T-146-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-146/08
ACTO ADMINISTRATIVO QUE RECONOCIO SUSTITUCION PENSIONAL Y OBLIGACION
DE HACER-Competencia de los jueces de tutela en la
ejecución de este tipo de obligación
La
acción que se revisa es procedente, porque el actor requiere de actuaciones de
parte de la administración y no cuenta con un procedimiento diferente a la
acción de amparo para que el Secretario de Educación del Chocó y la Fiduciara
La Previsora S.A. actúen en consecuencia con el derecho que le fue reconocido
mediante Resolución No. 00294 de 2006, sin perjuicio del deber de las mismas de
promover la actuación administrativa tendiente a su revocatoria y las acciones
civiles, penales y administrativas que correspondan. Esto es así, si se
considera que los beneficiarios de actos administrativos de reconocimiento
pueden hacer efectivas ante la justicia civil, condenas en contra de La Nación
para el pago de sumas de dinero, pero tienen que acudir ante el juez de amparo
para lograr que las obligaciones de hacer insatisfechas se ejecuten
inmediatamente, sin perjuicio de las sanciones y de la responsabilidad penal
del funcionario comprometido con la vulneración, de ser ello pertinente.
LEY 797/03-Sentencia C-835/03 y
aplicación en caso concreto/DERECHO A LA PENSION-Verificación oficiosa
del cumplimiento de los requisitos
Con
ocasión del examen de inconstitucionalidad al que fue sometido el artículo 19
de la Ley 797, esta Corte, en los términos de la Sentencia C-835 de 2003,
consideró que la verificación oficiosa que permite la norma “tiende a proteger
la objetividad, transparencia, moralidad y eficacia que la función
administrativa requiere en orden al correcto reconocimiento y pago de las
pensiones u otras prestaciones económicas propias del régimen de seguridad
social”, pero que la medida no puede ser utilizada para impedir a los
beneficiarios entrar a disfrutar de una prestación sin los sobresaltos que les
ocasionarían la revisión continua y permanente de su situación pensional. Se detuvo
la Corte en los motivos que pueden dar lugar a la investigación de que trata la
disposición y excluyó de plano aquellos “originados en los planos de la
subjetividad irracional, en la intuición, en el desconocimiento de los requisitos
mínimos para interpretar y aplicar el derecho”, al igual que los fundados en
“la falta de diligencia y cuidado que la función pública exige a todo servidor
público y a quienes sin serlo cumplan funciones administrativas”. En lo que
tiene que ver con la verificación del cumplimiento de los requisitos y de la
legalidad de los documentos que soportan el reconocimiento de la prestación,
esta Corte precisó que “falencias puramente formales”, aquellas atribuibles a
la incuria de los funcionarios o relacionadas con aspectos intrascendentes no
pueden ser utilizadas para dar al traste con los derechos debidamente
adquiridos, sin perjuicio del deber de las entidades encargadas del
reconocimiento y pago de pensiones de depurar la información que soporta la expedición
y vigencia de los actos administrativos, al margen de su revocatoria. Es dable
considerar que, una vez expedida y ejecutoriada la Resolución que reconoce un
beneficio pensional, las entidades encargadas de su pago tendrán que adelantar
las diligencias requeridas para hacerlo efectivo y actuar en consecuencia, sin
perjuicio de los controles administrativos, tendientes a depurar la información
o a revocar el reconocimiento. Lo último porque la administración puede
desvirtuar la legalidad de sus propias actuaciones, pero con audiencia y pleno
respeto de las garantías constitucionales de los particulares afectados con la
medida, en procura de obtener su consentimiento o, de no ser ello posible, un
pronunciamiento judicial en igual sentido -artículos 19 Ley 797 de 2003, 74
C.C.A.-.
ACTO ADMINISTRATIVO QUE RECONOCIO SUSTITUCION PENSIONAL-Caso en que falta de diligencia y cuidado de entidades que
reconocieron la pensión no puede significar desconocimiento de los derechos de
beneficiario
El
derecho reconocido al actor podría ser objeto de la investigación y posterior
revocatoria que autoriza el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y la Sentencia
que condiciona la exequibilidad de la disposición. Sin que puedan alegarse
errores administrativos en la expedición del acto de reconocimiento, porque la
falta de diligencia y cuidado de la Secretaría de Educación del Departamento
del Chocó y de la Fiduciaria la Previsora S.A., con ocasión de la expedición de
la Resolución No. 000294 de 2006, no puede significarle a sus beneficiarios el
desconocimiento de sus derechos pensionales, sin perjuicio del deber de las
entidades accionadas de adelantar las investigaciones administrativas e imponer
los correctivos que fueren del caso.
Referencia: expediente T-1.726.863
Acción de tutela instaurada por Clímaco Maturana Pino contra la
Secretaría de Educación del Departamento del Chocó y otra
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil ocho (2008).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los magistrados Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo y Jaime
Córdoba Triviño, en ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de la decisión adoptada por el
Juzgado Segundo Promiscuo de Familia y la Sala Única del H. Tribunal Superior
de Quibdó, para decidir la acción de tutela instaurada por Clímaco Maturana
Pino contra la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó y la Jefe de
División de Prestaciones Económicas de la Fiduciaria La Previsora S.A.
I.
ANTECEDENTES
1.      La demanda
El señor Clímaco Maturana Pino interpone acción de tutela en contra
de la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó y la División de
Prestaciones Económicas de la Fiduciaria La Previsora S.A. por vulneración de
sus derechos a la seguridad social, en conexidad con la vida y la salud, a la
igualdad y al debido proceso, porque solicitó y obtuvo el reconocimiento a la
sustitución pensional desde septiembre de 2006, pero no percibe la asignación
correspondiente.
Sostiene que en su condición de compañero permanente de la señora
Veneranda Mosquera Ibarguen, quien falleció el 9 de septiembre de 2003 luego de
haber trabajado como docente al servicio del Municipio accionado, por más de 20
años, “solicité el reconocimiento y pago de la sustitución pensional
post-morten”.
Afirma que mediante Resolución 288 de 2005, la Secretaría de
Educación del Departamento del Chocó, en nombre de La Nación Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconoció al hijo de la trabajadora
fallecida el derecho al 50% de la sustitución pensional y no definió su
situación, “por tener vacíos”.
Asegura que interpuso recurso de reposición contra la decisión y
aportó varios testimonios “con lo cual se subsanó los supuestos vacíos”,
razón por la cual la Secretaría accionada resolvió reconocerle su derecho en
concurrencia con el hijo de la docente fallecida, mediante Resolución No. 00294
de 12 de septiembre de 2006, a partir del 10 de septiembre de 2003.
Manifiesta que el 29 de septiembre del mismo año la Secretaría
accionada, mediante orden de pago suscrita, firmada por el Secretario de la
entidad y remitida al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dispuso
el pago a su favor de una mesada pensional por valor de $701.892 M. Cte.
Sostiene que, en razón de que no figura en nómina, se acercó a la
Secretaría accionada a indagar lo ocurrido y se le manifestó “que la
documentación había sido devuelta y no se pagaba por inconsistencias en las
declaraciones”.
Afirma que mediante notas entregadas el 23 de marzo de 2003 en la
Secretaría accionada, dirigidas al licenciado “Hernán Julio Mosquera Pérez y
a la doctora Mesthil Ruíz Durán Jefe de Prestaciones Económicas de la
Fiduciaria la Previsora S.A.” ha solicitado infructuosamente una
explicación sobre su situación, sin resultado.
En consecuencia
solicita protección constitucional, porque se encuentra desempleado y sin
recursos económicos para atender los gastos que demanda su subsistencia, además
de ser una persona de la tercera edad, puesto que nació el 9 de diciembre de
1945.
2.      Intervención pasiva
El Secretario de Educación del Departamento del Chocó y la Jefe de
División de Prestaciones Económicas de La Previsora S.A. no intervienen en la
presente acción, no obstante haber sido notificados de su iniciación, mediante
sendos oficios visibles a folios 32 y 33 del Cuaderno principal.
3.
Material probatorio
En el expediente obran los documentos que
a continuación se relacionan, algunos aportados por el accionante y otros
obtenidos el 17 de mayo de 2007, en las dependencias de la Secretaría de
Educación ubicadas en el edificio de la Gobernación del departamento, durante
la diligencia de inspección judicial decretada por el Juzgado Segundo Promiscuo
de Familia de Quibdó, con audiencia del señor Asesor Jurídico de la entidad.
3.1    El accionante aporta, entre otros,
los siguientes documentos:
-        Fotocopia de la Resolución No. 00294
de 12 de septiembre de 2006, expedida por el Secretario de Educación del
Departamento del Chocó, en nombre y representación de La Nación Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el objeto de reconocer “una
pensión Post Morten 20 años causada por el fallecimiento del docente
Nacionalizado VENERANDA MOSQUERA IBARGUEN (..)” a favor de Clímaco Maturana
Pino y Wladimir Ilich Maturana Mosquera, compañero permanente e hijo de la
occisa respectivamente, con efectos a partir del “10-IX-2003”.
La Resolución dispone que las sumas
decretadas a favor de los antes relacionados serán pagadas por el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la “Entidad
Fiduciaria”, previas las deducciones de ley.
-        Fotocopia del Edicto fijado -en
lugar visible de la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó- el 12
de septiembre de 2006 y desfijado el día 28 siguiente, con el objeto de
notificar la Resolución No. 294 del “12 IX 2006”.
-        Fotocopia de las Ordenes,
suscritas por el Secretario de Educación del Departamento del Chocó, para
disponer el pago a favor de Wladimir Ilich Maturana Mosquera y Clímaco Maturana
Pino de la suma de $701.892, en la Sucursal 330413 del Banco Agrario del
Municipio de Quibdó, en cumplimiento de la Resolución No. 000294 del 12 de
septiembre de 2006 “debidamente ejecutada”.
Se aprecian sin diligenciar los espacios
reservados para la Fiduciaria La Previsora S.A., las observaciones y las
aprobaciones del Departamento de Prestaciones económicas y del Coordinador de
Pagos.
-        Fotocopia de la comunicación de
22 de marzo de 2007, suscrita por el señor Clímaco Maturana Pino y dirigida a
la doctora Mesthil Ruiz Durán, solicitando el cumplimiento de la Resolución No.
00294 del 12 de septiembre de 2006 y la expedición de “copias de los
documentos remitidos por este caso por la Secretaría de Educación del
Departamento del Chocó, indicando todas las anotaciones que tenga al respecto
fuera del texto del acto administrativo de marras y las razones para no pago y
con fecha de devolución del documento a la Secretaría de Educación del Chocó,
si a ello hubiere lugar”.
-        Fotocopia de la comunicación del
22 de marzo de 2007, dirigida por el actor al Secretario de Educación del
Departamento del Chocó y recibida el día 23 de mismo mes, para poner de
presente i) que no ha recibido el pago ordenado por la entidad y ii) que el 23
de febrero del mismo año fue informado por una funcionaria “que la
documentación había sido devuelta y no se pagaba por inconsistencia en las
declaraciones”.
Finalmente solicita la expedición de “copia
autentica de los documentos relacionados con el numeral 1 sobre este caso por la
Secretaría de Educación del Departamento del Chocó indicando todas las
anotaciones que tenga al respecto  fuera del texto del acto administrativo de
marras y las razones para no pago y con fecha de devolución del documento a la
Secretaría de Educación del Chocó si a ello hubiere lugar”.
-        Fotocopia del recibo 7 7897609 que
da cuenta del envío por el señor Clímaco Maturana desde el departamento del Chocó,
por conducto de una empresa de mensajería, a Mesthil Ruiz Durán Calle 72 No.
10-03 Pisos 4° y 5° de Bogotá, el 23 de marzo del año 2007.
3.2    El Juzgado de primera instancia,
durante la inspección practicada en las dependencias de la Secretaría accionada
dispuso anexar al expediente, entre otros, los siguientes documentos:
- Fotocopia de la Resolución No. 00288 de
19 de septiembre de 2005, expedida por la Secretaría de Educación del
Departamento del Chocó, para reconocer el derecho a la sustitución pensional,
en cuantía del 50% a favor de Wladimir Ilich Maturana Mosquera, a partir del 10
de septiembre de 2003 y supeditar “el otro 50% (..) hasta tanto se aclare la
convivencia del señor CLIMACO MATURANA PINO con la docente fallecida”.
- Fotocopia de la comunicación del 25 de
mayo de 2006, dirigida por la Coordinadora del Fondo de Prestaciones Sociales
del Chocó a la Jefe de División de Prestaciones Económicas Fiduciaria La
Previsora S.A., con el objeto de remitir el expediente relacionado con la
pensión post morten, 20 años, de la docente Veneranda Mosquera Ibarguen, “para
efectos de que sean estudiadas las nuevas declaraciones aportadas por el
COMPAÑERO PERMANENTE DR. CLIMACO MATURANA PINO y así se le pueda asignar el 50%
que a la fecha se encuentra suspendido”.
- Fotocopia de la Hoja de Liquidación,
aprobada, suscrita por “Revisor (LGI)”, correspondiente a la Pensión
Post Morten de 20 años a nombre de Mosquera Ibarguen Veneranda, reconocida a
Clímaco Maturana Pino y Wladimir Ilich Maturana Mosquera, con la siguiente
observación:
“SE RATIFICA APROBACIÓN EN LOS TÉRMINOS QUE AUNQUE SE
CORRIGIÓ Y ENVIÓ LAS DECLARACIONES DE LOS SRES. AMIN YURGAGUI Y JUAN ANDRADES
SIGUE EXISTIENDO LA DECLARACIÓN DEL HIJO WLADIMIR ILIC EN OFICIO 17.08.2005 EN
EL CUAL MANIFIESTA QUE EL SEÑOR CLIMACO MATURANA PINO MENCIONA “NO ERA
LEGALMENTE CASADO CON MI SEÑORA MADRE, PUES ESTE POSEE UN VINCULO MATRIMONIAL
VIGENTE CON OTRA SEÑORA; NI SE ENCONTRABA VIVIENDO CON ELLA.” POR LO TANTO ES
EVIDENTE QUE EN ESTAS DECLARACIONES EXISTE UN FALSO TESTIMONIO QUE TENDRÁ QUE
RESOLVERLO LA JURISDICCION ORDINARIA”.
- Fotocopia de la Hoja de Liquidación –aprobada-
suscrita por “Revisor (LGI)”, correspondiente al Ajuste de la Pensión
Post Morten de 20 años a nombre de Mosquera Ibarguen Veneranda, reconocida a
Clímaco Maturana Pino y Wladimir Ilich Maturana Mosquera. En este documento se
precia la  observación antes transcrita, en manuscrito, acompañada de la nota
que dice:
“NOTA: El reconocimiento del 50% al compañero Sr.
Clímaco Maturana debe ser resuelto por la justicia ordinaria dadas las
declaraciones como se menciona arriba del hijo Sr. Wladimir Ilich Maturana
hasta tanto no se resuelva ésta situación quedará suspendido el reconocimiento
del 50% antes mencionado y de igual forma deberá aclararse x (sic) que se
expidió una segunda resolución post morten (ilegible) si lo qe (sic) se ha
tratado de resolver es lo antes mencionado (declaraciones)”.
4.      Decisiones que se revisan
4.1    Primera instancia
El Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Quibdó, en providencia
del 22 de mayo de 2007, niega por improcedente el amparo constitucional
deprecado por el señor Maturana Pino, porque las entidades accionadas no
vulneran su derecho al debido proceso, si se considera que tramitaron su
solicitud hasta expedir “las resoluciones de reconocimiento y aún de pago a
su favor; pago que no se ha hecho efectivo debido precisamente a
inconsistencias reseñadas por el Fondo de Prestaciones en cuanto a los
requisitos necesarios para ello y que están centrados en que las declaraciones
que el mismo CLIMACO MATURANA anexó son inconsistentes (..)”.
Respecto de la vulneración del derecho a la igualdad el fallador de
primer grado encuentra que el actor “no relacionada persona alguna que sirva
de parámetro comparativo que nos determine que por las mismas condiciones pueda
dársele aplicación a este principio (..)”.
4.2    Impugnación
El señor Clímaco
Maturana Pino solicita al despacho tener en cuenta i) que en la diligencia de
inspección judicial quedó establecida la expedición de la Resolución No. 00294
del 12 de septiembre de 2006, por medio de la cual se le reconoce el derecho a disfrutar
de la pensión de jubilación post mortem, como compañero permanente de la señora
Veneranda Mosquera Ibarguen y ii) que la Secretaría de Educación “debió
reenviar la Resolución de marras con la notificación y orden de pago, tal como
los expidió para que se me pagara”.
Anexa a su escrito la
respuesta a su derecho de petición presentado el 23 de febrero de 2006, remitida
el 15 de mayo de 2007, por el Secretario de Educación del Departamento del Chocó,
para poner de presente i) que la labor realizada por su despacho no comprende
el pago de las prestaciones económicas que el mismo reconoce y ii) la necesidad
de cancelar el importe de las fotocopias en la ventanilla de servicio al
usuario, para acceder a los documentos solicitados.
El señor Maturana Pino
insiste en su condición de persona de la tercera edad, afirma que se encuentra
desempleado y destaca que la pensión que le fue reconocida constituye el mínimo
vital que requiere para subsistir.
Afirma que para
demostrar la vulneración de su derecho a la igualdad, solicitó la práctica de
la diligencia de inspección judicial y la recepción de varios testimonios los
cuales no se decretaron, con miras a establecer la discriminación de la cual
está siendo víctima, habiendo logrado demostrar que su expediente se encuentra en
el despacho del asesor jurídico, sin ninguna actuación posterior al
reconocimiento de la prestación.
Destaca la vulneración
de su derecho al debido proceso, “por cuanto la resolución original N° 00294
del 12 de septiembre de 2006, debió estar en la FIDUCIARIA EN LA PREVISORA para
su pago y no en el despacho jurídico en la Secretaría de Educación (..)” y
pone de presente el allanamiento de las entidades accionadas a su pretensión de
amparo, fundado en que “no contestaron la demanda de tutela después del
vencimiento del término fijado para su notificación”.
Además, en escrito
dirigido a la Sala Única del Honorable Tribunal Superior de Quibdó, solicita i)
oficiar para que se investigue penal y disciplinariamente al Secretario de
Educación del Departamento del Chocó y a la Directora de la Fiduciaria La
Previsora S. A., porque la Resolución 00294 de septiembre 12 de 2006 debe
reposar en las oficinas de la Fiduciaria y haberse pagado y ii) tener en cuenta
que lo manifestado “como un chisme la señora Juez de Primera instancia lo
invoca como una razón de fondo para negar el derecho”.
4.3    Segunda
instancia
La Sala Única del
Honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó, mediante
providencia de 11 de julio de 2007, confirma la decisión impugnada, porque “la
resolución que reconoce al tutelante como sustituto pensional se emitió
contrariando las normas que regulan la materia, por cuanto el acto
administrativo de reconocimiento lo suscribió el señor Secretario de Educación (..)
sin que previamente existiera la aprobación de la entidad encargada de manejar
los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es
decir sin el aval de la Fiduciaria La Previsora como lo ordenan los artículos
2° y 3° del Decreto 2831 del 16 de agosto de 2005, lo que trae como
consecuencia, de conformidad con el parágrafo segundo del artículo 3° del
citado Decreto que el acto administrativo de reconocimiento carezca de efectos
legales”.
Destaca el Ad Quem
que compete a la Fiduciaria La Previsora S.A. la  administración y manejo de
los recursos a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Siendo así considera
que la Fiduciaria no desconoce los derechos fundamentales del señor Maturana
Pino, “pues el acto administrativo que le dio al actor la calidad de
sustituto pensional de la señora Veneranda Mosquera, carece de fuerza
vinculante, porque se expidió omitiendo requisitos legales necesarios para su
validez”.
Finalmente sostiene
que el actor puede acudir ante la jurisdicción ordinaria y demandar a su favor
el reconocimiento pensional, porque la justicia constitucional no ha sido
establecida para dirimir controversias de contenido legal y litigioso, como la
ventilada en el presente asunto.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Esta Sala es competente para revisar las
anteriores decisiones, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241.9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y por
selección de la Sala Número Diez, mediante providencia del 24 de octubre de
2007.
2.      Asunto objeto de decisión
Esta Sala debe determinar si la
Secretaría de Educación del Departamento del Chocó y la Fiduciaria La Previsora
S.A. quebrantan los derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad
y al debido proceso del señor Clímaco Maturana Pino, en su condición de
beneficiario sustituto de la pensión de la señora Veneranda Mosquera Ibarguen,
en los términos de la Resolución No. 000294 del 12 de septiembre de 2006,
suscrita por la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó.
Lo anterior, en cuanto las entidades accionadas no le han dado
trámite a la Resolución, al parecer, porque la Fiduciaria La Previsora S.A.,
encargada de la administración de los recursos económicos del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, disiente del acto administrativo de
reconocimiento, en consideración a las manifestaciones sobre la convivencia de la
occisa con el actor, que habría emitido el hijo de ésta, beneficiario del 50%
de la prestación.
Debe en consecuencia la Sala resolver si las entidades encargadas de
administrar los recursos pensionales pueden, a su arbitrio y sin mediar
actuaciones y decisiones administrativas que lo permitan, abstenerse de ejecutar
actos de reconocimiento prestacional.
Para el efecto, dada la naturaleza subsidiaria y residual del
mecanismo constitucional de restablecimiento de los derechos fundamentales,
corresponde, inicialmente, establecer si el actor cuenta con otra vía para
dilucidar los derechos que estima vulnerados, porque, de ser así, las
Sentencias que se revisan, en cuanto niegan la protección por improcedente,
habrán de confirmarse.
3.      Procedencia de la acción
3.1    Como lo indican
los antecedentes, el señor Clímaco Maturana Pino solicitó a la Secretaría de
Educación del Departamento del Chocó el reconocimiento de su condición de
beneficiario de la pensión de jubilación de la señora Veneranda Mosquera
Ibarguen, obtuvo el reconocimiento y aguarda, desde septiembre de 2006, el
trámite administrativo que le permitirá acceder mensualmente al 50% de la mesada
pensional.
Está claro, además,
que la Resolución que le reconoce al actor su derecho pensional se notificó
debidamente, cobró ejecutoria sin que se hubiese recurrido y no ha sido sometida
al procedimiento para su revocatoria, como lo prevé los artículos 19 de la Ley
797 de 2003 y 74 del Código Contencioso Administrativo.
De
suerte que la acción que se revisa es procedente, porque el actor requiere de
actuaciones de parte de la administración y no cuenta con un procedimiento
diferente a la acción de amparo para que el Secretario de Educación del Chocó y
la Fiduciara La Previsora S.A. actúen en consecuencia con el derecho que le fue
reconocido mediante Resolución No. 00294 de 2006, sin perjuicio del deber de
las mismas de promover la actuación administrativa tendiente a su revocatoria y
las acciones civiles, penales y administrativas que correspondan.
3.2    Esto
es así, si se considera que los beneficiarios de actos administrativos de
reconocimiento pueden hacer efectivas ante la justicia civil, condenas en
contra de La Nación para el pago de sumas de dinero, pero tienen que acudir
ante el juez de amparo para lograr que las obligaciones de hacer insatisfechas
se ejecuten inmediatamente, sin perjuicio de las sanciones y de la
responsabilidad penal del funcionario comprometido con la vulneración, de ser ello
pertinente.
Señala
al respecto la jurisprudencia constitucional:
Ahora bien, con
miras a asegurar el cumplimiento de los deberes y obligaciones a cargo del
Estado y de los particulares, el ordenamiento cuenta con procedimientos y
trámites apropiados, algunos dirigidos a establecer los derechos y a determinar
las obligaciones y otros a lograr su ejecución forzosa, contra el patrimonio
del deudor o del causante o a la conducta de aquel, para obtener la ejecución
de un hecho, la suscripción de un documento o la destrucción de lo que no se ha
debido ejecutar –artículos 177 a 179 C.C.A., 499, 500, 501 y 502 C. de P.C.-.
En este orden de
ideas, el Código de Procedimiento Civil dispone que pueden demandarse
ejecutivamente obligaciones expresas, claras y exigibles i) que consistan en
pagar una cantidad líquida de dinero o dar una especie mueble o bienes de
género distinto de dinero; ii) referidas a que se cumpla una obligación de
hacer o se autorice su ejecución por un tercero, si fuere ello posible o iii)
relacionadas con la destrucción de aquello que no ha debido ejecutarse, de
acuerdo con lo convenido.
Indica el mismo
ordenamiento que la ejecución podría comprender, además, la condena al pago de
los perjuicios compensatorios y moratorios por la no entrega de los bienes
debidos o por la ejecución o inejecución del hecho.
Quiere decir,
entonces, que en aras de asegurar el cumplimiento de las obligaciones,
previamente establecidas, los jueces civiles pueden ordenar i) el pago
inmediato de cantidades de líquidas de dinero; ii) la entrega de bienes en el
lugar que se indique en el título o en la sede del juzgado; iii) la ejecución
de hechos o la suscripción de documentos -dentro del plazo fijado- con la
advertencia de que si no procede en consecuencia se autorizará a un tercero o
el juez procederá por ministerio de la ley o iv) la destrucción de lo hecho, a
lo cual se procederá con el auxilio de la fuerza pública de ser ello necesario.
No obstante el
estatuto procesal civil dispone que la Nación no puede ser ejecutada, sino para
el pago o devolución de sumas líquidas de dinero –artículos 336, 495 y 504 C.
de P.C.-, es decir que los jueces civiles no pueden adelantar en su contra
ejecuciones por obligaciones de hacer o de no hacer, así éstas fueren claras,
expresas y exigibles, porque las autoridades públicas no pueden realizar
funciones que no les han sido conferidas, “como una garantía que la sociedad
civil tiene contra el abuso del poder por parte de aquellos servidores .[1]”
3.3    Sobre
la competencia de los jueces en amparo, en lo que tiene que ver con la
ejecución de obligaciones de hacer a cargo de entidades públicas, agrega la
providencia que se trae a colación:
“3.3       El
artículo 86 de la Carta Política dispone que todas las personas tienen acción
de tutela para reclamar sobre la vulneración de sus derechos fundamentales,
cualquiera fuere la autoridad que los amenace o vulnere y que el
restablecimiento consistirá en una orden de inmediato cumplimiento, para que
aquel respecto de quien se solicita la tutela actúe o se abstenga de hacerlo.
El Decreto 2591
de 1991, por su parte, regula los mecanismos para que las decisiones de los
jueces de tutela se cumplan efectivamente, sin restricciones respecto de la
naturaleza de la obligación o el deber incumplidos y sin perjuicio de las
sanciones y de la responsabilidad penal del funcionario comprometido con la
vulneración, de ser el caso.
Efectivamente,
la autoridad responsable del agravio deberá cumplir las órdenes de
restablecimiento, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación del fallo y, si llegare a no hacerlo, su superior será conminado a
que disponga lo conducente en orden al acatamiento de la decisión, sin
perjuicio de la facultad asignada al juez de tutela para “adoptar directamente
todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo” –artículo 27 Decreto
2591 de 1991-.
Además el
artículo 52 del Decreto en mención, con el fin de prevenir sobre el
cumplimiento de las órdenes de amparo erige en falta sancionable con arresto
hasta de seis meses y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales el desacato
de una sentencia de amparo, a la vez que dispone su imposición mediante trámite
incidental, consultable con el Superior”.
Vistas
así las cosas, debe la Sala estudiar el fondo de la pretensión de amparo
constitucional de la referencia, con miras a establecer si el señor Clímaco
Maturana Pino tiene derecho a disfrutar del beneficio que le fue reconocido,
porque, de ser así, la Secretaría y la Fiduciaria accionadas tendrán que
adelantar los trámites administrativos que restan para que reciba mensualmente
el beneficio de la prestación a que se refiere la Resolución N. 00294, expedida
por la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó el 12 de septiembre
de 2006.
4.      Consideraciones
preliminares. El cumplimiento de los actos administrativos que conceden o
reconocen pensiones
4.1    El
artículo 19 de la Ley 797 de 2003 dispone que los representantes legales de las
instituciones que hayan reconocido o reconozcan pensiones o tengan que
responder por su pago, “deberán verificar de oficio el cumplimiento de los
requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que
sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o
prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que
exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció
indebidamente una pensión o una prestación económica”.
Agrega
la disposición que, si se llegare a “comprobar el incumplimiento de
requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa”,
lo conducente tiene que ver con la revocatoria del reconocimiento o pago, así
no medie el consentimiento del particular y con la expedición de copias para
que las autoridades competentes adelanten las investigaciones que sean del
caso.
4.2    Con
ocasión del examen de inconstitucionalidad al que fue sometido el artículo 19 de
la Ley 797, esta Corte, en los términos de la Sentencia C-835 de 2003[2],
consideró que la verificación oficiosa que permite la norma “tiende a
proteger la objetividad, transparencia, moralidad y eficacia que la función
administrativa requiere en orden al correcto reconocimiento y pago de las
pensiones u otras prestaciones económicas propias del régimen de seguridad
social”, pero que la medida no puede ser utilizada para impedir a los
beneficiarios entrar a disfrutar de una prestación sin los sobresaltos que les
ocasionarían la revisión continua y permanente de su situación pensional.
Se
detuvo la Corte en los motivos que pueden dar lugar a la investigación de que trata
la disposición y excluyó de plano aquellos “originados en los planos de la
subjetividad irracional, en la intuición, en el desconocimiento de los
requisitos mínimos para interpretar y aplicar el derecho”, al igual que los
fundados en “la falta de diligencia y cuidado que la función pública exige a
todo servidor público y a quienes sin serlo cumplan funciones administrativas”.
Lo
anterior, en consideración a que “los motivos que dan lugar a la verificación
oficiosa no pueden contraerse al capricho, a la animadversión o a la simple
arbitrariedad del funcionario competente, dada la desviación de poder que tales
móviles pueden encarnar en detrimento de la efectividad de los derechos
legítimamente adquiridos y de la confianza legítima que a los respectivos
funcionarios les corresponde honrar”.
En
lo que tiene que ver con la verificación del cumplimiento de los requisitos y
de la legalidad de los documentos que soportan el reconocimiento de la
prestación, esta Corte precisó que “falencias puramente formales”,
aquellas atribuibles a la incuria de los funcionarios o relacionadas con aspectos
intrascendentes no pueden ser utilizadas para dar al traste con los derechos
debidamente adquiridos, sin perjuicio del deber de las entidades encargadas del
reconocimiento y pago de pensiones de depurar la información que soporta la
expedición y vigencia de los actos administrativos, al margen de su revocatoria.
Recordó
la Corte i) que “cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba
revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el
consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus
causahabientes” y ii) que “de no lograrse este consentimiento, la
entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo”, salvo “cuando el incumplimiento de los
requisitos aludidos esté tipificado como delito.”
Lo
último, porque ante “circunstancias de ostensible ilegalidad”, “(...)
la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la
administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación
fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la
administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de
legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias”.
Destaca
la providencia que, en todos los casos, la aplicación del artículo 19 de la Ley
797 de 2003, “tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad
prevista en el Código Contencioso Administrativo”, para el efecto “los
artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin
perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban
privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto contencioso. Pero en
todo caso, salvaguardando el debido proceso”.
Precisa
la decisión, además, que “mientras se adelanta el correspondiente procedimiento
administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes-
de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto
es, sin solución de continuidad” y que dado que a favor del particular
opera el principio de la presunción de inocencia, “le corresponde a la
Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad
del acto que se cuestiona”.
4.3    En
armonía con lo expuesto, es dable considerar que, una vez expedida y
ejecutoriada la Resolución que reconoce un beneficio pensional, las entidades
encargadas de su pago tendrán que adelantar las diligencias requeridas para
hacerlo efectivo y actuar en consecuencia, sin perjuicio de los controles
administrativos, tendientes a depurar la información o a revocar el
reconocimiento.
Lo
último porque la administración puede desvirtuar la legalidad de sus propias
actuaciones, pero con audiencia y pleno respeto de las garantías
constitucionales de los particulares afectados con la medida, en procura de
obtener su consentimiento o, de no ser ello posible, un pronunciamiento
judicial en igual sentido -artículos 19 Ley 797 de 2003, 74 C.C.A.-.
5.      El
caso concreto. La protección será concedida
5.1    El
señor Clímaco Maturana Pino solicita la protección de sus derechos
fundamentales a la seguridad social, a la igualdad y al debido proceso, porque
desde septiembre de 2006 es beneficiario sustituto del 50% de la pensión de la
señora Veneranda Mosquera Ibarguen, pero el expediente administrativo permanece
en la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó, sin actuación.
Ciertamente,
el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia del Chocó, en diligencia adelantada en la
Gobernación del Chocó el 17 de mayo de 2007, pudo observar “que después de la
Resolución de reconocimiento de la pensión sólo reposan dos documentos, así:
Hoja de liquidación de la pensión de la difunta VENERANDA MOSQUERA IBARGUEN en
dos folios donde se anota a mano las inconsistencias que se encontraron al
estudio de la solicitud de pago de la pensión y el oficio remisorio fechado
mayo 25 de 2006, firqamdo por la Coordinadora del Fondo de Prestaciones
Sociales del Chocó Dra. MARIA GLADIYS MOSQUERA MURILLO donde se remitía
inicialmente la documentación para pago de la pensión (..)”.
5.2    Quiere
decir entonces que la protección invocada tiene que concederse, porque el actor
tiene derecho a disfrutar del beneficio que le reconoce la Resolución No. 00294
de 2006 y a conocer para contradecir y probar en su favor, las evidencias que
permiten a las entidades accionadas suponer que la prestación económica le fue
reconocida indebidamente.
Lo
anterior, “con todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede
administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los
principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y
por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos
preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver
cada etapa o lapso procedimental. Así, la decisión revocatoria, en tanto acto
reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una
fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan
de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento
del funcionario competente para resolver”.
Las
entidades accionadas, además, deberán tener presente i) que “entre la parte
motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar
relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos
constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la
legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público”; ii) “que,
en materia de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando
interviene un funcionario administrativo que cuando interviene el juez” y iii)
“que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que
reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha
mediado un delito[3]”.
Porque,
sólo bajo los anteriores lineamientos, el derecho reconocido al actor podría
ser objeto de la investigación y posterior revocatoria que autoriza el artículo
19 de la Ley 797 de 2003 y la Sentencia que condiciona la exequibilidad de la
disposición.
Sin
que puedan alegarse errores administrativos en la expedición del acto de
reconocimiento, porque la falta de diligencia y cuidado de la Secretaría de
Educación del Departamento del Chocó y de la Fiduciaria la Previsora S.A., con
ocasión de la expedición de la Resolución No. 000294 de 2006, no puede
significarle a sus beneficiarios el desconocimiento de sus derechos
pensionales, sin perjuicio del deber de las entidades accionadas de adelantar las
investigaciones administrativas e imponer los correctivos que fueren del caso.
6.      Conclusiones. Las Sentencias de instancia serán revocadas
6.1    El Juzgado Segundo Promiscuo de
Familia de Quibdó niega al
actor el amparo constitucional impetrado, porque no se vislumbra
vulneración al debido proceso y el fallador no encuentra probado el desconocimiento del
derecho fundamental a la igualdad, en cuanto considera que las entidades
accionadas actúan en consecuencia con el ordenamiento, dadas las
inconsistencias advertidas en la expedición de la Resolución que le reconoce su derecho
pensional.
La Sala Única de
Decisión del H. Tribunal Superior del Chocó, por su parte, además de corroborar
los planteamientos del Ad quem estima que el accionante cuenta con otra vía para acceder al
beneficio pensional que le fue reconocido.
Pasan por alto, en consecuencia, los falladores de instancia que al
actor le fue reconocido el derecho a disfrutar de la pensión de la señora
Veneranda Mosquera Ibarguen, dado que la Resolución que así lo determina se
encuentra ejecutoriada, sin perjuicio de las investigaciones que podrían
adelantarse al respecto, con sujeción a las previsiones legales y
constitucionales en la materia.
6.2    Siendo así las Sentencias de instancia serán revocadas, para,
en su lugar, disponer que la Resolución N.00294 de 2006 se cumpla
efectivamente, sin más dilaciones.
Lo anterior, porque, a la luz de los artículos 6°, 29 y 83
constitucionales, no resulta posible responsabilizar al señor Clímaco Maturana
Pino de irregularidades en el reconocimiento de su pensión, sin permitirle conocerlas,
contradecirlas y probar en su favor, dentro del marco procesal establecido para
el efecto.
De modo que la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó y la
Fiduciaria La Previsora S.A. en lo que a cada una concierne, tendrán que
realizar los trámites administrativos que sean del caso e impartir las
aprobaciones y apropiaciones que resulten pertinentes con el objeto de que el
actor disfrute efectivamente del derecho pensional que le ha sido reconocido,
sin perjuicio de su deber de adelantar de oficio el trámite tendiente a la
revocatoria de la Resolución, a la luz del entendimiento fijado en la Sentencia
C-835 de 2003 que declaró la exequibilidad del artículo 19 de la Ley 797 de
2003 que rige la materia, como lo dispone el artículo 243 de la Constitución
Política.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR las Sentencias
proferidas por el Juez Segundo Promiscuo de Familia y por la Sala Única del H.
Tribunal Superior de Quibdó el 22 de mayo y el 11 de julio de 2007, para decidir
la acción de tutela instaurada por Clímaco Maturana Pino en contra de la
Secretaría de Educación del Departamento del Chocó y la Fiduciaria La Previsora
S.A., para en su lugar conceder la protección a la seguridad social, al debido
proceso y a la igualdad.
Segundo.
En consecuencia la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó y la
Fiduciaria La Previsora S.A., en lo que a cada una concierne, en las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, tendrán que
realizar los trámites administrativos que sean del caso, impartir las
aprobaciones y realizar las apropiaciones que resulten pertinentes, con el
objeto de que en el pago de pensiones, inmediatamente siguiente, el actor
acceda efectivamente a la prestación.
Lo anterior sin perjuicio de la obligación de las mismas de verificar
de oficio el trámite adelantado para reconocerle al actor la prestación y el
cumplimiento de requisitos, con miras a las investigaciones penales y
administrativas que sean del caso, de conformidad con el entendimiento fijado
por esta Corte del artículo 19 de la Ley 797 de 2007.
Tercero.     Por Secretaría,
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia T-025 de 2007
M.P. Alvaro Tafur Galvis. En igual sentido, entre otras,  se puede consultar la
Sentencia C-337 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] M. P. Jaime Araujo
Rentería
[3] Sentencia C-835 de
2003