C-792-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-792/06
PRESCRIPCION
DE LA ACCION LABORAL-Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia sobre interrupción
DERECHO
DE PETICION-Alcance
DERECHO
DE PETICION-Núcleo esencial
DERECHO
DE PETICION-Requisitos que debe cumplir respuesta
DERECHO
DE PETICION ANTE PARTICULARES-Procedencia
DERECHO
DE PETICION ANTE PARTICULARES-Término para resolver
DERECHO
DE PETICION-Falta de competencia de la entidad ante quien se
solicita la información no la exonera de contestar
VIA GUBERNATIVA-Agotamiento como
requisito de procedibilidad
La necesidad de
agotar la vía gubernativa como presupuesto para acudir a la jurisdicción
constituye un privilegio de la Administración, derivado del principio de
autotutela administrativa y por virtud del cual debe brindarse a los entes públicos
la oportunidad de pronunciarse sobre sus propios actos antes de que las
controversias que hayan surgido en torno a ellos sean planteadas ante los
tribunales.
RECLAMACION
ADMINISTRATIVA EN MATERIA LABORAL-Requisito de procedibilidad para acudir ante
justicia ordinaria laboral
En el artículo
6º del C.P.L.S.S. se adoptó una modalidad especial de aseguramiento de la
oportunidad para la autotutela administrativa, porque al señalarse que la
reclamación administrativa cuyo agotamiento es presupuesto para ocurrir ante la
justicia ordinaria laboral, consiste en el simple reclamo  escrito del servidor
público o trabajador sobre el derecho que pretenda, la sustrae del ámbito del
agotamiento de la vía gubernativa previsto en el C.C.A. como requisito para que
los particulares puedan acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa
a demandar los actos administrativos unilaterales y definitivos de carácter
particular y concreto, para someterla a una regulación más general y sencilla,
conforme a la cual, en todos los eventos en que se pretenda demandar a una
entidad pública ante la justicia ordinaria laboral, un presupuesto de
procedibilidad de la acción es esa previa reclamación administrativa.
RECLAMACION
ADMINISTRATIVA EN MATERIA LABORAL-Modalidad especial de
aseguramiento de la oportunidad para la autotutela administrativa
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Concepto
SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-No satisface el
derecho de petición
El silencio
administrativo negativo no es equiparable a una respuesta, se trata de una
ficción, para fines procesales y establecida en beneficio del administrado,
pero que no cumple con los presupuestos de una respuesta que de satisfacción a
la petición elevada a la Administración.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Opciones que tiene el administrado
cuando opera/ SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO FRENTE A RECLAMACION
ADMINISTRATIVA EN MATERIA LABORAL-No contabilización del término de
prescripción o caducidad de la acción cuando administrado decide esperar
respuesta a su solicitud
En la medida en
que la reclamación que el administrado presenta a la Administración como
presupuesto para agotar la vía gubernativa, no obstante su especial regulación
legal, es una expresión del derecho de petición, la figura del silencio
administrativo negativo, si bien habilita al administrado para dar por agotada
la vía gubernativa y acudir directamente a la jurisdicción, no significa que la
Administración pueda sustraerse de su obligación de dar una respuesta a la
solicitud que le ha sido presentada. Esto significa que en los eventos de
silencio administrativo negativo, el administrado puede optar por acudir a la
jurisdicción o por esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin que
esta última opción, que es un desarrollo del derecho de petición, pueda
acarrearle consecuencias adversas, como sería la de que a partir del momento
previsto para la operancia del silencio administrativo se contabilice el
término de prescripción o de caducidad de la respectiva acción.
RECLAMACION
ADMINISTRATIVA EN MATERIA LABORAL-Agotamiento automático de vía
gubernativa, al margen de la voluntad del servidor público afectado es
inconstitucional/RECLAMACION ADMINISTRATIVA EN MATERIA LABORAL-Manifestación
del derecho de petición
La norma
demandada atiende al propósito de clarificar y simplificar el trámite que deben
surtir los servidores públicos ante la Administración como presupuesto para
acudir a la justicia ordinaria laboral, y también se encuentra en ella una
finalidad de seguridad jurídica, al establecer una referencia precisa para la
contabilización del término de prescripción en la justicia ordinaria de las
acciones laborales contra las entidades públicas. Para la Corte es claro que la
pretensión de seguridad jurídica que se expresa en la norma acusada no puede
obrar en detrimento del derecho de petición de los servidores públicos y que al
establecerse el agotamiento automático de la vía gubernativa se desnaturaliza
el alcance del silencio administrativo negativo, el cual pasaría de constituir
un mecanismo procesal, establecido en beneficio del administrado, al permitirle
acudir a la jurisdicción ante el silencio de las entidades públicas, a adquirir
el carácter de una verdadera respuesta de la Administración, en contravía con
los presupuestos constitucionales que delinean el contenido de la respuesta que
satisface el derecho fundamental de petición. Así, la disposición acusada es
contraria a la Constitución, no por establecer el silencio administrativo
negativo en beneficio del servidor público que quiera acudir a la justicia
ordinaria laboral, sino por disponer para ese evento un agotamiento automático
de la vía gubernativa, al margen de la voluntad del servidor público afectado.
PRESCRIPCION
DE LA ACCION LABORAL-Suspensión /SENTENCIA MODULATIVA-Procedencia
No obstante que
se ha encontrado que la expresión acusada, en cuanto dispone un agotamiento
automático de la vía gubernativa, resulta contraria a la Constitución, observa
la Corte que acceder a la pretensión de demandante y declarar la
inexequibilidad del aparte acusado del artículo 6º del Código Procesal del
Trabajo y de la Seguridad Social comportaría retirar del ordenamiento una
garantía especial que se ha establecido a favor de los servidores públicos y
que, en si misma considerada, no solo no resulta contraria a la Constitución,
sino que constituye contrapartida al privilegio de la Administración de no ser
demandada ante la jurisdicción hasta tanto no se cumpla el presupuesto procesal
del agotamiento de la reclamación administrativa, garantía que consiste en la
posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria laboral cuando, transcurrido
un mes a partir de la presentación de la reclamación administrativa, no han
obtenido una respuesta de la Administración. Por ello habrá de producirse un
fallo de efectos modulados, para disponer que la expresión “o cuando
transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta” contenida en el
artículo 6º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, tal como
fue modificado por la Ley 712 de 2001, es exequible siempre y cuando se
entienda que el agotamiento de la vía gubernativa por virtud del silencio
administrativo negativo allí previsto, es potestativo del administrado en cuyo
beneficio se ha establecido tal figura, pero que si éste opta por esperar una
respuesta formal y expresa de la Administración, la suspensión del término de
prescripción de la respectiva acción se extenderá por el tiempo que tome ésta
en responder.
Referencia: expediente D-6242
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 4º (parcial) de la Ley 712 de 2001,
que modificó el artículo 6º del Código Procesal del Trabajo.
Actor:
José Libardo López Montes
Magistrado
Ponente:
Dr.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá,
D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano José Libardo López
Montes demandó el artículo 4º (parcial) de la Ley 712 de 2001, que modificó el
artículo 6º del Código Procesal del Trabajo.
El Magistrado
Sustanciador, mediante Auto del veintiocho de marzo de 2006, admitió la
demanda, dispuso su fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al
Procurador General de la Nación para lo de su competencia. En la misma
providencia, ordenó comunicarla al Ministerio del Interior y de Justicia, al
Presidente del Seguro Social, al Director del Colegio de Abogados
Especializados en Derecho del Trabajo, al Presidente del  Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, al Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT)
y a los decanos de las facultades de derecho de las universidades Rosario,
Libre y Nacional para que intervinieran si lo consideraban conveniente.
Una vez
cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, tal como fue publicada en
el Diario Oficial No. 44.640 de 8 de diciembre de 2001, y se subraya el aparte
acusado:
LEY NÚMERO 712 DE 2001
(Diciembre 5)
Por la cual se
reforma el Código Procesal del Trabajo
CAPÍTULO II
Competencia
Art. 4– El artículo 6 del Código Procesal del Trabajo quedará así:
“Art. 6–
Reclamación administrativa. Las acciones contra la Nación, la
entidades territoriales y cualquier otra entidad de la administración pública
solo podrán iniciarse cuando se haya agotado la reclamación administrativa.
Esta reclamación consiste en el simple reclamo escrito del servidor público o
trabajador sobre el derecho que pretenda, y se agota cuando se haya decidido o
cuando transcurrido un mes desde su presentación no  haya sido resuelta.
Mientras esté
pendiente el agotamiento de la reclamación administrativa se suspende el
término de prescripción de la respectiva acción.”
III.
LA
DEMANDA
1.
Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El accionante
considera que la disposición acusada vulnera el preámbulo y los artículos 1, 2,
inciso segundo, 4, 5, 6, 11 al 40, 13, 23, 29, 39, 53, inciso quinto, 90, 113,
115, 121, 124, 150, numerales 4, 7 y 23, 189, 206, 208, 209, 210, 228, 229,
236, 237 numerales 1 y 2, 238, 285, 286 y 287, entre otros, de la Constitución
Política.
2.
Fundamentos
de la demanda
El actor
pretende que se declare la inconstitucionalidad del aparte normativo acusado a
partir de siete cargos:
En el primer
cargo, el accionante señala que los apartes acusados son contrarios al
preámbulo y a los artículos 23 y 29 de la Constitución, puesto que al disponer
que la vía gubernativa se agota cuando haya transcurrido un mes desde la
presentación de la petición sin que la Administración haya resuelto, se le
quita al peticionario la posibilidad de participar en el trámite de la
actuación administrativa iniciada mediante una petición de interés particular.
En su criterio, la norma acusada faculta a la Administración para no responder
las peticiones, lo que contraría el artículo 23 Superior, al paso que, al no
notificarse la decisión al administrado, se le priva de su derecho a
controvertir el acto administrativo mediante el ejercicio de los recursos que
permiten agotar la vía gubernativa. De este modo se violan el preámbulo y el
artículo 2º de la Constitución, que establecen para Colombia un marco jurídico
participativo, y el debido proceso, en la medida en que se suprime el derecho
de contradicción.
Como segundo
cargo, plantea el accionante que la norma demandada desconoce el principio
de publicidad –artículo 209 de la Constitución- que debe satisfacerse en la
función administrativa, pues al interesado se le niega la posibilidad de
conocer la decisión a través del acto de notificación, así como la oportunidad
de interponer los recursos respectivos. El actor considera que la disposición
controvertida legaliza una actitud negligente y contraria  a los lineamientos
constitucionales del debido proceso, de tal suerte que cuando la autoridad no
responde se entiende que ha contestado negativamente, sin tener en cuenta que “el
silencio administrativo negativo, jamás podrá ser considerado como una
respuesta al Derecho Fundamental de Petición”[1].
Ello, agrega, constriñe al peticionario a acudir a la administración de
justicia sin que previamente se hayan agotado de una manera real los requisitos
de procebilidad de las acciones.
Para desarrollar
el tercer cargo, el accionante empieza por señalar la diferencia que
existe entre la interrupción de la prescripción de las acciones
laborales y la suspensión de la misma. Expresa que, en la interrupción,
el término final de prescripción está previamente fijado en la ley, puesto que,
producida la interrupción, de manera inmediata vuelve a contabilizarse el
término de prescripción inicialmente previsto, al paso que, en la suspensión,
no está establecido de antemano el tiempo para la prescripción, pues cuando
ésta se suspende el término sólo empieza a correr de nuevo cuando se haya
superado el hecho que dio lugar a la suspensión.
En este
contexto, señala que, de acuerdo con la ley y con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, para los trabajadores particulares se aplica la figura de la
interrupción de la prescripción prevista en los artículos 151 del Código
Procesal del Trabajo y 488 y 489 del Código Sustantivo del Trabajo, conforme a
los cuales el término de prescripción, sea de tres años, tres meses o dos
meses, producida la interrupción, comienza a contarse de nuevo a partir del
reclamo y por un lapso igual al señalado para la prescripción correspondiente.
En cambio, señala, los trabajadores oficiales y empleados públicos, se rigen
por la figura de la suspensión de la prescripción, que fue establecida en la
Ley 712 de 2001, aunque con anterioridad había tenido desarrollos
jurisprudenciales. De acuerdo con esta figura, durante el trámite de la
reclamación administrativa, que es presupuesto para poder acudir a la
jurisdicción laboral, se suspende el término prescriptivo, el que únicamente
comenzará a contarse de nuevo cuando se culmine dicho trámite.
Para el
demandante, de acuerdo con las expresiones acusadas, la suspensión de la
prescripción ya no se produce por el tiempo que tome la Administración en
responder y el trámite de los correspondientes recursos en la vía gubernativa,
sino que, en el evento del silencio administrativo negativo, se extiende por el
perentorio término de un mes contado a partir de la presentación de la
reclamación administrativa.
La importancia
de esta distinción, en criterio del accionante, estriba en que si las personas
tienen un derecho constitucional a obtener respuesta a las peticiones que
presenten a las autoridades, no puede disponerse que empiece a correr en su
contra el término de prescripción de las acciones laborales sin que las
autoridades hayan dado respuesta a la reclamación administrativa que por ley
deben presentar como presupuesto para poder acudir a la jurisdicción. Así, si
bien el silencio administrativo negativo debe establecerse como una opción para
el administrado, que le permita, a su conveniencia, dar por agotada la vía
gubernativa cuando la Administración no responde de manera oportuna, debe
preservarse su derecho a obtener una respuesta, sin que el tiempo que tarde la
Administración en producirla obre en detrimento de las posibilidades del
administrado de acudir a la Administración de Justicia.
El accionante
considera que, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, cuando un trámite administrativo se inicia a partir de una
petición, el término de prescripción de la acción sólo empieza a contar de
nuevo desde que la Administración resuelve la petición mediante un acto
administrativo debidamente notificado, o desde que, una vez se configure el
silencio administrativo negativo, sea el peticionario quien decida dar por
agotada la vía gubernativa, pues, como el actor lo afirma, “ (...) el
peticionario no está obligado a dar por agotada la vía gubernativa, cuando se
configura el silencio administrativo negativo, el Consejo de Estado ha
sostenido que, los peticionarios en cualquier momento pueden hacer uso de la
facultad de dar por agotada la Vía Gubernativa con causa en el Silencio
Administrativo Negativo y proceder a promover la acción correspondiente dentro
del término de caducidad o prescripción que tenga previsto la ley para la correspondiente
acción; término que comienza a contarse desde el día siguiente al de la
ejecutoria del ato (sic) administrativo que resuelva expresamente”[2].
Según lo
esbozado anteriormente el demandante sostiene que la norma demandada es
inconstitucional y debe ser declarada inexequible, en tanto que obliga al
peticionario a llevar su controversia a la jurisdicción sin que previamente
pueda ser discutida ante la Administración, pues no obstante que la ley ha
previsto la figura de la decisión ficta, resulta contrario a la Constitución
que se le de a este silencio la connotación de acto administrativo en firme,
suficiente para agotar la vía gubernativa y sobre el cual no puede interponerse
recurso alguno. Lo anterior es obligar al trabajador a “(...) ir a ciegas
con esa ficción ante el juez (...)” sin elementos suficientes para poder
demandar, y sin conocer los motivos de la Administración por los cuales se le
niega su derecho.
En el cuarto
cargo, el actor, después de cuestionar el tratamiento que a las figuras de
la suspensión y la interrupción del término de prescripción de las acciones
laborales se dio por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1232 de 2005,
señala que no se puede confundir la figura del silencio administrativo con el
agotamiento de la vía gubernativa, de modo que, citando varios pronunciamientos
de la Corte Constitucional[3], expresa que la vía
gubernativa es una etapa en la cual el administrado puede objetar las
actuaciones de la Administración y ésta, a su vez, puede enmendar las
imprecisiones que haya cometido en sus decisiones. Por lo tanto, antes de
acudir al proceso judicial, se tiene la oportunidad de controvertir los
pronunciamientos de la Administración con ella misma.
De tal suerte
que, cuando la ley prevé que la prescripción de la acción laboral de los
trabajadores oficiales se suspende hasta que se agote la vía gubernativa, se
refiere a que el término de la prescripción inicia su conteo una vez la
Administración se ha pronunciado respecto de las solicitudes y controversias
planteadas por el trabajador, pero, en la medida en que el silencio
administrativo no es una solución satisfactoria para el derecho de petición, la
Administración no puede excusase en la respuesta ficta para evadir la
obligación de contestar las solicitudes planteadas en la etapa de la vía
gubernativa. En consecuencia el silencio no puede ser entendido como
agotamiento de la vía gubernativa, y la Administración seguirá obligada a
contestar hasta que el trabajador decida acudir ante la jurisdicción (momento
en el que si se entenderá agotada la vía gubernativa).
En la exposición
del quinto cargo indica que la norma acusada, al consagrar el silencio
administrativo como una modalidad de agotamiento de la vía gubernativa,
contraviene otras normas de aplicación preferente. En primer lugar el artículo
23 de la Carta Política, pues la disposición demandada autoriza a la
Administración para que omita dar respuesta a las solicitudes planteadas por
los trabajadores, en segundo lugar el artículo 118A del Código Procesal
Laboral, que consagra la suspensión del término de prescripción mientras se
resuelve la vía gubernativa y en el cual no se contempla que el silencio de la
Administración pueda agotarla, y por último, el artículo 40 del Código
Contencioso Administrativo, en el que se consagra la obligación de las
autoridades de responder lo solicitado a pasar de que haya operado el silencio
administrativo negativo.
En el sexto
cargo, el actor reconoce la importancia que tiene el silencio
administrativo en el orden jurídico, toda vez que le permite al peticionario
acceder a la jurisdicción, si lo desea, dentro de un término cierto, y no tener
que esperar indefinidamente una repuesta de la cual dependa la protección de
sus derechos, sin embargo, esta figura no puede ser una excusa para que las
autoridades incumplan con sus deberes, y en consecuencia se le vulnere al
peticionario su derecho fundamental de petición, siendo, además, imposible
intentar su protección por vía de tutela, al entenderse negada la solicitud y
agotada la vía gubernativa.
Después de hacer
una reseña normativa de las etapas y procedimientos que tienen lugar en la
etapa gubernativa, el demandante sostiene, en el séptimo cargo, que la
norma acusada vulnera los derechos al debido proceso, defensa, petición, entre
otros, pues supone que el silencio administrativo agota la vía gubernativa
cuando, no obstante lo ha manifestado esta Corporación,  éste no satisface el
núcleo esencial del derecho de petición, impide que la decisión sea notificada
formalmente al interesado y erradica la posibilidad  de interponer los recursos
de ley.
IV.    INTERVENCIONES
1.      El
señor Abel de Jesús Campo presentó escrito para coadyuvar la demanda. En su
intervención destaca la importancia del derecho al debido proceso dentro de las
actuaciones administrativas, de tal modo que las decisiones de las autoridades
públicas deben respetar los principio de publicidad y celeridad, a través de la
debida notificación de los actos administrativos. Adicionalmente señala que el
silencio administrativo no es una respuesta adecuada para las solicitudes que
se presenten en  la vía gubernativa, ni tampoco podría colegirse de la
negligencia de la Administración el agotamiento de la vía administrativa, con
lo cual se vulneraría, entre otros, el derecho fundamental al debido proceso.
2.      Por
su parte, la ciudadana Ninfa Castro López, también coadyuva a la demanda por
considerar que la figura de la decisión ficta está operando exclusivamente a
favor de la Administración, a quien le libera de la obligación de dar repuesta
a las solicitudes presentadas por lo trabajadores, de tal modo que más allá de
que la norma pretenda facilitarle a éstos el acceso a la administración de
justicia, lo que logra es la real vulneración de su derecho de petición.
Estima que el
silencio administrativo debe ser una herramienta que permita acceder a la
administración de justicia cuando el trabajador lo requiera, más no una
justificación legal para que la Administración deje de contestar las peticiones
que le sean formuladas.
3.      Central
Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT)
La Central
Unitaria de Trabajadores interviene en el proceso para solicitar que la norma
sea declarada exequible, toda vez que no encuentra que la disposición vulnere
de alguna manera los derechos de los trabajadores. Sostiene que el silencio
administrativo es una ficción legal que le permite al trabajador acceder a la
jurisdicción cuando no ha obtenido una respuesta oportuna por parte de la
Administración, de tal forma que, ante la omisión de la autoridad de contestar
lo solicitado, se pueda dar por agotada la vía gubernativa y de esta manera sea
posible acudir ante los jueces para la protección de los derechos.
Incluso, arguye
el interviniente, la disposición acusada es más favorable que la regla general,
pues mientras el Código Contencioso Administrativo dispone que el peticionario
debe esperar tres meses para que opere el silencio administrativo negativo, la
norma demandada reduce dicho término a un mes.
4.
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia
En intervención
allegada de manera extemporánea al proceso, quien obra en representación de la
Universidad Libre de Colombia solicita que se declare la inexequibilidad del
aparte normativo demandado, debido a que, en su criterio, se vulnera el derecho
a la igualdad de los servidores públicos que pretenden solicitar la defensa de
sus derechos laborales, a quienes se les exige el requisito de agotar la vía
gubernativa para poder acceder a la jurisdicción, a diferencia de los
trabajadores particulares, quienes pueden acudir ante la administración de
justicia directamente.
Por otro lado,
manifiesta que las normas laborales procesales dan un uso inapropiado a las
expresiones interrupción y suspensión, las cuales en su sentido gramatical
tienen concepciones disímiles.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor
Procurador General de la Nación, de manera preliminar, expresa  que solo se
pronunciará respecto de los cargos primero y segundo, pues los expuestos en
adelante por el accionante, páginas 6 a 116, no cumplen con los requisitos que
la ley establece para la acción pública de inconstitucionalidad, pues, en
criterio del Ministerio Público, el accionante se limita en ellos a hacer una
exposición sobre el alcance de las figuras de la interrupción y suspensión de
la prescripción de las acciones y sobre las diferencias que existen entre
ellas, sin que en ningún momento ubique la discusión dentro del ámbito
constitucional. Adicionalmente, expresa el señor Procurador, el accionante
señala una gran cantidad de normas constitucionales que considera infringidas,
pero no desarrolla de manera clara, cierta, específica, pertinente y suficiente
las razones por las cuales considera que la norma acusada contraviene la Carta
Política. En consecuencia el Procurador General solicita a la Corte
Constitucional que se inhiba de pronunciarse respecto los cargos 3º al 7º de la
demanda.
A continuación,
el señor Procurador procede a analizar los cargos presentados por el actor por
violación de los postulados constitucionales en materia de derecho de petición,
debido proceso y publicidad de la función administrativa. Para ello realiza una
breve exposición sobre la figura del silencio administrativo, para precisar su
naturaleza, sus características, su finalidad, sus efectos y su fundamento
jurídico. Concluye que la consagración del silencio administrativo  no puede
ser entendida como “... una aceptación de la negligencia de la
administración por no responder oportunamente las peticiones que, por
disposición constitucional –CP, art. 23- y legal –Código Contencioso
Administrativo y demás disposiciones especiales-, le está encomendada  atender,
sino que se erige en un privilegio del administrado frente a la entidad estatal
ante la cual se adelantó el trámite o petición, para protegerlo de la
indefinición en el tiempo de una respuesta a la que tiene derecho obtener en
forma oportuna, y, de esta manera, estar habilitado para acudir directamente
ante la jurisdicción como aplicación de la regla general del silencio
administrativo, con efecto negativo, o materializar el derecho que le asiste, si
es en sentido positivo.”[4] Esa previsión, agrega,
encuentra fundamento constitucional en principios tales como la seguridad
jurídica y los que rigen la función administrativa, como los de celeridad y
eficacia previstos en el artículo 209 de la Constitución.
Al hacer el
análisis de la expresión demandada, el Procurador General de la Nación,
expresa, en primer lugar, que la misma consagra la “… operancia del silencio
administrativo negativo, como garantía para el servidor público o trabajador
que entable un litigio de naturaleza laboral con las entidades  públicas, de
competencia de la jurisdicción ordinaria, de manera que pueda acudir a la misma
en forma rápida, sin esperas indefinidas …”. Si bien, señala, en principio,
la falta de pronunciamiento de la Administración configuraría una violación del
derecho de petición, tal regla general no se aplica cuando, como en este caso,
existe una regulación especial del trámite de la respectiva solicitud, en
atención a los fundamentos y finalidades de la misma, y por virtud de la cual
se brindan amplias garantías al administrado.
Por otra parte,
en criterio del Ministerio Público, el hecho de que el silencio administrativo
consagrado en la disposición acusada se haya previsto como una modalidad de
agotamiento del presupuesto de procedibilidad  para impetrar demanda ante la
justicia ordinaria, no sólo no vulnera el derecho al debido proceso del
interesado, sino que, por el contrario, lo garantiza y lo hace efectivo.
Finalmente,
expresa que, en atención a la naturaleza laboral de los asuntos de los  que se
trata, el legislador ha previsto un procedimiento administrativo expedito, y
que resultaría excesivo, que para hacer prevalecer el principio de publicidad
de la función administrativa, se exigiese para el mismo la aplicación de los
mismos pasos y trámites que se surten en cualquier otra actuación
administrativa.
Con base en lo
anteriormente expuesto, el señor Procurador General de la Nación solicita a la
Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la norma acusada.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del
artículo 241 numeral 4º de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte
de una Ley de la República.
2.      El
asunto bajo revisión
No obstante que
el demandante en este proceso enuncia como violados por la disposición acusada,
“entre otros”, cincuenta y siete artículos de la Constitución, lo cierto es que
su argumentación se contrae a mostrar la manera como, en su criterio, esa
disposición contraría el artículo 23 de la Carta, que regula el derecho de
petición; el artículo 29 sobre el debido proceso y el artículo 209 sobre la
publicidad de la actuación administrativa. Las consideraciones que a lo largo
del extenso escrito de la demanda se hacen con referencia a otros artículos de
la Constitución no constituyen verdaderos cargos de inconstitucionalidad y son,
más bien, complementos argumentativos de los que se estructuran en torno a la
violación de las tres normas constitucionales citadas.
De esta manera,
para el demandante, la disposición acusada, al disponer un agotamiento
automático de la vía gubernativa, por el simple transcurso del término de un
mes desde que se haya presentado la reclamación administrativa sin que la
Administración haya dado respuesta, viola el principio de publicidad de la
función pública, porque exonera a la Administración de dar a conocer sus
decisiones a los administrados, de una manera formal, a través de la
notificación; resulta contraria, también, al debido proceso, porque impide que
el administrado pueda controvertir ante la propia Administración las
actuaciones que le afecten y, finalmente, deja sin vigencia el derecho de
petición, porque, al forzar al trabajador a acudir a la jurisdicción sin haber
obtenido respuesta de la Administración, permite que ésta se sustraiga de su
obligación de dar respuesta, la que ya no podrá hacerse efectiva, porque la
competencia para dirimir el asunto se habrá trasladado al juez.
La posición del
demandante es respaldada por dos de los intervinientes, al paso que un tercero,
la Central Unitaria de Trabajadores, se opone a las pretensiones de la demanda,
señalando que la disposición acusada contiene una garantía para los
trabajadores, al permitirles acudir ante la jurisdicción en un término breve
cuando la Administración no ha dado respuesta a sus solicitudes.
Por su parte, el
Ministerio Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la
expresión demandada, por cuanto considera que ella contiene una prerrogativa
que se concede a los administrados en el ámbito laboral, “… para que puedan
acudir directa y prontamente a la jurisdicción ordinaria en defensa de sus
intereses, sin que ello vulnere el núcleo esencial del derecho de petición y
del debido proceso y mucho menos el principio de la publicidad …”.
En este
contexto, encuentra la Corte que el problema jurídico que debe resolverse en
este proceso es si la disposición acusada resulta violatoria del derecho de
petición y desconoce los derechos al debido proceso y a la publicidad de la
función pública, al establecer un agotamiento automático de la vía gubernativa,
por el transcurso de un mes sin que la reclamación administrativa haya sido
resuelta, y teniendo en cuenta que, de acuerdo con la misma norma, mientras
esté pendiente el agotamiento de la reclamación administrativa se suspende el
término de prescripción de la respectiva acción.
Para abordar el
anterior problema la Corte hará, en primer lugar, unas consideraciones sobre el
alcance de la disposición demandada, que son, en este caso, indispensables para
el análisis sobre su constitucionalidad; luego se referirá a los desarrollos
jurisprudenciales en torno al derecho de petición, el silencio administrativo y
el agotamiento de la vía gubernativa, para, finalmente, pronunciarse sobre los
cargos que se han identificado.
3.      Alcance
de la norma demandada
El aparte
normativo acusado tiene como antecedente la previsión que estaba contenida en
el artículo 7º de la Ley 24 de 1947, por medio del cual se modificó el artículo
2º de la Ley 6ª de 1945 para disponer que  “[t]ambién
conocerá la justicia del Trabajo de las controversias que se susciten por razón
de las primas, sueldos, bonificaciones, accidentes de trabajo, enfermedades
profesionales, cesantías y demás derechos y prestaciones sociales que tengan su
origen en leyes, decretos y resoluciones de carácter nacional; ordenanzas,
decretos y resoluciones de carácter departamental, acuerdos municipales o
reglamentos particulares de entidades e institutos oficiales o semioficiales,
siempre que se haya agotado el procedimiento de reclamación que en tales
disposiciones se establezca.” Agregaba esa
norma que “[p]ara estos efectos se entenderá haberse agotado el
procedimiento la tardanza de un mes o más en resolver la solicitud.”
Con
posterioridad en el Código Procesal del Trabajo[5] se dispuso
que:
ARTÍCULO
6. ACCIONES CONTRA ENTIDADES DE DERECHO PUBLICO, ADMINISTRATIVAS O SOCIALES.
Las acciones contra una entidad de derecho público, una persona administrativa
autónoma, o una institución o entidad de derecho social podrán iniciarse sólo
cuando se haya agotado el procedimiento gubernativo o reglamentario
correspondiente.
En este
contexto, la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema
de Justicia precisó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º del
Código Procesal del Trabajo, quien pretendiese demandar en juicio ordinario
laboral a una entidad de derecho público, a una entidad administrativa autónoma
o a una entidad de derecho social, debía elevar un reclamo directo a la Administración
previo a la demanda y que el agotamiento de esa reclamación administrativa era
un factor de competencia para el juez laboral. Sobre al particular, la Corte
Suprema de Justicia, en Sentencia del 7 de octubre de 1996[6]
señaló que:
“…
la figura del agotamiento de la vía gubernativa tiene una entidad propia en
tratándose de los trabajadores al servicio del Estado en los juicios de
competencia de los jueces del trabajo, y está regulada por el artículo 7º de la
ley 24 de 1.947  -que modificó el inciso segundo del artículo 58 de la ley 6ª
de 1945-, el cual dispuso en su inciso segundo que para efectos laborales, se
entenderá haberse agotado el procedimiento gubernativo la tardanza de un mes o
más en resolver la solicitud.
“Como
se ve la legislación del trabajo se anticipó a establecer -para esta clase de
asuntos-, las consecuencias del silencio de la administración frente a la
solicitud inicial del interesado, mediante el otorgamiento de un plazo de un
mes vencido el cual operaba la ficción de una respuesta negativa, como una
modalidad de agotamiento de la vía gubernativa que desde entonces lo habilitaba
para acudir a la jurisdicción en procura de sus derechos desconocidos.
“Se
sigue de lo anterior que los referidos trabajadores cuando formulan peticiones
de carácter laboral a su empleador oficial no están regidos por el Código
Contencioso Administrativo y demás normas que lo adicionan, que regulan por vía
general el agotamiento de la vía gubernativa -cuyas previsiones sí son
aplicables a los empleados públicos-, sino por el artículo 7º de la ley 24 de
1947, por su carácter especial, conforme al cual una de las formas de
agotamiento de la vía gubernativa para aquellos trabajadores se configura
cuando transcurrido un mes a partir de la petición primigenia, la
administración no  ha notificado al interesado la decisión que la resuelva.
“De
allí se infiere que mientras no se venza ese término o no medie comunicación de
respuesta, la jurisdicción ordinaria no adquiere competencia, porque la administración
cuenta con ese plazo de gracia para enmendar sus posibles errores y para
resolver al administrado, razón por la cual aun no se encuentra configurado uno
de los presupuestos procesales para asumir el  conocimiento como es el
agotamiento de  la vía gubernativa exigido por el artículo 6º del C.P.L.”.
De acuerdo,
entonces, con la normatividad anterior a la expedición de la Ley 712 de 2001,
la previa reclamación administrativa constituía un factor determinante de la
competencia del juez laboral, quién solo la adquiría una vez agotada la vía
gubernativa, la cual, por su parte, estaba sujeta a unas precisas condiciones
en el régimen administrativo, en particular en cuanto a los recursos al alcance
del administrado y los términos para la interposición de los mismos. En efecto,
tanto la Ley 24 de 1947, como el Código Procesal del Trabajo remitían a un
procedimiento reglado, puesto que la ley se refería al agotamiento
del “procedimiento de reclamación” que se hubiese establecido en las
disposiciones que daban origen a los derechos reclamados, y el código
preveía el agotamiento del “procedimiento gubernativo o reglamentario
correspondiente”. A su vez, de conformidad con la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia[7], existía perfecta armonía
entre el artículo 7º de la Ley 24 de 1947 y el artículo 6º del C. de P.L. en la
medida en que este último era claro al prever que las acciones contra una
entidad de derecho público solamente podrían iniciarse cuando se hubiese
agotado el procedimiento gubernativo o reglamentario correspondiente, lo que
impedía, en criterio de la Corte Suprema,  confundir la petición inicial con el
agotamiento de la vía administrativa, y por ende, tomar la primera como el
inicio del término prescriptivo, sin tener en cuenta que cuando la
Administración no responde la reclamación administrativa “… dentro del plazo
perentorio de un mes, solamente vencido éste, era dable empezar a contabilizar
el lapso de la eventual extinción ipso jure del derecho.”[8]
La Corte
Constitucional, en Sentencia T-01 de 1999, acogió la jurisprudencia sentada
sobre este punto por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, y consideró que una interpretación contraria a la expresada por la
Corte Suprema y conforme a la cual, en los términos de los artículos 6 y 151 del
C.P.L. y 488 del C.S.T., para interrumpir la prescripción basta el simple
reclamo del trabajador, con lo cual comienza a correr el nuevo término,
independientemente de lo concerniente al agotamiento de la vía gubernativa que
tiene su trámite especial[9], constituía una vía de
hecho, por desconocer el principio de favorabilidad, que la Constitución
entiende como “... situación más favorable al trabajador en caso de duda en
la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho...”.
En ese contexto,
tal como consta en la demanda ciudadana y en algunas de las intervenciones que
se produjeron dentro del expediente que dio lugar a la Sentencia C-060 de 1996,
había quien estimaba que el régimen legal sobre la materia, independientemente
de las señaladas precisiones jurisprudenciales, planteaba ciertas dificultades
para los trabajadores del Estado y hacía más gravosa su situación frente a la
de los trabajadores particulares, en la medida en que a aquellos, como
condición para acceder a la justicia laboral, se les imponía la necesidad de
agotar un trámite, cuya complejidad, derivada, en ocasiones, de la falta de
precisión en la regulación legal, conducía a frustrar la defensa de sus
derechos ante los jueces ordinarios, al paso que para los trabajadores
particulares la sola reclamación presentada ante el empleador interrumpía el
término de prescripción, sin que, por otro lado, ni tal reclamación, ni la
respuesta del empleador, constituyesen presupuestos para poder acudir al juez
laboral.[10] En particular se
señalaba que no existía una reglamentación específica del agotamiento de la vía
gubernativa aplicable a los servidores públicos que querían acudir a la
justicia ordinaria laboral, salvo en cuanto al término especial de un mes para
la ocurrencia del silencio administrativo negativo, y que, entre otras cosas,
además de la disparidad de criterios que podría presentarse sobre el tipo de
reclamación que debía presentarse ante la Administración, tampoco había
claridad sobre el contenido de la misma para que fuese tenida como suficiente
para agotar el requisito de procedibilidad de las acciones ante la justicia
ordinaria laboral.
La disposición
acusada, contenida en la Ley 712 de 2001, de alguna manera se orientó a
resolver esas inquietudes. Así, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley
154 de 1999 - Cámara, se expresó que “[la doctrina ha entendido que el
agotamiento de la vía gubernativa (artículo 6º CPT) es un factor de
competencia”, y que en esa medida, “[e]l proyecto propone una regulación
más clara sobre la reclamación administrativa y sus efectos, ajustándose a la
actual estructura del Estado, señalando expresamente el plazo de un mes  para
entender ocurrido el agotamiento en caso de no responderse la petición y
consagrando la suspensión del término de prescripción durante el tiempo en que
se esté adelantando la correspondiente reclamación.”[11]
Esa norma
introdujo, en lo que concierne al debate que aquí se ha planteado, tres
modificaciones significativas al contenido del anterior artículo 6º del Código
Procesal del Trabajo: Primero, sustituyó el requisito de agotar el
procedimiento gubernativo o reglamentario correspondiente, que se había
interpretado como la necesidad de agotar la vía gubernativa en los términos de
la correspondiente regulación legal, por el de agotar una “reclamación
administrativa”, que la misma norma define como “… el simple reclamo
escrito del servidor público o trabajador sobre el derecho que pretenda”[12].
En segundo lugar, incorporó en el texto de la norma la previsión que ya se
venía aplicando jurisprudencialmente a partir de lo dispuesto en el artículo 7º
de la Ley 24 de 1947, según la cual la reclamación gubernativa se entendía
agotada por la tardanza de un mes o más en resolver la solicitud. Y,
finalmente, añadió a la disposición el inciso conforme al cual mientras
estuviese  pendiente el agotamiento de la reclamación administrativa “… se
suspende el término de prescripción de la respectiva acción.”.
En ese contexto
procede la Corte a analizar, a la luz de las disposiciones constitucionales, la
manera como la disposición demandada ha regulado el agotamiento de la
reclamación administrativa como presupuesto para acudir a la justicia ordinaria
laboral, para lo cual se referirá en primer lugar al  alcance del derecho de
petición y de las figuras del agotamiento de la vía gubernativa y el silencio
administrativo negativo.
4.      El
derecho de petición
Es
abundante la jurisprudencia constitucional en torno al contenido, el ejercicio
y el alcance del derecho de petición y sobre su carácter de derecho
constitucional fundamental. Una síntesis sobre la materia se encuentra en la
Sentencia T-1160A de 2001, en la cual la Corte consignó los siguientes
criterios:
“El artículo 23 de la Carta
faculta a toda persona a “presentar peticiones respetuosas ante las
autoridades” – o ante las organizaciones privadas en los términos que señale la
ley –, y, principalmente, "a obtener pronta resolución". Consiste no
sólo en el derecho de obtener una respuesta por parte de las autoridades sino a
que éstas resuelvan de fondo, de manera clara y precisa la petición presentada.[13]
De conformidad con la doctrina
constitucional en la materia, esa respuesta debe producirse dentro de un plazo
razonable, el cual debe ser lo más corto posible[14],
pues prolongar en exceso la decisión de la solicitud, implica una violación de
la Constitución. (…) En un fallo reciente[15], la Corte
Constitucional resumió las reglas básicas que rigen el derecho de petición, tal
y como han sido precisados en su jurisprudencia[16]:
“a)
El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los
mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se
garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información,
a la participación política y a la libertad de expresión.
“b)
El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y
oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la
autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La
respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse
de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta
en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se
incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
“d)
Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco
se concreta siempre en una respuesta escrita.
“e)
Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a
quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las
organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.
“f)
La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante
particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular
presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho
de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2.
Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la
efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata.
3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como
autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo
reglamente.
“g) En
relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene
la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general,
se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15
días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término
allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la
autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en
el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de
razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en
cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que
la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia
que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la
respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes.
“h)
La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la
obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto.
El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado
el derecho de petición.
“i)
El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta
una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta.
Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”[17]
En la
sentencia T-1006 de 2001,[18] la Corte
adicionó dos reglas jurisprudenciales más:
j) “La
falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del
deber de responder”;[19]
k)
“Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su
respuesta al interesado”.[20]
“En la definición de un plazo
razonable para dar respuesta al peticionario, la Corte Constitucional ha
acudido a la regulación vigente sobre la materia. Según esa regulación, el
ejercicio del derecho de petición está sometido a los principios de economía,
imparcialidad, contradicción, eficacia y, sobretodo, publicidad y celeridad
(artículo 3, Código Contencioso Administrativo).”
(…)
“En conclusión, el derecho de
petición se garantiza cuando la administración responde de fondo, de manera
clara y precisa y dentro de un plazo razonable la solicitud presentada.”
De esta manera,
la Corte Constitucional, en jurisprudencia ampliamente reiterada, ha definido
los componentes conceptuales básicos y mínimos del derecho de petición como
derecho fundamental de aplicación inmediata, que comprende tanto la posibilidad
de elevar peticiones respetuosas ante las diferentes entidades públicas, como
la correlativa obligación de éstas de dar trámite a las solicitudes y producir
una respuesta efectiva para las mismas.[21]
Ha señalado la Corte que la obligación de la autoridad destinataria de la
petición de proferir una respuesta oportuna, que resuelva de fondo lo
solicitado, y sea oportunamente comunicada a su destinatario, se desenvuelve en
el ámbito de los principios de suficiencia, congruencia y efectividad del
derecho de petición. Al respecto la Corte ha señalado que “[u]na respuesta es
suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los
requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la  respuesta sea negativa
a las pretensiones del peticionario[22];
es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea[23] (artículos 2, 86 y 209 de la
C.P.); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de
tal manera que la solución a lo pedido verse sobre lo preguntado y no sobre un
tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se
excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre
relacionada con la petición propuesta[24]”[25]
5.      El
agotamiento de la vía gubernativa y el silencio administrativo negativo
De manera
general puede decirse que la necesidad de agotar la vía gubernativa como
presupuesto para acudir a la jurisdicción constituye un privilegio de la
Administración, derivado del principio de autotutela administrativa y por
virtud del cual debe brindarse a los entes públicos la oportunidad de
pronunciarse sobre sus propios actos antes de que las controversias que hayan
surgido en torno a ellos sean planteadas ante los tribunales.
Sobre esta
materia, específicamente en el ámbito de la justicia ordinaria laboral, que es
el que interesa al asunto que se viene tratando, la Corte Suprema de Justicia
ha señalado que de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, antes de reclamarse
ante los estrados laborales de la jurisdicción ordinaria alguna pretensión de
orden social a cualesquiera de las entidades enunciadas en el artículo 6º del
C.P.L.S.S., se hace necesario que el interesado formule previamente su petición
de reivindicación ante éstas[26]. Ha puntualizado la
Corte Suprema de Justicia que “… el anterior procedimiento gubernativo tiene
por finalidad que las entidades de derecho público y social con antelación a
cualquier controversia ante los juzgados laborales, tengan la oportunidad de
establecer, previo el estudio fáctico y jurídico que sea del caso, la
procedencia o no del derecho que se pretende por el peticionario, y que de
ajustarse a la ley la respectiva reclamación, la misma sea reconocida
directamente por el ente obligado, logrando así, sin la intervención del Juez
Laboral, la solución de un conflicto en cierne.”[27]
En la misma providencia la Corte Suprema de Justicia puso de presente que la
doctrina y la jurisprudencia laboral han expresado que “… a través del
instituto de la vía gubernativa se le da a dichas entidades, la oportunidad de
ejercer una especie de justicia interna, como que la misma ley les permite
conocer de manera primigenia, es decir, antes que a los propios jueces del
trabajo, las inconformidades de orden laboral que tengan las personas
legitimadas para formularles esta clase de cuestionamientos, para que sean
tales organismos, actuando como juez de sus propias decisiones, los que definan
la viabilidad de aquellas y puedan así corregir por si mismas, cualquier error
en que hayan podido incurrir en torno a las actuaciones que originaron tales
desavenencias y  evitar de esta manera los traumatismos propios de una
controversia judicial.”[28]
En el artículo
6º del C.P.L.S.S. se adoptó una modalidad especial de aseguramiento de la
oportunidad para la autotutela administrativa, porque al señalarse que la
reclamación administrativa cuyo agotamiento es presupuesto para ocurrir ante la
justicia ordinaria laboral, consiste en el simple reclamo  escrito del servidor
público o trabajador sobre el derecho que pretenda, la sustrae del ámbito del
agotamiento de la vía gubernativa previsto en el C.C.A. como requisito para que
los particulares puedan acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa
a demandar los actos administrativos unilaterales y definitivos de carácter
particular y concreto, para someterla a una regulación más general y sencilla,
conforme a la cual, en todos los eventos en que se pretenda demandar a una
entidad pública ante la justicia ordinaria laboral, un presupuesto de
procedibilidad de la acción es esa previa reclamación administrativa.[29]
Esa previsión
que obra en beneficio de la Administración Pública no puede convertirse, sin
embargo, en un instrumento para que ésta eluda sus responsabilidades, ni
constituirse en factor de indefensión de un administrado que, ante la falta de
respuesta de la Administración, se vería imposibilitado para acudir ante la
jurisdicción. Por ello, como factor de equilibrio entre la prerrogativa de la
Administración y el derecho de acceso a la administración de justicia del
administrado, la ley ha previsto la figura del llamado silencio administrativo
negativo, por virtud de la cual, transcurrido cierto tiempo sin que la
Administración responda, se entiende que la solicitud se ha denegado y a partir
de ese momento el administrado queda habilitado para acudir ante los
tribunales.
La
jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que si bien el
silencio administrativo negativo constituye una garantía para el administrado,
al permitirle dar por agotada la vía gubernativa y acudir directamente a la
administración de justicia, esa figura no puede asimilarse a la respuesta a la
que la Administración está obligada conforme a lo dispuesto en el artículo 23
Superior. Así, la Corte, en la Sentencia T-761 de 2005, señaló que “… el
silencio administrativo negativo, no sustituye la respuesta que debe proferir
la administración cuando le ha sido interpuesto un derecho de petición. Lo
anterior, por cuanto esa figura administrativa de rango legal, no tiene la
fuerza para satisfacer el contenido conceptual de un derecho de rango
fundamental y constitucional, como el de petición.” En esa oportunidad la
Corte se remitió a lo que ya se había expresado en la Sentencia T-259 de 2004,
en los siguientes términos:
“El silencio administrativo negativo, permite que el
ciudadano acuda ante la jurisdicción contencioso administrativa para discutir
el acto ficto mediante el cual se considera que la omisión de la autoridad
administrativa en resolver la petición, constituye una respuesta negativa a cuanto
fue solicitado por el ciudadano. Pero debe aclararse que los actos fictos
configurados con la operancia del silencio administrativo negativo no
sustituyen la respuesta material que la autoridad está llamada a proferir,
cuando es ejercitado el derecho de petición, tanto que la administración sigue
obligada a resolver la petición presentada.
Por otra parte el silencio
administrativo, sólo es la consecuencia de la evidente violación del derecho de
petición, constituyéndose en la prueba de la omisión no reparada de ese mismo
derecho.[30]”
En efecto, la finalidad del
silencio administrativo negativo no está orientada a hacer efectivo el derecho
de petición, porque aquel no resuelve material y sustancialmente lo solicitado[31]. Su finalidad, genera la
posibilidad de controvertir el acto presunto generado por la administración,
controversia que versará sobre la legalidad de la actuación administrativa o
del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que estaba sometida
la administración.”
El silencio
administrativo negativo no es equiparable a una respuesta, se trata de una
ficción, para fines procesales y establecida en beneficio del administrado,
pero que no cumple con los presupuestos de una respuesta que de satisfacción a
la petición elevada a la Administración.  A este respecto, en la Sentencia
T-769 de 2002, la Corte sostuvo que “… la respuesta oportuna, eficaz y de
fondo que demanda el derecho de petición no se resuelve con la figura del
silencio administrativo, pues esta última tiene un fin de carácter procesal, es
decir surge la posibilidad de acudir al control judicial de la administración,
pero no cumple con su fin sustancial, cual es obtener una decisión de la
administración sobre la solicitud de aclaración, modificación o revocación del
acto administrativo recurrido”.
En la medida en
que la reclamación que el administrado presenta a la Administración como
presupuesto para agotar la vía gubernativa, no obstante su especial regulación
legal, es una expresión del derecho de petición, la figura del silencio
administrativo negativo, si bien habilita al administrado para dar por agotada
la vía gubernativa y acudir directamente a la jurisdicción, no significa que la
Administración pueda sustraerse de su obligación de dar una respuesta a la
solicitud que le ha sido presentada. Esto significa que en los eventos de
silencio administrativo negativo, el administrado puede optar por acudir a la
jurisdicción o por esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin que
esta última opción, que es un desarrollo del derecho de petición, pueda
acarrearle consecuencias adversas, como sería la de que a partir del momento
previsto para la operancia del silencio administrativo se contabilice el
término de prescripción o de caducidad de la respectiva acción.
En general, los
términos de prescripción o de caducidad de las acciones judiciales se han
establecido con un propósito de seguridad jurídica. Sobre el particular la
Corte ha señalado que la prescripción extintiva “… cumple funciones sociales
y jurídicas invaluables, por cuanto contribuye a la seguridad jurídica y a la
paz social, al fijar límites temporales para adelantar controversias y ejercer
acciones judiciales …”. [32]
De este modo,
los términos de prescripción o de caducidad de las acciones judiciales
establecen una consecuencia adversa a la inactividad de aquellos en cuyo
beneficio se han establecido dichas acciones, aspecto sobre el cual la Corte
Suprema de Justicia, en sentencia del 31 de octubre de 1950, expresó:
“El
fundamento racional de la prescripción extintiva es análogo al de la
prescripción adquisitiva, expresan los expositores Colin y Capitant. El orden
público y la paz social están interesados en la consolidación de las
situaciones adquiridas. Cuando el titular de un derecho ha estado demasiado
tiempo sin ejercitarlo, debe presumirse que su derecho se ha extinguido. La
prescripción que interviene entonces evitará pleitos cuya solución será muy
difícil en virtud del hecho mismo de que el derecho invocado se remonta a una
fecha muy lejana”.[33]
Siendo ello así,
parecería claro que esos términos extintivos no pueden correr en contra de
quien, legítimamente, se encuentra a la espera de la respuesta a una
reclamación que ha presentado a la Administración. Y ello no sólo porque es lo
que resulta acorde con la naturaleza de los términos de prescripción y de
caducidad de las acciones como sanción a la inactividad del interesado, sino
también porque el derecho de petición se vería comprometido si el silencio de
la Administración, de alguna manera, la exonerase de su deber de dar respuesta
a las peticiones que se le formulen, porque el transcurso del tiempo forzaría
al administrado a acudir a la jurisdicción para evitar la prescripción de la
acción, lo cual, a su vez, implicaría que, una vez admitida la demanda, la
Administración perdería competencia para pronunciarse sobre la respectiva
reclamación.
De hecho, en
estricto sentido, el agotamiento automático de la vía gubernativa implicaría
que la Administración pierde competencia para pronunciarse sobre aquello que,
por ministerio de la ley, se tiene como decidido de manera definitiva en sede
administrativa.[34] En tanto que, en las hipótesis
en las cuales el silencio administrativo negativo da lugar a un agotamiento
opcional de la vía gubernativa, la ocurrencia del silencio administrativo, tal
como de manera expresa se señala en el Código Contencioso Administrativo, no le
impide a la Administración resolver mientras no se haya acudido ante la
jurisdicción en lo contencioso administrativo a impugnar el acto presunto[35],
cuando el agotamiento de la vía gubernativa por virtud del silencio
administrativo negativo es automático, la Administración pierde competencia
para pronunciarse y los términos de caducidad o de prescripción de las acciones
empiezan a correr a partir del momento en el que se configura el silencio. Tal
regulación de los alcances del silencio administrativo, más aún cuando se
aplica también a la reclamación inicial presentada por el administrado,
resulta contraria al derecho constitucional de petición, porque al privar de
competencia a la Administración, impide que se produzca una respuesta efectiva
a la solicitud del administrado; es violatoria, también, del debido proceso,
porque como consecuencia del agotamiento automático de la vía gubernativa, el
administrado queda imposibilitado para recurrir el acto ficto y, por consiguiente,
no puede controvertir ante la entidad pública la decisión negativa a su
reclamación, y es, finalmente, contraria al principio de publicidad de la
actuación administrativa, porque permite que la Administración mantenga en
reserva las razones de su determinación.
6.      Análisis
de los cargos
Como se ha
visto, la norma demandada atiende al propósito de clarificar y simplificar el
trámite que deben surtir los servidores públicos ante la Administración como
presupuesto para acudir a la justicia ordinaria laboral, y también se encuentra
en ella una finalidad de seguridad jurídica, al establecer una referencia
precisa para la contabilización del término de prescripción en la justicia
ordinaria de las acciones laborales contra las entidades públicas.
Para la Corte es
claro que la pretensión de seguridad jurídica que se expresa en la norma
acusada no puede obrar en detrimento del derecho de petición de los servidores
públicos y que al establecerse el agotamiento automático de la vía gubernativa
se desnaturaliza el alcance del silencio administrativo negativo, el cual
pasaría de constituir un mecanismo procesal, establecido en beneficio del
administrado, al permitirle acudir a la jurisdicción ante el silencio de las
entidades públicas, a adquirir el carácter de una verdadera respuesta de la
Administración, en contravía con los presupuestos constitucionales que delinean
el contenido de la respuesta que satisface el derecho fundamental de petición.
En efecto, al
disponerse el agotamiento automático de la vía gubernativa, la inacción de la
autoridad produce, por si misma, un efecto jurídico, con total independencia de
la voluntad del administrado. Eso equivale a señalar que el silencio de la
Administración genera un acto que vale como respuesta, con el cual se concluye
la actuación administrativa y del que se derivan consecuencias adversas para el
administrado, porque de inmediato empieza a correr el término prescriptivo en
su contra, sin haber obtenido un verdadero pronunciamiento de la
Administración.
No puede
desconocerse que, como se señala por el Ministerio Público, la disposición
demandada establece un régimen especial que se orienta a satisfacer unas
precisas finalidades en beneficio del servidor público y que por virtud de ella
se ha simplificado el requisito de agotar la vía gubernativa como presupuesto
para acudir a la jurisdicción laboral. En ese contexto cabría argumentar, como
se señala en el concepto del Ministerio Público, que como contrapartida a esas
ventajas que la norma acusada confiere a los servidores públicos en relación
con el régimen administrativo ordinario –la reclamación consiste en la simple
solicitud y el término para que opere el silencio es de sólo un mes-, el
régimen de la reclamación administrativa se sustrae del ámbito del derecho de
petición, razón por la cual la falta de respuesta de la Administración no
podría tenerse como violatoria de este último.
Tal
argumentación, sin embargo, no es de recibo, porque si bien la figura de la
reclamación administrativa puede considerarse como un presupuesto para el
ejercicio de las acciones laborales, establecido fundamentalmente en beneficio
de la Administración, con el objeto de permitirle resolver en sede
administrativa las controversias que se le planteen, no puede desconocerse que
desde la perspectiva del administrado, tal reclamación es una manifestación del
derecho de petición y que puede existir un interés real en una respuesta
efectiva y no simplemente presunta. Y esa defensa del derecho de petición del
servidor público no puede tenerse como contraria al principio de la seguridad
jurídica, porque así como se ha simplificado el trámite de agotamiento de la
reclamación administrativa para el administrado, del mismo modo la
Administración puede poner fin a la suspensión del término prescriptivo
mediante la simple respuesta a la petición que le ha sido formulada.
Así, la
disposición acusada es contraria a la Constitución, no por establecer el
silencio administrativo negativo en beneficio del servidor público que quiera
acudir a la justicia ordinaria laboral, sino por disponer para ese evento un
agotamiento automático de la vía gubernativa, al margen de la voluntad del
servidor público afectado. La reclamación administrativa que presenta el
servidor público a la Administración como presupuesto para acudir a la justicia
ordinaria laboral es una manifestación del derecho de petición y, como tal,
susceptible de amparo por la vía de la acción de tutela. Tal como se ha
expresado por la Corte, la ocurrencia del silencio administrativo negativo es
la prueba palmaria de que se ha desconocido el derecho de petición, y el
interesado podría acudir ante el juez de tutela con el propósito de obtener una
orden para que la Administración de una respuesta efectiva a su reclamación. En
tal hipótesis no resulta admisible que mientras la Administración no haya
respondido, por virtud del silencio administrativo negativo, corran en contra
del administrado los términos de prescripción de las acciones laborales.
Ahora bien, no
obstante que se ha encontrado que la expresión acusada, en cuanto dispone un
agotamiento automático de la vía gubernativa, resulta contraria a la
Constitución, observa la Corte que acceder a la pretensión de demandante y
declarar la inexequibilidad del aparte acusado del artículo 6º del Código
Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social comportaría retirar del
ordenamiento una garantía especial que se ha establecido a favor de los
servidores públicos y que, en si misma considerada, no solo no resulta
contraria a la Constitución, sino que constituye contrapartida al privilegio de
la Administración de no ser demandada ante la jurisdicción hasta tanto no se
cumpla el presupuesto procesal del agotamiento de la reclamación
administrativa, garantía que consiste en la posibilidad de acudir a la
jurisdicción ordinaria laboral cuando, transcurrido un mes a partir de la
presentación de la reclamación administrativa, no han obtenido una respuesta de
la Administración. Por ello habrá de producirse un fallo de efectos modulados,
para disponer que la expresión “o cuando transcurrido un mes desde su
presentación no ha sido resuelta” contenida en el artículo 6º del Código
Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, tal como fue modificado por la
Ley 712 de 2001, es exequible siempre y cuando se entienda que el agotamiento
de la vía gubernativa por virtud del silencio administrativo negativo allí
previsto, es potestativo del administrado en cuyo beneficio se ha establecido
tal figura, pero que si éste opta por esperar una respuesta formal y expresa de
la Administración, la suspensión del término de prescripción de la respectiva
acción se extenderá por el tiempo que tome ésta en responder.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar la
EXEQUIBILIDAD de la expresión “… o cuando transcurrido un mes desde su
presentación no ha sido resuelta.”, contenida en el Código Procesal del
Trabajo y de la Seguridad Social, en el entendido que el agotamiento de la
reclamación administrativa por virtud del silencio administrativo negativo, es
optativo del administrado, de tal manera que si decide esperar la respuesta de
la Administración, la contabilización del término de prescripción sólo se hará
a partir del momento en el que la respuesta efectivamente se produzca.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
CLARA INES
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]   Ver expediente, Folio No.5.
[2]   Ver expediente, Folio 43. Sobre
este particular el actor cita los siguientes fallos del Consejo de Estado:
Sentencia de 16.12.1969, Sentencia de 21.11.1972, Sentencia de 10.07.1975,
Sentencia de 7.10.1982 y Sentencia de 25.07.1996.
[3]   Entre los cuales señala las
sentencias C-1232 de 2005, T-001 de 1999, C-060 de 1996, T-1189 de 2001, T-731
de 2001, T-695 de 2004 y T-929 de 2003,
[4]   Ver expediente,
Folios 161 y 162.
[5]    Decreto 2158 de
1948, adoptado por el Decreto 4133 de 1948, como legislación permanente.
[6]    Rad. 8004
[7]   Cfr. Sentencia del
7 de octubre de 1996, Rad. 8004
[8]   Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia del 7 de
octubre de 1996, Rad. 8004
[9]   Esta fue la
interpretación acogida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Fe de Bogotá, para declarar probada la excepción de
prescripción de la acción en el proceso de reintegro por fuero sindical que dio
lugar a la acción de tutela que culminó con la Sentencia T-01 de 1999.
[10]  Tal posición se
expresó en la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos
6° y 62 del Código Procesal del Trabajo, anteriores a la Ley 712 de 2001, y que
se resolvió mediante Sentencia C-060 de 1996. La Corte en esa sentencia, para
declarar la exequibilidad del artículo 6º del Código Procesal del Trabajo,
consideró que, por un lado, la necesidad de agotar la vía gubernativa es un
requisito razonable y “… no puede ser motivo para declarar la inexequibilidad
de la norma la eventual circunstancia del erróneo entendimiento y aplicación de
dicha institución por los interesados, la administración o los jueces …”, y,
por otro, que “…no se viola el principio de igualdad cuando se exige a quienes
han sido trabajadores oficiales el agotamiento previo de la vía gubernativa
como requisito para acudir a la justicia ordinaria laboral pues, como se vio
antes, los trabajadores particulares, a quien no se les impone dicha carga
procesal, se encuentran en una diferente situación fáctica y jurídica, lo cual
obviamente justifica el trato diferenciado. Además, dicho trato igualmente se
justifica en razón de la naturaleza de uno de los sujetos intervinientes en la
respectiva relación jurídica que dio origen al conflicto, como es la
administración, la cual como se consideró antes, no puede ser llevada
directamente ante el juez, cuando se trate del tipo de controversias, como las
analizadas.”
[11]    Gaceta del
Congreso No. 402, martes 2 de noviembre de 1999,  p. 6.
[12]   En la ponencia para
primer debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes  del
proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 712 de 2001, al
comentar el contenido del proyecto inicialmente presentado se señaló que en
relación con la modificación que se proponía para el artículo 6 del Código de Procedimiento
Laboral “… si parece que se perfila una reforma de fondo…”, porque mientras que
en la norma para entonces vigente se advertía que las acciones contra las
entidades de derecho público, administrativas o sociales, sólo podrían
iniciarse “… cuando se haya agotado el procedimiento gubernativo o
reglamentario correspondiente, o lo que se conoce como agotamiento de la vía
gubernativa”, en la reforma propuesta se prevé “… que las acciones contenciosas
contra la Nación, las entidades territoriales y cualquiera otra entidad de la
administración pública sólo podrán iniciarse cuando se haya agotado la
reclamación administrativa, definiendo la misma como un ‘simple reclamo escrito
del servidor público o trabajador sobre el derecho que se pretenda’.” (Gaceta
del Congreso 137, Lunes 8 de mayo de 2000), pg. 3.
[13] Ver entre otras las
sentencias de la Corte Constitucional, T-481/92, MP: Jaime Sanín Greiffenstein.
La Corte tuteló los derechos del actor quien instauró acción de tutela contra
el Instituto de Seguros Sociales, pues a pesar de haber cumplido con los pasos
para el reconocimiento de una pensión por invalidez, la administración no le
había respondido luego de más de tres años. T-076/95, MP: Jorge Arango Mejía.
El actor presentó el 1o. de marzo de 1994 la documentación necesaria para que
la Caja de Previsión Social de Santafé de Bogotá le reconociera la pensión de
invalidez, como consecuencia de una afección cardiaca que le disminuyó su
capacidad laboral en un 76% a 80%, según dictamen médico. A la fecha de
presentación de la acción de tutela, agosto 31 de 1994, la entidad acusada no
había dado ninguna respuesta al actor. T-491/01, MP: Manuel José Cepeda
Espinosa. En este fallo la Corte Constitucional encontró que la negativa del
I.S.S. de reconocer al  actor la pensión de jubilación por la no emisión del
bono pensional por parte de la entidad competente, vulneraba los derechos del
accionante, en especial el derecho de petición y eventualmente el derecho a la
pensión de jubilación en su calidad de componente del derecho al trabajo.
[14] Corte Constitucional,
Sentencia T-481/92, MP: Jaime Sanín Greiffenstein.
[15] Corte Constitucional,
Sentencia T-1089/01, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[16] Estos criterios
fueron delineados en la sentencia T-377 de 2000, MP: Alejandro Martínez
Caballero.
[17] Corte Constitucional,
Sentencia T-377/00, MP: Alejandro Martínez Caballero.
[18] Corte Constitucional,
Sentencia T-1006/01, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[19] Corte Constitucional,
Sentencia 219/01, M.P. Fabio Morón Díaz. En la sentencia T-476/01, MP: Rodrigo
Escobar Gil,  la Corte afirmó “Desde una perspectiva constitucional, la
obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de
la entidad ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo
esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de
incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo
expresado por la Corte: “…[ las respuestas simplemente formales o evasivas]… no
satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la
administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de
eficacia que inspira la  función administrativa, de conformidad con el artículo
209 de la Constitución…”
[20]    Corte Constitucional,
Sentencia 249/01, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[21]    Ver Sentencia
T-761 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[22]    Sentencias
T-1160A/01, T-581/03
[23]    Sentencia T-220/94
[24]    Sentencia T-669/03
[25]    Sentencia T-259 de
2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[26]   Cfr. Corte
Suprema de Justicia,  Sala de Casación Laboral,  Sentencia de 13 de octubre de
1999,  Radicación No. 12221.
[27]   Ibid.
[28]   Ibid.
[29]  En
el régimen anterior a la entrada en vigencia de la Ley 712 de 2001, la Corte
Constitucional había señalado que cuando un empleado público de libre
nombramiento y remoción amparado por fuero sindical y declarado insubsistente
de manera irregular quería acudir ante la justicia ordinaria laboral para
obtener su reintegro, la vía gubernativa quedaba agotada con la comunicación
del acto de insubsistencia, toda vez que en términos del C.C.A. contra el acto
de insubsistencia no procede recurso alguno.
[30]   Cf. Sentencia No.
T-273 de 1995
[31]   Ver Sentencia 306
de 2003
[32]   Sentencia C-198 de
1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero
[33]   Sentencia citada en
la Sentencia C-072 de 1994
[34]  Este agotamiento
automático de la vía gubernativa como consecuencia del silencio administrativo
negativo se había incorporado de manera general al Código Contencioso
Administrativo por  el Decreto 2304 de 1989, que modificaba los artículos 40,
60, 63 y 136 del C.C.A. en lo siguientes términos: “Artículo 1º. El artículo 40
del Código Contencioso Administrativo quedará así: ‘Artículo 40. Silencio
Administrativo. Transcurrido el plazo de dos (2) meses, contado desde la fecha
de presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la
resuelva, se entenderá que ésta es negativa. // La ocurrencia del silencio
administrativo negativo implica pérdida de la competencia para resolver la
petición. // Contra los actos presuntos, provenientes del silencio
administrativo, no procederá ningún recurso por la vía gubernativa. // Pero se
deberá investigar la posible falta disciplinaria del funcionario u órgano que
omitió resolver’.” “Artículo 7º. El artículo 60 del Código Contencioso
Administrativo quedará así: // ‘Artículo 60. Silencio Administrativo.
Transcurrido el término de dos (2) meses, contado desde la fecha de
interposición de los recursos de reposición o apelación, sin que se haya
notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que fueron denegados. //
El término mencionado se interrumpirá mientras dure el que se hubiera dispuesto
para la práctica de pruebas, si fuere pertinente. // El silencio negativo
implica pérdida de competencia de la administración para resolver los
recursos’.” // “Artículo 8º. El artículo 63 del Código Contencioso
Administrativo quedará así: ‘Artículo 63. Agotamiento de la vía gubernativa. El
agotamiento de la vía gubernativa se produce cuando los recursos interpuestos
hayan sido decididos o denegados por silencio administrativo. // Sin embargo,
para agotar la vía gubernativa sólo es obligatorio interponer, cuando es
procedente, el recurso de apelación. Pero cuando contra un acto administrativo
sólo proceda el recurso de reposición, éste será obligatorio’.” “Artículo 23.
El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo quedará así: ‘Artículo
136. Caducidad de las acciones. (…) Si se demanda un acto presunto, el término
de caducidad será de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente a
aquel en que se configure el silencio negativo. (…)’.” Los artículos 1, 7 y 8
del Decreto 2304 de 1989 fueron declarados inexequibles en su totalidad por la
Corte Suprema de Justicia, mediante fallo de 20 de junio de 1990, expediente
2066, por considerar que el Presidente de la República, al regular asuntos
propios del procedimiento administrativo había desbordado el ámbito de las
facultades extraordinarias que le habían sido conferidas. Por su parte el
inciso 2º del artículo 136 del C.C.A. fue modificado por el artículo 44 de la
Ley 446 de 1998 que dispuso que “la acción sobre actos presuntos que resuelvan
un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo”.
[35]  C.C.A. ART.
60.—Silencio administrativo. Transcurrido un plazo de dos (2) meses contado a
partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se
haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es
negativa. // El plazo mencionado se interrumpirá mientras dure la práctica de
pruebas. // La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el
inciso 1º no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver
mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso
administrativo.