C-080-96
Sentencia No
Sentencia
C-080/96
FACULTAD
IMPOSITIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
El pago de
tributos y específicamente de impuestos, en el marco de un estado moderno
caracterizado como social y de derecho,  constituye, además de una obligación
ciudadana, un instrumento eficaz para los propósitos de una sociedad más
equitativa, igualitaria y justa; en ese mismo marco y atendiendo los principios
fundamentales que rigen nuestra organización socio-política, en Colombia la
facultad impositiva es exclusiva del Congreso, las Asambleas Departamentales y
los Concejos municipales, organismos que deberán desarrollarla atendiendo los
principios y limitaciones que la misma Carta les impone. Nuestra Constitución
consagra la potestad de decretar impuestos como característica esencial de la
soberanía del Estado, sin que limite o condicione dicha facultad respecto de
determinados bienes.
IMPUESTO DE
DEGÜELLO/IMPUESTO A PRODUCTOS DE PRIMERA NECESIDAD
No existe ninguna
disposición de carácter constitucional que exima los denominados productos de
primera necesidad de la imposición de gravámenes directos o indirectos. El
denominado impuesto de degüello grava la actividad del sacrificio de ganado, no
el consumo de la carne, lo que no implica que esta Corporación desconozca, que
como es usual e inevitable parte o la totalidad de este costo sea trasladado al
consumidor.  Este tipo de impuestos es esencial en la estructura fiscal de las
entidades territoriales para el desarrollo eficaz del principio de
descentralización.
PRINCIPIO DE
EQUIDAD DEL TRIBUTO
El principio de
equidad en la teoría hacendística ha generado dos grandes teorías: la del
beneficio y la de capacidad de pago; la primera señala que "los impuestos
deben aplicarse en función de los beneficios o de las utilidades que las
personas gravadas obtienen con los gastos públicos que se financian con los
impuestos", esta es aplicable cuando el gasto público se financia con
tasas e impuestos fijos y corresponde a las características del impuesto de
degüello, el cual grava una actividad específica, el sacrificio de ganado para
consumo, lo que implica que las tarifas para él señaladas no puedan estar
relacionadas con la capacidad económica de la persona que se dedica a esa
actividad, sino con la intensidad con que desarrolle la misma, su patrimonio no
se ve afectado con esta imposición, pues se dirige a imponer una obligación
tributaria sobre cada una de las reses que en desarrollo de su oficio
sacrifique, siempre que su destino sea el consumo humano; los recursos
recaudados por este concepto servirán a las entidades territoriales para
financiar proyectos prioritarios que directa o indirectamente beneficiaran a la
comunidad de la que hace parte el sujeto pasivo de la obligación, luego las
normas acusadas no vulneran el principio de equidad.
PRINCIPIO DE
EFICIENCIA DEL TRIBUTO
El fallo de
inexequibilidad implica la exclusión del ordenamiento jurídico de la norma
impugnada por ser ésta contraria a las disposiciones superiores, nada garantiza
que no puedan existir normas de carácter legal que vulneren con sus contenidos
el principio de eficacia que consagra el artículo 363 de la Carta, respecto de
las cuales la Corte mantiene su competencia; a los organismos de control les
corresponde velar por el cumplimiento de las normas vigentes e imponer las
sanciones del caso si verifican incumplimiento o inaplicación; por eso, si bien
en el caso analizado esta Corporación no acogerá la pretensión del demandante,
ello obedece, primero a que las normas impugnadas, la mayoría de carácter
sustantivo, por definición no pueden violentarlo, y segundo, porque respecto de
aquellas que establecen o desarrollan aspectos de carácter procedimental, la
Sala no encuentra en ellas elemento alguno que vulnere preceptos
constitucionales.
Referencia: expediente D-1051
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 25 (parcial) del Decreto 41 de 1905;
1 (parcial) del Decreto 1344 de 1908; 17 (parcial) de la ley 20 de 1908; 1
(parcial) de la ley 8 de 1909; 1 y 2 de la ley 60 de 1912; 9 de la ley 56 de
1918; 4 (parcial) de la ley 34 de 1925; 3 de la ley 31 de 1945; 1 y 2 (ambos
parcialmente) de la ley 20 de 1946; y 161 y 162 del Decreto 1222 de 1986.
Actor: Jorge Pino
Ricci
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  febrero veintinueve  (29) de mil novecientos noventa y seis (1996)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JORGE
PINO RICCI, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que
establece el artículo 242 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte
Constitucional la demanda de la referencia contra el artículo 25 (parcial) del
Decreto 41 de 1905; el artículo 1 (parcial) del Decreto 1344 de 1908; el
artículo 17 (parcial) de la ley 20 de 1908; el artículo 1 (parcial) de la ley 8
de 1909; los artículos 1 y 2 de la ley 60 de 1912; el artículo 9 de la ley 56 de
1918; artículo 4 (parcial), de la ley 34 de 1925; el artículo 3 de la ley 31 de
1945; los artículos 1 y 2 (ambos parcialmente) de la ley 20 de 1946; y los
artículos 161 y 162 del Decreto 1222 de 1986.
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones de rigor constitucional y legal, y se decretó,
a través de la Secretaría General de esta Corporación, su fijación en lista y
el traslado al Despacho del Señor Procurador General de la Nación, quien rindió
en término el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y
en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda
presentada.
II.  EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
1.1. Decreto
Legislativo 41 de 1905
"Sobre
arbitrios rentísticos"
".............
"Artículo
25. En los departamentos
en donde estén rematadas las rentas de degüello y de tabaco se
respetarán los derechos adquiridos por los rematadores hasta que terminen sus
respectivos contratos; y el valor de esas rentas ingresará en el Tesoro
departamental.
PARAGRAFO. En los
departamentos en donde no estén rematadas las rentas expresadas, el Gobierno
establecerá la de pieles y reconocerá en favor de aquellos el valor que
actualmente derivan por el impuesto sobre degüello."
"1.2.
Decreto 1344 de 1908
"Por el cual se
cede en provecho de los departamentos y los municipios el producto de algunas
rentas y se reglamenta la manera de invertirlo."
"Artículo
1o. Cédese en provecho de
los departamentos y los municipios el producto de las Rentas de Licores
Nacionales y degüello de Ganado Mayor y el de las de Peajes, Pontazgos,
Barcas y Derecho de pesca, donde estas últimas estén establecidas, y el de las
demás que al expedirse la Ley 1a. de 1908 eran departamentales, excepto las de
Registro y Anotación..."
1.3. Ley 20 de
1908
"Que adiciona y
reforma la Ley 149 de 1888, sobre régimen político y municipal."
"..........
"Artículo 17
"...
Numeral 3.    Serán
rentas municipales: .........
la renta de
degüello de ganado menor ;"
"1.4.  Ley 8
de 1909
"Sobre
descentralización administrativa."
"Artículo
1o. Serán en lo sucesivo
Rentas Departamentales, además de las que lo eran antes de la expedición de la
Ley 1a. de 1908 y que no estén cedidas a los municipios, las rentas de Licores
Nacionales, Degüello de Ganado Mayor, Registro y Anotación..."
"1.5.  Ley
60 de 1912
"Por la cual se
adiciona el artículo 1 de la Ley 8 de 1909."
"Artículo
1o.  El impuesto de
degüello que pagan las Empresas de Navegación en el río Magdalena por las reses
que se consumen en los vapores que navegan entre Barranquilla y La Dorada,
corresponde íntegramente al Departamento del Atlántico.
El Gobernador de
dicho Departamento reglamentará convenientemente la recaudación del impuesto de
que trata esta ley."
"Artículo
2o. También
corresponden al Departamento del Atlántico las sumas que ha dejado de recaudar
desde que las Empresas de vapores suspendieron el pago del impuesto de
degüello; y de la cantidad total que recaude por este motivo, destinará el
veinticinco por ciento para auxilio del hospicio de san Antonio de
Barranquilla."
1.6. Ley 56 de
1918
"Por la cual se
establece el impuesto sobre la renta"
"Artículo
9o. Los departamentos
pueden fijar libremente la cuota del impuesto sobre degüello de Ganado Mayor
."
1.7. Ley 34 de
1925
"Por la cual se
dictan varias disposiciones sobre las rentas de licores, tabaco y
degüello."
"..........
"Artículo
4o. Desde la vigencia de
la presente Ley, las rentas sobre consumo de tabaco y de degüello no
podrán darse en arrendamiento. Quedan a salvo los contratos existentes hasta su
terminación, los cuales no podrán prorrogarse ."
1.8. Ley 31 de
1945
"Por la cual se
suscriben unas acciones en la Cooperativa de Acción Económica de Caldas
Limitada y en la Unión Central Cooperativa de Abastecimiento, Limitada, y se
dictan otras disposiciones"
"......
"Artículo
3o. El impuesto de
degüello continuará causándose y recaudándose en la forma acordada por las
disposiciones legales que hoy regulan la materia.
Mas con el fin de
favorecer la industria ganadera y las conveniencias del consumidor, cuando el
dueño de ganado mayor o menor declare, en la Recaudación respectiva, que va a
sacrificar determinadas reses para transportar las carnes a lugar distinto de
aquel en que los ganados se sacrifican, el impuesto se pagará en el lugar en
donde las carnes se consuman.
Para los efectos
del inciso anterior, el dueño de las reses sacrificadas deberá indicar
pormenorizadamente, el lugar a donde destina las carnes y el número de cabezas
que a cada plaza ha de transportar en las condiciones dichas. Todo fraude en
esta declaración se sancionará con un recargo del ciento por ciento (100%) del
impuesto respectivo.
En la
reglamentación de este precepto, el Gobierno Nacional tomará las medidas que
estime pertinentes para evitar fraudes a la renta."
1.9. Ley 20 de
1946
"Por la cual se
establecen unas prohibiciones"
"Artículo
1o. Prohíbase a los
departamentos y municipios imponer o cobrar gravámenes de cualquiera clase o
denominación a la producción y tránsito de los artículos alimenticios de
primera necesidad que determine el Ministerio de la Economía Nacional, tales
como papa, arroz, frutas, legumbres, plátano, lentejas, garbanzo, arveja,
azúcar, panela, leche y sus derivados, frijoles, maíz, etc., así como a los
establecimientos, actividades y elementos destinados a su producción.
"Artículo
2o.  La prohibición
establecida en el artículo 1o. de la presente Ley no afecta el impuesto
predial, ni los de degüello y bebidas alcohólicas y fermentadas, ni los
derechos por plazas de mercado y almotacén."
1.10. Decreto
Extraordinario 1222 de 1986
"Por el cual se
expide el Código de Régimen Departamental"
"..........
"Artículo
161. Los Departamentos
pueden fijar libremente la cuota del impuesto sobre degüello de ganado mayor
"Artículo
162. Las rentas sobre
degüello no podrán darse en arrendamiento."
Las disposiciones
subrayadas son las demandadas
III. LA DEMANDA
A. Normas
Constitucionales que se Consideran Infringidas
El demandante
considera que las disposiciones acusadas vulneran los artículos  158 y 363 de
la Constitución Nacional vigente, y el artículo 76 de la Carta Política de
1886.
B. Los
fundamentos de demanda
Las normas
demandadas se relacionan todas con el denominado impuesto de degüello,
que se define como un impuesto indirecto que grava la actividad de las personas
dedicadas al sacrificio de ganado, el cual deben pagar en el sitio en el cual
se va a consumir el producto, a los departamentos y municipios, según se trate
de ganado mayor o menor, por cada una de las reses que sacrifiquen para consumo
humano; según el demandante, dos de las normas acusadas, los artículos 161 y
162 del Decreto 1222 de 1986, expedidas bajo la vigencia de la Constitución de
1886, vulneran lo dispuesto en el artículo 76 de la misma.
El demandante inicia
su alegato con un pormenorizado estudio de los orígenes históricos del impuesto
de degüello, que lo remonta al análisis de la alcabala española y del impuesto
colonial denominado Armada de Barlovento, señalando que dichos impuestos
gravaban, entre otros productos, la carne.
En su ejercicio de
análisis histórico el demandante se detiene en las  diferentes formas y
denominaciones que en cada época, según las tesis político-administrativas
predominantes, ha asumido este impuesto, el cual en 1842 pasó a denominarse
impuesto al consumo; destaca como desde la independencia los recursos
recaudados por este concepto se han destinado a los entes territoriales, y como
sólo, a raíz del triunfo de las tesis "regeneracionistas", que dieron
origen a la Constitución de 1886, la cual consagró un régimen marcadamente
centralista, dicho impuesto fue del orden nacional.
Se refiere también a
la evolución en los procesos de recaudo del mencionado impuesto, que van desde
el arrendamiento en pública subasta,  hasta el recaudo directo por parte de las
tesorerías.
Si bien acepta que
en un Estado moderno el recaudo de impuestos constituye una necesidad de la
sociedad y una obligación de los ciudadanos "denominada en abstracto
obligación tributaria", considera que el impuesto en mención, por gravar
un producto de primera necesidad, es contrario a la filosofía misma de la Carta
de 1991, además de que según él las normas que impugna, por diferentes motivos,
vulneran de manera específica los artículos 158 y 363 del ordenamiento
superior.
Su demanda se divide
en tres partes:
La primera, de
carácter general, cuestiona al impuesto mismo, el cual, según el demandante,
además de gravar un producto de primera necesidad, dadas sus características y
modalidades de recaudo, viola los principios de eficiencia tributaria,
progresividad y equidad, consagrados en la Constitución Nacional.
La segunda se refiere
a la presunta violación del artículo 158 de la Carta, que consagra el principio
de unidad de materia, pues en su opinión, los artículos impugnados de la ley 56
de 1918 y de la ley 31 de 1945, contrarían esta disposición constitucional,
generando una inconstitucionalidad sobreviniente.
La tercera parte se
refiere a la presunta violación del artículo 76 de la Constitución de 1886,
pues, en su opinión, las disposiciones consagradas en los artículos 161 y 162
del Decreto 1222 de 1986, excedieron las facultades que el legislador otorgó al
Presidente de la República a través de la ley 3 de 1986, para compilar
disposiciones vigentes sobre los departamentos.
IV. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR
En la oportunidad
correspondiente el Señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de
su competencia, solicitando a esta Corporación que se declaren exequibles las
disposiciones acusadas, dado que las mismas no contrarían ningún precepto
constitucional.
Sustenta su petición
en los siguientes argumentos:
A. Violación del
artículo 158 de la C.P.
- Señala el
Procurador que la acusación que presenta el actor contra los artículos 9 de la
ley 56 de 1918 y 3 de la ley 31 de 1945, referida a que en ellas no se dá el
elemento de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta, se
fundamenta en una presunta inconstitucionalidad sobreviniente que su Despacho
descarta, pues, dice, "...tal fenómeno no opera de manera automática ni es
de carácter general...", éste se presenta "...cuando la norma
expedida bajo la Constitución anterior, no puede ejecutarse frente a una o
varias disposiciones de la Constitución posterior..." y no se presenta
cuando "...la norma anterior ha creado situaciones jurídicas activas o
cuando el precepto Constitucional anterior puede conciliarse con el nuevo
Estatuto Superior."
- Al analizar las
normas impugnadas bajo los anteriores presupuestos, el Ministerio Público
concluye que respecto de ellas no se configura el fenómeno de
inconstitucionalidad sobreviniente, dado que "...el impuesto de degüello
no resulta inejecutable y puede conciliarse con el ordenamiento superior vigente...",
mucho más si se tiene en cuenta que este gravamen es un componente de la renta
de las entidades territoriales, consagrada, con características especiales, en
el artículo 362 de la C.P.
- Destaca el
concepto fiscal, que la mencionada renta de las entidades territoriales se
encontraba consagrada también, con similares características, en el artículo
186 de la Carta de 1886, por lo que considera inadmisible señalar contradicción
entre las normas expedidas bajo su vigencia para regular uno de sus componentes,
el impuesto de degüello, y las normas que conforman el nuevo ordenamiento
superior.
- Se remite el
Ministerio Público a la Sentencia C-025 de 1993 de esta Corporación, para
señalar, en relación con el denominado principio de unidad de materia lo
siguiente:
"La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad
y terminar por anular el principio democrático significativamente de mayor
entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de las cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la norma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporadas al proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley."  (M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
- No obstante que la
acusación por violación del artículo 158 de la Carta, la refiere el demandante
únicamente a los artículo 9 de la ley 56 de 1918 y 3 de la ley 31 de 1945, el
Señor Procurador en su concepto extiende su análisis a la totalidad de normas
impugnadas, concluyendo que, salvo el artículo 3 de la 31 de 1945, en todas las
demás se respeta el principio de unidad de materia.
Sobre el artículo 3
de la ley 31 de 1945, el Ministerio Público presenta el siguiente análisis:
La ley 31 de 1945,
por la cual se suscribieron unas acciones en la Cooperativa de Acción Económica
de Caldas Ltda. y se dictaron otras disposiciones, reglamentó en su artículo 3
lo relativo al recaudo del impuesto de degüello, en aquellos eventos en que la
carne, producto de las reses sacrificadas en un determinado lugar, fuera a ser
transportada a otro sitio, caso en el cual el impuesto se pagaría en el lugar en
donde éstas se fueran a consumir. Señala el Procurador que es evidente que tal
disposición era ajena a la materia de la ley que la contenía, por lo que con
ella si se transgredió el principio de unidad de materia, no obstante, agrega,
dado que la norma en cuestión fue derogada "...por normas posteriores, las
cuales establecieron que el recaudo del impuesto de degüello solo se realiza en
el lugar donde se sacrifica el ganado...", la declaratoria de
inexequibilidad en  este caso resultaría inocua por carencia actual de objeto.
B. Violación del
artículo 363 de la C.P.
Destaca el
Procurador en su concepto, que los principios de eficiencia, equidad y
progresividad consagrados en el artículo 363 de la Carta, constituyen los
pilares fundamentales del sistema tributario que en ella se establece; dichos
principios, señala, deben interpretarse de manera integral, pues sobre ellos
deben diseñarse y establecerse los diferentes tributos que conformarán el
mencionado sistema.
- El principio de
eficiencia. Este, anota el Ministerio Público, se  relaciona con el costo
administrativo que implica el recaudo del respectivo gravamen, por lo que su
vulneración sólo puede generarse por dos vías diferentes: a través de
disposiciones jurídicas contenidas en las normas que lo crean, cuando éstas de
alguna manera obstaculizan o impiden el cumplimiento de la obligación
constitucional del Presidente de la República, de los Gobernadores y de los
Alcaldes, de recaudar las rentas públicas; o a través de actuaciones
administrativas, que por inaplicación o indebida interpretación de las normas
legales, incumplen con la obligación de hacer efectivo el recaudo de las
respectivas rentas públicas. En ninguno de los dos casos la violación se deriva
de las normas de carácter sustantivo que crean los impuestos, como es el caso
de las disposiciones legales impugnadas por el actor, pues ellas en sí mismas
consideradas no pueden vulnerar el principio de eficiencia, el cual sólo puede
ser transgredido por las personas u organismos encargados de aplicarlas y
sancionadas por aquellos encargados de ejercer el correspondiente control
fiscal.
- En opinión del
Procurador, si se trata de una transgresión originada en actuaciones
administrativas, como lo sugiere el demandante, la Corte Constitucional no es competente
para pronunciarse sobre tal aspecto, el cual la ley reserva a los respectivos
organismos de control, por lo que debe declararse inhibida en lo que hace a
este cargo, lo que, aclara, no es óbice para que esta Corporación
"...determine el valor jurídico-constitucional de la obligación impositiva
cuestionada."
- Los principios
de progresividad y equidad. Señala el Ministerio Público, que tal como
plantea el demandante la presunta vulneración de dichos principios  a través de
la imposición del impuesto de degüello, se tendría que concluir que el sistema
tributario colombiano excluye la posibilidad de establecer impuestos
indirectos, lo cual es totalmente equivocado, pues al igual que las
contribuciones parafiscales y las tasas, éstos son coherentes con la estructura
tributaria que definió la Constitución de 1991.
- En cuanto al
principio de progresividad este es aplicable a los impuestos directos y
"...generalmente no se presenta en los impuestos indirectos, como el
impuesto de degüello." En lo referido al principio de equidad, señala el
Procurador, si se entiende como igualdad, esto es que no admite excepciones,
"...el impuesto de degüello acredita tal principio, toda vez que se aplica
sin exclusiones a todas las personas que sacrifican ganado." Para
concluir, se remite el Ministerio Público a fallos de esta Corporación
relacionados con la delicada tarea que le corresponde cumplir al legislador,
dirigida a que el sistema tributario refleje adecuada y equilibradamente los
mencionados principios.
C. Violación del
artículo 76 de la Constitución Política de 1886
- El actor demanda
la inconstitucionalidad de los artículos 161 y 162 del decreto 1222 de 1986,
por considerar que el contenido de dichas normas excedió las facultades
extraordinarias que el legislador, a través de la ley 3 de 1986, otorgó al
Presidente de la República.
- Señala el
Procurador, que si bien durante mucho tiempo se consideró que el exceso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el legislativo al
ejecutivo constituía un vicio de forma, y que como tal la acción de
inconstitucionalidad correspondiente caduca en el término de un año, de acuerdo
con lo establecido en el numeral 3 del artículo 242 de la Carta de 1991, a
partir del pronunciamiento  de  esta Corporación, consignado  en  la
Sentencia  C-546 de 1993, cuyo Magistrado Ponente fue el Dr. Carlos  Gaviria
Díaz, dicho exceso "...no puede reputarse como un vicio menor saneable por
el transcurso del tiempo, pues el acto que lo contiene carece desde el principio
del presupuesto esencial para surgir al mundo del derecho: la
competencia..."
- Con fundamento en
lo expuesto, considera el Procurador procedente realizar el control de
constitucionalidad solicitado por el demandante, en relación con las
disposiciones los artículos 161 y 162 del Decreto 1222 de 1986, Código de
Régimen Departamental, el cual, señala, se deberá hacer a la luz de las
disposiciones de la Constitución Política de 1886, por ser ésta la que se
encontraba vigente en el momento en el que fueron conferidas las mencionadas
facultades extraordinarias.
- Prosigue el
Procurador su estudio señalando que el mencionado Decreto 1222 de 1986, fue
expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas al
ejecutivo a través del literal b del artículo 35 de la ley 3 de ese mismo año
que estableció:
"Artículo 35. Revístese al Presidente de la República
de facultades extraordinarias por espacio de un año para:
"a. (...)
"b. Codificar
las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el
funcionamiento de la Administración Departamental."
En opinión del
demandante, el ejecutivo "revivió una norma ya derogada" a través del
artículo 162 del citado decreto, y en consecuencia se extralimitó en el
desarrollo de las facultades que le fueron otorgadas por el legislador; no
obstante, en opinión del Ministerio Público, tal extralimitación de funciones
no se dió, por cuanto "...la ley 14 de 1983 no derogó la totalidad de las
disposiciones de la ley 34 de 1925.
- En efecto, el
artículo 4 de la ley 34 de 1925, por la cual se dictaron disposiciones sobre
las rentas de licores, tabaco y degüello, corresponde a lo dispuesto en el
artículo 162 del Decreto 1222 de 1986, que codificó las disposiciones legales y
constitucionales vigentes para la organización y el funcionamiento de la
administración departamental; si bien la ley 14 de 1983, por la cual se
fortalecieron los fiscos de las entidades territoriales, derogó todas las
disposiciones que le eran contrarias, ese no fue el caso de aquellas
relacionadas con el impuesto de degüello, las cuales, en consecuencia, fueron
incorporadas en la compilación efectuada en el Decreto 1222 de 1986, de donde
se concluye que el Presidente de la República no se extralimitó en las
facultades extraordinarias a él otorgadas.
V. OTRAS INTERVENCIONES
A. MINISTERIO DE
HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dentro de la
oportunidad correspondiente, se hizo presente el abogado MANUEL DOUGLAS
AVILA OLARTE, quien como apoderado y representante del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, manifestó su intención de defender la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas, para lo cual presentó a
consideración de esta Corporación los siguientes argumentos:
- Manifiesta el
interviniente que la potestad impositiva en el esquema constitucional de 1991,
se radicó en el Congreso de la República, organismo al que le corresponde
diseñar el sistema tributario con base en los principios y atendiendo las
modalidades que la Carta consagra como fundamentales e inherentes al mismo;
"...el establecimiento del impuesto de degüello se enmarca dentro de los
principios anotados...", sin que él en sí mismo sea violatorio de la
Constitución Nacional.
- En cuanto a la
violación de los principios de eficiencia, equidad, y progresividad, los
argumentos expuestos por el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, son similares a los desarrollados en el concepto del Procurador
General de la Nación.
- En cuanto a la
impugnación del artículo 162 del decreto 1222 de 1986, anota el interviniente
que su contenido no desborda las facultades extraordinarias otorgadas al
ejecutivo, "...toda vez que la ley 14 de 1983, no deroga la ley 34 de
1925, tal como lo afirma el demandante, de tal forma que este decreto se limitó
a compilar las disposiciones referentes a municipios sin que haya creado una
disposición jurídica nueva diferente de las compiladas....Debe anotarse, en
todo caso, agregó, que el cargo de constitucionalidad no lo puede fundamentar
el actor en la Constitución de 1886, pues la misma ya no rige. Ahora bien, si
lo hace porque cree violada una norma de competencia, habría operado el
fenómeno de la caducidad de la acción de inconstitucionalidad conforme al
artículo 242 de la Carta Política."
- No se refiere el
interviniente al cargo sobre violación del principio de unidad de materia
formulado por el demandante.
B. MINISTERIO DE
AGRICULTURA
El doctor JOSE
RAIMUNDO SOJO ZAMBRANO, obrando en nombre y representación del Ministerio
de Agricultura, presentó dentro del término establecido escrito en el cual
solicita a esta Corporación no acceder a las pretensiones del demandante, por
considerar que las disposiciones acusadas se ajustan al ordenamiento
constitucional.
- Al primer cargo de
la demanda, violación del artículo 158 de la C.P., responde el interviniente
señalando que el citado precepto constitucional reproduce el artículo 77 de la
Constitución anterior, originado en el acto legislativo No. 1 de 1968, lo que implica,
en su opinión, que el actor dirige su impugnación contra las normas que sobre
el impuesto de degüello fueron expedidas con anterioridad a la vigencia de
dicho acto legislativo, esto es, antes de 1968. Respecto de tales normas,
agrega el demandante, solicita la declaratoria de inexequibilidad por
considerar que en ellas se opera, en relación con el artículo 158 de la Carta,
el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente.
- Dicha
interpretación, dice el representante del Ministerio de Agricultura, es
restrictiva y aislada, al no acoger los preceptos constitucionales en su
"contexto integral", pues si bien todas las normas expedidas con
posterioridad a 1968 debieron acatar el principio de unidad de materia, no
ocurre igual con aquellas expedidas con anterioridad a esa fecha, las cuales,
en lo que hace al impuesto de degüello, podían incluirse en leyes "conexas
o distintas" manteniéndose ajustadas al marco constitucional entonces
vigente.
- Después de un
análisis detallado de la jurisprudencia de esta Corporación sobre el principio
de unidad de materia, concluye el interviniente que en el caso de las
disposiciones impugnadas éste no se viola, salvo en lo que hace al artículo 3
de la ley 134 de 1945, sobre el cual presenta un análisis similar al expuesto
por el Ministerio Público.
- Anota, que dado
que "...el impuesto de degüello no resulta inejecutable y puede
conciliarse con el nuevo marco constitucional...", y que además éste
constituye una renta departamental de las características que señala el
artículo 362 de la Carta vigente, "...no puede existir ninguna
contradicción entre esta norma y la Constitución anterior, porque ésta
consagraba en su artículo 183 el mismo régimen. Ambas normas son armónicas, ya
que están fundadas en el principio de la autonomía fiscal de las entidades
territoriales comprendido en la Constitución de 1886 y en la Carta de
1991."
