C-604-97
Sentencia C-604/97
Sentencia
C-604/97
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Finalidad/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance
El principio de
la unidad de materia, consagrado en el artículo 158 de la Constitución
Política. Persigue la racionalización y tecnificación de la actividad
normativa. El mencionado principio fue establecido con el fin de lograr que los
debates parlamentarios se desarrollen alrededor de los ejes temáticos de cada iniciativa
legislativa; que las leyes posean una coherencia interna; que los destinatarios
potenciales de las distintas iniciativas legislativas sean identificables, y
que ellos mismos tengan la oportunidad de expresarse sobre los proyectos. El
acatamiento de este principio por parte del Congreso debe arrojar mayor
seguridad jurídica, derivada del hecho de que los ciudadanos pueden identificar
con mayor facilidad los cuerpos legales que rigen su conducta, y facilitar el
cumplimiento de las normas.
Esta Corporación también ha señalado que la interpretación del principio de
la unidad de materia debe dar espacio a la flexibilidad, de  manera tal que no
se entorpezca la actividad legislativa. En concreto, se ha planteado que en el
análisis constitucional destinado a establecer si el legislador acató el
principio de la unidad de materia, se debe observar si  entre las distintas
normas que contiene una ley existe una relación sustancial, es decir si todas
giran en derredor de ejes centrales, aun en el caso de que traten sobre
materias distintas. Se trata entonces de interpretar el término
"materia" en una forma amplia. la interpretación ponderada del
principio de la unidad de materia tiene por fin no obstaculizar la tarea del
legislador y, por consiguiente, facilitar el libre juego del principio
democrático, de la voluntad de las mayorías.
PRIMA DE
VACACIONES-Aporte de tres
días a Prosocial/CONTRIBUCION PARAFISCAL
El descuento
sobre la prima de vacaciones de los servidores públicos del orden nacional
tiene por fin contribuir a financiar una entidad estatal,  Prosocial,  que está
destinada a brindar servicios de recreación a esos mismos servidores. La
creación de esta contribución parafiscal no tenía entonces ninguna relación con
la crisis que afrontaba el Tesoro Público y que impulsó a la expedición de la
Ley 383 de 1997. En realidad, una contribución de este tipo se ajusta más bien
a una normatividad destinada a regular las condiciones laborales de los
servidores públicos. Ella no tiene ninguna relación con una  ley que tiene por
objeto aplacar una crisis fiscal y que, por lo tanto, establece normas
tendentes a mejorar los ingresos del Erario, dirigidas a controlar la evasión
tributaria y el contrabando, y a modificar disposiciones que habían causado que
la Administración dejara de percibir importantes ingresos tributarios.
Referencia:
Expedientes Acumulados D-1835, 1840 y 1850.
Actores: Luis Simon
Sierra Benitez Y Otros, Sabel Reinerio Arevalo Arevalo Y Jorge Mario Arias
Davila.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 61 de la Ley 383 de 1997.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., noviembre veinte (20) de mil novecientos noventa y siete (1997). Aprobada
por acta Nº 54
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell, y
por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,  Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra el artículo 61 de la Ley 383 de 1997.
I. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 383 de 1997, publicada en el Diario
Oficial 43.083 del 14 de julio de 1997.
2. Los ciudadanos
Luis Simón Sierra Benítez, Eduardo del Cristo Badel Cárdenas, Marta Cecilia
Espinosa Guzmán, Miguel Ramón Castaño Pérez, Edelmira Delia Echenique de Gómez,
Julio Zárate Villalobos y Humberto Solano Marriaga;  Sabel Reineiro Arévalo
Arévalo; y Jorge Mario Arias Dávila demandaron la inconstitucionalidad del
artículo 61 de la Ley 383 de 1997, por considerarlo violatorio de los artículos
16, 53, 58 y 158 de la Constitución Política.
3. La Dirección de
Impuestos Nacionales intervino, a través de su apoderado, para defender la
declaración de constitucionalidad de la norma acusada.
4. La Promotora de
Vacaciones y Recreación Social - PROSOCIAL - solicitó que la disposición
demandada fuera declarada exequible.
5. En su concepto,
el Procurador General de la Nación aboga por la declaración de inexequibilidad
de la disposición acusada.
II. LOS TEXTOS
ACUSADOS, LOS  CARGOS ELEVADOS Y LAS INTERVENCIONES
Ley 383 de 1997
“Por la cual se expiden normas tendientes a
fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras
disposiciones”.
“El Congreso de Colombia”
D E C R E T A:
ARTÍCULO 61- De los descuentos a favor de Prosocial.-
El valor de tres (3) días de los quince (15) días de prima de vacaciones de
todos los servidores públicos del orden nacional, salvo disposición legal en
contrario, aún en los casos que se autoricen vacaciones en dinero, será
depositado por el respectivo organismo en la Promotora de Vacaciones y
Recreación Social, Prosocial, entidad que manejará dichos recursos en cuenta
especial y facilitará la expedición de un certificado sobre su valor para que
el beneficiario obtenga bajos costos en sus planes vacacionales”.
Cargos de la
demanda
Proceso D-1835
Los actores,
quienes se encuentran vinculados a la rama judicial, señalan que la directora
ejecutiva de la administración judicial, con sede en Santa Fe de Bogotá, dispuso,
mediante la circular N°091 del 28 de agosto de 1997, que el descuento de los
tres días de la prima de vacaciones que ordena el artículo objeto de este
proceso se efectúe también a los servidores de la rama judicial.
Sostienen que
durante muchos años, hasta que se dictó la sentencia C-273 de 1996 de la Corte
Constitucional, se descontó de sus primas de vacaciones el valor
correspondiente a tres días de trabajo - destinado, inicialmente, al Fondo
Nacional de Bienestar Social y, luego, a la Cooperativa de la Rama
Jurisdiccional y del Ministerio Público. Afirman que “ese dinero todo se perdió
porque la verdad sea dicha, ninguno de nosotros disfrutó de esos dineros y
hasta el momento no SABEMOS QUE OCURRIO  con esos aportes que por largo tiempo
nos DESCONTARON”.
Expresan que el
aporte obligatorio que se establece en el artículo acusado, en favor de
PROSOCIAL y a cargo de todos los servidores públicos del orden nacional,
vulnera los artículos 16, 58, 334 y 336 de la C.P.
Afirman que en la
sentencia C-273/96 de esta Corporación se declaró la inexequibilidad del
artículo 1° de la Ley 54 de 1983, el cual tenía un contenido similar al del
artículo 61 de la Ley 383 de 1997. Solicitan que se acate dicho fallo y se
respeten los derechos adquiridos por los trabajadores a recibir la totalidad
del valor de las primas vacacionales, “sin hacer los aportes obligatorios de
tres días a Prosocial dinero éste que a la larga se pierde porque en ningún
momento será reintegrado”.
Proceso D -1840
El actor considera
que la disposición acusada vulnera el preámbulo de la Constitución y los
artículos 2, 13, 53, 58, 158, 333 y 338 de la misma.  Sostiene que las
prestaciones sociales son obligaciones a cargo del empleador y en favor del
trabajador, que han sido reconocidas a través de la ley. Es entonces obligación
del Estado velar permanentemente por su protección.
Afirma que la norma
acusada desconoce el derecho del trabajador a las prestaciones sociales, puesto
que ordena que de la prima de vacaciones que se cancela a los servidores
públicos del orden nacional se descuente lo correspondiente al valor de tres
días. Ello constituye una clara violación del artículo 53 de la Carta.
Expresa, además, que
la norma introduce diferenciaciones inaceptables entre los trabajadores, pues
el descuento solamente se aplica a los trabajadores públicos del orden
nacional, dejando de lado a los demás trabajadores públicos y a los
trabajadores del sector particular.
Alega que no puede
sostenerse que la prima de vacaciones sea una expectativa y que, por lo tanto,
el Estado puede disponer sobre una parte de ella. La prima de vacaciones es un
derecho adquirido del trabajador. Por lo tanto, “no está legitimado el Estado
para pretender arrebatarle a sus trabajadores del orden nacional el producido
de su esfuerzo tanto material como intelectual so pretexto de que perseguirá
con ese ‘ASALTO’ unos fines sociales como son los de la recreación”.
De otro lado,
expresa que Prosocial fue creada mediante el Decreto 1250 de 1974, “con el
objeto de promocionar y financiar programas destinados a proporcionar descanso
durante las vacaciones y la recreación de toda clase de asalariados tanto del
sector público como privado.” Manifiesta que se constituyó como una empresa
industrial y comercial del Estado y que para  su financiación no se pensó en
acudir a contribuciones parafiscales. Sostiene que ello habría sido un absurdo,
pues no es de la esencia de las empresas industriales y comerciales del Estado
financiarse con tributos de sus beneficiarios. Además, habría colocado al
Estado “en notoria posición ventajosa frente a las Cajas privadas que cumplen
la misma finalidad, que se financian con los aportes de los empleadores y la
rentabilidad de los servicios que ofrecen tanto a sus afiliados como a la
ciudadanía en general”.
De otra parte,
asevera que las contribuciones parafiscales solo pueden estar dirigidas a
usuarios y aforados, “situación que no se da para muchos servidores del Estado
del orden nacional (...) lo que conlleva a presumir más bien que no es el fin
social el que se persigue sino el de salvar las finanzas de Prosocial a cargo
de los trabajadores”.
Finalmente, en
relación con la violación del principio de la unidad de materia, consagrado en
el artículo 158 de la C.P, sostiene que el objetivo de la Ley 383 de 1997, es
la lucha contra la evasión y el contrabando y que el artículo 61 de la misma
“no tiene relación de causalidad tanto temática como sistemática en el logro
del objetivo a cargo del Estado de controlar la evasión y el contrabando”.
El 11 de noviembre,
el actor envió al Magistrado Ponente un escrito en el que le solicita que al
declarar la inexequibilidad de la norma acusada “[se] disponga en la parte
resolutiva de la decisión que el fallo produce efectos retroactivos”.
Proceso D-1850
El demandante
considera que la norma atacada vulnera los artículos 16, 53 y 158 de la C.P.
Expresa que vulnera el derecho de las personas a “decidir la forma y lugar como
quieran disfrutar sus vacaciones, pues consagra la expedición de un certificado
sobre el valor que aporte cada persona para obtener bajos costos en sus planes
vacacionales, esto es, reduce el espacio dentro del cual cada aportante, podría
recrearse o descansar, pues es bien sabido que Prosocial cuenta con muy pocos centros
vacacionales, y los que existen son de baja calidad y se encuentran en completo
abandono por parte del Estado, por lo que los mismos no pueden brindar al
contribuyente un servicio que satisfaga sus primarias necesidades
recreacionales, lo cual es fundamental para todo ser humano”.
Sostiene que la
recreación es un derecho personal, y que el legislador no puede a través de una
ley o un decreto restringir su goce a un determinado lugar o institución: “cada
individuo gozará como mejor le plazca sus vacaciones. Algunos querrán
únicamente dormir, otros ver televisión, otros pescar, caminar o leer, y habrá
otros que ni siquiera podrán desplazarse a dichos centros recreacionales por
cuestiones de salud.”
Considera,
igualmente, que la norma vulnera los derechos adquiridos del trabajador a
recibir 15 días de vacaciones remuneradas por año servido. Adicionalmente,
manifiesta que el principio de la unidad de materia es conculcado, puesto que
la norma demandada no “tiene ninguna relación objetiva y razonable con la
temática general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte”. En
efecto, la Ley 383 de 1997 está destinada a fortalecer la lucha contra la
evasión y el contrabando. Así, el actor se pregunta: “en qué contribuye el
obligado descuento a la lucha contra la evasión y el contrabando, pues el mismo
irá a las arcas de Prosocial, entidad que nada tiene que ver con la DIAN o
cualquier otro establecimiento dependiente de ésta? Existirá en este país una
persona capaz de probar cuál es la relación existente entre el citado canon y
el título de la ley para que así no se infrinja la unidad de materia a que
alude el artículo 158 de la Carta Política?”.
INTERVENCIONES
DIRECCIÓN DE
IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
El apoderado de la
DIAN interviene en el proceso para defender la constitucionalidad del artículo
61 de la Ley 383 de 1997. Sostiene en primer lugar, que la norma acusada es una
contribución parafiscal porque cumple con los siguientes requisitos: “Es de obligatorio
cumplimiento (se encuentra establecida dentro de una ley de la República),
afectan solamente a un grupo o sector económico de la población (los empleados
oficiales del orden nacional), se destinan al mismo, los recursos captados son
del Estado y deben ser administrados por él (en este caso por PROSOCIAL,
empresa industrial y comercial del Estado)”.
