C-368-96
Sentencia C-368/96
Sentencia
C-368/96
ESTATUTO ORGANICO
DE ENTIDAD PUBLICA-No son
leyes orgánicas
No se puede
sostener que por haberse modificado el Estatuto Orgánico del Ministerio de
Relaciones Exteriores se reformó una ley orgánica. La Constitución Política ha
enunciado y definido lo que se entiende por leyes orgánicas, y se ha ocupado,
además, en señalar cuál es el trámite de su aprobación y cuáles las materias a
las que esas leyes deben referirse. Las leyes orgánicas, son siempre leyes en
sentido formal, es decir, expedidas por el Congreso, jamás por el Presidente de
la República. En cambio, nada se opone a que los estatutos orgánicos de las
entidades públicas, cuyo contenido es específico y totalmente diferente del que
se acaba de recordar, y que están contemplados en el numeral 7 del artículo 150
de la Carta, puedan ser objeto de facultades extraordinarias, pues no se hallan
cobijados por la prohibición del numeral 10 Ibídem.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Exceso/CARRERA
DIPLOMATICA Y CONSULAR-Supresión de equivalencias/CARRERA DIPLOMATICA Y
CONSULAR-Competencia del legislador para regularla
En las facultades
extraordinarias no estaba comprendido el tema de la Carrera Administrativa y
menos todavía el de la Carrera Diplomática. La supresión de equivalencias en
cuanto a los requisitos para desempeñar determinados cargos no es eliminación
de trámites innecesarios existentes en la administración pública, pues aunque la
Cancillería y las misiones diplomáticas hacen parte de ella, las equivalencias
están llamadas a suplir requisitos, por lo cual, al desaparecer, los reviven
para los empleos correspondientes y, por tanto, con la supresión, lejos de
obtenerse un resultado que elimine exigencias, se logra el contrario:
restablecer las que habían sido suplidas. Para la Corte, el tema referente a
los requisitos que deben llenar quienes aspiran a ingresar o a ascender dentro
de la Carrera Diplomática corresponde al legislador, tal como resulta del
artículo 125 de la Constitución, por lo cual no podía el Ejecutivo, sin
facultades expresas, dictar normas con fuerza de ley acerca de él.
Referencia:
Expediente D-1208
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 76 del Decreto 2150 de 1995.
Actor: Luis Gonzalo
Mejia Uribe
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del catorce (14)  de agosto
de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS
GONZALO MEJIA URIBE, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numeral 5º, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 76 del Decreto 2150 de 1995.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
El texto acusado es
del siguiente tenor literal:
"DECRETO NUMERO 2150 DE 1995
(diciembre 5)
por el cual se suprimen y reforman
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 83
de la Ley 190 de 1995, oída la opinión de la Comisión prevista en dicho
artículo, y
CONSIDERANDO
(...)
DECRETA:
(...)
ARTICULO 76.-
Supresión de Equivalencias.
Suprímense de las equivalencias establecidas en el artículo 12 del Decreto-Ley
10 de 1992, las de Director General de Protocolo y Director General de la
Academia, cargos que pertenecen a la carrera diplomática en la categoría de
Embajador"
III. LA DEMANDA
Considera que con la
norma acusada se vulneran los artículos 2, 113, 122, 150, numerales 1, 7 y 10,
y 158 de la Constitución Política.
Manifiesta el actor
que con la expedición de la norma acusada está excediendo el Presidente de la
República las precisas facultades otorgadas por el Congreso a través de la Ley
190 de 1995, en cuyo artículo 83 se dijo expresamente que en virtud de ellas no
podría modificar códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas.
En su criterio, el
artículo 76 demandado, al suprimir dos de las equivalencias establecidas en el
artículo 12 del Decreto-Ley 10 de 1992 y cambiarlas por las de Embajador, está
reformando una ley orgánica.
Señala que el
Decreto 10 de 1992 fue expedido en virtud de las facultades extraordinarias que
se le confirieron en los ordinales b), c) y e) del artículo 43 de la Ley 11 de
enero 21 de 1991, por la cual se establece la estructura orgánica del
Ministerio de Relaciones Exteriores, se determinan las funciones de sus
dependencias, se confieren unas facultades y se dictan otras disposiciones.
Es decir que, según
el demandante, las normas inegrantes del Decreto Ley 10 de 1992 hacen parte
constitutiva de la estructura orgánica del Ministerio y en tal sentido no
podían ser objeto de reformas ni de modificaciones.
Asevera que lo dicho
se corrobora al ver que las mencionadas disposiciones hacen parte del estatuto
orgánico de dicho ministerio, en cuyo preámbulo se dice que es "orgánico
del Servicio exterior y de la Carrera Diplomática y Consular".
Más adelante afirma
el actor que también existe exceso en el ejercicio de las precisas facultades
otorgadas al Presidente, al expedir normas en materias no autorizadas, pues en
la disposición demandada el Gobierno nacional no reformó normas innecesarias
-requisito exigido por el artículo que otorgó las facultades-, sino que lo hizo
con normas que determinaban que unos cargos en la planta interna eran
equivalentes a otros, tanto en la Carrera como en el servicio exterior.
Luego, al sustentar
la presunta vulneración del artículo 158 de la Carta, sostiene que el Decreto
2150 de 1995 rompe la unidad sistemática obligatoria que constitucionalmente
debe guardar una ley.
Expresa que el
Decreto en mención fue expedido en ejercicio de las facultades conferidas
mediante la Ley 190 de 1995, cuyas normas se dirigen exclusivamente a preservar
la moralidad en la Administración y a erradicar la corrupción en ella, según se
desprende de su Preámbulo.
En criterio del
demandante, con el artículo bajo examen no se cumple para nada tal objetivo.
Asevera que la
disposición tampoco cumple con el carácter general de la ley, sino que es
ampliamente favorable a las personas que ocupen estos cargos, contraviniendo
por tanto el principio de que la ley debe ser dictada con carácter general y no
para favorecer o desfavorecer a determinadas personas.
Fundamenta el último
cargo sobre la base de una supuesta contravención del artículo 113 de la
Constitución, en la medida en que, según él, el Ejecutivo, como órgano
independiente de la Rama Legislativa, no puede promulgar normas que están
reservadas a esta última, como es la de reformar la estructura orgánica de un
ministerio.
IV.
INTERVENCIONES
Según informe
secretarial del 7 de marzo del presente año, durante el término de fijación en
lista no fueron presentados escritos.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación pide que se declare la inexequibilidad del artículo 76 del
Decreto 2150 de 1995.
Frente al primer
cargo, dice que el canon del artículo 150-10 de la Carta alude a una particular
categoría legal como es la consagrada en el artículo 152 ibídem, cuya
expedición le compete única y exclusivamente al Congreso de la República en las
materias relacionadas en dicho precepto constitucional y siguiendo el
procedimiento establecido en el artículo 153 superior.
Por tanto, a su
juicio, el Decreto Ley 10 de 1990 no tiene la categoría de norma orgánica.
En lo concerniente
al alegado desbordamiento del Gobierno en el ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas en el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, en cuanto
suprimió una regulación que, de acuerdo con el actor, era necesaria en el
Ministerio de Relaciones Exteriores, el Procurador considera conveniente decir
que si al Gobierno no le era dable proceder con subjetividad al  momento de
determinar lo necesario o innecesario de las reformas o supresiones de
regulaciones, trámites o procedimientos existentes en la Administración Pública
-porque a tal efecto debía tener en cuenta la realidad objetiva, sin dejar a un
lado los propósitos de la Ley 190 de 1995-, "resulta claro que la Corte
Constitucional no perdió competencia para verificar, en cada caso en
particular, si el Presidente de la República respetó los parámetros materiales
que le fueron fijados en la norma habilitante".
Concretamente, en
relación con la norma acusada, dice que el artículo 12 del Decreto 10 de 1992
-que consagra las equivalencias suprimidas- establece, para todos los efectos,
una tabla de equivalencias entre las categorías de escalafón de la Carrera, los
cargos del Servicio Exterior y los cargos de la planta interna del Ministerio
de Relaciones Exteriores. En el segundo orden de dicha tabla, asevera el
Procurador, los cargos de Director de Protocolo, Director de la Academia,
Ministro Plenipotenciario, Subsecretario de Relaciones Exteriores, Subdirector
y Jefe de Oficina, que pertenecen a la planta interna de dicho Ministerio, son
equivalentes al cargo de Ministro Plenipotenciario en la Carrera y servicio
exterior de la misma Cartera.
Para ese Despacho es
claro que el establecimiento de una tabla de equivalencias en el Ministerio de
Relaciones Exteriores se justifica en que para el cumplimiento de su misión
institucional es necesario que la planta de personal, tanto la interna como la
de Carrera y la del servicio exterior, presente una flexibilidad tal que le
permita a la entidad el desplazamiento de los funcionarios de una plaza a otra.
