C-222-96
Sentencia C-222/96
Sentencia
C-222/96
COMISION DE
INVESTIGACION Y ACUSACION-Procedimiento
En nada vulnera
el ordenamiento superior, una disposición que se limita a señalar cómo deben
proceder los miembros de una de sus células, para cumplir con las funciones de
instrucción que se le asignaron, mucho menos si en ninguno de sus apartes ella
asigna funciones de carácter decisorio que son de competencia exclusiva del
pleno.
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE FUNCIONES ENTRE ORGANOS DEL ESTADO
La separación de
poderes configura un principio institucional, un esquema organizativo del
Estado que no puede entenderse como la división tajante y excluyente de las
funciones que lo caracterizan, valga decir la legislativa, la ejecutiva y la
judicial; ellas no se radican en cabeza única y exclusivamente de quienes han
sido elegidos para cumplirlas, pues a título de excepción y en algunos casos
específicos previamente estipulados en la Constitución y en la ley, son atribuidas
a otros órganos del poder; de ahí que la confrontación de la experiencia
histórica con los postulados teóricos que sustentan el modelo de estado que
encuentra en el principio institucional de la división de poderes uno de sus
pilares fundamentales, conduzca a la conclusión de que cada uno de ellos, en
algún momento y bajo determinadas circunstancias, asume funciones propias del
otro, en aras precisamente de preservar el sistema.
FUERO
CONSTITUCIONAL DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
La razón de ser
del fuero especial es la de servir de garantía de la independencia, autonomía y
funcionamiento ordenado de los órganos del Estado a los que sirven los
funcionarios vinculados por el fuero. Ante todo se busca evitar que mediante el
abuso del derecho de acceso a la justicia se pretenda paralizar ilegítimamente
el discurrir normal de las funciones estatales y el ejercicio del poder por
parte de quienes han sido elegidos democráticamente para regir los destinos de
la Nación. En el caso del Presidente de la República, por ejemplo, éste goza
del fuero constitucional consagrado en la Carta.
COMISION DE
INVESTIGACION Y ACUSACION-Función
judicial/COMISION DE INSTRUCCION-Función judicial
Para la Corte es
indudable que tanto la actuación que se cumpla ante la Comisión de
Investigación y Acusación de la Cámara, ante  la Comisión  de Instrucción del
Senado, y ante las plenarias de las dos corporaciones,  tiene la categoría de
función judicial, sólo para los efectos de acusar, no acusar y declarar si hay
o no lugar a seguimiento de causa.
FUNCION JUDICIAL
DEL CONGRESO
La naturaleza de
la función encomendada al Congreso supone exigencias a la actuación de los
congresistas que, con su voto, colegiadamente concurren a la configuración del
presupuesto procesal previo consistente en la decisión sobre acusación y
seguimiento de causa o no acusación y no seguimiento de causa. Además de las
limitaciones inherentes a su condición de congresistas, la índole judicial de
la función analizada, impone hacer extensivos a éstos el régimen aplicable a
los jueces, como quiera que lo que se demanda es una decisión objetiva e
imparcial en atención a los efectos jurídicos que ha de tener. Sin perjuicio de
que las decisiones que se adopten sean colegiadas, los miembros de las Cámaras,
en su condición de jueces, asumen una responsabilidad personal, que incluso
podría tener implicaciones penales.
CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA-Competencia para
juzgar altos funcionarios
Para la Corte es
evidente que el sentido de las anteriores  normas constituye un requisito de
procedibilidad para que pueda producirse la intervención de la Corte Suprema de
Justicia, como lo señala en forma clarísima el artículo 235 que consagra la
competencia de juzgamiento, en estos precisos términos:  “Juzgar al Presidente
de la República o a quien haga sus veces y a los altos funcionarios de que
trata el artículo 174, por cualquier hecho punible que se les impute, conforme
al artículo 175 numerales 2 y 3.” Todas estas reglas procesales de forma y
contenido constitucionales, están destinadas a preservar la autonomía y la
dignidad de los cargos amparados con el fuero. En lo que concierne al
Presidente de la República, anteriormente se ha reproducido lo que establece el
artículo 199 de la C.P.
CAMARA DE
REPRESENTANTES-Competencia
para investigar y acusar al Presidente de la República
Si se tiene en
cuenta que a la Cámara de Representantes le corresponde investigar a aquellos
funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la Carta, esa función en
cada caso puede conducir a una de dos definiciones: la primera, que por no
existir mérito se precluya la investigación y se ordene el archivo del
expediente, y la segunda, que al encontrar que existe mérito y fundamento
suficiente se formule la respectiva acusación ante el Senado de la República;
una y otra definición corresponden al pleno de la Cámara de Representantes, sin
que haya lugar a distingos o categorizaciones que fundamenten el traslado de
esa responsabilidad a una instancia diferente, salvo que la denuncia o queja
sea manifiestamente temeraria o infundada, caso en el cual no se le deberá  dar
curso.
CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA-Competencia para
juzgar altos funcionarios
Cuando la Corte
Suprema asume la competencia de juzgamiento, una vez cumplidas las exigencias
constitucionales a que están sujetos la Cámara de Representantes  y el Senado
de la República,  es claro que aquella Corporación adelanta el juicio que le
corresponde en forma independiente, autónoma y sin  depender ni de la
calificación ni de las reglas procesales  cumplidas ante el Congreso, debiendo
fundamentarse en las pruebas suficiente y objetivamente recaudadas  por ella
misma, y atendiendo a los principios y garantías constitucionales del debido
proceso penal.
COMISION DE
INSTRUCCION-Procedimiento
La Comisión
estudie y decida sobre el proyecto que presente el Senador-Instructor, sin que
se desprenda de su contenido que se le faculte para tomar una decisión
definitiva en algún sentido, como sí lo señala el legislador en el artículo
346; sus disposiciones simplemente consignan las reglas a seguir para el
desarrollo de la necesaria relación entre el instructor y los demás miembros de
la comisión al interior de la misma. Este es el fundamento de la declaratoria
de exequibilidad que producirá esta Corporación en relación con los apartes
demandados del artículo 345 de la ley 5a. de 1992.
COMISION DE
INSTRUCCION-No es
competente para rechazar y archivar la acusación
Vuelve el
legislador a desconocer la voluntad del Constituyente, específicamente la
consagrada en el artículo 175 de la Carta, al delegar en una célula del Senado
una facultad atribuída al pleno de esa Corporación, pues así como le
corresponde al Senado considerar y decidir sobre la procedencia de la acusación
formulada por la Cámara, también le corresponde decidir, en pleno, si la
rechaza y ordena la cesación de procedimiento; una y otra son funciones que le
asigna la Constitución Política al Senado en pleno, negándole la posibilidad de
delegarlas. En consecuencia, los apartes demandados del artículo 346 de la ley
5a. de 1992 serán declarados inexequibles por esta Corporación.
COMISION DE
INVESTIGACION Y ACUSACION-Denominación
La Corte
Constitucional no encuentra objeción a la denominación que el legislador quiso
darle a la Comisión que con carácter permanente soporta y apoya el trabajo de
la Cámara de Representantes, en lo que tiene que ver con el cumplimiento de las
funciones judiciales que la Carta le atribuyó a dicha Corporación, denominación
que se encuentra consignada también en los artículos 312, 331, 338 y 341 de la
ley 5a. de 1992, objeto de impugnación, pues ella en nada contraría el
ordenamiento superior, si se tiene en cuenta que la simple denominación no
implica vulneración o invasión de las atribuciones de la Corporación de la que
hace parte.
COMISION DE
INVESTIGACION Y ACUSACION-Competencia
para recibir denuncia
Si bien, tal como
se ha señalado, para la Corte es claro que las funciones judiciales que el
Constituyente atribuyó de manera expresa al Congreso, y específicamente a sus
Cámaras, son de competencia exclusiva de dichas corporaciones en pleno, las
cuales carecen de capacidad para delegarlas aún en sus propias células,
considera también que ello no es óbice, por razones de celeridad y economía
procesal, para que el trámite de la presentación se haga ante la Comisión de
Investigación y Acusación, pues la misma fue creada precisamente como instancia
auxiliar y de apoyo para el cumplimiento de las funciones que en esta materia
la Carta expresamente le otorgó a la Cámara de Representantes; lo anterior, por
cuanto el cumplimiento de ese trámite ante la Comisión no implica que las
decisiones definitorias sobre un asunto en particular se le trasladen a dicha
célula, pues como ha quedado establecido, con base en las propuestas de la
comisión la Cámara de Representantes debe decidir, en todos los casos, si
precluye la investigación o si existe mérito para presentar ante el Senado la
respectiva acusación.
Referencia:
Expediente No. D-1221
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 312, 330, 331, 338, 341, 342, 343,
345 y 346, todos parcialmente, de la Ley 5a. de 1992, por la cual se expidió el
reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes
Actora:
María Teresa Garcés
Lloreda
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  mayo dieciséis (16)  de mil novecientos noventa y seis (1996)
I. ANTECEDENTES
La ciudadana MARIA
TERESA GARCES LLOREDA, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Nacional, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia
contra los artículos 312, 330, 331, 338, 341, 342, 343 y 346, todos
parcialmente, de la Ley 5a. de 1992, por la cual se expidió el reglamento del
Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes.
Una vez admitida la
demanda, se ordenó la práctica de las comunicaciones de rigor constitucional y
legal, se fijó en lista el negocio y simultáneamente se dió traslado al
Despacho del Procurador General de la Nación, señalándole que la actora, con
fundamento en el artículo 9 del Decreto 2067 de 1991, solicitó a esta
Corporación trámite de urgencia para la demanda, por motivos de interés público
y que esta Corporación había decidido darle dicho trámite al proceso.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El texto de las
disposiciones acusadas es del siguiente tenor:
LEY 5a. DE 1992
"Por la cual se
expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de
Representantes".
El Congreso de Colombia
DECRETA
SECCION 2a. COMISION
DE INVESTIGACION Y ACUSACION
"Artículo
312.- Funciones. La Comisión de Investigación y Acusación cumplirá
las siguientes funciones:
"1. Preparar
proyectos de acusación que deberá aprobar el pleno de la Cámara, ante el
Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o
a quien haga sus veces, a los Magistrados de la Corte Constitucional, de la
Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, a los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura y al Fiscal General de la Nación.
"2. Conocer
de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de
la Nación, o por los particulares contra los expresados funcionarios, que
presten mérito para fundar en ella acusación ante el Senado.
"3. Requerir el
auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las actividades que le
competen, y comisionar para la práctica de pruebas cuando lo considere
conveniente.
"4. La
iniciación de las investigaciones también procederá de oficio.
"5. Las demás
atribuciones que para el cabal cumplimiento de sus fines y cometidos le sea
asignado por las leyes."
"Artículo
330. PRESENTACION PERSONAL DE LA DENUNCIA. La denuncia o queja se
presentará personalmente por el denunciante ante la Comisión de
Investigación y Acusación.
"Artículo
331. Reparto y ratificación de queja. El Presidente de la Comisión de
Investigación y Acusación, dentro de los dos (2) días siguientes,
repartirá la denuncia o queja entre los representantes que integran la Comisión.
A quien se le reparte se le denominará Representante-Investigador. Este, dentro
de los dos (2) días siguientes, citará al denunciante o quejoso para que se
ratifique bajo juramento."
"Artículo
338. Recurso de apelación. El auto por el cual se niega al procesado o a su
defensor la práctica de alguna prueba durante la investigación, podrá ser
apelado para ante la Comisión de Acusación en pleno. En sesión plenaria
ésta decidirá sobre el recurso dentro de los cinco (5) días siguientes al
recibo del expediente. La decisión se adoptará por una mayoría simple."
"Artículo
341. Acusación o preclusión de la investigación. Vencido el término del
traslado el representante-Investigador, dentro de los diez (10) días
siguientes, presentará al Presidente de la Comisión de Investigación y Acusación
el proyecto de resolución de acusación o de preclusión de la investigación.
Los requisitos
sustanciales y formales de estas dos formas de calificación, serán los exigidos
por el Código de Procedimiento Penal."
"Artículo
342.- Decisión sobre resolución calificadora. Recibido el proyecto
de resolución calificadora, la Comisión de Investigación y Acusación se reunirá
dentro de los cinco (5) días siguientes y estudiará y decidirá si aprueba o
no el proyecto presentado. Si fuere rechazado, designará a un nuevo
representante para que elabore la resolución de acuerdo con lo aceptado por la
Comisión.
"Artículo
343.- Consecuencias de la resolución calificatoria. Si la resolución
calificatoria aprobada fuere de preclusión de la investigación, se archivará el
expediente; si de acusación, el Presidente de la Comisión remitirá el
asunto al Presidente de la Cámara.
La Cámara se reunirá
en pleno dentro de los cinco (5) días siguientes para estudiar y decidir sobre
la acusación aprobada por la Comisión."
"Artículo
345.- Proyecto de resolución sobre la acusación. El Senador-Instructor
estudiará el asunto y presentará un proyecto de resolución admitiendo o
rechazando la acusación. En este último caso deberá proponer la cesación de
procedimiento.
Este proyecto se
presentará a la Comisión de Instrucción la cual, dentro de los dos (2) días
siguientes, se reunirá para decidir si aprueba o no el proyecto presentado
por el ponente.”
"Artículo
346.- Decisión de la Comisión de Instrucción. Si la Comisión decidiere
aceptar la cesación de procedimiento, archivará el asunto. Si aceptare la
acusación, dentro de los dos (2) días siguientes se remitirá el expediente
al Presidente del Senado para que dentro de los cinco (5) días posteriores el
Senado en pleno estudie y decida sobre esa admisión de la acusación.”
III. LA DEMANDA
a. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
La demandante
considera que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto en  los artículos
116, 174,175, 178 y 199 de la Constitución Política.
b. Fundamentos de
la demanda
La acusación de la
actora contra las normas impugnadas se origina en el siguiente presupuesto: La
Constitución Política de Colombia, a través del artículo 116, le atribuye al
Congreso de la República el ejercicio de determinadas funciones judiciales, y,
de manera específica, le asigna a la Cámara de Representantes, en pleno, la
función de investigar y acusar, a ciertos altos funcionarios del Estado, o
abstenerse de hacerlo,  y al Senado de la República, también en pleno, la
función de juzgar e imponer las sanciones que expresamente le señala el
artículo 175 de la Carta, y, si es del caso, remitir el expediente a la Corte
Suprema de Justicia para lo de su competencia, en aquellos casos en los cuales
haya aceptado la acusación presentada por la Cámara de Representantes; en
consecuencia, señala la actora, cualquier norma legal que transfiera dichas
facultades a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara y a la Comisión
Instructora del Senado, son violatorias del ordenamiento superior, en
particular de los artículos 174,175, 178 y 199 de la Carta
Los argumentos en
los que sustenta su demanda son, en resumen los siguientes:
- De conformidad con
lo establecido en el artículo 116 de la Constitución Política, le corresponde
al Congreso de la República ejercer determinadas funciones judiciales, una de
ellas es la expresamente asignada a la Cámara de Representantes en pleno,
consagrada en el numeral 3 del artículo 179 de la Carta:
"Acusar ante el
Senado, cuando hubiere causas constitucionales al Presidente de la República o
a quien haga sus veces, a los Magistrados de la Corte Constitucional, a los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal
General de la Nación."
- De la norma citada
se infiere, que si el constituyente le dio a dicha Corporación la facultad de
acusar ante el Senado al Presidente de la República, dado el fuero especial
previsto en el artículo 199 superior; si encuentra mérito, y también le dió la
competencia para no acusarlo y archivar el expediente, esto es, la de precluir
la investigación; así para la demanda el contenido del artículo 343 de la ley
5a. de 1992, Orgánica del  Reglamento del Congreso, contradice el mandato
constitucional del artículo 178 superior antes citado, al establecer que dicha
facultad le corresponde y se agota en la Comisión de Investigación y Acusación
de la Cámara de Representantes, instancia de creación legal, que no puede
trascender el carácter de organismo investigador auxiliar.
- Igual situación se
presenta en relación con la función asignada por el Constituyente al Senado de
la República a través del artículo 174 superior en el que se advierte que:
"Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara de
Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus
veces..."
Dicho conocimiento,
manifiesta la actora, incluiría la facultad de rechazar una acusación, la cual
no se puede trasladar a una instancia auxiliar como lo es la Comisión de
Instrucción del Senado, no obstante ésta tenga origen constitucional (numeral
4, artículo 174 C.P.), pues ello implicaría contradecir lo dispuesto en citado
artículo de la Carta; en consecuencia, el artículo 346 de la ley 5a, de 1992,
norma que faculta a la Comisión de Instrucción del Senado para rechazar una
acusación propuesta por la Cámara de Representantes es contraria a lo dispuesto
en el artículo 174 de la Constitución y por ello debe ser declarada
inexequible.
En ambos casos,
señala la actora, se viola el artículo 116 de la Carta, pues, dicho precepto,
dispone que "el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales",
las cuales, no pueden ser delegadas por el legislador en otros organismos, como
ocurre con la atribución que éste le dió a la Comisión de Investigación y
Acusación de la Cámara de Representantes de precluir la investigación, o con la
asignada a la Comisión de Instrucción del Senado referida al rechazo de
acusaciones propuestas por la Cámara. Estas comisiones, dice la demandante,
estarían reemplazando al Congreso de la República, el cual sólo puede ejercer
sus funciones judiciales en la forma como lo establecen los artículos 174, 175
y 178, es decir, por la Cámara de Representantes y el Senado en pleno."
-        Ataca
también la actora, por considerarlas inconstitucionales, aquellas normas de la
ley 5a, de 1992, que se refieren a la Comisión de Investigación de la Cámara,
como "Comisión de Investigación y Acusación", dado que en su criterio
la función de "acusar", por los motivos antes señalados, es propia y
exclusiva de la Cámara de Representantes en pleno y no de una comisión creada
por la ley como organismo investigador de carácter auxiliar.  Por ello, en la
demanda se solicita entonces a esta Corporación declarar inexequible la
expresión "y acusación" consignada en los artículos 312, 330, 331,
338, 341 y 342 de la ley 5a. de 1992.
IV. EL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación, a través de oficio DP-585 de marzo 6 de 1996, manifestó a
esta Corporación su impedimento para conceptuar sobre la constitucionalidad del
proceso de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 26
y 27 del decreto 2067 de 1991, dado que durante la tramitación del proyecto de
ley, que luego se convertiría en la Ley 5a. de 1992 y que incluye las
disposiciones acusadas, hacía parte del Congreso Nacional, en calidad de
Senador de la República.
Esta Corporación, a
través de auto de marzo 7 de 1996, resolvió aceptar el impedimento y trasladar
la demanda al Señor Viceprocurador General de la Nación, para que éste rindiera
el correspondiente concepto.
En la oportunidad
correspondiente el Señor Viceprocurador General de la Nación rindió el concepto
de su competencia, solicitando a esta Corporación que declare en relación con
las disposiciones acusadas de la Ley 5a. de 1992, lo siguiente:
Que son exequibles
las expresiones "y acusación" del título de la sección segunda del
capítulo tercero de la ley 5a. de 1992, llamado "De las Comisiones legales
de la Cámara", así como respecto de esa misma expresión contenida en el
artículo 312, en los incisos primeros de los artículos y 331, 338 y  341 de la
citada ley.
Estarse a lo
decidido respecto del numeral 1 del artículo 312 de la ley 5a. de 1992, por ser
idéntico su tenor al del numeral 4 del artículo 180 de la ley Estatutaria de
Justicia, hallado exequible por esta Corporación según sentencia C-037 de 1996.
Que es exequible el
numeral 2 del artículo 312 de la ley 5a. de 1992, en tanto no desconozca el
numeral 4 del artículo 178 superior.
Que es exequible la
parte acusada del artículo 330 de la ley 5a. de 1992, y que es inexequible la
expresión "y estudiará y decidirá si aprueba o no el proyecto
presentado" del artículo 342 de la ley 5a. de 1992.  También pide que se
declare exequible el texto del título de dicho artículo.
Sustenta su
solicitud en los siguientes argumentos:
No obstante que el
Congreso recién ha legislado sobre aspectos relativos al juzgamiento de altos
dignatarios del Estado, produciendo normas que en principio podrían entenderse
derogatorias de las disposiciones acusadas, circunstancia que relevaría a la
Corte Constitucional de su deber de emitir pronunciamiento de fondo, su
Despacho, dando aplicación a la tesis que ha sostenido esta Corporación sobre
"el magisterio moral" de la jurisdicción constitucional, procede a
estudiar y conceptuar sobre las acusaciones planteadas.
En primer lugar, en
opinión del Ministerio Público no es procedente la acusación que impugna la
denominación de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de
Representantes, con fundamento en la cual  se solicita la declaratoria de
inconstitucionalidad, específicamente de la expresión "...y
acusación",  por los siguientes motivos:
Artículos 312,
331 inciso primero, 338 inciso primero, 341 inciso primero
En el caso concreto
de los artículos 312, 331 inciso primero, 338 inciso primero, 341 inciso
primero, de la Ley 5 de 1992, disposiciones objeto de impugnación, sostiene que
se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, dado que esta
Corporación, al pronunciarse sobre la constitucionalidad de la ley 270 de 1996,
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a través de la Sentencia
C-037 de 1996, declaró exequibles los artículos 179 y 180 de la misma, los
cuales tratan precisamente de la función jurisdiccional que le corresponde la
Congreso, refiriéndose el primero de ellos de manera expresa a la Comisión de
Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, y el segundo a las
funciones a ella atribuídas; precisamente, una de ellas, la de "preparar
proyectos de acusación que deberá aprobar el pleno de la Cámara ante el Senado
cuando hubiere causas constitucionales", fue hallada por la Corte conforme
con el ordenamiento superior, pues allí se consideró que "...con la simple
denominación de la Comisión no se contrarían las atribuciones  de la
Corporación Representativa...". Por lo tanto, sobre las mencionadas normas
que acusa la demandante ya hubo pronunciamiento de esta Corporación que las
declaró exequibles  y lo procedente es el ordenar estarse a lo resuelto sobre
ellas.
- Numeral 1,
artículo 312 , ley 5 de 1992.
Como en este caso la
expresión objeto de impugnación, "de acusación", está contenida en la
función que se le atribuye a la Comisión de Investigación y Acusación de la
Cámara de Representantes, consignada en el numeral 1 del artículo 312 de la ley
5 de 1992, cuyo tenor es el siguiente: "...preparar proyectos de
acusación que deberá aprobar el pleno de la Cámara ante el
Senado,...", el Ministerio Público considera que dado que se trata de
"...las mismas locuciones del número 4o. del artículo 180 de la ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, ya declaradas exequibles por la
Corte Constitucional en su sentencia C-037-96" y respecto de ellas,
también se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, por lo que
la Corte Constitucional deberá estarse  a lo decidido en dicha Sentencia,
cuando se pronuncia sobre el aparte del artículo 180 de la Ley 270 de 1996 de
idéntico tenor literal. En esa oportunidad señaló esta Corporación que "es
entendible que dicha labor preparatoria de la Comisión no desplaza la función
principal de la Cámara, ni su potestad constitucional sobre el fondo del asunto
resulta desconocida por el proyecto que se debatirá por su plenaria."
Numeral 2,
artículo 312
En lo que hace a la
impugnación del numeral 2 del artículo 312 de la ley 5 de 1992, en criterio del
Viceprocurador ella es inane, pues se trata, dice, de "una traslación
cuasilateral del numeral 4 del artículo 178 de la Constitución Política, el
cual sólo podría alterarse por el poder Constituyente. No obstante, en su
opinión, la modificación que el legislador introdujo en el texto legal
impugnado, puede dar lugar a una interpretación diferente a la que se deriva
del texto constitucional, pues podría entenderse que la Cámara de Representantes
sólo recibirá aquellas denuncias que presten mérito para fundar en ellas la
respectiva acusación ante el Senado, cuando en realidad de verdad, de
conformidad con la disposición superior, la Cámara deberá recibir todas las
denuncias y quejas que a ella se presenten, pues lo contrario implicaría
restringir la potestad de la reunión plenaria para decidir sobre el particular.
Por tal motivo el Despacho del Viceprocurador solicita a esta Corporación que
declare que es exequible la norma acusada, pero precisando la extensión de la
misma a través de una sentencia interpretativa.
Por último, señala
que esta norma, que como lo había expresado es idéntica al texto del numeral 4
del artículo 178 de la Carta, fue reproducida también en el numeral 5 del artículo
180 de la ley Estatutaria de la Administración de Justicia, por lo que también
en relación con ella se presenta el fenómeno de la cosa juzgada Constitucional.
- Artículo 330
Como esta norma de
la cual sólo se acusa la expresión "...ante la Comisión de Investigación y
acusación", también fue hallada exequible por la Corte Constitucional al
examinar el contenido de los artículos 179 y 180 de la ley Estatutaria de la
Administración de Justicia también se produce el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, por ello, debe la Corte ordenar estarse a lo resuelto en la
mencionada sentencia.
Artículo 342 Ley
Orgánica del Congreso
Anota el
Viceprocurador en relación con las acusaciones que presenta la actora en contra
de esta norma, que en lo que hace la intitulación del artículo, "Decisión
sobre resolución calificadora", ella de suyo no es inexequible,
"...por cuanto la decisión sobre la resolución calificadora, como una
etapa de la labor instructora de la comisión, es materia propia del reglamento
y del procedimiento seguido por la Comisión".
No obstante,
prosigue el Ministerio Público, esta misma norma le atribuye a la Comisión de
Investigación y Acusación, la facultad de decidir sobre la aprobación o no del
proyecto de resolución calificatoria elaborado por el Representante
Investigador, así como la facultad para designar a otro de sus miembros para
elaborar un nuevo proyecto cuando el primero hubiere sido rechazado, funciones
que de conformidad con el artículo 178 de la Carta Política corresponden al
pleno de la Cámara, por lo que solicita la declaratoria de inconstitucionalidad
de tales apartes del artículo 342 de la Ley 5 de 1992.
Artículo 343 de
la Ley 5 de 1992
Sobre la acusación
parcial que presenta la actora contra este artículo, manifiesta el
Viceprocurador, que comparte la solicitud de declaratoria de inexequibilidad de
los apartes impugnados, "...puesto que si las labores constitucionales de
la comisión no versan sobre la acusación sino que competen a la plenaria, y la
Comisión sólo puede indagar o investigar, no podrá sin violar la Carta
calificar, precluir, o archivar las diligencias ..."
Artículo 345
Anota el Ministerio
Público, que el texto del artículo 345 de la Ley 5a. de 1992, a través de las
expresiones acusadas, desconoce la capacidad que la Carta atribuye al Senado en
pleno, otorgándola a la Comisión de Instrucción de esa Corporación, para
decidir si acusa o cesa un determinado procedimiento; si falla él o el asunto
prosigue ante la Corte Suprema de Justicia, razón por la cual solicita la
declaración de inexequibilidad parcial de dicho artículo, a partir de la
expresión "admitiendo o rechazando la acusación..."; así mismo, y por
motivos de conexidad solicita la declaratoria de inexequibilidad de lo restante
del inciso primero y la totalidad del inciso segundo.
Artículo 346
El Ministerio
Público apoya la solicitud de inexequibilidad del aparte cuestionado de esta
norma, por considerarlo violatorio del numeral 4 del artículo 175 de la C.P..
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra
los artículos 312, 330, 331, 338, 341, 342, 343, 345 y 346 de la ley 5a. de
1992, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución Política en concordancia con el Decreto 2067 de 1991.
Segunda. La
materia de la demanda
La pretensión de la
actora abarca tres aspectos fundamentales sobre los cuales se pronunciará esta
Corporación:
1. Solicitud de
declaración de inconstitucionalidad de los artículos 342 y 343 (ambos
parcialmente) de la ley 5a. de 1992.
Artículo 342 ley 5a. de 1992
Esta norma se
refiere de manera clara e inequívoca al procedimiento que debe seguirse dentro
de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, una
vez el Representante-Investigador elabora el respectivo proyecto de resolución
calificadora, el cual, como es natural, deberá poner a consideración de los
demás miembros de dicha Comisión para que éstos lo acojan, modifiquen o
rechacen, pues es la Comisión, y no sus miembros individualmente considerados,
la que debe proponer una u otra definición ante el pleno; de lo anterior se
concluye que en nada vulnera el ordenamiento superior, una disposición que se
limita a señalar cómo deben proceder los miembros de una de sus células, para
cumplir con las funciones de instrucción que se le asignaron, mucho menos si en
ninguno de sus apartes ella asigna funciones de carácter decisorio que son de
competencia exclusiva del pleno.
- Artículo 343
La acusación central
de la actora en su demanda, se refiere al contenido del artículo 343 del
Reglamento del Congreso, del Senado y de la Cámara de Representantes, adoptado
a través de la ley 5a. de 1992, norma en la cual la demandante alega una clara
vulneración del contenido del numeral 4 del artículo 175 de la Constitución
Política, precepto superior que le atribuye a la Cámara de Representantes la
función especial de "Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas
constitucionales...", a algunos altos dignatarios del Estado, entre ellos
el Presidente de la República.
Dicha norma fue
derogada por el artículo 3 de la ley 273 de 1996, por la cual se modificó el
Reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos funcionarios:
"LEY 273 DE
1996
"Por la cual se
modifica el reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos
funcionarios
"El Congreso de
Colombia
"DECRETA
"....
"Artículo 3.
El artículo 343 de la ley 5 de 1992, quedará así:
"Artículo 343.
Consecuencias del Proyecto de Resolución Calificatoria. Al día siguiente de la
aprobación del proyecto de Resolución, el Presidente de la Comisión, enviará el
asunto al Presidente de la Cámara, a fin de que la Plenaria de esta
Corporación, avoque el conocimiento en forma inmediata. La Cámara se reunirá en
pleno dentro de los cinco (5) días siguientes para estudiar, modificar, y
decidir en el término de quince (15) días sobre el proyecto aprobado por la
Comisión.
"Si la Cámara
de Representantes aprueba la Resolución de preclusión de investigación, se
archivará el expediente. Si no la aprobare, designará una comisión de su seno
para que elabore, en el término de cinco (5) días, el proyecto de Resolución de
Acusación."
De lo dicho se
desprende que la norma atacada objeto de análisis fue derogada y en
consecuencia excluida del ordenamiento superior, circunstancia que en principio
sería suficiente para respaldar un fallo inhibitorio de esta Corporación; no
obstante, teniendo en cuenta la reiterada jurisprudencia de la Corte
Constitucional en relación con los límites a las sentencias inhibitorias por
sustracción de materia, es necesario establecer si en el caso propuesto procede
o no un pronunciamiento de fondo. Ha dicho la Corte:
"La Corte
Constitucional, en repetida jurisprudencia, ha sostenido que cuando se demandan
normas derogadas carece de objeto entrar a resolver sobre su constitucionalidad
, en cuanto ya han sido retiradas del ordenamiento jurídico por el propio
legislador, resultando inoficioso que se defina si mientras estuvieron vigentes
fueron válidas a la luz de la Carta."
"No obstante,
la doctrina de la Corporación ha señalado también que la llamada sustracción
de materia, que precisamente radica en el preanotado fenómeno, no es
suficiente por sí misma para provocar un fallo inhibitorio, pues la Corte no
solamente debe velar por la constitucionalidad de las disposiciones legales que
están rigiendo sino que igualmente le atañe, en virtud de su delicada
responsabilidad  como guardiana de la prevalencia del estatuto fundamental,
evitar que normas pretéritas ya no vigentes, pero inconstitucionales, proyecten
sus consecuencias jurídicas hacia el futuro."
"Por eso, es
menester que, a cambio de precipitar una inhibición que podría hacer viable la
efectiva aplicación de la norma contraria a la Carta, la Corporación determine
si, pese a la derogación del precepto acusado o revisado, éste sigue
produciendo efectos, pues, en caso de ser así, lo indicado es decidir, mediante
fallo de mérito, acerca de la inexequibilidad planteada."
"(...)"
(Corte Constitucional, Sentencia C-397 de 1995, M.P. Dr., José Gregorio
Hernández Galindo)
En el presente caso,
la Corte Constitucional estima que el precepto demandado ya no está produciendo
efectos y, por lo tanto, hay lugar a la inhibición.
El caso concreto
del artículo 343 de la ley 5
de 1992
De conformidad con
los argumentos que respaldan la acusación de la actora contra el artículo 343
de la ley 5a. de 1992, le corresponde a esta Corporación determinar si una de
las comisiones creadas por la misma ley, la Comisión de Investigación y
Acusación de la Cámara de Representantes, podría tener o no legítimamente la
competencia para decidir sobre la preclusión y archivo de una investigación, en
aquellos procesos que le corresponde adelantar a dicha Corporación, en
cumplimiento de las funciones que a este propósito le atribuyó la Carta
Política, cuando se trata de altos dignatarios del Estado.
No obstante, de
manera previa, esta Corte considera pertinente analizar, por lo menos de forma
somera, el origen y finalidad de la función judicial, que con carácter
excepcional y respecto de determinados funcionarios al servicio del Estado,
protegidos con un fuero penal especial y disciplinario propio, el Constituyente
le atribuyó al poder legislativo del Estado.
- La función
judicial a cargo del poder legislativo en el Estado Social de Derecho.
El Estado Social de
Derecho, como es sabido, es el resultado histórico de una serie de
transformaciones económicas, sociales, políticas y jurídicas, que se fueron
produciendo en el modelo que caracterizó el estado liberal, modelo que en sus
inicios presentó como postulados básicos, la proclamación de los derechos
individuales y la limitación del ejercicio del poder por parte de los distintos
órganos del Estado. Ambos postulados, para su realización, requerían de una
fuerte articulación, dado que la defensa de los derechos individuales implicaba
la limitación del poder, y la limitación del poder suponía la garantía de
aquellos. Este paradigma encontró en la doctrina de la separación de poderes,
la técnica organizativa más eficaz para lograr sus cometidos.
En efecto, la
separación de poderes configura un principio institucional, un esquema
organizativo del Estado que no puede entenderse como la división tajante y
excluyente de las funciones que lo caracterizan, valga decir la legislativa, la
ejecutiva y la judicial; ellas no se radican en cabeza única y exclusivamente
de quienes han sido elegidos para cumplirlas, pues a título de excepción y en
algunos casos específicos previamente estipulados en la Constitución y en la
ley, son atribuidas a otros órganos del poder; de ahí que la confrontación de
la experiencia histórica con los postulados teóricos que sustentan el modelo de
estado que encuentra en el principio institucional de la división de poderes
uno de sus pilares fundamentales, conduzca a la conclusión de que cada uno de
ellos, en algún momento y bajo determinadas circunstancias, asume funciones
propias del otro, en aras precisamente de preservar el sistema.
Es así como el
sistema de "checks and balances" (control y equilibrio), que
introdujo Estados Unidos de Norteamérica, se aceptó y acogió en la mayoría de
estados contemporáneos de origen liberal, especialmente en aquellos que han
adoptado el modelo propio de los estados de bienestar; se pretende en ellos que
el control mútuo sea el instrumento a través del cual, además de impedir el
abuso o extralimitación en el ejercicio del poder que singulariza a cada uno de
los órganos del Estado, se desarrolle el cumplimiento de las funciones que los
caracterizan esencialmente.  Para ello, incluso, se acepta y así se consagra en
el respectivo ordenamiento superior, que en circunstancias de carácter
excepcional preestablecidas, alguno  asuma y cumpla funciones de otro. Así por
ejemplo, el ejecutivo cumple funciones legislativas (expedición de decretos con
fuerza de ley previo otorgamiento de facultades extraordinarias); el judicial
cumple funciones administrativas (dada la autonomía administrativa y financiera
de la Rama Judicial), y el legislativo, en los casos especiales expresamente
señalados en la Carta, cumple funciones de carácter judicial.
Sobre esas funciones
de carácter judicial a cargo del Congreso de la República ha dicho esta
Corporación:
"F) La función
judicial a cargo del Congreso
"Continuando
con una tradición constitucional..., el Constituyente de 1991 mantuvo la
facultad del Senado y de la Cámara de Representantes de acusar y juzgar,
respectivamente, a los más altos funcionarios del Estado. En efecto, los
artículos 174, 175 y 178 de la Carta Política facultan al Congreso para ejercer
la referida función judicial sobre los actos del Presidente de la República -o
quien haga sus veces-, de los magistrados de la Corte Constitucional, del
Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior de la
Judicatura y del Fiscal general de la Nación. Como puede apreciarse, la única
modificación que se introdujo en esta materia en la Carta Política en comparación
con la Constitución de 1886, fue la de ampliar el radio de acción del Congreso
habida cuenta de las nuevas instituciones y de los nuevos servidores públicos
que entraron a formar parte del aparato estatal desde 1991." (Corte
Constitucional, Sentencia C-198 de 1994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Así, el artículo 116
de la Carta Política le atribuye al Congreso "determinadas funciones
judiciales"; dichas funciones, de conformidad con los artículos 174, 175 y
178 de la Carta, le corresponde asumirlas cuando se trata de  aquellos altos
funcionarios del Estado a los cuales el Constituyente les otorgó un fuero
constitucional especial. Quiere decir lo anterior, que el ejercicio de la
función judicial que la Carta Política consagró para el poder legislativo es
restringido, y en consecuencia que sólo es aplicable respecto de funcionarios
del Estado que gocen de un fuero constitucional especial, contituyéndose dicha
condición en otro de los elementos esenciales para el normal funcionamiento de
aquellos estados cuyo esquema de organización se basa en el equilibrio en el
ejercicio del poder público.
- Del fuero
constitucional
Otro de los
elementos característicos de los estados democráticos de régimen o sistema
presidencial de gobierno, además del ya señalado principio institucional de
equilibrio ante las ramas y órganos del poder público, se encuentra en la
figura del fuero penal especial y del disciplinario propio y autónomo que
protege a ciertos altos funcionarios del Estado, con el cual se pretende garantizar,
de una parte la dignidad del cargo y de las instituciones que representan, y de
otra la independencia y autonomía de algunos órganos del poder público para
garantizar el pleno ejercicio de sus funciones y la investidura de sus
principales titulares, las cuales se podrían ver afectadas por decisiones
ordinarias originadas en otros poderes del Estado, distintos de aquel al cual
pertenece el funcionario protegido con un fuero especial;  de otra parte, el
fuero sirve también para garantizar que las decisiones de la voluntad general,
bien sea que ésta se haya expresado directamente o a través de sus
representantes, no serán desconocidas, y que en todo caso prevalecerán los
principios y procedimientos consagrados en la Constitución y en la ley.
Dicho fuero especial
no implica el sometimiento a jueces y tribunales especiales, esto es, distintos
de los ordinarios, en aquellos casos en que sean objeto de investigaciones y
eventualmente acusaciones, determinados funcionarios del Estado, sino el
cumplimiento de un trámite procesal especial de definición de la procedencia
subjetiva y en concreto  del juicio penal; ello precisamente para lograr la
realización de los objetivos propios y esenciales del Estado Social de Derecho,
el cual, si bien, tal como lo ha dicho esta Corporación "...configura un
Gobierno de leyes por encima de las personas", garantiza también de forma
paralela la integridad y salvaguarda de sus instituciones y la seguridad de las
personas que las representan, pues sólo así es posible mantener el equilibrio
en el ejercicio del poder.
La razón de ser del
fuero especial es la de servir de garantía de la independencia, autonomía y
funcionamiento ordenado de los órganos del Estado a los que sirven los
funcionarios vinculados por el fuero. Ante todo se busca evitar que mediante el
abuso del derecho de acceso a la justicia se pretenda paralizar ilegítimamente
el discurrir normal de las funciones estatales y el ejercicio del poder por
parte de quienes han sido elegidos democráticamente para regir los destinos de
la Nación.
En el caso del
Presidente de la República, por ejemplo, éste goza del fuero constitucional
consagrado en el artículo 199 de la Carta: "El Presidente de la República
durante el período para el que sea elegido, o quien se halle encargado de la
presidencia, no podrá ser perseguido ni juzgado por delitos, sino en virtud de
acusación de la Cámara de Representantes y cuando el Senado haya declarado que
hay lugar a formación de causa."
Así pues, de
conformidad con el numeral 1o. del artículo 175 de la Constitución, y con el
artículo 345 de la Ley 5a. de 1992, recibida  la acusación  de la Cámara por el
Senado,  la primera decisión que éste debe adoptar, en pleno,  es si admite o
nó tal  acusación.  Al efecto, la Plenaria del Senado delibera y decide sobre
la propuesta de la Comisión de Instrucción  prevista por el numeral 4o. del
artículo 175 de la C.P. y por los artículos 345 y 346 de la Ley 5a. de 1992.
Para la Corte es
indudable que tanto la actuación que se cumpla ante la Comisión de Investigación
y Acusación de la Cámara, ante  la Comisión  de Instrucción del Senado, y ante
las plenarias de las dos corporaciones,  tiene la categoría de función
judicial, sólo para los efectos de acusar, no acusar y declarar si hay o no
lugar a seguimiento de causa. Por esta razón el inciso 2o. del artículo 341 de
la Ley 5a. de 1992, refiriéndose a la Comisión de Investigación y Acusación
dispone:  “Los requisitos sustanciales y formales de estas dos formas de
calificación, serán los exigidos por el Código de Procedimiento Penal.”  Y el
artículo 333 de la misma ley, en su inciso final, dispone que el Representante
Investigador, “en la investigación de delitos comunes tendrá las mismas
atribuciones, facultades y deberes que los Agentes de la Fiscalía General de la
Nación”.
De lo anterior se
infiere que para estos efectos los Representantes y Senadores tienen las mismas
facultades y deberes de los Jueces o Fiscales de instrucción, y,
consiguientemente, las mismas responsabilidades.
La naturaleza de la
función encomendada al Congreso supone exigencias a la actuación de los
congresistas que, con su voto, colegiadamente concurren a la configuración del
presupuesto procesal previo consistente en la decisión sobre acusación y
seguimiento de causa o no acusación y no seguimiento de causa. Además de las
limitaciones inherentes a su condición de congresistas, la índole judicial de
la función analizada, impone hacer extensivos a éstos el régimen aplicable a
los jueces, como quiera que lo que se demanda es una decisión objetiva e
imparcial en atención a los efectos jurídicos que ha de tener.
Sin perjuicio de que
las decisiones que se adopten sean colegiadas, los miembros de las Cámaras, en
su condición de jueces, asumen una responsabilidad personal, que incluso podría
tener implicaciones penales.
Admitida la
acusación de la Cámara, siguen los pasos señalados en los numerales 2 y 3 del
artículo 175 de la C.P., es decir, que “si la acusación se refiere a delitos
cometidos en ejercicio de funciones, o a indignidad por mala conducta, el
Senado no podrá imponer otra pena que la destitución del empleo o la privación
temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos”.  Esto es lo que algunos
doctrinantes califican como juicio de responsabilidad política. Pero, como lo
advierte la misma norma, “al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte
Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que
merezca otra pena”, a juicio del Senado.
En conclusión, para
la Corte es evidente que el sentido de las anteriores  normas constituye un
requisito de procedibilidad para que pueda producirse la intervención de la
Corte Suprema de Justicia, como lo señala en forma clarísima el artículo 235
que consagra la competencia de juzgamiento, en estos precisos términos:
“Juzgar al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los altos
funcionarios de que trata el artículo 174, por cualquier hecho punible que se
les impute, conforme al artículo 175 numerales 2 y 3.”
Todas estas reglas
procesales de forma y contenido constitucionales, están destinadas a preservar
la autonomía y la dignidad de los cargos amparados con el fuero. En lo que
concierne al Presidente de la República, anteriormente se ha reproducido lo que
establece el artículo 199 de la C.P.
En anteriores
pronunciamientos la Corte Constitucional señaló sobre esta materia los
siguientes conceptos, que ahora se ratifican y amplían:
“Es claro que,
cuando se trata de hechos que dan lugar a responsabilidad del Presidente de la
República por infracción que merezca otra pena distinta de las mencionadas en
el artículo 175 de la Carta, la facultad de juzgamiento de éste la tiene la Corte
Suprema de Justicia, al igual que cuando se refiera a delitos comunes en
que incurra el mismo funcionario, situaciones en las cuales el Senado aparte de
aplicar cualquiera de las sanciones que pueda imponer, declarará si hay o no
lugar a seguimiento de causa, para que en caso afirmativo pueda ponerse al
acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia. Esta misma regulación
rige para los Magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de
Justicia, Consejo de “Estado, Consejo Superior de la Judicatura y Fiscal General
de la Nación.”
.........
“Así pues, estima la
Corte que la potestad constitucional para investigar y acusar al Presidente de
la República o quien haga sus veces, bien sea por actos u omisiones ocurridos
en el desempeño de sus funciones, o cuando hubiere causas constitucionales, o
por delitos comunes cuyos hechos lo puedan  constituír responsable de
infracción, la tiene la Cámara de Representantes al tenor de los preceptos
constitucionales citados, pues no tendría fundamento alguno, salvo norma exceptiva,
que quien ostenta la facultad de acusar no pudiese tener la de investigar.
.....
“De lo anterior se
colige que al tenor de los preceptos constitucionales examinados, la potestad
para investigar y acusar al Presidente de la República o a quien haga sus
veces, así como a los demás funcionarios de alto rango constitucional, incluído
el señor Fiscal General de la Nación, la tiene la Cámara de Representantes,
quien como lo expresa el numeral 5o. del artículo 178 de la norma superior,
puede requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las
investigaciones que le competen y comisionar para la práctica de pruebas cuando
lo considere conveniente.
.......
“En conclusión, para
la Corte Constitucional la competencia para
investigar y acusar
al Presidente de la República, la tiene al tenor de las normas constitucionales
vigentes, la Cámara de Representantes, sin perjuicio de la atribución
constitucional de carácter especial del señor Fiscal General de la Nación de
formular las denuncias contra el mismo, cuando encuentre en cualquier momento,
que haya lugar a ello.”  (Corte Constitucional, Auto de octubre 12 de 1995
M.P.  Dr. Hernando  Herrera Vergara).
- De las
funciones asignadas a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de
Representantes.
Se ha dicho que la
creación en la Cámara de Representantes de una comisión permanente y
especializada, que apoye las funciones de investigación y acusación de los
funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la Carta, como instancia
de colaboración y soporte para el cumplimiento de  las  labores  de
instrucción  que  el  Constituyente  le atribuyó a dicha Corporación,  es
contraria al ordenamiento superior; al contrario ella encuentra específico
fundamento en lo dispuesto en el artículo 151 superior. Caso distinto se puede
presentar en relación con las funciones que a dicha comisión le asignó el
legislador, una de las cuales es precisamente la que se cuestiona por parte de
la actora por considerarla inconstitucional.
En efecto, la norma
impugnada, artículo 343 de la ley 5a. de 1992, señalaba como una de las
funciones de la denominada Comisión de Acusación e Investigación de la Cámara
de Representantes, la de precluir la investigación y archivar el expediente, en
aquellos casos en que esa célula acogiera el proyecto de resolución
calificatoria que en ese sentido presentara el Representante-Investigador, sin
que en dicha decisión participara el pleno de la Corporación, tal como lo
ordena la Constitución, lo que acarreaba una flagrante violación del numeral 4
del artículo 178 de la Carta, pues el legislador, equivocadamente y excediendo
sus facultades, trasladaba a la mencionada Comisión una función que el
Constituyente atribuyó de manera expresa y especial a la Corporación en pleno,
decisión que por su origen y categoría no puede ser modificada ni revocada por
el Congreso.
Al analizar el
artículo 3 de la ley 273 de 1996, a través del cual se modificó el precepto
impugnado, se constata que la intención del legislador fue la de armonizar las
normas que rigen este tipo de procedimientos con los mandatos constitucionales;
por eso, de manera expresa y específica la nueva norma asigna al pleno de la
Cámara de Representantes, la función de tomar las decisiones a que haya lugar.
Si se tiene en
cuenta que a dicha Corporación, la Cámara de Representantes, le corresponde
investigar a aquellos funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la
Carta, esa función en cada caso puede conducir a una de dos definiciones: la
primera, que por no existir mérito se precluya la investigación y se ordene el
archivo del expediente, y la segunda, que al encontrar que existe mérito y
fundamento suficiente se formule la respectiva acusación ante el Senado de la
República; una y otra definición corresponden al pleno de la Cámara de
Representantes, sin que haya lugar a distingos o categorizaciones que
fundamenten el traslado de esa responsabilidad a una instancia diferente, salvo
que la denuncia o queja sea manifiestamente temeraria o infundada, caso en el
cual no se le deberá  dar curso.
Ahora bien, en el
caso de que la Cámara en pleno decida declarar precluida la investigación, se
archiva el expediente, y esta decisiòn tiene un carácter definitivo, en los
términos de la Constitución y de la ley. Y, por el contrario, si decide acusar
ante el Senado, será éste el que en su momento tendrá que resolver si admite
públicamente la acusación y la tramita de conformidad con el artículo 175 de la
C.P. y normas concordantes.  Si no admite la acusación, o decide que no hay
lugar a seguir causa criminal, también estas resoluciones tienen carácter
definitivo, en los términos de la Constitución y de la ley.
Por lo demás, la
sentencia a que se refiere el numeral 4 del artículo 175 de la C.P. (causas por
indignidad), como culminación del juicio ante el Senado, tiene carácter de cosa
juzgada.
Conforme a lo
anterior y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 235, numeral 2 de la
C.P., cuando la Corte Suprema asume la competencia de juzgamiento, una vez
cumplidas las exigencias constitucionales a que están sujetos la Cámara de
Representantes  y el Senado de la República,  es claro que aquella Corporación
adelanta el juicio que le corresponde en forma independiente, autónoma y sin
depender ni de la calificación ni de las reglas procesales  cumplidas ante el
Congreso, debiendo fundamentarse en las pruebas suficiente y objetivamente
recaudadas  por ella misma, y atendiendo a los principios y garantías
constitucionales del debido proceso penal.
2. Solicitud de
declaración de inconstitucionalidad de los artículos 345 y 346 de la ley 5a. de 1992.
El segundo aspecto
de la demanda, es el relacionado con los artículos 345 y 346 de la ley 5a. de
1992, normas que como la analizada en el punto anterior, regulan el procedimiento
a seguir, en este caso por la Comisión especializada del Senado de la República
denominada Comisión de Instrucción, una vez la Cámara de Representantes decida
formular acusación contra alguno de los funcionarios a los que se refiere el
artículo 174 de la Carta Política.
El argumento en el
cual la actora fundamenta su acusación presenta la misma estructura que el
esgrimido para acusar el artículo 343 de la ley 5a. de 1992; en efecto, señala
la demandante, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 174 de la
Carta, corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara
de Representantes contra el Presidente de la República y algunos otros altos
dignatarios del Estado. Para hacerlo deberá seguir el procedimiento que la
misma Carta le señala en el artículo 175, cuyo numeral 4 prevé que se sirva,
para efectos de cometer la instrucción de los diferentes procesos, de una
diputación de su seno, siempre que se reserve el juicio y la sentencia
definitiva.
Artículo 345 de
la ley 5a. de 1992
Pretendiendo
desarrollar dichos preceptos superiores, el legislador, a través de la ley 5a.
de 1992, creó la denominada Comisión de Instrucción del Senado, a la cual le
atribuyó facultades a través del artículo 345:
"Proyecto de
Resolución sobre la acusación. El Senador-Instructor estudiará el asunto y
presentará un proyecto de Resolución admitiendo o rechazando la acusación . En
este último caso deberá proponer la cesación de procedimiento.
"Este proyecto
se presentará a la Comisión de Instrucción la cual dentro de los dos (2) días
siguientes, se reunirá para decidir si acepta o no el proyecto presentado
por el ponente."
En opinión de la
actora los apartes subrayados de la norma transcrita son contrarios al
ordenamiento superior, por ser función exclusiva del Senado en pleno la de
juzgar a los funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la C.P.,
cuando la Cámara de Representantes, en pleno, formule la correspondiente
acusación.
Si bien, como ya se
ha expresado, la Corte comparte el argumento central de la demanda, en el
sentido de que las funciones judiciales asignadas por la Constitución a cada
una de las Cámaras que conforman el Congreso, lo son de dichas corporaciones en
pleno, y no de una de sus células, no encuentra en el artículo 345 elementos
que puedan contrariar ese principio superior, pues dicho artículo, el 345 de la
ley 5a. de 1992, se limita a regular el procedimiento a seguir al interior de
la Comisión de Instrucción, célula cuyo origen se encuentra en el numeral 4 del
artículo 175 de la Carta, y cuyas funciones, mientras estén dirigidas a
sustanciar el trabajo del pleno en los casos en que haya acusación de la Cámara
de Representantes, serán acordes con la voluntad expresada por el
Constituyente; en esta norma se establece, como es obvio, que la Comisión
estudie y decida sobre el proyecto que presente el Senador-Instructor, sin que
se desprenda de su contenido que se le faculte para tomar una decisión
definitiva en algún sentido, como sí lo señala el legislador en el artículo
346; sus disposiciones simplemente consignan las reglas a seguir para el
desarrollo de la necesaria relación entre el instructor y los demás miembros de
la comisión al interior de la misma. Este es el fundamento de la declaratoria
de exequibilidad que producirá esta Corporación en relación con los apartes
demandados del artículo 345 de la ley 5a. de 1992.
Artículo 346 ley 5a. de 1992
El artículo 346 de
la ley 5a. de 1992 establece lo siguiente:
"Decisión de la
Comisión de Instrucción. Si la Comisión decidiere aceptar la cesación de
procedimiento, archivará el asunto. Si aceptare la acusación...."
En los apartes
subrayados, al igual que en el artículo 343 de la Ley 5a. de 1992, vuelve el
legislador a desconocer la voluntad del Constituyente, específicamente la
consagrada en el artículo 175 de la Carta, al delegar en una célula del Senado
una facultad atribuída al pleno de esa Corporación, pues así como le
corresponde al Senado considerar y decidir sobre la procedencia de la acusación
formulada por la Cámara, también le corresponde decidir, en pleno, si la
rechaza y ordena la cesación de procedimiento; una y otra son funciones que le
asigna la Constitución Política al Senado en pleno, negándole la posibilidad de
delegarlas. En consecuencia, los apartes demandados del artículo 346 de la ley
5a. de 1992 serán declarados inexequibles por esta Corporación:  “Si la
Comisión decidiere aceptar la cesación de procedimiento, archivará el asunto.
Si aceptare la acusación ...”, y “sobre esa admisión de la acusación”,
para integrar la unidad  normativa.  El título  de este artículo y el resto de
su contenido, la Corte los considera exequibles.
3. Solicitud de
inconstitucionalidad de la expresión "...y acusación" consignada en
los artículos 312, 331, 338, 341 y 342 de la ley 5a. de 1992.
El tercer aspecto de
la demanda es el que tiene que ver con la denominación de la Comisión de
Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, de la cual la actora
impugna, por considerarla contraria al ordenamiento superior, la expresión
"...y acusación", pues en su opinión esa función le corresponde de
manera exclusiva a la Cámara de Representantes en pleno, por lo que en ningún
momento procesal puede ser atribuida a una de sus células, sin violar con ello
el ordenamiento superior; por eso impugna todas aquellas normas del reglamento
del Congreso y sus Cámaras, Ley 5a. de 1992, que contienen dicha expresión.
- La expedición
de la ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
En desarrollo de lo
dispuesto en el literal b del artículo 152 de la Constitución Política, el
legislador expidió la ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la
cual, como lo ha dicho esta Corporación, por ser estatutaria posee una
categoría especial, dada "...la agravación de los requisitos para su
aprobación, por exigir una voluntad distinta de la que legisla en los demás
casos: la voluntad de la mayoría absoluta y no de la simple; por requerirse su
aprobación dentro de una sola legislatura y exigirse la revisión previa de
constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional." [1].
Dicha Ley
Estatutaria, que regula en su integridad la materia de administración de
justicia, en su título séptimo se refiere al ejercicio de la función
jurisdiccional por parte del Congreso de la República; así, en su artículo 178
se remite a lo establecido en la Constitución Política  en relación con las
acusaciones que se formulen contra los funcionarios a los que se refiere el
artículo 174 de la Carta.
En el artículo 179,
que titula "DE LA COMISION DE INVESTIGACION Y ACUSACION", le reconoce
a dicha Comisión funciones judiciales de investigación y acusación en los
juicios especiales que tramita la Cámara de Representantes; así mismo, le
atribuye el conocimiento del régimen disciplinario contra los funcionarios a
los que se refiere el artículo 174 de la Carta. Esta norma fue declarada
exequible por la Corte Constitucional, en el proceso de revisión que le
correspondió efectuar por tratarse de una ley estatutaria, a través de la
sentencia C-037 de 1996; en efecto, el mencionado fallo al pronunciarse sobre
el artículo en mención dijo lo siguiente:
"De acuerdo con
la ley, la célula del Congreso de la República encargada de adelantar las
investigaciones y de formular, dado el caso, la respectiva acusación contra los
funcionarios que gozan de fuero constitucional especial -incluyendo los asuntos
disciplinarios, según se determinó en la sentencia C-417/93 y se reitera en
esta providencia- , es la Comisión de Investigación y Acusación  que forma
parte de la Cámara de Representantes."
De lo anterior se
concluye, que la Corte Constitucional no encuentra objeción a la denominación
que el legislador quiso darle a la Comisión que con carácter permanente soporta
y apoya el trabajo de la Cámara de Representantes, en lo que tiene que ver con
el cumplimiento de las funciones judiciales que la Carta le atribuyó a dicha
Corporación, denominación que se encuentra consignada también en los artículos
312, 331, 338 y 341 de la ley 5a. de 1992, objeto de impugnación, pues ella en
nada contraría el ordenamiento superior, si se tiene en cuenta que la simple
denominación no implica vulneración o invasión de las atribuciones de la
Corporación de la que hace parte.
Lo anterior no
quiere decir que la Corte acoja la tesis y la solicitud del Ministerio Público,
en relación con varias de las normas impugnadas, respecto de las cuales, en su
opinión, se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional si se tiene
en cuenta que esta Corporación, al ejercer el control constitucional que le
corresponde sobre la ley 270 de 1996, se pronunció sobre normas que
transcribieron "literal y cuasi literalmente" algunas de las disposiciones
impugnadas; como lo ha dicho la Sala Plena de esta Corporación, "...a
pesar de que el contenido normativo es similar no se presenta el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional, pues se trata de normas que pertenecen a distintos
ordenamientos y por tanto, tienen base de validez formal diferente." [2]
Lo que se presenta
en este caso, es una derogación de las normas impugnadas, dado que ellas, en
algunos casos literalmente y en otros con algunas modificaciones, fueron
incluídas en una ley de distinta  jerarquía como lo es la ley 270 de 1996, Ley
Estatutaria de Administración de Justicia, lo que implica un pronunciamiento
inhibitorio de esta Corporación respecto de las normas demandadas.
Ese es el caso del
numeral 1 del artículo 312 de la ley 5a. de 1992, derogado por el numeral 4 del
artículo 180 de la ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, cuya redacción es idéntica, el cual por lo demás fue declarado
exequible por esta Corporación a través de la ya citada Sentencia C-037 de
1996. Dijo la Corte al pronunciarse sobre dicha disposición:
"En cuanto a
las atribuciones contempladas en los numerales 4o. y 6o. de la norma, debe
señalarse que ellas se fundamentan en los numerales 3o. y 5o. del artículo 178
de la Carta Política, razón por la cual no cabe objeción de constitucionalidad
alguna." (Corte Constitucional Sentencia C-037 de 1996, M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa).
En cuanto al numeral
2 del artículo 312 de la ley 5a. de 1992, éste fue subrogado por el numeral 5
del artículo 180 de la ley 270 de 1996, por lo que la Corte se declarará
inhibida respecto de la acusación formulada contra él; vale aclarar que la
norma que lo derogó fue declarada exequible por esta Corporación con base en
los siguientes argumentos:
"Por su parte
el numeral 5o. se basa en lo dispuesto por el numeral 4o. del artículo 178 de
la Carta. Sin embargo, debe precisarse que si bien la norma constitucional no
prevé la posibilidad de que las autoridades formulen quejas o denuncias ,
entiende la Corte que la exequibilidad del numeral bajo examen se condiciona a
que la participación de las "autoridades" de que habla el artículo
bajo examen deberá hacerse, en el respectivo caso, bajo la calidad de ciudadano
y no como servidor público. ..." (Corte Constitucional, Sentencia C-037 de
1996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
- Artículo 330
Ley 5a. de 1992
La acusación que
presenta la actora contra algunos apartes del artículo 330 de la ley 5a. de
1992, la sustentó en el escrito de corrección que remitió a esta Corporación en
los siguientes términos:
En su opinión dichos
apartes, que establecen que la denuncia o queja deberá ser presentada
personalmente por el denunciante ante la Comisión de Investigación y Acusación,
vulneran el ordenamiento superior ya que dicha denuncia o queja "...debe
presentarse ante la Cámara de Representantes, por ser ella la competente para
acusar a los altos funcionarios."
Si bien, tal como se
ha señalado, para la Corte es claro que las funciones judiciales que el
Constituyente atribuyó de manera expresa al Congreso, y específicamente a sus
Cámaras, son de competencia exclusiva de dichas corporaciones en pleno, las
cuales carecen de capacidad para delegarlas aún en sus propias células,
considera también que ello no es óbice, por razones de celeridad y economía
procesal, para que el trámite de la presentación se haga ante la Comisión de
Investigación y Acusación, pues la misma fue creada precisamente como instancia
auxiliar y de apoyo para el cumplimiento de las funciones que en esta materia
la Carta expresamente le otorgó a la Cámara de Representantes; lo anterior, por
cuanto el cumplimiento de ese trámite ante la Comisión no implica que las
decisiones definitorias sobre un asunto en particular se le trasladen a dicha
célula, pues como ha quedado establecido, con base en las propuestas de la
comisión la Cámara de Representantes debe decidir, en todos los casos, si
precluye la investigación o si existe mérito para presentar ante el Senado la
respectiva acusación. No existe, pues, ningún elemento que pueda llevar a la
conclusión de que asignar esa función de trámite a la comisión, vulnere o
contraríe algún precepto superior, por lo que se declararán ajustadas a la
Carta Política las expresiones demandadas del artículo 330 de la Ley 5a. de
1992.
En resumen, se
reitera que las normas demandadas se refieren a la acusación, a la preclusión
de la investigación y a la cesación de procedimiento. La expedición de estos
actos, según la ley, se sujetará a los requisitos establecidos en el Código de
Procedimiento Penal. Como quiera que la acusación, si ella versa sobre hechos
que constituyen delito, da lugar a un juicio criminal que se surte ante la Corte
Suprema de Justicia, para evitar la invasión de competencias, se impone
delimitar el ámbito funcional del Senado y de la Cámara de Representantes, en
punto a la investigación y juzgamiento de los servidores públicos comprendidos
por el fuero (C.P. art. 174 y 178-3).
Salvo el caso de la
indignidad por mala conducta, en el que la Cámara y el Senado gozan de plena
capacidad investigativa y juzgadora, por tratarse de una función política, en
los demás eventos en los que la materia de la acusación recae sobre hechos
presuntamente delictivos, la competencia de la primera se limita a elevar ante
el Senado la acusación respectiva o a dejar de hacerlo y, el segundo, a
declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa, de acuerdo con lo cual se
pondrá o no al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia (C.P.
arts., 175-2 y 3; 178- 3 y 4). Es evidente que ni la resolución de acusación de
la Cámara ni la declaración de seguimiento de causa, como tampoco los actos
denegatorios de una y otra, tratándose de hechos punibles, comportan la condena
o la absolución de los funcionarios titulares de fuero, extremos que
exclusivamente cabe definir a la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia
definitiva. Aunque hay que advertir que cuando la Cámara no acusa, o el Senado
declara que no hay  lugar a seguir causa criminal, tales decisiones, tienen
indudablemente un sentido definitivo, en los términos de la Constitución y de
la ley, por cuanto no se podrá dar judicialmente el presupuesto procesal para
que se continúen las actuaciones contra el funcionario acusado e investido con
el fuero constitucional.
El medio concebido
por el Constituyente para articular esta garantía institucional ha sido el de
convertir a las cámaras legislativas en tamiz judicial de las denuncias y
quejas que se presenten contra los indicados funcionarios. En este orden de
ideas, la intervención de la Cámara y del Senado, se erige en un verdadero
presupuesto procesal indispensable para proseguir la acción penal contra las
personas que gozan de fuero constitucional especial.
La función atribuida
a las cámaras es de naturaleza judicial siempre que se refiera a hechos
punibles y, por lo tanto, no es en modo alguno discrecional. Si con arreglo a
las averiguaciones que en su seno se realicen, existen razones que ameriten
objetivamente la prosecución de la acción penal, vale decir, el derecho a la
jurisdicción y a la acción penal, única llamada a pronunciarse de fondo sobre
la pretensión punitiva, no puede existir alternativa distinta a la formulación
de la acusación y a la declaración de seguimiento de causa. Si, por el
contrario, no es ése el caso, la opción no puede ser distinta de la de no
acusar y declarar el no seguimiento de causa.
Sólo en estos
términos se mantiene el principio de la separación de poderes, y se evita que
el fuero que cobija a los altos funcionarios del Estado se convierta en una
institución ajena a las finalidades que lo animan, lo que significaría un
menoscabo intolerable a la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, y a
los postulados inderogables del debido proceso. El fuero no es un privilegio,
y, como ya se ha reiterado, tiene como propósito preservar la autonomía y la
independencia legítimas de los funcionarios amparados por él.
Las precisiones
anteriores son indispensables para fijar el alcance de las competencias de la
Cámara de Representantes y el Senado, señaladas en los artículos 175 y 178 de
la C.P. y que tienen que ver con las normas legales acusadas en esta demanda.
En consecuencia la exequibilidad de las mismas se supeditará a la
interpretación que se hace en esta providencia.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución ,
RESUELVE:
Primero.  Declarar EXEQUIBLES los apartes
demandados de los artículos 330, 331, 338, 341, 342 y 345 de la Ley 5a. de
1992, en los términos de esta sentencia.
Segundo.  Declarar INEXEQUIBLES los
siguientes apartes del  artículo 346 de la Ley 5a. de 1992, que dicen: ”Si la
Comisión decidiere aceptar la cesación de procedimiento, archivará el asunto.
Si aceptare la acusación...”; y  “sobre esa admisión de la acusación”.
Tercero.     INHIBIRSE de pronunciamiento respecto de los
numerales 1 y 2 del artículo 312 de la Ley 5a. de 1992 y sobre los apartes
demandados del  artículo 343 de la misma ley, por estar estas normas derogadas.
Cuarto.   Esta sentencia rige a partir de la fecha
de su notificación.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-013 de 1993, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[2]Corte Constitucional, Sentencia C-558 de 1994, M. P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz