T-728-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-728/04
ACCION DE GRUPO-Requisitos de
procedibilidad
ACCION DE GRUPO-Interés en las acciones
de grupo se define en función de la afectación en circunstancias comunes
ACCION DE GRUPO-Interés afectado y
legitimación son conceptos interdependientes
ACCION DE GRUPO-Trámite que debe darse a
las acciones originadas en daños a un número plural de personas sin exigir
conformación del grupo
Eliminadas del ordenamiento las expresiones que
señalaban que las acciones de grupo podían ser interpuestas por un número
plural o un conjunto de personas, que reunieran “condiciones uniformes respecto
de una misma causa”, al igual que la que permitía suponer que la uniformidad
debía tener lugar también respecto de todos los elementos que configuraban la
responsabilidad, “la doctrina de la preexistencia del grupo como requisito de
procedibilidad desarrollada como derecho viviente por el Consejo de Estado
pierde todo sustento normativo”, las acciones originadas en los daños
ocasionados a un número plural de personas, tendrán que tramitarse como
acciones de grupo, sin exigir la previa conformación de éste, salvo que los
demandantes manifiesten su interés en tramitar sus reclamaciones, mediante
acciones particulares.
Referencia: expedientes T-862549 y acumulado
Acciones de tutela instauradas por Yenmin Cuesta Valencia y otros
contra la Sección Tercera la Sala de lo Contencioso Administrativo del H.
Consejo de Estado
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime
Araujo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández y Alvaro Tafur Galvis, en
ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión de los fallos adoptados por las Secciones Cuarta y Quinta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, para
resolver el amparo constitucional invocado por Yenmin Cuesta Valencia y otros
contra la Sección Tercera de la misma Sala y Corporación.
I.
ANTECEDENTES
Los señores Yenmin Cuesta Valencia,
Livinton Palacios Mosquera, Rosa Córdoba Córdoba, Nalvares Asprilla Mosquera,
Jorge Eliécer Mosquera Sánchez, Neris Andrea Moreno Cuesta, María Ortiz
Rentería, Luz Elenny Caicedo Ch., Ana Mercedes Moreno Palacios, Custodia
Blandón Mosquera, Belarmina Palacios Hinostroza, Oralia Mosquera Mosquera, Ana
de Jesús Asprilla, Luis Carlos Mosquera Mosquera, Pedro Córdoba Hernández,
Sonny Caicedo Pino, Juan Moreno Rovira, Carmelina Pino Renteria, Esthercilia
Palacios M., Martina Cuesta Cuesta, Eulices García Morales y el abogado Manuel
Leonidas Palacios Mosquera, como agente oficioso de otros más, de una parte
–T-862.549-, y de otra, Zair, María y Yenny González Palacios, María Pía Perea
Cuesta, Yairo de Jesús González Palacios, Aruiel Perea Cuesta, Isidro López
Cuesta, Romelia Pandales Lozano, Rocío González Palacios, Yenmin Cuesta
Valencia y el profesional del derecho antes nombrado, como agente oficioso de
110 accionantes –864.945- interpusieron acciones de tutela en contra de la
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de
Estado.
Aducen los accionantes que la Corporación
demandada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, a la autonomía, al
debido proceso, a la asociación y al acceso a la justicia, dado que el Tribunal
Administrativo del Chocó declaró nulo lo actuado dentro de las Acciones de
Grupo instauradas por los nombrados y la Sala accionada confirmó la decisión.
1.      Hechos
De conformidad con las pruebas aportadas al expediente se pueden dar
por ciertos los siguientes hechos:
1.      El 12 de
agosto de 2002 el señor Yenmin Cuesta Valencia acompañado por más de veinte
personas mayores de edad, perjudicados por los hechos acontecidos en mayo de
2002 en el Municipio de Boyacá, en su mayoría desplazados a la ciudad de
Ibagué, promovieron, por intermedio de apoderado, Acción de Grupo contra La
Nación Ministerio de Defensa a fin de obtener la indemnización a que tienen
derecho por las omisiones en que habrían incurrido el Ejército, la Armada y la
Policía Nacional en la protección de su vida honra y bienes.
El 13 de marzo
del año siguiente el señor Zair González Palacios y más de 20 personas, algunas
menores de edad, habitantes del Municipio de Bojayá y residentes en el lugar, y
otras que fueron desplazadas a las ciudades de Ibagué y Vigía del Fuerte
instauraron igual Acción, por la misma situación fáctica y a fin de procurar
igual indemnización.
Pretenden los
accionantes que la jurisdicción de lo contencioso administrativo i) declare que
la Nación –Ministerio de Defensa –Ejército, Armada y Policía Nacional violaron
el ordenamiento jurídico “al omitir prestar el servicio de seguridad y
protección a los residentes en Bojayá (Chocó) a pesar de haber sido advertidos
por la ONU y la DEFENSORIA DEL PUEBLO”, ii) que la demandada sea señalada
como “administrativamente y extracontractualmente responsable de los daños y
perjuicios individuales materiales y extramateriales, causados, presentes y
futuros de los que son víctimas el grupo señalado como parte demandante
incluyendo aquellos derivados de la alteración de sus vidas de relación
familiar, social y afectiva ocasionados así como de las personas que se
constituyan como partes en el proceso, se integren al grupo o se acojan a los
efectos de la sentencia de conformidad con lo normado por el Art.55 de la Ley
472 de 1998”; y iii) que, en consecuencia, la Nación sea condenada a
reconocer, a cada uno de los demandantes, el valor de cien (100) salarios
mínimos legales vigentes mensuales, por concepto de perjuicios económicos y una
suma igual en razón de los perjuicios materiales causados.
Para fundamentar
sus pretensiones el apoderado de los demandantes refiere que en hechos
ocurridos el 2 de mayo de 2002, conocidos por la opinión pública nacional e
internacional, “se cumplió la predicción hecha por la ONU[1] y la
DEFENSORÍA DEL PUEBLO[2]
al Gobierno Nacional, presentándose un enfrentamiento entre la Guerrilla de las
FARC y los paramilitares, lo cual dejó un saldo de 119 personas muertas (..); y
120 heridas, así como la destrucción física de muchas casas, lo mismo que el
saqueo de algunos establecimientos de comercio, y un desplazamiento forzado de
aproximadamente 3.800 personas”.
Agrega el
demandante que “sólo el día 6 de mayo, cuando se había consumado la debacle,
el Gobierno Nacional–Ministerio de Defensa hizo presencia a través del Ejército
Nacional (hecho este que es de público conocimiento también de la opinión
nacional e internacional y que por tanto es otro hecho notorio) ordenando la
operación conjunta del Ejército y la Armada y con la cual tomaron posesión de
Bojayá y Vigía del Puerto”.
Indica que el
Presidente de la República “expresó públicamente su interés en que una
misión humanitaria de las Naciones Unidas pudiera desplazarse al Municipio de
Bojayá con el objeto de constatar los hechos”; y que en desarrollo de sus
funciones la oficina en Colombia del Alto Comisionado para los Derechos Humanos
acudió al lugar y se entrevistó con autoridades locales y departamentales, así
como con representantes de la Sociedad Civil, recibió declaraciones de testigos
oculares y vivenciales y pudo reconstruir los hechos[3].
Transcribe algunos apartes del informe[4] en mención, entre ellos
los siguientes –comillas en el texto-:
“De acuerdo a
la información obtenida, el 21 de abril de 2002, un número no inferior a 7
embarcaciones que transportaban un total aproximado de 250 Paramilitares arribó
a Bellavista, cabecera municipal de Bojayá, y Vigía del Fuerte, proveniente de
Turbo. Para realizar ese recorrido, las embarcaciones deben pasar los puestos de
control de la fuerza pública ubicado en punta de turbo (retén permanente de la
marina que exige la presentación de documento y una requisa), en la entrada de
Río Sucio (sic) retén permanente de la Policía
Nacional y en la salida de Río Sucio (sic) retén permanente de la
Policía Nacional y en la salida de Rio Sucio hacia Bellavista, (retén
permanente del Ejército. No se registraron incidentes ni detenciones en ese
recorrido” (pagina 8 del informe)”.
(..)
A partir del
7 de mayo, también se reportó una nueva salida desde Turbo de un número no
especificado de embarcaciones de paramilitares hacia el Medio Atrato. La
Oficina fue informada de la llegada de dichas embarcaciones al Carmen del
Darién, donde los paramilitares habían ocupado las oficinas de la alcaldía en
la cabecera municipal.
“De acuerdo
con la información recibida, entre los días 8 y 9 los sobrevivientes de
Bellavista comenzaron a evaluar la posibilidad de retornar, ante la seguridad
que garantizaba la presencia de las fuerzas militares. Sin embargo, cuando
llegaron al lugar constataron que paramilitares entraron a algunas viviendas de
Bellavista, apropiándose de ropa civil, de comida y de algunas embarcaciones.
La Oficina recibió declaraciones de pobladores de personas (sic) que vieron personas desconocidas vistiendo sus ropas en los
cascos urbanos de Vigía del Fuerte y Bellavista. Adicionalmente, señalaron a la
Oficina las personas que ellos identificaron como paramilitares en ambas
localidades. Durante la visita al hospital de Vigía del Fuerte, la Oficina se
percató de la presencia de cuatro (4) jóvenes que presentaban heridas de balas,
los cuales fueron señalados como paramilitares. No obstante estos presuntos
paramilitares estaban sin custodia.
“Otras
declaraciones indicaron que durante los días 9 y 10 de mayo varias avionetas
aterrizaron en Vigía del Fuerte. Entre los pasajeros se encontraban algunos
comandantes e integrantes de la AUC, entre ellos el Comandante alias “Díaz”,
conocido en el lugar por haber sido agente de la policía en años anteriores.
Además se señaló que este paramilitar se reunió con integrantes de las fuerzas
militares presentes en el lugar” (página 12 del informe).
Desplazamiento
forzado.
(..)” La
fuerza pública arribó a los cascos urbanos de Bellavista y Vigía del Fuerte el
7 de mayo. El Ejército Nacional manifestó que una vez restablecido el orden
esas localidades estarían dada todas las garantías para que la población
retornara a su vivienda y retomara sus actividades cotidianas”.
“Sin embargo
varias declaraciones de pobladores de Bellavista y Vigía del Fuerte
coincidieron en señalar que, desde la llegada del Ejército Nacional, la
presencia de paramilitares se hizo evidente en los cascos urbanos. Cabe
mencionar que muchos de ellos fueron vistos utilizando ropa y enseres
sustraídos de las viviendas abandonadas de Bellavista. Debido a esta presencia,
la FARC-EP amenazaron con atacar Vigía del Fuerte”.
“Esta
situación, lejos de favorecer el proceso de retorno de la población hacia
Bellavista provocó su desplazamiento masivo hacia Quibdó En este sentido, el
registro de población desplazada de Quibdó, recopilado en la Red de Solidaridad
Social, revela que entre los días 3 y 8 de mayo se registraron 504 personas. El
día 13 de mayo en el mismo registro figuraban 2513. Es importante anotar que
estos datos se refieren únicamente a las personas que solicitaron ser incluidas
en el registro de población desplazada. Por lo tanto no incorpora aquellas
personas que por temor u otro motivo prefirieron no registrarse”.
En atención a
los datos oficiales proporcionados por la Red de Solidaridad Social, el
Desplazamiento se incrementó sensiblemente durante los días 10,11 y 12 de mayo,
alcanzando su mayor incremento porcentual el día 11 de mayo (+77%).”
Afirma el
apoderado que en lo hechos referidos “los aquí demandantes (..) perdieron
sus seres queridos o familiares, enseres, animales y demás bienes así como la
pérdida de sus trabajos habituales, hecho estos que son de difícil prueba, por
la destrucción de los archivos existentes en la Notaria y Registraduría de
Bojayá”.
2.      El 26 de agosto de 2002
–T-862.549- y el 6 de abril de 2003 –T-864.945- el Tribunal Contencioso
Administrativo del Chocó avocó el conocimiento de las Acciones de Grupo a que
se hace referencia, y en consecuencia ordenó notificar personalmente al
Ministro de Defensa, al Comandante del Ejército Nacional, al Director de la
Policía Nacional, al Gobernador del Chocó y al Defensor del Pueblo, para los
efectos legales.
Puso de presente el Tribunal en cita que
las demandas debían ser admitidas, conforme lo establecido en el artículo 53 de
la Ley 472 de 1998, “por haber sido interpuestas por un número plural
superior a 20 personas, que reúnen condiciones uniformes respecto de una causa
común: La omisión del Estado de cumplir con la protección de la vida e
integridad física, honra y bienes de los nacionales, como depositarios del
monopolio de la fuerza y la falta de garantías descritos en los hechos de la
demanda, como los enfrentamientos armados que se estaban presentando en el caso
urbano de esa localidad entre miembros de un grupo paramilitar y de las Farc
por el control territorial de la zona ; se produjo la muerte violenta de ciento
diecinueve (119) personas y se causaron heridas a ciento catorce (114) más. Las
muertes y heridas ocasionadas fueron producto de los efectos de la explosión de
una pipeta lanzada por los miembros de las FARC a los hombres de las
Autodefensas que se encontraban detrás de la iglesia, artefacto que impactó en
la esquina superior izquierda de la misma, hechos ocurridos el día 2 de mayo de
2002. Existen condiciones uniformes respecto de los elementos que configuran la
responsabilidad”[5].
3.      El 19 de
febrero de 2003, el Tribunal Administrativo del Chocó admitió la integración de
501 personas a la Acción de Grupo instaurada por Yenmin Cuesta Valencia y
otros, atendiendo la solicitud presentada por el apoderado de los demandantes,
pero, el 15 de julio siguiente, resolvió declarar la nulidad de lo actuado por
trámite inadecuado y dispuso que en firme la decisión el asunto volviera al
despacho, para ser tramitado como acción de reparación directa. Señaló el
Tribunal:
“Interpretando las disposiciones transcritas –artículo 88 C.P. y 46 de la Ley 472 de 1998- el Consejo de
Estado ha concluido que para la procedencia de la acción de Grupo se requiere:
Que se interponga por un número plural o un conjunto de personas:
mínimo de 20;
Que esas personas reúnan condiciones uniformes: a) respecto de una
misma causa que originó perjuicios y b) respecto de todos los elementos que
configuran la responsabilidad y
Que se pretenda para obtener: el a) reconocimiento y el b) pago de
la indemnización de perjuicios.
(..)
Sin embargo las causas que agrupan a los demandantes no son
preexistentes al daño sufrido, en el presente proceso podemos afirmar sin
ninguna duda que lo que permitió la conformación del grupo fue el daño; todos
los reclamantes afirman ser damnificados por los hechos pues en los mismos
sufrieron la pérdida de algún familiar: abuelos, padres, hijos, compañeros,
hermanos, tíos, Etc. luego, a pesar de la trascendencia nacional e
internacional de la causa que originó el proceso, por las condiciones en que se
dieron los sucesos, en donde resultó afectado un número considerable de
personas que perdieron la vida y que resultaron heridas, entre ellas más de 50
menores de edad, que en total indefensión acudieron a refugiarse a la Iglesia
del Pueblo y que de manera inmisericorde fueron atacados por un grupo al margen
de la ley, no es la acción de grupo el mecanismo judicial para acceder a la
indemnización por los perjuicios, si no la acción ordinaria de reparación
directa, que igual tiene carácter resarcirtoria (sic), pues hace falta el
elemento fundamental que determina la procedencia de este tipo de acción y es
el correspondiente a la determinación del grupo, que incluso podríamos decir
que sirve para identificarlo, por manera que la ausencia de la causa
uniformadora impide denominar el grupo a partir de la característica que lo
hace uniforme”.
El apoderado de
los demandantes interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de
apelación, contra la providencia que se reseña, porque la decisión i) es
contradictoria ante sí, ii) desconoce las normas constitucionales y legales,
así como la jurisprudencia de esta Corporación; y iii) se apoya en
jurisprudencia del Consejo de Estado que no viene al caso, mientras desconoce
la jurisprudencia de la misma Corporación que sería aplicable.
4.      El 23 de
julio de 2003, La Nación Ministerio de Defensa solicitó la nulidad de lo
actuado dentro del asunto instaurado por Zair González Palacios -expediente
2003-00179 (T-864.945), por conducto de diferentes apoderados, que exhibieron
poderes otorgados por La Nación- Ministerio de la Defensa y La Nación-
Ministerio de la Defensa Armada Nacional-.
Expusieron los
profesionales que la parte demandante no acreditó la existencia del grupo, ni
los elementos que permiten identificar a sus integrantes, y que, en un asunto
similar, el H. Consejo de Estado resolvió que para que proceda una acción de
grupo no es suficiente que los damnificados afirmen que se les ocasionó el
mismo perjuicio, porque esto no demuestra que los damnificados tienen derecho a
obtener la indemnización de perjuicios individuales, dentro de una misma causa.
El 15 de agosto
siguiente el Tribunal Administrativo del Chocó declaró la nulidad de lo
actuado, fundado en las consideraciones esgrimidas para la declaratoria ya
reseñada, dentro de la Acción de Grupo instaurada por Yenmin Cuesta Valencia y
otros contra la misma demandada. Providencia que el apoderado de los
demandantes también repuso e impugnó.
6.      La
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado confirmó las decisiones, mediante providencias proferidas el 25 de
septiembre –T-862.549- y el 27 de noviembre de 2003 –T-864.945-.
Señala la
Corporación:
“Uno de los requisitos esenciales para que proceda la acción de
grupo es que el conjunto de personas que se presentan como actores esté
conformado por un mínimo de 20 personas, que cada uno de ellos haya sufrido un
perjuicio individual y, que esas personas reúnan condiciones uniformes respecto
de una misma causa que originó los perjuicios, así como también en relación con
todos los elementos que configuran la responsabilidad.
A partir de lo preceptuado en los artículo 3° y 46 de la ley 472 de
1998, esta Sala ha deducido que el grupo debe existir con anterioridad al daño
causado, por cuanto, una y otra de esas disposiciones establecen que los
integrantes del respectivo grupo deberán reunir condiciones uniformes respecto
de una misma causa que originó los perjuicios y de los elementos que configuran
la responsabilidad. Lo anterior ha sido expuesto en los siguientes términos:
Con fundamento en los principios de efecto útil, de interpretación
sistemática, de interpretación conforme y de interpretación razonable, aborda
la Sala el análisis de los artículos 46 y 47 de la ley 472 de 1998. Dos
aspectos de la norma parecen  fundamentales para la comprensión del contenido
de la acción.  En  el artículo 46 de la ley 472 de 1998,  se exige, en primer
lugar, que quienes la formulan  reúnan condiciones uniformes respecto de una
misma causa que originó para ellos perjuicios individuales.  En segundo lugar,
que tales condiciones uniformes existan, igualmente, respecto de los elementos
que configuran la responsabilidad. Si los elementos de la responsabilidad
son:   a) el hecho  generador del daño, culpable o no, de acuerdo con el
régimen que resulte aplicable,  b) el daño,   y c) el nexo causal entre éste y
aquél, debe entenderse que cuando el legislador prescribe  que las personas
deben reunir “condiciones uniformes  respecto de una misma  causa que originó
perjuicios…”, se está refiriendo a  un concepto diferente del hecho generador
del daño, puesto que tal exigencia  está  comprendida en la disposición
contenida en la misma norma, según la cual “las condiciones uniformes deben
tener también lugar respecto de los elementos que configuran  la
responsabilidad”.  Tales condiciones uniformes son aquellas conforme a las
cuales es posible que un conjunto  de personas se relacionen entre sí para
conformar un grupo, y adquieren relevancia al estar presentes respecto de la
causa del perjuicio que dichas personas sufren. Entonces, lo que dispone la norma
analizada es que el conjunto de personas que puede acceder a este mecanismo
procesal debe ser uno de aquellos cuyos miembros compartan determinadas
características; pero además, tales características deben ser predicables de
esas personas sólo en cuanto todas ellas se han colocado - con antelación a la
ocurrencia del daño-  en una situación común, y sólo frente a aquellos aspectos
relacionados con tal situación.  Así las cosas, es claro que la condición de
damnificado no podría constituir, en ningún caso, la condición uniforme que
identifique a unas personas como miembros de un grupo. La Sala encuentra que,
de los artículos 46 y 47 de la Ley 472 de 1998, no se colige que las acciones
de grupo y las demás acciones ordinarias de carácter indemnizatorio proceden
indistintamente en todos los casos, pues ello llevaría a entender que la acción
de grupo es una posibilidad para acceder a un proceso preferencial de
acumulación de demandas formuladas en ejercicio de las citadas acciones
ordinarias. Así pues, es cierto que todas las acciones mencionadas en el
artículo 47 son indemnizatorias, y en ese sentido, el objeto protegido por unas
y otras es el mismo.  Sin embargo, es de la esencia de la acción de grupo que
quienes la ejercen sean parte de un grupo, pues es la existencia del mismo y su
entidad  social, lo que legitima a sus miembros, cuando son afectados por un
mismo hecho, para acceder a un proceso preferencial y sumario de reparación.
Lo anterior es coherente con lo ya explicado respecto de la necesidad de que
las condiciones uniformes que identifican a quienes conforman el grupo
demandante sean preexistentes a la ocurrencia del daño. Así, las acciones
indemnizatorias ordinarias (civiles y administrativas) y las acciones de grupo
protegen derechos y reivindican intereses similares, mas es por razón del
compromiso del interés social en el daño y de la entidad del grupo afectado,
que el legislador consideró necesario estatuir, para su protección, una acción
especial y un proceso diferente para tramitar éstas últimas.   Esa es la razón
por la cual “la garantía constitucional (de las acciones de grupo) se reduce a
la alternativa  de acudir a un mecanismo más ágil de defensa en un lapso
prudencial, sin que con ello se elimine la posibilidad para los miembros de ese
grupo, de ejercer, dentro de los términos ordinarios de caducidad, las acciones
individuales que correspondan”.
De lo anterior se desprende que el concepto de grupo en este tipo de
acciones es de vital importancia para su procedencia y que el conjunto de
personas que se presentan como demandantes deben cumplir una serie de
requisitos que los permitan identificar como un grupo social, como son:
a)
Estar compuesto por un número plural de
veinte personas.
b)
Reunir condiciones uniformes respecto de
la causa que originó los perjuicios y, de los elementos que configuran la
responsabilidad.
c)
Que los perjuicios hayan sido sufridos de
manera individual por los miembros del grupo.” [6]
Para concluir la
Sala accionada sostiene:
De la forma y términos en que fueron expuestos los hechos y las
pretensiones de la demanda, queda claro que el único aspecto que vinculaba a
los actores es la pertenencia a una misma región geográfica, porque
posiblemente todos son habitantes del lugar donde ocurrieron los hechos que son
causa del supuesto perjuicio, esto es el corregimiento de Bellavista, jurisdicción
del municipio de Bojayá, en el departamento del Chocó.
Además, en el expediente obran documentos de la Red de Solidaridad
Social en donde aparece un registro nacional de población desplazada por la
violencia, pero no hay especificación alguna de que dichas personas sean las
mismas desplazadas de Bojayá.
Sin embargo, esos aspectos no son suficientes para concluir y
establecer que las personas perjudicadas pertenezcan a un mismo grupo social
que sufrió daños predicables respecto de la misma causa y de los mismos
elementos de responsabilidad. Además, no puede afirmarse que sin excepción, la
totalidad de las personas domiciliadas en aquel corregimiento hayan sufrido
daños con ocasión del conflicto armado que dio origen a la demanda.
Así las cosas, acudiendo al criterio expuesto por la Sala en un caso
análogo al que nos ocupa[7]
puede hablarse en este caso de preexistencia del grupo ni de condiciones
uniformes y, mucho menos de igualdad en la causa de perjuicios ni en los
elementos que configuran la responsabilidad, razón suficiente para que se
confirme la nulidad del proceso declarada por el tribunal y para que éste
examine la posibilidad de readecuación del trámite de la demanda como acción de
reparación directa, en aplicación de los preceptuado en el inciso final del
artículo 5° de la Ley 472 de 1998, por cuanto ésta acción, al términos de lo
reglado en el artículo 86 del C.C.A. tien por objeto “demandar directamente la
reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación
administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de
trabajos públicos o por cualquier otra causa.[8]”.[9]
El Consejero
Ricardo Hoyos Duque aclaró su voto, adujo compartir la decisión mayoritaria y
no apoyar su motivación, en cuanto la “condición de la preexistencia del
grupo no se deduce ni de la letra ni del espíritu de la ley 472 de 1998, por
cuanto allí sólo se habla de un número plural o conjunto de personas que reúnen
condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios
individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener
también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad “ (se
subraya)”. Concluyó el Consejero Hoyos Duque:
“iii. La indemnización de perjuicios que se demanda se fundamenta en
la omisión de la fuerza pública, ya que no se encontraba en el lugar de los
hechos para proteger a la población civil del enfrentamiento que se presentó
entre dos grupos al margen de la ley.
Sin embargo, la Sala consideró que no podía hablarse de “condiciones
uniformes y, mucho menos de igualdad en la causa de los perjuicios ni en los
elementos que configuran la responsabilidad...”.
En mi opinión, no obstante que en el presente caso si existe un
grupo de damnificados en los términos del art. 46 de la ley 472 de 1998, la
acción de grupo no es la más adecuada para la justa y eficiente decisión de la
controversia planteada si se le compara con la acción de reparación directa
(art. 87 C.C.A.). En Efecto, de conformidad con el art. 65 numeral 1 de la
citada ley, la sentencia que pone fin al proceso en una acción de esa
naturaleza debe disponer “el pago de un indemnización colectiva, que contenga
la suma ponderada de las indemnizaciones individuales. (se subraya)
Considero que en últimas esta fue la razón que tuvo la Sala para
confirmar la providencia impugnada, toda vez que el tribunal al admitir la
demanda no valoró la procedencia de la acción de grupo, como era su deber
(parágrafo art. 53 ley 472 de 1998)[10]”
2.      Pruebas
En el expediente
obran, entre otros documentos:
-Fotocopias de
lo actuado en las Acciones de Grupo instauradas por Yenmin Cuesta Valencia y
otros, y Zair González Palacios y otros contra La Nación Ministerio de Defensa,
que cursan en el H. Tribunal Administrativo del Chocó.
-Fotocopia del
Informe de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos. sobre su Misión de Observación en el Medio Atrato
–20 de mayo de 2002-, que concluye –se destaca-:
“IV      CONCLUSIONES
En relación con los hechos descritos, la Oficina pudo identificar
que en los mismos existen responsabilidades de diferentes actores. Tal como
está indicado en el mandato y según los términos de referencia elaborados
específicamente para esta misión, la Oficina debe evaluar esas
responsabilidades a la luz de las normas internacionales de derechos humanos y
de derecho internacional humanitario. Estas violaciones deberán ser
investigadas y constatadas por los órganos competentes.
Infracciones al DIH atribuidas a las FARC-EP
Las FARC-EP tienen responsabilidad en la muerte violenta de más de
100 civiles, las lesiones de más de 80 personas y la destrucción de bienes
civiles, causadas por el lanzamiento de pipetas, en el marco de un
enfrentamiento armado con un grupo de paramilitares. La autoría de estos hechos
por parte de miembros de las FARC-EP fue reconocida públicamente por la
guerrilla, como un “error”.[11]
Debe aclararse que ese “error” constituye una infracción a las normas humanitarias,
pues viola abiertamente las prescripciones internacionales al respecto.
(..)
Infracciones al DIH atribuidas a las AUC
El grupo paramilitar denominado Autodefensas Unidas de Colombia
tiene también responsabilidad en los hechos ocurridos en Bojayá los días 1 y 2
de mayo, en los cuales, durante un enfrentamiento con las FARC-EP, murieron 119
civiles, fueron heridos alrededor de 80 y resultaron destruidos varios bienes
civiles.
Aún cuando la muerte de esos civiles fue consecuencia directa de las
pipetas lanzadas por las FARC, los paramilitares comprometen su responsabilidad
en materia humanitaria al haber expuesto a la población civil a los peligros de
las acciones militares.
3          Responsabilidad del Estado por violaciones de derechos
humanos e infracciones al DIH
En el presente acápite se recogen los resultados de la observación
de la Oficina con respecto a las responsabilidades que en los hechos materias
de este informe corresponden al Estado a la luz de las normas internacionales
de derechos humanos y de DIH.
(..)
a)        Obligación de prevención:
En cuanto a la prevención, preocupa a la Oficina la falta de
respuesta oportuna y eficaz de las autoridades encargadas de adoptar las medidas
para evitar la ocurrencia de los hechos objeto de este informe. Considerando
las alertas formuladas por la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de
la Nación y esta misma Oficina, debe descartarse la posibilidad de que las
instituciones estatales desconocieran la existencia de los riesgos que
afectaban a la población civil del Atrato Medio.
b) Obligación de respeto y protección:
(..)
En el caso que nos ocupa, es claro que la ausencia o la presencia
insuficiente de los agentes del Estado en la región aumentaron la
vulnerabilidad y el riesgo de la población civil del Atrato Medio, expuesta a
la acción de los grupos armados ilegales.
El marco dentro del cual debe establecerse la responsabilidad
concreta del Estado por la falta de protección de los ciudadanos del Atrato
Medio debe evaluarse según los criterios expuestos en la jurisprudencia
nacional, del todo compatibles con los principios internacionales. La Corte
Constitucional ha señalado: “... Parte esencial del respeto por los derechos constitucionales
se edifica sobre la obligación del Estado de proteger a los titulares de tales
derechos... La defensa de los derechos no se limita a la abstención estatal en
violarlos. Comporta (....) enfrentar a los agresores de tales derechos”.[12]
En este orden de ideas, la responsabilidad estatal por el
incumplimiento de la obligación de proteger a la población del Atrato Medio
deberá discernirse mediante el examen de las conductas asumidas por las
autoridades civiles y militares que frente a esa población tenían deberes de
garantes.
Preocupan a la Oficina las declaraciones de autoridades civiles y
militares que en el caso del Medio Atrato negaron tanto la existencia de combates
entre paramilitares y guerrilleros como la presencia de grupos paramilitares en
la región.[13]
Resulta evidente que las perspectivas de actuación estatal quedan reducidas al
mínimo si las autoridades se niegan a aceptar la existencia de los problemas y
la inminencia de los peligros. Por otra parte, si esa negativa resulta
injustificable frente a la entidad de los hechos, el incumplimiento de la
obligación de protección deja de ser solamente omisivo para pasar al plano de
las conductas comisivas.
Cabe igualmente evaluar la responsabilidad del Estado por los hechos
ocurridos en Napipí arriba relatados. La realización de acciones bélicas sin
atender los principios humanitarios de limitación, distinción y
proporcionalidad constituye una infracción del artículo 13 del Protocolo II.
La evaluación de la responsabilidad estatal debe hacerse extensiva a
los hechos del 9 y 10 de mayo, referidos a la llegada a Vigía del Fuerte de
avionetas con miembros de las AUC y a las denuncias de reuniones celebradas
allí entre paramilitares y miembros de las fuerzas castrenses. De ser
confirmadas, estas actuaciones pondrían de presente una participación directa
de agentes del Estado en las actividades criminales de un grupo armado al
margen de la ley.
Otro elemento de preocupación para la Oficina es el hecho de que el
desplazamiento de la población de la región se incrementó de manera
significativa luego de la llegada de las fuerzas armadas al lugar de los
hechos.[14]  Si las autoridades no tomaron todas las medidas necesarias,
oportunas y eficaces para evitar ese desplazamiento comprometieron la
responsabilidad estatal tanto en materia humanitaria como de derechos humanos.
Esa conducta es incompatible con el artículo 17 del Protocolo II y con los
principios 5 a 9 de la sección II de los Principios Rectores sobre el
Desplazamiento Forzado.
De los deberes de protección hace parte la atención de la población
desplazada. En esta materia, la Oficina reconoce los esfuerzos realizados por
la Red de Solidaridad Social, la Alcaldía de Quibdó y otras autoridades
nacionales, departamentales y municipales. Este reconocimiento es extensivo a
la Diócesis de Quibdó y a las organizaciones no gubernamentales ACIA, OREWA[15] y Cruz
Roja Colombiana. Sin embargo, la Oficina lamenta que algunas autoridades hayan
atribuido el aumento de personas desplazadas al supuesto interés de las mismas
en beneficiarse con la ayuda humanitaria.
c) Obligación de garantía:
(..)
Los deberes de prevención, protección y garantía del Estado con
respecto a los derechos humanos se incumplen cuando las autoridades toleran,
apoyan o prestan su aquiescencia a la actividad de grupos armados al margen de
la ley.  Entre los hechos a que se refiere este informe hay varios que deberán
ser investigados para establecer el grado de responsabilidad estatal en la
actuación del grupo paramilitar.
La Oficina lamenta profundamente los incidentes registrados en
materia de las garantías de seguridad y de cooperación ofrecidas por el
Gobierno para la realización de la misión al Medio Atrato.  Más preocupantes
aún fueron las declaraciones ligeras, descalificatorias e irrespetuosas
emitidas por altos funcionarios del Estado, entre ellos el Fiscal General de la
Nación, Luis Camilo Osorio, el Director Nacional de Fiscalía, Justo Pastor
Rodríguez, y los generales Fernando Tapias, Jorge Enrique Mora, y Mario
Montoya. Esta situación ha puesto en peligro la seguridad e integridad del
Director de la Oficina y la de su equipo, razón por la cual la Alta Comisionada
tuvo que pronunciarse enérgicamente al respecto.[16]
(..)
V                   RECOMENDACIONES
La Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos concluye este informe con las siguientes
recomendaciones:
(..)
4.- La Oficina insta al Estado a garantizar a las víctimas de
violaciones de derechos humanos y de infracciones del derecho internacional
humanitario cometidas en Bojayá, en los términos de los instrumentos
internacionales sobre la materia, sus derechos de acceso a la justicia,
reparación del daño sufrido y acceso a la información fáctica sobre dichas
violaciones e infracciones. Dentro de esta garantía deberá asegurarse el acceso
de las víctimas a los servicios jurídicos, médicos, psicológicos, sociales,
administrativos y de otra índole que se hallen a disposición de las personas afectadas.
(..)
La Oficina reitera que la fuerza pública del Estado, los grupos
guerrilleros y los grupos paramilitares deben aceptar, sin distingos,
salvedades o reparos, su obligación de dar cumplimiento estricto a los
principios y normas del derecho internacional humanitario. Como prueba
fehaciente de tal aceptación, las partes deberán no sólo abstenerse de dirigir
ataques contra la población civil como tal o contra personas civiles, sino
también limitar, en todo caso, los efectos de las operaciones militares que
puedan afectar a personas protegidas por el DIH.
(..)”
-Fotocopia del Pliego de Cargos formulado por la Procuraduría
General de la Nación al Mayor General Leonel Gómez Estrada, al señor Brigadier
General Mario Montoya Uribe, y al Teniente Coronel Orlando Pulido Rojas –el
ente de control de abstuvo de formular cargos contra el General de la Policía
Nacional Jorge Enrique Linares Méndez, el Coronel del Ejército Nacional Ricardo
Hernando Díaz Torres y el Capitán de Fragata William Ariel Ruiz M.-.
En relación con el Mayor General Gómez Estrada la providencia
esgrime i) que omitió diseñar la estrategia de seguridad y defensa del Medio
Atrato, que le fuera asignada, específicamente en los municipios de Vigía del
Fuerte, y Bojayá; ii) que omitió dirigir y conducir las fuerzas de combate con
celeridad y eficacia el 26 de abril de 2002, conociendo el gravísimo riesgo en
que se encontraba la población civil, lo que permitió que las FARC y AUC se enfrentaron
en Bojayá ocasionando la muerte de decenas de personas, lesiones a más de
cincuenta, destrucción de bienes y desplazamiento forzado; y iii) que omitió
como Comandante de la I División, del 30 de diciembre de 2001 al 7 de mayo de
2002, ordenar hacer presencia y llevar sensación de seguridad, conservación y
protección de los derechos humanos en su jurisdicción,  concretamente en el
área de Vigía del Fuerte (Antioquia) y Bellavista (Chocó).
El señor Brigadier General Mario Montoya Uribe fue disciplinado i)
por haber omitido dirigir y conducir las fuerzas de combate con la celeridad
necesaria el 26 de abril de 2002, conociendo el gravísimo riesgo en que se
encontraba la población civil; y ii) haber omitido como Comandante de la IV
Brigada, del 18 de diciembre al 7 de mayo de 2002, hacer presencia y llevar
seguridad conservación y protección de los derechos humanos en su jurisdicción,
concretamente en el área de Vigía del Fuerte y Bellavista.
El señor
Teniente Coronel Orlando Pulido Rojas fue llamado a responder i) por haber
omitido durante el ejercicio de sus funciones dirigir y conducir las fuerzas de
combate en la jurisdicción del Medio Atrato, no obstante que conocía la
situación de orden público y el gravísimo riesgo en que se encontraba la población
civil; ii) por haber omitido en su calidad de Comandante del Batallón Manosalva
Flórez la conservación y protección de los derechos humanos en su jurisdicción
comprendida en el Medio Atrato, concretamente en el área general de Vigía del
Fuerte (Antioquia) y Bellavista (Chocó).
3.      Las
demandas –T862.549 y 864.945-
En demandas de
igual contenido, el apoderado de los accionantes refiere los hechos ya
relacionados e invoca la protección de los derechos fundamentales a la
igualdad, autonomía, seguridad jurídica, debido proceso, libre asociación y
acceso a la administración de justicia, vulnerados por la Sección Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado al confirmar las
providencias del Tribunal Administrativo del Chocó, que declararon la nulidad
de lo actuado en las Acciones de Grupo formuladas por los tutelantes y otras
personas más, contra La Nación Ministerio de Defensa, por los hechos acaecidos
en mayo de 2002, en el Municipio de Bojayá, departamento del Chocó.
Señala que la
Sala accionada incurrió en vía de hecho i) porque los jueces están sometidos al
imperio de la ley y ninguna de las normas relativas a la procedencia de las
acciones de grupo supedita su procedencia a la conformación de un grupo con
antelación al daño, por parte de quienes pretenden acceder a igual
indemnización, y ii) no existe norma “que determine que las reclamación de
los daños o perjuicios sufridos por los individuos no preagrupados deben
tramitarse mediante la acción de reparación directa”.
Agrega que no
hay nulidad sin texto legal que la tipifique, de suerte que la Sección Tercera
de la Sala accionada quebrantó también el debido proceso invalidando lo que no
puede serlo, violando de contera el derecho a la igualdad y el artículo 88
superior, en cuanto la Carta “creó un instrumento judicial para resolver
problemas urgentes, sin introducir ninguna diferenciación entre las personas,
por tanto si un caso afecta a preagrupados y no preagrupados por igual es
discriminatorio que los no preagrupados no puedan ejercer su derecho de acción
de grupo bajo la égida de su autonomía, cuando la ley los legitima por activo
(Art. 48, 53 parágrafo de la Ley 472 de 1998) lo que implica que tampoco tiene
fundamento legal”.
Sostiene que el
Estado no puede someter a los damnificados de la masacre de Bojayá a un proceso
dilatorio, que les permitiría eventualmente recibir una remota indemnización,
cuando la Carta Política previó para el efecto la acción de grupo y “es de
público conocimiento nacional e internacional que los familiares de las
víctimas de la masacre y los desplazados por estas mismas, están ante una
debilidad manifiesta por su condición económica, por una manifiesta injusticia
siendo el estado el que eludió la obligación”.
Afirma que
también la Sala accionada vulnera el derecho de sus representados a la libre
asociación, porque los habitantes del municipio de Bojayá resultan a la postre
sancionados por no haberse agrupado antes del daño, cuando lo que esta
Corporación tiene definido es que “el derecho de asociación, entendido como
el ejercicio libre y voluntario de los ciudadanos, encaminado a fundar o
integrar formalmente agrupaciones permanentes con propósitos complejos, incluye
también un aspectos negativo, que nadie puede ser obligado directa o indirectamente
a formar parte de una asociación determinada”.
Sustenta la
violación del acceso efectivo a la administración de justicia, en que la
Sección Tercera de la Sala le dio una interpretación restrictiva a la noción de
preexistencia del daño, propia de la acción de grupo, inteligencia que
“comporta resultados irrazonables desde el punto de vista de la finalidad misma
perseguida por el Constituyente”, al punto que en la práctica “la gran
mayoría del pueblo colombiano (los no pertenecientes a organizaciones) jamás
podrían acceder a este instrumento constitucional.”
4.      Intervención
pasiva –T-864.945-
La Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
admitió las demandas de tutela que se reseñan, y dispuso vincular a la
actuación a los Magistrados de la Sección Tercera de la misma Sala, a los
Magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó, a la Nación, al Ministerio
de Defensa, al Ejército y a la Policía Nacional.
La Presidencia
de la República por conducto de apoderada, constituida con el fin de que
intervenga en el asunto por la Secretaría Jurídica, solicita desvincular de la
acción al señor Presidente i) debido a que la Nación se encuentra representada
por el Ministerio de Defensa y ii) en razón de que no existe prueba siquiera
sumaria de la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, por
parte del Mandatario.
5.      Decisiones que se revisan
5.1    Sentencias
de primera instancia –T-862.549 y 864.945-
La Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en
los dos asuntos que se revisan, con ponencia de la misma Consejera, negó a los
accionantes la protección invocada.
El fallador de
instancia considera que la acción de tutela es en principio improcedente contra
providencias judiciales, salvo cuando se trata de una decisión contraria a
derecho.
Aduce que la
Sección Tercera de la misma Corporación fundó las providencias en la
normatividad constitucional y legal, al punto que en la motivación esgrimida
para declarar la nulidad de lo actuado y adecuar su trámite se observa “una
análisis suficiente apoyado en las normas pertinentes con aplicación del
criterio de la Sección respecto del alcance y objetivos de la acción de grupo y
de reparación directa”.
Agrega que la
interpretación de la Sección Tercera accionada no desconoce ni vulnera derechos
fundamentales, sino que garantiza el acceso a la administración de justicia de
las personas damnificadas en los hechos acaecidos en mayo de 2002 en la
localidad de Bellavista, municipio de Bojayá, dado que la acción de reparación
directa, que la accionada ordenó tramitar, persigue, al igual que la acción de
grupo, la reparación total de los daños causados a los afectados.
5.2    Impugnación
–T-862.549-
El apoderado de
los accionantes impugnó la decisión proferida para resolver la protección
invocada por Yennin Cuesta Valencia y otros contra la Sección Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, porque la acción
de tutela contra sentencias es procedente, y la accionada incurrió en vía de
hecho.
Sustenta su
aserto en pronunciamientos de esta Corte sobre la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, proferidas en contravención del
ordenamiento jurídico, e insiste en que la Sala accionada incurrió en vía de
hecho, porque desconoció los artículos 88 inciso 2°, 84 y 89 de la Carta
Política, al igual que los artículos 1°, 3° y 46 de la Ley 472 de 1998, y de
contera quebrantó los derechos fundamentales de los accionantes a la igualdad,
debido proceso, autonomía, asociación y acceso a la justicia. Afirma el
recurrente:
Del contexto de estas normas emerge con claridad que no existe
ninguna incompatibilidad, sino por el contrario una compatibilidad absoluta, por
cuanto todas legitiman por activa a la entidad: un número plural de
personas.
No obstante a ello , si existiera alguna incompatibilidad, por
disposición del artículo 4° de la Constitución, el Juzgador tiene que aplicar
el artículo 88 inciso 2° superior, por cuanto este tiene contenido y validez
autosuficiente; asi lo ha dicho la Corte Constitucional (..)
Cuando el artículo 84 constitucional, prohíbe a las autoridades
públicas (entre las cuales están los Jueces), exigir requisitos adicionales
para el ejercicio de un derecho que ha sido reglamentado de manera general,
implícitamente está diciendo, que el Juzgador no tiene la potestad del margen
de configuración Político-Legal.
(..)
Cuando la accionada, le prohíbe a los demandantes por no ser
preagrupados (un número plural de personas) que pueden acceder en forma directa
a la Administración de Justicia mediante Acción de Grupo, desnaturaliza la ley
472 de 1998, por cuanto el quita el objeto que este manda y permite “garantizar
la defensa y protección de los derechos de grupo o a un número plural de
personas. Y no creo que exista duda que los accionantes son un número plural de
personas; y que por lo tanto están legitimados por activo (C.P. Art. 88 inc.
2°; Ley 472 de/98 Art. 1, 3,46,48 y 55).
5.3    Sentencia
de Segunda Instancia –T-862.549-
La Sección
Quinta de la Sala en lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado
modifica la sentencia, en cuanto niega al señor Yenmin Cuesta Valencia y a quienes
lo acompañan en la invocación, la protección que reclaman, por improcedente.
Señala el Ad quem:
“Como lo ha manifestado ésta Sala en reiteradas jurisprudencias la
acción de tutela es improcedente contra providencias judiciales pues los
procesos judiciales están regulados de tal forma que la existencia del mismo es
un indicador de que las partes tuvieron a su disposición un medio judicial de
defensa de sus derechos, el cual fue ejercido efectivamente por las partes
hasta ser agorado; por lo tanto, aceptar mecanismo constitucional de protección
de los derechos fundamentales, como es la acción de tutela para dejar sin
efectos providencias judiciales implica el desconocimiento de los principios de
cosa juzgada de seguridad jurídica y de independencia y autonomía del juez”.
Afirma que el
interés de los accionantes para que el juez constitucional desconozca la
interpretación dada por la Sección Tercera de la misma Sala y Corporación, “y
que prefiera el entendimiento que ellos le han dado a las normas contenidas en
la Ley 472 de 1998, en lo que hace referencia a los requisitos de
procedibilidad de la acción”, es notorio, lo que se traduce en que los
anima obtener “una nueva revisión de la mencionada providencia, como si ésta
fuera una instancia más de aquella acción de grupo”, y de paso que el juez
constitucional desconozca el carácter puramente residual y subsidiario de la
acción de tutela.
En este orden de ideas, concluye que la
sentencia impugnada, en cuanto negó la protección debía revocarse, para en su
lugar rechazar la invocación de amparo, por improcedente.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Esta Sala es competente para revisar las
sentencias proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta de la Sala en lo
Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, dentro de las Acciones de
Tutela T-862.549 y 864.495, mediante la misma decisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991, y por selección y acumulación de la Sala Número
Cuatro, según providencia del 25 de abril del año en curso.
2.      Problema
jurídico planteado
Corresponde a
esta Sala revisar las decisiones de los jueces de instancia, para resolver la
invocación de amparo constitucional instaurada por un número plural de personas
que ostentan la condición de ser damnificados de los hechos acontecidos en el
mes de mayo de 2002, en la localidad de Bellavista del municipio de Bojayá, y
en el municipio de Vigía del Fuerte, en los departamentos de Chocó y Antioquia,
respectivamente.
Ahora bien, los
accionantes reclaman la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad,
al debido proceso, a la asociación y al acceso a la justicia, porque el
Tribunal Administrativo del Chocó declaró la nulidad de lo actuado y ordenó
tramitar las Acciones de Grupo, que los mismos instauraron, como acciones de
reparación directa, y la Sección Tercera de la Sala en lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado confirmó las decisiones.
Aducen los
tutelantes que la Sección en comento les impide actuar en grupo, para obtener
del Estado la indemnización a que tienen derecho, en cuanto les exige el
cumplimiento de requisitos que además de no estar previstos en el ordenamiento
tenían que haberse cumplido antes de los hechos de que fueron y siguen siendo
víctimas.
La Sección
Tercera de la Sala en lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por
su parte, supedita la procedencia de las Acciones instauradas por los
accionantes y un número considerable de personas afectadas con la masacre
ocurrida en el municipio de Bojayá, a la demostración fehaciente de los
intereses que los agrupaban cuando aconteció la tragedia, que hoy los congrega,
en torno de la reparación.
En este sentido, habida cuenta que los
accionantes invocan el amparo constitucional dentro de las Acciones de Grupo
que los mismos instauraron; en consideración a que los jueces están en el deber
de garantizar el debido proceso; y dada la naturaleza subsidiaria y residual de
la acción de tutela se deberá determinar, previamente, si los tutelantes
cuentan, dentro de dichas acciones, con un mecanismo eficaz para el
restablecimiento de sus derechos fundamentales.
Establecida la procedencia de la acción,
la Sala deberá reiterar la jurisprudencia constitucional sobre los requisitos
de procedibilidad de las acciones de grupo, a fin de disponer que las acciones
instauradas por los accionantes y otras personas que ostentan la misma
condición en cuanto al daño, sean tramitadas y resueltas, atendiendo la
normatividad vigente, que como va a verse dejó sin sustento el requisito de la
preexistencia del grupo, que dio lugar a la nulidad de lo actuado en las
Acciones de Grupo instauradas por los accionantes.
3.      Consideraciones
Preliminares
3.1    Procedencia
de la acción
Como quedó
explicado, los accionantes y un número considerable de personas promovieron,
ante el H. Tribunal Administrativo del Chocó, dos Acciones de Grupo contra La
Nación Ministerio de Defensa, porque el Ejército y la Policía Nacional
omitieron darles la protección que el artículo 2° de la Carta Política ordena,
en cuanto las dos entidades conocían y fueron advertidos de los peligros que
acechaban a la población del Medio Atrato, y, no obstante los terribles hechos
acaecidos en mayo de 2002, se abstuvieron de actuar con la diligencia que les
correspondía, favoreciendo el masivo desplazamiento de la población afectada.
Dentro de este
contexto, podría considerarse improcedente el amparo, porque el Código
Contencioso Administrativo cuenta con oportunidades para que los accionantes y
terceros reclamen sobre la protección de sus derechos fundamentales dentro de
las acciones en curso; empero los accionantes repusieron las decisiones y
acudieron ante el Superior sin éxito, de suerte que no les queda sino acudir al
juez constitucional –como efectivamente ocurrió-.
En este punto, la Sala se aparta de las
consideraciones de la Sección Quinta del Consejo de Estado, que al conocer la
impugnación formulada por el apoderado de los accionantes, en uno de los
asuntos en revisión, resolvió negar la protección por improcedente; porque,
agotados los recursos que pueden ser instaurados dentro de los procesos, la
acción de tutela se erige como el único medio para la defensa de los derechos
fundamentales y el juez constitucional está en el deber de resolver de fondo
sobre la protección.
3.2
Antecedentes jurisprudenciales. El interés en las acciones de grupo se define
en función de la afectación en circunstancias comunes. Interés afectado y
legitimación son conceptos interdependientes[17]
a) En reciente decisión –C-569 de 2004- esta Corporación declaró
inexequibles las expresiones “[l]as condiciones uniformes deben tener también
lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad” y “[l]as
condiciones uniformes deben tener  también lugar respecto de los elementos que
configuran la responsabilidad” contenidas en el inciso primero del artículo
3°, y en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 472 de 998-[18].
Expuso la Corte que la introducción de requisitos o distinciones que
restringen las protecciones previstas en la Carta Política, o que no están
conformes con el diseño del sistema de garantías que el mismo ordenamiento
establece y regula, contraría los principios del Estado social de derecho,
fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo, en la solidaridad y
en la prevalencia del interés general.
En criterio de esta Corte, el artículo 88 de la Carta Política
permite al legislador regular las acciones originadas en los daños ocasionados
a un número plural de personas, y en desarrollo de esta facultad la ley puede definir
los elementos que permiten su ejercicio, entre otros, la legitimación de la
acción, pero atendiendo, en todo caso, al modelo de Estado preconstituido por
la Carta, que propugna por la intervención activa de los miembros de la
comunidad política en la defensa de sus intereses, individuales y colectivos,
alentados por una “motivación esencialmente solidaria”, y por un papel
activo de las autoridades en la protección de todas las personas residentes en
Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y libertades[19].
En la providencia a que se hace mención, esta Corte reiteró que el
artículo 88 superior, además de la fijación de los lineamientos de las acciones
populares y de grupo, de los cuales no es posible apartarse, se desprende más
que una autorización un compromiso institucional en la determinación de los
contornos de tales instrumentos, de suerte que los requisitos que permiten su
ejercicio y las aplicaciones de éstos a los casos concretos deberán propender
por hacer efectivas las indemnizaciones de los daños causados a un número
plural de personas, cualquiera fuere la causa.
De manera que la Corte consideró pertinente recordar su competencia,
como guardiana de la integridad de la Carta, y asimismo rechazar “la
introducción de requisitos de procedibilidad adicionales, o de distinciones que
restrinjan su objeto de protección o que no estén en consonancia con el diseño
constitucional de las acciones de grupo”.
Dentro de este contexto, cabe precisar que mediante sentencia C-1062
de 2000[20],
esta Corte había destacado i) que “la acción de clase o de grupo se
configura a partir de la preexistencia de un daño que se busca reparar
pecuniariamente y en forma individualizada, por todos aquellos que se han visto
afectados”, y ii) que su ejercicio “está sometido a unos requisitos
sustanciales específicos, en cuanto a la legitimación activa y pasiva de la
acción, la determinación de la responsabilidad que se pretende determinar y el
objeto que pretende proteger”.
Expuso la Corte, en la providencia que se trae a colación, que
legitimación activa en las acciones de grupo radica en “las personas que se
han visto afectadas en un interés jurídico”, obligadas a “compartir la
misma situación respecto de la causa que originó los perjuicios individuales y
frente a los demás elementos atribuibles a la responsabilidad”. Esto último
entendido en el sentido de que “el hecho generador del daño sea idéntico,
que ese hecho haya sido cometido por el mismo agente, o sea referido a un mismo
responsable, y que exista una relación de causalidad entre el hecho generador
del daño y el perjuicio por el cual el grupo puede dirigir la acción tendiente
a la reparación de los perjuicios sufridos”.
Se observa entonces en la jurisprudencia constitucional que se
trascribe que esta Corte ya había precisado el alcance de las acciones de
grupo, concretamente su legitimación activa, aspecto que vino a cristalizarse
en la sentencia C-569 de 2004 que excluyó las expresiones que exigían
condiciones uniformes en materia de los elementos que configuran la
responsabilidad, contenidas en el inciso primero del artículo 3°, y en el
inciso primero del artículo 46 de la Ley 472 de 1998.
Lo anterior dentro del marco, suficientemente cimentado en materia
de acciones de tutela, de cumplimiento y populares[21], que ha permitido a la
Corte señalar que el desarrollo de las acciones previstas en la Carta deberán “consultar
el principio de efectividad de los derechos, según el conocido principio del
artículo 2º de la Constitución Política”[22].
Principio éste
debidamente desarrollado en la sentencia C-1062 de 2000[23], con ocasión de la
confrontación con la Carta de la expresión “derivados
de la vulneración de derechos e intereses colectivos” contenida en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998
-disposición declarada exequible, “en el entendido de que con su
interpretación y aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de
origen constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos
igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo”-
Recuerda
la Corte, cómo en la oportunidad que se reseña quedó definido “que la acción
de clase o grupo no admit[e ] limitación alguna para su ejercicio, a través de
una diferenciación específica de derechos tutelables”, y se avanzó en
cuanto a los alcances de la legitimación activa y pasiva del instrumento
constitucional, puesto que se puntualizó que el legislador desarrollo una
acción que permite “perseguir la reparación subjetiva de los daños
producidos en los derechos e intereses de un número plural de personas
generados en virtud del daño causado por la acción u omisión de la autoridad pública
o de un particular”[24].
