SU659-15
Sentencia SU659/15
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION COMO MECANISMO DE DEFENSA
JUDICIAL-Idoneidad y eficacia
El recurso será eficaz cuando “i) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y,
eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental”,
o “ii) cuando el derecho
fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de
manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (a)
causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y
(ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma
suficiente y oportuna el derecho.”
DEFECTO
SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
La jurisprudencia de esta Corporación
ha explicado que el defecto material o sustantivo se presenta cuando “la
decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la
ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso
concreto. De igual forma ha señalado que la construcción dogmática del
defecto sustantivo como causal de procedibilidad de la acción de tutela, parte
del reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales
para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de
autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta. En este
sentido has señalado que por tratarse de una atribución reglada, emanada de la
función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el
orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios,
derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.
ACCION DE
REPARACION DIRECTA-Término de caducidad
En el
artículo 90 de la Carta Política de 1991, el Decreto 01 de 1984 reguló la
acción de reparación directa como el mecanismo para obtener la indemnización de
los daños antijurídicos derivados de las acciones u omisiones de las
autoridades públicas. Esta normativa consagra un término en el cual debe
ejercerse esta acción en el artículo 136, numeral 8, conforme al cual: "La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo
de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación
temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo
público o por cualquiera otra causa.”.
OBLIGACIONES
INTERNACIONALES DEL ESTADO FRENTE A VIOLACIONES CONTRA LOS DERECHOS DE LAS
MUJERES, NIÑAS Y ADOLESCENTES
PROTECCION
ESPECIAL A LAS MUJERES Y LA LUCHA EN CONTRA DE LA VIOLENCIA DE GENERO-Compromiso
internacional y constitucional
En criterio de la Corte Constitucional implica que el Estado,
sin importar el contexto en que ocurran hechos constitutivos de violencia
basada en el género  (en la esfera privada de una mujer – su familia-; en
la esfera pública; en el marco de un conflicto armado, etc.) debe desplegar
políticas encaminadas a prevenir, juzgar, sancionar, y reparar adecuadamente los hechos
vulneratorios de los derechos fundamentales de las mujeres.
DEBIDA DILIGENCIA DE LAS AUTORIDADES
JUDICIALES EN PROCESOS DE VIOLENCIA SEXUAL DE NIÑOS, NIÑAS, ADOLESCENTES Y
MUJERES
La obligación de debida diligencia implica, como se ve, al menos
tres contenidos esenciales; (i) prevenir; (ii) investigar y sancionar; y (iii)
reparar. Existe el compromiso estatal en adelantar una investigación en la que
se establezca la verdad de lo ocurrido; no solo reparación integral, sino, una
declaración judicial relacionada con los responsables, y circunstancias que
rodearon la vulneración. El deber de debida diligencia, viene a reforzar las
obligaciones tanto internacionales como constitucionales al acceso a la
administración de justicia, y debido proceso. En casos de violencia contra
mujeres, un documento internacional, parte del Bloque reitera y robustece los
derechos fundamentales contenidos en la Constitución.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Alcance y contenido
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por incurrir en defecto sustantivo
por no haber aplicado un enfoque constitucional fundado en la salvaguardia de
los derechos fundamentales, en acción de reparación directa
La
providencia del Consejo de Estado, en la cual declaró probada la excepción de
caducidad de la acción de reparación directa en relación a la accionante y sus
demás familiares, incurrió en una causal específica de procedencia del amparo
contra sentencias, cual es, el defecto sustantivo por no haber
aplicado un enfoque constitucional fundado en la salvaguardia de los derechos
fundamentales, tomando en cuenta las especiales circunstancias que rodearon el
caso concreto.
El Consejo de Estado hizo una aplicación exegética del término de
caducidad previsto en el artículo 136, numeral 8 e inobservó ciertos
compromisos internacionales, relacionados con la especial protección que debe
brindarse a la familia y los menores de edad. La obligación de debida diligencia frente a violencias contra mujeres,
niñas y adolescentes, demanda de las autoridades públicas poner de relieve
todas las complejidades que concurren en una agresión. Si la Corporación
judicial se hubiera percatado que se trataba de garantizar el acceso a la
administración de justicia, el debido proceso, y la debida diligencia, por el
feminicidio y violencia sexual, agravado por ser una pequeña niña, estaba
convocado a aplicar de forma diferente el numeral 8 del artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo.
Referencia:
expediente T-3.795.843
Acción de tutela
promovida por Sandra Janeth Guzmán Aranda y otros contra el Consejo de Estado,
Sección Tercera, Subsección C.
Magistrado Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá D.C.,
veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9o de la
Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
proferidos, en primera instancia por la Sección cuarta del Consejo de Estado el
14 de junio de 2012, y en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo
de Estado el 6 de diciembre de 2012, dentro de la acción de tutela instaurada
por Sandra Janneth, Luis Fernando, Eliana José y Jairo Alvin Guzmán Aranda,
Blanca Aránda de Guzmán y José Melquisedec Guzmán Vergara, contra el Consejo de
Estado, Sección Tercera, Subsección C.
I. ANTECEDENTES
Los señores
Sandra Janneth, Luis Fernando, Eliana José y Jairo Alvin Guzmán Aranda; y
Blanca Aranda de Guzmán y José Melquisedec Guzmán Vergara, mediante apoderado,
instauraron acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección
Tercera, Subsección C por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al
debido proceso,  acceso a la administración de justicia, igualdad y reparación
integral, toda vez que no se consideraron las particularidades del caso, que
imponían aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo
136, numeral 8, del Código Contencioso Administrativo y hacían procedente la
acción contenciosa administrativa.
Durante el trámite de la acción de tutela
fue vinculado el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,
Subsección A, el cual dictó sentencia de primera instancia el 26 de abril de
2001, dentro del mencionado proceso judicial.
1.1. Hechos
1. El 28 de
febrero de 1993, Sandra Catalina Vásquez Guzmán de 9 años de edad acudió en
compañía de su madre a la Estación Tercera de Policía de Bogotá, ubicada en el
Barrio Germania de Bogotá D.C., e ingresó en busca de su padre, quien se
desempeñaba como agente de policía.
2. Al tardar, su
madre fue en su búsqueda encontrándola en estado preagónico en uno de los baños
de la estación, luego de ser víctima de violación. Como consecuencia de lo
anterior la menor falleció. De éste crimen se sindicó inicialmente al padre de
la víctima Pedro Gustavo Vásquez González, quien, según indica el escrito de
tutela, estuvo en detención preventiva desde el día de los hechos, hasta el 11
de junio de 1993, cuando la Fiscalía revocó la medida de aseguramiento y le
concedió la libertad provisional.
3. El 13 de
octubre de 1995, la Fiscalía Treinta y Uno (31), Grupo de Vida Unidad Tres (3),
ordenó la preclusión de la investigación adelantada contra el señor Vásquez
González.
4. Pasados tres años del desarrollo del
proceso penal, se determinó que el autor del crimen fue el agente en servicio
Diego Fernando Valencia Blandón, por lo que el Juzgado Cincuenta Penal del
Circuito de Bogotá en sentencia del 13 de mayo de 1996, lo declaró responsable
de la comisión de los delitos de homicidio agravado en concurso con acceso carnal
violento en la niña Sandra Catalina Vásquez Guzmán y lo condenó a 45 años de
prisión; decisión confirmada por la Sala Penal del Tribunal del Distrito
Superior de Bogotá el 15 de julio de 1996. En sentencia de 14 de marzo de 2001,
la Sala penal de la Corte Suprema de Justicia, decidió no casar la sentencia de
segunda instancia, y dejo en firme la condena contra Valencia Blandón.
5.
Durante dos años, señala la accionante, la persona vinculada al proceso penal,
como presunto responsable fue Pedro Vásquez González. Esto trajo un profundo
dolor y angustia, tanto para él – quien además de asumir la pérdida de su
pequeña hija, se sabía inocente[1]-,
como para la madre de Sandra Catalina, y su núcleo familiar (tíos, tía, abuela,
abuelo), ya que, además de los trágicos eventos en que la menor fue asesinada,
debía enfrentar el hecho, que el posible responsable era su propio padre.
6.
Sólo tras la providencia de preclusión de la investigación a favor de Pedro
Vásquez, y la vinculación al proceso penal y posterior condena  de Diego
Fernando Valencia, fue claro para la familia de la víctima, especialmente para
la madre, como para los tíos, tía, abuelo y abuela,  que el responsable fue el
agente de policía, Diego Fernando Valencia Blandón. Durante los años 1993, 1994 y 1995, Vásquez
González, insistió en su inocencia.
7.
Pedro Gustavo Vásquez González y Alfonso Vásquez  Fonseca, padre y abuelo de la
menor, iniciaron el 7 de octubre de 1996 acción de reparación directa por la
muerte de la menor ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El 6 de agosto de
1997 Sandra Janneth, madre de la menor; sus tíos Luis Fernando y Jairo Alvin;
su tía Eliana José;  su abuelo José Melquisedec Guzmán y su abuela Blanca
Aránda de Guzmán, demandaron la reparación directa ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía
Nacional, para que fuera declarada administrativa y patrimonialmente
responsable y condenada al pago de los daños y perjuicios causados por los
delitos cometidos sobre la menor de edad. Posteriormente estos procesos fueron
acumulado, por auto del 9 de septiembre de 1999 y tramitados bajo un mismo
proceso.
8. En un primer momento, la demanda fue
rechazada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, al
considerar que operó el fenómeno de la caducidad, decisión que fue revocada por
el Consejo de Estado el 26 de mayo de 1998, que al resolver el recurso de
apelación interpuesto contra dicho auto, sostuvo que dadas las circunstancias
que rodearon la muerte de la niña, "existen dudas sobre si ha operado o
no el fenómeno de la caducidad de la acción'' y en tal caso
para garantizar el acceso a la justicia, ordenó seguir con el trámite y dilucidar
este aspecto en la providencia de fondo.
9. Mediante sentencia del 26 de abril de
2001 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección A,
declaró no probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la
parte demandada, al considerar que el término de la misma empezó a contarse desde
el 13 de octubre de 1995 -cuando el padre de la menor fue desvinculado del
proceso penal-; declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la
Nación, Ministerio de Defensa - Policía Nacional, por la muerte de la niña
Sandra Catalina Vásquez Guzmán; ordenó indemnizar por los perjuicios morales a
Pedro Gustavo Vásquez González, José Melquisedec Guzmán Vergara y Blanca
Herminda Aranda de Guzmán, y negó las demás pretensiones formuladas por la
madre y los tíos de la menor.
10. En la mencionada
decisión, el Tribunal declaró que la excepción de caducidad no estaba llamada a
prosperar porque era improcedente aplicar estricta y literalmente el artículo
136 del Código Contencioso Administrativo por la forma en que se desarrollaron
los hechos. Para la Corporación judicial estaba oculto el responsable de la
agresión a la menor, por lo cual existió una imposibilidad ética de formular la
demanda contra el Estado. El hecho que el primer sindicado fuera el padre de la
menor, impedía acudir a la jurisdicción. El conocimiento necesario para
accionar solo emergió cuando el señor Pedro Gustavo Vásquez González fue
desvinculado del proceso, es decir, a partir del 13 de octubre de 1995, fecha
desde la cual debe contabilizarse el término de caducidad. Fue a partir de
aquel momento  que el demandante tuvo la real vocación jurídica para demandar.
11. En relación con la pretensión
indemnizatoria de la señora Sandra Janneth Guzmán Arana, madre de la niña, el
Tribunal señalo que ya había sido resulta dentro del proceso penal, en el cual
se condenó  al autor de los delitos al pago del equivalente a 700 gramos oro,
como perjuicios morales, y 2.500 gramos oro como perjuicios.
12. Contra la anterior decisión, las partes
presentaron recurso de apelación, el cual fue admitido en la Sección Tercera
del Consejo de Estado por auto de 20 de septiembre de 2001.
13. Al decidir la apelación el 15 de
febrero de 2012, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado,
revocó parcialmente la decisión, declaró probada la excepción de caducidad de
la acción interpuesta por los demandantes, y en consecuencia, negó las
pretensiones de Sandra Janneth, Luis Fernando, Eliana José y Jairo Alvin Guzmán
Aranda, y Blanca Aranda de Guzmán y José Melquisedec Guzmán Vergara[2], al
considerar que había operado el fenómeno de la caducidad de la acción, excepto
en relación con el padre de la niña, para quien el término si debía contarse
desde el 13 de octubre de 1995. Indicó el Consejo de Estado que respecto de los
demás demandantes, el término comenzó a transcurrir desde el día de los hechos,
de conformidad con lo establecido en el artículo 136 numeral 8 del Código
Contencioso Administrativo, por cuanto tuvieron conocimiento de manera
inmediata de la violación y posterior muerte de la menor de edad; que los
mismos ocurrieron al interior de la Estación Tercera de Policía de Bogotá; y
que de lo sucedido se sindicó inmediatamente a un policía vinculado a la
entidad demandada.
14. Frente a esta decisión, el Consejero
Jaime Orlando Santofimio Gamboa, salvo su voto, al considerar que debió
declararse la caducidad de la acción iniciada por el padre de la víctima. En su
criterio, el cómputo de la caducidad empieza a correr a partir de la ocurrencia
del hecho y no desde la cesación de sus efectos perjudiciales. Considerarlo de
otra forma desdibuja la institución de la caducidad y crea inseguridad
jurídica. Argumenta que "permitir la aplicación de la
flexibilización del término de caducidad en materia de responsabilidad de la
administración pública por falla en el servicio de vigilancia y protección, que
implica el ejercicio en cualquier tiempo de la acción, puede vulnerar los
derechos al debido proceso y a la pronta administración de justicia".
1.2.
Contenido de la solicitud de tutela de los derechos fundamentales
Los accionantes Sandra Janneth, Luis Fernando,
Eliana José y Jairo Alvin Guzmán Aranda, Blanca Aranda de Guzmán y José
Melquisedec Guzmán Vergara, mediante apoderado, solicitan el amparo de sus
derechos al debido proceso, a la igualdad, y acceso a la administración de
justicia, que consideran vulnerados por la Subsección C de la Sección Tercera
del Consejo de Estado, al estimar que incurrió en violación directa de la
Constitución y defecto sustantivo, al no aplicar a la excepción de
inconstitucionalidad.
Los accionantes señalan que el Consejo de
Estado vulneró el principio de igualdad, en atención a que respecto del padre
de la menor de edad no se declaró la caducidad, bajo el entendido que al
encontrarse judicializado existían razones que le impedían acudir a la
jurisdicción, razonamiento que también es aplicable a la madre y sus otros
familiares, pues la misma situación afectaba a la familia. Estando el padre y
esposo sub judice, no les era exigible iniciar las acciones
jurídicas contra la Nación.
Por último, señalan los accionantes que
la declaración de caducidad de la acción por parte de la Subsección C de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, desconoce el derecho a la reparación
integral de la madre, abuela y familiares de la niña. Como fundamento normativo
la acción de tutela cita los artículos 29 de la Constitución, 8 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
1.3. Trámite procesal
La Sección Cuarta del Consejo de Estado avocó
el conocimiento de la acción de tutela mediante auto del 18 de mayo de 2012, y
dispuso oficiar al Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección C, como
autoridad accionada, y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al
Ministerio de Defensa - Policía Nacional como terceras interesadas en las
resultas del proceso, para que se pronunciaran sobre los hechos y las
pretensiones de la solicitud de tutela.
1.4. Respuesta de las
entidades accionadas
1.4.1. Subsección C de la Sección Tercera
del Consejo de
Estado
Mediante escrito del 1 de junio de 2012,
la Consejera Olga Mélida Valle de la Hoz, solicita se declare la improcedencia
de la acción porque la sentencia cuestionada no desconoce derecho fundamental
alguno. Señala que la decisión de la Subsección C, de la Sección Tercera del
Consejo de Estado fue el resultado de un estudio ajustado a la ley, a las
formas propias del juicio, y es inadmisible el uso de la acción de tutela como
una tercera instancia. Advierte que el juez constitucional no puede analizar en
concreto las pruebas obrantes en el proceso para establecer si comparte la
valoración del juez natural. Añade que la sentencia dictada el 15 de febrero de
2012 atiende a los presupuestos legales y aplica en debida forma el numeral 8
del artículo 136 del C.C.A, cuya constitucionalidad es incuestionable.
Por último, indica que en la providencia
cuestionada se expresaron con suficiencia los motivos jurídicos por las cuales
no operó la caducidad respecto de uno de los demandantes, mientras en el caso
de los demás familiares sí.
1.4.2.   Subsección A Sección Tercera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
A través de escrito, el 31 de mayo de
2012, el magistrado Alfonso Sarmiento Castro, titular del Despacho Sustanciador
de la Acción de Reparación Directa N° 1997-04813, luego de hacer una reseña del
proceso contencioso administrativo, afirmó que ni ese despacho judicial ni la
Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tuvieron
injerencia en la sentencia del Consejo de Estado que es cuestionada por los
ciudadanos en la acción de tutela.
1.4.3. Secretaria General de la Policía
Nacional
En oficio
N°S-2012-141397/SEGEN-ARJUR-1.8.4., radicado el 1 de junio de 2012, el Secretario
General de la Policía Nacional indicó que la decisión cuestionada se desprendió
de criterios autónomos, conscientes y libres de la autoridad judicial accionada,
y no existe en ella una causal de procedibilidad de la acción de tutela que
permita al juez constitucional cuestionar la providencia. Resalta que al no
configurarse ninguna causal, la decisión de tutela debe respetar la
declaratoria sobre el derecho sustancial realizada por el juez natural, pues de
otra forma se atentaría contra la seguridad jurídica al pervertirse el proceso
ordinario y avalarse que un juez ajeno al debate judicial comparta la decisión
final del litigio. Por último, puntualiza el interviniente que los accionantes
contaron con la oportunidad procesal para controvertir en la vía gubernativa y
en sede judicial, las determinaciones que le resultaron desfavorables.
II. DECISIONES
JUDICIALES QUE SE REVISAN.
a.     Sentencia de
primera instancia.
El 14 de junio de 2012, la Sección Cuarta
del Consejo de Estado, declaró improcedente la presente tutela debido a que la
misma  no es el mecanismo adecuado para controvertir las decisiones del órgano
de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa. Consideró que
permitir la existencia de una  tercera instancia que reabra el debate que se
agotó  dentro de la legalidad, vulnera la seguridad jurídica e irrespetaría el
debido proceso.
Concluye que el
excepcional estudio de providencias judiciales por parte del juez de tutela, no
incluye las decisiones dictadas por las altas cortes como órganos de cierre por
disposición expresa de la Constitución Política. Afirmó que la improcedencia de
la tutela deriva del carácter definitivo, intangible e inmodificable de las
decisiones del Consejo de Estado. En los mismos, no puede intervenir el juez de
tutela, "pues equivaldría a que éste suplantara las
funciones del juez de cierre".
b.
Impugnación.
Inconforme con la decisión adoptada en
primera instancia, la parte accionante impugnó la sentencia al considerar que no
planteó el problema jurídico a resolver y no se pronunció sobre los argumentos
centrales de la tutela. En la providencia no se hizo mención, ni reflexión
jurídica sobre elementos fundamentales del caso. Señala como omisiones de la
providencia de primera instancia que;
i)
no se realizó el análisis particular de los derechos
fundamentales que se alegaban como vulnerados;
ii)
no se expusieron las razones por la cuales dejo de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad, tal como los sustentaron y
solicitaron los accionantes;
iii)
no se resolvió la solicitud de procedencia de la
acción contra sentencia judicial por defecto material y;
iv) no se
realizó un pronunciamiento sobre la inaplicabilidad de la caducidad en el caso
concreto.
Sostuvo el
impugnante, que son tales las ligerezas de la sentencia de primera instancia,
que en la misma se afirma que se falla  un proceso de "nulidad y
restablecimiento del derecho", cuando en realidad el debate gira en torno
a la procedibilidad de la acción de reparación directa. Por lo expuesto,
solicita se revoque la sentencia proferida y en su lugar,  se tutelen los
derechos fundamentales vulnerados, aplicando la excepción de
inconstitucionalidad sobre el numeral 8 artículo 136 C.C.A.
c.
Sentencia de segunda instancia.
En sentencia del 6 de diciembre de 2012,
la Sección Quinta del Consejo de Estado, confirmó el fallo de primera instancia
argumentando que: i) el reproche de los accionantes recae sobre aspectos que no
vulneran derecho fundamental alguno; ii) consideró que no era posible acordarle
una nueva interpretación al artículo 136 del C.C.A,  porque el juez de tutela
carece de la facultad de decidir sobre el acierto de un criterio judicial
aplicado. De hacerlo, el juez constitucional, desconocería la razón de ser de
la desconcentración de la actividad judicial y la especialidad de cada
jurisdicción.
El Magistrado Alberto Yepes Barreiro
aclaró su voto al considerar que la Sala debió rechazar el amparo, no por
tratarse de una tutela contra providencia judicial, sino porque no se acreditó
la existencia de los requisitos o causales especiales de procedibilidad, dado
que no se evidencia que las providencias enjuiciadas hubieren incurrido en
defecto sustantivo.
d.
Actuaciones surtidas en sede de revisión
El 12 de marzo de 2013, la acción de
tutela promovida por la ciudadana Sandra Janeth Guzmán Aranda y otros, fue
seleccionada para revisión por la Sala de Selección Número Tres.
El 17 de abril de 2013 la Sala Plena de
esta Corporación, con fundamento en el artículo 54A del Acuerdo 05 de 1992[3],
modificado por el Acuerdo 01 de 2008, resolvió asumir el conocimiento del
expediente T-3.795.843, y en tal virtud se dispuso la suspensión de términos
mientras se profiere sentencia.
e.
Pruebas
En el trámite de
la acción de tutela se allegaron las siguientes pruebas:
1.     Copia de la
sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de
Estado, de 15 de febrero de 2012, dentro del proceso radicado N°
25000-23-26-000-1997-04813-01 (20880) (folio 26)
2.     Copia de la
sentencia dictada el 26 de abril de 2001, por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección tercera, Subsección A, dentro de los expedientes 96D12965
y 97D14813, acumulados, (folio 53)
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De conformidad
con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es
competente para conocer de los fallos materia de revisión.
2.
Presentación del caso y planteamiento del problema
jurídico.
Los ciudadanos Sandra Janneth, Luis Fernando,
Eliana José y Jairo Alvin Guzmán Aranda; y Blanca Aranda de Guzmán y José
Melquisedec Guzmán Vergara, promovieron acción de tutela contra la Subsección C
de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por cuanto en sentencia del 15 de
febrero de 2012, declaró probada la excepción de caducidad de la acción de
reparación directa, en aplicación del numeral 8 del artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo.
En criterio de los accionantes, el
Consejo de Estado debió aplicar la excepción de inconstitucionalidad. Al no
hacerlo, se produjo la violación directa de la Constitución, e igualmente
incurrió en defecto material o sustantivo, en perjuicio de sus derechos al
debido proceso, igualdad, y acceso a la administración de justicia.
La Sala Plena debe determinar si la
providencia del 15 de febrero de 2012 del Consejo de Estado, Sección tercera,
Subsección C, incurrió en un defecto sustantivo, al no haber realizado una
interpretación con un enfoque fundado en la salvaguarda de los derechos fundamentales
y tomando en consideración las particularidades del caso concreto, al  declarar
probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa, contra la
madre, los tíos y los abuelos de la menor Sandra Catalina, excepto en relación
con el padre de la menor, para quien el término se contó desde el 13 de octubre
de 1995.
Con el propósito de resolver el anterior
problema jurídico, esta Corporación seguirá la siguiente metodología:
(i)
Reiterará sus
pronunciamientos sobre causales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales;
(ii)
Analizará la
configuración de la causal de defecto sustantivo;
(iii)
Examinará
la jurisprudencia constitucional sobre la caducidad de la acción de reparación
directa.
(iv)
Revisará las normas internacionales relacionadas
con el derecho a la reparación integral de las víctimas de violaciones a los
derechos humanos, al igual que las referidas  a la debida diligencia en estos
casos. Se
determinará el contenido de la obligación estatal de adelantar investigaciones,
a partir de estrategias de “interseccionalidad”;
(v)
Analizará el contenido del derecho a la igualdad y;
(vi)
Resolverá el caso concreto.
3.     Procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
A la Corte le correspondió definir la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando
realizó control abstracto a varias disposiciones del decreto 2591 de 1991. En la
sentencia C-543 de 1992 se declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y
40 reglamentario de la acción de amparo, y precisó que existe la posibilidad
excepcional de controvertir decisiones judiciales, a través de la mencionada
acción pública cuando ellas la autoridad judicial, en lugar de actuar en
derecho, lo hace a través de vías de hecho[4].
Esta Corporación acudió así, al concepto de
vía
de hecho para determinar la procedencia excepcional de la acción
de tutela contra providencias judiciales, cuando una decisión viola de forma
flagrante y grosera la Constitución y por tanto, al ser caprichosa y
arbitraria, ya no se encuentra en el ámbito de lo jurídico, sino en el campo de
las vía de hecho judicial.[5]
La jurisprudencia
constitucional determinó que el concepto de vía de hecho hace parte de un
esquema más amplio de requisitos de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales, unos de carácter general (referidos a la
procedibilidad de la acción de tutela) y otros específicos (relativos a la
tipificación de las situaciones que conducen al desconocimiento de derechos
fundamentales, principalmente el derecho al debido proceso). De este modo, la
posibilidad de adelantar el examen en sede de tutela de la providencia judicial
señalada de quebrantar derechos fundamentales, conforme  lo  ha  establecido
de  manera  reiterada  y  pacífica la jurisprudencia constitucional, en
particular desde la Sentencia C-590 de 2005, se encuentra supeditada al
cumplimiento de unos requisitos generales que esencialmente
se concretan en:
i)      Que el asunto
sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional, es
decir, que plantee una confrontación de la situación suscitada por la parte
accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los
debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública.
ii)   Que el actor haya
agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al
juez de tutela;
iii) Que la petición
cumpla con el requisito de inmediatez
atendiendo a criterios de razonabilidad y proporcionalidad;
iv) Que en el evento
de fundamentarse la solicitud de tutela en una irregularidad procesal, ésta
tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de
los derechos fundamentales del actor;
v)   Que el ciudadano
identifique en forma razonable los hechos que generan la vulneración de sus
derechos y que, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso
judicial; y
vi) Que el fallo censurado no sea de tutela.
3.1. Requisito de subsidiariedad.
En
relación al requisito genérico de subsidiariedad, la Corte igualmente ha
explicado, que el accionante está en la obligación de agotar todos los medios
ordinarios y extraordinarios. Cuando se trata de una acción de tutela contra
providencia judicial, corresponde al juez constitucional ser particularmente
exigente frente a este requisito[6],
ya que en diversas decisiones del Tribunal constitucional ha sostenido, que así
como la acción de amparo, también los procesos ordinarios son espacios para la
protección de derechos fundamentales.
Cuando
corresponde definir la intervención del juez constitucional; este  debe tener
presente dos posibles hipótesis; i) que el proceso ordinario se encuentre
finalizado; ó ii) que el mismo se encuentre en trámite. Frente a la segunda, la intervención del juez constitucional está en
principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo
alternativo o paralelo pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio
irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales[7]. Si el
proceso judicial ya ha concluido, corresponde precaver que no se busque revivir
oportunidades procesales vencidas y que no se emplea la acción de amparo como
una instancia adicional[8].
Si
la acción de tutela apunta a una discusión ius fundamental, y no se
trata de reabrir etapas ya prelucidos, o instancia agotadas, es eventualmente
procedente, aun cuando existan recursos judiciales extraordinarios como la
casación o la revisión. Ante esta situación, el juez debe confrontar la
idoneidad y eficacia tanto del mecanismo ordinario, como del extraordinario. Ha
señalado la Corte[9]:
“En cuanto a la primera,
la Corte ha sostenido que la sola existencia de otro mecanismo judicial no
constituye una razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción[10]. El
medio debe ser idóneo, lo que significa que debe ser materialmente apto
para producir el efecto protector de los derechos fundamentales. Además, debe
ser un medio eficaz, esto es, que debe estar diseñado de forma tal que
brinde oportunamente una protección al derecho.
Para determinar la
concurrencia de estas dos características, deben examinarse los planteamientos
fácticos de cada caso y establecerse (i) si la utilización del medio o recurso
de defensa judicial existente tiene por virtud ofrecer la misma protección
que se lograría a través de la acción de tutela[11]; (ii)
si es posible hallar circunstancias que excusen o justifiquen que el
interesado no haya promovido los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance[12]; (iii)
si la persona que solicita el amparo es un sujeto de especial protección
constitucional, y por lo tanto su situación requiere de particular
consideración. [13]
En relación a la idoneidad y eficacia del medio
judicial alternativo a la acción de tutela, explicó en la sentencia T-795 de
2011:
“…la jurisprudencia
constitucional ha considerado necesario apreciar frente al medio de defensa
alternativo, entre otros aspectos: “(a) el objeto del proceso judicial que
se considera que desplaza a la acción de tutela y (b) el resultado
previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la
protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales”[14]. Estos
elementos, aunados al análisis de las circunstancias concretas del caso,
permiten corroborar si el mecanismo judicial de protección alterno es eficaz
para la defensa de los derechos presuntamente conculcados.”
Frente
a los sujetos de especial protección constitucional, y su relación con los requisitos
de idoneidad y eficacia, la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse
apropósito de acciones de reparación directa en la que se discuten derechos
fundamentales de menores, así como los de su padre o madre. La sentencia T-156
de 2009[15]
resolvió una acción de amparo en la que una madre señalaba que el Tribunal
Administrativo de Bolívar, al declarar probada la excepción de caducidad de una
acción de reparación directa dentro de un proceso en el que se discutía la
indeminización de los daños sufridos por un menor, vulneraba los derechos
fundamentales tanto del menor, como de su familia.  En aquella ocasión, aún era
procedente el recurso de súplica ante el Consejo de Estado. La Corte sostuvo que
en atención a que se discutían derechos de niños, y niñas, sujetos de especial
protección constitucional, la existencia de agotar otros mecanismos judiciales,
podría implicar el desconocimiento de obligaciones internacionales. Señaló que:
“La observancia de este requisito conlleva el
reconocimiento de la subsidiariedad de la acción de tutela, y por ende, para la
Corte la improcedencia del amparo cuando no se agotaron los recursos
existentes. Sin embargo, de forma excepcional este Tribunal ha avalado el
incumplimiento de este requisito por la importancia de los derechos fundamentales
en controversia[16]…Para
la Corte los derechos de los niños son de tal entidad que no pueden verse
menoscabados por razones procedimentales, por cuanto las consecuencias, desde
la óptica del derecho sustantivo, serían irremediables.”
3.2 Subsidiariedad y recurso
extraordinario de revisión.
Frente al recurso de revisión, como mecanismo idóneo y
eficaz, la Corte ha decantado las reglas a partir de las cuales se puede
identificar, cuando el recurso extraordinario no es exigible. La Sala Plena ha
expuesto que este mecanismo judicial, prima facie, es un espacio de
protección de derechos fundamentales; su finalidad es revertir decisiones que
hacen tránsito a cosa juzgadas al vulnerar la justicia material; así como
eventos en los que nuevos hecho evidencian que una providencia se tomó a partir
de evidencia ilegal[17].
El recurso extraordinario de revisión puede presentar
dificultades en casos concretos, en virtud a que su procedencia esta prevista
en causales taxativas y regladas.  En ocasiones, las mismas no se adecuan a los
defectos que se señalan de una sentencia ejecutoriada. De esta manera, puede
ocurrir que nos encontremos ante una sentencia injusta y violatoria de derechos
fundamentales, pero no exista manera de atacarla a través de las causales del
recurso extraordinario de revisión[18].
Se lee la Sentencia C-649 de 2011:
“…la Corte ha sostenido
que para concluir que el mecanismo ordinario es idóneo y eficaz, el actor debe
estar en la capacidad de encuadrar el defecto que considera tiene la sentencia
dentro de alguna de las causales taxativas establecidas en el código
correspondiente. De lo contrario, no puede considerarse improcedente la tutela.”
Tratándose del recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción
contenciosa administrativa, la Corte ha apuntado que cuando una decisión de un
juez administrativo, potencialmente vulnera no solo el debido proceso,  sino
otros derechos, y estos tienen el carácter de fundamental, el recurso de
revisión pierde eficacia e idoneidad. Esto lo ha desarrollado a propósito del
proceso de nulidad electoral. En él, un juez administrativo puede,
eventualmente vulnerar el derecho al debido proceso. Hasta este momento, el
recurso de revisión es procedente. Sin embargo cuando implica, además la
restricción del ejercicio de un derecho político (elegir y ser elegido a cargos
públicos), u otros fundamentales, el recurso extraordinario pierde idoneidad.
Concluye que el recurso será eficaz cuando “i) la única violación
alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos
que no tienen carácter fundamental”, o “ii) cuando el derecho
fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de
manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (a)
causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y
(ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma
suficiente y oportuna el derecho.”
3.3 Causales específicas de procedencia de la acción de tutela
Cuando se trata de acciones de tutela
contra providencias judiciales, con el fin de preservar la seguridad jurídica y
respetar la independencia de los funcionarios que administran justicia, además
de establecer la procedibilidad de la acción de tutela conforme a los
presupuestos antes indicados, es necesario examinar si la decisión judicial
cuestionada está afectada por alguna de las causales específicas de procedencia:
a-     Defecto orgánico por carencia
absoluta de competencia del funcionario judicial que dicta la providencia
judicial;
b-
Defecto
sustantivo,
se presenta cuando se: (i) se aplican disposiciones legales que
han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de
constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de
control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto
que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior,
(iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad
condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales
fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus
sentencias de control de constitucionalidad[19].
c-
Defecto procedimental, cuando el funcionario judicial en el
trámite de la actuación judicial desconoce la ritualidad previamente
establecida para el efecto[20];
d- Defecto fáctico, que se presenta
cuando el funcionario judicial carece del apoyo probatorio necesario "para
aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Supone fallas
sustanciales en la decisión atribuibles a deficiencias probatorias del proceso[21];
e- Error inducido, que se configura
cuando la decisión judicial adoptada resulta equivocada y causa un daño iusfundamental como consecuencia
del engaño u ocultamiento al funcionario judicial de elementos esenciales para
adoptar la decisión, o por fallas estructurales de la Administración de
Justicia por ausencia de colaboración entre las ramas del poder público.
Anteriormente denominado vía de hecho por consecuencia[22];
f- Decisión sin
motivación, es decir, cuando las determinaciones adoptadas en la
parte resolutiva de la providencia y mediante las cuales se resuelve de fondo
el asunto no encuentran en la parte motiva el fundamento o ratio decidendi, que permita a los
destinatarios de las mismas ejercer un control sobre la razón de dichas
decisiones y eventualmente controvertirlas;
g- Desconocimiento
del precedente constitucional, que se configura por ejemplo cuando la
Corte Constitucional ha establecido el alcance de un derecho fundamental, y
éste es ignorado por el juez al dictar una decisión judicial en contra de ese
contenido y alcance fijado en el precedente[23]; y
h- Violación directa
de la Constitución, defecto que se produce cuando el juez da alcance a una
disposición normativa de forma abiertamente contraria a la Constitución, o
cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad debiendo hacerlo y así
lo ha solicitado alguna de las partes en el proceso.
4.     Profundización en relación con la
configuración de la causal de defecto sustantivo. Reiteración de jurisprudencia
La jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que el
defecto material o sustantivo se presenta cuando “la decisión que toma el
juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al
apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.”[24] De igual
forma ha señalado que la construcción dogmática del defecto sustantivo como
causal de procedibilidad de la acción de tutela, parte del reconocimiento de
que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y
aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e
independencia judicial, no es en ningún caso absoluta. En este sentido has
señalado que “[p]or tratarse de una atribución reglada, emanada de la
función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el
orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios,
derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.”[25]
El desarrollo jurisprudencial de esta causal ha llevado a
la identificación de  un conjunto de situaciones en las que se incurre en
dicho error:
(i)  Cuando existe una carencia
absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión se sustenta en una
norma que no existe, que ha sido derogada, o que ha sido declarada inconstitucional.[26]
(ii) Aplicación de norma que requiere
interpretación sistemática con otras normas, caso en el cual no se tienen en
cuenta otras normas aplicables al caso y que son necesarias para la decisión
adoptada.[27]
(iii) Por aplicación de normas
constitucionales pero no aplicables al caso concreto. En este evento, la norma
no es inconstitucional pero al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos
fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.[28]
(iv) Porque la providencia incurre en
incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se
configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones
expuestas en la providencia.[29]
(v) Al aplicar una norma cuya interpretación
desconoce una sentencia de efectos erga omnes. En esta hipótesis se
aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una
sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico.[30]
(vi) Por aplicación de normas abiertamente
inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido
declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la constitución. En
este evento, la tutela procede si el juez ordinario no inaplica la norma por
medio de la figura de la excepción de inconstitucionalidad.[31]
De igual manera,
se incurre en un defecto sustantivo, cuando las normas legales no son
interpretadas con un enfoque constitucional, fundado en la salvaguarda de los
derechos fundamentales, tomando en cuenta las particularidades del caso
concreto.
En relación con el imperativo de preferir siempre una
interpretación conforme con la Constitución, la Corte en sentencia en sentencia
C-067 de 2012 consideró que: “la hermenéutica legal en un sistema
constitucional debe estar guiada, ante todo, por el método de interpretación
conforme, según el cual las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido
que mejor guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Política”.
De igual manera, ha expresado esta Corporación que "cuando el
efecto de la interpretación literal de una norma conduce a efectos contrarios a
la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar
de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben
ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido
razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento
jurídico-constitucional conforme a una interpretación
sistemática-finalista"[32].
A decir verdad, en reiteradas oportunidades el Tribunal Constitucional
ha considerado que, en virtud del artículo 4 de la Carta Política, la
interpretación de las normas siempre debe ir acorde con lo dispuesto por el
Constituyente; es decir, que la hermenéutica legal en un sistema constitucional
debe estar guiada, ante todo, por el método de interpretación conforme,
según el cual las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido que mejor
guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Política.
Cabe asimismo señalar que la Corte Constitucional, en
sentencia C- 426 de 2002, consideró que el principio de interpretación conforme
debía ser armonizado con otros, como aquel del antiformalismo:
“Integrar los conceptos de antiformalismo e
interpretación conforme a la garantía consagrada en el artículo 229 de la
Carta, en manera alguna busca desconocer o debilitar el papel protagónico que
cumplen las reglas de procedimiento en la ordenación y preservación del derecho
de acceso a la justicia, ni contrariar el amplio margen de interpretación que
el propio orden jurídico le reconoce a las autoridades judiciales para el logro
de sus funciones públicas.
5. Jurisprudencia constitucional sobre la
caducidad de la acción de reparación directa.
Previamente a la constitucionalización
del deber de reparar del Estado en el artículo 90[33] de la Carta
Política de 1991, el Decreto 01 de 1984 reguló la acción de reparación directa
como el mecanismo para obtener la indemnización de los daños antijurídicos
derivados de las acciones u omisiones de las autoridades públicas[34]. Esta
normativa consagra un término en el cual debe ejercerse esta acción en el
artículo 136, numeral 8[35],
conforme al cual: "La de reparación directa caducará al vencimiento
del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del
acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de
ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por
causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.”. (Resaltado fuera
del texto)
El artículo 7 de la Ley 589 de 2000, "Por medio
de la cual se tipifica el genocidio, la desaparición forzada, el desplazamiento
forzado y la tortura; y se dictan otras disposiciones", adicionó un
inciso segundo, conforme al cual "el término de caducidad de la
acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a
partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la
ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de
que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos
que dieron lugar a la desaparición.", Disposición
derogada a partir del 2 de julio de 2012 por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011,
pero que continúa surtiendo efectos en los procesos judiciales iniciados con
anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de ésta ley.
El nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, establece en el artículo
164, ordinal i) que:
"Cuando se
pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del
término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de
la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante
tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre
que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.
Sin embargo, el
término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito
de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la
víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo
definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal
pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que
dieron lugar a la desaparición;"
Como lo ha
señalado esta Corte en Sentencia C-418 de 1994, el establecimiento de términos
de caducidad en las acciones judiciales, en lugar de coartar el acceso a la
administración de justicia, lo concretiza y viabiliza. Establecer acciones
ilimitadas y sin términos de caducidad, conduciría a una paralización de la
administración de justicia, e impediría su funcionamiento. Conduciría a que el
Estado no pueda resolver los conflictos sociales[36].
Así mismo, en sentencia C-115 de 1998
declaró exequible la caducidad de la reparación directa al término de dos años
contados a partir de la ocurrencia del hecho, al considerar que no viola el
derecho de las víctimas al acceso a la administración de justicia para buscar
la reparación de perjuicios, y tiene fundamento en las cargas procesales y las
obligaciones impuestas a los ciudadanos sobre el deber de colaboración con la
justicia, por cuanto el término de caducidad es "el límite
dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por
ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser
objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las
oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá
expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado".
Como se mencionó[37],
la Sentencia T- 156 de 2009[38]
resolvió la acción de tutela instaurada por la madre de un menor que solicitó,
a través de acción de reparación directa, la indemnización por una falla médica
de una IPS. En esa oportunidad el Tribunal Administrativo de Bolívar, consideró
que se encontraba caducada el mecanismo judicial. La Corte consideró que en la
medida en que existía duda y oscuridad frente a elementos constitutivos de la
responsabilidad estatal, no era posible empezar a contar el termino, sino hasta
el momento en que se tiene claridad de todos los elementos. Explicó la Corte: “En este orden de ideas, la ausencia de esta
valoración fue determinante para declarar probada la excepción de caducidad en
la demanda instaurada por la señora Contreras Rodríguez contra el ISS. En suma,
la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar de forma simultánea
presenta un defecto sustantivo y fáctico. La interpretación exegética de la
norma de caducidad de la acción de reparación directa realizada por el Tribunal
no es admisible constitucionalmente” (subrayado fuera del texto)
En la Sentencia T-075 de 2014, la Corte
determinó que el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en un defecto
sustantivo porque aplicó el término de caducidad de la acción establecido en el
numeral 8 del artículo 136 C.C.A., sin acudir a principios constitucionales,
desconociendo la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre caducidad de
responsabilidad médico sanitaria, y sin valorar las pruebas que obran en el
expediente, que impedían determinar una fecha exacta en la cual se produjo el
daño o se conoció, además advirtió que en esa oportunidad no podía atribuirse
el desconocimiento del daño a la negligencia a los accionantes, sino a las
particularidades de la enfermedad, por lo cual no podía contabilizarse la
caducidad desde el diagnóstico de la enfermedad.
6. Obligaciones internacionales del
Estado frente a violaciones contra los derechos de las mujeres, niñas y
adolescentes.
La Corporación
considera necesario poner de presente diversos  elementos jurídicos que deben
ser consultados, tanto por el juez ordinario como el constitucional, al momento
de fallar casos con la gravedad que revisten los hechos del presente proceso.
Se parte de la premisa que se trata de un caso de violencia sexual, seguida de
feminicidio, agravado por la condición de menor de la víctima.  Es por esto,
que se pondrán de relieve las normas de derecho internacional de derechos
humanos, articuladas con desarrollos jurisprudenciales de esta Corte, en
relación  con las obligaciones Estatales en estos casos.
En este apartado se
explicarán de manera sucinta, las obligaciones internacionales en materia de
atención y tratamiento de hechos violatorios de los derechos humanos de las
mujeres, niñas y adolescentes, prestando especial atención a los derechos al
acceso a la administración de justicia, debido proceso, y reparación integral,
como desarrollo de la obligación genérica de debida diligencia.  De la
misma manera, se acudirá a jurisprudencia constitucional, evidenciando, que
existe correspondencia, con los instrumentos internacionales.
La
obligación de debida diligencia, como en varias ocasiones lo ha señalado
la Corte[39],
tiene origen en la Convención Interamericana para
prevenir,  sancionar y erradicar la violencia contra la mujer  "convención
de Bélem do pára”, especialmente en su artículo 7 literal b, en el que se lee:
“Los Estados Partes condenan todas las formas de violencia
contra la mujer y convienen en adoptar, por todos los medios apropiados y sin
dilaciones, políticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha
violencia y en llevar a cabo lo siguiente: … actuar con la debida diligencia
para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer”.
En el mismo
sentido el Comité de la CEDAW, en su recomendación General No. 19, encuentra
que la misma obligación se deduce del contenido de la Convención sobre la Eliminación de todas las
formas de Discriminación contra la Mujer. Señala el organismo de monitoreo: “No obstante, cabe subrayar que, de
conformidad con la Convención, la discriminación no se limita a los actos
cometidos por los gobiernos o en su nombre (véanse los incisos e) y f) del
artículo 2 y el artículo 5). Por ejemplo, en virtud del inciso e) del artículo
2 de la Convención, los Estados Partes se comprometen a adoptar todas las
medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer practicada
por cualesquiera personas, organizaciones o empresas. En virtud del derecho
internacional y de pactos específicos de derechos humanos, los Estados también
pueden ser responsables de actos privados si no adoptan medidas con la
diligencia debida para impedir la violación de los derechos o para investigar y
castigar los actos de violencia e indemnizar a las víctimas.[40]
La anterior obligación, en criterio de la Corte
Constitucional implica que el Estado, sin importar el contexto en que ocurran
hechos constitutivos de violencia basada en el género  (en la esfera privada de
una mujer – su familia-; en la esfera pública; en el marco de un conflicto
armado, etc.) debe desplegar políticas encaminadas a prevenir, juzgar,
sancionar, y reparar adecuadamente los hechos vulneratorios de los
derechos fundamentales de las mujeres.
En un reciente Auto de seguimiento a la T-025 de
2004, la Corte distingue cada una de las obligaciones contenidas dentro del
compromiso internacional de la debida diligencia. Este incluye el deber de (i) prevenir la violencia sexual en el
marco del conflicto armado interno y el desplazamiento forzado por la
violencia, (ii) atender y proteger a sus víctimas, y (iii) garantizar la
investigación, el enjuiciamiento y la sanción de los responsables. En línea con el
Comité de la CEDAW, la Corte  estima que dentro de la obligación de prevención
de hechos de violencia contra las mujeres, el Estado colombiano, en virtud de
la debida diligencia debe ofrecer las condiciones jurídicas para adelantar
procesos de reparación integral. Señala:
“De este modo, la Convención Belem do Pará señala que el Estado
es responsable de adoptar de manera progresiva “por todos los medios apropiados
y sin dilaciones, políticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha
violencia […]”[41].
Por medios apropiados para desarrollar políticas de prevención de la violencia
de género se entienden: (i) la transformación de la cultura institucional
estatal frente a la violencia y la  discriminación contra la mujer; (ii) la
transformación de la cultura de la sociedad en general; (iii) la adopción de
mecanismos administrativos y legislativos que procuren el derecho de las
mujeres a vivir una vida libre de violencia y discriminación; y (iv) la
aplicación de la garantía de verdad, justicia y reparación a las sobrevivientes de violencia sexual, en tanto medida
preventiva por excelencia y la “primera línea de defensa” contra este tipo de
violencia.”[42]
La obligación de debida diligencia implica,
como se ve, al menos tres contenidos esenciales; (i) prevenir; (ii) investigar
y sancionar; y (iii) reparar. Existe el compromiso estatal en adelantar una
investigación en la que se establezca la verdad de lo ocurrido; no solo
reparación integral, sino, una declaración judicial relacionada con los
responsables, y circunstancias que rodearon la vulneración. El deber de debida
diligencia, viene a reforzar las obligaciones tanto internacionales como
constitucionales al acceso a la administración de justicia, y debido proceso.
En casos de violencia contra mujeres, un documento internacional, parte del
Bloque reitera y robustece los derechos fundamentales contenidos en la
Constitución.
La obligación de diligencia debida
es un robustecimiento de los derechos de las víctimas (directas e indirectas), al
acceso a la administración de justicia, al debido proceso, y a la reparación de
la vulneración reconocidos en sin número de documentos internacionales[43].
Esta requiere, para que sea genuinamente pertinente y adecuada, una profunda
documentación de los hechos. Sobre este particular, en la sentencia  T- 595 de
2013[44], la Corte señaló que la
obligación de diligencia debida, frente a los casos de violencia contra las
mujeres, incluye el deber del juez de tener presente las: “especiales condiciones de vulnerabilidad, dada
su pertenencia a algún grupo étnico, el bajo nivel de escolaridad o
analfabetismo, el tratarse de personas en estado de discapacidad, y tratarse de
personas en especiales o extremas condiciones de vulnerabilidad y debilidad
manifiesta”.
El deber del juez –
sin importar su jurisdicción, ni el contexto de los hechos que falla-, no ha
sido ampliamente desarrollado por parte de esta Corporación. Este caso, sin
duda convoca a la Sala plena; se trata de un caso de violencia sexual seguida
de feminicidio, sobre una menor de edad. Es la oportunidad para explicitar, que
la judicatura no tiene dentro de sus alternativas ser sensible o no a las
violaciones a los derechos fundamentales a las mujeres, niñas o adolescentes.
Esta es una obligación internacional, cuyos desarrollos no son una liberalidad
o discrecionalidad del operador judicial. En todos los casos en los que se
discutan vulneraciones a los derechos fundamentales, como se verá a
continuación, los Juzgados, Tribunales y Cortes del país, deben aplicar
estrategias de documentación, investigación e interpretación de los hechos, en
los que se ponga de relieve cada uno de los elementos, así como sus dimensiones
y rol que jugaron, para que ocurriera una violación a las garantías
fundamentales las mujeres.
Existen al menos dos
formas opuestas para abordar hechos como los que aquí se fallan. Una primera, de
manera ágil, desinteresada  homogeneizante, y sin relevar los detalles de cada
vulneración. Por el contrario, otra estrategia en la que cada uno de los
elementos que concurrieron en la violación de las garantías fundamentales, deben
dimensionarse adecuadamente, y darle el peso. A esta obligación de
documentación de agresiones contra los derechos fundamentales, en la que cada
elemento se valora adecuadamente, se le denomina investigación interseccional.
Sobre esta obligación la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en un
reciente informe ha explicado:
“Otro aspecto del problema de
la violencia sexual (…) que la CIDH se permite destacar es la necesidad que
tienen los Estados de considerar en sus actuaciones la intersección de
formas de discriminación que puede sufrir una mujer por factores
de riesgo combinados con su sexo, como la edad, la raza, la
etnia, su posición económica, su situación de migrante y su
discapacidad. Por ejemplo, la CIDH ha verificado que las niñas son las
principales víctimas de violencia sexual y que los agresores son generalmente
del sexo masculino, con algún grado de parentesco o relación con las
víctimas; ya sean padres, padrastros, hermanos, primos, novios o cónyuges”[45].
(Negrillas y subrayado fuera del texto)
Para la Corte, esta
obligación implica que las autoridades estatales deben evidenciar todos los
factores que se combinan como motivo de agresión. El juez debe exponer los
diferentes tipos de discriminación, que hacen a cada uno de los casos único y
particular. Deben entrecruzar las desigualdades. Dicho de otra forma, las
autoridades judiciales están en la obligación de tener en cuenta que en una
misma persona, pueden concurrir diversos motivos o criterios de desigualdad,
por ejemplo, de raza, etnia, origen económico o demográfico, edad, sexo o
discapacidad. Adicionalmente, en los eventos en que se evidencie la
concurrencia de criterios de discriminación, el Juez debe resaltar esa
situación en la sentencia. Esto lleva a que la corporación judicial falle
conociendo las particularidades, y las intimidades de los hechos. En el caso de
la menor Sandra Catalina, la única consecuencia que se impone, es que se trató
de un acto de violencia sexual, seguida de feminicidio, agravado por tratarse
de una pequeña menor. Como lo reconoce la propia Comisión Interamericana[46],
esta conducta es reiterada y sufrida mayoritariamente por las niñas, generalmente
con actos de extrema violencia.
Este deber se
desprende del articulado de la Convención Interamericana Convención
Interamericana para prevenir,  sancionar y erradicar la violencia contra
la mujer  "Convención de Belem do Para", que en su apartado 9 establece
que los Estados Partes tendrán especialmente en
cuenta la situación de vulnerabilidad a la violencia que pueda sufrir la
mujer en razón, entre otras, de su raza o de su condición étnica, de migrante,
refugiada o desplazada.  En igual sentido se considerará a la mujer que es
objeto de violencia cuando está embarazada, es discapacitada, menor de edad,
anciana, o está en situación socioeconómica desfavorable o afectada por
situaciones de conflictos armados o de privación de su libertad”.
La Relatora Especial
de violencia contra las mujeres del sistema de Naciones Unidas explicó en un
informe sobre la situación de las mujeres en Colombia del año 2002:“Por otra parte, las mujeres de la población
indígena y afrocolombiana sufren discriminación múltiple / intersectorial sobre
la base de sexo, raza, color y origen étnico y como desplazados internos.
Muchos sufren ataques a sus pueblos, especialmente los que viven en zonas donde
la guerrilla está operando. El Estado ha sido acusado de no consultar con los
líderes indígenas en relación con los asuntos que les conciernen. También a
menudo se ven privados de acceso a la salud, la educación, el empleo y la
representación política. Las mujeres de las comunidades indígenas a menudo
necesitan el permiso de sus maridos para hablar en público. Por otra parte, las
comunidades indígenas están muy cerrados y los casos de violación no se
denuncian a los forasteros”[47].
Más adelante continua:
“El conflicto se reproduce y profundiza la discriminación entre los
diferentes grupos y las mujeres sufren discriminación interseccional en función
de su sexo, y su origen étnico y cultural.”[48]
En un informe del
mismo organismo experto, pero relacionado con una  visita a la República de
Guatemala, y de manera mucho más extensa y detallada se lee:
“La exposición de las mujeres a la violencia está
relacionada con su posición en los múltiples sistemas de desigualdad y muestra
una tendencia a aumentar a medida que estos sistemas se cruzan, creando capas
de discriminación y exclusión para los diferentes grupos de mujeres. Cuatro
sistemas básicos de desigualdad se entrecruzan con las jerarquías de género
para distinguir diversas categorías de mujeres en la sociedad guatemalteca:
Clase (pobreza); origen étnico; urbano / rural de residencia; y el
desplazamiento. Otros factores que intervienen, como la discapacidad y la
orientación sexual tuvieron mi atención como base de violaciones de derechos
humanos. Por lo tanto, la mayoría, si no todas las mujeres, son sometidas a
diversas formas de discriminación que los coloca en riesgo de violencia”.[49]
Esta misma premisa ha
impulsado a la Corte Constitucional, por ejemplo, a dar órdenes concretas a
autoridades Estatales: Fiscalía General de la Nación o Unidad especial para la
Atención a Víctimas, en las que al momento de atender a mujeres víctimas del
conflicto armado deben tener presente cada uno de los elementos diferenciadores
y particularizadores de la experiencia de una mujer agredida. Solo a título de
ilustración, en el caso del Auto 092 de 2008[50],
la Corte ordenó a diferentes entidades estatales la puesta en marcha de 13
programas de política pública, dirigido a trece grupos de mujeres diversas. ¿A
qué quiso apuntar la Corte en aquella ocasión? A que las entidades estatales no
pueden homogenizar ni universalizar el tratamiento a las mujeres víctimas del
conflicto armado. Por el contrario, están en la obligación de diferenciar, a
partir de todos los elementos que concurren en las violaciones a los derechos
humanos de las mujeres. De esta manera, la Corte ordenó a varias entidades la
elaboración de un programa para atender a mujeres víctimas que pertenecen a una
comunidad indígena, otro para aquellas que pertenecen a una comunidad afrodescendiente;
un programa dirigido a las mujeres con el fin de facilitar su titulación de
tierras, entre otros.
Esta mención a los
autos de seguimiento de la sentencia  T-025 de 2004, lo que busca evidenciar es
que este Tribunal ya ha aplicado estrategias cercanas a la investigación
interseccional, pero limitado a hechos de violencia basada en el género en el
contexto de conflicto armado que vive el país. Esta providencia, se convierte
en una oportunidad para extender la obligación de investigación de manera
interseccional  a violaciones a los derechos fundamentales de mujeres, niñas y
adolescentes, pero fuera del marco del conflicto.
Para la Corte resulta
evidente que en casos como este, deben aplicarse criterios de
interseccionalidad en el análisis de los hechos, ya que tanto en la menor, como
en los familiares concurren diversos elementos que obligan a los jueces a tener
presentes diferentes formas de afectación y sufrimiento del daño. El juez
constitucional, como el ordinario, tienen que determinar cada uno de los
criterios que concurren en los casos concretos y ponerlos en las dimensiones
adecuadas. Como se verá a continuación, la Sala propone una forma de lectura de
este caso, en el que se valore apropiadamente, que a partir de un criterio
etario, se trata de una menor (menor de 18 años), pero también, a parir de una
criterio de género, relevar que se trata  de una niña (una mujer), por lo cual
la obligación de debida diligencia adquiere connotaciones muy precisas.
El Consejo de Estado, no debió omitir que se trataba de indemnizar a los
familiares de un feminicidio, en concurso son violencia sexual, agravado por
ser la víctima, una pequeña menor.
Una pieza fundamental
del cumplimiento de dicho estándar, pasa por la aplicación de estrategias de
documentación y reparación de casos, en las que se hagan lecturas
interseccionales. No puede un juez ordinario (sin importar su especialidad) o
constitucional,  dejar de mostrar una especial consideración y lectura de los
hechos cuando en estos convergen diversos elementos de discriminación. No es
una liberalidad o gesto personal del operador judicial. Se trata de una
obligación internacional y constitucional. Toda autoridad judicial, al momento
de tomar decisiones debe evitar hacer lecturas homogenizadoras,
invisibilizadoras, y por el contrario, debe estudiar cada uno de los elementos,
de las discriminaciones, que se cruzan en una vulneración a los derechos
fundamentales.
Como desarrollo del
compromiso internacional de debida diligencia de investigar, juzgar, sancionar
y reparar violaciones a los derechos contra las mujeres, todo juez, unipersonal
o colegiado, está convocado a documentar los casos sobre los que toma
decisiones de fondo (no solo las investigaciones penales), con un enfoque y
lectura interseccional. Esta implica, como lo ha requerido la Corte
Constitucional, y diversos organismos internacionales, que no se homogenice,
sino que por el contrario, en cada caso, se visibilicen y dimensionen, cada uno
de los criterios, y elementos de discriminación que concurren en un caso. Se
debe poner de relieve cada una de las particularidades y qué rol juegan en la
vulneración a los derechos fundamentales, así como en las consecuencias.
7. Contenido del derecho fundamental a la
igualdad.
Los accionantes
también señalaron que la decisión del Consejo de Estado  en su providencia de
15 de febrero de 2012, produjo una violación al derecho a la igualdad de la
madre de la menor Sandra Catalina, así como  a sus tíos, tía, abuela y abuelo.
Esto debido a que al padre, Pedro Gustavo Vásquez, si le fue reconocida una
indemnización, cuando en realidad todos se encontraban bajo las mismas
circunstancias, y conocimiento de los hechos. La Corte, estima que es necesario
exponer el contenido esencial del derecho a la igualdad previsto en el artículo
13 superior, y  determinar, si efectivamente existió la violación a esta
garantía fundamental.
Desde muy temprano la
jurisprudencia de la Corte[51],
reconoció que el artículo 13 de la constitución contiene dos garantías
fundamentales diferentes. En el primer inciso está contenida el denominado
derecho a la igualdad formal. Esto es, el derecho a recibir el mismo trato ante
una ley general, impersonal y abstracta. La obligación constitucional busca que
las personas en condiciones iguales, reciban un trato igual ante la ley, en
tanto que, las personas en condiciones desiguales, reciban un trato
diferenciado[52].
El inciso segundo del artículo
13, en contraste, prevé la obligación estatal de tratar de manera diferente, a
quienes históricamente han sufrido formas de diferenciación, todo con el fin de
lograr igualdad material. Este derecho se suele denominar igualdad material o
sustantiva[53].
Estas dos obligaciones
imponen a todas las autoridades públicas del país, incluidas las judiciales,
que al momento de tomar una decisión entre dos personas, grupos de personas, o
situaciones, deban, si van a establecer un trato diferenciado, explicar, con
una razón suficiente, el motivo o finalidad que persiguen, así como si el trato
es adecuado, necesario, y estrictamente proporcional. Solo será constitucional
aquel trato diferenciado que supere estas exigencias. Se puede resumir el
criterio de este Tribunal en el siguiente fragmento de la Sentencia C-748 de
2009[54]:
“La Corte Constitucional ha diseñado
un test o juicio de igualdad, cuya importancia radica en que otorga
objetividad y transparencia a los exámenes de igualdad que realizan los jueces
sobre las normas y su fin no es otro que el de analizar si una norma trasgrede
el principio de igualdad. La estructura analítica básica del juicio de igualdad
puede reseñarse de la siguiente forma: (i) Lo primero que debe advertir el
juez constitucional es si, en relación con un criterio de comparación, o
tertium comparationis, las situaciones de los sujetos bajo revisión son
similares. En caso de que encuentre que son claramente distintas, no
procede el test de igualdad; (ii) Si resulta procedente el juicio de
igualdad, deberá analizarse la razonabilidad, proporcionalidad, adecuación e
idoneidad del trato diferenciado que consagra la norma censurada, destacando
los fines perseguidos por el trato disímil, los medios empleados para
alcanzarlos y la relación entre medios y fines”.
El primer requisito
para establecer si un trato diferenciado es o no violatorio del derecho
fundamental a la igualdad, se relaciona con que la autoridad pública explicite
si está tratando a dos personas, grupos de personas o situaciones jurídicamente
iguales. Solo será procedente un trato igual, cuando el tertium
comparationis indica que son eventos iguales. Y procederá un trato
diferente, cuando son situaciones diferentes. Así, cuando el criterio de
comparación lleva a la autoridad a determinar que jurídicamente, se encuentra
ante sucesos iguales, se presume, que la consecuencia deba ser la misma. Únicamente
es constitucional un trato diferenciado ante sujetos en iguales condiciones,
cuando se supera el juicio de ponderación.
La primera tarea, a la
hora de aplicar el juicio de ponderación, consiste en determinar si las
personas están en la misma situación jurídica o no. Estima la Corte, que en el
caso del padre, frente a la madre y los restantes familiares, se encontraban
frente al mismo desconocimiento. Ignoraban  el agente responsable de la muerte
de Sandra Catalina, en esa medida, el Consejo de Estado debía aplicar la misma
consecuencia jurídica. Si eventualmente, se defiende un trato diferenciado,
debió argumentar porque este cumplía una finalidad constitucional, porque era
adecuado, necesario y estrictamente proporcional. Dicha argumentación se echa
de menos en la providencia de 15 de febrero de 2012.
8. Resolución
del caso concreto
La Sala determinará si, en el caso
examinado se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales, y si se configura el defecto sustantivo.
8.1 Análisis del cumplimiento de las
causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales en el presente caso
(i)
El asunto debatido reviste relevancia constitucional a
la luz de los derechos fundamentales de las partes
En relación con el primero de los requisitos
generales encuentra la Sala que, en efecto, la decisión del Consejo de Estado
compromete garantías de carácter iusfundamental de los
accionantes, en particular el derecho de acceso a la administración de
justicia, a la tutela judicial efectiva y el debido proceso. Así, como
obligaciones internacionales relacionadas con la violencia contra mujeres, niñas
y adolescentes. De igual manera, la Sala advierte que, prima facie, se presenta una
contradicción entre la fundamentación de la Subsección C de la Sección Tercera
del Consejo de Estado, en la sentencia censurada y la jurisprudencia de esta
Corporación en cuanto al momento a partir del cual se cuenta el término de
caducidad, cuando luego de los hechos se conoce que el autor fue un agente del
Estado. En consecuencia, la Sala evidencia en el presente asunto una tensión
constitucional entre la decisión judicial y los derechos fundamentales de los
tutelantes que debe ser resuelta.
(ii)
Agotamiento de los medios ordinarios de defensa
judicial o el recurso existente no se revela idóneo para la protección de los
derechos fundamentales del tutelante ante un perjuicio irremediable
En el caso bajo
examen, la fuente de la presunta vulneración de los derechos de los
accionantes, es la decisión proferida por la Subsección C, de la Sección
Tercera del Consejo de Estado al resolver la apelación presentada por las
partes, contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección tercera, Subsección A, el
26 de abril de 2001. Frente a esta providencia, eventualmente podría iniciarse
el recurso extraordinario de revisión, sin embargo, a criterio de esta Corte el
mismo no cumple el requisito de idoneidad.
Como señaló la
Corte en la sentencia T-156 de 2009, la contabilización del término de
caducidad de la acción de reparación directa, cuando se discuten vulneraciones
a los derechos fundamentales de niños y niñas, no puede hacerse de manera
simplista y aritmética. Debe tenerse en cuenta, no solo la complejidad de los
hechos (cuáles de ellos era ocultos, dudosos, u oscuros); a partir de cuando
fueron conocidos por los accionantes; y siempre desde la premisa que se trata
de sujetos de especial protección constitucional.
Como mencionó la
Sala, existe una obligación internacional, denominada debida diligencia, que
exige que toda autoridad pública (incluida las judiciales) haga una lectura de
los hechos que estudian,  en la que pongan  de relieve todos los elementos de
discriminación que concurren.
A criterio de la
Corporación, se está ante una excepción al principio de subsidiariedad de la
acción de tutela, ya que, aunque existe un medio extraordinario procedente; i)
las vulneraciones a varios  derechos fundamentales, no se encuadran dentro de
una de las causales del artículo 250 del C.P.C.A; ii) se tratan de varias
violaciones a los derechos fundamentales, tanto de la madre, como de su núcleo
familiar; y iii) se está discutiendo la reparación integral por la violación
sexual y posterior feminicidio de una niña: sujeto de especial protección
constitucional.
(iii)     Existió
inmediatez entre los hechos y el ejercicio de la acción de tutela
El requisito de la inmediatez en la
presentación de la acción de tutela exige que ésta se hubiere interpuesto en un
término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.
En el asunto examinado se observa que el recurso de amparo fue presentado
dentro de un plazo razonable, pues la decisión judicial proferida el 15 de
febrero de 2012 por el Consejo de Estado Sección Tercera, Subsección C, dentro
de la acción de reparación directa, fue notificada por edicto del 1 de marzo de
2012 y la acción de tutela fue radicada el 16 de mayo de 2012.
(iv)
La presunta irregularidad tiene un efecto determinante en la
providencia judicial que se impugna
En este caso no argumentan los
accionantes un defecto de orden procesal, sino de naturaleza sustancial en el
contenido mismo de la decisión proferida por la Sección Tercera, Subsección C
del Consejo de Estado referido al conteo del término de caducidad, error que
incidió en la determinación desfavorable a sus pretensiones, pues la accionada
consideró que no se había cumplido con la carga de ejercer la acción en tiempo
y se abstuvo de hacer consideración alguna sobre el fondo de los hechos con
base en los cuales se reclamaba la indemnización del Estado.
(v)
Los accionantes identificaron los hechos que dieron
lugar a la acción de tutela y dicha vulneración fue alegada dentro del proceso
ordinario
El quinto de los requisitos generales se
encuentra satisfecho en el presente asunto porque los tutelantes identificaron
los hechos que dieron lugar a la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales dentro del escrito de tutela. Igualmente observa la Sala que en
el trámite del proceso de reparación directa se debatió sobre la caducidad de
la acción y se puso de presente la necesidad de tener en cuenta las
particularidades de los hechos con el fin de tomar como punto de inicio del
término de caducidad una fecha posterior a aquella en que la niña, hija y
familiar de los accionantes fue agredida sexualmente y cegada su vida por un
miembro de la Policía Nacional.
(vi)
La tutela no se dirige contra una sentencia de tutela
En el caso bajo examen no se controvierte
una decisión judicial por la cual se hubiere resuelto un recurso de amparo. En
el presente asunto se promueve la acción de tutela contra una sentencia
proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, dentro de la
acción de reparación directa promovida por los accionantes.
8.2 Defecto sustantivo por no haber
acogido una interpretación con un enfoque constitucional fundado en la
salvaguarda de los derechos fundamentales y tomando en consideración las
especiales circunstancias que ofrecía el caso concreto
La
Corte considera que el Consejo de Estado pudo haber acogido una interpretación del
artículo 136, numeral 8 del Código Contencioso Administrativo, más acorde con
un enfoque constitucional fundado en la salvaguarda de los
derechos fundamentales, y sobre todo, tomando en cuenta las muy especiales
circunstancias que rodearon el caso concreto.
La
jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado[55] que el término de
caducidad debe contarse desde el momento en que se conoce el
agente que ocasionó el daño cuya reparación se demanda.
Aquel inicia a correr al día siguiente de los hechos dañosos, solamente en los
eventos en que estos, y el conocimiento de la víctima sobre el responsable, son
simultáneos. Esta posición del
Consejo de Estado es reiterada y pacífica[56].
En casos de violaciones a los derechos humanos, crímenes de guerra o de lesa
humanidad, el término de caducidad se flexibiliza, para iniciar a contarse
desde el momento en que genuinamente, las víctimas estaban en condiciones de
acceder a la administración de justicia.
Para la Sala, lo que
correspondía a la Sección Tercera, Subsección C, era  concluir que el término
de caducidad empezaba a correr desde cuando los accionantes tuvieron total
claridad de los hechos dañosos, incluido, por supuesto el agente responsable.
En este orden, las interpretaciones
jurisprudenciales sobre el término de caducidad de la acción, han determinado
que los dos (2) años para que opere la caducidad, por regla general empiezan a
contarse desde el día siguiente a la ocurrencia del hecho causante del daño,
conforme al texto del artículo 136, numeral 8 del CCA. Sin embargo:
i)
La regla anterior no es absoluta, ni el punto de
inicio inmodificable, porque admite excepciones basadas en el reconocimiento de
situaciones particulares frente a las cuales es necesario que, aplicando el
artículo 228 de la Constitución, la judicatura garantice el derecho de acceso a
la administración de justicia y el debido proceso, de modo que las víctimas
cuenten con el lapso de 2 años, para ejercer la acción. Término que no debe
comprender el período en el cual los familiares de la menor no estaban en condiciones
de iniciar el proceso, bien porque no conociera el daño, o se ignorara la
participación de un agente del Estado en su producción.
En este orden de
ideas, una interpretación del numeral 8º  del artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo, acorde con la salvaguarda de los derechos
fundamentales, apuntaba a que no podía exigírsele a la madre y sus demás
familiares, iniciar la acción de reparación directa, cuando el señalado
penalmente era el padre de la menor. Esto implicaba  que la familia debía
aceptar y validar  que el responsable de la tragedia que vivió la menor, fue su
propio padre. Dicha hipótesis, sin duda agudiza el drama, tanto del padre
inocente, como de la madre, quien además de asumir la muerte de su hija, debía
compartir la posición que el responsable era su cónyuge.
ii)
En aplicación del principio pro damnato o favor victimae -que favorece el
resarcimiento al daño sufrido por la víctima, en los casos en que ésta no se
encuentre legalmente obligada a soportarlo- y teniendo en cuenta que el
fundamento de la acción de reparación directa es el daño, la jurisprudencia
contencioso administrativa ha interpretado que en el conteo del término de caducidad,
debe tenerse en cuenta; a) ante la duda sobre el inicio del término de
caducidad, la corporación judicial está obligado a interpretar las ambigüedades
y vacíos de la ley en concordancia con los principios superiores del
ordenamiento, entre ellos, los de garantía del acceso a la justicia y
reparación integral de la víctima b) el momento en que las
víctimas adquieren información relevante sobre la posible participación de
agentes del Estado en la causación de los hechos dañosos; c) la oportunidad
en que se conozca el daño, porque hay eventos en los cuales el perjuicio se
manifiesta en un momento posterior; d)  la fecha en el cual se configura o
consolida el daño, porque en algunos casos la ocurrencia del hecho, la omisión
u operación administrativa no coinciden con la consolidación del daño o se
trata de daños permanentes, de tracto sucesivo o que se agravan con el tiempo;
y e) frente a conductas constitutivas de violaciones a los derechos humanos, no
debe aplicarse el término del artículo 136, numeral 8 de la C.C.A., en
cumplimiento de los compromisos internacionales.
Resulta inadmisible para la Sala Plena que
el Consejo de Estado, luego de reconocer que el término de caducidad no inicia
el día en que sucedieron los hechos, sino a partir del momento en que se conoce
de la configuración del daño antijurídico atribuible al Estado –incluido el agente
estatal responsable del mismo-, en los casos en que los afectados ven constreñido
su derecho a demandar por virtud de las circunstancias oscuras que rodean los
hechos en que se produjo el daño declare no probada la caducidad respecto
del señor padre de la menor, Pedro Gustavo Vásquez,  pero niegue la aplicación
de la misma regla a otros familiares de la víctima (madre, abuelos y tíos),
cuando las circunstancias dudosas, y oscuras subsistieron hasta que se declaró
responsable del delito al entonces agente en servicio activo Diego Fernando
Valencia Blandón.
En síntesis, los argumentos con base en
los cuales se establecieron las indicadas excepciones tienen que ver justamente
con la necesidad de garantizar el derecho de las víctimas a la reparación integral,
mediante la admisibilidad de acciones de reparación directa cuando las
circunstancias ponen en evidencias la imposibilidad real del ciudadano de
ejercer la acción.
La
sentencia de 15 de febrero de 2012, ocasionó un trato discriminatorio entre el
padre, y la madre, así como los tíos, tía, abuelo y abuela. A juicio de esta
Corporación, tanto la acción de reparación directa iniciada por Pedro Gustavo
Vásquez, como la incoada por su madre y los restantes familiares, estaban
atravesadas por las mismas circunstancias. Si el término de prescripción de la
caducidad debía contabilizarse a partir, del 14 de octubre de 1995, porque
aquel fue el día siguiente a la fecha de desvinculación de Pedro Gustavo
Vásquez del proceso penal, esta circunstancia es igualmente extensible a la
madre y sus otros familiares. Solo desde esta fecha, existía providencia
judicial que permitía al núcleo familiar de la menor, conocer que fue un agente
estatal el responsable de la agresión a la menor Sandra Catalina.
Exigir
que la madre, los tíos, tía, abuela y abuelo, demandaran al Estado desde el 1
de marzo de 1993 (día siguiente a la agresión a la menor), es desproporcionado,
ya que implica imponer  que la madre asuma una doble tragedia; no solo debía
aceptar la pérdida de su hija en las circunstancias que ocurrieron, sino,
además, tener por responsable su esposo, quien defendía su presunción de
inocencia. Para cualquier persona es una desdicha la muerte de una hija, pero
agravada, si el responsable es su padre.
Para
la Corte no puede pasar desapercibido, la especial angustia que sufrió la Sra.
Sandra Janneth. Actuar como exige la decisión controvertida, envuelve
necesariamente, que la mujer debía aceptar dos perdidas: la de su hija, y la de
su esposo. En esta medida, solo hasta que se determinó, con certeza, quién fue
el responsable, ella, así como su núcleo familiar, estuvo en condiciones de
demandar administrativamente a la Policía Nacional- Ministerio de Defensa.
En relación con la argumentación en que
se apoyó la decisión de caducidad, la inconsistencia e incoherencia en el
contenido mismo de la providencia, se advierte en los siguientes aspectos:
i)
que los hechos hubieran sucedido al interior de una
Estación de Policía, no brindaban el conocimiento necesario para considerar que
existiera responsabilidad del Estado, e hicieran procedente ejercer la acción
de reparación directa, dado que el mero factor espacial o territorial, no
determinaba la atribución de la responsabilidad patrimonial al Estado;
Así mismo, insiste la Sala, que este
criterio de la Sub Sección “C” de la Sección Tercera no es conforme con un
enfoque constitucional fundado en la salvaguarda de los derechos fundamentales,
tomando en cuenta las particularidades del caso concreto. Implica que si la
Sra. Sandra Janneth, confiaba en la inocencia de su esposo (la cual a la postre
no fue desvirtuada) no podía acompañarlo y respaldarlo. Ella, en criterio del
Consejo de Estado, estaba en la obligación de accionar contra el Estado, con un
único significado, que su esposo era el responsable de la muerte de su hija, en
las trágicas circunstancias que se han señalado. Esta exigencia no resiste
análisis constitucional. La Sra. Sandra Janneth no demandó administrativamente
al Estado, hasta que no se resolvió favorablemente la situación jurídica de
Pedro Gustavo Vásquez, ya que  rechazó la hipótesis de que aquél fuera responsable.
Para la Subsección “C” de la  Sección
Tercera del Consejo de Estado, sólo  interesó que en el hecho generador del
daño estuviese implicado un agente estatal, fuera el padre de la menor, u otro
(como efectivamente fue lo que se determinó). Esta lectura de los hechos, si
bien es lógica, termina por desconocer los derechos fundamentales de las
víctimas.
ii)       No se encuentra
fundamento para que el Consejo de Estado haya considerado que frente al padre,
las circunstancias si eran oscuras y no permitían establecer si se estaba ante
a un daño antijurídico proveniente de un servidor público. Sin embargo,
respecto de los demás familiares de la niña no resulte válida la misma
afirmación, pues el desarrollo del proceso penal fue uno mismo, y el
descubrimiento de la identidad del autor tuvo inicialmente la misma fase de
oscuridad y confusión. De esta manera no puede exigirse a los familiares, el
ejercicio de la acción contenciosa administrativa desde los albores de la
investigación penal, cuando no se tenía claridad, ni certeza sobre si el autor
del abuso sexual y muerte de la menor era un agente del Estado o no.
iii)     La Corte advierte
que el Consejo de Estado no se percató ni puso de relieve que se trataba de
unos hechos particularmente graves: una mujer, menor de edad, que fue víctima
de violencia sexual, y feminicidio. Una interpretación de estos tenía que
llevar al máximo Tribunal Contencioso Administrativo,  a fallar de fondo las
pretensiones de Sandra Janneth y sus familiares.
En este orden, la
fecha a partir de la cual se debió contabilizar la caducidad de la acción es el
14 de octubre de 1995, tal como lo hizo, en primera instancia el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, lo cual implica que al momento de promover la
acción no había caducado, y el Consejo de Estado debía pronunciarse de fondo
sobre las pretensiones de los accionantes. Al no hacerlo, incurrió en un defecto
sustantivo por no haber aplicado un enfoque constitucional fundado en la
salvaguardia de los derechos fundamentales, tomando sobre todo en cuenta las
especiales circunstancias que rodearon el caso concreto. En consecuencia, se
concederá el amparo y se dispondrá dejar sin efectos la decisión proferida por
la Subsección “C”, de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 15 de febrero
de 2012.
9.
Síntesis
La Corte concluye que la providencia de
15 de febrero de 2012 del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, en
la cual declaró probada la excepción de caducidad de la acción de reparación
directa en relación a Sandra Janneth Guzmán y sus demás familiares, incurrió en
una causal específica de procedencia del amparo contra sentencias, cual es, el
defecto sustantivo por no haber aplicado un enfoque constitucional fundado
en la salvaguardia de los derechos fundamentales, tomando en cuenta las
especiales circunstancias que rodearon el caso concreto.
Pretender
que la madre demandara administrativamente desde el momento de la agresión a su
hija, es desproporcionado e implica que ella, además de asumir la muerte de la
niña, tenía que aceptar la tragedia que el causante fuera su esposo, quien adicionalmente
defendía su inocencia. Dicho de otro modo, la exigencia a la madre a demandar, requería
que no creyera en la inocencia de su pareja.  Para cualquier persona es una desdicha la muerte de
una hija, pero agravada, si se exige que asuma –innecesariamente-  que el
responsable es su esposo y padre de la menor.
El Consejo de Estado hizo una aplicación
exegética del término de caducidad previsto en el artículo 136, numeral 8 e inobservó
ciertos compromisos internacionales, relacionados con la especial protección
que debe brindarse a la familia y los menores de edad. La obligación de debida
diligencia frente a violencias contra mujeres, niñas y adolescentes, demanda
de las autoridades públicas poner de relieve todas las complejidades que
concurren en una agresión. Si la Corporación judicial se hubiera percatado que
se trataba de garantizar el acceso a la administración de justicia, el debido
proceso, y la debida diligencia, por el feminicidio y violencia sexual, agravado
por ser una pequeña niña, estaba convocado a aplicar de forma diferente el
numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR los términos en el
expediente de la referencia para fallar de fondo.
Segundo.- REVOCAR las sentencias
proferidas el 6 de diciembre de 2012 por la Sección Quinta del Consejo de
Estado y el 14 de junio de 2012, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
que declararon improcedente la acción de tutela interpuesta, y en su lugar, CONCEDER el amparo de los
derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de
justicia, a la igualdad, y a la debida diligencia,  en favor de Sandra Janneth,
Luis Fernando, Eliana José y Jairo Alvin Guzmán Aranda, Blanca Aranda de Guzmán
y José Melquisedec Guzmán Vergara.
Tercero.- CONFIRMAR la indemnización
reconocida a favor de Pedro Gustavo Vásquez González contenida en la sentencia
proferida dentro de la acción de reparación directa N°
25000-23-26-000-1997-04813-01 (20880) por la Subsección C de la Sección Tercera
del Consejo de Estado.
Cuarto.- DEJAR SIN
EFECTOS, la sentencia emitida dentro de la acción de reparación directa N°
25000-23-26-000-1997-04813-01 (20880) por la Subsección C de la Sección Tercera
del Consejo de Estado, en relación a Sandra Janneth, Luis Fernando, Eliana José
y Jairo Alvin Guzmán Aranda, Blanca Aranda de Guzmán y José Melquisedec Guzmán
Vergara.
Quinto.- ORDENAR a la Subsección C
de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, en el término de tres (3) meses,
contados a partir de la notificación de la presente sentencia, profiera
sentencia de fondo en el proceso de reparación directa instaurado por Sandra
Janneth, Luis Fernando, Eliana José y Jairo Alvin Guzmán Aranda, Blanca Aranda
de Guzmán y José Melquisedec Guzmán Vergara, contra la Nación, Ministerio de
Defensa Nacional, Policía Nacional, conforme a la parte resolutiva de esta
providencia.
Quinto.- LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MIRIAM
AVILA ROLDAN
Magistrada (E)
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento de voto
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretario General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
SU659/15
RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Alcance (Salvamento de voto)
La
responsabilidad extracontractual del Estado surge a partir del daño
antijurídico causado al particular, por tanto, basta con la ocurrencia del
hecho para habilitar automáticamente a quien se crea lesionado para acudir ante
el juez competente a reclamar la correspondiente reparación. Bajo esa lógica,
sería desproporcionado e incluso sujeto a una condición futura e incierta
suponer que hay lugar a declarar la responsabilidad estatal solo cuando logra
identificarse al agente que ocasionó el perjuicio y este es sancionado penal o
disciplinariamente.
ACCION DE
REPARACION DIRECTA-Objeto (Salvamento de voto)
El
derecho a que la Nación repare el daño causado al particular, surge sin
perjuicio de la responsabilidad penal individual del agente estatal que lo haya
ocasionado, por lo que mal podría concluirse que el ejercicio de la acción
estaba ligado a la declaratoria de inocencia del padre de la menor, ni mucho
menos que la presentación de la demanda trajera como consecuencia la condena
del sindicado, en razón a que la responsabilidad civil extracontractual del
Estado por falla del servicio se derivó de la falta de protección y cuidado a
la niña al interior de la Estación Tercera de Policía, independientemente de la
sanción penal del agente autor de la conducta.
ACCION DE
REPARACION DIRECTA-Término de caducidad (Salvamento de voto)
Me
aparto de la conclusión a la que arribó la mayoría de la Sala Plena al
determinar que el término de caducidad no inició el día
en que sucedieron los hechos en que resultó muerta de la niña al interior de la
institución policial, sino en el momento en que su padre fue desvinculado de la
investigación penal por existir dudas y oscuridad acerca de su ocurrencia a
manos de un agente estatal.
Referencia: Expediente T-3.795.843
Acción de tutela
instaurada por Sandra Janeth Guzmán Aranda y otros con el Consejo de Estado,
Sección Tercera, Subsección C.
Magistrado Ponente:
Alberto Rojas
Ríos
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito salvar el voto
de la determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la
referencia. Para exponer mi discrepancia haré una relación sucinta de las
particularidades del caso y la consecuente exposición de los motivos que la
justifican.
1. Contenido de la sentencia.
1.1. El asunto
resuelto por la Sala Plena en esta oportunidad abordó el problema jurídico de
establecer si la providencia de 15 de febrero de 2012 proferida por la
Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, incurrió en un
defecto sustantivo, al no haber realizado una interpretación con un enfoque
fundado en la salvaguarda de los derechos fundamentales y tomando en
consideración las particularidades del caso concreto, al declarar probada la
excepción de caducidad de la acción de reparación directa, interpuesta por los
familiares de la niña Sandra Catalina Vásquez Guzmán, excepto respecto del
padre de la menor, para quien el término se contó desde el 14 de octubre de 1995.
1.2. Siguiendo el
acápite de antecedentes del fallo, el 28 de febrero de 1993, la menor Sandra
Catalina Vásquez Guzmán fue abusada sexualmente y hallada muerta en las
instalaciones de la Estación Tercera de Policía del barrio Germania, en Bogotá
D.C. Inicialmente el padre de la niña, Pedro Vásquez González, fue vinculado al
proceso penal como presunto autor de los hechos; sin embargo, el 13 de octubre
de 1995 la Fiscalía General de la Nación precluyó la investigación en su
contra. Posteriormente, fue condenado a 45 años de prisión el responsable de
los delitos, Diego Fernando Valencia Blandón, agente en servicio activo de la
institución policial para la época de los hechos.
1.3.  El padre de la
niña instauró la acción de reparación directa el 7 de octubre de 1996 y la
madre, abuelos y tíos acudieron al medio de control el 6 de agosto de 1997.
1.4.  La Subsección C
de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 15 de febrero de
2012, declaró probada la excepción de caducidad de la acción respecto de la
madre, los abuelos y tíos de la niña Sandra Catalina Vásquez Guzmán, en razón a
que el término para instaurarla corrió entre el 1 de marzo de 1993 y el 1 de
marzo de 1995, es decir a partir del día siguiente al que ocurrieron los hechos
en los que resultó muerta la menor.
1.5.  Sin embargo, no
ocurrió lo mismo con las pretensiones formuladas por el padre de la niña, q
quien el interés para demandar surgió el 14 de octubre de 1995, fecha en que se
cerró la investigación penal en su contra, de modo que el plazo para acudir
ante la jurisdicción trascurrió a partir del día siguiente hasta el 15 de
octubre de 1997, por lo que en su caso, el Consejo de Estado consideró que la
acción fue presentada en término y analizó el fondo del asunto, declarando
administrativamente responsable a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional,
Policía Nacional, por la muerte de Sandra Catalina Vásquez Guzmán, concediendo
la reparación del daño causado.
1.6.  Contra el fallo
que declaró probada la excepción de caducidad de la acción de reparación
directa, Sandra Janeth Guzmán Aranda (madre de la niña) y otros (abuelos y
tíos) interpusieron acción de tutela, decidida en primera y segunda instancia
por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, respectivamente, que
declararon improcedente la solicitud de amparo.
1.7.    En sede de Revisión, la Sala
Plena de esta Corporación protegió los derechos fundamentales al debido
proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, dejando sin
efectos la sentencia de 15 de febrero de 2012, proferida por la Subsección C de
la Sección Tercera del Consejo de Estado, en cuanto declaró probada la
excepción de caducidad de la acción de reparación directa instaurada por Sandra
Janeth Guzmán Aranda y otros, al encontrar configurado un defecto sustantivo "por no
haber acogido una interpretación con un enfoque constitucional fundado en la
salvaguarda de los derechos fundamentales y tomando en consideración las
especiales circunstancias que ofrecía el caso concreto".
1.8. En consecuencia, el término de caducidad debió contabilizarse para
la parte actora a partir del día siguiente al que el señor Pedro Gustavo
Vásquez fue desvinculado del proceso penal, el 14 de octubre de 1995, porque "solo desde esa
fecha, existía providencia judicial que permitía al núcleo familiar de la menor,
conocer que fue un agente estatal el responsable de la agresión a la menor".
En
esa medida, "solo hasta que se determinó con certeza, quien
fue elresponsable, ella, así como su núcleo familiar, estuvo en condiciones de
demandar administrativamente a la Policía Nacional — Ministerio de
Defensa".
2. Motivos del Salvamento Parcial de
Voto.
Mi disidencia
obedece a los argumentos que a continuación expongo:
2.1.  De acuerdo con el
artículo 136 del C.C.A.[57]
el término de caducidad de la acción de reparación directa es de 2 años, contados
a partir del día siguiente "del acaecimiento del hecho, omisión
u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del
inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra
causa". Dicho plazo legal es la regla general, sin embargo,
por vía jurisprudencial se han establecido algunas excepciones cuando no existe
certeza sobre el momento en que los afectados conocen de la materialización
efectiva del daño por circunstancias oscuras o dudosas relacionadas con el
mismo[58].
2.2.  En el caso
concreto, sin lugar a dudas el hecho dañoso fue la muerte de la menor en la
Estación de Policía de Germania y era imputable al Estado a título de falla del
servicio, en razón a que ocurrió al interior de la institución policial que
incumplió la misión de proteger y brindar seguridad a todos los habitantes del
territorio nacional, al permitir que en sus instalaciones ocurriese el abuso y
posterior fallecimiento de Sandra Catalina Vásquez Guzmán, siendo desde el
inicio, sindicados de los hechos agentes de la Policía Nacional que se
encontraban en servicio. En consecuencia, el plazo de 2 años que tenían Sandra
Janeth Guzmán Aranda y otros para instaurar la acción reparatoria debía
contarse a partir de día siguiente al momento en que ocurrió la muerte de la
menor.
2.3.  Esto se explica
porque la responsabilidad extracontractual del Estado surge a partir del daño
antijurídico causado al particular, por tanto, basta con la ocurrencia del
hecho para habilitar automáticamente a quien se crea lesionado para acudir ante
el juez competente a reclamar la correspondiente reparación. Bajo esa lógica,
sería desproporcionado e incluso sujeto a una condición futura e incierta
suponer que hay lugar a declarar la responsabilidad estatal solo cuando logra
identificarse al agente que ocasionó el perjuicio y este es sancionado penal o
disciplinariamente.
2.4.
Para la postura mayoritaria de la Sala Plena exigirle
a la madre de la menor y demás familiares que acudieran a la acción reparatoria
cuando estaba vinculado al proceso penal el padre de la niña, "implicaba
que la familia debía aceptar y validar que el responsable de la tragedia que
vivió la menor fue su propio padre. Dicha hipótesis, sin duda agudiza el drama,
tanto del padre inocente, como de la madre, quien además de asumir la muerte de
su hija, debía compartir la posición que el responsable era su cónyuge".
2.5.   Si bien este
argumento resulta entendible por las circunstancias familiares aducidas en la
sentencia, lo cierto es que el derecho a que la Nación repare el daño causado
al particular, surge sin perjuicio de la responsabilidad penal individual del
agente estatal que lo haya ocasionado, por lo que mal podría concluirse que el
ejercicio de la acción estaba ligado a la declaratoria de inocencia del padre
de la menor, ni mucho menos que la presentación de la demanda trajera como
consecuencia la condena del sindicado, en razón a que la responsabilidad civil
extracontractual del Estado por falla del servicio se derivó de la falta de
protección y cuidado a la niña al interior de la Estación Tercera de Policía,
independientemente de la sanción penal del agente autor de la conducta.
2.6.   La
responsabilidad de la Nación se estructuró por haberse permitido al interior de
las instalaciones de la institución la comisión de conductas punibles,
omitiendo el deber de protección y seguridad de quienes se encuentran en sus
dependencias; máxime si como en el asunto sub examine los hechos fueron
imputados a agentes de policía en servicio, sin que ello necesariamente
inculpara o condenara al padre de la menor ni exigiese a la familia adoptar una
postura frente a la inocencia de Pedro Vásquez González.
2.7.   En esos términos,
el hecho dañoso se concretó el 28 de febrero de 1993 y a partir de entonces la
parte actora estaba legitimada para acudir ante el juez administrativo a través
de la acción de reparación directa, siendo propio del debate probatorio de ese
proceso determinar las circunstancias en que falleció Sandra Catalina Vásquez
Guzmán y si era atribuible a un agente del Estado.
2.8.   Adicionalmente,
considero que resultaría riesgoso y hasta lesivo para las víctimas suponer que
el ejercicio de la acción reparatoria está sujeto al esclarecimiento de los
hechos que dieron lugar al daño antijurídico, porque ello significaría que
hasta tanto no se individualice al agente estatal que infligió el perjuicio no
hay lugar a que el Estado lo repare, lo cual iría en contravía de los dispuesto
en el artículo 90 superior[59]
y limitaría el acceso a la administración de justicia de quienes se consideran
lesionados.
2.9.   En orden a lo
expuesto, me aparto de la conclusión a la que arribó la mayoría de la Sala
Plena al determinar que el término de caducidad no inició el
día en que sucedieron los hechos en que resultó muerta de la niña al
interior de la institución policial, sino en el momento en que el señor Vásquez
González fue desvinculado de la investigación penal por existir dudas y
oscuridad acerca de su ocurrencia a manos de un agente estatal.
Fecha ut supra,
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A LA
SENTENCIA SU659/15
ACCION
DE REPARACION DIRECTA-Término de caducidad (Salvamento de
voto)
ACCION DE REPARACION DIRECTA-Caso en que se
tuvo conocimiento de que la Policía incurrió en una falla en el servicio, al
abusar y posteriormente
asesinar al interior de una estación a una menor de edad (Salvamento
de voto)
En el caso sub judice no se requería acreditar la
responsabilidad personal de un agente policial, para poder iniciar la acción
indemnizatoria de manera directa contra la entidad estatal demandada, pues la
falla en el servicio puede atribuirse por la omisión en la prestación del
servicio y la falla anónima del Estado.
RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO Y RESPONSABILIDAD DE AGENTES-Distinción (Salvamento
de voto)
ACCION DE REPARACION DIRECTA-Resultaría
desproporcionado para las víctimas que el ejercicio de la acción estuviera
sujeto a la identificación del agente del Estado que ocasionó el daño
antijurídico (Salvamento de voto)
Resultaría desproporcionado para las víctimas que el
ejercicio de la acción de reparación directa estuviera sujeto a la
identificación del agente del Estado que ocasionó el daño antijurídico, pues
ello implicaría que, hasta tanto no se individualizara dicho agente, no sería
procedente para los lesionados el reconocimiento de una reparación por parte de
Estado, lo cual claramente restringiría el acceso a la administración de
justicia.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO-Caso
en que la responsabilidad del Estado por
falla del servicio fue ocasionada por la falta de protección de menor de edad
al interior de la estación de policía, independientemente de la
sanción penal al agente autor de la conducta  (Salvamento
de voto)
Referencia: expediente T-3.795.843
Acción de tutela promovida por Sandra
Janeth Guzmán Aranda y otros contra la Subsección C, Sección Tercera del
Consejo de Estado.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
1.
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento
las razones que me conducen a salvar el voto en la decisión adoptada por
la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 22 de octubre de 2015.
2. El problema jurídico de la sentencia de la cual me aparto consistió en
determinar si la providencia del 15 de febrero de 2012, proferida por la
Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, incurrió en un defecto
sustantivo, al declarar probada la excepción de caducidad de la acción de
reparación directa, incoada por la progenitora, los tíos y los abuelos de
la menor de edad Sandra Catalina Vásquez Guzmán.
3. De forma sucinta, la situación fáctica estudiada en la decisión
judicial referida, consistió en que el 28 de febrero de 1993, la menor de edad
Sandra Catalina fue abusada sexualmente y hallada muerta en las instalaciones
de la Estación Tercera de Policía del barrio Germania, en Bogotá. Inicialmente
el padre de la niña, Pedro Vásquez González, quien se desempeñaba como agente
de policía y se encontraba en la estación el día de los hechos, fue vinculado
al proceso penal como presunto autor de los hechos. No obstante, el 13 de
octubre de 1995, la Fiscalía General de la Nación precluyó la investigación en
su contra. Posteriormente, el agente de policía, Diego Fernando Valencia
Blandón fue condenado a 45 años de prisión, como responsable del delito.
En consecuencia, el padre de la niña instauró
la acción de reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa,
Policía Nacional, el 7 de octubre de 1996 y la progenitora, abuelos y tíos
acudieron a ese medio de control, el 6 de agosto de 1997, para que se declarara
la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños y perjuicios
ocasionados por la muerte de la menor de edad.
La Subsección C de la Sección Tercera del
Consejo de Estado en Sentencia del 15 de febrero de 2012, declaró probada la
excepción de caducidad de la acción respecto de la madre, los abuelos y tíos de
la niña Sandra Catalina, en razón a que el término para instaurarla corrió
entre el 1º de marzo de 1993 y el 1º de marzo de 1995, es decir a partir del
día siguiente al que ocurrieron los hechos en los que falleció la menor de
edad.
Por otra parte, en el caso del padre, el
Consejo de Estado consideró que la acción fue presentada en término, por lo que
analizó el fondo del asunto y declaró administrativamente responsable a la
Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, por la muerte de
Sandra Catalina Vásquez Guzmán. Lo anterior, por cuanto su interés para
demandar surgió el 14 de octubre de 1995, fecha en la que fue exonerado por la
justicia penal en forma definitiva y surgió para él la oportunidad de reclamar
los perjuicios causados, no sólo por la muerte de su hija, sino por la privación
injusta de la libertad que sufrió al haber sido sindicado por el delito de
homicidio contra su hija.
Contra el fallo
que declaró probada la excepción de caducidad de la acción de reparación
directa, Sandra Janeth Guzmán Aranda (madre de la niña) y otros (abuelos y
tíos), interpusieron acción de tutela, decidida en primera y segunda instancia
por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado respectivamente,
declarando improcedente la solicitud de amparo.
4. La
mayoría de la Sala Plena de esta Corporación, en la Sentencia SU-659 de 2015,
decidió proteger los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la
administración de justicia y a la igualdad de los peticionarios, al encontrar
configurado un defecto sustantivo en la providencia del 15 de febrero de 2012
proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. Para tal efecto, señaló
que no se acogió “una interpretación con un enfoque constitucional fundado
en la salvaguarda de los derechos fundamentales y tomando en consideración las
especiales circunstancias que ofrecía el caso concreto".
En consecuencia,
la providencia de la que me aparto, concluyó que el término de caducidad debió
contabilizarse para la parte actora a partir del día siguiente al que el señor
Pedro Gustavo Vásquez fue desvinculado del proceso penal, debido a que "solo
desde esa fecha, existía providencia judicial que permitía al núcleo familiar
de la menor, conocer que fue un agente estatal el responsable de la agresión a
la menor". En esa medida, "sólo hasta que se determinó con
certeza, quién fue el responsable, ella, así como su núcleo familiar, estuvo en
condiciones de demandar administrativamente a la Policía Nacional — Ministerio
de Defensa".
Para la Sala Plena, lo que correspondía a la Sección
Tercera del Consejo de Estado era concluir que el término de caducidad empezaba
a correr desde el momento en que los accionantes tuvieron total claridad de los
hechos dañosos, incluida, la identificación del agente responsable.
5. Vista la
anterior síntesis de los antecedentes y las consideraciones de la sentencia,
presento a continuación las razones que me conducen a disentir de la decisión
adoptada por la Sala Plena:
6. De acuerdo con el artículo 136 del C.C.A[60],
el término de caducidad de la acción de reparación directa es de dos años,
contados a partir del día siguiente "del acaecimiento del hecho,
omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o
permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por
cualquiera otra causa". Dicho plazo legal se ha constituido en la
regla general. Sin embargo, por vía jurisprudencial se han establecido algunas
excepciones, cuando no existe certeza sobre el momento en que los afectados
conocen de la materialización efectiva del hecho u omisión generadora del daño.
6.2 En la consideración 8.2 de la providencia se indicó
que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, específicamente con
la Sentencia del 20 de marzo de 1993 proferida por la Sección Tercera del
Consejo de Estado[61],
el término de caducidad debe contarse desde el momento en que se conoce el agente que ocasionó
el daño cuya reparación se demanda. En esa medida, aquél inicia a correr al día siguiente
de los hechos dañosos, solamente en los eventos en que estos y el conocimiento
de la víctima sobre el responsable son simultáneos.
6.3 Si bien es cierto que esto ha sido señalado por el Consejo de Estado,
no comparto que tal precedente se utilizara para resolver el caso concreto, ya
que estimo que la situación fáctica estudiada en la Sentencia referida no
guarda identidad con los hechos analizados por la Corte en el asunto de la
referencia.
En efecto, en dicho caso los hechos consistieron en
que, el 9 de febrero de 1992,
ocurrió una masacre en un estadero público ubicado en el barrio “9 de
abril” de la ciudad de Barrancabermeja, en la que fueron asesinadas tres
personas. Tiempo después, a partir de unas denuncias presentadas ante la
Fiscalía General de la Nación, se determinó que la masacre fue organizada y
financiada por miembros de la Armada Nacional.
En ese asunto, sobre la manera como debía contabilizarse el término de
caducidad en la acción de reparación directa, el Consejo de Estado estableció
que el hecho dañoso imputable al Estado implicaba conocer el agente que lo había
ocasionado. Lo anterior, en la medida en que, si bien los demandantes
conocieron de la muerte de sus familiares el 9 de febrero de 1992, sólo hasta
el día en que supieron de la noticia de las denuncias hechas por los
suboficiales de la Armada Nacional, pudieron concluir que el daño antijurídico
podía atribuirse a una entidad estatal. En ese sentido, en dicho asunto, al
momento de conocer el hecho dañoso se desconocía que el Estado (Armada
Nacional), a través de sus agentes, estaba involucrado en los asesinatos de sus
parientes.
Lo anterior no ocurrió en el presente asunto, pues desde el día en que
ocurrieron los hechos, la accionante y su familia conocieron que la menor de
edad Sandra Catalina fue abusada y posteriormente asesinada al interior de una
estación de policía, unidad básica de la organización policial[62]. Así pues, desde ese
día se tuvo conocimiento de que la institución demandada incurrió en una falla
en el servicio, pues, contrario a su deber primordial de protección a todos los
habitantes del país, permitió que al interior de sus instalaciones un miembro
de dicha fuerza pública quebrantara la vida e integridad personal de una menor
de edad. En esa medida, en el caso sub judice no se requería acreditar
la responsabilidad personal de un agente policial, para poder iniciar la acción
indemnizatoria de manera directa contra la entidad estatal demandada, pues la
falla en el servicio puede atribuirse por la omisión en la prestación del
servicio y la falla anónima del Estado.
En este punto resulta importante destacar que el derecho a que la Nación repare el daño
causado al particular, surge sin perjuicio de la responsabilidad penal
individual del agente estatal que lo produzca. Es suficiente que el daño antijurídico haya sido causado por
alguna autoridad pública en el ejercicio de sus funciones.
6.5. En efecto, el artículo 90 de la Constitución Política consagra que el Estado "responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados
por la acción o por la omisión de las autoridades públicas". En este
sentido, se establece una cláusula general de responsabilidad del Estado, cuya
aplicación se determina por la configuración de tres requisitos: (i) la
existencia de un daño antijurídico, (ii) que éste sea imputable a  una autoridad
pública (imputación) y (iii) que el daño sea causado por la acción u omisión
del Estado (nexo de causalidad).
Por su parte, el inciso segundo del artículo
90 Superior, señala que "en el evento de ser condenado el Estado a la
reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél debe repetir
contra éste". De lo anterior se colige que existe una diferencia entre
la responsabilidad del Estado y la de sus agentes, pues la obligación del
Estado de reparar el daño causado al particular es directa, es decir, debe
responder patrimonialmente siempre que el daño antijurídico le es imputable,
sin perjuicio de la existencia de responsabilidad individual por parte de sus
agentes.
6.6 Tanto así, que en la Sentencia C-100 de 2001[63], sobre los criterios
de responsabilidad del Estado y de sus agentes, esta Corporación señaló que  “el
Estado, como titular del servicio o función pública, es quien tiene la
obligación principal de reparar completamente la lesión antijurídica causada.
Por lo tanto, el particular lesionado no está autorizado para exigir
directamente al agente el pago por los perjuicios causados.”
6.7. Adicionalmente, considero que resultaría
desproporcionado para las víctimas que el ejercicio de la acción de reparación
directa estuviera sujeto a la identificación del agente del Estado que ocasionó
el daño antijurídico, pues ello implicaría que, hasta tanto no se
individualizara dicho agente, no sería procedente para los lesionados el
reconocimiento de una reparación por parte de Estado, lo cual claramente
restringiría el acceso a la administración de justicia.
Además, este tipo de tesis acabaría con
el régimen de la falla anónima del servicio, según el cual para imputar la
responsabilidad del Estado no se
requiere establecer en el proceso contencioso quién fue al autor material del
daño causado. A este
respecto el Consejo de Estado ha expuesto lo siguiente:
“El carácter anónimo es un elemento natural
de la falla del servicio, dado que para estructurarla no se requiere
identificar a las personas cuya conducta es constitutiva de la misma. La
víctima puede imputar responsabilidad a la Administración sin tener que
designar al funcionario que ha desarrollado la conducta, pues, la falta del
servicio público puede resultar de las actuaciones de agentes determinados pero
no identificados, y el hecho de que los agentes sean conocidos o no, no
cambia en nada la responsabilidad estatal que queda comprometida cuando el
hecho dañoso es imputable a la Administración.”[64](Negrilla fuera del texto).
6.8. Con fundamento en lo anterior, me aparto de la
conclusión a la que arribó la mayoría de la Sala Plena, al determinar que el
término de caducidad no inició el día en que sucedieron los hechos, es decir,
cuando la menor de edad fue abusada y falleció al interior de la estación de
policía, sino el momento en que el señor Vásquez González fue desvinculado de
la investigación penal y se conoció con certeza el agente estatal responsable
de los delitos.
En ese sentido, la responsabilidad del
Estado por falla del servicio fue ocasionada por la falta de protección de la
menor de edad al interior de la estación de policía, independientemente de
la sanción penal al agente autor de la conducta.
No debe obviarse que la Ley 62 de 1993, por la cual se expiden normas
sobre la Policía Nacional, indica en su artículo 1° que la Policía Nacional,
como parte integrante de las autoridades de la República y como cuerpo armado
permanente de naturaleza civil a cargo de la Nación, está instituida para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades. Así mismo, para el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz.
Cabe recordar además, que específicamente
en lo atinente al servicio de vigilancia, el Consejo de Estado ha establecido
que la Policía debe desarrollar:
“[u]n espíritu de observación, sagacidad e iniciativa,
con el propósito de vigilar a las personas que deambulan por su lugar de
acción, concentrar su atención en aquellos individuos cuyas actitudes le
merezcan duda en su proceder y velar por la seguridad en el sector a su cargo,
y en todo caso con la obligación de intervenir, cualquiera sea la circunstancia
en que se encuentre y de desplegar toda su iniciativa para procurar la
prevención de delitos, desórdenes, o cualquier otro acto que tienda a perturbar
la seguridad y el bienestar de la comunidad”[65].
6.7 Conforme a lo expuesto, resulta inadmisible que al interior de las
instalaciones de la estación de la Policía Nacional se hubiesen perpetrado
graves delitos contra una menor de edad, como lo son el abuso sexual y el
homicidio, en circunstancias que trascienden el ámbito personal del agente que
los cometió, para trasladar una responsabilidad de carácter institucional,
derivada de la falta de observancia al deber de seguridad y protección debida a
las personas que ingresan al interior de dependencias de la Policía Nacional.
7. La segunda razón que me lleva a salvar el voto,
radica en que no estoy de acuerdo con que en la ponencia se presentara una
referencia a la aplicación del principio pro damnato[66] para
resolver el caso concreto. Lo anterior, por cuanto dicho principio
señala que en caso de duda en la configuración de la caducidad del medio de
control, deberá admitirse la demanda[67].
En efecto, en el asunto objeto de
estudio, las demandas presentadas tanto por la progenitora como por el padre de
la menor de edad, fueron inadmitidas por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, al considerar que había operado el fenómeno jurídico de la
caducidad de la acción. Sin embargo, los autos inadmisorios fueron apelados
ante el Consejo de Estado, Corporación que resolvió revocarlos en atención al
principio referido y al considerar que, dadas las circunstancias que rodearon
la muerte de la menor Sandra Catalina, existían dudas sobre si había operado o
no el fenómeno de caducidad de la acción, lo que conducía a admitir la demanda
para dilucidar tal aspecto en la sentencia, con fundamento en las pruebas
allegadas al proceso[68].
En esa medida, en la providencia de la
que me aparto, no era procedente referirse al principio pro damnato para
la inaplicación de la regla general de la caducidad, pues es claro que éste se
aplica para efectos de la admisión de la demanda, más no para determinar en la
sentencia si la caducidad se cuenta a partir del momento en que se conoció la
culpa personal del agente o el hecho dañoso.
8. En tercer lugar considero que en la ponencia se
citaron precedentes irrelevantes para resolver el caso concreto[69], relacionados
con la caducidad de la acción de reparación directa en materia médico-sanitaria, en los que se ha señalado
que existen dos supuestos en los cuales se atenúa la disposición del numeral 8
del artículo 136 del C.C.A, que consisten en lo siguiente:
“i) hasta tanto la persona no tenga conocimiento del
daño, al margen de que el hecho o la omisión médica se haya concretado en un
día distinto o años atrás del momento en que se establece la existencia de la
lesión antijurídica y ii) cuando existe un tratamiento médico que se prolonga
en el tiempo y respecto del cual se le genera al paciente una expectativa de
recuperación.”[70]
Conforme con lo anterior, se observa que en el caso
que resolvió la Sala Plena no se configuró ninguno de los eventos referidos en
los cuales procede aplicar excepciones a la regla de caducidad en las acciones
de reparación directa y mucho menos deducir de ello la presencia de un defecto
sustantivo en la providencia judicial. Por
tanto, la referencia a los mismos es impertinente.
9.
En cuarto lugar, la última razón para disentir está relacionada con la
vulneración del derecho a la igualdad de la peticionaria, pues la Sala Plena
señaló que no existía fundamento “para que el Consejo de Estado haya
considerado que frente al padre, las circunstancias si eran oscuras y no
permitían establecer si se estaba ante un daño antijurídico proveniente de un
servidor público.”
Sobre este punto, es necesario precisar que el padre de la niña fue
sindicado inicialmente del crimen y estuvo detenido desde el 28 de febrero de
1993 hasta el 11 de junio del mismo año, al habérsele imputado falsamente los
delitos de abuso sexual y homicidio de su hija. De esa manera, la
contabilización  del plazo en el caso del progenitor, debía realizarse a partir
del momento en que quedó totalmente aclarada su situación jurídica frente al
proceso penal, dado que sólo hasta ese momento tuvo la oportunidad de reclamar
los perjuicios por la sindicación de la que fue objeto, la privación injusta de
la libertad y el fallecimiento de su hija.
En esa medida, en la providencia del Consejo de Estado recurrida, en
ningún momento se estableció que frente al padre las circunstancias fueran
oscuras y no permitían establecer si se estaba ante un daño antijurídico
proveniente de un servidor público, pues en ese caso el carácter personal del
daño sólo se concretó en el momento en que éste fue absuelto por la justicia
penal, razón por la cual sólo se puede predicar la existencia del daño
antijurídico, el interés para demandar y la legitimación en la causa, una vez
quedó desvinculado del proceso penal. Lo anterior no significa que el padre
desconociera que los hechos ocurrieron en la estación de policía, sólo que al
haber sido judicializado, no podía alegar la existencia del daño antijurídico,
hasta tanto no fuera absuelto.
De esta
manera, expongo las razones que me llevan a salvar el voto con respecto a las
consideraciones y la decisión adoptada en la Sentencia SU-659 de 2015, en tanto
que no se encontraba acreditado ninguno de los defectos con base en los cuales
se entienden cumplidos los requisitos específicos de procedencia de la tutela
contra providencias judiciales.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A
LA SENTENCIA SU659/15
ACCION DE REPARACION DIRECTA-Término de
caducidad (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Debió
declararse la improcedencia por cuanto no existe razón válida que
justifique que los parientes de la menor asesinada hayan presentado la demanda
por perjuicios tiempo después de vencido el término de caducidad (Salvamento
de voto)
La sentencia del Consejo de Estado de
declarar la caducidad de la acción presentada por la madre, tíos y abuelos de
la víctima, lejos de exhibir algún vicio susceptible de subsanación por vía de
tutela, estaba ajustada a la constitución y a la ley y que, por lo mismo, debía
mantenerse incólume.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Debió
declararse la improcedencia por cuanto la acción de
reparación directa estaba caducada (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente
T-3.795.843. Acción de tutela promovida por Sandra Janeth Guzmán Aranda y otros
contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C.
Magistrado Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Salvo
mi voto en este asunto por las potísimas razones que a continuación expongo.
El
entramado de circunstancias tácticas y jurídicas en que se enmarca la realidad
procesal que sirvió de fundamento a la decisión de mayoría, cuyo sentido no
comparto, sucintamente, dan cuenta de lo siguiente:
Una
menor de edad fue abusada sexualmente y asesinada en una Estación de Policía de
Bogotá, el día 28 de febrero de 1993, su padre, quien se encontraba presente en
el lugar, fue acusado como responsable del delito.
Sin
embargo, la investigación en su contra se precluyó el 13 de octubre de 1995 y
por los hechos sucedidos se condenó a otro agente de la Policía a quienes se
encontró responsable del crimen. El 7 de octubre de 1996, dentro de los dos
años siguientes a su absolución, el padre de la niña presentó acción de
reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, reclamando
los perjuicios causados por la muerte de su hija.
El
Consejo de Estado fallo de fondo esta demanda, accediendo a lo que en ella se
solicitaba considerando que la misma se presentó oportunamente, esto es, dentro
del lapso que correspondía, el cual para dicha Corporación corrió entre el 14
de octubre de 1995 y el 14 de marzo de 1997.
Al
efecto consideró que el interés para demandar del padre de la menor surgió en
la fecha en que fue exonerado por la justicia penal, en forma definitiva el (13
de octubre de 1995) y que el término de caducidad de dos (2) años corrió a
partir del día siguiente.
Por
su parte, la progenitora de la niña, abuelos y tíos, vía acción de reparación
directa, también demandaron a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional
por los perjuicios infringidos a causa del fallecimiento de la menor de edad.
Dicha demanda fue presentada el 6 de agosto de 1997. El Consejo de Estado
declaró caducada esta acción, teniendo en cuenta las previsiones del artículo
136, numeral 8, del C.C.A., que señalaba un término de dos años para el
ejercicio oportuno de la acción de reparación directa, contado a partes del día
en que ocurrieron los hechos acusantes del daño, que en este caso tuvieron
lugar, el 28 de febrero de 1993.
En
la decisión de la cual discrepo, la Corte Constitucional consideró que el
Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo al desconocer las
circunstancias especiales que rodearon el caso, relacionadas con la violencia
sexual, la muerte, el feminicidio y los derechos de la mujer y que en este caso
para la madre y demás pariente demandantes (tíos y abuelos) el término de
caducidad también debió contarse desde la fecha de absolución del padre de la
víctima, esto es, desde el 13 de octubre de 1995, perspectiva bajo la cual la
demanda presentada el 6 de agosto de 1997 estaría dentro del término de
caducidad de dos años.
A
mi modo de ver, la liberalidad que caracteriza el pensamiento de la mayoría en
este caso, contraviene, ostensiblemente, no solo la norma que consagra la
caducidad como un instituto que opera o empieza a correr desde cuando
ocurrieron los hechos acusantes del daño, sino, toda la jurisprudencia de la
jurisdicción contencioso administrativa relacionada con el tema.
En
aras de la brevedad debo manifestar que en el propósito que justifican mi
discrepancia con el fallo de mayoría me acojo íntegramente a las razones que
expusieron los Magistrados Gloria Ortiz y Jorge Palacio en sus respectivos
salvamentos de voto, los cuales estimo han debido orientar la decisión de esta
Corte respecto del asunto examinado para así concluir que la sentencia del
Consejo de Estado de declarar la caducidad de la acción presentada por la
madre, tíos y abuelos de la víctima, lejos de exhibir algún vicio susceptible
de subsanación por vía de tutela, estaba ajustada a la constitución y a la ley
y que, por lo mismo, debía mantenerse incólume.
En
particular, no encuentro ninguna razón válida que justifique que la madre y
demás parientes de la menor de edad asesinada hayan presentado la demanda por
perjuicios el 6 de agosto de 1997 cuando el hecho causante del daño ocurrió el
28 de febrero de 1993. Esto es, mucho tiempo después de vencido el término de
caducidad de dos años previsto en el artículo 136 numeral 8 del C.C.A., vigente
para entonces.
Las
disquisiciones que desconocen la realidad procesal en virtud de la cual resulta
palmario concluir que, como lo reconoció el Consejo de Estado, la acción de
reparación directa en cuestión estaba caducada, incorporan un altísimo
nivel de liberalidad que es propio de un
ejercicio argumentativo en extremo subjetivo que obra en ostensible
desconocimiento de lo que la Ley con toda claridad y objetivamente señala al
respecto.
A
partir de la exegesis, que acoge la mayoría aplicada a casos y circunstancias
análogas, prácticamente la figura de la caducidad debería entenderse derogada
pues su presencia en la norma que la consagra, no obstante su sustento
constitucional, además de su explicites y clareza, ningún efecto estaría
llamada a producir, frente a cuestionables supuestos que la ley no excepciona.
Fecha
ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Consejo
de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Tercera Subsección
b consejera ponente: Stella Conto Díaz del Castillo, dieciséis (16) de marzo de dos mil doce
(2012) radicación número: 25000-23-26-000-1996-02964-01(19807) actor: Pedro
Gustavo Vásquez González y otros. Proceso que se adelantó por la privación
injusta de la libertad contra el padre de la menor. En la misma providencia se
lee la declaración del padre de la menor: “Explica [el examinado] que
hace cinco años ‘en 1993 cambió mi vida, desde esa época ya no veo las cosas
como tan claras, estoy como… no sé, algo oscuro, imagínese que estando yo
trabajando para la Policía, asesinan a mi hija en una estación de Policía y la
violan y fuera de eso la misma institución donde yo trabajaba, me echan a mí la
culpa y me esposan y me detienen, que usted sabe lo que hizo y yo qué hice? Que
su hija aparece muerta en la estación y usted y listo, mándelo a la cárcel y
que el papá es un monstruo, ese tipo es de alta peligrosidad, dos golpes
para mí a la vez, todo contra mí, (…) yo desesperado, le matan a uno la
hija que es por lo que uno trabaja, por lo que uno lucha, yo era policía y
yo pensaba si yo soy un policía que tiene que velar por la vida y honra, cómo
es posible que mis principios me los hayan aplastado, entonces yo intenté
contra mi vida, yo no podía enterarme de nada, las pruebas siempre se
refutaban, la Policía siempre quería probar que yo era, yo les decía que por
qué me tenían incomunicado y yo… en un momento de esos había un cuchillo, si
esto es justicia, si esto es vida, no quiero saber más, yo cogí el cuchillo e
intenté, la trabajadora social me dijo que había nuevas pruebas que venían
de Estados Unidos y que eso me iba a ayudar, ya bajó un poco la presión sobre
mí, yo no podía ni dormir, eran dos dolores que me tocaban, no me dejaron
asistir al entierro de mi hija, todo eso dentro de uno, después el abogado
mío demostró que yo no tenía nada que ver y me dejaron en libertad (…), desde
ese tiempo hasta la fecha para mí la vida ya no la veo con el mismo resplandor
con que veía antes de esto, ya después de todo lo que me ha pasado, por ejemplo
que mi hija ya no existe, yo para qué me esfuerzo, mi ideal era para sacarla
adelante (…). Dice que a él ‘no me interesa volver a la Policía, esa gente me
hizo mucho daño’. Que su deseo es que la Policía reconozca públicamente y por
un medio de comunicación su error”.
[2] En dicha
sentencia se resolvió: "Modificase la sentencia proferida el veintiséis
(26) de abril del dos mil uno (2001), por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, la cual quedará así: declárese no
probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte
demandante, respecto del demandante pedro Gustavo Vásquez González por las
razones expuestas en la parte motiva. Declárase probada la excepción de
caducidad de la acción interpuesta por Sandra Janneth Guzmán Aranda y otros, al
igual que la de Alfonso Vásquez Fonseca por las razones expuestas en la parte
considerativa de esta sentencia. Declárase administrativa y patrimonialmente
responsable a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional -, por la
muerte de la menor Sandra Catalina Vásquez Guzmán, ocurrida el 28 de febrero de
1993 al interior de las instalaciones de la Estación Tercera de Policía de
Santa fe de Bogotá D.C. como consecuencia de la anterior declaración, Condenase
a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional..."
[3] "después de
haber sido escogidos autónomamente por la Sala de Selección competente, los
fallos sobre acciones de tutela instauradas contra providencias de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado deberán ser llevados por el
magistrado a quien le corresponda en reparto a la Sala Plena, la cual
determinará si asume su conocimiento con base en el informe mensual que le sea
presentado a partir de la Sala de Selección de marzo de 2009"
[4] Al respecto, en
la sentencia C-590 de 2005, se precisó que: "...a través de la sentencia
C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de los
artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, disposiciones que consagraban
la acción de tutela contra decisiones judiciales. No obstante, en esa
oportunidad la Corte indicó de manera expresa que la acción de tutela sí podía
proceder contra omisiones injustificadas o actuaciones de hecho de los
funcionarios judiciales, cuando quiera que las mismas vulneraran los derechos
fundamentales."
[5] Cfr. Sentencia
T-572 de 1994.
[6] Cfr. Sentencias T-108 de 2003, SU-622 de 2001, T-567 de 1998 y C-543
de 1992.
[7] T-113 de 2013.
[8] SU-424 de 2012.
[9] Ver, entre otras, las sentencias T-656 de 2006,
T-435 de 2006, T-768 de 2005, T-651 de 2004, y T-1012 de 2003.
[10] Ver, entre otras, las sentencias T-580/06, T-972/05, T-068/06 y
SU-961/99.
[11] T-068/06, T-822/02,  T-384/98, y T-414/92.
[12] Ibidem.
[13] T-211 de 2009.Ver ente otras, las sentencias: T-656 de 2006,
T-435 de 2006, T-768 de 2005, T-651 de 2004, y T-1012 de 2003.
[14] Sentencia T-822 de 2002., reiterando lo dicho en la
sentencia T-569 de 1992 la cual señaló lo siguiente: “De allí que tal acción
no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa
del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
[15] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[16]
Sentencia T-411 de 2004 y T-329 de 1996.
[17] Cfr. T- 291 de 2014.
[18] Cfr. 649 de 2011.
[19] Cfr. Sentencia SU-918 de 2013
[20] Cfr. Sentencia
T-638 de 2011.
[21] Cfr. Sentencia
T-419 de 2011.
[22] Sentencias
SU-014  de 2001, SU-214-01 y T-177 de 2012.
[23] Sentencias
SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999.
[24] Sentencias T- 156 de 2000, T- 008 de 1999 y
C- 984 de 1999.
[25] Sentencia T- 757 de 2009.
[26] Sentencias T- 158 de 1999 y T-804 de 1999.
[27] Sentencias T- 790 de 2010 y T- 510 de 2011.
[28] Sentencias T- 572 de 1994 y SU-172 del 2000.
[29] Sentencia T-100 de 1998.
[30] Sentencia T-790 de 2010.
[31] Sentencia T-572 de 1994.
[32] Sentencia C-011 de 1994.
[33] ARTICULO 90. El Estado
responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a
la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de
la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir
contra éste.
[34] Cfr. Sentencia
C-333/96, sobre evolución y consagración constitucional de la responsabilidad
del Estado
[35] Modificado por
el artículo 44 de la ley 446 de 1998
[36] Posición
reiterada en la sentencia C-565 de 2000
[37] Up Supra Acápite 3.2
[38] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[39] T- 595 de 2013,
Auto 009 de 2015, T- 834 de 2011.
[40] Cfr.
CEDAW Recomendación General, No. 19: “La Violencia contra la Mujer”, 1992 párr.
9 Esta obligación ha sido reiteradamente reconocida tanto por organismos
internacionales de monitoreo, como tribunales internacionales de derechos
humanos. Cfr. Corte Interamericana de derechos Humanos, Caso Gonzalez y otras
(Campo Algodonero). Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre
de 2009, párr. 258; Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Caso Jessica
Lenahan (Gonzales) y otros. Caso No. 12.626 Informe No. 80/11 de julio de 2011,
párr. 111
[41] Convención de Belem do Pará. Artículos 7 y 8.
[42] Auto
de seguimiento No. 009 de 2015. Pág. 69
[43] Cfr. Artículos 8 y 25, Convención Americana sobre Derechos
Humanos; Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos Artículo 14.
[44] M.P.
Luis Ernesto Vargas
[45] Cfr. Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, Informe Acceso a la justicia para mujeres víctimas de
violencia sexual en Mesoamérica, 2011, Párr. 21
[46] Esta posición
ha sido igualmente reconocida, por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
en casos como la Masacre de las dos erres vs. Guatemala párr. 169; en igual
sentido Caso González y otras (“campo algodonero”) vs. México; CIDH, Situación de los Derechos de la Mujer en
Ciudad Juárez, México: El Derecho a No Ser Objeto de Violencia y
Discriminación, OEA/Ser.L/V//II.117, Doc. 44, 7 de marzo de 2003. Se
lee en la Sentencia contra México por los feminicidios en Ciudad de Juárez: “128. Según los representantes, el tema de
género es el común denominador de la violencia en Ciudad Juárez, la cual
“sucede como culminación de una situación caracterizada por la violación
reiterada y sistemática de los derechos humanos”. Alegaron que “niñas y
Violencia de Género mujeres son violentadas con crueldad por el solo hecho de
ser mujeres y sólo en algunos casos son asesinadas como culminación de dicha
violencia pública y privada”
(…) 407.
El experto independiente de las Naciones Unidas para el estudio de la violencia
contra los niños ha afirmado que “[l]a violencia contra los niños se presenta
bajo diversas formas y depende de una amplia gama de factores, desde las características
personales de la víctima y el agresor hasta sus entornos culturales y físicos”.
El grado de desarrollo económico, el nivel social, la edad, el sexo y el género
son algunos de los muchos factores relacionados con el riesgo de la violencia letal.
Asimismo, ha manifestado que “la violencia sexual afecta principalmente a los
que han alcanzado la pubertad o la adolescencia”, siendo las niñas las más
expuestas a sufrir este tipo de violencia”. (Negrillas y subrayado fuera del texto) Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso Ciudad de Juárez vrs. México.
[47] Se lee literalmente: “Furthermore, women from the indigenous and
Afro-Colombian population suffer multiple/intersectional discrimination on the
basis of gender, race, colour and ethnic origin and as internally displaced
persons. Many suffer attacks on their villages especially those living in areas
where the guerrillas are operating. The State has been accused of not
consulting with indigenous leaders in regard to matters which concern them.
They also are often deprived of access to health, education, employment and
political representation. Women from indigenous communities often need
permission from their husbands to speak in public. Moreover, indigenous
communities are very closed and rape cases are not denounced to outsiders”
Cfr. Commission on human rights fifty-eighth session item 12 (a) of the
provisional agenda, integration of the human rights of women and the gender
perspective violence against women Report of the Special Rapporteur on violence
against women, its causes and consequences, Ms. Radhika Coomaraswamy, submitted
in accordance with Commission on Human Rights resolution 2001/49, párr. 28
[48] Ibid. Párr. 42
[49] Commission on Human Rights sixty-first session item 12 (a) of the
provisional agenda, integration of the human rights of women and the gender
perspective: violence against women Report of the Special Rapporteur on
violence against women, its causes and consequences, Yakin Ertürk, párrafos
21-26
[50] Corte
Constitucional, Auto de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, AU- 092 de
2008
[51] Cfr.
Sentencia T-499/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) reiterado en T-307 de 1999
[52] Cfr.
C-106 de 2004
[53] Cfr.
T- 036 de 2015
[54] M.P.
Rodrigo Escobar Gil
[55]
Sentencia de 20 de Marzo de 2013, Sección Tercera, Subsección C, Expediente 68001231500019940978001 (22491
)A
[56] Expediente No.
19001-23-31-000-1997-08009-01 (20316); Criterio reiterado luego de la Ley 1437
de 2011, en la sentencia del 27 de marzo de 2014, exp.
05001-23-33-000-2012-00124-01(48578), de la Subsección C, Sección Tercera del
Consejo de Estado. Cfr. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencias del 10 de
marzo de 2011, exp. 19001-23-31-000-1998-00451-01(20109).; del 29 de enero de
2004. exp: 25000-23-26-000-1995-00814-01(18273), 30 abril de 1997, exp. 11350;
11 de mayo de 2000, exp. 12200 y de 2 de marzo de 2006, exp. 15785. Y sentencia
de 30 de enero de 2013, exp. 22369. Expediente 68001231500019940978001 (22491)
A. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sub Sección C, sentencia del 15 de
noviembre de 2011, exp. 19497. Expediente 25000232600020120053701 (45092)
Expediente N°050012333000201301356 01 (50187); Exp.
25000-23-26-000-2000-00718-01(27252);  Exp. 08001-23-33-000-2013-00671-01
(49787)
[57] Vigente para la
época en que se tramitó el presente asunto ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
[58] La sentencia cuya
postura mayoritaria se disiente, las sintetiza así: (i) el momento en que los
afectados adquieren información relevante sobre la participación de agentes del
Estado en la causación del daño; (ii) la oportunidad en que se conoce el daño;
(iii) la época en que se configura o consolida el daño porque en algunos casos
la materialización del perjuicio no coincide con la ocurrencia del hecho
dañoso; y (iv) frente a conductas constitutivas de violaciones a los derechos
humanos, no debe aplicarse el término del artículo 136 CCA, en cumplimiento de
los compromisos internacionales.
[59] "ARTICULO
90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que
le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial
de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste. "
[60]Vigente para la
época en que se tramitó el presente asunto ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
[61]Sentencia
del 20 de Marzo de 2013, Sección Tercera, Subsección C, Expediente 68001231500019940978001
(22491).
[62]
Definición tomada de la Resolución 912 de 2009 (artículo 112), “Por la cual
se expide el Reglamento del Servicio de Policía”.
[63]
M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[64] Consejo
de Estado, Sección Tercera. Expediente 16911. Sentencia del 22 de julio de
2009. Consejera Ponente Myriam Guerrero. En el mismo sentido consultar Consejo
de Estado, Sección Tercera. Expediente 17303. Sentencia del  25 de febrero de
2009. Consejera Ponente Ruth Stella Correa.
[65]
Consejo de Estado, Sección Tercera. Expediente 29195. Sentencia del 8 de abril
de 2014. Consejero Ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
[66]
Página 40 (tercer párrafo).
[67] Consejo
de Estado, Sección Tercera. Auto del 13 de diciembre de 2007. Radicación
33.991. Consejero Ponente Ramiro Saavedra Becerra.
[68]
Al respecto ver Consejo de Estado, Sección Tercera. Expediente 20880. Sentencia
del 15 de febrero de 2012. Consejera Ponente Olga Mélida Valle de la Hoz.
[69] Por ejemplo las Sentencias T-156 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva y T-075 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.
[70] Consejo
de Estado, Sección Tercera. Expediente 18273. Sentencia del 29 de enero de 2004. Consejero
Ponente Alier Eduardo Hernández Enríquez.