C-087-95
Sentencia No
Sentencia No. C-087/95
COSA JUZGADA
Ref.: Expediente
D-732
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 6, numeral 9, y 22, numeral 8, del
Decreto 2453 de 1993.
Actor: LUIS
GUILLERMO NIETO ROA
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del primero (1) de marzo de
mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS
GUILLERMO NIETO ROA, invocando el derecho que consagra el artículo 242, numeral
5º, de la Constitución Política, presentó ante esta Corte demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 6, numeral 9, y 22, numeral 8, del
Decreto 2453 de 1993.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver.
II. TEXTO
Los textos acusado
son del siguiente tenor literal:
"DECRETO No. 2453 DE 1993
(Diciembre 7)
Por el cual se determina la estructura
orgánica, objetivos, funciones y régimen de sanciones de la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 7º,
artículo 35 de la Ley No. 62 de 1993 y teniendo en cuenta las recomendaciones
de la Comisión Especial de que trata el artículo 36 de la misma,
DECRETA:
(...)
"ARTICULO 6.
Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada. Al Superintendente, como Jefe del organismo le
corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:
(...)
9. Fijar a los
vigilados, con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las
contribuciones de que trata el artículo 34 de la Ley 62 de 1993".
(...)
"ARTICULO
22. Dirección Financiera. Corresponde a la Dirección Financiera el
desarrollo de las siguientes funciones:
(...)
8. Tramitar
los recursos de reposición interpuestos contra las contribuciones fijadas por
la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada a las entidades vigiladas".
III. LA DEMANDA
El actor señala como
vulnerados los artículos 150-10 y 338, de la Constitución Política.
Dice el solicitante
que el numeral 9º del artículo 6 del Decreto 2453 de 1993 viola la Carta, por
las siguientes razones:
- El Congreso de la
República, a través de la Ley 62 de 1993 (artículo 34), creó la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, la que deberá exigir una
contribución a las entidades vigiladas.
- El artículo 35 de
la mencionada Ley revistió al Presidente de la República "de precisas
facultades extraordinarias, hasta por el término de seis (6) meses, contados a
partir de la promulgación de la presente ley, para: ...7) Determinar la
estructura orgánica, objetivos, funciones y régimen de sanciones de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada".
- El numeral 7º del
artículo 35 transcrito, invocado por el Gobierno para expedir el Decreto 2453
de 1993, no otorgó al Ejecutivo facultades para delegar en una autoridad la
fijación de las tarifas de la contribución establecida en el artículo 34, ni le
autorizó para decidir quién, específicamente, debería hacerlo.
- Cuando la Ley
faculta al Presidente para determinar la estructura orgánica y funciones de una
entidad pública, como la Superintendencia, no puede entenderse que también está
autorizado para el ejercicio de las facultades que, de acuerdo con el artículo
338 de la Carta, corresponden a la ley. Esas facultades deben ser precisas,
concretas y claras.
- Es absurdo
sostener que, al decir el artículo 34 que la contribución a cargo de las
entidades vigiladas será exigida por el Superintendente de Vigilancia y
Seguridad Privada, se determinó también que este mismo funcionario tendría el
permiso para fijar las tarifas.
Exigir es cobrar,
según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. De ninguna
manera puede aceptarse que la entidad o persona con función de cobro es por
ello la que tiene la facultad para determinar las tarifas de contribución.
- No obstante lo
anterior, dice el actor, el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 2453,
entregó al Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada la facultad de
fijar "las contribuciones de que trata el artículo 34 de la Ley 62 de
1993", con lo cual ejerció una función que, de acuerdo con el inciso 2º
del artículo 338 de la Constitución, corresponde al Legislativo. Excedió con
ello el marco de acción que le había señalado el Congreso, con lo cual
desconoció el artículo 150-10 de la Carta.
En cuanto al numeral
8º del artículo 22 demandado, que otorga a la Dirección Financiera de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada la función de tramitar los
recursos de reposición que se presenten contra las contribuciones fijadas por
la misma Superintendencia, señala el demandante que viola igualmente la
Constitución Política puesto que ninguna de las dependencias de esta entidad
puede tener, de acuerdo con los argumentos anteriores, la función de tramitar
asuntos que se deriven de una facultad inexistente.
IV. OPOSICIONES A
LA DEMANDA
El ciudadano CESAR
AUGUSTO LOPEZ BOTERO, designado al efecto por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, presentó un escrito mediante el cual defiende la
constitucionalidad de las normas atacadas.
En lo que respecta
al artículo 6, numeral 9º, del Decreto 2453 de 1993, sostiene el ciudadano que
si se interpreta en su contexto el artículo 34 de la Ley 62 de 1993, se puede concluir
que nada se opone a que la misma autoridad que exige la contribución sea la
misma que la fije pues, cuando la Constitución señala que la autoridad, por
delegación potestativa de la Ley, fija la tarifa de las tasas y contribuciones
como recuperación de los costos de los servicios que les presten o
participación en los beneficios que les proporcionen, la lógica indica que la
entidad que presta el servicio debe ser la que fije la tarifa.
En el caso en
cuestión -anota el impugnante- el hecho de que sea la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada la que tenga esta función, se debe a la figura
de la descentralización por servicios, principio básico enunciado en el
artículo 1º de la Ley fundamental.
Sostiene
adicionalmente que, dentro de las facultades extraordinarias concedidas por el
artículo 35 de la Ley 62 de 1993, se encuentra la de fijar la tarifa de la
contribución establecida en la misma. Es decir, existe una perfecta conexidad
entre las funciones que tiene la Superintendencia, según el Decreto, y la
facultad de fijar la contribución establecida por la Ley. Ello se comprueba,
según el interviniente, observando la historia del proyecto de ley número 43 de
1992 Cámara, que vino a convertirse en la Ley 62 de 1993, así como repasando la
definición que la jurisprudencia ha hecho de la precisión y de la amplitud que
debe tener la ley de facultades extraordinarias, para lo cual cita las
sentencias C-074 de 25 de febrero de 1993, C-560 de 1992 y C-465 de 1993.
En lo que se refiere
a la participación del Ministerio de Hacienda en el proceso de fijación de la
tarifa de la contribución, anota que es lógica si se tiene en cuenta que tal
intervención le da mayor transparencia en el sentido de prevenir cualquier
conflicto de intereses que pudiera presentarse cuando quien determina la tarifa
es el mismo que recibe el ingreso. Se trata, entonces, de una colaboración
armónica, principio este que no debe entenderse únicamente referido a las
relaciones externas de las ramas entre sí, sino también respecto de la
estructura y funcionamiento de cada una de ellas.
Finalmente señala
que, en la medida en que el artículo 22, numeral 6º, del Decreto en mención
sólo adquiere sentido en relación con el artículo 6º, numeral 9, del mismo, las
anteriores reflexiones sirven de fundamento para solicitar su exequibilidad.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante Oficio 534 del 16 de noviembre de 1994, emitió
concepto en el cual solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-455 del 20 de octubre de 1994, por medio de la cual se declararon
inexequibles el numeral 9º del artículo 6 y el numeral 8º del artículo 22 del
Decreto 2453 de 1993.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte Constitucional
es competente para resolver de manera definitiva sobre la demanda incoada, pues
ella recae sobre apartes de un decreto expedido por el Presidente de la
República en uso de facultades extraordinarias (artículo 241, numeral 5, de la
Constitución Política).
Cosa juzgada
Al efectuar el
estudio relativo a las normas demandadas, se encuentra que ellas ya fueron
objeto de decisión adoptada por esta Corporación mediante Sentencia C-455 del
veinte (20) de octubre de 1994.
La aludida
providencia declara la inexequibilidad de varios apartes del Decreto 2453 de
1993, entre los cuales están los aquí demandados, previas las siguientes
consideraciones:
"Con base en el
principio democrático según el cual debe reservarse a los órganos
representativos la atribución de imponer tributos, el artículo 338 de la
Constitución, en concordancia con los artículos 150, numeral 12, 300, numeral
4º, y 313, numeral 4º, dispone que en tiempo de paz solamente el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán
imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
En ese orden de
ideas, resulta ser excepcional y transitoria la posibilidad de que el ejecutivo
establezca nuevos tributos o modifique los existentes, hoy circunscrita al
evento extraordinario del Estado de Emergencia (artículo 215 de la
Constitución), durante el cual tiene el Presidente de la República facultad
suficiente para desempeñar el papel que de otro modo correspondería
exclusivamente al Congreso. La propia norma constitucional se ocupa en subrayar
el carácter temporal de las medidas, estatuyendo que éstas dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que la Rama Legislativa, durante
el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
Debe recordarse que,
a partir de la Carta de 1991, no puede el Congreso revestir al Presidente de
facultades extraordinarias con tales fines, por expresa y tajante prohibición
del artículo 150, numeral 10, del Estatuto Fundamental.
Hallándose, pues, la
expresada atribución en cabeza de los cuerpos colegiados de elección popular,
es natural que éstos, tal como lo ordena el mencionado artículo 338, sean los
únicos autorizados para plasmar en las correspondientes leyes, ordenanzas o
acuerdos los elementos esenciales de los tributos que introduzcan: sujetos
activos y pasivos, hechos gravables, bases gravables y tarifas.
Excepcionalmente, la
Constitución ha previsto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan
permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que
cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios
que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen.
Tal posibilidad, por
ser extraordinaria, es de interpretación restrictiva y, por tanto, para que
pueda tener realización, requiere del exacto y pleno cumplimiento de
perentorias exigencias constitucionales.
Repárese, ante todo,
en que el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución únicamente es
aplicable a las tasas y contribuciones, de lo cual se concluye que el
Constituyente ha querido excluir a los impuestos de toda posible delegación de
la potestad exclusivamente radicada en los aludidos órganos representativos.
Pero, además, aun
tratándose de tasas y contribuciones, la oportunidad legal de autoridades
distintas está limitada única y exclusivamente a la fijación de las tarifas de
aquéllas. Está eliminada de plano toda posibilidad de que dichas autoridades
puedan establecer los demás elementos tributarios, es decir, los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables.
Por otra parte, las
autoridades que sean facultadas por ley, ordenanza o acuerdo para fijar las
tarifas de tasas y contribuciones tan sólo pueden hacerlo con el objeto de
recuperar los costos de los servicios que presten a los contribuyentes o de
obtener retribución por los beneficios que les proporcionen.
Dentro de la
filosofía que inspira la normatividad constitucional al respecto, no hubiera
podido entenderse que la atribución de competencia para la fijación de tarifas
de tasas y contribuciones implicara la transferencia de un poder absoluto e
ilimitado a manos de las autoridades encargadas de prestar los servicios,
facultadas a la vez para su percepción y cobro y claramente interesadas en la
captación de recursos por esta vía.
En consecuencia, el
Constituyente tuvo buen cuidado en determinar que el sistema y el método para
definir los expresados costos y beneficios, con base en los cuales habrán de
ser fijadas las tarifas, así como la forma de hacer su reparto, deben ser
fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
De lo dicho se
concluye que cuando el Congreso, las asambleas y los concejos hacen uso del
expediente previsto en el inciso segundo del artículo 338 de la Carta, están
condicionados por la misma preceptiva superior y, por ende, no les es dado
traspasar a otra autoridad de manera absoluta e incontrolada la competencia
para fijar tarifas de tasas y contribuciones. Es decir, la falta de cualquiera
de los enunciados requisitos implica la inconstitucionalidad del acto mediante
el cual se otorgó a una autoridad específica tal atribución, pues en ese evento
se estaría resignando una facultad propia del respectivo cuerpo colegiado por
fuera de los límites señalados en el Ordenamiento Fundamental".
(...)
"Los
mencionados incisos -2º y 3º de la Ley 62 de 1993- hacen unidad normativa con
los artículos 4º, 6º, 22 y 28 del Decreto Ley 2453 de 1993, por el cual se
determinó la estructura orgánica y se previeron los objetivos, las funciones y
el régimen de sanciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada. Tales normas consagraron en cabeza de dicho organismo la función de
liquidar y cobrar la contribución legalmente establecida a cargo de los
vigilados, radicando en el Superintendente las atribuciones de fijar las
tarifas, con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y de
tramitar los recursos de reposición interpuestos contra los actos
administrativos correspondientes. A la Dirección Financiera de la institución
se atribuyó la responsabilidad de recaudar las contribuciones, de acuerdo con
los criterios señalados a través de resoluciones elaboradas semestralmente por
la misma oficina y aprobadas por el Ministerio de Hacienda".
"...brilla por
su ausencia en las disposiciones acusadas la determinación de los métodos y
sistemas que, al tenor del artículo 338 de la Constitución, han debido
señalarse para definir los costos y beneficios con base en los cuales se llegue
a la determinación de las tarifas.
Con tal exigencia
buscó el Constituyente impedir la arbitrariedad de la autoridad facultada para
fijar las tarifas de las contribuciones o tasas, mediante la garantía de unos
precisos límites establecidos directamente por el cuerpo representativo al que
por regla general compete el ejercicio de tal atribución.
Al respecto, debe
recordarse que lo concerniente a las tarifas configura uno de los elementos
esenciales del tributo y que su determinación afecta de manera ostensible al
contribuyente, a tal punto que de allí depende la mayor o menor erogación que
deba efectuar por ese concepto.
Así las cosas, si en
materia tributaria es principio de ineludible acatamiento el de la
representación de quien impone los tributos, es natural que cuando éste se
desprende de una de las facultades inherentes a la atribución genérica -como
ocurre con la fijación de las tarifas de acuerdo con la norma constitucional
que se analiza- deba asegurarse de que el organismo, funcionario o dependencia
al que se inviste de aquélla no abusará del poder que se le confiere, en
detrimento de los gobernados.
A juicio de esta
Corte, las disposiciones constitucionales deben ser interpretadas y aplicadas
en su integridad, de tal manera que resulta inadmisible como método de
interpretación o como criterio de juzgamiento la aplicación apenas parcial de
un precepto para hacer valer algunos de sus efectos, dejando otros inaplicados.
Tan importante es en
la norma que nos ocupa la posibilidad de que mediante ley, ordenanza o acuerdo
se faculte a determinada autoridad para fijar las tarifas de tasas o
contribuciones como lo son los requisitos constitucionales en cuyo desarrollo
el respectivo acto de autorización debe señalar el sistema y el método para
definir los costos que se busca recuperar mediante el tributo y los beneficios
en los que habrá de participar el contribuyente como factores indispensables
para la señalada fijación, así como la forma de hacer el reparto de aquéllos
elementos.
En esos términos, una
interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del
precepto superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos
-pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen
relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y
beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas -formas
específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos
factores que convergen en dicha determinación- son directrices cuyo acatamiento
es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez
garantía del contribuyente frente a la administración.
Ni el artículo 34 ni
ninguna de las normas integrantes de la Ley 62 de 1993, ni precepto alguno del
Decreto 2453 de 1993 previeron el método o el sistema aplicables para definir
los costos y beneficios con base en los cuales pueda el Superintendente de
Vigilancia y Seguridad Privada fijar la tarifa de la contribución creada, razón
por la cual se confirió a dicho funcionario una atribución ilimitada que no se
compadece con los enunciados principios constitucionales".
(...)
"Si a lo dicho
se añade que la norma legal no se ocupó tampoco en fijar -como le correspondía-
la forma de hacer el reparto de los costos y beneficios, se tiene que, sin
lugar a dudas, ha sido vulnerado el artículo 338 de la Constitución en cuanto
tan importante facultad legislativa fue delegada en una autoridad
administrativa sin cumplir los requisitos constitucionales.
Las posibilidades de
abuso por parte de la administración resultan mucho más patentes si se observa,
por una parte, que la contribución habrá de ser cobrada dos veces en el año y,
por otra, que el Superintendente podrá exigirla el 1º de febrero y el 1º de
agosto "o antes", sin límite alguno, de lo cual se desprende que
también en cuanto al momento del pago del tributo hay una total dependencia de
la libre determinación que el señalado funcionario decida adoptar.
Se declarará
la inexequibilidad de los incisos 2 y 3 del artículo 34 de la Ley 62 de 1993 y
también las de los apartes acusados del Decreto 2453 de 1993, que guardan una
íntima relación con aquéllos ya que definen las atribuciones concretas del
Superintendente en cuanto a la fijación de las tarifas, el recaudo de la
contribución, el trámite y la decisión de los recursos que al respecto se
interpongan.
Debe advertir la
Corte que mediante el presente fallo imprime a la interpretación constitucional
sobre el tema un sentido más exigente que el acogido en un comienzo, contenido
en Sentencia C-465 del 21 de octubre de 1993. La Corporación estima necesario
que, en guarda de los derechos de los contribuyentes, del interés público y de
la estricta aplicación del artículo 338, inciso 2º, de la Constitución, se
exija del legislador el exacto y cabal cumplimiento de los requisitos allí
señalados, con el fin de evitar que funciones clara y típicamente atribuídas a
órganos representativos queden a la postre transferidas de manera incondicional
a funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público".(Subrayado fuera
del texto)
En la parte
resolutiva de la mencionada Sentencia, la Corte expresó:
"Decláranse
INEXEQUIBLES, por ser contrarios a la Constitución, los incisos 2 y 3 del
artículo 34 de la Ley 62 de 1993 y las siguientes normas del Decreto 2453 de
1993: el numeral 24 del artículo 4; el numeral 9 del artículo 6º; los numerales
8 y 11 del artículo 22 y el artículo 28 en su totalidad".
Se tiene, entonces,
que ha operado la cosa juzgada constitucional (artículo 243 de la Carta Política)
y que, en consecuencia, no puede la Corporación volver sobre la materia que ya
fue objeto de su decisión, motivo por el cual se ordenará estarse a lo resuelto
en el fallo citado.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden y cumplidos los trámites que contempla el
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTESE A LO RESUELTO
por la Corte Constitucional en Sentencia No. C-455 del 20 de octubre de 1994,
que declaró inexequibles los artículos 6, numeral 9, y 22, numeral 8, del
Decreto 2453 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                     ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado                                                        Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General