T-214-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-214/04
ACCION DE TUTELA CONTRA DECISIONES
ADMINISTRATIVAS-Procedencia
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Definición y objeto
El derecho al debido proceso administrativo es
definido, entonces, como (i) el conjunto complejo de condiciones que le impone
la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de
actos por parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan relación
directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de
manera constitucional y legal. El objeto de esta garantía superior es (i)
asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de
sus propias actuaciones, (ii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a
la defensa de los administrados. El derecho al debido proceso administrativo se
traduce en la garantía que comprende a todas las personas de acceder a un
proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o privación de
ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse
con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos fundamentales de
los mismos. Es entonces, la garantía consustancial e infranqueable que debe
acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los
sujetos cargas, castigos o sanciones. Si bien la preservación de los intereses
de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la actuación
estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se surtan a
este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación que
armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados.
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE
RECONOCIMIENTO DE PENSION-Improcedencia
En punto de la revocación de las
pensiones o prestaciones reconocidas irregularmente, la Corte resaltó que (i)
existe un deber oficioso de verificación de los requisitos necesarios para la
adquisición del derecho, junto con los documentos que lo soportan (ii) este
deber está radicado en cabeza de los representantes legales de las
instituciones de seguridad social, quienes respondan por el pago de los beneficios
o quienes hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, (iii) procede
cuando sea manifiesta la manera fraudulenta de obtención de la pensión por
parte del ciudadano. Respecto de este último requisito, el fallo es enfático en
proscribir la posibilidad de extender a los beneficiarios de una pensión o de
otro tipo de prestación económica los efectos de la incuria en que pudo
incurrir la administración.
ACTO PROPIO-Respeto
De la jurisprudencia hasta aquí señalada, es posible
extraer algunas conclusiones: (i) la revocatoria directa del acto propio de la
administración está, en principio, proscrita de nuestro ordenamiento jurídico,
en atención a los mandatos superiores de buena fe, lealtad y seguridad
jurídica; (ii) la revocatoria directa, dada ciertas circunstancias, atenta
contra los derechos fundamentales del administrado y es controvertible, de
manera excepcional, por vía de la acción de tutela; (iii) el ordenamiento
jurídico colombiano contempla 2 excepciones a la regla prescrita en el numeral
(i) es decir, hipótesis en las cuales puede darse una revocatoria directa
constitucional sin consentimiento del administrado: a) cuando la situación
subjetiva consolidada fue producto del silencio administrativo positivo, b)
cuando fue producto de maniobras evidente y probadamente fraudulentas, violando
la Constitución y la ley. Del punto b), es posible inferir que la ilegalidad
que generó el nacimiento a la vida jurídica del derecho subjetivo no puede
presumirse, y que la revocatoria directa no puede fungir como medida cautelar ante la mera sospecha
de fraude. (iv) Si la obtención del beneficio económico o pensional no es
evidentemente ilegal, la administración asume la carga de la prueba, y no puede
decretar una abstención de pagos hasta tanto haya sido acreditado en el
contexto de un debido proceso administrativo el dolo del beneficiario.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Suspensión del pago de las mesadas
pensionales
Si la administración, dadas las
circunstancias arriba descritas, desconoce el principio de buena fe y suspende,
sin iniciar la actuación administrativa de rigor, una prestación de la cual se
desconoce si existe o no título que la soporte, y además otorga un término
sumario al ciudadano para allegar los documentos necesarios, término después
del cual se entiende suspendida de manera definitiva la prestación, vulnera el
derecho al debido proceso administrativo, tal y como lo señaló el Juez de
instancia en el caso bajo estudio.
DEBER DE ARCHIVO DE LAS ENTIDADES PUBLICAS-Caso Foncolpuertos
Puede afirmarse que las entidades
públicas que tienen a su cargo la conservación de documentos, adquieren a su
vez la obligación correlativa de sistematizarlos en archivos que permitan a los
ciudadanos acceder a la información que ellos guardan, como condición necesaria
para el ejercicio de los derechos a ellos asociados. Esto implica también el
deber jurídico de emplear todos los medios técnicos y humanos que estén a su
alcance para evitar su deterioro y pérdida.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por otorgar término sumario a
beneficiarios de pensión para aportar títulos correspondientes
Se vulnera el derecho fundamental al
debido proceso administrativo, cuando una entidad, a través de una resolución,
otorga un término sumario a los beneficiarios de una pensión para aportar los
títulos correspondientes, sin abrir la actuación administrativa de rigor, y
habiendo ordenado previamente la abstención de pagos.
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de mesadas pensionales
Teniendo en consideración que no puede
suspenderse el pago de mesadas pensionales a los beneficiarios que, con
certeza, no han obtenido por medios fraudulentos su derecho, hasta tanto tal
ilegalidad esté probada en el contexto de un proceso, pasará la Corte a
reiterar el derecho de los pensionados a recibir oportunamente el pago de sus
mesadas y a resaltar la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando
la suspensión de la prestación implica una grave afectación de su mínimo vital.
DEBER DE ARCHIVO DE LAS ENTIDADES PUBLICAS-Consecuencias del incumplimiento/DERECHO
AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Suspensión del pago de las mesadas
pensionales a extrabajadores de Foncolpuertos
Resulta evidente la vulneración al
debido proceso administrativo de los actores con ocasión de la expedición de la
resolución 000482 de 2002. En este caso –tal como lo señalan los informes de la
Contraloría General de República, del Archivo General de la Nación y el GIT- la
administración no puede excusarse en su propia incuria para suspender el pago
de los beneficios pensionales de los actores. Tanto Colpuertos, Foncolpuertos
como el GIT han incumplido su deber de garante de los archivos que custodian la
historia laboral de sus extrabajadores. La Corte reitera el interés que supone
la guarda de las finanzas del Estado, sólo que este principio debe armonizarse
con el derecho al debido proceso y a la presunción de buena fe de los
administrados. En conclusión, la revocatoria de este tipo de actos sólo procede
cuando ha sido probada su ilegalidad en el curso de un proceso. Por último, es
procedente amparar el derecho de los demandantes a percibir su mesada pensional
de manera oportuna, dado que son personas de la tercera edad, cuya única fuente
de ingresos es dicha pensión.
Referencia: expedientes T-725073 y 725058
(acumulados)
Acción de tutela instaurada por Ana Lucía
Ávila Miranda y otros contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT.
Bogotá D. C., ocho
(8) de marzo de dos mil cuatro (2004).
La Sala
Séptima de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados
Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis y Eduardo Montealegre Lynett,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión de los fallos dictados por el Tribunal Administrativo del
Atlántico, en primera instancia, en el trámite de las acciones de tutela
instauradas por Ana Lucía Ávila Miranda y otros en contra del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social.
I.
ANTECEDENTES.
Ana Lucía Ávila Miranda y otros ciudadanos confirieron
poder a un abogado[1]
para que en su nombre y representación interpusiera acción de tutela contra el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con el objeto de que se ampararan sus
derechos al debido proceso administrativo y al pago oportuno de las mesadas
pensionales.
1. Hechos
1.- Los hechos que sustentan las peticiones de amparo
contra las decisiones tomadas por el Ministerio de Protección Social, en los
procesos de la referencia, son iguales en lo relevante.
2.- A los demandantes en el proceso de tutela se les
venía cancelando regularmente pensión mensual vitalicia de jubilación, en
algunos casos, y pensión mensual de sobreviviente, en otros.
3.- Mediante resolución N° 262 expedida el 3 de mayo
de 2002, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dispuso instruir al Grupo
Interno de Trabajo (GIT)[2]
para que procediera a depurar la nómina de los extrabajadores pensionados de
Puertos de Colombia.
4.- El 15 de julio de 2002, la coordinadora del área
de pensiones del grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de
la empresa puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
profirió la resolución 00482, mediante la cual se dispuso: “(…)Abstenerse de
pagar las mesadas pensionales de los extrabajadores relacionados en la presente
resolución. (…). Reportar al Consorcio FOPEP la novedad aquí ordenada para que
se suspendan de la nómina las sumas correspondientes liquidadas como mesadas
pensionales de los extrabajadores relacionados en la presente Resolución,
suspensión que se considerará definitiva si en el transcurso de 2 (dos) meses
contado a partir de la fecha de publicación, no se aportan los documentos
requeridos”.
Fundamentó su decisión argumentando que, “en el
proceso de análisis y depuración de la nómina ordenado por Resolución número
219 de 2000 que adelanta la Coordinación del Área de Pensiones, se estableció
la ausencia de las resoluciones de reconocimiento y orden de pago de las
pensiones de jubilación de los extrabajadores cuyos nombres e identificación se
relacionan a continuación, ausencia establecida tanto en el examen practicado a
las hojas de vida respectivas como a los archivos provenientes de
Foncolpuertos  y a los del consorcio Fopep”. Dentro del grupo de
trabajadores a quienes les fue suspendido el pago de la mesada pensional, se
encontraban los actores en los procesos de tutela de la referencia.
2. Solicitud de tutela
Los demandantes consideran que la resolución 00482 de
2002, expedida por el GIT del ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en el
sentido de suspender el pago de las mesadas pensionales[3] hasta tanto los
beneficiarios acreditaran la titularidad del derecho a percibirla[4], vulneró sus derechos
al debido proceso administrativo y al pago oportuno de las mesadas pensionales.
3. Pruebas aportadas en el trámite de instancia.
De las pruebas aportadas en el trámite de instancia,
la Corte resalta las siguientes:
Expediente T-725073
1. Declaraciones rendidas por Ana Lucía Ávila Miranda
ante la notaría primera del círculo de Barranquilla (fl. 18), Paulina Polo de
Mendoza ante la notaría única de Soledad (fl. 19), Julio Antonio Fernández
Pérez ante la notaría séptima de círculo de Barranquilla(fl. 19), en las cuales
manifestaron (i) ser pensionados de Foncolpuertos (o sustitutas pensionales
respectivamente), (ii) el número de meses que el pago de la prestación ha
estado suspendida y (ii) contar como única fuente de ingresos con las
mencionadas mesadas.
2. Copia del aparte del Diario Oficial N° 44.895 de 9
de agosto de 2002, en el cuál fue publicada la resolución 00482 (fl. 42).
3. Copia del edicto de la resolución 000482 de 2000
fijado en la dirección territorial del Atlántico de trabajo y seguridad social
(fl. 43).
4. Copia de la resolución 000034 de 21 de enero de
2003, expedida por el GIT, coordinación de pensiones “Por la cual se ordena
iniciar una actuación administrativa en cumplimiento a un fallo de tutela”,
en la cual resuelve “(...)iniciar actuación administrativa, tendiente a
determinar si existen o no los correspondiente actos administrativos de reconocimiento
pensional de los extrabajadores (...) para dar cumplimiento a lo dispuesto en
el artículo anterior, practíquense las pruebas, relacionadas en el numeral
noveno de la parte considerativa[5],
del presente proveído administrativo ” (fls 67-70).
Expediente T-725058
1. Copia de la resolución 000482 de 2002 (fls
45-53).
2. Copia del informe rendido por la Contraloría
General de la República al Ministro de Trabajo, donde se consignan los
resultados de “una evaluación de la labor adelantada por el Grupo Interno de
Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia entre 1 de
enero de 1999 y 31 de diciembre de 2001, con el propósito de determinar la
eficiencia con que se han invertido los recursos y el nivel de eficacia de los
resultados alcanzados  a diciembre 31 de 2001” (fls. 54-83).
3. Declaraciones rendidas por Jorge Enrique Suárez
Hernández ante la notaría séptima del círculo de Barranquilla (fl. 79), Dora
Rebolledo Vda. de Pardo ante la notaría novena del círculo de Barranquilla (fl.
80), Orlando Orozco Cuesta ante la notaría séptima del círculo de Barranquilla
(fl. 91), Antonia Simanca Lozano ante la notaría octava del círculo de
Barranquilla (fl. 92), Ramón José Terán Serje ante la notaría séptima del círculo
de Barranquilla (fl. 93), Orlando Orozco Cuesta ante la notaría única de
Soledad (fl. 94), Carolina Isabel Reales de Salcedo ante la notaría quinta del
círculo de Barranquilla (fl. 95), Víctor Manuel Rodríguez  Maury ante la
notaría séptima del círculo de Barranquilla (fl. 96), Pabla Álvarez vda. de
Manga ante la notaría séptima del círculo de Barranquilla (fl. 97), Luz María
Jiménez[6]
de la Hoz ante la notaría primera del círculo de Barranquilla (fl. 98),
Graciela Zambrano de Cantillo ante la notaría primera del círculo de
Barranquilla (fl. 99), Gustavo Enrique Mendoza Araújo (fl. 100) ante la notaría
séptima del círculo de Barranquilla, Elvira Hernández de de Moya ante la
notaría séptima del círculo de Barranquilla (fl. 101), Denis del Socorro Daza
González y Alfredo Carlos Salgado Torres ante la notaría séptima del círculo de
Barranquilla[7]
(fl. 102), Julio César Gómez Medina ante la notaría séptima del círculo de
Barranquilla (fl. 103), Rosario Hernández de Bernal ante la notaría séptima del
círculo de Barranquilla (fl. 104), Donaldo Rebolledo Maury ante la notaría
séptima del círculo de Barranquilla (fl. 105), Carmen Jaramillo de Ariza ante
la notaría única de círculo de Santo Tomás (Atlántico) (fl. 107), en las cuales
manifestaron (i) ser pensionados de Foncolpuertos (o sustitutas pensionales
respectivamente) (ii) el número de meses que el pago de la prestación ha estado
suspendida (ii) contar como única fuente de ingresos con las mencionadas
mesadas.
4. Comunicaciones enviadas al gerente del consorcio
Fopep de fechas 15 de agosto de 2002, 26 de septiembre de 2002 y 4 de octubre
de 2002 , por parte de la coordinadora de pensiones del GIT, en las que remite
“el listado de Pensionados de Puertos de Colombia, a quienes por encontrársele
la documentación aportada por cada uno de ellos, la resolución que le reconoce
el derecho o en algunas otras ocasiones la fecha de este Acto Administrativo,
(...)le pedimos que las personas que se relacionan en el listado anexo les sea
retirado el CÓDIGO DE CONTROL, que por oficio CPJ 5185 de fecha julio 08 de
2002, les fue impuesto ” (fls 135-141).
5. Copia de la resolución 000033 de 21 de enero de
2003, expedida por el GIT, coordinación de pensiones “Por la cual se ordena
iniciar una actuación administrativa en cumplimiento a un fallo de tutela”,
en la cual resuelve “(...)iniciar actuación administrativa, tendiente a
determinar si existen o no los correspondiente actos administrativos de
reconocimiento pensional de los extrabajadores (...) para dar cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo anterior, practíquense las pruebas, relacionadas en el
numeral noveno de la parte considerativa[8],
del presente proveído administrativo ” (fls 207-210).
II. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
El conocimiento de las tutelas correspondió al
Tribunal Administrativo del Atlántico, quien profirió sentencia en idéntico
sentido en ambos procesos[9],
con fundamento en iguales consideraciones.
Intervención de la entidad demandada
El coordinador de pensiones del GTI presentó ante el
Tribunal escritos, exponiendo similares consideraciones en ambos procesos.
Señaló el interviniente que, para acceder a la pensión de jubilación es
necesario, además de cumplir con los requisitos de edad y de tiempo de servicio
–de conformidad con lo señalado en el código sustantivo del trabajo- la
existencia de un acto administrativo que reconozca el derecho a gozar del
beneficio y que, por ende, ordene el pago de la misma. El requisito de
exigibilidad de la obligación prestacional se acreditaría, en consecuencia, con
la presentación del acto administrativo correspondiente.
Una vez revisadas las hojas de vida, los archivos de
GTI, del Fopep y del Ministerio de Transporte, continúa el coordinador de
pensiones, se constató que los actores en ambas demandas de tutela carecían de
resolución de reconocimiento pensional. Indica que, al constatar la ausencia de
los documentos de soporte, el consejo asesor del fondo de pensiones públicas
decidió abstenerse de pagar las mesadas que no estuvieran respaldas en el
título respectivo. Lo contrario, es decir, cancelar sumas contra el erario sin
el lleno de requisitos que ordena la ley, implicaría incurrir en conductas
penal, fiscal y disciplinaria.
Señala que, de igual manera, la depuración de la
nómina de pensionados de la extinta puertos de Colombia se realiza de manera
permanente por mandato legal. Por tal razón, posteriormente pueden encontrarse
las resoluciones de reconocimiento pensional de las personas incluidas en la resolución
000482 y en consecuencia, reanudarse el pago regular del beneficio. Indica que,
de todas formas, las personas a quienes les fue suspendido el pago de la mesada
pensional, pueden allegar el acto administrativo de reconocimiento en el
término de dos meses.
Indica que la ausencia de los actos administrativos de
reconocimiento pensional fue causada por el extravío o la inexistencia de los
mismos en el extinto fondo de pasivo social de puertos de Colombia. Reitera que
lo anterior implica que el GIT no está en el deber de poseer un documento que
no fue recibido. Recuerda que, en reiterada jurisprudencia, la Corte Suprema de
Justicia ha librado al GIT de la obligación de aportar un documento que no
posee y, en consecuencia, traslada la carga de la prueba a quien pretende hacer
valer su derecho.
En punto a la vulneración del derecho al debido
proceso administrativo, afirma que fueron respetadas todas y cada una de las
garantía procesales. Prueba de lo anterior, a su juicio, sería: (i) la
publicación de la resolución 000482 de 2002 en el diario oficial N° 44895 de
agosto 9 de 2002, y la notificación del contenido de la misma por parte de la
dirección territorial del Atlántico mediante edicto fijado en agosto 2 de 2002
y desfijado el 16 de agosto de mismo año. (ii) La pérdida de archivos es un
evento extraordinario, cuya solución está prevista en el artículo 264 del
código sustantivo del trabajo, que prescribe que: “a petición de parte, se
pueden hacer valer ante el juez del trabajo competente las pruebas supletorias
que se posean, para que con intervención de la empresa, se establezcan aquellas
que desaparecieron. Es allí y de esta forma como se ejercería el derecho de
defensa” (fl. 39)[10].
(iii) En relación con la vulneración del derecho al pago oportuno de las
mesadas pensionales, y la intangibilidad e inmutabilidad de los derechos
reconocidos por la administración, afirma que este reproche no aplica a las
acciones de tutela en estudio, por cuanto el objeto de controversia en el curso
del proceso administrativo es precisamente, la existencia o no el derecho
reclamado.
Respecto de la medida provisional solicitada por el
representante legal de los actores, en el sentido de suspender la cesación de
pagos de las mesadas, recalca el interviniente que se traduce en la petición al
GTI de incurrir en violación de la ley, en tanto no existe el título de
respaldo que la normatividad exige para realizar el desembolso de recursos
pretendido. Retoma en este punto para fundamentar su alegato la decisión de la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en tanto en constante
jurisprudencia ha decidido declarar improcedente esta suerte de acciones de
tutela, en razón de que los demandantes cuentan con otros medios de defensa
judicial y además, que la suspensión del pago de mesadas pensionales no implica
necesariamente que un perjuicio irremediable amenace a los actores.
Solicitó, entonces, el GIT negar el amparo solicitado
en los procesos de la referencia.
Decisión de primera instancia
El Tribunal Administrativo del Atlántico resolvió
conceder parcialmente el amparo en ambos procesos. Señaló que de los documentos
que obran en el expediente, es posible inferir que lo que pretende el
apoderado, bien de manera transitoria o de manera definitiva, es la
inaplicación de la resolución 00482 de 2002, mediante la cual se ordenó la
suspensión del pago de las mesadas pensionales a los actores.
Consideró la Sala que, respecto de la abstención de
pagos prescrita por el GIT a los sujetos a quienes no les fueron encontrados
soportes de la obligación pensional, el ente demandado no hizo más que aplicar
los mandatos legal y constitucional, que señalan que no puede haber erogación
con cargo al tesoro público si la misma no se encuentra previamente presupuestada.
Resaltó también que en los casos bajo estudio, no se está en presencia de la
figura de revocatoria directa de los actos administrativos –por cuanto el
debate se generó precisamente por la falta de prueba de la existencia de los
mismos-, razón por la cual, la Administración no tenía, prima facie, la
carga de solicitar autorización alguna para proceder en consecuencia[11].
No obstante, continúa el Juez de instancia, cuando
está en cuestión un derecho de carácter prestacional que no prescribe, como la
pensión de jubilación, (lo que prescriben son las mesadas pensionales, no el
derecho pensional como tal) vulnera el derecho al debido proceso de los
administrados el otorgarles tan sólo un término de 2 meses para que aporten los
títulos de reconocimiento de la prestación, tal como lo determina el artículo
2° de la resolución 000482. Además, indica la Sala, el hecho de que el
Ministerio de Trabajo no haya iniciado indagación administrativa alguna vulnera
el artículo 29 superior, tal como arriba fue dicho.
Decidió, en consecuencia, “1. AMPARAR el
derecho al debido proceso de los accionantes (...) 2. ORDENAR al
Ministro de Trabajo y Seguridad Social y a la señora Coordinadora del Área de
pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la
Empresa Puertos de Colombia, que inapliquen los apartes del acto administrativo
contenido en la resolución 000482 del 2002 que limitan a tan sólo dos (2) meses
el término para que los afectados puedan aportar las resoluciones de
reconocimiento expedidas en forma legal, ordenándoles que además en el
perentorio e improrrogable término de cuarenta y ocho (48) horas, procedan a
abrir actuación administrativa, de cuya iniciación se le notificará
personalmente a los accionantes tendiente a establecer si realmente existen o
no los actos administrativos que les reconociera el derecho a una pensión,
actuación durante la cual los accionantes gozarán de todas las prerrogativas
consagradas en el CCA, y en particular, del derecho que trata el artículo 34 de
dicho estatuto. 3. DENEGAR los demás amparos solicitados ”.
Revisión por la Corte
Remitido a esta Corporación, mediante auto del
veintisiete (27) de marzo de 2003, la Sala de Selección Número Cuatro dispuso
la revisión del expediente T-725073 por la Corte Constitucional.
El 16 de mayo de 2003, la directora nacional de
recursos y acciones judiciales de la defensoría del pueblo solicitó la
acumulación del expediente de tutela N° 725058 al expediente N° 725073, por
presentar similitud en cuanto a la situación fáctica, a la materia y al debate
jurídico propuesto, identidad de accionados y pretensiones.
Remitido a esta Corporación, mediante auto del
veintitrés (23) de mayo de 2003, la Sala de Selección Número Cinco dispuso la
revisión del expediente N° 725058 y su acumulación al expediente T-725073, por
presentar unidad de materia, para que fueran fallados en una sola sentencia por
la Corte Constitucional.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. Esta Corte es competente para revisar los presentes
fallos de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la
Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones
pertinentes.
Pruebas decretadas en el trámite de revisión
Por auto de agosto primero de 2003, la Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional resolvió: “Primero. Ordenar que
por Secretaría General se solicite a la  Registraduría Nacional del Estado
Civil que en el término de diez (10) días hábiles, contados a partir de la
notificación del presente auto, envíe copia del Registro Civil de Nacimiento, y
de Defunción si es el caso, de las siguientes personas( todos los actores
en los fallos de tutela bajo estudio); Segundo. Ordenar que
por Secretaría General se solicite al Grupo Interno de Trabajo del Ministerio
de Protección Social (antiguo Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) que, en
el término de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación del
presente auto, certifique lo siguiente: A cuáles de las personas relacionadas
en el numeral primero de este auto se les ha retirado el código de control. A
cuáles de ellas se les está cancelando actualmente la mesada pensional; Tercero.
- Ordenar a la Secretaría General que envíe a este despacho copias
auténticas de las pruebas decretadas en el expediente T-726171, mediante auto
del veinticinco (28) de julio de dos mil tres (2003), una vez las mismas sean
recibidas en esta Corporación. Lo anterior con el fin de que hagan parte del
expediente de la referencia”[12].
Pruebas allegadas en el trámite de revisión
De las pruebas allegadas en el trámite de revisión, la
Sala destaca las siguientes:
1. Memoriales suscritos por algunos de los demandantes
en las acciones de tutela bajo estudio.
2. Escrito enviado por el coordinador de prestaciones
económicas del GIT, para la gestión del pasivo social de puertos de Colombia el
22 de agosto de 2003, en cual informa que a 10 de los actores en los procesos
de la referencia les has sido retirado el código de control (fls. 93-98).
3. Escrito enviado por la contralora delegada para lo
social de la Contraloría General de la República, en el cual informa que la
última auditoría realizada al GIT está contenida en el informe CGR-CDSS 105 de
febrero de 2002 (fl. 99).
4. Informe remitido por el director general del
archivo general de la Nación el 12 de agosto de 2003, en el cual da cuenta de
las solicitudes hechas por el GIT del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
para la gestión y administración  del archivo de la empresa puertos de
Colombia, por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y por el Ministerio
de Transporte y de las respuestas dadas por el archivo general de la Nación a
tales peticiones (fls. 100-115).
5. Documento de 29 de agosto de 2003, en el cual el
coordinador general del GIT responde las preguntas planteadas por la Corte en
auto de primero de agosto de 2003 (fls. 116-126).
6. Comunicación del 6 de septiembre de 2003, en la
cual el coordinador de prestaciones económicas del GIT informa que a 12 de los
actores en las demandas de tutela de la referencia les fue retirado el código
de control (fl.).
Medida cautelar ordenada por la Corte Constitucional
Mediante auto de octubre 3 de 2003, la Sala Séptima de
Revisión resolvió: Primero: ORDENAR al Fondo de Pasivo Social
de Ferrocarriles Nacionales de Colombia que, en el término improrrogable de
tres (3) días, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1689 de 1997,
realice los aportes a las respectivas EPS, de los siguientes ciudadanos
(los actores en las demandas de tutela), Segundo: ORDENAR al
Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia comunicar a las
respectivas EPS que tienen la obligación de reanudar la prestación del servicio
de salud a los ciudadanos reseñados en el numeral primero de esta decisión. Tercero:
ORDENAR al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales que, en el
término improrrogable de ocho (8) días, allegue a este despacho certificado de
cumplimiento de lo ordenado en esta auto. Cuarto: ORDENAR al Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP- que, en el término improrrogable
de tres (3) días, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1689 de 1997,
realice el pago de las mesadas pensionales causadas a partir del mes de agosto
de 2003, a los ciudadanos referidos en el numeral primero de este auto. Quinto.
ORDENAR al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP- que,
en el término improrrogable de ocho (8) días, allegue a este despacho
certificado de cumplimiento de lo ordenado en esta auto.”
Problemas jurídicos objeto de estudio
2. El grupo actor estima que el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social (hoy Ministerio de la Protección Social) vulneró sus
derechos fundamentales al debido proceso administrativo y al pago oportuno de
las mesadas pensionales, con su decisión de suspender el pago de las mismas
hasta tanto los demandantes no adjuntaran los actos administrativos de
reconocimiento de la prestación. Suspensión que se consideraría definitiva si,
pasados dos meses contados desde la publicación de la resolución 00482 de 2002,
aquellos no allegaban la documentación requerida por GIT.
La decisión de instancia concedió parcialmente el
amparo. Consideró para ello que el ente demandado actuó de conformidad con las
prescripciones legales y constitucionales que señalan que no puede haber
erogación con cargo al tesoro público si la misma no se encuentra previamente
presupuestada. Además, el Ministerio no necesitaba autorización alguna para
proceder a realizar la revocatoria directa de actos administrativos, por cuanto
lo que está en cuestión es la existencia misma de tales providencias. En todo
caso, señaló, la decisión de otorgar al administrado un  término de dos meses
para aportar la documentación requerida vulneraba el derecho al debido proceso,
en consideración al carácter imprescriptible del derecho prestacional y a la
falta de iniciación de una actuación administrativa.
