C-709-01
Sentencia C-709/01
Sentencia C-709/01
NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATOS DEL ESTADO-Casos
previstos en el derecho común
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN MATERIA DE NULIDADES-Alcance
En
ese orden de ideas, esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha señalado en
relación con la institución de las nulidades, que corresponde al órgano
legislativo fijar las causales, la legitimidad para alegarlas, oportunidad de
hacerlo forma de probarlas, el alcance de las mismas, y en general las reglas
aplicables a las circunstancias en que surgen, así como lo que atañe a sus
efectos.
ACCION DE NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATOS DEL ESTADO-Origen legal
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CONTRATACION
ADMINISTRATIVA-Término para ejercicio del derecho
de acción de nulidad absoluta
ACCION DE NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATOS DEL ESTADO-Regulación legislativa de titularidad y caducidad
El
Congreso al desarrollar su competencia y establecer la titularidad para incoar
la acción contractual y los términos de caducidad en la ley cuestionada,
tendientes a obtener la declaratoria de nulidad absoluta, no ha negado el
imperio de la legalidad ni de la supremacía de las disposiciones
constitucionales, sino por el contrario, ha tenido como presupuestos esenciales
en ese evento, su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y
derechos de los administrados en el marco del Estado de Derecho, por cuanto, el
agotamiento de la vía jurídico-procesal que permite la materialización y la
protección de un derecho o interés jurídicamente tutelado, pretende asegurar la
estabilidad y seguridad jurídica a que todos los asociados tienen derecho.
CADUCIDAD-Significado
CADUCIDAD-Alcance
ACCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Término
para ejercicio
ESTATUTO DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Incorporación
de circunstancias constitutivas de nulidades del Código Civil
CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Remisión al
derecho común en nulidades
CADUCIDAD DE ACCION DE NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATOS DEL
ESTADO-Objeto
Al
establecer de manera expresa un término de caducidad no significa, en manera
alguna que el Estado abandone el principio de legalidad sino que, en aras de su
propio interés, que es el interés público, señala un momento a partir del cual
en beneficio de la seguridad jurídica clausura la posibilidad de la tramitación
de un proceso para deducir judicialmente la pretensión aludida. Lo que ocurre
en este caso es que frente a dos valores caros al Estado constitucional y
democrático de Derecho, el legislador los concilia mediante el establecimiento
de un término preclusivo para que dentro de él se ejerza la acción pertinente
en defensa del principio de legalidad. Si se establece un término de caducidad,
para demandar la nulidad absoluta de un contrato estatal, no podría concluirse
que queda desprotegido el interés público, sino que debe haber celeridad en la
defensa de la legalidad.
ACCION DE NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATOS
DEL ESTADO-Legitimación para alegación
ACCION POPULAR-Protección
del patrimonio público y moral administrativa
CADUCIDAD DE ACCION DE NULIDAD ABSOLUTA DE
CONTRATOS DEL ESTADO-Contabilización a partir de
modificación o adición
En
virtud de que el contrato inicialmente celebrado puede ser objeto de adiciones
o modificaciones posteriores convenidas por las partes, en esa hipótesis
resultaría inaceptable que si se incurre en una nulidad absoluta en esa adición
o modificación, pudiera luego aducirse para impedir el nacimiento del proceso
en el que se impetre su declaración, que ya transcurrió el término de caducidad
contado a partir del perfeccionamiento del contrato primigenio. Semejante
conclusión desprotegería los intereses de la sociedad y del Estado en la
transparencia de la gestión administrativa y de la observancia rigurosa del
principio de legalidad. Por esa razón, la constitucionalidad de la norma habrá
de condicionarse en el sentido de que si se produce modificación o adición del
contrato por las partes, la caducidad se contará, en cuanto a ellas, a partir
de la fecha de las mismas.
Sala Plena
Referencia: expediente D-3295
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 44, numeral 10, literal e), de la Ley 446 de 1998 “Por la cual se
adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se
modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley
23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”.
Demandante: Luis Eduardo Montoya Medina
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil
uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución
Política, el ciudadano Luis Eduardo Montoya Medina, demandó el artículo 44,
numeral 10, literal e), de la Ley 446 de 1998 “Por la cual se adoptan como
legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican
algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de
1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”.
Por auto de 7 de diciembre del año 2000, el
magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, en consecuencia ordenó
fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la
iniciación del asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente
del Congreso de la misma, con el objeto que si lo estimaban oportuno
conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
II.      NORMA
DEMANDADA
El siguiente es el texto de la norma
demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43335 de 8 de
julio de 1998. Se subraya la parte acusada.
Ley 446 de 1998
(julio 7)
“Por la cual se
adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se
modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley
23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”
DECRETA:
“Artículo 44.-  Caducidad de las
acciones. El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
“Artículo 136. Caducidad de las
acciones
(...)
“10.  La nulidad absoluta del
contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio
Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años
siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere
superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia,
sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su
perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción, se dará estricto
cumplimiento al artículo 22 de la Ley “por la cual se adoptan como legislación
permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del
Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del
Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso
Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia
y acceso a la justicia”.
III.    DEMANDA
El ciudadano demandante considera que el
aparte de la disposición demandada, conculca los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 90,
150 in fine, 121, 122, 209 y 228 de la Constitución Política, quien luego de
realizar un extenso análisis del principio de legalidad, sintetiza los cargos
de la siguiente manera:
Considera el actor, que el legislador al
establecer un término de caducidad para la acción de nulidad de los contratos
estatales, subordina la supremacía de las normas imperativas y relativiza el
principio de legalidad. Ello implica, a su juicio, que transcurrido el término
de dos años siguientes al perfeccionamiento del contrato o, cinco siguientes al
mismo evento, si su duración es superior a los dos años, primarían las
disposiciones de los particulares sobre los intereses generales, desconociendo
de suyo el principio de legalidad e impidiendo la vigencia plena de la
Constitución Política, vulnerando en consecuencia los artículos 1, 4 y 150 in
fine, pues permite la existencia de un acto jurídico contrario al interés
general, y atentatorio de normas superiores.
En ese orden de ideas, si quien determina la
duración del contrato es la Administración o las partes de mutuo acuerdo o,
puede depender del objeto contratado y del término requerido para su
cumplimiento, el plazo de caducidad de la acción contractual fundada en la
nulidad absoluta, sería determinado por las partes o por el objeto del
contrato, ni siquiera por la ley, circunstancia que vulnera el artículo 29 de
la Carta.
Añade igualmente, que señalar los cinco años
como plazo máximo de la acción de nulidad contractual, viola la Constitución,
pues después de ese lapso la supremacía de las normas constitucionales y
legales imperativas cesa, imponiéndose la voluntad de los particulares o de la
administración o de ambos sobre las del constituyente.
IV.    INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Justicia y
del Derecho
El apoderado de la entidad interviniente,
solicita la constitucionalidad de la norma demandada. Considera que de
conformidad con jurisprudencia de esta Corporación, el legislador se encuentra
facultado constitucionalmente para establecer límites al ejercicio de las
acciones y de los recursos, siempre y cuando dicha limitación sea razonable.
Aduce que la fijación de términos de caducidad, obedece a la necesidad de
otorgar certeza jurídica a los accionantes, así como para brindarle estabilidad
a las situaciones debidamente consolidadas en el tiempo y, a los actos no
impugnados dentro de las oportunidades que señala la ley.
Manifiesta que de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, si bien es cierto que la fijación de términos
implica una limitación al derecho de los individuos para interponer las
acciones administrativas, esa limitación está encaminada a asegurar la eficacia
de los derechos de las personas, racionalizando el acceso a la administración
de justicia.
Añade la entidad interviniente, que como lo
ha señalado esta Corporación, el carácter público de la acción de nulidad
absoluta de los contratos estatales no es de origen constitucional sino legal,
razón por la cual, bien puede el legislador en ejercicio de su libertad de configuración
legislativa, restringir la titularidad de dicha acción, o someter su ejercicio
al cumplimiento de requisitos y condiciones razonables, atendiendo criterios de
política legislativa en aras de la efectividad de otros principios
constitucionales, como la pronta resolución de los conflictos originados en
controversias contractuales, por parte de la justicia contenciosa
administrativa.
Adicionalmente, considera que la fijación de
un término de caducidad a la acción de nulidad absoluta de los contratos
estatales, se considera razonable  proporcional en tanto busca hacer efectivo
el derecho de las partes a obtener una decisión definitiva y cumple una
finalidad constitucionalmente relevante, al otorgarle seguridad y certeza a las
relaciones jurídicas.
Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La apoderada del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, interviene en el presente asunto, solicitando la
constitucionalidad condicionada de la disposición acusada, con fundamento en
los siguientes argumentos:
Inicia su intervención, manifestado que el
artículo 150 de la Carta, radica en el Congreso de la República la cláusula
general de competencia en materia legislativa, de tal suerte que a ese órgano
le corresponde expedir normas de carácter general y abstracto que regulen el
nacimiento, exigibilidad y extinción de los derechos radicados en cabeza de los
sujetos de derecho. De ahí, señala la interviniente, que el órgano legislativo,
al expedir la Ley 446 de 1998, no hizo otra cosa que hacer uso de esa potestad,
al regular la forma en que uno de los sujetos de la relación contractual
administrativa puede ejercer su derecho de acción en protección de sus
intereses jurídicamente tutelados. Aduce que en el mismo sentido se ha
pronunciado esta Corporación y, al efecto, cita varios apartes de sentencias
proferidas por esta Corte.
De ahí, que la ley al desarrollar dicha
competencia, determinando quiénes, como y cuando deben ejercer la acción
contractual para obtener la declaratoria de nulidad absoluta de un contrato de
la administración, no implica negar el imperio de la legalidad y de la
supremacía de la Constitución, sino que por el contrario, busca materializar el
Estado de Derecho, que se traduce en el gobierno de las leyes, esto es, en el sometimiento
tanto de los particulares como de los servidores públicos a la Constitución y
las leyes; en ese orden de ideas, la figura de la caducidad de la acción
pretende asegurar la vigencia plena del Estado Social de Derecho.
No obstante, manifiesta que la seguridad y
fluidez necesarias en el tráfico jurídico, no se pueden obtener a cualquier
precio, pues si bien es cierto el artículo 58 Superior garantiza los derechos
adquiridos de conformidad con las leyes existentes, el artículo 1 de la Carta,
consagra la primacía del interés general sobre el particular. Siendo ello así,
no es posible asegurar la estabilidad del tráfico jurídico o, garantizar los
derechos adquiridos, cuando la protección del ordenamiento jurídico a un
interés o a una situación social específica, han sido obtenidos en forma
ilícita o en contravía del interés público o las buenas costumbres.
Por lo tanto, aduce que la figura de la
caducidad  no puede producir los efectos para lo cual ha sido consagrada bajo
todos los supuestos. Es decir, invocada la caducidad con fundamento en la
nulidad absoluta del contrato administrativo, no podrá permitir la continuidad
de la protección de un interés o de una situación jurídica, si se han
configurado contrariando el interés público o las buenas costumbres.
En conclusión, para la entidad interviniente,
la acción contractual que pretende la declaratoria de la nulidad, no puede
tener término de caducidad si la causa que fundamenta su solicitud “es la
ilícitud en el objeto o en la causa”, pues al igual que sucede en el
derecho privado, dicho vicio es insubsanable.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El Procurador General de la Nación solicita
la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada en forma parcial.
Para el Ministerio Público, el hecho de que la contratación estatal se deba
sujetar al principio de legalidad, significa que la autonomía de la voluntad de
los entes públicos se debe regir por el interés general. Sin embargo, eso no
significa que las normas sustanciales que regulan la nulidad absoluta de los
contratos estatales, puedan por ese hecho considerarse como de orden público,
como quiera que esa determinación sólo le corresponde hacerla al legislador y
ese órgano no le dio tal carácter a las normas que tienen que ver con las
nulidades contractuales.
Para el Procurador, el legislador ha
establecido diversos mecanismos para acceder a la administración de justicia,
entre los que se encuentran las acciones públicas y las privadas. Luego de
explicar someramente cada una de ellas, aduce que con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 89 y 150 inciso final de la Carta, el Congreso de
la República al expedir la Ley 80 de 1993 consagró en el artículo 45 la acción
contractual como una acción pública, al establecer que la nulidad absoluta
podía ser alegada entre otros, por cualquier persona, modificando de esa forma
el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo que a su vez había sido
subrogado por el artículo 17 del Decreto 2304 de 1989, norma ésta que concebía
la acción contractual como privada, dado que la nulidad absoluta solamente
podía ser alegada por las partes, el Ministerio Público o el tercero que
acreditara un interés directo en el contrato administrativo o privado con
cláusula de caducidad.
Sin embargo, señala el Procurador, el
artículo 32 de la Ley 446 de 1998 modificó nuevamente el carácter de esta
acción, al establecer que la nulidad absoluta de un contrato estatal podrá ser
solicitada por las partes, el Ministerio Público y cualquier tercero que
acredite un interés directo. Resulta entonces, a juicio del Ministerio Público
que esta restricción que contempla el legislador, esto es, que el acuerdo de
voluntades sólo puede ser alegado por las partes o por los terceros que tengan
un interés directo, termina con la incertidumbre que generaba el hecho de que
el negocio jurídico podía ser demandado en acción de nulidad por cualquier
persona en cualquier tiempo.
Estas modificaciones a la acción contractual
realizadas por el órgano legislativo, las ha realizado con fundamento en lo
preceptuado por el artículo 89 de la Carta, que lo habilita para regular todo
lo relacionado con las acciones tendientes a proteger el orden jurídico y los
derechos individuales y colectivos. Así las cosas, considera el Procurador que
la definición de la naturaleza jurídica de la acción contractual es un asunto
de competencia propia del Congreso de la República, por lo tanto no puede
entenderse como una acción pública de rango constitucional como lo señala el
accionante.
Agrega que el carácter privado de la acción
contractual se soporta en el hecho de que siempre existirá controversia pues
está de por medio un interés subjetivo, legítimo y directo de las partes, en
donde le es dable al Ministerio Público en defensa del interés público, solicitar
la nulidad absoluta de los contratos estatales.
Señala así mismo, que encontrándose el
legislador habilitado para regular lo relacionado con la acción contractual,
estableció un término de caducidad de la misma, en aras de preservar la
seguridad y certeza jurídica que debe prevalecer el materia contractual.
Adicionalmente, al establecer los términos de caducidad previó los eventos en
que los contratos se prorrogan por más de cinco años, evento en el cual el
término de caducidad se cuenta a partir de la suscripción del acta de
liquidación o de la ejecutoria del acto administrativo que aprueba la
liquidación del contrato.
Finalmente, después de citar apartes de la
sentencia C-115 de 1998, concluye diciendo que la acción contractual no es
pública y, por lo tanto, no es incaducable, que tampoco como lo afirma el
actor, las normas que regulan las nulidades absolutas en los contratos son de
orden público, ni que la norma acusada privilegie el interés particular sobre
el general.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.     El problema planteado
En esta oportunidad le corresponde a la Corte
determinar si el plazo de dos años fijado por el artículo 44, numeral 10,
literal e) de la Ley 446 de 1998, para alegar la acción de nulidad contractual,
vulnera la supremacía del principio de legalidad, el ordenamiento jurídico y el
interés general.
3.
La acción de nulidad absoluta de los
contratos estatales y su reenvío al derecho común
El artículo 150 de la Constitución Política,
en su inciso final, asigna al Congreso de la República la facultad de expedir
el estatuto general de contratación de la administración pública. En desarrollo
de esa facultad, el órgano legislativo expidió la Ley 80 de 1993, determinando
entre muchos otros aspectos, la institución de la nulidad.
El estatuto contractual al regular la
institución de las nulidades, expresamente dispone que las causales tanto de
nulidad absoluta como relativa del derecho privado, son aplicables en materia
de contratación estatal (arts. 44 y 46). Concretamente en lo relacionado con la
nulidad absoluta, el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, dispone que los
contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos que prevé el derecho
común (objeto y causa ilícita, omisión de algún requisito o formalidad que las
leyes prescriben para el valor de ciertos actos y la incapacidad absoluta); y,
además cuando se presenten las causales consagradas taxativamente en ese
artículo, como son: inhabilidad o incompatibilidad por parte del contratista;
celebración del contrato contra expresa disposición legal o constitucional;
celebración con abuso o desviación de poder; declaratoria de nulidad de los
actos administrativos en que se basa el contrato, y celebración del contrato
desconociendo los criterios contemplados en el estatuto de contratación, en
relación con el tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras, según los
artículos 20 y 21 respectivamente.
La Constitución Política ha consagrado en su
artículo 150 la cláusula general de competencia en el Congreso de la República.
Ello significa, que al órgano legislativo, en virtud de la soberanía del
Estado, le corresponde, dentro del marco trazado por la Carta, expedir los
códigos “en todas las ramas de la legislación”, así como las demás leyes que,
apreciadas las circunstancias sociales, económicas y políticas estime
convenientes para la satisfacción del interés general.
En ese orden de ideas, esta Corporación en
reiterada jurisprudencia[1]
ha señalado en relación con la institución de las nulidades, que corresponde al
órgano legislativo fijar las causales, la legitimidad para alegarlas,
oportunidad de hacerlo forma de probarlas, el alcance de las mismas, y en
general las reglas aplicables a las circunstancias en que surgen, así como lo
que atañe a sus efectos.
Siendo ello así, la Corte sostuvo
entratándose de la nulidad absoluta que puede el legislador en ejercicio de sus
competencias constitucionales, restringir esta acción a las partes, sus
causahabientes, al Ministerio Público y a cualquier tercero que acredite un
interés directo en el contrato. Así lo manifestó esta Corporación, en sentencia
C-221/99, ya citada.  En efecto, manifestó en dicha providencia:
“(...)pues si bien es cierto que
la Constitución Política concede a todo ciudadano el derecho a interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y de la Ley (art. 40-6 C.P.),
no lo es menos que el carácter público o popular de la acción de nulidad
absoluta de los contratos estatales no deriva de la Carta Política.
“En otros términos, no es de origen
constitucional sino legal, por lo cual no actúa como limitante de la libertad
configurativa que esta concede al Legislador, como sí acontece, por ejemplo con
la acción de inconstitucionalidad, cuyo carácter público y ciudadano fue
determinado por el propio Constituyente y consignado en forma expresa, en la
Constitución.
“No siendo una acción pública de rango
constitucional, bien puede el Legislador, en ejercicio de su libertad de
configuración legislativa, restringir la titularidad de la acción o someter su
ejercicio al cumplimiento de requisitos y condiciones razonables, atendiendo
criterios de política legislativa, en aras de la efectividad de otros
principios constitucionales, como el de la pronta y oportuna decisión por la
justicia contencioso administrativa de las controversias contractuales que le
son sometidas”.
Resulta entonces, que el Congreso de la
República al expedir la ley acusada, y establecer en su artículo 44, numeral
10, literal e), un término para el ejercicio del derecho de acción dentro de la
relación contractual tendiente a declarar la nulidad absoluta de un contrato
administrativo, ejerció la potestad derivada directamente de la Constitución,
pues a él le compete regular los aspectos relativos a la contratación entre
particulares y entre estos y la Administración Pública. De ahí, que fijar
términos para el ejercicio del derecho de acción dentro de la relación
contractual, es competencia propia del órgano legislativo.
Así las cosas, el Congreso al desarrollar su
competencia y establecer la titularidad para incoar la acción contractual y los
términos de caducidad en la ley cuestionada, tendientes a obtener la
declaratoria de nulidad absoluta, no ha negado el imperio de la legalidad ni de
la supremacía de las disposiciones constitucionales, sino por el contrario, ha
tenido como presupuestos esenciales en ese evento, su sujeción al orden
jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados en el
marco del Estado de Derecho (art. 1 C.P.), por cuanto, el agotamiento de la vía
jurídico-procesal que permite la materialización y la protección de un derecho
o interés jurídicamente tutelado, pretende asegurar la estabilidad y seguridad
jurídica a que todos los asociados tienen derecho.
En ese sentido, la Corte Constitucional
razonó de la siguiente manera:
“Pero la Constitución no sólo pretende que
los derechos de los ciudadanos  se hagan efectivos, esto es, que se borre la
consabida brecha entre normas válidas y normas eficaces, también pretende que
los mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos ven garantizados  sus
derechos sean efectivos. De ahí el énfasis en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad de la función
administrativa consagrada en el artículo 209 y la exigencia contemplada en el
artículo 228 de que los términos procesales se observen con diligencia so pena
de sanciones.
(...)
“Desde esta perspectiva, es claro que la
justicia, entendida como la resultante efectiva y recta mediación y resolución
con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir
social se mide en términos de referencia social y no de uno de sus miembros”[2].
4.
La caducidad
Como señala el Ministerio Público, uno de los
aspectos fundamentales de la acción contractual es el relacionado con la
caducidad, entendida como una institución jurídica que pone límites en el
tiempo al ejercicio de una acción “(...) independientemente de
consideraciones que no sean el sólo transcurso del tiempo. Su verificación es
simple, pues el término ni se interrumpe ni se prorroga y es la ley la que al
señalar el término y el momento de su iniciación indica el término final
invariable o dies fatalis”[3].
El legislador, habilitado para regular las
acciones en defensa de la integridad del orden jurídico (art. 89 C.P.), en el
caso sub examine, la acción contractual, estableció en el artículo 44, numeral
10, literal e) de la Ley 446 de 1998 el término de caducidad de dicha acción,
al consagrar que podrá ser alegada dentro de los dos años siguientes al
perfeccionamiento del contrato, o si su vigencia es superior, el término de
caducidad será el de la vigencia del mismo, sin exceder en todo caso de cinco
años.
En relación con la institución de la
caducidad, esta Corporación ha expresado:
“El fenómeno jurídico de la caducidad es
la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado en la ley para
el ejercicio de ciertas acciones, cuando por un acto, hecho, omisión u
operación administrativa por parte de una autoridad pública, se lesiona un
derecho particular.
(...)
“Siempre se ha expresado que la caducidad
es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso
del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por
la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho
fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos.
“De esta manera, no sería dable alegar la
carencia de medios de defensa en relación con el acceso a la administración de
justicia si el interesado tuvo la oportunidad de iniciar un proceso dentro de
los plazos preestablecidos, de los cuales por su propia incuria no hizo uso
para el efecto de ejercer la acción correspondiente y en consecuencia obtener
la reparación directa, frente a la responsabilidad patrimonial y como
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente del
Estado.
“La ley establece un término para el
ejercicio de las acciones contencioso administrativas (art. 136 del C.C.A.), de
manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la
caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener
por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los
daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces,
una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la
caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del
Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo
legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho
cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley
ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del
fenómeno indicado”[4].
El impugnador considera que por tratarse de
nulidades absolutas en contratos celebrados por el Estado, el cual debe ceñirse
al imperio de la legalidad, no se ajusta a la Constitución que se establezca un
término de caducidad para el ejercicio del derecho de acción con la pretensión
de que tales nulidades se declaren judicialmente, pues la defensa del orden
jurídico no puede someterse a términos fatales, que luego de transcurridos le
impedirían al propio Estado la defensa del ordenamiento jurídico.
Es evidente que para la realización de los
cometidos estatales, se actúa directamente a través del ejercicio de las
funciones públicas por la Administración, o mediante la celebración de
contratos celebrados por ésta, todos los cuales son, de suyo, de interés
público y, en consecuencia, han de someterse rigurosamente a la legalidad.
Al respecto ha de decirse por la Corte que,
ciertamente la remisión que el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 hace a las
causales de nulidad establecidas en el derecho común, adicionadas por las cinco
expresamente contenidas en el los numerales de esa norma legal, en definitiva
incorpora al Estatuto de la Contratación Administrativa, que es de Derecho
Público, las circunstancias constitutivas de nulidad conforme al Código Civil.
Ello significa, entonces, que por esa vía se hacen aplicables las normas de que
tratan los artículos 1502, 1519, 1523, 1525, 1740, 1741 y 1746 del Código
Civil, el penúltimo de ellos con la redacción que le imprimió el artículo 2° de
la Ley 50 de 1936. Es decir que, conforme a ello el régimen propio de las
nulidades contractuales cuando éstas son absolutas, es riguroso y severo. Por
ello, cuando las nulidades provengan de objeto o causa ilícita, no pueden ser
saneadas por las partes a tenor de lo dispuesto por el artículo 2° de la Ley 50
de 1936.
Con todo, es claro que el legislador al
regular lo atinente a la contratación administrativa, así como decidió remitir
a las normas del derecho común en materia de nulidades con las adiciones
señaladas en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, también podría haber
establecido normas distintas y, precisamente en desarrollo de la potestad de
configuración legislativa, en el artículo 13 de dicha ley, en forma expresa
señaló que la normatividad aplicable a los contratos estatales será la
contenida en “las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en
las materias particularmente reguladas en esta ley”.
Pues bien, en punto a la caducidad de la
acción contractual para impetrar la declaración judicial de una nulidad
absoluta respecto de contratos estatales, el artículo 44, numeral 10, literal
e, de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, de manera expresa estableció un término de caducidad para el
efecto. Eso no significa, en manera alguna que el Estado abandone el principio
de legalidad sino que, en aras de su propio interés, que es el interés público,
señala un momento a partir del cual en beneficio de la seguridad jurídica
clausura la posibilidad de la tramitación de un proceso para deducir
judicialmente la pretensión aludida.
Lo que ocurre en este caso es que frente a
dos valores caros al Estado constitucional y democrático de Derecho, el
legislador los concilia mediante el establecimiento de un término preclusivo
para que dentro de él se ejerza la acción pertinente en defensa del principio
de legalidad.
Por otra parte, como lo dispone el numeral
10, literal e) del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, se encuentran legitimados
para impetrar que se declare la nulidad absoluta del contrato no sólo las
partes contratantes, sino también el Ministerio Público al que corresponde
constitucionalmente la defensa de los intereses de la sociedad, así como
vigilar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, y la defensa de los
intereses colectivos. De esta suerte, es claro para la Corte que en relación
con los contratos estatales tiene la Procuraduría General de la Nación, amplias
atribuciones para impetrar cuando fuere necesario su declaración de nulidad
absoluta por las causas señaladas por la ley, a las que corresponde una inmensa
responsabilidad en el ejercicio oportuno y eficiente de tales atribuciones, so
pena de que se incurra en las sanciones civiles, fiscales, penales y
disciplinarias previstas por la Constitución y la ley en caso de omisión,
retardo o deficiencia que ocasionen perjuicio o detrimento patrimonial del
Estado en cualquiera de sus niveles.
Así mismo, ha de recordarse por la Corte que
conforme al artículo 40 de la Constitución, los ciudadanos tienen derecho a
participar en el control del poder político, lo que quiere decir que si se
encuentra por uno de ellos que un contrato estatal adolece de nulidad absoluta,
bien puede en ejercicio del derecho de petición solicitarle a la Procuraduría
General de la Nación, como cabeza del Ministerio Público que inicie no sólo la
investigación de carácter administrativo correspondiente, sino, además, que
ejercite ante la jurisdicción contenciosa administrativa la acción de nulidad
respectiva, cuando a ello haya lugar.
Del mismo modo, podrían los ciudadanos acudir
al ejercicio de las acciones populares consagradas en el artículo 88 de la
Constitución Política, para la protección del patrimonio público y la moral
administrativa, en los términos señalados por la ley.
Así las cosas, si por la norma demandada se
establece un término de caducidad, para demandar la nulidad absoluta de un
contrato estatal, no podría concluirse que queda desprotegido el interés
público, sino que debe haber celeridad en la defensa de la legalidad.
Con todo, en virtud de que el contrato
inicialmente celebrado puede ser objeto de adiciones o modificaciones
posteriores convenidas por las partes, en esa hipótesis resultaría inaceptable
que si se incurre en una nulidad absoluta en esa adición o modificación,
pudiera luego aducirse para impedir el nacimiento del proceso en el que se
impetre su declaración, que ya transcurrió el término de caducidad contado a
partir del perfeccionamiento del contrato primigenio. Semejante conclusión
desprotegería los intereses de la sociedad y del Estado en la transparencia de
la gestión administrativa y de la observancia rigurosa del principio de
legalidad. Por esa razón, la constitucionalidad de la norma objeto de la
acusación habrá de condicionarse en el sentido de que si se produce modificación
o adición del contrato por las partes, la caducidad se contará, en cuanto a
ellas, a partir de la fecha de las mismas.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 44,
numeral 10, literal e) de la Ley 446 de 1998, bajo el entendido de que si se
produce modificación o adición del contrato inicialmente celebrado, la
caducidad se contará, en cuanto a ellas, a partir de la fecha de las mismas.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNTETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] C-343/96, C-221/99, C-011/00, entre otras
[2] C-165/93. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[3] Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de noviembre 21/91
[4] C-115 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara