se implementarán instrumentos que
respondan a las exigencias de los mercados interno y externo, tales como la
trazabilidad de los productos que lo requieran e incentivos a los compradores
tendientes a asegurar la absorción de productos agropecuarios en condiciones de
precio justas para el productor, sólo cuando las condiciones de mercado lo
exijan.
PARÁGRAFO. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural (MADR) con la asesoría del Comité Intersectorial podrá ampliar los campos
de aplicación de los recursos dentro de los instrumentos definidos en el
presente artículo, cuando así lo determinen sus miembros con base en conceptos
técnicos.
ARTÍCULO 6o. RECURSOS. Con el fin de financiar el desarrollo del
programa “Agro, Ingreso Seguro - AIS”, el Gobierno Nacional incorporará dentro
de un programa específico en el Presupuesto del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural para el año 2007 como mínimo la suma de cuatrocientos mil
millones de pesos ($400.000.000.000.00) y a partir del año 2008 la suma como
mínimo de quinientos mil millones de pesos ($500.000.000.000.00) anuales. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público asignará dichos recursos ajustados
como mínimo por el Indice de Precios al Consumidor (IPC) para cada vigencia,
con arreglo a las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto.
PARÁGRAFO. Los gastos de administración y
operación del programa “Agro, Ingreso Seguro”, en el primer año, no podrá
exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para esa
vigencia. A partir del segundo año de implementación del programa, los gastos
de administración y operación del mismo no podrán exceder el tres por ciento
(3%) del total de recursos apropiados para cada año.
ARTÍCULO 7o. EVALUACIÓN DEL PROGRAMA. Al inicio del programa se
establecerá una línea base que permita determinar la situación de los productores
agropecuarios. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contratará cada
dos (2) años o antes si lo estima conveniente una evaluación externa con una
entidad independiente y de reconocida idoneidad para evaluar los resultados en
la ejecución del programa previsto en la presente ley.
La distribución de los recursos para el programa con
posterioridad a dicho estudio, dependerá de los resultados obtenidos a partir
del mismo, teniendo como parámetro el desempeño global del sector en materia
de: incremento en la competitividad, crecimiento, formalización, generación de
empleo y reducción de la desigualdad en el campo.
ARTÍCULO 8o. COMITÉ INTERSECTORIAL. Créase el Comité Intersectorial
del Programa “Agro, Ingreso Seguro - AIS” como ente asesor, el cual estará
conformado por:
a) El Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural, quien lo presidirá;
b) El Ministro de Hacienda y Crédito Público;
c) El Ministro de Comercio, Industria y Turismo;
d) El Director del Departamento Nacional de
Planeación;
e) El Presidente del Fondo para el
Financiamiento del Sector Agropecuario-Finagro;
f) El Presidente de la Sociedad de Agricultores
de Colombia – SAC;
g) El presidente de la Federación Nacional de
Ganaderos – Fedegán;
h) El presidente de la Federación Nacional de
Avicultores – Fenavi;
i) Un representante de los pequeños
agricultores;
j) Gerente General de la Federación Nacional de
Cafeteros.
PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural reglamentará el mecanismo de participación de los pequeños
agricultores en el Comité.
PARÁGRAFO 2o. La asistencia y participación de
los miembros del sector oficial en este Comité Intersectorial, será delegable
en el caso de los Ministros sólo en los Viceministros, en el caso del Director
del Departamento Nacional de Planeación, sólo en el Subdirector General y en el
caso de Finagro sólo en el Secretario General.
PARÁGRAFO 3o. Los presidentes de los gremios
representantes del sector privado, podrán delegar su asistencia informando
previamente y por escrito ante la Secretaría Técnica del Comité AIS.
PARÁGRAFO 4o. La Secretaría Técnica del Comité
del Programa “Agro, Ingreso Seguro - AIS”, será ejercida por la Dirección de
Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
ARTÍCULO 9o. FUNCIONES DEL COMITÉ INTERSECTORIAL. El Comité
Intersectorial tendrá las siguientes funciones:
1) Asesorar al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural en la definición de la distribución de los recursos asignados
en cada vigencia, para los componentes de mejoramiento de la competitividad y
apoyos económicos directos. En concordancia con el parágrafo del artículo 3º.
2) Asesorar al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural en el diseño, con base en criterios técnicos, de la
metodología de cuantificación, asignación y distribución por producto de los
apoyos económicos directos a que se refiere la presente ley.
3) Asesorar al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural en el diseño e Implementación de los apoyos para la
competitividad a través de Incentivos a la productividad, créditos para la
modernización y la reconversión productiva e instrumentos de comercialización.
4) Diseñar e implementar los mecanismos de
seguimiento y monitoreo permanentes de la ejecución del programa.
5) Evaluar anualmente los resultados de la
ejecución del programa y adoptar las modificaciones que considere pertinentes.
6) Adoptar su propio reglamento.
ARTÍCULO 10. Créase el Fondo de Inversiones de Capital de Riesgo
administrado por el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario,
Finagro, con el objeto de apoyar y desarrollar iniciativas productivas
preferiblemente en zonas con limitaciones para la concurrencia de inversión
privada, dando prioridad a proyectos productivos agroindustriales. El Gobierno
Nacional podrá transferir recursos a este Fondo, del Programa Agro Ingreso
Seguro creado en la presente Ley, como capital semilla para su operación.
PARÁGRAFO 1o. El Gobierno Nacional reglamentará
la operación del Fondo, estableciendo entre otros aspectos, el periodo de
vigencia del mismo, las condiciones, la concentración de inversiones, forma de
ingreso y retiro de nuevos inversionistas nacionales o extranjeros, ya sean
públicos o privados y la forma en la que Finagro realizará la administración
del Fondo.
PARÁGRAFO 2o. El presente artículo no deroga las
atribuciones impartidas a Finagro en leyes anteriores.
ARTÍCULO 11. VIGENCIA. Esta ley empezará a regir a partir de su promulgación
y deroga las disposiciones que le sean contrarias,
2. La demanda.
A juicio del actor, en el trámite ante el Congreso de la
Ley demandada se incurrió en un vicio de procedimiento, pues a pesar de
tratarse de un proyecto de ley que establecía gastos no se realizó el estudio
del impacto fiscal ordenado por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 “por la
cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad,
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”.
Alega el demandante que el precepto en cuestión es una
disposición de carácter orgánico e incluye una prescripción de obligatorio
cumplimiento durante el trámite legislativo, razón por la cual su infracción
durante el procedimiento de elaboración de la ley acusada, acarrea a su vez la
vulneración del artículo 151 constitucional.
Para fundamentar su aseveración transcribe extensos apartes
de la exposición de motivos y de las ponencias para los debates en comisiones y
en plenaria del Proyecto de Ley número 024 de 2006 Cámara, por el cual se crea
e implementa el programa Agro Ingreso Seguro, contenidos en las Gacetas del
Congreso 251, 472, 489 y 525 de 2006. De los apartes trascritos concluye que en
la exposición de motivos no se hizo referencia al impacto fiscal del proyecto,
no se hizo explícito el gasto, tampoco se indicó si era compatible con el marco
fiscal de mediano plazo, ni fueron incluidos los costos fiscales de la
iniciativa, ni la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento
de dicho costo de conformidad con el referido marco fiscal de mediano plazo;
falencias que no fueron subsanadas durante el trámite del proyecto de ley y que
finalmente condujeron a la vulneración del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
3. Intervenciones.
3.1. Intervención del representante del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.
El ciudadano Oskar Shroeder Müller intervino en
representación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en defensa de
la constitucionalidad de la ley demandada.
