C-269-00
Sentencia C-269/00
Sentencia C-269/00
GASOLINA EN ZONAS
DE FRONTERA-Gobernadores
podrán celebrar contratos de concesión con Ecopetrol para distribución de
combustibles derivados del petróleo
ZONAS DE FRONTERA-Definición
ZONAS DE FRONTERA-Marco constitucional y legal
ZONAS DE FRONTERA-Normas especiales en materias económicas y
sociales tendientes a promover su desarrollo
ZONAS DE FRONTERA-Búsqueda por legislador de mejoramiento de
condiciones sociales, económicas y culturales de habitantes
ZONAS DE FRONTERA-Deber del legislador de realizar fomento,
estímulo y promoción/ZONAS DE FRONTERA-Promoción de programas de
cooperación e integración económica y social
PRINCIPIO DE
INTEGRACION DE LA COMUNIDAD LATINOAMERICANA-Promoción de programas de cooperación e integración
económica y social en zonas fronterizas
ZONAS DE FRONTERA-Alcance de las atribuciones del legislador
REGIMEN ESPECIAL
PARA ZONAS DE FRONTERA-Objetivos
esenciales y justificación
ZONAS DE FRONTERA-Departamentos y municipios por ley podrán
adelantar con entidad territorial limítrofe de país vecino, programas de
cooperación e integración
DISTRIBUCION DE
COMBUSTIBLE EN ZONAS DE FRONTERA-Normas expedidas
ZONAS DE FRONTERA
Y UNIDADES ESPECIALES DE DESARROLLO FRONTERIZO-Extensión facultades contractuales de gobernadores
para adecuado equilibrio en distribución de combustibles
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Normas
legales no son excluyentes sino complementarias
CONTRATO DE
CONCESION CON ECOPETROL EN ZONAS DE FRONTERA-Gobernadores podrán celebrarlos para distribución de
combustibles derivados del petróleo/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN
ZONAS DE FRONTERA-Límites
La norma no
impone a los gobernadores la obligación de suscribir los contratos con
Ecopetrol; tan sólo los habilita, mediante el verbo rector “podrán”,  para que
éstos, de manera libre y discrecional, seleccionen a los concesionarios de esos
contratos, teniendo a Ecopetrol como una de las posibilidades al momento de
adoptar la decisión que más convenga al departamento ubicado en zona de
frontera en materia de distribución de combustibles derivados del petróleo. Si
por el contrario, dichos funcionarios, estiman que otras empresas nacionales o
extranjeras ofrecen mejores condiciones, pueden optar por celebrar el contrato
de concesión con éstas y no con Ecopetrol. En consecuencia, la contratación por
parte de los gobernadores de la distribución de combustibles en zonas
fronterizas admite dos posibilidades: hacerlo con empresas nacionales o
extranjeras diferentes de Ecopetrol, cuya actividad principal sea la
distribución de combustibles derivados del petróleo, o hacerlo con la Empresa
Colombiana de Petróleos. Aún en el caso de que  hubiese hecho obligatoria la
contratación con ECOPETROL, no viola la autonomía propia de las entidades
territoriales pues la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta y
puede ser restringida y encauzada por normas que como la acusada  proyectan  el
ejercicio de las potestades especiales que al legislador atribuye la
Constitución Política, para intervenir en la economía
CONTRATO DE
CONCESION CON ECOPETROL EN ZONAS DE FRONTERA-Fundamento
La referencia a
Ecopetrol como empresa con la cual los gobernadores de departamentos
fronterizos pueden contratar la distribución de combustibles, obedece a que
ésta es una entidad del Estado, con el carácter de empresa industrial y
comercial, que tiene a su cargo la exploración, explotación y comercialización
de combustibles derivados del petróleo, que dispone de los oleoductos y
poliductos necesarios a lo largo de todo el territorio nacional para garantizar
la distribución en el país. Dadas las características del mercado de
combustibles en las zonas de frontera, donde se dan las circunstancias
propicias para el contrabando de combustibles, habida cuenta del valor de éstos
en el mercado  y de su precio, que por la carga tributaria que soportan en
nuestro país es superior al que se en los países vecinos, es válido y necesario
que el Estado colombiano intervenga para asegurar que la distribución del
combustible en dichas regiones por parte de empresas nacionales; así se
otorgarán las garantías mínimas que permitan equiparar los precios con los de
los países vecinos. Esto no sólo facilita enfrentar eficazmente el contrabando,
sino en especial, fomentar la cooperación e integración entre los países
vecinos.
CONTRATO DE
CONCESION CON ECOPETROL EN ZONAS DE FRONTERA-Inexistencia de violación a la autonomía y de
establecimiento de monopolio
CONTRATO DE
CONCESION CON ECOPETROL EN ZONAS DE FRONTERA-Inexistencia de trato discriminatorio y de
desconocimiento de libertad económica
LEGISLADOR-Expedición de regulaciones especiales en
materia económica y social para promover el desarrollo en zonas fronterizas
GASOLINA EN ZONAS
DE FRONTERA-Establecimiento
por legislador de tratamiento tributario y fiscal más favorable al combustible
que distribuye Ecopetrol
LIBERTAD
ECONOMICA-Límites
La libertad
económica ha sido concebida como una facultad que tiene toda persona de
realizar actividades de carácter económico, con la finalidad de crear, mantener
o incrementar un patrimonio. Las actividades que conforman dicha libertad están
sujetas a limitaciones impuestas por la Constitución y las leyes, por razones
de seguridad, salubridad, moralidad, utilidad pública o interés social. En
términos generales, según la Corte Constitucional, la libertad económica se
halla limitada por toda forma de intervención del Estado en la economía y por
el establecimiento de monopolios o la calificación de una determinada actividad
como servicio público, la regulación del crédito, de las actividades
comerciales e industriales. Esta presencia estatal puede manifestarse, como es
sabido entre otras formas jurídicas y administrativas, mediante empresas
industriales y comerciales o  sociedades de economía mixta. De esa manera, las
limitaciones a la libertad económica deben estar expresamente autorizadas por
la ley, como quiera que el Constituyente de 1991 pretendió no sólo ampliar su
ámbito, sino rodearla de las garantías necesarias para su ejercicio.
LIBERTAD
ECONOMICA-No violación por
contratación con Ecopetrol para distribución de combustibles derivados del
petróleo en zonas fronterizas
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Legislador
no puede someterla a ningún plazo
Referencia:
expediente D-2516
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 100 de la Ley 488 de 1998.
Actor: Amadeo Tamayo
Morón
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santafé de Bogotá D.C., ocho (8) de marzo
de dos mil (2000)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Amadeo Tamayo Morón promovió demanda ante la
Corte Constitucional contra el artículo 100 de la Ley 488 de 1998.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43.460
del 28 de diciembre de 1998, y se subraya lo demandado:
“LEY 488 DE 1998
24 de Diciembre
Por la cual se expiden normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades
territoriales.
“Artículo
100.- Gasolina en zonas fronterizas. Los gobernadores de los departamentos
fronterizos, previo visto bueno del Ministerio de Minas y Energía podrán
celebrar contratos de concesión con Ecopetrol, que tengan por
objeto la distribución de combustibles derivados del petróleo, importados del
país vecino, para consumo en las zonas de fronteras y unidades especiales de
desarrollo fronterizo que sean determinadas por decreto expedido por el
Gobierno Nacional.
Los combustibles
de que trata el presente artículo deberán cumplir con las especificaciones de
calidad establecidas por la autoridad competente y estarán exentas de aranceles
e impuestos de importación, valor agregado IVA y el impuesto global de la gasolina.
PARAGRAFO. El
Gobierno Nacional reglamentará la materia antes de noventa (90) días”.
III.
LA DEMANDA
1.1.   Considera el actor que la disposición acusada viola
el principio de la autonomía de los entes territoriales establecido en los
artículos 1º, 287, 298, 300-2, 303 y 305-2 de la Constitución Política, al
señalar que los gobernadores de los departamentos fronterizos pueden celebrar
con Ecopetrol contratos de concesión para la distribución de gasolina
importada. Dichas normas, señala, habilitan a los jefes de la administración
departamental para seleccionar libremente los concesionarios de tales
contratos.
En criterio del demandante, si bien la
Constitución faculta al legislador para establecer límites al ejercicio de las
competencias de los entes territoriales, ésta atribución no lo faculta para
determinar directamente las personas con las cuales deben celebrarse los
contratos para promover el desarrollo regional, convirtiendo de esa forma a los
jefes de la administración departamental en meros ejecutores del nivel
nacional.
Además, afirma que en la norma cuestionada
el legislador  ha fijado numerosos límites a la autonomía territorial, todos
los cuales son constitucionales, salvo la selección del contratista, a la que
queda atado el gobernador por la norma legal. En consecuencia, con esta
limitación, el departamento no es una entidad territorial, sino una oficina
delegada del nivel nacional, carente de autonomía.
Así las cosas, para el actor,  la autonomía
constitucional de los departamentos exige que al menos los gobernadores se
reserven la competencia para escoger el concesionario de los contratos que
celebren, según las directrices trazadas por la ley 80 de 1993, que se orienta
por los principios de la transparencia, la economía y la responsabilidad. De
esa forma, la ley 488 establece una capitis diminutio inaceptable, como
si los gobernadores fuesen incapaces absolutos, lo cual viola la autonomía
territorial consagrada en la Constitución.
1.2.   De otra parte, manifiesta el actor que la norma
parcialmente acusada viola el principio constitucional de la igualdad, en
cuanto favorece a uno de los competidores en el suministro de la gasolina, a
saber, Ecopetrol, constituyendo en su favor un monopolio que no persigue fines
rentísticos, e ignorando que la distribución de los derivados del petróleo es
un servicio público que es prestado en la actualidad por los particulares bajo
un régimen de derecho privado y en condiciones de libre competencia. En ese
orden de ideas, señala que la finalidad de la norma no es admisible
constitucionalmente, por cuanto establecer monopolios en favor de Ecopetrol,
con fines de privilegiar uno de los varios competidores que existen en el
mercado de suministro de gasolina en el país, es contrario a la Constitución en
la medida en que introduce una discriminación.
1.3.   Además, indica que la protección de los intereses
patrimoniales de Ecopetrol puede ser un fin justificado, pero en la consecución
de este objetivo no puede sacrificarse el derecho que tienen los distribuidores
particulares de gasolina a prestar sus servicios en condiciones que les
garanticen la libre competencia. En esa medida, una norma no puede introducir
un nuevo monopolio para atender el servicio de distribución de gasolina en una
zona de frontera determinada, pues restringe la libertad de competencia de
todos los agentes del mercado.
1.4.   Finalmente, estima el actor que la norma acusada
desconoce el carácter especial de las zonas de frontera, las cuales están
instituidas por los artículos 289 y 337 de la Carta Política para promover la
integración y el desarrollo armónico entre las regiones fronterizas, y no para
favorecer a una empresa oficial de uno de los países limítrofes. Además, para
lograr la verdadera finalidad de las zonas de frontera, el legislador expidió
la ley 191 de 1995, cuyo artículo 19 fue parcialmente derogado por la norma que
se demanda.
IV.  INTERVENCIONES
1.      Intervención de la Empresa
Colombiana de Petróleos, Ecopetrol
El apoderado de Ecopetrol intervino dentro
del término legal, con el objeto de solicitar que se declare la
constitucionalidad del artículo 100 de la Ley 488 de 1998.
Señala que la dirección general de la
economía está a cargo del Estado y que las grandes variables de ésta se
manifiestan a través de las políticas macroeconómicas y que tienen que ver con
el desarrollo de los diferentes sectores de la economía y precisamente uno de
esos grandes postulados de la política económica del Estado está en cabeza de
Ecopetrol para la exploración, explotación y comercialización de los
combustibles derivados del petróleo, elemento fundamental porque tiene que ver
con el orden público económico de la Nación, y esa es la razón para que en
desarrollo de los artículos 285, 289 y 337 de la Constitución se haya expedido
la ley 191 de 1995 para ser aplicada en los departamentos de frontera. Y es
que, en su criterio, la potestad del Estado para dirigir la política económica
no se queda en la explotación de los recursos naturales sino que la misma llega
hasta la distribución, utilización y consumo de bienes, y en los servicios
públicos y privados para racionalizar la economía, sin hacer distinción de si
éstos se encuentran localizados en un ente territorial de las fronteras colombianas.
Además, afirma que la argumentación
presentada por el demandante carece de consistencia jurídica, porque la norma
demandada establece que los Gobernadores de los departamentos fronterizos,
previo visto bueno del Ministerio de Minas podrán celebrar o no el
contrato de concesión con Ecopetrol; es decir, que no se trata de algo de
absoluto cumplimiento, sino que es potestativo del gobernador celebrar o no el
contrato.
De otra parte, considera que no existe
discriminación ni violación de la libertad económica en la norma acusada, y que
además, el Estado tiene la facultad de intervenir por mandato de la ley en la
regulación de las actividades económicas.
Finalmente, señala que los gobernadores de
los departamentos fronterizos no están obligados a suscribir contratos de
concesión para la distribución de combustibles exclusivamente con Ecopetrol,
sino que  en la medida en que continúa vigente el artículo 19 de la ley 191 de
1995, pueden suscribir los contratos con las compañías nacionales o extranjeras
cuya actividad principal consista en distribuir combustibles, y/o con la
Empresa Colombiana de Petróleos.
