C-625-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-625/03
SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Circular con criterios a tener en cuenta
por entidades vigiladas sobre reestructuración de créditos o contratos
La finalidad de esta circular externa expedida por la
Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus funciones, fue la de consagrar
los criterios a tener en cuenta por parte de las entidades sometidas a su
vigilancia en relación con la capacidad de pago de sus deudores y los flujos de
caja de los proyectos financieros, la liquidez, cobertura e idoneidad de las
garantías, y la información proveniente de las centrales de riesgo, para
efectos del otorgamiento de prestamos y para la celebración de contratos de
leasing.
SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Celebración acuerdos de reestructuración
extraordinaria
Podrán reestructurarse todas las operaciones de
crédito vigentes, se encuentren o no al día en el pago de sus obligaciones, y
cualquiera que sea la calificación que tenga el deudor.
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EXTRAORDINARIA-Características y plazo
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EXTRAORDINARIA-Igualdad de condiciones
En lo que atañe a los principios que
orientan estas reestructuraciones extraordinarias, se tiene que deberán
celebrarse en igualdad de condiciones entre las entidades financieras
participantes y en proporción al endeudamiento que cada una de ellas tuviera
con el respectivo deudor.
ACUERDOS DE
REESTRUCTURACION EXTRAORDINARIA-Conformación
Convenio de Gestión para garantizar el cumplimiento por el deudor
Estos acuerdos extraordinarios de reestructuración
estarán acompañados de un Convenio de Gestión, que deberá contemplar las
acciones a seguir por el deudor reestructurado para garantizar el cumplimiento
del acuerdo. Para tales fines, las entidades financieras constituirán un comité
de acreedores y nombrarán a uno de los establecimientos de crédito como Agente
del acuerdo.
SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Modificación a circular sobre acuerdos de
reestructuración extraordinaria
LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL Y
REESTRUCTURACION DE ENTIDADES TERRITORIALES-Evolución legislativa en procesos concursales
LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL Y
REESTRUCTURACION DE ENTIDADES TERRITORIALES-Finalidad de la ley
LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL Y
REESTRUCTURACION DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ambito de aplicación
LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL Y
REESTRUCTURACION DE ENTIDADES TERRITORIALES-Exclusión de ámbito de aplicación
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Definición
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Contenido
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Formalidades
LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL Y
REESTRUCTURACION DE ENTIDADES TERRITORIALES-Efectos jurídicos
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Supervisión por el Comité de vigilancia
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Actuación del Ministerio de Hacienda como
promotor/ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Promoción
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EN MATERIA
CONCURSAL-Procedimientos
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Función del promotor
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Naturaleza jurídica de la función del
promotor
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Cumplimiento de funciones jurisdiccionales
por la Superintendencia de Sociedades
NEGOCIACION DE ACUERDOS DE REESTRUCTURACION
EMPRESARIAL-Medio para
recuperar empresas en crisis económica
NEGOCIACION DE ACUERDOS DE REESTRUCTURACION
EMPRESARIAL-Sujeción a
principios de universalidad y colectividad/NEGOCIACION DE ACUERDOS DE
REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Igualdad de acreedores
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Sujeción al principio de publicidad
LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL Y
REESTRUCTURACION DE ENTIDADES TERRITORIALES-Vigencia
DERECHOS Y OBLIGACIONES CONSTITUCIONALES-Reciprocidad/PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD
DEBER DE SOLIDARIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Pago de impuestos
según capacidad económica
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad de crear impuesto del orden
nacional
LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN
MATERIA TRIBUTARIA-Determinación
de elementos/LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN NORMATIVA-Límites
constitucionales
RENTA PRESUNTIVA-Exclusiones y exenciones determinadas por
el legislador
RENTA PRESUNTIVA-Determinación legislativa
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS-Sistema de depuración de renta gravable para obtener
ingresos netos
IMPUESTO DE RENTA-Procedimiento para establecer renta
líquida gravable/RENTA LIQUIDA GRAVABLE-Determinación
RENTA GRAVABLE-Sistema alternativo de determinación/RENTA
PRESUNTIVA-Determinación de la base gravable
RENTA PRESUNTIVA-Aplicación de presunciones legales
RENTA PRESUNTIVA-Naturaleza
RENTA PRESUNTIVA-Hecho gravado
PRESUNCION DE DERECHO EN RENTA PRESUNTIVA-Sustento constitucional
RENTA PRESUNTIVA-Bases y porcentajes
RENTA PRESUNTIVA-Exclusiones
NORMA TRIBUTARIA-Modificación base, porcentaje y
exclusiones de la renta presuntiva
RENTA PRESUNTIVA-Nueva disposición legal
EXENCIÓN TRIBUTARIA-Características
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Exoneración temporal del impuesto por
renta presuntiva a personas jurídicas
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Diferencias y semejanzas
LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL Y
REESTRUCTURACION DE ENTIDADES TERRITORIALES-Objeto
REESTRUCTURACION DE EMPRESAS-Exoneración del impuesto por renta
presuntiva
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Tratamiento tributario diferente
PRINCIPIO DE IGUALDAD-No vulneración por diversidad de trato
PRESUNCIÓN DE DERECHO EN RENTA PRESUNTIVA-Exoneración temporal
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Tratamiento tributario no contrarían la
Constitución
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Respeto constitucional
CONGRESO DE LA REPUBLICA EN MATERIA
TRIBUTARIA-Poder
suficiente
IRRETROACTIVIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Consagración constitucional
PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Naturaleza jurídica/PRINCIPIO DE
IRRETROACTIVIDAD DE LEY TRIBUTARIA-Esencia/PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD
DE LEY TRIBUTARIA-Garantía en beneficio de los contribuyentes
NORMA TRIBUTARIA-Aplicación inmediata cuando beneficia al
contribuyente
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Inaplicación del principio de
favorabilidad por tratamiento razonable
RENTA PRESUNTIVA-Exclusión sociedades en concordato
Referencia: expediente D-4418
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 53 (parcial) de la Ley 550 de 1999.
Actor: Luis Hernando Franco Murgueito
Magistrado Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil tres
(2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Luis
Hernando Franco Murgueito solicitó a la Corte declarar inexequible parcialmente
el artículo 53 de la Ley 550 de 1999, por considerar que la expresión "de
los previstos en esta ley", vulneran el principio de igualdad,
consagrado en el artículo 13 de la Constitución y el de equidad, principio
orientador del sistema tributario, contemplado en el artículo 363 Superior, por
cuanto limita la aplicación de los efectos de la norma y concretamente del
beneficio de exclusión de renta presuntiva a las personas jurídicas que se
acojan a los acuerdos de reestructuración reglamentado en la Ley 550 de 1999.
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del cinco
(05) de febrero de 2003 resolvió admitir la presente demanda, por considerar
que la demanda cumplía con los requisitos exigidos en el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991.
Al mismo tiempo, de conformidad con el artículo 13 del
Decreto 2067 de 1991, se envió comunicación a la Superintendencia de
Sociedades, Superintendencia Bancaria, Superintendencia de Valores, División de
Aduanas e Impuestos Nacionales -DIAN-, Asociación Bancaria y de Entidades
Financieras de Colombia, Academia Nacional de Jurisprudencia y a los
Departamentos de Derecho Privado de las Universidades Nacional, Javeriana y
Externado de Colombia, a fin de que emitieran su concepto en relación con la
demanda de la referencia.
Adicionalmente, se comunicó la iniciación del proceso
al Presidente de la República y al Presidente del Congreso Nacional.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase
de juicios, y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Corte
Constitucional procede a decidir en relación con la presente demanda.
II.      TEXTO DE LA NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a continuación el texto del artículo 53
de la Ley 550 de 1999.  Se subraya la parte demandada.
Artículo 53.  Exoneración del impuesto por
renta presuntiva.  En adición a las excepciones previstas en el artículo 191
del estatuto tributario, durante la negociación y ejecución de un acuerdo de
reestructuración de los previstos en esta ley, y por un plazo máximo no
prorrogable de cinco años, contados desde la fecha de celebración del acuerdo,
el empresario no estará sometido al régimen de renta presuntiva.  Sobre la
parte del año en que se celebre el acuerdo y que haya transcurrido con
anterioridad a su celebración, se aplica el régimen de la renta presuntiva en
forma proporcional".
III.    FUNDAMENTOS DE LA
DEMANDA.
El accionante argumentó que la anterior expresión
desconoce los principios de igualdad y equidad en el sistema tributario,
consagrados en los artículos 13 y 363 de la Constitución. Por tal razón,
solicitó que se declare su inconstitucionalidad.
Explicó que la exclusión de renta presuntiva
representa un beneficio para las empresas en dificultades económicas pues les
faculta no tributar sobre lo que sea mera presunción y no utilidad real.  Por
tal razón consideró, que siendo favorable, debe aplicarse a todas las personas
jurídicas que estén bajo un acuerdo de reestructuración, ya sea de los
reglamentados en la Ley 550 de 1999 o de los celebrados con anterioridad a su
vigencia.
En relación con la vulneración al principio de
igualdad señaló: "frente al hecho que nos ocupa podemos afirmar que las
personas jurídicas que hubieren celebrado acuerdos de reestructuración un día
antes de la promulgación de la ley 550/99, estando en situación fáctica de
orden financiero idéntica a la tenida por las sociedades que se acogieren a esa
ley 550, debe estar en la misma posición que ésta: a ninguna debe aplicársele
renta presuntiva, por el hecho de estar bajo acuerdo de reestructuración
financiera." (el subrayado es de la demanda)
Consideró que la ley no debió excluir de la
exoneración de renta presuntiva a aquellas entidades que con anticipación
hubieran suscrito acuerdos con efectos similares o equivalentes a los de la Ley
550 para reestructurar sus pasivos.  El accionante aclaró que los convenios celebrados
bajo normas diferentes y anteriores a la ley en mención a los que se refiere,
son aquellos acuerdos de reprogramación de pasivos reglamentados por las
Circulares 039 y 044 de la Superintendencia Bancaria, suscritos entre asociados
y entidades financieras acreedoras.
Señaló que los acuerdos mencionados tienen
características similares a las de un acuerdo de reestructuración de la Ley 550
de 1999. Al respecto manifestó que el agente del acuerdo, la intervención de la
Superintendencia Bancaria, el comité de acreedores, el plazo y los compromisos
negativos son figuras que hacen parte de los acuerdos celebrados antes de la
vigencia de la ley referida y que equivalen respectivamente a las de promotor,
intervención de la Superintendencia de Sociedades, comité de vigilancia,
liquidación obligatoria y gestiones no viables que hacen parte de los acuerdos
de reestructuración de la Ley 550 de 1999.
En síntesis precisó que buscando darle al artículo 53
de la Ley 550 de 1999 una aplicación acorde con los fines generales para los
cuales fue creado, es necesario se declare la inexequibilidad, únicamente, de
la expresión "de los previstos en esta ley".
