C-458-04
Sentencia C-458/04
Sentencia
C-458/04
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contenido
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
por las cuales textos constitucionales se estiman violados
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de claridad en cargos de inconstitucionalidad
Referencia: expediente D-4881
Demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 52 de la Ley 489 de
1998
Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C.,
once (11) de mayo de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Alberto Jurado
Murillo presentó demanda contra el Art. 52 de la Ley 489 de 1998.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMA
ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No 43.464 del 30 de Diciembre de 1998.
LEY 489 DE 1998
(diciembre
29)
Por
la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las
entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas
generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y
16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
ARTICULO 52. DE LA SUPRESION, DISOLUCION Y LIQUIDACION DE
ENTIDADES U ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS NACIONALES. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la
disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos
administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente
ley cuando:
1. Los
objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido
su razón de ser.
2. Los
objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros
organismos nacionales o a las entidades del orden territorial.
3. Las
evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional,
aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.
4. Así se
concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que
emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada
año, luego de realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en
la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus
procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública
y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas
producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los
resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los
planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período
determinado.
5. Exista
duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.
6. Siempre
que como consecuencia de la descentralización de un servicio la entidad pierda
la respectiva competencia.
PARAGRAFO 1o. El acto que
ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación
de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o
disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes
presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de
conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores
públicos.
PARAGRAFO 2o. Tratándose de
entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las
normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de
la entidad cuya liquidación se realiza.
III.  DEMANDA
El demandante
considera que la disposición demandada quebranta los Arts. 1º, 2º, 3o, 6o, 13,
25, 29, 53, 121, 123, 150, Nums. 1, 2 y 23, 334 y 367 de la Constitución Política,
por las siguientes razones:
Afirma que,
conforme a lo dispuesto en el Art. 150, Ord. 23, de la Constitución, es función
del Congreso de la República expedir las leyes que regirán la prestación de los
servicios públicos y que al otorgar la disposición demandada al Presidente de
la República la facultad de suprimir, disolver y liquidar entidades u
organismos administrativos del orden nacional suplanta al Congreso de la
República en el cumplimiento de dicha función, pues el Presidente de la
República puede crear procedimientos y asignar competencias distintos de los
establecidos por el legislador, sin que por otra parte éste último señalara
expresamente que aquel debe cumplir la ley de servicios públicos y sin que le
fijara un límite de tiempo para el ejercicio de dicha atribución. Por tanto, la
citada norma vulnera los Arts. 3, 6 y 121 de la Constitución.
Indica que la
norma acusada delega en el ejecutivo funciones propias del Congreso de la
República sin cumplir los requisitos establecidos en el Art. 150, Num. 10,
superior sobre otorgamiento de facultades extraordinarias.
Expresa que los
parágrafos 1º y 2º de la disposición impugnada permiten que el Presidente de la
República aplique a la liquidación de las empresas industriales y comerciales
del Estado prestadoras de servicios públicos y a las empresas de servicios
públicos oficiales por acciones regímenes distintos a los creados por el
legislativo, lo cual es contrario a lo preceptuado en los Nums. 1, 2 y 23 del
Art. 150 de la Constitución.
Expone que la
norma demandada priva de protección a la dignidad y el trabajo de los
servidores de las entidades y organismos administrativos del orden nacional de
que trata  la misma. Agrega que aquella impide que dichos servidores participen
en los procedimientos administrativos tendientes a tomar la decisión de
supresión o disolución y liquidación de las entidades y organismos.
Manifiesta que
la norma acusada contraría el principio de igualdad al privar a los servidores
públicos de la posibilidad de controvertir las decisiones sobre supresión o
disolución y liquidación de las entidades y organismos administrativos a los
cuales prestan sus servicios, mientras que los trabajadores particulares sí
pueden hacerlo. Añade que aquella vulnera también el deber del Estado de
otorgar especial protección al trabajo y contraría el debido proceso
administrativo.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio del Interior y de Justicia
Mediante escrito
presentado el 18 de Noviembre de 2003 la ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue,
obrando en nombre del Ministerio del Interior y de Justicia, solicitó a la
Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo y, subsidiariamente,
que declare la constitucionalidad de la disposición acusada, con los siguientes
fundamentos:
Afirma que la
presentación de los cargos es defectuosa, por omitir la comparación de la norma
acusada con los preceptos constitucionales que se consideran infringidos, lo
cual no permite el examen por parte de la Corte.
Manifiesta que
el Art. 189, Num. 15, de la Constitución atribuye al Presidente de la República
la facultad permanente de suprimir o fusionar entidades y organismos
administrativos nacionales de conformidad con la ley, sin hacer distinción
entre ellos. Por esta razón, no hay suplantación ni invasión de la competencia
del legislador, ya que las normas superiores distribuyen las funciones entre
los dos órganos.
Respecto de las
empresas prestadoras de servicios públicos señala que la intervención del
Estado en la economía y la regulación de la prestación de los servicios
públicos no limitan ni inhiben las competencias del Presidente de la República
para suprimir o fusionar entidades administrativas del orden nacional.
Considera que la
disposición acusada no delega una función legislativa al Presidente de la
República y  que el demandante confunde la naturaleza de las facultades
otorgadas en aquella con la de las  facultades extraordinarias previstas en el
Art. 150, Num. 10, superior. Agrega que conforme a la jurisprudencia constitucional
la facultad de suprimir una entidad administrativa comprende la facultad de
liquidarla y que, por otra parte, la supresión y la fusión no violan el derecho
a la igualdad de los servidores públicos, porque las mismas pueden afectar a
todos estos, ni quebrantan tampoco su derecho al trabajo, teniendo en cuenta
que se han venido respetando los derechos derivados de la carrera
administrativa conforme a la Ley  443 de 1998.
2. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Por medio de
escrito radicado el 18 de Noviembre de 2003  la ciudadana Rosa María Laborde
Calderón, actuando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, pidió a la Corte que profiera sentencia inhibitoria y, en subsidio,
que declare la constitucionalidad de la disposición impugnada, con los
siguientes argumentos:
Estima que, por
no formular cargos concretos de inconstitucionalidad, la demanda es defectuosa
y la Corte debe proferir una sentencia inhibitoria.
Indica que el
Art. 189, Num. 15, de la Constitución atribuye al Presidente de la República la
facultad permanente de suprimir o fusionar entidades y organismos
administrativos nacionales de conformidad con la ley, sin establecer distinción
entre ellos.
Expresa que el
demandante confunde la atribución de regulación de los servicios públicos al
Congreso de la República con la función de suprimir o fusionar entidades u
organismos del orden nacional que corresponde al Presidente de la República.
Enuncia que la
facultad de suprimir las entidades administrativas implica la facultad de
liquidarlas.
3. Intervenciones
extemporáneas
El 21 de
Noviembre de 2003 fue radicado escrito firmado por el ciudadano Bernardo
Carreño Varela, quien actúa en nombre de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
Por otra parte,
el 28 de Noviembre de 2003 fue recibido escrito firmado por  la ciudadana María
Eugenia Samper, quien obra en representación de la Universidad Santo Tomás.
Estos escritos
no serán tenidos en cuenta por ser extemporáneos, conforme a constancia de la
Secretaría General de esta corporación (Fl. 90).
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, en Concepto No. 3454
presentado el 18 de Diciembre de 2003, solicita a la Corte que declare
exequible la disposición demandada, por los cargos analizados, con las
siguientes consideraciones:
Sostiene que
conforme a lo dispuesto en el Art. 150, Num. 7, de la Constitución, es función
del Congreso de la República determinar la estructura de la Administración
Nacional, creando, suprimiendo o fusionando ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y demás entidades
del orden nacional, por iniciativa del Gobierno Nacional (Art. 154 ibídem).
Indica que por
su parte el Art. 189, Nums. 15 y 16, superior asigna al Presidente de la
República la función de suprimir o fusionar entidades y organismos
administrativos nacionales y modificar la estructura de la Administración
Nacional de conformidad con los principios y reglas que fije la ley. Añade que
esta facultad es permanente, pues el ordenamiento constitucional no establece
limitación temporal.
Expresa que al
parecer el demandante confunde el ejercicio de estas últimas facultades con el
de las facultades extraordinarias de que trata el Art. 150, Num. 10, de la
Constitución, cuyos requisitos son distintos.
Señala que el
Art. 189, Num. 15, de la Constitución otorga al Presidente de la República una
facultad general para suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales conforme a la ley, sin hacer distinción alguna con
relación a las empresas que prestan servicios públicos. Agrega que las
facultades del legislador relativas a la regulación de los servicios públicos
se ejercen sin perjuicio de las facultades del ejecutivo para suprimir
entidades administrativas del orden nacional de conformidad con la ley.
Conceptúa que la
norma censurada no vulnera los derechos de los trabajadores y que los
argumentos del actor son erróneos porque no puede pretenderse que a la
liquidación de las entidades públicas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios se aplique el mismo procedimiento aplicable a las empresas
privadas, por existir diferencias entre ellas y, por otra parte, aunque la
participación es un principio constitucional y uno de los fines esenciales del
Estado es facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten
y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, ello
no significa que al adoptar las autoridades públicas sus decisiones deban
consultar a las personas que puedan ser afectadas con ellas.
Finalmente anota
que los derechos de los trabajadores en caso de supresión de sus cargos por
causa de la reestructuración o la liquidación de las entidades públicas en las
cuales laboran, son protegidos mediante la indemnización correspondiente con
fundamento en el principio de igualdad en las cargas públicas, que resulta
quebrantado por motivos de interés general.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. Esta
corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la
Constitución, por estar contenida en una ley.
Problema jurídico
planteado
2. Corresponde a
la Corte determinar si al preceptuar la norma acusada que el Presidente de la
República podrá suprimir o  disponer la disolución y la consiguiente
liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional, en
los casos en ella señalados, vulnera la distribución constitucional de
competencias entre las ramas legislativa y ejecutiva del poder público y viola
el principio de igualdad, el derecho al trabajo y el debido proceso de los
servidores públicos que prestan sus servicios en ellos.
Inhibición
para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda
3. De
conformidad con lo dispuesto en el Art. 40 de la Constitución, todo ciudadano
tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político. Para hacer efectivo este derecho puede, entre otras facultades, “interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”.
El Art. 2º del
Decreto 2067 de 1991 establece el contenido de las demandas de
inconstitucionalidad, así:
i)       El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción por cualquier medio o un ejemplar de la
publicación oficial de las mismas.
ii)      El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideran infringidas.
iii)     Las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados.
iv)     Cuando fuera el caso, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado.
v)      La razón por la cual la Corte es competente
para conocer de la demanda.
Con estos
requisitos el legislador pretende asegurar una base mínima para que la Corte
Constitucional pueda cumplir su función general consistente en la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, de conformidad con lo dispuesto en
el Art. 241 superior.
Entre ellos
tiene particular relevancia el atinente a la exposición de las razones por las
cuales se estiman quebrantados los textos constitucionales,  respecto de las
cuales la Corte ha señalado en el desarrollo de su jurisprudencia que deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Sobre este tema ha
expresado:
“Finalmente, (iii.) tendrán que presentarse las razones por las
cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2
numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es una materia que ya ha sido objeto
de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena
parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma
de control del poder público.  La efectividad del derecho político depende,
como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor
sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[1].  De lo
contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional”[2].
“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el
carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general],
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”[3],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa.
“Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente[4]
“y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[5] e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[6].
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden”[7].
“De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad
la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a
través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada”[8].
El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[9] que no
se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin
duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad[10].
“La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que
se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales[11]
y doctrinarias[12],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los
que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[13];
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia[14],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[15] a
partir de una valoración parcial de sus efectos.
“Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la
demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado,
se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [16]
4. En el
presente caso el demandante acusa el Art. 52 de la Ley 489 de 1998,
que en su inciso
único señala seis (6) causales generales con base en las cuales el Presidente
de la República puede suprimir o disponer la disolución y la consiguiente
liquidación de entidades u organismos administrativos del orden nacional, en
forma concreta o determinada. Así mismo contempla en el parágrafo 1o que el
acto que ordene la supresión, disolución y liquidación dispondrá sobre la
subrogación de obligaciones y derechos de las entidades u organismos suprimidos
o disueltos, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes
presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de
conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores
públicos. También, prevé en el parágrafo 2º que tratándose de entidades
sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del
Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad
cuya liquidación se realiza.
El cargo central
de la demanda consiste en la supuesta violación del Art. 150, Num. 23, en
virtud del cual corresponde al Congreso de la República expedir las leyes que
regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos.
No obstante, la
norma demandada no trata de estas materias, sino de la estructura de la
Administración Pública, a la que se refiere otra disposición constitucional,
que es la contenida en el Num. 7 del  citado Art. 150.
Ello determina
que la demanda sea incoherente y confusa, lo que significa que no cumple el
requisito de claridad señalado por la jurisprudencia de la Corte, motivo por el
cual la misma se declarará inhibida para pronunciarse de fondo sobre aquella.
VII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
DECLARARSE INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad del  Art. 52
de la Ley 489 de 1998, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
Aclaración de
voto a la Sentencia C-458/04
ORGANIZACION
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Competencias
del Congreso y el Presidente de la República (Aclaración de voto)
ORGANIZACION
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Concurrencia
de distinto modo y sucesivamente del legislador y el Ejecutivo (Aclaración de
voto)
SUPRESION O FUSION DE MINISTERIO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO,
SUPERINTENDENCIA, ESTABLECIMIENTO PUBLICO Y OTRAS ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL-Expedición de una ley y sujeción del Ejecutivo/MODIFICACION DE LA
ESTRUCTURA DE ENTIDADES U ORGANISMOS-Expedición de una ley y sujeción del
Ejecutivo (Aclaración de voto)
SUPRESION, FUSION O MODIFICACION DE LA ESTRUCTURA DE ENTIDADES U
ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS-Corresponde al Congreso
decisión concreta (Aclaración de voto)
SUPRESION, FUSION O CREACION DE ENTIDADES-Ejercicio de competencia por el Congreso de manera concreta o
específica/SUPRESION, FUSION O CREACION DE ENTIDADES-Deber de
especificación por el Congreso (Aclaración de voto)
Habiendo la Constitución dado al
Congreso competencia para suprimir, fusionar o crear entidades que conforman la
estructura del Estado, sin embargo el Congreso no puede ejercer su competencia
en abstracto, esto es: creo ministerios, creo departamentos administrativos,
etc., sino que debe hacerlo en concreto, especificando, es decir, creo el
ministerio tal, suprimo tal ministerio, departamento administrativo o
instituto. Si este deber de especificar lo que se crea o suprime existe para el
Congreso, con mayor razón cuando delega o faculta al Gobierno debe
especificarle que le autoriza a crear o suprimir.
SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS-Función del Ejecutivo se ejerce de conformidad con la ley/RAMA
EJECUTIVA-Función ejecutora y no reguladora (Aclaración de voto)
SUPRESION, FUSION O MODIFICACION DE LA ESTRUCTURA DE ENTIDADES U
ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Decisión en forma
concreta o determinada por el Congreso (Aclaración de voto)
PROCESO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL
ORDEN NACIONAL-No puede ser ad hoc para cada uno de
los casos (Aclaración de voto)
SUPRESION, FUSION O MODIFICACION DE LA ESTRUCTURA DE ENTIDADES U
ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Función del Ejecutivo
consiste en ejecutar la decisión concreta o determinada del Congreso/ORGANIZACION
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Inexistencia de una asignación dual de la
misma competencia respecto del legislador y el Ejecutivo/ORGANIZACION DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA-Atribución de competencia al Congreso que el
Presidente de la República debe ejecutar (Aclaración de voto)
Es oportuno resaltar que
constitucionalmente no existe una asignación dual de la misma competencia para
organizar la Administración Pública nacional, al Congreso y al Presidente de la
República, sino una atribución de competencia a aquel órgano, que el Presidente
de la República debe ejecutar. Ello se explica porque el Congreso es un foro
democrático en el cual deben debatirse y adoptarse de manera general las
decisiones sobre la organización y el funcionamiento de todo el Estado. En
consecuencia, el Congreso puede cumplir su función sin la intervención del
Presidente de la República y, por el contrario, esta autoridad no puede cumplir
la suya sin la intervención de aquel. En otras palabras, sin la autorización
del Congreso, el Gobierno Nacional no puede crear, suprimir o fusionar
entidades u organismos administrativos nacionales. Se observa que por la misma
razón el Congreso puede fijarle al Gobierno un determinado campo de acción y
este último puede desarrollar sólo una parte del mismo. En cambio, el Gobierno
no puede rebasar nunca los límites de dicho campo. Así mismo, no puede
afirmarse que el Congreso no puede adoptar las decisiones sobre organización de
la Administración Pública en forma concreta o determinada, por referirse ellas
a situaciones que el Gobierno Nacional sólo puede determinar a posteriori, con
base en los resultados de sus estudios y evaluaciones, ya que un gobierno responsable
debe efectuar aquellos antes de la adopción de las decisiones respectivas y,
además, la expedición o la reforma de las leyes sobre esta materia requieren la
iniciativa del mismo Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 154
superior. Puede agregarse que si se trata de facultades extraordinarias, las
mismas deben ser solicitadas expresamente por aquel, como lo prevé el Art. 150,
Num. 10, ibídem. Ello significa que el Gobierno Nacional en todo caso debe
proporcionar al Congreso la información necesaria y suficiente que éste
requiere con el fin de adoptar las mencionadas decisiones en forma concreta o
determinada.
REF.: Expediente D - 4881
Demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 52 de la Ley 489 de
1998
Magistrado ponente:
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Considero
oportuno aclarar mi voto en relación con la sentencia proferida en el asunto de
la referencia, con fundamento en las siguientes razones:
El suscrito
magistrado, en la calidad de ponente, propuso a la Sala que  declarara la
exequibilidad condicionada de la disposición impugnada.
En el debate en
aquella se expusieron unas razones a favor de una inhibición para pronunciarse
de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, que el ponente aceptó.
No obstante,
opino que si el fallo hubiera sido de mérito debió adoptarse la decisión
propuesta, en el sentido de:
- Declarar EXEQUIBLE en forma condicionada el inciso único y el
parágrafo 1º del Art. 52 de la Ley 489 de 1998, por los cargos examinados en
esta sentencia, en el entendido de que: i) cuando se configure alguna de las
causales en él contenidas el Congreso de la República mediante una ley podrá
ordenar la supresión, disolución y liquidación de uno o más entidades u
organismos administrativos nacionales concretos o determinados y que en
ejecución de dicha orden el Presidente de la República deberá expedir
disposiciones reglamentarias sobre la liquidación, de conformidad con las
normas generales que sobre la materia haya expedido previamente el legislador;
ii) la situación de los servidores públicos debe ser resuelta por el Presidente
de la República, por la vía reglamentaria, o por el Liquidador, con observancia
estricta de las normas generales expedidas previamente por el legislador.
- Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2º del Art. 52 de la Ley 489
de 1998, por los cargos examinados en esta sentencia.
Los argumentos
principales a favor de esta decisión son  los siguientes:
1. Los Arts. 150, Num. 7, y 189, Nums. 15 y 16, de la Constitución
señalan las competencias del Congreso de la República y del Presidente de la
República, respectivamente, en materia de organización de la Administración
Pública nacional.
Conforme a
estas disposiciones al Congreso de la República compete privativamente:
a)
Determinar la estructura de la Administración
Nacional y crear ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus
objetivos y estructura orgánica.
b)    Reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones
autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía.
c)
Crear o autorizar la constitución de empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.
En cambio,
las ramas legislativa y ejecutiva del poder público deben concurrir, de
distinto modo y sucesivamente, en el ejercicio de las funciones de:
a)
Suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional.
b)
Modificar la estructura de las mismas entidades
y organismos.
2. Acerca de
estas últimas funciones asignadas por la Constitución en forma concurrente al
Congreso de la República  y al Presidente de la República, la Corte
Constitucional ha manifestado que su ejercicio por parte de aquel órgano sólo
está sometido a las restricciones previstas en los textos constitucionales,
mientras que su ejercicio por parte del Presidente de la República tiene como
presupuesto la expedición de una ley que establezca las condiciones y límites
del mismo.
El suscrito magistrado comparte
parcialmente este criterio en el sentido de que para la supresión o fusión de
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional y para la modificación de la
estructura de las mismas entidades y organismos, el Congreso de la República
debe expedir una ley y el Presidente de la República debe ejercer sus funciones
con sujeción a ella.
No obstante, no comparte dicho criterio
en el sentido de que el Congreso de la República  ejerza su función
constitucional definiendo “las condiciones y
requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes” en el caso del Num. 15 del Art. 189 superior y señalando
los “principios y reglas generales” en el caso del Num. 16 del mismo
artículo, para que el Presidente de la República adopte la decisión
concreta o determinada sobre supresión, fusión o modificación de la estructura
de las entidades u organismos administrativos nacionales y además regule en
forma precisa o detallada la materia, sin adoptar  el primer órgano tal
decisión, por las siguientes razones:
i) La voluntad del constituyente, y por
ende la atribución de competencias a los diversos órganos y autoridades
estatales, entre ellos el Congreso de la República, se plasma en los preceptos
constitucionales en forma general  y abstracta.
ii) Habiendo la Constitución dado al
Congreso competencia para suprimir, fusionar o crear entidades que conforman la
estructura del Estado, sin embargo el Congreso no puede ejercer su competencia
en abstracto, esto es: creo ministerios, creo departamentos administrativos,
etc., sino que debe hacerlo en concreto, especificando, es decir, creo el
ministerio tal, suprimo tal ministerio, departamento administrativo o
instituto.
Si este deber de especificar lo que se
crea o suprime existe para el Congreso, con mayor razón cuando delega o faculta
al Gobierno debe especificarle que le autoriza a crear o suprimir.
iii) El Art. 150 de la Constitución, Num.
7, asigna al Congreso de la República la función de “(...) suprimir o
fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional”, es
decir, la atribución de adoptar dichas decisiones,  y no la función de
autorizar a otra  autoridad para que las adopte.
Aunque el Art. 189, Num. 15, superior
atribuye al Presidente de la República la función de suprimir o fusionar las
referidas entidades u organismos, o sea, aparentemente la misma función
asignada al Congreso en el Art. 150, Num. 7, ibídem, se trata de una función
distinta, teniendo en cuenta que aquella disposición contempla expresamente que
tal atribución del Presidente se ejercerá “de conformidad con la ley”, que
así mismo se trata de órganos del Estado que tienen funciones separadas
conforme a lo dispuesto en el Art. 113 ibídem y que, también, de acuerdo con la
estructura del poder público en los Estados democráticos, la rama ejecutiva
ostenta en forma general una función ejecutora y no una función reguladora, por
encontrarse ésta radicada en principio en el Congreso de la República como el
órgano por excelencia de la representación popular (Arts. 113,  114 y 150
superiores).
iv) Las decisiones de suprimir, fusionar
o modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos
nacionales sólo son lógicamente posibles en forma concreta o determinada,
aunque se refieran a una pluralidad de ellos, y no en forma abstracta o indeterminada.
Es lo mismo que ocurre con la creación de dichas entidades  u organismos,
también por parte del Congreso, conforme a lo previsto en el mismo Art. 150,
Num. 7, superior.
Tales decisiones no son suficientes por
sí solas para cumplir el cometido perseguido y exigen la expedición de
disposiciones consecuenciales o  complementarias relacionadas principalmente
con la liquidación, concretamente sobre las calidades, remuneración,
inhabilidades e incompatibilidades del liquidador, traspaso de funciones de la
entidad u organismo, supresión de empleos, convocación de los acreedores,
confección del inventario, enajenación de bienes,  pago de las obligaciones y
destinación del remanente, las cuales deben ser dictadas también por el
Congreso por estar comprendidas en su función natural de regulación y por ser
accesorias a las mencionadas decisiones adoptadas por él.
Estas disposiciones deben tener carácter
general y abstracto, y no particular y concreto, contrariamente a la índole de
la decisión principal sobre supresión, fusión o modificación de la estructura
de las entidades u organismos, y, además, deben ser expedidas en forma previa a
aquella decisión, por  requerirlo así el debido proceso administrativo
consagrado en el Art. 29 superior y el principio de igualdad entre las
entidades u organismos administrativos nacionales, por una parte, y entre éstos
y las entidades u organismos privados, por otra parte. Ello quiere decir que el
proceso administrativo de liquidación de  las entidades u organismos nacionales
no puede ser ad hoc, para cada uno de los casos, pues se violaría el
principio de igualdad, mientras que el proceso  para la liquidación de las
entidades u organismos privados es general y predeterminado, y que por tanto
estas últimas características deben cumplirse también en aquel.
Cabe anotar que
por tener distinta naturaleza la ley que corresponde expedir al Congreso en las
hipótesis contempladas en los Nums. 15 y 16 del Art. 189 superior, en cuanto en
la primera se trata de una ley ordinaria y en la segunda se trata de una ley
marco, el grado de amplitud de su contenido será necesariamente mayor en
aquella y, correlativamente, el campo de acción del Presidente de la República
será menor.
v) Por razón de
las mismas garantías del debido proceso administrativo y del principio de
igualdad, en lo concerniente al régimen de los servidores públicos de la
entidad u organismo objeto de la supresión, fusión o modificación de la
estructura deben aplicarse las normas generales previamente establecidas por el
legislador, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 150, Nums. 19, 20 y 23,
en virtud de los cuales compete al Congreso dictar las normas generales para
fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y de la
fuerza pública, regular el  régimen de prestaciones sociales mínimas de los
trabajadores oficiales y  regular el ejercicio de la función pública.
vi) En
concordancia con lo anterior, la función del Presidente de la República en esta
materia consiste únicamente en ejecutar la decisión concreta o determinada
sobre supresión, fusión o modificación de la estructura de las entidades u
organismos nacionales, adoptada por el Congreso de la República, y ejecutar
también las  disposiciones consecuenciales o complementarias de carácter general
expedidas previamente por el mismo órgano, para lo cual  puede hacer uso de su
potestad reglamentaria de las leyes prevista en el Art. 189, Num. 11, de la
Constitución, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes
correspondientes.
Es oportuno
resaltar que constitucionalmente no existe una asignación dual de la misma
competencia para organizar la Administración Pública nacional, al  Congreso y
al Presidente de la República, sino una atribución de competencia a aquel órgano,
que  el Presidente de la República debe ejecutar. Ello se explica porque el
Congreso es un foro democrático en el cual deben debatirse y adoptarse de
manera general las decisiones sobre la organización y el funcionamiento de todo
el Estado.
En consecuencia,
el Congreso puede cumplir su función sin la intervención del Presidente de la
República y, por el contrario, esta autoridad no puede cumplir la suya sin la
intervención de aquel. En otras palabras, sin la autorización del Congreso, el
Gobierno  Nacional no puede crear, suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales.
Se observa que
por la misma razón el Congreso puede fijarle al Gobierno un determinado campo
de acción y este último puede desarrollar sólo una parte del mismo, por ejemplo
aquel puede autorizar la creación de cinco (5) ministerios y el Gobierno puede
crear sólo tres (3) de ellos. En cambio, el Gobierno no puede rebasar nunca los
límites de dicho campo.
Así mismo, no
puede afirmarse que el Congreso no puede adoptar las decisiones sobre
organización de la Administración Pública en forma concreta o determinada, por
referirse ellas a situaciones que el Gobierno Nacional sólo puede determinar a
posteriori, con base en los resultados de sus estudios y evaluaciones, ya
que un gobierno responsable debe efectuar aquellos antes de la adopción de las
decisiones respectivas y, además, la expedición o la reforma de las leyes sobre
esta materia requieren la iniciativa del mismo Gobierno, de conformidad con lo
dispuesto en el Art. 154 superior. Puede agregarse que si se trata de
facultades extraordinarias, las mismas deben ser solicitadas expresamente por
aquel, como lo prevé el Art. 150, Num. 10, ibídem. Ello significa que el
Gobierno Nacional en todo caso debe proporcionar al Congreso la información
necesaria y suficiente que éste requiere con el fin de adoptar las mencionadas
decisiones en forma concreta o determinada.
Fecha ut  supra
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
[1] Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas
oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los
actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar
razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[2] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.  La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos
apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por
ineptitud en la demanda.
[3] Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P.
José Gregorio Hernández.  Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del
Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428
de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[4] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de
2001; M.P. Alvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la
demanda contra Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos
esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal,
puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma
atacada no lo son realmente contra ella”.
[5] Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada
contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide
el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General
de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a
una disposición no consagrada por el legislador.
[6] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir
fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por
presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó
cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas.
En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516
de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[7] En este mismo sentido pueden consultarse, además de
las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa),
C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P.
Alvaro Tafur Gálvis), entre otras.
[8] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  La Corte se declara inhibida para resolver la
demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993,
puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los
preceptos constitucionales invocados.
[9] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la
jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001
(M.P. Jaime Cordoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000
(M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177
de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[10] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley
1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[11] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.
[12] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993;
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible
en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo,
entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de
inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,
carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La
doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No
existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la
creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por
excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en
el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba
algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías
del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y
con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[13] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[14] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f,
es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los
cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos
de conveniencia.
[15] Son estos los términos descriptivos utilizados por la
Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a
consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las
ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de 1997 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados
por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de
2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz),
C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000 (M.P. Fabio
Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-201 de 2001 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[16] Sentencia C-1052 de 2001. M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa.