T-018-08
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-018/08
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Defecto sustantivo
ACCION DE TUTELA-Se encuentra cumplido el requisito de
inmediatez
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL-Aplicación
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL-Elementos
DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Alcance de la progresividad/DERECHOS
SOCIALES PRESTACIONALES-Frente a una medida regresiva debe presumirse su
inconstitucionalidad
PENSION DE INVALIDEZ-Ley 860 de 2003 estableció requisitos más
exigentes que los que previó la ley 100 de 1993, restringiendo así el acceso a
dicha prestación y convirtiéndose en una medida regresiva
De la comparación de la Ley 100 de 1993 y su
modificación, la Ley 860 de 2003, se obtiene que ésta última establece, como
anteriormente se expresó, una serie de requisitos más estrictos para acceder a
la pensión de invalidez. En efecto, la modificación elevó el número de semanas
cotizadas que en la ley 100 original era de 26 semanas en cualquier tiempo para
afiliados y para los no afiliados 26 en el año inmediatamente anterior al de la
invalidez. Por el contrario, la nueva ley exige haber cotizado 50 semanas
dentro de los tres años anteriores a la estructuración de la invalidez. Además,
el nuevo régimen eliminó la hipótesis de la no afiliación, por lo tanto, quién
pretende acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez no sólo debe
encontrarse afiliado sino que también debe acreditar una fidelidad de
afiliación al sistema del 20% contabilizado a partir de que el peticionario
cumple 20 años hasta el momento de la estructuración de la invalidez. Se
constata así que la Ley 860 de 2003 al incrementar los requisitos para acceder
a la pensión de invalidez en relación con la legislación anterior, Ley 100 de
1993, restringe el acceso a la pensión de invalidez por cuanto hace más
exigentes sus requisitos de reconocimiento, siendo entonces una medida de
carácter regresivo.
PENSION DE INVALIDEZ-Reglas jurisprudenciales aplicables por la
negativa del reconocimiento y pago en razón del tránsito normativo/PENSION
DE INVALIDEZ-Compatibilidad entre normas aplicables y principio de
progresividad de los derechos sociales
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Defecto
sustantivo por cuanto se aplicó una norma que es regresiva y que impone
requisitos más gravosos para acceder a la pensión de invalidez
La sentencia objeto de tutela, proferida en agosto 9
de 2006, se fundamentó normativamente en un precepto – artículo 11 de la Ley
797 de 2003 – que había perdido eficacia desde el 11 de noviembre de 2003, en
virtud de la declaratoria de inexequibilidad efectuada mediante sentencia
C-1056/03. Es evidente que la norma que muestra una situación más favorable al
trabajador es la prevista en la versión primigenia del artículo 39 de la Ley
100 de 1993. El conflicto generado en razón de tránsito normativo, y la
declaratoria de inexequibilidad del precepto vigente al momento de
estructuración del estado de invalidez, debió resolverse, entonces, con base en
esta disposición. En contra de tal opción hemenéutica, que atendía los
principios de cosa juzgada constitucional (243 C.P.) y situación más favorable
al trabajador (53 C.P), la sentencia aplicó una norma más gravosa, y además
formalmente inexequible - el artículo 11 de la Ley 797 de 2003. La disposición
aplicada se muestra, además, injustificadamente regresiva, vale decir contraria
al principio de progresividad que debe orientar las acciones estatales en
materia de derechos sociales, puesto que impone requisitos más gravosos para el
acceso a la prestación económica de pensión por invalidez.
Referencia:
expediente T-1.667.698
Acción de tutela instaurada por Darío Sanz
Lozano contra la Sala de Casación Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero del
año dos mil ocho (2008).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Rodrigo Escobar Gil, Mauricio
González Cuervo y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales,  específicamente las previstas en los artículos 86
y 241 numeral 9 de la Constitución, y en el Decreto Ley 2591 de 199, profiere
la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los
fallos adoptados por las Salas Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y Jurisdiccional del Consejo
Superior de la Judicatura, para resolver la acción de tutela interpuesta por el
señor Darío Sanz Lozano contra la Sala de Casación Laboral de la H. Corte
Suprema de Justicia.
I.
ANTECEDENTES
El señor Darío Sanz Lozano interpuso
acción de tutela contra la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia al
considerar que esa Corporación incurrió en una vía de hecho en la decisión del
09 de agosto de 2006, que casó la sentencia proferida el 17 de junio de 2005
por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pereira que confirmaba la
providencia de primer grado que le reconoció su pensión de invalidez. La
demanda va también dirigida contra la Compañía Colombiana Administradora de
Fondo de Pensiones y Cesantías S.A. Colfondos.
1.      Hechos relevantes
De conformidad con las pruebas aportadas
al expediente se pueden dar por ciertos los siguientes hechos:
1.1    El señor Darío Sanz Lozano, por
intermedio de apoderado, presentó demanda en contra de la Compañía Colombiana
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías S.A. COLFONDOS para que se le
reconociera el derecho a disfrutar de pensión de invalidez.
La Administradora, argumentando que el
actor “no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 11 de la Ley
797 de 2003 porque no alcanzó a cotizar el total de 50 semanas dentro de esos
tres años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez ya que solo
reporta 46 semanas”, se opuso a las pretensiones y solicitó llamar en
garantía a la Compañía de Seguros de Vida Colpatria S.A., entidad que concurrió
a la litis y coadyuvó la posición de la demandada.
El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Pereira, mediante Sentencia proferida el 8 de abril de 2005, resolvió reconocer
al actor el derecho a la prestación y ordenar i) a la accionada su
reconocimiento y pago, “conforme lo reglado por el artículo 40 de la Ley 100
de 1993” y ii) a la Aseguradora llamada en garantía “responder por el
valor correspondiente a la suma adicional que resulta de la diferencia entre el
capital necesario para financiar la pensión de invalidez aquí ordenada a favor
de Darío Sanz Lozano, el monto que se registre en la cuenta individual de
ahorro pensional del afiliado, más el bono pensional si es que tiene a su
favor, una vez se efectúe la correspondiente liquidación”.
Expuso el fallador de primer grado que la
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías demandada, además de
desconocer los aportes realizados por el demandante durante los últimos meses
del año 2003, porque se hicieron tardíamente, fundamentó su negativa en una
norma declarada inexequible, aduciendo que cuando el estado del actor se
estructuró la disposición que desfavorece su pretensión aún regía y gobernaba
el asunto.
Agrega la providencia:
“Quiere decir lo anterior que, si no existe
la Ley 797 de 2003- para el 28 de junio de 2004 fecha en que se dictaminó la
pérdida de la capacidad laboral – para ser aplicada en forma retroactiva se
hace necesario acudir aquella que regía con antelación y que fue precisamente
la modificada por la declarada inexequible, valga decir, la Ley 100 de 1993,
norma que en su artículo 39 conforme a la remisión que hace el 69 de la misma,
establece que tendrán derecho a la pensión de invalidez los afiliados que se
encuentren cotizando al régimen y hubieren cotizado por lo menos 26 semanas en
el año inmediatamente anterior a dicha invalidez. Y, es precisamente aquella
primera exigencia, la contenida en el literal a) la que hay que tener en cuenta
para efectos del reconocimiento de la pensión ya que no se puede negar que el
demandante se encontraba cotizando para el sistema para cuando se declaró su
invalidez, mostrándose en su registro de aportes que no hubo interrupción
alguna desde el momento en que decidió iniciar las cotizaciones y que fue como
trabajador dependiente hasta el mes de septiembre de 2003, por lo que fácil
resulta concluir que el señor Darío Sanz Lozano si se encontraba cotizando al
sistema. Cotizaciones que se observa fueron cubiertas oportunamente para cuando
se estructuró la invalidez, y que de manera bien holgada superan el límite
mínimo exigido para la configuración del derecho a la pensión de invalidez, por
cuanto si se revisa hacia atrás de aquella fecha el demandante cotizó el total
de 63 semanas (fl.12), por lo que se reitera será entonces el literal a) del
otrora artículo 39 de la Ley 100 de 1993 el que se aplicará en el caso
concreto.”.
1.2
El apoderado de la Administradora
demandada impugnó la decisión, “expresando que la sentencia no tiene ningún
sustento jurídico para omitir las preceptivas del artículo 11 de la Ley 797 de
2003, regla vigente para la época en que se estructuró la invalidez del
demandante y, por lo mismo, lo procedente era resolver la cuestión problemática
aplicando esta legislación. Señaló, además, que por haberse apoyado la a-quo en
el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, no hizo otra cosa que darle alcance
ultractivo a una normatividad que había perdido todo su vigor. En consecuencia
debió resolver negativamente el reconocimiento pensional deprecado”.
1.3    La Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Pereira confirmó íntegramente la decisión,
entre otros planteamientos, porque “la aplicación de una norma declarada
inexequible constituye vía de hecho por defecto sustantivo y vulnera el derecho
fundamental al debido proceso (..)”.
1.4    La Administradora Colombiana de
Fondos de Pensiones y Cesantías S.A. COLFONDOS, por medio de apoderado,
recurrió la Sentencia de segundo grado por violación directa e interpretación
errónea de los artículos 45 de la Ley 270 de 1996, 11 de la Ley 797 de 2003, 53
del Decreto 1406 de 1999 y 27 del Código Civil “lo que conduce a la
aplicación indebida de los artículos 39, 40, y 69 de la Ley 100 de 1993.”.
Expuso el recurrente en casación que
compete a la Corte Constitucional  determinar cuándo sus decisiones rigen para
el futuro, “por lo que considera equivocada la hermenéutica del fallo
acusado por estimar que la norma inexequible no produce efectos, ni siquiera
para situaciones configuradas antes de esa declaratoria y que aplicarla después
no constituye “vía de hecho” pues admitirlo equivale a darle efectos
retroactivos a la sentencia de inexequibilidad sin  que la  Corte
Constitucional lo haya impartido”.
1.5    La Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia casó la Sentencia recurrida, con fundamento en
que “para la fecha en que se produjo la invalidez del actor, así ella fuera
declarada cuando ya no se encontraba vigente, no cabe duda que el artículo 11
de la Ley 797 de 2003 gozaba de presunción de constitucionalidad y, por lo
tanto, se hallaba en pleno vigor jurídico y por esa razón gozaba de aptitud
para gobernar la situación de invalidez del actor en lo referente a los
requisitos para acceder a la prestación correspondiente. Y al admitir esa posibilidad
no se trata,  entonces, como lo expresó equivocadamente el Tribunal, de aplicar
una norma declarada inexequible por la Corte Constitucional, el artículo 11 de la
Ley 797 de 2003, sino, por el contrario, reconocerle los efectos jurídicos que
produjo en el lapso en que estuvo vigente, efectos que deben entenderse
convalidados precisamente por la propia decisión del Tribunal constitucional,
que como se ha visto, pudo haber decidido la inconstitucionalidad de la norma
con carácter retroactivo desde el momento de su expedición y no lo hizo ”.
Recordó la Sala accionada que la Ley 100 de
1993 no contempló un régimen de transición respecto de los requisitos para el
otorgamiento de la prestación de invalidez, como si lo hizo en el caso de las
pensiones de vejez, razón por la cual el derecho a la prestación surge desde el
momento en que se estructura el estado, de acuerdo con la normatividad que se
halle en vigor, aunque resulta posible, dada la regulación de la materia, “que
entre la fecha en que se estructura o consolida un estado de invalidez y el
momento en que es declarado, se presente una modificación en los preceptos
legales que regulan algunos de los temas relacionados con esa invalidez,
circunstancia que, importa anotar, fue la acontecida en el presente asunto”.
Concluyó, entonces, la Sala accionada:
“De lo que viene de decirse se concluye que
le asiste razón al recurrente, pues se observa que el Tribunal incurrió en los
dislates jurídicos que le reprocha, dado que la consolidación del estado de
invalidez del demandante se estructuró el 2 de septiembre de 2003 y, por ende,
la normatividad vigente para el reconocimiento de su pensión de invalidez era
el artículo 11 de la Ley 797 de 2000, con lo cual dio lugar a la infracción
legal denunciada, pues no lo aplicó al caso y, en su lugar, utilizó
indebidamente el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
Se concluye entonces que si bien el
artículo 11 de la Ley 797 de 2003 fue retirado del ordenamiento jurídico por la
Sentencia C-1056 de la Corte Constitucional de 11 de noviembre de 2003, para el
2 de septiembre de 2003, fecha de estructuración de la invalidez del
demandante, aún pueden ser invalidados, pues es sabido que en conformidad con
lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, la declaratoria de
inexequibilidad sólo tiene efectos hacia el futuro, es decir, desde el momento
de su ejecutoria, salvo que la misma providencia hubiese dicho lo contrario, lo
cual se hecha de menos en el caso presente.”
2.      Pruebas
En el expediente obran fotocopias de las
sentencias de primera y segunda instancia, y casación, proferidas por el
Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira, la Sala Laboral del Tribunal
Superior del mismo Distrito Judicial y la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, respectivamente, dentro del proceso ordinario laboral
promovido por Darío Sanz Lozano contra la Compañía Colombiana Administradora de
Fondos y Cesantías S.A. “COLFONDOS” .
3.      La demanda de tutela
El señor Darío Sanz Lozano interpuso acción
de tutela en contra de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, al estimar que ésta Corporación vulneró sus derechos fundamentales al
casar la sentencia que confirmaba aquella que le reconocía su pensión de
invalidez de origen común.
Refiere el accionante que la demanda de
tutela presentada el 12 de enero del año en curso, debió ser presentada
nuevamente, ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, porque la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia dispuso archivar el
primer escrito al considerar improcedente la acción de tutela contra sus decisiones.
Inicialmente el actor analiza la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, con
fundamento en jurisprudencia de esta Corte, de la que trae apartes y concluye
que la Sala accionada incurrió en defecto sustantivo, “porque decidió el
litigio con apoyo en una norma artículo 11 de la Ley 797 de 2003, aparte legal
que había sido declarado inconstitucional mediante sentencia C-1056 de 2003,
violando con este artículo irregular de manera directa la Constitución, en su
artículo 29 y 53, al no aplicar el principio de favorabilidad laboral que había
permitido solucionar el conflicto jurídico a través de lo regulado en el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993, tal como se hizo en primera y segunda
instancia”.
Sostiene que todos los jueces, sin
excepción, se encuentran sometidos a las disposiciones constitucionales, razón
por la cual la Corte Suprema de Justicia, ante la posibilidad de aplicar el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993, dada la declaratoria de inexequibilidad de
la disposición que lo derogaba, no podía optar, como efectivamente ocurrió, por
aplicar el artículo 11 de la Ley 797 de 2003, declarada inexequible y
desfavorable a sus pretensiones, porque ello contraría el artículo 53 del
ordenamiento superior.
Recuerda que esta Corte, al resolver un
asunto similar al suyo, mediante Sentencia T-975 de 2005, concedió la
protección y ordenó a la Administradora de pensiones accionada el
reconocimiento de la prestación, con fundamento en la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 11 de la Ley 797 de 2003 y las previsiones del
artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
En armonía con lo expuesto, el accionante
solicita al juez constitucional dejar sin efecto la Sentencia de casación y, en
su lugar, ordenar a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia
resolver el recurso instaurado por la Administradora accionada “con
sujeción  lo preceptuado en los artículos 29, 48 y al principio de
favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Carta Política”.
4.
Posición de los
entes demandados
4.1    De la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia
La Sala accionada solicita declarar la nulidad de lo
actuado y, en su lugar, rechazar la acción que se revisa por improcedente, debido
a que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura carece de competencia para resolver acciones de tutela, contra
sentencias proferidas por esa Corporación y en consideración a que la Sala de
Casación Penal de la misma resolvió abstenerse de tramitar la demanda y dispuso
el archivo de la actuación.
Sostiene: i) que así la Corte Constitucional
hubiere autorizado instaurar las acciones de tutela que las Altas Cortes se
abstienen de tramitar, ante cualquier juez unipersonal o colegiado, lo cierto
es que “[esta] Corporación carece de facultades legales y constitucionales
para conferir competencia a otros funcionarios judiciales, por tratarse de una
facultad que es exclusiva del ordenamiento jurídico”;  y ii) que
solo esa Corte y no los jueces de amparo, puede actuar como tribunal de
casación.
4.2    De la Compañía Colombiana Administradora de
Fondos de Pensiones y Cesantías S. A. COLFONDOS
El represente legal de la Administradora accionada
manifiesta que se opone a la demanda, en atención a que el actor no cumple con
los requisitos previstos en la Ley 100 de 1993 para acceder a la pensión de
invalidez, si se considera que el 1° de abril de 1994 “no tenía cumplidos
los requisitos previstos en el Decreto 758 de 1990, de 150 semanas cotizadas en
los últimos seis años anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993
o 300 semanas en cualquier tiempo anterior a la misma fecha, las cuales deben
contarse antes de la fecha mencionada, conforme lo señala la Corte Suprema de
Justicia (..)”.
Agrega que no toda divergencia interpretativa genera
una vía de hecho por defecto sustantivo y que debe tenerse presente que la Sala
accionada resolvió casar la providencia adoptada por el H. Tribunal Superior de
Pereira, con fundamento en la Sentencia de esta Corte que declaró inexequible
el artículo 11 de la Ley 797 de 2003.
4.3    De Seguros de Vida COLPATRIA S.A.
En atención a la solicitud formulada por el
Representante Legal de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías
S.A. COLFONDOS, la Sala Jurisdicción Disciplinaria del H. Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca resolvió comunicar la admisión de la demanda a la
Aseguradora de Vida COLPATRIA S.A. y ponerla al tanto de las decisiones, pero
ésta no intervino en la actuación.
5.      Decisiones que se revisan
5.1    Sentencia de primera instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca resolvió negar la nulidad formulada
por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, al igual que
la protección invocada por el accionante, por considerarlas improcedentes.
Inicialmente el fallador de primera instancia
considera que la nulidad formulada no puede declararse, puesto que compete a
esta Corte, “como máximo órgano de la jurisdicción constitucional”, pronunciarse
sobre cómo garantizar los derechos fundamentales de quienes no pueden acceder
al recurso de amparo, porque sus demandas se archivan sin tramitar y sin
permitir su revisión, contrariando lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta.
Finalmente considera que la acción de tutela no está
llamada a prosperar, dado que el requisito de urgencia manifiesta de la
intervención del juez de amparo no se cumple, si se considera que la sentencia
de casación se profirió el 9 de agosto de 2006 y el actor aguardó cinco meses
para acudir en demanda de protección, sin que se evidencie una causa que
justifique el retardo.
5.2    Impugnación
El señor Darío Sanz Lozano impugnó la
decisión, afirma que presentó la acción de tutela el 12 de enero de 2007, tan
pronto como le fue posible, dado que el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Pereira le entregó la documentación requerida el 3 de noviembre anterior y él
debió dedicar algún tiempo a consultar y a elaborar la demanda y dejar
transcurrir las vacaciones judiciales, para presentar el escrito ante la
entidad competente.
Señala al respecto:
“Inmediatamente, el Juzgado Tercero dispuso
costas procesales y ésta decisión adquirió ejecutoria, le solicite al despacho
la expedición de copias originales de las sentencias de primera, segunda
instancia y casación, las que sólo fueron expedidas el 3 de noviembre de 2006,
por tanto, sólo a partir de esta fecha es viable contar los términos para
efectos de precisar la razonabilidad temporal. Cabe señalar que del conteo temporal
que se hace es indispensable descontar las vacaciones colectivas de las Altas
Cortes, por cuanto no era viable presentar la tutela ante otra autoridad de
inferior rango.
(..)
(..) en el presente caso no ha transcurrido
un término excesivo entre la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, el
arribo del expediente al Juzgado a-quo, la expedición de copias y la
presentación de la primera acción de tutela que fue rechazada de plano por la
Corte Suprema en su Sala Penal, luego de realizar un detenido examen del
expediente, se encuentra que existe justificación para no haber ejercido la
acción de tutela ipso facto a la sentencia de casación, más si se tiene en la
cuenta que no soy abogado, se trata de un asunto complejo y jurídico lo que
llevaba consigo que para diseñar la demanda de tutela en contra de la Corte
Suprema de justicia tuve que estudiar por semanas, consultar , razonar y
analizar de manera sesuda las circunstancias de hecho y de derecho.
En mi leal saber y entender, encuentro que
la posición jurídica de la sentencia que impugno no consulta la realidad de mi
situación, y las mismas circunstancias que me impidieron presentar más
prontamente la Acción de Tutela, además no está conforme a la realidad prístina
del recurso de amparo, que es la protección inmediata de los derechos
fundamentales vulnerados o amenazados. Más aún en los fallos que sirven de
soporte a la negación de la tutela, los accionantes dejaron transcurrir más de
un año para acudir al remedio constitucional, entretanto yo acudí dentro de lo
razonable, prudente y  de acuerdo a mis capacidad (sic) en tiempo oportuno”.
5.3
Sentencia de
Segunda Instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia de 16 de mayo del año
2007, modificó la sentencia que declaró improcedente la acción en razón de la
oportunidad de su presentación y, en su lugar, negó el amparo[1],
fundada en que “la decisión de casación, que con sustento en [su) autonomía
funcional tomó la Corte Suprema de Justicia se ajusta integralmente al
ordenamiento jurídico, en la medida en que de ninguna manera la misma puede ser
atribuida al capricho o la arbitrariedad de los Magistrados que en ella
intervinieron, con lo cual se descarta de tajo la existencia de vías de hecho
judiciales; por lo mismo, no existe razón para la intervención del juez
constitucional, pues ningún derecho fundamental ha resultado afectado con dicha
actuación”.
Respecto del fundamento aducido por el juez
constitucional de primer grado, para declarar improcedente la acción, el Ad
Quem encuentra “razonable el término tomado por el actor para formular
la tutela si se observa que si bien la sentencia de casación que decidió
desfavorablemente su caso es de agosto de 2006, la Corte Suprema le rechazó la
tutela el 30 de enero de 2007 y resulta que si tenemos en cuenta que mediaron
las vacaciones judiciales colectivas no pasaron más de cinco meses hasta cuando
el actor presentó solicitud de amparo, luego en verdad no parece excesivo ese
término total para formular su solicitud de amparo, máxime cuando no existe
normativamente un término de caducidad de la acción constitucional”.
No analiza el fallador de segunda instancia
lo relacionado con la aplicación del principio de favorabilidad invocado por el
actor, a la luz del artículo 53 constitucional, empero afirma que la Sala
accionada, al proferir la providencia que el señor Sanz Lozano cuestiona,
responde con claridad y de manera “seria, suficiente y razonable de porqué
estimó con sustento en concienzudo análisis de la normatividad vigente y
aplicable, que el actor no tenía derecho a la pensión de invalidez, dada la
época en que se estructuró su invalidez y las reglas que en ese entonces
establecían los requisitos para acceder a la prestación”.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Esta Sala es competente para revisar las anteriores
decisiones, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y por selección de la
Sala Nueve, mediante providencia del 21 de septiembre del año en curso[2].
2.      Problemas jurídicos y temas jurídicos a
desarrollar
Le corresponde a esta Sala revisar las
Sentencias proferidas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y del Consejo Superior de la
Judicatura que niegan al actor el amparo que reclama, pues mientras el a quo
considera improcedente la acción, aduciendo el tiempo transcurrido entre el
fallo de casación y la presentación de la demanda de tutela, el fallador de
segundo grado sostiene que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia no incurrió en vulneración alguna, en cuanto motivó suficientemente y
de manera razonable la Sentencia que el actor cuestiona.
El señor Darío Sanz Lozano durante todas las
instancias laborales, aún en sede de casación, ha solicitado a la justicia
especializada que le sea reconocida su pensión de invalidez de origen común,
con fundamento en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, precepto que habría
recobrado su vigor luego de la declaratoria de inexequibilidad (C-1056 de 2003)
del artículo 11 de la Ley 797 de 2003. Con base en la aplicación de la
disposición invocada por el actor, la pensión solicitada le fue reconocida por
el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira, y ratificada por el
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pereira. No obstante, la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, al resolver el recurso
extraordinario  promovido por Colfondos, casó la sentencia del Tribunal, y
revocó la del Juzgado.
Estimó la Sala accionada que el actor no tiene derecho
a la prestación, porque la Sentencia de esta Corte (C- 1056 de 2003) no
confiere efectos retroactivos a su decisión, razón por la cual el 2 de
septiembre de 2003, cuando, según la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Risaralda, se estructuró su estado de invalidez, el señor Sanz
Lozano tenía que haber cotizado no menos de cincuenta semanas al Sistema
Integral de Seguridad Social y no veintiséis, como lo disponía el artículo 39
de la Ley 100 de 1993.
De acuerdo con los antecedentes reseñados, el problema
de fondo que debe resolver la Corte consiste en determinar si la decisión de la
Corte Suprema de Justicia de casar la Sentencia que confirmó aquella que
reconocía el derecho del actor a la pensión de invalidez, vulnera sus derechos
fundamentales a la seguridad social, en conexidad con la vida digna, al debido
proceso y a la interpretación favorable de las normas que regulan su situación
pensional, tal como lo consideraron el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Pereira y la Sala Laboral del Tribunal Superior del mismo Distrito Judicial.
Por tratarse de una acción de tutela que se dirige
contra una sentencia judicial proferida por la justicia especializada, en orden
a preservar la naturaleza excepcional que esta Corporación le ha asignado a
esta modalidad de tutela, la Sala debe despejar la cuestión previa relativa a
si se estructuran los presupuestos generales, y alguna de las causales
específicas de procedibilidad  de la acción de tutela, que habiliten a esta
Corporación para pronunciarse sobre el  fondo  del asunto que plantean los
fallos objeto de revisión.
Así las cosas, para resolver los problemas formulados la
Sala: (i) En primer término, reiterará su jurisprudencia sobre la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales; (ii)
Se detendrá en el error sustantivo como causal específica de procedibilidad de
la acción de tutela contra decisión judicial; (iii) para el efecto,
analizará el problema relativo a los efectos de las sentencias de
constitucionalidad, y al principio de favorabilidad en materia laboral. De
quedar habilitada para el estudio de fondo; (iv) reiterará los
precedentes constitucionales relacionados con el carácter progresivo del
derecho a la seguridad social y el régimen legal que rige el reconocimiento de
la pensión de la invalidez  luego de la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 11 de la Ley 797 de 2003; (v) recordará las reglas sobre la
protección constitucional en casos de falta de reconocimiento de la pensión de
invalidez de afiliados al sistema de seguridad social afectados por el tránsito
normativo; (vi) en ese marco resolverá el caso concreto.
3. Cuestión Preliminar.
3.1 Requisitos de procedibilidad de la acción de
tutela contra sentencias judiciales.
3.1.1 En atención a que en los fallos de instancia se
advierten algunas divergencias de criterio entre los jueces de la jurisdicción
constitucional en materia de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales, es preciso reiterar el estado actual de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional en materia de procedencia de la acción de tutela contra
sentencias judiciales.
3.1.2 Cabe recordar que en la sentencia C-543 de 1992,
la Corte declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del decreto
2591 de 1991, disposiciones relativas a la acción de tutela en contra de
decisiones judiciales. En esta sentencia, se afirmó que la tutela no procede,
por regla general, contra este tipo de decisiones, salvo en aquellos casos en
que el funcionario judicial, al decidir, se aparta de tal forma del
ordenamiento jurídico, que su pronunciamiento equivale a una actuación o “vía”
de hecho, producto de la arbitrariedad o el capricho[3],
mas no de la correcta interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico.
Esta decisión se fundamentó en la necesidad de
establecer un equilibrio adecuado entre el respeto a los principios
constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, y la prevalencia
de los derechos fundamentales, pilares del Estado Constitucional y Social de
Derecho.
3.1.3 A partir de la doctrina de la vía de hecho, la
Corte consideró, en un primer momento, que en un fallo judicial, se pueden
presentar cuatro tipos de defectos, capaces de producir la vulneración de los
derechos fundamentales de un ciudadano. Así, durante algún tiempo, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sostuvo que sólo frente a los
defectos de tipo fáctico, sustantivo, procedimental y orgánico[4]
podría prosperar la acción de tutela frente a una decisión o autoridad
judicial. (Estos son, precisamente, los defectos citados por el Consejo
Seccional de la Judicatura, actuando como juez de segunda instancia en el
presente asunto).
3.1.4 Posteriormente, sin embargo, diversas salas de
revisión, encontraron que existen eventos en los cuales la actuación de una
autoridad judicial, sin ser arbitraria ni caprichosa, puede resultar en todo
caso constitucionalmente ilegitima, al tener como resultado la vulneración de
derechos fundamentales, circunstancia que motiva la intervención del juez de
tutela. Así, manteniendo siempre como guía el interés por lograr una
correcta armonización entre la primacía de los derechos fundamentales y los
principios de seguridad jurídica y autonomía judicial, la Corte encontró, por
vía de ejemplo, que una actuación judicial razonable, podría derivar en vía de
hecho, por fallas estructurales de la Administración de Justicia[5].
De esta forma, el concepto de vía de hecho judicial
comenzó a ser desplazado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
por el de causales genéricas de procedibilidad, bajo el cual quedan
cobijados con mayor claridad conceptual y jurídica, los eventos en los que la
Corte Constitucional ha determinado que es precisa la intervención del juez
constitucional, para preservar los derechos fundamentales, frente a una
decisión judicial.
3.1.5 Estas causales fueron presentadas, primero, en
fallos de revisión de tutela[6], para ser finalmente
sistematizadas, junto con los requisitos formales de procedibilidad, por la
Sala Plena, en sentencia de Constitucionalidad C-590 de 2005[7],
de la cual deben resaltarse los siguientes elementos:
3.1.5.1 La tutela contra sentencias judiciales es
procedente, tanto desde un punto de vista literal e histórico[8],
como desde una interpretación sistemática, teniendo como referencia al bloque
de constitucionalidad[9] e, incluso, a partir de
la ratio decidendi[10] de la
sentencia C-543 de  1992[11], siempre que se
presenten los criterios ampliamente desarrollados por la jurisprudencia
constitucional.
3.1.5.2  Así, al estudiar la procedencia de la acción,
el juez debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales[12],
que no son más que los requisitos generales de procedibilidad de la acción,
adecuados a la especificidad de las providencias judiciales: (i) que el
asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional[13];
(ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y
extraordinarios, antes de acudir al juez de tutela; (iii) que la petición
cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios de
razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una
irregularidad procesal, que ésta tenga incidencia directa en la decisión que
resulta vulneratoria de los derechos fundamentales; (v) que el actor
identifique, de forma razonable, los hechos que generan la violación y que ésta
haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido
posible; (vi) que el fallo impugnado no sea de tutela.
3.1.5.3 Debe constatar así mismo la concurrencia de
alguna de las causales específicas de procedibilidad, ampliamente elaboradas
por la jurisprudencia constitucional: defecto orgánico[14]
sustantivo[15],
procedimental[16] o fáctico[17];
error inducido[18]; decisión
sin motivación[19];
desconocimiento del precedente constitucional[20]; y
violación directa a la constitución[21].
3.1.6 Sobre la determinación de los defectos, es claro
para la Corte que no existe un límite indivisible entre ellos, pues resulta evidente
que la aplicación de una norma inconstitucional o el desconocimiento del
precedente constitucional, pueden implicar, a su vez, el desconocimiento de los
procedimientos legales o, que la falta de apreciación de una prueba, puede
producir una aplicación indebida o la falta de aplicación de disposiciones
normativas relevantes para la solución de un caso específico[22].
No sobra señalar que el criterio sostenido en la ratio
decidendi de la sentencia C-543 de 1992 se mantiene incólume: la
preservación de la supremacía de los derechos fundamentales, a través de un
entendimiento sustancial de los principios de seguridad jurídica e
independencia judicial[23]. Por ello, el ámbito
material de procedencia de la acción es la vulneración grave a un derecho
fundamental y el ámbito funcional del estudio, se restringe a los asuntos de
evidente relevancia constitucional.
3.1.7 De conformidad con las consideraciones
precedentes, lo esencial para determinar la procedencia de la acción de tutela
en contra de una sentencia judicial, es la concurrencia de tres situaciones: (i)
el cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad, (ii) la
existencia de alguna o algunas de las causales específicas establecidas por la
Corporación para hacer procedente el amparo como tal y, (iii) el
requisito sine que non, consistente en la necesidad de intervención del
juez de tutela, para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental.[24]
3.2  Breve caracterización del error sustantivo.
3.2.1 Ha señalado la  jurisprudencia de esta
Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una
sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco
de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma
evidentemente inaplicable al caso concreto[25], bien sea,
por ejemplo  (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto
en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente
inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de
inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es
inconstitucional[26], (iv) porque ha
sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional[27]
o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se
adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma
aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente
señalados por el legislador.[28]
3.2.2. La construcción dogmática del
defecto fáctico como causal de procedibilidad de la acción de tutela, parte del
reconocimiento que la competencia asignada a las autoridades judiciales para
interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de
autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta. Por tratarse
de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar
justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido
y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que
identifican al actual Estado Social de Derecho.
En este orden de ideas ha precisado que,
pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes
al caso en concreto, para determinar su forma de aplicación, y para establecer
la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, no les es dable
en esta labor, apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley. Ha
recordado que la justicia se administra con sujeción a los contenidos,
postulados y principios constitucionales de forzosa aplicación, tales como, de
prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, de favorabilidad, pro
homine, entre otros. (Artículos 6°, 29, 228 y 230 de la Constitución
Política)[29].
3.3  Constatación de los presupuestos
generales de procedibilidad en el caso concreto
3.3.1 En el caso bajo examen observa la Sala que (i)
el asunto sometido al conocimiento del juez de tutela presenta una genuina
relevancia constitucional, en tanto que se discute si la decisión judicial atacada
por vía de tutela se  profirió tomando como soporte normativo esencial una
disposición inaplicable por haber sido excluida del ordenamiento jurídico en
virtud de sentencia con efectos erga omnes, generando con ello un
perjuicio iusfundamental al demandante en tutela; (ii) el
demandante en tutela agotó en forma diligente todos los recursos ordinarios y
extraordinarios que el orden jurídico le ofrecía para la salvaguarda de los
derechos que consideraba conculcados, sin que cuente en la actualidad con
alternativas de defensa diferentes a la acción de tutela; (iii) no se
discute en el presente caso una irregularidad de carácter procesal, se alega un
vicio plenamente caracterizado como sustancial que por su propia naturaleza
tiene incidencia en la decisión adoptada; (iv)  el actor identificó y
alegó de manera razonable, en el marco de las instancias ordinarias y la
extraordinaria de casación del proceso ordinario laboral,  los hechos que
generan la vulneración, al punto que el derecho aplicable para el
reconocimiento de su pensión de invalidez, fue el eje central de los fallos
proferidos por la justicia laboral.
3.3.2 El requisito de la inmediatez, como
presupuesto formal de procedibilidad, merece especial consideración, habida
cuenta que fue el argumento decisivo para que el juez constitucional de primera
instancia declarara la improcedencia de la acción y se abstuviera de efectuar
un pronunciamiento sobre el problema iusfundamental planteado.
Sobre este requisito cabe precisar que la
jurisprudencia de esta Corporación ha sido consistente en señalar que, en todos
los casos, la acción de tutela debe ejercerse dentro de un término oportuno,
justo y razonable, circunstancia que deberá ser calificada por el juez
constitucional de acuerdo con los elementos que configuran cada caso[30].
En el caso de las acciones de tutela contra
providencias judiciales, la Corte ha establecido que el análisis sobre la
inmediatez debe ser más estricto[31]. En forma ilustrativa la
jurisprudencia ha destacado algunos aspectos que los jueces han de tener en
cuenta en el momento de entrar a determinar si la acción de tutela fue
instaurada de manera oportuna y cumple, por lo tanto, con el requisito de la
inmediatez, tales como : 1) si existe un motivo válido para la inactividad de
los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo
esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y 3) si existe
un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de
los derechos de los interesados”[32]
De esta manera, en distintas sentencias de
esta Corporación se ha declarado la improcedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales cuando la acción no cumple con el requisito de
la inmediatez. Así, en la Sentencia T-951 de 2005, se manifestó que la acción
de tutela que se analizaba no cumplía con la exigencia de la inmediatez, puesto
que había sido instaurada más de dos años después de que el Consejo de Estado
hubiera proferido la sentencia impugnada[33]; luego, en la
Sentencia T-1021 de 2005 se declaró la improcedencia de una acción de tutela
instaurada en ese mismo  año contra una sentencia de nulidad y restablecimiento
del derecho pronunciada siete años atrás por el Consejo de Estado[34];
también en la Sentencia T-1140 de 2005 se concluyó que se había vulnerado el
principio de inmediatez, por cuanto la acción de tutela se había instaurado más
de dos años después de haberse dictado la providencia atacada.[35]
Como puede
advertirse de los precedentes mencionados, la jurisprudencia ha reconocido un
margen de discrecionalidad a los operadores jurídicos a fin de determinar la
estructuración del requisito de la inmediatez en tutela contra decisión
judicial. Sin embargo, ha establecido unos criterios orientadores tales como: (i)
el transcurso de un término que  pueda catalogarse como justo, razonable y
proporcionado entre la decisión que se acusa y la instauración de la tutela; (ii)
la ausencia o concurrencia de una adecuada justificación acerca del tiempo
transcurrido entre uno y otro evento; (iii) los posibles derechos de
terceros que se hubieren generado por el paso del tiempo; (iv) las
posibilidades de defensa en el ámbito del  proceso judicial, y la diligencia
del accionante en el mismo.
3.3.3 Bajo  esos parámetros, en el caso bajo examen observa la Sala lo siguiente:  la sentencia que se
acusa mediante la acción de tutela fue proferida por la Corte Suprema de Justicia el 9 de agosto de 2006, notificada mediante edicto el 15 de agosto
siguiente, alcanzando ejecutoria el 23 de agosto subsiguiente. El 18 de
septiembre de 2006, el Tribunal Superior de Pereira profiere un auto en el que
dispone “estarse a lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral”. El proceso
regresó al Juzgado de origen (Tercero Laboral del Circuito de Pereira) el 26 de
septiembre de 2006[36].
El 3 de noviembre de 2006, a solicitud del demandante, se
expidieron copias de las sentencias de primera y segunda instancia y de
casación proferidas dentro del proceso ordinario laboral[37]. La demanda de tutela, que en un principio fue rechazada por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, fue presentada el once
(11) de enero de 2007, lo que indica que teniendo en cuenta el tiempo de ejecutoria de la providencia y el
período de vacancia judicial transcurrieron menos de cuatro meses, entre el
momento en que desde el punto de vista procesal era factible presentar la
tutela y su efectiva instauración. Ahora bien, si se toma en cuenta la fecha de expedición de copias del fallo
objeto de acusación (noviembre 3 de 2006) como el momento a partir del cual
quedaba fácticamente habilitada la posibilidad de impugnación por vía
constitucional, el tiempo hábil con que contó el demandante para estructurar su demanda fue de aproximadamente
mes y medio. Así las cosas, resulta evidentemente deleznable el argumento
expresado por el juez constitucional de primer grado (ausencia de inmediatez)
para declarar la improcedencia del recurso y sustraerse a un pronunciamiento de fondo.
El tiempo justo, razonable y proporcionado
empleado por el demandante para interponer su demanda de tutela se encuentra
además plenamente justificado con las copias y las explicaciones que aportó en
su escrito de impugnación acerca
de itinerario que siguió el proceso una vez se produjo la decisión de la Sala laboral de la Corte Suprema de Justicia. Al efecto, no pueden ser
indiferentes para el juez de tutela las circunstancias concretas del demandante, como su
invalidez declarada y su
residencia (Pereira) en un
lugar distinto a la sede en que se emitió el fallo objeto de la controversia.
Por las anteriores razones encuentra la Sala cumplido el presupuesto de la inmediatez, así como las
restantes condiciones generales de procedibilidad.
3.4 La configuración del error sustantivo. Los efectos
de la cosa juzgada constitucional y el principio de favorabilidad laboral.
3.4.1 Desde su demanda inicial, el
demandante identificó el error en el que fundamentaba la tutela como un defecto
“material o sustantivo porque decidió el litigio con apoyo en una norma,
artículo 11 de la ley 797 de 2003, aparte legal que había sido declarado
inconstitucional mediante sentencia C-1056 de 2003, violando [así] la
Constitución en su artículo 29 y 53, al no aplicar el principio de
favorabilidad laboral, que había permitido solucionar el conflicto jurídico a
través de lo regulado en el artículo 39 de la Ley100 de 1993, tal como se hizo
en primera y segunda  instancia; siendo por tanto la sentencia tutelada una
decisión ilegítima que afecta mis derechos fundamentales”.
3.4.2 Los jueces laborales que reconocieron
la prestación en las instancias ordinarias también visualizaron la eventual
estructuración de una vía  de hecho, de aplicarse el artículo 11 de la ley 797
de 2003, declarado inexequible por esta Corporación.  En este sentido para el
Juez Tercero Laboral “(E)s cierto que si esa norma – el artículo 11 de la
Ley 797 de 2003 – ya fue declarada inexequible pues necesariamente, (…) ya
no podrá volver a aplicarse en la vida como consecuencia lógica , por demás
evidente, de su desaparición que es hacia futuro, valga decir que cualquier
caso que se presente de ahí en adelante no podrá ser auscultado bajo los
parámetros de ella, por que de hacerlo constituiría  un exabrupto jurídico (…)”[38]
Por su parte el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pereira
reflexionó al respecto: “De tenerse en cuenta la Ley 797 de 2003 en la
resolución del presente conflicto, enterados como estamos de su inxequibilidad,
estaríamos incurriendo en una vía de hecho por defecto sustantivo y en
desconocimiento del debido proceso (…)”[39]
Tal como lo destacan los jueces de
instancia esta Corporación mediante sentencia C- 1056 de noviembre 11 de 2003[40],
excluyó del orden jurídico el artículo 11 de la Ley 797 de 2003.  Para la
Corte, el trámite que precedió a la promulgación del artículo 11 de la Ley
797/03 vulneró el principio de consecutividad, en la medida en que sólo fue
incluido en la plenaria de la Cámara de Representantes, sin que su texto
hubiera sido aprobado por las comisiones conjuntas, convocadas en virtud del
mensaje de urgencia con el que contaba el proyecto de ley correspondiente.
3.4.3  La sentencia que es objeto de
impugnación en sede constitucional, producida el nueve de agosto de 2006, en
efecto se fundamentó  en una disposición (Art. 11 de la Ley 797 de 2003) que al
momento de su aplicación había sido excluida del ordenamiento jurídico por
disposición de la Corte constitucional. Advierte la Sala, sin embargo, que la
decisión cuestionada no desconoce la existencia del pronunciamiento de
constitucionalidad, pero considera que la norma declarada inexequible, para la
fecha en que se produjo la invalidez del actor  “gozaba de presunción de
constitucionalidad, y, por lo tanto, se hallaba en pleno vigor jurídico y por
esta razón se hallaba en aptitud para gobernar  la situación de invalidez del
actor en lo referente a los requisitos para acceder a la prestación
correspondiente”
3.4.4. La controversia normativa que
presenta el caso bajo examen surge en que al momento en que se estructuró el
estado de invalidez del afiliado – septiembre 2 de 2003 -  la norma vigente era
el artículo 11 de la Ley 797 de 2003, disposición  que rigió entre su fecha de
expedición - 29 de enero de 2003 - y el 11 de noviembre de 2003, en que fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional.  El artículo 11 de la Ley
797 de 2003, derogó el artículo 39 de la ley 100 de 1993, siendo esta última
disposición evidentemente más favorable al afiliado en cuanto establecía
condiciones menos exigentes para el reconocimiento de la prestación[41].
La situación anotada plantea, dos debates
jurídicos que han sido asumidos por decisiones anteriores de esta Corporación[42].
El primero, relacionado con los efectos del principio de favorabilidad en
materia laboral respecto al régimen legal aplicable a los afiliados que han
venido aportando al sistema de seguridad social y resultan afectados por una
modificación legislativa que  posteriormente es declarada inexequible. El
segundo, relativo a la presunta vulneración de los derechos fundamentales de
los afiliados a los que se niega el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez con base en la aplicación de disposiciones que se mostrarían
contrarias al principio constitucional de progresividad.  Estas controversias
serán materia de análisis en los apartados siguientes de la presente decisión.
3.4.5  El principio de
favorabilidad laboral. Régimen legal aplicable a los cotizantes que resultan
afectados por una modificación legislativa que  posteriormente es declarada
inexequible
3.4.5.1  De acuerdo con el artículo 16 del
Código Sustantivo del Trabajo, las normas laborales, por ser de orden público,
producen efecto general e inmediato, por lo que no tiene efecto retroactivo, es
decir, no afectan situaciones definidas o consumadas conforme a leyes
anteriores.  Desde esta perspectiva, al no existir,  en el caso de la pensión
de invalidez un régimen de transición, se concluye que, de manera general, -
salvo las excepciones que se analizarán en apartado posterior de este fallo -
la norma aplicable en cada caso es la vigente al momento del acaecimiento de la
condición que hace exigible la prestación, es decir, la fecha de estructuración
de la discapacidad, declarada por la junta de calificación correspondiente (Ley
100/93. arts. 42 y 43).  Ésta fue la regla que aplicó la sentencia que es
impugnada por vía de tutela.
3.4.5.2 Sin embargo, el asunto bajo examen
involucra un problema más complejo, que ya se ha planteado la Sala en
anteriores oportunidades[43]: ¿qué sucede en aquellos
eventos en que la norma vigente al momento de estructuración de la invalidez
era el artículo 11 de la Ley 797 de 2003, norma que es luego declarada
inexequible y, en consecuencia, expulsada del ordenamiento jurídico en razón de
los efectos de la cosa juzgada constitucional (Art. 243 C.P.)?
Para resolver  este interrogante  debe
precisarse, en primer término, tal como lo señala la providencia cuestionada,
que de conformidad con el artículo 45 de la Ley 270/96 – Estatutaria de
Administración de Justicia - , las sentencias que profiera la Corte
Constitucional sobre los actos sujetos a su control tienen efectos hacia
futuro, a menos que la Corte resuelva lo contrario.  En el caso bajo estudio,
se tiene que la sentencia C-1056/03 no estableció ningún efecto particular en
cuanto a la vigencia de la decisión, por lo que se aplica la regla general
antes expuesta.  De esta forma, la pérdida de eficacia del artículo 11 de la
Ley 797 de 2003 operó desde el 11 de noviembre de ese año, momento desde el
cual es retirada del ordenamiento y, como consecuencia propia de los efectos de
la cosa juzgada constitucional, no puede ser reproducida por ninguna autoridad
del Estado.  Es preciso destacar además, que en la hipótesis planteada, la
norma vigente al momento de la  estructuración de invalidez, estaba formalmente
excluida del ordenamiento jurídico para el momento en que se adelantó el
trámite de la prestación por parte de la administradora de pensiones
correspondiente, y  desde luego cuando se produjeron las decisiones
judiciales.  Esta circunstancia es particularmente relevante, puesto que
otorgar validez a un precepto declarado inconstitucional lleva implícito  el
desconocimiento de los efectos de la cosa juzgada constitucional en los
términos establecidos en el artículo 243 Superior, y el principio de supremacía
de la Constitución.
3.4.5.3 Como lo ha reiterado esta
Corporación los fallos de
inconstitucionalidad, contrario a como sucede en las decisiones de la
jurisdicción común, “tienen
efectos erga omnes y no inter partes, es decir, que sus efectos son obligatorios en forma
general y oponibles a todas las personas sin excepción alguna.  Así mismo, cuando no se ha
modulado el efecto del fallo, una sentencia de constitucionalidad produce
efectos a partir del día siguiente a aquél en que se tomó la decisión de
exequibilidad o inexequibilidad.”[44]  De
otra parte, en la medida en
que el artículo 11 de la Ley
797/03 es una norma derogatoria, su inexequibilidad implicó la reincorporación
al ordenamiento jurídico de la norma derogada, esto es, el artículo 39 de la Ley 100/93[45].
3.4.5.4 Del anterior análisis es posible inferir la
imposibilidad de aplicar la norma excluida del ordenamiento jurídico. No
obstante, si alguna duda abrigase el juez laboral sobre la norma aplicable en
la hipótesis analizada, surgida aquella de la concurrencia de fenómenos como el
tránsito normativo, los efectos de la cosa juzgada constitucional, ó la
vigencia del principio de aplicación prospectiva de la Ley laboral, la propia
Constitución consagra una herramienta hermenéutica de gran importancia que le
permitía resolver el conflicto normativo, la cual no fue considerada en la
decisión controvertida: se trata del principio que obliga acoger la situación
más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación
de las fuentes formales de derecho.
En efecto, uno de los dispositivos que
plantea la Carta Política para la resolución de conflictos normativos en
materia laboral es la aplicación del principio de favorabilidad previsto en el
artículo 53 Superior.[46]  De conformidad con este
precepto, entre los  principios mínimos que regulan el trabajo se encuentra el
relativo a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la
aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho.  Este principio
es desarrollado legislativamente en el artículo 21 del Código Sustantivo del
Trabajo, el cual prevé que en caso de conflicto o duda sobre la aplicación de
normas vigentes de trabajo,  prevalece la más favorable al trabajador.
Dentro del señalado marco, la
jurisprudencia de esta Corporación ha establecido los requisitos para que en un
caso concreto pueda argumentarse la existencia de una duda sobre la legislación
aplicable, que legitime la aplicación del principio de favorabilidad. En este
orden de ideas ha señalado que la favorabilidad laboral resulta aplicable “no
sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o
entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma
que admite varias interpretaciones dentro de los parámetros de razonabilidad y
partiendo de la jurisprudencia y doctrina pertinentes”[47].
3.4.5.5   En cuanto a la razonabilidad de
la duda que precede a la aplicación del principio de favorabilidad laboral, la
Corte también ha identificado ciertos  requisitos como la presencia de una
divergencia interpretativa sobre las fuentes formales del derecho, la cual debe
estar precedida de un número plural de interpretaciones que son consideradas
como razonables y objetivas.  Para que estos requisitos concurran en el
caso concreto, debe comprobarse que tales interpretaciones concuerdan con
criterios de (i) corrección de la fundamentación jurídica; (ii) aplicación
judicial o administrativa reiterada, y (iii) corrección y suficiencia de
la argumentación.[48]
3.4.5.6  Para el asunto bajo estudio
encuentra la Sala que la
hipótesis de aplicación de la norma vigente al momento de la estructuración de la invalidez se fundamenta,
como ya indicó, en el efecto general inmediato, de las normas laborales que
dispone el artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo.  Este precepto, tiene
además, sustento constitucional en el principio de legalidad, que prevé la aplicación prima facie de las normas vigentes al momento de consolidación de
una situación jurídica particular, en este caso el cumplimiento de los
requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.  De otro
lado, el imperativo
constitucional de otorgar consecuencias materiales al principio de cosa juzgada
constitucional sustenta la imposibilidad de aplicar un precepto que ha sido
declarado inexequible a situaciones que si bien ocurrieron durante su vigencia,
sólo vienen a surtir efectos
concretos luego de la decisión de inconstitucionalidad[49].  En ese orden de ideas, encuentra la Sala que se presentan dos
interpretaciones concurrentes sobre la norma que debe regir la situación específica del demandante, lo
que impone acudir al principio de favorabilidad laboral como herramienta
hermenéutica para resolver el conflicto normativo suscitado.
3.4.5.7 Ahora bien, en orden a identificar  cuál es la norma
más favorable al trabajador,
conviene recordar que la reforma introducida por el artículo 11 de la Ley 797/03 impone requisitos de
cotización más gravosos que los previstos en la versión primigenia del artículo
39 de la Ley 100/93.  En consecuencia es esta última
disposición la que resulta más favorable para el trabajador, en la medida en
que le obliga a acreditar un número inferior de semanas de cotización y, a su
vez, no contempla el requisito de fidelidad al sistema exigido por la nueva normatividad. De tal manera
que, para la hipótesis sujeta a estudio, la Corte concluye que ante la concurrencia de
interpretaciones sobre la determinación de la norma aplicable, debe darse
preferencia a lo establecido
por el artículo 39 de la Ley
100/93, en tanto permite al trabajador acceder al reconocimiento y pago de la
pensión con el cumplimiento de menores requisitos. Lo anterior, ha dicho la Corte, sin perjuicio de la posterior expedición de normas
sobre pensión de invalidez que, verificadas las circunstancias del caso
concreto, se muestren más favorables para el trabajador.  En este último
evento, conforme al principio en comento, deberá aplicarse el precepto que otorgue mejores condiciones al
afiliado.
3.4.5.8 Conforme al análisis precedente, es claro para la Sala que  para el evento
analizado, existen argumentos razonables y suficientes que permiten defender la
aplicación, en el caso concreto, del artículo 39 de la Ley 100/93 en
contraposición a lo preceptuado en el artículo 11 de la Ley 797/03, respecto
de  la determinación de los requisitos para el reconocimiento de la pensión de
invalidez, cuando la estructuración de la discapacidad operó durante la
vigencia de este último precepto. Ante el conflicto suscitado sobre la
determinación de la norma aplicable,  resultaba perentoria la aplicación por
parte del juez laboral  del principio constitucional de favorabilidad en
materia laboral, según el cual debe preferirse la norma que imponga condiciones
menos gravosas al trabajador para la consolidación de una situación jurídica
particular.
3.4.5.9 El estudio de los preceptos en colisión  permite
afirmar que las reglas del artículo 39 de la Ley 100/93 en su versión
originaria muestran las condiciones más favorables de acceso a la prestación,
en tanto exige una menor densidad de cotizaciones y omite el requisito de
fidelidad mínima al sistema.  Por último, cabe destacar que la solución que se
acoge no resulta novedosa, pues encuentra sustento en el precedente
constitucional[50], el que, en casos
similares, ha aplicado idéntica razón de decisión ante la confluencia de
interpretaciones aplicables al tema en comento.
Así, el análisis normativo efectuado
permite concluir que en efecto la sentencia proferida el 09 de agosto de 2006
por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, incurrió en un error
sustantivo al aplicar una norma que no podía regular el caso bajo examen, no
solamente por haber sido sustraída del ordenamiento jurídico en virtud de
pronunciamiento de
constitucionalidad, sino porque su aplicación contraría el principio
constitucional  que impone al juez acoger la situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales de derecho. Situación
que estructura una causal de procedibilidad de la acción de tutela contra
decisión judicial (Cfr.
Supra 3.2 ).
La constatación de este aspecto permite a la Sala ingresar en el estudio de fondo, a
efecto de establecer si efectivamente,
la sentencia proferida por la
Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia entraña una vulneración a los derechos fundamentales del
demandante. En este propósito procede la Sala a abordar la segunda cuestión que ha desarrollado la
jurisprudencia frente a casos que presentan analogía en el problema de fondo.
4. Vulneración derechos fundamentales por la
negativa al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez con base en la
aplicación de disposiciones contrarias al principio de progresividad de los
derechos sociales.
4.1 La segunda cuestión que ha enfrentado la Corte en
relación con  el tránsito de las normas que establecen requisitos para el
reconocimiento de la pensión de invalidez está relacionada con la
incompatibilidad entre las sucesivas modificaciones legislativas y el principio
de progresividad de los derechos sociales.  Como se advierte de los
antecedentes de esta sentencia, las reformas legales al régimen que regula la
pensión de invalidez han estado dirigidas a imponer requisitos más rigurosos
para acceder a esta prestación económica.  En especial, estas medidas
legislativas han previsto: (i) un aumento en la densidad de cotización,
que privilegia un mayor número de semanas cotizadas en el periodo anterior a la
estructuración de la invalidez; y (ii) la incorporación de un nuevo
requisito, consistente en la fidelidad mínima al sistema de seguridad social en
salud, el cual otorga un nivel de protección más favorable a aquellos
trabajadores que han cotizado continuamente, desde el inicio de su vida
laboral.
La jurisprudencia de esta Corporación[51]
ha considerado que el aumento de los requisitos para el acceso a una prestación
propia de la seguridad social, que tiene por objeto amparar el riesgo generado
por la pérdida de la capacidad laboral derivada de la invalidez, es una medida
legislativa que se muestra prima facie regresiva y, por ende, contraria
al principio de progresividad de los derechos sociales.
Tal conclusión ha sido producto de un amplio y
consolidado desarrollo jurisprudencial[52] que se
muestra concordante con la doctrina y la jurisprudencia internacional sobre el
tema[53]. Así ha señalado la
Corte que, como regla general, el legislador goza de un amplio margen de
configuración de los derechos sociales, con base en el cual está facultado para
modificar la legislación que define su contenido y condiciones de acceso,
incluso si las nuevas condiciones afectan meras expectativas de consolidar un
derecho bajo la antigua normatividad. Sin embargo, cuando el legislador adopta
medidas que frente a la antigua legislación implican un retroceso en su ámbito
de protección, dichas medidas son constitucionalmente problemáticas por
contradecir el principio de progresividad. Por lo tanto, frente a una medida
regresiva debe presumirse su inconstitucionalidad, prima facie, la cual
podrá desvirtuarse cuando se logre establecer: (i) que la medida se
encuentra justificada y ajustada al principio de proporcionalidad; (ii)
que la medida no desconoce situaciones particulares y concretas consolidadas
bajo la legislación anterior, por lo que se muestra respetuosa de los derechos
adquiridos; o que (iii) si bien afecta a situaciones ya consolidadas,
contempla otros mecanismos, como los regímenes de transición, dirigidos a
proteger los derechos adquiridos o las expectativas legítimas[54].
4.2  De acuerdo con el precedente así reseñado, para
el caso que se estudia resulta relevante señalar que  la Ley 100 de 1993
estableció que para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez
debían cumplirse las condiciones de las siguientes dos hipótesis. La primera
hipótesis tenía lugar cuando el peticionario al momento de la invalidez se
encontraba afiliado al sistema. En este caso se requería que: “hubiere
cotizado por lo menos 26 semanas, al momento de producirse el estado de
invalidez.” La segunda hipótesis se presentaba cuando el peticionario
estaba desafiliado. En esta situación se debía acreditar que: “hubiere
efectuado aportes durante por lo menos 26 semanas del año inmediatamente
anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.”
Sin embargo, este precepto fue modificado por el
artículo 1° de la Ley 860 de 2003, disposición que eliminó la hipótesis
relativa al peticionario que se encontraba desafiliado y dispuso los siguientes
requisitos: “1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado
cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con
el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez.”
Cabe precisar que la disposición en mención, al igual
que lo hiciera el artículo 11 de Ley 797 del mismo año –como se dijo declarado
inexequible por esta Corte por vicios en su formación[55]-,
modificó los requisitos para tener derecho a la pensión de invalidez por causa
de enfermedad, previstos en el artículo 39 antes señalado[56],
en el sentido de incrementar el número de cotizaciones de veintiséis a cincuenta
semanas, durante los tres años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración del estado y exigir un porcentaje de fidelidad al Sistema.
4.3  De la comparación de la Ley 100 de 1993 y su
modificación, la Ley 860 de 2003[57], se obtiene que ésta
última establece, como anteriormente se expresó, una serie de requisitos más
estrictos para acceder a la pensión de invalidez. En efecto, la modificación
elevó el número de semanas cotizadas que en la ley 100 original era de 26
semanas en cualquier tiempo para afiliados y para los no afiliados 26 en el año
inmediatamente anterior al de la invalidez. Por el contrario, la nueva ley
exige haber cotizado 50 semanas dentro de los tres años anteriores a la
estructuración  de la invalidez. Además, el nuevo régimen eliminó la hipótesis
de la no afiliación[58], por lo tanto, quién
pretende acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez no sólo debe
encontrarse afiliado sino que también debe acreditar una fidelidad de
afiliación al sistema del 20% contabilizado a partir de que el peticionario
cumple 20 años hasta el momento de la estructuración de la invalidez.  Se
constata así  que la Ley 860 de 2003 al incrementar los requisitos para acceder
a la pensión de invalidez en relación con la legislación anterior, Ley 100 de
1993, restringe el acceso a la pensión de invalidez por cuanto hace más
exigentes sus requisitos de reconocimiento, siendo entonces una medida de
carácter regresivo.
4.4  En desarrollo de esta perspectiva, la Corte en la
sentencia T-221 de 2006 destacó la regresividad que introdujo la Ley 860 de
2003 en los siguientes términos: “El artículo 39 del Régimen de Seguridad
Social, subrogado por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, consagra los
requisitos para acceder a la pensión de invalidez, señalando que éstos son: (i)
Pérdida de la capacidad laboral superior al cincuenta por ciento (50%), (ii) 50
semanas de cotización durante los tres años anteriores a la estructuración de
la invalidez y (iii) densidad de cotización equivalente al veinte por ciento
(20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que la persona cumplió 20
años y el tiempo en que se dio la primera calificación de invalidez.
Todos estos requisitos podrían ser considerados como
un retroceso en el régimen de seguridad social en pensiones, en la medida en
que en el sistema de pensiones bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993, solo se
requería para acceder a la pensión de invalidez la calificación de inválido
según las normas pertinentes y un tiempo de cotización de 26 semanas anteriores
al tiempo de producirse el estado de invalidez.
Así, con la Ley que rige actualmente, no solamente se
aumentaron las semanas de cotización requeridas sino que se estableció un nuevo
requisito consistente en la fidelidad al sistema, esto es una cotización con
una densidad de 20% del tiempo transcurrido entre los extremos que la Ley
señala.”
En la mencionada decisión, la Sala Quinta de Revisión
consideró que la disminución de los niveles de protección referidos al acceso a
la pensión de invalidez que prevé la Ley 860/03 no encontraba sustento en
razones suficientes, a la vez que generaba consecuencias lesivas a grupos
poblacionales que, en razón de sus condiciones de debilidad manifiesta, eran
acreedores a especial protección por parte del Estado. Por el contrario, la
mencionada sentencia encontró que la única finalidad expuesta por el legislador
para modificar el régimen de requisitos para el acceso a la pensión de
invalidez era la de fomentar la permanencia de los trabajadores en el sistema
general de seguridad social, lo que redundaría en un aumento de la densidad de
cotización.  Sin embargo, la Corte demostró que esta iniciativa afectaba
especialmente a los trabajadores de mayor edad, quienes tendrían que acreditar
un número de cotizaciones sustancialmente mayor para lograr el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez, en caso de estructurarse la respectiva
discapacidad.[59]  Con base en lo
anterior, la Corte concluyó la existencia de argumentos suficientes para
acreditar, prima facie, que lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley
860/03 no respondía a los criterios que la jurisprudencia constitucional prevé
para la legitimidad excepcional de las medidas regresivas de derechos sociales.
En ese sentido, resultaba procedente analizar si en la controversia
concreta, esta medida regresiva ocasionaba la afectación de los derechos
fundamentales invocados por el afiliado.
4.5 El precedente jurisprudencial expuesto demuestra,
entonces, la regresividad injustificada de las medidas adoptadas por el
legislador en lo concerniente a los requisitos para el reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez.  Como ya lo ha advertido la Corte[60],
la comprobación de esta circunstancia, hace parte del ámbito del control
abstracto de constitucionalidad, sin que corresponda al juez de tutela, de
manera general, determinar la concordancia entre disposiciones legislativas de
esta naturaleza y la Carta Política. Sin embargo, para la resolución de los
problemas que enfrenta el juez de tutela en casos concretos, en particular
cuando se examinan las dificultades constitucionales que emergen de un
conflicto normativo en la aplicación de las fuentes formales de derecho, el
juez constitucional, además del perjuicio concreto a los derechos fundamentales
del accionante, debe tener en cuenta la imposibilidad de resolver sobre
derechos prestacionales con fundamento en disposiciones incompatibles, para el
caso concreto, con el mandato de progresividad de los derechos sociales.
La Corte ha establecido unas reglas para resolver
aquellos casos en los que la regresividad de las normas sobre pensión de
invalidez impide el acceso a la prestación correspondiente, a las que se
aludirá a continuación.
5. Reglas jurisprudenciales sobre la
protección constitucional en casos de falta de reconocimiento de la pensión de
invalidez de afiliados al sistema general de seguridad social  afectados por el
tránsito normativo
5.1 Según el precedente que aquí se reitera[61],
una vez verificada la  regresividad introducida por un cambio legislativo, la
ley que lo contiene debe presumirse, prima facie, inconstitucional. Sin
embargo, decisiones anteriores de esta Corporación han adelantado el análisis
específico que demanda la acción de tutela,  orientado a  verificar si, en
eventos concretos, la aplicación de la legislación regresiva resulta
justificada y proporcionada. En tales eventos, una vez analizados los factores
constitucionalmente relevantes, tanto de índole fáctica como jurídica, y  ante
la regresividad de la Ley 860 de 2003 (de contenido similar a la Ley 797/03),[62]
la Corte concluyó que la medida carece de justificación y por lo tanto, es
inconstitucional para el caso concreto, para lo cual ordenó la inaplicación de
las respectivas disposiciones.
5.2  Así, en la sentencia T-1291 de 2005 la Corte
Constitucional conoció el caso de una madre cabeza de familia que sufrió un
accidente el 28 de enero de 2004, que le ocasionó una incapacidad laboral del
69.05%. En este caso constató que la subsistencia de la peticionaria dependía
del reconocimiento de la pensión de invalidez, pues su grado de incapacidad le
impedía desempeñar las labores de servicios generales a las cuales se dedicaba
antes de su accidente. Una vez elevada la solicitud de reconocimiento de la
prestación económica ante la administradora de pensiones correspondiente, fue
negada por cuanto la actora no cumplía con el requisito del número de semanas
que debían cotizarse para acceder a la pensión de invalidez, según lo dispuesto
por el artículo 1° de la Ley 860 de 2003. En esta oportunidad, la Corte expresó
los argumentos siguientes:
“Por tratarse de un caso de invalidez por
“riesgo común” acaecido el 28 de enero de 2004, la AFP aplicó a la discapacidad
y minusvalía de Adriana María Jaramillo Ríos el numeral 1 del artículo
trascrito.  Con base en éste concluyó que ella no cumple con el número de
semanas cotizadas en los últimos tres años y negó la prestación.
Sin embargo el razonamiento anterior,
aunque en apariencia se ajusta a la Ley, vulnera de manera flagrante la
Constitución Política y el principio de progresividad del Sistema de Seguridad
Social[63].  En
efecto, hay que tener en cuenta que frente a los requisitos establecidos en el
artículo 39 “original” (o derogado el 29 de diciembre de 2003) la señora
Jaramillo Ríos sí cumplía con las condiciones para acceder a la prestación y,
por tanto, haber aplicado para el caso concreto la modificación hecha por la
Ley 860 vulnera el principio de progresividad, el derecho a la seguridad social
de la peticionaria y, por conexidad, sus derechos a la igualdad, a la vida
digna, el mínimo vital, el trabajo y los derechos de su menor hija, Luisa
Fernanda Gutierrez Jaramillo.
Es de anotar que en vigencia del artículo
39 “original” (o derogado), a la peticionaria se le aplica el numeral 1 de
dicha norma, es decir, se le exigirían veintiséis (26) semanas de cotización
(sin límite de tiempo) al momento de producirse su estado de invalidez[64].
Ahora, conforme al parágrafo de la misma norma, el cálculo de las semanas
cotizadas por la actora incluye “el número de semanas cotizadas en cualesquiera
de los dos regímenes del sistema general de pensiones”[65]
.  Pues bien, para el efecto esta Corporación allegó la totalidad de aportes
efectuados al sistema por Adriana María Jaramillo Ríos. Como resultado obtuvo
que ella cotizó al Seguro Social un total de 162 semanas[66].
Como conclusión de lo anterior, se puede deducir sin duda, que bajo estas
condiciones la actora tiene derecho a la prestación económica derivada de su
discapacidad.
No obstante
lo anterior, con la entrada en vigencia de las nuevas condiciones legales, treinta
días antes del acaecimiento de la invalidez, a la peticionaria se le hace
imposible acceder a la prestación ya que no cumple con uno de los requisitos
señalados en la norma.  Tal y como se ha anotado a lo largo de esta
providencia, dicho escenario deja ver que para el caso concreto la norma es
regresiva y contraria al principio de progresividad, y, por tanto, en
aplicación del artículo 4 de la Constitución Política debe inaplicarse por ser
contraria a la Carta ya que es inadmisible que se hayan agravado las
condiciones –sin establecer para el efecto un término o régimen de transición
que permita a los trabajadores, que se encuentran en la misma situación de Adriana
María, efectuar las cotizaciones que se exigen en la nueva norma– para que se
acceda al derecho.”
Con fundamento en tal argumentación, la
Corte consideró que dar aplicación al régimen de la Ley 860 de 2003[67]
resultaba desproporcionado, debido a la regresividad que implicaba en el caso
concreto, lo que atentaba contra los derechos fundamentales de la accionante.
Por lo tanto, ordenó declarar la excepción de inconstitucionalidad respecto de
las modificaciones que introdujo la Ley antes citada y en su lugar, ordenó dar
aplicación a la Ley 100 de 1993 en su versión original, régimen en el cual la
actora cumplía con los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez.
5.3  Un asunto de similar naturaleza fue
estudiado por esta Corporación en la sentencia T-221 de 2006, a la que se hizo
referencia en apartado anterior de esta decisión.[68]
En esta oportunidad, la Sala Quinta de Revisión conoció el caso de una mujer de
73 años de edad, quien a causa de un accidente de trabajo contrajo cáncer
pulmonar, enfermedad que redujo su capacidad laboral en un 58,6%. Ante esta
situación, acudió ante la administradora de pensiones para que le fuera
reconocida la pensión de invalidez. Frente a esta solicitud, la entidad
consideró que la peticionaria no cumplía con el segundo requisito previsto en
el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, esto es, una fidelidad de afiliación del
20% desde el momento en que la cotizante cumplió 20 años y la fecha en que se
produjo la primera calificación del estado de invalidez.
Frente a este caso, de manera análoga a como ocurrió
en las  decisiones anteriores, la Corte reiteró las reglas sobre el principio
de progresividad del derecho a la seguridad social, al igual que las relativas
al vínculo intrínseco entre la pensión de invalidez y la protección del mínimo
vital del discapacitado. A partir de este análisis, esta Corporación consideró
que los requisitos impuestos por la nueva normatividad para el acceso a la
pensión de invalidez,  “podrían ser considerados como un retroceso en el
régimen de seguridad social en pensiones, en la medida en que en el sistema de
pensiones bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993, solo se requería para acceder
a la pensión de invalidez la calificación de inválido según las normas
pertinentes y un tiempo de cotización de 26 semanas anteriores al tiempo de
producirse el estado de invalidez. || Así, con la Ley que rige actualmente, no
solamente se aumentaron las semanas de cotización requeridas sino que se
estableció un nuevo requisito consistente en la fidelidad al sistema, esto es
una cotización con una densidad de 20% del tiempo transcurrido entre los
extremos que la Ley señala.”
Con apoyo en estos argumentos, la Corte advirtió que
para la situación fáctica de la accionante, la aplicación de lo previsto en el
artículo 1º de la Ley 860/03 contrariaba la Carta Política, en tanto resultaba
incompatible con el mandato de progresividad de los derechos sociales, habida
cuenta que (i) no existía una razón legislativa suficiente, que justificara
el aumento de los requisitos para el acceso a la pensión de invalidez, más aún
cuando las modificaciones normativas sobre la materia debían tener en cuenta,
en todo caso, la obligación estatal de protección de las personas en situación
de discapacidad; y (ii) los hechos particulares del caso propuesto
demostraban la incapacidad de la actora para acreditar las cotizaciones
faltantes en los términos de la ley mencionada, en consideración a su ingreso
tardío al régimen de seguridad social; al igual que la afectación cierta del
derecho fundamental al mínimo vital, cuya efectividad dependía del acceso a la
prestación económica solicitada.  Con base en estas consideraciones, la Sala
Quinta de Revisión aplicó la excepción de inconstitucionalidad respecto del
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, en la medida que para el caso concreto
resultaba incompatible tanto a la protección constitucional especial de la que
son titulares los adultos mayores y las personas en situación de discapacidad
(Arts. 13 y 46 C.P.), como al principio de progresividad del derecho a la
seguridad social (Art. 48 C.P.).  En consecuencia, ordenó a la administradora
de pensiones correspondiente que adoptara una nueva decisión sobre el
reconocimiento de la pensión, conforme la aplicación de la Ley 100/93, en su
versión originaria.
5.4  De la argumentación que sustenta las
anteriores decisiones esta Sala[69] ha identificado algunas
reglas jurisprudenciales aplicables a la protección constitucional de los
derechos fundamentales afectados por la negativa al reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez en razón del tránsito normativo que ha operado en la
materia.  Estas reglas, a juicio de la Sala, giran en torno a dos ámbitos
definidos: (i) La compatibilidad entre las normas legales aplicables y
el principio de progresividad de los derechos sociales; (ii) la
comprobación, en el caso concreto, de la afectación de derechos fundamentales
del afiliado en razón de la aplicación de las disposiciones resultado del
tránsito normativo sobre pensión de invalidez.
En cuanto al primer aspecto, advierte la
Corte que la protección a través del amparo constitucional está sujeta a que
las normas legales que hayan sustentado la negativa al reconocimiento de la
pensión de invalidez resulten, prima facie, contrarias al principio de
progresividad de los derechos sociales.  Y ha indicado, a través de diversas
decisiones relacionadas con antelación, que las modificaciones legislativas al
régimen de pensión de invalidez contenidas tanto en la Ley 797/03 como en la
Ley 860/03, se muestran injustificadamente regresivas.  Esta calificación se
funda en las siguientes circunstancias: (i) imponen requisitos más
gravosos para el acceso a la prestación económica de pensión por invalidez; (ii)
no están fundadas en razones suficientes que faculten al Congreso para
disminuir el nivel de protección; (iii) afectan con una mayor intensidad
a personas que por su avanzada edad y situación de discapacidad, son sujetos de
especial protección por parte del Estado; y (iv) no contemplan medidas
adicionales que busquen evitar la afectación desproporcionada de los intereses
jurídicos de los afiliados al sistema al momento de la modificación legal,
entre ellos un régimen de transición.
En cuanto a lo segundo, deberá
comprobarse por parte del juez constitucional que la aplicación de las normas
resultantes del tránsito normativo se aprecia como irrazonable para el caso
concreto. Para este efecto, ha establecido que  servirán de criterios
indicadores de esta afectación, entre otros (i) la cercanía en el tiempo
entre la fecha en que se estructura la invalidez y la modificación normativa
que impone condiciones más estrictas para el reconocimiento y pago de la
prestación; y (ii) el cumplimiento en el caso concreto de las
condiciones que exigía la Ley 100/93, en su versión “original”, para que el
asegurado tuviera acceso a la pensión de invalidez una vez acaecido el hecho
que configura la discapacidad inhabilitante para el empleo[70].
6. Análisis del caso concreto
6.1. El 28 de junio de 2004 la Junta
Regional de Invalidez de Risaralda emitió dictamen en el que determinó que el
señor Darío  Sanz Lozano tenía una pérdida de capacidad laboral del 52.38% de
origen común, con fecha de estructuración del 2 de septiembre de 2003. En esa
condición acudió a la Administradora de pensiones Colfondos en procura del
reconocimiento de la pensión de invalidez, prestación que le fue negada el 29
de julio de 2004, con el argumento que no cumplía con el requisito consistente
en 50 semanas de cotización en los últimos tres años de contribución, de
acuerdo con lo señalado en el artículo 11 de la Ley 797 de 2003.
6.2 Con el propósito de satisfacer su
pretensión acudió a la jurisdicción laboral, en demanda ordinaria contra la
Compañía Colombiana Administradora de fondos de pensiones y cesantías
“Colfondos”. Mediante sentencias de abril 8 y junio 17 de 2005, el Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Pereira, y la Sala de Decisión Laboral del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pereira, respectivamente, le
reconocieron el derecho a su pensión de invalidez  por riesgo común desde el 2
de septiembre de 2003, fecha de su estructuración.
La prestación fue reconocida en las dos
instancias, con fundamento en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, en atención
a que el precepto en que se sustentó la negativa de la administradora demandada
– el artículo 11 de la Ley 797 de 2003- fue declarado inexequible por esta
Corporación  mediante sentencia C- 1056 de 2003. De manera particular consideró
el Tribunal que la determinación acerca de la discapacidad fue dictaminada el
28 de junio de 2004, y la negativa de la  Administradora demandada se produjo
el 29 de julio de 2004, fechas para las cuales el precepto en el que se
fundamentaba la negativa había sido sustraído del orden jurídico.
6.3. En virtud de demanda de casación
presentada por Colfondos, la Corte Suprema de Justicia en decisión de agosto 9
de 2006, casó la sentencia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Pereira y revocó la proferida por el Juzgado Tercero Laboral de esa ciudad, que
reconocían la pensión de invalidez al señor Darío Sanz Lozano, y en su lugar
absolvió a la parte demandada de todas las pretensiones. El fundamento
normativo para esta determinación fue el artículo 11 de la Ley 797 de 2003.
Consideró el Tribunal de Casación que, no obstante la declaratoria de
inexequibilidad de dicho precepto (C-1056 de 2003), era ésta la norma que debía
gobernar el caso bajo examen dado que la consolidación del estado de invalidez
del demandante se produjo cuando tal disposición conservaba sus plenos efectos
jurídicos (el 2 de septiembre de 2003).
6.4. El problema de fondo que la Sala se
planteó al inicio de esta decisión  (Fol. 10) fue el de determinar si la
decisión de la Corte Suprema de Justicia de casar la sentencia que confirmó
aquella que reconocía el derecho del señor Darío Sanz Lozano a la pensión de
invalidez, vulnera sus derechos fundamentales a la seguridad social, en
conexidad con la vida digna , el debido proceso y el principio de favorabilidad
en materia laboral. Para su análisis estableció unas premisas que serán
confrontadas con la situación fáctica reseñada, a efecto de dar solución a la
cuestión  sustancial planteada.
6.5. No obstante, por tratarse de una
acción de tutela orientada a atacar la cosa juzgada que, prima facie,  ampara
la sentencia de agosto 9 de 2006 proferida por la Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, esta Sala de Revisión procedió a analizar de manera
rigurosa los presupuestos  que conforme a la jurisprudencia de esta Corporación
permiten la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisión
judicial, constatando, en primer lugar,  el cumplimiento de los presupuestos
formales de procedibilidad (Supra 3.3); en segundo lugar, estableció la
estructuración de una causal específica de procedibilidad como es la
concurrencia de un error sustantivo  en la sentencia de casación que
revocó la pensión de invalidez que había sido reconocida en las instancias
laborales ordinarias al señor Sanz Lozano (Supra 3.4).
En efecto, corroboró la Sala que la
sentencia objeto de tutela, proferida en agosto 9 de 2006, se fundamentó
normativamente en un precepto – artículo 11 de la Ley 797 de 2003 – que había
perdido eficacia desde el 11 de noviembre de 2003, en virtud de la declaratoria
de inexequibilidad efectuada mediante sentencia C- 1056/03. El imperativo
superior, que vincula a todas las autoridades públicas de acatar los efectos de
cosa juzgada constitucional, impedía hacer producir efectos jurídicos a un
precepto que si bien se encontraba vigente para el momento de estructuración de
la invalidez, se hallaba formalmente excluida del ordenamiento jurídico para el
momento en que se adelantó el trámite de la prestación ante la administradora
de pensiones, y aquel en que se produjeron las decisiones judiciales. Al
conferir validez a un precepto declarado inconstitucional, la sentencia
impugnada en sede de tutela desconoció los efectos materiales del principio de
cosa juzgada constitucional establecido en el artículo 243 superior, e incurrió
en un error sustantivo subsanable por vía de tutela.
6.6 El error sustantivo, en que incurrió la
sentencia de 09 de agosto de 2006, se consolida y profundiza al constatar que
ante el conflicto normativo que los intervinientes en el trámite de casación
plantearon, el mencionado fallo omitió acudir al principio constitucional que
impone optar por la situación más beneficiosa al trabajador para solventar las
dudas que surjan en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de
derecho (Art. 53). No resultaba indiscutible para el sentenciador en casación
que la situación fáctica pudiese ser resuelta a la luz de la norma que aplicó
(el art. 11 de la Ley 797 /03). Por el contrario, la existencia de dos fallos
concordantes que resolvían el conflicto a la luz de otro precepto (art. 39 Ley
100 de 1993), y la posición del demandante precedida de un análisis normativo
serio, planteaban una clara divergencia interpretativa, que generaban una duda
razonable que le imponía al Juez acudir al principio hermenéutico de la opción
por la situación más beneficiosa al trabajador.
La comparación de los preceptos en colisión
hubiesen llevado al sentenciador de casación a constatar que las reglas del
artículo 39 de la Ley 100 de 1993, en su versión primigenia,  norma que invocó
el afiliado y que aplicaron los jueces de instancia establecen condiciones más
favorables de acceso a la prestación, teniendo en cuenta que para la hipótesis
del peticionario que se encontrare afiliado al sistema al momento de su
invalidez exige que “hubiere cotizado por lo menos 26 semanas, al momento de
producirse el estado de invalidez”; en tanto que la disposición aplicada en
relación con la misma hipótesis elevó la densidad de cotización a 50 semanas,
las cuales debían ser aportadas en los 3 últimos años anteriores a la
estructuración del estado de invalidez, y como requisito adicional estableció
una fidelidad de cotización al sistema del 25%.
Es evidente que la norma que muestra una
situación más favorable al trabajador es la prevista en la versión primigenia
del artículo 39 de la Ley 100 de 1993. El conflicto generado en razón de
tránsito normativo, y la declaratoria de inexequibilidad del precepto vigente
al momento de estructuración del estado de invalidez, debió resolverse,
entonces, con base en esta disposición. En contra de tal opción hemenéutica,
que atendía los principios de cosa juzgada constitucional (243 C.P.) y
situación más favorable al trabajador (53 C.P), la sentencia aplicó una norma
más gravosa, y además formalmente inexequible - el artículo 11 de la Ley 797 de
2003 -, cuyos requisitos impedían al señor Sanz Lozano el acceso a la
prestación de pensión por invalidez.
6.7 La disposición aplicada se muestra,
además, injustificadamente regresiva (Cfr, supra 4.3 ), vale decir
contraria al principio de progresividad que debe orientar las acciones
estatales en materia de derechos sociales,  puesto que impone requisitos
más gravosos para el acceso a la prestación económica de pensión por invalidez,
no está fundada en razones suficientes que faculten al legislativo para
disminuir los niveles de protección, afecta con una mayor intensidad a personas
que por su avanzada edad y situación de discapacidad son sujetos de especial
protección constitucional, y no contempla medidas adicionales que contrarresten
el impacto sobre los intereses jurídicos de los afiliados al sistema en el
momento del cambio legislativo, como sería un régimen de transición.
6.8 La aplicación de esta norma, que como
se indicó resulta más gravosa, es inexequible y además regresiva, resulta
irrazonable en el caso del señor Darío Sanz Lozano quien cumple con las
condiciones exigidas por la Ley 100 de 1993, en su versión “original” para tener
acceso a su pensión de invalidez, desde el momento que acaeció el hecho que
configuró la discapacidad inhabilitante para el empleo, que según la Junta
Regional de calificación fue en septiembre 2 de 2003. En este sentido, como lo
constataron los jueces laborales de instancia: (i) el ciudadano
demandante perdió más del 50% de su capacidad laboral, según calificación de la
Junta Regional de Risaralda (52.38%); y (ii) acreditó 63,7142 semanas de
cotización desde el mes de abril de 2002 y hasta el mes de septiembre de 2003[71].
La norma en mención, a diferencia de la aplicada en el fallo cuestionado, no
exige fidelidad de cotización con el sistema.
6.9 La constatación de esta circunstancia
fáctica habilita a la Sala para,  prodigar protección constitucional (tal como
ha acaecido en casos anteriores T-1291 de 2005, T-221 de 21006 y T-043 de 2007
que se muestran similares en la cuestión de fondo), al ciudadano Darío Sanz
Lozano, a fin de que le sean restablecidos sus derechos al debido proceso, a la
seguridad social concretado en su derecho a gozar de una pensión de invalidez,
los cuales le fueron vulnerados por la decisión de agosto 09 de 2006, emanada
de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que incurrió en un error
sustantivo producto de la omisión en la aplicación de los efectos materiales de
la cosa juzgada constitucional (243 C.P.), el principio de favorabilidad en
materia laboral (Art. 53 C.P.), y el principio de progresividad  de los
derechos sociales.
6.10 Como consecuencia de las anteriores
constataciones la Sala Tercera de Revisión revocará las sentencias de marzo 27 y
mayo 16 de 2007, proferidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y el Consejo Superior de la
Judicatura, Corporaciones que,  en su orden, decidieron declarar improcedente y
negar la acción de tutela instaurada por el ciudadano Darío Sanz Lozano. En su
lugar, tutelará el derecho fundamental al debido proceso del mencionado
ciudadano. En consecuencia, dejará sin efecto la sentencia de agosto 09 de 2006
proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, y
dispondrá que se proceda a proferir una nueva decisión que incorpore las
consideraciones de orden constitucional expresadas en esta providencia y que
llevaron a despojar de efectos dicha providencia.
6.11 Mediante esta orden la Sala acoge las
reglas que en Sala Plena de esta Corporación[72] se han
establecido en materia de facultades del Juez constitucional para el
restablecimiento de los derechos vulnerados por una decisión judicial. En
virtud de la reafirmación del principio de autonomía judicial, y el cumplimiento
de los fines de la acción de tutela contra decisión judicial entre los que se
encuentra el de propugnar por la constitucionalización del derecho legislado
que deben aplicar los operadores jurídicos de las jurisdicciones
especializadas, corresponde, en principio[73], al juez
natural proferir una decisión de reemplazo acogiendo la interpretación
constitucional que dio lugar a la anulación de la decisión que se fundamenta en
el error detectado. De otra parte, no encuentra la Sala el soporte fáctico que
le permita establecer, como ha ocurrido en otros casos,  la concurrencia de los
requisitos para la procedencia excepcional de la acción de  tutela  para el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez[74].
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero. Revocar las sentencias proferidas por las Salas
Jurisdiccionales Disciplinarias del H. Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca y del H. Consejo Superior de la Judicatura, el 27 de marzo y el 17
de mayo de 2007, para decidir la acción de tutela instaurada por Darío Sanz
Lozano contra la Sala de Casación Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia y la
Compañía Colombiana Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías S.A.
COLFONDOS, y, en su lugar, tutelar los derechos fundamentales del actor a que
se refieren los artículos 5°, 13, 29, 47, 48 y 53 de la Constitución Política.
Segundo. Declarar sin efectos la sentencia proferida por la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 9 de agosto de 2006
–radicación 27.464- para resolver el recurso instaurado por la Compañía
Colombiana Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías accionada, contra la
Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira proferida el
17 de junio de 2005, dentro del proceso Ordinario promovido en su contra por el
actor.
Tercero: Disponer que en el término de 15 días contados a
partir de la notificación de la presente decisión la autoridad judicial
demandada proceda a proferir una sentencia de reemplazo que atienda los
lineamientos constitucionales expuestos en esta decisión con fundamento en los
cuales se dejó sin efectos la decisión acusada.
Cuarto.      Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Los Magistrados
Fernando Coral Villota y Rubén Darío Henao Orozco se apartaron de la decisión
mayoritaria, en cuanto consideraron i) que “la accionada frente al hecho que
se estudiaba desconoció el principio de favorabilidad, establecido en el
articulo 53 de la Carta Política, pues el artículo 39 de la Ley 100 de 1993
exige como requisito tener 26 semanas de cotización al momento de estructurarse
la invalidez, lo cual acaeció en el caso subexamine”; y ii) que el amparo
tenía que concederse porque la norma que favorece al actor recobró vigencia
para la fecha en que se definió su estado de invalidez -28 de junio de 2004-.
[2] El señor Defensor del
Pueblo insistió ante esta Corte sobre la selección del asunto de la referencia,
en consideración a que “la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia no aplicó el principio de favorabilidad, toda vez que en cumplimiento
del mismo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política debe darse
aplicación a la normatividad que más favorezca al trabajador”.
[3] Cfr. Sentencia T-079
de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[4] Ver, entre muchas
otras las sentencias T-231 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), y T-008 de 2001
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[5] Así, en la sentencia
SU-014 de 2001, con ponencia de la Magistrada Martha Victoria Sáchica Méndez, la
Corte concedió el amparo a un ciudadano que no fue notificado de un proceso
penal en su contra, a pesar de la diligencia empleada por el funcionario
judicial, debido a problemas estructurales en las centrales de información de
los organismos de policía judicial y penitenciarios; en similar sentido se
pronunció la Corte en la Sentencia T-1180 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra), al analizar un caso en el cual el imputado no fue notificado de la
investigación que cursaba en su contra, pese a estar interno en un
establecimiento penitenciario,  por incumplimiento de los deberes del Estado.
[6] Consultar, sobre el
particular,  los fallos T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-771 de 2003 y T-949
2003 , todos con ponencia del Magistrado Eduardo Montealegre Lynett.
[7] M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[8] “En la citada norma superior (artículo 86 C.P.) es
evidente que el constituyente no realizó distinciones entre los distintos
ámbitos de la función pública, con el fin de excluir a alguno o algunos de
ellos de la procedencia de ese mecanismo de protección de los derechos
fundamentales.  Precisamente por ello en la norma superior indicada se habla
de  “cualquier”  autoridad pública.  Siendo ello así, la acción de tutela
procede también contra los actos que son manifestación del ámbito de poder
inherente a la función jurisdiccional y específicamente contra las decisiones
judiciales, pues los jueces y tribunales, en su cotidiana tarea de aplicación
del derecho a supuestos particulares, bien pueden proferir decisiones que se
tornen constitucionalmente relevantes por desbordar el estricto marco de
aplicación de la ley y afectar derechos fundamentales”. Cfr. Sentencia
C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[9] “La procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales está legitimada no sólo por la Carta Política sino
también por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y por la
Convención Americana de Derechos Humanos”. Ibid.
[10] Sobre los conceptos
de ratio decidendi y obiter dicta, consultar la sentencia SU-047
de 1999  (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[11] “Al proferir la Sentencia C-593-92, la decisión de
la Corte no fue excluir la tutela contra decisiones judiciales”. Cfr.
Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño)
[12] Siempre, siguiendo la
exposición de la Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[13] Ver sentencia T-173
de 1993, reiterada por la C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[14] Hace referencia a la
carencia absoluta de competencia por parte del funcionario que dicta la
sentencia.
[15] Cuando se decide con
base en normas inexistentes o inconstitucionales o en los fallos que presentan
una evidene y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. (Ver,
Sentencia C-590 de 2005); ver también sentencias T-008 de 1998 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y 079 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[16] El defecto procedimental
absoluto se presenta cuando el funcionario judicial se aparta por completo del
procedimiento legalmente establecido. Al respecto, ver sentencias T-008 de
1998, T-159 de 2002, T-196 de 2006, T-996 de 2003 Clara Inés Vargas Hernández,
T-937 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda.
[17] Referido a la
producción, validez o apreciación del material probatorio. En razón a la
independencia judicial, el campo de intervención del juez de tutela por defecto
fáctico es supremamente restringido.
[18] También conocido como
vía de hecho por consecuencia, hace referencia al evento en el cual, a pesar de
una actuación razonable y ajustada a derecho por parte del funcionario
judicial, se produce una decisión violatoria de derechos fundamentales, bien
sea porque el funcionario es víctima de engaño, por fallas estructurales de la
Administración de Justicia o por ausencia de colaboración entre los órganos del
poder público. Ver, principalmente, sentencias SU-014 de 2001, T-1180 de 2001
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y SU-846 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra).
[19] En tanto la
motivación es un deber de los funcionarios judiciales, así como su fuente de
legitimidad en un ordenamiento democrático. Ver T-114/2002.
[20] “(se presenta cuando)
la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el
juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance”. Ver
sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999.
[21] Cuando el juez da un
alcance a una disposición normativa abiertamente contrario a la constitución,
sentencias SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez) y T-1031 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), o cuando no se
aplica la excepción de inconstitucionalidad, a pesar de ser evidente y haber
sido solicitada por alguna de las partes en el proceso. Ver, sentencia T-522 de
2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[22] Ver Sentencia T-701
de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).
[23] Es decir, que las
sentencias judiciales deben tener un mínimo de justicia material, representado
en el respeto por los derechos fundamentales.
[24] Sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. En el mismo sentido, sentencia T-701 de 2004 (M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes).
[25] Sobre el particular,
además de la ya citada sentencia C-231 de 1994, pueden consultarse, entre
varias, las sentencias T-008 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-984 de 1999
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[26] Cfr. sentencia
SU-1722 de 2000 M.P. Jairo Charry Rivas Tal es el caso por ejemplo de todas las
decisiones judiciales en las que se viola el principio de “no reformatio in
pejus”.
[27] Cfr., la sentencia
C-984 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[28] Sentencia SU-159/02
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra y Rodrigo Escobar Gil.
[29] Sentencia T-284 de
2006.
[30] En la sentencia SU-961 de 1997 la Corte se ocupó
ampliamente de este tema y señaló: “Teniendo en cuenta este sentido de
proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de
caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse
dentro de un plazo razonable.  La razonabilidad de este plazo está determinada
por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso
concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de
establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,
de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. En similar sentido en la
sentencia  T-900 de 2004[30]
se expresó: “... la jurisprudencia constitucional tiene establecido que el
presupuesto de la inmediatez constituye un requisito de procedibilidad de la
tutela de tal suerte que la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo
razonable, oportuno y justo. Con tal exigencia se pretende evitar que este
mecanismo de defensa judicial se emplee como herramienta que premia la desidia,
negligencia o indiferencia de los actores, o se convierta en un factor de
inseguridad jurídica.
[31] En la sentencia T-1140 de 2005 se expuso al respecto:
“De lo anterior, puede inferirse que la razonabilidad del término de
interposición de la acción de tutela debe estudiarse en cada caso concreto. Sin
embargo, tratándose de procesos judiciales y de providencias ejecutoriadas, el
juicio sobre la razonabilidad del término ha de ser riguroso en comparación con
los otros casos que se llevan ante la justicia constitucional. En efecto, en
este caso debe analizarse las posibilidades de defensa en el mismo proceso
judicial, la diligencia del accionante en el mismo, y los posibles derechos de
terceros que se han generado por el paso del tiempo.”
[32] Sentencia T- 684 de 2003,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En esta misma línea se encuentra la Sentencia
T-1229 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[33] M.P. Humberto Sierra
Porto. En la sentencia se expuso al respecto:
“(...)
la Sala advierte que la sentencia de segunda instancia, proferida por la
Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, a la que se le imputa la vulneración de los derechos
fundamentales del actor, fue proferida el 25 de julio de 2002 y la demanda de
tutela mediante la cual se pretende el amparo constitucional se presentó el 17
de febrero de 2005, es decir, 2 años y 6 meses después.
“3.
En el proceso de Revisión de las acciones de tutela, adelantado por esta
Corporación, no pueden desconocerse las implicaciones que en el ámbito de la
seguridad jurídica produciría la procedencia de la acción de tutela sin
consideración a la fecha de ocurrencia de la violación o amenaza del derecho
fundamental, pues, de no ser así, se generaría incertidumbre en cuanto al
efecto vinculante de una decisión judicial.
“Si
bien el ordenamiento jurídico no ha establecido un término de caducidad para la
presentación de las solicitudes de amparo, la jurisprudencia constitucional,
como se señaló anteriormente, ha determinado que la naturaleza de la acción de
tutela impone que se interponga dentro de un plazo razonable, proporcional y
justo a partir de la ocurrencia del hecho o conducta de la autoridad que
amenace o vulnere los derechos constitucionales fundamentales invocados.
“Es
contrario al principio de cosa juzgada permitir que varios años después se
revivan instancias judiciales que en un momento oportuno y razonable no fueron
controvertidas desde el punto de vista constitucional.
“4. En el presente caso, ha
transcurrido un término excesivo entre la sentencia proferida por la Subsección
B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado y la solicitud de amparo, y luego de realizar un detenido examen del
expediente, se encuentra que no existe justificación para no haber ejercitado
la acción de tutela de manera oportuna, y tampoco se alegó haber estado en
circunstancias insuperables.
“Por las circunstancias
expuestas, la Sala concluye que el actor desconoció el principio de inmediatez
que fundamenta la protección de los derechos fundamentales a través de la
acción de tutela. Por lo tanto, debe respetarse la decisión judicial
ejecutoriada y con fuerza de cosa juzgada, proferida por la Subsección B de la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado.”
[34] M.P. Jaime Araujo
Rentería. En la sentencia se afirma al respecto: “En suma, la Sala no encuentra
justificación en la demora del actor para  interponer la acción de tutela luego
de proferidas las sentencias que, supuestamente, configuran una vía de hecho.”
[35] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra. En la providencia se expresó al respecto: “Puede verse que, es
con la interposición de tutela, dos años después de ocurridos los hechos que
dieron origen a la acción, que la señora advierte tal irregularidad como
violatoria a su debido proceso. Se infiere de lo anterior, que tampoco resulta
razonable el término trascurrido entre la ocurrencia de los hechos y el reclamo
por vía de amparo, al no existir una razón que justifique tal demora.”
[36] Mediante auto de
septiembre 27 de 2006, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito dispuso
continuar con el trámite del proceso y liquidar las costas a cargo del
demandante y a favor de la entidad demandada.
[37] Obra constancia
secretarial del Juzgado Tercero Laboral del Circuito.
[38] Juzgado Tercero
Laboral de Pereira, providencia de abril 8 de 2005, Fol. 7.
[39] Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Pereira, providencia de junio 17 de 2005, Fol. 6.
[40] M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[41] Sobre los requisitos para obtener el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993
establecía el acceso a la pensión para los afiliados que fueran declarados
inválidos con una pérdida de la capacidad laboral igual o superior al 50% y
que, a su vez, se encontraran en alguno de los siguientes eventos:  Estuvieren
cotizando al régimen y tuvieren aportes equivalentes a por lo menos 26 semanas,
al momento de producirse el estado de invalidez; o hubieren dejado de cotizar
al sistema, pero acreditaren aportes durante por lo menos 26 semanas del año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez. Estas
previsiones fueron modificadas por el artículo 11 de la Ley 797 del 29 de enero
de 2003.  De conformidad con esta disposición, el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez el afiliado que hubiese perdido su capacidad laboral en el
porcentaje anteriormente señalado e, igualmente, en el caso que la discapacidad
sea generada por enfermedad común, haya cotizado 50 semanas en los últimos tres
años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez y
su fidelidad de cotización para con el sistema sea de al menos el 25% del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha
de la primera calificación del estado de invalidez.  Para el caso que el origen
de la discapacidad sea accidente de trabajo, sólo se exige el requisito de la
cotización mínima de 50 semanas.  Por último, el parágrafo del artículo 11
estipuló que para el caso de los afiliados menores de 20 años de edad, sólo
debían acreditar la cotización por 26 semanas durante el último año
inmediatamente anterior al hecho de su invalidez o su declaratoria.
[42] Entre otras, la
sentencia T-043 de 2007
[43] T-043 de 2007.
[44] Sentencia  T-974 de
2005.
[45] Con fundamento en similar argumentación, la Sala Primera de Revisión  definió a
favor del afiliado el caso de un trabajador que el día 30 de septiembre de 2003
sufrió un accidente cerebro vascular, que le ocasionó un estado de discapacidad
del 73.8%; no obstante, la entidad administradora de pensiones negó la
prestación debido a que no se cumplían los requisitos contemplados en el
artículo 11 de la Ley 797/03, a pesar de la declaratoria de inexequibilidad
ocurrida luego de la estructuración de la invalidez.  (T-974 de 2005).
[46] Un detallado estudio sobre el
contenido y alcance del principio de favorabilidad en materia laboral fue
realizado por la Corte en la sentencia SU-1185/01.  En esa oportunidad, la Sala
Plena sostuvo lo siguiente: En el ámbito de los conflictos de trabajo, por
ejemplo, la Corte ha sido enfática en sostener que, so pretexto de interpretar
el alcance de las normas jurídicas, no le es dable al operador jurídico
desconocer las garantías laborales reconocidas a los trabajadores por la
Constitución Política y las leyes, ni tampoco actuar en contradicción con los
principios superiores que lo amparan como son, entre otros, los de igualdad de
trato y favorabilidad. En este sentido, puede afirmarse que el Estatuto
Superior se ha preocupado por garantizar un mínimo de derechos a los
trabajadores, los cuales no pueden ser ignorados, disminuidos o transgredidos
por las autoridades públicas y, en particular, por los jueces y magistrados de la
República en su función constitucional de aplicar y valorar el alcance de la
ley. En la Sentencia antes citada, se manifestó sobre el tema lo siguiente:
“Pero
además, la regla general -prohijada por esta Corte-, que rechaza como
improcedente la tutela cuando se trata de controvertir interpretaciones
judiciales acogidas por el juez en detrimento de otras igualmente válidas,
admite, por expreso mandato constitucional, la excepción que surge del artículo
53 de la Constitución.
En
la indicada norma el Constituyente consagró derechos mínimos de los
trabajadores, es decir, derechos inalienables, que no pueden disminuirse,
renunciarse, ni es factible transigir sobre ellos; que se imponen inclusive al
legislador y desde luego a los jueces y a los funcionarios administrativos.
Entre
tales derechos se encuentra el que surge de la aplicación del principio de
favorabilidad, que la Constitución entiende como "...situación más
favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de
las fuentes formales de derecho...".
Siendo
la ley una de esas fuentes, su interpretación, cuando se presenta la hipótesis
de la cual parte la norma -la duda-, no puede ser ninguna diferente de la que
más favorezca al trabajador. Ella es obligatoria, preeminente e ineludible para
el juez.
Allí la
autonomía judicial para interpretar los mandatos legales pasa a ser muy
relativa: el juez puede interpretar la ley que aplica, pero no le es dable
hacerlo en contra del trabajador, esto es, seleccionando entre dos o más
entendimientos posibles aquel que ostensiblemente lo desfavorece o perjudica.”
(Sentencia T-001/99, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Y en decisión
posterior, reiteró la Corte:
“...el juez
puede interpretar la ley que aplica, pero no le es dable hacerlo en contra del
trabajador, esto es, seleccionando entre dos o más entendimientos posibles
aquel que ostensiblemente lo desfavorece o perjudica. Es forzoso que el
fallador entienda la norma de manera que la opción escogida sea la que
beneficie en mejor forma y de manera más amplia al trabajador, por lo cual, de
acuerdo con la Constitución, es su deber rechazar los sentidos que para el
trabajador resulten desfavorables u odiosos.” (Sentencia T-800/99, M.P. Carlos
Gaviria Díaz)”.
[47] Sentencia T-1268 de
2005.
[48] Respecto del contenido específico de los requisitos
expuestos, la sentencia T-545/04 señaló: “El criterio de razonabilidad de la interpretación como
producto de una correcta fundamentación jurídica, es un desarrollo del artículo
53 de la Constitución, en la medida en que la duda debe surgir a partir de una
divergencia interpretativa sobre las fuentes formales del derecho.  Esto
implica que las opciones hermenéuticas, por un lado deben encuadrar en el marco
semántico de las disposiciones de las fuentes formales, y de otro, deben estar
en consonancia con las disposiciones de la Constitución.  Sólo serán admisibles
como razonables, aquellas interpretaciones de las fuentes formales, que además
de encuadrarse en el marco de las disposiciones normativas respectivas, también
se correspondan con la interpretación autorizada de las normas
constitucionales. ||El criterio de razonabilidad de la interpretación como
producto de su aplicación administrativa y judicial reiterada, es un desarrollo
del artículo 13 de la Constitución, en la medida en que garantiza uniformidad
en la forma en que el derecho objetivo se concreta en las prácticas sociales:
ya sea en la decisión judicial de controversias o en el funcionamiento
ordinario de la administración.  Además, la aplicación reiterada de ciertas
interpretaciones de las disposiciones jurídicas ofrece un elemento de
objetividad que permite a su vez cualificar, en los casos problemáticos, cuando
se está en presencia de una duda objetiva y no se trata en cambio de un
eventual capricho del operador jurídico.|| Finalmente, el criterio de
razonabilidad de la interpretación como resultado de un proceso de
argumentación suficiente, es un desarrollo del artículo 29 de la Constitución,
en la medida en que se proscribe la arbitrariedad del operador jurídico y se exige
que su actuación esté debidamente motivada.  El control racional del discurso
jurídico está determinado entonces por la posibilidad real de escrutinio sobre
las razones para la decisión de los operadores jurídicos: que sea posible un
juicio sobre la suficiencia de los argumentos, su idoneidad, su corrección, y
su pertinencia.|| 22. Por otra parte, además de la razonabilidad, las
interpretaciones deben ser efectivamente concurrentes al caso bajo estudio. Es
decir,  las opciones hermenéuticas deben  aplicar a los supuestos de hecho de
las disposiciones en juego y a las situaciones que delimiten fácticamente cada
caso bajo examen.  En este sentido, no sería admisible hablar de dos
interpretaciones divergentes cuando se pueda establecer que las mismas no son
aplicables a un mismo supuesto de hecho o que no consulten los límites fácticos
de los casos por resolver.||23. Por último, y este criterio es determinante
para definir los criterios de la regla de preferencia de la favorabilidad,
entre  aquellas interpretaciones  concurrentes que sean razonables, que se
apliquen al supuesto de hecho del caso y que generen un motivo de duda serio y
objetivo, el operador jurídico deberá elegir aquella interpretación que más
favorezca los derechos constitucionales del trabajador.  Lo anterior,  bajo el
criterio hermenéutico general de la Constitución, según el cual los operadores
jurídicos deben escoger siempre aquella interpretación que más se avenga con el
principio de eficacia de los derechos fundamentales, de conformidad con el
artículo 2º de la Constitución Política.”
[49] Cfr. T-043 de 2007
[50] Sentencias T- 974 de
2005, T- 043 de 2007.
[51] Sentencias T-974 de
2005, T-043 de 2007.
[52] Para ilustrar este
aspecto se toma una versión resumida de la presentación del precedente
efectuada en  la sentencia T-043 de 2007.
[53] Ver al respecto, las
Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de Naciones Unidas adoptadas en sus distintos períodos de sesiones,
en especial la Observación General No 3 adoptado en el Quinto Período de
Sesiones de 1990, y que figuran en el documento E/1991/23. Y a nivel doctrinal,
ver los llamados “Principios de Limburgo”, adoptados por unos expertos
en la materia reunidos en Maastrich, Holanda,  en junio de 1986, y que
constituyen la interpretación académica más respetada sobre el sentido y la
aplicación de las normas internacionales sobre derechos económicos, sociales y
culturales.
[54] Sobre el principio de
progresividad y el desarrollo legal de los derechos sociales existe una sólida
jurisprudencia elaborada en sede de control abstracto de constitucionalidad.
Así, en la sentencia C-671 de 2002, al estudiar la constitucionalidad del
artículo 24 del Decreto Ley 1795 de 2000, “por el cual se estructura el
Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”, la
Corte dispuso que la norma resultaba constitucional condicionadamente, puesto
que si bien ésta pretendía alcanzar un fin legítimo como era proteger la
especialidad y viabilidad financiera del sistema de salud de la fuerza pública
a través de la exclusión de un grupo poblacional de su cobertura, dicha medida
era desproporcionada porque implicaba un retroceso en la protección del derecho
a la salud de esta población. En la sentencia C-931 de 2004, que analizó la constitucionalidad
de la Ley anual de presupuesto para el 2004, la Corte estudió, entre otros
aspectos, la norma que dejaba de reajustar las transferencias a favor de las
universidades públicas. Estimó que la medida resultaba prima facie  inconstitucional,
como quiera que introducía un retroceso en un derecho social debido a que el
congelamiento de los recursos otorgados a las instituciones públicas de
educación superior obligaba a limitar el acceso a ese nivel de educación. La
norma fue declarada exequible de forma condicionada. En la sentencia  C-991 de
2004 la Corte asumió el estudio de constitucionalidad de la Ley 812 de 2002 que
fijó un límite temporal a la protección laboral reforzada, dentro de procesos
de renovación de la administración pública, a favor de sujetos de especial
protección constitucional. La Corte declaró la inexequibilidad de la
disposición al constatar la regresividad de la medida y establecer,
paralelamente, que a pesar de que ésta perseguía un fin constitucional
legítimo como era la eficiencia del gasto estatal, y era necesaria, como quiera
que no existía otro instrumento a través del cual se pudiera lograr igual  o
mayor realización del fin de la eficiencia, encontró que la  medida era
desproporcionada, por cuanto afectaba en alto grado la estabilidad laboral
reforzada de los sujetos de especial  protección constitucional. En la
sentencia C-789 de 2002 la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 36
incisos 4 y 5 de la Ley 100 de 1993, norma  que excluía del régimen de
transición para acceder a la pensión a aquellas personas de determinada edad
que decidieran voluntariamente cambiarse de sistema de cotización. La Corte
declaró la exequibilidad condicionada del precepto al  estimar que la
expectativa de acceder a una pensión se torna legítima cuando más cerca está la
persona  de cumplir con los requisitos para su reconocimiento. Bajo esta óptica
una modificación que haga más exigente el acceso a este derecho social deberá
estar plenamente justificada. En la sentencia C- 038 de 2004 , la Corte estudio
la constitucionalidad de la Ley 798 de 2002 , norma que modificó varias
disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo en aras de la flexibilización
del mercado laboral y el incremento de las tasas de empleo. La Corte consideró
que la norma era regresiva, y sobre ella pesaba en consecuencia, una presunción
de inconstitucionalidad prima facie. Sin embargo encontró que a pesar de
que efectivamente establece un retroceso en materia laboral, esta era una disposición
justificada y proporcional  por cuanto busca promover la generación de nuevos
empleos y fomentar el crecimiento económico. En todos estos casos, la Corte
reiteró su doctrina consistente en que cuando el legislador decide adoptar una
medida que implica un retroceso en relación a la protección alcanzada por la
legislación anterior, debe presumirse la inconstitucionalidad de la medida
regresiva, por cuanto el principio de progresividad ordena que, prima facie,
estén prohibidas este tipo de medidas. Se trata de una presunción que debe ser
desvirtuada mediante la demostración de su justificación, adecuación y
proporcionalidad para alcanzar un propósito constitucional de particular
importancia.
[55] El artículo 11 de la
Ley 797 de 2003 disponía: “Tendrá derecho a la pensión de invalidez el
afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea
declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por
enfermedad: Que haya cotizado 50 semanas en los últimos tres años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de
cotización para con el sistema sea al menos del 25% del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera
calificación del estado de invalidez.
2. Invalidez causada por
accidente: Que haya cotizado 50 semanas dentro de los tres años inmediatamente
anteriores al hecho causante de la misma.
PARÁGRAFO. Los menores de 20 años
de edad solo deberán acreditar que han cotizado 26 semanas en el último año
inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria”.
[56] El artículo 39 de la
Ley 100 de 1993 en su versión original dispone: “Tendrán derecho a la pensión
de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior
sean declarados inválidos y cumplan algunos de los siguientes requisitos: a)
Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo
menos veintiséis (26) semanas al momento de producirse el estado de invalidez y
b) que habiendo dejado de cotizar al Sistema, hubiere efectuado aportes durante
por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento
en que se produzca el estado de invalidez. Par.- Para efectos del cómputo de
las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo
dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley”.
[57] La comparación para
efectos de establecer una eventual regresividad se realiza entre estos dos
cuerpos normativos, debido a que el artículo 11 de la Ley 797 de 2003,
derogatorio del artículo 39 de la Ley 100 de 1993, fue declarado
inconstitucional, lo que generó que esta última disposición recobrase su vigor
para ser luego modificada por el artículo 1° de la Ley 860 de 2003 que
introdujo una reforma similar a la contenida en el artículo 11 de la Ley 797 de
2003 en materia de requisitos para acceder a la pensión de invalidez.
[58] Al respecto el artículo 1 de la ley 860 del 2003
dispuso: Artículo 1°. El artículo 39 de la Ley 100 quedará así: Artículo 39.
Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la
pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a
lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las
siguientes condiciones (…) (Subraya fuera del texto)
[59] En términos de la sentencia, “puede sostenerse que
la norma contenida en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 carece de
justificación suficiente para que la Corte encuentre razonable el retroceso en
la protección del derecho a la seguridad social que ella implica frente a las
personas inválidas de la tercera edad, toda vez que la norma, de acuerdo a su
historia legislativa[59],
propende por la generación de la cultura de afiliación al sistema y a la
reducción de los fraudes al mismo, finalidad que no por ser loable deja de ser
desproporcionada, en cuanto desconoce las garantías mínimas ofrecidas a las
personas en general, y en concreto a las personas de la tercera edad que se
encuentran padeciendo de una limitación en sus capacidades laborales.
En efecto, la Corte puede concluir, del escrutinio de
la historia legislativa de la norma que reforma el reconocimiento de la pensión
de invalidez, que no existió un análisis significativo para la adopción de la
medida. La falta de justificación de la adopción de la reforma y la consecuente
carencia de discernimiento sobre los efectos de la misma en los distintos
grupos poblacionales, se pone de presente en la escueta argumentación sostenida
en la exposición de motivos, reproducida y aceptada sin discusión en los cuatro
debates a que fue sometido el proyecto en las Cámaras Legislativas y que dio
lugar a la expedición de la Ley 860 de 2003. Dicha argumentación es del
siguiente tenor:
"Artículo 2º. Condiciones para acceder a la
pensión de Invalidez.
Se modifican los requisitos para acceder a la pensión
de invalidez. El requisito no se establece en términos de semanas sino de
densidad de cotización.
Para tener derecho a la pensión de invalidez causada
por enfermedad común, se exige que el afiliado haya cotizado al menos el 25%
del tiempo transcurrido entre los 20 años, y la edad en que ocurre el
siniestro. Cuando la causa sea un accidente, el requisito es el 20% de
cotización durante el mismo período.
Al requerirse más semanas, cuando se tiene mayor edad,
se impone la cultura de la afiliación a la seguridad social y se controlan los
fraudes. Cuando un afiliado
haya cotizado 20 años o mil semanas, la cobertura del seguro se mantiene en
forma vitalicia, así haya dejado de cotizar por un tiempo prolongado"[59] (Subraya fuera de
texto).
De
la cita precedente se desprende que la consideración para la adopción de la
norma giró en torno a la premisa de construcción de una cultura de fidelidad al
sistema de pensiones. Así las cosas, resulta paradójico que, so pretexto de
promover la cultura de afiliación, se penalice a aquellas personas que carecen
de un hábito en tal sentido. La norma jurídica en revisión establece un
incentivo para los agentes en el sentido de afiliarse desde temprana edad, toda
vez que solo así podrán gozar de las garantías propias en materia de seguridad
social en pensiones; pero resulta contrario a la lógica jurídica que una norma
posterior que establezca nuevos requisitos para acceder a la pensión de
invalidez bajo el prurito del fomento de la cultura de afiliación, castigue a
quienes se comportaron de acuerdo a la legislación imperante hasta antes de la
entrada en vigencia de la Ley 860 de 2003.
La cultura de afiliación al sistema no se puede
promover castigando a quienes no vienen participando de ella. No puede por
tanto el legislador, pretender infundir una cultura de afiliación
desprotegiendo a ciertos sectores de la población, sin crear un régimen de
transición o un mecanismo similar que ampare a las personas que bajo diferentes
condiciones venían cotizando al sistema.
Si bien el legislador comprendió que la reforma
redundaría en beneficio de las personas de mayor edad, por cuanto tendrían más
semanas cotizadas, merced a la cultura que se pretende crear con la norma, tal
efecto debe ser entendido como una proyección y, por tanto, no es predicable
respecto de las personas que al momento de entrar en vigencia la norma ya
hacían parte de la tercera edad, toda vez que sobre ellos ya no puede recaer la
pretendida "culturización".”
[60] T-043 de 2003
[61] Sentencias T-1291 de
2005, T-221 de 2006 y T- 043 de 2007.
[62] No debe perderse de
vista que la Ley 860 de 2003, modificó el artículo 39 de la Ley 100 de 1993,
para instaurar un régimen similar al  contemplado en el artículo 11 de la Ley
797 de 2003 declarado inxequible por esta Corporación.
[63]  En la sentencia de
tutela T-974 de 2005 (M.P.: Jaime Araujo Rentería) se da aplicación al artículo
39 derogado en aplicación del principio de favorabilidad ante la declaratoria
de inexequibilidad del artículo 11 de la Ley 797 de 2003.
[64]  Teniendo en cuenta
que se encontraba cotizando al régimen desde el 05 de diciembre de 2003 (folio
34).
[65]  Ley 100 de 1993,
artículo 33, parágrafo 1.
[66]  Folio 25 del
cuaderno de revisión.
[67] Similar al previsto
en el artículo 11 de la Ley 797 de 2003.
[68] Cfr. Fundamento
jurídico 8.11.
[69] Sentencia T-043 de
2007.
[70] Cfr. Sentencia T-043
de 2003. En la mencionada sentencia se incluye la constatación de los supuestos
que la jurisprudencia constitucional ha previsto para determinar la inminencia
de un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que la discusión sobre
derechos laborales es un asunto que, de manera general es de competencia de la
jurisdicción ordinaria . Así mismo incluye la acreditación del hecho que la
falta de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez tiene efectos incontrovertibles
en términos de vulneración del derecho fundamental al mínimo vital del
afiliado. Estos requisitos cobran relevancia para aquellos supuestos en que se
persigue por vía de tutela el reconocimiento de la pensión de invalidez, con el
propósito de establecer una justificación atendible para el desplazamiento del
mecanismo ordinario de defensa. En el asunto bajo examen tales requisitos
resultan  irrelevantes por cuanto el demandante acudió a la jurisdicción
ordinaria, y su demanda se dirige contra la decisión judicial que le niega la
prestación.
[71] Según lo estableció
el juez laboral de primera instancia con base en registros expedidos por
Colfondos, (Fol. 6 fallo de abril 8 de 2005, Juzgado Tercero laboral del Circuito).
[72] Auto 141B de
septiembre 24 de 2004.
[73] Ya  frente al conocimiento, por parte del juez de
tutela, acerca del desacato o la renuencia del juez destinatario de la orden de
tutela de proveer a su cumplimiento, la jurisprudencia ha optado por diversas
alternativas (Auto 141 de 2004). Una de ellas consiste en solicitar nuevamente
el expediente que contiene las sentencias de tutela que la Corporación haya
proferido, para hacer cumplir su fallo, tomando determinaciones que cobijan
inclusive a intervinientes que han citado dentro del expediente de tutela a fin
de que no se quede escrita la protección al derecho fundamental SU-1158 de
2003). En otras ocasiones ha optado por proceder a dictar una sentencia de
reemplazo si no existe otra forma de hacer cumplir lo ordenado (T-951 de 2003),
o en su defecto, la de tomar una decisión complementaria al fallo incumplido
que haga cesar la violación de los derechos fundamentales, como puede ser, sin
modificar lo ya resuelto, la de dejar en firme la decisión judicial que fue
revocada por la alta Corporación de justicia en ejercicio de su competencia
funcional, cuando a juicio de la Corte Constitucional aquella interprete en
debida forma el criterio sentado en la respectiva sentencia de Revisión y
garantice la protección de los derechos conculcados por la alta Corporación.
[74] Sentencias T-1291 de
2005, T-221 de 2006 y Y-043 de 2007.