T-947-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-947/06
ACCION DE TUTELA-Titularidad/LEGITIMACION PROCESAL
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA/LEGITIMACION POR
ACTIVA EN TUTELA
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Nadie puede alegar como violados sus
propios derechos con base en la supuesta vulneración de los derechos de otro
ACCION DE TUTELA-Objeto debe ser directo y no transitivo ni
por consecuencia
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Presupuestos
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Carácter excepcional
En relación con la legitimidad la acción
de tutela, esta Corporación ha señalado la importancia que tiene que sea el
titular de los derechos el que promueva la defensa de los mismos, tal como lo
prevén la Constitución y la ley, y que sólo, excepcionalmente, se admita incoar
la acción a través de un agente oficioso; pues volver regla general lo que es
excepcional, en este caso, significa que la opinión del interesado es
irrelevante, lo que riñe con los principios constitucionales de la dignidad
humana. Puede presentarse como hecho perfectamente plausible, que el supuesto
interesado no quiera que otra persona sea quien decida que se deben proteger
sus derechos, derechos que no está interesado en que sean protegidos.
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Requisitos de procedencia
La jurisprudencia ha establecido ciertos
requisitos mínimos  necesarios para actuar como agente oficioso, entre los que
se encuentran: (i) manifestación
expresa en el escrito de tutela de que se actúa en tal calidad, (ii) que se
encuentre plenamente demostrado que el titular de los derechos que se agencian
se encuentra imposibilidado para promover su propia defensa y (iii) que el
sujeto o los sujetos agenciados se encuentran plenamente identificados.
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Necesidad de acreditar incapacidad para
defensa de derechos
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Exige individualización de los sujetos
agenciados
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Requisito previo de procedibilidad
FALTA DE LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Demandante no es titular del derecho/FALTA
DE LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-No se cumplen los presupuestos de la
agencia oficiosa
Referencia: expediente T-1402962
Peticionario: Tulio Badin Murillo Mena, en
calidad de Director del Hospital San José de Tadó, Chocó
Accionado: Departamento Administrativo de
Salud del Chocó
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., dieciséis (16) de noviembre de
dos mil seis (2006)
La Sala Sexta de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur
Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela adoptado por el
Juzgado Penal del Circuito Especializado de Quibdó, el 13 de marzo de 2006.
I. ANTECEDENTES
A. Hechos
1.
El
doctor Tulio Badin Murillo Mena, a través de apoderado judicial, en calidad de Director del Hospital  San José
de Tadó, Chocó, interpone acción de tutela “para que cese la perturbación de
los derechos fundamentales a la salud con conexidad a la vida de los pacientes
que requieren el servicio en forma oportuna del Hospital San José de Tadó.”
2.
Afirma que en
virtud de la Ley 643 de 2001, la Lotería del Chocó y la Empresa de Licores del
Chocó, tienen la obligación de transferir un porcentaje de las ventas brutas
para el sector salud como producto del monopolio de juegos de suerte y azar en
el Departamento, con el objeto de dar atención médica a la población más pobre.
3.
Dichos recursos
deben ser girados al Departamento Administrativo de Salud del Chocó (DASALUD),
quien por su parte, los transfiere a las diferentes empresas sociales del
Estado, como lo es el Hospital San José de Tadó, para la prestación de los
servicios de salud a la población marginada.
4.
En este sentido, el
actor afirma que la Lotería del Chocó transfirió los recursos correspondientes
a los años 2003, 2004, 2005, sin que hasta la fecha se haya hecho efectivo el
desembolso al Hospital San José de Tadó. Lo anterior, ha traído como consecuencia
la grave crisis económica de la institución, hasta el punto que se encuentra
abocado a su cierre definitivo, lo que significaría la violación del derecho a
la salud de la población de Tadó.
5.
En consecuencia, el
Director del Hospital solicita se protejan los derechos fundamentales a la
salud en conexidad con la vida de toda la población vulnerable ante el
inminente cierre de la entidad, y por tanto, se ordene a DASALUD transferir, en
forma inmediata, los recursos transferidos por la Lotería del Chocó y la
Empresa de Licores del Chocó.
B. Contestación de la entidad accionada- El
Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó (DASALUD)
El Departamento Administrativo de Salud y Seguridad
Social del Chocó solicitó se declarara la improcedencia de la acción de tutela
interpuesta por el Director del Hospital San José de Tadó, toda vez que existen
otros medios de defensa judicial para el cobro de acreencias económicas.