2.      Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El apoderado especial del Ministerio de
Hacienda intervino con el objeto de justificar la exequibilidad del artículo
100 de la Ley 488 de 1998, por cuanto a su juicio no vulnera la Constitución
Política.
Señala el interviniente que en cuanto a la
posible derogatoria del artículo 19 de la ley 191 de 1995 por parte del
artículo 100 de la ley 488 de 1998, ésta no existe, ni menos aún se da una
contradicción entre las mismas.
Afirma que en ninguna parte del artículo
existe una definición o se sugiere una interpretación con base en la cual la
expresión “el gobernador podrá” sea entendida como un deber para el servidor
público que tiene como misión principal garantizar la prestación de servicios.
Si esto es así, es aún más factible pensar que lo previsto en la ley 191
persiste como potestad para los gobernadores a la par de lo dispuesto en el artículo
100 que se demanda. Por lo tanto, no existe en su criterio otro sentido que
pueda ser analizado.
De esa manera, estima el interviniente que
en los términos de una interpretación que compatibiliza las dos normas en
mención, no se quebranta la autonomía tributaria, tanto como no es cierto que
exista un monopolio ni que sean desestimadas las particularidades de las zonas
fronterizas ni el proceso de integración en el cual está vinculado nuestro
país. La contratación con Ecopetrol, afirma, no conduce forzosamente a ninguna
de las consecuencias que señala el impugnante y aún si se considerara que el
efecto fue una modificación parcial o una derogatoria del artículo 19 de la ley
191 de 1995, la conclusión no sería diferente pues la norma faculta al gobernador,
pero no lo obliga.
Finalmente, concluye que la introducción de
este elemento nuevo en la contratación de la distribución de combustibles no es
caprichosa, sino que obedece al papel desplegado por Ecopetrol en zonas de
frontera de conformidad con lo previsto en el artículo 55 de la ley 191 de 1995
y a su importancia histórica.
3.      Intervención del Ministerio de
Minas y Energía
La apoderada del Ministerio de Minas y
Energía intervino para defender la exequibilidad de la norma, por cuanto a su
juicio es válido, dadas las características del mercado de combustibles en
zonas de frontera, que el Estado intervenga con el objeto de asegurar que la
distribución de los mismos por empresas nacionales dentro del territorio
nacional tenga las mínimas garantías que tiendan a equiparar los precios con
los de los países vecinos. En consecuencia, el mecanismo que el legislador
estableció en el precepto sub examine, tiene por objeto determinar, dadas las
exenciones fiscales que se determinan, un equiparamiento en los precios de los
combustibles de los países vecinos y de Colombia.
Por lo tanto, manifiesta la interviniente
que en busca de vías que favorezcan la distribución de combustibles de Colombia
en esas zonas, se determinó en el artículo 100 de la ley 488, una mayor
exención tributaria para el evento en que los gobernadores, conforme a las
condiciones de mayor beneficio para su territorio, consideren conveniente
contratar la distribución con Ecopetrol. Y ello no obsta, para que puedan
hacerlo conforme los parámetros que en esa materia determinó el artículo 19 de
la ley 191 de 1995. En consecuencia, no existe en la norma acusada una
restricción a las facultades de los gobernadores en la escogencia del
contratista y menos aún que se esté creando una situación de preferencia y
exclusividad a favor de Ecopetrol. Además, es claro en su criterio que la
disposición se ajusta a la Constitución, ya que lo que se está defendiendo son
los intereses de la Nación, que deben prevalecer sobre los particulares, a
través de procurar el progreso económico general, combatiendo la evasión y el
contrabando, y fomentando la cooperación entre los países vecinos, por lo que
en ningún caso la preservación de los bienes tutelados de la Nación puede
configurar violación a la Carta Política.
Concluye la interviniente señalando que “la
norma acusada no es más que el cumplimiento del mandato constitucional, es el
producto de un análisis político y económico realizado por el legislador,
inspirado en la preservación y prevalencia del interés general, al igual que en
el aseguramiento del cumplimiento de la finalidad de los tributos impuestos por
el derecho público de la Nación”.
4.      Intervención de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales
La representante de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, intervino con el objeto de defender la
constitucionalidad de la norma acusada, con fundamento en los siguientes
considerandos.
4.1.   Indica que la expresión “con Ecopetrol” hace parte del
contexto legal contenido en el artículo 100 de la ley 488 de 1998, en donde el
legislador emplea la configuración verbal “podrán” para significar que no es
obligatorio que el gobernador de un departamento fronterizo celebre contratos
de concesión con la entidad mencionada para la distribución de combustibles en
zonas de frontera y unidades especiales de desarrollo fronterizo. Precisamente,
a juicio de la interviniente, lo que busca el legislador tributario en el
precepto demandado, es respetar la autonomía en la administración de los
asuntos seccionales por parte del gobernador, ofreciendo como alternativa, la
celebración de contratos de concesión para la distribución de combustibles
derivados del petróleo importados del país vecino, con una entidad del orden
estatal.
4.2.   Por otro lado, sostiene que no puede hablarse
tampoco de un monopolio establecido por el legislador a favor de Ecopetrol,
pues la norma legal no lo contempla como una obligación del gobernador, de
manera tal que bien puede contratar con cualquier empresa nacional o
extranjera; otra cosa es que en tal evento no opera la exención legal,
situación que desvirtúa el argumentado monopolio, pues existiendo plena
libertad en el gobernador de contratar con quien quiera, se desnaturaliza y
decae el infundado monopolio expuesto por el actor.
4.3.   De otra parte, señala que el otorgamiento de un
beneficio tributario a favor de una entidad estatal no vulnera el principio de
igualdad, toda vez que ha sido criterio reiterado de la Corte Constitucional la
justificación de otorgar beneficios tributarios a favor de entidades del
Estado, como quiera que en el desarrollo de su actividad, no están en igualdad
de condiciones que los entes particulares, de lo cual se colige que no es posible
romper la igualdad entre desiguales.
Lo anterior se demuestra con fundamento en
la finalidad que tuvo el legislador al expedir la norma legal acusada, que fue
la de conceder a Ecopetrol, entidad estatal, exenciones en materia arancelaria,
de impuestos sobre las importaciones, las ventas y el global a la gasolina, en
cuanto al combustible que distribuyera en las zonas de frontera.
Ello, en razón de que en materia de
prestación de servicios, en este caso distribución de gasolina en zonas de
frontera y unidades de desarrollo fronterizo, no es lo mismo que lo realice un
ente privado a uno oficial, siendo viable constitucionalmente que se establezca
un tratamiento tributario preferencial, si el prestatario del servicio público
es un ente estatal, con miras al cumplimiento de las finalidades propias que le
corresponden al Estado para garantizar combustible en dichas áreas geográficas.
Así las cosas, el legislador tributario está plenamente facultado para otorgar
beneficios tributarios exclusivamente a entidades de orden estatal, sin que por
ello se configure violación a la igualdad, pues el suministro de gasolina
constituye  un servicio público esencial, cuya prestación eficiente la debe
garantizar el Estado. En este orden de ideas, concluye la interviniente que en
el presente caso por las características del ente estatal para quien se dirige
el precepto legal atacado no es viable realizar el test de igualdad, pues
fácilmente se colige que por la naturaleza y características de la entidad
oficial a la cual se dirige el beneficio fiscal, difiere notoriamente de las de
orden privado, por lo que no se puede predicar que exista un tratamiento
discriminatorio, que atente contra la igualdad de competencia.
4.4.   Finalmente, afirma la interviniente que el aparte
demandado no contraviene el desarrollo económico en las zonas de frontera, ni
modifica el artículo 19 de la ley 191 de 1995; por el contrario, se trata de
una disposición legal que complementa dicha ley, buscando su progreso armónico,
en la medida en que el Estado garantiza la distribución de combustible en las
áreas geográficas fronterizas.
En efecto, con la ley 488/98, artículo 100,
se estableció un beneficio tributario que no derogó tácita ni expresamente lo
normado en el artículo 19 de la ley 191/95, toda vez que es diametralmente
diferente en razón a que esta última contempla la posibilidad de importación de
combustible por parte de Ecopetrol, para ser distribuido no sólo en Unidades de
Desarrollo Fronterizo, sino en zonas de frontera, previa suscripción del
contrato de concesión, estando exento de aranceles y otros gravámenes.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
El señor Procurador General de la Nación en
concepto 1919 recibido el 20 de octubre de 1999, solicita a la Corte declarar
la constitucionalidad de la norma en estudio, con fundamento en las
consideraciones que a continuación se resumen.
A su juicio, es claro que el legislador se
encontraba autorizado para señalar a Ecopetrol como eventual concesionario de
los contratos de distribución de combustible importado en las zonas de
frontera, puesto que se trata de una medida de naturaleza económica sustentada
en razones de soberanía nacional, así como en el objetivo de servir de solución
a la problemática que representa el suministro de gasolina en ciertas regiones
limítrofes del país. Posibilidad que tienen los gobernadores de departamentos
fronterizos, inspirada en la necesidad de asegurar la presencia del Estado en
aquellas regiones del país que colindan con otros países, y que requieren de
condiciones materiales propicias para la integración.
La norma acusada persigue eliminar el
sobrecosto que puede generar el precio de los combustibles en relación con los
bienes que se consumen en las regiones limítrofes, permitiendo que en estas
zonas la distribución de la gasolina importada sea realizada utilizando la
infraestructura disponible de Ecopetrol, que es una empresa nacional que cumple
la función de abastecer de hidrocarburos a todo el país a través de sus
oleoductos y poliductos.
Por consiguiente, estima el concepto fiscal
que la mención que se hace de Ecopetrol en el artículo 100 de la ley 488/98 es
razonable, por cuanto queda establecido que la intención de la norma es
aprovechar los poliductos y oleoductos que estén disponibles en las zonas de
frontera, con el objeto de transportar por medio de ellos los combustibles que
se importan del exterior, para el consumo de esas regiones y de las unidades
especiales de desarrollo fronterizo.
Agrega, que la norma no impone que la
celebración de los contratos de suministro de gasolina en zonas limítrofes, se
haga con ECOPETROL puesto que su verbo rector utiliza la expresión “podrán”
refiriéndose a la facultad conferida a los gobernadores de departamentos
fronterizos, con lo que queda despejada toda duda sobre la supuesta violación
del principio de la autonomía territorial. Por similares razones tampoco se
configura la violación al principio de igualdad, porque es evidente que la
norma acusada no está estableciendo un privilegio a favor de Ecopetrol, sino
regulando el ejercicio de una facultad discrecional en cabeza de los citados
gobernadores, quienes atendiendo las circunstancias particulares de la economía
de su región, decidirán si la celebración del contrato de concesión para el
suministro de gasolina importada debe hacerse con la mencionada empresa
estatal, o con distribuidores particulares.
En cuanto a la presunta vulneración del
derecho a la libre competencia, señala el Jefe del Ministerio Público, que no
se ve cómo el fragmento acusado pueda desconocer esta garantía, si el artículo
100 pretende regular la hipótesis de que sea factible emplear la
infraestructura disponible de Ecopetrol para transportar el combustible
importado que habrá de consumirse en las regiones fronterizas, sin excluir a
los particulares que se dedican al suministro o transporte de carburantes,
quienes pueden ser contratados por los gobernadores departamentales cuando el
interés general lo demande y la situación fáctica lo permita.
Finalmente, considera que no se viola el
artículo 289 superior, porque si bien éste precepto autoriza a los entes
territoriales fronterizos para adelantar directamente con sus similares
extranjeros, programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el
desarrollo comunitario, la prestación de los servicios públicos y la
preservación del ambiente, tal atribución debe ejercerse dentro de los
parámetros establecidos por el legislador, quien conforme al artículo 337
ibídem cuenta con libertad para determinar el régimen legal de las zonas de
frontera.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
En virtud de lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente
para decidir definitivamente sobre la demanda que en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad se formula contra el artículo 100 de la Ley 488
de 1998.
La Corte, para el pronunciamiento de fondo,
teniendo en cuenta las formulaciones del actor, no habrá de limitarse al examen
de la expresión destacada en la demanda sino que efectuará la necesaria
integración normativa con el resto del artículo 100 de la ley 448  de 1.998 y
el parágrafo del mismo.
2.   Problema jurídico sujeto a decisión
Corresponde a la Corte, entonces,
determinar si el artículo 100 de la ley 488 de 1998 al facultar a los
gobernadores de las zonas fronterizas para contratar con Ecopetrol la
distribución de combustibles derivados del petróleo, vulnera los principios de
la autonomía territorial, de la igualdad, de la libertad económica y el régimen
especial de las zonas de frontera.
En consecuencia, con el fin de  resolver
los cargos formulados por el actor, se hará inicialmente alusión a las normas
que regulan las zonas de frontera y la distribución de combustibles derivados
del petróleo en éstas, para luego sí entrar a examinar los distintos cargos
planteados en la demanda.
3.
De las zonas de frontera en la Constitución y la ley
3.1.   La Constitución Política de 1991 reconoce como
regiones de singular importancia económica y social (artículos 289 y 337), para
darles un tratamiento especial, a las denominadas zonas de frontera, entendidas
éstas como aquellos lugares donde sus habitantes viven una realidad diferente a
la de los demás sectores nacionales, en virtud de la vecindad con los países
limítrofes, lo cual influye notablemente en sus actividades culturales, el
intercambio de bienes y servicios, la circulación de personas y vehículos, y
genera por las circunstancias mencionadas, la libre circulación de monedas con
la incidencia que ello conlleva en la economía regional[1].
En relación con estas entidades, dispone el
artículo 289 de la Carta Política, que por mandato de la ley, los departamentos
y municipios ubicados en zonas fronterizas podrán adelantar directamente con la
entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación
e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de
servicios públicos y la preservación del ambiente.
Por su parte, según el artículo 300-2 ibídem,
corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas, expedir
las disposiciones relacionadas con el desarrollo de sus zonas de frontera.
E igualmente, el artículo 337 superior
preceptúa que la ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y
marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a
promover su desarrollo, lo cual se enmarca dentro del contexto de la
internacionalización y globalización de la economía.
3.2.   Dentro del marco constitucional descrito, se hace
necesario entonces, que el legislador busque el mejoramiento de las condiciones
sociales, económicas y culturales de los habitantes de las zonas de frontera,
cuyas relaciones sociales y económicas han surgido en razón de circunstancias históricas
y sociológicas que los identifica, adoptando para ello soluciones que deben
estar acordes con el principio constitucional del Estado social de derecho,
cuyas finalidades coinciden con el contenido programático del artículo 337
superior.
Precepto éste que adopta un cometido
estatal específico de fomento, estímulo y promoción de las zonas de frontera
que comporta para el legislador el deber de su realización práctica. En esa
medida, las soluciones que se adopten deben tener en cuenta las ventajas de la
propia situación de esas zonas, para aprovecharlas e impulsar la integración
económica con los países vecinos y facilitar, entonces, el fomento de proyectos
de cooperación e integración con las entidades territoriales limítrofes a fin
de lograr el desarrollo económico y social comunitario, la prestación eficiente
de los servicios públicos y la preservación del ambiente (arts. 226, 227 y 289
C.P.)[2].
En esta medida, se hace necesario
garantizar la efectividad del mandato constitucional del artículo 337, mediante
la promoción de programas de cooperación e integración económica y social en
los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas, donde la
conservación de la soberanía, de la independencia nacional y de la integridad
territorial son fines esenciales del Estado colombiano, lo cual exige de éste
su presencia efectiva, y donde es fundamental para su desarrollo, que se
estrechen los lazos culturales y económicos con las poblaciones de las naciones
vecinas dentro del ideal integracionista de la Carta Política de 1991.
Principio éste que se desprende del preámbulo, al señalar que la Constitución
tiene como uno de sus fines esenciales, impulsar la integración de la comunidad
latinoamericana, así como del artículo 9º a cuyo tenor la política exterior del
Estado se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe.
3.3.   En cuanto al alcance de las atribuciones que el
artículo 337 constitucional otorga al legislador frente a las zonas de
frontera, la Corporación en la sentencia C-076 de 1997, MP. Dr. Jorge Arango
Mejía, señaló que las competencias asignadas en esta materia al legislador son
abiertas, en la medida en que la Constitución no las somete expresamente a
condicionamientos específicos. Se trata, entonces, de una amplia libertad de
configuración normativa en cabeza del legislador, lo que no significa, por
supuesto,  que dicha libertad sea absoluta por cuanto está limitada por las
prohibiciones a las cuales la Constitución somete la acción legislativa en esta
materia (v.gr., las circunstancias relacionadas con la protección de la
soberanía nacional, las limitaciones presupuestales y financieras de la nación,
el manejo de las relaciones internacionales, etc.), la anterior perspectiva
contribuye a hacer efectivo el desarrollo del cometido estatal, con base en las
evaluaciones políticas que el Congreso haga y según las apreciaciones de la
realidad económica, social y cultural de las zonas de frontera. Sobre el
particular, dijo la Corporación:
“La Corte no
desconoce el papel activo que la ley debe desempeñar con el objeto de promover
programas de cooperación e integración en los departamentos y municipios
ubicados en zonas fronterizas. La conservación de la soberanía exige la
presencia visible del Estado en los territorios limítrofes y la existencia de
comunidades laboriosas y pujantes que desarrollen un sentimiento de arraigo
nacional. Pero, al mismo tiempo, es importante que se estrechen los lazos
culturales y económicos con las poblaciones de las naciones vecinas, como
corresponde al ideario integracionista de la Carta".
Entre "las
facultades que la Constitución atribuye a la ley con el propósito de promover
el desarrollo de las zonas de frontera, se encuentra la de establecer
"normas especiales en materias económicas y sociales" (CP. art.
337)".
"Si se
interpretara esta norma en sentido absoluto, la ley podría hacer caso omiso de
los restantes órganos del Estado y de las correlativas modalidades de intervención
previstas en la Constitución -particularmente de la planificación económica,
presupuesto público y regulación económica-, en un vasto campo como es el que
acota el universo de lo económico y social".
"La tesis
anterior no puede acogerse. Cada órgano del Estado tiene, en el marco de la
Constitución, un conjunto determinado de funciones. El desarrollo de una
competencia singular no puede realizarse de una manera tal que su resultado
signifique una alteración o modificación de las funciones que la Constitución
ha atribuido a los demás órganos. Se impone un criterio o principio de
"ejercicio armónico" de los poderes, de suerte que cada órgano se
mantenga dentro de su esfera propia y no se desfigure el diseño constitucional
de las funciones".
"(…) En este
caso, la ley puede libremente adoptar un conjunto de regulaciones tendentes a
promover el desarrollo de las zonas de frontera. Sin embargo, no parecería
necesario y, además, sería inconstitucional que pretendiera hacer caso omiso de
los restantes órganos del Estado cuyas atribuciones tuvieran relación con las
materias tratadas. No se puede ignorar que los órganos nacionales tienen
competencia en todo el territorio nacional y que, especialmente, en las zonas
de frontera, no es el Congreso el único órgano que despliega en ellas sus
atribuciones".
3.4.   Ahora bien, los artículos 289 y 337 de la Carta
Política a los que se ha hecho referencia, fueron desarrollados por la Ley 191
de 1995, la cual estableció un régimen especial para las zonas de frontera, con
el objeto de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico,
tecnológico y cultural. Esta normatividad tuvo como objetivos esenciales, fijar
determinados parámetros que permitieran el desarrollo y el progreso de dichas
áreas de la geografía nacional, así como su integración con el resto del país y
con los estados vecinos. Pero en especial, según el artículo 2º de la ley, la
acción del Estado en las zonas de frontera deberá orientarse prioritariamente a
la consecución de ciertos objetivos, como la protección de los derechos
humanos, el mejoramiento de la calidad de vida y la satisfacción de las
necesidades básicas de las comunidades asentadas en estas zonas, así como al
fortalecimiento de los procesos de integración y cooperación con los países
vecinos y la eliminación de barreras y obstáculos artificiales que impiden la
interacción natural de las comunidades fronterizas, y la prestación de los
servicios necesarios para la integración fronteriza y para el desarrollo de las
actividades económicas, sociales y culturales, tales como el transporte, agua
potable, entre otros.
Cabe destacar que la ley 191 de 1995 tuvo
como justificación, según la exposición de motivos presentada al proyecto de
ley sometido a consideración de las cámaras legislativas, los siguientes
aspectos:
“Dentro de este
marco general conviene señalar que el compromiso se ajusta a los parámetros que
identifica el gobierno de turno para buscar estrechos lazos de hermandad con
las autoridades del mismo continente. En el marco estrictamente económico se
tiene en cuenta el surgimiento de las fronteras de lo que se ha denominado
nueva empresa, debido a que se han impuesto como la competitividad y la
eficiencia. Igualmente un nuevo modelo de integración que se proyecta en las
áreas limítrofes, en procura de adaptarse a las grandes exigencias de la
economía mundial. La cooperación entre los países se requiere para lograr una
economía internacionalizada”[3].
4.      De la distribución de combustibles
en las zonas de frontera
4.1.   En relación con la distribución de combustibles en
las zonas de frontera, se han expedido, entre otras, las siguientes normas,
actualmente vigentes, en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 285, 289 y
337 de la Carta Política:
a) De una parte, el artículo 19 de la ley
191 de 1995, en virtud del cual los gobernadores de departamentos en donde se
encuentren ubicadas las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo, podrán
autorizar por concesión y previo el visto bueno del Ministerio de Minas, la
distribución de combustibles dentro del territorio de la respectiva Unidad por
parte de empresas nacionales o del país vecino que tengan como objeto principal
dicha actividad.
b) De la otra, ley 488 de 1998, por la cual
se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones
fiscales de las entidades territoriales, en cuyo artículo 100 se le permite al
legislador, en desarrollo del mandato consignado en el artículo 337
constitucional, establecer para las zonas de frontera, normas especiales en
materia económica y social tendientes a promover su desarrollo. Allí se dispone
que los gobernadores, previo visto bueno del Ministerio de Minas podrán
celebrar contratos de concesión con Ecopetrol que tengan por objeto la
distribución de combustibles derivados del petróleo, importados del país vecino
para consumo en las zonas de frontera.
Es pertinente manifestar que este precepto
determina, frente a lo que establece el artículo 19 de la ley 191 de 1995, unas
exenciones tributarias para el caso en que los Gobernadores consideren
conveniente contratar la distribución de combustibles con Ecopetrol.
4.2.   Lo que pretendió el legislador tanto con el
artículo 19 de la ley 191 de 1995, como con el artículo 100 de la ley 488 de
1998, fue extender las facultades contractuales de los gobernadores de las
zonas de frontera y de las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo, para
lograr un adecuado equilibrio en materia de distribución de combustibles.
Ahora bien, en relación con la vigencia de
las citadas disposiciones, debe señalar la Sala que las mismas presentan
aspectos de complementación ya que son similares en su contenido, toda vez que
apuntan a conceder a los gobernadores de las zonas fronterizas y de las
Unidades Especiales, facultades para que de manera potestativa contraten por
concesión, previo el visto bueno del Ministerio de Minas y Energía, la
distribución de combustibles en su territorio, bajo el criterio de la mayor favorabilidad
para el desarrollo económico y social de la entidad. No son entonces los
citados preceptos, excluyentes entre sí; presentan distintas opciones a los
Gobernadores para que tomen la decisión que más convenga a los intereses del
departamento, los cuales no se oponen entre sí.
Adicionalmente, el artículo 154 de la ley
488 de 1998, sobre derogatorias, no derogó expresamente el artículo 19 de la
ley 191 de 1995; tampoco se produce una derogatoria tácita, por cuanto se trata
de normas que establecen distintas opciones en materia de distribución de
combustibles. En efecto, el artículo 100 de la ley 488 de 1998 establece un
beneficio tributario diferente al establecido por el artículo 19 de la ley 191
de 1995, en razón a que aquel contempla la importación de combustible por
Ecopetrol para ser distribuido en zonas de frontera y en Unidades de desarrollo
fronterizo, previa suscripción del contrato de concesión, estando exento de
aranceles y otros gravámenes.
5.   Examen de los cargos formulados por el demandante
Hechas las precisiones anteriores, procede
la Corte a dar respuesta concreta a los cargos formulados por el demandante
contra la norma acusada, en los siguientes términos:
5.1.   El demandante señala que la norma acusada viola el
principio de autonomía de los entes territoriales consagrado en los artículos
287, 298, 300-2, 303 y 305-2 de la Constitución Nacional, al establecer que los
gobernadores de los departamentos fronterizos pueden celebrar con Ecopetrol
contratos de concesión para la distribución de combustibles derivados del
petróleo.
La Corte debe aclarar, de antemano, que la
norma sub examine no impone a los gobernadores la obligación de
suscribir los citados contratos con Ecopetrol; tan sólo los habilita, mediante
el verbo rector “podrán”,  para que éstos, de manera libre y discrecional,
seleccionen a los concesionarios de esos contratos, teniendo a Ecopetrol como
una de las posibilidades al momento de adoptar la decisión que más convenga al
departamento ubicado en zona de frontera en materia de distribución de
combustibles derivados del petróleo. Si por el contrario, dichos funcionarios,
estiman que otras empresas nacionales o extranjeras ofrecen mejores
condiciones, pueden optar por celebrar el contrato de concesión con éstas y no
con Ecopetrol.
En consecuencia, en armonía con lo atrás
expuesto sobre el régimen de los departamentos de frontera,  reconociendo la
vigencia tanto del artículo 19 de la ley 191 de 1995, como del artículo 100 de
la ley 488 de 1998, la contratación por parte de los gobernadores de la
distribución de combustibles en zonas fronterizas admite dos posibilidades:
hacerlo con empresas nacionales o extranjeras diferentes de Ecopetrol, cuya
actividad principal sea la distribución de combustibles derivados del petróleo,
o hacerlo con la Empresa Colombiana de Petróleos.
Según se señaló en la exposición de motivos
de la norma que se examina, la referencia a Ecopetrol como empresa con la cual
los gobernadores de departamentos fronterizos pueden contratar la distribución
de combustibles, obedece a que ésta es una entidad del Estado, con el carácter
de empresa industrial y comercial, que tiene a su cargo la exploración,
explotación y comercialización de combustibles derivados del petróleo, que
dispone de los oleoductos y poliductos necesarios a lo largo de todo el
territorio nacional para garantizar la distribución en el país. Dadas las
características del mercado de combustibles en las zonas de frontera, donde se
dan las circunstancias propicias para el contrabando de combustibles, habida
cuenta del valor de éstos en el mercado  y de su precio, que por la carga
tributaria que soportan en nuestro país es superior al que se en los países
vecinos, es válido y necesario que el Estado colombiano intervenga para
asegurar que la distribución del combustible en dichas regiones por parte de
empresas nacionales; así se otorgarán las garantías mínimas que permitan
equiparar los precios con los de los países vecinos. Esto no sólo facilita enfrentar
eficazmente el contrabando, sino en especial, fomentar la cooperación e
integración entre los países vecinos.
Así las cosas, para la Corte, la
disposición acusada, aún en el caso de que  hubiese hecho obligatoria la
contratación con ECOPETROL, no viola la autonomía propia de las entidades
territoriales pues, como en numerosas providencias lo ha reconocido la
Corporación la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta y puede
ser restringida y encauzada por normas que como la acusada  proyectan  el
ejercicio de las potestades especiales que al legislador atribuye la
Constitución Política, para intervenir en la economía y en casos como el
presente, según ya se expresó al efectuar el análisis  de los artículos de los
artículos 289 y 337 de la Constitución Política y se desarrollará en seguida,
para determinar condiciones y regímenes especiales sobre las zonas de frontera.
Por lo anterior, para la Sala es evidente
que la disposición legal demandada no puede considerarse violatoria de la
autonomía ni de la libre autodeterminación de los departamentos ubicados en
zonas de frontera.
5.2.   De otra parte, a juicio de la Corporación, la
afirmación del demandante según la cual la norma acusada establece un monopolio
en favor de Ecopetrol, al señalar que los gobernadores de departamentos
fronterizos celebrarán los citados contratos de concesión con la Empresa
Colombiana de Petróleos, tampoco es de recibo. En efecto, el precepto legal en
desarrollo de las potestades de intervención y de ordenación del régimen
especial de las zonas de frontera bien puede determinar que dadas las
condiciones especiales de esas zonas la distribución de combustibles derivados
del petróleos se realice por la entidad estatal que conforme a la ley tiene como
objeto  la exploración, explotación y comercialización de combustibles
derivados del petróleo, y dispone de los oleoductos y poliductos necesarios a
lo largo de todo el territorio nacional para garantizar la distribución en el
país. No obstante debe reiterarse que la norma establece una alternativa u
opción en cabeza de los gobernadores para contratar, bien con Ecopetrol, bien
con cualquier otra empresa dedicada a la distribución de combustibles.
Por consiguiente, concluye la Sala que la
norma sujeta a examen, en concordancia con lo preceptuado por el artículo 19 de
la ley 191 de 1995, garantiza la autonomía que el artículo 287 de la Carta
Política reconoce a las entidades territoriales, en este caso a los
departamentos ubicados en zonas de frontera, al facultar a los gobernadores a
celebrar contratos de concesión para la distribución de combustibles con
Ecopetrol.
5.3.   La Corte, en relación con el cargo por la presunta
violación del principio de igualdad establecido en el artículo 13 de la Carta
Política, así como respecto de la libertad económica consagrada en el artículo
333 ibídem, en cuanto la norma acusada, a juicio del demandante,
favorece a uno de los competidores en el suministro de gasolina, cual es
Ecopetrol, constituyendo en su favor un monopolio que no persigue fines
rentísticos, estima que el cargo no está llamado a prosperar, por las
siguientes razones:
5.3.1. A juicio de la Corporación no se configura en el caso
de la norma sometida a revisión un trato discriminatorio ni un desconocimiento
de la libertad económica, por cuanto las empresas nacionales o extranjeras que
comercian con combustibles derivados del petróleo, gozan de libertad para
presentar sus propuestas de distribución de combustibles en las zonas de
frontera, y en consecuencia, pueden competir económicamente con otras empresas
nacionales o extranjeras.
5.3.2. Cabe observar, en relación con el principio de
igualdad, que la Constitución prohibe los tratamientos discriminatorios, pero
admite la diferenciación, cuando ésta esté objetiva y razonablemente
justificada (C.P., artículo 13). En el caso del artículo 100 de la ley 488 de
1998, no se encuentra a juicio de la Sala un tratamiento discriminatorio, por
cuanto, de una parte, no establece la obligación en cabeza de los gobernadores
de departamentos fronterizos de celebrar contratos de concesión para la
distribución de combustibles exclusivamente con Ecopetrol, sino por el
contrario se reconoce la libertad del mandatario seccional de contratar con
Ecopetrol o con cualquier otra empresa ; se descarta así la formulación de
un privilegio en favor de la empresa estatal, y de la otra, porque el Estado en
aras de garantizar la prestación eficiente de un servicio público esencial -la
distribución de combustibles en las zonas de frontera-, a través de una entidad
oficial de carácter industrial y comercial, como lo es Ecopetrol, está
habilitado constitucionalmente para otorgar, mediante ley, beneficios y
prerrogativas tributarias y arancelarias especiales.
En efecto, una lectura integral de todo el
precepto demandado, permite concluir sin duda que aunque sea facultativo de los
gobernadores seleccionar a la persona con quien suscribirán el contrato de
concesión, son mayores los beneficios que la entidad territorial recibirá por
el hecho de contratar con Ecopetrol, en razón de las exenciones tributarias y
arancelarias que la norma legal otorga al combustible que distribuye Ecopetrol
importado del país vecino, para ser consumido en las zonas de frontera.
En cuanto al tratamiento que en materia
tributaria y fiscal reconoce la norma legal a los entes territoriales de
frontera por el hecho de contratar con Ecopetrol, estima la Corte que no es
contrario al ordenamiento superior, por cuanto quien presta el servicio público
es una entidad estatal, y está dirigido al cumplimiento de una de las
finalidades del Estado, cual es la adecuada y eficiente prestación de los
servicios públicos, lo que en el caso concreto se logra a través de garantizar
el suministro de combustible en las zonas de frontera.
En el artículo 337 superior, en
concordancia con los artículos 1º y 2º de la Constitución que aluden a las
finalidades del Estado social de derecho, se encuentra el fundamento
constitucional para que el legislador pueda adoptar medidas como la autorizada
en la norma censurada, la cual según lo expresado por la Corporación en la
sentencia C-076 de 1997 MP. Dr. Jorge Arango Mejía, busca el acceso fácil de
las comunidades asentadas en la zona de frontera a bienes y servicios básicos,
como instrumento promotor de su desarrollo en los distintos órdenes. En efecto,
dijo el citado fallo, que “si no se subsidiara el transporte de combustible en
las zonas de frontera, su costo resultaría excesivamente gravoso para los
usuarios del transporte, con la natural incidencia en otros sectores de la
actividad económica, con perjuicio general para el desarrollo social y
económico que el legislador debe promover en las zonas de frontera”.
Por lo anterior, cuando el artículo 337 de
la Constitución Política autoriza al legislador para expedir regulaciones
especiales en materia económica y social destinadas a promover el desarrollo
económico y social de las zonas de frontera, está señalando una finalidad
constitucional que el legislador puede satisfacer mediante la adopción de las
medidas que contribuyen a realizarla. Es incuestionable, por lo tanto, que las
prerrogativas tributarias y fiscales que la norma legal reconoce al transporte
de combustibles a cargo de Ecopetrol en el precepto sub examine, es una
concreción práctica y admisible del referido mandato constitucional.
En este mismo orden de ideas, comparte la
Sala los razonamientos expuestos por  el interviniente en nombre del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, dentro del término legal, según el cual “no es
lo mismo la distribución de combustible en zonas de frontera por una entidad
oficial que por una privada, ya que ésta tiene la opción de escoger en dónde
desarrolla su actividad, de manera que si no quiere hacerlo en zonas de
frontera nadie lo puede obligar, mientras que el Estado coloca un ente oficial
con prerrogativas tributarias que garanticen su suministro en esas zonas,
buscando el beneficio de la comunidad asentada en esa zona”.
Por consiguiente, en el caso del artículo
100 demandado, se está frente a un evento típico donde el legislador ha
establecido motivos justificados objetiva y razonablemente para darle un
tratamiento tributario y fiscal más favorable a los combustibles que distribuye
Ecopetrol en zonas de frontera, que hacen más propicia para los gobernadores de
estos departamentos la celebración de contratos de concesión con la Empresa
Colombiana de Petróleos que con otras empresas nacionales o extranjeras que
tengan en su objeto principal la distribución de combustibles.
De esa forma, entonces, estima la Sala que
no se configura la violación del principio de igualdad.
5.4.   En cuanto a la presunta violación del derecho a la
libre competencia económica, tampoco encuentra la Sala que la norma acusada
vulnere el ordenamiento superior.
En efecto, la libertad económica ha sido
concebida como una facultad que tiene toda persona de realizar actividades de
carácter económico, con la finalidad de crear, mantener o incrementar un
patrimonio. Las actividades que conforman dicha libertad están sujetas a
limitaciones impuestas por la Constitución y las leyes, por razones de
seguridad, salubridad, moralidad, utilidad pública o interés social. En
términos generales, según la Corte Constitucional[4], la libertad económica
se halla limitada por toda forma de intervención del Estado en la economía y
por el establecimiento de monopolios o la calificación de una determinada
actividad como servicio público, la regulación del crédito, de las actividades
comerciales e industriales. Esta presencia estatal puede manifestarse, como es
sabido entre otras formas jurídicas y administrativas, mediante empresas
industriales y comerciales o  sociedades de economía mixta.
De esa manera, las limitaciones a la
libertad económica deben estar expresamente autorizadas por la ley, como quiera
que el Constituyente de 1991 pretendió no sólo ampliar su ámbito, sino rodearla
de las garantías necesarias para su ejercicio.
Así las cosas, con la limitación que al
ejercicio de la actividad económica regulada por el artículo 100 de la ley 488
de 1998 se impone como consecuencia de tratarse de la prestación de un servicio
público esencial, como lo es la distribución de combustibles derivados del
petróleo, no se quebranta el ordenamiento superior, además de que el Estado por
expreso mandato constitucional tiene la facultad de intervenir en la regulación
de las actividades económicas. E igualmente, la contratación con Ecopetrol no
conduce a la violación de la libertad económica, pues este derecho puede estar
limitado por el legislador en aras de garantizar la intervención del Estado en
la producción, distribución, utilización y consumo de bienes, y en los
servicios públicos para racionalizar la economía con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, especialmente de aquellos
que viven en las zonas de frontera.
Por consiguiente, tampoco prospera el
cargo.
5.5.   Finalmente, en relación con el cargo conforme al
cual la norma demandada desconoce el carácter especial de las zonas de frontera
reconocido por los artículos 289 y 337 de la Constitución, las que según el
actor están instituidas para promover la integración y el desarrollo armónico
de las regiones fronterizas y no para favorecer a una empresa oficial de uno de
los países limítrofes, estima la Sala que éste no está llamado a prosperar, por
cuanto el progreso armónico en las zonas de frontera se logra, entre otros,
garantizando la efectividad del servicio público de distribución de
combustibles.
En efecto, de conformidad con lo
preceptuado por el artículo 289 de la Carta Política, por mandato legal los
departamentos ubicados en las zonas de frontera podrán adelantar directamente
con la entidad territorial limítrofe del país vecino, programas de cooperación
e integración dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de
servicios públicos y la preservación del ambiente.
Es evidente para la Corte, en armonía con
las consideraciones expresadas, entonces, que las zonas de frontera están
instituidas para promover la integración y el desarrollo armónico y comunitario
de las regiones de países limítrofes, así como para lograr la prestación de
servicios públicos, dentro de los parámetros que fije la ley, la que según lo
dispuesto en el artículo 337 de la Constitución, podrá establecer para éstas zonas
normas especiales en materia económica y social tendientes a promover su
desarrollo. Normas como la contenida en el artículo 100 de la ley 488 de 1998,
cuya finalidad es garantizar la prestación del servicio público de suministro y
distribución de combustibles derivados del petróleo en las zonas de frontera,
lo cual, a juicio de la Sala, se encuentra plenamente ajustado a los
ordenamientos superiores contenidos en los artículos 2º, 289, 337, 365 y 366.
En consecuencia, el cargo no prospera.
6.      La inconstitucionalidad del
parágrafo del Artículo 100 de la ley 488 de 1.998.
De conformidad con el parágrafo de la
disposición demandada “El Gobierno Nacional reglamentará la materia antes de
noventa días”.
Sobre el particular, se debe tener en
cuenta que esta Corporación ha sostenido de manera permanente que el ejercicio
de la potestad reglamentaria corresponde al Presidente de la República como
suprema autoridad administrativa  conforme a lo dispuesto por el artículo 189,
numeral 11 de la Constitución, “quien la conserva durante todo el tiempo de
vigencia de la ley sobre la cual pueda recaer el reglamento para su cumplida
ejecución, lo que significa que el legislador no puede someterla a ningún
plazo..”[5].
Entonces, en la medida en que el parágrafo
en mención señala un plazo dentro del cual el Presidente de la República  debe
ejercer esa función de reglamentación de la ley, es evidente que incurre en
transgresión  del ordenamiento superior y debe ser declarado inexequible, como
así se hará en la parte resolutiva.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 100
de la Ley 488 de 1998, salvo su parágrafo  que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional. Sentencia C-076 de
1997, MP. Dr. Jorge Arango Mejía.
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-076 de
1997. MP. Dr. Jorge Arango Mejía.
[3] Gaceta del Congreso, Martes 26 de Julio
de 1994, p. 21.
[4] Corte Constitucional. Sentencia T-425 de
1992. MP. Dr. Ciro Angarita Barón.
[5] Corte Constitucional. Sentencia C-066 de
1999. Magistrados ponentes Doctores Fabio Morón Díaz y Alfredo Beltrán Sierra