T-683-12
Sentencia T-683/12
JUEZ CONSTITUCIONAL-Facultad para fallar extra y ultra petita
VICTIMAS DE DESASTRES NATURALES-Deberes del
Estado
ESTADO-Fines
esenciales
ESTADO-Deber
de solidaridad
SUBSIDIARIEDAD Y EXISTENCIA DE PERJUICIO IRREMEDIABLE
PARA PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de
jurisprudencia
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional en caso de existir otro medio
de defensa judicial
PERJUICIO IRREMEDIABLE Y SUJETOS DE ESPECIAL
PROTECCION-Relación
DERECHO DE PETICION-Respuesta
de fondo, oportuna y congruente
DERECHO DE PETICION-Núcleo
esencial
PROCESOS DE REUBICACION DE FAMILIAS CUYAS VIVIENDAS
ESTAN SITUADAS EN ZONAS DE ALTO RIEGO-Marco
normativo
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Definición
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA FRENTE A LA AMENAZA DE
RUINA-Procedencia de la acción de tutela
VIVIENDA DIGNA-Requisitos básicos de una vivienda
adecuada
HABITABILIDAD-Sistema normativo para la
protección de personas y familias cuyas viviendas se encuentran en zonas de
alto riesgo
AMENAZAS NATURALES-Obligación
de autoridades municipales y distritales de identificar y realizar estrategias
de reubicación en zonas de alto riesgo
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA FRENTE A LOS EFECTOS DE UN
DESASTRE NATURAL-Procedencia de la acción de tutela
DERECHO A LA VIDA, MINIMO VITAL Y VIVIENDA DIGNA DE
DAMNIFICADA POR OLA INVERNAL-Vulneración
por no prestación de atención integral y oportuna
ACCION DE TUTELA DE DAMNIFICADA POR OLA INVERNAL
CONTRA COMITE DE PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Pago de auxilios de arrendamiento, entrega de kits de
ayuda humanitaria e inicio de programa de reubicación
Referencia: expediente
T-3435375.
Acción de tutela incoada por Julia Marina Mayorga
Gómez, contra el Comité Regional de Prevención y Atención de Desastres de
Cundinamarca (CREPAD).
Procedencia: Juzgado
3° Civil del Circuito de Bogotá.
Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de agosto de dos mil doce
(2012).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión del fallo dictado en marzo 9 de 2012 por el Juzgado 3° Civil del
Circuito de Bogotá, que no fue impugnado, dentro de la acción de tutela
promovida por Julia Marina Mayorga Gómez, contra el Comité Regional de
Prevención y Atención de Desastres de Cundinamarca, en adelante CREPAD.
El
asunto llegó a esta Corte por remisión que efectuó dicho Juzgado, en virtud de
lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección
N° 4 de la Corte lo eligió para su revisión, en abril 30 de 2012.
I.
ANTECEDENTES.
Julia Marina Mayorga Gómez instauró acción de tutela en febrero
29 de 2012, contra el CREPAD aduciendo vulneración de su derecho fundamental de
petición, por los hechos que a continuación son resumidos.
A.
Hechos y relato efectuado por la parte demandante.
1. La accionante fue damnificada por la “ola
invernal 2010 – 2011”, ya que a raíz de la lluvia y las inundaciones
ocurridas en el municipio de Silvania (Cundinamarca) perdió sus cultivos y fue
desalojada de su vivienda por encontrarse en riesgo.
2. Para certificar lo anterior, la
actora allegó constancia que emitió en junio 2 de 2011 la Junta de Acción
Comunal de la vereda Victoria Alta del municipio de Silvania, en la cual se indicó
que el inmueble ubicado en la finca el Vergel, donde vivía la peticionaria, su
esposo y tres menores de edad, se encuentra “inhabitable, con deslizamiento
de la mayor parte de la finca, en áreas cultivadas y en la casa donde habita la
familia” (f. 7 cd. inicial).
3.
Así mismo, la señora Mayorga Gómez indicó que se encuentra en estado de
precariedad, al no contar con un medio de subsistencia, ya que sufrió “pérdida
total de la producción de los cultivos de plátano, yuca, café, hortaliza”,
según lo certificó en junio 8 de 2011, el presidente del Comité Local de
Prevención y Atención de Desastres, en adelante CLOPAD (f. 7 ib.).
4.
En vista de lo anterior, la actora radicó en enero 16 de 2012, un derecho de
petición dirigido al CLOPAD, el cual fue resuelto en febrero 2 siguiente, así:
“1. Usted ya se encuentra avalada por parte del Comité
Local de Prevención y Atención de Desastres CLOPAD, como damnificada por la ola
invernal 2010-2011.
2. Su caso fue remitido al CREPAD…, quien igualmente
avaló su reporte.
3. Como usted menciona, fue beneficiaria de una (1)
entrega de ayuda humanitaria correspondiente a mercado y Kid de aseo.
4. En fecha 29 de junio se remitió su solicitud para
el pago de arrendamiento al operador COLSUBSIDIO, asignado al municipio de
Silvania.
5. A la fecha no se ha
efectuado el giro correspondiente por parte de ese operador.
6. La oficina de planeación en su labor de supervisión
y ejerciendo su función como secretaría técnica del CLOPAD, ha reiterado las
solicitudes al operador COLSUBSIDIO, en vista de que se ha efectuado giro para
algunos beneficiarios pero no al 100% de los reportados, como es su caso…
7. Las entregas de ayudas humanitarias están
programadas directamente por Colombia Humanitaria, entidad encargada del nivel
nacional, a través de operadores asignados (Colsubsidio). La fecha de la última
entrega para el municipio fue programada los pasados 3 y 4 de agosto de 2011.
8. En materia de vivienda, el operador designado es el
COMITÉ DE CAFETEROS…
Por lo anterior, se dará traslado de su solicitud
tanto al CREPAD como a los diferentes operadores de COLSUBSIDIO y el Comité de
Cafeteros…” (fs. 2 y 3 ib.).
5.
En enero 23 siguiente, la actora radicó ante el CREPAD otra petición,
solicitando su reubicación por el desalojo efectuado, el pago del auxilio de
arrendamiento, ya que firmó “un pagaré con el arrendatario bien (sic)
en el cual me encuentro ahora y no me han dado un solo peso”[1], y la prórroga de la ayuda humanitaria, pues su
situación no ha sido resuelta.
6.
Expresó que no ha obtenido respuesta, considerando vulnerado su derecho de
petición, ya que “han transcurrido cuarenta y cuatro (44) días, sin que
hasta la fecha haya sido posible obtener respuesta oportuna, completa, precisa
y congruente con lo requerido, tampoco una respuesta de los motivos de la
demora… y lo más importante si me van a ubicar y en donde y si me van a dar los
auxilios que necesito de manera urgente” (f. 7 ib.).
7.
Además, indicó que a pesar de la respuesta del CLOPAD, al momento de presentación de la acción de tutela, las
entidades encargadas no la habían reubicado, entregado otras ayudas
humanitarias, ni efectuado el pago del subsidio de arriendo, evidenciándose con
ello que su situación de desprotección se ha prolongado, de manera tal que es
inminente la ocurrencia de un perjuicio irremediable y la posible vulneración
de sus derechos a la vida, el mínimo vital y la vivienda digna.
Por
tal razón, la actora solicitó al juez
proteger su derecho fundamental de petición, para que los responsables den efectiva
respuesta a sus solicitudes y cese su estado de vulnerabilidad.
B.
Documentos cuya copia obra como prueba dentro del expediente.
1.
Derecho de petición radicado por Julia Marina Mayorga Gómez ante el CREPAD en
enero 23 de 2012, en el cual solicita su reubicación y el pago de los auxilios
de arriendo y alimentación (f. 1 ib.).
2. Respuesta de febrero 2 de 2012 dada por el jefe de
planeación del municipio de Silvania (fs. 2 y 3 ib.).
3.
Certificación emitida por la Junta de Acción Comunal de Victoria Alta, que hace
constar que la señora Julia Marina Mayorga Gómez y su familia, conformada por su
esposo Isidro Iguera, sus hijas Yessica Maritza y Paula Sofía Prieto Mayorga de
8 y 4 años de edad respectivamente y su nieto Alejandro Paz Cuervo de 3 años de
edad, viven en la finca el Vergel, “cuyo inmueble se encuentra inhabitable
debido a que la ola invernal ha afectado bastante este predio, con
deslizamiento en la mayor parte de la finca, en áreas cultivadas y en la casa
donde habita la familia” (f. 4 ib.).
4.
Certificación de afectación del predio de Julia Mayorga Gómez, firmada por el
presidente del CLOPAD, en la cual se señaló que “el predio objeto de visita
se encuentra ubicado en una de las zonas afectadas por dicho fenómeno climático
y se pudo constatar que sufrió… pérdida total de la producción y la inversión
del cultivo de plátano, yuca, café, hortaliza” (f. 5 ib.).
II.
ACTUACIÓN PROCESAL.
El
Juzgado 44 Civil Municipal de Bogotá, mediante auto de marzo 1° de 2012,
consideró que al ser la tutela instaurada contra un establecimiento público del
nivel departamental y, atendiendo lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto
1382 de 2000, la misma debía ser conocida por un juez de circuito. Por esta razón,
dispuso el envío de la acción de tutela a la oficina judicial, para que  fuera
repartida a un juez civil de dicho rango en Bogotá (f. 14 ib.).
Posteriormente,
el Juzgado 3° Civil del Circuito de Bogotá, mediante auto de marzo 2 de 2012,
admitió la acción de tutela otorgando a la accionada un término de 2 días para
ejercer sus derechos de defensa y contradicción. Igualmente le advirtió que de
no ser contestada la acción se presumirían ciertos los hechos de la demanda y le
solicitó, “en caso de haber atendido ya la petición”, allegar la
correspondiente prueba (f. 20 ib.).
A.
Respuesta del Departamento de Cundinamarca U. A. E. Prevención del Riesgo y
Atención de Emergencias.
Mediante
escrito de marzo 6 de 2012, el director de la U. A. E. Prevención del Riesgo y Atención de Emergencias solicitó al juez
absolver al CREPAD, ya que éste no ha perturbado el derecho de petición, pues “se
dio contestación”, mediante oficio 010413 de febrero 29 de 2012[2],
en el cual se indicó:
“… en atención a su solicitud relacionada con la
afectación del predio ubicado en la vereda la Victoria Alta finca el Vergel del
municipio de Silvania, me permito manifestarle que en lo relacionado con la
reubicación de vivienda el municipio a través del… CLOPAD; debe presentar la
postulación de las familias afectadas.
En relación con el subsidio de arriendo y entrega de
mercados estos fueron programas de Presidencia a través de Colombia Humanitaria
donde de acuerdo a la información suministrada por los Clopads municipales se
brindó la atención correspondiente.
En razón a lo anterior, le sugiero acercarse a la
oficina de planeación municipal de Silvania a fin de que se le brinde la
información correspondiente en cada tema.”
Por
ende, el director consideró que en este caso, opera la figura de carencia
actual de objeto. Así mismo, explicó que las acciones atinentes a solucionar la
supuesta vulneración de derechos de la accionante corresponden por estricta
competencia al municipio de Silvania (fs. 28 a 35 ib.).
B.
Sentencia única de instancia.
Mediante
providencia de marzo 9 de 2012, el Juzgado 3° Civil del Circuito de Bogotá decidió
negar el amparo al derecho fundamental de petición.
El
Juez no encontró vulneración al derecho de petición, ya que el CREPAD informó a
la actora, de un lado, los pasos necesarios para efectuar su reubicación,
dentro de los cuales era preciso que el municipio la postulara para ello y, de
otro, la entidad remitió la petición de subsidios a la autoridad competente, en
este caso la alcaldía de Silvania, cumpliendo lo establecido en el artículo 33
del Código Contencioso Administrativo. Por último, concluyó que “no puede
obligarse a la entidad accionada a pronunciarse de fondo respecto de asuntos
para el que carece de facultad (sic)” (fs. 36 a 38 ib.).
III.
ACTUACIONES SURTIDAS EN SEDE DE REVISIÓN.
3.1. Una vez
revisado el trámite de instancia se constató que no fueron vinculadas como
partes accionadas dentro de la presente acción de tutela el Comité Local de
Prevención y Atención de Desastres, CLOPAD, la alcaldía municipal de Silvania,
el departamento de Cundinamarca y el operador Caja Colombiana de Subsidio
Familiar, Colsubsidio.
En consecuencia, el magistrado sustanciador mediante auto
de agosto 2 de 2012[3], procedió a vincular las
referidas entidades, solicitándoles que informaran, complementaran y/o
contradijeran lo que estimasen del caso, realizando un análisis de sus
actuaciones no sólo frente al derecho de petición, sino además frente a los
derechos a la vivienda digna, el mínimo vital y la vida de Julia Marina Mayorga
Gómez, aportando las pruebas pertinentes.
La Secretaría General de esta corporación mediante
informe de agosto 22 de 2012[4], indicó que el
departamento de Cundinamarca, la alcaldía de Silvania y la caja de compensación
familiar Colsubsidio presentaron sus respectivas intervenciones.
3.1.1.
Departamento de Cundinamarca
En
agosto 14 de 2012, el departamento de Cundinamarca, a través de la Secretaría
de Gobierno[5], solicitó requerir para
todos los fines pertinentes a la alcaldía de Silvania, por considerar que ese
ente territorial debe ser el primero llamado a responder por la situación de
Julia Marina Mayoga Gómez.
La
funcionaria realizó un breve análisis respecto del Sistema Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres, señalando que la descentralización y la
interinstucionalidad son características esenciales del mismo, especificando
que de conformidad con los artículos 27 y 31 de la Ley 1523 de 2012[6],
es claro que el municipio tienen la función de atender y orientar debida y
oportunamente a las víctimas de los desastres naturales, para que puedan
acceder a los subsidios y ayudas ofrecidos a nivel nacional y departamental. Resaltó
que el CREPAD orientó debidamente a la peticionaria para que realizara el
procedimiento necesario ante el municipio de Silvania.
Además
anexó como medios de prueba el Convenio de Asociación y Cooperación para
atender las familias damnificadas por la ola invernal, celebrado entre ese ente
territorial y Colsubsidio, y la Circular 12 emanada del Fondo de Calamidades,
dirigida a los gobernadores, alcaldes y destinatarios de los recursos del Fondo
Nacional de Calamidades.
3.1.2.
Caja Colombiana de Subsidio Familiar – Colsubsidio
Mediante
escrito de agosto 9 de 2012[7], la Representante Legal
de Colsubsidio indicó que “verificada la información correspondiente a las
ayudas de arrendamiento del programa Colombia Humanitaria, del Convenio No 001
firmado entre la Gobernación de Cundinamarca y Colsubsidio, no se ha encontrado
registro alguno sobre la radicación de documentos o pagos efectuados a nombre
de la señora Julia Marina Mayorga Gómez…”. Afirmó que la actora no se
encuentra relacionada en los censos entregados por la Gobernación entre enero
31 y agosto 24 de 2011, precisando que solo hasta octubre 21 de 2011, apareció
censada por primera vez.
Por
lo anterior, afirmó que “mal podría Colsubsidio haber ejercido…conducta
alguna que desconociera los derechos superiores de la actora, en la medida que
no se relacionaba como damnificada o beneficiaria del proyecto”.
3.1.3.
Alcaldía de Silvania
En
agosto 15 de 2012, el alcalde municipal y el jefe de planeación – secretario
técnico del CLOPAD, presentaron escrito[8] señalando que estas
dependencias respondieron debidamente a las peticiones realizadas.
De
igual manera, relataron que la conducta desplegada por las autoridades
municipales estuvo dirigida a prestar la atención y ayuda humanitaria que la peticionaria
requirió, argumentando que solicitaron a Colsubsidio “el giro de los
recursos por concepto de apoyo de arrendamientos” y “al Comité de
Cafeteros la información referente al diagnóstico realizado a las familias
afectadas en el municipio”.
Con
el escrito, la alcaldía anexó como prueba, entre otros, los siguientes
documentos:
§  “Censo formato único de registro de hogares afectados
por situación de desastre, calamidad o emergencia vivienda urbana y rural
afectada a nivel municipal y departamental” de Planeación Municipal, efectuado en febrero 8 de 2011, en el cual
aparece registrada la accionante.
§  Acta de entrega ayudas humanitarias del CLOPAD,
firmada en mayo 9 de 2011, en la cual se avala que las familias allí
registradas, son las “beneficiarias para el desembolso de cuotas de apoyo de
arrendamiento de Colombia humanitaria entregadas a las personas afectadas por
la ola invernal en nuestro municipio”. La señora Julia Marina Mayora Gómez
es identificada en el segundo, de siete ítems.
§  Planillas de Colombia humanitaria en las cuales se
identifican beneficiarios de ayudas en el municipio de Silvania, en donde no se
encuentra la actora.
3.2. De otra parte, en agosto 6 de 2012, la señora Julia
Marina Mayorga Gómez presentó un escrito en la Secretaría de esta corporación[9],
que fue enviado al Magistrado sustanciador para ser incluido en el expediente.
La
actora manifestó que a la fecha aún no ha recibido ninguna ayuda como
damnificada de la ola invernal 2010-2011. Señaló que los subsidios han sido
entregados a otras personas, y a pesar de haber radicado los papeles “más de
cinco veces”, en la alcaldía de Silvania “no saben nada” respecto de
su caso.
Relató
que su situación se agrava cada día porque “en ningún lado me resuelven
nada, yo no tengo donde estar con mi familia… me encuentro mal de salud” y “voy
a tener una intervención quirúrgica llamada histerectomía”.
Con
dicho escrito anexó, entre otros, los siguientes documentos probatorios:
§  CD con fotografías de la finca el Vergel.
§  Acta extraordinaria del “‘CLOPAD’ DE SILVANIA”
de marzo 9 de 2011.
§  Contrato de arrendamiento de vivienda rural, ubicada en
la vereda Victoria Alta “que consta de una habitación, un baño y una cocina.
(Permitiendo usar enceres que se encuentran en la casa, y sin ningún derecho de
cultivar y a la crianza de animales.)”, por un canon de $180.000, firmado
por la actora desde marzo 2 hasta septiembre 2 de 2011.
§  Informe técnico de la inspección ocular realizada en
enero de 2011, al predio el Vergel, por parte de un inspector de obras de la
alcaldía de Silvania, en el cual se advirtió la necesidad de construir zanjas
de secado, efectuar arborización del lugar y abstenerse de pastorear ganados en
la finca, pues ello acelera el desplazamiento del terrero.
§  Constancias médicas de Julia Marina Mayorga Gómez.
§  Informe técnico número 308 de abril 28 de 2009[10],
de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, en el cual se
indicó:
“Mediante radicación CAR N° 12091100221 del 10 de
febrero de 2009, la señora JULIA MARINA MAYORGA GÓMEZ…, solicita visita técnica
a la finca Los Balcones, ubicada en la vereda Victoria Alta…, debido a que se
están presentando movimientos de tierra.
…   …   …
Efectivamente se determinó que en la finca ‘Los
Balcones’, de propiedad de la señora, JULIA MARINA MAYORGA GÓMEZ  la cual se
localiza en la vereda Victoria Alta, se registra un fenómeno de inestabilidad
de ladera antiguo y actual que afecta un área aproximada a las 5000 m2…
Se estableció que el detonante o factor generador de
la inestabilidad fue el fuerte invierno que se ha registrado en los últimos dos
(2) años. Lo que conllevó a generar una saturación de los suelos arcillosos y
su desplazamiento a través de la pendiente natural del terreno. Existen otro
factores naturales y antrópicos que se aunaron para que se generara, reactivara
y acelerara la inestabilidad…”
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido
dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
Lo que se debate.
Debe esta Sala de Revisión determinar si, en efecto, ha sido
quebrantado el derecho de petición de la señora Julia Marina Mayorga Gómez por
parte del Comité Regional de Prevención y Atención de Desastres, CREPAD, ya que
según afirmó la actora, éste no ha proporcionado una respuesta oportuna,
completa, precisa y congruente con lo requerido en sus solicitudes.
Adicional a ello, y teniendo en cuenta que el juez constitucional
tiene la obligación de guardar la integridad y supremacía de la Constitución
(art. 241) y la facultad de fallar extra y ultra petita en
materia de tutela para hacer prevalecer el derecho sustancial (art. 3
D.2591/91)[11], esta Sala
considera necesario evaluar si se han vulnerado, por parte de las entidades
vinculadas, los derechos a la vida, el mínimo vital y la vivienda digna de la
señora Julia Marina Mayorga Gómez.
Para abordar las situaciones propuestas, es necesario (i) realizar
una sucinta disquisición sobre los deberes del Estado frente a las víctimas de
desastres naturales; así mismo, se revisará (ii)
la acción de tutela como mecanismo subsidiario de protección, ante la
existencia de un perjuicio irremediable; (iii)
la naturaleza del derecho de petición y su protección constitucional; (iv) el marco normativo de los procesos de
reubicación de familias ubicadas en zonas de alto riesgo; para finalmente, (v) resolver el caso concreto.
Tercera. La Constitución Política
establece deberes del Estado frente a las víctimas de desastres naturales.
Colombia
es un Estado Social de Derecho, fundado en la dignidad humana, el trabajo, la
solidaridad y en la prevalencia del interés general sobre el particular (art.
1° Const.), estando sus autoridades instituidas para proteger a todos los
residentes en el territorio nacional en su vida, honra, bienes, creencias y
demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares (art. 2° inciso 2º Const.).
Dentro
de los fines esenciales del Estado está garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (art. 2° inciso
1º), razón por la cual, hace parte integral de la acción estatal la protección
y  promoción de los derechos, entre otros, a la vida (art. 11), de petición
(art. 23), a la seguridad social (art. 48) y a la vivienda digna (art. 51).
Para
lograr ese desarrollo, el preámbulo y los artículos 1°, 23, 48, 49, 51 y 95.2
de la Constitución Política establecen como uno de los parámetros fundamentales
de nuestra sociedad la solidaridad, que ha de ser desarrollada como pauta de
protección de todas las personas, particularmente si se encuentren en estado de
debilidad manifiesta.
Un
desastre natural es generalmente un hecho intempestivo, que torna la situación
de quienes son sus víctimas, en extrema y difícil, pues suele suceder que, a
causa del fenómeno natural, las personas pierdan o vean destruidos sus medios
cotidianos de subsistencia, sus viviendas, sus enseres y/o alimentos, y en no
pocas ocasiones, también sufran la pérdida de vidas humanas.
Todo
ello, genera una circunstancia especial de vulnerabilidad que activa el deber
de protección especial por parte de las autoridades públicas (art. 13 inciso
3°), y ante la cual el Estado debe responder adecuada y oportunamente, so pena
de infringir su deber de garante protector de la dignidad humana. Por  ello, ha
dicho esta Corte que en esas situaciones el deber de solidaridad cobra una
dimensión concreta[12], así:
“En esta medida, en el caso de personas que se
encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, debido a su estado de
vulnerabilidad a causa del acaecimiento de un desastre, el principio de
solidaridad cobra una dimensión concreta que hace que el derecho a una vida
digna se relacione directamente con la salud, con la seguridad alimentaria y
con la protección mínima de seguridad ante los peligros de la intemperie entre
otros aspectos. Por esta razón tanto el Estado, como la sociedad y la familia
deben concurrir a la protección de este bien jurídico.”
A partir de lo anterior
puede afirmarse que la solidaridad, además de ser un principio rector del
Estado colombiano, tiene facetas concretas que imponen obligaciones a todos los
colombianos, y en especial a los funcionarios públicos, respecto de sus
acciones u omisiones frente a la situación de las víctimas de desastres naturales,
calamidades o emergencias, pues éstas son resguardadas temporalmente por una
especial protección.
Cuarta. Subsidiariedad y existencia
de perjuicio irremediable para la procedencia de la acción de tutela.
Reiteración de jurisprudencia.
La
acción de tutela se encuentra instituida
desde el ordenamiento superior para garantizar la protección de los derechos
fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción
u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. No obstante, esta
acción debe ejercerse bajo determinados criterios de procedibilidad, tales como
la subsidiariedad, salvo la demostración de un perjuicio irremediable.
El
amparo solamente puede intentarse cuando no existen o han sido agotados otros
mecanismos judiciales de defensa, que sean idóneos y eficientes, a menos que se
demuestre la inminencia de un perjuicio irremediable (art. 86, inciso 3°
Const.). Al respecto así se pronunció esta corporación en sentencia T-406 de
abril 15 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño:
“El fundamento constitucional de la subsidiariedad,
bajo esta perspectiva, consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene
un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de
protección de los derechos fundamentales. En efecto, la Constitución y la ley
estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que
tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos
constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del
Estado previstos en el artículo 2 superior. Por tanto, una comprensión ampliada
de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el
contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a
las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de
protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las
jurisdicciones.”
De esa manera, al existir otro medio
de defensa idóneo y efectivo, la acción de tutela resulta improcedente. Empero,
el agotamiento de recursos y mecanismos ordinarios de defensa judicial debe ser
examinado en cada caso concreto, ya que la sola existencia de un medio principal
de defensa judicial no implica per se la improcedencia de la acción de
tutela[13],
estando sujeta esa circunstancia a la comprobacion por parte del juez
constitucional. Al respecto, en fallo T-983 de noviembre 16 de 2007, M. P. Jaime Araujo Rentería, la Corte dispuso:
“En
desarrollo del principio de subsidiariedad, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que en los casos en que el accionante tenga a su alcance otros medios
o recursos de defensa judicial, la acción de tutela procederá excepcionalmente
en los siguientes eventos:
(i) Los
medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y
eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados;
(ii) Aun cuando tales
medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como
mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a
los derechos fundamentales.
(iii) El
accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la
tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población
desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de
particular consideración por parte del juez de tutela.”
También el juez debe establecer si se configura la
existencia de un perjuicio irremediable, que afecte los derechos fundamentales
de quien invoca su protección, haciendo necesario el amparo transitorio
pretendido para restablecer la situación y asegurar al agraviado el pleno goce
de su derecho. En sentencia T-1316 de
diciembre 7 de 2001, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes, la Corte precisó sus características:
“En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente
o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes
elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa
del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga
un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral
o material), pero que sea susceptible de determinación  jurídica. En
tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño,
entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada
frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las
particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables,
esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar
la consumación de un daño antijurídico irreparable.”
De
la misma manera la Corte ha identificado la relación que existe entre el perjuicio
irremediable y los sujetos de especial protección constitucional, por lo cual
la misma setencia antes citada indicó que:
“En primer lugar, conviene precisar que la
configuración de un perjuicio irremediable debe ser analizada dependiendo de
las circunstancias de cada caso concreto, de manera análoga a como ocurre
cuando existen otros mecanismos judiciales de defensa. Se trata de una regla
general que se explica en sí misma, por cuanto, como fue señalado, no todo daño
se convierte, autónomamente, en irreparable.
Sin embargo, algunos grupos con
características particulares, como los niños o los ancianos, pueden llegar a
sufrir daños o amenazas que, aún cuando para la generalidad de la sociedad no
constituyen perjuicio irremediable, sí lo son para ellos, pues por encontrarse
en otras condiciones de debilidad o vulnerabilidad, pueden tener repercusiones
de mayor trascendencia que justifican un ‘tratamiento diferencial positivo’[14], y que
amplia a su vez el ámbito de los derechos fundamentales susceptibles de
protección por vía de tutela.
Lo anterior explica entonces por qué,
tratándose de sujetos de especial protección, el concepto de perjuicio
irremediable debe ser interpretado en forma mucho más amplia y desde una doble
perspectiva.  De un lado, es preciso tomar en consideración las
características globales del grupo, es decir, los elementos que los convierten
en titulares de esa garantía privilegiada. Pero además, es necesario atender
las particularidades de la persona individualmente considerada, esto es, en el
caso concreto. Consecuencialmente, para determinar la procedencia del amparo,
cuando se trata de sujetos de especial protección, el juez deberá analizar cada
uno de estos aspectos.”
El
perjuicio irremediable exigido se refiere entonces al “grave e inminente detrimento de un derecho
fundamental, que deba ser contrarrestado con medidas urgentes, de aplicación
inmediata e impostergables”[15], para neutralizar, cuando ello sea posible, la
violación del derecho[16], identificando en cada caso las
particularidades, dentro de las cuales sobresale la de ser sujeto de especial
protección estatal.
Quinta. El derecho de petición comporta el derecho a una respuesta
de fondo, oportuna y congruente. Reiteración de jurisprudencia.
La Constitución Política, en su artículo 23 consagra
que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones
privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
El derecho de
petición es una manifestación directa de la facultad de acceso a la información
que le asiste a toda persona, así como un medio para lograr la satisfacción de
otros derechos, como la igualdad, el debido proceso, el trabajo, el acceso a la
administración de justicia, entre otros[17].
En
consecuencia, toda persona puede elevar ante las autoridades públicas y entes
privados, en garantía de derechos fundamentales, solicitudes de interés
particular o general. La respuesta puede o no satisfacer los intereses de quien
ha elevado la solicitud, en el sentido de acceder o negar sus pretensiones,
pero siempre debe ser una contestación que permita al peticionario conocer,
frente al asunto planteado, cuál es la situación y disposición o voluntad del
ente al que dirigido su solicitud.
Así, se ha
advertido que se satisface este derecho, cuando se emiten respuestas que
resuelven en forma sustancial la materia objeto de la solicitud, sin importar
el sentido de la misma. No puede entenderse vulnerado el derecho de petición
simplemente porque la respuesta dada al peticionario, emitida dentro de los
términos normativamente fijados, sea negativa, pues si efectivamente atiende de
fondo el asunto inquirido, conlleva la satisfacción del derecho de petición,
independientemente de su sentido.
El
núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución de fondo,
pronta y oportuna de la cuestión. Frente a sus características esenciales ha
sido abundante y reiterativa la jurisprudencia de esta Corte, así por ejemplo, en
sentencia T-839 de octubre 12 de 2006 (M. P. Álvaro Tafur Galvis), se indicó:
“1. El
derecho de petición concreta la facultad constitucionalmente protegida de toda
persona de dirigirse a las autoridades -o a los particulares en los casos
autorizados por la ley- para obtener información y respuesta oportuna a sus
solicitudes; por tanto, las entidades destinatarias de una petición adquieren la
obligación correlativa de atenderla de manera rápida, diligente y eficiente
en los términos previstos en la ley.
2. Como
derecho, su desconocimiento permite exigir judicialmente su respeto. Y al
tratarse de un derecho fundamental, su protección es posible a través de la
acción de tutela.
3. El
derecho de petición forma parte de los mecanismos de  participación y control
ciudadano y, por tanto, guarda relación directa con otras garantías
constitucionales, tales como los derechos a obtener información, participar en
política y expresarse libremente.
4. La
respuesta a la petición debe ser oportuna y resolver de fondo lo solicitado en
forma clara, precisa y congruente[18] y, por tanto, la
persona no debe asumir las consecuencias de la desorganización administrativa y
del manejo y registro inadecuado de la correspondencia y de las peticiones. [19]
Por lo mismo, si bien no es jurídicamente reprochable informar el estado de la
solicitud o el trámite que se le ha dado, dicha circunstancia no permite
entender que la petición ha sido atendida, que con ello se extienden los plazos
legales para decidir o que la entidad destinataria se libera de la obligación
de elaborar y comunicar una respuesta de fondo.[20]
5. La
respuesta, positiva o negativa debe ser efectivamente comunicada al
peticionario. Así debe demostrarlo quien tiene a su cargo el cumplimiento
de esa obligación. La omisión de tal diligencia constituye una vulneración del
derecho fundamental de petición de la misma entidad que el hecho de no dar
respuesta, pues si lo decidido no se da a conocer al interesado, el efecto en
uno y otro caso es el mismo desde el punto de vista de la insatisfacción del
derecho. [21]
6. El
destinatario de la respuesta es el peticionario, es decir, la persona que a
través de su solicitud ha entablado una relación jurídica con el destinatario
de la petición. En consecuencia, las respuestas o informaciones entregadas al
juez de tutela o a otras autoridades para responder requerimientos oficiales no
satisfacen el derecho de petición si no son comunicadas directamente al
interesado.[22]
7. Las
peticiones presentadas por personas en estado de debilidad manifiesta,
indefensión o vulnerabilidad requieren de una atención reforzada, acorde con la
situación específica de quien acude a las autoridades a solicitar la protección
de un derecho o el cumplimiento de una función pública. Si la satisfacción
del derecho de petición es un deber funcional en sí mismo -a tal punto que su
inobservancia constituye falta disciplinaria-, con mayor razón lo será cuando
su atención está relacionada con el cumplimiento de funciones y deberes
específicos del Estado en materia de protección de personas o grupos que por su
condición física, mental o económica, requieren una protección especial y
reforzada (art. 13 C.P.).
Este aspecto del derecho de petición -especialmente
importante en el presente asunto- fue reiterado por la Corte Constitucional en la
Sentencia C- 542 de 2005, en la que se señaló: ‘En este orden de ideas, el
funcionario público debe ser formado en una cultura que marque un énfasis en la
necesidad de servir diligentemente a los ciudadanos y en especial a aquellos
que se encuentren marginados por la pobreza, por la indefensión, por la
ignorancia, por las necesidades de toda índole, tanto más cuanto como bien lo
señala la sentencia de la Corte Constitucional T-307 de 1999, ‘esas condiciones
de pobreza y vulnerabilidad pueden llegar a producir una cierta 'invisibilidad'
de esos grupos sociales…. La Corte se ha pronunciado, además, a favor de una
modalidad reforzada del derecho de petición que exige a los funcionarios y
servidores públicos atender de modo especialmente cuidadoso ‘las solicitudes de
aquellas personas que, por sus condiciones críticas de pobreza y vulnerabilidad
social, acuden al Estado en busca de que las necesidades más determinantes de
su mínimo vital sean atendidas’’.
En
conclusión, la vulneración del derecho de petición se presenta por la negativa
de una autoridad a emitir respuesta de fondo, clara, oportuna y en un tiempo
razonable, tanto como por no comunicar la respectiva decisión al peticionario,
con las cautelas necesarias para poder tener certeza de que éste efectivamente
la reciba[23].
Sexta.
Marco normativo de los procesos de reubicación de familias, cuyas viviendas
están situadas en zonas de alto riesgo.
6.1.
La Corte Constitucional ha definido el derecho a la vivienda digna como el
dirigido a suplir la necesidad humana de disponer de un sitio privado, “sea
propio o ajeno, que reviste las características para poder realizar de manera
digna el proyecto de vida”[24]. Este
derecho se encuentra estatuido en el artículo 51 de la carta política, como uno
de los derechos sociales, económicos y culturales, con los cuales se busca
asegurar el cumplimiento de los fines del Estado social de derecho, para
promover la prosperidad general.
6.2.
Esta corporación en aplicación de instrumentos internacionales como la
Declaración Universal de Derechos Humanos[25] y el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales[26], entre otros, ha aceptado la procedencia de la acción
de tutela para proteger el derecho a la vivienda digna, en especial frente a
situaciones en las cuales la misma amenaza ruina, ya sea por culpa de un suceso
natural o por una acción u omisión de la administración pública o de un
particular.
Se
ha señalado que se protege especialmente a aquellos grupos familiares que
habitan una casa en peligro de caerse, cuando dentro de sus miembros se
encuentran sujetos de especial protección constitucional, como niños, adultos
mayores o personas con discapacidad.
De
la misma manera la Corte[27]
ha dispuesto la protección del derecho a la  vivienda digna cuando la persona
atraviesa especiales situaciones de  disminución por razones de salud,
contingencias familiares o sociales, surgidas por calamidades naturales,
precariedad económica o de índole similar, que llegan a restringir grave y
permanentemente el goce efectivo de ese derecho fundamental:
“El derecho a la vivienda puede ser protegido por el
juez de tutela, cuando dadas las circunstancias particulares de debilidad
manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o puede ser injustamente
despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o el de su familia….”
6.3.
Ahondando en el concepto de “vivienda digna”, la jurisprudencia
constitucional[28] ha señalado los
requisitos que tal definición implica, entre ellos: i) habitabilidad, “es
decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad
y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin
peligro para su integridad física y su salud”[29];
ii) acceso a los servicios básicos; iii) ubicación de fácil acceso; iv)
adecuación cultural a sus habitantes; v) asequibilidad[30];
vi) gastos soportables; y vii) seguridad jurídica en la tenencia.