Por otra parte, señala que no se encuentra probado
ningún perjuicio irremediable que permita conceder el amparo como mecanismo
transitorio.
Finalizando, agrega que lo pretendido por el actor no
tiene naturaleza de derecho fundamental, y por tanto, no es posible reclamarlo
a través de este medio.
II. DECISIONES JUDICIALES
A. Única Instancia
El Juzgado Penal del Circuito Especializado
del Chocó, mediante Sentencia del 13 de marzo de 2006, denegó el amparo al
considerar que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de protección de
los derechos fundamentales, razón por la cual no es procedente cuando la
persona dispone de otro medio de defensa judicial, o “el caso de los
derechos prestaciones de orden legal”.
En este sentido, el Hospital San José de
Tadó cuenta con otros medios de defensa judicial para reclamar el pago de las
transferencias, más cuando se demostró en el curso del proceso que la Lotería
del Chocó no había hecho desembolso alguno a favor de DASALUD.
III.  PRUEBAS
A continuación se relacionan las pruebas
que fueron aportadas al expediente:
a.
Queja sobre la
prestación del servicio del Hospital San José de Tadó, del 21 de febrero de
2006, suscrita por los sindicatos Anthoc y Sindess, así como por usuarios del
mismo.
b.
Certificación del 6 de
marzo de 2006, suscrita por la Lotería del Chocó, en la cual consta  que “Que,
los valores correspondiente a los años 2003, 2004 y 2005, conforme lo establece
la Ley 643 de 2001 no han sido transferidos al Departamento Administrativo de
Salud del Chocó-DASALUD”
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
Esta Corte es
competente, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución
Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.
B. Fundamentos jurídicos
Problema jurídico
El Director del Hospital San José de Tadó interpone
acción de tutela con el fin de proteger el derecho a la salud de la población
marginada del municipio.  Nótese entonces, que el amparo es solicitado a favor
de un tercero. Por lo anterior, la Sala estima pertinente referirse a la
jurisprudencia adoptada por esta Corporación, en donde se ha señalado que entre
los requisitos mínimos exigidos para la que proceda la acción tutela, se
encuentra la de acreditar en el respectivo proceso la legitimación.
(i)      Improcedencia
de la acción de tutela por falta de legitimación por activa. Requisitos mínimos
establecidos por la jurisprudencia
El artículo 10
del Decreto 2591 de 1991[1] establece que la acción
de tutela podrá ser ejercida por la persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de sus
representantes. De la misma manera, señala la posibilidad de agenciar derechos
ajenos “cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover
su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud.”
De otra parte,
la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que pese al carácter
informal de la acción de amparo, la legitimación procesal debe encontrarse
debidamente acreditada. En efecto, en Sentencias T-458 de 1992[2]
y T- 023 de 1995[3] la Corte Constitucional
señaló:
“El Decreto 2591 de 1991 al reglamentar en
ese aspecto la acción de tutela dispuso que la persona afectada puede exigir la
protección de su derecho actuando por sí misma o a través de representante,
caso en el cual, para facilitar la formulación de la tutela, la ley ordena
presumir la autenticidad de los poderes.
Con el mismo propósito y en atención a la
importante finalidad que persigue la acción, el legislador extraordinario
previó que se pudiesen agenciar derechos ajenos, cuando el titular de los
mismos  no esté en condiciones de promover su propia defensa; sin embargo, en
la solicitud se debe informar la ocurrencia de esta especial circunstancia que
permite demandar el respeto de los derechos de otras personas.”
Posteriormente, en la Sentencia T-526 de 1998[4]
la Sala Octava de Revisión consideró que “nadie puede alegar como violados
sus propios derechos  con base en la supuesta vulneración de los derechos de
otro u otros, pues de una parte el interés en la defensa corresponde a ellos, y
de otra, la relación de vulneración o amenaza de derechos fundamentales, que
constituye objeto de la tutela, debe ser directa y no transitiva ni por
consecuencia”.” De la misma manera, la Sentencia T-899 de 2001 señaló:
“... la
exigencia de la legitimidad activa en la acción de tutela, no corresponde a un
simple capricho del legislador, sino que obedece al verdadero significado que
la Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana,
en el sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien
decide si pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios
intereses, es sólo la persona capaz para hacerlo.” (Subrayado fuera del texto)
Como puede, entonces, observarse de lo
establecido por la jurisprudencia y por el Decreto  2591 de 1991, la formas de
acreditar la legitimación en la causa por activa en los procesos de amparo, son
las siguientes: (i) la del ejercicio directo de la acción, (ii) la de su
ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los
incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas), (iii) la de su
ejercicio por medio de apoderado judicial (caso en el cual el apoderado debe
ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar
el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo), y
(iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso.[5]
Teniendo en cuenta que, en esta
oportunidad, la Sala estudia la legitimación por activa en la acción de tutela
interpuesta por el Director del  Hospital San José de Tadó, a favor de los
posibles perjudicados en su derecho a la salud, ante un inminente cierre de la
entidad hospitalaria, se procederá a realizar un estudio de la llamada agencia
oficiosa.
