T-766-09
Sentencia T-766/09
Sentencia T-766/09
PRINCIPIO
DE CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD-Alcance
DERECHO A LA
SALUD-No suspensión por mora en el pago de aportes por empleador
ACCION DE
TUTELA-Hecho superado por cancelación de los aportes en salud
Referencia: expediente T-1727684
Acción de tutela
promovida por Ángel María Sáenz Salamanca, en representación de Celso Sáenz
Quiazua, contra el Consorcio FOPEP y la Caja Nacional de Previsión Social,
CAJANAL.
Procedencia:
Juzgado Veintisiete Civil del Circuito de Bogotá.
Magistrado
Ponente:
Dr. NILSON
PINILLA PINILLA
Bogotá,
D. C, octubre veintinueve (29) de dos mil nueve (2009).
La Sala
Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y Jorge Iván Palacio
Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales profiere
la siguiente
SENTENCIA
en la revisión del fallo
dictado el 28 de agosto de 2007 por el Juzgado Veintisiete Civil del Circuito
de Bogotá, que negó la acción de tutela instaurada por Ángel María Sáenz
Salamanca, en representación de su padre Celso Sáenz Quiazua, contra el
Consorcio FOPEP y la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.
El expediente llegó a la Corte
Constitucional por remisión que hizo el despacho judicial mencionado, en
virtud  de lo ordenado por los artículos 86 inciso 2° de la Constitución
Política y 31 del Decreto 2591 de 1991, siendo acogido para su revisión  por la
Sala de Selección N° 10, de esta Corte, el 11 de octubre de 2007.
I. ANTECEDENTES
Ángel María Sáenz Salamanca,
actuando en representación de su padre Celso Sáenz Quiazua, elevó acción de
tutela contra el Consorcio FOPEP y la Caja Nacional de Previsión Social,
CAJANAL, por estimar que han vulnerado sus derechos fundamentales a la vida, a
la salud y a la vida digna, con base en los hechos que a continuación son
resumidos.
A. Hechos relevantes y
narración realizada en la demanda.
El señor Celso Sáenz
Quiazua, nacido el 20 de noviembre de 1923 (f. 10 cd. inicial), se encuentra
pensionado desde 1984, correspondiendo a las entidades demandadas el pago de la
mesada pensional y el respectivo descuento para el  servicio de salud, a cargo
de FAMISANAR EPS, entidad que en mayo 31 de 2007 le informó que los aportes de
abril y mayo de ese año no habían sido  consignados, incurriendo en mora, razón
por la cual se suspendería la afiliación si en los tres meses siguientes no
recibía respuesta.
Por la situación descrita,
el 10 de julio de 2007 presentó reclamaciones ante CAJANAL y FOPEP, sin haber obtenido
respuesta alguna a la fecha de presentación de la demanda, con el circunstancia
de que FAMISANAR EPS estableció término perentorio para suspender el servicio,
lo cual se indica en la demanda que convierte en “altamente vulnerable” el
derecho fundamental a la salud, en conexidad con la vida de quien se encuentra
en la tercera edad.
Por consiguiente, en la
demanda se solicita ordenar a los entes accionados que realicen en el menor
tiempo posible “los trámites administrativos a que haya lugar para solucionar
la presunta mora en el pago de los aportes a Famisanar EPS de los meses de
abril y mayo; o si no lo han hecho que de la manera más presurosa se ejecute
tal desembolso, para que de esta manera mi padre y mi madre no queden sin el
servicio de salud”.
B. Contestación del
Consorcio FOPEP
En escrito dirigido al juez de
instancia, el gerente del Fondo de Pensiones Públicas, FOPEP, manifiesta que
ese ente no ha dado lugar a la vulneración de derechos fundamentales del padre
del actor, por cuanto su función consiste en cancelar, por encargo fiduciario,
las mesadas a las personas incluidas en nómina por las cajas y los fondos de
pensiones que reconocen tal prestación, que le remiten en medio magnético, al
momento de la inclusión en nómina, los datos de la persona y los valores a
pagar, procediéndose a ubicar los  valores en la entidad bancaria que haya sido
escogida por el pensionado.
Afirma que los descuentos
realizados sobre las mesadas pensionales para aportes a salud, se cancelan a la
EPS seleccionada, conforme a la legislación vigente.
Manifiesta que consultada la base
de datos, se estableció que el señor Celso Sáenz Quiazua, aparece incluido en
nómina desde septiembre de 1995, fecha  a partir de la cual el consorcio ha
venido cancelando los pagos de las mesadas de los pensionados de CAJANAL, salvo
las correspondientes a diciembre de 2006, enero y febrero de 2007, en proceso
de devolución por no cobro de  parte del pensionado.
Indica que acumuladas tres
mesadas, el fondo o la caja respectivo suspende al pensionado de su nómina,
temporalmente, mientras se realizan las averiguaciones de rigor por el no
cobro, lo que explica que, en el presente caso, las mesadas hayan sido
devueltas por Colmena BCSC al FOPEP.
Asegura que por encontrarse Celso
Sáenz Quiazua en esa situación, “fue suspendido de la nómina de pensionados
del orden nacional por parte de CAJANAL, motivo por el cual el fondo no había
vuelto a ordenar al consorcio FOPEP realizar pagos al accionante” (f. 41 cd.
inicial).
Afirma que a petición del
consorcio, en junio de 2007 CAJANAL incluyó de nuevo en nómina al demandante,
ordenando el pago de $3.115.812.50, “desconociendo el Consorcio FOPEP a qué
pagos corresponde dicha cantidad” y no se discriminó la suma correspondiente
a los aportes de salud.
Expresa que en julio 30 de 2007
respondió el derecho de petición presentado por la parte actora el 10 de los
mismos, informándole acerca de los inconvenientes surgidos con la EPS, la
suspensión en nómina por parte de CAJANAL y la reinclusión del
señor Celso Sáenz Quiazua a partir de junio de 2007, con orden de pago del
retroactivo de las mesadas de abril, mayo y junio de ese año, de la mesada
adicional y los descuentos para salud. Agregó que al no reportar CAJANAL pago
para la mesada de marzo de 2007, no fue posible realizar el descuento para
salud del mes de abril.
Finalmente, reitera que el FOPEP
no se encarga de ordenar el pago de la mesada a los pensionados ni de los
aportes de salud, dado que la actividad de la entidad consiste únicamente en “realizar
los pagos y descuentos de acuerdo con lo ordenado por el fondo”.
C.
Decisión del Juzgado Veintisiete Civil del Circuito de Bogotá
En providencia de agosto 28 de 2007, ese despacho negó la
acción de tutela, al considerar que de acuerdo con la respuesta del FOPEP, el
hecho generador de la amenaza o la vulneración a los derechos fundamentales del
señor Celso Sáenz Quiazua fue superado, en la medida que CAJANAL “nuevamente
lo incluyó en nómina y ordenó realizar el pago del retroactivo de los meses de
abril, mayo y junio de 2007 y efectuar los descuentos para salud”.
D. Pretendida impugnación
En providencia de septiembre 4 de 2007, el Juzgado
Veintisiete Civil del Circuito de Bogotá dispuso no dar trámite a un escrito no
firmado, en el cual se hacía constar que el derecho a la salud en conexidad con
la vida de Celso Sáenz Quiazua continuaba vulnerado, habiendo FOPEP indicado
que CAJANAL no ordenó el pago de la mesada de marzo de 2007, “por lo cual no
se efectuó el descuento para FAMISANAR E.P.S.”, permaneciendo en mora el
aporte de salud del mes de abril de 2007.
II. VINCULACIÓN ADICIONAL Y
PRUEBAS A ANALIZAR
Serán observadas como pruebas y consideraciones relevantes
para tomar la decisión, los documentos y asertos aportados por el actor, la
carta enviada por FAMISANAR EPS (f. 3 cd. inicial), la contestación del FOPEP
(f. 18 ib.), y la comunicación remitida por ese Fondo a CAJANAL (f. 19 ib.).
Así mismo se tendrán en cuenta les escritos enviados a
esta corporación por CAJANAL (f. 33 cd. Corte) y por FAMISANAR EPS (fs. 24 y
35  y ss ib.), empresa que al aparecer como eventualmente comprometida en la
vulneración de los derechos reclamados, fue vinculada a la actuación.
III. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Sala es competente para
decidir el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. No suspensión del servicio de salud por mora en el
pago de los aportes. Reiteración de jurisprudencia
En múltiples ocasiones esta Corte ha expresado que el
servicio público de salud debe prestarse en forma continua e ininterrumpida, en
virtud del  principio superior de eficiencia (arts. 48 y 49 Const.), que
incluye la continuidad del servicio, de manera que la atención médico-asistencial
debe brindarse sin interrupciones y satisfactoriamente a los afiliados y
beneficiarios del sistema.[1]
La continuidad es, entonces, una calidad imprescindible,
que deben tener en cuenta las entidades prestadoras del servicio de salud en
sus relaciones con los usuarios, en tanto contribuye a desarrollar sin
suspensiones una de las finalidades sociales del Estado, en aras de la
eficiencia del sistema. Todo lo que atente contra la continuidad del servicio
de salud “ha de tenerse por ‘ajurídico’ o contrario a derecho, sin que para
esto se requiera una norma que expresamente lo establezca, pues ello es de
‘principio’ en esta materia”[2].
Para tal fin,
es necesario que los empleadores o el aportante al sistema general de salud,
hagan efectivo el giro de los aportes requeridos para la prestación del
servicio, toda vez que su omisión puede poner en riesgo la vida y la integridad
de afiliados y beneficiarios, supuestos igualmente aplicables a las
instituciones pagadoras de mesadas pensionales, obligadas también a transferir
al sistema las cotizaciones descontadas por concepto de aportes de sus
pensionados.[3]
La
jurisprudencia ha precisado que si el empleador o el fondo de pensiones no
transfieren a las EPS las sumas retenidas por aportes para salud, estarían sujetos
no sólo a sanciones administrativas y económicas, sino a probables consecuencias
penales por posible desvío, retención o apropiación de recursos ajenos,
definidos por la ley como contribuciones parafiscales, destinadas a propósitos
específicos.[4]
También ha
indicado que la entidad administradora de la seguridad social puede exigir
judicialmente el pago de los aportes en mora, sin que esa circunstancia pueda
pretextarse para dejar de atender a los usuarios, ya que según el principio de
continuidad, la obligación en la prestación del servicio de salud puede
mantenerse en la EPS.[5]
Por consiguiente, la mora en el
pago de los aportes, por negligencia del empleador o de la respectiva caja o
fondo de pensiones, no puede en ningún caso afectar la prestación del servicio
al trabajador activo o retirado. Está vedado a las EPS interrumpir o suspender
el servicio a sus afiliados y beneficiarios pretextando problemas administrativos,
pues de hacerlo ponen en riesgo la salud, la dignidad y eventualmente la vida
misma de esas personas; además, para obtener el cumplimiento de esas
obligaciones, “tienen la posibilidad de establecer el cobro coactivo para
hacer efectivas sus acreencias derivadas de la mora patronal”.[6]
3. Hecho superado
En reiterada
jurisprudencia[7],
esta corporación ha señalado que si en el trámite de determinada acción de
tutela, sobrevienen hechos que demuestren que la vulneración a los derechos
fundamentales ha cesado, o se ha consumado en forma tal que sea imposible
restablecer al solicitante en su goce legítimo, la acción pierde eficacia y
razón de ser, al extinguirse el objeto jurídico sobre el cual se pretendía,
resultando inocua cualquier decisión que pudiere surgir al respecto.
Así, cuando
en el curso de la acción se consolida el restablecimiento de los derechos
quebrantados o la superación del riesgo, cualquier pretensión de la demanda de
tutela queda sin materia y no se requiere ni es viable una resolución para
propiciar algo que ya se ha alcanzado, o se ha tornado imposible.[8]
En un
principio, la Corte consideró que en aquellos procesos en los que se presentaba
un hecho superado, dado que la situación u omisión acusada de vulnerar o
amenazar un derecho fundamental había desaparecido, se debía declarar la
improcedencia de tutela, puesto que la orden que podría impartir el juez caería
en el vacío; en otras ocasiones, estimó pertinente confirmar los fallos de
tutela, con base en el mismo argumento acerca de la carencia actual de objeto,
o simplemente se abstuvo de pronunciarse de fondo.
En la
actualidad, se acepta que en aquellos casos en los que sobreviene carencia de
objeto de la acción de tutela, pero sea evidente que debía haberse decidido en
un sentido distinto, se revocará, según corresponda, con la anotación de que no
se pronunciará de fondo, ni impartirá órdenes para indicar un remedio judicial
sobre el problema jurídico, que ya ha perdido materialidad.[9]
4. El caso
concreto
Frente al caso
concreto, correspondería a esta Sala de Revisión determinar si los derechos
invocados por Ángel María Sáenz Salamanca, obrando en legítima representación
de su padre Celso Sáenz Quiazua, quien está próximo a cumplir 86 años de edad, fueron
vulnerados por el consorcio FOPEP y la Caja Nacional de Previsión Social
CAJANAL, al no consignar a FAMISANAR EPS los aportes de abril y mayo de 2007,
provocando una mora y el riesgo de suspensión de los servicios de salud del
pensionado por parte de esta última entidad.
Advierte esta Corte que no
obstante la respuesta dada por FOPEP al pensionado, comunicándole que CAJANAL
lo reincorporó en nómina y efectuó los abonos de las mesadas de abril, mayo y
junio de 2007 pero no reportó el pago de la mesada de marzo de 2007 ni el
aporte a FAMISANAR EPS correspondiente al mes de abril del mismo año, esta
empresa, mediante escrito de diciembre 18 de 2007, respondió que Celso Sáenz
Quiazua “está afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud en el
programa del Régimen Contributivo en calidad de COTIZANTE desde el 1/01/04, y
se encuentra en estado ACTIVO” (f. 24 cd. Corte).
Agregó que “Famisanar EPS no había recibido pago por
concepto de aportes por parte del empleador correspondientes al mes de abril y
de mayo se presentaron inconsistencias con la afiliación del accionante, no
obstante el pasado 3 de julio se recibieron los aportes que se encontraban en
mora quedando activo el servicio para el accionante” (ib.).
Lo anterior pone de manifiesto que la amenaza o potencial
vulneración de los derechos fundamentales del actor ha desparecido, pues si
bien era  inminente al momento de interponerse la acción de tutela, es lo
cierto, según se acredita en el expediente, que desde julio 3 de 2007 Celso
Sáenz Quiazua cuenta con la reanudación de los servicios de salud por parte de
FAMISANAR EPS, una vez recibidos por esta entidad los aportes que se
encontraban en mora, correspondientes a los meses de abril y mayo de ese año.
Adicionalmente, en octubre 21 de 2009 (fs. 35 y 36 ib.)
FAMISANAR EPS remitió a esta Corte, certificaciones sobre el estado de
cotizante “ACTIVO” de Celso Sáenz Quiazua y el registro de sus aportes
en salud, realizados entre el 1° de  enero de 2004 y el 1° de octubre de 2009.
Además, allegó informe de las autorizaciones y procedimientos médicos
realizados desde 2004, confirmando no sólo la superación de los problemas
administrativos relacionados con el pago de los aportes para salud a que se ha
hecho referencia, sino la prestación real, efectiva y continua de los servicios
de salud al pensionado, quien al hallarse en la tercera edad requiere habitual
atención médica.
Sin embargo, ha de precisar la Corte que las contingencias
administrativas no justifican lo sucedido, ante la obligación de la entidad
prestadora del servicio de salud FAMISANAR de brindar la atención
médico-asistencial requerida, de manera oportuna, sin interrupciones, conforme
a los principios superiores de eficiencia y continuidad, antes enunciados y explicados,
más aún tratándose de una persona que se encuentra en la tercera edad y merece
especial protección.
Queda así establecido que en el
asunto que se revisa se configura un hecho superado, toda vez que la alegada vulneración
de los derechos del señor Celso Sáenz Quiazua quedó sin vigencia, debido a que
cancelados los aportes para salud de abril y mayo de 2007, adeudados por
Cajanal y/o FOPEP a FAMISANAR, esta entidad le presta los servicios que
requiere el cotizante activo, según se ha apreciado (f. 36 cd. Corte).
En consecuencia, esta corporación
declarará la carencia actual de objeto. Con todo, como es palmario que la
tutela sí debió concederse en su oportunidad, al punto que por el no pago del
aporte del mes de abril de 2007, FAMISANAR EPS puso en peligro la atención en
salud que está en el deber de prestar al pensionado Celio Sáenz Quiazua, quien
nuevamente quedó “activo” a partir de julio 3 de 2007, una vez recibidos
los aportes que arbitrariamente se habían dejado de cubrir, será revocado el
fallo de agosto 28 de 2007 dictado por el Juzgado Veintisiete Civil del
Circuito de Bogotá, en cuanto negó un amparo que ha debido conceder, siendo
claro que estando ya superado el riesgo, no es necesario ahora proferir orden
alguna.
No obstante,
por los antecedentes del caso y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24
del Decreto 2591 de 1991, la Sala considera necesario prevenir a FAMISANAR EPS
para que no vuelva a incurrir en conductas como la que dio origen a esta acción
de tutela, dado que una situación como la presentada, debe ser subsanada
directamente con las entidades responsables de la pensión, sin afectar a quien
tiene el derecho.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero. LEVANTAR la
suspensión de los términos en el proceso de la referencia, decretada en auto de
diciembre 11 de 2007.
Segundo. REVOCAR el fallo
proferido el 28 de agosto de 2007 por el  Juzgado Veintisiete Civil del
Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela promovida por Ángel María
Sáenz Salamanca, en representación de su padre Celso Sáenz Quiazua, contra el
consorcio FOPEP y la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL.
Tercero. DECLARAR la
carencia actual de objeto, por existir hecho superado.
Cuarto. PREVENIR a
FAMISANAR EPS, para que en lo sucesivo se abstenga de incurrir en conductas
como la que dio origen a la presente acción de tutela.
Quinto.  Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] SU-562/99 (agosto 4), M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[2] SU-562/99.
[3] T-055/07 (febrero 1°), M. P  Marco Gerardo Monroy Cabra.
[4] C-575/92 (octubre 29),  M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[5] C-177/98 (mayo 4), M. P. Alejandro Martínez
Caballero.
[6] T-417/01 (abril 26),  M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-055/07,
precitada.
[7] Cfr. T-488 /05 (mayo 12), M. P. Álvaro Tafur Galvis; T-630/05
(junio 16), M. P. Manuel José Cepeda; T-806/07 (septiembre 28),  M. P. Humberto
Sierra Porto; entre otras.
[8] T-486 de 2008 (mayo 15),  M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[9] T-442 de 2006 (junio 2),  M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.