6.4.
Sobre el requerimiento correspondiente a la habitabilidad, ha de indicarse que
en Colombia se ha desarrollado un sistema normativo tendiente a la protección
de las personas y familias, cuyas viviendas se encuentran en terrenos que “son
anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos”[31]
u otras situaciones similares. Entre otras, las Leyes 9ª de 1989, 49 de 1990,
3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999 y 1523 de 2012, son parte de ese sistema.
La
Ley 388 de 1997[32], en desarrollo de la
competencia relativa al ordenamiento del territorio local, reiteró las obligaciones
de las autoridades municipales y distritales, de identificar las zonas de
riesgo “por amenazas naturales”[33], de “localizar las
áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres
naturales”[34] y de realizar las
estrategias de mediano plazo que permitan contar con “los mecanismos para la
reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo
para la salud e integridad de sus habitantes”[35].
En
este sentido, es claro que el plan de ordenamiento territorial a nivel local es
el instrumento, que debe permitir a las autoridades municipales y distritales
identificar y manejar las zonas de riesgo para los bienes y derechos de quienes
las habitan, proponiendo soluciones efectivas.
Condensando
las reglas fijadas para el manejo de dichas zonas, el fallo T-1094 de diciembre
5 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa[36], señaló:
“1) Los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de
las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos
humanos, entre otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos;
2) Los alcaldes deben adelantar programas de
reubicación de los habitantes o desarrollar las operaciones necesarias para
eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas;
3) Los funcionarios públicos responsables que no den
cumplimiento a lo anterior incurren en causal de mala conducta;
4) Cualquier ciudadano puede presentar al alcalde o
intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentamiento
determinado;
5) Se pueden adquirir los inmuebles y mejoras de las
personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante
expropiación;
6) Los inmuebles y mejoras así adquiridos pueden ser
recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes;
7) El inmueble adquirido debe pasar a ser un bien de
uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió;
8) Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios
de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio, el respectivo alcalde debe ordenar
la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición
de las edificaciones afectadas;
9) Las autoridades que incumplen las obligaciones
impuestas por el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, modificado por el artículo
5º de la Ley 2ª de 1991, incurren en el delito de prevaricato por omisión.”
Así
las cosas, en ejercicio de la obligación que la Constitución y las leyes han impuesto
a las autoridades locales frente a la población ubicada en alto riesgo,
aquellas pueden elegir los medios de acción para proceder a eliminar cualquier
amenaza de vulneración de derechos de los residentes de sus jurisdicciones,
incluyendo el desalojo voluntario o forzado.
Sin
embargo, ese marco de discrecionalidad no exime a dichas autoridades de ofrecer
una respuesta oportuna y eficaz, y durante todo el proceso de
reubicación, restablecimiento y estabilización de quienes debieron ser
desalojados de sus viviendas, especialmente cuando el hecho generador del
riesgo, ha sido un desastre natural.
En concordancia con lo antedicho, el artículo 4 de la Ley 1523 de
2012[37], indica que
se entiende por respuesta la “ejecución de las actividades necesarias para la atención de la
emergencia como accesibilidad y transporte, telecomunicaciones, evaluación de
daños y análisis de necesidades, salud y saneamiento básico, búsqueda y
rescate, extinción de incendios y manejo de materiales peligrosos, albergues y
alimentación, servicios públicos, seguridad y convivencia, aspectos financieros
y legales, información pública y el manejo general de la respuesta, entre
otros. La efectividad de la respuesta depende de la calidad de preparación”. Así mismo indica que la atención de
emergencia debe ofrecerse de manera eficaz y oportuna (art. 35 ibídem).
En
conclusión, el derecho a la vivienda digna puede ser protegido por vía de
tutela, cuando aquel se ve amenazado por efecto de un desastre natural. Para la
protección de ese y otros derechos de víctimas de calamidades, se ha
desarrollado un sistema normativo y jurisprudencial que permite identificar,
como primeros responsables de la atención y prevención de desastres, a los
alcaldes municipales y distritales, debiendo éstos ofrecer respuestas oportunas
y eficaces que permitan restaurar y restablecer la vida de las víctimas de los
trágicos reclamos de la naturaleza.
Séptima.
Análisis del caso concreto.
7.1.
La señora Julia Marina Mayorga Gómez presentó acción de tutela buscando la
protección de su derecho fundamental de petición, que consideró vulnerado por
el CREPAD.
Al
analizar los hechos y relatos efectuados por la demandante, la Corte decidió
que en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial, es
pertinente evaluar si hubo vulneración de los derechos a la vida digna, el
mínimo vital y la vivienda de Julia Marina Mayorga Gómez.
7.2.
La actora fue víctima de la ola invernal que azotó al país en 2010-2011, razón
por la cual, tuvo que desalojar su vivienda, ya que era inhabitable por
deslizamiento del terreno. Igualmente, perdió sus medios de subsistencia, pues
el invierno arrasó con los cultivos de alimentos que eran comercializados.
Por
tales razones, según la Constitución y la jurisprudencia, la actora y su
familia, son considerados sujetos de especial protección estatal, ante los
cuales se activan las facetas concretas del principio de solidaridad, en
especial por parte de las autoridades.
7.3.
Establecida esa condición para el caso concreto, esta Sala de Revisión
determinará si la presente acción es procedente, para lo cual se explicaron con
antelación, los criterios sobre subsidiariedad y perjuicio irremediable.
De
tal manera, en primera medida respecto al requisito de subsidiariedad, ha de
indicarse que la peticionaria busca que los responsables, cumplan sus deberes
de ayuda y atención de emergencia, para proteger sus derechos, pues desde que se
inició el invierno ha acudido varias veces ante las autoridades municipales y
departamentales, sin obtener una efectiva respuesta que le permita mejorar sus
condiciones actuales.
En
ese contexto de atención y ayudas de emergencia por desastres naturales, el
medio idóneo de defensa judicial es la acción de tutela, pues agotadas las
instancias gubernativas sin una efectiva solución, las circunstancias se tornan
apremiantes y la respuesta debe ser oportuna, so pena de resultar
tardía.
En
consonancia con lo anterior, respecto de la ocurrencia del prejuicio
irremediable, se explicó que este debe ser inminente, grave, reqerir medidas
urgentes e impostergables.
Para
el presente asunto, esta Sala determina que se cumplen dichos requisitos, ya
que, se demuestra que ya ocurrieron daños irremediables a la familia[38],
en la medida en que desalojaron su vivienda y perdieron sus cultivos, así
mismo, por la tardanza e inefectividad de la ayuda prestada, deben arriendos y
no han logrado estabilizarse económicamente.
Igualmente,
es claro que las medidas a tomar son urgentes e impostergables, pues según lo
indica la accionante “cada día se agrava mi situación… yo no tengo donde
estar con mi familia… me encuentro mal de salud… voy a tener una intervención
quirúrgica”, y su grupo familiar está conformado por tres menores de edad
de 8, 4 y 3 años.
Aunado
a lo anterior, se resaltó que la peticionaria y su grupo familiar son sujetos
de especial protección estatal, durante todo el proceso de reubicación y
restablecimiento de sus condiciones antes del desastre natural.
Por
todo lo anterior, la Sala considera procedente para este caso concreto la
acción de tutela instaurada.
7.4.
Ahora bien, la Sala debe examinar si el derecho de petición fue vulnerado por
el CREPAD, para lo cual se adelantó una disquisición acerca del núcleo esencial
de tal derecho, consistente en la resolución de fondo, pronta y oportuna de la
cuestión consultada.
Expresó
la actora que en enero 23 de 2012, presentó una petición ante el CREPAD
solicitando la reubicación, el pago de auxilio y la prórroga de la ayuda
humanitaria de emergencia.
Dentro
del trámite de la acción de tutela, la entidad accionada presentó la respuesta
que había ofrecido a la actora en febrero 29 de 2012, mediante la cual le
infirmó cuál era su situación y a qué autoridades debía exigir, precisando
también que esa entidad no era responsable de efectuar las acciones que estaba
solicitando (fs. 28 a 35 ib.).
A
pesar de que la respuesta no fue de fondo, es claro que dicha autoridad carece
de competencia para indicarle a la actora dónde la van a reubicar, cuándo van a
pagar su auxilio de arriendo y entregar las ayudas humanitarias, pues quien es
el primer responsable de ello es el municipio de Silvania, a través de su
alcalde.
La
obligación del CREPAD, como receptora de la petición se concentraba en informar
sobre competencia de las otras autoridades, pero también de remitir y canalizar
la petición de Julia Marina Mayorga Gómez a los entes competentes para dar
solución de fondo, activando sus deberes frente esta persona, remisión que fue
realizada.
Encuentra
esta Sala que atina el juez de instancia al concluir que no se vulneró el
derecho de petición por parte del CREPAD, pues “no puede obligarse a la
entidad accionada a pronunciarse de fondo respecto de asuntos para el que (sic)
carece de facultad”.
En
consecuencia, será confirmada la sentencia única de instancia emitida por el
Juzgado 3° Civil de Bogotá en marzo 9 de 2012, dentro de la acción de tutela
instaurada por Julia Marina Mayorga Gómez contra el CREPAD, que negó el amparo
al derecho fundamental de petición.
7.5.
Surtida esa discusión, pasa la Sala a examinar la conducta de las autoridades
locales respecto de los derechos a la vida, el mínimo vital y la vivienda digna
de la señora Julia Marina Mayorga Gómez, para determinar si fueron vulnerados.
Para
ello, se explicó el marco normativo de los procesos de prevención y atención de
desastres y de reubicación de familias situadas en zonas de riesgo.
7.5.1.
Como un antecedente importante en esta acción de tutela, se pudo demostrar que
desde 2009 la señora Mayorga Gómez como propietaria del bien inmueble
identificado como Finca el Vergel, solicitó al municipio de Silvania y a la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, una visita técnica debido a la ocurrencia
de movimientos de tierra en su propiedad.
En
el informe presentado por la CAR, reseñado en los antecedentes, se indicó
claramente que en la finca de Julia Marina Mayorga Gómez, “se registra un
fenómeno de inestabilidad de ladera antiguo y actual que afecta un área
aproximada a los 5000m2” (f. 35 cd.
Corte).
Desde
este antecedente, la alcaldía de Silvania conocía y tenía registrado el predio
de la accionante.
7.5.2.
Ahora bien, según se deduce de la certificación de afectación del predio por el
fenómeno de la Niña de 2010-2011, que el CLOPAD expidió, la peticionaria desde
junio 8 de 2011, perdió sus cultivos y parte del área productiva de la finca.
Así mismo, se prueba que con la certificación de la Junta de Acción Comunal de
Victoria Alta, que la vivienda de la actora es “inhabitable” desde junio
2 de 2011.
De
lo expuesto, es claro que la actora es beneficiaria de las ayudas y atención de
emergencia, consistentes para su caso en apoyo de arrendamiento, reubicación,
reparaciones al predio de ser posibles y ayudas humanitarias.
El
primer responsable por la efectividad de las entregas y de las reparaciones es
el municipio, quien en desarrollo del principio de descentralización, debe
gestionar y canalizar los recursos y postular a las familias para que reciban
las ayudas oportuna y efectivamente. No obstante, se aclara que ese ente
territorial no es el único responsable, pues todas las autoridades que hacen
parte del Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres tiene
definidas y delimitadas sus funciones, competencias y marcos de acción.
En
el presente caso, el municipio aduce haber asumido una conducta diligente
frente a la situación de la peticionaria, pues remitió las solicitudes a
Colsibsidio, al CREPAD y al Comité de Cafeteros. Sin embargo, en este caso no
es posible aceptar que ello sea suficiente, pues si bien es cierto que los
procesos de censo e identificación de las familias afectadas por un desastre
natural son importantes y toman algún tiempo, ello no puede ser un obstáculo para
la efectiva atención de los afectados.
En
el presente asunto, es claro que la actora fue censada y postulada por el
CLOPAD para recibir la ayuda. Sin embargo, según relató en el escrito
presentado en agosto 6 de 2012 ante esta corporación, la señora Julia Marina
Mayorga Gómez no ha recibido el pago del auxilio de arrendamiento, a pesar de
haber firmado un pagaré a favor del propietario del bien, donde se ubicó
después de abandonar su vivienda por el deslizamiento del terreno. En igual
sentido, la accionante no ha recibido más ayudas humanitarias por parte de las
autoridades, ni se ha resuelto la situación de riesgo del predio de su
propiedad.
Todas
las anteriores situaciones, se han prolongado hasta la fecha por más de un año,
término desproporcionado para la prestación de ayudas de emergencia,
razón por la cual, esta Sala tutelará los derechos fundamentales a la vida, el
mínimo vital y la vivienda digna de la señora Julia Marina Mayorga Gómez, que
fueron vulnerados por la alcaldía de Silvania, el operador Colsubsidio y los
Comités Local y Regional de Prevención y Atención de Desastres, al no prestarle
una atención integral y oportuna.
En
consecuencia, se ordenará a la alcaldía municipal de Silvania, al operador
Colsubsidio y a los Comités Local y Regional de Prevención y Atención de
Desastres, a través de sus representantes legales, que en el término
improrrogable de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la
presente sentencia, efectúen todas las acciones necesarias para i) pagar los
auxilios de arrendamiento correspondientes y dejados de percibir por la accionante,
y ii) entreguen los respectivos kits de ayuda humanitaria, hasta tanto
la actora haya recuperado su capacidad productiva, lo cual será verificado por
la autoridad municipal.
Así
mismo, se ordenará a la alcaldía de Silvania, a través de su representante
legal, que en el término improrrogable de cinco (5) días contados a partir de
la notificación de la presente sentencia, inicie el proceso de reubicación de
Julia Marina Mayorga Gómez, tomando las medidas que considere necesarias.
Por
último, se solicitará al Personero Municipal de Silvania, verificar el
cumplimiento de este fallo, y velar por los derechos fundamentales de la señora
Julia Marina Mayorga Gómez durante todo el proceso de estabilización.
V.
DECISIÓN
En
mérito de los expuesto, la Sala de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR la sentencia única de
instancia emitida por el Juzgado 3° Civil de Bogotá en marzo 9 de 2012, dentro
de la acción de tutela instaurada por Julia Marina Mayorga Gómez contra el
CREPAD, en cuanto negó el amparo al derecho fundamental de petición.
Segundo.
ADICIONAR la referida sentencia en el
sentido de TUTELAR los derechos fundamentales a la vida, el mínimo vital
y la vivienda digna de la señora Julia Marina Mayorga Gómez, vulnerados por la
alcaldía de Silvania, el operador Colsubsidio y los Comités Local y Regional de
Prevención y Atención de Desastres, al no prestarle una atención integral y
oportuna.
Tercero.-
En consecuencia, ORDENAR a la
alcaldía municipal de Silvania, al operador Colsubsidio y a los Comités Local y
Regional de Prevención y Atención de Desastres, a través de sus representantes
legales, que en el término improrrogable de cinco (5) días contados a partir de
la notificación de la presente sentencia, efectúen todas las acciones
necesarias para: i) pagar los auxilios de arrendamiento correspondientes y
dejados de percibir por la accionante, y ii) entregar los respectivos kits de
ayuda humanitaria, en ambos casos hasta tanto la actora haya recuperado su
capacidad productiva, lo cual será verificado por la autoridad municipal.
Cuarto.-
ORDENAR a la alcaldía de Silvania, a
través de su representante legal, que en el término improrrogable de cinco (5)
días contados a partir de la notificación de la presente sentencia, inicie el
proceso de reubicación de Julia Marina Magorya Gómez, tomando las medidas que
considere necesarias.
Quinto.-
SOLICITAR al Personero Municipal de
Silvania, verificar el cumplimiento de este fallo, y velar por los derechos
fundamentales de la señora Julia Marina Mayorga Gómez durante todo el proceso
de estabilización.
Sexto.-
Por Secretaría General, LIBRAR la
comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese a la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaría General
[1] F. 1 ib..
[2] F. 25 ib..
[3] F. 44 cd. Corte.
[4] F. 45 ib..
[5] Fs. 53 a 94 ib..
[6]
Por la cual se adopta la política nacional de
gestión del riesgo de desastres y se establece el sistema nacional de gestión
del riesgo de desastres y se dictan otras disposiciones.
[7] Fs. 47 a 48 ib..
[8] Fs. 95 a 119 ib..
[9] Fs. 9 a 43 ib..
[10]
En el informe se identifica el predio como “Los Balcones”, sin embargo
consta a folio 29 del cuaderno de la Corte, que la señora Mayora Gómez solicitó
a la CAR la corrección de los datos de dicho, pues el predio visitado se llama “finca
El Vergel” y anexa certificado de libertad y tradición del bien.
[11]
La facultad de fallar extra y ultra petita en materia de tutela,
ha sido desarrollada ampliamente por la Corte Constitucional, advirtiendo que atiende a la efectividad del estructural principio de
prevalencia del derecho sustancial, invistiendo al juez de tutela de la
posibilidad de determinar qué derechos fueron los vulnerados, aún si los mismos
no fueron expresamente identificados por el demandante pero se desprenden de
los hechos. Cfr. T-532 de noviembre 24 de 1994 (M. P. Jorge Arango Mejía),
T-310 de julio 17 de 1995 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-622 de mayo 26 de
2000 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa),  SU-484 de mayo 15 de 2008 (M. P. Jaime
Araújo Rentería) y T-553 de mayo 29 de 2008 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[12]
T-1125 de noviembre 27 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, donde fueron estudiadas
y apoyadas las estrategias de protección para los damnificados de un incendio.
[13] Cfr. T-972
de septiembre 23 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño y T- 719 de septiembre 9
de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[14]
“Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia T-347/96 MP. Julio César Ortiz.  En el mismo sentido ver la Sentencia T-416/01 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.”
[15] T-161/05 (febrero 24), M.
P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[16] T-1190/04 (noviembre
25), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[17]
T-574 de agosto 26 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[18]“Sentencia
T-377 de 2000, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero, reiterada en
las Sentencias T-1089 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T- 373 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.”
[19]
“Sentencias T-096 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-487 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.”
[20]
“‘Igualmente esta Corte ha dicho que la mera información del estado del
trámite o el número del turno dado a la solicitud presentada por el interesado
no constituye una respuesta efectiva[20]
y de fondo y, por tanto, si la administración resuelve sólo en este sentido se
entiende violado el derecho de petición.’  (Sentencia T-495 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Igualmente, Sentencia T-628 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Gálvis).”
[21]
“‘Cabe recordar que en relación con el derecho de petición, no basta que se
expida la respuesta, sino que además, es necesario que ésta se notifique de
manera oportuna al interesado. En efecto, hace parte del núcleo esencial del
derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Carta, el hecho de que la respuesta se ponga en conocimiento del solicitante, pues no puede
tenerse como real contestación la que sólo es conocida por la persona o entidad
de quien se solicita la información.’ (Sentencia T-249 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández). En la Sentencia T-545 de 1996 también se había señalado: “Aunque
la solicitud fue atendida oportunamente por la entidad,  la falta de una
efectiva comunicación a la peticionaria, vulnera su derecho fundamental de
petición, que no se reduce únicamente a que la entidad resuelva, sino que
requiere, además la notificación de la decisión al interesado.” (M.P. Antonio
Barrera Carbonell.)”
[22] “‘2. La respuesta que
la entidad demandada dio a la petición de la demandante a través del escrito de
contestación de la acción de tutela, no se compadece con los criterios
resaltados por esta Corte en los acápites anteriores. Según lo tiene
establecido la Corte una respuesta dirigida al juez de tutela no constituye una
respuesta clara y oportuna notificada al interesado.’ (Sentencia T-912
de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería. En el mismo sentido sentencias T-991 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-886 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-259 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas, entre otras).”
[23]
Citada también en la sentencia T-077 de febrero 11 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[24]
Cfr. T -079 de enero 31 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-585 de junio 12
de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-331 de mayo 4 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre muchas otras.
[25]
Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 22: “Toda persona, como
miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener,
mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de
la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos
económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad.”
[26]
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 3°:
“Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a asegurar a los
hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los derechos económicos,
sociales y culturales enunciados en el presente Pacto”.
[27]
T-275 de marzo 12 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[28]
Especialmente determinados en las sentencias T-467 de junio 9 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-585 de julio 27 de 2006, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[29]
T-585 de 2006, en cita, no se encuentra en negrilla en el texto original.
[30]
Indicando la sentencia T-585 de 2006, en cita, que debe darse prioridad en los
programas de acceso a la vivienda a “las víctimas de desastres naturales,
las personas que viven en zonas de alto riesgo y los desplazados por la violencia”.
[31] Artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, modificado por la Ley 2ª de 1991.
[32] Por la cual se modifican
las Leyes 9ª de 1989 y 3ª de 1991.
[33] Artículo 5°, Ley 388 de
1997.
[34] Artículo 8, ibídem.
[35] Artículo 13, numeral 5, ídem.
[36]
En la cual se resolvió una situación similar a la presente, correspondió a la Corte “determinar si una administración
municipal está obligada a brindar protección, de qué tipo y con qué alcance, a
la persona que ha tenido que abandonar su casa de habitación y su predio,
siendo el cultivo de éste su único medio de subsistencia, por el hecho de
presentarse una falla geológica que comprobadamente amenaza con arrasar su
vivienda y los cultivos de los que deriva exclusivamente su subsistencia.”
[37] Para acotar y clarificar
responsabilidades, competencias y marcos de acción de las autoridades estatales
(nacionales, departamentales y municipales), frente a una situación de
emergencia, el legislador recientemente expidió la Ley 1523 de 2012, “por la cual se adopta la política nacional de
gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”.
[38] A través de las
certificaciones aportadas como prueba (fs. 4 y 5 cd. inicial).