(ii)     Agencia oficiosa. Requisitos
para su ejercicio
El legislador extraordinario admitió la eventualidad
de que un tercero pueda interponer la acción de tutela en nombre del afectado,
es decir, que se puedan agenciar derechos ajenos[6], pero sólo
cuando el directamente afectado no esté en condiciones de promover su propia
defensa y con la condición de que esa situación se manifieste claramente en el
escrito.
Así, por ejemplo, se han presentado acciones de tutela
por parte de la abuela en representación de su nieta, el esposo en nombre de su
cónyuge, el hijo en representación de su padre, pero en estos casos siempre se
pone de manifiesto en el escrito la razón por la cual el titular de los
derechos no acude directamente, que, por lo general, se trata de enfermos,
limitados psíquicos o cuando aquél se encuentra en situación de indefensión.
En consecuencia, para la Sala, si la
persona es capaz de interponer la acción de tutela, no es aceptable, en
principio, que otra persona, lo haga por ésta, pues sobre él recae el interés
que tiene en hacer valer sus derechos.
En relación con la legitimidad la acción
de tutela, la Corte, en Auto 014 de 1997[7],
señaló la importancia que tiene que sea el titular de los derechos el que
promueva la defensa de los mismos, tal como lo prevén la Constitución y la ley,
y que sólo, excepcionalmente, se admita incoar la acción a través de un agente
oficioso; pues volver regla general lo que es excepcional, en este caso,
significa que la opinión del interesado es irrelevante, lo que riñe con los
principios constitucionales de la dignidad humana. Puede presentarse como hecho
perfectamente plausible, que el supuesto interesado no quiera que otra persona
sea quien decida que se deben proteger sus derechos, derechos que no está
interesado en que sean protegidos.
De otra parte, la jurisprudencia ha
establecido ciertos  requisitos mínimos  necesarios para actuar como agente
oficioso, entre los que se encuentran: (i) manifestación expresa en el escrito de tutela de que
se actúa en tal calidad, (ii) que se encuentre plenamente demostrado que el
titular de los derechos que se agencian se encuentra imposibilidado para
promover su propia defensa y (iii) que el sujeto o los sujetos agenciados se
encuentran plenamente identificados.
Es abundante la
jurisprudencia de esta Corporación en relación con la necesidad de la
manifestación de estar agenciando derechos ajenos y la prueba de la
imposibilidad del titular de defenderlos. En efecto, en la Sentencia de
unificación de jurisprudencia SU-707 de 1996[8] se estableció:
“Esta Sala estima pertinente precisar, que el agente oficioso o el Defensor
del Pueblo y sus delegados sólo pueden actuar dentro de los precisos límites
que la ley ha señalado a sus actuaciones; por lo tanto, no pueden de ninguna
manera arrogarse la atribución de interponer acciones de tutela a su arbitrio,
es decir, sin que esté justificado plenamente el supuesto fáctico que la norma
exige para legitimar sus actuaciones cual es, que el afectado en sus
derechos fundamentales no pueda promover directamente su propia defensa, por
hallarse en una situación de desamparo e indefensión o que solicite la
intervención de dicho defensor (...) En este orden de ideas, podría
concluírse que, en principio, el juez de su propio interés, es la persona
titular del mismo, a menos que no se halle en condiciones físicas y mentales de
proveer a su propia defensa”.
Se dijo también
en la sentencia de unificación que: “Así pues, para la procedencia de la
agencia oficiosa es indispensable no sólo que el agente oficioso afirme actuar
como tal, sino que además demuestre que el titular del derecho amenazado o
vulnerado se encuentra en imposibilidad de promover su propia defensa, bien sea
por circunstancias físicas, como la enfermedad, o por razones síquicas que
pudieren haber afectado su estado mental, o en presencia de un estado de
indefensión que le impida acudir a la justicia. En todo caso, con base en lo
dispuesto por el inciso 2 del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, cuando tal
circunstancia ocurra, deberá esta manifestarse en la respectiva solicitud”.
Frente al requisito de la individualización de los
sujetos agenciados, en Sentencia T-078 de 2004[9],
la Corte se pronunció sobre el punto, al estudiar el caso de una acción de
tutela presentada por el Defensor del pueblo a favor de una población amenazada
por violencia. En dicha ocasión algunos habitantes habían presentado una
solicitud de intervención, mientras que otra parte de la misma resultaba
indeterminada, la Corte Constitucional señaló que sólo procedería la tutela
frente al primer grupo, puesto que en el segundo caso no se había identificado
los sujetos frente a los cuales se estaba presentado un violación de los
derechos. La Corporación estableció: “como salta a la vista, en el primer
caso, el sujeto o los sujetos que impetran una acción de tutela a su nombre,
deben estar debidamente individualizados.” (Subrayado fuera del texto). De
la misma manera, en la Sentencia señalada agregó:
“De igual forma, en el segundo caso, cuando
alguien busca proteger derechos fundamentales que no son propios, o cuando el
Defensor del Pueblo interpone una acción de tutela, es necesario individualizar
al sujeto o sujetos presuntamente afectados por la vulneración, pues de lo
contrario la tutela se tornará improcedente.”
9. La Corte Constitucional ha señalado en
su jurisprudencia, que el agente oficioso o el Defensor del Pueblo y sus
delegados, “sólo pueden actuar dentro de los precisos límites que la ley ha
señalado a sus actuaciones, por lo tanto, no pueden de ninguna manera arrogarse
la atribución de interponer acciones de tutela a su arbitrio, es decir, sin que
esté justificado plenamente el supuesto fáctico que la norma exige para
legitimar sus actuaciones”[10].  En este
orden de ideas, resultaría extraño que el Defensor del Pueblo interponga una
tutela para buscar de forma genérica,  la protección de la población desplazada
por la violencia y de la no desplazada, asentada en zonas de alto o mediano
riesgo en la ciudad de Florencia. Como resulta evidente, la acción de tutela se
tornaría improcedente, por cuanto dejaría de cumplir los requisitos mínimos de
procedibilidad, señalados en el decreto reglamentario de la acción de tutela,
especialmente en lo previsto en el artículo 10.
10. Sin embargo, puede apreciarse que en
folio 1 del expediente, se encuentra un oficio presentado ante la Defensoría
del Pueblo de Florencia, en la cual 17 familias solicitan la colaboración de
esa institución
De los hechos expuestos, puede inferirse
que el Defensor del Pueblo está impetrando paralelamente dos solicitudes en su
escrito. Por un lado, el origen inmediato de su tutela son las familias
detalladas en el fundamento jurídico 11, asentadas en las riveras de las
quebradas “La Sardina” y “La Perdiz”, quienes expresamente solicitaron su
colaboración y son fácilmente determinables dentro del proceso,  por el oficio
anexado por el mismo Defensor del Pueblo del Caquetá.  Por otro lado, el
accionante busca la protección genérica de las familias desplazadas y no
desplazada, asentadas en zonas de alto o mediano riesgo en la Ciudad de
Florencia.
13. Como ya ha sido esbozado, la segunda
solicitud elevada por el Defensor debe ser desestimada, porque no cumple con
los requisitos formales mínimos de la acción de tutela, tal y como lo señalaron
los jueces de instancias.” (Subrayado fuera del texto)
Puede entonces concluirse
que para realizar un análisis del amparo, cuando se actúa en calidad de agente
oficioso, resulta necesario que se cumplan los requisitos mínimos necesarios
para probar la existencia de la legitimación en la causa por activa. De lo
contrario, el juez de tutela no podrá estudiar el fondo del asunto, puesto que
la legitimación se constituye como un requisito previo de procedibilidad.[11]
Se procederá entonces a
realizar un análisis de los mismos en el caso concreto.