Así lo reconoce el artículo 11 del ordenamiento legal mencionado, al fijar las
equivalencias entre el servicio diplomático y el consular, y al señalar que los
funcionarios escalafonados en la Carrera podrán ser designados indistintamente
en cada uno de esos servicios. Además, señala, este procedimiento se encuentra
autorizado por el artículo 40 ibídem.
Entonces, refiere,
antes de la modificación introducida por la norma demandada, quienes ostentaban
la calidad de Director del Protocolo o Director de la Academia tenían la misma
categoría de Ministro Plenipotenciario; pero a partir de lo dispuesto en ella
dichos cargos pertenecen a la Carrera Diplomática y se equiparan a la categoría
de Embajador. Esta determinación, innegablemente, mejora el nivel de los
aludidos destinos públicos en el Ministerio de Relaciones Exteriores, con todas
las consecuencias legales que ello implica, incluyendo los aspectos salarial y
prestacional.
Para el Jefe del
Ministerio Público, "pese a que en el presente expediente no obra una
prueba que demuestre razonablemente lo contrario, es evidente que la
modificación contenida en el artículo 76 del Decreto Ley 2150 de 1995 es una
típica medida de administración de personal, que no presenta las
características exigidas en la norma habilitante, ya que ella no comporta la
enmienda a una regulación innecesaria cuya existencia hubiere entrabado en
forma ostensible la acción administrativa del Ministerio de Relaciones
Exteriores, a tal punto que generara corrupción en este ente público. Por el
contrario, dicha medida consiste en la "recategorización" de unos
empleos en la planta de esa Cartera, con un objetivo sustancialmente diferente
al perseguido por la Ley 190 de 1995 y por el Decreto 2150 de 1995, como es la
dignificación de los cargos de Director General de Protocolo y Director de la
Academia, propósito que si bien puede ser justo y razonable, no corresponde al
espíritu general de la citada legislación".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5, de la
Constitución Política.
Los estatutos
orgánicos de entidades públicas no son leyes orgánicas
El primer motivo
alegado por el demandante para argumentar la inexequibilidad del artículo
impugnado carece de sustento.
En efecto, no se
puede sostener -como lo hace el actor- que por haberse modificado el Estatuto
Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores se reformó una ley orgánica.
La Constitución
Política ha enunciado y definido lo que se entiende por leyes orgánicas, y se
ha ocupado, además, en señalar cuál es el trámite de su aprobación y cuáles las
materias a las que esas leyes deben referirse.
Según la Carta
(artículo 151), el objeto de las leyes orgánicas consiste en establecer las
reglas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.
El mandato superior
no se limita a señalar dicho contenido, esencial a las leyes orgánicas, sino
que añade:  "Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del
Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación
y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general
de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales".
El trámite agravado
que se contempla para tales leyes consiste en que requieren, para su
aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra
cámara.
Resalta la Corte que
las leyes orgánicas, de conformidad con lo ordenado en la mencionada norma y
según la prohibición prevista en el numeral 10 del artículo 150 C.P., son
siempre leyes en sentido formal, es decir, expedidas por el Congreso, jamás por
el Presidente de la República.
En cambio, nada se
opone a que los estatutos orgánicos de las entidades públicas, cuyo contenido
es específico y totalmente diferente del que se acaba de recordar, y que están
contemplados en el numeral 7 del artículo 150 de la Carta, puedan ser objeto de
facultades extraordinarias, pues no se hallan cobijados por la prohibición del
numeral 10 Ibídem.
Exceso en el uso
de las facultades extraordinarias
La Corte debe
reiterar en esta ocasión el carácter estricto y taxativo de las facultades que
el Congreso puede otorgar al Presidente de la República al amparo del artículo
150, numeral 10, de la Constitución Política.
No siendo el Jefe del
Estado el titular de la función legislativa, las atribuciones de tal índole que
por la indicada vía se le confieren deben ser desarrolladas mediante decretos
cuya materia será exclusiva y directamente la prevista en la correspondiente
ley habilitante.
En el caso objeto de
análisis, la Ley 190 de 1995 concedió facultades extraordinarias al Presidente
de la República en los siguientes términos:
"ARTICULO 83.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que en el término de seis (6) meses, contados a
partir de la promulgación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley
para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
existentes en la administración pública. En ejercicio de dichas facultades no
podrá modificar códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas.
Los presidentes de
las comisiones primeras constitucionales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes designarán, cada uno, dos de sus miembros que
colaboren con el Gobierno para el ejercicio de las facultades a que se refiere
este artículo".
La Corte, en
Sentencia C-340 del 1 de agosto de 1996, entendió así el alcance de las
facultades conferidas:
"Por el aspecto
material, la facultad que se confiere tiene un indudable carácter legislativo,
ya que al legislador corresponde, según los artículos 26, 84 y 334 de la
Constitución, establecer -y por ende reformar y suprimir- los requisitos,
formalidades, procedimientos y trámites que puedan exigirse a las personas para
el ejercicio de sus actividades, tanto en el campo de profesiones y oficios y
en la esfera de la iniciativa privada y la empresa, como en lo relativo a las
gestiones y asuntos propios de las múltiples relaciones entre los particulares
y el Estado.
Podía el Ejecutivo,
en consecuencia, dictar decretos con fuerza de ley cuyo objetivo primordial
debería radicar, según la norma transcrita, en "suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la
administración pública".
No podía el
legislador ordinario -esa la razón de las facultades- indicar directamente
cuáles de los aludidos procedimientos, trámites y requisitos resultaban
innecesarios, es decir, superfluos en relación con las finalidades sustanciales
de la actividad pública. Esa era una materia que correspondía al Gobierno,
revestido de las atribuciones legislativas excepcionales, y, en consecuencia,
era éste el encargado de verificar esa connotación de "ausencia de
necesidad" en los distintos aspectos y momentos de las actuaciones
administrativas.
Es evidente que, si
la facultad otorgada radicaba precisamente en eso, gozaba el Gobierno de un
razonable margen de apreciación, perfectamente ligado a su experiencia y
conocimiento en torno al rodaje ordinario de la administración pública, para
detectar y, por tanto, enunciar los requerimientos vigentes, impuestos por la
ley a los particulares, llamados a desaparecer por no ser indispensables".
El artículo
demandado, perteneciente al Decreto 2150 de 1995, en cuyo encabezamiento fue
invocada de manera específica la transcrita norma habilitante, dispone:
ARTICULO 76.-
Supresión de Equivalencias.
Suprímense de las equivalencias establecidas en el artículo 12 del Decreto-Ley
10 de 1992, las de Director General de Protocolo y Director General de la
Academia, cargos que pertenecen a la carrera diplomática en la categoría de
Embajador"
Es claro que en las
facultades extraordinarias no estaba comprendido el tema de la Carrera
Administrativa y menos todavía el de la Carrera Diplomática.
La supresión de
equivalencias en cuanto a los requisitos para desempeñar determinados cargos no
es eliminación de trámites innecesarios existentes en la administración
pública, pues aunque la Cancillería y las misiones diplomáticas hacen parte de
ella, las equivalencias están llamadas a suplir requisitos, por lo cual, al
desaparecer, los reviven para los empleos correspondientes y, por tanto, con la
supresión, lejos de obtenerse un resultado que elimine exigencias, se logra el
contrario: restablecer las que habían sido suplidas.
El Decreto-Ley 10 de
1992, cuyo artículo 12 resulta modificado por la norma demandada, tiene por
objeto definir las equivalencias entre las categorías del escalafón de la
Carrera, los cargos del servicio exterior y los cargos de la planta interna del
Ministerio de Relaciones Exteriores, materia esta que en nada corresponde a la
fijada por el legislador ordinario como aquélla a la cual podía referirse el
Gobierno en el campo de la eliminación de trámites y requerimientos
administrativos. El Presidente no estaba autorizado para reformar dicho
estatuto.
Para la Corte, el
tema referente a los requisitos que deben llenar quienes aspiran a ingresar o a
ascender dentro de la Carrera Diplomática corresponde al legislador, tal como
resulta del artículo 125 de la Constitución, por lo cual no podía el Ejecutivo,
sin facultades expresas, dictar normas con fuerza de ley acerca de él.
Así las cosas, al
dictar la disposición acusada, extraña en su contenido al asunto propio de las
autorizaciones conferidas extraordinariamente, el Presidente de la República
vulneró el artículo 150, numeral 10, de la Constitución e invadió la órbita de
competencias del legislador.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, oído el concepto del Ministerio Público y
cumplidos los trámites contemplados en el Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena
de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase
INEXEQUIBLE el artículo 76 del Decreto 2150 de 1995.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA              ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                          Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO    JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado                       Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General