T-935-09
Sentencia T-935/09
Sentencia T-935/09
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Clases de defectos
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales de procedibilidad
DEFECTO SUSTANTIVO-Configuración
DEFECTO FACTICO-Configuración
PERDIDA DE INVESTIDURA-Concepto
PERDIDA DE INVESTIDURA-Naturaleza y objetivos
PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADO-Causales de inhabilidad previstas en el art.33 de la
ley 617/00
PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADO-Fundamentos de la sentencia del Consejo de Estado
PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADO-Sentencia del Consejo de Estado giró sobre la
derogación de la ley 136 de 1994
SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Interpretación razonable respecto a que la violación
del régimen de inhabilidades en el sentido de que es a su vez una causal de
pérdida de investidura de diputados
La tesis de la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
según la cual la violación del régimen de inhabilidades es a su vez una causal
de pérdida de investidura de diputados, por no haber sido derogado en lo
pertinente el artículo 55 de a Ley 136 de 1994 por el artículo 48 de la Ley 617
de 2000 fue encontrada razonable y ajustada a la Constitución en la sentencia
antes referida y por lo tanto las sentencias que la apliquen no incurren en un
defecto sustantivo.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Defectos alegados no son justificación para conceder
el amparo solicitado en un caso de pérdida de investidura de diputado
Referencia: expediente T-2.123.866
Acción
de tutela instaurada por José Luís Gómez Patiño contra la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D. C., catorce (14) de
diciembre de dos mil nueve (2009).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Juan Carlos Henao
Pérez y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33
y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de la providencia
dictada por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
I. ANTECEDENTES.
El
peticionario impetra acción de tutela porque considera vulnerado sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. Fundamenta la acción
impetrada en los siguientes:
1.
Hechos
1.1.
El Sr. Gómez Patiño fue elegido
alcalde del municipio de Villanueva (Santander) para el período 2004-2007.
Cargo en el cual se posesionó el primero (01) de enero de 2004 y que ejerció
hasta el veintitrés (23) de octubre de 2006, fecha en la cual fue aceptada su
renuncia por el Gobernador de Santander.
1.2.
Narra el actor que su hermana,
Marleny Gómez Patiño, fue elegida personera del municipio de Barichara
(Santander) para el período 2004-2006. En virtud del artículo 1º de la Ley 1031
de 2006, dicho período fue prorrogado hasta el último día del mes de febrero
del año 2008. No obstante, la elección de la Sra. Gómez Patiño fue declara nula
por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y por lo tanto ejerció el
cargo de personera hasta el doce (12) de abril de 2007.
1.3.
El actor fue elegido diputado del
Departamento de Santander el veintiocho (28) de octubre de 2007, y se posesionó
el primero (01) de enero de 2008.
1.4.
Contra la elección del Sr. Gómez
Patiño se instauro una acción de nulidad electoral ante el Tribunal
Administrativo de Santander. Mediante Auto fechado el siete (07) de diciembre
de 2007 el Tribunal Administrativo de Santander decretó la suspensión
provisional del acto que declaró la elección como diputado del actor. Apelada
esta providencia, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, por medio de Auto de veintiuno (21) de febrero de 2008
revocó el numeral segundo de su parte resolutiva.
1.5.
El Sr. Carlos Eduardo Gómez
Galvis impetró demanda de pérdida de investidura de diputado contra el Sr.
Gómez Patiño. Alegó el demandante, como primera causal, que este último se
inscribió como candidato a la Asamblea Departamental de Santander, dentro del
término inicial para el cual fue elegido alcalde del municipio de Villanueva,
período que finalizaba el treinta y uno (31) de diciembre de 2007, razón por la
cual infringía la incompatibilidad señalada en el artículo 38.7[1]
de la Ley 617 de 2000, incompatibilidad que según el demandante, a la luz del
artículo 39[2] de la misma ley tendría
una vigencia de 24 meses. En segundo lugar, sostuvo que el electo diputado se
encontraba incurso en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del
artículo 33[3] de la Ley 617 de 2000;
pues su hermana, Marlene Gómez Patiño, dentro de los doce meses anteriores a
las elecciones, ocupaba el cargo de personera municipal de Barichara, el cual
implicaba el ejercicio de autoridad civil, política y administrativa dentro de
la circunscripción departamental en la cual fue elegido el Sr. José Luís Gómez
Patiño.
1.6.
El Tribunal Administrativo de
Santander profirió sentencia el veintinueve (29) de febrero de 2008[4]
y declaró la pérdida de investidura de diputado de José Luís Gómez Patiño. El
Tribunal desechó la acusación relacionada con la supuesta infracción de la
incompatibilidad señalada en el artículo 38.7 de la Ley 617 de 2000, por
tratarse de una incompatibilidad prevista para los alcaldes y no para los
diputados. No obstante, la Corporación estimó infringida la causal de
inhabilidad prevista en el artículo 33.5 de la Ley referida, pues la Sra.
Marleny Gómez Patiño, en su calidad de personera del Municipio de Barichara,
ejerció autoridad civil y administrativa dentro de los doce meses anteriores a
la elección de su hermano como diputado, razón por la cual se declaró la
pérdida de la investidura de éste último.
1.7.
La anterior decisión fue
confirmada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, mediante providencia de veinticuatro (24) de julio de
2008[5].
Contra las anteriores decisiones impetra el Sr. José
Luís Gómez Patiño acción de tutela, puesto que a su juicio desconocen el
régimen de pérdida de investidura de los diputados establecido en el artículo
48 de la Ley 617 de 2000, por las razones que se plasman a continuación.
2. Fundamentos de la acción impetrada y solicitud de
tutela.
Considera el actor que las sentencias de primera y
segunda instancia, proferidas respectivamente por el Tribunal Administrativo de
Santander y por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, mediante las cuales se declaró la pérdida de su
investidura de diputado, incurren en un defecto sustantivo pues se apartan del
tenor literal del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 (precepto que regula el
régimen de pérdida de investidura de los diputados). Manifiesta que esta
disposición señala expresamente como causales de pérdida de investidura de los
diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas
administradoras locales, la infracción del régimen de incompatibilidades y del
régimen de conflicto de intereses, pero no asigna la misma consecuencia a la
vulneración del régimen de inhabilidades.
Explica que la razón por la cual perdió su investidura
fue por haber infringido el numeral 5 del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, es
decir, porque se inscribió y fue elegido como diputado a pesar de que su
hermana ejerció autoridad civil y administrativa, dentro de los doce meses
anteriores a las elecciones. De manera tal que la sanción que le fue impuesta
tuvo origen en la infracción del régimen de inhabilidades previsto para los
diputados, hecho no previsto como causal de pérdida de investidura según el
tenor literal del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
Hace alusión a distintas decisiones de la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en
las cuales de manera expresa se reconoce que la vulneración del régimen de
inhabilidades no es una causal de pérdida de investidura de concejales y
diputados[6].
Señala que las causales de pérdida de investidura
deben ser objeto de interpretación restrictiva, por tratarse de una figura
sancionadora que adicionalmente limita los derechos políticos, razón por la
cual debe ser aplicado el tenor literal del artículo 48 de la ley 617 de 2000,
disposición que regula íntegramente la materia cuando se trata de diputados y
no caben interpretaciones extensivas ni analógicas. En el mismo sentido añade
que en la sentencia de primera instancia no hay una sola alusión a la citada
disposición y que el Tribunal centró su análisis exclusivamente en la
configuración en el caso concreto de la causal de inhabilidad prevista por el
artículo 33.5 de la misma Ley, indica que lo mismo ocurre con la sentencia
proferida en segunda instancia por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Entiende entonces que las
citadas providencias adolecen de un defecto sustantivo pues ignoran el tenor
literal del, tantas veces aludido, artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
Sostiene también el actor que las sentencias atacadas
en sede de tutela incurren en otro defecto fáctico pues desconocen los efectos
de la decisión del Consejo de Estado, fechada el primero (01) de marzo de 2007,
mediante la cual se declaró la nulidad de la elección de su hermana como
personera municipal de Barichara. Arguye que los efectos de la declaratoria de
nulidad son ex tunc y por lo tanto se proyectan hacía el pasado, de
manera tal que al haberse declarado nula la elección de su hermana, ésta nunca
ejerció autoridad civil o administrativa en el citado municipio, razón por la
cual no podía configurase la inhabilidad prevista en el artículo 33.5 de la Ley
617 de 2000.
Finalmente consigna que, aun si en gracia de
discusión, se parte del supuesto que su hermana ejerció el cargo de personera
municipal, en todo caso no se configura la inhabilidad en cuestión porque el
ejercicio de autoridad civil y administrativa estaría referido al citado
municipio y el fue elegido para una corporación departamental, de manera tal
que no coincidirían las circunscripciones territoriales. Pone de presente que a
pesar de ser contradictoria la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre este
extremo, en todo caso, en virtud del principio pro homine ha de ser
aplicada la que le resulte más favorable, es decir, aquella según la cual no se
configura la causal de inhabilidad establecida en el artículo 33.5 de la Ley
617 de 2000, cuando se trata de circunscripciones distintas.
Solicita en consecuencia que se ordene la inaplicación
de la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el veinticuatro (24) de julio de 2008,
mediante la cual se confirmó la sentencia de veintinueve (29) de febrero de
2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que decreto la
pérdida de su investidura de diputado, y que se ordene a estas corporaciones
judiciales que dicten nuevas providencias, mediante las cuales se subsane la
vulneración de sus derechos fundamentales.
3.
Pruebas relevantes allegadas al expediente.
Obran
las siguientes pruebas dentro del expediente de tutela:
Ø Copia simple de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo
de Santander, fechada el veintinueve (29) de febrero de 2008, Expediente No.
2007-0681, mediante la cual se declara la pérdida de investidura de diputado de
José Luís Gómez Patiño, Magistrado Ponentes Milciades Rodríguez Quintero
(folios 22-47, Cuaderno 1).
Ø Copia simple de de la sentencia proferida por la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, fechada el
veinticuatro (24) de julio de 2008, Expediente No. 2007-00681, mediante la cual
se confirma la pérdida de investidura de diputado de José Luís Gómez Patiño,
Magistrado Ponentes Marco Antonio Velilla Moreno (folios 47-65, Cuaderno 1).
Ø Copia simple del Auto proferido el veintiuno (21) de febrero de 2008
por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, Expediente No. 2007-0677-01, mediante el cual se revocó el numeral
segundo de la parte resolutiva del auto fechado el siete (07) de diciembre,
mediante el cual el tribunal Administrativo de Santander decretó la suspensión
provisional del acto que declaró la elección como diputado de José Luís Gómez
Patiño.
4. Intervención de los
demandados.
En el trámite de la acción de tutela fueron
notificados los Consejeros de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado y los magistrados del Tribunal
Administrativo de Santander, quienes se abstuvieron de intervenir en el trámite
del amparo constitucional.
5.
Decisión judicial objeto de revisión.
Mediante sentencia
proferida el dos (02) de octubre de 2008, la Subsección A de la Sección Segunda
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió
rechazar por improcedente la tutela impetrada por el Sr. José Luís Gómez
Quintero. Sostuvo esta Corporación que “en el asunto sub exámine es evidente
la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto se adelantó todo un
proceso, con desarrollo de la primera y segunda instancia, en el que finalmente
el Consejo de Estado, como tribunal de cierre, dictó sentencia, conforme a los
elementos fácticos y probatorios proporcionados”. Esta decisión no fue
apelada por el actor.
6. Actuaciones surtidas ante la Corte Constitucional
Remitido el fallo a esta Corporación, la Sala de
Selección Numero Doce, mediante auto de doce (12) de diciembre de dos mil ocho
(2008), dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
Por medio de auto de abril 13 de 2009 la Sala Octava
solicitó la remisión del expediente –tanto de primera, como de segunda
instancia- del proceso de pérdida de investidura seguido al actor a partir de
la demanda interpuesta por el señor Carlos Eduardo Gómez Galvis; de igual forma
solicitó la remisión del expediente correspondiente al proceso de nulidad
electoral –tanto en primera, como en segunda instancia- seguido en contra la
señora Marleny Gómez Patiño, hermana del señor Carlos Eduardo Gómez Patiño
–folios 12 y 13 del cuaderno de Revisión ante la Corte-. En cumplimiento de lo
dispuesto por la esta Sala se allegó al expediente:
1. Oficio de 22 de abril n. 0562-2007-0681-00 MR
firmado por el Secretario del Tribunal Administrativo de Santander, mediante el
cual se remite el expediente con número de radicación 68001233100020070068100,
correspondiente al proceso de pérdida de investidura seguido en contra de José
Luís Gómez Patiño –consta de 582 folios-.
2. Oficio de 22 de abril n. 0563-2004-0436-00 MR
firmado por el Secretario del Tribunal Administrativo de Santander, mediante el
cual se remite el expediente con número de radicación 68001233100020040043600,
correspondiente al proceso de nulidad electoral seguido en contra de Marleny
Gómez Patiño –consta de 407 folios-.
3. Oficio de 13 de julio de 2009 n. 0792-2007-0677-00
JR firmado por el Secretario del Tribunal Administrativo de Santander, mediante
el cual se remite el expediente del proceso de nulidad electoral seguido en
contra de José Luís Gómez Patiño –consta de un cuaderno principal de 408 folios
y un cuaderno anexo de 172 folios-.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Es competente esta Sala de la
Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro del trámite de
la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y
planteamiento del asunto objeto de revisión.
El demandante impetra acción de tutela contra la
sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se confirma la sentencia
proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que decretó la pérdida de
su investidura de diputado. Alega que las providencias en cuestión incurren en
(i) defecto sustantivo porque desconocen el tenor literal del artículo 48 de la
Ley 617 de 2000, el cual sólo prevé como causal de pérdida de investidura de
los diputados, concejales y miembros de las juntas administradoras locales, la
infracción del régimen de incompatibilidades y de conflicto de intereses, y en
su caso el motivo invocado para decretar la desinvestidura fue la inhabilidad
prevista en el artículo 33.5 de la misma Ley, porque su hermana ejerció autoridad
civil y administrativa, dentro de los doce meses anteriores a su elección como
diputado, al interior de la circunscripción en la cual resultó elegido; (ii)
sobre las citadas providencias también recae un defecto fáctico pues la
inhabilidad imputada para decretar la pérdida de investidura no se configuró,
debido a que la elección de su hermana como personera municipal de Barichara
fue declarada nula por el Consejo de Estado y por ende nunca ejerció autoridad
de ninguna naturaleza; (iii) igualmente las sentencias en cuestión adolecen de
un defecto sustantivo porque en todo caso no se vulneró el régimen de
inhabilidades, pues la circunscripción en la cual ejerció su hermana autoridad
civil y administrativa y la circunscripción en la cual resultó elegido diputado
no coinciden. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado
rechazó por improcedente el amparo constitucional solicitado porque la pérdida
de investidura había sido decretada en el curso de un proceso judicial con dos
instancias, en el cual habían sido plenamente observadas las garantías
constitutivas del derecho al debido proceso.
De
la anterior narración se desprenden los temas que deben ser abordados en la
presente decisión (i) en primer lugar la procedencia de la acción de tutela
para controvertir providencias judiciales; (ii) en segundo lugar el alcance
defecto fáctico y del defecto sustancial; (iii) en tercer lugar se  haran
algunas consideraciones sobre la pérdida de investidura de los diputados
departamentales; (iv) por último, se examinará el caso concreto.
3.
Procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Reiteración de
jurisprudencia.
La
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene un
carácter excepcional[7], está supeditada,
entre otras cosas, a que los efectos de una decisión judicial vulneren o
amenacen derechos fundamentales y a que no exista otro mecanismo judicial
idóneo para proteger el derecho comprometido. Esta Corporación ha sentado una
abundante jurisprudencia en torno a lo que en los primeros años fue llamado vía
de hecho y que más recientemente ha experimentado una evolución
terminológica hacia el concepto de causales genéricas de procedibilidad de
la acción de tutela, en cuanto a la procedencia de esta acción
constitucional para controvertir providencias judiciales (sentencias y autos).
Inicialmente el concepto
de vía de hecho –el cual tuvo origen en la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia y, en definitiva, debe su denominación a la figura propia
del derecho administrativo- fue empleado por la Corte Constitucional para
referirse a errores groseros y burdos presentes en las providencias judiciales,
los cuales en alguna medida suponían un actuar arbitrario y caprichoso
del funcionario judicial, proceder que a su vez daba lugar a la protección
constitucional de los ciudadanos afectados por la decisión judicial.
Ahora bien, la expresión
vía de hecho, si bien resultaba ilustrativa de algunos de los eventos que
pretende describir, tales como errores burdos o arbitrariedades en las
decisiones judiciales, no abarca todos los supuestos de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, por una parte, y
adicionalmente puede entenderse que tiene una connotación de deslegitimación o
sindicación peyorativa del juez que profiere la sentencia objeto de una tutela,
razón por la cual la jurisprudencia constitucional desde hace algunos años ha
sugerido el abandono de la anterior terminología y su sustitución por la
expresión causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales[8].
Por
otro lado, como consecuencia de lo anterior, el ajuste descrito trasciende de
lo terminológico a lo conceptual. En primer lugar, se establece como fundamento
esencial de las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, la violación de la Constitución por parte de la decisión examinada.
Esta vulneración sustancial del derecho al debido proceso se materializa en los
distintos defectos identificados por la jurisprudencia constitucional a lo
largo de estos años, entre los que se cuentan:
1.
Defecto orgánico, que tiene lugar
cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera
absoluta, de competencia para ello.
2.
Defecto procedimental absoluto,
que tiene lugar cuando el Juez actuó al margen del procedimiento establecido.
3.
Defecto material o sustantivo, que
se origina cuando las decisiones son proferidas con fundamento en normas
inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción
entre los fundamentos y la decisión.
4.
Defecto fáctico por no haberse
decretado, practicado o valorado pruebas debidamente solicitadas o recaudadas
en el curso de proceso, o por haberse valorado pruebas nulas o vulneradoras de
derechos fundamentales.
5.
Error inducido, que se presenta
cuando la autoridad judicial ha sido engañada por parte de terceros y ese engaño
lo llevó a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales.
6.
Decisión sin motivación, que tiene
lugar cuando el funcionario judicial no da cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de su decisión, pues es en dicha motivación en donde reposa la
legitimidad de sus providencias.
7.
Desconocimiento del precedente,
que se origina cuando el juez ordinario, por ejemplo, desconoce o limita el
alcance dado por esta Corte a un derecho fundamental, apartándose del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado, también cuado
se aparta del precedente sentado por los órganos de cierre de su respectiva
jurisdicción o de su propio precedente.
Adicionalmente,
la jurisprudencia constitucional también ha precisado como requisitos generales
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuya
presencia debe ser verificada por el juez antes de pasar a examinar las
causales materiales que darían lugar a que prosperara el amparo solicitado, los
siguientes:
·
Que el asunto objeto de debate sea
de evidente relevancia constitucional.
·
Que se haya hecho uso de todos los
mecanismos de defensa judicial -ordinarios y extraordinarios- a disposición del
afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental
irremediable.
·
Que se cumpla el requisito de la
inmediatez. Así, la tutela debe haber sido interpuesta en un término razonable
y proporcionado desde el momento de ocurrencia de la vulneración del derecho
fundamental.
·
Cuando se trate de una
irregularidad procesal, que ésta tenga un efecto decisivo en la sentencia
objeto de controversia y afecte los derechos fundamentales de la parte actora.
·
En la solicitud del amparo tutelar
se deben identificar los hechos que generaron la vulneración y los derechos
afectados y que se hubiere alegado tal vulneración dentro del proceso judicial,
siempre que ello hubiere sido posible.
·
Que no se trate de sentencias de
tutela, por cuanto los debates sobre derechos fundamentales no pueden
prolongarse indefinidamente.
Ahora
bien, en el caso sub examine el actor alega que las sentencias del
Tribunal Administrativo de Santander y de la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado incurren en defectos
sustantivo y fáctico, razón por la cual se hará una breve exposición de la
jurisprudencia constitucional en la materia.
4.
El defecto sustantivo y el defecto fáctico en la jurisprudencia constitucional.
En
diferentes pronunciamientos, esta Corporación ha delimitado el campo de
aplicación del defecto sustantivo en las providencias judiciales, al señalar
que se presenta, entre otras razones, (i) cuando la decisión cuestionada se
funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, es decir,
por ejemplo, la norma empleada no se ajusta al caso o es claramente
impertinente[9], o no se encuentra
vigente por haber sido derogada[10], o por haber sido
declarada inconstitucional[11], (ii) cuando a pesar del
amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades
judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso
concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido
su alcance[12], (iii) cuando la
interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones
aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación
sistemática[13], (iv) cuando la norma
aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada[14],
o (v) porque a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es
constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque
a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los
expresamente señalados por el legislador[15].
En
cuanto al defecto fáctico ha sostenido esta Corporación que tiene lugar “cuando
resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar
una determinada norma es absolutamente inadecuado...”[16].
Y ha aseverado de igual manera, que la acción de tutela únicamente procede
cuando se hace manifiestamente irrazonable la valoración probatoria hecha por
el juez en su providencia. Así, ha indicado que “el error en el juicio
valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y
manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues
el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la
actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un
asunto, según las reglas generales de competencia...”[17].
La
Corte ha identificado dos dimensiones en las que se presentan defectos
fácticos: Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la
prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa[18]
u omite su valoración[19] y sin razón valedera da
por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y
objetivamente[20]. Esta dimensión
comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para
identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez[21].
Y una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juez aprecia
pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada
que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente
recaudadas (artículo 29 C. P.) o cuando da por establecidas circunstancias sin
que exista material probatorio que respalde su decisión, y de esta manera
vulnere la Constitución.[22]
5. Algunas reflexiones sobre el proceso y la sanción
de pérdida de investidura.
La pérdida de investidura fue introducida en la
Constitución de 1991 dentro del conjunto de regulaciones dirigidas a depurar
las instituciones representativas, como requisito fundamental para la
revitalización del sistema democrático en el país. En este contexto se pensó no
sólo en la conveniencia de establecer un estricto régimen de inhabilidades,
incompatibilidades y conflictos de intereses sobre los miembros de las
corporaciones públicas representativas tanto de índole legislativa (Congreso de
la República) como administrativa (Asambleas Departamentales y Concejos
Municipales), sino también en la pertinencia de establecer una sanción por la
vulneración del régimen legalmente establecido papel que corresponde a la
pérdida de investidura.
Si bien el debate que se presentó en la Asamblea
Nacional Constituyente acerca de la figura de la pérdida de investidura giró en
torno a la importancia de su aplicación a los Congresistas[23],
lo cierto es que el texto constitucional también previó expresamente la
aplicación de esta sanción a los concejales y diputados por la infracción de
las prohibiciones señaladas en los artículos 110[24]
y 291[25] constitucionales.
Sobre
la naturaleza de esta figura la jurisprudencia constitucional ha señalado que
se trata de “un verdadero
juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción
de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario”[26] por la trasgresión del estricto código de conducta
previsto para los miembros de las corporaciones representativas. Consiste por
lo tanto en un proceso jurisdiccional, de carácter sancionatorio,
el cual culmina –en el caso que se comprueba la trasgresión de una de las
causales legalmente previstas- con la imposición de una sanción que constituye
una sanción equiparable, por sus efectos y gravedad, a la destitución de los
altos funcionarios públicos[27].
Ha
expresado igualmente esta Corporación que la pérdida de investidura es una
institución autónoma en relación con otros regímenes de responsabilidad de los
servidores públicos, sin que el adelantamiento de dos o más procesos por la
misma conducta comporte indefectiblemente la violación del principio universal
del non bis in ídem. Así por ejemplo, la ha distinguido del proceso
penal[28] y del proceso
electoral[29].
También
ha señalado que debido a su carácter sancionador el proceso de pérdida de la
investidura “debe surtirse con el pleno respeto y acatamiento de las
instituciones que conforman la garantía del debido proceso y del derecho de
defensa de las personas sujetas a investigación, pues según lo prescribe el
artículo 29 superior, nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio” [30].
Se
ha reconocido igualmente que esta institución cumple diversas funciones dentro
del orden constitucional vigente. Por un lado, es la herramienta mediante la
cual el Constituyente buscó asegurar el cumplimiento del código ético de
conducta de los miembros de las corporaciones de elección popular[31],
pero también debido a que se hace efectiva mediante una acción cuya titularidad
es pública, se ha entendido que se trata del ejercicio de un derecho político y
por lo tanto constituye uno de los mecanismos de la democracia participativa,
en virtud del cual los ciudadanos pueden efectuar un control sobre los miembros
de las corporaciones públicas representativas de acuerdo con precisas causales
de raigambre constitucional y legal, encaminadas todas, a preservar la
integridad de la función de representación política que les ha sido
encomendada.[32]
Ahora
bien, debido a su índole sancionadora, la cual lleva aparejada una severa
restricción de los derechos políticos, la pérdida de investidura está, como
antes se dijo, sujeta a las garantías previstas para este tipo de procesos,
entre las cuales se encuentra la tipicidad de las faltas y la prohibición de la
analogía y de las interpretaciones extensivas. En el caso concreto el
demandante alega que fue despojado de su investidura de concejal por una causal
que no estaba expresamente señalada en la ley, específicamente por hallarse
incurso en una causal de inhabilidad al momento de ser elegido diputado, por lo
tanto es necesario hacer referencia a la evolución de la jurisprudencia del
Consejo de estado sobre la materia.
6. Las causales de inhabilidad previstas en el
artículo 33 de la Ley 617 de 2000 como causales de pérdida de investidura de
los diputados.
El artículo 48 de la Ley 617 de 2000 al establecer las
causales de pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y
distritales y de miembros de juntas administradoras locales no hace referencia
a la violación del régimen de inhabilidades. No obstante ello, la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha sostenido que de una
interpretación sistemática del ordenamiento jurídico vigente se desprende que la
violación del régimen de inhabilidades legalmente establecido continua siendo
una causal de pérdida de la investidura de los diputados, pues ha entendido que
la remisión contenida en el artículo 299 de la Carta, de conformidad con la
cual el régimen de inhabilidades de los diputados “no podrá ser menos
estricto que el señalado para los congresistas”, ha de ser entendida en el
sentido que al estar señalada la violación del régimen de inhabilidades como
una causal de pérdida de investidura para los congresistas, lo es también para
los diputados, pues comparten dicho régimen en virtud de la remisión antes
mencionada.
Esta tesis fue defendida en la sentencia adoptada por la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 23 de abril de 2002, en la cual,
con ponencia del Consejero Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se resolvió que,
tratándose de los concejales, la Ley 617 de 2000 no había derogado la causal de
pérdida de investidura relativa a la violación del régimen de inhabilidades
prevista en la Ley 136 de 1994 y que, por consiguiente, podía ser tenida en
cuenta, además, porque el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en su numeral 6º,
reenvía a las demás causales señaladas en la ley.
En la sentencia T-987 de 2007, la Sala Cuarta de Revisión
tuvo ocasión de examinar la evolución jurisprudencial del Consejo de Estado en
la materia, cuya consideración resulta pertinente para determinar si en el caso
objeto de estudio se configuró un defecto sustantivo, razón por la cual
nuevamente se hará alusión a las circunstancias que generaron su adopción por la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y los fundamentos de la postura
mayoritaria del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Con la entrada en vigor del artículo 48 de la Ley 617 de
2000, el Consejo de Estado se vio precisado a determinar si la violación del
régimen de inhabilidades había desaparecido como causal de pérdida de
investidura de los diputados, concejales y miembros de las juntas
administradoras locales, al no haber sido incluida dentro de las causales
previstas en el mencionado precepto. En las primeras decisiones sobre la
materia, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
consideró que el artículo 96 de la Ley 617 de 2000 había derogado las
disposiciones contrarias a ésta y, entre ellas el artículo 55 de la Ley 136 de
1994 en lo no reproducido en la nueva ley, y que por lo tanto el artículo 48,
habría regulado íntegramente lo relativo a la pérdida de investidura de
concejales, diputados y miembros de juntas administradoras locales, motivo por
el cual la falta de previsión expresa de la violación del régimen de
inhabilidades en el citado precepto significaba su derogación como causal de
pérdida de investidura[33].
Empero, esta posición no fue unánime y en salvamentos de
voto se consignó que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no contenía una
regulación total de las causales de pérdida de investidura de los miembros de
las corporaciones de elección popular de las entidades territoriales, pues su
numeral 6º remitía a otras leyes, razón por la cual no podía entenderse derogado
el artículo 55 de la Ley 136 de 1994 cuando señalaba la violación del régimen
de inhabilidades como causal de pérdida de investidura.
Con el propósito de zanjar la diferencia de criterios y
ante la necesidad de definir otros asuntos relativos al tema, la Sección
Primera decidió someter el asunto al conocimiento de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo la cual en una primera decisión, proferida el 23 de
julio de 2002, acogió la tesis de conformidad con la cual la violación del
régimen de inhabilidades subsistía como causal de pérdida de investidura de los
concejales[34].
En dicha decisión se precisó que aún cuando el artículo 48
de la Ley 617 de 2000 al prever “diversos eventos en que Diputados,
Concejales Distritales y Municipales y miembros de las Juntas Administradoras
Locales perderán su investidura”, no hizo mención de la violación del
régimen de inhabilidades, no por ello se puede concluir “que haya sido
voluntad del legislador suprimir dicha causal en lo concerniente a los
concejales”, porque en el numeral 6º “quedó plasmada la posibilidad de
que otras normas también pudieran consagrar causales de pérdida de investidura
para esta categoría de servidores públicos” y una de esas causales está
contenida en el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 que “prevé
como propiciatoria de la comentada consecuencia jurídica, la violación del
régimen de inhabilidades”[35].
Sostuvo la Sala Plena de lo Contencioso que el artículo 96
de la Ley 617 de 2000 no derogó expresamente el artículo 55, numeral 1, de la
Ley 136 de 1994, pues respecto de éste enunciado normativo “expresamente
nada se precisa en la nueva ley sobre su íntegra o total insubsistencia”,
de modo que a lo sumo habría tenido lugar una derogatoria tácita, sin embargo,
rechaza esta posibilidad porque “ella requiere, de una parte, que la nueva
ley contenga disposiciones que no puedan conciliarse con la ley anterior”,  la
que no se configura en el asunto examinado, por cuanto “la nueva regulación
no es incompatible con la anterior”, sino armónica y complementaria, a más
de lo cual, “la nueva ley no regula íntegramente la materia, pues
expresamente se remite a lo que otras señalen sobre el asunto, omitiendo
referirse a las causales de orden constitucional anotadas, las cuales, por
obvias razones también propician la comentada sanción”[36].
La Sala Plena Contenciosa agregó que un análisis de los
antecedentes legislativos de la Ley 617 de 2000 permite sostener que no fue
voluntad del legislador “suprimir la violación del régimen de inhabilidades
como causal de pérdida de investidura, pues de haber sido así, debieron
producirse fundadas explicaciones justificativas del nuevo enfoque” y lo
que se encuentra es la expresa manifestación del propósito de fortalecer el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, “fortalecimiento este que,
lógicamente, suponía la ampliación de las causales de pérdida de investidura
mas no la supresión o cercenamiento de las mismas”[37].
De esta manera concluyó que nada justificaba “la
variación en el tratamiento igualitario que venía otorgándose a la violación
del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses
frente a las causales de pérdida de investidura, ya que ello supondría (...)
que la primera reviste menos trascendencia que las otras”, sin que baste
argumentar que las inhabilidades se pueden hacer valer mediante el ejercicio de
la acción electoral, puesto que “por su celeridad e implicaciones la acción
de pérdida de investidura (...) exhibe una mayor eficacia disuasiva y
corregidora frente al propósito de lograr el fortalecimiento de las
inhabilidades e incompatibilidades y la ampliación de las causales de pérdida
de investidura”, fuera de lo cual, “frente a las denominadas
inhabilidades sobrevinientes, la acción electoral tampoco podría ejercitarse”[38].
La postura de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, inicialmente prevista para los concejales, fue aplicada por la
Sección Primera en el caso de los diputados desde el año 2003[39].
Ahora bien, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional en la antes citada sentencia T-987 de 2007[40]
tuvo ocasión de examinar si la tesis según la cual la violación del régimen de
inhabilidades constituía una causal de pérdida de investidura de los diputados
configuraba un defecto sustantivo al no estar expresamente prevista en el
artículo 48 de la Ley 617 de 2000. Luego de hacer un minucioso recuento de la
evolución de la postura de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y de la
Sección Primera del Consejo de Estado sobre la materia, concluyó:
De conformidad con
la anterior reseña, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional estima que
en la sentencia acusada no se evidencia una interpretación grosera o burda del
ordenamiento fundada en una aplicación extensiva o analógica de las causales de
pérdida de investidura, por cuanto el Consejo de Estado entiende que el régimen
constitucional permite aplicar esa sanción a los diputados que violen el
régimen de inhabilidades en virtud de la remisión que hace el artículo 299
superior al régimen de inhabilidades de los congresistas y que, conforme a
dicha lectura, esa expresa remisión no implica la aplicación extensiva o
analógica, sino la previsión, respecto de los diputados y para todos los
efectos, de un régimen similar al de los congresistas.
La Sala considera
que la interpretación que de la Constitución realiza el Consejo de Estado y, en
particular la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, no
solamente es razonable, sino que, además, se inscribe dentro del marco de sus
funciones, porque siendo la Constitución norma de normas, sus contenidos
irradian todo el ordenamiento jurídico y orientan la actuación de los jueces,
quienes deben interpretar las leyes de conformidad con la Constitución e
incluso aplicarla directamente cuando su preceptiva permita regular un asunto
que no tiene respuesta en la ley o cuando la respuesta legal contradice en
forma manifiesta los mandatos superiores.
Ciertamente es
posible que la interpretación que el Consejo de Estado le otorga a las
respectivas disposiciones constitucionales no sea la única factible y que
puedan existir otras, incluso contrarias a la lectura que de ellas ha efectuado
el juez natural, pero a esta Sala lo único que le compete en materia de tutela
es apreciar la interpretación adoptada por el juez competente y verificar que
obedece a criterios de razonabilidad evitando, en todo caso, resolver el asunto
de fondo, pues, aunque la Corte Constitucional es el máximo intérprete de la
Carta, no puede entrar a sustituir al juez de la causa en lo que el
ordenamiento le autoriza y menos aún si la actuación del juez no se revela
contraria a los derechos fundamentales.
Por lo anterior, en
otro apartado de esta providencia se indicó que la metodología apropiada para
examinar esta cuestión consistía en exponer primero las razones que motivaron
la decisión del juez contencioso administrativo y apreciar después si tenía
sustento la acusación del demandante, en lugar de consignar primero la posición
de la Sala acerca del asunto debatido y comparar posteriormente el razonamiento
del juez natural con el de la Sala de Revisión.
Semejante actitud,
por lo demás, no le compete a esta Sala en sede de Revisión de tutela y, por
ello, se limita a afirmar que la interpretación del Consejo de Estado es
razonable, sin hacerla propia, ya que no puede fijar su posición al respecto,
ni examinar la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la pérdida de
investidura para hacer inferencias relacionadas con el asunto que en su sede
resolvió el juez natural, a quien tampoco puede imponerle su particular lectura
sobre la cuestión.
En síntesis, la
arbitrariedad que el demandante le endilga a la sentencia proferida por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo no está demostrada
ni se configura la vía de hecho por defecto sustantivo aducida en el escrito de
tutela. En estas condiciones, pasa la Sala a estudiar si se configura el
defecto fáctico alegado en la demanda.
De la anterior trascripción
se concluye que la tesis de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, según la cual la violación del régimen de
inhabilidades es a su vez una causal de pérdida de investidura de diputados,
por no haber sido derogado en lo pertinente el artículo 55 de a Ley 136 de 1994
por el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 fue encontrada razonable y ajustada a la
Constitución en la sentencia antes referida y por lo tanto las sentencias que la
apliquen no incurren en un defecto sustantivo.
7.
Análisis del caso concreto
Antes de abordar la cuestión de fondo planteada pasará
a examinarse si en este caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales, señalados en el Acápite 2 de
esta providencia.
En
primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende
discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de
evidente relevancia constitucional, puesto que la acción de tutela
contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede
reemplazar los recursos ordinarios[41]. Si bien no siempre es
fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo
son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al
intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo,
basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991,
ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El
primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido
proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al
que se denomina simplemente debido proceso[42].
En
palabras de esta Corporación, el debido proceso constitucional protege las
garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. Tales garantías esenciales
aparecen definidas en el artículo 29 constitucional y son el derecho al juez
natural[43]; el derecho a presentar
y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la
defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el
principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de
legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y
la prohibición de juicios secretos. Se concluye, entonces, que sólo aquellas
vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegido de
este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela.
En
el caso concreto el demandantes afirma que la providencia impugnada constituye
una vulneración del derecho al debido proceso porque en ella concurren una
pluralidad de defectos –sustancial y fáctico-, es menester por lo tanto
dilucidar si la cuestión planteada tiene relevancia constitucional suficiente
para ser examinada mediante el mecanismo de protección de los derechos
fundamentales.
Al
respecto considera esta Sala de Revisión que los defectos alegados por el
demandante constituyen prima facie una cuestión de relevancia
constitucional porque hacen referencia a la imposición de una sanción que
implica la restricción de los derechos políticos, por la aplicación de una
causal que no está expresamente señalada en el texto de la ley, se trata por lo
tanto de una discusión sobre el principio de legalidad de la falta, el cual
aparentemente fue infringido por las providencias emitidas por el Tribunal
Administrativo de Santander y por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, cuestión que sin duda se
relaciona con la esfera constitucional del derecho al debido proceso.
Los
restantes requisitos de procedibilidad señalados por la jurisprudencia
constitucional concurren en este caso concreto. Así:
1.
La sentencia proferida por la
Sección Primera del la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado no es susceptible de recursos ordinarios. Por otra parte, si bien en
algunas decisiones de esta Corporación se ha sostenido que contra las
sentencias proferidas en segunda instancia por la  Sección Primera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en los procesos de
pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones de elección popular
de las entidades territoriales, procede el recurso extraordinario de revisión
previsto por la Ley 144 de 1994[44], y que es preciso agotar
este medio de defensa judicial antes de acudir a la acción de tutela, la
jurisprudencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo sostiene que dicho recurso es improcedente[45],
razón por la cual no constituye un medio idóneo para la protección de los
derechos fundamentales en juego. Resta, sin embargo, el recurso extraordinario
de revisión previsto en el artículo 185 del C.C.A. el cual procede contra las
sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales
Administrativos, en única o segunda instancia. No obstante, el defecto
sustantivo y el defecto fáctico alegados por el actor en el caso concreto no
tienen cabida dentro de las causales legalmente previstas para la procedencia
de dicho recurso, al tenor de lo señalado por el artículo 188 del mismo estatuto,
por lo tanto tampoco era menester agotarlo en el caso concreto.
2.
La tutela fue impetrada en un
término razonable y proporcionado desde el momento de ocurrencia de la supuesta
vulneración del derecho fundamental, de manera tal que se cumplió con el requisito
de inmediatez en la solicitud de amparo constitucional. En efecto, el fallo de la
Sección Primera del la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado fue proferido el veinticuatro (24) de julio de 2008 y el actor radicó la
demanda de tutela el nueve (09) de septiembre del mismo año. Se tiene,
entonces, que desde fue proferida la providencia atacada en sede de tutela
hasta el momento en que fue presentada la solicitud de tutela transcurrieron
menos de dos meses, lapso razonable a la luz de la jurisprudencia
constitucional para solicitar el amparo.
3.
En la solicitud del amparo tutelar
se identificaron los hechos que generaron la vulneración y los derechos supuestamente
afectados. Ahora bien, éstos debieron haber sido ventilados en el proceso
judicial de haber sido posible, como ha señalado la jurisprudencia
constitucional, lo que obliga a hacer una breve consideración sobre los
defectos alegados por el Sr. Gómez Patiño. En efecto, en el curso del proceso
de pérdida de investidura éste alegó los distintos defectos que posteriormente
argumentó en la acción de tutela impetrada, pues sostuvo como fundamentos de su
defensa en primera y segunda instancia que (i) la violación del régimen de
inhabilidades no es una causal de pérdida de investidura, (ii) que en virtud de
la anulación de su elección como personera su hermana no ejerció autoridad
civil o administrativa, (iii) si en gracia de discusión se acepta que su hermana
ejerció autoridad civil y administrativa la habría ejercido dentro de la
circunscripción del municipio de Barichara  y el resultó elegido como diputado
en la circunscripción del Departamento de Santander.
4.
Finalmente, la acción no fue
impetrada contra una sentencia de tutela.
Verificado
que en el caso concreto se presentaron los requisitos de procedibilidad del
fallo de tutela es preciso examinar si las sentencias emitidas por el Tribunal
Administrativo de Santander y por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adolecen de algún defecto que
ocasione la vulneración de los derechos fundamentales del actor. A continuación
pasará a estudiarse detalladamente los argumentos expuestos por el demandante.
En
primer lugar sostiene el demandante que las sentencia atacadas incurren en un
defecto sustantivo porque fundaron la
pérdida de su investidura de diputado en la infracción de la inhabilidad
prevista por el numeral 5 del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, supuesto no
contemplado como causal de pérdida de investidura por el artículo 48 de la Ley
617 de 2000. Señala que las causales de pérdida de investidura deben ser objeto
de interpretación restrictiva, por tratarse de una figura sancionadora que
adicionalmente limita los derechos políticos, razón por la cual debe ser
aplicado el tenor literal del artículo 48 de la ley 617 de 2000, disposición
que regula íntegramente la materia cuando se trata de diputados y no caben
interpretaciones extensivas ni analógicas. Añade que ni en la sentencia de
primera instancia ni en la de segunda instancia se justifica por qué debe
entenderse que la infracción del régimen de inhabilidades configura una causal
de pérdida de investidura de diputado.
Como se sostuvo en el acápite
anterior de esta decisión existe una consolidada línea jurisprudencial al
interior de la Sección Primera del Consejo de Estado, la cual a su vez se apoya
en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en
el año 2002, en el sentido que la entrada en vigor del artículo 48 de a Ley 617
de 2000 no derogó el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y que por
lo tanto la vulneración del régimen de inhabilidades es una causal de la
pérdida de investidura de los diputados. Esta postura no tiene fundamento en
una interpretación analógica o extensiva de las causales de pérdida de
investidura de los miembros de las corporaciones de elección popular de las
entidades territoriales sino que se apoya en una interpretación sistemática del
artículo 299 constitucional y del numeral 6º el artículo 48 de la Ley 617 de
2000. Tal interpretación fue avalada por esta Corporación en una decisión
previa, la sentencia T-987 de 2007 la cual se trascribió in extenso
previamente, en el entendido que se ajusta a la Constitución y no supone una
vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
Esta Sala de Revisión también
encuentra ajustada a la Constitución la postura asumida mayoritariamente por el
Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso
administrativa, sobre la pervivencia de la vulneración del régimen de
inhabilidades como causal de pérdida de investidura de los concejales,
diputados y miembros de las juntas administradoras locales. No se trata de una
simple aplicación analógica de las causales previstas para los congresistas,
sino que parte de una reflexión sobre el alcance del enunciado normativo
contenido en el artículo 299 constitucional, según el cual régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los diputados “no podrá ser menos
estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda”. En
esa medida, como el régimen de inhabilidades de los congresistas es una causal
para despojar de la investidura a los congresistas igualmente ha de serlo el de
los diputados, pues el régimen de inhabilidades de estos últimos no ha de ser
menos estricto. Este primer argumento es complementado con un análisis sobre la
fuerza derogatoria el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, del cual se concluye
que esta disposición, por previsión expresa de su numeral 6º, no derogó ni
expresa ni tácitamente otras causales de pérdida de investidura establecidas en
el ordenamiento jurídico, entre ellas la infracción del régimen de
inhabilidades, señalada por el artículo 55.2 de la Ley 136 de 1994.
Se trata por lo tanto de una
interpretación sistemática que dista de ser una mera aplicación analógica o
extensiva de las causales de pérdida de investidura de los congresistas –ésta
sí constitucionalmente prohibida no sólo porque la pérdida de investidura es un
proceso sancionador sino porque la sanción misma implica una severa restricción
de los derechos políticos- y que adicionalmente se ajusta a las finalidades que
persigue esta figura, a las cuales previamente se hizo alusión.
Sin embargo, el caso que debe
resolverse en la presente oportunidad difiere en alguna medida del examinado en
la sentencia T-987 de 2007, pues la sentencia atacada en sede de tutela en
aquella oportunidad contenía una exposición de las razones por las cuales la
vulneración del régimen de inhabilidades era una causal de pérdida de la
investidura de los diputados y con numerosas citas jurisprudenciales que
respaldaban esta postura, mientras que las decisiones que decretaron la pérdida
de la investidura del Sr. Gómez Patiño  no se detienen sobre esta consideración
inicial.
Ahora bien, a juicio de esta
Sala la ausencia de argumentación sobre este tópico no tiene la entidad
suficiente para configurar un defecto por ausencia de motivación porque al
tratarse de la línea jurisprudencial dominante en la jurisdicción de lo
contencioso administrativo es seguida habitualmente por los operadores
judiciales, y en esa medida sólo en el caso de encontrarse razones para
distinguir o para apartarse del precedente sería necesario argumentar en tal
sentido. En resumidas cuentas, como en el presente caso se trata de decisiones
que siguen el precedente en cuanto a la violación del régimen de inhabilidades
como causal de pérdida de investidura de los diputados la carga argumentativa
es menor. Adicionalmente las sentencias examinan detalladamente lo relacionado
con la configuración de la causal de inhabilidad por el parentesco entre la
personera de Barichara y el diputado electo, aspectos centrales para decretar
la pérdida de investidura, es decir, no puede afirmarse que las decisiones
proferidas por e Tribunal administrativo de Santander y por la Sección Primera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado carezcan de
motivación.
Los restantes defectos alegados
por el demandante tampoco constituyen defectos que justifiquen conceder el
amparo solicitado. En primer lugar su interpretación en el sentido que la
declaratoria de nulidad de la elección de su hermana como personera municipal
de Barichara implica que esta no ejerció autoridad civil o administrativa fue
rebatida por la sentencia de segunda con los siguientes argumentos:
“Le
asiste razón al señor Procurador Primero delegado ante esta Corporación en
cuanto a que si bien es cierto que la Sección Quinta de esta Corporación
declaró la nulidad de la elección de cargo de Personera que ostentaba la
hermana del demandado; y que por regla general la sentencia que declara la
nulidad, produce efectos retroactivos, retrotrayendo las cosas a su estado
anterior, como si el acto no hubiere existido, no lo es menos que dicha
declaratoria deja a salvo situaciones jurídicas consolidadas, como son los
actos realizados por ella, investida de su autoridad civil, los cuales
permanecen incólumes y es precisamente en razón de los mismos que se justifica
la consagración de la causal de inhabilidad”[46].
En consecuencia los actos
realizados por la hermana del actor, mientras se desempeñó como Personera
municipal de Barichara, a pesar de la declaratoria de nulidad de la elección,
continúan “incólumes” y son una manifestación clara de que ésta ejerció
autoridad civil y administrativa dentro de los doce meses anteriores a la
elección de su hermano como diputado.
Finalmente, también alega el Sr.
Gómez Patiño que no se configuró la inhabilidad que dio origen a su
desinvestidura porque su hermana ejerció autoridad civil en la circunscripción
del municipio de Barichara y él fue elegido como diputado en la circunscripción
departamental, por lo tanto, las sentencias cuestionadas incurrieron en un
defecto sustantivo al interpretar el alcance de la inhabilidad prevista en el
artículo 33.5 de la Ley 67 de 2000. Respecto de este supuesto defecto el
demandante si bien en el escrito de solicitud de tutela trascribe extractos de
sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado no explica como dichos
extractos son aplicables a su caso concreto pues no aclara si las decisiones en
cuestión se produjeron respecto de fallos de pérdida de investidura o de
procesos de nulidad electoral, tampoco demuestra que se trata de precedentes
sobre el alcance de la inhabilidad contenida en el artículo 33.5  de la Ley 617
de 2000, razón por la cual el supuesto defecto sustantivo invocado tampoco está
llamado a prosperar.
En todo caso no se confirmará la
decisión proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, pues la fórmula empleada por dicho órgano
judicial en el sentido de “rechazar por improcedente” el amparo
solicitado por el actor no se ajusta a lo sostenido reiteradamente por esta
Corporación, en el sentido que la decisión del juez de tutela ha de ser
conceder o denegar el amparo solicitado y no rechazar la acción impetrada.
III.
DECISIÓN.
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. LEVANTAR la suspensión del término
decretada para decidir el presente asunto.
Segundo. REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia
proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado de fecha dos (02) de octubre de dos mil ocho (2008), en
la acción de tutela impetrada por José Luís Gómez Patiño contra la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En
su lugar DENEGAR, por las razones expuestas, la tutela impetrada por el
Sr. José Luís Gómez Patiño contra la Sección primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Tercero. Por Secretaría General líbrense las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Este precepto señala:
ARTICULO
38. INCOMPATIBILIDADES DE LOS ALCALDES. Los alcaldes, así como los que los
reemplacen en el ejercicio del cargo no podrán:
(…)
7. Inscribirse como
candidato a cualquier cargo de elección popular durante el período para el cual
fue elegido.
[2] Esta disposición prevé:
ARTICULO 39.
DURACION DE LAS INCOMPATIBILIDADES DEL ALCALDE MUNICIPAL DISTRITAL. Las incompatibilidades
de los alcaldes municipales y distritales a que se refieren los numerales 1 y
4, tendrán vigencia durante el período constitucional y hasta doce (12) meses
después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia. En el caso
de la incompatibilidad a que se refiere el numeral 7 tal término será de
veinticuatro (24) meses en la respectiva circunscripción.
El mismo régimen de
inhabilidades e incompatibilidades regirá para el Distrito Capital de Santafé
de Bogotá, D.C.
PARAGRAFO. Para
estos efectos la circunscripción nacional, coincide con cada una de las
circunscripciones territoriales.
[3] Artículo que señala:
ARTICULO 33. DE LAS
INHABILIDADES DE LOS DIPUTADOS. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido
diputado:
(…)
5. Quien tenga
vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de
consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro
de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil,
política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes
dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que
administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten
servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen
subsidiado en el respectivo departamento. Así mismo, quien esté vinculado entre
sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo
partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones
públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha.
[4] Referencia Exp. 68001233100020070068100, Magistrado Ponente Milciades
Rodríguez Quintero.
[5] Referencia Expediente No. 2007-00681, Consejero Ponente: Marco Antonio
Velilla Moreno.
[6] Cita por ejemplo la sentencia de octubre 01 de 2004, Expediente
No.2001-0197-01, C. P. Manuel Urueta Ayola.
[7] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-543 del 1 de octubre de 1992.
[8] Así, en fecha reciente, sostuvo esta Corporación: “[e]n los últimos
años se ha venido presentando una evolución de la jurisprudencia constitucional
acerca de las situaciones que hacen viable  la acción de tutela contra
providencias judiciales. Este desarrollo ha llevado a concluir que las
sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante la acción de tutela por
causa de otros defectos adicionales, y que, dado que esos nuevos defectos no
implican que la sentencia sea necesariamente una «violación flagrante y grosera
de la Constitución», es  más adecuado utilizar el concepto de «causales
genéricas de procedibilidad de la acción»  que el de «vía de hecho»”, sentencia
T-774 de 2004.
[9] Sentencias T-008 de 1998 y T-189 de 2005.
[10] Ver sentencia T-205 de 2004.
[11] Al respecto, consultar sentencias T-804 de 1999 y T-522 de 2001.
[12] Esta Corporación, mediante la sentencia T-1244 de 2004 manifestó que
la autoridad judicial (juez laboral) había incurrido en una causal de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales por
defecto sustantivo, al negar la indexación de la primera mesada pensional, al
argumentar que la norma aplicable no lo permitía, a pesar de que la
interpretación que había hecho la Corte Constitucional en varias sentencias de
constitucionalidad señalaban el sentido de la norma y la obligación de indexar.
Ver también, sentencia T-462 de 2003.
[13] Consultar sentencias T-694 de 2000 y T-807 de 2004.
[14] Corte constitucional, Sentencia T-056 de 2005.
[15] Sentencia SU-159 de 2002.
[16] Ver sentencia T-567 de 1998.
[17] Sentencia Ibídem.
[18] Ibídem.
[19] Cfr. sentencia T-239 de 1996. Para la Corte es
claro que, “cuando un juez omite apreciar y evaluar pruebas que inciden de
manera determinante en su decisión y profiere resolución judicial sin tenerlas
en cuenta, incurre en vía de hecho y, por tanto, contra la providencia dictada
procede la acción de tutela. La vía de hecho consiste en ese caso en la ruptura
deliberada del equilibrio procesal, haciendo que, contra lo dispuesto en la
Constitución y en los pertinentes ordenamientos legales, una de las partes
quede en absoluta indefensión frente a las determinaciones que haya de adoptar
el juez, en cuanto, aun existiendo pruebas a su favor que bien podrían resultar
esenciales para su causa, son excluidas de antemano y la decisión judicial las
ignora, fortaleciendo injustificadamente la posición contraria”.
[20] Ver Sentencia T-576 de 1993.
[21] Ver, por ejemplo, la ya citada sentencia T-442 de 1994.
[22] Ver Sentencia T-538 de 1994.
[23] Una completa exposición de la evolución de la evolución de la cuestión
en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente puede verse en la
sentencia C-419 de 1994.
[24] Esta disposición señala:
ART. 110.—Se
prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los
partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las
excepciones que establezca la ley.
El incumplimiento
de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de
pérdida de la investidura.
[25] Cuyo tenor es el siguiente:
ART. 291.—Los
miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán
aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su
investidura (…)
[26] Sentencia C-419 de 1994.
[27]  Sentencia C-319 de 1994.
[28]  Sentencias C-319 de 1994 y C-247 de 1995.
[29]  Sentencias C-507 de 1994 y T-162 de 1998.
[30] Sentencias C-319 de 1994, C-247 de 1995, C-280 de 1996. En la última
sentencia reseñada, la Corte declaró inexequible el inciso segundo del numeral
2 del artículo 66 del anterior Código Disciplinario Único –Ley 200/95, por
medio del cual el legislador otorgaba competencia al Procurador General de la
Nación para adelantar investigaciones que culminaran con la sanción de pérdida
de la investidura, de competencia del Consejo de Estado. Para la Corte, ese
inciso violaba la Carta, pues, “en relación con los congresistas, la pérdida
de investidura es un proceso jurisdiccional disciplinario autónomo de
competencia exclusiva del Consejo de Estado, por lo cual no es supeditable a
ningún tipo de pronunciamiento, tal y como la Corte lo ha señalado –Sent.
C-037/96. La investigación no puede entonces ser atribuida al Procurador, pues
se estaría afectando la competencia investigativa y decisoria autónoma del
supremo tribunal de lo contencioso administrativo. En estos casos, la labor del
Procurador es la de emitir los correspondientes conceptos (CP art. 278 ord.
2º), pues en relación con la pérdida de investidura, los congresistas gozan de
fuero especial”.
[31]Así fue considerado en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente
desde las primeras versiones que se propusieron de esta figura. En la
exposición de motivos de la ponencia para primer debate se dijo, “Fue
unánime la Comisión en considerar que el régimen de inhabilidades,
incompatibilidades y conflicto de interés quedaría incompleto y sería inane si
no se estableciera la condigna sanción. (…)Ponencia sobre la rama
legislativa del poder público, presentada por lo delegatarios Álvaro
Echeverri Uruburu, Hernando Yepes Arcila, Alfonso Palacio Rudas, Luis Guillermo
Nieto Roa, Arturo Mejía Borda. Gaceta Constitucional N°79, página 17.
[32] Corte Constitucional Sentencia SU – 1159 de 2003.
[33] Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. Sentencia de 4 de octubre de 2001. Expediente No, 7082. Actora Teresa
Cleves de Díaz.
[34] Cfr. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 23 de julio de 2002, Radicación 68001-23-15-000-2001-0183-01
(IJ-024) M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[35] Ibídem.
[36] Ibídem.
[37] Ibídem.
[38] Ibídem.
[39] En efecto, en sentencia de quince (15) de mayo de 2003 sostuvo esa
Corporación: “El a quo parte del hecho de que entre las causales de Pérdida de la
Investidura de diputados que consagra la Ley 617 de 2000 no se encuentra la
violación al Régimen de inhabilidades. Tal punto fue esclarecido igualmente por
la Sala Plena en relación con los concejales municipales, argumentación
perfectamente aplicable al caso de los diputados a las asambleas
departamentales, para concluir que la intención del legislador no fue la de
excluir como causal de Pérdida de la Investidura la violación a tal régimen. En
efecto, la Sala Plena asumió por importancia jurídica el estudio del tema arribando
a la conclusión de que el numeral 8° del artículo 43 de la Ley 617 de 2000
remite a causales de Pérdida de la Investidura consagradas en otras normas,
entre ellas, la Ley 136 de 1994, por lo que se entiende que en este aspecto no
derogó el numeral 2 del artículo 55 de dicha norma y, consecuencialmente,
encontró que la violación al régimen de inhabilidades continúa siendo causal de
Pérdida de la Investidura de concejales”, expediente No.
23001-23-31-000-2002-00587-01(8707), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero. Luego,
en sentencia de 13 de julio de 2006, la Sección Primera reiteró que las
consideraciones consignadas por la Sala Plena en la sentencia de 23 de julio de
2002 “son enteramente aplicables al caso de los diputados, razón por la que
respecto de estos últimos, también resulta irrelevante que no se hubiese
contemplado expresamente en el artículo 48-1 de la Ley 617 de 2000 que la
violación del régimen de inhabilidades constituye causal de pérdida de la
investidura” y, en este sentido, apuntó que la expresión “no podrá ser menos
estricto que el señalado para los congresistas”, contenida en el artículo 299
de la Constitución, “implica que un diputado no puede salir impune donde un
congresista sería sancionado”, pues “siendo la pérdida de investidura de los
congresistas una sanción por infracción al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, conforme lo preceptúa el artículo 183 CP, también hace
parte del régimen aplicable a los diputados” Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 13 de julio de 2006.
Expediente 0500123310002004-06693-01. M. P. Camilo Arciniegas Andrade.
[40] En esa ocasión se examinaba la tutela impetrada contar la sentencia
proferida por la Sección primera de la sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado el 24 de agosto de 2006 (expediente No.
25000-23-15-000-2005-01477-01, C. P. Rafael Ostau De Lafont  Planeta),
mediante la cual se decretaba la pérdida de investidura de un diputado por
violación del régimen de inhabilidades.
[41] Corte Constitucional. Sentencia T-173/93. En la sentencia T-685 de
2003 se definió este tipo de cuestiones en los siguientes términos: “De ello se
sigue que, salvo desvíos absolutamente caprichosos y arbitrarios –inobservancia
de precedentes o decisiones carentes de justificación o motivación jurídica-,
sólo serán objeto de revisión aquellas decisiones judiciales que no consulten
los elementos del debido proceso constitucional y, en particular, que conduzcan
a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso. Es decir,
aquellas decisiones que anulen o restrinjan, de manera grave, el equilibrio
procesal entre las partes; lo anterior equivale a decir que el juez de tutela
debe proteger a la parte procesal que ha quedado indefensa frente a los excesos
del juez ordinario” (negrillas dentro del texto).
[42] Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.
[43] Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184
de 2001.
[44] Entre otras las sentencias T-235 y T-825 de 2007.
[45] Así sostuvo se sostuvo en decisión de catorce (14) de diciembre de
2004: “De lo anterior se colige que  desde la entrada en vigencia de la Ley
617 de 2000 (9 de octubre) las sentencias  que  decidan las solicitudes de
pérdida de la investidura de concejales ya no son de única instancia, pues son
susceptibles del recurso apelación. Y, por razón de lo preceptuado en el
artículo  131 CCA, según fue modificado por el  artículo 39 numeral 4º  de la
Ley 446 de 1998 tampoco es procedente  el recurso especial  extraordinario de
revisión que preveía el artículo 17 de la Ley 144 de 1994,  pues como quedó
expuesto,  aquel  lo eliminó”, Consejo de Estado, Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo, Radicación No. 05001-23-15-5000-2002-2388-01(PI),
C. P. Camilo Arciniegas Andrade.
[46] Consejo de Estado, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, sentencia de veinticuatro de julio de 2007, Exp. 2007-00681, C.
P. Marco Antonio Velilla Moreno, p. 17.