T-936-01
Sentencia T-819/01
Sentencia
T-936/01
PROCESO
DISCIPLINARIO-Suspensión
provisional
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Competencia
para vigilar conducta de quienes desempeñan funciones públicas/SERVIDOR
PUBLICO-Delegación de competencias/DELEGACION-Efectos
El Procurador General de la Nación tiene a su
cargo la dirección del Ministerio Público y cumple sus funciones a través de
sus delegados y agentes. Respecto a la función de vigilar la conducta de
quienes desempeñan funciones públicas, la Carta le encomienda “ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes,
e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley”. Puede cumplir esta
función directamente, o delegarla, sin perjuicio de su derecho a reasumir su
competencia en cualquier momento y con respecto a cualquier funcionario a quien
antes le hubiere delegado esa potestad. No basta que la Constitución o la ley
autoricen a un servidor público la delegación de sus funciones, para que ello
se dé; la posibilidad de transferir su competencia no la titularidad de la
función - en algún campo, se perfecciona con la manifestación positiva del
funcionario delegante de su intención de hacerlo, a través de un acto
administrativo motivado, en el que determina si su voluntad de delegar la
competencia es limitada o ilimitada en el tiempo o  general o específica.
PROCURADOR
PROVISIONAL-Delegado para
conocer denuncias por faltas disciplinarias
El Procurador Provincial recibió una
delegación expresa y general para conocer de las denuncias por faltas
disciplinarias, que se formulen en contra de los alcaldes municipales, -
excepto los de capitales de departamento - y adelantar los procesos
correspondientes, con todas las facultades y todos los deberes propios  del
ejercicio de esa competencia.
PROCURADOR
PROVISIONAL-Delegación
expresa y general de competencia para conocer del proceso disciplinario
La delegación que se hizo al Procurador
Provincial fue una de carácter expreso y general. Esto quiere decir, en primer
lugar, que quien tiene la titularidad de la función disciplinaria, y la
facultad de delegar la competencia para llevarla a cabo, la ejerció; y, en
segundo lugar, que esa delegación se hizo respecto de la competencia para
conocer de los procesos disciplinarios, y adelantar todas sus etapas. Sería
contrario al propósito de la delegación, y a los principios de eficacia y
eficiencia exigir que, dado que el Procurador General conserva la titularidad
de la función, deba autorizar específica y previamente a su delegado para que
actúe en cada una de las etapas del proceso.
PROCURADOR
PROVISIONAL-Delegado para
decretar suspensión provisional de Alcalde
El Procurador Provincial, como delegado del
Procurador General de la Nación, puede decretar la suspensión y solicitar al
funcionario competente para ejecutar la sanción, que es el Gobernador del
departamento en este evento, que la haga cumplir. En el presente caso, el
Procurador Provincial de Sincelejo tenía la competencia para imponer la medida
de suspensión provisional al Alcalde del municipio en conclusión, el Procurador
Provincial que decretó la suspensión era competente para hacerlo y, por tanto,
no se concederá la tutela por violación del debido proceso en este aspecto.
Referencia: expediente T-447673
Acción de tutela
instaurada por Mario Erasmo Aldana Goez en contra del Procurador Provincial de
Sincelejo (Sucre)
Temas:
Proceso
disciplinario - suspensión provisional
Delegación
– diferencias entre la delegación general de la competencia y la delegación
especial o específica
Magistrado ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., agosto treinta (30) de dos
mil uno (2001)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
proferido por la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Sincelejo (Sucre) dentro del proceso de tutela instaurado por Mario
Erasmo Aldana Goez contra el Procurador Provincial de Sincelejo.
I. ANTECEDENTES
A. Hechos
El 25 de junio de 1998 el Gobernador de
Sucre expidió el Decreto 356 de ese año, mediante el cual se creó el municipio
de El Roble. En firme ese acto, se designó al señor Mario Erasmo Aldana Goez
como alcalde provisional, mientras se elegía uno por votación popular.
El señor Aldana se posesionó el 17 de mayo
de 2000, y ejerció sus funciones desde la Secretaría del Planeación del
Departamento, dado que en el nuevo municipio no había instalaciones adecuadas
para hacerlo. De acuerdo con un informe entregado por él,[1] desde su Despacho
inició las gestiones de recaudo de documentos necesarios para la iniciación de
la vida jurídica del municipio relativos al mapa con los límites del
territorio, la estructura orgánica y planta de personal del ente, el Plan de
Inversiones de acuerdo con las necesidades planteadas por la comunidad en
diversas visitas efectuadas por el funcionario o sus encargados, el Presupuesto
de  Rentas y Gastos y tributos.
El 29 de octubre de 2000 se celebraron
comicios para elegir al alcalde del municipio, y la mayoría de votos la obtuvo
el señor Eudaldo León Tito Díaz Salgado. El elegido, en comunicaciones
calendadas 3 y 9 de noviembre, solicitó al señor Aldana iniciar el empalme,[2] y éste le respondió
que, por la corta vida del municipio, no era necesario reunirse con tanta
antelación, y le sugirió hacerlo el 20 de diciembre.[3]
Una semana más tarde, el alcalde electo
formuló denuncia de abandono del cargo[4]
contra el señor Aldana ante el Procurador Provincial de Sincelejo, motivada en el
hecho de que el funcionario había incumplido su deber legal de ubicar el
despacho de la alcaldía en la cabecera del municipio[5] y, en su lugar, estaba
ejerciendo el cargo “a control remoto”. El 20 de noviembre se abrió la
investigación, y se ordenaron los testimonios solicitados por el denunciante.
Todos criticaron la gestión del alcalde provisional, por las razones
siguientes: pese a que se le habían ofrecido varios inmuebles en el parque
principal del pueblo para que instalara su oficina, los rechazó, y trabajó
desde Sincelejo; iba muy poco al municipio,[6]
decía que atendía desde la Gobernación pero nunca estaba allá; no se preocupaba
por los pobladores de El Roble ni oía sus quejas, y había realizado obras que
no eran prioritarias, en lugar de otras verdaderamente urgentes.[7] Como consecuencia de lo
anterior, el Procurador Provincial decretó la suspensión provisional del cargo
al señor Aldana durante 30 días.[8]
El 27 de noviembre, un grupo de personas –
entre ellos, algunos funcionarios de la alcaldía de El Roble - declararon ante
notario a favor del investigado y, contrario a lo dicho por los anteriores
declarantes, resaltaron las obras que realizó, y justificaron su ausencia del
municipio en dos factores: no existe palacio de Gobierno (se está
construyendo), y muchas veces se encuentra en las zonas rurales de los
corregimientos que conforman el ente territorial, consultando las necesidades
de la población. Adicionalmente, se allegó al expediente un documento en el que
más de 80 personas apoyan la labor de Aldana.
El 6 de diciembre el señor Aldana demandó
al Procurador Provincial, por la violación de su derecho fundamental al debido
proceso porque, según él, la resolución que había ordenado su suspensión
provisional, fue una vía de hecho: la conducta que se le imputa es atípica,
porque no es sin justa causa que ha estado ausente del municipio, y ha tenido
que despachar desde Sincelejo porque en El Roble no existen instalaciones
locativas para el alcalde. Además, considera que es precipitada la sanción, y
que el funcionario que la impuso no ha averiguado en profundidad los hechos, ni
se le pidió declaración, y por tanto no pudo defenderse.
B. Decisiones de instancia
1. Juzgado Primero Promiscuo del Circuito
de Corozal, Sucre
En primer lugar, cuando admitió la
demanda, el juez ordenó suspender la aplicación de la Resolución que decretó la
medida cautelar. Al momento del fallo, consideró procedente la tutela, dado que
no existen acciones en la jurisdicción Contencioso–Administrativa para impugnar
actos de trámite, como lo es el que impone la suspensión provisional. En cuanto
al fondo del asunto, encontró que el Procurador Provincial había violado el
debido proceso del actor, por dos razones: según la Ley, se requiere
autorización expresa del Procurador General de la Nación para imponer esta
medida, y en el expediente no consta que se hubiere producido; además, a Aldana
no se le dio la posibilidad de ser oído, solicitar pruebas, rendir descargos y
defenderse de las acusaciones en su contra. Por todo lo anterior, concedió la
tutela y ordenó dejar sin efectos la resolución de suspensión.
2. Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Sincelejo
Impugnado el fallo anterior por la
Procuraduría General de la Nación, el Tribunal Superior de Sincelejo conoció
del caso, y revocó la sentencia. El fundamento para su decisión fue el
siguiente. De acuerdo con la Ley,[9]
el Procurador Provincial tiene potestad para adelantar investigaciones
disciplinarias en contra de los alcaldes de municipios no capitales de
departamento, y esa facultad incluye las de investigar, dictar medidas
cautelares, y sancionar. Estimó que no tendría sentido excluir la posibilidad
de imponer una medida provisional dentro del proceso, siendo que ella garantiza
la transparencia e imparcialidad de la investigación. En este sentido, se
apartó expresamente del criterio adoptado por la Sección Tercera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (acogido por la primera
instancia) y en su lugar, siguió la posición sentada por las Salas Segunda “B”
y Quinta de esa Corporación.
Además, no se violó el derecho de defensa
del señor Aldana, porque se le notificaron todas las decisiones dentro del
proceso, se cumplieron todos los requisitos legales para la imposición de la
medida, y el actor aún puede ejercer sus derechos. En consecuencia, negó las
pretensiones de la demanda.
Mediante auto del veintitrés (23) de mayo
de dos mil uno (2001), la  Sala de Selección Número Cinco (5) de la Corte
Constitucional resolvió seleccionar para su revisión el expediente de la
referencia.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
A. Competencia
Esta Sala es competente para revisar la
providencia proferida por el juez de instancia dentro del proceso de la
referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política, y de conformidad con los artículos 33 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
B. Problema jurídico
De acuerdo con los hechos reseñados, procede
esta Sala a resolver dos asuntos relativos al debido proceso disciplinario:
primero, si la facultad de adelantar investigaciones disciplinarias por parte
de los delegados o agentes del Ministerio Público, incluye la de imponer la
medida provisional de suspensión, o si se requiere delegación específica del
Procurador General de la Nación; segundo, si el investigado tiene derecho a ser
oído por quien lo investiga, antes de ser objeto de la medida.
Para resolver
estos interrogantes, la Corte i)estudiará la delegación dentro del proceso
disciplinario y en particular, respecto a la figura de la suspensión
provisional, para determinar qué funcionarios tienen la competencia para
imponerla, y así definir si el Procurador Provincial es uno de ellos; ii)
abordará el debido proceso disciplinario, con el objeto de saber si los
investigados en este tipo de casos tienen derecho a rendir su versión de los
hechos antes de ser objeto de la medida, y de ser así, si en este caso se
respetó ese procedimiento.
C. Consideraciones de la Corte
1. Procedencia
del amparo
Tal y como lo
reconocieron los jueces de instancia, en el presente caso procede la tutela
contra la decisión del Procurador Provincial de Sincelejo, porque se cumplen
los requisitos sentados por el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, y no se dan
las excepciones del artículo 6 del mismo decreto: se dirige contra una acción
de una autoridad pública que puede ocasionar un perjuicio irremediable, y no
existe en el ordenamiento otro medio igualmente idóneo en las circunstancias
del caso para obtener la protección de los derechos que se invocan.
2. La suspensión provisional en los
procesos disciplinarios.
La
ley 200 de 1995 “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único[10]”establece
los principios de la ley disciplinaria, su ámbito de aplicación y los sujetos
potenciales, las conductas constitutivas de falta, el procedimiento para
investigar a los funcionarios que pudieren cometerlas, y las posibles sanciones
para los infractores de estas normas. Dentro del Título V, que regula la
actuación procesal, el capítulo 7, “de la suspensión provisional” prevé la
posibilidad de suspender temporalmente del cargo al investigado, con dos
propósitos principales: primero, hacer más eficiente la investigación y
segundo, evitar que se continúe ejecutando o se reitere la conducta que dio
origen al proceso:
"Artículo
115.- SUSPENSIÓN PROVISIONAL.- Cuando la investigación verse sobre faltas
gravísimas o graves, el nominador, por su iniciativa o a solicitud de quien
adelanta la investigación, o el funcionario competente para ejecutar la sanción
a solicitud del Procurador General de la Nación, o de quien delegue, podrán
ordenar la suspensión provisional del investigado por el término de tres (3)
meses, prorrogables hasta por otros tres (3) meses, siempre y cuando existan
serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el
cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la
falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la
continuidad o reiteración de la falta.
El auto que ordene
o solicite la suspensión provisional  será motivado, tendrá vigencia inmediata
y contra él no procede recurso alguno.
Artículo 116.-
REINTEGRO DEL SUSPENDIDO.-
El disciplinado suspendido provisionalmente será reintegrado a su cargo o
función y tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de
percibir, durante el período de suspensión en los siguientes casos:
a) Cuando la
investigación termine porque el hecho investigado no existió, la ley no lo
considera como falta disciplinaria, o se justifica, o el acusado no lo cometió,
o la acción no puede proseguirse o haberse declarado la nulidad de lo actuado
incluido el auto que decretó la suspensión provisional;
b) Por la
expiración del término de suspensión sin que hubiere terminado la
investigación, salvo que esta circunstancia haya sido determinada por el
comportamiento dilatorio del investigado o su apoderado;
c) Cuando la
sanción impuesta fuere de amonestación, multa o suspensión.
PARÁGRAFO.- Cuando la sanción impuesta fuere la multa
se ordenará descontar de la cuantía la remuneración que deba pagarse
correspondiente al término de suspensión, el valor de la multa hasta su
concurrencia.
Cuando el
disciplinado fuere sancionado con suspensión de funciones o del contrato, en el
fallo se ordenarán las compensaciones que correspondan, según lo dejado de
percibir durante el lapso de la suspensión provisional.”.
Sobre la
medida en general, la Corte se pronunció en la sentencia C-108/95[11] en los siguientes
términos:
“[L]a suspensión provisional, fundada
en el hecho de adelantarse contra el empleado una investigación disciplinaria,
por conductas merecedoras de destitución, no implica que se le estén vulnerando
sus derechos al buen nombre -por cuanto no hay imputación definitiva y además
es una medida provisional que no genera una pérdida de empleo ni hay
aseveración alguna sobre la honra- ni al debido proceso, ya que en el curso de
la investigación el empleado cuenta con el derecho de desvirtuar los cargos en
su contra.
(...)
Sería
altamente inconveniente que existiendo motivos fundados sobre la conducta de un
empleado, se le permitiera continuar en el ejercicio de un cargo de tanta
responsabilidad y no se tomaran medidas preventivas de elemental razonabilidad
como la suspensión provisional. El legislador extraordinario, pues, no hizo
cosa distinta de prever una prudencia cautelar del interés general, prevalente
e incondicional.”
Concretamente
respecto a los artículos 115 y 116 del CDU, la Corte los declaró exequibles en
la sentencia C-280/96,[12] “pues la
regulación prevista garantiza la buena marcha y la continuidad de la función
pública, sin que con ello se afecte el empleo ni se atente contra la honra ni
el debido proceso del disciplinado, porque en el curso de la investigación el
servidor público tiene la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le imputa
a fin de que sea reintegrado al servicio, con el reconocimiento de lo dejado de
percibir.”
Definido lo
anterior, la Corte pasa a examinar las dos cuestiones principales que se
plantearon en este caso respecto a la imposición de esta medida y el debido proceso:
la primera, la falta de competencia por parte del funcionario que la ordenó y
la segunda, el hecho de no haber escuchado al investigado antes de suspenderlo.
3. La
competencia para imponer la suspensión provisional del cargo.
De acuerdo con el artículo 277 de la
Constitución, el Procurador General de la Nación tiene a su cargo la dirección
del Ministerio Público y cumple sus funciones a través de sus delegados y
agentes. Respecto a la función de vigilar la conducta de quienes desempeñan
funciones públicas, la Carta le encomienda “ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
respectivas sanciones conforme a la Ley”.[13]
Puede – se reitera – cumplir esta función directamente, o delegarla, sin
perjuicio de su derecho a reasumir su competencia en cualquier momento y con
respecto a cualquier funcionario a quien antes le hubiere delegado esa
potestad.[14]
Pero no basta que la Constitución o la ley
autoricen a un servidor público la delegación de sus funciones, para que ello
se dé; la posibilidad de transferir su competencia – no la titularidad de la
función - en algún campo, se perfecciona con la manifestación positiva del
funcionario delegante de su intención de hacerlo, a través de un acto
administrativo motivado, en el que determina si su voluntad de delegar la
competencia es limitada o ilimitada en el tiempo o  general o específica. Tres
son los efectos de la delegación: quien delega puede reasumir en cualquier
momento las competencias que delegó; existe un “consentimiento abstracto” entre
la autoridad superior y la delegada, en el sentido de que no es necesario
renovar la delegación cada vez que uno de ellos cambia, - ya que la
distribución de funciones se hace entre cargos y no entre personas - y se
presume que subsiste hasta tanto el superior emita un acto que la revoque; en
tercer lugar, se tiene que el delegado es el autor real de las actuaciones que
ejecuta en uso de las competencias delegadas, y ante él se elevan las
solicitudes y se surten los recursos a que haya lugar, como si él fuera el
titular mismo de la función.[15]
En este orden de ideas, tenemos que la
Constitución (art. 277-6) asigna al Procurador General la potestad
disciplinaria, y le da la facultad de delegarla y  el legislador expidió el
CDU, cuyo artículo 62 establece que los procesos disciplinarios que adelante la
Procuraduría General de la Nación deben tramitarse conforme a las competencias
establecidas en la norma que determina la estructura y el funcionamiento de esa
institución. El Decreto 262 de 2000[16]
que estableció las competencias y funciones que tiene cada una de las
dependencias de ese organismo de control, dice en el parágrafo único del
artículo 7[17]:
las funciones “señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás
atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí o delegarlas en cualquier
servidor público o dependencia de la entidad”; luego, en el mismo sentido
sigue: “Las funciones y competencias que en este decreto se atribuyen a las
procuradurías delegadas, territoriales y judiciales, se ejercerán si el
Procurador General de la Nación resuelve asignarlas, distribuirlas o delegarlas
en virtud de las facultades previstas en este artículo”. Lo anterior es
complementado con los numerales 8[18],
38[19] y 40[20] de ese artículo, y con
el artículo 76 del decreto,[21]
que asigna funciones a las Procuradurías Provinciales. Entre ellas, el literal
a) del numeral 1 contiene la de “conocer en primera instancia de los
procesos disciplinarios que se adelanten entre otros, contra los alcaldes
municipales que no sean de capital de Departamento...”[22]. Entonces, el
Procurador General expidió la Resolución No. 0018 de marzo 4 de 2000, “Por
la cual se denominan las procuradurías territoriales, se delegan funciones del
Procurador General, se distribuyen y asignan competencias de la Procuraduría
General de la Nación y se establece la sede y organización territorial de las Procuradurías
Regionales, Distritales y Provinciales”. En su artículo 2°, se establece
que “las competencias y funciones previstas en el artículo 76 del Decreto
262 de 2000, se delegan, distribuyen y asignan en las Procuradurías Distritales
y Provinciales”.
Así las cosas, se tiene que el Procurador
Provincial recibió una delegación expresa y general para conocer de las
denuncias por faltas disciplinarias, que se formulen en contra de los alcaldes
municipales, - excepto los de capitales de departamento - y adelantar los
procesos correspondientes, con todas las facultades y todos los deberes
propios  del ejercicio de esa competencia.
Además de la Constitución, la ley que
debe aplicar en su labor es la disciplinaria y, por ende, debe respetar los
principios de esta rama del derecho[23]
y seguir celosamente sus normas: una vez recibida la denuncia en contra de un
funcionario, si se cumplen las condiciones del artículo 144 del CDU, debe
notificarlo del auto de apertura de investigación, y de ahí en adelante, actuar
conforme al procedimiento que establece ese estatuto.
Dentro del proceso disciplinario es
posible suspender provisionalmente al funcionario investigado, si se cumplen
ciertas condiciones, entre las cuales está la competencia del funcionario que
pretende imponer la medida. El actor, y el juez de primera instancia en este
caso consideran que únicamente el Procurador General de la Nación puede
decretarla o, si desea delegar esa potestad, debe hacerlo de manera expresa y
específica; el Procurador General y el juez de segunda instancia consideran lo
contrario. Este es el problema que deberá resolver ahora la Corte: si viola el
debido proceso una medida provisional impuesta en un proceso disciplinario, sin
delegación específica del Procurador General de la Nación.
3.1. Aclaración preliminar. La suspensión
provisional y la desvinculación del cargo.
De acuerdo con los documentos que reposan
en el expediente, los fallos de instancia y los conceptos de la Procuraduría,
las diferencias que se presentan entre los involucrados en este proceso de
tutela y en las tesis del Consejo de Estado, consisten en las interpretaciones
opuestas que se dan a la potestad de suspender provisionalmente a una persona
investigada, que contiene el artículo 115 del CDU. Ninguno de los
intervinientes incorporó en sus alegatos el artículo 278.1 de la Carta, que
contiene, como una de las funciones que ejerce el Procurador General de la
Nación,  desvincular de su cargo a un funcionario, previa audiencia y en auto
motivado.[24]
La Corte considera necesario aclarar que no se trata de la misma hipótesis:
esta competencia i) no está inscrita como medida ordinaria en el proceso
disciplinario, ii) es exclusiva del Procurador; iii) no existe en la
Constitución la autorización para delegarla; iv) aún si quisiera delegarla,
ello sería inconstitucional, porque la Carta expresamente dice que es una
función que debe ejercer directamente. En cambio, la imposición de medidas
cautelares se da ordinariamente dentro de un proceso disciplinario. Como
ya se explicó, se entiende que en este caso la facultad de adelantar el proceso
se delegó en cabeza del Procurador Provincial, y resta determinar si era
necesaria una nueva delegación específica para decretar la medida provisional.
3.2. La competencia para imponer la
suspensión provisional en los procesos disciplinarios.
El artículo 115 del CDU establece que
dentro de este tipo de procesos existe la posibilidad de suspender
provisionalmente al investigado, siempre y cuando la orden de hacerlo provenga
del “nominador, por su iniciativa o a solicitud de quien adelanta la investigación,
o [d]el funcionario competente para ejecutar la sanción a solicitud del
Procurador General de al Nación, o de quien delegue”.
Ya se aclaró en el aparte anterior, que la
delegación que se hizo al Procurador Provincial con la Resolución 0018 de 2000,
fue una de carácter expreso y general. Esto quiere decir, en primer lugar, que
quien tiene la titularidad de la función disciplinaria, y la facultad de
delegar la competencia para llevarla a cabo, la ejerció; y, en segundo lugar,
que esa delegación se hizo respecto de la competencia para conocer de los
procesos disciplinarios, y adelantar todas sus etapas. Sería contrario al
propósito de la delegación, y a los principios de eficacia y eficiencia (art.
209 de la C.P.) exigir que, dado que el Procurador General conserva la
titularidad de la función, deba autorizar específica y previamente a su
delegado para que actúe en cada una de las etapas del proceso.
Respecto a la facultad de imponer la
suspensión provisional, el artículo 115 del CDU restringe la competencia para
ordenarla, a dos personas: el nominador, y el funcionario competente para
ejecutar la sanción. El primero, por iniciativa propia o luego de solicitud de
quien adelanta la investigación y el segundo, cuando el Procurador General de
la Nación, directamente o a través de un delegado, se lo solicita. El
Procurador Provincial, como delegado del Procurador General de la Nación, puede
decretar la suspensión y solicitar al funcionario competente para ejecutar la
sanción, que es el Gobernador del departamento en este evento,[25] que la haga cumplir.
En el presente caso, el Procurador
Provincial de Sincelejo tenía la competencia para imponer la medida de
suspensión provisional al Alcalde del municipio de El Roble; el 23 de noviembre
de 2000 expidió una resolución decretándola, y solicitó al Gobernador de Sucre
hacer “lo de su cargo”.[26]
Seis días más tarde, la Gobernación comunicó al Procurador Provincial del
cumplimiento de la medida, y del encargo de otra persona en lugar del suspendido.[27]
En conclusión, el Procurador Provincial
que decretó la suspensión del señor Aldana era competente para hacerlo y, por
tanto, no se concederá la tutela por violación del debido proceso en este
aspecto.
4. Debido
proceso en la suspensión provisional
El demandante
sostiene que también se vulneró su derecho al debido proceso porque, antes de
suspenderlo, el investigador no le permitió rendir un informe y dar su versión
de los hechos, es decir, explicar el motivo de su ausencia del municipio.
Esta Corte ha
sostenido en reiteradas ocasiones que uno de los presupuestos básicos del
derecho al debido proceso, es la posibilidad del investigado de ser oído
durante el proceso, y especialmente antes de la imposición de una sanción. Al
respecto, es necesario aclarar dos cosas: la primera, que la suspensión
provisional no es una sanción. La segunda, que al actor se le dio la
oportunidad de presentar pruebas y anexarlas, antes de la imposición de la
medida.
En primer lugar, la
suspensión provisional no es una sanción sino una medida cautelar. Por su
naturaleza, y para lograr su eficacia, es necesario imponerla sorpresivamente,
y así impedir que quien será objeto de ella, ejecute conductas que obstaculicen
el proceso o hagan inocua la medida.
Al
respecto ha dicho la Corte, que “si las medidas cautelares están destinadas a
salvaguardar los derechos subjetivos en disputa y, principalmente, a garantizar
la efectividad y eficacia de la administración de justicia, es imprescindible
que las mismas se decreten y practiquen antes de que el titular de los derechos
cautelados tenga conocimiento de ellas. Admitir lo contrario, esto es, que su
ejecución sea posterior a la notificación del auto que las ordena, haría
inoperante dicha figura en cuanto le daría al demandado la oportunidad de
eludirla, impidiéndole al juez cumplir eficazmente su objetivo de proteger el
derecho amenazado o violado.”[28]
Adicionalmente,
en el proceso de constitucionalidad D-666,[29] el cargo del demandante en
contra de la norma era idéntico al que en esta ocasión se formuló. Según él, la
imposición de medidas cautelares a una persona sin antes escucharla, violaba el
debido proceso. La Corte encontró que es conforme a la Constitución la
imposición de la medida tal y como lo indica la norma, porque no viola el
debido proceso, ya que es de carácter provisional, y el empleado tiene derecho
a desvirtuar los cargos que existen en su contra, durante todo el proceso.
En segundo lugar,
antes de imponérsele al procesado la medida de suspensión provisional de su
cargo, se ordenó la incorporación de las pruebas que él allegara o aportara.[30] Es así como, incluso
antes de ser suspendido del cargo, tuvo la oportunidad de anexar al expediente
algunos testimonios que considerara pertinentes, pero no lo hizo, ni se acercó
al funcionario investigador para solicitar ser escuchado en versión libre; hizo
uso de estas posibilidades luego de impuesta la medida.[31]
En este orden de
ideas, la Sala concluye que en este segundo aspecto tampoco se violó el derecho
al debido proceso del actor. El tendrá todas las oportunidades dentro del
proceso disciplinario, para desvirtuar los cargos que existen en su contra.
Según los
documentos que obran en el expediente, y las consideraciones que sobre ellos ha
hecho esta Sala, la Corte no encuentra violación de los derechos por él
invocados y, por tanto, confirmará la decisión de instancia que negó la tutela.
III-
DECISION
La
Corte concluye que el Procurador General de la Nación puede, sin que ello viole
el debido proceso, delegar de manera general y expresa su competencia
disciplinaria, sin que sea necesario una delegación especial de la facultad de
imponer las medidas cautelares ordinarias propias del proceso disciplinario,
como la de suspensión provisional, ni tampoco una delegación específica para
cada caso.
Igualmente,
reitera que en el campo disciplinario no viola el debido proceso ni el derecho
de defensa imponen la medida cautelar de suspensión provisional sin que el
afectado haya sido efectivamente oído previamente.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión  de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero-. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal
Superior de Sincelejo en el proceso de la referencia, que negó la tutela del
derecho al debido proceso al señor Mario Erasmo Aldana Goez.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSE CEPEDA  ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folios 53 y 54 del expediente.
[2] Folios 18 y 19 del expediente.
[3] Folio 20 del expediente.
[4] Adicionalmente solicitó investigación por “derivar evidente e
indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo” e incremento
injustificado de su patrimonio. (Folio 15 del expediente)
[5] Artículo 134 de la Ley 136 de 1994.
[6] Según los declarantes, a veces se ausentaba toda una semana, e
incluso dejó de ir al municipio durante 15 días. (Folios 23 a 36 del
expediente)
[7] En lugar de instalar el acueducto o contratar un médico para el
centro de salud, el alcalde provisional realizó obras de alumbrado, arreglo de
calles y un aula en un colegio local. (Folio 44 del expediente)
[8] Resolución 22 del 23 de noviembre de 2000. (Folios 8 a 11 del
expediente).
[9] Artículo 115 de la Ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Único) y
artículo 76 del Decreto 262 de 2000.
[10] En adelante CDU.
[11] MP Vladimiro Naranjo Mesa. En este caso, la Corte
declaró exequible el artículo 46 del Decreto Ley 407 de 1994, que establece la
posibilidad de imponer la suspensión provisional a quien, siendo miembro del
cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional, es
investigado dentro de un proceso disciplinario. El actor consideraba que esta
norma violaba el debido proceso, ya que la medida se tomaba sin que existiera
un fallo en firme y sin permitirle al investigado la posibilidad de
controvertirla.
[12] MP Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia, la Corte
estudió las demandas presentadas en contra de varias disposiciones del CDU,
incluidos los artículos 115 y 116.
[13] Artículo 277 numeral 6 de la C.P.
[14] Ibídem. En desarrollo de este artículo, el CDU establece:
“ARTICULO 3°-. Poder disciplinario preferente. En desarrollo
del poder disciplinario preferente, podrá el Procurador General de la Nación
por sí o por medio de sus Delegados y Agentes avocar, mediante decisión
motivada de oficio o a petición de parte el conocimiento de aquellos asuntos
que se tramiten internamente ante cualquiera de las ramas y órganos del poder
público.(...)”.
[15] Cfr. Georges Vedel, Pierre Delvolvé, Droit Administratif.
Presses Universitaires de France, París, 1982.
[16] “Por el cual se modifican la estructura y la organización de
la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio
Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se
dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la
Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de
sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que
se encuentren sujetos.”
[17] El séptimo es el artículo del Decreto que establece las funciones
del Procurador General de la Nación.
[18] Dice: “ARTICULO 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de
sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
(...)8. Distribuir las funciones y
competencias atribuidas en la Constitución o la ley a la Procuraduría General
de la Nación, entre las distintas dependencias y servidores de la entidad,
atendiendo criterio de especialidad, jerarquía y las calidades de las personas
investigadas, cada vez que por necesidades del servicio se requiera.”
[19] Dice: “ARTICULO 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de
sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
(...)38. Organizar las dependencias
de la Procuraduría General de la Nación para su adecuado funcionamiento
conforme a las reglas y principios establecidos en este decreto y denominarlas,
de acuerdo con las necesidades del servicio, sin establecer a cargo del Tesoro
Público obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo
servicio en la Ley de Apropiaciones.”
[20] Dice:
“ARTICULO 277. El
Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes,
tendrá las siguientes funciones:
(...)40. Distribuir, fijar la sede y
la circunscripción territorial de los empleos de asesor de su despacho, de las
diferentes dependencias y de cada uno de los empleos de la entidad, de acuerdo
con las necesidades del servicio.”
[21] El texto del artículo 76, en lo pertinente, es: “ARTÍCULO 76. Funciones. Las procuradurías distritales y
provinciales, dentro de su circunscripción territorial, tienen las siguientes
funciones, cuando lo determine el Procurador General en virtud de las
facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto:
1. Conocer en primera instancia,
salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría,
los procesos disciplinarios que se adelanten contra:
a) Los alcaldes de municipios que no
sean capital de departamento, los concejales de éstos, los personeros,
personeros delegados, ediles de juntas administradoras locales, rectores,
directores o gerentes de las entidades y organismos descentralizados del orden
distrital o municipal, los miembros de sus juntas o consejos directivos, y
contra servidores públicos del orden distrital o municipal, según el caso.”
[22] Esta disposición modificó la que existía en el régimen anterior,
establecido por la Ley 201 de 1995, que en su artículo 71e) expresamente
excluía de las funciones de los Procuradores Provinciales la investigación
disciplinaria de los alcaldes.
[23] Los artículos 4 a 17 del CDU disponen los principios que informan
la función disciplinaria: legalidad, debido proceso, resolución de la duda a
favor del disciplinado, dignidad humana, presunción de inocencia, gratuidad,
cosa juzgada, celeridad, finalidad del procedimiento en tanto instrumento del
cumplimiento de los fines del Estado y las garantías de los ciudadanos,
culpabilidad, favorabilidad, igualdad ante la ley y la finalidad de la ley y
las sanciones disciplinarias: “prevención y garantía de la buena marcha de
la gestión pública” (art. 17). Adicionalmente, el artículo 75 del CDU
establece que la actuación procesal debe desarrollarse de acuerdo con el
artículo 209 de la Carta, y los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción.
[24] “ARTICULO 278. El
Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones:
1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al
funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir
de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido
provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones;
obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o
una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia
en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de
su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga
conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.”
[25] El artículo 94 del CDU dice: “ARTICULO 94-. Ejecución de la
sanción. La sanción impuesta la hará efectiva: El Presidente de la
República respecto de los Gobernadores y el Alcalde del Distrito Capital. Los
Gobernadores respecto de los demás Alcaldes”.
[26] Folio 11 del expediente.
[27] Folio 115 del expediente.
[28] Sentencia C-925/99 MP Vladimiro Naranjo Mesa. En ella se declaró
exequible el artículo 327 del Código de Procedimiento Penal, según el cual las
medidas cautelares deben cumplirse antes de notificar a la parte contraria el
auto que las decrete.
[29] Esta demanda se resolvió en la Sentencia C-108/95. Ver
Consideración 3 de este fallo, y nota al pie No. 11.
[30] Folio 39 del expediente.
[31] Anexó algunos testimonios el 27 de noviembre (folios 45 a 50 del
expediente), y el 5 de diciembre solicitó ser escuchado (folio 118 del
expediente).