IV. INTERVENCIONES.
4.1.    Superintendencia
de Sociedades
El ciudadano Juán Camilo Herrera Carrillo, actuando en
calidad de coordinador del grupo de acuerdos de reestructuración de la
Superintendencia de Sociedades, intervino en el trámite del presente proceso, a
fin de justificar la constitucionalidad de la expresión demandada.
En primer término trajo a colación las sentencias
C-564 de 1996 y la C-238 de 1997, proferidas por esta Corporación para hacer
referencia al fin que persigue la figura de la renta presuntiva y al soporte ius
filosófico de la misma.
Posteriormente señaló que a pesar de que existen
similitudes entre las reestructuraciones extraordinarias introducidas por la
circular 039 de junio 25 de 1999 de la Superintendencia Bancaria y los acuerdos
de reestructuración regulados por la Ley 550 de 1999, consideró que existen
diferencias trascendentales entre ambas clases de acuerdo.
Anotó que en los acuerdos informales o
extraconcordatarios se debía tener por lo menos el ochenta por ciento (80%)
total de endeudamiento del deudor con el sector financiero; que tales acuerdos
debían celebrarse en igualdad de condiciones entre las entidades financieras
participantes, en proporción al endeudamiento.  Así mismo, deben contener un
convenio de gestión contentivo de las acciones a seguir por parte del deudor
para garantizar el cumplimiento del acuerdo y la viabilidad de la empresa.
Indicó que dentro de los beneficios reportados por tales acuerdos a los
deudores y los acreedores, se encuentra la posibilidad de rehabilitar la
calificación del deudor reestructurado y de reversar las provisiones
correspondientes, bajo el control de la Superintendencia Bancaria.
Por su parte, la negociación de un acuerdo de
reestructuración en los términos de la Ley 550 de 199, si bien no es un proceso
judicial, constituye un mecanismo de recuperación empresarial, inspirado en los
principios de universalidad y colectividad, al que deben concurrir todos y cada
uno de los acreedores de la empresa con la finalidad de celebrar un acuerdo en
el que se defina la forma en que se atenderán sus créditos y se corrijan las
deficiencias que la deudora presente en su capacidad de operación.
En este orden de ideas, consideró que resultan
evidentes las diferencias entre los acuerdos extraordinarios de
reestructuración previstos por la circular 039 de 1999 de la Superintendencia
Bancaria y los acuerdos a que se refiere la Ley 550 de 1999.
Adicionó que sólo los acuerdos de reestructuración de
la Ley 550 de 1999 gozan de las características propias de un proceso
concursal, en especial de la de ser un proceso colectivo, es decir, un proceso
que vincula a la totalidad de los acreedores del deudor en crisis.
Por otra parte, explicó que el artículo cuestionado se
refiere a una norma tributaria, toda vez que adiciona el artículo 191 del
Estatuto Tributario, en el sentido de indicar que se exonera a los empresarios
del impuesto por renta presuntiva durante la negociación y ejecución de un
acuerdo de reestructuración de los previstos en la Ley 550 de 1999 y hasta un
término de cinco años contados a partir de la celebración de dicho acuerdo.
Por tal razón le son aplicables los artículos 338 y 363 de la Constitución, en
el sentido que las normas de carácter tributario no se aplicarán con
retroactividad, es decir, que surtirán efectos hacia el futuro, a partir de su
vigencia.
En síntesis, señaló que el artículo 53 de la Ley 550
de 1999, referente a la exoneración de renta presuntiva, no podrá ser aplicado
a empresarios que hayan negociado o celebrado acuerdos de reestructuración con
anterioridad al 30 de diciembre de 1999, fecha en la que comenzó a regir la Ley
550 de 1999, y la expresión que se impugna no podrá ser declarada inexequible,
toda vez que con la declaratoria de inexequibilidad se estaría permitiendo que
el empresario que haya negociado o celebrado acuerdos de reestructuración con
anterioridad a la mencionada Ley, estuviese exento del impuesto por renta
presuntiva, contrariando un principio constitucional de irretroactividad de las
normas tributarias.
4.2.   Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo
La ciudadana Martha Cecilia Pachón Porras, en calidad
de apoderada judicial de la Nación - Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, intervino en el trámite del presente proceso, con el fin de justificar
la constitucionalidad de la norma cuestionada.
Inició su intervención explicando que el legislador
expidió la Ley 550 de 1999 con base en las facultades otorgadas por los
artículos 334 y 335 de la Constitución, que en términos generales establecen
que la dirección general de la economía estará en manos del Estado y que las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación son de
interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado,
conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en
estas materias y promoverá la democratización del crédito.  La anterior
aclaración la hizo con el fin de afirmar que la norma demandada es constitucional,
toda vez que fue expedida de conformidad con la Constitución.
Así mismo señaló que en virtud del principio de
irretroactividad de la ley, al menos que el legislador hubiese dispuesto lo
contrario, la norma rige hacia futuro.  En relación con este aspecto, manifestó
que el accionante no tuvo en cuenta el artículo 363 Superior, el cual además de
contener los principios de equidad, eficiencia y progresividad establece, a su
vez, que “las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”.
De otra parte, en cuanto a la presunta violación al
principio de igualdad, no comparte los argumentos del accionante, por cuanto,
en su sentir, “no es correcto afirmar que la Ley 550 al establecer su
aplicación hacia el futuro, esté lesionando el mencionado derecho a la
igualdad, puesto que en primer lugar y como ya se dijo, el legislador actuó
conforme a derecho sobre este particular, y, en segundo lugar, porque su campo
de aplicación, es bastante amplio (...)”.
En términos generales, consideró que el legislador no
actuó contrario a derecho a la no establecer la aplicación de la norma a los
acuerdos regulados por la Superintendencia Bancaria.
4.3.   Ministerio del Interior y de
Justicia
La ciudadana Martha Lucía Gutiérrez Guingue, actuando
como apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia y en calidad de
Directora del Ordenamiento Jurídico, se hizo parte dentro de este proceso con
el propósito de justificar la constitucionalidad del artículo demandado
parcialmente.
Sostuvo que la potestad del Congreso de la República,
para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas o contribuciones, consagrada
en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política, se extiende a la
facultad de establecer exenciones o a excluir a determinados sujetos del pago
de algunos impuestos, tasas o contribuciones, con el fin de incentivar o
reactivar sectores económicos de la sociedad, sin que ello signifique que se
estén vulnerando los principios de igualdad y equidad consagrados en la
Constitución.
Señaló que el legislador en el artículo 1º de la ley
550, decidió excluir de la aplicación de la misma, a las empresas que
desarrollan actividades financieras, bursátiles y aseguradoras, por cuanto su
regulación y campo de aplicación (captación, manejo aprovechamiento e inversión
de recursos públicos), difiere ampliamente de las demás empresas.
Manifestó además que todas las prescripciones de la
Ley 550 de 1999 están encaminadas a lograr que el sector empresarial al cual se
le aplica cuente con mecanismos, beneficios e incentivos, de conformidad con la
exposición de motivos, así como la norma objeto de estudio.
Grosso modo consideró que el argumento del accionante en cuanto a
la vulneración del derecho a la igualdad no tiene fundamento, pues la exención
tributaria consagrada en el articulo 53 de la Ley 550 de 1999 constituye una
medida restringida puesto que no todas las empresas del país se encuentran en
la misma situación y bajo las mismas normas regulatorias.
Por otra parte, defiende la constitucionalidad de la norma
demandada en cuanto a que su contenido se funda en el principio de
irretroactividad, consagrado en los artículos 338 y 363 de la Constitución.  A
su juicio,  es contraria a la Constitución una norma tributaria que cree,
modifique o elimine tributos o exima de su pago, pueda aplicarse a situaciones
anteriores y consolidadas.
Por lo anterior, solicitó se declarara la
exequibilidad de la norma.
4.4.    Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Antonio Granados Cardona, obrando en
calidad de apoderado de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
solicitó se declare exequible la norma en cuestión.
En primer término, aclaró que el régimen establecido
por la Ley 550 de 1999, con vigencia durante cinco años a partir de su
publicación, para promover y facilitar la reactivación empresarial y la
reestructuración de los entes territoriales, asegurar la función social de las
empresas y logra el desarrollo armónico de las regiones; contiene objetivos
bien claros en cada uno de sus temas, que por supuesto la hacen de naturaleza
especial, mixta y temporal.  En este sentido señaló que esta ley con base en el
artículos 150 numeral 19 de la Constitución, que no singulariza situaciones, no
puede ser retroactiva.  Sin embargo, permitió que todas aquellas personas
interesadas en sus beneficios, se acogieran a ella desde el mismo instante de
su publicación.
Indicó que los argumentos del accionante son
improcedentes, por dos razones.  Por una parte, por cuanto en la ley 550 de
1999, lo referente a la materia tributaria se encuentra en el Título IV,
artículos 52 al 57. Dicho articulado, por su naturaleza y expreso mandato del
articulado 363 de la Constitución no admite retroactividad; por otra parte, en
virtud a que la ley tuvo amplia difusión para que se acogieran a ella quienes
se encontraran en las condiciones señaladas y bajo tal circunstancia, el límite
de los efectos de la norma y de exoneración tributaria de renta presuntiva a la
personas jurídicas según los acuerdos de reestructuración solo se presenta
cuando el negocio jurídico no reúne los requisitos previstos en la norma que
así lo señale.
Posteriormente precisó que la Ley 550 de 1999 en su
artículo señala que su aplicación está dirigida a toda empresa que opere de
manera permanente en el territorio nacional, por cuenta de cualquier clase de
persona jurídica, nacional y extranjera, de carácter privado, público o de
economía mixta con excepción de las vigiladas por la Superintendencia de
Economía Solidaria que ejerzan actividad financiera y de ahorro y crédito, de
las vigiladas por la Superintendencia Bancaria, de las bolsas de valores y de
los intermediarios de valores inscritos en el registro nacional de valores e
intermediarios sujetos a la vigilancia de la Superintendencia de Valores.
Indicó que las empresas que se pueden acoger a lo previsto en la citada ley son
aquellas que realicen los actos y operaciones previstos en el artículo 20 del
Código de Comercio, 5º de la Ley 256 de 1996, 11 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, y en el literal b) del articulo 2º de la Ley 527de 1999.
En virtud de lo anterior, señaló que si una empresa se
ajusta en todo lo previsto a la Ley 550 de 1999 tiene derecho a determinar la
renta sobre la base de renta presuntiva a partir de la fecha de celebración del
acuerdo sin olvidar que por el primer año debe determinar la renta presuntiva
en forma proporcional al tiempo corrido entre el 1º de enero y la fecha en que
se celebre el mencionado acuerdo por expresa disposición legal.
Para la hipótesis específica de la violación al
principio de igualdad, afirmó que la misma no se presenta, toda vez que la
expresión demandada fija una regla de carácter general.  En cuanto a la
vulneración del principio de equidad, expresó que de igual forma no se predica
de la norma demandada, puesto que con la ley especial, se atiende una difícil
situación que venía soportando el sector empresarial, de la cual pueden
beneficiarse quienes cumplan con los requisitos señalados en la ley, sin
limitación alguna.
4.5.    Universidad
Nacional de Colombia
El ciudadano Alfonso Yepes, en representación como
docente de la Universidad Nacional, en relación con la demanda de la
referencia, en primer término, planteó los interrogantes siguientes:
"La ley rige a futuro, el demandante solicita se
le dé aplicación a la retroactividad de la ley.
No sé si realmente en materia tributaria tiene
aplicación el principio de que la ´la Ley permisiva o favorable se aplica de
preferencia a la restrictiva o desfavorable´."
Señaló además que antes de la Ley 550 del 30 de
diciembre de 1999 no existían acuerdos de reestructuración; que existían dos
procesos concursales, el concordato y la liquidación obligatoria, debidamente
reglados y reglamentados en la ley 222 de 1995.  Por tal razón anotó que, en el
presente caso, no es correcto afirmar que la expresión "de los
previstos en esta ley" impide la aplicación de la exención de renta
presunta a personas jurídicas que celebraron acuerdos de reestructuración con
acreedores antes de la vigencia de la ley 550.
Por otra parte, indicó que la ley de reestructuración
económica es un estatuto que  legisló sobre el manejo de los pasivos de las
sociedades y la reactivación económica de las mismas para lo cual consagró
incentivos tributarios, estatuto que no puede equipararse con normas que
impartían instrucciones para situaciones de las cuales conocía la
Superintendencia Bancaria.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
La Vista fiscal intervino dentro del término procesal
para solicitar la exequibilidad de los preceptos demandados parcialmente.
En primer término, definió qué era un acuerdo de
reestructuración y sus características e hizo alusión a los créditos o
contratos de reestructuración que contemplados en las circulares 039 y 044 de
la Superintendencia Bancaria.
Luego precisó que "no es necesario un examen
exhaustivo para concluir que si el instrumento utilizado por la Ley 550 para la
reactivación empresarial tiene unas reglas propias y unos incentivos para los
empresarios que se acojan a ella, no existe un criterio que permita la
igualación de quienes no optaron por dicha alternativa, con quienes lo
hicieron".
A su juicio, el legislador, al establecer tal
distinción, pretendía incentivar a las empresas con problemas económicos a
acogerse al mecanismo creado por la misma ley con fin de enmendar las
deficiencias en su capacidad de operación, y en el cumplimiento de sus
obligaciones pecuniarias.  En este sentido, afirmó que el beneficio de
exclusión de la renta presuntiva para las personas jurídicas que se acojan a la
ley de reactivación empresarial obedece a la necesidad de dar un estímulo
fiscal en desarrollo de una política económica y social, que no contradice el
principio de equidad, pues es razonable y necesaria para promover la finalidad
perseguida.
Por lo anterior, consideró que no hay criterio de
igualación entre las personas jurídicas que están bajo las condiciones del
mecanismo de reprogramación de pasivos reglamentados por las Circulares 039 y
044 de la Superintendencia Bancaria y aquellas que optaron por el acuerdo de
reestructuración de la Ley 550 de 1999.
En suma, la expresión acusada no vulnera los
principios constitucionales de la equidad ni de la igualdad, pues el
tratamiento diferencial que allí se establece, a su juicio, es razonable y
objetivamente justificado, no sólo porque el acuerdo de reestructuración es un
mecanismo que antes de la expedición de la Ley 550 del 99 no existía a nivel
legal, sino porque no se cuenta con criterios de igualación entre quienes están
bajo ese instrumento y quienes optaron por otros mecanismos de solución a la
crisis empresarial.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241 numeral 4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la presente demanda, ya que se dirige contra una ley de la República.
2. Los cargos
planteados en la demanda.
Considera el actor que mediante la expresión
demandada, el legislador violó los artículos 13 y 363 constitucionales ya que
estableció un tratamiento discriminatorio en materia tributaria entre los
empresarios que adelantaron acuerdos de reestructuración con base en la Ley 550
de 1999 y aquellos que se acogieron a otra variedad de acuerdos anteriores a la
expedición de la misma, en concreto, los regulados mediante las circulares 039
y 044 de 1999 expedidas por la Superintendencia Bancaria, en la medida en que a
los primeros, durante la negociación y ejecución del acuerdo de
reestructuración y por un plazo máximo no prorrogable de cinco años no estarán
sometidos al régimen de renta presuntiva.
Argumenta entonces el ciudadano que la mencionada
medida tributaria debe extenderse a toda persona jurídica que encontrándose en
situaciones similares a las contempladas en la Ley 550 de 1999 hayan celebrado
convenios o acuerdos de reestructuración con acreedores antes de la vigencia de
dicha ley.
En tal sentido corresponde en esta oportunidad a la
Corte determinar si la decisión del legislador de exonerar del impuesto por
renta presuntiva, por un determinado tiempo, a los empresarios que se acogieron
a lo dispuesto en la Ley 550 de 1999 constituye un trato diferente no
justificado por razones objetivas y razonables, en relación con aquellos que
con anterioridad celebraron acuerdos o convenios de reestructuración de los
regulados por las circulares externas num. 039 y 044 expedidas por la
Superintendencia Bancaria.
Con el fin de facilitar la solución del caso planteado
en la demanda que nos ocupa, en un primer momento la Corte analizará en qué
consisten los acuerdos de reestructuración que aparecen regulados en las
circulares externas invocadas por el demandante  y aquellos a los que alude la
Ley 550 de 1999; acto seguido se estudiará la noción de renta presuntiva y el
ejercicio de la potestad del Congreso de la República para su regulación; y por
último, analizará el caso concreto de la exoneración del impuesto por renta
presuntiva de que trata el artículo 53 de la Ley 550 de 1999, a fin de
determinar si vulnera o no el principio de igualdad.
3. Las reestructuraciones extraordinarias reguladas por
las Circulares Externas 039 y  044 de 1999 expedidas por la Superintendencia
Bancaria.
El 25 de junio de 1999, mediante la Circular Externa
núm. 039, la Superintendencia Bancaria modificó los Capítulos II y III de la
Circular Externa 100 de 1995 -Básica Contable y Financiera-, a fin de regular
lo referente a la Evaluación de Cartera de Créditos y de Contratos de Leasing y
a Bienes Recibidos en Pago.
La finalidad de esta circular externa expedida por la
Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus funciones, fue la de consagrar
los criterios a tener en cuenta por parte de las entidades sometidas a su
vigilancia en relación con la capacidad de pago de sus deudores y los flujos de
caja de los proyectos financieros, la liquidez, cobertura e idoneidad de las
garantías, y la información proveniente de las centrales de riesgo, para
efectos del otorgamiento de prestamos y para la celebración de contratos de
leasing.
La circular en cita, además de consagrar la
clasificación de la cartera de crédito y de los contratos de leasing, la
obligatoriedad de la evaluación, el alcance y la frecuencia de la misma así
como los criterios para ello, la calificación de los créditos y de los
contratos de leasing por el nivel de riesgo y los efectos de ella, regula en el
Capítulo II numeral 12. lo referente a la "REESTRUCTURACIÓN DE CREDITOS O
DE CONTRATOS", indicando que “Se entenderá como crédito o contrato
reestructurado aquel respecto del cual se ha celebrado un negocio jurídico de
cualquier clase, que tenga como objeto o efecto modificar cualquiera de las
condiciones originalmente pactadas, en beneficio del deudor y a solicitud del
mismo”; y la calificación de riesgo que corresponde a estos
contratos reestructurados; y, en el numeral 14, trata lo referente a la
"REVERSIÓN DE PROVISIONES RESPECTO DE CRÉDITOS O CONTRATOS A CARGO DE
PERSONAS QUE ALCANCEN ACUERDOS INFORMALES O EXTRACONCORDATARIOS",
considerándolos, para efectos de reversión de provisiones, como
reestructuración de créditos o contratos, e indicando que este arreglo no podrá
desconocer los principios legales y contables, así como otros principios
rectores que orientan el proceso de reestructuración de créditos y contratos
como la generalidad, el tratamiento igualitario, la documentación, la
incondicionalidad, la irrevocabilidad y la obligatoriedad, así como que la
calificación de los créditos y las provisiones constituidas según las reglas
señaladas en el numeral anterior, deberán mantenerse hasta que se apruebe el
acuerdo concursal.  Igualmente se consagra la posibilidad de reclasificación de
los créditos y las provisiones constituidas y las condiciones respectivas
cuando el acuerdo tiene por objeto la recuperación o conservación de la empresa
y de los negocios del deudor.
El Capítulo II numeral 22 de la Circular Externa que
se comenta, consagra "NORMAS TRANSITORIAS" dentro de las que se han
previsto unas REESTRUCTURACIONES EXTRAORDINARIAS, aplicables a las que tengan
lugar a partir de la vigencia de la circular y hasta el 31 de diciembre de
1999, siempre y cuando cumplan con los requisitos específicamente mencionados
en dicho numeral. A estos acuerdos de reestructuración es a los que se alude en
la demanda como aquellos que presentan similitudes con los previstos en la Ley
550 de 1999, y por ello, en criterio del actor, también deben quedar cobijados
con la exoneración del impuesto por renta presuntiva.
En relación con este punto, prevé la Circular Externa
039 de 1999 que podrán reestructurarse todas las operaciones de crédito
vigentes, se encuentren o no al día en el pago de sus obligaciones, y
cualquiera que sea la calificación que tenga el deudor.
Estas reestructuraciones extraordinarias deberán
comprender por lo menos el ochenta por ciento ( 80 % ) del total del
endeudamiento de un deudor con el sector financiero. Los acuerdos de
reestructuración deberán celebrarse en igualdad de condiciones entre las
entidades financieras participantes y en proporción al endeudamiento que cada
una de ellas tuviere con el respectivo deudor.
Para efectos de determinar los plazos de las
reestructuraciones deberán tenerse en cuenta los flujos de los fondos de los
deudores y/o los proyectos, sin que excedan de siete ( 7 ) años para su total
amortización. En caso de reestructuración de deudas con entidades
territoriales, dicho plazo podrá ser hasta de diez (10) años.
Estos acuerdos extraordinarios de reestructuración
se caracterizan además porque podrán contemplar períodos de gracia para el pago
de los intereses y para la amortización del capital, siempre que no excedan en
el primer caso de un año y en el segundo de tres. De igual manera se prevé que
estos acuerdos presuponen, cuando menos, la condonación por parte de las
entidades financieras de los intereses moratorios.
En lo que atañe a los principios
que orientan estas reestructuraciones extraordinarias, se tiene que deberán
celebrarse en igualdad de condiciones entre las entidades
financieras participantes y en proporción al endeudamiento que cada una de
ellas tuviera con el respectivo deudor. En tal sentido, el artículo 14.3 de la
Circular Externa núm. 039 de 1999 dispone que el tratamiento desfavorable que
alguno o algunos de los acreedores reciban en relación con los demás, sólo
podrá tener origen en la existencia anterior de créditos privilegiados o en la
concesión de ventajas que tengan por objeto, en forma razonable, el
cumplimiento de los fines propios del acuerdo, siempre y cuando no se causen
perjuicios a terceros, ajenos al mismo.
Cabe asimismo señalar que estos acuerdos
extraordinarios de reestructuración estarán acompañados de un Convenio de
Gestión, que deberá contemplar las acciones a seguir por el deudor
reestructurado para garantizar el cumplimiento del acuerdo. Para tales fines,
las entidades financieras constituirán un comité de acreedores y nombrarán a
uno de los establecimientos de crédito como Agente del acuerdo.
Trimestralmente, el Agente presentará por escrito a las entidades acreedoras, a
la Superintendencia Bancaria y a la entidad o entidades que hubieren
suministrado recursos para apoyar la reestructuración (IFI, Bancoldex,
Findeter, etc.), un informe de seguimiento del convenio de gestión.
En caso de incumplimiento de los términos pactados en
el convenio de gestión, o cuando no obstante su adecuada ejecución no se hayan
generado los recursos previstos  en el acuerdo de reestructuración, el Agente
deberá de inmediato convocar al comité de acreedores con el fin de analizar la
situación y recomendar las acciones que se deban seguir, todo lo cual se
informará a la Superintendencia Bancaria.
Dispone además esta normatividad, que “Cuando un
acuerdo de reestructuración se llegare a incumplir, las entidades acreedoras
deberán calificar de inmediato al deudor en la categoría que tenía antes de la
reestructuración o en una de mayor riesgo”.
Ahora bien, mediante la Circular Externa núm. 044 de
1999 de la Superintendencia Bancaria, el acto administrativo en comento sufrió
las siguientes modificaciones y adiciones:
“22.2.7 Los créditos
reestructurados tendrán la tasa de interés que convengan las entidades
acreedoras y el deudor.  Dicha tasa será variable, y se ajustará
trimestralmente de acuerdo con la DTF o con el IPC; si se trata de créditos
en moneda extrajera podrán utilizarse las mismas tasas de referencia del
crédito original.  La tasa de interés inicial no podrá ser superior a la
del crédito que se reestructura, ni tampoco podrá serlo el margen de
intermediación de las entidades financieras que reestructuran la obligación.”
22.2.31. Durante el
período de negociación de las reestructuraciones extraordinarias de conformidad
con las reglas del presente numeral, podrán mantenerse las calificaciones de
los deudores que se encuentren en este proceso, y por lo tanto, no habrá lugar
a constituir provisiones adicionales en caso de que durante ese lapso se
deteriore la calificación del deudor. En todo caso la calificación a 31 de
diciembre de 1999 será la que corresponda a la capacidad de pago del deudor
hayan o no reestructurado su obligación.
22.2.32 En las
reestructuraciones extraordinarias se podrán recibir, como pago de los
intereses, inmuebles distintos a establecimientos de comercio o industriales.
En este caso, los bienes comenzarán a provisionarse en alícuotas mensuales
durante los dos años siguientes al vencimiento del plazo que esta norma
autoriza como periodo de gracia para el pago de intereses.
Los anteriores cambios y adiciones, como lo sostuvo la
Superintendencia Bancaria en la carta en la que remitió, el 23 de julio de
1999, a los representantes legales y revisores fiscales de las entidades
vigiladas la circular citada, tenían como única finalidad “solucionar las
inquietudes formuladas por las entidades vigiladas en relación con la circular
de la referencia”, más no modificar en absoluto aspectos sustanciales o de
fondo de la regulación de esta variedad de reestructuraciones extraordinarias,
ni mucho menos su limitada vigencia temporal.
4.  Los acuerdos de reestructuracion regulados por la
Ley 550 de 1999.
La adopción de la Ley 550 de 1999 se inscribe en una
larga y compleja evolución legislativa de los procesos concursales en Colombia,
la cual en algunos momentos se caracterizó por una predominante protección del
crédito, en el entendido de que se trataba ante todo de unos instrumentos
judiciales de defensa de los intereses económicos de los comerciantes, para
finalmente asumir la salvaguarda de la empresa como objetivo predominante de
esta variedad de procesos.
Al respecto, cabe señalar que la mencionada ley fue
adoptada como un instrumento encaminado a hacerle frente a la difícil situación
que había enfrentado el país debido a las crisis económicas acaecidas en los
años 1997 y 1998 y que se reflejaron en un incremento creciente de los
concordatos, liquidaciones y numerosas dificultades que padecieron las
empresas, con la consecuente reducción en su capacidad de generación de empleo
y deterioro de la calidad de su cartera.
Ante este estado de cosas, los instrumentos ordinarios
del derecho concursal, diseñados para afrontar la iliquidez o insolvencia en
circunstancias de normalidad, se mostraron insuficientes para afrontar un
problema de esa magnitud. De allí que la nueva ley tuvo como norte diseñar un
mecanismo ágil de recuperación empresarial de carácter no jurisdiccional sino
contractual, que condujera a una solución a los inconvenientes que presentaban
los acuerdos concordatarios anteriores y a la concertación de reglas laborales
especiales y temporales, que asimismo permitiera una flexibilización en la
prelación de los créditos y que dotara a deudores y acreedores de incentivos e
instrumentos adecuados para la negociación, diseño y ejecución conjunta de unos
acuerdos de reestructuración que les despejase el camino a las empresas
para normalizar su actividad productiva, atender oportunamente sus compromisos
financieros, facilitar de nuevo el acceso al crédito con base en la
recuperación de su capacidad de pago, facilitar la garantía y el pago de los
pasivos pensiónales y conservar los empleos de los trabajadores.
Otros fines perseguidos por el legislador con la
adopción de esta ley apuntan a solventar la crisis económica que padecen, unas
con mayor rigor que otras, las entidades territoriales en Colombia. Sobre el
particular la Corte consideró que “...es incuestionable que la aplicación de
los acuerdos de reestructuración empresarial a las entidades territoriales no
sólo se fundamenta en el propósito interventor de lograr el desarrollo armónico
de las regiones, que está invocado expresamente en la exposición de motivos,
sino también en la competencia del legislador para intervenir en el ámbito de
la autonomía de dichos entes de acuerdo con lo establecido en el artículo 287 Superior,
sin afectar su núcleo esencial , conformado por la posibilidad de gestionar sus
propios intereses y constituir sus formas de gobierno y de administración local
- funciones de autogobierno y autogestión-. Esta intervención, claro está, debe
encontrar justificación en razones vinculadas con el interés general tales como
la estabilidad macroeconómica y financiera de la Nación, que en el caso de la
Ley 550 de 1999 se patentiza en la necesidad de propender por la viabilidad
financiera de los entes territoriales cuyos efectos de orden macroeconómico son
indiscutibles.”[1]
El artículo 1 de la Ley 550 de 1999 indica las
personas jurídicas que pueden celebrar acuerdos de reestructuración
empresarial, es decir, cualquier empresa que opere de manera permanente en el
territorio nacional, sea nacional o extranjera, de carácter privado, público o
de economía mixta, con excepción de las vigiladas por la Superintendencia de
Economía Solidaria que ejerzan actividades financieras y de ahorro y crédito,
las vigiladas por la Superintendencia Bancaria y las Bolsas de Valores y los
intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e
intermediarios sujetos a la vigilancia de la Superintendencia de Valores. De
igual manera se aplica a las entidades territoriales, de conformidad con lo
dispuesto en el Título IV de la ley y a las sucursales de sociedades
extranjeras que desarrollen actividades permanentes en Colombia.
Respecto al ámbito de aplicación material de la Ley
550 de 1999, la Corte[2]
consideró exequible la exclusión de las personas naturales de la misma. Cabe
asimismo señalar que esta Corporación[3]
también se pronunció sobre el ámbito de aplicación en lo referente a Entidades
Promotoras de Salud (E.P.S.) y Administra­doras del Régimen Subsidiado
(A.R.S.).
En lo que concierne a la noción de acuerdos de
reestructuración, el artículo 5 de la Ley 550 de 1999 trae la siguiente
definición:
“Se denomina acuerdo de
reestructuración la convención que, en los términos de la presente ley, se
celebre a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias
que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones
pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y
en las condiciones que se hayan previsto en el mismo.
El acuerdo de reestructuración
deberá constar por escrito, tendrá el plazo que se estipule para su ejecución,
sin perjuicio de los plazos especiales que se señalen para la atención de
determinadas acreencias, y del que llegue a pactarse en los convenios
temporales de concertación laboral previstos en esta ley.
Para la solicitud, promoción,
negociación y celebración de un acuerdo de reestructuración, el empresario y
sus acreedores podrán actuar directamente o por medio de cualquier clase de
apoderados, sin que se requiera la intervención a través de abogados. Un solo
apoderado podrá serlo simultáneamente de varios acreedores.
A su vez el artículo 33 de la mencionada normatividad
consagra un catálogo de cláusulas mínimas que debe contener cualquier
acuerdo de reestructuración. Se señalan, de igual manera, un conjunto de
elementos básicos y esenciales que es preciso que contenga el mismo y se
establecen algunas previsiones en caso de incumplimiento como son, entre otras,
la constitución de un comité de vigilancia en el cual se encuentren
representados los acreedores internos y externos de la empresa y del cual
formará parte el promotor con derecho de voz pero sin voto; los créditos
fiscales, parafiscales y pensiónales no podrán ser capitalizados; sólo la parte
renunciable de los pasivos pensiónales podrá convertirse en bonos de riesgo;
los pagos que se realicen violando el acuerdo serán ineficaces y al respectivo
acreedor se le postergará el pago y el incumplimiento de ciertas estipulaciones
del acuerdo dará lugar a multas y a la remoción del cargo de los administradores
y del  revisor fiscal.
De igual manera la ley prevé ciertas formalidades
que debe reunir un acuerdo de esta naturaleza para ser válido como son su
aprobación con el voto favorable de un número plural de acreedores internos y
externos que representen por lo menos la mayoría absoluta de los votos
admisibles, la cual en algunos casos debe ser cualificada; deberá constar por
escrito y su contenido será reconocido ante notario público por cada
suscriptor, o ante la entidad nominadora del promotor y se elevará a escritura
pública si contiene decisiones que exijan tal requisito; se precisa que la
noticia del acuerdo sea registrada en la Cámara de Comercio; el documento se
depositará en la Superintendencia de Sociedades pudiendo ser reformado dando
cumplimiento a los mismos requisitos exigidos para su celebración.
La Ley 550 de 1999 establece, de igual manera,
diversos efectos jurídicos de los acuerdos de reestructuración como son,
entre otros, los siguientes: la enajenación a cualquier título de bienes de la
empresa debe ser previamente autorizada por el Comité de Vigilancia; el
levantamiento de las medidas cautelares vigentes, con excepción de aquellas de
la DIAN; la suspensión de la exigibilidad de gravámenes y garantías reales y
fiduciarias a favor de los créditos involucrados en el acuerdo, a menos que se
haya pactado sin el voto del beneficiario de dicha garantía; la posible
reducción de las garantías a cargo del empresario deudor; la eventual
sustitución de las garantías fiduciarias originadas en patrimonios autónomos
integrados por inmuebles o de hipotecas de mayor extensión por derechos
fiduciarios o certificados de garantía sobre determinadas porciones de los
mismos bienes; a partir del acuerdo, el régimen de las obligaciones será el que
se establezca en el mismo; los créditos que se causen con posterioridad a la
fecha de iniciación de las negociaciones, incluidos los correspondientes al
promotor y a los peritos, serán pagados de preferencia en el orden establecido
en la ley civil y para que el acuerdo de reestructuración obligue a terceros no
vinculados en él se requerirá su aceptación expresa.
En lo que concierne al Comité de Vigilancia,
cabe señalar que éste se erige en un órgano de suma importancia para el
seguimiento, supervisión y salvaguarda del acuerdo de reestructuración, lo cual
se advierte analizando las funciones que la Ley 550 de 1999 le asigna al mismo.
Ahora bien, la solicitud de promoción de acuerdo
deberá presentarse ante la Superintendencia que vigile o controle al
respectivo empresario, en determinados casos ante la Cámara de Comercio con
jurisdicción en el domicilio principal del respectivo empresario y tratándose
de una entidad territorial, y cualquiera que sea el porcentaje de participación
pública, la promoción corresponderá exclusivamente al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Aclara el artículo 6 de la Ley 550 de 1999 que los acuerdos de
reestructruración también podrán ser promovidos de oficio por las
Superintendencias de Valores, de Servicios Públicos Domiciliarios, de
Transporte, Nacional de Salud, del Subsidio Familiar, de Vigilancia y Seguridad
Privada, de Economía Solidaria y de Sociedades, tratándose de empresarios o
empresas sujetos, respectivamente, a su vigilancia y control.
Resulta asimismo importante señalar que, para que un
procedimiento concursal de esta naturaleza sea admitido por la Superintendencia
correspondiente el peticionario debe cumplir con unos presupuestos
subjetivos referidos a su  legitimación para iniciar el trámite; unos presupuestos
objetivos relacionados con determinados incumplimientos de obligaciones
señalados por el legislador y otras carácter estrictamente probatorio
como son aportar el registro mercantil, la constancia de la autorización del
órgano competente de la persona jurídica y una propuesta de bases para la
negociación del acuerdo, sustentada en las proyecciones y flujos de caja que
sean del caso.
La respectiva Superintendencia o la Cámara de
Comercio, según sea el caso, al decidir sobre la promoción oficiosa o aceptar
la solicitud de un acuerdo designará a una persona natural que actúe como promotor
en el acuerdo de reestructuración. La función del promotor es la de
participar en la negociación, el análisis y la elaboración de los acuerdos de
reestructuración en sus aspectos financieros, administrativos, contables y
legales.
Las funciones de los promotores
son indicadas pormenorizadamente por el artículo 8° de la Ley en comento, como
son las siguientes: analizar el estado patrimonial de la empresa y su desempeño
durante por lo menos los últimos tres (3) años; examinar
y elaborar las proyecciones de la empresa, con el objeto de suministrar a los
acreedores elementos de juicio acerca de su situación operacional, financiera,
de mercado, administrativa, legal y contable; mantener a disposición de todos
los acreedores la información que posea y sea relevante para efectos de la
negociación; determinar los derechos de voto de los acreedores; coordinar
reuniones de negociación en la forma que estime conveniente; durante la
negociación y en la redacción del acuerdo, actuar como amigable componedor por
ministerio de la ley en los supuestos que en ella se prevén, o a solicitud de
los interesados en los demás casos; proponer fórmulas de arreglo acompañadas de
la correspondiente sustentación y evaluar la viabilidad de las que se examinen
durante la negociación; obtener la formalización del documento en el que conste
el acuerdo que llegue a celebrarse y participar en el comité de vigilancia del
acuerdo, directamente o mediante terceras personas designadas por él.
Sobre la naturaleza jurídica de la
función que están llamados a cumplir los promotores en los acuerdos de
reestructuración, la Corte consideró que “El
acuerdo que, valga la redundancia, compete promover a los promotores, es
definido como “la convención que, en los términos de la presente ley se celebre
a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir las deficiencias que
presente en su capacidad de operación, y para atender obligaciones pecuniarias,
de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las
condiciones que se han previsto en el mismo.” Desde este punto de vista, es
decir en cuanto el acuerdo de reestructuración pretende solucionar la situación
de cesación en los pagos de la empresa en crisis, podría aducirse que la
actividad de tales promotores que actúan como amigables componedores,  se
asimila a la de los conciliadores, y por lo tanto sería de sería de naturaleza
jurisdiccional, pues la propia Constitución califica de tal a la función de
estos últimos. (Art. 116) Si así fuera, el cargo del actor debería prosperar.
Sin embargo, la Corte no lo estima así, puesto que el acuerdo de
reestructuración no produce los mismos efectos de cosa juzgada que la
legislación reconoce a los acuerdos de conciliación,  ni presta mérito
ejecutivo, como si ocurre con éstos en los términos del artículo 66 del la Ley
446 de 1998. Por ello los promotores no ejercen funciones equiparables a las de
los conciliadores, que , tal y como lo hace el artículo 116 superior, pueden
catalogarse de jurisdiccionales.”[4]
Cabe asimismo destacar que a lo largo de estos
acuerdos de reestructuración la Superintendencia de Sociedades está llamada a
cumplir diversas funciones jurisdiccionales como son, entre otras, las
siguientes: resolver las demandas en torno a la existencia, eficacia, validez y
oponibilidad de la celebración del acuerdo o de alguna de sus cláusulas
presentadas por los acreedores que no hayan votado el acuerdo; decretar el
embargo y secuestro de los bienes o la inscripción de la demanda; declarar el
incumplimiento de las obligaciones a cargo de algún acreedor, así como tramitar
las acciones revocatorias y de simulación.
En este orden de ideas, la negociación de un acuerdo
de reestructuración constituye un proceso concursal no judicial, encaminado a
recuperar una empresa que atraviesa por una crisis económica profunda,
inspirado en los principios de la universalidad y la colectividad, al cual es
preciso que acudan todos los acreedores del empresario a fin de celebrar un
convenio en el que se defina la forma en que éste atenderá sus créditos y se
procure por una óptima estructura administrativa, financiera y contable de la empresa
en aras a restablecer su capacidad de pago.
De conformidad con el principio de universalidad,
todo el patrimonio del deudor se encuentra afecto a los fines de la
reestructuración, y por ende, el empresario no podrá adoptar reformas
estatutarias, ni constituir ni ejecutar garantías o cauciones a favor de los
acreedores de la empresa que recaigan sobre sus bienes, ni efectuar pagos,
arreglos, conciliación o transacciones de ninguna clase, ni efectuar
enajenaciones de bienes u operaciones que no correspondan al giro ordinario de
la empresa o que se lleven a cabo sin sujeción a las limitaciones estatutarias
aplicables. En virtud del principio de colectividad, se debe
llamar a todos y cada uno de los acreedores del empresario, sin discriminación
alguna, a fin de que, con sujeción estricta a unas reglas procedimentales
señaladas en la ley, se negocie y adopte un acuerdo de reestructuración, que
resulta vinculante para el empresario, los acreedores internos y externos de la
empresa, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del
acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él.
Se trata, por lo demás, de un proceso concursal basado
en el principio de publicidad, en tanto que garantía necesaria para la
igualdad entre los acreedores.
Por último, es preciso señalar que las empresas que
decidan acogerse a éste régimen, cuya vigencia es de cinco (5) años
contados a partir de su publicación en el Diario Oficial[5], quedan sometidas a un
régimen tributario especial consagrado en el Título IV, que consagra entre
otros asuntos el contemplado en el artículo 53 sobre la exoneración temporal
del empresario del impuesto por renta presuntiva, y que parcialmente ha sido
acusado en la presente demanda.
5. El régimen de la renta presuntiva y el ejercicio de
la potestad del Congreso de la República para su regulación.
La Constitución de 1991 incluye una extensa
lista de derechos de los ciudadanos, pero también establece que éstos tienen
deberes para con el Estado y la sociedad. En el artículo 95 se dispone que
"el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta
Constitución implica responsabilidades". Entre los deberes de la
persona y del ciudadano que se enumeran en el mismo artículo se contempla en el
numeral nueve, el de "contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad".
Deber constitucional que se traduce para todas las
personas en el pago de los impuestos que de acuerdo con sus posibilidades económicas
les corresponden, según la política tributaria determinada por el Congreso de
la República en ejercicio de la potestad impositiva del Estado, pues en el
Estado Social de Derecho es el efecto agregado de la solidaridad de las
personas, valor constitucional fundante (C.P. art. 1°) que impone a las
autoridades la misión de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de
los particulares (C.P. art. 2°)". [6]
Atribución del legislador en materia tributaria que le
permite fijar, de manera razonable y de acuerdo con la Constitución,  los
elementos básicos de cada gravamen tales como los sujetos activos y pasivos,
los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo. Así
las cosas, el Congreso de la República, en relación con los impuestos
nacionales, goza de un margen de maniobra para crearlos, modificarlos,
eliminarlos, así como para regular todo lo referente a su vigencia, sujetos
activos y pasivos, hechos, bases gravables, tarifas, formas de cobro y recaudo.
Esta libertad de configuración normativa conoce, sin embargo, algunos límites
constitucionales.
Específicamente, en relación con la renta presuntiva,
la medida adoptada por el legislador debe ser suficientemente clara y expresa.
Al respecto, la Corte consideró que “Tanto las exclusiones como las
exenciones o excepciones a la aplicación del sistema de renta presuntiva contribuyen
a la determinación de la base gravable del tributo sobre la renta, y por lo
tanto, al constituir uno de los elementos fundantes de la obligación sustantiva
tributaria, deben ser clara y expresamente determinadas por el
legislador.” [7](
subrayado fuera de texto ).
Esta potestad constitucional debe asimismo ser
ejercida de manera razonable, lo que indica que los medios seleccionados deben
ser idóneos para la consecución de un  fin constitucionalmente válido. En tal
sentido, la Corte encontró ajustada a la Carta Política unas expresiones del
artículo 188 del Estatuto Tributario referentes a la exclusión del régimen de
la renta presuntiva de unos activos destinados al sector agropecuario, por
cuanto “en criterio de la Corte, las normas acusadas se adecúan a uno de los
objetivos de la reforma tributaria, cual es el de depurar la renta presuntiva y
estimular sectores deprimidos de la producción nacional, como lo son los
de la vivienda y la agricultura.”[8]
( Subrayado fuera de texto ).
De igual manera, es preciso que el ejercicio de esta
facultad con que cuenta el Congreso de la República en materia de determinación
de sistemas o métodos para establecer la base gravable, como es precisamente el
caso de la renta presuntiva, se encamine a garantizar un orden económico justo
y no vulnere los preceptos constitucionales acerca de la intervención del
Estado en la economía.
En ejercicio de esa libertad de configuración en
materia tributaria, el Congreso de la República configuró el régimen del impuesto
sobre la renta y complementarios. De conformidad con el artículo 26 del
Estatuto Tributario existe un sistema de depuración normal u ordinario de la
renta para determinar la renta gravable, en virtud del cual, y en términos
generales, de la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios
constitutivos de renta se restan las devoluciones, rebajas y descuentos, con lo
cual se obtienen los ingresos netos. De los ingresos netos se deben restar los
costos, con lo cual se obtiene la renta bruta; a la renta bruta se le restan
las deducciones y se obtiene la renta líquida. A esta última, por su parte, se
le restan las rentas exentas, con lo cual se obtiene la renta líquida gravable,
a la que se le aplica la tarifa del impuesto y se obtiene  el impuesto de renta
gravable, el cual al restarse los descuentos, se convierte en impuesto neto de
renta. Se trata, por tanto, de un método directo o de realidad efectiva que
está basado en declaraciones, documentos, certificaciones e informes que aporta
el sujeto pasivo, bien voluntariamente, bien por la actividad de la
administración. Se trata por tanto de averiguar, con la mayor precisión
posible, el monto de los ingresos y de los egresos, para llegar a la base
imponible.[9]
Existe un sistema alternativo de determinación de la
renta gravable conocido como la renta presuntiva o renta mínima presunta, que
se constituye en una metodología para determinar la base gravable, llamado de
esta manera precisamente porque una vez obtenida se debe comparar con la renta
resultante mediante el sistema de depuración normal, y en función de la que
resulte mayor, se continúa el proceso de determinación del impuesto. El sistema
de renta presuntiva constituye por tanto una excepción a la regla general de la
aplicación de la renta líquida como base gravable. Así pues, una vez
establecida la renta líquida y la presuntiva se aplicará la tarifa del mayor
impuesto, y en todo caso, la renta líquida jamás puede ser inferior a la
presuntiva.
En esencia, el régimen de la renta presuntiva
constituye un método indiciario o de aplicación de presunciones legales
basado en índices o promedios predeterminados legalmente. Se relaciona con la
aptitud del bien o de la actividad económica desarrollada por el sujeto para
producir un rendimiento económico, sin tomar en cuenta el beneficio
efectivamente obtenido por el sujeto.
Al respecto, cabe señalar que la Corte ha considerado
constitucionalmente válido el recurso que en ocasiones realiza el legislador en
materia tributaria a determinados sistemas basados en presunciones[10].
En lo que atañe a la naturaleza jurídica de la renta presuntiva y a la
justificación constitucional de la misma, la Corte ha elaborado una sólida
doctrina en la materia. Así, esta Corporación consideró  que “La renta
presuntiva constituye un método alterno para determinar el impuesto de renta,
de modo que éste no será inferior a determinado porcentaje del patrimonio
fijado por la ley obtenido durante el respectivo período gravable. El objeto de
la renta presuntiva es presumir la percepción de ingresos, utilidades o
beneficios en cabeza de una persona que da lugar al cumplimiento por parte de
esta y del ciudadano, del deber de “contribuír al financiamiento de los gastos
e inversiones del Estado dentro del concepto de justicia y equidad”. Es un
mecanismo de liquidación del impuesto que obliga al contribuyente a tomar como base
unos ingresos presuntos cuando la renta líquida gravable antes de fijar el
gravámen, resulta ser inferior a la utilidad que según la disposición legal de
carácter tributario, debió obtener el sujeto durante el respectivo período
gravable.
“El hecho gravado en la renta presuntiva es la
percepción de utilidades o beneficios que se presume se han obtenido por el
contribuyente por tener dentro del balance del patrimonio unos activos que
resultan ser superiores a los pasivos, dentro de los cuales eventualmente se
incluye la propiedad inmueble. De esa forma, es claro que la renta comprende
toda ganancia obtenida por el sujeto, independientemente de cuál sea su
fuente.”[11]
Posteriormente, la Corte estimó que la
renta presuntiva que aparece recogida en el Estatuto Tributario es una
presunción de derecho y no legal. Al respecto consideró:
“La Corte encuentra que los preceptos
impugnados consagran, en efecto, una presunción de derecho. Las distintas
hipótesis contempladas en los artículos 188, 189, 191 y 192 del Estatuto
Tributario, en las cuales se permite excluir ciertos bienes  de la base a la
cual se aplican los porcentajes mínimos de rentabilidad señalados en el
artículo 188, no constituyen propiamente pruebas autorizadas por la ley para
desvirtuar la presunción, sino simplemente  deducciones permitidas en la
determinación de la base de cálculo para liquidar la renta presuntiva. Y ello
es tan evidente, que lo que en últimas corresponde al contribuyente en estos
casos, no es demostrar que no hubo en realidad la renta que la ley presume,
sino simplemente indicar que el activo patrimonial se ubica en una de las
categorías que la ley autoriza para no contabilizar en la base de cálculo a la
que se aplican los porcentajes de rentabilidad presunta, sin que en realidad
sea relevante probar el que el activo haya o no producido determinado nivel de
renta. El único caso en el que la ley exige probar propiamente hablando, es el
contemplado en el literal b) del artículo 189 del Estatuto Tributario, pero aun
en este evento, la disposición lo que en realidad está consagrando es la
extinción de la obligación de liquidar el impuesto de renta por el sistema de
renta presuntiva, situación que también es la que se da en los casos regulados
por el inciso tercero del artículo 191 y por el artículo 192 del Estatuto
Tributario. Así las cosas, la presunción, no obstante que la ley no lo menciona
explícitamente, es una presunción de derecho, por cuanto no es posible
demostrar que a pesar de darse la circunstancia de la existencia de unos bienes
en cabeza del contribuyente, no se ha generado una renta a partir de ellos.
(... )
El que el legislador no autorice probar la
rentabilidad real del capital, es conducta que encuentra sustento en dos
principios constitucionales. De un lado, en el principio de la función social
reconocida a la propiedad, que sirve de sustento a la exigencia de rentabilidad
que la presunción juris et de jure comporta. Y de otro lado, en el principio
constitucional de eficiencia que soporta en poder de imposición atribuido al
Estado al cual se refiere explícitamente el artículo 363 de la Carta: "El
sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y
progresividad." La intención del legislador al consagrarla en los términos
vigentes actualmente, tuvo en consideración finalidades muy claras de índole
antielusiva. El principio constitucional de la eficacia referido al poder de
imposición,  conforme al cual corresponde al Estado controlar la evasión y la
elusión, justifican plenamente el que la presunción consagrada en la norma bajo
examen sea una presunción de derecho, resaltando además que la misma
preceptiva  acusada, y los artículos subsiguientes, contemplan una gama muy
amplia de circunstancias en que es posible deducir de la base de cálculo
activos patrimoniales considerados por la ley improductivos o de baja
rentabilidad, por lo cual queda ampliamente defendido también el principio de
equidad.”[12]
Ahora bien. A lo largo de las diversas reformas
tributarias que tuvieron lugar en Colombia durante la pasada década, los
porcentajes para la determinación de la renta presuntiva, así como el catálogo
de los contribuyentes que han sido excluidos de la misma, quedando con todo
siempre sometidos al régimen de la renta líquida,  han conocido ciertas
modificaciones.
Así pues, al momento de entrar en vigencia la Ley 550
de 1999, el Estatuto Tributario, en su artículo 188, definía la renta
presuntiva de la siguiente manera:
“Bases  y porcentajes de renta presuntiva.
Para efectos del impuesto sobre la renta se presume que la renta líquida del
contribuyente no es inferior a la cifra que resulte mayor entre el cinco por
ciento ( 5 % )  de su patrimonio líquido o el uno y medio    ( 1.5% ) de su
patrimonio líquido bruto, en el último día del ejercicio gravable
inmediatamente anterior”.
Se consagraban, en el artículo 191 del Estatuto
Tributario, las siguientes exclusiones al régimen de renta presuntiva:
“ De la presunción establecida en el
artículo 188 se excluyen el Instituto de Mercadeo Agropecuario IDEMA y las
entidades del Régimen Especial de que trata el artículo 19. Tampoco están
sujetas a la renta presuntiva las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, ni los fondos de inversión, de valores, comunes, de pensiones o
de cesantías contemplados en los artículos 23-1 y 23.2 de este Estatuto. Tampoco
están sometidas a renta presuntiva las sociedades en concordato o en
proceso de liquidación, ni las empresas dedicadas al transporte masivo de
pasajeros por el sistema de tren metropolitano”.               ( subrayado
fuera de texto ).
Posteriormente, con la entrada en vigencia de la Ley
633 de 2000, el artículo 191 del Estatuto Tributario definió la renta
presuntiva como sigue:
“Base y porcentaje de renta presuntiva.
Modifícanse el inciso primero y el parágrafo 4 del artículo 188 el Estatuto
Tributario, los cuales quedarán así:
“Para efectos del impuesto sobre la renta,
se presume que la renta líquida del contribuyente no es inferior al seis por
ciento ( 6 % ) de su patrimonio Líquido, en el último día del ejercicio
gravable inmediatamente anterior.
“Parágrafo 4. La deducción del exceso de
renta presuntiva sobre la renta líquida ordinaria podrá restarse de la renta
bruta determinada dentro de los tres ( 3 ) años siguientes, ajustada por
inflación”.
El artículo 16 de esta misma ley modificó los incisos
primero y cuarto del artículo 191 del Estatuto Tributario y le adicionó asimismo
dos incisos. En lo pertinente la norma tributaria disponía lo siguiente:
“A partir del año gravable 2000, no están
sometidas a renta presuntiva las empresas de servicios públicos que desarrollan
la actividad complementaria de generación de energía; las Entidades Oficiales
prestadoras de los servicios de tratamiento de aguas residuales y de aseo; las
sociedades en concordato; las sociedades en liquidación, las entidades
sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria que se les
haya decretado la liquidación o que hayan sido objeto de toma de posesión,
por las causales señaladas en los literales a ) o  g ) del artículo 114 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; los bancos de tierra de los distritos
y municipios destinados a ser urbanizados, y por los años gravables 2001, 2002
y 2003, las sociedades titularizadoras de cartera hipotecaria” ( Subrayado
fuera de texto ).
La Ley 788 de 2002 “Por la cual se expiden normas
en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial” no
introdujo modificación alguna en los porcentajes sobre los cuales se edifica la
renta presunta. De conformidad con el artículo 23 ibídem existen
actualmente las siguientes exclusiones al régimen de la renta
presuntiva:
“Renta presuntiva en sociedad en
liquidación. Modifíquese el inciso 4 del artículo 191 del Estatuto Tributario,
el cual queda así:
“No están sometidas a renta presuntiva las
empresas de servicios públicos que desarrollan la actividad complementaria de
generación de energía; las entidades oficiales prestadoras de los servicios de
tratamiento de aguas residuales y de aseo; las sociedades en concordato;
las sociedades en liquidación por los primeros tres ( 3 ) años, las
entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria que
se les haya decretado la liquidación o que hayan sido objeto de toma de
posesión, por las causales señaladas en los literales a ) o   g ) del artículo
114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; los bancos de tierras de
los distritos y municipios destinados a ser urbanizados, y por los años
gravables 2001, 2002 y 2003, las sociedades titularizadoras de cartera
hipotecaria”. ( subrayado fuera de texto ).
Cabe asimismo señalar, que la exoneración
o exclusión que realiza el legislador de determinados contribuyentes del
sistema de la renta presuntiva no puede ser confundida con una exención
tributaria, figura cuya naturaleza jurídica ha sido objeto de numerosos
pronunciamientos por parte de esta Corporación[13],
y que en esencia corresponde “ a hechos generadores que en principio
estarían total o parcialmente gravados, pero que por razones de política
económica, fiscal, social o ambiental el órgano competente decide sustraerlos
total o parcialmente de la base gravable dentro del proceso de depuración de la
renta.”[14].
En efecto, el contribuyente que queda exonerado o excluido del impuesto por
renta presuntiva no ha sido exento del pago de dicho tributo, sino que, no se
le aplica el sistema de presunciones legales, quedando cobijado de todas
maneras por el método ordinario o de la renta líquida.
6. La exoneración del impuesto por renta presuntiva
consagrado en el artículo 53 de la Ley 550 de 1999.
Vale la pena recordar nuevamente el texto competo del
artículo 53 de la Ley 550 de 1999, donde se encuentra la expresión parcialmente
demandada.
Artículo 53.  Exoneración del impuesto por
renta presuntiva.  En adición a las excepciones previstas en el artículo 191
del estatuto tributario, durante la negociación y ejecución de un acuerdo de
reestructuración de los previstos en esta ley, y por un plazo máximo no
prorrogable de cinco años, contados desde la fecha de celebración del acuerdo,
el empresario no estará sometido al régimen de renta presuntiva.  Sobre la
parte del año en que se celebre el acuerdo y que haya transcurrido con
anterioridad a su celebración, se aplica el régimen de la renta presuntiva en
forma proporcional".
Consagra el artículo citado una excepción más a las
consagradas en el artículo 191 del estatuto tributario sobre las personas
jurídicas excluidas de la aplicación de la renta presuntiva, y por el término
máximo de cinco (5) años, durante la negociación y ejecución de un acuerdo de
reestructuración de los previstos en la esta ley. Aclara la norma que
sobre la parte del año transcurrido con anterioridad a su celebración se aplica
el régimen de renta presuntiva en forma proporcional.
A juicio del actor, las semejanzas existentes entres
los acuerdos de reestructuración de que trata la Ley 550 de 1999 y aquellos que
aparecen regulados en las Circulares Externas núms. 039 y 044 de 1999 expedidas
por la Superintendencia Bancaria, evidencian un tratamiento discriminatorio del
legislador por cuanto “De acuerdo con todas esas reglas la ley debió excluir
de la exoneración de renta presuntiva a aquellas entidades que con anticipación
hubieran suscrito acuerdos con efectos similares o equivalentes a los de la ley
550 para reestructurar sus pasivos. Se crearon así dos situaciones paralelas en
sociedades con convenios con acreedores: las que celebran acuerdos bajo Ley
550/99, privilegiadas, y otras con acuerdos basados en normas diferentes
a la ley 550 y anteriores a ellas, perjudicadas”. El
ciudadano apoya esta conclusión en el argumento según el cual en la promoción
de un acuerdo de reestructuración actúa en calidad de gestor el promotor, al
tiempo que en las reestructuraciones de que tratan las circulares se desempeña
como tal el agente del acuerdo; mientras que en la primera interviene la
Superintendencia de Sociedades como entidad nominadora, la Superintendencia
Bancaria participa como entidad de control en los acuerdos de reestructuración
extraordinaria y ambos mecanismos cuentan con un órgano de vigilancia, en un
caso el Comité de Vigilancia y en el otro el Comité de Acreedores.
También sostiene el actor, que se presenta una
discriminación entre los empresarios que celebraron un acuerdo de
reestructuración antes del 30 de Diciembre de 1999, fecha de entrada en
vigencia de la Ley 550 del mismo año, frente a aquellos que lo hicieron con
posterioridad ya que solamente estos últimos estarán excluidos del régimen de
renta presuntiva.
En su escrito de intervención, la Superintendencia de
Sociedades sostiene que, en virtud del artículo 363 constitucional, “las
leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”  razón por la cual el
cargo no está llamado a prosperar.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo
que  del examen de los antecedentes de la ley se observa que ésta no contempló
una intervención directa del Estado eligiendo las personas jurídicas o empresas
recuperables, sino que fijó un marco jurídico destinado a propiciar los
acuerdos de reactivación empresarial inspirado en una concepción contractual,
no procesal, de los mecanismos de intervención. Además, el artículo 53 de la
Ley 550 de 1999 no admite retroactividad.
Agrega en su intervención el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público que mientras que el artículo 53 de la Ley 550 de 1999 dispone
de forma clara y expresa que las empresas que se encuentren dentro de los
parámetros de la misma, sobre la parte del año en que se celebre el acuerdo y
que haya transcurrido con anterioridad a su celebración, se aplica el régimen
de la renta presuntiva en forma proporcional, a las sociedades en concordato no
se ha sometido a la mencionada proporcionalidad. En estas condiciones, en el
caso en que una empresa entre o termine el concordato dentro del período fiscal
no debe determinar renta presuntiva por la fracción de año en que no se
encontraba en tal situación. De tal suerte que, si a 31 de Diciembre se
encontraba la sociedad en concordato no debe determinar la renta por el
mencionado mecanismo.
La Corte considera que, a pesar de la existencia de
algunas semejanzas, de carácter meramente procedimental, existentes entre los
acuerdos de reestructuración extraordinarios regulados por las Circulares
Externas Nums. 039 y 044 de 1999 expedidas por la Superintendencia Bancaria y
los acuerdos de reestructuración consagrados en la Ley 550 de 1999, tales como
las mencionadas por el actor en la demanda, existen diferencias materiales
trascendentales entre las dos variedades de acuerdos que justifican un
tratamiento tributario diferente, en cuanto al diseño de la base gravable
respecto del impuesto de renta como pasa a explicarse.
El propósito perseguido por el Congreso de la
República mediante la adopción de la Ley 550 de 1999, fue el de establecer un
marco legal adecuado para que, sin sujeción al trámite concursal vigente en
materia de concordatos, se pueda convenir la reestructuración de empresas
pertenecientes a los sectores productivos de la economía, con agilidad, equidad
y seguridad jurídica, especialmente con el fin de promover la reactivación
económica y el empleo, hacer más eficiente el uso de todos los recursos
vinculados a la actividad empresarial, mejorar la competitividad y promover la
función social de los sectores y empresas reestructuradas, restablecer la
capacidad de pago de las empresas, facilitar el acceso al crédito, fortalecer
la dirección y los sistemas de control interno de las empresas, propender
porque las empresas y sus trabajadores acuerden condiciones especiales y
temporales en materia laboral que faciliten su reactivación y viabilidad y
facilitar la garantía y el pago de los pasivos pensionales. Es decir, los
objetivos de la ley se orientan hacia la recuperación de las empresa y no de
los empresarios[15],
a fin de lograr a su vez la reactivación económica del país.
Para lograr lo anterior, consideró el legislador
necesario crear un régimen tributario especial y transitorio para aliviar la
carga impositiva de las empresas que se encontrasen en el proceso de
reestructuración consagrado en la ley. Para ello, entre otras medidas, consagró
en el artículo 53, para las empresas que celebrasen acuerdos de los regulados
por ella, la exoneración del impuesto por renta presuntiva, a fin de no
someterlas al régimen especial de presunción de la renta sino al ordinario de
renta líquida
En contrapartida, un examen integral de las Circulares
Externas núms. 039 y 044 de 1999 de la Superintendencia Bancaria evidencia que
los fines perseguidos por el autor de las mismas son sustancialmente distintos
de aquellos que motivaron la expedición de la Ley 550 de 1999. En efecto, la
adopción de estos actos administrativos se inscribe en el propósito concreto y
limitado de este órgano de inspección y vigilancia del sector bancario de
señalar unos criterios especiales para el otorgamiento de préstamos y para la
celebración de contratos de leasing, así como la de indicar unas reglas
específicas para la evaluación y calificación de los créditos contraídos con
las entidades financieras, los que igualmente permitirían determinar la
capacidad de pago y los flujos de caja de los proyectos financiados así como la
liquidez, cobertura e idoneidad de las garantías ofrecidas y la correspondiente
evaluación del riesgo y la calificación correspondiente, aplicables también a
quienes celebraran, a partir de la vigencia de la circular y hasta el 31 de
diciembre de 1999, acuerdos extraordinarios de reestructuración de obligaciones
crediticias contraídas con este sector.
En tal sentido, las mencionadas circulares no tenían
como propósito fundamental la real salvación económica de la empresa, el
mantenimiento de los puestos de trabajo, o el mejoramiento de la competitividad
de la empresa, pues aunque la reestructuración de créditos puede mejorar la
situación económica de un empresario, tales Circulares Externas no comprendían
la posibilidad de acuerdos para facilitar el pago de los pasivos pensiónales,
ni para procurar por una óptima estructura administrativa, financiera y
contable de las empresas reestructuradas, ni el fortalecimiento de la dirección
y los sistemas de control interno, entre otros, ni mucho menos se trataba de un
mecanismo de intervención del Estado para la reactivación de la economía y el
empleo.
Dado que los fines macroeconómicos perseguidos por la
Ley 550 de 1999 son constitucionalmente válidos, pero difieren sustancialmente
de aquellos a los cuales apuntan las Circulares Externas núms. 039 y 044 de
1999 de la Superintendencia Bancaria, así como también lo son los principios
rectores de unas y otras,  consecuentemente los efectos jurídicos que
despliegan la negociación y la ejecución de cada variedad de acuerdos de reestructuración
son asimismo distintos, no resulta contrario entonces a la Constitución que el
legislador consagrara un tratamiento tributario diferente para cada uno de
dichos acuerdos respecto de las empresas exoneradas del impuesto por renta
presuntiva.
Al respecto, la Corte ha considerado que la
diversidad de trato que resulta de la aplicación de la ley, no siempre es
violatoria del principio de igualdad. Existen fundamentos objetivos y
razonables que permiten en ciertos casos tal diversidad de trato. Tal sucede
por ejemplo, cuando la finalidad de la norma se ajusta a los principios
constitucionales[16].
Cabe recordar, que la exoneración temporal de
ciertas empresas del régimen de renta presuntiva no constituye una exención
total de tributar por la renta, sino apenas una exclusión del régimen de
presunciones. En efecto, el artículo 53 de la Ley 550 de 1999  no excluye la
posibilidad de que un empresario, que a pesar de encontrarse cumpliendo un
acuerdo de reestructuración logre que su empresa genere renta deba declararla y
pagarla, incluso por encima de los porcentajes que maneja el sistema de la
renta presuntiva. Lo que sucede, se insiste, es que la norma demandada excluye
al empresario del sometimiento a un régimen tributario basado en una presunción
de derecho, según la cual todo capital debe necesariamente rentar a fin de
aplicarle el régimen ordinario de gravar solo la renta líquida.
De manera que una exoneración temporal del régimen de
renta presuntiva constituye un medio adecuado para el logro de un fin objetivo,
por cuanto el legislador entra, en definitiva, a presumir que estos empresarios
en crisis no están generando renta y por lo tanto la ley no puede presumir de
derecho todo lo contrario, y por lo tanto se encamina a garantizar un orden
económico justo.
Por lo tanto, considera la Corte que el tratamiento
tributario consagrado en el artículo 53 de la Ley 550 de 1999, solo para los
Acuerdos de Reestructuración previstos en dicha ley, no contraviene la
Constitución ya que el Congreso de la República  hizo un uso razonable de las
facultades que la Carta le confiere para el efecto y, en particular, la de
configurar la base gravable del impuesto de renta.
En este orden de ideas, del examen del artículo 53 de
la Ley 550 de 1999 se concluye que el legislador precisó el hecho que da origen
a la exoneración, es decir, la negociación y ejecución de un acuerdo de
reestructuración. Determinó con precisión el contenido y la duración de la
aplicación del beneficio tributario consistente en la exoneración del régimen
de renta presuntiva. Los sujetos exonerados son fácilmente identificables ya
que se trata de las empresas señaladas en el artículo 1 de la citada ley, las
cuales celebran y ejecutan los acuerdos de reestructuración de que trata el
Título II ibídem. Se respetó por tanto el principio constitucional de
legalidad de los tributos.
La adopción de la exoneración del régimen de renta
presuntiva para las empresas que se sometieran a un acuerdo de reestructuración
constituyó además el ejercicio, por parte del Congreso de la República, de
aquella facultad impositiva que la Corte ha calificado como "poder
suficiente", ya que es "bastante amplia y discrecional",
incluso la Corte la ha definido como "la más amplia discrecionalidad",
y que apunta a alcanzar unos determinados fines del Estado en materia
económica.
En cuanto al argumento del actor consistente en que
siendo la exoneración al régimen de la renta presuntiva un beneficio debe
aplicarse por favorabilidad a los acuerdos de reestructuración celebrados con
anterior a la vigencia de la Ley 550 de 1999 y celebrados con fundamento en las
Circulares Externas 039 y 044 de 1999 expedidas por la Superintendencia
Bancaria por ser similares a los realizados de acuerdo con ella, considera la
Corte en primer lugar, que de acuerdo con lo previsto en el artículo 363 de la
Constitución las normas tributarias no se aplicarán con retroactividad, a fin
de que el Estado no pueda modificar la tributación con efectos retroactivos y
dar seguridad al ordenamiento jurídico. Además, el artículo 338 ibídem consagra
que las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la
base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no
pueden aplicarse sino a partir del respectivo período que comience después de
iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
Sobre el concepto de irretroactividad la Corte ha
considerado que “La retroactividad por regla general, resulta censurable sólo
cuando la nueva norma incide sobre los efectos jurídicos ya producidos en
virtud de situaciones y actos anteriores...”[17].
Así como que “La esencia del principio de irretroactividad de la ley
tributaria es la imposibilidad de señalar consecuencias jurídicas a actos,
hechos o situaciones jurídicas que ya están formalizados jurídicamente,
salvo que se prescriba un efecto más perfecto tanto para el sujeto de derecho,
como para el bien común, de manera concurrente, caso en el cual la
retroactividad tiene un principio de razón suficiente para operar. Pues lo
imperfecto siempre se sujeta a lo más perfecto, dada la naturaleza perfectible
de la legalidad.”[18]
( subrayado fuera de texto ). También que “Estas normas constitucionales
plasman garantías en beneficio de los contribuyentes, pues tienen origen en la
necesidad de evitar que un estado fiscalista abuse de su derecho de imponer
tributos y pretenda dar a las normas que los plasman efectos hacia el pasado.
Se trata, entonces, de normas favorables al contribuyente y como tales deben
ser interpretadas y aplicadas.”[19]
Cabe recordar así mismo que la Corte ha considerado
que si una norma beneficia al contribuyente, evitando que se aumenten sus
cargas, en forma general, por razones de justicia y equidad, sí puede aplicarse
en el mismo período sin quebrantar el artículo 338 de la Constitución. La
prohibición contenida en esta norma esta encaminada a impedir que se aumenten
las cargas al contribuyente, modificando las regulaciones en relación con
períodos vencidos o en curso. La prohibición es elemental: el que el Estado no
pueda modificar la tributación con efectos retroactivos, con perjuicio de los
contribuyentes de buena fe[20].
Como puede observarse la Corte ha aceptado que
excepcionalmente si una norma beneficia al contribuyente puede aplicarse al
mismo período por razones de justicia y equidad. No obstante, el presente
asunto resulta ser completamente distinto ya que no se trata de una norma
tributaria que pretenda tener efectos hacia el pasado, haciendo aún más gravosa
la situación fiscal de los contribuyentes a los que cobija, sino que el actor
pretende que la exoneración del régimen de renta presuntiva cobije a
empresarios que consolidaron acuerdos de reestructuración anteriores a la
vigencia de la Ley 550 de 1999 y regulados por actos administrativos.
Por lo tanto, como según todo lo explicado
anteriormente, los acuerdos de reestructuración en uno y otro caso resultaron
ser diferentes, y por ende el legislador, en relación con el impuesto de renta,
les dio de manera razonable un tratamiento tributario diferente y acorde con la
Constitución, no es dable invocar en este caso la favorabilidad. Además, a
quienes celebraron acuerdos de reestructuración con fundamento en las
Circulares Externas 039 y 044 de 1999, la ley 550 de 1999 no les agravó o
desconoció el tratamiento tributario, en relación con el impuesto de renta, a
que estaban sometidos.
Aunado a lo anterior, olvida el actor que ya desde el
año de 1995, según lo previsto por el artículo 94 de la Ley 223 de dicho año,
las sociedades en concordato siempre han estado excluidas del régimen de
renta presuntiva. Por lo tanto ningún cambio operó en la materia el artículo 53
de la Ley 550 de 1999 al incluir a los empresarios que celebrasen un acuerdo de
reestructuración.
Por las anteriores razones, el segmento acusado del
artículo 53 de la Ley 550 de 1999 no viola la Constitución.
7. Conclusiones.
A pesar de la existencia de ciertas semejanzas
meramente procedimentales existentes entre las reestructuraciones
extraordinarias que figuran en las Circulares núms. 39 y 44 de 1999 De la
Superintendencia Bancaria con los acuerdos de reestructuración regulados en la
Ley 550 de 1999, se presentan importantes diferencias materiales entre ambas
modalidades de regulaciones. Sin duda, divergen en cuanto a la fuerza
vinculante y jerarquía de las normatividades que los regulan; sus destinatarios
son diferentes; las entidades estatales a cargo de unos y otros son distintas;
los efectos jurídicos de cada una de estas modalidades de acuerdos de
reestructuración no son iguales; las finalidades perseguidas por ambas
regulaciones no coinciden, y finalmente, cada una tiene una vigencia temporal
propia. De tal suerte que no puede prosperar, como lo pretende el demandante,
un cargo por igualdad.
VII.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión “de los
previstos en esta ley” contenida en el artículo 53 de la Ley 550 de 1999.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Sentencia C-1143 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[2]
Sentencia C-1551 de 2000 M. P. Alfredo Beltrán Sierra
[3]
Sentencia C-867 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda espinosa
[4]
Sentencia C-1319 de 2000 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa
[5]
Diario Oficial num. 43836 del 30 de diciembre de 1999. Posteriormente, por
errores de transcripción de los originales y parea garantizar su correcta
promulgación, se volvió a publicar en su integridad el 11 de marzo de 2000 en
el Diario Oficial num. 43940
[6]
Sentencia C-015 de 1993  M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[7]
Sentencia C-992 de 2001 M. P. Rodrigo Escobar Gil
[8]
Sentencia C-564 de 1996 M. P. Hernando Herrera Vergara
[9]
A. Leyva Zambrano, “Elementos de la obligación tributaria. Hecho gravado”, Derecho
Tributario, Bogotá, Instituto de Derecho Tributario, 1999, p. 443. Ver
además: Lucy Cruz de Quiñónez, “Marco Constitucional del Derecho Tributario”,
Derecho Tributario, Bogotá, Instituto de Derecho Tributario, 1999 p. 294.
[10]
Ver Sentencias C-015 de 1993 M. P. Educrado Cifuentes Muñoz  y  C-007 de 2002
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa
[11]
Sentencia C-564 de 1996 M. P. Hernando Herrera Vergara
[12]
Sentencia C- 238 de 1997 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa
[13]
Entre muchas otras las siguientes: C-177 de 1996, C-188 de 1998, C-1297 de
2000, C-1320 de 2000,   C-804 de 2001 y  C-1107 de 2001.
[14]
Sentencia C-1107 de 2001 M. P. Jaime Araujo Rentería
[15]
Sentencia C-1551 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[16]
Sentencia C-238 de 1997 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[17]
Sentencia C-511 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[18]
Sentencia C-594 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[19]
Sentencia C-185 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[20]
Sentencia C-527 de 1996 M.P. Jorge Arango Mejía