C-543-98
Sentencia C-543/98
Sentencia
C-543/98
CADUCIDAD DE LA
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término
La acción de
inconstitucionalidad contra los Actos Legislativos, sólo procede dentro del año
siguiente a su promulgación, según lo prescribe el inciso segundo del artículo
379 de la Constitución. En el caso materia de debate dicho término aún no ha
transcurrido, pues el Acto demandado se promulgó el 17 de diciembre de 1997 en
el Diario Oficial No. 43.195. No obstante, es pertinente anotar que las
demandas se presentaron la primera y la segunda al día siguiente de la
publicación oficial del Acto Legislativo (diciembre 18/97), y la tercera el 16
de enero de 1998.
REFORMA
CONSTITUCIONAL-Constituciones
rígidas y flexibles
Las
constituciones son "rígidas" o "flexibles", según la forma
que se establezca para su modificación. Si la reforma de la constitución se
realiza en igual forma que las leyes ordinarias se dice que es
"flexible" y, por tanto, no existe superioridad de la Constitución
sobre la ley. Cuando se consagra un procedimiento especial, distinto al de las
leyes para su reforma, la Constitución es "rígida" y se supraordina a
las leyes. La Constitución Colombiana es rígida y permite su reforma por medio
de distintos instrumentos, a saber: por el Congreso a través de un Acto
Legislativo, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo
ACTO LEGISLATIVO-Exigencias constitucionales
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Naturaleza formal y rogada
A la Corte
Constitucional se le ha asignado el control de los Actos Legislativos, pero
únicamente por vicios de procedimiento en su formación, es decir, por violación
del trámite exigido para su aprobación por la Constitución y el Reglamento del
Congreso. El control constitucional recae entonces sobre el procedimiento de
reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio. Cabe agregar
que como el control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter
oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos
tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes.
ACTO LEGISLATIVO-Mención sólo enunciativa de disposiciones
del Reglamento del Congreso que se les aplican
La mención que se
hizo en la sentencia C-222/97 de algunas de las disposiciones del Reglamento
del Congreso que resultan aplicables al trámite de los Actos Legislativos, no
es taxativa sino meramente enunciativa, puesto que allí solamente se citaron
aquellas normas que de una u otra manera se relacionaban con las acusaciones
presentadas en esa oportunidad. Por tanto, no es posible afirmar que son ésos
los únicos preceptos de tal ordenamiento que rigen el procedimiento de reforma
de la Constitución cuando lo lleva a efecto el Congreso. Corresponde entonces a
esta Corporación al ejercer el control constitucional, analizar en cada caso
particular y concreto las normas del Reglamento que rigen el trámite de los
Actos Legislativos y determinar aquéllas relativas a los proyectos de ley que
también serían aplicables, por expresa remisión del artículo 227 de la ley
orgánica.  Cabe preguntar, entonces, si el mandato constitucional del inciso 3
del artículo 160 y, por ende, el del Reglamento del Congreso, son aplicables a
los Actos Legislativos. La respuesta es afirmativa, pues no existe razón alguna
que justifique su inaplicabilidad. En efecto, la obligación que se consagra en
el canon constitucional citado emana del principio de publicidad y tiene como
propósito fundamental permitir a todos los miembros del Congreso conocer las
distintas propuestas o iniciativas presentadas, y el motivo por el cual algunas
de ellas han sido rechazadas, permitiendo de esta manera una participación más
activa e integral en el desarrollo del proceso legislativo.
PROPUESTA Y
ENMIENDA-Diferencias
Las
"propuestas" a que alude el artículo 160 del Estatuto Superior son
diferentes a las denominadas "enmiendas". Las primeras son las
iniciativas legislativas que se presentan ante el Congreso, por quienes
constitucionalmente están autorizados para ello, con el fin de que sean
estudiadas, debatidas y votadas. Las segundas son las modificaciones que los
parlamentarios proponen a los textos que conforman una iniciativa legislativa y
que el Reglamento del Congreso califica de proposiciones  sustitutivas,
modificativas, suspensivas y especiales.
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Acumulación
sólo procede antes del primer debate
La acumulación no
es aplicable a los Actos Legislativos, como lo señaló expresamente la Corte en
la sentencia C-222/97, "a no ser que ella tenga lugar antes del primer
debate en la primera vuelta, es decir, sin que ninguno de los proyectos acumulados
haya sido todavía discutido ni aprobado en ninguna instancia. De lo contrario,
se añadiría a un proyecto aprobado lo dispuesto en otro que no ha sufrido
debate, lo cual sería inconstitucional, por violación del artículo 375 de la
C.P.". Y conforme con los antecedentes que obran en el expediente, la
acumulación de los citados proyectos de Acto Legislativo no se produjo antes de
celebrarse el primer debate y mucho menos podía realizarse después de él, pues
en este último caso dicha acumulación sería inconstitucional.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD FORMAL-Carácter
rogado
Considera la
Corte que cuando se acusa un acto determinado, en este caso el Acto Legislativo
No. 1 de 1997, por vicios en su formación, es requisito indispensable que el
actor señale en forma clara y precisa cuáles hechos son los que dan lugar a la
infracción de los cánones constitucionales. No basta decir, como él lo hace,
que "no se anexa si las hubo, las constancias de los votos
disidentes", pues no corresponde a esta corporación revisar en forma
oficiosa el ordenamiento impugnado, para determinar si se cumplieron todos y
cada uno de los requisitos consagrados en la Constitución y en la ley orgánica
5/92 -Reglamento del Congreso-. Era pues obligación del accionante indicar en su
demanda en cuál de las votaciones realizadas en la primera o en la segunda
vuelta y en relación con qué aparte del proyecto se obtuvo votos negativos y
cuáles de los congresistas que así lo hicieron dejaron constancia escrita de
las razones que los indujeron a adoptar tal decisión, para poder así determinar
si debían o no anexarse a la ponencia respectiva.
PROCESO
LEGISLATIVO-Publicación de
observaciones ciudadanas/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad del
Presidente de la Comisión y del Ponente para publicación de observaciones
ciudadanas/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Publicación de observaciones
ciudadanas
La facultad
conferida en los artículos 231 y 232 del Reglamento, al Presidente de la
Comisión y al ponente del proyecto, debe ser ejercida en forma razonable, pues
la arbitrariedad de tales congresistas en la selección de las intervenciones
que "merezcan destacarse" o se "consideren importantes"
podría atentar contra el principio de publicidad y el derecho de toda persona a
participar en el proceso legislativo. La publicación de las observaciones
ciudadanas permite no sólo a los Congresistas sino a la sociedad en general,
conocer los criterios, argumentos o sugerencias que aquéllos tengan sobre los
proyectos que cursan en las Comisiones Legislativas. Estos reparos o
argumentaciones en algunos casos pueden ser de gran utilidad para enriquecer el
proceso de formación de las leyes y Actos Legislativos, pues en caso de estar
bien fundamentados y considerada su importancia y trascendencia obligarán a que
se introduzca a tales ordenamientos las modificaciones, adiciones o
supresiones, convenientes o necesarias, con el fin de lograr la expedición de
normas más apropiadas y acordes con los objetivos buscados por el propio
legislador y la sociedad.
SANCION PRESIDENCIAL-Concepto/SANCION PRESIDENCIAL-No se
requiere para acto legislativo/SANCION PRESIDENCIAL-Es requisito de
validez de la ley
La sanción de un
proyecto de ley es, entonces, el acto mediante el cual el Presidente de la
República la suscribe y da fe de su existencia y autenticidad. Si el Presidente
no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las
condiciones que la Constitución establece, compete hacerlo al Presidente del
Congreso, como lo ordena el articulo 168 de la Carta. La sanción es un
requisito de validez establecido por la Constitución única y exclusivamente
para las leyes. Por tanto, esa exigencia no es aplicable a los actos
legislativos. Además, los Actos Legislativos mediante los cuales el Congreso
reforma la Constitución no requieren de sanción presidencial, porque las
decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza,
quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder constituído, salvo la
competencia estricta y precisa atribuída a la Corte para efectos del control
formal.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Invocación
de calidad de ciudadano por parte de servidor público/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR SERVIDOR PUBLICO
La Corte ha
señalado que la no invocación por parte de los demandantes de su calidad de
ciudadanos, requisito indispensable para presentar acciones de
inconstitucionalidad, no impide la admisión y trámite de las demandas, cuando
quienes las incoan desempeñan un cargo público para cuyo ejercicio se requiere
acreditar esa condición. En el caso bajo examen, la demandante además de
invocar expresamente su calidad de ciudadana colombiana cumpliendo así la
exigencia constitucional, añadió "y en mi condición de Secretaria Jurídica
de la Presidencia de la República", cargo para cuyo desempeño es necesario
demostrar la ciudadanía. Por consiguiente, siguiendo los lineamientos de la
jurisprudencia de la Corte en esta materia, ha de entenderse que la acción se
presentó en la calidad primeramente citada. De otra parte, cualquier servidor
público puede interponer acciones de inconstitucionalidad.
DEBATE Y VOTACION
DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Diferencias
Que el aparte
acusado no surtió los ocho debates exigidos, es otro cargo que no está llamado
a prosperar porque, como se expresó en la sentencia C-222/97, el término
"debate" no equivale a "votación". "La votación no es
cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión
-esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de
la respectiva comisión o cámara. Debate, según el Diccionario de la Real
Academia Española de la Lengua, significa controversia sobre una cosa entre dos
o más personas."
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Trámite debe
continuar cuando no hay aprobación de una disposición/PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Plenaria de la respectiva Cámara puede introducir nuevamente
asunto negado por la Comisión/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Agotamiento
de debates
La cuestión que
se plantea es, entonces, ésta: ¿La improbación, en un debate cualquiera de una
disposición incluída en el proyecto de Acto Legislativo, implica la parálisis
del trámite de él, en su totalidad? Para la Corte es claro que el proyecto debe
continuar su trámite y aún más, el precepto no aprobado en primer debate puede
incluirse posteriormente por la plenaria de la Cámara correspondiente, pues así
lo autoriza el artículo 160 de la Constitución. No podría ser de otro modo,
puesto que si la mayoría de la plenaria introduce una modificación al texto
aprobado en la Comisión y en ésta el cambio no cuenta con la mayoría de votos
necesaria, habría que concluir que la voluntad de un grupo minoritario de
congresistas, tendría prevalencia sobre la voluntad mayoritaria de la
respectiva corporación. La Corte insiste en que la decisión que aquí se adopta
no significa que en el trámite de los Actos Legislativos no deban cumplirse los
ocho (8) debates exigidos por el artículo 375 de la Constitución, cuatro en la
primera vuelta y cuatro en la segunda. Lo que en esta oportunidad se ha
aceptado es que cuando se ha discutido durante los ocho debates, un tema v.gr.
la irretroactividad de la extradición, como en el presente caso sucedió, la no
aprobación en una de las Comisiones (Comisión Primera de la Cámara de
Representantes en la primera vuelta y Comisión Primera del Senado de la
República en la segunda), no implica la inconstitucionalidad del proyecto de
Acto Legislativo, por una razón muy simple: por que posteriormente las
Plenarias de esas mismas Corporaciones, mediante votación mayoritaria, decidieron
introducir ese asunto nuevamente al proyecto de Acto Legislativo.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS/EXTRADICION-Análisis formal de la irretroactividad
Si la vigencia es
a partir del Tratado o de la promulgación del Acto Legislativo, los efectos en
cuanto a su aplicación son distintos, lo cual es innegable; pero ello no es
asunto que deba examinar la Corte pues en el examen del trámite de aprobación
de los Actos Legislativos su competencia es bastante restringida, ya que sólo
se le permite analizar los vicios de forma y no el contenido mismo de la
disposición constitucional acusada. El asunto principal que se regula en el
inciso acusado es la irretroactividad de la extradición. Entonces, si éste es
el tema sustancial, es decir, que la voluntad del Congreso fue la de consagrar
la prohibición de extraditar colombianos por nacimiento, por hechos cometidos
con anterioridad bien al tratado, bien a la norma constitucional, la fecha a
partir de la cual debía regir se convierte en un asunto accesorio, que bien
podía ser modificado en la segunda vuelta, pues de acuerdo con el artículo 160
de la Constitución en concordancia con el artículo 226 del Reglamento del
Congreso : "El cambio o modificación del contenido de las disposiciones
en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo aprobado
inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser
considerada o debatida". Y lo sustancial era indudablemente la
irretroactividad como tal.
VOTO NOMINAL EN EL
CONGRESO-Concepto/VOTACION
EN EL CONGRESO-Clases/VOTO DEL CONGRESISTA-Es inmodificable después
del cierre de la votación
El voto es la
manifestación libre de la voluntad del Congresista sobre una iniciativa o
asunto determinado, sometido a su consideración. La votación, según el
Reglamento del Congreso, es de tres clases: ordinaria, nominal y secreta. La
votación nominal es aquélla en la que cada uno de los Congresistas vota
siguiendo el orden alfabético de apellidos, y opera así: se anuncia primero el
nombre de cada uno de los congresistas, quienes deben contestar,
individualmente, "SI" o "NO". Esta votación debe
registrarse en el acta en el mismo orden en que se haya realizado, con
expresión del voto que cada uno hubiere dado. Para la Corte es claro que los
congresistas durante el trámite legislativo pueden cambiar su decisión, siempre
y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votación, como ocurrió en
el caso bajo examen. A contrario sensu, si la votación ya ha sido cerrada el
voto se torna inmodificable. Es que el cierre de la votación tiene ese alcance:
imposibilitar la emisión de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya
se han dado. Mientras tal cierre no se haya decretado no hay razón alguna para
que el votante no pueda modificar su decisión y, consecuentemente su voto.
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA LEGISLATIVA/EXTRADICION-Reglamentación
La
competencia del legislador para desarrollar los preceptos constitucionales se
encuentra consagrada en otras normas de ese mismo rango, concretamente en los
artículos 114 y 150 que contienen lo que la jurisprudencia y la doctrina
denominan "cláusula general de competencia". De ellos se deriva la
potestad del Congreso para expedir disposiciones legales destinadas a hacer
efectivos los cánones que conforman el Estatuto Supremo, con la única
advertencia de no exceder los límites fijados por el propio constituyente, ni
contrariar ninguno de los preceptos que integran dicho ordenamiento. En aras de
atender rigurosamente las formalidades establecidas en la Carta para la
tramitación de las reformas constitucionales, la Corte retirará la expresión
"La Ley reglamentará la materia", incorporada al inciso segundo del
Acto Legislativo No. 01 de 1997, observando que las facultades del legislador
en modo alguno sufren mengua con ello, pues la referencia a la ley contenida en
el primer inciso y la cláusula general de competencia, a la que ya se ha hecho
alusión, permiten colegir su plena potestad para reglamentarla, dentro de los
límites materiales que el Constituyente ha fijado.
Referencia:
Expedientes D-1942, D-1948 y D-1957 (acumulados)
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No. 1 de 1997
Demandantes: Karin
Irina Kuhfeldt Salazar
Ricardo Cuervo
Peñuela
Claudia Blum de
Barberi
Luis Guillermo
Giraldo Hurtado
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., primero (1º) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos KARIN IRINA KUHFELDT
SALAZAR, RICARDO CUERVO PEÑUELA, CLAUDIA BLUM DE BARBERI y LUIS GUILLERMO
GIRALDO HURTADO demandan, los dos primeros en forma separada y los dos últimos
en forma conjunta, el Acto Legislativo No. 1 de 1997, unos en forma parcial y
otro en su totalidad.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales estatuÍdos para procesos de esta índole,
procede la Corte Constitucional a decidir.
II. LA NORMA
ACUSADA
El texto del Acto
Legislativo No. 1 de diciembre 16 de 1997, materia de acusación, es el que
sigue:
"ACTO
LEGISLATIVO NUMERO 01 DE 1997
(DICIEMBRE 16)
"Por el cual se modifica el artículo
35 de la Constitución Política"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
D E C R E T A :
"Artículo
1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 35. La
extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados
públicos y, en su defecto, con la ley.
Además, la
extradición de los colombianos por nacimiento se concederá por delitos
cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal
colombiana. La ley reglamentará la materia.
La extradición no
procederá por delitos políticos.
No procederá la
extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la
promulgación de la presente norma.
Artículo 2o. El
presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación."
Siguen firmas del
Presidente y el Secretario General del Senado de la República y del Presidente
y el Secretario General de la Cámara de Representantes, respectivamente.
III. LAS
DEMANDAS, LAS INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO FISCAL
Para efectos del
examen de los cargos que se formulan contra el Acto Legislativo antes
transcrito, la Corte resumirá los argumentos que se exponen en las demandas,
las intervenciones y el concepto fiscal a medida que se vaya a analizar cada
uno de ellos.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Al tenor de lo
dispuesto en el numeral 1o. del artículo 241 de la Constitución, corresponde a
esta Corporación decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que
promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución,
cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación.
Como en esta oportunidad se impugna el Acto Legislativo No. 1 de 1997, que
modifica el artículo 35 de la Constitución, precisamente, por contrariar
disposiciones relativas al trámite de formación, corresponde a esta Corte
resolver las acusaciones presentadas.
2. Caducidad de
la acción
La acción de
inconstitucionalidad contra los Actos Legislativos, sólo procede dentro del año
siguiente a su promulgación, según lo prescribe el inciso segundo del artículo
379 de la Constitución. En el caso materia de debate dicho término aún no ha
transcurrido, pues el Acto demandado se promulgó el 17 de diciembre de 1997 en
el Diario Oficial No. 43.195. No obstante, es pertinente anotar que las
demandas se presentaron la primera y la segunda al día siguiente de la
publicación oficial del Acto Legislativo (diciembre 18/97), y la tercera el 16
de enero de 1998.
3. Reforma de la
Constitución por el Congreso de la República - Actos Legislativos, requisitos
constitucionales y legales.
Dada la necesidad
que surge de adecuar las normas de la ley suprema a los cambios históricos que
vayan sucediendo, en la gran mayoría de Estados las Constituciones consagran
mecanismos para su reforma, generalmente, más complejos que los establecidos
para las leyes.
Las constituciones
son "rígidas" o "flexibles", según la forma
que se establezca para su modificación. Si la reforma de la constitución se
realiza en igual forma que las leyes ordinarias se dice que es "flexible"
y, por tanto, no existe superioridad de la Constitución sobre la ley. Cuando se
consagra un procedimiento especial, distinto al de las leyes para su reforma,
la Constitución es "rígida" y se supraordina a las leyes.
La Constitución
Colombiana es rígida y permite su reforma por medio de distintos
instrumentos, a saber: por el Congreso a través de un Acto Legislativo, por una
Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo (art. 374 C.P.).
Cuando la reforma la
realiza el Congreso de la República, el acto legislativo correspondiente debe
cumplir los requisitos que contemplan la misma Constitución y algunas
disposiciones de la ley orgánica 5 de 1992, o Reglamento del Congreso. Las
exigencias constitucionales son las que se señalan a continuación:
- Iniciativa.
Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno, de los miembros
del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los
concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al
menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.)
- Publicación en la
Gaceta. El proyecto de
Acto Legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso
en la Comisión respectiva (art. 157-1 C.P y art.144 ley 5/92)
- Informe de
ponencia. El acto
legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión
encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso correspondiente (art.
160 C.P.)
- Aprobación.
El acto legislativo deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos,
así: en la primera legislatura por la mayoría de los asistentes y en la segunda
por la mayoría de los miembros de cada Cámara (art. 375 C.P.)
n Publicación. Aprobado el proyecto en el primer período, el
Gobierno deberá publicarlo (art. 375 C.P.)
- Debate e
iniciativas. En el segundo período sólo pueden debatirse iniciativas
presentadas en el primero (art. 375 C.P.)
- Términos. Entre el primero y segundo debate deberá
mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto
en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán
transcurrir por lo menos quince días (art. 160 C.P.)
- Modificaciones.
Durante el segundo debate
cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias (art. 160 C.P.)
- Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara plena en
segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que
fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo
(art. 160 C.P.)
- Unidad de
materia. Los Actos Legislativos
también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya
lo expresó la Corte[1]
el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma
de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición
de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)
- Título. El
título del Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a
su texto precederá esta fórmula : "El Congreso de Colombia,
DECRETA :" (art. 169 C.P.)
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 379 del Estatuto Superior "Los Actos
Legislativos, la convocatoria a Referendo, la Consulta Popular o el acto de
convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este
título."
3.1 Control
judicial de los Actos Legislativos
A la Corte
Constitucional se le ha asignado el control de los Actos Legislativos, pero
únicamente por vicios de procedimiento en su formación (art. 241-1 C.P.), es
decir, por violación del trámite exigido para su aprobación por la Constitución
y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae entonces sobre el
procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto
reformatorio.
En ejercicio de
dicha función la Corte debe proceder de manera estricta y rigurosa en el examen
de los trámites estatuídos por el Constituyente y la ley orgánica para esa
clase de actos, con el objeto de verificar su validez formal.
Cabe agregar que
como el control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter
oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos
tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes.
4. Acusación
contra la totalidad del Acto Legislativo
Dado que en una de
las demandas se acusa la totalidad del Acto Legislativo y en las otras
solamente algunos de sus apartes, procede la Corte a examinar, en primer
término, la que se dirige contra la integridad del Acto y sólo en el evento de
que los cargos no prosperen se estudiarán las demás.
El ciudadano RICARDO
CUERVO PEÑUELA formula siete cargos contra el Acto Legislativo No. 1 de 1997,
los cuales se expondrán y examinarán en forma individual, a continuación:
4.1 Primer cargo
Dice el demandante
que el informe de ponencia para segundo debate presentado por los Senadores
Luis Guillermo Giraldo y Germán Vargas (Gaceta No. 137), en la primera vuelta,
no cumplió con los requisitos establecidos por el artículo 175 del Reglamento
del Congreso, aplicable al trámite legislativo por remisión de los artículos
221 y 227 de la ley 5 de 1992, "toda vez que en ella no se consigna: a) la
totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión en el
primer debate; y b) las razones que determinaron su rechazo (ver actas del 22 y
30 de abril de 1997), en la Comisión Primera del Senado de la República.
Además, no se "anexa, si las hubo, las constancias de los votos negativos,
como lo dispone el artículo 167 del Reglamento del Congreso".
4.1.1
Intervenciones
4.1.1.1 El Presidente de la Asociación de Abogados
Litigantes 'ANDAL' sostiene que el demandante no precisa cuáles fueron las
propuestas consideradas en primer debate por la Comisión, que fueron
rechazadas. Y tampoco está seguro de lo que demanda ni de los hechos que
sustentan la supuesta violación del Reglamento del Congreso, pues no cotejó el
informe de ponencia para segundo debate con las actas de las sesiones, dejando
a la Corte que encuentre el vicio de procedimiento, lo cual es irregular. Por
otra parte, afirma que "en la plenaria del Senado, que aprobó la ponencia
para segundo debate, sin modificaciones, el 22 de mayo de 1997, ningún Senador
objetó la ponencia en el sentido que lo hace el demandante."
4.1.1.2 La Ministra de Justicia y del Derecho
sostiene que no le asiste razón al demandante, pues las normas que considera
infringidas pertenecientes al Reglamento del Congreso, no son aplicables al
proceso de reforma constitucional, como lo expresó la Corte en la sentencia
C-222/97.
4.1.2 Concepto
del Procurador General de la Nación
Dice el Procurador
que los cargos formulados por el actor por violación del artículo 175 de la ley
5 de 1992, "no están llamados a prosperar, pues se trata de una
disposición procedimental incompatible con las normas constitucionales
aplicables al trámite legislativo constituyente. En efecto, si de conformidad
con el artículo 375 de la Carta, desarrollado por el artículo 226 de la ley 5
de 1992, en el segundo período del trámite del Acto Legislativo, no se pueden
considerar las iniciativas negadas en la primera vuelta, no existe fundamento
para que en el informe de ponencia de la Comisión sea necesario relacionar las
propuestas rechazadas, so pena de que la Cámara pueda considerar el respectivo
proyecto."
4.1.3
Consideraciones de la Corte
Para comenzar debe
señalar la Corte que la mención que se hizo en la sentencia C-222/97 de algunas
de las disposiciones del Reglamento del Congreso que resultan aplicables al
trámite de los Actos Legislativos, no es taxativa sino meramente enunciativa,
puesto que allí solamente se citaron aquellas normas que de una u otra manera
se relacionaban con las acusaciones presentadas en esa oportunidad. Por tanto,
no es posible afirmar que son ésos los únicos preceptos de tal ordenamiento que
rigen el procedimiento de reforma de la Constitución cuando lo lleva a efecto
el Congreso.
Corresponde entonces
a esta Corporación al ejercer el control constitucional, analizar en cada caso
particular y concreto las normas del Reglamento que rigen el trámite de los
Actos Legislativos y determinar aquéllas relativas a los proyectos de ley que
también serían aplicables, por expresa remisión del artículo 227 de la ley
orgánica.
En el caso que hoy
se somete al juicio de la Corte, se invoca como vulnerado el artículo 175 de la
ley 5 de 1992, cuyo texto es el siguiente:
"Contenido
de la ponencia. En el informe a la Cámara Plena para segundo debate,
el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron
consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo. La
omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la
consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión."
Este precepto
reproduce, en parte, lo consagrado en el inciso tercero del artículo 160 de la
Constitución, que reza:
"En el
informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la
totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las
razones que determinaron su rechazo."
Cabe preguntar,
entonces, si este mandato constitucional y, por ende, el del Reglamento del
Congreso, son aplicables a los Actos Legislativos. La respuesta es afirmativa,
pues no existe razón alguna que justifique su inaplicabilidad. En efecto, la
obligación que se consagra en el canon constitucional citado emana del
principio de publicidad y tiene como propósito fundamental permitir a todos los
miembros del Congreso conocer las distintas propuestas o iniciativas
presentadas, y el motivo por el cual algunas de ellas han sido rechazadas, permitiendo
de esta manera una participación más activa e integral en el desarrollo del
proceso legislativo.
Las "propuestas"
a que alude el artículo 160 del Estatuto Superior son diferentes a las
denominadas "enmiendas". Las primeras son las iniciativas
legislativas que se presentan ante el Congreso, por quienes constitucionalmente
están autorizados para ello, con el fin de que sean estudiadas, debatidas y
votadas. Las segundas son las modificaciones que los parlamentarios proponen a
los textos que conforman una iniciativa legislativa y que el Reglamento del
Congreso califica de proposiciones  sustitutivas, modificativas, suspensivas y
especiales. (art. 114)
El proyecto de Acto
Legislativo que aquí se demanda, corresponde al identificado en el Senado con
el No. 26/97 y en la Cámara con el No. 320/97, el cual fue presentado por los
Senadores Luis Guillermo Giraldo, Antonio Alvárez, Claudia Blum, Juan Martin
Caicedo, Piedad Córdoba, Luis Alfonso Hoyos, Germán Vargas, Jairo Clopatofsky,
Pablo Victoria, Alegría Fonseca, Enrique Gómez, Inés Gómez, Santiago Castro,
Eugenio Díaz, a la Secretaría General del Senado, el 18 de febrero de 1997,
cuyo texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 23 del 21 de
febrero de 1997, vale la pena transcribir:
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 26 DE
1997
"Por el cual se deroga el artículo 35
de la Constitución Política
"El Congreso de Colombia,
"D E C R E T A :
"Artículo
1o. Derógase el artículo 35 de la Constitución Política.
"Artículo
2o. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación."
En la misma fecha en
que se presentó, el proyecto fue repartido a la Comisión Primera Constitucional
del Senado, la cual designó ponente al senador Luis Guillermo Giraldo, quien
rindió el informe-ponencia respectivo el 6 de abril de 1997 (Gaceta 92/97).
Para rendir el
informe-ponencia para segundo debate, en el Senado de la República, primera
vuelta, al cual se refiere el demandante, se designó a los senadores Luis
Guillermo Giraldo Hurtado y Germán Vargas LLeras, a quienes se les concedió un
término de diez (10) días, según consta en la Gaceta del Congreso No. 262 del
10 de junio de 1997.
Dichos senadores
presentaron la correspondiente ponencia el 14 de mayo de 1997, publicada en la
Gaceta No. 137 del 15 de mayo de 1997, y en ella ciertamente no se dejó
constancia de las propuestas que fueron consideradas en la Comisión, por la
sencilla razón de que solamente existía una, la que estaba en trámite, esto es,
la presentada por los senadores antes citados, radicada bajo el No. 26/97, la
cual fue aprobada en primer debate con modificaciones.
Los proyectos Nos.
29/97 y 32/97, que versaban sobre el mismo tema, fueron presentados en la
Secretaría General del Senado, el primero por varios senadores encabezados por
Piedad Córdoba, el 14 de abril de 1997[2]
y el segundo por el Gobierno el 29 de abril del mismo año[3], después de que el
ponente rindiera el informe-ponencia para primer debate, hecho que, como ya
se anotó, sucedió el 6 de abril de 1997.
Sin embargo, se
podría argumentar que después de su presentación habían podido acumularse los
proyectos. A lo cual hay que responder que la acumulación no es aplicable a los
Actos Legislativos, como lo señaló expresamente la Corte en la sentencia
C-222/97, "a no ser que ella tenga lugar antes del primer debate
en la primera vuelta, es decir, sin que ninguno de los proyectos acumulados
haya sido todavía discutido ni aprobado en ninguna instancia. De lo contrario,
se añadiría a un proyecto aprobado lo dispuesto en otro que no ha sufrido
debate, lo cual sería inconstitucional, por violación del artículo 375 de la
C.P.". Y conforme con los antecedentes que obran en el expediente, la
acumulación de los citados proyectos de Acto Legislativo no se produjo antes de
celebrarse el primer debate y mucho menos podía realizarse después de él, pues
en este último caso dicha acumulación sería inconstitucional. Además, advierte
la Corte que fue durante tal debate cuando la Ministra de Justicia y del
Derecho comunicó a la Comisión que había radicado el día anterior el proyecto
del Gobierno,[4]
motivo por el cual aún no se había recibido en la Comisión.
No sobra anotar que
el procedimiento y la acumulación de proyectos fue tema de amplia discusión en
la Comisión Primera del Senado, que incluso designó una subcomisión. No
obstante, la decisión final que se adoptó fue la de dar primer debate al
proyecto de Acto Legislativo que aparecía incluido en el orden del día y sobre
el cual el Senador Luis Guillermo Giraldo Hurtado había rendido
informe-ponencia, por ser éste el único que se encontraba a consideración de la
Comisión para primer debate[5]
y cumplía las exigencias constitucionales y legales correspondientes.
Recuérdese que según lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución,
"Todo proyecto de ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de
ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el
curso correspondiente".
Así las cosas, no le
asiste razón al actor pues si las propuestas de acto legislativo, distintas a
la que se tramitó, no fueron acumuladas antes de surtirse el primer debate ni
tampoco rechazadas, mal podían los ponentes designados para el segundo debate
hacer referencia a ellas en el informe-ponencia, ya que al tenor de lo
dispuesto en el artículo 160 de la Carta, no fueron "consideradas",
es decir, analizadas, discutidas y votadas. Además, se reitera, el proyecto de
Acto Legislativo presentado por el Gobierno, para la fecha en que se realizó el
primer debate no había sido aún repartido a la Comisión y el de la senadora
Piedad Córdoba y otros, repartido al senador Heraclio Fernández Sandoval, para
esa época no tenía informe de ponencia.
En cuanto atañe a la
violación del artículo 167 de la ley 5 de 1992, también invocado por el
demandante, considera la Corte necesario recordar al actor que cuando se acusa
un acto determinado, en este caso el Acto Legislativo No. 1 de 1997, por vicios
en su formación, es requisito indispensable que el actor señale en forma clara
y precisa cuáles hechos son los que dan lugar a la infracción de los cánones
constitucionales. No basta decir, como él lo hace, que "no se anexa si
las hubo, las constancias de los votos disidentes", pues no
corresponde a esta corporación revisar en forma oficiosa el ordenamiento
impugnado, para determinar si se cumplieron todos y cada uno de los requisitos
consagrados en la Constitución y en la ley orgánica 5/92 -Reglamento del
Congreso-.
Era pues obligación
del accionante indicar en su demanda en cuál de las votaciones realizadas en la
primera o en la segunda vuelta y en relación con qué aparte del proyecto se
obtuvo votos negativos y cuáles de los congresistas que así lo hicieron dejaron
constancia escrita de las razones que los indujeron a adoptar tal decisión,
para poder así determinar si debían o no anexarse a la ponencia respectiva.
No obstante lo
anterior, cabe resaltar que el artículo 167 del Reglamento del Congreso,
aplicable a los Actos Legislativos, al establecer que "Los miembros de
la Comisión, "podrán" hacer constar por escrito las razones de
su voto disidente", consagra una mera potestad que implica, para los
congresistas, la libre decisión de ejercerla en el momento que lo consideren
conveniente u oportuno mas no una regla de ineludible observancia. Lo que sí es
claro es que cuando se decide hacer uso de tal opción es imperativo anexar el
documento correspondiente al informe del ponente.
Ante estos hechos,
la Corte no emitirá pronunciamiento alguno sobre la eventual transgresión del
artículo 167 del Reglamento del Congreso, por ineptitud del cargo formulado.
4.2 Segundo cargo
En criterio del
demandante este cargo se deriva del anterior y lo fundamenta así:  "El
proyecto de Acto Legislativo fue considerado por la Plenaria del Senado en
segundo debate, en la primera vuelta, estando imposibilitada para hacerlo
porque la omisión de los requisitos del artículo 175 del Reglamento del
Congreso no fue llenada. Por tanto, el trámite del Acto Legislativo tampoco
cumplió con lo dispuesto en la parte final del artículo 175 del Reglamento. En
otras palabras, al no advertir el Senado la omisión del informe de ponencia,
omitió aplicar el mismo artículo 175 del Reglamento al permitir que el proyecto
de Acto Legislativo se considerara sin haber llenado, valga la redundancia, la
omisión del informe. De la lectura del acta de la sesión plenaria del Senado
del 22 de mayo de 1997, se colige que se consideró y aprobó
irreglamentariamente el proyecto."
4.2.1
Intervenciones
El Presidente de
la Asociación Nacional de Abogados Litigantes ANDAL, dice que como el
demandante "no precisa en concreto las omisiones de la ponencia para
primer debate en el primer cargo, el segundo cargo cae por su propio peso y
debe ser rechazado in límine."
4.2.2 Concepto
del Procurador General de la Nación
El Procurador
reitera lo dicho sobre el primer cargo.
4.2.3
Consideraciones de la Corte
Como bien lo afirma
el interviniente, este cargo se deriva del primero y al no prosperar aquél,
éste debe correr la misma suerte, pues la omisión aludida no tuvo lugar.
4.3 Tercer cargo
Dice el demandante
que el informe de ponencia presentado por los representantes Roberto Camacho,
Jorge Carrillo y Jairo Chavarriaga para el segundo debate en la Cámara de Representantes,
durante la primera vuelta, no cumplió con lo dispuesto en el artículo 175 del
Reglamento del Congreso, pues "los mencionados Congresistas no consignaron
la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las
razones que determinaron su rechazo."
4.3.1
Intervenciones
El Presidente de
ANDAL dice que, "como la proposición sustitutiva no tuvo los votos
necesarios para reemplazar a la principal, sin que fuera rechazada por la
mayoría calificada de 17 votos contra 15 (son 32 los miembros de la Comisión),
no hubo rechazo de la proposición sustitutiva y, en consecuencia, los ponentes
no estaban obligados a incluir en su informe de ponencia para segundo debate
una propuesta que no fue rechazada, sino que no tuvo la calificación de 17
votos para ser aprobada. Luego, no se ha violado el artículo 175 del Reglamento
del Congreso."
4.3.2 Concepto
del Procurador General de la Nación
El Procurador
General en este punto reitera lo dicho en relación con el primer cargo.
4.3.3 Consideraciones
de la Corte
La ponencia del
proyecto de Acto Legislativo para segundo debate, primera vuelta, en la Cámara
de Representantes, estuvo a cargo de los Representantes Roberto Camacho, Jorge
Carrillo y Jairo Chavarriaga, quienes la presentaron el 12 de junio de 1997,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 208 del 13 de junio de 1997. En ella se
incluye el texto de las normas aprobadas por la Comisión Primera de la Cámara y
se hace un recuento de lo allí acontecido y las sugerencias que los ponentes hicieron
en relación con el proyecto a consideración de la Plenaria.
¿Porqué no se hizo
referencia a otras propuestas analizadas en la Comisión ? Simplemente por
que no existían, pues el proyecto de Acto Legislativo que se debatió en la
Comisión Primera de la Cámara, primera vuelta, fue uno solo, el aprobado en
primero y segundo debate en el Senado de la República. Por tanto, resultan
aplicables los mismos argumentos jurídicos que expuso la Corte en relación con
el primer cargo y a ellos.
No hay pues reparo
de constitucionalidad por este aspecto.
4.4 Cuarto Cargo
En la primera
vuelta, la mesa directiva de la Cámara de Representantes no observó la falla
del informe de ponencia y permitió que la Plenaria considerara el proyecto de
Acto Legislativo, estando imposibilitada para hacerlo en este evento, según el
artículo 175 del Reglamento del Congreso, de donde se deduce que el Acto
Legislativo no fue aprobado, en segundo debate, en forma reglamentaria. En
consecuencia, concluye el actor que "Habiendo sido considerado en plenaria
de la Cámara el proyecto de Acto Legislativo No. 320 de 1997, pese al
irreglamentario informe, se generó un vicio de trámite, que por no haber sido
subsanado a tiempo, afecta la constitucionalidad de su formación."
4.4.1
Intervenciones
El Presidente de
ANDAL considera que este cargo es consecuencia del tercero y, por tanto, no
existe irregularidad alguna, pues "si en el debate de la Comisión Primera
de la Cámara no hubo stricto sensu rechazo de propuestas, por cuanto la
proveniente del Senado quedó en pie, al no haber tenido los votos necesarios la
proposición sustitutiva de extradición, según la votación del 10 de junio de
1997, jamás se omitió el requisito del artículo 175 del Reglamento del
Congreso."
4.4.2 Concepto
del Procurador General de la Nación
Reitera lo dicho
respecto del primer cargo.
4.4.3
Consideraciones de la Corte
Dado que este cargo
se deriva del anterior, será también rechazado por las mismas razones que se
expusieron en ese punto.
4.5 Quinto cargo
En la primera
vuelta, la Comisión Primera Constitucional de la Cámara al votar el proyecto de
Acto Legislativo, "negó por mayoría de votos un texto que luego la
plenaria revivió y aprobó, pese a no tener competencia para hacerlo, de acuerdo
con el artículo 177 del Reglamento del Congreso", aplicable al proceso
legislativo constituyente, circunstancia que genera vicio de
inconstitucionalidad. En efecto, la Comisión negó los textos que decían: "o
cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del
respectivo tratado" y "o cuando se trate de hechos cometidos con
anterioridad a la vigencia del respectivo Acto Legislativo." Y la Plenaria
de la Cámara sin observar los artículos 177 y 185 del Reglamento aprobó uno de
los textos negados por la Comisión que dice "o cuando se trate de hechos
cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado."
Agrega el demandante
que, "para remate, no se cumplió con el procedimiento que el mismo citado
artículo señala cuando se presenta una discrepancia entre las Plenarias y sus
Comisiones, como la que se presentó entre el texto negado en Comisión y
aprobado en Plenaria, y que ordena, en estos casos, que la Corporación remita
el proyecto a la Comisión para que reconsidere la novedad y decida sobre ella.
Este cargo es de fácil comprobación si se comparan las actas de la sesión de la
Comisión Primera de la Cámara del 10 de junio de 1997 y la de la Plenaria de la
Cámara del 19 de junio de ese mismo año".
4.5.1
Intervenciones
El Presidente de
ANDAL manifiesta que no le asiste razón al actor, pues el 10 de junio de
1997, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no negó el texto
proveniente del Senado que dice "o cuando se trate de hechos cometidos con
anterioridad a la vigencia del respectivo tratado", además, de ser éste el
texto definitivo aprobado en primera vuelta. Lo que ocurrió en la sesión de esa
fecha fue lo siguiente: se presentó una proposición sustitutiva, la cual fue
votada y hubo empate de 16 votos a favor y 16 en contra. Al no obtener la
mayoría reglamentaria de segunda vuelta (17 votos afirmativos de los 32 que
conforman la comisión) y, por tanto, al no haber sido aprobado por falta de un
voto, quedó en pie el texto original proveniente del Senado y adoptado en
primera vuelta. "No es cierto en consecuencia, que la Comisión hubiera
negado tanto la proposición sustitutiva como la principal, pues al no haber
obtenido los 17 votos la proposición sustitutiva, entonces quedó vigente la
principal. La plenaria de la Cámara refrendó en la votación del 19 de junio de
1997, el texto aprobado en primera vuelta y que quedó en pie en el seno de la
Comisión Primera de la Cámara el 10 de junio de 1997, luégo no se desconocieron
los artículos 177 y 185 del Reglamento del Congreso."
4.5.2
Consideraciones de la Corte
Debido a que este
cargo se identifica con el presentado por los demás demandantes, la Corte lo
analizará conjuntamente con aquéllos.
4.6 Sexto cargo
Dice el demandante
que los Senadores ponentes del proyecto de Acto Legislativo, doctores Luis
Guillermo Giraldo, Germán Vargas, Fabio Valencia, Carlos Espinosa y Jairo
Escobar, en el informe de ponencia para primer debate en la segunda vuelta,
omitieron dar aplicación al artículo 232 del Reglamento del Congreso, atentando
contra el ejercicio del derecho de participación ciudadana en el estudio de los
proyectos de actos legislativos (art. 230 del Reglamento del Congreso).
Los citados
senadores ponentes, según el actor, fueron informados por la secretaría de la
Comisión Primera de las observaciones que tres ciudadanos, entre ellos el
demandante, habían presentado en ejercicio del derecho contemplado en el
artículo 230 del Reglamento del Congreso. Sin embargo, "los ponentes
presentaron el respectivo informe el día 12 de agosto de 1997, sin cumplir con
lo dispuesto por el artículo 232 del Reglamento del Congreso aplicable al
trámite legislativo constituyente en la medida en que el artículo 230 permite a
los ciudadanos presentar pliego de observaciones y ser escuchados en las
Comisiones durante el trámite de actos legislativos, ya que los artículos 221 y
227 del Reglamento del Congreso así lo ordenan, al hacer la remisión a las
normas sobre trámite de proyectos de ley, cuando sean compatibles" Esta
violación del Reglamento configura la inconstitucionalidad del proyecto
demandado.
4.6.1
Intervenciones
4.6.1.1 El Presidente de ANDAL considera
que no le asiste razón al demandante, pues en la Gaceta del Congreso No. 324
del 14 de agosto de 1997, se publicaron junto con la ponencia para primer
debate, segunda vuelta, los documentos presentados por los ciudadanos que
intervinieron, entre ellos el demandante. Luego, no se violó el artículo 232,
pues el requisito de la publicidad a que alude esta norma se cumplió. Además,
el artículo 231 del mismo ordenamiento señala que deben publicarse las
intervenciones escritas que, a juicio del Presidente, merezcan destacarse para
conocimiento de las corporaciones legislativas."
4.6.1.2 La Ministra de Justicia y del Derecho
también considera que no le asiste razón al demandante, pues de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 232 del Reglamento del Congreso, puede concluirse
que "la participación ciudadana con la realización de audiencias públicas
no implica de suyo, el deber del ponente de incluir todas y cada una de las
intervenciones, sino sólo aquellas que considere importantes para el tema. En
el caso propuesto, todo parece indicar que los ponentes no consideraron
importantes ninguna de las intervenciones, razón que, legal y
constitucionalmente es válida."
4.6.2 Concepto
del Procurador General
de la Nación
Según el Procurador
la acusación no debe prosperar, pues al analizar el artículo 232 del Reglamento
del Congreso, relacionado con la inclusión en las ponencias de las propuestas o
modificaciones planteadas por los ciudadanos, en ejercicio del derecho de
participación regulado en el artículo 230 ibidem, "se deduce que no se
trata de una obligación imperativa para el ponente, sino de un acto discrecional.
No es otro el sentido de la expresión 'que considere importantes' allí
contenida."
4.6.3
Consideraciones de la Corte
En desarrollo y
fortalecimiento de la democracia participativa ante las Corporaciones
Legislativas, en la ley estatutaria que contiene los distintos mecanismos de
participación ciudadana se regulan algunos aspectos relativos a la presentación
y trámite de iniciativas legislativas de carácter popular (ley 134/94). Por su
parte, el Reglamento del Congreso consagra un capítulo que versa sobre la
participación ciudadana en el estudio de los proyectos de ley o de Actos
Legislativos, que comprende los artículos 230 a 232.
Mediante tal
participación se garantiza a toda persona, natural o jurídica, la posibilidad
de intervenir en el proceso legislativo, haciendo las observaciones que
considere necesarias a los proyectos de ley o de Acto Legislativo que se
encuentren en trámite en las Comisiones Constitucionales Permanentes. Dichas
reflexiones o argumentos deben publicarse, según lo ordena el artículo 231 del
Reglamento, que prescribe:
"Las
observaciones u opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito,
en original y tres copias, de las cuales una corresponderá al ponente del
proyecto.
Mensualmente serán
publicadas en la Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se
realicen en los términos indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo
Presidente, merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones
legislativas. En igual forma se procederá cuando se formule una invitación
a exponer los criterios en la Comisión, evento en el cual sesionará
informalmente."
De otra parte, en el
artículo 232 ibidem, que el demandante considera vulnerado, se consagra:
"El ponente
del respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de las propuestas o
modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para
su aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a más
tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal
de las exposiciones." (subrayas fuera del texto)
En la Gaceta del
Congreso No. 324 del 14 de agosto de 1997, se publicaron las intervenciones que
presentaron los ciudadanos Luis Carlos Zárate, Pedro Pablo Camargo y quien actúa
aquí como demandante, Ricardo Cuervo Peñuela, el 5 de agosto de 1997.
En tal escrito este
último ciudadano solicita el archivo del proyecto de Acto Legislativo por
haberse tramitado en forma irreglamentaria, aduciendo las mismas razones que
expone en la presente demanda para pedir la inconstitucionalidad de ese
ordenamiento.
La publicación de
las observaciones ciudadanas permite no sólo a los Congresistas sino a la
sociedad en general, conocer los criterios, argumentos o sugerencias que
aquéllos tengan sobre los proyectos que cursan en las Comisiones Legislativas.
Estos reparos o argumentaciones en algunos casos pueden ser de gran utilidad
para enriquecer el proceso de formación de las leyes y Actos Legislativos, pues
en caso de estar bien fundamentados y considerada su importancia y
trascendencia obligarán a que se introduzca a tales ordenamientos las
modificaciones, adiciones o supresiones, convenientes o necesarias, con el fin
de lograr la expedición de normas más apropiadas y acordes con los objetivos
buscados por el propio legislador y la sociedad.
La facultad
conferida en los artículos 231 y 232 del Reglamento, al Presidente de la
Comisión y al ponente del proyecto, debe ser ejercida en forma razonable, pues
la arbitrariedad de tales congresistas en la selección de las intervenciones
que "merezcan destacarse" o se "consideren importantes"
podría atentar contra el principio de publicidad y el derecho de toda persona a
participar en el proceso legislativo. Corresponde entonces, a tales funcionarios
evaluar las intervenciones de manera que no se menoscabe el derecho citado,
permitiendo que los ciudadanos intervengan en las decisiones de interés
colectivo.
En el caso que se
somete hoy al juicio de la Corte, no se presentó violación alguna de los
artículos 231 y 232 del Reglamento, pues, como ya se anotó, la intervención del
ciudadano Ricardo Cuervo Peñuela fue publicada en el periódico oficial del
Congreso junto con la ponencia para primer debate en el Senado, en la segunda
vuelta, de manera que todos los Congresistas y la ciudadania en general, tuvo
la oportunidad de informarse de las observaciones planteadas por el actor. Debe
agregar la Corte que no es imperativo para el Congreso aceptar las propuestas
que hagan los ciudadanos, pues si así fuera sería esa una imposición que
coartaría la libre autonomía del Congreso en el quehacer legislativo.
4.7 Séptimo cargo
Afirma el demandante
que el proyecto de Acto Legislativo no ha sido sancionado reglamentariamente,
lo que sustenta de la siguiente manera: "Si la Corte ha aceptado que de
las normas del título XIII de la Constitución y de lo establecido
específicamente por su artículo 375, se desprende que el trámite legislativo
constituyente debe reunir, además, los requisitos que para el efecto establece
el Reglamento del Congreso, entonces el artículo 196 de la ley 5 de 1992 es
aplicable a dicho proceso legislativo constituyente", tal como lo sostuvo
la Corte en la sentencia C-222/97, en la que se basó la mesa directiva del
Congreso para sancionar el Acto Legislativo acusado, en una ceremonia en la que
el Presidente de la República y el Presidente del Congreso manifestaron que
entraba en vigencia desde ese momento". Por ello considera que se ha
presentado un vicio subsanable, al efectuarse en forma irreglamentaria la
sanción presidencial.
4.7.1
Intervenciones
El Presidente de
ANDAL sostiene que el artículo 196 del Reglamento del Congreso no es
aplicable a los Actos Legislativos, pues "siendo el Congreso poder
constituyente delegado, es obvio que sus Actos Legislativos no están sujetos a
la sanción presidencial, sino a su promulgación, entendiendo por ésta su
inserción en el Diario Oficial, como así ocurrió con el Acto Legislativo No. 1
de 1997". Además, los Actos Legislativos sólo pueden ser declarados
inconstitucionales por violación de los ritos establecidos en el título XIII de
la Constitución, dentro de los cuales no figura la sanción presidencial. Por
otro lado, el título VII de la Constitución no faculta al Presidente de la
República para sancionar los Actos Legislativos (art. 169-9). Entonces, el
cargo debe ser rechazado "in límine".
4.7.2 Concepto
del Procurador General de la Nación
En criterio del
Procurador, el artículo 196 del Reglamento del Congreso no es aplicable a los
Actos Legislativos "como quiera que esta disposición solamente es
aplicable al procedimiento legislativo ordinario pero no al constituyente, según
se desprende del texto del artículo 375 de la Carta, que no supedita la entrada
en vigencia de los Actos Legislativos a la sanción del Ejecutivo."
4.7.3
Consideraciones de la Corte
El trámite de
formación de la ley es un acto complejo en el que interviene no sólo el órgano
legislativo sino también el Gobierno, correspondiendo a este último la función
de sancionar y promulgar la ley, una vez concluye el proceso en el Congreso de
la República.
En efecto, según el
artículo 165 de la Constitución, "Aprobado un proyecto de ley por ambas
Cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si éste no lo objetare, dispondrá
que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la Cámara en que tuvo
origen."
La sanción de un proyecto
de ley es, entonces, el acto mediante el cual el Presidente de la República la
suscribe y da fe de su existencia y autenticidad. Si el Presidente no cumpliere
el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la
Constitución establece, compete hacerlo al Presidente del Congreso, como lo
ordena el articulo 168 de la Carta.
La sanción es
condición indispensable para que un proyecto de ley se convierta en ley de la
República, pues así lo consagra el artículo 157-4 de la Constitución, al
prescribir: "Ningún proyecto será ley sin los requisitos
siguientes : (....) 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno."
El artículo 166 de
la Constitución, señala términos preclusivos dentro de los cuales el Gobierno
debe sancionar los proyectos de ley aprobados por el Congreso. El plazo es de
seis días, en el caso de que el proyecto tenga un número de artículos igual o
inferior a veinte; de diez días si tiene entre veintiuno y cincuenta artículos;
y de veinte días si el número de artículos supera los cincuenta.
En contra de lo que
afirma el demandante, la sanción es un requisito de validez establecido por la
Constitución única y exclusivamente para las leyes. Por tanto, esa exigencia no
es aplicable a los actos legislativos, como expresamente lo señaló la Corte en
la sentencia C-222/97, tantas veces citada, al expresar:
"Ninguna de
estas posibilidades (sanción y objeciones) se da en el caso de los proyectos de
Acto Legislativo, pues además de la expresa referencia de las indicadas normas
a los proyectos de ley, el artículo 375, específico de las reformas
constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del
Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas."[6]
(subrayas fuera de texto)
Además, debe agregarse
que los Actos Legislativos mediante los cuales el Congreso reforma la
Constitución no requieren de sanción presidencial, porque las decisiones de la
voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza, quedar subordinadas
a la aquiescencia de ningún poder constituído, salvo la competencia estricta y
precisa atribuída a la Corte para efectos del control formal.
No hay, por tanto,
violación de las disposiciones constitucionales que consagran la sanción de las
leyes y, por ende, del artículo 196 del Reglamento del Congreso, aplicable
solamente a los proyectos de ley.
5. Acusación
contra el inciso final del artículo 35 de la Constitución, tal como quedó
modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 1997, por no haber cumplido los
ocho debates y violar el artículo 375 de la Carta que prohibe en la segunda
vuelta estudiar iniciativas no consideradas en la primera.
La ciudadana KARIN
KUHFELDT demanda el inciso final del artículo 35 de la Constitución, modificado
por el Acto Legislativo No. 1 de 1997, que prescribe:
"No
procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a
la promulgación de la presente norma."
5.1 Cargos
5.1.1 Sostiene la ciudadana Karin Kuhfeldt que
en el procedimiento para la aprobación del inciso final del artículo 35 de la
Carta, se violó el artículo 375 del mismo ordenamiento, "en particular,
las reglas relativas a la verificación de ocho debates y la imposibilidad de
discutir en la segunda vuelta iniciativas que no hayan sido presentadas en la
primera de ellas". Igualmente, señala que se infringieron algunas
disposiciones de la ley 5 de 1992 -Reglamento del Congreso- "cuyo carácter
orgánico la hace imperativa para el ejercicio de la función legislativa."
En efecto, afirma
que "si se contrasta el texto del proyecto de Acto Legislativo tal como
fue aprobado en la primera vuelta constitucional en el Diario oficial No.
43.083 del 14 de julio de 1997, ordenada mediante el decreto 1765 de 1997, con
el finalmente aprobado en la segunda vuelta, puede constatarse la incorporación
al texto del Acto Legislativo de una iniciativa nueva, no aprobada durante la
primera vuelta, en franca contradicción con el mandato del inciso tercero de la
pluricitada disposición superior (art. 375). Al culminar la primera vuelta del
trámite, el proyecto no proscribía la aplicación anterior de la reforma
constitucional, sino que preveía la inaplicabilidad de los tratados sobre
extradición a conductas delictivas cometidas con anterioridad a la entrada en
vigencia del respectivo instrumento internacional. La referencia a la vigencia
en el texto de la primera vuelta gira en torno a la aplicación temporal de los
tratados internacionales para efectos de un instrumento penal convencional que
se restablece en el orden jurídico interno para los colombianos de nacimiento.
La regla del inciso cuarto actual es de naturaleza, alcances y efectos muy
diversos, puesto que, con carácter general e incondicional, proscribe la
extradición por hechos anteriores a la fecha de publicación del acto
reformatorio. Tan relevante y significativa es esta diferencia, que por esta
vía nunca sería extraditable ningún colombiano por nacimiento por hecho
delictivo alguno cometido con anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo,
mientras que por la otra, la extradición de nacionales colombianos por
nacimiento estaría sujeta a la fecha de entrada en vigencia para los países
signatarios del respectivo tratado, así como de su aplicabilidad en el orden
jurídico interno."
En cuanto a la
afirmación de que no tuvieron lugar los ocho debates reglamentarios, manifiesta
que "en el cuerpo del proyecto de Acto Legislativo No. 26 de 1997 Senado,
presentado a consideración del Congreso por varios de sus miembros, el artículo
1o. se limitaba a derogar el artículo 35 de la Constitución Política (Gaceta
del Congreso No. 23 /97). En el texto aprobado en la Comisión I del Senado, se
incluyó un inciso tercero que proscribía la extradición de nacionales, por
prescripción de la acción penal o de la pena o por hechos cometidos con
anterioridad a la vigencia del respectivo Acto Legislativo (Acta 29/97 Gaceta
137/97). Como se puede apreciar, en este debate no fue aprobada previsión
alguna que se refiera a la inaplicabilidad de la reforma a hechos anteriores a
su vigencia. El proyecto de Acto Legislativo, tal como fuera aprobado en la
Comisión, fue igualmente avalado en sesión plenaria del Senado de la República
en segundo debate (Gaceta 165/97). Cabe reiterar aquí nuevamente que no se dio
segundo debate a la iniciativa relativa a la vigencia de la reforma
constitucional frente a hechos anteriores a su expedición. En la Comisión
Primera de la Cámara tampoco resultó aprobado este inciso.....En la plenaria,
este inciso ni siquiera fue debatido y, por el contrario, se aprobó la previsión
que sujetaba la extradición de nacionales a la vigencia de los correspondientes
tratados internacionales. Aquí también debe reiterarse que el inciso no surtió
el cuarto debate de toda disposición contenida en un Acto Legislativo (Gaceta
237/97). Tampoco al iniciarse la segunda vuelta, en el primer debate al
interior de la Comisión I del Senado de la República, se discutió ni aprobó
disposición alguna que sujetara la extradición a la vigencia del Acto
Legislativo, con lo cual el inciso carece igualmente del quinto debate exigido,
según se desprende del expediente legislativo. Fue en la votación en la
Plenaria del Senado, en el sexto debate, que se incluyó la previsión sobre no
aplicabilidad de la reforma constitucional a hechos anteriores a su vigencia,
según consta en el correspondiente expediente legislativo. Se evidencia así la
omisión de cinco de los ocho debates necesarios para la aprobación válida del
inciso cuarto aquí demandado."
La violación de la
ley 5 de 1992, es sustentada así por la accionante: el inciso acusado no sólo
violó los artículos 224 y 226 del Reglamento del Congreso, que señalan el
trámite en dos períodos ordinarios consecutivos y circunscribe el debate en la
segunda vuelta a las iniciativas presentadas en el primer período, proscribiendo
la reconsideración de iniciativas negadas en la primera fase, sino también el
artículo 135 de la misma ley que regula el procedimiento a seguir en caso de
empate en las votaciones. "En la sesión ordinaria del 10 de junio de 1997
de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes, en la primera vuelta del trámite del Acto, se discutió el
proyecto de reforma del artículo 35 constitucional, en punto del inciso tercero
del primer artículo del proyecto, que se refería a la no extradición de
nacionales con anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo.... fue votada
como propuesta sustitutiva de la relativa a la aplicabilidad de los tratados
internacionales sobre extradición. Al verificarse la votación, se produjeron
dos empates consecutivos (16 votos contra 16 en las dos ocasiones), lo cual
llevó a la Comisión a determinar la negación del inciso al tenor del artículo
135 del Reglamento del Congreso..... este hecho fue expresamente reconocido por
el Presidente de la Comisión Primera al concluir la doble votación sobre la
proposición sustitutiva con el empate descrito, al indicar a los integrantes
que la parte final del inciso tercero había sido negada. Como se puede
concluir, la propuesta referida al aspecto temporal de la reforma
constitucional fue negada por mandato legal y, en consecuencia, no podía ser
considerada nuevamente en la segunda vuelta, sin desconocer con ello el mandato
del artículo 226 de la ley 5 de 1992 que proscribe precisamente tal evento y
que, al censurar la deliberación y aprobación de iniciativas negadas en la
primera vuelta, no distingue entre aquéllas negadas por mayoría y aquéllas
negadas por disposición reglamentaria. Finalmente, el inciso cuarto, dada su
generalidad, puede derivar en una interpretación no deseada por el
Constituyente, cual es la de que la extradición no procede en caso alguno,
trátese de nacionales colombianos o de extranjeros, cuando se solicite por
hechos cometidos con anterioridad a la promulgación del Acto Legislativo, es
decir, anteriores al 16 de diciembre de 1997."
5.2
Intervenciones
5.2.1 La Ministra
de Justicia y del Derecho,
obrando por medio de apoderado, manifiesta que "comparte total e
íntegramente los argumentos expuestos en la demanda presentada por la doctora
Karin Irina Kuhfeldt Salazar, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República, no sólo por las razones jurídicas que allí se expresan sino porque
contiene la posición gubernamental sobre el inciso atacado". Por lo
anterior, coadyuva la solicitud de inexequibilidad del inciso impugnado.
5.2.2 El ciudadano PEDRO PABLO CAMARGO interviene
en este proceso para solicitar que se rechace la demanda presentada por KARIN
IRINA KUHFELDT SALAZAR, en su condición de Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, "al no haber sido presentada por un ciudadano
en su condición de tal". Y agrega que en caso de que la Corte no rechace
la demanda deberá declarar la nulidad de lo actuado por violación del debido
proceso "pues el derecho de impugnación de este ciudadano contra la
demanda de la referencia sufre mengua al actuar como demandante no un
ciudadano, sino un servidor público en los términos del artículo 123 de la
Constitución Política. Esto, además, viola el principio de igualdad de todos
ante la ley, amparado por los arts. 5 y 13 de la Constitución Política."
Luego dice que
"es grave que una alta funcionaria de la Presidencia de la República"
acuda ante la Corte a solicitar la inconstitucionalidad del Acto Legislativo
No. 1 de 1997, pues "esa intervención presidencial equivale a una objeción
parcial del acto legislativo, lo cual no está previsto en la Constitución
Política, pues el artículo 167 de la misma, en armonía con los arts. 165 y 166
ibidem, sólo facultan al Presidente de la República para objetar total o
parcialmente un proyecto de ley, pero no un Acto Legislativo, que es la
manifestación del poder constituyente delegado". Además, la declaración
del Presidente de la República sobre la presentación de esta demanda contra tal
acto sirve para afirmar que ésta es una objeción presidencial prohibida por la
Constitución Política.
5.2.3 La ciudadana ESPERANZA ESPINOSA MUÑOZ,
solicita a la Corte rechazar el cargo formulado, puesto que en la primera
vuelta sí se consideró la iniciativa de la irretroactividad "pues tanto en
los cuatro primeros debates de la primera vuelta como en los cuatro debates de
la segunda vuelta se aprobó el artículo 2 del proyecto de acto legislativo
'regirá a partir de su promulgación'. O sea tuvo los ocho debates. La vigencia
del Acto Legislativo no puede separarse de la irretroactividad por cuanto el
citado artículo 2 establece que el acto legislativo regirá hacia el futuro, no
hacia atrás, a partir de la fecha de su promulgación. El legislador, sin
embargo, quiso ser más preciso en cuanto a que la extradición de colombianos
por nacimiento no podría aplicarse a hechos anteriores a la vigencia del acto
legislativo. Fue así como el texto aprobado por la Comisión Primera del Senado
de la República el 13 de mayo de 1997 es de este tenor: la extradición no
procederá 'cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia
del respectivo tratado'" (Gaceta 137/97 acta 29 mayo 13/97).
En el decreto
1765/97 que contiene la publicación del proyecto de Acto Legislativo aprobado
en primera vuelta, prescribe en su primer artículo, que la extradición no
procederá en los casos de "prescripción de la acción penal o de la pena y
cosa juzgada o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la
vigencia del respectivo tratado" y en el artículo segundo dice
"el presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación".
Luego la irretroactividad y vigencia en el acto legislativo son una misma
cosa.
En la segunda
vuelta, según el acta No. 4 de agosto 20/97 la Comisión primera del Senado
aprobó el artículo segundo, que dice: "El presente acto legislativo regirá
a partir de su promulgación". La iniciativa de la retroactividad y la
irretroactividad se mantiene activa. Sin embargo, la plenaria en el segundo
debate de la segunda vuelta decidió debatir el tema de la irretroactividad, sin
alterar la esencia de lo aprobado en primera vuelta, como es la
irretroactividad del acto legislativo a partir de la fecha de su promulgación y
aprueba un texto que refuerza el artículo segundo que es el acusado. Este texto
fue aprobado en tercero y cuarto debates por la Cámara de Representantes. Luego
el cambio, adición o modificación del contenido de las disposiciones aprobadas
en primera vuelta, fueron considerados, debatidos y aprobados válidamente en la
segunda vuelta, como lo ordena el artículo 226 del reglamento del Congreso
"pues no se alteró la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la
institución política que se reforma, como es la extradición y su
vigencia."
En lo que respecta a
que las iniciativas negadas en la primera vuelta no pueden ser consideradas en
la segunda, señala que en la sesión del 10 de junio de 1997 de la Comisión
Primera de la Cámara en la primera vuelta, se presentó una proposición
sustitutiva que obtuvo 16 votos a favor y 16 en contra y, en consecuencia, no
obtuvo la votación exigida, quedando entonces el texto original que corresponde
a la norma demandada, la cual fue refrendada en la sesión plenaria de la Cámara
celebrada el 19 de junio de 1997.  No hay, por tanto, violación de la
Constitución ni del Reglamento del Congreso.
5.3 Concepto del
Procurador General de la Nación
Manifiesta el
Procurador que según la certificación del 18 de febrero de 1998, expedida por
el Secretario de la Comisión Primera del Senado, se puede constatar que en la
primera vuelta esa comisión consideró la proposición que dice : "no
procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a
la promulgación de la presente norma", sin llegar a aprobarla, como puede leerse
en el mencionado escrito..... la mencionada corporación debatió y aprobó un
texto relacionado con la improcedencia de la extradición. En él se establecía
'cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del
respectivo tratado' y hacía parte del tercer inciso del artículo 1o. del
proyecto, el cual fue también aprobado por la Plenaria del Senado. En la
segunda vuelta, la Comisión Primera del Senado consideró, sin llegar a votarla,
una iniciativa relacionada con la no procedencia de la extradición cuando se
trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación del acto
legislativo. En la Plenaria del Senado se discutió y aprobó una proposición
sustitutiva de la última parte del inciso tercero, cuyo texto es el
siguiente : 'No procederá la extradición cuando se trate de hechos
cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma." En
consecuencia, solicita a la Corte declarar inexequible el inciso materia de
acusación, por cuanto "no se surtió el trámite total de los ocho debates
exigidos por la Carta Política para su aprobación, como quiera que fueron
incluidas por el Congreso de la República en la segunda vuelta, cuando habían
sido rechazadas en el primer período", lo cual se comprueba con la
publicación que aparece contenida en el decreto 1765 de 1997, en la que no se
encuentra el texto demandado.
5.4
Consideraciones de la Corte
Antes de entrar a
analizar el cargo, la Corte se referirá a la afirmación del interviniente Pedro
Pablo Camargo, en el sentido de que se ha debido rechazar la demanda de la
ciudadana KUHFELDT SALAZAR, por no haberla presentado en su condición de tal,
sino como Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. Punto de vista
que no comparte la corporación pues de haberse rechazado la demanda, se
hubieran infringido los artículos 40-6 y 242-1 del Estatuto Supremo, que
autorizan a todo ciudadano, y quien desempeña la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República debe serlo, para "interponer acciones públicas
en defensa de la Constitución y de la ley".
En múltiples
ocasiones la Corte ha señalado que la no invocación por parte de los
demandantes de su calidad de ciudadanos, requisito indispensable para presentar
acciones de inconstitucionalidad, no impide la admisión y trámite de las
demandas, cuando quienes las incoan desempeñan un cargo público para cuyo
ejercicio se requiere acreditar esa condición. "Lo dicho aparece de
bulto cuando se tiene en cuenta que ciertos cargos, ejercidos en representación
de personas públicas (......) suponen la posesión del estado de ciudadanía
(artículo 99 C.P.), por lo cual, si quien suscribe la demanda se encuentra
desempeñando uno de ellos, debe admitirse que es ciudadano y que hace uso de su
propio derecho, así no lo invoque de manera expresa."[7]
En el caso bajo
examen, la demandante además de invocar expresamente su calidad de ciudadana
colombiana (folio 1 expediente) cumpliendo así la exigencia constitucional
(arts. 40-6 y 242-1 C.P.), añadió "y en mi condición de Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República", cargo para cuyo desempeño es
necesario demostrar la ciudadanía (art. 99 C.P.). Por consiguiente, siguiendo
los lineamientos de la jurisprudencia de la Corte en esta materia, ha de
entenderse que la acción se presentó en la calidad primeramente citada.
De otra parte, es
pertinente aclarar al interviniente que cualquier servidor público puede
interponer acciones de inconstitucionalidad, pues de acuerdo con el
ordenamiento superior "no existe ninguna clase de ciudadanos que no
goce de este derecho político para presentar las acciones de que trata el
artículo 241 de la Constitución, ni siquiera los Magistrados encargados de
resolver por vía judicial de dichos procesos, esto es, ni siquiera los
Magistrados de la Corte Constitucional....Ello porque si un Magistrado de esta
Corporación estima que el orden constitucional del país se encuentra
desconocido por una de las normas objeto de su control, tiene el derecho de
acusarla mediante las formalidad legales, sin perjuicio de declararse impedido
en su oportunidad."[8]
Por tanto, no le asiste razón al actor.
Para concluir este tema,
no cree la Corte que deba referirse a la afirmación del interviniente en lo que
respecta a que la acusación de la ciudadana antes mencionada, "equivale a
una objeción parcial del acto legislativo", pues es éste un simple
comentario que él mismo se encarga de rebatir, al expresar que de acuerdo con
el ordenamiento supremo sólo el Presidente de la República está autorizado para
objetar proyectos de ley pero no actos legislativos, tal como ya lo expresó la
Corporación, en la sentencia C-222/97 "El artículo 375, específico de
las reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción
del Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas."
Además, mal puede
asimilarse una demanda de inconstitucionalidad a unas objeciones, cada una de
las cuales opera en campos distintos, se rigen por disposiciones diferentes,
tienen requisitos propios y fines diversos.
Así las cosas, no le
asiste razón al actor y, en consecuencia, sus cargos no prosperan.
Ahora sí entra la
Corte a analizar la acusación contra el inciso cuarto del artículo 1o. del Acto
Legislativo No. 1 de 1997, para lo cual comienza transcribiendo el texto
aprobado en cada uno de los debates correspondientes, tanto en la primera como
en la segunda vuelta, subrayando el aparte que se relaciona con el asunto que
es objeto de demanda.
P R I M E R A   V U E L T A
SENADO DE LA REPUBLICA
Primer Debate
SENADO DE LA REPUBLICA
Segundo Debate
CAMARA DE REPRESENTANTES
Primer Debate
CAMARA DE REPRESENTANTES
Segundo Debate
"Artículo
1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así :
"La
extradición se solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o
parcialmente en el extranjero de acuerdo con los tratados públicos o en su
defecto por la ley colombiana.
"La extradición
no procederá por delitos políticos o de opinión, o conexos con éstos,  o
si el nacional colombiano voluntariamente se somete a la justicia, salvo que
incurra en nuevos delitos que den lugar a extradición, lo mismo que en los
siguientes casos:
"Prescripción
de la acción penal o de la pena y cosa juzgada cuando se trate de hechos
cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado.
"Al
suscribir tratados internacionales se prevendrá que el país requirente no
podrá imponer al extraditado la pena de muerte, ni una superior a la
establecida por la ley colombiana, ni someterlo a tortura o tratamientos
infamantes.
"Artículo
2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su
promulgación"
(Gacetas del
Congreso Nos. 137 y 262 de 1997)
"Artículo
1o. El artículo
35 de la Constitución Política quedará así :
"La
extradición se solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o
parcialmente en el extranjero de acuerdo con los tratados públicos o en su
defecto por la ley colombiana.
"La
extradición no procederá por delitos políticos o de opinión, o conexos
con éstos, o si el nacional colombiano voluntariamente se somete a la
justicia, salvo que incurra en nuevos delitos que den lugar a extradición, lo
mismo que en los siguientes casos:
"Prescripción
de la acción penal o de la pena y cosa juzgada cuando se trate de hechos
cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado.
"Al
suscribir tratados internacionales se prevendrá que el país requirente no
podrá imponer al extraditado la pena de muerte, ni una superior a la
establecida por la ley colombiana, ni someterlo a tortura o tratamientos
infamantes.
"Artículo
2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación"
(Gacetas del
Congreso Nos. 137 y 262 de 1997)
"Artículo
1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así :
"La
extradición se solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o
parcialmente en el extranjero de acuerdo con los tratados público y/o la ley
colombiana.
"La
extradición no procederá por delitos políticos o de opinión, o conexos con
éstos, o si el nacional colombiano voluntariamente se somete a la justicia,
salvo que incurra en nuevos delitos que den lugar a la extradición, lo mismo
que en los siguientes casos :
"Prescripción
de la acción penal o de la pena y cosa juzgada.
"Al
suscribir tratados internacionales se prevendrá que el país requirente no
podrá imponer al extraditado la pena de muerte, ni una superior a la
establecida por la ley colombiana, ni someterlo a tortura o tratamientos
infamantes.
"Artículo
2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su
promulgación."
(Gaceta del
Congreso No 254 de 1997)
"Artículo
1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así :
"La
extradición se solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o
parcialmente en el extranjero de acuerdo con los tratados públicos o en su
defecto por la ley colombiana
"La
extradición no procederá por delitos políticos o de opinión, o conexos
con éstos, o si el nacional colombiano voluntariamente se somete a la
justicia, salvo que incurra en nuevos delitos que den lugar a la extradición,
lo mismo que en los siguientes casos :
"Prescripción
de la acción penal o de la pena y cosa juzgada o cuando se trate de hechos
cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado.
"Al
suscribir tratados internacionales se prevendrá que el país requirente no
podrá imponer al extraditado la pena de muerte, ni una superior a la establecida
por la ley colombiana, ni someterlo a tortura o tratamientos infamantes
"Artículo
2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su
promulgación."
(Gaceta del
Congreso No. 237 de 1997)
S E G U N D A   V U E L T A
SENADO DE LA REPUBLICA
Primer Debate
SENADO DE LA REPUBLICA
Segundo debate
CAMARA DE REPRESENTANTES
Primer debate
CAMARA DE REPRESENTANTES
Segundo debate
"Artículo
1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así :
"Artículo
35. La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los
tratados públicos y, en su defecto, con la ley.
"Además,
la extradición de los colombianos por nacimiento se concederá por delitos
cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal
colombiana. La ley reglamentará la materia.
"La
extradición no procederá por delitos políticos o de opinión, o conexos con
éstos.
"Artículo
2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación."
(Gaceta del
Congreso No. 347 de 1997)
"Artículo
1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así :
"Artículo
35. La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los
tratados públicos y, en su defecto, con la ley.
"Además,
la extradición de los colombianos por nacimiento se concederá por delitos
cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal
colombiana. La ley reglamentará la materia.
"La
extradición no procederá por delitos políticos.
"No
procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad
a la promulgación de la presente norma.
Artículo 2o. El
presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación."
(Gaceta del
Congreso No. 396 de 1997)
"Artículo
1o. El artículo 35 de la Constitución política quedará así :
"Artículo
35. La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los
tratados públicos y, en su defecto, con la ley.
"Además,
la extradición de colombianos por nacimiento se concederá por delitos
cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal
colombiana. La ley reglamentará la materia.
"La
extradición no procederá por delitos políticos.
"No
procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad
a la promulgación de la presente norma.
"Artículo
2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación."
(Gaceta del
Congreso No. 484 de 1997)
"Artículo
1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así :
"Artículo
35. La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los
Tratados Públicos y, en su defecto con la ley.
"Además,
la extradición de colombianos por nacimiento se concederá por delitos
cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal
colombiana. La ley reglamentará la materia.
"La
extradición no procederá por delitos políticos
"No
procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad
a la promulgación de la presente norma."
Artículo 2o. El
presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación."
Como se puede
observar, la irretroactividad a que se refieren los demandantes, se introdujo
al proyecto de Acto Legislativo desde el primer debate de la primera vuelta, el
cual tuvo lugar en la Comisión Primera del Senado de la República, en donde se
inició el trámite respectivo, quedando aprobada así: "La extradición no
procederá...... cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la
vigencia del respectivo tratado."
En la Plenaria del
Senado también se debatió ese tema, siendo aprobada la irretroactividad en el
segundo debate de la primera vuelta,  en los mismos términos en que lo fue en
la Comisión Primera: "La extradición no procederá..... cuando se trate
de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo
tratado."
Posteriormente se
remitió el proyecto de Acto Legislativo a la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, la que designó como ponentes a los Representantes Roberto
Camacho, Jorge A. Carrillo y Jairo Chavarriaga, quienes presentaron a la
consideración de la Comisión el tema de la irretroactividad así: "La
extradición no procederá......o cuando se trate de hechos cometidos con
anterioridad a la vigencia del respectivo tratado", el cual fue
ampliamente debatido. Como consecuencia de lo anterior se presentó una
proposición sustitutiva en la que se sugería modificar la expresión Tratado por
Acto Legislativo: "La extradición no procederá.... o cuando se trate de
hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo Acto
Legislativo". Sometida a votación obtuvo el siguiente resultado: diez
y seis (16) votos a favor y diez y seis (16) votos en contra.
Ante tal resultado
la Comisión procedió a dar aplicación al artículo 135 del Reglamento del
Congreso que contempla el procedimiento a seguir en caso de empate. "En
caso de empate o de igualdad en la votación de un proyecto, se procederá a una
segunda votación en la misma o en sesión posterior, según lo estime la
Presidencia. En este último caso, se indicará expresamente en el orden del día
que se trata de una segunda votación, si en esta oportunidad se presenta
nuevamente empate, se entenderá negada la propuesta." Efectuada la
nueva votación en la misma sesión tal proposición obtuvo idéntico resultado:
diez y seis (16) votos a favor y diez y seis (16) votos en contra. En
consecuencia, la proposición al tenor de la norma transcrita ha de entenderse
negada.
Al negarse la
proposición sustitutiva quedó vigente la proposición original presentada por
los ponentes, la cual se sometió a votación, con este resultado: doce (12)
votos afirmativos y veinte (20) negativos. Así las cosas, la irretroactividad
fue discutida y votada pero no aprobada en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, primera vuelta; de ahí que no aparezca incluida en el texto
transcrito en el cuadro respectivo. (Gaceta del Congreso No. 254 julio 7/97)
El proyecto de Acto
Legislativo pasó a la Plenaria de la Cámara, la cual volvió a incluir el tema
de la irretroactividad, quedando aprobado así: "La extradición no
procederá .....o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la
vigencia del respectivo tratado."
El texto definitivo
aprobado en la primera vuelta y publicado por el Gobierno, según decreto
1765/97, en el Diario Oficial No. 43.083 del 14 de julio de 1997, es el
siguiente en el cual la Corte ha subrayado lo relativo a la irretroactividad.
"El
Congreso de Colombia
D
E C R E T A :
"Artículo
1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así:
"La
extradición se solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o
parcialmente en el extranjero, de acuerdo con los tratados públicos o en su
defecto por la ley colombiana.
"La
extradición no procederá por delitos políticos o de opinión, o conexos con éstos, o si el
nacional colombiano voluntariamente se somete a la justicia, salvo que incurra
en nuevos delitos que den lugar a extradición, lo mismo que en los siguientes
casos:
"Prescripción
de la acción penal o de la pena y cosa juzgada o cuando se trate de hechos
cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado.(Subrayas fuera de texto)
"Al
suscribir tratados internacionales se prevendrá que el país requirente no podrá
imponer al extraditado la pena de muerte, ni una superior a la establecida por
la ley colombiana, ni someterlo a tortura o tratamientos difamantes.
"Artículo
2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación."
Siguen firmas del
Presidente y Secretario General del honorable Senado de la República, y del Presidente
y Secretario General de la honorable Cámara de Representantes.
Conclusión: El tema de la irretroactividad fue objeto
de estudio, discusión y votación en los cuatro debates que integraron la primera
vuelta. Siendo aprobada en tres de ellos y negada en el otro.
Ahora veamos que
ocurrió en la segunda vuelta, sin perder de vista que el texto aprobado
en la primera vuelta consagraba la irretroactividad así: "La
extradición no procederá.....o cuando se trate de hechos cometidos con
anterioridad a la vigencia del respectivo tratado."
La Comisión Primera
del Senado una vez recibió el proyecto de Acto Legislativo aprobado en primera
vuelta, procedió a su tramitación, designando ponentes a los senadores Luis Guillermo
Giraldo, Germán Vargas, Fabio Valencia, Carlos Espinosa y Jairo Escobar,
quienes presentaron un proyecto en el que no se incluyó la irretroactividad,
pues éste sólo contenía los puntos que habían sido objeto de aceptación "mayoritaria".
Vale la pena transcribir lo expuesto por los ponentes al respecto, según la
publicación que aparece en la Gaceta del Congreso No. 324 del 14 de agosto de
1997:
"Durante los
días 11 y 12 del presente mes de agosto, los cinco senadores comisionados nos
reunimos para intercambiar puntos de vista alrededor del tema y es así como
convinimos presentar una ponencia única, en cuyo pliego de modificaciones se
reúnen, como propuestas, aquellas que obtuvieron aceptación por parte de la
mayoría de los ponentes...... Hubo otras propuestas minoritarias, que no se
incluyen en el pliego de modificaciones, tales como la exclusión de la
extradición en el evento de la prescripción de la acción penal o la pena y la
cosa juzgada.
"En cuanto a
la retroactividad, se presentaron tres posiciones : la de los Senadores
Espinosa Faccio-Lince y Jairo Escobar, que solicitan que en el texto se
consigne en forma directa la no retroactividad. La del senador Valencia Cossio,
que solicita deferir a la ley, de manera expresa, la aplicación del acto legislativo
en el tiempo. Y la de los senadores Vargas Lleras y Giraldo Hurtado, partidaria
de la retroactividad y, en último evento, partidaria de que no se incluya el
tema en el texto constitucional. Quedará el punto a libre discusión de
los miembros de la Comisión I........
"Repetimos,
en el pliego de modificaciones no incluimos sino aquellos aspectos del tema que
merecieron la mayoría de votos de los comisionados. Quedan para el efecto, las
propuestas que los ponentes, se reservaron, para hacerlas durante las
discusiones de la Comisión, para lo cual están en todo su derecho, así como lo
están los demás senadores que la integran."
La irretroactividad
en efecto fue objeto de discusión en la Comisión Primera.  El senador Carlos
Espinosa Faccio-Lince presentó la proposición sustitutiva No. 05, en la que se
incluyó ese punto así : "La extradición......no procederá.......o
cuando se trate de delitos cometidos con anterioridad a la vigencia del
presente acto legislativo". Sometida a votación fue negada con el siguiente
resultado, votos afirmativos cuatro (4) y negativos catorce (14), según consta
en la Gaceta del Congreso No. 566 del 26 de diciembre de 1997.
Esta la razón por la
que no aparece en el texto aprobado en primer debate en la segunda vuelta, en
el Senado de la República.
En la Plenaria del
Senado se volvió a incluir la irretroactividad la cual fue aprobada en estos
términos: "No procederá la extradición, cuando se trate de hechos
cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma". Y con
este mismo texto se aprobó en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes y en la Plenaria de la misma corporación, en la segunda vuelta.
Conclusión: El tema de la irretroactividad también
fue objeto de estudio y discusión en los cuatro debates que conforman la segunda
vuelta. Siendo aprobada en tres de ellos y en el otro negada.
Queda así demostrado
que el asunto de la irretroactividad fue tema de amplio análisis en los ocho
debates que se surtieron en el Congreso de la República. Que en dos de ellos
(primer debate Cámara primera vuelta y primer debate Senado segunda vuelta) no
haya sido aprobada no implica violación del artículo 375 de la Constitución,
pues lo que éste prohibe es debatir en la segunda vuelta
iniciativas no presentadas en la primera. Y, como se vio, esa
propuesta se incluyó en todos los debates de la primera y la segunda vuelta.
También fue incluida
en la publicación que hizo el Gobierno del texto aprobado en la primera vuelta,
como lo ordena el artículo 375 de la Constitución, pues como lo afirmó la Corte
en la sentencia C-222/97, "....solamente los textos publicados
oficialmente en el intermedio de los dos períodos ordinarios en que se debate
la reforma pueden ser de nuevo debatidos y votados en los cuatro debates de la
segunda vuelta."
En otras palabras,
"lo que no aparezca en el texto aprobado en la primera vuelta y
publicado al culminar ésta no tiene cabida en el segundo período ordinario
de sesiones ni puede ya introducirse..." , y en este caso la irretroactividad
fue aprobada en la primera vuelta. No hay entonces reparo constitucional por
este aspecto.
Que el aparte
acusado no surtió los ocho debates exigidos, es otro cargo que no está llamado
a prosperar porque, como se expresó en la sentencia C-222/97, el término
"debate" no equivale a "votación". "La votación
no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión
-esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de
la respectiva comisión o cámara. Debate, según el Diccionario de la Real
Academia Española de la Lengua, significa 'controversia sobre una cosa entre
dos o más personas."
"En
consecuencia, a menos que todos los miembros de una comisión o cámara estén de
acuerdo en todo lo relativo a determinado tema -situación bastante difícil y de
remota ocurrencia tratándose de cuerpos representativos, plurales, deliberantes
y heterogéneos, como lo es el Congreso de la República, es inherente al debate
la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la
confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas
posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las
repercusiones que habrá de tener la discusión puesta en tela de juicio."
Y más adelante
agregó:
"Algo muy
importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de debates
-cuatro para las leyes (art. 107 C.P) y ocho para los actos
legislativos (art. 375 C.P.)- es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir,
de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido,
de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos,
o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política
o el Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así
habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control."
En el caso que se
juzga, el inciso acusado fue objeto de discusión y análisis en los ocho
debates.
Ahora bien: que al
no haber sido aprobada la irretroactividad en el primer debate de la primera
vuelta en la Cámara de Representantes ni en el primer debate de la segunda
vuelta en el Senado de la República, el inciso acusado debe ser declarado
inexequible, es un punto de vista que no comparte la Corte por las razones que
se aducen en seguida.
De acuerdo con el
artículo 375 de la Constitución, los actos legislativos deben tramitarse en dos
períodos ordinarios y consecutivos. Quiere esto decir que el proyecto
respectivo debe surtir ocho debates, cuatro en el Senado de la República y
cuatro en la Cámara de Representantes, como en efecto sucedió con el No. 1 de
1997, acusado parcialmente.
En cuanto a su
aprobación, prescribe la misma norma citada que en el primer período el
proyecto de Acto Legislativo debe ser aprobado por la mayoría de los asistentes
y en el segundo por la mayoría de los miembros de cada cámara.
La cuestión que se
plantea es, entonces, ésta: ¿La improbación, en un debate cualquiera de una
disposición incluída en el proyecto de Acto Legislativo, implica la parálisis
del trámite de él, en su totalidad? Para la Corte es claro que el proyecto debe
continuar su trámite y aún más, el precepto no aprobado en primer debate puede
incluirse posteriormente por la plenaria de la Cámara correspondiente, pues así
lo autoriza el artículo 160 de la Constitución, al señalar que "durante el
segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias". Y, lógicamente, no podría
ser de otro modo. Puesto que si la mayoría de la plenaria introduce una
modificación al texto aprobado en la Comisión y en ésta el cambio no cuenta con
la mayoría de votos necesaria, habría que concluir que la voluntad de un grupo
minoritario de congresistas, tendría prevalencia sobre la voluntad mayoritaria
de la respectiva corporación.
Entonces, si la
irretroactividad de la extradición fue debatida y votada en la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes, en la primera vuelta y en la Comisión Primera
del Senado de la República en la segunda, pero no aprobada por éstas, bien
podían las Plenarias de esas mismas corporaciones incluirla nuevamente en el
proyecto y aprobarla con la mayoría exigida por la Constitución, como en efecto
sucedió, sin violar con ello norma superior alguna.
De no aceptarse esta
interpretación habría que afirmar, contra toda lógica, que tal como se aprobó
el proyecto de Acto Legislativo en el primer debate de la primera vuelta, debe
serlo en los demás. Entonces cabría preguntar ¿para qué exigir dos vueltas y
ocho debates si al proyecto no se le pueden introducir en los siete debates
restantes adiciones, supresiones o modificaciones, como lo autoriza el artículo
160 de la Constitución?
Para terminar este
punto, debe la Corte insistir en que la decisión que aquí se adopta no
significa que en el trámite de los Actos Legislativos no deban cumplirse los
ocho (8) debates exigidos por el artículo 375 de la Constitución, cuatro en la
primera vuelta y cuatro en la segunda. Lo que en esta oportunidad se ha
aceptado es que cuando se ha  discutido durante los ocho debates, un
tema v.gr. la irretroactividad de la extradición, como en el presente caso
sucedió, la no aprobación en una de las Comisiones (Comisión Primera de
la Cámara de Representantes en la primera vuelta y Comisión Primera del Senado
de la República en la segunda), no implica la inconstitucionalidad del proyecto
de Acto Legislativo, por una razón muy simple: por que posteriormente las
Plenarias de esas mismas Corporaciones, mediante votación mayoritaria,
decidieron introducir ese asunto nuevamente al proyecto de Acto Legislativo.
Es decir, que si
bien la figura de la irretroactividad de la extradición fue discutida y
votada en los ocho (8) debates, el no haber sido aprobada en dos de ellos
que corresponden a dos primeros debates, no infringe el ordenamiento superior,
porque las plenarias de las Cámaras a las que pertenecen los miembros de esas
mismas comisiones decidieron por mayoría, que ese tema hiciera parte nuevamente
del proyecto de Acto Legislativo respectivo. Distinto hubiera sido que en las
Comisiones citadas no se hubiera debatido el tema, pues ahí sí el proyecto
adolecería de vicios de inconstitucionalidad, por no haber surtido los debates
exigidos.
De no aceptarse este
criterio habría que concluir que la voluntad minoritaria tendría prevalencia
sobre la mayoritaria, lo cual sería absurdo, pues una Comisión que decida no
aprobar un determinado texto tendría la facultad de paralizar el proyecto de
Acto Legislativo así el querer mayoritario sea distinto.
No sobra agregar que
si bien la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en la primera vuelta
negó el asunto de la irretroactividad de la extradición, en la segunda vuelta
la aprobó. Y que en la Comisión Primera del Senado de la República en la
segunda vuelta sucedió lo contrario, es decir, que no la aprobó en este período
a pesar de haberlo hecho en el primero.
No hay pues,
infracción del Estatuto Supremo por este aspecto.
Pasando a otro de los
cargos, dice una de las actoras que la irretroactividad aprobada en los
primeros debates regía a partir de la vigencia del tratado respectivo más no
del Acto Legislativo, como finalmente quedó, de donde se derivan consecuencias
diferentes ya que "por esta vía nunca sería extraditable ningún colombiano
por nacimiento por hecho delictivo alguno cometido con anterioridad a la
vigencia del acto legislativo, mientras que por la otra, la extradición de
nacionales colombianos por nacimiento estaría sujeta a la fecha de entrada en
vigencia para los países signatarios del respectivo tratado, así como de su
aplicabilidad en el orden jurídico interno".
Sobre este punto es
bueno aclarar que el tema de la vigencia de la irrectroactividad de la
extradición, durante los primeros debates, estuvo asociada a la de los tratados
correspondientes; de ahí que en el texto del Acto Legislativo aprobado en la
primera vuelta aparezca en esos términos. Sin embargo, en la segunda vuelta se
introdujo una modificación, al consagrarse que la irretroactividad no debía
regir a partir de esa fecha sino desde la promulgación del Acto Legislativo.
Dice la demandante
que si la vigencia es a partir del Tratado o de la promulgación del Acto
Legislativo, los efectos en cuanto a su aplicación son distintos, lo cual es
innegable; pero ello no es asunto que deba examinar la Corte pues en el examen
del trámite de aprobación de los Actos Legislativos su competencia es bastante
restringida, ya que sólo se le permite analizar los vicios de forma y no el
contenido mismo de la disposición constitucional acusada.
Ahora bien: ¿Cuál es
el asunto principal que se regula en el inciso acusado ?
Indiscutiblemente, la irretroactividad de la extradición. Entonces, si éste es
el tema sustancial, es decir, que la voluntad del Congreso fue la de consagrar
la prohibición de extraditar colombianos por nacimiento, por hechos cometidos
con anterioridad bien al tratado, bien a la norma constitucional, la fecha a
partir de la cual debía regir se convierte en un asunto accesorio, que bien
podía ser modificado en la segunda vuelta, pues de acuerdo con el artículo 160
de la Constitución en concordancia con el artículo 226 del Reglamento del
Congreso : "El cambio o modificación del contenido de las
disposiciones en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo
aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá
ser considerada o debatida". Y lo sustancial era indudablemente la
irretroactividad como tal. Por tanto, tampoco hay reparo de constitucionalidad.
6. Acusación
contra el inciso cuarto del Acto Legislativo No. 1 de 1997, por modificación
del voto de algunos senadores.
6.1 Cargos
Los ciudadanos
CLAUDIA BLUM DE BARBERI y LUIS GUILLERMO GIRALDO, demandan el inciso cuarto del
Acto Legislativo No. 1 de 1997, por estas razones: "si un Acto Legislativo
no se inicia, tramita y aprueba con sujeción al procedimiento señalado en las
normas constitucionales y orgánicas respectivas, debe ser declarado
inexequible. Igual efecto debe producirse, por ser violatorio del procedimiento
señalado en las normas constitucionales, ante el hecho de que en el trámite de
un acto legislativo se permita el cambio de una votación ya emitida y, por
ende, perfeccionada."
"La expresión
de la voluntad de los miembros de una corporación pública se produce mediante
la votación individual de la moción o proyecto de que se trate, a fin de poder
efectuar un cómputo de esa voluntad que quede reflejada en la mayoría requerida
para que se considere adoptada la decisión de que se trata, como resultado de
una suma de votos afirmativos y negativos....el Congresista sólo es dueño de su
voto antes de emitirlo, una vez que se ha formado una opinión consciente y
deliberada con cuya manifestación mediante el voto contribuye a formalizar la
actuación en curso. Una vez emitido el voto es irrevocable. El congresista
cumplió ya su función de votar para decidir y admitir que el voto puede ser
retirado, eliminado, cambiado, rectificado, conduciría a la aceptación de que
se puede votar dos veces, de que votar no es un acto simple sino que permite
varios momentos y que cabe su reiteración o su retiro, lo cual enturbia y crea
tropiezos para la decisión.... Votar es un acto simple, puro, neto. No admite
condicionamientos, no se emite con carácter eventual, es siempre definitivo,
significa el registro de una voluntad ya formada, y ello impide que se
retrotraiga al momento en que se emitió inicialmente esa opinión. El voto es
una adhesión irrevocable a un proyecto o a un candidato, y la circunstancia de
que se emita en forma pública y verbal no autoriza modificación alguna.
Concluida la emisión de los votos de los votantes presentes, hay un resultado
y, quien dirige el proceso no puede permitir su alteración, autorizando cambios
de voto o rectificación de voto, pues la decisión queda viciada de
inconstitucionalidad."
En consecuencia,
consideran que la aprobación "por parte de la plenaria del Senado en el
curso de la segunda vuelta, de la proposición presentada por el senador Salomón
Náder Náder, consistente en que 'No procederá la extradición cuando se trate
de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente
norma', se dio como consecuencia del cambio irreglamentario del voto de los
senadores Emiro José Arrázola, María Consuelo Durán de Mustafá y Jaime Calderón
Dussán, luego de que la decisión de negarla ya se había tomado, una vez la
totalidad de los miembros asistentes había adoptado una decisión
definitiva."
De otra parte,
afirman que la norma acusada, adoptada en segunda vuelta, "corresponde a
una proposición que en idéntico sentido y tenor literal, había sido negada en
el curso de la primera vuelta, según se evidencia en el resultado de la
votación de la sesión ordinaria del 10 de junio de 1997 de la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la H. Cámara de Representantes (ver informe
ponencia tercer debate, segunda vuelta, Comisión Primera Cámara de
Representantes, Gaceta del Congreso No. 433 del 16 de octubre de 1997)",
en consecuencia, lo acusado debe ser declarado inexequible por infringir los
artículos 375 y 379 de la Constitución y 123, 127, 130, 221, 226 y 227 de la
ley 5 de 1992.
6.2
Intervenciones
El ciudadano PEDRO
PABLO CAMARGO sostiene que no les asiste razón a los demandantes pues, según se
lee en la Gaceta del Congreso 385/97 en la que se transcribe el acta de la
sesión plenaria del Senado correspondiente al 16 de septiembre de 1997, el
resultado de la votación fue de 52 senadores a favor y 24 en contra, para un
total de 76 votos, lo que equivale a la mayoría de los miembros de la Cámara,
cumpliendo de esta manera la exigencia contenida en el artículo 375 de la
Constitución. La aclaración de voto de los senadores a que aluden los actores
se produjo cuando "la votación no había sido cerrada y los senadores
estaban en su perfecto derecho de aclarar o cambiar su voto"; por tanto,
no existe vicio de procedimiento en la votación, ya que de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 185 de la Carta, los votos que emitan los congresistas
en el ejercicio de sus cargos "son inviolables".
6.3 Concepto del
Procurador General de la Nación
El Procurador sobre
este cargo no expone argumento alguno.
6.4
Consideraciones de la Corte
Según el acta No. 10
de la sesión ordinaria del martes 16 de septiembre de 1997 realizada por la
plenaria del Senado de la República y en la que se votó en segunda vuelta el
acto legislativo acusado (Gaceta del Congreso No. 385 del 19 de septiembre de
1997), se lee lo siguiente:
El Senador Salomón
Náder Náder presentó una proposición sustitutiva, cuyo contenido era éste:
"No procederá la extradición cuando se trata (sic) de hechos cometidos
con anterioridad a la promulgación de la presente norma", la
cual se sometió a votación con el siguiente resultado: Por la afirmativa 52
votos, por la negativa 24 votos, para un total de 76 votos. En consecuencia,
fue aprobada, pues la Constitución exige en estos casos, el voto de la mayoría
de los miembros que conforman el Senado, que como se sabe son 102.
Los senadores Emiro
José Arrázola Ospina, María Consuelo Durán de Mustafá y Jaime Dussán Calderón,
de acuerdo con el acta correspondiente, aparecen votando la proposición citada,
afirmativamente. Sin embargo, como no se dejó constancia alguna sobre los
hechos a que aluden los demandantes, la Corte procedió a confrontar lo narrado
con la versión magnetofónica de la sesión correspondiente, obteniendo como
respuesta que tales congresistas cambiaron su decisión antes de
que se declarara cerrada la votación. Lo cual es corroborado por el Secretario
General del Senado de la República en la certificación que envió a la Corte en
respuesta a la solicitud que le hiciera el magistrado ponente, la cual aparece
a folio 431 del cuaderno principal del expediente, y en la que expresamente
señala:
"Al hacer el
llamado a lista el Subsecretario General del honorable Senado, Dr. Luis
Francisco Boada, para realizar la votación nominal, los Senadores Arrázola
Ospina, Dussán Calderón y Durán de Mustafá, respondieron su voto negativamente,
pero, antes de cerrarse la votación por parte de la Presidencia, dichos
Senadores aclararon el sentido del voto, diciendo que su voto era
afirmativo."
Este hecho no viola
ningún precepto constitucional, como pasa a demostrarse.
El voto es la
manifestación libre de la voluntad del Congresista sobre una iniciativa o
asunto determinado, sometido a su consideración. De acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 123-4 del Reglamento del Congreso, el voto de los parlamentarios es
personal, intransferible e indelegable
El Reglamento del
Congreso, para efectos de la aprobación de las leyes o los Actos Legislativos,
no autoriza el voto en blanco al señalar en el artículo 127 que "Entre
votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se
encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido". El voto en
blanco solamente se consagra para las elecciones.
La votación, según
el Reglamento del Congreso, es de tres clases: ordinaria, nominal y secreta,
cada una de las cuales se define en los artículos 129, 130 y 131,
respectivamente. La votación nominal, que es la que interesa para el
presente estudio, es aquélla en la que cada uno de los Congresistas vota
siguiendo el orden alfabético de apellidos, y opera así: se anuncia primero el
nombre de cada uno de los congresistas, quienes deben contestar,
individualmente, "SI" o "NO". Esta votación debe
registrarse en el acta en el mismo orden en que se haya realizado, con
expresión del voto que cada uno hubiere dado, como lo ordena el artículo 130
del mismo ordenamiento.
La votación una vez
iniciada no puede interrumpirse, salvo que algún congresista plantee una
cuestión de orden sobre la forma como se está realizando (art. 132 Reglamento)
y tampoco se permiten explicaciones del voto. Sin embargo, se pueden dejar
constancias las cuales deberán consignarse en el acta respectiva. (art. 133 ib)
Ahora cabe
preguntar: ¿En qué momento se entiende cumplido por parte del congresista el
deber de votar? Indudablemente, cuando manifiesta expresamente, por cualquiera
de los medios instituidos para ese fin, su decisión afirmativa o negativa sobre
el asunto sujeto a su consideración.
Así las cosas, ¿Es
posible que los congresistas modifiquen su voto antes de que la votación
concluya? Para la Corte es claro que los congresistas durante el trámite
legislativo pueden cambiar su decisión, siempre y cuando este hecho se realice antes
del cierre de la votación, como ocurrió en el caso bajo examen. A contrario
sensu, si la votación ya ha sido cerrada el voto se torna inmodificable.
Es que el cierre de
la votación tiene, justamente, ese alcance: imposibilitar la emisión de nuevos
votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado. Mientras tal cierre no
se haya decretado no hay razón alguna para que el votante no pueda modificar su
decisión y, consecuentemente su voto. Si incurrió, por ejemplo en un error al
depositar la balota equivocada o al oprimir un botón que no correspondía al del
sentido de su decisión o si, simplemente, advirtió consecuencias no queridas
que aún pueden evitarse votando de manera diferente a la anunciada. Sólo la
oficialización del cierre pone término a esa posibilidad y hace inmodificable
el voto.
En este orden de
ideas, la votación por parte de los senadores antes citados, de la proposición
relativa a la irretroactividad de la extradición en la Plenaria del Senado de
la República, en la segunda vuelta, no viola disposición constitucional ni
legal alguna.
7. Acusación
contra el aparte final del inciso segundo del artículo 35 de la Constitución,
tal como quedó modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 1997
Los ciudadanos
CLAUDIA BLUM DE BARBERI y LUIS GUILLERMO GIRALDO, demandan también el aparte
final del inciso segundo del artículo 35 de la Constitución, tal como quedó
modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 1997, cuyo texto es el que a
continuación aparece subrayado:
"Además, la
extradición de colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en
el exterior, considerados como tales en la legislación penal colombiana. La
ley reglamentará la materia."
7.1 Cargos
A juicio de los
demandantes la expresión demandada "fue incorporada al texto del artículo
primero del Acto Legislativo No. 1 de 1997, en el trámite de la segunda vuelta,
sin que hubiera sido debatida o presentada con anterioridad. "
7.2
Intervenciones
7.2.1 El ciudadano PEDRO PABLO CAMARGO, dice que
la demanda en este punto no tiene sustento probatorio pues, como se verá, tal
hecho no sucedió. En efecto, el texto aprobado en la Comisión Primera del
Senado (gaceta 137/97, acta No. 29) prescribe: "La extradición se
solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o parcialmente en
el extranjero de acuerdo con los tratados públicos o en su defecto por la ley
colombiana". Este mismo texto fue aprobado sin modificaciones por la
plenaria del Senado el 22 de mayo de 1997.
En sesión del 10 de
junio de 1997, la Comisión Primera de la Cámara aprobó en primer debate con
modificaciones el texto precitado, el que quedó así: "La extradición se
solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o parcialmente en
el extranjero de acuerdo con los tratados públicos y/o la ley colombiana".
La plenaria de la Cámara en sesión del 19 de junio de 1997, aprobó el siguiente
texto: "La extradición se solicitará, concederá u ofrecerá por delitos
cometidos total o parcialmente en el extranjero de acuerdo con los tratados
públicos o en su defecto por la ley colombiana". Siendo éste el
texto definitivo aprobado en la primera vuelta, según el decreto 1765/97 que
ordena la publicación del acto legislativo.
En la segunda
vuelta, dice el interviniente, la Comisión Primera del Senado, según acta 4/97,
"decidió precisar más el concepto de ley dentro del Acto Legislativo e
introdujo al párrafo segundo del artículo 1o. esta adición: la ley
reglamentará la materia. Esto se limita a complementar la referencia que
hace el primer párrafo del nuevo artículo 35 de la Constitución Política: la
extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados
públicos, y, en su defecto, con la ley. Qué ley ? la ley
reglamentará la materia'. Esto fue refrendado por el Senado en segundo debate
en la segunda vuelta y, después por la Comisión Primera y la plenaria de la
Cámara de Representantes, en tercero y cuarto debates de la segunda vuelta.
Entonces, concluye que no hay violación del artículo 375 de la Carta y, por el
contrario se dio aplicación al artículo 266 del reglamento que dice: "El
cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda vuelta,
siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la
institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida." El
texto acusado se limita a complementar lo aprobado en la primera vuelta.
7.2.2 La Ministra de Justicia y del Derecho
señala que la inclusión de la frase acusada podría considerarse como de
aquéllas admisibles en la segunda vuelta, "toda vez que no cambia o
modifica la esencia de lo aprobado" y es un procedimiento autorizado por
el artículo 226 de la ley 5/92. La consagración de la posibilidad de que el
legislador pueda regular aspectos procedimentales de la extradición, "no
se pierde ni se afecta, por que dicha posibilidad esté o no expresamente consagrada
en el artículo 35 de la Constitución Política. En otras palabras, la
declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión 'la ley reglamentará la
materia, no dejará al legislador sin la competencia para hacerlo".
Entonces, manifiesta que se declare o no la inexequibilidad solicitada "se
recuerda a la Corte que este despacho considera que en efecto la expresión se
encuentra viciada de inconstitucionalidad, pero en ningún momento el Congreso
de la República pierde la competencia para que, a través de un acto propio de
su función -la ley- regule el tema de la extradición, conforme a las reglas
constitucionales."
7.3 Concepto del Procurador General de la
Nación
Según el Procurador
la expresión "la ley reglamentará la materia", fue presentada en la
primera vuelta por la Ministra de Justicia "pero aún cuando fue objeto de
consideración por la Comisión Primera, no fue votada por esta
Corporación". Tal frase no fue aprobada por la Plenaria de la Cámara de
Representantes en la primera vuelta, "sino en la segunda vuelta del
proyecto de acto legislativo, según consta en la certificación expedida por el
secretario de la Cámara". En consecuencia, considera que lo acusado es
inconstitucional por no haber surtido los ocho debates exigidos por la
Constitución, y haber sido incluida en la segunda vuelta.
7.4
Consideraciones de la Corte
Para efectos del
estudio de la expresión demandada, "la ley reglamentará la materia",
es preciso transcribir el inciso al que pertenece.
"Además, la
extradición de colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en
el exterior, considerados como tales en la legislación penal colombiana. La
ley reglamentará la materia." (subrayas fuera del texto)
La frase acusada,
como lo afirman los demandantes, efectivamente no surtió los ocho debates que
exige la Constitución (art. 375 C.P.), pues solamente fue incluida al iniciarse
en la segunda vuelta el estudio del proyecto de Acto Legislativo del cual forma
parte, lo cual a simple vista es inconstitucional. No obstante, la Corte considera
que tal declaración es inane, como pasa a verse.
En el proyecto de
Acto Legislativo que se aprobó en cada uno de los debates realizados tanto en
el Senado de la República como en la Cámara de Representantes, en primera y
segunda vuelta, aparece claramente consignada la voluntad del legislador de
dejar a la ley la regulación de ciertos aspectos fundamentales de la
extradición, al incluir en el inciso primero: "La extradición se podrá
solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y, en su
defecto, con la ley". Proposición que, como ya se expresó, fue
considerada y aprobada en los ocho debates correspondientes.
El Congreso, sin embargo, decidió
reiterar ese mismo deseo en el aparte acusado, al incluir la expresión "La
ley reglamentará la materia". Pero ¿qué hubiera ocurrido si en el texto
del proyecto no se hubiera incluido expresamente la facultad del legislador
para reglamentar la materia? ¿Podría el legislador proceder a reglamentar la
extradición? Indudablemente que sí, pues es ésta una atribución propia del
legislador que se deriva de los mismos cánones constitucionales, como se verá
en seguida.
En efecto: la
competencia del legislador para desarrollar los preceptos constitucionales se
encuentra consagrada en otras normas de ese mismo rango, concretamente en los
artículos 114 y 150 que contienen lo que la jurisprudencia y la doctrina
denominan "cláusula general de competencia". De ellos se
deriva la potestad del Congreso para expedir disposiciones legales destinadas a
hacer efectivos los cánones que conforman el Estatuto Supremo, con la única
advertencia de no exceder los límites fijados por el propio constituyente, ni
contrariar ninguno de los preceptos que integran dicho ordenamiento.
Sobre
este punto resulta ilustrativa la sentencia C-527/94[9], cuyos apartes
pertinentes se transcriben en seguida.
"De
otro lado, la Corte Constitucional recuerda que en Colombia la cláusula general
de competencia normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste
corresponde "hacer las leyes" (CP Arts 114 y 150). Esta es una
diferencia profunda de nuestro ordenamiento constitucional con el de otros
países, como el de Francia. En efecto, el artículo 34 de la Constitu­ción de la
V República enumera las materias que son competencia del Parla­mento, de suerte
que toda otra materia es competencia reglamentaria del ejecutivo (artículo 37
de esa constitución), lo cual significa que ese régimen constitucional atribuye
el poder principal de elaborar las reglas de derecho al Ejecutivo (cláusula
general de competencia) y tan sólo un poder secundario y taxativo al
Parlamento. En cambio, en Colombia, el órgano que tiene la potestad genérica
de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso,
puesto que a éste corresponde "hacer las leyes", por lo
cual la enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la
Constitución no es taxativa.
No es entonces legítimo considerar que si el Congreso expide una ley que no
encaja dentro de las atribuciones legislativas específicas del artículo 150
superior, entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que
ello implicaría desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula
general de competencia está radicada en el Congreso."
Y más
adelante agrega:
"La
Constitución de 1991 ha mantenido tal cláusula general de competencia en el
Congreso, por lo cual esta rama del poder tiene la facultad de desarrollar
la Constitución y regular legislativamente la vida del país, no sólo en
ejercicio de las atribuciones que expresamente le confiere la Carta, sino
también en aquellas materias que no hayan sido expresamente atribuidas a otros
órganos del Estado. Se trata pues de una competencia amplia pero que no
por ello deja de ser reglada, porque está limitada por la Constitución.
Así, el Congreso no puede vulnerar los derechos de las personas, ni los
principios y valores constitucionales. Tampoco puede el Congreso  desconocer
las restricciones que le ha establecido la Constitución, ya sea de manera
expresa, como sucede con las prohibiciones del artículo  136 superior, ya sea
de manera tácita, al haber reservado ciertas materias a otras ramas del poder o
a otros órganos del Estado."[10]
Así las
cosas, en aras de atender rigurosamente las formalidades establecidas en la
Carta para la tramitación de las reformas constitucionales, la Corte retirará
la expresión "La Ley reglamentará la materia", incorporada al
inciso segundo del Acto Legislativo No. 01 de 1997, observando que las
facultades del legislador en modo alguno sufren mengua con ello, pues la
referencia a la ley contenida en el primer inciso y la cláusula general de
competencia, a la que ya se ha hecho alusión, permiten colegir su plena
potestad para reglamentarla, dentro de los límites materiales que el
Constituyente ha fijado.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Primero: Declarar
EXEQUIBLE el Acto Legislativo No. 1 de 1997, únicamente por los vicios
de forma dirigidos contra la totalidad del mismo que fueron analizados
expresamente en esta sentencia.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE
el inciso final del artículo 35 de la Constitución, tal como quedó modificado
por el Acto Legislativo No. 1 de 1997, que reza: "No procederá la
extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la
promulgación de la presente norma", únicamente por los cargos
analizados en esta sentencia.
Tercero: Declarar INEXEQUIBLE
la expresión "La ley reglamentará la materia",
contenida en el inciso segundo del artículo 35 de la Constitución, tal como
quedó modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 1997.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-543/98
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Función
(Salvamento de voto)
El Juez Constitucional tiene, como su
primer deber, que inclusive justifica su existencia y da soporte a la necesidad
de los poderes que se le otorgan, la preservación del Ordenamiento en que se
funda el Estado, y mediante su actividad garantiza los valores, principios y
normas que configuran el Estatuto supremo, resultado de la voluntad política
del Constituyente, prenda insustituible de los derechos de los gobernados y
límite esencial de las atribuciones de los gobernantes. En principio, debe ese
Juez entrar en el análisis integral de las normas proferidas por los poderes
constituidos para verificar que, en sus aspectos exteriores, procedimentales o
formales, como en su contenido, respeten las disposiciones y los postulados de
la Constitución. A menos que, como acontece en Colombia con los actos
reformatorios de la Carta Política, se le asigne únicamente una parte del
control, la puramente formal, obligándolo a circunscribir su examen a la
determinación de si, en el momento de enmendar parcialmente el articulado de
aquélla, el Constituyente derivado se atuvo exactamente o no a las perentorias
exigencias señaladas en el mismo texto del Estatuto Fundamental.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS (Salvamento de voto)
No siendo de competencia de la Corporación
lo relativo a la constitucionalidad de la materia de un Acto Legislativo (arts.
241-1 y 379 C.P.), su función, orientada a la defensa del Estatuto Supremo del
Estado, consiste en establecer, mediante riguroso estudio, si la forma en que
se tramitó, discutió y aprobó aquél se avino a las prescripciones
constitucionales y, en lo pertinente, a las disposiciones del Reglamento del
Congreso. Entonces, precisamente, la Corte debía interesarse en este caso en la
forma, y sólo en la forma, y despreocuparse del fondo de la modificación
constitucional, que no era de su incumbencia. De lo contrario, sobraría la
función de guarda de la integridad de la Carta Política, reservada en esta
materia a los posibles vicios de forma del acto modificatorio, pues, por no
"sacrificar el fondo a la forma", toda violación del procedimiento de
cambio constitucional sería admisible y cualquier vicio saneable, según la
sustancia de lo aprobado, o de acuerdo con la visión política de los magistrados
acerca del contenido objeto de la decisión del Constituyente Secundario.
EXTRADICION-Irretroactividad respecto de tratado
público y de Actos Legislativos (Salvamento de voto)
En cuanto a la primera vuelta, en algunos
de sus debates -no en todos- aparece como aprobado un texto alusivo a la no
retroactividad, pero referida ella a los respectivos tratados internacionales y
no al Acto Legislativo en sí mismo, algo bien diferente en su significado
jurídico, en su alcance y en sus efectos. Basta ver que el asunto de la
irretroactividad de un Tratado Público es de la esfera del Derecho
Internacional y compromete tan sólo a los Estados Partes, con repercusión
exclusiva -en materia de extradición- en los nacionales de uno y otro de los
Estados Contratantes, mientras que la irretroactividad de un "Acto
Legislativo", es un problema de Derecho interno, que afecta la base del
orden jurídico de ese Estado, modulando erga omnes los efectos de la
enmienda respecto de los destinatarios de la nueva concepción política fundamental
y predicando que en ningún caso sus efectos jurídicos cobijarán situaciones
anteriores.
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Texto aprobado
debe conservar esencia de la reforma (Salvamento de voto)
La Corporación ha dado un giro copernicano
respecto de su inicial posición, entendiendo que basta la referencia a un
"tema" en la primera vuelta para que pueda considerarse, en uno o
varios debates de la segunda, un texto que ni pasó por aquélla -por cuanto no
fue presentado, discutido ni aprobado- ni fue incluido en la publicación. Cabe
observar que la esencia de la reforma, al tenor del Reglamento del Congreso,
tiene que permanecer durante los ocho debates constitucionales, ya que las
modificaciones formales, menores o accidentales pueden siempre introducirse
mientras lo fundamental pase rigurosamente y con éxito todos los obstáculos de
trámite que el propio Constituyente introdujo para las enmiendas de la Carta.
El observador más desprevenido estará de acuerdo en que, como ya dijimos, en su
esencia, no es lo mismo hablar de irretroactividad respecto de la entrada en
vigor de cada Tratado de extradición celebrado por Colombia, que de
irretroactividad de la Reforma Constitucional aprobada en el Congreso sobre esa
materia. Hay un cambio cualitativo insoslayable, que aun con los acuciosos
esfuerzos de quien quiera cobijarlo por el amplio denominador común de la
irretroactividad como "tema", arroja finalmente una norma
constitucional ostensiblemente diversa de la que se había contemplado en los
primeros debates. Además de lo anterior, cabe recordar que la proposición
jurídica aprobada, es decir, la referida a la no extradición cuando se trate de
hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo Acto
Legislativo, fue presentada como una proposición sustitutiva en la primera
vuelta ante la Comisión Constitucional de la Cámara de Representantes,
resultando negada. Así las cosas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 375
de la C.P., desarrollado por el artículo 226 de la Ley 5 de 1992 arriba citado,
esta proposición no podía ser discutida nuevamente en segundo debate so pena de
ser declarada inexequible por vicios en su formación.
PROCESO
LEGISLATIVO-Proposiciones
sustitutivas y modificativas (Salvamento de voto)
VOTO DEL
CONGRESISTA-Es
inmodificable (Salvamento de voto)
Es claro que, independientemente de si la
votación se ha cerrado o no -lo que apenas tiene relación con el momento
procesal dentro del trámite y por referencia a la cámara o comisión
respectiva-, el voto depositado en un determinado sentido, públicamente o en
secreto, no puede ya modificarse después de haber sido emitido y, si así
ocurre, el nuevo voto es nulo. Lo anterior tiene todavía mayor importancia
cuando, como en el presente caso, el voto que se modifica resulta decisivo en
cuanto al sentido de lo resuelto. En el proceso del Acto Legislativo en
discusión, es evidente, como lo muestran las pruebas, que si los tres
congresistas que cambiaron su voto no lo hubieran hecho, el texto demandado no
habría alcanzado la mayoría calificada exigida por la Carta Política.
Referencia:
Expedientes D-1942, D-1948 y D-1957
Con el acostumbrado respeto, expresamos las
razones por las cuales nos apartamos de las consideraciones y de la decisión
adoptada por la Corte en lo relativo a la exequibilidad del inciso final del
artículo 35 de la Constitución Política, tal como quedó modificado por el 1 del
Acto Legislativo 01 de 1997, que dice: "No procederá la extradición cuando
se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente
norma".
El estudio adelantado sobre la pruebas
decretadas y practicadas y el análisis efectuado en el seno de la Sala Plena
nos permiten afirmar con entera convicción que el trámite de aprobación del
Acto Legislativo en el fragmento transcrito estuvo viciado, y de manera
protuberante, motivo por el cual esta Corte, en cumplimiento de su función de
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución Política (art. 241), ha
debido declararlo inexequible.
La reforma de la estructura fundamental del
Estado exige procedimientos agravados obligatorios que deben cumplirse de
manera completa por el Congreso, e interpretarse estrictamente por la Corte al
verificarlos.
Así lo entendió la Corporación cuando
señaló por unanimidad en la Sentencia C-222 del 29 de abril de 1997 (M.P.: Dr.
José Gregorio Hernández Galindo):
"La Carta
Política no impide las modificaciones ni los ajustes a su preceptiva y, por el
contrario, amplía las posibilidades de introducirlos, consignando expresamente,
además de la del Congreso, dos vías que no se hallaban contempladas en el
artículo 218 de la Constitución anterior.
Pero, con
independencia del procedimiento que se utilice, lo cierto es que la
Constitución, al establecer requisitos y trámites más complejos que los
previstos para la modificación de las leyes, preserva una estabilidad
constitucional mínima, que resulta incompatible con los cambios improvisados o
meramente coyunturales que generan constante incertidumbre en la vigencia del
ordenamiento básico del Estado.
En el caso
específico de los actos legislativos, mediante los cuales el Congreso de la
República ejerce su poder de reforma constitucional, la propia Carta ha
señalado los requisitos que deben cumplirse, los cuales son esenciales para la
validez de la decisión y que, por corresponder cualitativamente a una función
distinta de la legislativa, son también más difíciles y exigentes".
No es para menos. La Constitución
colombiana es y ha sido siempre de carácter rígido. Esto es, no puede ser
modificada por un órgano constituido con la misma facilidad que las leyes. La
voluntad de las cámaras al respecto tiene que ser expresada siguiendo unas
formas previamente definidas en la propia Carta y en la Ley Orgánica de Reglamento
del Congreso.
Por eso, el examen que la Corte debe llevar
a cabo en torno al procedimiento para la expedición de un Acto Legislativo ha
de ser riguroso y exhaustivo.
El Juez Constitucional tiene, como su
primer deber, que inclusive justifica su existencia y da soporte a la necesidad
de los poderes que se le otorgan, la preservación del Ordenamiento en que se
funda el Estado, y mediante su actividad garantiza los valores, principios y
normas que configuran el Estatuto supremo, resultado de la voluntad política
del Constituyente, prenda insustituible de los derechos de los gobernados y
límite esencial de las atribuciones de los gobernantes.
En principio, debe ese Juez entrar en el
análisis integral de las normas proferidas por los poderes constituidos para
verificar que, en sus aspectos exteriores, procedimentales o formales, como en
su contenido, respeten las disposiciones y los postulados de la Constitución. A
menos que, como acontece en Colombia con los actos reformatorios de la Carta
Política, se le asigne únicamente una parte del control, la puramente formal,
obligándolo a circunscribir su examen a la determinación de si, en el momento
de enmendar parcialmente el articulado de aquélla, el Constituyente derivado se
atuvo exactamente o no a las perentorias exigencias señaladas en el mismo texto
del Estatuto Fundamental.
Como se verá más adelante, en este caso el
Congreso no lo hizo y la Corte -que estaba llamada a defender la integridad
de la Constitución- fue laxa en el estudio de los trámites cumplidos, con
preocupantes consecuencias no sólo en el terreno del control de
constitucionalidad sino, hacia el futuro, en el de la conservación de la
esencia de la Carta contra atentados temerarios que, sin observar las formas
establecidas, pretendan frustrar los propósitos, respaldados por el Pueblo, del
Constituyente de 1991.
De allí que no compartamos lo dicho en Sala
por uno de nuestros colegas en el sentido de que el análisis estricto de las
reglas constitucionales y reglamentarias de la modificación constitucional, a
cargo de la Corte, implicaba "sacrificar el fondo en aras de la
forma".
Justamente de eso se trataba: no siendo de
competencia de la Corporación lo relativo a la constitucionalidad de la materia
de un Acto Legislativo (arts. 241-1 y 379 C.P.), su función, orientada a la
defensa del Estatuto Supremo del Estado, consiste en establecer, mediante
riguroso estudio, si la forma en que se tramitó, discutió y aprobó aquél se
avino a las prescripciones constitucionales y, en lo pertinente, a las
disposiciones del Reglamento del Congreso. Entonces, precisamente, la Corte
debía interesarse en este caso en la forma, y sólo en la forma, y
despreocuparse del fondo de la modificación constitucional, que no era de su
incumbencia. De lo contrario, sobraría la función de guarda de la integridad de
la Carta Política, reservada en esta materia a los posibles vicios de forma del
acto modificatorio, pues, por no "sacrificar el fondo a la forma",
toda violación del procedimiento de cambio constitucional sería admisible y
cualquier vicio saneable, según la sustancia de lo aprobado, o de acuerdo con
la visión política de los magistrados acerca del contenido objeto de la decisión
del Constituyente Secundario.
En el presente proceso, al menos dos de los
vicios denunciados por los demandantes se configuraron durante el trámite de
aprobación del fragmento normativo ya transcrito: esa parte del texto no sufrió
los ocho debates exigidos por la Constitución y la mayoría calificada exigida
para la segunda vuelta no pudo completarse en uno de sus debates; sólo merced
al indebido cambio de voto de tres congresistas pudo ser aprobado el texto
final en la plenaria del Senado de la República.
A. El texto del inciso sobre
irretroactividad del Acto Legislativo no fue propuesto, votado ni aprobado en
la primera vuelta. La diferencia entre la similitud "temática" y la
identidad textual en una reforma de la Carta. La reforma sobre irretroactividad
de la extradición no fue aprobada en los ocho debates constitucionales
En cuanto al primero de esos motivos de
violación de la Carta Política, y también del Reglamento del Congreso, está
probado -como aparece en el propio cuadro elaborado por el Magistrado Ponente,
que se encuentra en las páginas 30 y 31 de la Sentencia- que el texto del
inciso según el cual "no procederá la extradición cuando se trate de
hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma" no
fue aprobado, ni sometido a votación y ni siquiera presentado en ninguno de los
debates de la primera vuelta del Acto Legislativo. Como se deduce de lo
dicho en la Sentencia (página 35), la primera ocasión en que, durante el
trámite de reforma, se habló de la no retroactividad del Acto Legislativo se
tuvo en la segunda vuelta, durante el primer debate en el Senado, cuando el
Senador Carlos Espinosa Faccio-Lince presentó la proposición sustitutiva
número 05 en la que se incluyó ese punto así: "La extradición ...no
procederá ...o cuando se trate de delitos cometidos con anterioridad a la
vigencia del presente acto legislativo". Incluso, esta propuesta fue
negada por cuatro votos a favor y catorce en contra (Gaceta del Congreso número
566 del 26 de diciembre de 1997).
En cuanto a la primera vuelta, en algunos
de sus debates -no en todos- aparece como aprobado un texto alusivo a la no
retroactividad, pero referida ella a los respectivos tratados internacionales y
no al Acto Legislativo en sí mismo, algo bien diferente en su significado
jurídico, en su alcance y en sus efectos. Basta ver, para llegar a una
conclusión diversa de la acogida en el Fallo, que, fuera de lo explicado más
adelante, el asunto de la irretroactividad de un Tratado Público es de la
esfera del Derecho Internacional y compromete tan sólo a los Estados Partes,
con repercusión exclusiva -en materia de extradición- en los nacionales de uno
y otro de los Estados Contratantes, mientras que la irretroactividad de un
"Acto Legislativo" (en el lenguaje estricto y muy característico
usado por nuestra Constitución), es decir, de un Acto que reforma la
Constitución o estructura fundamental del Estado, es un problema de Derecho
interno, que afecta la base del orden jurídico de ese Estado -en la presente
ocasión el colombiano-, modulando erga omnes los efectos de la enmienda
respecto de los destinatarios de la nueva concepción política fundamental y
predicando que en ningún caso sus efectos jurídicos cobijarán situaciones
anteriores. En el punto concreto de la extradición y en el caso de Colombia, a
partir de esta reforma, tal acápite normativo -diferente del que se aplicaría a
cada Tratado celebrado bilateralmente por nuestro Gobierno- significa, ni más
ni menos, que el Constituyente, independientemente del Estado reclamante, ha
querido proteger de manera indiscriminada a toda persona -nacional o
extranjera- sindicada de cometer en el exterior delitos, si éstos tuvieron
ocurrencia antes del 17 de diciembre de 1997, al paso que ha facultado  a  los
competentes  órganos  estatales  para la entrega de todo aquél -nacional o
extranjero- a quien se reclame por hechos punibles posteriores a esa fecha.
Como se observa, si bien "el
tema" -irretroactividad- puede identificarse, bajo esa concepción, como
semejante, o si se quiere igual, en varios pasos constitucionales del proyecto,
la reforma constitucional, con el texto definitivo, no es sustancialmente la
misma que se habría tenido con el texto que se discutió y aprobó en algunos
debates de la primera vuelta. No existió identidad en la voluntad del
Constituyente. Se quiso algo en el primer período y otra cosa bien distinta en
el segundo. Luego ésta no podía pasar de una vuelta a la otra, justamente por
su diversidad material.
El texto relativo a la no retroactividad de
la extradición "cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la
vigencia del respectivo tratado" (subrayamos), en la primera
vuelta, fue aprobado en el primer debate (Comisión Primera del Senado de la
República), en el segundo (Plenaria del Senado), y en la Plenaria de la Cámara
de Representantes. No fue aprobado en el primer debate en Cámara y, por
supuesto, al faltarle uno de los debates, había desaparecido en la primera
vuelta. Por tanto, no era posible haberlo revivido dentro de la misma primera
vuelta, como efectivamente aconteció en la Plenaria de la Cámara, a no ser que
se hubiera vuelto a surtir el debate que faltaba (lo cual no se hizo), y menos
todavía considerarse en la segunda, pues al tenor de lo ordenado por el
artículo 375 de la Constitución, que obligaba al Congreso, "en este
segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el
primero", y de acuerdo con el 226 de la Ley 5 de 1992 (Reglamento del
Congreso), hoy en vigor y también imperativo, aplicable al trámite de los actos
legislativos, "en la segunda vuelta sólo podrán debatirse iniciativas
presentadas en la primera. Las negadas en este período no podrán ser
consideradas nuevamente" (subrayamos).
Era evidente la inconstitucionalidad del
indicado procedimiento, pues si de lo que se estaba hablando era de la no
retroactividad de la extradición frente a los tratados, esa iniciativa
sucumbió en el primer período y por eso en el segundo no volvió a aparecer (en
ninguno de los debates). Y si, como correspondía a la Corte, lo verificable por
ella era la aprobación del texto final, relativo a la no
retroactividad del Acto Legislativo, en los ocho debates constitucionales,
no era posible, a la luz de las normas aplicables, declarar la exequibilidad de
lo actuado, ya que dicho texto, en la segunda vuelta, solamente se aprobó en
tres de las ocho instancias en las que debió ser considerado (segundo
debate en el Senado, primero y segundo en la Cámara de Representantes).
La Corte Constitucional, en la citada
Sentencia C-222 del 29 de abril de 1997, cuyo texto fue votado unánimemente,
había expresado:
"En esa forma,
lo que llega al siguiente debate, y sobre lo cual deberá recaer la decisión que
en él se adopte, es lo que se aprobó en las instancias anteriores. De allí
resulta que los textos no aprobados en los primeros debates han quedado
fuera del proyecto, a menos que se decida, con las mayorías correspondientes,
volverlos a incorporar al mismo, pero esto sólo puede acontecer en el primer
período y sobre el supuesto de que se vuelvan a surtir los debates que hayan
faltado al texto suprimido y reincorporado. Si ello implica contradicción
entre las cámaras, tiene lugar, además, lo previsto en el artículo 161 de la
Constitución". (Hemos subrayado).
La Corte, además, en
el fallo que se comenta, excluyó la posibilidad de reservar, desde el primer
período, mediante "constancias" o simples propuestas no debatidas ni
votadas en el primer período de sesiones, "temas" susceptibles de
tratar en la segunda vuelta, delatando que, por argucias
"parlamentarias", se quiere a veces introducir en los momentos
finales de un trámite, y a manera de "micos", grandes modificaciones
a la Carta Política:
"...la
obligatoriedad de los ocho debates para los proyectos de Acto Legislativo
excluye también las denominadas 'constancias', dejadas en el curso de la
primera vuelta, generalmente al finalizar ésta, con el pretexto de cumplir la
norma que consagra el inciso final del artículo 375 de la Constitución, a cuyo
tenor en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el
primero.
La 'presentación'
aludida en la norma superior no puede ser entendida con el alcance de la sola
formulación de una propuesta de reforma, menos todavía si ella emana de un solo
congresista y no de los diez que exige la Constitución.
Las iniciativas
presentadas en el primer período, para que puedan pasar al segundo, deben haber
sido discutidas y votadas en los cuatro debates correspondientes y el sentido
del precepto constitucional es el de que sólo habiéndose surtido respecto de
cierta norma el trámite total de la primera vuelta pueda darse la segunda". (Subrayamos).
No otro es el objeto
de la publicación que, según expreso mandato del artículo 375 de la
Constitución, debe hacer el Gobierno en el intermedio de los dos períodos, la
cual debe consignar el texto aprobado en primera vuelta, que es únicamente
el que puede pasar a la segunda.
La Corte señaló al
respecto en la aludida Sentencia 222 de 1997:
"En materia de
publicaciones hay que añadir, para los proyectos de Acto Legislativo, la
consagrada en el artículo 375 de la Constitución, que corre a cargo del
Gobierno y que, por tanto, debe hacerse en el Diario Oficial, una vez terminado
el primer período de sesiones en que se discute y antes de comenzar el segundo.
Se trata de ofrecer
al propio Congreso y a la sociedad entera, interesada en los cambios que puede
sufrir la Constitución Política, la oportunidad de conocer de manera oficial el
texto de lo hasta ese momento aprobado, que habrá de ser punto de
referencia necesario para la segunda fase del proceso constituyente,
pudiendo entonces debatir públicamente sobre los alcances de la reforma
proyectada, con base en la libertad de expresión (art. 20 C.P.) y en el derecho
de todos a participar en las decisiones que los afectan (art. 2 C.P.). Todos
los ciudadanos pueden, entonces, dirigirse al Congreso, en el contexto de una
democracia participativa, para apoyar, controvertir, contradecir, discutir,
criticar el proyecto en curso o para formular sugerencias o inquietudes en
torno al mismo.
Desde luego, para
que la publicación pueda llevarse a cabo, es indispensable que el Ejecutivo y
el propio Congreso tengan cabal conciencia de lo aprobado en la primera
vuelta, lo cual, a su vez, requiere la certidumbre de unos debates ordenados y
bien conducidos, sobre cuyos resultados existan certificaciones claras y
específicas expedidas por las secretarías de las comisiones y las plenarias en
torno a quórum, mayorías, textos votados y artículos aprobados en las
distintas instancias, así como acerca de las supresiones o adiciones que en
cada debate han tenido lugar.
La otra función
cumplida por la publicación oficial del proyecto en el intermedio de las dos
vueltas tiene que ver con la exigencia, expresa en el inciso 3 del
artículo 375 de la Carta, de que en el segundo período no puedan debatirse
sino iniciativas presentadas en el primero.
Claro está, lo
que no aparezca en el texto aprobado en la primera vuelta y publicado al
culminar ésta no tiene cabida en el segundo período ordinario de sesiones ni
puede ya introducirse...,". (Subrayamos).
Y es claro que el
inciso objeto de demanda no aparece en la publicación oficial, como puede verse
en la Sentencia (página 33), que transcribe lo divulgado en el Diario Oficial
43.083 del 14 de julio de 1997.
Ahora, inexplicablemente, la Corporación ha
dado un giro copernicano respecto de su inicial posición, entendiendo que basta
la referencia a un "tema" en la primera vuelta para que pueda
considerarse, en uno o varios debates de la segunda, un texto que ni pasó por
aquélla -por cuanto no fue presentado, discutido ni aprobado- ni fue incluido
en la publicación.
La Sentencia considera que "el
tema" de la irretroactividad fue objeto de estudio, discusión y votación
en los cuatro debates que integraron la primera vuelta, siendo aprobada en tres
de ellos y negada en el otro, y que el mismo "tema" fue objeto de
estudio y discusión en los cuatro debates de la segunda vuelta, siendo aprobada
en tres de ellos y negada en otro.
Ello, a juicio de la mayoría, salva la
inconstitucionalidad del texto definitivo, porque, como dijo en Sala uno de los
magistrados que la integraron, "siempre estuvo en la mente de los
congresistas el asunto de la irretroactividad".
La diferencia en el enfoque jurídico sobre
la actividad Constituyente radica en que quienes nos apartamos de lo resuelto
no consideramos que sea función de esta Corte la de penetrar en las
profundidades de las conciencias y los pensamientos de los congresistas para
definir lo que querían o no querían aprobar. Preferimos, como lo manda la
Constitución, confrontar el resultado del ejercicio de la función que cumplen,
en el texto de lo que han votado, para definir si eso se ajusta o no a las
previsiones constitucionales y reglamentarias.
A la conclusión arriba indicada, acogida en
la Sentencia, llega la Corte a partir de la afirmación de que la norma jurídica
según la cual "la extradición no procederá... cuando se trate de hechos
cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado" fue
objeto de estudio, discusión y consideración desde el primer debate en la
primera vuelta, como "tema" genérico, y por cuanto no requería -pensó
la Corte- que el contenido específico del texto hubiese permanecido en los ocho
debates.
No compartimos esta conclusión por las
siguientes razones:
El trámite de los actos legislativos es
regulado por los artículos 375 Superior y 219 a 227 de la Ley 5 de 1992, sin
perjuicio de que también resulten aplicables aquellas disposiciones de la misma
Ley referidas al trámite legislativo ordinario, que no le sean contrarias.
El artículo 375 de la Constitución indica:
"Podrán
presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del
Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los
ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo
electoral vigente.
El trámite del
proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el
primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado
por el Gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la
mayoría de los miembros de cada Cámara.
En este segundo
período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero".
Por su parte, el artículo 226 del
Reglamento del Congreso señala:
"Materias que
pueden debatirse. En la segunda ‘vuelta’ solo podrán debatirse iniciativas
presentadas en la primera. Las negadas en este período no podrán ser
consideradas nuevamente.
El cambio o
modificación del contenido de las disposiciones en la segunda ‘vuelta’, siempre
que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución
política que se reforma, podrá ser considerada y debatida". (Subrayado
nuestro).
Aquí cabe observar que la esencia de
la reforma, al tenor del Reglamento del Congreso, tiene que permanecer durante
los ocho debates constitucionales, ya que las modificaciones formales, menores
o accidentales pueden siempre introducirse mientras lo fundamental pase
rigurosamente y con éxito todos los obstáculos de trámite que el propio
Constituyente introdujo para las enmiendas de la Carta.
El observador más desprevenido estará de
acuerdo en que, como ya dijimos, en su esencia, no es lo mismo hablar de
irretroactividad respecto de la entrada en vigor de cada Tratado de extradición
celebrado por Colombia, que de irretroactividad de la Reforma Constitucional
aprobada en el Congreso sobre esa materia.
Hay un cambio cualitativo insoslayable, que
aun con los acuciosos esfuerzos de quien quiera cobijarlo por el amplio
denominador común de la irretroactividad como "tema", arroja
finalmente una norma constitucional ostensiblemente diversa de la que se había
contemplado en los primeros debates.
El texto que dice "No procederá la
extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la
promulgación de la presente norma", fue sometido a debate por primera
vez en la segunda vuelta, en la Comisión Primera de la Cámara, a manera de
proposición sustitutiva.
Según lo prescribe el artículo 114, numeral
2, del Reglamento del Congreso, proposición sustitutiva "es la
que tiende a remplazar a la principal y se discute y decide primero en lugar de
la que se pretende sustituir". Por el contrario, proposición
modificativa, según el numeral 4 de este mismo artículo, "es la que
aclara la principal; varía su redacción sin cambiarle el contenido esencial
de la misma; hace dos o más de la principal para su mayor comprensión o
claridad; obtiene que dos o más temas, dos o más artículos que versen sobre
materia igual, o similar, se discutan o resuelvan en una sola o traslada lo que
se discute a otro lugar del proyecto, o tema que se debate, por razones de
conveniencia o coordinación que se aduzcan". (Subrayamos).
Sin lugar a dudas, la introducción del
texto "No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos
con anterioridad a la promulgación de la presente norma", es, pues,
una proposición sustitutiva por dos razones:
1. Fue considerada como tal cuando fue
presentada por primera vez a debate en el Congreso. Así lo afirma
contundentemente la Sentencia (página 32), que expresamente señala: "Como
consecuencia de lo anterior se presentó una proposición sustitutiva en la que
se sugería modificar la expresión Tratado por Acto Legislativo" (subrayado
nuestro); luego, el mismo Constituyente derivado consideró que esta propuesta
reemplazaba a la original, es decir, cambiaba su esencia y, por tanto, era otra
propuesta diferente de la sustituida. De lo contrario, se habría tratado de una
proposición apenas modificativa, que variaba la redacción del texto, "sin
cambiarle el contenido esencial...".
2. La introducción de la referida frase
altera en esencia lo aprobado inicialmente sobre el tema de la extradición,
como pasa a demostrarse.
El "tema" de la irretroactividad
no estuvo presente en todos los debates. En efecto, la proposición jurídica "la
extradición no procederá... en los siguientes casos: prescripción de la acción
penal y de la pena y cosa juzgada cuando se trate de hechos cometidos con
anterioridad a la vigencia del respectivo tratado", está dirigida
a reforzar los principios generales de aplicación de la ley penal, los cuales
no dejan de regir cuando está de por medio el trámite de extradición. Es sabido
que dentro de las características comunes a cualquier forma de extradición,
ésta supone que no haya prescrito la acción ni la pena del hecho delictivo que
es materia de la misma, y menos que el hecho haya sido ya juzgado en el país al
cual se le solicita la extradición. Esto, en respeto del principio non bis
in idem. Nótese que la frase referente a la no procedencia de la
extradición por hechos delictivos anteriores a la vigencia del tratado, está
ligada a la circunstancia de haber operado el fenómeno de la cosa juzgada. De
cualquier manera, podría pensarse que esta frase era innecesaria dentro del
texto del Acto Legislativo, pues como ya se ha dicho, los principios generales
del Derecho Penal serían suficientes para concluir que la extradición no podría
proceder en los supuestos contemplados en la norma que entonces se proponía.
Ello, sin perjuicio de que en el segundo debate de la primera vuelta se
introdujo al texto una "o" disyuntiva, que si bien parece desligar
del fenómeno de la cosa juzgada el tema de la improcedencia de la extradición,
finalmente continúa refiriéndolo a la vigencia de los tratados
internacionales sobre el tema; aspecto sustancialmente diverso del
concerniente a la vigencia del Acto Legislativo.
Por el contrario, la propuesta sustitutiva
introducida en la segunda vuelta, que finalmente fue aprobada, es
sustancialmente diferente por cuanto crea una nueva modalidad de no extradición
desligada de la prescripción de la acción, de la pena, del principio de la cosa
juzgada y de la vigencia de los tratados públicos, y exclusivamente referida a
la vigencia del Acto Legislativo.
Además de lo anterior, cabe recordar que la
proposición jurídica aprobada, es decir, la referida a la no extradición cuando
se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo Acto
Legislativo, fue presentada como una proposición sustitutiva en la primera
vuelta ante la Comisión Constitucional de la Cámara de Representantes, resultando
negada, tal como lo confirma la Sentencia en la página 32. Así las cosas,
al tenor de lo dispuesto en el artículo 375 de la C.P., desarrollado por el
artículo 226 de la Ley 5 de 1992 arriba citado, esta proposición no podía ser
discutida nuevamente en segundo debate so pena de ser declarada inexequible por
vicios en su formación. Por ello, porque la anotada propuesta fue negada, es
que se adoptó en el debate ante la Plenaria de la Cámara la referida a la vigencia
de los tratados públicos.
B. El voto de tres congresistas fue
modificado inconstitucionalmente
En cuanto al segundo motivo de
inconstitucionalidad que, a nuestro juicio, se encuentra palmariamente
configurado, debemos expresar sencillamente que el voto de un congresista,
mucho más cuando de reformar la Constitución se trata, es un acto solemne,
único e irreversible, por medio del cual deja consignada su voluntad
individual, como miembro de la corporación a la que pertenece, que confluye con
las de los demás integrantes de la respectiva cámara o comisión, para adoptar
la decisión por la cual se aprueba o imprueba el proyecto discutido.
Es claro que, independientemente de si la
votación se ha cerrado o no -lo que apenas tiene relación con el momento
procesal dentro del trámite y por referencia a la cámara o comisión
respectiva-, el voto depositado en un determinado sentido, públicamente o en
secreto, no puede ya modificarse después de haber sido emitido y, si así
ocurre, el nuevo voto es nulo. Es como si, antes de cerrar las urnas el día de las
elecciones, un ciudadano resolviera retirar el tarjetón ya depositado para
cambiarlo por otro.
Lo anterior tiene todavía mayor importancia
cuando, como en el presente caso, el voto que se modifica resulta decisivo en
cuanto al sentido de lo resuelto. En el proceso del Acto Legislativo en
discusión, es evidente, como lo muestran las pruebas, que si los tres
congresistas que cambiaron su voto no lo hubieran hecho, el texto demandado no
habría alcanzado la mayoría calificada exigida por la Carta Política.
Con esta Sentencia se ha debilitado en
extremo el control de constitucionalidad sobre los procedimientos aplicados
para las reformas constitucionales, admitiendo -con notorio desconocimiento de
la jurisprudencia anterior de esta misma Corte- que un texto puede ser
introducido a última hora para evadir los ocho debates exigidos, acogiendo la
peregrina tesis de que lo único indispensable es la alusión genérica al
"tema" en las distintas instancias constitucionales, y pasando por
alto la variación extemporánea e irreglamentaria del voto de los congresistas.
La Corte ha flexibilizado la Constitución, que es rígida con base en sus
antecedentes y según su texto. Pensamos que ha debido seguir siéndolo, en
guarda de los valores y principios plasmados en 1991, que esta Corporación
justamente, está en el deber de preservar, motivo por el cual, en nuestro
criterio, resultaban más acordes con su función y con su responsabilidad las
tesis adoptadas en la Sentencia C-222 de 1997.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1] Sent. C-222/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[2] Gaceta del Congreso No. 91 del 15 de abril de 1997
[3] Gaceta del Congreso 261 del 10 de julio de 1997
[4] ibidem
[5] ibidem
[6] Sent. C-222/97 ib.
[7] Sents. C-275/96, C-599/96, C-624/96, entre otras.
[8] Sent. C-03/93 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[9] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[10] Sobre este mismo punto ver , entre otras, las sents. C-473/97,
C-568/97, C- 362/96, C-514/95, C-527/94, C-180/94