C. Caso concreto
El doctor Tulio Badin Murillo Mena, a
través de apoderado judicial, en calidad de Director del Hospital San José de
Tadó, Chocó, interpone acción de tutela contra el Departamento Administrativo
de Salud del Chocó “para que cese la perturbación de los derechos
fundamentales a la salud con conexidad a la vida de los pacientes que requieren
el servicio en forma oportuna del Hospital San José de Tadó”. Lo
anterior, en virtud de la mora por parte de dicha entidad, en transferir a la
entidad hospitalaria, el porcentaje que le corresponde del monopolio de juegos
de suerte y azar en el Departamento, en virtud de la Ley 643 de 2001.
Como puede observarse, la legitimación por activa del
doctor Tulio Badin Murillo Mena, no se encuentra debidamente acreditada, tal y
como se analiza a continuación.
El Director del Hospital San José de Tadó, procedió a
otorgar poder al abogado Filmar Efraín Morena Maturana. En el documento
mediante el cual se otorga dicho mandato se señala que el doctor Murillo Mena
le otorga poder, en su calidad de Director del Hospital San José de Tadó, “para
que en mi nombre y representación inicie las acciones y reclamaciones
administrativas y judiciales pertinentes para el pago de las rentas cedidas que
debe Dasalud durante el año 2005, al Hospital San José de Tadó”.
Sin embargo, al momento de la interposición de la
acción de tutela, el apoderado, no procede a presentarla a nombre y favor del
Hospital, sino que lo hace a nombre de terceros que se verán afectados con el
cierre del establecimiento hospitalario. En efecto, dentro de los derechos
fundamentales que considera vulnerados establece:
“Los anteriores hechos constituyen una
violación o amenaza de los derechos fundamentales, como el derecho a la salud y
el derecho a la vida, con la no atención, o al no ser prestado dicho servicios
a la población en forma oportuna”
En esas condiciones, la acción de tutela fue
presentada a favor de terceros, y en consecuencia, estaríamos en presencia de
una agencia oficiosa. Sin embargo, la Sala encuentra que es evidente que no se
cumplen las exigencias de la misma.
En efecto, a pesar de la manifestación en el escrito de
tutela, en el sentido de señalar que el amparo se interponía a favor de la
población más pobre del Departamento, no se encuentra prueba alguna que permita
inferir la razón por la cual, dicha población no interpuso la acción
directamente. En el expediente sólo obra una queja presentada por algunos
usuarios del Hospital San José de Tadó, dirigida al Personero Municipal de
Tadó, en el cual se le solicita ejerza las acciones correspondientes para
obtener recursos a favor del Hospital. Sin embargo, como puede concluirse, la
petición no se encuentra dirigida al Director del Hospital, sino a una
autoridad distinta, y por tanto, no puede de ella inferirse un mandato a su
favor.
Por otra parte, la acción de tutela se interpone a
favor de sujetos indeterminados y de situaciones abstractas. Así, no se hace
referencia alguna a las personas que están viendo afectados sus derechos con el
inminente cierre del Hospital. De la misma forma, no se le plantean al juez de
tutela, situaciones en concreto en las cuales se esté presentando una
vulneración del derecho a la salud de una persona en particular, frente a la
cual la autoridad judicial deba dar una orden de acción u omisión. En este
sentido, el accionante se limita a presentar posibles situaciones hipotéticas
que se presentarán ante un posible cierre del establecimiento Hospitalario.
En esas condiciones, la Sala no entra a estudiar el
fondo del asunto, por no existir legitimación en la causa por activa, pues es
evidente que no se cumplen las exigencias de la agencia oficiosa. En
consecuencia, se confirmará la Sentencia proferida por el Juzgado Penal del
Circuito Especializado de Quibdó, por las razones expuestas en esta
providencia.
En mérito de lo expuesto,
la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido por Juzgado Penal del Circuito
Especializado de Quibdó, el 13 de marzo de 2006, por los motivos expuestos en
la parte considerativa.
SEGUNDO: Para los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, el juzgado
de origen hará las notificaciones y tomará las medidas conducentes para el
cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El artículo consagra:
“Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de
tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona
vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por
sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los
personeros municipales.”
[2] M.P. Jaime Sanin Greiffenstein
[3] M.P. Jorge Arango Mejía
[4] M.P. Fabio Morán Díaz
[5] Cfr. T-531 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[6] Artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.
[7] M.P. Jorge Arango Mejía
[8] M.P. Hernando Herrera Vergara
[9] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[10] T- 493 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell
[11] Cfr. T-906 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil