T-227-97
Sentencia T-227/97
Sentencia
T-227/97
DESPLAZADO
INTERNO-Elementos
cruciales/DESPLAZADO INTERNO-Campesinos
_
Sea cual fuere la
descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos
elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la
permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos
condiciones se dan, no hay la menor duda de que se está ante un problema de
desplazados. Está demostrado que el retiro del lugar natural que los campesinos
tenían, no se debió a propia voluntad de ellos, sino a la coacción injusta de
grupos armados que no solamente amenazaron la vida de los colonos de la hacienda,
sino que les quemaron las casas y como si fuera poco ya han sido asesinados
dirigentes de ese núcleo de desplazados.
DERECHO A LA
PERMANENCIA EN TERRITORIO NACIONAL-Campesinos desplazados/LIBERTAD DE LOCOMOCION Y DOMICILIO-Campesinos
desplazados
Los campesinos
tienen derecho a su permanencia en la parcela que poseían, por eso el Incora
inició el proceso de adjudicación de tierras, por ello su primer lugar de
refugio fue la casa campesina en el municipio. Era un  derecho de esas personas
a permanecer en paz en su propio hogar, en su propia tierra, algo que ha sido
reconocido por las Naciones Unidas en el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos. Sólo el legislador puede restringir ese derecho de las
personas a permanecer o a circular y la restricción sólo puede tener los
objetivos allí señalados, es decir, que la ley restrictiva no puede alejarse de
los parámetros fijados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Esta doble faz,
permanecer y circular, y la única posibilidad restrictiva: limitación
establecida por la Ley, está también recogida en nuestra Constitución Política.
Es finalidad del Estado garantizar la efectividad de esos derechos, luego,
tratándose de desplazados, a quienes se les afecta su derecho primario a
residir en el lugar que deseen dentro de la República, es inhumano a todas
luces afectarles también la posibilidad de circular para salvar sus vidas
propias y las de sus familiares.
DERECHO A
PROTECCION-Violencia en el
país/COMPETENCIA DE PRONOSTICO-Protección vida de asociados/DESPLAZAMIENTO
PROTEGIDO-Campesinos
Se dice que hay
derecho a protección cuando un titular de derechos fundamentales le exige al
Estado se lo defienda frente a intervenciones injustas de terceros o del mismo
Estado. El caso clásico es la protección a la vida. Pero en circunstancias
particularmente complicadas, como es el caso de la violencia en Colombia, la
posición no puede ser de todo o nada, sino que el propio Estado puede efectuar
una competencia de pronóstico para ponderar cuándo y hasta donde puede dar el
Estado una protección  real y no teórica. Por supuesto que el Estado está
obligado a hacer todo lo posible para proteger la vida de los asociados, pero,
también, puede ponderar si la mejor manera de protección consiste en favorecer
un desplazamiento. Si el grado de intolerancia es alto y el peligro para la
vida de los asociados es inminente, es justo que el pronóstico incluya la
opción del desplazamiento protegido, máxime cuando el Estado debe
"adoptar  medidas en favor de grupos discriminados  o marginados".
DESPLAZADO
INTERNO-Obligaciones del
Estado y solidaridad internacional/ LIBERTAD DE CIRCULACION-Campesinos
desplazados
Ante la gravedad
de los hechos ocurridos contra los colonos de la hacienda, ante el hecho cierto
de que hay grupos armados, el desplazamiento interno no solamente es aceptable
sino que impone obligaciones al Estado y exige la solidaridad internacional y
con mayor razón de los propios colombianos.
DESPLAZADO
INTERNO-Problema de
humanidad y de funcionarios del Estado
Cuando mujeres,
niños y ancianos se ven precisados a dejar sus hogares y recorrer grandes
distancias desafiando toda clase de peligros, viendo sufrir y aún morir a sus
compañeros, como les ha ocurrido a los colonos de la hacienda, la explicable
huida no es un problema de orden público propiciado por quienes desean seguir
viviendo sino un problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente
por todas las personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios del
Estado.
TRASLADO DE
DESPLAZADO INTERNO-Defensa
de asociados por autoridades locales y nacionales/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Defensa
de asociados por autoridades locales y nacionales
No puede una
autoridad local calificar  a los desplazados como agentes perturbadores por el
solo hecho de tratar de salvar la vida. Un gobernador, en cuanto al
mantenimiento del orden público, actúa como "agente del Presidente de la
República". Esto, porque al Presidente, como jefe de gobierno le corresponde
"conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde
fuere turbado". Hay una estructura orgánica que tiene como cabeza al
Presidente de la República como jefe del gobierno nacional y por debajo están
los gobernadores y los consejos indígenas; esta última norma, precisamente,
ubica el manejo del orden público como función del Presidente en cuanto jefe
del gobierno y el gobierno esta formado por el Presidente y los ministros,
luego debe existir armonía y coherencia entre el gobierno nacional y las
autoridades locales y no hay ningún motivo para que un gobernador so pretexto
de mantener el orden público, obstaculice planes del gobierno nacional,
referentes al traslado de desplazados. Inclusive, la ACNUR tiene entre sus
misiones la de solicitar la intervención de "las autoridades locales para
impedir el regreso involuntario de los desplazados internos  a zonas de
peligro". Dentro de esta óptica, propia del estado social de derecho, la
colaboración debe ser armónica y las autoridades nacionales y locales deben
entender que han sido designadas para defender a todos los asociados y nunca
pueden considerar que el territorio bajo su jurisdicción es patrimonio
particular del gobernante, ni que la investidura que poseen es una carta
abierta para definir quienes pueden vivir o no en determinada región.
PEDAGOGIA
CONSTITUCIONAL-Rechazo a
los desplazados por violencia/PROMOCION DE DERECHOS HUMANOS/ACCION DE TUTELA-Protección
de derechos humanos
Muchas veces, las
actitudes intolerantes , como es el caso del rechazo a los desplazados por la
violencia, responden a la falta de una cultura humanística. La pedagogía
constitucional es muy necesaria para lograr una sociedad democrática,
pluralista y humanista. No es sólo la norma la que garantiza la protección a
los derechos humanos, pues puede haber numerosas leyes que no se cumplan, lo
importante es que la protección sea efectiva. Si en el ejercicio de esa
protección se impone un cambio de naturaleza para darle también gran realce a
la promoción, es permitido para el juzgador que tramita un amparo tomar
decisiones que impulsen la promoción de los derechos humanos, buscándose que no
sean estériles las normas que los protegen. Y, en la medida en que esos derechos
humanos, tengan el rango de derechos constitucionales fundamentales, serán
protegidos mediante el mecanismo de la tutela.
LIBERTAD DE
CIRCULACION-Vulneración a
desplazados/DESPLAZADOS INTERNOS-Obstaculización a protección por
autoridades locales
El derecho al
tránsito por toda la República lo tienen todas las personas, sin necesidad de
permiso de una autoridad local, salvo que por ley se establezca la restricción.
La actitud de la Gobernadora fue un atentado al derecho constitucional de
circular,  porque, por ese comportamiento los desplazados, tuvieron que
mantenerse en condiciones muy precarias e indignas en el Incora y la Defensoría
del Pueblo, restringiéndoseles injustamente su traslado temporal en un hotel,
sometidos a una "capitis diminutio" que afectó aún mas la dignidad.
Pero, no solamente fue la Gobernadora quien creó un clima adverso a los
desplazados. A las autoridades locales de Cundinamarca se les dio la
oportunidad de hacer el bien y no lo hicieron; esas mismas autoridades tuvieron
en sus manos la humanitaria acción de hacer menos doloroso el éxodo de unos
seres humanos y obstaculizaron esta justa ayuda.
CURSO DE
PROMOCION DE DERECHOS HUMANOS-Protección
de personas desplazadas por violencia
Referencia:
Expediente T-116357
Peticionarios:
Brigadier Ropero Mora y otros.
Procedencia: Sala
Civil del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá
IDEA CENTRAL
“La negativa a
recibir a los desplazados puede tener graves consecuencias para los derechos
humanos” (Advertencia hecha en 1994 por FRANCIS DENG, representante del
Secretario General en las Naciones Unidas, al analizar el desplazamiento
interno en Colombia)
Temas:
Protección y
Promoción de los derechos humanos
Desplazamiento
interno: problema humano y no de orden público.
La dignidad humana
Derecho a la
permanencia y a la circulación
Pedagogía
constitucional
El manejo del orden
público es potestad del Presidente de la República
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá
D.C.,  cinco (5) de mayo de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero quien la preside, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
Dentro de la acción
de tutela instaurada por Alberto León Gómez Zuluaga apoderado por Brigadier
Ropero Mora y 38 personas más contra la Gobernadora del Departamento de
Cundinamarca, Leonor Serrano de Camargo, por obstaculizar una solución
provisional para el problema de esos desplazados de la hacienda Bellacruz
(departamento del Cesar).
I. ANTECEDENTES
Del acervo
probatorio existente en el expediente surgen las siguientes informaciones:
1.1. Actuación
ante el INCORA respecto al predio Bellacruz
Declara la
subgerente jurídica del INCORA :
“El INCORA en el
año 90 inició un procedimiento de clarificación de la propiedad sobre los
predios de la hacienda Bellacruz, el cual culminó en el año 94, por Resolución
que establecía que unos predios eran de propiedad privada porque tenían título
suficiente que así lo acreditaba en tanto que otros predios  que hacen parte de
la mencionada finca, creo que unos 6, se declaró que no habían salido del
patrimonio del Estado, contra esa Resolución no interpusieron los recursos,
pero en el mes de octubre del año 95, el apoderado de la familia Marulanda
formuló una revocatoria directa, la cual fue resuelta  desfavorablemente en el
año 96, en abril, confirmando la resolución que había decidido el procedimiento
de clarificación. Una vez en firme esta resolución el INCORA debía proceder a
adelantar los trámites de titulación como baldíos de estos predios a los
campesinos que los venían ocupando y explotando adecuadamente  desde hacía más
de 5 años”
1.2. Frustrada
Titulación
“Nos
comprometimos a iniciar  prontamente el trabajo de titulación, firmamos un
convenio con la gobernación del Cesar a fin de que ellos contrataran los
topógrafos que se requerían para hacer los levantamientos topográficos de los
predios baldíos. Inmediatamente la gobernación suscribió el contrato y entregó
el anticipo, los topógrafos se desplazaron a cumplir con su trabajo, pero
tuvieron que regresarse porque recibieron amenazas de atentar contra su
integridad física si continuaban realizando el trabajo y a un funcionario del
INCORA que los acompañaba, le despellejaron la espalda….”
Cuando consiguieron
nuevos topografos, “Ellos viajaron, pero en razón a que la base militar
quedaba distante unos 45 minutos en carro de la Hacienda se dedicaron a la
tarea de arrendar un vehículo que hiciera los desplazamientos diariamente lo
cual fue imposible porque la población no le suministró este servicio y la
Alcaldía municipal sólo contaba con un camión que se encontraba a órdenes de la
Fiscalía porque en él habían sido asesinados el Secretario de Gobierno, el
Tesorero y el conductor del municipio de Pelaya”. (declaración de la
subgerente jurídica del Incora).
En conclusión, la
tramitación del INCORA se suspendió por la violencia contra los funcionarios
que tienen que adelantar los procesos de adjudicación de tierras.
1.3. Qué les
ocurrió entre tanto a los colonos de la hacienda Bellacruz ?
El 15  de febrero de
1996 la comunidad de campesinos con asiento en la finca Bellacruz acudió ante
la Personería municipal de Pelaya a buscar respaldo y a formular denuncio
contra “grupos armados” que en el día anterior ultrajaron a campesinos, niños y
mujeres, quemaron viviendas y los intimidaron para que desocuparan la zona en
el término de cinco días.
Fue así como muchas
familias campesinas se vieron desplazadas violentamente de su asentamiento y se
desplazaron inicialmente a las cabeceras municipales, especialmente a la de
Pelaya, alojándose en la llamada “Casa campesina”.
1.4.   Primer viaje a Bogotá y retorno a Pelaya
Representantes de
las familias afectadas se trasladaron a la capital de la República para exponer
su difícil situación. El 11 de marzo de 1996 se ubicaron en las oficinas del
edificio del Incora.
El 14 y el 21 de
marzo de 1996 se efectuaron en el Ministerio del Interior en Bogotá reuniones
para la protección de esos desplazados y para garantizarles el retorno a
Pelaya.
Evidentemente
regresaron en abril a Pelaya pero siguieron los hostigamientos, y se produjo el
primer asesinato, el de Jaime Laguna, dirigente de los desplazados.
1.5.   Otra vez en Bogotá
Un grupo de familias
se trasladó a la capital y nuevamente ocuparon dependencias del INCORA. El 6 de
junio, el gobierno nacional y los representantes de los campesinos firmaron un
acuerdo; entre los puntos tratados estaba el de fijar un plazo de 90 días para
que el INCORA adquiera parcelas, para ubicar allí a los campesinos desplazados
de la hacienda Bellacruz.
Los campesinos
abandonaron las dependencias del INCORA. Entre tanto en Pelaya la situación se
agravó para quienes aún permanecían ahí y en agosto quienes habían estado en el
INCORA y otras familias que huían de Pelaya ocuparon una parte del edificio de
la Defensoría del Pueblo en Bogotá.
1.6.   Operativo para trasladar otras familias desde Pelaya
Era tan grave la
situación que se vivía en la Casa campesina de Pelaya, que el gobierno nacional
montó un operativo para trasladar hasta Bogotá 77 niños y 66 adultos, con todas
las prevenciones posibles para que durante el trayecto no hubieran atentados
contra ellos. Esas 143 personas se unirían a las 59 que estaban alojadas en la
Defensoría del Pueblo y luego serían trasladas a un lugar provisional mientras
el INCORA encontraba el sitio definitivo de asentamiento. En Pelaya,
permanecieron unos pocos, que a principios de este año también se refugiaron en
el INCORA en Bogotá.
1.7.
Desplazamiento planeado hacia albergue provisional
El Ministerio del
Interior programó en agosto del año pasado, el traslado no solamente hacia
Santafé de Bogotá, sino hacia un lugar donde provisionalmente estuvieran (por
NOVENTA días) mientras el Incora lograra otro sitio definitivo.
Para esa ubicación
PROVISIONAL se contrató un hotel en el municipio de La Mesa (departamento de
Cundinamarca). No solamente se firmó el contrato con el representante del
hotel, sino que el propio Ministerio del Interior, en los primeros días del mes
de agosto de 1996, entró en contacto con la Alcaldesa de dicho municipio para
coordinar mejor el trato a los campesinos. Hasta ese instante no había problema
para la ubicación provisional.
Todo se programó
para el 13 de agosto cuando los campesinos deberían instalarse en el hotel
DOIMA en La Mesa.
1.8. El problema
bajo la óptica del Gobierno Nacional
El Ministro del
Interior, HORACIO SERPA URIBE, en comunicaciones dirigidas a distintas
entidades reconoce expresamente que “La comunidad campesina fue desalojada
por hechos violentos de los terrenos de la hacienda Bellacruz”.
Hay también una
comunicación de la Coordinadora del Programa Nacional de Desplazados del
Ministerio del Interior que dice:
“La comunidad
campesina fue desalojada en forma violenta por un grupo armado que quemó sus
viviendas obligándola a salir en éxodo el 14 de febrero del presente año (1996)
de los terrenos de la hacienda Bellacruz declarados como baldíos ..”.
