C-525-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-525/03
CONTRIBUCION
DE VALORIZACION-Conforme a la jurisprudencia
constitucional es una contribución especial no un impuesto
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance
TRIBUTO-Elementos
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Sistema y método
CONTRIBUCION
DE VALORIZACION-Consagración legal
CONTRIBUCION
DE VALORIZACION-Elementos del tributo
CONTRIBUCION
DE VALORIZACIÓN-Vulnera principio de legalidad al
no contemplar el sistema y el método para determinar el valor a pagar
SISTEMA Y
METODO-Ausencia impide que la tarifa del tributo
pueda ser fijada a nivel nacional hasta que el legislador la defina
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Derogación tácita de norma
CONTRIBUCION
DE VALORIZACION-No vulneración de los principios de
legalidad de los tributos, democrático y representación
Referencia: expediente D-4399
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo 1604 de 1966, contra los
artículos 32 a 36 del Decreto Extraordinario 3160 de 1968 y contra el artículo
45 de la Ley 383 de 1997
Demandante: José
Gregorio Hernández Galindo
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., primero (1) de julio de dos
mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de
los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano José Gregorio
Hernández Galindo solicitó a esta Corpo­ra­ción la declaración de inexequibilidad
de las siguientes normas: (1) el Decreto Legislativo 1604 del 24 de junio de
1966 (adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968); (2) los
artículos 32 a 36 del Decreto Extraordinario 3160 del 26 de diciembre de 1968;[1] y (3) el artículo 45 de
la Ley 383 de 1997.
La demanda fue admitida por el magistrado
sustanciador por medio de auto de nueve (9) de diciembre de dos mil dos (2002).
Cumplidos los trámites constitu­cionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
las normas acusadas:
DECRETO 1604 DE 1966
(Junio 24)
Por el cual se dictan normas sobre valorización.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la
Constitución Nacional, y
CONSIDERANDO:
Que por Decreto
número 1288 del 21 de mayo de 1965, se declaró turbado el orden público y en
estado de sitio el territorio de la República;
Que la Comisión
designada por el Gobierno para el estudio del problema fiscal, cambiario y
monetario, con representación de los partidos políticos, de los gremios de
producción y trabajo y a cuya consideración se some­tió la extensión de la
contribución por valorización a todas las obras públicas nacionales, incluyó,
entre sus recomendaciones, la adopción de esta medida;
Que la
contribución de valorización por obras públicas nacionales, a más de justa y
equitativa, permitirá incrementar notoriamente la ejecución de obras de
indiscutible beneficio social y económico y la apertura de nuevos frentes de
trabajo, con el consiguiente aumento de ocupación;
Que toda obra
pública, para que tenga justificación técnica y económica, debe traer beneficio
a la comunidad y, en consecuencia, por lo menos parte de esos beneficios deben
reintegrarse al Erario, para financiación de la misma u otras similares,
DECRETA:
Art. 1°.- El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3° de la
Ley 25 de 1921 como una "con­tribución sobre las propiedades raíces que se
beneficien con la ejecución de obras de interés público local", se hace
extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los
Departamentos, el Distrito Espe­cial de Bogotá, los Municipios o cualquiera
otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en
adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.
Art. 2°.- El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución
de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o
munici­pal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción
de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se
proyecten por la entidad correspondiente.
En cuanto a la
Nación, estos ingresos y las corres­pondientes inversiones funcionarán a través
de un Fondo Rotatorio Nacional de Valorización dentro del Presupues­to
Nacional.
Cuando las
obras fueren ejecutadas por entidades diferentes de la Nación, los
Departamentos o los Municipios, el tributo se establecerá, distribuirá y
recaudará por la Nación a través de la Dirección Nacional de Valo­rización, de
acuerdo con las mencionadas entidades, salvo las atribuciones y facultades
legales anteriores de las mismas entidades en relación con este impuesto.
Art. 3°.- Para atender a todo lo relacionado con la organización,
distribución, recaudo, manejo e inversión de la contribución de valorización
por obras nacionales, créanse el Consejo Nacional de Valorización y la Direc­ción
Nacional de Valorización, esta última como dependencia del Ministerio de Obras
Públicas.
Art. 4°.- El Consejo Nacional de Valorización está integrado por cinco
miembros, así:
El Ministro de
Obras Públicas o un delegado suyo;
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público o un delegado suyo;
El Jefe del
Departamento Administrativo de Planeación, y
Dos Consejeros
de tiempo completo.
Los dos
Consejeros de tiempo completo serán nom­brados por el Presidente de la
República, de ternas pre­sentadas por el Ministro de Obras Públicas. Durarán
dos años en el ejercicio de sus cargos, a partir de la fecha de su
nombramiento, y podrán ser removidos antes del vencimiento de su período, por
incumplimiento de sus funciones, mediante declaratoria en tal sentido de los
tres restantes miembros del Consejo.
Los Ministros
de Obras Públicas y de Hacienda y el Jefe del Departamento Administrativo de
Planeación, cuando no pudieren asistir a las reuniones, designarán como
delegados suyos y en condición de suplentes a funcionarios de sus respectivas
dependencias.
El Consejo,
será presidido por el Ministro de Obras Públicas o por su delegado, en su
ausencia.
Será Secretario
del Consejo Nacional de Valorización el Secretario de la Dirección Nacional de
Valorización.
Para sesionar
el Consejo requiere la, asistencia de la mayoría de sus miembros, y sus
decisiones se tomarán con el voto favorable de tres de sus miembros, al menos.
Art. 5°.- Son funciones del Consejo Nacional de Va­lorización:
1ª. Dictar las disposiciones necesarias para la es­tructuración
administrativa de la Dirección Nacional de Valorización, creando los cargos que
requiera esta dependencia. Y señalando sus funciones y asignaciones.
2ª. Determinar
las obras nacionales de interés pú­b1ico por las cuales se han de exigir
contribuciones de valorización, disponer en cada obra la cuantía total que ha
de distribuirse, fijar la zona de influencia de las contribuciones y señalar
los plazos de que gozan los contribuyentes para el pago.
3ª. Administrar
el Fondo Rotatorio Nacional de Valorización, determinando su forma de
inversión, adjudicando las licitaciones y aprobando los contratos que para el
desarrollo de sus actividades y ejecución de las obras requiera la Dirección
Nacional de Valorización, todo ello con sujeción a las disposiciones normativas
del Presupuesto Nacional y a la reglamentación sobre licitaciones y contratos
del Ministerio de Obras Públicas.
4ª.  Aprobar
los convenios con los establecimientos públicos nacionales que ejecuten obras
de interés público que den lugar al cobro de la contribución de valorización,
para la distribución y recaudación de las respectivas contribuciones por parte
de la Dirección Nacional de Valorización y reintegro de las sumas
correspondientes a tales establecimientos.
5ª. Dictar las resoluciones necesarias para la efi­caz
aplicación de la contribución nacional de valoriza­ción y el funcionamiento
adecuado de la Dirección Nacio­nal de Valorización.
Art. 6°.- La Dirección Nacional de Valorización
tendrá su cargo la distribución y recaudación de las contribuciones de
valorización por las obras de interés público que ejecute la Nación, con
excepción de las contribuciones de valorización de los establecimientos
públicos nacionales que por legislación especial están facultados para cobrar
esta contribución. Sin embargo, se autoriza a estos establecimientos
públicos para distribuir y recaudar las contribuciones de valorización por
obras a su cargo por conducto de la Dirección Nacional de Valorización.
Corresponde al
Director Nacional de Valorización ex­pedir las resoluciones distribuidoras de
las contribucio­nes de valorización a que se refiere este artículo.
Art. 7°.- La Dirección Nacional de Valorización ten­drá un Director, que
se denominará Director de Valoriza­ción Nacional, un Secretario, un Auditor
Tributario y  los Ejecutores encargados de ejercer la jurisdicción coactiva,
fuera de los restantes cargos que cree el Consejo Nacio­nal de Valorización.
Art. 8°.- El Auditor Tributario será nombrado
por el Consejo Nacional de Valorización para un período de dos años, que se
contarán desde la fecha de su nombramiento y podrá ser reelegido. El Consejo
queda facultado para remover al Auditor Tributario, antes del vencimiento de su
período, en caso de incumplimiento de sus funciones o por falta grave cometida,
a juicio del mismo Consejo.
El Auditor
Tributario tendrá las siguientes funciones:
a. Vigilar que en todas las etapas administrativas de
la distribución de contribuciones nacionales de valo­rización se cumplan las
leyes que rigen la materia, sus disposiciones reglamentarias y las normas
dictadas al respecto por el Consejo Nacional de Valorización.
b. Conceptuar
por escrito sobre las objeciones que los propietarios propusieren a la fijación
de zona de influencia de las contribuciones, a la cuantía total que se pretenda
cobrar y anteproyecto de distribución, lo mismo que sobre los recursos de
reposición o apelación que interpusieren los propietarios gravados con
contribuciones de valorización.
c. Autorizar
con su firma las cuentas que se formu­len contra el Fondo Rotatorio Nacional de
Valorización, en constancia de que se ajustan a las normas que regla­mentan el
funcionamiento del Fondo, y
d. Las demás que le asigne el Consejo Nacional de
Valorización.
Art. 9°.- Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base
impositiva el costo de la res­pectiva obra, dentro de los límites del beneficio
que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por
costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje
prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado
a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones.
El Consejo
Nacional de Valorización, teniendo en cuenta el costo total de la obra, el
beneficio que ella produzca y la capacidad de pago de los propietarios que han
de ser gravados con los contribuciones, podrá disponer, en determinados casos y
por razones de equidad, que sólo se distribuyan contribuciones por una parte o
por­centaje del costo de la obra.
Art. 10.-
Con excepción de los inmuebles contemplados en el artículo 6° de la Ley 35 de
l888. (Concordato con la Santa Sede) y de los bienes de uso público que  define
el artículo 674 del Código Civil, todos los demás predios de propiedad pública
o particular podrán ser gravados con contribución de Valorización quedando
suprimidas todas las exenciones consagradas por normas anteriores.
Art. 11.-  Las contribuciones nacionales de valorización en mora de pago se
recargarán con intereses del uno y medio por ciento (1½) mensual durante el
primer año y del dos por ciento (2%) mensual de ahí en adelante.
Los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y
los Municipios quedan facultados para establecer iguales tipos de interés por
la mora en el pago de las contribuciones de valorización por ellos
distribuidos.
Art. 12.- La contribución de valorización constituye gravamen real sobre la
propiedad inmueble. En conse­cuencia, una vez liquidada, deberá ser inscrita en
el libro que para tal efecto abrirán los Registradores de Instrumentos Públicos
y Privados, el cual se denominará "Libro de Anotación de Contribuciones de
Valorización". La entidad pública que distribuye una contribución de valo­rización
procederá a comunicarla al Registrador o a los Registradores de Instrumentos
Públicos de los lugares de ubicación de los inmuebles gravados, identificados
éstos con las datos que consten en el proceso administrativo de liquidación.
Art. 13.- Los Registradores de Instrumentos Públicos no podrán registrar
escritura pública alguna, ni particiones y adjudicaciones en juicios de
sucesión o divisorios, ni diligencias de remate, sobre inmuebles afectados por
el gravamen fiscal de valorización a que se refiere el artículo anterior, hasta
tanto la entidad pública que distribuyó la contribución le solicite la
cancelación del registro de dicho gravamen, por haberse pagado totalmente la
contribución, o autorice la inscripción de las escrituras o actos a que se
refiere el presente artículo por estar a paz y salvo el inmueble en cuanto a
las cuotas periódicas exigibles. En este último caso, se dejará constancia en
la respectiva comunicación, y así se asentará en el registro, sobre las cuotas
que aún quedan pendien­tes de pago.
En los
certificados de propiedad y libertad de inmuebles, los Registradores de
Instrumentos Públicos deberán dejar constancia de los gravámenes fiscales por
contribución de valorización que los afecten.
Art. 14.- Para el cobro por jurisdicción coactiva de las contribuciones de
valorización nacionales, depar­tamentales, municipales y del Distrito Especial
de Bogo­tá, se seguirá el procedimiento especial fijado por el Decreto - ley
1735, de 17 de julio de 1964[2]
y prestará mérito ejecutivo la certificación sobre existencia de la deuda
fiscal exigible, que expida el jefe de la oficina a cuyo cargo está la
liquidación de estas contribuciones o el reconocimiento hecho por el
correspondiente funcionario recaudador.
En la organización que para el recaudo de las con­tribuciones
de valorización establezcan la Nación, los Departamentos, los Municipios y el Distrito
Especial de Bogotá, deberán crearse específicamente los cargos de los fun­cio­narios
que han de conocer de los juicios por jurisdicción coactiva, tanto en primera
como en segunda instancia. Dichos funcionarios quedan inves­tidos de ju­risdicción
coactiva, lo mismo que los Tesoreros especiales encar­ga­dos de la recaudación
de estas contribuciones.
Art. 15.- Los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios
establecerán los recursos administrativos sobre las contribuciones de valorización,
en la vía gubernativa y señalarán el procedimiento para su ejercicio. Por su
parte, en cuanto a contribuciones nacionales de valorización, el Gobierno
Nacional, al reglamentar este Decreto fijará tales recursos y el proce­dimiento
correspondiente.
Art. 16.- Los Municipios no podrán cobrar contribución de valorización por
obras nacionales, sino dentro de sus respectivas áreas urbanas y previa
autorización de la correspondiente entidad nacional, para lo cual tendrá un
plazo de dos años contados a partir de la construcción de la obra. Vencido ese
plazo sin que un Municipio ejerza la atribución que se le confiere, la
contribución se cobrará por la Nación.
En cuanto a las obras departamentales, es entendido
que los Municipios solamente podrán cobrar en su favor las correspondientes
contribuciones de valorización en  los casos en que el Departamento no fuere a
hacerlo y
previa la autorización del respectivo Gobernador.
El producto de estas contribuciones por obras
nacionales o departamentales deberán destinarlo los Municipios a obras de
desarrollo urbano.
Parágrafo
l°.- Para que los Municipios puedan cobrar
contribuciones de valorización en su favor, en los términos de este artículo,
se requiere que la obra no fuere de aquellas que la Nación ejecute
financiándolas exclusiva­mente por medio de la contribución de valorización,
sino con los fondos generales de inversión del Presupuesto Nacional.
Parágrafo
2°.- Los Municipios que al entrar a regir este
Decreto hubieren iniciado el proceso de distribución de contribuciones de
valorización por alguna obra nacional, en ejercicio de la facultad conferida al
respecto por el artículo 18 de la Ley 1ª. de 1943, no estarán sometidos a los
requisitos y limitaciones indicados en el inciso primero de este artículo, en
cuanto a las contribuciones por la obra en referencia.
Art. 17.- Declárase el alcance del artículo 18 de la Ley 1ª. de 1943, en el
sentido de que los acuerdos sobre contribuciones de valorización no necesitan
para su validez de la aprobación expresa del respectivo Gobernador o
Intendente.
Art. 18.- Las disposiciones de los artículos 1° a 6° del Decreto legislativo
868 de 1956 son de aplicación opcional para los Municipios a que dicho Decreto
se refiere, los cuales podrán abstenerse de seguir los sistemas, allí previstos
para la liquidación y cobro de la contribución de valorización.
Art. 19.- Quedan suspendidas las disposiciones legales contrarias al
presente Decreto.
Art. 20.-  Este Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
Comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá,
D. E., a junio 24 de 1966.
Diario Oficial
31979, julio 13 de 1966.
*                                  *                              *
LEY 48 DE 1968
(Diciembre 16)
por la cual se
adoptan como legislación permanente algunos decretos legislativos, se otorgan
facultades al Presidente de la República y a las Asambleas, se introducen
reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°.- Adóptanse como legislación permanente los siguientes Decretos
legislativos dictados a partir del 21 de mayo de 1965:
Decreto número
2324 de 2 de septiembre de 1965.
Decreto número
2352 de 4 de septiembre de 1965.
Decreto número
2658 de 8 de octubre de 1965.
Decreto número
2680 de 15 de octubre de 1965.
Decreto número
2814 de 28 de octubre de 1965.
Decreto número
2970 de 12 de noviembre de 1965.
Decreto número
3070 de 19 de noviembre de 1965.
Decreto número
3233 de 10 de noviembre de 1965.
Decreto número
178 de 31 de enero de 1966.
Decreto número
427 de 25 de febrero de 1966.
Decreto número
530 de 7 de marzo de 1966.
Decreto número
803 de 1° de abril de 1966.
Decreto número
994 de 29 de abril de 1966.
Decreto número
1592 de 24 de junio de 1966.
Decreto número
1665 de 30 de junio de 1966.
Decreto número
1595 de 24 de junio de 1966.
Decreto número
1604 de 24 de junio de 1966.
Decreto número
2688 de 26 de octubre de 1966.
Decreto número
746 de 29 de abril de 1967.
Decreto número
2395 de 17 de septiembre de 1968.
\
Parágrafo. Igualmente adóptanse como legislación
permanente las siguientes disposiciones de los Decretos legislativos enumerados
a continuación:
Artículos 29 y
30 e incisos 4°, 5°, 6° del artículo 34 del Decreto 2349 de 4 de septiembre de
1965;.
El Decreto 3398
de diciembre 24 de 1965, con excepción de los artículos 30 y 34;
Artículos 1°,
2°, 3°, 4°, 5°, 6° y 7° del Decreto 3092 de diciembre 23 de 1966;
Artículos 1° y
2° del Decreto 744 de 28 de abril de 1967.
(…)
Artículo 6°
Esta Ley rige desde su sanción.
Dada en Bogotá,
D. E., a 11 de diciembre de 1968.
El Presidente
del Senado, MARIO S. VIVAS. - El Presidente de la Cámara de Representantes,
RAMIRO ANDRADE T.- El Secretario del Senado, Amaury Guerrero. El Secretario de
la Cámara de Representantes, Juan José Neira Forero.
República de
Colombia - Gobierno Nacional.
Bogotá, D. E., a 16 de diciembre de 1968.
Publíquese y
ejecútese.
CARLOS LLERAS
RESTREPO
El Ministro de
Gobierno, Carlos Augusto Noriega. El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Abdón Espinosa Valderrama. El Ministro del Trabajo, John Agudelo Ríos.
(Diario Oficial
número 32679)
*                                  *                              *
DECRETO NUMERO 3160 DE 1968
(diciembre 26)
por el cual se reorganiza el Ministerio de Obras Públicas y se
dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades
extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967,
DECRETA:
Artículo 32.
Las funciones del Ministerio en materia de valorización se cumplirán por:
El Consejo
Nacional de Valorización,
La Dirección
Nacional de Valorización.
Artículo 33. El
Consejo estará integrado por cinco (5) miembros, así:
El Ministro de
Obras Públicas, quien lo presidirá, o un delegado suyo;
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público, o un delegado suyo;
El Jefe del
Departamento Nacional de Planeación, o un delegado suyo;
Dos miembros
designados libremente por el Presidente de la República.
Parágrafo. Los
honorarios de los miembros del Consejo serán fijados por resolución ejecutiva.
Artículo 34. El
Artículo 5° del Decreto 1604 de 1966 quedará así:
Son funciones
del Consejo Nacional de Valorización:
1° Determinar
las obras nacionales de interés público por las cuales se han de exigir
contribuciones de valorización, disponer en cada obra la cuantía total que ha
de distribuirse, fijar la zona de influencia de las contribuciones y señalar
los plazos de que gozan los contribuyentes para el pago.
2° Dirigir el Fondo Rotatorio Nacional de Valorización,
determinando su forma de inversión, y disponiendo las obras que con cargo a él
pueden ejecutarse y sus respectivos presupuestos, las cuales serán licitadas,
adjudicadas y controladas por el Ministerio de Obras Públicas o el Fondo Vial
Nacional.
3° Aprobar los
convenios con los establecimientos públicos nacionales que ejecuten obras de
interés público que den lugar al cobro de la contribución de valorización, para
la distribución y recaudo de las respectivas contribuciones por parte de la
Dirección Nacional de Valorización y reintegro de las sumas correspondientes a
tales establecimientos.
4° Autorizar
los contratos que deba celebrar el Ministerio de Obras Públicas o el Fondo Vial
Nacional para estudios de liquidación y distribución de la contribución de
valorización, y señalar las normas a que deben sujetarse dichos estudios.
5° Reglamentar
en cada caso la elección del representante o representantes de los
propietarios, de acuerdo con la magnitud de la obra, elección que puede hacerse
directamente o por conducto de una Junta de Delegatarios, elegida según
reglamentación que en cada caso dicte el Consejo.
6° Dictar las
resoluciones necesarias para la eficaz aplicación de la contribución nacional
de valorización y el funcionamiento adecuado de la Dirección Nacional de
Valorización.
Artículo 35. El
artículo 7° del Decreto 1604 de 1968 quedará así:
La estructura de la Dirección Nacional de Valorización
será la siguiente:
Dirección.
Sección
Técnica.
Sección de
Cobranzas y Ejecuciones Fiscales.
Artículo 36.
Derógase el artículo 8° del Decreto 1604 de 1966.
*                                  *                              *
LEY 383 DE JULIO 10 DE 1997
Por la cual se
expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el
contrabando, y se dictan otras disposiciones"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA :
Articulo 45.- Intereses en el pago de la Contribución de Valorización.- El
artículo 11 del Decreto 1604 de 1966 quedará así:
"Las
contribuciones nacionales de valorización que no sean canceladas de contado,
generarán intereses de financiación equivalentes a la tasa DTF más seis (6)
puntos porcentuales. Para el efecto, el Ministro de Transporte señalará en
resolución de carácter general, antes de finalizar cada mes, la tasa de interés
que regirá para el mes inmediatamente siguiente, tomando como base la tasa DTF
efectiva anual más reciente, certificada por el Banco de República.
El
incumplimiento en el pago de cualquiera de las cuotas de la contribución de
valorización, dará lugar a intereses de mora, que se liquidarán por cada mes o
fracción de mes de retardo en el pago, a la misma tasa señalada en el artículo
635 del Estatuto Tributario para la mora en el pago de los impuestos
administrados por la DIAN.
Los
Departamentos, los Distritos y los Municipios quedan facultados para establecer
iguales tipos de interés por mora en el pago de las contribuciones de
valorización por ellos distribuidas."
III. LA DEMANDA
El demandante hace un recuento histórico de
las normas acusadas para luego presentar las razones por las cuales considera
que dichas normas desconocen la Constitución Política.
1. Antecedentes de las normas acusadas
presentados por la demanda
Con relación a los antecedentes de las
normas acusadas, el demandante señala lo siguiente:
1.1. El cobro de la valorización se funda
jurídicamente en el Decreto Legislativo de junio 25 de 1966, expedido por el
Presidente de la República al amparo de las facultades del viejo Estado de
Sitio y adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968.
1.2. El Decreto, además de modificar la
denominación del gravamen (antes impuesto de valorización), lo contempla
de manera exclusiva a todas las obras de interés público que ejecuta la Nación
o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficiaran a la propiedad
inmueble.
1.3. El 26 de diciembre de 1968, el
Presidente de la República expidió el Decreto Extraordinario 3160 en ejercicio
de las Facultades Extraordinarias que le fueron conferidas por la Ley 65 de
1967, mediante el cual radicó funciones del Ministerio de Obras Públicas en lo
relativo a la valorización en cabeza del Consejo Nacional de Valorización y de
la Dirección Nacional de Valorización, fijando estructura y atribuciones
básicas de estos organismos.
1.4. Los artículos 32 a 35 del Decreto
Extraordinario 3160 de 1968 estructuran las funciones del Ministerio de Obras
Públicas en materia de valorización; el artículo 36 del Decreto derogó el
artículo 8 del decreto Legislativo 1604 de 1966.
1.5. En ejercicio de las atribuciones
conferidas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política de 1991,
el Presidente de la República expidió el Decreto 2171 de 1992. En el numeral 10
del artículo 54 de este Decreto se asignó al Instituto Nacional de Vías,
INVIAS, la función de “dirigir y supervisar la elaboración de los proyectos
para el análisis, liquidación, distribución y cobro de la contribución nacional
de valorización, causada por la construcción y mejoramiento de la
infraestructura de transporte de su competencia”; en el numeral 11 se le
atribuyó al mismo instituto la función de “prestar asesoría en materia de
valorización a los entes territoriales y entidades del estado que lo
requieran.” (Con relación a este antecedente, el demandante señala: “No impugno
estas normas, por no estar ellas dentro de la competencia de la Corte
Constitucional según definición que ella misma ha hecho, pero las traigo a
cuento en la presente demanda toda vez que las funciones del Consejo de
Valorización, al que aluden las disposiciones demandadas, están hoy en cabeza
de la Junta Directiva, el Director y demás funcionarios del Instituto Nacional
de Vías, entidad de carácter administrativo que, en consecuencia, está hoy
cumpliendo el papel de determinación de los elementos del tributo de
valorización que constitucionalmente debería cumplir el Congreso de la
República de modo privativo”).
1.6. Finalmente, el artículo 45 de la Ley
383 de 1997 modificó el artículo 11 del Decreto 1604 de 1966 en lo relativo a
los intereses aplicables al pago de la contribución de valorización.
2. Cargos presentados en contra de las
normas acusadas
El actor alega que la demanda se formula
contra la totalidad del Decreto Legislativo 1604 de 1966, las disposiciones que
lo han modificado y contra la Ley que lo adoptó como legislación permanente,
puesto que se opone a la Constitución Política. Funda esta afirmación en los
siguientes argumentos:
2.1. Para la demanda, la exigencia
constitucional de que sea el legislador quien fije directamente los elementos
del tributo, el método y el sistema para calcular costos y beneficios que
inciden en las tarifas de las contribuciones, conlleva la inexequibilidad de
las normas acusadas, debido a que “(…) estamos ante un inconstitucionalidad
sobreviniente que tiene su origen en el nuevo esquema institucional de la
República, pues éste, con la salvedad (…) durante los estados de excepción,
sustrae a la competencia del Gobierno el tema tributario y elimina toda
posibilidad de mantener vigentes normas tributarias que confíen la fijación de
los elementos del tributo a órganos y autoridades administrativas (al menos,
sin método ni sistema tratándose de tarifas), pues ello no es posible si se
observan y aplican a cabalidad los incontrastables términos del artículo 338 de
la Carta Política.”
2.2. Se advierte que no se trata de un
asunto meramente formal, pues “(…) con arreglo al principio democrático que
exige representación para la fijación de los tributos, son precisamente los
órganos representativos y plurales de elección popular –Congreso, asambleas
departamentales, concejos distritales y municipales– los llamados a aprobar, a
nombre del pueblo, las normas básicas que estructuran el sistema tributario y
que imponen obligaciones en tal sentido a los contribuyentes. Allí reside una
de sus más importantes garantías contra la natural tendencia de los gobiernos y
las administraciones al recaudo ilimitado de recursos por la vía de los
impuestos u otras modalidades de exacción.”
2.3. “De manera excepcional –y por tanto de
interpretación estricta– el precepto constitucional autoriza a la ley, a las
ordenanzas y a los acuerdos para que permitan que las autoridades fijen la
tarifa de la tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen; pero, aun en tales casos, la Constitución
advierte que el sistema y el método para definir esos costos y beneficios, y la
forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la misma ley, o por las
ordenanzas o los acuerdos, en lo de sus respectivas competencias.”
2.4. “En reiterada jurisprudencia,
solamente morigerada en los casos de los recaudos efectuados por las cámaras de
comercio y de los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia
Bancaria (sentencia C-465 del 21 de octubre de 1993, ratificada expresamente
por la Corte en la sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994, que declaró
inexequibles varias normas referentes a las contribuciones con destino a la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada) y del cobro de peajes
(sentencia C-482 del 26 de septiembre de 1996, varias veces ratificada posteriormente),
la Corte Constitucional ha manifestado que la posibilidad excepcional de que
las autoridades administrativas queden autorizadas para fijar las tarifas de
tasas y contribuciones únicamente se aviene a las garantías y exigencias de la
Constitución en la medida en que las normas legales que plasman tal atribución
con carácter específico incluyan también, de modo expreso, el método y
el sistema para el cálculo de los costos y beneficios a los que alude,
como esencial en esa hipótesis, el artículo 338 de la Constitución.”
Al respecto también alega: “La distinción
que hace la propia Carta Política entre los impuestos, de una parte, y las
tasas y contribuciones de la otra, tiene gran importancia, pues significa, como
aquí se ha dicho y como lo ha expresado la Corte Constitucional, que mientras
en aquellos no hay una contraprestación directa y singularizada a favor del
contribuyente, ello sí tiene lugar en las otras dos categorías de gravámenes.
Lo cual explica que el Constituyente no haya consentido en materia de impuestos
que ninguno de los elemento del tributo pueda ser objeto de definición por
parte de las autoridades administrativas, al paso que ha permitido que las
tarifas lo puedan ser extraordinariamente, pero bajo la condición –sine qua
non– de que la norma legal en los tributos nacionales señale ella misma el
método y el sistema.” El actor funda su afirmación en lo dicho por la Corte
Constitucional en la sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
2.5. La demanda alega entonces, que el
Decreto 1604 de 1996, en su conjunto, escapa por completo a las exigencias que
en la actualidad impone el artículo 338 de la Constitución de 1991 para que un
tributo pueda ser cobrado. Las razones específicas que sustentan esta
afirmación son las siguientes:
2.5.1. Primero: “(…) aunque la norma
subraya (art. 1) que se trata de una ‘contribución sobre las propiedades raíces
que se beneficien con la ejecución de obras de interés local’, haciéndola
extensiva ‘a todas las obras de interés que se ejecuten en la Nación, los
departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra
entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble’, ella
misma no entra a determinar lo que se entiende por beneficio ni tampoco
precisa en qué consisten las obras que lo causan. La referencia legal a éste
último respecto es tan sumamente amplia y vaga que quedan comprendidas todas
aquella construcciones que pueden favorecer a una propiedad inmueble, y más
todavía, queda en manos de la autoridad administrativa que cobre el tributo la
definición acerca de si el beneficio cobija a determinada propiedad raíz o no,
y ello de manera absoluta, sin restricciones ni condicionamientos, haciendo
completamente inseguro el sistema y generando la constante incertidumbre de los
propietarios acerca de si están incluidos por la norma o no lo están.”
A partir de lo anterior, concluye la
demanda que el hecho gravable no aparece delimitado en la disposición
que se impugna. “Es claro, entonces, que al tenor del estatuto acusado, no es
el legislador el que señala el hecho gravable. Este queda librado a la voluntad
de un ente administrativo que goza de toda la discrecionalidad – diríase mejor
arbitrariedad– para indicar cuál obra paga el tributo y cuál no (…)”.
2.5.2. Tampoco se definen con claridad
los sujetos pasivos de la contribución; “(…) la normatividad demandada
no los señala, y deja su definición (…) en cabeza del órgano administrativo. La
norma del artículo 10 del decreto, demandada también en este proceso, señala de
manera vaga que, con excepción de los inmuebles contemplados en el artículo 6
de la Ley 35 de 1888 (lo cual también es inconstitucional respecto de la
libertad de cultos y de los bienes de uso público, ‘todos los demás predios de
propiedad pública o particular podrán (subrayo) ser gravados con
contribución de valorización’.”
2.5.3. “Las tarifas del gravamen
corren la misma suerte y, como queda dicho, la norma legal se abstiene de
estipular método o sistema alguno para el cálculo de los costos y
beneficios, factores que son determinantes cuando se trata de que un ente
administrativo fije la tarifa, toda vez que lo limitan y controlan, a la vez
que otorgan un margen de certidumbre al contribuyente sobre la manera de establecer
los montos que debe pagar.  ||  Ello significa que se traslada en bloque a
autoridades administrativas la función legislativa de señalar las tarifas de la
contribución, lo cual resulta inconstitucional, pues la Carta –de conformidad
con lo expuesto – exige que esa precaria autorización se produzca en cada caso
bajo la condición de que el mismo legislador indique el método y el sistema.
Aquí ni siquiera se prevé un mecanismo a través del cual pueda determinarse el
beneficio o la zona de influencia para el calculo de la contribución y su
exigibilidad en relación con determinado predio.”
2.6. “Los vicios expuestos repercuten
en la inconstitucionalidad, no solamente de los artículos que acabo de
mencionar sino que se extienden a todo el estatuto de valorización, ya que
todas las normas del mismo, al igual que sus reglamentos, parten de las bases
por ellos fijadas y los tienen por presupuestos necesarios.”
2.7. Las disposiciones acusadas
desconocen el artículo 1° de la Constitución que consagra un sistema democrático,
“(…) ya que se introducen y propician mediante ellas todas las posibilidades de
abuso de las autoridades administrativas, en detrimento de los derechos de los
contribuyentes, en cuanto se deja a su arbitrio la definición de los elementos
que integran el gravamen.
2.8. “Se viola el artículo 3 de la
Constitución, a cuyo tenor el poder público emanado de la soberanía se ejerce
por los representantes del pueblo y, por tanto, por los servidores públicos,
únicamente en los términos que la Constitución establece (…)”
2.9. Se viola el principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, “(…) toda vez que la
contribución de valorización se aplica de modo indiscriminado respecto de
situaciones jurídicas y fácticas completamente diferentes, dando lugar a que se
cobre sin previas definiciones legales acerca de la zona de influencia de las
obras que dan lugar a la valorización y sin que existan parámetros razonables
para establecer con certidumbre quienes son verdaderamente beneficiados, de
manera que se pueda relacionar –como corresponde a toda contribución- el
beneficio recibido con la tarifa del tributo (relación costo - beneficio).”
2.10. Al no atender los parámetros
constitucionales, las normas acusadas des­co­nocen el artículo 58 de la
Constitución, pues implican un traslado patrimonial inconstitucional de los
contribuyentes al Estado.
Finalmente, reitera la demanda lo
siguiente: “La demanda se presenta contra la totalidad del Decreto 1604 de
1996, contra su adopción como legislación permanente por la Ley 48 de 1968, y
contra las disposiciones que lo han modificado, en razón de la íntima conexidad
entre todas esas normas, que constituyen un todo inescindible, ya que giran
alrededor de la proposición principal, consistente en el establecimiento de la
contribución de valorización y en la atribución de facultades sobre la
determinación de sus elementos en las autoridades administrativas, siendo
accesorias de ese núcleo principal las demás reglas contempladas. (…) Por la
misma razón expuesta, dado su carácter accesorio respecto de la contribución de
valorización, se acusa el artículo 45 de la Ley 383 de 1997.”
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministro de
Transporte
El Ministro de Transporte participó en el
proceso de la referencia, por medio de apoderado, para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas. Luego de hacer un minucioso recuento
de las normas constitucionales, legales y reglamentarias que rigen la materia,
ocupándose especialmente en demostrar la existencia de los elementos esenciales
de la contribución por valorización, como lo demanda el artículo 338 de la
Constitución Política, la intervención presentó las siguientes conclusiones:
1.1. En cuanto a los elementos centrales de
la contribución por valorización y al origen legislativo de la misma sostiene:
“Existe en la tesis que
afirma el accionante, sobre la ‘Determinación de los elementos del Tributo de
Valorización que constitucionalmente debería cumplir el Congreso de la
República de modo privado’ (pág. 14 de la demanda), ahora efectuada por el
Instituto Nacional de Vías entidad administrativa, el desconocimiento sobre la
creación de la Contribución de Valorización, de manera previa y tanto en
sentido material como formal por la voluntad del legislador mediante el art. 3°
de la Ley 25 de 1921, en donde la concibió como Contribución sobre las
propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés
público social, es decir que mucho antes de la expedición del Decreto 1604 de
1966 acusado por el demandante de no emanar de la voluntad legislativa propia
de la representación popular, el tributo de valorización ya había sido definido
en las categorías que configuran la noción del mismo por el legislador que
extraña el accionante y no por el Ejecutivo mediante el asalto de facultades.
(…) el Decreto 1604 de
1966 no es el creador de la contribución especial de valorización, pues su
creación le correspondió al legislador de 1921, acogiéndose esta existencia a
lo preceptuado por el art. 43 de la Carta Política de 1886 y a lo demandado por
el art. 338 de la Carta Política de 1991 en cuanto que los órganos de
representación solamente imponen las contribuciones fiscales y parafiscales
dentro de la organización político social del país.
Por tanto y en
consecuencia, el Decreto 1604 de 1966 que no ha sido el creador de la
contribución Especial de Valorización, no involucra la voluntad del ejecutivo
en el ejercicio de la facultad propia del Congreso, las asambleas y los
concejos de imponer tributos y la acusación de inconstitucionalidad sobre el
mismo.”
1.2. En cuanto al sistema y el método de la
contribución por valorización, la intervención dice,
“El sistema y el método
de la contribución de valorización, de acuerdo con el artículo 9° transcrito
(Decreto 1604 de 1966) están integrados por los siguientes elementos:  a) costo
total de la obra (inversión + imprevisto),  b) el beneficio que ella produzca a
los inmuebles que han de ser gravados;  c) la capacidad de pago de los
propietarios que han de ser gravados;  d) razones de equidad. Con base en estos
elementos según lo dispuesto por el art. 338 C.P. la administración puede se
autorizada para fijar las tarifas de la contribución pero, se insiste sin
desconocer la relación costo - beneficio, ni los demás factores legales.”
1.3. Finalmente, con relación a la
solicitud del actor de declarar la inconstitucionalidad sobreviniente, la
intervención señaló,
“Como planteamiento
subsidiario (…) debemos exponer a la honorable corporación, que el problema
planteado por el accionante en torno a la incapacidad legal sobreviniente
respecto de la voluntad del legislador plasmada a través del decreto
Legislativo 1604 de 1996, con relación a la preceptiva del artículo 338 de la
Carta Política de 1991, tal contenido polémico gira sobre un aspecto procesal
como lo es el de la facultad constitucional entendida como un artista de la
competencia para expedir elementos técnicos que estructuran el tributo, que en
su momento el legislador de emergencia lo plasmó para luego ser avalado por el
legislador permanente, pero que entendido este punto en el ámbito de los
principios generales del derecho que se ocupan de resolver y tratar temas
procesales como es desde nuestro enfoque el de este tipo de competencia
política, consideramos que deben atenderse máxime cuando ellos han sido
plasmados con fines hermenéuticos, y de ellos hace parte el que dictamina que
los instrumentos formales entiéndase los aplicables al proceso, como es el
instituto de la competencia manifestación de la capacidad legal o política de
acuerdo al caso sub-examine, conservan su vigencia frente a los cambios
sustanciales, pues el efecto general inmediato que les dio vida es garantía de
la inmanencia de validez y eficacia de que han sido fuente de derechos y
deberes garantizando la existencia del mundo jurídico, por tanto  y en
consecuencia no son objeto de remoción por ley posterior, y a ello aplica el
preciso imperativo del artículo 380 de la Carta Política de 1991 cuya
derogación de la Constitución anterior, por reconocimiento jurisprudencial de
este principio de intangibilidad del instrumento procesal verbi gracia la
competencia del legislador extraordinario a través del ejecutivo para
estructurar el tributo a través de definir elementos técnicos, ni legal ni
políticamente es susceptible de derogatoria por el nuevo bloque de
constitucionalidad, es decir, es sustraible el Decreto 1604 de 1966 del cargo
de inconstitucionalidad sobreviniente.”
2. Ministro de Hacienda y Crédito
Público
El Ministro de Hacienda y Crédito Público
intervino en el presente proceso, mediante apoderado, para solicitar a la Corte
Constitucional que declare la constitucionalidad de las normas acusadas.
2.1. Coincide el Ministro de Hacienda con
el Ministro de Transporte en considerar que no es de recibo el argumento de la
inconstitucionalidad sobreviniente. Dice la intervención,
“Para el caso de la
norma demanda, es necesario precisar que contrario a lo expuesto por el actor
no se está frente a un caso de inconstitucio­nalidad sobreviniente, puesto que
la Constitución Política de 1991 no ‘elimina la posibilidad de mantener
vigentes normas tributarias que confíen la fijación de los elementos del
tributo a órganos y autoridades administrativas’ sino que por el contrario la
norma Constitucional en su artículo 338 inc. 2 establece la posibilidad de
otorgar la facultad a las autoridades administrativas de fijar en el caso de
tasas y contribuciones la tarifa. En consecuencia habría inconstitucionalidad
sobreviniente si existe alguna contradicción entre la norma legal, es decir la
ley 48 de 1968 y el Ordenamiento Superior.”
2.2. La intervención señala que no existe
violación del principio de legalidad de los tributos, en los siguientes
términos,
“(…) las normas que
regulan la contribución de valorización no vulneran el principio de legalidad
de los tributos propio de un Estado democrático y vigente en nuestro
ordenamiento aún con anterioridad a la Constitución de 1991, puesto que respeta
el principio de representación popular, según el cual no puede haber impuesto
sin representación (nullum tributm sine lege). En efecto el artículo 338
de la Carta señala que solamente dichos cuerpos colegiados podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales, lo cual significa que la potestad
impositiva radica exclusivamente en cabeza de los cuerpos colegiados de
elección popular, como es el congreso –órgano representativo por excelencia–,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales.
Igualmente, la ley 48 de 1968 que adoptó con carácter permanente el decreto
1604 de 1966 señala los elementos necesarios que integran la obligación
tributaria tales como: la determinación de la persona titular del derecho, la
especificación de la persona  que queda responsabilizada por el tributo, la
caracterización de los hechos que generan la correspondiente obligación y la
precisión de aquellos elementos que son esenciales para determinar el valor del
tributo.”
2.3. En cuanto a la posibilidad de que el
gobierno cree tributos, la intervención ministerial considera que no se viola
la Constitución de 1886 ni la de 1991. Dice al respecto,
“La normatividad en que
se fundamenta el cobro de la contribución de valorización se basa en el Decreto
Legislativo 1604 de 1966 expedido por el Presidente de la República al amparo
de las facultades propias del antiguo estado de sitio y adoptado por el
Congreso como legislación permanente con la Ley 48 de 1968. Es necesario
precisar que dichas normas fueron expedidas con anterioridad a la Constitución Política
de 1991; sin que existiera en nuestro anterior ordenamiento constitucional de
1886 norma o disposición que limitara la facultad de crear contribuciones de
carácter fiscal en los estados de sitio. Por ende el decreto y la ley que
reglamenta el tema en estudio no vulneró material ni formalmente la
Constitución.
(…) el Decreto 1604 de
1966 y la Ley 48 de 1968 no vulnera la Constitución de 1991, puesto que por
mandato constitucional el gobierno Nacional en estado de emergencia puede
expedir decretos que tengan por objeto crear o modificar los tributos
existentes.”
2.4. En cuanto a los elementos esenciales
del tributo la intervención señala lo siguiente,
“(…) lo que se hizo o
se pretendió realizar con la expedición del decreto 1604 de 1966 era dar las
pautas generales para que, dependiendo del tipo de obra que se realizase, al
decretarse la construcción de una obra de interés general y el cobro de la
contribución de valorización, no se tuviese que expedir una ley de la República
que autorizara su cobro, es decir, se dio el marco general para que, basados en
él, se pudiera regular las respectivas contribuciones de valorización, o como
dijo la Corte Constitucional en el fallo anteriormente citado, se establecieron
y precisaron los elementos configuradores esenciales de la obliga­ción
tributaria en la contribución por valorización.
Si no se hubiese
realizado la expedición de este Decreto en esta forma, sería prácticamente
imposible que en Colombia existiese el decreto y cobro de la contribución de
valorización, y, por ende, la realización y  culminación de obras públicas de
interés general, lo que no permitiría la realización y culminación de las obras
públicas de interés general, lo que no permitiría la realización de los fines
del Estado Social de Derecho, es decir, desatender a la comunidad en general.”
La intervención concluye señalando que si
las normas acusadas hubiesen señalado específicamente cuáles son los criterios
para hacer el cobro en cada caso, se generaría “(…) una falta de equidad de
grandes proporciones al determinar el monto que deberán cancelar los sujetos
pasivos de las contribuciones parafiscales, y por eso es que se hizo (y se
hace) necesario que para cada caso se den ese tipo de reglas específicas,
puesto que no todas las obras de interés público y la capacidad contributiva de
los sujetos pasivos, así como su beneficio, es el mismo.
3. Intervención del Instituto Colombiano
de Derecho Tributario (ICDT)
3.1. El Instituto tuvo la oportunidad de
intervenir dentro del proceso D-4079 de 2002 (sentencia C-155 de 2003; M.P.
Eduardo Montealegre Lynett) y pronun­ciarse sobre la inconstitucionalidad de
las normas que regulan la contribución de valorización, en cuanto a la facultad
para establecer los elementos del tributo por parte de la administración.
Debido a la similitud entre aquel proceso y el presente, decidió reiterar los
argumentos invocados aquella vez. Dice la inter­ven­ción al respecto,
“El concepto de 3 de
septiembre de 2002 del ICDT, demuestra que el Decreto Extraordinario 1604 de
1966 al facultar al Ministro de Trans­porte para establecer la contribución de
valorización y para fijar los siguientes elementos básicos del tributo: sujeto
pasivo, hecho gravable y tarifa y, de otra parte, con relación a este último
elemento, sin cumplir el requisito constitucional de determinación del método y
sistema para definir los costos y beneficios y la forma de su reparto, se viola
el artículo 338 de la Constitución Nacional, por cuanto que el mismo señala que
en tiempos de paz, los tributos sólo pueden ser creados por los órganos
legislativos, que los elementos básicos de los mismos deben ser fijados
directamente en la ley, y en cuanto a la facultad restrictiva de delegar en la
administración la fijación de las tarifas de las contribuciones y tasas, el
sistema y el método para determinar los costos y beneficios y la forma de hacer
el reparto deben ser fijados por la ley, ordenanzas o acuerdos.
Es de advertir la importancia
de definir criterios claros y precisos que permitan establecer el alcance que
deben tener las leyes, ordenanzas y acuerdos respecto al sistema y al método
para determinar los costos y los beneficios, y la forma de su reparto, para que
la administración pueda fijar la tarifa de las tasas y contribuciones cuando la
ley le delega esta facultad a la misma, en vista de que el inciso 2° del
artículo 338 de la Constitución Nacional ordena que tal marco sea definido por
las leyes, ordenanzas y acuerdos, en desarrollo de los principios de certeza y
seguridad jurídica de los tributos.”
3.2. Adicionalmente a lo ya señalado en
dicho concepto, el Instituto incluye un nuevo argumento con relación a la base
gravable de la contribución de valorización.
“El artículo 9° del
Decreto Legislativo 1604 de 1966 establece las bases financieras sobre las
cuales se debe liquidar la contribución de valorización y determina que la base
gravable será: ‘el costo de la respectiva obra’, así:
Define el mismo
artículo, que por costo han de entenderse todas aquellas inversiones que
la obra requiera ‘adicionadas con un porcentaje prudencial para
imprevistos hasta un 30% más, destinado a gastos de distribución y recaudación
de los contribuyentes’.
De acuerdo a lo
anterior, el Instituto considera que la base gravable de la contribución de
valorización establecida en el artículo 9° del Decreto Legislativo 1604 de 1966
es inconstitucional al permitir que las autoridades administrativas establezcan
los elementos que conforman el ‘costo’ de la obra y la determinación del
porcentaje prudencial para los imprevistos de la misma, que también hacen parte
de la base gravable de la contribución; cuando la base gravable debería estar
definida de manera precisa y clara en el Decreto Legislativo demandado en esta
oportunidad.”
3.3. De todos los miembros del Consejo
Directivo del ICDT sólo uno, Juan Camilo Restrepo Salazar, se apartó de la
ponencia presentada por Enrique Manosalva Afanador. El doctor Restrepo Salazar,
quien solicitó declarar constitucionales las normas demandadas, sustentó así su
disenso,
“1. La contribución de
‘valorización’ corresponde a la segunda hipótesis del artículo 338 de la C.N.
(la hipótesis de la fijación de tasas y contribuciones), y no a la primera
hipótesis (la hipótesis correspondiente a la fijación de impuestos).
2. En consecuencia, las
normas que regulan la contribución de valorización –para que puedan reputarse
constitucionales– deberán fijar ‘el sistema y el método’ para definir los
costos y beneficios del sistema, lo mismo que la forma de hacer el reparto. Por
el contrario: pueden deferir a las autoridades administrativas (por ser la
valorización una modalidad de ‘contribución’) la fijación ‘de las tarifas que
se cobren, como recuperación de los costos de los servicios que presten o la
participación en los beneficios que proporcionen’.
3. Ahora bien: las
obras que se financian por valorización se supone que le generan a quien debe
pagarla un ‘beneficio’. Esa es su razón de ser. Y esa también su gran
diferencia con los impuestos.
4. Las leyes
demandadas, aunque de manera sucinta, (pero no por ello podría decirse que no
lo hacen) fijan el criterio de como habrá de tasarse el beneficio recibido: el
costo de la obra, distribuido entre los beneficiarios de conformidad con
las modalidades que definan las autoridades administrativas. Pero la ley define
de todas maneras un criterio: el costo de la obra, con un máximo para
imprevistos que no excederá del 30%.
5. O sea, en ningún
caso las autoridades administrativas podrían imponer una contribución de
valorización por un valor superior al de la obra, o señalar un recargo para
imprevistos que excediera el 30%. Aunque de manera sucinta, repito, creo que se
llena el postulado del artículo 338 de la C.N.
6. Razonar de manera
contraría llevaría al absurdo (como parece deducirse de algunos párrafos de la
demanda, ver, por ejemplo p.24) que cada valorización que se decretara tendría
que contar con una ley especial que definiera todas sus particularidades técnicas,
lo que obviamente sería improcedente e imposible de hacer.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación
intervino en el presente proceso mediante el concepto 3140 de febrero 10 de
2003 para solicitar la exequibilidad de la nor­mas acusadas. Las razones en que
funda su petición son las siguientes:
1. El concepto del Procurador alega que las
normatividad acusada respeta el principio de la representación popular, pues
“(…) ha sido expedida por el órgano de representación popular a quien el
constituyente asignó la función de fijar tributos (artículos 150, numeral 12,
317 y 338 de la C.P.) y, en tal virtud no es dable predicar que con la
expedición de las misma se vulnera el principio democrático inherente a la representación
popular en la confección de las normas relativas a las contribuciones fiscales
y parafiscales.”
2. La contribución de valorización es una
contribución, no un impuesto, por lo que las disposiciones acusadas no vulneran
los artículos 58 y 338 de la Carta Política. Por una parte señala: “La
expresión contribución, tal como lo sugiere el artículo 338 superior, ha
de entenderse como una de las especies del tributo y, en razón de lo dispuesto
en el artículo 317, son las distintas entidades de la rama ejecutiva las
legitimadas para imponer la contribución de valorización.” Por otra:  “Y no
resulta contrario a la Constitución, por violación del artículo 58 de la misma,
el cobro de la contribución de valorización porque como lo ha sostenido la
doctrina y la jurisprudencia tal derecho no es absoluto, como quiera que el
mismo tiene límites (…)”
3. “La exigencia de la norma constitucional
para que sea el legislador quien determine en la ley, la ordenanza o el acuerdo
creador de la contribución los sujetos, el hecho gravable, las bases de la
tributación y la tarifa, está centrada en que es el órgano de representación
popular el que, en cada caso, y, de manera directa debe señalar los elementos
del tributo, en desarrollo del principio según el cual no hay impuesto sin
representación, más no ateniendo a una fórmula específica porque la regla
constitucional entraña ese contenido.” Por tanto, el legislador puede cumplir
con la exigencia constitucional de varias formas, siempre y cuando estén
determinados los elementos del tributo, o sean determinables.
El director del Ministerio Público
considera que las normas acusadas cumplen con este requisito, pues “(…) habrá
de interpretarse que el método para liquidar la contribución de valorización
consiste en establecer mediante estudios de campo los predios sobre los cuales
tiene influencia una obra pública y en dividir el valor al cual asciende el
costo de la misma incrementando en un 30% entre los propietarios beneficiados
con el incremento de su valor patrimonial por razón de la misma; a su vez, la
tarifa será resultante de las operaciones matemáticas para cuyo efecto la
administración acude a métodos científicos, actuaciones que llevan implícita la
presunción de buena fe – artículo 83 de la C.P. –.
4. Finalmente, concluye el concepto “(…)
que la contribución de valorización es de naturaleza especial, y, en virtud de
ello el legislador se vería precisado a dictar una ley para cada oportunidad en
que se quisiera aplicar el gravamen, ello pues justifica plenamente el hecho
según el cual, dados los parámetros legales vigentes para el cobro de la
contribución de valorización, cuales son: el costo de la obra representado en
la inversión hecha por los propietarios de los inmuebles; la capacidad de pago
de dichos propietarios y el principio de equidad tributaria, la autoridad
administrativa puede establecer las tarifas que han de sufragar los
contribuyentes en los términos del artículo 338 de la Carta Política y sin
desmedro de los demás derechos de rango constitucional y legal.”
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numerales 4 y 5, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente
para conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra las leyes de la
República.
2. Reiteración de jurisprudencia
Según el actor, las normas que consagran la
contribución de valorización, en especial el Decreto Extraordinario 1604 de
1996, no contemplan de forma precisa todos y cada uno de los elementos del
tributo como lo exige el artículo 338 de la Constitución Política. Al no ser el
Congreso sino el Ejecutivo la rama del poder llamada a precisar esos elementos
de la contribución de valorización, considera que se desconocen el principio de
legalidad de los tributos y el principio de representación. Con base en este
argumento de carácter general se alega la inexequibilidad misma de la
contribución de valorización, razón por la que se demandan también aquellas
disposiciones que desarrollan esta figura.
Recientemente en la sentencia C-155 de 2003
(M.P. Eduardo Montealegre Lynett),[3]
la Corte Constitucional estudió en extenso el mismo cargo contra varias de las
normas ahora acusadas. Por esta razón en el presente fallo la Corporación se
limitará a reiterar lo dicho en dicha ocasión, indicando posteriormente cuáles
son las consecuencias específicas que se derivan para el presente proceso,
teniendo en cuenta que en el proceso anterior sólo se demandaron algunos
apartes del Decreto 1604 de 1966.
3. La
contribución de valorización en el modelo tributario
Para la jurisprudencia constitucional, el
tributo de contribución de valorización es una contribución especial, no
un impuesto. La Corte abordó este asunto en la sentencia C-155 de 2003 así,
“en el caso de la valorización
la jurisprudencia y la doctrina coinciden en considerar que el modelo normativo
acogido desde 1966 hace referencia a una “contribución especial”, es
decir, a la compensación por el beneficio directo que se obtiene como
consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad[4].
La Corte ha explicado
el alcance de la contribución especial de valorización (que para efectos
prácticos se utilizará en lo sucesivo simplemente como contribución de
valorización) y sus características especiales en los siguientes términos[5]:
“La contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por
vía general a todas las personas, sino un sector de la población que esta
representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician,
en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública.
Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una
destinación especial; de ahí que se la considere una "imposición de finalidad",
esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito
específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es
natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza,
sino que representa un elemento esencial de su existencia.
La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1 del art.
317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad
inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación
o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y
que redunde en un incremento de la propiedad inmueble.
La destinación de los ingresos por valorización, si bien la señala el
legislador, no surge de la sola voluntad política de éste, sino de la
naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr, así sea en
parte, el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo
público.”
En razón de sus
atribuciones constitucionales y legales, el Consejo de Estado también se ha
pronunciado en múltiples ocasiones sobre la materia, reconociendo a la
valorización el carácter de contribución especial.[6] En la doctrina nacional
también parece ser unánime el mismo planteamiento.[7]”
4. Principio de legalidad tributaria
4.1. En la misma sentencia (C-155 de 2003),
una vez establecida qué clase de tributo es la contribución de valorización, la
Corte analizó cuál es el alcance del principio de legalidad tributaria, según
su propia jurisprudencia, de la siguiente forma,
“Sobre el alcance del
principio la Corte se ha pronunciado en numerosas oportunidades[8] para destacar sus
características básicas, las cuales son reseñadas a continuación:
- Es expresión del
principio de representación popular y del principio democrático, derivado en
últimas de los postulados del Estado Liberal.  “Bajo esta idea, no es posible
decretar un impuesto si para su aprobación no han concurrido los eventuales
afectados por intermedio de sus representantes ante los cuerpos colegiados,
criterio acogido de tiempo atrás en el derecho colombiano y reafirmado en la
Carta de 1991”.[9]
Así, solamente el Congreso, y las asambleas departamentales o los concejos
municipales de conformidad con la ley, pueden crear gravámenes, sin que dicha
facultad pueda ser ejercida por las autoridades administrativas o delegada en
ellas.[10]
- Materializa el
principio de predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y
certa debe señalar los elementos de la obligación fiscal”[11], es decir, el sujeto
activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa.
No obstante, como se
explicará más adelante, por expresa autorización constitucional, en el caso de
las tasas y las contribuciones especiales, la tarifa puede ser fijada por las
autoridades administrativas previa definición del sistema y el método para
hacerlo.
- En la medida que haya
predeterminación del tributo, el principio de legalidad brinda seguridad a los
ciudadanos frente a sus obligaciones fiscales.  Con ello “se otorga una debida
protección a la garantía fundamental del debido proceso”.[12]
- Responde a la necesidad
de promover una política fiscal coherente e inspirada en el principio de
“unidad económica”, especialmente cuando existen competencias concurrentes
donde confluye la voluntad del Congreso y la de las asambleas departamentales o
de los concejos municipales.
12.- De otra parte,
conviene advertir que el principio de legalidad no se predica únicamente de los
impuestos, sino que es exigible también frente a cualquier tributo o
contribución (en sentido amplio).  No obstante, de la naturaleza del gravamen depende
el rigor con el que la Ley debe señalar sus componentes.
- Así, frente a
tributos de carácter nacional, el Congreso está obligado a definir todos los
elementos en forma “clara e inequívoca”, esto es, el sujeto activo, el
sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa[13]. Por el contrario,
tratándose de gravámenes territoriales, especialmente cuando la ley solamente
autoriza su creación, ésta debe señalar los aspectos básicos, pero existe una
competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos
municipales según el caso.  En la Sentencia C-227 de 2002 la Corte señaló:
“Corresponderá entonces al Congreso de la República la creación de los
tributos del orden territorial y el señalamiento de los aspectos básicos de
cada uno de ellos, los cuales serán apreciados en cada caso concreto en
atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución de que se trate.
Por su parte, las asambleas departa­mentales y los concejos distritales y
municipales estable­cerán los demás componentes del tributo, dentro de los
parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de
autorización.
(...)
De lo contrario, si correspondiera únicamente al Congreso determinar
todos y cada uno de los elementos de los tributos del orden territorial,
carecería de sentido la expresión que emplea el inciso primero del artículo 338
de la Constitución y según la cual “La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben
fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos”.
- Ahora bien, frente a
los “impuestos”, y sin importar si ellos son de carácter nacional o
territorial, la Carta exige que tanto el Congreso, como las asambleas
departamentales y los concejos municipales definan con rigor sus elementos.
Pero en el caso de las tasas y de las contribuciones especiales, es
posible que las autoridades adminis­tra­tivas fijen la tarifa, siempre y cuando
la ley, ordenanza o acuerdo, señalen el sistema y el método para definir los
costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto.
4.2. Posteriormente, en el mismo fallo, la
Corte Constitucional se pronunció acerca de cada uno de los elementos del
tributo que deben ser fijados por el legislador, en virtud de la exigencia del
principio de legalidad tributaria:
“Hecho generador. Sin
duda constituye el parámetro de referencia a partir del cual un gravamen se
hace identificable y puede ser diferenciado de otro.  “[E]s el elemento que en
general mejor define el perfil específico de un tributo, puesto que, como lo
señala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporación (Sentencia C-583/96),
este concepto hace referencia a la situación de hecho, que es indicadora de una
capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como
situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se
realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico
la correspondiente obligación fiscal.”[14]
Sujeto activo. En no pocas ocasiones la determinación
del sujeto activo de la obligación tributaria ha generado problemas
hermenéuticos. Por tal motivo, para superar estos impases la jurisprudencia
constitucional ha elaborado una distinción tripartita.  Así, en la Sentencia
C-987 de 1999, al analizar una norma que permitía gravar la explotación de
minas de propiedad  privada, acusada de inconstitucional por no señalar los
elementos del tributo, la Corte sostuvo lo siguiente[15]:
“En efecto, conforme al anterior análisis, y de acuerdo a ciertas
distinciones elaboradas por la doctrina tributaria[16], es posible atribuir
tres significados a la noción de sujeto activo de un tributo. Así, de un lado,
es posible hablar del sujeto activo de la potestad tributaria, que es la
autoridad que tiene la facultad de crear y regular un determinado impuesto. De
otro lado, es posible hablar del sujeto activo de la obligación tributaria, que
es el acreedor concreto de la suma pecuniaria en que, en general se concreta el
tributo, y quien tiene entonces la facultad de exigir esa prestación. Y
finalmente, podemos hablar del beneficiario del tributo, que es la entidad que
finalmente puede disponer de esos recursos.”
Sujeto pasivo.  Siguiendo la doctrina, la Corte ha
distinguido los sujetos pasivos “de iure” de los sujetos pasivos “de
facto”.  A los primeros corresponde formalmente pagar el impuesto, mientras
que los segundos son quienes en últimas deben soportar las consecuencias
económicas del gravamen. “En los tributos directos, como el impuesto a la
renta, en general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en los impuestos
indirectos (…) el sujeto pasivo de iure no soporta económicamente la
contribución, pues traslada su costo al consumidor final.”[17]
Base gravable. Como lo ha explicado la jurisprudencia de
esta Corporación, la base gravable se define como “la magnitud o la medición
del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de
esta manera liquidar el monto de la obligación tributaria”.[18]  En otras palabras,
constituye el quantum del hecho generador sobre el que se aplica la tarifa.
Sin embargo, no es
necesario que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen en rigor sumas
concretas o cantidades específicas a partir de las cuales será liquidado un
tributo, por cuanto en algunas ocasiones hay razones de carácter técnico y
administrativo que lo impiden. Por ejemplo, en la sentencia C-583 de 1996 la
Corte analizó el punto y concluyó lo siguiente:
“De todo lo anterior puede concluirse que la ley no puede, por razones
de tipo técnico que tienen que ver especialmente con la fluctuación de los
valores de los distintos activos patrimoniales, entrar a determinar en cada
caso concreto el valor  de un bien. Debe entonces limitarse a indicar la manera
como debe ser fijado ese valor. Así lo hace en el caso del impuesto predial y
así también procede para la determinación del precio de la panela, base
gravable de la cuota de fomento panelero, situaciones ambas que, como acaba de
verse, han sido estudiadas por esta Corporación, que las ha encon­trado avenidas
al precepto constitucional consagrado en el artículo 338 superior.”[19]
Tarifa.  Es la magnitud o monto que se aplica a la
base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que
debe pagar el contribuyente.[20]
La regulación en cuanto al sistema y al método para fijar la tarifa en tasas y
contribuciones especiales será objeto de un análisis en particular más adelante
(ver fundamento jurídico 15 de esta sentencia).”
4.3. En cuanto a la definición del sistema
y el método a los que alude el artículo 388 Superior, la sentencia C-155
de 2003 llevó a cabo, previamente, un recuento de cuál ha sido el desarrollo de
este tema en la jurisprudencia constitucional, en razón a que el mismo no ha
sido pacífico. Las siguientes son las etapas de dicho desarrollo:
(1) La
primera posición al respecto se fijó en la sentencia C-144 de 1993 donde “(…)
la Corte debió estudiar la demanda presentada contra dos normas de la Ley 6 de
1992 (artículos 119 y 124), que facultaban al Gobierno Nacional para fijar las
tasas por la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad
industrial, así como el monto de las tarifas que debían sufragarse a favor de
las Cámaras de Comercio por diferentes conceptos. La Corte declaró la
exequibilidad de las disposiciones acusadas, por considerar que no se
desconocía el principio de legalidad tributaria.[21]” Esta posición fue
reiterada por la sentencia C-465 del mismo año, en la que la Corte declaró
ajustadas a la Constitución varias normas del estatuto orgánico del sistema
financiero, relacionadas con la potestad del Superintendente Bancario para
fijar y exigir de las entidades vigiladas el pago de contribuciones necesarias
para el presupuesto de esa entidad. [22]
(2)
“Posteriormente la Corte se vuelve rigurosa en cuanto al señalamiento del
sistema y método para fijar la tarifa en el cobro de tasas y contribuciones
especiales. Es así como la Sentencia C-455 de 1994 declaró inexequibles varias
normas relacionadas con la competencia de la Superintendencia de Vi­gi­lancia y
Seguridad Privada que permitían el cobro de una contribución.[23]” [24]
(3)
“Nuevamente en la Sentencia C-482 de 1996 la Corte cambia su posición para
volver a los planteamientos acogidos en sus primeras sentencias (flexibles).”
En este caso declara la exequibilidad del artículo 21 de la ley 105 de 1993,
referente a las tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a
cargo de la Nación.[25]
(4) “No
obstante, las consideraciones expuestas en la Sentencia C-455 de 1994 MP. José
Gregorio Hernández (posición rigurosa), son nuevamente retomadas en la
sentencia C-816 de 1999, con ponencia del mismo magistrado[26]. Esos argumentos,
sumados con los que a continuación se transcriben, sirvieron de fundamento a la
Corte para declarar la inexequibilidad del artículo 96 de la Ley 488 de 1998,
que modificaba el artículo 119 de la Ley 6 de 1992.[27]”
(5) “Por
último, en la sentencia C-1371 de 2000 MP. Álvaro Tafur Galvis, la Corte
declaró exequible el artículo 11 (parcial) de la Ley 505 de 1999, mediante la
cual se impuso a las empresas de servicios públicos domiciliarios el deber de
hacer aportes con destino a los Comités Permanentes de Estratificación
Municipal o Distrital.  Respecto del deber legal de señalar el sistema y el
método para la imposición de la tarifa la Sentencia indicó[28]:
‘Entonces, el señalamiento de los elementos y procedimientos que
permitirán fijar los costos y definir las tarifas no requiere de una regulación
detallada y rígida, pues se estaría desconociendo la delegación misma autorizada
a las autoridades administrativas en el artículo 338 superior, antes citado.
Así, ese señalamiento legal deberá hacerse desde una perspectiva general y
amplia, ajustada a la naturaleza específica y a las modalidades propias del
servicio del cual se trate (consultar entre otras las sentencias C-144 de 1993
y C-482 de 1996)’. ”
4.4. Una vez
hecho el anterior recuento jurisprudencial, la Corte concluyó en la sentencia
C-155 de 2003, con relación al sistema y el método de los
tributos, lo siguiente:
“El anterior recuento
jurisprudencial demuestra que no ha sido fácil precisar el alcance de los
términos “sistema” y “método”, particularmente en aquellos eventos en los
cuales la ley, las ordenanzas o los acuerdos, delegan a las autoridades
administrativas la facultad de fijar la tarifa de tasas y contribuciones
especiales.  Sin embargo, la Corte considera que a partir de esta la Sentencia
C-1371 de 2000 es posible armonizar dichos conceptos de manera que el artículo
338 de la Constitución sea interpretado a la luz del principio de efecto útil
de las normas.
Lo primero que la Sala
observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la
Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero
reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para
definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió un
entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la
prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de
una obra) y,  (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y
beneficios entre los eventuales contribuyentes.
Si bien es cierto que
la falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas
constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que
pueden crearse, también lo es que la signi­ficación de esos conceptos no puede
desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En
consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad,
pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin
embargo connotaciones distintas.
En efecto, un sistema
“se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos
sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada
articulación dinámica entre sus partes”[29].
Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un
conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y
directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o
servicio, así como la forma de hacer su distribución.
Por su parte, el método
está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los
componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el
procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la
obligación tributaria.
17.- Frente a las tasas
y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el
“método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo
suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de
representación popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello
tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los
elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal
caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por
completo su razón de ser.
Se trata, si se quiere,
de una  suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y
los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del
método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas
corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados.
Una exigencia muy
fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría
inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la
tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación
dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de
ese elemento, en contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación
del tributo y la representación popular. Lo que la ley exige es, más que la
simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder
en la articulación de esos criterios.
18.- Ahora bien, la
anterior exigencia no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos,
necesariamente deban utilizar las palabras “sistema” y “método” como fórmulas
retóricas sacramentales, porque el criterio definitorio será siempre de
carácter material. Ello se explica en virtud de la prevalencia del derecho
sustancial y de la posibilidad de resolver las dudas hermenéuticas frente a
cualquier clase de norma.[30]
En consecuencia, “basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es
decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales
a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas
correspondientes”.[31]
5. La consagración legal de la
contribución de valorización contemplada por el Decreto 1604 de 1966
La Corte Constitucional, en la sentencia
C-155 de 2003, consideró que la contribución de valorización contemplada por el
Decreto Extraordinario 1604 de 1966 e incorporada a la legislación permanente
por la Ley 48 de 1968, reúne los requisitos exigidos por el artículo 338 de la
Constitución Política. La Corporación explicó así cada uno de los elementos del
tributo en cuestión,
“20.- El Hecho
generador. La Corte considera que uno de los ejem­plos donde se refleja con
mayor precisión el hecho generador de la obligación tributaria es,
precisamente, el de la contribución de valorización.  Una simple lectura del
artículo 1º del Decreto 1604 de 1966 demuestra que la norma define claramente
los supuestos fácticos a partir de los cuales es posible exigir el pago de la
obligación: las construcción de obras de interés público que lleve a cabo la
Nación, los departamentos, los distritos, los municipios, a condición de que
reporten un beneficio a la propiedad inmueble.
Ahora bien, los
criterios a partir de los cuales debe entenderse que hay un beneficio no son un
asunto relacionado con el hecho generador sino con otros elementos como la base
gravable y especialmente con la tarifa, aspectos que serán tenidos en cuenta oportunamente.
21.- Sujeto activo.
No parece existir controversia en que el Decreto señala el sujeto activo de la
contribución de valorización, a tal punto que ni siquiera el demandante plantea
cuestionamientos de fondo.  El sujeto activo de la potestad tributaria (el
Estado), está representado en el nivel nacional por el Congreso, en el nivel
departamental por las asambleas y en el nivel distrital y municipal por los
concejos.  El sujeto activo de la obligación tributaria es la entidad que
ejecuta las obras como acreedora concreta de los recursos invertidos. Y
finalmente, como beneficiaria también está la entidad encargada de realizar las
obras, por ser ella quien tiene la posibilidad de disponer de los recursos
obtenidos, como una forma de recuperación de los costos de inversión.
22.- Sujeto pasivo.
A juicio del demandante la norma no fija los sujetos pasivos de la obligación,
“no sólo por atribuir a los predios la capacidad - que ni tienen ni pueden
tener- de contraer obligaciones, (...) sino por el hecho de que no se sabe qué
predios se benefician”.
Sin embargo, la Sala
considera que el planteamiento del actor es errado y corresponde a una indebida
interpretación de la norma, pues aunque no es expreso en el señalamiento del
sujeto pasivo, no cabe duda que están obligados al gravamen los beneficiados en
sus inmuebles con la ejecución de una obra de interés público, entendiendo por
estos a los titulares del derecho real, toda vez que es en virtud de ello como
se genera el cobro.  Cosa distinta es que por la naturaleza real del gravamen[32] el valor a pagar se
determine en función del beneficio de un inmueble.  Empero, vuelve a
reiterarse, los criterios para determinar cuándo hay beneficio son aspectos
relacionados especialmente con la tarifa.
23.- Base gravable.
En este punto la Corte considera que, de alguna manera, el artículo 338 de la
Constitución orienta los parámetros a tener en cuenta para la determinación de
la base gravable, en la medida en que faculta a las autoridades
(administrativas) para fijar la tarifa a partir de los costos de los servicios
y los beneficios reportados.
Ahora bien, en el caso
de la contribución de valorización el artículo 9º del decreto el señala los
elementos referentes a la base gravable, a partir de los cuales puede
cuantificarse el monto total sobre el que se causa el gravamen y que será
objeto de distribución entre los contribuyentes.  Dice al respecto la norma:
“Artículo 9º.- Para liquidar la contribución de valorización se
tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los
límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados,
entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas
con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento
(30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de los tributos.
El Consejo Nacional de Valorización, teniendo en cuenta el costo total de
la obra, el beneficio que ella produzca y la capacidad de pago de los
propietarios que han de ser gravados con las contribuciones, podrá disponer, en
determinados casos y por razones de equidad, que sólo se distribuyan
contribuciones por una parte o porcentaje del costo total de la obra.”
(Subrayado no original)”
De esta manera, la
forma de determinar la base o monto total a distribuir entre los beneficiarios
y futuros contribuyentes es la siguiente:[33]
(i) se toma el costo de la obra; (ii) se agrega un porcentaje prudencial para
gastos en imprevistos; (iii) puede adicionarse hasta un treinta por ciento más
para gastos de distribución y recaudo, denominados también gastos
administrativos; (iv) en algunos eventos pueden excluirse partes o proporciones
del costo total de la obra y, finalmente, (v) si el valor de los costos supera
el del beneficio obtenido, aquel se debe reducir hasta llegar al valor de este
último.
Es claro que la norma
fija como tope el beneficio obtenido sin definir qué entiende por beneficiario,
pero ese no es asunto propio de la base gravable sino de la tarifa, como pasa a
explicarse a continuación.
24.- Tarifa.
Constituye el elemento que más problemas plantea frente a la determinación del
gravamen y, por lo mismo, sugiere serias dudas sobre la constitucionalidad de
la autorización a las entidades administrativas para fijar gravamen.
Un primer aspecto a
tener en cuenta es que el Decreto no hace referencia expresa a la tarifa.  Pero
de ello nada se puede concluir por cuanto, según fue explicado, el criterio
definitorio de los elementos de un tributo no es el formal sino el material o
sustancial. Y precisamente acudiendo a éste último la Sala encuentra algunas
particularidades que explican el silencio del legislador.
Pues bien, en el caso
de la valorización no parece formalmente correcto hablar de “tarifa”,
por lo menos como se concibe tradicionalmente, ya que este gravamen ha sido
diseñado como una forma de recuperación de los gastos en que incurre una
entidad para la realización de una obra donde, a pesar de mediar un interés
público, se termina por incrementar el patrimonio de terceros.  En estricto
sentido no es una tarifa porque el gravamen está diseñado para distribuir el
valor agregado que una obra significa para ciertos inmuebles, es decir, como un
coeficiente de reparto de costos y beneficios.  El valor a pagar será en
últimas el incremento patrimonial del bien en relación con la inversión de la
entidad.
Pero lo verdaderamente
importante a la luz del principio de legalidad consiste en la predeterminación
de los criterios básicos para (i) fijar el costo de la obra, (ii) calcular el
beneficio que ella reporta y, (iii) establecer la forma de distribución de unos
y otros entre quienes resultaron favorecidos patrimonialmente con la obra,
siendo estos factores lo que podría asimilarse, en últimas, a la tarifa. De
esta manera, se determina el monto total que debe ser asumido por los
beneficiarios y la tarifa consistirá en el coeficiente de distribución entre
cada uno de ellos.  Es aquí donde el artículo 338 de la Constitución permite a
las autoridades administrativas desempeñar un papel dinámico, siempre y cuando
los órganos de representación popular hayan señalado tanto el “sistema” como el
“método” para hacerlo. (…)”
6. Violación del principio de legalidad
tributaria por parte del decreto 1604 de 1966 al no contemplar el sistema
y el método para que las autoridades administrativas determinen el valor
a pagar por concepto de valorización
A pesar de que la Corte constató en la
sentencia C-155 de 2003 que la consagración legal de la contribución de
valorización contempla los elementos del tributo exigidos por la Constitución
Política, incluyendo la tarifa, no ocurre así con el sistema y el método.
Al respecto dijo la Corte,
“De conformidad con los
planteamientos expuestos, y una vez revisado en detalle el contenido del
Decreto 1604 de 1966, la Corte no encuentra que en él se definan el sistema y
el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa en la
contribución especial de valorización.
En efecto, aunque
podría aceptarse que la norma señala la forma de cuantificar los costos de una
obra (a la luz del artículo 9º del decreto), lo cierto es que guarda absoluto
silencio sobre los criterios esenciales para determinar los beneficios y, más
aún sobre los aspectos relevantes para hacer la distribución entre los
contribuyentes. Esa decisión dependerá entonces de la absoluta discrecionalidad
de las autoridades administrativas, lo cual supone una evidente vulneración del
principio de legalidad tributaria.
En todo caso, podría
aducirse que en la práctica es imposible prever todas las hipótesis a partir de
las cuales la realización de una obra genera un beneficio y que, en esa medida,
ninguna regulación normativa sería lo suficiente detallada como para satisfacer
la exigencia constitucional mencionada.[34]
No obstante, aunque la Corte considera válido el planteamiento inicial,
encuentra errada la conclusión a la que se llega porque, según lo ha explicado
a lo largo de esta sentencia, el mandato constitucional no supone una
descripción rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos, sino la
previsión organizada de los parámetros básicos, que deben ser observados por
las entidades administrativas al momento de fijar la tarifa.”
Finalmente,
luego de hacer un recuento sobre cómo ha sido analizado el punto en la
jurisprudencia del Consejo de Estado, la Corte Constitucional concluyó:
“(…) los términos
“sistema” y “método” aparecen directamente relacionados con la interpretación
concreta del Decreto 1604 de 1966.  En otras palabras, el alcance de uno u otro
concepto depende, en buena medida, del rigor con el cual se analiza la
normatividad aplicable en cada caso.
No obstante, de
conformidad con los planteamientos señalados ampliamente en esta sentencia, la
Corte considera que la noción de “sistema” y “método” en el caso de la
contribución de valorización hace referencia a la existencia de un conjunto
ordenado de reglas y procedimientos básicos, necesarios para determinar (i) el
costo de la obra, (ii) los beneficios que reporta y (iii) la forma de
distribución los factores anteriores.
28.- Ahora bien, no
corresponde al juez constitucional determinar la conveniencia o no de que la
ley, las ordenanzas y los acuerdos señalen un sistema y método para que las
autoridades administrativas fijen la tarifa, pues media un expreso mandato del
Constituyente que es de imperativo cumplimiento.
29.- De acuerdo con lo
anterior y teniendo en cuenta que el Decreto 1604 de 1966 no señaló ni el
sistema ni el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa
de la contribución de valorización, la Corte considera que la expresión “nacional”,
contenida en el artículo 1º de ese decreto, desconoce el principio de legalidad
tributaria y así será declarado en esta sentencia.  En consecuencia, ninguna
autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la
contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el sistema y el
método para que esas entidades puedan hacerlo.
No sucede lo mismo
frente a las entidades territoriales, porque como se trata de una competencia
compartida entre el Congreso y los diferentes órganos de representación
popular, las asambleas departamentales o los concejos municipales, según el
caso, pueden (en este caso deben) señalar el sistema y el método para fijar la
tarifa, estando facultados incluso para concretarla directamente en situaciones
específicas.
Según fue explicado,
frente a las entidades territoriales el Decreto 1604 de 1966 constituye una
norma habilitante para fijar la contribución a nivel local.  Por tal motivo, el
sistema y el método deben ser señalados por las asambleas departamentales o los
concejos distritales y municipales, pues de lo contrario ninguna autoridad
administrativa estará autorizada para fijar el gravamen, so pena de vulnerar el
principio de legalidad tributaria.”
7. El
precedente que se reitera: decisión y resolución
7.1. En
resumen, en la sentencia C-155 de 2003 la Corte Constitucional decidió que la
contribución de valorización, tal y como esta consagrada en las normas
vigentes, contempla todos los elementos del tributo a excepción del sistema
y el método que permita a las autoridades administrativas, a nivel
nacional, fijar la tarifa en la contribución de valorización. Este desconocimiento
parcial del principio de legalidad tributaria, implica constitucionalmente lo
siguiente: ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar
la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el
sistema y el método para que puedan hacerlo.
La Corte
también consideró  (i) que no se pronunciaba respecto a la existencia del sistema
y el método para determinar la tarifa de la contribución de valorización
a nivel departamental y municipal, por no tener competencia para estudiar la
constitucionalidad de las ordenanzas y los acuerdos; y  (ii) que en el nivel
nacional la facultad de fijar la tarifa no puede ser ejercida por las
autoridades administrativas, no porque ello esté prohibido, sino porque la
regulación legal es insuficiente a la luz del principio de legalidad, en
particular frente al señalamiento del sistema y el método para hacerlo.
7.2. De acuerdo a lo anterior, la Corte
resolvió: (a) declarar exequibles las expresiones “el establecimiento” y
“que ejecute las obras”, contenidas en el artículo segundo del Decreto
1604 de 1966, adoptado como legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968 y
(b) declarar inexequible la expresión “nacional”, contenida en la misma
norma.
La Corte
también resolvió  (c) inhibirse para proferir sentencia de fondo respecto del
inciso final del artículo segundo del Decreto 1604 de 1966 y el artículo quinto
del mismo decreto, adoptado como legislación permanente mediante la Ley 48 de
1968. Esta última resolución fue adoptada debido a que estas normas habían sido
tácitamente derogadas. En efecto, mientras que el Decreto 1604 de 1966 atribuía
la facultad de imponer el gravamen al Consejo Nacional de Valorización y a la
Dirección Nacional de Valorización, el Decreto 2171 de 1992, cuya revisión no
compete a la Corte Constitucional, trasladó esta facultad al Ministerio de
Transporte. Así fundó la Corte su posición,
“5.- Según el
Procurador, el Decreto 1604 de 1966 atribuía al Consejo Nacional de
Valorización y a la Dirección Nacional de Valorización la facultad de imponer
el gravamen, pero dicha atribución fue trasladada al Ministro de Transporte por
mandato del Decreto 2171 de 1992 (artículo 11), lo cual entiende como una
derogación tácita. Y como la Corte carece de competencia para pronunciarse
sobre la constitucionalidad de este último decreto, considera que debe
proferirse un fallo inhibitorio.
La Sala considera que
la anterior apreciación es correcta pero sólo de manera parcial, pues si bien
es cierto que las normas relacionadas con la competencia de algunas entidades
para imponer el gravamen fueron derogadas, también lo es que el alcance del
cargo planteado es más amplio de lo reflejado en apariencia.
En efecto, tanto el
inciso final del artículo 2 del Decreto 1604 de 1966, como el numeral 2º del
artículo 5 del mismo estatuto, estaban rela­cionados con las autoridades que
podrían imponer el gravamen.  El primero permitía fijarlo a la Dirección
Nacional de Valorización cuando las obras eran realizadas por una entidad
diferente a la Nación, los departamentos o los municipios, y el otro facultaba
al Consejo Nacional de Valorización cuando las obras se ejecutaban directamente
por la Nación.  (…)
Posteriormente, con la
expedición del Decreto 2171 de 1992 (artículo 11) se atribuyó al Ministro de
Transporte la facultad de determinar las obras que generan contribución
nacional por valorización (…)
De esta manera, la
competencia del Consejo Nacional de Valorización y de la Dirección Nacional de
Valorización, para determinar las obras objeto del gravamen, fue suprimida y
quedó radicada en el Ministro de Transporte, lo cual significó, precisamente,
la subrogación de esos apartes normativos. Empero, como ya ha sido explicado,
no corresponde a la Corte pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto
2171 de 1992[35],
ni la del Decreto 101 de 2000[36],
que derogó expresamente el artículo 11 del Decreto 2171 de 1992 (artículo 49),
así como tampoco sobre el Decreto 081 de 2000[37].
En el primer caso por tratarse de una norma expedida en ejercicio de facultades
especiales conferidas por el artículo 20 transitorio de la Constitución, y en
los otros dos, por tratarse de decretos expedidos en desarrollo de una ley
marco.
6.- Todo lo anterior parece
indicar que la Corte debe proferir una sentencia inhibitoria. Sin embargo, esa
postura es válida frente a algunas de las disposiciones pero no frente a su
totalidad, ya que el cargo no está construido únicamente en función de la
competencia del Ministro de Transporte para imponer el gravamen, sino que se
inspira en el respeto al principio de legalidad tributaria.
En este sentido, el
demandante no sólo cuestiona la competencia que pueda tener el Ministro de
Transporte sino, en últimas, la autorización que hace la ley a ciertas
entidades para determinar las obras por las cuales se causa la contribución por
valorización, sin que ella misma haya definido cada uno de los elementos del
tributo.  La Corte considera que de esta forma el cargo formulado adquiere
sentido y resulta procedente un análisis material del asunto, mas aún teniendo
en cuenta que los intervinientes interpretaron el alcance de la demanda bajo la
misma óptica.” (Sentencia C-155 de 2003; M.P. Eduardo Montealegre Lynett)
En el presente
caso se reiterará esta posición, por lo que la Corte se abstendrá de
pronunciarse de fondo acerca de la exequibilidad de aquellas disposiciones que
se ocupan de crear u otorgar competencias al Consejo Nacional de Valorización y
a la Dirección Nacional de Valorización. Las normas en cuestión son las
siguientes: los artículos 3°, 4°, 6°, 7° y 8° del Decreto Extraordinario 1604
de 1966 (incorporado a la legislación permanente por la Ley 48 de 1968), y los
artículos 32, 33, 34, 35 y 36 del Decreto Extraordinario 3160 de 1968.
8. Conclusión
El actor considera en su demanda que las
normas que consagran la contribución de valorización deben ser declaradas
inconstitucionales, debido a que desconocen el principio de legalidad
tributaria, según el cual es el Congreso, en virtud del principio de
representación, el llamado a definir los elementos esenciales de todo tributo,
según lo establece la Constitución en su artículo 338. En consecuencia,
considera el actor que las normas que desarrollan dicha contribución deben
seguir la misma suerte de aquellas que la crearon, y por tanto ser declaradas
también inconstitucionales.
Como se mostró, el punto ya fue resuelto
por esta Corporación en la sentencia C-155 de 2003 al decidir que la
contribución sí contempla legalmente los elementos exigidos por la Constitución
Política de 1991, a excepción del sistema y el método, por lo que
no es posible que la tarifa de este tributo pueda ser fijada a nivel nacional,
hasta tanto el legislador no defina este elemento.
En el presente caso, la Sala Plena de la
Corporación decide reiterar el precedente, en sus diferentes aspectos, tal como
se señala a continuación:
(1) En la presente sentencia, la Corte
resolverá “estarse a lo resuelto” por la sentencia C-155 de 2003,
en lo que respecta a aquellas disposiciones que ya fueron sometidas a control
de constitucionalidad en aquella ocasión, y sobre las cuales ya se pronunció
esta Corporación. Los textos normativos en cuestión son: con relación al inciso
final del artículo 2°, las expresiones “nacional”, “el
establecimiento” y “que ejecute las obras” contenidas en el primer
inciso del mismo artículo y el artículo 5° del Decreto Extraordinario 1604 de
1966.
(2) Como se indicó al final del apartado
(7) de las consideraciones y fundamentos de la presente sentencia, la Corte se
inhibirá para pronunciarse de aquellas disposiciones que han sido derogadas
tácitamente, por referirse a al Consejo Nacional de Valorización y a la
Dirección Nacional de Valori­zación, entidades cuyas funciones fueron
trasladadas al Ministerio de Transporte. Estas normas son las siguientes: los
artículos 3°, 4°, 6°, 7° y 8° del Decreto Extraordinario 1604 de 1966
(incorporado a la legislación permanente por la Ley 48 de 1968), y los
artículos 32, 33, 34, 35 y 36 del Decreto Extraordinario 3160 de 1968.
(3) En la sentencia C-155 de 2003 se
consideró que “(…) teniendo en cuenta  que el Decreto 1604 de 1966 no señaló ni
el sistema ni el método para que las autoridades administrativas fijen la
tarifa de la contribución de valorización, la Corte considera que la expresión
“nacional”, contenida en el artículo 2° de ese, desconoce el principio
de legalidad tributaria y así será declarado en esta sentencia. (…)” La Corte advierte
que dentro de las disposiciones acusadas en la presente demanda, algunas hacen
referencia a la “Nación” pero ninguna de ellas regula el tema del
establecimiento, la distribución o el recaudo de la contribución de
valorización.
En efecto, en el primer inciso del artículo
1° del Decreto Extraor­dinario 1604 de 1966 se señala que la contribución de
valori­zación se hace “extensivo a todas las obras de interés que ejecuten la
Nación, los Departamentos, (…)”.[38]
El artículo 11 del mismo Decreto fija los intereses que se cobraran en el caso
en que una persona incurra en mora en el pago de las “contribuciones
nacionales”.[39]
El artículo 14 establece cuál ha de ser el procedimiento que ha de ser seguido
para el cobro por jurisdicción coactiva de las contribuciones de valorización,
incluyendo las nacionales.[40]
Y finalmente, el artículo 16 del decreto 1604 de 1966 establece que los
municipios no pueden cobrar contribución de valorización por obras nacionales,
salvo cuando éstas se encuentren dentro de su área urbana, tengan autorización
de la respectiva entidad nacional y se haga dentro del término de dos años,
contados a partir del momento de su construcción.[41]
Por lo tanto, los textos normativos
demandados en los que se hace referencia a la Nación no le confieren la
posibilidad a las entidades nacionales de “establecer”, “distribuir” o
“recaudar” la contribución, por lo que no contra­rían la Constitución Política.
No obstante, la Corte señala que si bien las normas por sí mismas no
contravienen la Carta Política, su aplicación depende de que bajo el orden
constitucional vigente sea posible “establecer”, “distribuir” y “recaudar” una
contribución de valorización nacional. Hasta tanto eso no ocurra las normas en
cuestión, habida cuenta del acatamiento a la sentencia de inexequibilidad
anteriormente mencionada, no pueden ser aplica­das.
(4) Por último, la Corte declarará
constitucionales el resto de los apartes normativos acusados, en relación con
el cargo general invocado por el por el demandante según el cual la
contribución por valorización viola el principio de legalidad de los tributos,
el principio democrático y el principio de representación, contemplados en la
Constitución Política de 1991.
VII. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-155 de 2003 en relación con el inciso final del
artículo 2°, las expresiones “nacional”, “el establecimiento” y “que
ejecute las obras” contenidas en el primer inciso del mismo artículo y el
artículo 5° del Decreto Extraordinario 1604 de 1966.
Segundo.- INHIBIRSE para pronunciarse de fondo acerca de la constitucionalidad de los
artículos 3°, 4°, 6°, 7° y 8° del Decreto Extraordinario 1604 de 1966
(incorporado a la legislación permanente por la Ley 48 de 1968), y de los
artículos 32, 33, 34, 35 y 36 del Decreto Extraordinario 3160 de 1968.
Tercero.- Salvo
lo establecido en los anteriores numerales, declarar EXEQUIBLES los
artículos 1°, 2°, 9°, 11°, 12°, 13°, 14°, 15°, 16°, 18°, 19° y 20° del Decreto
Extraordinario 1604 de 1966, convertido en legislación permanente por la Ley 48
de 1968, y el artículo 45 de la Ley 383 de 1997, en relación con los cargos
formulados en la demanda y analizados en la presente sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] La Corte advierte que el Decreto Extraordinario 3160 de 1968 entró
en vigencia una vez cumplido el requisito de publicidad, esto es a partir de su
publicación en el Diario Oficial número 32692, de enero 23 de 1969, no a partir
del 1° de enero de 1969, como lo señala el propio Decreto 3160 de 1968 en el
artículo 63.
[2] Publicado en el Tomo VI, No. 29, pág. 54.
[3] Los Magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Manuel José Cepeda
Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, y Marco Gerardo Monroy Cabra salvaron
parcialmente su voto a esta decisión, por cuanto consideraron que los efectos
del fallo debían haber sido diferidos.
[4]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-144/93 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Sobre el caso allí analizado ver fundamento No. 15 de esta sentencia.
[5]
Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998 MP. Antonio Barrera Carbonell.
Sobre el caso allí analizado ver fundamento jurídico No.7 de esta sentencia.
[6]
Entre muchas otras pueden consultarse las siguientes providencias: — Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de diciembre 11 de 2001. Recurso de
súplica S-028, MP. Jesús María Lemus Bustamante. —  Sección Cuarta, Sentencia
del tres de julio de 1988, Rad. 8658, MP. Delio Gómez Leyva. —  Sala de
Consulta y Servicio Civil, Concepto del 17 de octubre de 1996. Rad. 874, MP.
César Hoyos Salazar. — Sección Cuarta, Sentencia del 21 de noviembre de 1980.
[7]
Cfr. Alberto Fernández Cadavid, “La Contribución de valorización en Colombia”,
Temis, 1981.  Ver también, Juan Rafael Bravo Arteaga, “Nociones
Fundamentales de Derecho Tributario”, Bogotá, Legis, 2000.
[8] Entre muchas otras pueden consultarse las Sentencias C-227/02,
C-597/00, C-569/00, C-987/99, C-583/96, C-583/96, C-084/95, C-228/93 y
C-004/93.
[9] Sentencia C-227 de 2002 MP. Jaime Córdoba Triviño. En aquella
oportunidad la Corte declaró exequible la Ley 645 de 2001, “Por medio de la
cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios”.
La Corte estudió el principio de legalidad en el caso de las leyes habilitantes
y frente a la autonomía de las entidades territoriales, para concluir que en
ese caso no se veían afectados. Ver también las sentencias C-987 de 1999,
C-084/95 y C-004/93.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 1999 MP. Álvaro Tafur
Galvis.
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2002 MP. Jaime Córdoba
Triviño.
[12] Sentencia C-597 de 2000 MP. Álvaro Tafur Galvis. La Corte declaró
exequible una norma del Estatuto Tributario que autorizaba el cobro del IVA por
la importación de algunos bienes, pues consideró que la disposición no violaba
el principio de legalidad.
[13] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-227/02, C-1097/01,
C-978/99, C-084/95, C-390/96 y C-084/95 y C-004/93.
[14] Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999 MP. Alejandro
Martínez Caballero.
[15] Idem. La Corte concluyó que sí estaban determinados
suficientemente cada uno de los elementos del gravamen.
[16] Así, la distinción entre sujeto activo de la potestad tributaria y
sujeto activo de la obligación tributaria es ampliamente aceptada en la
doctrina tributaria. Para un resumen de esas posiciones, ver Álvaro Leyva
Zambrano et al. “Elementos de la obligación tributaria” en Derecho
Tributario. Bogotá: ICDT, 1999, pp 427 y ss.
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-412 de
1996 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[18] Idem.
[19] Ver también las sentencias C-467/93, C-040/93, C-253/95.
[20] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-537
de 1995. Ver también: Juan Rafael Bravo Arteaga, Nociones Fundamentales de
Derecho Tributario, Bogotá, Legis, 2000.
[21] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Salvamento de voto de los magistrados
Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell.
[22] MP. Vladimiro Naranjo Mesa. Salvamento de voto de los magistrados
Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell.
[23] MP. José Gregorio Hernández Galindo. No se presentaron salvamentos
de voto.
[24] En la sentencia C-155/03 se indica al respecto: “La anterior
posición fue reiterada en la Sentencia C-545/94, donde la Corte declaró
inexequible una norma de la ley 10 de 1990, que autorizaba a la Dirección
Nacional del Sistema de Salud para “fijar y cobrar tasas o derechos por la
expedición de permisos, licencias, registros y certificaciones". En
todo caso, en aquella oportunidad era absolutamente claro que la Ley no había
previsto criterio alguno sobre el sistema y método tarifario. (MP. Fabio Morón
Díaz. No se presentaron salvamentos de voto)”.
[25] MP. Jorge Arango Mejía y Hernando Herrera Vergara. Salvamento de
voto de los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y José
Gregorio Hernández Galindo.
[26] Salvamento de voto de los magistrados Vladimiro Naranjo Mesa y
Álvaro Tafur Galvis.
[27] La norma modificada fue, precisamente, la que había sido declarada
exequible en la sentencia C-144 de 1993.
[28] No se presentaron salvamentos de voto.
[29] Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002 MP. Eduardo
Montealegre Lynett.
[30] Ver fundamento No. 14 de esta sentencia.
[31] Corte Constitucional, Sentencia C-482 de 1996.  Ver también C-816
de 1999.
[32] El artículo 12 del Decreto 1604 de 1966
reconoce expresamente que “La contribución de valorización constituye un
gravamen real sobre la propiedad inmueble (…)”.  Incluso antes de la
expedición del Decreto era considerado como impuesto real, como lo indicó la
Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado en providencia del 17 de julio
de 1964.
[33] Cfr. Alberto Fernández Cadavid, “La Contribución de valorización
en Colombia”, Temis, 1981, pág. 73 a 79.
[34] Por ejemplo, en el libro “La Contribución de
valorización en Colombia”, el autor sostiene lo siguiente: “De ahí que con buen
criterio, la ley colombiana no incluya, respecto a la generalidad de las obras,
normas sobre métodos de distribución, en ningún sentido, dejando a los
organismos administrativos encargados de la aplicación de contribución de
valorización, fijar y adoptar sus propios métodos, dentro de una gran amplitud
y flexibilidad según cada obra y las condiciones propias del sector inmobiliario
beneficiado.” Op. Cit. pág. 129.
[35] Decreto 2171 de 1992, “Por el cual se reestructura el Ministerio
de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen,
fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”.
Este decreto fue expedido en ejercicio de las atribuciones conferidas por el
artículo 20 transitorio de la Constitución.
[36] Decreto 101 de 2000, “Por el cual se modifica la estructura del
Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones”. Este decreto fue
expedido al amparo del artículo 189-16 de la Constitución, y de los artículos
37 de la Ley 105 de 1993 y 54 de la Ley 489 de 1998.
[37] Decreto 081 de 2000, “Por el cual se modifica la estructura del
Instituto Nacional de Vías”.  Este decreto fue expedido al amparo del
artículo 189-16 de la Constitución, y del artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
[38] VER ANEXO.
[39] VER ANEXO.
[40] VER ANEXO.
[41] VER ANEXO.