T-787-08
{PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA}
Sentencia T-787/08
ACCION DE TUTELA-Procedencia como mecanismo de protección de
los derechos de los desplazados
DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA VIOLENCIA-Condiciones para ser considerado como una
persona en esa situación
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Funciones y objetivos
INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE
POBLACION DESPLAZADA-Afiliación
al SISBEN no es el único elemento de juicio para resolver una solicitud de
inscripción
ACCION DE TUTELA-Orden a Unidad Territorial de la Agencia
Presidencia para la Acción Social de realizar una segunda evaluación acerca de
la inclusión en el RUPD
Referencia: expediente T-1.883.520
Acción de tutela de Nelcy Grimaldo Guzmán en nombre
propio, y en representación de su hija menor de edad, en contra de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Territorial
Meta.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil
ocho (2008).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del fallo proferido
sobre el asunto de la referencia por el Juzgado Promiscuo del Circuito de San
Martín de los Llanos, Meta, el veintiséis (26) de noviembre de dos mil siete
(2007).
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda.
1.
Nelcy Grimaldo Guzmán,
actuando en nombre propio, y en representación de su hija menor de edad,
interpuso acción de tutela en contra de la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional (en adelante, Acción Social) –
Territorial del Meta, con el fin de obtener protección constitucional a su
derecho fundamental a ser reconocida como persona en condición de
desplazamiento forzado. A continuación se sintetizan los fundamentos fácticos de
la demanda:
1.1
La peticionaria, quien
tiene a su cargo una hija menor de edad, es desplazada de la vereda de Puerto Chispas,
Inspección del Municipio de Puerto Rico (Meta), desde el veinte (20) de
diciembre de dos mil seis (2006), situación que declaró ante la Personería
Municipal de Puerto Rico, Meta, en los siguientes términos (Fl. 40)
“La declarante manifiesta que salió de la vereda por constantes
enfrentamientos entre la guerrilla y el ejército; además porque la guerrilla
empezó a molestar a su hija Yonly Katerina, y prácticamente la estaban
convenciendo para que se fuera con ellos, por ese motivo y porque la
gue(rri)lla ha sido clara q(ue) todo aquel q(ue) no les (pres)te colaboración
se debe ir de la vereda.
Por todos estos motivos se vió (sic) en la (¿?) de dejar la vereda.
(Ah)í –en la vereda- vivían en una finca q(ue) les había dejado un
familiar para q(ue) trabajaran, (¿?) más (¿?) son: La Unión, Barranca (¿?)rado;
...Escuela se llama “La Unión”
(Sal) ían  (o subían) al pueblo cada
3 meses.
(¿?)tud la declarante esta en arriendo (en) un cuarto y buscando
trabajo”.[1]
1.2 Tras valorar la declaración de la accionante, la
Territorial del Meta de Acción Social decidió negarle el derecho a la
inscripción en el Registro Único para la Población Desplazada (en adelante
RUPD), mediante la resolución No. 7043 de 2007.
1.3 La peticionaria instauró un recurso de reposición
en contra de la resolución mencionada y, a la fecha de interposición de la
acción de tutela,  no había recibido respuesta alguna por parte de Acción
Social.  A continuación se presenta el contenido del recurso (Fls. 3-5):
“Estimado doctor por medio de la presente me permito presentar
recurso de reposición a la resolución No. 50-001-7043 del 8 de mayo de 2007
donde se me niega el derecho de suscripción junto con mi hija en el Registro Único
de Población Desplazada, porque me encontraba escrita (sic) en el Sisbén de
Villavicencio.
Doctor en la fecha sí me encontraba viviendo en la vereda Puerto Chispas
de Puerto Rico, Meta ya que en el momento me ubiqué en la finca la PANGUANA propiedad
del señor Alverto (sic) Marín, no volví a salir de dicha finca ya que queda a hora
y media adentro del puerto (Tití) sitio donde nos deja la canoa y en una salida
que hice a Villavicencio lamentablemente me enfermé y como no tenía recursos
para gastos un amigo me pidió datos y me dijo que me colaboraba y al otro día
llegó con una afiliación del Sisbén y así pude recibir apoyo en el hospital me
dieron los medicamentos y me regresé a la finca y no había vuelto a salir hasta
que salí desplazada cuando llegué al puerto me pidieron el Sisbén y fue cuando
aparecí en la base de datos de Villavicencio y es por eso claro como unos 3
meses para que me desafiliaran y poderme escribir acá y ahora ya va por 8 meses
y no he recibido ninguna ayuda del Gobierno de esto puedo (sic)  dar fe y
certificar que sí he vivido en Puerto Chispas el señor Julio Ernesto Ramírez
Presidente de la Junta (no especifica a qué junta se refiere), Ariel Raz,
Fiscal, la profesora Olga Lucía de esa vereda, Wilson Muñoz, Alverto Marin
dueño de la finca, le pido doctor que tenga en cuenta mis derechos
constitucionales en la Ley 387 de 18 de junio de 1997 y los cuales están
consagrados”[2]
1.4 La peticionaria afirma que la negativa inicial, y
la ausencia de respuesta de Acción Social frente al recurso interpuesto, no le
permiten tener acceso a las ayudas humanitarias previstas para la población
desplazada, lo que constituye una amenaza para el mínimo vital de su grupo
familiar.
2. Por los hechos expuestos, la señora Nelcy Grimaldo
Guzmán interpuso acción de tutela en contra de Acción Social. La demanda fue
admitida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Martín de los Llanos,
Meta, el catorce (14) de noviembre de dos mil siete (2007).
Intervención de Acción Social.
3. La entidad accionada envió un escrito extemporáneo
(posterior al fallo) al juez de primera instancia, en el que indicó que la peticionaria
no había acudido a la entidad para solicitar la inclusión en el RUPD ni los
beneficios previstos en la política pública para la atención de la población
desplazada.
En tal sentido, Acción Social señaló que “este
grupo poblacional está en la obligación de reportarse a la entidad y solicitar
sus componentes, pero para el caso en concreto la accionante no atendió el
procedimiento regular de solicitar ante esta entidad sus ayudas humanitarias,
sino que recurrió a la presente acción de tutela, a partir de la cual esta
entidad ha conocido su petición y ha procedido conforme con la ley”.
Posteriormente, y en respuesta a un requerimiento efectuado
por la Corte Constitucional[3], la accionada explicó que
(i) la inscripción en el registro se habría negado por (i.a) tratarse de una
petición extemporánea, y (i.b) faltar a la verdad; (ii) que la resolución que
le negó la inscripción fue notificada de conformidad con las prescripciones
legales; y, (iii) que  el recurso de reposición interpuesto por la peticionaria
fue decidido mediante la resolución 50-001-7043R de 21 de noviembre de 2007, en
el sentido de confirmar la decisión inicial, por considerarla ajustada a
derecho, en la medida en que se fundamentó en una valoración de la declaración
de la accionante conforme a las reglas de la sana crítica. (ver, Infra. I.
Antecedentes. 5 y 6. Pruebas.)
Añadió la representante de la accionada que la función
de Acción Social  no es incluir (en el RUPD) a toda la población vulnerable,
sino solamente a la población desplazada, siempre que se cumplan los
presupuestos legales para el efecto.
Fallo de primera instancia.
4. El Juez Promiscuo del Circuito de San Martín de los
Llanos, Meta, denegó el amparo a la actora, en sentencia de veintiséis (26) de
noviembre de dos mil siete (2007). A continuación se presenta una síntesis de
la argumentación consignada en el fallo de instancia:
(i) El problema jurídico presentado por la
peticionaria se circunscribe a determinar si Acción Social le vulneró su
derecho fundamental de petición al no responder el recurso de reposición
presentado en contra de la resolución que negó su inclusión en el RUPD; (ii) un
recurso legal, como el de reposición, no es equivalente al derecho fundamental
de petición. En consecuencia, (iii) la acción de tutela es improcedente por no
dirigirse a la protección de un derecho fundamental, sino a la satisfacción de
un recurso legal que, además, (iv) no tiene término de respuesta de acuerdo con
el Código Contencioso Administrativo.
El fallo no fue impugnado.
Pruebas solicitadas por la Corte Constitucional.
5. Mediante Auto de quince (15) de julio de dos mil
ocho (2008), con el fin de obtener elementos de juicio adicionales para mejor
proveer en el presente caso, el Magistrado Sustanciador decretó las siguientes
pruebas:
5.1 En oficio dirigido a Acción Social se solicitó:
(i) Remitir la resolución Nro. 7043 de 2007 por la
cual se negó la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada a la
señora Nelcy Grimaldo Guzmán; (ii) explicar las razones por las cuales fue
negada su inscripción en el RUPD; y (iii), exponer los motivos por los cuales,
a la fecha de interposición de la tutela, no se había resuelto el recurso de
reposición interpuesto por la peticionaria contra la decisión referida.
5.2 En oficio dirigido a la peticionaria se solicitó:
(i) Remitir a esta Corporación copia del acto
administrativo que negó su inclusión en el registro, y (ii) enviar copia del
derecho de petición, o la declaración original de desplazamiento realizada ante
la Personería Municipal, en caso de conservar copia de tales documentos.
5.3 En oficio dirigido a la Personería Municipal de
Puerto Rico – Meta, se requirió un informe, así como el soporte documental,
referido a:
(i) La declaración de desplazamiento rendida por la
peticionaria; (ii) las decisiones de acción social, aclarando si éstas fueron
notificadas a la peticionaria; (iii) los documentos enviados a través de la
Personería a Acción Social; y, (iv) cualquier información adicional que la
Personería considere pertinente.
6. Respuesta a los requerimientos efectuados por la
Corte.
6.1 Respuesta de Acción Social:
La representante de Acción Social señaló que la
petición de la Señora Nelcy Grimaldo Guzmán fue negada pues, a partir de la
valoración que hizo la Territorial del Meta de su declaración, no cumple con
los requisitos legales para ser considerada como una persona en condición de
desplazamiento interno.
Específicamente, la accionada expone que la Territorial
del Meta de Acción Social comprobó que la accionante faltó a la verdad, al
informar que ha residido durante los últimos tres años y medio en el Municipio
de Puerto Rico, Meta, ya que al confrontar las “diferentes bases de datos” se
verificó que fue encuestada por el Sisbén en la ciudad de Villavicencio, Meta, el
18 de octubre de 2005, y que tuvo acceso al régimen subsidiado, a través
del Municipio de Cubarral “desde el 15 de junio de 2006”[4].
En consecuencia, para Acción Social la solicitud de
inscripción es improcedente, de acuerdo con el numeral 1º del artículo 11, del
decreto 2569 de 2000, que ordena negar la inscripción cuando el interesado falte
a la verdad.
En adición a lo expuesto, la entidad demandada explicó
que la decisión inicial de la Territorial del Meta de Acción Social fue
adoptada mediante resolución de 8 de mayo 2007, acto que fue notificado a la peticionaria
de conformidad con la Ley; y aclara, además, que el recurso de reposición
también fue resuelto, mediante resolución 50-001-7043R de 21 de noviembre de
2007, aunque no expresa si tal decisión fue notificada a la peticionaria.
Por último, expuso que los actos administrativos
mencionados estuvieron debidamente motivados y ajustados a la ley, “toda vez
que la calidad de desplazado la adquieren quienes se encuentren dentro de las
circunstancias previstas por el artículo 1 de la Ley 387 de 1997, y de acuerdo
con los hechos narrados (…)  por la señora NELCY GRIMALDO GUZMAN (SIC), POR LA
EXTEMPORANEIDAD EN SU DECLARACIÓN, siendo que esta no demostró fuerza mayor
o caso fortuito (para justificar la tardanza)”. (Fl. 23).
La entidad remitió copia de la resolución 50-001-7043R
de 21 de noviembre de 2007[5], por medio de la cual
resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No.
50-001-7043 de 8 de mayo de 2007.
II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del fallo
materia de revisión, de conformidad con lo determinado en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991 y, en cumplimiento del auto de doce (12) de mayo de dos mil ocho (2008),
expedido por la Sala de Selección Número cinco (5) de esta Corporación, que
seleccionó este asunto para revisión.
a. Problema jurídico planteado.
Corresponde a la Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, determinar si la valoración de la declaración de desplazamiento
de la señora Nelcy Grimaldo Guzmán efectuada por Acción Social, a partir de la
cual la entidad concluyó que faltó a la verdad y le negó el derecho a ser
inscrita en el RUPD, se ajustó a los criterios desarrollados por la
jurisprudencia de esta Corporación para la aplicación de las normas relativas
al Registro; o si, por el contrario, se trata de una decisión arbitraria que
vulnera su derecho fundamental a ser reconocida como persona en condición de
desplazamiento forzado, y obstaculiza el acceso a la ayuda humanitaria a la que
tiene derecho.
Para abordar el estudio del problema señalado, esta Sala
reiterará la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con (i) la
procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos
fundamentales de las personas en condición de desplazamiento forzado; (ii) el
derecho fundamental de la población desplazada a que su condición sea reconocida
por el Estado; y (iii) la insuficiencia de la encuesta Sisbén[6]
como medio de prueba de la residencia de una persona.
Procedencia de la acción de tutela para la protección
de los derechos fundamentales de los desplazados. Reiteración de
jurisprudencia.
1.
La Corte Constitucional
ha establecido, en jurisprudencia reiterada y uniforme, que la acción de tutela
es el mecanismo judicial idóneo para la protección de los derechos fundamentales
de los desplazados, al menos por las razones que a continuación se exponen:
Las personas que se encuentran en condición de
desplazamiento interno forzado, han sido víctimas de diversas violaciones a sus
derechos humanos, a partir de hechos violentos, causantes de su desarraigo; además,
con posterioridad a tales hechos, ven cómo la efectividad de sus derechos constitucionales
continúa amenazada, debido a los obstáculos que deben superar para acceder a
los servicios estatales desde una posición marginal, al punto que para esta
Corporación, su situación de hecho es incompatible con el régimen constitucional[7].
Si bien este Tribunal ha considerado que su situación
no es atribuible a ninguna autoridad estatal en concreto[8],
se trata de un fenómeno en el cual la responsabilidad del Estado se encuentra
comprometida[9], debido al incumplimiento
del deber de protección a la vida, la dignidad y la integridad personal de
todos los colombianos (Arts. 1º, 2º C.P.)[10].
Por tales razones, las personas desplazadas de su
territorio constituyen un grupo poblacional en extremo vulnerable, merecedor de
un trato especial, de carácter preferente, por parte de las autoridades, y frente
al cual las cargas exigidas al resto de la población para el ejercicio de sus
derechos resultan desproporcionadas o exorbitantes. En consecuencia, el único
mecanismo judicial que reúne un nivel adecuado de idoneidad, eficacia y
celeridad para garantizar sus derechos fundamentales con la urgencia debida, es
la acción de tutela.
Sobre la procedencia de la acción de tutela para
obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales de la población
desplazada, la Corte se ha pronunciado en múltiples oportunidades[11].
En una reciente decisión señaló[12]:
“En suma, para la Corte, dada la situación de extrema
vulnerabilidad de las personas en situación de desplazamiento, el mecanismo que
resulta idóneo y eficaz para defender sus derechos fundamentales ante una
actuación ilegitima de las autoridades encargadas de protegerlos, es la acción
de tutela”.[13]
En el mismo sentido, en la sentencia T-086 de 2006,
precisó la Corte:
“Es que, como se verá, por el solo hecho de su situación, las
personas sometidas a desarraigo pueden exigir la atención del Estado, sin
soportar cargas adicionales a la información de su propia situación, como las
que devienen de promover procesos dispendiosos y aguardar su resolución (...) En
este contexto, teniendo en cuenta la gravedad y urgencia, se ha admitido que cuando
quiera que en una situación de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer
sus deberes de protección para con todos aquellos que soporten tal condición,
la tutela es un mecanismo idóneo para la protección de los derechos
conculcados”. [14]
El derecho fundamental al reconocimiento de la
condición de desplazamiento forzado por parte del Estado. Reiteración de
jurisprudencia.
2. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que
la condición de desplazamiento se da cuando concurren dos factores materiales:
(i) una migración del lugar de residencia, al interior de las fronteras del
país, (ii) causada por hechos de carácter violento: “(s)ea cual fuere la
descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos
elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la
permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos
condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la
menor duda de que se está ante un problema de desplazados.”[15]
A partir de esa concepción material del desplazamiento
interno, esta Corporación ha establecido que siempre que frente a una persona
determinada, concurran las circunstancias descritas, ésta tiene derecho a
recibir especial protección por parte del Estado, y a ser beneficiaria de las
políticas públicas diseñadas para atender el problema humanitario que
representa el desplazamiento de personas por causa del conflicto armado.
3. Ahora bien. En el desarrollo de la política pública
para la atención de la población desplazada, el Estado creó una suerte de censo
-RUPD -, que tiene como finalidad el manejo adecuado de los recursos públicos
destinados para la ayuda humanitaria y los planes de estabilización económica
de las víctimas del desplazamiento.
La Corte ha destacado como un hecho positivo la implementación
del Registro, en primer lugar, porque el reconocimiento de la condición de
desplazado es un derecho fundamental de las personas en tal condición, como lo
indicó este Tribunal en la sentencia T-025 de 2004[16];
y, en segundo lugar, porque se trata de una herramienta adecuada para encauzar
y racionalizar el uso de los recursos destinados a una población especialmente
vulnerable. En el citado pronunciamiento señaló la Corte que quien ha sido
víctima de desplazamiento “tiene derecho a ser registrado como desplazado,
solo o con su núcleo familiar”[17].
4. Sin embargo, a pesar de su importancia, el RUPD no
puede convertirse en un obstáculo insalvable para la atención de la población
desplazada pues, como la Corte lo ha precisado, la condición de desplazamiento
forzoso y la inscripción en el RUPD son asuntos de naturaleza diferente. El
estado de desplazamiento interno se constituye por circunstancias fácticas y,
en consecuencia, son esas condiciones materiales las que hacen a la persona
acreedora del derecho a recibir especial protección, y no un trámite de carácter
legal o reglamentario.
“En suma, la situación “de desplazamiento interno”, no es algo
que dependa de una decisión administrativa adoptada por la Agencia Presidencial
para la Acción Social o quien hiciere sus veces. Esta Agencia se limita
simplemente a constatar la existencia de tal situación, es decir, a
reconocerla. Por lo tanto, si la decisión de la Agencia es arbitraria o se
aparta de los parámetros legales o constitucionales respectivos, otra autoridad
competente –como el juez de tutela- puede desvirtuarla y ordenar el
reconocimiento negado”[18]
5. Con todo, es claro que en el marco de las políticas
públicas para la atención a la población desplazada, se estableció una relación
entre la inscripción en el RUPD y la obtención de ayudas de carácter
humanitario, y el acceso a planes de estabilización económica.
Por ello, la interpretación y aplicación de la
normatividad relativa a la inscripción es un asunto de relevancia
constitucional, motivo por el cual esta Corporación, en el ejercicio de su
función de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de las
personas que han sido víctimas de desplazamiento, ha establecido subreglas
de interpretación materia de registro en el RUPD, como se expondrá en el
acápite siguiente.
Principios que deben guiar la interpretación y
aplicación de las normas en materia de desplazamiento forzado. Reiteración de
Jurisprudencia[19].
6. La Corte Constitucional ha decantado y
sistematizado los principios que deben guiar la interpretación de las
disposiciones relativas al registro en el RUPD, y ha señalado algunos elementos
que deben ser tenidos en cuenta por las autoridades encargadas de recibir y
tramitar las declaraciones de quienes se dicen desplazados, para que sus
decisiones respeten la condición de sujetos de especial protección
constitucional que cobija a las víctimas de este fenómeno. Como pautas
generales, la Corte ha expresado que:
(1) Las disposiciones legales deben interpretarse y aplicarse a la
luz de las normas de derecho internacional que hacen parte del bloque de
constitucionalidad sobre el tema de desplazamiento forzado, en particular, el
artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949 y los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe
del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el
Tema de los Desplazamientos Internos de Personas[20];
(2) el principio de favorabilidad[21];  (3) el
principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima[22];
y (4) el principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado
Social de Derecho.[23]”.[24]
Y, en lo relativo a las actuaciones de las autoridades
involucradas en el manejo de las  declaraciones y la inscripción en el RUPD, se
ha establecido:
“(1) En primer lugar, los servidores públicos deben informar de
manera pronta, completa y oportuna a quien pueda encontrarse en situación de
desplazamiento forzado, sobre la totalidad de sus derechos y el trámite que
deben surtir para exigirlos[25]. (2) En
segundo término, los funcionarios que reciben la declaración y diligencian el
registro sólo pueden requerir al solicitante el cumplimiento de los trámites y
requisitos expresamente previstos en la ley para tal fin[26].
(3) En tercer lugar, en virtud del principio de buena fe, deben tenerse como
ciertas, prima facie,  las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante[27].
En este sentido, si el funcionario considera que la declaración o la prueba
falta a la verdad, debe demostrar que ello es así[28];
los indicios deben tenerse como prueba válida[29]; y las
contradicciones de la declaración no son prueba suficiente de que el
solicitante falte a la verdad. (4) La declaración sobre los hechos
constitutivos de desplazamiento deben analizarse de tal forma que se tengan en
cuenta las condiciones particulares de los desplazados así como el principio de
favorabilidad[30]. (5)
Finalmente, la Corte ha sostenido que en algunos eventos exigir que la declaración
haya sido rendida dentro del término de un año definido en las normas vigentes
puede resultar irrazonable o desproporcionado, en atención a las razones que
condujeron a la tardanza y a la situación que dio lugar el desplazamiento y en
la cual se encuentra la persona afectada[31]”. [32]
Además, la Corte ha precisado que los funcionarios
encargados de la recepción, evaluación y trámite de las solicitudes y
declaraciones de quienes dicen ser desplazados deben tener en cuenta que las
declaraciones pueden presentar inconsistencias debidas a factores culturales,
educativos, y a la tensión que puede provocar el hecho mismo de verse en la
obligación de presentar una declaración formal sobre hechos de violencia que
los han afectado y los pueden afectar en el futuro. Así lo ha expresado la
jurisprudencia constitucional:
“Las dificultades que afrontan para acceder a la educación en
las regiones afectadas por la violencia; el temor reverencial que puedan tener
hacia las autoridades públicas, derivado de su tradición cultural; la reducción
en su claridad y espontaneidad al rendir un testimonio formal; las secuelas de
la violencia, como traumas psicológicos, heridas físicas y afectivas de difícil
recuperación, y la inminente violación de derechos humanos provocada a partir
del desplazamiento; el temor a que la denuncia de los hechos pueda poner en
riesgo su seguridad”[33].
7. En adición a las pautas generales esbozadas, que
deben tenerse en cuenta en todas las actuaciones en que se encuentre
involucrada una persona que ha sufrido el desplazamiento violento de su lugar
de residencia, la Corte se ha referido a algunas disposiciones específicas,
relevantes para el análisis del problema planteado por la Sala en este proceso.
Así, en relación con el artículo 11 del decreto 2569
de 2000, disposición que establece la improcedencia del registro cuando (i)
la declaración resulte contraria a la verdad (numeral 1); (ii) existan razones
objetivas y fundadas para concluir que de la declaración no se deduce la
existencia de las circunstancias de hecho del desplazamiento (numeral 2); y  (iii),
el interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción en el registro
después de un año de ocurridas las circunstancias que motivaron el
desplazamiento (numeral 3), esta Corporación ha precisado:
7.1 Sobre la primera causal relativa a “faltar a la
verdad” en la declaración de desplazamiento:[34]
(i)
Al momento de valorar los enunciados de la
declaración, el funcionario debe tener en cuenta la presunción de buena fe. En
consecuencia, si estima que el relato o las pruebas son contrarios a la verdad,
debe demostrar que ello es así, dado que la presunción de la buena fe supone
una inversión de la carga de la prueba. En estos casos, corresponde a la autoridad
demostrar que los hechos esenciales de la narración no son ciertos y que, por
tal razón, el solicitante no se encuentra en circunstancia de desplazamiento
interno[35].
(ii)
Si el funcionario competente advierte una
incompatibilidad entre los enunciados de la declaración, para poder rechazar la
inclusión en el RUPD, tiene que tratarse de una incompatibilidad referida al
hecho mismo del desplazamiento y no a otros hechos accidentales o accesorios.
En efecto, a juicio de la Corte “las contradicciones en lo dicho por una
persona desplazada no tienen ineludiblemente como consecuencia perder la
atención a la que se tiene derecho como desplazado, a no ser que se compruebe
que el sujeto no es en realidad desplazado. Es en este sentido que ha de interpretarse
el numeral 1° del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000 citado por la Red de
Solidaridad Social, según el cual, la no inscripción procede cuando “la
declaración resulte contraria a la verdad”. La verdad a que se refiere la norma
es el hecho mismo del desplazamiento, y no cualquier elemento de la declaración
sobre hechos distintos que puedan sugerir alguna inconsistencia o error”[36].
7.2 Sobre el segundo supuesto para negar la
inscripción, es decir, sobre la existencia de razones objetivas y fundadas para
considerar que el peticionario no es una persona que hubiere sido desplazada, la
Corte ha establecido:
“(i) A la hora de valorar si existen razones objetivas y fundadas
para considerar que no se trata de una persona que hubiere sido desplazada, la
entidad competente debe tomar en consideración el principio de buena fe. En
consecuencia, no hace falta que la persona aporte plena prueba sobre su dicho.
Basta una prueba siquiera sumaria de la ocurrencia de los hechos para
determinar que una persona sí se encuentra en situación de desplazamiento.
(ii) Adicionalmente, también por la aplicación del principio de
buena fe, el desconocimiento por parte de la autoridad de los hechos ocurridos
no es prueba suficiente de la no ocurrencia del acontecimiento narrado por el
solicitante. En efecto, los hechos generadores del desplazamiento pueden ir
desde la notoriedad nacional, hasta la extrema reserva de ámbitos privados[37].
(iii)
En virtud del principio de favorabilidad,
los enunciados legales o reglamentarios deben interpretarse de la manera que
mejor convenga a las personas obligadas a huir de su lugar habitual de trabajo
o residencia”[38].
7.3 Sobre la tercera causal de exclusión, es decir, la
extemporaneidad de la declaración, la Corte, en sentencia de constitucionalidad
C-047 de 2001[39], indicó que el término
de un año para realizar la declaración de desplazamiento es, en principio,
razonable, pero aclaró que pueden presentarse circunstancias ajenas a la
voluntad del declarante (caso fortuito, fuerza mayor) frente a las cuales la
aplicación estricta de dicho plazo puede resultar desproporcionada.
En consecuencia, la Corte condicionó la exequibilidad
de la disposición a que el funcionario competente estudie las circunstancias
que rodean la declaración para determinar, en cada caso, si el término debe ser
aplicado rigurosamente, o si debe aplicarse un criterio más amplio. Además,
puntualizó la Corporación que el término debe contarse a partir del momento en
que cesen definitivamente las circunstancias constitutivas de fuerza mayor o
caso fortuito que impiden la declaración al interesado[40],
y que éstas deben ser analizadas a la luz de los principios de buena fe,
favorabilidad, y prevalencia del derecho  sustancial[41].
La inscripción en el Sisbén[42]
de un municipio diferente al de la residencia, según la declaración de
desplazamiento, no puede ser el único motivo para rechazar la inscripción[43].
8. Como lo ha reiterado esta Corte en recientes fallos
(sentencias T-496 de 2007[44] y T-630 de 20007[45]),
el hecho de que una persona haya sido encuestada por el Sisbén en un municipio,
no constituye plena prueba sobre su residencia en el mismo, sino un indicio que
debe ser valorado en relación con todos los demás elementos probatorios que se presenten
en cada caso. Al respecto, y en relación con las declaraciones de personas en
condición de desplazamiento, precisó la Corte:
“En principio, la aplicación de la encuesta del Sisbén puede arrojar
un indicio que puede lograr desvirtuar, prima facie, la situación de
desplazamiento. Sin embargo, la Corte ha constatado que el sistema de selección
de beneficiarios de programas sociales – Sisbén no es un mecanismo infalible
que permita una focalización y una medición exacta de las condiciones
socioeconómicas de la población más pobre y vulnerable[46],
a pesar de que parte de estos inconvenientes fueran corregidos en las
modificaciones formuladas por el Conpes Social  55 del 22 de noviembre de 2001[47].
En decisiones anteriores, la Corte ha logrado constatar que uno de
estos inconvenientes hace referencia a que no siempre las personas encuestadas
por el Sisbén residen obligatoriamente y de forma permanente en el lugar en
donde es aplicada la encuesta. Lo anterior ha permitido a la Corte indicar que
no resulta razonable colegir que la clasificación en el Sisbén constituya una
plena prueba que de forma infalible desvirtúe la condición de desplazamiento.
Por el contrario, el Sisbén constituye un indicio el cual debe ser sometido a
verificación, como quiera que el principio de favorabilidad al desplazado
impone que la carga de la prueba para desvirtuar la situación de desplazamiento
se encuentre a cargo de Acción Social”[48].
Por lo tanto, el hecho de que una persona aparezca en
las bases de datos del régimen subsidiado en un municipio diferente de aquél en
el que dice residir, o donde le fue realizada la encuesta Sisbén no es motivo
suficiente para negar la inscripción. Se trata de un solo elemento de juicio en
la valoración de la situación de desplazamiento forzado, debido a que el sistema
de selección de beneficiarios de programas sociales (Sisbén) aún presenta
algunas fallas en su funcionamiento, recolección de la información, y
adecuación de las bases de datos.
Por todo lo expuesto, al señalar las causales en las
cuales el juez de tutela debe ordenar la inscripción en el registro de
desplazamiento, una revisión de la misma, o una nueva declaración, la Sala ha
incluido el supuesto en que la entidad encargada de la inscripción adopte como
único criterio de decisión la encuesta del Sisbén. Así lo ha expresado la
Corporación:
“10. Con base en las anteriores reglas definidas por la Corte, se ha
dispuesto que debe procederse a la inscripción de quien lo solicita, o la
revisión de la declaración rendida, o en su defecto, la recepción de una nueva
declaración siempre y cuando en el caso concreto se verifique que Acción
Social: i) negó la inscripción con base en una valoración de los hechos
expuestos en la declaración de desplazamiento contraria a los principios de
favorabilidad y buena fe; ii) expidió una resolución carente de motivación para
negar la inscripción; iii) ha negado la inscripción por causas imputables a la
administración; iv) ha negado la inscripción por el incumplimiento de
requisitos no contemplados por la ley para quedar inscrito en el Registro o ha
exigido cumplir con requisitos formales que resultan desproporcionados; v)
cuando no se registra al solicitante porque su declaración incurre en
contradicciones o su explicación de los hechos del desplazamiento no son
claros; vi) cuando la exclusión se basa exclusivamente en la aplicación de
la encuesta Sisbén sin que se aporten otras pruebas que permitan concluir que
la persona no se encuentra en situación de desplazamiento; vii) cuando no
se ha tenido la oportunidad procesal para interponer los recursos
administrativos que permitan controvertir las razones expuestas por Acción
Social para negar la inscripción en el Registro”.
(negrillas de la Sala).
Del caso concreto.
Del tema a desarrollar:
1. Como se expresó al presentar el problema jurídico que
ocupa a esta Sala, la revisión del caso bajo estudio consiste, primordialmente,
en verificar si Acción Social aplicó debidamente el inciso 1º del artículo 11
del decreto 256 de 2000, a partir de la valoración efectuada a la declaración
de la accionante. Para ello, la Sala recordará los argumentos esenciales
expuestos por Acción Social, y luego evaluará sus conclusiones a partir de las subreglas
expuestas en el acápite de “Fundamentos” del presente fallo.
De los argumentos expuestos por Acción Social:
2. De acuerdo con la intervención de Acción Social
ante la Corte Constitucional, la negativa de inclusión en el registro de la
peticionaria se basó en: (1) una falta a la verdad en la declaración de
desplazamiento; y  (2), la extemporaneidad de la declaración. La Sala abordará,
en primer lugar, el estudio del segundo argumento, demostrando que carece por
completo de relevancia para la adopción de la decisión final; posteriormente,
estudiará a fondo el primer argumento, por considerar que en éste se encuentra
el sustento de las actuaciones de Acción Social.
2.1 El argumento según el cual la declaración de la
peticionaria se presentó de forma extemporánea, debe ser  rechazado de plano por
esta Sala, pues no fue consignado en ninguna de las resoluciones producidas por
Acción Social ante la petición inicial de la actora. Pretender oponerle al
ciudadano nuevos argumentos, en sede de Revisión de Tutela, evidentemente
contraría el debido proceso y el derecho de contradicción. Con todo, precisa la
Sala que tampoco parece ser un argumento de peso, pues basta con efectuar un
simple cotejo a la declaración de la peticionaria, para concluir que ésta se llevó
a cabo dentro del término legal[49].
Ahora bien. Si lo que quiere expresar la accionada es
que la información consignada en la declaración no es veraz y, en consecuencia,
los hechos causantes del desplazamiento pudieron ocurrir en otra fecha,
haciendo extemporánea la declaración, entonces, de lo que se trata es de
determinar (nuevamente) si la peticionaria faltó a la verdad y, en términos
legales, si correspondía aplicar el numeral primero del artículo 11 del decreto
2569 de 2000. Entonces, es claro que la decisión de acción social gira en torno
de un solo supuesto fáctico: la existencia de inconsistencias en la declaración
de la Señora Grimaldo.
En lo sucesivo, la Sala se concentrará en el análisis
de las inconsistencias de la declaración de la peticionaria referidas por
Acción Social.
2.2 En relación con la pretendida falta a la verdad
consignada en la declaración de la peticionaria ante la Personería Municipal de
Puerto Rico, Meta, la evaluación efectuada por la entidad demandada se puede
sintetizar como sigue:
La peticionaria aseguró residir desde hace tres años y
medio en la vereda Puerto Chispas, del municipio de Puerto Rico, Meta. Sin
embargo, al revisar “diferentes bases de datos”, la entidad accionada
encontró que la señora Grimaldo aparece como encuestada por el Sisbén en el
Municipio de Villavicencio, el día dieciocho (18) de octubre de dos mil cinco
(2005); y, a partir de la consulta referida, parece ser que la accionante también
fue encuestada con anterioridad en el municipio de Cubarral, Meta, el quince
(15) de junio de dos mil seis (2006). (Ver, Supra, I. Antecedentes; Pruebas
practicadas por la Corte; 6.1)
A partir de esos elementos de juicio, Acción Social
concluyó que existe una contradicción entre la afirmación de haber residido
hace más de tres años en Puerto Chispas, vereda del municipio de Puerto Rico,
Meta, y la afirmación de ser residente en el municipio de Villavicencio (y/o
Cubarral), que necesariamente debió efectuar la actora, pues se trata de un
requisito legal para acceder a los beneficios del régimen subsidiado de
seguridad social en salud, y en tanto la encuesta se efectúa entre los
residentes de cada municipio.
De acuerdo con las reglas de la sana crítica y, en
particular, con la lógica, la peticionaria no podía ser residente en dos
municipios a la vez (si se acepta que el concepto de residencia implica
permanencia en un lugar geográfico), de forma que existe una inconsistencia en
su declaración.
La inconsistencia mencionada no se supera tampoco con
la explicación expuesta por la señora Grimaldo en el recurso de reposición interpuesto
en contra de la decisión de no inclusión en el RUPD, donde señala que un conocido
la ayudó para obtener atención médica de urgencia, pues su relato no es
compatible con los procedimientos legales para la realización de la encuesta referida.
Presentados los argumentos de Acción Social de esta
forma, la Sala considera que, en principio, tiene razón la entidad al afirmar
que su valoración es adecuada a la luz de los principios de la sana crítica. Sin
embargo, como se ha expuesto ampliamente a lo largo de este fallo, las reglas
de la sana crítica no son criterio suficiente para la evaluación de las
declaraciones de los desplazados.
Evaluación crítica de la actuación de Acción Social en
el caso concreto.
3. De acuerdo con lo expuesto en los Fundamentos
de esta sentencia, en virtud a la situación de extrema vulnerabilidad en que se
encuentra la población desplazada, y del incumplimiento de deberes de
protección por parte del Estado, las autoridades deben brindar un trato
preferente a quienes alegan ostentar esa condición.
En materia de inscripción en el RUPD, este mandato se
lleva a cabo mediante la aplicación del principio de favorabilidad, y a partir
de la presunción de buena fe que ampara las declaraciones de desplazamiento. De
la aplicación de estos principios a la valoración de las declaraciones, se
deriva una inversión de la carga de la prueba de los hechos constitutivos de
desplazamiento hacia la Administración. Es decir, corresponde a Acción Social
demostrar la falta de veracidad de la declaración.
Además, ha resaltado la Corte que, debido a una serie
de factores que afectan la espontaneidad de las declaraciones de las personas
en condición de desplazamiento interno, no cualquier inconsistencia en
su testimonio constituye una falta a la verdad; para dar aplicación a la
consecuencia jurídica del artículo 11 del decreto 2569 de 2000, es necesario
que la declaración contenga una falta a la verdad que se refiera específicamente
al hecho del desplazamiento y no a aspectos incidentales del relato.
4. Analizada la declaración de la peticionaria no solo
a partir de las reglas generales de la sana crítica, sino desde un punto de
vista que incorpore los criterios interpretativos desarrollados por la jurisprudencia
constitucional, no es evidente que una inconsistencia en la declaración como la
expresada por la accionante permita comprobar que no se trata de una persona
desplazada.
Por el contrario, como lo ha expresado este Tribunal
en diversas ocasiones (Ver, Supra, Fundamento 10), el registro en el Sisbén
debe ser valorado como un indicio de la residencia de una persona, pero no como
plena prueba de este hecho, regla que se justifica en que el sistema de
identificación de beneficiarios aún presenta fallas en su funcionamiento, pero
también en el hecho de que existen casos de personas vulnerables que resultan
inscritas en otros municipios debido a la actuación de terceros, o a fallas en
el diligenciamiento de los formularios. Estas situaciones, por supuesto, se
pueden dar con mayor facilidad en el caso de quienes se encuentran en situación
de desplazamiento.
Además de lo expuesto, existe un elemento de juicio
adicional que lleva a considerar inadecuadas las conclusiones expuestas por
Acción Social. Tal como lo hizo en un fallo reciente la Sala Cuarta de Revisión[50],
en esta oportunidad, esta Sala verificó la base de datos del Departamento
Nacional de Planeación (una fuente estatal abierta para todo el público), y al
consultar bajo el documento de identidad de la peticionaria, obtuvo la
siguiente información:
Tipo
de Documento
No Tiene
Cédula Ciudadanía
Tarjeta de Identidad
Cédula Extranjería
Registro Civil
Número
Nombre
Puntaje
Nivel
Departamento
Municipio
Modificación
NELCY GRIMALDO
GUZMAN
17.2
1,00
META
PUERTO RICO
25/3/2007
Tomado de http://www.sisben.gov.co/Portal/ConsultadePuntaje/tabid/38/language/es-ES/Default.aspx,
consultada la Cédula 31.006.467
Base de datos
certificada del Departamento Nacional de Planeación. Corte, 03/03/2008.
Esta información es reveladora porque demuestra que los
datos de la señora Grimaldo fueron modificados el 25 de marzo de 2007, lo que da
fuerza a lo declarado en el recurso de reposición interpuesto en contra de la
negativa de inclusión en el RUPD. Especialmente, en relación con el aparte en
que la accionante explica que frente a una urgencia fue inscrita en
Villavicencio y luego debió surtir un trámite para corregir sus datos en el
régimen subsidiado:
“... en una salida que hice a Villavicencio lamentablemente me
enfermé y como no tenía recursos para gastos un amigo me pidió datos y me dijo
que me colaboraba y al otro día llegó con una afiliación del Sisbén y así pude
recibir apoyo en el hospital me dieron los medicamentos y me regresé a la finca
y no había vuelto a salir hasta que salí desplazada cuando llegué al puerto me
pidieron el Sisbén y fue cuando aparecí en la base de datos de Villavicencio y
es por eso claro como unos 3 meses para que me desafiliaran y poderme escribir
acá...” (Ver, supra, Antecedentes. Pruebas
practicadas por la Corte).
Pero además, en caso de darle plena veracidad a la
base de datos del DNP, inmediatamente resulta que lo afirmado por Acción Social
en la respuesta al recurso de reposición, y en su intervención ante esta
Corporación, queda en entredicho.
En efecto, la entidad afirma haber verificado nuevamente
las “diferentes bases de datos” al responder el recurso mencionado. Sin
embargo, la respuesta del recurso de reposición (21 de noviembre de 2007) es
posterior a la fecha de “modificación” de la clasificación en el Sisbén de la
peticionaria registrada por el DNP (25 de marzo de 2007), así que las bases de
datos deberían registrarla en Puerto Rico, Meta.
En este orden de ideas, también las reglas de la
lógica llevan a la siguiente conclusión: ó lo que dice la base de datos del DNP
no es cierto, ó lo que afirma Acción Social -o la información consignada en las
bases de datos consultadas por esta entidad-, no lo es. Si se acepta lo
primero, las decisiones de Acción Social quedan sin sustento fáctico; y si se
acepta lo segundo, resulta reforzada la conclusión de que la encuesta del
Sisbén no puede ser el único fundamento para la negativa de inscripción pues podrían
presentarse inconsistencias, incluso, en las “diferentes bases de datos” oficiales.
De la exposición que se acaba de efectuar es posible
concluir que la valoración de Acción Social fue insuficiente o inadecuada. En
consecuencia, se puede aceptar que aún existe incertidumbre en relación con la
declaración de la señora Grimaldo, pero esta circunstancia debió ser subsanada
por Acción Social, permitiéndole aportar nuevas pruebas, como las declaraciones
que la propia peticionaria enumeró en su recurso de reposición.
Por lo tanto, esta Sala de Revisión revocará el fallo
de instancia y, como lo ha hecho en otras ocasiones[51],
ordenará a Acción Social repetir el estudio de la declaración de la accionante
y de su inclusión en el RUPD.
5. Tomando en cuenta que la accionante ha solicitado
la recepción de algunos testimonios (incluso de algunas autoridades de la
vereda en la que afirma residir), esta Sala dispondrá que Acción Social efectúe
un nuevo análisis de su situación tomando en cuenta la petición de pruebas
elevada por la accionante.
La Sala también ordenará a Acción Social que en el
nuevo estudio de la declaración, dé plena aplicación a las subreglas
establecidas por la Corte para la valoración de las declaraciones de quienes
afirman hallarse en condición de desplazamiento forzado, particularmente, la presunción
de buena fe, el principio de favorabilidad, y el hecho de que la negativa en el
registro sólo procede cuando las inconsistencias en la declaración desvirtúan
claramente la ocurrencia de los hechos constitutivos del desplazamiento.
Para facilitar la recolección de las pruebas que se
requieran para dar cumplimiento a este fallo, la Sala solicitará a la
Personería Municipal de Puerto Rico, Meta, que brinde toda la asesoría que
requiera la peticionaria y que colabore en la recepción de nuevas declaraciones,
en caso de ser necesario.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia de primera instancia, proferida por el Juez
Promiscuo del Circuito de San Martín de los Llanos, Meta, el veintiséis (26) de
noviembre de dos mil siete (2007) y, en su lugar, CONCEDER la tutela de
los derechos fundamentales de la accionante, Nelcy Grimaldo Guzmán.
Segundo. ORDENAR a la Unidad Territorial del Meta de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción
Social que, en el término de quince (15) días corrientes, contados a partir de
la notificación de la presente decisión, realice una segunda evaluación acerca
de la inclusión de la señora Nelcy Grimaldo Guzmán y  su grupo familiar en el
Registro Único de Población Desplazada, en donde se tomarán otros elementos de
juicio diferentes a los que ya fueron considerados por Acción Social, y se dará
aplicación a las subreglas precisadas por la Corte Constitucional, y reiteradas
en esta sentencia.
Tercero. ORDENAR a la Personería Municipal de Puerto Rico, Meta, que
dentro del ámbito de sus competencias, brinde la asistencia necesaria a la
peticionaria para la recepción de las pruebas que desee presentar ante Acción
Social; se advierte a la Personería, que el término para que Acción Social tome
una decisión definitiva es de quince (15) días corrientes, contados a partir de
la notificación del presente fallo.
Cuarto.- DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1][1] Nota de la Sala: los apartes entre paréntesis
no son claros en la copia de la declaración enviada a la Corte Constitucional; la
Sala ha corregido los errores de ortografía evidentes para facilitar la
comprensión de la declaración, sin modificar la puntuación original. Los
apartes entre paréntesis pertenecen a la Sala.
[2] Nota de la Sala: se han corregido algunos errores ortográficos
evidentes. Los signos de puntuación se conservan para preservar el sentido del
original.
[3] Auto
de dieciséis (16) de julio de dos mil ocho (2008), decretado por el Magistrado
Sustanciador para mejor proveer en el presente asunto. (Ver, infra,
Pruebas decretadas por la Corte Constitucional).
[4] No es claro si
en esa fecha fue encuestada por el Sisbén – Cubarral, o si accedió a un
servicio específico de salud. Parece tratarse de lo segundo, pues la fuente
citada por Acción Social es el Fosyga.
[5] Se transcriben algunos apartes de la resolución: “3. Que (…) no es
viable (...) efectuar la inscripción, por cuanto: la declaración resulta
contraria a la verdad, de conformidad con el numeral 01 del artículo 11 del
decreto 2569 del 2000. (...)
5. Que el 07 de septiembre de 2007, se recibió escrito
mediante el cual se presenta Recurso de Reposición contra la Resolucíon  No.
50-001-7043 expedida el 08 de mayo de 2007 en el cual se expone: “… en una
salida que hice a Villavicencio lamentablemente me enfermé y como no tenía
recursos para gastos un amigo me pidió datos y me dijo que me colaboraba y al
otro día llegó con una afiliación del Sisben (sic) y las puede (sic) recibir
apoyo en el hospital me dieron los medicamentos y me regrese a la finca
(...)””.
“6. (...) se encontró que no es viable (...)acceder al
recurso (…) por cuanto: Analizada  nuevamente la declaración (…), así como los
argumentos expuestos en el recurso objeto de estudio (…) se deduce que las
razones esbozadas en la mencionada resolución, están acordes con la conclusión
a la que se llegó, ya que una vez valorado el testimonio atendiendo las reglas
de la sana crítica, así como las bases de consulta y los argumentos esgrimidos
en la impugnación, se considera que carecen de asidero jurídico para entrar a
variar la decisión (…)
Revisadas nuevamente las diferentes bases de datos
encontramos que efectivamente la señora NELCY GRIMALDO GUZMAN aparece con
sisben (sic) en la ciudad de Villavicencio – Meta, por encuesta realizada el 18
de octubre de 2005 a la dirección Carrera 32B No. 6 A- 42, motivación frente a
la cual la recurrente manifiesta: “(…) en una salida que hice a Villavicencio
lamentablemente me enfermé y como no tenía recursos para gastos un amigo me
pidió datos y me dijo que me colaboraba y al otro día llegó con una afiliación
del Sisben y las puede recibir apoyo en el hospital me dieron los medicamentos
y me regrese a la finca (…)”, argumento que no es de recibo por parte de éste
(sic) delegado, toda vez que los planes en salud obtenidos a través de dicha
encuesta, son para personas que manifiestan ser habitantes permanentes en la
ciudad respectiva, lo que nos permite deducir que la recurrente se encuentra
adecuando las circunstancias por las cuales no fue inscrita inicialmente”.
“De igual forma, según la información arrojada por la
base de datos del Fondo de Solidaridad y Garantía –FOSYGA-, se evidencia que la
señora NELCY GRIMALDO GUZMÁN (SIC) igualmente registra sisben en el
Municipio de Cubarral – Meta desde el 15 de junio de 2006 en virtud de la cual
se afilió a la EPS Caprecom al régimen subsidiado como Cabeza de Familia en el
mencionado municipio, lo que nos lleva a deducir que la recurrente a (sic)
faltado a la verdad respecto de su verdadera residencia en la vereda Puerto
Chispas del municipio de Puerto Rico, Departamento del Meta”.
[6] La
Sala utilizará indistintamente las expresiones “encuesta Sisbén” y “encuesta
del Sisbén” a lo largo de la sentencia.
[7] En tal sentido,
la Corte declaró formalmente el Estado de Cosas Inconstitucional en relación
con el desplazamiento forzoso en la sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José
Cepeda Epinosa). Ver también, sentencia T-215 de 2002 (M.P. Jaime
Córdoba Tríviño).
[8] La Sala hace
referencia al fenómeno social del desplazamiento considerado de forma global.
En algunos casos, sin embargo, es posible incluso que la actividad legítima del
Estado, sea causante directa del desplazamiento (vid, Sentencia T-630 de 2007
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[9] Ver, entre
otras, las sentencias T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinoa), SU-1150 de 2001 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), y T-721 de 2003 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis).
[10] En
otros pronunciamientos, la Corte ha establecido que aún la acción legítima del
estado puede ser causa directa de desplazamiento forzado. En este caso, sin
embargo, la Sala Tercera solo desea resaltar las fuentes de las obligaciones estatales
frente a los desplazados.
[11] Sentencias SU-150 de 2000 y T-025 de 2004, Anexo 4  (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa). Más recientemente la Corte se ha pronunciado sobre el tema en
las sentencias T-740 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-175 de 2005 (M.P.
Jaime Araujo Rentería), T-1094 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa),
T-563 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1076 de 2005 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), T-882 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-1144 de 2005
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-086 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y
T-468 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-328 de 2007 y 497 de 2007
(M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-630 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto), T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino),
[12] Sentencia
T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino).
[13] Sentencia
T-086
de 2006. (M.P. Clara Inés Vargas Hernández)
[14] Ibídem. Reiterada.
Esta doctrina ha sido reiterada, además, en las sentencias T-328 de 2007 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño), T-496 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y T-821 de
2007 (M.P. Catalina Botero Marino), T-364 de 2008 (Rodrigo Escobar Gil).
[15] Criterios reiterados en las sentencias T-327 de 2001 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra), T-268 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-025
de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-740 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) T-1094 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) T-175 de  2005 (M.P.
Jaime Araújo Rentería), T-328 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-468 de
2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-821/07 (M.P. Catalina Botero
Marino). En similar sentido, reconoció el Legislador la condición de las
personas desplazadas, al establecer en el artículo primero de la Ley 387 de
1997 que: “Es desplazado toda persona que se ha
visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad
de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente
el orden público”.
[16] Ver,
también, sentencia (Sentencia T-496/2007, Fundamentos,
Considerandos 4 y 5).
[17] En
el pronunciamiento citado, la Corte se basó, así mismo, en los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante
Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los
Desplazamientos Internos de Personas, Naciones Unidas, Doc.
E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998”. La importancia del registro ha
sido resalta también en las sentencias T-328 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), T-496 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-821 de 2007 (M.P.
Catalina Botero Marino).
[18] Sentencia
T-821 de 2007 (Catalina Botero Marino).
[19] Ver,
especialmente, las sentencias T-327 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y
T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino)
[20]
Naciones Unidas, Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998. Informe del
Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el tema
de los Desplazamientos Internos de Personas, Sr. Francis Deng.
[21] Sentencia
T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[22] Sobre inversión de la carga de la prueba y aplicación del principio de
buena fe en la evaluación de las declaraciones de los desplazados ha dicho la
Corte: ”De acuerdo a la jurisprudencia resumida, para el caso a resolver es
necesario resaltar que en el proceso de recepción y evaluación de las
declaraciones de la persona que dice ser desplazada, los funcionarios
correspondientes deben presumir la buena fe del declarante y ser sensibles a
las condiciones de especial vulnerabilidad en que éste se encuentra y, por lo
tanto, valorarlas en beneficio del que alega ser desplazado. Adicionalmente,
ante hechos iniciales indicativos de desplazamiento la carga de la prueba
acerca de que el declarante no es realmente una persona en situación de
desplazamientocorresponde a las autoridades, y en caso de duda, la decisión de
incluirlo en el registro debe favorecer al desplazado, sin perjuicio de que
después de abrirle la posibilidad de acceso a los programas de atención, se
revise la situación y se adopten las medidas correspondientes”. Sentencia
T-1094 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[23] Sentencia
T-025 de 2004. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[24] Sentencia
T-328 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[25] Ver sentencias T-563 de 2005 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra) y T-645 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[26] Cfr.
Sentencia T-1076 de 2005.
[27] Así, en la sentencia T-563 de 2005 2005
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) señaló la Corte: “si una persona
desplazada afirma haber realizado una declaración sobre los hechos que dieron
lugar a su traslado y aporta certificación al respecto proveniente de una de
las autoridades previstas en la ley 387 de 1997 para realizar tal labor, la Red
de Solidaridad debe presumir que el documento es verdadero y debe dar trámite a
la solicitud de inscripción”.
[28] Vid., Sentencia T-327 de 2001 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra).
[29] Ibídem: “uno de los elementos que
pueden conformar el conjunto probatorio de un desplazamiento forzado son los indicios
y especialmente el hecho de que la persona haya abandonado sus bienes y
comunidad. Es contrario al principio de celeridad y eficacia de la
administración el buscar llegar a la certeza de la ocurrencia de los hechos,
como si se tratara de la tarea de un juez dentro de un proceso, ya que al hacer
esto se está persiguiendo un objetivo en muchas ocasiones imposible o en
extremo complejo, como se ha expresado anteriormente, la aplicación del
principio de buena fe facilita la tarea del funcionario de la administración y
le permite la atención de un número mayor de desplazados.”
[30] Ibidem.
[31] En la sentencia C-047
de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett la Corte declaró exequible el plazo de un año para solicitar la
ayuda humanitaria, bajo el entendido de que el término comience a contarse a
partir del momento en que cese la fuerza mayor o el caso fortuito que
impidieron presentar oportunamente la solicitud.
[32] Sentencia
T-328 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); reiterada por la T-821 de 2007
(M.P. Catalina Botero Marino).
[33]
Sentencia T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino) Fundamento Nro. 17.
[34]
Ver, sentencias T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino) y T-328 de 2007
(M.P. Jaime
Córdoba Triviño).
[35] En
la Sentencia T-327 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte ordenó
la inscripción en el RUPD de una persona en situación de desplazamiento por
grupos paramilitares, a quien se le había negado la inclusión en tres
oportunidades por no aportar pruebas de su condición e incurrir en versiones
contradictorias, con base en la inversión en la carga de la prueba a partir del
principio de buena fe en los casos de desplazamiento.”
[36] En
la Sentencia
T-1094 de 2004, (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) la Corte ordenó reevaluar
una declaración de desplazamiento de una persona, a quien se le había denegado
su inclusión en el RUPD por hallar en ella inconsistencias. La Corte encontró,
igualmente, que las inconsistencias existían; sin embargo, encontró que de
ellas no se derivaba necesariamente la conclusión de que el señor no era
desplazado, puesto que las inconsistencias versaban sobre accidentes o
circunstancias diferentes al hecho generador del desplazamiento. En semejante
sentido se pronunció la Corte en la Sentencia  T-882 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis). Cita tomada de la T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino).
[37] Sentencia
T-327 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[38] Cita
tomada de la T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino).
[39]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[40] C-047
de 2001 (M.P.  Eduardo Montealegre Lynett).
[41]
Sentencia T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino). Sobre la
vigencia de estos principios en todos los momentos del proceso de registro
pueden verse Sentencias T-327 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-268
de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1094 de 2004 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa), T-882 de 2005  (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-1145 de 2005
(M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-620 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-328
de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[42] En
este acápite, y en el estudio del caso concreto, la Sala utilizará como
sinónimas, las expresiones “encuesta Sisbén”, y “encuesta del Sisbén”.
[43]
Sentencias T-496 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-1076 de 2005 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño, T-1094 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[44]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[45] Sentencia
T-630 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); y, en el mismo sentido, cfr
sentencia T-496 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[46] Sobre los inconvenientes de la encuesta
Sisbén como mecanismo para la focalización del gasto público social, la sentencia
T-441/06 realizó un recuento jurisprudencial sobre los aspectos más
sobresalientes.
[47] Es
necesario tener en cuenta que el Sisben como instrumento de focalización del
gasto público social ha tenido dos etapas: la primera, desde 1994 hasta 2001 en
donde se aplicó una primera metodología formulada en los documentos Conpes 22
de 1994 y 40 de 1997. Con base en los resultados arrojados en esta primera
etapa y ante la identificación de una serie de falencias de la metodología
planteada se introdujeron cambios sustanciales en las variables que se venían
aplicando en la encuesta y que fueron formulados en el Conpes Social 55 del 22
de noviembre de 2001.
[48] Sentencia
T-496 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[49] A
pesar de señalar que el argumento no puede ser estudiado por ser desconocido
por la accionante, la Sala considera relevante hacer esta aclaración, en la
medida en que se trata de una conclusión ligera de Acción Social y no sería
conveniente que en el futuro se pretendiera su validez, en tanto no fue
evaluada a fondo por esta Sala.
[50] Ver,
sentencia T-156 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[51]
Sentencias T-496 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-1076 de 2005 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño, T-1094 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).