C-415-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-415/12
(Bogotá
D.C., junio 6 de 2012)
FACULTAD CONFERIDA AL CONSEJO DE ESTADO PARA REALIZAR CONTROL
ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD DE FORMA INTEGRAL DE DECRETOS GENERALES
DICTADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL-Resulta acorde con el principio de supremacía constitucional y no
vulnera el debido proceso ni el derecho de acceso a la administración de
justicia
El parágrafo del artículo 135
de la Ley 1437 de 2011, no viola el preámbulo ni los artículos 2, 29 y 229 de la
Constitución. Por el contrario, al preceptuar que el Consejo de Estado en los
juicios de nulidad por inconstitucionalidad no estará limitado para proferir su
decisión a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia podrá
fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de
cualquier norma constitucional, al igual que podrá  pronunciarse en la
sentencia sobre las normas, que a su juicio, conforman unidad normativa con
aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales, está
reafirmando los principios superiores de supremacía e integridad de la
Carta Fundamental, consagrados en los artículos 4 y 241 de la
Constitución y el principio de configuración normativa del legislador en
materia de acciones y procesos (art. 150
C.P.).
POTESTAD JURISDICCIONAL DE CONTROL CONSTITUCIONAL A CARGO DEL
CONSEJO DE ESTADO-Alcance
SUPREMACIA DE LA
CONSTITUCION POLITICA-Principio estructural del orden jurídico
La
supremacía de la
Constitución Política sobre el resto de prescripciones del sistema de derecho
nacional, es un principio estructurante  del orden jurídico: el conjunto de
prescripciones que integran el derecho positivo, se ordena en un sistema
normativo, en virtud de la unidad y coherencia que le imprimen los valores,
principios y reglas establecidas en la
Constitución. En otras palabras, el orden jurídico de la sociedad política se
estructura a partir de la Carta Fundamental. Por eso, ha dicho la
Corte: “La posición de supremacía de la
Constitución - ha dicho esta Corporación - sobre las restantes normas que
integran el orden jurídico, estriba en que aquélla determina la estructura
básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la
autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y
decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en la
sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden jurídico mismo del Estado”.
SUPREMACIA
CONSTITUCIONAL-Noción
La
noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la
Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento
jurídico. En tal sentido, el artículo 4 de la
Constitución Política indica: “La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales”. Así, la naturaleza normativa del orden constitucional es la
clave de la sujeción del orden jurídico restante a sus disposiciones, en virtud
del carácter vinculante que tienen sus reglas. Tal condición normativa y
prevalente de las normas constitucionales, la sitúan en el orden jurídico como
fuente primera del sistema de derecho interno, comenzando por la validez misma
de las normas infraconstitucionales cuyas formas y procedimientos de producción
se hallan regulados en la propia Constitución. De ahí que la
Corte haya expresado: La
Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la
pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o
decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados. El conjunto
de los actos de los órganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se
identifica con referencia a la
Constitución y no se reconoce como derecho si desconoce sus criterios de
validez. La Constitución como lex superior precisa y regula las formas y
métodos de producción de las normas que integran el ordenamiento y es por ello
“fuente de fuentes”, norma normarum. Estas características de supremacía y de
máxima regla de reconocimiento del orden jurídico propias de la
Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo 4”.
SUPREMACIA NORMATIVA DE LA
CARTA POLITICA-Concepto es definitorio del Estado Social y constitucional
de Derecho
El concepto de supremacía
normativa de la Carta Política es definitorio del Estado Social y
constitucional de Derecho. En virtud de la fuerza normativa de la
Constitución, las autoridades no solo se hallan sometidas al derecho positivo
presidido por la norma superior, en el ejercicio de sus competencias; también
para la realización efectiva de los derechos subjetivos consagrados
constitucionalmente, ante dichas autoridades pueden los ciudadanos exigir la
realización efectiva de los derechos constitucionales, algunos de los cuales
son de “aplicación inmediata” -al tenor del artículo 85 constitucional-,
merced, precisamente, a su fuerza normativa vinculante. De este modo, la
supremacía normativa de las normas constitucionales se erige en un principio
clave para la concreción del catálogo de derechos fundamentales y la
efectividad de los demás derechos consagrados en la
Carta Fundamental.
CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD-Garantía
de la supremacía de la Constitución
La
supremacía normativa de la
Constitución, tiene como su principal garantía la existencia del control de
constitucionalidad, a cargo de determinados órganos del poder judicial. En
principio, todos los poderes públicos deben velar porque la producción del
derecho se ajuste a las reglas formales y contenidos materiales del orden constitucional,
del mismo modo que sus actuaciones concretas. Así, los actos del gobierno, la
actuación de las autoridades administrativas -y de algunos particulares en
casos especiales-, las mismas decisiones de los jueces y los actos de
legislación, se hallan dominados por el principio de supremacía de la
Constitución  y sujetos a diversos tipos de exámenes de constitucionalidad de
los mismos, en unos casos a través de mecanismos de control concreto de la constitucionalidad
de las actuaciones públicas -por vía de acción o excepción- y en otros eventos
mediante modalidades de control abstracto de los actos legislativos, las leyes
y otras normas generales -por vía de acción o por ministerio de la
Constitución- .
PODER JUDICIAL DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ABSTRACTO-Titularidad
La titularidad del poder
judicial de control de constitucionalidad abstracto, ha sido radicado en cabeza
de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. En la primera, respecto de
normas constitucionales, legales, decretos a los que la
Constitución les asigna fuerza de ley, y otros actos con contenido material de
ley o que forman parte del trámite legislativo. Al Consejo de Estado, en
relación con “decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no
corresponda a la Corte Constitucional”. Con tal sistema de control judicial se
busca que en la expedición de las normas que integran el ordenamiento jurídico,
se respete la jerarquía de la
Carta Fundamental, como norma de normas, de modo que en todo caso de
incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplique las disposiciones
constitucionales, tal como lo preceptúa el artículo 4° constitucional.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ABSTRACTO-Integralidad
Este control de
constitucionalidad a cargo de la
Corte Constitucional, ha reiterado esta Corporación, debe ser ejercido en
forma integral,  puesto que el juez constitucional está
habilitado para confrontar los preceptos demandados con el conjunto de
disposiciones que conforman la
Carta Política y no sólo con aquellas que han sido citadas como infringidas en
la correspondiente demanda. Al respecto, dice la
Corte: De este modo, si por razón de su naturaleza jurídica, algunos de los
actos normativos sometidos al juicio de constitucionalidad, ven condicionada su
legitimidad al cumplimiento de ciertos requisitos cuya inobservancia puede
generar vicios de procedimiento o de competencia, la
Corte está en la obligación de abordar el estudio de tales aspectos, aun
cuando no hayan sido propuesto en la demanda ni tampoco hubieren sido alegados
por aquellos sujetos que se encuentran habilitados para intervenir en el
proceso.
CORTE CONSTITUCIONAL-Potestad de examinar la constitucionalidad de una
norma demandada frente a la totalidad del ordenamiento superior y no solo
respecto de la disposición constitucional específicamente invocada
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y
ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL A CARGO DEL
CONSEJO DE ESTADO-Jurisprudencia
constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL A CARGO DEL CONSEJO DE
ESTADO-Alcance
Al reglamentar el ejercicio de la nulidad por inconstitucionalidad,
el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011,
ha previsto en el parágrafo demandado que el Consejo de Estado, en este tipo
de procesos, no estará limitado para proferir su decisión a los cargos
formulados en la demanda y que, en consecuencia, podrá fundar la tal
declaración en la violación directa de cualquier norma constitucional. De esta
forma, el Legislador  no ha hecho cosa distinta que consagrar normativamente lo
que es una doctrina constitucional con plena vigencia: el ejercicio del control
constitucional abstracto de manera integral, tal como quedó expuesta en los
párrafos precedentes. Por este aspecto, entonces, no se advierte transgresión
del preámbulo y del artículo 2 constitucional, puesto que la disposición
demandada tiene sólido fundamento en los artículos 4, 237.2 y 241 de la
Constitución, que consagran la supremacía e integridad de la
Carta Fundamental. Por el contrario, puede argumentarse que el parágrafo
acusado, al fortalecer los poderes y atribuciones del Consejo de Estado como
juez constitucional, en aras de garantizar y preservar la supremacía
constitucional, lo que logra es consolidar la prevalencia de los fines
esenciales del Estado, previstos en el precitado canon constitucional. Es más,
la jurisprudencia constitucional ya había aceptado de tiempo atrás, esta
facultad conferida al Consejo de Estado, cuando consideró, en la sentencia
C-197 de 1999, que “tratándose de derechos fundamentales de aplicación
inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce
efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma
oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente”.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL A CARGO DEL
CONSEJO DE ESTADO-No
excede la potestad de configuración del legislador/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO-Es legítima,
razonable y proporcionada y no contraría los principios  o valores superiores
de la Carta Fundamental
No se advierte que el precepto acusado, exceda la potestad de
configuración del legislador. La regulación que ha hecho de la acción de
nulidad por inconstitucionalidad radicada en cabeza del Consejo de Estado, es
legítima, razonable y proporcionada, y en modo alguno contraria a principios o
valores superiores de la Carta Fundamental. Al ejercer su amplia libertad de
configuración normativa, el Legislador ha buscado radicar en cabeza del Consejo
de Estado, una facultad similar a la que ya había conferido a la
Corte Constitucional, fortaleciendo de esta manera el control constitucional
y, por ende, los mecanismos y procesos a través de los cuales se busca
garantizar la supremacía de la
Carta Fundamental.
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-No es exacto hablar de partes  en el sentido en que este término se
aplica en otra clase de procesos contenciosos
NO LIMITACION DEL CONSEJO DE ESTADO PARA PROFERIR SU
DECISION A LOS CARGOS FORMULADOS EN LA
DEMANDA-No genera desigualdad procesal entre las partes en desmedro de la
administración pública, ni violaciones al debido proceso o a los derechos de
defensa y contradicción/JUICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD-No está dirigido contra la administración
sino contra el acto de carácter general, impersonal y abstracto que aquella
expidió, en defensa del orden jurídico presidido por la
Constitución/NO LIMITACION DEL CONSEJO DE ESTADO PARA PROFERIR SU DECISION
A LOS CARGOS FORMULADOS EN LA
DEMANDA-Contiene una facultad que el Legislador ha radicado en
cabeza del Consejo de Estado para reforzar los mecanismos de control
constitucional que garantizan la integridad y supremacía de la
Carta Fundamental
JUSTICIA ROGADA-Concepto/CONTROL CONSTITUCIONAL-No es meramente rogado
sino integral/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Integral
En
relación con el postulado de la “justicia rogada”, entendido como la carga
procesal que debe asumir el accionante  cuando demanda un acto administrativo,
que lo obliga a citar las normas violadas y explicar el concepto de la
violación -que para el accionante se estaría también desconociendo en el
precepto acusado-, ya esta Corporación ha reiterado que el control
constitucional no es meramente rogado sino integral, manifestando: “ La
Corte no puede ignorar la presencia de ese vicio en la formación de la
disposición acusada, incluso si éste no fue señalado por el actor ni por
ninguno de los intervinientes, por cuanto el control constitucional de las
leyes no es rogado sino integral, ya que corresponde a esta Corporación
estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la
Constitución, y no únicamente en relación con las disposiciones
constitucionales señaladas por el actor”.
CONTROL CONSTITUCIONAL CONFERIDO AL CONSEJO DE ESTADO-Otorga la facultad de aplicar el principio de unidad
normativa
PRINCIPIO DE UNIDAD NORMATIVA-Aplicación
Para
determinar la procedencia de la unidad normativa esta Sala pasará a recordar la
doctrina de esta Corporación respecto de la integración de unidad normativa, la
cual sólo procede en tres hipótesis y de manera excepcional: (i) en primer
lugar, en el caso cuando se demanda una disposición que no tiene un contenido
normativo claro y unívoco, razón por la cual resulta necesario integrar su
contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada, a fin de
completar el enunciado normativo demandado y evitar así una decisión
inhibitoria; (ii) en segundo lugar, cuando el enunciado normativo demandado se
encuentra reproducido en otras normas del ordenamiento que no fueron
demandadas, a fin de evitar que el fallo de constitucionalidad resulte inane; y
(iii) cuando la disposición demandada se encuentra íntima o intrínsecamente
vinculada o relacionada con otra disposición, respecto de la cual se yerguen
serias sospechas de constitucionalidad. Así y respecto de este último requisito
esta Corte ha establecido que éste requiere a su vez la verificación de dos
requisitos: (i) en primer lugar, la existencia de una estrecha e íntima
relación entre la norma demandada y algunas otras disposiciones no demandadas,
con las cuales formaría una unidad normativa; y (ii) que respecto de las
disposiciones no demandadas emerjan a primera vista serias dudas o
cuestionamientos respecto de su constitucionalidad.
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 135 de la ley 1437 de
2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo”.
Referencia: Expediente D-8820
Actor: Fernando Yepes Gómez
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Texto
normativo demandado
El
ciudadano Fernando Yepes Gómez presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 135 -parcial- de la ley 1437 de 2011. El texto demandado -subrayado- es el siguiente:
LEY 1437 DE 2011[1]
Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(…)
ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por
medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter
general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la
Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la
Constitución Política, por infracción directa de la
Constitución.
También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los
actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean
expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO. El Consejo de Estado
no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la
demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por
inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional.
Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio,
conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por
inconstitucionales.
2. Demanda
2.1. Pretensión
El actor
solicita se declare la inexequibilidad del parágrafo del artículo 135 de la ley
1437 de 2011, por resultar violatorio del preámbulo constitucional y de los
artículos 2, 29 y 229 de la
Constitución Política.
2.2. Violación
de los artículos 2, 29, 229 y preámbulo de la
Constitución
2.2.1. Para
el accionante, la norma demandada viola los siguientes artículos de la
Constitución: el preámbulo y el artículo 2, “en lo relativo a la garantía
de la efectividad de los principios”, el artículo 29, “en el respeto al
debido proceso, al derecho de defensa y contradicción” y el artículo 229,
que consagra “el derecho de acceso a la administración de justicia”.
2.2.2. Luego de
realizar una exposición teórica respecto del debido proceso y el derecho de
defensa, del derecho al acceso a la administración de justicia, del principio
de legalidad y del principio de jurisdicción rogada, el demandante señala que
cuando el Consejo de Estado se pronuncia respecto de temas no invocados por el
actor judicial dentro de las alegaciones de su demanda, se infringen los
derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues la
ritualidad en el ejercicio de la acción de nulidad propone un espacio para que
el productor del acto enjuiciado se defienda únicamente frente a argumentos
jurídicos del reclamante, atendiendo la presunción de legalidad y de
constitucionalidad que ampara el acto administrativo cuestionado.
2.2.3. Agrega
que permitir la atribución del parágrafo acusado genera desigualdad procesal
entre las partes, pues en este caso la administración pública, que inicialmente
sólo se defiende frente a los cargos de quien propone la nulidad, deberá
avizorar las posibilidades de vicios de inconstitucionalidad  que pueda
determinar el Consejo de Estado al momento de la decisión, haciendo inocuas las
garantías entrañadas en el debido proceso, como la contradicción. Permitir una
competencia extra petita al juez contencioso administrativo coarta la
posibilidad de un ejercicio pleno del derecho de defensa de la administración
pública.  El litigio de anulación de un acto administrativo involucra a las
partes en un punto de discusión preciso, y en torno a él desarrollan los
argumentos defensivos, que principalmente se disertan en dos estadios, en la
réplica al libelo demandatorio y en las alegaciones finales.
2.2.4. Por tal
razón, resulta justificado constitucionalmente que el contorno de la decisión
del juez administrativo aparezca enmarcado dentro de la delimitación de la
problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación
de las normas violadas y el concepto de violación.
3.
Intervenciones
3.1. Intervención
del Consejo de Estado
El Presidente
del Consejo de Estado intervino para solicitar a la
Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada, con fundamento en las
razones que a continuación se exponen.
3.1.1. En primer
lugar, estima que el parágrafo demandado debe ser declarado exequible dado que
su contenido constituye desarrollo del principio de supremacía de la
Constitución Política, el cual determina y condiciona la actividad de todos los
poderes públicos, entre ellos, como no podría ser de otro modo, el del Juez de
lo Contencioso-Administrativo.
3.1.2. En
segundo lugar, con base en tesis tanto normativas como jurisprudenciales que
expone ampliamente, concluye que el Consejo de Estado, como Tribunal encargado
de practicar el control de constitucionalidad de los decretos y/o actos de
carácter general indicados “por infracción directa de la
Constitución”, debe poder proceder de similar forma a como lo hace la
Corte Constitucional al resolver demandadas formuladas en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, esto es, a contrastar el acto normativo
censurado con la totalidad de la
Constitución Política.
3.1.3. Luego,
con base en jurisprudencia de la
Corte Constitucional, manifiesta el denominado principio de “jurisdicción
rogada” que se ha estimado característico del trámite de algunos procesos
que cursan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,  encuentra
sus límites  en la prevalencia de los derechos fundamentales, así como en la
supremacía de los principios y demás enunciados constitucionales, los cuales
deben ser aplicados en todo proceso judicial incluso aunque no fueran invocados
por las partes.
3.1.4. Con base
en lo expuesto concluye afirmando que los ataques del actor contra la norma
demandada no pueden prosperar, “pues su aceptación no solo menoscabaría el
principio de supremacía constitucional, desconocería los referidos precedentes
jurisprudenciales y dejaría de lado un deber a cargo de todas las personas - particulares
y autoridades administrativas, entre ellas,  lo cual, se reitera,  descarta
pretendidas vulneraciones al debido proceso y al derecho de defensa como
consecuencia de la aplicación del precepto demandado- de conocer y aplicar los
dictados de la Carta Política sino que también supondría soslayar que un
efectivo acceso a una administración de justicia recta y justa , así como la
eficacia de los principios y valores constitucionales solo se salvaguardan,
precisamente, si todas las autoridades judiciales, en general y el Consejo de
Estado, en particular, hacen prevalecer los postulados y derechos consagrados
en la Constitución ante el desconocimiento de los mismos por decisiones de las
autoridades, aun cuando dicha infracción no sea alegada por las partes dentro
del proceso judicial respectivo”.
3.2. Intervención del Ministerio de Justicia y del
Derecho
3.2.1. El Ministerio de Justicia y
del Derecho solicita a la Corte declarar la exequibilidad  de la norma
demandada, comenzando por precisar que en este caso no se trata de la acción de
simple nulidad sino de la acción de nulidad por inconstitucionalidad , para
agregar luego, que el actor parte del supuesto de que dentro de esta acción se
enjuicia a la administración como parte procesal demandada  y, por tanto, se le
deben respetar los principios del debido proceso, de contradicción y de acceso
a la administración de justicia, lo cual no es cierto, pues en este caso el
enjuiciamiento no se predica contra el organismo o entidad que expidió el acto
administrativo,   del cual se señala la posible inconstitucionalidad,  sino
contra el acto mismo.
3.2.2. Luego de
efectuar una detallada relación del trámite legislativo del precepto acusado,
concluye afirmando que “resulta razonable que, para garantizar un orden
jurídico acorde con los postulados supremos de la
Carta Política, norma de normas, se faculte al organismo encargado de ejercer
el control de constitucionalidad de tales decretos y actos generales, para que,
en dicho control, y en aras de la seguridad jurídica, entendida en este caso no
como la conservación a ultranza de una norma aunque sea contraria a la
Constitución, sino como un ordenamiento jurídico que respete los principios,
derechos y garantías constitucionales, no se limite a los cargos señalados en
la demanda”.
3.3.
Universidad Externado de Colombia
La Universidad Externado de Colombia, a través del
Grupo de Investigación en Derecho Administrativo, intervino en el presente
proceso, solicitando la exequibilidad de la norma demandada, debido a que no
vulnera la Carta Política. Sin embargo, tras un detallado análisis del
denominado “bloque de constitucionalidad”, sugiere que los apartes demandados
deben ser declarados exequibles bajo el entendido que sobre el Consejo de Estado
gravita el deber de realizar de oficio un control de legalidad de la norma
demandada con los tratados internacionales de derechos humanos debidamente
suscritos por Colombia.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación
En
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, el Señor Procurador General de la
Nación, mediante concepto 5282 del 11 de enero del 2012, solicito a la
Corte declarar la exequibilidad del parágrafo del artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011.
4.1.
Considera que el principio de supremacía de la
Constitución, implica que el tribunal constitucional no puede dejar de aplicar
el ordenamiento superior, para efectos de declarar inexequibles o nulas normas
de inferior rango y jerarquía, cuando verifica su vulneración, así el actor en
su falta de prolijidad no haya hecho una referencia expresa y puntual de las
mismas.
4.2. Agrega
que en los juicios de constitucionalidad, “en rigor, no hay partes
procesales y, por tanto, carece de sentido hablar de equilibrio entre las
mismas. En este contexto, la administración no es la parte demandada, ya que lo
que se demanda es la nulidad por inconstitucionalidad de un acto
administrativo”.
4.3.
Manifiesta que la presunción de validez de los actos administrativos no puede
sostenerse en contra del principio de supremacía de la
Constitución, además que esta presunción no es absoluta, pues en algunas
circunstancias el principio de constitucionalidad da lugar a la excepción de
inconstitucionalidad y, en todo caso, la presunción se mantiene hasta tanto el
tribunal competente lo anule.
4.4. En
consecuencia, afirma “que al partir de un supuesto teórico equivocado el
actor y atribuir al juicio de nulidad por inconstitucionalidad, características
que no le corresponden, los cargos de la demanda no encuentran soporte en la
realidad, dado que la norma demandada se limita a regular la práctica que es
propia de los tribunales constitucionales en desarrollo del principio de
supremacía de la Constitución”.
II.
FUNDAMENTO DE LA DECISIÓN
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para decidir
sobre esta demanda, dado que la norma acusada es formalmente legal, como parte
de la Ley 1437 de 2011 (CP, art 241.5º).
2. El
conflicto jurídico-constitucional
2.1. La
norma acusada: sentido y contexto normativo
2.1.1. La
disposición demandada -el parágrafo del artículo demandado- regula el alcance
de la potestad jurisdiccional de control constitucional a cargo del Consejo de
Estado, respecto de la fundamentación jurídica y el alcance normativo  de sus
decisiones de nulidad por inconstitucionalidad, prescribiendo lo siguiente: (i)
la fundamentación jurídica de tales declaraciones puede consistir en la
vulneración de cualquier norma constitucional,  no solo de aquellas señaladas
en los cargos formulados por el demandante; (ii) el alcance normativo de los
fallos podría extenderse hacia otras disposiciones diferentes de las demandadas
que resulten nulas por inconstitucionalidad, siempre que se integren en unidad
normativa con éstas.
2.1.2. Los
enunciados demandados forman el parágrafo único del artículo 135 del nuevo
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
intitulado “Nulidad por Inconstitucionalidad”. Esta norma  faculta a
todo ciudadano para solicitar la nulidad de determinados decretos o actos de
carácter general dictados por el Gobierno Nacional o por otras entidades u
organismos constitucionalmente señalados -cuya competencia no corresponda a la
Corte Constitucional[2]-,
“por infracción directa de la
Constitución”, por sí o a través de representante y en cualquier tiempo.
2.1.3. A su
vez, el artículo 135 se encuentra en la Ley 1437 de 2011, ubicada en la
Parte Segunda de dicho Código, que se ocupa de la
Organización de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo
y de sus funciones jurisdiccional y consultiva, integrando el Título III que
regula los “Medios de Control”.
2.1.4. A
tono con la línea doctrinaria dominante de la teoría del proceso judicial, el
Consejo de Estado, al ejercer la iniciativa legislativa como autor del proyecto
de ley[3],
propuso superar la denominación de acciones con que tradicionalmente se
alude a la acción de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho, de
nulidad electoral, de reparación directa, de repetición, de pérdida de
investidura, a las acciones populares y de grupo y a las contractuales y de
cumplimiento, y así hizo el Legislador, acogiendo la propuesta del órgano judicial.
En efecto, la Ley 1437/11 alude a tales mecanismos de acceso a la justicia
contencioso administrativa como “medios de control” a la actuación de la
administración, superando la reiterada confusión del concepto de acción -como derecho
subjetivo de acceso a la justicia- con el de pretensión -como el contenido de
la acción-. Así, en ejercicio del derecho de acción, cualquier ciudadano puede
elevar ante el Consejo de Estado la pretensión de nulidad por
inconstitucionalidad de los actos jurídicos indicados en el artículo 135, que
considere violatorios de la
Constitución Política.
2.1.5.
Resta destacar que el parágrafo acusado plantea la facultad de realización del
juicio de inconstitucionalidad del acto demandado frente a toda la
Constitución -no solamente las normas constitucionales demandadas-, y en modo
alguno la obligación de hacerlo. Así, el examen integral que adelante el
Consejo de Estado se halla previsto como potestativo, no imperativo.
2.2. El
cargo de inconstitucionalidad: análisis
2.2.1. El
meollo del cargo de la demanda está en la violación del derecho al debido
proceso de las entidades productoras del acto  general enjuiciado. Las
presuntas vulneraciones del preámbulo y el artículo 2 superior, relativas a los
valores de justicia e igualdad que presiden el ordenamiento constitucional y a
la garantía de efectividad de los principios y derechos, así como del artículo
29 constitucional y el derecho de acceso a la justicia, adquirirían concreción
en la hipótesis del desconocimiento del debido proceso, de cuya inexequibilidad
se derivaría, consecuencialmente, la inconstitucionalidad restante.
2.2.2. A su
vez, la violación del debido proceso -infracción del artículo 29
constitucional- se materializa, a juicio del demandante, en (i) la restricción
del derecho de defensa de la administración (ii) y la generación de desigualdad
procesal entre las partes: merced a la expansión del concepto de violación a
otras normas constitucionales no señaladas como infringidas por el demandante;
y a la extensión de la declaración de nulidad a otras normas infralegales
diferentes de las demandadas que se integran normativamente con éstas, reglas
ajenas al concepto de jurisdicción rogada.
2.2.3.
Específicamente, el desconocimiento del derecho de defensa de la autoridad que
expide el acto administrativo demandado consiste en la limitación del derecho
de contradicción de la Administración, quien no podría defenderse a plenitud de
las razones de inconstitucionalidad en que el juez contencioso administrativo
base su declaración de nulidad ni defender otras normas administrativas no demandadas
llamadas a la misma suerte, en razón de la competencia extrapetita que le
asigna el artículo 135 en cuestión. Y es esa misma desventaja de la Administración, lo que genera la situación de desigualdad como parte demandada en el curso
del litigio de anulación por inconstitucionalidad.
2.2.4. En
resumen, con la demanda de inexequibilidad del artículo 135 de la
Ley 1437/11, se busca que el Consejo de Estado, al decidir la
inconstitucionalidad de los actos administrativos generales, limite su
competencia a la declaración de nulidad de las disposiciones normativas
demandadas y a la fundamentación del fallo en las normas constitucionales
señaladas como violadas en la demanda, exclusivamente.
2.3. El
problema de constitucionalidad a resolver
Corresponde
a la Corte resolver, si el parágrafo del artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011, viola el artículo 29 de la
Constitución y, consecuencialmente, el  preámbulo y los artículos 2 y 229
superiores, al prescribir que en los procesos de nulidad por
inconstitucionalidad, el Consejo de Estado no estará limitado para proferir su
decisión a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia, podrá
fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de
cualquier norma constitucional, e igualmente podrá pronunciarse sobre las
normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras
demandadas que declare nulas por inconstitucionales.
3.
Cargo: violación del artículo 29 de la
Constitución  Política y, consecuencialmente, del preámbulo y los artículos 2
y 229 constitucionales
3.1.
Supremacía de la Constitución
3.1.1. La
supremacía de la Constitución Política sobre el resto de prescripciones del
sistema de derecho nacional, es un principio estructurante  del orden jurídico:
el conjunto de prescripciones que integran el derecho positivo, se ordena en un
sistema normativo, en virtud de la unidad y coherencia que le imprimen los
valores, principios y reglas establecidas en la
Constitución. En otras palabras, el orden jurídico de la sociedad política se
estructura a partir de la Carta Fundamental. Por eso, ha dicho la
Corte:
“La posición de supremacía
de la Constitución - ha dicho esta Corporación - sobre las restantes normas que
integran el orden jurídico, estriba en que aquélla determina la estructura
básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la autoridad
pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir
conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en la sociedad, y
al efectuar todo esto, funda el orden jurídico mismo del Estado”[4].
(negrilla en texto original)
3.1.2. La
noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la
Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento
jurídico. En tal sentido, el artículo 4 de la
Constitución Política indica: “La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales”. Así, la naturaleza normativa del orden constitucional es
la clave de la sujeción del orden jurídico restante a sus disposiciones, en
virtud del carácter vinculante que tienen sus reglas. Tal condición normativa y
prevalente de las normas constitucionales, la sitúan en el orden jurídico como
fuente primera del sistema de derecho interno, comenzando por la validez misma
de las normas infraconstitucionales cuyas formas y procedimientos de producción
se hallan regulados en la propia Constitución. De ahí que la
Corte haya expresado:
La
Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la
pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o
decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados. El conjunto
de los actos de los órganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se
identifica con referencia a la Constitución y no se reconoce como derecho si
desconoce sus criterios de validez. La
Constitución como lex superior precisa y regula las formas y métodos de
producción de las normas que integran el ordenamiento y es por ello “fuente
de fuentes”, norma normarum. Estas características de supremacía
y de máxima regla de reconocimiento del orden jurídico propias de la
Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo 4”.
(negrilla en texto original)
(…)
Las consecuencias que se derivan
del principio de supremacía- ha agregado  esta Corporación - apuntan no sólo al
reconocimiento de una norma jurídica como piedra angular filosófico-política
que rige todas las actividades estatales y a la cual están subordinados todos
los ciudadanos y los poderes públicos, sino que legitima además las normas
jurídicas que se expidan congruentes con ella.
3.1.3.
También el concepto de supremacía normativa de la
Carta Política es definitorio del Estado Social y constitucional de Derecho.
En virtud de la fuerza normativa de la
Constitución, las autoridades no solo se hallan sometidas al derecho positivo
presidido por la norma superior, en el ejercicio de sus competencias; también
para la realización efectiva de los derechos subjetivos consagrados
constitucionalmente, ante dichas autoridades pueden los ciudadanos exigir la
realización efectiva de los derechos constitucionales, algunos de los cuales
son de “aplicación inmediata” -al tenor del artículo 85 constitucional-,
merced, precisamente, a su fuerza normativa vinculante. De este modo, la
supremacía normativa de las normas constitucionales se erige en un principio
clave para la concreción del catálogo de derechos fundamentales y la
efectividad de los demás derechos consagrados en la
Carta Fundamental. En tal sentido, ha considerado la
Corte:
Dicho de otro modo: la
Constitución es norma fundante en una dimensión tanto axiológica (v. gr.
establece principios, derechos fundamentales y pautas interpretativas), como
instrumental (proporciona los mecanismos para lograr armonía y coherencia en la
aplicación de la Constitución), y en ese orden de ideas, el principio de
supremacía da cabida a la consagración de garantías fundamentales como fines
prioritarios del Estado, y el establecimiento de controles de todo el
ordenamiento y de una jurisdicción especial encargada de velar por su
integridad.”[5](
negrilla dentro del texto).
Tal
jurisdicción especial no es otra que la jurisdicción constitucional, en cuyas
decisiones deposita la propia Constitución la guarda de su integridad y
supremacía.
3.2. El
control judicial de constitucionalidad como garantía de la supremacía de la
Constitución
3.2.1. La
supremacía normativa de la Constitución, tiene como su principal garantía la
existencia del control de constitucionalidad, a cargo de determinados órganos
del poder judicial. En principio, todos los poderes públicos deben velar porque
la producción del derecho se ajuste a las reglas formales y contenidos
materiales del orden constitucional, del mismo modo que sus actuaciones
concretas. Así, los actos del gobierno, la actuación de las autoridades
administrativas -y de algunos particulares en casos especiales[6]-,
las mismas decisiones de los jueces y los actos de legislación, se hallan
dominados por el principio de supremacía de la
Constitución  y sujetos a diversos tipos de exámenes de constitucionalidad de
los mismos, en unos casos a través de mecanismos de control concreto de la
constitucionalidad de las actuaciones públicas -por vía de acción o excepción-
y en otros eventos mediante modalidades de control abstracto de los actos
legislativos, las leyes y otras normas generales -por vía de acción o por
ministerio de la Constitución- .
3.2.2. La
titularidad del poder judicial de control de constitucionalidad abstracto, ha
sido radicado en cabeza de la
Corte Constitucional y el Consejo de Estado. En la primera, respecto de normas
constitucionales, legales, decretos a los que la
Constitución les asigna fuerza de ley[7],
y otros actos con contenido material de ley o que forman parte del trámite
legislativo[8].
Al Consejo de Estado, en relación con “decretos dictados por el Gobierno
Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”[9].
Con tal sistema de control judicial se busca que en la expedición de las
normas que integran el ordenamiento jurídico, se respete la jerarquía de la
Carta Fundamental, como norma de normas, de modo que en todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplique
las disposiciones constitucionales, tal como lo preceptúa el artículo 4°
constitucional. [10]
3.2.3. En el marco de esta jurisdicción especial que la Constitución ha establecido para
la preservación de su integridad y supremacía, el Legislador ha previsto la
posibilidad de que los ciudadanos, en ejercicio del derecho de acción, formulen
ante el Consejo de Estado la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad de
decretos gubernamentales, debido a la infracción directa de la
Constitución. La Ley 1437/11 así lo regula en el artículo demandado, como uno
de los “medios de control” allí previstos para la preservación del orden
jurídico y la efectividad de los derechos reconocidos en la
Constitución. Así, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo oficia
como juez de constitucionalidad en modalidad de control abstracto -además de la
atribución como juez de tutela-, completando el sistema de control de la
supremacía e integridad de la Carta Política Fundamental que el Constituyente
de 1991 confió a la Corte Constitucional, como cabeza de esta jurisdicción
especial. Por tal razón, la Corte ha afirmado:
“El Constituyente de 1991 – ha dicho esta Corte – optó por un
modelo de control constitucional que la jurisprudencia ha llamado difuso funcional.
En este esquema concurre, por un lado, la
Corte Constitucional y el Consejo de Estado, como órganos encargados del
control abstracto de constitucionalidad y, por el otro, todos los jueces y
corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones y
recursos previstos para garantizar los derechos constitucionales o al hacer uso
de la excepción de inconstitucionalidad en los casos concretos sometidos a su
consideración”.[11]
3.3. La integralidad del
control de constitucionalidad abstracto
3.3.1. Este control de
constitucionalidad a cargo de la
Corte Constitucional, ha reiterado esta Corporación, debe ser ejercido en
forma integral,  puesto que el juez constitucional está habilitado para
confrontar los preceptos demandados con el conjunto de disposiciones que
conforman la Carta Política y no sólo con aquellas que han sido citadas como
infringidas en la correspondiente demanda. Al respecto, dice la
Corte:
De
este modo, si por razón de su naturaleza jurídica, algunos de los actos
normativos sometidos al juicio de constitucionalidad, ven condicionada su
legitimidad al cumplimiento de ciertos requisitos cuya inobservancia puede
generar vicios de procedimiento o de competencia, la
Corte está en la obligación de abordar el estudio de tales aspectos, aun
cuando no hayan sido propuesto en la demanda ni tampoco hubieren sido alegados
por aquellos sujetos que se encuentran habilitados para intervenir en el
proceso.” [12]
3.3.2.
Precisando aún más las características distintivas de este control integral de la
Constitución, y haciendo referencia a las normas que lo consagran , esta Corte
ha manifestado que, de “ conformidad con lo prescrito en el artículo
22 del Decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los
juicios y actuaciones que se surten ante la
Corte Constitucional, esta Corporación al ejercer el control constitucional
debe confrontar el texto acusado con la totalidad de los preceptos de la
Carta Política, pudiendo fundar su decisión en la violación de cualquiera
norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del
proceso. En este sentido también se orienta el mandato del artículo 46 de la
Ley 270 de 1996 -Estatutaria de la
Administración de Justicia- según el cual “En desarrollo del artículo 241 de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su
control con la totalidad de los preceptos de la Constitución”[13].
El artículo 46 de la
Ley 270 de 1996, antes citado, que establece para la
Corte Constitucional la atribución de confrontar las disposiciones sometidas a
su control con la totalidad de los preceptos de la
Constitución, fue declarado exequible, mediante sentencia C- 037 de 1996. En
ese fallo, dijo esta Corporación:
“A  través de
la norma bajo examen se busca que la Corte, en caso de encontrar que un
determinado canon constitucional ha sido violado por una norma legal, o que, por
el contrario, él sirve para declarar su exequibilidad, entonces pueda
fundarse la sentencia en ese precepto, así éste no haya sido invocado por el
demandante. Lo anterior no significa, y en esos términos lo entiende la
Corporación, que en todos los casos la
Corte deba realizar un análisis de la totalidad del texto de la
Carta frente a la disposición legal que se estudia, pues – se reitera- lo que
se busca es la posibilidad de invocar argumentos adicionales sustentados en
otras normas fundamentales que servirán para adoptar una mejor decisión.”[14]
3.3.3. De este modo, la
Corte Constitucional, por mandato estatutario y precisión jurisprudencial,
cuenta con la potestad de examinar la constitucionalidad de una norma demandada
frente a totalidad del ordenamiento superior, y no solo respecto de la
disposición constitucional específicamente invocada. Tal competencia ha de
entenderse de ejercicio potestativo y no imperioso, como se desprende de la
jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional.
3.4. Potestad de configuración legislativa de acciones y procesos
3.4.1. De lo expuesto se puede afirmar que, si bien la
Constitución misma ha definido los instrumentos  dirigidos a preservar su
supremacía e integridad -para el caso en estudio, la pretensión de
inconstitucionalidad y la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad-, es
al Legislador a quien se  ha diferido, en ejercicio de su poder de
configuración normativa, los procedimientos y la forma como el derecho de
accionar debe ser ejercido. Así,  para el caso de esta Corte, tratándose de la
acción de inconstitucionalidad, el Legislador  dispuso  que la confrontación
del precepto acusado puede  hacerse frente a la totalidad del texto
constitucional y que la decisión podrá basarse en normas diferentes de las
invocadas por el actor, facultad que esta Corporación encontró, en su
oportunidad, ajustada a la Constitución.
3.4.2. La
potestad de configuración normativa del legislador, en materia del ejercicio
del derecho de acción y de los procesos, ha sido ampliamente aceptada y reiterada
por esta Corporación. Así en Sentencia C-875 de 2011, expresó:
“El legislador
tiene una amplia discrecionalidad en la regulación de los procedimientos tanto
judiciales como administrativos, discrecionalidad que como todos los actos del
poder estatal encuentra su límite en la
Constitución. En  la sentencia C-204 de 2003, sobre este punto se indicó: “…
esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma o
actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse
dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización política y
jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y
de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y
acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente,
debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las
formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta,
como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho
sustancial en controversia o definición; de lo contrario, la configuración
legal se tornaría arbitraria. “…Así las cosas, la violación del debido proceso
ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla
procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual
fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y
desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su
utilización.” Igualmente, en sentencia C-314 de 2002 se precisó que la potestad
de configuración del legislador es una competencia constitucional que debe
ejercerse dentro de los límites impuestos por la
Carta Política, la cual debe estar justificada en un principio de razón
suficiente, en donde si la decisión del legislador resulta arbitraria debe ser
retirada del ordenamiento jurídico. Uno de esos límites es precisamente no
hacer nugatorios derechos fundamentales como el debido proceso o el de defensa.
En esa misma línea, en la  sentencia C-662 de 2004, se adujo
que “al juez constitucional le corresponde garantizar al máximo la libertad de
configuración que tiene el legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser
absoluta ni arbitraria, sino que debe desarrollarse conforme a los límites que
impone la misma Carta”. Esta postura fue recientemente reiterada en la
sentencia C-372 de 2011, en la que se sostuvo que la libertad de configuración
del legislador además de estar limitada por los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, también lo está por los principios de progresividad y no regresión
teniendo en cuenta que los derechos fundamentales también tienen una faceta
prestacional que alcanzada, se convierte en un límite para aquella. Las
medidas legislativas, en ese orden, deben ser proporcionales y
razonables.
3.5. El control de constitucionalidad integral, a cargo del Consejo
de Estado
3.5.1. Al reglamentar el ejercicio de la nulidad por
inconstitucionalidad, el artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011, ha previsto en el parágrafo demandado que el Consejo de
Estado, en este tipo de procesos, no estará limitado para proferir su decisión
a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia, podrá fundar la
tal declaración en la violación directa de cualquier norma constitucional.
3.5.2. De esta forma, el Legislador  no ha hecho cosa distinta que
consagrar normativamente lo que es una doctrina constitucional con plena
vigencia: el ejercicio del control constitucional abstracto de manera integral,
tal como quedó expuesta en los párrafos precedentes. Por este aspecto,
entonces, no se advierte transgresión del preámbulo y del artículo 2
constitucional, puesto que la disposición demandada tiene sólido fundamento en
los artículos 4, 237.2 y 241 de la
Constitución, que consagran la supremacía e integridad de la
Carta Fundamental. Por el contrario, puede argumentarse que el parágrafo
acusado, al fortalecer los poderes y atribuciones del Consejo de Estado como juez
constitucional, en aras de garantizar y preservar la supremacía constitucional,
lo que logra es consolidar la prevalencia de los fines esenciales del Estado,
previstos en el precitado canon constitucional.
3.5.3. Es más, la jurisprudencia constitucional ya había aceptado de
tiempo atrás, esta facultad conferida al Consejo de Estado, cuando consideró,
en la sentencia C-197 de 1999, que “tratándose de derechos fundamentales de
aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y
goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma
oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente”.
3.5.4. No se advierte tampoco que el precepto acusado, exceda la
potestad de configuración del legislador. La regulación que ha hecho de la
acción de nulidad por inconstitucionalidad radicada en cabeza del Consejo de
Estado, es legítima, razonable y proporcionada, y en modo alguno contraria a
principios o valores superiores de la
Carta Fundamental. Al ejercer su amplia libertad de configuración normativa,
el Legislador ha buscado radicar en cabeza del Consejo de Estado, una facultad
similar a la que ya había conferido a la
Corte Constitucional, fortaleciendo de esta manera el control constitucional
y, por ende, los mecanismos y procesos a través de los cuales se busca
garantizar la supremacía de la
Carta Fundamental.
3.5.5. Ahora bien, en relación con los cargos de violación al debido
proceso (art. 29 C.P.),  y al acceso a la administración de justicia (art.229
C.P.), hay que comenzar por expresar que como lo destacaron en sus
intervenciones, la apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho y el
Procurador General de la Nación, en los juicios de constitucionalidad, “en
rigor no hay partes procesales y, por tanto, carece de sentido hablar de
equilibrio entre las mismas”, porque “en este contexto, la
administración no es la parte demandada, ya que lo que se demanda es la nulidad
por inconstitucionalidad de un acto administrativo”. En efecto, en los
procesos de constitucionalidad no es exacto hablar de partes en el sentido en
que este término se aplica en otra clase de procesos contenciosos. El
demandante activa la jurisdicción constitucional en ejercicio de un derecho
fundamental de contenido político, que tiene como pretensión la defensa de la
integridad y supremacía de la Constitución y no tiene como parte contendiente a
la autoridad que expidió el acto demandado, ya que la confrontación se da entre
la Constitución y las normas demandadas como violatorias de aquella. Tan ello
es así, que no existe por parte de la autoridad que expidió el acto demandado
la obligación de concurrir al proceso y su no comparecencia no tiene la virtud
de producir nulidad alguna por ausencia de parte contradictoria. No es este
medio de control -la nulidad por inconstitucionalidad-, la institución procesal
para tramitar las demandas contra actos de carácter particular y concreto, en
los cuales sí podría hablarse, en estricto sentido,  de partes procesales. En
suma, se trata de un conflicto constitucional internormativo y no
intersubjetivo.
3.5.6.
Cuando el parágrafo demandado expresa que el Consejo de Estado no estará
limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda,
tampoco se está “generando una desigualdad procesal entre las partes”,
en desmedro de la administración pública, ni violaciones al debido proceso
(art.29 CP), o a los  derechos de defensa y contradicción, del modo sostenido
por el demandante. Como antes se dijo, el juicio por inconstitucionalidad no
está dirigido contra la administración sino contra el acto de carácter general,
impersonal y abstracto que aquélla expidió, en defensa del orden jurídico
presidido por la Constitución, y que se estima viola normas superiores de rango
constitucional. Lo que el parágrafo demandado contiene, es una facultad que el
Legislador, en su amplio poder de configuración normativa de las disposiciones
que gobiernan los procesos, ha radicado en cabeza del Consejo de Estado para
reforzar los mecanismos de control constitucional que garantizan la integridad
y supremacía de la Carta Fundamental.
3.5.7. No
se advierte tampoco cómo el parágrafo acusado pueda violar el derecho de acceso
a la administración de justicia (229 CP), puesto que, por una parte,  en ningún
momento está prohibiendo el acceso de los ciudadanos al ejercicio de la acción
de nulidad por inconstitucionalidad y, por la otra, tampoco está restringiendo
en forma alguna la participación en los procesos de las entidades que
expidieron los actos demandados. Por el contrario, lo que busca el precepto
demandado es que los principios de integridad y supremacía de la
Constitución, se hagan efectivos mediante el control constitucional integral,
otorgando una facultad amplia al Consejo de Estado,  que surge como una
garantía básica dentro del Estado de Derecho. El legislador, en su amplio
margen de configuración normativa, está posibilitando el libre acceso de todos
los intervinientes al proceso, permitiendo su participación directa, mediante
procedimientos idóneos y eficaces.
3.5.8. En
relación con el postulado de la “justicia rogada”, entendido como la
carga procesal que debe asumir el accionante  cuando demanda un acto
administrativo, que lo obliga a citar las normas violadas y explicar el
concepto de la violación -que para el accionante se estaría también
desconociendo en el precepto acusado-, ya esta Corporación ha reiterado que el
control constitucional no es meramente rogado sino integral, manifestando: “
La Corte no puede ignorar la presencia de ese vicio en la formación de la
disposición acusada, incluso si éste no fue señalado por el actor ni por
ninguno de los intervinientes, por cuanto el control constitucional de las
leyes no es rogado sino integral, ya que corresponde a esta Corporación
estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la
Constitución, y no únicamente en relación con las disposiciones
constitucionales señaladas por el actor”.[15]
Aquí
también resulta aplicable lo expresado por el Presidente del Consejo de Estado
en su escrito de intervención en este proceso, cuando afirma que es  evidente
que este postulado “de justicia rogada”, “debe ceder frente a la obligación,
a cargo del Juez Contencioso Administrativo, de hacer cumplir el principio de
supremacía de la Constitución, pues resulta claro que la eficacia del mandato
contenido en el artículo 4 superior no puede quedar supeditada a la formulación
de alegaciones por parte de los sujetos intervinientes en un proceso, si la
autoridad judicial contrasta la contrariedad entre el acto cuestionado y la
Carta Política”, citando para el efecto jurisprudencia de esta Corte,
donde se manifiesta que “tratándose de derechos fundamentales de aplicación
inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce
efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma
oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente”.
3.6. La
integración de la unidad normativa, como técnica del control de constitucionalidad
abstracto
3.6.1. Con
el propósito explícito de hacer más eficaz el control constitucional conferido
al Consejo de Estado, el parágrafo demandado le otorga también la facultad de
aplicar el postulado de unidad normativa, que le permite pronunciarse en la
sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman un solo cuerpo de
sentido normativo  con aquellas otras demandadas que declare nulas por
inconstitucionales. Este es un principio que ha aplicado esta Corporación, en
ejercicio del control constitucional integral que le ha sido asignado por la
Constitución y el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, por lo que tiene pleno
sentido que le haya sido otorgado también al Consejo de Estado en sus funciones
como tribunal constitucional, todo ello en el marco de preservar la supremacía
de la Constitución.
3.6.2.
Sobre la aplicación de este principio ha dicho esta Corte:
“ Para determinar la procedencia de la unidad normativa esta Sala
pasará a recordar la doctrina de esta Corporación respecto de la integración de
unidad normativa, la cual sólo procede en tres hipótesis y de manera
excepcional: (i) en primer lugar, en el caso cuando se demanda una disposición
que no tiene un contenido normativo claro y unívoco, razón por la cual resulta
necesario integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue
acusada, a fin de completar el enunciado normativo demandado y evitar así una
decisión inhibitoria; (ii) en segundo lugar, cuando el enunciado normativo
demandado se encuentra reproducido en otras normas del ordenamiento que no
fueron demandadas, a fin de evitar que el fallo de constitucionalidad resulte
inane; y (iii) cuando la disposición demandada se encuentra íntima o intrínsecamente
vinculada o relacionada con otra disposición, respecto de la cual se yerguen
serias sospechas de constitucionalidad. Así y respecto de este último requisito
esta Corte ha establecido que éste requiere a su vez la verificación de dos
requisitos: (i) en primer lugar, la existencia de una estrecha e íntima
relación entre la norma demandada y algunas otras disposiciones no demandadas,
con las cuales formaría una unidad normativa; y (ii) que respecto de las
disposiciones no demandadas emerjan a primera vista serias dudas o
cuestionamientos respecto de su constitucionalidad.[16]
4.
Conclusión
El
parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, no viola el preámbulo ni los
artículos 2, 29 y 229 de la
Constitución. Por el contrario, al preceptuar que el Consejo de Estado en los
juicios de nulidad por inconstitucionalidad no estará limitado para proferir su
decisión a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia podrá
fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de
cualquier norma constitucional, al igual que podrá  pronunciarse en la
sentencia sobre las normas, que a su juicio, conforman unidad normativa con
aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales, está
reafirmando los principios superiores de supremacía e integridad de la
Carta Fundamental, consagrados en los artículos 4 y 241 de la
Constitución y el principio de configuración normativa del legislador en
materia de acciones y procesos (art. 150
C.P.). Por lo tanto, la norma será declarada exequible.
III.
DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en relación con los
cargos analizados en esta sentencia.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Con aclaración de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA GUILLEN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente en comisión
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisón
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO
DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA
SENTENCIA C-415/12
ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD EN CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CPACA-Procedencia respecto de decretos y actos administrativos de carácter
general (Aclaración de voto)
NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DEL CONSEJO DE ESTADO-Características del control (Aclaración de voto)
CONSEJO DE ESTADO EN ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance de la competencia (Aclaración de voto)/CONSEJO DE ESTADO
EN ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de incluir pautas
de procedencia a competencia dispositiva para evitar ineficacia del instituto
(Aclaración de voto)
El parágrafo del artículo 135
de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, dispone que en los procesos
de nulidad por inconstitucionalidad, el Consejo de Estado no estará limitado
para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda y, por tanto,
podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la
vulneración de cualquier norma superior, pudiéndose pronunciar acerca de
disposiciones que, a su consideración, integran unidad normativa con aquellas
otras demandas que declare nulas por inconstitucionales. A este respecto si
bien la mayoría consideró que, el parágrafo acusado no resultaba contrario a la
Constitución, ya que el juez constitucional, sea la
Corte o el Consejo de Estado, se encuentra habilitado para confrontar las
disposiciones acusadas con el conjunto de normas que integran la
Constitución Política y no solo las que el demandante señale como infringidas,
estimo que es imperioso enfatizar en la diferencia existente entre los tipos de
control de constitucionalidad a cargo de la
Corte Constitucional y del Consejo de Estado, dado que el control ejercido por
la segunda corporación se enmarca en el ámbito de lo contencioso
administrativo, con regulación y características especiales, en tanto que el
realizado por el Tribunal Constitucional entra en la competencia del
legislador, con sus propias reglas y finalidades, resultando necesario ahondar
en la determinación de pautas acerca de la procedencia de la facultad
dispositiva del Consejo de Estado para asumir el control constitucional en aras
de evitar desbordamientos o la ineficacia del instituto. Algunos de estos
presupuestos pueden ser: (i) que la inconstitucionalidad no invocada por el
demandante, la haya planteado algún interviniente como requisito para que el
Consejo de Estado la pudiera declarar y (ii) que la inconstitucionalidad
aparezca flagrante y ostensible, como se exige frente al quebrantamiento
normativo requerido para que proceda la suspensión provisional
Expediente:
D-8820
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
Magistrado
Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
En el presente asunto se demanda
el parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Dicha norma dispone que en los
procesos de nulidad por inconstitucionalidad, el Consejo de Estado no estará
limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda y, por
tanto, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la
vulneración de cualquier norma superior.
Aunado a lo anterior, establece
que el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá
pronunciarse en la sentencia acerca de las disposiciones que, a su
consideración, integran unidad normativa con aquellas otras demandas que
declare nulas por inconstitucionales.
El actor estima que el precepto
objeto de censura constitucional contraviene lo dispuesto en el Preámbulo de la
Carta y en los artículos 2, 29 y 229 Superiores.
Según el criterio de mayoría, el
parágrafo acusado no resulta contrario a la
Constitución, sobre la base de considerar que con ocasión a su expedición el
legislador se limitó a consagrar el ejercicio del control constitucional
abstracto de manera integral, que se impone en desarrollo efectivo del
principio de supremacía constitucional.
Así mismo, la
Corte destacó que el proceso de nulidad por inconstitucionalidad de decretos
de orden general dictados por el Gobierno Nacional no es un proceso de partes,
en el que se ventilen intereses particulares distintos al de la defensa de la
integridad y supremacía de los principios, reglas y derechos y, por ende, no se
le pueden atribuir todas las garantías que se predican del demandado en un
proceso ordinario. Agregó, que con fundamento en la formulación de una acción
de nulidad por inconstitucionalidad de decretos generales, el Consejo de Estado
realiza una confrontación normativa de preceptos que se ciñe al ordenamiento
superior y, por tanto, no puede estar limitado a las disposiciones que el actor
considera violadas, de forma que ante una vulneración de la
Constitución Política, el legislador podía facultar al juez constitucional
para fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la
transgresión de una norma superior.
De esta manera, el juez
constitucional, ya sea la Corte o el Consejo de Estado, se encuentra habilitado
para confrontar las disposiciones acusadas con el conjunto de normas que
integran la Constitución Política y no solo las que el demandante señale como
infringidas.
Respecto a que el precepto acusado
excede la potestad de configuración normativa del legislador, el Tribunal
Constitucional precisó que ésta no se configura en el parágrafo censurado, dado
que se trata de una facultad legítima, proporcionada y razonable que bajo
ningún entendido vulnera principios ni valores superiores de la
Carta.
En lo que atañe al desconocimiento
al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, la
Sala Plena enfatizó que en la acción de nulidad por inconstitucionalidad no
existen partes procesales en rigor y, por ende, carece de sentido exigir
equilibrio entre las mismas. Añadió que la administración pública no es
exactamente la parte demandada, toda vez que lo que se pretende es la nulidad
por inconstitucionalidad de un decreto general, de un acto administrativo. Por
tanto, se trata de un conflicto constitucional internormativo y no
intersubjetivo.
Sumado a lo anterior, el máximo
órgano de la jurisdicción constitucional precisó que contrario a lo sostenido
por el actor, el parágrafo acusado no implica una desigualdad procesal en las
partes, en detrimento de la administración pública, ni una vulneración a las
garantías al debido proceso o a la defensa y contradicción.
Adicionalmente, para la
Corte, el segmento censurado no desconoce los requisitos mínimos establecidos
en la regulación del proceso de nulidad por inconstitucionalidad contenida en
el artículo 184 de la ley bajo estudio.
Por otro lado, la
Sala Plena sostuvo que igual que lo que acontece en los proceso de control
integral oficioso a cargo de la
Corte Constitucional, la intervención ciudadana y de las autoridades no inhibe
el ámbito del control que corresponde a este Tribunal, en la guarda de la
integridad y supremacía de la Carta.
Para concluir, el Tribunal
Constitucional consideró que el control abstracto integral de constitucionalidad,
bajo ningún entendido implica el ejercicio de una facultad arbitraria, por el
contrario, se trata de una potestad reglada que se ciñe a lo dispuesto en el
procedimiento contencioso administrativo.
En ese orden de ideas, para la
Corte la facultad conferida al Consejo de Estado en el parágrafo demandado no
lesiona las garantías constitucionales al debido proceso ni a la administración
de justicia
Aun cuando comparto la decisión de
mayoría atinente a la declaratoria de exequibilidad adoptada, estimo que es
imperioso enfatizar en la diferencia existente entre los tipos de control de
constitucionalidad a cargo de la
Corte Constitucional y del Consejo de Estado, dado que el control ejercido por
la segunda corporación se enmarca en el ámbito de lo contencioso
administrativo, con regulación y características especiales, en tanto que el
realizado por el Tribunal Constitucional entra en la competencia del
legislador, con sus propias reglas y finalidades.
A mi juicio, resultaba necesario
ahondar en la determinación de pautas acerca de la procedencia de la facultad
dispositiva del Consejo de Estado para asumir el control constitucional en aras
de evitar desbordamientos o la ineficacia del instituto. Algunos de estos
presupuestos pueden ser: (i) que la inconstitucionalidad no invocada por
el demandante, la haya planteado algún interviniente como requisito para que el
Consejo de Estado la pudiera declarar y (ii) que la inconstitucionalidad
aparezca flagrante y ostensible, como se exige frente al quebrantamiento
normativo requerido para que proceda la suspensión provisional.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
[1] Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011.
[2] Artículo
237. Son atribuciones del Consejo de Estado: (….)
2. Conocer de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda a la
Corte Constitucional.
[3] Artículo 237. Son atribuciones del
Consejo de Estado: (…)
4. Preparar y presentar proyectos de actos
reformatorios de la Constitución y proyectos de ley.
[4] Corte Constitucional, sentencia C-1290 de 2001.
[5] Sentencia  C-1290 de 2001. Sobre el mismo tema, entre otras, las
sentencias C-037 de 2000, C-207 de 2003, C-398 de 2006 y T-688 de 2003.
[6] Constitución Política, artículo 86, inciso final.
[7] Constitución Política, artículo 241, numerales 1
a 5 y 7,8 y 10.
[8] Sentencias C-058 de 2010 y C-049 de 2012.
[9] Constitución Política, artículo 237.
[10] Sentencia C-739 de 2001.
[11] Sentencia C-1154 de 2008.
[12] Sentencia C- 739 de 2001.
[13] Sentencia C-153 de 2002.
[14] Sentencia C-037 de 1996.
[15] Sentencia C-497   de 1998
[16] Sentencia C-463 de 2008.