Rebate la acusación
de que la norma demandada vulnera el principio constitucional de la unidad de
materia, de la siguiente forma: “hay que recordar que esta contribución
parafiscal constituye una expensa necesaria que puede ser deducible, según lo
estipulado por el artículo 107 del Estatuto Tributario, y por lo tanto es un
factor que hace parte de la depuración del impuesto de renta, circunstancia que
evidencia su estrecha relación con la materia tributaria contenida en la Ley
383 de 1997, ya que la determinación de la renta, y todos los temas conexos con
aquella, hacen parte de las políticas estatales tendientes a controlar el
flagelo de la evasión”.
Manifiesta el
apoderado de la DIAN que no existe cosa juzgada constitucional sobre la
materia, porque la declaración de inexequibilidad del descuento similar que se
consagraba en el artículo 1º de la Ley 54 de 1983, decisión que fue proferida
por la Corte a través de su sentencia C-273 de 1996, tuvo como fundamento el
hecho de que la norma “otorgaba la administración de los dineros recaudados a
la Cooperativa de la rama judicial, organismo de carácter privado, incumpliendo
así uno de los requisitos para la existencia de la contribución parafiscal.” De
esta manera, y atendiendo a que en esta ocasión la norma cumple con todos los
requisitos propios de las contribuciones parafiscales, la jurisprudencia de la
referida sentencia no es aplicable a este proceso.
Finalmente,
desestima las acusaciones de los actores acerca de que la norma demandada
vulnera distintos derechos fundamentales de los servidores públicos del orden
nacional. Al respecto expone: “El Estado para poder cumplir con los fines para
los cuales ha sido constituido, requiere que la sociedad contribuya con los
gastos que estos fines demanden. Los particulares tienen que colaborar con las
cargas públicas según lo dispuesto por el artículo 95 numeral 9 de la
Constitución Política, si esto no fuera así, cualquier persona podría alegar
que los tributos o contribuciones que se le imponen perjudican su derecho al
libre desarrollo de la personalidad, sus   derechos adquiridos y su derecho a
la propiedad, alegando una desigualdad ante la ley, por el hecho de tener que
cumplir determinada obligación (...) las contribuciones que legítimamente
impone el legislador a un grupo determinado de individuos dentro de la
sociedad, pero que son para el beneficio de ese grupo, no pueden ser
consideradas como violatorias de los derechos fundamentales, sino como parte de
las obligaciones que esos individuos tienen para con la Sociedad y el Estado”.
PROMOTORA DE
VACACIONES Y RECREACIÓN SOCIAL -PROSOCIAL -
El apoderado de
Prosocial, entidad vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
solicita a la Corte la declaración de exequibilidad de la norma acusada. En su
escrito, manifiesta que la norma acusada es una contribución parafiscal y que
los recursos recaudados a los servidores públicos del orden nacional, “constituyen
recursos públicos que se entregan a esta agencia estatal, de naturaleza
industrial y comercial, cuyo objeto es, según sus estatutos, formular
programas, promocionar, fomentar y financiar servicios de recreación y turismo
social, destinados a promocionar bienestar social a los servidores públicos, a
sus familias y a los pensionados del sector, a los cuales no se les cobra
ninguna contribución por su afiliación”.
Sostiene, asimismo,
que la norma contribuye tanto a la realización de los principios que animan el
Estado Social de Derecho como a la concreción de los derechos a la recreación,
a la salud y al mejoramiento de la calidad de vida. Manifiesta que la
recreación, tal como la entiende el artículo 52 de la C.P, “debe hacerse
efectiva, no como un acto de beneficencia característico del Estado liberal
manchesteriano, sino como una expresión del estado social como determinador del
bienestar esencial del mismo”.
De otro lado,
considera que se adecua a la finalidad de una ley tributaria el consagrar una
contribución parafiscal para la financiación de programas de recreación de los
servidores públicos y “señalar la forma en que se harán los descuentos
correspondientes a la prima de vacaciones para depositarlos en la cuenta de
Prosocial, canalizando así una porción de sus recursos hacia las finalidades de
aquella”. Menciona que, a través de la sentencia C-105 de 1997, la Corte
declaró la inconstitucionalidad del artículo 27 del decreto ley 1045 de 1978,
que regulaba los descuentos a favor de Prosocial, pero que la señalada
declaración se basó en el hecho de que el Ejecutivo se había excedido en las
facultades que le había otorgado el Congreso mediante la Ley 5ª del mismo año.
Es decir, la Corte precisó que las contribuciones parafiscales sólo podían ser
creadas por los órganos de representación pública. Por eso, fue el Congreso el
que restableció la contribución para Prosocial, mediante la Ley 383 de 1997,
que modifica el Estatuto Tributario. Así, concluye con respecto al principio de
la unidad de materia: “tampoco se violó el artículo 158 de la C. Nal., pues ya
lo había dicho la H. Corte Constitucional, que corresponde al  Congreso
ocuparse de las contribuciones parafiscales, y, esto fue lo que hizo dentro de
la adición al Estatuto Tributario. Si no era en éste donde se registraba la
materia cuestionada, se impone preguntar: Entonces dónde?”.
En relación con la
afirmación de los actores acerca de que ellos no han recibido ningún beneficio
como contraprestación a los descuentos que se practican sobre sus primas de
vacaciones, manifiesta que “la correspondencia que exige la parafiscalidad SE
ESTABLECE ENTRE SECTORES Y NO ENTRE PERSONAS, de lo cual resulta que lo
esencial no es que el contribuyente individualmente considerado reciba una
contribución directa y proporcional al monto de su contribución a través del
respectivo descuento, sino que el sector que contribuye sea simultáneamente
aquel que se favorece con la destinación posterior de lo recaudado. La
contribución parafiscal del artículo 61 acusado no se queda entonces en el
ámbito reconocido de los servidores públicos a quienes se les descuenta en
favor de Prosocial, sino que se proyecta hacia todos los beneficiarios como son
además los trabajadores, sus familias y los pensionados”.
Finalmente, señala
el apoderado de Prosocial que la norma acusada no desconoce ni los derechos
adquiridos de los servidores públicos ni su derecho a la propiedad. Estos
derechos no pueden ser entendidos hoy “con las esencias que manejaba el
liberalismo jurídico de la Revolución Francesa pues la filosofía de la
solidaridad que se recoge en el artículo 1 de la Constitución Nacional demanda
que todas las personas que hacen parte de la comunidad sacrifiquen algo de sus
intereses egoístas en favor de los que no tienen nada o están en edad de retiro
forzoso”. Lo que el texto legal demandado hace es “poner en marcha la filosofía
que informa al Estado Social de Derecho o Estado de Bienestar o de Procura
Existencial para permitir que la recreación sea una realidad”.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACIÓN
El representante del
Ministerio Público inicia su escrito explicando el contenido de la Ley 383 de
1997. Señala que mediante su expedición “se adoptaron medidas para combatir
eficazmente la evasión y el contrabando, considerados como dos flagelos que
tradicionalmente han afectado las finanzas del Estado, impidiéndole alcanzar
los fines sociales para los cuales fue constituido”.
El Procurador
manifiesta que entre los mecanismos regulados en la Ley 383 para luchar contra
la evasión y el contrabando se encuentran los siguientes:
“la imposición de la
tarjeta fiscal como sistema técnico de control a la evasión; facultades de
registro a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales;  procedencia de
costos, deducciones e impuestos; control integral; control en la expedición del
registro o licencia de importación; control cambiario en la introducción de
mercancías; garantía para demandar; desconocimiento de costos y gastos por
campañas de publicidad; deber de información por otras entidades de crédito;
información de las personas o entidades que elaboran facturas o documentos
equivalentes; penalización de diversas conductas como el contrabando,
favorecimiento del contrabando, defraudación a las rentas de aduana;
responsabilidad penal por no consignar las retenciones en la fuente y el IVA;
presentación electrónica de la declaración de renta; como también el
aplazamiento de la estratificación socioeconómica de las zonas rurales”.
Seguidamente, hace
un recuento de los antecedentes legislativos de la Ley 383 de 1997. Sostiene
que el texto legal acusado no estaba incluido dentro del proyecto de ley
presentado por el Gobierno Nacional a la Cámara de Representantes, ni  tampoco
hizo parte de las ponencias para primer y segundo debate en la misma Cámara. La
norma referente a los descuentos a favor de Prosocial solo aparece en el texto
definitivo del Proyecto aprobado en la plenaria de dicha Corporación, durante
los días 19, 20 y 24 de junio, “sin que haya quedado constancia alguna de sus
discusión al interior de la Cámara, ni justificación sobre su incorporación al
proyecto N° 287/97 Cámara - 256/97 Senado, que luego se convertiría en la Ley
383 de 1997”.
De otro lado,
expresa que la jurisprudencia de la Corte sobre unidad de materia ha
establecido que este principio se vulnera cuando una norma no observa ninguna
relación objetiva y razonable con la temática general y la materia dominante en
la ley de la cual forma parte. Igualmente, señala que la Corte ha considerado
que la inclusión de materias distintas a la temática general de una ley no
constituye un vicio puramente formal, y por lo tanto saneable, sino que
conforma un vicio material que puede llevar a que la ley resulte inexequible
“debido a que algunas de sus disposiciones desconocen la regla de la unidad de
materia, toda vez que el legislador carecía de competencia para incluir temas
diferentes a los contemplados en determinando ordenamiento legal”.
Con base en lo
anterior, la Vista Fiscal sostiene que la norma acusada no guarda relación con
la temática de la ley en la que se encuentra:
“Teniendo en cuenta
que a través de la Ley 383 de 1997 se adoptan herramientas para combatir los
fenómenos de la evasión y el contrabando, resulta evidente que la disposición
atacada, mediante la cual se establece una contribución parafiscal en favor de
Prosocial, no guarda relación con la materia dominante del mencionado
ordenamiento legal.
No es posible
establecer en forma razonable y objetiva un vínculo de conexidad causal,
teológica y sistemática entre el artículo 61 y la Ley 383 de la cual forma
parte, puesto que la disposición demandada establece una contribución
parafiscal, que representa una fuente de financiación de un organismo dedicado
a brindar recreación a los servidores públicos. Por tanto, no constituye un
mecanismo para luchar contra la evasión y el contrabando”.
Señala que las
contribuciones parafiscales son una imposición especial que se cobra a
determinado grupo, gremio o colectividad cuyos intereses o necesidades se
satisfacen con los recursos recaudados. Adicionalmente, manifiesta que
Prosocial, según lo establece el artículo 3 del Decreto 1250 de 1974, tiene por
objeto “la promoción y financiación de programas destinados, en general, a proporcionar
descanso adecuado durante las vacaciones y sana recreación a los asalariados,
con el fin de preservar y mejorar, por esos medios, su estado físico y mental,
como una necesidad para la salud integral del que trabaja y produce”. En
conclusión, considera que la norma acusada “es aplicable a un tema diferente al
regulado por la Ley 383 de 1997 y, por tanto, transgrede ostensiblemente el
artículo 158 de la Carta Política, razón por la cual se solicitará a la Corte
que declare su inconstitucionalidad”.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en los
términos del artículo 241-5 de la Constitución Política.
2. Se trata de
establecer si el artículo 61 de la Ley 383 de 1997 - que establece que de la
prima de vacaciones de todos los servidores públicos del orden nacional se debe
descontar el valor correspondiente a tres días, para ser destinado a PROSOCIAL
- vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la
Carta Política.
Jurisprudencia de
la Corte acerca del descuento sobre la prima de vacaciones, con destino a
planes vacacionales
3. La norma acusada
consagra la obligación, para todos los servidores públicos del orden nacional,
de depositar el valor de tres días de su prima de vacaciones en Prosocial. A
cambio, dicha entidad les expide un certificado que les posibilita utilizar
planes vacacionales a bajo costo. Sobre el tema de los descuentos en favor de
Prosocial, esta Corporación ya se pronunció en la sentencia C-105/97 (M.P.
Fabio Morón Díaz) al decidir una acción pública de inconstitucionalidad contra
el artículo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978, “por el cual se fijan las reglas
generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los
empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional”. Como se puede
observar, existe casi completa identidad entre los textos del artículo 27 del
Decreto 1045 de 1978 y la norma que es objeto de este proceso, el artículo 61
de la Ley 383 de 1997.  En efecto, el mencionado artículo 27 del Decreto 1045
de 1968 rezaba:
“Artículo 27. De
los descuentos a favor de Prosocial.- El valor de tres de los quince días
de prima, salvo disposición legal en contrario, será depositado por el
respectivo organismo en la Promotora de Vacaciones y Recreación Social, entidad
que manejará dichos recursos en cuenta especial y facilitará la expedición de
un certificado sobre su valor para que el beneficiario obtenga bajos costos en
sus planes vacacionales”.
En aquella ocasión,
la Corte estableció que la norma que autorizaba que se descontara de las primas
de vacaciones de los servidores públicos del orden nacional el valor
correspondiente a tres días, para ser depositado en Prosocial, creaba una
contribución parafiscal. Al respecto, se expuso en la sentencia:
“Ahora bien, al
analizar el contenido del artículo 27 del Decreto 1045 de 1978, norma demandada
por el actor, es viable concluir que en efecto a través de ella el legislador
extraordinario creó una contribución y que la misma reúne las características
esenciales de una contribución parafiscal por las siguientes razones:
“En primer lugar el
legislador extraordinario creó una contribución a cargo de un sector social
determinado: los trabajadores oficiales y los empleados públicos del nivel
nacional.
“A dichos servidores
públicos les impuso el pago de una contribución que no afecta a otras personas
o sectores, equivalente al valor de tres días de la prima de vacaciones
devengada anualmente por los mismos.
“Dicha contribución
se estableció con carácter obligatorio y se destinó de manera específica a un
ente público, la Promotora de Vacaciones y Recreación Social -Prosocial-,
empresa industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social.
“Ese aporte se creó
con el objeto de que revertiera en favor de quienes lo efectuaran, pues se
estableció que ellos se harían acreedores a "bajos costos" en los
planes y programas vacacionales y de recreación, que la entidad receptora
diseñe y ofrezca, a la vez que permitiría atender también a sus familias y a
los pensionados”.
Con base en la precisión anterior, la Corte decidió
que el transcrito artículo 27 del Decreto 1045 de 1978 era inconstitucional.
Ello a partir de la consideración de que la Ley 5ª de 1978 - por medio de la
cual se había revestido al Presidente de la República “de facultades
extraordinarias para modificar escalas de remuneración, revisar sistemas de
clasificación y nomenclatura de empleos, y dictar otras disposiciones en materia
de administración de personal” - no le había concedido facultades al Ejecutivo
para que creara contribuciones parafiscales. En la sentencia se expresó:
“Con base en
los resultados del análisis realizado, la Corte puede afirmar que examinadas
cada una de las atribuciones conferidas por el legislador al Presidente de la
República a través de la Ley 5ª de 1978, no hay ninguna que de manera expresa
le haya otorgado competencia para crear una contribución parafiscal como la
consignada en el artículo 27 del decreto Ley 1045 de 1978, y que tampoco, de
ninguna de ellas podía deducirse razonablemente dicha competencia.
“Por los
motivos señalados, la Corte considera que el Gobierno Nacional se extralimitó o
desbordó el límite material de las atribuciones que le fueron otorgadas por el
legislador a través de la Ley 5ª de 1978, en lo que hace al artículo 27 del
decreto  Ley 1045 de 1978, motivo por el cual dicha norma será retirada del
ordenamiento jurídico”.
4. En la sentencia
C-273 de 1996 (M.P. Jorge Arango Mejía), esta Corporación se pronunció sobre el
artículo 1º de la Ley 54 de 1983, el cual consagraba también que de la prima de
vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del
Ministerio Público se descontaría el valor equivalente a tres días, el que
sería destinado a la Cooperativa de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio
Público -Coojurisdiccional, para que esta entidad ejecutara proyectos
especiales de vacaciones y de recreación para los mencionados funcionarios y
empleados, los pensionados y los cooperados.
También en aquella
oportunidad, esta Corporación declaró la inconstitucionalidad del mencionado
descuento. La Corte encontró que la norma ameritaba ser declarada inexequible,
en razón de que no cumplía con todos los requisitos propios de las
contribuciones parafiscales, por cuanto autorizaba que los descuentos sobre las
primas vacacionales fueran administrados por una entidad de derecho privado, a
pesar de que en ningún momento se había suscrito un contrato en ese sentido entre
la Nación y Coojurisdiccional:
“Ha decidido la
Corte que las contribuciones parafiscales son obligatorias, afectan solamente a
un grupo o sector económico, y se destinan al mismo. Igualmente, ha establecido
que los recursos parafiscales son públicos, pertenecen al Estado, aunque están
destinados a favorecer solamente al grupo o sector que los tributa.
“En el caso que nos
ocupa, estamos en presencia de una contribución que, si bien si bien reúne
algunos de los elementos de la parafiscalidad, está destinada a una persona
jurídica de derecho privado, como lo es la Cooperativa de la Rama
Jurisdiccional y del Ministerio Público. Esta destinación es contraria a los
principios de la parafiscalidad.
“Los recursos
públicos son recursos públicos, son del Estado. Cuando su administración
corresponde a una persona jurídica de derecho privado, tal administración se
cumple en virtud de un contrato entre la Nación y la persona jurídica de
derecho privado...
“La  Constitución no
autoriza el que se exija una contribución parafiscal para que el Estado la
entregue directamente a los particulares, como acontece en el caso que se
analiza. En este caso la facultad impositiva se ejerce, no en favor del Estado,
sino en favor de una persona jurídica de derecho privado.
“Puede, en
consecuencia, afirmarse que la norma acusada es contraria al numeral 12 del
artículo 150 de la Constitución”.
5. Como se observa,
la Corte ya ha declarado la inconstitucionalidad de dos normas que autorizan la
práctica de descuentos sobre la prima de vacaciones  de  algunos servidores
públicos, con el objeto de financiarles planes vacacionales a bajo costo. Sin
embargo, la única conclusión que se puede extraer de las dos sentencias es la
de que los mencionados descuentos constituyen contribuciones parafiscales y
que, por lo tanto, han de cumplir con todos los requisitos que éstas exigen.
Por eso, no es de recibo la afirmación de los actores acerca de que sobre el
asunto que se debate en este proceso ya existe cosa juzgada constitucional. En
los dos casos reseñados, la declaración de inexequibilidad se fundamento en el
hecho de que los textos legales no cumplían con todas las exigencias propias de
las contribuciones parafiscales. Es decir, las mencionadas providencias no se
han detenido a analizar en profundidad el problema material de los descuentos
sobre la prima, con destino a programas vacacionales, razón por la cual no se
puede suponer que todo descuento de esta naturaleza debe ser declarado
inconstitucional.
La jurisprudencia
constitucional sobre el principio de la unidad de materia
6. Esta Corporación
se ha pronunciado en diversas ocasiones acerca del principio de la unidad de
materia, consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política. Así, ha
señalado que él persigue la racionalización y tecnificación de la actividad
normativa. El mencionado principio fue establecido con el fin de lograr que los
debates parlamentarios se desarrollen alrededor de los ejes temáticos de cada
iniciativa legislativa; que las leyes posean una coherencia interna; que los
destinatarios potenciales de las distintas iniciativas legislativas sean
identificables, y que ellos mismos tengan la oportunidad de expresarse sobre
los proyectos. El acatamiento de este principio por parte del Congreso debe
arrojar mayor seguridad jurídica, derivada del hecho de que los ciudadanos
pueden identificar con mayor facilidad los cuerpos legales que rigen su
conducta, y facilitar el cumplimiento de las normas.
En la sentencia
C-025 de 1993, que versó sobre diversos artículos de la Ley 5ª de 1992, que
estableció el reglamento del Congreso, la Corte se manifestó acerca del
propósito que anima el principio de la unidad de materia:
“La exigencia
constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el
proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su
producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a
darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el
órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma,
diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su
cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión
de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de
una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que
sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida
sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la
inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa
gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República”.
En el mismo sentido,
en la sentencia C-390/96 (M.P José Gregorio Hernández) se estableció que tanto
el artículo 158 de la Constitución, que consagra el principio de la unidad de
materia, como el artículo 169, que contempla el de la unidad normativa,  buscan
“brindar a los destinatarios de las leyes seguridad jurídica y adecuado marco para
la interpretación y aplicación de las mismas”, y “delimitar el contenido de las
leyes, con el fin de garantizar que en sus textos no serán introducidos de
manera sorpresiva, inopinada o subrepticia reglas que no hacen parte del asunto
que el legislador ha escogido para cumplir su función”. En la sentencia se
precisa que el legislador es el encargado de acotar los ámbitos de la actividad
legislativa y de velar por que ésta se realice dentro de los marcos por él
mismo establecidos:
“La delimitación constitucional
está deferida, entonces, doblemente al Congreso, pues éste se halla obligado a
definir con precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo título del
proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al expedir esa ley,
y simultáneamente ha de observar una estricta relación interna, desde el punto
de vista sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, para que todas
ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde luego, deberá
corresponder al título de aquélla.
“En ese orden de
ideas, es el propio legislador, en cada caso, el encargado de establecer los
criterios con arreglo a los cuales se pueda verificar después si en efecto hay
correspondencia entre el título de la ley y su contenido, y si existe unidad de
materia en los artículos relacionados entre sí.
“Si el Congreso ha
previsto él mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa,
independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos
temas, viola la Constitución cuando incluye cánones específicos que, o bien no
encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien
no guardan relación interna con el contenido global del articulado”.
7. Con todo, esta
Corporación también ha señalado que la interpretación del principio de la
unidad de materia debe dar espacio a la flexibilidad, de  manera tal que no se
entorpezca la actividad legislativa. En concreto, se ha planteado que en el
análisis constitucional destinado a establecer si el legislador acató el
principio de la unidad de materia, se debe observar si  entre las distintas
normas que contiene una ley existe una relación sustancial, es decir si todas
giran en derredor de ejes centrales, aun en el caso de que traten sobre
materias distintas. Se trata entonces de interpretar el término “materia” en
una forma amplia. Así, en la mencionada sentencia C-390 de 1996 se
expresó que en el examen de la unidad normativa no se puede desconocer
“las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a
materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la
función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de
unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que,
evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un
mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden
parecer disímiles”.
Igualmente, en la
sentencia C-187 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) se expuso en relación
con la demanda contra un artículo de la Ley 100 de 1993 que establecía una
contribución parafiscal[1]:
“En su
jurisprudencia, la Corte ha hecho ver que el concepto de unidad de materia es
de contenido sustancial y no puramente nominal, es decir, que la
identidad entre los temas relativos a un mismo asunto no está dada por el
cuerpo normativo al que pertenezcan, ni por la denominación que tengan, sino
por sus caracteres intrínsecos.
“(...) Es verdad que
el artículo impugnado consagra una contribución parafiscal y que el tema
predominante en el contenido de la Ley 100 de 1993 es la seguridad social, pero
no es menos cierto que al establecer las normas básicas de ésta, como sistema integral,
según quiso hacerlo el legislador -así lo anunció desde el mismo título del
Estatuto-, no podía dejar de lado lo referente a la financiación de los
diversos programas incorporados al sistema global de seguridad social, entre
ellos el de subsidios en salud, primordial dentro de esa estructura.
“Por otra parte,
resulta perfectamente adecuado al objeto de una ley de seguridad social señalar
la forma en que las cajas de compensación familiar deben vincularse al sistema,
canalizando así una porción de sus recursos hacia las finalidades de aquélla”.
8. Como ya se
señaló, la interpretación ponderada del principio de la unidad de materia tiene
por fin no obstaculizar la tarea del legislador y, por consiguiente, facilitar
el libre juego del principio democrático, de la voluntad de las mayorías. Al
respecto se expresó en la ya citada sentencia C-025 de 1993[2]:
“La interpretación
del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y
terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
Anótase que el
término "materia", para estos efectos, se toma en una acepción
amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario
referente”.
En conclusión, en el
examen de constitucionalidad de una norma acusada de violar el principio de la
unidad de materia, la Corte es consciente de la tensión existente entre el
propósito de racionalizar y sistematizar la actividad legislativa y la
obligación de acatar la voluntad mayoritaria del órgano encargado de la
elaboración de las leyes.
Análisis de la norma demandada desde la perspectiva
del principio de la unidad de materia.
9. En la exposición de motivos del proyecto que se convertiría
en la Ley 383 de 1997, el Ministro de Hacienda expuso que  la finalidad
fundamental del proyecto era la de luchar contra el contrabando y la evasión
tributaria, con el objeto de combatir la crisis económica por la que atravesaba
el país en 1996. Esta  crisis comprendía, entre otras situaciones, un deterioro
significativo de las finanzas del gobierno nacional en relación con lo
programado en el plan financiero aprobado por el Confis a principios del año;
un grave deterioro en el sector público consolidado, y un acentuamiento del
déficit fiscal. En su intervención, el Ministro expresaba:
“El gobierno
nacional, como se ha explicado, viene trabajando en la adopción de medidas
tendientes a sanear las finanzas por la vía del gasto. Sin embargo, desde la
perspectiva de los recaudos es necesario mejorar la normatividad que permita al
Sistema Tributario Colombiano fortalecer su eficiencia y materializar los
postulados de neutralidad y progresividad, y mejorar los instrumentos jurídicos
con que actualmente cuenta la Administración. Lo anterior permitirá lograr una
efectiva gestión, que necesariamente se verá reflejada en el incremento de los
recaudos, como consecuencia del cierre de las brechas de evasión y contrabando.
“No se
pretende mejorar los recaudos incrementando las tarifas de los impuestos, con
excepción del impuesto de timbre que pasa del 0.5% al 1%. Tampoco se crean
nuevos tributos, como sucedió en la emergencia económica con el impuesto de
endeudamiento externo, que pretendía desestimular el endeudamiento en divisas y
al mismo tiempo obtener por esta vía la mayor parte de los ingresos
adicionales, fruto de la utilización de las posibilidades del estado de
excepción.
“Tan solo se
solicita el otorgamiento de mayores posibilidades a la Administración, con el
fin  de combatir los mayores problemas que afectan los recaudos tributarios, al
tiempo que se pretende una aproximación a unas bases tributarias más justas y
equitativas[3]”.
Luego, el mismo
Ministro expresó, en el momento en que fue invitado a presentar el proyecto de
ley durante las sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras de la Cámara y el
Senado:
“El énfasis de este
proyecto no es el aumento de tasas de tributación, las tasas de tributación se
mantienen alteradas (sic), con excepción de una que es la tasa de timbre...
“Pero más allá de
eso, aquí se propone una serie de normas que buscan tanto recolectar los
impuestos que deben pagarse, como eliminar algunos canales que pueden ser muy
costosos en términos de recursos para el fisco nacional ; buscando
fórmulas intermedias en la mayoría de los casos para tratar de enfrentar
diferentes problemas.
En términos
generales, el proyecto que fue presentado a consideración del Congreso tiene
tres elementos. Primero, algunas normas de control a la evasión, segundo, unas
normas de penalización, y tercero, unas normas, algunos ajustes a normas de
diferente carácter que consideramos que pueden ser objeto, digamos de algunas
erogaciones tributarias importantes.”
10. En la ponencia
para primer debate en la Cámara se reiteró que el objeto  del proyecto de ley
era el de dotar de herramientas a la Administración para la lucha contra la
evasión y el contrabando, e introducir algunos correctivos en las normas
tributarias con miras a mejorar los recaudos:
“El proyecto de ley
presentado por el Gobierno Nacional recoge algunas de las disposiciones
contempladas en la emergencia económica declarada inexequible por la honorable
Corte Constitucional, y plantea medidas que buscan mejorar la normatividad
tributaria permitiendo, además contar con instrumentos jurídicos ágiles para
potenciar su eficiencia, lograr una gestión que aumente los ingresos de la
Nación, los cuales han venido atravesando un progresivo deterioro desde 1996.
“(...)
“....se encuentra
que los diferentes temas sometidos a aprobación relacionados con las medidas de
fortalecimiento de la lucha contra la evasión y el contrabando, incluyendo la
penalización de estas conductas, así como las modificaciones propuestas en
impuesto sobre la renta, sobre las ventas, retención en la fuente y timbre; las
exenciones relativas a la avalancha del río Páez y otras disposiciones de
carácter general, demuestran la necesidad de esta reforma, ya que es necesario
que la administración tributaria cuente con mejores herramientas, que le
permitan luchar contra fenómenos que, como la evasión y el contrabando, inciden
de manera negativa sobre los ingresos de la Nación, y afectan la libre
competencia en términos de lealtad e igualdad entre los diferentes agentes
económicos.
“Adicionalmente se
observa que, como se señala en la exposición de motivos presentada por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, se busca una aproximación a bases
tributarias más justas y equitativas”[4].
Asimismo, en la
ponencia para segundo debate al proyecto de Ley 256 de 1997 Senado, y 287
Cámara, presentada en la plenaria del Senado de la República, se expresó: “El
proyecto materia de estudio fue presentado por el Gobierno Nacional con un
objetivo básico como es obtener herramientas que le permitan luchar frontalmente
contra dos de los problemas que más afectan la situación económica de las
finanzas de la Nación, como son la evasión y el contrabando, buscando, además
de controlar estos fenómenos, obtener recursos adicionales que son de imperiosa
necesidad para su correcto funcionamiento...”.
De lo anterior se
puede concluir que durante el trámite del proyecto de ley por el Congreso
siempre fue claro que el proyecto estaba dirigido fundamentalmente a combatir
la evasión tributaria y el contrabando y, en alguna medida, a introducir
algunos correctivos dentro del sistema tributario.
11. En concordancia
con lo expuesto acerca de la finalidad del proyecto que se convertiría en la
Ley 383 de 1997, y tal como es destacado en el concepto del Procurador General
de la Nación, se puede observar que en las Gacetas del Congreso que recogen el
trámite legislativo que surtió el proyecto no existe registro alguno de debates
acerca de la norma objeto de este proceso de constitucionalidad. En efecto, en
el proyecto de ley presentado por el gobierno, no se halla la norma bajo examen
(Gaceta 109, del 28 de abril de 1997). Tampoco se hace referencia a ninguna
norma similar en las ponencias para primer debate presentadas en la Cámara de
Representantes y el Senado de la República (Gacetas N° 177 y 197, del 30 de
mayo y el 11 de junio de 1997, respectivamente). Igualmente, el artículo
relativo a los descuentos en favor de Prosocial  no se encuentra en el texto
definitivo del proyecto de ley que fue aprobado en primer debate por las Comisiones
Terceras de Cámara y Senado en sesiones conjuntas (Gacetas N° 225 y 199 del 12
y el 20 de junio de 1997, respectivamente). Asimismo, no se hace referencia a
ninguna norma parecida a la que es objeto de este examen de constitucionalidad
en las ponencias para segundo debate expuestas ante las plenarias de la Cámara
de Representantes y el Senado (Gacetas Nos. 206 y 207 del 13 de junio de 1997,
respectivamente).
La norma que
establece los descuentos en favor de Prosocial fue incluida como artículo nuevo
en el proyecto de ley durante el debate que se surtió en el Pleno de la Cámara
de Representantes, en los días 19, 20 y 24 de junio de 1997 (Gacetas N° 250 y
299 del 4 y el 30 de julio de 1997). Sin embargo, como bien lo expresa la
Procuraduría no se ha podido identificar en el expediente constancia alguna
acerca del momento en que se incluyó este artículo dentro del proyecto, ni de
que él haya sido presentado, justificado y debatido.
12. Como se observó
atrás, la Ley 383 de 1997 fue expedida con el fin de controlar la evasión
tributaria y el contrabando, y con el objeto de introducir modificaciones en la
legislación tributaria para tratar de corregir algunas disposiciones que
resultaban muy onerosas para el fisco nacional. Por eso, la gran mayoría de sus
artículos constituyen una adición o reforma del Estatuto Tributario o de sus
normas complementarias.
La norma bajo examen
no está obviamente dirigida a combatir la evasión tributaria o el contrabando.
El apoderado de la DIAN manifiesta en su intervención que la contribución
parafiscal contenida en el artículo 61 de la Ley 383 hace parte de las medidas
estatales tendientes a controlar el flagelo de la evasión tributaria, puesto
que “constituye una expensa necesaria que puede ser deducible y, por lo tanto,
es un factor que hace parte de la depuración del impuesto de renta”. El
interviniente introduce esta definición a partir de la consideración de que
todo lo relacionado con la determinación de la renta, y con los temas conexos
con ella, tiene un carácter de lucha contra la evasión.  Sin embargo, esta
aseveración es inaceptable. Existe una gran distancia entre el proceso de
determinación de la renta y la lucha contra la evasión. En el primero se busca
simplemente establecer - de manera general y desprevenida- la situación
económica del contribuyente, para efectos de determinar sus obligaciones para
con el fisco, mientras que la segunda está conformada por una serie de medidas
destinadas a perseguir prácticas o fórmulas de incumplimiento de los deberes
tributarios y a sancionar a los  contribuyentes que incurran en ellas.
No existe, pues,
ninguna relación entre la norma demandada y la proscripción de la evasión o el
contrabando. Por eso, con el objeto de establecer si el artículo 61 de la Ley
383 de 1997 cumple con el principio de la unidad de materia, habrá de
observarse si él puede enmarcarse dentro de las normas enderezadas a ajustar la
legislación tributaria para remediar situaciones que representaban una
importante pérdida de ingresos para el Tesoro Público (comprendidas en el
título de la ley bajo el concepto de “otras disposiciones”).
Para lo anterior es
importante precisar que los mencionados ajustes se realizaron sobre normas
tributarias existentes y que ellos tuvieron por fin aumentar los ingresos del
Erario Público, con miras a mitigar la crisis fiscal. Así ocurrió, por ejemplo,
con las disposiciones (arts. 37 ss.) que modificaron  la Ley 218 de 1995, la
llamada ley Paéz, y con las que prescriben que un mismo hecho económico no
podrá generar más de un beneficio para el mismo contribuyente (art. 23) y
que en ningún caso los descuentos pueden exceder el valor del impuesto básico
sobre la renta (art. 29). Pues bien, la norma demandada responde a otras
condiciones: ella está destinada a crear una contribución parafiscal, es decir
no constituye ningún correctivo a las normas existentes, y tiene por fin dotar
de recursos a una entidad estatal determinada, al margen de toda consideración
acerca de las necesidades fiscales existentes.
El descuento sobre
la prima de vacaciones de los servidores públicos del orden nacional tiene por
fin contribuir a financiar una entidad estatal,  Prosocial,  que está destinada
a brindar servicios de recreación a esos mismos servidores. La creación de esta
contribución parafiscal no tenía entonces ninguna relación con la crisis que
afrontaba el Tesoro Público y que impulsó a la expedición de la Ley 383 de
1997. En realidad, una contribución de este tipo se ajusta más bien a una
normatividad destinada a regular las condiciones laborales de los servidores
públicos. Ella no tiene ninguna relación con una  ley que tiene por objeto
aplacar una crisis fiscal y que, por lo tanto, establece normas tendentes a
mejorar los ingresos del Erario, dirigidas a controlar la evasión tributaria y
el contrabando, y a modificar disposiciones que habían causado que la
Administración dejara de percibir importantes ingresos tributarios.
Por eso se puede
concluir que la norma demandada es un verdadero añadido artificial a la ley, y
que, en consecuencia, no respeta el principio de la unidad de materia. Esto
explica el hecho de que, como ya se señaló, la norma no hubiera sido
incorporada al proyecto de ley inicial, y apenas fuera incluida  dentro del
proyecto en el debate surtido en la plenaria de la Cámara de Representantes.
13. De la
intervención del apoderado de Prosocial se infiere que en toda ley tributaria
cabría la inclusión de una norma como la que  se examina en este proceso. No
comparte la Corte esta conclusión. Como se ha expresado, el objeto del
principio de la unidad de materia es lograr que los textos legales discurran
alrededor de ejes temáticos determinados, de manera que se racionalice la
actividad legislativa, que las leyes tengan una coherencia interna y que los
ciudadanos conozcan los distintos proyectos de ley que los pueden afectar y
tengan oportunidad de  expresarse acerca de ellos. De allí se espera obtener
seguridad jurídica para los asociados y maximizar el grado de cumplimiento de
las normas.
El solo hecho de que
una ley verse sobre la materia tributaria no autoriza para incluir cualquier
tipo de disposición de ese orden dentro de ella. Si, como ocurre en este caso,
el proyecto de ley gira alrededor de un interés específico, no es aceptable la
inclusión de normas que estén conectadas con otro tipo de intereses
completamente diferentes. Admitir lo contrario sería renegar de lo expresado
acerca del principio de la unidad de materia. En efecto, ello significaría
autorizar que en todo proyecto se incluyeran las normas más disímiles,
amparadas en el hecho de que ellas se pueden clasificar dentro de un concepto
general, sin parar mientes en la finalidad concreta del proyecto. Una situación
de este tipo es distante de los objetivos perseguidos por el principio de la
unidad de materia.
Los argumentos
anteriores conducen a la Corte a la conclusión de que el artículo 61 de la Ley
383 de 1997 vulnera el principio constitucional de la unidad de materia, razón
por la cual será declarado inconstitucional.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Primero. - Declarar   INEXEQUIBLE  el
artículo 61 de la Ley 383 de 1997.
Notifíquese, comuníquese, cumplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sobre el mismo asunto de la necesidad de
interpretar en una forma no restringida el principio de la unidad de materia
ver también, entre otras, las sentencias C-407 de 1994, C-055 de 1996 y C-443
de 1997.
[2] Ver también al respecto la sentencia
C-597 de 1996.
[3] La intervención del Ministro de encuentra
en la Gaceta del Congreso N° 109, del 28 de abril de 1997, pp. 1- 10).
[4] El texto de la ponencia se encuentra en
la Gaceta del Congreso N° 177, del  30 de mayo de 1997, pp. 1- 7.