Además, con antelación, al resolver sobre las objeciones presidenciales
contra los artículos 9 y 49 del proyecto de ley N° 05/95-024/95-084/95 Cámara
acumulado - 10/96 Senado -“Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las Acciones
Populares y de Grupo y se dictan otras disposiciones”-, esta Corte se
refirió también a la legitimación activa, respecto de la posibilidad de
representar a las personas afectadas por el daño común o de que cada uno de los
afectados emprenda acciones individuales, con miras a obtener similar o
idéntica reparación[25],
dejando en claro que este esquema consulta el artículo 88 de la Carta, porque a
la vez que “estimula el efectivo acceso a la justicia del conjunto de
damnificados (..) facilita la acción de grupo, [y] no restring[e] la
posibilidad de optar por una acción individual” [26].
Ahora bien, desde sus inicios[27], ésta
Corte se refirió a la legitimación activa en las acciones de grupo,
determinando que se circunscribe a un “número plural de personas”, quienes,
en razón del daño causado, por sus condiciones y la dimensión del perjuicio “
(..) deben ser atendidas con prontitud, inmediatez,
efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios”[28].
También esta Corte se refirió al punto en cuestión en la sentencia
C-215 de 1999[29],
exponiendo que las acciones de grupo o clase “se originan en los daños
ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia
en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de
referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño
cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de proteger intereses
particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo,
consumidores), de ahí su denominación original de class actino”.
Expuso la
Corte que con las acciones de grupo la Carta Política facilita la
reivindicación de intereses personales, “cuyo objeto es obtener una
compensación pecuniaria que será percibida por cada uno de los miembros del
grupo que se unen para promover la acción”; y al detenerse en su esencia,
expuso que está constituida por “el daño a reparar”, que tiene que ser “de
aquellos que afectan a un número plural de personas que por su entidad deben
ser atendidas de manera pronta y efectiva”[30].
Sintetizó
entonces la Corte las características de las acciones de grupo en el daño y el
interés en que el mismo sea resarcido, y centró en la necesidad de una pronta
reparación “lo que justifica una actuación judicial conjunta de los
afectados; así se trate de intereses individuales privados o particulares”.
4.      Caso concreto. La exigencia de
la preexistencia del grupo, para la operancia de las acciones populares
a) El 15 de Julio de 2003 –862.549- y el
15 de agosto del mismo año –T-864.945- el H. Tribunal Contencioso
Administrativo del Chocó declaró la nulidad de las Acciones de Grupo
instauradas, entre otras personas, por los señores Yenmin Cuesta Valencia,
Livinton Palacios Mosquera, Rosa Córdoba Córdoba, Nalvares Asprilla Mosquera,
Jorge Eliécer Mosquera Sánchez, Neris Andrea Moreno Cuesta, María Ortiz
Rentería, Luz Elenny Caicedo Ch., Ana Mercedes Moreno Palacios, Custodia
Blandón Mosquera, Belarmina Palacios Hinostroza, Oralia Mosquera Mosquera, Ana
de Jesús Asprilla, Luis Carlos Mosquera Mosquera, Pedro Córdoba Hernández,
Sonny Caicedo Pino, Juan Moreno Rovira, Carmelina Pino Renteria, Esthercilia
Palacios M., Martina Cuesta Cuesta, Eulices García Morales –T-862.549-; y Zair,
María y Yenny González Palacios, María Pía Perea Cuesta, Yairo de Jesús
González Palacios, Aruiel Perea Cuesta, Isidro López Cuesta, Romelia Pandales
Lozano y Rocío González Palacios; en contra de La Nación Ministerio de Defensa.
Providencias éstas que la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó, fundada en que “[a]
partir de lo preceptuado en los artículo 3° y 46 de la ley 472 de 1998, esta
Sala ha deducido que el grupo debe existir con anterioridad al daño causado,
por cuanto, una y otra de esas disposiciones establecen que los integrantes del
respectivo grupo deberán reunir condiciones uniformes respecto de una misma
causa que originó los perjuicios y de los elementos que configuran la
responsabilidad”.
El Consejo de Estado fue invitado por el Magistrado Ponente a
participar en el debate constitucional adelantado en razón de la demanda
D-4939, y el Magistrado Presidente de la Sección Tercera del Consejo de Estado
aceptó el llamado a efectos de explicar la posición de esa Corporación sobre la
constitucionalidad de las expresiones “las condiciones uniformes deben tener
también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad”
y “las condiciones uniformes deben tener  también lugar respecto de los
elementos que  configuran la responsabilidad”, contenidas en los incisos
primero del artículo 3º y primero del artículo 46 de la Ley 472 de 1998. Expuso
el ciudadano interviniente:
“(..) la disposición contenida en el artículo 46 de la ley 472 de
1998 exige que se cumplan dos requisitos para la procedencia de la acción de
grupo. “El primero, que quienes la formulan reúnan condiciones uniformes
respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para ellos y,
el segundo, que tales condiciones existan, igualmente, respecto de los
elementos que configuran la responsabilidad.” (resaltado en el original).
Según  su parecer, ello implica que el primer requisito se refiera a un
“concepto diferente del hecho generador del daño, puesto que  el mismo está
comprendido en la exigencia de condiciones uniformes respecto de los elementos
que configuran la responsabilidad, y estos últimos son, precisamente, el hecho
generador del daño, el daño y el nexo causal entre aquél y éste.”
Esta interpretación, indica, está guiada por el llamado principio
“del efecto útil de las normas” según el cual debe considerarse, de entre
varias interpretaciones de una disposición normativa, aquella que permita
consecuencias jurídicas sobre la que no las prevea, o sobre la que prevea
consecuencias superfluas o innecesarias. En este sentido, el Consejo de Estado
ha considerado que “las condiciones comunes respecto de la causa que origina el
daño aluden a aquellas características que permiten que un conjunto de personas
se relacionen entre sí y conformen un grupo determinado, que se encuentra en
una misma situación de la cual resulta su exposición especial a sufrir un
perjuicio que posteriormente se les ocasiona.”
De otro lado, afirma que la Corporación que preside ha entendido que
la finalidad del artículo 88 de la Constitución es “brindarles una protección
especial a determinados y relevantes sectores de las sociedad, en el evento en
que resultaren perjudicados por una misma acción u omisión”, lo que implica que
tales acciones persigan la protección “de intereses de especial entidad.” En
este sentido, la finalidad de la acción es la protección de sectores y de
intereses de importancia singular, situación que no puede predicarse de la
simple reunión de personas y de la yuxtaposición de sus intereses particulares,
para lo cual existe, como mecanismo judicial de protección, la acumulación subjetiva
de pretensiones en el procedimiento ordinario.  Esta interpretación se
encuentra conforme con lo dispuesto en la sentencia C-215 de 1999, en la que se
precisó que las acciones de grupo están diseñadas para  reparar daños que
afecten a “grupos de especial entidad o a sectores específicos de la
población.”
Por lo anterior, no es cierto, como lo afirma el actor, que el
Consejo de Estado se haya inventado un nuevo requisito de procedibilidad, sino
que por el contrario, la interpretación de la ley 472 de 1998, ha respetado
criterios constitucionales de interpretación (principio del efecto útil) y se
aviene a la interpretación de las disposiciones constitucionales efectuada por
la Corte Constitucional.
Tampoco comparte el ciudadano magistrado el argumento según el cual,
la interpretación del Consejo de Estado desconoce el principio de igualdad.
Sobre el punto indica que, “partiendo de la base de la especial entidad de los
grupos o sectores de la sociedad que pueden hacer uso de la acción... el
legislador  quiso adoptar un proceso favorable para grupos de especial entidad,
con el fin de garantizar igualdad real y efectiva, estableciendo un criterio de
diferenciación constitucionalmente admisible.” En este sentido, no podría
afirmarse que la sola pluralidad determina la procedibilidad de la acción,
situación que sería efectivamente discriminatoria, ya que nada justifica que un
grupo de personas, que no alcance a conformar un conjunto tan numeroso, deba,
entonces,  verse sometido a las reglas del proceso ordinario.
Así mismo, es importante aclarar que la tesis de la preexistencia no
se ha interpretado ni debe interpretarse  en el sentido de que los actores
“están obligados a ser asociados con antelación”, pues la condiciones uniformes
de un grupo no surgen necesariamente de su vinculación a una persona jurídica,
e incluso puede suceder que a pesar de estar asociados, esta situación no
constituya la situación común respecto de la causa del daño.
Por último, frente al cargo de violación del debido proceso, en cuanto
no existe, según el actor, causal de nulidad que indique que los asuntos que no
sean susceptibles de acción de grupo, lo sean  respecto de la acción de
reparación directa, el interviniente considera que el argumento es equivocado,
pues el numeral 4 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil es
aplicable a las acciones de grupo, por remisión del artículo 68 de la ley 472
de 1998. Si en dicho numeral se contempla como causal de nulidad el trámite de
una demanda por proceso diferente al que corresponde, es obligación del juez
declarar la nulidad, y por mandato de la propia ley 472 de 1998, readecuar el
trámite de la demanda según la acción correspondiente. Esta disposición,
contrario a lo que afirma el demandante “permite garantizar el acceso a la
justicia de quienes equivocadamente ejercieron la acción de grupo.”
Finalmente, el interviniente anexa a su escrito copia de las
providencias del 2 de febrero de 2001, expediente AG 017;  del 17 de mayo de
2001, expediente AG 0010;  del 11 de diciembre de 2002,  expediente AG 064; del
31 de julio de 2003, expediente AG 005;  y  del 4 de septiembre de 2003,
expediente AG 0031, en las cuales se han aplicado y desarrollado los argumentos
que se han presentado a consideración de la Corte en esta oportunidad”.[31]
b) La Sala Plena de esta Corporación, en la sentencia que resolvió
sobre la demanda de inconstitucionalidad arriba mencionada, consideró que la
argumentación de la Sección Tercera de la Sala en lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “dista de ser arbitraria o de inventar requisitos de
procedibilidad inexistentes para la acción de grupo”, y, en lugar de la
inexequibilidad condicionada solicitada por el actor, por algunos
intervinientes y por la vista fiscal, resolvió excluir del ordenamiento el
contenido de los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de 1998 que permitían a los
jueces accionados inferir el requisito de la de la preexistencia del grupo.
Expuso la Corte:
“La llamada teoría de la preexistencia del grupo, en la medida en
que determina como requisito de procedibilidad de las acciones de grupo, la
existencia de un elemento común respecto de las personas que integran el grupo
distinto de los elementos que configuran la responsabilidad, puede ser
encuadrada en las disposiciones de los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de
1998.  Esta es una opción hermenéutica posible, si se tiene en cuenta que  el
artículo 46 dispone, en primer lugar, que  el titular de la acción de grupo es
un conjunto de personas  “que reúnen condiciones uniformes respecto de una
misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”, y en
segundo lugar, exige que “las condiciones uniformes deben tener  también lugar
respecto de los elementos que  configuran la responsabilidad”. Según esta
definición normativa, es posible afirmar que  si la ley exige condiciones
uniformes no sólo respecto de la causa que originó el perjuicio individual sino
también de todos los elementos de la responsabilidad –que incluyen el hecho
generador del daño- entonces es porque la ley quiso establecer requisitos
suplementarios al conjunto de personas que podría ser protegida en virtud de la
acción de grupo”.
c) Lo expuesto
indica que la sentencia de primera instancia, que se revisa, tendrá que ser
confirmada, en cuanto la Sección Cuarta de la Sala en lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado negó a los accionantes la protección
invocada, fundada en la normatividad entonces vigente.
No obstante, frente a la decisión adoptada mediante la
sentencia C-569 de 2004, es menester adoptar una decisión que armonice ésta
decisión, de alcance general y abstracto, con los derechos fundamentales a la
igualdad, al debido proceso y al acceso a la justicia del número plural de
personas, algunos accionantes en el presente asunto, que, en ejercicio de la
acción de grupo, prevista en el inciso segundo del artículo 88 de la Carta
Política, reclaman por los daños que les fueron ocasionados en los sucesos
acontecidos en mayor del 2002, en los municipios de Bojayá y Vigía del Fuerte.
Dentro de este contexto, es pertinente recordar que esta
Corporación, al resolver sobre la conformidad con la Carta Política de las
expresiones de los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998, que permitieron al
Consejo de Estado elaborar la teoría de la preexistencia del grupo –C-569 de
2004-, atendió los cargos formulados contra las disposiciones, “en cuanto se
trata de una interpretación en realidad dirigidos contra las definiciones legales
de la acción de grupo establecidas por los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de
1998, tal y como estas normas han sido entendidas por el “derecho viviente”
desarrollado por la jurisprudencia del Consejo de Estado”.
De manera que sin perjuicio de considerar admisibles
las decisiones del Tribunal Administrativo del Chocó y de la Sección Tercera de
la Sala en lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que dieron
lugar a las acciones que se revisan, en virtud de las disposiciones legales
entonces vigentes; lo decidido por esta Corte marca, a partir de la sentencia
C-569 de 2004, el entendimiento y la correcta aplicación de las normas legales
que regulan lo atinente a la legitimación activa en las acciones de grupo.
De modo que se dispondrá que dentro de las acciones de
grupo instauradas por los accionantes opere lo resuelto por esta Corte en la
sentencia en mención, de manera que las personas damnificadas por la hechos de
Bojayá y Vigía del Fuerte acceder a la justicia, en los términos del segundo inciso
del artículo 88 de la Carta.
5.      Conclusiones
La Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado niega
a los accionantes la protección invocada, porque el análisis realizado por la
Sección Tercera de la misma Corporación, para declarar la nulidad de lo actuado
dentro de las Acciones de Grupo instauradas por los mismos contra La Nación
Ministerio de Defensa, se fundó en las normas legales que entonces regían las
acciones de grupo, y la Sección Quinta de la misma Corporación modifica la
decisión, para no conceder la protección por improcedente.
De modo que la sentencia de primera instancia será
confirmada y la de segunda instancia revocada i) porque la interpretación del
Tribunal Contencioso Administrativo del Choco y de la Sección Tercera de la
Sala en lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, conforme con la
cual las normas entonces vigentes permitían suponer que la demostración de una
comunidad de intereses con antelación al daño, era presupuesto para que los
perjudicados por un misma causa pudieran instaurar las acciones originadas en
un perjuicio común, tenía sustento en expresiones del primer inciso de los
artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998, más adelante reiteradas del
ordenamiento; y ii) en razón de que los
accionantes agotaron dentro de las acciones de grupo en curso los recursos
legales para el restablecimiento de sus derechos fundamentales, sin éxito.
Eliminadas entonces del ordenamiento las expresiones
que señalaban que las acciones de grupo podían ser interpuestas por un número
plural o un conjunto de personas, que reunieran “condiciones uniformes
respecto de una misma causa”, al igual que la que permitía suponer que la
uniformidad debía tener lugar también respecto de todos los elementos que
configuraban la responsabilidad, “la doctrina de la preexistencia del grupo
como requisito de procedibilidad desarrollada como derecho viviente por el
Consejo de Estado pierde todo sustento normativo”[32],
las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas, tendrán que tramitarse como acciones de grupo, sin exigir la previa
conformación de éste, salvo que los demandantes manifiesten su interés en
tramitar sus reclamaciones, mediante acciones particulares.
En consecuencia el H. Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó
y la Sección Tercera en lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado,
si aún no lo han hecho, tramitarán las acciones originadas en los daños
ocasionadas por los hechos de Bojayá y Bellavista, a un número plural de
personas, como acciones de grupo, tal como lo solicitaron los demandantes; sin
perjuicio, naturalmente, del derecho de éstos de adelantar las  reclamaciones
mediante el ejercicio de acciones particulares, o de seguir adelante con las
acciones de reparación directa, en curso.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución.
R
E S U E L V E
PRIMERO.- CONFIRMAR las sentencias proferidas el 20 de noviembre de 2003 y el 5 de
febrero del presente por la Sección Cuarta de la Sala en lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, para decidir en primera instancia las
acciones de tutela instauradas por Yenmin Cuesta Valencia, Livinton Palacios
Mosquera, Rosa Córdoba Córdoba, Nalvares Asprilla Mosquera, Jorge Eliécer Mosquera
Sánchez, Neris Andrea Moreno Cuesta, María Ortiz Rentería, Luz Elenny Caicedo
Ch., Ana Mercedes Moreno Palacios, Custodia Blandón Mosquera, Belarmina
Palacios Hinostroza, Oralia Mosquera Mosquera, Ana de Jesús Asprilla, Luis
Carlos Mosquera Mosquera, Pedro Córdoba Hernández, Sonny Caicedo Pino, Juan
Moreno Rovira, Carmelina Pino Rentería, Esthercilia Palacios M., Martina Cuesta
Cuesta, Eulices García Morales y el abogado Manuel Leonidas Palacios Mosquera,
como agente oficioso de otros más –T-862.549-; y Zair, María y Yenny González
Palacios, María Pía Perea Cuesta, Yairo de Jesús González Palacios, Aruiel
Perea Cuesta, Isidro López Cuesta, Romelia Pandales Lozano, Rocío González
Palacios, Yenmin Cuesta Valencia y el profesional del derecho antes nombrado, como
agente oficioso de 110 accionantes –864.945- respectivamente, en contra de la
Sección Tercera de la Sala en lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de
Estado, por las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO.
REVOCAR  la sentencia proferida el 29 de enero de
2004 por la Sección Quinta de Sala en lo Contencioso Administrativo del H.
Consejo de Estado, en segunda instancia, en cuanto declaró improcedente la
acción de tutela instaurada por el señor Yenmin Cuesta Valencia y otros de los
nombrados en el numeral anterior, contra La Nación-Ministerio de Defensa
-T-862.549-, conforme lo expuesto en esta providencia
TERCERO. Ordenar al H. Tribunal Administrativo del Chocó y a la Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado,
disponer, en las setenta y dos horas siguientes a la notificación de esta
decisión, lo conducente para que dentro de las acciones de grupo instauradas
por los accionantes y un número considerable de personas, por los hechos
acaecidos en los municipios de Bojayá (Chocó) y Vigia del Fuerte (Antioquia),
en el mes de mayo de 2002, en contra de La Nación Ministerio de Defensa, deje
de tener operancia el requisito de la preexistencia del grupo, por carecer de
sustento normativo, en razón de la sentencia C-569 de 2004.
CUARTO.- Desacumular el expediente radicado en esta Corporación bajo el
número T-864.945 del expediente T-862.549.
QUINTO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E.)
[1] Asegura el demandante, que el “23 de abril de 2002,
el Señor ANDERS KOMPASS, Director de la Oficina en Colombia del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas, mediante oficio No. INT/6027/02 dirigido al
Señor GUILLERMO FERNÁNDEZ DE SOTO, Ministro de Relaciones Exteriores, dando
cuenta del ingreso de las autodefensas a Vigía del Fuerte y Bellavista.
Mediante este escrito se solicitó a las autoridades que se tomaran urgentemente
las medidas necesarias y adecuadas para proteger a la población civil del
accionar de los combatientes irregulares. El oficio se remitió con copias a
GUSTAVO BELL LEMUS, Vicepresidente de la República y Ministro de Defensa, a
EDGARDO MAYA VILLAZON, Procurador General de la Nación, a EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ, Defensor del Pueblo, al General FERNANDO TAPIAS STARLING, Comandante de
las Fuerzas Militares, a GUILLERNO GAVIRIA CORREA, Gobernador de Antioquia, a
WILLIAN HALABYU CORDOBA , Gobernador del Chocó y al General MARIO MONTOYA,
Comandante de la Cuarta Brigada”. El asunto es corroborado por la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas Para los Derechos Humanos del 20 de
mayo de 2002.
[2] Refiere el demandante que el “24 de abril del 2002
la Defensoría del Pueblo, alertó al Gobierno Nacional mediante la alerta
temprana No. 040 sobre lo que podría ocurrir en la Región con el fin de que se
tomaran medidas oportunas y adecuadas para evitar la pérdida de vidas inocentes
y su subsiguiente desplazamiento (hecho este conocido por la opinión nacional e
internacional a través de los noticieros de televisión, por lo cual es un hecho
notorio)”. En igual sentido el informe de la Oficina del Alto Comisionado
Para los Derechos Humanos en Colombia ya citado.
[3] “El Presidente de la República expresó públicamente
su interés en que una misión humanitaria de las Naciones Unidas pudiera
desplazarse al municipio de Bojayá, en el departamento del Chocó, “con el
objeto de constatar los hechos que cobraron la vida de más de 110 personas e
informar al Alto Gobierno y a la opinión pública nacional e internacional el
resultado de sus averiguaciones”.
En seguimiento de esas declaraciones el Gobierno, a
través del Ministro de Relaciones Exteriores, solicitó formalmente por escrito,
en fecha 7 de mayo de 2002, la “decidida colaboración [de la Oficina en
Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos]
para el desarrollo de esta gestión”, para la cual ofreció toda su cooperación.
En una reunión posterior del Director de la Oficina
con la Cancillería, el Gobierno presentó unos “elementos a ser tenidos en
cuenta para el desarrollo de la Misión Humanitaria de las Naciones Unidas”.
Entre estos se señala la evaluación de la gestión de las autoridades con
anterioridad y con ocasión de los hechos de fines de abril y principios de mayo
de 2002, información sobre la presencia de los grupos armados al margen de la
ley y una evaluación de los hechos ocurridos a fines de abril y principios de
mayo de 2002, así como un informe al respecto.
La Oficina aceptó la solicitud del Gobierno,
especificando que la misión estaría estrictamente enmarcada en su mandato
específico en el país” –Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para Colombia, 20 de mayo de 2002-.  .
[4] Sobre la reconstrucción de los hechos acaecidos en el
municipio de Bojayá, entre el 1° de mayo de 2002 y el 12 del mismo mes, el
informe de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos, señala:
“Las declaraciones e informaciones recogidas por la
Oficina, particularmente en su visita a la región, han sido coincidentes y
permitieron reconstruir los hechos acaecidos.