3. Los problemas jurídicos que la Corte estudiará son
los siguientes: (i) ¿Se vulnera el derecho al debido proceso administrativo
cuando una entidad encargada de cancelar mesadas pensionales suspende el pago
de las mismas de manera unilateral, fundamentando su decisión en la falta de
posesión de los título idóneos que acrediten la existencia del derecho en sus
archivos? (ii) ¿En qué consiste y cuáles son las implicaciones constitucionales
del deber de archivo por parte de las entidades públicas? (iii) ¿son las
entidades encargadas de la creación, organización, preservación y control de
archivos garantes de la información que custodian?, (iv) si existe tal deber de
guarda ¿cuáles son las consecuencias de su incumplimiento? (iv) ¿es procedente
la acción de tutela, en la hipótesis de vulneración de los derechos
fundamentales alegados, para salvaguardar las garantías amenazadas en el caso
concreto?
3.1 Para responder estos interrogantes, primero se
hará un breve recuento de las causales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias de carácter administrativo. Se revisará aquí la
jurisprudencia respecto de la revocatoria directa de actos particulares y
concretos sentada por la Corte. En segundo lugar, se examinará si existe y, en
caso tal, en qué consiste el deber de guarda de archivos por parte de entidades
públicas. En este punto se estudiará si es posible alegar la destrucción de
documentos para desconocer derechos de carácter prestacional. En tercer lugar
se analizará brevemente cuál ha sido la jurisprudencia de esta Corporación con
relación a la procedibilidad de la acción de tutela respecto de la falta de
pago de mesadas pensionales y, en cuarto y último lugar, se determinará si en
el caso concreto hay lugar al amparo constitucional.
Causales de procedibilidad de la acción de tutela
contra decisiones de carácter administrativo.
4. El derecho al debido proceso administrativo ha sido
estudiado en múltiples oportunidades por esta Corporación. Ya en los primeros
pronunciamientos, la Corte señaló sus características definitorias y, cumplidas
ciertas condiciones, la procedencia de su amparo mediante la acción de tutela[13]. Esta garantía se
encuentra consagrada de manera expresa en el artículo 29 constitucional, entre
otras disposiciones superiores, en el cual se indica que consiste en el respeto
a las formas previamente definidas, en punto de las actuaciones que se surtan
en el ámbito administrativo, salvaguardando en todas sus etapas los principios
de contradicción e imparcialidad. Corresponde en este contexto al juez
constitucional determinar su alcance y aplicación, en atención a los principios
de eficacia de la administración y observancia de los fines inherentes a la
función estatal[14].
4.1 El derecho al debido proceso administrativo es
definido, entonces, como (i) el conjunto complejo de condiciones que le impone
la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia
de actos  por parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan relación
directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de
manera constitucional y legal[15].
El objeto de esta garantía superior es (i) asegurar el ordenado funcionamiento
de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones, (ii)
resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los
administrados[16].
4.1.1 El derecho al debido proceso administrativo se
traduce en la garantía que comprende a todas las personas de acceder a un
proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o privación de
ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse
con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos fundamentales de
los mismos. Es entonces, la garantía consustancial e infranqueable que debe
acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los
sujetos cargas, castigos o sanciones[17].
Si bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento
de los fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos
los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe
llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los
derechos fundamentales de los asociados[18].
5. Ahora bien, aunque el derecho al debido proceso
administrativo adquirió rango fundamental, ello no significa que la tutela sea
el medio adecuado para controvertir este tipo de actuaciones. En principio, el
ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos contra las
actuaciones de la administración es la jurisdicción contenciosa administrativa
quien está vinculada con el deber de guarda y promoción de las garantías
fundamentales[19].
Es en este contexto donde demandados y demandantes pueden desplegar una amplia
y exhaustiva controversia argumentativa y probatoria, teniendo a su disposición
los diversos recursos que la normatividad nacional contempla. El recurso de
amparo sólo será procedente, en consecuencia, cuando la vulneración de las
etapas y garantías que informan los procedimientos administrativos haya sido de
tal magnitud, que los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con
otro medio de defensa efectivo[20].
El recurso de amparo, como sucede en la hipótesis de protección de todos los
derechos fundamentales, es subsidiario y residual, lo que implica que si la
persona cuenta con un medio  de defensa efectivo a su alcance o, habiendo
contado con el mismo, de manera negligente lo ha dejado vencer, la tutela
devendrá improcedente. En caso de existir otro medio de defensa, procede la
tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable[21]
5.1 Al respecto, ha señalado la jurisprudencia
constitucional: “(i) que por regla general, la acción de tutela es
improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos
fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición
de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto
administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de
tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando
se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que
solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del
acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar
que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se
surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”[22].
El problema de la revocatoria del acto propio por
parte de la Administración
6. Con el fin de analizar el reproche de vulneración
del derecho al debido proceso administrativo –teniendo como trasfondo las
consideraciones arriba anotadas- se hará un breve recuento de la jurisprudencia
constitucional respecto de la revocatoria del acto propio por parte de la
administración[23].
1. En la sentencia, T-472 de 1992, se analizó cómo el
principio de buena fe que debe informar las relaciones entre los particulares,
cobra especial relevancia cuando de la administración pública se trata. En
tales circunstancias, actuaciones como la negación del acto propio, las demoras
injustificadas, el abuso de la posición dominante y el exceso de requisitos
formales –entre otros- vulneran de manera flagrante el principio superior en
mención. El mandato de lealtad en este preciso ámbito supone que, en las
actuaciones que adelanten la administración y el administrado, debe primar la
buena fe en el perfeccionamiento desarrollo y extinción de las relaciones
jurídicas. Esta regla constitucional aplica tanto a los contratos que se
celebren con la administración, como a las actuaciones que ésta despliegue unilateralmente
por mandato legal y que generen situaciones subjetivas y concretas para las
personas, debiendo mantenerse durante todo el tiempo en que se surte la
relación.
En punto de la teoría de los actos propios, el
imperativo de buena fe se traduce en la obligación de mantener en el futuro la
conducta inicialmente desplegada, supuesto del cual dependen –entre otras
cosas- la credibilidad en las actuaciones del Estado, el efecto vinculante de
sus decisiones para los particulares y la seriedad del procedimiento
administrativo. La revocatoria del acto propio por parte de la Administración,
que suspenda o modifique desfavorablemente situaciones jurídicas subjetivas
configuradas, desplegada de manera irregular y contradictoria de la voluntad
inicialmente manifestada, contraviene los principios de lealtad y buena fe
(art. 83 C.P.).
2. En la sentencia T-611 de 1996, se indicó cuáles son
las dos excepciones al principio general de irrevocabilidad del acto propio sin
que medie para ello el consentimiento del afectado. En esta providencia se
resaltó que, en el artículo 69 del código contencioso administrativo se
contemplan las causales generales de revocatoria directa, entre las que se
cuentan la expedición ilegal o inconstitucional de los mismos. De igual forma,
el inciso segundo del artículo 73 de tal estatuto, dispone que son también
revocables los actos administrativos producto del silencio administrativo
positivo, si se dan las causales del artículo 69 o si es evidente que fue
proferido de manera ilegal.
3. En la sentencia T- 295 de 1999, la Corte reiteró su
doctrina persistente, en el sentido de proteger la ejecutividad, obligatoriedad
y eficacia del acto administrativo, e insistió en la vulneración de los
derechos fundamentales de las personas cuando la administración de manera
unilateral e inconsulta revoca sus decisiones sin que medie autorización del
afectado. Los principios de buena fe y seguridad jurídica sufrirían entonces un
menoscabo de rango constitucional, si se le permitiera al Estado modificar determinaciones
en firme que han consolidado un derecho subjetivo, sin que intervenga en manera
alguna el ciudadano perjudicado (art. 73 del código contencioso
administrativo).
4. En la sentencia T-947 de 2000, esta Corporación
retomó jurisprudencia sentada en las sentencias T-827 de 1999 y T- 618 de 2000.
Indicó que, en desarrollo del principio constitucional de buena fe (art. 83
C.P.) en punto de la teoría del acto propio, una entidad que ha reconocido un
derecho prestacional que produce efectos jurídicos, no puede desconocerlo de
manera unilateral. En ese sentido, si una autoridad pública ha declarado la
titularidad de un derecho en cabeza de un particular, pesa sobre ella la
prohibición de revocarlo sin previamente iniciar la respectiva acción de lesividad[24].
5. En la sentencia T- 450 de 2002, La Corte recordó
que, en las hipótesis en las cueles el acto administrativo fue proferido con
ocasión de una conducta ilícita y fraudulenta debidamente probada, procede la
revocatoria del acto propio sin consentimiento del administrado. Señaló la Corte
en aquella oportunidad que “De conformidad con lo expresado por la sentencia
T- 336 de 1997, no se trata de situaciones en las cuales la autoridad pública
pueda intuir o sospechar la ilegalidad de los medios usados para obtener o
provocar el acto administrativo que se revoca. Debe darse una evidencia de ello
y, en consecuencia, la motivación del acto revocatorio dejará constancia
expresa acerca de los elementos de juicio que llevaron al ente administrativo a
concluirlo así”.
6. Por último, resulta imprescindible destacar la
sentencia C-835 de 2003, en la cual se estudió específicamente la
constitucionalidad de las figuras de revocatoria directa de las pensiones
reconocidas de manera irregular y la revisión de reconocimiento de sumas
periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública[25]. En este providencia
se insiste en la definición que ha mantenido la jurisprudencia constitucional
respecto de la revocatoria directa: como acto constitutivo, es una decisión que
invalida un acto previo y que produce consecuencias a futuro. En punto de los
actos administrativos que generan derechos subjetivos, recalca la
irrevocabilidad de los mismos, sin previa autorización del titular del derecho,
en atención a los principios de buena fe y seguridad jurídica. La excepción a
la anterior regla, la constituyen los actos que han sido dictados con evidente
violación del ordenamiento jurídico. En tal hipótesis “la aplicación del
principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para
proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la
que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la
confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido
bajo tales circunstancias”. En todo caso, en la resolución que decida la
revocatoria del acto, deben quedar consignados los elementos de juicio que
indujeron tal convencimiento (debe ser, entonces, manifiesta la utilización de
medios ilegales).
En punto de la revocación de las pensiones o
prestaciones reconocidas irregularmente, la Corte resaltó que (i) existe un
deber oficioso de verificación de los requisitos necesarios para la adquisición
del derecho, junto con los documentos que lo soportan (ii) este deber está
radicado en cabeza de los representantes legales de las instituciones de
seguridad social, quienes respondan por el pago de los beneficios o quienes
hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, (iii) procede cuando sea
manifiesta la manera fraudulenta  de  obtención de la pensión por parte del
ciudadano. Respecto de este último requisito, el fallo es enfático en
proscribir la posibilidad de extender a los beneficiarios de una pensión o de
otro tipo de prestación económica los efectos de la incuria en que pudo
incurrir la administración. En ese sentido, “mientras se adelanta el
correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al
titular –o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las
mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como
respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la
Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad
del acto que se cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la
Administración”
7. De la jurisprudencia hasta aquí señalada, es
posible extraer algunas conclusiones: (i) la revocatoria directa del acto
propio de la administración está, en principio, proscrita de nuestro
ordenamiento jurídico, en atención a los mandatos superiores de buena fe,
lealtad y seguridad jurídica; (ii) la revocatoria directa, dada ciertas
circunstancias, atenta contra los derechos fundamentales del administrado y es
controvertible, de manera excepcional, por vía de la acción de tutela; (iii) el
ordenamiento jurídico colombiano contempla 2 excepciones a la regla prescrita
en el numeral (i) es decir, hipótesis en las cuales puede darse una revocatoria
directa constitucional sin consentimiento del administrado: a) cuando la
situación subjetiva consolidada fue producto del silencio administrativo
positivo, b) cuando fue producto de maniobras evidente y probadamente
fraudulentas, violando la Constitución y la ley. Del punto b), es posible
inferir que la ilegalidad que generó el nacimiento a la vida jurídica del
derecho subjetivo no puede presumirse, y que la revocatoria directa no puede
fungir como medida cautelar ante la mera sospecha de fraude. (iv) Si la
obtención del beneficio económico o pensional no es evidentemente ilegal, la
administración asume la carga de la prueba, y no puede decretar una abstención
de pagos hasta tanto haya sido acreditado en el contexto de un debido proceso
administrativo  el dolo del beneficiario.
7.1 Lo anterior significa que la Administración no
puede suspender la efectividad de una prestación, sin iniciar una actuación
administrativa que contemple en todas sus etapas el derecho al debido proceso.
No es admisible, ni constitucional ni legalmente que, por ejemplo, se abstenga
de pagar las mesadas pensionales que están a su cargo, dándole a los
perjudicados plazos sumarios para que alleguen los documentos que, en todo
caso, la misma administración tiene la carga imperativa de poseer en sus
archivos. En conclusión, si la administración, dadas las circunstancias arriba
descritas, desconoce el principio de buena fe y suspende, sin iniciar la
actuación administrativa de rigor, una prestación de la cual se desconoce si
existe o no título que la soporte, y además otorga un término sumario al
ciudadano para allegar los documentos necesarios, término después del cual se
entiende suspendida de manera definitiva la prestación, vulnera el derecho al
debido proceso administrativo, tal y como lo señaló el Juez de instancia en el
caso bajo estudio[26].
7.2 Es necesario ahora analizar qué sucede cuando la
falta de título que dé cuenta del nacimiento del derecho subjetivo consolidado
en cabeza de un ciudadano proviene de la Administración misma, no por fuerza
mayor o caso fortuito, sino por negligencia en el manejo de los archivos. Es
decir, cuando no existe certeza respecto de si la ausencia del acto
administrativo se debe al proceder fraudulento del administrado o a la falta de
un adecuado sistema de almacenamiento de documentos en el cual coinciden el
ciudadano y la administración.
La creación, organización, preservación y control de
los archivos como problema de relevancia constitucional. Breves consideraciones
8. Los archivos, en contextos de complejidad sistémica
como los son las sociedades contemporáneas, suponen no sólo la correcta
organización de los documentos que se producen en el ejercicio estatal, sino
que implican la posibilidad de ejercer derechos tan diversos como el acceso a
la información y el goce efectivo de prestaciones sociales –entre otros-[27]. Constituye además,
uno de los pilares sobre los cuales se edifica el Estado de derecho en la
modernidad: la posibilidad de ejercer control social, político y jurídico de
las actuaciones que se desarrollan al interior de Administración pública. En la
sistematización de la información, además, se manejan un saber y un poder específicos
que, como tales, deben estar abiertos al conocimiento y debate públicos –dadas
ciertas excepciones-.
8.1 La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en
diversas oportunidades de este tema. Para la Corte, las entidades, de
naturaleza pública o privada que manejan información personal, están en la
obligación de ponerla a disposición de sus titulares, actualizarla y
rectificarla, cuando lo consideren razonable[28].
En la sentencia C-567 de 1997, se señaló que la conservación de archivos es una
actividad que se sigue necesariamente del ejercicio de la administración
pública, en su cotidiana labor de exigencia, procesamiento y transmisión de
datos. Por tal razón no sería necesario que una ley ordenara a las entidades la
creación y organización de sistemas que permitan localizar los documentos bajo
su custodia. En el mismo sentido, en la sentencia de unificación 014 de 2001,
la Corte reiteró su doctrina persistente, en el sentido de radicar en cabeza
tanto de los usuarios como de los administradores de bancos de datos o archivos
públicos, la obligación de actualizar constantemente la información que en
ellos se consigna[29].
Existe pues, en consecuencia, un mandato vinculante para los administradores de
archivos públicos en el sentido de poner al día, hasta donde sea posible, la
información que custodian[30].
8.1.1. En conclusión, puede afirmarse que las
entidades públicas que tienen a su cargo la conservación de documentos,
adquieren a su vez la obligación correlativa de sistematizarlos en archivos que
permitan a los ciudadanos acceder a la información que ellos guardan, como
condición necesaria para el ejercicio de los derechos a ellos asociados. Esto
implica también el deber jurídico de emplear todos los medios técnicos y humanos
que estén a su alcance para evitar su deterioro y pérdida[31].
Los archivos de Foncolpuertos
9. El artículo  50 del Decreto 1045 de 1978, sobre
prestaciones sociales del sector público, prescribe "Las entidades que
reconozcan prestaciones sociales llevarán un archivo sobre el reconocimiento de
las mismas, en el cual se conservarán las providencias que las decretan y los
antecedentes en que se fundamentan". El deber de llevar archivos, como
ya lo ha dicho la Corte, es consubstancial al nacimiento de mismo de las
instituciones públicas, así no haya normatividad que lo reglamente. En todo
caso, habiendo sido Colpuertos una entidad encargada de reconocer prestaciones
sociales, estaba en la obligación de llevar un archivo respecto de la historia
de los mencionados beneficios.
9.1 Ahora bien, si por Archivo se entiende el “conjunto
de documentos, sea cual fuere su fecha, forma y soporte material, acumulados en
un proceso natural por una persona o entidad pública o privada, en el
transcurso de su gestión conservados respetando aquel orden para servir como
testimonio e información a la persona o institución que los produce y a los
ciudadanos (...) también se puede entender como la institución que está al
servicio de la gestión administrativa, la información, la investigación y la
cultura”[32],
entonces puede afirmarse válidamente que la empresa en cuestión tenía una gran
cantidad de documentos acumulados en bodegas pero no un archivo como tal. Lo
mismo puede inferirse de las respuestas dadas a esta corporación tanto por el
coordinador del GIT para el pasivo social de puertos de Colombia, como por la
Contraloría General de la República, en punto de los interrogantes planteados a
ese respecto por esta Corporación. Informó el coordinador general del GIT: “el
archivo de las hojas de vida que se encuentra bajo la custodia del GIT, no fue
recibido siguiendo las formalidades que exigen o ameritan circunstancias de
trascendencia como la liquidación de cualquier empresa del país. Puertos de
Colombia debió entregar mediante inventario a Foncolpuertos  estos archivos;
sin embargo, hasta la fecha no se tiene conocimiento de la existencia de dicho
documento. Al liquidarse la mencionada empresa en diciembre de 1993, y asumir
Foncolpuertos a partir de esa fecha su liquidación, estos archivos
permanecieron en cada uno de los seis terminales hasta el mes de agosto de
1995. puede afirmarse que dicho proceso no ha culminado, por cuanto el
ministerio de transporte recuperó un voluminoso archivo que fue transladado
desde los terminales marítimos, el cual se encontraba en lamentables
condiciones de abandono, según consta en los registros fílmicos realizados”.
9.1.1. Del informe realizado por la Contraloría
General de la República en el 2002, cabe destacar los siguientes aspectos en
relación con la gestión realizada por el GIT entre enero de 1999 y diciembre de
2001: (i) Tanto los archivos de las hojas de vida de los pensionados, como los
de los extrabajadores que no lograron acceder al beneficio, se encuentran
clasificados sin el empleo de un método técnico archivístico. (ii) El lugar
donde están ubicados los archivos no reúne las condiciones de conservación, no
hay ventilación ni iluminación apropiadas. (iii) Los expedientes no presentan
seguridad de conservación, las hojas presentan diversas foliaturas, no están
organizadas cronológicamente y hay hojas incompletas o, en tan mal estado, que
han devenido ilegibles. (iv) Los controles que ofrece el área para custodiar y
conservar documentos no son apropiadas. El préstamo de los documentos genera
riesgo de pérdida o alteración de los mismos, ya que no están debidamente
organizados, y no se registra el préstamo en los formatos diseñados para tal
fin. (v) Para depurar las hojas de vida bajo custodia del GIT, sería necesario
adquirir tecnología de punta. Es más, las tablas de retención documental
aprobadas por el archivo general de la Nación el la ley 594 de 2000, no se
están aplicando.
9.1.2. Si, de conformidad con la normatividad y la
jurisprudencia vigentes, quien tiene el deber de guardia y custodia de los
documentos que ella produce es la entidad misma, mal puede, escudándose en su
incuria, abstenerse de realizar los pagos de la mesadas pensionales a quienes
vienen disfrutando de ellas. Cabe recordar que cuando exista duda respecto de
la legalidad del nacimiento de un beneficio prestacional, sólo se puede
suspender el pago cuando haya indicio grave de fraude en la producción del mismo.
Lo contrario sería un inconstitucional desconocimiento de los principios de
buena fe, lealtad y seguridad jurídica.
10. De todas formas, es indudable que existe un
interés superior en la custodia de los recursos públicos y la investigación del
mal uso y desviación del cual pueden ser objeto. Lo anterior no hace nugatorio
los derechos fundamentales de las personas a que les sea adelantado un debido
proceso, en caso de que exista duda respecto de la legalidad del nacimiento de
su título de reconocimiento prestacional. Tal y como se señaló en la sentencia
C-835 de 2003, si no existe certeza respecto de las maniobras fraudulentas
que provocaron el nacimiento del acto administrativo de reconocimiento de la
pensión, no se puede suspender su pago hasta tanto haya sido demostrado tal
supuesto en el contexto de un debido proceso administrativo. Se vulnera, en
consecuencia el derecho fundamental al debido proceso administrativo, cuando
una entidad, a través de una resolución, otorga un término sumario a los
beneficiarios de una pensión para aportar los títulos correspondientes, sin
abrir la actuación administrativas de rigor, y habiendo ordenado previamente la
abstención de pagos.
Pago oportuno de la mesadas pensionales. Reiteración
de jurisprudencia
11. Teniendo en consideración que no puede suspenderse
el pago de mesadas pensionales a los beneficiarios que, con certeza, no han
obtenido por medios fraudulentos su derecho, hasta tanto tal ilegalidad esté
probada en el contexto de un proceso, pasará la Corte a reiterar el derecho de
los pensionados a recibir oportunamente el pago de sus mesadas y a resaltar la
procedencia excepcional de la acción de tutela cuando la suspensión de la
prestación implica una grave afectación de su mínimo vital.
“Procedencia excepcional de la acción de tutela para
el pago de mesadas pensionales. Reiteración de jurisprudencia.
La Corte Constitucional en múltiples pronunciamientos[33] ha
resaltado la obligación de las autoridades públicas de garantizar de forma
efectiva (Art. 2 Superior) los derechos constitucionales fundamentales de los
pensionados cuando éstos resultan vulnerados por la falta de pago oportuno de
la mesada pensional correspondiente y ha analizado la procedencia excepcional
de la acción de tutela para hacer cesar la conducta violatoria de dichas
garantías.
La excepcional procedencia del amparo constitucional
opera cuando el pensionado se ve afectado en su mínimo vital o subsistencia
digna y, como consecuencia de ello, se presenta un debilitamiento sustancial de
sus derechos poniendo en riesgo su propia vida y las de las personas que
dependen económicamente de él. De ahí que se requiera un mecanismo preferente y
rápido, como lo es la acción de tutela, para restablecer el goce de los
derechos fundamentales afectados.[34]
Lo anterior por la relevancia vital que tiene la
mesada para el pensionado, que como lo ha señalado esta Corporación “es una
fuente de manutención, una forma de asegurar dignamente el estado de
sobrevivencia, como lo ha considerado la doctrina constitucional, cuando ha
precisado que el ser pensionado no es un privilegio, sino una compensación que
se ha ganado previo cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin,
lo que indica que los pensionados merecen la protección del Estado, por cuanto
su capacidad laboral ya se extinguió.
Por regla general, quien vivió siempre del salario y
ahora lo hace de su pensión, especialmente si es exigua, ve afectada su
posibilidad real de subsistencia al no poder procurársela por otros medios, y
por tanto, sus derechos esenciales se ven atropellados por la falta de pago de
las mesadas que legítimamente le corresponden.”[35]
La posición de la Corte Constitucional sobre la
viabilidad de la tutela para exigir mesadas pensionales reconocidas pero no
pagadas fue resumida en la sentencia T-338/01[36]
en la que se señaló:
1. Las acreencias laborales son generalmente
reclamables mediante juicio ejecutivo laboral. De la anterior afirmación podría
deducirse que  el pago de las mesadas
pensionales debe reclamarse a través de dicho proceso. Sin embargo, la
jurisprudencia indica que procede la acción de tutela para proteger el mínimo
vital del pensionado. (Sentencias T-01 de 1997, T-118 de 1997, T-544 de 1998,
T-387 de 1999, T-325 de 1999, T-308 de 1999, entre otras). Significa lo
anterior que excepcionalmente cabe la tutela cuando se afecta el mínimo vital,
en razón de que dicha afectación, según el análisis que se haga en cada caso
concreto, podría implicar violación al derecho a la vida, a la salud, a la
dignidad, a la educación, y al libre desarrollo de la personalidad.
En consecuencia, se admite la procedencia de la
tutela para proteger las mesadas pensionales ya decretadas y no pagadas en
determinadas condiciones, que, por ejemplo, fueron expuestas en la SU-90/2000 y
la T-140/2000. En esta última sentencia se establece que el derecho a la seguridad social, que puede
hacerse efectivo a través del pago oportuno de las mesadas pensionales,
adquiere el rango de fundamental cuando su incumplimiento vulnera o amenaza los
derechos a la vida o a la salud del pensionado. Posición que recoge
jurisprudencia expresada entre otras sentencias en las siguientes: T-147 y
T-156 de 1995, T-554 de 1998, T-658 de 1998, SU-430 de 1998.
2. La principal pauta para que la
tutela prospere es la de la afectación al mínimo vital. El concepto de mínimo
vital, según la jurisprudencia, es el “mínimo de condiciones decorosas de
vida”. Este concepto deriva del principio de dignidad humana y de los derechos
al trabajo y a la igualdad de los trabajadores y de los pensionados.
-(Sentencias T-011 de 1998, T-072 de 1998, T-384 de 1998 y T-365 de 1999, entre
muchas otras.). -
La valoración del mínimo vital
del pensionado no es una calificación discrecional, sino que depende de las
situaciones concretas. Por consiguiente, el concepto de mínimo vital no se
identifica con el salario mínimo ni con  una valoración numérica de las
necesidades biológicas mínimas por satisfacer y para subsistir, sino con la apreciación
material del valor del trabajo realizado antes de obtener la jubilación y de
las necesidades y propósitos que la persona se plantea para él y su familia
(T-439/2000); es decir que se trata de un aspecto cualitativo y no
cuantitativo. La jurisprudencia ha considerado que  son factores importantes,
pero no exclusivos, para su análisis, la edad del pensionado y la dependencia
económica de la mesada pensional, de parte del pensionado y su familia.
(Sentencias SU-995 de 1999 y T-011 de 1998). De ahí que, por ejemplo, la
cesación prolongada e indefinida de pagos de las mesadas pensionales “hace
presumir la vulneración del mínimo vital del trabajador, del pensionado y de
los que de ellos dependen” y le corresponde a la entidad encargada de pagar
esta prestación, desvirtuar tal presunción. (Sentencias T-308 de 1999, T-259 de
1999 y T-554 de 1998).
Respecto de la existencia de otro medio de defensa
judicial para el cobro de las mesadas pensionales, ha sostenido esta
Corporación que para que un medio de defensa judicial llegue a desplazar a la
acción de tutela es indispensable que sea igualmente eficaz e idóneo y que
brinde la protección inmediata que aquélla ofrece.[37]
Ni el obligado a pagar la mesada pensional ni el juez
que conoce de la solicitud de tutela pueden pretender que quien lleva varios
meses sin recibir el pago de su mesada pensional, sin una nueva vinculación
laboral, sea sometido a esperar el trámite de un dispendioso proceso ejecutivo
laboral, sin que en esa situación se vean comprometidos derechos
constitucionales fundamentales como la dignidad, el decoro y aun la salud en
conexidad con la vida.
Caso concreto
El GIT del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
(ahora Ministerio de la Protección Social ) decidió, mediante resolución 000482
de 2002, abstenerse de realizar el pago de las mesadas pensionales a los
beneficiarios cuyos soportes documentales de reconocimiento del derecho no
hubieran sido encontrados. Resolvió, también, otorgar un término de dos meses a
las personas mencionadas en la resolución para aportar los respectivos actos
administrativos de reconocimiento del beneficio, tiempo después del cual, si no
aportaban tales documentos, se entendería definitiva la suspensión del pago.
Algunos afectados con la resolución interpusieron
acciones de tutela con el objeto de que fueran amparados sus derechos al debido
proceso administrativo y al pago oportuno de las mesadas pensionales.
El Juez de instancia consideró que, si bien con la
suspensión no se violó derecho fundamental alguno a los actores, el sumario
término de dos meses concedido para que aportaran los soportes documentales sí
lo hizo. Concedió, entonces la tutela en este punto y ordenó al GIT iniciar la
actuación administrativa de rigor.
Para esta Sala, resulta evidente la vulneración al
debido proceso administrativo de los actores con ocasión de la expedición de la
resolución 000482 de 2002. En este caso –tal como lo señalan los informes de la
Contraloría General de República, del Archivo General de la Nación y el GIT- la
administración no puede excusarse en su propia incuria para suspender el pago
de los beneficios pensionales de los actores. Tanto Colpuertos, Foncolpuertos
como el GIT han incumplido su deber de garante de los archivos que custodian la
historia laboral de sus extrabajadores. La Corte reitera el interés que supone
la guarda de las finanzas del Estado, sólo que este principio debe armonizarse
con el derecho al debido proceso y a la presunción de buena fe de los
administrados. En conclusión, la revocatoria de este tipo de actos sólo procede
cuando ha sido probada su ilegalidad en el curso de un proceso.
Por último, es procedente amparar el derecho de los
demandantes a percibir su mesada pensional de manera oportuna, dado que son
personas de la tercera edad, cuya única fuente de ingresos es dicha pensión.
Se concederá, el amparo, en consecuencia, de manera
transitoria hasta tanto termine la actuación administrativa de rigor.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos ordenada mediante auto de
agosto primero de 2003 en el proceso de la referencia.
SEGUNDO – CONFIRMAR los numerales 1° y 2° del fallo dictado por el
Tribunal Administrativo de Barranquilla en los procesos de la referencia.
TERCERO. – REVOCAR el numeral 3° del fallo dictado por el Tribunal
Administrativo de Barranquilla en los procesos de la referencia. En su lugar,
ordenar al Ministro de la Protección Social y al coordinador del área de
pensiones del grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de la
empresa puertos de Colombia, que inaplique el numeral 1° de la Resolución
000482. En consecuencia, deberá, reanudar el pago de la mesadas pensionales a
los actores en esta tutela a quienes no les haya sido retirado el código de
control, en el término de 5 días hábiles. El amparo de los derechos de los
demandantes se concede de manera transitoria, hasta tanto se hayan depurado
completamente los archivos de Foncolpuertos y pueda así, garantizarse la
efectividad del derecho a un debido proceso administrativo. En caso que, luego
de terminado el proceso de depuración, se compruebe que alguno de los actores,
de hecho nunca tuvo título para acceder al beneficio pensional, quedan a salvo
las acciones legales que el Ministerio pueda iniciar contra estos ciudadanos.
CUARTO.- ORDENAR al grupo interno de trabajo para el pasivo social de
puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Ministerio de
la Protección Social) que, en el término de diez (10) días remita al juez de
primera instancia prueba del cumplimiento de las órdenes aquí dictadas.
QUINTO.- LÍBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Exp. T-725073 fls. 13-17.,  Exp. T-725058 fls. 20-44.
[2]El
decreto 1689 de 1997 dispuso en su artículo primero la supresión y liquidación
del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia “FONCOLPUERTOS”.
En el artículo 6° de dicha disposición, indicó que “la atención de los
procesos judiciales y demás reclamaciones de carácter laboral a cargo del Fondo
serán asumidas por la Nación - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”.
En atención a lo anterior, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social expidió
la resolución N° 03137 mediante la cual creó el grupo interno de trabajo para
la gestión del pasivo social  de puertos de Colombia (GIT), dependiente del
Ministro de Trabajo y Seguridad Social, quien asumió, de conformidad con el
artículo segundo de la mencionada resolución “Las funciones de coordinar
todo lo relacionado con la empresa Puertos de Colombia, especialmente la
atención de procesos judiciales, reclamaciones laborales, pagos de
responsabilidad  de fondo derivados de las sentencias judiciales,
conciliaciones y acreencias de carácter laboral y administración de nómina de
pensionados ”.
[3]
Vale recordar que el plazo para aportar los documentos requeridos por el GIT
era de 2 meses, tiempo después del cual se entendería suspendida
definitivamente la prestación.
[4]
El documento que debían aportar los beneficiarios de la pensión, era el acto
administrativo que recogiera los elementos constitutivos del derecho (edad y
tiempo) y ordenara el reconocimiento de ese derecho y su correspondiente pago.
[5]
El numeral noveno de la parte considerativa dice: “Que el artículo 34 del
C.C.A., dispone: (...) durante la actuación administrativa se podrán pedir y
decretar pruebas  y allegar informaciones, sin requisitos ni términos
especiales , de oficio o a petición del interesado”.
[6]
La declarante es hija de Bertilda de la Hoz vda. de Jiménez. Manifestó conocer
los graves padecimientos económicos que sufre su madre con ocasión de la
suspensión del pago de la sustitución pensional de la cual es beneficiaria.
[7]
Manifiestan los declarantes que “conocimos de vista, trato y comunicación al
señor JORGE  ANTONIO ZAMUR PEREA (...) (q.e.p.d.) y
de ese conocimiento que de él tuvimos, sabemos y nos consta que convivió en
unión marital de hecho durante 36 años con la señora GERTRUDIS MARÍA VASQUEZ
MARCHENA (actora en esta acción de tutela) (...)
la señora GERTRUDIS MARÍA dependía económicamente de su difunto compañero y
vivieron juntos bajo el mismo techo hasta el día del fallecimiento del señor  JORGE
ANTONIO ZAMUR PEREA ”.
[8]
El numeral noveno de la parte considerativa dice: “Que el artículo 34 del
C.C.A., dispone: (...) durante la actuación administrativa se podrán pedir y
decretar pruebas  y allegar informaciones, sin requisitos ni términos
especiales , de oficio o a petición del interesado”.
[9]
En la tutela interpuesta por Jorge Enrique Suárez y otros (expediente
T-725058), profirió sentencia el 22 de noviembre de 2002. En la solicitud de
amparo impetrada por Ana Lucía Ávila Miranda  y otros (expediente T-725023),
dictó sentencia el 11 de diciembre de 2002.
[10] Exp. T-725073
[11] En un caso muy similar, el Tribunal administrativo el Atlántico
expuso: “Observa la Sala que, efectivamente, revisado el expediente, se
observa que al mismo no se allegó copia de  acto administrativo alguno que
hubiera reconocido los derechos prestacionales en cuestión, bien hubiera sido
el que reconoció la pensión originalmente o el que aceptó la sustitución
pensional a favor del accionante, por lo que, atendiendo lo manifestado por el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social informe que se entiende rendido bajo
juramento, ante la ausencia de soporte en el cual fundamentara el pago,
-situación que es totalmente diferente a la revocatoria directa, pues para ello
se requiere, en primer lugar, que exista un acto administrativo-, y atendiendo
el principio constitucional de que no puede haber gasto que no se encuentre
presupuestado, no le quedaba a la administración camino distinto, en principio
que suspender los pagos, hasta tanto se acreditara el reconocimiento del
derecho prestacional en cuestión, razón por la cual, no resulta procedente
acceder a la solicitud del accionante en el sentido de que se le ordene al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que reinicie los pagos de las mesada
de las que disfrutaba la peticionaria ”. Expediente de tutela N°
08-001-23-31-005-2002-01928-00-L.M.
[12]
En el auto exp. T-726171 se resolvió “Primero.-
Ordenar que por Secretaría General se solicite al Grupo Interno de Trabajo
para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia (GIT) del
Ministerio de Protección Social que, en el término de veinte (20) días hábiles
contados a partir de la notificación del presente auto, informen a esta Sala de
Revisión: 1. Los criterios utilizados para el proceso de archivo de la
documentación relacionada con las historias laborales de las personas que
fueron trabajadores de la Empresa Puertos de Colombia. 2. Si tales criterios
fueron adoptados en conjunto o en atención a las directrices fijadas por el
Archivo General de la Nación, para el manejo de archivos. De ser así, anexar la
documentación que soporte la afirmación. En caso negativo, indicar las razones
por las cuales no se han atendido tales directrices. 3. El estado actual del
proceso de archivo de la documentación antes indicada y los parámetros fijados para
garantizar el acceso del público a dicha información, los mecanismos
establecidos de control al acceso al archivo. 4. El estado físico del archivo.
Se busca establecer si toda la documentación se ha clasificado y colocado en
lugares idóneos para archivos físicos o magnéticos. 5. Si se ha contratado
personal idóneo -en los términos de las normas que ha dictado el Archivo
General de la Nación- para la administración y gestión de archivos. 6. Si el
GIT ha adoptado medidas para
enfrentar las deficiencias indicadas en el informe de auditoria dictado por la
Contraloría General de la República en febrero de 2002. Sustentar debidamente
la respuesta. 7. Si se han creado tablas u otros documentos -físicos o
magnéticos- en los cuales se procese, almacene, decante o de alguna manera
depure y sistematice la información contenida en los archivos antes indicados. Segundo.-
Ordenar que por Secretaría General se solicite al Contralor General de la
República que, en el término de
diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto,
informe a esta Sala de Revisión si con posterioridad al mes de febrero de 2002
se ha hecho una nueva auditoria a Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de
Colombia (GIT) del Ministerio de Protección Social, que complemente o evalúe la
atención dada a las
recomendaciones indicadas en el mencionado
informe. En caso afirmativo, enviar copia del mismo. Tercero.- Ordenar
que por Secretaría General se solicite
al Director del Archivo General de la Nación que, en el término de diez (10)
días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, informe a
esta Sala de Revisión: 1. Si, en los términos de las leyes 4 de 1913, 80 de
1989 y 594 de 2000, así como las disposiciones dictadas por el Archivo General
de la Nación y aprobadas por el Gobierno Nacional, la Empresa Puertos de
Colombia, el Fondo de Pasivos de la Empresa Puertos de Colombia –Foncolpuertos-
y el Grupo Interno de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
(Hoy Ministerio de Protección Social) estaban obligados a llevar el archivo de
historias laborales, junto a los documentos de soporte de tales historias, de
manera técnica compatible con las reglas de la archivística y de conformidad
con las pautas fijadas por el Archivo General de la Nación. 2. Si el Grupo
Interno de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social  (Hoy
Ministerio de Protección Social) ha solicitado asistencia al Archivo General de
la Nación para la gestión y administración del archivo de la Empresa Puertos de
Colombia y del Fondo de Pasivos de la Empresa Puertos de Colombia. En caso
positivo, indicar en qué ha consistido la asistencia y los términos en la cual
se ha brindado”.
[13]
En sus primeros fallos, este Tribunal enfatizó el giro que implicaría en
adelante la consagración constitucional del derecho al debido proceso
administrativo, por cuanto si antes de la Constitución del 1991, las
vulneraciones al mismo sólo tenían rango legal, después de la entrada en
vigencia de la nueva Carta, tales violaciones se estudiarían en clave de
derechos fundamentales y, en consecuencia, podrían ser objeto de amparo por
medio de la acción de tutela.
[14]
Ver sentencia T-582 de 1992.
[15]
Ver sentencia T-552 de 1992.En esta providencia se indicó también que “El
proceso administrativo, denominado antes procedimiento administrativo, para
diferenciarlo del proceso judicial, en tanto, este último, tenía por finalidad
la cosa juzgada; comprende el conjunto de requisitos o formalidades anteriores,
concomitantes o posteriores, que establece el legislador para el cumplimiento
de la actuación administrativa, y los procedimientos, o pasos que debe cumplir
la administración para instrumentar los modos de sus actuaciones en general.”
[16]
Ver sentencia T-522 de 1992.
[17]
Ver sentencia  T-1263 de 2001.
[18]
Ver sentencia T-772 de 2003.
[19] En la SU-544 de 2001, esta Corporación
indicó: “La acción de tutela como mecanismo transitorio únicamente opera
cuando se amenaza un derecho  fundamental y el juez tiene la posibilidad de
adoptar una medida temporal de protección, para evitar un perjuicio
irremediable. En materia de debido proceso administrativo, salvo que se trate
de una serie de hechos concatenados, resulta en extremo difícil sostener que una
persona se enfrenta a un posible perjuicio irremediable en razón al peligro de
que el derecho se viole. La Corte no descarta la posibilidad, sin embargo, para
que proceda, resulta necesario que la administración no haya adoptado la
decisión, pues en tal caso, se estará frente a una violación y no ante la
puesta en peligro del derecho.”
[20]
Al respecto pueden consultarse las sentencias T-045 de 1993,
T-480 de 1993, T-554 de 1993, T-142 de 1995
[21]
Pueden Consultarse, entre otras, las sentencias  T-468 de
1992, T-145 de 1993, T-225 de 1993, SU- 1193 de 2000, T-751 de 2001.
[22]
Sentencia T-514 de 2003. Ver también las sentencias T-596 de 2001, T-754 de
2001, T-873 de 2001, C-426 de 2002 y T-418 de 2003, entre otras.
[23]
Cabe recordar que el ataque central por parte del representante legal de los
actores en las solicitudes de  tutela bajo estudio, es la vulneración del
derecho al debido proceso de los demandantes, con ocasión de la revocatoria
directa por parte del GIT de los actos administrativos que reconocían su
prestación pensional.
[24] En la sentencia T-295 de 1999, se señaló
que, para que opere el respecto del acto propio se requiere: “a. Una
conducta jurídicamente anterior, relevante y eficaz.  b. El ejercicio de una
facultad o de un derecho subjetivo por la misma persona o centros de interés
que crea la situación litigiosa, debido a la contradicción –atentatorio de la
buena fe- existente entre ambas conductas. c. La identidad del sujeto o centros
de interés que se vinculan en ambas conductas”.
[25] La demanda de inconstitucionalidad se
presentó contra los artículos 19 (Los representantes legales de las
instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan
reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el
cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad
de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y
pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público,
cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se
reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de
comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo
con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria
directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y
compulsar copias a las autoridades competentes) y 20 (Las providencias judiciales que
en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al
tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas
periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas
por el consejo de estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus
competencias, a solicitud del gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor
General de la República o del Procurador General de la Nación.. La revisión
también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o
conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el
procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el
respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales
consagradas para este en el mismo código y además: Cuando el reconocimiento se
haya obtenido con violación al debido proceso y, Cuando la cuantía del derecho
reconocido excediere lo debido de acuerdo con la Ley, pacto o convención
colectiva que le eran legalmente aplicables.) de la Ley 797 de 2003.
[26]
Cabe también recordar que el Tribunal administrativo del Atlántico, en los
expedientes del referencia, señaló que, tratándose de derechos prestacionales
de carácter imprescriptible, resulta censurable limitarle al administrado a un
término mínimo, la posibilidad de allegar los título de reconocimiento de los
mismos.
[27]
Al respecto, es importante traer a colación la intervención del director
general del archivo general de la nación, en el trámite del estudio de
constitucionalidad del artículo 22 de la ley 795 de 2003, llevado a cabo en la
sentencia C-1042 de 2003:  “La disciplina de la archivística ha redundado en
grandes beneficios para la humanidad a lo largo de varias centurias, y en el
caso de Occidente, particularmente a partir de la Revolución Francesa, donde se
consagró el derecho de los pueblos a que la documentación generada por su
aparato administrativo pudiese ser consultada sin restricciones.  Con el
subsiguiente interés de los historiógrafos por el estudio de las fuentes
primarias.  En este sentido la archivística ha venido refinando sus métodos,
atendiendo en mucho a la circunstancia de que no podría conservarlo
todo, (...)Adicionalmente se debe tener en cuenta el valor documental que
poseen los testimonios de archivo, los cuales corresponden a valores primarios
y a valores secundarios.  Los primeros apuntan a los valores administrativos,
esto es, de tipo contable, fiscal, jurídico o legal; debiendo conservarse en
las dos primeras fases de archivo (de gestión y central).  Posteriormente esos
documentos pueden adquirir valores secundarios o históricos, válidos para la
investigación retrospectiva, los cuales deben pasar a un archivo histórico,
(...)El propósito de los archivos es el de dar al servicio la información que
conservan, de lo contrario se podría hablar de depósitos de papel pero no de
archivos.   ”
[28]
Ver sentencia T-443 de 1994
[29] El deber de
custodia de documentos implica la obligación de garantizar el acceso a la
información que ellos contienen, cuando el sistema jurídico así lo permita.
[30]
En idéntico sentido, ver las sentencias  T-160 de 1993, T-414 de 1992 y T-577
de 1992.
[31]
La ley 594 de 2000 “por medio de la cual se dicta la ley general de archivos
y se dictan otras disposiciones” se ocupa de dar cuenta de manera detallada
de las cargas que competen a los entes que administran archivos de naturaleza
pública o privada.
[32]
Art. 3, Tít. I de la ley 594 de 2000.
[33]
Corte Constitucional. Sentencias SU-090/00 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
T-140/00 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-620/00 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, T-345/01 M.P. Jaime Araujo Rentería, T- 38/01 M.P. Rodrigo Escobar
Gil, T-405/01 M.P. Jaime Araujo Rentería, T-510/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis,
T-446/02 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, entre otras.
[34]
Corte Constitucional. Sentencia T-405/01 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[35]
Corte Constitucional. Sentencia T-126/00 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[36]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[37] Corte Constitucional, Sentencia T-225/00
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.