A su vez, el doctor
CARLOS VICENTE DE ROUX, Consejero Presidencial para los Derechos Humanos, hace
este relato explicativo:
“Debo también
precisar que la presencia de la guerrilla en el Sur del Cesar y de su actividad
de secuestro y extorsión y ataques contra propiedad y bienes económicos diversos
ha dado lugar a la aparición de grupos de “justicia privada”, también llamados
“paramilitares”. Estos grupos han pretendido defender los intereses de
determinados sectores frente a la  guerrilla, pero han cometido abusos,
atropellos y crímenes. Fueron, justamente, estos grupos los que, al parecer,
expulsaron en febrero de 1996 a los campesinos, víctimas del desplazamiento
forzado al que me he venido refiriendo. En el municipio de Pelaya y municipios
aledaños existe, pues, una situación muy conflictiva, cuya víctima fundamental
es la población civil y concretamente la población campesina atrapada entre la
guerrilla y los paramilitares.”
Corrobora la
anterior información la declaración de MARIANA ESCOBAR ARANGO, asesora de la
Consejería presidencial de los derechos humanos, quien dice :
“De acuerdo con
la información que ha podido recaudar la Consejería, aproximadamente doscientos
campesinos que ocupaban 1.200 Ha. Declaradas baldías por el Incora, fueron
expulsados forzosamente por grupos paramilitares que operan en la zona y, mas
precisamente, en los predios de la hacienda Bellacruz. Esta situación obligó a
los campesinos desplazarse hasta la ciudada de Bogotá, con el fin de llamar la
atención del Gobierno Nacional sobre su situación, ubicándose en la sede del
Incora Nacional; durante esta ocupación pacífica se firmaron, entre el mes de
marzo y el mes de junio, tres actas de compromiso en las cuales se han
presentado varias dificultades para que el Gobierno pueda dar cumplimiento a
los acuerdos y compromisos suscritos en dichas actas.”
1.9. Situación de
los desplazados en la capital de la República :
Está relatada por
DANIEL MARIA MEDINA GONZALEZ, abogado asesor de la dirección nacional de
atención y trámite de quejas de la Defensoría del Pueblo :
“Un total
aproximado de 210 personas, de los cuales unos 65 son menores de edad,
básicamente niños y los otros son ancianos y mujeres, con una población jóven
relativamente poca, se encuentran divididos en dos grupos: uno de
aproximadamente 105 personas en la defensoría del Pueblo y las restantes en la
sede o instalaciones del Incora. Las condiciones en que subsisten, son
absolutamente precarias, duermen en colchonetas algunos, en el piso, están
completamente asinados, existen graves problemas de salud e incluso se han
dado, en el caso de la Defensoría, dos o tres  alumbramientos y se comienzan a
percibir secuelas de orden psicológico que al futuro pueden dificultar la
reinstalación de estas personas, en su medio natural; la atención que se viene
brindando por el Gobierno Nacional es apenas la mínima elemental y en las
instalaciones en las cuales han sido alojadas por parte de las dos
instituciones, sobresalen las incomodidades y dificultades al ser éstas
instalaciones propias para bodegas u oficinas pero no para la habitación
permanente de personas y mucho menos en la cantidad que allí deben permanecer.”
MARTA LUCIA TAMAYO,
de la misma Defensoría, expresa en declaración corroborada por el Defensor
Delegado ALEJANDRO PINZON :
“Los de la
Defensoría se encuentran en el primer piso bloque A, están ocupando cinco
espacios o salones, el sitio no está acondicionado para albergar personas de
manera permanente, es un sitio para oficinas, las condiciones son muy
precarias; hemos tratado de mejorar un poco, con alguna atención médica que se
ha recibido del distrito y de la Cruz Roja porque a comienzos del mes de
septiembre hubo unos brotes de epidemia de papera, de piel, de problemas
respiratorios; lo que obligó a que nosotros nos esforzáramos más en
garantizarles su derecho a la salud y respeto al principio de dignidad. Las del
Incora, entiendo que están muchísimo peor que la gente de la Defensoría, que
duermen en corredores, que no tienen servicio médico permanente, y en este
momento hay mucha gente enferma. En la Defensoría han nacido cuatro niñitos
durante el tiempo que han estado ahí, en total hay casi 50 menores de edad, y
vuelvo y repito, las condiciones, siendo mejores las de la Defensoría, son
condiciones muy precarias, con el agravante que no se ve a corto plazo solución
al problema de la ubicación definitiva de la gente, a lo que se suma el
asesinato de dos compañeros de ellos, ocurrido el sabado veintiocho de
septiembre allá en Pelaya.”
Y, el propio
Defensor del Pueblo, JOSE FERNANDO CASTRO CAYCEDO, en comunicación dirigida al
Ministro del Interior el 3 de septiembre de 1996, dice :
“Al asumir el
cargo como Defensor del Pueblo me he encontrado con la presencia en nuestras
instalaciones de 106 personas, desplazadas por la violencia del municipio de
Pelaya en el Departamento del César, entre ellas 38 niños de los cuales cuatro
han nacido en la Defensoría del Pueblo. Estos colombianos requieren de la
inmediata decisión del ejecutivo en cuanto a su reubicación en condiciones de
vida dignas y seguras para que le sean restablecidos la plenitud de sus
derechos y las condiciones de dignidad propias”.
2. Solidaridad
que han recibido los desplazados de Bellacruz
Dentro de Colombia
ha habido solidaridad. Según se lee en el expediente, han prestado colaboración,
entre otros el Ministerio del Interior, Iglesia Cátolica, Defensoría del
Pueblo, Incora, ICBF, Cruz Roja, Organismos de Derechos Humanos, Personeros
Municipales, Sindicatos, Cooperativas, Organizaciones Campesinas e Indígenas,
estudiantes, el CINEP, CODHES. Y, desde cuando los desplazados se encuentran en
el Departamento del Tolima, la solidaridad ha sido mayor, de parte del
Ministerio de Agricultura, ANUC, los medios de comunicación de la capital del
Tolima, especialmente el periódico El Nuevo Día, las autoridades civiles, la
Sexta Brigada del Ejército, la Cámara de Comercio de Ibagué, el INPA y la
ciudadanía del departamento del Tolíma.
A nivel
internacional, ha habido pronunciamientos dignos de resaltar:
Las Naciones Unidas,
en su 52 período de sesiones se preocupó por los EXODOS EN MASA y expidió la
Resolución 1996 / 51, pidiendo información en junio y agosto de 1996 a todos
los gobiernos. Aunque Colombia no informó, numerosas organizaciones
internacionales si lo hicieron y por eso el INFORME DEL ALTO COMISIONADO PARA
LOS DERECHOS HUMANOS  el 14 de enero de 1997 hace referencia a Chechenia,
Colombia, Tayikistán, Burundi, Rwanda y el Zaire, como paises de “violación en
gran escala de los derechos humanos, en particular del derecho a la vida,
cometidos en situaciones de conflicto armado  que habían provocado el
desplazamiento masivo de poblaciones”. Y, concretamente hace referencia el
INFORME a los llamamientos urgentes hechos “en favor de las familias
desplazadas en el Estado (sic) de Bellacruz en Colombia, que habían sido
desalojadas por un grupo paramilitar  y amenazadas de muerte si regresaban a su
tierra”.
El 4 de febrero de
1997, el señor FRANCIS M. DENG, representante del Secretario General, presenta
a las Naciones Unidas su informe sobre LOS DESPLAZADOS INTERNOS y formula
varias recomendaciones. Concretamente, respecto a COLOMBIA dice : “los
programas para resolver el problema de la impunidad, la falta de seguridad
física de los desplazados, y las cuestiones relativas a los derechos de
propiedad podrían ampliarse al aumentar la protección y la asistencia de los
desplazados internos”. Y, agrega : “En Tayikistán y Colombia, la
creación de una presencia de personal de derechos humanos en el terreno podría
ser una significativa aportación en ese sentido.”
No era extraño para
las Naciones Unidas el tema del desplazamiento interno en Colombia.
Precisamente, el 3 de octubre de 1994, el propio señor DENG presentó a la
Comisión de Derechos Humanos de la ONU un prolijo estudio sobre los casos de
desplazamiento en Colombia, señalando la concentración de la tierra en pocas
manos como una de las causas del fenómeno del desplazamiento.  Se extraña el
señor DENG de que el gobierno colombiano invocara la Directiva # 5, de 28 de
diciembre de 1991, “que prevé medidas de los gobernadores y alcaldes para
garantizar plazas en las escuelas y la coordinación con organizaciones no
gubernamentales en los casos de cambio voluntario de residencia debido a
situaciones de violencia particularmente graves, el apoyo y asesoramiento de la
Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y la facilitación del
regreso. Sorprendentemente, lejos de aplicar estas medidas, ninguno de los
funcionarios gubernamentales que el Representante (de las Naciones Unidas)
consultó conocía su existencia”. Por ello, el Alto funcionario de las
Naciones Unidas en 1994 hace esta premonitoria advertencia : “la
negativa a recibir a los desplazados puede tener graves consecuencias para los
derechos humanos”.
Por otro lado, la
Resolución Común aprobada por el Parlamento Europeo, el 23 de octubre de 1996,
aunque en su parte resolutiva acoge con satisfacción el “diálogo iniciado
entre el gobierno colombiano y los granjeros sin tierras expulsados de
Bellacruz”, de todas maneras, dentro de sus consideraciones se refiere a la
indignación que causó “que el pasado 28 de septiembre fueron asesinados en
Colombia Eliseo y Eder Narváez, miembros de unas de las familias de campesinos
que tienen un conflicto de tierras con la hacienda ‘Bellacruz’, lo que eleva a
8 asesinatos y desapariciones forzadas los crímines cometidos este año por los
grupos paramilitares en este conflicto”.
3. Otra actitud
Ocurre que, antes
del 13 de agosto de 1996, el programa de reubicación provisional de los
desplazados de Bellavista es roto abruptamente. De ello hay constancia en el
expediente:
Los  funcionarios
del Ministerio del Interior (EMIRO RAMON VILLERAS y LUZ TERESA GUTIERREZ),
declararon que estando todo preparado para albergar temporalmente a los
desplazados de Bellacruz, entre ellos los solicitantes de la presente tutela,
en el Hotel Doima del Municipio de La Mesa, dos días antes de la fecha
definida, se anunció que el operativo quedaba suspendido por razones de
cancelación del contrato celebrado con tal hotel, del rechazo del Gobierno
regional de Cundinamarca, y de las expresiones de la Señora Gobernadora a
través de los medios de comunicación.
Funcionarios de la
Consejería Presidencial para los Derechos Humanos (CARLOS VICENTE DE ROUX
RENGIFO Y MARIANA ESCOBAR  ARANGO) manifestaron, que recibieron información de
parte del “área de desplazados” del Ministerio del Interior sobre gestiones
realizadas por la Gobernación del Departamento en orden a impedir la ubicación
de las familias campesinas procedentes de Pelaya, en el Municipio de La Mesa, y
que se estigmatizó a esos núcleos de población como guerrilleros o como
delincuentes por parte de autoridades locales o departamentales, lo cual creó
enormes dificultades para el manejo de la problemática.
DANIEL MEDINA
GONZALES y MARTHA LUCIA TAMAYO, funcionarios de la Defensoría del Pueblo,
informaron que a raíz de unas declaraciones rendidas por la Gobernadora se
fustró el traslado a la población de La Mesa.
En la presente
tutela se ofició a quince medios de comunicación para que enviaran las
declaraciones de la gobernadora, sólo se recibieron gravaciones de los
noticieros Q.A.P., 7:30 CARACOL, CRIPTON y CARACOL. En el primero, con el
titular “Encartado se encuentra el Gobierno con la ubicación de 250 campesinos
desplazados de la violencia”, aparece, LEONOR SERRANO, afirmando que el
Presidente y el Ministro del Interior no pueden con un Departamento “jugar” de
esa forma, haciendo todo a las espaldas de la gobernadora de Cundinamarca.
En el Noticiero 7:30
CARACOL, aparece la mencionada funcionaria manifestando que, “a mi me molesta
todo lo que hagan a mis espaldas, en mi casa; porque es que en mi casa si no me
pueden entrar elefantes a mis espaldas”. Igualmente aparece una autoridad local
que manifiesta “la preocupación que tenemos es que se traigan unas personas que
han sido desplazados de la violencia que son reinsertados del Cesar, traerlos
sobre todo a La Mesa que es una zona de tranquilidad y de paz.”
En el Noticiero
CRIPTON, la Gobernadora, calificó la intervención del Ministro del Interior
como “veleidades”. Y, cuando el periodista le pregunta dónde le gustaría que
fueran ubicados los desplazados, contestó: “tenemos medio país desocupado,
existen zonas aledañas a la propia tierra del doctor Samper (sic), aledañas a Barrancabermeja,
o zonas como las del Opón o Carare, en donde quedarían sumamente bien, dentro
de su misma cultura y su misma idiosincrasia”.
En el noticiero 24
HORAS la gobernadora expone: “si yo tengo que entrar a solucionar los problemas
del doctor Horacio Serpa y solucionar los problemas a otro departamento, el
Cesar por ejemplo, para decirle que yo le soluciono sus problemas y el me
solucione los mios…”
Así mismo se allegó
a las diligencias, cinta de la entrevista radial realizada en el programa 6 A.M.
9 A.M. de Caracol, en la cual la Gobernadora al ser interrogada por el
periodista “Usted por qué se opone al traslado de esos desplazados por la
violencia, a esos reinsertados de la guerrilla”; la gobernadora responde:
“A ver, yo le
pregunto si usted después de arreglar su casa, de organizarla y todo, invitaría
a unas personas que usted no quiere invitar, que le parece inconveniente, los
invitaría a su casa?. Hemos gastado todo el presupuesto del departamento
dándole un poco de seguridad al departamento, implementando medidas”… Es que
en Cundinamarca no tienen cabida, es que nuestros problemas ya de por si
son sumamente graves para acrecentarlos trayendo problemas de otros
departamentos…” (subraya
fuera del texto).
En respuesta al
oficio librado por Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, la Alcaldía
Municipal de Viotá, informó que la Gobernadora habiendo citado a los alcaldes
del departamento, les advirtió que se abstuviera de recibir a los campesinos
desplazados de la Hacienda Bellacruz, ya que estas personas eran guerrilleros
que acarrearían conflictos en la comunidad.
La Gobernadora, en
comunicación del 6 de septiembre de 1996, dirigida a la Asociación de Usuarios
Campesinos dice que la solución no es “desplazar las familias de una zona de
peor conflicto a otro de menores dimensiones” y que a los desplazados de
Bellacruz el gobierno nacional les debe garantizar “su pacífica permanencia en
sus propias tierras”.
En comunicación que
la misma gobernadora envió el 3 de octubre de 1996 al Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, corporación judicial que le pidió datos
sobre las manifestaciones que la Gobernadora había hecho en relación con las
familias campesinas desplazadas de la hacienda Bellacruz, la señora LEONOR
SERRANO DE CAMARGO hace hincapié en que la “comunidad cundinamarquesa” expresa
“rechazo a la política del Ministerio del Interior , pues los sucesos
acaecidos en el municipio de la Mesa, al pretender ubicar a doscientas tres
(203) personas procedentes de la hacienda Bellacruz, sur del Cesar, generó toda
suerte de manifestaciones de protesta  de los habitantes de esta región, pues
ven en tal proceder motivo de desorden público, pues sin haber solucionado sus
propios problemas internos, les importan otros que no están dispuestos a
aceptar”.
