C-056-16
Sentencia
C-056/16
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 “TODOS POR UN NUEVO PAÍS”-Procesos de
recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento
en salud
PROCESOS DE RECOBROS, RECLAMACIONES Y RECONOCIMIENTO
Y GIRO DE RECURSOS DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD-Inhibición
por ineptitud sustantiva de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
Referencia: expediente
D-10896
Actor: Winston
Saavedra Chacón
Demanda de
inconstitucionalidad contra el  artículo 73 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 “Por
el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018, ‘Todos por nuevo
un país’”
Magistrada Ponente:
María Victoria
Calle Correa
Bogotá, D.C.,
diez (10) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Winston
Saavedra Chacón presentó acción de inconstitucionalidad contra el artículo 73 (parcial)
de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
“todos por un nuevo país”. (Plan Nacional de Desarrollo o PND
2014-2018).
II. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto demandado, destacado, así como la disposición normativa
que lo contiene:
“LEY
1753 DE 2015
(junio 9)
Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de
2015
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
[…]
“ARTÍCULO 73. PROCESOS DE
RECOBROS, RECLAMACIONES Y RECONOCIMIENTO Y GIRO DE RECURSOS DEL ASEGURAMIENTO
EN SALUD. Los
procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del
aseguramiento en Salud que se surten ante el Fosyga o la entidad que asuma sus
funciones se regirán por las siguientes reglas:
Tratándose
de recobros y reclamaciones:
a)
El término para efectuar reclamaciones o recobros que deban atenderse con cargo
a los recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga será de tres (3) años a
partir de la fecha de la prestación del servicio, de la entrega de la
tecnología en salud o del egreso del paciente. Finalizado dicho plazo, sin
haberse presentado la reclamación o recobro, prescribirá el derecho a recibir
el pago y se extingue la obligación para el Fosyga.
b)
El término para la caducidad de la acción legal que corresponda, se contará a
partir de la fecha de la última comunicación de glosa impuesta en los procesos
ordinarios de radicación, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social
(MSPS) o quien este designe.
c)
En el caso de los recobros y reclamaciones que hayan sido glosados por el
Fosyga y sobre los cuales no haya operado el término de caducidad de la acción
legal que corresponda, solo se exigirá para su reconocimiento y pago los
requisitos esenciales que demuestren la existencia de la respectiva obligación,
los cuales serán determinados por el MSPS. Para tales efectos, las entidades
recobrantes deberán autorizar el giro directo del valor total que se llegue a
aprobar a favor de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS)
habilitadas. El pago de las solicitudes aprobadas estará sujeto a la
disponibilidad presupuestal de recursos para cada vigencia, sin que haya
lugar al reconocimiento de intereses moratorios por las solicitudes que se
presenten bajo este mecanismo.
Los
procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de
Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después
de su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna.”
III. LA DEMANDA
1. En concepto del
demandante, el enunciado demandado del artículo 73 del PND 2014-2018 desconoce
el principio de igualdad, en sus dimensiones formal y material.
2. Después de
trascribir el artículo 13 Superior, hace mención de la sentencia T-422 de 1999,[1] para destacar
el carácter relacional del principio, que exige establecer dos grupos para
desarrollar la comparación, su relación con el mandato de proporcionalidad, y
el deber estatal del Estado de promover una igualdad real y efectiva.
3. Pasa entonces
a explicar que la norma demandada genera una condición favorable para la
Administración, frente a las entidades administradoras de planes y beneficios
de salud, en materia de recobros. Indica que ello no permite realizar un “juicio
de proporcionalidad razonable”, ni propende por una igualdad real y efectiva,
sino que promueve el Estado de desigualdad, y premia el incumplimiento de las
obligaciones que le corresponden al Fosyga, al eximirlo del pago de intereses
de mora.
Su argumentación
acerca de la violación al principio de igualdad material continúa señalando que
existe un trato diferencial a situaciones similares, que favorece o privilegia
la posición estatal sobre las empresas que prestan los servicios. Indica que
ambas situaciones son equiparables porque derivan del reconocimiento o pago de
recursos parafiscales, del sistema de seguridad en salud, de manera que la
única diferencia radica en el sujeto que incurre en el incumplimiento.
Indica que
resultan de importancia, para evidenciar el problema de igualdad material, los
artículos 3º y 4º del Decreto Ley 1281 de 2002,[2]
sobre el reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa a las
administradoras de planes de servicios (el primero), y el reconocimiento de
intereses moratorios por parte del incumplido (el segundo).  Indica que el
Ministerio de Salud y el administrador del Fosyga apelan a esas normas para
cobrar intereses moratorios a las EPS, y eximir al Fondo, aunque estas normas
no prevén esa distinción y el Consejo de Estado, a través de su Sala de
Consulta y Servicio Civil (concepto del Consejo de Estado de 19 de agosto de
2010, radicado 11001-03-06-000-2010-00086-00, sobre la interpretación del
artículo 4o del Decreto 1281 de 2002) ha conceptuado que ambas partes tienen
la obligación de pagar intereses demora cuando incumplen sus deberes
contractuales. (Cita, como sustento de esa afirmación, el concepto de 22
de abril de 2015, del Ministerio de la Protección Social, Nro.
201533100682061), e indica que los plazos que deben cumplir ambas partes
(Fosyga y Empresas administradoras de planes de beneficios, se hallan definidos
en la Resolución Nro. 5393 de 2013, del Ministerio de Salud).
Plantea que ello
afecta el flujo de recursos parafiscales y que, en cambio, una regulación que
reconociera el pago de intereses de mora en el supuesto descrito por la
disposición demandada sería un valioso incentivo para las EPS. Al concluir este
acápite, plantea: "podemos válidamente llegar a la premisa fundamental de
que no existe razón válida para justificar, que mientras a quien debe integrar
recursos al Fosyga se le imponga la carga de hacerlo de manera inmediata y
reconociendo intereses moratorios, no se establezca la misma carga en contra
del Ministerio de Salud y del Fosyga y antes por el contrario se le premie con
una eximente legal expresa en este sentido (...) eximente que a todas luces
resulta desproporcionada y sin fundamento fáctico y jurídico alguno”.
4. Acto seguido
procede a describir la presunta violación al principio de igualdad formal.
Argumenta que existe un conjunto de normas que evidencian un tratamiento
igualitario entre particulares y el Estado en punto al deber de reconocer y
pagar intereses de mora por el incumplimiento o por la tardanza en el
cumplimiento de sus obligaciones.
Así, afirma:
“existen normas que desarrollan la procedencia de los intereses de mora a cargo
de otros sectores por el incumplimiento en el pago oportuno de las obligaciones
a su cargo, incluso cuando se encuentran comprometidos recursos parafiscales”,
y cita, al respecto, el artículo 23 de la Ley 100 sobre sanción moratoria por
no consignación de aportes de seguridad social, por parte de los empleadores;
el parágrafo 1o del artículo 24 del Decreto 4023 de 2011, que ordena el pago de
intereses de mora por el no reconocimiento oportuno de prestaciones económicas
por parte de las EPS; y los artículos 863 y 864 del Estatuto Nacional
Tributario, sobre intereses a favor del contribuyente por pago en exceso.
Concluye, a partir de esa exposición, que existe un conjunto de normas "en
materia civil, comercial, aduanera [que] coinciden en la procedencia de la
causación y pago de intereses moratorios cuando quiera que se verifique el
incumplimiento en el pago de obligaciones a su cargo... cuando quiera que medie
el incumplimiento de los `términos de la ley para el agotamiento de dicha
obligaciones, situaciones todas en donde el ESTADO no es la excepción y no lo
podría sea so pena de generar un absoluto estado de desigualdad frente a
situaciones de igual categoría en su trato y abordaje". (Cita la T-760 de
2008, en la que se consideró que la inexistencia de términos para el recobro
suponía un grave problema para la prestación de los servicios y, argumenta que
el reconocimiento de intereses demora a cargo del Fosita "de alguna manera
incentiva el hecho de procurar una resolución más oportuna de los recursos a su
cargo”.
5. En su
concepto, las razones expuestas demuestran la inconstitucionalidad del
enunciado normativo demandado, por violación del artículo 13 Superior.
IV.
INTERVENCIONES
SECRETARIA
JURÍDICA DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
6. La Secretaría
General de la Presidencia de la República intervino en el presente asunto para
solicitar a la Corte que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de
fondo, debido a que el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el
demandante carece de los requisitos de certeza y suficiencia.
7. Inicia su
intervención advirtiendo que todos los argumentos de la demanda se encaminan a
señalar que el incumplimiento del Estado en el pago de los recobros no puede
estar exento del pago de intereses moratorios, pues el actor pretende que estos
intereses se cobren a todos los sujetos involucrados en el flujo de recursos de
salud.
8. Con base en
lo señalado, la Secretaría aduce que es evidente que la interpretación que el
actor le atribuye al literal c) del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 no se
desprende del contenido literal de esta norma, y como consecuencia, el cargo
resulta inepto para promover un adecuado juicio de constitucionalidad, dado que
“la hipótesis que regula la norma no se refiere a retrasos en el pago de las
obligaciones a cargo del Fosyga, sino a hechos muy distintos, relacionados con
la función de auditoría de las solicitudes de recobro y reclamación. La
aplicación del principio de igualdad se ve por entero desvirtuada”.
9. En
consecuencia, el interviniente estima que el cargo carece de certeza
pues, como se indicó, la norma acusada regula el procedimiento en que el Fosyga
glosa las solicitudes de pago de recobros, mientras que el cargo de la demanda
hace alusión a los eventos en el que Fosyga incumple su obligación de pagar los
recobros a las entidades administradoras del sistema, lo que conlleva a
concluir que entre el cargo de la demanda y el contenido de la norma acusada no
existe correspondencia lógico-jurídica alguna.
10. Señala
además que el cargo es insuficiente porque (i) no alcanza a precisar por
qué la ley debe dar un trato similar a las entidades que administran los
recursos del sistema y al Estado, aspecto esencial para comprender la
disposición demandada, dado que el Fosyga atiende las solicitudes de recobro
presentadas por las entidades del sector, carga que no tienen las entidades
administradoras de planes de beneficios en salud; de igual forma, el
demandante (ii) no demostró por qué se rompe el principio de igualdad pues, en
criterio del interviniente, los intereses representados por los particulares no
son asimilables a los defendidos por el Fosyga. Y, finalmente, (iii) la
argumentación del escrito de demanda no tiene la capacidad de generar una duda
mínima o inicial sobre la inconstitucionalidad de la norma por violación al
principio de igualdad. Al respecto, afirma, la jurisprudencia constitucional
tiene establecido que los cargos por violación del principio de igualdad
requieren de una exigencia argumentativa especial, que demuestre no solo la
existencia de un trato diferenciado, sino que este carece de justificación
constitucional.
11. Más
adelante, pasa a exponer el alcance jurídico del literal c) del artículo 73 de
la Ley 1753 de 2015. En esa dirección, indica que la insuficiencia del
cargo de inconstitucionalidad se deriva de haber ignorado la función de
auditoría que debe ejercer el Fosyga sobre las solicitudes de recobro, potestad
que lleva incorporada la de verificar que las solicitudes correspondan a la
prestación de servicios NO POS, evitando que los recursos del fondo se utilicen
para cubrir obligaciones que debieron ser asumidas por las entidades
prestadoras del servicio con sus propios recursos. Esta auditoría sería una
clara “manifestación del principio de legalidad del gasto público y está
encaminada a evitar el detrimento patrimonial del erario”.
12. Indica que,
ante el hallazgo de una inconsistencia, el Fosyga tiene el deber de suspender o
rechazar el pago del recobro, mientras la administradora de servicios de salud
la clarifica. Por lo tanto, “la glosa es una medida preventiva de legalidad
del gasto que se ejerce en cumplimiento de un deber legal cuyo ejercicio
oportuno no puede interpretarse como incumplimiento de los deberes estatales
para con el sistema de salud”. Lo expuesto permite a la Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República concluir que “la norma [demandada] no se
refiere al incumplimiento del Estado, sino al ejercicio de una competencia
legal ejercida con el fin de garantizar la legalidad del gasto público. Y como
la norma no se refiere al incumplimiento, los argumentos que la deslegitiman
frente a la Constitución Política son infundados”.
13. Añade que,
en su criterio, el caso de las solicitudes de recobro que han sido glosadas por
el Fosyga no tienen que ver con eventuales incumplimientos de la autoridad
pública y, por lo tanto, no puede considerarse una causal justificativa del
cobro de intereses de mora. Así mismo, el no pago de un recobro glosado no es
asimilable con el no pago de créditos derivados de obligaciones propias del
flujo de los recursos del sistema de salud. Indica que ni la demanda ni el
concepto del Consejo de Estado que el actor usó como fundamento de su acusación
se refieren a la función de auditoría que efectúa el Fosyga para glosar las
solicitudes de recobro, razón que impide aplicar este último como referente
doctrinario de autoridad al caso concreto.
14. Por todo lo
expuesto, en concepto de la Presidencia de la República, la Corporación debe
abstenerse de pronunciarse sobre la constitucionalidad del enunciado demandado.
MINISTERIO DE
SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
15. El
Ministerio de Salud y Protección Social, mediante escrito radicada el 24 de
agosto de 2015, participó en el proceso de la referencia para
solicitar a la Corte Constitucional que se inhiba de adoptar una decisión de
fondo; no obstante, solicita que, en caso de abordar el estudio del cargo,
declare la exequibilidad del enunciado demandado.
16. La apoderada
de dicha entidad considera que la demanda es inepta, toda vez que los
planteamientos en que se basa constituyen apreciaciones subjetivas del actor sobre aspectos
que la norma no contempla, por lo que no se puede evidenciar oposición alguna
entre la norma parcialmente acusada y los mandatos superiores de la
Constitución. (El interviniente hace referencia a la posición de otras
autoridades públicas que participaron en este trámite, especialmente, al
concepto de la Presidencia de la República, ya descrita en acápites previos de
esta providencia).
17. Por otra
parte, sostiene que si la Corte decide estudiar de fondo el cargo por presunta
violación al principio de igualdad, debe declarar su exequibilidad, porque “los
supuestos de hecho de las normas citadas por el demandante para soportar la
demanda y los supuestos de hecho de la norma acusada, son sustancialmente
diferentes, de tal manera que ésta última no contiene regla que constituya un
trato discriminatorio frente a un determinado sector del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, y en consecuencia no existe vulneración del derecho
a la igualdad”.
18. Finalmente,
señala que la norma objetada lejos de constituir una medida arbitraria y
perjudicial para una de las partes que intervienen en esta actividad, lo que
busca es “favores económicamente a los intervinientes en el Sistema,
inyectándole unos recursos correspondientes a recobros y reclamaciones sobre
los cuales, en el mecanismo ordinario, no acreditaron la totalidad de los
requisitos, y por ende ya no habrían de ser objeto de pago, exigiéndoles, bajo
este mecanismo excepcional, únicamente los requisitos esenciales”.
MINISTERIO DE
HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
19. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito radicado en la
Secretaría de la Corte Constitucional el 24 de agosto de 2015, participó
en el proceso de la referencia para solicitar a la Corporación que se inhiba de
la decisión, pero advierte que en caso de estudiarse de fondo la demanda
declare la exequible la norma parcialmente acusada.
20. En primera
medida, considera que la demanda es inepta, debido a que el cargo por supuesta
violación al principio de igualdad es insuficiente para generar una duda
inicial sobre la constitucionalidad de la norma; carece de especificidad,
pues el actor se limita a afirmar que se viola la igualdad porque la norma
acusada “apremia el incumplimiento del Estado en el reconocimiento y pago de
los recursos de la seguridad social, mientras que no sucede lo mismo en el caso
contrario, tratándose de reclamaciones efectuadas al Estado por las entidades
obligadas a compensar, situación en la que proceden intereses mora”,
afirmaciones que no demuestran cómo se produce la violación del derecho. Sostiene,
además, que el cargo resulta impertinente, porque confronta el contenido
de la norma legal con normas de igual jerarquía, sin plantear un debate
constitucional. Igualmente, señala que el razonamiento no es cierto,
pues el accionante no tiene presente ni su tenor literal, ni el contexto dentro
del que se enmarca el texto acusado, mientras que la comprensión adecuada del
literal c) del artículo 73 de la Ley 1573 de 2015 requiere una lectura integral:
“Este establece que en el caso de los
recobros y reclamaciones que hayan sido glosados por el Fosyga, sólo se
exigirá para su reconocimiento y pago los requisitos esenciales que demuestren
la existencia de la respectiva obligación. Consagra que, para tales efectos,
las entidades recobrantes deberán autorizar el giro directo del valor total que
se llegue a aprobar a favor de las instituciones Prestadoras de Servicios de
Salud (IPS) habilitadas. Y finalmente, dispone que el pago de las solicitudes
aprobadas estará sujeta a la disposición presupuestal de recurso para casa
vigencia, sin que haya lugar al reconocimiento de intereses moratorios por
las solicitudes que se presenten bajo este mecanismo. De lo anterior se
concluye por fuerza que el reconocimiento de la improcedencia de intereses
moratorios refiere en el caso de las reclamaciones que hayan sido glosadas y no
en uno en el que no han sido objeto de glosas” (negrilla dentro del texto
original).
21. En segundo
lugar, expresa que en el eventual caso de que la Corte se pronuncie de fondo la
norma parcialmente acusada por la presunta vulneración al artículo 13 de la
Constitución Política, debe declararla exequible, pues la aplicación del test
de igualdad es improcedente, dado que se pretende comparar dos situaciones
diferentes, que solo comparten el hecho de que implican la disposición del
Recursos de la Seguridad Social en Salud, sin “atender al hecho de que
versan sobre obligaciones completamente diferentes, tienen causas evidentemente
diferentes y persiguen fines diametralmente diferentes”.
DEPARTAMENTO
NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP)
22. El DNP
intervino en el presente asunto para solicitar a la Corte Constitucional que se
declare inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud de la demanda
o, en su defecto, declarar la exequibilidad del aparte demandado,
contenido en el literal c) del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015.
23. Con el
propósito de desvirtuar los argumentos presentados por el actor, el
Departamento Nacional de Planeación organiza una exposición a partir de los
siguientes acápites: (i) el origen de la disposición demandada; (ii) su alcance
y; (iii) la conclusión, según la cual el aparte demandado no otorga efectos
jurídicos diferentes a situaciones similares, como lo afirma el demandante.
24. Como
consideración previa, manifiesta que si bien la Constitución Política contempla
unos principios que gobiernan los derechos a la seguridad social y a la salud,
de igual manera establece que estos ámbitos están sujetos a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad “en los términos que establece la
ley”, lo que se traduce en una amplia potestad en cabeza del legislador
para regular la materia, siempre que no vulnere otros derechos y principios
constitucionales. En ese entendido, afirma, el Congreso está
constitucionalmente facultado para regular los procedimientos de recobro,
reclamaciones, reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento en
salud.
25. Plantea que,
a raíz del elevado número de solicitudes glosadas por el Fosyga, que impedían
el giro de recursos a la EPS, el legislador, a través del artículo 73 de la Ley
1753 de 2015 “otorgó una nueva oportunidad a las empresas prestadoras de
salud para que ajusten o corrijan las glosas no subsanadas en la oportunidad
inicialmente dispuesta para tal fin, con el propósito de efectuar un nuevo
estudio de la documentación y, de encontrarse conforme con los requisitos
exigidos para su reconocimiento, proceder a su pago”.
26. Agrega que
la norma citada establece unos presupuestos para que su contenido sea
aplicable: (i) que recaiga sobre recobros y reclamaciones que hayan sido glosados
por el Fosyga, (ii) que no haya operado el término de caducidad de la acción
legal que corresponda. En tales eventos, dispone que (iii) el Fosyga solo
exigirá para su reconocimiento y pago el cumplimiento de los requisitos
esenciales (determinados por el Ministerio de Salud y Protección Social) que
demuestren la existencia de la obligación, y que (iv) por tratarse de glosas
que no han sido subsanadas por el prestador de salud, no surge la obligación
por parte del Fosyga de pagar hasta que no se presente la solicitud en debida
forma, como tampoco surge la obligación de reconocer intereses moratorios, bajo
este mecanismo.
27. Luego, el
interviniente efectúa una comparación de las situaciones descritas en el
artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, con los supuestos regulados por el artículo
3º del Decreto Ley 1281 de 2002 (de donde el actor fundamenta la presunta
desigualdad material), con el fin de evidenciar que tanto los sujetos, el alcance
y los supuestos de hecho de una y otra disposición son diferentes:
“En efecto, de un lado el artículo 3º del Decreto
Ley 1281 de 2002 parte del supuesto de una apropiación de recursos de manera
injustificada por parte de quien, teniendo los medios y condiciones para
evitarlo, no lo hizo; es decir, parte de una apropiación de recursos, sin
título que lo legitime para ello. Por tal motivo, en este caso particular, el
legislador prevé la existencia de una sanción moratoria. (…) Ahora bien,
distinto es el caso del literal c) del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015,
según el cual el legislador parte con acierto de la inexistencia de un derecho,
en cuanto para la obtención del recobro se requiere que el prestador de salud
subsane, en la nueva oportunidad que fija la ley, las glosas que le han sido
puestas de presente por el Fosyga, de manera tal que hasta entonces no habrá
lugar a reconocimiento y pago del recobro y menos de intereses moratorios, los
cuales solo proceden en cuanto se ha constituido en mora al deudor.”
28. Con base en
lo expuesto, concluye que las dos normas (literal c) del artículo 73 del PND
2014-2018 y artículo 3º del Decreto Ley 1281 de 2002 no son equiparables desde
ningún punto de vista y como consecuencia, la demanda parte de supuestos
jurídicos diferentes que impiden realizar un test de igualdad, lo que conlleva
a que los cargos presentados por el demandante no satisfagan los requisitos de certeza
y pertinencia exigidos en la jurisprudencia constitucional a las
demandas de inconstitucionalidad.
Asociación
Colombiana de Empresas de Medicina Integral (Acemi)
29. La Vicepresidenta
Jurídica de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral (Acemi)[3] intervino
en el proceso de la referencia para apoyar las pretensiones del actor y
solicitar que se declare la inexequibilidad de la expresión demandada.
30. La
interviniente empezó por explicar que los servicios no incluidos en el POS son
una obligación del Estado, por lo tanto, una vez las EPS brindan un servicio de
este tipo, el Estado debe reembolsar el costo de los mismos.
Luego, expuso el
alcance de la norma demandada. Explicó que en su criterio, el literal c) del
artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 crea un proceso especial para tramitar las
solicitudes de recobro ante el Fosyga, que inicialmente fueron desglosadas, es
decir, rechazadas, y señaló que permitir que en dicho proceso el Fosyga no
reconozca intereses moratorios “constituye una excepción a la regla general
contenido en el Decreto Ley 1281 de 2002 según la cual el Fosyga debe pagar
interese de mora cuando incumple los términos reglamentarios para el pago de
los recobros y reclamaciones a su cargo.”
31. La ciudadana
explicó que existe una regla general sobre el reconocimiento de intereses
moratorios dispuesta en el artículo 4 del Decreto 1281 de 2002, de acuerdo con
la cual se entiende que el Fosyga debe pagar tales intereses cuando incumple el
término para efectuar los pagos de reclamaciones y recobros y señaló que la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en su concepto 2023 de
agosto de 2010, sostuvo que el Decreto 1281 de 2002 es aplicable al Fosyga, por
lo que cuando incumpla el término para pagar los recobros y reclamaciones, debe
pagar intereses de mora.
Expuesto lo
anterior, en el escrito se identificaron dos situaciones que, en su criterio,
merecen un trato semejante. La primera situación supone el incumplimiento del Fosyga
en pagar los recobros y reclamaciones en los términos legales, lo cual genera
intereses de mora (Decreto Ley 1281 de 2002).[4]
Y la segunda situación ocurre cuando el Fosyga debe pagar solicitudes de
recobros o reclamaciones que han sido glosados, hipótesis en la cual, según la
norma demandada el Fosyga no paga intereses moratorios. Sin embargo, a juicio
de la ciudadana, en ambos casos el efecto debe ser el mismo: el reconocimiento
de intereses moratorios por parte del Fosyga.
32. Agrega en el
escrito, que en caso de incumplimiento en los pagos el Fosyga debe reconocer intereses
moratorios porque así lo establece el Decreto Ley 1281 de 2002, así que esta
situación debe asimilarse al caso de los procesos especiales sobre recobros que
inicialmente fueron glosados, frente a los cuales la norma dispone que no hay
lugar a intereses moratorios, estos últimos consagrados en el literal c
artículo 73 de la Ley 1753 de 2015. Para justificar que las dos circunstancias
deberían generar las mismas obligaciones para el Fosyga, la interviniente
señala que en ambos eventos se trata de supuestos en que el Estado tenía
responsabilidad  de financiar los servicios otorgados al paciente, y no la EPS.
Además, se soporta también en el concepto 2023 de la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, en el que la Sala consideró que los
actores públicos y privados del sistema de salud deben tener la misma tasa de
interés.
33. Finalmente,
al analizar la desproporción de la norma en sentido estricto, la interviniente
señala que la afectación a otros bienes jurídicos causada por la norma es mayor
al beneficio que causa al Fosyga. Primero, señala que la exoneración de
intereses moratorios al Fosyga que permite la norma acusada es una violación a
la obligación constitucional de reparar el daño antijurídico, pues afecta el
derecho de las EPS a obtener una reparación integral por el daño que se les
causó al tener que brindar un servicio no incluido en el POS. Segundo, indica
que la norma demandada tiene efectos negativos sobre los derechos colectivos a
la salubridad y seguridad públicas, en especial al derecho a una prestación
eficiente y oportuna del servicio de salud, porque permite que el Ministerio de
Salud y el Fosyga continúen en la moratoria de los pagos a las EPS, dado que la
no cobrarle intereses por los retrasos no incentivan su cumplimiento. Y
tercero, la ciudadana indica que “los partes demandados rompen nuestra
tradición jurídica que enseña que una vez el deudor incurre en mora, se genera
el pago de intereses moratorios”.
V.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
34. El Jefe del
Ministerio Público, en ejercicio de sus competencias legales y
constitucionales, emitió el concepto No. 5962 del 17 de septiembre de 2015,
solicitando a esta Corporación declarar la exequibilidad de la expresión
“sin que haya lugar al reconocimiento de intereses moratorios por las
solicitudes que se presenten bajo este mecanismo” contenida en el artículo
73 de la Ley 1753 de 2015, únicamente bajo el entendido que los pagos de los
recobros y reclamaciones que reconozca el Fosyga con base en esta norma se
efectúen de manera indexada, desde que hayan sido presentadas las
reclamaciones o recobros, hasta el momento en que se haga efectivo el pago
después de haberse depurado el valor de las obligaciones correspondientes.
En su análisis
advierte que es necesario examinar (i) si lo dispuesto en la norma acusada
configura un trato discriminatorio a favor del Estado, y de ser así, (ii) si
desde el punto de vista legal y constitucional existe una justificación del
trato señalado.
35. En primer
lugar, explica que por mandato constitucional (arts. 48 y 49 CP) la seguridad
social en salud y la atención en salud son servicios públicos a cargo del
Estado, cuya prestación se realiza de forma descentralizada a través de
entidades públicas y privadas. El Estado busca garantizar la cobertura en salud
a través de contratos relacionados con planes obligatorios de salud, es decir,
el deber contractual de los agentes de salud frente al Estado está ceñido a la
prestación de los servicios contemplados en dichos planes.
Sin embargo, en
virtud de la evolución jurisprudencial del derecho a la salud en sentencias de
tutela y, dado que recientemente adquirió el rango de derecho fundamental, con
la expedición de la Ley estatutaria 1751 de 2015, se tiene que los prestadores
del servicio de salud también están en la obligación de suministrar los
servicios que se encuentren por fuera del POS, cuando las personas los requieran
con necesidad, pero con el derecho a recobrar al Estado los costos en que haya
incurrido. Señala que “esta obligación se entiende como un deber
contributivo de orden constitucional a manera de una respuesta solidaria que
persigue proteger los derechos fundamentales que se ponen en riesgo, y que,
así, deben asumir quienes decidan participar en el negocio de la prestación de
servicio de salud”.
Precisa que, una
vez la institución o los agentes que prestaron el servicio de salud efectúe el
respectivo recobro, le corresponde al Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga)
realizar un control y revisar sus soportes, de tal forma que en el evento en que
el Fosyga esté de acuerdo  proceda a efectuar el pago respectivo y, en caso
contrario, formulará las respectivas glosas u objeciones sustentadas, a fin de
que el prestador del servicio de salud las corrija, aclare, objete o acepte.
Advierte que si la glosa no es desvirtuada, ésta adquiere el grado de glosa
definitiva impidiendo al Fosyga hacer el reconocimiento solicitado, ante lo
cual el recobrante deberá acudir a la acción judicial, mientras que si es
desvirtuada procederá el pago del servicio NO POS prestado por el recobrante.
36. Respecto del
contenido del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 demandado, el Jefe del
Ministerio Público observa que éste fija el procedimiento general, entre otros,
de los recobros por servicios de salud prestados por fuera del POS y, en tal
sentido “i) establece un término de tres años para presentar al Fosyga los
recobros y reclamaciones vencido el cual prescribe la obligación de pago; ii)
fija en dos años el término de caducidad de las acciones judiciales por
recobros y reclamos, contados a partir de la fecha de la última comunicación de
glosa impuesta; y iii) indica que cuando el reclamo o recobro haya sido glosado
sólo se requiere allegar los requisitos esenciales que demuestren la existencia
de la respectiva obligación y que una vez ésta es reconocida, las entidades
recobrantes o reclamantes deben autorizar el giro directamente a las
instituciones prestadoras de servicios de salud del pago que el Fosyga llegue a
aprobar a favor de estas últimas.”
37. Para
terminar, añade, que la norma establece que los pagos que se aprueben estarán
sujetos a la disponibilidad presupuestal de recursos para cada vigencia sin que
haya lugar al reconocimiento de intereses moratorios, aspecto que es el
señalado por el actor como inconstitucional.
38. El
Procurador General de la Nación plantea que, siguiendo el trámite legislativo,
la norma demandada tiene dos finalidades que justifican el no reconocimiento de
intereses moratorios al pago de recobros y reclamaciones, suficientes desde el
punto legal y jurisprudencial para tenerla ajustada a la Carta, teniendo en
cuenta que esta obedece a la garantía de la prestación del servicio de salud por
la vía del control financiero de sus recursos. Estas son:
“i) Garantizar una estabilidad presupuestal para
cada vigencia en relación con los recursos destinados a cubrir los pagos de los
servicios que se prestan mediante los planes obligatorios de salud, por ser
ésta una manera eficiente y universal como el Estado garantiza el derecho
fundamental a la salud, teniendo en cuenta que los servicios de salud que se
prestan y se cubren por fuera de los planes obligatorios de salud tienen un
carácter extraordinario y residual, ya que la obligación de los agentes
involucrados en la prestación del servicio de salud es agotar previamente todas
las posibilidades de diagnóstico y terapéuticas que están cubiertas por los
POS; y
ii) Desestimular el abuso de los agentes
responsables de prestar los servicios de salud, en el sentido de inclinarse en
forma excesiva o injustificada a prestar los servicios por fuera de lo cubierto
por los planes obligatorios de salud con el fin de obtener mayores utilidades.”
39. No obstante
lo señalado, advierte que la medida demandada no determina cómo se deben pagar
los recobros y reclamaciones, por lo que en su pensar, el Fosyga estaría
obligado únicamente a pagar su obligación a los precios vigentes al momento que
se presentó el recobro o la reclamación, lo que implicaría que los agentes
prestadores del servicio de salud asuman con su propio peculio las obligaciones
del Estado que ellos ejecutan, en la medida en que los pagos que reciben han
perdido su poder adquisitivo por la inflación y la devaluación del peso. Este
vacío, en criterio de la vista fiscal, es irrazonable y desproporcionado
desde el punto de vista de un orden justo y también en materia económica.
40. Frente a
este escenario, el Jefe del Ministerio Público sugiere que haya un equilibrio
de obligaciones entre el Estado y los agentes que prestan el servicio de salud,
a través de la indexación de los costos de las obligaciones que reconozca el
Fosyga al momento que se haga efectivo el pago.
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Competencia
41. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del
artículo 241, numeral 4º, de la Carta.
Problema
jurídico planteado
42. Le
corresponde a la Sala Plena establecer si la expresión demandada contenida en
el literal c) del artículo 73 del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, que
establece, a propósito de los recobros, reclamaciones y giros de dinero por
concepto de la prestación de servicios de salud, que en caso de que tales cobros
o reclamaciones hayan sido aprobadas, deberán estar sujetas a la disponibilidad
presupuestal de recursos para cada vigencia, “sin que haya lugar al
reconocimiento de intereses moratorios por las solicitudes que se presenten
bajo este mecanismo”. Refiriéndose a las reclamaciones glosadas por
el Fosyga, que luego son aprobadas, desconociendo esta disposición, en
criterio del actor, el derecho fundamental de igualdad contenido en el artículo
13 la Carta Política, al establecer un trato distinto entre las EPS (y de forma
general las entidades obligadas a compensar), y el Fosyga, al eximir a este
último a pagar intereses de mora por el incumplimiento de sus obligaciones, y
exigirle a las primeras asumir esa sanción.
43. Antes de
abordar el problema de fondo, y tomando en consideración que la mayor parte de
los intervinientes cuestionan la aptitud de la demanda (la Presidencia de la
República, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y el Departamento Nacional de Planeación), se evaluará si esta reúne los
requisitos argumentativos exigidos por la jurisprudencia de este Tribunal a los
ciudadanos que, a través de la acción pública de inconstitucionalidad,
pretenden controvertir la validez de las leyes dictadas por el Congreso de la República.
Cuestión previa.
Aptitud de la demanda.
44. De
conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de
inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se
concretan en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran
infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto
demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de
ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación.
45. La última de
esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con
el propósito de evitar que, de una parte, la Corporación establezca por su
cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y
parte del trámite y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal
Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; y, de
otra, que ante la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente
la presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático,
deba proferirse un fallo inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción
de inconstitucionalidad.
46. En ese orden
de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras,
es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un
razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la
Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en
interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos
demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda
atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o
excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un
problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las
decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos
del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una
duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[5].
47. Además,
cuando los accionantes plantean que se presenta un desconocimiento del
principio de igualdad, la jurisprudencia ha previsto que la demanda debe
establecer unos aspectos específicos de suficiencia, dada la naturaleza
compleja del principio, y la facultad general del Congreso de distribuir los
bienes y las cargas sociales, en ejercicio de su potestad general de configurar
el derecho, por las razones que a continuación se explican:
47.1 El
principio de igualdad es uno de los elementos más relevantes del Estado
constitucional de derecho[6].
Este principio, en términos generales, ordena dar un trato igual a quienes se
encuentran en la misma situación fáctica, y un trato diverso a quienes se
hallan en distintas condiciones de hecho. Sin embargo, esta formulación amplia no
refleja la complejidad que supone su eficacia en un orden jurídico orientado
bajo los principios del Estado Social de Derecho, ni deja en claro qué
elementos son relevantes, al momento de verificar las situaciones, personas o
grupos en comparación.
47.2. Por ese
motivo, la Sala recuerda que la igualdad es un mandato complejo en un Estado
Social de Derecho y que, de acuerdo con el artículo 13 Superior su satisfacción
comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre
los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley,
relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas
dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las
personas; (ii) la prohibición de discriminación, que excluye la
legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre
una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución
Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la
prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad
material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la
vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales.
47.3. Ahora
bien, debido a la existencia de semejanzas y diferencias en todas las personas
y situaciones de hecho, las dificultades del intérprete radican en escoger
cuáles características son relevantes entre los grupos de comparación, sin
basarse exclusivamente en juicios de valor. Es decir, escogiendo las cualidades
evaluando su relevancia jurídica, y ponderando, en cada caso, si las semejanzas
superan a las diferencias. Así, casos idénticos deberán recibir consecuencias
idénticas; casos semejantes, un tratamiento igualitario; y casos disímiles uno
distinto, pero solo después de que el juez evalúe la relevancia de los
criterios de comparación y pondere cuáles resultan determinantes en cada caso.
47.4. En ese
orden de ideas, la Corporación ha resaltado que el principio de igualdad posee
un carácter relacional, lo que significa que deben establecerse dos grupos o
situaciones de hecho susceptibles de ser contrastadas, antes de iniciar un
examen de adecuación entre las normas legales y ese principio. Además, debe
determinarse si esos grupos o situaciones se encuentran en situación de
igualdad o desigualdad desde un punto de vista fáctico, para esclarecer si el
Legislador debía aplicar idénticas consecuencias normativas, o si se hallaba
facultado para dar un trato distinto a ambos grupos; en tercer término, debe
definirse un criterio de comparación que permita analizar esas
diferencias o similitudes fácticas a la luz del sistema normativo vigente; y,
finalmente, debe constatarse si se presenta un tratamiento distinto entre
iguales (o igual entre desiguales) y si este resulta razonable. Es
decir, si persigue un fin constitucionalmente legítimo y no restringe en exceso
los derechos de uno de los grupos en comparación.
48. Por ese
motivo, la Corte exige que las demandas por presunta violación a la igualdad
señalen, por lo menos, los grupos objeto de comparación; las circunstancias de
hecho comunes a esos grupos, que justifican iniciar el examen de igualdad; la
existencia de un trato diverso, a partir de un parámetro de comparación
constitucionalmente relevante; y la inexistencia de razones válidas desde el
punto de vista constitucional que justifiquen ese tratamiento distinto.
Como ya se
mencionó, en este trámite, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República; el Ministerio de salud y Protección Social; el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, solicitaron a la
Corte declararse inhibida para conocer de la demanda por falta de aptitud de
los cargos, y los tres últimos en su defecto dicen que en caso de un
pronunciamiento de fondo la norma debe ser declarada exequible. En similar
sentido el Procurador General de la Nación pide que la Corte declare la
exequibilidad de la expresión demandada.
A su vez la
Asociación Colombiana de Medicina Integral, coadyuva la demanda pidiendo que el
aparte demandado sea declarado inexequible.
Se procederá
entonces a dar respuesta a las intervenciones, partiendo de la jurisprudencia
de la Corporación a propósito de los requisitos que debe contener la acción
pública de inconstitucionalidad.
La demanda
objeto de estudio no satisface los requisitos de certeza, pertinencia y
suficiencia
49. En el caso
objeto de estudio, el actor propone que el literal c) del artículo 10º de la
Ley 1753 de 2015 (PND 2014-2018) desconoce el principio de igualdad en sus
facetas material y formal.
50. La demanda
presenta problemas de claridad, como puede observarse en los apartes trascritos.
Los cuestionamientos del actor se cifran en que el Legislador, al dictar el
enunciado normativo objeto de censura, previó que en materia de recobros,
reclamaciones y giro de recursos derivados de la prestación de servicios de
salud no incluidos en el POS, el Fosyga está exento de reconocer el pago de
intereses moratorios por el incumplimiento de sus obligaciones, mientas que las
EPS sí deben hacerlo.
50.1. En su
criterio, esta situación viola la igualdad material porque genera una asimetría
entre el Estado y las EPS, carente de justificación. Añade que esta norma,
junto con los artículos 3º y 4º del Decreto Ley 1281 de 2002 “Por el cual se expiden las normas que regulan los
flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector
salud y su utilización en la prestación”, ha sido utilizada como
fundamento para que el Fosyga niegue el reconocimiento de intereses de mora el
incumplimiento de sus obligaciones en materia de recobros, y todo ello a pesar
de que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (Concepto 11001-03-06-000-2010-00086-00)[7] ha
explicado que la interpretación correcta del artículo 4º del Decreto citado sí
exige al Fosyga el pago de intereses, a título de sanción.
Añade que esta
desigualdad puede percibirse también en la Resolución 3361 de 2012, del
Ministerio de Salud en la que, según el actor, se establece que los intereses
de mora por incumplimiento de obligaciones relacionadas con el giro de recursos
del sistema de salud solo deben ser pagados por las EPS o las entidades
administradoras de los planes de beneficios de salud, y no por el Estado a
través del Fondo de solidaridad y garantía.
50.2. En segundo
lugar, propone que la disposición viola la dimensión formal de la igualdad porque,
mientras que en un amplio conjunto de cláusulas normativas el Legislador ha
insistido en prever un tratamiento similar entre las autoridades públicas y los
particulares en relación con el deber de pagar intereses de mora por el incumplimiento
de sus obligaciones, la norma demandada constituye una excepción injustificada
a ese conjunto de mandatos.
51. El cargo que
eleva el actor por presunta violación al derecho a la igualdad carece de certeza
porque le confiere al enunciado demandado un contenido normativo que no se
desprende de su tenor literal, no se infiere de su contexto, ni se evidencia a
partir de la interpretación sistemática que el actor pretende construir en su
escrito. Estos defectos, en materia de certeza, terminan por generar un
problema adicional en cuanto a la identificación de la proposición normativa
demandada y la pertinencia de la acción, pues el actor involucra en su juicio
al artículo 4º del Decreto Ley 1281 de 2002 “por
el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización
oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la
prestación”, norma que no fue demandada, ni puede operar como parámetro
de control pues se trata de un decreto con fuerza de ley, y no de un mandato
constitucional.
52. En primer
término, el actor propone que en virtud del enunciado normativo demandado, el
Fosyga está exento de pagar intereses de mora cuando incumpla sus obligaciones
en cuanto al pago de recursos relacionados con recobros, autorizaciones y giros
por motivos de aseguramiento en salud. Todo ello, a pesar de que la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Concejo de Estado ha conceptuado que, si el
Fosyga incumple estos deberes está en la obligación de reconocer los intereses
moratorios.
Pero, en su
argumentación, el actor omite señalar que el literal c) del artículo 73 del PND
2014-2018 regula un supuesto especial, en materia de recobros, en la medida en
que se limita a definir lo que ocurre en casos de reclamaciones glosadas[8], es
decir, aquellas en las que el Fosyga encuentra motivos para solicitar
justificación adicional a las EPS para el pago de las cuentas correspondientes
a la prestación de servicios no – pos.
El problema de
certeza se agudiza cuando el propio actor indica que es el artículo 4º del
Decreto 1281 de 2002 2002 prevé las reglas generales en materia de recobro,
pues ello implicaría que, de existir una desigualdad en las reglas generales
sobre reembolsos y giro de recursos del sistema entre Fosyga y EPS, esta se
desprendería de esa disposición, y no del enunciado efectivamente demandado.
Y en esa
dirección, el accionante señala en algunos apartes de su escrito, que tanto el
artículo demandado (reclamaciones glosadas), como los artículos 3º y 4º del
Decreto 1281 de 2002 (normas generales en materia de recobros) son utilizados por
el Ministerio de Salud y el Fosyga para evadir el pago de intereses de mora por
el incumplimiento de los términos en materia de reembolsos o recobros, a pesar de
que la Sala de Consulta y Servicio Civil  del Consejo de Estado ha considerado que
ambas partes de la relación tienen la obligación de pagarlos.
En ese marco, a
los problemas de certeza de la demanda se añaden otros, que afectan la
competencia de la Corte para pronunciarse sobre el conflicto propuesto.
Primero, el actor parece acusar una norma que no fue demandada de generar la
situación desigual que censura (el artículo 4º del Decreto 1281 de 2002) pero,
posteriormente, describe un problema en la interpretación de esa disposición,
derivado de la existencia de opciones hermenéuticas opuestas entre el
Ministerio de Salud y el Consejo de Estado, en su Sala de Consulta y Servicio
Civil.[9]
Como la acción
pública de inconstitucionalidad está diseñada para controlar la validez de la
ley, únicamente en cuanto a su conformidad con la Constitución Política, la
pretensión del actor, en el sentido de desentrañar el correcto sentido de un
conjunto de normas de naturaleza legal; o de despejar los conflictos jurídicos
derivados de interpretaciones inconsistentes de esas normas, no puede ser
asumida por este Tribunal. Ello implicaría una intromisión en las funciones de
interpretación y aplicación del derecho, que corresponden a la justicia
ordinaria y de lo contencioso administrativo, según el caso.
53. Así las
cosas, los problemas de certeza de la demanda vienen acompañados con
problemas en la identificación de la proposición objeto de control y, como se
verá en el acápite siguiente, de pertinencia de la argumentación.
La demanda
carece de pertinencia
54. Como se ha
indicado, en los acápites que se refieren a la presunta violación del principio
de igualdad material, el actor plantea que la norma accionada desconoce
la igualdad material porque crea una situación asimétrica o inequitativa entre las
EPS frente al Fosyga en lo que tiene que ver con el pago de intereses de mora
por el incumplimiento de sus obligaciones en materia de recobros, reembolsos o
reclamaciones por la prestación de servicios excluidos de los planes obligatorios
de Salud y, según el demandante, en contra de lo establecido en un concepto de
la Sala de  Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado acerca de la
interpretación del artículo 4º del Decreto 1281 de 2002. Además, plantea que el
legislador viola el principio de igualdad material porque, al establecer una
excepción al pago de intereses moratorios en la disposición demandada, deja de
lado un conjunto de normas legales en las que se ha previsto un tratamiento
igual entre particulares y autorizados, en lo concerniente al incumplimiento de
sus obligaciones legales, reglamentarias y contractuales.
Estos argumentos
parten de una premisa implícita según la cual el Legislador estaría obligado a
seguir, al momento de dictar la norma objeto de censura, el enfoque normativo
contenido en (i) un decreto ley (1281 de 2002), (ii) un concepto no vinculante
de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el conjunto de
normas en que el propio legislador, o el Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria
han establecido el deber de las autoridades y de otros actores de pagar
intereses de mora, en materias tan variadas como el pago de aportes de
seguridad social por parte de los empleadores, o la devolución del pago de
tributos por parte de la Dian, cuando el contribuyente realizó un pago que
excedía sus deberes.
En la medida en
que ninguna de esas fuentes normativas posee rango constitucional, esos
problemas no pueden ser resueltos por este Tribunal pues, como ya se ha
indicado, carece de funciones asociadas a la solución de conflictos normativos
entre normas infra constitucionales, al esclarecimiento del alcance o
interpretación correcta de las leyes o a garantizar la exigibilidad de los
conceptos proferidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado.
De acuerdo con
la jurisprudencia constitucional (C-1052 de 2001), cuando una demanda de
inconstitucionalidad pretende que la Corte controle la labor del congreso
tomando como parámetros normas y conceptos de inferior jerarquía a los mandatos
de la Carta Política, incurre en el defecto de impertinencia y, en este
caso, esta falencia resulta evidente.
La demanda
carece de suficiencia
Para terminar,
la demanda carece de suficiencia para generar una duda inicial
acerca del respeto por el principio de igualdad, pues el actor no logró demostrar
que el Fosyga y las empresas prestadoras de salud se encuentran en una
situación de hecho similar, que determine la obligación de darles un trato
idéntico.
Dejando de lado el hecho de que la
demanda hace un uso de los conceptos de igualdad formal e igualdad
material que no se basa en la interpretación que ha dado la jurisprudencia
de la Corte a los mismos y que, por el contrario se limita a repetir que el
Legislador otorgó un trato desigual, asimétrico e inequitativo a las EPS en
relación con el Fosyga en materia de recobros salud, lo cierto es que hace
falta un elemento esencial a la argumentación para poder iniciar un juicio por
la eventual trasgresión del principio de igualdad. En concepto de la Sala,
resulta oportuno precisar esta afirmación.
Para el actor, la norma viola el
principio de igualdad material por ser inequitativa con las EPS. Sin embargo,
la dimensión material de la igualdad hace referencia a la obligación de las
autoridades de adoptar medidas especiales para superar las desigualdades de
hecho y, especialmente, para superar situaciones de marginalidad, indefensión o
vulnerabilidad social. Este principio (igualdad material) no pretende llevar a
las empresas a gozar de las mismas condiciones, prerrogativas ni de los mismos
deberes que ostentan (o que deben respetar) las autoridades públicas, como lo
supone el accionante, sino lograr la construcción del Estado social de derecho
superando las difíciles situaciones que atraviesan los grupos de especial
protección constitucional, los déficit de oportunidades para el acceso a los
bienes del Estado, o los patrones de discriminación histórica contra
determinados colectivos.
En ese orden de ideas, no es
posible enmarcar en la comprensión constitucional del principio de igualdad
material, el que la existencia de un trato distinto entre EPS y Fosyga viole el
mandato de igualdad material. No sobra reiterar que los actores privados que
participan de la prestación de servicios de salud no constituyen grupos de
especial protección constitucional sino, por el contrario, personas jurídicas
que deben soportar determinadas cargas, dada la función social de la actividad
que realizan.
En cuanto a la dimensión formal
de la igualdad, esta se relaciona con la generalidad de las leyes, y se
concreta en el legislador no establezca tratos distintos al momento de
establecer mandatos para situaciones o sujetos que se hallan en igualdad de
condiciones (o viceversa).
Obviamente, la construcción de un
cargo por la violación de este principio requiere la identificación de los
grupos en comparación (carácter relacional de la igualdad), la presentación de
argumentos convincentes acerca de las características que hacen iguales a ambos
extremos de la comparación y que, por lo tanto, demuestren que existía una
obligación en cabeza del  legislador, en el sentido de ordenan al legislador
otorgarles el mismo trato; o bien, las cualidades que permiten diferenciarlos y
que, en consecuencia, prohibían al Congreso brindarles un trato igualitario. Estas
características, finalmente, deben tener relevancia constitucional.
Pues bien, aunque el actor logra
identificar los grupos entre los que pretende realizar la comparación (de un
lado, las EPS y, de otro, el Fosyga), argumenta que se presenta un trato
desigual entre ellos en cuanto al pago de intereses de mora (omitiendo, sin
embargo, describir adecuadamente el supuesto de hecho de la norma, como se
explicó al evaluar la  certeza de la demanda), no logra demostrar que
los dos grupos en comparación se hallan en la misma situación de hecho y,
específicamente, no expone ningún argumento para explicar por qué deberían
recibir el mismo trato en el punto específico del pago de reclamaciones
previamente glosadas.
Para terminar, la Sala considera
relevante responder las solicitudes de Acemi y del Procurador General de la
Nación, únicos intervinientes que consideraron apta la demanda.
Acemi propone que la Corte
debería declarar la inexequibilidad de la norma porque el Legislador debió dar
a las reclamaciones glosadas el mismo trato que aquellas que no fueron objeto
de glosas por el Fosyga, lo que explica indicando que no hay razón para que el
Legislador haya establecido en el enunciado normativo demandado reglas
distintas a las que se encuentran en el artículo 4º del Decreto 1281 de 2002.
El Procurador General de la
Nación, a su turno, plantea que aunque no se demostró una violación al
principio de igualdad, sí existe un vacío en la norma cuestionada, pues no
ordena indexar (actualizar el poder adquisitivo) el valor de las obligaciones
que el Fosyga pague por fuera de los términos legales, en aplicación del
literal c) del artículo 73 de la Ley 1573 de 2015.
La Corte no puede acceder a
ninguna de estas solicitudes. En primer lugar, porque no constituyen respuestas
al problema jurídico planteado, sino  nuevos problemas constitucionales que,
por lo tanto, no han recibido la participación ciudadana que caracteriza a la
acción pública de constitucionalidad. En segundo lugar, y en lo que tiene que
ver con Acemi, su censura nuevamente se refiere a un problema de contradicción
normativa, entre mandatos de jerarquía legal, y no constitucional. Y, en lo que
hace a la propuesta de la Procuraduría, esta no tiene que ver con el principio
de igualdad, sino con una preocupación porque los actores privados del sistema
de salud conserven el poder adquisitivo del dinero, asunto ajeno al caso objeto
de estudio.
En consecuencia, la Sala se
declarará inhibida para pronunciarse de fondo.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato expreso de la Constitución
RESUELVE
Declararse INHIBIDA
para pronunciarse sobre la exequibilidad de la expresión “sin que haya
lugar al reconocimiento de intereses moratorios por las solicitudes que se
presenten bajo este mecanismo” contenida en el literal c) del
artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] “Por
el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización
oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la
prestación”.
[3] La ciudadana Ana Cecilia Santos
Acevedo.
[4] “Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la
utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su
utilización en la prestación”.
[5] Es un resumen de los apartes
centrales de la sentencia T-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) en la
que se abordó, con amplitud, el estudio de los requisitos argumentativos
mínimos de las demandas de inconstitucionalidad.
[6] La Corte Constitucional se ha
referido al principio de igualdad en un amplio conjunto de fallos. Entre estos
pueden consultarse las sentencias T-422 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
C-371 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-093 de 2001 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), C-671 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. AV Jaime
Araújo Rentería), entre muchas otras. La exposición que se adopta en esta
providencia constituye una síntesis de la efectuada en la reciente sentencia
T-340 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[7] Consejero Ponente: William
Zambrano Cetina.
[8] Según
el Anexo Técnico No. 6 “Manual
único de glosas, devoluciones y respuestas” de la Resolución número 3047 de 2008 “Por medio de la cual se definen
los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados
en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y entidades
responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747 de
2007”, del entonces
Ministerio de la Protección Social, (modificada por la Resolución número 416 de
2009, y adicionada y modificada parcialmente la Resolución 4331 de 2012), una
glosa es “una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la
factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad
responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta
por parte del prestador de servicios de salud”.
[9] Concepto de 19 de agosto de
2010, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, CP William
Zambrano Cetina.