C-474-05
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-474/05
DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Evolución histórica del concepto
DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Consagración en la legislación colombiana
DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Alcance de la función social
Los alcances de la función social de la propiedad han
de ser definidos por el legislador de acuerdo a la naturaleza de los bienes, su
clase, la entidad que es titular de los derechos que de ella emanan y la
posición económica de las personas que la poseen. Generalmente se manifiesta
mediante la imposición de determinadas cargas al propietario, tales como el
deber de explotación económica en el caso de la propiedad agraria o las
cesiones obligatorias gratuitas contempladas en la legislación urbana. Como
también en el tratamiento privilegiado de ciertos tipos de propiedad como la
asociativa y la solidaria.
DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Importancia en el constitucionalismo
liberal
EXPROPIACION-Definición
EXPROPIACION-Fundamento constitucional
EXPROPIACION JUDICIAL Y EXPROPIACION
ADMINISTRATIVA-Requisitos
EXTINCION DE DOMINIO-Definición
EXTINCION DE DOMINIO Y CONFISCACION-Diferencias
EXTINCION DE DOMINIO-No desaparecimiento en el ordenamiento como
sanción al incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad
EXTINCION DE DOMINIO-Modalidades
Puede
afirmarse válidamente que en el ordenamiento colombiano existen dos modalidades
de extinción de dominio, una que tiene lugar por no satisfacerse la exigencia
relacionada con la licitud del título que origina el derecho de propiedad, y
otra por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad.
Mientras la primera está sujeta a los motivos y a los requisitos del artículo
34 constitucional, esto es que el bien haya sido adquirido mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro
de la moral social, y que exista un pronunciamiento judicial que declare
extinguido el dominio; la segunda tiene lugar cuando el propietario se
desentiende de los deberes ligados a la función social que deben cumplir los
bienes de los cuales es titular y no está sujeta a las previsiones del artículo
34 de la Carta. Esto es, puede tener lugar mediante el pronunciamiento de una
autoridad administrativa y recaer sobre bienes legítimamente adquiridos. No
obstante, como ha señalado esta Corporación, nuestro ordenamiento
constitucional no autoriza al legislador para establecer a su arbitrio la
extinción del derecho de dominio, pues esta figura sólo puede ser regulada
dentro del marco constitucional que aparece trazado por los artículos 34 y 58
de la Constitución Política, por lo tanto la segunda de sus modalidades en todo
caso ha de cumplir con una serie de requisitos para que no se configure una
vulneración del derecho de propiedad privada.
INMOVILIZACION DE VEHICULO AUTOMOTOR-Casos en que procede
VEHICULO INMOVILIZADO POR INFRACCIONES DE
TRANSITO-No regulación del
procedimiento de declaratoria de abandono/VEHICULO INMOVILIZADO POR
INFRACCIONES DE TRANSITO-La simple omisión del propietario en reclamar un
bien aprehendido por las autoridades no es causal legitima para despojarlo de
su derecho
La expresión disponer empleada por el
artículo 128 de la Ley 769 de 2004 sólo puede interpretarse como el ejercicio
de una atribución del derecho de propiedad, reservada al titular del mismo, lo
que supone la previa declaratoria de extinción del dominio por parte de un
órgano competente, en este caso los organismos de tránsito. Sin embargo, la
disposición guarda total silencio sobre este extremo pues no regula el
procedimiento de declaratoria de abandono de los vehículos inmovilizados por
las infracciones de tránsito, ni establece claramente si dicha declaratoria
tiene como efecto la extinción del dominio. La remisión que hace la misma
disposición a la reglamentación que debe expedir el Ministerio de Transporte no
es suficiente para llenar la laguna legislativa pues una intervención de tal
importancia en un derecho de rango constitucional, como es la propiedad
privada, tiene reserva de ley y no puede delegarse en una autoridad
administrativa. Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha estimado
que la simple omisión del propietario en reclamar un bien aprehendido por las
autoridades no es una causal constitucionalmente legítima para despojarlo de su
derecho, máxime cuando ha sido separado de la posesión material por una
decisión adoptada por una autoridad judicial o administrativa, pues en estos
casos el titular del dominio en forma voluntaria no ha omitido el deber de
cumplir con la función social asignada a la propiedad.
SUBASTA DE VEHICULO INMOVILIZADO POR
INFRACCIONES DE TRANSITO-Juicio
de proporcionalidad/SUBASTA DE VEHICULO INMOVILIZADO POR INFRACCIONES DE
TRANSITO Y JURISDICCION COACTIVA-Derecho de propiedad
Si se somete el mecanismo de subasta
pública de vehículos automotores a un juicio de proporcionalidad con el fin de
establecer si constituye una limitación proporcional y razonable del derecho a
la propiedad privada no basta con establecer su idoneidad para cumplir con un
fin constitucionalmente legítimo, sino también la necesidad de la medida y
finalmente que supere el juicio de proporcionalidad en sentido estricto o la
ponderación respecto de la afectación del derecho de propiedad privada. Cabe
señalar que si bien la medida en estudio –el mecanismo de subasta de los
vehículos abandonados- podría superar el juicio de idoneidad, en todo caso
existe otra medida que cumple con los mismos propósitos y que es menos lesiva
del derecho de propiedad privada, cual es la jurisdicción coactiva, mecanismo
que según el artículo 140 del Código de Tránsito Terrestre pueden emplear los
organismos de tránsito para hacer efectivas las multas por infracciones
previstas en dicho estatuto y por medio de cual se pueden alcanzar fines
similares a los que persigue la subasta de vehículos abandonados, esto es,
evitar que se deterioren los vehículos inmovilizados y precaver eventuales
daños al patrimonio público. Este mecanismo permitiría igualmente a las
organismos de tránsito disponer de los vehículos inmovilizados y, debido a que
está regulado por disposiciones de carácter legislativo, no presenta los vacíos
e inconsistencias que se han puesto de manifiesto en el artículo 128 del Código
de Transporte Terrestre, en esa medida resulta más garantista y menos lesivo
del derecho de propiedad.
MINISTERIO DE TRANSPORTE-Facultad para reglamentar el procedimiento
de disposición de los vehículos inmovilizados en los parqueaderos vulnera el
principio de reserva legal
El segundo contenido normativo que se
desprende de la disposición demandada es la facultad del Ministerio de
Transporte de reglamentar el procedimiento que debían seguir los organismos de
tránsito para disponer de los vehículos inmovilizados en los parqueaderos. Lo
que encuentra reprochable el actor es que el legislador no haya establecido
directamente el procedimiento por medio del cual los organismos de tránsito
dispondrían de los vehículos inmovilizados en los parqueaderos, y haya delegado
tal facultad en el Ministerio de Transporte. Entendido el cargo de esta manera
no cabe duda que al actor le asiste razón pues una de las razones por las
cuales el primer contenido normativo examinado fue encontrado contrario a la
Constitución es precisamente que el artículo 128 guarda silencio sobre el
procedimiento de declaratoria de abandono de los vehículos inmovilizados por
las infracciones de tránsito, y sobre el procedimiento que deben adelantar los
organismos de tránsito o las autoridades competentes para declarar extinguido
el dominio. Entender que este vacío legislativo debía ser llenado por la
reglamentación expedida por el Ministerio de Transporte significa vulnerar el
principio de reserva legal en materia de regulación de derechos
constitucionales. Cabe recordar que, según el constitucionalismo clásico, el
concepto material de ley estaba ligado a la materia regulada, y sólo tenían tal
carácter las reglas cuyo objeto era la determinación de la condición jurídica
de los ciudadanos, es decir, aquellas que se referían a su estatuto personal, o
a sus derechos patrimoniales, o a sus libertades individuales, o a los derechos
que respecto de ellos tengan los órganos y agentes del Estado. La expedición de
este tipo de disposiciones estaba reservada al Parlamento como órgano
representativo. Entonces, el segundo contenido normativo que se desprende el
artículo 128 de la Ley 769 de 2002 vulnera el principio de reserva de ley
porque faculta al Ministerio de Trasporte a establecer restricciones al derecho
de propiedad privada.
Referencia: expediente D-5410
Actor: Carlos Alberto Hernández Gaitán.
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 128 de la Ley 769 de 2002, “Por la cual se expide el Código
Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá, D.C., diez (10) de
mayo de dos mil cinco (2005)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Alberto
Hernández Gaitán, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
128 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de
Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este tipo de
procesos, entra la Corte a decidir la demanda de la referencia.
II.
DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se transcribe el enunciado normativo
demandado de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.893 del
7 de agosto de 2002:
LEY 769 DE 2002
(agosto 6)
Diario Oficial No. 44.893, del  miércoles 7
de agosto de 2002
Por
la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones.
(…)
Artículo
128. Mecanismo de subasta de vehículos abandonados.
Los organismos de tránsito podrán disponer de los vehículos
inmovilizados por infracciones en los parqueaderos autorizados a través del
procedimiento de pública subasta, con arreglo al Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública en un término no inferior a un (1)
año, excepto aquellos casos pendientes de un proceso judicial, en los cuales
los organismos de tránsito particulares podrán solicitar que se incluyan, como
costas procesales, el valor de servicios de parqueadero. El Ministerio de
Transporte expedirá el procedimiento para llevar a cabo lo establecido en el
presente artículo.
Parágrafo. No obstante, en cualquier tiempo
el propietario podrá hacer entrega voluntaria del vehículo al organismo de
tránsito, quien podrá disponer del mismo y cancelar con cargo a él, el valor de
la multa y demás costos asociados con la inmovilización.
III. LA DEMANDA
A juicio del
actor, la disposición antes trascrita vulnera los artículos 13, 29, 34 y 58 de
la Constitución Política por las razones que a continuación se exponen.
Considera el demandante que el artículo 58 de la Carta
Política consagra el derecho a la propiedad privada y los derechos adquiridos
con justo título, en virtud de este reconocimiento las afectaciones a la
propiedad privada han de cumplir los requisitos y ajustarse a los mecanismos
previstos por el propio ordenamiento constitucional, es decir, deben cumplir
con los requerimientos de la figura de la expropiación (bien sea administrativa
o judicial) o de la extinción de dominio.
En esa medida
el artículo demandado es inconstitucional porque permite que una autoridad
administrativa (los organismos de tránsito) disponga de los vehículos
abandonados por sus propietarios sin que previamente sean indemnizados y sin
que medie pronunciamiento judicial, por lo tanto la situación contemplada en la
disposición acusada no corresponde a la expropiación judicial o administrativa
ni a la extinción del dominio, debido a que no reúne los requerimientos de
compensación económica o de declaratoria judicial exigidos por dichas figuras.
Se trataría entonces, siempre según el demandante, de una confiscación
decretada por una autoridad administrativa, en clara contravención de la
prohibición establecida por el inciso primero del artículo 34 constitucional.
También alega el actor que el artículo acusado vulnera
el derecho al debido proceso porque el legislador no establece directamente el
procedimiento que deben seguir los organismos de tránsito para disponer de los
vehículos abandonados y delega esta tarea en el Ministerio de Transporte.
Finalmente afirma que el artículo 128 de la Ley 769 de
2002 es contrario al principio de igualdad por establecer un trato
discriminatorio –más gravoso y con menos garantías procedimentales- de los
propietarios de vehículos abandonados respecto de los propietarios de los
bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, con perjuicio del Tesoro
Público o con grave deterioro de la moral social. Mientras estos últimos sólo
podrían ser privados de sus bienes en virtud de una sentencia judicial
proferida luego de un proceso en el cual han tenido oportunidad de ejercer sus
derechos de contradicción y de defensa, los propietarios de vehículos
abandonados serían despojados del derecho de dominio en virtud de la decisión
de una autoridad administrativa, sin que se respeten las garantías procesales
establecidas en la Constitución.
IV.
INTERVENCIONES
Intervenciones
ciudadanas
1. Academia
Colombiana de Jurisprudencia.
El ciudadano Alberto Barrera Buitrago interviene en
representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y solicita la
declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada. Afirma, en primer
lugar, que se incurrió en un error de técnica legislativa al incluir el
mecanismo de subasta de vehículos abandonados en el Capítulo I del Título IV
del Código de Tránsito Terrestre, el cual tiene el encabezado de “Sanciones y
Procedimentos”, ya que realmente es una de las posibles consecuencias de la
inmovilización de un automotor, esta última si una sanción a la luz del
artículo 122 del mismo estatuto.
Estima que la disposición demandada vulnera el debido
proceso porque la decisión de disponer de los vehículos abandonados no la
adopta un funcionario judicial y tampoco está previsto que el propietario del
bien pueda ejercer el derecho de contradicción y de defensa, en abierta
violación a lo establecido en el artículo 29 constitucional.
Concluye su intervención afirmando que existen otros
mecanismos legales que permitirían a la administración cumplir con los mismos
propósitos que persigue la disposición acusada, como son los procesos de
jurisdicción coactiva, en el curso de los cuales se puede ordenar el embargo,
secuestro y posterior remate de los bienes de propiedad del ejecutado, pero la
administración ha de cumplir una serie de ritualidades que garantizan el
respeto del derecho de defensa y de contradicción.
2. Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El ciudadano Miguel Rojas Gómez interviene en
representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal y pide se declare exequible el precepto
impugnado.
Afirma el interviniente que el cargo por violación al
debido proceso carece de fundamento ya que la disposición demandada no establece
procedimiento alguno para adelantar la subasta de vehículos abandonados y se
limita a confiar al Ministerio del Transporte la expedición de las regulaciones
pertinentes. Por lo tanto la pretendida violación al debido proceso sólo se
configuraría, eventualmente, si la reglamentación expedida por la entidad en
cuestión desconoce las previsiones del artículo 29 constitucional.
Encuentra también el representante del Instituto
infundada la acusación formulada en contra del artículo demandado por supuesta
vulneración de la propiedad privada. A su juicio es reprochable que los
propietarios de los vehículos abandonen sus bienes en manos de las autoridades
de tránsito y se abstengan de ejercer el dominio del cual son titulares, en
clara contravención de la función social de la propiedad y de las obligaciones
que implica el derecho del cual son titulares. Considera que se puede
establecer un símil entre la figura regulada por el artículo 128 de la Ley 769
de 2002 y la prescripción extintiva de dominio, pues si el propietario de un
vehículo automotor inmovilizado por las autoridades de tránsito no reclama el
bien que le pertenece en un plazo razonable, se presume que ha perdido interés
en el ejercicio de sus potestades de señor y dueño, las cuales por consiguiente
deben extinguirse para facilitar el cumplimiento de la función social de la
propiedad.
Finalmente estima que la medida establecida por el
legislador es un límite razonable y proporcional del derecho de propiedad pues,
por una parte, el plazo de un año es suficiente para que se diriman las
disputas en torno a la sanción que originó la inmovilización del vehículo e
impide que los vehículos se deterioren y pierdan su valor comercial y, por otra
parte, la medida evita que el Estado deba asumir de manera indefinida la carga
de conservar los automotores inmovilizados, la cual genera costos gravosos en
el patrimonio público.
Intervenciones Oficiales
Ministerio de Transporte.
El ciudadano William Gómez Rojas interviene en
representación del Ministerio del Trasporte y solicita la declaratoria de
exequibilidad de la disposición acusada.
Cita en defensa de su postura algunos apartes del
Concepto No. 1545 de diciembre 16 de 2003, expedido por la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, documento que en el sentir del
interviniente absuelve la mayoría de los reproches de inconstitucionalidad
formulados por el demandante. En el citado concepto se trascribe jurisprudencia
de la Corte Constitucional[1],
de conformidad con la cual no resulta contrario a la Carta la declaratoria de
abandono de los bienes por sus propietarios hecha por autoridades
administrativas, pues en éstos casos dichas autoridades no imponen una sanción
sino se limitan a constatar una situación fáctica que supone un desconocimiento
de la función social de la propiedad.
Afirma el representante del Ministerio que la
declaratoria de abandono es una institución de naturaleza administrativa, la
cual no supone el desconocimiento del derecho de propiedad privada pues se
trata de la mera comprobación de un hecho, por parte de las autoridades
competentes, luego de adelantar un procedimiento dentro del cual se respetarán
los principios de publicidad, contradicción y de defensa, esto es, los pilares
básicos del derecho al debido proceso. Para tales efectos afirma que la
reglamentación que expedirá el Ministerio de Transporte prevé la convocatoria
de los interesados o propietarios de los vehículos inmovilizados, por medio de
publicaciones en periódicos de amplia circulación nacional, para que éstos
puedan concurrir al trámite y ejercer las garantías previstas en la
Constitución y en el Código Contencioso Administrativo.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Por medio del
Concepto No. 3714 el Ministerio Público solicita la declaratoria de
exequibilidad de la disposición acusada.
En primer lugar
la Vista Fiscal aclara que si bien la demanda se dirige contra la totalidad del
artículo 128 de la Ley 769 de 2002, sólo se formulan cargos contra ciertos
apartes de la disposición, pues no se cuestiona el parágrafo ni otras
expresiones que tienen entidad normativa propia y que por lo tanto podrían
subsistir en el ordenamiento aún si se declara la inexequibilidad de las
expresiones acusadas, razón por la cual el concepto se limita a defender la
constitucionalidad de los enunciados normativos demandados y no del precepto
legal en su conjunto.
A continuación
el Ministerio Público realiza un estudio de la confiscación, la expropiación y
la extinción de dominio y concluye que se diferencian de la declaratoria
administrativa de abandono de los vehículos inmovilizados. Afirma que ésta
última figura tiene origen en el Código Civil, cuando dicho estatuto regula los
diversos modos de adquirir la propiedad entre los cuales prevé la ocupación
(art. 685 C. C.), la cual si se ejerce sobre las cosas abandonadas por su
propietario se denomina invención o hallazgo (art. 699 C. C.).
Considera,
entonces, la Vista Fiscal que la disposición demandada consagra la presunción
de abandono de un bien mueble, los vehículos automotores, una vez transcurrido
un año a partir de su inmovilización. A su juicio tal presunción es
constitucional porque “la falta de actos posesorios de uso o de explotación
económica del bien en la forma y el lapso establecidos por la ley constituye
omisión de la función social de la propiedad y por tanto, resulta improcedente
seguir garantizándola jurídicamente”.
Así mismo,
continúa el Ministerio Público, la disposición acusada persigue otros fines
constitucionalmente legítimos como evitar el deterioro de los vehículos
automotores inmovilizados y evitar que las entidades estatales deban asumir los
costos de parqueo.
Respecto al
cargo formulado por violación al debido proceso, el concepto del Procurador se
detiene inicialmente en el principio de legalidad y en la potestad
reglamentaria del Poder Ejecutivo, luego cita jurisprudencia constitucional
según la cual el ejercicio de dicha potestad, cuando se trata de normas de
carácter técnico u operativo, puede ser atribuida por el legislador a los
Ministros de Despacho, debido a que es una competencia residual respecto de
aquella que corresponde al Presidente de la República. Concluye que en el
presente caso la competencia conferida al Ministerio de Transporte para expedir
el procedimiento para llevar a cabo la subasta pública de vehículos no es
contraria al ordenamiento constitucional porque, por una parte, debe ajustarse
a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo que regulan los procedimientos
administrativos y, adicionalmente, se trata de una competencia técnica y
residual dirigida a regular lo relacionado con la subasta pública a la que hace
mención la disposición acusada.
Por último la Vista Fiscal hace referencia al
Concepto 1545 expedido por la sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, con fecha 16 de diciembre de 2003 y se aparta de la interpretación de
la disposición que hizo el órgano consultivo, según la cual declaratoria de
abandono no extingue el derecho de propiedad y el dinero producto del remate
debe ser consignado en una cuenta especial para su manejo a disposición del
propietario. A juicio del Ministerio Público las autoridades de tránsito tiene
una potestad exorbitante en virtud de la cual pueden declarar unilateralmente
mediante acto administrativo el abandono del vehículo inmovilizado, con dicha
declaratoria el derecho de propiedad pasa al Estado sin necesidad de
declaración judicial. Cosa distinta es que producto del remate tiene una
destinación específica, cual es el pago de la multa, el servicio de grúa, los
gastos de parqueo y los costos de la subasta.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del
proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241
numeral 4° de la Constitución Política.
2. El asunto bajo revisión
Alega el actor
que la disposición demandada (el artículo 128 del Código Nacional de Transporte
Terrestre) vulnera el derecho de propiedad privada porque faculta a una autoridad
administrativa (los organismos de tránsito) para disponer de los vehículos
inmovilizados en los parqueaderos autorizados, pasado un año a partir de la
fecha de la inmovilización, mediante el mecanismo de la pública subasta. Según
su parecer se trata de una privación inconstitucional del derecho de propiedad
privada, la cual no se ajusta a las figuras de la expropiación o de la
extinción de dominio, al no estar prevista la indemnización al titular del
derecho o la intervención de una autoridad judicial. Considera igualmente que
el precepto acusado vulnera el derecho al debido proceso pues no establece los
trámites que deben cumplir las autoridades administrativas para adelantar este
tipo de procedimientos.
Finalmente
formula un cargo adicional por violación del derecho de igualdad de los
propietarios de vehículos abandonados frente a los propietarios de bienes
adquiridos en perjuicio del Tesoro Público, mediante enriquecimiento ilícito o
con grave deterioro de la moral social, pues mientras éstos últimos tienen
derecho a un proceso judicial para que de declare extinguido el dominio que
ostentan sobre los bienes perseguidos, los primeros serían despojados de sus
bienes sin el cumplimiento de las garantías que consagra el artículo 29
constitucional.
Por su parte la
Vista Fiscal y algunos de los intervinientes afirman que el enunciado normativo
demandado se ajusta a la Constitución, pues establece una limitación razonable
al derecho de propiedad privada, impuesta en virtud de la función social que
ésta debe cumplir. Consideran que si pasado un año, contado a partir de la
fecha de la inmovilización, el propietario no reclama el vehículo es legítimo
presumir legalmente que ha perdido interés en el bien de su propiedad y aducen
que el Estado no debe asumir indefinidamente la carga del cuidado del automotor
inmovilizado. Sostienen igualmente que el precepto demandado no vulnera el
debido proceso porque delega en el Ministerio de Transporte la expedición de la
reglamentación que regule el procedimiento de pública subasta, reglamentación
que deberá ajustarse a las disposiciones constitucionales y legales –Código
Contencioso Administrativo- que desarrollan dicho derecho fundamental. Añade la
Vista Fiscal que adicionalmente la delegación se ajusta a los requisitos establecidos
por la jurisprudencia constitucional porque el ente administrativo debe expedir
regulaciones de mero carácter técnico y operativo.
Por lo tanto en
esta decisión se estudiarán los cargos formulados en la demanda con el
propósito de establecer si constituye una vulneración de derecho de propiedad
privada el que los organismos de tránsito puedan disponer de los vehículos
inmovilizados en los parqueaderos, mediante pública subasta, pasado un año a
partir de la fecha de su inmovilización. Además se examinará la acusación por
presunta violación del derecho de igualdad entre los propietarios de vehículos
inmovilizados y los propietarios de bienes adquirido mediante enriquecimiento
ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral
social. Igualmente se establecerá si la delegación hecha al Ministerio de
Transporte de la facultad de reglamentar el procedimiento de disposición de los
vehículos abandonados se ajusta a la Constitución.
Para abordar
las cuestiones antes planteadas es preciso hacer una breve referencia inicial
al derecho a la propiedad privada y a las figuras de la expropiación y de la
extinción del dominio, así como a los anteriores pronunciamientos de esta
Corporación en torno a las posibilidad que las autoridades administrativas
adopten decisiones relacionadas con la propiedad privada.
No obstante,
antes de entrar en materia es necesario delimitar el enunciado normativo objeto
de estudio en la presente decisión, pues si bien la demanda se interpone contra
la totalidad del artículo 128 de la Ley 769 de 2002, el actor no plantea ningún
cargo inconstitucionalidad contra el parágrafo de dicha disposición. Como no
corresponde a esta Corporación estudiar oficiosamente la constitucionalidad de
preceptos que no han sido objeto de acusación, ni están presentes los
requisitos jurisprudencialmente establecidos para integrar la unidad normativa,
esta sentencia se limitará a examinar la constitucionalidad del artículo 128 y
el parágrafo no será objeto de revisión.
3. El
derecho de propiedad privada
Si bien las cartas políticas no acostumbran a definir
el derecho de propiedad, pues lo usual es que esta tarea corresponda a las
codificaciones civiles, no es menos cierto que el concepto jurídico de
propiedad en un ordenamiento jurídico determinado es el que configuran sus
preceptos constitucionales, pues éstos son los que determinan la conformación
que ha de recibir en el derecho privado.[2]
Para el primer constitucionalismo, claramente influido
por el liberalismo racionalista, la propiedad es un derecho natural, concebido
como un atributo de la personalidad, sin el cual es imposible concebir no sólo
el orden económico sino también el sistema político[3]. Prueba de esta
concepción es el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789 que consigna:
La propiedad es un derecho inviolable y
sagrado del cual nadie puede ser privado salvo en el caso de evidente necesidad
pública, legalmente acreditada y a condición de una justa y previa indemnización.
Igualmente la Quinta Enmienda a la Constitución de los
Estados Unidos aprobada en 1791 dispone que a nadie “se le privará la vida, la
libertad o la propiedad sino por medio del debido proceso legal”. Nótese la
jerarquía de este derecho, colocado a la par de las más importantes garantías
individuales.
Por otra parte, la propiedad se concibe como
íntimamente ligada a la libertad, de modo tal que sólo es verdaderamente libre
el propietario a quien se le reconoce un señorío ilimitado sobre los bienes que
le pertenecen. De ahí también la conexión entre la calidad de propietario y el
ejercicio de los derechos políticos, propia de los sistemas electorales
censitarios de la época.
La regulación específica de la propiedad se confía al
derecho privado, encargado de liberarla de sus ataduras feudales y asegurar su
transmisibilidad, condiciones indispensables para el debido funcionamiento del
nuevo orden económico. Se puede afirmar, entonces, que “el movimiento
codificador cumplió la función de auténtica Constitución material de la
propiedad”[4],
como claramente lo refleja el Code Civil, el cual en su artículo 544
define la propiedad como:
El derecho de gozar y disponer de las cosas
de la forma más absoluta, siempre que no se haga de ellas un uso prohibido por
las leyes o los reglamentos.
La propiedad se convierte así en el derecho subjetivo
por antonomasia, con capacidad de exclusión de los intereses de terceros y de
la propia sociedad. Dicho carácter de absoluto, exclusivo y perpetuo que le
atribuye la doctrina tradicional, aparece fielmente reflejado en el artículo
362 del Código Civil austriaco de 1811 cuando establece:
Como consecuencia de su derecho de disponer
libremente de su propiedad, el propietario pleno puede, como regla general,
hacer uso de la cosa o no hacer uso ninguno de ella, a su arbitrio; el puede
destruirla, transmitirla totalmente o en parte a otras personas o bien, deshacerse
de ella, abandonándola.
No obstante, hacia finales del siglo XIX comienza a
cuestionarse la concepción tradicional de la propiedad como derecho subjetivo
absoluto. Precursor de este movimiento de reacción es Von Gierke, quien vaticinaba que “la propiedad sin deberes
carece de provenir”[5].
Emerge entonces por influencia de las más diversas corrientes ideológicas, que
van desde el marxismo hasta el catolicismo social, una poderosa corriente que
denuncia abiertamente los excesos individualistas y aboga por una reelaboración
del derecho en estudio a la vista de las transformaciones de la sociedad de su
tiempo, sin preconizar pese a todo su desaparición.
Surge de este modo la doctrina de la función social,
con la idea de imponer límites a los extremos absolutos del derecho de
propiedad, y con un sentido de deber moral que inspiraba una idea de templanza
en su ejercicio. Es sin duda Duguit
ya entrado el siglo XX, quien contribuye decisivamente a precisar los alcances
del concepto. Para dicho autor la visión tradicional de la propiedad como
derecho individual, absoluto e intangible de quien posee la riqueza había
perdido vigencia, el elemento central de su definición  se trasladaba ahora en
los deberes a cargo de quien la detenta: La obligación del propietario de
aumentar la riqueza general haciendo productivo el capital que posee, con el
necesario corolario que sus bienes sólo serán protegidos en la medida que cumpla
esa tarea que le incumbe.[6]
Así, la propiedad de derecho absoluto, exclusivo y
excluyente -en la concepción primigenia del constitucionalismo liberal- pasa a
ser un derecho que entraña obligaciones supeditado siempre al interés general.
Transformación a su vez recogida en los ordenamientos de la primera posguerra,
así el artículo 153 de la Constitución de Weimar en su apartado tercero
proclama que “la propiedad obliga. Su utilización debe ser simultáneamente al
servicio del bien común”, y el artículo 44 de la Constitución española de 1931
le daba el carácter de derecho subordinado a la economía nacional. Queda de esa
manera cristalizada la nueva configuración del derecho de propiedad, la cual se
extenderá progresivamente, y perdura hasta hoy día.
4. El derecho de propiedad en el ordenamiento
colombiano
Las sucesivas constituciones colombianas del siglo
pasado consagraban la propiedad dentro de las libertades individuales de los
asociados. La Carta de 1886 no fue la excepción, y en su artículo 32 consignaba
este derecho.
Sin embargo era tarea del legislador definir y regular
la propiedad, y así el Código Civil adoptado por la Ley 57 de 1887, cumple esta
tarea en su artículo 669, bajo los siguientes términos:
El dominio (que se llama también propiedad)
es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella
arbitrariamente, no siendo contra ley o contra derecho ajeno.
Aunque la doctrina iusprivatista no es pacífica sobre
si esta disposición está inspirada o no en el artículo 544 del Code Civil[7], no
cabe duda que existen elementos coincidentes, pues en ambas se “presenta esa
dualidad que se aprecia en las dos partes que contemplan las definiciones:
aspecto positivo o de atributos y aspecto negativo o de restricciones”[8], el primero constituido
por los clásicos componentes del derecho de propiedad el ius utendi, el ius
fruendi y el ius abutendi, y el segundo por la posibilidad legal de
limitarlo.
Además, el término arbitrariamente utilizado
por la codificación civil, inspirado en el ya citado artículo 362 del Código
austriaco de 1811, refleja claramente la concepción tradicional de la propiedad
como un derecho exclusivo, absoluto y perpetuo de la que se hizo antes
referencia.
Pero el constitucionalismo colombiano también
experimentaría la influencia de las corrientes renovadoras, y es así como el
Acto Legislativo 1º de 1936, claramente inspirado en las ideas de Duguit, transforma radicalmente la
regulación constitucional del derecho que nos ocupa, al consagrar en el inciso
segundo del artículo 10 que “la propiedad es una función social que implica
obligaciones.”[9]
Si bien este cambio radical no se tradujo en una
modificación de la definición del artículo 669 del Código Civil, da origen a
una importante legislación que vincula el derecho de propiedad de los fundos
rústicos a su efectiva explotación. Ese fue el espíritu que orientó la Ley 200
de 1936, llamada ley de tierras, la cual en su artículo primero describe la
posesión de la tierra como “...la explotación económica del suelo por medio de
hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la
ocupación con ganados u otros de igual significación económica”. El artículo
sexto establece una sanción para el propietario que no ejerciera la posesión en
los términos antes señalados: la extinción del derecho de dominio o propiedad
sobre los predios rurales a favor de la Nación.
Aparece entonces esta última figura en el derecho
colombiano, como una sanción por el incumplimiento de la función social y de
las obligaciones inherentes al reconocimiento constitucional de la propiedad.
Disposiciones en el mismo sentido (que establecían la función social de la
propiedad y la sanción de extinción del dominio por la no explotación
económica) contienen la Ley 135 de 1961, sobre reforma social agraria[10], la Ley 4a de 1973, y la Ley 9 de 1989.[11]
Este desarrollo legislativo encontró apoyo en la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[12],
en ese entonces Tribunal encargado de la guarda de la integridad de la
Constitución, que sin embargo encontró ajustada a la Carta la configuración
marcadamente individualista del derecho de propiedad que traía el artículo 669
del Código Civil.[13]
5. La función social de la propiedad
El
artículo 58 de la Carta de 1991 reproducía originalmente con ligeras
modificaciones el texto del anterior ordenamiento vigente, antes de su reforma
en 1999.
La Corte Constitucional – en perfecta correspondencia
con su línea de interpretación dominante en materia de Constitución económica –
ha ligado la interpretación del artículo 58 a la cláusula de Estado social,
matizando el carácter de derecho subjetivo de la propiedad, y acentuando la
función social de la misma. La jurisprudencia en este sentido es bastante
amplia, baste citar aquí la sentencia C-006/93:
La garantía de la propiedad privada no
puede desconocer que el criterio de la función social - con mayor intensidad en
el caso de los bienes económicos - afecta su estructura y determina su
ejercicio. En el Estado social de derecho, los derechos se atribuyen a la
persona como miembro de la comunidad y como tal vinculada por los principios de
solidaridad y de prevalencia del interés general (C.P art 1). Precisamente, la
función social inherente a la propiedad se orienta a realizar el interés de la
comunidad y por ello busca atraer al sujeto de manera que, sin dejar de
perseguir la satisfacción de sus propios móviles, se logre la realización de
intereses que trascienden la esfera meramente individual, bajo la amenaza en
caso de carencia de cooperación del titular de dar por extinguido el derecho,
al decaer el presupuesto social de la atribución. La necesidad de relaciones
equitativas de poder en la sociedad, impide que la propiedad se pueda escindir
de la comunidad y aislarse abstractamente de la misma. Por el contrario, la
legislación da cuenta que en ella convergen múltiples intereses que están
llamados a encontrar equilibrio en la fórmula concreta de función social que se
adopte.
Con el objeto de entender cabalmente el
sentido de la garantía constitucional, es importante advertir que la función
social no es un dato externo a la propiedad. Se integra, por el contrario, a su
estructura. Las obligaciones, deberes y limitaciones de todo orden, derivados
de la función social de la propiedad, se introducen e incorporan en su propio
ámbito. La naturaleza social de la atribución del derecho determina que la
misma esté condicionada a la realización de funciones y de fines que traza la
ley, los cuales señalan los comportamientos posibles, dentro de los cuales
puede moverse el propietario, siempre que al lado de su beneficio personal se
utilice el bien según el más alto patrón de sociabilidad, concebido en términos
de bienestar colectivo y relaciones sociales más equitativas e igualitarias. No
es posible determinar de una vez para siempre las cotas del aludido patrón de
sociabilidad deseada. La función social como expresión del principio de
solidaridad y ecuación de los varios intereses en conflicto, es una cláusula
general que sólo puede especificarse en el contexto histórico de las relaciones
económicas y sociales, y por el Legislador como máximo mediador del conflicto
social, sobre todo si se tiene en cuenta que la fórmula interviene entre los
intereses de la producción y los que se derivan de la justicia social y la
igualdad.[14]
Como corolario de esta línea interpretativa la
sentencia C-595 de 1999 declaró inconstitucional el término arbitrariamente
del ya citado artículo 669 del Código Civil, referido a los atributos del
derecho real de propiedad privada.
Por otra parte, como también ha señalado el intérprete
constitucional, los alcances de la función social de la propiedad han de ser
definidos por el legislador de acuerdo a la naturaleza de los bienes, su clase,
la entidad que es titular de los derechos que de ella emanan y la posición
económica de las personas que la poseen[15].
Generalmente se manifiesta mediante la imposición de determinadas cargas al
propietario, tales como el deber de explotación económica en el caso de la
propiedad agraria o las cesiones obligatorias gratuitas contempladas en la
legislación urbana. Como también en el tratamiento privilegiado de ciertos
tipos de propiedad como la asociativa y la solidaria.
6. La
expropiación y la extinción de dominio
La importancia
del derecho de propiedad en el constitucionalismo liberal justificaba la
garantía de este derecho aún frente a la acción estatal, surge así la
institución de la expropiación que si bien significaba la primacía del interés
estatal sobre los del titular del dominio, en definitiva gracias a las garantías
de que gozaba el expropiado –indemnización previa y plena, e intervención del
poder judicial-, la afectación de su derecho era mínima.
En el
constitucionalismo colombiano, la institución en estudio fue prevista por los
sucesivos ordenamientos del siglo XIX, entre los que cabe contar la
Constitución de 1886 que la consagraba en su artículo 32. La reforma
constitucional de 1936 introdujo una importante innovación: la expropiación sin
indemnización por razones de equidad, en los casos que el legislador lo determinara
con el voto favorable de la mayoría absoluto de los miembros de cada cámara.
Esta modalidad fue conservada por la Constitución de 1991, la cual además
precisó que los motivos señalados por el legislador en ningún caso serían
controvertibles judicialmente. Sin embargo, sería finalmente suprimida en
virtud del Acto Legislativo 1º de 1999.
La expropiación
es definida por la jurisprudencia constitucional como “un instituto, un negocio
o una operación de derecho público, por medio de la cual el Estado, por razones
de utilidad pública o de interés social, priva coactivamente de la titularidad
de un determinado bien a un particular, de acuerdo con un procedimiento
específico y previo el pago de una indemnización”[16].
Como ha
señalado la Corte el fundamento constitucional de la expropiación parte de dos
presupuestos que se relacionan entre sí, por una parte en el poder del Estado
–en aras de la prevalencia del interés general que representa- para obtener
todos aquellos bienes pertenecientes a cualquier particular que sean necesarios
para garantizar el cumplimiento de los objetivos estatales y de sus asociados.
Por otra parte el carácter no absoluto del derecho de propiedad, pues tiene
como limitante el interés general ante el cual debe ceder[17].
El artículo 58
constitucional establece dos modalidades de expropiación: la judicial y la
administrativa, las cuales deben cumplir con los siguientes requisitos:
i) Que existan motivos de utilidad pública
o de interés social definidos por el legislador.
ii) Que exista decisión judicial o
administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso
administrativa incluso respecto del precio.
La adopción de dicha decisión presupone que
se adelante el procedimiento establecido en la ley, con garantía del derecho
fundamental al debido proceso del titular del derecho de propiedad. Dicho
procedimiento comprende una etapa previa, lógicamente fallida, de enajenación
voluntaria o negociación directa, con base en una oferta por parte de la
entidad pública.
iii) Que se pague una indemnización previamente al
traspaso del derecho de propiedad a la Administración, la cual debe ser justa,
de acuerdo con lo previsto en el Num. 21.2 del Art. 21 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.[18]
Por otra parte el artículo 34 de la Carta
Política establece la figura de la extinción del dominio, la cual -como antes
se dijo- tenía precedentes en la legislación preconstitucional[19], e inicialmente había
sido concebida como una sanción al titular del derecho de dominio sobre un
inmueble que desconociera la función social que éste debía cumplir, entendida
en estos eventos como explotación económica del predio. No obstante, el
ordenamiento constitucional vigente modificó radicalmente su naturaleza y pasó
a convertirse en “… una institución autónoma  de estirpe constitucional, de
carácter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio independiente del penal,
con previa observancia de todas las garantías procesales, se desvirtúa,
mediante sentencia, que quien aparece como dueño de bienes adquiridos en
cualquiera de las circunstancias previstas por la norma lo sea en realidad,
pues el origen de su adquisición, ilegítimo y espurio, en cuanto contrario al
orden jurídico, o a la moral colectiva, excluye a la propiedad que se alegaba
de la protección otorgada por el artículo 58 de la Carta Política. En
consecuencia, los bienes objeto de la decisión judicial correspondiente pasan
al Estado sin lugar a compensación, retribución ni indemnización alguna”[20].
Como ha sostenido esta Corporación en anteriores
pronunciamientos, el Constituyente de 1991 le atribuyó a la extinción de
dominio una particular naturaleza, pues se trata de una acción constitucional
pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el
constituyente y relacionada con el régimen constitucional del derecho de
propiedad[21].
Respecto a está última característica señaló la sentencia C-740 de 2003:
Finalmente, es una acción que está
estrechamente relacionada con el régimen constitucional del derecho de
propiedad, ya que a través de ella el constituyente estableció el efecto
sobreviniente a la adquisición, solo aparente, de ese derecho por títulos
ilegítimos. Esto es así, al punto que consagra varias fuentes para la acción de
extinción de dominio y todas ellas remiten a un título ilícito. Entre ellas
está el enriquecimiento ilícito,  prescripción que resulta muy relevante, pues
bien se sabe que el ámbito de lo ilícito es mucho más amplio que el ámbito de
lo punible y en razón de ello, ya desde la Carta la acción de extinción de
dominio se desliga de la comisión de conductas punibles y se consolida como una
institución que desborda el marco del poder punitivo del Estado y que se
relaciona estrechamente con el régimen del derecho de propiedad[22].
Del mismo modo
la jurisprudencia ha señalado las diferencias entre esta figura y la
confiscación, pues mientras la extinción de dominio es una acción
constitucional pública que tiene un carácter específicamente patrimonial, la
confiscación es una pena, generalmente con una connotación política, que afecta
el patrimonio de la persona que ha sido condenada como responsable de un
delito, pues implica la pérdida de sus bienes a favor del Estado[23].
Ahora bien, la
modificación de la naturaleza de la institución que tuvo lugar bajo el nuevo
precepto constitucional no significa que haya desaparecido de nuestro
ordenamiento la figura de la extinción de dominio como sanción al
incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad, así lo
reconoció expresamente esta Corporación en la sentencia C-370 de 2004:
En relación con la extinción de dominio por incumplimiento de la
función social y ecológica de la propiedad privada, hay que decir que el punto
de partida para la acción estatal no está determinado por la adquisición sólo
aparente del derecho en razón de la ilegitimidad implícita en el título, pues
se está ante un derecho legítimamente adquirido y por lo mismo protegido por la
Constitución y la ley. Lo que ocurre en este caso es que el derecho de
propiedad, en el contexto primero de un Estado social y luego de un Estado
constitucional, impone obligaciones al propietario. Éste tiene una facultad de
disposición sobre sus bienes. No obstante, esta facultad tiene límites
impuestos por la Constitución misma, límites que se orientan a que tales bienes
sean aprovechados económicamente no sólo en beneficio del propietario, sino
también de la sociedad de la que hace parte y a que ese provecho se logre sin
ignorar el deber de preservar y restaurar los recursos naturales renovables.
Ese es el sentido de la propiedad en cuanto función social y ecológica. De allí
que cuando el propietario, pese a haber adquirido justamente su derecho, se
desentiende de la obligación que le asiste de proyectar sus bienes a la
producción de riqueza social y del deber de preservar y restaurar los recursos
naturales renovables, incumpla una carga legítima impuesta por el Estado y que
éste, de manera justificada, opte por declarar la extinción de ese derecho.
Por lo tanto
puede afirmarse válidamente que en el ordenamiento colombiano existen dos
modalidades de extinción de dominio, una que tiene lugar por no satisfacerse la
exigencia relacionada con la licitud del título que origina el derecho de
propiedad, y otra por incumplimiento de la función social y ecológica de la
propiedad[24].
Mientras la primera está sujeta a los motivos y a los requisitos del artículo
34 constitucional, esto es que el bien haya sido adquirido mediante enriquecimiento
ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral
social, y que exista un pronunciamiento judicial que declare extinguido el
dominio; la segunda tiene lugar cuando el propietario se desentiende de los
deberes ligados a la función social que deben cumplir los bienes de los cuales
es titular y no está sujeta a las previsiones del artículo 34 de la Carta. Esto
es, puede tener lugar mediante el pronunciamiento de una autoridad
administrativa y recaer sobre bienes legítimamente adquiridos.
No obstante,
como ha señalado esta Corporación, nuestro ordenamiento constitucional no
autoriza al legislador para establecer a su arbitrio la extinción del derecho
de dominio, pues esta figura sólo puede ser regulada dentro del marco
constitucional que aparece trazado por los artículos 34 y 58 de la Constitución
Política[25],
por lo tanto la segunda de sus modalidades en todo caso ha de cumplir con una
serie de requisitos para que no se configure una vulneración del derecho de
propiedad privada.
7. La
jurisprudencia constitucional sobre la materia en estudio
La Corte
Constitucional se ha ocupado en diversas ocasiones de la constitucionalidad de
disposiciones que establecen la extinción de dominio sobre bienes muebles
presuntamente abandonados por sus propietarios.
Así en la
sentencia C-389 de 1994, se examinó la constitucionalidad del parágrafo segundo
del artículo 60 del Código de Procedimiento Penal (modificado por el artículo
62 de la Ley 81 de 1993), disposición que permitía la extinción del dominio de
bienes no vinculados a procesos penales pero aprehendidos en el curso de una
investigación criminal, si transcurrido un año a partir del momento de
proferirse sentencia o providencia de fondo con efectos equivalentes no habían
sido reclamados por su dueño, poseedor o tenedor legítimo.
La Corte
Constitucional declaró inexequible la disposición demandada con los siguientes
argumentos:
El hecho de que se trate de bienes que no
hayan sido reclamados por su dueño dentro de un determinado lapso, a primera
vista, no legitima constitucionalmente la extinción, con fundamento en el art.
58 de la C.P., porque el titular del dominio en forma voluntaria no ha omitido
el deber de cumplir con la función social asignada  a la propiedad, pues no
tiene la posesión material de los bienes, dado que estos se encuentran a
disposición de la autoridad judicial. Es más, podría decirse que esta
circunstancia configura una fuerza mayor en razón de la producción de un acto
de la autoridad que impide al propietario del bien realizar los actos de
posesión que autoriza la ley.
No se justifica la extinción con fundamento
en el art. 34, porque no se trata de bienes adquiridos mediante enriquecimiento
ilícito, o en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral
social, pues la norma acusada parte del supuesto de que ni siquiera se
encuentran vinculados al proceso penal.
(…)
Resulta por lo demás extraño y, desde
luego, censurable, que la ley establezca una causal de extinción del dominio
diseñada por fuera de los presupuestos constitucionales que la definen y
caracterizan, pues repugna la idea de justicia y a la vigencia de un orden
justo, que la simple omisión de una persona en no reclamar un bien propio,
aprehendido por razones del azar o del abuso de las autoridades dentro de una
investigación penal, tenga por si misma la virtualidad de despojarlo de su
dominio.
En la sentencia C-677 de 1998 la Corte Constitucional
se ocupó nuevamente de la materia al examinar una disposición[26] que autorizaba a la
Policía Nacional a vender mediante martillo público o por cualquier otro
procedimiento, los bienes incautados en el curso de la investigación de una
contravención, propiedad de terceros ajenos a la investigación, que no hubieran
sido reclamados por su dueños seis meses después de la fecha de la incautación.
En esta oportunidad la Corte Constitucional
encontró el enunciado normativo examinado ajustado a la Constitución porque la misma
disposición preveía que si los propietarios de los bienes enajenados se
presentaban con posterioridad a la venta de los bienes incautados se procedería
a la devolución del precio obtenido con la venta, debidamente actualizado y se
les pagarán los perjuicios materiales y morales causados, incluido el lucro
cesante.
Sostuvo, entonces, la Corporación, que no
era aplicable el precedente sentado en la sentencia C-389 de 1994, antes
comentada, porque en este caso la disposición era
(…) perfectamente compatible con la
concepción constitucional de protección al derecho de propiedad, pues,
paradójicamente, lo que consagra la previsión normativa que se analiza, es la
flexibilización de las opciones ofrecidas a su destinatario provisional, para
que pueda restituir a su propietario el valor equivalente y actualizado en
dinero del bien aprehendido en el proceso contravencional.
De otra parte, por contraste, en el caso
que se analiza, el titular del bien no cambia. Lo sigue siendo quien demuestre
ser su propietario. El Estado tan sólo está obligado a mantener constante su
valor y aún a incrementarlo, para restituirlo a su dueño.
Cosa distinta es que el objeto en el que se
concreta el derecho de propiedad sufra una mutación, mediante la conversión de
su valor en dinero, a través de la enajenación en martillo público u otro
procedimiento equivalente.
Se repite, no habiendo cambio en la
titularidad del bien, no puede válidamente sostenerse, que, desde el punto de
vista constitucional, haya afectación del derecho de propiedad.
Por último, en
la sentencia C-674 de 1999 se pronunció nuevamente sobre la cuestión que nos
ocupa al examinar la constitucionalidad de una disposición que autorizaba a la
DIAN a retener las mercancías de quienes compraran sin factura o documento
equivalente, y a declarar el “decomiso” a favor de la Nación, si pasados quince
días a partir de la retención el interesado no rescataba los bienes
aprehendidos[27].
La Corte
distinguió entre la aprehensión temporal de un bien y el decomiso permanente
del mismo, y sostuvo:
Así, para esta Corporación sigue siendo
válido que las autoridades administrativas, en determinadas situaciones
definidas por la ley, y con suficientes formalidades para garantizar la
propiedad, puedan proceder a aprehender y retener bienes de una persona.
Igualmente, es válido que si la persona no reclama la cosa, después de un lapso
de tiempo suficientemente razonable, las autoridades administrativas puedan
concluir que hubo una renuncia de la propiedad por el particular, y procedan a
constatar y decretar ese abandono. En ninguno de estos casos, la Constitución
prevé una reserva judicial, por lo cual bien pueden esas medidas ser tomadas
por una autoridad administrativa. Por el contrario, la situación es distinta
cuando se faculta a una autoridad no judicial a declarar el decomiso permanente
de un bien de un particular, como sanción al hecho de que esa persona incumplió
un deber legal. En efecto, en ese caso, el individuo es el legítimo propietario
de una cosa, pero por violar alguna norma del ordenamiento legal, se le priva
de esa propiedad. El interrogante que se plantea es entonces el siguiente:
¿puede ese “decomiso permanente” -que priva a una persona de su legítima propiedad,
por incumplir una obligación legal- ser considerado una simple sanción
administrativa? ¿O debemos concluir que se trata de una pena -esto es, de una
verdadera sanción criminal-, que por lo tanto debe ser impuesta por un juez, a
fin de garantizar el debido proceso penal?
Y finalmente
responde de manera negativa al interrogante planteado:
Ahora bien, para esta Corte es claro que la Carta ha querido
proteger el derecho de propiedad, de tal manera que ha consagrado una reserva
judicial para que a una persona se la pueda privar del dominio de un bien, sin
compensación, y como consecuencia de la violación de una norma del
ordenamiento, pues el artículo 34 superior es perentorio en señalar que esa
medida de “extinción de dominio” debe ser judicial. En efecto, no tiene mucho
sentido admitir que el artículo 34 de la Carta ordena que la extinción de
dominio, esto es, la privación de la propiedad de una persona, deba ser
decretada por los jueces, pero que el Legislador pueda eludir ese mandato
simplemente estableciendo que la sanción de despojar de la propiedad un bien no
constituye una extinción de dominio sino un “decomiso permanente” decretado por
una autoridad administrativa. Por ende, y si bien las figuras del decomiso y la
extinción del dominio mantienen las diferencias señaladas anteriormente, la
Corte concluye que las sanciones que impliquen la privación de la propiedad de
un bien de una persona sólo pueden ser declaradas por los jueces, no sólo por
expreso mandato constitucional sino, además, porque llegan a desconocer el
contenido esencial de un derecho constitucional, como la propiedad (CP art.
58). Otra cosa diferente es que las autoridades administrativas puedan
aprehender u ocupar temporalmente bienes, o declarar su abandono por los
propietarios, pues en estos casos no se está imponiendo una sanción sino
tomando una medida cautelar temporal (aprehensión), o constatando una situación
fáctica (abandono), que supone un desconocimiento de la función social de la
propiedad.
Del anterior
recuento jurisprudencial se desprenden varios criterios relevantes para el caso
que nos ocupa, a saber: i) la simple omisión del propietario en reclamar un
bien propio, aprehendido por las autoridades no es una causal
constitucionalmente legítima para despojarlo de su propiedad, ii) cuando el
propietario ha sido separado de la posesión material de sus bienes por una
decisión adoptada por una autoridad judicial no está legitimada
constitucionalmente la declaratoria de extinción del dominio con fundamento en
el artículo 58 de la C. P., porque el titular del dominio en forma voluntaria
no ha omitido el deber de cumplir con la función social asignada a la
propiedad; iii) los bienes aprehendidos por las autoridades de policía, en el
curso de investigaciones de contravenciones, propiedad de terceros ajenos a la
investigación, pueden ser vendidos pero las autoridades responsables tienen el
deber de restituir a sus propietarios el valor de la venta; iv) las autoridades
administrativas, en determinadas situaciones definidas por la ley, y con
suficientes formalidades para garantizar la propiedad, puedan proceder a
aprehender y retener bienes de una persona, v) si después de un lapso de tiempo
suficientemente razonable la persona no reclama la cosa, las autoridades
administrativas puedan concluir que hubo una renuncia de la propiedad por el
particular, y proceder a constatar y decretar ese abandono; vi) las sanciones
que impliquen la privación de la propiedad de un bien de una persona sólo
pueden ser declaradas por los jueces.
Una vez realizado el anterior recuento
doctrinal y jurisprudencial, procederá esta Corporación a exponer brevemente la
figura de la inmovilización de vehículos automotores contemplada en el Código
nacional de Tránsito Terrestre, para luego si abordar el examen del contenido
normativo de la disposición acusada con el propósito de determinar la
procedencia de los cargos formulados en su contra.
8. La inmovilización de vehículos
automotores
El artículo 125 del Código Nacional de Tránsito
Terrestre[28],
define la inmovilización como una sanción que suspende temporalmente la
circulación del vehículo por vías públicas
o privadas abiertas al público. La consecuencia directa de esta sanción
es la conducción del vehículo a los parqueaderos autorizados, hasta que se
subsane o cese la causa que le dio origen a la sanción, a menos que ésta sea
subsanable en el sitio en que se detectó la infracción.
Según el artículo 122 del mismo estatuto, esta sanción
puede ser principal o accesoria, y por lo tanto puede ser impuesta de manera
concomitante con otras medidas de carácter administrativo contempladas por al
misma ley, tales como la amonestación, la multa, la suspensión del la licencia
de conducción, la suspensión o cancelación del permiso o registro, la retención
preventiva del vehículo o la cancelación definitiva de la licencia de
conducción.
La Ley 769 de
2002 no contempla en una misma disposición los supuestos en los cuales procede
la inmovilización del vehículo, no obstante, el artículo 131 establece aquellos
eventos en los cuales la inmovilización es prevista como pena accesoria a la
multa, entre los cuales puede citarse a manera de ejemplo los siguientes:
1.
La conducción de vehículo no automotor o
vehículo de tracción animal que transite por zonas restringidas o por vías de
alta velocidad como autopistas o arterias.
2.
No informar a la autoridad de tránsito
competente el cambio de motor o color de un vehículo.
3.
No pagar el peaje en los sitios establecidos.
4.
Utilizar equipos de sonido a volúmenes que
incomoden a los pasajeros de un vehículo de servicio público.
5.
Conducir un vehículo con vidrios polarizados,
entintados u oscurecidos, sin portar el permiso respectivo.
6.
Conducir un vehículo con propaganda, publicidad
o adhesivos en sus vidrios que obstaculicen la visibilidad.
7.
No respetar las normas establecidas por la
autoridad competente para el tránsito de cortejos fúnebres.
8.
No respetar las formaciones de tropas, la marcha
de desfiles, procesiones, entierros, filas estudiantiles y las manifestaciones
públicas y actividades deportivas, debidamente autorizadas por las autoridades
de tránsito.
9.
Conducir un vehículo de servicio público que no
lleve el aviso de tarifas oficiales en condiciones de fácil lectura para los
pasajeros o poseer este aviso deteriorado o adulterado.
10.
Permitir que en un vehículo de servicio público
para transporte de pasajeros se lleven animales u objetos que incomoden a los
pasajeros.
11.
Abandonar un vehículo de servicio público con
pasajeros.
12.
Realizar el cargue o descargue de un vehículo en
sitios y horas prohibidas por las autoridades competentes, de acuerdo con lo
establecido en las normas correspondientes.
13.
Transportar carne, pescado o alimentos
fácilmente corruptibles, en vehículos que no cumplan las condiciones fijadas
por el Ministerio de Transporte. Además, se le suspenderá la licencia de
conducción por el término de tres (3) meses, sin perjuicio de lo que
establezcan las autoridades sanitarias.
14.
Llevar niños menores de diez (10) años en el
asiento delantero.
Según el tenor del artículo 125 del Código
Nacional de Tránsito Terrestre, una vez internado el vehículo en un parqueadero
oficial o en un parqueadero autorizado, no puede ser retirado sin orden de la
autoridad de tránsito competente. Dicha orden será expedida previa comprobación
directa de haberse subsanado la causa que motivó la inmovilización. En todo
caso, el propietario del vehículo será el responsable del pago al administrador
o al propietario del parqueadero por el tiempo que estuvo inmovilizado el
automotor.
9. El examen de la disposición acusada
El artículo 128 del Código de Tránsito
Terrestre consigna textualmente:
Los organismos de tránsito podrán disponer de los vehículos
inmovilizados por infracciones en los parqueaderos autorizados a través del
procedimiento de pública subasta, con arreglo al Estatuto General de Contratación
de la Administración Pública en un término no inferior a un (1) año, excepto
aquellos casos pendientes de un proceso judicial, en los cuales los organismos
de tránsito particulares podrán solicitar que se incluyan, como costas
procesales, el valor de servicios de parqueadero. El Ministerio de Transporte
expedirá el procedimiento para llevar a cabo lo establecido en el presente
artículo.
La disposición acusada tiene distintos
contenidos normativos que deberán ser analizados en la presente decisión. En primer
lugar permite a los organismos de tránsito disponer de los vehículos
inmovilizados en los parqueaderos, transcurrido un año a partir de la fecha de
inmovilización, por medio del procedimiento de pública subasta. En segundo
lugar delega en el Ministerio de Transporte la expedición del procedimiento
para llevar a cabo lo establecido en el mismo artículo. Si bien ambos
contenidos están estrechamente relacionados se estudiarán por separado con el
propósito de realizar un examen detallado de su constitucionalidad.
9.1. La disposición de los vehículos
inmovilizados en los parqueaderos por las autoridades de tránsito
La primera proposición normativa que se
desprende del artículo demandado es una permisión concedida a una autoridad
administrativa para que disponga de un bien de propiedad de un particular. Para
comprender su significado resulta relevante establecer el alcance del término
disponer, una de cuyas acepciones según el Diccionario de la Real Academia es
precisamente la de ejercitar en las cosas facultades de dominio, enajenarlas,
gravarlas o testar sobre ellas. Ese es precisamente el sentido que le confiere
el Código Civil en el  artículo 669 al señalar los atributos del derecho de
propiedad.
Así, además, lo ha entendido la doctrina
iusprivatista la cual precisamente ha caracterizado como uno de los atributos
del derecho de propiedad el ius abutendi, es decir, la facultad del
dueño de la cosa a disponer de ella por actos jurídicos tales como su
enajenación total o parcialmente en cuotas o mediante la enajenación de alguno
de los elementos que componen el derecho.
Resulta, por lo tanto, acertada la
interpretación que hace de la disposición acusada el demandante, en el sentido
que contempla una extinción del dominio de los vehículos inmovilizados por
infracciones de tránsito, pues los organismos de tránsito no pueden ejercer
atribuciones reservadas a los propietarios si previamente no han despojado a su
titular del derecho de dominio sobre el bien.
Podría argumentarse que se trata de un caso
similar al analizado en la Corte Constitucional en la sentencia C-677 de 1998 y
que por lo tanto la subasta pública no supone la extinción del dominio sino
simplemente el cambio del objeto sobre el cual se materializa el derecho de
propiedad, que de un bien mueble –el vehículo automotor- pasa a convertirse en
dinero, pero en esta oportunidad no hay una previsión legislativa que
establezca la obligación de las entidades estatales de conservar el valor
monetario del bien y restituirlo al propietario, como si lo contemplaba el
enunciado normativo examinado en aquella oportunidad.
Parece que este es el sentido de la
interpretación que hace del articulo  demandado la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado[29],
según la cual los organismos de tránsito pueden declarar el abandono de los
vehículos automotores y posteriormente proceder a subastarlos, empero el
ejercicio de estas atribuciones no implica la extinción del derecho de dominio
si no la sustitución del bien por su equivalente en dinero, pues el producto
del remate –siempre según el parecer del órgano consultivo- debe consignarse en
un fondo mientras finaliza el proceso de jurisdicción coactiva iniciado por la
entidad para hacer efectiva la multa impuesta al propietario del vehículo, de
manera tal que una vez en firme la liquidación del crédito a favor del Estado,
se ordene la cancelación de la deuda respectiva, de existir un remanente este
debe ser puesto a disposición del dueño del automotor. Interpretación que, en
esta oportunidad, carece de cualquier respaldo normativo.
En definitiva, la expresión disponer
empleada por el artículo 128 de la Ley 769 de 2004 sólo puede interpretarse
como el ejercicio de una atribución del derecho de propiedad, reservada al
titular del mismo, lo que supone la previa declaratoria de extinción del
dominio por parte de un órgano competente, en este caso los organismos de
tránsito.
Sin embargo, la disposición guarda total
silencio sobre este extremo pues no regula el procedimiento de declaratoria de
abandono de los vehículos inmovilizados por las infracciones de tránsito, ni
establece claramente si dicha declaratoria tiene como efecto la extinción del
dominio. La remisión que hace la misma disposición a la reglamentación que debe
expedir el Ministerio de Transporte no es suficiente para llenar la laguna
legislativa pues una intervención de tal importancia en un derecho de rango constitucional,
como es la propiedad privada, tiene reserva de ley y no puede delegarse en una
autoridad administrativa, tal como se expondrá con mayor detenimiento en el
acápite siguiente.
Por otra parte, como antes se señaló, la
jurisprudencia constitucional ha estimado que la simple omisión del propietario
en reclamar un bien aprehendido por las autoridades no es una causal
constitucionalmente legítima para despojarlo de su derecho, máxime cuando ha
sido separado de la posesión material por una decisión adoptada por una
autoridad judicial o administrativa, pues en estos casos el titular del dominio
en forma voluntaria no ha omitido el deber de cumplir con la función social
asignada a la propiedad. Regla jurisprudencial de la cual se aparta el artículo
128 de la Ley 769 de 2002, pues precisamente en el supuesto contemplado por la
norma sujeta a examen, el propietario del vehículo inmovilizado ha sido
separado de la posesión material del automotor por la decisión de una autoridad
administrativa, y por lo tanto no explota económicamente el bien de su
propiedad por razones ajenas a su voluntad, sin embargo, puede ser despojado de
su derecho por la omisión en reclamar el vehículo aprehendido.
Ahora bien, algunos de los intervinientes y
la Vista Fiscal señalan que la disposición acusada persigue fines
constitucionalmente legítimos como son evitar el deterioro de los vehículos
inmovilizados y precaver que el Estado deba asumir los gastos del depósito, sin
embargo, estas razones de conveniencia pública no convierten a la medida sujeta
a examen en constitucional. En efecto, si se somete el mecanismo de subasta
pública de vehículos automotores a un juicio de proporcionalidad con el fin de
establecer si constituye una limitación proporcional y razonable del derecho a
la propiedad privada no basta con establecer su idoneidad para cumplir con un
fin constitucionalmente legítimo, sino también la necesidad de la medida y
finalmente que supere el juicio de proporcionalidad en sentido estricto o la
ponderación respecto de la afectación del derecho de propiedad privada.
Cabe señalar que si bien la medida en
estudio –el mecanismo de subasta de los vehículos abandonados- podría superar
el juicio de idoneidad, en todo caso existe otra medida que cumple con los
mismos propósitos y que es menos lesiva del derecho de propiedad privada, cual
es la jurisdicción coactiva, mecanismo que según el artículo 140 del Código de
Tránsito Terrestre pueden emplear los organismos de tránsito para hacer
efectivas las multas por infracciones previstas en dicho estatuto y por medio
de cual se pueden alcanzar fines similares a los que persigue la subasta de
vehículos abandonados, esto es, evitar que se deterioren los vehículos
inmovilizados y precaver eventuales daños al patrimonio público. Este mecanismo
permitiría igualmente a las organismos de tránsito disponer de los vehículos
inmovilizados y, debido a que está regulado por disposiciones de carácter
legislativo, no presenta los vacíos e inconsistencias que se han puesto de
manifiesto en el artículo 128 del Código de Transporte Terrestre, en esa medida
resulta más garantista y menos lesivo del derecho de propiedad.
En conclusión, el primer contenido
normativo examinado es contrario a la Constitución por diversas razones: 1) En
primer lugar porque autoriza a unas autoridades administrativas a disponer de
bienes de propiedad de terceros, sin regular lo relacionado con la declaratoria
de abandono y la extinción de dominio sobre los mismos; 2) En segundo término
porque la ausencia de previsión legal sobre los extremos antes señalados
vulnera la reserva de ley en la limitación de los derechos constitucionales,
pues ante el vacío legal correspondería al Ministerio de Transporte  expedir
las disposiciones reglamentarias que regulen no sólo el procedimiento de subasta
pública sino también la declaratoria de abandono y la extinción del dominio; 3)
También vulnera criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional en
cuanto a la procedencia de la figura de extinción del dominio por el no
ejercicio del derecho de propiedad, 4) Finalmente porque existen medidas menos
lesivas del derecho de propiedad que permiten cumplir con los mismos propósitos
que el mecanismo de subasta de vehículos abandonados.
9.2. La regulación por el Ministerio de
Transporte del procedimiento por medio del cuál los organismos de tránsito
podrán disponer los vehículos inmovilizados en los parqueaderos
El segundo contenido normativo que se
desprende de la disposición demandada es la facultad del Ministerio de
Transporte de reglamentar el procedimiento que debían seguir los organismos de
tránsito para disponer de los vehículos inmovilizados en los parqueaderos.
Aduce el demandante que esta norma vulnera
el debido proceso, porque el legislador no establece directamente el
procedimiento para la declaratoria de abandono de los vehículos inmovilizados,
mientras algunos intervinientes sostienen que este cargo carece de fundamento
pues mientras no se expida la regulación por el Ministerio de Transporte no hay
lugar a alegar vulneración alguna de las garantías procesales establecidas por
el artículo 29 constitucional.
Al respecto cabe señalar que a primera
vista parecería infundado formular cargos por vulneración del debido proceso
contra una disposición que aun no ha sido expedida. Sin embargo, si se examina
con detenimiento la acusación hecha por el demandante es posible inferir que
realmente esta se refiere a la violación del principio de reserva legal en la
regulación de un derecho constitucional.
En efecto, lo que encuentra reprochable el
actor es que el legislador no haya establecido directamente el procedimiento
por medio del cual los organismos de tránsito dispondrían de los vehículos
inmovilizados en los parqueaderos, y haya delegado tal facultad en el
Ministerio de Transporte. Entendido el cargo de esta manera no cabe duda que al
actor le asiste razón pues, como se señaló en el acápite anterior, una de las
razones por las cuales el primer contenido normativo examinado fue encontrado
contrario a la Constitución es precisamente que el artículo 128 guarda silencio
sobre el procedimiento de declaratoria de abandono de los vehículos
inmovilizados por las infracciones de tránsito, y sobre el procedimiento que
deben adelantar los organismos de tránsito o las autoridades competentes para
declarar extinguido el dominio.
Entender que este vacío legislativo debía
ser llenado por la reglamentación expedida por el Ministerio de Transporte
significa vulnerar el principio de reserva legal en materia de regulación de
derechos constitucionales. Cabe recordar que, según el constitucionalismo
clásico, el concepto material de ley estaba ligado a la materia regulada, y
sólo tenían tal carácter las reglas cuyo objeto era la determinación de la
condición jurídica de los ciudadanos, es decir, aquellas que se referían a su
estatuto personal, o a sus derechos patrimoniales, o a sus libertades
individuales, o a los derechos que respecto de ellos tengan los órganos y
agentes del Estado. La expedición de este tipo de disposiciones estaba
reservada al Parlamento como órgano representativo[30].
La jurisprudencia constitucional ha
recogido el principio de reserva de ley en la regulación de los derechos y
libertades. Así, por ejemplo, en la sentencia C-790 de 2002 sostuvo esta
Corporación:
Sobre este particular la Corte cree
conveniente precisar que en el Estado Social de Derecho es lógico que la
regulación de los derechos y las libertades públicas esté en cabeza del
Congreso de la República, puesto que su  protección supone que los actos
estatales que los afecten estén rodeados de un conjunto de garantías mínimas,
entre ellas la relacionada con la necesidad de que cualquier limitación o restricción
se establezca por medio de una ley adoptada por el poder legislativo como
expresión de la voluntad popular. Es claro, que este procedimiento le imprime
seguridad, publicidad y trasparencia a las decisiones adoptadas en esta
materia  por el legislador, las que en todo caso no están exentas de los
controles establecidos en la Constitución a fin de proteger los derechos
humanos.
Como corolario de lo anterior concluye la
misma sentencia:
En consecuencia, serían inconstitucionales
las leyes que deleguen en los órganos administrativos el poder legislativo de
policía entendido como la competencia para limitar los derechos individuales.
Entonces, el segundo contenido normativo que
se desprende el artículo 128 de la Ley 769 de 2002 vulnera el principio de
reserva de ley porque faculta al Ministerio de Trasporte a establecer
restricciones al derecho de propiedad privada, por esa razón será declarado
inconstitucional.
9.3. La violación del derecho a la igualdad de los
propietarios de vehículos abandonados respecto a los propietarios de bienes
adquiridos en perjuicio del tesoro público, mediante el enriquecimiento ilícito
o con grave deterioro de la moral social.
Igualmente el demandante alega la vulneración del
derecho a la igualdad por un supuesto trato discriminatorio inferido por el
legislador a los propietarios de vehículos inmovilizados en los parqueaderos
respecto de los propietarios de los bienes adquiridos en perjuicio del tesoro
público, mediante el enriquecimiento ilícito o con grave deterioro de la moral
social.
Dicho trato discriminatorio consiste, en su opinión,
en que mientras los propietarios de los vehículos inmovilizados serían privados
de sus bienes sin que se respete el derecho al debido proceso, la ley regula
detalladamente la extinción del dominio de los bienes adquiridos en perjuicio
del tesoro público, mediante el enriquecimiento ilícito o con grave deterioro
de la moral social y concede amplias garantías procesales a quienes detentan la
titularidad de dichos bienes. Es decir, el trato discriminatorio tiene origen
precisamente en la ausencia de un marco normativo para la extinción del dominio
de los vehículos inmovilizados en los parqueaderos.
A juicio de esta Corporación no hay elementos
suficientes para establecer la violación del derecho de igualdad alegada, pues
al no existir una regulación legal de la facultad de disposición de los
organismos de tránsito de los vehículos abandonados está ausente uno de los
extremos necesarios para efectuar la comparación.
Como antes se dijo, el legislador delegó en el
Ministerio de Transporte la regulación de dicho procedimiento y aun de haber
sido expedidas las disposiciones en cuestión, la competencia para examinar su
constitucionalidad no corresponde a la Corte si no a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 128 de la Ley
769 de 2003, por las consideraciones expuestas en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria  General
[1]
Sentencia C-677 de 1998.
[2]
E. Novoa Monreal. El derecho de
propiedad privada, Caracas,  Centro de Estudios Políticos Latinoamericanos
Simón Bolívar, 1989, p. 20.
[3] Son abundantes las referencias a la propiedad privada
en la obra de Locke, sobre todo en
el Segundo ensayo sobre el gobierno civil. Así,  en el Capítulo X
incluye la libertad y la vida dentro de las propiedades del hombre, al
mismo nivel que su hacienda.  En el Capítulo XVI sostiene que la propiedad al
igual que la vida es un derecho innato, y que los bienes de un individuo sólo
están a su disposición y no a la del gobernante. Por último en el Capítulo XIX,
referido a la disolución del gobierno afirma:
“Los hombres entran en sociedad para preservar su
propiedad; y si eligen y autorizan a un legislativo es para que existan leyes y
normas que guarden y protejan las propiedades de todos los miembros de esa
comunidad, así como para limitar el poder y moderar el dominio de cada uno de
los miembros de la misma. De ahí que no se pueda suponer que la voluntad de la
sociedad sea que el legislativo pueda tener el poder de destruir todo aquello
que cada uno pretende asegurar cuando entra en sociedad y para lo que el pueblo
se somete a legisladores que ellos mismos han designado.”  (J. Locke,  Dos ensayos sobre el
gobierno civil,  Trad.  Francisco Giménez Gracia, Madrid, Espasa Calpe,
1991, p. 363).
Igualmente
el derecho de propiedad fue ampliamente tratado por los fisiócratas franceses.
Para Quesnay la propiedad era un
derecho natural, que se extiende y consolida con el paso al estado social.
Partiendo de la premisa de que la agricultura era la única verdadera fuente de
la riqueza de una nación, era tarea del legislador liberar la propiedad
fondiaria de todas las trabas impuestas por el sistema feudal. Para obtener el
máximo rendimiento de la tierra era necesario concentrar en el propietario
todos los derechos y facultades que el feudalismo había dispersado. Cfr. G. di Ruggiero, Storia del
liberalismo europeo, Bari, Editori La Terza, 1995, p.37.
[4]
M. Bassols Coma. Constitución y
sistema económico, Madrid, Ed. Tecnos, 1985., p.112.
[5]
O. von Gierke, La función
social del derecho privado, B. Scaevola, Madrid, 1904, pp. 28-29.
[6]
Lo que no excluye que el propietario tenga  a su vez el deber y el poder de
emplear el bien que posee para satisfacer sus propias necesidades individuales,
dentro del libre desenvolvimiento de la actividad individual a que se dedique,
siempre y cuando esa utilización del bien sea de utilidad, es decir, sirva a la
interdependencia social. V. L.
Duguit. Las transformaciones generales del Derecho privado
desde el Código de Napoleón, Trad. De Carlos G. Posada , Madrid, Librería Francisco
Beltrán, p. 185.
[7]
Así mientras Valencia Zea sostiene
que Bello, el autor del Código Civil se inspiró en la del artículo 544 del
Código Francés de 1804., para Ochoa
Carvajal la definición de Bello está inspirada totalmente en el derecho
romano.
[8]
Ibídem, p.195.
[9]
Los términos utilizados por el Constituyente de 1936, que se repiten además en
el artículo 58 de la Constitución de 1991 no son muy afortunados pues dan a
entender que el derecho de propiedad pierde su carácter de derecho subjetivo y
se transforma en función social de acuerdo con la famosa distinción que hacía
DUGUIT, conforme a la cual mientras la modalidad normativa originaría del
primero es la obligación o sea el deber jurídico y la primacía de la voluntad
de su titular con exclusión de las demás, la segunda supone por el contrario el
reconocimiento de la interdependencia social y el carácter del propietario de
mero funcionario encargado de administrar lo que posee en función de los
intereses sociales. No obstante tal radicalismo estaba lejos de la intención
del constituyente, que en ningún momento pensó en acabar con el sistema de
derechos subjetivos, prueba de ello es precisamente la redacción del primer
inciso del artículo 10 de la reforma en cuestión que establece “Se garantizan
la propiedad y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a
las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser
vulnerados ni desconocidos por leyes posteriores”. La contradicción aparente
entre ambos preceptos siempre fue resuelta en el sentido que la propiedad
continuaba siendo un derecho subjetivo. V. T.
E. Tascón., Derecho Constitucional Colombiano, Tercera Edición,
Editorial La Gran Colombia,    , p.89.
[10] Según esta ley el objeto de la propiedad como función
social consistía en armonizarla en su conservación y uso con el interés social,
para lo cual perseguía –entre otros propósitos- el de "fomentar la
adecuada explotación económica de tierras incultas o deficientemente
utilizadas, de acuerdo con programas que provean su distribución ordenada y
racional aprovechamiento". En el artículo 3º se otorgaba competencia a una
entidad administrativa, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, para
"dictar las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio privado de
que trata el artículo 6º de la Ley 200 de 1936", actos que requerían, para
su validez, la aprobación del Gobierno Nacional impartida por medio de
resolución ejecutiva (artículo 6º, numeral 2).
[11] Ley de Reforma Urbana que establecía en su artículo
79:
En desarrollo del principio
constitucional según el cual la propiedad tiene una función social que implica
obligaciones, todo propietario de inmuebles dentro del perímetro urbano de las
ciudades está obligado a usarlos y explotarlos económica y socialmente de
conformidad con las normas sobre usos y atendiendo a las prioridades de
desarrollo físico, económico y social contenidas en los Planes de Desarrollo, o
en los Planes Simplificados, y en su defecto, atendiendo a los usos del suelo
que para estos fines establezca la Oficina de Planeación Departamental.
El artículo 86 confía al alcalde correspondiente,
mediante resolución motivada, declarar la extinción del derecho de dominio
sobre los inmuebles que no cumplan con una función social. Estas disposiciones
fueron posteriormente derogadas por la Ley 388 de 1997.
[12]
Así en la Sentencia de 17 de febrero de 1976 sostuvo: "la propiedad desde
el punto de vista económico es un medio de producción que interesa no solamente
a su titular y beneficiario, sino a la sociedad entera, cuya vida contribuye a
alimentar". "El título de propietario lleva implícita la obligación
de darle a su derecho una actividad social dentro de un sentido de solidaridad
que conduzca al acrecimiento de la riqueza general y del bien común"
(M.P.: Dr. Eustorgio Sarria). Igualmente la Sentencia de Sala Plena No. 56 de
septiembre 14 de 1989 afirma: "Ha de destacarse entonces que si bien el
Estado Colombiano se sustenta y tiene por razón de ser filosófica el
reconocimiento y la tutela de la propiedad privada y de las libertades
económicas, no puede perderse de vista que la función social que el
Constituyente del 36 adscribió a la primera, y el bien común que encauza y
limita a las segundas, son también postulados básicos que constituyen núcleo
esencial de los principios rectores que nutren nuestra organización política.
Significan dichos enunciados que de acuerdo con la filosofía del sistema
económico racional que está a la base de nuestra organización socio-política y
constitucional, el interés público o social condiciona y subordina la
iniciativa y el interés particular y que es fin principalísimo de las
competencias intervencionistas del Estado la realización de los ideales de
justicia social y mayor igualdad en que aquella se inspira".
[13]
Sentencia No. 086 de 11 de agosto de 1988.
[14]
En el mismo sentido las sentencias T-411 de 1992, C-066 de 1993, C-074 de 1993,
C-058 de 1994, C-431 de 1994, C-519 de 1994, C-589 de 1995, C-495 de 1996 y
C-535 de 1996.
[15]
Sentencia C-589/95.
[16]
Corte Constitucional T-284 de 1994. Esta definición está inspirada en la
doctrina y la jurisprudencia española, como reconoce el intérprete
constitucional en la misma sentencia. Así Parejo
Alfonso define la expropiación como “...un negocio jurídico de Derecho
público, derivado del ejercicio de la correspondiente potestad por el poder
público y al que son esenciales determinadas garantías para el sujeto pasivo de
dicha potestad. Ese negocio es formal, en la medida en que requiere la
presencia y actuación de una Administración pública y el ejercicio por ésta de
una potestad a través de un procedimiento legalmente determinado y para un
objeto preciso: la privación singular de una situación jurídica de contenido
patrimonial protegida por el ordenamiento (a título de derecho subjetivo o de
simple interés legítimo) y regido por el derecho privado común” L. Parejo Alfonso y otros, Manual de
Derecho Administrativo, Barcelona, Editorial Ariel S.A., 1990, p.266-267.
[17]
T-284 de 1994.
[18]
Dicho artículo establece, en lo pertinente:
“1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley
puede subordinar tal uso y goce al interés social.
“2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto
mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de
interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley”.
[19] Ejemplos de ello son la extinción de dominio en
materia de propiedad agraria y rural dispuesta por las Leyes 200 de 1936, 100
de 1944, 135 de 1961, 4ª de 1973 y 9ª de 1989; la extinción de dominio de los
derechos que los propietarios tenían sobre minas inexploradas consagrada en la
Ley 20 de 1969 y en el Decreto Ley 2655 de 1988; la extinción de dominio de
tierras incultas ordenada por la Ley 160 de 1994 y la extinción del dominio privado
de las aguas dispuesta por el Decreto 2811 de 1974.
[20]
Sentencia C-374 de 1997.
[21]
Sentencia C-740 de 2003.
[22]
Ibídem.
[23]
Ver las sentencia C-374 de 1997 y C-740 de 2004.
[24]
En el mismo sentido puede consultarse la sentencia C-389 de 1994.
[25]
Sentencia C-389 de 1994.
[26]
Se trataba del artículo 6 de la Ley 228 de 1995.
[27]
El artículo 77 de la Ley 488 de 1998.
[28] Artículo 125. Inmovilización. La inmovilización en los
casos a que se refiere este código, consiste en suspender temporalmente la
circulación del vehículo por las vías públicas o privadas abiertas al público.
Para tal efecto, el vehículo será conducido a parqueaderos autorizados que
determine la autoridad competente, hasta que se subsane o cese la causa que le
dio origen, a menos que sea subsanable en el sitio que se detectó la
infracción.
Parágrafo 1°. El propietario o administrador del parqueadero
autorizado utilizado para este fin, que permita la salida de un vehículo
inmovilizado por infracción de las normas de tránsito, sin orden de la
autoridad competente, incurrirá en multa de cincuenta (50) salarios mínimos
legales mensuales vigentes. Si se tratare de parqueadero autorizado no oficial,
incurrirá además en suspensión o cancelación de la autorización del patio,
parqueadero autorizado de acuerdo con la gravedad de la falta.
En todo caso, el ingreso del vehículo al lugar de
inmovilización deberá hacerse previo inventario de los elementos contenidos en
él y descripción del estado exterior. Este mismo procedimiento se hará a la
salida del vehículo. En caso de diferencias entre el inventario de recibo y el
de entrega, el propietario o administrador del parqueadero autorizado incurrirá
en multa de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes y,
adicionalmente, deberá responder por los elementos extraviados, dañados o
averiados del vehículo.
Parágrafo 2°. La orden de entrega del vehículo se emitirá por
la autoridad de tránsito competente, previa comprobación directa de haberse
subsanado la causa que motivó la inmovilización. La orden de entrega se
ejecutará a favor del propietario del vehículo o al infractor, quien acreditará
tal calidad con la exhibición de medios de prueba documentales.
Parágrafo 3°. En el caso de vehículos de servicio público,
cuando no sea posible subsanar la falta por encontrarse el vehículo retenido,
la autoridad de tránsito podrá ordenar la entrega al propietario o infractor
previa suscripción de un acta en la cual se comprometa a subsanarla en un plazo
no mayor a cinco días. Copia del acta se remitirá a la Empresa de Transporte
Público a la cual se encuentre afiliado el vehículo.
El incumplimiento del compromiso suscrito por el propietario
o infractor dará lugar a una multa de veinte (20) salarios mínimos legales
mensuales vigentes a cargo del propietario.
Parágrafo 4°.
En el caso de inmovilización de vehículos de servicio público, la empresa
transportadora responderá como deudor solidario de las obligaciones que se
contraigan, entre ellas las derivadas de la prestación del servicio de grúa y
parqueaderos.
La
inmovilización o retención a que hacen referencia las normas de transporte se
regirán por el procedimiento establecido en este artículo.
Parágrafo 5°.
Cuando el vehículo no sea llevado a parqueaderos autorizados la inmovilización
se hará bajo la responsabilidad del propietario del vehículo o del infractor,
para lo cual, el agente de tránsito notificará al propietario o administrador
del parqueadero autorizado.
Parágrafo 6°.
El propietario del vehículo será el responsable del pago al administrador o al
propietario del parqueadero por el tiempo que estuvo inmovilizado el vehículo.
Parágrafo 7°. Los parqueaderos autorizados deben ser
aprobados por el organismo de tránsito correspondiente en resolución que
determinará lo atinente.
[29]
En efecto, sostiene la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
en el concepto de la referencia:
“4) La
interpretación de la Sala sobre el alcance del artículo 128 y, en particular,
sobre el contenido de la facultad de disposición que éste les otorga a las
autoridades de tránsito, si bien le permite a ellas subastar un vehículo
inmovilizado, esto no implica que se extinga el derecho de dominio o la
propiedad sobre los dineros correspondientes, una vez hechas las deducciones a
que tiene lugar la subasta del bien es una medida que permite la sustitución
del bien por su equivalente en dinero pasado un lapso de un (1) año.
5) El valor del
vehículo subastado deberá consignarse en un fondo con el fin de que una vez se
conozcan las resultas del proceso de cobro coactivo que inicie la entidad, de
modo que una vez esté en firme la liquidación del crédito a favor del Estado,
se ordene la cancelación de la deuda respectiva. El artículo 128 no contempla,
en concepto de la Sala, un mecanismo de compensación directo para este tipo de
acreencias.
6)  En
consecuencia, si se habla de un remanente, este será el que se derive del cobro
coactivo; por lo tanto, los recursos derivados del remate en la subasta no son
de la entidad, y deberá existir una cuenta especial para su manejo a
disposición del propietario.”
[30]
Ver Carre de Malberg, Teoría
General del Estado, Trad. de José Lión Depetre, México, Fondo de Cultura
Económica, 1998., p. 287.