C-619-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-619/12
PODER PREFERENTE DE LA SALA JURISDICCIONAL
DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Inconstitucional por considerar que compromete de manera
grave el derecho al debido proceso desde la óptica de los principios de juez
natural y doble instancia
RESERVA DE LEY-Pluralidad de significados o
acepciones/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Alcance/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Justificación/LEY ESTATUTARIA-No exclusión automática de temas regulados del ámbito de la legislación
ordinaria/LEY ESTATUTARIA-Materia ordinaria no se sustrae al ámbito de
competencia del legislador ordinario/CONGELACION DE RANGO EN LEY ESTATUTARIA-Alcance
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Jurisprudencia constitucional
RESERVA DE LEY EN MATERIA DE COMPETENCIAS JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional/RESERVA DE LEY EN
ASUNTOS DE NATURALEZA JUDICIAL-Alcance
RESERVA DE LEY EN MATERIA JURISDICCIONAL
DISCIPLINARIA-Contenido y alcance/RESERVA
DE LEY EN MATERIA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA-Conexidad con el debido
proceso y los principios de juez natural y doble instancia
NORMA SOBRE PODER PREFERENTE DE LA SALA JURISDICCIONAL
DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-No es comparable con el poder disciplinario preferente
de la Procuraduría General de la Nación, ni con el control fiscal excepcional
que puede ejercer la Contraloría General sobre las entidades territoriales/NORMA
SOBRE PODER PREFERENTE DE LA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Vulneración de la cláusula de reserva general de
ley
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Potestad
reglamentaria con sujeción a la ley/CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Reglamento
no puede ser invocado para reemplazar la labor que por expreso mandato
constitucional corresponde al Legislador
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Facultad de
cambio de radicación de procesos cuando ejerce el poder disciplinario
preferente, deviene como inconstitucional en la medida en que no ofrece ningún
parámetro mínimo de racionalidad
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Creación de
salas de decisión a través del reglamento interno desconoce el principio de
legalidad/SALAS DE DECISION DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Regulación
debe ser definida en sus elementos centrales directamente por el Congreso de la
República
Referencia: expediente D-8906
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 42
de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
Accionante: Raúl de Jesús Lugo Hernández
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., ocho (8) de agosto de dos mil doce (2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, el ciudadano Raúl de Jesús Lugo Hernández demanda el artículo 42
de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
El magistrado sustanciador
admitió la demanda mediante Auto del 2 de febrero de 2012, dispuso su fijación
en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia
ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Justicia, al Presidente
de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, al Presidente
de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y
a los presidentes de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura; e invitó al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana
de Juristas, a la Corporación Excelencia en la Justicia, a la Corporación de
Jueces y Magistrados de Colombia, a la Asociación Nacional de Empleados de la
Rama Judicial, al Colegio de Abogados de Colombia y al Colegio de Jueces y
Fiscales de Bogotá, así como a las facultades de derecho de las universidades
Nacional de Colombia, Externado de Colombia, de los Andes, del Rosario, del
Magdalena y del Norte, para que intervinieran impugnando o defendiendo la norma
acusada.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe la norma impugnada acusada, de acuerdo con su publicación en el
Diario Oficial 48.128 del 12 de julio de 2011:
“LEY 1474 DE 2011
Por la cual se dictan normas orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 42. PODER
PREFERENTE DE LA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA
JUDICATURA. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura a solicitud de parte u oficiosamente ejercerá el poder preferente
jurisdiccional disciplinario, en relación con los procesos que son competencia
de sus seccionales, respetando el debido proceso y la doble instancia;
igualmente podrá disponer el cambio de radicación de los mismos, en cualquier
etapa.
Para el cumplimiento de estas funciones y
las de su competencia creará por medio de su reglamento interno las salas de
decisión pertinentes”.
III. LA DEMANDA
En concepto del ciudadano
Raúl de Jesús Lugo Hernández, la norma impugnada vulnera los artículos 13, 29,
150-23, 152 (literal b) y 256-3 de la Constitución, para lo cual propone varios
cargos.
(i) Invoca la violación del
principio de reserva de ley estatutaria. Sostiene que la decisión de otorgar
facultades a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura para que a través de sus reglamentos cree “las salas de decisión
pertinentes”, desconoce que los asuntos propios de la administración de
justicia deben ser regulados por una ley estatutaria (CP. art. 152, literal b).
En tal sentido explica que determinar la estructura de las altas corporaciones,
el número de integrantes, así como las salas de decisión y subsecciones, son
elementos que el Constituyente asignó al Congreso para que fueran regulados a
través de una ley estatutaria, como claramente lo precisó la Corte
Constitucional en las sentencias C-037 de 1996 y C-713 de 2008.
(ii) Considera afectada la
cláusula de reserva de ley prevista en el artículo 150-23 de la Carta, por
cuanto el ejercicio de funciones públicas debe ser regulado directamente por el
Legislador. Apoyado en las sentencias C-209 de 1993 y C-111 de 2000, aclara que
la asignación de una competencia a una autoridad judicial supone la definición
de una función pública y por lo tanto no puede deferirse a un reglamento como
el que expida el Consejo Superior de la Judicatura.
(iii) Alega el
desconocimiento del derecho al debido proceso, reconocido en el artículo 29 de la
Constitución. Según su criterio, la norma impugnada, al contemplar el poder
disciplinario preferente y autorizar el cambio de radicación de procesos,
vulnera los principios de legalidad y perpetuatio jurisdictionis, en tanto
no fija criterios de asignación de competencias (factor subjetivo, objetivo,
funcional, territorial, de conexidad, etc.), sino que por el contrario deja en
manos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura la potestad de modificar o cambiar discrecional o arbitrariamente la
competencia del funcionario que venía conociendo de un proceso.
Asimismo, reprocha la
violación del principio de juez natural, según el cual los procesos
sancionatorios administrativos o judiciales deben adelantarse por el juez o
funcionario que previamente ha definido la Constitución o la ley. Asimismo,
asegura que aún cuando la norma prescribe la garantía de la doble instancia,
ello no se logra desde el punto de vista material porque no hay un verdadero
superior jerárquico que goce de la independencia y autonomía necesaria para
decidir en calidad de superior funcional.
Concordante con lo anterior,
el demandante aduce la violación del derecho a la igualdad reconocido en el
artículo 13 de la Constitución. Según sus palabras, al otorgar poder preferente
a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
sobre las Sala Seccionales Disciplinarias, “sin criterios expresos, claros,
justificados y razonables previamente determinados en la ley, se generan
situaciones discriminatorias en relación con los funcionarios judiciales que
estén siendo investigados, porque sobre conductas o hechos similares que sean
materia de investigación (…) van a coexistir dos funcionarios competentes, los
Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior cuando ejerzan poder
disciplinario preferente y los Magistrados de las Salas Seccionales que
habitualmente tienen atribuida la competencia”.
III. INTERVENCIONES
1.- Ministerio de Justicia y del Derecho
La ciudadana
Gloria Inés Córdoba Rocha, actuando en representación del Ministerio de
Justicia y del Derecho, solicita a la Corte declarar exequible la
expresión demandada.
Comienza por
explicar que en los antecedentes legislativos de la reforma se insistió en la
necesidad de adoptar medidas para luchar contra la corrupción, destacándose que
en muchos casos el inicio de las actuaciones disciplinarias no es coetáneo con
la comisión de los hechos respectivos, dada la dilación existente a nivel
territorial y municipal para dar traslado a los órganos de control.
Seguidamente indica que una de esas medidas fue el reconocimiento del poder
disciplinario preferente por parte del Consejo Superior de la Judicatura.
Procede luego a
conceptualizar el alcance de la cláusula de reserva de ley estatutaria, para
señalar que la materia regulada por la Ley 1474 de 2011 no está sometida dicha
reserva, porque si bien el contenido normativo de sus disposiciones guarda
relación con los derechos fundamentales y hace alusión a aspectos propios de la
administración de justicia, “en general se trata de normas procesales por
medio de las cuales se establecen las reglas de procedimiento disciplinario a
las cuales se someten las actuaciones judiciales adelantadas en relación con
los procesos que son competencia de las seccionales de la judicatura”. En
esa medida, afirma, no son disposiciones encaminadas a modificar en lo esencial
y básico la estructura de la administración de justicia ni la organización de
la rama judicial.
De otra parte,
desestima la violación del debido proceso, para lo cual sostiene lo siguiente: “Es
un purismo jurídico, no compartimos la teoría de que, en las demandas por
razones de forma en el procedimiento o en la producción legislativa propiamente
dicha, se invoque como norma violada el artículo 29 de la Constitución
Política, en el entendido de que el debido proceso y las normas de
reconocimiento para el control de constitucionalidad de la producción normativa
se encuentran en el capítulo 3 –de las leyes- (artículos 150 a 170) de la Constitución Política y en la Ley 5 de 1992”.
Por último,
sugiere que el cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad no fue
presentado en debida forma, para lo cual se limita a transcribir algunos
apartes de jurisprudencia constitucional.
2.- Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
El presidente de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
Angelino Lizcano Rivera, solicita a la Corte declarar exequible la norma
acusada.
En su sentir, los
cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante no deben prosperar
por cuanto el poder disciplinario preferente es una herramienta para la lucha
contra la corrupción de cara al cumplimiento de los fines del Estado.
Aclara que la
esencia de las funciones jurisdiccionales disciplinarias atribuidas a esa
corporación sustrae a los funcionarios judiciales, abogados en ejercicio de su
profesión y auxiliares de la administración de justicia, de instancias de
control ajenas a la rama judicial, con el propósito de reafirmar el carácter
independiente y autónomo del poder público, sin perjuicio del deber de
colaboración armónica.
Recuerda que
según el artículo 256 de la Carta Política, corresponde al Consejo Superior de la
Judicatura o a los Consejos Seccionales ejercer sus atribuciones, “según sea
el caso y de acuerdo con la ley (…)”. De manera que al ser precisamente una
ley la que le asigna la función disciplinaria preferente, dicha potestad se
ajusta al ordenamiento superior y es expresión de lo previsto en el numeral 3º
del precitado artículo, relativo al examen de la conducta de los abogados y
funcionarios de la rama judicial.
Explica que la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria adoptó el Acuerdo 075 de 2011, fijando los
criterios para el ejercicio del poder preferente, atendiendo las directrices
trazadas por la jurisprudencia constitucional; organizó salas duales de decisión
y la sala de segunda instancia para el efectivo reparto de los asuntos
disciplinarios de su competencia.
Advierte que el
demandante ha hecho una errada y restrictiva interpretación sobre las
atribuciones otorgadas y la cláusula de reserva de ley estatutaria, por cuanto
la competencia asignada por el Legislador no está prevista para crear nuevos
cargos o competencias judiciales, sino simplemente con miras a reorganizar la
administración de justicia disciplinaria, asegurando la observancia del debido proceso
y del principio de doble instancia. Se trata, continúa el interviniente, de una
organización “meramente logística para el reparto de procesos con fines de
garantía de derechos fundamentales y no como reforma estructural básica
sustancial”.
A su parecer, el
poder preferente disciplinario ahora cuestionado no es más que, “guardando
las proporciones”, la competencia prevalente dada en su momento a la
Contraloría General de la República para adelantar los procesos de
responsabilidad fiscal, aún cuando este concepto no ha sido completamente
desarrollado en el ordenamiento jurídico.
En cuanto al
principio de doble instancia, argumenta que el demandante desconoce la potestad
reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercida mediante el
Acuerdo 075 de 2011, donde se señala expresamente que la segunda instancia
estará integrada por los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
que no hubieren integrado la respectiva Sala Dual de Decisión en primera
instancia (art. 2, literal c).
Asimismo,
sostiene que como la competencia del Consejo Superior de la Judicatura es a
nivel nacional, “es claro que ésta es el juez natural competente para la
investigación y juzgamiento de los funcionarios judiciales, abogados y
auxiliares de la justicia en todo el territorio nacional”.
De otra parte, el
interviniente se refiere al “cambio de radicación de los procesos”, como
facultad otorgada por el artículo 42 de la Ley 1474 de 2011 a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Indica que no es
una figura nueva en el procedimiento disciplinario, toda vez que ha sido
prevista en el artículo 46 de la Ley 906 de 2004 y el artículo 85 de la Ley 600
de 2000, los cuales se aplicaban por remisión expresa del artículo 21 de la Ley
734 de 2002 y el artículo 16 de la Ley 1123 de 2007.
Pone de presente
que la norma en cuestión estuvo inspirada en la dilación existente a nivel
territorial y/o municipal en algunas actuaciones disciplinarias, según fue
expresamente reconocido en la ponencia para primer debate en el Congreso de la
República.
Finalmente, en
cuanto a la presunta violación del derecho a la igualdad, argumenta que el
accionante parte de intuir situaciones hipotéticas de factores de presión
exógenos no comprobables en la regulación que la norma posee, por lo que el
cargo debe ser desestimado.
3.- Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
La interviniente
de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura –coordinación
de asuntos internacionales y asesoría jurídica de la rama judicial- considera
que la norma acusada desconoce la cláusula de reserva de ley estatutaria. Según
sus palabras, “en términos generales sí se está violentando lo señalado en la
Constitución Política, cuando regula en los artículos 254 a 257 la estructura orgánica y funcional del Consejo Superior de la Judicatura, en lo referente a
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, por cuanto se le concede una facultad que
no fue señalada en la Ley 270 de 1996”.
Al respecto
advierte que mientras el artículo 85 (numeral 9º) de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) atribuye a la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura la facultad de determinar la estructura y
planta de personal de las corporaciones y juzgados, la misma ley no otorgó
dicha potestad a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior, sin
que pueda modificarse su estructura mediante el reglamento interno de la Sala.
4.- Corporación de Jueces y Magistrados
La presidente de la
Corporación de Jueces y Magistrados, María del Pilar Arango Hernández, solicita
a la Corte declarar inexequible la norma impugnada.
En su sentir, la
Constitución Política previó un solo poder preferente, de modo que no es válido
extender dicho poder a otra autoridad pública. Según sus palabras, “resulta
impropio y contrario a los postulados del Estado Social de Derecho que una ley
ordinaria atribuya potestades excepcionales que la Carta Política no previó”,
por cuanto, “conforme a nuestro diseño constitucional la ley no puede
modificar, reformar, adicionar o derogar disposiciones de la Carta Política”.
Destaca que el
Legislador ordinario carecía de competencia para modificar la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia. Además, considera que “al eliminar en la
práctica una de las instancias”, la norma impugnada “atenta contra los
derechos a la segunda instancia y al debido proceso”.
5.- Intervención ciudadana
El ciudadano Luis
Ramón Silva Gutiérrez interviene en defensa de la norma acusada, para lo cual
presenta argumentos similares a los expuestos por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Encuentra que la
facultad otorgada por el artículo 42 de la Ley 1474 de 2011, “encaja
perfectamente dentro del mandato constitucional de la existencia del juez
natural, lo que despeja cualquier posibilidad de que coexistan dos jueces
naturales” y añade que la norma guarda relación directa con el querer del
Constituyente de 1991.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto 5350, radicado el 26 de marzo de 2012,
solicita a la Corte declarar exequible el artículo 42 de la Ley 1474 de
2011, por los cargos analizados.
Comienza por
recordar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la reserva de
ley estatutaria tiene carácter restrictivo, de manera que en el ámbito de la
administración de justicia se refiere exclusivamente a la estructura orgánica
esencial de esa función pública, así como a los principios sustanciales y
procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los conflictos
y asuntos que le son sometidos.
Sin embargo,
estima que la norma parcialmente acusada no hace parte del  núcleo esencial de
la administración de justicia y por lo tanto no estaba sometida a reserva de
ley estatutaria, por cuanto “corresponde a una norma meramente procedimental
en el ejercicio de la función disciplinaria que la Constitución Política le ha
conferido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura”.
Señala que
tampoco se vulnera el artículo 150-23 de la Carta, porque en todo caso el
Legislador estableció el deber de respetar el debido proceso y el principio de
doble instancia en el ejercicio de la potestad disciplinaria preferente o el
cambio de radicación en cualquier etapa.
Explica que la
autorización a la Sala Disciplinaria para que mediante reglamento interno cree
las salas de decisión necesarias está en consonancia con lo previsto en el
artículo 257-3 Superior, según el cual el Consejo Superior de la Judicatura
dictar los reglamentos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
En cuanto al
principio de doble instancia, sostiene que el Legislador puede adoptar una
regulación “sin que haya lugar a consagrar la clásica concepción en la que
el superior revisa la decisión del inferior”, permitiendo en su lugar que
otra sala de la misma corporación revise la decisión adoptada, porque ante
todo, lo que se persigue es “que el fallo sea examinado por otro funcionario
con el fin de que haya una nueva deliberación con propósito de corrección”.
Tampoco advierte
menoscabo del principio de juez natural, porque la propia Constitución en su
artículo 256-3 autorizó al Legislador a fijar las reglas de competencia en la
materia.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.- Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte
es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una
demanda interpuesta contra una ley de la República, en este caso la Ley 1474 de
2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos
de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad
del control de la gestión pública”.
2.- Problema jurídico
2.1.- El
demandante cuestiona la facultad otorgada al Consejo Superior de la Judicatura
para ejercer el poder disciplinario preferente en los asuntos de competencia de
los consejos seccionales, disponer el cambio de radicación de esos procesos y
crear las salas de decisión pertinentes. Plantea los siguientes cargos de
inconstitucionalidad:
En primer lugar, sostiene
que la estructura de las altas corporaciones y en concreto la creación de salas
de decisión es un elemento relativo a la estructura de la administración de
justicia, que por lo tanto debe ser regulado a través de una ley estatutaria
(art. 152, literal b, CP) y no de una ley ordinaria como la que se impugna
parcialmente.
En segundo lugar, considera
vulnerada la cláusula de reserva de ley (art. 150-23 CP), porque el Congreso ha
debido fijar directa y claramente las condiciones bajo las cuales el Consejo
Superior de la Judicatura puede ejercer el poder disciplinario preferente o
disponer el cambio de radicación de procesos, y no delegar esa función, sin
más, al reglamento interno de la Corporación.
En tercer lugar, reclama el
menoscabo de los derechos a la igualdad y al debido proceso (art. 13 y 29
superiores), desde la perspectiva de los principios de legalidad, juez natural
y doble instancia. Advierte que la norma no fija criterios de asignación de
competencias (factor subjetivo, objetivo, funcional, territorial, de conexidad,
etc.), permitiendo que el Consejo Superior de la Judicatura modifique
discrecional o arbitrariamente la competencia en materia jurisdiccional
disciplinaria, sin que exista un verdadero superior jerárquico que goce de la
autonomía e independencia para decidir en segunda instancia en su calidad de
superior funcional.
2.2.- La posición del
demandante es apoyada por algunos intervinientes. Otros, por el contrario,
defienden la constitucionalidad de la norma acusada. En su concepto, no
desconoce la reserva de ley estatutaria porque no regula aspectos estructurales
de la administración de justicia; tampoco vulnera el principio de legalidad
porque las competencias asignadas al Consejo Superior de la Judicatura emanan
precisamente de una norma con fuerza de ley y están dirigidas al cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales (art. 256-3 CP); la propia norma exige el
respeto del debido proceso y de la doble instancia y no desconoce el juez
natural porque el Consejo Superior de la Judicatura es competente para el
juzgamiento disciplinario de funcionarios, abogados y auxiliares de la justicia
en todo el territorio nacional. Así mismo, ponen de presente que el Acuerdo 075
de 2011 fija parámetros para el ejercicio del poder disciplinario preferente
dentro del marco fijado por el Legislador.
2.3.- De acuerdo con lo
anterior, corresponde a la Corte determinar si la competencia otorgada en una
ley ordinaria al Consejo Superior de la Judicatura para ejercer el poder
disciplinario preferente en los asuntos de competencia de los consejos
seccionales (a solicitud de parte u oficiosamente), disponiendo el cambio de
radicación de esos procesos (en cualquier etapa) y creando las salas de
decisión respectivas (a través del reglamento interno de la respectiva
corporación), en los términos previstos en el artículo 42 de la ley 1474 de
2011, desconoce las cláusulas de reserva de ley y de reserva de ley
estatutaria, así como el debido proceso e igualdad desde la perspectiva de los
principios de juez natural y doble instancia.
2.4.- Para dar respuesta a
la problemática planteada la Corte se referirá (i) al alcance de la cláusula de
reserva de ley y de reserva de ley estatutaria; (ii) seguidamente analizará lo
concerniente a la reserva de ley estatutaria en la administración de justicia;
(iii) luego estudiará la cláusula general de ley y su alcance en asuntos de
naturaleza judicial, así como (iv) su relación con los principios de doble
instancia y juez natural; por último, (v) examinará la constitucionalidad de la
norma objeto de control.
3.- La cláusula de reserva de ley y de reserva de
ley estatutaria
3.1.- Una de las
manifestaciones de los principios democrático y de separación de poderes es la
cláusula de reserva de ley[1].
En virtud del principio democrático se busca que las normas que rigen la vida
en sociedad reflejen mínimos de legitimidad al concebirse como expresión de la
soberanía popular, del pluralismo y resultado del procedimiento deliberativo
que se supone subyace en el proceso de formación de las leyes[2]. Por su
parte, con la separación de poderes se pretende asegurar un reparto en el
ejercicio del poder normativo, de manera que “el Legislador no puede dejar
de adoptar las decisiones básicas que el Constituyente le ha confiado, ni el
instrumento a través del cual se reglamenta puede adoptar las decisiones que
sean propias del ámbito del Legislador”[3].
La jurisprudencia de esta corporación se ha referido al respecto en los
siguientes términos:
“La reserva de ley es una
institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio
democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el
Constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una institución
que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél,
impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se
pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley”[4].
Exige, entonces, que la
regulación de ciertas materias solo pueda adelantarse mediante ley, o cuando
menos se cimiente en ella. En algunos casos bajo el concepto de ley en sentido
formal, es decir, emanada directamente del Congreso de la República, con
sujeción a las reglas de procedimiento para su elaboración -estricta reserva
legal-; y en otros bajo la noción de ley en sentido material, admitiendo la
intervención del Gobierno como excepcionalmente facultado para dictar normas
con fuerza de ley[5].
Sin embargo, lo que de ninguna manera se autoriza es que el Legislador
–ordinario o extraordinario- se despoje de las funciones constitucionalmente
atribuidas para delegarlas, sin más, en otra autoridad so pretexto de su
reglamentación. Así lo ha explicado esta Corporación al dar cuenta de las
diferentes acepciones de la expresión “reserva de ley” en el ordenamiento
constitucional colombiano:
“La expresión reserva de ley
tiene varios significados o acepciones, en primer lugar se habla de reserva
general de ley en materia de derechos fundamentales, para hacer referencia a la
prohibición general de que se puedan establecer restricciones a los derechos
constitucionales fundamentales en fuentes diferentes a la ley. Sólo en normas
con rango de ley se puede hacer una regulación principal que afecte los
derechos fundamentales. En segundo lugar la expresión reserva de ley se utiliza
como sinónimo de principio de legalidad, o de cláusula general de competencia
del Congreso, la reserva de ley equivale a indicar que en principio, todos los
temas pueden ser regulados por el Congreso mediante ley, que la actividad de la
administración (a través de su potestad reglamentaria) debe estar fundada en la
Constitución (cuando se trate de disposiciones constitucionales con eficacia
directa) o en la ley (principio de legalidad en sentido positivo). Y en tercer
lugar, reserva de ley es una técnica de redacción de disposiciones
constitucionales, en las que el constituyente le ordena al legislador que
ciertos temas deben ser desarrollados por una fuente específica: la ley.
En este último sentido todos los
preceptos constitucionales en los que existe reserva de ley imponen la
obligación que los aspectos principales, centrales y esenciales de la materia
objeto de reserva estén contenidos (regulados) en una norma de rango legal. Es
decir, en la ley en cualquiera de las variantes que pueden darse en el Congreso
de la República, decretos leyes, o decretos legislativos. Las materias que son
objeto de reserva de ley pueden ser “delegadas” mediante ley de facultades
extraordinarias al Ejecutivo para que sea éste quien regule la materia mediante
decretos leyes. Pero las materias objeto de reserva de ley no pueden ser
“deslegalizadas”, esto es, el legislador no puede delegar al Ejecutivo que
regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la
Constitución”[6].
(Resaltado fuera de texto)
3.2.- Adicionalmente, el
Constituyente previó que los asuntos particularmente sensibles para la sociedad
no solo fueran enmarcados dentro del concepto genérico de “reserva de ley”,
sino que exigió que su regulación se hiciera mediante un tipo cualificado de
norma: las leyes estatutarias (art. 152 CP[7]).
Esta categoría corresponde a normas con un procedimiento complejo de
aprobación, que además de ser indelegable al legislador extraordinario
comprende el trámite en una sola legislatura, requiere mayorías absolutas para
su expedición, y comprende el control de constitucionalidad previo, automático,
definitivo e integral (art. 153 CP[8]).
En numerosas oportunidades la
Corte ha indicado que la existencia de leyes estatutarias se justifica, entre
otras razones, (i) porque debido a la importancia de las materias reguladas es
necesario contar con un mayor consenso ideológico para su aprobación –mayorías
absolutas-, de modo que las minorías políticas tengan mejores posibilidades de
incidir en su configuración; (ii) porque por su naturaleza es deseable una
vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico que ofrezca más altos
niveles de seguridad jurídica; y (iii) porque dada su trascendencia
institucional, el control previo y automático de constitucionalidad asegura que
los temas claves para la democracia se revistan de mayores cautelas antes de su
entrada en vigencia[9].
3.3.- Sin embargo, con
miras a evitar que la actividad del Congreso se vea afectada en su condición de
legislador ordinario y terminen vaciándose las competencias generales asignadas
(art. 150-1 CP), la jurisprudencia ha sido constante en reconocer que la
cláusula de reserva de ley estatutaria debe interpretarse en forma restrictiva.
En otras palabras, no cualquier regulación que se ocupe de las materias
contempladas en el artículo 152 constitucional requiere trámite estatutario, “porque
dicha interpretación conduciría a un vaciamiento de las competencias de
legislador ordinario y a que se produzca el fenómeno que ha sido denominado en
el derecho comparado como la ‘congelación del rango’.”[10]
Asimismo, la Corte ha
precisado que no toda regulación que esté en una ley estatutaria queda
automáticamente excluida del ámbito del legislador ordinario, sino que los
asuntos que por su naturaleza no están sujetos a dicha reserva bien pueden ser
modificados por una ley ordinaria[11].
Por ejemplo, en la Sentencia C-307 de 2004 sostuvo al respecto lo siguiente:
“En estas condiciones, para
preservar la separación de materias entre aquello que, en el caso concreto,  es
propio de ley estatutaria y lo que es susceptible de regulación mediante ley
ordinaria, y evitar que se materialice lo que en el derecho comparado la
doctrina ha denominado “congelación de rango”[12], es
necesario, entonces, que en la instancia de control previo de
constitucionalidad se fijen las pautas para establecer cuales son los
contenidos de ley estatutaria,  que definirán hacia el futuro el ámbito de esa
reserva especial, de manera que sólo puedan ser modificados mediante otra ley
de la misma naturaleza, y cuales contenidos son de ley ordinaria y no estarán
sujetos a requisitos especiales para su modificación.
Para ese efecto puede la Corte, o
identificar las normas que escapan al ámbito de la reserva especial, o señalar
las pautas que permitan establecerlo así cuando a ello haya lugar”.
Teniendo en cuenta que en
esta ocasión se han formulado cargos por violación de la cláusula de reserva de
ley y de reserva de ley estatutaria en un asunto que versa sobre el ejercicio
de competencias jurisdiccionales disciplinarias, la Sala considera necesario
referirse a ellas en el ámbito de la administración de justicia.
4.- Reserva de ley estatutaria en la
administración de justicia
4.1.- De acuerdo con el
artículo 152 superior (literal b), los asuntos que versan sobre la “administración
de justicia” están sujetos al trámite y aprobación propio de las leyes
estatutarias[13].
Como es obvio, ello no significa que toda norma con cierto grado de relación
con la administración de justicia deba ser expedida a través de una ley
estatutaria, sino que en algunos casos opera solamente la  reserva de ley[14]. Una lectura
en otro sentido despojaría al legislador ordinario de la cláusula general de
competencia y de sus atribuciones constitucionales, llegando al “absurdo de
someter cualquier modificación o reforma de códigos o leyes ordinarias
referentes a la administración de justicia al rigor del trámite propio de las
leyes estatutarias, con lo cual se vaciaría de contenido la facultad propia del
legislador de expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar
sus disposiciones (CP. art. 150-2), afectando gravemente la función legislativa
y, en consecuencia la eficacia y eficiencia de la administración de justicia”[15].
Es por lo anterior que en
sus fallos en la materia la Corte ha sido enfática en advertir que “debe
darse un sentido restrictivo a la reserva estatutaria en el campo de la
administración de justicia, por lo cual ella se refiere a los elementos
estructurales esenciales de la  función pública de justicia, esto es, a la
determinación de los principios que informan la administración de justicia, así
como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias generales”[16].
En la misma dirección,
cuando se evaluó la constitucionalidad del primer proyecto de ley estatutaria
de administración de justicia –la actual ley 270 de 1996-, la Corte dejó en
claro que “no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la
administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley
estatutaria”[17].
Por el contrario, añadió, esta “debe ocuparse esencialmente sobre la
estructura general de la administración de justicia y sobre los principios
sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir
los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento”[18]
4.2.- Estos criterios
generales han servido de base a la Corte para examinar la validez de normas que
regulan asuntos propios de la administración de justicia. En algunas ocasiones
para declarar su inexequibilidad por desconocimiento de la reserva de ley
estatutaria o en otras para desestimar dicha exigencia y avalar su
constitucionalidad. A continuación se reseñan algunos de los principales
precedentes y de las reglas que conforme a ellos se han fijado en la materia:
4.2.1.- Las normas que se
circunscriben a regular instrumentos para garantizar la efectividad de la
justicia, pero que por su contenido no afectan sus elementos estructurales, no
están sujetas a la reserva de ley estatutaria. Así lo precisó la Corte en la
Sentencia C-055 de 1995, cuando constató que la Ley 104 de 1993, “por la
cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la
eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”, no estaba sujeta
al trámite propio de una norma estatutaria, por cuanto en general no versaba
sobre “los elementos estructurales esenciales de la función pública de la
administración de justicia sino que se limita[ba] a establecer
una serie de instrumentos para garantizar la efectividad de dicha función”.
4.2.2.- Una ley estatuaria
debe señalar el número de magistrados, así como de las salas y secciones que
conforman las altas corporaciones, lo cual hace parte de la estructura de la
administración de justicia y no puede ser regulado por el legislador ordinario.
En este sentido, en la Sentencia C-037 de 1996 la Corte declaró inexequible el
artículo 62 del proyecto de ley estatutaria que asignaba a una ley ordinaria la
definición del número de salas, secciones y Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia y del Consejo de Estado[19].
El razonamiento fue el siguiente:
“La Corte encuentra que la
definición del número de salas, secciones y magistrados de todas las
corporaciones judiciales, es de reserva exclusiva de una ley estatutaria
(Art. 152-b C.P.). Por lo demás, como se ha dicho, no es posible que el
legislador estatutario delegue asuntos que le son propios en el legislador
ordinario, toda vez que ello -como lo anotan los intervinientes- vulnera el
artículo 152 de la Carta Política que le encarga de manera expresa y terminante
a la ley estatutaria la regulación de ciertos temas, entre los cuales figura el
de administración de justicia. Suponer entonces que mediante una ley ordinaria
se puedan suplir vacíos que resulten en el texto de una ley estatutaria,
significa desconocer el propósito mismo del precepto superior citado.
De otra parte, nótese que la
delegación prevista resulta a todas  luces contradictoria, pues jurídica y
constitucionalmente no es factible entender cómo o bajo qué criterios la ley
ordinaria puede ocuparse de asuntos que -se insiste- la misma ley estatutaria
ya se ha encargado de definir. Así, por ejemplo, el artículo 36 del presente
proyecto establece el número de secciones que habrán de conformar la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mientras que la disposición
que se examina faculta a la ley ordinaria determinar lo propio. Las
anteriores razones resultan suficientes para declarar la inexequibilidad del
precepto en cuestión, no sin antes reiterar que dentro de las materias que son
del resorte de una ley estatutaria de administración de justicia está la de
señalar el número de magistrados y de las salas y secciones que conforman las
altas corporaciones de la rama judicial, como son, la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado”. (Resaltado fuera de
texto)
Con el mismo argumento, en la
Sentencia C-162 de 1999 la Corte declaró inexequibles las normas que facultaban
al Consejo Superior de la Judicatura para crear secciones especiales
transitorias en el Consejo de Estado. Encontró que con ello se alteraba la
estructura de un “órgano vértice” de la rama judicial en lo relativo a
número de magistrados, secciones e índole de sus funciones, afectando la
estructura básica definida previamente en la Ley 270 de 1996, estatutaria de la
administración de justicia. Sin embargo, dejó a salvo las modificaciones
transitorias previstas para los tribunales administrativos. De acuerdo con el
fallo:
“La ley ordinaria, expedida con posterioridad a la
estatutaria, modifica, temporalmente, el diseño estructural y funcional del
Consejo de Estado en el sentido de (1) aumentar a treinta y nueve el número
de magistrados; (2) crear cuatro nuevas secciones, paralelas a las secciones 2ª
y 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo; (3) restringir el período de
los doce nuevos consejeros, que tendrán un término colectivo no superior a
veinticuatro meses; (4) adscribir a las secciones 2ª y 3ª, dos secciones
transitorias con el objeto exclusivo de fallar ciertos negocios cuyo término
para proferir sentencia se encontrare vencido, lo cual implica aumentar el
número de secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo; (5) excluir de
las deliberaciones y decisiones de la Sala Plena y de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, a doce consejeros por su condición de transitorios.
La disposición acusada, como puede observarse, aunque
no altera el marco institucional del Consejo de Estado, derivado de la
Constitución y desarrollado en la ley estatutaria, que se mantiene en los
mismos términos originales para los veintisiete magistrados que lo integran y
las Salas y secciones que lo conforman, sí en cambio agrega un complejo
orgánico y funcional que se articula a través de cuatro nuevas secciones y doce
nuevos consejeros, el cual, pese a acoplarse a ese órgano del Estado, resulta
extraño a éste, tanto por el aspecto estructural como desde el punto de vista
del estatuto de sus miembros.
(…)
La reserva de ley estatutaria, por lo demás, en lo
concerniente a aspectos tan críticos del diseño estructural de un órgano
vértice de la justicia, como son los relativos al número de magistrados,
secciones e índole de sus funciones, también representa una protección
institucional que no se puede desestimar. Las mayorías episódicas del Congreso,
en realidad, deben someterse a exigencias más intensas, entre ellas un consenso
más amplio y la revisión de la Corte Constitucional, si ellas pretenden
modificar la estructura o el funcionamiento de los órganos límite de las
diferentes jurisdicciones.
Estos requerimientos no pueden decaer o disolverse
sólo porque la reforma o adición normativa, apunten a tener una vigencia
transitoria y se orienten a resolver una situación de crisis. La reserva de ley estatutaria, permite al legislador
que se somete al procedimiento previsto en la Constitución, contemplar
mecanismos para resolver situaciones de crisis - como la congestión -,
inclusive, si es del caso, mediante regímenes transitorios. En otras palabras,
la mera circunstancia de que una disposición legal tenga carácter transitorio,
no la sustrae del ámbito de reserva de la  ley estatutaria, si la materia sobre
la que recae pertenece a su dominio.
La ley estatutaria que decida otorgar instrumentos
para sortear situaciones de crisis en la administración de justicia, o para
prevenirlos, no puede hacer caso omiso de las normas constitucionales que, por
lo menos en lo que se refiere a los órganos superiores de las distintas
jurisdicciones, anticipan definiciones precisas de orden estructural y
funcional. Los remedios que en cualquier momento se considere necesario
implementar con el objeto de poner término a un problema como el de la
congestión, deben, por lo tanto, también ser idóneos institucionalmente, esto
es, habrán de tener aptitud para conjurar la situación anómala, sin afectar al
mismo tiempo la configuración orgánica y funcional dispuesta directamente por la
Constitución Política.
6. Por las razones expuestas, se declarará la inexequibilidad
del artículo 62 de la Ley 446 de 1998 en lo referido al Consejo de Estado. Esto
significa que los preceptos contenidos en el mencionado artículo sólo serán
aplicables a los Tribunales Administrativos. En el caso de los últimos, la
norma atacada no viola la Constitución Política, ni desconoce la reserva de ley
estatutaria. La Constitución no contiene norma alguna de orden sustancial,
procedimental u organizativo sobre los tribunales administrativos. Por
consiguiente, con fundamento en la ley estatutaria y en la ley ordinaria, el
Consejo Superior de la Judicatura podrá crear en el seno de los tribunales
administrativos secciones especiales de carácter transitorio. La disposición
acusada se limita a precisar una hipótesis que bien puede quedar comprendida
dentro de la competencia general atribuida al Consejo Superior de la Judicatura
para “crear, ubicar redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir
tribunales, las salas de éstos y los juzgados, cuando así se requiera para la
más rápida y eficaz administración de justicia” (Ley 270 de 1996. art.
85-5)”.   (Resaltado fuera de texto)
4.2.3.- El legislador no
puede ordenar que asuntos que por su naturaleza no están sujetos a reserva
estatutaria se sometan a dicho trámite. Al respecto, en la Sentencia C-368 de
2000 la Corte declaró inexequible la norma que exigía que fuera solo una ley
estatutaria la que determinara la estructura de la justicia penal militar, por
cuanto dicha exigencia no se derivaba del artículo 152 de la Constitución y
bien podía ser regulada a través de una ley ordinaria[20].
4.2.4.- Las normas
procesales no se sujetan a la reserva anotada. Sobre el particular, en la
Sentencia C-662 de 2000 la Corte declaró exequibles  varias normas de la Ley
527 de 1999, “por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de
los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se
establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones”.
Señaló que las normas que modifican y adicionan el Código de Procedimiento
Civil en cuanto a los medios de prueba y su valor probatorio no requieren
trámite especial para su aprobación, distinto al de una ley ordinaria, puesto
que su relación con la administración de justicia no se enmarcaba dentro de las
previsiones del artículo 152 de la Constitución.
En la misma línea, en la
Sentencia C-646 de 2001 la Corte declaró exequible la Ley 600 de 2000 (código
de procedimiento penal). Reiteró que en el ámbito de la justicia penal los
asuntos procedimentales no tienen reserva de ley estatutaria, de modo que
elevarlos a dicho rango “violaría la distribución de competencias entre el
legislador ordinario y el estatutario”. Lo propio ocurrió en la Sentencia
C-836 de 2002 en relación con otra disposición del mismo estatuto referente a
la notificación de algunas providencias.
4.2.5.- Las reglas sobre
dirección y coordinación de las funciones de policía judicial son materias que
expresamente deben ser reguladas en la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia, por estar “íntimamente vinculadas a su estructura general y a la
definición de sus principios sustanciales”. En esa medida, “no le es
dado a ninguna otra autoridad pública regularlas, sin infringir, en los
términos señalados, la Constitución Política –artículos 152 y 153, entre
otros-”. Fue por ello por lo que en la Sentencia C-670 de 2001 la
Corte declaró inexequible el artículo 34 del Decreto Ley 261 de 2000, “por
el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se
dictan otras disposiciones”.
4.2.6.- Las normas sobre
representación judicial del Estado en procesos contencioso administrativos no
están sujetas a la reserva de ley estatutaria. En efecto, en la Sentencia C-523
de 2002  la Corte explicó que “la atribución de representar a la Nación que,
en casos específicos, se le confiere al Fiscal no afecta la estructura general
de la administración de justicia”, ante lo cual declaró la exequibilidad
parcial del artículo 49 de la Ley 446 de 1998. En aquella oportunidad la Corte
también insistió en que “el hecho de que una determinada materia (v.gr. la
representación judicial de la rama judicial) haya sido parte integrante del
temario contenido en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia no la
convierte en un asunto que queda sometido necesariamente al proceso legislativo
cualificado propio de las leyes estatutarias”[21], y en esa medida el
legislador ordinario mantiene su competencia para regular o modificar esas
reglas.
4.2.7.- De acuerdo con la
Sentencia C-193 de 2005, tampoco tiene reserva de ley estatutaria la
tipificación de delitos ni la previsión de sanciones, argumento que sirvió de base
para declarar exequible la Ley 890 de 2004, “por la cual se modifica y
adiciona el Código Penal”.
4.2.8.- Las normas que se
limitan a modificar o derogar leyes ordinarias no requieren trámite
estatutario. Así, en la Sentencia C-126 de 2006 la Corte declaró exequible, por
la presunta violación de la reserva de ley estatutaria, la Ley 954 de 2005, “por
medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley
446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras
disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la
administración de justicia”. Explicó que la Ley 446 de 1998 fue una ley
ordinaria emanada en procura de lograr la descongestión en la justicia, en la
cual se adoptaron como legislación permanente algunas disposiciones del Decreto
2651 de 1991, se reformaron los Códigos de Procedimiento Civil y Contencioso
Administrativo, se derogaron algunas leyes y decretos, y se dictaron normas
sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. Siendo ello así,
sostuvo la Corte, “el Congreso podía perfectamente expedir una ley ordinaria
para modificar otra de la misma naturaleza, o para derogar disposiciones del
Código Contencioso Administrativo, proferido por medio de una ley de la misma
categoría”.
4.2.9.- La supresión de
recursos o incidentes de naturaleza legal no demanda trámite estatutario.
Dichas consideraciones sirvieron de sustento para que, en la Sentencia C-180 de
2006, la Corte aclarara que la supresión del recurso extraordinario de súplica
en la jurisdicción de lo contencioso administrativo no era materia de reserva
de ley estatutaria, ante lo cual declaró exequibles los artículos 2 y 3 de la
precitada Ley 954 de 2005[22].
Con similares
consideraciones, en la reciente Sentencia C-902 de 2011 la Corte avaló la
constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010, por considerar que la eliminación de
los incentivos económicos en las acciones populares no requería aprobación
mediante ley estatutaria.
4.2.10.- En síntesis, de
acuerdo con los lineamientos trazados por la jurisprudencia, sólo están sujetas
a reserva de ley estatutaria las disposiciones que por su naturaleza: (i)
afectan la estructura general de la administración de justicia, (ii) establecen
y garantizan la efectividad de los principios generales sobre la materia, o
(iii) desarrollan aspectos sustanciales en relación con esta rama del poder
público.
5.- Reserva general de ley en asuntos de
naturaleza judicial
5.1.- La Sala considera
necesario precisar que aún cuando la regulación de ciertas materias no está
supeditada al trámite propio de las leyes estatutarias, sí puede ocurrir que
para su regulación se deba observar la cláusula de reserva general de ley, de
manera que el legislador no puede desprenderse de sus funciones
constitucionales para delegarlas en otra autoridad so pretexto de su
reglamentación. Uno de aquellos ámbitos es el concerniente al ejercicio de funciones
públicas, en los términos del artículo 150-23 de la Carta Política, según el
cual:
“ARTICULO 150. Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)
23. Expedir las leyes que regirán
el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos”.
En este sentido la
jurisprudencia ha explicado que es competencia privativa del Legislador dictar
las normas que rigen el ejercicio de funciones públicas, sea este ordinario o
extraordinario[23].
Lo propio ocurre cuando se faculta a los particulares para el ejercicio de
funciones públicas, “cuya determinación está reservada al Legislador”[24].
5.2.- Coherente con su
postura en la materia, la Corte ha advertido que esta exigencia no se satisface
cuando la ley se limita a hacer una enunciación genérica de atribuciones para
dejar en otra autoridad la regulación de asuntos que por su naturaleza han
debido ser definidos directamente por aquel. Por ejemplo, en la Sentencia C-992
de 2001 declaró inexequible el artículo 91 de la Ley 633 de 2000, que otorgaba
a varias entidades facultades de fiscalización en el Sistema de Seguridad
Social Integral, sin delimitar su alcance. Sostuvo al respecto:
“Sin embargo en la disposición
demandada, al reglamento se le confía la tarea de armonizar el disperso y
complejo conjunto de responsabilidades de control contenidas en el capítulo V
del Estatuto tributario con “...  las características que tienen los distintos
Subsistemas que integran el Sistema de Seguridad Social Integral; la naturaleza
de parafiscales que tienen los aportes que financian dicho Sistema y la
naturaleza jurídica y capacidad operativa de las entidades que administran
tales aportes”, función que rebasa con mucho el ámbito que en esta materia
cabe asignar a la potestad reglamentaria.
(…)
No se precisa el tipo de
información que las entidades administradoras pueden solicitar; ni la persona
que para ese efecto se revestiría de la condición de autoridad pública, en cuya
cabeza se radicaría, en cada caso, la competencia; ni el procedimiento que,
tratándose de entes privados, deben cumplir para la expedición de lo que serían
actos administrativos de control. Todo ello, que en concepto de la Corte es
materia reservada a la ley, se dejaría en este caso a la reglamentación del
Gobierno. Se confía a entidades particulares que prestan un servicio
público, el ejercicio de una función publica de control, sin que la ley
determine de manera precisa el ámbito de esa competencia, la cual por otra
parte implica una intervención en el ámbito de reserva de los papeles privados
garantizado por la Constitución. Por esa razón los correspondientes apartes de
la norma habrán de declararse inexequibles”.  (Resaltado fuera de texto)
5.2.3.- Ahora bien, como
quiera que “la administración de justicia es función pública”, de
acuerdo con el artículo 228 de la Constitución, uno de los ámbitos donde opera
la reserva general de ley es el que tiene que ver con el otorgamiento de
competencias y funciones jurisdiccionales, cuyas reglas básicas no son
delegables al reglamento, el cual “sólo puede orientarse a detallar y hacer
operativa la competencia atribuida en la Constitución o en la ley, pero sin que
pueda ampliar o restringir su ámbito”. Así fue indicado por al Corte en la
Sentencia C-775 de 2001, al declarar inexequible la norma que facultaba al
Fiscal General de la Nación para reglamentar la organización y funcionamiento
de las autoridades encargadas de tramitar la consulta y recursos de apelación y
queja contra las providencias dictadas por los fiscales delegados[25]. Dijo
entonces:
“5.- La reserva de ley en materia de competencias
judiciales
Así las cosas, es indudable que la disposición en
mención tiene contenidos de atribución de competencia judicial y de regulación
del proceso penal, materias sobre las cuales existe reserva constitucional de
ley.
(…)
Debe precisar la Corte que la reserva de ley en
materia de competencias no es contraria a la posibilidad de que tales
competencias, establecidas en la ley, sean luego desarrolladas en el
reglamento. Así se desprende de lo dispuesto en los artículos 122 y 123 de la
Constitución, conforme a los cuales “No habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en ley o reglamento...” “(...) Los servidores
públicos ... ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución,
la ley y el reglamento.” En este caso es claro que, por virtud de lo
preceptuado en el artículo 121 constitucional, el reglamento sólo puede
orientarse a detallar y hacer operativa la competencia atribuida en la
Constitución o en la ley, pero sin que pueda ampliar o restringir su ámbito.
(…)
En ese orden de ideas, es imprescindible concluir que
la atribución explícitamente conferida al Fiscal General de la Nación por la
disposición acusada dentro del contexto normativo en el cual se contiene rebasa
el ámbito meramente interno de la Fiscalía y se proyecta externamente, como ya
se dijo, incursionando en una regulación propia del ejercicio de la función
judicial del Estado, aspecto éste que constitucionalmente compete al legislador
y que  genera de manera inevitable la inconstitucionalidad de la norma, tal
como se declarará en la parte resolutiva de esta providencia”. (Resaltado fuera
de texto)
En este sentido, la Corte
ha explicado que bajo los lineamientos de los artículos 150-23 y 228 de la
Constitución, la asignación de competencias a autoridades judiciales es
expresión de la función pública relacionada con la administración de justicia:
“Efectivamente, la asignación
legal de una competencia a una autoridad judicial supone la determinación
acerca del ejercicio de una función pública, en desarrollo del mandato
establecido en el artículo 150-23, en virtud del cual corresponde al Congreso
de la República “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones
públicas”, siendo en este caso la administración de justicia la función
pública regulada, la cual de conformidad con lo señalado en el artículo 228 de la
Ley Fundamental, constituye materia de ley para su organización y realización,
de manera pronta y eficiente”[26].
(Resaltado fuera de texto)
5.2.4.- Debe insistirse en
que las materias que no afectan la estructura básica de la administración de
justicia o no alteran la estructura orgánica y funcional de la cúspide de esa
Rama del poder público han de ser reguladas mediante ley, aunque no se requiera
trámite estatutario. Por ejemplo, en la Sentencia C-392 de 2000 la Corte aclaró
que a pesar de que la creación de ciertos cargos, la asignación de competencias
y la indicación de los procedimientos que por su naturaleza “no afectan el
núcleo esencial o básico de la estructura, la organización y el funcionamiento
de la administración de justicia, sino que regulan apenas aspectos relativos a
la creación de jueces y fiscales especializados, a la asignación de
competencias a éstos, y a cuestiones de naturaleza procesal”, en todo caso
constituyen materias propias de una ley ordinaria.
En este sentido, en la
Sentencia C-319 de 2006 la Corte estudió la constitucionalidad de la Ley 975 de
2005 (ley de justicia y paz), que entre otros aspectos creó funcionarios y
jueces especiales encargados de adelantar los procedimientos allí regulados.
Recordó que como no se afectaba el núcleo básico o esencial de la estructura,
organización y funcionamiento de la administración de justicia, “la
asignación de competencias a tales funcionarios y la indicación de los
procedimientos que debían surtirse ante ellos constituían materias propias de
una ley ordinaria y no de una ley estatutaria”.
Igualmente, en la Sentencia
C-713 de 2008, al examinar la constitucionalidad del proyecto de reforma a la
ley estatutaria de administración de justicia, precisó que varias de sus
disposiciones no estaban sujetas a la cláusula de reserva de ley estatutaria, “en
la medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial
de la administración de justicia”, aún cuando sí debían sujetarse a la
cláusula de reserva general de ley; entre ellas, las que regulaban el arancel
judicial, la revisión eventual de acciones populares en el Consejo de Estado y
los poderes correccionales del juez. De hecho, algunas de esas normas fueron
declaradas inexequibles precisamente porque no se respetó el principio de
reserva de ley, al dejarse en el reglamento su regulación debiendo haberlo
hecho directamente el Legislador.
Así, en relación con la
norma que regulaba el arancel judicial (art. 2 del proyecto), en la referida
Sentencia la Corte concluyó que a pesar de que su regulación no era materia
sometida a reserva de ley estatuaria, en todo caso “las delegaciones que
hizo el Legislador al Consejo Superior de la Judicatura son contrarias a la cláusula
de reserva de ley, pues implican una suerte de renuncia para regular una
materia respecto de la cuál existe dicha reserva”.
En la misma providencia
también se declaró inexequible el precepto que autorizaba a la Corte Suprema de
Justicia a “disponer la creación de Salas de Decisión para asumir el
conocimiento de los asuntos a cargo de la Corporación o de sus diferentes
Salas, cuando a su juicio se requiera adelantar un programa de descongestión”[27].
En esa regulación el Congreso omitió señalar los parámetros mínimos bajo los
cuales funcionarían las Salas de Decisión, renunciando entonces al cumplimiento
de un mandato constitucional que por su naturaleza no podía ser cedido a otra
autoridad. La providencia explicó que “la regulación de orden legal no puede
consistir en la simple delegación a otra autoridad para que determine en forma
completamente discrecional y autónoma la estructura o la conformación de Salas
de decisión, sino que debe ser definida en sus elementos centrales directamente
por el Congreso de la República”, lo cual no había ocurrido en ese evento.
Al respecto precisó lo siguiente:
“3.- Para la Corte, el inciso segundo del artículo
está referido a los asuntos propios de la jurisdicción ordinaria que atraviesan
problemas de congestión judicial y por lo mismo necesitan medidas de choque
como las propuestas en la norma. De esta manera, pretende atribuir a las Salas
Especializadas la facultad de integrar Salas de Decisión para conocer de los
asuntos propios de la jurisdicción ordinaria cuando se requiera adelantar
programas de descongestión.
Cabe precisar que las Salas
de Decisión no son diferentes a unas salas transitorias de casación, para
efecto de la descongestión judicial, creadas para conocer de los asuntos a
cargo de las salas especializadas, a las que además se les asigna la
competencia para conocer de los asuntos a cargo de la Corporación, pero sin
que se haya definido de qué manera.
La Corte considera que esta norma resulta contraria a la
Constitución y por lo tanto debe ser declarada inexequible, toda vez que desconoce
la cláusula de reserva de ley prevista en el artículo 234 Superior, no porque
el Legislador no puede autorizar la creación de salas de decisión, sino porque
en este aspecto omitió fijar los parámetros mínimos para su funcionamiento y
estructura. Dice la norma: (…)
La exigencia de una ley constituye una garantía para
los ciudadanos, pues tienen un mínimo de seguridad y confianza al saber que son
sus representantes quienes fijarán la estructura básica de la administración de
justicia, y por esa vía señalarán cuáles son las autoridades competentes para
resolver sus disputas judiciales.
El aludido precepto constitucional confiere a la ley
la facultad de dividir a la Corte Suprema de Justicia en salas o secciones para
definir su estructura básica y la determinación de los asuntos que cada sala
deba conocer separadamente, así como los que habrán de ser abordados en pleno.
En esa medida, la regulación de orden legal no puede consistir en la simple
delegación a otra autoridad para que determine en forma completamente
discrecional y autónoma la estructura o la conformación de Salas de decisión,
sino que debe ser definida en sus elementos centrales directamente por el
Congreso de la República.
Ahora bien, en virtud de la cláusula de reserva de
ley, la autorización para crear Salas de Decisión exige, cuando menos, (i) que
sea la ley quien fije directamente los parámetros objetivos mínimos en cuanto a
su funcionamiento y (ii) que no se altere la estructura básica de la Corte
Suprema de Justicia. En otras
palabras, para avalar la creación de Salas de Decisión es menester que la ley
defina los elementos básicos de su estructura y funcionamiento (número de
integrantes, funciones, etc.), cosa que no ocurrió en el caso de la norma bajo
examen.  De otro modo el Congreso estaría renunciando a una  misión asignada
directamente por el Constituyente.
En ese diseño bien puede haber una concurrencia entre
la ley estatutaria y la ley ordinaria, de manera que la primera fije la
estructura nuclear de la Corte Suprema en asuntos centrales como el número de
magistrados, la división en salas o las atribuciones de la sala plena, mientras
que una ley ordinaria puede regular otro tipo de materias que no implican
afectar esa estructura básica. (…)
Así las cosas, por desconocimiento de la reserva de
ley (art.234 CP), la Corte declarará la inexequibilidad del inciso segundo del
artículo 7º del proyecto, en cuanto autoriza a las Salas Especializadas de la
Corte Suprema de Justicia para crear Salas de Decisión encargadas de resolver
los asuntos propios de la jurisdicción ordinaria que atraviesan problemas de
represamiento y congestión judicial”. (Resaltado fuera de texto)
Idénticas
consideraciones fueron expuestas para declarar inexequible el parágrafo del
artículo 10 del proyecto, que autorizaba a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado para integrar salas de decisión encargadas
de decidir asuntos que regularmente se asignaban a las secciones o subsecciones[28].
5.2.5.-
En síntesis, en virtud de la cláusula de reserva de ley no es válido que el
Congreso delegue en otras autoridades la regulación de aquellas materias respecto
de las cuales el Constituyente le ha impuesto un claro mandato normativo, y en
particular las que versen sobre el ejercicio de competencias de naturaleza
jurisdiccional. En tales eventos la función reglamentaria de las autoridades no
apunta a la definición de dichas reglas, sino a su desarrollo dentro de los
lineamientos definidos en forma clara y directa por el Legislador –ordinario o
en algunos casos extraordinario-.
6.- La reserva de ley en materia jurisdiccional
disciplinaria. Conexidad con el debido proceso y los principios de juez natural
y doble instancia
6.1.- La Constitución de
1991 creó una jurisdicción con el propósito de administrar justicia en materia
disciplinaria, dirigida a examinar y sancionar las faltas de los funcionarios
de la Rama Judicial, así como de los abogados en el ejercicio de su profesión
(arts. 254 a 257 CP). En el vértice de dicha jurisdicción se encuentra la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (art.
254-2 CP), “órgano imparcial e independiente, al cual se encomendó por la
Constitución la misión de administrar justicia en materia disciplinaria, en el
interior de la Rama Judicial y, por fuera de ella, en relación con los
abogados”[29].
A esa autoridad, junto con los Consejos Seccionales de la Judicatura, la
Constitución atribuyó la función disciplinaria con estricta sujeción al imperio
de la ley, en los siguientes términos:
“ARTICULO 256. Corresponden al
Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y
de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:
(…)
3. Examinar la conducta y
sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de
los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la
ley”. (Resaltado fuera de texto)
6.2.- La Ley Estatutaria de
Administración de Justicia –Ley 270 de 1996- reguló lo concerniente a la
función jurisdiccional disciplinaria. El artículo 111 dispuso al respecto:
“ARTICULO 111. ALCANCE. Mediante
el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los
procesos que por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra
los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero
especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas personas que
ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional. Dicha función
la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus Salas
Disciplinarias.
Las providencias que en materia
disciplinaria se dicten en relación con funcionarios judiciales son actos
jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso administrativa.
Toda decisión disciplinaria de
mérito, contra la cual no proceda ningún recurso, adquiere la fuerza de cosa
juzgada”.
A su turno, el artículo 112
del mismo estatuto fijó la siguiente competencia al Consejo Superior de la
Judicatura:
“ARTÍCULO 112. FUNCIONES DE LA
SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA.
Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura:
(…)
4. Conocer de los recursos de
apelación y de hecho, así como de la consulta, en los procesos disciplinarios
de que conocen en primera instancia las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias
de los Consejos Seccionales de la Judicatura”.
En cuanto a las
competencias de los Consejos Seccionales se dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO 114. FUNCIONES DE LAS
SALAS JURISDICCIONALES DISCIPLINARIAS DE LOS CONSEJOS SECCIONALES DE LA
JUDICATURA. Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los
Consejos Seccionales de la Judicatura:
(…)
2. Conocer en primera instancia
de los procesos disciplinarios contra los jueces y los abogados por faltas
cometidas en el territorio de su jurisdicción”.
Cabe aclarar que algunas
reglas especiales respecto al juzgamiento disciplinario de los profesionales
del Derecho fueron introducidas en la Ley 1123 de 2007, “por la cual se
establece el Código Disciplinario del Abogado”[30].
6.3.- En virtud de las
funciones que en materia disciplinaria cumplen tanto el Consejo Superior como
los Consejos Seccionales, las providencias que emanan de dichas autoridades
tienen la naturaleza de decisiones judiciales, con la fuerza y efectos que de
ello se derivan, de manera que no pueden ser sometidas al escrutinio de otra
jurisdicción, salvo en sede constitucional a través de la acción de tutela. En
la ya referida Sentencia C-037 de 1996 la Corte precisó al respecto:
“Ahora bien, los dos incisos
finales del artículo objeto de análisis prevén que las decisiones que se
adopten en materia disciplinaria sobre funcionarios judiciales, no son
susceptibles de acción contencioso administrativa y tendrán fuerza de cosa
juzgada.
(…)
Se tiene, entonces, que las
providencias que dicte la Sala Jurisdiccional Disciplinarias son en realidad
sentencias y, por tanto, cuentan con la misma fuerza y efectos jurídicos que
aquellas que profiera cualquier otra autoridad judicial. No obstante, si una
providencia que resuelva un asunto disciplinario contiene, en los términos que
ha definido la Corte Constitucional, una vía de hecho que acarree la ostensible
vulneración de un derecho constitucional fundamental, entonces será posible
acudir a un medio de defensa judicial como la acción de tutela para reparar el
menoscabo que se ha causado mediante esa decisión”[31].
La existencia de una jurisdicción
disciplinaria especializada ha sido valorada como una decisión del
Constituyente que armoniza con la estructura del Estado con el propósito de
fortalecer la autonomía e independencia de los jueces sin renunciar a la necesaria
existencia de controles al ejercicio de la función de administrar justicia[32].
6.4.- Ahora bien, como la
actividad disciplinaria se enmarca dentro del ejercicio de la potestad punitiva
del Estado, la jurisprudencia ha advertido que “el señalamiento de los
comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los
criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición,
corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la
ley, y a disposiciones con fuerza de ley”[33].
Surge así una estrecha
relación con el derecho al debido proceso (art. 29 CP), donde los principios de
juez natural y doble instancia adquieren especial importancia desde la óptica
de la reserva de ley.
6.5.-  En cuanto se refiere
al juez natural, la conexidad es diáfana en la medida en que en materia
disciplinaria la asignación de competencia está reservada a la Constitución y
la ley[34],
donde se exige al legislador señalar “de manera clara, inequívoca y
concreta”, además de las sanciones y reglas sustantivas y procesales, “la
definición de las autoridades que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad
disciplinaria de los funcionarios investigados”[35].
Lo propio ocurre en asuntos
de naturaleza jurisdiccional, donde “la radicación de una competencia en una
determinada autoridad judicial, no configura una decisión de índole,
exclusivamente, constitucional sino que pertenece al resorte ordinario del
legislador (C-208/93), siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de
asignarla de manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado”[36]. Competencia
que, en los términos de este Tribunal, significa “la porción, la cantidad, la medida o el grado de la
jurisdicción que corresponde a cada juez o tribunal, mediante la determinación
de los asuntos que le corresponde conocer, atendidos determinados factores
(materia, cuantía, lugar, etc.)”[37].
6.6.- En lo concerniente al
principio de doble instancia también opera una importante reserva de ley en
materia jurisdiccional disciplinaria. Así, como lo ha señalado de manera
reiterada y uniforme la jurisprudencia de este tribunal, salvo que la
Constitución disponga algo diferente, como por ejemplo en cuanto a la
impugnación de la sentencia penal condenatoria (art. 29 CP) o de las decisiones
en materia de tutela (art.86 CP), corresponde al Legislador definir en qué
eventos las decisiones judiciales pueden tramitarse en dos instancias, con la
advertencia de que cuando decide hacerlo debe diseñar los mecanismos necesarios
para su efectiva realización[38].
En tal sentido, por ejemplo, en la Sentencia C-425 de 2002 la Corte explicó:
“36. Es evidente que la
Constitución da facultades discrecionales al legislador, para que éste
determine en cuáles casos no procede la apelación de una sentencia judicial. En
efecto, el artículo 31 de la Carta señala que "toda sentencia judicial
podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.
(subraya la Sala). Es claro entonces que eliminar la apelación no afecta
necesariamente el debido proceso. Por esta razón, la Corte ha afirmado que la
doble instancia no es un principio absoluto que deba regir todos los procesos
judiciales (C-245/01, C-411/97, C-727/00, C-650/01) y que por tanto, no es
forzosa u obligatoria su previsión para todos los asuntos sobre los cuales
tiene que producirse una decisión judicial.
37. Sin embargo, cuando el
legislador concretamente prevé la apelación dentro de un proceso, amplia el
derecho de acción de las personas y su posibilidad de defensa frente a
actuaciones que pueden serle adversas. Desde ese momento la garantía de la
doble instancia establece una estrecha e inescindible relación con el derecho
de defensa y el debido proceso. Y para su efectiva realización, resulta
necesario que el mismo sistema diseñe una estructura y un medio institucional
tal, que quien tiene la potestad de resolver un recurso de apelación, sea un
funcionario con las características que debe tener cualquier persona que actúa
con facultades jurisdiccionales, es decir, una autoridad previamente
determinada, imparcial e independiente”.
6.7.- Ahora bien, la Sala observa
que el Consejo Superior de la Judicatura ha sido autorizado para ejercer la
potestad reglamentaria[39],
función que en todo caso debe cumplir “con sujeción a la ley”, como de
forma categórica lo dispone el artículo 257 de la Carta Política:
“ARTICULO 257. Con
sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las
siguientes funciones:
(…)
3. Dictar los reglamentos
necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los
relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos
cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se
adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el
legislador”. (Resaltado fuera de texto)
En suma, mientras que, según
se ha visto, al Legislador corresponde fijar la estructura y reglas básicas para
el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, al Consejo Superior de
la Judicatura compete desarrollar esos lineamientos dentro de los parámetros
fijados en y por la ley[40],
sin que pueda modificar, alterar, reemplazar o derogarla, ni tampoco suplir las
eventuales deficiencias en la regulación que directamente ha debido realizar
aquél.
7.- De la inconstitucionalidad de la norma acusada
7.1.-
En esta ocasión se demanda el artículo 42 de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer
los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y
la efectividad del control de la gestión pública”, cuyo capítulo III se refiere a “medidas
disciplinarias para la lucha contra la corrupción” (arts. 41 a 60).
Según
fue explicado recientemente, estas medidas fueron consagradas con el propósito
de eliminar los obstáculos para un desarrollo eficiente de las actuaciones
disciplinarias, que en muchos casos no son coetáneas con los hechos
investigados[41].
En este contexto la norma en cuestión señala:
“ARTÍCULO 42. PODER PREFERENTE DE LA SALA
JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA. La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura a solicitud
de parte u oficiosamente ejercerá el poder preferente jurisdiccional
disciplinario, en relación con los procesos que son competencia de sus
seccionales, respetando el debido proceso y la doble instancia; igualmente
podrá disponer el cambio de radicación de los mismos, en cualquier etapa.
Para el cumplimiento de estas funciones y
las de su competencia creará por medio de su reglamento interno las salas de
decisión pertinentes”.
Es así como el precepto
acusado otorga a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura tres atribuciones concretas:
(i) La primera consiste en
ejercer el “poder disciplinario preferente” en relación con los procesos
de competencia de los Consejos Seccionales, lo que puede operar a solicitud de
parte u oficiosamente, según la norma a condición de que se garantice el debido
proceso y la doble instancia.
(ii) En segundo lugar, para
el cumplimiento de esa atribución el artículo autoriza el cambio de radicación
de los procesos en cualquiera de las etapas en las que se encuentren. En tal
sentido la Sala precisa que la norma no confiere una competencia genérica para
el cambio de radicación de cualquier asunto, sino solamente de aquellos
respecto de los cuales se ejerce el poder disciplinario preferente.
(iii) Por último, para el
cumplimiento de las funciones asignadas se faculta al reglamento interno de la
corporación a crear “las salas de decisión pertinentes”.
7.2.- Como punto de partida
la Corte observa que el “poder preferente” aquí regulado consiste en la
atribución dada a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura para que asuma, directamente, el conocimiento de aquellos asuntos de
naturaleza jurisdiccional disciplinaria de competencia de los Consejos
Seccionales de la Judicatura. Supone, en otras palabras, desplazar al órgano
inicialmente previsto por la ley para conocer de un caso y reemplazarlo en la
toma de las decisiones a que haya lugar.
Es importante advertir que
la potestad aquí prevista no es comparable con el poder disciplinario
preferente radicado en la Procuraduría General de la Nación (art. 277-6 CP); ni
tampoco con el control fiscal excepcional que puede ejercer la Contraloría
General de la República sobre las entidades territoriales (art. 267 CP). De un
lado, porque dichos controles tienen expreso fundamento constitucional, que no
es predicable del Consejo Superior de la Judicatura; y de otro, pero no menos
importante, porque mientras las funciones de la Procuraduría y de la
Contraloría son de naturaleza administrativa, y por lo tanto susceptibles de
control posterior ante la jurisdicción contencioso administrativa, en este caso
se está ante el ejercicio de la función de naturaleza eminentemente judicial de
modo que no puede ser controvertida ante la precitada jurisdicción.
7.3.- Atendiendo las
consideraciones generales expuestas la Sala estima que la norma acusada vulnera
la cláusula de reserva general de ley por cuanto, en los términos en los que ha
sido diseñado, el poder preferente implica una renuncia del Congreso de la
República a regular el ejercicio de una función pública: la función
jurisdiccional disciplinaria (arts. 150-23 y 256-4 CP).
En efecto, el Legislador se
limitó, sin más, a dejar en manos del Consejo Superior de la Judicatura la configuración,
por vía reglamentaria, del poder jurisdiccional disciplinario preferente, incumpliendo
la obligación constitucional de sentar las bases concretas en el diseño de esta
novedosa institución y las competencias que de ella se derivan. Nótese cómo el
artículo 42 de la Ley 1474 de 2011 solo afirma que deberá respetarse el debido
proceso y la doble instancia, pero en realidad no fija los derroteros objetivos
bajo las cuales puede operar el poder preferente; es decir, no traza los
parámetros mínimos, requisitos y condiciones para su ejercicio.
Desde esta perspectiva la
norma debe ser declarada inexequible, no porque el poder jurisdiccional
disciplinario preferente esté en sí mismo constitucionalmente prohibido, asunto
del cual no se ocupará la Corte en esta oportunidad, sino porque, en los
términos en los que se ha previsto en la norma acusada, el Congreso simplemente
ha renunciado al deber de fijar los parámetros mínimos, requisitos y
condiciones bajo los cuales se desarrollará dicha competencia, limitándose a delegar
esa labor en el reglamento interno de la corporación.
7.4.- Ahora bien, la Corte
no desconoce que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura expidió el Acuerdo 075 de 2011, “por el cual se modifica y adopta
el reglamento interno de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura”. En él se regula, entre otros aspectos, lo
concerniente a integración de las salas (art. 1), función de la sala de segunda
instancia en ejercicio del poder preferente (art. 19), integración de salas
duales de decisión y competencia para adelantar en primera instancia los
procesos disciplinarios en desarrollo del poder preferente (arts.25 y 26),
oportunidad para el ejercicio del poder preferente (art.31), envío y reparto de
asuntos (art. 32), cambio de radicación y oportunidad (arts. 33 y 34), entre
otros.
Sin embargo, dicho acto de
ninguna manera puede ser valorado para dar por subsanada la falencia en la que
incurrió el Legislador. Por el contrario, su existencia pone en evidencia que
en realidad operó una suerte de delegación al Consejo Superior de la
Judicatura, no para “detallar y hacer operativa la competencia atribuida en la
Constitución o en la ley”[42],
sino para configurar integralmente la materia, lo que desde luego excede en
mucho el ámbito de la potestad reglamentaria.
Adicionalmente, es
importante advertir que la potestad reglamentaria que el artículo 257-3 de la
Constitución otorga al Consejo Superior de la Judicatura es una atribución que,
como la propia norma advierte, se debe cumplir “con sujeción a la ley”.
Ello significa que el reglamento no puede ser invocado para reemplazar la labor
que por expreso mandato constitucional corresponde al Legislador, sino que su
tarea es esencialmente operativa y funcional, siempre bajo las directrices
previamente definidas en la ley.
7.5.- De otra parte, como la
norma permite que en cualquier etapa del proceso jurisdiccional disciplinario
el Consejo Superior de la Judicatura desplace a los Consejos Seccionales en el
ejercicio de una competencia asignada directamente por la ley -estatutaria de
administración de justicia-, el concepto de “juez natural” se ve
seriamente comprometido. En efecto, el disciplinado carece de certeza sobre las
condiciones objetivas acerca de quién será su juzgador en un asunto que por su
naturaleza exige de reglas previas y claramente definidas por el Legislador al
hacer parte del derecho punitivo del Estado.
7.6.- Concordante con lo
anterior, también deben ser declaradas inexequibles las facultades (i) de
cambio de radicación de procesos y (ii) de creación de salas de decisión al
interior del Consejo Superior de la Judicatura, por tratarse de reglas
instrumentales para el ejercicio del poder disciplinario preferente que
plantean similares falencias constitucionales.
7.7.- Como es sabido, el
cambio de radicación consiste en la asignación de una nueva nomenclatura a un
proceso, con el fin de reasignarlo a una autoridad diferente a la que
inicialmente conocía del mismo.
Según lo ha explicado la
jurisprudencia, una decisión jurisdiccional de esta naturaleza es de “enorme
trascendencia” y “guarda relación directa con las garantías del debido
proceso”[43],
por cuanto tiene la capacidad de alterar la competencia y comprometer el
ejercicio de garantías fundamentales como la defensa o la inmediación de la
prueba. Es por ello por lo que su utilización implica una medida racional,
reglada, limitada, de modo que solo puede tener lugar ante circunstancias
verdaderamente excepcionales previamente definidas por el Legislador, como la amenaza
al orden público, a la imparcialidad e independencia de la administración de
justicia, o un riesgo a la integridad de los sujetos procesales.
En tal sentido, por
ejemplo, en la Sentencia C-392 de 2000 la Corte declaró inexequible una norma
del Decreto Ley 2700 de 1991 (Código de Procedimiento Penal entonces vigente),
que autorizaba al Ministerio de Justicia para ordenar el cambio de radicación
de procesos penales. En aquella oportunidad la Corte advirtió que una decisión
de tal entidad compete sólo a las autoridades judiciales y “no puede ocurrir
de manera caprichosa y arbitraria, ni tampoco en desmedro de la autonomía e
independencia de la rama judicial”. Dijo entonces:
“Con todo, en casos
excepcionales, específicamente señalados por la ley, puede separarse a un
determinado juez del conocimiento de un proceso que esté en curso en su
despacho, para asignarlo a otro juez, cuando en la circunscripción territorial
del primero "existan circunstancias que puedan afectar el orden público,
la imparcialidad o la independencia de la administración de justicia, las garantías
procesales, la publicidad del juzgamiento, la seguridad del sindicado o su
integridad personal". (Artículo 83 C.P.P.).
Pero ello no puede
ocurrir de manera caprichosa o arbitraria, ni tampoco en desmedro de la
autonomía e independencia de la rama judicial, pues no es asunto de menor
importancia, sino de enorme trascendencia, que el juez a cuyo conocimiento se
encuentra la investigación y juzgamiento de un hecho punible pueda adelantar su
labor libre de interferencias extrañas y hasta su culminación.
Precisamente por tales
razones, a través de la historia legislativa de la República, el cambio de
radicación de los procesos penales siempre ha exigido un trámite judicial, para
que sea una autoridad de esta índole la que en definitiva resuelva si es
procedente o no llevar a cabo el cambio de radicación del proceso, sin
intervención de la rama ejecutiva del poder público”.
Para el caso que ahora es
objeto de examen -artículo 42 de la Ley 1474 de 2011-,  la Corte encuentra que
la facultad de cambio de radicación de procesos atribuida al Consejo Superior
de la Judicatura cuando ejerce el poder disciplinario preferente, deviene como inconstitucional
en la medida en que no ofrece ningún parámetro mínimo de racionalidad; es
decir, no impone ninguna restricción objetiva que permita un ejercicio reglado de
esa institución, en desmedro tanto del principio de legalidad como de las
garantías propias del debido proceso.
7.8.- En cuanto tiene que
ver con la competencia asignada a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria para que
a través del reglamento interno cree “las salas de decisión pertinentes”,
la Corte considera que también se desconoce el principio de legalidad. En
efecto, la norma pasó inadvertido que “la regulación de orden legal no puede
consistir en la simple delegación a otra autoridad para que determine en forma
completamente discrecional y autónoma la estructura o la conformación de Salas
de decisión, sino que debe ser definida en sus elementos centrales directamente
por el Congreso de la República”[44].
Más aún cuando el ejercicio del poder preferente en el ámbito de la función
jurisdiccional disciplinaria significa un replanteamiento de las condiciones
bajo las cuales el Consejo Superior de la Judicatura ejerce sus competencias en
la materia, al punto de poder desplazar a los Consejos Seccionales del
cumplimiento de su labor en cualquier etapa procesal.
En este orden de ideas, y
sin que sean necesarias consideraciones adicionales, la Corte declarará
inexequible el artículo 42 de la Ley 1474 de 2011.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 42 de la
Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública”.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
LUIS CARLOS MARIN PULGARIN
Secretario Ad-hoc
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 1997, C-448 de 1998, C-111 de
2000, C-710 de 2001, C-234 de 2002, C-265 de 2002, C-675 de 2005, C-818 de
2005, C-1262 de 2005, C-507 de 2006, C-713 de 2008, C-823 de 2011, entre otras.
[2] “El significado de la legitimidad del derecho se encuentra
estrechamente vinculado al principio democrático de elaboración de las leyes.
Las normas que rigen una sociedad deben ser el producto de un procedimiento en
el que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía
popular en virtud del cual los límites al ejercicio de las facultades de las
personas que hacen parte de una colectividad, tienen como único origen legitimo
la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como una garantía de
participación de la diversidad de los individuos y grupos que componen una
sociedad, que no es homogénea”. Corte Constitucional, Sentencia C-710 de 2001.
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-823 de 2011.
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 1997.
[5] Corte Constitucional, Sentencias C-710 de 2001, C-902 de 2001, C-992
de 2001, C-432 de 2004, C-1169 de 2004 y C-507 de 2006, entre muchas otras.
[6] Corte Constitucional, Sentencia C-1262 de 2005.
[7] “ARTICULO  152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a. Derechos y deberes fundamentales de las
personas y los procedimientos y recursos para su protección; b. Administración
de justicia; c. Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos;
estatuto de la oposición y funciones electorales;  d. Instituciones y
mecanismos de participación ciudadana; e. Estados de excepción. f. (Adicionado
por el art. 4, Acto Legislativo 2 de 2004). La igualdad electoral entre los
candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que
determine la ley. (…)”.
[8] “ARTICULO 153. La aprobación, modificación o derogación de las leyes
estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá
efectuarse dentro de una sola legislatura. // Dicho trámite comprenderá la
revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir
para defenderla o impugnarla”.
[9]  Corte Constitucional, Sentencia C-756 de 2008, entre otras.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-319 de 2006. Ver también la Sentencia C-307 de 2004.
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-114 de 1999, C-523 de 2002 y C-307
de 2004, entre otras.
[12] Esta denominación se utiliza en España, en relación con las leyes
orgánicas,  a propósito de la discusión sobre si la inclusión en una ley
orgánica  de asuntos que materialmente no estén sujetos a esa reserva especial
implica dotarlas hacia el futuro de esa misma rigidez. El mismo problema se ha
planteado allí en relación con los Estatutos de Autonomía.
[13]  Corte Constitucional, Sentencias C-055 de 1995, C-037 de 1996, C-162
de 1999, C-368 de 2000, C-662 de 2000, C-646 de 2001, C-670 de 2001, C-523 de
2002, C-307 de 2004, C-193 de 2005, C-1233 de 2005, C-126 de 2006, C-180 de
2006, C-319 de 2006, C-713 de 2008 y C-902 de 2011, entre otras.
[14] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-037 de 1996, C-162 de
1999, C-307 de 2004, C-1233 de 2005, C-126 de 2006, C-180 de 2006, C-319 de
2006, C-713 de 2008 y C-902 de 2011, entre muchas otras.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-126 de 2006.
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-055 de 1995.
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.
[19] “ARTICULO 62 CONFORMACION DEL JUEZ PLURAL. En adelante corresponderá a
la ley ordinaria definir el número de salas, secciones y Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado”.
[20] De acuerdo con la Corte: “[E]n el ordenamiento constitucional
colombiano no hay más leyes estatutarias que las taxativamente enunciadas en el
artículo 152 de la Carta Política; de esta norma se desprende que hay una ley
estatutaria de la administración de justicia -Ley 270 de 1996-, pero en el
texto que se examina se hace alusión a otra específica ley estatutaria, la que
"definiría la estructura de la Administración de la Justicia Penal Militar", que no está contemplada en el aludido artículo Superior; en
consecuencia, resulta contrario a la Constitución que se condicione la entrada en vigencia de la Ley 522 de 1999, a la de una ley estatutaria que no se puede
expedir sin violar el artículo 152 Superior”.
[21] Corte Constitucional, Sentencia C-523 de 2002.
[22] Dijo entonces: “Se observa que la norma demandada no regula la
estructura de la administración de justicia ni los principios generales para su
funcionamiento y  sólo suprime el recurso extraordinario de súplica previsto en
el Art. 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Art. 57 de
la Ley 446 de 1998, lo cual es materia propia de la ley ordinaria, conforme a
lo dispuesto en el Art. 150, Num. 2, de la Constitución, en virtud del cual al Congreso de la República por medio de leyes corresponde expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones”.
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-921 de 2001. La Corte declaró exequible, por no desconocer el principio de reserva de ley, una norma del
Decreto Ley 1259 de 1994, que autorizó a la Superintendencia Nacional de Salud para imponer multas sucesivas cuando se desobedezcan las
instrucciones u órdenes impartidas, por tratarse de una norma expedida por el
Gobierno en su condición de legislador extraordinario. Ver también la Sentencia C-957 de 2007.
[24] Corte Constitucional, Sentencia C-909 de 2007. Cfr., Sentencia C-1142
de 2000.
[25] La Corte declaró inexequible el parágrafo del artículo 117 de la Ley 600 de 2000, según el cual: “Artículo 117. Funcionarios judiciales encargados de tramitar
los recursos de apelación y de queja y la consulta. Dentro de la Fiscalía General de la Nación habrá funcionarios judiciales con la función exclusiva de
tramitar la consulta y los recursos de apelación y de queja contra las
providencias interlocutorias proferidas por el fiscal delegado que dirija la
investigación. // Parágrafo. Su organización y funcionamiento se
reglamentará en forma precisa por el Fiscal General de la Nación”. (Resaltado fuera de texto). Ver también las Sentencias C-037 de 1996, C-040 de
1997, C-713 de 2008 y C-1159 de 2008, entre otras.
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-111 de 2000. La Corte declaró exequible la expresión  "públicas" del artículo 1o. de la Ley 362 de 1997 “por la cual se modifica el artículo 2o. del Código Procesal del Trabajo y se
dictan normas sobre competencia en materia laboral”.
[27] Inciso 2º del artículo 7 del proyecto de ley, que modificaba el
artículo 16 de la Ley 270 de 1996, en relación con la integración y funciones
de las diferentes Salas de la Corte Suprema de Justicia.
[28] La norma declarada inexequible establecía lo siguiente:
“Parágrafo
1°. Para efectos de descongestión, en cualquier época la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado podrá integrar salas de
decisión que asuman el conocimiento de aquellos procesos o asuntos que de
manera regular se encuentren atribuidos a las Secciones o Subsecciones que la
integran”.
[29] Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1993.
[30] “ARTÍCULO 59. DE LA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conoce: 1. En segunda instancia, de la apelación y la consulta de las providencias
proferidas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura, en los términos previstos en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y en este código. // 2. De los conflictos de
competencia territorial que se susciten entre las Salas Disciplinarias de los
Consejos Seccionales de la Judicatura. // 3. De las solicitudes de cambio de
radicación de los procesos”.
“ARTÍCULO 60. COMPETENCIA DE LAS SALAS
JURISDICCIONALES DISCIPLINARIAS DE LOS CONSEJOS SECCIONALES DE LA JUDICATURA. Las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura conocen en primera instancia: 1. De los procesos disciplinarios contra los
abogados por faltas cometidas en el territorio de su jurisdicción. // 2. De las
solicitudes de rehabilitación de los abogados.
[31] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996, C-248 de 1999, C-879 de
2003,
[32] Corte Constitucional, Sentencia C-879 de 2003.
[33] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2006. Cfr., Sentencias
C-506 de 2002, C-948 de 2002, C-1076 de 2002,  C-125 de 2003, C-252 de 2003 y
C-383 de 2003, entre otras.
[34] “En materia disciplinaria, que es el tema que se regula en las
normas acusadas, también rige el principio del juez natural, esto es, aquél a
quien la Constitución o la ley le ha atribuido el conocimiento de un
determinado asunto, está consagrado en el artículo 29 de la Constitución (…). De conformidad con estos preceptos, la competencia debe ser constitucional
o legal; preexistente, es decir, anterior al hecho que motiva la actuación o
proceso correspondiente, y explícita”. Corte Constitucional, Sentencia
C-429 de 2001.
[35] Corte Constitucional, Sentencia C-1079 de 2005. Ver también las
Sentencias C-653 de 2001, C-328 de 2003 y C-720 de 2006, entre otras.
[36] Corte Constitucional, Sentencia C-111 de 2000.  Ver también la Sentencia C-415 de 2002.
[37] Corte Constitucional, Sentencias C-040 de 1997, C-111 de 2000 y C-154
de 2004, entre muchas otras.
[38] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-411 de 1997, C-384 de 2000,
C-727 de 2000, C-245 de 2001, C-415 de 2002
[39] Artículos 257-3 de la Constitución y 79-3 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia.
[40] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-037 de 1996, C-805 de
2001, C-917 de 2003.
[41] Gaceta del Congreso No. 784 del 19 de octubre de 2010, p. 4. Algo
similar ocurrió en los antecedentes de la Ley 734 de 2002. Se consignó una finalidad similar al justificar el establecimiento de un procedimiento especial
y simplificado, para los casos en que la naturaleza de la conducta y la
existencia de elementos probatorios que daban certeza sobre la ocurrencia de la
falta y sobre la responsabilidad del sujeto disciplinable, como en los casos de
confesión y flagrancia, que permitían hacer efectivo el principio de celeridad.
En la exposición de motivos de esa ley se señaló en forma expresa: “En la época
actual, en que la celeridad es elemento esencial de la eficacia, es preciso que
los órganos de control cuenten con herramientas legales ágiles y dinámicas que
permitan dar respuestas oportunas, cuando todavía la sociedad resiente la
conducta irregular del funcionario o el daño acusado, y no cinco años después
cuando la sanción ha perdido tanto la pertinencia como sus efectos
reparadores.  Este es el criterio que orienta e inspira el procedimiento
disciplinario previsto en el último libro del proyecto. Por esta razón, se creó
un procedimiento verbal simplificado  a la realización de una audiencia dentro
de los dos días siguientes a la verificación de la situación de flagrancia o al
conocimiento del hecho; es aplicable por el jefe inmediato cuando la falta sea
leve o cuando el servidor público sea sorprendido en flagrancia o confiese la autoría
de una falta grave o gravísima.” Gaceta del Congreso núm. 291 del 27 de julio
de 2000, Senado de la República, Proyecto de Ley Número 19 de 2000, p. 24.
(Corte Constitucional, Sentencia C-315 de 2002).
[42] Corte Constitucional, Sentencia C-775 de 2001.
[43] Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2008. “Con todo, en casos
excepcionales, específicamente señalados por la ley, puede separarse a un
determinado juez del conocimiento de un proceso que esté en curso en su
despacho, para asignarlo a otro juez, cuando en la circunscripción territorial
del primero "existan circunstancias que puedan afectar el orden público,
la imparcialidad o la independencia de la administración de justicia, las
garantías procesales, la publicidad del juzgamiento, la seguridad del sindicado
o su integridad personal". (Artículo 83 C.P.P.). // Pero ello no puede ocurrir de manera caprichosa o arbitraria, ni tampoco en desmedro de la autonomía e
independencia de la rama judicial, pues no es asunto de menor importancia, sino
de enorme trascendencia, que el juez a cuyo conocimiento se encuentra la
investigación y juzgamiento de un hecho punible pueda adelantar su labor libre
de interferencias extrañas y hasta su culminación. // Precisamente por tales
razones, a través de la historia legislativa de la república, el cambio de
radicación de los procesos penales siempre ha exigido un trámite judicial, para
que sea una autoridad de esta índole la que en definitiva resuelva si es
procedente o no llevar a cabo el cambio de radicación del proceso, sin
intervención de la rama ejecutiva del poder público”.
[44] Sentencia C-713 de 2008. La Corte declaró inexequibles las normas que autorizaban a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado a crear de Salas de Decisión para efecto de
la descongestión judicial.