T-972-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-972/06
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional de la tutela debe ser
analizada de manera menos restrictiva
ACCION DE TUTELA-Recursos que la hacen improcedente deben ser idóneos y eficaces
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Naturaleza asistencial y prestacional
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
SEGURIDAD SOCIAL-Amplitud
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Consagra tres regímenes especiales que se dirigen a la
cobertura de determinadas contingencias
La Ley 100 de 1993 consagra tres regímenes especiales
que se dirigen a la cobertura de determinadas contingencias. Así, dispone la
creación del Sistema General de Pensiones que tiene por objeto garantizar a la
población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la
invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que la misma Ley determina. De otra parte, establece el Sistema
General de Seguridad Social en Salud, que  tiene  por objeto la regulación del
servicio público esencial de salud. Finalmente, crea el Sistema General de
Riesgos Profesionales, que propende por la cobertura de las contingencias que
ocurran como consecuencia de las actividades de trabajo y que comprometan la
capacidad laboral de las personas.
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Dualidad de regímenes
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Cobertura
DERECHO A LA INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA-Definición
PENSION DE VEJEZ-Facultad de recibir devolución de saldos o indemnización sustitutiva
cuando se ha cumplido la edad y no los demás requisitos/DERECHO A LA PENSION
DE VEJEZ-Continuación de cotización para satisfacer requisito cuando se ha
cumplido solo el de la edad
PENSION DE VEJEZ-Facultad de recibir indemnización sustitutiva no vulnera derecho al
libre desarrollo de la personalidad
Es
pertinente aclarar que el artículo 37 de la ley 100 de 1993 no impone a los
afiliados que cumplen la edad mínima de pensión ninguna obligación que merme el
ejercicio del libre desarrollo de su personalidad. Esto es, del artículo en
referencia no se puede colegir ni la obligación de seguir trabajando hasta
completar el mínimo de semanas cotizadas, ni la carga de tener que renunciar a
la expectativa de completar el tiempo de cotización, bajo la obligación de
tramitar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva. De esta forma, la Corte Constitucional ha
insistido en que la indemnización sustitutiva, tal como se encuentra regulada
dentro de nuestro ordenamiento jurídico, comporta la posibilidad de aceptar
esta prestación o de optar por la pensión de vejez, para lo cual el afiliado
deberá seguir cotizando hasta el cumplimiento del requisito de semanas de
cotización.
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE
VEJEZ-Carácter imprescriptible
La indemnización sustitutiva, dada su naturaleza de
derecho pensional, es imprescriptible y puede ser solicitado en cualquier
tiempo por aquellas personas que, habiendo cumplido la edad para pensionarse,
no logren acreditar cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones
por un tiempo igual o superior al mínimo requerido para la obtención de la
pensión de vejez.
NORMAS LABORALES-Aplicación general e inmediata/NORMAS LABORALES-No tienen efecto
retroactivo
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Entidades encargadas de reconocimiento deben tener en
cuenta semanas cotizadas con anterioridad a vigencia del sistema de seguridad
social en pensiones
Las
personas que venían cotizando al sistema de seguridad social en pensiones bajo
el imperio de normas precedentes, se rigen en la actualidad por las
disposiciones de la Ley 100 de 1993, salvo que antes de su entrada en vigencia
estuvieran consolidados derechos subjetivos, respecto de los cuales, por el
principio de respeto a los derechos adquiridos (artículo 58 de la Constitución
Política), no tienen aplicación los preceptos introducidos por la Ley en
referencia. En efecto, el sistema de pensiones introducido por la Ley 100 de
1993, reconoce para efectos del cumplimiento de los requisitos para acceder a
las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, los tiempos cotizados con
anterioridad a su entrada en vigencia. En este sentido, el literal f del
artículo 13 de la Ley 100 de 1993 señala que “para el reconocimiento de las
pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en
cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la
presente Ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o
entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores
públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de
servicio”. De esta forma, de acuerdo a las normas referidas, en materia del
derecho a la indemnización sustitutiva, las entidades encargadas de su
reconocimiento se encuentran en la obligación de tener en cuenta las semanas
cotizadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.
Referencia: expediente T-1408501
Accionante: Luis Felipe Murcia Páez
Demandado: Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL)
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá
D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil seis (2006)
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Humberto Antonio
Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Luis Felipe
Murcia Páez contra la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL).
