C-598-10
Sentencia C-598/10
Sentencia C-598/10
(Julio 27; Bogotá D.C.)
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por supuestos fácticos diferentes
Si bien mediante sentencia C-649 de 1997 la Corte Constitucional
resolvió la demanda contra el artículo 5º, numerales 17 y 18 (parciales) y
parágrafo 1º del artículo 11 de la Ley 99 de 1993, que facultaba al Ministerio
del Medio Ambiente hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial para sustraer áreas que integran el Sistema Nacional de Parques
Nacionales Naturales; en tanto que en la presente causa se demanda el numeral
16 del artículo 31 de la ley 99 de 1993, que faculta a la Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible para sustraer áreas protegidas
de parques naturales de carácter regional; se observa que las normas acusadas
no concuerdan, pues si bien ambas disposiciones se encaminan, entre otras
cosas, a otorgar la facultad de sustraer zonas reservadas a una entidad
administrativa, las entidades habilitadas por uno y otro precepto son distintas
al igual que los bienes objeto de dicha habilitación. Así pues, no obstante sus
similitudes esenciales y finalidades comunes, se trata de ámbitos específicos
de protección ambiental, que sumado a las diferentes autoridades que concurren
a su regulación se concluye que se trata de supuestos fácticos diferenciados.
PARQUES NACIONALES NATURALES-Definición/PARQUES NACIONALES NATURALES -Categorías
que comprende
PARQUES NACIONALES NATURALES -Protección constitucional
SISTEMA DE PARQUES NACIONALES-Conformación
DERECHO AL AMBIENTE SANO-Ordenamiento constitucional ecologista
A
partir de lo establecido en distintos preceptos constitucionales puede
confirmarse la existencia de un ordenamiento constitucional ecologista que
ordena defender y conservar el medio ambiente, tanto como proteger los bienes y
riquezas ecológicas indispensables para obtener un desarrollo sostenible, como
la forma de asegurar el derecho constitucional a gozar de un medio ambiente
MEDIO AMBIENTE-Distribución
de competencias para su protección
Existe
una distribución abierta y compleja de competencias entre distintos entes de
orden nacional, regional, local, comunitario, étnico, lo que envuelve una
imbricación de funciones, unas encaminadas a realzar la protección desde una
óptica unitaria y otras, orientadas a subrayar la perspectiva de protección
regional y local. Estas funciones las deben cumplir de manera concurrente
órganos de orden nacional, territorial, regional, local y entidades concretas,
a través de un diseño funcional que permite la actuación concurrente de (i) la
Nación, (ii) las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible,
(iii) las Entidades Territoriales, y (iv) las Autoridades Indígenas.
Configuración ésta que se ve reflejada en el SINA o Sistema Nacional Ambiental
MEDIO AMBIENTE SANO-Protección constitucional e internacional
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL Y DE DESARROLLO
SOSTENIBLE-Naturaleza jurídica/CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL Y DE DESARROLLO SOSTENIBLE-Competencias sujetas al
principio de rigor subsidiario/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL Y DE DESARROLLO
SOSTENIBLE-Competencias en relación con Parques Naturales Regionales no
comprende la de sustraer áreas de protección
La
Corte ha dicho que las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible responden al concepto de descentralización por servicios, y más
específicamente a una forma de descentralización especializada por servicios
dentro de una región determinada, en razón de su función de planificación y
promoción del desarrollo aunada a una descentralización territorial, más allá
de los límites propios de la división político-administrativa. Sus competencias
emanan de las potestades del Estado central y sus funciones armonizan las
competencias concurrentes del Estado central y de las entidades territoriales,
de tal manera que su gestión no vacíe de contenido las competencias
constitucionales asignadas a los departamentos y municipios en materia
ambiental, con observancia del principio de rigor subsidiario.
PARQUES NATURALES-Carácter jurídico/PARQUES NATURALES-Importancia
En
virtud del artículo 63 de la Constitución
Política, a los Parques Naturales se les otorga el carácter jurídico de
indisponible -inalienable, imprescriptible e inembargable-, sin que tal
cualificación se reserve sólo a los del orden nacional, siendo así que las
áreas que conforman el Sistema de Parques Naturales entre las que se encuentran
también los Parques Naturales Regionales, se caracterizan por su valor, ora
excepcional, ora estratégico, pero, en cualquier eventualidad, de indiscutible
importancia para la preservación del medio ambiente y para garantizar la
protección de ecosistemas diversos, lo que motiva que se declaren estas áreas
como Parques Naturales cuya implicación es que las entidades competentes asuman
su administración con el propósito de conservar esos valores preponderantes de
fauna y flora y paisajes o reliquias históricas, culturales o arqueológicas,  y
a fin de perpetuar en estado natural muestras de comunidades bióticas, regiones
fisiográficas, unidades biogeográficas, recursos genéticos y especies
silvestres amenazadas de extinción.
PARQUES NATURALES REGIONALES-Definición/PARQUES NATURALES REGIONALES-Reconocimiento,
delimitación y administración/PARQUES NATURALES REGIONALES-Rasgos
característicos
Los
Parques Naturales Regionales se definen  como un espacio geográfico en el que
paisajes y ecosistemas estratégicos en la escala regional, mantienen la
estructura, composición y función, así como los procesos ecológicos y
evolutivos que los sustentan y cuyos valores naturales y culturales asociados
se ponen al alcance de la población humana para destinarlas a su preservación,
restauración, conocimiento y disfrute, siendo su reconocimiento, además de su
reserva, delimitación, alinderación y administración competencia de las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, a través de sus
Consejos Directivos
SISTEMA NACIONAL DE AREAS PROTEGIDAS SINAP-Conformación y finalidades
SISTEMA NACIONAL DE AREAS PROTEGIDAS SINAP-Incluye Parques Naturales Regionales
PARQUES NATURALES REGIONALES-Aplicación del precedente constituido por la
sentencia C-649/97
PARQUES NATURALES REGIONALES-Imposibilidad de su desafectación como áreas
protegidas por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible o por autoridades del orden nacional o local
Como
ha quedado sentado, los Parques Naturales son bienes de uso público y tienen el
carácter de inembargables, inalienables e imprescriptibles, lo que inhibe al
legislador para radicar en cabeza de la administración la potestad de sustraer
o desafectar áreas que formen parte de estos parques, toda vez que las
restricciones referidas a los Parques Naturales fueron fijadas por las y los
Constituyentes con el propósito de que las áreas alindadas o delimitadas como
parques, dada su especial importancia ecológica, se mantengan incólumes e
intangibles, y por lo tanto, no puedan ser alteradas por el legislador, y menos
aún por la administración, habilitada por éste. En este sentido, la atribución
legislativa a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible
para sustraer áreas protegidas de Parques Regionales, desconoce la Carta
Política, de donde se desprende que una vez hecha la declaración por parte del
Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –en el caso de
los Parques Naturales Nacionales– o por parte de las Corporaciones Autónomas
Regionales –en el caso de los Parques Regionales–, su cambio de afectación o
destinación, carece por entero de justificación sea que se trate de parques de
orden nacional o regional, encontrando la Sala que no existe motivo que, desde
la óptica constitucional, justifique que estas áreas protegidas de Parques
Regionales puedan ser objeto de tal desafectación por parte de las
Corporaciones Autónomas Regionales ni por ninguna otra autoridad del orden
nacional o local.
Referencia: Expediente D-7980
Demanda
de inconstitucionalidad: contra el artículo 31 (parcial) de la Ley 99 de 1993
Demandante:
Gloria Cristina Cuellar Flórez, Jemife Cardozo Vargas y Jimer Fabián Tique
Sánchez.
Magistrado
Ponente: Mauricio González Cuervo
I. ANTECEDENTES.
Los
accionantes, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
presentaron demanda solicitando se declare la inexequibilidad del numeral 16
(parcial) del artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
1.
Texto normativo demandado.
La
norma demandada, con las expresiones atacadas en negrillas y subrayas es del
siguiente tenor:
LEY 99 de 1993
“Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente,
se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones[1]”
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
“ARTÍCULO 31. FUNCIONES. Las Corporaciones Autónomas
Regionales ejercerán las siguientes funciones […]:
16) Reservar, alinderar, administrar o sustraer,
en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos
de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, reservas
forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su
uso y funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área
de su jurisdicción”.
2.
Síntesis de la demanda: cargos y pretensión.
La
demanda se basa en el desconocimiento de los artículos 8, 63, 79 y 80 de la
Constitución Política.
2.1.
Vulneración del artículo 8 de la CP.
Habilitar
a las Corporaciones Autónomas Regionales para sustraer áreas de parques
naturales implica desconocer la obligación estatal de proteger las riquezas naturales
de la nación.
2.2.
Vulneración del artículo 63 de la CP.
La
competencia atribuida por el precepto demandado a las Corporaciones Autónomas
de sustraer áreas de los parques naturales regionales desconoce,
principalmente, que los parques son bienes de uso público y, como tales, son
inalienables, imprescriptibles e inajenables, por lo que debe entenderse que
las áreas o zonas que los integran no pueden ser objeto de sustracción, cambio
o destinación.
Mediante
sentencia C-649 de 1997 la Corte Constitucional declaró inexequible la facultad
de sustraer áreas de parques nacionales reconocida a favor del Ministerio del
Medio Ambiente –hoy Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial–, argumentando que la Constitución les confirió a los parques
naturales la categoría de bienes públicos, con la finalidad de cumplir con el
deber impuesto al Estado por la misma Constitución de preservar el Medio
Ambiente. Si la providencia mencionada prohibió al Ministerio sustraer áreas
protegidas, con mayor razón debe aplicarse esta restricción a las Corporaciones
Autónomas Regionales, pues resultaría absurdo y discriminatorio privar al
Ministerio de la competencia para sustraer y, en cambio, reconocer esta
facultad en cabeza de las Comunidades Autónomas.
Por
ministerio de la ley y por mandato de la Carta Política, la Nación es titular
de los bienes de uso público. Este derecho es real e institucional y no se
predica de la propiedad privada regulada por el artículo 58 CP, sino que
corresponde a otro tipo de propiedad fundamentado en el artículo 63 superior,
con arreglo al cual, “los bienes de uso público…son inalienables,
inembargables e imprescriptibles”. Por estos motivos, la competencia de
sustraer contemplada en el precepto acusado se encuentra en “contravía de la
naturaleza jurídica de los bienes que por mandato constitucional han sido
elevados al carácter de públicos como lo son los parques naturales, de los
cuales se predican características de inalienables, imprescriptibles e
inembargables, además de las destinación especial de las áreas protegidas que
ha consagrado la Corte Constitucional en su sentencia No. T-572 de 1994”.
2.3.
Vulneración del artículo 79 de la CP.
Habilitar
a las Corporaciones Autónomas Regionales para sustraer áreas de parques
naturales significa vulnerar el deber en cabeza del Estado de preservar la
diversidad e integridad del ambiente.
Además,
de conformidad con lo expuesto, “la concepción de preservación de las
riquezas naturales es amplia y se especifica el alcance de estos como bienes de
especial importancia ecológica”.
2.4.
Vulneración del artículo 80 de la CP.
Supone
asimismo pasar por alto que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 80 de la
Constitución Política, el Estado tiene la obligación de planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales con el fin de asegurar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución y debe, además,
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. A este respecto, debe
destacarse que Colombia es un país que ha suscrito con interés varios acuerdos
internacionales en materia de biodiversidad.
2.5.
Pretensión.
Con
sustento en las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional debe declarar
la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas del artículo 31 de la Ley
99 de 1993.
3.
Intervenciones Ciudadanas.
3.1.
Universidad Nacional de Colombia[2].
Debe
declararse la inexequibilidad de la expresión “sustraer” prevista en el
numeral 16 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
3.1.1.
El sistema normativo constitucional destinado a regular el tema ambiental se
apoya en la configuración de reservas, por cuanto ellas facilitan el manejo, la
protección, la preservación, la restauración y la sustitución de los recursos
naturales renovables. El género de reservas está integrado, entre otras, por
los parques naturales que fueron reconocidos por el artículo 63 Superior como
bienes de uso público.
3.1.2.
Al efectuarse una armonización entre lo dispuesto por el artículo 63 y lo
preceptuado por los artículos 79 y 80, se constata la voluntad del
constituyente “en el sentido de que las áreas o zonas que integran el
sistema de parques no pueden ser objeto de sustracción o cambio de destinación;
de tal suerte que no es menos que una contradicción con la normativa constitucional
considerar que la utilización del verbo ‘sustraer’ tenga relación alguna con el
propósito de preservación propio de las reservas”.
3.1.3.
La Corte Constitucional, en sentencia C-649 de 1997, resolvió declarar la
inexequibilidad de la expresión “sustraer” utilizada en el numeral 18
del artículo 5º de la Ley 99 de 1993 demandada en aquella ocasión. La Corte
llegó a la conclusión de que “ni el legislador ni la administración
facultada por éste, pueden sustraer las áreas de los parques”.
3.1.4.
La jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa al prohibir de modo
expreso reproducir contenidos normativos que hayan tenido un pronunciamiento
explícito de inexequibilidad. Ello justamente por respeto al principio de cosa
juzgada material. En el caso bajo análisis puede observarse con facilidad “la
facultad de sustraer otorgada a las CAR, que se demanda en esta
oportunidad, implica una reproducción fiel de la potestad que se le había
otorgado por la misma ley al Ministerio del Medio Ambiente y que, como ya se
reseñó, fue declarada inexequible por ser materialmente contrario a la
Constitución al permitir que entidades administrativas puedan extraer zonas de
parques naturales dado que éstos cuentan con una protección especial otorgada
por el art. 63 para que se mantengan incólumes e intangibles , debido a su
importancia ecológica (Art. 79)”.
3.2.
Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[3].
Procede
la declaración de exequibilidad del precepto demandado.
3.2.1.
La expresión “sustraer” no riñe con ninguno de los preceptos
constitucionales enumerados por los accionantes, toda vez que se trata de una
de las funciones fundamentales de las CAR para el desarrollo articulado de la
política ambiental, ya que estos organismos ha sido “encargados por la
ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los
recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de
conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del
Medio Ambiente’”[4].
3.3.
Intervención de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible –ASOCARS–.[5]
La
Corte Constitucional debe declarar inexequible la expresión “sustraer”
contemplada en el numeral 16 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
3.3.1.
El artículo 63 de la Carta Política no diferencia entre parques naturales
nacionales y regionales. Respecto ambos se predican las características de
inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad contemplados en el
artículo 63 superior. A partir de lo anterior, resulta no ajustado a los
preceptos constitucionales “permitir la sustracción total o parcial de
dichas áreas, independientemente que las mismas tengan su génesis en un acto
administrativo de un órgano del gobierno central o de uno autónomo”.
3.3.2.
La inconstitucionalidad del segmento acusado no se deriva de que “similar
facultad esté vedada a un órgano de superior jerarquía” en el sentido en
que, si está vedado para dicho órgano superior en jerarquía, con mayor razón
debe estarlo para el inferior jerárquico. Tampoco proviene de “un inadecuado
ejercicio o interpretación de la autonomía”, ni tiene que ver con
que se trate de “idénticas figuras de conservación”. Para el
interviniente, el reproche de inconstitucionalidad se desprende de “la
evidente oposición que se presenta entre dicha facultad de sustraer las áreas
de valores excepcionales en materia ambiental y la realización de los fines del
Estado Social de Derecho”. (Énfasis dentro del texto original).
3.4.
Intervención (i) de la Universidad del Rosario[6].
Debe
declarase la inexequibilidad del precepto demandado.
La
posibilidad de sustraer áreas de parques naturales de carácter regional, tal
como lo prevé la disposición acusada, supone “despojar o eliminar áreas de
terreno importantes que tienen valores excepcionales para el patrimonio natural
de la Nación, en beneficio de los habitantes del país y de acuerdo con sus
especiales connotaciones ambientales”. No es lógico y carece de validez
constitucional que la Carta Política ordene proteger la diversidad e integridad
del ambiente, del mismo modo que prescriba conservar las áreas de especial
importancia ecológica –entre los cuales se encuentran también los parques de
orden regional–, y la Ley 99 de 1993 abra, entretanto, la posibilidad de
eliminar o sustraer así sea de manera parcial dichas áreas, contradiciendo la denominada
Constitución Ecológica.
Así,
las expresiones “sustraer” y, más adelante, el segmento “parques naturales de
carácter regional” contempladas en el numeral 16 del artículo 31 de la Ley 99
de 1993 son inconstitucionales por cuanto restringen “o peor aún eliminan,
sin justificación constitucional válida, la protección del derecho fundamental
al medio ambiente sano referido a las áreas de especial importancia ecológica
(artículo 79 superior)”.
3.5.
Intervención (ii) de la Universidad del Rosario[7].
Procede
la exequibilidad del precepto acusado.
El
artículo 63 de la CP determina que los Parques Naturales, al igual que sucede
con otros bienes allí mencionados, tienen el carácter de inalienables, de
inembargables y de imprescriptibles. No obstante, que la Corte Constitucional
en sentencia C-649 de 1997 precisó cómo “[l]a voluntad del Constituyente fue
que las áreas integradas al sistema de parques nacionales, se
mantuvieran afectadas a las finalidades que le son propias”. (Subrayas
añadidas por el interviniente). En su opinión, la Corte limitó el alcance de lo
dispuesto por el artículo 63 a las áreas que forman parte del Sistema de
Parques Nacionales Naturales regulado por el Decreto Ley 2811 de 1974 y por el
Decreto 622 de 1977. De esta manera, no puede hacerse extensiva la prohibición
de sustraer a las áreas que forman parte de Parques Naturales Regionales.
3.6.
Universidad ICESI[8].
Debe
declararse la inexequibilidad del precepto acusado.
3.6.1.
La existencia del verbo sustraer en el Art. 31 No 16 de la
Ley 99 de 1993,  “promovería considerar a las áreas protegidas nacionales
como bienes de uso privado capaces de ser adquiridos por medio de los modos de
adquirir el dominio consagrados en el código civil, como la tradición,
prescripción, ocupación”. En efecto, la acción de sustraer supone “apartar
o llevarse una cosa (en este caso parte del territorio de área protegida) del
conjunto [del] que hace parte; o sea un cambio en la naturaleza del bien que es
de uso público a uno privado”. A su juicio, con esta habilitación a favor
de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, se
desconoce el artículo 63 que “define los parques naturales (áreas
protegidas) como bienes de uso público los cuales son inalienables,
imprescriptibles e inembargables”.
3.6.2.
El precedente sentado por la sentencia C-649 de 1997 y el carácter unitario del
Estado colombiano con estructura descentralizada “propone una articulación
entre los principios rectores de las funciones de las entidades territoriales,
que consagra el artículo 63 de la Ley 99 de 1993”. De acuerdo con lo allí previsto, “[los] principio[s] de rigurosidad subsidiaria
y de generación normativa debe[n] ser asumidos por las CARs, como medio para
garantizar la protección y conservación del medio ambiente y de los recursos
naturales”.
3.6.3.
Debe considerarse la aplicación del principio de precaución consignado en la
Declaración de Río de Janeiro -y enunciado por el artículo 1º de la Ley 99 de
1993- que reza: “las autoridades ambientales y los particulares darán
aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista el
peligro o daño grave o irreversible, la falta e certeza científica absoluta no
deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces
para impedir la degradación del medio ambiente”.
4. Procurador General de la Nación[9].
Procede
la inexequibilidad, de aplicarse por la Corte Constitucional el principio pro
accione frente a la posible ineptitud sustantiva de la demanda.
4.1.
En el caso bajo examen, en buena medida el peso de la argumentación recae en
que las expresiones demandadas discriminan al Ministerio del Medio Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, pues mientras le permite a las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible sustraer áreas de parques
naturales de carácter regional, le impide a la máxima autoridad ambiental
realizar tal actuación, “desconociendo que tal limitación al citado
ministerio obedece a la declaratoria de inexequibilidad de la expresión ‘y
sustraer’ consagrada en el numeral 18 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993, en
cuanto se tiene referida a las áreas que integran el sistema Nacional de
Parques Naturales, y no a que el legislador a través de la disposición acusada
haya excluido injustificadamente al organismo rector del Sistema Nacional
Ambiental”.
En
suma, en el caso bajo examen se configura una ineptitud sustantiva de demanda.
No obstante, en virtud del principio pro actione la Corte Constitucional
puede efectuar una interpretación de la demanda con el fin de obtener un
pronunciamiento de mérito.
4.2.
Respecto de la sentencia C-649 de 1997, en efecto, existe una “cierta
identidad temática entre el artículo ahora demandado parcialmente y la expresión
declarada inexequible a través de la sentencia C-649 de 1997, pues ambas
disposiciones regulan la competencia de las autoridades ambientales para sustraer
áreas que integran el sistema de parques naturales. No obstante, esa identidad
temática no implica que los contenidos normativos de ambas disposiciones sean
idénticos, puesto que la que hoy se estudia le otorga tal facultad a las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible respecto de los parques
naturales regionales y la que fue declarada inexequible lo hacía
respecto del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en
relación con los parques naturales”. En vista de la diferencia existente
entre los dos preceptos, debe concluirse que en el presente caso no ha operado
el fenómeno de la cosa juzgada material.
4.3.
Si se sigue lo establecido por la Corte Constitucional, en relación con la
facultad de sustraer que se le reconocía al Ministerio de Ambiente declarada
inexequible, “tampoco podrían las Corporaciones Autónomas Regionales
y de Desarrollo Sostenible sin vulnerar el ordenamiento supralegal, extraer
áreas de los parques naturales regionales, por cuanto, al igual que los
nacionales, son áreas naturales con características especiales desde el punto
de vista ecológico que ameritan medidas especiales de protección y conservación
de sus cualidades”.
4.4.
Lo que debe declararse inexequible es la expresión “sustraer” y no la
expresión “parques naturales regionales”. Así, procedería declararse
INEXEQUIBLE el término ‘sustraer’ consagrado en el numeral 16 del artículo 31
de la Ley 99 de 1993 y EXEQUIBLE la expresión ‘parques naturales de carácter
regional”.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad de
las normas legales de conformidad con lo dispuesto por el artículo 241, numeral
4 de la Constitución Política.
2. Norma; análisis de cargos; problema de constitucionalidad.
2.1. Norma y contexto normativo.
2.1.1.
El numeral 16 del artículo 31 de la Ley 99/93, acusado en la presente ocasión,
le confiere a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible
la facultad de reservar, alinderar, administrar o sustraer –en los términos y
condiciones que fijen la ley y los reglamentos–, varios ítems, empezando por
(i) los distritos de manejo integrado; (ii) los distritos de conservación de
suelos; (iii) las reservas forestales; (iv) los parques naturales de carácter
regional. Ese mismo numeral les ordena a las Corporaciones Autónomas Regionales
y de Desarrollo Sostenible reglamentar el uso y el funcionamiento de estas
zonas.
2.1.2.
El artículo 31 de la Ley 99 de 1993, al que pertenece tal numeral, enumera las
funciones que dicha ley pone a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales
y de Desarrollo Sostenible. Ordena a las mismas, entre otros mandatos, efectuar
tareas relativas al desarrollo de políticas, planes y programas en materia
ambiental –tanto en el orden nacional, como en el regional. Y les confiere la
facultad de obrar en calidad de máxima autoridad ambiental en el área de su
jurisdicción, entendiéndose que todas las funciones asignadas las deben ejercer
las Corporaciones con observancia de lo fijado en normas de carácter superior: Constitución,
ley y reglamentos emitidos por el Ministerio de Ambiente hoy Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
2.1.3.
En síntesis, la demanda impugna la decisión del Legislador de facultar a las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo sostenible para sustraer áreas protegidas,
específicamente, parques naturales regionales. Y ello implica la habilitación
administrativa para retirar o cambiar la destinación o afectación de dichas
zonas protegidas u objeto de reserva o puestas al servicio de una finalidad de
protección específica.  A este respecto, cabe destacar que según el literal 6º
del artículo 27 de la Ley 99 de 1993 “corresponde al Consejo Directivo de
las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, aprobar la
incorporación o sustracción de que trata el numeral 16 del artículo 31 de esta Ley”.
En suma, la decisión por la cual se sustrae, total o parcialmente, un parque
natural regional, es un acto administrativo expedido como Acuerdo por el citado
Consejo.
2.2. Análisis formal de los cargos.
2.2.1.
Los demandantes encuentran que esta facultad de “sustraer” Parques
Naturales de Carácter Regional reconocida a favor de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible –contemplada en el numeral 16
del artículo 31 de la Ley 99 de 1993–, desconoce la Constitución Política y
vulnera, más concretamente, el artículo 8º superior, pues implica poner en tela
de juicio la protección que el precepto contemplado en esta norma ordena
conferirle a las riquezas naturales de la nación. Desconoce, además, lo
establecido en el artículo 63 de la Carta Política con arreglo al cual los Parques
Naturales son bienes de uso público y son, por consiguiente, inalienables,
inembargables e imprescriptibles. Vulnera asimismo lo dispuesto en el artículo
79 de la Constitución al tenor del cual es deber del Estado preservar la
diversidad y la integridad del ambiente. De otra parte, infringe lo dispuesto
en el artículo 80 superior según el cual, el Estado tiene el deber de
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales de manera que
asegure un desarrollo sostenible así como la conservación, restauración o
sustitución de estos recursos, de la misma manera que tiene la obligación de
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Adicionalmente, los
demandantes estiman que la sentencia C-649 de 1997 configura un precedente importante
al haber declarado inexequible la competencia que la misma Ley 99 de 1993 en su
artículo 5º le confirió al Ministerio del Medio Ambiente –hoy Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial–, para sustraer áreas protegidas
del Sistema de Parques Naturales Nacionales; así, una vez la Corte efectuó
dicho pronunciamiento respecto de la competencia de sustraer conferida por la
Ley al Ministerio, con mayor razón debe declarar inexequible la competencia
para sustraer Parques de Carácter Regional a favor de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible.
2.2.2.
Encuentran los demandantes que dada la importancia que adquieren los Parques
Regionales objeto de reserva, por virtud de su carácter de bienes de uso
público inalienables, inembargables e imprescriptibles así como por cuenta de
la finalidad que se persigue con su protección, la cual, no es otra que lograr
objetivos de conservación de la diversidad biológica existente en ellos e
indispensable para la preservación del medio ambiente sano en el país –tal como
lo ordena también el Convenio sobre la Biodiversidad suscrito y aprobado por
Colombia–, se explica la necesidad de que las zonas de Parques Regionales que
ya han sido declaradas como áreas de protección no puedan sustraerse mediante
una decisión emitida por entidades del orden administrativo, como son las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible. Resaltan los
demandantes que el sistema de protección de las riquezas naturales en la
Constitución Política es amplia y se orienta a destacar a los Parques Naturales
–sean ellos de carácter nacional o de orden regional– como bienes de especial
importancia ecológica, motivo por el cual han de ser debidamente protegidos.
Estiman que este deber de protección que ha sido incluso reforzado mediante
Convenios Internacionales aprobados por Colombia, se ve considerablemente
menguado con la facultad de sustraer Parques Regionales otorgada a las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible por el numeral 16
del artículo 31 de la Ley 99 de 1993. Así las cosas, solicitan a la Corte
Constitucional declarar inexequible esta disposición normativa.
2.2.3.
Visto lo anterior, encuentra la Sala que los cargos elevados en el escrito de
demanda cumplen a cabalidad con las exigencias previstas por la ley y por la
jurisprudencia constitucional. En el caso
bajo análisis, puede constatarse que la demanda cumplió unos requisitos mínimos
de claridad lo que le permitió comprender el concepto de la violación. También
observó exigencias de certeza, puesto que los reparos se elevaron respecto de
una proposición jurídica existente en el ordenamiento jurídico. Se cumplió
asimismo con el requerimientos de especificidad, al haberse señalado una
acusación de inconstitucionalidad contra las expresiones contempladas en la
disposición atacada. Fue observado, igualmente, el requisito de pertinencia,
toda vez que los reproches son de orden constitucional y no meramente de
carácter legal o doctrinario, ni sustentados en consideraciones personales o
meramente subjetivas. De otra parte, los cargos pueden calificarse de
suficientes, al haber logrado despertar una duda acerca de la
constitucionalidad de la expresión contemplada en el precepto objeto de
reproche. Todo lo anterior lleva a la Corte a desestimar la petición de inhibir
un pronunciamiento de fondo por inepta demanda.
2.3.
Asunto previo: la sentencia C-649 de 1997 y la posible cosa juzgada
constitucional.
2.3.1. En sentencia C-649 de 1997 la Corte
Constitucional se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 5º, numerales 17 y 18 (parciales) y parágrafo 1º del artículo 11 de la
Ley 99 de 1993. El Defensor del Pueblo consideró que las normas acusadas
desconocían los artículos: 2º, 3º, 6º, 7º, 8º, 63, 79, 80, 102, 103 de la Constitución.
Decía el artículo 5, numeral 18:
“Artículo 5. Funciones del Ministerio. Corresponde al
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE: (…) 18. Reservar, alinderar y sustraer
las áreas que integran el Sistema Nacional de Parques Nacionales Naturales y
las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento”.
Y la parte resolutiva de la citada sentencia expresó
en lo pertinente:
Segundo. Declarar INEXEQUIBLE la expresión "y
sustraer" empleada en el numeral 18 del art. 5, en cuanto se entiende
referida a las áreas que integran el Sistema Nacional de Parques Naturales, y EXEQUIBLE,
en cuanto alude a las reservas forestales nacionales. (…)”.
2.3.2.
Las normas acusadas en aquella ocasión no concuerdan con la norma demandada en
este caso. Si bien ambas disposiciones se encaminan, entre otras cosas, a
otorgar la facultad de sustraer zonas reservadas a una entidad administrativa, las
entidades habilitadas por uno y otro precepto para “sustraer” son distintas y los
bienes objeto de dicha habilitación son también diferentes. En el primer caso, son
el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible, entidades con identidad administrativa propia que no
pueden asimilarse; en el segundo caso, se trata de “áreas que integran el
Sistema de Parques Nacionales Naturales” y de “parques regionales”, bienes
objeto de sustracción que son distintos real y jurídicamente.
La definición de Parques Naturales Nacionales lo trae la
Ley 99 de 1993. Se entiende por Parques Naturales Nacionales, “las áreas que
integran el sistema de parques nacionales naturales definidas como el conjunto
de áreas con valores excepcionales para el patrimonio nacional que en beneficio
de los habitantes de la Nación y debido a sus características naturales,
culturales o históricas, se reserva y declara comprendida en cualquiera de las
siguientes categorías de protección: parque nacional, reserva natural, área
natural única, santuario de flora, santuario de fauna y vía parque”. El
artículo 11 del Decreto 2372 de 2010 establece que el Sistema de Parques
Nacionales forma parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y determina, de
manera expresa, que está conformado por “los tipos de áreas
consagrados en el artículo 329 del Decreto Ley 2811 de 1974”
(subraya dentro del texto original)[10].
En
cuanto al Parque Natural Regional, con la expedición del Decreto 2372 de 2010
se cuenta con una definición propia del mismo. El artículo 13 del referido
Decreto define esta categoría de parque de la siguiente manera: “[e]spacio
geográfico en el que paisajes y ecosistemas estratégicos en la escala regional,
mantienen la estructura, composición y función, así como los procesos
ecológicos y evolutivos que los sustentan y cuyos valores naturales y
culturales asociados se ponen al alcance de la población humana para
destinarlas a su preservación, restauración, conocimiento y disfrute”.
Se
tiene entonces que, no obstante sus similitudes esenciales y finalidades
comunes, se trata de ámbitos específicos de protección ambiental, lo cual
sumado a las diferentes autoridades que concurren a su regulación indica que se
trata de supuestos fácticos diferenciados.
2.3.3.
Entre las cuestiones examinadas por la Corte en la sentencia C-649 de 1997,
estuvo, entonces, determinar si podía asignarse a la administración y, más
concretamente, al Ministerio del Medio Ambiente, la función de sustraer, de
manera total o parcial, las áreas que componen el Sistema Nacional de Parques
Naturales. En otros términos, pudo constatarse cómo al desarrollar sus
consideraciones la Corte puso especial énfasis en que el objeto de su estudio
sería establecer si era o no constitucional la facultad para sustraer áreas que
integran el Sistema de Parques Naturales Nacionales puesta en cabeza del
Ministerio de Ambiente. Toda la argumentación desarrollada por la Corte se enfiló
a resolver esta cuestión, sin aludir a la regulación semejante para los Parques
Naturales Regionales.
2.3.4.
En suma, encuentra la Sala que la demanda bajo consideración en la presente
ocasión alude a un supuesto normativo distinto al que la Corte examinó en la
sentencia C-649 de 1997, por lo que mal podría concluirse –como lo sostienen
algunos de los intervinientes–, que haya operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
2.4. Problema jurídico-constitucional.
Corresponde
a la Sala establecer si el Legislador, al atribuir a las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible la facultad de sustraer
áreas protegidas de Parques Regionales, desconoció la Carta Política e
infringió, más concretamente, el artículo 8º (Obligación del Estado y de la
personas de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación); el
artículo 63, (Los Parques Naturales son bienes inalienables, inembargables e
imprescriptibles); el artículo 79 (Derecho de las personas, sin excepción, a
gozar de un medio ambiente sano. / Derecho de la Comunidad a participar en las
decisiones que puedan afectarla. / Deber del Estado de proteger la diversidad e
integridad del ambiente sano, conservar áreas de especial importancia ecológica
y fomentar la educación para la obtención de estos propósitos); el artículo 80
(Deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales con miras a asegurar su desarrollo sostenible, conservación,
restauración o sustitución. / Deber del Estado de prevenir y controlar factores
de deterioro ambiental).
3.
Consideraciones generales.
3.1.
El derecho al ambiente sano y el deber estatal de protección del medio
ambiente.
3.1.1.
La Carta Política tiene un amplio y significativo contenido ambientalista. Así,
a partir de lo establecido en distintos preceptos constitucionales puede
confirmarse la existencia de un ordenamiento constitucional ecologista que
ordena defender y conservar el medio ambiente, tanto como proteger los bienes y
riquezas ecológicas indispensables para obtener un desarrollo sostenible, como
la forma de asegurar el derecho constitucional a gozar de un medio ambiente[11].
3.1.2.
En punto al mandato de protección del medio ambiente, existe una distribución
abierta y compleja de competencias entre distintos entes de orden nacional,
regional, local, comunitario, étnico, lo que envuelve una imbricación de
funciones, unas encaminadas a realzar la protección desde una óptica unitaria y
otras, orientadas a subrayar la perspectiva de protección regional y local.
Así, estas funciones las deben cumplir de manera concurrente órganos de orden
nacional, territorial, regional, local y entidades concretas, a través de un
diseño funcional que permite la actuación concurrente de (i) la Nación, (ii)
las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, (iii) las
Entidades Territoriales, y (iv) las Autoridades Indígenas. Esta configuración
compleja se ve reflejada, a juicio de la Corte, en el SINA o Sistema Nacional
Ambiental bajo la coordinación del Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial[12].
3.1.3.
En relación con la estructura funcional del Sistema Nacional Ambiental, ha
indicado la Corte que el legislador debe ajustarse a un conjunto de criterios
establecidos por la Carta Política y que se ligan con los siguientes aspectos:
(a) la orden constitucional de promover la protección del medio ambiente sano y
de cumplir con los objetivos sentados por la Carta Política; (b) el mandato
constitucional de hacer factible la participación de las personas y de las
comunidades en los asuntos que puedan afectarlas; (c) la prescripción
constitucional de respetar el principio de descentralización sin desatender la
naturaleza unitaria del Estado colombiano; (d) la necesidad de preservar –en la
mayor medida de lo posible–, la autonomía de las entidades descentralizadas –de
orden territorial o por servicios–, no sin antes advertir que dicha autonomía
se encuentra lejos de ser absoluta y se sujeta a la estructura unitaria del
Estado[13].
3.1.4.
En resumen, respecto de la manera como está estructurado el sistema de
protección del medio ambiente en el ordenamiento jurídico constitucional ha
concluido la Corte lo siguiente:“i) en Colombia la responsabilidad por el
manejo de los recursos naturales recae en todas las autoridades del Estado,
pero también en la comunidad; ii) la gestión integrada y coordinada de la
política ambiental involucra tanto a las autoridades nacionales como a las
autoridades locales y a los particulares, iii) la definición de esa política
está a cargo del Gobierno, representado en el sector del medio ambiente por el
Ministro del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quien junto con el
Presidente de la República tiene a su cargo la definición de los lineamientos
generales de esa política, el señalamiento de las estrategias principales y la
verificación de los resultados de dicha gestión y iv) las autoridades locales,
regionales y territoriales, deben ejercer sus funciones de conformidad con los
criterios y directrices generales establecidos y diseñados por la autoridad
central, aunque al hacerlo cuenten con autonomía en el manejo concreto de los
asuntos asignados” [14].
3.2.
Naturaleza de las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible en relación con la preservación del medio ambiente sano.
3.2.1.
En varias ocasiones ha dicho la Corte Constitucional que las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible no son entidades territoriales y
responden, más bien, al concepto de descentralización por servicios[15],
específicamente, a una forma de “descentralización especializada por
servicios dentro de una región determinada”[16]. Ha considerado,
que las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible “son
una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de competencias que
emanan de las potestades del Estado central”[17].
Para la Corte, los principios bajo las cuales tales entidades desempeñan sus
funciones obedecen, por tanto, a aquellos fijados “para la armonización de
las competencias concurrentes del [E]stado central y de las entidades
territoriales”[18]. En esa
dirección, la gestión de las Corporaciones “no pude ir tan allá que vacíe de
contenido las competencias constitucionales asignadas a los departamentos y
municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia del principio
de rigor subsidiario”[19].
3.2.2.
Respecto del papel que desempeñan las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible, ha subrayado la Corte cómo “la geografía humana no se
desarrolla exclusivamente a partir de las divisiones políticas trazadas por el
Estado”. En múltiples ocasiones, “los asentamientos humanos, y las
actividades que en estos se desarrollan, suelen organizarse regionalmente en
torno a unidades geográficas y ecológicas, que les permiten a las personas
aprovechar los recursos disponibles para garantizar su supervivencia y
desarrollo, adquiriendo con ello también un sentido de comunidad”[20].
Por ello –ha insistido la Corte–, si se quiere obtener una efectiva protección
del medio ambiente sano, el sistema que se utilice para tales propósitos debe
tener en cuenta, fuera de criterios territoriales de naturaleza política,
criterios adicionales de orden técnico que se ajusten a “la naturaleza
específica de cada ecosistema en el cual los asentamientos humanos llevan a
cabo sus actividades”[21]. En este sentido, cuando
se incorpora un criterio de protección del medio ambiente que se especialice
regionalmente –sobre la base de la homogeneidad de los ecosistemas regionales–,
“el Estado puede garantizar que la relación de los asentamientos humanos con
su entorno específico sea equilibrada y perdurable” [22].
3.2.3.
A partir de los lineamientos constitucionales y jurisprudenciales  resulta
factible destacar lo siguiente: (i) las CARs son piezas del andamiaje de un
Estado cuya configuración es unitaria, lo que exige que dichas entidades deban
estar sometidas a las decisiones nacionales de carácter general; (ii) la
materia misma de que tratan las funciones de las CARs, esto es, la protección
del medio ambiente sano, incide en que exista un sistema unificado de gestión
al que ellas deben ajustarse respetando los lineamientos trazados por las
autoridades nacionales; (iii) en estrecha relación con lo anterior y dado el
contenido de la tarea encargada por el ordenamiento constitucional a las CARs
sus atribuciones se pueden ver restringidas en virtud de “los compromisos y
competencias que deben asumir en materia de protección del medio ambiente”[23];
(iv) si bien es cierto “las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible están sometidas a la ley y a las decisiones de la
Administración Central en materia ambiental, pues el tema ecológico es del
resorte de la autoridad nacional”[24], no menos cierto es que
esta previsión no puede llevarse al extremo de impedir que las CARs ejerzan con
plenitud sus funciones ni supone en manera alguna una autorización para invadir
la esfera local.
3.3.
Las áreas protegidas de Parques Naturales Regionales y su incidencia en la
preservación de la biodiversidad así como en la protección de un medio ambiente
sano.
3.3.1.
La expresión Parque Natural aparece en el artículo 63 de la Constitución
Política. El precepto contemplado en dicho artículo establece que “los
bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de
grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la
Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables”. (Subraya fuera del texto original). Como
se puede constatar, la Carta Política les otorga carácter jurídico de
indisponible -inalienable, imprescriptible e inembargable- a los Parques
Naturales, sin reservar tal cualificación a los del orden nacional.
3.3.2.
La categoría Parque Natural Nacional aparece en la legislación colombiana antes
de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 con el Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente –Decreto Ley
2811 de 1974–[25]. El artículo 329 de la
mencionada codificación define el Parque Nacional de la siguiente manera: “Área
de extensión que permita su autorregulación ecológica y cuyos ecosistemas en
general no han sido alterados sustancialmente por la explotación u ocupación
humana, y donde las especies vegetales de animales, complejos geomorfológicos y
manifestaciones histórica o culturales tiene valor científico, educativo,
estético y recreativo nacional y para su perpetuación se somete a un régimen
adecuado de manejo; dicha categoría de parque”.
De
otra parte, la Ley 99 de 1993 creó el Ministerio del Medio Ambiente como el
órgano rector de la política ambiental, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial[26]. Según los artículos 19
y 23 numeral 1º del Decreto Ley 216 de 2003, le corresponde a la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales administrar las áreas
del Sistema de Parques Nacionales Naturales, proponer e implementar las
políticas, planes, programas, proyectos, normas y procedimientos relacionados
con las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales e implementar el plan
de Manejo de las áreas asignadas.
3.3.3.
En relación con los Parques Naturales Regionales, su reconocimiento se halla
consignado en el artículo 31, numeral 16 de la Ley 99 de 1993, en virtud de la
competencia que esta ley otorga a las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible para declarar la existencia de esta categoría de parques[27].
A su vez, el Decreto 2372 de 2010[28] establece que entre
las Áreas Protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas se encuentran bajo
la categoría de Áreas Protegidas Públicas, los Parques Naturales Regionales. Y
el artículo 13 de la misma norma define el Parque Natural Regional como un: “[e]spacio
geográfico en el que paisajes y ecosistemas estratégicos en la escala regional,
mantienen la estructura, composición y función, así como los procesos
ecológicos y evolutivos que los sustentan y cuyos valores naturales y
culturales asociados se ponen al alcance de la población humana para
destinarlas a su preservación, restauración, conocimiento y disfrute”.
Agrega, que “[l]a reserva, delimitación, alinderación, declaración y
administración de los Parques Naturales Regionales corresponde a las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, a través de sus Consejos
Directivos”.
3.3.4.
Se tiene, entonces, que uno de los rasgos característicos de los Parques
Naturales Regionales radica en ser espacios geográficos en los que tanto
paisajes como ecosistemas con importancia estratégica para el orden regional
preservan su estructura, composición y función. Los Parques Naturales
Regionales comprenden, de la misma manera, los procesos ecológicos y evolutivos
que sustentan a estos espacios geográficos con un rasgo específico, a saber,
que los valores naturales y culturales a ellos asociados, se ponen al alcance
de la población humana con un propósito determinado que consiste en destinarlos
a su preservación, restauración, conocimiento y disfrute.
3.4.
El ordenamiento jurídico ambiental y la Declaración de Río de Janeiro.
3.4.1.
El artículo 1 de la ley 99 de 1993, dice:
ARTÍCULO 1o. PRINCIPIOS GENERALES AMBIENTALES. La
Política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales:
1. El
proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios
universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de
Janeiro de junio de 1992 sobre  Medio Ambiente y Desarrollo.
La Corte Constitucional se refirió a dicho Convenio en
la sentencia C-462 de 2008 y resaltó cómo este documento internacional “compromete
a Colombia con la protección de la diversidad e integridad del ambiente y la
conservación de las áreas de especial importancia ecológica. La normativa
impone al Estado la obligación concreta de implementar los mecanismos de
control que sean necesarios para la aprobación de proyectos de infraestructura
que potencialmente puedan afectar el medio ambiente sano”[29].
3.4.2.
El que el Decreto 2372 de 2010 haya incluido a los Parques Naturales Regionales
en la categoría de Áreas Protegidas –del Sistema Nacional de Áreas Protegidas
(SINAP)–, bajo el concepto de Áreas Protegidas Públicas, muestra el propósito
de cumplir con los mandatos derivados del Convenio sobre Biodiversidad
Biológica hecho en Río de Janeiro el 5 de
junio de 1992 y aprobado por Colombia
mediante la Ley 165 de 1994. En efecto, su artículo
2º trae una lista de los términos utilizados en el mismo, y entre ellos, la
definición de la expresión “área protegida” entendida como “un área definida geográficamente que haya sido
designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de
conservación”.
3.4.3.
En cumplimiento de las obligaciones contraídas a raíz de la aprobación del
Convenio sobre la Biodiversidad, se creó en el país un Sistema de Áreas
Protegidas (SINAP), al que ya se hizo referencia atrás. Este sistema está
integrado en la actualidad por 55 áreas[30] y comprende “el
conjunto de áreas protegidas, actores sociales y estrategias e instrumentos de
gestión que las articulan, para contribuir como un todo al cumplimiento de los
objetivos de conservación del país. Incluye todas las áreas protegidas de
gobernanza pública, y del ámbito de gestión nacional, regional y local”[31].
Son varias las finalidades que persigue la creación del SINAP, entre las
cuales, resulta factible mencionar las siguientes: (i) “asegurar la
continuidad de los procesos ecológicos y evolutivos naturales para mantener la
diversidad biológica”; (ii) “garantizar la oferta de bienes y servicios
ambientales esenciales para el bienestar humano”; (iii) “garantizar la
permanencia del medio natural, o de alguno de sus componentes, como fundamento
para el mantenimiento de la diversidad cultural del país y de la valoración social
de la naturaleza”[32].
Adicionalmente,
por medio de la Decisión VII. 28 de la Séptima Conferencia de las Partes –COP
7– del Convenio sobre la Diversidad Biológica, se dio aprobación al Programa
Temático de Áreas Protegidas. Allí se reitera la necesidad de efectuar
esfuerzos encaminados al establecimiento y preservación de los sistemas de
áreas protegidas así como de áreas respecto de las cuales es indispensable
adoptar medidas especiales para conservar la diversidad biológica y aplicar un
enfoque eco sistémico con el fin de “establecer y mantener sistemas completos,
eficazmente manejados y ecológicamente representativos de áreas protegidas, que
contribuyan al logro de los objetivos del Convenio, a la reducción
significativa del ritmo actual de pérdida de la diversidad biológica, a la
reducción de la pobreza y a la realización de las demás Metas de Desarrollo del
Milenio”.
3.4.4.
A partir de lo arriba mencionado encuentra la Corte factible deducir que los
Parques Naturales –sean ellos de orden nacional, regional o local–, resultan
clave para la preservación de un medio ambiente sano así como para la
protección de la biodiversidad en los términos del referido Convenio sobre la
Biodiversidad. De otro lado, no puede perderse de vista que, por mandato de la
Constitución, las políticas que se adelanten en los distintos campos deben ser
compatibles con un desarrollo sostenible. A lo anterior se agrega que las
fronteras entre el valor excepcional –en el caso de los Parques Naturales
Nacionales– y estratégico –en el caso de los Parques Regionales– se tornan
fluidas o borrosas si se repara en los ecosistemas que estas categorías de
parques comprenden y si se tiene presente su importancia: (a) en relación con la
preservación de las reservas de agua y de aire que dichas zonas proveen y (b)
en las diversas especies –de fauna y flora– que las habitan, algunas de ellas,
en vía de extinción.
Debe
tenerse en cuenta, adicionalmente, que las reservas de Parques Naturales –sean
ellas de carácter nacional, regional o local–, contribuyen de manera directa a
atenuar los efectos que para la ecología sobrevienen con el denominado
“Calentamiento Global”, proceso éste, que como es bien conocido, ha
desencadenado a lo largo y ancho del planeta tierra, cambios climáticos con
consecuencias devastadoras para la especie humana, animal y vegetal. En suma,
el recurso hídrico, el aire, la biodiversidad y también la belleza del paisaje
que estas áreas de Parques Naturales comprenden, convierten estas zonas en
piezas imprescindibles del desarrollo sostenible. Con frecuencia estos espacios
se relacionan también de modo estrecho con procesos culturales de hondo calado,
al estar habitados por etnias con tradiciones ancestrales cuya diversidad la
Constitución ordena proteger y promover (artículo 7º C. P.).
3.4.5.
En suma, las áreas que conforman el Sistema de Parques Naturales entre las que
–por virtud de lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2372 de 2010–, se
encuentran también los Parques Naturales Regionales, se caracterizan por su
valor, ora excepcional, ora estratégico, pero, en cualquier eventualidad, de
indiscutible importancia para la preservación del medio ambiente y para
garantizar la protección de ecosistemas diversos. Ello es justamente lo que
motiva que se declaren estas áreas como Parques Naturales y lo que implica que
las entidades competentes asuman su administración con el propósito de
conservar esos valores preponderantes “‘de fauna y flora y paisajes o
reliquias históricas, culturales o arqueológicas’ y a fin de ‘perpetuar en
estado natural muestras de comunidades bióticas, regiones fisiográficas,
unidades biogeográficas, recursos genéticos y especies silvestres amenazadas de
extinción’”.
4.
Análisis de los cargos elevados por desconocimiento de los artículos 8º, 63, 79
y 80 de la Carta Política.
4.1.
El artículo 8º de la Constitución contiene un mandato claro al ordenar que el
Estado tenga la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la
Nación. El artículo 63 superior establece, por su parte, que los Parques
Naturales son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Según el artículo
79 de la Carta Política, todas las personas, sin excepción, tienen el derecho
de disfrutar de un medio ambiente sano. Este mismo precepto, dictamina al
legislador garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que
puedan afectarla y pone en cabeza del Estado el deber de preservar la
diversidad e integridad del ambiente, de conservar las áreas de especial
importancia ecológica y de fomentar la educación dirigida a alcanzar los
mencionados fines. Con arreglo a lo dispuesto por el artículo 80 de la Carta
Política, el Estado tiene la obligación de planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales con el fin de asegurar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución y debe, además,
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.
4.2.
La sentencia C-649 de 1997 contiene consideraciones relevantes para resolver el
asunto bajo examen, aún cuando, como se concluyó, no hay lugar a predicar la
existencia de cosa juzgada (punto 3.3. de ‘Considerandos’). La Corte no se
detuvo a analizar en ese entonces si la misma facultad, puesta en cabeza de las
Corporaciones Autónomas Regionales, de  sustraer áreas de Parques Regionales,
se ajustaba o no a la Carta Política. Se concentró en la noción Parque Natural
Nacional destacando que el artículo 63 superior asigna a los Parques Naturales
el carácter de bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables, sin
limitar tal predicado únicamente a los Parques Naturales Nacionales, esto es,
sin excluir a los Parques Naturales Regionales. Sostuvo que los Parques
Naturales son bienes de uso público, por lo que están sometidos a un régimen
jurídico especial que se desprende directamente de la Constitución. Insistió la
Corte en que le corresponde al Estado el derecho y el deber de velar por la
integridad de los Parques Naturales, primero, por cuanto son bienes de uso
público (artículo 63 CP) y, segundo, porque la defensa de dichos bienes: (a)
contribuye a la recreación tanto como garantiza una función ecológica de la
propiedad (artículo 58 CP); (b) se enlaza con la conservación de áreas de vital
importancia ecológica (artículo 79 de la CP); (c) ayuda a prevenir el deterioro
ambiental; (d) favorece el desarrollo sostenible (artículo 80 CP); (e) contribuye a mantener la integridad del espacio público (artículo 82 CP).
La Corte entró a especificar el
sentido y el alcance de la expresión Parques Nacionales. Para tal fin, acudió a
lo dispuesto por el artículo 327 del Código de los Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Ambiente que define el Sistema de Parques
Nacionales como “el conjunto de áreas con valores excepcionales para el
patrimonio que, en beneficio de los habitantes de la Nación y debido a sus
características naturales, culturales, o históricas, se reserva y declara comprendida
en cualquiera de las categorías que adelante se enumeran”. De conformidad
con lo establecido por el artículo 329 de la misma Codificación –recordó la
Corte–, el Sistema de Parques Nacionales abarca las siguientes clases de áreas:
(i) “Parque Nacional: Área de extensión que permita su
autorregulación ecológica y cuyos ecosistemas en general no han sido alterados
sustancialmente por la explotación u ocupación humana, y donde las especies
vegetales de animales complejos geomorfológicos y manifestaciones históricas o
culturales tiene valor científico, educativo, estético y recreativo nacional y
para su perpetuación se somete a un régimen adecuado de manejo”; (ii) “Reserva
natural: Área en la cual existen condiciones primitivas de flora, fauna y
gea, y está destinada a la conservación, investigación y estudio de sus
riquezas naturales”; (iii) “Área natural única: Área que, por poseer
condiciones especiales de flora o gea es escenario natural raro”; (iv) “Santuario
de flora: Área dedicada a preservar especies o comunidades vegetales
para conservar recursos genéticos de la flora nacional; (v) “Santuario de
fauna: Área dedicada a preservar especies o comunidades de animales
silvestres, para conservar recursos genéticos de la fauna nacional”; (vi) “Vía
parque: Faja de terreno con carretera, que posee bellezas panorámicas
singulares o valores naturales o culturales, conservada para fines de educación
y esparcimiento”.
4.3.
Ahora bien, se preguntó la Corte si la circunstancia de que los Parques Naturales
son bienes de uso público y tienen el carácter de inembargables, inalienables e
imprescriptibles, inhibe al legislador para radicar en cabeza de la
administración la potestad de sustraer o desafectar áreas que forman parte de
estos parques[33].
Respecto del sentido y alcance que debe dársele al
precepto contemplado en el artículo 63 superior en relación con el carácter
inalienable, imprescriptible e inembargable de los bienes allí previstos,
precisó la Corte Constitucional que en lo que respecta a los Parques Naturales
debían entenderse tales rasgos de manera que las restricciones trazadas fueron
fijadas por las y los Constituyentes “con el propósito de que las áreas
alindadas o delimitadas como parques, dada su especial importancia ecológica
(art. 79), se mantengan incólumes e intangibles, y por lo tanto, no
puedan ser alteradas por el legislador, y menos aún por la
administración, habilitada por éste”. De otro lado, subrayó la Corte
que el sistema ambiental previsto en la Carta Política tuvo como fin dar “una
respuesta (…) al preocupante y progresivo deterioro del ambiente y de los
recursos naturales renovables”, asunto éste que pone de relieve la
trascendencia que adquiere proteger respecto de “las generaciones presentes
y futuras los elementos básicos que constituyen el sustrato necesario para
garantizar un ambiente sano, mediante la preservación y restauración de los
ecosistemas que aún perviven”.
Lo anterior, enfatizó la Corte, explica la necesidad
que vieron quienes participaron en el proceso constituyente de integrar un
conjunto de Parques Naturales que se “mantuvieran afectad[o]s a las
finalidades que le son propias”. De ahí también se desprende, a juicio de la
Corte, “la calidad de inalienables de los parques naturales, reconocida en
el art. 63”. Este rasgo de inalienabilidad –añadió–, ha de leerse en
consonancia con lo dispuesto por los artículos 79 y 80 de la Carta Política, a
saber, “que las áreas o zonas que integran [el Sistema de Parques Naturales
Nacionales] no pueden ser objeto de sustracción o cambio de destinación”.
Bajo tales requerimientos, insistió la Corte, “ni el legislador ni la
administración facultada por éste, pueden sustraer, por cualquier medio las
áreas pertenecientes al referido sistema”.
Por último, puntualizó que en relación con otros
bienes sobre los cuales el artículo 63 superior atribuye la posibilidad de
trazar restricciones –y se refirió en concreto a las reservas forestales–,
resulta preciso entender que si se confiere a la ley la facultad para crear
zonas de reserva, asimismo es necesario comprender que la ley tiene también
potestad “para eliminarlas, según lo demanden los intereses públicos o
sociales”. Con base en este argumento, concluyó la Corte que “las zonas
de reservas forestales, que no formen parte del sistema de parques naturales,
sí pueden ser objeto de sustracción por el Ministerio del Medio Ambiente”.
4.4.
Expuesto lo anterior, la atribución legislativa a las Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible para sustraer áreas protegidas de
Parques Regionales, desconoce la Carta Política en las normas señaladas en la
formulación del problema jurídico-constitucional. Considera la Sala que existen
serios motivos para que en el caso bajo examen se aplique el precedente sentado
por la Corte Constitucional en la sentencia C-649 de 1997. Una interpretación
sistemática y armónica de lo establecido en los artículos 63, 79 y 80 de la Carta
Política lleva a concluir, por tanto, que en punto a la facultad de sustraer o
cambiar la destinación de las áreas declaradas Parques Naturales Regionales
contradice el sistema de protección del medio ambiente establecido en la
Constitución Política.
4.4.1.
Existe una definición pero no un listado de criterios taxativamente enumerados
que permita establecer cuándo una zona debe ser declarada Parque Natural
Nacional y cuándo debe declararse como Parque Natural Regional. En principio, se
presenta un conjunto de consideraciones técnicas y otras relacionadas con los
efectos que puedan derivarse de la protección que se otorga a uno u otro bien
determinado; pero la imposibilidad de establecer una gradación del bien
jurídico ambiental a proteger con una y otra institución o la dificultad
eventualmente insuperable de establecer si el interés que se busca preservar es
de orden nacional o regional, en virtud del la integralidad y concatenaciones del
ecosistema, llevan a la conclusión de que las fronteras entre uno y otro
concepto son difusas y terminan por diluirse. Un Parque Natural tenido
normativamente por ‘nacional’ puede encontrarse limitado a una extensión
contenida por completo en una entidad territorial de alcance local, constituir
una expresión paisajística particular de una región y albergar o afectar a unas
comunidades territoriales específicas; así mismo, otro Parque Natural, definido
como ‘regional’ bien podría consistir en un área ecológica decisiva para la
sostenibilidad de un macrosistema ambiental, o ser el hábitat de una comunidad
humana cuya identidad es esencial al concepto de nacional colombiano, o con
formaciones paisajísticas identificatorias del territorio nacional.
4.4.2.
Visto lo anterior, urge considerar la necesidad de preservar de manera íntegra
las zonas protegidas y no fraccionarlas ni intervenirlas, pues con ello se
afecta la dinámica natural de estos espacios y se vulneran los atributos que
caracterizan su biodiversidad. Debe tenerse en cuenta, también, que en la
mayoría de los casos un criterio para la declaración de parques –sean ellos de
carácter nacional, regional o local–, es justamente el carácter único e
insustituible de los recursos de flora, fauna, paisajísticos que abarcan y
tampoco se puede perder de vista que en la gran mayoría de los casos estos
territorios comprenden recursos hídricos y proveen aire puro lo que los
convierte en bienes ecológicamente valiosos y necesitados, por ello, de
especial protección.
En
algunos casos, las especies que habitan las áreas que integran los parques
están en vías de extinción por lo que se intensifica la necesidad de preservar
estas zonas. A lo anterior, se suma el significado cultural que pueda derivarse
de la protección que se le confiere a los parques naturales. En ocasiones
dichos espacios se convierten en zonas estratégicas para la supervivencia de
grupos étnicos cuya diversidad cultural por mandato constitucional debe ser
promovida y protegida. Adicionalmente, puede decirse que las áreas que
pertenecen a los Parques Naturales –nacionales y regionales–, suelen declararse
como tales bajo la consideración de que dejar desprotegidos estos espacios
geográficos significa restringir de modo considerable beneficios ambientales
claves para el bienestar y la calidad de vida de la población humana.
4.4.3.
Es decir, la integridad del medio ambiente y de las riquezas naturales de la
Nación bien pueden inscribirse en una u otra categoría de Parque Natural. Y,
como se indició antes, el Convenio de la Biodiversidad aprobado por la Ley 165
de 1994 contiene el mandato de “establecer y mantener sistemas completos,
eficazmente manejados y ecológicamente representativos de áreas protegidas, que
contribuyan al logro de los objetivos del Convenio, a la reducción
significativa del ritmo actual de pérdida de la diversidad biológica, a la
reducción de la pobreza y a la realización de las demás Metas de Desarrollo del
Milenio”.
4.4.4.
De lo anterior se desprende que una vez hecha la declaración por parte del
Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –en el caso de
los Parques Naturales Nacionales– o por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales
–en el caso de los Parques Regionales–, y dados los criterios que suelen
tenerse en cuenta para el cambio de afectación o  destinación, carece por
entero de justificación sea que se trate de parques de orden nacional o
regional. Las dos categorías contribuyen a prestar servicios ambientales de
primordial importancia, por ejemplo, el agua y el oxígeno. Pero también aportan
en el sentido de disminuir los factores de vulnerabilidad por las consecuencias
negativas del cambio climático, a las que se hizo referencia en otra parte de
esta misma sentencia. Se trata, entonces, de áreas de especial importancia
ecológica que son vitales, pues el territorio no es sostenible sin la
preservación de los recursos que allí se encuentran.
4.5.
Se argumenta que si las Corporaciones Autónomas Regionales pueden crear zonas
protegidas de Parques Regionales, deben poder tener también la facultad de
sustraerlas. Si se repara en el significado que tienen estas áreas para la
protección del medio ambiente sano y se considera que su existencia facilita el
manejo y la preservación de los recursos naturales –de flora y fauna– que allí
se encuentran, así como permite proteger el agua, la generación de oxígeno y
hace factible mantener la belleza del paisaje, entonces encuentra la Sala que
no existe motivo que, desde la óptica constitucional, justifique que estas
áreas protegidas de Parques Regionales puedan ser objeto de tal desafectación
por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales ni por ninguna otra
autoridad del orden nacional o local. Además, la Corte Constitucional ya fijó
jurisprudencia al concluir en la sentencia 649/97 que la potestad de declarar o
reservar un área como parque natural -en lo nacional- no fue óbice para
declarar inconstitucional la  facultad de ‘sustraerla’, invalidando el
argumento de que el poder de crearlo implica necesariamente el de desafectarlo.
4.6.
Ahora bien, la inconstitucionalidad del segmento acusado no se funda en el hecho
de que “similar facultad esté vedada a un órgano de superior jerarquía”,
de lo que haya que deducirse que con mayor razón debe estarlo para el
inferior jerárquico. El reproche de inconstitucionalidad prospera porque no
existe una diferencia entre la protección que se les debe conferir a los
Parques Nacionales y la que merecen los Parques Regionales y porque el artículo
63 de la Constitución Política otorgó a la categoría de Parques Nacionales la
protección materializada en la indisponibilidad de dichos bienes como
inalienables, inembargables e imprescriptibles, sin contraer su ámbito de
aplicación a los nacionales con exclusión, por ejemplo, de los regionales. En
suma, la inconstitucionalidad que se declara se basa en la oposición que se
presenta entre la facultad de sustraer áreas de valores excepcionales en
materia ambiental y la realización de los fines sociales y ecológicos propios
del Estado Social de Derecho.
4.7.
Se declarará exequible la expresión “parques naturales de carácter regional”
pues no se cuestiona la existencia de los mismos sino la facultad de
sustraerlos de tal carácter. Y, además, sin esta expresión perderían sentido
las facultades relativas a “[r]eservar, alinderar, administrar”, que no fueron
objeto de la demanda.
III.
DECISION.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “o sustraer” y EXEQUIBLE
la expresión “parques naturales de carácter regional” contenida en el
numeral 16 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras
disposiciones”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Diario Oficial No. 41.146 de 22 de diciembre de 1993.
[2]
El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, Genaro Alfonso Sánchez Moncaleano, con el apoyo del Grupo
de Derecho Constitucional del Consultorio Jurídico de la Facultad.
[3]
El ciudadano Manuel Vicente Cruz Alarcón, presentó concepto a nombre del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
[4] Acto seguido el interviniente cita en
extenso algunos apartes contenidos en la sentencia de la Corte Constitucional C-1345 de 2000, en la que se pronunció acerca de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible. Más adelante, insistió en que
el numeral acusado parcialmente no se contraponía a los artículos 8º, 63, 79 y
80 de la Carta Política. Indicó que de conformidad con el artículo 5º de la Ley acusada se le había atribuido al Ministerio de Medio Ambiente la facultad de “Reservar,
alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques
Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso
y funcionamiento”. Admitió el interviniente que la expresión sustraer fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-649 de 1997 “‘en cuanto se entiende referida a las áreas que integran el Sistema
Nacional de Parques Naturales’ y CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, ‘en cuanto alude a
las reservas forestales nacionales’. De manera tal que la facultad de sustraer
las áreas que hacen parte del sistema de parques nacionales naturales
despareció del ámbito jurídico y que en virtud del Decreto 622 de 1977, sólo
será factible por razones de orden ecológico”.
[5]
El ciudadano Ramón Leal Leal, quien obra a nombre de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible –ASOCARS–.
[6] La profesora Gloria Amparo Rodríguez, Directora de la Especialización y de la Línea e Investigación en Derecho Ambiental.
[7] El doctor Gustavo Guerrero, profesor de la asignatura de
Áreas Protegidas de la Especialización y de la Línea e Investigación en Derecho Ambiental.
[8]
La ciudadana Natalia Ordoñez Arce, quien actúa a nombre de la Universidad ICESI, de Cali.
[9]
Concepto No. 4931 del Procurador General de la Nación.
[10] De conformidad con lo establecido por el artículo 329 de la misma
Codificación –recordó la Corte–, el Sistema de Parques Nacionales abarca las
siguientes clases de áreas: (i) “Parque Nacional: Área de extensión
que permita su autorregulación ecológica y cuyos ecosistemas en general no han
sido alterados sustancialmente por la explotación u ocupación humana, y donde
las especies vegetales de animales complejos geomorfológicos y manifestaciones
históricas o culturales tiene valor científico, educativo, estético y
recreativo nacional y para su perpetuación se somete a un régimen adecuado de
manejo”; (ii) “Reserva natural: Área en la cual existen
condiciones primitivas de flora, fauna y gea, y está destinada a la
conservación, investigación y estudio de sus riquezas naturales”; (iii)
“Área natural única: Área que, por poseer condiciones especiales de flora o gea
es escenario natural raro”; (iv) “Santuario de flora: Área
dedicada a preservar especies o comunidades vegetales para conservar recursos
genéticos de la flora nacional; (v) “Santuario de fauna: Área
dedicada a preservar especies o comunidades de animales silvestres, para
conservar recursos genéticos de la fauna nacional”; (vi) “Vía parque:
Faja de terreno con carretera, que posee bellezas panorámicas singulares o
valores naturales o culturales, conservada para fines de educación y
esparcimiento”.
[11] Corte Constitucional. Sentencias T-411 de 1992, reiterada
por la sentencia C-535 de 1996 y C-126 de 1998. En estas providencias como en
muchas otras ha subrayado la Corte la existencia de un Sistema de Protección
del Medio Ambiente que se desprende de lo establecido en distintos preceptos
constitucionales y que da lugar a una Constitución Ecológica.
[12] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-462 de 2008.
[13]
Ibíd.
[14]
Estas consecuencias fueron resaltadas también en la Sentencia C-894 de 2003.
[15]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-596 de 1998.
[16] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-495 de 1996: “[p]or lo
demás, no sobra agregar que las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible, en virtud de su naturaleza especial, aúnan los criterios
de descentralización por servicios, -concretamente en cuanto hace a la función
de planificación y promoción del desarrollo-, y de descentralización
territorial, más allá de los límites propios de la división político-administrativa”.
[17]
Ibíd.
[18]
Ibíd.
[19]
Ibíd.
[20]
Ibíd.
[21]
Ibíd.
[22]
Ibíd.
[23]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-462 de 2008.
[24]
Ibíd.
[25] En el Título II -De las Áreas de Manejo Especial, artículos 308 a 336-, se introduce el concepto cuando se define el Sistema de Parques Nacionales. Entre los
tipos de áreas que integran tal sistema, se encuentra el Parque Nacional.
[26]
En virtud de lo dispuesto en el Decreto Ley 216 de 2003.
[27] El numeral 16 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 establece que le compete a las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible “[r]eservar, alinderar, administrar o sustraer,
en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos
de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas
forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y
funcionamiento”.
[28]
Tiene como objeto “reglamentar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las
categorías de manejo que la conforman y los procedimientos generales
relacionados con éste”. Ver artículo 10.
[29]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-519 de 1994.
[30]
A noviembre de 2007.
[31] http://www.parquesnacionales.gov.co/PNN/portel/libreria/php/decide.php?patron=01.11.
Consultado el día 14 de julio de 2010.
[32]
Ibíd.
[33] Con el fin de responder este interrogante, efectuó la Corte un repaso de la legislación aplicable y comenzó por analizar el contenido del artículo
47 del Decreto 2811 de 1974 (Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y
de Protección del Medio Ambiente).