C-126-18
Sentencia C-126/18
INHABILIDADES PARA CONTRALOR
MUNICIPAL-Inexequibilidad
de la expresión “o como encargado”
La imposición de una inhabilidad que,
aun cuando temporal, impide que quienes vinieren ejerciendo en condición de
encargo como contralores municipales o como auditores de las contralorías
municipales, pudieran aspirar a ser elegidos como nuevos contralores titulares
no se ajusta a la Constitución Política al violar los artículos 13, 40 y 272,
inciso 8º superiores. La referida inhabilidad, al no ser idónea para alcanzar
los fines que exige la Constitución para el acceso a los cargos públicos,
establece una temporalidad que afecta desproporcionadamente el referido de
derecho de acceso. Más allá, la norma, también resulta evidentemente
desproporcionada a la luz de las inhabilidades que, para casos similares,
prevén tanto el inciso 8º del artículo 272 constitucional, como la primera
parte del numeral 2º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994; normas estas que
otorgan a otros funcionarios municipales un régimen de inhabilidades mucho más
benévolo sin que el más severo que prevé la norma objeto de esta sentencia se
encuentre justificado.
CONTRALOR MUNICIPAL-Inhabilidades
CONTRALORIA MUNICIPAL Y DISTRITAL-Autonomía administrativa,
presupuestal y contractual
AUDITOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Vigilancia de contralorías
municipales y distritales
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN INHABILIDADES-Límites
La libertad legislativa para ampliar el catálogo
de inhabilidades para ser elegido contralor municipal se encuentra enmarcada
dentro de los siguientes límites constitucionales: (i) no podrá ser elegido
quien inmediatamente venga ocupando el cargo en propiedad (prohibición de
reelección); (ii) no podrá ser elegido quien, en el último año anterior a la
elección, sea o haya sido miembro de la asamblea o concejo que deba hacer la
elección; y (iii) no podrá ser elegido quien en el último año haya ocupado
cargo público en nivel superior al ejecutivo, inclusive, (ver supra 2.3.) del
orden departamental, distrital o municipal. Esto, por supuesto, recordando las
demás inhabilidades que prevé la Carta para aquellas personas cuyas conductas
hayan, por ejemplo, afectado el patrimonio del Estado. Dentro de este marco puede moverse el
legislador estableciendo otras restricciones para ser elegido como contralor
municipal, siempre y cuando en ejercicio de su función se respeten los
distintos postulados constitucionales dentro de los cuales, por supuesto, se
encuentran los derechos fundamentales que prevé la Carta Política.
INHABILIDADES PARA SER ELEGIDO
CONTRALOR TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
ENCARGO-Concepto/ENCARGO-Alcance
CONTRALOR MUNICIPAL-Encargo
AUDITOR DE CONTRALORIA MUNICIPAL-Encargo de funciones
Referencia:
Expediente D-12201
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 163 (parcial) de la Ley 136 de 1994
“Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”
Actor:
Carlos Saúl Sierra Niño
Magistrada
ponente:
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., veintiuno
(21) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Carlos Saúl Sierra Niño, en ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, demandó la expresión “o como
encargado” que contiene el literal a) del artículo 163 de la Ley 136 de
1994 por considerar que vulnera los artículos 13 y 40 de la Constitución
Política. Luego de los trámites de rigor la demanda fue fijada en la Secretaría
General de la Corte para permitir la participación ciudadana. Inicialmente
intervinieron la Federación Colombiana de Municipios y la Contraloría General
de Santiago de Cali. Posteriormente el Procurador General de la Nación emitió
el concepto de su competencia, lo cual hizo a través del Viceprocurador General
de la Nación con funciones de Procurador General de la Nación.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe
el texto del artículo 163 de la Ley 136 de 1994, tal y como este quedara
luego de ser reformado por el artículo 9º de la Ley 177 de 1994 y resaltando en
negrilla y subraya el aparte legal acusado:
“LEY
136 de 1994
(junio
2)
Por
la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios.
[...]
Ley 177 de 1994.- ART. 9º—El artículo 163 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
"ART. 163. — Inhabilidades. No
podrá ser elegido contralor quien:
a)       Haya sido
contralor o auditor de la contraloría municipal en todo o parte del período
inmediatamente anterior, como titular o como encargado;
b)       Haya sido miembro
de los tribunales que hagan la postulación (o del concejo que deba hacer la
elección)[1], dentro
de los tres años anteriores, y
c)       Esté incurso
dentro de las inhabilidades señaladas en el artículo 95 y parágrafo de esta
ley, en lo que sea aplicable".
III.
LA DEMANDA
El demandante considera que el aparte
legal acusado debe declararse inexequible por contrariar los artículos 13 y 40
numeral 7 de la Constitución Política.
Como fundamento de su demanda el actor inicialmente
manifiesta que el aparte legal demandado vulnera el derecho constitucional de
igualdad al permitir un trato discriminatorio. Según el demandante, de la Sentencia
C-1372 de 2000[2] se
desprende que “el legislador se encuentra obligado a instituir normas
objetivas, sin desarrollar ningún tipo de distinción que suponga concesiones
inmerecidas para unos, o como en el caso de la norma demandada, un trato
desdeñoso respecto de otros. Por tal razón, las diferencias que se introduzcan
deben tener como finalidad la realización del propósito constitucional de la
igualdad real, o el desarrollo de los postulados de justicia distributiva”,
lo cual –sostiene el actor- no se cumple en la norma demandada.
El demandante además argumenta que la
facultad de establecer el régimen de inhabilidades e incompatibilidades que
posee el legislador frente al desempeño de ciertos cargos públicos “se encuentra
[limitada] por los principios, valores y derechos fundamentales contenidos en
la propia Constitución, como en los parámetros señalados directamente por el
Constituyente, en relación con las inhabilidades para determinados servidores
públicos”. Por ejemplo, en el caso de los contralores municipales, el actor
sostiene que “el artículo 272 fija algunas de las inhabilidades para
desempeñar ese cargo, al tiempo que ningún contralor podría ser reelegido.
Prohibición ésta que se constituye en una causal de inhabilidad (sic)”.
El accionante también considera que el
legislador adicionó una causal de inhabilidad “prohibiendo la elección para
contralor municipal del ciudadano que en cualquier tiempo del período
inmediatamente anterior a la elección, hubiese ejercido dicho cargo en calidad
de encargado, equiparando la condición de éste con la del ciudadano que por
elección y en propiedad, ha ejercido dicho empleo”, poniendo a los dos
sujetos en un plano de igualdad carente de “razonabilidad y
proporcionalidad” y sin un argumento “que justifique que un ciudadano no
pueda ser elegido contralor municipal” si ejerció en encargo temporal dicho
cargo, en “cualquier tiempo del periodo inmediatamente anterior”.
Para el demandante, no existe razón para
que una persona que, por ejemplo, ha sido encargada “por tres días o por un
mes” de una contraloría municipal durante el primer año del periodo del
contralor titular, quede inhabilitada “cuando ninguno de los principios que
rigen el ejercicio fiscal: transparencia, neutralidad, igualdad, entre otros,
resultarían desconocidos por el hecho de la elección, como tampoco se desconoce
el fundamento último de la prohibición de la reelección que contempla el
Constituyente en el artículo 272, que no es otra que evitar la perpetuidad en
el ejercicio de este cargo”. Para el actor la inhabilidad correspondiente vulnera
el derecho de los ciudadanos a ejercer cargos públicos así como el principio de
igualdad en tanto “un funcionario público del orden municipal puede aspirar
a ser elegido contralor municipal, cuando hace dejación de su cargo un año
antes de la elección”, a diferencia de aquel que fue encargado, al que sí “se
le aplica la inhabilidad sin tener en cuenta factor temporal alguno”.
Luego de citar apartes de la Sentencia
C-1372 de 2000 de la Corte en torno a los propósitos del encargo, para
sustentar que en la disposición demandada existe una circunstancia
discriminatoria, el actor argumenta:
“a)
En cuanto al criterio de comparación (...) la disposición acusada, contempla
una causal que ni siquiera se encuentra contemplada en la Constitución Política
(...). Por ende, al establecer una medida que inhabilite también a los
contralores o auditores encargados, crea un trato igual a lo que por esencia es
distinto.
b)
En cuanto al segundo presupuesto, al tratamiento desigual entre iguales, más
que trato desigual entre iguales, constituye también una discriminación al
conceder tratamiento igual a lo que en esencia es distinto a la vista de la
Constitución Política, puesto que ésta solo contempla inhabilidades cuando se
entienda ‘un término razonable y proporcional’[3] lo
cual no reúne las condiciones para las personas como (sic)
el encargo, se constituya como causal de inhabilidad para ser elegido
Contralor.
c)
En cuanto al tercer cargo, que es la justificación constitucional del trato
diferenciado, no existe en la Constitución Política, que se establezcan
prohibiciones sobre cargos temporales como es un cargo por encargo, así lo
estableció esta misma Corporación en Sentencia C-1237 del 2000 (sic)”.
(Él énfasis es fuera de texto)
Con base en lo anterior, el actor solicita
la declaración de inexequibilidad de la expresión “o como encargado”
contenida en el literal a) del artículo 163 de la Ley 136 de 1994.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Federación Colombiana de Municipios
La
Federación
Colombiana de Municipios
intervino en el proceso y solicitó que se declarara la inexequibilidad de la
norma acusada. Previo a sustentar su solicitud, la entidad comentó que,
mediante anterior auto del 21 de abril de 2017, proferido dentro del expediente
D-12018, el respectivo magistrado sustanciador inadmitió demanda propuesta por
el mismo actor y con el mismo objeto, “en esencia porque no especificó
debidamente de qué manera resultaba desproporcionada a la luz del derecho de
acceder a los cargos públicos la limitación impuesta en el artículo 163 de la
Ley 136 de 1994”. La interviniente señaló que en dicha providencia “la
Corte llama la atención acerca de que la inhabilidad pesa no sólo sobre
quien ejerza como encargado “en todo o parte del periodo inmediatamente
anterior”, sino también respecto de quien lo haga como titular”. Así
las cosas, la interviniente concluyó que “evidentemente no existe una
discriminación respecto del encargado, más bien podría decirse que ella ocurre
en detrimento del titular”.
La
interviniente continuó citando una providencia del Consejo de Estado en donde,
según señaló, dicha Corporación concluyó que “quien en realidad “reemplaza”
al Gobernador es aquel que ya por nombramiento, ya por elección, sustituye al
titular para el periodo restante”[4].
Para la interviniente, lo sostenido por el Consejo de Estado estaría en armonía
con el argumento usado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1372 de
2000[5]
para declarar la inexequibilidad de la expresión “como encargado” del
artículo 6º de la Ley 330 de 1996, según la cual la razón determinante para
excluir a la norma del ordenamiento jurídico fue su desproporción, no su
ausencia de razonabilidad.
Conforme
a lo anterior, la Federación Colombiana de Municipios concluyó que “parecería
que lo sensato es entender que la norma demandada debe ser declarada
inexequible, con la aclaración de que si el encargo tiene lugar en el último
año la inhabilidad se mantiene, sea que se haya desempeñado el cargo como titular,
como remplazante, o como simple encargado”.
La
referida entidad interviniente finalizó señalando que con la sentencia que se
imparta con ocasión de la demanda “se estaría haciendo justicia a quien
ocupa la dignidad por encargo pero habría una injusticia respecto de quien
ejerce el cargo como titular por ejemplo en el primer año del periodo y luego
por cualquier razón cesa en el ejercicio”. Así las cosas, la Federación consideró
que la solución para dicha situación es la integración normativa y que la Corte
Constitucional “pase a señalar con mayor precisión en qué casos se presenta
la inhabilidad”, teniendo en cuenta un límite temporal para el ejercicio.
2.
Contraloría General de Santiago de Cali
La
Contraloría General de Santiago de Cali intervino a través del respectivo
contralor, Ricardo Rivera Ardila, coadyuvando la solicitud de inexequibilidad
del aparte legal demandado.
Luego
de aludir a los efectos que sobre el artículo 272 superior tuvo el artículo 23
del Acto Legislativo 02 de 2015, así como a cierta jurisprudencia de la Corte
en torno a las facultades del legislador para establecer un régimen legal de
inhabilidades para el ejercicio de la función pública, la referida contraloría
sostuvo que en consideración al objeto de la inhabilidad que prevé el aparte
legal demandado “la plurimencionada expresión resulta desproporcionada e
irracional, porque el Congreso no le fijó un término mínimo para su aplicación
(…) desconociendo el aspecto temporal que ha marcado el propio Constituyente
frente a inhabilidades que tienen la misma razón de ser, como originalmente lo
determinaba el extinto Inciso 8º del Artículo 272 de la Carta Política [así
como el nuevo texto de dicho inciso cuando restringe la inhabilidad
constitucional a los servidores públicos que hayan ocupado en el último año
cargo público en el nivel ejecutivo] (sic)”.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Viceprocurador
General de la Nación, Juan Carlos Cortés González, con funciones de Procurador
General de la Nación según encargo realizado mediante Decreto 2882 del 28 de
junio de 2018, cuya copia se encuentra anexa al expediente, solicitó a la Corte
Constitucional declarar la inexequibilidad de la expresión legal demandada.
En apoyo de su
solicitud, el referido representante del Ministerio Público -luego de señalar
que el régimen del contralor municipal difiere del régimen del contralor
departamental y, en ese orden, negar cualquier efecto de cosa juzgada que para
el asunto de la referencia pudiera tener la Sentencia C-1372 de 2000- adujo que
tal sentencia “es una guía interpretativa de relevancia” para conceptuar
sobre la constitucionalidad de la expresión legal demandada.
En el anterior
orden, el Viceprocurador General de la Nación con funciones de Procurador
General de la Nación sostuvo que, más allá de lo previsto por el artículo 272
Superior, aunque la inhabilidad prevista para quien desempeña en forma temporal
la función de control fiscal resulta razonable para garantizar “el manejo
transparente, inflexible y recto” de dicha función, la misma no es
proporcional toda vez que el legislador no estableció un término mínimo para su
aplicación. Así, el Ministerio Público sostuvo que la inhabilidad del caso debe
ceder ante la prevalencia de los derechos fundamentales de igualdad y de acceso
a funciones y cargos públicos de las personas que se verían afectadas por
aquella.
Finalmente, del
concepto rendido por mentado representante del Ministerio Público se infiere
que éste, apoyándose en doctrina del Consejo de Estado sobre los efectos de la
reforma que sobre el inciso 8º del artículo 272 de la Constitución hizo el Acto
Legislativo 02 de 2015, consideró que la inhabilidad acusada también encuentra
fundamento en el referido inciso constitucional. Lo anterior toda vez que según
la jurisprudencia del máximo tribunal de lo contencioso administrativo “la
expresión “nivel ejecutivo” contemplada en el inciso 8º  del artículo 272 de la
Constitución abarca tanto dicha categoría, como las que sean superiores a la
misma, tales como el nivel asesor y directivo. (…)[10] [6]"
VI.
CONSIDERACIONES PREVIAS
VI.I.
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
VI.II. Anotación metodológica
Sin perjuicio de
que la norma que incorpora el aparte legal acusado es aplicable en los niveles
tanto municipal como distrital, por razones de brevedad esta sentencia de
manera general se referirá a lo municipal incluyendo tácitamente dentro de
dicha acepción tanto a las instituciones del orden municipal como, cuando sea
del caso, a aquellas del nivel distrital[7].
VI.III. Problemas
jurídicos
Para desatar la
controversia constitucional planteada, la Corte considera que debe dar
respuesta a los siguientes problemas jurídicos:
(i)
¿Vulnera el legislador los derechos a la igualdad y al desempeño de
funciones y cargos públicos (CP, arts. 13 y 40) al inhabilitar a una persona
para ser elegida como contralor municipal, cuando esta ha ejercido, en
condición de encargo, ese mismo cargo de contralor o el de auditor de la
respectiva contraloría municipal durante cualquier momento del período legal
inmediatamente anterior, sin diferenciar el trato que se le otorga a dicho
funcionario frente de quien ha ejercido, como titular, el mismo cargo de
contralor municipal o el de auditor de la misma contraloría municipal?
(ii)
¿Vulnera el legislador los derechos a la igualdad y al desempeño de
funciones y cargos públicos (CP, arts. 13 y 40) al inhabilitar a una persona
para ser elegida como contralor municipal, cuando esta ha ejercido, en
condición de encargo, ese mismo cargo de contralor o el de auditor de la
respectiva contraloría municipal durante cualquier momento del período legal
inmediatamente anterior, sin diferenciar durante cuánto o en qué tiempo ejerció
dichos cargos, a pesar de que, conforme lo prevé el ordenamiento jurídico,
salvo que exista una inhabilidad de distinta naturaleza, cualquier funcionario
público del orden municipal puede aspirar a ser elegido contralor del
respectivo ente territorial cuando ha hecho dejación de su cargo un año antes
de la respectiva elección?
VI.IV. Plan del
caso
Para resolver la
demanda la Corte comenzará por referirse brevemente al origen y naturaleza
tanto de los contralores municipales como de los auditores de las contralorías
municipales, en su condición de sujetos pasivos de la norma que contiene la
expresión legal acusada (i). Posteriormente la Corte se pronunciará
sobre la competencia del legislador para ampliar el catálogo constitucional de
inhabilidades que contempla el artículo 272 superior para el cargo de contralor
municipal (ii). Después se hará un sucinto recuento de la jurisprudencia
que justifica la existencia de las inhabilidades legales contempladas para
acceder al cargo de contralor territorial (iii). Seguidamente se
explicará por qué la Sentencia C-1372 de 2000 no tiene efectos de cosa juzgada
constitucional respecto de la expresión legal demandada (iv). Luego se
procederá a hacer una breve referencia al ejercicio de la función pública en
situación de encargo, descendiendo particularmente al encargo de las funciones
de contralor municipal y de auditor de la contraloría municipal. Por ser lo
expuesto hasta tal momento suficiente para resolver el primer problema jurídico
identificado en esta providencia, en este punto la Corte abordará y resolverá
dicho problema (v). Luego la Corte entrará a estudiar si lo establecido
en el inciso 8º del artículo 272 de la Constitución es o no compatible con el
aparte legal demandado. Del mismo modo se analizará si la Sentencia C-1372 de
2000 es o no un precedente constitucional aplicable al presente caso y, en caso
de que ello sea así, si en aplicación de tal precedente debería o no declararse
la inexequibilidad de la inhabilidad que pesa sobre quienes hubieran fungido
como contralores municipales o auditores de la contraloría municipal, en
condición de encargo, durante el periodo legal inmediatamente anterior a la
elección del nuevo contralor titular. Con el anterior análisis la Corte resolverá
el segundo problema jurídico planteado en esta providencia (vi). Finalmente,
a manera de conclusión, se resumirá la solución a los problemas jurídicos ya
señalados (vii).
VII. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.
El contralor municipal y el auditor de la contraloría municipal
1.1.
Además
de los órganos que integran las distintas ramas del poder público, en el modelo
de Estado escogido por la Constitución Política de 1991 existen otros órganos
proveídos de autonomía e independencia[8]. Dentro
de estos últimos están los denominados órganos de fiscalización y control,
con funciones “inmanentes a la consagración
constitucional de la división de poderes, (…) pues el control aparece como el
instrumento indispensable para que el equilibrio, y con él la libertad, puedan
ser realidad”[9]. La necesidad de tales órganos de
control fue tempranamente explicada por la Corte cuando mediante
Sentencia C-167 de 1995[10] señaló que “(f)ue precisamente el
constituyente quien quiso que ninguna rama del poder público, entidad,
institución, etc. (…) quedara sin  control fiscal de gestión (…) [pues]
ningún ente, por soberano o privado que sea, puede abrogarse el derecho de no
ser fiscalizado cuando tenga que ver directa o indirectamente con los ingresos
públicos o bienes de la comunidad; en consecuencia, la Constitución vigente
crea los organismos de control independientes (…) para todos los que
manejen  fondos públicos y recursos del Estado, (…)”.
1.2.
Uno de tales órganos de fiscalización
y control - el órgano de tal carácter por antonomasia y con poderes transversales
a toda la estructura del Estado - es la Contraloría General de la República
como entidad con funciones de control fiscal sobre la administración pública y
demás entidades o particulares que administren recursos públicos. Sin perjuicio
de la competencia prevalente y general de la Contraloría General, en los ámbitos
departamentales y municipales la referida función de control fiscal puede ser
ejercida por las contralorías territoriales[11].
1.3.
Aunque en principio la Constitución prevé que la vigilancia de la
gestión fiscal de los municipios se encuentra en cabeza de las respectivas contralorías
departamentales, la propia Carta autorizó que tal regla fuera sustituida por el
legislador[12]. Así,
con la expedición de las leyes 42 de 1993 y 136 de 1994, el legislador admitió que
algunos municipios y distritos pudieran contar con contralorías propias[13]
-dotadas de autonomía presupuestal, administrativa y contractual con arreglo a
lo previsto por el artículo 272 superior y la mentada Ley 42 de 1993[14]-
que vigilaran la gestión fiscal de sus respectivos órganos de administración. Esto
es lo que se desprende del inciso 1º del artículo 272 de la Carta a cuyo tenor:
“La vigilancia de la gestión fiscal de los (…) distritos y municipios donde haya
contralorías, corresponde a estas (…)”, así como de la jurisprudencia según
la cual: “cuando un municipio no
cuenta con contraloría propia, la labor de control fiscal le compete a las del
orden departamental”[15].
1.4.
Por otra parte, como expresión del modelo de control fiscal entrelazado
por el que propugna la Constitución[16], el
artículo 274 superior previó que la vigilancia de la gestión fiscal de la
propia Contraloría General de la República fuera ejercida por el Auditor
General de la República, delegando en el legislador la regulación
atinente a la gestión fiscal sobre las contralorías territoriales[17].
Del mismo modo, con
arreglo a lo previsto en el Decreto Ley 272 de 2000, “Por el cual se
determina la organización y funcionamiento de la auditoría general de la
República”, el legislador encargó al Auditor General de la República con la
vigilancia de la gestión fiscal sobre las cuentas de las contralorías
municipales y distritales (Cfr. D.L. 272 de 2000, art. 17[18]).
Sobre el anterior particular, al estudiar una demanda que
se presentó contra la expedición del referido decreto, la Corte señaló que: “(…) al autorizar la norma sub
examine a la auditoría general para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal
de las contralorías municipales y distritales, lo hace con el fin de darle
desarrollo al inciso segundo del artículo 274 constitucional, y dentro de esta
perspectiva (…) cumple apropiadamente con la voluntad del Constituyente en el
sentido que, por disposición legal, sea la auditoría general la entidad
encargada de ejercer el control fiscal sobre los organismos que ejercen esta
función a nivel territorial. Y ello debe ser así, si se escruta el espíritu
del mencionado artículo 274, porque de su tenor se infiere que el Constituyente
se propuso establecer una especie de control fiscal de segundo nivel,
que se ejerce, no sólo sobre las entidades nacionales o territoriales que
manejan fondos o recursos públicos, cuya responsabilidad es de las
contralorías, sino sobre el manejo de bienes y recursos por estas entidades (…)”(La
subraya no es del texto original)[19]
Es decir, tanto del artículo 274 de la Constitución como del
Decreto Ley 272 de 2000 se desprende que el ordenamiento jurídico encargó al Auditor
General de la República con el control de la gestión fiscal las contralorías
municipales, sin perjuicio de que tal función se ejerciera a través de la delegación
y/o desconcentración que el Auditor hiciera en las distintas gerencias
seccionales del órgano que encabeza (Cfr. D.L. 272 de 2000, art. 12[20]).
2.       La facultad del
legislador para ampliar el catálogo de inhabilidades para ser elegido contralor
municipal
2.1.
La autonomía de los distintos órganos del poder público
fue materia de regulación constitucional a través de una serie de normas que,
entre otros aspectos, “hacen relación (…) a los procedimientos para el
nombramiento (…) de los titulares de esas instituciones; al período de
ejercicio de los mismos y a las inhabilidades, incompatibilidades y
prohibiciones a que están sujetos; a las condiciones que deben cumplir los
ciudadanos para acceder a determinados cargos, etc.”[21]. De este modo, con arreglo al principio según el cual “(a) mayor
regulación constitucional menor será el ámbito de la regulación legal, y
viceversa”[22], dichas disposiciones constitucionales conforman un
régimen más bien“rígido de inhabilidades, incompatibilidades y
limitaciones para el ejercicio de los cargos públicos, con la fijación de
reglas que determin[an] los requisitos y condiciones personales y profesionales
necesarios para su acceso, a fin de que dicho ejercicio sea resultado de
decisiones objetivas acordes con la función de buen servicio a la colectividad
que garanticen que el desempeño del cargo público por parte de la persona a
quien se designa o elige, [y] tenga como resultado un adecuado cumplimiento de
los fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo.”(La subraya no es del texto original)[23].
2.2.
No obstante la rigidez del régimen
atrás mencionado, la Constitución expresamente autorizó al legislador para
ampliar el catálogo constitucional de requisitos y condiciones para acceder a
los distintos cargos y funciones públicas.  Eso es lo que en general prevé el
numeral 23 del artículo 150[24]
de la Carta Política, así como lo que particularmente se desprende del inciso
7º del artículo 272 superior para el caso de los contralores territoriales[25]. Justamente, cuando el referido
inciso constitucional prevé que “Para ser elegido contralor [de una unidad
territorial] se requiere ser colombiano por nacimiento, (…) y las demás
calidades que establezca la ley”, la Constitución expresamente
establece una competencia legislativa que, de todos modos, viene a ser limitada
por los subsiguientes incisos 5º y 8º ibídem cuando, además de las condiciones
previstas en el mentado inciso 7º del artículo 272 constitucional, inhabilitan
para ser elegido como contralor territorial a quien hubiera fungido como tal durante
el periodo legal  inmediatamente anterior así como a quien “sea o haya sido
en el último año miembro de la Asamblea o Concejo que deba hacer la elección, ni
[a] quien haya ocupado cargo público en el nivel ejecutivo del orden
departamental, distrital o municipal” .
2.3.
Respecto de la atrás referida inhabilidad constitucional que pesa
sobre quienes “haya(n) ocupado cargo público en el nivel ejecutivo
del orden [territorial]” la Corte considera necesario precisar que: (i) el
nivel ejecutivo de que trata dicha norma no corresponde a la Rama Ejecutiva del
Poder Público, sino al grado de responsabilidad funcional que la persona tenga en
la Administración Pública[26]; y que
(ii) una interpretación sistemática y útil de la norma en comento permite
concluir que la expresión “nivel ejecutivo” que contiene el inciso 8º
del artículo 272 de la Carta Política también alude a los cargos superiores
a dicho nivel, como lo son los catalogados en el nivel asesor y directivo. En
efecto, al comentar la reforma que sobre el mentado inciso constitucional hizo
el Acto Legislativo 02 de 2015, el Consejo de Estado señaló, en jurisprudencia
que la Corte acoge[27], lo siguiente:
“En
lo concerniente a este elemento de la inhabilidad, la Sala ha sostenido que la
conducta proscrita se materializa cuando la persona elegida ha ocupado
previamente cargos del nivel ejecutivo o superior. Al respecto se señaló en
sentencia de 7 de diciembre de 2016, expediente 47000-23-33-002-2016-00074-02:
“(…) Para la Sala, (…) una interpretación sistemática y bajo el principio de
efecto útil conlleva a sostener, sin lugar a dudas, que la expresión “nivel ejecutivo”
contenida a la norma superior incluye también a los empleos superiores a este
nivel, es decir, los catalogados en el nivel asesor y directivo. // Lo
primero a señalar es que, (…) el nivel ejecutivo como categoría de
clasificación de los empleos públicos quedó derogado por el Decreto Ley 785 de
2005. En efecto, el Decreto Ley 1569 de 1998 clasificaba los empleos públicos
en varias categorías, entre ellas, el “nivel ejecutivo” - literal c) del
artículo 4º del Decreto Ley 1569 de 1998- de forma que a lo largo de dicho acto
se especificaban cuáles eran las funciones, los requisitos, las características
y los cargos que se podían entender adscritos a tal nomenclatura. Sin embargo,
el Decreto 1569 de 1998 fue íntegramente derogado por el Decreto 785 de 2005. /
/ Aunque el Decreto 785 de 2005 recogió varias de las categorías de
clasificación de los empleos públicos contempladas en el Decreto 1569, lo
cierto es que no retomó la relativa al “nivel ejecutivo”; por el contrario,
dicha categoría fue, si se quiere, sustituida por el “nivel profesional” al
punto que en el artículo 33 del Decreto 785 de 2005 se dispuso una especie de
régimen de transición para que las entidades pudieran adaptar su planta de
personal a las nuevas nomenclaturas y categorías contempladas por el decreto en
comento. / / Por supuesto, el hecho de que a partir de la reforma
constitucional del año 2015 la inhabilidad contemplada en el inciso 8º del
artículo 272 aluda a una clasificación de los empleos que ya no está regulada
en el ordenamiento jurídico, no significa que la prohibición se torne inane o
inexistente, pues este hecho a lo sumo denotará una falta de técnica
legislativa, pero en ningún momento implica que la inhabilidad carezca de
eficacia. / / Sin embargo, (…)  lo anterior no conlleva a entender que solo
quien haya ocupado un cargo público del “nivel profesional” está incurso en la
inhabilidad contemplada en la norma constitucional, pues una interpretación
en ese sentido restaría plena eficacia a la disposición superior y traería de
suyo una conclusión ilógica, esto es, que estarían inhabilitados los servidores
públicos del “nivel ejecutivo” pero los que se desempeñaren en un nivel
jerárquico más alto estarían excluidos de la prohibición, convirtiendo la
inhabilidad en una norma ineficaz y carente de sentido. / / Así pues, es
claro que para determinar el alcance de la inhabilidad objeto de estudio no
basta acudir a una interpretación exegética y literal de la norma, comoquiera
que “el juez no puede en ningún caso restarle obligatoriedad a la Carta
Política, adoptando posiciones en las cuales la disposición se torne ineficaz,
inane, inútil o que su aplicación sea tan difícil que en ningún supuesto de
hecho pueda emplearse la norma prevista por el Constituyente porque la
finalidad de aquellas es producir efectos jurídicos.” Es por ello, que para
dilucidar el alcance de la expresión “nivel ejecutivo” contenida en la
disposición objeto de estudio debe usarse el criterio de interpretación
sistemático. / / Es precisamente por lo anterior que esta Sección, en
aplicación de una interpretación sistemática del régimen de inhabilidades, ha
entendido que la expresión “nivel ejecutivo” contenida en el inciso 8º del
artículo 272 Constitucional incluye también a los niveles superiores. (…)
Por supuesto, una interpretación en este sentido, no significa que la
inhabilidad se interprete de forma extensiva, (…) toda vez que “la
interpretación restrictiva no es equivalente a interpretación literal o
exegética, pues estas tienen objetivos y finalidades disimiles. Por ello, no
puede la Sección afirmar que una interpretación restrictiva solo se satisface
mediante el uso de la exegesis, porque la interpretación restrictiva que permea
el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, no implica entender que una norma
nunca pueda ser objeto de interpretaciones o que el juez solamente este
obligado al tenor literal de la misma.” / / Así las cosas, no cabe duda que una
interpretación sistemática y bajo el principio de efecto útil del inciso 8º del
artículo 272 de la Constitución impone colegir que “si el desempeño de un
cargo del nivel ejecutivo ha sido considerado por el constituyente como un
motivo de inhabilidad para acceder al cargo específico de contralor
territorial, con mayor razón lo es el ejercicio de un cargo del nivel
directivo, dadas las implicaciones que la categoría del mismo conlleva.”
(...). / / Es de resaltar que esta tesis no es aislada, pues en auto del 1º de
septiembre de 2016, la Sala Electoral al estudiar si el Contralor de Ibagué
estaba incurso en la prohibición constitucional por haber ocupado, previo a su
elección, un cargo del nivel directivo, reiteró que la expresión “nivel
ejecutivo” incluía niveles superiores a dicha categoría. (…)”. (Negrilla fuera
de texto)
2.4.
Ahora bien, descendiendo al ámbito legal del municipio como “célula fundamental de la
estructura política y administrativa del Estado”[28],
cuando un determinado concejo municipal procede a crear una contraloría dentro
de su jurisdicción[29], la
sección X de la Ley 136 de 1994 entra a regular el régimen general de control
fiscal de dicho nivel territorial. Así, el literal a) del artículo 163 de la
ley en cita –ahora parcialmente demandado- impide que como contralores
municipales titulares sean elegidos todos aquellos que, en cualquier momento
del periodo legal inmediatamente anterior[30],
hubieren fungido como contralores o como auditores de las respectivas
contralorías municipales[31], bien
en condición de titulares o como encargados.
2.5.
En suma, sin perjuicio de los requisitos que prevé el inciso 7º
del artículo 272 superior, la libertad legislativa para ampliar el catálogo de
inhabilidades para ser elegido contralor municipal se encuentra enmarcada
dentro de los siguientes límites constitucionales: (i) no podrá ser elegido
quien inmediatamente venga ocupando el cargo en propiedad (prohibición de
reelección); (ii) no podrá ser elegido quien, en el último año anterior a la
elección, sea o haya sido miembro de la asamblea o concejo que deba hacer la
elección; y (iii) no podrá ser elegido quien en el último año haya ocupado
cargo público en nivel superior al ejecutivo, inclusive, (ver supra
2.3.) del orden departamental, distrital o municipal. Esto, por supuesto,
recordando las demás inhabilidades que prevé la Carta para aquellas personas
cuyas conductas hayan, por ejemplo, afectado el patrimonio del Estado[32]. Dentro de este marco puede moverse el legislador estableciendo otras
restricciones para ser elegido como contralor municipal, siempre y cuando en
ejercicio de su función se respeten los distintos postulados constitucionales
dentro de los cuales, por supuesto, se encuentran los derechos fundamentales que
prevé la Carta Política.
3.       Las
inhabilidades para ser elegido contralor territorial en la jurisprudencia
3.1. En varias oportunidades
la Corte se ha pronunciado sobre la necesidad de impedir que la función pública
se utilice para satisfacer intereses personales. Tal ha sido el caso de
numerosas sentencias en donde esta Corporación ha estudiado distintos regímenes
de inhabilidades creados por el legislador. Entre tales regímenes están aquellos
relativos a las inhabilidades objetivas, originadas en el mero desempeño previo
de una determinada función o cargo público[33]; y entre estas inhabilidades, la
Corte ha analizado varios casos relativos al cargo de contralor territorial.
En efecto:
3.1.1. Mediante Sentencia C-509 de
1997[34] la Corte declaró exequible la
inhabilidad que le imposibilita acceder al cargo de contralor departamental a
quienes, durante el último año, hubieran ocupado
cargo público del orden distrital o municipal. Como fundamento de su decisión,
la Corte sostuvo que tal inhabilidad: “(…) está dirigida a impedir el
ingreso de personas que, de alguna forma, tuvieron la oportunidad, los medios y
las prerrogativas propias del ejercicio de funciones públicas, para incidir en
su favor en una elección o nominación posterior, con clara violación del
principio de igualdad de condiciones entre los demás postulantes (C.P., art.
13), y en detrimento de la prestación eficaz, moral, imparcial y pública de la
función administrativa (C.P., art. 209), así como neutralizar la posibilidad de
que se produzca un autocontrol de la gestión fiscal realizada.”
3.1.2. Poco después, en Sentencia C-147
de 1998[35], la Corte mantuvo la inhabilidad
prevista para aquellos que durante el último año hubieren ocupado cargo público
del nivel departamental y quisieren acceder al cargo de contralor de ese mismo
nivel. En esta ocasión la Corte acogió la ratio decidendi de la citada
Sentencia C-509 de 1997 y sostuvo que: “si es legítimo que se
inhabilite para ser contralor departamental a quienes se desempeñaron en el año
anterior como servidores públicos distritales o municipales, con mayor razón se
debe concluir que es válido que quienes hayan ocupado, en ese mismo lapso,
cargos públicos en el orden departamental, no puedan ser contralores
departamentales por la injerencia que pueden tener en la elección y por la
posibilidad de terminar controlando sus propias actuaciones precedentes.”
3.1.3. En posterior
Sentencia C-1372 de 2000[36] a que se
referirá esta providencia más adelante, aunque la Corte declaró inexequible la
inhabilidad para ser elegido contralor departamental respecto del contralor
encargado que hubiera fungido como tal en cualquier tiempo del periodo
inmediatamente anterior, en su parte motiva recalcó que la inhabilidad que el
legislador previó para impedir la elección como contralor en propiedad de quien
se hubiera desempeñado como contralor encargado “tiene
un sustento claro, máxime si se tiene en cuenta que lo que se busca con esta
clase de inhabilidad, es impedir que se abuse de la función de control fiscal y
la misma se use con fines proselitistas, en procura del interés personal”.
3.1.4. Por último, en
Sentencia C-468 de 2008[37] la Corte declaró inexequible la
inhabilidad que pesaba sobre aquellos que, aspirando a ser elegidos como
contralores municipales, hubieran sido miembros del concejo encargado de la
elección del respectivo nuevo contralor dentro de los tres (3) años anteriores
a dicha elección. Aunque en tal oportunidad la decisión de la Corte se fundó en
que la ley no podía ampliar el régimen constitucional que limitaba a un (1) año
la respectiva inhabilidad del ex concejal que aspirare al cargo de contralor
municipal, en la parte motiva de dicha providencia se rememoró la
jurisprudencia sentada por la Sentencia C-564 de 1997[38], en
donde se señaló que “con las inhabilidades se persigue que quienes
aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades vinculadas a
los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o
condiciones que (…) antepongan los intereses personales a los generales de la
comunidad.”
3.2. Colofón de lo anterior es que, en tratándose del acceso a
cargos públicos en general y al cargo de contralor territorial en particular,
los regímenes de inhabilidades de fundamento objetivo encuentran su razón de
ser en la protección del interés general que podría verse amenazado por la
eventual utilización del poder previamente ejercido, obstruyendo la elección
del nuevo funcionario en condiciones de transparencia, imparcialidad e
igualdad; todo ello, además “en guarda del interés
superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o
por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de
afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de
quien ejerce la autoridad en nombre del Estado”[39].
4.       La inexistencia de cosa juzgada constitucional
4.1. Antes de continuar con el análisis de
constitucionalidad que ahora ocupa a la Corte, cabe recordar que el artículo
243 superior prevé la institución de la cosa juzgada constitucional[40]. Según la jurisprudencia, dicha
figura “contribuye a la
garantía de la seguridad jurídica, al impedir que un asunto juzgado pueda ser
sometido nuevamente a un examen, asegurando así niveles adecuados de
certidumbre sobre las normas vigentes a las cuales las autoridades públicas y
los particulares deben ajustar sus actuaciones.”[41]
4.2. Existen dos modalidades de cosa
juzgada constitucional: la formal y la material. La formal ocurre
“(…) cuando existe una decisión
previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada
posteriormente a su estudio...”[54[42]], o, cuando se
trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente
igual[55[43]]”. La material aparece “cuando: “(…) existen dos disposiciones distintas
que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo. En estos casos, es claro
que si ya se dio un juicio de constitucionalidad previo en torno a una de esas
disposiciones, este juicio involucra la evaluación del contenido normativo como
tal, más allá de los aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar
las disposiciones demandadas [57[44]]. (…)”[45]
4.3. Cabe preguntarse
entonces si la ya referida Sentencia C-1372 de 2000 (ver supra 3.1.3)
constituye o no cosa juzgada constitucional material respecto del aparte legal
demandado. Esto toda vez que, por una parte, mediante dicha sentencia la Corte
declaró la inexequibilidad de la expresión “como encargado” del
literal a) del artículo 6º de la Ley 330 de 1996; y por otra parte, la norma
que en tal ocasión fue examinada es prácticamente idéntica a la que ahora
analiza la Corte. El siguiente cuadro ilustra tal equivalencia:
Ley
330 de 1996, art. 6º, lit. a)
Ley
136 de 1994, art. 163, lit. a)
ART. 6º—Inhabilidades. No
podrá ser elegido contralor quien:
a)   Haya
sido contralor de todo o parte del período inmediatamente anterior, como
titular o (como encargado)*;
* (Nota: El texto entre paréntesis corresponde al aparte que fue
declarado inexequible por mediante Sentencia C-1372 de 2000).
ART. 163. — Inhabilidades. No podrá ser elegido
contralor quien:
a)     Haya
sido contralor (…)* en todo o parte del período inmediatamente anterior, como
titular o como encargado**;
*(Nota: El texto entre paréntesis corresponde a la inclusión en
la norma de la expresión “o Auditor de la Contraloría Municipal”)
** (Nota: El texto resaltado en negrilla corresponde al aparte
legal acusado de inconstitucionalidad según la demanda)
4.4. No obstante, aun considerando la
virtual identidad que existe entre el artículo 6º de la Ley 330 de 1996 y el
artículo 163 de la Ley 136 de 1994, ahora parcialmente impugnado, así como la
equivalencia entre los apartes legales que en ambos casos fueron demandados, la
Corte encuentra que en el presente caso no existe una cosa juzgada
constitucional material respecto de quienes vinieren fungiendo como contralores
municipales encargados
en todo o parte del período legal inmediatamente anterior. En efecto, tras
considerar que la jurisprudencia ha sido consistente en limitar la aplicación
de dicha cosa juzgada constitucional a los casos en donde los “efectos jurídicos de las normas sean exactamente los
mismos”[46], la Corte encuentra tres
(3) situaciones que explican por qué no es posible recurrir a dicha institución
para solucionar el caso sub exámine. Tales situaciones son:
(i)      La
inhabilidad de la Ley 330 de 1996 se predicó de quien aspire a ser contralor departamental;
la que refiere al presente proceso trata de quien desee ser contralor municipal.
(ii)
Mientras que en la Sentencia C-1372 de 2000 la Corte se limitó a
analizar la constitucionalidad de la expresión “como encargado” de quien
viniera fungiendo como contralor, en la presente sentencia se estudia
una constitucionalidad más amplia, que incluye otro sujeto que la Ley 330 de
1996 no contempló; esto es, el auditor de la contraloría municipal que prevé la
Ley 136 de 1994 pero que no contempló la Ley 330 de 1996.
(iii)     La
diferencia relativa a la forma de provisión del encargo de contralor entre los
regímenes departamental y municipal, así como el conflicto de intereses que en
el segundo régimen se presenta sin que ello ocurra en el primero (ver infra
5.4.).
La Corte considera que las anteriores situaciones son
suficientes para descartar la aplicación de la cosa juzgada constitucional
material como solución al presente caso. Ciertamente, de aplicarse tal solución
en el sub lite, los efectos jurídicos de
ésta distarían de exactamente equivaler a los efectos que subsiguieron a la providencia
que enjuició las normas antes demandadas. Por ende, corresponde a la Corte proseguir con el curso del plan del caso inicialmente
planteado.
5. El encargo de las funciones
de contralor y de auditor de las contralorías municipales y la solución del
primer problema jurídico
5.1. El Decreto 648 de 2017 del Departamento
Administrativo de la Función Pública[47]  prevé
que: “(l)os empleados podrán ser encargados para asumir parcial o totalmente
las funciones de empleos diferentes de aquellos para los cuales han sido
nombrados, por ausencia temporal o definitiva e su titular,
desvinculándose o no de las propias de su cargo (…)”. En forma
concordante, al tratar sobre una demanda análoga a la que ahora ocupa a la
Corte y a cuya sentencia se recurre repetidamente en esta providencia (ver supra
3.1.3. e infra 5), esta Corporación señaló en Sentencia C-1372 de 2000
que: “(e)l encargo es una situación administrativa, por medio
de la cual se nombra temporalmente a un empleado para asumir, total o
parcialmente, las funciones de otro empleo vacante por falta temporal
o absoluta de su titular. Es una medida excepcional que tiene una
vocación temporal, que busca suplir las necesidades del servicio, a fin de
evitar traumatismos en el mismo, permitiendo su continuidad”; y a renglón
seguido continuó citando jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual: "...el
encargo es una situación administrativa creada por el legislador para permitir
a la administración sortear las dificultades que se le puedan presentar en
casos de ausencias temporal o definitiva de un empleado cuyo concurso sea
necesario e indispensable para la atención de los servicios a su cargo; en
consecuencia es una medida excepcional para sortear igualmente situaciones
excepcionales y de urgencia que se presentaren. De allí la necesaria
temporalidad del encargo, lo cual implica lapsos cortos, bien por ausencia
temporal o definitiva del empleado titular..." (C.E., S. de Consulta y
Servicio Civil, conc., sep. 3/87).”
De lo anterior surge, por una parte, que la situación
administrativa de encargo sólo existe cuando existe una vacancia definitiva o
temporal en el cargo y, por otra parte, que tal situación está exclusivamente
destinada a evitar un vacío funcional mientras, en caso de vacancia temporal es
reasumido por su titular o, en caso de vacancia definitiva se designa al
funcionario titular. [48]
5.2.
Descendiendo la anterior noción de encargo al terreno de la administración territorial,
particularmente para el caso del contralor municipal, la ley la regula distintamente
el régimen departamental respecto del régimen municipal. Ciertamente, mientras
que el artículo 5º de la Ley 330 de 1996 prevé que “(…) Las faltas
temporales del contralor departamental serán llenadas por el
subcontralor o el contralor auxiliar y a falta de estos por el funcionario de
mayor jerarquía de la contraloría departamental [y] (l)as faltas absolutas
serán llenadas de acuerdo con lo prescrito en la constitución y en la ley.”,
el artículo 161 de la Ley 136 de 1994 dispone que “(…) Las faltas temporales
[del contralor municipal] serán provistas en la forma que establezca
el concejo al momento de organizar la contraloría [y] (e)n los casos de
falta absoluta o suspensión del contralor distrital o municipal que se
produjeren durante el receso del concejo, serán provistas por el alcalde
respectivo, designando provisionalmente un funcionario de la contraloría.”.
Más claramente, en el régimen departamental la situación de encargo del
contralor se soluciona en forma previamente determinada por el orden jerárquico
prestablecido al interior de la misma contraloría o por lo abstractamente previsto
en el ordenamiento jurídico para el efecto. En el régimen municipal, en cambio,
el encargo del contralor más bien depende de la discreción y voluntad de organismos
que, además de ser eminentemente políticos, son propiamente sujetos del control
fiscal. Más aún, el concejo municipal es el ente a quien la Carta Política le
ha encargado la elección del contralor de su propio nivel territorial (CP, art.
272, inc. 4º).
5.3.
Por su parte, la identificación de la situación administrativa de encargo para
las auditorías de las contralorías municipales no presenta mayor problema pues,
como ya se expuso, el Auditor General de la República es el titular de las
funciones que sus dependientes ejercen por virtud de la delegación y desconcentración
de funciones, (ver supra 1.4.). Por ende, ante la ausencia temporal del
funcionario en que el Auditor General de la República hubiera inicialmente
desconcentrado sus funciones, estas serán desempeñadas por el funcionario a
quien se designe en provisionalidad con arreglo a la ley que regule la carrera
administrativa[49].
5.4.
De la singularidad atrás señalada surge, prima facie, el eventual
conflicto de intereses en que incurrirían los concejos y las alcaldías
municipales en su condición de órganos vigilados por las contralorías de su
respectivo nivel territorial, cuyos funcionarios en encargo están facultados
para elegir. Por ello, en aras de proteger los valores expuestos en la línea jurisprudencial
que se ilustra en el anterior numeral 4 supra, la Corte considera necesario
exigir un mayor rigor al momento de evaluar los problemas jurídicos que ahora
se plantean.
5.5. En desarrollo de lo hasta
ahora expuesto, la Corte desde ahora advierte que el legislador no vulneró los
derechos a la igualdad y al desempeño de funciones y cargos públicos (CP, arts.
13 y 40) al inhabilitar a una persona para ser elegida como contralor
municipal, cuando esta hubiera ejercido, en condición de encargo, ese mismo
cargo de contralor o el de auditor de la respectiva contraloría municipal
durante cualquier momento del período legal inmediatamente anterior, sin
diferenciar el trato que se le otorga a dicho funcionario en encargo frente de
quien ha ejercido en propiedad el mismo cargo de contralor municipal o el de
auditor de la misma contraloría municipal.
En efecto, independientemente
de la condición de titular o de encargado de la función de contralor municipal
o de auditor a la contraloría municipal, los funcionarios que ejerzan dichos
cargos tendrían la efectiva capacidad de utilizar los poderes inherentes a sus funciones
para incidir en beneficio propio sobre el concejo municipal como órgano
encargado de la elección del nuevo contralor de tal nivel territorial. Veamos:
5.5.1. En tratándose del contralor como
sujeto con funciones de control fiscal sobre el concejo de un determinado
municipio, independientemente de su condición de titular o como encargado,
tal posibilidad de influencia o presión sería directa sobre la mentada
corporación administrativa a quien el inciso 4º del artículo 272 superior
confió con la elección el nuevo contralor[50]. Tan sólo piénsese en el poder de
intimidación o permisividad con que el contralor de un determinado municipio estaría
en la posibilidad de contar para favorecer su acceso a cualquier cargo que
dependiera del funcionario bajo su control. Así, aunque con el inciso 5º del
referido artículo 272 Superior la misma Carta Política se encarga de impedir tal
contingencia respecto del contralor titular cuando prevé que “(n)ingún
contralor podrá ser reelegido para el periodo inmediato”, la ley suple la
necesidad de establecer la misma inhabilidad sobre el contralor en situación de
encargo.
5.5.2. Lo mismo puede decirse
respecto del auditor de la contraloría municipal sin perjuicio de que dicha
influencia sobre el concejo municipal no sea directa sino indirecta.
Ciertamente, también independientemente de su condición de titular o
encargado, el sujeto que se desempeñe como auditor de una contraloría con
funciones de control fiscal sobre las cuentas de la respectiva contraloría
municipal, estaría así mismo en la posibilidad de incidir ante el concejo
municipal correspondiente a través de la misma intimidación o permisividad que
ejerciere sobre la contraloría con funciones de enjuiciar las conductas de tal
corporación administrativa. Sería, en este caso, una influencia indirecta sobre
el concejo municipal, mediante el indebido uso de sus funciones de control
sobre la entidad que controla las funciones de aquel.
Por lo inmediatamente atrás
expuesto, la Corte despachará negativamente el primer problema jurídico (i) de
esta providencia.
6. El Acto Legislativo 02 de 2015, el precedente judicial  y la
solución del segundo problema jurídico
6.1. Eliminada la posibilidad de aplicar
al presente caso la institución de la cosa juzgada constitucional (ver supra
4), es del caso solucionar el segundo problema jurídico identificado en esta
providencia; problema jurídico este que refiere al estudio de constitucionalidad
de la expresión “o como encargado” del literal a) del artículo 163 de la Ley 136 de 1994.
Es decir, se analizará la exequibilidad de la inhabilidad propuesta por la
norma frente de los contralores municipales y los auditores de las contralorías
municipales en condición de encargo.
6.2. Inicialmente debe
recordarse que, como se explicó bajo el numeral 2.3 supra, la reforma
que sufrió el inciso 8º del artículo 272 de la Constitución con ocasión de la
expedición del Acto Legislativo 02 de 2015, derivó en que la inhabilidad para
ser contralor territorial comenzó a predicarse de todos aquellos empleados de
los distintos niveles territoriales que hubieren ocupado cargos públicos en
nivel ejecutivo, asesor y/o directivo durante el año previo a la elección del
respectivo contralor. Tal razón es suficiente para declarar la
inconstitucionalidad del aparte legal demandado pues aunque tanto el  contralor
municipal como el auditor de la respectiva contraloría, independientemente de
su titularidad o situación administrativa de encargo, son funcionarios públicos
del nivel directivo que por tal razón se encuentran cobijados por la
inhabilidad constitucional de un (1) año que prevé la norma superior, el
literal a) del artículo 163 de la Ley 136 de 1994 la extiende de modo
desproporcionado a “todo o parte del periodo inmediatamente anterior”: es
decir a un lapso de hasta cuatro (4) años[51].
En otras palabras, la ley terminó por imponer sobre los
referidos contralores municipales y auditores de las respectivas contralorías
municipales una restricción desproporcionadamente más severa que la prevista
por la Carta Política.  Así, si bien es cierto que el legislador está
autorizado para prever regímenes mayormente restrictivos a los
constitucionalmente establecidos (nunca más flexibles[52]), también lo es que dichas limitaciones
deben ser idóneas[53]
para alcanzar el propósito perseguido; idoneidad que en el presente caso no se
vislumbra pues, como la Corte dijo al estudiar el caso análogo que se estudia a
inmediata continuación,
“(n)o es fundado pensar que quien desempeña la función fiscal
faltando un lapso considerable para que se produzca la elección, pueda hacer
uso de ella para presionar a sus posibles nominadores, en detrimento de los
principios mismos que rigen la función administrativa, en general, y la fiscal
en particular.”[54]
6.3. Por otra parte y sin perjuicio de lo
anterior, la Corte ha sido clara en señalar que el precedente judicial constitucional
es de obligatoria aplicación para todos los órganos de la Administración en la
solución de problemas jurídicos similares. Esto, en
palabras de la Corte, ocurre “por esa necesidad de otorgar eficacia a los
principios, los valores y las reglas que consagra la carta política, como forma
de garantizar la igualdad, la legalidad y la seguridad jurídica en el Estado de
social de derecho, cuyo cumplimiento, sin excepción, trasciende a los distintos
órganos y a las autoridades administrativas y judiciales, cualesquiera sean los
niveles, jerarquías o instancias de decisión”[55]. En tal orden, es
preciso analizar si, para solucionar el segundo problema jurídico señalado en
esta providencia, la jurisprudencia sentada en la Sentencia C-1372 de 2000
tiene o no el poder vinculante del precedente.
6.4. La Corte encuentra que la
C-1372 de 2000 es, efectivamente, un precedente horizontal[56] y no un simple antecedente[57]. Y por tal carácter de precedente, que
distingue a dicha providencia de la figura de antecedente[58], la mentada providencia es indudablemente
vinculante para resolver la demanda de la referencia. De hecho, la
jurisprudencia ya ha identificado que la Corte debe respetar su propio
precedente so pena de incurrir en causal de nulidad de sus propias sentencias,
inclusive de aquellas proferidas por la Sala Plena[59].
Más concretamente, siguiendo su propia jurisprudencia[60]
la Corte considera que es posible establecer: i) que en la ratio
decidendi[61] de la Sentencia
C-1372 de 2000 se encuentra una regla jurisprudencial aplicable al caso a
resolver; ii) que con dicha ratio se resuelve un problema jurídico
o cuestión constitucional semejante a la propuesta en el presente caso; y iii)
que la norma juzgada en la Sentencia C-1372 de 2000 es por lo menos semejante a
aquella que se juzga mediante la presente providencia.
Veamos:
6.4.1. Según
la Sentencia C-1372 de 2000, la ratio decidendi[62]
que sirvió de fundamento a la declaración de inexequibilidad de la expresión “como
encargado” del literal a) del artículo 6º de la Ley 330 de 1996 consistió en
que, como se señaló en el numeral 6.2 supra,
“(n)o
es fundado pensar que quien desempeña la función fiscal faltando un lapso
considerable para que se produzca la elección, pueda hacer uso de ella para
presionar a sus posibles nominadores, en detrimento de los principios mismos
que rigen la función administrativa, en general, y la fiscal en particular. En
esta materia, la Corte debe ser absolutamente restrictiva, y el análisis de una
causal determinada de inhabilidad creada por el legislador, para efectos de
determinar su constitucionalidad, debe concluir en un equilibrio ponderado
entre el derecho fundamental de acceder y desempeñar, en condiciones de
igualdad, cargos y funciones públicas y el mantenimiento de los principios que
rigen la función administrativa (sent. C-147/98). (…). En el caso en
análisis, la Corte ha de cumplir ese deber de ponderación, declarando la
inexequibilidad de la expresión “como encargado" contenida en el literal
a) del artículo 6º de la Ley 330 de 1996, toda vez que el legislador en
detrimento del derecho político de acceder y desempeñar, en condiciones de
igualdad, cargos y funciones públicas, no fijó un término razonable para la
configuración de la causal de inhabilidad, producto del desempeño de un cargo
público específico en encargo, término este que la Corte no está llamada a fijar,
por cuanto ésta, es una función propia del legislador.” (La negrilla no
es del texto original).
En
otras palabras, como en aquel entonces la Corte encontró que el alcance
temporal de la inhabilidad prevista por la norma era desproporcionadamente
extenso al punto de que no respondía a los fines perseguidos por ella, en ejercicio
de la ponderación entre dicha inhabilidad y los derechos políticos por ella
restringidos la Corte resolvió en favor de éstos últimos; lo que resultó en la
inexequibilidad del aparte legal demandado, salvando a los contralores
departamentales en encargo de la inhabilidad que los afectaba. Puede entonces
afirmarse que la regla jurisprudencial establecida en la ratio decidendi
de la C-1372 de 2000 se resume genéricamente de la siguiente manera: ‘Cuando
en la configuración de una plausible inhabilidad confluya un elemento de
temporalidad cuya prolongación resulte desproporcionada para el logro de los
fines por aquella perseguidos, prevalece la protección de los derechos
fundamentales consecuentemente restringidos’; o, más concretamente y en
palabras de la propia Sentencia C-1372 de 2000: “si bien puede resultar
razonado impedir la elección de quien ejerció como contralor encargado, resulta
irracional y desproporcionado que el legislador hubiese establecido que dicha
inhabilidad operaría sin tener en cuenta en qué época fue ejercida la función
fiscal en dicha calidad. (…) En esta materia, la Corte debe ser absolutamente
restrictiva, y el análisis de una causal determinada de inhabilidad creada por
el legislador, para efectos de determinar su constitucionalidad, debe concluir
en un equilibrio ponderado entre el derecho fundamental de acceder y
desempeñar, en condiciones de igualdad, cargos y funciones públicas y el
mantenimiento de los principios que rigen la función administrativa (sent.
C-147/98). Cuando estos últimos no resultan afectados, el juicio ha de
primar en favor del derecho político de acceder y desempeñar, en condiciones de
igualdad, cargos y funciones públicas.”
6.4.2. La regla atrás enunciada resulta aplicable al asunto
sub examine en donde, como se ilustra con el cuadro a que refiere el
numeral 4.3. supra, las normas juzgadas en ambos procesos, más que
semejantes, son equivalentes en lo que respecta a los contralores territoriales.
Y en lo atinente a los auditores de las contralorías municipales son
suficientemente semejantes habida cuenta de que tales funcionarios así mismo
ejercen funciones de control fiscal.
6.4.3. Adicional a lo anterior, debe decirse
que no resulta razonable establecer un régimen de inhabilidades tan distinto para,
por una parte, cualquiera de los funcionarios de que trata el literal a) del
artículo 163 de la Ley 136 de 1994 y, por otra parte, para los funcionarios que
prevé el inciso 8º del artículo 272 superior[63]
y/o la primera parte del numeral 2º del artículo 95 de la norma legal ibídem[64] a que refiere el literal c) del artículo
163 de la Ley 136 de 1994.
Mejor dicho, so pena de vulnerar el principio
de igualdad por el que propugna el artículo 13 de la Carta, no resulta proporcional
establecer una inhabilidad de cuatro (4) años[65]
para el contralor municipal y el auditor de la contraloría municipal, independientemente
de su condición de titularidad o en situación de encargo, al tiempo que
establecer una inhabilidad para los demás empleados públicos del nivel
ejecutivo o superior del respectivo municipio de tan solo doce
(12) meses anteriores al vencimiento del periodo legal inmediatamente anterior.
Ciertamente, en cualquiera de los dos casos, por pertenecer al orden municipal,
ambos grupos de personas tendrían igual posibilidad de influir en beneficio
propio durante el periodo anterior a los doce meses de veto que defienden éstas
últimas normas jurídicas, sin que se justifique un tratamiento desigual entre
ambos grupos.
6.5.
Se advierte no obstante que –similarmente a como
se anotó en la Sentencia C-1372 de 2000 respecto de los contralores
departamentales en encargo[66]- los
funcionarios beneficiados con la inexequibilidad que en esta sentencia se
declarará seguirán estando cobijados con inhabilidad de doce (12) meses
posteriores a la dejación del cargo que vinieren ejerciendo.
La razón de tal inhabilidad se explica a continuación:
6.5.1.   En
cuanto trata de los contralores municipales en encargo, con arreglo a la
reforma que sufrió el inciso 8º del artículo 272 de la Carta por virtud del
Acto Legislativo 02 de 2015, tales funcionarios se encontrarían inhabilitados
para ser elegidos como contralores cuando, dentro de los doce meses anteriores
a la elección, hubieren fungido como contralores municipales o como meros
empleados públicos del respectivo municipio. Lo anterior, con arreglo a lo
previsto en los numerales 2 y 5 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000[67], que reformaron el artículo 95 de la Ley
136 de 1994 a que remite el literal c) del artículo 163 de dicha ley como
causales de inhabilidad para ser elegido contralor municipal[68]; inhabilidades estas que encuentran mayor
apoyo en la contingente situación de conflicto de intereses ya advertida en
esta providencia (ver supra 5.4.).
6.5.2.   La
anterior advertencia también se predica de quienes vinieren fungiendo como
auditores de las contralorías municipales durante los doce (12) meses
anteriores a la elección del nuevo contralor. En efecto, como el cargo de
auditor de la contraloría municipal corresponde al funcionario que –por virtud
de la delegación o desconcentración de funciones que en él hiciera el Auditor
General de la República para vigilar la gestión fiscal de la propia contraloría
municipal (ver supra 1.4), este también estaría inhabilitado para ser
elegido como contralor de la respectiva municipalidad con arreglo a lo previsto
por el mismo numeral 2 del artículo 95 de la Ley 617 de 2000. Ciertamente, al
margen de que el auditor del caso perteneciere al nivel central de la administración
pública, su labor claramente se ejecutaría en el nivel territorial, con
capacidad real para influir sobre los funcionarios de tal nivel[69].
Hecha la anterior precisión, la Corte
declarará la inexequibilidad de la expresión “o como encargado” del
literal a) del artículo 163 de la Ley 163 de 1994.
7.
Conclusiones
La inhabilidad prevista bajo
el literal a) del artículo 163 de la Ley 136 de 1994 se comprende en cuanto
atiende a los principios de moralidad, igualdad, objetividad, transparencia e
imparcialidad que exige la Constitución para el acceso a los cargos públicos.
En efecto, el respeto a dichos principios podría verse comprometido si quienes,
haciendo uso del poder correspondiente a las funciones de control inherentes al
contralor o auditor de la contraloría de un determinado municipio, aún en
condición de encargo, pudieren influir en el resultado de la elección del nuevo
contralor municipal para el periodo inmediatamente posterior a aquel en que
tuvieren dicho poder. Bajo esta perspectiva, el aparte legal demandado no
resultaría contrario a la Constitución.
No obstante, la imposición de
una inhabilidad que, aun cuando temporal, impide que quienes vinieren
ejerciendo en condición de encargo como contralores municipales o como
auditores de las contralorías municipales, pudieran aspirar a ser elegidos como
nuevos contralores titulares no se ajusta a la Constitución Política al violar
los artículos 13, 40 y 272, inciso 8º  superiores. La referida inhabilidad, al
no ser idónea para alcanzar los fines que exige la Constitución para el acceso
a los cargos públicos, establece una temporalidad que afecta
desproporcionadamente el referido de derecho de acceso. Más allá, la norma,
también resulta evidentemente desproporcionada a la luz de las inhabilidades
que, para casos similares, prevén tanto el inciso 8º del artículo 272
constitucional, como la primera parte del numeral 2º del artículo 95 de la Ley
136 de 1994; normas estas que otorgan a otros funcionarios municipales un
régimen de inhabilidades mucho más benévolo sin que el más severo que prevé la
norma objeto de esta sentencia se encuentre justificado.
De lo expuesto atrás en esta
sentencia se concluye que, al redactar el literal a) del artículo 163 de la Ley
136 de 1994[70],
el legislador violó la Constitución Política en sus artículos 13 y 40 y 272,
inciso 8º cuando previó que aquellos que hubieran fungido, en condición de
encargo, como contralores o auditores de la contraloría de un mismo municipio
durante cualquier momento del periodo anterior, se encontrarían inhabilitados
para ser elegidos como contralores municipales titulares para el próximo
periodo legal.
VIII. DECISIÓN
Por
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase INEXEQUIBLE la expresión “o como encargado”
del literal a) del artículo 163 de la Ley 136  de 1994.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Ausente con permiso
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-126/18
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE INHABILIDADES PARA ELECCION DE CONTRALOR MUNICIPAL-La Corte debió inhibirse
de proferir una decisión de fondo (Salvamento de voto)
Expediente:
D-12201
Magistrada
ponente: Cristina Pardo Schlesinger
1.
Con
mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo el
presente salvamento de voto en relación con la sentencia de la referencia. En
mi criterio, en el presente caso, (i) el actor no formuló un cargo de
inconstitucionalidad que diere lugar a un pronunciamiento de fondo por parte de
esta Corte y (ii) el segundo problema jurídico que abordó la sentencia
no se deriva de los argumentos de la demanda de inconstitucionalidad, esto es,
fue formulado ex oficio por la Corte. Por estas razones, la Corte ha
debido inhibirse de proferir una decisión de fondo.
2.
De
un lado, la demanda de inconstitucionalidad sub examine no contiene un
auténtico cargo de inconstitucionalidad. Si bien el actor identificó la norma
demandada y señaló que vulneraba los artículos 13 y 40.7 de la Constitución
Política, lo cierto es que no presentó argumento alguno que le permitiera a
esta Corte siquiera sospechar acerca de la irrazonabilidad o la
desproporcionalidad del contenido normativo acusado, esto es, no formuló
argumentos específicos y suficientes que le permitieran a esta
Corte adelantar el control de constitucionalidad que finalmente ejerció. Es
más, bajo el radicado No. D-12018, el actor promovió idéntica demanda, la cual
fue inadmitida y rechazada, por cuanto su argumentación no satisfacía los
requisitos de los cargos de inconstitucionalidad.
3.
De
otro lado, el segundo problema jurídico que aborda la sentencia no se deriva de
la demanda sub examine y, en consecuencia, fue formulado ex oficio
por esta Corte. El sistema de justicia constitucional colombiano supone que el
control de constitucionalidad de las leyes a cargo de esta Corte es, por regla
general, de carácter rogado; solo es automático en las hipótesis previstas
expresamente por el artículo 241 de la Constitución Política. Pese a lo
anterior, en la sentencia de la cual me aparto, la Corte decidió formularse y
resolver un problema jurídico que no se deriva de los planteamientos del actor,
relativo a la razonabilidad y proporcionalidad de la medida al no tener en
cuenta cuánto tiempo y en qué momento se habría ejercido el cargo de contralor municipal
o distrital para efectos de configurar la inhabilidad. Este cuestionamiento no
fue siquiera insinuado por el actor, por lo que la Corte, al pronunciarse al
respecto, ejerció un control oficioso a la luz de este problema jurídico.
Fecha
ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] La expresión “o del concejo que
deba hacer la elección” entre paréntesis, fue declarada inexequible por la
Corte Constitucional en Sentencia C-468 de 2008, MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[2] El actor equivocadamente cita una
sentencia C-1237 de 2000, que no existe. Según se desprende del texto citado
tal sentencia correspondería a la C-1372 de 2000, MP Alfredo Beltrán Sierra.
[3] Frente a la razonabilidad y proporcionalidad de
las inhabilidades como excepción y restricción, el actor señala las sentencias
de la Corte Constitucional C-537 de 1993, C-320 de 1994, C-373 de 1995, C-367
de 1996, C-509 de 1997, C-618 de 1997, C-068 de 1998 y C-147 de 1998.
[4] Consejo de Estado, Sección Quinta. Radicación
del proceso: 540012331000-2011-00552-01, providencia de diciembre 6 de 2012. MP
Susana Buitrago Valencia.
[5] La interviniente equivocadamente
cita una sentencia C-1472 de 2000, que no existe. Según se desprende del
contexto de la intervención tal sentencia correspondería a la C-1372 de 2000.
[6] [10]Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero Ponente. Dr. Alberto
Yepes Barreiro. Sentencia del 7 de diciembre de 2016. Radicación número:
47000-23-33-002-2016-00074-02 (Acumulado).
[7]
Aun cuando el literal a) del referido artículo 163 de la Ley 136 de 1994 hace
exclusiva referencia a quienes hayan sido contralores o auditores “de la
contraloría municipal (…)”, debe entenderse que la inhabilidad del caso
se extiende a quienes aspiren a ser elegidos como contralores distritales
cuando sobre estos últimos no existiere disposición legal especial. Esto por
cuanto el artículo 194 de la citada ley extiende sus efectos al régimen
distrital. En efecto, la normal legal recién aludida señala que: “En
cuanto no pugne con las leyes especiales, la presente ley se aplicará a los
distritos.”
[8] Const. Pol., art. 113—“Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la
judicial.
Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e
independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
(…)”.
[9] Sentencia C-246 de 2004, MP Clara
Inés Vargas Hernández.
[10] MP Fabio Morón Díaz.
[11] “(L)a Contraloría General de la República y las contralorías
territoriales concurren en el control fiscal sobre el uso de los recursos del
sistema general de participaciones por parte de las entidades territoriales. En
la jurisprudencia se señala, asimismo, que la Contraloría General de la
República tiene una facultad prevalente, lo que significa que ella puede
desplazar a las contralorías territoriales que han iniciado un proceso de
responsabilidad fiscal por causa de la gestión de esos recursos, pero no está
obligada a desplazarlas.” (T-107 de 2006, MP Manuel José Cepeda
Espinosa)
[12] Const. Pol, art. 272—“La vigilancia de la gestión
fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías,
corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.
La de los municipios incumbe a las contralorías
departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías
municipales. (…)”
[13] Aquellos municipios y distritos de
categoría especial, de primera categoría y de segunda categoría siempre y
cuando estos últimos cuenten con población superior a cien mil (100.00)
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
sean superiores a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales.
Ver: Ley 42 de 1993, art. 4º y Ley 136 de 1994, arts. 6º y 156 (respectivamente
reformados por los arts. 2º y 21 de la Ley 617 de 2000).
[14] Ley 42 de 1993, art. 66.—“En
desarrollo del artículo 272 de la Constitución Nacional, las asambleas y
concejos distritales y municipales deberán dotar a las contralorías de su
jurisdicción de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, de tal
manera que les permita cumplir con sus funciones como entidades técnicas”
[15] C-509 de
1997, MP Hernando Herrera Vergara.
Él énfasis no es del texto original.
[16] En sentencia C-1176 de 2004 (MP
Clara Inés Vargas Hernández), la Corte Constitucional explicó que “en el Estado social de derecho, se han concebido dentro de
un largo proceso histórico sistemas articulados de controles y contrapesos que
procuran prevenir y sancionar las fallas o extralimitaciones en el ejercicio
del poder público. Se ha considerado por esta Corporación, que en la
Constitución se pueden apreciar una serie de controles que se entrecruzan entre
los diferentes centros de poder público (…)”.
[17] Const.
Pol. art. 274—“La vigilancia de la
gestión fiscal de la Contraloría General de la República se ejercerá por un
auditor elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado, de terna
enviada por la Corte Suprema de Justicia.
La ley determinará la manera de ejercer dicha
vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal.”
[18] Decreto Ley 272
de 2000, art. 17. — Funciones del auditor general de la República. “Son
las siguientes:
(…)
12. Ejercer la vigilancia de la gestión fiscal, (en forma
excepcional), sobre las cuentas de las contralorías municipales y
distritales, sin perjuicio del control que les corresponde a las contralorías
departamentales, (previa solicitud del gobierno departamental,
distrital o municipal; de cualquier comisión permanente del Congreso de la
República de la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas
territoriales o de la ciudadanía, a través de los mecanismos de participación
ciudadana que establece la ley. Este control no será aplicable a la Contraloría
del Distrito Capital de Santafé de Bogotá). (Nota: El texto en negrilla y
entre paréntesis del numeral 12 del presente artículo fue declarado inexequible
por la Corte Constitucional en Sentencia C-1339 de 2000, MP Antonio
Barrera Carbonell).
[19] Sentencia C-1339 de 2000, MP Antonio Barrera
Carbonell.
[20] Decreto Ley 272
de 2000, Art. 12—Delegación y desconcentración de funciones. “El
auditor general de la República, de conformidad con la Ley 489 de 1998, (…) podrá
desconcentrar y delegar en las gerencias seccionales el ejercicio de la
vigilancia de la gestión fiscal, con sujeción a lo previsto en normas
especiales.”
[21] Sentencia
C-312 de 1997,
MP Hernando Herrera Vergara.
[22] Ver, por ejemplo: C-775 de 2001 y C-401 de 2001, MP Álvaro Tafur
Galvis.
[23] C-380/97, MP Hernando Herrera Vergara.
[24] “Corresponde al Congreso hacer las
leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 23. Expedir las
leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas (…)”.
[25] Const.
Pol., art. 272.- “La
vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios
donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y
selectiva.
La de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que
la ley determine respecto de contralorías municipales.
Corresponde a las asambleas y a los
concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como
entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal.
INC. 4. —Modificado. A.L. 2/2015, art. 23.Los
Contralores departamentales, distritales y municipales serán elegidos por las
asambleas departamentales, concejos municipales y distritales, mediante
convocatoria pública conforme a la ley, siguiendo los principios de
transparencia, publicidad, objetividad, participación ciudadana y equidad de
género, para periodo igual al del gobernador o Alcalde, según el caso.
INCISO 5º
Ningún contralor podrá ser reelegido para el período inmediato.
INCISO 6º
Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el
ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la
República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con
empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal.
INCISO 7º Para ser elegido contralor departamental, distrital o
municipal se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio,
tener más de 25 años, acreditar título universitario y las demás calidades
que establezca la ley.
INC. 8. —Modificado. A.L. 2/2015, art. 23. No
podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de la Asamblea
o Concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público en el
nivel ejecutivo del orden departamental, distrital o municipal. .
Quien haya ocupado en propiedad el cargo
de contralor departamental, distrital o municipal, no podrá desempeñar empleo
oficial alguno en el respectivo departamento, distrito o municipio, ni ser
inscrito como candidato a cargos de elección popular sino un año después de
haber cesado en sus funciones”.
[26] En
Concepto 4671 de 2016, al preguntarse sobre “si un Director
Territorial del Ministerio del Trabajo se encuentra inhabilitado para ser
elegido Contralor Departamental del mismo Departamento” el
Departamento Administrativo de la Función Pública concluyó equivocadamente que
“el Director
de una Dirección Territorial del Ministerio del Trabajo al ser una entidad del
orden nacional, no se encuentra inhabilitado para ser elegido Contralor
Departamental, por cuanto, quien desempeña dicho empleo no hace parte de la
Rama Ejecutiva del nivel territorial sino que se encuentra adscrito a la
planta de personal del Ministerio del Trabajo.” (El énfasis es
fuera de texto)
[27] Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia
2016-00028 de julio 13 de 2017, Consejero Ponente: Dr.
Alberto Yepes Barreiro. Rad.: 27001-23-33-000-2016-00028-01. Ver también Sentencia
de 7 de diciembre de 2016, expediente 47000-23-33-002-2016-00074-02 de la misma
Sección del Consejo de Estado.
[28] Sentencia C-506 de 1995, MP Carlos
Gaviria Díaz.
[29] Const. Pol., art. 272, inc. 3º;
Ley 136 de 1994, art. 32.8 (reformado por el art. 18 de la Ley 1551 de 2012).
[30] Ley
136 de 1994, art. 158. — Contralores municipales. “En aquellos
distritos y municipios donde exista contraloría, los respectivos contralores se
elegirán dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero respectivo por
el concejo para un período igual al de los alcaldes (…). En ningún
caso habrá lugar a reelección.”
[31] Del texto del
literal a) del artículo 163 de la Ley 136 de 1994 se
desprende que la inhabilidad a que refiere dicha norma se predica de cada
unidad territorial, no pudiendo la misma extenderse a quienes hubieren fungido
como contralores o auditores de, por ejemplo, un determinado municipio cuando
tales personas quisieren ser elegidos como contralores de otro municipio. En
efecto, si la inhabilidad se predica de quien haya sido contralor o auditor de
“la Contraloría Municipal”, es lógico pensar que dicha inhabilidad opera para
ocupar el cargo correspondiente en ese mismo órgano de control. Tal
interpretación es armónica con lo previsto por el art. 23 del Acto Legislativo
02 de 2015 que modificó el inc. 8 del artículo 272 Superior habida cuenta de
que los sujetos pasivos de dicha norma se circunscriben a quienes, entre otras,
hayan sido miembro del “Concejo que deba hacer la elección”, correspondiendo a
cada concejo municipal elegir el contralor de su propia jurisdicción (Const.
Pol, art. 272, inc. 4º). En este sentido puede consultarse la parte final de la
Sentencia C-147 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero), según la cual “(…)
en virtud del principio de integridad de la Constitución, las distintas
disposiciones de la Carta no deben ser interpretadas de manera aislada, sino
de manera sistemática y  tomando en cuenta la finalidad que cumplen. Y esta
interpretación sistemática y finalística permite concluir que la inhabilidad
para ser contralor departamental prevista por el artículo 272 de la Carta no se
aplica cuando se trata de situaciones ocurridas en departamentos diferentes,
(…)”(Énfasis fuera de texto)
[32] Const. Pol., art 122, inc. final—Modificado. A.L. 1/2004, art.1º.Modificado.A.L.1/2009, art. 4º. “Sin
perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos
como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como
servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona,
contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo,
por la comisión de delitos que afecten el patrimonio  del Estado o quienes
hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o
financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por
narcotráfico en Colombia o en el exterior.
Tampoco quien haya dado lugar, como
servidores públicos, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así
calificada por sentencia ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una
reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del
daño”
[33] La Corte ha distinguido las
inhabilidades que se originan como consecuencia de la imposición de una condena
o de una sanción disciplinaria causada por un comportamiento subjetivo de aquellas
ocasionadas por el desempeño de una determinada función o empleo, que
equivalen a inhabilidades con un fundamento puramente objetivo. (Ver, entre
otras, las siguientes sentencias: C-798 de 2003, MP Jaime Córdoba Triviño;
C-1062 de 2003, MP Marco Gerardo Monroy Cabra; C-325 de 2009, MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; y C-634 de 2016, MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[34] MP Hernando Herrera Vergara.
[35] MP Alejandro Martínez Caballero.
[36] MP Alfredo Beltrán Sierra.
[37] MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[38] MP Antonio Barrera Carbonell.
[39] C-612 de 2013, MP Alberto Rojas
Ríos.
[40] Const. Pol. art. 243.—“Los
fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional.
Ninguna autoridad podrá reproducir el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para
hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.”
[41] C-287 de 2017, MP Alejandro
Linares Cantillo. En este sentido también se pueden consultar las sentencias
C-287 de 2014, MP Luis Ernesto Vargas Silva; C-337 de 2007, MP Manuel José
Cepeda Espinosa; y C-774 de 2001, MP Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[42] [54] Sentencia
C - 489 de 2000.
[43] [55] Sentencia C - 565 de 2000.
[44] [57] Sentencias
C-532 de 2013, MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-287 de 2014, MP Luis Ernesto
Vargas Silva; y C-427 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero, entre muchas
otras.
[45] C-726 de 2015, MP Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[46] Ver sentencias C-565 de 2000, MP
Vladimiro Naranjo Mesa; C-710 de 2005, MP Marco Gerardo Monroy Cabra; C-532 de 2013, MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez, y C-621 de 2015, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[47] “Por el
cual se modifica y adiciona el Decreto 1083 de 2015, Reglamentario Único del
Sector de la Función Pública”.
[48] Decreto
648 de 2017.
“ART. 2.2.5.2.1.—Vacancia definitiva. “El
empleo queda vacante definitivamente, en los siguientes casos: 1. Por renuncia
regularmente aceptada. 2. Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento
en los empleos de libre nombramiento y remoción. 3. Por declaratoria de
insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del resultado no
satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera
administrativa. 4. Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento
provisional. 5. Por destitución, como consecuencia de proceso disciplinario. 6.
Por revocatoria del nombramiento. 7. Por invalidez absoluta. 8. Por estar
gozando de pensión. 9. Por edad de retiro forzoso. 10. Por traslado. 11. Por
declaratoria de nulidad del nombramiento por decisión judicial o en los casos
en que la vacancia se ordene judicialmente. 12. Por declaratoria de
abandono del empleo. 13. Por muerte. 14. Por terminación del período para el
cual fue nombrado. 15. Las demás que determinen la Constitución Política y las
leyes.” ART. 2.2.5.2.2.— Vacancia temporal. “El
empleo queda vacante temporalmente cuando su titular se encuentre en una de las
siguientes situaciones: 1. Vacaciones. 2. Licencia. 3. Permiso remunerado. 4.
Comisión, salvo en la de servicios al interior. 5. Encargado, separándose de
las funciones del empleo del cual es titular. 6. Suspendido en el ejercicio del
cargo por decisión disciplinaria, fiscal o judicial. 7. Período de prueba en
otro empleo de carrera.”
[49] Por
lo pronto, el artículo 3º de la Ley 909 de 2004, “Por la cual se expiden
normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia
pública y se dictan otras disposiciones”, prevé que sus  serán
aplicables en su integridad a, entre otros, a quienes prestan sus servicios en
empleos de carrera en las la Auditoría General de la República. Es preciso señalar
que conforme al numeral 16 del artículo 17 del Decreto Ley 272 de 2000, es
función del Auditor General de la República la de “Adoptar
la planta de personal de (…) proveer los empleos cumpliendo las normas sobre
carrera administrativa, (…)”
[50] Const. Pol. art. 272 INC. 4. —Modificado. A.L. 2/2015, art. 23. “Los Contralores departamentales, distritales y municipales
serán elegidos por las asambleas departamentales, concejos municipales y
distritales, mediante convocatoria pública conforme a la ley, siguiendo los
principios de transparencia, publicidad, objetividad, participación ciudadana y
equidad de género, para periodo igual al del gobernador o Alcalde, según el
caso.”
[51] El periodo de los alcaldes, a cuyo
tiempo está atado el de los contralores municipales por virtud de lo previsto
en el artículo 158 de la Ley 136 de 1994, es de cuatro (4) años de acuerdo con
el artículo 314 de la Constitución.
[52] Ver, por ejemplo las sentencias
C-652 de 2003 en su numeral 7 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-038 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
[53] En sentencia C-520 de 2016 (M.P. María
Victoria Calle Correa), la Corte recordó que “(l)a proporcionalidad del medio se determina, entonces, mediante una evaluación de
su “idoneidad para obtener
el fin (constitucionalmente legítimo de acuerdo con el principio de razón
suficiente); necesidad, en el sentido de que no existan medios
alternativos igualmente adecuados o idóneos para la obtención del fin, pero
menos restrictivos de los principios afectados; y proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que el fin que la efectividad del fin
que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los
principios que sufren restricción, y particularmente, del principio de
igualdad”
[54] Sentencia C-1372 de 2000 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra).
[55] Sentencia
C-400
de 2013, MP Nilson Pinilla Pinilla. En el mismo sentido puede consultarse la
sentencia C-634 de 2011, MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[56] Sobre la diferencia entre
precedente horizontal y precedente vertical y la justificación de su poder
vinculante se pueden consultar, entre otras, las sentencias SU-354 de 2017, MP
(e) Iván Humberto Escrucería Mayolo; T-794 de 2011, MP Jorge Iván Palacio; T-082 de 2011, MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; y T-209 de 2011, MP Juan Carlos Henao Pérez.
[57] En
Sentencia  T-830 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), retomada en la
sentencia T-438 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez) la Corte distinguió
la figura de antecedente judicial de la institución del precedente judicial de
la siguiente manera: “El
primero –antecedente–
se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que
puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo
más importante es que contiene algunos puntos de derecho (v.gr. conceptos,
interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el
caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que
no significa (a) que
no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo
eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los
principios de transparencia e igualdad (…). El segundo concepto –precedente–[40], por regla general,
es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un
caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas
jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para
resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso”.
[58]Ante la pregunta de “¿debe entenderse por precedente
cualquier antecedente que se haya fijado en la materia, con anterioridad al
caso en estudio?”, en Sentencia T-292 de 2006 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa) la Corte indicó que: “La respuesta a esta inquietud es negativa
por varias razones. La primera, es que no todo lo que dice una
sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior, como se ha
visto (vgr. la ratio es diferente al obiter dicta). La segunda, es que aunque
se identifique adecuadamente la ratio decidendi de una sentencia, resulta
perentorio establecer para su aplicabilidad, tanto en las sentencias de
constitucionalidad como en las de tutela, qué es aquello que controla la
sentencia, o sea cual es el contenido específico de la ratio. En otras
palabras, si aplica tal ratio decidendi para la resolución del problema
jurídico en estudio o no”.
[59] En el Auto 244 de 2012 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio) la Corte sostuvo que: “se debe aceptar
que cuando la Sala Plena de la Corte Constitucional se aleja de manera
arbitraria y caprichosa del precedente sentado por ella misma, omitiendo
justificar la modificación jurisprudencial, vulnera de manera grave y
ostensible el derecho al debido proceso y procede entonces el incidente de nulidad.
A diferencia de las hipótesis de variación de jurisprudencia por la Sala de
Revisión, en este caso el fundamento jurídico de la nulidad no son los
principios de competencia y de juez natural, sino la vulneración del derecho al
debido proceso por la omisión de las cargas de transparencia y argumentación,
en detrimento de los valores antedichos.”
[60] La jurisprudencia sentada en Sentencia
T-292 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) retomada en Auto 144 de 2012 (MP
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-817 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva),
T-360 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), la Corte explicó los
criterios para identificar la existencia de un precedente vinculante para
decidir una cuestión posterior, de la siguiente manera. “(…) aunque se
identifique adecuadamente la ratio decidendi de una sentencia, resulta
perentorio establecer para su aplicabilidad, tanto en las sentencias de
constitucionalidad como en las de tutela, qué es aquello que controla la
sentencia, o sea cual es el contenido específico de la ratio. En otras
palabras, si aplica tal ratio decidendi para la resolución del problema
jurídico en estudio o no. En este sentido, en el análisis de un caso deben
confluir los siguientes elementos para establecer hasta qué punto el precedente
es relevante o no: i) En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una
regla relacionada  con el caso a resolver posteriormente. ii) La ratio debió
haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una
cuestión constitucional semejante. iii) Los hechos del caso o las normas
juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de
derecho semejante al que debe resolverse posteriormente. En este sentido será
razonable que “cuando en una situación similar, se observe que los hechos
determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado
para no considerar vinculante el precedente”.
[61] Esto es, la “formulación del principio, regla o razón general que constituyen
la base de la decisión judicial específica” (SU-047 de 1999, MP Carlos
Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero, retomada en A-208 de 2006, MP
Jaime Córdoba Triviño y en T-446 de 2013, MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[62] En Sentencia T-292 de 2006 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa)  la Corte señaló que: “(…) puede considerarse que se ha
identificado adecuadamente  la ratio de una sentencia de
constitucionalidad, cuando: i) La sola ratio constituye en sí misma una regla con un grado de
especificidad suficientemente claro, que permite resolver efectivamente
si la norma juzgada se ajusta o no a la Constitución. Lo que resulte ajeno a
esa identificación inmediata, no debe ser considerado como ratio del
fallo;  ii) la ratio es asimilable al contenido de regla que implica, en
sí misma, una autorización, una prohibición o una orden derivada de la
Constitución; y iii) la ratio generalmente responde al problema jurídico que se
plantea en el caso, y se enuncia como una regla jurisprudencial que fija el
sentido de la norma constitucional, en la cual se basó la Corte para abordar
dicho problema jurídico. Tomando estos elementos en conjunto, se podrá
responder, por ejemplo, preguntas como las siguientes: 1) ¿por qué la Corte
declaró inexequible una norma de determinado contenido?, 2) ¿por qué concluyó
que dicha norma violaba cierto precepto constitucional?; 3) ¿por qué  fue
necesario condicionar la exequibilidad de una norma, en el evento de que la
sentencia haya sido un fallo condicionado?”
[63]  Const. Pol.
art 272. INCISO 8º.- “No
podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de la Asamblea
o Concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público en el
nivel ejecutivo del orden departamental, distrital o municipal”
[64]
Ley 617 de 2000, ART. 37. — Inhabilidades para ser alcalde. El artículo
95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
“ART. 95. — Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser
inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o
distrital:
(…)
2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha
de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad
política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, (…)
(…)
5. Haber desempeñado el cargo de contralor o personero del
respectivo municipio en un período de doce (12) meses antes de la fecha de la
elección”.
[65] El periodo de los alcaldes, a cuyo
tiempo está atado el de los contralores municipales por virtud de lo previsto
en el artículo 158 de la Ley 136 de 1994, es de cuatro (4) años de acuerdo con
el artículo 314 de la Constitución.
[66] Al final de su
parte motiva, la Sentencia C-1372 de 2000 señaló que la inexequibilidad
que en dicha providencia se declaró “no obsta para entender que la
declaración de inexequibilidad que efectuará esta corporación, en nada se opone
al sentido mismo de la inhabilidad que quiso consagrar el legislador, en
relación con la persona que desempeñe el cargo de contralor departamental como
encargado, pues es claro que quien hubiese ejercido como tal, en el último año
de la elección, en razón a su carácter de servidor del orden departamental, no
podrá ser elegido como contralor en propiedad para el período siguiente, en
aplicación de la inhabilidad que expresamente consagró el propio constituyente
en el artículo 272, al prescribir que no podrá ser elegido como contralor
departamental, quien haya ocupado, en el último año, cargo público del orden
departamental, distrital o municipal, salvo la docencia. Norma esta que,
reproducida en la Ley 330 de 1996, fue declarada exequible en sentencia C-060
de 1998.”
[67] Ley
617 de 2000, art. 37.—Inhabilidades para ser alcalde. El artículo
95 de la Ley 136 de 1994, quedará así: “ART.
95.—Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni
elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: (…)2. Quien dentro de los
doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como
empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o
militar, en el respectivo municipio, (…) 5. Haber desempeñado el cargo de
contralor o personero del respectivo municipio en un período de doce (12) meses
antes de la fecha de la elección”
[68] Ley 177 de 1994, art. 9º—El artículo 163 de la Ley 136 de 1994,
quedará así:
"ART. 163.—Inhabilidades. No
podrá ser elegido contralor quien:
(…)
c) Esté incurso dentro
de las inhabilidades señaladas en el artículo 95 y parágrafo de esta ley, en lo
que sea aplicable".
[69] Como reza el mentado numeral 2 del artículo
95 de la Ley 617 de 2000, no podrá ser elegido como contralor “(q)uien dentro de los doce (12) meses anteriores a la
fecha de la elección haya ejercido como empleado público, (…) en el
respectivo municipio”.
[70] Literal este que no fue en lo absoluto
modificado cuando la Ley 177 de1994 reformó el referido artículo.