C-053-18
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-053/18
REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL
DE LAS FUERZAS MILITARES-Régimen disciplinario
especial, tanto en materia sustancial como procesal, distinto del régimen común
reconocido para el juzgamiento de faltas disciplinarias cometidas por el resto
de los servidores públicos del Estado
En el presente
caso la Corte Constitucional debe determinar: ¿el artículo 146 de la Ley 836 de
2003, que consagra el grado de consulta de los fallos absolutorios en el
procedimiento disciplinario especial para militares, vulnera el artículo 13 de
la Constitución Política, al establecer un tratamiento desigual y más gravoso
para éstos, respecto de otros servidores públicos? Para resolver el referido
problema jurídico esta Sala aborda los siguientes temas: (i) el régimen
disciplinario especial de las Fuerzas Militares y los límites a la libertad de
configuración legislativa en esta materia y (ii) el análisis del cargo. La
Corte encuentra que el cargo formulado no está llamado a prosperar, pues el
Legislador goza de plena autonomía para establecer un régimen disciplinario
especial para los miembros de las Fuerzas Militares, tanto en materia
sustancial como procesal, distinto del régimen común reconocido para el
juzgamiento de las faltas disciplinarias cometidas por el resto de los
servidores públicos del Estado. Por lo anterior, el Congreso no infringió el
artículo 13 de la Constitución cuando estableció que el grado de consulta en el
procedimiento disciplinario militar es diferente del de los demás regímenes.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación precisa del objeto
demandado, el concepto de violación y la razón por la cual la Corte
Constitucional es competente
El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los
elementos que deben contener las demandas en los procesos de control de
constitucionalidad. Específicamente, el ciudadano que ejerce la acción pública
de inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe precisar: el objeto
demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente
para conocer del asunto. La concurrencia de los tres requerimientos mencionados
hace posible un pronunciamiento de fondo.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
En
cuanto al concepto de la violación, la jurisprudencia ha sido constante en
manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las
normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la
argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones que la sustentan; ciertos, pues la demanda habrá de recaer
sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que
el ciudadano precise la manera como la norma acusada vulnera la Constitución y
formule al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe
fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y
se enfrenta con la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y
suficientes, por cuanto el demandante debe exponer todos los elementos de
juicio necesarios para iniciar el estudio y éstos deben generar alguna duda
sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
CONTROL
INTEGRAL DE CONSTITUCIONALIDAD-No tiene un alcance
general, absoluto e incondicionado
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo
cargo presentado por interviniente
REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS FUERZAS MILITARES-Diferencia
específica frente al régimen general
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGIMEN DISCIPLINARIO
ESPECIAL DE LAS FUERZAS MILITARES-Fundamento
REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS FUERZAS MILITARES-Faltas que comprende
REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS FUERZAS MILITARES-Sólo puede incluir faltas relacionadas
directamente con la función militar
JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD EN
NORMAS PENALES-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Juicio o test de igualdad
TEST DE IGUALDAD-Elementos
JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades según grado de intensidad/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del test
leve, mediano o estricto
JUICIO DE IGUALDAD LEVE-Criterios
FUERZAS MILITARES Y POLICIA
NACIONAL-Organización
jerárquica no idéntica/FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Distinción en funciones/FUERZAS
MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Distinción en estructura y organización
Referencia: Expediente D-11918
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 146 de la Ley 836 de 2003, “Por
la cual se expide el reglamento del régimen disciplinario de las fuerzas
militares”
Demandantes: José Manuel Díaz Soto y Juan José Gómez
Urueña
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de dos mil
dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, conformada por los Magistrados Alejandro
Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera,
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella
Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y
Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial
de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política,
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política,
José Manuel Díaz Soto y Juan José Gómez Urueña presentaron
ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 146 de
la Ley 836 de 2003, “por
la cual se expide el reglamento disciplinario de las Fuerzas Militares”,
por considerar que vulnera el artículo 13 de la Constitución.
La demanda fue admitida mediante auto del 17 de
febrero de 2017[1],
providencia en la que además se ordenó: (i) fijar en lista la norma acusada para garantizar la
intervención ciudadana; (ii) correr traslado al Procurador General de la
Nación, para lo de su competencia; (iii) comunicar a las
autoridades pertinentes; e (iv) invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, a las facultades de Derecho de las
Universidades del Rosario, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de
Nariño, Sergio Arboleda, La Sabana, de Caldas, Libre de Colombia, ICESI, al
Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana, y a la
Corporación Excelencia para la Justicia, para
que, si lo consideraban adecuado,
se pronunciaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el artículo 146 de la Ley 836 de 2003, objeto de demanda de inconstitucionalidad:
“LEY 836 de 2003
(Junio 24)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el reglamento del régimen
disciplinario de las Fuerzas Militares.
TÍTULO VI.
RECURSOS Y CONSULTA.
ARTÍCULO 146. CONSULTA. Son consultables los fallos absolutorios de
primera instancia, así:
1.
Dentro de los procesos por
faltas gravísimas resolverá el Comandante General de las Fuerzas Militares,
salvo que hubiese conocido en primera instancia.
2.
Dentro de los procesos que
se adelanten por faltas graves, resolverá el superior jerárquico con
atribuciones disciplinarias de quien lo emitió.
3.
Si transcurridos ocho (8)
meses de recibido el expediente por el superior no se hubiere proferido la
respectiva providencia, quedará en firme el fallo materia de consulta y el
funcionario moroso será investigado disciplinariamente.”
III.
LA DEMANDA
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, los
ciudadanos demandaron la norma citada por considerar que infringe el artículo
13 de la Constitución. Para sustentar su hipótesis explican, inicialmente,
que la norma acusada constituye una excepción del grado de consulta en materia
disciplinaria, debido a que en ningún otro régimen disciplinario procede la
consulta de los fallos absolutorios en primera instancia por faltas gravísimas
y graves. Indica que ese tratamiento diferenciado está en contravía del
principio de igualdad.
Debido a lo anterior, los demandantes proponen emplear
un test de igualdad, para el cual describen los elementos de éste, en los
siguientes términos.
a.
Patrón de igualdad. La demanda indica que es claro que las Fuerzas
Militares tienen unas particularidades que justifican un régimen disciplinario
especial, derivado del artículo 217 constitucional. Sin embargo, explica que respecto
al grado de consulta de los fallos emitidos en esos procedimientos, sí existe
un patrón de igualdad que hace equiparables a los miembros de las Fuerzas
Militares y al resto de servidores públicos.
Los accionantes sostienen que el régimen disciplinario
de las Fuerzas Militares, si bien es especial, “debe atender los mismos
principios que guían y legitiman el ejercicio de la acción disciplinaria frente
a cualquier servidor público. Así por ejemplo, sería inadmisible constitucionalmente
un estatuto disciplinario dirigido a los integrantes de las Fuerzas Militares
que no atienda los principios de legalidad, culpabilidad, debido proceso o,
como sucede en el presente caso, que socave el principio de igualdad”[2].
Manifiestan que las características que justifican un
régimen especial para ellos tienen relación con las “normas militares de
conducta” y las faltas y sanciones aplicables por su infracción. No
obstante, los militares comparten elementos comunes a todos los servidores
públicos, por ello son comparables a partir del concepto genérico de “servidor
público, del que los miembros de las Fuerzas Militares son sólo una especie”.
Por tanto, reclaman un trato paritario, debido a que no hay justificación para
que exista un régimen más gravoso respecto de la procedencia de la consulta en
sentencias absolutorias de primera instancia. Es decir, indican que el
patrón de igualdad está marcado por el tratamiento que se da a la procedencia
del grado de consulta en los distintos regímenes disciplinarios.
b.  Trato desigual entre iguales. Los accionantes comparan el régimen disciplinario de
las Fuerzas Militares con otros tres regímenes: el general, el que rige los
miembros de la Policía Nacional y el que rige para los miembros de la Rama Judicial.
Explican que si se compara la norma acusada con la
regulación general, es decir, el Código Disciplinario Único, se evidencia un
trato desigual entre los servidores públicos en general y los miembros de las
Fuerzas Militares, pues para los primeros no existe consulta obligatoria de los
fallos proferidos, mientras que para los segundos esta consulta se da para los
fallos absolutorios en primera instancia.
De otro modo, indican que para los servidores públicos
de la Rama Judicial, el grado de consulta se da sólo para las sentencias de
primera instancia que pongan fin a procesos disciplinarios, que no fueron
apeladas y sobre “lo desfavorable a los procesados”[3]. Lo cual, en su concepto, muestra que la
norma acusada es injustificadamente desfavorable para los miembros de las
Fuerzas Militares.
Por último, comparan la norma acusada con su
equivalente en el régimen disciplinario de la Policía Nacional (L.1015/2006), y
señalan que “se observa un trato desigual en lo referido al grado de
consulta, pues pese a que los miembros de la Policía Nacional hacen parte de la
Fuerza Pública, los fallos de primera instancia no son objeto de consulta por
parte del superior jerárquico de quien profirió la decisión”[4].
c.
La diferencia de trato
denunciada no está constitucionalmente justificada. Para los accionantes el trato diferente para las
Fuerzas Militares no atiende a un fin constitucionalmente legítimo ni se
soporta en criterios objetivos, por las siguientes razones:
En primer lugar, los demandantes argumentan que
el régimen excepcional del grado de consulta para los miembros de las Fuerzas
Militares no obedece a que éstos sean sujetos de un régimen distinto de faltas
y sanciones. Después de describir detalladamente las faltas graves y gravísimas
en que pueden incurrir los militares, los actores concluyen que “los
miembros de las Fuerzas Militares no son destinatarios de faltas disciplinarias
cuya entidad supere la de las faltas aplicables (sic) a la generalidad
de los servidores públicos, de modo que la gravedad de las faltas en que pueden
incurrir los militares no amerita un especial control por parte del superior
jerárquico de quien ha proferido el fallo absolutorio en primera instancia”[5].
En segundo lugar, sostienen que ese control en
grado de consulta tampoco obedece al empleo de las armas por parte de los
militares y su aptitud para cometer faltas disciplinarias de especial gravedad.
Argumentan que el uso legítimo de las armas “no constituye una razón
objetivamente válida para someter a estos servidores públicos a un régimen
excepcionalmente gravoso…”[6].
Adicionan que es tan clara la ausencia de
justificación por este motivo que los miembros de la Policía Nacional, que
también portan armas de manera legítima, no están sometidos al grado de
consulta en los términos de la norma acusada, lo cual demuestra que ésta “supone
un trato desigual entre pares, aún si el elemento relacional fuera el uso de
las armas y no la condición de servidor público”[7].
Como tercer punto, los ciudadanos precisan que
el régimen excepcional y más gravoso en materia de consulta para las Fuerzas
Militares, tampoco puede justificarse en la organización jerárquica de la
institución militar, “pues frente a los demás servidores públicos en
general, funcionarios de la rama judicial o incluso miembros de la Policía
Nacional, el régimen en esa materia es sustancialmente más beneficioso, pese a
que estos últimos también pertenecen a instituciones jerárquicas por ser parte
de la Administración Pública”[8].
Por último, explican que no existe
justificación para el trato diferente a los miembros de la Fuerzas Militares en
razón de la naturaleza del operador disciplinario, ya que en algunos casos (por
ejemplo faltas derivadas de la contratación pública) la autoridad que ejerce el
poder disciplinario sobre ellos es la Procuraduría General de la Nación, quien
no ostenta condición militar. Por ello, no es justificable que en ese escenario
(contratación) un fallo que absuelva a un miembro de la Fuerza Militar en
primera instancia, tenga que ser consultado, mientras que ese mismo fallo sobre
la absolución de un policía u otro servidor público no deba pasar por ese ítem
adicional.
Por todo lo anterior, los accionantes sostienen que la
norma no pasa un test de igualdad, pues genera un trato desigual entre iguales
que carece de fundamento objetivo y razonable y, por ende, es inconstitucional
por quebrantar el artículo 13 Superior.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Universidad Externado de Colombia[9]
La Universidad hace dos solicitudes: (i)
que se declare la  CONSTITUCIONALIDAD de la norma acusada porque no
vulnera el derecho a la igualdad (art. 13); y, como petición subsidiaria, (ii)
que se declare la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “absolutorios y
del numeral tercero del artículo acusado” o de la totalidad de la
norma, pero por violación del debido proceso, de la presunción de inocencia y
de los principios de razonabilidad y proporcionalidad (art. 29).
Inicialmente, el interviniente hace un
resumen de los argumentos de la demanda, a partir del cual propone que la Corte
debe dar solución al siguiente problema jurídico: “¿la introducción del
grado de consulta, sólo para fallos absolutorios de primera instancia por
faltas graves y gravísimas, implica una vulneración del derecho a la igualdad
de los oficiales, suboficiales y soldados, en servicio activo, de las Fuerzas
Militares?”. A partir de ello, señala que se adhiere a la propuesta
metodológica de la demanda, pues sólo a través de la aplicación de un test de
igualdad es posible verificar si la norma introduce o no un trato discriminatorio.
Antes de entrar a aplicar la referida
metodología, el interviniente resalta que según lo indicado por esta Corte, el
principio de igualdad tiene varios elementos a partir de los cuales se
desarrolla, y que son de vital observancia en la labor legislativa. En este
punto, argumenta que en este caso también es imperioso adelantar un análisis
sobre el alcance de la libertad de configuración legislativa en la materia.
Dejando claras esas precisiones, el
interviniente indica que las situaciones acusadas no son comparables,
pues a pesar de que la Policía Nacional y las Fuerzas Militares conforman la
Fuerza Pública (art. 216 C. P.), “ello no se traduce en que deban tener el
mismo régimen jurídico”[10].
Resalta que en ocasiones anteriores la Corte Constitucional ha considerado que estos
dos cuerpos armados no son comparables, debido a las diferencias
institucionales y a los regímenes de carrera y disciplinarios que cada uno
tiene[11].
Por tanto, explica que es constitucionalmente válido que el Legislador trate de
manera diversa situaciones diferentes.
Explica que esas consideraciones son
extensibles si se compara a los militares con el resto de servidores públicos,
ya que en ese caso el Legislador también “está dotado de una competencia
específica en los artículos 122 y siguientes”. Por esa razón, los regímenes
disciplinarios son diferentes. Argumenta que la diferenciación entre las
diversas categorías de servidores públicos y los de las Fuerzas Militares, es
tan clara, que incluso dentro de misma institución castrense existen ligeras
diferencias entre los regímenes disciplinarios que se aplican, por ejemplo, a
los oficiales y a los soldados.
Todo lo anterior, le permite concluir que
los argumentos de los demandantes no son precisos, pues es claro que el Legislador
puede configurar de manera diversa los regímenes procesales disciplinarios de
las distintas categorías de servidores públicos, sin que ello implique la
violación del artículo 13 Superior. Por tanto, no se supera el primer ítem del
test de igualdad.
Ahora bien, aunque el interviniente
defiende la constitucionalidad de la norma en relación al artículo 13 de la
Constitución, explica que, a su juicio, sí se transgredieron los límites
propios de la libertad de configuración legislativa, en tanto se vulneraron el
derecho al debido proceso, la presunción de inocencia y “los principios de
razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre lo
adjetivo”[12].
Lo anterior, debido a que el grado de consulta en el régimen disciplinario militar
no es racional, proporcionado ni tiene una finalidad clara, frente al objeto de
esta figura procesal. Por el contrario, la norma acusada constituye un “sacrificio
de los derechos de los investigados, ya absueltos”[13] que no
persigue “un fin legítimo e importante y, mucho menos, que reafirme el orden
justo”. Con estos argumentos, justifica su petición de declaratoria de
inconstitucionalidad.
2.
Universidad Libre de Colombia[14]
El
Observatorio de Intervención Ciudadana de la Universidad solicita a la Corte
declarar la CONSTITUCIONALIDAD del artículo 146 de la Ley 836 de 2003,
al estimar que el mismo no vulnera el artículo 13 superior. Para sustentar su
postura, los intervinientes examinan el régimen disciplinario de las fuerzas
militares en contraste con la libertad de configuración legislativa en esa
materia, para así evaluar si existe o no la alegada vulneración del derecho a
la igualdad.
Explican
que el régimen disciplinario de los agentes de las fuerzas militares es sustancialmente
diferente al aplicable a los demás funcionarios públicos, lo anterior, pues
entre estos dos grupos existen disparidades señaladas por la misma Constitución
(art. 217 C. P.). Una de las más importantes, es que las fuerzas militares tienen
el monopolio y uso legítimo de las armas, así como el desarrollo de otras
actividades propias y especiales de la función entregada por la Constitución a
los militares, como la defensa de la soberanía nacional, la independencia, la
integridad del territorio nacional y el orden constitucional. Así mismo,
afirman que debido a esas diferencias, no es posible equiparar las exigencias
procesales que traen el Régimen Único Disciplinario y el régimen estatuido para
las fuerzas militares. En igual sentido, desestiman la eventual equiparación
entre las fuerzas militares y la Policía Nacional, debido a que también entre éstas
existen diferentes funciones constitucionales.
Debido
a lo anterior, para los intervinientes la demanda no está llamada a prosperar
pues “no
es posible equiparar el procedimiento disciplinarios de los miembros de las
fuerzas militares con respecto a la generalidad de los servidores públicos y de
los integrantes de la Policía nacional ya que las funciones, actividades,
organización y finalidad constitucional no permiten que pueda efectuarse un
juicio de igualdad entre los referidos grupos”[15].
3.
Ejército Nacional[16]
El
Ejército Nacional solicita a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD del
artículo 146 de la Ley 836 de 2003 debido a que no vulnera la Constitución. En primer lugar,
sostiene que el cargo por igualdad no está llamado a prosperar  en razón a que
el patrón de igualdad se aplica al comparar sujetos de la misma categoría, lo
que no ocurre en este caso ni frente a los funcionarios públicos en general, ni
frente a los miembros de la Policía Nacional. Afirman que ante la especialidad
del régimen, el Legislador goza de amplia libertad de configuración siempre y
cuando respete el derecho al debido proceso y los principios constitucionales,
tal y como se cumplió en esta ocasión.
En
segundo
punto, el Ejército sostiene que no se puede hablar de trato
desigual entre iguales, pues cada uno de los regímenes disciplinarios objeto
del análisis que proponen los accionantes, son estructuralmente diferentes
entre sí, “conforme
a la naturaleza con que fueron concebidas las entidades, a la naturaleza de sus
destinatarios, de su finalidad y la tradición institucional...”[17].
Por
lo anterior, y como tercer
punto, el Ejército argumenta que aunque su régimen disciplinario contenga
un catálogo más amplio de faltas de este tipo, el Legislador podía establecer
el grado de consulta de un modo diferente al establecido para la generalidad, en
virtud de su libertad de configuración en materia de procedimientos y recursos.
4.
Ministerio de Defensa Nacional[18]
El
Ministerio de Defensa solicita que se declare la INEPTITUD SUSTANTIVA de
la demanda. En subsidio, considera que la norma es EXEQUIBILE.
El
Ministerio sostiene que la demanda es inepta, en tanto “no se explica cómo
en la demanda de inconstitucionalidad se afirma que los artículos citados (sic)
violan
preceptos constitucionales cuando los mismos se enmarcan dentro del nuevo
régimen disciplinario para las fuerzas militares”[19].
Explica que no se estructura un cargo sobre igualdad, pues los sujetos que compara
no son equiparables.
De
otro modo, el Ministerio reitera que existen diferencias entre las categorías
de funcionarios públicos que la demanda pretende comparar. Así, a partir de la naturaleza
de la función constitucional encomendada a las fuerzas militares, destaca que
la institución castrense cuenta con una estructura organizacional que debe
proteger ciertos valores únicos dentro de ella, como la subordinación, la
disciplina y el orden jerárquico. Por tal razón, es necesaria la consagración específica
de un régimen disciplinario diferente. Se explica que en este punto no existe
el llamado tertium
comparations pues la regulación diversa no es caprichosa ni arbitraria,
sino imperiosa.
5.
Instituto Colombiano de
Derecho Procesal[20]
El Instituto, a través de uno de sus
miembros, solicita a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD de la norma
acusada, ya que el esquema del procedimiento disciplinario de las fuerzas
militares, es especial. Afirma que la consagración del grado de consulta
respecto de los fallos absolutorios es un desarrollo de la labor legislativa en
materia procedimental que no vulnera el derecho a la igualdad, puesto que los parámetros
de comparación propuestos en la demanda son insuficientes, ya que parten de la
idea de que no puede haber consagraciones de procedimientos especiales o
diferentes entre sí. Por último, sostiene que el propósito del grado de
consulta en la regulación especial, “persigue la protección de una defensa
de la justicia efectiva”, en tanto permite corregir los errores en los que
haya podido incurrir el juez de primera instancia, sin que ello implique un
régimen per sé más gravoso para los militares.
6.
Universidad del Rosario[21]
La
Universidad, a través de su consultorio jurídico, solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD
del artículo 146 de la Ley 836 de 2003. Después de hacer un análisis de las
hipótesis reguladas por la norma demandada, el interviniente, “considera
respetuosamente que le asiste razón al demandante al alegar la vulneración del
artículo 13 constitucional en el sentido que la aplicación de la norma en
últimas es desfavorable…”, pues opera sólo para fallos absolutorios. Sostiene que en
cumplimiento de las garantías procesales, la regla general debería ser la
consulta de aquellas sentencias condenatorias.
Arguye
que “en
la práctica [la norma] puede suponer un desconocimiento al principio de la no
reformatio in pejus”, pues las decisiones favorables a los investigados pueden
ser “reversadas”,
lo que puede “resultar
un mecanismo de presión contra el uniformado”. Por tanto,
para el interviniente no existe una razón válida que permita establecer una diferenciación
clara en el tratamiento de un fallo absolutorio en el grado de consulta.
7.
Fuerza Aérea Colombiana[22]
La
Fuerza Aérea Colombiana defiende la EXEQUIBILIDAD del artículo 146
acusado. El interviniente manifiesta que, en sentido estricto, el principio de
igualdad no debe aplicarse al presente caso, “dado que acá no se evidencia el
deber de dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes”[23].
Para
la Fuerza Aérea, el test integrado de igualdad no puede llevarse a cabo como lo
presenta el accionante, en tanto es equivocado hacer la equiparación genérica
de las diversas categorías de servidor público. Lo anterior, porque la
institución castrense demanda a los miembros de las fuerzas militares ciertas
conductas íntimamente ligadas con sus funciones, que no son exigibles a los
demás servidores públicos.
8. Policía Nacional[24]
La Policía Nacional solicita que la norma se declare EXEQUIBLE,
pues la misma se ajusta a la Constitución. Indica que el artículo 217 de la
Constitución establece que la Ley determinará, entre otros, el régimen disciplinario
de las fuerzas militares, razón por la cual se expidió la Ley 836 de 2003. Argumenta
que la norma acusada tiene sentido si se tiene claridad sobre los operadores
disciplinarios al interior del régimen militar. En efecto, explica que la
atribución disciplinaria recae sobre los oficiales y los suboficiales de la
respectiva fuerza de manera genérica, es decir, “no estamos ante una
dependencia especializada en materia disciplinaria, de tal manera que es
pertinente se tenga un segundo criterio en lo que respecta a decisiones que si
bien se presumen ajustadas a derecho, se hace necesario que desde la sana
crítica de un segundo operador sean ratificadas”[25].
En esa medida, argumenta que esta norma permite: (i)
tener total certeza de que la decisión adoptada por el operador disciplinario
está ajustada a los parámetros legales; (ii) generar un grado de
confianza en la ciudadanía y en la misma fuerza militar, respecto de las faltas
de los agentes estatales; y (iii) evitar casos de impunidad al interior
de la fuerza militar.
9. Universidad Sergio Arboleda[26]
La Universidad, a través de sus representantes,
considera que el artículo 146 de la Ley 836 de 2003 es CONSTITUCIONAL.
Para enmarcar la discusión explican el contenido y la finalidad del grado
jurisdiccional de consulta, que es definido como un instrumento que permite
garantizar que la realidad procesal se ajuste a la Constitución y la ley. Así
mismo, los intervinientes precisan que el grado jurisdiccional de consulta
constituye una protección adicional al derecho al debido proceso de las partes
involucradas en un litigio. Explican en este punto que existen diferencias
sustanciales entre los recursos de apelación y el de consulta, pues este último
se usa como un modo de controlar la legalidad de los actos del juzgador. Por tanto,
el principio de la no reformatio in pejus no aplica cuando se trata del
grado consultivo.
En cuanto al régimen disciplinario militar, los
intervinientes advierten que existe multiplicidad de regímenes disciplinarios (cita
varios ejemplos[27]),
para destacar que en el proceso de expedición de todos ellos, el Legislador
goza de un amplio margen de configuración legislativa, que atiende también a la
necesidad de ajustar cada régimen a los temas que se regulan. Así, resalta que
la expedición del Código Disciplinario Militar es un desarrollo del mismo
artículo 217 de la Constitución, en el cual el Legislador siguió cierta
coherencia procesal respecto de la institución castrense.
En específico, respecto del grado de consulta de los
fallos absolutorios en materia disciplinaria militar, la Universidad estima que
no es un régimen más gravoso, sino que fue una estrategia que encontró el
Legislador para garantizar el cumplimiento de la Ley, por parte de quienes “además
de la relación especial de sujeción, detentan en sus manos el poder coercitivo
del Estado”. Por tal razón, explican que en este caso “es viable que ceda
el interés particular del investigado frente al interés general… pues sin esta
consulta… se puede dar lugar a la impunidad al quedar conductas gravísimas y
graves en fallos absolutorios en los que no se verificó el cumplimiento de la
Constitución y las leyes”[28].
10. Universidad de Caldas[29]
La Universidad, a través de sus representantes,
considera que el artículo 146 de la Ley 836 de 2003 es EXEQUIBLE. Inicialmente,
los intervinientes hacen el estudio de la aptitud de la demanda, para concluir
que la Corte Constitucional es competente para decidir de fondo este asunto, ya
que los demandantes cumplieron los requisitos exigidos por ley.
Posteriormente, explican que de la lectura del
artículo 217 de la Constitución se desprende claramente la intención del constituyente
de diferenciar a los servidores públicos en general, de los miembros de la
fuerza pública, pues a ésta se le atribuyen características propias y
específicas debido a su encargo misional. Debido a lo anterior, “se
desvirtúa el argumento de los demandantes, en el entendido de que el régimen
disciplinario de los miembros de las fuerzas militares deba obedecer de igual
manera al de cualquier otro servidor público…”[30].
Los intervinientes ahondan en las referidas
diferencias que, incluso, advierten entre las Fuerzas Militares y la Policía Nacional,
en tanto no es posible comparar a servidores públicos que desempeñan funciones
diferentes. Tal comparación, según los intervinientes, “es absolutamente improcedente
dada la naturaleza especial de quienes hacen parte de las fuerzas militares”[31].
11. Universidad de Nariño[32]
La Universidad, a través de sus representantes,
considera que el artículo 146 de la Ley 836 de 2003 es EXEQUIBLE. La
Universidad explica que por factores como la función, composición y autoridad a
la que pertenecen, no es admisible que el régimen de consulta en procesos disciplinarios
contra servidores públicos de las fuerzas militares sea equiparable a los
procesos de los uniformados de la Policía Nacional. De igual forma, se indica que
“en tanto la calidad de servidor público la ostenta una amplia variedad de
organismos… no es posible establecer que todos están bajo las mismas
condiciones”[33].
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuraduría General de la Nación solicita a la
Corte Constitucional que se declare la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada,
por considerar que no se viola el derecho a la igualdad. De conformidad con el
cargo señalado, el Ministerio Público propone que se resuelva el siguiente
problema jurídico:
“determinar si el artículo 146 de la Ley 836 de 2003
es contrario al principio y derecho a la igualdad (art. 13 CP), por establecer
el grado de consulta para los fallos absolutorios proferidos en primera
instancia, en los casos de faltas graves y gravísimas, como un tratamiento
diferenciado irrazonable que no es constitucionalmente admisible, si se compara
dicha medida con el régimen disciplinario aplicable a los otros servidores
públicos”[34].
Para resolver el referido problema, la Vista Fiscal,
en primer lugar, señala que de acuerdo con el artículo 217 de la
Constitución las fuerzas militares tienen una finalidad específica que amerita,
a su vez, que éstas tengan un régimen disciplinario especial. Resalta que si
bien, en los aspectos procesales, este régimen puede asemejarse al general,
ello queda a la voluntad del Legislador, quien se puede mover dentro de límites
amplios a la hora de diseñar los referidos aspectos procedimentales.
Anuncia que para la evaluación de si una norma
procesal es o no contraria a la Constitución, la Corte generalmente usa un test
de igualdad, que en principio debería ser leve, a través del cual se evalúe la
legitimidad del fin perseguido y la adecuación e idoneidad del medio.
Al evaluar el caso concreto, la Procuraduría advierte
que “si se considera que en materia de procedimiento disciplinario, existe
un patrón de igualdad entre todos los servidores públicos, incluyendo los
miembros de las Fuerzas Armadas, se tiene que éstos están siendo tratados de
manera desigual en el plano jurídico, en punto a la previsión del grado de
consulta. Sin embargo, ese tratamiento diferenciado es constitucionalmente
admisible, pues el fin buscado y el medio empleado son legítimos, en tanto son
adecuados, idóneos y no se encuentran constitucionalmente prohibidos”. Explica
que el fin buscado es la defensa de la sociedad, la garantía de los derechos
humanos y la sanción de las infracciones al Derecho Internacional Humanitario,
aspectos de interés público y constitucionalmente relevantes, en el marco de la
misión constitucional de la Fuerza Militar.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad
contra un precepto que forma parte de una ley de la República y sobre el cual
no ha habido pronunciamiento anterior[35].
Consideraciones previas
-
Vigencia de la norma
2. Durante el trámite constitucional de la presente
demanda, la Sala Plena advirtió que hubo un cambio normativo respecto del
régimen disciplinario de las Fuerzas Militares. En efecto, el pasado 4 de
agosto de 2017, el Congreso de la República de Colombia expidió la Ley 1862 de
2017 por medio de la cual “se establecen las normas de conducta militar y se
expide el Código Disciplinario Militar”. Tal normativa derogó expresamente
la Ley 836 de 2003 (artículo 252 L. 1862/17).
En el nuevo ordenamiento no se creó ninguna norma que
regulara el grado jurisdiccional de consulta en el nuevo procedimiento
disciplinario militar, sin embargo, si estipuló normas sobre la transitoriedad
de las disposiciones de la Ley 836 de 2003.
Así, en los artículos 251 y 252 de esta Ley se
establecieron las condiciones de tránsito legislativo, vigencia y derogatoria
del nuevo Código disciplinario Militar, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 251. TRANSITORIEDAD. Los procesos que se encuentren con auto de
cargos al entrar en vigencia la presente ley, continuarán tramitándose de
conformidad con las ritualidades consagradas en el procedimiento anterior. En
caso contrario, la actuación se adecuará al procedimiento previsto en esta ley.
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1862_2017_pr006.html
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ARTÍCULO 252. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley entrará a regir seis (6) meses
después de su sanción y deroga la Ley 836 de julio 16 de 2003 y las demás disposiciones
que le sean contrarias.”
3. Como se desprende del
artículo 252 de la Ley 1862 de 2017, la Ley 836 de 2003 sólo tuvo vigencia hasta
el 4 de febrero de 2018, fecha a partir de la cual debe aplicarse el nuevo
Código Disciplinario Militar. Sin embargo, en concordancia con el régimen de
transitoriedad que se estableció en el artículo 251, en todos aquellos casos que
se encuentren con auto de cargos para el 4 de febrero de 2018, continuará la
aplicación del régimen anterior; es decir, el artículo 146 de la Ley 836 de
2003 –demandado–, seguirá produciendo efectos jurídicos durante el tiempo que
dure el tránsito normativo.
Para tener certeza sobre la producción de los efectos
jurídicos que la norma pueda producir a pesar de su derogatoria, la Magistrada
sustanciadora profirió auto del 26 de enero de 2018, en el cual solicitó a la
Procuraduría Delegada para las Fuerzas Militares y al Comando General de la
Fuerzas Militares – Dependencia de Asuntos Disciplinarios – que informaran:
¿Cuántos procesos disciplinarios continuarán tramitándose bajo la Ley 836 de
2003, de conformidad con el artículo 251 de la Ley 1862 de 2017?
En respuesta de lo anterior, el
Procurador Delegado para las Fuerzas Militares indicó que para el 31 de enero
de 2018, esa dependencia “tramita 321  expedientes con la ley 836 de 2003,
de los cuales 5 cuentan con pliego de cargos, de forma tal que éstos
corresponderán a los que continuarán tramitándose con la referida ley”[36]. El Comando
General de las Fuerzas Militares dejó vencer en silencio el término otorgado.
A pesar de que este último
requerimiento no fue allegado a este proceso de constitucionalidad, la Sala Plena
verifica que este estudio de
constitucionalidad es viable, pues la norma continuará produciendo efectos
jurídicos, al menos en los procesos anunciados por la Procuraduría.
-
La aptitud de la demanda por
la presunta infracción del artículo 13 constitucional
5. La Sala Plena advierte que el Ministerio de Defensa
Nacional solicita a la Corte declarar la inhibición por ineptitud sustantiva de
la demanda, pues considera que los accionantes hacen una comparación respecto
de sujetos no equiparables. Por ende, inicialmente, es preciso establecer si la
demanda cumple los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia para
conocer del cargo planteado.
6. El artículo 2° del Decreto 2067 de
1991 señala los elementos que deben contener las demandas en los procesos de
control de constitucionalidad[37].
Específicamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe precisar: el objeto
demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto. La concurrencia de los tres
requerimientos mencionados hace posible un pronunciamiento de fondo.
En cuanto al concepto de la violación, la
jurisprudencia ha sido constante[38] en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se
prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista
un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la
demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, pues la demanda
habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos,
en la medida que el ciudadano precise la manera como la norma acusada vulnera
la Constitución y formule al menos un cargo concreto; pertinentes, ya
que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma
superior que se explica y se enfrenta con la norma legal acusada, más no en su
aplicación práctica; y suficientes, por cuanto el demandante debe
exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y
éstos deben generar alguna duda sobre la constitucionalidad de la disposición
acusada.
7. En el caso de cargos por violación de la igualdad,
ya sea porque las normas excluyan o incluyan de manera inconstitucional a
grupos o a individuos, la jurisprudencia ha sistematizado los presupuestos para
generar una mínima duda constitucional. La sentencia C-257 de 2015[39] reiteró
que en el caso de un alegato en torno a tratos diferenciados que se consideren
inconstitucionales, se deben cumplir, además de los requisitos generales, los
siguientes:
“… Estos elementos son: i) los términos de comparación
–personas, elementos, hechos o situaciones comparables– sobre los que la norma
acusada establece una diferencia y las razones de su similitud[40]; ii) la explicación, con argumentos de
naturaleza constitucional, de cuál es el presunto trato discriminatorio
introducido por las disposiciones acusadas y iii) la exposición de la razón
precisa por la que no se justifica constitucionalmente dicho tratamiento
distinto, es decir por qué es desproporcionado o irrazonable[41]. Esta
argumentación debe orientarse a demostrar que ‘a la luz de parámetros objetivos
de razonabilidad, la Constitución ordena incluir a ese subgrupo dentro del
conglomerado de beneficiarios de una medida’[42].”
En otras palabras, hablar de igualdad o
desigualdad, sólo tiene sentido constitucional en la medida en que se determine
un patrón de paridad, se identifique a los sujetos a comparar, se diga frente a
qué derecho o interés se debe predicar el trato igual o diferente y se elabore
con suficiencia las razones por las que no hay una justificación para la
diferencia de trato.
8. La adecuada presentación del concepto de la
violación permite a la Corte, junto con otros aspectos que la jurisprudencia ha
delimitado, desarrollar su función en defensa de la Constitución en debida
forma, pues circunscribe el campo sobre el cual hará el respectivo análisis de
constitucionalidad.
Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el
ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad
a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de
inconstitucionalidad. De no atenderse dicho presupuesto podría generarse la
inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo
inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar
la acción. Estas consecuencias no implican una restricción de los derechos
políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que
informen adecuadamente al juez constitucional, para proferir un pronunciamiento
de fondo[43].
9. En relación con el cargo por violación
del artículo 13 constitucional (igualdad), los demandantes: (i)
identificaron el objeto demandado –el artículo 146 de la Ley 1836 de
2003–; (ii) desarrollaron debidamente el concepto de la violación;
y (iii) explicaron que la Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda, en virtud de las facultades constitucionales
otorgadas a este Tribunal y porque no ha habido pronunciamiento sobre la norma
acusada.
En efecto, de la argumentación expuesta, se extrae que
los demandantes parten de la base de que
el régimen disciplinario de los miembros de las Fuerzas Militares tiene
elementos que lo hacen especial, pero que frente a la norma acusada impone a estos
servidores públicos un régimen más gravoso en materia de consulta de las
decisiones, en comparación a los regímenes disciplinarios de los
servidores públicos, en general, y de los miembros de la Policía Nacional o de
la Rama Judicial, en particular. Por tal motivo, estiman que se viola el
principio de igualdad, en especial respecto de la necesidad de otorgar un trato
paritario entre categorías de sujetos equiparables. Lo anterior, permite
develar que la demanda es clara, debido a que presenta un hilo conductor
mediante el cual se comprende el contenido de la misma y las justificaciones
para adelantar un juicio de constitucionalidad.
Así mismo, esta Sala encuentra que la demanda recae
sobre una proposición jurídica real y existente, como es el artículo 146 de la
Ley 836 de 2003, que regula el grado de consulta de las decisiones de primera
instancia, proferidas dentro de los procesos disciplinarios adelantados contra
miembros de las Fuerzas Militares. Por tanto, se cumple con la certeza
necesaria.
Aunado a lo anterior, los demandantes establecieron
que el cargo presentado es por violación del principio a la igualdad (artículo
13 Superior), por ello, resaltaron que se trata de una confrontación entre un
artículo de rango legal con una norma de la Constitución. Igualmente,
establecieron que la comparación se hace respecto del contenido del artículo
146 demandado, y no apelaron a argumentos sobre su aplicación práctica. Debido
a lo anterior, se puede establecer el cumplimiento de los requisitos de especificidad
y pertinencia.
En cuanto a la suficiencia en el cargo, se
hicieron los esfuerzos argumentativos para sustentar los elementos del test de
igualdad, lo cual permite a esta Corte iniciar un proceso de
constitucionalidad. En efecto, los actores: (i) presentaron un patrón
de igualdad y unos sujetos comparables, marcados por “el
tratamiento que se da a la procedencia del grado de consulta en los distintos
regímenes disciplinarios”. En efecto, en el líbelo se indicó que si bien es
claro que las Fuerzas Militares tienen unas particularidades que justifican un
régimen disciplinario especial, derivado del artículo 217 constitucional,
respecto al grado de consulta de los fallos emitidos en esos procedimientos, sí
existe un patrón de igualdad que hace equiparables a los miembros de las
Fuerzas Militares y al resto de servidores públicos, ya que este tipo de
procedimientos “debe atender los mismos principios que guían y legitiman el
ejercicio de la acción disciplinaria frente a cualquier servidor público. Así
por ejemplo, sería inadmisible constitucionalmente un estatuto disciplinario
dirigido a los integrantes de las Fuerzas Militares que no atienda los
principios de legalidad, culpabilidad, debido proceso o, como sucede en el
presente caso, que socave el principio de igualdad”[44].
Respecto del primer ítem del test se advierte que si
bien, como se señala en la demanda y en algunas intervenciones este Tribunal ha
establecido que existen diferencias entre los regímenes disciplinarios de los
distintos servidores públicos, el patrón de igualdad que se propone en la
demanda apunta no a comparar los regímenes como un todo, sino un aspecto
específico de los mismos, como es el tratamiento que se da al grado
jurisdiccional de consulta, pues para los accionantes resulta particularmente
gravoso en el caso de los miembros de las Fuerzas Militares y tal desigualdad
de trato no está justificada. Desde esta perspectiva se argumenta que sí son
sujetos comparables y, con ello, se genera una duda razonable que debe ser
abordada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Así mismo, (ii) explicaron el presunto trato
desigual, al indicar que si se compara la norma acusada con la
regulación general, es decir, el Código Disciplinario Único, se evidencia un
trato desigual entre los servidores públicos en general y los miembros de las
Fuerzas Militares, pues para los primeros no existe consulta obligatoria de los
fallos proferidos, mientras que para los segundos esta consulta se da para los
fallos absolutorios en primera instancia. De otro modo, indican que para los
servidores públicos de la Rama Judicial, el grado de consulta se da sólo para
las sentencias de primera instancia que pongan fin a procesos disciplinarios,
que no fueron apeladas y sobre “lo desfavorable a los procesados”[45]. Lo cual, en su concepto,
muestra que la norma acusada es injustificadamente desfavorable para los
miembros de las Fuerzas Militares. Por último, comparan la norma acusada con su
equivalente en el régimen disciplinario de la Policía Nacional (L.1015/2006), y
señalan que “se observa un trato desigual en lo referido al grado de
consulta, pues pese a que los miembros de la Policía Nacional hacen parte de la
Fuerza Pública, los fallos de primera instancia no son objeto de consulta por
parte del superior jerárquico de quien profirió la decisión”[46].
Por último, (iii) expusieron la razón por la cual consideran que la diferencia
no está constitucionalmente justificada. Para los accionantes el trato
diferente para las Fuerzas Militares no atiende a un fin constitucionalmente
legítimo ni se soporta en criterios objetivos, porque el grado de consulta para
los miembros de las Fuerzas Militares no obedece a que estos sean sujetos de un
régimen distinto de faltas y sanciones; el control en grado de consulta tampoco
obedece al empleo de las armas por parte de los militares y su aptitud para
cometer faltas disciplinarias de especial gravedad; y tampoco puede
justificarse en la organización jerárquica de la institución militar, “pues
frente a los demás servidores públicos en general, funcionarios de la rama
judicial o incluso miembros de la Policía Nacional, el régimen en esa materia
es sustancialmente más beneficioso, pese a que estos últimos también pertenecen
a instituciones jerárquicas por ser parte de la Administración Pública”[47].
10. Así pues, en contraposición a lo planteado por
quien interviene en representación del Ministerio de Defensa Nacional, la Corte
considera que la presente demanda cumple los requisitos mínimos de
procedibilidad, en cuanto los accionantes sí plantean un verdadero cargo de
inconstitucionalidad en contra de la norma acusada. Aun cuando la acusación
formulada advierte sobre aspectos en los cuales las Fuerzas Militares no son
comparables con otros servidores públicos, sí identifica el patrón de igualdad
que somete a consideración de la Corte, lo que permite llevar a cabo una
confrontación objetiva entre la ley acusada y la Constitución.
En consecuencia, la demanda es apta y la Sala Plena
se encuentra habilitada para adelantar el juicio de igualdad propuesto (artículo
13).
-
La viabilidad de estudiar el
cargo por violación del artículo 29 Superior, planteado por un interviniente
11. Se desprende de los antecedentes que la
Universidad Externado de Colombia solicitó la declaratoria de inexequibilidad
de la totalidad del artículo demandado o, en subsidio, de las expresiones “absolutorios
y el numeral tercero” del mismo, pero no con fundamento en las
acusaciones planteadas previamente por los demandantes, sino con base en un
nuevo cargo relacionado con la eventual afectación de los derechos al debido
proceso y a la presunción de inocencia (artículo 29 constitucional).
En efecto, a juicio de la Universidad, el cargo por
violación de la igualdad (artículo 13 Superior) no está llamado a prosperar.
Primero, porque las situaciones que los demandantes pretenden comparar no son
equiparables en tanto la misma Constitución establece la posibilidad de que el
Legislador establezca un régimen propio para los militares; es decir, según el
interviniente, el test de igualdad no supera el primer ítem. Y segundo, porque
la demanda no presenta argumentos precisos que demuestren que el Legislador
excedió sus facultades, derivadas de la cláusula general de competencia (libertad
configurativa).
Sin embargo, la Universidad Externado sostiene que existen
otras razones por las que, en todo caso, el juez constitucional debería
declarar la inexequibilidad del aparte normativo demandado. Argumenta que si
bien el Legislador tiene un amplio margen de configuración para el desarrollo
del derecho disciplinario, el mismo no puede transgredir “la vigencia de los
derechos fundamentales de los ciudadanos”. Según el interviniente, a la luz
del debido proceso la norma desconoce la Constitución, porque “el sacrificio
de los derechos de los investigados, ya absueltos, sin una finalidad clara y
razonable es abiertamente desproporcional”[48].
12. En los términos expuestos, corresponde a la Sala
Plena determinar la viabilidad del respectivo examen de constitucionalidad. Al
respecto cabe advertir que esta Corte ya se ha enfrentado a situaciones
similares a ésta (proposición de cargos nuevos por los intervinientes o la
vista fiscal)[49], y en tales oportunidades ha indicado que la Sala Plena no debe analizar cargos
adicionales, particularmente, cuando se trata de procesos activados a través de
una acción pública de inconstitucionalidad. Así, en los términos de la sentencia C-017 de 2016[50]:
“… en razón de la necesidad de preservar
la supremacía de la Carta Política, se requiere que las decisiones del juez
constitucional sean el resultado de un proceso deliberativo abierto, público y
participativo, en el que distintos actores tengan la oportunidad de manifestar
las razones de la oposición o de la conformidad de una disposición legal con la
Constitución, y en el que, por esta vía, se suministren a la Corte todos los
elementos de juicio para que ésta efectúe una valoración imparcial, ponderada,
reflexiva y rigurosa del precepto objeto del proceso judicial. En este orden de
ideas, cuando esta Corporación entra a evaluar señalamientos que no hacen parte
de la controversia original en torno a la cual se configuró el proceso, la
misma supremacía constitucional podría quedar en entredicho, en la medida en
que el pronunciamiento judicial sobre la validez de las disposiciones legales,
carecería de los insumos que ofrece este debate público, abierto y
participativo.”
En
concordancia con lo anterior, esa misma sentencia concluyó:
“En los
procesos en los que el control se activa automáticamente, el juez
constitucional se encuentra obligado a confrontar el precepto demandado con la
totalidad de ordenamiento superior, justamente porque por principio, el debate
se encuentra abierto a cualquier cuestionamiento.
Por el
contrario, en aquellos eventos en los que el control se activa mediante una
demanda de inconstitucionalidad, el marco de referencia para el examen
correspondiente es el propio escrito de acusación. Esta circunstancia tiene
varias repercusiones:
(i) por un
lado, únicamente cuando alguno de los cargos de la demanda es apto, la Corte
adquiere la competencia para pronunciarse sobre la validez de la disposición
atacada; por ello, cuando ninguno de los señalamientos de dicho escrito es
apto, tampoco habría lugar a pronunciarse sobre los planteados posteriormente
por los intervinientes o por la Procuraduría General de la Nación;
(ii) por otro
lado, cuando este tribunal adquiere la competencia para determinar la validez
de una disposición legal, y a lo largo del proceso judicial se invocan
nuevos señalamientos, distintos de los esbozados originalmente en la demanda,
este Tribunal no se encuentra obligado a valorarlos, pues esto depende de
que la ampliación en el escrutinio judicial no resulte lesiva del derecho al
debido proceso, y de que a lo largo del procedimiento se hayan suministrado los
insumos fácticos, probatorios, conceptuales y normativos para que el juez
constitucional realice un juicio ponderado, reflexivo e ilustrado; así por
ejemplo, cuando la nueva acusación se enmarca o tiene relación con la
controversia original, o cuando el debate ha madurado en la sociedad y en la
comunidad jurídica, de modo que el juez constitucional cuenta con los elementos
de juicio para adoptar una decisión, la ampliación en el espectro del examen
judicial, podría tener mayor justificación.”
Esta postura, ha sido reiterada en varias sentencias
de esta Corporación[51],
y en la actualidad, es evidente que se trata de jurisprudencia en vigor. Así al
no encontrarse razones y/o argumentos suficientes para separarse de tal
postura, esta Sala reitera tal regla jurisprudencial.
13. Así de lo expuesto, es necesario que la Sala Plena
desestime el cargo por violación del artículo 29 planteado por la Universidad
Externado de Colombia, ya que no guarda una relación estrecha con el juicio
propuesto originalmente por los demandantes. En efecto, como la misma interviniente
indica, la razón de inconstitucionalidad del precepto acusado que ella plantea es
diferente a la prevista inicialmente y, por ello, propone una vía argumentativa
relacionada con el respeto al debido proceso y a la presunción de inocencia de
los disciplinados bajo el régimen de las fuerzas militares, sin necesidad de
comparación alguna.
En otras palabras, podría decirse que la demanda
propone un juicio al procedimiento disciplinario militar desde una perspectiva
externa, mientras que la Universidad propone un juicio desde una visión al
interior del referido proceso. Debido a lo anterior, es claro que la Corte
Constitucional, en este caso, no está obligada a revisar la acusación planteada
por la Universidad, por lo que, es evidente, este pronunciamiento tendrá
efectos de cosa juzgada relativa, supeditada al cargo efectivamente estudiado.
Planteamiento del problema jurídico y esquema de
resolución
14. Los demandantes plantean que el artículo 146 de la
Ley 836 de 2003 viola el artículo 13 de la Constitución debido a que establece
un trato desigual, injustificado y más gravoso para los militares, en
comparación con otros servidores públicos, respecto del grado de consulta en
los distintos procedimientos disciplinarios.
La Universidad del Rosario fue el único interviniente
que consideró que la norma acusada debe ser declarada inconstitucional,
en tanto vulnera el derecho a la igualdad. Explicó que no existe una razón
válida para la diferencia de trato respecto del grado de consulta en el régimen
disciplinario.
Por su parte, las Universidades Externado de Colombia[52],
Libre, Sergio Arboleda, Caldas y Nariño, y el Ejército Nacional, el Ministerio
de Defensa, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, la Fuerza Aérea
Colombiana y la Policía Nacional expresaron los motivos por los cuales estiman
que la norma es constitucional. La mayoría exponen que las diferencias entre
los distintos regímenes disciplinarios, está justificada a partir de la
Constitución, que explícitamente estatuye que las Fuerzas Militares tendrán un régimen
disciplinario propio.
Como ya se indicó, la Procuraduría General de la
Nación defendió la constitucionalidad de la norma, y explicó que la Corte debe
ejecutar un test leve de igualdad, el cual es sorteado por el artículo acusado,
en tanto la diferencia de trato de las Fuerzas Militares en el procedimiento
disciplinario, es constitucionalmente admisible.
15. De acuerdo con todo lo expuesto, en el presente
caso la Corte Constitucional debe determinar: ¿el artículo 146 de la Ley 836 de
2003, que consagra el grado de consulta de los fallos absolutorios en el
procedimiento disciplinario especial para militares, vulnera el artículo 13 de
la Constitución Política, al establecer un tratamiento desigual y más gravoso
para éstos, respecto de otros servidores públicos?
Para resolver el referido problema jurídico esta Sala
abordará los siguientes temas: (i) el régimen disciplinario especial de
las Fuerzas Militares y los límites a la libertad de configuración legislativa
en esta materia y (ii) el análisis del cargo.
El régimen disciplinario especial de
las Fuerzas Militares y límites al poder de configuración legislativa
16. Esta Corporación en diferentes oportunidades se ha
referido a la naturaleza jurídica de las Fuerzas Militares, y ha reiterado su
carácter militar, en contraposición, por ejemplo, a la esencia civil de la
Policía Nacional o de otras instituciones estatales. Así, según la Constitución
en los términos del artículo 217[53],
tales fuerzas están compuestas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea y
su objetivo principal es la defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio nacional y del orden constitucional.
De igual manera, la Carta Política establece que, debido
a la especialidad de la función constitucional que cumplen las Fuerzas
Militares y todas aquellas especificidades que implica mantener una organización
castrense, es necesario que el Legislador establezca para tales Fuerzas: (i)
un sistema de reemplazos y ascensos; (ii) un sistema de derechos y
obligaciones de sus miembros; y regímenes especiales propios de (iii)
carrera, (iv) prestacional y (v) disciplinario.
17. En lo que respecta al régimen disciplinario, es
importante destacar que esta Corporación en anteriores oportunidades ha definido
la naturaleza de ese régimen y los límites que tienen el Legislador al momento
de diseñar, tanto su parte sustantiva como procedimental. De manera general,
esta Corte ha considerado que la principal diferencia que tiene, o debe
tener, el régimen disciplinario propio de las Fuerzas Militares, respecto del
aplicable a los demás servidores públicos, está relacionada con la
identificación de las faltas y las sanciones correspondientes a los militares,
que se justifican además en la especialidad de la función constitucional que
los mismos cumplen[54].
18. De lo anterior, como regla general, se puede
desprender que el Legislador debe establecer un régimen sustancial
diferenciado en el cual se precise el catálogo de faltas y sanciones bajo las
cuales van a ser juzgados los militares. Según la sentencia C-310 de 1997[55],
“lo que en verdad diferencia los estatutos disciplinarios de las fuerzas
militares y de la policía nacional frente a los demás regímenes de esta clase,
es la descripción de las faltas en que pueden incurrir sus miembros y las
sanciones que se les pueden imponer, precisamente por la índole de las
funciones que están llamados a ejecutar, las que no se identifican con las de
ningún otro organismo estatal”.
Aunado a lo anterior, es claro para esta Corporación
que el régimen disciplinario especial de
las Fuerzas Militares no puede incluir cualquier tipo de falta, sino
únicamente aquellas relacionadas con la función militar, es decir, aquellas
cuya comisión afecta directamente el servicio público encomendado a tales
Fuerzas. Este es uno de los principales límites a la potestad del Congreso en
esta materia. Al respecto, esta Corte en sentencia C-620 de 1998[56],
indicó: “...los regímenes especiales disciplinarios sólo pueden comprender
las regulaciones íntimamente vinculadas con su objeto específico. Para la Corte
es claro que, en el caso bajo examen, conductas que trasciendan la función
propiamente militar o policiva, por carecer de relación directa con el
servicio, no podrán quedar cobijadas dentro de las indicadas regulaciones”.
19. Respecto del régimen procesal disciplinario,
en reiteraciones posteriores[57],
la Corte precisó que el mandato constitucional del artículo 217, no
necesariamente obliga al Legislador a diferenciar el procedimiento bajo el cual
tales faltas y/o sanciones van a imponerse; es decir, respecto del derecho procesal
existe un amplio margen de configuración, en el cual se permite incluso
unificar procedimientos[58].
La regla surgió especialmente a partir de la sentencia
C-310 de 1995, en la que el debate estaba circunscrito a determinar si el Legislador podría establecer un procedimiento único
aplicable, incluso a aquellos servidores que por sus funciones son destinatarios
de regímenes disciplinarios propios y especiales, como las Fuerzas Militares y
la Policía Nacional. En ese momento, se indicó expresamente: “No sucede lo
mismo con el procedimiento que se debe seguir para la aplicación de tales
sanciones, pues éste sí puede ser igual o similar al que rige para los demás
servidores públicos, de ahí que el legislador haya decidido establecer uno
sólo, el consagrado en el Código Disciplinario Único”.
Ahora bien, con la expedición de la sentencia C-1079
de 2005[59],
esta Corte precisó que la referida regla es aplicable en ambos sentidos. Es
decir, existe un amplio margen de configuración legislativa respecto del
procedimiento disciplinario aplicable a miembros de las Fuerzas Militares, que
permite tanto igualar como diferenciar este tipo de normas adjetivas. En
efecto, en la precitada sentencia se estableció:
“De todas maneras, si el legislador considera viable
establecer no sólo diferencias en cuanto al alcance de las normas sustantivas, sino
también en relación con el procedimiento señalado para llevar a cabo la función
disciplinaria, no por ello es posible argumentar la existencia de una
irregularidad que afecte la constitucionalidad de los preceptos legales que así
lo consagren, ya que el reconocimiento de un régimen disciplinario especial
le otorga competencia per se al legislador para crear, regular y delimitar
infracciones y sanciones disciplinarias por fuera del régimen común, y para
prever procedimientos o trámites específicos que garanticen su efectiva imposición.”
20. Por último, es importante destacar que la libertad
legislativa en el diseño y creación de los regímenes disciplinarios especiales,
se enmarca dentro de la función general del Estado relacionada con el
cumplimiento de la función pública; es decir, la potestad del Estado de
sancionar a sus servidores está delimitada expresamente por el fin que persigue
el mismo.
Así, por regla general los regímenes disciplinarios no pueden elevar
a la categoría de falta cualquier clase de comportamiento, sino exclusivamente
aquellos que afectan la función pública que compete a los servidores del Estado,
lo cual implica que en el ámbito de la
potestad disciplinaria tienen aplicación, los principios que dominan la
actividad sancionadora del Estado, “cuáles son los de legalidad, tipicidad,
antijuridicidad, culpabilidad, responsabilidad, proporcionalidad”[60].
En otras palabras, el margen de configuración en esta
materia es amplio, siempre y cuando no vulnere normas superiores[61],
lo anterior, con el objetivo de proteger los principios constitucionales de
igualdad y seguridad jurídica, y de garantizar los derechos fundamentales del
sujeto disciplinado al juez natural y al debido proceso.
21. De lo expuesto es viable concluir que esta Corte
ha reconocido que en el diseño y creación del régimen disciplinario especial de
los miembros de las Fuerzas Militares, el Legislador goza de un amplio margen
de configuración normativa. Lo anterior tiene como fundamento principal (i)
la expresa autorización constitucional que se encuentra definida en el
artículo 217 Superior, que enfatiza la amplitud del margen legislativo en esta
materia particular, pues se trata de una habilitación constitucional, y que se
complementa con fundamentos adicionales como: (ii) la especificidad de
la función pública que cumplen al interior de la estructura del Estado (preservar
la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio
nacional y el orden constitucional); y (iii) su estructura
castrense.
Por último, (iv) la autonomía del Legislador
aplica tanto para la descripción de conductas que constituyen faltas
disciplinarias y sus respectivas sanciones (materia sustancial), como para
definir el régimen procesal (materia procedimental), siempre y cuando no se
vulneren normas superiores en ese ejercicio democrático. Lo anterior, con el
objetivo de proteger los principios constitucionales de igualdad y seguridad
jurídica, y de garantizar los derechos fundamentales del sujeto disciplinado al
juez natural y al debido proceso.
Análisis del cargo por violación del
artículo 13 constitucional
22. En el caso sub-judice,
los accionantes estiman que se desconoce el artículo 13 de la Constitución,
porque el artículo 146 de la Ley 836 de 2003, establece que los fallos
absolutorios en el procedimiento especial disciplinario de las Fuerzas
Militares serán objeto del grado de consulta de manera obligatoria, mientras
que una norma de ese talante, no se encuentra en ninguno de los otros regímenes
disciplinarios especiales, ni en el general.
Los actores indican que si bien existen algunas
especialidades que hacen diferenciables a los regímenes disciplinarios, lo
cierto es que la habilitación constitucional consagrada en el artículo 217
Superior no implica que el Legislador pueda vulnerar el derecho a la igualdad de
los disciplinados en el régimen militar. Por ello, proponen como parámetro de
comparación el tratamiento que se le da a los disciplinados respecto del grado
de consulta en los distintos regímenes.
23. Como se indicó en el acápite sobre la aptitud de
esta demanda, esta Sala considera que, a pesar de que existen pronunciamientos
de esta Corte que han establecido que los regímenes disciplinarios de los
miembros de las Fuerzas Militares y los demás servidores públicos no son, en
principio, comparables[62],
lo cierto es que en este caso la demanda propuso un tertium comparations que
se circunscribe a una figura procesal específica. Es decir, no está
cuestionando la diferenciación entre los regímenes disciplinarios, pues se
entiende que la misma es desarrollo de un mandato constitucional, sino el
tratamiento respecto de una figura específica como es el grado jurisdiccional
de consulta, que en opinión de los accionantes, es más gravoso para los
militares, que hacen parte de la categoría genérica de servidores públicos.
En este sentido, es claro que el patrón de igualdad
está marcado por el tratamiento que se da a la procedencia del grado de
consulta, ya que el derecho a un trato igual ante la Ley es predicable de todos
los servidores públicos, como una categoría general. En esa medida, los
accionantes presentaron la siguiente información[63]:
La consulta en procesos disciplinarios de:
Procedencia del grado de consulta
Miembros de las Fuerzas Militares
Para todos los fallos absolutorios por faltas graves
y gravísimas dictados en primera instancia
Servidores públicos uniformados de la Policía
Nacional
No consagra consulta para fallos de primera
instancia independientemente de que la decisión sea absolutoria o
sancionatoria
Servidores públicos de la Rama Judicial cuyas
conductas son conocidas por los Consejos Seccionales de la Judicatura
Para las decisiones que ponen fin al proceso en
primera instancia, cuando no son apeladas y sólo en lo desfavorable a los
procesados
Servidores públicos sujetos al Código Disciplinario
Único
No consagró la procedencia de  la consulta para
fallos de primera instancia independientemente de que la decisión sea
absolutoria o sancionatoria
Atendiendo a ese patrón de igualdad, la Corte estima
que en efecto hay un trato desigual respecto del grado de consulta en los
distintos procedimientos disciplinarios. Por ende, pasa a revisar si ese trato
desigual que se presenta respecto del grado jurisdiccional de consulta entre
los distintos regímenes disciplinarios supera o no un test de igualdad.
Breves precisiones conceptuales acerca del test de
igualdad[64]
23. Debido a que se propone un cargo por violación de
la igualdad, es necesario seguir los pasos del test de igualdad que
desde antaño esta Corte ha identificado. Para empezar, cabe recordar brevemente los contenidos
de dicho test, sus principales elementos y la evolución que ha tenido la
jurisprudencia constitucional sobre la materia.
Así, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha analizado extensamente la forma en
que debe realizarse el análisis de constitucionalidad de una norma en virtud
del principio de igualdad. En ese camino, la Corte ha identificado varios
métodos.
24. El
primero, denominado test o juicio de proporcionalidad, es frecuentemente
utilizado por la Corte Europea de Derechos Humanos y algunos tribunales constitucionales,
como los de España y Alemania, y de manera particular, fue explicado por esta
Corte en la Sentencia C-022 de 1996[65].
En este tipo de test, el juez debe determinar sí las normas acusadas de violar la cláusula general de
igualdad: (i) persiguen un objetivo a través del establecimiento del
trato desigual; (ii) ese objetivo es válido a la luz de la Constitución;
y (iii) el trato desigual es razonable, es decir, el fin que persigue es
o no proporcional con la medida discriminatoria que implementa la norma
objeto de estudio. A su vez, la última etapa del test
estaba conformada por tres elementos, así:
“El concepto
de proporcionalidad comprende tres conceptos parciales: la adecuación de
los medios escogidos para la consecución del fin perseguido, la necesidad
de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista
otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los
principios constitucionales afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad
en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio
satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios
constitucionalmente más importantes”(resaltado fuera del texto)”[66].
25. El segundo método, denominado test
de igualdad, ha sido desarrollado principalmente por la jurisprudencia
de la Corte Suprema de Estados Unidos. Éste señala la existencia de distintos
niveles de intensidad en los “escrutinios” que hace el juez, e
identifica, principalmente, tres niveles: débil, intermedio y estricto. La
mencionada diferenciación es importante, toda vez que brinda al juez el
espectro para el análisis de constitucionalidad. Esta Corte, en sentencia
C-093 de 2001[67] incorporó la teoría de los niveles de
intensidad[68] al test de igualdad, así:
“(el test de igualdad) se funda en la
existencia de distintos niveles de intensidad en los “escrutinios” o
“tests” de igualdad (estrictos, intermedios o suaves). Así, cuando el
test es estricto, el trato diferente debe constituir una medida necesaria para
alcanzar un objetivo constitucionalmente imperioso, mientras que si el test es
flexible o de mera razonabilidad, basta con que la medida sea potencialmente
adecuada para alcanzar un propósito que no esté prohibido por el ordenamiento”.
26. Finalmente, la
jurisprudencia constitucional colombiana ha integrado las dos posturas
anteriores, debido a que las considera teóricamente compatibles y
complementarias, en lo que ha denominado un el juicio integrado de
igualdad[69].
En este juicio, básicamente, el juez constitucional al evaluar una norma
acusada de vulnerar el artículo 13 superior, combina el test de
proporcionalidad de la primera versión del juicio, con los niveles
de escrutinio de la segunda fase. En efecto, la precitada sentencia C-093
de 2001 señaló:
“… este juicio o test
integrado intentaría utilizar las ventajas analíticas de la prueba de
proporcionalidad, por lo cual llevaría a cabo los distintos pasos propuestos
por ese tipo de examen: adecuación, indispensabilidad y proporcionalidad
stricto senso. Sin embargo, y a diferencia del análisis de proporcionalidad
europeo, la práctica constitucional indica que no es apropiado que el
escrutinio judicial sea adelantado con el mismo rigor en todos los casos, por
lo cual, según la naturaleza de la regulación estudiada, conviene que la Corte
proceda a graduar en intensidad cada uno de los distintos pasos del juicio de
proporcionalidad, retomando así las ventajas de los tests estadounidenses.”
Este test integrado de igualdad
ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional como la metodología
idónea para decidir demandas o casos que plantean violación del principio de
igualdad. En efecto, sentencias como las C-673 de 2001[70], C-624 de 2008[71], C-313 de 2013[72], C-601 de 2015[73], C-220 de 2017[74], C-389 de 2017[75] y C-535 de 2017[76], entre otras han hecho
uso de este.
26.1 Debido a lo anterior,
esta Corte debe identificar si se debe usar un juicio leve, estricto o
intermedio[77].
El escrutinio débil o suave (test leve), se usa como regla
general, debido a que existe prima facie una presunción de
constitucional de las normas expedidas por el Legislador. El test está dirigido
a verificar que la actividad legislativa se ejerza dentro del marco de razonabilidad
y que, por ende, no se adopten decisiones arbitrarias y/o caprichosas[78]. Así, para que una norma sea declarada constitucional en
este caso, basta con que el trato diferente que se examina sea: (i) una medida “potencialmente
adecuada para alcanzar un propósito que no esté prohibido por el
ordenamiento jurídico”[79].
Por lo tanto, en términos de
la sentencia C-673 de 2001, en este tipo de test la Corte se
limita “por
una parte, a determinar si el fin buscado y el medio empleado no están
constitucionalmente prohibidos y, por otra, a establecer si el medio escogido
es adecuado,
esto es, es idóneo para alcanzar el fin propuesto”. En otras palabras, es necesario
constatar que el trato diferente: (i) atiende a un
fin u objetivo legítimo, (ii) no es una distinción constitucionalmente
prohibida y (iii) la medida es adecuada para la consecución de la
finalidad identificada.
26.2 Por otra parte, el
escrutinio estricto (test estricto) se aplica cuando una
diferenciación se fundamenta en lo que la doctrina constitucional ha denominado
“criterios sospechosos”, que no son otra cosa que causas de
discriminación prohibidas explícitamente por la Constitución[80] o que: “i) se fundan en rasgos
permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por
voluntad propia, a riesgo de perder su identidad; ii) son características que
han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que
tienden a menospreciarlas; y iii) no constituyen, per se, criterios con base en
los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racionales y
equitativos de bienes, derechos o cargas sociales”[81].
26.3 Por último, el juicio
intermedio (test intermedio) es una categoría que se sitúa entre
los dos niveles de intensidad anteriormente descritos. Se aplica en los casos
en que existen normas basadas en criterios sospechosos pero con el fin de
favorecer a grupos históricamente desfavorecidas. Se trata de casos donde se
aplica lo que la doctrina ha denominado acciones afirmativas[82], tales como las medidas que utilizan un
criterio de género o raza para promover el acceso de la mujer a la política o
de las minorías étnicas a la educación superior[83].
27. Hechas estas precisiones
conceptuales, pasa esta Corporación a exponer las razones por las cuales
considera que la medida adoptada en el artículo 146 de la Ley 836 de 2003 (grado
de consulta para fallos absolutorios en el proceso disciplinario de las Fuerzas
Militares), debe ser evaluada a través de un test leve de igualdad.
En efecto, el test debe ser
leve en razón a que la norma demanda no representa ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política
o filosófica, ni afecta a un grupo marginado o discriminado, toda vez que: En primer
lugar, la expedición de la Ley 836 de 2003 es desarrollo del mandato
constitucional establecido en el artículo 2l7, que autoriza y avala el trato
diferenciado que se da, respecto del régimen disciplinario militar. En otras
palabras, la medida acusada (consulta de fallos absolutorios) no está expresamente
prohibida por la Carta, ni se justifica en un criterio sospechoso. Y, en segundo
lugar, es evidente que las Fuerzas Militares no han sido consideradas
con un grupo históricamente marginado o discriminado.
Aunado a lo anterior, es
importante resaltar que la Ley 836 de 2003 fue expedida directamente por el
Congreso de la República, es decir, su aprobación fue el resultado de una
amplia y participativa deliberación democrática que fortalece la legalidad de
la norma. Adicionalmente, como se explicó ut supra en materia de
procedimiento, y en especial de procedimiento disciplinario, el Legislador goza
de un amplio margen de configuración, que supone a su vez un escrutinio leve
respecto de la constitucionalidad o no de la medida adoptada. Todo lo anterior,
conlleva a la conclusión de que no existen argumentos que permitan a esta Sala
apartarse de la regla general, para aplicar un test de igualdad con una
intensidad diferente a la leve.
28. Debido a lo expuesto, esta
Sala pasa a determinar: ¿la diferencia de trato respecto del grado
jurisdiccional de consulta para las Fuerzas Militares, en relación a otros
regímenes disciplinarios, tiene un objetivo legítimo? Y ¿si dicho trato está
expresamente prohibido?
La demanda intenta responder
estas preguntas a partir de la comparación de los miembros de las Fuerzas
Militares con los miembros de la Policía Nacional, los de la Rama Judicial y
los demás sujetos pasivos del régimen disciplinario en general, y en especial,
establece que es inconstitucional la consagración diferenciada del grado de
consulta en los distintos regímenes disciplinarios que les son aplicables a
estas categorías. Lo anterior, a partir de lo que los accionantes denominan la
categoría genérica de servidores públicos.
29. Sin embargo, la Sala
encuentra que el establecimiento de diferencias entre la consagración del grado
de consulta en los distintos regímenes disciplinarios es una medida autorizada
por la misma Carta de 1991, es decir, (i) atiende a un fin u objetivo
legítimo, (ii) no es una distinción constitucionalmente prohibida y (iii)
la medida es adecuada para la consecución de la finalidad identificada.
29.1 Respecto al objetivo
legítimo del grado de consulta en procesos disciplinarios, esta Corte ha
indicado que esa figura jurídica tiene por finalidades primordiales: (a)
proteger el interés público y el ordenamiento jurídico, (b) garantizar
los derechos fundamentales, y (c) salvaguardar los principios de la
función administrativa como la moralidad, la igualdad, la transparencia, la
imparcialidad y la eficiencia. En efecto, la Sentencia T-655 de 2002[84] indicó, acerca de la
finalidad que busca esta institución, que:
“El grado
de consulta está instituido en el derecho disciplinario con el fin de proteger
el interés público, el ordenamiento jurídico y los derechos y garantías
fundamentales, y para garantizar la moralidad, igualdad, transparencia,
imparcialidad y eficiencia de la función administrativa.
Con la
consulta, el superior funcional de la autoridad disciplinaria que toma la
decisión en primera instancia, verifica que la actuación y la decisión que se
revisan correspondan a los presupuestos fácticos y jurídicos de la
investigación disciplinaria. Sin embargo, sólo son consultables aquellas
decisiones absolutorias y las que impongan sanciones de menor jerarquía, como
la amonestación escrita, pues en los demás casos el disciplinado tiene a su
disposición los escenarios para impugnar ante las autoridades correspondientes
el respectivo fallo sancionatorio.
Al descender al caso concreto,
esta Sala encuentra que el artículo 146 de la Ley 836 de 2003, es concordante
con los objetivos generales del grado de consulta en los procesos
disciplinarios, y además atiende a particularidades propias del control que el
Estado debe hacer respecto de los miembros de las Fuerzas Militares. En efecto,
establecer la consulta de los fallos absolutorios en este tipo de procesos,
busca: (a) generar mayores grados de confianza por parte de la
ciudadanía y la misma fuerza militar, en la observancia plena de las normas
disciplinarias, lo anterior, debido a que la mayoría de los operadores
jurídicos en estos procesos hacen parte de una estructura jerárquica[85]; (b) evitar la
impunidad en este tipo de procesos y garantizar los derechos fundamentales,
tanto de los disciplinados, como de las demás partes involucradas en el proceso
disciplinario (víctimas y/o denunciantes); y (c) controlar, por
mandato legal, los actos del juzgador de primera instancia, debido a la
especialidad de la misión que le es otorgada a las Fuerzas Militares, en concordancia
con los principios de la función pública.
29.2. Ahora bien, respecto de la ausencia de
prohibición constitucional y de la adecuación de la medida,
es imperioso indicar que los mismos accionantes reconocen que los miembros de
las Fuerzas Militares tienen un régimen propio y que la Constitución Política
ordenó al Legislador establecer para éstos un régimen disciplinario
diferenciado. A pesar de lo anterior,
proponen como parámetro de comparación “el tratamiento sobre la procedencia
del grado de consulta en los distintos regímenes disciplinarios”. Respecto de tal argumentación, la Sala
Plena considera, como fue advertido por la mayoría de los intervinientes en
este proceso, esta diferenciación en el trato no sólo no está prohibida por
la Constitución, sino que está expresamente permitida por el artículo 217 de la
misma. De todos modos, al efectuar la comparación propuesta esta Sala
encuentra que:
En
primer lugar, es claro que respecto de la categoría genérica de “servidores
públicos”, los miembros de las Fuerzas Militares son diferenciables porque
cumplen labores especiales relacionadas con la defensa de la soberanía
nacional, de la integridad del territorio y del orden constitucional, por las
cuales éstos ostentan el monopolio y el uso legítimo de las armas. La
especialidad y cuidado de la función constitucional otorgada a las Fuerzas
Militares, es lo que, en los términos constitucionales, justifica la existencia
de un régimen disciplinario especial que les es propio y hace que la medida
adoptada sea adecuada.
Al respecto, es importante resaltar que, como se indicó ut supra, el régimen
disciplinario, está fundamentado en el cumplimiento de las diferentes labores
que se derivan de la Función Pública (art. 209 C. N.). Tal y como lo indicó
esta Corte, sentencia C-563 de 1998[86]:
“En
sentido amplio la noción de función pública atañe al conjunto de las
actividades que realiza el Estado, a través de los órganos de las ramas del
poder público, de los órganos autónomos e independientes, (art. 113)  y de
las demás entidades o agencias públicas, en orden a alcanzar sus diferentes
fines.
En
un sentido restringido se habla de función pública, referida al conjunto de
principios y reglas que se aplican a quienes tienen vínculo laboral subordinado
con los distintos organismos del Estado. Por lo mismo, empleado,
funcionario o trabajador es el servidor público que esta investido regularmente
de una función, que desarrolla dentro del radio de competencia que le asigna la
Constitución, la ley o el reglamento.”
Se deriva de lo anterior, que
el régimen disciplinario es concebido como una forma jurídica que tiene el
Estado para regular la actividad del servicio público[87]. Por tal motivo, está
estrechamente relacionado con las funciones que cumple cada institución estatal.
Debido a esta particularidad, en esta sentencia se hizo hincapié en que la
función que cumplen las Fuerzas Militares es especialísima, lo que a su vez
implica que para su ejercicio deba tener una estructura jerárquica y/o
castrense, que requiera de distintos regímenes propios que se adapten a la
referida estructura.
En efecto, como se precisó,
una de las principales justificaciones para la diferencia en materia
disciplinaria, en especial respecto del grado de consulta de los fallos
absolutorios, está relacionada con la especificidad de las faltas y las
sanciones que pueden ser aplicables solo a quien hace parte de la estructura
castrense. Por ejemplo, una falta que no tiene sentido para un miembro de la
Rama judicial, pero sí para algún militar es la siguiente: “No presentarse a su unidad los tripulantes de una nave
marítima, fluvial o aérea estando bajo órdenes de zarpe o decolaje en puerto o
aeropuerto nacional o extranjero, sin causa justificada”[88].
De esta manera, resulta claro que, como regla general, la función de “defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional” no puede
ser atribuida a ninguna otra entidad estatal, y en esa medida, los servidores
públicos que cumplen con este ítem de la Función Pública (la defensa),
deben estar sometidos a un régimen disciplinario especial. De lo cual, también resulta diáfano que debido a la variedad de
organismos y entidades, no es constitucionalmente exigible al Legislador que
establezca un régimen disciplinario bajo las mismas condiciones sustanciales ni
procesales.
En
otras palabras, a pesar de que los demandantes intentan equiparar a todos los
servidores públicos en torno al grado de consulta en los procedimientos
disciplinarios de cada régimen, para
esta Sala Plena es evidente que la medida establecida en el artículo 146 de la
Ley 836 de 2003 no es inconstitucional, en los términos de igualdad en relación
a los demás regímenes disciplinarios, porque
la misma Constitución establece la necesidad de diferenciarlos, debido a las
funciones, actividades, organización y finalidad constitucional de cada uno de
ellos, o mejor, de las instituciones para las que prestan su servicio.
En segundo lugar, como lo
ha establecido esta misma Corporación, si bien los miembros de la Policía
Nacional y los de las Fuerzas Militares hacen parte de la Fuerza Pública, en
los términos del artículo 216 Superior, ello no implica que la Constitución
haya desconocido las diferencias esenciales que existen entre estos dos cuerpos
armados y tampoco que entre estas dos instituciones deba establecerse un
régimen disciplinario equiparable.
En
efecto, es importante resaltar que, como lo advirtieron algunos intervinientes,
este Tribunal en la sentencia C-1156 de 2003[89],
expresamente indicó que:
“La  Corte  ha explicado que frente a los
aspectos aludidos de su régimen jurídico los miembros de las Fuerzas Militares
- Ejercito Nacional, Fuerza Aérea y Armada Nacional- y los de la Policía
Nacional no se encuentran en la misma situación que los demás servidores
públicos.
El Constituyente en efecto quiso
expresamente diferenciar el caso  de  los miembros de la Policía Nacional y de
las Fuerzas Militares, del de los demás servidores y dejó en este sentido en
manos del Legislador la tarea de establecer regímenes especiales para cada uno
de ellos, como se desprende claramente del mandato contenido en los artículos
217 y 218  superiores[90].
La Corte ha explicado así mismo que el
régimen aplicable a las Fuerzas Militares no es idéntico al de la Policía
Nacional, pues si bien  ambas instituciones forman parte de la Fuerza Pública
(C.P. art. 216), tienen una distinta naturaleza jurídica y persiguen distintos
fines constitucionales.”
Específicamente,
respecto de la diferencia que pueda existir entre formas de juzgamiento para
policías y militares, esta
Corporación ha señalado la imposibilidad de asimilar las dos instituciones en
términos de estructura y de organización. Es decir, el cargo por violación de
la igualdad, respecto del establecimiento del grado de consulta de fallos absolutorios
en el régimen militar, en comparación con el estatuto aplicable a la Policía
Nacional no está llamado a prosperar porque tales estructuras procedimentales no
tienen por qué responder a idénticas consideraciones, pues variarán de acuerdo
con las funciones particulares que les asigna la Constitución y que determinan
su estructura. En la sentencia C-740 de 2001[91],
esta Corte explicó:
“Así, en el juicio de igualdad propuesto[92]
lo primero que ha de tenerse en cuenta es que el término de comparación
utilizado por el actor resulta inapropiado, pues no es posible establecer,
válidamente, una equivalencia entre los juzgados de los Departamentos de
Policía y Policías Metropolitanas, y los jueces de Brigadas y Divisiones del Ejército
Nacional, la Fuerza Aérea y la Armada Nacional.
Tanto por razones que aluden a las
finalidades diferentes de las instituciones señaladas, como a su estructura y
organización específicas, tal equiparación no es conducente.
Las Fuerzas Militares y la Policía Nacional
cuentan con una organización jerárquica, que no es sin embargo idéntica, pues
ésta depende de las funciones específicas que cada una está llamada a cumplir.
En este sentido esta Corporación debe
recordar que si bien las instituciones señaladas hacen parte de la Fuerza
Pública (C.P., art. 216), cumplen funciones constitucionales distintas que no
resultan equiparables  y que hacen improcedente una asimilación mecánica  de
una y otra en términos de estructura y de organización.”
En suma, la diferencia de
trato respecto del grado de consulta que se instaura en el artículo 146 de la
Ley 836 de 2003 es exequible, en tanto la distinción está constitucionalmente
establecida y justificada en la especial función que le es atribuida por el
constituyente primario a las Fuerzas Militares, que incluso es diferenciable de
la función de la Policía.
30. En consecuencia, es
importante que la Sala Plena reitere que la medida consagrada en el artículo
146 de la Ley 836 de 2003, evaluada desde la perspectiva de la igualdad (i)
busca un fin legítimo, (fundamento jurídico 29.1), (ii) no se
encuentra expresamente prohibida por la Constitución ni la ley, y (iii) es
adecuada para la consecución de tal fin. Así se concluye que la medida adoptada
hace parte del desarrollo del amplio margen de configuración que, tanto en
materia sustancial como procedimental, tiene el Legislador en materia de
regímenes disciplinarios (fundamento jurídico 29.2). Es decir, la norma
supera el test leve de igualdad. Por
tanto, el artículo 146 de la Ley 836 de 2003 no vulnera el artículo 13 de la
Constitución y debe ser declarado exequible por el cargo analizado.
Conclusión
31.
Con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas, la Corte
encuentra que el cargo formulado no está llamado a prosperar, pues el Legislador
goza de plena autonomía para establecer un régimen disciplinario especial para
los miembros de las Fuerzas Militares, tanto en materia sustancial como
procesal, distinto del régimen común reconocido para el juzgamiento de las
faltas disciplinarias cometidas por el resto de los servidores públicos del
Estado. Por lo anterior, el Congreso no infringió el artículo 13 de la
Constitución cuando estableció que el grado de consulta en el procedimiento
disciplinario militar es diferente del de los demás regímenes.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: LEVANTAR,
en lo que respecta al expediente de la referencia, la suspensión de términos
ordenada por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante el Auto 305 del
21 de junio de 2017.
Segundo: Declarar
EXEQUIBLE el artículo 146 de la Ley 836 de 2003, “por la cual se
expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares”,
en relación con el cargo por violación del derecho a la igualdad.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente en comisión
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO  DEL MAGISTRADO
JOSE FERNANDO REYES
A LA SENTENCIA C-053/18
(JUNIO 27 DE 2018)
CONSULTA DE FALLO ABSOLUTORIO-Una sentencia
que absuelve a una persona a quien se le han formulado cargos, lo que hace es
reafirmar su presunción de inocencia (Salvamento de voto)/REGIMEN
DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS FUERZAS MILITARES-No se puede justificar la
desigualdad de trato en lo que atañe a la consulta de los fallos absolutorios solo
por ser parte de la estructura castrense (Salvamento de voto)
Respetuosamente consigno las razones que me llevaron
en su día, a apartarme de la decisión mayoritaria, al entender el suscrito, que
tal como lo proclamaba la censura, evidentemente se violaba el principio de
igualdad en el caso sometido a estudio de la Corporación.
La sentencia se ocupó de esclarecer si “el artículo
146 de la Ley 836 de 2003, que consagra el grado de consulta de los fallos
absolutorios en el procedimiento disciplinario especial para militares, vulnera
el artículo 13 de la Constitución Política, al establecer un tratamiento
desigual y más gravoso para éstos, respecto de otros servidores públicos?”[93]
El principio de igualdad en el trámite procesal
1. En efecto, la igualdad como derecho y garantía,
implica la obligación de todos los poderes públicos de dar un trato similar a
todos los ciudadanos sometidos a su imperium, de suerte que toda
discriminación o trato diferenciado, debe encontrar clara apoyatura que le
justifique, pues, de no, quien a la postre resulte afectado puede hacer
evidente la desigualdad de que se dice víctima.
Pues bien. De tiempo ha que en el derecho procesal, se
han venido reduciendo con mucho, los casos en los cuales el acudimiento a la
“consulta” como un grado jurisdiccional, se haga imperioso, en tanto los
eventos que lo hacen admisible, cada día se entienden han de ser
excepcionalísimos, pues, es la iniciativa de las partes las que deben activar
las discusiones sobre el fallo o la decisión que se tratare, a través de la
interposición de los recursos pertinentes.
Así las cosas, la consulta tiene en la mayoría de los
casos un efecto protector[94],
en tanto se entiende que el blindaje que a la decisión otorga la visión del ad
quem, otorga un más alto grado de certeza al pronunciamiento judicial. Así
las cosas, por lo general la consulta, protege a la parte que se aprecia más
débil dentro del trámite judicial.
El derecho disciplinario como una forma de autotutela
2. El derecho disciplinario, comporta una especial
forma de auto tutela de la administración, en tanto pretende mantener incólume
la función pública, vista en perspectiva del ciudadano, quien a la postre será
el beneficiario de una administración trasparente, honesta, oportuna,
eficiente. El derecho disciplinario como un conjunto de reglas y
procedimientos, pretende que los principios del Estado Constitucional, tengan
clara vigencia dentro del cúmulo de las llamadas “relaciones de especial
sujeción”, que no por tales, pueden tenerse como un ámbito libre de
derecho. De esta manera ha de entenderse que el conjunto de reglas que
gobiernan los procedimientos necesarios para el discernimiento de una sanción,
deben poder interpretarse conforme a la Carta Política.
En esa perspectiva un tratamiento procesal
desigualitario está proscrito, y sólo podrá atenderse si existen razones
suficientes, fuertes y claramente evidenciadas, que hagan conforme con el Texto
Superior, la diferencia en el trato.
Pues bien. Repasado con detalle el universo de los
procedimientos disciplinarios en la actualidad existentes, como bien lo hizo la
decisión que aquí no se comparte, puede observarse que sólo en la Ley 836 de
2003, se ha previsto la obligación de consultar un fallo absolutorio, lo
cual ya de suyo entraña un motivo de sospecha, pues, una sentencia que absuelve
a una persona a quien se han formulado cargos, lo que hace es reafirmar su presunción
de inocencia, y en tal dimensión, obligar su visión por el ad quem,
aparece prima facie poco o nada justificable. Corresponde entonces
buscar las razones que puedan fundar una tan especial forma de ver la necesidad
de esa doble instancia forzada.
Las razones de la sentencia C-053/18
3. La sentencia C-053/18 dice entonces que la consulta
del fallo absolutorio se justifica porque pretende “(a) proteger el
interés público y el ordenamiento jurídico, (b) garantizar los derechos
fundamentales, y (c) salvaguardar los principios de la función
administrativa como la moralidad, la igualdad, la transparencia, la
imparcialidad y la eficiencia”.
Pero además porque “atiende a particularidades
propias del control que el Estado debe hacer respecto de los miembros de las
Fuerzas Militares. En efecto, establecer la consulta de los fallos absolutorios
en este tipo de procesos, busca: (a) generar mayores grados de confianza
por parte de la ciudadanía y la misma fuerza militar, en la observancia plena
de las normas disciplinarias, lo anterior, debido a que la mayoría de los
operadores jurídicos en estos procesos hacen parte de una estructura jerárquica[95]; (b) evitar la
impunidad en este tipo de procesos y garantizar los derechos fundamentales,
tanto de los disciplinados, como de las demás partes involucradas en el proceso
disciplinario (víctimas y/o denunciantes); y (c) controlar, por mandato legal,
los actos del juzgador de primera instancia, debido a la especialidad de la
misión que le es otorgada a las Fuerzas Militares, en concordancia con los
principios de la función pública.”
4. Bien podrá concluirse de lo antes trascrito –que es
en general, el tema medular de la discusión que se plantea—que lo dicho puede
ser predicable de todos los servidores públicos, pues, no hay forma de
que se pueda concluir  la existencia  de algún segmento de la vida pública,
donde el Estado no tenga un especial interés en generar –por medio del
comportamiento de los servidores públicos – la debida confianza de los
ciudadanos, o el evitar la existencia ámbitos de impunidad, o la necesidad de
propiciar el control de los juzgadores a quo, o, finalmente, el  salvaguardar
los principios que incardina el art. 209 constitucional.
De manera análoga, lo que la sentencia aprobada afirma
como razones para la desigualdad, son perfectamente predicables de todos
los servidores públicos, sin ninguna excepción. Es que si las razones anotadas
fueran fuertes, entonces en general toda sentencia penal, por ejemplo, cuando
se absuelva al procesado, debería ser consultada, pues, a los ojos de la
comunidad, un fallo blindado en dos instancias hace menos susceptibles de
sospecha a las autoridades judiciales, ahí sí, en temas que, como pocos,
concitan la especial atención ciudadana.
5. Así que decir, que se pretende un legítimo control
de los fallos primarios, por el especial cuidado que sobre lo militar se debe
tener, no puede tenerse como un argumento con una fuerza siquiera relativa
pues, el mismo resulta admisible para cualquier tópico de especie diversa sobre
el mismo genus.
Aunque el fallo no lo afirma de manera explícita, es
el criterio de responder lo militar a una estructura jerárquica, lo que parece
ser el entibo de la justificación de la desigualdad de trato, aquí vista, entonces,
cumple preguntarse ¿por qué no se hizo evidente esa razón con perspectiva a
realizar una integración normativa, en todos los casos en que pudiera
advertirse que la existencia de estructuras de esa naturaleza, hiciera
imperiosa la consulta de fallos absolutorios –como por ej. no sucede en el
régimen de la Policía Nacional--? Porque lo que un ciudadano medianamente
observador concluirá de entrada, y sin margen de dudas, es porqué en otros
segmentos, la dicha remisión al ad quem con los fines anotados, no
constituye un imperativo. [Dicho sea de paso, mejor hubiera de hablarse de
relaciones en que priman el mando y la disciplina y, por ende, la obediencia
debida, más que el hablar de estructuras jerárquicas, pues, es un término que
puede llevar a equívocos].
6. El fallo agrega que la consulta en este caso no
puede tenerse como un factor de desigualdad dada la “especialidad de la
misión que le es otorgada a las Fuerzas Militares”, sumándose así un
criterio más de preocupación, pues, la función de la defensa del Estado por
medio de las armas, aunada a todas las demás que cumple la Organización es
absolutamente indispensable, necesaria y urgente, como la totalidad de las que
hacen vívida la existencia de una nación.
Piénsese por ej. en un ministro o un jefe de Estado,
que en función de su cargo, traicionara sus funciones y realizase actividades
que entregasen a otros Estados nuestras riquezas, o que debilitaran su
seguridad y con ella la pervivencia de la Organización social vigente. Nótese
como se trata de personas que cumplen sus funciones sin la presencia de las
armas, pero que, en un momento dado, pueden generar riesgos de muchísima mayor
envergadura para la pervivencia de la comunidad organizada, que la podría
propiciar un militar indisciplinado, con lo cual el argumento es apenas
aparentemente fuerte, pero simplemente es otro más que se adosa, solo en
procura de agigantar un poco su peso, pero lográndolo apenas en su número.
Así que decir que los militares precisan un trato
distinto porque “cumplen labores especiales relacionadas con la defensa de la
soberanía nacional, de la integridad del territorio y del orden
constitucional”, entre otras, apenas si sirve para denotar su especialidad
funcionarial pero no para dar fundamento a la diferencia de trato, pues, como
se anotó, otros servidores públicos pueden lesionar de manera más grave la
integridad de la nación.
Ciertamente el trato disciplinario de los militares ha
de ser diferente por su especialidad, y ello ya se advierte en la connotación
de las faltas y las sanciones, pues, de hecho, no se gobierna su actuar por el
CDU. Parece de Perogrullo decirlo, pero así lo ha reiterado de años, esta
Corte. Pero de allí a justificar la desigualdad de trato en lo que atañe a la
consulta de los fallos absolutorios, dada la “especificidad de las faltas y las
sanciones que pueden ser aplicables solo a quien hace parte de la estructura
castrense”, existe un abismo de inatinencia que nos parece claro, pues,
entonces, debería consagrarse una especial forma de trato procedimental disciplinario,
cada que fueran advertibles especificidades funcionariales no replicables en
otros ámbitos.
Conclusión
7. Dejo de esta forma consignadas las razones de mi
voto particular. De seguro serán equivocadas porque en su día no convencieron a
los colegas de la Sala Plena. Es sin embargo esa la andadura que deben soportar
los debates jurídicos, hasta que un día luces diferentes, puedan alumbrar las
mismas sendas y se puedan advertir así, como correctas, las razones que hoy son
apenas una fugaz opinión sin eco mayor que la confianza de la conciencia de
quien las escribe.
Fecha ut supra.
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
[1] Folios 16 a 19, cd. inicial.
[2] Folio 5
cd. Corte.
[3]
Folio 7 ib.
[4]
Folio 7 ib.
[5] Folio
10 ib.
[6] Folio
11 ib.
[7] Ib.
[8]
Folio 12 ib.
[9] Escrito presentado el 9 de
marzo de 2017, por Alberto Montaña Plata en calidad de Director del
Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad. Folios 47 a 53 ib.
[10] Folio 50 ib.
[11] Para ello cita las sentencias C-468 de 2016, C-459 de 2010, C-308 de
2009 y C-1156 de 2003.
[12] Folio 51 ib.
[13] Folio 53 ib.
[14] Escrito presentado el 13 de
marzo de 2017, por Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Hans Alexander Villalobos
Díaz, en calidad de Director y miembro del Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad. Folios 54
a 60 ib.
[15]
Folio 59
[16] Escrito presentado el 13 de
marzo de 2017, por el Brigadier General Juan Carlos Ramírez Trujillo en calidad
de jefe Departamento Jurídico Integral del Ejercito Nacional. Folios 61 a 63
ib.
[17]Folio
63 ib.
[18] Escrito enviado por correo
electrónico el 14 de marzo de 2017, por Sandra Marcela Parada Aceros en calidad
de apoderada especial del Ministerio. Folios 65 a 72 ib.
[19]
Folio 98, reverso, ib.
[20] Escrito presentado el 14 de
marzo de 2017, Diego Armando Yáñez Meza en calidad de miembro del Instituto.
Folios 73 a   folios 73 a 75 ib.
[21] Escrito presentado el 14 de
marzo de 2017, por Álvaro Sarmiento Guacaneme en calidad de coordinador del
área de Derecho Administrativo del Consultorio Jurídico de la Universidad del
Rosario. Folios 76 a 81 ib.
[22] Escrito presentado el 15 de
marzo de 2017, por el General Carlos Eduardo Bueno Vargas en calidad de la
Fuerza Aérea Colombiana. Folios 116 a 118 ib.
[23]
Folio 117 ib.
[24] Escrito presentado el 16 de
marzo de 2017, por el Coronel Pablo Antonio Criollo Rey, en calidad de
Secretario General de la Policía. Folios 119 a 122 ib.
[25]
Folio 120 ib.
[26] Escrito presentado el 16 de
marzo de 2017, por Ernesto Lucena Barrero y Carlos Parra Dussan, en calidad
Decano de la Escuela de Derecho y Director del Grupo de Investigación en
Derechos Humanos de la Universidad. Folios 123 a 130 ib.
[27]
Cita: la Ley 23 de 1981 (Normas de ética médica); la Ley 43 de 1990 (Código de
ética del Contador Público), la Ley 1090 de 2006 (Código Deóntico de
Psicología), entre otros.
[28]
Folio 129 ib.
[29] Escrito presentado el 17 de
marzo de 2017, por Laura Andrea Rocha Hurtado, Natalia González Álvarez, Luisa
María Gómez Sánchez y Juan Pablo Rodríguez Cruz, como miembros y coordinadores
del Consultorio Jurídico Daniel Restrepo Escobar de la Universidad.
Folios 131 a 147 ib.
[30]
Folio 141 ib.
[31] Folio
146 ib.
[32] Escrito presentado el 21 de
marzo de 2017, por Carlos Eduardo Martínez Noguera, en calidad de Director del
Consultorio Jurídico y Centro de Conciliación “Eduardo Alvarado”. Folios
148 a 153 ib.
[33]
Folio 153 ib.
[34]
Folio 157 ib.
[35] La mención a la eventual cosa juzgada referida por uno de los
intervinientes se descarta pues la sentencia C-625 de 2010, evaluó una objeción
presidencial propuesta en contra del proyecto de ley, que luego derivó en la
Ley 1412 de 2010. La objeción se encaminó a rebatir la gratuidad de estos
procedimientos, debido a que ello podría quebrantar la sostenibilidad fiscal
del Estado. La Corte declaró infundado el reproche presidencial.
[36] Folio 190 ib. Escrito presentado el 31 de enero de 2018, por Alfonso
Cajiao Cabrera en calidad de Procurador Delegado para las Fuerzas Militares.
[37] Dice norma citada: “Artículo 2º. Las demandas en
las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales
dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente
para conocer de la demanda.”
[38] Ver,
entre otros, auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004,
todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa,
y C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[39]
MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[40]
Sobre el carácter relacional de la igualdad, se pueden consultar entre
otras las sentencias: T-530 de 1997, MP Fabio Morón; C-1112 de 2000 y C-090 de
2001 ambas con ponencia de Carlos Gaviria.
[41] Ver
las sentencias C-099 de 2013, MP María Victoria Calle; C-635 de 2012 y C-631 de
2011, ambas con ponencia de Mauricio González, entre otras.
[42]
Sentencia C-1052 de 2004 MP Manuel José Cepeda
Espinosa.
[43]
Cfr. C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.
[44] Folio 5
cd. Corte.
[45]
Folio 7 ib.
[46]
Folio 7 ib.
[47]
Folio 12 ib.
[48] Folio 53 ib.
[49]
Ver, entre otras sentencias: C-728 de 2015 M. P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez, C-448 de 2005 M. P. Álvaro Tafur Galvis; C-977 de
2002 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[50] M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[51] Al
respecto pueden encontrarse, entre otras, las siguientes sentencias:
Sentencia C-728 de 2015
(M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez): En la cual se demandaron los artículos 6
y 7 de la Ley 1427 de 2010, “por la cual se modifica la naturaleza jurídica
de la empresa de Servicio Aéreo a Territorios Nacionales (Satena) y se dictan
otras disposiciones”, por vulneración de los artículos 25, 53, 123 y 158 de
la Carta Política. En las intervenciones el Colegio de Abogados del Trabajo
defendió la inexequibilidad de la norma, pero no por los cargos propuestos en
la demanda, sino por violación de los derechos irrenunciables de los
trabajadores. En esta ocasión, la Corte únicamente valoró la aptitud de los cargos
del escrito de acusación, mas no el esbozado por Colegio de Abogados del
Trabajo, en cuanto este último no fue objeto de un debate democrático a lo
largo del proceso, sino que fue propuesto tardíamente, sin que el demandante,
la Vista Fiscal o los demás intervinientes pudiesen expresar sus opiniones
frente al mismo.
Sentencia C-448 de 2005
(M. P. Álvaro Tafur Galvis): En esta oportunidad la Corte evaluó la
constitucionalidad del artículo 21 de la Ley 905 de 2004 a la luz de los
señalamientos propuestos por el demandante, quien consideraba que la norma
violaba los artículos 1, 194 y 287 de la Carta Política, por anular la
autonomía de las entidades territoriales. Sin embargo, desechó los cuestionamientos
esbozados por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario y la Academia
Colombia de Jurisprudencia, quienes consideraban que, debido a que la norma ya
estaba prevista en el ordenamiento, su duplicación en el precepto acusado podía
dar lugar a indeterminaciones y equívocos, por tanto, podía vulnerar la
Constitución Política por los términos ambiguos en que se configuró esta
mediación de las autoridades nacionales. La Corte argumentó que las
intervenciones y el concepto del Ministerio Público fueron concebidos para que
ilustrar al juez constitucional sobre la controversia esbozada en la demanda de
inconstitucionalidad, mas no para iniciar un litigio materialmente distinto en
el mismo proceso, por lo cual, cuando estos presentan nuevas acusaciones, la
Corte no está obligada a evaluarlas, por consiguientes, se circunscribió a los
cargos de la demanda.
Sentencia C-977 de 2002
(M. P. Manuel José Cepeda Espinosa): A través de la cual esta Corporación dejó
de examinar las acusaciones planteadas por la Procuraduría General de la Nación
en contra del artículo 160 de la Ley 734 de 2002, por ser distintas de las
planteadas por el accionante en la correspondiente demanda. En efecto, el
precepto fue demandado por la presunta vulneración de la presunción de buena fe
(art. 83 C.P.), del debido proceso (art. 29 C.P.), de la facultad exclusiva de
la jurisdicción de lo contencioso administrativo para ordenar la suspensión de
actos administrativos (art. 238 C.P.), y de la función de la Procuraduría
General de la Nación de hacer cumplir la ley y no de ordenar su incumplimiento
(art. 277.1 C.P.). Pese a que la controversia jurídica se configuró en estos
términos, la Vista Fiscal estimó que la norma era inconstitucional pero porque se
generaba una situación de desigualdad entre la personería de Bogotá y las demás
personerías distritales y municipales, que no contaban con la referida facultad
de solicitar la suspensión de procedimientos administrativos (art. 13 C.P).
Frente a este planteamiento, la Corte estimó que la acusación de la Vista
Fiscal no podía ser valorada en el contexto del referido proceso judicial, en
la medida en que no guardaba ninguna relación con la controversia jurídica de
base que había dado lugar al trámite judicial.
[52]
Respecto del cargo por violación del artículo 13 constitucional: igualdad.
[53]
Artículo 217. La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares
permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Las
Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía,
la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional. La Ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas
Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el
régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio.
[54] “ARTÍCULO
12. ESPECIALIDAD. En desarrollo de los postulados constitucionales,
al personal militar le serán aplicables las faltas y sanciones de que trata
este régimen disciplinario propio, así como las faltas aplicables a los demás
servidores públicos que sean procedentes.” Ley 836 de 2003, Por el cual se
expide el reglamento del régimen disciplinario de las Fuerzas Militares.
[55]
M. P. Carlos Gaviria Díaz. En esta sentencia se
evaluó la constitucionalidad del artículo 175 de la Ley 200 de 1995, antiguo
Código Disciplinario Único.
[56] M.
P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[57]
C-620 de 1998 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-713 de 2001 M. P. Clara Inés
Vargas Hernández y C-431 de 2004 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[58] En
esa ocasión, el debate estaba circunscrito a verificar si el Legislador podría
establecer un procedimiento único aplicable, incluso a  aquellos servidores que
por sus funciones son destinatarios de regímenes disciplinarios propios y
especiales, como las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. La sentencia
C-310 de 1997 explicó: “No sucede lo mismo con el procedimiento que se debe
seguir para la aplicación de tales sanciones, pues éste sí puede ser igual o
similar al que rige para los demás servidores públicos, de ahí que el
legislador haya decidido establecer uno sólo, el consagrado en el Código
Disciplinario Único.”
[59] M.
P. Rodrigo Escobar Gil.
[60]
Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
C-195 de 1993 M. P. Alejandro Martínez Caballero, C-1079 de 2005 M. P. Rodrigo
Escobar Gil.
[61]
Ver, entre otras, C-310 de 1995 y C-1079 de 2005, ya citadas.
[62] En
efecto, es importante resaltar que, como lo advirtieron algunos intervinientes,
este Tribunal en la sentencia C-1156 de 2003[62], expresamente indicó
que:
“La
Corte  ha explicado que frente a los aspectos aludidos de su régimen jurídico
los miembros de las Fuerzas Militares - Ejercito Nacional, Fuerza Aérea y
Armada Nacional- y los de la Policía Nacional no se encuentran en la misma
situación que los demás servidores públicos.
El
Constituyente en efecto quiso expresamente diferenciar el caso  de  los
miembros de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, del de los demás
servidores y dejó en este sentido en manos del Legislador la tarea de
establecer regímenes especiales para cada uno de ellos, como se desprende
claramente del mandato contenido en los artículos 217 y 218  superiores.
La
Corte ha explicado así mismo que el régimen aplicable a las Fuerzas Militares no
es idéntico al de la Policía Nacional, pues si bien  ambas instituciones forman
parte de la Fuerza Pública (C.P. art. 216), tienen una distinta naturaleza
jurídica y persiguen distintos fines constitucionales.”
Ver también sentencias C-308 de 2009, C-459 de 2010 y C-468 de 2016.
[63]
Folios 7 y 8 ib.
[64] La siguientes consideraciones relacionadas con el teste de igualdad
son tomadas de las sentencia C-880 de 2014 y C-035 de 2016, en ambas, M. P.
Gloria Stella Ortiz Delgado
[65] C-022 de 1996 M. P. Carlos Gaviria Díaz.  En esta ocasión, la Corte
examinó la constitucionalidad de una norma que otorgaba a aquellas personas que
prestaran el servicio militar una bonificación del 10% en el puntaje de los
exámenes para acceder a la educación pública universitaria. En dicho fallo,
este Tribunal concluyó que dicho beneficio era inconstitucional.
[66]
C-022 de 1996.
[67]
C-093 de 2001. M. P. Alejandro Martínez Caballero. En esa ocasión, la Corte
examinó una norma del antiguo Código del Menor, que establecía la edad mínima
de 25 años para poder adoptar un niño en Colombia. En ese momento, la Corte
determinó que la medida era exequible.
[68] El
concepto de los niveles de intensidad fue desarrollado por la Corte Suprema de
Justicia de los Estados Unidos y fue adoptada por la Corte Constitucional en la
segunda versión del test de igualdad. Frente al tema, se pueden ver
sentencias como United States v. Carolene Products Company, 304 U.S. 144
(1938); Skinner v. State of Oklahoma, 316 U.S. 535 (1942); o Craig v. Boren,
429 U.S. 190 (1976).
[69]C-673
de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa,  T-323 de 2015, M. P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo
[70]
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[71]
M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[72]
M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[73]
M. P. Mauricio González Cuervo.
[74]
M. P. José Antonio Cepeda Amaris.
[75]
M. P. Cristina Pardo Schlesinger.
[76]
M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[77]
En los términos de la sentencia C-673 de 2001.
[78]
C-673 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-051 de 2014 M. P. Mauricio
González Cuervo.
[79] C-093
de 2001.
[80] La
Corte Constitucional, en numerosas sentencias, ha considerado que los criterios
señalados por el artículo 13 de la Constitución (sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica) son también
criterios sospechosos de discriminación (ver, entre otras sentencias,
SU-617/14; C-577/11 o C-075/07).
[81]
Corte Constitucional. Sentencia C-112/00. Magistrado Ponente: Alejandro
Martínez Caballero.
[82]
Frente al desarrollo teórico de las acciones afirmativas se puede consultar:
Tushnet, Mark. “The New Constitutional Orden”. Princeton Universtiy
Press. Princeton, 2004.
[83]
Como el criterio sospechoso no promueve una diferenciación, sino que intenta
reducir la brecha entre dos o más comunidades, este Tribunal considera este
trato legítimo pues está ligado de manera sustantiva a la obtención de una
finalidad constitucionalmente importante. Así, el juez debe determinar: “(i)
sí la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental;
(ii) sí existe un indicio de arbitrariedad que puede resultar sumamente gravosa
para la libre competencia; y (iii) que entre dicho trato y el objetivo que
persigue exista una relación de idoneidad sustantiva”. (C-673 de 2001 M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa
[84] M. P. Jaime Córdoba Triviño. En esta sentencia, se reiteran las
sentencias T-207 de 1997 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-266 de 1996 M. P.
Joreg Arango Mejía.
[85] Hay
algunos procesos que la Procuraduría puede asumir, y la característica de
jerarquía no se predica de los agentes del Ministerio Público.
[86] M.
P. Antonio Barrera Carbonell y Carlos Gaviria Díaz.
[87]
“El derecho disciplinario puede concebirse como la
forma jurídica de regular el servicio público, entendido éste como la
organización política y de servicio, y el comportamiento disciplinario del
servidor público, estableciendo los derechos, deberes, obligaciones, mandatos,
prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades, así como las sanciones y
procedimientos, respecto de quienes ocupan cargos públicos. El derecho
disciplinario constituye un derecho-deber que comprende el conjunto de normas,
sustanciales y procedimentales, en virtud de las cuales el Estado asegura la
obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia
de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los
diferentes servicios a su cargo. Su finalidad, en consecuencia, es la de
salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y  la eficiencia de
los servidores públicos, y es precisamente allí, en la realización del citado
fin, en donde se encuentra el fundamento para la responsabilidad disciplinaria,
la cual supone la inobservancia de los deberes funcionales de los servidores
públicos o de los particulares que ejercen funciones públicas, en los términos
previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten
aplicables” Sentencia C-030 de 2012 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[88] Artículo 58, numeral 9. Ley 836 de 2003.
[89] M. P. Álvaro Tafur Galvis. Reiterada en las C-308 de 2009, C-459 de
2010 y C-468 de 2016.
[90] ARTICULO 217. La Nación tendrá para su defensa
unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la
Fuerza Aérea.
Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial
la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio
nacional y del orden constitucional.
La Ley determinará el sistema de reemplazos en las
Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus
miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que
les es propio.
ARTICULO 218. La ley organizará el cuerpo de
Policía.
La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de
naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento
de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
La ley determinará su régimen de carrera, prestacional
y disciplinario. (subrayas fuera de
texto).
[91] M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[92] Sentencia C-445/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[93] LEY 836 de 2003, (RECURSOS Y
CONSULTA), ARTÍCULO 146. “CONSULTA. Son consultables los
fallos absolutorios de primera instancia, así: 1) Dentro de los procesos por
faltas gravísimas resolverá el Comandante General de las Fuerzas Militares,
salvo que hubiese conocido en primera instancia. 2. Dentro de los procesos que
se adelanten por faltas graves, resolverá el superior jerárquico con
atribuciones disciplinarias de quien lo emitió. 3. Si transcurridos ocho (8)
meses de recibido el expediente por el superior no se hubiere proferido la
respectiva providencia, quedará en firme el fallo materia de consulta y el
funcionario moroso será investigado disciplinariamente.”.
[94] Sobre
la consulta, distintos procedimientos la estipulan: En el proceso laboral,
consagrada para proteger los derechos del trabajador y del Estado, así como de
la administración de justicia. El art. 69 del Código Procesal del Trabajo y la
Seguridad Social, modificado por el art. 14 de la Ley 1149 de 2007
establece: “Procedencia de la consulta. Además de estos recursos
existirá un grado de jurisdicción denominado de ‘consulta’. Las sentencias de
primera instancia, cuando fueren totalmente adversas a las pretensiones del
trabajador, serán necesariamente consultadas con el respectivo tribunal del
trabajo si no fueren apeladas. También serán consultadas las sentencias de
primera instancia cuando fueren adversas a la Nación, al departamento o al
municipio o a aquellas entidades descentralizadas en las que la Nación sea
garante. En este último caso se informará al Ministerio del ramo respectivo y
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre la remisión del expediente al
superior.”. El texto subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-424 de 2015, entendiéndose que también
serán consultadas ante el correspondiente superior funcional, las sentencias de
única instancia cuando fueren totalmente adversas a las pretensiones del trabajador,
afiliado o beneficiario.
En el proceso
disciplinario, instituida garantizar los derechos fundamentales
del procesado, velar por una pronta y eficaz administración de justicia y
proteger el interés público, el ordenamiento jurídico y la eficiencia de la
función administrativa. El art. 18 de la Ley 734 de 2002 establece: “Consulta.
Las sentencias u otras providencias que pongan fin de manera definitiva a los
procesos disciplinarios de que conocen en primera instancia los Consejos
Seccionales de la Judicatura y no fueren apeladas, serán consultadas con el
superior solo en lo desfavorable a los procesados”. En el proceso de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, con el fin de
proteger el interés público y el ordenamiento jurídico. El art. 18 de la Ley
610 de 2010 establece: “Grado de consulta. Se establece el grado de consulta
en defensa del interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y
garantías fundamentales. Procederá la consulta cuando se dicte auto de archivo,
cuando el fallo sea sin responsabilidad fiscal o cuando el fallo sea con
responsabilidad fiscal y el responsabilizado hubiere estado representado por un
apoderado de oficio. Para efectos de la consulta, el funcionario que haya
proferido la decisión, deberá enviar el expediente dentro de los tres (3) días
siguientes a su superior funcional o jerárquico, según la estructura y manual
de funciones de cada órgano fiscalizador. Si transcurrido un mes de recibido el
expediente por el superior no se hubiere proferido la respectiva providencia,
quedará en firme el fallo o auto materia de la consulta, sin perjuicio de la
responsabilidad disciplinaria del funcionario moroso”. En el proceso de
extinción de dominio, con el fin de proteger los intereses de las partes,
del Estado y la administración de justicia. El art. 13 de la Ley 793 de 2002,
modificado por el art. 82 de la Ley 1453 de 2011, establece: “El trámite de
la acción de extinción de dominio se cumplirá de conformidad con las siguientes
reglas: (…) 10. En contra de la sentencia que decrete la extinción de dominio
sólo procederá el recurso de apelación, interpuesto por las partes o por el
Ministerio Público, que será resuelto por el superior dentro de los treinta
(30) días siguientes a aquel en que el expediente llegue a su despacho. La
sentencia de primera instancia que niegue la extinción de dominio y que no sea
apelada, se someterá en todo caso al grado jurisdiccional de consulta. 11.
Cuando se decrete la improcedencia sobre un bien de un tercero de buena fe, el
fiscal deberá someter la decisión al grado jurisdiccional de consulta. En los
demás casos, será el Juez quien decida sobre la extinción o no del dominio,
incluida la improcedencia que dicte el fiscal sobre bienes distintos a los
mencionados en este numeral. En todo caso, se desestimará de plano cualquier
incidente que los interesados propongan con esa finalidad”.
En el trámite
de tutela, con el fin de proteger los derechos del
sancionado. El art. 52 del Decreto 2591 de 1991 establece: “La persona que
incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto
incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta
de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere
señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones
penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez
mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien
decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”.
[95] Hay algunos procesos que la
Procuraduría puede asumir, y la característica de jerarquía no se predica de
los agentes del Ministerio Público.