En primer lugar el interviniente expuso el contenido
normativo del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Indicó que este precepto
normativo prevé que en todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo debe hacerse
explícito su impacto fiscal y que dicho impacto debe ser compatible con el
marco fiscal de mediano plazo, para cumplir con este propósito en la exposición
de motivos y en las ponencias de trámite de la respectiva norma deben incluirse
los costos fiscales de la iniciativa, la fuente de ingreso para el
financiamiento de dicho costo y, cuando se trata de un proyecto de ley, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha de rendir su concepto frente a la
consistencia entre el costo fiscal y su financiamiento, al igual que sobre su
compatibilidad con el marco fiscal a mediano plazo. Señala que esta Corporación
se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre esta disposición y ha
preciado su alcance en el sentido que debe ser interpretada como “una forma
de racionalización  de la actividad legislativa y no como un precepto que
otorgue al Ejecutivo un poder de veto dentro del trámite legislativo, que, a su
vez, atente contra los principios democrático y de separación de poderes y
contra la facultad constitucional del Congreso de la República de ordenar el
gasto público”.
Posteriormente describe de manera detallada el
Programa Agro Ingreso Seguro –AIS- e indica los objetivos perseguidos por el
Gobierno Nacional con esta iniciativa legislativa. Acota que este programa se
enmarca dentro de las acciones previstas para promover la productividad y la
competitividad, reducir la desigualdad en el campo y preparar el sector
agropecuario para enfrentar la internacionalización de la economía. Destaca que
el artículo primero de la ley contempla los dos grandes objetivos del programa
AIS: (i) mejorar la competitividad del sector agropecuario nacional y (ii)
proteger los ingresos de los productores que resulten afectados  ante las
distorsiones derivadas de los mercados externos. Tales fines se alcanzarán
mediante los dos componentes del programa: los apoyos para la competitividad y
los apoyos económicos sectoriales, los cuales son explicados en la intervención.
Describe luego el trámite legislativo surtido el
Proyecto de ley 024 de 2006 Cámara -174 de 2006 Senado –el cual daría origen a la
Ley 1133 de 2007- y en primer lugar aclara que en la exposición de motivos se
hizo mención explícita de un impacto fiscal, pues se indicó que para cumplir
con los objetivos de la medida legislativa el Gobierno debía apropiar
quinientos mil millones de pesos desde la vigencia fiscal siguiente a la
expedición de la ley, reajustables anualmente de acuerdo con el Índice de
Precios al Consumidor.
Explica que el artículo quinto del proyecto de ley
presentado explicitaba también dicho impacto fiscal pues este precepto señalaba
que el Gobierno Nacional incorporaría dentro de un programa específico en el
Presupuesto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la suma de
quinientos mil millones de pesos anuales y añade que los informes de ponencia
para primer y segundo debate en la Cámara de Representantes y en el Senado de la
República contenían previsiones en el mismo sentido.
En relación con el informe que debía ser rendido por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público advierte que durante la sesión del veinticuatro
(24) de octubre de 2007, con ocasión a una citación hecha por la Comisión
Quinta de la Cámara de Representantes al Ministro de Hacienda y Crédito
Público, la Viceministra de Hacienda se pronunció expresamente sobre la materia
e indicó que los recursos del Programa AIS estaban garantizados y hacían parte
del cupo total asignado al sector de agricultura dentro del marco fiscal a
mediano plazo. Entiende el interviniente que esta exposición oral cumple con
los requisitos del informe previsto por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003
pues en ella se hace alusión al impacto fiscal del Programa AIS, se aclara que
los recursos para su financiación estaban asegurados en el Presupuesto General
de la Nación para la vigencia fiscal del año 2007 y por lo menos hasta el 2010,
e igualmente que los costos del programa eran compatibles con el marco fiscal
de mediano plazo.
Como corolario de lo anterior expone que el Gobierno
Nacional –en el caso especifico conformado por el Presidente de la República,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural- sancionó la Ley 1133 de 2007 sin formular objeciones, lo que
a su juicio permite inferir que el Programa Agro Ingreso Seguro se ajustaba a la
política fiscal del Ejecutivo.
Por las razones anteriormente expuestas concluye el
representante del Ministerio que en el trámite legislativo de la Ley 1133 de
2007 se cumplió con lo preceptuado por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
3.2. Intervención del representante del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano Daniel Mendoza Burgos intervino en
representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en defensa de la
constitucionalidad de la Ley acusada.
En primer lugar el Ciudadano Mendoza Burgos hace
alusión a la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del artículo 7 de la
Ley 819 de 2003 y afirma que a la luz de las providencias de esta Corporación
es deber del Ejecutivo conceptuar sobre si los proyectos de ley que ordenen o
autoricen gastos son compatibles con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, empero
que la ausencia de dicho concepto no vicia de inconstitucionalidad el trámite
de los mismos.
Posteriormente da cuenta de las razones por las cuales
en el trámite del Proyecto de Ley 024 de 2006 Cámara 174 de 2006 Senado se dio
cumplimiento a lo preceptuado por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. En
primer lugar manifiesta que en el artículo 5º del Proyecto de Ley, publicado en
la Gaceta del Congreso No. 251 de 2006, se consigna que al Presupuesto del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sería incorporada una partida por
valor de quinientos mil millones de pesos para financiar el Programa Agro
Ingreso Seguro, de este enunciado normativo se deduce según el interviniente
que el impacto fiscal del proyecto sería equivalente a esa suma. Igualmente
indica que en la Exposición de Motivos se consigna textualmente que “para
poder cumplir con estos objetivos, el proyecto de ley que se somete a su
consideración ordena al Gobierno apropiar la suma de 500 mil millones de pesos
anuales para financiar el programa”. Indica que en la ponencia para primer
debate en la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes se hace alusión a la misma suma de dinero, al igual que en la
ponencia para debate en la plenaria de la Cámara de Representantes y en las
ponencias para primer y segundo debate en el Senado de la República. Apunta que
de lo trascrito en dichas ponencias resulta que la fuente de financiación de
esta partida proviene de los ingresos corrientes de la Nación asignados al Ministerio
de Agricultura en el rubro de recursos de inversión.
En cuanto al concepto que debía rendir el Ministerio
de Hacienda y Crédito Publico coincide con las anteriores intervenciones en que
este requisito fue cumplido durante la intervención de la Viceministra General
ante la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes durante la sesión de veinticuatro (24) de octubre de 2006.
Reitera luego el interviniente los argumentos
expuestos en el escrito presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito
Público en torno a la relación existente entre Marco Fiscal de Mediano Plazo,
el Marco de Gasto de Mediano Plazo, el Plan Operativo Anual de Inversiones y a
la manera como se dio cumplimiento a las diversas regulaciones en materia
presupuestal en el trámite del Proyecto de Ley 024 de 2006 Cámara 174 de 2006
Senado.
3.3. Intervención de los ciudadanos Rafael Mejía López
y José Félix Lafaurie Rivera.
En su escrito de intervención los ciudadanos Mejía López
y Lafaurie Rivera defienden la constitucionalidad de la Ley 1133 de 2007.
Sostienen que tanto en la exposición de motivos como en las ponencias
presentadas durante el tramite de la ley ante el Congreso se indicó el impactó
fiscal del proyecto al igual que su fuente de financiamiento, añaden que el
Programa Agro Ingreso Seguro se encontraba financiado antes de aprobarse la Ley
1133 de 2007, pues desde vigencias fiscales anteriores habían sido previstas las
partidas necesarias. Concuerdan en que el concepto requerido por el artículo 7
de la Ley 819 de 2003 lo rindió la Viceministra General del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público durante la sesión que tuvo lugar el día veinticuatro
(24) de octubre de 2006 en la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes.
Finalizan su intervención con una exposición de la
importancia que a su juicio tiene la ley demandada para la protección de los
ingresos de los productores del campo que afrontan la competencia internacional
de productos subsidiados, para aumentar la competitividad del sector
agropecuario en un escenario de apertura económica y para garantizar la
seguridad alimentaria del país.
3.4. Intervención de los ciudadanos Carlos Alberto
Marín, Astrid Orjuela Ruiz y Juan Camilo Rivera.
A juicio de los intervinientes la Ley 1133 de 2007 es
inconstitucional porque en su trámite no se dio cumplimiento a lo señalado en
el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Para fundamentar su postura inicialmente
explican que la infracción de disposiciones de carácter orgánico durante el
trámite de una ley ordinaria ocasiona la inconstitucionalidad de está última
por violación del artículo 151 constitucional. Acto seguido afirman que el
artículo 7 de la Ley 819 de 2003 es una disposición de carácter orgánico a la
cual debe darse cumplimiento en el trámite de los proyectos de ley que ordenan
gastos, aclaran que esta disposición precisa los requisitos que deben ser
cumplidos en el procedimiento legislativo de este tipo de normas, entre los
cuales se encuentra señalar la fuente de ingreso del proyecto de ley.
Manifiestan que esta última exigencia fue desconocida
durante el trámite de la Ley 1133 de 2007 pues ni en la exposición de motivos
del proyecto, ni en las ponencias presentadas en el curso de los debates ante
las comisiones y las plenarias de cada cámara se señaló cual sería la fuente de
ingresos del Programa Agro Ingreso Seguro, pues sólo se consignaron “referencias
genéricas a la proveniencia de los recursos que debían destinarse  para el
cumplimiento de la ley” al igual que la obligación de incluir dentro de la
ley anual de presupuesto una apropiación con destino al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, referencias que en su  opinión distan de
satisfacer la exigencia prevista por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Indican que el incumplimiento del requisito de señalar
la fuente de ingresos es un vicio de procedimiento en el trámite de la Ley 1133
de 2007 que acarrea la inconstitucionalidad de la misma, pues “(i) supone un
desconocimiento del artículo 151 de la Constitución Política que afecta
gravemente la posibilidad de utilizar este instrumento de racionalización que
permite que el legislativo dicte normas con conocimiento de causa de la
realidad económica y financiera del país, así como también impide tener
certidumbre acerca de las posibilidades reales de aplicación de las normas que
se adoptan, (ii) esta irregularidad no se convalidó durante el trámite (…),
(iii) en este caso, tampoco procede la posibilidad de devolver la ley ante el
Congreso (…); (iv) no es posible que la Corte convalide la omisión en que incurrió
el legislativo (…)”.
Por último, sostienen los intervinientes que los pronunciamientos
de la Corte Constitucional según los cuales el incumplimiento de los requisitos
establecidos por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 no ocasiona la
inconstitucionalidad de la Ley finalmente aprobada no son aplicables al
presente caso, pues tales decisiones se referían al requisito del concepto que
debe ser rendido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no al
señalamiento de la fuente de ingresos del proyecto, presupuesto este último que
según los interviniente es vinculante durante el trámite legislativo porque “no
afecta la separación de poderes dentro del Estado colombiano”, a diferencia
de la exigencia del concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que supone
una “intromisión indebida del Ejecutivo en la iniciativa legislativa”.
II. PRUEBAS.
El treinta (30) de septiembre de 2008 el Magistrado
sustanciador profirió un auto de mejor proveer mediante el cual solicitó al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegara un oficio en el cual
explicara si realizó el estudio previsto por el artículo 7 de la Ley 819 de
2003, para efectos del trámite de la Ley 1133 de 2007, providencia a la cual el
Ministerio dio respuesta mediante escrito radicado ante la Secretaría General
de la Corte Constitucional el diecisiete (17) de octubre de 2008.
El documento es suscrito por el Ministro de Hacienda y
Crédito Público y responde al requerimiento formulado en el sentido que fue
rendido el informe exigido por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 sobre la
compatibilidad del Proyecto de ley No.024 Cámara 174 de 2006 Senado con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para justificar este aserto trascribe apartes
del acta de la sesión celebrada el veinticuatro (24) de octubre de 2006 en la
Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes (publicada
en la Gaceta del Congreso No. 30 de 2008), en la cual intervino la Viceministra
General en representación del Ministro de esa cartera. Durante su intervención la
funcionaria expuso ante los congresistas en que consistía el marco fiscal de
mediano plazo y aseguró que los recursos del Programa Agro Ingreso Seguro
estaban garantizados porque hacían parte del cupo total asignado al sector
agricultura en el Presupuesto. Acota el Ministro de Hacienda que a pesar de
tratarse de una intervención oral en el curso de una sesión ante una comisión
constitucional permanente del Congreso de la República, es asimilable al
informe previsto por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y cita en apoyo de su
tesis la sentencia C-911 de 2007.
Pasa luego el representante del Ministerio a explicar
en que consiste el Marco Fiscal de Mediano Plazo y su relación con el Marco de
Gasto de Mediano Plazo. Expone que la Ley 819 de 2003 “establece la
necesidad de crear un horizonte fiscal con una trayectoria de balance primario
que garantice la sostenibilidad de la deuda del Sector Público en el mediano
plazo. Para ello, se pública anualmente el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP), que incluye entre otros elementos de análisis, las proyecciones de
ingresos y gastos consistentes con un objetivo de endeudamiento neto del Sector
Público No Financiero (SPNF), de los diferentes componentes de Sector Público
Consolidado (SPC) a los cuales la Dirección General de Política Macroeconómica
(DGPM) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público les hace seguimiento”.
Añade que “el MFMP establece, entre otros, el nivel
máximo de gastos para el Gobierno Nacional Central (GNC). Este monto de gasto
sirve de base para que la Dirección General de Presupuesto Público Nacional  (DGPN)
construya el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGPM), documento en el cual se
incluyen las proyecciones de gasto del Presupuesto General de la Nación (PGN)
distribuido por sectores y componentes para un periodo de 4 años”.
Concluye entonces que “todo gasto que se programe
dentro del PGN necesariamente estará contemplado dentro de las proyecciones
presentadas en el MFMP”.
Indica que de conformidad con lo señalado en el
artículo 1 de la Ley 819 de 2003 el Gobierno Nacional debe presentar a las
comisiones económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, antes del 15
de junio de cada vigencia fiscal, el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual
debe ser estudiado y debatido con prioridad durante el primer debate de la Ley
Anual de Presupuesto. Agrega que según el artículo 4 del Decreto 2730 de 2005
el Gobierno Nacional desarrollará el Marco de Gasto de Mediano Plazo el cual
contendrá las proyecciones para un período de cuatro años de las principales
prioridades sectoriales y los niveles máximos de gastos, distribuidos por
sectores y por componentes de gasto del Presupuesto General de la Nación.
Señala igualmente que de conformidad con el artículo 10 del mismo Decreto,
vigente en el año 2006, el Proyecto de Presupuesto General de la Nación debía
coincidir con las metas de primer año del Marco de Gasto de Mediano Plazo, y
que según el artículo 11 el Plan Operativo Anual de Inversiones debía guardar
consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y con el Marco de Gasto de
Mediano Plazo. De las normas trascritas concluye que el Marco de Gasto de
Mediano Plazo y el Plan Operativo Anual de Inversiones derivan del Marco Fiscal
de Mediano Plazo.
Sostiene que los recursos destinados al Programa Agro
Ingreso Seguros fueron contemplados tanto en el Marco de Gasto de Mediano Plazo
como en el Plan Operativo Anual de Inversiones del año 2007 y 2008 y que por
esa razón deben considerarse incluidos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de
los mismos años. Para probar este aserto anexa el mensaje presidencial del
Proyecto de Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del año
2007, en cuyo acápite 4.9 relativo al Marco de Gasto de Mediano Plazo se
incluye el Programa Agro Ingreso Seguro. También anexa el CONPES 3436 de 2006
el cual contiene el Plan Operativo Anual de Inversiones del año 2007, documento
en el cual también fue incluido el Programa Agro Ingreso Seguro.
Por las razones anteriormente consignadas concluye el
escrito que el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico realizó el estudio
exigido por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y conceptuó favorablemente
sobre la compatibilidad del Proyecto de Ley 024 de 2006 Cámara 174 de 2006
Senado con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
No. 4692, radicado el treinta (30) de enero de dos mil nueve (2009), solicita
que se declare la exequibilidad de la Ley 1133 de 2007 respecto de los cargos
formulados por el demandante.
