T-581-03
Sentencia T-306/03
Sentencia
T-581/03
DERECHO DE PETICION-Alcance
DERECHO DE PETICION-Doble finalidad
DERECHO DE PETICION-Núcleo esencial
DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Resolución
oportuna de recursos
RECURSO DE REPOSICION-Término para
resolver reconocimiento de pensión
Reiteración
de Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-728666
Acción de tutela promovida por Francisco Angulo contra la Alcaldía
Municipal de Tumaco.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,
dieciséis (16) de julio de dos mil tres (2003).
La Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los
fallos del veinte (20) de diciembre de 2002 y veintisiete (27) de febrero de
2003, proferidos por el Juzgado Primero Penal Municipal de Tumaco y por el
Juzgado Primero Penal del Circuito de Tumaco respectivamente, dentro de la
acción de tutela instaurada por FRANCISCO ANGULO contra la Alcaldía Municipal
de Tumaco.
I.
ANTECEDENTES.
Afirma el señor Francisco Angulo que
solicitó a la Alcaldía del Municipio de Tumaco, el reconocimiento de la Pensión
de Jubilación, por haber prestado sus servicios al Municipio por más de 20
años.
Mediante
Resolución No.944 de mayo 10 de 2002, la Alcaldía Municipal de Tumaco, negó el
derecho a la pensión del demandante y contra tal decisión, interpuso recurso de
reposición el día 15 de mayo de 2002, habiendo  transcurrido más de seis meses
sin obtener respuesta alguna. Sostiene que se encuentra desempleado y sin
medios de subsistencia económica en razón a que pasaron sus años de
productividad.
Manifiesta que
la tutela la interpone con el fin de solicitar al Alcalde Municipal de Tumaco,
que le reconozca y pague la pensión de jubilación por vejez, profiriendo el
respectivo acto administrativo pensional, se le liquiden y reconozcan las
mesadas pensionales y se le incluya en la nómina de pensionados municipales.
A juicio del accionante,
la falta de respuesta oportuna al recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución No.944 de Mayo 10 de 2002, por medio de la cual se le negó el
derecho a la pensión de jubilación, vulnera su derecho pensional adquirido, en
razón a que de una parte, han transcurrido más de seis meses sin que la
administración haya dado una respuesta de fondo y de otra, por cuanto al
encontrarse desempleado, no cuenta con otro medio de subsistencia económica
distinto  a la  pensión de jubilación.
II. RESPUESTA
DE LA ENTIDAD DEMANDADA.
En respuesta a
la solicitud de la autoridad judicial, el Alcalde encargado del Municipio de
San Andrés de Tumaco se opuso a las pretensiones de la demanda, en los
siguientes términos:
·
El accionante cuenta con los mecanismos y
medios legales idóneos que le brinda la normatividad ordinaria y el juez de
tutela mal haría en tomar decisiones de fondo sobre éste tema por cuanto
estaría invadiendo el ámbito de competencia del juez contencioso
administrativo, en tanto que se trata de un reconocimiento de pensión en donde
no se ha violado derecho fundamental alguno.
·
Que el silencio que ha operado por la no
contestación del recurso de reposición interpuesto por el accionante con fecha
15 de mayo de 2002 contra la resolución No.940 de mayo 10 de 2002: “..no
configura ninguna violación a los derechos fundamentales del accionante por
cuanto la ley ha previsto que tratándose de reclamaciones en sede gubernativa
una vez vencido el termino de dos meses contados desde la interposición del recurso
este se entenderá resuelto en forma negativa (silencio administrativo
negativo), lo anterior de conformidad al artículo 60 del Código contencioso
administrativo.”[1]
·
Que con la respuesta dada por la administración
al operar el silencio administrativo negativo, se encuentra agotada la vía
gubernativa y en consecuencia el peticionario puede acudir a la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa para reclamar sus derechos.
·     Que no se vislumbra la vulneración de ningún derecho fundamental
constitucional, en el trámite iniciado ante la administración Municipal de
Tumaco por parte del interesado a fin de obtener su pensión de jubilación.
·     Por último, estima que este asunto no debe confundirse con el derecho
de petición el cual va dirigido a obtener información o documentación en
interés particular o general de parte de la administración, mientras que
existen otro tipo de peticiones como la presentada por el accionante, que
originan actuaciones administrativas que involucran la reclamación de un
derecho.
III. DECISIÓN
OBJETO DE REVISIÓN.
1. Primera
instancia.
El Juzgado
Primero Penal Municipal de Tumaco, mediante providencia de 20 de Diciembre de
2002, resolvió negar la tutela por las siguientes razones:
1.1. El
accionante cuenta con la vía judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo para reclamar sus derechos, “... debe atenerse a lo dispuesto
en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto si este
formuló en Mayo 15 de 2002 un Recurso de Reposición contra la Resolución 944 de
Mayo 10 de 2002, emitida por La Administración Municipal de Tumaco Nariño y
mediante la cual le denegaban el derecho de Jubilación, es claro que al día de
hoy ha transcurrido el término indicado en las normas precedente, es decir dos
meses sin que se le haya notificado decisión expresa sobre sus pretensiones, en
consecuencia, agotada esta vía y utilizados los recursos ordinarios, no queda
otro camino al demandante que intentar la vía Contencioso Administrativa para
lograr su cometido”.
1.2. Indica
también el fallo de primera instancia que es necesario sugerir al Alcalde
Municipal de Tumaco, que resuelva la situación del tutelante con el propósito
de evitar que personas de la avanzada edad, se vean afectadas en sus intereses
particulares, teniendo en cuenta que el silencio administrativo negativo, no
exime a la autoridad de esa responsabilidad, ni le impide resolver mientras no
se haya acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
1.3. Por último,
afirma que se abstiene de conceder la acción de tutela interpuesta por el señor
Francisco Angulo, por “ cuanto no se vislumbra la vulneración de ningún
derecho Fundamental Constitucional en el trámite iniciado ante La
Administración Municipal de Tumaco, por parte del interesado a fin de obtener
su pensión de Jubilación.”
2. Segunda
Instancia.
Mediante
Sentencia de 27 de febrero de 2003, el Juzgado Primero Penal del Circuito de
Tumaco, resolvió confirmar el fallo de primera instancia. Señala que de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el derecho a la
seguridad social y en especial el derecho a la pensión de jubilación por vejez,
constituye un derecho de aplicación inmediata en los eventos en que se destine
a suplir el mínimo vital de las personas de la tercera edad. Sin embargo, el
juez constitucional no puede ordenar o declarar un derecho como lo es el
reconocimiento y pago de una jubilación de vejez, pues tales declaraciones
corresponde hacerlas a las autoridades competentes, previa presentación de un
proceso dentro del cual se discuta tal pretensión.
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.      Competencia
De conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución
Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, es competente para revisar el fallo de tutela de la
referencia.
2. Problema
jurídico.
La controversia que plantea el presente caso, acerca de la
definición de la titularidad y reconocimiento de una pensión ante la
administración, constituye  en principio un asunto ajeno al ámbito de la
jurisdicción constitucional en sede de tutela, por la naturaleza puramente
legal de sus pretensiones.[2]
En ello, esta Corporación acoge los fundamentos de las sentencias de instancia.
Sin embargo, omitieron señalar las providencias revisadas que sí le
corresponde al juez constitucional en casos como el presente, verificar si los
términos establecidos legalmente para dar respuesta a las peticiones
formalmente presentadas ante la Administración o a los recursos interpuestos en
la vía gubernativa, han sido observados o no, y en caso desfavorable, amparar
el derecho constitucional fundamental de petición, ordenando a la respectiva
autoridad dar una respuesta que comprenda y resuelva el fondo de lo solicitado,
de manera que haga efectivo el núcleo esencial de tal derecho.
De acuerdo con
la situación planteada en el acápite de antecedentes y la decisión adoptada en
sede de tutela, esta Corporación determinará entonces, si se hace procedente la
acción de tutela impetrada por el accionante para ordenarle a la Alcaldía
Municipal de Tumaco, que decida el recurso de reposición interpuesto
contra el acto administrativo que negó el derecho a la Pensión de Jubilación o
si, por el contrario, tal y como lo planteó el juez de instancia, la acción de
tutela resulta improcedente al operar el fenómeno jurídico del silencio
administrativo negativo.
3. Derecho de
petición en la vía gubernativa.
1. En
innumerables oportunidades[3]
esta Corporación ha precisado el alcance del derecho fundamental de petición
señalando que es un derecho público subjetivo de la persona que le permite
acudir ante las autoridades, o las organizaciones privadas que establezca la
ley, con miras a obtener pronta resolución a una solicitud o queja. A
diferencia de los términos y procedimientos jurisdiccionales, el derecho de
petición es una vía expedita de acceso directo a las autoridades. Aunque su
objeto no incluye el derecho a obtener una resolución determinada, sí exige que
exista un pronunciamiento oportuno. (Sentencia T-426 de 1992. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
Así mismo ha
señalado que: “... el derecho de petición involucra no sólo la posibilidad
de acudir ante la administración, sino que supone además, un resultado de ésta,
que se manifiesta en la obtención de la pronta resolución. Sin este último
elemento el derecho  de petición no se realiza, pues es esencial al mismo”. (Sentencia
T-567 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Igualmente en
Sentencia T-306 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), se afirmó sobre el
particular: “que el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la
Constitución Política, es una garantía fundamental de aplicación inmediata
(C.P. art. 85), cuyo propósito apunta a salvaguardar la participación de los
administrados en las decisiones que los afectan y en la vida administrativa de
la nación (C.P. art. 2°). De ahí que, el citado derecho se convierta en una
herramienta determinante para lograr la efectividad de la democracia
participativa y, a su vez, para asegurar la vigencia de otros derechos
fundamentales, tales como, los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión”[4].
Y en relación con la doble finalidad que cumple el derecho de petición,
continua afirmando la Sentencia[5]:
“Precisamente, la jurisprudencia de esta Corporación ha previsto que el
derecho de petición cumple una doble finalidad, a saber[6]:
(i) permite a los interesados elevar peticiones o solicitudes respetuosas a las
autoridades administrativas; y (ii) asegura mediante la imposición de una
obligación con cargo a la administración, la respuesta y/o resolución de dicha
petición de manera oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo pedido[7].
“Desde esta
perspectiva, el núcleo esencial del derecho de petición reside en la obtención
por parte de la administración de una respuesta pronta, suficiente y oportuna a
la solicitud impetrada por el administrado, sin que, en ningún momento, dicha
respuesta implique una aceptación de lo solicitado.
“En aras de
alcanzar los objetivos previamente expuestos, el Código Contencioso
Administrativo, en su artículo 6°, establece como regla general, el deber de la
administración de otorgar respuesta oportuna a las peticiones de interés
particular formuladas por los interesados, en el término perentorio de los
quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de su recibo. Con todo, en
aquellos casos en que el trámite propio de una determinada petición exceda el
plazo allí estipulado, o en todo caso, cuando no fuere posible resolver en
dicho término; surge la obligación de la administración de informar el
interesado sobre tal situación y señalar a la vez la fecha en que se resolverá
o dará respuesta.”
2. La vía
gubernativa como mecanismo que tiene el doble carácter de control de los actos
administrativos y de instrumento obligatorio  para acudir a la jurisdicción
contenciosa, es una expresión más del derecho de petición consagrado en el
artículo 23 de la Constitución Política. Así lo ha dicho esta Corporación en
Sentencia T-033 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), al afirmar: “Cuando se
interpone un recurso con la finalidad de agotar la vía gubernativa, la
Administración se convierte en sujeto pasivo del ejercicio del derecho de
petición, quedando obligada a dar respuesta oportuna, clara y de fondo a la
solicitud formulada”.
Así las cosas,
cuando la administración no resuelve un recurso interpuesto contra alguno de
sus actos, o lo resuelve por fuera de los términos que la ley le ha fijado,
quebranta el derecho fundamental de petición. Según lo tiene entendido la
jurisprudencia, la figura del silencio administrativo negativo, consagrado en
el Código Contencioso Administrativo, no protege el derecho de petición, que
como esta Corporación lo ha reiterado, su núcleo esencial lo constituye la
respuesta que la administración de al interesado de manera clara y precisa,
desde luego, resolviendo el fondo del asunto de que se trate.[8]
En este sentido,
en Sentencia T-769 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte sostuvo que: “la
resolución oportuna, eficaz y de fondo que demanda el derecho de petición no se
resuelve con la figura del silencio administrativo, pues esta última tiene un
fin de carácter procesal, es decir surge la posibilidad de acudir al
control judicial de la administración, pero no cumple con su fin sustancial,
cual es obtener una decisión de la administración sobre la solicitud de
aclaración, modificación o revocación del acto administrativo recurrido”.
(sombreado por fuera del texto original).
Esta Corporación
en múltiples oportunidades[9]
ha sostenido en relación con este tema lo siguiente :
“El silencio administrativo negativo no protege el derecho de
petición, y por tanto su ocurrencia hace procedente la acción de tutela. El
silencio administrativo es un acto ficto cuya ocurrencia tiene como finalidad
legitimar a la persona para que pueda accionar judicialmente, pues precisamente
lo que demuestra es la inexistencia de una respuesta por parte de la
administración y la violación del derecho de petición. Por tanto, no puede
afirmarse que sea un medio de defensa judicial idóneo que excluya la acción de
tutela, en tanto que el silencio administrativo negativo no exime a la
autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se haya
acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” [10]
Debe concluirse,
entonces, que la interposición de los recursos con la finalidad de agotar la
vía gubernativa, es una expresión más del derecho de petición y en consecuencia
la Administración está obligada a dar una respuesta de fondo, clara y oportuna,
dentro de un término prudencial, so pena de incurrir en vulneración del derecho
de petición, en cuyo caso, la acción de tutela será el mecanismo para exigir, y
ordenar, a la administración una pronta decisión.
La ocurrencia
del silencio administrativo cumple con la finalidad de agotar la vía
gubernativa, pero no satisface el núcleo esencial del derecho de petición, en
tanto que el peticionario no obtiene una respuesta a su petición.
5. Del caso
en concreto.
De conformidad
con lo expuesto en el acápite de antecedentes, se le atribuye a la Alcaldía
Municipal de Tumaco la vulneración del derecho fundamental de petición del
accionante, como consecuencia de la falta de respuesta oportuna al recurso
de reposición interpuesto el día 15 de mayo de 2002 contra la Resolución
No. 944 del 10 de mayo del mismo año, por la cual se le negó la pensión de
jubilación.
Según jurisprudencia de esta Corporación, el término para
decidir un recurso de reposición que resuelve sobre el reconocimiento de una
pensión, es el consagrado en el artículo 6º. del Código Contencioso
Administrativo. Así lo ratificó la sentencia T-1086 de 2002, (M.P. Rodrigo Escobar
Gil) al señalar que “las entidades encargadas
de estudiar la solicitud de un recurso de reposición, o de apelación
interpuesto para agotar la vía gubernativa, no se encuentran sometidas al
término prescrito en el artículo 4 de la Ley 700 de 2001, pues, como se ha
dicho, éste opera exclusivamente para el trámite correspondiente al
reconocimiento de la pensión. En consecuencia, en lo que tiene que ver con la
formulación y resolución de los recursos en la vía gubernativa, sigue vigente
y le resulta aplicable el término de 15 días a que hace referencia expresa el
artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, tal y como lo ha venido
sosteniendo la jurisprudencia constitucional en diferentes pronunciamientos
sobre la materia. Criterio reiterado posteriormente
por las sentencias T-01,T-326, T-325 y T-372[11]
de 2003.
Según los planteamientos expuestos en el presente caso, es
clara la violación al derecho fundamental de petición, toda vez que no está
demostrado que transcurrido el término legal, se haya proferido y notificado al
interesado respuesta alguna que responda de manera clara, precisa y de fondo el
recurso de reposición presentado contra el acto administrativo que negó la
pensión del demandante.
Así las cosas,
se procederá a revocar las sentencias objeto de revisión, por cuanto sin
justificación constitucional válida, las mismas se apartaron de la doctrina que
sobre este derecho ha construido esta Corporación, aplicando interpretaciones
que desconocen el núcleo esencial de dicha garantía fundamental y dejando en
total indefensión al peticionario frente a la entidad pública, al considerar,
de manera errada, que al configurarse el silencio administrativo negativo  no
se vulnera el derecho fundamental de petición.
En virtud de lo
anterior, la Sala habrá de revocar los fallos del veinte (20) de diciembre de
2002 y veintisiete (27) de febrero de 2003, proferidos por el Juzgado Primero
Penal Municipal de Tumaco y por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Tumaco
respectivamente, por las consideraciones expuestas en esta providencia.
V. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
REVOCAR las Sentencias del veinte (20) de diciembre
de 2002 y veintisiete (27) de febrero de 2003, proferidas por el Juzgado
Primero Penal Municipal de Tumaco y por el Juzgado Primero Penal del Circuito
de Tumaco respectivamente.
Segundo.
TUTELAR el derecho fundamental de petición del
accionante y, en consecuencia, ORDENAR a la Alcaldía Municipal de
Tumaco, que dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas a
partir de la notificación de esta providencia, proceda a resolver, si aún no lo
ha hecho, el recurso de reposición interpuesto por el actor el día 15 de
mayo de 2002, contra la Resolución No. 944 de mayo 10 de 2002, por medio de la
cual se negó la Pensión de Jubilación.
Tercero.
LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Ponente
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] El
artículo 60 del Código Contencioso Administrativo establece: “Transcurrido
un plazo de dos (2)meses contado a partir de la interposición de los recursos
de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre
ellos, se entenderá que la decisión es negativa. (…)”.
[2]
Ver, entre otras, las Sentencias T-131 y T-169 de 1.996, M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa y la T-206 de 1.998, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[3]
Ver entre otras las Sentencias T-099de 20001 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo), T-134 de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-377 de 2000 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) y T-1006 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa),
[4]
Sentencias T-1089 de 2001 y T-1160A de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[5]
Ver entre otras las Sentencias T-299 de  1995 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), T-069 de 1997(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-396 de 2001 (M.P.
Alvaro Tafur Galvis),
[6]
Sentencias T-911 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); T-381 de 2002 (M.P. Alvaro
Tafur Galvis) y T-425 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[7]
Así, lo estableció esta Corporación en Sentencia T-1160A de 2001 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), en los siguientes términos: “c) la respuesta debe
cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad. “. Debe resolverse de fondo,
clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado. 3. Ser puesta en
conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre
en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición”. En
idéntico sentido, esta Corporación preciso que: “..el derecho de petición comprende no sólo la
manifestación de la administración sobre el objeto de la solicitud, sino
también el hecho de que dicha manifestación constituya una solución pronta del
caso planteado. El derecho fundamental a la efectividad de los derechos (C.P.
Arts. 2º y 86) se une en este punto con el principio constitucional de la
eficacia administrativa (art.209) (...) Por lo menos tres exigencias integran
esta obligación. En primer lugar, la manifestación de la administración debe
ser adecuada a la solicitud planteada....en segundo lugar, la respuesta debe
ser efectiva para la solución del caso que se plantea...y finalmente, la
comunicación debe ser oportuna...” (Sentencia T-220 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
[8] En
sentencia T-306 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), se afirmo lo siguiente: “Desde
esta perspectiva, el núcleo esencial del derecho de petición reside en la
obtención por parte de la administración de una respuesta pronta, suficiente y
oportuna a la solicitud impetrada por el administrado, sin que, en ningún
momento, dicha respuesta implique una aceptación de lo solicitado”.
[9]
Ver entre otras las siguientes Sentencias; T-119 de 1993 (M.P. Hernando Herrera
Vergara), T-663 de 1997 y T-281 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),
T-601 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-637 de 1998 (M.P.Antonio Barrera
Carbonell), T-529 y T-724 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[10]
Sentencia T-788 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[11] “Son situaciones distintas, el hecho de resolver el
recurso interpuesto dentro de los parámetros legales establecidos en el
artículo 60 del C.C.A. y otra, la obligación de responder el derecho de petición,
que se constituye en el deber de informar el estado del recurso y la fecha
probable en que se resolverá.  Este derecho de petición como lo indica la
jurisprudencia constitucional, debe resolverse en el plazo señalado en el
artículo 6º del mismo ordenamiento administrativo, que es de 15 días, dentro
del cual y para el caso concreto, se establecerá cuanto tiempo se tomará la
administración para resolver el asunto y el plazo dentro del cual lo hará.”