T-047-18
Sentencia
T-047/18
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL Y DERECHO AL MINIMO VITAL-Relación
Se evidencia la relación
que existe entre el derecho a la seguridad social, en especial los derechos
pensionales, y el derecho fundamental al mínimo vital, más aun, cuando se trata
de personas que se encuentran en estado de indefensión, y son titulares de una
especial protección constitucional como aquellas que se encuentran en condición
de discapacidad.
PENSION DE INVALIDEZ-Evolución normativa
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA AL TRABAJADOR-Alcance
El principio de la
condición más beneficiosa se desprende del artículo 53 de la Constitución
Política. Este determina que la interpretación de las leyes laborales debe
guiarse por los principios de favorabilidad, in dubio pro operario y condición más beneficiosa, debido a que estos consolidan el objetivo estatal de que los
trabajadores estén dentro de un plano laboral materialmente igualitario frente
a sus empleadores.
APLICACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE
INVALIDEZ-Jurisprudencia constitucional
La jurisprudencia de esta
Corporación ha determinado que en materia de pensión de invalidez, solo es
posible aplicar el principio de condición más beneficiosa en aquellos casos en
los que una persona cumplió con los requisitos de un régimen derogado para
acceder a la pensión de invalidez y, en ausencia de un régimen de transición,
se han defraudado sus expectativas legítimas de acceder a una pensión dentro de
un régimen que perdió vigencia.
PRINCIPIO
DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Orden
a Colpensiones reconocer y pagar pensión de invalidez por cumplir requisitos
Referencia:
Expediente T-6.326.802
Acción
de tutela instaurada por Gilma Judith Silva Acero contra COLPENSIONES.
Procedencia:
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C.
Asunto:
la acción
de tutela como mecanismo definitivo para proteger los derechos fundamentales a
la seguridad
social, al mínimo vital y a la salud, el derecho fundamental a la seguridad
social, a la vida digna y a la pensión de invalidez, interpretación de la
condición más beneficiosa.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá,
D.C., veinte (20) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
La
Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el
Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y por las Magistradas Cristina Pardo
Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el trámite de revisión del fallo de segunda instancia proferido por la Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 24 de julio de 2017,
que confirmó la sentencia emitida el 5 de junio de 2017 por el Juzgado 48 Penal
del Circuito con Función de Conocimiento de la misma ciudad, por medio de la
cual se negó el amparo constitucional solicitado por Gilma Judith Silva Acero.
El
asunto llegó a la Corte Constitucional en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó la Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 2 de agosto de 2017,
la Sala Número Diez de Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el presente
caso para su revisión.
I.
ANTECEDENTES
El
23 de mayo de 2017, mediante apoderada judicial, la señora Gilma Judith Silva
Acero interpuso acción de tutela contra COLPENSIONES por considerar que dicha
entidad vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo
vital y a la vida digna. Lo anterior, como consecuencia de la negativa de la
accionada a reconocerle y pagarle la pensión de invalidez a la que considera
que tiene derecho, bajo el argumento de que cumple con los requisitos para que
se aplique el principio de condición más beneficiosa.
Hechos
y pretensiones
1.
La
accionante nació el 28 de octubre de 1951. Empezó a cotizar de manera
interrumpida al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones el 1º de marzo
de 1970 y actualmente cuenta con mil cuarenta y seis (1046) semanas cotizadas[1]. Los periodos
de su cotización fueron: desde el 1º de marzo de 1970 hasta el 30 de enero de
1985, y desde el 1º de agosto de 2002 hasta el 30 de septiembre de 2012[2].
2.
El
12 de noviembre de 2015, la señora Gilma Judith Silva Acero fue calificada por
COLPENSIONES con una pérdida de capacidad laboral del 64.01% con fecha de
estructuración del 30 de agosto de 2015[3],
debido a que padece una “[e]nfermedad vascular periférica con insuficiencia
venosa y síndrome de Leriche, presenta ulceras de miembros inferiores, edema y
dermatitis ocre […] así como gonartrosis bilateral.” [4]
3.
El
16 de junio de 2016 la señora Silva Acero solicitó a COLPENSIONES el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez[5].
4.
Mediante
la Resolución GNR 252140 del 26 de agosto de 2016[6], la entidad
demandada negó el reconocimiento de la prestación solicitada por la accionante,
bajo el argumento de que no cumple ni con las 50 semanas de cotización dentro
de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de su
pérdida de capacidad laboral exigidas por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003,
ni con los requisitos para la aplicación de la condición más beneficiosa del
artículo 39 de la Ley 100 de 1993 en su versión original, debido a que tampoco
cotizó 26 semanas dentro del año inmediatamente anterior a la fecha en que se
produjo la estructuración.
5.
El
16 de febrero de 2017, a través de apoderada judicial, la peticionaria solicitó
la revocatoria directa de la Resolución GNR 252140 del 26 de agosto de 2016[7].
6.
COLPENSIONES
negó la pensión de invalidez de la accionante mediante Resolución SUB 35071 del
19 de abril de 2017[8].
En particular, reiteró que no cumplía con los requisitos establecidos en el
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, ya que ni acreditaba 50 semanas de
cotización dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración de
la invalidez, ni había cotizado 26 semanas dentro del año inmediatamente
anterior, por lo que tampoco podría aplicarse el artículo 39 de la Ley 100 de
1993 en su versión original a través del principio de la condición más
beneficiosa.
7. El 23 de mayo de 2017, la accionante
interpuso acción de tutela contra COLPENSIONES por considerar que tal entidad vulneró
sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la salud.
En consecuencia, solicitó que se le ordene a COLPENSIONES que le reconozca y
pague la pensión de invalidez a partir de la fecha de estructuración de su
pérdida de capacidad laboral[9].
Actuaciones
en sede de tutela
Por
medio de auto del 23 de mayo de 2017[10],
el Juzgado 48 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá admitió
la acción de tutela y corrió traslado a COLPENSIONES como parte accionada.
Respuesta
de COLPENSIONES
Mediante
escrito presentado el 31 de mayo de 2017[11],
COLPENSIONES solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela. A
su juicio, esta no cumple con el requisito de subsidiariedad, debido a que la
accionante no agotó los mecanismos ordinarios de defensa judicial.
Decisiones
objeto de revisión
Fallo
de primera instancia
El
5 de junio de 2017[12],
el Juzgado 48 Penal del Circuito de Bogotá decidió negar el amparo solicitado, bajo
el argumento de que la acción de tutela no cumplió con el requisito de subsidiariedad.
En efecto, el a quo indicó que no se acreditó el agotamiento de recursos
ordinarios de defensa judicial para obtener el reconocimiento de la prestación
reclamada. Así mismo, el juez consideró que tampoco se probó que la accionante estuviera
ante la amenaza o configuración de un perjuicio irremediable que justificara la
procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio.
Impugnación
El
13 de junio de 2017[13], la accionante
impugnó la sentencia de primera instancia. En particular, señaló que a pesar de
que existe otro mecanismo judicial, este no resulta idóneo o eficaz para su
situación particular en razón a que: (i) tiene una pérdida de capacidad laboral
del 64,01% por padecer una enfermedad degenerativa que no le permite continuar
con su trabajo, ni desarrollar sus actividades normales; (ii) su derecho al
mínimo vital se ha visto afectado, en la medida en que no tiene los ingresos
suficientes para cubrir sus necesidades básicas; y (iii) la Corte
Constitucional en las sentencias T-065 de 2016 y T-002A de 2017 concedió el
derecho a la pensión de invalidez en casos análogos al suyo, por lo que el juez
de tutela debe aplicar este precedente en el asunto en cuestión.
Fallo
de segunda instancia
Mediante
sentencia del 24 de julio de 2017[14],
la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó la
decisión del juez de primera instancia, por considerar que la acción de tutela
incumplió el presupuesto de procedencia de subsidiariedad. Adicionalmente,
indicó que la peticionaria no demostró pertenecer a un grupo de especial
protección, ni las razones por las que se afecta su mínimo vital, pues no basta
con afirmar que se encuentra en situación de discapacidad y que no puede cubrir
sus gastos básicos para considerar que existe la amenaza o la configuración de
un perjuicio irremediable.
II.
ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN
Con
el fin de contar con mayores elementos de juicio, mediante auto del 4 de diciembre
de 2017[15],
la Magistrada sustanciadora ordenó a la accionante que informara a esta
Corporación sobre los medios de subsistencia con
los que ha contado desde que presentó la acción de tutela, el monto de sus
ingresos, gastos personales, tratamientos médicos y demás necesidades
básicas, las personas con las que vive, si tiene bienes a su nombre y personas
a cargo. Así mismo, ofició a COLPENSIONES para que informara si la accionante
estaba afiliada a dicha entidad y, en caso de que lo estuviera, indicara cuál
fue la fecha de vinculación y la acreditación de semanas aportadas al Sistema
General de Seguridad Social en Pensión.
Respuesta de
COLPENSIONES
A través de
escrito radicado el 11 de enero de 2018[16],
COLPENSIONES informó que Gilma Judith Silva Acero se encuentra afiliada al
Régimen de Prima Media con Prestación Definida desde el 1º de marzo de 1970, pero
que actualmente su estado es inactivo. Así mismo, comunicó que tiene un
total de 1046,43 semanas cotizadas en el sistema. Por último, anexó una copia
actualizada de la historia laboral de la accionante en la que se comprueba que estuvo
activa en dos periodos: desde
el 1º de marzo de 1970 hasta el 30 de enero de 1985[17], y desde el
1º de agosto de 2002 hasta el 30 de septiembre de 2012[18].
Respuesta
de la señora Gilma Judith Silva Acero
Mediante
escrito radicado el 13 de diciembre de 2017[19],
la accionante dio respuesta a las preguntas formuladas en el auto de pruebas
del 4 de diciembre de 2017. En primer lugar, la peticionaria afirmó que desde
que presentó la acción de tutela sus hermanas y sus hijos se han ocupado de
solventar sus medios de subsistencia. Estos últimos se ocupan de pagar
mensualmente el canon de arrendamiento de su vivienda, cuyo precio es de
trecientos cincuenta mil (350.000.00) pesos, mientras que sus hermanas se
encargan de pagar su manutención y otras necesidades, las cuales estima en
doscientos mil (200.000.00) pesos mensuales. En segundo lugar, señaló que
actualmente vive sola en un apartamento en Fusagasugá, Cundinamarca, que no
tiene personas a cargo y que sus únicos bienes son una cama, una estufa, un armario
y un televisor. Por último, indicó que actualmente no está afiliada a ningún
fondo de pensiones y que durante su vida laboral solo estuvo asociada a
COLPENSIONES y que los periodos de afiliación que van entre el 1º de marzo de
1970 hasta el 30 de enero de 1985, y desde el 1º de agosto de 2002 hasta el 30
de septiembre de 2012.
III.
CONSIDERACIONES
Competencia
1.
Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, las sentencias
proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de
revisión y cuestión previa a la formulación del problema jurídico
2.
A
través de apoderada judicial, Gilma Judith Silva Acero presentó acción de tutela
por considerar que COLPENSIONES
vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y la
vida digna, al no reconocerle y pagarle la pensión de invalidez[20]. Particularmente,
señaló que su poderdante perdió el 64,01% de su capacidad laboral, por lo que
tuvo que retirarse del trabajo, lo que pone en peligro su derecho fundamental
al mínimo vital. Así mismo, argumentó que en este caso se debía conceder la
pensión de invalidez de la peticionaria en virtud de la aplicación del principio
de la condición más beneficiosa, debido a que antes de la entrada en vigencia
de la Ley 100 de 1993, ésta ya había cumplido con los requisitos establecidos
en el Decreto 758 de 1990 para acceder a una pensión de invalidez, por lo que
configuró una expectativa legítima de acogerse a este régimen.
3. La Sala considera que antes de la formulación del
problema jurídico de fondo debe determinar si la acción de tutela es
procedente. Por lo tanto, analizará si esta cumple con los requisitos de
procedibilidad necesarios para realizar el estudio de fondo del amparo
solicitado, como son: i) legitimación por activa; ii) legitimación por pasiva;
iii) subsidiariedad; e, iv) inmediatez.
Examen de procedencia de la acción de
tutela
Legitimación por activa
4.
El artículo 86 de la Constitución establece que cualquier persona podrá
presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública
o particular. Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 regula la
legitimación para el ejercicio de la acción de tutela, en el sentido de que la
solicitud de amparo puede ser presentada: i) a nombre propio; ii) a través de
representante legal; iii) por medio de apoderado judicial; iv) mediante agente
oficioso; y v) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales.
5. En este caso particular, la acción
de tutela fue presentada por la señora Gilma Judith Silva Acero mediante apoderada
judicial. Por lo anterior, se encuentra legitimada en la causa por activa en
los términos del Decreto 2591 de 1991 porque es la persona directamente
afectada en sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y
la vida digna
Legitimación por pasiva
6. La legitimación en la causa por
pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal de
quien es el destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues está
llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental
invocado una vez se acredite la misma en el proceso[21]. Conforme
a los artículos 86 de la Constitución y 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción
de tutela procede contra cualquier autoridad pública y contra particulares.
7. En el presente asunto la acción de tutela se dirige contra
la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES. Según el artículo 155
de la Ley 1151 de 2007, esta es una empresa
industrial y comercial del Estado del orden nacional con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de
la Protección Social, cuyo objeto consiste en la administración estatal del
régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de
los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de
2005. Conforme a lo expuesto, se trata de una entidad pública que tiene
capacidad para ser parte, por lo que se encuentra legitimada en la causa por
pasiva para actuar en este proceso según los artículos 86 Superior y el 5º del
Decreto 2591 de 1991.
Subsidiariedad
8. El inciso 4º
del artículo 86 de la Constitución Política establece el principio de
subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela así:
“[E]sta acción
sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”. (Negrilla fuera del texto original).
De
este modo, la norma determina que si hay otros mecanismos de defensa judicial
que sean idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se
consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos y no a la acción
de tutela. En la sentencia T-373 de 2016[22], la Corte
Constitucional reiteró que cuando una persona acude a la administración de
justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales, no
puede desconocer las acciones judiciales ordinarias contempladas en el ordenamiento
jurídico.
9. Sin embargo, en
virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de
1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita la protección de los
derechos que se consideran vulnerados, la tutela es procedente si se acredita
que: (i) el mecanismo no es idóneo ni eficaz, o (ii) “siendo apto para
conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable,
pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados
constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de
la tutela”[23].
Este perjuicio se caracteriza:
“(i) por ser inminente, es decir, que se trate
de una amenaza que está por suceder prontamente;(ii) por ser grave, esto es, que el daño o
menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran
intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para
conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque
la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad”[24].
En relación con la gravedad
caracterizada en el segundo supuesto, esta Corporación ha determinado que es
necesario que se demuestre el daño que representa una situación determinada,
para que se justifique la intervención del  juez constitucional. Lo anterior,
con el fin de evitar la configuración de un perjuicio irremediable, por lo que
antes de esta injerencia se deben evaluar las posibilidades que tiene el
accionante con los mecanismos ordinarios de defensa judicial y, en caso de que
lleve a cabo una intervención, debe examinar si el amparo constitucional
procede de forma definitiva o transitoria[25].
10. En diferentes
oportunidades, esta Corte se ha pronunciado sobre la procedencia del amparo constitucional
contra decisiones proferidas por entidades administradoras de pensiones. En
efecto, en la sentencia T-142 de 2013[26],
reiterada por la T-326 de 2015[27],
este Tribunal determinó que en estos casos es necesario demostrar: (i) un grado
mínimo de diligencia por parte del accionante al solicitar la protección del
derecho invocado y (ii) probar la afectación del mínimo vital.
De acuerdo con los fundamentos jurisprudenciales
anteriormente señalados y con las pruebas que obran en el expediente, la Sala encuentra
que en este caso la acción de tutela es procedente para proteger los derechos
fundamentales a la seguridad social, a la salud y al mínimo vital de la actora. Sin
embargo, debe señalarse que tal y como lo analizaron los jueces de
instancia, el mecanismo idóneo para solucionar controversias pensionales es el
proceso ordinario laboral. Esto según lo establecido en el numeral 4º del
artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[28].
La Sala encuentra que en el caso objeto de estudio,
este mecanismo de defensa judicial no es idóneo ni eficaz para conseguir el
amparo inmediato de los derechos invocados por la actora. En efecto, de las
pruebas que se encuentran en el expediente se evidencia que la accionante
padece de una“[e]nfermedad
vascular periférica con insuficiencia venosa y síndrome de Leriche, presenta
ulceras de miembros inferiores, edema y dermatitis ocre […] cursa además con
gonartrosis bilateral.”[29]
Como
consecuencia de estas patologías, la señora Silva Acero fue
dictaminada por la Junta Médica de Calificación de Invalidez de COLPENSIONES
con una pérdida de capacidad laboral del 64.01%[30].
Así mismo, se comprobó que la accionante no tiene ningún ingreso fijo sino que
recibe ayuda económica por parte de sus hijos y hermanas. Esta relación le
genera una dependencia e incertidumbre económica, debido a que si bien señala
que sus hijos pagan juiciosamente los trescientos cincuenta mil (350.000.00)
pesos equivalentes a su canon de arrendamiento, también indica que el resto de
sus necesidades las cubre con la ayuda económica que le puedan prestar sus
hermanas ocasionalmente[31].
11. De este modo, la Sala observa que la actora es un
sujeto de especial protección constitucional, en la medida en que es una
persona en situación de discapacidad que no solo padece una pérdida
considerable de su capacidad laboral, sino que también depende de su familia
para satisfacer sus gastos básicos y mínimo vital. En consecuencia, exigirle
acudir a la jurisdicción ordinaria para solicitar la protección de sus derechos
fundamentales sería desproporcionado, ya que se trata de una persona con
importantes limitaciones físicas y económicas. En último término, debe
señalarse que a pesar de que existe un procedimiento ordinario laboral para
resolver la controversia planteada por la accionante, este mecanismo judicial
no es eficaz para proteger de forma inmediata sus derechos fundamentales.
Siendo así, la acción de tutela es procedente en este caso como mecanismo
definitivo.
Inmediatez[32]
12.
Esta Corporación ha resaltado que de conformidad con el artículo 86 de la
Constitución, la acción de tutela no tiene término de caducidad. Sin embargo la
solicitud de amparo debe formularse en un término razonable desde el momento en
el que se produjo el hecho vulnerador.
Esta exigencia
se deriva de la finalidad de la acción constitucional que pretende conjurar
situaciones urgentes que requieren de la inmediata intervención del juez
constitucional. Por lo tanto, cuando ha transcurrido un periodo de tiempo
considerable y desproporcionado entre la ocurrencia del hecho vulnerador o la
amenaza a los derechos fundamentales y la presentación de la acción de tutela,
se entiende prima facie que su carácter apremiante fue desvirtuado,
siempre que no se hayan expuesto razones que muestren en términos de derechos
fundamentales el paso del tiempo para utilizar el mencionado instrumento
constitucional.
Así mismo,
este requisito de procedencia tiene por objeto respetar o mantener la certeza y
estabilidad de los actos o decisiones que no han sido controvertidos durante un
tiempo razonable, respecto de los cuales se presume la legalidad de sus efectos
ante la ausencia de controversias jurídicas. En ese sentido, la jurisprudencia
de este Tribunal[33] ha
precisado que el presupuesto de inmediatez: i) tiene fundamento en la finalidad
de la acción, la cual supone la protección urgente e inmediata de un derecho
constitucional fundamental; ii) persigue la protección de la seguridad jurídica
y los intereses de terceros; e iii) implica que la tutela se haya interpuesto
dentro de un plazo razonable, el cual dependerá de las circunstancias
particulares de cada caso.
9.
En atención a las consideraciones expuestas, la Sala considera que el
presupuesto de inmediatez está acreditado, ya que transcurrieron un
mes y cuatro días desde que COLPENSIONES negó la pensión de invalidez de la
accionante mediante Resolución SUB 35071 del 19 de abril de 2017[34] y la presentación de la acción de tutela en
referencia. En ese sentido, este espacio de tiempo se muestra razonable y proporcionado
en el caso particular, por lo que dicho requisito está probado.
10. En
definitiva, la Sala encontró acreditada en el presente asunto la procedibilidad
de la acción de tutela, por lo que procederá al estudio de las vulneraciones
acusadas, previa formulación del problema jurídico.
Problema jurídico
11. La Sala estima que el
problema jurídico que debe resolver se circunscribe a establecer lo
siguiente: ¿COLPENSIONES
vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna y al
mínimo vital de la accionante al negarle el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez, bajo el argumento de que no cumple con las 50 semanas de
cotización dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de su pérdida de capacidad laboral, exigidas por el artículo 1º
de la Ley 860 de 2003, ni con los requisitos para la aplicación del artículo 39
de la Ley 100 de 1993, en su versión original, a través del principio de la
condición más beneficiosa?
12. Para resolver la cuestión
planteada, es necesario examinar los siguientes temas: (i) el derecho
constitucional a la seguridad social y su relación con el derecho fundamental
al mínimo vital; (ii) la pensión de invalidez y su evolución normativa; (iii)
el principio de la condición más beneficiosa y su aplicación. Después de este
estudio se llevará a cabo el análisis del caso concreto.
El
derecho constitucional a la seguridad social y su relación con el derecho
fundamental al mínimo vital. Reiteración de jurisprudencia.
13. El artículo 48 Superior garantiza el derecho irrenunciable a
la seguridad social a todos los habitantes. De este modo, la
seguridad social es un derecho constitucional dentro del ordenamiento jurídico
colombiano cuyo cumplimiento es una obligación del Estado. Esta Corporación
amparó los derechos sociales a partir de 1992[35] empleando la tesis de la
“conexidad” con los derechos fundamentales. Esto quería decir que cuando se
lograba demostrar un nexo inescindible entre un derecho social y un derecho
fundamental, era posible ampararlo a través de tutela[36].
14.
No obstante, esta tesis fue abandonada por la Corte[37].
Ahora es posible proteger derechos sociales a través de la acción de tutela
siempre y cuando el legislador, o la administración en
los distintos niveles territoriales, hayan definido de manera clara y precisa
las prestaciones que el derecho otorga, de manera que constituyan derechos
subjetivos de aplicación directa[38]. Siendo
así, esta Corte ha establecido lo siguiente en materia del derecho a la
seguridad social:
“una vez ha sido provista la estructura básica sobre la
cual ha de descansar el sistema de seguridad social, lo cual, además de los
elementos ya anotados –prestaciones y autoridades responsables-; a su vez
supone el establecimiento de una ecuación constante de asignación de recursos
en la cual están llamados a participar los beneficiarios del sistema y el
Estado como último responsable de su efectiva prestación; la seguridad social
adquiere el carácter de derecho fundamental, lo cual hace procedente su
exigibilidad por vía de tutela”[39].
15. En el ámbito internacional, varios tratados ratificados por
Colombia han determinado que la garantía del derecho a la seguridad social es
vital en el sistema universal de protección de derechos humanos. El artículo 9º
del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC),
ha establecido que este es clave para: “garantizar a todas las personas su
dignidad humana cuando hacen frente a circunstancias que les privan de su
capacidad para ejercer plenamente los derechos reconocidos en el Pacto”[40].
Sobre el contenido de este derecho, el Pacto ha determinado que:
“incluye
el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en
especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular
contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a
enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o
muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud;  c)
apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a
cargo.”[41] (Negrilla
fuera de texto original).
Así mismo, el artículo XVI de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre establece el derecho a la seguridad social como
la protección “contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de
la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la
imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”.
Además, en el numeral 1º del artículo 9º del Protocolo Adicional a la
Convención Interamericana de Derechos Humanos, se estableció que el derecho a
la seguridad social tiene como finalidad proteger a las personas contra las
consecuencias de la invalidez, la cual puede representar un obstáculo para obtener
los medios para llevar una vida digna.
16. Con fundamento en lo anterior, se evidencia la relación que
existe entre el derecho a la seguridad social, en especial los derechos
pensionales, y el derecho fundamental al mínimo vital, más aun, cuando se trata
de personas que se encuentran en estado de indefensión, y son titulares de una
especial protección constitucional como aquellas que se encuentran en condición
de discapacidad.
La
pensión de invalidez y su evolución normativa. Reiteración de jurisprudencia
17. El
derecho a la seguridad social, consagrado en el artículo 48 de la Constitución,
busca garantizar
la protección de cada sujeto frente a necesidades y contingencias tales como
las relacionadas con la pérdida de la capacidad laboral. Sobre esto, esta
Corporación ha determinado lo siguiente:
“De esta norma se desprende el
derecho a acceder a la pensión de invalidez, que tiene como objeto brindar a
los trabajadores una fuente de ingresos cuando han sufrido un accidente o
enfermedad que afectan gravemente su capacidad laboral. Así mismo, este derecho
es fundamental porque se trata de una medida de protección a las personas en
situación de discapacidad, quienes tienen una alta pérdida de capacidad laboral
y, por esta razón, se enfrentan a mayores dificultades para vincularse a un
empleo y proveerse un sustento económico que les permita tener una vida digna”[42].
18. Respecto a las normas de pensión de
invalidez, en Colombia han existido tres regímenes pensionales desde el año
1990. Estos comparten entre sí tres
requisitos para acceder a esta prestación: (i) tener un grado de pérdida de
capacidad laboral; (ii) demostrar el número de semanas mínimas cotizadas
requeridas; y (iii) solicitar el reconocimiento pensional a partir de la fecha
de estructuración de la invalidez. A continuación se hará un breve recuento de cada normativa
y se explicará cuáles son los criterios para determinar su aplicación.
Las trasformaciones legales para acceder a la pensión de invalidez
han cambiado los requisitos en dos aspectos: en la cantidad de semanas para
acceder a la pensión y el periodo de cotización de las mismas. En efecto, el Decreto 758 de 1990, por medio del cual se aprobó el Acuerdo
049 de 1990 del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios,
establece en su artículo 6º las condiciones para acceder a la pensión de
invalidez:
“Tendrán
derecho a la pensión de invalidez de origen común, las personas que reúnan las
siguientes condiciones:
a)
Ser inválido permanente total o inválido permanente absoluto o gran inválido y,
b)
Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, ciento cincuenta
(150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del estado de
invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época, con anterioridad al
estado de invalidez.”
De esta manera, para reconocer la pensión de invalidez este
régimen exigía: (i) un total de 150 semanas cotizadas en los seis años
anteriores a la fecha de la estructuración de la invalidez; o (ii) 300 semanas
de cotización en cualquier tiempo con anterioridad a la estructuración de la
invalidez.
Esta normativa fue derogada por la Ley 100 de 1993, la cual
reguló el sistema de seguridad social integral con el propósito de lograr mayor
cobertura[43]. Su
vigencia inició el 1º de abril de 1994 y derogó las normas que le fueran
contrarias. Sus artículos 38 y 39 modificaron los requisitos para acceder a la
pensión de invalidez en los siguientes términos:
“ARTICULO.  38.- Estado de invalidez. Para los efectos
del presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa
de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad
laboral.
ARTICULO.  39.- Requisitos para obtener la pensión de
invalidez. Tendrán derecho a
la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el
artículo anterior sean declarados inválidos y cumplan con alguno de los
siguientes requisitos:
a)  Que
el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos
veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez, y
b)   Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere
efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.
PARAGRAFO.-Para efectos del
cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en
cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley.”
En consecuencia, para acceder a la pensión de
invalidez dentro del régimen de la Ley 100 de 1993 en su versión original era
necesario: (i) que al momento de la estructuración de la
invalidez el afiliado estuviera cotizando y que hubiera aportado por lo menos
26 semanas en cualquier tiempo; o (ii) que en caso de haber dejado de cotizar,
hubiera efectuado aportes durante 26 semanas en el año inmediatamente anterior
al momento de la fecha de estructuración de la invalidez.
La Ley 860 de 2003[44] modificó
en algunos aspectos a la Ley 100 de 1993. Respecto a la pensión de invalidez
dispuso que el artículo 39 de tal normativa quedara de la siguiente manera:
“Tendrá
derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo
dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las
siguientes condiciones:
1. Invalidez causada
por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos
tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para
con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez.
2. Invalidez causada
por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos
tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad (de cotización
para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo
transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la
fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
Parágrafo 1º. Los menores de veinte (20) años de
edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el
último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su
declaratoria.
Parágrafo 2º. Cuando el afiliado haya cotizado por
lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de
vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3)
años.”
(Líneas tachadas
fueron declaradas inexequibles en la sentencia C-428 de 2009).
Esta ley está
vigente desde el 26 de diciembre de 2003 y es
la que actualmente rige la materia. Es necesario resaltar que en la sentencia
C-428 de 2009[45], esta
Corporación declaró la exequibilidad de esta norma con excepción de algunas
expresiones. No obstante, hizo algunas precisiones sobre el aumento de la
densidad de semanas de cotización exigidas, por lo que determinó que esto no
implicaba el desconocimiento del deber de progresividad ya que, si bien se
aumentó el número de semanas, también se amplió el periodo de cotización de 1 a
3 años.
19. Con fundamento en lo
anterior, se evidencia que la legislación
colombiana ha cambiado los requisitos de número de semanas cotizadas en el
Sistema y el tiempo de cotización para acceder a la pensión de
invalidez. Inicialmente, el Decreto 758 de 1990 exigía cotizar 150 semanas
en los últimos 6 años, o 300 semanas en cualquier tiempo anterior a la fecha de
estructuración de la invalidez. Posteriormente, la Ley 100 de 1993 en su
versión original requería un menor número de semanas cotizadas (26) en un
tiempo más corto, pues debía ser en el año inmediatamente anterior a la
estructuración de la invalidez o 26 semanas en cualquier tiempo si el
cotizante seguía afiliado al Sistema. Por último, la Ley 860 de 2003, en los
apartados que no fueron declarados inexequibles, estableció como requisito la
cotización de 50 semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración. Así mismo, esta normativa determinó que en caso de que
el afiliado haya
cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a
la pensión de vejez, solo necesitará haber cotizado 25 semanas en los últimos
tres (3) años.
Ahora bien, a pesar de que la normativa vigente es la Ley 860
de 2003, hay que señalar que cualquiera de las tres legislaciones anteriores
puede llegar a ser aplicada en un caso particular en virtud del principio de la
condición más beneficiosa ajustable a la pensión de invalidez. Lo anterior, en
consideración a que el Legislador no creó un régimen de transición en las
normas que regulan el reconocimiento este tipo de pensión. Sin embargo, la
aplicación de la condición más beneficiosa está sujeta a unas situaciones muy
específicas.
El principio de
condición más beneficiosa. Reiteración de jurisprudencia
20.
El principio de la condición más beneficiosa se desprende del artículo 53 de la
Constitución Política. Este determina que la interpretación de las leyes
laborales debe guiarse por los principios de favorabilidad, in dubio pro operario y
condición más beneficiosa, debido a que estos consolidan el objetivo
estatal de que los trabajadores estén dentro de un plano laboral materialmente
igualitario frente a sus empleadores.
21.
En materia de pensión de invalidez, en la sentencia SU-442 de 2016[46],
esta Corporación definió la condición más beneficiosa como la posibilidad de
reconocer dicha prestación, con fundamento en una norma anterior a la que se
encontraba vigente al momento de la estructuración de la invalidez. Lo
anterior, condicionado a que: (i) se hubiera dado un cambio de legislación sin
contemplar un régimen de transición; (ii) este cambio hubiera hecho más gravosa
la situación del solicitante; y (iii) el beneficiario se hubiera forjado una
expectativa legítima en vigencia de la normativa anterior[47].
A pesar de que esta providencia no haya definido el concepto
de “expectativa legítima”  las sentencias C-789 de 2002[48],
T-832A de 2013[49] y T-065 de 2016[50],
entre otras, determinaron que ésta existe cuando una persona configuró su
derecho a la pensión de invalidez en vigencia de alguno de los regímenes
anteriores al que se encontraba en vigor en el momento en el que se estructuró
la invalidez.
En este sentido, si se tiene en cuenta que ni la Ley 100 de
1993, ni la Ley 860 de 2003 contemplaron un régimen de transición para la
pensión de invalidez que garantice las expectativas legítimas de los usuarios,
es posible aplicar la condición más beneficiosa respecto de las disposiciones
anteriormente referidas a quienes consolidaron su derecho a la pensión de
invalidez mientras estas se encontraban vigentes.
Ahora
bien, es importante aclarar que si bien la sentencia SU-005 de 2018[51]
modificó el
alcance del principio de la condición más beneficiosa, esta solo lo hizo frente
a los casos de pensión de sobrevivientes, debido a que la Sala Plena consideró
que este tipo de pensiones tienen una finalidad distinta de aquella de la
pensión de invalidez, en la medida en que esta última busca proteger al
beneficiario del riesgo de la desaparición de sus ingresos sustituyéndolos por
el monto de una pensión. En ese sentido, la Sala Plena no cambió la
jurisprudencia establecida en la sentencia SU-442 de 2016 acerca de la
aplicación ultractiva del Acuerdo 049 de 1990 en cuanto tiene que ver con la
pensión de invalidez, sino que la distinguió de aquella que debe aplicarse en
cuanto a la pensión de sobrevivientes.
22. Tanto la Corte Constitucional como la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia reconocen el principio de la condición más beneficiosa. Sin
embargo, el alcance de este principio fue un motivo de desacuerdo
jurisprudencial. Durante varios años, la Corte Constitucional utilizó
mayoritariamente la tesis amplia[52] de la condición más
beneficiosa, según la cual es posible aplicar cualquiera de los tres regímenes
que han regulado el derecho a la pensión de invalidez sin límite de tiempo. Por
su parte, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia sostiene
una tesis restrictiva[53], de la que se desprende que la
norma aplicable es la inmediatamente anterior a la estructuración de la
invalidez.
Recientemente, la Corte Constitucional zanjó esta discusión
en la Sentencia SU-442 de 2016 previamente referida. En
esta providencia se determinó que una solicitud de reconocimiento pensional
puede examinarse de conformidad con las normas anteriores a la que se
encontraba vigente cuando se estructuró una pérdida de capacidad laboral igual
o mayor del 50%, con fundamento en el principio de la condición más
beneficiosa. Con respecto a su alcance en el tiempo, esta Corporación
determinó que la condición más beneficiosa en pensiones de invalidez no se
restringe exclusivamente a admitir u ordenar la aplicación de la norma
inmediatamente anterior a la vigente, sino que se extiende a todo esquema
normativo anterior bajo el cual el afiliado o beneficiario haya contraído una
expectativa legítima conforme a la jurisprudencia.  Así mismo, estableció lo
siguiente:
“Por lo demás, una vez la jurisprudencia ha interpretado
que la condición más beneficiosa admite sujetar la pensión de invalidez a
reglas bajo cuya vigencia se contrajo una expectativa legítima, no puede
apartarse de esa orientación en un sentido restrictivo, a menos que se ofrezcan
razones poderosas suficientes que muestren que: (i) la nueva posición tiene
mejor sustento en el orden legal y constitucional, (ii) los argumentos para
apartarse priman sobre los principios de seguridad jurídica, confianza legítima
e igualdad de trato que están a la base del respeto al precedente constitucional,
y (iii) está en condiciones de desvirtuar la prohibición de retroceso
injustificado en materia de derechos sociales fundamentales, establecida en los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.”
23.
Adicionalmente, la referida sentencia realizó algunas precisiones sobre la
aplicación de la condición más beneficiosa y reiteró la concepción de “expectativa
legítima”. En particular, estableció que, en casos de pensiones de invalidez, sólo es posible aplicar la
condición más beneficiosa a un usuario
que tenía una expectativa legítima bajo una norma anterior.
Para mostrar la aplicación de la condición más beneficiosa,
dicha providencia reiteró el proceso llevado a cabo en las sentencias T-569 de 2015[54] y T-065 de 2016[55] de la
siguiente manera:
a)     el
supuesto fáctico parte del caso de un usuario del sistema general de pensiones
que cumplió con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez en
vigencia de alguna de las dos normas anteriores a la Ley 860 de 2003;
b)    la
legislación en la que cumplió los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez es derogada sin contemplar un régimen de transición;
c)     el
cambio de legislación hizo más gravosa la situación del usuario, en la medida
en que con la nueva normativa no cumple con los requisitos para acceder al
reconocimiento de la pensión de invalidez;
d)    con
posterioridad a la entrada en vigencia del nuevo régimen, el usuario solicita
el reconocimiento de una pensión de invalidez;
e)     el
usuario no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 1º de la Ley
860 de 2003;
Con fundamento en lo anterior, la Corte aplicó la condición
más beneficiosa bajo el argumento de que el peticionario tenía una expectativa
legítima, debido a que había cumplido con los requisitos establecidos para
acceder a la pensión en alguna de las legislaciones anteriores.
En
consecuencia, la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que en
materia de pensión de invalidez, solo es posible aplicar el principio de
condición más beneficiosa en aquellos casos en los que una persona cumplió con
los requisitos de un régimen derogado para acceder a la pensión de invalidez y,
en ausencia de un régimen de transición, se han defraudado sus expectativas
legítimas de acceder a una pensión dentro de un régimen que perdió vigencia.
24.
En conclusión, para aplicar el principio de la condición más beneficiosa es
necesario que la persona que busca el reconocimiento de una pensión de
invalidez: (i) cumpla con los requisitos exigidos para acceder a dicha
prestación en un régimen derogado, lo que se constituye como una expectativa
legítima de acogerse a él; y (ii) no cumpla con las exigencias requeridas en el
nuevo régimen, el cual dejó sin efectos al anterior sin contemplar un régimen
de transición para sujetos que hubieran cumplido con las condiciones previas.
Análisis del caso
concreto
25.
En el presente caso, Gilma Judith Silva Acero interpuso acción de tutela
contra COLPENSIONES por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a
la
seguridad social, al mínimo vital y a la salud, generada por la negativa de la
entidad accionada de reconocer su pensión de invalidez, bajo el argumento de
que “no es procedente el reconocimiento de la Pensión de Invalidez bajo la
figura de la condición más beneficiosa, toda vez que la jurisprudencia citada,
solo contempla el tránsito entre la norma vigente al momento de la
estructuración –Ley 860 de 2003- y la norma precedente, siendo para el caso
particular la Ley 100 de 1993, bajo la cual […] tampoco es viable realizar el reconocimiento”[56].  Con fundamento en lo
anterior, la accionante solicitó que se ordene a la entidad demandada reconocer
y pagar su pensión a partir del 30 de agosto de 2015, fecha de estructuración
de la invalidez.
De
las pruebas que obran en el expediente se demuestra que la accionante: (i)
nació el 28 de octubre de 1951, por lo que en la actualidad tiene 66 años de
edad[57];
(ii) está afiliada a COLPENSIONES dentro del Régimen de Prima Media con
Prestación Definida desde el 1º de marzo de 1970[58]; (iii) en la
actualidad se encuentra inactiva en el Sistema General de Seguridad Social en
Pensión; (iv) cuenta con un total de 1046,43 semanas cotizadas[59]; y (v) fue
calificada con una pérdida de capacidad laboral del 64.01% con fecha de
estructuración del 30 de agosto de 2015 declarada por la Junta
Médica de Calificación de Invalidez de COLPENSIONES[60].
Por lo anterior, esta Sala estableció
que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si la accionante
cumple con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez en los
términos del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y, en caso negativo, en examinar
si cumple con los requisitos para aplicar la condición más beneficiosa.
26. Teniendo en cuenta lo anterior,
en la siguiente tabla se contrastarán las normas que regulan los requisitos
exigidos por los tres regímenes anteriormente señalados con la historia laboral
de la actora para así resolver el problema jurídico. La tabla se organizará a
partir de la vigencia de cada legislación, por lo que empezará por el artículo
1º de la Ley 860 de 2003, después estará el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 en su versión original, y por
último el Decreto 758 de 1990. El objetivo de este cuadro es presentar
de la manera más clara posible los supuestos normativos de cada uno de los
regímenes, y cuál era la situación de la accionante durante la vigencia de cada
uno de ellos.
Regímenes pensionales y vigencias
Requisitos
del régimen
Semanas cotizadas durante la vigencia
¿Cumple con los requisitos?
¿Se configuró una expectativa legítima
antes del cambio de legislación?
Artículo 1º de la Ley 860 de 2003: vigente desde el
29 de diciembre de 2003.
Supuesto a: 50 semanas
dentro de los últimos 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración.
1046,43[61]
Contraste del supuesto a: no lo cumple. Solo cotizó 8,57[62] semanas
dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración.
No
aplica, ya que no cumple con las condiciones del régimen actual.
Supuesto b: haber
cotizado 25 semanas en los últimos 3 años si y solo si ha cotizado por lo
menos el
75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez.
Contraste del supuesto b: no lo cumple. Solo cotizó 8,57[63] semanas
dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración.
Artículo 39 de la Ley 100 de 1993 en su versión original: vigente desde el 1º de abril de
1994 hasta el 28 de diciembre de 2003.
Supuesto c: Estar
cotizando al régimen y haber cotizado 26 semanas al momento de producirse el
estado de invalidez.
626,44[64]
Contraste del supuesto c: no lo cumple. Al momento de
producirse el estado de invalidez no se encontraba cotizando al régimen[65].
No. Si bien cotizó 624,44 semanas  durante
su vigencia, la accionante incumplía los requisitos, ya que al momento de la  estructuración
no estaba activa en el Sistema, y no hizo ninguna cotización en el año
inmediatamente anterior a la fecha de  estructuración.
Supuesto d: No estar
cotizando al sistema pero haber cotizado 26 semanas en el año inmediatamente anterior al momento en que
se produzca el estado de invalidez.
Contraste del supuesto d: no lo cumple.
En el año inmediatamente anterior a la estructuración de la invalidez no
reporta cotización alguna[66].
Artículo 6 del Decreto 758 de 1990: vigente desde el 1º de febrero de 1990 hasta el 31 de marzo de
1994.
Supuesto e: haber cotizado 150 semanas dentro de
los 6 años anteriores al estado de invalidez.
566,44[67]
Contraste del supuesto e: no lo
cumple. En los 6 años anteriores a la invalidez la actora cotizó 143,
71[68]
semanas.
Sí, debido a que cotizó 566,44
durante este régimen, por lo que al cumplir con los requisitos establecidos
durante su vigencia, estructuró una expectativa legítima.
Supuesto f: haber cotizado 300 semanas en cualquier
época anterior al estado de invalidez.
Contraste del supuesto f: sí lo cumple. La accionante
cotizó 566,44 durante este régimen.[69]
27. En resumen, si bien Gilma Judith Silva
Acero no cumple con los requisitos establecidos por la norma vigente para
acceder a la pensión de invalidez, es decir, el artículo 1º de la Ley 860 de
2003, en su caso sí es posible aplicar el principio de condición más
beneficiosa en otro régimen pensional. Lo anterior, en consideración a que
durante la vigencia del Decreto
758 de 1990, que
empezó a regir el 1º de febrero de 1990 y terminó el 31 de marzo de 1994, la
accionante había
cotizado 566,44[70]
semanas, por lo que cumplió con los requisitos exigidos para acogerse a este.
No obstante, con la entrada en vigencia de
la Ley 100 de 1993 -y posteriormente de la Ley 860 de 2003- su situación se
volvió más gravosa, ya que la peticionaria no cumplía las exigencias de esta
norma que exigen estar cotizando al régimen y al menos haber aportado 26
semanas al momento de producirse la invalidez, o no estar cotizando pero por lo
menos haber aportado 26 semanas dentro del año inmediatamente anterior al momento de producirse ésta. Además, esta ley no solo dejaba sin
efectos al Decreto 758 de 1990, sino que
tampoco contemplaba un régimen de transición para sujetos que hubieran cumplido
con las condiciones exigidas por éste.
28. En ese sentido, en el caso particular debe
aplicarse el principio de la condición más beneficiosa porque: i) durante la
vigencia del
Decreto 758 de 1990 la
accionante había cumplido los requisitos para acceder a la pensión de invalidez
en la medida en que había cotizado 566,44 semanas; ii) la actora no cumple ni con los requisitos establecidos en el
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, ni con los del artículo 39 de la Ley 100 de
1993 en su versión original, lo que ha su situación más gravosa para acceder a
la pensión de invalidez porque estas normas o limitan temporalmente las semanas
que pueden ser tenidas en cuenta para su acceso, o exigen estar cotizando al
momento de producirse la invalidez; y iii) ninguno de los dos regímenes
anteriormente mencionados contempló un mecanismo de transición para las personas
que hubieran cumplido con las condiciones establecidas en el Decreto 758 de
1990 para el reconocimiento de su pensión de invalidez. En consecuencia, los
supuestos fácticos del caso se adecuan a las reglas jurisprudenciales sobre la condición
más beneficiosa, por lo que debe ser aplicada en esta decisión.
Conclusiones
En conclusión, la acción de tutela es
procedente porque los mecanismos ordinarios de defensa judicial son ineficaces
para proteger
de forma inmediata los derechos fundamentales de la accionante. Lo anterior, debido a que esta
padece una enfermedad que le ha causado una
pérdida considerable de su capacidad laboral, lo que le ha impedido obtener
ingresos propios con los que pueda cubrir sus gastos básicos y satisfacer su
mínimo vital, por lo que debe acudir a su familia para solventarlos. En
consecuencia, exigirle acudir a la jurisdicción ordinaria para solicitar la
protección de sus derechos fundamentales sería demasiado gravoso.
Ahora bien, después de analizar los
requisitos exigidos por la norma vigente para acceder a la pensión de
invalidez, es decir, del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, esta Sala de
Revisión concluye que la peticionaria no los cumple, ya que no cotizó las
semanas suficientes para satisfacerlos. Sin embargo, esta sí cumple con las exigencias
establecidas en la jurisprudencia para aplicar el principio de la condición más
beneficiosa, toda vez que durante la vigencia de Decreto 758 de 1990 cotizó 566,44
semanas, por lo que forjó
una expectativa legítima de acogerse a él cuando cumplió sus requisitos.
En consecuencia, se revocará la
sentencia del 24 de julio de 2017, emitida por la Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que confirmó el
fallo proferido 5
de junio de 2017, por el Juzgado 48 Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de la misma ciudad, mediante la cual se declaró improcedente el
amparo constitucional. En consecuencia, se concederá el amparo de los
derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la salud de la
señora Gilma Judith Silva Acero. Por lo tanto, se ordenará a COLPENSIONES que dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, reconozca y
pague la pensión de invalidez solicitada por la accionante desde la fecha de
estructuración de esta es decir, desde el 30 de agosto de 2015.
IV. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas,
la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR  la sentencia del 24 de julio de 2017, emitida
por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que confirmó el fallo proferido 5 de junio de 2017 por el Juzgado 48 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento
de Bogotá, mediante la cual se declaró improcedente el amparo constitucional.
En su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la salud
de la señora Gilma Judith Silva Acero.
Segundo.- En
consecuencia, ORDENAR a COLPENSIONES que
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente
fallo, reconozca y pague la pensión de invalidez solicitada por la accionante
desde la fecha de estructuración de esta, es decir, desde el treinta (30) de
agosto de 2015.
Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y
cúmplase,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con
aclaración de voto
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
A LA SENTENCIA
T-047/18
ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Existe un régimen de transición establecido por el Constituyente,
aplicable a todos los regímenes pensionales (Aclaración de voto)
Una clara regla
constitucional contenida en el Parágrafo transitorio del artículo 48 superior,
introducido por el artículo 1o del Acto Legislativo 01 de 2005, puso un límite
temporal explícito a la aplicación ultra activa de cualquier norma o régimen
pensional anterior a la creación del Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones. En efecto, dicha norma, en lo pertinente, dice así: "... la
vigencia de... cualquier otro (régimen) distinto al establecido de manera permanente
en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año
2010." Ante la fijación por el constituyente derivado, de tan claro plazo,
no le era posible a la Corte desconocer la imposibilidad de continuar aplicando
a la fecha una norma derogada hace cerca de 24 años.
Referencia:
Expediente T-6.326.802
Magistrada
Ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado
Aunque comparto
el proyecto en respeto a la jurisprudencia vigente sobre la aplicación del
Acuerdo 049 de 1990, considero necesario aclarar mi voto, por cuanto, en todo
caso, creo que sí existe un régimen de transición establecido por el
Constituyente, aplicable a todos los regímenes pensiónales. En efecto, una
clara regla constitucional contenida en el Parágrafo transitorio del artículo 48
superior, introducido por el artículo 1o
del Acto Legislativo 01 de 2005, puso un límite temporal explícito a la
aplicación ultra activa de cualquier norma o régimen pensional anterior a la
creación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. En efecto, dicha
norma, en lo pertinente, dice así: "... la vigencia de...
cualquier otro (régimen) distinto al establecido de manera permanente en las
leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año
2010." Ante la fijación por el constituyente derivado, de tan
claro plazo, no le era posible a la Corte desconocer la imposibilidad de
continuar aplicando a la fecha una norma derogada hace cerca de 24 años.
Fecha ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
[1] Historia Laboral de la Accionante. Fol. 75 del cuaderno de primera
instancia.
[2] Ibíd.
[3] Fol.14 del cuaderno de primera instancia.
[4] Fol. 14 del cuaderno de primera instancia.
[5] Fol. 18 del cuaderno de primera instancia.
[6] Fol. 18 del cuaderno de primera instancia.
[7] Folios 21-26 del cuaderno de primera instancia.
[8] Folios 28-31 del cuaderno de primera instancia.
[9] Fol. 6 del cuaderno de primera instancia.
[10] Fol. 33 del cuaderno de primera instancia.
[11] Folios 36-39 del cuaderno de primera instancia.
[12] Folios 40-43 del cuaderno primera instancia.
[13] Folios 45-50 del cuaderno de primera instancia.
[14] Folios 3-15 del cuaderno de segunda instancia.
[15] Folios 22-24, cuaderno Corte Constitucional.
[16] Folios 79-84, cuaderno Corte Constitucional.
[17] Folio 80, cuaderno Corte Constitucional.
[18] Ibíd.
[19] Folio 29-32, cuaderno Corte Constitucional
[20] Folios 2 y 3 del cuaderno de primera instancia.
[21] Ver sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de
2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-373 de 2015 y T-098 de 2016 ambas
con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[22] M.P. Gloria Stella Ortiz.
[23] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt.
[24] Sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José
Cepeda.
[25] T-185 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz y T-400 de 2016, M.P. Gloria
Stella Ortiz.
[26] M.P. Luis Ernesto Vargas.
[27] M.P. Luis Ernesto Vargas.
[28] “ARTICULO 2o. COMPETENCIA GENERAL.  La Jurisdicción Ordinaria,
en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:
[…]
4. Las
controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social
que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores
y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad
médica y los relacionados con contratos.”
[29] Folio 15, cuaderno  primera instancia.
[30] Folio 14, cuaderno primera instancia.
[31] Folio 30, cuaderno Corte Constitucional.
[32] Sentencia T-106 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[33] Sentencias T-1028 de 2010,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-246 de 2015; M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
[34] Folios 28-31 del cuaderno de primera instancia.
[35] Sentencia T–406 de 1992, M.P. Ciro
Angarita.
[36] Sentencia T–021 de 2010, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[37] Sentencia T-713 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz; Sentencia
486 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz.
[38] Sentencia
T–1318 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; Sentencia T–468 de 2007,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; Sentencia T–760 de 2008,  M.P. Manuel José
Cepeda; y Sentencia T-713 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz.
[39] Ibídem.
[40] Naciones Unidas, Consejo Económico y
Social, Comité de derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación
General No. 19 El derecho a la seguridad social (Artículo 9), 39ª período de
sesiones 5 – 23 de noviembre de 2007. Ginebra. Párrafo 1.
[41] Ibídem, Párrafo  2.
[42] Sentencia T-509 de 2015, Gloria Stella Ortiz.
[43] Preámbulo
de la Ley 100 de 1993.
[44] “Por
la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.”
[45] M.P., Mauricio González Cuervo.
[46] M.P. María Victoria Calle Correa.
[47] Sentencia C-177 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda.
[48] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[49] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[50] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[51] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[52] Sentencia T-774 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas; Sentencia T-137
de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas.
[53] Corte
Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Sentencia del 11 de noviembre de
2015. Radicado 54093. M.P. Luis Gabriel Miranda.
[54] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[55] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[56] Folio 30, cuaderno primera instancia.
[57] Folio 13, cuaderno de primera instancia: cédula de Gilma Judith Silva
Acero.
[58] Folio 84, cuaderno Corte Constitucional: respuesta de
COLPENSIONES en sede de Revisión
[59] Folio 80 cuaderno Corte Constitucional:
respuesta de COLPENSIONES en sede de Revisión
[60] Formulario de calificación de la pérdida de capacidad laboral. Folio
14, cuaderno primera instancia.
[61] Folio 80, cuaderno Corte Constitucional:
respuesta de COLPENSIONES en sede de Revisión.
[62] Ibídem.
[63] Ibídem.
[64] Ibídem.
[65] Ibídem.
[66] Ibídem.
[67] Ibídem.
[68] Ibídem.
[69] Ibídem.
[70] Folio 80, cuaderno Corte Constitucional:
respuesta de COLPENSIONES en sede de Revisión.