T-603-05
Sentencia T-819/01
Sentencia T-603/05
ACCION DE TUTELA-Presentación por menor de edad
COMUNIDAD INDIGENA Y CABILDO INDIGENA-Conceptos
PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Reconocimiento constitucional
COMUNIDAD INDIGENA-Protección en el ámbito internacional/ DERECHO
DE PARTICIPACION DE COMUNIDAD INDÍGENA-Reconocimiento en convenio
internacional
En el plano del derecho internacional, el Convenio 169 de la OIT
sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, ratificado por
nuestro país mediante la Ley 21 de 1991, se refiere a la autonomía de las
comunidades indígenas  y el reconocimiento de los derechos fundamentales
constitucionales en sus territorios, como límite al principio de diversidad
étnica, al reconocer la aspiración de esos pueblos a asumir el control de sus
propias instituciones y formas de vida, así como su desarrollo económico y
social, manteniendo y fortaleciendo sus identidades, lenguas y religiones. Es
así como el citado instrumento internacional dispone que los gobiernos deberán
asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos
interesados, una acción coordinada y sistemática “con miras a proteger los
derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”, acción
que deberá incluir medidas tendientes a promover la plena efectividad de sus
derechos sociales, económicos y culturales, respetando su identidad social y
cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones (art. 2° literal
b); también deberán adoptar medidas especiales que se precisen para
salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las
culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados (art. 4° num. 1°); igualmente
los Estados partes deben respetar la integridad de los valores, prácticas e
instituciones de esos pueblos (art. 5° literal b); establecer los medios para
el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos y en los
casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin (art. 6°
literal c).
COMUNIDAD INDIGENA-Reglas de interpretación utilizadas en
aplicación de órdenes jurídicos diversos
DERECHO AL VOTO-Principal mecanismo de participación
ciudadana/DERECHO AL VOTO-Carácter fundamental/DERECHO AL VOTO-Consolidación
del principio democrático
El sufragio es un instrumento
primordial para la realización del principio democrático como mecanismo
establecido para la participación de la ciudadanía en las elecciones, plebiscitos,
referendos y consultas populares. Su observancia supone la intervención de
todos los ciudadanos en las decisiones públicas que se sometan a votación, con
los objetivos, entre otros, de configurar las instituciones estatales, formar
la voluntad política, y mantener el sistema democrático, a través de decisiones
legítimas y vinculantes que resultan necesarias para su sostenimiento. Este
derecho tiene el carácter de fundamental, por su conexión directa con el
principio democrático, su ubicación en el capítulo dedicado a la enunciación de
algunos de los derechos fundamentales y por la remisión expresa que sobre su
aplicación inmediata hace el artículo 85 Superior. El derecho al voto
trasciende el plano subjetivo de su titular, y adquiere una dimensión objetiva,
en la medida en que su ejercicio contribuye a la consolidación del proceso
democrático. Desde una perspectiva subjetiva, el voto ha sido tradicionalmente
clasificado como un derecho-libertad, de la misma manera que las libertades de
culto, asociación, reunión, petición, elección de profesión u oficio. Estos
derechos comparten su referencia a la libertad y se diferencian de otro tipo de
derechos encaminados a proteger la igualdad material de las personas y que
comprenden, entre otros, el derecho a la educación de los niños, a la seguridad
social y al trabajo. La participación política bajo su forma de sufragio,
comprende no sólo la actividad subjetiva encaminada a ejercer el derecho, sino
también una cierta acción del Estado encaminada a crear las condiciones
necesarias para que el ejercicio del derecho tenga lugar. Lo segundo es una
condición indispensable de lo primero. Sin la organización electoral, la
expresión de la voluntad política individual deja de tener eficacia y sentido.
Corresponde al Estado poner en marcha los medios para que la voluntad ciudadana
sea adecuadamente recepcionada y contabilizada. La Constitución contempla esta
obligación institucional en su artículo 258, al establecer exigencias
específicas sobre la forma cómo debe llevarse a cabo el voto.
DERECHO AL VOTO-Delimitación del núcleo esencial
La Corte Constitucional ha concluido que el núcleo esencial del
derecho al sufragio comprende la posibilidad de acceder a los medios logísticos
e informativos necesarios para participar efectivamente en la elección de los
gobernantes. Siendo el derecho al voto a su vez, derecho y deber, las
posibilidades de ejercicio y cumplimiento están supeditadas a la existencia de
una adecuada, consciente y eficiente organización electoral que facilite su realización,
sólo su ejercicio amparado bajo estas garantías, consigue que los ciudadanos
confíen en la validez de las decisiones tomadas, en la legitimidad de las
autoridades elegidas y en la eficacia misma del proceso democrático.
DERECHO AL VOTO EN COMUNIDAD INDIGENA-Restricción injustificada en el Cabildo
Indígena de Ipiales
Esta Sala
considera que si bien, se pactaron las reglas que
regirían el proceso de elección para Gobernador de Cabildo Indígena de Ipiales,
las deficiencias o fallas presentadas en el mecanismo diseñado según los usos y
costumbres de la comunidad, evidenciadas en el abundante caudal probatorio
obrantes en el expediente y que sin duda constituyen la causa directa para que
las accionantes no hubieran podido votar, configuran una violación de los
derechos fundamentales alegados y en especial del derecho a la participación y
al sufragio, en tanto que se restringió injustificadamente su ejercicio, al
igual que el de un número significativo de personas pertenecientes a la
comunidad que tampoco lo pudieron hacer por los mismos motivos.
Referencia: expediente T-1060506
Acción de tutela instaurada por Hilda
Rocío Quistanchala Chacua y otras contra Wilson Morales y otros
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil Cinco
(2005).
La Sala Novena de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, profiere la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
proferido el 14 de enero de 2005, por el Juzgado Primero Penal Municipal de
Ipiales, dentro de la acción de tutela instaurada por las menores Hilda Rocío
Quistanchala Chacua, Claudia Andrea Tepud Yarpaz y Yaneth Fabiola Tepud Yarpaz
contra el señor Wilson Morales, el Cabildo de Indígenas de Ipiales y la
Alcaldía Municipal de Ipiales.
I.
ANTECEDENTES.
El día 28 de
diciembre de 2004, las menores Hilda Rocío Quistanchala Chacua, Claudia Andrea
Tepud Yarpaz, ambas de 17 años y Yaneth Fabiola Tepud Yarpaz, de 16 años, en su
condición de miembros del Resguardo Indígenas de Ipiales, interpusieron acción
de tutela contra el señor Wilson Morales, el Cabildo Indígenas y la Alcaldía
Municipal de Ipiales, por considerar que ha existido vulneración de sus
derechos fundamentales a manifestar la opinión, a la participación, al
sufragio, a la integridad étnica, cultural, social, económica y supervivencia
de los pueblos indígenas, los derechos de los niños y a la igualdad. Los
hechos que sirven de fundamento al amparo solicitado son los siguientes:
1. Los hechos.
Afirman las jóvenes accionantes que el 12 de
diciembre de 2004, se llevaron a cabo las elecciones para Gobernador del
Cabildo Indígena del Resguardo de Ipiales, tras un año de discusiones en razón
a que las convocadas por el señor Wilson Morales en el 2003, no fueron reconocidas
por ninguna autoridad competente por las irregularidades cometidas por el
mencionado señor.
Aducen que siendo el
potencial electoral de aproximadamente 6000 personas según el censo de 1999,
dentro de las que se cuentan los mayores de 15 años, quienes de acuerdo con los
usos y costumbres pueden votar válidamente, en las recientes elecciones en las
que resultó nuevamente electo el señor Wilson Morales, solamente pudieron
votaron alrededor de 2600 personas, quedando 2500, que a pesar de haberse hecho
presentes en el despacho del cabildo, se quedaron sin poder votar “...con el argumento de que se acabó
el tiempo para votar.”
Manifiestan que esa no
constituye razón válida, “...porque
quienes organizaron las elecciones han debido prever que el proceso estaba muy
demorado y que no se puede quitar a la gente el derecho a elegir, con el
argumento de que no hubo tiempo suficiente.”, pues se vulneran los derechos
fundamentales de los niños por razones de forma y el principio democrático de
elegir y ser elegido y expresar libremente las opiniones.
Consideran que se está
vulnerando también el derecho a la igualdad toda vez que en su criterio existió
discriminación “porque
algunos contamos con la mala suerte de quedar más atrás en las filas que eran
bastante largas por la imprevisión de quienes organizaron el proceso electoral
sin prever que la gente no alcanzaría a votar a pesar de que todos llegamos a
muy temprana hora del día y con el agravante de que el señor Wilson Morales,
sus familiares y sus dirigentes se dedicaron a hacer pasar a sus seguidores en
los primeros lugares empujando a quienes apoyaban a otros candidatos hacia
atrás, igualmente este señor trajo mucha gente del casco urbano que no se
encuentra registrada en el censo y que a sabiendas de que no podían votar
hicieron presencia y se metieron en las filas solo para obstaculizar y hace
(sic) lento el proceso de votación. Es así que los procesos de verificación y
de filas, simplemente hacían imposible que el potencial electoral, según el
censo de 1999 pudiera hacer ejercicio de su libre derecho al voto, ubicando a
quienes no pudimos votar en particular los menores, en condiciones de
discriminación manifiesta.”
Por lo anterior, solicitan que
se ordene (i) al señor Wilson
Gonzalo Morales Cuaspud, se abstenga de tomar posesión del cargo como
Gobernador, en razón a las irregularidades cometidas en el proceso de votación;
(ii) al Honorable Cabildo
de Indígenas de Ipiales, se adelanten nuevamente las elecciones, en las que se
garantice que todas las personas que figuren en el censo de 1999, en especial
los menores, puedan ejercer su derecho al voto, sin restricciones de horas y
descartando la presencia de los señores Wilson Morales y Cornelio Inagán, como
candidatos para que se garantice la paz en el resguardo y (iii) a la Alcaldía Municipal de
Ipiales, se abstenga de participar en cualquier acto de posesión, hasta tanto
se realice la nueva elección. Esta última pretensión fue invocada como medida cautelar y con el fin de
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, toda vez que la posesión
debía realizarse el 2 de enero de 2005.
2. Medida Provisional.
Mediante auto admisorio de la acción de
tutela, de fecha 30 de diciembre de 2004, el Juzgado Primero Penal Municipal de
Ipiales, negó la medida provisional tendiente a impedir la posesión del
Gobernador Electo, solicitada de conformidad con lo establecido en el artículo
7° del decreto 2591 de 1991, en tanto que no existe prueba de que a las
tutelantes se les haya impedido el libre ejercicio al voto y además por cuanto
tratándose de una situación consolidada que solo puede ser reparada con la
celebración de nuevos comicios, el tema será decidido de fondo en la Sentencia
que ponga fin a la primera instancia.
3. Coadyuvancia
Mediante escritos de fechas 5 y 13 de
enero de 2005, los Senadores de la República Gerardo Jumí Tapias y Efrén Félix
Tarapues Cuaical, coadyuvaron la acción de tutela interpuesta por las menores,
invocando para ello la facultad que les confiere el artículo 258 de la Ley 5ª
de 1992, para solicitar ante el Juez de conocimiento, se ordene realizar nuevas
elecciones en las que se garantice el voto de todas las personas que se
encuentran en el censo de 1999 sin consideración a un horario, toda vez que
alrededor de 2000 personas de la comunidad se quedaron sin poder votar. (folios
160 y 176)
II. PRUEBAS
·
Allegadas
por las accionantes
- Fotocopias
de la tarjeta de identidad y del registro civil de nacimiento de Hilda Rocío
Quistanchala Chagua, nacida el 15 de enero de 1987, Claudia Andrea Tepud
Yarpaz, nacida el 15 de noviembre de 1987 y Janeth Fabiola Tepud Yarpaz, nacida
el 1º de abril de 1988. (folios 7, 8 y 9)
- Fotocopia
del artículo del periódico Diario del Sur de Pasto, de fecha martes 14 de
diciembre de 2004.
- Fotocopias de tres hojas del
censo de población del Resguardo Indígena de Ipiales de junio de 1999, en el
que aparece el nombre de las accionantes. (folios 11 a 13)
- Listados
de personas pertenecientes a la comunidad indígena del Resguardo de Ipiales que
no pudieron votar el día de las elecciones. (folios 14 a 20).
- Fotocopia
de la comunicación de fecha 20 de diciembre de 2004, mediante la cual miembros
de la comunidad indígena del resguardo de Ipiales, le manifiestan al Alcalde
Municipal de Ipiales su oposición a la posesión del Gobernador Electo Wilson
Morales, debido a las irregularidades presentadas en el proceso electoral.
(folio 27)
- Fotocopia
del oficio No.08616 de fecha 22 de diciembre de 2004, suscrito por la Directora
de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, dirigido a la Señora Flor
Calderón Pinchao, en respuesta al derecho de petición mediante el cual
solicitan la impugnación de la elección del Gobernador. Al respecto, le indicó,
que dada la autonomía de las comunidades indígenas el Ministerio no es
autoridad electoral para determinar si el proceso fue válido o no, teniendo en
cuenta que se dio de conformidad con sus usos y costumbres. (folio 28)
- Informe de fecha 14 de diciembre de
2004, presentado por la delegada del Ministerio del Interior y de Justicia para
el acompañamiento y veeduría del proceso de elección, en el que afirma que
dicho proceso se llevó a cabo según usos y costumbre de la comunidad, con total
normalidad. Además hace un  recuento de los puntajes obtenidos y de los
resultados del debate electoral. (folio 30)
- Fotocopia del acta de fecha 13 de
diciembre de 2004, suscrita por los representantes del Obispo de la Diócesis,
el Comandante de Policía del Distrito, el Ministerio del Interior y de Justicia,
el Personero Municipal y el Personero Delegado, quienes acompañaron el proceso
de elección, en la que consta que los documentos electorales recaudados, tales
como listados del censo con el que efectuó la votación y carteleras de
resultados, reposan en calidad de custodia en el Comando Segundo de Policía del
Distrito de Ipiales. (folio 32)
- Fotocopia del acta suscrita por las
autoridades del Estado y de la Iglesia que acompañaron como veedores y garantes
el proceso de elección y de los candidatos que participaron. (folio 33)
- Fotocopia del acta de los comicios de
fecha 12 de diciembre de 2004, suscrita por los funcionarios que realizaron el
proceso de acompañamiento de las elecciones, en la que consta que las
votaciones se llevaron a cabo en la Sede del Cabildo, en total normalidad a
partir de las 8:45 A.M. y se extendió hasta las 4: 30 P.M., previo acuerdo
entre los candidatos. (folio 35)
- Fotocopia del oficio de fecha 13 de
diciembre de 2004, suscrito por la Delegada del Ministerio del Interior y de
Justicia y dirigido al Personero Municipal de Ipiales, mediante el cual hace
entrega de una fotocopia del censo de la población del año 1999 de la que
dispone el Ministerio y sobre el cual se realizó el proceso de elecciones en el
Resguardo Indígena de Ipiales. (folio 37)
- Fotocopia del derecho de petición de
fecha 16 de diciembre de 2004, suscrito por la Comunidad Indígena del Resguardo
de Ipiales, encabezada por la señora Flor Calderón Pinchao, mediante el cual
solicitan a la Directora de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia,
adelantar como veedora una revisión del proceso de elección del Gobernador del
Cabildo Indígena de Ipiales, para que se declare nula su elección y por tanto
no se efectúe ningún registro del mismo.
(folio 38)
·
Practicadas por el Juzgado de Instancia
- Declaración rendida el día 4 de enero de
2005, por la Señorita Hilda Rocío Quistanchala Chacua, mediante la cual amplía
los términos de la presente acción de tutela y allega 66 folios en fotocopia de
los nombres y firmas de personas de la comunidad indígena del Resguardo de
Ipiales rechazando el resultado de las elecciones del 12 de diciembre de 2004.
(folios 56 a 123)
- Declaración rendida el día 4 de enero de
2005, por la Señorita Sandra Hortensia Chacua Chacua, de 15 años de edad,
nacida el 4 de abril de 1989, (folio 125)
- Diligencia
de Inspección Judicial practicada el 12 de enero de 2005 en las instalaciones
del Comando de Policía de Ipiales, a los registro de votantes de las elecciones
para Gobernador del Cabildo Indígena, dejados bajo custodia según el acta de
fecha 13 de diciembre de 2004. El objeto de la diligencia fue constatar el
número de votos emitidos por cada uno de los candidatos, la cantidad de votos
sufragados por menores de edad del potencial electoral y el número de personas
que dejaron de votar. Se dejo constancia de haber examinado la caja que
contiene el material de la votación. ( folios 154 a 199)
- Declaración rendida por el Personero
Municipal en la diligencia de Inspección Judicial, quien manifestó que las
elecciones se llevaron a cabo según las reglas pactadas previamente por los
mismos candidatos, con la presencia de autoridades veedoras y se caracterizó
por el orden que impartió la Policía Nacional y de la Diócesis de Ipiales
quienes también intervinieron en el mantenimiento del orden y el conteo de los
votos. Agregó que algunas personas no pudieron acceder a elegir el candidato de
su predilección por cuanto existió congestión en algunas mesas al tener que
revisar el nombre del votante en el listado del censo. Indica que el ente
encargado de garantizar que toda la comunidad indígena pudiera ejercer
libremente el derecho a la participación, es la propia comunidad en cabeza del
cabildo en ejercicio de la autonomía que rige pera sus asuntos internos.
- Fotocopia del cuadernillo que contiene
el censo de población de 1999 que sirvió de base para controlar las personas
votantes de la Vereda de Chacuas, Parcialidad Chalamag, tomada al momento de
practicar la Inspección Judicial, en la que aparece el nombre de la menor
Sandra Hortensia Chacua Ch. de 10 años,(folio 173) perteneciente a la familia
121. (folios 162 a 175)
- Declaración rendida el 14 de enero de
2005, por el señor Cornelio Inagan Pantoja, quien participó como candidato en
las pasadas elecciones. (folio 188)
- Dictamen rendido el 17 de enero de 2004,
después de proferida la Sentencia, por el  perito designado dentro de la
diligencia de inspección judicial para (i) contabilizar el número de votos
subrayados en los listados electorales por parcialidad y el consolidado total
que corresponda a personas mayores de 15 años según el censo indígena que
aparece en los sobres, (ii) constatar el número de personas no votantes frente
a las personas con capacidad de sufragar (mayores de 15 años) y (iii)
establecer si las tutelantes figuran en el listado de electores como personas
votantes y de que parcialidad y vereda. (folio 210)
- Oficio
de fecha 18 de enero de 2005, presentado después de proferida la Sentencia por
la profesional Universitario de la Dirección de Asuntos Territoriales y Orden
Público del Ministerio del Interior y de Justicia, en respuesta al formulario
de preguntas efectuado por el Juzgado. (folio 225)
·
Allegadas por las entidades accionadas
- Por la Alcaldía del Municipio de
Ipiales
- Oficio
de fecha 30 de diciembre de 2004, suscrito por el Secretario de Gobierno de la
Alcaldía Municipal de Ipiales, en respuesta al derecho de petición presentado
el 20 de diciembre de 2004 por miembros de la comunidad indígena, en que se les
afirmó que de conformidad con las normas
vigentes, la Asamblea de la Comunidad Indígena, es la autoridad máxima
competente para dirimir el conflicto que se ha presentado con ocasión de la
elección del Gobernador del cabildo. (folio 129)
- Por el Gobernador del Cabildo
Indígena de Ipiales
- Fotocopia
del acuerdo suscrito el 5 de diciembre de 2004, por los candidatos y diferentes
líderes de la comunidad indígena en presencia de algunas autoridades del
Estado, mediante la cual se pactaron las reglas para la realización del debate
electoral. (folio 147)
- Fotocopia del acta de posesión de fecha
1º de enero de 2005, suscrita por el Alcalde del Municipio de Ipiales, el
Secretario de Gobierno Municipal y los miembros del Cabildo de Indígenas del
Resguardo de Ipiales elegidos el 12 de diciembre de 2004, para el periodo
comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2005. (folio 151)
III.
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
1. Alcaldía Municipal de Ipiales.
Mediante escrito del 3 de enero de 2005,
dirigido al Juez Primero Penal Municipal de Ipiales, el Alcalde Municipal dio
respuesta a la acción de tutela y al cuestionario formulado por el Juzgado.
Afirmó en su escrito que de conformidad con lo establecido en la Constitución
Política y en la ley 89 de 1890, las comunidades indígenas gozan de total
autonomía y en lo que respecta a la elección de sus autoridades según sus usos
y costumbres, sin que el Municipio tenga ingerencia alguna en el proceso
electoral de la región, distinta a la de administra los recursos que le gira la
Nación, razón por la que no asume postura jurídica alguna sobre la reclamación
que las menores han hecho por vía de tutela.
Agregó que el Municipio intervino como
facilitador en el proceso electoral junto con las demás autoridades del
Departamento y del Ministerio del Interior. Para cumplir con su deber de velar
por el orden público Municipal, brindó apoyo a través de la fuerza pública y a
petición de los candidatos se designaron veedores para las nueve mesas de
votación y 12 agentes de la Policía Nacional, para controlar la cartelera de
resultados y el listado de votantes de cada mesa.
Indicó que mediante oficio del 30 de diciembre de 2004, dio respuesta al
derecho de petición presentado por la comunidad Indígena para que no
posesionara al Gobernador Electo Wilson
Morales debido a las irregularidades presentadas en la elección. En el
mencionado oficio, el Alcalde les informó que de conformidad con las normas
vigentes, la Asamblea de la propia Comunidad Indígena, es la autoridad máxima
competente para dirimir el conflicto que se ha presentado con ocasión de la
elección.
Manifestó
que las elecciones de Gobernador transcurrieron según los usos y costumbre de
la propia comunidad indígena con total normalidad y por tanto los hechos a los
que aluden las tutelantes no le constan. Además afirmó que el total de votantes
de las nueve mesas de votación fue de 2696 personas de acuerdo con el conteo de
votos que estuvo a cargo de la Diócesis y del Comando de Policía, pero no sabe
el número de personas que no pudieron sufragar en las elecciones del 12 de
diciembre de 2004.
2. Wilson Gonzalo Morales Cuaspud en su condición de Gobernador y
representante legal del Honorable Cabildo de Indígenas  de Ipiales.
Mediante
escrito de fecha 7 de enero de 2004, dirigido al Juzgado Primero Penal
Municipal de Ipiales, el señor Wilson Gonzalo Morales Cuaspud, dio respuesta a
la acción de tutela en su condición de Gobernador del Cabildo Indígena de
Ipiales, posesionado el 1º de enero de 2005 y como representante legal del
mismo, debidamente autorizado por sus miembros. Hizo las siguientes
consideraciones frente a los fundamentos de la tutela:
- Afirmó que durante la vigencia del año
2004 por discusiones similares a las que hoy proponen las accionantes, las
autoridades del Gobierno decidieron no reconocer al Cabildo legítimamente
elegido, lo que ocasionó que los planes y programas de la comunidad no se
ejecutaran y por lo tanto se vieron privados de los servicios de salud,
saneamiento ambiental y educación.
- Por lo anterior, para las nuevas
elecciones de Cabildo que se llevaron a cabo el 12 de diciembre de 2004, sin
mayor novedad salvo el natural descontento de los bandos que resultaron
perdedores en los comicios, las autoridades tradicionales tomaron especiales
medidas de control y garantías, con la directa veeduría del Ministerio del
Interior y de Justicia, Gobernación del Departamento y principales autoridades
civiles del Municipio de Ipiales y se hicieron acuerdos preelectorales entre
los candidatos participantes.
- Agregó que la facultad reconocida a los
menores para poder sufragar, corresponde más a una táctica electoral de los
bandos políticos encaminada a incrementar los guarismos de votación, que a los
usos y costumbres de la comunidad indígena de Ipiales. Esta tradición se
mantiene en aras de la convivencia y la gobernabilidad al interior del
resguardo, hasta tanto la asamblea comunitaria disponga lo contrario, pero
considera que los niños de 15 años, por su grado de dependencia paterna,
institucional y social, se encuentran limitados para ejercer con plena
autonomía su libre opinión para la conformación del poder político el cual
requiere de la mayoría de edad a los 18 años como lo establece la propia
legislación colombiana. Por lo tanto considera que ningún derecho de los niños
se está vulnerando por que no pudieron votar, pues los derechos y deberes
políticos del “ciudadano” se materializan en “elegir y ser elegido” y a ellos
solamente se les otorga el derecho de elegir.
- Consideró que el debate electoral al
interior del Resguardo Indígena de Ipiales se rige además de los usos y
costumbre, por los acuerdos preelectorales que realizan los candidatos en contienda
y además con el cumplimiento de los siguientes 3 requisitos esenciales para la
legitimidad y validez del mismo: 1. El registro electoral: Contenido en
el censo que se radica con antelación al día de elecciones cada año en el
Ministerio del Interior (Dirección de Etnias), con el fin de confrontar la
identificación y edad del elector al momento del sufragio. Para las elecciones
del 12 de diciembre de 2004, debido a las contradicciones internas, en el
acuerdo preelectoral celebrado entre los candidatos, se decidió hacerlo sobre
el censo de 1999 y no sobre el del 2004 como correspondería. 2. El
potencial de votantes: Para cada año se calcula con el censo de población del
último año, considerando los promedios de electores efectivos durante los 3
últimos años. Sin embargo para las últimas elecciones, el haber permitido hacer
el cálculo sobre los 5 años anteriores hasta el año de 1999, rompe toda
predicción posible, pues el censo de ese año es inferior al del 2004 y por lo
tanto es difícil precisar cuantas personas no pudieron sufragar, así como
tampoco cuantos niños censados en el 99 adquirieron el derecho al voto por
haber cumplido 15 años y cuantos otros no pudieron por hacer parte del censo de
los años 2000 al 2004. 3. Escrutinio electoral: Corresponde a la
contabilidad de votos efectivos depositados en las urnas establecidas en el día
de las elecciones, labor que cumplen las autoridades veedoras del proceso,
anotando en las actas o informes los guarismos finales.
- Reconoció
que el sistema electoral de la comunidad indígena tiene falencias técnicas en
tanto que no se encuentra sistematizado y tampoco se cuenta con una delegación
electoral que prepare y desarrolle técnicamente el debate y los escrutinios, lo
que impide al 100% de los electores sufragar. Por ello, en su criterio, solo
logran hacerlo quienes con mucha antelación a la apertura de los comisión se
encuentran en la fila y no aquellos que llegan tarde o concurren a la urna sin
identificación adecuada o sin el lleno de los requisitos.
- Indicó que
las actas e informes que se levantaron respecto del proceso electoral, dan fe
de la transparencia del mismo y agregó que en caso de que hipotéticamente
hubiera existido irregularidad alguna, la cual no fue denunciada, en razón de
la jurisdicción especial indígena y la autonomía reconocida por la propia
Constitución, la ley y los tratados internacionales, ningún juez o tribunal es
competente para declarar la nulidad de un debate electoral indígena y menos
mediante el excepcional mecanismo de la tutela como pretenden equivocadamente
las accionantes.
- En su
calidad de Gobernador afirmó, que no es procedente la acción de tutela en razón
a que no es el mecanismo adecuado para anular las elecciones del cabildo, ni
mucho menos el juzgador es la autoridad competente para hacerlo toda vez que la
comunidad indígena goza de jurisdicción especial y autonomía reconocidas por la
Constitución, la ley y los tratados internacionales, para que sus propias
autoridades diriman sus conflictos de acuerdo con sus usos y costumbres. De
otra parte consideró que ningún perjuicio irremediable se ha causado por el
hecho de que no pudieron sufragar, toda vez que como menores de edad pueden
participar activamente en el ejercicio del Gobierno y en el escaso término de
un año pueden ejercer sus derecho en condiciones de mayor madurez.
Manifestó
que de haber existido las supuestas irregularidades, estas debieron ser
advertidas de inmediato por las autoridades indígenas, los testigos electorales
o por las autoridades del Gobierno que obraron como veedoras, lo que nunca
ocurrió y por el contrario existen actas e informes que ratifican la
transparencia del proceso.
En su
condición de Gobernador y representante legal del Cabildo Indígena de Ipiales,
respondió de la siguiente forma el cuestionario que le formuló el Juez de
instancia:
El número de
personas aptas para votar varía de acuerdo con las circunstancias, pues si se
hubiera realizado con el censo del 2003, el potencial electoral ha debido ser
de 7000, mientras que con el censo de 1999, con el cual se  realizó el debate,
el potencial alcanzó a 5000 personas.
Se calcula
que para los comicios del 12 de diciembre de 2004, se presentaron con intención
de sufragio unas 5000 personas, de las cuales sufragaron 2696, que equivale al
52%.  El resto de las personas no pudieron depositar su voto por varias
razones: (i) lentitud del ejercicio del sufragio dada la deficiencia
tecnológica, ya que la confrontación del elector con el censo electoral se
realiza de manera manual, (ii) también pudo influir el tiempo límite fijado por
consenso, el cual pese a haberse ampliado de común acuerdo en 30 minutos,
tampoco resulto suficiente.
Al respecto
agregó que: “...tales circunstancias no solo afectan a los electores sino a
los candidatos en contienda, pues alguno (s) de ellos previendo tales
circunstancias dispuso la concurrencia de la casi totalidad de sus electores
desde la noche anterior al debate, mientras otros por más que madrugamos,
tuvimos que someternos al lento transcurso del debate y casi aceptar por
momentos una inminente derrota en razón de esta audaz táctica política.”
IV. DECISION JUDICIAL MATERIA
DE REVISION.
Mediante fallo de 14 de enero
de 2005, el Juzgado Primero Penal Municipal de Ipiales, Nariño, decidió negar
la tutela impetrada, tras considerar  que a pesar de que la elección del
Gobernador se llevó a cabo de conformidad con los usos y costumbres de la
comunidad, los acuerdo preelectorales y sin contrariar la Constitución
Política, el procedimiento para la votación resultó particularmente lento
debido a la falta de previsión de los candidatos que fijaron las reglas de la
votación y a quienes les es imputable el hecho de que gran parte de la
población se haya quedado sin sufragar, con lo cual se les vulneró el derecho
al voto y a participar en las decisiones políticas según el artículo 40 de la
C.P..
Afirmó que la desconfianza entre los
candidatos les impidió aceptar un mecanismo más eficaz y transparente que la
revisión de listados del censo de población para agilizar las votaciones y en
consecuencia fueron ellos mismos, quienes al fijar las reglas para la elección,
negaron a sus electores el derecho a elegir, la cual solamente puede ser remediada
por el Cabildo como organismo tradicional y competente para dirimir los
conflictos resultantes de una presunta ilegitimidad en la elección, frente a
los cuales los electores no sufragantes están en condiciones de subordinación.
De otra
parte considera la situación como un hecho cumplido, pues la oportunidad para
impetrar la tutela habría sido entre la fecha de la elección y la de posesión
del Cabildo Indígena, lapso de tiempo superior a 10 días dentro de los cuales
pudo haberse ejercido la acción de amparo, sin tener que recurrir a las medidas
de protección provisional solicitadas. Afirma que: “Hoy una vez posesionado
el Cabildo lo máximo que se puede hacer es una recomendación al Cabildo para
que en el futuro se adopten medidas más ágiles que permitan el ejercicio del
sufragio al interior de la comunidad.”
Afirma que en el presente caso no es
inconstitucional los usos y costumbres de la comunidad indígena, sino el
mecanismo ideado para hacer posible el ejercicio del derecho al sufragio, el
cual colocó a los electores que no pudieron votar en un plano de desigualad y
discriminación respecto de quienes si lo hicieron. Estima que la posibilidad que tienen las comunidades indígenas para
gobernarse autónomamente según sus usos y costumbres, se considera como un
mecanismo equiparable a un medio judicial idóneo y eficaz, siempre que no se
haya dado posesión al Gobernador del Cabildo. Por su parte el Alcalde del
Municipio de Ipiales, solamente puede negar la posesión a los representantes
del Cabildo cuando la comunidad de manera expresa así lo manifieste. Teniendo
en cuenta que la comunidad no expresó su voluntad de desconocer la elección,
ninguna autoridad jurisdiccional del Estado puede resolver lo relacionado con
la nulidad de la elección, salvo la misma comunidad.
Por lo anterior declara la
tutela improcedente, pues a pesar de haber existido vulneración de los derechos
fundamentales, en especial el derecho al voto consagrado en el artículo 40 de
la Constitución Política, existía un mecanismo alterno a la tutela, como lo era
acudir ante la Asamblea General del Resguardo de Indígenas de Ipiales para que
través del propio Gobernador de Cabildo se promueva una consulta al interior de
la comunidad para determinar si los miembros de dicha Corporación fueron elegidos
legítimamente y en caso de no ser así, se programe una nueva elección. Al ser
una situación superada, solamente recomienda al Gobernador del Cabildo que para
futuras elecciones se adopten mecanismos idóneos que permitan la participación
de todos los integrantes de la comunidad indígena, acudiendo para ello al
consenso de la Asamblea General comunitaria, en aras de lograr la paz al
interior de la comunidad indígena.
V. CONSIDERACIONES Y DECISION
DE LA CORTE.
1. Competencia.
De conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar
los fallos antes reseñados.
2. Problema jurídico
De acuerdo a la
situación fáctica que ha dado lugar a la presente acción de tutela y a lo
decidido por el juez de instancia, le corresponde a esta Sala de Revisión
resolver los siguientes problemas jurídicos:
1.
Si existe legitimidad de las menores accionantes
para interponer la acción de tutela y si ésta es procedente contra cada uno de
los accionados – Wilson Gonzalo Morales Cuaspud, Cabildo Indígena de Ipiales y
la Alcaldía del Municipio de Ipiales – .
2.
Si los derechos a la participación, a elegir,
a la libre expresión, los derechos de los niños y a la igualdad, invocados
por las accionantes, fueron vulnerados por parte de los accionados.
3. Procedencia de la acción de tutela
La acción de tutela es interpuesta por tres jóvenes pertenecientes a
la comunidad del Resguardo Indígena de Ipiales, contra el señor Wilson Gonzalo
Morales Cuaspud para que “...que se abstenga de tomar posesión del Cargo
como gobernador”; contra el Honorable Cabildo de Indígena de Ipiales “...para
que se adelanten nuevamente las elecciones...”, y contra la Alcaldía
Municipal de Ipiales para que  “... se abstenga de participar en cualquier
acto de posesión hasta tanto se realice la nueva elección..”.
Sea lo primero precisar, que si bien las menores
accionantes al momento de presentar la acción de tutela contaban con 16 y 17 años
de edad, a la luz de la reiterada jurisprudencia de esta corporación, en su
condición de menores de edad están habilitados para interponer directamente la
acción de tutela en defensa de sus derechos fundamentales.[1]
Esa posibilidad, que se desprende del carácter
informal que tiene la acción y de su naturaleza como instrumento de protección
de los derechos constitucionales fundamentales, exige del juez de tutela una
particular atención, para, por un lado, indagar, con todos los recursos
procesales que tiene a su disposición, si efectivamente existe una violación o
una amenaza de los derechos fundamentales de los menores, que haga imperioso el
amparo constitucional[2],
y, por otro, si existen indebidas manipulaciones orientadas a obtener ventaja
de la condición del menor como solicitante de amparo.
En
el presente caso, la Sala encuentra que las jóvenes solicitantes en su
condición de menores adultas[3],
están en capacidad para interponer directamente la solicitud de amparo.
De otra parte, también se considera procedente la
presente acción, si se tiene en cuenta que
las peticionarias se encuentran en situación de indefensión respecto de
una organización privada, como es la comunidad indígena, razón por la que están
constitucional y legalmente habilitadas para ejercer la acción de tutela en
defensa de sus derechos fundamentales. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2164 de
1995, la Comunidad o parcialidad indígena. “Es el grupo o conjunto de familias de
ascendencia amerindia, que tienen conciencia de identidad y comparten valores,
rasgos, usos o costumbres de su cultura, así como formas de gobierno, gestión,
control social o sistemas normativos propios que la distinguen de otras
comunidades, tengan o no títulos de propiedad, o que no puedan acreditarlos
legalmente, o que sus resguardos fueron disueltos, divididos o declarados
vacantes.”. Así entonces, las
comunidades indígenas son verdaderas organizaciones privadas, sujetos de
derechos y obligaciones[4],
que, por medio de sus autoridades, ejercen poder sobre los miembros que las
integran hasta el extremo de adoptar su propia modalidad de gobierno y de
ejercer control social. Respecto de las decisiones de la comunidad que afectan
a uno de sus integrantes, no existen medios de defensa judicial.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el
Decreto 2164 de 1995, que derogó el Decreto 2001 de 1988, los cabildos
indígenas son entidades públicas especiales “...cuyos integrantes son miembros de una comunidad
indígena, elegidos y reconocidos por ésta, con una organización sociopolítica
tradicional, cuya función es representar legalmente a la comunidad, ejercer la
autoridad y realizar las actividades que le atribuyen las leyes, sus usos,
costumbres y el reglamento interno de cada comunidad...” En consecuencia se considera procedente
la acción de tutela dirigida contra el Cabildo Indígena o su representante
legal, que en el caso bajo análisis es el Gobernador del Cabildo, es decir el
señor Wilson Gonzalo Morales Cuaspud. Lo mismo sucede al dirigir la acción en
contra de la Alcaldía Municipal, cuya procedencia no se discute en su condición
de entidad pública que forma parte de la rama ejecutiva del poder público.
Aspecto diferente es el relacionado con la capacidad
de los particulares para ser sujetos pasivos de acciones de tutela, hipótesis
excepcional que sólo es viable en los casos taxativamente dispuestos en la ley.
En efecto, el numeral 4o. del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 establece la
procedencia de la acción de tutela contra organizaciones privadas, o contra su
beneficiario real, respecto de las cuales el peticionario se encuentra en
situación de subordinación o indefensión.
En el presente caso ninguna
subordinación puede predicarse entre las accionantes y el señor Wilson Morales,
como persona natural, razón por la cual la presente acción, en ese evento, si
se torna improcedente.
Determinada la procedencia de la acción de
tutela, toda vez que existe legitimación de la misma, entrará la Sala a
estudiar la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados por las
accionantes.
4. El principio de la diversidad étnica y
cultural y la autonomía de los pueblos indígena.
El reconocimiento constitucional de la
diversidad étnica y cultural responde a una nueva visión del Estado, en la que
ya no se concibe a la persona humana como un individuo abstracto, sino como un
sujeto con características particulares, que reivindica para sí su propia
conciencia ética. Valores como la tolerancia y el respeto por lo diferente, se
convierten en imperativos dentro de una sociedad que se fortalece en la
diversidad, en el reconocimiento de que en su interior cada individuo es un
sujeto único y singular, que puede hacer posible su propio proyecto de vida.[5]
El artículo 1º
de la Constitución, consagra el pluralismo como uno de los pilares axiológicos
del Estado Social de derecho, mientras que el principio constitucional de
diversidad étnica y cultural estipulado en el artículo 7º Superior, otorga a
las comunidades indígenas la posibilidad de ejercer facultades normativas y
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de acuerdo con sus valores
culturales y conforme a lo dispuesto en la Constitución y la ley. Lo anterior,
no es otra cosa que el reconocimiento y la realización parcial del principio de
democracia participativa y pluralista y el respeto de la diversidad étnica y
cultural de la nación colombiana.[6]
El
artículo 246 de la Constitución Política[7],
por su parte, determina que las autoridades indígenas podrán ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus
propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la
Constitución y leyes de la república.
De conformidad
con lo establecido en el artículo 330 de la Constitución[8], además de la autonomía
administrativa, presupuestal y financiera de que gozan la comunidades indígenas
dentro de sus territorios, también se le reconoce la autonomía política, lo que
se traduce en la elección de sus propias autoridades, la cual debe ejercerse
dentro de los estrictos parámetros señalados por el mismo texto constitucional,
es decir, de conformidad con sus usos y costumbres, siempre y cuando no sean
contrarios a la Constitución y a la ley, de forma que se asegure la unidad
nacional.
A su vez, el
artículo 3º de la Ley 89 de 1990 dispone que: “En todos los lugares en que
se encuentre establecida una parcialidad de indígenas habrá un pequeño Cabildo
nombrado por éstos conforme a sus costumbres. El período de duración de dicho
Cabildo será de un año, de 1 de enero a 31 de diciembre. Para tomar posesión de
sus puestos no necesitan los miembros del Cabildo de otra formalidad que la de
ser reconocidos por la parcialidad ante el Cabildo cesante y a presencia del
Alcalde del Distrito...”
En el plano del derecho internacional, el
Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes,
ratificado por nuestro país mediante la Ley 21 de 1991, se refiere a la
autonomía de las comunidades indígenas  y el reconocimiento de los derechos
fundamentales constitucionales en sus territorios, como límite al principio de
diversidad étnica, al reconocer la aspiración de esos pueblos a asumir el
control de sus propias instituciones y formas de vida, así como su desarrollo
económico y social, manteniendo y fortaleciendo sus identidades, lenguas y
religiones.[9]
Es así como el citado instrumento
internacional dispone que los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de
desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción
coordinada y sistemática “con miras a proteger los
derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”, acción que deberá incluir medidas
tendientes a promover la plena efectividad de sus derechos sociales, económicos
y culturales, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y
tradiciones, y sus instituciones (art. 2° literal b); también deberán adoptar
medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las
instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los
pueblos interesados (art. 4° num. 1°); igualmente los Estados partes deben
respetar la integridad de los valores, prácticas e instituciones de esos
pueblos (art. 5° literal b); establecer los medios para el pleno desarrollo de
las instituciones e iniciativas de esos pueblos y en los casos apropiados
proporcionar los recursos necesarios para este fin (art. 6° literal c).
Particularmente el Convenio garantiza el
derecho de las comunidades indígenas a “decidir sus
propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en
que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y
a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la
medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural” (art. 7° num. 1°).
Igualmente dispone que “al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados
deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho
consuetudinario, garantizando a dichos pueblos el derecho de conservar sus
costumbres e instituciones propias”, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales
definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos
internacionalmente reconocidos (art. 8 nums. 1° y 2°).
En Sentencia SU-510 de 1998, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, esta Corporación advirtió que, el Estado está obligado, a un
mismo tiempo, a garantizar los derechos de todas las personas en su calidad de
ciudadanas y a reconocer las diferencias y necesidades particulares que surgen
de la pertenencia de esas personas a grupos culturales específicos. En esa
labor de equilibrio, el Estado debe cuidarse de imponer alguna particular
concepción del mundo pues atentaría contra el principio pluralista y contra la
igualdad de todas las culturas. Sobre el particular afirmó: “frente a la disyuntiva antes anotada, la Carta Política colombiana
ha preferido una posición intermedia, toda vez que no opta por un universalismo
extremo, pero tampoco se inclina por un relativismo cultural incondicional”.
Así pues,
puede concluirse que la autonomía de que gozan las comunidades indígenas cumple
una importante función instrumental, puesto que les permite tomar parte activa
en la definición de su propio destino, haciendo igualmente efectivos sus
derechos fundamentales, como sujeto colectivo, con miras a fortalecer y
preservar su integridad y diversidad étnica y cultural.
5.  Reglas de interpretación para el
reconocimiento de los usos y costumbres indígenas
La
Corte Constitucional en Sentencia T-254 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
ha configurado las reglas de interpretación a ser aplicadas cuando se presenten
diferencias conceptuales y conflictos valorativos en la aplicación de órdenes
jurídicos diversos. Ellas son:
“7.1 A mayor
conservación de sus usos y costumbres, mayor autonomía. La realidad
colombiana muestra que las numerosas comunidades indígenas existentes en el
territorio nacional han sufrido una mayor o menor destrucción de su cultura por
efecto del sometimiento al orden colonial y posterior integración a la
"vida civilizada" (Ley 89 de 1890), debilitándose la capacidad de
coerción social de las autoridades de algunos pueblos indígenas sobre sus
miembros. La necesidad de un marco normativo objetivo que garantice seguridad
jurídica y estabilidad social  dentro de estas colectividades, hace
indispensable distinguir entre los grupos que conservan sus usos y costumbres -
los que deben ser, en principio, respetados -, de aquellos que no los
conservan, y deben, por lo tanto, regirse en mayor grado por las leyes de la
República, ya que repugna al orden constitucional y legal el que una persona
pueda quedar relegada a los extramuros del derecho por efecto de una imprecisa
o inexistente delimitación de la normatividad llamada a regular sus derechos y
obligaciones.
7.2 Los derechos fundamentales constitucionales constituyen el
mínimo obligatorio de convivencia para todos los particulares. Pese a que
la sujeción a la Constitución y a la ley es un deber de todos los nacionales en
general (CP arts. 4, 6 y 95), dentro de los que se incluyen los indígenas, no
sobra subrayar que el sistema axiológico contenido en la Carta de derechos y
deberes, particularmente los derechos fundamentales, constituyen un límite
material al principio de diversidad étnica y cultural y a los códigos de
valores propios de las diversas comunidades indígenas que habitan el territorio
nacional, las que, dicho sea de paso, estuvieron representadas en la Asamblea
Nacional Constituyente.
7.3 Las normas legales imperativas (de orden público) de la
República priman sobre los usos y costumbres de las comunidades indígenas,
siempre y cuando protejan directamente un valor constitucional superior al
principio de diversidad étnica y cultural. La interpretación de la ley como
límite al reconocimiento de los usos y costumbres no puede llegar hasta el
extremo de hacer nugatorio el contenido de éstas por la simple existencia de la
norma legal. El carácter normativo de la Constitución impone la necesidad de
sopesar la importancia relativa de los valores protegidos por la norma
constitucional - diversidad, pluralismo - y aquellos tutelados por las normas
legales imperativas. Hay un ámbito intangible del pluralismo y de la diversidad
étnica y cultural de los pueblos indígenas que no puede ser objeto de
disposición por parte de la ley, pues se pondría en peligro su preservación y
se socavaría su riqueza, la que justamente reside en el mantenimiento de la
diferencia cultural. La jurisdicción especial (CP art. 246) y las funciones de
autogobierno encomendadas a los consejos indígenas (CP art. 330) deben
ejercerse, en consecuencia, según sus usos y costumbres, pero respetando las
leyes imperativas sobre la materia que protejan valores constitucionales
superiores.
7.4 Los usos y costumbres de una comunidad indígena priman sobre
las normas legales dispositivas. Esta regla es consecuente con los
principios de pluralismo y de diversidad, y no significa la aceptación de la
costumbre contra legem por tratarse de normas dispositivas. La naturaleza de
las leyes civiles, por ejemplo, otorga un amplio margen a la autonomía de la
voluntad privada, lo que, mutatis mutandis, fundamenta la prevalencia de los
usos y costumbres en la materia sobre normas que sólo deben tener aplicación en
ausencia de una autorregulación por parte de las comunidades indígenas.”
Así entonces, las anteriores reglas serán
las aplicables en casos en que sea necesario establecer la aplicabilidad de los
usos y costumbres de una comunidad indígena, la real autonomía de la que gozan
para autogobernarse y la vulneración de los derechos fundamentales de sus
asociados.
6. El derecho de participación ciudadana y
el derecho al voto como derechos fundamentales
El derecho de
participación democrática, es un desarrollo del Preámbulo y los artículos 1 y 2
de la Constitución, en los que se señala al Estado colombiano un "marco
jurídico, democrático y participativo”, con la finalidad de, entre otras, "facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan”, lo cual
guarda estrecha relación con el aspecto político del Estado, consistente en las
múltiples relaciones de poder que se desenvuelven en el interior de la
comunidad. Así, la participación de los gobernados en los procesos de toma de
decisiones y en el fondo de estas mismas, es una de las tantas manifestaciones
del derecho fundamental de participación.[10]
De
acuerdo con el artículo 40 de la Constitución, para hacer efectivo el derecho a
la participación política, el ciudadano puede, entre otros derechos, elegir y
ser elegido. Este es el más importante y tradicional procedimiento de la
democracia representativa. A través del sufragio, se incide en la  conformación
y control de los poderes públicos y de esta manera se contribuye a la
legitimación del ejercicio del poder político.
El sufragio es un instrumento primordial
para la realización del principio democrático como mecanismo establecido para
la participación de la ciudadanía en las elecciones, plebiscitos, referendos y
consultas populares. Su observancia supone la intervención de todos los
ciudadanos en las decisiones públicas que se sometan a votación, con los
objetivos, entre otros, de configurar las instituciones estatales, formar la
voluntad política, y mantener el sistema democrático, a través de decisiones
legítimas y vinculantes que resultan necesarias para su sostenimiento. Este
derecho tiene el carácter de fundamental[11],
por su conexión directa con el principio democrático, su ubicación en el
capítulo dedicado a la enunciación de algunos de los derechos fundamentales[12] y por la remisión
expresa que sobre su aplicación inmediata hace el artículo 85 Superior[13].
El derecho al voto trasciende el plano
subjetivo de su titular, y adquiere una dimensión objetiva, en la medida en que
su ejercicio contribuye a la consolidación del proceso democrático. Desde una
perspectiva subjetiva, el voto ha sido tradicionalmente clasificado como un
derecho-libertad, de la misma manera que las libertades de culto, asociación,
reunión, petición, elección de profesión u oficio. Estos derechos comparten su
referencia a la libertad y se diferencian de otro tipo de derechos encaminados
a proteger la igualdad material de las personas y que comprenden, entre otros,
el derecho a la educación de los niños, a la seguridad social y al trabajo.
La
participación política bajo su forma de sufragio, comprende no sólo la
actividad subjetiva encaminada a ejercer el derecho, sino también una cierta
acción del Estado encaminada a crear las condiciones necesarias para que el
ejercicio del derecho tenga lugar. Lo segundo es una condición indispensable de
lo primero. Sin la organización electoral, la expresión de la voluntad política
individual deja de tener eficacia y sentido. Corresponde al Estado poner en
marcha los medios para que la voluntad ciudadana sea adecuadamente recepcionada
y contabilizada. La Constitución contempla esta obligación institucional en su
artículo 258, al establecer exigencias específicas sobre la forma cómo debe
llevarse a cabo el voto.
Esta Corte[14] ha afirmado que el
derecho al voto es una clara manifestación "de la
libertad de expresión en materia política, al tiempo que se le considera como
un "deber cívico" inspirado en el principio de solidaridad. En ese
sentido se advierte que el sufragio es un deber ciudadano que forma parte de
aquel deber más amplio de contribuir a la organización, regulación y control
democrático del Estado (C.P. art. 95-5). Pero de igual manera, es un derecho,
que le permite participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, en virtud de lo cual puede elegir y ser elegido, tomar parte en
plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación
democrática"(C.P. art. 40).”
Así,
el derecho al voto se convierte en el medio más importante de participación
ciudadana, lo que apareja necesariamente (junto con las demás normas
constitucionales y legales que facultan a los ciudadanos para el ejercicio del
sufragio), la obligación correlativa por parte de las autoridades electorales a
hacer posible el ejercicio de tal derecho.
Sobre el particular también ha dicho esta
Corporación: "(...) 2.3. Resulta necesario
insistir en que al Estado, en mayor grado, es quien está en condiciones de
proteger, auspiciar y fomentar el derecho al sufragio, no sólo por cuanto a
éste le corresponde, como fin esencial, "garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución", sino también
porque el ejercicio y efectividad del sufragio, dada su especial naturaleza
político - jurídica de derecho - deber (C.P. art. 258), corresponde a una
responsabilidad aneja a la democracia, que es un supuesto esencial del Estado
Social de Derecho. Por consiguiente corresponde al Congreso, de una parte,
señalar las reglas que lo desarrollan y definen sus límites y alcances en la
vida democrática y, de otra, a las autoridades electorales implementar los
medios y organizar las estrategias que permitan su efectivo ejercicio, y evitar
las posibles desviaciones de la voluntad de los electores (C.P. arts. 120,
150-23, 152-c, 265 y 266).” [15]
Así entonces, la Corte Constitucional[16] ha concluido que el
núcleo esencial del derecho al sufragio comprende la posibilidad de acceder a
los medios logísticos e informativos necesarios para participar efectivamente
en la elección de los gobernantes. Siendo el derecho al voto a su vez, derecho
y deber, las posibilidades de ejercicio y cumplimiento están supeditadas a la
existencia de una adecuada, consciente y eficiente organización electoral que
facilite su realización[17],
sólo su ejercicio amparado bajo estas garantías, consigue que los ciudadanos
confíen en la validez de las decisiones tomadas, en la legitimidad de las
autoridades elegidas y en la eficacia misma del proceso democrático.[18]
El caso concreto.
Por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a manifestar
la opinión, a la participación, al sufragio, a la integridad étnica, cultural,
social y económica y supervivencia de los pueblos indígenas, los derechos de
los niños y a la igualdad, las jóvenes Hilda Rocío Quistanchala Chacua,
Claudia Andrea Tepud Yarpaz de 17 años y Yaneth Fabiola Tepud Yarpaz de 16
años, en su condición de miembros del Resguardo Indígena de Ipiales, a quienes
la comunidad les reconoce el derecho al voto por ser mayores de 15 años,
instauraron acción de tutela en contra del señor Wilson Morales Cuaspud –
Gobernador Electo -, el Cabildo Indígena de Ipiales y la Alcaldía Municipal,
con miras a que se adelanten nuevas elecciones para Gobernador del Cabildo. Lo
anterior por cuanto no pudieron votar en las del 12 de diciembre de 2004, al
igual que alrededor de 2500 integrantes de la comunidad, dado que el mecanismo
de elección acordado previamente entre los candidatos según los usos y
costumbres resultó ser particularmente lento. Pretenden también las accionantes
mediante este mecanismo, que el Gobernador electo se abstenga de tomar posesión
del cargo, el Alcalde del Municipio no realice el acto de posesión y el Cabildo
Indígena adelante las nuevas elecciones.
El
señor Wilson Gonzalo Morales Cuaspud dio respuesta a la acción de tutela en su
condición de Gobernador del Cabildo Indígena de Ipiales y como representante
del mismo, para manifestar que en su criterio no existieron irregularidades en
la elección, toda vez que el procedimiento se llevó a cabo de conformidad con
los acuerdos pactados previamente con los candidatos que participaron en la
elección. Reconoce que debido a las falencias técnicas y a lo dispendioso y
lento del mecanismo de elección es posible que el 100% de los electores no haya
podido sufragar, logrando hacerlo solamente quienes concurrieron con la
suficiente antelación. Indica también que la acción de tutela es improcedente
toda vez la comunidad indígena goza de autonomía para dirimir sus conflictos de
acuerdo con sus usos y costumbres.
El Alcalde del Municipio de Ipiales por
su parte, considera que de conformidad con lo establecido en la Constitución
Política y en la ley 89 de 1890, las comunidades indígenas gozan de total
autonomía y en lo que respecta a la elección de sus autoridades se rigen por
sus usos y costumbres. El Municipio solamente administra los recursos que le
gira la Nación, pero no tiene ingerencia alguna en el proceso electoral de los
grupos indígenas de su región, razón por la que no asume postura jurídica
alguna sobre la reclamación que las menores han hecho por vía de tutela.
El juzgado de instancia denegó el amparo tras considerar que se
trata de un hecho cumplido, toda vez que la acción no  se interpuso en forma
inmediata a la elección, sino que ya habían transcurrido más de 10 días  entre
el momento de la elección y el día de la posesión del nuevo Gobernador. Además
considera, que no obstante haber existido vulneración de los derechos
fundamentales invocados por las accionantes, en especial el derecho al voto
consagrado en  el artículo 40 de la C.P., las peticionarias cuentan con otro
mecanismo de defensa como es acudir a la  Asamblea General del Resguardo
Indígena para el restablecimiento de sus derechos, programado una nueva elección
si se considera que los miembros de la Corporación fueron elegidos
ilegítimamente.
En
orden a determinar la efectiva y real vulneración de los derechos fundamentales
invocados por las accionantes, esta Sala efectuará un análisis de los hechos invocados
y del material probatorio obrante en el expediente, precisando previamente que
ninguna vulneración se le puede atribuir al Alcalde del Municipio de Ipiales,
en razón a que en virtud de la autonomía de que gozan las comunidades indígenas
para autogobernarse, las alcaldías municipales al igual que el Ministerio del
Interior y de Justicia, solo están habilitados por Ley para llevar el registro
de las decisiones que esas comunidades adoptan o para certificar lo que ellas
quieran que figuren en sus archivos.
Por
su parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 89 de
1990[19]
para tomar posesión de sus puestos, los miembros del Cabildo Indígena no
necesitan de otra formalidad que la de ser reconocidos por la parcialidad ante
el Cabildo cesante y en presencia del Alcalde del respectivo Municipio.
En
consecuencia, el citado funcionario no pudo incurrir en ninguna irregularidad
al haber llevado a cabo el acto de posesión del Gobernador electo y de los
demás miembros del Cabildo Indígena, el día 1º de enero de 2005 ante el del
Secretario de Gobierno del Municipio, según acta de posesión que reposa en
fotocopia a folio 151 del expediente, pues lo hizo en cumplimiento de
disposiciones Constitucionales y Legales.
Ahora bien, en relación con (i) el mecanismo de elección; (ii) la
imposibilidad a que se vieron avocadas las jóvenes para ejercer su derecho al
voto y (iii) el número de personas integrantes de la comunidad que quedaron sin
poder votar, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente se tiene
lo siguiente:
·
El mecanismo de elección fue pactado previamente
y de común acuerdo entre los candidatos que participaron en la contienda, en
presencia de autoridades de la Gobernación de Nariño y del Municipio de
Ipiales, de conformidad con los usos y costumbres de la comunidad indígena de
Ipiales y con el fin de evitar las irregularidades que se cometieron en el
proceso electoral anterior.[20]
Los puntos del acuerdo fueron:
-
El evento dará inició a las 8:00 a.m. y se
cerrará a las 4:00 p.m.. De común acuerdo entre los candidatos asistentes, el
día de las elecciones se amplió a las 4:30 p.m. la hora del cierre. (fl.35)
-
Tendrá en cuenta el censo de 1999, en papel
suministrado por el Ministerio del Interior y de Justicia.
-
El voto será cantado según tradición usos y
costumbres indígenas.
-
En las mesas de votación se manejaran los
listados por orden de parcialidades y se irá subrayando para evitar doble
votación.
-
El candidato que incite al desorden será
retirado por la Policía.
-
Habrá 9 mesas de votación con un veedor por cada
candidato.
-
El conteo de votos se hará con la colaboración
de organismos imparciales como la iglesia, la Cruz Roja y la Defensa Civil.
-
Las personas que van a votar deberán llevar un
documento de identidad para ingresar al recinto.
-
El delegado del Ministerio del Interior y de
Justicia será garante del proceso y la persona encargada de traer el censo de
1999 en papel que reposa en el Ministerio.
-
Las elecciones se llevarán a cabo con las
“planchas” que en el momento de la votación estén presentes.
Además, de conformidad con los usos y costumbres de la comunidad
indígena de Ipiales, los mayores de 15 años tienen derecho a votar en las
elecciones.
La elección se efectuó con base en el censo electoral de 1999,
entregado en fotocopia por la delegada del Ministerio del Interior y de
Justicia, al Personero Municipal de Ipiales. (folio 37)
El proceso electoral contó con el acompañamiento y veeduría de
diferentes autoridades de la Gobernación de Nariño, del Municipio de Ipiales y
del Ministerio del Interior y de Justicia. (fls.30, 32, 33 y 35)
·
En la demanda las accionantes afirmaron que: “...solamente
votaron alrededor 2600, (sic) personas, y no pudimos votar más de dos mil
quinientas personas que estuvimos presentes en el Despacho del Cabildo
dispuestos a hacer uso de nuestros derechos fundamentales a la participación y
la expresión de nuestra opinión...”. Agregaron que: “Lo anterior con el
argumento de que se acabó el tiempo para votar. Frente a esto, como menores de
edad, consideramos que no es argumento válido porque quienes organizaron las
elecciones han debido prever que el proceso estaba muy demorado y que no se
puede quitar a la gente el derecho a elegir, con el argumento de que no hubo
tiempo suficiente...”
Así mismo manifestaron lo siguiente: “La discriminación en las
votaciones se dieron porque algunos contamos con la mala suerte de quedar más
atrás en las filas que eran bastante largas por la imprevisión de quienes
organizaron el proceso electoral sin prever que la gente no alcanzaría a votar
a pesar de que todos llegamos a muy temprana hora del día y con el agravante de
que el señor Wilson Morales, sus familiares y sus dirigentes se dedicaron a
hacer pasar a sus seguidores en los primeros lugares empujando a quienes
apoyaban a otros candidatos hacia atrás, igualmente este señor trajo mucha
gente del casco urbano  que no se encuentra registrada en el censo y que a
sabiendas de que no podían votar hicieron presencia y se metieron en las filas
solo para obstaculizar y hace (sic) lento el proceso de votación. Es así que
los procesos de verificación y de filas, simplemente hacían imposible que el potencial
electoral, según el censo de 1999 pudiera hacer ejercicio de su derecho al
voto, ubicando a quienes no pudimos votar, en particular los menores, en
condiciones de discriminación manifiesta.”
·
En la diligencia de ampliación de la tutela
rendida por la Señorita Hilda Rocío Quistanchala Chacua, (folio 56) a 123)
sobre el particular afirmó lo siguiente: “...estuve en las filas a las nueve
de la mañana, entonces las filas se encontraban muy largas y nunca se movieron,
casi toda la vereda Chacuas nos quedamos sin poder votar...”.Agregó: “...había
mucha gente que era muy blanca no eran indígenas...” .
·
En Declaración rendida ante el Juzgado de
instancia, la Señorita Sandra Hortensia Chacua Chacua, nacida el 4 de abril de
1989, de 15 años de edad, de la vereda de Chacuas, informó: “Yo llegué a
votar a las ocho de la mañana, las elecciones eran en el Despacho del Cabildo,
a mi me toco en la mesa de Chalamar no recuerdo el número, en esa mesa había
varias personas para votar, no se cuantas, entonces las personas que estaban
con Wilson Morales se pusieron adelante para votas (sic) más rápido, y cada vez
que llegaba alguno de la gente de ellos lo hacían entrar adelante, eso lo hacía
casi la mayoría, yo llegue a las ocho e hice fila común y corriente entonces yo
pasé a dar el voto cuando me tocaba y no podía votar porque era menor de edad,
los que me dijeron eso son gente de la vereda Las Cruces, creo, Evelio Gómez
como que se llama, yo les pasé mi tarjeta de identidad y me dijeron que no
podía votar por ser menor de edad, que yo sepa no se si a los demás menores de
edad los dejarían votar. Yo era la primera vez que iba a votar, las personas
que estaban en la mesa miraron en el listado y dijeron que yo no estaba
cesada...” . Además indicó que fue un proceso lento y desordenado por
cuanto no se respetaban las filas y había mucha gente blanca, razón por
la que se quedaron muchos sin poder votar. Afirma que durante el proceso de la
elección si se presentaron irregularidades toda vez que a los de la parcialidad
que estaban con el candidato Cornelio Inagan no la hacía votar rápido, mientras
por el contrario a los del señor Wilson Morales sí se les agilizaba. (folio
125)
Las afirmaciones efectuadas por las accionantes y por la joven
Sandra Hortensia Chacua, en relación con la imposibilidad para poder votar y lo
dispendioso que resultó el mecanismo que generó congestión en las filas de
votación, fueron corroboradas en varias pruebas allegadas al proceso así:
·
Fotocopia del
artículo titulado “En el resguardo de Ipiales UNIFICAR LA COMUNIDAD INDÍGENA
DEL GOBERNADOR ELECTO”, publicado en el periódico Diario del Sur de Pasto,
de fecha martes 14 de diciembre de 2004, en el que destaca entre otros asuntos
la cantidad de indígenas que se quedaron sin poder votar,“...no porque
alguien se los hubiese impedido, sino porque el sistema de verificación de la
lista de votantes hizo demasiado lento el proceso”. Agrega además que: “...los
dirigentes indígenas debieron prever esa circunstancia y haber ubicado unas 25
mesas, en lugar de las nueve que se habilitaron para igual número de
parcialidades sufragantes.” (folio 10)
·
El Gobernador del
Cabildo Indígena de Ipiales, el señor Wilson Gonzalo Morales Cuaspud, en su
escrito de respuesta a la tutela afirmó que se calcula que para los comicios
del 12 de diciembre de 2004, se presentaron con intención de sufragio unas 5000
personas, de las cuales sufragaron 2696, que equivale al 52%.  El resto de las
personas no pudieron depositar su voto por varias razones: (i) lentitud del
ejercicio del sufragio dada la deficiencia tecnológica, ya que la confrontación
del elector con el censo electoral se realiza de manera manual, (ii) también
pudo influir el tiempo límite fijado por consenso, el cual pese a haberse
ampliado de común acuerdo en 30 minutos, tampoco resulto suficiente. Agregó
que: “...tales circunstancias no solo afectan a los electores sino a los
candidatos en contienda, pues alguno (s) de ellos previendo tales
circunstancias dispuso la concurrencia de la casi totalidad de sus electores
desde la noche anterior al debate, mientras otros por más que madrugamos,
tuvimos que someternos al lento transcurso del debate y casi aceptar por
momentos una inminente derrota en razón de esta audaz táctica política.”
·
El Personero Municipal en declaración rendida en la diligencia de
inspección judicial (folio 158) practicada por el Juzgado, afirmó que la
jornada electoral estuvo caracterizada por el orden que impartió la Policía,
aunque algunas personas no pudieron acceder a elegir el candidato de su
predilección por cuanto existió congestión en algunas mesas al tener que
revisar el nombre del votante en el listado del censo. Surgió “...cierta
dificultad en la votación debido al sistema electoral escogido por la totalidad
de los candidatos a la gobernación del cabildo, esto es revisar los nombre de
los votantes en un censo organizado por parcialidades y por familias, que
notaba mora por cada votante.”. Indica que el ente encargado de garantizar
que toda la comunidad indígena pudiera ejercer libremente el derecho a la
participación, es la propia comunidad en cabeza del cabildo en ejercicio de la
autonomía que rige pera sus asuntos internos.
·
La delegada del Ministerio del Interior y de
Justicia, mediante escrito presentado el 18 de enero de 2005, después de
proferida la Sentencia, con el cual respondió el interrogatorio formulado por
el Juzgado, reiteró que las elecciones del 12 de diciembre de 2004, se llevaron
a cabo con total normalidad, sin interferencia alguna, con respeto del pacto
celebrado entre los candidatos y según los usos y costumbres de la población
indígena. Adicionalmente aseguró que “...el método elegido por los
candidatos para la verificación de la lista de votantes hizo que el proceso
transcurriera con lentitud, por lo cual al cierre de las urnas a las 4:30 p.m.,
quedaron indígenas sin sufragar, así como un sinnúmero de personas que
acudieron a las urnas no les fue recibido el voto por cuanto no aparecían
registrados (sic) en dicho censo, o por que a pesar de estar registrados en el
censo de 1999 aparecían en el mismo con menos de 11 años de edad y no
acreditaron tener el día de las elecciones 15 años de edad.”
·
Listados de
aproximadamente 1.500 personas, pertenecientes a la comunidad indígena del
Resguardo de Ipiales que no pudieron votar el día de las elecciones. (folios 14
a 20y 58 a 123).
·
Dictamen rendido ante el Juzgado de Instancia,
el 17 de enero de 2004 después de proferida la Sentencia, por el perito
designado dentro de la diligencia de inspección judicial, una vez verificado
los documentos electorales y realizado el conteo de votos por parcialidades y
veredas. De acuerdo con el consolidado allegado al expediente se concluye lo
siguiente:
- El número
total de personas cesadas es de 13.376
- El número total
de menores de 15 años es de 3.239.
- El número
total de personas aptas para votar es de 10.137
- El total de votantes, según el conteo de nombres subrayados o
resaltados de los listados electorales o censo de la comunidad del año 1999,
fue de 2.705, discriminados por parcialidades así: Inchuchala: 235; Questial:
273; Tataq: 374; Inagan: 201; Quecua: 394; Chalamag: 240; Iguez: 318; Agailo:
262; Yanala: 408.
- El número de
personas no votantes mayores de 15 años es de 7.432, para lo cual se hizo un cálculo
en la edad por cuanto el censo se realizó en julio del año 1999. Igualmente
dejó constancia que  no se tiene ningún dato de las personas que ya no habitan
en la comunidad ni de las que hubieren fallecido. (folio 212)
De
conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de
autonomía y conservación de usos y costumbres de las comunidades indígenas, los
derechos fundamentales a la participación y al voto, y de acuerdo con la
valoración conjunta de la prueba allegada al proceso, se desprenden las
siguientes conclusiones:
- La autonomía de que gozan las
comunidades indígenas les permite tomar parte activa en la definición de sus
propios destinos, lo que se traduce en la posibilidad de elegir sus propias
autoridades, de conformidad con sus usos y costumbres, siempre que no sean
contrarios a la Constitución y a la ley, con lo cual se fortalece y preserva su
integridad étnica y cultural.
- El proceso de elección del Gobernador
del Cabildo Indígena de Ipiales llevado a cabo el 12 de diciembre de 2004, se
adelantó conforme a la autonomía de que gozan y según sus propios usos y
costumbres, para lo cual los candidatos que participaron en la contienda,
determinaron con anticipación y de común acuerdo, el mecanismo de elección y
las reglas que rigieron los comicios.
- De conformidad con lo dispuesto en los artículos 98
y 99 del Ordenamiento Superior, la ciudadanía se ejercerá a partir de los 18
años y esta a su vez es condición previa e indispensable para ejercer el
derecho al sufragio. Sobre el particular la
Corte ha dicho que: “...tal
restricción constitucional al principio democrático, se
justifica, entre otras razones, porque dicho principio no puede oponerse a la
reclamación de pretensiones esenciales de un grupo de la población que no está
en capacidad de participar del debate público y que, por lo tanto, no tiene voz
propia en la adopción de las decisiones políticas que lo afectan.”[21].
Si bien, de conformidad con la
propia Constitución, los menores de edad [22], es decir menores de 18 años,
no están en capacidad directa para participar en el debate político[23],
por el contrario, en el caso que ocupa la atención de esta Sala de Revisión,
según los usos y costumbres de la comunidad indígena de Ipiales, los mayores de
15 años, pueden ejercer libremente este derecho, aunque no podrán ser elegidos.
Por lo tanto, las accionantes jóvenes de 16 y 17 años, que alegan entre otros,
la vulneración de su derecho fundamental al voto, se consideran con capacidad
para participar en los debates electorales que se den al interior de la
comunidad.
- Según el escrito de tutela y la
diligencia de ampliación de la misma, los motivos por los cuales las jóvenes
accionantes no pudieron votar el día de las elecciones, consistieron
básicamente en que al momento de la votación se presentaron largas filas,
congestionadas, lentas, desordenadas y no se respetó el turno; mucha gente
blanca no indígena en el lugar de la votación; solamente pasaban adelante los
del grupo de Wilson Morales; insuficiente el tiempo para la votación y como
consecuencia gran cantidad de personas sin poder votar.
- Estas declaraciones fueron corroboradas
con las afirmaciones efectuadas por el Señor Wilson Morales en su condición de
Gobernador del Cabildo en el escrito de respuesta a la tutela, el Personero
Municipal en su declaración, la delegada del Ministerio del Interior y de
Justicia, en la respuesta al interrogatorio formulado por el Juez de
conocimiento, así como con el recorte de prensa allegado al expediente, de donde
se concluye que el mecanismo de elección resultó ser dispendioso en tanto que
el sistema de verificación de la lista de votantes, escogido por los
candidatos, hizo demasiado lento el proceso, debido a las deficiencia
tecnológica, pues la confrontación del elector con el censo electoral se
realizó de manera manual; el tiempo límite fijado para la votación - 4:00 p.m.
-, resultó insuficiente y las 9 mesas pactadas entre los candidatos resultaron
limitadas, para la cantidad de sufragantes y el alto número de parcialidades
que conforman la comunidad.
- Las declaraciones recaudadas, demuestran
de una manera que el mecanismo diseñado por los candidatos para las elecciones
de Gobernador de Cabildo, constituyeron la causa directa e inmediata para que
las jóvenes accionantes no pudieran votar el 12 de diciembre de 2004, al igual
que las demás personas integrantes de la comunidad indígena del resguardo de
Ipiales.
- De conformidad con el informe rendido
por el perito designado por el juzgado de conocimiento en la diligencia de
inspección judicial, de un total de 10.137 personas aptas para votar, dentro de
las que se incluyen los mayores de 15 años, no pudieron ejercer su derecho al
voto un total de 7.432 personas, pues solamente pudieron votar 2.705 personas
integrantes de la comunidad.
- Dentro de los usos y costumbres de la
comunidad indígena de Ipiales, no se estipuló mecanismo alguno tendiente a
dirimir los conflictos que se presente con ocasión de la elección de Gobernador
de Cabildo ni aquellos relacionados con la impugnación o anulación del proceso.
Efectuadas las anteriores conclusiones, esta Sala
considera preciso recordar, como se señaló en capítulo anterior de esta
providencia, que el sufragio es un deber ciudadano indispensable para
contribuir a la organización, regulación y control democrático del Estado, pero
de igual manera, es un derecho, que le permite participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político, en virtud de lo cual puede elegir y ser
elegido, tomar parte en plebiscitos, referendos, consultas populares y otras
formas de participación democrática.
El voto constituye, sin lugar a dudas, uno
de los elementos centrales de la democracia. No podría comprenderse la
democracia sin la existencia de elecciones, en las cuales se eligen los
gobernantes a través del voto de los ciudadanos. El ejercicio del voto
constituye una manifestación de la libertad individual, en la medida en que la
persona selecciona el candidato de su preferencia.  Así mismo, constituye base
de la legitimidad del sistema.
Desde el punto de vista del voto como
derecho y manifestación de la libertad individual, la Corte ha señalado que se
trata de un derecho complejo, que comporta la elección individual y supone la
existencia de una organización prestadora. Además tiene una función
organizacional, lo cual no le resta su carácter de derecho fundamental.
Por las
anteriores razones, esta Sala considera que si bien, se
pactaron las reglas que regirían el proceso de elección para Gobernador de
Cabildo Indígena de Ipiales, las deficiencias o fallas presentadas en el
mecanismo diseñado según los usos y costumbres de la comunidad, evidenciadas en
el abundante caudal probatorio obrantes en el expediente y que sin duda
constituyen la causa directa para que las accionantes no hubieran podido votar,
configuran una violación de los derechos fundamentales alegados y en especial
del derecho a la participación y al sufragio, en tanto que se restringió
injustificadamente su ejercicio, al igual que el de un número significativo de
personas pertenecientes a la comunidad que tampoco lo pudieron hacer por los
mismos motivos.
Ahora
bien, en el caso que ocupa la atención de la Sala, es claro que la
responsabilidad de la organización electoral contemplada en el artículo 258 del
ordenamiento superior, corresponde al Cabildo Indígena, en su condición de
entidad pública especial y primera autoridad de la comunidad, cuya principal
función es representarla legalmente en todo los asuntos que se le atribuyan de
conformidad con la ley, los usos y costumbres del resguardo y en desarrollo del
principio de autonomía que rige los pueblos indígenas.[24] En efecto, si bien los
territorios indígenas gozan de autonomía para la elección de sus autoridades
conforme a sus usos y costumbre, es su deber también garantizar una adecuada,
conciente y eficiente organización de los procesos electorales, de manera que
se facilite la realización del derecho al voto a todos los miembros de la
comunidad, pues sólo su ejercicio amparado bajo estas garantías, consigue
que los ciudadanos confíen en la validez de las decisiones tomadas, en la
legitimidad de las autoridades elegidas y en la eficacia misma del proceso
democrático.[25]
Por lo anterior, esta Sala de revisión, ordenará al
Cabildo Indígena de Ipiales, que de conformidad con los usos y costumbres de la
comunidad y en desarrollo del principio de autonomía de los pueblos indígenas,
adelante dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente
providencia, las acciones encaminada a crear las condiciones necesarias para
que el ejercicio del derecho al sufragio tenga eficacia y sentido, para lo cual
deberá diseñar y determinar el mecanismo de elección para Gobernador de Cabildo
Indígena que garantice a todos sus integrantes el libre ejercicio al voto, con
reglas claras que permitan de una manera ágil el real goce de todas las
garantías electorales, de conformidad con el principio democrático de
participación ciudadana, incluidas aquellas dirigidas a señalar los mecanismos que considere idóneos para invalidar o anular
total o parcialmente la elección, fijando los medios y los términos en que ello
deberá hacerse, sin desconocer el ordenamiento constitucional y legal.
La implementación de estas medidas, protegerá la
vulneración de los derechos fundamentales de los asociados, tal como lo afirmó
esta Corporación en Sentencia T-932 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández,
al manifestar: “A juicio de la Sala, adoptar las medidas que se acaban de
reseñar, y respetarlas como una costumbre, evitará sin duda que se presenten
hechos que generen inconformidades generales o particulares en el pueblo
indígena Camentsá, pues de esa forma se cerrarán los caminos de la
arbitrariedad o abuso que el Cabildo  o Gabinete Tradicional  “de turno”
pretenda seguir en el proceso de elección de aquellos que los sucederán.”
Ahora bien, considerando que por las
mismas causas, alrededor de 2.500[26]
o 7.432[27]
personas de la comunidad se quedaron sin poder votar, y que de conformidad con
lo establecido en el artículo 2º de la Constitución Política, es deber de las
autoridades garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, los
efectos del presente fallo se extenderán a todos los integrantes de la
Comunidad Indígena de Ipiales que se encuentren en la misma situación de las
tutelantes, con el fin de evitar la vulneración de su derecho a la igualdad.
Por último, la orden que se imparte mediante la presente providencia, se
entenderá para futuras elecciones de Gobernador de Cabildo, teniendo en cuenta que el señor Wilson
Morales Cuaspud, en su condición de Gobernador, junto con los demás miembros
del Cabildo Indígena del Resguardo de Ipiales se posesionaron ante el Alcalde
del Municipio desde el 1º de enero de 2005[28]
y de conformidad con lo dispuesto en artículo 3º de la Ley 89 de 1890, fueron
elegidos por el periodo de un año comprendido entre el 1º de enero y el 31 de
diciembre de 2005, de los cuales a la fecha han transcurrido más de 5 meses de
ejercicio en el cargo.
VI. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal
Municipal de Ipiales - Nariño
el 14 de enero de 2005, y en su lugar CONCEDER  la tutela de los
derechos fundamentales invocados por las accionantes, de conformidad con lo
expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
Segundo. ORDENAR al Cabildo Indígena de Ipiales, que de conformidad
con los usos y costumbre de la Comunidad indígena del resguardo, y en
desarrollo del principio de autonomía que rige los pueblos indígenas, inicie
dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente providencia,
el diseño y la determinación del mecanismo de elección que regirá las próximas
elecciones para Gobernador de Cabildo Indígena, en especial las que
correspondan al periodo del 1º de enero al 31 de diciembre de 2006, sin
desconocer el ordenamiento constitucional y legal y dentro de los términos
consignados en la presente providencia.
Tercero. ORDENAR que por Secretaría General se dé cumplimiento a lo
previsto en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA
GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no firma la presente sentencia
por encontrarse en comisión de servicios en el exterior debidamente autorizada
por la Sala Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA GENERAL
[1] Ver Sentencias T-341
de1993, T-293 de 1994, T-456 de 1995, T-409 de 1998, T-182 de 1999, T-355 de
2001 y T-1220 de 2003.
[2] Sobre este particular, en la
Sentencia T-409 de 1998 se expresó: "...
el juez de tutela está obligado a desempeñar un papel esencialmente activo con
miras a la efectividad de los derechos, y que basta su conocimiento acerca de
que están en juego los de un menor -aún a partir del informe de éste- para que
deba desplegar de inmediato su gestión investigativa y probatoria, pues la
función constitucional que se le confía es la de resolver, haciendo que imperen
los postulados básicos de la Constitución en el caso concreto, con apoyo en la
directa verificación de los hechos, en un plano sustancial y no puramente
formal.”.
[3] En Sentencias C-562 de 1995, M.P.
Jorge Arango Mejía y T- 1220 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte
afirmó: “La plena capacidad civil la
tienen los mayores de edad.  Los menores adultos, cuya edad está comprendida
entre 12 y 18 años si son mujeres, y 14 y 18 años si son hombres, son
relativamente incapaces, según el artículo 1504 del Código Civil: "Pero la
incapacidad de estas personas no es absoluta y sus actos pueden tener valor en
ciertas circunstancias y bajo ciertos respectos determinados por las
leyes". En desarrollo de esta última norma, la ley establece excepciones a
la incapacidad del menor adulto, entre las cuales pueden señalarse éstas:  a)
Según el artículo 1061 del Código Civil, el menor adulto es hábil para otorgar
testamento; b)  También es hábil para contraer matrimonio, de conformidad con
el artículo 117 del Código Civil ; c) Es hábil para reconocer un hijo natural o
extramatrimonial; d) Puede celebrar capitulaciones matrimoniales; e)  Puede
adquirir la posesión de bienes muebles e inmuebles; f)  Puede dar su
consentimiento para la adopción de un hijo suyo, según el inciso segundo del
artículo 94 del decreto 2737, norma acusada.
[4] Ver Sentencia T-380
de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5]  Ver Entre otras
Sentencia T-523 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[6]  Ver Sentencia T-
254 de 1994,  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7]  El artículo 246
establece: “Las autoridades de los pueblos indígenas podrán
ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de
conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios
a la Constitución y leyes de la República. La ley establecerá las formas de
coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional”
[8] El artículo 330 estipula: “De conformidad con la Constitución y las leyes, los
territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y
reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán las
siguientes funciones:1. Velar por la aplicación de las normas legales sobre
usos del suelo y poblamiento de sus territorios. 2.Diseñar las políticas y los
planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en
armonía con el Plan Nacional de Desarrollo. 3.Promover las inversiones públicas
en sus territorios y velar por su debida ejecución. 4.Percibir y distribuir sus
recursos. 5.Velar por la preservación de los recursos naturales. 6. Coordinar
los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio.7.
Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de
acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional. 8.
Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a
las cuales se integren; y 9.Las que les señalen la Constitución y la ley.
PARÁGRAFO.—
La explotación de los recursos
naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad
cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones
que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la
participación de los representantes de las respectivas comunidades.”
[9] Ver Sentencia T-379
de 2003, M.P. Clara Inés Varga Hernández.
[10] Ver Sentencia T-235
de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.
[11] La Corte Constitucional le ha
reconocido esta naturaleza de gran importancia en diversas sentencias, entre
ellas, la T-469 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-324 de 1994, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, T-446 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero,
T-261 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-142 de 2001, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, T-473 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería y 487 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Aún cuando en pocas ocasiones ha sido necesario
proteger el derecho al voto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado su
carácter de fundamental y su protección a través de la acción de tutela.
[12] Título II, Capítulo
II de la Constitución.
[13] Constitución
Política de Colombia, artículo 85: “Son
de aplicación inmediata los derechos consagrados en los artículos 11, 12, 13,
14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 37 y
40.”
[14] Ver sentencias T- 1078 DE 2001 y
T-473 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería, entre otras.
[15] Ver Sentencia C-337 de 1997, M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[16]Ver Sentencia T-324
de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[17] En concreto, esta
obligación de organizar y coordinar el proceso electoral, de manera que los
comicios reflejen la voluntad autónoma y espontánea de cada elector, le
corresponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil.
[18] Ver Sentencia T-
487 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[19] El artículo 3º de la Ley 89 de 1890
dispone que: “En todos los lugares en que se encuentre establecida una
parcialidad de indígenas habrá un pequeño Cabildo nombrado por éstos conforme a
sus costumbres. El período de duración de dicho Cabildo será de un año, de 1 de
enero a 31 de diciembre. Para tomar posesión de sus puestos no necesitan los
miembros del Cabildo de otra formalidad que la de ser reconocidos por la
parcialidad ante el Cabildo cesante y a presencia del Alcalde del Distrito...”
[20] Ver folio 147 del
Expediente.
[21] Sentencia SU-225 de
1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-507 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[22] De conformidad con
el artículo 34 del Código Civil y la ley 276 de 1977, se considera menor de
edad a quien no ha cumplido 18 años.
[23] La Convención sobre
los Derechos del Niño (CDN), en especial el artículo 5°, establece que los ado­lescen­tes
deben ser reconocidos como personas con plenos derechos, que tienen la capacidad
de ser ciudadanos responsables con la guía y dirección adecuada. El Comité
sobre los Derechos del Niño precisa que según el artículo 2° de la Convención
estas “edades mínimas” deben ser iguales para los ado­lescen­tes y para
las adolescentes, y deben ser fijadas de acuerdo a al desarrollo del niño según
los criterios de edad y madurez.
[24] De conformidad con lo dispuesto en artículo 2º del
Decreto 2164 de 1995 que derogó el Decreto 2001 de 1988, corresponde a los
Cabildos Indígenas la representación legal de la comunidad. La mencionada
disposición señala lo siguiente: “Definiciones. Para los fines exclusivos del
presente Decreto, establécense las siguientes definiciones: Territorios
indígenas. Son las áreas poseídas en forma regular y permanente por una
comunidad, parcialidad o grupo indígena y aquellas que, aunque no se encuentren
poseídas en esa forma, constituyen el ámbito tradicional de sus actividades
sociales, económicas y culturales. Comunidad o parcialidad indígena. Es el
grupo o conjunto de familias de ascendencia amerindia, que tienen conciencia de
identidad y comparten valores, rasgos, usos o costumbres de su cultura, así
como formas de gobierno, gestión, control social o sistemas normativos propios
que la distinguen de otras comunidades, tengan o no títulos de propiedad, o que
no puedan acreditarlos legalmente, o que sus resguardos fueron disueltos,
divididos o declarados vacantes. Reserva indígena. Es un globo de terreno
baldío ocupado por una o varias comunidades indígenas que fue delimitado y
legalmente asignado por el Incora a aquellas para que ejerzan en él los
derechos de uso y usufructo con exclusión de terceros. Las reservas indígenas
constituyen tierras comunales de grupos étnicos, para los fines previstos en el
artículo 63 de la Constitución Política y la Ley 21 de 1991. Autoridad
tradicional. Las autoridades tradicionales son los miembros de una comunidad
indígena que ejercen, dentro de la estructura propia de la respectiva cultura,
un poder de organización, gobierno, gestión o control social. Para los efectos
de este Decreto, las autoridades tradicionales de las comunidades indígenas
tienen, frente al Incora, la misma representación y atribuciones que
corresponde a los cabildos indígenas. Cabildo indígena. Es una entidad
pública especial, cuyos integrantes son miembros de una comunidad indígena,
elegidos y reconocidos por ésta, con una organización sociopolítica
tradicional, cuya función es representar legalmente a la comunidad, ejercer la
autoridad y realizar las actividades que le atribuyen las leyes, sus usos,
costumbres y el reglamento interno de cada comunidad. Parágrafo.
En caso de duda sobre el carácter y la pertenencia a un pueblo indígena de una
colectividad, el Incora deberá solicitar al Ministerio del Interior la
realización de estudios etnológicos con el propósito de determinar si
constituye una comunidad o parcialidad indígena, para efectos del cumplimiento
de los fines del Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994.” (Subrayado fuera del
texto)
[25] Ver Sentencia T-487
de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26] Según se desprende
de las afirmaciones hechas por las accionantes en su escrito de tutela.
[27] Según dictamen del
perito obrante a folio 212 del expediente.
[28] Ver folio 151 del
Expediente