T-709-14
Sentencia T-709/14
LEY
ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales
PLAN DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Finalidad e importancia
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Definición/ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Principios que lo
fundamentan
El ordenamiento territorial es
un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física
concertadas, (…) dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes,
en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdicción, regular la utilización, transformación y
ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo
socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas
y culturales”. Y determina que su estatuto se fundamenta en los principios
de la función social y ecológica de la propiedad; la prevalencia del interés
general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los
beneficios.
REGIMEN DE
LAS LICENCIAS DE CONSTRUCCION-Sanciones urbanísticas según Ley 810 de 2003
La mencionada ley confiere a
los alcaldes la competencia para adelantar las actuaciones administrativas
tendientes a hacer cumplir las normas urbanísticas y sancionar su
incumplimiento. Para tal efecto, la ley contempla la posibilidad de promover
actuaciones de orden policial, en las que se actúe directamente sobre las
construcciones en los casos que se adelanten actuaciones urbanísticas omitiendo
el deber de solicitar licencia o cuando no se ajusten a ella, por lo que el
alcalde o su delegado, de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida
policiva de suspensión inmediata de todas las obras respectivas. Y de la misma
manera, se establecen sanciones (i) de orden pecuniario, consistente
en multas que varían según el tipo de infracción y el metraje que la configure,
y también contempla (ii) la demolición total o parcial de las obras
desarrolladas sin licencia, o de la parte de las mismas no autorizada o
ejecutada en contravención a la licencia, a costa del interesado, pudiéndose
cobrar por jurisdicción coactiva si es del caso, cuando sea evidente que el
infractor no se puede adecuar a la norma.
PLAN DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Corresponde a distritos y municipios expedir el
Plan de Ordenamiento Territorial
Se reconoce la configuración
normativa de un Plan de Ordenamiento Territorial a cargo de los municipios y
distritos, como forma de concreción del modelo de descentralización en armonía
con los principios y normas constitucionales y legales. Lo cual determina, para
las entidades territoriales, unas competencias, primero, en lo relacionado con
la facultad regulativa y, segundo, respecto a la adopción de medidas
administrativa para controlar, supervisar y sancionar el incumplimiento de la
normatividad urbanística.
PERSONAS EN
CONDICION DE DISCAPACIDAD-Sujetos de especial protección constitucional
Es deber de todas las
autoridades públicas, como representantes del Estado, ejecutar acciones
afirmativas o ajustes razonables a sus políticas para lograr la igualdad real y
efectiva de los grupos que en virtud de sus condiciones especiales, en este
caso, de la discapacidad, requieran para acceder a la satisfacción digna de sus
derechos humanos y fundamentales, con el fin de que desarrollen su vida en el
marco de una mayor autonomía. Así, el ordenamiento constitucional establece que
las personas en condición de discapacidad, son sujetos de especial protección
constitucional, que requieren de acciones positivas por parte del Estado para
lograr una igualdad real y efectiva. Estas acciones positivas buscan que las barreras
no sólo físicas, sino también actitudinales, sean superadas. Y de este modo,
conseguir la participación plena y efectiva en la sociedad de este grupo, por
medio de determinados ajustes razonables que no imponga una carga
desproporcionada en aras de satisfacer los derechos de este grupo de especial
protección constitucional.
ACCIONES
AFIRMATIVAS-Obligación del Estado frente a las personas con
discapacidad
Las acciones afirmativas a
cargo del Estado, entonces, se materializan con el trato especial que
las autoridades públicas realicen en el ejercicio de sus competencias, mediante
actuaciones concretas. En estos términos, les corresponde hacer una constante
ponderación y evaluación de los efectos de la normatividad aplicable, cuando
ésta afecte a sujetos de especial protección constitucional.
DEFECTO
SUSTANTIVO-Presupuestos para su configuración
El defecto sustantivo se
configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso
concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y
razonabilidad que orientan al sistema jurídico.
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO DE PERSONA EN CONDICION DE DISCAPACIDAD-Orden a Alcaldía
adelantar nuevamente la actuación administrativa en lo referente a la legalidad
de la reja construida por accionante, analizando la situación de discapacidad
de su hijo
Referencia: expediente
T- 4.356.938
Acción de
tutela presentada por Mario Alberto Camacho Beltrán en representación de Andrés
Felipe Camacho Vergara contra la Alcaldía Municipal de Valledupar.
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C., quince (15) de
septiembre de dos mil catorce (2014).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván
Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del fallo de tutela proferido por
el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Valledupar.
I.
ANTECEDENTES
Mario Alberto
Camacho Beltrán presentó acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de
Valledupar, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al libre
desarrollo de la personalidad, a la igualdad, a la seguridad personal, a la
vida digna y a la salud de su hijo Andrés Felipe Camacho Vergara, quien se
encuentra en condición de discapacidad.  Para tal efecto, se basa en los
siguientes,
1. Hechos
Señala el
accionante que el 5 de junio de 2013, la Oficina de Planeación de Valledupar
presentó pliego de cargos en su contra, tras considerar que la obra adelantada
sobre su vivienda violaba las normas de urbanismo. Por lo anterior, indica que
el 14 de agosto de 2013 presentó descargos y señaló, entre los argumentos
expuestos, que la reja que circunda su casa existe desde hace más de 10 años, y
que su altura fue modificada debido al estado de discapacidad de su hijo.
Afirma que su
hijo es una persona en condición de discapacidad con diagnóstico de retraso
mental, razón por la cual los médicos le han recomendado, en aras asegurar la
vida y honra, tomar acciones concretas. De allí que su vivienda requiera tener
una reja de determinada altura, para evitar que Andrés Felipe Camacho Vergara
salga a la calle de una manera imprevista, se suba al techo o tome cualquier
objeto que esté a su alcance, razón por la cual, en su consideración, la reja
es necesaria y no tenerla genera un estado de intranquilidad en su familia, por
cuanto se dificultan los cuidados de su hijo.
Finalmente,
expone que todas las rejas el sector, tienen la misma medida, por lo que
solicita el amparo del derecho a la igualdad.
2.
Solicitud de tutela
Por lo
expuesto, el accionante pretende que se ordene a la Oficina de Planeación
Municipal de Valledupar, permitir la instalación y la permanencia de la reja de
seguridad y anular el proceso administrativo seguido en su contra.
3.
Intervención de las partes accionadas
El 23 de
septiembre de 2013 el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Valledupar notificó la
admisión de la acción de tutela  a la autoridad accionada. Y en este trámite, el
Jefe de la Oficina Jurídica Delegado del Municipio de Valledupar se opuso a las
pretensiones del accionante “dado que no se ha vulnerado, ni puesto en
peligro por parte de esta oficina derecho fundamental alguno”.
Informó que la
actuación adelantada se inició por una presunta infracción urbanística y que el
procedimiento se ha ido desarrollando conforme con los lineamientos
establecidos por las normas. Agregó, que el accionante debió obtener los
permisos antes de acometer las obras y no proceder a la construcción de una
reja sin la autorización legal.
Finalmente,
señaló que en el proceso que se sigue en su contra se debe demostrar que la
condición de su hijo es una causal excluyente para no cumplir con el Plan de Ordenamiento
Territorial.
4. Pruebas
aportadas al proceso
4.1
Documentos aportados por el accionante.
a. Registro
civil de nacimiento de Andrés Felipe Camacho Vergara en el que consta el 12 de
diciembre de 1989 como fecha de nacimiento y como padres Lucy Estela Vergara
Acosta y Mario Alberto Camacho Beltrán (fl. 17).
b. Escrito de
descargos presentado el 14 de agosto de 2013 por Mario Alberto Camacho a la
Oficina de Planeación Municipal (relacionado en el numeral 4.2, literal m de
este acápite).
c. Copia del certificado de tradición y libertad del
inmueble sobre el cual se adelantan las obras cuestionadas, con número de matrícula
190-77413, y en le cual consta la propiedad del accionante (fl. 37-38).
4.2
Documentos relacionados con el trámite surtido en la Oficina de Planeación
a. Copia del
derecho de petición del 31 de mayo 2012 presentado por Gustavo Silva, Darley
Mendoza y otros, al Secretario de Planeación Municipal de Valledupar por medio
del cual solicitan la visita a la obra de construcción que se está ejecutando
en: “la Mz (…) casa (…) de la Urbanización (…), en la que está sucediendo lo
siguiente: 1. Se demolió la vía peatonal o andén y al reconstruir parte de la
misma le fue cambiado el perfil, construyendo rampa bastante inclinada que no
permite la circulación de discapacitados en silla de ruedas. 2. Se está
construyendo por fuera de la línea de construcción cuatro columnas en acero con
concreto vaciado. (…), por lo que exigimos una contundente gestión que
controle, de manera eficiente, las violaciones de normas urbanísticas de
construcción, de acuerdo a los hechos aquí denunciados” (fl. 55-56).
b. Informe
presentado el 13 de junio de 2012 por el arquitecto José Gregorio Hernández
Camargo, contratista de la Oficina Asesora de Planeación Municipal, al Jefe
Oficina Asesora de Planeación Municipal, en relación con el “control físico
de obra, vivienda familiar (…)”.
En dicho
informe consta:
“2.
Descripción de la obra (…) El Código de Zonificación y Normas Urbanísticas, el
Plano de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial, adoptado mediante
Acuerdo 021 de 2011, define el perfil vial de la carrera (…) de la siguiente
manera: (…) Según medidas del predio referenciado, presenta el siguiente perfil
vial sobre la carrera 33ª (…) Las rejas metálicas se encuentran instaladas a
4.81 metros del eje de la vía, hay un faltante de 4.19 metros. Con relación al
retiro o aislamiento desde el eje de la vía hasta la línea de construcción
(14.00 metros), presenta un faltante de 4.49 metros. (…) Según las medidas
realizadas en el predio referenciado, presenta el siguiente perfil vial sobre
la calle 19C (…) Las rejas metálicas se encuentran instaladas a 4.17 metros del
eje de la vía, hay un faltante de 1.33 metros. Con relación al retiro o
aislamiento desde el eje de la vía hasta la línea de construcción (8.50
metros), presenta un faltante de 1.23 metros (Ver registro fotográfico de
fachadas). Además se construyó dos (2) columnas de concreto de 0.28 m por 0.28
m y una altura de 2.75 metros sobre la Calle 19C a un retiro o aislamiento de
7.27, presenta un faltante de 1.23 metros. Existe también otras dos (2)
columnas con las mismas dimensiones de las nombradas anteriormente sobre la
Carrera 33A, las cuales se encuentran construidas a la misma distancia del muro
de ladrillos que tiene una longitud de 5.40 metros y una altura de 2.00 metros”.
Y
continuación, en el informe se pasa a citar la norma que regula los
cerramientos:
“Artículo
190: Modifíquese el artículo 350 del Reglamento de Zonificación Municipal y Normas
Urbanísticas, el cual quedará así: Artículo 350: Cerramientos. Los cerramientos
contra predios vecinos se construirán en muros llenos hasta una altura máxima
de 2.50 metros. En el antejardín solo podrá cerrarse con muros llenos, hasta
una altura de 0.40 metros, y podrá llegarse hasta una altura de 2.20 metros.
Con rejas, verjas o mallas eslabonadas transparente, no se permitirá el
cerramiento del antejardín en las actividades distintas al residencial.
Parágrafo primero: Tipo de cerramientos. Hay dos tipos de cerramientos para el
municipio de Valledupar: cerramiento permanente y cerramiento provisional de la
obra. El cerramiento permanente puede ser de dos clases: el que se realiza por
la línea de propiedad, el cual debe permitir la transparencia visual del área
de antejardín, construido en malla eslabonada o en reja; y no en muro cerrado.
El otro tipo de cerramiento permanente, es el que se realiza por la línea de
construcción, el cual puede construirse en muro cerrado (…)”.
Finalmente, el
informe a hacer algunas observaciones:
“La
remodelación o ampliación de la vivienda unifamiliar propiedad del señor Mario
Alberto Camacho (…) es violatoria al Plan de Ordenamiento Territorial (POT),
por no haber tramitado la licencia de construcción respectiva.
El Decreto
1469 de 2010 determina en su artículo 7. Licencia de construcción y sus
modalidades. Es la autorización previa para desarrollar edificaciones, áreas de
circulación y zonas comunales (…). En las licencias de construcción se
concretarán de manera específica los usos, edificabilidad, volumetría,
accesibilidad y demás aspectos técnicos aprobados para la respectiva
edificación (…).
El artículo
104 (…) del Reglamento de Zonificación Municipal y Normas Urbanísticas, el cual
quedará así: (…) 6. En áreas residenciales se permitirá el cerramiento de
antejardines, cuando cumpla como mínimo con las siguientes condiciones o
normas: -Transparencia mínima de un 70%, con rejas, verjas o mallas eslabonadas
transparente. –Altura máxima de 2.20 metros incluido un posible zócalo hasta de
0.40 metros. En las esquinas en ningún caso se podrá construir cerramiento de
antejardines que dificulten la visibilidad de los peatones y a los transeúntes
vehiculares. –En tales condiciones será necesario tramitar la licencia de cerramiento
ante la respectiva curaduría urbana. (…) Todo proceso relacionado con la
obtención de licencias de construcción y de urbanización está reglamentado por
el decreto 1052 de fecha junio de 1988 (sic) reglamentario de la Ley 388
de 1997, el cual incluye entre otros las definiciones y todo lo relativo a
licencias, al reconocimiento de la construcción de los Curadores Urbanos, de
las entidades que intervienen el desarrollo Municipal y distrital y de las
sanciones urbanísticas” (fl. 57-62)
c. Copia del
documento del 20 de junio de 2012 donde consta el inicio de la actuación
administrativa por presunta infracción urbanística de Mario Alberto Camacho y
se ordena tener como prueba el informe de José Gregorio Hernández Camargo;
escuchar en diligencia de descargo a los contraventores; imponer la medida
correctiva de suspensión de obra conforme con el artículo 188 del Decreto 1355
de 1970 (Código Nacional de Policía) si a ello hubiere lugar y las demás
actuaciones que sean necesarias, pertinentes y conducentes (fl. 63-64).
d. Copia de la
notificación de la anterior determinación a Mario Alberto Camacho (fl. 65).
e. Copia del
certificado expedido el 24 de julio de 2012 por el Curador Urbano Primero del
Municipio de Valledupar, en el que indica que Mario Alberto Camacho y Lucy
Estela Vergara solicitaron mediante radicación 2487 de 25 de junio de 2012 licencia
de construcción para ampliación de una vivienda, la cual se encuentra en
estudio para la expedición del respectivo acto administrativo (fl. 66).
f. Copia de la
Escritura Pública No. 0551 del 17 de abril de 2012 de la Notaría Tercera del
Círculo de Valledupar, en la que consta la compraventa de un predio urbano
siendo vendedor Gustavo Enrique López Álvarez y otra; y como comprador Mario
Alberto Camacho Beltrán y otra (fl 67-78).
g. Copia del
documento presentado el 3 de agosto de 2012 por Mario Alberto Camacho a la
Oficina Asesora de Planeación Municipal, por medio del cual indica lo
siguiente:
“1.
Demolición y reconstrucción de anden y construcción de rampa. Efectivamente se
demolió el andén y se construyó rampa en el frente (…). En cuanto a la
inclinación de la rampa, también estoy de acuerdo en que era inclinada, por lo
que se corrigió el perfil de la misma  (…).
2.
Construcción de 4 columnas en acero y concreto por fuera de la línea de
construcción. Esta obra que se comenzó sin cumplir con los requisitos de tener
licencia de construcción pero que ya fue solicitada y se adelantaron los
trámites y se espera recibir en corto tiempo la aprobación para su total
ejecución, es un proyecto de ampliación para construir una edificación trifamiliar,
por lo que es necesaria la construcción de columnas (…) pero debido a que en el
sitio donde se proyecta construir la base de la columna (…) se encontraba la caja
de registro sanitario (…) fue preciso correr para el frente y hacia un lado una
de las columnas por lo que se construyó 10 cms fuera de la línea de
construcción.
3.
Construcción de reja. Con respecto a la reja, fue construida para poder
mantener la seguridad de nuestro hijo, ya que él presenta severo retraso mental
y requiere supervisión y atención permanente de adultos, aunque escucha, carece
de lenguaje verbal por lo que no puede mantener relaciones interpersonales.
Esta reja remplazó la existente que se demolió por no proveer la seguridad
necesaria, además del mal estado en que se encontraba y que era peligrosa para
la condición de nuestro hijo Andrés (ver registros fotográficos) dicha reja se
construyó en el mismo sitio y longitud de la anterior. Sobre las dimensiones y
características de la nueva reja, esta se encuentra sobre un muro de 50 cm de
altura para evitar que Andrés pueda recoger cualquier tipo de objeto que le
llame la atención y pueda alcanzarlo para llevárselo a la boca (…). En cuanto a
la altura de la reja es de 2,60 metros, para evitar que trepe y pretenda
salirse como ya lo ha hecho en ocasiones anteriores y de subirse al techo por
lo que proyecto instalarle cubierta para brindarle mayor y mejor protección y
seguridad. (…) Las obras realizadas en la casa obedecen a la necesidad de
mantener en un entorno confortable y seguro donde pueda permanecer, ya que las
instituciones de rehabilitación a las que hemos acudido (…) no cuenta con los
especialistas idóneos y necesarios para brindarle asistencia para el caso de
Andrés (…).
4. Perfiles
viales. (…) solamente la vía de la calle 19 C (v-5) cumple con la norma, de
acuerdo con la demarcación urbana vigente; mientras que la carrera 33ª ZPV
(v-3) no la cumple, ya que esta norma fue acogida posterior a la fecha de
construcción, por lo que se hace improbable y absurdo pretender que por la
consolidación del barrio se deba regir por esta disposición, por lo que es una
obra ya ejecutada por el urbanizador que la construyó hace más de 15 años (…)
Por lo tanto considero que no es procedente tomar en cuenta las medidas de los
parámetros (…) tomadas por el Arquitecto (…)”.
Adjuntó
fotografías de la casa y copia de los conceptos médicos proferidos por José
Fernando Orrego Palacio de fecha 8 de noviembre de 2011 donde diagnostica a
Andrés Felipe Camacho Vergara con retardo mental grave y prescribe el
tratamiento de evaluación neuropsicológica y neurológica; y de Manuel Altamar
Colón del 12 de mayo de 2009 en el que certifica que Andrés Felipe Camacho
padece de un retardo mental grave que amerita un requerimiento custodial
(fl.79-96).
h. Documento
del 30 de enero de 2013, por medio del cual Mario Alberto Camacho entrega copia
de la resolución de la licencia de reconocimiento, ampliación, remodelación y
demolición; y copia de la notificación del 14 de diciembre de 2012 de la
Resolución 02001-2-12-0329 de fecha 30 de octubre de 2012 y copia de esta
resolución en la que se resuelve conceder a favor de Mario Alberto Camacho
Beltrán y Lucy Estela Vergara Acosta “reconocimiento de la existencia de una
edificación unifamiliar, con un área total de construcción existente de 109.70
m2 licencia de demolición parcial en un área de 30, 00 m2, licencia de
construcción modalidad de ampliación en el segundo piso y de la demolición de,
unas columnas y una reja construida en contravención a las normas establecidas
en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Valledupar (…) contra
el presente acto, proceden los recursos de reposición (…) y apelación (…)” (fl.
97-103).
i. Copia del
informe técnico del control posterior al inmueble de propiedad de los señores
Mario Alberto Camacho Beltrán y Lucy Estela Vergara Acosta de fecha 23 de mayo
de 2013 en el que consta:
“3.
Descripción de lo observado. (…) el predio de la referencia en su perfil vial
la carrera 33ª vía ZPV-V3 (…) el retiro o aislamiento existente es de 9.68
metros lineales, lo cual presenta una distancia faltante de 5.82ml. Por la
carrera 33A y por la calle 19 C vía local (…) el retiro o aislamiento existente
es 7.47 metros lineales, lo cual presenta una distancia faltante de 1.03ML. Por
la calle 19C.
4. Aspectos
urbanísticos. (…) En lo referente al cerramiento se realizan a línea de
propiedad le manifestamos que este NO CUMPLE con las medidas de los linderos
establecidos en la escritura pública no. 0551 de fecha 17 de abril de 2012 (…)
SE ACLARA: Que el cerramiento presenta una altura de 2.67 ML, la cual debería
ser de 2.20ML, para lo que se indica que tiene una altura de 0.57ML de área
excedida con respecto al estipulado en la norma. La reja metálica que sirve
como cerramiento del inmueble, NO CUMPLE en su altura total, lo cual es
violatorio de las Normas Urbanísticas, adoptado mediante Acuerdo 064 de 1999 y
Acuerdo 021 de 2011. Artículo 104 (…) 6. En áreas residenciales se permitirá el
cerramiento de antejardines, cuando cumpla como mínimo con las siguientes
condiciones o normas: (…) Altura máxima de 2.20 metros incluido un posible
zócalo hasta de 0.40 metros. En las esquinas en ningún caso se podrá construir
cerramientos de antejardines que dificulten la visibilidad a los peatones o
transeúntes vehiculares (…)”.
Y continúa “se
evidencia o se presume que la intención es de realizar la construcción de las
columnas por fuera de los parámetros iniciales y de los límites de la licencia
aprobada, en la cual se ve la intención de construir la edificación con los
parámetros de la edificación existente, lo cual indica una violación a la
licencia aprobada. (…) De conformidad con lo preceptuado en el artículo 103 de
la Ley 333 de 1997, modificado por la Ley 810 de 2003, (…) toda actuación de
construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de
edificaciones de urbanización (…) que contravenga los Planes de Ordenamiento
Territorial (…) dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los
responsables, incluyendo la demolición de obras (…)” (fl.106-112).
j. Copia del
auto del 5 de junio de 2013 del pliego de cargos contra Mario Alberto Camacho
Beltrán y Lucy Estela Vergara, por cuanto “(…) se pudo constatar la
remodelación y ampliación de la vivienda unifamiliar (…) no presenta licencia
de construcción, siendo violatoria de las normas del POT- Valledupar, (acuerdo
No. 021 de fecha 16 de diciembre de 2011. Primer informe (13 de junio de 2012)
(…) Segundo informe (23 de mayo de 2013): Según la visita técnica realizada el
22 de mayo de 2013 (…) actualmente la obra se encuentra paralizada, debido al
proceso que se lleva a cabo por parte de esta oficina (…) En lo referente al
cerramiento se realizan a línea de propiedad del predio, le manifestamos que
este NO CUMPLE con las medidas de los linderos establecidos en la escritura
pública No. 0551 de fecha 17 de abril de 2012, otorgada por la Notaría Tercera
del Circulo de Valledupar. Que el cerramiento presenta una altura de 2.67ml, la
cual debería ser de 2.20 ml, para lo se indica que tiene una altura de 0.57 ml
del área excedida con respecto al estipulado en la norma. La reja metálica que
sirve como cerramiento del inmueble NO CUMPLE en su altura total, lo cual es
violatorio de las normas urbanísticas, adoptado mediante Acuerdo 064 de 1999 y
Acuerdo 021 de 2011”.
En dicho auto
se refieren como normas presuntamente violadas los artículos 1 y 2 de la Ley
810 de 2003, que modificó el artículo 103 de la Ley 388 de 1997, el artículo
104 del Acuerdo 21 de 2011 POT-Valledupar, la presunta infracción urbanística
es “modificar y ampliar una vivienda unifamiliar (…) con un área de 151.58
M2 y una reja metálica que sirve como cercamiento del inmueble que no cumple
con las medidas, permisos y normas que se requieren para instalar este tipo de
cerramiento; incumplir con los retiros que por el tipo de vía le corresponde;
no cumplir con la licencia de construcción, siendo violatoria de las normas del
POT-Valledupar; (…) presenta un área total de modificación y ampliación del
inmueble de su propiedad de 108.45m2 que según las medidas efectuadas en el
incumple con las normas urbanísticas”.
En estos
términos se señaló que, “así las cosas, por la obligación que le asiste a
todos los coasociados de acatar las normas positivas, atendiendo entre otros,
los principios de acierto y legalidad, su desobedecimiento se convierte
entonces, en conductas ilícitas, reprochables y sancionables que deben
corregirse en la forma en que las leyes así lo determinen”.
Conforme con
lo anterior, el referido auto dispone “Primero: Formular cargos contra el
señor Mario Alberto Camacho (…); Segundo: Notificar personalmente esta decisión
al señor Mario Alberto (…); Tercero: Informar al presunto infractor que dispone
del término de quince días (…) para presentar descargos (…)” (fl.19-23).
k. Copia del
derecho de petición presentado el 6 de junio de 2013 por Laureano Alberto Durán
contra los Asesores Oficina de Planeación Municipal en la que solicita copias
de los informes que tengan que ver con la construcción radicado bajo el no.
0097-2012 hasta su culminación (fl. 116-117).
l. Notificación
por Aviso del Pliego de Cargos del 5 de junio de 2013, efectuada el 15 de julio
de 2013 por la Oficina Asesora de Planeación Municipal a Mario Alberto Camacho donde
se le informa que se “realizó un control físico de obra dentro del proceso
de la referencia donde se pudo evidenciar la remodelación y ampliación de
vivienda unifamiliar sin licencia de construcción y generando una posible infracción
urbanística, violatoria del Plan de Ordenamiento Territorial” (fl. 18).
m. Copia del
documento de fecha 14 de agosto de 2013 suscrito por Mario Alberto Camacho
dirigido a la Oficina Asesora de Planeación Municipal de la Alcaldía de
Valledupar, el que informa que “construí una reja en el mismo sitio y longitud
de la que allí se encontraba cuando adquirí la vivienda en abril 23 de 2012,
pero debido al mal estado de esta y peligrosidad que presentaba para la
condición de mi hijo Andrés Felipe, quien es discapacitado ya que padece severo
retraso mental, se construyó la nueva reja con las características mencionadas
es decir muro de 50 ctos y altura total de la reja de 2.60 m para impedir
cualquier intento de salirse a la calle o trepar al techo o tomar cualquier
objeto que esté a su alcance fuera de la reja, esto se hizo de acuerdo con las
recomendaciones dadas por los especialistas que lo han diagnosticado (adjunto
certificado médico) (…) haré la rectificación del área de dicho lote donde
aparecerá 13.60 x 19 m que es el área que tiene actualmente (…) con respecto a
la altura de la reja, no proyecto hacerle ninguna modificación por el momento,
(…) ya que está iniciándose en estos momentos una tutela (…). Soy consciente de
acatar la norma de edificar sobre la línea de construcción, por lo que me
comprometo a demoler las columnas y muros que allí se edificaron fuera de ésta
(…) procederé a realizar la respectiva demolición y posterior construcción de
las mismas cuando reinicie la ejecución de la obra una vez hayan sido aclarados
y subsanados todos los asuntos” (fl. 24-25).
Adjuntó
fotografías de la vivienda y de su hijo en condición de discapacidad (fl.26-30),
copia del documento de fecha del 26 de abril de 2012 donde consta la invalidez del
70% a Andrés Felipe Camacho Vergara, por cuanto presenta “retardo mental grave
y trastorno del comportamiento, que amerita régimen custodial (acompañamiento
permanente para satisfacer sus necesidades, no puede caminar, no habla, emite
sonidos, agresivo)” y copia de los siguientes conceptos médicos respecto
del diagnóstico de Andrés Felipe Camacho Vergara:
-Cecilia
Isabel Moreno de Zuñiga especialista en Neurología y Electroencefalografía
quien el 12 de agosto de 2013 le diagnosticó “Síndrome de Asperger (f845)
espectro de autismo; retraso mental profundo: deterioro del comportamiento de
grado no especificado” y prescribió el tratamiento de “controles
periódicos con neurología” y especificó el plan de “requiere
acompañamiento y supervisión constante, se recomienda para su seguridad
encerramiento con altura que le impida ascender al techo o salir sin
supervisión a la calle. Evitar que pueda manipular materiales que no sean de su
alimentación para llevárselos a la boca. Evitar cercanías a zonas con las que
se pueda agredir” (fl. 31).
-Informe
Neuropsicológico suscrito el 9 de noviembre de 2007 por Luz María Hoyos López ,
neuropsicóloga, que recomienda “supervisión permanente y centro de
rehabilitación personalizada”(fl. 33-34).
- Del médico
psiquiatra Humberto Pérez Romero quien certifica el 18 de febrero de 2005 que
Andrés Felipe Camacho Vergara “presenta síndrome de Asperger, el cual lo
clasifica como persona discapacitada. El síndrome de Asperger, se sitúa en el
aspecto de autismo. El tratamiento es la rehabilitación en centros
especializados” (fl. 35).
II. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
El 1º de octubre de 2013 el Juzgado Cuarto Civil Municipal
de Valledupar decidió negar la acción de tutela presentada por improcedente.
Consideró que el accionante contaba con otros mecanismo de defensa judicial
donde puede ventilar los hechos materia de esta tutela y señaló que las
personas tienen el deber de acudir primeramente ante los escenarios jurídicos
naturales que el legislador previó en cada caso.
Reiteró que “cómo la discusión plantead no es de
carácter constitucional, debe ser resuelta por la jurisdicción competente y por
ello el juez de tutela está inhabilitado para resolver el mismo”.
III. REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Remitido el expediente a esta
Corporación, la Sala de Selección Número Cinco, mediante auto del 29 de mayo de
2014, dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
1. Competencia
Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de
revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por
la escogencia del caso que hizo la Sala de Selección.
2. Trámite surtido ante la Corte Constitucional
2.1 El 19 de agosto de 2014 el Magistrado Sustanciador, en
razón a la ausencia de elementos probatorios que permitieran la adopción de una
decisión, requirió al Alcalde de Valledupar para que informe el estado actual
del proceso seguido contra Mario Alberto Camacho Beltrán y Lucy Estela Vergara,
con radicado no. 097-2012, y adelantado por la Oficina Asesora de Planeación
Municipal. En especial, solicitó que indicase el trámite dado a los descargos
presentados por el contraventor, relacionados con la necesidad de cercar su casa,
con una reja de determinada altura, debido al estado de discapacidad de su hijo.
Asimismo, solicitó que informe si las casas del sector
donde está ubicada la vivienda de Mario Alberto Camacho Beltrán tienen rejas de
la misma medida que la que instaló el accionante; y si por dichos hechos se ha
iniciado algún procedimiento administrativo.
De igual
manera, se requirió a Mario Alberto Camacho Beltrán para que informara el
estado actual de salud de su hijo Andrés Felipe Camacho Vergara y la necesidad
de tener una reja con una altura determinada para su cuidado.
2.2 El 26 de agosto de 2014, el Jefe Oficina Asesora de
Planeación Municipal de Bogotá se manifestó en lo que respecta a lo requerido
en sede judicial, en los siguientes términos:
a)     En lo que
atañe con el estado actual del proceso seguido contra Mario Alberto Camacho
que: “el citado proceso fue remitido a la Oficina de Cobro Coactivo adscrita
a la Secretaría de Hacienda Pública, con el fin de que se realizara el
respectivo cobro coactivo de la multa ordenada en la Resolución No. 116A del 27
de noviembre de 2013”.
b)    En lo
relacionado con los descargos presentados por el señor Camacho respecto de la
necesidad de cercar su casa con una altura específica debido al estado de
discapacidad de su hijo, indicó que dichos argumentos “fueron analizados y
estudiados, y nos mantenemos en la decisión que en materia de urbanismo en esta
ciudad, no sólo debe tenerse en cuenta lo ordenado en el Plan de Ordenamiento
Territorial de donde se colige, que cualquier tipo de construcción que se
desarrolle incumpliendo sus lineamientos, se deberá considerar como una
infracción al mismo e imponerse las sanciones a que hubiere lugar”.
c)     En lo
concerniente con la situación de las demás rejas del sector, que “si bien es
cierto, las demás casas del sector donde se encuentra ubicada la vivienda del
señor Camacho tiene rejas, también es cierto que éstas no tienen las mismas
medidas que las instaladas por el accionante, por lo tanto dichas rejas se
encuentran acorde a las medidas establecidas en la normatividad Municipal
vigente, por tal motivo no existen elementos probatorios que permitan iniciar
procesos administrativos (…)”.
Agregó que la altura de la reja autorizada debe estar
entre 1.80 metros lineales y 2.20 metros lineales, y como la altura de la reja
instalada es de 2.67 metros lineales, dicha reja excede lo establecido en la
norma. Sin embargo, indicó, el hoy accionante instaló las rejas superando los
límites señalados, sin la respectiva licencia de construcción que ampara dicho
cerramiento, y que la licencia aportada posteriormente tampoco autoriza dicha
construcción, por el contrario “ordena la demolición de unas columnas y una
reja construida en contravención a las normas establecidas en el Plan de Ordenamiento
Territorial del Municipio de Valledupar”. Y finalmente, manifestó que dicha
reja tiene un poco más de 2 años y no 10 años como lo afirma el accionante.
Adjuntó copia de la Resolución 116A del 27 de noviembre de
2013, “por medio de la cual se ordena la desinstalación de cerramiento
(rejas metálicas), demolición de columnas y zócalos o muros bajos y multa”.
En lo que respecta a la altura de la reja, dicha resolución consideró que:
“(…)
Según el informe técnico (…) de
fecha 23 de mayo de 2013, (…) el cerramiento presenta una medida perimetral de
40.30 ML por una altura total de 2.67ML, la cual debería ser de 2.20MLde altura
máximo incluyendo un sócalo o muro bajo de 0.57ML, el cual debería ser de 0.40
metros, violando todos los preceptos normativos del POT-VALL y demás normas
urbanísticas (…).
Teniendo en cuenta lo anterior,
la Oficina Asesora de Planeación Municipal ordenó mediante auto del 5 de junio
de 2013 formular PLIEGO DE CARGOS (…) por (…) construir un cerramiento (rejas
metálicas) infringiendo las normas urbanísticas establecidas en el POT-VALL,
(…) Acuerdo 021 del 16 de diciembre de 2011, artículo 104 numeral 6: ‘En áreas
residenciales se permitirá el cerramiento de antejardines, cuando cumpla mínimo
con las siguientes condiciones o normas’ inciso segundo que reza: ‘altura
máxima de 2.20 metros incluidos un posible zócalo hasta de 0.40 metros (…).
Finalmente, se tiene en cuenta
el oficio de fecha 1 de octubre de 2013, enviado por el Juzgado Cuarto Civil
Municipal que en su parte resolutiva dice: ‘DENEGAR la acción de tutela
instaurada por el señor MARIO ALBERTO CAMACHO BELTRÁN contra LA ALCALDÍA
MUNICIPAL DE VALLEDUPAR’, decisión tomada por el juez OSMA CAMELO CÁRDENAS, la
cual se tiene como sustento jurídico suficiente para que la Administración
Municipal, soportada en dicha decisión, y en uso de sus facultades legales
entre a decidir lo que en derecho corresponda.
Se presenta entonces de esta
manera, una determinada actividad de intervención de construcción de obra que
contraviene las reglamentaciones urbanísticas, en la medida en que se está
violando la licencia correspondiente, para tal caso se están incumpliendo con
los retiros o aislamientos establecidos para el inmueble antes mencionado, el
incumplimiento de los linderos establecidos en la escritura pública
correspondiente e invasión del espacio público; lo que da lugar a la imposición
de medidas correctivas que en este caso será desinstalación de cerramiento
(rejas metálicas), demolición de zócalos o muros bajos los cuales soportan las
rejas, adecuándolos a las medidas permitidas de acuerdo a la normatividad
vigente y realizar el respectivo retiro exigido por la misma y multa (…)”.
Conforme con lo expuesto, se
resolvió: “Artículo Primero: Ordénese la desinstalación del cerramiento
(rejas metálicas) con una medidas de 40.30 ml de frente por 2.67 ml de altura
para un total de 107.60m2, adecuándolas a las medidas exigidas y establecidas
en la normatividad vigente POT-VALL. (…). Artículo Quinto: Concédase un plazo
de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente Resolución,
para que se restituya el espacio público invadido (…)”.
2.3 El 29 de agosto de 2014
Mario Alberto Camacho Beltrán, en respuesta a la solicitud hecha, procedió a
pedir la tutela de los derechos fundamentales a la salud y a la vida de su hijo
discapacitado, y en consecuencia que se ordene a la Oficina Asesora de
Planeación Municipal de Valledupar revocar y dejar sin efecto la resolución de
fecha 14 de febrero de 2014.
Reiteró el estado de discapacidad
en que se encuentra su hijo y señaló, citando sentencias de la Corte
Constitucional, en las que se dispone que el derecho a la vivienda digna es
fundamental, y que el mismo implica la existencia de condiciones adecuadas que
no pongan en peligro la vida y la integridad física de sus ocupantes. Agregó
que el Estado tiene el deber de adoptar medidas positivas para proteger a las
personas que se encuentran en situación de discapacidad.
Adjuntó copia de los descargos
presentados el 3 de agosto de 2012 en la Oficina Asesora de Planeación
Municipal; y de dos de los conceptos médicos que ya habían sido aportados
dentro del proceso de tutela, y que aquí fueron referenciados previamente.
3. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Problema jurídico y esquema de
resolución
Con la finalidad de determinar el
problema jurídico, resulta conveniente pasar  a resumir los hechos que
motivaron la presente acción de tutela, de tal manera que sea posible detectar
cuál fue la actuación concreta que originó la presunta violación de derechos
fundamentales.
Ante las quejas ciudadanas presentadas a
la Alcaldía de Valledupar por las obras que realizaba el accionante en su
vivienda, la Oficina Asesora de Planeación Municipal inició actuación administrativa
por la instalación de rejas metálicas, demolición de columnas y zócalos o muros
bajos. Como resultado del trámite administrativo la entidad profirió la
Resolución 116 A del 27 de noviembre de 2013, en la que consideró que el señor
Camacho Beltrán había infringido normatividad urbanística, y en este sentido ordenó:
(i) la desinstalación de un cerramiento de rejas que había superado las
dimensiones permitidas; (ii) “observar los retiros o aislamientos
correspondientes para el perfil vial y los cuales se encuentran establecidos en
la Licencia concedida en la resolución (…) de fecha 30 de octubre de 2012. Lo
anterior con el fin de adecuarse a la norma”; (iii) “[c]umplir con los linderos
Norte, Sur, Este y Oeste establecidos en la Escritura Pública (…). Lo anterior
con el fin de adecuarse a la norma”. Y en atención a las construcciones que
desconocieron la normatividad, la entidad decidió: (iv) conceder un
plazo de dos meses para que restituya el espacio público invadido; (v)
ordenó la “demolición de los zócalos y muros bajos (…) adecuándolos a las
medidas exigidas la (sic) normatividad vigente”; y por último, se le impusieron
distintas multas pecuniarias en función del metraje en que cada una de las
construcciones infringió la normatividad.
En este contexto, el señor Camacho
Beltrán, si bien reconoció la infracción de la normatividad urbanística,
instauró acción de tutela por cuanto la entidad municipal no había tenido en
cuenta, dentro del proceso administrativo, que había construido la reja por
fuera de los límites permitidos en atención a la situación especial de su hijo
discapacitado, el cual necesitaba una mayor protección en razón de su estado
mental. Y en este sentido, la entidad no había tenido en cuenta en sus
consideraciones la situación especial de discapacidad de su hijo, con lo cual
desconocía sus derechos fundamentales a la vida digna y a la salud.
Así las cosas, la Sala advierte que la
presente situación sitúa la controversia constitucional en la actuación
concreta de la Alcaldía de Valledupar en el proceso administrativo que ordenó
la desinstalación de la reja construida en la vivienda del accionante, dentro
del cual se puso de presente la posible vulneración de los derechos fundamentales
de un sujeto de especial protección constitucional, y que, al parecer, no se
tuvo en cuenta en el acto administrativo que, en definitiva, resolvió el
proceso administrativo en contra del señor Mario Alberto Camacho
Beltrán.
Bajo estas consideraciones, el problema jurídico se
circunscribe a la sanción que, dentro de dicho proceso administrativo, se
impuso al señor Camacho Beltrán de desinstalar la reja construida. Por lo que,
en consecuencia, corresponde a la Sala determinar si con dicha actuación se
vulneró el derecho al debido proceso del accionante, en tanto no se tuvo en
cuenta, a la hora de imponer la sanción, la especial protección constitucional
y legal, en favor de las personas discapacitadas.
A fin de resolver el anterior problema jurídico, esta Sala
se pronunciará acerca de i) la finalidad e importancia del Plan de Ordenamiento
Territorial; ii) las personas en condición de discapacidad como sujetos de
especial protección constitucional; iii) la vinculación constitucional de las
autoridades públicas en la aplicación de normas que afecten derechos de sujetos
de especial protección constitucional; y iv) la omisión de la
vinculación constitucional como un defecto sustantivo en los procedimientos
adelantados por las autoridades públicas. Definido lo anterior, pasará a
resolver el caso concreto.
i) Finalidad e Importancia del Plan de Ordenamiento
Territorial
1. La Constitución de 1991 estableció un esquema de
descentralización (artículo 1) que determina cierta autonomía regulativa para
las entidades territoriales. Sin embargo, la Carta Política no descuidó la
armonía jurídica de la república y la sujeción de las normas de inferior
jerarquía a la misma Constitución y a las leyes. En concordancia con ello, el
artículo 287 de la Constitución estableció esta relación entre autonomía
territorial y sujeción al ordenamiento superior, al decir: “Las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de
los límites de la Constitución y de la ley”.
En esta lógica, la Carta se refirió al ordenamiento
territorial como un asunto que debe definirse de manera conjunta por la Nación,
y por las entidades territoriales según las competencias delimitadas por la ley.
Así, dispone el artículo 289 Superior:
“La ley orgánica de
ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales.
Las competencias atribuidas a
los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca
la ley”.
Lo anterior enseña cómo se realiza la descentralización
armónica en materia de ordenamiento territorial. De manera que la competencia
de las entidades territoriales, se desarrolla dentro de un marco general de
referencia. Y es, en concordancia con dichos presupuestos, que el artículo 311
de la Constitución Política le impone al Municipio, como entidad fundamental de
la división político-administrativa del Estado, el deber, entre otros, de “ordenar
el desarrollo de su territorio”.
Al respecto, esta Corporación ha definido que la función
de ordenar el territorio implica “una serie de acciones, decisiones y
regulaciones, que definen de manera democrática, participativa, racional y
planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial
con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico,
rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural. Se trata, ni
más ni menos, de definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida
comunitaria como es su dimensión y proyección espacial[1]”[2].
2. En atención a los anteriores mandatos superiores, el
Legislador expidió la Ley 388 de 1997, con la cual buscó armonizar las
disposiciones que anteriormente regulaban el tema del ordenamiento territorial
(Ley 9 de 1989) con las nuevas normas Constitucionales y las leyes orgánicas
del plan de desarrollo, áreas metropolitanas y la que creara el sistema
nacional ambiental. Con esta normatividad se regularon los aspectos referidos a
los mecanismos que le permitieran al municipio promover el ordenamiento de su
territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa
del patrimonio ecológico y cultural; y la garantía a los propietarios de la
utilización del suelo conforme con la función social de la propiedad y la
efectividad del derecho a la vivienda (artículo 1º).
Esta ley, expresamente señala que el ordenamiento
territorial es “un conjunto de acciones político-administrativas y de
planificación física concertadas, (…) dentro de los límites fijados por la
Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para
orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción, regular la
utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las
estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y
las tradiciones históricas y culturales”. Y determina que su estatuto se
fundamenta en los principios de la función social y ecológica de la propiedad;
la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución
equitativa de las cargas y los beneficios (artículo 2).
Al mismo tiempo, la Ley 388 de 1997 dispone la creación de
un Plan de Ordenamiento Territorial a cargo de los municipios y distritos, que
funcione como un “instrumento básico para
desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal”. Dicho Plan de Ordenamiento Territorial es
definido en la ley anteriormente mencionada “como el conjunto de objetivos,
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas
adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la
utilización del suelo” (artículo 9) y establece entre sus componentes el
urbano, el cual está constituido, como su nombre lo indica, “por las
políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el
desarrollo físico urbano” (artículo 11), que implica “la expedición de
normas urbanísticas” (numeral 11 del artículo 13), las cuales “regulan
el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo” y se dividen en normas
estructurales y generales, siendo, estás ultimas, “aquellas que permiten
establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones,
tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e
incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del
perímetro urbano y suelo de expansión. Por consiguiente, otorgan derechos e
imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus
constructores, conjuntamente con la especificación de los instrumentos que se
emplearán para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo
urbano y a sufragar los costos que implica tal definición de derechos y
obligaciones” (numeral 2 artículo 15).
3. Así es que, en cumplimiento del artículo 311 de la
Constitución, que encarga al municipio la función de ordenar el desarrollo de
su territorio, la misma Ley 388 de 1997 establece que corresponde a los
municipios y distritos expedir el mencionado Plan de Ordenamiento Territorial, lo que, además, implica una competencia, no solamente de
ordenación, sino también de control y sancionatoria. En este sentido, la
mencionada ley dispone, en el artículo 99, que para adelantar obras de
construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural,
restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones en
predios urbanos, de expansión urbana, y rurales, se requiere “de manera
previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente”,
expedida, mediante acto administrativo particular y concreto, por la respectiva
autoridad municipal o distrital competente, y de conformidad con lo establecido
en el Plan de Ordenamiento Territorial.
Al tiempo, la Ley 388 de 1997 —modificada en lo referido a
las sanciones urbanísticas por la Ley 810 de 2003— otorgó a los municipios y
distritos la competencia para sancionar las infracciones urbanísticas,
entendidas, éstas, como toda “actuación de construcción” que
contraviniera el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial y las demás normas
que lo desarrollen; y de la misma manera, la referida ley “considera igualmente infracción
urbanística, la localización de establecimientos comerciales, industriales,
institucionales y de servicios en contravención a las normas de usos del suelo,
lo mismo que el encerramiento, la intervención o la ocupación temporal o permanente
del espacio público con cualquier tipo de amoblamiento, instalaciones o
construcciones, sin la respectiva licencia” (artículo  103).
Frente a estas infracciones, la mencionada ley confiere a
los alcaldes la competencia para adelantar las actuaciones administrativas
tendientes a hacer cumplir las normas urbanísticas y sancionar su
incumplimiento. Para tal efecto, la ley contempla la posibilidad de promover actuaciones
de orden policial, en las que se actúe directamente sobre las construcciones en
los casos que se adelanten actuaciones urbanísticas omitiendo el deber de
solicitar licencia o cuando no se ajusten a ella, por lo que  “el alcalde o
su delegado, de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida policiva de
suspensión inmediata de todas las obras respectivas” (artículo 103). Y de
la misma manera, en el artículo 104 se establecen sanciones (i) de orden
pecuniario, consistente en multas que varían según el tipo de infracción y el
metraje que la configure, y también contempla (ii) la demolición total o
parcial “de las obras
desarrolladas sin licencia, o de la parte de las mismas no autorizada o
ejecutada en contravención a la licencia, a costa del interesado, pudiéndose
cobrar por jurisdicción coactiva si es del caso, cuando sea evidente que el
infractor no se puede adecuar a la norma”.
4. De lo expuesto, se reconoce la configuración normativa
de un Plan de Ordenamiento Territorial a cargo de los municipios y distritos, como
forma de concreción del modelo de descentralización en armonía con los
principios y normas constitucionales y legales. Lo cual determina, para las
entidades territoriales, unas competencias, primero, en lo relacionado con la
facultad regulativa y, segundo, respecto a la adopción de medidas
administrativa para controlar, supervisar y sancionar el incumplimiento de la
normatividad urbanística.
ii) Las personas en condición de discapacidad como
sujetos de especial protección constitucional
5. Desde el Derecho Internacional se ha declarado la
necesidad de establecer acciones positivas a favor de las personas en situación
de discapacidad. En este sentido, en la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad[3],
adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de
2006, se definió la discriminación como “cualquier distinción, exclusión o
restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o el efecto de
obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en
igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades
fundamentales en los ámbitos político, económico, social, cultural, civil o de
otro tipo. Incluye todas las formas de discriminación, entre ellas, la
denegación de ajustes razonables”. Y dispuso, que los ajustes razonables
son “las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no
impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso
particular, para garantizar a las personas con discapacidad el goce o
ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás, de todos los derechos
humanos y libertades fundamentales”.
Partiendo de los anteriores conceptos, se impuso la
obligación general a los Estados de adoptar todas las medias legislativas,
administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los
derechos reconocidos en la Convención y tomar medidas para modificar prácticas
de discriminación.
Esta normatividad, además, reguló los aspectos
relacionados con la igualdad y no discriminación, las mujeres con discapacidad,
los niños y niñas con discapacidad, la toma de conciencia, la accesibilidad, el
derecho a la vida, las situaciones de riesgo y emergencias humanitarias, el
igual reconocimiento como persona ante la ley, al acceso a la justicia, la
libertad y seguridad de la persona, la protección contra la tortura y otros
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, la protección contra la
explotación, la violencia y el abuso, entre otros.
6. En esta línea, la Carta Política colombiana, en los
artículos 13 y 47, describe el marco general de vinculación del Estado a la
protección especial de las personas en condición de discapacidad, el cual
dispone que debe adoptarse una política de previsión, rehabilitación e
integración social. Esto es, que en términos generales, se generen a favor de
estas personas, medidas que propendan por la consecución de una igualdad real y
efectiva; y sean de esta manera protegidos y sancionados de los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan.
7. Este mandato constitucional, ha sido desarrollado por
el Legislador en diversas disposiciones normativas, entre ellas, la Ley 361 de
1997, por medio de la cual se establecen mecanismos de integración social de
las personas con limitación; la Ley 1346 de 2009, por la cual se aprueba la
“Convención sobre los Derechos de las personas con discapacidad”, adoptada por
la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006; la Ley
Estatutaria 1618 de 2013, por la cual se establecen las disposiciones para
garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad.
Bajo dicho marco normativo general, el Estado colombiano
ha materializado el precepto constitucional de protección especial frente a las
personas en condición de discapacidad. En concreto, vale la pena traer a
presente la reciente Ley 1618 de 2013, donde se hace una clara y actualizada definición
de quiénes se entienden personas en situación de discapacidad, al decir que son
“aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o
sensoriales a mediano y largo plazo que, al interactuar con diversas barreras
incluyendo las actitudinales, puedan impedir su participación plena y efectiva
en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás” (artículo 1,
numeral 1). Y en correlación con la protección Constitucional especial que la
propia ley pasa a desarrollar, en el numeral segundo del mismo artículo, define
las acciones afirmativas que estarán a cargo de las entidades públicas como las
“políticas, medidas o acciones dirigidas a favorecer a personas o grupos con
algún tipo de discapacidad, con el fin de eliminar o reducir las desigualdades
y barreras de tipo actitudinal, social, cultural o económico que los afectan”.
Y a continuación, la misma Ley 1618 de 2013 pasó a
determinar las medidas para garantizar el ejercicio de los derechos de estas
personas en lo relacionado con la habilitación y rehabilitación integral, la
salud, la educación, la protección social, el trabajo, el acceso y la accesibilidad,
el transporte, la información y comunicaciones, la vivienda, la cultura, la
recreación y el deporte, la justicia, entre otros.
8. En cuanto a la accesibilidad de las personas en
situación de discapacidad, la Ley 361 de 1997[4]
ya había dispuesto que las personas con movilidad reducida[5],
sea por edad, analfabetismo, limitación o enfermedad, requieren de la
adecuación de los espacios para facilitar su acceso y tránsito seguro (artículo
43), entendiendo por accesibilidad, “la condición que permite en cualquier
espacio o ambiente, interior o exterior, el fácil y seguro desplazamiento de la
población en general  (…)” (artículo 44). Y posteriormente, sobre el mismo
aspecto, la Ley 1346 de 2009 reconoce el derecho de las personas con
discapacidad a un nivel de vida adecuado para ellas y su familia, lo cual
incluye alimentación, vestido, vivienda y la mejora continua de sus condiciones
de vida (numeral 1 del artículo 28). Lo cual comulga con la ya mencionada Ley
1618 de 2013, cuando establece el deber de garantizar el ejercicio efectivo del
derecho a la vivienda digna de las personas con discapacidad, lo cual incluye
la accesibilidad a las áreas comunes y al espacio público (artículo 20).
9. Conforme con lo expuesto, reitera esta Sala, que es
deber de todas las autoridades públicas, como representantes del Estado,
ejecutar acciones afirmativas o ajustes razonables a sus políticas para lograr
la igualdad real y efectiva de los grupos que en virtud de sus condiciones
especiales, en este caso, de la discapacidad, requieran para acceder a la
satisfacción digna de sus derechos humanos y fundamentales, con el fin de que
desarrollen su vida en el marco de una mayor autonomía.
Así, el ordenamiento
constitucional establece que las personas en condición de discapacidad, son
sujetos de especial protección constitucional, que requieren de acciones
positivas por parte del Estado para lograr una igualdad real y efectiva. Estas
acciones positivas buscan que las barreras no sólo físicas, sino también actitudinales,
sean superadas. Y de este modo, conseguir la participación plena y efectiva en
la sociedad de este grupo, por medio de determinados ajustes razonables que no
imponga una carga desproporcionada en aras de satisfacer los derechos de este
grupo de especial protección constitucional.
10. Ahora que, la factibilidad de este marco de promoción
y protección afirmativa en favor de las personas con discapacidad está
supeditada, en todo caso y en primer lugar, a la atención y cuidado que brinde
la familia de la persona discapacitada. Tanto porque, en virtud del principio
de solidaridad, es la primera llamada a proveer los cuidados en el hogar y
atender las necesidades básicas y de salud; como porque la familia es el primer
estadio a la hora de implementar las medidas de protección, especialmente las
que requieren solicitud. Así lo ha advertido esta Corporación en los casos, por
ejemplo, de sujetos con afectaciones psíquicas, en donde “la familia cumple un papel esencial en su tratamiento, por
ser la célula de la sociedad más apropiada para brindar el apoyo, protección y
afecto que necesita la persona en su rehabilitación o estabilización patológica”[6].
Esta situación se hace evidente, sobre todo, en la protección a las condiciones
básicas de vida como alimentación, vestido y vivienda digna, las cuales están a
cargo directamente de los familiares que se ocupan de la persona discapacitada.
iii) La vinculación constitucional de las autoridades
públicas en la aplicación de normas que afecten derechos de sujetos de especial
protección constitucional
11. Según lo visto, corresponde al Estado conceder un
trato especial a las personas que se encuentran en una situación de
discapacidad. Para ello, ha dicho esta Corporación, es su obligación tomar las
decisiones de carácter legislativo, judicial, administrativo, educativo o de
otra índole, a fin de garantizar los derechos fundamentales de las personas
discapacitadas. Es lo que la jurisprudencia ha denominado: “deber positivo
de trato especial”[7].
Las acciones afirmativas a cargo del Estado, entonces, se
materializan con el trato especial que las autoridades públicas realicen
en el ejercicio de sus competencias, mediante actuaciones concretas. En estos
términos, les corresponde hacer una constante ponderación y evaluación de los
efectos de la normatividad aplicable, cuando ésta afecte a sujetos de especial
protección constitucional.
En este contexto, el principio de supremacía
constitucional extiende su aplicación general al marco de protección reforzada
en favor de las personas discapacitadas, y somete la actuación de la autoridad
pública a un examen de constitucionalidad más riguroso en favor de promover la
concreción de las medidas afirmativas que le corresponde al Estado.
12. Bajo estos presupuestos, debe tenerse en cuenta que la
aplicación concreta de la ley, cuando resulten involucradas personas en
condición de discapacidad, no puede hacerse de forma automática e irreflexiva. La
autoridad deberá condicionar el examen legal a la situación especial de
discapacidad, para, así, adoptar decisiones acordes con el mandato
constitucional de protección especial, y amparar los derechos fundamentales de los
sujetos vulnerables.
Esta vinculación de las autoridades públicas a la
protección constitucional de los derechos de las personas en situación de
discapacidad, condiciona a tal punto sus actuaciones y el examen de la
normatividad aplicable, que, incluso, puede llegar a ser necesario acudir a la excepción
de inconstitucionalidad. Y esto, por cuanto la aplicación de una norma
concreta podría conducir a la desprotección de los derechos fundamentales de
sujetos de especial protección, caso en el cual, dicha figura obliga a toda
autoridad a preferir los preceptos de la Constitución sobre las normas de
inferior jerarquía que le sean contrarias[8].
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha
definido que “la excepción de inconstitucionalidad es
una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores
jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción;
pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden
dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara
contradicción entre la disposición aplicable a una (sic) caso concreto y las
normas constitucionales”[9].
De hecho, y como ejemplo del alcance de
la vinculación constitucional que conlleva la protección especial de las
personas en estado de invalidez, esta Corporación ha aplicado la
excepción de inconstitucionalidad cuando es posible establecer que, del
desconocimiento de la norma legal, se genera un daño menor que el derivado de su
aplicación sobre derecho fundamental de un grupo de especial protección.
12.1 Así, en la sentencia T-823 de 1999, esta Corporación ordenó
a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá autorizar la circulación de
un vehículo de propiedad y uso de una persona en situación de discapacidad durante
el término de restricción, esto es, ordenó a la autoridad administrativa
inaplicar, para el caso del accionante, la norma que imponía la restricción de
la circulación de vehículos.
En esta ocasión, se consideró que el bienestar general no
es un argumento para desconocer el deber de protección especial de las personas
discapacitadas, cuando quiera que, en su condición de discapacidad, una
determinada restricción resultaba más gravosa que para el resto de los
habitantes.
12.2 En la sentencia T-364 de 1999, se ordenó inaplicar la
norma que regulaba el espacio público, para permitirle a dos personas de la
tercera edad en situación de discapacidad ocupar la calle para ejercer la venta
ambulante, en razón a la confianza legítima que se había generado respecto del
uso de dicho espacio. Y se indicó, que es obligación del Estado ayudarles en la
ubicación de un sitio para que laboren.
12.3 En la sentencia T-933 de 2013, esta Corporación
ordenó al ICETEX inaplicar el literal b) del artículo 44 del Reglamento del
Crédito Educativo, que establece la “invalidez sobreviniente” como una
de las causales de condonación de la deuda, por cuanto el accionante en sede de
tutela tenía ya una invalidez al momento de acceder al crédito, y que
posteriormente se fue agudizando. En el fallo, se definió que para lograr la
efectiva protección a las personas en estado de discapacidad, en el caso
concreto era necesario hacer una excepción y no tener en cuenta la condición de
sobreviniente estipulada por la norma, y así permitir que el actor se
beneficiara igualitariamente de la acción afirmativa a favor de personas en
estado de invalidez.
12.4 En la sentencia T-301 de 2014, esta Corporación
ordenó inaplicar las normas del Plan Obligatorio de Salud que prohibían el
suministro de cremas y jabones, y ordenó su entrega a favor de un menor en
situación de discapacidad que requería de dichos elementos para tratar su
enfermedad y no tenía recursos propios para hacerlo.
13. Se deduce, entonces, una vinculación
especial de las autoridades públicas a la protección constitucional en favor de
sujetos en condición de discapacidad. Vinculación que determina la forma de
afrontar las controversias, de sustentarlas y resolverlas, de tal modo que a la
autoridad pública le corresponde hacer un examen sui generis de la
normatividad aplicable, en la que valore las condiciones especiales del caso y las
posibles soluciones orientadas a proteger a las personas en condiciones de
debilidad manifiesta.
iv) La omisión de la
vinculación constitucional como un defecto sustantivo en los procedimientos adelantados
por las autoridades públicas
14. Como se viene sosteniendo, la obligación del Estado de
promover acciones afirmativas en favor de las personas discapacitadas en tanto
sujetos de especial protección, encuentra una de sus formas de materializarse en
la actuación concreta de las autoridades públicas en ejercicio de sus
competencias. Esta vinculación, entonces, determina un referente normativo que
debe ser tenido en cuenta por la autoridad de la que se trate, y que se
comporta como una guía sustantiva de cualquier procedimiento que adelante.
En efecto, en el ejercicio de los procedimientos
adelantados por las autoridades públicas, no sólo se hace evidente su
vinculación concreta a la normatividad que protege a las personas en condición
de discapacidad, sino que, además, en ellos se halla una exigibilidad directa
en virtud del derecho fundamental al debido proceso, el cual, según dispone el
artículo 29 de la Constitución Política, se “aplica a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas”,
15. Lo anterior, porque, como esta Corporación lo ha
reiterado, la aplicación de la normatividad —como puede ser la que configura la
protección especial a favor de las personas en condición de discapacidad— es un
presupuesto indispensable para garantizar el derecho al debido proceso
consagrado en el artículo 29 de la Carta Política[10].
Su desconocimiento hace parte de lo que la jurisprudencia constitucional ha definido
como un defecto sustantivo en el procedimiento. Es decir, cuando “en una providencia se desconocen las normas que son
evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la
normatividad  que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad
jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia
con efecto erga omnes. En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la
interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta
contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan
al sistema jurídico”[11].
Ahora que, no obstante que la anterior
precisión sobre el defecto sustantivo hace referencia a las providencias
judiciales, esta Corporación ha indicado que lo propio sucede cuando se incurre
en una violación al debido proceso en las actuaciones administrativas. Ha dicho
la Corte que “[l]a Constitución de 1991, al establecer en el artículo
29 el derecho fundamental al debido proceso, no pretendió restringir su alcance
a las actuaciones judiciales sino que delineó su ámbito para comprender también
las actuaciones administrativas”[12].
Por lo cual, ha definido que el defecto sustantivo en materia administrativa
ocurre  “(…) cuando la autoridad
administrativa profiere el acto a partir de la aplicación de normas
inexistentes, inconstitucionales, declaradas ilegales por la jurisdicción
contenciosa o abiertamente inaplicables para el caso concreto. La
jurisprudencia también ha contemplado que la interpretación irrazonable de las
reglas jurídicas es una causal de estructuración de defecto sustantivo, evento
en el que se exige una radical oposición entre la comprensión comúnmente
aceptada del precepto y su aplicación por parte de la autoridad administrativa,
situación que encuadra en lo que la doctrina define como interpretación contra
legem”[13].
16. Así las cosas, cabe entenderse que, para el caso de
las personas en condición de discapacidad, el derecho al debido proceso supone
una garantía concreta, en tanto que, cuando las autoridades ejercen sus
competencias y adelantan procedimientos (judiciales o administrativos) y adopten
las decisiones respectivas, están vinculadas a la protección constitucional
que, como antes se vio, les obliga a tener en cuenta la situación de los
sujetos de especial protección y proteger sus derechos fundamentales. Es decir,
que, además de las reglas concretas del procedimiento del que se trate, antes, las
autoridades públicas están vinculadas por la normatividad aquí comentada que
exige una protección especial de los derechos de las personas en condiciones de
discapacidad.
En este orden de ideas, apartarse de esta vinculación y adelantar
un procedimiento judicial o administrativo sin tener una especial atención a
las condiciones particulares de las personas discapacitadas, y a la protección
de sus derechos fundamentales, en procura de la igualdad material, supone una
violación al debido proceso por la comisión de un defecto sustantivo.
17. En este caso, es posible que la persona afectada por
el defecto sustantivo acuda ante el juez de tutela para solicitar el amparo del
derecho al debido proceso. Pero para tal efecto, resulta indispensable que se
cumplan los requisitos de procedibilidad que la jurisprudencia de esta
Corporación ha establecido, y que se encuentran claramente resumidos en la
sentencia C-590 de 2005, de la siguiente manera:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede
entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda
claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es
genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos
fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios
y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus
derechos.  De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un
mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las
competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la
jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de
propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta
última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir,
que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a
partir del hecho que originó la vulneración.  De lo contrario, esto es, de
permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida
la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad
jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta
incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de
resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe
quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la
sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora.  No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la
Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos
fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles
de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos
se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por
ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y
que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto
hubiere sido posible.  Esta exigencia es comprensible pues, sin que la
acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su
naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor
tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa
a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé
cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus
derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].  Esto por cuanto los debates sobre la protección de
los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho
más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de
selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no
seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan
definitivas”.
Al amparo de estos presupuestos, es que a continuación se
pasará a examinar si la autoridad administrativa, en el proceso administrativo
que plantea el caso concreto, realizó una aplicación de la normatividad
urbanística con sujeción a la  vinculación constitucional previamente comentado.
Caso concreto
18. El presente asunto parte de
la práctica de un procedimiento administrativo en el que se resolvió que, el
hoy accionante de tutela, incumplió las normas que regulan la realización de
obras de ampliación y modificación en su inmueble; en concreto por la
construcción de una reja exterior con una altura superior a la permitida por la
ley. Esta situación originó la acción de amparo porque, según el actor, la
administración no consideró que tal incumplimiento tuvo razón en la necesidad
de proteger a su hijo quien padece una discapacidad mental.
Sobre estos aspectos, advierte la
Sala que, por un lado, el accionante efectivamente instaló sin licencia una
reja. Y por el otro, que de las pruebas allegadas al proceso administrativo, y
aportadas a esta acción de tutela, se evidencia la existencia de varios
conceptos médicos que dan cuenta de la situación de discapacidad de Andrés
Felipe Camacho Vergara, quien tiene una invalidez del 70%, un diagnóstico de “retardo
mental severo” y una edad comportamental de un niño de 2 años, y quien, según
concepto médico, debe estar permanentemente cuidado, por cuanto no mide el
peligro y demuestra agilidad en movimientos gruesos.
19. Esta situación plantea, antes
que nada, la necesidad de observar si se cumplen con los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela frente a la posible vulneración del
derecho al debido proceso. A tal efecto, se observa que el presente asunto
plantea la existencia de derechos fundamentales comprometidos. Que la acción
fue instaurada con sujeción al requisito de inmediatez en la medida que el
solicitante instauró la acción de amparo en desarrollo del procedimiento
administrativo ante la omisión por parte de la entidad accionada de sus razones
de carácter iusfundamental. Y que se hallan razones claras en las que se
indica con precisión la supuesta vulneración de los derechos fundamentales
alegados.
Ahora, se encuentra que, si bien el
accionante agotó las instancias dentro del procedimiento administrativo
adelantado en su contra, en donde formuló las razones por las cuales había
incumplido la norma urbanística, no ha hecho uso de los mecanismos judiciales.
Sin embargo, no puede pasarse por alto que el presente asunto contiene un
elemento especial en razón de la presunta afectación a un sujeto de especial
protección. En este orden de ideas, esta situación plantea, como lo ha
sostenido esta Corporación[14],
que el examen de procedencia de la acción de tutela sea menos riguroso en
cuanto al agotamiento de otros mecanismos de defensa. Al respecto esta Corte ha
señalado puntualmente que:
“(…) el juicio de procedibilidad de la
acción de tutela se torna menos riguroso frente a los sujetos de especial
protección constitucional, dentro de los que se cuentan los niños, las personas
que sufren algún tipo de discapacidad, las mujeres embarazadas o los ancianos,
como consecuencia del estado de debilidad manifiesta en el que se encuentran y
del especial amparo que la Constitución Política les brinda. Por tanto, de cara
a asuntos con estas características especiales, corresponde hacer un examen
menos estricto de las reglas de procedencia de la acción de tutela”[15].
Bajo estos
supuestos, la condición de discapacidad del hijo del accionante resulta
determinante en el presente caso para satisfacer la procedibilidad de la acción
de tutela, en tanto que del procedimiento administrativo que adelanta la
Alcaldía de Valledupar en contra del aquí accionante, se deriva una posible
afectación en sus derechos. En estos términos, la exigencia de agotar todos los
mecanismos ordinarios puede redundar en una carga excesiva para una persona que
se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, y, en últimas, un
perjuicio irremediable respecto a las condiciones de seguridad donde habita.
Así las
cosas, la presente acción de tutela resulta procedente como mecanismo idóneo
para evitar la configuración de un perjuicio irremediable de un sujeto de
especial protección, cuya situación particular de debilidad manifiesta, exige
una atención especial de las autoridades públicas y una intervención inmediata
que permita proteger sus derechos fundamentales.
20. Ahora
que, con el objeto de resolver el presente caso, resulta indispensable
establecer si, como se estableció en las consideraciones generales de esta
providencia, la administración municipal de Valledupar adelantó la actuación
administrativa por presunta infracción urbanística, con observancia de la
normatividad que establece un marco de protección especial y promoción de medidas
afirmativas que garantice los derechos fundamentales de las personas en condición
de discapacidad, y que propenden por alcanzar la igualdad material.
Al respecto se observa que, de
las actuaciones surtidas por la administración municipal de Valledupar, sólo en
la Resolución 116A del 27 de noviembre de 2013, se analizó el argumento
expuesto por el señor Camacho Beltrán en relación con la situación de su hijo y
la necesidad de instalar una reja que excediera la máxima altura permitida en
el POT.
En dicha ocasión se consideró por
parte de la Administración que: “se tiene en cuenta el oficio de fecha 1 de
octubre de 2013, enviado por el Juzgado Cuarto Civil Municipal que en su parte
resolutiva dice: ‘DENEGAR la acción de tutela instaurada por el señor MARIO
ALBERTO CAMACHO BELTRÁN contra LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE VALLEDUPAR’, decisión
tomada por el juez OSMA CAMELO CÁRDENAS, la cual se tiene como sustento
jurídico suficiente para que la Administración Municipal, soportada en dicha
decisión, y en uso de sus facultades legales entre a decidir lo que en derecho
corresponda”, y con fundamento en lo anterior ordenó la desinstalación de
la reja metálica.
Asimismo, en comunicación enviada
a esta Corporación, previo requerimiento, la entidad accionada informó que el
argumento de la discapacidad fue analizado y estudiado y agregó: “nos
mantenemos en la decisión que en materia de urbanismo en esta ciudad, no sólo
debe tenerse en cuenta lo ordenado en el Plan de Ordenamiento Territorial de
donde se colige, que cualquier tipo de construcción que se desarrolle
incumpliendo sus lineamientos, se deberá considerar como una infracción al
mismo e imponerse las sanciones a que hubiere lugar”.
21. De lo descrito, resalta la
Sala que la entidad accionada no analizó la situación de discapacidad del hijo
del accionante. Su análisis se centró en reiterar el deber de hacer cumplir las
normas, y se resguardó en la decisión de un juez de tutela que negó el amparo
solicitado, la cual es hoy objeto de revisión.
La razón fundamental expuesta por
la entidad accionada para rebatir el argumento de la parte accionante, es la
existencia de dos normas: la primera que establece el deber ser de una
determinada conducta, esto es, que la reja que cerca una casa no puede exceder
de 2.20ml, y la segunda, de una norma que establece que ante el desconocimiento
de la anterior disposición le sigue la imposición de una sanción.
22. Conforme con lo anterior, esta
Corporación parte del supuesto de que en un Estado de Derecho es esencial
cumplir las normas, pues es la base del pacto social para lograr una
convivencia armoniosa y en paz, en este sentido, es absolutamente razonable el
argumento expuesto por la Administración, quien está enfocada en cumplir las
normas del POT, el cual, como se vio en la parte considerativa de esta
sentencia, es esencial para el desarrollo de una ciudad.
Empero, dicho presupuesto se debe
armonizar con la concepción de un Estado Constitucional, el cual no sólo se
fundamenta en la ley, sino también en los principios y derechos de rango
fundamental que buscan, asimismo, la armonía social. Entre dichos principios y
derechos constitucionales se encuentra la especial protección a favor de las
personas en situación de discapacidad, quienes son destinatarios de las
acciones afirmativas que persigan igualdad real y efectiva: Esto, como se
indicó en las consideraciones generales de esta providencia, implica una
vinculación de las autoridades públicas a la normatividad constitucional,
internacional y legal que debe ser tenida en cuenta a la hora de resolver
asuntos que afecten a personas en esta condición especial. En tal sentido, cabe
esperar que, ante una posible afectación sobre estas personas, las autoridades
públicas tengan particular atención en su estado de salud y, de ser necesario,
realicen ajustes razonables a las medidas legislativas.
23. En este escenario, la Sala considera que la Alcaldía de Valledupar vulneró el derecho al
debido proceso de Mario Alberto Camacho Beltrán, al sancionarlo por la
instalación de una reja, sin tener en consideración el argumento expuesto por
el accionante relacionado con la necesidad de brindar seguridad a su hijo
discapacitado. Así las cosas, se configura un defecto sustantivo, toda vez que
la entidad accionada omitió la normatividad que protege de manera especial a
las personas en condiciones de discapacidad, sobre quienes el Estado debe
observar una conducta garantista y fomentar acciones afirmativas para su
protección.
La administración procedió a
aplicar la normatividad urbanística de manera automática e irreflexiva, sin
reparar en la vinculación a la que están sujetas todas las autoridades públicas
en aras de proteger especialmente a los sujetos en condiciones de debilidad
manifiesta. Vinculación que determina que la oficina de la Alcaldía habría
tenido que abordar la investigación sobre el incumplimiento de la normatividad
urbanística, en cuanto a la construcción de una reja exterior de altura
superior a la permitida, a la luz de las razones de orden iusfundamental
esgrimidas por el accionante de tutela, dirigidas a proteger los derechos de su
hijo, una persona en condición de discapacidad.
No es posible, sin embargo,
determinar en esta instancia, en forma definitiva, la procedencia del argumento
incoado por el actor para permitirle levantar una reja fuer a de los límites
legales; sobre todo porque, ante la omisión de la administración en valorar la
situación especial del hijo del accionante, no se cuenta con los elementos
suficientes para definir ni a favor ni en contra de la necesidad de la reja a
la altura instalada por el accionante. Además que, en todo caso, la función del
juez de tutela no consiste en suplantar los procedimientos ordinarios, sino en
procurar prevenir cualquier afectación a los derechos fundamentales y dirigir
el actuar de las autoridades públicas para que, en el ejercicio de sus
funciones, los reconozcan y amparen efectivamente.
La entidad accionada deberá,
entonces, realizar un examen de la normatividad urbanística respecto a la
legalidad de la reja construida que motivó esta acción de tutela, a partir de
los derechos de los sujetos de especial protección. Para tal efecto, deberá
hacer un análisis integral, desde las obligaciones de cuidado que en primer
término corresponden a los familiares, y, a la vez de las acciones afirmativas
que corresponden al Estado como garante y promotor de la igualdad real de las
personas que, por su condición de discapacitadas, se encuentran en una
situación de debilidad manifiesta.
24. En razón a lo expuesto, esta
Sala amparará el derecho al debido proceso de Mario Alberto Camacho Beltrán, y
por ende, anulará los apartes de la Resolución 116ª, del 27 de noviembre de
2013 en lo relacionado con la altura de la reja que cerca la casa, razón por la
cual la reja deberá continuar a la altura prevista por el accionante, hasta
tanto la administración municipal analice constitucionalmente el cargo expuesto
por el accionante, y, de ser el caso, requiera las pruebas necesarias y
estudios que permita concluir si la altura prevista por el POT es adecuada para
atender la situación de discapacidad del hijo del accionante, conforme con los
lineamientos expuestos en esta providencia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Tercera de Revisión, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: Revocar la sentencia proferida el 1
de octubre de 2013 por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Valledupar, por
medio de la cual negó el amparo de los derechos solicitados y en su lugar, amparar el derecho al debido
proceso de Mario Alberto Camacho Beltrán.
Segundo: En consecuencia, anular, de la Resolución 116 A del
27 de noviembre de 2013 proferida por la Oficina Asesora de Planeación Municipal,
los apartes relacionados con la altura de la reja que cerca la casa del
accionante, y la sanción impuesta al respecto.
Tercero: ordenar a la Alcaldía de
Valledupar que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir
de la notificación de esta providencia, adelante nuevamente la actuación
administrativa en lo referente a la legalidad de la reja construida por el
señor Mario Alberto Camacho Beltrán, analizando, en los términos previstos en
la presente sentencia, el argumento expuesto por el accionante respecto a la
situación de discapacidad de su hijo.
Cuarto: Dar por secretaría cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS
Secretaria General
(E)
[1] C-750 de 2000.
[2] C- 117 de 2006, C- 123 de 2014.
[3] Incorporada al ordenamiento jurídico
colombiano por medio de la Ley 1346 de 2009.
[4] La Ley 361 de 1997 Por la cual se
establecen mecanismo de integración social de las personas con limitación y se
dictan otras disposiciones,:
[5] El Decreto 1538 de 2005 define la movilidad reducida
como la restricción para desplazarse que presentan algunas personas debido a
una discapacidad y establece que este decreto y las disposiciones contenidas en
la Ley 361 de 1997, se entenderán incorporadas a los Planes de Ordenamiento
Territorial y los instrumentos que lo desarrollen o complementen (artículo 3).
[6] Sentencia
T-887 de 2013. Y en la Sentencia 963 de 2012 resumió las reglas que desarrollan
el principio de solidaridad cuando se trata de personas en condición de
discapacidad mental:
“i) El derecho a la salud de
las personas con discapacidad mental es fundamental, y en esa medida, resultan
aplicables los desarrollos jurisprudenciales que en materia general de salud
haya realizado la jurisprudencia constitucional[9];
ii) El derecho a la salud
de las personas con discapacidad mental se asume de forma conjunta por las EPS,
la familia, el Estado y la sociedad[10].
En tal sentido, se ha reconocido “en casos de peligro de afectación de la
salud mental y psicológica de una persona, no solamente están comprometidos sus
derechos fundamentales, sino también los de aquellos allegados más próximos,
como los de la familia como unidad y núcleo esencial de la sociedad que merece
especial protección y los de la colectividad. Por ello, la afectación de la
salud mental y psicológica de una persona no solo produce una disminución de su
dimensión vital y pone en riesgo su capacidad para desarrollarse en sociedad,
sino que también amenaza con vulnerar sus demás derechos fundamentales, al
igual que los derechos de su núcleo familiar”;
iii) Al momento de valorar la
participación familiar en la rehabilitación del paciente con discapacidad
mental, en aplicación del principio de solidaridad el juez contitucional debe
evaluar, entre otros: “(i) el peligro de afectación de la integridad física
y la vida de terceros, (ii) la ausencia total de compromiso familiar con el
paciente, (iii) las condiciones infrahumanas de pobreza en las que vive el/la
peticionario/a, (iv) la disponibilidad de recursos económicos para cubrir los
costos del tratamiento, (v) la naturaleza de la enfermedad que enfrenta el
paciente, y (vi) el concepto del médico tratante”[11].
iv) Para definir si el
tratamiento adecuado para el paciente consiste en la hospitalización o
internamiento permanente se deben consultar las prescripciones médicas[12].
Por tanto, no corresponde al juez constitucional ni a la familia definir el
periodo, el lugar o las condiciones en que se debe realizar la rehabilitación
del paciente[13]”
[7] Sentencias T-619 y T-598 de 2005 y T-135
de 2006.
[8] El artículo 4º de la Constitución Política define que
la Constitución es norma de normas y que en caso de incompatibilidad entre ésta
y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales.
[9] T-389 de 2009.
[10] Ver, entre otras, las sentencias: C-590
de 2005,  T-794 de 2007, T-1143 de 2003, T-703 de 2011, T-282A de 2012 y T-399
de 2012.
[11] Sentencia T-1143 de 2003.
[12] Sentencia T-325 de 2012.
[13] Sentencia T-076 de 2011.
[14] Ver, entre otras, las sentencias: T-7149
y T-789 de 2003, T-515A de 2006 y T-059 de 2001.
[15] Sentencia T- 059 de 2001.