C-514-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-514/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Estímulos al sufragante
UNIDAD NORMATIVA-Integración excepcional
Conforme a
reiterada jurisprudencia, la Corte de manera excepcional procede a integrar la
unidad normativa entre las disposiciones acusadas y otros textos  que no han
sido demandados pero  en relación con los cuales existe una unidad
inescindible, cuando resulta materialmente imposible pronunciarse sobre la
exequibilidad o inexequibilidad de las expresiones acusadas sin analizar
globalmente los elementos esenciales del conjunto normativo del cual ellas
forman parte.
SUFRAGIO PARA ELECCIONES Y
SUFRAGIO PARA DEMAS MECANISMOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Distinción
La Corporación ha establecido una clara diferencia
entre el sufragio para las elecciones, y el sufragio para los demás mecanismos
de participación democrática. La Corte ha puesto de
presente que mientras las elecciones son concebidas como una forma de
escogencia de personas o autoridades característica de la democracia
representativa en la que la participación mediante el voto incide en el
adecuado funcionamiento de la misma y en el grado de legitimidad de los
elegidos, los otros mecanismos de participación política como el plebiscito, el
referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y
la revocatoria del mandato, son inherentes a un modelo de democracia
participativa donde no necesariamente el ejercicio del derecho se materializa
por medio del voto, y donde incluso la Constitución confiere eficacia jurídica
a la abstención.
ABSTENCION EN EVENTOS
DEMOCRATICOS NO ELECTORALES-Significado
MECANISMOS DE PARTICIPACION
CIUDADANA DIFERENTES DE LAS ELECCIONES-Inexequibilidad de la concesión de
estímulos a los sufragantes
ABSTENCION EN MECANISMOS DE
PARTICIPACION CIUDADANA DIFERENTES DE LAS ELECCIONES-Forma legítima de
participación
DERECHO A LA ABSTENCION EN
DETERMINADOS EVENTOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Instrumento legítimo de participación
Dado que como lo ha señalado claramente la
Corte, la abstención en determinados eventos de participación ciudadana
directa, es un derecho que no puede desconocerse, pues constituye un instrumento
legítimo de participación, es claro que cuando se establece una diferencia de
trato entre quien decide participar votando y quien decide participar haciendo
uso de su derecho a abstenerse, se vulnera el artículo 13 superior.
Referencia:
expediente D-4938
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 1º, 2º y 6º (parciales) de la Ley 403 de 1997 “por la cual se establecen estímulos para los
sufragantes”.
Actores: Jorge Alberto Gómez
Gallego
Manuel Antonio Muñoz Uribe
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., veinticinco (25)
de mayo de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los
ciudadanos Jorge Alberto Gómez Gallego y Manuel Antonio Muñoz Uribe,
presentaron demanda contra los artículos 1º, 2º y 6º (parciales) de la Ley 403
de 1997 “por la cual se establecen estímulos para los sufragantes.
Mediante auto del 13 de
noviembre de 2003, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra los
artículos 1º, 2º y 6º (parciales) de la Ley 403 de 1997 respecto del cargo por
la vulneración del artículo 13 superior y dispuso correr traslado de la misma
al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor,
ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención
ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República, y al Presidente del Congreso de la República, así como también al
Ministerio del Interior y de Justicia, a fin de que, de estimarlo oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
En el mismo auto inadmitió la
demanda respecto de los cargos por violación de los artículos 1°, 40 y 379,
inciso segundo, constitucionales y concedió un término de tres días a los
accionantes para efectos de que éstos corrigieran la demanda, advirtiendo que
si no era corregida dentro de ese término sería rechazada.
Así mismo a través del auto
referido rechazó la demanda instaurada contra el artículo 1° (parcial) del Decreto
2097 de 2003.
Considerando que los
accionantes, dentro del término legal, no corrigieron la demanda en el sentido
que les fue indicado  en el auto del 13 de noviembre de 2003, el Magistrado
Sustanciador, mediante auto del 27 de noviembre de 2003, decidió rechazar la
demanda formulada contra los artículos 1°, 2° y 6º (parciales) de la Ley 403 de
1997 en relación con los cargos por violación de los artículos 1°, 40 y 379
inciso segundo de la Constitución Nacional.
Cumplidos los trámites ya
relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del
Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.
43.116 del 28 de
agosto de 1997. Se subraya lo demandado.
“LEY 403 DE 1997”
(agosto 27)
por la cual se establecen estímulos para
los sufragantes.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. El voto es un derecho y un
deber ciudadano. La participación mediante el voto en la vida
política, cívica y comunitaria se considera una actitud positiva de apoyo a las
instituciones democráticas, y como tal será reconocida, facilitada y
estimulada por las autoridades.
Artículo 2º. Quien como ciudadano ejerza el
derecho al voto en forma legítima en las elecciones y en los eventos
relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente
autorizados, gozará de los siguientes beneficios:
1. Quien
hubiere participado en las votaciones inmediatamente anteriores tendrá derecho
a ser preferido, frente a quienes injustificadamente no lo hayan hecho, en caso
de igualdad de puntaje en los exámenes de ingreso a las instituciones públicas
o privadas de educación superior.
2. Quien
hubiere participado en las votaciones inmediatamente anteriores al
reclutamiento en el servicio militar tendrá derecho a una rebaja de un (1) mes
en el tiempo de prestación de este servicio, cuando se trate de soldados bachilleres
o auxiliares de policía bachiller, y de dos (2) meses, cuando se trate de
soldados campesinos o soldados regulares.
3. Quien hubiere participado en la
votación inmediatamente anterior tendrá derecho a ser preferido, frente a
quienes injustificadamente no lo hubieren hecho, en caso de igualdad de puntaje
en la lista de elegibles para un empleo de carrera del Estado.
4. Quien hubiere ejercido el derecho al
voto en la votación inmediatamente anterior tendrá derecho a ser preferido,
frente a quienes injustificadamente no lo hicieron, en la adjudicación de becas
educativas, de predios rurales y de subsidios de vivienda que ofrezca el
Estado, en caso de igualdad de condiciones estrictamente establecidas en
concurso abierto.
5. El estudiante de institución oficial de
educación superior tendrá derecho a un descuento del 10% del costo de la
matrícula, si acredita haber sufragado en la última votación realizada con
anterioridad al inicio de los respectivos períodos académicos.
(…)
Artículo 6º. Durante los noventa (90) días anteriores a
la fecha de cada elección, o del día en que deba realizarse un evento de
participación ciudadana de carácter nacional o territorial, la presente
ley será divulgada a través de los medios de comunicación del Estado, tanto por
el Gobierno Nacional como por las administraciones seccionales o locales
respectivas. Así mismo, se dará a conocer en los establecimientos de educación
media y superior.”
(...)
III.    LA DEMANDA
Los demandantes  afirman que las
disposiciones  resaltadas de los artículos  1°, 2° y 6º de la Ley 403 de 1997 por
la cual se establecen estímulos para los sufragantes”,  vulneran el
artículo 13 superior.
Al respecto recuerdan que:“…(E)l constituyente del 91 dio a la abstención
un poder de decisión, al exigir un porcentaje de votación mínima para la
validez de las decisiones tomadas por medio de los mecanismos de participación
ciudadana.  Así, en el caso del referendo del 25 de octubre, se le reconoció a
la abstención ciudadana, cuando supera el 75%, un poder de veto sobre los
proyectos de reforma de la constitución.  Esto, desde el punto de vista de
tomar partido ante la propuesta de reformar el orden jurídico, significa
participar en la decisión rechazando el proyecto…”.
Consideran que el Constituyente marcó un
clara diferencia entre “las
votaciones en que se usa un mecanismo de participación ciudadana y las
elecciones ordinarias”, en donde en las primeras no votar es participar y en las segundas la
abstención ciudadana significa no participar, de forma tal que, si bien
actualmente es lícito estimular a quien vota en las elecciones ordinarias, no
lo es en el caso de los eventos de participación ciudadana.  Por  lo que  en su
criterio se vulnera la Constitución si se da un trato a quienes votan y otro
distinto a quienes participan absteniéndose, como en el evento del referendo
del 25 de octubre de 2003.
Señalan que las disposiciones acusadas
vulneran el derecho a la igualdad, toda vez que: “…La aplicación consecuente
del derecho fundamental a la igualdad implica que no puede ser discriminado un
ciudadano por la actitud que prefiera, votar o no votar el referendo, la cual
no debe ser castigada ni premiada.  Es evidente que ofrecer estímulos a quienes
exhiban el comprobante de haber sufragado, significa un tratamiento desigual
entre iguales, al discriminar entre quienes en una u otra forma participan en
las elecciones del 25 de octubre, bien sea votando o absteniéndose…”.
En este sentido consideran que las
políticas de estímulos adoptadas en el Decreto 2907 de 2003 en desarrollo de la
Ley 403 de 1997 respecto del referendo del 25 de octubre de 2003 evidencian un
tratamiento discriminatorio en contra de aquellas personas que se abstienen de
votar y a favor de las que participen en el referendo depositando su voto, con
lo que se distorsiona además  la libertad de autodeterminación de los
individuos en la medida en que la persona no tiene libertad plena para escoger
cómo participar, puesto que se le presiona para que vote en una forma
específica, con poderosos argumentos económicos y ventajas sociales,
circunstancia que en sí misma niega el derecho de participación, pues las
personas votarán en muchas ocasiones por obtener los estímulos sin comprender
el trasfondo de su decisión.
IV.    INTERVENCIONES
1.  Ministerio del
Interior y de Justicia
El Ministerio referido actuando a través
de apoderada judicial, interviene en el presente proceso y solicita la
declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas, con base en las razones
que a continuación se sintetizan.
El interviniente
señala que las disposiciones acusadas establecen estímulos electorales
aplicables a los participantes en el proceso electoral y en los demás
mecanismos de participación ciudadana.
En ese sentido estima
que:  “…El precepto constitucional contenido en el artículo segundo
establece como fin esencial del Estado facilitar la participación de los
ciudadanos en las decisiones que afectan la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación, disposición que se encuentra acorde con
el establecimiento de los estímulos electorales para los sufragantes…”.
Indica que:“…El
artículo 40 de la Carta que consagra las formas en que el ciudadano ejerce el
derecho a participar contempla el tomar parte en elecciones, pebliscitos,
referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática, el
establecimiento de esta preferencia, en el caso de un empate en la calificación
dentro del proceso de selección estimula el ejercicio de este derecho y
constituye una invitación al control del poder político…”.
Precisa que la Corte a través de sentencia
C-337 de 1997, se pronunció sobre la exequibilidad del artículo segundo del
proyecto de ley que da origen a la Ley 403 de 1997, que establece estímulos
para el sufragante, por tanto se trata en este evento de una cosa juzgada
constitucional.   Como sustento de sus aseveraciones cita varios apartes de
dicha providencia.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación, allegó el concepto número 3476, recibido el 3 de
febrero de 2004, en el cual solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la
sentencia C-041 de 2004 en donde ésta Corporación declaró la inexequibilidad de
las expresiones “y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de
participación constitucionalmente autorizados” y “o el día en que deba
realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o
territorial”, contenidas en los artículos 2º y 6º respectivamente de la Ley
403 de 1997 y que fueron demandadas dentro del expediente D-4709, motivo por el
que considera que en el presente caso no es necesario hacer planteamiento
alguno distinto a que se declare la existencia de la cosa juzgada
constitucional absoluta.
En relación con el
artículo 1° de la Ley 403 de 1997 la Vista Fiscal afirma que el actor no expone
las razones que sustentan el cargo planteado contra  las expresiones  de dicho
artículo que acusa como inconstitucionales, por lo que solicita a la Corte
abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo al respecto por ineptitud
sustantiva de la demanda.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.    Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues  la norma
acusada hace parte de una Ley de la República.
2.    La materia sujeta a examen
Para los actores las expresiones acusadas
de los artículos 1º, 2º, y 6º de la Ley 403 de 1997, vulneran el artículo 13
superior por cuanto establecen un tratamiento discriminatorio para quien
participa  a través de la abstención, al fijar estímulos solamente para quien
participa mediante el voto. Particularmente alude a los eventos de
participación ciudadana como el referendo en los que claramente se ha
reconocido el derecho a la abstención y su significación como forma de
participación.
La interviniente en representación del
Ministerio del Interior y de Justicia, señala que las normas acusadas son el
simple desarrollo de los mandatos superiores participativos, al tiempo que
considera que el problema jurídico planteado ya fue resuelto en la sentencia
C-337 de 1997.
El Señor Procurador General de la Nación
por su parte señala que existe cosa juzgada constitucional en relación con las
expresiones acusadas de los artículos 2º y 6º de la Ley 403 de 1997 declarados
inexequibles en la Sentencia C-041 de 2004.
En cuanto a la acusación contra las
expresiones  del artículo  1° solicita a la Corte inhibirse para emitir
pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la demanda.
Corresponde a la Corte en consecuencia
examinar si las expresiones acusadas contravienen o no el artículo 13 superior.
3. Consideraciones preliminares
Previamente la corte considera necesario
hacer algunas precisiones en torno a i)  la existencia de cosa juzgada en
relación con las expresiones acusadas de los artículos 2º y 6º de la Ley 403 de
1997 y ii) la solicitud de inhibición en relación con el artículo 1° de la
misma ley.
3.1  Existencia de cosa juzgada
constitucional absoluta en relación con las expresiones “y en los eventos
relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente
autorizados” y “o el día en que deba realizarse un evento de
participación ciudadana de carácter nacional o territorial”, contenidas en
los artículos 2º y 6º respectivamente de la Ley 403 de 1997.
En el caso sometido a revisión
encuentra la Corte que si bien la demanda de la referencia fue admitida
mediante auto del trece (13) de noviembre de 2003, para esa fecha se encontraba
en curso la demanda radicada bajo el número D-4709, en la que se demandaron
igualmente las expresiones “y en los eventos relacionados con los demás
mecanismos de participación constitucionalmente autorizados” contenida en
el artículo segundo de la Ley 403 de 1997 y “o el día en que deba
realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o
territorial” contenida en el artículo sexto de la Ley 403 de 1997, que
fueron declaradas INEXEQUIBLES mediante Sentencia C-041 del 27 de enero de
2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández[1].
Ha operado entonces el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional respecto de dichas  expresiones contenidas
respectivamente en los artículos 2º y 6º de la Ley 403 de 1997, por lo que ésta
Corporación habrá de estarse a lo resuelto en esa sentencia por configurarse el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en los términos señalados por el
artículo 243 de la Carta Política y así se señalará en la parte resolutiva de
esta providencia.
3.2
La solicitud de inhibición
Los actores  demandan igualmente las
expresiones “La participación mediante el voto” y “será reconocida,
facilitada y estimulada por las autoridades.” contenidas en el artículo 1°
de la Ley 403 de 1997, respecto de las cuales no cabe invocar la configuración
del fenómeno de cosa juzgada constitucional pues éstas no fueron objeto de la
sentencia C-041 de 2004 a que se ha hecho referencia.
El señor Procurador General de la Nación
solicita a la Corte que se inhiba de emitir pronunciamiento de fondo en
relación con la acusación contra dichas expresiones del artículo 1° de la Ley
403 de 1997 por ineptitud sustancial de la demanda, pues considera que el
actor  no expone las razones que sustentan su acusación  contra las mismas
incumpliendo así el requisito señalado en el artículo  del Decreto 2067 de
1991.
Al respecto la Corte advierte que como se
desprende del acápite de antecedentes de esta providencia el cargo por la
vulneración del artículo 13 superior formulado por el actor y los argumentos
que expone aluden tanto a los apartes acusados de los artículos 2º y 6º como a
los del artículo 1° de la Ley 403 de 1997.
Los actores controvierten en efecto el
tratamiento discriminatorio que se daría en materia de estímulos a quien decide
abstenerse en un evento de participación ciudadana y así participa, frente a
quien decide participar “mediante el voto”. Supuestos que se desprenden
claramente del artículo 1° de la Ley 403 de 1997[2].
Así, como se señaló
en el auto admisorio respectivo los actores sí formularon en debida forma un
cargo por vulneración del artículo 13 superior en contra de las expresiones del
artículo 1° de la Ley 403 de 1997 y por ello la Corte procederá a su análisis.
4. El examen de constitucionalidad de las
expresiones acusadas del artículo 1° de la Ley 403 de 1997  frente al cargo
planteado
Para los actores las expresiones  “La
participación mediante el voto”   y  “será reconocida, facilitada y
estimulada por las autoridades”  contenidas en el artículo 1° de la Ley 403
de 1997,  establecen un tratamiento discriminatorio para quien participa  a
través de la abstención, al fijar estímulos solamente para quien participa
mediante el voto. Particularmente alude a los eventos de participación
ciudadana como el referendo en los que claramente se ha reconocido el derecho a
la abstención  y su significación como forma de participación.
4.1 La necesidad de efectuar la unidad
normativa con el resto del artículo en que se contienen las expresiones
acusadas para completar la proposición jurídica demandada
Cabe recordar que
conforme a reiterada jurisprudencia[3],
la Corte de manera excepcional procede a integrar la unidad normativa entre las
disposiciones acusadas y otros textos  que no han sido demandados pero  en
relación con los cuales existe una unidad inescindible, cuando resulta
materialmente imposible pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad
de las expresiones acusadas sin analizar globalmente los elementos esenciales
del conjunto normativo del cual ellas forman parte[4].
En el presente caso, resulta evidente que
para comprender integralmente el sentido de las expresiones demandadas del
artículo 1° de la Ley 403 de 1997 es necesario acudir a la parte no demandada
del mismo artículo.
Así mismo debe
tenerse en cuenta que en caso de ser declaradas inexequibles las expresiones
acusadas el texto restante quedaría incompleto, sin sentido. En efecto el
artículo en esas circunstancias  quedaría con el siguiente texto:
Artículo 1º. El voto es un derecho y un
deber ciudadano.  (...) en la vida política, cívica y comunitaria se considera
una actitud positiva de apoyo a las instituciones democráticas, y como tal (...)
Así las cosas la Corte integrará la unidad
normativa con el conjunto del artículo  1° de la Ley  403 de la  1997 y
procederá a examinar el cargo formulado en relación con él.
4.2 La Jurisprudencia constitucional en
materia de estímulos a los sufragantes y la afirmación del derecho a la
abstención como forma legítima de participación en el caso de los mecanismos de
participación ciudadana diferentes de las elecciones.
Para efectos del análisis del cargo
planteado por el actor resulta pertinente recordar que esta Corporación se ha
ocupado en varias ocasiones del análisis de los estímulos a los sufragantes
establecidos tanto en la Ley 403 de 1997, como en la Ley 815 de 2003.
Al respecto la Corporación ha establecido
una clara diferencia entre el sufragio para las elecciones, y el sufragio para
los demás mecanismos de participación democrática.
La Corte ha puesto de presente que
mientras las elecciones son concebidas como una forma de escogencia de personas
o autoridades característica de la democracia representativa en la que la
participación mediante el voto incide en el adecuado funcionamiento de la misma
y en el grado de legitimidad de los elegidos[5], los otros mecanismos de
participación política como el plebiscito, el referendo, la consulta popular,
el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato, son
inherentes a un modelo de democracia participativa donde no necesariamente el
ejercicio del derecho se materializa por medio del voto, y donde incluso la
Constitución confiere eficacia jurídica a la abstención[6].
En ese orden de ideas en la sentencia
C-041 de 2004 la Corporación estableció que si bien en materia  de elecciones
el estímulo a los sufragantes resulta legítimo[7], en el caso de los demás mecanismos
de participación política dicho estímulo contraviene la Constitución, por
cuanto en relación con ellos  la abstención, además de tener
eficacia jurídica, es una estrategia legítima de oposición, y en este sentido
establecer estímulos para las personas que mediante el voto participan en estos
eventos democráticos no electorales significa desconocer los derechos
reconocidos en la Constitución para quienes deciden abstenerse.
Al respecto la Corte expuso concretamente
los siguientes argumentos que ahora se reiteran.  Dijo la Corporación:
“4. Inexequibilidad de la concesión de estímulos a los
sufragantes en mecanismos de participación ciudadana como referendo,
plebiscito, consulta popular y revocatoria del mandato.
Bajo la vigencia de la Constitución de 1886, Colombia era
una democracia representativa en los términos clásicos expuestos por
Montesquieu, para quien “El pueblo no debe entrar en el Gobierno más que para
elegir a sus representantes, lo que está muy a su alcance”[8].
En ese contexto, la abstención electoral, término que deriva de la voz latina
abstentio que significa no hacer o no obrar[9], no producía efecto jurídico
alguno; es más, diversos analistas[10] en el mundo han criticado, en
sus respectivos países, la abstención electoral por considerarla como un simple
acto de apatía, una demostración de un marcado desinterés y desconocimiento de
los asuntos públicos, más no en términos de una decisión racional y expresión
de una determinada voluntad política de rechazo bien sea por el sistema
político, por la no identificación con los candidatos que se presentan a la
contienda electoral o sus respectivos programas de gobierno.
En este orden de ideas, sin duda el adecuado funcionamiento
de una democracia representativa y el grado de legitimidad de los elegidos,
dependen de una masiva participación de los ciudadanos en los comicios
electorales. De allí que, en esta variedad de democracia la abstención sea
vista como un comportamiento negativo, y en consecuencia, es admisible
constitucionalmente que el legislador establezca determinados estímulos para
los ciudadanos que cumplan con ese deber, sin que por ello se considere
vulnerado el derecho a la igualdad frente a quienes decidieron no tomar parte
en las elecciones.
Sobre el particular se pronunció la Corte en sentencia
C-337 de 1997, con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz, cuando afirmó
que el funcionamiento de la democracia precisaba la participación de los
ciudadanos, y por ende, “se trata de cambiar la conducta apática de los
ciudadanos frente al voto por un comportamiento positivo, mediante la concesión
de estímulos y el reconocimiento por parte del Estado del buen ciudadano”.
Las anteriores consideraciones, sin embargo, no resultan
ser extensivas al caso de los mecanismos de participación ciudadana, por las
razones que pasan a explicarse.
La Constitución de 1991 operó el tránsito de una democracia
representativa, de estirpe liberal clásico y donde el ciudadano se limita a
elegir periódicamente a sus representantes, a una democracia participativa
donde aquél está llamado a tomar parte en los procesos de toma de decisiones en
asuntos públicos[11]. Este cambio sustancial en el
régimen político colombiano, aunado  a la regulación constitucional de que
fueron objeto los mecanismos de participación ciudadana, conduce a examinar la
validez del establecimiento legal de estímulos para los ciudadanos que decidan
participar durante los mencionados certámenes democráticos.
En efecto, el diseño
constitucional y estatutario de los mecanismos de participación, basado en la
exigencia de la consecución de unos determinados umbrales mínimos para que el acto
sea válido, conduce a que en Colombia la abstención produzca efectos jurídicos.
Al respecto, la Corte en
sentencia C-551 de 2003, con ponencia del Magistrado Eduardo Montealegre
Lynett, realizó las siguientes consideraciones en relación con los referendos
reformatorios de la Constitución:
“Y es que la regulación del
artículo 378 de la Carta confiere una eficacia específica a la abstención en
los referendos constitucionales, puesto que es posible que una reforma obtenga
una mayoría de votos afirmativos, pero no sea aprobada, por cuanto el total de
los votos no sobrepasó el umbral de participación requerido.
Ahora bien, el Constituyente
hubiera podido adoptar una fórmula que garantizara una participación mínima en
el referendo, para legitimar democráticamente el pronunciamiento ciudadano,
pero sin conferir eficacia jurídica a la abstención. Para ello hubiera podido
establecer, como lo hacen otros ordenamientos, que los votos favorables al
referendo no sólo deben ser la mayoría de los votos depositados sino que esos
votos positivos deben representar un determinado porcentaje del censo
electoral, pues de esa manera se asegura una participación mínima, pero sin
conferir efectos jurídicos a la abstención, ya que únicamente los votos
favorables son tenidos en cuenta para determinar si el umbral de participación
fue o no sobrepasado[12].
En tales circunstancias, al
establecer como requisito de aprobación de un referendo un umbral mínimo de
participación global, en vez de un porcentaje mínimo de votos favorables, la
Constitución no sólo confirió eficacia jurídica a la abstención sino que la
convirtió en una estrategia legítima para oponerse, en ciertos contextos, a la
aprobación de una determinada reforma constitucional por medio de referendo. No
sería entonces razonable suponer que si la Carta le confiere efectos jurídicos
a la abstención, de otro lado la propia Carta considere que esa alternativa
política no amerita protección constitucional en este tipo de votaciones. La Corte concluye entonces
que en los referendos constitucionales, la abstención es una opción política
legítima, que se encuentra reconocida por el Estado, y por ello no puede ser
discriminada.
Por todo lo anterior, la Corte
concluye que la previsión de la casilla para el voto en blanco es
inconstitucional, ya que desconoce la regulación específica del artículo 378 de
la Carta, que sólo prevé el voto afirmativo y negativo, pues establece que los
ciudadanos deben poder escoger libremente en el temario o articulado qué votan
positivamente y qué votan negativamente.
La previsión de la casilla de voto en blanco será entonces
declarada inexequible, sin que dicha determinación contradiga la cosa juzgada
de la sentencia C-180 de 1994, que declaró exequible el artículo 41 de la LEMP,
que prevé el voto en blanco en las tarjetas electorales para referendo.
Libertad
del elector y abstención.
El examen precedente ha
mostrado que la abstención es una posibilidad que goza de protección
constitucional en los referendos constitucionales.  ( subrayados fuera de texto
).
En este orden de ideas, para el
caso específico de los referendos constitucionales, la abstención no es vista
como un fenómeno negativo, como si sucede con la ausencia de participación de
los ciudadanos en las elecciones en una democracia representativa. Todo lo
contrario. La abstención es considerada como una decisión política válida, una
expresión de rechazo, individual o colectiva de unos ciudadanos libres, acerca
de unas propuestas de reforma constitucional que son sometidas a la aprobación
del pueblo, que está llamada a producir determinados efectos jurídicos y que
goza de una debida protección constitucional. Otro tanto sucede con los demás
mecanismos de participación ciudadana.
(...)
En virtud de lo anterior, se puede
concluir que la abstención activa, en el referendo derogatorio y aprobatorio,
en el plebiscito, en la consulta popular, así como aquélla que convoca a
asamblea constituyente y la revocatoria del mandato, produce efectos jurídicos,
por cuanto los ciudadanos pueden no votar con el fin de que no se cumpla el
umbral requerido por la Constitución y la ley para efectos de su validez. La
eficacia jurídica de estos mecanismos de participación está condicionada al
cumplimiento del porcentaje del censo electoral exigido. Así, para que
cualquiera de ellos surta efectos jurídicos es necesario un número determinado
de votos válidos. En esta medida, no basta que el texto reformatorio o que se
pretende derogar, para el caso del referendo, sea aprobado por la mayoría de
los sufragantes, antes debe cumplirse el umbral requerido para efectos de
determinar si la mayoría aprobó o improbó la reforma.  Lo mismo ocurre para el
caso del plebiscito, pues es necesario que concurran a las urnas por lo menos
la mayoría del censo electoral, después, si se determinará si fue aprobado o
no.
En este orden de ideas, la
abstención en el caso de los demás mecanismos de participación que se
materializan por medio del voto, al igual que sucede con el referendo
constitucional aprobatorios, es protegida constitucionalmente. De esta forma,
la Sala reconoce que para el caso del referendo, plebiscito, la revocatoria del
mandato y consulta popular, la abstención, además de tener eficacia jurídica,
es una estrategia legítima de oposición y por ende no le está permitido al
legislador establecer estímulos para las personas que mediante el voto
participan en estos eventos democráticos no electorales. En consecuencia, se
declarará la inexequibilidad de la expresión “y en los eventos relacionados con
los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados.”,
contenida en el artículo 2 de la Ley 403 de 1997.
Dado que la expresión “o del día
en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter
nacional o territorial”, contenida en el artículo 6 de la Ley 403 de 1997,
referente a la divulgación, empleando los medios de comunicación del Estado, de
diversos estímulos a que tienen derecho quienes acrediten haber sufragado en
los mecanismos de participación no electorales carece de fundamento alguno
debido a la declaratoria de inexequibilidad de la expresión inicialmente
demandada, la Corte realizará igual pronunciamiento respecto del mencionado
segmento normativo.
De igual manera, encuentra la
Corte que la expresión “...o eventos de participación ciudadana directa”,
contenida en el nuevo numeral sexto del artículo 2 de la Ley 403 de 1997 y que
alude a un nuevo estímulo al sufragante consistente en que las universidad no
oficiales podrán establecer, dentro de sus estrategias de mercado, un descuento
en el valor de la matrícula a los estudiantes de pregrado y posgrado que
acrediten haber sufragado en las últimas elecciones “o eventos de participación
ciudadana directa” o eventos de participación ciudadana directa, estímulo éste
que junto con otros nuevos, por mandato del artículo 4 de la Ley 815 de 2002
“No será aplicable al refrendo convocado por la Ley 796 de 2002”, también resulta
ser inconstitucional por cuanto, como se ha indicado, al legislador le está
vedado establecer cualquier clase de estímulo a quienes sufraguen con ocasión
de una convocatoria a un mecanismo de participación.”[13]
Cabe recordar igualmente que en la
sentencia C-220 de 2004 donde se declaró inexequible el numeral 6º del artículo
2º de la Ley 403 de 1997 tal como quedó modificada por el artículo 2° de la Ley
815 de 2003[14],
la Corte hizo énfasis en que en esta materia no resulta posible establecer una
diferencia de trato entre quienes deciden votar y quienes deciden abstenerse,
ni hacer valoraciones de su decisión para descalificar a quienes ejercen el
derecho a la abstención.
Dijo la Corte:
6.5. Compartiendo el criterio
expresado en sus respectivas intervenciones por el Ministerio Público, la
Defensoría del Pueblo y la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario,
la Corte considera que la expresión “buenos” es inconstitucional, en cuanto
está desconociendo a la abstención como manifestación legítima del derecho
ciudadano a expresar libremente sus opiniones políticas.  Dando aplicación a
los fundamentos de interpretación hermenéutica sentados en el punto anterior,
tanto la opción de participar activamente en un evento electoral como la de no
participar, hacen parte del núcleo esencial del derecho al sufragio.  En tal
sentido, constitucionalmente, ninguna de las dos opciones o conductas políticas
altera o modifica la condición de ciudadano que se detenta, ni conlleva a que
uno sea considerado más bueno que otro.
6.5.  La diferencia que
consagra la norma entre buenos ciudadanos y quienes no lo son, sin lugar a
dudas, genera una odiosa discriminación en perjuicio de aquél sector de la
población que por razón de su posición ideológica, filosófica, política,
cívica, social o incluso religiosa o de fuerza mayor, se abstiene de participar
en una elección,  Tal discriminación viola el principio de igualdad, en cuanto
supone para dicho sector una restricción al ejercicio libre del voto sin que
exista una justificación constitucionalmente objetiva y razonable.  Si es la
propia Carta la que ampara como opciones políticas válidas la conducta
ciudadana de votar a favor de un candidato, votar en blanco o no votar, no
puede el legislador expedir y justificar una medida que descalifique sólo a
quien asume esta última conducta: la abstención.
6.6.  Tal y como la ha dicho la
Corte, la discriminación implica la violación del derecho a la igualdad, “por
lo que su prohibición constitucional se encamina a impedir que se coarte,
restrinja o excluya el ejercicio de los derechos y libertades de una o varias
personas, se les niegue el acceso a un beneficio o se otorgue un privilegio
sólo a algunas de ellas, sin que exista justificación objetiva y razonable”
(Sentencia C-410 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara).
En este caso, la discriminación
y consecuente violación al principio de igualdad deviene del hecho de haberse
instituido una descalificación odiosa en contra de quienes no participan en una
elección, siendo que tal comportamiento es también objeto de amparo
constitucional y constituye una expresión válida de la libre voluntad política”[15].
4.3  La exequibilidad condicionada de la expresión “mediante
el voto” contenida en el artículo 1° de la Ley 403 de 1997
La Corte constata que el artículo 1°  de
la Ley 403 de 1997 en cuanto señala que “La participación mediante el voto en
la vida política, cívica y comunitaria se considera una actitud positiva de
apoyo a las instituciones democráticas, y como tal será reconocida, facilitada
y estimulada por las autoridades”, establece claramente una diferencia de trato
entre: i) las personas que participan mediante el voto - respecto de
quienes predican una actitud positiva de apoyo a las instituciones
democráticas, que debe ser reconocida, facilitada y estimulada, y ii) las
personas que no votan respecto de quienes, por oposición, dicha actitud
positiva de apoyo a las instituciones democráticas no se afirma y por tanto su
decisión de no votar, no se reconoce, facilita ni estimula. [16]
Dado que como lo ha señalado claramente la
Corte, la abstención en determinados eventos de participación ciudadana
directa, es un derecho que no puede desconocerse, pues constituye un
instrumento legítimo de participación, es claro que cuando se establece una
diferencia de trato entre quien decide participar votando y quien decide
participar haciendo uso de su derecho a abstenerse, se vulnera el artículo 13
superior.
No cabe en efecto afirmar que solamente
quien participa votando asume una actitud positiva de apoyo a las instituciones
democráticas merecedora de ser reconocida, facilitada y estimulada por las
autoridades. Quien se abstiene de votar teniendo derecho a hacerlo en tanto la
Constitución le otorga eficacia jurídica a dicha abstención, ejerce
legítimamente su derecho a la participación y con ello igualmente asume  una
actitud positiva de apoyo a las instituciones democráticas merecedora de ser
reconocida, facilitada y estimulada por las autoridades. Recuérdese al respecto
que el diseño constitucional y estatutario de los mecanismos de participación,
basado en la exigencia de la consecución de unos determinados umbrales mínimos
para que el acto sea válido, conduce a que en Colombia la abstención produzca
efectos jurídicos[17].
Atribuir solamente una connotación
positiva a la participación “mediante
el voto”
entendida exclusivamente como la acción de votar, implica necesariamente
descalificar a quienes deciden participar de una votación  “mediante la
abstención” en aquellos casos en los que la Constitución les otorga ese
derecho.
En ese orden de ideas y dado i) que a la
expresión “mediante el voto” contenida en  el artículo 1° de la Ley 403 de 1997 no puede dársele un sentido que desconozca el derecho a la
abstención en los casos analizados por la jurisprudencia a que se ha hecho
referencia[18],
ii) que la participación mediante el voto, debe mirarse bajo dos facetas, a
saber que participa mediante el voto quien efectivamente vota, pero que también
lo hace quien teniendo derecho a abstenerse ejerce su derecho en relación con
esa votación y iii) que en consecuencia ha de considerarse como una
actitud positiva de apoyo a las instituciones democráticas, el hecho de
participar en la vida política, cívica y comunitaria, sin hacer diferencia
entre quienes votan y quienes ejercen su derecho a abstenerse en aquellos casos
en los que la Constitución así lo establece, la Corte declarará, frente al
cargo planteado, la exequibilidad del artículo 1° de la Ley 403 de 1997 en el
entendido que la expresión “mediante el voto” está referida a que  también participa
quien se abstiene de votar  y así se señalará en la parte resolutiva de esta
sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-041 de 2004,
que declaró INEXEQUIBLES las expresiones “y en los eventos
relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente
autorizados” y “o el día en que deba realizarse un evento de
participación ciudadana de carácter nacional o territorial” contenidas
respectivamente en los artículos 2º y 6º de la Ley 403 de 1997.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE frente al cargo
planteado el artículo 1° de la Ley 403 de 1997, en el entendido que la
expresión “mediante el voto” está referida a que también participa quien
se abstiene de votar.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Y JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
A LA SENTENCIA C-514 DE 2004
MECANISMOS PARA LA EFECTIVIDAD DE LA
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Incentivo
por el legislador de la participación de los ciudadanos (Aclaración de voto)
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Estímulo de la participación activa de los
ciudadanos (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-4938
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 1°, 2° y 6° (parciales) de la Ley 403 de 1997 “por la cual se
establecen estímulos para los sufragantes.”
Demandantes:
Jorge Alberto Gómez Gallego
Manuel Antonio Muñoz Uribe
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
En atención a la cosa juzgada
constitucional, la Sala Plena de esta Corporación resolvió en la sentencia
C-514 de 2004 estarse a lo resuelto en la sentencia C-041 de 2004, que
declaró inexequibles los apartes de los artículos 2° y 6° de la Ley 403 de
1997.[19]
En aquella oportunidad aclaramos el voto, pues aunque estuvimos de acuerdo con
la decisión adoptada en la sentencia, consideramos que “(…) algunos argumentos
de la parte motiva (…) podrían llegar a ser interpretados en el sentido de que
al legislador le está vedado incentivar la participación de los ciudadanos en
los mecanismos de los cuales depende la efectividad de la democracia
participativa.”
Teniendo en cuenta que semejante
interpretación contraría abiertamente los principios fundamentales que informan
la Constitución, reiteramos respetuosamente nuestra aclaración de voto, máxime
cuando esta interpretación errada de la ratio decidendi de la sentencia
C-041 de 2004 puede ser favorecida por la forma en que el fallo C-514 de 2004
cita aquel precedente.
1. En la sentencia C-041 de 2004, la Corte
Constitucional decidió lo siguiente:
“(…) para el caso  (i)
del referendo,  (ii) plebiscito,  (iii) revocatoria del mandato
y  (iv) consulta popular (…) no le está permitido al legislador
establecer estímulos para las personas que mediante el voto participan en estos
eventos democráticos no electorales. (…)”
La Corte consideró que “(…) la abstención, además de
tener eficacia jurídica, es una estrategia legítima de oposición”, por lo que
en estos casos es objeto de protección constitucional.
2. Compartimos en su oportunidad esta
decisión, especialmente en lo que a la parte resolutiva de la sentencia se
refiere, pues extender de manera generalizada el sistema de estímulos originalmente
concebidos para las elecciones, sin atender a la especificidad de cada
mecanismo de participación directa, carece de razonabilidad. No
obstante, tal como se indicó en aquella oportunidad, el legislador sí puede
estimular la participación de los ciudadanos en actividades democráticas
diferentes a las elecciones tradicionales.
3. Como dijimos, reiterar la aclaración de
nuestro voto a la sentencia C-041 de 2004 se hace necesario, toda vez que la
presente sentencia (C-514 de 2004) resuelve estarse a lo resuelto en aquella
providencia y que la forma en que se cita el precedente puede sugerir una
interpretación errada del mismo. En efecto, dice el fallo al respecto,
“(…) en la sentencia
C-041 de 2004 la Corporación estableció que si bien en materia de elecciones el
estímulo a los sufragantes resulta legítimo,[20]
en el caso de los demás mecanismos de participación política dicho
estímulo contraviene la Constitución, por cuanto en relación con ellos la
abstención, además de tener eficacia jurídica, es una estrategia legítima de
oposición, y en este sentido establecer estímulos para las personas que
mediante el voto participan en estos eventos democráticos no electorales
significa desconocer los derechos reconocidos en la Constitución para quienes
decidan abstenerse.” (acento fuera del texto original)
Es preciso aclarar que cuando la decisión
de la Sala Plena de la Corte Constitucional se refiere “a los demás
mecanismos de participación política” lo hace únicamente a propósito del
sufragio.[21]
Como se dijo, esta se restringe (i) al referendo,  (ii) al
plebiscito,  (iii) a la revocatoria del man­dato y  (iv) a
la consulta popular.
4. Dos conclusiones surgen del anterior
análisis. Primera, la sentencia C-041 de 2004 sólo comprende los mecanismos en
los cuales los ciudadanos, en lugar de firmar o deliberar entre ellos,
participan mediante el voto.
Segunda, la constitucionalidad de un
estímulo a la participación política de los ciudadanos depende de  (1) el tipo
de estímulo,  (2) de las condiciones en que éste sea otorgado y  (3) de su
razonabilidad, dadas las características propias del mecanismo de participación
al cual se aplican.
5. Así pues, con base en las
consideraciones anteriores y tal como lo sostuvimos en la aclaración de voto a
la sentencia C-041 de 2004, la abstención puede ser una estrategia legítima de
la oposición y puede tener efectos jurídicos que la Corte debe preservar. Sin
embargo, en una democracia participativa no se puede sostener que la
participación activa de los ciudadanos no es deseable ni estimulable.
Fecha ut supra,
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
[1] La Parte resolutiva de dicha sentencia en el aparte pertinente
señala:
“Primero. Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de
participación constitucionalmente autorizados”, contenida en el artículo
segundo de la Ley 403 de 1997.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLE  la
expresión “o del día en que deba realizarse un evento de participación
ciudadana de carácter nacional o territorial”, contenida en el artículo sexto
de la Ley 403 de 1997.   (…)”
[2]  Dicho artículo señala:  Artículo 1º. El voto es un derecho y un deber ciudadano. La
participación mediante el voto en la vida política, cívica y comunitaria se
considera una actitud positiva de apoyo a las instituciones democráticas, y
como tal será reconocida, facilitada y estimulada por las autoridades. (Los apartes subrayados son los demandados por el actor).
[3] Ver, entre otras las C-221/97 y  C-320/97
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[4]  Al respecto ha dicho la Corte : “Ahora
bien, en determinados casos, la Corte debe estudiar una proposición normativa
que fue acusada por un ciudadano, pero frente a la cual resulta materialmente
imposible pronunciarse sobre su exequibilidad o inexequibilidad sin analizar
globalmente los elementos esenciales del conjunto normativo del cual ella forma
parte. En estos eventos, y con el fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio,
es válido que la Corte proceda a integrar la unidad normativa, siempre y cuando
ello sea estrictamente necesario para examinar en debida forma las acusaciones
formuladas en la demanda.
Algunos podrían objetar que esta posibilidad
desborda la competencia de la Corte ya que, si es necesario establecer una
unidad normativa para poder estudiar los cargos, es porque la demanda es
inepta, pues el actor no habría acusado una proposición jurídica autónoma. Sin
embargo, la Corte considera que este argumento no es de recibo, porque confunde
dos fenómenos jurídicos diversos. Así, la proposición jurídica incompleta opera
en aquellos casos excepcionales en que el actor no acusa una norma autónoma,
por lo cual ésta no puede ser estudiada, por carecer de sentido propio[4].
En cambio, en otros eventos, la demanda no es inepta, por cuanto el demandante
verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable. Lo que
sucede es que el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto
normativo más amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una
proposición jurídica mayor. Es pues diferente el caso de la demanda inepta, por
falta de proposición jurídica inteligible, situación en la cual procede la
inadmisión e incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria, de aquellos
eventos en que el contenido normativo impugnado por el actor es inteligible y
autónomo, pero no puede ser estudiado independientemente, por cuanto su examen
remite inevitablemente al estudio del conjunto normativo del cual forma parte.
Con todo, se podría objetar también que
mediante estas integraciones normativas, la Corte se convierte en una instancia
de revisión oficiosa de toda la legislación, cuando la Constitución le atribuye
otra función más específica: pronunciarse sobre las demandas ciudadanas. Según
este razonamiento, una norma siempre hace parte de un conjunto normativo mayor,
el cual a su vez hace parte de otros conjuntos mayores, que se interrelacionan
entre sí hasta abarcar la totalidad del ordenamiento. Entonces, conforme a este
argumento, un sola demanda obligaría a la Corte a estudiar todas las
regulaciones legales, lo cual no es admisible, pues desvirtúa la función del
control constitucional. Esta objeción es en parte válida, por lo cual la Corte
entra a precisar el alcance excepcional de la unidad normativa en estos casos.
Así, ésta procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un
contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos
jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar
las otras disposiciones. En los otros casos, esto es, cuando la relación entre
las proposiciones jurídicas no es tan estrecha, la unidad normativa no procede,
salvo si la regulación de la cual forma parte la disposición acusada aparece
prima facie de una constitucionalidad discutible. En efecto, si esa regulación
mayor es constitucionalmente sospechosa, ineludiblemente debe la Corte examinarla,
pues no podría declarar constitucional un aspecto de una determinada
institución, si ésta última puede ser globalmente inexequible.
La unidad normativa no opera entonces
exclusivamente en los fallos de inexequibilidad, lo cual explica que esta
Corporación, en varias decisiones, haya extendido los efectos de una decisión
de constitucionalidad a contenidos normativos que no habían sido formalmente
demandados por el actor, pero cuyo examen era indispensable para poder
pronunciarse de fondo sobre las disposiciones acusadas. Así, frente a una
acusación parcial del artículo 45 del Código de Procedimiento Penal, la Corte
concluyó que “aunque es sólo una expresión la acusada de inconstitucional, dado
que ella sólo es inteligible dentro del precepto íntegro de que forma parte, y
en vista de que las consideraciones que atrás quedan consignadas se refieren a
la norma en su integridad, sobre ésta versará el pronunciamiento de
exequibilidad.[4]”
Igualmente, frente a una demanda parcial del artículo 495 del estatuto procesal
civil, la Corte concluyó que era necesario analizar la totalidad de la
disposición, pues no sólo “el aparte demandado constituye una unidad jurídica o
un todo inescindible en relación con el texto integral de dicha norma” sino
que, además, “de declararse la inexequibilidad del referido segmento normativo
la norma quedaría incompleta, sin sentido, porque básicamente éste es parte
importante y esencial de la regulación que el legislador quiso hacer”[4].
5- Conforme a lo anterior, la Corte concluye
que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria
para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente
indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha
sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es
procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a
aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la
Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores.
Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la
cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de
una dudosa constitucionalidad.” Sentencia C-320/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Ver Sentencia C-337/97 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[6]  Ver Sentencia C-041/04 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández, SV. Manuel José cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Treviño.
[7] Sentencia C-337/97 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[8] Montesquieu, De l’esprit des lois,
libro II, Vol. I, p. 15, París, 1999.
[9] Instituto Interamericano de Derechos
Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000.
[10] J. Barthelemy, “Le vote obligatoire”, Révue
de Droit Public et de la Science Politique, Tomo V, libro I, París, 1923;
W.H.,  Morris, Indefense of apathy, Political Srudies, 2 ( 1954 ), R.
Rose, Electoral participation. A comparative analysis, Saga, 1980 y R.E. Wolfinger y S.J. Rosentone, Who
votes?, Yale University Press, New Haven, 1980.
[11]  Ver  al  respecto,  entre  otros,  los
siguientes  fallos:  T-469 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-011 de
1994  M.P.  Alejandro  Martínez  Caballero;  C-089 de 1994   M.P   Eduardo
Cifuentes  Muñoz;  C-336  de  1994  M.P.  Carlos Gaviria Díaz;  C-386  de
1996  M.P.  Alejandro  Martínez  Caballero;  SU-747  de  1998  M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz;  C-602  de  2000  M.P.  Eduardo  Cifuentes  Muñoz;  C- 1110
de  2000  M.P. Alejandro  Martínez  Caballero;  C-866  de  2001  M.P. Jaime
Córdoba Triviño; T- 1337 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; T-637 de 2001 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa; T-596 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y
C- 827 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[12] Sobre esas diversas fórmulas, ver Francis
Hamon. Le referéndum... Loc-cit, p 41.
[13] Sentencia C-041/01 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
. AV. Manuel José Cepeda Espinosa y  Jaime Córdoba Triviño.
[14] Dicho numeral señalaba: “6. Como una
contribución a la formación de buenos ciudadanos, las Universidades no
Oficiales podrán establecer, dentro de sus estrategias de mercadeo, un
descuento en el valor de la matrícula a los estudiantes de pregrado y postgrado
que acrediten haber sufragado en las últimas elecciones o eventos de
participación ciudadana directa.”
[15] Sentencia C- 224/04 M.P. Rodrigo Escobar
Gil
[16] Itálica fuera de texto.
[17] Ver Sentencia C-041/04 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández .AV. Manuel José Cepeda Espinosa y  Jaime Córdoba Triviño.
[18] Ver sentencias C-041/04 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández  .AV. Manuel José Cepeda Espinosa y  Jaime Córdoba Triviño,
C- 224/04 y C- 352/04  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[19] En la sentencia C-041 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) la
Corte resolvió  (1) declarar inexequible la expresión “y en
los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación
constitucionalmente autorizados”, contenida en el artículo segundo de la
Ley 403 de 1997;  (2) declarar inexequible la expresión “o del día en
que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o
territorial”, contenida en el artículo sexto de la Ley 403 de 1997;  (3)
declarar inexequible la expresión “o eventos de participación
ciudadana directa”, contenida en el artículo segundo de la Ley 403 de
1997;  (4) declarar exequible la expresión “y si el empate
persiste, en quien demuestre haber cumplido con el deber de votar en las
elecciones públicas inmediatamente anteriores”, contenida en el quinto
inciso del artículo 216 del Decreto 262 de 2000, en el entendido de que dicho
estímulo sólo rige cuando se vota para elegir gobernantes; y  (5) declarar exequible
la expresión “si no se puede dirimir el empate, el nominador escogerá
discrecionalmente”, contenida en el quinto inciso del artículo 216 del
Decreto 262 de 2000.
[20] Sentencia C-337/97 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[21] Dice la Sala en la sentencia C-041de 2004: “(…) no viene al caso
examinar si es viable el establecimiento de estímulos para los eventos en que
los ciudadanos participen en la vida pública, ya sea como promotores de una iniciativa
legislativa o normativa o de una solicitud de referendo o de quienes los
respaldan, o en las reuniones que se surten con ocasión al cabildo abierto, es
decir en todos aquellos eventos en que no se requiere sufragio. (…)”