C-451-96
Sentencia C-451/96
Sentencia
C-451/96
PRORROGA DE
DECRETO LEGISLATIVO EN CONMOCION INTERIOR-Conexidad
La prórroga de la
vigencia de los decretos expedidos durante la vigencia de la Conmoción
Interior, tienen una relación directa y específica con las medidas adoptadas
por el Gobierno con el objeto de conjurar la crisis y la perturbación del orden
público, por lo que se cumple con el requisito constitucional de la conexidad.
Debe entenderse que la prórroga de las normas contenidas en los citados
decretos, está limitada a lo ordenado en los respectivos fallos de
constitucionalidad proferidos por esta Corporación.
LEVANTAMIENTO
DE CONMOCION INTERIOR-Procedencia
En virtud del
fenómeno del vencimiento del término de vigencia de la Conmoción Interior o
cuando han desaparecido o cesado las causas que dieron lugar a dicho estado de
excepción, el Gobierno deberá levantar el Estado de Conmoción Interior, y
declarar restablecido el orden público.
DECRETO
LEGISLATIVO DE CONMOCION INTERIOR-Alcance
Las
extraordinarias atribuciones concedidas al Presidente de la República por la
Constitución -justamente por concentrar el Gobierno durante ellos un
excepcional cúmulo de poder- son de alcance restringido, enmarcado por las
normas constitucionales, y de interpretación estricta, y le permiten únicamente
regular asuntos relacionados de manera directa, exclusiva y específica con las
causas de la perturbación. Las medidas que se adopten deben estar plasmadas en
decretos con fuerza legislativa y revestidos de autoridad suficiente para
suspender o para modificar la normatividad preexistente de rango legal. Las
disposiciones en cuanto tienen un carácter legislativo, no pueden estar
incluídas en actos de jerarquía inferior, no aptos para afectar la legislación
ni para restringir o condicionar el ejercicio de los derechos y libertades
públicas, lo que por regla general impide utilizar, para consagrar aquéllas, la
potestad reglamentaria o las atribuciones puramente administrativas del
Presidente de la República.
POTESTAD
REGLAMENTARIA EN CONMOCION INTERIOR
En  aspectos
puramente  instrumentales, imprescindibles para la ejecución concreta y
específica de los decretos legislativos, con estricta sujeción a los dictados
de éstos y, por supuesto, sin posibilidad alguna de limitar o afectar los
derechos fundamentales, podría caber el ejercicio de la potestad reglamentaria,
de modo marginal.  En virtud de tal posibilidad, el Gobierno no está facultado
para añadir disposición sustancial alguna. No es aceptable que por ese camino
se introduzcan reglas reservadas por la Constitución a la ley, ni adiciones,
modificaciones, aclaraciones o condicionamientos de fondo a las medidas
adoptadas en decretos legislativos, y mucho menos podría pensarse que en tales
actos fuera dable al Gobierno plasmar normas de contenido penal, disciplinario
o sancionatorio. El ámbito del poder reglamentario es de suyo exiguo,
restringido, pues la función que se cumple en guarda del orden público está
prácticamente copada, desde el punto de vista de las transitorias atribuciones
normativas del presidente, por los decretos con fuerza de ley.
DECRETO
REGLAMENTARIO DE CONMOCION INTERIOR-Calificación del contenido material
Para los efectos
del control constitucional confiado a esta Corte, la competencia de ésta no
procede de la calificación formal que se haya hecho de un decreto como
reglamentario, sino de su contenido material, toda vez que, si en realidad,
considerada su sustancia, se trata de medidas legislativas, la Corte debe
asumir de oficio su conocimiento en caso de que el Ejecutivo no se lo remita al
día siguiente al de su expedición.
Referencia:
Expediente R.E.-084
Revisión
constitucional del Decreto No. 1303 del 25 de julio de 1996, “Por el cual se
levanta el Estado de Conmoción Interior y se prorroga la vigencia de unas
disposiciones."
Magistrados
Ponentes:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá, D.C., Septiembre
diecinueve (19) de mil novecientos noventa y seis (1996)
Aprobada por Acta No. 44
En cumplimiento de lo previsto en el
artículo 214 numeral 6o. de la Constitución Política de Colombia, el Gobierno
Nacional por conducto del Secretario General de la Presidencia de la República,
remitió a esta Corporación al día siguiente de su expedición, copia del decreto
legislativo No. 1303 del veinticinco (25) de julio de 1996 "Por el cual
se levanta el Estado de Conmoción Interior y se prorroga la vigencia de unas
disposiciones”, para efectos de su revisión constitucional, de conformidad
con lo previsto en el artículo 241 numeral 7o. de la Carta Fundamental.
Avocado el conocimiento por el Magistrado
Sustanciador, éste ordenó oficiar al Secretario General de la Presidencia de la
República, a fin de que enviara con destino al proceso de la referencia, copia
de los antecedentes, informes y demás elementos que justificaron la prorroga de
la vigencia de los Decretos 1901, 1902 y 2110 de 1995, 717 y 900 de 1996.
Vencido el período probatorio, se ordenó
dar traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el
concepto de rigor dentro del término legal correspondiente.
Agotados los trámites respectivos, procede
la Corte a examinar la constitucionalidad del decreto sometido a su revisión.
I.      TEXTO DEL DECRETO No. 1303 DE 1996.
El contenido del decreto enviado para
revisión de esta Corporación, y sobre el cual se pronunciará la Corte, es el
que se transcribe a continuación, tomado íntegramente del texto remitido por el
Secretario General de la Presidencia de la República:
“DECRETO No. 1303 DE 25 DE JULIO DE 1996
Por el cual se levanta el Estado de
Conmoción Interior
y se prorroga la vigencia de unas
disposiciones
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades que le
confiere el
artículo 213 de la Constitución Política, y
C O N S I D E R A N D O :
Que por Decreto
1900 de noviembre 2 de 1995, se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo
el territorio Nacional a partir de la vigencia de dicho decreto y hasta las
veinticuatro (24:00) horas del día 30 de enero de 1996;
Que por decreto
208 de enero 29 de 1996 se prorrogó el Estado de Conmoción Interior, por
noventa (90) días contados a partir del 31 de enero de 1996;
Que por decreto
777 de abril 29 de 1996 se prorrogó por segunda vez el Estado de Conmoción
Interior por noventa (90) días contados a partir del 30 de abril de 1996;
Que en desarrollo
de los decretos citados y en ejercicio de las facultades que le confiere al
Gobierno Nacional, el artículo 213 de la Constitución Política, el Gobierno
dictó varias medidas, como a continuación se señala:
- Decreto 1901 de
1995, “Por el cual se dictan normas en materia de orden público en todo el
Territorio Nacional”.
- Decreto 1902 de
1995, “Por el cual se toman medidas en materia de información y se dictan otras
disposiciones”.
- Decreto 2110 de
1995, “Por el cual se reglamenta el decreto 1902 de 1992” (sic).
- Decreto 717 de
1995, “Por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden
público”
- Decreto 900 de
1996, “Por el cual se adoptan medidas tendientes a controlar la acción de las
organizaciones criminales y terroristas en las zonas especiales de orden
público”.
Que las medidas
adoptadas han contribuído a conjurar las causas que motivaron la declaratoria
del Estado de Conmoción Interior, por lo cual resulta necesario prorrogar la
vigencia de las medidas aquí señaladas, con el fin de proteger a la población
civil de las acciones de las diversas organizaciones criminales y terroristas”;
.
Que de
conformidad con el artículo 213 de la Constitución Política los decretos
legislativos que dicte el Gobierno dejarán de regir tan pronto como se declare
restablecido el orden público, no obstante lo cual el Gobierno puede prorrogar
su vigencia hasta por noventa (90) días más;
D E C R E T A :
ARTÍCULO
PRIMERO. A partir
del día 29 de julio de 1996, levántase el Estado de Conmoción Interior
declarado por decreto 1900 de 1995 y prorrogado mediante los decretos 208 de
1995 y 777 de 1996.
ARTÍCULO
SEGUNDO. Prorrógase
por noventa (90) días, a partir del 29 de julio de 1996 la vigencia de los
decretos 1901 de 1995, 1902 de 1995, 2110 de 1995, 717 de 1996 y 900 de 1996,
en los términos y condiciones señalados por la H. Corte Constitucional.
ARTÍCULO
TERCERO. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a los 25
DE JULIO DE 1996”.
II.      PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
En cumplimiento de lo ordenado por el
Magistrado Sustanciador de este proceso, el Secretario General de la
Presidencia de la República, dió respuesta dentro del término legal al
requerimiento que se le hizo, en relación con la justificación del decreto
materia de revisión constitucional, para lo cual informó acerca de la situación
de orden público que determinó la expedición del mencionado decreto,
acompañando los documentos provenientes del Ministerio de Defensa y la Policía
Nacional, que contienen los antecedentes e informes que justificaron la
prórroga de los decretos a que se refiere la norma objeto de revisión
constitucional. Igualmente, anexó los resultados obtenidos en virtud de la
aplicación de los decretos de conmoción interior, junto con los cuadros
estadísticos con respecto a las acciones subversivas y delincuenciales en el
lapso comprendido entre el 1o. de abril y el 31 de julio de 1996.
III.    INTERVENCIONES
Mediante escrito del 26 de agosto de 1996,
los señores Ministros del Interior, de Justicia y del Derecho y de Defensa
Nacional, presentaron escrito conjunto, justificando la constitucionalidad del
Decreto 1303 de 1996 materia de revisión constitucional.
Manifiestan que existe nexo de causalidad
entre las razones que determinaron la declaración del Estado de Conmoción
Interior y la prórroga de algunos de los decretos dictados al margen del mismo,
pues reiteran que la causa de la perturbación proviene de la acción de las
organizaciones criminales y terroristas.
En efecto, sostienen que las medidas de
carácter judicial (arts. 1, 2, 3 y 6 del decreto 1901/95) han contribuído a
fortalecer la colaboración de la población civil en la denuncia de hechos
delictivos cometidos por las organizaciones criminales y terroristas contra las
que se dirigen las medidas.
Por su parte, las relacionadas con el
control militar y policial (arts. 4 y 5 del decreto 1901/95, y decretos 717 y
900 de 1996) han determinado una sustancial reducción de los ataques efectuados
por las organizaciones criminales y terroristas tanto contra la población civil
como contra la Fuerza Pública, específicamente en las zonas del Urabá
antioqueño, de Segovia y Remedios y de los Llanos Orientales.
Igualmente, indican que el carácter
complementario que las medidas atinentes a los medios de comunicación (decretos
1902 y 2110 de 1995) tienen respecto de las anteriormente citadas, conduce a
que su eficacia sólo pueda medirse en función de la reducción de la acción
delincuencial.
No obstante lo anterior, afirman que el
Gobierno Nacional considera indispensable la conservación de las medidas
indicadas durante el plazo admitido por la Constitución.
A su juicio, es claro que el propósito de
conjurar las causas de la perturbación y en especial de impedir la extensión de
sus efectos se podrá cumplir en la mejor forma posible, siempre que las medidas
adoptadas puedan aplicarse durante un período adicional, supuesto avalado por
el mismo Constituyente al prever la posibilidad de prorrogar por fuera del
Estado de Conmoción Interior, algunas de las medidas adoptadas.
Adicionalmente, expresan que en atención a
la circunstancia de que las medidas no fueron dictadas en la misma época del
estado excepcional, sino en forma gradual en función de su eficacia y del
objetivo fundamental de restringir en la menor medida posible los derechos y
garantías individuales, “conforman un mismo sustento normativo para la
respuesta estatal al accionar de las organizaciones criminales y terroristas,
sólo con la extensión de su vigencia puede garantizarse su real efectividad”.
IV.  CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación
(E), mediante oficio número 1087 del 9 de septiembre de 1996, remitió a esta
Corporación el concepto de rigor dentro del término legal y en el proceso de la
referencia, solicitando declarar la exequibilidad del Decreto No. 1303
de 1996. Fundamenta su solicitud en los siguientes considerandos.
Examinado el aspecto formal del decreto, el
Agente del Ministerio Público no formula reparo alguno, por lo que procede a
examinar el contenido material del mismo, respecto del cual hace las siguientes
observaciones:
En relación con el análisis del contenido
del decreto, señala que existe concordancia entre las razones expuestas por el
Gobierno Nacional al declarar el Estado de Conmoción Interior y sus prórrogas,
halladas exequibles por la Corte, con las consideraciones que ahora le sirven
de apoyo para extender la vigencia de algunos de los decretos dictados durante
dicho estado excepcional.
En su criterio el decreto objeto de
revisión se fundamenta en la necesidad de garantizar el mantenimiento del orden
público, perturbado desde hace algún tiempo por las acciones de las organizaciones
criminales y terroristas, que aún continúan afectando a la población civil.
Agrega el concepto fiscal que la prórroga
ordenada en el Decreto 1303 de 1996 se limita a algunos de los decretos
expedidos durante el Estado de Conmoción -Decretos 1901, 1902 y 2110 de 1995 y
717 y 900 de 1996-, cuyas normas fueron analizadas por la Corte Constitucional
mediante sentencias Nos. C-067, 45, 295 y 344 de 1996. Así las cosas, indica
que es de suponer que si se llegare a declarar exequible el Decreto 1303 de
1996, los decretos prorrogados lo serán también pero en los términos de cada
una de las decisiones de la Corte.
De otro lado, en cuanto al análisis de
proporcionalidad y razonabilidad, observa el Jefe del Ministerio Público que en
la parte motiva del Decreto 1303 de 1996, el Gobierno no consignó las razones
que tuvo en cuenta para levantar el Estado de Conmoción Interior, sino que sólo
aludió a la necesidad de perpetuar las medidas allí relacionadas, dada su
efectividad para conjurar las causas de la perturbación social y proteger a la
población civil.
Sin embargo, señala que se entiende que el
móvil que llevó al Ejecutivo a adoptar tal decisión fue el inminente e
inaplazable vencimiento del término máximo de vigencia del referido estado de
excepción, circunstancia que en sentir de la Corte satisface las exigencias
constitucionales en relación con el levantamiento del estado excepcional, como
así lo indicó en sentencia No. C-464 de 1993.
Por todo lo expuesto, para el Procurador
(E) es claro que la prórroga de algunos de los decretos legislativos dictados
durante el Estado de Conmoción Interior se aviene a los mandatos superiores, no
sólo por la conexidad que guardan con las causas que determinaron la
declaratoria de ese estado excepcional, sino porque el Ejecutivo al hacer uso
de este mecanismo obró en ejercicio de una expresa atribución constitucional.
V.       CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 241 numeral 7o. de la Carta Política en concordancia con el artículo
214 numeral 6o. del mismo Estatuto Superior, corresponde a la Corte
Constitucional decidir sobre la constitucionalidad del Decreto No. 1303 del 25
de julio de 1996, por ser este de carácter legislativo, expedido por el Presidente
de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213
de la Carta Fundamental.
Examen de los requisitos formales.
El Decreto No. 1303 del 25 de julio de 1996
cumple con los requisitos de forma previstos en los artículos 213 y 214 de la
Carta Política, por las siguientes razones:
a) El decreto legislativo materia de revisión
constitucional lleva la firma del Presidente de la República y de todos sus
Ministros -o Viceministros encargados de las funciones de las carteras de Relaciones
Exteriores y Minas y Energía-, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo
213 numeral 1o. de la Constitución Política.
b) El mencionado decreto fue expedido dentro del término
previsto en el artículo 213 de la Carta Política, es decir antes de que
vencieran los 270 días que suman los plazos de vigencia del Decreto 1900 del 2
de noviembre de 1995, por el cual se declaró el Estado de Conmoción Interior,
así como las prórrogas de que tratan los decretos 208 y 777 de 1996 declaradas
exequibles por la Corte Constitucional en sentencias Nos. C-027, C-153 y C-328
de 1996.
c) La extensión en el tiempo que hace el Decreto 1303 de
1996 de los expedidos al amparo de la conmoción interior, no excede los noventa
(90) días, término a que se refiere el inciso tercero del artículo 213
superior.
d) El decreto materia de revisión fue remitido a la
Corte Constitucional al día siguiente de su expedición por el Secretario
General de la Presidencia de la República, y recibido el mismo día en la
Secretaría de esta Corporación, según lo dispuesto por el artículo 214-6 de la
Carta Fundamental, y
e) El Decreto No. 1303 del 25 de julio de 1996 se
encuentra debidamente motivado y fundamentado, en los términos de los artículos
213 y 214 de la Constitución Política.
En virtud de lo anterior, encuentra esta
Corporación que el decreto sub-examine cumple con los requisitos y presupuestos
constitucionales de orden formal exigidos para este tipo de decretos
legislativos, por lo que procede la Corte a examinar el contenido material del
mismo.
Examen material del Decreto No. 1303 de
1996.
Lo primero que debe analizarse en el asunto
sub-examine, es si existe en el Decreto No. 1303 de 1996 una relación directa y
específica entre las causas invocadas por el Gobierno al declarar la conmoción
interior y las razones invocadas para prorrogar la vigencia de las medidas
adoptadas durante dicho estado, con el objeto de conjurar los fenómenos de
perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos.
Para
la Corporación existe nítidamente un nexo de causalidad entre las razones
aducidas por el Gobierno al declarar el Estado de Conmoción Interior en todo el
territorio nacional mediante Decreto 1900 de noviembre 2 de 1995, así como sus
prórrogas -Decretos Nos. 208 de enero 29 de 1996 y 777 de abril 29 de 1996-,
con los motivos que ahora se invocan para levantar dicho estado y prorrogar por
noventa días más la vigencia de los decretos 1901/95, 1902/95, 2110/95, 717/96
y 900/96, dictados al amparo de la Conmoción Interior.
En
efecto, el decreto que se revisa tiene fundamento en que las medidas adoptadas
durante la vigencia de la Conmoción Interior, han contribuído a conjurar las
causas que motivaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, por lo
cual resulta necesario prorrogar la vigencia de las medidas señaladas,
contenidas en los mencionados decretos legislativos, para proteger a la
población civil de las acciones de las organizaciones criminales y terroristas,
y garantizar el mantenimiento del orden público, gravemente perturbado por la
acción de las mismas.
En
esta forma, la prórroga de la vigencia de los decretos expedidos durante la
vigencia de la Conmoción Interior consagrado en el artículo 2o. del decreto
sub-examine y sustentada en las acciones violentas de las organizaciones
criminales y terroristas desestabilizadoras de la seguridad y convivencia
ciudadanas, tienen desde luego, una relación directa y específica con las
medidas adoptadas por el Gobierno con el objeto de conjurar la crisis y la
perturbación del orden público, por lo que en criterio de la Corporación, se
cumple con el requisito constitucional de la conexidad.
Así
mismo, es pertinente indicar que las medidas cuya prórroga se solicita, fueron
materia de revisión constitucional por esta Corporación, hallándolas en su
mayoría ajustadas al ordenamiento superior, como así se indicó en las
providencias Nos. C-067, C-045, C-295 y C-344 de 1996, en relación con la
exequibilidad de los Decretos Nos. 1901/95, 1902/95, 717/96 y 900/96,
respectivamente, salvo en lo que hace al Decreto No. 2110 del 30 de noviembre
de 1995, “por el cual se reglamenta el decreto 1902 de 1995”, que dada su
naturaleza de decreto reglamentario, no fue objeto de revisión constitucional
por esta Corporación, dada la naturaleza del mismo.
*
Los decretos que se prorrogan
De
conformidad con lo dispuesto por el artículo 213 de la Carta Política de 1991
en su inciso tercero:
“Los
decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes
incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se
declare restablecido el orden público. El Gobierno podrá prorrogar su
vigencia hasta por noventa días más”.
Según
se infiere de la lectura de los artículos 1o y 2o del
Decreto Legislativo No. 1303 de 25 de julio de 1996, el Gobierno Nacional
dispuso a partir del 29 de julio de 1996, el levantamiento del Estado de
Conmoción Interior que se había declarado por Decreto 1900 de 1995, y
prorrogado mediante los Decretos 208 de enero 29 de 1996 y 777 de abril 29 del
mismo año,  e igualmente determinó la prórroga por noventa (90) días más a
partir del 29 de julio del presente año, de la vigencia de los Decretos 1901,
1902 y 2110 de 1995, y 717 y 900 de 1996 “en los términos y condiciones
señalados por la H. Corte Constitucional”.
De
esta manera, el Ejecutivo en el decreto sub-examine, se limitó a cumplir con el
mandato superior, en virtud del cual, vencido el término constitucional de la
Conmoción Interior -270 días-, el Gobierno declarará restablecido el orden
público y levantará el Estado de Excepción -artículo 214 numeral 4o. de la
Carta Política-, y además, de conformidad con el inciso tercero del artículo
213 constitucional, ejerció la facultad de prorrogar la vigencia de los
decretos legislativos dictados durante la Conmoción Interior “hasta por noventa
días más”.
Así
pues, en atención a lo anotado anteriormente, no existe reparo alguno en cuanto
a la constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 1303 de 1996, pues
constituye cabal desarrollo tanto del mandato como de la atribución
constitucional contenidos en los artículos 213 y 214 de la Carta Fundamental, y
además, en razón de la conexidad con las causas que determinaron la
declaratoria de Conmoción Interior.
Cabe
precisar que en relación con el artículo 1o del decreto materia de revisión, el Gobierno Nacional
incurrió en un error de transcripción, pues a pesar de que en el considerando
segundo del decreto sub-examine se indica que mediante “decreto 208 de enero 29
de 1996 se prorrogó el Estado de Conmoción Interior, por noventa (90) días
contados a partir del 31 de enero de 1996”, en el artículo primero del Decreto
1303 de 1996 se establece que dicho decreto fue expedido en el año de 1995,
razón por la cual deberá entenderse para los efectos pertinentes, que el
artículo es exequible bajo el entendido de que el decreto 1900 de 1995 fue
“prorrogado mediante los decretos 208 de 1996 y 777 de 1996”.
Ahora
bien, resulta pertinente realizar algunas precisiones en relación con los
decretos Nos. 1901, 1902 y 2110 de 1995, 717 y 900 de 1996, cuya prórroga se
determinó en el artículo 2o. del decreto que se revisa, “en los términos y
condiciones señalados por la H. Corte Constitucional”.
Debe
entenderse que la prórroga de las normas contenidas en los citados decretos,
está limitada a lo ordenado en los respectivos fallos de constitucionalidad
proferidos por esta Corporación.
Como
ya se indicó, los decretos mencionados fueron objeto de revisión constitucional
por esta Corporación, así:
El Decreto No. 1901 del 2 de
noviembre de 1995, "Por el cual se dictan normas en materia de orden
público en todo el territorio nacional", fue declarado exequible
mediante la sentencia No. C-067 del 22 de febrero de 1996, “bajo las condiciones
señaladas en la sentencia C-027 de 1996”.
Así entonces, el decreto se prorroga en las
condiciones y términos en que fue declarado constitucional por la Corte en la
sentencia No. C-067 de 1996.
El Decreto No. 1902 de noviembre 2
de 1995, “por el cual se toman medidas en materia de información y se dictan
otras disposiciones”, fue declarado exequible mediante la sentencia No.
C-045 del 8 de febrero de 1996; no obstante, en relación con el artículo 1o, se aclaró “que los comunicados y
declaraciones a que él se refiere deben ser los previstos en el considerando
segundo del decreto”.
Así
entonces, el Decreto 1902/96 se prorroga en las condiciones y términos en que
fue declarado exequible por la Corte en la sentencia No. C-045 de 1996.
El Decreto
No. 2110 de 30 de noviembre de 1996, “por el cual se reglamenta el Decreto
1902 del 2 de noviembre de 1995”, fue expedido por el Presidente de la
República “en ejercicio de sus facultades legales y
constitucionales, en especial las conferidas por el numeral 11 del
artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 6o del Decreto 1902 de 1995”, por lo
que dada su naturaleza de decreto reglamentario, al tenor de lo dispuesto en
los artículos 237 y 241 de la Carta Política, no fue objeto de revisión
constitucional por parte de esta Corporación, razón por la cual al incluirlo el
Gobierno Nacional en el artículo 2o. del Decreto Legislativo No. 1303 de 1996,
desatendió lo dispuesto en la Constitución en su artículo 213, en virtud del
cual, los decretos que son susceptibles de prórroga en su vigencia, son los
decretos legislativos que dicte el Gobierno durante la Conmoción Interior.
Por
lo tanto, teniendo en cuenta que el Decreto 2110 de 1995 es de naturaleza
reglamentaria y no legislativa como lo exige el artículo 213 constitucional, y
que no fue materia de control constitucional por parte de la Corte
Constitucional, pues carece de competencia para ello, no puede ser objeto de la
prórroga de que trata la citada disposición superior ni de lo normado en el
artículo 2o. del decreto materia de revisión.
En
tal virtud, en la parte resolutiva de esta providencia, se declarará la
inexequibilidad de su inclusión como decreto que se prorroga a partir del
levantamiento de la conmoción interior.
El Decreto No. 717 del 18 de abril
de 1996, “Por el cual se dictan unas medidas tendientes a la preservación del
orden público", fue declarado parcialmente exequible mediante la
sentencia No. C-295 del 5 de julio de 1996. Se indicó en la parte resolutiva la
providencia que:
“PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1o., 4o.,
6o., 7o. y 10 del Decreto Legislativo No. 717 de abril dieciocho (18) de 1996.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 2o. del Decreto
Legislativo No. 717 de 1996, salvo las expresiones “a solicitud del Comandante
Militar de la correspondiente Unidad Operativa Mayor o sus equivalentes,
debiendo señalarse en cada caso los municipios que conformarán dicha zona
especial” contenida en el inciso primero, y “la solicitud” contenida en el
inciso segundo del mismo precepto, las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 3o. del Decreto
Legislativo No. 717 de 1996, salvo la expresión “inscripción en la Alcaldía”,
la cual se declara INEXEQUIBLE.
CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 5o. del Decreto
Legislativo No. 717 de 1996, con la advertencia respecto del inciso tercero, de
que en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito debidamente acreditados
pueda suspenderse la actividad relacionada con la prestación de los servicios
allí mencionados, en la forma descrita en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 8o. del Decreto
Legislativo No. 717 de 1996, salvo la expresión “por los Gobernadores
respectivos”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
SEXTO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 9o. del
Decreto Legislativo No. 717 de 1996”.
Así
entonces, el Decreto 717 de 1996 se prorroga en las condiciones y términos
señalados por la Corte en la sentencia No. C-295 de 1996.
Finalmente,
en relación con el Decreto 900 del 22 de mayo de 1996, “por el cual se
adoptan medidas tendientes a controlar la acción de las organizaciones
criminales y terroristas en las zonas especiales de orden público”, fue
declarado exequible “de conformidad con lo expuesto en la parte motiva
de esta sentencia, que deberá tenerse en cuenta al aplicar el presente
decreto”.
Por
lo tanto, el decreto citado se prorroga en las condiciones y términos en que se
declaró exequible por la Corte en la sentencia No. C-344 de 1996.
*
Razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas por el Decreto
Legislativo No. 1303 de 1996.
En
cuanto hace al levantamiento del Estado de Conmoción Interior, a que se hace
alusión en el artículo 1o del
decreto sub-examine, no obstante que el Gobierno Nacional no señala
expresamente las razones que llevan a ello, es meridianamente claro que el
motivo que dió lugar a su levantamiento fue el vencimiento del término máximo
de vigencia de la Conmoción, que fue declarada el 2 de noviembre de 1995, mediante
el Decreto 1900 de esa fecha, y que contados los doscientos setenta (270) días
de que dispone el Gobierno para expedir decretos legislativos al amparo del
estado de excepción, vencían en la fecha en que se expidió el Decreto 1303 de
1996.
Como
se indicó anteriormente, los artículos 213 y 214 de la Carta Política señalan
que “en caso de grave perturbación del orden público (...), el Presidente de la
República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de
Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella, por término no
mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales”. Y
se agrega, “tan pronto como hayan cesado las causas que dieron lugar al Estado
de Conmoción Interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y
levantará el Estado de Excepción”.
Por
lo anterior, en virtud del fenómeno del vencimiento del término de 270 días de
vigencia de la Conmoción Interior o cuando han desaparecido o cesado las causas
que dieron lugar a dicho estado de excepción, el Gobierno deberá levantar el
Estado de Conmoción Interior, y declarar restablecido el orden público, como
así lo hizo en el caso del decreto materia de revisión constitucional, frente
al primero de los eventos mencionados, razón por la cual en este aspecto no se
quebranta precepto constitucional alguno, sino que por el contrario, se ajusta
al ordenamiento superior.
En
cuanto a la prórroga de los decretos legislativos expedidos durante la vigencia
de la Conmoción Interior, y a la que se hizo alusión anteriormente, estima la
Corte que por existir conexidad entre las causas que determinaron la
declaratoria de dicho Estado -Decreto 1900 de 1995- y las que se invocan para
prorrogar la vigencia de los decretos mencionados, el decreto materia de
revisión se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales.
Dentro del contenido
material de los decretos cuya prórroga se determina en el que es materia de
revisión, es evidente que estos tienen plena eficacia constitucional. En
efecto, como se reconoció al declararse por esta Corporación la exequibilidad
del decreto que declaró la Conmoción Interior el 2 de noviembre de 1995, se han
producido en el país hechos de violencia atribuídos a organizaciones criminales
y terroristas, que perturban en forma grave y ostensible el orden público.
Frente a ello, no
hay duda de que las acciones realizadas por las mencionadas organizaciones
evidencian una innegable existencia de distintos aparatos de fuerza con gran
capacidad de desestabilización en contra de las instituciones democráticas y la
convivencia ciudadana, así como del recrudecimiento de las mismas, las cuales
han presentado un incremento significativo y sistemático de violencia en el
territorio nacional.
Así mismo, es
innegable la existencia de actos perturbadores del orden público en
determinadas zonas del país en donde especialmente las organizaciones
delictivas han concentrado sus aparatos de fuerza en orden a desestabilizar la
seguridad y perturbar la tranquilidad ciudadana, para lo cual, a fin de
prevenir la ocurrencia de nuevos y violentos hechos, y para que la Fuerza
Pública pueda reaccionar en forma inmediata ante los mismos, es indispensable
el ejercicio de sus actividades militares a fin de cumplir cabalmente con el
mandato consagrado en el artículo 217 de la Constitución, según el cual “Las
Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía,
la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional”.
A juicio de la
Corte, en el cumplimiento de dicha misión, no se puede por parte de las
autoridades judiciales, obstaculizar ni dejar inerme la función de la Fuerza
Pública cuando ella está encaminada a la defensa y conservación del orden
público y su restablecimiento donde fuere turbado, para asegurar que los
habitantes de Colombia convivan en paz y armonía, sin perjuicio de la
responsabilidad que compete a sus miembros a causa de la “omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones” (artículos 6 y 17 CP.).
Carácter
legislativo de las medidas que adopte el Gobierno en ejercicio de las
facultades propias del Estado de Conmoción Interior
Advierte la Corte
que las extraordinarias atribuciones concedidas al Presidente de la República
por los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución -justamente por concentrar
el Gobierno durante ellos un excepcional cúmulo de poder- son de alcance
restringido, enmarcado por las normas constitucionales, y de interpretación
estricta, y le permiten únicamente regular asuntos relacionados de manera
directa, exclusiva y específica con las causas de la perturbación.
Las medidas que se
adopten, precisamente por su sentido excepcional y con miras a su eficacia,
deben estar plasmadas en decretos con fuerza legislativa y revestidos de
autoridad suficiente para suspender (artículos 212 y 213 C.P.) o para modificar
(artículo 215 C.P.) la normatividad preexistente de rango legal. En
consecuencia, están reservadas al Presidente de la República, con las firmas de
todos sus ministros, en su calidad de legisladores extraordinarios.
De ello se deduce
que las disposiciones sustancialmente orientadas a conjurar las causas de la
crisis de orden público o  a  impedir la extensión de sus efectos, en cuanto
-se repite- tienen un carácter legislativo, no pueden estar incluídas en actos
de jerarquía inferior, no aptos para afectar la legislación ni para restringir
o condicionar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, lo que por
regla general impide utilizar, para consagrar aquéllas, la potestad
reglamentaria o las atribuciones puramente administrativas del Presidente de la
República.
Obsérvese que, si el
control de la situación del orden público pudiera lograrse en tales casos por
la vía de normas ordinarias, no sería necesaria ni permisible la apelación a
los estados excepcionales, pues cabalmente éstos se hacen indispensables por la
magnitud superior de la perturbación, no susceptible de ser controlada por las
vías comunes.
Desde luego,  pero
en  aspectos  puramente  instrumentales -jamas de fondo-, imprescindibles para
la ejecución concreta y específica de los decretos legislativos, con estricta
sujeción a los dictados de éstos y, por supuesto, sin posibilidad alguna de
limitar o afectar los derechos fundamentales, podría caber el ejercicio de la
potestad reglamentaria, de modo marginal.
En virtud de tal
posibilidad, el Gobierno no está facultado para añadir disposición sustancial
alguna.
No es aceptable que
por ese camino se introduzcan reglas reservadas por la Constitución a la ley,
ni adiciones, modificaciones, aclaraciones o condicionamientos de fondo a las
medidas adoptadas en decretos legislativos, y mucho menos podría pensarse que
en tales actos fuera dable al Gobierno plasmar normas de contenido penal,
disciplinario o sancionatorio.
Dada la naturaleza
de la función constitucional extraordinaria que se atribuye al Ejecutivo en
tales casos, el ámbito del poder reglamentario es de suyo exiguo, restringido,
pues la función que se cumple en guarda del orden público está prácticamente
copada, desde el punto de vista de las transitorias atribuciones normativas del
presidente, por los decretos con fuerza de ley.
De allí resulta, por
tanto, para los efectos del control constitucional confiado a esta Corte, que
la competencia de ésta no procede de la calificación formal que se haya hecho
de un decreto como reglamentario, sino de su contenido material, toda vez que,
si en realidad, considerada su sustancia, se trata de medidas legislativas, la
Corte debe asumir de oficio su conocimiento en caso de que el Ejecutivo no se
lo remita al día siguiente al de su expedición.
Para la Corte, con
las advertencias que preceden, resulta ajustada a la Carta Política la presente
prórroga de vigencia de las medidas contenidas en los decretos dictados hasta
ahora por el Gobierno, en virtud del Estado de Conmoción Interior, con el
objeto de conjurar las causas de la perturbación, defender las instituciones
democráticas legítimamente constituídas, y proteger a la población civil, así
como impedir la extensión de los efectos nocivos de la crisis.
Finalmente, como lo
señaló el Gobierno, para justificar la prórroga de la vigencia de los decretos
mencionados, en atención al hecho de que las medidas no fueron dictadas en la
primera fase de la declaratoria de conmoción, sino en forma gradual, en función
de su eficacia y del objetivo fundamental de restringir en la menor forma
posible los derechos y garantías individuales, tienen ellos un mismo sustento
normativo excepcional.
En virtud de las
consideraciones anteriores, tanto el levantamiento del Estado de Conmoción
Interior como la prórroga de la normatividad señalada en el artículo 2o. del
Decreto que se revisa, en la medida en que ellas constituyen instrumentos
idóneos para enfrentar la perturbación del orden público en desarrollo de los
preceptos superiores -arts. 213 y 214-, serán declarados exequibles, como se
dispondrá en la parte resolutiva de este fallo, salvo la referencia que, al
enunciar las medidas objeto de prórroga, se hace al Decreto 2110 de 1995, pues
ella, dado que el Gobierno alude a un decreto reglamentario, no podía ser
incluída en uno legislativo.
VI.      DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación
(E) y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Declarar EXEQUIBLE el
artículo 1o. del Decreto Legislativo No. 1303 de julio 25 de 1996, “por el cual
se levanta el Estado de Conmoción Interior y se prorroga la vigencia de unas
disposiciones”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta
providencia.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el
artículo 2o. del Decreto Legislativo No. 1303 de julio 25 de 1996, salvo la
expresión “2110 de 1995”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
La suscrita Secretaria General de la Corte
Constitucinal hace constar que el H. Magistrado JORGE ARANGO MEJIA no asistió a
la sesión de Sala Plena celebrada el día 19 de septiembre de 1996 por razones
de salud.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-451/96
LEVANTAMIENTO DE
CONMOCION INTERIOR-Fecha
en que surte efectos (Salvamento de voto)
Existe en el
Decreto examinado una contradicción. No se entiende muy bien cuál es la razón
para levantar el Estado Excepcional varios días antes de la fecha en que
realmente el Gobierno quiere quedar  despojado de las atribuciones a él inherentes,
si de todas maneras sólo se desprenderá de ellas hasta el último momento.
LEVANTAMIENTO DE
CONMOCION INTERIOR-Justificación
expedición de decreto (Salvamento de voto)
El Decreto
Legislativo por el cual se levanta el Estado de Conmoción Interior únicamente
se justifica cuando el Gobierno aprecia y declara que la perturbación del orden
público ha sido conjurada antes del vencimiento del término principal previsto
en la Constitución o de cualquiera de sus prórrogas, según el caso. En tales
hipótesis, las facultades extraordinarias del Gobierno se terminan en virtud y
como consecuencia del Decreto correspondiente, por lo cual es indispensable
dictarlo, pues, si falta, el Estado de Excepción prosigue.
LEVANTAMIENTO DE
CONMOCION INTERIOR-No
requiere decreto (Salvamento de voto)
Cuando el
Presidente resuelve hacer uso de todo el tiempo de Conmoción posible, otorgado
por la Carta, ningún sentido tiene que dicte un Decreto por el cual levanta un
Estado de Excepción que de por sí, según la Constitución, no puede continuar.
Referencia:
Expediente R.E.-084
Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19)
de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
Por compartir el criterio según el cual las
prórrogas del Estado de Conmoción Interior tuvieron sustento en la
Constitución, habida cuenta de las perturbaciones sobrevinientes que afectaron
el orden público, y por entender que el Presidente de la República, una vez
encuentre que ha cesado la crisis, debe proceder a declarar que dicho orden se
ha restablecido (artículo 213 C.P.), he votado favorablemente la
constitucionalidad del Decreto Legislativo en cuanto contiene la aludida
declaración.
Ya que la Sala accedió a incluir las
necesarias advertencias, respaldadas por todos los magistrados, sobre el
carácter legislativo de las medidas que se pueden adoptar por el Gobierno
durante el Estado de Conmoción, de modo que se rechaza claramente la
posibilidad de que el Ejecutivo pretenda utilizar la potestad reglamentaria
para establecer restricciones a las garantías y a los derechos en decretos
puramente administrativos, eludiendo el control de la Corte, acepté ser Ponente
de la sentencia, junto con el H. Magistrado, Dr. Hernando Herrera Vergara.
Ello no significa que comparta la totalidad
de las afirmaciones que en tal providencia se plasman ni que me identifique en
todo con la decisión adoptada ni con sus motivos.
Entonces, debo dejar consignadas las
siguientes discrepancias:
1. Existe en el Decreto examinado una
contradicción que lleva a engaño: mientras los artículos 1 y 2 señalan que las
decisiones presidenciales de levantar el Estado de Conmoción Interior y de
prorrogar las medidas adoptadas a su amparo tendrán efecto "a partir del
29 de julio de 1996", el artículo 3 declara que el Decreto rige "a
partir de la fecha de su expedición", es decir, desde el 26 de julio de
1996.
Salvo en lo relativo a la prórroga de las
medidas con suficiente antelación para que no se produzca solución de
continuidad en su vigencia, no se entiende muy bien cuál es la razón para
levantar el Estado Excepcional varios días antes de la fecha en que realmente
el Gobierno quiere (o "tiene que")  quedar  despojado de las
atribuciones a él inherentes -fecha esa que coincide con el vencimiento de la
última prórroga-, si de todas maneras sólo se desprenderá de ellas hasta el
último momento. Aun aceptando que ello resulte lógico, surge la inquietud
acerca de si, dada la expuesta contradicción, las aludidas decisiones
principiaron a surtir sus efectos jurídicos el 26 o el 29 de julio.
2. Por otra parte, tal como ha sido
concebida la limitación temporal a las extraordinarias facultades del
Presidente en estos casos, de conformidad con la Constitución de 1991, estimo
que el Decreto Legislativo por el cual se levanta el Estado de Conmoción
Interior únicamente se justifica cuando el Gobierno aprecia y declara que la
perturbación del orden público ha sido conjurada antes del vencimiento del
término principal previsto en la Constitución (90 días) o de cualquiera de sus
prórrogas, según el caso. En tales hipótesis, las facultades extraordinarias
del Gobierno se terminan en virtud y como consecuencia del Decreto
correspondiente, por lo cual es indispensable dictarlo, pues, si falta, el
Estado de Excepción prosigue.
De no darse la situación descrita, la norma
constitucional se aplica directamente, con o sin decreto legislativo que
levante el Estado de Excepción. En otras palabras, vencido el término inicial
de los noventa días sin que se haya prorrogado el Estado de Conmoción oportunamente,
o expirado el tiempo de la primera prórroga en esas mismas condiciones, o
cumplidos los días de la segunda y última prórroga permitida, el cese de las
atribuciones de excepción en cabeza del Presidente se produce -quiera él o no-
por ministerio de la Constitución.
Así que, cuando el Presidente resuelve
hacer uso de todo el tiempo de Conmoción posible, otorgado por la Carta, ningún
sentido tiene que dicte un Decreto por el cual levanta un Estado de Excepción
que de por sí, según la Constitución, no puede continuar.
3. Dado que mediante el Decreto revisado se
prorrogan varios decretos legislativos acerca de cuya constitucionalidad
presenté salvamento de voto, debo reiterar las opiniones consignadas en cada
uno de esos documentos, aunque reconozco que, cuando el Ejecutivo decide
prorrogar tales disposiciones, lo hace ya sobre la base de la exequibilidad
declarada por la Corte, que es lo que cuenta.
4. No comparto la afirmación que se hace en
la sentencia en el sentido de que las medidas adoptadas "tienen un mismo
sustento normativo excepcional".
Para quienes no estuvimos de acuerdo con la
declaración de exequibilidad del Decreto 1900 de 1995, por el cual se instauró
la Conmoción Interior, pero sí aceptamos la constitucionalidad de las
prórrogas, por reconocer la existencia de hechos nuevos, el sustento normativo
de decretos dictados antes de las prórrogas y el de los expedidos
posteriormente, no puede ser el mismo, si bien acatamos las decisiones de la
Corte al respecto.
5. En lo que toca con el Decreto 2110 de
1995, considero que, no obstante su denominación como
"reglamentario", es, por su contenido, un decreto de carácter
legislativo, ya que regula procedimientos administrativos y modifica -así sea
temporalmente- el Código Contencioso Administrativo.
Por lo tanto, me acojo a lo expresado por
la Corte bajo el título "Carácter legislativo de las medidas que adopte
el Gobierno en ejercicio de las facultades propias del Estado de Conmoción
Interior", en términos que comparto íntegramente puesto que contribuí
a su redacción, para sostener que, al expedir dicho Decreto, el Ejecutivo violó
la Constitución, al disfrazar de potestad reglamentaria lo que era, pura y
simplemente, ejercicio de atribuciones legislativas extraordinarias cuyo
control de constitucionalidad está a cargo de esta Corte.
Declarada inexequible la referencia que en
el Decreto ahora examinado se hizo a dicho acto, queda claro que no fue
prorrogado pero que permanece formalmente en vigencia mientras dure la prórroga
del Decreto Legislativo 1902 que dijo reglamentar.
Así, pues, la Corte Constitucional, con
arreglo a lo dicho en este fallo, debe actuar en consecuencia: "...si en
realidad, considerada su sustancia (la de los decretos reglamentarios de los
decretos legislativos), se trata de medidas legislativas, la Corte debe
asumir de oficio su conocimiento en caso de que el Ejecutivo no se los
remita al día siguiente al de su expedición" (he subrayado).
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
Salvamento de voto a la Sentencia C-451/96
CONMOCION
INTERIOR-Inconstitucionalidad
de decretos expedidos (Salvamento de voto)
Si juzgo que no
se dan las condiciones que la Constitución exige para declarar el estado de
conmoción, resulta corolario obligado la afirmación de que las medidas
extraordinarias que en esas circunstancias se dicten, a fortiori, son
inconstitucionales.
Referencia:
Expediente R.E.-084
Revisión
constitucional del Decreto No. 1303 del 25 de julio de 1996, “Por el cual se
levanta el Estado de Conmoción Interior y se prorroga la vigencia de unas
disposiciones."
Al disentir, en el presente caso, de la
decisión mayoritaria, me remito, íntegramente, a los argumentos expuestos a
propósito de la sentencia C-045 de febrero ocho (8) de mil novecientos noventa
y seis (1996).
Fecha ut supra.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado