C-221-96
Sentencia C-221/96
Sentencia
C-221/96
INHABILIDADES EN
CONTRATACION/INCOMPATIBILIDADES EN CONTRATACION
En nada se ofende
el imperio de la Constitución por haberse establecido que el hecho de
sobrevenir una causal de inhabilidad o incompatibilidad en cabeza de quien ya
es contratista da lugar a la obligación de éste de ceder el contrato previa
autorización escrita de la entidad contratante, o a la de renunciar a su
ejecución si aquéllo no fuere posible. Tampoco se vulnera la Carta por
consagrar que quien participa en un proceso de licitación o concurso y resulta
intempestivamente afectado por inhabilidades o incompatibilidades deba
renunciar a dicha participación, ni se desconoce la normatividad superior por
prever, como lo hace la norma, la cesión en favor de un tercero de la
participación en el consorcio o unión temporal que licita o es contratista
cuando la causa de inhabilidad o incompatibilidad se radica en uno de sus
miembros. Si la Corte accediera a declarar la inconstitucionalidad solicitada,
se tendría por consecuencia la desaparición de las reglas aplicables a los
casos de inhabilidades o incompatibilidades sobrevinientes, sin motivo alguno
para ella, ya que, por lo expuesto, ningún precepto de la Carta Política ha
sido vulnerado, y, en cambio, sería posible una contratación que seguiría
llevándose adelante pese a la existencia de tales situaciones jurídicas, con
grave deterioro de la moralidad y la pureza de las correspondientes relaciones
entre el Estado y los particulares.
Referencia:
Expediente D-1063
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 9º de la Ley 80 de 1993.
Actor: Luis Alfonso
Colmenares Rodríguez
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dieciséis (16) de mayo de
mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS
ALFONSO COLMENARES RODRIGUEZ, haciendo uso del derecho consagrado en el
artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, ha presentado ante la
Corte una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9º de la Ley 80 de
1993.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
El texto acusado es
del siguiente tenor literal:
"LEY 80 DE 1993
(Octubre 28)
Por la cual se expide el Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
ARTICULO 9.- De las inhabilidades e
incompatibilidades sobrevinientes. Si llegare a sobrevenir inhabilidad o
incompatibilidad en el contratista, éste cederá el contrato previa autorización
escrita de la entidad contratante o, si ello no fuere posible, renunciará a su
ejecución.
Cuando la
inhabilidad o incompatibilidad sobrevenga en un proponente dentro de una
licitación o concurso, se entenderá que renuncia a la participación en el
proceso de selección y a los derechos surgidos del mismo.
Si la inhabilidad o
incompatibilidad sobreviene en uno de los miembros de un consorcio o unión
temporal, éste cederá su participación a un tercero previa autorización escrita
de la entidad contratante. En ningún caso podrá haber cesión del contrato entre
quienes integran el consorcio o unión temporal".
III. LA DEMANDA
Considera el actor
que con la norma acusada se vulnera el artículo 13 de la Constitución Política.
Señala que la norma
acusada establece las consecuencias jurídicas de la ocurrencia de las
inhabilidades o incompatibilidades sobrevinientes así: "a) para el
contratista, la cesión o renuncia del contrato; b) para el proponente, la
renuncia automática a la participación en el proceso de selección y a los
derechos surgidos del mismo; y c) para el miembro de un consorcio o unión
temporal, la cesión de su participación a un tercero". Puntualiza que en
la renuncia a la cual obliga la norma no se contempla la indemnización de
perjuicios a favor del renunciante, y dice que en la cesión del contrato o de la
participación en el consorcio o unión temporal no se establece la posibilidad
de indemnizar al destinatario del deber jurídico, ante la eventualidad de
sufrir daño por una cesión por debajo del precio debido.
En su opinión, todo
lo anterior podría ser admisible constitucionalmente en aras del principio de
la moralidad en la función pública, si el acto normativo distinguiera dos
eventos: "cuando la inhabilidad o incompatibilidad es imputable a los
destinatarios ya señalados y cuando la ocurrencia de los mencionados hechos no
es atribuible a ellos".
Considera que
colocar en cabeza de una persona una carga jurídica como consecuencia del
acaecimiento de un hecho que no le es imputable, conculca el derecho a la
igualdad consagrado en el artículo 13 superior.
Concluye
manifestando que el contratista, proponente o miembro de consorcio o unión
temporal al cual le sobreviene una inhabilidad o incompatibilidad que no le es
imputable soporta una carga desproporcionada respecto de los demás. "En
efecto, al destinatario de la norma, no siendo responsable de la conducta
sobreviniente, se le establece el cumplimiento de consecuencias jurídicas de la
conducta señalada, soportando, entonces, una carga excesiva , fuera del ámbito
normal y razonable de deberes públicos a cargo de las personas".
IV.
INTERVENCIONES
El ciudadano MANUEL
DUGLAS AVILA OLARTE, actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, presentó un escrito destinado a defender la constitucionalidad
de los apartes acusados.
En primer término
manifiesta que el régimen de incompatibilidades e inhabilidades previsto en la
Ley de Contratación Administrativa es producto de los principios que informan
la ejecución de la función administrativa, sobre todo de la moralidad y la
imparcialidad de la misma.
Tal régimen -afirma-
pretende ser integral, es decir, comprender a todos los servidores públicos y
cobijar todas las situaciones donde esté comprometida la función
administrativa.
En su criterio, el
respeto por este régimen constituye una obligación para los particulares que
contraten con los órganos estatales, pues de ello dependerá la realización
eficiente de los fines del Estado, cuando el medio utilizado para ello es el
contractual. "Desde este punto de vista, los órganos estatales no solamente
tienen el derecho sino la obligación de aplicar las consecuencias que se
derivan de la violación de este régimen por los contratistas".
Manifiesta que las
causales de incompatibilidad e inhabilidad pueden recaer en el sujeto
contractual privado antes de que participe en la licitación respectiva o
contrate con la entidad estatal, o con posterioridad a tales momentos, es
decir, de manera sobreviniente. En el primer evento, continúa, es aplicable el
artículo 8º de la Ley 80 de 1993, mientras que en el segundo lo es el artículo
9º de la misma Ley.
En cuanto a la no
previsión de una indemnización de perjuicios, anota que ello sucede porque el
daño, dentro de la teoría de la responsabilidad, tiene como supuesto la
ocurrencia de un hecho injusto, no el cumplimiento de un mandato constitucional
o legal, cual es la verificación de las consecuencias de la ocurrencia de las
causales de incompatibilidad e inhabilidad sobrevinientes.
Ahora bien,
prosigue, "si lo que cuestiona el actor es la involuntariedad de alguna de
las causales de incompatibilidad o inhabilidad contractuales, ha debido
demandar el texto legal que la consagra en concreto".
Más adelante,
citando la Sentencia C-349 de 1994, afirma que con la norma demandada lo que se
hace es garantizar la transparencia dentro del proceso contractual y el
desarrollo del objeto estatal desde una perspectiva más global.
Además -dice-, si se
analizan las causales de inhabilidad e incompatibilidad previstas por el
artículo 8º de la Ley 80 de 1993, podrá observarse que todas ellas tienen como
consecuencia la voluntariedad del sujeto de derecho contratista.
Considera el
ciudadano interviniente que la disposición enjuiciada, lejos de violar el
principio de igualdad, desarrolla el de economía y celeridad de la función
administrativa, lo mismo que protege el interés del mismo contratista.
Finalmente, -deduce-
"si se sigue la argumentación que realiza el demandante, se llega a la
conclusión de que tendrían derecho a la indemnización que él reclama para
quienes se vean inmersos en las causales de incompatibilidad e inhabilidad
sobrevinientes, quienes no puedan participar en los procesos de selección
contractual o no puedan contratar por estar incursos en las causales de
incompatibilidad e inhabilidad a que se refiere el artículo 8º de la Ley 80 de
1993".
También presentó
escrito, enderezado a justificar la exequibilidad de la disposición acusada, el
ciudadano WILLIAM JESUS GOMEZ ROJAS, actuando en representación del Ministerio
de Transporte.
En su criterio, las
previsiones del artículo demandado tan sólo son efectos jurídicos que responden
a los principios de transparencia y selección objetiva, garantes de la efectiva
y legal intervención de la administración en los trámites contractuales que los
sujetos del servicio público requieren, y que en manera alguna se vulnera con
ello el artículo 13 de la Carta.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación, mediante Oficio Nº DP-320 del 10 de octubre de 1995,
manifestó a la Corte que se encontraba incurso en una de las causales de
impedimento contempladas en los artículos 25 y 27 del Decreto 2067 de 1991,
cual es la de haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del
proyecto de ley que contiene la disposición acusada.
Como en efecto, el
doctor Orlando Vásquez Velásquez era Senador de la República y por ello miembro
del Congreso para la época en que se tramitó la Ley 80 de 1993, la Corporación,
por auto del 12 de octubre de 1995, resolvió aceptar el impedimento manifestado
y dar traslado de la demanda al Viceprocurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de su cargo.
Así, el 13 de
diciembre de 1995 fue recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el
concepto del Ministerio Público, en el que solicita la declaratoria de
exequibilidad de la disposición acusada.
Afirma el
Viceprocurador General de la Nación que las inhabilidades e incompatibilidades
lo que buscan es la transparencia en el proceso de contratación, cuyo nuevo
Estatuto estructuró todo su andamiaje normativo fundándolo en tres principios
esenciales como son la transparencia, la economía y la responsabilidad, todo
para garantizar la imparcialidad y selección objetiva del contratista y la
celeridad, austeridad en gastos y trámites contractuales.
Dentro de este
contexto -dice- y en procura de lograr la transparencia en el proceso en
referencia y la mejor prestación de los servicios, surge la necesidad, entre
otros aspectos, de establecer limitaciones para acceder a contrataciones con el
Estado, lo que configura el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
Opina que, si
llegare a sobrevenir alguna de las causales de inhabilidad o incompatibilidad
en cabeza de un contratista, no hay duda de que, "contrario a causar un
daño al contratista, frente a la hipótesis de la anulabilidad de los actos
contractuales al no haber sido detectada a tiempo la verificación de la
prohibición, resulta más benéfica a sus intereses no obstante que por ello no
sean objeto de indemnización, como lo pretende el actor, y menos aún cuando se
trata de los negocios jurídicos de cesión que se deben realizar sobre los
presupuestos de igualdad y equilibrio contractual".
Así mismo estima que
tampoco se desconoce el artículo 13 de la Carta, "pues las consecuencias cuestionadas
son justificadas en el escenario gobernado por los principios rectores de la
actividad contractual, establecidos en desarrollo de las bases constitucionales
a las que se ha hecho mención y en virtud de las cuales se tiene como
fundamento la primacía de los intereses generales sobre los privados".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma
acusada de la Ley 80 de 1993, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4º, de la Constitución. Política.
Las
incompatibilidades e inhabilidades sobrevinientes en materia de contratación
De acuerdo con el
mandato constitucional (último inciso del artículo 150 C.P.), es atribución del
Congreso la de expedir el estatuto general de contratación de la administración
pública y en especial de la administración nacional.
Las inhabilidades y
las incompatibilidades que, en desarrollo de esa facultad, consagra la ley como
aplicables a los particulares que contratan con la administración, tienen por
objeto asegurar que en la materia se realicen los principios de igualdad,
moralidad e imparcialidad, previstos en la Constitución para la función
administrativa.
Se trata de evitar
que contraten con el Estado quienes se ubican en alguna de las situaciones
contempladas por el artículo 8º de la Ley 80 de 1993, a la cual pertenece
también la disposición demandada.
Como tales
incompatibilidades e inhabilidades no siempre surgen desde el comienzo de los
trámites previos a la contratación, debe la ley ocuparse en la determinación
clara de las reglas que han de observarse si ellas aparecen de manera
sobreviniente, esto es, cuando la relación contractual ya se había establecido
o dentro del tiempo de una licitación o concurso ya iniciados.
A juicio de la
Corte, en nada se ofende el imperio de la Constitución por haberse establecido
que el hecho de sobrevenir una causal de inhabilidad o incompatibilidad en
cabeza de quien ya es contratista da lugar a la obligación de éste de ceder el
contrato previa autorización escrita de la entidad contratante, o a la de
renunciar a su ejecución si aquéllo no fuere posible. Tampoco se vulnera la
Carta por consagrar que quien participa en un proceso de licitación o concurso
y resulta intempestivamente afectado por inhabilidades o incompatibilidades
deba renunciar a dicha participación, ni se desconoce la normatividad superior
por prever, como lo hace la norma, la cesión en favor de un tercero de la
participación en el consorcio o unión temporal que licita o es contratista
cuando la causa de inhabilidad o incompatibilidad se radica en uno de sus
miembros.
Se trata de evitar
en tales casos que el contratista, pese a su situación, prosiga vinculado
contractualmente con el Estado, o que el aspirante a serlo continúe tomando
parte en los procesos de adjudicación y selección, y ello independientemente de
si la persona incurrió en la causal correspondiente por su propia voluntad o
por un motivo ajeno o externo a su deseo, puesto que la ley parte del supuesto,
enteramente ajustado a la Carta, de que en las aludidas condiciones, de todas
maneras, no es posible ya la contratación, por lo cual debe interrumpirse si se
ha iniciado, o impedir que se perfeccione con el afectado en el evento de que
todavía no exista vínculo contractual.
Es que las
consecuencias señaladas en la norma que se demanda no corresponden a sanciones
o castigos derivados de la conducta observada por la persona en la cual recae
la incompatibilidad o inhabilidad, por lo cual, para que estas situaciones se
configuren no hace falta establecer la culpabilidad de aquélla.
Las previsiones
mencionadas no tienen, pues, un sentido sancionatorio sino el carácter de
reglas objetivas, correspondientes a situaciones de la misma índole, en guarda
de la pureza y la transparencia de la contratación administrativa.
De ahí que resultara
impertinente cualquier referencia de la norma a la distinción que propone el
demandante.
Argumento primordial
del actor en contra del artículo acusado es el consistente en sostener que se
quebranta el principio de igualdad por cuanto se da el mismo trato a quien
incurre en una inhabilidad o incompatibilidad por hechos que le son imputables
y a la persona que atraviesa la misma eventualidad por circunstancias ajenas a
su querer o intención.
Considera la Corte
que la naturaleza misma de los efectos que el mandato legal estatuye para las
distintas hipótesis en él reguladas impide cualquier relación entre aquéllos y
la apreciación de situaciones individuales de orden subjetivo, ya que -se
repite- lo que se busca es impedir la contratación o evitar su continuidad por
razones institucionales fundadas en los principios de la Carta Política que
inspiran la gestión administrativa.
Uno de tales
postulados es precisamente el de la igualdad, que se preserva adecuadamente al
proscribir la contratación con personas que, dadas ciertas hipótesis, como las
consagradas en el artículo 8 de la Ley 80 de 1993, establecerían su relación
con el Estado sobre la base de unas ventajas individuales, las que, de
persistir, implicarían ruptura del necesario equilibrio entre los contratantes,
concursantes o licitantes, en abierta contradicción con el artículo 13 del
Estatuto Fundamental.
Si la Corte
accediera a declarar la inconstitucionalidad solicitada, se tendría por
consecuencia la desaparición de las reglas aplicables a los casos de
inhabilidades o incompatibilidades sobrevinientes, sin motivo alguno para ella,
ya que, por lo expuesto, ningún precepto de la Carta Política ha sido
vulnerado, y, en cambio, sería posible una contratación que seguiría llevándose
adelante pese a la existencia de tales situaciones jurídicas, con grave
deterioro de la moralidad y la pureza de las correspondientes relaciones entre
el Estado y los particulares.
Y no es el caso de
indemnizar al contratante que en esas circunstancias renuncia ni al licitante o
concursante que debe retirarse del proceso administrativo de selección, pues
los eventuales daños que puedan sufrir no son consecuencia de una decisión o
actuación antijurídicas provenientes de la administración, sino del hecho
sobreviniente que consiste en la imprevista presencia de las causas de
inhabilidad o incompatibilidad. Así, pues, no se configuran los presupuestos
contemplados en el artículo 90 de la Constitución, a cuyo tenor "el Estado
responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas"
(subraya la Corte).
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el artículo 9 de la Ley 80 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA              ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                          Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO              FABIO MORON DIAZ
Magistrado                            Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General