T-451-10
Sentencia T-451/10
Sentencia T-451/10
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia general/ACCION DE TUTELA
CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional cuando se configura
perjuicio irremediable
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Criterios para determinar su existencia
ACCION DE
TUTELA CONTRA LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Caso en que se pretende
la anulación de acto administrativo por medio del cual se impuso sanción
disciplinaria
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por no presentarse
perjuicio distinto al derivado de la imposición de una sanción disciplinaria
que no tiene la condición de irremediable
Referencia: expediente T-2499582
Acción de
tutela instaurada por María Rocío Esperanza López De Robinson contra la
Procuraduría General de la Nación.
Magistrado
Ponente:
Dr. HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C., quince (15) de junio de dos mil diez
(2010).
La Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional integrada por los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva,
María Victoria Calle Correa y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política
y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión
del fallo de tutela proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, que
revocó la decisión proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, en la acción de tutela
instaurada por María Rocío Esperanza López De Robinson contra la Procuraduría
General de la Nación, Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación
Estatal.
I. ANTECEDENTES
El pasado catorce (14) de agosto
de dos mil nueve (2009), la ciudadana María Rocío Esperanza López De Robinson
interpuso acción de tutela ante el Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, solicitando el amparo de su derechos fundamentales al debido
proceso y a la defensa, los cuales, en su opinión, han sido vulnerados por la
Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Segunda Delegada para la
Contratación Estatal.
De acuerdo con la solicitud de
tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la accionante sustenta su
pretensión en los siguientes
Hechos
1.-Manifestó la actora, que el Procurador General de la Nación,
mediante auto de 6 de octubre de 2005, delegó en el Director Nacional de
Investigaciones Especiales, la competencia para adelantar indagación preliminar
e investigación disciplinaria, contra el alcalde de Villavicencio por presuntas
irregularidades en la contratación administrativa efectuada por la Secretaría
de Educación de ese ente territorial en el año 2004.
2.- La dependencia delegada, por Auto No. 1680 del 10 de octubre de
2005, dispuso la apertura de indagación preliminar en contra del alcalde de la
época y de funcionarios de la Secretaría de Educación Municipal de
Villavicencio.
3.- El 17 de mayo de 2006, la Dirección Nacional de Investigaciones
Especiales abrió investigación disciplinaria en contra de la señora Rocío
Esperanza López Robinson, en calidad de Secretaria de Educación de
Villavicencio para la época de los hechos.
4.- El 21 de noviembre de 2006, la Dirección Nacional de
Investigaciones Especiales, remitió por competencia la investigación
disciplinaria a la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal
que, el 27 de agosto de 2008, formuló pliego de cargos en contra de la
accionante, señora López de Robinson.
5.- Tal pliego de cargos se notificó mediante edicto fijado el 6 de
octubre de 2008 y desfijado el 16 del mismo mes y año, al no haber sido posible
su notificación personal.
6.- El Centro de Notificaciones y Recursos de la Procuraduría General
de la Nación, el 29 de octubre de 2008, declaró a la disciplinada ausente, y le
designó apoderado de oficio, el cual presentó descargos el 17 de noviembre de
2008, solicitando el archivo de la investigación por vencimiento de términos de
la indagación preliminar y de la investigación disciplinaria.
7.- El 19 de diciembre de 2008, fue reconocido como apoderado de la
disciplinada, el señor José Alfredo Jiménez López, el cual, mediante escrito
del 25 de febrero de 2009, solicitó señalar fecha y hora para que la señora
López fuera escuchada en diligencia de versión libre.
8.- El 27 de febrero de 2009, la Procuraduría Segunda Delegada para la
Contratación Estatal, ordenó correr traslado para alegatos de conclusión.
9.- El 20 de marzo de 2009, el apoderado de la disciplinada presentó
alegatos de conclusión, dentro de los cuales se solicitó la nulidad del proceso
por las irregularidades consistentes en falta de notificación del auto de
apertura de investigación disciplinaria, falta de notificación del auto de
pruebas, falta de defensa técnica y no comprender la investigación a todos los
sujetos disciplinables; y ante el silencio guardado por el Despacho reiteró la
solicitud para ser escuchada en versión libre.
10.- El despacho, el 31 de marzo de 2009, ordenó que la disciplinada
fuera escuchada en versión libre el 14 de abril del mismo año, decisión
comunicada por telegrama que fue recibido el 3 de abril.
11.-Al ser uno de los aspectos cuestionados mediante la solicitud de
nulidad, el acto de vinculación al proceso, y ante el vencimiento del término
legal para resolver la mencionada petición, que es de 5 días según el artículo
147 de la Ley 734 de 2002, el 13 de abril de 2009 el apoderado solicitó al
despacho pronunciarse previamente sobre la solicitud de nulidad  impetrada, y
que una vez resuelta esta situación procesal, se señalara nueva fecha para que
la disciplinada fuera escuchada en versión libre, petición que no obtuvo
respuesta.
12.-El 6 de mayo de 2009, se profirió fallo sancionatorio consistente
en destitución e inhabilidad general de 13 años.
13.- Como consecuencia del recurso de apelación interpuesto contra
esta decisión, el 6 de agosto de 2009 la Sala Disciplinaria de la Procuraduría
General de la Nación resolvió reducir de 13 años a 10 meses la sanción de
destitución e inhabilidad general.
Solicitud de Tutela
Con fundamento en los hechos
narrados, la ciudadana María Rocío Esperanza López De Robinsón solicita, se
tutele su derecho fundamental al debido proceso, para lo cual pide que se
anulen los fallos de primera y segunda instancia proferido por la Procuraduría
Segunda Delegada para la Contratación Estatal y la sala Disciplinaria de la
Procuraduría General de la Nación, respectivamente.
Respuesta de la entidad
demandada
La Procuraduría General de la
Nación, por intermedio de apoderada judicial, aludió al carácter residual y
subsidiario de la acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 86 de la Constitución.
Así mismo, resaltó que las
decisiones emanadas de la Procuraduría son susceptibles de ser demandadas ante
la jurisdicción contencioso administrativa, mediante la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, por lo que la accionante cuenta con otro medio de
defensa judicial para atacarlas. De igual manera señaló, que la acción de
tutela sólo procede, a pesar de existir otro de medio de defensa judicial,
cuando el mismo no sea eficaz y se busque evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, sin embargo, resaltó, que la sanción disciplinaria no puede
considerarse  como un perjuicio, de lo contrario, se estaría aceptando que
todas las sanciones disciplinarias podrían ser objeto de tutela, con lo cual la
justicia constitucional usurparía la función del juez administrativo, de orden
disciplinario.
II. ACTUACIONES PROCESALES
Sentencia de primera instancia
La Sala Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca declaró improcedente el amparo
solicitado pues consideró que el mecanismo de defensa judicial adecuado para
controvertir este tipo de decisiones es la acción de nulidad y restablecimiento
de derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso administrativo
y no la acción de tutela dado el carácter residual y subsidiario de esta.
Aunado a lo anterior, indicó que
tampoco era procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio por
cuanto la sanción disciplinaria no puede considerarse en sí misma, como un
perjuicio irremediable, según los lineamientos establecidos por la Corte
Constitucional.
Impugnación
La accionante interpuso recurso
de apelación contra la decisión proferida por la Sala Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca con el objetivo de que revoque la
decisión de primera instancia y en su lugar se le concedan sus pretensiones.
Sentencia de segunda instancia
La Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura revocó el fallo proferido por el a quo y tuteló los
derechos invocados por la accionante.
Sustentó la anterior decisión en
que la sanción disciplinaria se configura como  un perjuicio irremediable, por
cuanto esperar el pronunciamiento de la jurisdicción contencioso administrativa
impediría que la accionante participara en la selección de los diferentes
cargos del Estado, debido a que la inhabilidad interpuesta  opera como un
antecedente disciplinario por espacio de 5 años.
Por otra parte, señaló que el
Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal incurrió en un
“defecto procedimental absoluto” al no realizar la audiencia de versión libre a
la accionante
Pruebas
Como acervo probatorio en el
presente caso se adjuntaron fotocopias autenticas de los siguientes actos
administrativos
1.- Providencia de 6 de mayo de
2009, proferida por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación
Estatal, que impuso sanción de destitución e inhabilidad de 13 años en el
ejercicio de cargos públicos a la señora López de Robinson –folios 24 a
51cuaderno principal-.
2.- Providencia de 6 de agosto de
2009, proferida por la sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la
Nación, que modificó la de primera instancia al imponer sanción de destitución
e inhabilidad por 10 meses en el ejercicio de cargos públicos a la señora López
de Robinson –folios 163 a 169 cuaderno principal-.
III. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.    Competencia
1.- Esta Corte es competente para
revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes.
2.    Problema
jurídico
La accionante plantea ante la
Corte la eventual vulneración de sus derechos al debido proceso y a la defensa
técnica por haber sido vinculada al proceso disciplinario seguido en su contra
de forma irregular –mediante edicto, luego que fallara el intento por
notificarla personalmente-, no haber sido resuelta dentro del término la
solicitud de nulidad hecha a la Procuraduría Segunda delegada para la
Contratación y no haberla escuchado en versión libre una vez se hizo parte en
el proceso disciplinario.
Sin embargo, y como asunto
previo, deberá la Sala determinar la procedencia de la acción de tutela en el
presente caso, ya que la misma se interpone contra el acto administrativo que
impuso una sanción disciplinaria, respecto del cual no se han agotado los
recursos ordinarios que brinda el ordenamiento.
Para dar solución al problema
planteado la Sala i) hará referencia a las condiciones de procedibilidad de la
acción de tutela contra actos administrativos; ii) posteriormente se referirá
específicamente a la acción de tutela contra actos administrativos que declaran
una sanción disciplinaria; y, finalmente, iii) dará solución al presente
asunto.
3.    Procedibilidad
excepcional de la acción tutela contra actos administrativos. Reiteración de
jurisprudencia.
Como ha sido reiterado en
múltiples ocasiones por esta Corporación, la acción de tutela es un mecanismo
de origen constitucional de carácter residual y subsidiario, encaminado a la
protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas que están
siendo amenazados o conculcados[1].  Ello en consonancia con
el artículo 86 de la Constitución, los artículo 6º numeral 1, del Decreto 2591
de 1991 que establecen como causal de improcedencia de la tutela: “[c]uando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.  La
existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.”.
El carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido a la Corte
Constitucional para explicar el ámbito restringido de procedencia de las
peticiones elevadas con fundamento en el artículo 86 de la Carta Política, más
aún cuando el sistema judicial permite a las partes valerse de diversas
acciones ordinarias que pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran
la organización jurisdiccional, encaminadas todas a la defensa de sus derechos.
En este sentido, la jurisprudencia
de la Corte ha sido enfática en la necesidad de que el juez de tutela someta
los asuntos que llegan a su conocimiento a la estricta observancia del carácter
subsidiario y residual de la acción, en este sentido en Sentencia T-106 de 1993
esta Corporación, afirmó:
"El sentido de la norma es el de subrayar el
carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de tutela como
mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento
jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro
de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no
exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el
que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta
positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos
señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en
concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación
de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir
concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria;
de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario,
pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en
sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.”
Sobre el
mismo asunto la Corte en sentencia T-983 de 2001, precisó:
“Esta Corporación ha señalado reiteradamente que la
acción de tutela no procede cuando el peticionario disponga de otro medio para
la defensa judicial de su derecho, a menos que intente la acción como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha
hecho énfasis en el carácter excepcional del mecanismo constitucional de
protección que no debe superponerse ni suplantar los mecanismos ordinarios
establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.”
Sobre la naturaleza subsidiaria
de la acción de tutela, en el mismo sentido, la Corte en Sentencia T-1222 de
2001 afirmó:
“...el
desconocimiento del principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela
implica necesariamente la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de
los derechos fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario
y solo en caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se
pueda calificar de idóneo, vistas las circunstancias del caso concreto, o
cuando se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez
constitucional está llamado a otorgar la protección invocada. Si no se dan
estas circunstancias, el juez constitucional no puede  intervenir.”
Sobre este
mismo aspecto la Corporación en sentencia T-132 de 2006 confirmó:
“Así
pues, la acción de tutela fue diseñada como un mecanismo constitucional de
carácter residual que procede ante la inexistencia o ineficacia de otros
mecanismos judiciales que permitan contrarrestar la inminente vulneración de
los derechos fundamentales de los ciudadanos. Se tiene, entonces, que para que
un derecho sea amparable a través de la acción de tutela es necesario que (i)
su carácter definitorio fundamental se vea severamente amenazado, dadas las
circunstancias del caso concreto; (ii) se establezca una conexión necesaria
entre la vulneración de un derecho meramente asistencial y el compromiso de la
efectividad de otros derechos fundamentales. La acción de tutela es procedente
para amparar derechos de carácter fundamental que se encuentran seriamente
amenazados, así como derechos meramente asistenciales cuya vulneración compromete
gravemente un derecho directamente fundamental[2]”.
Atendiendo a
lo expuesto, esta Corporación en sentencia T-514 de 2003, estableció que no es,
en principio, la acción de tutela el medio adecuado para controvertir las
actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la
acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los
derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la
jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio
irremediable. Al respecto se establecido:
“La
Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente
como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que
resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos
administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos
como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como
mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda
evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en
estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto
administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no
se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso
respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
Igualmente, en
fallo T-1048 de 2008, la Corte continuó con la línea jurisprudencia ahora
expresada al concluir
“La
jurisprudencia de esta Corte[3] ha estimado que la acción
de tutela no es un medio alternativo que pueda ser empleado en reemplazo de las
acciones judiciales ordinarias, pues conllevaría el desconocimiento de la estructura
jurisdiccional del Estado. Así, esta acción tampoco resulta procedente cuando
el titular del derecho amenazado o vulnerado ha contado con la posibilidad de
ejercer las acciones ordinarias o especiales ante las autoridades
jurisdiccionales, creadas para conocer de los litigios originados en actos de
la administración. Sobre el ejercicio indiscriminado de la acción de tutela
contra actos de la administración cuando proceden otros mecanismos judiciales
de defensa, este Tribunal[4] ha advertido las
siguientes consecuencias:
‘(…) la
paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y
de solución de controversias por el uso indiscriminado e irresponsable de la
acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel institucional de la
acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos
fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez
ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el
deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos
fundamentales (artículo 2 Superior)[5] y (iii) que se abran
las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de las partes en
contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en que consisten
los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural (juez especializado)
y la transformación de los procesos ordinarios que son por regla general
procesos de conocimiento (no sumarios)’[6]”.
Así pues, a manera de conclusión,
la Sala debe insistir en que como regla general la tutela no procede como
mecanismo principal contra actos expedidos por una autoridad administrativa
pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales, sin embargo, sólo
de manera excepcional esta acción procede transitoriamente cuando se compruebe
la existencia de un perjuicio irremediable.
Sentado lo
anterior, corresponde aclarar aquellos eventos que la jurisprudencia
constitucional ha determinado como perjuicio irremediable[7].
En relación a este tema, esta Corporación ha aplicado varios criterios para
determinar su existencia:
“la inminencia,  que exige medidas
inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese
perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la
impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de
los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la
situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio
y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos
fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados.”[8]
En ocasión
distinta, la Sala de Revisión, a través de la sentencia T-634 de 2006,
conceptualizó de perjuicio irremediable en los siguientes términos:
“Ahora bien, de acuerdo con la doctrina constitucional
pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se
cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con
inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas
impostergables que lo neutralicen. Sobre las características jurídicas del
perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente:
“En primer lugar, el perjuicio
debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de
certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en
cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser
grave, es decir, que suponga un detrimento  sobre un bien altamente
significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de
determinación  jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes
para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una
respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que
armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de
protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de
oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico
irreparable” (sentencia T-1316 de 2001).
Ahora bien, la jurisprudencia
constitucional ha previsto que la valoración de los requisitos del perjuicio
irremediable, debe efectuarse teniendo en consideración las circunstancias que
rodean el caso objeto de estudio, en la medida en que no son exigencias que
puedan ser verificadas por el fallador en abstracto, sino que reclaman un
análisis específico del contexto en que se desarrollan.
Por otra
parte, la Corte Constitucional, ha establecido mediante pronunciamientos
acogidos por la Sala Plena, que la procedencia de la acción de tutela se
encuentra condicionada a la previa utilización por el accionante de los medios
de defensa previstos en el ordenamiento jurídico[9]. En este orden de ideas,
ha dejado claro que esta acción constitucional, como mecanismo residual y
subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la
satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las
partes en hacer uso de ellas de la manera y dentro de los términos previstos
legalmente para ello. En efecto, al respecto se estableció:
“La
acción de tutela tiene un carácter subsidiario y no fue instaurada para
remediar los errores en que incurren los ciudadanos en lo relacionado con la
defensa de sus derechos. Si se llegara a admitir la posición contraria, pasaría
la tutela a sustituir todos los demás medios judiciales y la jurisdicción
constitucional entraría a asumir responsabilidades que no le corresponden, todo
ello en detrimento de los demás órganos judiciales.
(…)
si existiendo el medio judicial, el interesado deja de
acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no
podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o
respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoco la acción de tutela podría
hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se
subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de
manera definitiva el agravio o lesión constitucional”.[10]
De esta
manera, si la parte afectada no ejerce las acciones o utiliza los recursos
establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos
amenazados o vulnerados, éste mecanismo de amparo no tiene la virtualidad de
revivir los términos vencidos, ni se convierte en un recurso opcional de las
instancias previstas en cada jurisdicción.
En este orden de ideas, resulta indispensable analizar frente a cada
caso, si el ordenamiento jurídico tiene previstos otros medios de defensa
judicial para la protección de los derechos fundamentales presuntamente
vulnerados o amenazados, si los mismos son lo suficientemente idóneos y
eficaces para otorgar una protección integral y además establecer si éstos
fueron utilizados en término para hacer prevalecer los derechos supuestamente
vulnerados.
4.    La
improcedencia de la tutela, por regla general, cuando se dirige contra actos
administrativos sancionatorios
En punto al tema que se dilucida,
la Corte ha indicado que, por regla general, es improcedente la acción de
tutela cuando se dirige contra actos administrativos que imponen una sanción
disciplinaria. En este sentido existen diversos pronunciamientos proferidos por
este Tribunal. Entre ellos, se destacan los siguientes:
En la sentencia T-262 de 1998 la
Corte estudió una demanda de tutela interpuesta por los ciudadanos Jaime
Giraldo Ángel y Fernando Carrillo Flórez, contra la Procuraduría General de la
Nación. Aducían los actores, que la Procuraduría había iniciado una
investigación especial contra ellos, que culminó con una sanción consistente en
la suspensión de su cargo por un término de treinta (30) días, la cual sería
confirmada cuando la entidad resolvió los recursos de apelación interpuestos.
Consideraron que esa decisión había incurrido en una vía de hecho, y por tanto
solicitaron, como medida provisional, "la suspensión de la decisión de la
Procuraduría y que declare la invalidez de todas las providencias dictadas por
el Procurador General de la Nación a partir del 28 de febrero de 1997"
La Corte constató que el actor
contaba con otros mecanismos de defensa judicial, que hacían improcedente el
amparo. Precisó que eventualmente la tutela sería procedente, si ésta tuviera
como objeto evitar un perjuicio irremediable al actor. Sin embargo, consideró
que en ese caso, “el perjuicio irremediable provendría de la sanción
disciplinaria impuesta al actor por la Procuraduría General de la Nación,
consistente en 30 días de suspensión. Mas la mencionada sanción disciplinaria
no puede considerarse, en sí misma, como un perjuicio irremediable. De lo
contrario, se estaría aceptando que todas las sanciones disciplinarias
podrían ser objeto de la acción de tutela, con lo cual la justicia
constitucional usurparía la función de la jurisdicción contencioso
administrativa de revisar los actos administrativos de orden disciplinario.”
De igual forma, en la sentencia
T-215 de 2000, esta Corporación estudió el caso de una persona que fue
sancionada por la Procuraduría General de la Nación, por obstaculizar el normal
funcionamiento de una autoridad administrativa, lo cual fue calificado como una
falta gravísima; por tal razón, la Procuraduría decidió suspender
provisionalmente de su cargo al investigado. Contra esa decisión fue
interpuesta una acción de tutela, por cuanto el actor consideró que la
Procuraduría había incurrido en vías de hecho, en la imposición de la sanción. La
Corte denegó el amparo, al considerar que el actor contaba con otros mecanismos
de defensa judicial y porque, adicionalmente, no se evidenciaba un perjuicio
irremediable. Al respecto la Corte concluyó que:
"en el caso que ocupa la atención de la Corte los
jueces de tutela no encontraron violados los derechos fundamentales del actor a
partir de las actuaciones desarrolladas por el Procurador General de la Nación
y la Procuradora Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa. Es más,
concluyeron que para la contradicción e impugnación de sanciones de tipo
disciplinario en contra del ex ­gobernador del Amazonas, se contaba con la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho (C.C.A., art. 85), como medio
judicial de defensa principal para controvertir esas decisiones.
Sin lugar a dudas, dicho instrumento procesal es
idóneo y eficaz para alcanzar los propósitos planteados por el actor y su
apoderado en el escrito de demanda, máxime cuando en la situación descrita por
ellos no se vislumbra la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable que
haga viable la transitoriedad de la acción de tutela, toda vez que la sanción
disciplinaria, como lo ha afirmado la Corte, no puede considerarse en sí misma
un perjuicio irremediable[11] y teniendo en cuenta que
al demandarse la nulidad de un acto administrativo se cuenta con la posibilidad
de solicitar su suspensión provisional, por estimar que manifiestamente
contradice una norma superior a la cual se encuentra subordinado, medida
cautelar que hace perder al acto su fuerza ejecutoria mientras se emite la
decisión de mérito sobre la legalidad de aquel (C.C.A., art. 152 y s.s.).
De esta manera, la jurisdicción en lo contencioso
administrativo constituye la vía que ofrece las garantías suficientes para la
defensa de los intereses del señor Murillo Ruiz y la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho el mecanismo de defensa judicial pertinente, el
cual debe incoarse dentro de los cuatro (4) meses contados a partir del día
siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto
(C.C.A., art. 136-2), actuación que de no haberse cumplido oportuna y
diligentemente, no podrá ser subsanada a través de la acción de tutela.”
Por su parte, en la
sentencia T -743 de 2002, la Corte denegó el amparo impetrado argumentando lo
siguiente:
“la
tutela no está consagrada para suplantar los mecanismos judiciales ordinarios
con los que cuenta el actor para la defensa de sus derechos, y entendido que no
existe de por medio perjuicio irremediable e inminente que tornen en urgente y
transitorio la procedencia de este amparo excepcional, la Sala confirmará la
sentencia de la Corte Suprema de Justicia, proferida en segunda instancia en
este proceso y en tanto que no es esta instancia la competente para abordar el
asunto puesto en consideración, se abstiene de cualquier otra diligencia ante
autoridades de control, penal o de vigilancia.
Se
reitera de esa manera, que el accionante en el presente caso no está expuesto a
sufrir un perjuicio irremediable, porque el quebrantamiento del derecho al
debido proceso sobre el cual estructura su pedimento, puede ser restablecido
plenamente por el juez que controla la legalidad de los actos de la
administración. O en dado caso, también por la justicia ordinaria, si lo que
prevalece es la condición de trabajador oficial del accionante, en donde
igualmente podrá solicitar que se deje sin efecto la sanción disciplinaria y se
le pague lo dejado de percibir durante el lapso de la suspensión del cargo.
Además, debe destacarse que la sanción disciplinaria que se le impuso al actor
fue la de suspensión del cargo por el término de noventa (90) días y no la de
destitución, de modo que, cumplida la sanción, debía reintegrarse al cargo y
continuaría percibiendo su salario.”
En la sentencia T-193 de 2007, la
Corte reiteró tales pronunciamientos, resaltando en el caso concreto lo
siguiente:
“ El peticionario pretende utilizar la tutela como un
medio de defensa adicional para censurar el acto administrativo que lo sancionó,
para lo cual recurre a los mismos argumentos expuestos ante la jurisdicción
contencioso administrativa. El accionante contaba con otro medio de defensa
judicial que no utilizó en su momento y no resulta procedente por vía de
tutela, pretender reabrir una discusión que ha finalizado. En conclusión, no es
posible recurrir a la jurisdicción constitucional para suplir la competencia
que para estos efectos le había sido otorgada al Consejo de Estado, así como
tampoco para remediar la omisión de acudir en los términos establecidos a los
mecanismos instituidos en ese entonces por la ley para proteger los derechos
fundamentales.”
En sentencia
T-161 de 2009, en un asunto en el que se discutía si por vía de tutela cabía el
análisis de un acto administrativo de contenido sancionatorio, sostuvo en la
misma línea que se viene citando, lo siguiente:
“En ese orden de ideas y tomando en cuenta que existe
otro medio judicial de defensa idóneo y eficaz para tramitar la pretensión que
los señores Ernesto Gómez Guarín, Alejandro Munárriz Salcedo y Eduardo Enrique
Pulgar Daza, y al no evidenciarse un perjuicio irremediable sobre el derecho
invocado que haga viable el amparo constitucional en forma transitoria, la Sala
procederá a revocar el fallo proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura, del 31 de marzo de 2008”
Finalmente, en sentencia T-629 de
2009 la Corte, al revisar una tutela interpuesta por el señor Adolfo Raad en
contra de una resolución de la Procuraduría que lo sancionaba
disciplinariamente, expuso el siguiente criterio
“2. La jurisprudencia de esta Corte ha indicado que la
procedencia del amparo está sujeta a que el actor acredite sumariamente las
razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. En
este sentido observa la Sala, que el demandante no señala por qué, en su
momento, no acudió al mecanismo judicial ordinario ni por qué se hace
imperativo desestimar la vía usual por la cual se ventila este tipo de
controversias. Simplemente anota en la tutela que no acude a la vía contenciosa
porque la decisión que se adoptaría en sede contenciosa sería tardía e inútil
respecto del perjuicio eventualmente causado a sus derechos fundamentales. En
palabras del actor “la acción de tutela procede porque la vía de defensa
judicial existente tarda bastante tiempo y además, sólo tendría una pretensión
indemnizatoria que no cubre todas las dimensiones de los derechos que se me
conculcarían si se ejecutara el errado fallo disciplinario”.
La Corte Constitucional en muchas ocasiones ya ha
sostenido que es cierto que el trámite de la acción de tutela es más rápido que
el de otras acciones judiciales, pero si este fuera un criterio para la
procedibilidad de la acción de tutela, todos los procesos terminarían
tramitándose por esa vía, desconociendo su finalidad de mecanismo subsidiario y
residual.[12]
3. Las sentencias que son objeto de revisión por esta
Sala, obviaron un presupuesto de procedibilidad y fallaron de fondo una tutela
que era improcedente porque incumplía claramente la regla general aplicable  en
estos casos. En materia constitucional –cuando se trata del estudio concreto de
constitucionalidad vía de amparo o tutela- existen unas causales legales
específicas de procedencia e improcedencia contempladas en los artículos 5º y
6° del Decreto 2591 de 1991. En consecuencia, las sentencias de instancia,
fallaron  un asunto que no cumple los requisitos procesales indispensables para
que se constituya regularmente la relación procesal[13].
(…)
7. En relación con las razones por las cuales no se
interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la
jurisdicción competente, valgan las siguientes precisiones: (i) respecto de los
mecanismos de defensa judicial principales u ordinarios, esta Corporación ha
sostenido que debe evaluarse el hecho de “que no todos tienen similares
características, pues algunos son procesalmente más rápidos y eficaces que los
demás”[14]; (ii) así, tratándose de
las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, que se
ejercen ante la jurisdicción contencioso administrativa, éstas se consideran
mecanismos en principio más eficaces en cuanto su ejercicio puede ir acompañado
de la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo atacado,
solicitud que debe ser resuelta en el auto admisorio de la demanda[15].
La facultad de ejercer las acciones contencioso
administrativas, acompañada de la posibilidad de solicitar que se decrete la
suspensión provisional del acto impugnado, “hace más cuidadoso y exigente el
examen frente al evento de conceder la tutela como mecanismo transitorio, pues
la persona interesada además de contar con un mecanismo de defensa judicial
ordinario, tiene a su favor el derecho de formular una petición excepcional,
eficaz y de pronta solución, como la de suspensión temporal del acto”[16].
El tema fue abordado por la Corte en la Sentencia T-640 de 1996, en los siguientes
términos:
"....resulta ser que la suspensión provisional de
los actos administrativos es trámite que se ubica como una de las medidas que
deben solicitarse antes de que sea admitida la demanda que se formule en contra
del acto correspondiente; es concebida como medida cautelar en presencia de
excepcionales casos en los que la vulneración de normas superiores sea
manifiesta, y como tal es cuestión previa a decidir en el trámite de la acción
que se adelanta. Así las cosas, esta posibilidad judicial resulta ser un
trámite pronto, y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela. Luego
tampoco por este concepto encuentra la Sala motivo para conceder el amparo
solicitado".
Dicho
criterio ha sido a su vez reiterado, entre otras, en las Sentencias T-533 de
1998, T-127 de 2001 y SU-544 de 2001 y  más recientemente en decisión de Sala
Plena- SU- 037 de 2009- donde se ha afirmado:
“Por ello es pertinente reiterar aquí la jurisprudencia
de esta Corporación, transcrita en la misma demanda, según la cual la
suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no menos
eficaz que la vía de la tutela, sin que sea dable compartir los criterios
expuestos a lo largo del líbelo, en el sentido de admitir la viabilidad de la
tutela y su mayor eficacia, por razones de tiempo, frente a la demora de los
procesos ordinarios, pues ello daría lugar a la extinción de estos, si se
pudiere escoger alternativamente y por esa circunstancia, entre el juez de
tutela y el juez ordinario para la definición apremiante de los derechos
reclamados, lo que desde luego desnaturaliza la verdadera finalidad
constitucional encaminada a la protección de los mismos, previo el cumplimiento
de los presupuestos requeridos”.
De
igual forma, la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil, en sentencia del 5 de
Junio de 2006, proceso 76111-22-13-000-2006-00069-1, sostuvo al respecto:
"Esa liminar circunstancia
denota a las claras que la tutela resulta improcedente, en la medida en que
para controvertir los efectos de la resolución que sancionó al demandante, no
solo se intentó una solicitud de revocatoria que está por decidir, sino que
además pueden agotarse otras vías ante la jurisdicción contencioso
administrativa, donde además es posible solicitar la suspensión provisional del
acto en mención. Precisamente, a ese respecto, es bueno enfatizar que el juez
constitucional no es el llamado a resolver el conflicto planteado por el accionante,
pues el conocimiento de controversias como la que ahora formula en esta sede,
se ha asignado previamente a otros funcionarios jurisdiccionales, a través de
normas de orden público y de obligatorio acatamiento que no pueden ser
desatendidas ni siquiera en este trámite excepcional."
También el
Consejo de Estado se ha pronunciado sobre este punto, concretamente, la Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección 2° Subsección, “B”, manifestó en uno de
sus apartes:[17]
"De conformidad con el artículo 6° del decreto
2591 de 1991, la acción de tutela no procede cuando el afectado disponga de
otro medio de defensa judicial.
"En el presente caso, estamos frente a la
existencia de actos administrativos por medio de los cuales se le impuso la
sanción al actor, los cuales son susceptibles de las acciones contenciosas
pertinentes, lo cual hace improcedente la acción.
"En efecto, los hechos aquí señalados, bien puede
alegarlos ante la jurisdicción contenciosa, como lo señala el artículo 84 del
Código Contencioso Administrativo, pues la acción de tutela tiene un carácter
eminentemente residual y subsidiario, solo procede ante la inexistencia de otros
mecanismos judiciales a no ser que se observe un perjuicio irremediable, que en
este caso no se da, porque si se dan los presupuestos para la declaración de
nulidad de los actos, las cosas vuelven al estado en que se encontraban y el
monto cancelado por concepto de sanción, debe ser reintegrado al actor."
De acuerdo a
lo hasta el momento expuesto, pasa la Sala a dar solución al caso concreto.
5.    Caso
concreto
Basada en las consideraciones
anteriores la Sala Novena declarará improcedente la acción de tutela
interpuesta por la señora María Rocío López de Robinson. Las razones que
motivan esta decisión en concreto se pueden exponer en dos apartes
5.1. Improcedencia de la
tutela en aplicación del principio de subsidiariedad
Aunque los hechos narrados
plantean un problema que en principio tendría naturaleza constitucional, pues
señalan la posible afectación de los derechos al debido proceso y a la defensa;
y, adicionalmente, la acción fue interpuesta tan sólo tres meses después de la
sanción de primera instancia que impuso la Procuraduría Segunda Delegada para la
Contratación Estatal –cumpliendo con la exigencia de inmediatez-, en todo caso
la acción no reúne todos los requisitos de procedibilidad exigidos por el
artículo 86 de la Constitución Política jurisprudencia, el numeral 1º del
artículo 6º del decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional .
Esta conclusión tiene fundamento
en que la señora López de Robinson al momento de interponer la tutela aun no
había agotado la vía gubernativa –pues faltaba por resolverse el recurso de
apelación de la decisión que le impuso una sanción- y, adicionalmente, contaba
con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto del acto
administrativo que contiene el fallo del proceso con número de radicación
165-152735 de la Procuraduría Segunda delegada para la Contratación; en virtud
del principio de subsidiariedad de la acción de tutela –elemento previsto
expresamente por el artículo 86 de la Constitución-, antes de utilizar el
mecanismo de la acción constitucional debería haberse agotado la vía
gubernativa y, si persistía la inconformidad de la actora, controvertido la
sanción disciplinaria por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, mecanismo principal
que, de acuerdo con lo aportado en el expediente, no fue agotado antes de
interponer la acción ante el juez constitucional.
Valga decir que la señora López
de Robinson argumentó que, según jurisprudencia de la Corte, la existencia de
otros mecanismos de defensa no implica, necesariamente, la improcedencia de la
acción de tutela. En este sentido, las palabras de la accionante fueron
“La existencia de otro medio de defensa ha sido
reiteradamente explicado por la Honorable Corte Constitucional, en el sentido
de que no siempre que se presenten varios mecanismos de defensa, la tutela
resulta improcedente. Es necesario además, una ponderación de eficacia de los
mismos a partir de la cual se concluye que alguno de los otros medios
existentes es tan eficaz para la protección del derecho fundamental como la
acción de tutela misma, (…)” –folio 9 cuaderno principal-
La Sala recuerda en esta
oportunidad que, si bien esta afirmación puede tener un fundamento cierto, la
jurisprudencia ha analizado en concreto el caso de la interposición de acción
de tutela respecto de actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias,
respecto de los cuales se tiene la posibilidad de interponer acciones de
naturaleza contencioso administrativa. En estas específicas situaciones, la
jurisprudencia de la Corte ha llegado a la conclusión que la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho es un mecanismo eficaz para proteger las
eventuales vulneraciones de que haya podido ser víctima el disciplinado por la
Procuraduría; máxime, cuando en dichos procesos puede solicitarse la suspensión
provisional del acto administrativo.
Al respecto sostuvo la sentencia
T-629 de 2009
“(i) respecto de los mecanismos de defensa judicial
principales u ordinarios, esta Corporación ha sostenido que debe evaluarse el
hecho de “que no todos tienen similares características, pues algunos son
procesalmente más rápidos y eficaces que los demás”[18];
(ii) así, tratándose de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento
del derecho, que se ejercen ante la jurisdicción contencioso administrativa,
éstas se consideran mecanismos en principio más eficaces en cuanto su ejercicio
puede ir acompañado de la solicitud de suspensión provisional del acto
administrativo atacado, solicitud que debe ser resuelta en el auto admisorio de
la demanda[19].
La facultad de ejercer las acciones contencioso
administrativas, acompañada de la posibilidad de solicitar que se decrete la
suspensión provisional del acto impugnado, ‘hace más cuidadoso y exigente el
examen frente al evento de conceder la tutela como mecanismo transitorio, pues
la persona interesada además de contar con un mecanismo de defensa judicial
ordinario, tiene a su favor el derecho de formular una petición excepcional,
eficaz y de pronta solución, como la de suspensión temporal del acto’[20]”.
Dicho criterio es reiteración de lo sostenido, entre otras,
en las Sentencias T-533 de 1998, T-127 de 2001 y SU-544 de 2001 y  más
recientemente en decisión de Sala Plena- SU- 037 de 2009-  donde se ha afirmado
“Por ello es pertinente reiterar aquí la
jurisprudencia de esta Corporación, transcrita en la misma demanda, según la
cual la suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no
menos eficaz que la vía de la tutela, sin que sea dable compartir los criterios
expuestos a lo largo del líbelo, en el sentido de admitir la viabilidad de la
tutela y su mayor eficacia, por razones de tiempo, frente a la demora de los
procesos ordinarios, pues ello daría lugar a la extinción de estos, si se
pudiere escoger alternativamente y por esa circunstancia, entre el juez de
tutela y el juez ordinario para la definición apremiante de los derechos
reclamados, lo que desde luego desnaturaliza la verdadera finalidad
constitucional encaminada a la protección de los mismos, previo el cumplimiento
de los presupuestos requeridos”.
De esta forma se concluye que por
ningún motivo se aprecia en este caso la inexistencia de mecanismos eficaces
para procurar la protección de los derechos presuntamente afectados en el
proceso disciplinario a la tutelante, máxime cuando se encuentra a su
disposición la jurisdicción contencioso administrativa.
5.2. Inexistencia de perjuicio
irremediable
Tampoco se encuentra en la
argumentación de la actora sustento alguno que lleve a concluir la existencia
de perjuicio irremediable, de manera que sirva éste como excepción legítima del
carácter subsidiario de la acción de tutela. En efecto, en su escrito la actora
se limita a exponer que la tutela constituye un “mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, no obstante que se ha interpuesto recurso de
apelación ante la Sala Disciplinaria de este organismo de control”-folio
9-. Adicionalmente, sostiene que en este caso la tutela resulta un medio idóneo
en razón a que los mecanismos de protección ordinarios no tienen la misma
eficacia que la acción de tutela para proteger los derechos fundamentales que
presuntamente fueron vulnerados a la actora.
Este planteamiento fue acogido,
erradamente, por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
que, desconociendo la abundante jurisprudencia constitucional que al respecto
existe, consideró que el simple hecho de haberse impuesto una sanción
disciplinaria legitimaba el uso de la acción de tutela. En la mencionada
decisión se expresa
“Como punto de partida se advertirá, que no hay
reparos de procedencia en términos genéricos para abordar su estudio, pues
si bien es cierto, la providencia cuestionada por la accionante corresponde a
una decisión que puso fin a la actuación disciplinaria en primera instancia e
inicialmente se encontraba por resolver el recurso de apelación ante la Sala
Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, nos llevaría pensar que
el mismo no había concluido, también lo es, que durante el trámite tutelar se
falló en segunda instancia el proceso disciplinario administrativo, en contra
de la accionante, donde se modificó la sanción de destitución de inhabilidad
general de 13 años, a 10 meses, circunstancia que nos permite afirmar, que a
estas alturas definitivamente ya se finiquitó esa instancia, y no obstante
que como acto administrativo podría ser cuestionado ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, no se desconoce, que la tutela debe operar como mecanismo
transitorio para evitar el advenimiento de un perjuicio irremediable, toda vez
que en tratándose de una sanción de 10 meses de inhabilidad general, es claro
que la misma opera como un antecedente por espacio de 5 años por mandato
legal con todas las consecuencias pertinentes, e inclusive, como es sabido,
muchos cargos exigen ausencia total de antecedentes disciplinarios[21],
que no permiten esperar el pronunciamiento de la jurisdicción contencioso
administrativa” –folio 47 y 48- –subrayado
ausente en texto original-
Sea esta una oportunidad para
reiterar, contrario al parecer del ad quem,
que la jurisprudencia de la Corte
ha sido enfática al concluir que la sanción disciplinaria no puede considerarse
en sí misma un perjuicio irremediable, en el sentido que su simple
imposición haga procedente la interposición de una acción de tutela, pues habrá
de confirmarse en cada caso en concreto la ocurrencia de un perjuicio
irremediable. En efecto, ya desde el año 1998 se afirmó
“dicha
aflicción administrativa [la sanción disciplinaria] no puede considerarse a
priori como un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que al demandarse la nulidad de un fallo de estas
características se cuenta con la posibilidad de solicitar su suspensión
provisional, por estimar que manifiestamente contradice una norma superior a la
cual se encuentra subordinado, a través de una medida cautelar que hace perder
al acto su fuerza ejecutoria mientras se emite la decisión de mérito sobre la
legalidad de aquel (C.C.A. art. 152 y s.s.).” [22] -subrayado y
cursiva ausentes en texto original-
Esta posición fue ratificada
recientemente por la Corte en la sentencia T-161 de 2009, donde se consagró
“En el presente caso, los accionantes cuentan con la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho (C.C.A., art. 85), como medio
judicial de defensa principal para controvertir la decisión adoptada por la
Procuraduría General de la Nación. Dicho instrumento procesal es idóneo y
eficaz para alcanzar los propósitos planteados por los actores y su apoderado
en el escrito de demanda, máxime cuando en la situación descrita por ellos no
se vislumbra la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable que haga viable
la transitoriedad de la acción de tutela, toda vez que la sanción
disciplinaria, como lo ha afirmado la Corte en ocasiones anteriores, no puede
considerarse en sí misma un perjuicio irremediable” –subrayado y
cursiva ausentes en texto original-
Y, finalmente, en un caso análogo
la Corte concluyó
“[L]a sanción disciplinaria impuesta al accionante
no puede considerarse en sí misma como un perjuicio irremediable,
porque, como ya lo ha dicho la jurisprudencia en casos semejantes,[23]se
estaría permitiendo que todas las sanciones disciplinarias podrían ser objeto
de la acción de tutela, con lo cual la justicia constitucional usurparía la
función de la jurisdicción contencioso administrativa de revisar los actos
administrativos de orden disciplinario”[24] –subrayado y cursiva
ausentes en texto original-
De esta manera queda claro que la
sanción disciplinaria per se, en este caso concretada en la suspensión
por 10 meses del cargo ocupado  y, por consiguiente, los antecedentes
disciplinarios que en este sentido se generan, no constituye razón suficiente
para determinar la procedencia de la acción de tutela; por el contrario, la
jurisprudencia citada obliga a que se evalúe si existe una afectación que, para
este caso concreto, genere un perjuicio irremediable.
En este sentido, resulta
referencia relevante la sentencia T-1034 de 2006, en que la Corte evalúo la
procedencia de una acción de tutela contra el acto administrativo de la
Personería Distrital de Bogotá que impuso una sanción disciplinaria. En esta
ocasión en que, luego de evaluar las circunstancias concretas del caso, se
concluyó que la sanción disciplinaria implicaba un perjuicio irremediable. Al
respecto se afirmó
“A juicio de
esta Sala de revisión en el caso bajo estudio el mecanismo de protección de los
derechos fundamentales es procedente en su modalidad transitoria por estar
presentes los requisitos señalados en la sentencia T-1093 de 2004. En efecto:
(i) El actor pone de manifiesto motivos serios y
razonables que apuntan a una posible vulneración del derecho al debido proceso
porque el organismo de control disciplinario en la actuación adelantada en su
contra pudo haber desconocido los principios de imparcialidad y de legalidad;
(ii) El perjuicio derivado de las providencias
sancionatorias adoptadas por la Personería Distrital de Bogotá amenaza con
hacer nugatorio el ejercicio del derecho del actor a acceder y desempeñar
cargos y funciones públicas;
(iii) Las acciones que puede interponer el
peticionario ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no son lo
suficientemente expeditas como para controlar la legalidad y constitucionalidad
de las medidas sancionatorias impugnadas con la urgencia requerida para impedir
la afectación irremediable del derecho al debido proceso.
Procede entonces la acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
Contrario sensu, en el
presente caso la accionante no señala, ni del expediente se deduce, en qué
consistiría específicamente el perjuicio irremediable que ella tendría que
soportar.
En efecto, en criterio de la
Sala, de lo descrito por la señora López de Robinson, no se aprecian motivos
serios ni razonables para concluir que se presentaron irregularidades
procedimentales con la entidad para constituir un error de tal magnitud que
pueda ser catalogado como vía de hecho. Es necesario tener en cuenta que la notificación
por edicto es una de las formas de notificación previstas por el Código de
Procedimiento Civil, precisamente, para aquellos casos en que no es posible
realizar la notificación personal del sujeto disciplinado, como bien se explicó
en la sentencia de primera instancia –folio 32, 33 y 34 cuaderno original-.
Igualmente, la solicitud de nulidad presentada por el apoderado de la señora
López de Robinson, en virtud del principio de concentración, fue
resuelta en la providencia de primera instancia del proceso disciplinario
–folio 32 a 35 cuaderno original-. Y, finalmente, la no recepción de versión
libre a la actora se debió a que, un día antes de la fecha fijada para su
realización, el apoderado de la señora López de Robinson solicitó fijar nueva
fecha –folio 23 cuaderno original-, puesto que no se había dado respuesta a la
solicitud de nulidad antes referida; de manera que fue la misma disciplinada la
que renunció a ejercer su derecho de defensa en la fecha en que la audiencia de
versión libre había sido prevista, asunto que también fue tratado por la
providencia de primera instancia –folio 35 y 36 cuaderno original-.
Con base en lo anterior, la
sanción disciplinaria no se aprecia, a priori, como una
limitación ilegítima de los derechos fundamentales de la señora López de
Robinson, pues los argumentos presentados por la Procuraduría General de la
Nación resultan una interpretación válida de las normas que rigen el
procedimiento disciplinario. Esta conclusión no impide que, en desarrollo del
proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa, se discuta y concluya
lo contrario.
Lo anterior lleva a concluir a la
Sala que, ante la ausencia de una amenaza que se aprecie como claramente
ilegítima para el ejercicio de derechos fundamentales de la accionante, en el
caso de estudio no se presenta perjuicio distinto al derivado de la imposición
de una sanción disciplinaria que, por consiguiente, no tiene la condición de
irremediable.
Por las razones ahora expuestas la
Sala revocará el fallo de segunda instancia proferido por la Sala Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura y en su lugar declarará improcedente la
presente acción interpuesta por la señora María Rocío Esperanza de Robinson.
III.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR y DEJAR
SIN EFECTOS el fallo proferido por la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura.
Segundo.-
DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta, por las razones aquí
expresadas.
Tercero.-ORDENAR
que por Secretaría General se realicen las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
Ausente en
comisión
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver,
entre otras, las sentencias T-408 de 2002  T-432 de 2002 SU-646 de 1999 T-007
de 1992.
[2] Sentencia T- 965 de 2004.
[3]Sobre el carácter residual de la acción de
tutela se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-771 de 2004, T- 1277
de 2005 y T-1112 de 2005, T-255 de 2007.
[4] Ver
Sentencias T-255 y T-1017 de 2007.
[5] Sentencia T-249 de 2002.
[6] Sentencia C-514 de 2003.
[7] Ver por ejemplo las sentencias T-743 de 2002,
T-596 de 2001, T-215 de 2000. Esto fallos resuelven casos en los cuales el
actor incoaba una acción de tutela en contra de una sanción disciplinaria, por
violar, entre otros, su derecho al debido proceso; en cada uno estos procesos
existía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para la protección
del derecho al debido proceso. Por esto, el criterio utilizado por  la Corte
para decidir la procedencia de la tutela fue si existía o no un perjuicio
irremediable, con el fin de tramitar el expediente de tutela como un mecanismo
transitorio mientras que eran decididos los procesos en la jurisdicción
contencioso administrativa. En el mismo sentido, ver también las sentencias T-131
A de 1996, T-343 de 2001. De otra parte, la Corte ha establecido que en los
casos en los que “existe violación o amenaza de un derecho fundamental por
parte de una autoridad ejecutiva, y no cuenta el afectado con acción ante la
jurisdicción contencioso administrativa, o dentro del trámite de ella no es
posible la controversia sobre la violación del derecho constitucional, la
tutela procede como mecanismo definitivo de protección del derecho
constitucional conculcado”, caso que no es aplicable al presente proceso. Sentencia T-142 de 1995.
[8] Sentencia T-225 de 1993.
[9] Sentencias T-469 de 2000, SU-061 de
2001, T-108 de 2003.
[10] Sentencia
SU-111 de 1997.
[11] Ver la
Sentencia T-262 de 1998.
[12] Cfr. la
sentencia T-504 de 2000 entre muchas.
[13]  Sentencia T-883 de 2008
[14] Sentencia
SU-544 de 2001.
[15] La posibilidad de suspender provisionalmente
los actos administrativos se encuentra consagrada en el artículo 238 de la
Constitución Política, el cual establece expresamente que: [l]a jurisdicción
de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente por los
motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos
administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.
Dicho mandato es a su vez desarrollado por los artículos 152 y siguientes del
Código Contencioso Administrativo.
[16] Sentencia
SU-544 de 2001.
[17] Sentencia del 4 de septiembre de 2003, proceso AC-1355, actor Cesar
Augusto Rodríguez Ángel.
[18] Sentencia
SU-544 de 2001.
[19] La posibilidad de suspender provisionalmente
los actos administrativos se encuentra consagrada en el artículo 238 de la
Constitución Política, el cual establece expresamente que: [l]a jurisdicción
de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente por los
motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos
administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.
Dicho mandato es a su vez desarrollado por los artículos 152 y siguientes del
Código Contencioso Administrativo.
[20] Sentencia
SU-544 de 2001.
[21] Por ejemplo concurso de Notarios, Magistrados de la sala
Disciplinaria, entre otros.
[22] Ver la
Sentencia T-262-98.
[23] Ver  los fundamentos de la sentencia T- 262
de 2008 en un caso similar al  analizado.
[24] Sentencia T-629 de 2009