En la misma
comunicación hace un enjuiciamiento al Gobierno Nacional al decir que éste “cohonesta
con los intereses del desplazamiento, pues al abrir la posibilidad de ‘ubicar’
en otras tierras las personas de las regiones en conflicto, olvidando sus
propias funciones constitucionales de garantizar la propiedad privada, deja el
camino expedito a quienes quieren subvertir el orden público”. Y remata
diciendo que quien verdaderamenta ha violado los postulados del Estado social
de derecho es el gobierno nacional.
El proceder de la
gobernadora es el motivo de la actual tutela, ella se respalda en una
declaración de casi todos los alcaldes de Cundinamarca de 20 de agosto de 1996,
(se recuerda: el obstáculo a la ida al hotel de La Mesa fue antes del 13 de
agosto), declaración dirigida al Presidente de la República en la cual se dice:
“queremos hacerle
saber nuestro rechazo a la política que viene ejecutando el gobierno nacional
frente a la solución que demandan los desplazados de los territorios del país,
pues pretender su reubicación en nuestra jurisdicción es trasladarnos el
conflicto social agravando la situación propia del departamento de
Cundinamarca.”.
No sobra agregar que
el gremio de los taxistas y la alcaldesa de La Mesa, también expresaron su
rechazo a la ubicación temporalmente de quienes instauran la tutela, como
desplazados, aunque la Alcaldesa incialmente tenía otro comportamiento.
4. Solicitud de
tutela
El doctor Alberto
León Gómez Zuluaga, apoderado judicial de los desplazados Brigadier Ropero y
otros, instauró acción de tutela contra Leonor Serrano de Camargo, Gobernadora
de Cundinamarca.
Pide que se tutelen
los derechos fundamentales a la libertad de tránsito y fijación de residencia
dentro del territorio nacional, a la igualdad, al buen nombre, a la honra, a la
presunción de inocencia y al debido proceso. “Para el efecto, ordenará a la
ciudadana Leonor Serrano de Camargo, Gobernadora del Departamento de
Cundinamarca, PRODUCIR una instrucción general a los Alcaldes y demás
funcionarios administrativos del Departamento, en la cual deje claro nuestro
derecho no sólo a transitar libremente, sino a radicarnos en cualquier
municipio de Cundinamarca en forma individual u organizada, como cualquier otro
ciudadano colombiano.”
Pide igualmente que
la funcionaria se abstenga de impartir instrucciones a las Alcaldías y demás
autoridades administrativas del orden departamental o municipal para evitar que
fijen residencia permanente o transitoria los desplazados en algún municipio
del Departamento de Cundinamarca. También solicita que se instruya a los
Alcaldes y funcionarios para que den un trato decoroso a los desplazados.
Pide que la
Gobernadora RECTIFIQUE sus declaraciones y manifestaciones en el sentido de que
los desplazados son reinsertados o guerrilleros. “Para que la tutela de nuestro
derecho sea eficaz la ORDEN a la funcionaria Serrano de Camargo, incluirá la
obligación de ABSTENERSE de continuar dando declaraciones públicas o de hacer
manifestaciones privadas en el sentido de que somos reinsertados o
guerrilleros, o en cualquier otro sentido que pudiera afectar nuestro buen
nombre, nuestra honra y nuestra presunción de inocencia.” Y que la funcionaria
“RECONOZCA PUBLICAMENTE nuestra inocencia y ABSTENERSE EN EL FUTURO de hacernos
imputaciones sobre hechos delictuosos sin que medie sentencia judicial”.
Y, a manera de
PREVENCION, solicita que se “ORDENE a la gobernadora disponer lo necesario para
garantizar vida e integridad física de los desplazados y brindar protección
mientras estemos en su jurisdicción, garantizando no sólo integridad física y
sino también las condiciones para una circulación segura dentro del
Departamento”.
Los pedimentos se
basan en el trato violatorio de derechos fundamentales que real o presuntamente
dió la gobernadora a los desplazados de la hacienda Bellacruz, lo cual implicó
la imposibilidad de ubicarlos provisionalmente en un hotel en La Mesa, mientras
el INCORA colaboraba en una solución definitiva, ubicación definitiva que ya se
les dió en los últimos meses.
5. Decisiones de instancia
En primera instancia
falló la Sala Civil del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá denegando la
acción de tutela, pero oficiándole “al Ministro del Interior, al Ministerio de
Defensa y al INCORA” para que “den solución efectiva a los desplazados de la
hacienda Bellacruz”.
La razón para que no
prosperara la tutela contra la Gobernadora es la de ausencia de prueba, ya que,
según el Tribunal, la señora Leonor Serrano de Camargo simplemente discrepó de
la actitud del gobierno nacional, y, dice el Tribunal, que quien rompió el
contrato fue el hotel y no la Gobernadora. No le dió en realidad valor a lo
expresado por el Ministro del Interior, por los funcionarios de ese Ministerio,
por la Defensoría del Pueblo, por la Consejería presidencial para los derechos
humanos, por alcalde de Viotá, y, por el contrario, consideró como “insular” lo
dicho por tal alcalde.
En segunda
instancia, la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia,
el 13 de noviembre de 1996, confirmó lo decidido en primera instancia y fué
mucho más allá en sus considerandos porque consideró que se trataba de un
derecho colectivo no protegible por tutela “En efecto, como la amenaza o
lesión de estos derechos colectivos puede ocurrir por el incumplimiento de una
ley o un acto administrativo, o bien por el incumplimiento de los deberes
constitucionales y legales de seguridad para con esos derechos o intereses
colectivos, su eventual protección solamente sería pertinente mediante el
ejercicio de las llamadas acciones de cumplimiento o las acciones populares,
cuando unas y otras sean reglamentadas por la ley (art. 87 y 88 C. Pol.). Es
decir, procesalmente le quitó a la tutela.
Además, presentó
estas consideraciones:
“si bien los
desplazados por efecto de la violencia tiene el derecho a un lugar en el
territorio nacional donde puedan asentarse y fijar temporal o definitivamente
residencia, también es cierto que no es absoluto sino limitado. Ello indica que
los desplazados no pueden determinar el asentamiento y fijación territorial,
sin ningún tipo de restricción o limitación alguna, sino que, por el contrario,
se encuentran sujetos a ciertos límites: Unos relacionados con la finalidad,
que no ha de ser otra que la de suprimir riesgos inminentes y restablecer
temporal o definitivamente la convivencia pacífica. Y otros de carácter
jurídico, que, como antes se dijo, suelen consistir en restricciones
constitucionales y legales a esos desplazamientos, en primer lugar, para darle
protección a los derechos individuales (v. gr. vida, etc.) y colectivos  (v.
gr. convivencia, seguridad, etc.) de los desplazados; y, en segundo término,
para darle protección también a los demás miembros de la comunidad (v. gr.
servicios públicos, etc.), bien sea para reconocerles sus derechos individuales
o para regular las condiciones o requisitos necesarios que demande la
posibilidad de incremento poblacional, etc. De ello debe concluirse que las
acciones u omisiones de las autoridades dentro de esos límites, se ajustan al
ordenamiento: De una parte, porque no puede decirse que esa limitación afecta
derechos de las personas ya que, por el contrario lo que se encuentra dentro de
estos límites no constituye sino restricciones a esos derechos; y, de la otra,
porque tampoco se estimarían ilícitas, las acciones que se ajusten al ejercicio
de atribuciones o de fijación de límites legales. Luego, por ambos aspectos
sería improcedencia la acción de tutela. Y ello ocurre con las acciones de las
autoridades públicas que, conformen al ordenamiento jurídico llamado de “orden
público”, causan u ocasionan las restricciones previstas en este último, como
las restricciones del tránsito de personas y cosas, o del establecimiento de
ubicaciones o fijaciones de residencias o de la consagración de prevenciones de
salud, tranquilidad, seguridad, etc., de la comunidad.”
II. F U N D A M E
N T O S     J U R I D I C O S
A.- COMPETENCIA
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para conocer dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso segundo y
241 numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 35 y 42 del Decreto No. 2591 de 1991; además, su examen se hace
por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala
correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
Reglamento de esta Corporación.
B. TEMAS
JURIDICOS A TRATAR
Para tomar la respectiva
decisión es necesario previamente caracterizar al “desplazado interno”, y luego
ver cuál es la dimensión internacional a esta problemática para no solamente
lograr la  protección a los derechos humanos, sino también su promoción porque
aquella depende, entre otras causas, de una cultura proclive al respeto a los
derechos humanos. Se estudiará si esas posiciones (protección y promoción) a
nivel de disposiciones internacionales tiene su correlativo en las
disposiciones constitucionales sobre los derechos fundamentales. Todo
razonamiento al respecto deberá tener en cuenta la importancia de la
solidaridad. Frente al caso concreto, se verá si los pronunciamientos del
Tribunal Superior de Santafé de Bogotá y de la Corte Suprema de Justicia son
válidos o si por el contrario hay que dar enfoques diferentes.
6. Quiénes son
“desplazados internos” ?
La descripción de
“desplazados internos”, es variada según la organización que la defina. En el
ámbito regional, hay una caracterización, dada por la Consulta Permanente para
los Desplazados Internos en las Américas (CPDIA) y es la siguiente :
“Toda persona que
se haya visto obligada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su
lugar de residencia o su oficio habitual, debido a que su vida, su integridad
física o su libertad se han hecho vulnerables o corren peligro por la
existencia de cualquiera de las situaciones causados por el hombre :
conflicto armado interno, disturbios o tensiones internos, violencia
generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos u otras
circunstancias causadas por situaciones anteriores que puedan perturbar o
perturben el orden público”.
Sea cual fuere la
descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos
elementos cruciales : la coacción que hace necesario el traslado y la
permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos
condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la
menor duda de que se está ante un problema de desplazados.
En efecto, el carácter
de desplazados internos de quienes han interpuesto la presente tutela no surge
tanto de la propia certificación que el Ministerio del Interior les ha dado
individualmente a cada uno de los solicitantes de la acción, mediante
documentos que obran en el expediente, cuanto de la realidad objetiva,
fácilmente palpable porque está demostrado que el retiro del lugar natural que
los campesinos tenían, no se debió a propia voluntad de ellos, sino a la
coacción injusta de grupos armados que no solamente amenazaron la vida de los
colonos de la hacienda Bellacruz, sino que les quemaron las casas y como si
fuera poco ya han sido asesinados dirigentes de ese núcleo de desplazados.  Tan
grave es la situación que el mismo gobierno, en oportunidades, tuvo que organizar
operativos muy cuidadosos para trasladar a esos damnificados hacia la capital
de la República.
7. El derecho a
la permanencia
Por supuesto que, en
principio, los campesinos de la hacienda Bellacruz, tienen derecho a su
permanencia en la parcela que poseían, por eso el INCORA inició el proceso de
adjudicación de tierras, por ello su primer lugar de refugio fue la casa
campesina en el municipio de Pelaya. Era un  derecho de esas personas a
permanecer en paz en su propio hogar, en su propia tierra, algo que ha sido
reconocido por las Naciones Unidas en el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, artículo 12 :
“Toda persona que
se halle legalmente en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular
libremente por él y a escoger libremente en él su residencia… Los derechos
antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando éstas se
hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad
nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y
libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos
en el presente Pacto”.
Norma que tiene su extensión,
en cuanto a los desplazados, en el pronunciamiento contenido en la  Resolución
1994/24 de las mismas Naciones Unidas, que incluye el traslado  en el caso de
ser difícil mantener la permanencia, y de todas maneras permanece el derecho a
regresar con seguridad y dignidad al lugar de origen.
Y, la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 22,  no solamente  repite lo
dicho por las Naciones Unidas sino que establece como única restricción:
“El ejercicio de
los derechos anteriores no puede ser restringido sino en virtud de una ley, en
la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir infracciones
penales o para proteger la seguridad nacional, la seguridad o el orden
públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los
demás”.
Como se aprecia,
sólo el legislador puede restringir ese derecho de las personas a permanecer o
a circular y la restricción sólo puede tener los objetivos allí señalados, es
decir, que la ley restrictiva no puede alejarse de los parámetros fijados en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
Esta doble faz,
PERMANECER Y CIRCULAR, y la única posibilidad restrictiva : LIMITACION
ESTABLECIDA POR LA LEY, está también recogida en nuestra Constitución Política
en el artículo 24 :
“Libertad de
locomoción y domicilio. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la
ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar
y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”.
Es finalidad del
Estado garantizar la efectividad de esos derechos (art. 2 C.P.), luego,
tratándose de desplazados, a quienes se les afecta su derecho primario a
residir en el lugar que deseen dentro de la República, es inhumano a todas
luces afectarles también la posibilidad de circular para salvar sus vidas
propias y las de sus familiares. Inclusive, el artículo 95 de nuestra
Constitución establece como DEBERES  de todas las personas:
“Obrar conforme
al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.
8. Derecho a
protección
Se dice que hay
derecho a protección cuando un titular de derechos fundamentales le exige al
Estado se lo defienda frente a intervenciones injustas de terceros o del mismo
Estado. El caso clásico es la protección a la vida. Pero en circunstancias
particularmente complicadas, como es el caso de la violencia en Colombia, la
posición no puede ser de todo o nada, sino que el propio Estado puede efectuar
una COMPETENCIA DE PRONOSTICO para ponderar cuándo y hasta donde puede dar el
Estado una protección  real y no teórica. Por supuesto que el Estado está
obligado a hacer todo lo posible para proteger la vida de los asociados, pero,
también, puede ponderar si la mejor manera de protección consiste en favorecer
un desplazamiento. Si el grado de intolerancia es alto y el peligro para la
vida de los asociados es inminente, es justo que el pronóstico incluya la
opción del desplazamiento protegido, máxime cuando el Estado debe “adoptar
medidas en favor de grupos discriminados  o marginados” (art. 13-2 C.P.).
9. El derecho a
la libertad de circulación
Ante la gravedad de
los hechos ocurridos contra los colonos de la hacienda Bellacruz, ante el hecho
cierto de que hay grupos armados, el desplazamiento interno no solamente es
aceptable sino que impone obligaciones al Estado y exige la solidaridad internacional
y con mayor razón de los propios colombianos. Entre las muchas recomendaciones
que se hacen por los expertos, están la de garantizar la libertad de
circulación y residencia, la prohibición contra los traslados individuales o
masivos arbitrarios y la prohibición de regreso forzoso en condiciones de
peligro.
Ya esta Corte
Constitucional había alertado, desde el 18 de mayo de 1995 sobre la gravedad de
lo que viene ocurriendo en Colombia: (C-225/95, Magistrado Ponente: Alejandro
Martínez Caballero):
“En el caso
colombiano, además, la aplicación de esas reglas por las partes en conflicto se
revela particularmente imperiosa e importante, puesto que el conflicto armado
que vive el país ha afectado de manera grave a la población civil, como lo
demuestran, por ejemplo, los alarmantes datos sobre desplazamiento forzado de
personas incorporados a este expediente. En efecto, la Corte no puede ignorar
que, según las estadísticas aportadas por el Episcopado Colombiano, más de
medio millón de colombianos han sido desplazadas de sus hogares por razones de
violencia y que, según esta investigación, la principal causa del
desplazamiento tiene que ver con las violaciones al derecho internacional
humanitario asociadas al conflicto armado interno.”
10. El manejo del
orden público es potestad del Presdiente
Cuando mujeres,
niños y ancianos se ven precisados a dejar sus hogares y recorrer grandes
distancias desafiando toda clase de peligros, viendo sufrir y aún morir a sus
compañeros, como les ha ocurrido a los colonos de la hacienda Bellacruz, la
explicable huida no es un problema de orden público propiciado por quienes
desean seguir viviendo sino un problema de humanidad que debe ser afrontado
solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios
del Estado.
No puede una
autoridad local calificar  a los desplazados como agentes perturbadores por el
solo hecho de tratar de salvar la vida. Un gobernador, en cuanto al
mantenimiento del orden público, actúa como “agente del Presidente de la
República” dice el artículo 303 de la Constitución Política. Esto, porque al
Presidente, como jefe de gobierno le corresponde “conservar en todo el
territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado (art. 189-4
C.P.). Hay una estructura orgánica que tiene como cabeza al Presidente de la
República como jefe del gobierno nacional y por debajo están los gobernadores y
los consejos indígenas (art. 303 C,P.); esta última norma, precisamente, ubica
el manejo del orden público como función del Presidente en cuanto jefe del
gobierno y el gobierno esta formado por el Presidente y los ministros (art. 115
C.P.), luego debe existir armonía y coherencia entre el gobierno nacional y las
autoridades locales y no hay ningún motivo para que un gobernador so pretexto
de mantener el orden público, obstaculice planes del gobierno nacional,
referentes al traslado de desplazados.
Inclusive, la ACNUR
tiene entre sus misiones la de solicitar la intervención de “las AUTORIDADES
LOCALES para impedir el regreso involuntario de los desplazados internos  a
zonas de peligro” (E/CN 4/1995/50 de las Naciones Unidas).
Y la Corte, en la
sentencia antes citada, (C-225-95), declaró como es obvio, constitucional la
protección constitucional a la población civil:
La Corte Constitucional
considera que las anteriores normas destinadas a proteger a la población civil,
a los combatientes desarmados, así como a los heridos, enfermos y náufragos,
armonizan plenamente con la Constitución, y en particular con la protección de
la vida, la dignidad y la libertad de las personas (CP arts 1º, 2º y 11º),
valores que aparecen como uno de los fundamentos esenciales del Estado
colombiano. Ya esta Corporación había establecido que "independientemente
de la situación jurídica de normalidad o anormalidad política, la sociedad
civil víctima de la confrontación armada debe ser protegida por parte del
Estado."
“La magnitud del
problema” del desplazamiento interno en varios países del mundo, ha señalado la
Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados, “excede con mucho
de la capacidad y los recursos  de un único organismo. Exige un esfuerzo global
y concertado de las Naciones Unidas y otras organizaciones humanitarias”
(declaración de dicha funcionaria en Viena en 1994). Dentro de esta óptica,
propia del estado social de derecho, la colaboración debe ser armónica y las
autoridades nacionales y locales deben entender que han sido designadas para
defender a todos los asociados y nunca pueden considerar que el territorio bajo
su jurisdicción es patrimonio particular del gobernante, ni que la investidura
que poseen es una carta abierta para definir quienes pueden vivir o no en
determinada región.
Precisamente, el
artículo 17 del Protocolo II (Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra,
del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los
conflictos armados, sin carácter internacional), ratificado en Colombia por la
ley 171 de 16 de diciembre de 1994, establece:
“ARTÍCULO 17
Prohibición de los desplazamientos forzados.
1º No se podrá
ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas con el
conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o
razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se
tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en
condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y
alimentación.”
11. Pedagogía
constitucional
Muchas veces, las
actitudes intolerantes , como es el caso del rechazo a los desplazados por la
violencia, responden a la falta de una cultura humanística. Por eso el artículo
41 de la Constitución Política sabiamente enseña :
“En todas las
instituciones de educación, oficiales o privadas, serán obligatorios el estudio
de la Constitución y la instrucción cívica. Así mismo se fomentarán prácticas
democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la
participación ciudadana. El Estado divulgará la Constitución”.
La pedagogía
constitucional es muy necesaria para lograr una sociedad democrática,
pluralista y humanista.
12. La PROMOCION
de los derechos humanos
Partiendo de una
consideración elemental: que la pedagogía no es un castigo, adquiere enorme
dimensión el postulado establecido en el artículo 67 de la actual Constitución:
“La educación
formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y la
democracia”.
Esto se une
indisolublemente a la necesaria promoción de los derechos humanos, para que la
protección a estos no se quede escrita en las normas. Karel Kasak, en una
publicación de la UNESCO (Las dimensiones internacionales de los derechos
humanos”, volumen 2, pág. 310) hace esta cruda advertencia:
“… es evidente
que la promoción es el primero e imprescindible estadio que lleve a la
protección: si no fuera así, el único resultado de la promoción serían las
‘leyes caídas del cielo’ bien conocidas en América del Sur…”
En otras palabras:
no es sólo la norma la que garantiza la protección a los derechos humanos, pues
puede haber numerosas leyes que no se cumplan, lo importante es que la
protección sea efectiva. Si en el ejercicio de esa protección se impone un
cambio de naturaleza para darle también gran realce a la PROMOCION, es
permitido para el juzgador que tramita un amparo tomar decisiones que impulsen
la promoción de los derechos humanos, buscándose que no sean estériles las
normas que los protegen.
Y, en la medida en
que esos derechos humanos, tengan el rango de derechos constitucionales
fundamentales, serán protegidos mediante el mecanismo de la tutela. Para saber
cuándo son fundamentales, la Corte Constitucional (sentencia T-002/92,
Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero), fijó criterio principales
(la persona humana y el reconocimiento expreso) y criterios subsidiarios
(especialmente los tratados internacionales sobre derechos humanos), que para
la tutela que ocupa la atención de esta Sala de Revisión, son criterios que no
dejan la menor duda sobre la necesidad de la protección impetrada.
III.    EL CASO CONCRETO
13. Sujetos de la
acción
La tutela se plantea
contra la Gobernadora de Cundinamarca porque en sentir de los desplazados de la
hacienda Bellacruz (en el departamento del Cesar), dicha funcionaria los
estigmatizó  y debido a ello se frustró una provisional estadía de aquellas
personas en un hotel del municipio de La Mesa (departamento de Cundinamarca).
El hecho de que sean numerosas personas no impide que prospere la tutela como
equivocadamente dijo la Corte Suprema de Justicia; lo que se analiza es si a
todas y cada una de esas personas se les violaron derechos fundamentales. Y
ello ocurrió en el caso presente.
No hay duda de que
la Gobernadora actuó como autoridad, así lo reconoce ella en el escrito que
dirigió al Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, al ubicar su conducta dentro
de una justificación de prevención de alteración del orden público; además, en
las declaraciones que dió a los medios de difusión, se aprecia que la
Gobernadora le planteó un conflicto de autoridad al Ministerio del Interior.
Luego, procesalmente no hay problema para tramitar la acción contra  Leonor
Serrano de Camargo.
14. Surge el
primer interrogante: su actitud fue ajustada a la Constitución?
Para responder hay
que reconstruir los principales episodios que han dado lugar a la presente
tutela:
Es evidente que los
desplazados a cuyo nombre se instauró la tutela debieron abandonar su lugar de
origen para salvar la vida. Está plenamente demostrado que el gobierno nacional
dió protección a las personas que deberían desplazarse desde el municipio de
Pelaya (donde está la hacienda Bellacruz) hacia otro sitio de la República. Es
más, se planificó por cuenta del Ministerio del Interior el traslado hasta un
albergue provisional por 90 días mientras el INCORA hallaba, como efectivamente
lo hizo, un sitio definitivo de permanencia en el departamento del Tolima.
Pero, el propio gobierno nacional (no los desplazados) suspendieron el traslado
provisional a La Mesa. Lo ocurrido al rededor de esta suspensión es lo que
originó la tutela.
Pues bien, la
determinación del gobierno nacional se motivó, según éste, en la actitud de
Leonor Serrano de Camargo. Esto derivó en que los desplazados debieron
permanecer hasta el 29 de noviembre de 1996 en los edificios del INCORA y la
DEFENSORIA DEL PUEBLO en la capital de la República, edificaciones aptas para
oficinas y no para el alojamiento, lo cual significó condiciones muy precarias
para los desplazados, y según lo declaran los propios funcionarios de la
Defensoría del Pueblo, esas condiciones de permanencia afectaron la dignidad de
aquellos. Afectación que aumentó por el hecho de que una solución momentánea a
sus penurias se convirtió en disculpa para que autoridades locales fomentaran
el aislamiento de los desplazados de la hacienda Bellavista. Ellos requerían
solidaridad y no desprotección.
La Gobernadora, en
un primer momento dijo que esa ubicación no se podía hacer a sus espaldas y que
protestaba por lo que se hacía en su casa; son estas explicaciones carentes de
respaldo legal alguno porque los gobernadores y los alcaldes no son
propietarios del espacio geográfico de su jurisdicción, por el contrario, deben
ser servidores públicos y así los caracteriza la Constitución.
El derecho al
tránsito por toda la República lo tienen todas las personas, sin necesidad de
permiso de una autoridad local, salvo que por ley se establezca la restricción,
lo cual no ha ocurrido en el presente caso, luego carece de razón la argumentación
del fallo de segunda instancia cuando en cierta forma justifica la actitud de
la gobernadora.
Por otro aspecto,
una ubicación momentánea en un hotel no es nunca causa legítima para
obstaculizar un traslado de desplazados y no se aprecia que esa estadía
provisional en el hotel alterara el orden público, y, además, como ya se
explicó, el manejo del orden público  es potestad  del Presidente de la
República.
En un segundo momento
la Gobernadora plantea el rechazo que la comunidad y todos los alcaldes de
Cundinamarca, según ella, le daban a la ubicación de los desplazados. Esta
circunstancia en vez de aminorar la responsabilidad plantea una situación mucho
más grave: que las autoridades locales de todo un departamento estigmatizan a
unos hombres, mujeres y niños que para salvar su vida tienen que abandonar su
trabajo y su lugar de origen. Esta actitud plantea este otro interrogante:
15. Qué hacer
cuando el gobierno nacional protege a unos desplazados y las autoridades
locales frustran etapas de esa protección?
Es indudable que
consideraciones de orden constitucional y humanitario le dan preferencia a la protección.
Ahí están los citados artículos 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos, 22 de la convención Americana sobre Derechos Humanos, 1º, 2º y 24
de la Constitución de 1991, que deben ser respetados. La actitud de la
Gobernadora (para el caso da lo mismo que ella hubiera sido la instigadora o
que hubiera sido la vocera de los alcaldes) fue un atentado al derecho
constitucional de circular,  porque, por ese comportamiento de la Gobernadora
los desplazados, entre ellos los peticionarios del presente amparo, tuvieron
que mantenerse en condiciones muy precarias e indignas en el INCORA y la
DEFENSORIA DEL PUEBLO, restringiéndoseles injustamente su traslado temporal en
un hotel, sometidos a una “capitis diminutio” que afectó aún mas la dignidad.
Pero, no solamente
fue la Gobernadora quien creó un clima adverso a los desplazados. A las
autoridades locales de Cundinamarca se les dio la oportunidad de hacer el bien
y no lo hicieron; esas mismas autoridades tuvieron en sus manos la humanitaria
acción de hacer menos doloroso el éxodo de unos seres humanos y obstaculizaron
esta justa ayuda.
Pasando a otro
punto, no puede prosperar la tutela en cuanto al derecho a la vida, porque en
verdad, el Estado, por intermedio del Ministerio del Interior, hizo todo lo
posible para que en todas la etapas del desplazamiento hubiera la protección.
Se recuerda una vez más, para no perder la orientación de esta tutela: Lo que
realmente se solicita en la presente acción es el respeto a derechos
fundamentales conculcados en una etapa del desplazamiento.
Otros derechos,
relacionados en la solicitud de tutela: igualdad, buen nombre, honra,
presunción de inocencia y debido proceso, no se aprecia que hubieren sido
violentados los dos últimos y no están suficientemente probados los tres
primeros. El análisis probatorio que se hizo en el fallo de primera instancia
permite declarar no probada la violación de estos derechos, pero ese análisis
hacho por el Tribunal Superior de Bogotá es incompleto respecto a los derechos
de circulación y dignidad.
La prueba existente
permite colegir, sin asomo de duda, que el Ministerio del Interior suspendió un
traslado provisional de los desplazados (este es el efecto) por una actitud de
las autoridades de Cundinamarca entre ellas la de la Gobernadora (esta es la
causa). La decisión del gobierno nacional fue ponderada. En la práctica, hubo
obstáculo al desplazamiento de unas personas y ello significó adicionalmente
permanencia obligada en lugar no apto para habitar; si a esto se le suma la
dolorosa situación del desplazamiento y el estigma, por pequeño que sea, hay
violación a la dignidad humana y al derecho a transitar, derechos consagrados
en normas constitucionales y pactos internacionales. Violados como fueron estos
dos derechos fundamentales, las órdenes a dar deben adecuarse a las
circunstancias concretas de estar actualmente los desplazados, solicitantes de
la tutela, en sitio estable; lo cual significa que no se puede decretar que
vayan al hotel de La Mesa, porque esto ya es una etapa superada, sino que, en
su lugar se harán unos llamados a prevención porque así lo establece el decreto
2591 de 1991.
De todas maneras, la
protección real para estos casos y similares, tiene un PRESUPUESTO, la
promoción de los derechos. Esto da una dimensión importante que la Corte no
puede eludir, por eso no queda camino diferente al de ordenar también unas
labores de promoción de los derechos humanos, no con ánimo de castigo sino de
contribuir a la paz y tolerancia que Colombia requiere.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR
las sentencias proferidas por la Sala Civil del Tribunal Superior de Santafé de
Bogotá y por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia; y, en su lugar, CONCEDER
a los señores Brigadier Ropero Mora y otros, representados legalmente por su
apoderado Alberto León Gómez Zuluaga, la tutela de sus derechos
constitucionales fundamentales a la libre circulación y a la dignidad humana.
Segundo.
PREVIENESE a la Gobernadora de Cundinamarca, LEONOR SERRANO DE CAMARGO para
que en el futuro se abstenga de restringir la libre circulación de las personas
desplazadas por la violencia y para que les preste un trato decoroso y acorde
con la dignidad humana.
Tercero. PREVIENESE
a la Gobernadora de Cundinamarca, LEONOR SERRANO DE CAMARGO para que en el
futuro se abstenga de expresiones públicas que comprometan la protección debida
a las personas desplazadas por la violencia.
Cuarto. ORDENAR a
la Defensoría del Pueblo, la iniciación, en el término máximo de un mes,
contado a partir de la fecha del presente fallo, de un curso de promoción de
los derechos humanos, dirigido a la Gobernadora y todos los Alcaldes del
Departamento de Cundinamarca, mediante los mecanismos presenciales o
semipresenciales o que estime pertinentes la Defensoría.
Quinto.
SOLICITAR al Ministro de Educación Nacional que, en un término de 12 meses
contados a partir de la presente decisión, proceda a las diligencias
pertinentes para hacer efectiva la educación en el respeto a los derechos
humanos y especialmente en el respeto a las personas que son desplazados por la
violencia. Educación que se impartirá en los diferentes centros educativos del
país.
Sexto. COMUNICAR
esta providencia a la Sala Civil del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá,
para los efectos previstos en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Igualmente a la Defensoría del Pueblo, al Ministerio de Educación Nacional, a
la Gobernadora de Cundinamarca y al representante legal de los solicitantes.
Séptimo. Envíese
copia de esta sentencia a la Cruz Roja Internacional, a ACNUR, a la Oficina de
las Naciones Unidas en Bogotá, al Ministerio del Interior y a todos los
gobernadores Departamentales.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General