Precisa el Ministerio Público que según la
jurisprudencia de esta Corporación el artículo 7 de la Ley 819 de 2003
constituye un importante instrumento de racionalización de la actividad
legislativa, con el fin de que ella se desarrolle con conocimiento de causa de
los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por el Congreso
de la República e igualmente apunta a que las leyes dictadas estén en armonía
con la situación económica del país y con la política económica trazada por las
autoridades correspondientes, para generar orden en las finanzas públicas, lo
cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconómica del país.
Refiere que la jurisprudencia de esta Corporación ha
señalado que una interpretación literal del artículo 7° de la Ley 819 de 2003
cercenaría considerablemente la facultad del Congreso para  legislar y le
otorgaría al Ministerio de Hacienda una especie de poder de veto sobre los
proyectos de ley, de manera tal que resultaría afectada desproporcionadamente la
iniciativa legislativa de los congresistas, lo que a su vez se traduciría en
una vulneración del principio de separación de las Ramas del Poder Público, en
la medida en que se lesiona seriamente la autonomía del Legislativo.  Razón por
la cual –sigue el Procurador- se ha defendido una interpretación conforme con la
Constitución Política del mandato contenido en el artículo 7 de la Ley 819 de
2003, de manera tal que no se desconozca que la posibilidad de decretar un
gasto público puede tener origen en una iniciativa legislativa de origen
gubernamental o parlamentario.
Respecto de los cargos formulados contra la Ley 1133
de 2007 a juicio del Procurador no le asiste razón al demandante, puesto que en
el trámite del Proyecto de Ley se hizo alusión a la forma de financiamiento. Indica
que el artículo 5 del proyecto original señalaba textualmente: “Con el fin
de financiar el desarrollo del programa “Agro, Ingreso Seguro-AIS”, el Gobierno
Nacional incorporará dentro de un programa específico en el Presupuesto del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a partir de la vigencia fiscal
siguiente a la expedición de la presente Ley, la suma de QUINIENTOS MIL
MILLONES DE PESOS ($500,000.000,000,oo) anuales. El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, asignará dichos recursos ajustados por el Índice de Precios al
Consumidor (IPC) para cada vigencia, con arreglo a las disposiciones de la Ley
Orgánica de Presupuesto.”
Añade que en exposición de motivos publicada en la
Gaceta del Congreso No. 251 del 26 de julio de 2006 el Ministro de Agricultura
señaló: “Para poder cumplir con estos objetivos, el proyecto de Ley que se
somete a su consideración ordena al Gobierno apropiar la cifra de 500 mil
millones de pesos anuales para financiar el programa. El Ministerio de Hacienda
a partir de la vigencia fiscal siguiente a la expedición de la ley, incorporará
los recursos en la Ley Anual de presupuesto a favor del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, con una destinación específica para el programa
y ajustando el valor anualmente con base en el Índice de Precios al Consumidor,
IPC.”
Indica que apreciaciones en el mismo sentido se
replicaron en el informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de
Representantes (Gaceta del Congreso No. 525 del 9 de noviembre de 2006), al
igual que en las ponencias para primer y segundo debate en el Senado de la
República (Gacetas del Congreso 656 del 12 de diciembre de 2006 y 62 del 2 de
marzo de 2007, respectivamente).
Concluye, entonces, que desde la presentación de la
iniciativa y durante todo el trámite legislativo del Proyecto de Ley 24 de 2006
Cámara 174 de 2006 Senado se manifestó en los informes de ponencias el costo
del proyecto, la forma de financiamiento y su incidencia en el presupuesto
nacional, de manera que se dio cumplimiento a los requisitos señalados en el artículo
7 de la Ley 819 de 2003.
IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del
proceso de la referencia, de conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la
Constitución Política.
2. El asunto bajo revisión
Según el demandante durante el trámite del Proyecto de
Ley número 024 de 2006 Cámara 174 de 2006 Senado no se cumplieron los
requisitos señalados por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 pues ni en la
exposición de motivos ni en las ponencias presentadas para los sucesivos
debates ante las comisiones y plenarias de ambas cámaras se hizo referencia al
impacto fiscal del proyecto, tampoco se hizo explícito el gasto, ni se indicó
si era compatible con el marco fiscal de mediano plazo, no fueron incluidos los
costos fiscales de la iniciativa, ni la fuente de ingreso adicional generada
para el financiamiento de dicho costo de conformidad con el referido marco
fiscal de mediano plazo; falencias que tampoco fueron subsanadas durante el
trámite del proyecto de ley. De lo anterior infiere que la Ley finalmente
aprobada es inconstitucional debido a que está incursa en un vicio de
procedimiento insubsanable ocasionado por la vulneración de una disposición de
naturaleza orgánica, como lo es el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Esta
postura es secundada por algunos de los ciudadanos intervinientes quienes
señalan que durante el trámite del Proyecto de Ley 24 de 2006 Cámara 174 de
2006 Senado no se indicó cual sería su fuente de ingresos, irregularidad que a
su juicio implica la inconstitucionalidad de la Ley finalmente aprobada debido
al desconocimiento de una de las exigencias señaladas por el mencionado
artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Los representantes de los Ministerios de Hacienda y
Crédito Público, de Agricultura y Desarrollo Rural, algunos ciudadanos
intervinientes y el Ministerio Público, defienden la constitucionalidad de la
Ley acusada y sostienen, en primer lugar, que el incumplimiento durante el
trámite de un proyecto de ley de los requisitos señalados en el artículo 7 de la
Ley 819 de 2003 no acarrea de manera inexorable la inconstitucionalidad de la
ley expedida pues así ha sido señalado de manera reiterada en diversos
pronunciamientos de la Corte Constitucional. En segundo lugar afirman la Ley
1133 de 2007 no está viciada de inconstitucionalidad pues durante su trámite
legislativo se dio cabal cumplimiento a las formalidades prescritas por el
artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Planteado en los anteriores términos el debate sobre
la  constitucionalidad de la Ley 1133 de 2007 para desatarlo deberá esta
Corporación hacer referencia a la naturaleza del artículo 7 de la Ley 819 de
2003 y a la jurisprudencia sentada hasta la fecha sobre el cumplimiento de las
formalidades previstas por esta disposición durante el procedimiento
legislativo de las normas que ordenen gastos, luego examinará si en el trámite
del  Proyecto de Ley número 024 de 2006 Cámara 174 de 2006 Senado se cumplió lo
señalado por el mentado artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Ese a su vez será el
orden expositivo que seguirá la presente decisión.
Antes de iniciar con la exposición de las consideraciones,
es necesario aclarar que la acción pública de inconstitucionalidad presentada
por el actor, en la cual alega la presencia de ciertos vicios de procedimiento
en el trámite de la Ley 1133 de 2007, no ha caducado pues fue interpuesta antes
de que se cumpliera un año de la publicación de la mencionada ley (artículo
242, numeral 3, de la Constitución)[1]. En efecto, la Ley 1133
de 2007 fue publicada el 10 de abril de 2007 y la demanda fue interpuesta el 2
de abril de 2008.
3. El contenido normativo del artículo 7 de la Ley 819
de 2003, su naturaleza y sus alcances a la luz de la jurisprudencia
constitucional.
El artículo 151 C.P. confiere al Congreso la
atribución de expedir leyes orgánicas a la cual estará sujeto el ejercicio de
la actividad legislativa.  En ese sentido, como lo reconoce la jurisprudencia
de esta Corporación, las leyes orgánicas constituyen parámetro constitucional
de control de las normas ordinarias, “por su posición organizadora en un
sistema legal que depende de ellas”[2]. Dentro de las
materias que la Carta Política prevé como parte de la legislación orgánica se
encuentran las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto
de rentas y ley de apropiaciones (artículo 151 de la C. P.).  En cumplimiento
de esta previsión, el Congreso expidió la Ley 819 de 2003 “por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan de otras disposiciones, los dos primeros
capítulos de la Ley están destinados a establecer “normas orgánicas de
presupuesto para la transparencia fiscal y la estabilidad macroeconómica”
(Capítulo I) y “normas orgánicas presupuestales de disciplina fiscal”
(Capítulo II).
El artículo 1º de la citada Ley impone al Gobierno
Nacional la obligación de presentar antes del 15 de junio de cada vigencia
fiscal, un Marco Fiscal de Mediano Plazo ante la comisiones económicas del
Senado y de la Cámara de Representantes, el cual debe ser estudiado y discutido
con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.
Dentro del Capítulo I de la Ley se encuentra contenido
el artículo 7° cuyo tenor literal es el siguiente:
ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS
NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley,
ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios,
deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente
en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los
costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para
el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República,
deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso
anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal
de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que
planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la
correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de
ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en
el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o
quien haga sus veces.
De la anterior disposición se desprende que los
proyectos de ley que “ordenan gastos” o que otorgan beneficios
tributarios deben reunir los siguientes requisitos:
Ø En primer lugar deben hacer explícito el impacto
fiscal del proyecto,
Ø En segundo lugar deben ser compatibles con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo,
Para garantizar el cumplimiento de los anteriores
requisitos durante el trámite del proyecto de ley deben cumplirse las
siguientes formalidades:
1.
En la exposición de
motivos y en las ponencias de trámite del proyecto debe incluirse los costos
fiscales de la iniciativa.
2.
En la exposición de
motivos y en las ponencias de trámite del proyecto debe incluirse la fuente de
ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
3.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el trámite del proyecto
en el Congreso de la República, deberá rendir un concepto respecto de la
consistencia de los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Este informe será
publicado en la Gaceta del Congreso.
4.
El concepto rendido por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no puede ir en contravía del Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
5.
Los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de
ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución
de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La Corte Constitucional aunque hasta la fecha no ha
examinado la constitucionalidad del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, empero,
se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre las formalidades prescritas
por este precepto, con motivo del examen de la constitucionalidad de leyes y de
proyectos de ley contra los cuales se planteaba el cargo de desconocer lo
señalado en dicha disposición.
En un principio la Corte determinó que la aplicación
de las condiciones establecidas en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 no era
exigible al Congreso de la República por cuanto el Gobierno Nacional no había fijado
el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Así, por ejemplo, en la sentencia C-1113 de 2004, al
estudiar las objeciones presidenciales presentadas contra el Proyecto de Ley
247 de 2003 –Senado- y 117 de 2002 –Cámara-[3] por no haberse
cumplido lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, se sostuvo que a
pesar de ya haber entrado en vigor esta ley los requisitos señalados en ella no
eran aplicables para las ponencias presentadas en el Senado de la República,
mientras el Gobierno Nacional no expidiera el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el
cual de acuerdo con el artículo 7° de dicha norma debe servir de referente para
analizar el impacto fiscal a efectuar en la exposición de motivos y en las ponencias
de trámite de los proyectos que ordenen el gasto.
En igual sentido se pronuncio la Corte Constitucional en
la sentencia C-500 de 2005, al estudiar las objeciones presidenciales formuladas
contra el proyecto de Ley 249 de 2003 Senado 129 de 2003 Cámara de
Representantes[4], en esta decisión se
advirtió que en el caso objeto de estudio se presentaba la misma situación analizada
en la sentencia C-1113 de 2004, es decir, que cuando se había dado trámite en la
Cámara de Representantes al proyecto no había sido todavía aprobado un Marco
Fiscal de Mediano Plazo. Tesis reiterada en las sentencias C-729 de 2005[5],
C-072 de 2006[6] y C-929 de 2006[7],
en las cuales no prosperaron las objeciones presentadas por el Presidente de la
República por la infracción del artículo 7° de la Ley 819 de 2003, debido a que
para la época en que se presentaron las respectivas iniciativas legislativas
todavía no había sido dictado el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Posteriormente, esta Corporación en la sentencia C-874
de 2005 afirmó que el incumplimiento del Ministerio de Hacienda de las
obligaciones que le impone el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 –en el sentido
de conceptuar acerca del impacto fiscal del proyecto y su adecuación con el
marco fiscal de mediano plazo- no afectaba la validez de un proyecto de ley que
había sido aprobado por el Congreso de la República con el cumplimiento de
todas las formalidades. Al respecto señaló que “el Congreso de la República
constituía una rama autónoma del Poder Público, que el Congreso de la República
también tenía iniciativa para el gasto y que el hecho de que el Ministerio de
Hacienda no hubiera cumplido con su deber de presentar un concepto acerca del
proyecto no podía anular la labor del Congreso”. Añadió que cuando en
virtud de un mandato legal le corresponde a otra rama del poder público o a uno
de sus funcionarios realizar un acto propio de sus funciones relacionado con el
trámite de un proyecto de ley, el incumplimiento de esta prescripción no puede
constituirse en una irregularidad que vicie el procedimiento legislativo pues
ello desconocería la autonomía del Congreso en el ejercicio de su función
legislativa, bajo el amparo del principio de separación de poderes y el respeto
del principio democrático.
Ahora bien, a partir del año 2004 el Gobierno Nacional
ha venido presentando el Marco Fiscal de Mediano Plazo al Congreso para su
estudio y discusión[8] , dando cumplimiento a lo
señalado en el artículo 1º de la Ley 819 de 2003, razón por la cual la Corte
Constitucional nuevamente se vio abocada a examinar el alcance de las
formalidades exigidas por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. En la sentencia
C-502 de 2007 se precisó que el contenido de este precepto es sólo un parámetro
de racionalidad de la actividad legislativa y no un requisito de trámite
necesario para que el Congreso pueda desarrollar su labor. Textualmente se
consigna en esta decisión:
Por todo lo anterior, la Corte considera que los
primeros tres incisos del art. 7° de la Ley 819 de 2003 deben entenderse como
parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga que le
incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha
valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las
incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto significa que
ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.
Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en
el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en
cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en
el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en
cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa
la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta
con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia
económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un
proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la
manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda
intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las
consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar
el concepto emitido por el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y
convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto
con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.
Por otra parte, es preciso reiterar que si el
Ministerio de Hacienda  no participa en el curso del proyecto durante su
formación en el Congreso de la República, mal puede ello significar que el
proceso legislativo se encuentra viciado por no haber tenido en cuenta las
condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003. Puesto que la
carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los
proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del Ministerio en
informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no
afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente.
Así las cosas, es claro que según dicha providencia el
concepto que emite el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre los
proyectos de ley que ordenen gastos u otorguen beneficios tributarios es sólo
una herramienta para racionalizar el proceso legislativo, promover la
aplicación y cumplimiento de las leyes y obtener una implementación efectiva de
las políticas públicas, pero no puede ser entendido como una barrera u
obstáculo para que el Congreso presente y dé trámite a los proyectos de ley.
Esta postura fue reiterada en sentencia C-315 de 2008
en la cual se  sostuvo que las obligaciones previstas en el artículo 7º de la
Ley 819 de 2003 constituyen “un parámetro de racionalidad legislativa, que
está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos
el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la
aplicación efectiva de las leyes”, debido a que un estudio previo de la
compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la
política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la posterior
ejecución material de las previsiones legislativas.
En la misma decisión se añadió que “el mandato de
adecuación entre la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la
política económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite
para la aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga
exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de las
instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada
proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la
compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una
interpretación de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el
Legislador y otorgaría un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del
Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las
leyes. Un poder de este carácter, que involucra una barrera en la función
constitucional de producción normativa, se muestra incompatible con el balance
entre los poderes públicos y el principio democrático”.
En igual sentido se pronunció la Corte en la sentencia
C-731 de 2008, providencia en la cual reiteró los argumentos expuestos que la sentencia
C-502 de 2007.
De la jurisprudencia antes trascrita se desprende que
las formalidades señaladas por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 han sido
entendidas como un “parámetro de racionalidad de la actividad legislativa” que
persigue entre otros propósitos el orden de las finanzas públicas, la
estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes. Ahora
bien esto no significa que no deban ser observadas durante el trámite de un
proyecto de ley que ordene gastos, sino que la carga de su cumplimiento recae
en el Ministerio de Hacienda por contar éste con los datos, los equipos de
funcionarios y la experticia en materia económica, que permiten establecer el
impacto fiscal de un proyecto y su compatibilidad con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo.
En esa medida, cuando la iniciativa legislativa se
origina en el seno del propio Congreso de la República –es decir cuando el
proyecto de ley que ordena gastos ha sido presentado por un parlamentario- la
no intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el
procedimiento legislativo para establecer el impacto fiscal del proyecto, su
fuente de financiamiento y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo, no acarrea la inconstitucionalidad del trámite legislativo por haberse
incurrido en un vicio de procedimiento insubsanable, pues reiteradamente se ha
sostenido que darle tal alcance al artículo 7 de la Ley 819 de 2003 implica
imponerle una “carga irrazonable para el Legislador” y adicionalmente le
otorga “un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del Ministerio
de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las leyes”, lo
que resulta contrario al principio de separación de poderes y a la potestad de
configuración legislativa en cabeza del Congreso.
Empero entiende esta Corporación que cuando se trata
de un proyecto de iniciativa gubernamental no son aplicables las mismas reglas
interpretativas, pues en este caso debe darse cumplimiento estricto a las
formalidades previstas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. En efecto, el
Gobierno Nacional cuenta con la información relacionada con el impacto fiscal
de los proyectos de ley, su fuente de financiamiento y su compatibilidad con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo, pues precisamente el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público cuenta con “los datos, los equipos de funcionarios y la
experticia en materia económica” requeridos para dar cumplimiento a lo
preceptuado por dicha disposición. Por lo tanto el cumplimiento de las
formalidades prescritas por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 al Gobierno
Nacional no supone imponer un trámite adicional que dificulte el procedimiento
legislativo, pues el Ejecutivo cuenta con los medios necesarios para cumplir
con el mandato legal.
Adicionalmente cuando se trata de un proyecto de
iniciativa gubernamental las formalidades en cuestión resultan de particular
importancia para que el Congreso pueda realizar el debate del proyecto con la
suficiente ilustración acerca de sus implicaciones fiscales razón por la cual éstas
cobran particular relevancia desde la perspectiva del principio de publicidad dentro
del trámite legislativo[9]. Precisamente la
información contenida en la exposición de motivos y en las ponencias, al igual
que el concepto a cargo del Ministro de Hacienda y Crédito Público, previsto en
el inciso tercero del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, cumplen con este
propósito y son un mecanismo que permite a los congresistas enterarse de las
consecuencias macroeconómicas de un proyecto de ley.
Ahora bien, podría argumentarse que el desconocimiento
de las formalidades señaladas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 tendría
las mismas consecuencias para el debate parlamentario de un proyecto de ley, al
menos desde la perspectiva del principio de publicidad, trátese de un proyecto
de iniciativa parlamentaria o de un proyecto de iniciativa gubernamental, pues
en ambos casos la ausencia de información sobre el impacto fiscal de un
proyecto, sus fuentes de financiamiento y su compatibilidad con el Marco Fiscal
de Mediano Plazo conducirían a adelantar el trámite legislativo sin elementos
de juicios relevantes desde la perspectiva macroeconómica.
Sin embargo, encuentra esta Corporación que cuando se
está en presencia de una iniciativa gubernamental la información relevante no
es suministrada por aquél que cuenta con todos los medios necesarios para
recabarla –el Ministerio de Hacienda y Crédito Público- y por lo tanto la
omisión de las formalidades legales no puede tener los mismos efectos que la
jurisprudencia ha establecido en los casos que el proyecto es de iniciativa
parlamentaria, sino que supone la configuración de un vicio de trámite
insubsanable. Otra razón que justifica esta postura son los importantes poderes
del Gobierno Nacional en materia gasto público, los cuales se verían reforzados
en detrimento del Congreso si a pesar de contar con la información relacionada
con la consistencia del impacto fiscal y de la fuente de financiamiento de un
proyecto de ley de su iniciativa, al igual que sobre la compatibilidad del
mismo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no estuviera obligado a
proporcionarla a los congresistas. En este caso a juicio de esta Corporación se
altera gravemente el equilibrio de poderes y se obstaculiza la labor
legislativa del Congreso.
Recapitulando, el incumplimiento de las formalidades
prescritas por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 tiene consecuencias distintas
si se trata de un proyecto de ley de iniciativa parlamentaria o de un proyecto
de ley de iniciativa gubernamental. En el primer caso la renuencia del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público a suministrar la información
relacionada con el impacto fiscal del proyecto, sus fuentes de financiamiento,
y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no puede obstaculizar
la labor legislativa ni paralizar la actividad del Congreso, razón por la cual,
en este caso concreto, el procedimiento legislativo no resulta viciado. Por el
contrario, cuando se trata de un proyecto de iniciativa gubernamental, pesa en
cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el cumplimiento estricto de
las formalidades señaladas por el precepto en cuestión, so pena de la
declaratoria de inconstitucionalidad por la trasgresión de mandatos de carácter
orgánico.
4. El examen de constitucionalidad de la Ley 1133 de
2007 por la supuesta infracción de los requisitos formales señalados en el artículo
7 de la Ley 819 de 2003.
En el caso concreto según el demandante el Gobierno
Nacional durante el trámite del Proyecto de Ley 24 de 2006 Cámara 174 de 2006
Senado –que posteriormente se convertiría en la Ley 1133 de 2007- incumplió los
requisitos señalados en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Como antes se consignó tales requisitos son:
1.
En la exposición de
motivos y en las ponencias de trámite del proyecto debe incluirse los costos
fiscales de la iniciativa
2.
En la exposición de
motivos y en las ponencias de trámite del proyecto debe incluirse la fuente de
ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
3.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el trámite del proyecto
en el Congreso de la República, deberá rendir un concepto respecto de la
consistencia de los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Este informe será
publicado en la Gaceta del Congreso.
4.
El concepto rendido por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no puede ir en contravía del Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
5.
Los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de
ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución
de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Este último requisito no era exigible porque la Ley
1133 de 2007 no planteaba un gasto adicional o una reducción de ingresos, pues
los recursos del Programa Agro Ingreso Seguro estaban incluidos dentro del
Marco Fiscal a Mediano Plazo antes de la aprobación de la ley. Sobre el
cumplimiento de los restantes requisitos en el trámite de la Ley acusada se
tiene lo siguiente:
El artículo 5º del Proyecto de Ley 024 de 2006 Cámara
señalaba: “Con el fin de financiar el desarrollo del programa “Agro, Ingreso
Seguro-AIS”, el Gobierno Nacional incorporará dentro de un programa específico
en el Presupuesto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a partir de
la vigencia fiscal siguiente a la expedición de la presente Ley, la suma de
QUINIENTOS MIL MILLONES DE PESOS ($500,000.000,000,oo) anuales. El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, asignará dichos recursos ajustados por el Índice
de Precios al Consumidor (IPC) para cada vigencia, con arreglo a las
disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto.”[10]
De la misma forma, la exposición de motivos que
aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 251 del 26 de julio de 2006, el
Ministro de Agricultura manifiesta: “Para poder cumplir con estos objetivos,
el proyecto de Ley que se somete a su consideración ordena al Gobierno apropiar
la cifra de 500 mil millones de pesos anuales para financiar el programa. El
Ministerio de Hacienda a partir de la vigencia fiscal siguiente a la expedición
de la ley, incorporará los recursos en la Ley Anual de presupuesto a favor del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con una destinación específica
para el programa y ajustando el valor anualmente con base en el Índice de
Precios al Consumidor, IPC.”
De igual manera, en el informe de ponencia para primer
debate en la Cámara de Representantes publicada en la Gaceta del Congreso No.
472 del 20 de octubre de 2006, se consigna que el propósito del proyecto: “Es
dotar al sector agropecuario y rural de Colombia de cuantiosos recursos (500
mil millones incrementados cada año con el IPC) adicionales a su presupuesto
tradicional, y de herramientas que lo protejan, lo reconviertan y modernicen,
con apoyos directos e incentivos dirigidos a tecnología, asistencia técnica,
asociatividad, adecuación de tierras, créditos de fomento, capitalización.”
En relación con el artículo 5 del proyecto original
que consagraba la forma de financiamiento del mismo, en la referida ponencia se
sugirieron modificaciones que luego fueron aprobadas por la comisión
respectiva, en el siguiente sentido: “Siendo coherentes con la Ley de
Presupuesto aprobada por el Congreso para el 2007, se destinan como mínimo
cuatrocientos mil millones de pesos ($400.000.000.000) para esa vigencia.  Y a
partir del año 2008 se establecen como mínimo los quinientos mil millones de
pesos ($500.000.000.000) dejando abierta la posibilidad de gestionar recursos
adicionales para el programa.” De igual forma, la ponencia agregó: “Con el
ánimo de controlar y limitar los gastos de administración y operación del
programa, para garantizar que la gran mayoría de los recursos deben destinarse
a sus componentes, se incluyó este parágrafo, dejando un porcentaje un poco más
alto en el primer año, debido a la necesidad de establecer una línea de base
que será fundamental.
Así mismo, se modifica el artículo 5 original del
proyecto cuyo tenor queda de la siguiente manera:
Artículo 6°. Recursos. Con el fin de
financiar el desarrollo del Programa Agro, Ingreso Seguro, AIS, el Gobierno
Nacional incorporará dentro de un programa específico en el Presupuesto del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el año 2007 como mínimo la
suma de cuatrocientos mil millones de pesos ($400.000.000.000.00) y a partir
del año 2008 la suma como mínimo de quinientos mil millones de pesos
($500.000.000.000.00) anuales. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
asignará dichos recursos ajustados por el Índice de Precios al Consumidor (IPC)
para cada vigencia, con arreglo a las disposiciones de la Ley Orgánica de
Presupuesto.
Parágrafo. Los gastos de administración y
operación del Programa Agro, Ingreso Seguro, en el primer año, no podrá exceder
el cinco por ciento 5% del total de los recursos apropiados para esa vigencia.
A partir del segundo año de implementación del programa, los gastos de
administración y operación del mismo no podrán exceder el tres por ciento (3%)
del total de recursos apropiados para cada año[11].
La ponencia para primer debate se encuentra publicada
en la Gaceta del Congreso No. 525 de nueve de noviembre 2006 y respecto de la
justificación y objeto de proyecto de ley señala que:
Es dotar al sector agropecuario y rural de
Colombia de los recursos económicos estimados de 500 mil millones incrementados
cada año con el IPC, adicionales a su presupuesto tradicional, y de
herramientas que lo protejan, para que se busque y logre su reconversión y
modernización, con apoyos directos decrecientes a mediano plazo e incentivos transversales
crecientes en el tiempo, dirigidos a tecnología, asistencia técnica,
asociatividad, adecuación de tierras, créditos de fomento, capitalización rural
y comercialización; de tal manera que se vuelva la mirada al sector
agropecuario, se convierta en una real y productiva forma de vida,
especialmente para los jóvenes habitantes rurales, y la mejor opción de
inversión en Colombia, como complemento a las políticas de Estado,
especialmente de seguridad democrática, como pilar fundamental para la paz y el
progreso que anhelamos todos los colombianos.
El artículo 6 del proyecto quedó igual al modificado
en el primer debate.
La ponencia para primer debate en la Comisión Quinta
Constitucional Permanente del Senado de la república fue publicada en la Gaceta
del Congreso No.656 de 12 de diciembre de 2006  con el siguiente tenor:
El objeto de este proyecto de ley es
entonces proteger los ingresos de los productores agropecuarios que lo
requieran y se vean afectados ante las distorsiones de los mercados externos,
contribuir en el ordenamiento productivo del territorio y mejorar la
competitividad y los niveles de productividad y empresarización de todo el
sector agropecuario nacional, preparando su aparato productivo ante los nuevos
retos que implica la inserción a los mercados internacionales y disminuyendo
los niveles de desigualdad y pobreza en el campo.
Es dotar al sector agropecuario y rural de
Colombia de los recursos económicos estimados de 500 mil millones incrementados
cada año con el IPC, adicionales a su presupuesto tradicional, y de
herramientas que lo protejan, para que se busque y logre su reconversión y
modernización, con apoyos directos decrecientes a mediano plazo e incentivos
transversales crecientes en el tiempo, dirigidos a tecnología, asistencia
técnica, asociatividad, adecuación de tierras, créditos de fomento,
capitalización rural y comercialización; de tal manera que se vuelva la mirada
al sector agropecuario.
El programa agro,
ingreso seguro se sustenta en la creación de dos grandes componentes: 1) Los
apoyos económicos directos (Sectoriales) y 2) Los apoyos transversales para la
productividad y la competitividad.
El presupuesto establecido para la
implementación del programa durante el año 2007 es el siguiente:
Elementos del programa
Presupuesto 2007
1. Apoyos Económicos Sectoriales
$ 140.907.952.800
2. Apoyos para la Competitividad
2.1. Línea de crédito
$ 50.000.000.000
2.2. Fortalecimiento del ICR
$ 60.000.000.000
2.3. Convocatoria de Riego
$ 30.000.000.000
2.4. Subasta de Comercialización
$ 30.000.000.000
2.5. Fondo Capital de Riesgo
$ 75.000.000.000
2.6. Proyecto de Trazabilidad de Fedegán
$ 5.600.000.000
3. Costos operativos
$ 8.492.047.200
TOTAL
$ 400.000.000.000
El artículo 6 del proyecto conserva la misma redacción
aprobada por la plenaria de la Cámara de Representantes.
La ponencia para segundo debate en el Senado de la
República fue publicada en la Gaceta del Congreso No.62 de dos de marzo de 2007
y señala:
El objeto de este proyecto de ley
es entonces proteger los ingresos de los productores agropecuarios que lo
requieran y se vean afectados ante las distorsiones de los mercados externos,
contribuir en el ordenamiento productivo del territorio y mejorar la
competitividad y los niveles de productividad y empresarización de todo el
sector agropecuario nacional, preparando su aparato productivo ante los nuevos
retos que implica la inserción a los mercados internacionales y disminuyendo
los niveles de desigualdad y pobreza en el campo. Es dotar al sector
agropecuario y rural de Colombia de los recursos económicos estimados de 500
mil millones incrementados cada año con el IPC, adicionales a su presupuesto
tradicional, y de herramientas que lo protejan, para que se busque y logre su
reconversión y modernización, con apoyos directos decrecientes a mediano plazo
e incentivos transversales crecientes en el tiempo, dirigidos a tecnología,
asistencia técnica, asociatividad, adecuación de tierras, créditos de fomento,
capitalización rural y comercialización; de tal manera que se vuelva la mirada
al sector agropecuario.
El artículo 6 propuesto para este
debate mantiene la misma redacción.
De las anteriores trascripciones
resulta que el impacto fiscal del proyecto se hizo explícito desde su
publicación inicial, en la exposición de motivos y en las ponencias presentadas
durante el trámite del proyecto, pues inicialmente fue calculado en 500 mil
millones de pesos cada año, pero luego fue reducido a 400 mil millones de pesos
durante el año 2007 y 500 mil millones de pesos para el año 2008. Estas sumas
reflejan el impacto que tendrá el proyecto dentro del presupuesto anual, razón
por la cual, a juicio de la Corte, se dio cumplimiento al requisito señalado en
el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Respecto de la fuente de
financiación del proyecto en el artículo 6  del mismo (originalmente el
artículo 5) se señaló que tendría origen en una partida del Presupuesto del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, la cual para el año de 2007 ascendería como mínimo la suma de
cuatrocientos mil millones de pesos ($400.000.000.000.00) y a partir del año
2008 la suma como mínimo de quinientos mil millones de pesos
($500.000.000.000.00) anuales. Algunos intervinientes sostienen que esta
previsión no satisface la exigencia del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 porque
no hace explícita la fuente de financiamiento del Programa Agro Ingreso Seguro,
sin embargo, esta Corporación no comparte esta apreciación porque en el
artículo 6 del proyecto se hace referencia al origen de los recursos que
financiarán el programa.
También señala el artículo 7 de la
Ley 819 de 2003 que en cualquier tiempo, durante el tramite del proyecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
deberá rendir un concepto respecto de la consistencia de los costos fiscales de
la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento
de dicho costo, el cual no puede ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano
Plazo y deberá ser publicado en la Gaceta del Congreso. Sobre este requisito se
tiene que durante la sesión del veinticuatro (24) de octubre de 2006 en la Comisión
Quinta Constitucional Permanente la Viceministra General del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público se pronunció sobre la consistencia del entonces
Proyecto de Ley 024 de 2006 Cámara 174 de 2006 Senado con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo al respecto sostuvo:
¿Qué es el marco fiscal de mediano plazo?
El marco fiscal de mediano plazo nos muestra la senda
en la cual la deuda es sostenible, bajo unos resultados desde el punto de vista
fiscal, que necesariamente incorpora unos determinados gastos y unos
determinados ingresos a nivel global.
(…)
Dicho esto entro a aclarar lo que es el marco de gasto
de mediano plazo (…) Con base en el marco fiscal de mediano plazo la Dirección
de Presupuesto trabaja el marco de gasto de mediano plazo.
¿Qué es el marco de gasto? Sencillamente establece
cuál es el gasto total por sector. Con ese uno punto nueve por ciento (1,9%)
del PIB, con un control de gastos de funcionamiento, ya sectorizan el gasto y
le establece a cada sector un cupo de gasto; pero el horizonte no va hasta el
2017. el marco de gasto se hace por cuatro años y ese marco de gasto va, en
este caso, hasta el 2010.
A agricultura, al sector agricultura ya se le
estableció su cupo; al sector transporte su cupo, al sector ambiente su cupo;
no necesariamente establece qué se gasta con eso. Se le asignaron unos recursos
absolutos, que son los que tienen que reasignar entre los distintos programas.
Aquí me preguntaban si los quinientos mil millones de
pesos establecidos en el Proyecto de Ley Agro Ingreso Seguro si están
garantizados.
Si están garantizados porque están incorporados y
hacen parte del cupo total que se le asignó al sector agricultura para atender
este compromiso.
¿Hasta donde va? En este momento hasta el año 2010,
pero año tras año igualmente se irá incorporando un nuevo año y ampliando esto.
Se tiene entonces que el
Ministerio de Hacienda conceptuó acerca de la compatibilidad del proyecto de
ley que se tramitaba con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no obstante no
presentó un informe escrito sino que hizo una exposición oral durante el
trámite de una sesión ante la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes. Ahora bien, considera la Sala Plena que esta
irregularidad en la presentación del informe no supone un vicio de entidad
suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1133 de 2007, porque
en definitiva se cumplió con el cometido de informar durante el trámite del
proyecto sobre la consistencia del costo fiscal del mismo, sus fuentes de
financiamiento y su compatibilidad con el Marco Fiscal a mediano Plazo, además
el informe oral fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 30 de 2008, con lo
que también se satisfizo la exigencia establecida en el inciso tercero del
artículo 7 de la ley 819 de 2003.
Se concluye entonces que durante
el trámite de la Ley 1133 de 2007:
1.     Se estimó desde un
inicio el impacto fiscal del proyecto de ley y dicha estimación se reprodujo en
el articulado del proyecto, en la exposición de motivos y en las ponencias
presentadas en cada una de las etapas del trámite legislativo.
2.     Igualmente se señaló
la fuente de financiamiento del proyecto.
3.     La Viceministra
General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió un informe oral
sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el
cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 30 de 2008.
De manera tal que no se infringió
lo preceptuado por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1133 de 2007, respecto de los cargos
examinados en la presente decisión,
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Artículo 242 “(…) 3ª) Las acciones por vicios de forma caducan
en el término de un año, contado a partir de la publicación del respectivo
acto”.
[2] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-337/93.
[3] “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con
motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su
territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su
homenaje la inversión de unas obras de interés social”.
[4] “Por medio del cual la Nación se asocia a la celebración de los
cuatrocientos años de la fundación del municipio de NOCAIMA, en el departamento
de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”.
[5] En esta decisión se examinaba la constitucionalidad del Proyecto
de Ley No. 057 de 2003 Cámara – 061 de 2004 Senado “Por medio de la cual la
Nación se asocia a la celebración de los ciento cincuenta años de la fundación
del municipio de Toledo en el Departamento de Antioquia y se dictan otras
disposiciones”. En el proyecto se autorizaba al Gobierno Nacional para incluir
dentro del presupuesto nacional las partidas necesarias para concurrir a la
realización de distintas obras en el municipio.
[6] Se estudiaba la constitucionalidad del Proyecto de Ley N.° 239/05
Senado - 165/03 Cámara, “por la cual se vincula el núcleo familiar de las
madres comunitarias al sistema general de seguridad social en salud y se dictan
otras disposiciones". El proyecto fue objetado por cuanto otorgaba
beneficios tributarios al reducir el aporte de las madres comunitarias al
Sistema de Seguridad Social en Salud del 8% al 4% de las sumas que reciben por
concepto de bonificación del Instituto de Bienestar Familiar.
[7] El examen de constitucionalidad recaía sobre el Proyecto de Ley N° 172/04 Senado, 162/03 Cámara, “Por medio de la
cual se autorizan apropiaciones presupuestales para la ejecución de obras en el
Municipio de Caicedonia, Departamento del Valle del Cauca, con motivo de la
vinculación de la Nación y el Congreso de la República al primer centenario de
su fundación”. En el proyecto se autorizaba al Gobierno Nacional para incluir dentro del Presupuesto
General de la Nación las apropiaciones presupuestales necesarias para
vincularse a la conmemoración de los cien años del municipio de Caicedonia y
para la ejecución de distintas obras de infraestructura. En el proyecto se
cuantificaba el costo de las obras, pero no se identificaba la fuente de
ingreso adicional para cubrirlos ni se analizaba la compatibilidad de los
gastos con el marco fiscal de mediano plazo.
[8] El primer Marco Fiscal de Mediano Plazo fue presentado por el
Gobierno el día 11 de junio de 2004 (Gaceta del Congreso 399 del 2 de agosto de
2004). El Proyecto de Ley 24 de 2006 Cámara 174 de 2006 Senado fue presentado
durante la vigencia del Marco Fiscal de Mediano Plazo del año 2006.
[9] Al respecto se sostuvo en la sentencia C-737 de 2001: “Ahora
bien, la exigencia constitucional de que todo proyecto tenga formalmente una
iniciativa y sea publicado, con su correspondiente exposición de motivos,
protege valores constitucionales importantes. En efecto, un análisis elemental
permite concluir que ese requisito cumple básicamente cuatro propósitos. De un
lado, es un mecanismo para poner en marcha el Congreso y la actividad
legislativa pues, como ha dicho esta Corte, “iniciativa significa tanto como
acción tendiente a iniciar o comenzar un proceso o actuación” (Sentencia C-393
de 2000). De otro lado, y directamente ligado a lo anterior, esa formalidad
protege lo que puede ser llamado la reserva de iniciativa, en el sentido de que
sólo determinadas personas pueden presentar proyectos de ley, y en ciertas
materias sólo el Gobierno puede activar el proceso legislativo (CP art. 154 y
ss). En efecto, esta Corte ha señalado que también “se entiende por iniciativa
la facultad, confiada por la Constitución a ciertos órganos o reconocida al
pueblo, de presentar proyectos de ley o de acto legislativo” (Ibidem). En
tercer término, esa exigencia protege la reserva de cámara, pues en
determinados asuntos, los proyectos deben comenzar su camino obligatoriamente
por una de las cámaras (CP art. 154). Y, finalmente, la presentación del
proyecto, y en especial su exposición de motivos, cumple una función de
publicidad, pues permite no sólo conocer la existencia de la iniciativa, sino
además su contenido y los fundamentos que la sustentan” (negrillas
añadidas).
[10] Gaceta del Congreso No. 251 del 26 de julio de 2006.
[11] Gaceta del Congreso No. 472 del 20 de octubre de 2006.