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El seis (06) de julio de 2006, el ciudadano Luis
Felipe Murcia Páez interpuso acción de tutela contra la Caja Nacional de
Previsión Social (CAJANAL), por considerar que ésta había violado sus derechos
fundamentales a la igualdad, la protección especial a las personas de la
tercera edad y el mínimo vital, como consecuencia de los hechos que a
continuación se sintetizan.
El accionante sostiene que trabajó en el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) desde el 25 de septiembre de 1967
hasta el 30 de septiembre de 1976, fecha en que por virtud de la desaparición
oficial del INCORA, inició sus labores, sin solución de continuidad, en el
Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras
(HIMAT), desempeñando funciones hasta el 24 de junio de 1981.
Señala que a partir de esta última fecha, le fue
imposible acceder a otro empleo, circunstancia que lo fue sumiendo en la
indigencia conjuntamente con su esposa e hijas.
Así las cosas, apremiado por sus limitaciones
económicas, el 22 de octubre de 2003, el accionante solicitó a CAJANAL el
reconocimiento y pago de una indemnización sustitutiva con base en las
cotizaciones que realizó durante el tiempo laborado en el INCORA y el HIMAT. No
obstante, mediante Resolución del 25 de noviembre de 2005, CAJANAL negó la
solicitud elevada por el actor.
El accionante refiere que por ignorancia, atada a su
falta de instrucción y a su avanzada edad, no recurrió en término legal la
Resolución referida, circunstancia por la que acude a la acción de tutela como
único mecanismo de defensa con que cuenta para lograr la protección de los
derechos fundamentales que considera vulnerados.
2. Fundamentos de la Acción y Pretensiones.
El ciudadano solicita al juez constitucional el amparo
de los derechos fundamentales que considera vulnerados, habida cuenta que a su
avanzada edad que supera los 68 años y por sus afecciones de salud, le es
imposible desempeñar una labor para el logro de un salario.
El accionante señala que CAJANAL negó el
reconocimiento de la indemnización sustitutiva por cuanto su situación no se
ajustaba a los dictados de la Ley 100 de 1993; por esta razón, solicita al juez
constitucional que, en desarrollo del principio de favorabilidad, aplique a su
caso las normas que regían su situación laboral en la época en que
efectivamente trabajaba, esto es, el Decreto 3135 de 1968.
De esta forma, el actor solicita el amparo de los
derechos fundamentales al mínimo vital, la igualdad y la protección de las
personas de la tercera edad y, en consecuencia, pide al juez constitucional que
ordene a CAJANAL que reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez a que tiene derecho.
3. Pruebas que Obran en el Expediente
El accionante allegó las siguientes pruebas:
a.
Fotocopia de la Resolución No.
40163, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, por la cual se niega
el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
(folios 1 a 3).
b.
Fotocopia de constancia laboral
expedida por el INCORA (folio 4).
c.
Respuesta del INAT (antiguo HIMAT)
a derecho de petición elevado por el accionante (folios 5 a 8).
d.
Copia de carta de traslado laboral
del INCORA al HIMAT (folio 9).
e.
Fotocopia de la Cédula de
Ciudadanía del accionante (folio 10).
II. DECISIÓN ÚNICA DE INSTANCIA
El 19 de julio de 2006, el Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Bogotá decidió, mediante sentencia, no tutelar los derechos
invocados por el accionante, bajo la consideración de que la acción de amparo
no procede para la protección de derechos de rango legal. Así, no le compete al
juez constitucional inmiscuirse en la órbita funcional de la jurisdicción
ordinaria, por lo que salvo la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que no
se concreta en la presente acción de tutela, el interesado debe acudir a las
vías procesales laborales o contenciosas, según corresponda.
De otra parte, el juez puso de manifiesto que dado que
la entidad demandada contestó el derecho de petición de indemnización sustitutiva
elevado por el actor, no se concretaba vulneración de los derechos
fundamentales del accionante.
III. CONSIDERACIONES
1. Competencia.
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Problema Jurídico.
Corresponde a esta Sala determinar si la Caja Nacional
de Previsión Social (CAJANAL) vulneró al accionante sus derechos fundamentales
a la igualdad, el mínimo vital y la protección especial de las personas de la
tercera edad, como consecuencia de la negativa en el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva, bajo el argumento de que la situación del demandante
no se ajustaba a los requisitos señalados en la Ley 100 de 1993 para el
reconocimiento de dicha prestación. Para tal efecto, la Sala precisará el
ámbito de aplicación de esta norma y determinará si, en el caso concreto, el
accionante tiene derecho al reconocimiento de la prestación social requerida.
3. Procedencia de la acción de tutela.
Habida cuenta que el ciudadano manifestó en el escrito
de tutela que no interpuso en término los recursos que procedían contra el acto
administrativo que negó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, es
menester que la Sala se pronuncie, en primer lugar, sobre esta situación y la
valore de acuerdo a las especiales características del accionante, para
determinar si la acción de amparo es procedente en el caso concreto.
El
artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela no
procede cuando existe otro mecanismo de defensa judicial, salvo que se emplee
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La Corte
Constitucional ha desarrollado esta regla, determinando que la misma informa el
principio de subsidiariedad de la acción de tutela en el sentido de que ésta
sólo es procedente en los eventos en que no exista otro mecanismo judicial
dispuesto para el amparo de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados.
Al
respecto ha sostenido esta Corporación:
“[L]a regla que la jurisprudencia ha delineado en
materia del principio de subsidiariedad consiste en que, por virtud del carácter
residual y supletorio de la acción de tutela y dada su finalidad de protección
inmediata y eficaz de los derechos constitucionales fundamentales, ésta solo
procede en los eventos en que el accionante no cuente con otro mecanismo de
defensa judicial idóneo para la protección de sus derechos y en tanto que dicha
carencia no obedezca a la falta de diligencia del interesado para acceder a los
medios ordinarios de defensa que prevé el ordenamiento, dentro de los términos
señalados y siguiendo las formalidades previstas en la Ley”[1].
De
esta forma, la acción de tutela procede para la protección de derechos
fundamentales mientras no exista otro mecanismo de defensa judicial y en tanto
la carencia de algún medio de amparo no obedezca a la incuria del interesado.
En
este orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que no es
posible exigir al individuo el uso de las herramientas jurídicas en debido
término, cuando ello no pudo acaecer por causas no imputables al agente, esto
es, cuando se logra demostrar: i) Que la falta de actuación oportuna no
responde a una actitud negligente o impudente del titular del derecho
vulnerado, ii) que el afectado no estaba en capacidad de recurrir, o iii) que
la responsabilidad en la interposición de los recursos radicaba en cabeza de un
tercero ajeno a él[2].
De
igual forma, es pertinente destacar que la Jurisprudencia de esta Corporación
ha señalado que frente a los sujetos de especial protección constitucional
tales como niños, mujeres cabeza de familia, ancianos, miembros de minorías o
personas en condiciones de extrema pobreza, como consecuencia de su estado de
debilidad manifiesta y del especial amparo que la Constitución Política les
brinda, el juicio de procedibilidad se torna menos riguroso habida cuenta que
las especiales circunstancias que rodean a estas personas deben incidir en la
valoración que el juez de tutela haga de tales requisitos, en aras de hacer
efectiva la igualdad material y no tornar nugatorio el derecho al acceso a la
administración de justicia[3].
En
este sentido ha precisado esta Corporación:
“Ahora bien, es pertinente acotar que en materia de
procedibilidad de la acción de tutela, la Corte ha manifestado que, no obstante
la rigurosidad con que el juez debe evaluar los requisitos exigidos para dar
curso al mecanismo de amparo, existen situaciones especiales en las que el
análisis de procedencia de la acción debe desatarse de manera más amplia y
permisiva, en atención a la especial naturaleza de las personas que solicitan
la protección de sus derechos constitucionales fundamentales.
Así, en aras de hacer efectiva la especial protección
que el constituyente ha dispuesto para sujetos tales como los niños, las
mujeres cabeza de familia, los ancianos, los miembros de minorías o personas en
condiciones de extrema pobreza, el juez constitucional debe estudiar las
características del perjuicio irremediable con un criterio de razonabilidad más
comprensivo, de tal suerte que, en relación con estas personas, dadas sus
condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad, se permita ampliamente
su acceso al mecanismo de protección de derechos fundamentales”[4].
De esta forma, es desde esta perspectiva favorable y
permisiva que se analizará el cumplimiento del presupuesto de subsidiariedad
para la procedibilidad de la acción en el caso concreto.
La Corte encuentra que, dada la avanzada edad del
accionante (68 años) y su disminuido estado de salud, propio de su condición
física, no se puede reclamar del mismo la diligencia que se exige de las demás
personas, por lo que no podría evaluarse con la misma rigurosidad la necesidad
de agotamiento de la vía gubernativa y el ejercicio oportuno de las acciones
ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
A
esta conclusión se arriba, bajo la consideración de que el accionante es una
persona que además de ser sujeto de especial protección constitucional, por
cuanto su edad supera los sesenta años, carece actualmente de un ingreso con el
cual pueda sostenerse a sí mismo y a los miembros de su núcleo familiar,
circunstancias que hacen viable la aplicación de los criterios de admisibilidad
amplios y favorables, frente a las circunstancias de debilidad manifiesta del
actor.
Adicionalmente, la Corte encuentra que en este caso
concreto, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dada la dilación
de los procesos y en razón de la avanzada edad del actor, no constituye un
mecanismo idóneo y oportuno para que tome lugar el debate jurídico en torno a
la vulneración del derecho fundamental invocado.
Al respecto, la Corte ha sostenido:
“En reiteradas ocasiones, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que el principio de subsidiariedad en la acción de
tutela, es decir, su procedencia solamente a falta de otros mecanismos de
defensa judicial, no debe ser de aplicación automática, sino que el juez debe
analizar, en cada caso concreto, si el otro mecanismo judicial dispuesto por el
orden jurídico para la defensa de los derechos constitucionales fundamentales
de los individuos, logra una efectiva e íntegra protección de los mismos o si,
por el contrario, la vulneración o amenaza de tales garantías continúa a pesar
de su existencia[5].
No se trata de que el otro medio de defensa judicial
sea puramente teórico. Por el contrario, lo que el Constituyente y el
legislador quisieron en el momento de redactar la normatividad sobre la acción
de tutela, fue precisamente lograr una protección efectiva de los derechos
constitucionales fundamentales de los individuos, entendiendo que ellos muchas
veces son desconocidos, a pesar de que para cada uno está reservada en la
legislación una forma de protección”[6].
En
efecto, aun cuando el accionante hubiera podido acudir a las acciones
contenciosas para debatir las pretensiones expuestas en sede de Tutela, tal
mecanismo judicial no resultaría idóneo, por cuanto, de una parte, la realidad
procesal indica que la solución de la controversia puede superar la expectativa
de vida del actor y, de otra, el mínimo vital del demandante se encuentra
efectivamente vulnerado habida cuenta que éste se encuentra sin ingreso con el
cual sustentar sus necesidades cotidianas.
Así las cosas, la Corte encuentra que la acción de
tutela se erige como único mecanismo de defensa judicial idóneo para la
controversia planteada por el actor, por lo que no resulta relevante, en el
caso concreto, la concreción del agotamiento de la vía gubernativa, máxime si
se considera la ineficacia de los mecanismos de defensa ante la jurisdicción
contenciosa administrativa para la protección oportuna de los derechos
invocados por el demandante.
4. Derecho a la Indemnización Sustitutiva de la
pensión de vejez.
De acuerdo con el artículo 48 Constitucional, la
seguridad social es, de una parte, un servicio público que debe ser prestado de
manera obligatoria por parte del Estado y de los particulares autorizados para
tal fin y, de otra, un derecho que debe ser garantizado a todos los habitantes[7].
Puede asegurarse, entonces, que la Seguridad Social
goza de una doble naturaleza, tal como lo señala la jurisprudencia
constitucional:
“En nuestro ordenamiento constitucional la seguridad
social tiene una doble connotación. De una parte es un derecho irrenunciable de
todas las personas, que adquiere el carácter de fundamental por conexidad,
"en la medida en que con su vulneración resultan comprometidos otros
derechos que participan de esa naturaleza" vr. gr. la salud, la vida, la
dignidad humana, la integridad física y moral, entre otros. Y de otra, es un
servicio público, de carácter obligatorio, que pueden prestar las entidades
públicas o privadas, según lo establezca la Ley, bajo la dirección,
coordinación y control del Estado y con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad. (arts. 48 y 49 C.P.)"[8].
En
la arista del servicio público, compete al Estado la dirección, coordinación y
control de su prestación, en aras de lograr la protección de la persona humana
y de contribuir a su desarrollo y bienestar[9]. Desde la perspectiva del
derecho, la Corte ha destacado su naturaleza asistencial y prestacional, cuya
garantía debe materializarse de manera progresiva[10].
Dada su naturaleza de derecho prestacional y
asistencial, la seguridad social requiere, para su goce efectivo, de desarrollo
legal y de la provisión de la estructura y los recursos adecuados para tal
propósito[11]. Así las cosas, el
carácter progresivo y programático de este derecho impone al Estado el deber de
procurar su materialización, en seguimiento de los principios de universalidad,
solidaridad, eficiencia, integralidad, unidad y participación, entre otros[12],
para lo cual debe desplegar una actividad de garantía, conforme a los
principios fundantes del Estado Social de Derecho.
A la luz de este marco constitucional y con base en
las amplias facultades de configuración legislativa que la Carta Política
confiere al legislador en esta materia, se profirió la Ley 100 de 1993 por la
cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral que propende por la
cobertura de las contingencias que menoscaban la salud y la capacidad económica
de los habitantes del territorio nacional.
La Ley 100 de 1993 consagra tres regímenes especiales
que se dirigen a la cobertura de determinadas contingencias. Así, dispone la
creación del Sistema General de Pensiones que tiene por objeto garantizar a la
población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la
invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que la misma Ley determina. De otra parte, establece el Sistema
General de Seguridad Social en Salud, que  tiene  por objeto la regulación del
servicio público esencial de salud. Finalmente, crea el Sistema General de
Riesgos Profesionales, que propende por la cobertura de las contingencias que
ocurran como consecuencia de las actividades de trabajo y que comprometan la
capacidad laboral de las personas.
El Sistema General de Seguridad Social en Pensiones
prescribe la cobertura universal de todos los habitantes del territorio
nacional, dentro de las restricciones que su naturaleza de derecho programático
le imponen. El sistema se encuentra conformado por dos regímenes solidarios,
excluyentes pero que coexisten, como son el Régimen Solidario de Prima Media
con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
Si bien la afiliación al Sistema de Pensiones es
obligatoria, la selección de uno cualquiera de los regímenes señalados es libre
y voluntaria por parte del afiliado. Los afiliados a este sistema de seguridad
social tienen el deber de efectuar los aportes exigidos en la Ley 100 de 1993 y
el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones y pensiones consagradas
en dicha norma, conforme al cumplimiento de los requisitos exigidos por el
legislador para cada concreta prestación.
El sistema de
pensiones, como ya se anotó, cubre los riesgos de vejez, invalidez y muerte
mediante el reconocimiento de prestaciones y pensiones determinadas. Dentro de
éstas, se encuentra la pensión de vejez cuyo reconocimiento está sujeto al
cumplimiento de una edad mínima y a la cotización de un período determinado. En
efecto, de acuerdo al artículo 33 de la Ley 100 de 1993, para tener el derecho
a la pensión de vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: i)
Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60)
años si es hombre[13], y ii) haber cotizado un
mínimo de mil (1.000) semanas en cualquier tiempo[14].
Ahora bien,
respecto de estos requisitos pueden suscitarse diferentes hipótesis, según el
nivel de concurrencia en el cumplimiento de los mismos. Centrando la atención
en la situación en la que el afiliado cumple con la edad mínima para
pensionarse pero no reúne el requisito de las semanas cotizadas, encontrándose
en imposibilidad de seguir cotizando, el legislador dispuso como solución
alternativa al pago de la pensión, el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva, consagrada en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, en los
siguientes términos:
“ART.
37.—Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Las personas que
habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el
mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando,
tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un
salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de
semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado
de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado”.
La
indemnización sustitutiva, en el régimen de prima media con prestación
definida, como derecho suplementario dentro del Sistema General de Seguridad
Social en Pensiones, ha sido definido como, “el derecho que le asiste a las
personas que no logran acreditar los requisitos para obtener el reconocimiento
de una pensión de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, para reclamar - en
sustitución de dicha pensión - una indemnización equivalente a las sumas
cotizadas debidamente actualizadas[15]”
Es
pertinente aclarar que el artículo 37 citado no impone a los afiliados que
cumplen la edad mínima de pensión ninguna obligación que merme el ejercicio del
libre desarrollo de su personalidad. Esto es, del artículo en referencia no se
puede colegir ni la obligación de seguir trabajando hasta completar el mínimo
de semanas cotizadas, ni la carga de tener que renunciar a la expectativa de
completar el tiempo de cotización, bajo la obligación de tramitar el
reconocimiento de la indemnización sustitutiva.
Esta discusión se sostuvo en la sentencia C-375 de
2004, en los siguientes términos:
“Considera la Corte que la norma acusada no implica
vulneración alguna del derecho al libre desarrollo de la personalidad. Cuando
el legislador estableció que los afiliados que al cumplir la edad de pensión no
reúnan los demás requisitos para tal efecto, tendrán derecho a
una devolución de saldos o indemnización sustitutiva no instituyó mandato
alguno que vinculara a tales aportantes. Por el contrario, incorporó una
permisión libre en cabeza de los mencionados cotizantes, en el sentido de
autorizarlos a optar por recibir la  señalada restitución dineraria, o no
hacerlo, y continuar cotizando al sistema hasta tanto alcancen el monto
requerido de cotizaciones para acceder al beneficio pensional. En ese sentido,
la norma incorpora una posibilidad no obligatoria para los afiliados (recibir
la indemnización o devolución de aportes) y así mismo, la no prohibición de
continuar cotizando al sistema hasta acreditar el requisito pensional faltante[16]”[17].
De
esta forma, la Corte Constitucional ha insistido en que la indemnización
sustitutiva, tal como se encuentra regulada dentro de nuestro ordenamiento
jurídico, comporta la posibilidad de aceptar esta prestación o de optar por la
pensión de vejez, para lo cual el afiliado deberá seguir cotizando hasta el
cumplimiento del requisito de semanas de cotización.
En
este orden de ideas, cabe precisar que el derecho a la indemnización
sustitutiva, como las demás prestaciones consagradas en el sistema general de
pensiones, es imprescriptible, en el sentido de que puede ser reclamada en
cualquier tiempo[18]. Así, la indemnización
sustitutiva, sólo se sujeta a las normas de prescripción desde el momento en
que ha sido reconocida por la entidad responsable, previa solicitud del
interesado, quien, como se anotó, puede libremente optar bien por elevar el
requerimiento para el reconocimiento de esta prestación, o bien por continuar
cotizando hasta cumplir los requisitos para acceder a la pensión de vejez. De
tal suerte, si, como en el caso concreto, el afiliado que cumple con la edad
para acceder a la pensión, pero que no cuenta con el tiempo de cotización
mínimo requerido, decide seguir cotizando para completar los requisitos
necesarios para el acceso a la pensión de vejez, no existe referencia temporal
a partir de la cual se pueda contar el término de prescripción porque ningún
derecho se ha consolidado a su favor.
Sobre
el carácter imprescriptible de los derechos pensionales, incluyendo a la
indemnización sustitutiva, la Corte ha señalado:
“En materia de reconocimiento de derechos pensionales,
la Corte ha precisado que “es un derecho imprescriptible, en atención a
los mandatos constitucionales que expresamente disponen que dicho derecho es
irrenunciable (art. 48 C.P) y que, a su vez, obligan a su pago oportuno (art.
53 C.P). (…) Para la Corte la naturaleza no extintiva de dicho derecho,
constituye un pleno desarrollo de los principios y valores constitucionales que
garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad y, además, propende por
la protección y asistencia especial a las personas de la tercera edad, con la
finalidad de asegurar el mantenimiento de unas condiciones de vida dignas
(arts. 1°, 46 y 48 C.P).”[19]”[20]
La Sala, entonces, encuentra que la indemnización
sustitutiva, dada su naturaleza de derecho pensional, es imprescriptible y
puede ser solicitado en cualquier tiempo por aquellas personas que, habiendo
cumplido la edad para pensionarse, no logren acreditar cotizaciones al Sistema
de Seguridad Social en Pensiones por un tiempo igual o superior al mínimo
requerido para la obtención de la pensión de vejez.
5. Ámbito de Aplicación de la Ley 100 de 1993.
El artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo
señala que las normas laborales, por su carácter de orden público, tienen
efecto general e inmediato, por lo que se aplican a las situaciones vigentes o
en curso en el momento en que aquéllas entren a regir, pero no tienen efecto
retroactivo, esto es, no afectan situaciones jurídicas consolidadas.
En
el mismo sentido, el artículo 11 de la Ley 100 de 1993, dispone que el Sistema General de Pensiones, se
aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y
respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas,
servicios y beneficios adquiridos.
Así
las cosas, las personas que venían cotizando al sistema de seguridad social en
pensiones bajo el imperio de normas precedentes, se rigen en la actualidad por
las disposiciones de la Ley 100 de 1993, salvo que antes de su entrada en
vigencia estuvieran consolidados derechos subjetivos, respecto de los cuales,
por el principio de respeto a los derechos adquiridos (artículo 58 de la
Constitución Política), no tienen aplicación los preceptos introducidos por la
Ley en referencia.
En
efecto, el sistema de pensiones introducido por la Ley 100 de 1993, reconoce
para efectos del cumplimiento de los requisitos para acceder a las pensiones de
vejez, invalidez y sobrevivientes, los tiempos cotizados con anterioridad a su
entrada en vigencia.
En
este sentido, el literal f del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 señala que “para
el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos
regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con
anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al Instituto de Seguros Sociales
o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo
de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas
cotizadas o el tiempo de servicio”.
De
esta forma, de acuerdo a las normas referidas, en materia del derecho a la
indemnización sustitutiva, las entidades encargadas de su reconocimiento se
encuentran en la obligación de tener en cuenta las semanas cotizadas con
anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.
6. Caso Concreto.
La entidad accionada sostiene que la Ley 100 de 1993
no le es aplicable al demandante, habida cuenta que éste cumplió los requisitos
para su configuración en fecha anterior a la vigencia de esta norma. Al
respecto, es pertinente precisar que, como fue referido en acápite anterior, el
Régimen de Seguridad Social instaurado por la norma referida es de orden
público, situación que implica su inmediata aplicación a las situaciones
jurídicas vigentes respecto de las cuales no se hubieran consolidado derechos
adquiridos.
En este mismo orden de ideas, el artículo 13 de la Ley
100 de 1993, señala que para el computo del derecho a la pensión de vejez se
tendrán en cuenta las semanas cotizadas a cualquier caja del sector público o
privado.
De igual forma, la jurisprudencia de esta Corporación
ha precisado que el hecho de la consagración de la indemnización sustitutiva no
comporta la violación al libre desarrollo de la personalidad, en el entendido
de que la persona que llegue a la edad de pensión de vejez sin las semanas
requeridas, no tiene la carga de aceptar la indemnización, ni la obligación de
continuar trabajando, sino que libremente puede optar por cualquiera de las dos
alternativas.
Finalmente, sobre este punto, cabe referir que los
derechos a la seguridad social son imprescriptibles de acuerdo con lo señalado
por la jurisprudencia constitucional, en el sentido que se pueden reclamar en
cualquier tiempo.
El análisis sistemático de las anteriores reflexiones
en torno al sistema de seguridad social, permite colegir que el accionante
tiene derecho a la indemnización sustitutiva consagrada en el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993, máxime si se considera que el actor cumplió la edad mínima
requerida para acceder a la pensión de vejez (60 años) en 1998, por lo que sólo
en esa época y bajo la vigencia de la Ley en referencia, se cumplieron los
presupuestos para que el afiliado al sistema pudiera libremente optar por la
indemnización sustitutiva.
De tal suerte, el régimen de seguridad social adoptado
a través de la Ley 100 de 1993 resulta plenamente aplicable a su situación
fáctica. En este orden de ideas y bajo la consideración de que una vez cumplida
con la edad pensionable, el actor libremente podía optar por continuar
cotizando al sistema o por solicitar la correspondiente indemnización
sustitutiva, se tiene que la solicitud realizada por el mismo en el año 2003
debió ser atendida positivamente por la Caja Nacional de Previsión Social,
máxime si se considera que los derechos a la seguridad social son
imprescriptibles, razón que torna inocuo el argumento según el cual la negativa
en el reconocimiento del derecho prestacional pudo atender al hecho de que el
accionante cumplió los sesenta años de edad desde 1998, es decir, que la
solicitud fue extemporánea.
Así las cosas, la Corte encuentra que la actuación de
la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), en el sentido de no reconocer
el derecho a la indemnización sustitutiva al señor Luis Felipe Murcia Páez, configura
una violación a su derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con
el mínimo vital, circunstancia por la cual se concederá el amparo deprecado.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la Sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de
Bogotá, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: TUTELAR los derechos al mínimo vital y a la seguridad social del accionante, y
en consecuencia ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL)
que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
del presente fallo, adelante el trámite pertinente para el reconocimiento y
pago de la indemnización sustitutiva a que tiene derecho el señor Luis Felipe
Murcia Páez, de acuerdo con las semanas de cotización que se encuentren
debidamente acreditadas.
TERCERO: Líbrense
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para
los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, Sentencia T-851 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[2] Ver entre otras, Sentencias T-329 de 1996, T-573 de 1997, T-567 de
1998 y T-068 de 2005.
[3] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-700 de 2006, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[4] Corte Constitucional, Sentencia T-515 A de 2006, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[5] Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, sentencia T-100 de
1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Sala Segunda de Revisión, sentencia T-256 de
1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Sala Séptima de Revisión, sentencia T-298
de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, unificadas en las sentencias SU 133
y SU-136 de 1998, Sala Plena, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[6] Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.
[7] Respecto de esta dicotomía en materia de naturaleza jurídica de la
seguridad social, la Corte expuso lo siguiente con el ánimo de armonizar las
aristas de la institución de la seguridad social: "La Carta
dispone la facultad del legislador para regular los contenidos de la seguridad
social, entendiendo por tal, a un tiempo, un "servicio público de carácter
obligatorio" y "un derecho irrenunciable". Técnicamente esta
antinomia resulta irreconciliable.  Sin embargo, la interpretación integradora
de distintos elementos concurrentes en determinadas realidades
constitucionales, permite afirmar que la seguridad social es un derecho de la
persona que se materializa mediante la prestación de un servicio público de
carácter obligatorio". Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 1994,
M.P. Fabio Morón Díaz.
[8] Corte Constitucional, Sentencia C-125 de 2000, M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[9] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-221 de 2006, M.P.
Rodrigo Escobar Gil y C-125 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[10] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias SU-623 de 2001, M.P.
Rodrigo Escobar Gil, T-566 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[11] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-662 de 2006, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[12] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 1994, M.P. Fabio
Morón Díaz.
[13] A partir del 1º de enero del año 2014 la edad se incrementará a
cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años
para el hombre
[14] A partir del 1º de enero del año 2005 el número de semanas se
incrementará en 50 y a partir del 1º de enero de 2006 se incrementará en 25 cada
año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015.
[15] Sentencia C-624/03. M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Para la definición de los conceptos de mandato, permisión, prohibición
y posición libre puede consultarse: ALEXY, Robert. Teoría de los derechos
fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid  1994, Págs
196-210.
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-375 de 2004, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[18] Sobre la imprescriptibilidad de los derechos prestacionales de
la seguridad social en pensiones y la posibilidad de reclamarlas en cualquier
tiempo ver, entre otras, las Sentencias C-230 de 1998, M.P. Hernando Herrera
Vergara y C-624 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[19] Sentencia C-624 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil. Ver también
la sentencia C-230 de 1998, MP. Hernando Herrera Vergara, en
donde la Corte afirmó lo siguiente: “(...) No todo derecho de naturaleza
laboral se extingue con el transcurso del tiempo. Como ocurre en el específico
evento de las pensiones, tan pronto una persona reúne los requisitos
establecidos en el ordenamiento legal para obtener el mencionado “status” de
pensionado, el derecho adquirido no puede ser desconocido, y se enmarca dentro
de la categoría de los derechos que no prescriben en relación con su
reconocimiento; (…). Para la Corte el derecho a solicitar la pensión de
jubilación es imprescriptible, con sujeción a los mandatos constitucionales
consagrados en la Carta Política de 1991(…).”
[20] Corte Constitucional, Sentencia T-746 de 2004, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.