T-812-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-812/04
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general
para ordenar reconocimiento de pensiones
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Reconocimiento
de pensión de jubilación
ACCION DE TUTELA-Inmediatez/ACCION DE
TUTELA-Término razonable de presentación
Referencia: expediente T-897369
Acción de tutela instaurada por Elvira Lucia Alvarado de Neira
contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.
Magistrado Ponente (e):
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES
Bogotá, D.C.,
veintisiete (27) de agosto de dos mil cuatro (2004).
La Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo
Uprimny Yepes, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
en el trámite de
la petición de tutela promovida por ELVIRA LUCIA ALVARADO DE NEIRA contra el
FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA.
I- ANTECEDENTES
1.- La
accionante estuvo casada con Maximiliano Neira Lamus, fallecido el 25 de agosto
de 1992; para ésta época el doctor Neira Lamus ejercía el cargo de
Representante a la Cámara. Según la peticionaria, para la fecha mencionada su
difunto esposo contaba con más de 20 años de servicio y más de 52 de edad,
circunstancias que le permitieron elevar ante el FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL
CONGRESO DE LA REPUBLICA la solicitud de pensión de vejez y la respectiva
sustitución en su condición de cónyuge supérstite.
Mediante
resolución No. 01485 del 26 de diciembre de 2001, el FONDO negó el
reconocimiento de la pensión y la sustitución, argumentando que el doctor Neira
Lamus al momento de su muerte no contaba con los 20 años de servicios exigidos
por la ley para acceder a dicha prestación. Contra esta decisión la accionante
interpuso el recurso de reposición, solicitando la revocatoria del acto y el
reconocimiento de la pensión reclamada. Mediante resolución No. 01406 de
diciembre de 2002, el FONDO resolvió no revocar su decisión.
2.- El
representante judicial de la accionante asegura que con esta decisión se ha
causado grave perjuicio a la señora ALVARADO DE NEIRA, “(...) pues todas sus
necesidades básicas eran atendidas con auxilio de su cónyuge, razón por la cual
quedó desprotegida desde el momento de su muerte, lo cual aconteció hace ya más
de once años”.
Por estos hechos
considera la accionante que se han vulnerado sus derechos a la salud en
conexidad con la vida, el debido proceso, el derecho al trabajo, a la seguridad
social, a la igualdad, a los derechos adquiridos y al mínimo vital. Solicita,
entonces, se ordene al FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA
que reconozca, liquide y ordene pagar la pensión de vejez del doctor Neira
Lamus a partir del 25 de agosto de 1992, y ordenar la sustitución pensional a
su favor.
Decisión de
primera instancia
3.-
Mediante providencia del 18 de marzo de 2004, el juzgado segundo civil del
circuito Bogotá, D.C., negó el amparo explicando que la acción no procede para
el propósito buscado por la señora ALVARADO DE NEIRA. Para el juez, se trata de
un asunto de competencia de las autoridades administrativas, las cuales,
llegado el caso, pueden ser demandadas ante la jurisdicción especializada para
que allí se resuelva sobre los derechos prestacionales en litigio.
Impugnación
4.- El
representante de la accionante impugnó la decisión, por considerar que se
encuentra acreditado el cumplimiento de los requisitos correspondientes y al
negarle la pensión sustitutiva a la señora ALVARADO DE NEIRA, se le ha
ocasionado un perjuicio irremediable, ya que debido a su estado de salud no
puede desempeñar ninguna actividad laboral.
Fallo de segunda instancia
5.- La Sala
Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante
providencia del 19 de abril de 2004, confirmó el fallo impugnado. Como
fundamento de su decisión, la Corporación expuso que el juez de tutela no es
competente para ordenar el reconocimiento de una pensión, más aún cuando esta
prestación ha sido negada por la entidad con sustento en la ley.
En cuanto al
perjuicio irremediable, manifestó la Sala Civil que tampoco se presenta, pues
el marido de la accionante falleció en 1992 y sólo hasta el año 2000 acudió
ante el FONDO a reclamar el reconocimiento de la pensión y la sustitución de la
misma.
Selección por
la Corte Constitucional
6.- Mediante
auto del 21 de mayo de 2004, la Sala de Selección Número Cinco escogió el
asunto de la referencia, asignándolo a la Séptima de Revisión.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1.- La Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos en el presente
caso, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones
concordantes.
