C-060-98
Sentencia C-060/98
Sentencia
C-060/98
CONTRALOR
DEPARTAMENTAL-Elección
El procedimiento
para efectuar la elección de servidores públicos y en el caso concreto de los
contralores departamentales, y la potestad para fijar la fecha en que ella debe
realizarse, corresponde al legislador, pues la Constitución no previó tal
señalamiento. La oportunidad dentro de la cual las asambleas deberán elegir a
los contralores departamentales, se ejerció una atribución en virtud de la
cláusula general de competencia legislativa, sin que ello signifique una
modificación del período constitucional para el desempeño de las funciones de
titular del control fiscal en el respectivo departamento.
IGUALDAD DEL
PERIODO DE CONTRALOR DEPARTAMENTAL Y GOBERNADOR
La unificación
que se hace del período del contralor departamental con el del
gobernador, además de determinar la igualdad en relación con el tiempo de duración
en el ejercicio del cargo de ambos funcionarios, trajo consigo una coincidencia
en cuanto hace al inicio del período, a fin de hacer viable la entrada en
vigencia del precepto constitucional, sin perjuicio de la configuración de
circunstancias que interrumpan el desarrollo normal del período pertinente, las
cuales son constitutivas de faltas absolutas del titular del cargo, como: la
renuncia, la destitución o la muerte del funcionario, entre otras, previamente
señaladas en el ordenamiento jurídico vigente. Dicha regulación no impone una
fecha de iniciación  idéntica de  períodos,  sino  una  similitud y
concomitancia frente a la duración y ejercicio de la gestión administrativa del
gobernador y la función de control fiscal del contralor departamental.
CONTRALOR
DEPARTAMENTAL-Reemplazo
por terminación del periodo/CONTRALOR DEPARTAMENTAL-Permanencia en el
cargo por el término constitucional
Los funcionarios
llamados a reemplazar al contralor departamental saliente, en virtud de la
terminación del período de éste, deben ser, entonces, exclusivamente aquellos
que, por su idoneidad y responsabilidades derivadas en el ejercicio de
funciones, ostentan una aptitud que les permite ejercer temporalmente las
funciones de titular, lo que significa que el reemplazo tendrá que efectuarse
por aquellos funcionarios que le siguen en jerarquía y mando y no por cualquier
otro perteneciente a un nivel distinto al directivo que aquél representa. Por
consiguiente, la disposición resulta exequible no sólo porque con esta previsión
se respeta el derecho del contralor a permanecer en su cargo por el término
constitucionalmente establecido, y no más allá de éste, sino que además impide
un ejercicio excesivo e indefinido del mismo, permitiendo que se asegure sin
tropiezos y en forma transitoria la continuidad y eficacia en el cumplimiento
de la función pública de control fiscal y la defensa de los intereses generales
en el ámbito territorial departamental, a causa de la ausencia de su titular,
hasta tanto se produzca la elección de su reemplazo.
Referencia: Expediente
D-1770.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 4o., inciso 2o., y 5o. (parcial) de
la Ley 330 de 1996 “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de
la Constitución Política y se dictan otras disposiciones relativas a las
Contralorías Departamentales.”.
Actor: Joaquín
Felipe Negrette Sepúlveda.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA.
Santafé de Bogotá,
D.C., cuatro (4) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1.998).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Joaquín
Felipe Negrette Sepúlveda, en ejercicio de la acción pública consagrada en
los numerales 6o. del artículo 40 y 4o. del artículo 241 de la Constitución
Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4o.,
inciso 2o., y 5o. (parcial) de la Ley 330 de 1996 “Por la cual se desarrolla
parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales.”.
Al proveer sobre su
admisión, mediante auto del 28 de agosto de 1997, el Magistrado Ponente ordenó
fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte para efectos de
asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor
Procurador General de la Nación con el fin de que rindiera el concepto de
rigor, y realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
Efectuados todos los
trámites y requisitos previstos en la Constitución Política y en el Decreto
2067 de 1.991 para los procesos de constitucionalidad, esta Corporación procede
a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA DISPOSICION ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 42.938 del 12 de diciembre de 1996 ; se subraya lo
demandado:
"LEY 330 DE 1996
(diciembre 11)
por la cual se
desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
CAPITULO II
Del Contralor
(...)
Artículo 4o.
Elección. Los Contralores
Departamentales serán elegidos por las Asambleas Departamentales, de ternas
integradas por dos candidatos presentados por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial y uno por el correspondiente Tribunal de lo Contencioso
Administrativo. Las ternas serán enviadas a las Asambleas Departamentales
dentro del primer mes inmediatamente anterior a la elección.
La elección
deberá producirse dentro de los primeros diez (10) días del mes correspondiente
al primer año de sesiones.
Los candidatos
escogidos por el Tribunal Superior y el escogido por el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, se determinarán por concursos de méritos
organizados por estos mismos Tribunales.
Parágrafo. En los
departamentos en donde hubiera más de un Tribunal Superior de Distrito
Judicial, cada uno de ellos enviará un candidato para conformar la respectiva
terna.
Artículo 5º.
Período, reelección y calidades. Los Contralores Departamentales serán elegidos para un período igual al
del Gobernador. En ningún caso el Contralor será reelegido para el período
inmediato ni podrá continuar en el ejercicio de sus funciones al vencimiento
del mismo. En este evento lo reemplazará el funcionario que le siga en
jerarquía.
III.  FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
A juicio del actor,
las normas acusadas, en los apartes transcritos, vulneran el artículo 272 de la
Constitución Política que se refiere al período para el ejercicio de las
funciones de contralor departamental, con fundamento en las siguientes
razones :
Con base en un
pronunciamiento proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado (10 de septiembre de 1991), así como en la Sentencia T-001 de 1.992
emanada de la Corte Constitucional, el accionante señala que el artículo 4o. de
la Ley 330 de 1.996, en las expresiones cuestionadas , desconoce el artículo
272 constitucional, por cuanto establece un período de iniciación del ejercicio
del cargo de contralor departamental distinto al señalado en ese ordenamiento
Superior, ya que en su concepto tales providencias determinaron que los
períodos de los gobernadores y de los contralores departamentales deben
comenzar y culminar al mismo tiempo.
Según lo afirma, el
contralor departamental tiene un período fijo que coincide con el del
gobernador, de manera que su elección debe hacerse por lo menos con un mes de
anterioridad a la iniciación del período para que resulten simultáneos, de lo
contrario, si se aplica la norma legal demandada que impone a las asambleas
departamentales reunirse con ese fin, en los primeros diez días del mes de
enero del año en que inician sesiones, jamás podrán coincidir ambos períodos en
los términos constitucionalmente establecidos.
Además, concluye que
mal puede un funcionario de inferior jerarquía reemplazar al contralor
departamental mientras se produce la elección, como lo indica el artículo 5o.
de la Ley 330 de 1.996, también demandado, ya que dicho funcionario, solamente,
puede ser reemplazado por faltas temporales o absolutas, ocurridas durante el
período señalado en los incisos 4o.y 1o. de los artículos 272 y 303,
respectivamente, de la Constitución Política.
Como consecuencia de
los razonamientos expresados, concluye que si los contralores departamentales y
gobernadores no comienzan al tiempo sus períodos el 2 de enero del año
respectivo, se estarían desacatando los mandatos constitucionales mencionados,
razón por la cual solicita la declaratoria de inexequibilidad de las
preceptivas cuestionadas.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDADES PUBLICAS.
Según informe de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, del 15 de septiembre de 1997,
intervinieron oportunamente las siguientes autoridades públicas:
1.     Contraloría
General de la República.
Por intermedio del
Jefe de la Oficina Jurídica, la Contraloría General de la República defendió la
constitucionalidad de las normas acusadas, señalando que el cargo formulado es
resultado de una confusión entre las expresiones elección y período allí
mencionadas, por lo que estimó necesario diferenciar entre el concepto referido
al tiempo en que deben las asambleas elegir a los contralores departamentales y
el alcance de la norma constitucional relativa al período del gobernador o del
alcalde, según el caso, que deben ejercer en igualdad los contralores
departamentales o municipales.
Según manifiesta, la
elección es un aspecto legal y no constitucional, como si lo es el período,
agregando, que no existen fechas oficiales fijadas por la Constitución para la
elección de los contralores departamentales.
Para el
interviniente, a nombre del órgano de control fiscal nacional, lo previsto por
el legislador en las normas acusadas no viola el artículo 272 superior, dado
que no se modifica el período para el ejercicio del cargo de contralor
departamental indicado en la Carta Magna, sino, por el contrario, se establece
el procedimiento a seguir por las asambleas para que se efectúe la elección de
esos funcionarios.
Por consiguiente,
después de reiterar algunas consideraciones expuestas por la Corte
Constitucional en torno al alcance del inciso 4o. del artículo 272 de la
Constitución (Sentencias : T-001/92 y C-107/95), solicita declarar
exequibles las normas acusadas.
2.     Ministerio
del Interior.
Por su parte, el
Ministerio del Interior, por medio de apoderada especial, presentó escrito
justificando la constitucionalidad de las normas demandadas, al considerar que
aun cuando la Constitución Política establece que el período de los contralores
será igual al del gobernador o alcalde, según el caso, es a la ley a la que
compete establecer la fecha de su elección y posesión, como en efecto lo hacen
las normas acusadas ; a su juicio, la Constitución no puede caer en una
reglamentación casuística de procedimientos, distante a su fin que es el de
establecer principios, derechos y normas generales.
Adicionalmente, para
la interviniente en relación con el segundo cargo planteado, considera que si
bien el legislador hizo coincidir el período del contralor departamental con el
del gobernador, se produjo un vacío de poder en ese órgano fiscalizador
mientras se elige a su titular, que fue resuelto con el reemplazo a cargo del
funcionario que le sigue en jerarquía.
Para finalizar, hace
mención del Concepto No. 1010 del 31 de julio de 1997 de la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, acerca de la reelección, posesión y
ausencias definitivas y temporales del contralor, que en su concepto coincide
con el contenido de las normas acusadas, y en consecuencia solicita a la Corte
la declaratoria de exequibilidad de las mismas.
3.     Ministerio
de Justicia y del Derecho.
Igualmente, por
conducto de apoderado especial, el Ministerio de Justicia y del Derecho
presentó escrito en el cual encuentra conformes al ordenamiento superior las
normas acusadas, ya que en el presente caso resultan aplicables las
consideraciones que la Corte Constitucional expuso en la Sentencia C-107 de
1.994, al declarar ajustadas a la Carta Política algunas  disposiciones  de  la
Ley 136 de 1.994,
relativas a la elección y período de los contralores municipales, en la cual se
señala que la referida coincidencia de períodos se da, no en las fechas de
posesión, sino en la proporción entre el tiempo de gestión administrativa de
gobernadores y alcaldes, en relación con quienes ejercen sobre ellos la función
de control fiscal.
En criterio del
interviniente, de aceptar la interpretación del demandante sería quebrantar el
principio de la prevalencia del derecho sustancial que, según se mencionó en la
sentencia antes citada, llevaría a imponer un criterio de exactitud formal,
arbitraria y caprichosa, que propiciaría incluso la nulidad de todas las
elecciones de contralores ya efectuadas, por la sola circunstancia de haber
sido aquellos escogidos unos días después de la posesión de gobernadores y
alcaldes.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante Concepto
No. 1.399 del 6 de octubre de 1.997, el señor Procurador General de la Nación
solicitó a esta Corporación declarar constitucionales las expresiones
censuradas de los artículos 4o. y 5o. de la Ley 330 de 1996, al considerar que
si bien la Ley Fundamental establece la igualdad en el período de los
contralores departamentales, distritales y municipales respecto de los
gobernadores y alcaldes, es decir en tres años, no señala expresamente que
tales períodos deban coincidir entre sí.
Para el Jefe del
Ministerio Público cuando dicho artículo 4o. en lo acusado señala que la
elección de los contralores departamentales deberá producirse dentro de los
primeros 10 días del mes correspondiente al primer año de sesiones, no reduce
el período de tres años que constitucionalmente les corresponde, dado que el
artículo 272 Superior simplemente establece que tendrán un período igual al de
los gobernadores, sin determinar que la fecha de iniciación y terminación del
mismo deba coincidir con la de los gobernadores.
Luego, con base en
algunos apartes de la Sentencia C-107 de 1.995 proferida por  esta
Corporación,  cuyos  argumentos  a  su  juicio  resultan  aplicables  al
presente caso,
declara que la parte cuestionada del artículo 5o. de la Ley 330 de 1.996
tampoco desconoce el artículo 272 de la Carta, pues con la previsión que allí
se consagra, se garantiza que el período del contralor departamental sea
efectivamente de tres años mediante el reemplazo por parte del funcionario que
le sigue en jerarquía, impidiéndole continuar después de haber ejercido sus
atribuciones durante el tiempo para el cual fue elegido.
Los anteriores
razonamientos son los que en síntesis llevaron al Procurador a formular ante
esta Corporación la petición de declaratoria constitucionalidad de las normas
acusadas.
VI.  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.     Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de normas que
hacen parte de una ley de la República.
2.
La materia a examinar.
En la demanda que
ocupa la atención de esta Corporación se plantea una eventual vulneración de la
Carta Política, a través del desarrollo constitucional adoptado por el Congreso
de la República, mediante la Ley 330 de 1996 “Por la cual se desarrolla
parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales.”, con
fundamento en la interpretación de lo que debe entenderse por ejercicio en
igualdad del período constitucional de los contralores departamentales y los
gobernadores, así como frente al mecanismo adoptado legalmente para asegurar el
reemplazo del titular del control fiscal en el departamento mientras se surte
la elección y correspondiente posesión del nuevo funcionario, una vez culminado
el período constitucional respectivo.
3.     Consideraciones
previas.
Conviene
resaltar que dentro de la
estructura del Estado social de derecho colombiano, el Constituyente de 1.991
mantuvo en las contralorías la función de control fiscal en los distintos ámbitos
territoriales, con el fin de garantizar la vigilancia de la gestión que
realicen la administración y los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes públicos, en forma posterior y selectiva, directamente o a través de
empresas privadas, la cual comprende el análisis integral de los aspectos
financieros, de gestión y de resultados de dicho manejo, basado en la
eficiencia, economía, equidad y valoración de los costos ambientales.
Adicionalmente,
definió el control fiscal como una función pública que ejercen la Contraloría
General de la República en el nivel nacional y que en los demás órdenes
territoriales -en virtud del principio de autonomía y descentralización
política y administrativa de las entidades territoriales- la realizan las
contralorías departamentales, distritales y municipales, éstas últimas en donde
se hayan organizado, pues, de lo contrario, la vigilancia de la gestión fiscal
de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo
determinación legal al respecto (C.P., arts. 1o., 267 y 272, inciso1o. y 2o.),
a fin de garantizar que la administración del patrimonio público se lleve a
cabo bajo los principios de moralidad, eficacia, economía y legalidad, los
cuales informan toda actuación administrativa (C.P., arts. 209 y 267).
Para el cumplimiento
de esa importante función estatal, asignó la organización de las respectivas
contralorías como tarea esencial del Congreso de la República y de las
asambleas departamentales y concejos distritales y municipales, en sus respectivos
ámbitos de competencia, con carácter técnico, autonomía administrativa y
presupuestal, a fin de garantizar el cabal ejercicio de sus funciones (C.P.,
arts. 150-1 y 272), al igual que la elección de los contralores, como titulares
de esos organismos, con la participación para su postulación de la rama
judicial en los términos constitucionalmente delimitados (C.P., arts. 267 y
272).
La entrada en
vigencia de un nuevo ordenamiento constitucional, hizo necesario unificar el
período para el desempeño de algunos cargos públicos; entre ellos, el de los
contralores y los jefes de la administración correlativa. Así, los contralores
departamentales, distritales y municipales, según el artículo 272 de la Carta
Política, en su inciso 4o., tendrán un período “...igual al del gobernador o
alcalde, según el caso, de ternas integradas con dos candidatos presentados por
el tribunal superior de distrito judicial y uno por el correspondiente tribunal
de lo contencioso administrativo.”, norma constitucional que también regula
la prohibición de reelección para el período inmediato, así como lo relativo a
las funciones atribuidas, las condiciones para ser elegido, y las inhabilidades
y prohibiciones que limitan el acceso a dichos cargos.
Con el citado canon
constitucional se produjo, de un lado, la modificación del período tradicional
de los contralores departamentales y municipales que era de dos (2) años
-artículo 246 del Decreto-Ley 1222 de 1.986- y, del otro, a través de una
interpretación armónica con la parte final del inciso 1o. del artículo 303 y
del inciso primero del artículo 314 constitucionales, la identidad del período
de los titulares del control fiscal con el de los jefes de la administración
departamental y municipal, en el término de tres (3) años.
A diferencia de la
regulación superior expresa para el caso de los gobernadores -artículo
transitorio 16-, el Constituyente de 1.991 no consagró mandamiento explícito
que indicara con precisión la fecha de celebración de las elecciones de los
contralores departamentales; de manera que, el legislador con el propósito de
reglamentar el ejercicio de la función de control fiscal en los departamentos y
en aras de la efectividad del derecho político de acceder al desempeño de esa
función y cargo público (C.P., arts. 40-7 y 150-23), se refirió a la materia
relacionada con las contralorías departamentales, mediante la expedición de la
Ley 330 de 1.996, que en su Capítulo II trata del contralor, algunos de cuyos
preceptos han sido sometidos al presente proceso de constitucionalidad.
4.     Examen
constitucional de fondo de las disposiciones acusadas.
La Ley 330 de 1996 “Por
la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política
y se dictan otras disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales.”,
consagra la estructura requerida para el funcionamiento de los órganos de
control fiscal mencionados, en lo referente al ejercicio del cargo de contralor
departamental, la competencia, naturaleza, estructura y planta de personal, con
particular énfasis en su fuente de financiamiento y autonomía presupuestal, en
lo que a las apropiaciones departamentales para los respectivos gastos se
refiere.
Las normas acusadas
forman parte del Capítulo II de la Ley 330 de 1.996, y se refieren a la
elección y período de los contralores departamentales, debiendo aquella
producirse dentro de los primeros diez (10) días del mes correspondiente al
primer año de sesiones -inciso 2o. del artículo 4o.-; una vez llegado el
vencimiento del período de dichos funcionarios, éstos deben ser reemplazados en
la forma prevista en el inciso 1o., parcial, del artículo 5o.
Los cargos que
formula el demandante se contraen a indicar que el artículo 272 superior
consagra un período fijo y en igualdad de término entre los contralores departamentales
y los gobernadores, lo que se desconoce en las disposiciones acusadas al
señalar uno distinto para la iniciación de funciones de los contralores citados
y la determinación de su reemplazo por un funcionario que le siga en jerarquía.
En su concepto, el
período fijo coincidente entre el contralor departamental y el del gobernador,
exige que la elección del primero deba hacerse por lo menos con un mes de
anterioridad a la iniciación del mismo para que así resulten simultáneos, pues,
de lo contrario, con la norma legal demandada jamás podrán coincidir en la
misma fecha de comienzo. De esta manera, también se obviaría el mecanismo
adoptado para proceder a su reemplazo por un funcionario de menor jerarquía, el
cual, según agrega, sólo puede darse cuando se verifiquen faltas temporales o
absolutas del titular, dentro del ejercicio ordinario de las funciones.
En apoyo de sus
fundamentos, el actor trae a colación algunas consideraciones expuestas en la
Sentencia T-01 de 1.992, proferida por la Sala de Revisión Tercera de la Corte
Constitucional, con ponencia del Magistrado Dr. José Gregorio Hernández
Galindo, relativas a la identidad de inicio y culminación del período de los
gobernadores y contralores departamentales, para deducir que al llevarse a cabo
la elección de estos funcionarios, habiéndose iniciado y estando en curso el
período para el ejercicio de sus funciones, como lo hace la parte acusada del
artículo 4o. de la Ley 330 de 1996, controvierte el mandato expreso del
artículo 272 de la Carta Fundamental y la jurisprudencia constitucional, en
cuanto, como ya se dijo, en su criterio haría imposible la coincidencia de los
períodos entre los contralores departamentales y gobernadores.
La Sala estima
necesario precisar que la argumentación planteada, en esos términos, no refleja
las reales motivaciones del citado fallo, toda vez que el mismo tenía como
propósito resolver las dudas que se hubieren podido producir en virtud del
tránsito entre las Constituciones de 1.886 y 1.991, respecto de los períodos de
los contralores que se encontraban en ejercicio de sus funciones al momento de
entrar en vigencia el nuevo ordenamiento constitucional y que vieron
interrumpidos sus períodos en forma anticipada, lo que los motivó a alegar, en
sede de tutela, la violación de sus derechos adquiridos y el fundamental al
trabajo, tema que también fue considerado en el mismo sentido por la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[1].
Así pues, cuando la
Corte expresó en la providencia mencionada que : “De todo lo expuesto
se colige que a los contralores departamentales elegidos en 1990 y cuyo periodo
debía vencerse el 31 de diciembre de 1992, éste se les terminó anticipadamente,
al entrar en vigencia una nueva Constitución Política que introdujo la
modalidad de periodos iguales en su duración y coincidentes en su iniciación,
para gobernadores y contralores departamentales.”, como ya tuvo oportunidad
de precisarlo, en algunos pronunciamientos posteriores -Sentencias C-143 de
1.993 y C-107 de 1.995[2]-,
se interpretó el mandato constitucional relacionado con la identidad del
período entre los gobernadores y alcaldes, cuando estos mismos presentaban
fechas de iniciación distintas, y de éstos con sus respectivos contralores; por
ello, en la Sentencia C-107 de 1.995 se señaló lo siguiente :
“ De allí resulta
que el objeto del fallo [T-01/92] no consistió en definir cuáles deberían ser
hacia el futuro las fechas en que podría tener lugar la elección de contralores
municipales o departamentales -asunto propio de la ley- sino establecer cuál
era el alcance de las nuevas normas constitucionales respecto a los períodos
que venían ejerciéndose cuando, al tenor de la Carta, las asambleas y concejos
debían elegir contralor "para período igual al del gobernador o alcalde,
según el caso".
En ese sentido se
dijo que, para ese momento, los períodos de gobernadores y contralores
departamentales debían principiar y culminar al mismo tiempo.
De allí lo expresado
en la Sentencia:
"De todo lo
expuesto se colige que a los contralores departamentales elegidos en 1990 y
cuyo período debía vencerse el 31 de diciembre de 1992, éste se les terminó
anticipadamente, al entrar en vigencia una nueva Constitución Política que
introdujo la modalidad de períodos iguales en su duración y coincidentes en su
iniciación, para gobernadores y contralores departamentales".
A la misma
conclusión llegó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en
el concepto aludido, [del 10 de septiembre de 1991, C.P. Dr. Jaime Betancur
Cuartas] al afirmar:
"...por expresa
disposición de la Constitución, el período de los contralores departamentales
de dos años previsto en el numeral 8º del artículo 190 de la anterior Carta
Constitucional y el lapso durante el cual se contaba, que termina el 31 de
diciembre de 1992 (art. 246, Decreto 1222 de 1986), fueron modificados y, por
lo mismo, debe darse aplicación a las nuevas disposiciones
constitucionales".
Lo anterior no
significa que por la Constitución, por la jurisprudencia o por la doctrina
hubiera quedado definido que el legislador estuviese impedido para fijar
libremente las fechas de elección de los contralores y menos para contemplar
cuándo deberían iniciarse las sesiones de asambleas o concejos.”.
De lo expuesto se
obtiene que el problema jurídico bajo análisis ya fue objeto de estudio por la
Corte en la mencionada Sentencia C-107 de 1995, con ocasión del proceso de
constitucionalidad surtido contra algunos apartes del artículo 158 de la Ley
136 de 1.994, en los cuales se consagra que la elección de contralores
municipales se efectuará “...dentro de los primeros diez (10) días del mes
de enero respectivo por el concejo...”.
Obsérvese que la
regulación en ese aspecto es idéntica a la consagrada en el inciso 2o. del
artículo 4o. de la Ley 330 de 1.996 acusado ; de manera que, el sustento
jurídico esbozado en dicha providencia, que declaró exequibles los segmentos
acusados del artículo 158 de la Ley 136 de 1.994, resulta plenamente aplicable
en el presente examen, puesto que se evidencia una clara identidad en el campo
de aplicación de ambas normas, comprendido por el ejercicio de la función
pública de control fiscal, respecto del mismo destinatario, titular del
organismo que ejerce dicha vigilancia, frente al propósito de la elección de
contralor.
En efecto, en dicho
fallo la Corte se pronunció en los siguientes términos :
“(...) no habiendo
señalado la propia Carta las fechas de elección de contralores departamentales,
distritales y municipales, la atribución corresponde, por cláusula general de
competencia, al legislador, el cual, mientras no desconozca la Constitución,
puede actuar con libertad, sin que, por tanto, pueda entenderse desautorizado
para atribuir competencia sobre el particular a las corporaciones que inician
su propio período  y no a las antiguas, aspecto éste que en nada riñe con la Carta
Política y parece ajustado a la lógica institucional, que demanda una coherente
función de fiscalización de las gestiones administrativas.
(...)
Para la Corte es
evidente que, por otra parte, la igualación de los períodos de alcaldes,
gobernadores y los correspondientes contralores era algo que, con motivo de la
inmediata aplicación de los nuevos preceptos superiores, podía y debía
garantizarse en el punto de partida, es decir a propósito de los que se
iniciaban en 1992, cuando comenzaba a operar la integridad del sistema.
Sin embargo, por la
naturaleza de las cosas y por las variadas posibilidades de terminación
anticipada de los distintos períodos de gobernadores y alcaldes, en desarrollo
de las normas legales pertinentes (muerte del titular, destitución, renuncia,
vacancia, revocatoria del mandato, etc.), no podía ni puede garantizarse que
esa igualdad inicial se mantenga de manera inquebrantable en todos los
departamentos, distritos y municipios, a no ser que, en una abierta
manifestación de injusticia y desigualdad, se forzara la abrupta terminación
del período del contralor municipal, distrital o departamental por un hecho del
todo ajeno a su responsabilidad, como sería el consistente en la ocurrencia de
cualquiera de las faltas absolutas enunciadas por la ley en el caso del
respectivo alcalde o gobernador.
A ello debe añadirse
que la enunciada igualación de los períodos no consiste en la milimétrica
coincidencia en la fecha de toma de posesión de los correspondientes
funcionarios, sino en la proporción -que ha de buscarse hasta donde sea posible
sin que pueda pretenderse obligatoria y absoluta- entre el tiempo de gestión
administrativa de los gobernadores y alcaldes y quienes ejercen sobre ellos la
función de control fiscal.
A ese propósito, que
surge del artículo 272 de la Constitución, no se opone la diferencia de días,
que tanto molesta al demandante, entre la fecha de posesión de los mandatarios
seccionales y locales y la de sus respectivos contralores, pues ella no rompe
la identidad entre los períodos.
La Constitución
consagra, como uno de sus principios fundamentales, el de prevalencia del
derecho sustancial, que se vería gravemente quebrantado si se impusiera el
criterio de una exactitud formal, arbitraria y caprichosa que propiciara, por
ejemplo, la nulidad de todas las elecciones de contralores, ya efectuadas, por
la sola circunstancia de haber sido aquéllos escogidos unos días después de la
posesión de gobernadores y alcaldes.”.
Como los criterios
presentados en la jurisprudencia referida se adaptan al asunto sub examine,
aparece necesario presentar las siguientes conclusiones :
1. El procedimiento para efectuar la elección
de servidores públicos y en el caso concreto de los contralores departamentales,
y la potestad para fijar la fecha en que ella debe realizarse, corresponde al
legislador, pues la Constitución no previó tal señalamiento.
De ahí que, al
establecerse en el inciso 2o. del artículo 4o. de la Ley 330 de 1996 la
oportunidad dentro de la cual las asambleas deberán elegir a los contralores
departamentales, se ejerció una atribución en virtud de la cláusula general de
competencia legislativa, sin que ello signifique, como lo deduce el actor, una
modificación del período constitucional para el desempeño de las funciones de
titular del control fiscal en el respectivo departamento.
2.      La unificación que se hace en
el artículo 272, inciso 4o., de la Constitución Política del período del
contralor departamental con el del gobernador, además de determinar la igualdad
en relación con el tiempo de duración en el ejercicio del cargo de ambos
funcionarios, trajo consigo una coincidencia en cuanto hace al inicio del
período, a fin de hacer viable la entrada en vigencia del precepto constitucional,
sin perjuicio de la configuración de circunstancias que interrumpan el
desarrollo normal del período pertinente, las cuales son constitutivas de
faltas absolutas del titular del cargo, como: la renuncia, la destitución o la
muerte del funcionario, entre otras, previamente señaladas en el ordenamiento
jurídico vigente.
Consecuente con lo
anterior, dicha regulación no impone una fecha de iniciación  idéntica de
períodos,  sino  una  similitud y concomitancia frente a la duración y
ejercicio de la gestión administrativa del gobernador y la función de control
fiscal del contralor departamental.
Por ello, si se
admite el criterio expuesto en la demanda, según el cual el período del
contralor departamental y el gobernador deben indefectiblemente comenzar al
mismo tiempo, se llegaría a la absurda conclusión que la duración en el cargo
por dichos funcionarios sería interdependiente, compartiendo la misma suerte,
en forma tal que, en el caso de revocarse el mandato al jefe de la
administración departamental y convocarse a nuevas elecciones para escoger a su
sucesor, habría, de igual manera, que terminar el período del contralor
departamental en ejercicio de su cargo y adelantar una elección en el seno de
la asamblea departamental, lo que a todas luces resulta contrario al
ordenamiento jurídico superior, en especial, al principio de la prevalencia del
derecho sustancial sobre la exactitud y rigidez de las formas, en desmedro del
derecho político a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos
3.      De otro lado, acorde con las normas
superiores, cabe agregar que el legislador, en ejercicio de la potestad
legislativa, puede determinar la fecha en que la asamblea departamental, una
vez integrada formalmente, al momento de iniciar sus labores y dentro del primer
período de sesiones, proceda a llevar a efecto la elección del respectivo
contralor.
En este orden de
ideas, el inciso 2o. del artículo 4o. de la Ley 330 de 1996 no resulta
violatorio de los preceptos constitucionales, razón por la cual se declarará
exequible.
4. En cuanto se refiere a la inconstitucionalidad del
mandato legal que ordena reemplazar al contralor departamental a través del
funcionario que le sigue en jerarquía tan pronto se haya producido el
vencimiento de su período, como lo indica la parte final del inciso 1o. del
artículo 5o. de la Ley 330 de 1.996, acusado, en razón a que, en opinión del
actor, los reemplazos sólo pueden producirse por faltas temporales o absolutas
ocurridas durante el período fijado en los artículos 272, inciso 4o., y 303,
inciso 1o., de la Constitución Política, la Corte no encuentra motivo alguno de
reparo contra dicha norma, con base en lo siguiente:
El reemplazo
consagrado en la forma dispuesta en el artículo 5o. de la Ley 330 de 1996,
pretende suplir la vacancia que se genera al concluir el período del respectivo
contralor departamental, mientras se elige y posesiona el nuevo titular, en la
forma que establezca la ley. El mencionado período expira exactamente a los
tres (3) años de producido el correspondiente acto de posesión, salvo que se
evidencie alguna causal constitutiva de falta absoluta, legalmente
establecida ; de manera que, la regulación que se establece en la
disposición censurada evita, por una parte, la prolongación del período del
anterior contralor y permite, por la otra, la permanencia provisional de un
funcionario de mayor jerarquía, para que asuma las funciones respectivas,
mientras se posesiona el titular elegido para el nuevo período constitucional
que comienza.
En efecto, los
funcionarios llamados a reemplazar al contralor departamental saliente, en
virtud de la terminación del período de éste, deben ser, entonces,
exclusivamente aquellos que, por su idoneidad y responsabilidades derivadas en
el ejercicio de funciones, ostentan una aptitud que les permite ejercer
temporalmente las funciones de titular, lo que significa que el reemplazo
tendrá que efectuarse por aquellos funcionarios que le siguen en jerarquía y
mando y no por cualquier otro perteneciente a un nivel distinto al directivo
que aquél representa.
Por consiguiente, la
disposición resulta exequible no sólo porque con esta previsión se respeta el
derecho del contralor a permanecer en su cargo por el término
constitucionalmente establecido, y no más allá de éste, sino que además impide
un ejercicio excesivo e indefinido del mismo, permitiendo que se asegure sin
tropiezos y en forma transitoria la continuidad y eficacia en el cumplimiento
de la función pública de control fiscal y la defensa de los intereses generales
en el ámbito territorial departamental, a causa de la ausencia de su titular,
hasta tanto se produzca la elección de su reemplazo.
En consecuencia, el
artículo 5o. de la Ley 330 de 1996, en la parte acusada, tampoco vulnera el
artículo 272 de la Constitución, y habrá de ser declarado ajustado a los
preceptos constitucionales.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLES
el inciso 2o. del artículo 4o. y la expresión “En este evento lo reemplazará
el funcionario que le siga en jerarquía” contenida en el inciso 1o. del
artículo 5o. de la Ley 330 de 1996.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Concepto
del 10 de septiembre de 1.991, con ponencia del Consejero Dr. Jaime Betancur
Cuartas.
[2] En ambas
Sentencias la ponencia estuvo a cargo del Magistrado Dr. José Gregorio
Hernández Galindo.