- De otra parte, el
interviniente reivindica como principio fundamental del actual ordenamiento
superior el de la autonomía de las entidades territoriales, el cual, en su
opinión, se erige como uno de los elementos constitutivos del  "...Estado
creado por la Constitución de 1991"; dicho principio, dice, alcanza  su
desarrollo en materia tributaria a través de lo preceptuado en el artículo 362
de la Carta. En este contexto, y teniendo en cuenta que el artículo 158 de la
C.P. establece un principio de orden legislativo, éste "...no puede
prevalecer sobre el artículo 362 según el cual la propiedad de la renta de las
entidades territoriales como factor de descentralización, constituye un rasgo
sustantivo del Estado colombiano."
- Destaca también el
interviniente la "...intangibilidad de las rentas de las entidades
territoriales frente a cualquier disposición legal, o cualquier otro artículo
de la misma Constitución"; así, anota, siendo el impuesto de degüello un
tributo del orden departamental, éste constituye una renta necesaria para que
los mismos puedan atender gastos e inversiones requeridos para la realización
de sus fines, luego no puede simplemente desconocérsele para dar prevalencia a
la aplicación retroactiva de un principio legislativo consagrado en un
precepto, que en su opinión es de menor entidad que otras normas de la
Constitución.
- Se refiere luego
el representante del Ministerio de Agricultura, a lo dispuesto en el artículo
294 de la Carta, enfatizando que de acuerdo con sus disposiciones ni siquiera a
la ley le está permitido adoptar decisiones que puedan lesionar la integridad
de los ingresos de las entidades territoriales; dicha norma guarda estrecha
relación con lo dispuesto en el artículo 338 de la C.P., que faculta a las
asambleas departamentales y a los concejos municipales para imponer
contribuciones fiscales o parafiscales.
- En cuanto a la
presunta violación que las normas impugnadas hacen del principio de eficiencia
tributaria, manifiesta el interviniente que no es función de la Corte
Constitucional evaluar la eficiencia o ineficiencia de las Secretarías de
Hacienda en el recaudo del impuesto de degüello, "...esta función la reserva
la misma Constitución a la Contraloría General de la Nación mediante el
ejercicio del control de gestión sobre las entidades públicas."
- El principio de
equidad, que según el actor también es transgredido por las normas acusadas, en
opinión del representante del Ministerio de Agricultura encuentra plena
aplicación en lo referido al impuesto de degüello, pues "...si por equidad
se entiende igualdad, y la igualdad no admite excepciones, el impuesto de
degüello acredita la igualdad puesto que se aplica sin exclusiones a todas las
personas que sacrifiquen ganado."
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
competencia y el objeto de control
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Nacional, la
Corte Constitucional es competente para conocer de la acusación planteada
contra las disposiciones impugnadas, todas relacionadas con el impuesto de
degüello, por estar ellas contenidas en leyes de la República.
Segunda. Vigencia
de las normas demandadas por el actor.
Efectuado el
análisis correspondiente sobre la vigencia de las normas acusadas por el actor,
advierte la Corte que la mayoría de ellas no se encuentran vigentes, en algunos
casos por derogación y en otros por subrogación por incorporación a los
estatutos correspondientes, por lo que sobre las mismas esta Corporación se
declarará inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre ellas por
carencia actual de objeto.
a. Artículo 25
Decreto Legislativo 41 de 1905.  Por tratarse de un Decreto Legislativo, expedido con base en lo
dispuesto en el artículo 121 de la Constitución de 1886, contentivo de normas
de carácter provisional y vigencia transitoria, la norma impugnada perdió
vigencia al haberse levantado el estado de sitio, por lo que la Corte se
declarará inhibida sobre la misma.
b. Artículo 1
Decreto 1344 de 1908.  Norma
derogada por el inciso 1 del artículo 1 de la ley 8 de 1909.
c. Artículo 17
Ley 20 de 1908. Esta norma
fue subrogada por incorporación en el Decreto 1333 de 1986 Código de Régimen
Municipal; posteriormente fue incorporada al Decreto 2626 de 1994, el cual fue
declarado inexequible por esta Corporación a través de Sentencia C-129 de 1995,
la cual, no obstante, en su parte resolutiva aclaró, que cada una de las
disposiciones que fueron recopiladas en dicho decreto, como en el caso de la
que se analiza, mantenía su vigencia y obligatoriedad jurídica. Por lo dicho
esta Corporación se declarará inhibida para pronunciarse sobre la norma
acusada.
d. Artículo 1 Ley
8 de 1909; artículo 9 Ley 56 de 1918; artículo 4  Ley 34 de 1925. Subrogadas por incorporación al Decreto
1222 de 1986, Código de Régimen Departamental.
e. Artículos 1 y
2 Ley 60 de 1912. Normas
derogadas por el artículo 9 de la ley 56 de 1918.
f. Artículo 3 Ley
31 de 1945; artículo 2 Ley 20 de 1946.  Normas derogadas por el artículo 339 del Decreto 1222
de 1986.
En consecuencia, la
Corte solamente emitirá pronunciamiento de fondo sobre los artículos 161 y
162 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986, Código de Régimen Departamental,
normas actualmente vigentes.
Tercera. La
materia de la demanda
En primer lugar el
demandante presenta una acusación que podría entenderse de carácter general
contra el impuesto de degüello, por considerar que éste, al gravar un artículo
que califica de primera necesidad, está vulnerando la filosofía misma de la
Constitución Nacional, la cual establece como principios fundamentales la
justicia, la equidad y la igualdad; en su opinión un impuesto indirecto como el
referido, no obstante que se haya establecido como sujeto pasivo del mismo a
quien se dedique al sacrificio de ganado, termina a cargo del consumidor, el
cual soporta el sobrecosto de un producto esencial para su subsistencia.
Sin embargo, su
impugnación la refiere a la presunta  violación de los artículos 158 y 363 de
la Carta, pues en su criterio un primer grupo de las normas atacadas,
específicamente los artículos 9 de la ley 56 de 1918 y 3 de la ley 31 de 1945,
no obstante ser normas expedidas con anterioridad a la vigencia de la actual
Constitución, violan el principio de unidad de materia consagrado en el ya
citado artículo 158 de la C.P., pues respecto de ellas opera el fenómeno de la
inconstitucionalidad sobreviniente; las demás, en su opinión, vulneran los principios
de eficiencia, progresividad y equidad, esenciales al sistema tributario que
consagra la Constitución, por lo que, señala deben ser declaradas inexequibles;
por último, solicita juicio de constitucionalidad contra algunas disposiciones
del Decreto 1222 de 1986, por considerar que ellas, en su momento, vulneraron
el artículo 76 de la Constitución entonces vigente, la de 1886, pues al ser
expedidas por el Presidente de la República en desarrollo de facultades
extraordinarias que le otorgó el legislativo a través de la ley 3 de 1986, éste
se extralimitó al "revivir una norma derogada", cuando únicamente
había sido habilitado para efectuar una compilación de aquellas vigentes
relacionadas con el régimen departamental.
Son cinco los
aspectos de fondo que considerará esta Corporación, los cuales se analizarán
para determinar si las normas impugnadas contrarían o no el ordenamiento
superior.
A. EL SISTEMA
TRIBUTARIO EN EL MARCO DE UN ESTADO SOCIAL DE DERECHO.
Es un presupuesto
esencial de cualquier organización política, de cualquier Estado, la existencia
y operancia de un sistema tributario a través del cual éste pueda obtener los
recursos necesarios para su mantenimiento, fortalecimiento y propia subsistencia;
aún en el estado liberal, en el cual las obligaciones del ciudadano se
limitaban prácticamente al deber de no hacer daño al otro, era incontrovertible
también su obligación de aportar pecuniariamente, a través de los impuestos,
para el funcionamiento de la estructura estatal de la cual hacía parte; tales
obligaciones, en el marco de un Estado Social de Derecho, asumen otra
connotación, mucho más trascendente, que emerge del principio de reciprocidad
que subyace los deberes del ciudadano, a los que se les atribuye rango
constitucional.
En el caso
colombiano, el numeral 9 del artículo 95 de la C. P., en el cual se consagran
los deberes del ciudadano, establece que éstos deben "contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad", se trata pues de un sistema en el cual la
contribución de los individuos, a través de los tributos, viabiliza la
realización de sus derechos y libertades. Sobre el particular ha dicho esta
Corporación:
"En la base de
los deberes sociales se encuentra el principio de reciprocidad (C.P. art. 95).
La Constitución reconoce a la persona  y al ciudadano derechos y libertades,
pero al mismo tiempo, le impone obligaciones.
"Los beneficios
que representan para el individuo las relaciones conmutativas de la vida en
sociedad deben ser compensados por éste a fin de mejorar las condiciones
materiales y espirituales de la convivencia social y ampliar permanentemente el
número de miembros de la comunidad capaces de gozar de una existencia digna
(...) En una sociedad pobre, la justicia distributiva no puede ser solamente
cometido del Estado, sino actitud y praxis de todos, mayormente de los mejor
dotados.
"La filosofía
moral que subyace el ordenamiento jurídico emerge con fuerza normativa vinculante
cuando la Constitución faculta a las autoridades  para exigir del individuo la
superación de su egoísmo, mediante el cumplimiento de sus deberes y
obligaciones." (Corte Constitucional, Sentencia T-532 de 1992, M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
Para materializar
dicho presupuesto, esencial en los estados modernos, es usual que la
Constitución respectiva consagre los fundamentos y principios rectores del
sistema tributario que debe regir en un país; así en nuestro caso, el artículo
338 de la Carta otorga la facultad impositiva, en tiempos de paz, solamente al
Congreso, a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Distritales y
Municipales, únicos organismos habilitados para imponer contribuciones fiscales
o parafiscales. De otra parte, el artículo 363 de la Constitución Nacional
consigna los principios en los que se funda el sistema tributario:  eficiencia,
equidad y progresividad, los cuales corresponden al  esquema propio de un
Estado Social de Derecho, en el que se asigna a la hacienda pública un claro
propósito redistributivo que se busca a través del diseño de instrumentos y
políticas que procuren una mejor redistribución de la renta global del país, y
del logro de una mejora relativa en los segmentos más pobres de la sociedad, a
través del incremento cualitativo y cuantitativo de los servicios públicos.
En síntesis, el pago
de tributos y específicamente de impuestos, en el marco de un estado moderno
caracterizado como social y de derecho,  constituye, además de una obligación
ciudadana, un instrumento eficaz para los propósitos de una sociedad más
equitativa, igualitaria y justa; en ese mismo marco y atendiendo los principios
fundamentales que rigen nuestra organización socio-política, en Colombia la
facultad impositiva es exclusiva del Congreso, las Asambleas Departamentales y
los Concejos municipales, organismos que deberán desarrollarla atendiendo los
principios y limitaciones que la misma Carta les impone.
B. EL IMPUESTO DE
DEGÜELLO COMO IMPUESTO INDIRECTO O DE CONSUMO
Como lo señala el demandante,
el impuesto de degüello aparece en nuestra legislación desde la colonia y ha
permanecido en ella a todo lo largo de la evolución de nuestras instituciones,
presentando algunas modificaciones en cuanto a sus destinatarios, formas de
recaudo y obviamente valor; se trata de un impuesto indirecto, el cual se
define como "... aquel , cualquiera que sea su objeto, en el que la
percepción tiene lugar sin la mención nominativa, con ocasión de hechos o
circunstancias que la administración constata a medida que se van produciendo:
registro de un acta, declaración de una sucesión, fabricación o transporte de
alcohol..."[1].
Estos impuestos
también se denominan impuestos al consumo, pues ellos gravan los artículos
"...en el instante de darse al expendio para ser empleados en la
satisfacción de necesidades, o en el momento de su fabricación sobre las
materias primas, o sobre el producto en vía de elaboración o elaborado, a
diferencia del de aduanas, el cual afecta los objetos que entran al país o
salen de él, sin consideración a que hayan de consumirse o no." [2]
Si bien la teoría
hacendística señala que este tipo de impuestos no es el más pertinente para el
desarrollo equitativo de una sociedad, paralelamente reconoce que ellos se
constituyen en un instrumento indispensable, y hasta ahora insustituible en un
Estado moderno, dadas sus características y la improbable posibilidad de que
éstos disminuyan sus gastos; el impuesto indirecto, señalan los tratadistas, es
necesario y conveniente siempre que su manejo sea racional por parte de quien
detenta la facultad impositiva; así, para muchos, su imposición respecto de
artículos necesarios, también denominados "de primera necesidad", es
siempre cuestionable, mientras que su aplicación cuando se trata de bienes
superfluos o de lujo se hace prácticamente exigible en un sistema tributario
que propenda por la equidad.
La doctrina
clasifica los artículos que pueden ser gravados con impuestos al consumo, en
artículos de lujo, superfluos, de utilidad relativa y necesarios. En
opinión del actor, ningún artículo necesario o "de primera
necesidad", entre ellos la carne, puede ser objeto de este tipo de
imposición tributaria sin transgredir el ordenamiento superior vigente,
planteamiento éste que no es admisible para la Sala, pues si bien, como se
anotaba antes, lo más aconsejable en aras de la equidad y los propósitos de
justicia social es limitar al máximo la presencia de éste tipo de tributos, es
claro que nuestra Constitución consagra la potestad de decretar impuestos como
característica esencial de la soberanía del Estado, sin que limite o condicione
dicha facultad respecto de determinados bienes; al respecto es procedente
remitirse a un pronunciamiento de la H. Corte Suprema de Justicia sobre la
materia, que no obstante referirse a la Carta anterior mantiene toda su
vigencia:
"Ahora bien,
como lo tiene establecido esta Corporación, la potestad de decretar impuestos
es característica esencial de la soberanía del Estado, sin que exista en la
Constitución precepto que en forma expresa limite o condicione esta facultad en
cuanto a los sujetos de la obligación tributaria, en cuanto a los bienes,
rentas, hechos u operaciones gravables, ni que establezca exenciones
impositivas de cualquier naturaleza; vale decir, en ninguna de las normas de la
Carta existe implícita o expresa, la obligación de gravar cualesquiera  clase
de bienes o ingresos. La capacidad de establecer impuestos corresponde a la ley
según se desprende de lo establecido por los artículos 76 numerales 13 y 14 y
del artículo 210 de la Carta; [se refiere a la Constitución de 1886, en la
Carta de 1991, las normas citadas corresponderían al artículo 150 numerales 11
y 12 y al artículo 346] además dicha competencia es muy extensa como lo ha
repetido la Corte (...) y su fundamento sólo se desvirtúa cuando conduce a
violaciones de la Carta fundamental." (Corte Suprema de Justicia,
Sentencia No. 99 de 22 de agosto de 1991, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.)
Es claro entonces,
que no existe ningún condicionamiento o limitación constitucional para que el
Estado, a través del Congreso, las Asambleas Departamentales o los Concejos
Municipales, organismos en los cuales está radicada, en tiempos de paz y de
manera exclusiva, la facultad de imponer contribuciones, según lo dispuesto en
el artículo 338 de la Carta, grave un determinado producto o actividad con
cualquier tipo de contribución, ejerciendo así, en sentido "positivo"
su facultad, sin que ello sea óbice para que también pueda ejercerla en sentido
"negativo", esto es, prohibiendo su afectación con cualquier tipo de
imposición tributaria; ello, siempre que al ejercer la facultad que les otorga
la Constitución, lo hagan atendiendo los principios en que se funda el sistema
tributario, los cuales están consagrados en el artículo 363 de la C.P..
Lo anterior implica
que el argumento del actor, referido a que el impuesto de degüello en si mismo
es inconstitucional por recaer en un producto de primera necesidad, no es
admisible, pues no existe ninguna disposición de carácter constitucional que
exima los denominados productos de primera necesidad de la imposición de
gravámenes directos o indirectos.
Como se señalaba, el
desarrollo de la potestad impositiva en materia tributaria no necesariamente
tiene que darse a través de la acción positiva que se traduce en la imposición
de contribuciones, él también puede darse, de manera legítima, a través de
disposiciones que eximan de determinados gravámenes ciertos productos o grupos
de ellos, siempre que tales medidas se adopten en el marco de las disposiciones
constitucionales y acojan y desarrollen los principios en ellas establecidos.
C. EL IMPUESTO DE
DEGUELLO EN LA LEGISLACION VIGENTE
Ya se había anotado
que la facultad de imponer contribuciones, fiscales o parafiscales, según lo
dispone el artículo 338 de la Carta, es exclusiva del Congreso, las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales; dichos organismos, al establecer un
tributo, cualquiera sea, deben, en cumplimiento del citado precepto superior,
fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos.
En el impuesto de
degüello, que consiste en el pago de una tarifa determinada por cada res
sacrificada para el consumo, que paga quien se dedique al sacrificio de ganado,
al departamento o municipio, según se trate de ganado mayor o menor, se fija de
manera directa en cada caso el sujeto activo, que es el departamento o
municipio según se trate de ganado mayor o menor; el sujeto pasivo que es la
persona dedicada al sacrificio del ganado; y el hecho gravado que es el
sacrificio de la res; en cuanto a las tarifas, éstas deben ser establecidas,
por los departamentos, según lo dispone el artículo 161 del Decreto 1222 de
1986, Código de Régimen Departamental: "Los departamentos pueden fijar
libremente la cuota del impuesto sobre degüello de ganado mayor."; y por
los municipios, en el caso de ganado menor.
En el contexto de un
Estado que como el colombiano se organizó en forma de "República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales", artículo 1
C.P., es apenas obvio que éstas tengan la facultad de imponer sus propias
contribuciones, por eso los ingresos que a través de ellas obtengan gozan de
las mismas garantías que la propiedad y la renta de los particulares, y de
protección constitucional, que los preserve de decisiones de orden legislativo
que impliquen su traslado a la Nación; ello por cuanto se reconoce "la
mayoría de edad" de dichas entidades para, de acuerdo con sus necesidades
y prioridades, imponer dentro de su territorio los impuestos que considere necesarios,
uno de ellos, de larga tradición en nuestro país, es el denominado impuesto de
degüello, el cual, se reitera, grava la actividad del sacrificio de ganado, no
el consumo de la carne, lo que no implica que esta Corporación desconozca, que
como es usual e inevitable parte o la totalidad de este costo sea trasladado al
consumidor.  Este tipo de impuestos es esencial en la estructura fiscal de las
entidades territoriales para el desarrollo eficaz del principio de
descentralización.
No encuentra entonces
esta Corporación en la disposiciones legales impugnadas por el actor, referidas
al denominado impuesto de degüello, ningún elemento que implique violación del
ordenamiento superior, pues al contrario, su contenido se adecúa en todo a los
principios y objetivos de la Carta de 1991.
D. LA PRESUNTA
VIOLACION DEL ARTICULO 363 DE LA C.P. PRINCIPIOS DEL SISTEMA TRIBUTARIO.
El artículo 363 de
la C.P. establece: "El sistema tributario se funda en los principios de
equidad, eficiencia y progresividad". En opinión del demandante las normas
impugnadas vulneran dichos principios, por cuanto al gravar, a través de un
impuesto indirecto, un producto de primera necesidad, están introduciendo en el
sistema tributario elementos que estimulan un sistema regresivo que "...tiende
a incrementar la desigualdad de los ingresos individuales...".
El principio de
equidad. Señala el
demandante que es inequitativo un sistema de capitalización de igual cuantía
para todos los contribuyentes, si se tiene en cuenta que no todas las personas
son iguales ni tienen la misma renta y capacidad de pago, en su criterio esta
situación se presenta respecto del impuesto de degüello, en cuanto sin ningún
tipo de distinción éste se aplica a todas aquellas personas que sacrifiquen
ganado para consumo humano.
Para la Sala, el
desarrollo del principio de equidad trasciende, aunque no se aparta, de la
premisa única en que coinciden todos los intervinientes y el Ministerio
Público, referida a que éste se cumple en la medida en que a "todos"
sin excepción se les aplica, (entiéndase por "todos" aquellos que se
dedican al sacrificio de ganado); en consecuencia, no basta, para negar la
procedencia de la impugnación del actor, con asimilar el principio de equidad
al de igualdad, concluyendo que el impuesto de degüello es equitativo en tanto
sin excepciones se cobra a todos aquellos que desarrollan la actividad objeto
de gravamen.
El principio de
equidad en la teoría hacendística ha generado dos grandes teorías: la del
beneficio y la de capacidad de pago; la primera señala que "los impuestos
deben aplicarse en función de los beneficios o de las utilidades que las
personas gravadas obtienen con los gastos públicos que se financian con los
impuestos", esta es aplicable cuando el gasto público se financia con tasas
e impuestos fijos y corresponde a las características del impuesto de degüello,
el cual grava una actividad específica, el sacrificio de ganado para consumo,
lo que implica que las tarifas para él señaladas no puedan estar relacionadas
con la capacidad económica de la persona que se dedica a esa actividad, sino
con la intensidad con que desarrolle la misma, su patrimonio no se ve afectado
con esta imposición, pues se dirige a imponer una obligación tributaria sobre
cada una de las reses que en desarrollo de su oficio sacrifique, siempre que su
destino sea el consumo humano; los recursos recaudados por este concepto
servirán a las entidades territoriales para financiar proyectos prioritarios
que directa o indirectamente beneficiaran a la comunidad de la que hace parte
el sujeto pasivo de la obligación, luego las normas acusadas no vulneran el
principio de equidad.
El principio de
eficiencia. Este principio
propugna por el recaudo de los impuestos y demás contribuciones con el menor
costo administrativo para el Estado, y la menor carga económica posible para el
contribuyente, su cumplimiento implica "estándares mínimos de eficacia en
el recaudo, control del fraude y agilidad administrativa"[3]. No comparte la Sala el
criterio excluyente expuesto por el Señor Procurador y los demás
intervinientes, en el sentido de que esta Corporación carece de competencia, y
por lo tanto debe declararse inhibida, para pronunciarse sobre la posible
vulneración de este principio, por tratarse de una función, que según ellos, la
Carta reservó para los organismos de control; el fallo de inexequibilidad
implica la exclusión del ordenamiento jurídico de la norma impugnada por ser
ésta contraria a las disposiciones superiores, nada garantiza que no puedan
existir normas de carácter legal que vulneren con sus contenidos el principio
de eficacia que consagra el artículo 363 de la Carta, respecto de las cuales la
Corte mantiene su competencia; a los organismos de control les corresponde
velar por el cumplimiento de las normas vigentes e imponer las sanciones del
caso si verifican incumplimiento o inaplicación; por eso, si bien en el caso
analizado esta Corporación no acogerá la pretensión del demandante, ello
obedece, primero a que las normas impugnadas, la mayoría de carácter
sustantivo, por definición no pueden violentarlo, y segundo, porque respecto de
aquellas que establecen o desarrollan aspectos de carácter procedimental, la
Sala no encuentra en ellas elemento alguno que vulnere preceptos
constitucionales.
El principio de
progresividad. La
progresividad es un mecanismo a través del cual la alícuota que corresponde a
cada contribuyente crece en la medida en que la base aumente; es obvio que en
tratándose de impuestos indirectos fijos, como lo es el impuesto de degüello,
este principio no es aplicable, por lo que no es procedente la acusación que
por violación del  mismo sostiene el demandante.
E. PRESUNTA VIOLACION
DEL ARTICULO 76 DE LA CONSTITUCION DE 1886.
El actor demanda la
constitucionalidad contra los artículos 161 y 162 del Decreto 1222 de 1986,
Código de Régimen Departamental, por considerar que su contenido desbordó las
facultades extraordinarias otorgadas por el legislativo al ejecutivo a través
del literal b del artículo 35 de la ley 3 de ese mismo año:
"Artículo
35. Revístese al
Presidente de la República de facultades extraordinarias por espacio de un año
para:
"(...)
"b.   Codificar
las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el
funcionamiento de la Administración Departamental".
Según el demandante,
la disposición contenida en el artículo 162 del decreto 1222 de 1986, no
correspondía a una norma vigente que pudiera introducirse como tal en la
codificación, se trataba de una norma, que según él, había sido parte de la ley
34 de 1925, la cual había sido derogada por la ley 14 de 1983; en consecuencia,
señala el actor, el Presidente se habría extralimitado en el desarrollo de las
facultades extraordinarias que le habían sido otorgadas, por lo que solicita la
declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada.
El análisis de este
cargo implica abordar dos aspectos fundamentales: el primero, verificar si tal
como lo señala el representante del Ministerio de Hacienda, aún habiéndose dado
la extralimitación de funciones, por tratarse de un vicio de forma y dando
aplicación a lo dispuesto en el artículo 242 de la Carta, el término para
interponer la acción de inconstitucionalidad ya caducó; y el segundo, de no ser
así, si efectivamente se dió o no tal extralimitación en el ejercicio de las
facultades extraordinarias, para determinar si la norma debe ser o no excluída
del ordenamiento superior.
Para desarrollar el
primer aspecto es pertinente remitirse a uno de los pronunciamientos de esta
Corporación:
"El artículo
242-3 de la Carta Política que establece un término de caducidad para las
acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en modo
alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el
ejercicio de la competencia. Y no podría hacerlo, porque si la indebida
elección de forma para la producción del acto, cumplido por quien tiene
competencia, se reputa un vicio menor, saneable por el transcurso del tiempo,
la falta de capacidad para producirlo no puede ser saneada por esa vía, pues no
puede producir efectos jurídicos un acto que sólo lo es en apariencia por
carecer, ab initio, del presupuesto esencial para surgir al mundo
del derecho: la competencia, precedente obligado del uso de la forma."
(Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1993, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.)
Es claro entonces,
que en tratándose de un cuestionamiento que señala la incompetencia de quien
produjo la norma, el ejecutivo, por extralimitación en el ejercicio de las
facultades extraordinarias con las cuales había sido dotado por parte del
legislativo, el término para interponer la acción de inconstitucionalidad no ha
caducado.
Ahora bien, hubo o
no tal extralimitación por parte del ejecutivo en el ejercicio de las
facultades extraordinarias que le otorgó el legislativo a través del literal b
del artículo 35 de la ley 3 de 1986 ?.
La ley 34 de 1925
estableció en su artículo 4 lo siguiente:
"Artículo 4. Desde la vigencia de la presente ley, las
rentas sobre consumo de tabaco y de degüello no podrán darse en arrendamiento.
Quedan a salvo los
contratos existentes hasta su terminación, los cuales no podrán
prorrogarse."
Posteriormente la
ley 14 de 1983, por la cual se fortalecieron los fiscos de las entidades
territoriales y se dictaron otras disposiciones, derogó todas las
disposiciones que le fueran contrarias; sin embargo, en el articulado de
dicha ley no se encuentra disposición alguna que se relacione con el impuesto
de degüello o su modo de recaudo, por lo que no puede entenderse que lo
dispuesto en el citado artículo 4 de la ley 34 de 1925 haya sido derogado; en
consecuencia, no hubo ningún tipo de extralimitación en el ejercicio de las
facultades extraordinarias que le otorgó la ley 3 de 1986 al Presidente de la
República; éste a través del artículo 162 del decreto 1222 de 1986, lo que hizo
fue incorporar en la codificación que le había sido ordenada lo dispuesto en el
artículo 4 de la ley 34 de 1925, norma, que como ya se anotó, no había sido
derogada. No hubo entonces violación del artículo 76 de la Constitución de 1886
que desate la inconstitucionalidad de la norma impugnada.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.
INHIBIRSE para emitir
pronunciamiento de fondo sobre los artículos  25 del Decreto Legislativo 41 de
1905; 1 del Decreto 1344 de 1908; 17 de la Ley 20 de 1908; 1 de la Ley 8 de
1909; 1 y 2 de la Ley 60 de 1912; 3 de la Ley 31 de 1945; y 2 de la Ley 20 de
1946.
SEGUNDO. DECLARAR
EXEQUIBLES los artículos 161
y 162 del Decreto 1222 de 1986, Código de Régimen Departamental.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
[1]J. Laferriere y M. Waline. Traite Elementaire de Science et de
Legislation Financieres, 1952, p.259.
[2] Jaramillo Esteban, Tratado de Ciencia de la Hacienda Pública,
sexta edición, 1960, p.204
[3]Restrepo, J.C., Hacienda Pública, Universidad Externado de
Colombia, 1992