Problema
jurídico
2.- La Sala
deberá determinar si en el presente caso la señora ELVIRA LUCIA ALVARADO DE
NEIRA puede valerse de la acción de tutela para obtener del FONDO DE PREVISION
SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA el reconocimiento de la pensión de su
difunto esposo, la liquidación de la misma y la consecuente sustitución,
teniendo en cuenta su condición de cónyuge supérstite.
Improcedencia
de la acción de tutela para ordenar reconocimiento de pensión
3.- La acción de
tutela fue concebida como un mecanismo subsidiario y residual, para que el
titular de un derecho de rango constitucional fundamental, ante la amenaza o
vulneración del mismo, pudiera valerse de ella cuando no existiera otra vía de
defensa judicial. La excepción a este principio la constituye la acción como
mecanismo transitorio, la cual resulta procedente siempre y cuando el otro
medio de defensa judicial no sea idóneo y eficaz para la protección requerida.
En este caso, podrá el juez de tutela conceder el amparo transitorio, mientras
el juez ordinario decide definitivamente sobre el litigio planteado.
El carácter
subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido a la Corte Constitucional[1] para explicar el ámbito
restringido de procedencia de las peticiones elevadas con fundamento en el
artículo 86 de la Carta Política, más aún cuando el sistema judicial permite a
las partes valerse de diversas acciones ordinarias que pueden ser ejercidas
ante las autoridades que integran la organización jurisdiccional, encaminadas
todas a la defensa de sus derechos.
4.- En cuanto al
ejercicio de la acción de tutela para lograr que el juez ordene el
reconocimiento de una pensión de jubilación, atendiendo al carácter residual y
subsidiario de este mecanismo de defensa, la Corte Constitucional ha reiterado[2] que tratándose de
decisiones de la administración pública, contra ellas proceden, además de los
recursos en la vía gubernativa, las acciones previstas en el código contencioso
administrativo. Por esta razón es improcedente la acción de tutela como medio
para obtener el reconocimiento de una pensión. Así lo ha explicado la
Corporación al manifestar:
“La Corte Constitucional ha considerado que la protección del derecho
a la seguridad social de las personas no entraña la posibilidad de
reconocimiento de los derechos pensiónales de las personas por parte del juez
de tutela.
La acción de tutela es un instrumento idóneo para solicitar el pago
de una pensión ya reconocida por la institución de seguridad social respectiva.
Sin embargo, cuando se trata de una pensión que aún no ha sido reconocida, el
particular tiene derecho a obtener una decisión por parte de la administración
con base en su derecho fundamental de petición, sin que ello lo libere de la
obligación de cumplir con el trámite legal previsto para el reconocimiento.
En efecto, al Juez de tutela no le corresponde señalar el contenido
de las decisiones que deban tomar las autoridades públicas en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, como la de reconocer una pensión, pues
fuera de carecer de competencia para ello, no cuenta con los elementos de
juicio indispensables para resolver sobre los derechos por cuyo reconocimiento
y efectividad se propende. En este sentido ha sido clara la jurisprudencia de
la Corporación en indicar que ‘los fallos emitidos en materia de acción de
tutela no tienen virtualidad para declarar derechos litigiosos, menos aún
cuando de estos se predica su carácter legal’”. Sentencia
T-038 de 1997[3].
Análisis
del presente caso
5.- La
accionante pretende que mediante un fallo de tutela se ordene al FONDO DE
PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA, reconocer la pensión de
jubilación post mortem de su esposo, para que la misma sea liquidada y pagada a
la peticionaria en calidad de cónyuge supérstite. Para este propósito reclamó
al mencionado FONDO, entidad que mediante la resolución No. 01485 de diciembre
de 2001, negó el reconocimiento y pago de la pensión; éste acto administrativo
fue recurrido en la vía gubernativa y a través de la resolución No. 01406 de
2002, expedida por el Director General del Fondo, se decidió no revocar la
resolución impugnada.
El debate
jurídico está centrado en la forma como la autoridad pública ha contabilizado
el tiempo de servicio del ex congresista, ya que la accionante considera que
los períodos durante los cuales su esposo asistió a las sesiones como
congresista antes de entrar en vigencia la ley 4ª de 1992, deben ser computados
como años completos y no por las sesiones ordinarias y extraordinarias a las
cuales compareció.
De su parte,
el FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA considera que el
doctor Neira Lamus no tiene derecho al reconocimiento de la prestación que
reclama su viuda, por cuanto:
“(…) el tiempo de Congresista está bien liquidado en la resolución
impugnada, ya que el doctor MAXIMILIANO NEIRA LEMUS (q.e.p.d.), fue congresista
antes de la expedición de la ley 4ª de 1992, es decir que su tiempo se liquida
de acuerdo a las sesiones asistidas, liquidación efectuada con fundamento en
las certificaciones que obran a folios 20, 21, 22, 35, 37 del expediente
administrativo. Adicionalmente el tiempo laborado después de la ley 4ª de 1992
se liquidó por aportes.
Ahora bien, con respecto al tiempo de concejal del Municipio de
Ibagué, petición formulada en el memorial del 16 de febrero de 2001 y posterior
solicitud para que se le reconozca por el período de 1976 a 1992, es preciso
traer a colación el artículo 279 de la ley 100 de 1993 el cual prescribe:
‘Excepciones. El sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente
ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, ni al personal regido por el Decreto 1214 de 1990, con excepción de
aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los
miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas”.
(…)
La Resolución atacada antes de ignorar los tiempos de concejal,
simplemente no los contabilizó y tampoco es posible jurídicamente hacerlo ahora
sobre la base de que esta clase de desempeños se efectuaba sin remuneración,
más por el honor que representaban que por alguna clase de beneficio económico,
luego era imposible que se hubieran hecho los correspondientes aportes que son
elemento esencial para poder acceder al derecho pensional …”.
6.- El
análisis de las decisiones adoptadas por la entidad demandada lleva a la Sala
de Revisión a establecer que las mismas pueden ser objeto de las acciones
contencioso administrativas propias de esta clase de reclamación, para que sea
la jurisdicción especializada la que decida respecto de un derecho litigioso
como el reclamado por la señora ELVIRA LUCIA ALVARADO DE NEIRA. Teniendo en
cuenta que existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz que puede ser
ejercido por la peticionaria, la acción de tutela resulta improcedente.
7.- A lo
anterior se suma el hecho de que la accionante ha presentado la demanda de
amparo después de más de once años de haber ocurrido la muerte de su esposo,
comportamiento que desvirtúa el carácter inmediato de la protección solicitada.
En situaciones como esta, la Corte Constitucional[4] ha negado la tutela
explicando:
“1. De conformidad con lo establecido por la jurisprudencia
constitucional, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito de
procedibilidad de la tutela (Sentencia T-575 de 2000), de tal suerte que la
acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable, oportuno y justo. Con
tal exigencia se pretende evitar que este mecanismo de defensa judicial se
emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de
los actores, o se convierta en un factor de inseguridad jurídica.
Esta condición está contemplada en el artículo 86 de la Carta
Política como una de las características de la tutela, cuyo objeto es
precisamente la protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales de toda persona, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los
particulares en los casos que establezca la ley. Así pues, es inherente a la
acción de tutela la protección actual, inmediata y efectiva de aquellos derechos”.
Sentencia T-132 de 2004.
Teniendo en
cuenta el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, como también
la inmediatez que debe existir entre el hecho causante de la petición y la
decisión del juez, la Sala de Revisión declarará improcedente la acción en el
presente caso y confirmará lo dispuesto en los fallos que se revisan.
III.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar IMPROCEDENTE la acción ejercida por la señora ELVIRA
LUCIA ALVARADO DE NEIRA y CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de
abril de 2004 por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, mediante la cual se dispuso negar la tutela solicitada.
Segundo.- Por Secretaría líbrese la comunicación de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado
(E)
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1] Cfr.
en materia de prestaciones laborales el principio de subsidiariedad en la
Sentencia T-808 de 1999.
[2] Ver entre otras las Sentencia T-408 de 2000, T-438 de 2000, T-600 de
2001,T-072 de 2002, T-549 de 2002 y T-812 de 2002.
[3] En el mismo sentido pueden ser consultadas las Sentencias
T-632 de 2000 y T-650 de 2000.
[4] Sobre esta materia pueden ser consultadas las Sentencias
T-971 de 2002 y  T-454 de 2004.