El 1 de mayo, aproximadamente a las seis de la mañana,
se iniciaron los combates en Vigía del Fuerte entre los paramilitares[4]
y la guerrilla[4],
concentrándose posteriormente en Bellavista.  Por ese motivo, los habitantes
comenzaron a refugiarse en la Iglesia, en la casa cural y en la casa de las
Misioneras Agustinas.  Durante los enfrentamientos, que continuaron todo el día
y parte de la noche, la población albergada en los refugios ascendió a un
número aproximado de 500 personas.
Según la información recibida, los enfrentamientos se
reiniciaron el 2 de mayo a tempranas horas de la mañana. Las FARC-EP mantenían
su posición en el Barrio Pueblo Nuevo, en la periferia norte del casco urbano.
Los paramilitares continuaban ubicados alrededor del área central de
Bellavista, protegiéndose entre los edificios y, particularmente, en el anillo
de cemento situado frente a la Iglesia, a la casa cural y a la casa de las
Misioneras.  Otro grupo paramilitar se encontraba en el patio que  separa el
colegio, la escuela y la Iglesia.
A las 10:00 de la mañana, dos guerrilleros instalaron
un lanzador de pipetas en el patio de cemento de una casa de Pueblo Nuevo,
situada a una distancia aproximada de 400 metros de la Iglesia con el objetivo
de provocar el repliegue paramilitar hacia el sur. A las 10:30 horas,
aproximadamente, la primera pipeta cayó en una casa civil ubicada
aproximadamente a cincuenta metros de la Iglesia, ocasionando sólo daños
materiales.  Seguidamente, una segunda pipeta cayó en el patio trasero del
puesto de salud sin estallar.
Aproximadamente a las 10:45 horas, la tercer pipeta
estalló al impactar en el altar de la Iglesia. La explosión causó unos 119
muertos y 98 heridos, un porcentaje significativo de ellos menores de edad.[4]
Se espera que las autoridades puedan establecer el número definitivo mediante
la investigación y las diligencias pertinentes.
En medio de la confusión general, mientras un grupo de
sobrevivientes se internaba en área rural, otro gran número de ellos,  liderado
por los sacerdotes, atravesó el fuego cruzado con banderas blancas y
reivindicando su condición de población civil. De esa manera lograron acercarse
a las embarcaciones, cruzar el río y  arribar a Vigía del Fuerte.
En el momento de dejar Bellavista, los pobladores
oyeron el lanzamiento de una cuarta pipeta que cayó sin explotar detrás de la
casa de las Misioneras Agustinas.
En la mañana del día 3 de mayo, las FARC-EP anunciaron
haber retomado el control de Bellavista y permitieron que una comisión
regresara a la localidad para evacuar a los  heridos, reconocer y enterrar a
los muertos en un lugar en las afueras de Bellavista, tarea que no pudo
continuarse debido al reinicio de los combates. Entre los días 4 y 5 de mayo se
finalizó el entierro de los cadáveres, sin que se pudiera proceder a su
levantamiento oficial debido a la ausencia de autoridades competentes.
Entre
los días 2 y 3 de mayo, la casi totalidad de los aproximadamente 1000
habitantes de Bellavista se refugió en Vigía del Fuerte.
4             Del
4 al 12 de mayo
Las
fuerzas militares indicaron que el operativo militar sería desarrollado en dos
fases, la primera de ayuda humanitaria y la segunda de operaciones militares.[4]
Esto habría sido en respuesta a la solicitud de varias organizaciones e
instituciones. A partir del 3 de mayo, varias comisiones humanitarias de la
Diócesis de Quibdó arribaron por río a los municipios afectados.
Paralelamente, las fuerzas militares iniciaron operativos en la zona con la
presencia de tropa y aeronaves militares.[4]
Según información recibida por la Oficina, los pobladores escucharon varias
explosiones y ametrallamientos, lo que incrementó el miedo y la zozobra en la
población
Igualmente,
se solicitó el desarrollo de acciones humanitarias urgentes, tales como el
envío de helicópteros del Programa aéreo de salud de la Gobernación de
Antioquia, para el traslado de los heridos graves y la entrega de medicamentos
para el centro de salud de Vigía del Fuerte. Una vez logradas unas condiciones
mínimas de seguridad, esta ayuda llegó el 4 de mayo.
Las FARC-EP se replegaron a la zona rural de Vigía del
Fuerte y Bellavista antes del ingreso de las fuerzas militares.
De
acuerdo a información obtenida por la Oficina, durante el día 6 de mayo, cuando
la armada nacional intentó llegar a Bellavista, escoltada por la fuerza aérea,
ocurrieron enfrentamientos con las FARC-EP frente a la población de Napipí,
municipio de Bojayá.  En estas operaciones resultó muerta María Ubertina Mena,
quien recibió un impacto de bala proveniente del río. Según información
suministrada a la Oficina se señalaba como responsable de esos disparos a la
Infantería de Marina. Otras dos personas resultaron heridas.  Además,  la
Oficina pudo observar que la mayoría de las viviendas ubicadas en la orilla del
río, incluida la Iglesia, recibieron impactos de armas de fuego en sus frentes
y techos. [4]
Las declaraciones recibidas por la Oficina indicaron que el 7 de mayo, en su
paso por Napipí, el Ejército volvió a disparar hacia el poblado sin registrarse
acción bélica por parte de las FARC-EP, ni tampoco víctimas.
Ese
mismo día las fuerzas militares tomaron el control de los cascos urbanos de
Vigía del Fuerte y Bellavista.
[5] Expediente
2003-00179  Acción de Grupo Zair González Palacios y otros contra La Nación-
Ministerio de Defensa, M.-P. Ramiro Ramírez Onofre.
[6] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 25 de septiembre de
2003, C. P. Germán Rodríguez Villamizar, Acción de Grupo de Yennim Cuesta
Valencia y otros contra La Nación Ministerio de Defensa. En igual sentido
providencia del 27 de noviembre del mismo año, de la misma Sala y Ponente,
Acción de Grupo de Zair González Palacios y otros contra la misma demandada.
[7] Consejo de Estado ,
Sección Tercera, Sentencia 01463 del 28 de agosto de 2003.
[8] Consejo de Estado,
Nota 6.
[9]Idem.
[10] “El anteproyecto de
código de Modelo de Procesos Colectivos para Iberoamérica elaborado por los
profesores Ada Pellegrosi Grinover, Kazuo Watanabe y Antonio Gidi, presentado
en las XVIII Jornadas Iberoamericanas de Derecho Procesal en Montevideo, en
octubre de 2002, propone que para la tutela de los intereses o derechos
individuales homogéneos de origen común (class actio o acción de grupo) “es
necesaria la demostración del predominio de las cuestiones comunes sobre las
individuales y de la utilidad de la tutela colectiva en el caso concreto”.
[11] Véase comunicado
público de las FARC-EP en ANEXO VI.
[12]  Corte
Constitucional, Sala Plena, sentencia SU1184 de 13 de noviembre de 2001.
[13] Véase El Tiempo, 6 de
mayo de 2002, página 1-3. Artículo titulado: Llegarán 4000 soldados a Vigía.
También las declaraciones en Noticieros Caracol, 6 de mayo, emisión 7:00 p.m.,
CM&, 8 de mayo, 9:30 p.m., y RCN Televisión, 9 de mayo, 7:00 a.m.
[14] Véase gráfico en
ANEXO V.
[15] Organización Regional
Embera Wounaan del Chocó.
[16]  Comunicado de prensa
de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, del 17
de mayo de 2002, ANEXO VII.
[17] Sentencia C-569 de
2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[18] Mediante la sentencia
C-569 de 2004, esta Corte resolvió la demanda de inconstitucionalidad formulada
contra los artículos 3, 46 y 48 de la Ley 472 de 1998. El demandante solicitó “no
que la Corte declare la inexequibilidad de las disposiciones sino que ponuncie
decisión de fondo con el fin de fijar su alcance y entendimiento”, porque “la
interpretación que el Consejo de Estado ha hecho de su texto, en cuanto ha
introducido un condicionamiento para la procedibilidad de la acción de grupo”,
vulnera los artículos 2°, 5°, 13,14,16,29,38,84,88 inc2°, 89, 229 y 243 de la
Carta Política.
[19] Sentencia C-215 de
1999 M.P. Martha Victoria Sáchica Mendez
[20]Sentencia C-1062 de 2000 M.P. Alvaro
Tafur Galvis con ocasión de la
confrontación con la Carta de la expresión “derivados de la vulneración de derechos e intereses
colectivos” contenida en
el artículo 55 de la Ley 472 de 1998. Vale recordar que la disposición fue
declarada exequible, “en el entendido de que con su interpretación y
aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen
constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos
igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo”.
[21] Sentencia C-157 de
1998 M(s) P(s) Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
[22] Sentencia C-569 de
2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[23] Sentencia C-1062 de 2000 M.P. Alvaro
Tafur Galvis –En esta oportunidad la expresión “derivados
de la vulneración de derechos e intereses colectivos” fue declarada exequible, “en el
entendido de que con su interpretación y aplicación no se excluyan los demás
derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea su
naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de
grupo”.
[24] Idem
[25] El
Presidente de la República objetó el artículo 49 del proyecto de ley que
desarrollaba el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en cuanto “(..)
se hace una inconstitucional utilización de la “figura de la representación
para aplicarla a la actuación del demandante en una acción de grupo en relación
con todas las personas que eventualmente se afecten por una conducta”. Ello
conduce a la imposibilidad de que terceros afectados puedan eventualmente
presentar las acciones individuales que la Carta reconoce”; la Cámara de
Representantes, por su parte adujo que “(..) las acciones de grupo tienen un
objetivo eminentemente indemnizatorio, el cual se alcanza mediante el trámite
de un único proceso en favor de todos los afectados, “sin necesidad de que cada
uno de los interesados ejerza por separado su propia acción”. De otra parte, el
proyecto “contempla la posibilidad de que cualquiera de las víctimas afectadas
por la misma causa se excluyan del grupo y de las consecuencias de la sentencia
o del acuerdo, lo que permite dar un margen más amplio de análisis y
consideración a quienes quieran mantenerse fuera del proceso grupal y ejecutar
la acción civil clásica”. Las objeciones fueron declaradas infundadas
–C.-036 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[26] Sentencia C-036 de
1998
[27] Sentencia T-508 de 1992
M.P. Fabio Morón Díaz. En igual sentido SU-067 de 1993, M(s) P(s) Ciro Angarita
Barón y Fabio Morón Díaz.
[28] Sentencia
T-508 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz, en esta decisión, proferida para resolver
sobre la protección del derecho colectivo al espacio público, desconocido
porque se permitía la proliferación de ventas ambulantes, la Sala Quinta de
Revisión debió referirse a las acciones de grupo, a efectos de distinguirlas de
las acciones populares previstas en el inciso primero del artículo 88 de la
Constitución Política.
[29] Sentencia C-215 de 1999 M.P. María Victoria Sáchica
Méndez -acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 11, 12
(parcial) , 13, 27, 30, 33, 34 (parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 50, 53
(parcial), 55, 65 (parcial), 70 (parcial), 71, 73, 85 y 86 de la Ley 472 de
1998 -“por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política
de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y
se dictan otras disposiciones”.
[30] Idem
[31] Sentencia C-569 de
2004, ciudadano interviniente Ramiro Saavedra Becerra.
[32] Sentencia C-569 de
2004 M. P. Rodrigo Uprimny Yépez.