C-954-00
Sentencia C-954/00
Sentencia C-954/00
PENSION GRACIA-Destinatarios
PENSION GRACIA-Origen
y alcance
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Carácter relacional/PENSION GRACIA-Exigencia de requisitos no vulnera derecho a la igualdad
A juicio
de la Corporación, la circunstancia de exigir requisitos para el reconocimiento
de la pensión gracia -como aquel de no estar percibiendo otra prestación
similar pagada directamente por la Nación- no afecta el derecho a la igualdad
toda vez que, según su extensa jurisprudencia, la igualdad comporta un criterio
relacional y no matemático que permite otorgar un trato diferente a situaciones
de hecho semejantes, precisamente, cuando la distinción tiene un fundamento
objetivo y razonable a su vez ajustado al marco de los principios, deberes y
derechos reconocidos por la Constitución Política.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Límite temporal a reconocimiento de pensión gracia
Referencia:
expediente D-2810
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2º
del literal A) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989
Actor: Augusto Francisco Bernal González
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de
dos mil (2000)
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Augusto Francisco Bernal González, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad del numeral 2º del literal A) del artículo
15 de la Ley 91 de 1989 “Por la cual se crea el Fondo de Prestaciones del
Magisterio”.
El Despacho
del suscrito magistrado Sustanciador, mediante auto del 14 de febrero de 2000,
decidió admitir la demanda formulada en contra de la norma acusada, por
ajustarse a los requisitos formales y sustanciales establecidos en el artículo
6° del Decreto 2067 de 1991. En el mismo auto se ordenaron las comunicaciones
constitucionales y legales correspondientes, se dispuso fijar en lista el
negocio en la Secretaría General de la Corte Constitucional para efectos de la
intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al señor procurador
general de la Nación quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte
a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación,
se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 39.124 del 29 de diciembre de 1989 y se subraya y resalta
lo demandado.
“LEY 91 de 1989
“Por la cual se
crea el Fondo de Prestaciones del Magisterio”
“…”
Artículo
15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y
nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será
regido por las siguientes disposiciones:
“…”
“2º
Pensiones:
A.
Los
docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las
leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y demás normas que hubieren
desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de
gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los
requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de
Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la
pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o
parcial de la Nación.”
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se
consideran infringidas
Estima el
actor que la disposición acusada es violatoria del artículo 13 de la
Constitución Política de Colombia.
2.
Fundamentos de la demanda
Para el demandante, la
disposición acusada vulnera el principio de igualdad material en cuanto
discrimina a los docentes nacionales de secundaria vinculados con anterioridad
al 31 de diciembre de 1980, negándoles el derecho a disfrutar de la pensión
gracia. A su entender, el numeral 2º del literal A) del artículo 15 de la Ley
91 de 1989, al dejar vigente el artículo 4° numeral 3° de la Ley 114 de 1913
-que prohibe acceder a la pensión gracia cuando se recibe otra recompensa de
carácter nacional-, está privando a los maestros vinculados directamente por la
Nación de recibir tal beneficio prestacional, el cual sí se reconoce a los
docentes nacionalizados, es decir, a los que fueron nombrados por un
departamento, un municipio o por el Distrito Capital.
Según el demandante, la
filosofía de la pensión gracia se desnaturaliza cuando tan sólo se aplica a
algunos de los docente oficiales –los nacionalizados-, en detrimento de otros
-los nacionales- que a nivel de la enseñanza secundaria desarrollan la misma
labor de formación de niños, preadolescentes y adolescentes, e incluso, de
menores discapacitados físicos y sensoriales.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Educación Nacional
El ciudadano
Hernando Alirio Cadena Gómez, actuando en representación del Ministerio de
Educación Nacional y dentro de la oportunidad procesal prevista, intervino en
el proceso de la referencia y le solicitó a esta Corporación que declare
exequible la norma impugnada por cuanto, a su juicio, ésta “no hace diferencia
en su aplicación a un grupo determinado de docentes y en consecuencia no existe
trato desigual o diferente que afecte a los educadores nacionales, razón por la
cual no es violatoria de norma Constitucional alguna”.
En su escrito de intervención,
el apoderado del Ministerio hace un breve recuento de cómo a partir de la Ley
114 de 1913, el régimen de la pensión de gracia para los docentes fue
ampliándose y haciéndose extensivo a todos los maestros tanto nacionales como
nacionalizados, sin importar el nivel educativo al cual servían. Así, con la
expedición de la ley 91 de 1989 -que creó el Fondo Nacional de Prestaciones del
Magisterio-, se entró únicamente a “resolver el problema de la diversidad de
regímenes laborales aplicables al magisterio, la falta de claridad relacionada
con las cuantías que la Nación y las entidades territoriales deben aportar para
cancelar los pasivos exigibles a su favor, y de la ausencia de un instrumento
que al unificar el sistema normativo se haga cargo de pagarles las
prestaciones, las cesantías y de asumir los riesgos de salud y económicos de
los docentes.” De esta manera, la citada Ley 91, y concretamente la norma
impugnada, no alteró el orden de derechos prestacionales reconocidos a través
del tiempo a los maestros nacionales y nacionalizados.
2.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Extemporáneamente, una vez cumplido el trámite de
registro del proyecto para fallo, el señor ministro de Hacienda y Crédito
Público presentó escrito de intervención solicitándole a la Corte que declare
exequible la norma acusada. Luego de explicar las razones de inconveniencia
presupuestal y administrativa que podría generar el hecho de que se ampliara el
margen de reconocimiento de la pensión gracia, el funcionario consideró que el
cargo imputado, relacionado con la aplicación del requisito fijado en el
numeral 3° del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, ya había sido decidido por la
Corte en la Sentencia C-479 de 1998 en la que se explicaron las razones de su
avenencia con la Constitución Política.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Dentro de la
oportunidad legal prevista, el Procurador General de la Nación emitió el
concepto de su competencia y le solicitó a la Corte Constitucional que
declarara exequible  la disposición acusada.
Citando los conceptos emitidos
en anteriores procesos de inconstitucionalidad en los que también se
controvirtió el derecho de acceso a la pensión gracia (Nos. 1522 y 1567 de 1998
y 1964 de 1999), el Ministerio Público considera que los cargos esgrimidos por
el demandante contra la norma impugnada, en el sentido de que la misma consagra
un trato diferenciado para aquellos docentes vinculados antes del 1° de enero
de 1981 que no acceden a la pensión gracia, no son suficientes para considerar
probada una discriminación que conduzca a su inexequibilidad. En efecto,
apoyado también en jurisprudencia constitucional sobre la materia, el concepto
fiscal indica que el trato diferencial otorgado a los docentes vinculados con
anterioridad a la fecha enunciada, se justifica en aras de garantizar los
derechos adquiridos por este grupo de trabajadores en materia pensional, y que
“(e)l motivo del legislador para resguardar el régimen especial [de la pensión
de gracia] resulta razonable y justificado a la luz de la Constitución, pues el
respeto de esos derechos adquiridos es motivo suficiente para establecer
excepciones al régimen general”.
En síntesis, el Ministerio Público sostiene que mal
puede vulnerarse el principio de igualdad cuando los trabajadores objeto de la
comparación se encuentran en distinta situación de hecho, precisamente, en
razón a su tiempo de vinculación y consecuentes derechos adquiridos.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
Por dirigirse la demanda contra una
disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte
Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el
numeral 4° del artículo 241 de la Carta Política.
2. El
problema jurídico planteado.
El artículo 15 de la Ley 91 de
1989, establece las reglas que en materia de prestaciones sociales le son
aplicables a los docentes nacionales y nacionalizados que se hayan vinculado al
magisterio antes y después del 1° de enero de 1990.
En desarrollo de esa
preceptiva, el literal A) del numeral 2° del citado artículo, que a su vez
corresponde a la parte acusada, le reconoce a los docentes oficiales vinculados
hasta el 31 de diciembre de 1980, que cumplan previamente con los requisitos
señalados en la Ley 114 de 1913 y demás normas complementarias, el derecho a
disfrutar de la pensión de gracia que seguirá a cargo de la Caja Nacional de
Previsión Social de conformidad a lo preceptuado en el Decreto 081 de 1976.
Por su parte, la Ley 114 de
1913, a la cual remite la norma impugnada para efectos de su aplicación
material, establece que se hacen acreedores a la pensión gracia los maestros de
escuelas primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término
no menor de veinte años (artículo 1°), siempre y cuando cumplan con los requisitos
fijados en su artículo 4° a saber: 1°) haberse desempeñado con honradez y
consagración, 2°) carecer de medios de subsistencia en relación con la posición
social y costumbres, 3°) no haber recibido ni recibir actualmente otra
pensión o recompensa de carácter nacional, 4°) observar buena conducta,
5°) ser soltera o viuda en el caso de las mujeres, y, 6°) haber cumplido
cincuenta años o, estar en incapacidad, por enfermedad u otra causa, de
devengar lo necesario para el sostenimiento propio.
Sobre la base de tales
supuestos normativos, el actor considera que el literal A) del numeral 2° del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es discriminatorio, en la medida en que le
impide a los docentes nacionales disfrutar de la pensión gracia, precisamente,
al remitir, para efectos de su reconocimiento, a los requisitos fijados por la
Ley 114, particularmente, a aquél que prohibe disfrutar de tal prestación
cuando se percibe otro ingreso del orden nacional (art. 4° numeral 3°).
En consecuencia, siguiendo los
términos de la demanda, le corresponde a la Corte definir si la norma acusada,
por el hecho de condicionar el reconocimiento de la pensión gracia al
cumplimiento del requisito fijado en el numeral 3° del artículo 4° de la Ley
114 de 1913, discrimina a los docentes que fueron vinculados directamente por
la Nación hasta el 31 de diciembre de 1980.
3. La solución al problema.
3.1 Reiteración de jurisprudencia en relación con el
cargo invocado en la demanda.
En punto al problema jurídico planteado, es menester destacar
que el mismo ya fue resuelto por la Corte en la Sentencia C-479 de 1998 (M.P.
Carlos Gaviria Díaz), en la que, precisamente, se declaró exequible el numeral
3° del artículo 4° de la Ley 114 de 1913 que, como se indicó anteriormente, es
la norma que contiene la prohibición legal cuestionada, consistente en exigirle
al interesado, como requisito previo para acceder a la pensión gracia,
demostrar “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o
recompensa de carácter nacional.”
Inicialmente, haciendo referencia a la vigencia del
numeral 3° del artículo 4° de la citada Ley 114 de 1913, en la aludida
Sentencia se indicó que, a pesar de que dicho dispositivo se encontraba
derogado por normas posteriores, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2° del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989 objeto de la presente demanda, el mismo
continuaba produciendo efectos jurídicos respecto de aquellos docentes
oficiales que se hubiesen vinculado al servicio público de educación “hasta
el 31 de diciembre de 1980”. Concretamente, se dijo en el fallo:
“En algunas de las intervenciones reseñadas, se afirma
que la Ley 91 de 1989 "por la cual se crea el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio" derogó las disposiciones de la
Ley 114 de 1913 y las de las demás leyes que la modificaron (leyes 116 de 1928
y 37 de 1933) pues, a partir de la expedición de dicha ley, el régimen
prestacional del personal docente oficial es el contenido en ese ordenamiento.
“Sin embargo, advierte la Corte que los artículos
parcialmente demandados de la ley 114 de 1913, si bien fueron derogados por
normas posteriores, aún continúan produciendo efectos; basta leer el artículo
15 numeral 2 inciso 1 de la ley 91 de 1989 en el que se remite a ellas, al
establecer que aquellos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980
que tuviesen o llegasen a tener el derecho a la pensión de gracia a que aluden
tales preceptos "se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la
totalidad de requisitos". Es decir, que las disposiciones parcialmente
acusadas se encuentran vigentes para los docentes que se vincularon con
anterioridad a dicha fecha y reúnen los requisitos exigidos para obtener tal
beneficio pensional.”
Dentro de este contexto, y
para efectos de dilucidar el problema jurídico que motivó la presente
acusación, la Sentencia se ocupó de precisar el origen y alcance de la pensión
gracia[1]
en los siguientes términos:
“4. La pensión de gracia
“En la ley 114 de 1913, materia de impugnación
parcial, se crea una ‘pensión de jubilación vitalicia’ para los maestros de
escuelas primarias oficiales, que hubiesen servido en el magisterio por un
término no menor de veinte años, equivalente a la mitad del sueldo devengado en
los dos últimos años de servicio, o el promedio de los salarios recibidos en
caso de que éste hubiese sido variable, siempre y cuando cumpliesen con los
requisitos exigidos en el artículo 4 de ese mismo ordenamiento, a saber:
1)haberse conducido con honradez y consagración en los empleos desempeñados; 2)
carecer de medios de subsistencia en armonía con su posición social y
costumbres; 3) no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o
recompensa de carácter nacional. Lo cual no obsta para que un maestro pueda
recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y
por un Departamento; 4) haber observado buena conducta; 5) si es mujer, estar
soltera o viuda ; 6) haber cumplido cincuenta años, o hallarse en
incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su
sostenimiento.
“Esta pensión fue concebida como una compensación o
retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que
percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder
adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones
estaban a cargo de la Nación. En efecto: en la ley 39 de 1903, que rigió la
educación durante la mayor parte de este siglo, se estableció que la educación
pública primaria estaría a cargo de los departamentos o municipios, y la
secundaria de la Nación. En relación con la primera, la competencia de los
entes territoriales era amplia pues, además de fijar los programas educativos
debían atender con sus propios recursos el pago de los salarios y prestaciones
de los empleados de este sector. Si bien en principio, tales atribuciones
respondían a un ánimo claro de descentralización administrativa, en la
práctica, y en especial para los maestros del orden territorial, tal sistema
adolecía de múltiples fallas, pues los departamentos y municipios mostraron una
progresiva debilidad financiera, que se reflejó, entre otras cosas, en los
bajos salarios que percibían los docentes de ese nivel. El legislador,
entonces, consciente de la situación desfavorable de los educadores de primaria
oficiales, decidió crear en su favor la mencionada pensión de gracia, para
reparar de algún modo la diferenciación existente entre los citados servidores
públicos.
“No obstante esta finalidad, la presión de algunos
movimientos de trabajadores del Estado obligaron a la Nación a ampliar dicho
beneficio a todos los docentes del sector oficial, como una forma de reconocer
la importante labor que cumplían. Se expidieron entonces, las leyes 116 de 1928
‘por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de
1927’ y la ley 37 de 1933 ‘por la cual se decreta el pago de una pensión
a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados’. La primera
dispuso en el artículo 6 que ‘los empleados y profesores de las Escuelas
Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la
jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta
complementan’; y la segunda, en el artículo 3, hizo extensiva la pensión de
gracia ‘a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la
ley, en establecimientos de enseñanza secundaria’.
“Así pues, tanto los maestros de primaria como los de
secundaria del sector oficial, podían acceder a la pensión de gracia, claro
está, siempre y cuando reunieran los requisitos exigidos por la Ley.
“Posteriormente, se expidió la ley 43 de 1975 ‘por
la cual se nacionaliza la educación primaria que oficialmente vienen prestando
los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las
Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras
en materia educativa y se dictan otras disposiciones’ que acabó con el
antiguo régimen de responsabilidades compartidas, en materia de educación,
entre la Nación y los departamentos y municipios. En efecto, el artículo 1° de
la mencionada ley dispuso que ‘La educación primaria y secundaria oficiales
serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que
ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el
Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en
los términos de la presente Ley’.
“Finalmente, se expidió la ley 91 de 1989 ‘Por la
cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio’,
en cuyo artículo 15 se estableció lo siguiente:
" ‘Artículo 15. A partir de la vigencia de la
presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado[2] y el que se vincule con posterioridad al 1o. de enero
de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:
(....)
“ ‘2°.- Pensiones.
“ ‘A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre
de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y
demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a
tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando
cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose
por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será
compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar
ésta a cargo total o parcial de la Nación.
“ ‘B. Para los docentes vinculados a partir del 1o. de
enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a
partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se
reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario
mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente
para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima
de medio año equivalente a una mesada pensional.’
“Según los preceptos legales enunciados la pensión de
gracia a que alude el artículo 1o. de la ley 114 de 1993, acusado parcialmente,
solamente beneficia a los docentes que se hubiesen vinculado al sector público
antes del 30 de diciembre de 1980.”
Ya frente a la presunta discriminación que el numeral
3° del artículo 4° de la Ley 114 de 1913 pudo generar, entre los docentes
designados por el gobierno Nacional (nacionales) y los nombrados por las
entidades territoriales (nacionalizados) que se hubiesen vinculado hasta el 31
de diciembre de 1980, la Corte consideró que si bien las leyes 116 de 1928 y 37
de 1933 se habían encargado de ampliar el marco de aplicación de la pensión
gracia, haciéndola extensiva a todos los maestros del sector oficial sin
importar la fuente de su vinculación[3],
el hecho de que el reconocimiento de esa prestación quedara supeditado a la
exigencia de no recibir otra recompensa de la Nación encontraba un claro
fundamento, primero, en el principio de libre configuración legislativa, el
cual le permite al Congreso de la República fijar los objetivos generales
relacionados con el régimen prestacional de los servidores públicos[4]
y, segundo, en la razón o causa que inicialmente inspiró la consagración legal
de la gracia: establecer un estímulo o retribución a favor de los maestros del
nivel territorial cuyos salarios eran sustancialmente inferiores a los
recibidos por los docentes nacionales. Esta diferencia se originaba en el
déficit presupuestal que permanentemente acompañaba a los Departamentos y
Municipios ante los bajos ingresos fiscales que percibían, lo cual, por
supuesto, les impedía remunerar en forma justa y adecuada la labor desarrollada
por los maestros de las escuelas primarias que, por mandato expreso de la Ley 39
de 1903, debían ser nombrados y pagados por las mencionadas entidades
territoriales.
Pero además, consideró la Corte que tal restricción
encuentra también un fundamento lógico en la necesidad de evitar que una misma
persona pueda recibir doble remuneración de carácter nacional, garantizando así
el uso racional de los recursos estatales cuya protección, entratándose de la
referida premisa, aparecía expresamente contenida en el artículo 64 de la
Constitución centenaria de 1886 el cual, a su vez, fue reproducido casi
literalmente por el artículo 128 de la Carta Política de 1991 que reza: “Nadie
podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una
asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en
las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente
determinados por la ley.”
De este
modo, a juicio de la Corporación, la circunstancia de exigir requisitos para el
reconocimiento de la pensión gracia -como aquel de no estar percibiendo otra
prestación similar pagada directamente por la Nación- no afecta el derecho a la
igualdad toda vez que, según su extensa jurisprudencia, la igualdad comporta un
criterio relacional y no matemático que permite otorgar un trato diferente a
situaciones de hecho semejantes, precisamente, cuando la distinción tiene un
fundamento objetivo y razonable a su vez ajustado al marco de los principios,
deberes y derechos reconocidos por la Constitución Política.
Sobre este punto, que precisamente se erige en el tema
central de la demanda, y que también lo fue en el caso analizado por la
Sentencia C-479 de 1998, la Corte manifestó expresamente:
“5. La
justificación del trato desigual entre educadores del sector oficial
“Como ya se anotó, arguye el actor que los artículos 1
y 4 numeral 3 de la ley 114 de 1913, en lo acusado, violan el principio de
igualdad al excluir a los docentes de secundaria del sector oficial, del
beneficio de la pensión de gracia que en ellas se establece. Criterio que no
comparte la Corte por las siguientes razones:
a. En primer lugar, es preciso recordar, que el
principio de igualdad implica idéntico tratamiento para los iguales y
tratamiento distinto para quienes no lo son y, por tanto, sólo es posible
hablar de un trato discriminatorio cuando existe igualdad esencial en los
supuestos de hecho frente a los cuales se realiza la comparación
correspondiente. Al respecto, esta Corporación ha señalado:
‘La igualdad es un principio relacional en el que
intervienen por lo menos dos elementos: las situaciones de hecho que se
comparan y el criterio de comparación o 'patrón de igualdad' (también llamado
'tertium comparationis').
....
‘Se discrimina cuando se hace una distinción infundada
en casos semejantes.....
‘La justificación del trato jurídico distinto de una
situación jurídica equiparable, sólo es posible si se demuestra que ella
resulta claramente de la finalidad perseguida por la norma que establece la
distinción’[5]
‘Un trato diferente se ajusta a la Carta si tiene un
fundamento objetivo y razonable, es decir, si persigue una finalidad aceptada
constitucionalmente; si los hechos son diferentes conforme a un criterio que
sea relevante de acuerdo con la finalidad perseguida, si los medios escogidos
para la consecución de fin son adecuados y proporcionados para el logro de ese
fin’[6].
“b. Bajo esta perspectiva, es posible sostener que al
momento de expedirse la ley 114 de 1913, hace ya ochenta y cinco años, existía
una justificación razonable para conceder una pensión de gracia exclusivamente
para los educadores de primaria del sector oficial, dada la especial situación
de inferioridad en que éstos se encontraban, por cuanto sus salarios y
prestaciones eran menores que las que recibían los remunerados por la Nación.
Como ya se expresó,  antes de entrar en vigencia la ley 43 de 1975,
mediante la cual se nacionalizó la educación, las prestaciones de los
educadores de primaria del sector oficial estaban a cargo de las entidades
territoriales, mientras que las de los maestros de secundaria correspondía a la
Nación. Tal división de cargas trajo consigo consecuencias negativas en
detrimento de los educadores de primaria, pues los departamentos y municipios
carecían de los suficientes recursos para establecer y pagar beneficios
pensionales en favor de los maestros vinculados al ente territorial, lo que no
ocurría con quienes estaban laborando con la Nación. En consecuencia, la
pensión de gracia consagrada en el artículo 1o. de la ley 114 de 1913 perseguía
un fin legítimo, pues pretendía corregir de algún modo la desigualdad existente
entre los educadores de primaria del sector oficial.
“c. Ahora bien: a raíz de la ampliación de la
cobertura que en normas posteriores se hizo de la pensión de gracia contenida
en el artículo 1o. de la ley 114 de 1913, materia de acusación, en favor de los
maestros de secundaria, la situación que en principio hubiera podido
considerarse discriminatoria quedó corregida. En efecto, si bien en la
disposición impugnada se reconoció el derecho a una pensión de gracia
únicamente en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales, en virtud
de lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 37 de 1933, tal beneficio se
extendió a los docentes públicos de secundaria, quedando las dos categorías de
maestros con el mismo derecho a obtener la pensión de gracia, desde hace más de
cincuenta años. No existe entonces, violación del artículo 13 de la
Constitución, pues la pensión de gracia se concede no sólo a los maestros de
primaria del sector oficial sino también a los de secundaria del mismo orden,
claro está, siempre y cuando se hubiesen vinculado antes del 1 de enero de 1981
y cumplieron o llegaren a cumplir los requisitos de Ley.
“En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del
artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la
pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o
recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viole la Ley
Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud
de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular
los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones
para acceder a ella.
“Por otra parte, es pertinente anotar que los recursos
económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son
infinitos sino limitados[7] y, por tanto, es perfectamente legítimo que se
establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión
de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una
justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la
doble remuneración de carácter nacional y así garantizar la administración
racional de los recursos del Estado, cumpliendo el precepto constitucional
vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de
1991 (art.128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro
Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
“Siendo así, tampoco le asiste razón al demandante,
pues la norma acusada parcialmente no infringe el Estatuto Máximo. ( Negrillas y subrayas fuera de texto).
Entonces, siguiendo los criterios expuestos en el
citado fallo, es evidente que la presunta desigualdad material que se le imputa
a la norma acusada, fundada en la circunstancia de condicionar el
reconocimiento de la pensión gracia al cumplimiento de los requisitos
consagrados en la Ley 114 de 1913 -en particular al descrito en el numeral 3°
de su artículo 4°-, no está llamada a prosperar pues, como ya lo explicó la
Corte, la aplicación de esta normatividad a los docentes oficiales vinculados
hasta el 31 de diciembre de 1980, encuentra plena justificación en las causas
que motivaron su expedición (C.P art. 13), en el principio de libre configuración
legislativa (C.P. art. 150) y, además, en el objetivo Superior de darle un uso
racional, proporcional y adecuado a los recursos públicos (C.P. art. 128).
Así las cosas, teniendo en cuenta que el literal A del
numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se limita a garantizar y
reconocer el derecho a la pensión gracia de “Los docentes vinculados hasta
el 31 de diciembre de 1980”, en los términos en que la prestación fue
concebida por las disposiciones legales que la consagran, desarrollan y modifican
-Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933-, la Corte procederá a declarar su
exequibilidad pues no observa que, por tal motivo, la preceptiva amenace o
vulnere el derecho a la igualdad ni ninguna otra disposición constitucional que
le sea aplicable.
Cabe precisar, sin embargo, que la decisión adoptada
en la presente causa, fundada en el respeto por el precedente, no cobija la
expresión “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”,
pues, a pesar de que ésta también hace parte integral de la norma acusada
-estableciendo un límite temporal al reconocimiento del derecho a la pensión
gracia-, la misma ya había sido declarada exequible por la Corte en la
Sentencia C-489 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), por lo cual ha de
entenderse que respecto de tal expresión ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, en los términos prescritos por el artículo 243 del
Estatuto Superior.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar EXEQUIBLE el literal A del numeral 2° del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989, salvo la expresión “Los docentes
vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980” respecto de la cual se estará
a lo resuelto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-489 de 2000 que
declaró su exequibilidad condicionada.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] En relación con el origen y alcance de la pensión gracia, se
pueden consultar también las Sentencia C-084 y C-915 de 1999, Ms.Ps. Alfredo
Beltrán Sierra y Fabio Morón Díaz, respectivamente.
[2] Según la ley 91 de 1989, el personal nacional está conformado por
aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional y el
personal nacionalizado, por los docentes vinculados por nombramiento de entidad
territorial antes del 1° de enero de 1976 y el personal nombrado  a partir de
esa fecha, previa autorización del Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo
con  lo exigido por la Ley 43 de 1975.
[3] Este criterio es reiterado por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-915/99, la cual, acogiendo los argumentos expuestos en la Sentencia
C-479/98, declaró exequible el artículo 3° de la Ley 37 de 1933 que de manera
expresa amplió el derecho a la pensión gracia “a los maestros que hayan
completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de
enseñanza secundaria”. En esa oportunidad, también consideró la Corte que
el reconocimiento de la pensión gracia quedaba supeditado a la circunstancia de
demostrar que no se recibía otra recompensa de carácter nacional.
[4] Bajo la vigencia de la Constitución de 1886 –dentro de cuyo marco
se expidió la Ley 114 de 1913-, la competencia del Congreso de la República era
todavía más amplia pues, según el artículo 76-9 de ese Estatuto Superior, era
de su resorte establecer -a través de una ley marco- el régimen de prestaciones
sociales de los empleados públicos, correspondiendo al ejecutivo tan sólo
señalar sus dotaciones y emolumentos.
[5] Sentencia T-230 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] Ver, entre otras, sentencias No. C-530 de 1993, T-230 de 1994,
C-318 y C-445 de 1995, C-017 de 1996 y C-155 de 1997.
[7] Véase, por ejemplo, la sentencia C-155 de 1997. M.P.: Fabio Morón
Díaz.