T-502-02
hechos
Sentencia
T-502/02
PRINCIPIO DE
SEGURIDAD JURIDICA-Alcance
PRINCIPIO DE
SEGURIDAD JURIDICA-Operancia
en materia de competencias
En materia de competencias, la seguridad
jurídica opera en una doble dimensión. De una parte, estabiliza (sin lo cual no
existe certeza) las competencias de la administración, el legislador o los
jueces, de manera que los ciudadanos no se vean sorprendidos por cambios de
competencia. Por otra parte, otorga certeza sobre el momento en el cual
ocurrirá la solución del asunto sometido a consideración del Estado.
PRINCIPIO DE
SEGURIDAD JURIDICA-Existencia
de término para decidir conforme a normas aplicables/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Existencia
de término para decidir conforme a normas aplicables
La existencia de un término para decidir
garantiza a los asociados que puedan prever el momento máximo en el cual una
decisión será adoptada. Ello apareja, además, la certeza de que cambios
normativos que ocurran con posterioridad a dicho término no afectará sus
pretensiones. Al considerarse, en el ámbito de la certeza y estabilidad
jurídica (seguridad jurídica), la existencia de precisos términos para que la
administración o el juez adopten decisiones y el principio de conocimiento de
las normas aplicables al caso concreto, se sigue que dichos términos fijan
condiciones de estabilización respecto de los cambios normativos. De ahí que,
durante el término existente para adoptar una decisión, la persona tiene
derecho a que sean aplicadas las normas vigentes durante dicho término. No
podría, salvo excepcionales circunstancias en las cuales opera la favorabilidad
o por indiscutibles razones de igualdad, solicitar que se le aplicaran aquellas
disposiciones que entren en vigencia una vez se ha adoptado la decisión. Es
decir, una vez vencido el término fijado normativamente para adoptar una
decisión opera una consolidación de las normas jurídicas aplicables al caso
concreto. Consolidación que se torna derecho por razón del principio de
seguridad jurídica y, además, constituye un elemento del principio de legalidad
inscrito en el derecho al debido proceso.
PRINCIPIO DE
SEGURIDAD JURIDICA-No es atemporal
El principio de seguridad jurídica, que es
caro al Estado de derecho, no puede explicarse de manera atemporal. La certeza
únicamente puede entenderse respecto de un momento histórico. Unicamente en
dicho momento puede una persona tener seguridad sobre las normas que regulan
una situación jurídica determinada. La vinculación entre certeza y el tiempo
supone la necesidad de delimitar dicho tiempo. La pretensión de una seguridad
jurídica sin límite en el tiempo únicamente es posible bajo posturas iusnaturalistas,
del todo ajenas a la labor del legislador como productor principal de normas
jurídicas. La temporalidad se torna decisivo en entornos cambiantes, como el
que caracteriza los sistemas jurídicos contemporáneos.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Consolidación de
normas jurídicas/DERECHO DE PETICION-Solución fuera de los términos
fijados normativamente
Referencia: expediente T-554767
Acción de Tutela
instaurada por Jaime Sgardo Muñoz Alonso en contra de la Dirección de Talento
Humano de la Gobernación de Cundinamarca.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de
dos mil dos (2002).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro
Tafur Gálvis y Clara Inés Várgas Hernández, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión de los fallos proferidos por la Subsección “B” de la
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la Subsección
“A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, en el trámite de la acción de Tutela instaurada por Jaime
Sgardo Muñoz Alonso en contra de la Dirección de Talento Humano de la
Gobernación de Cundinamarca.
I. ANTECEDENTES
Hechos
El demandante, por intermedio de apoderada,
manifiesta que el día 30 de diciembre de 1997 solicitó, con base en la
ordenanza 21 de 1946 del Departamento de Cundinamarca y el artículo 146 de la
Ley 100 de 1993, el reconocimiento de su pensión de jubilación, pues desde el
11 de enero de 1995 considera que había cumplido con los requisitos
establecidos en dichas normas.
Sin que se hubiera resuelto su petición, el
Departamento de Cundinamarca demandó la nulidad de la ordenanza 21 de 1946 y la
sección segunda, subsección C del Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, mediante providencia del 5 de febrero de 2001, suspendió la
citada ordenanza.
El día 2 de abril de 2001, el Departamento
Administrativo del Talento Humano de la Gobernación de Cundinamarca, dictó la
resolución N°0410 mediante la cual resolvió la petición del demandante. En
dicha decisión, se negó el reconocimiento de la pensión, alegando la suspensión
de la ordenanza N° 21 de 1946 y se acudió a la excepción de
inconstitucionalidad de la misma.
Presentado recurso de reposición contra
dicha decisión, el Departamento Administrativo del Talento Humano solicitó
concepto de la oficina Jurídica de la Gobernación de Cundinamarca. El día 6 de
agosto de 2001 dicha oficina conceptuó que, dado que al momento de retirarse el
demandante del servicio estaba vigente la ordenanza 21 de 1946, debía darse
aplicación a ésta.
Mediante
resolución 2593 del 17 de septiembre de 2001 el Departamento Administrativo del
Talento Humano resolvió el recurso de reposición en el siguiente sentido:
“No decidir de manera definitiva sobre la
solicitud de reconocimiento de Pensión Especial de Jubilación realizada por el
señor Jaime Edgardo Muñoz Alonso... hasta tanto no se haya proferido sentencia
definitiva en el proceso identificado bajo el número 2000-7017, que se adelanta
en la Sección Segunda “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en
ejercicio de la Acción de Nulidad presentada contra los artículo 1, 2 y 6 de la
Ordenanza 21 de junio 21 de 1946”.
Demanda de tutela.
El demandante sostiene que el Departamento
Administrativo del Talento Humano de la Gobernación de Cundinamarca violó su
derecho de petición. En su concepto, mediante la resolución 2593 de 2001, en
lugar de adoptar una decisión definitiva sobre su petición, y luego de haberse
vencido el término para decidir, acude a “un malabarismo jurídico” para
posponer la decisión. Circunstancia esta que encaja dentro de las circunstancias
identificadas por la Corte Constitucional como violatorias del derecho de
petición (Sentencia T-206 de 1997 y T-737 de 1998). En consecuencia solicita al
juez que ordene que se resuelva de fondo su petición.
Posición de la demandada
La demandada explicó al a-quo que su
decisión respondió al hecho de que la norma que sustentaba la petición del
demandante había sido suspendida. De acuerdo con el Consejo de Estado (Auto del
18 de julio de 1990, Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo),
la suspensión provisional impide que el acto suspendido “surta efecto, o que se
completen o ejecuten los actos definitivos cuyo fundamento se encuentre en la
disposición suspendida”. La decisión, por otra parte, protege los derechos del
demandante, pues si la norma suspendida no es anulada, recobra su vigencia y,
en consecuencia, se podrá tomar una decisión definitiva con base en ella.
Sentencias que se revisan.
Sentencia de primera instancia.
Mediante sentencia del 1 de octubre de
2001, la sub-sección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca negó la tutela. En su concepto, no hubo violación al derecho de
petición pues es cierto que, en virtud de la suspensión provisional, no podía
el ente demandado resolver la petición del demandante con base en la norma
suspendida. De allí que se haya resuelto la petición, respetándose el derecho
fundamental invocado.
Sentencia de segunda instancia.
La Sección Segunda, Subsección “A” de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
providencia del 22 de noviembre de 2001, confirmó la sentencia del a quo.
Luego de analizar el acervo probatorio, llegó a la conclusión de que no existía
violación al derecho fundamental invocado. En concepto de la subsección, “estuvo
acertado el Tribunal, al considerar que dicha petición había sido contestada
correctamente, toda vez que había sido resuelta en la medida de las
posibilidades, es decir, informando el trámite que se estaba surtiendo respecto
de la solicitud... ya que mal podía exigirse que la Directora del Departamento
Administrativo del Talento Humano resolviera la solicitud del actor,
concediendo o no su pensión, de jubilación, cuando estaba a la espera de una
decisión respecto de la norma que el actor pretendía hacer cumplir”.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en armonía con los artículos
33, 34 y 35 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Sala es competente para revisar
las sentencias de la referencia.
Problema jurídico
2. En concepto del demandante, la demandada
ha violado su derecho de petición al abstenerse de resolver de fondo su petición
sobre pensión de jubilación, aduciendo que la norma que soporta la petición
está suspendida –debido a una decisión judicial dictada durante el trámite de
la petición-, máxime cuando dicha decisión se adoptó cuando estaban ampliamente
vencidos los términos para decidir (habían transcurrido 1189 días desde la
presentación de la petición hasta la primera decisión de la demandada; 2600
días aproximadamente hasta la decisión atacada).
La demandada y los jueces de instancia
consideran que no se presentó violación alguna al derecho de petición, en la
medida en que se dio respuesta al demandante, la cual no podía ser en otro
sentido, en razón de la suspensión de la norma sobre la que se fundaba la
petición.
Corresponde a la Corte analizar si se viola
el derecho de petición, cuando la administración se abstiene de resolver una
petición, presentada más de tres años antes, aduciendo que, luego de vencerse
el término para resolver la petición, la norma invocada en la petición se ha
suspendido por decisión de la justicia contenciosa-administrativa.
Seguridad
jurídica.
3. La seguridad jurídica es un principio
central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que
este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de
la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta[1].
La seguridad jurídica es un principio que
atraviesa la estructura del Estado de Derecho y abarca varias dimensiones. En
términos generales supone una garantía de certeza. Esta garantía acompaña otros
principios y derechos en el ordenamiento. La seguridad jurídica no es un
principio que pueda esgrimirse autónomamente, sino que se predica de algo. Así,
la seguridad jurídica no puede invocarse de manera autónoma para desconocer la
jerarquía normativa, en particular frente a la garantía de la efectividad de
los derechos constitucionales y humanos de las personas.
En materia de competencias, la seguridad
jurídica opera en una doble dimensión. De una parte, estabiliza (sin lo cual no
existe certeza) las competencias de la administración, el legislador o los
jueces, de manera que los ciudadanos no se vean sorprendidos por cambios de
competencia. Por otra parte, otorga certeza sobre el momento en el cual
ocurrirá la solución del asunto sometido a consideración del Estado[2]. En el plano
constitucional ello se aprecia en la existencia de términos perentorios para
adoptar decisiones legislativas (C.P. arts. 160, 162, 163, 166, entre otros) o
constituyentes (C.P. Art. 375), para intentar ciertas acciones públicas (C.P.
art. 242 numeral 3), para resolver los juicios de control constitucional abstracto
(C.P. art. 242 numerales 4 y 5). En el ámbito legal, las normas de
procedimiento establecen términos dentro de los cuales se deben producir las
decisiones judiciales (Códigos de Procedimiento Civil, Laboral y de seguridad
social, penal y Contencioso Administrativo), así como en materia administrativa
(en particular, Código Contencioso Administrativo).
4. La existencia de un término para decidir
garantiza a los asociados que puedan prever el momento máximo en el cual una
decisión será adoptada. Ello apareja, además, la certeza de que cambios
normativos que ocurran con posterioridad a dicho término no afectará sus
pretensiones. En otras palabras, que existe seguridad sobre las normas que
regulan el conflicto jurídico o la situación jurídica respecto de la cual se
solicita la decisión. Ello se resuelve en el principio según el cual las
relaciones jurídicas se rigen por las normas vigentes al momento de
configurarse dicha relación, que, en buena medida, se recoge en el principio de
irretroactividad de la ley; en materia penal, debe señalarse, existe una clara
excepción, por aplicación del principio de favorabilidad, que confirma la regla
general.
Al considerarse, en el ámbito de la certeza
y estabilidad jurídica (seguridad jurídica), la existencia de precisos términos
para que la administración o el juez adopten decisiones y el principio de
conocimiento de las normas aplicables al caso concreto, se sigue que dichos
términos fijan condiciones de estabilización respecto de los cambios
normativos. De ahí que, durante el término existente para adoptar una decisión,
la persona tiene derecho a que sean aplicadas las normas vigentes durante dicho
término. No podría, salvo excepcionales circunstancias en las cuales opera la
favorabilidad o por indiscutibles razones de igualdad, solicitar que se le
aplicaran aquellas disposiciones que entren en vigencia una vez se ha adoptado
la decisión. Es decir, una vez vencido el término fijado normativamente para
adoptar una decisión opera una consolidación de las normas jurídicas aplicables
al caso concreto. Consolidación que se torna derecho por razón del principio de
seguridad jurídica y, además, constituye un elemento del principio de legalidad
inscrito en el derecho al debido proceso.
El caso concreto.
5. En el presente caso, el demandante
presentó una solicitud de reconocimiento de pensión con base en la Ordenanza 21
de 1946 del Departamento de Cundinamarca. Durante el término legal para decidir
dicha norma mantuvo su vigencia. La pregunta que se hace la Corte es si la
suspensión provisional, producida 3 años después de presentada la petición,
puede alterar el marco normativo aplicable a la solicitud del demandante. En
otras palabras, si la seguridad jurídica sobre las normas aplicables a la
petición, se puede alterar por un cambio normativo ocurrido cuando ha vencido
el término para decidir.
La postura del demandado y los jueces de
instancia implica que la seguridad jurídica –certeza sobre las normas
aplicables- no se relaciona con el término para decidir sino, exclusivamente,
con la fuerza vinculante de la norma. Así, si la norma ha perdido dicha fuerza
(por efecto de la suspensión provisional), no puede ser aplicada, aún en el
evento en que la administración hubiera desconocido su obligación de adoptar
una decisión dentro del término fijado en la ley. Dicha postura, podría
sostenerse, se apoya en claros principios constitucionales, como la primacía de
lo sustancial sobre lo formal y el concepto mismo de Estado de derecho.
Sin embargo, dicha postura adolece del
defecto de reducir a su mínima expresión la vinculación del Estado a los
términos –judiciales o administrativos- y, en últimas, conduce a minar el
principio de seguridad jurídica. Como se ha dicho, el principio de seguridad
jurídica, que es caro al Estado de derecho, no puede explicarse de manera
atemporal. La certeza únicamente puede entenderse respecto de un momento
histórico. Unicamente en dicho momento puede una persona tener seguridad sobre
las normas que regulan una situación jurídica determinada. La vinculación entre
certeza y el tiempo supone la necesidad de delimitar dicho tiempo. En ello,
incide directamente los términos dentro de los cuales deben producirse
decisiones. Acotan el tiempo de competencia del Estado. Define lo que es
debido en un momento histórico, quién lo podía exigir, bajo cuales condiciones
otorgar, qué y cómo sancionar, etc. Así, no puede entenderse que el Estado no
esté vinculado a este factor temporal, pues, se repite, únicamente a partir de
dicho elemento es posible predicar seguridad jurídica. Esta no existe
atemporalmente. El cambio normativo es propio del derecho positivo. La
pretensión de una seguridad jurídica sin límite en el tiempo únicamente es
posible bajo posturas iusnaturalistas, del todo ajenas a la labor del
legislador como productor principal de normas jurídicas. La temporalidad se
torna decisivo en entornos cambiantes, como el que caracteriza los sistemas
jurídicos contemporáneos. Por lo tanto, dicha postura viola el derecho a la
consolidación de las normas jurídicas aplicables y, en últimas, al debido
proceso.
6. Por otra
parte, implica una violación al derecho a la igualdad de trato, pues obliga al
administrado a soportar dos cargas distintas: de una parte, la violación del
derecho al debido proceso, que se manifiesta en la solución de su petición por
fuera de los términos fijados normativamente. Es decir, se le obliga a soportar
las consecuencias negativas derivadas de la inacción estatal. Por otra, a ver
que sus peticiones serán resueltas de manera distinta a aquellas presentadas
por otros ciudadanos cuando las mismas normas estaban vigentes. En el presente
caso, no se trata de una hipótesis, sino que el demandante cita decisiones del
Consejo de Estado en las cuales se resolvieron conflictos jurídicos que tenía,
precisamente, como base las mismas normas invocadas por el demandante.
Procedibilidad de la decisión.
7. En el presente caso se observa que la
acción de tutela emerge como el mecanismo idóneo de protección por dos razones:
la decisión demandada realmente no es una decisión, sino un anuncio sobre la
intención de no decidir hasta que no se resuelva la demanda de nulidad contra
las normas invocadas por el demandante tres años atrás. De ahí que, mientras no
se resuelva dicha demanda no existirá una decisión susceptible de controversia
jurídica. Por otra, que la decisión de no decidir se basa en un argumento
absolutamente incompatible con la Constitución. Se podría argumentar que el
demandante puede o bien demandar la decisión de no decidir o bien esperar a que
se resuelva el proceso de nulidad. Ambas soluciones resultarían
desproporcionadas en la medida en que parten del supuesto de que, respecto del
demandante, está en discusión la aplicabilidad de la norma suspendida por la
justicia contenciosa administrativa. Al constatarse que no puede ponerse
en discusión dicha aplicabilidad, no tiene sentido obligarle que lo debate en
sede judicial.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR las sentencias del 1 de
octubre de 2001, de la sub-sección “B” de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y del 22 de noviembre de 2001 de la Sección
Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, mediante las cuales se negaron las pretensiones de la demanda.
segundo:
CONCEDER la tutela del derecho al debido proceso, a la igualdad y a la
consolidación de las normas jurídicas aplicables del señor Jaime Sgardo Muñoz
Alfonso. En consecuencia ORDENAR al Departamento Administrativo del Talento
Humano de la Gobernación de Cundinamarca que, en el término de 48 horas,
proceda a dictar una resolución definitiva, en la cual adopte una decisión
final sobre la petición presentada por el demandante el día 30 de diciembre de
1997, dando aplicación a las normas por él invocadas.
Tercero: Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte constitucional y cúmplase.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SECRETARIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
La Honorable Magistrada doctora Clara
Inés Vargas Hernández, no firma la presente sentencia por encontrarse de
comisión en el exterior.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-416 de 1994.
[2] Sentencias C-072 de 1994 y C-078 de 1997, entre otras.