T-695-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-695/04
DERECHO DE
PETICION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Deber de resolver la solicitud
DERECHO DE
PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Resolución
de recursos
ACCION DE
TUTELA-Subsidiariedad
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Existencia
de perjuicio irremediable
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Improcedencia
de tutela
FUERO SINDICAL-Finalidad/FUERO
SINDICAL-Improcedencia de
tutela
JUEZ DE
TUTELA-No tiene competencia
para conocer de conflictos sobre reintegro de trabajadores amparados con fuero
sindical
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Procedencia
excepcional en casos de fuero sindical por existir perjuicio irremediable
La sentencia que acaba de citarse anuncia que la tutela no es
mecanismo judicial idóneo para afrontar los problemas de reintegro por
vulneración de fuero sindical, sólo en casos extremos, cuando se verifique la
existencia de un perjuicio irremediable, podría el juez de tutela asumir
conocimiento del caso en estudio. El mecanismo transitorio invocado, sólo es
viable en materia de tutela cuando se encuentre fehacientemente comprobado el
perjuicio irremediable por parte de los accionantes, que ostente el carácter de
inminente al encontrarse en una grave situación que requiere de medidas
urgentes y cuya protección es impostergable.
ACCION DE TUTELA-Término razonable de
presentación/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Improcedencia por cuanto el
perjuicio no es inminente/ACCION DE TUTELA-No fue presentada en término
razonable
La Corte
advierte que para que la tutela proceda como mecanismo transitorio, es
indispensable que el perjuicio al que se enfrenta el derecho fundamental sea
grave, inminente y exija de medidas impostergables de amparo. En el caso
particular, el perjuicio que pudo haberse derivado de la Resolución 1616 de
2000 dejó de ser inminente como consecuencia de la disolución en el tiempo de
las consecuencias negativas producidas por la desvinculación. Por la misma
razón, la gravedad del perjuicio desapareció en la medida en que el transcurso
del tiempo ha menguado la perturbación que pudo haber experimentado el demandante
al ser desvinculado de la entidad pública, en tanto es evidente que durante
estos tres años y medios aquél ha continuado desarrollando sus actividades
regulares, incluso, al servicio del sindicato de servidores públicos adscritos
al INPEC, ASEINPEC. Por otro lado, el hecho de que el demandante haya
postergado acudir a la acción de tutela para impugnar el acto administrativo
del cual se aparta denota que las medidas que debieron haberse adoptado para
proteger los derechos que dice le fueron vulnerados no eran impostergables. En
otras palabras, esta Sala no observa que el perjuicio al que se ve enfrentado
el demandante sea irremediable y no pueda ser resuelto mediante los mecanismos
ordinarios de defensa.
ACCION DE
TUTELA-Inaplicación del
precedente judicial contenido en la sentencia T-603/03
PRECEDENTE
JUDICIAL-Inaplicación por
cuanto el peticionario no adelantó la acción de fuero sindical
Mientras
los peticionarios en la acción de tutela que culminó con la expedición del a
Sentencia T-603 de 2003 adelantaron la acción de fuero sindical ante las
autoridades jurisdiccionales competentes para impugnar, en su momento, la
legalidad del despido irrespetuoso del fuero sindical, el peticionario de esta
referencia no agotó dicho trámite, lo cual indica que dejó pasar la oportunidad
jurisdiccional que le ofreció el régimen jurídico para enderezar su situación
laboral respecto del INPEC. El peticionario no inició la correspondiente acción
de fuero sindical. Esta circunstancia denota que el precedente contenido en la
Sentencia T-603 de 2003 no es aplicable al caso particular, pues
independientemente de la doctrina que considera vinculantes las recomendaciones
de la OIT en el ordenamiento colombiano, la providencia en cita se dictó sobre
la base de que los peticionarios habían agotado los mecanismos judiciales
ordinarios contra los actos administrativos que los desvinculaban del INPEC.
RECURSO DE
REPOSICION-Tardía resolución
por el INPEC/CADUCIDAD DE LAS ACCIONES CONTRA EL INPEC-Término empieza a contarse a partir de la
fecha de notificación de esta sentencia
Es un
hecho evidente que el INPEC tardó casi tres años en resolver el recurso de
reposición contra la Resolución 1616 de 2000 y que la Resolución 4698 de 2003,
por la cual desató tal recurso, se produjo luego de haberse interpuesto esta
acción de tutela, más de cuatro meses después de haberse seleccionado el
expediente por la Corte. Por ello, dado que sobre la decisión de los jueces de
instancia se encontraba pendiente la confirmación o revocación de la providencia
por parte de esta Sala de Revisión, la misma encuentra justificado que el
término de caducidad de las acciones procedentes contra la resolución del INPEC
no empiece a contarse a partir de la fecha de notificación de dicha resolución,
sobre la cual, como se dijo, se encontraba pendiente la presente providencia,
sino a partir de la fecha de notificación de esta sentencia. Ello con el fin de
evitar que el transcurso del tiempo, desde que el caso fue asumido por los
jueces de tutela hasta el momento en que la Corte emite su pronunciamiento
definitivo, perjudique al demandante en cuanto a los términos con que contaba
para interponer las acciones judiciales pertinentes, y dado que no fue por
negligencia o descuido suyo que transcurrió el tiempo desde la expedición de la
Resolución 4698 de 2003, sino porque se encontraba pendiente la decisión de
esta Sala de Revisión.
Referencia: expediente T-880809
Peticionario: Juan de la Rosa Grimaldo Barajas
Procedencia: Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala
Penal
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
veintidós (22) de julio de dos mil cuatro (2004)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra –quien la preside-,
Rodrigo Uprimny Yepes y Alvaro Tafur Gálvis, ha proferido la presente
S E N T E N C I A
en la revisión
del fallo adoptado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá,
Sala Penal, en el proceso de tutela adelantado por Juan de la Rosa Grimaldo
Barajas en contra del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC-.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos de
la demanda
Mediante
apoderado judicial, el actor estructura la demanda en los términos que a
continuación se sintetizan:
1º El demandante
era servidor público al servicio del INPEC, en calidad de Distinguido del
Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria, grado al que fue ascendido
después de 13 años de servicio a la institución.
2º Como miembro
del cuerpo de vigilancia penitenciaria, se vinculó a la Asociación Sindical de
Empleados del INPEC –ASEINPEC-, organización de la cual se convirtió en
presidente en el año de 1999 y por cuyo nombramiento gozaba de fuero sindical.
3º Aclara que,
como presidente de ASEINPEC, denunció múltiples irregularidades en el manejo
del sistema carcelario en el país, lo cual le granjeó la enemistad de las
autoridades públicas –el Ministerio de Justicia y la Dirección General del
INPEC- y una permanente persecución laboral.
4º En marzo de
2000 fue trasladado para prestar sus servicios en la Reclusión Nacional de
Mujeres de El Buen Pastor en Bogotá, tras lo cual solicitó el reconocimiento de
sus vacaciones, que le fueron concedidas a partir del 17 de marzo y hasta el 15
de abril del mismo año.
5º Asegura que
por razones de salud mental y, “especialmente, por múltiples incapacidades
médicas expedidas legalmente por la EPS-CAJANAL, en virtud de un tratamiento
siquiátrico”, no se pudo hacer presente al término de sus vacaciones, además de
que su incapacidad se prolongó hasta el 6 de octubre del mismo año 2000.
6º Pese a lo
anterior, el demandante asegura que siempre informó a la directora de la
Reclusión para mujeres de El Buen Pastor y a la Jefatura de la División de
Gestión Humana del INPEC acerca de su estado de salud y de sus incapacidades,
las cuales finalmente no fueron transcritas por CAJANAL pues, por un error del
INPEC, los aportes a la seguridad social que debieron surtirse a su nombre se
hicieron a favor del ISS, no de la Caja.
7º No obstante
que su ausencia se debió a los trastornos de salud señalados, el actor afirma
que, mediante Oficio 129 RMB-0158 de mayo 30 de 2000, la Directora de El Buen
Pastor informó a la División de Gestión Humana que el demandante, Juan de la
Rosa Grimaldo, no se había reintegrado a sus funciones en la fecha indicada,
reconociendo sin embargo que había sido incapacitado entre el 17 y el 23 de
abril.
8º En atención
al Oficio citado, la Oficina de Control Único Disciplinario del INPEC, mediante
Auto del 26 de mayo de 2000, le abrió investigación disciplinaria por abandono
del cargo registrado entre los días 23 de abril y 19 de mayo de 2000.
9º Mediante
Resolución 1616 del 1º de junio de 2000, el Director General del INPEC, Fabio
Campos Silva, declaró la vacancia del cargo por abandono del mismo y ordenó
compulsar copias del expediente a la Procuraduría General, a la oficina de
Control Único Disciplinario y a la División de Gestión Humana, entre otras,
para que adoptaran las medidas pertinentes en contra del Distinguido Juan de la
Rosa Grimaldos, incluyendo la correspondiente denuncia penal por el delito de
abandono del cargo.
10º A juicio del
demandante, el Director General del INPEC estaba al tanto de las incapacidades
que justificaron su ausencia, pero, particularmente, sabía que algunas de ellas
no fueron transcritas por CAJANAL como consecuencia de que, por error del
INPEC, los aportes a la seguridad social de Grimaldo Barajas se venían haciendo
era al ISS, no a la Caja.
11. El actor
interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución
1616/00, pero la entidad pública no los resolvió. Ante el silencio de la
administración, mediante derecho de petición del 30 de agosto de 2000, aquel
mismo insistió ante el INPEC para que se resolvieran los recursos interpuestos
contra la resolución de vacancia.
12. Mediante
Auto del 7 de noviembre de 2002, la Oficina de Control Único Disciplinario del
INPEC ordenó el archivo de la investigación disciplinaria abierta contra
Grimaldo Barajas por considerar que la ausencia comprobada con posterioridad a
la fecha de culminación de sus vacaciones se encontraba justificada y, por
tanto, que el abandono del cargo no existió.
13. Por su
parte, la Unidad Primera de Delitos contra la Administración Pública y Administración
de Justicia, mediante Resolución del 6 de agosto de 2001, se inhibió de abrir
proceso penal contra Grimaldo Barajas por considerar que el delito de abandono
del cargo no se había tipificado, ya que el INPEC había desviado los recursos
de la seguridad social a una entidad distinta a CAJANAL, con lo cual ésta
última no transcribió las incapacidades presentadas por el acusado para
justificar su ausencia del cargo.
14. Acorde con
lo anterior, el peticionario elevó petición de revocación directa contra el
acto administrativo que lo desvinculó del INPEC, solicitud que no fue atendida
por la Dirección Nacional Penitenciaria.
15. En el mismo
sentido, y a raíz de unas declaraciones emitidas por el Ministerio de Justicia
en relación con la situación personal del Grimaldo Barajas, la CGTD elevó queja
ante la Organización Internacional del Trabajo –OIT- con el fin de denunciar el
despido de que fue objeto el peticionario. En respuesta a la misiva enviada por
la CGTD, el comité de Libertad Sindical de la OIT, en el informe 328 manifestó
que, en lo que respecta al despido del señor Juan de la Rosa Grimaldo, “el
Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias con miras al reintegro
a su puesto de trabajo con el pago de salarios caídos”.
16. Adicional a lo
anterior, el peticionario resalta cómo, ante la evidente conducta ilegal del
INPEC respecto del despido de que fue objeto, el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social sancionó administrativamente a la entidad carcelaria con multa
de 50 salarios mínimos legales mensuales, al considerar que la misma desconoció
la normatividad pertinente que exige obtener autorización judicial previa para
proceder a desvincular personal aforado, como era su caso.
2.
Peticiones de la demanda
Las peticiones
del demandante son:
a) Que se
revoque la Resolución 1616 de 2000 mediante la cual se lo separó del cargo por
abandono del mismo, por desaparición del fundamento de hecho que justificó la
decisión, por haber sido expedido sin la debida consulta a la autoridad
judicial y por desconocerse lo dispuesto en la recomendación de la OIT, en
concordancia con el fallo T-603 de 2003.
b) Que se lo
reintegre al cargo que desempeñaba antes de ser separado de la institución, o a
uno de igual o superior jerarquía.
c) Que se le
reconozcan y paguen los salarios y prestaciones dejadas de percibir y se lo
indemnice por los daños sufridos.
d) Que se
ordene a las autoridades pertinentes, retractarse en pública alocución de las
falsas acusaciones que se hicieron en su nombre, relacionadas con haber
abandono el cargo.
3.
Contestación de la demanda. Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
Mediante
memorial del 25 de noviembre de 2003, el INPEC respondió a las acusaciones de
la demanda en los siguientes términos.
La institución
acepta que, mediante Resolución 1616 de 2000, el Distinguido Juan de la Rosa
Grimaldo Barajas fue desvinculado de la misma por abandono del cargo. No
obstante, agrega que dicha desvinculación se debió a que de la Rosa Grimaldo
sólo justificó su ausencia hasta el 23 de abril, pero a partir de esa fecha
estuvo ausente de la entidad por seis días más, sin razón o motivo alguno.
De otro lado,
el INPEC afirma que Grimaldo Barajas nunca alertó sobre el hecho de que la
entidad hiciera las cotizaciones al ISS y no a CAJANAL, circunstancia de la que
avisó únicamente cuando conoció la resolución que declaraba vacante su cargo.
El INPEC asegura que Grimaldo Barajas sabía que las cotizaciones a su nombre se
hacían al ISS, pues ese hecho era notorio a partir de los desprendibles de pago
que recibió durante los meses de marzo, abril y mayo de 2000. En este sentido,
agrega la entidad, Grimaldo sabía que debía acudir a CAJANAL y no al ISS para
atender sus quebrantos de salud, o, en el peor de los casos, debió acudir a
cualquiera de ellas, pero no a médicos particulares, como de hecho ocurrió.
Sobre otro
aspecto, el INPEC asegura que a pesar de que en otras circunstancias se
requiere de permiso judicial para desvincular a un servidor aforado, en el caso
particular dicho permiso no se requería por cuanto la causa de desvinculación
fue el abandono del cargo.
Adicionalmente,
afirma que los casos contrastados por el demandante para demostrar la
ilegalidad de la desvinculación fueron diferentes al caso de Grimaldo Barajas y
que el recurso interpuesto contra la Resolución 1616 de junio de 2000 fue
resuelto mediante oficio N° 041137 del 10 de noviembre de 2000, al cual se
agrega otro de 27 de septiembre de 2003, oficio N° 12329.
Finalmente, la
institución demandada sostiene que la tutela sub judice es improcedente
porque el demandante no la utilizó como mecanismo subsidiario de defensa, sino
que dejó pasar más de tres años para enervar el acto administrativo de
desvinculación de la entidad carcelaria, sin acudir a las vías jurisdiccionales
de defensa.
4. Decisión
judicial de primera instancia
Mediante fallo
del 28 de noviembre de 2003, el Juzgado 36 Penal del Circuito de Bogotá
concedió la protección solicitada por estimar que la entidad pública quebrantó
el debido proceso del tutelante al no resolver en tiempo los recursos
interpuestos contra el acto administrativo de desvinculación, pues ha tardado
más de dos años en desatar el recurso de reposición, sin que pueda argüirse que
operó el silencio administrativo negativo, pues es un hecho que el transcurso
del tiempo no exonera a la administración de resolver las impugnaciones
formuladas.
Por la misma
razón, el a quo estimó violado el derecho de petición, en consecuencia
de lo cual ordenó resolver el recurso de reposición advirtiendo que el
demandante no contaba con mecanismo judicial idóneo para reclamar la protección
de su garantía fundamental. El Despacho judicial advirtió que de resolverse
afirmativamente el recurso de reposición, en el sentido de ordenar el reintegro
del funcionario, debía ordenarse la cancelación de las sumas adeudadas por
concepto de salarios.
5.
Impugnación
Inconforme con
la decisión, el INPEC impugnó la decisión mediante memorial del 5 de diciembre
de 2003. A juicio de la institución, el silencio administrativo negativo sigue
constituyendo una actitud legal, definitiva y cierta que puede ser impugnada
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este sentido, vencido
el término para responder, podía el demandante acudir a la acción contenciosa
para enervar la decisión administrativa.
Igualmente, la
institución afirma que el demandante agotó la vía gubernativa al solicitar
paralelamente la revocación directa del acto administrativo, razón de más para
considerar que contaba con la vía judicial para  buscar la protección de su
derecho.
6. Sentencia
de Segunda Instancia
El Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Bogotá –Sala Penal -, en decisión del 27 de
febrero de 2004, resolvió confirmar el fallo impugnado, dado que el silencio
administrativo de la entidad no le impide al demandante intentar la acción de
tutela con el fin de obtener una respuesta de la administración, pese a que
cuente con la vía jurisdiccional ordinaria para alcanzar el mismo cometido.
7. Material
probatorio
Son pruebas en
el presente proceso:
a.
Oficio del 30 de mayo de 2000 de la Directora de
la Reclusión Nacional de Mujeres dirigido a la Jefe de División Gestión Humana
del INPEC en la que le informa que, después de haber disfrutado de un periodo
de vacaciones comprendido, el peticionario presentó incapacidad del 17 al 23 de
abril de 2000 sin que se hubiera presentado a trabajar con posterioridad a esa
fecha (folio 44).
b.
Oficio 07210-DGH-NOM-0237 del 31 de mayo de 2000
en el que el Coordinador del Grupo de Nóminas informa a la Coordinadora
(ilegible) de CAJANAL que los aportes de salud del señor Grimaldo Barajas se
venían haciendo, por error, a la EPS del Instituto de los Seguros Sociales y no
a CAJANAL, como correspondía habida cuenta de la vinculación del peticionario,
y donde se aclara que se elevó solicitud al ISS para que devolviera los aportes
correspondientes (folio 45).
c.
Copia del memorial del 6 de junio de 2000
dirigido por el peticionario a la Jefe de División Gestión Humana del INPEC en
el que la pone al tanto de las dificultades que ha enfrentado para que CAJANAL
transcriba sus incapacidades, debido al error en los aportes referido en el
documento anterior (folio47).
d.
Copia de la Resolución 1616 del 1º de junio de 2000
mediante la cual el Director General del INPEC, General ® Fabio Campo Silva,
declara vacante por abandono el cargo de Distinguido, Código 5255, Grado 12,
ocupado por el señor Juan de la Rosa Grimaldo Barajas, y ordena compulsar copia
de la resolución a diferentes entidades de control y disciplinarias (folios 51
y 52).
e.
Copia del oficio remitido por la Jefe de
División Gestión Humana del INPEC a la abogada de la Oficina de Control Único
Disciplinario del INPEC en la que se ponen a su disposición 3 certificados de
incapacidad de Juan de la Rosa Grimaldo que no fueron transcritos por CAJANAL
(folio53).
f.
Copia del memorial mediante el cual el
peticionario, por conducto de apoderado, interpone los recursos de reposición y
apelación contra la Resolución 1616 de 2000 (folios 56 y ss).
g.
Oficio de la Jefe de división Salud Ocupacional,
Seccional Cundinamarca, de CAJANAL, dirigido a Juan de la Rosa Grimaldo, en el
que se le informa la imposibilidad de transcribir las incapacidades presentadas
por cuanto que el INPEC no ha realizado los aportes a salud correspondientes al
solicitante (folio 67).
h.
Resolución del 6 de agosto de 2001 expedida por
la Fiscalía General de la Nación, Dirección Seccional de Fiscalías, Unidad
Primera de Delitos contra la Administración Pública y Administración de
Justicia en la que dicha dependencia resuelve inhibirse de abrir investigación
en contra de Juan de la Rosa Grimaldo Barajas.
i.
Copia de incapacidades médicas a nombre de Juan
de la Rosa Grimaldo Barajas de fechas 6, 14 y 28 de junio de 2000 (folios 89 a
92).
j.
Informes médicos, diagnósticos, consultas, etc.,
sobre problemas siquiátricas padecidos por el peticionario (folios 93 a 100).
k.
Oficio 7210 DGH 12329 remitido el por la Jefe de
Divino de Gestión Humana del INPEC en el que informa al señor Grimaldo Barajas
que, en relación con su solicitud de reintegro a la institución, ésta no será
atendida por cuanto el peticionario no adelantó las reclamaciones judiciales al
respecto (folio 125).
l.
Resolución del 7 de noviembre de 2002 mediante
la cual la Oficina de Control Único Disciplinario del INPEC resuelve abstenerse
de continuar con la investigación disciplinaria adelantada contra Juan de la
Rosa Grimaldo Barajas por descartarse la comisión de la conducta de abandono
del cargo que fue atribuida al denunciado (folios 128 a 131)
m.    Solicitud de revocatoria directa de la Resolución 1616 de 2000,
interpuesta por el peticionario (folios 133 a 139).
n.
Oficio 7800-SDG-074 del Subdirector General del
INPEC en el que se desestima la solicitud de revocatoria directa de la
Resolución 1616 de 2000.-
o.
Oficio 7130 OJU-4619 del 12 de agosto de 2003
del jefe la Oficina Jurídica en el que se despacha desfavorablemente la
solicitud de revocatoria directa de la Resolución 1616 de 2000.
p.    Memoriales dirigidos por el demandante a la Corte Constitucional, en
los que da cuenta de la necesidad de conceder la tutela y en los que pone de
manifiesto su difícil situación económica.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en
desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º
de la Constitución Política, y los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991,
es competente para revisar la sentencia de segunda instancia proferida en el
proceso de la referencia por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Bogotá.
2. Lo que se debate
La tutela de la referencia plantea varios interrogantes al fallador,
tanto desde el planteamiento de la demanda como de la solución que le dieron
los jueces de instancia. En efecto, el primer problema que surge de la lectura
del expediente es si la tutela de esta referencia es procedente frente a la
existencia de otros mecanismos de defensa judicial. En este tópico, el primer
tema que debe abordarse es si la tutela es procedente para lograr que la
administración se pronuncie sobre los recursos interpuestos por el demandante,
que a la fecha de interposición de la demanda no habían sido resueltos. La
segunda inquietud que emerge en relación con la procedencia de la acción de
tutela es si la misma procede para atacar el acto administrativo que el
demandante considera lesivo de sus derechos fundamentales.
No obstante, dado que el demandante en su escrito incoatorio plantea
que la tutela de la referencia debe prosperar porque así se deriva de aplicar
la recomendación de la OIT que sugiere tal cosa; pero también sugiere que la
tutela debe concederse porque así lo indica la jurisprudencia de la Corte
relativa al mismo tema, esta Sala también deberá abordar dicho punto en su
análisis.
La Sala entrará a analizar cada uno de los puntos previamente
expuestos, advirtiendo que el primero hace referencia a la procedencia de la
acción de tutela para obtener la protección del derecho al debido proceso
frente a la omisión de resolver los recursos de la vía gubernativa, mientras
que el segundo se dirige al fondo del debate jurídico, relacionado con la
legalidad del acto de desvinculación.
3. Procedencia de la acción de tutela para la protección del derecho
de petición frente a la configuración del silencio administrativo negativo en
la vía gubernativa
De manera genérica, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
sido enfática y reiterada al afirmar que, frente a la obligación de resolver
las peticiones elevadas por los particulares, la administración no puede
escudarse en el silencio administrativo negativo para evadir el deber de darles
respuestas completas y satisfactorias.
En efecto, siendo el derecho de petición una garantía constitucional
fundamental (art. 23 C.P.), de carácter prevalente y de aplicación inmediata,
estructurada con el fin de garantizar la participación de todos en las
decisiones que los afectan[1],
el deber de la administración es el de dar una respuesta oportuna y completa a
las solicitudes de los particulares, no el de esgrimir la configuración del
silencio administrativo negativo frente a su obligación de dar respuesta, pues
esta institución del derecho público no satisface materialmente el fin
primordial de la citada garantía constitucional.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, el ejercicio de los
recursos de la vía gubernativa constituye una manifestación directa del
ejercicio del derecho de petición. Bajo este entendido, tampoco el silencio
administrativo negativo respecto de la resolución de los recursos de la vía
gubernativa exime a la autoridad pública de desatar los recursos formulados por
el particular. Sobre este tópico la Corte ha sido clara al advertir que  “cuando
la administración no tramita o se abstiene de resolver dentro de los términos
legales un recurso que ante ella ha sido elevado, vulnera el derecho de
petición y, por ende, el interesado queda habilitado para acudir a la acción de
tutela y obtener la protección judicial de su derecho quebrantado”[2]
Además, en otro de sus pronunciamientos, la Corte advirtió:
“… el uso de los recursos de la vía gubernativa como mecanismo
que tiene el doble carácter, de control de los actos administrativos y de
agotamiento obligatorio para acudir, bien sea ante la jurisdicción ordinaria o
bien ante la jurisdicción contenciosa administrativa, es una expresión más
del derecho de petición, pues a través de este mecanismo el administrado
eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa que tiene como
finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un
determinado acto.
Siendo esto así, el peticionario conserva su derecho a que sea la
propia administración, y no los jueces, quien resuelva sus inquietudes, pues
ella es la obligada a dar respuesta pronta y oportuna a su petición. Prueba de
ello está en que si la persona no recurre ante la jurisdicción, la
administración sigue obligada a resolver.
En ese sentido, la Corte Constitucional también ha considerado que
el silencio administrativo negativo no puede entenderse como una respuesta,
resolución o pronunciamiento de la administración, ya que éste no define
material ni sustancialmente la solicitud de quien propone la petición[3].  (Sentencia T-929/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández)
Así pues, de lo dicho se tiene que la acción de tutela procede como
mecanismo principal de protección del derecho de petición, con el fin de
obligar a la administración a resolver los recursos de la vía gubernativa que
se ha negado a desatar, habida cuenta, además, de que si no se permitiera la
presentación de la acción de tutela para obtener esa protección, el particular
estaría compelido a iniciar un proceso ante la jurisdicción contencioso
administrativa simplemente para conseguir que la administración exprese su voluntad
respecto de un asunto concreto, lo cual resulta desproporcionado.
En este sentido, la Sala comparte las decisiones adoptadas por los
jueces de instancia, relativas a la protección del derecho de petición del
tutelante, pues si bien el INPEC se amparó en el silencio administrativo
negativo para defender la tesis de la improcedencia de la acción de tutela,
dicha consideración ha sido desvirtuada por la jurisprudencia antes citada.
No obstante, la Sala observa que la demanda de tutela no iba
dirigida a que se resolvieran los recursos de reposición y apelación elevados
en contra de la Resolución 1616 de 2000, por la cual el INPEC declaró la
vacancia por abandono del cargo del demandante.
En efecto, la Sala encuentra que los fundamentos jurídicos de la demanda
de tutela, a pesar de cuestionar la violación al derecho de petición por
ausencia de resolución de los recursos de la vía gubernativa, controvierten la
legalidad el acto administrativo 1616 por violación de otros derechos
fundamentales, violación que es producto del desconocimiento de las normas que
regulan la desvinculación de servidores públicos aforados y del documento de la
OIT en el que se recomienda el reintegro del demandante al puesto que venía
ocupando en la guardia penitenciaria.
Las decisiones de los jueces de instancia dejaron por fuera el
análisis de la posible violación de otros derechos fundamentales, como
consecuencia de la expedición de la Resolución 1616 de 2000, dictada por el
Director General del INPEC. En efecto, pese a lo advertido por el juez de
primera instancia en el sentido de que el fin de la presente acción no era el
de cuestionar la legalidad del acto administrativo que declaró la vacancia del
cargo, del texto de la demanda es claro que el actor planteó la violación de otras
garantías constitucionales, entre las cuales se encuentra la derivada del fuero
sindical y los derechos de defensa y debido proceso, los derechos al buen
nombre y a la honra, el derecho a la igualdad y el principio de la cosa
juzgada, más el respeto por las decisiones de las autoridades internacionales.
4. Procedencia de la tutela como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable
Así las cosas, la Sala encuentra que la acción de tutela de la
referencia no pretendía de manera principal que se diera respuesta a los
recursos de reposición y apelación dirigidos contra la resolución que declaró
la vacancia del cargo, sino que perseguía la restauración del derecho al debido
proceso, del derecho de defensa y de los derechos derivados del fuero sindical
–además de los principios de cosa juzgada y respeto por las decisiones de
autoridades internacionales (respeto por la decisión de la OIT)-, porque en el
procedimiento administrativo llevado a cabo por el INPEC y que culminó con la
expedición de la Resolución 1616 de 2000 no se tuvo en cuenta que la ausencia
del demandante se debió a motivos plenamente justificados.
Bajo este entendido es dable afirmar que la tutela de la referencia
se encamina a cuestionar la validez de un acto administrativo expedido por una
autoridad pública, lo cual, en principio, implicaría la  improcedencia de la
acción constitucional, dado que el actor tendría a su disposición la vía
jurisdiccional – la acción de nulidad y restalecimiento del derecho prevista en
el artículo 84 del C.C.A- para controvertir el contenido de la decisión.
Efectivamente, el artículo 86 de la Constitución Política establece
que la tutela es un mecanismo de defensa subsidiario que sólo procede cuando el
afectado no disponga de otros mecanismos de defensa judicial. En concordancia
con la Constitución, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 señala que la
acción de tutela no procederá cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales.
A este respecto la Corte ha señalado que si el tutelante tiene a su
disposición otros recursos o vías judiciales para impugnar el acto que
considera violatorio de sus derechos fundamentales, debe acudir a ellos a fin
de obtener la protección del derecho y no a la acción de tutela, que por
definición es un mecanismo subsidiario de defensa.
De allí que la
Corte haya manifestado que "la justicia constitucional no puede operar
como un mecanismo de protección paralelo y totalmente ajeno a los medios de
defensa judiciales de carácter ordinario, sino que, por el contrario, se debe
procurar una coordinación entre éstos, con el fin de que no ocurran
interferencias indebidas e invasiones de competencia no consentidas por el
Constituyente. Es precisamente la adecuada aplicación del principio de
subsidiariedad lo que logra la articulación de los órganos judiciales en la
determinación del espacio jurisdiccional respectivo"[4].
Así mismo, frente a la existencia de otros mecanismos judiciales de
defensa, la Corte advirtió en sus primeras providencias:
"Así, pues, la tutela no puede converger con
vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de
elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo
específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción
de tutela porque siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción
ordinaria.
La
acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o
complementario para alcanzar el fin propuesto.  Tampoco puede afirmarse que sea
el último  recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la
Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la
Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico
para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos
esenciales”.(Sentencia C-543 de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
Ahora bien, paralelo a esto, la Corte ha aceptado que, no obstante
la existencia de mecanismos judiciales para la protección del derecho, la
tutela procede como mecanismo transitorio cuando dichos mecanismos son
ineficientes para conferir una protección eficaz, siempre y cuando la garantía
fundamental se enfrente a un perjuicio irremediable.
En este escenario, la tutela actúa como mecanismo subsidiario de
defensa que opera frente a la insuficiencia de los medios judiciales
ordinarios, cuando el daño al que se enfrenta el derecho fundamental es
irremediable, es decir, es grave, inminente y requiere de medidas urgentes e
impostergables de protección.
Sobre esta salvedad, que constituye el pilar fundamental del
carácter subsidiario de la tutela, la Corte ha señalado:
“En primer
lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un
considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo
demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el
perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento  sobre un bien
altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea
susceptible de determinación  jurídica. En tercer lugar, deben requerirse
medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble
perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio,
y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último,
las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios
de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable.
En consecuencia, no todo perjuicio puede ser considerado como
irremediable, sino solo aquel que por sus características de inminencia y
gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e impostergables. Con todo, esta previsión del artículo 86 de la Carta debe ser
analizada en forma sistemática, pues no puede olvidarse que existen ciertas
personas que por sus condiciones particulares, físicas, mentales o económicas,
requieren especial protección del Estado, como ocurre, por ejemplo, en el caso
de los niños, las mujeres embarazadas, los menesterosos o las personas de las
tercera edad”. (Sentencia T-1316 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes) (Subrayas
fuera del original)
De lo anterior se concluye que la tutela no procede para proteger
derechos fundamentales si dicha protección se imparte por los mecanismos
ordinarios de defensa, pero que, excepcionalmente, dicha protección sí puede
dispensarse, como mecanismo transitorio, si se logra demostrar que dichos
mecanismos son insuficientes para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable.
En el caso particular, tal como se adelantó, el actor tenía a su
disposición, como mecanismo principal para enervar la legalidad del acto
administrativo cuestionado por violar los derechos de defensa, debido proceso e
igualdad, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el
artículo 84 del C.C.A. Esta circunstancia hace que, como primera medida, la
tutela no fuera procedente por existir otro recurso o vía principal para
solicitar la protección del derecho fundamental invocado.
No obstante, frente a la objeción de que el ejercicio de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho habría sido insuficiente e ineficaz
para proteger los derechos fundamentales del demandante, porque este habría
tenido que demandar ante la jurisdicción el acto administrativo y dilatar por
varios años la protección de sus garantías, esta Sala advierte que, de todas
formas, a pesar de no haber interpuesto la acción contenciosa, el actor contaba
con la acción de fuero sindical para rebatir el acto por el cual se lo
desvinculó del INPEC sin respetar su condición de aforado.
Esta acción, como lo ha reiterado la Corte, es expedita, ágil e
idónea para controvertir los actos de desvinculación -incluso de servidores
públicos- que atenten contra la garantía sindical mencionada, por lo que la
Corte misma ha dicho que en estos casos la tutela no es procedente, pues el
ordenamiento jurídico ofrece la vía adecuada para la protección del derecho
afectado.
Ciertamente, en la Sentencia T-1209 de 2000[5] la Corte afirmó que la
acción de tutela no procede cuando el caso en estudio puede ser ventilado en
una acción de fuero sindical, dado que la misma goza de una agilidad similar a
la de la acción constitucional que impide hacer uso de esta última como
mecanismo subsidiario. En la providencia citada la Corte aseguró que el juez de
tutela es incompetente para resolver asuntos vinculados con el reintegro de
servidores públicos amparados por el fuero sindical, pues admitir lo contrario
implicaría sustituir la acción específica, particular y concreta del fuero
sindical, por la genérica de la tutela, procedimiento que va en contraría del
fin de la acción constitucional.
Con el fin de reiterar la posición de la Corte, valga citar algunos
aparte de la decisión:
“…la jurisdicción laboral es la competente para conocer de los
conflictos que se susciten por razón del fuero sindical de los trabajadores
particulares y oficiales, así como de los empleados públicos, mediante el
agotamiento de los procedimientos establecidos en el Código Procesal del
Trabajo. Cabe advertir que la ley mencionada, al atribuir dicha competencia a
la jurisdicción del trabajo para conocer de los asuntos sobre fuero sindical de
trabajadores particulares, como es el caso de los peticionarios, tiene efecto
general e inmediato y por consiguiente es aplicable a las controversias que se
generen sobre el despido de trabajadores que ostentan realmente esa garantía
sindical.
Así pues, es el mismo Código del Trabajo el que establece las
acciones y los procedimientos a seguir, tanto para proteger al trabajador
amparado por el fuero sindical, como para restituirle sus derechos cuando estos
han sido desconocidos o vulnerados.
De otro lado, la jurisprudencia de la Corte ha señalado la
incompetencia del juez de tutela para definir asuntos relacionados con la
existencia del fuero sindical de trabajadores despedidos para los efectos de
obtener su reintegro mediante el mecanismo tutelar, ya que si aquella se
admitiera, se estaría sustituyendo la competencia atribuida a la jurisdicción
de trabajo para conocer y decidir los conflictos laborales sobre fuero sindical
de los trabajadores mencionados, lo que implicaría claramente, eliminar por
completo la acción de reintegro prevista en la ley, ante la justicia laboral y,
una manifiesta usurpación de funciones, que el legislador en la disposición
vigente, anteriormente citada, radicó en cabeza de esta. No se puede olvidar
que, como igualmente se ha expresado de manera reiterada por esta Corporación,
la acción de tutela es de naturaleza subsidiaria y residual, y no tiene cabida
cuando existen otros mecanismos de defensa judicial, como ocurre en el asunto
sub examine, a fin de que mediante ella se pueda obtener la satisfacción de los
mismos derechos invocados, a través de un procedimiento igualmente especial,
salvo la existencia del perjuicio irremediable que a juicio de la Corte no se
encuentra debidamente acreditado en este proceso…..
(…)
3.6. Esta situación desventajosa en que se encontraba el servidor
público amparado con una  garantía no del todo aplicable, pues la inexistencia
de la calificación judicial previa  para efectuar su despido o su traslado, era
en si misma una desnaturalización de la figura del fuero sindical, por no
decir, su negación, cambió substancialmente con la reforma que el legislador
introdujo al Código de Procedimiento Laboral, a través de la ley 362 de 1997,
al asignar competencia a la jurisdicción laboral ordinaria para conocer “de los
asuntos sobre fuero sindical de los trabajadores... oficiales y del que
corresponde a los empleados públicos...”.
3.7. La entrada en vigencia de la mencionada ley -febrero 21 de
1997-, trajo dos consecuencias trascendentales: la primera, que la
administración para despedir, desmejorar las condiciones laborales o trasladar
a un servidor público amparado por fuero sindical, deberá contar con la
autorización del  juez laboral -calificación judicial-. Para ello, será
menester agotar el trámite establecido en los artículos 113 a 117 del Código
Procesal del Trabajo, que regulan todo lo referente a esta autorización. La
segunda, que el servidor público podrá hacer uso de la acción de reintegro que
consagra el artículo 118 del mismo código, ante el juez ordinario laboral,
cuando ha sido despedido, sus condiciones laborales desmejoradas o trasladado
sin la mencionada calificación.
Acción que, dado el procedimiento breve y sumario que el legislador
ha previsto para su trámite, hace improcedente la acción de tutela, aun como
mecanismo transitorio para la protección de los derechos fundamentales a la
asociación y a la libertad sindical, tal como lo había reconocido esta Corporación,
toda vez que si un servidor público o trabajador particular,  amparados por la
garantía del fuero sindical son despedidos, trasladados o sus condiciones
laborales desmejoradas, sin la calificación judicial previa, la acción de
reintegro es el mecanismo judicial idóneo para la protección de los derechos en
mención. Veamos.
De conformidad con el artículo 118 del Código Procesal del Trabajo,
la acción de reintegro se tramitará conforme al procedimiento señalado en el
artículo 114  y siguientes de ese código. Esto es, recibida la demanda de
reintegro, el juez, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, debe
notificar personalmente al empleador y citarlo para audiencia. En la audiencia,
que debe celebrarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación,
se intentará la conciliación. Si ésta fracasa, se practicarán las pruebas
solicitadas por las partes y se pronunciará la decisión correspondiente. En
caso de que la decisión no pueda dictarse en esa audiencia, se debe citar a una
nueva, que debe celebrarse dentro de los dos (2) días siguientes.
Como puede observarse, el juez laboral está obligado a fallar la
acción de reintegro a más tardar dentro de los diez (10) días siguientes a la
presentación de la correspondiente demanda. Términos que son de estricta
observancia.
3.8. Por tanto, es necesario concluir que la acción de reintegro es
un mecanismo judicial ágil y eficaz para la protección de los derechos
fundamentales de asociación y libertad sindical  de los empleados públicos o particulares
amparados con fuero sindical, despedidos sin la calificación judicial previa,
esencia de esta garantía, que desplaza y hace improcedente la acción de
tutela." (Sentencia T1209 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero)
5. Análisis del caso particular. Ausencia de perjuicio irremediable
Pese a que la sentencia que acaba de
citarse anuncia que la tutela no es mecanismo judicial idóneo para afrontar los
problemas de reintegro por vulneración de fuero sindical, la misma providencia
advierte que sólo en casos extremos, cuando se verifique la existencia de un
perjuicio irremediable, podría el juez de tutela asumir conocimiento del caso
en estudio. Dice el fallo en cuestión:_
Lo anterior no quiere decir que la tutela excluya totalmente la
protección al fuero sindical. Excepcionalmente puede caber, pero se repite,
como mecanismo transitorio. La T-728/98, dijo:
Así mismo, el mecanismo transitorio invocado, sólo es viable en
materia de tutela cuando se encuentre fehacientemente comprobado el perjuicio
irremediable por parte de los accionantes, que ostente el carácter de inminente
al encontrarse en una grave situación que requiere de medidas urgentes y cuya
protección es impostergable. Presupuestos que, como lo advierten las sentencias
de instancia, no se encuentran acreditados en el asunto sub examine."
En el caso particular, el demandante pretende impugnar la Resolución
1616 de 2000, dictada por la Dirección General del INPEC, porque, a su juicio,
en la expedición del acto se incurrió en desconocimiento del derecho de
defensa, del debido proceso, de los derechos derivados del fuero sindical y de
otros derechos fundamentales, como la honra, el buen nombre e igualdad, pero la
Sala no advierte que el demandante enfrente un perjuicio irremediable que
amerite conferir la protección solicitada, siquiera de manera transitoria.
Ciertamente, la Resolución 1616 del INPEC fue expedida en el mes de
junio de 2000 como resultado de los informes suministrados por la Directora de
la Reclusión de mujeres de El Buen Pastor relacionadas con el aparente abandono
del cargo en que incurrió Juan de la Rosa Grimaldo Barajas al no regresar de
las vacaciones que le fueron conferidas en el mes de abril de ese año.
De la fecha de expedición de la Resolución impugnada al día de
interposición de la acción de tutela (noviembre 07 de 2003) transcurrieron más
de tres años, casi tres años y medio. La Sala se pregunta. ¿Es razonable que
después de casi tres años y medio de haberse producido el acto administrativo
impugnado, el demandante intente controvertir su contenido a través de la
acción de tutela, a sabiendas de que contaba con las acciones judiciales
ordinarias para obtener la misma protección?
Esta Sala considera que aquello no es razonable, precisamente con
fundamento en los requisitos señalados previamente atinentes al carácter del
daño que debe enfrentar el derecho fundamental invocado.
En efecto, la jurisprudencia de la Corte advierte que para que la
tutela proceda como mecanismo transitorio, es indispensable que el perjuicio al
que se enfrenta el derecho fundamental sea grave, inminente y exija de medidas
impostergables de amparo. En el caso particular, el perjuicio que pudo haberse
derivado de la Resolución 1616 de 2000 dejó de ser inminente como consecuencia
de la disolución en el tiempo de las consecuencias negativas producidas por la
desvinculación. Por la misma razón, la gravedad del perjuicio desapareció en la
medida en que el transcurso del tiempo ha menguado la perturbación que pudo
haber experimentado el demandante al ser desvinculado de la entidad pública, en
tanto es evidente que durante estos tres años y medios aquél ha continuado
desarrollando sus actividades regulares, incluso, al servicio del sindicato de
servidores públicos adscritos al INPEC, ASEINPEC. Por otro lado, el hecho de
que el demandante haya postergado acudir a la acción de tutela para impugnar el
acto administrativo del cual se aparta denota que las medidas que debieron
haberse adoptado para proteger los derechos que dice le fueron vulnerados no
eran impostergables. En otras palabras, esta Sala no observa que el perjuicio
al que se ve enfrentado el demandante sea irremediable y no pueda ser resuelto
mediante los mecanismos ordinarios de defensa.
Sobre este particular, sea pertinente reiterar lo dicho por la Corte
en el sentido de que la razón de ser de la acción de tutela se evidencia, sobre
todo, en la necesidad de adoptar medidas inminentes para proteger el derecho
fundamental, de manera que cuando dicha inminencia se pierde, la acción de
tutela pierde su sentido protector.
“…el juez no
puede rechazar la tutela por el paso del tiempo y debe entrar a estudiar de
fondo el asunto para determinar si existe o no vulneración de algún derecho
fundamental.
Sin embargo, una vez el juez ha iniciado el estudio del caso
concreto se puede encontrar que el tiempo transcurrido entre la vulneración del
derecho y la interposición de la acción, si bien no puede ser causal de
rechazo,  sí es relevante para determinar el sentido de la decisión. De ser
así, dentro del estudio de la tutela, y teniendo en cuenta la finalidad de la
misma, el juez debe valorar la razonabilidad de este lapso”. (Sentencia T-173
de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
Hasta aquí, la Sala no encuentra procedente la acción de tutela ni
siquiera como mecanismo transitorio, habida cuenta de que el paso del tiempo ha
hecho desaparecer la inminencia del daño producido por la decisión del INPEC,
adoptada en junio de 2000.-
6. Inaplicación del precedente contenido en la Sentencia T-603 de
2003
No obstante lo anterior, el actor manifestó que con posterioridad al
despido del INPEC surgieron dos hechos nuevos que llevan a considerar la
procedencia de su reintegro. Ellos son que el demandante adelantó gestiones
ante autoridades administrativas que derivaron en el pronunciamiento del Comité
de Libertad Sindical de la Oficina Internacional del Trabajo, en el sentido de
que dicho Comité pidió al Gobierno Nacional tomar las medidas necesarias para
reintegrar en el cargo al demandante, Juan de la Rosa Grimaldos. En segundo
lugar, el actor sostiene que mediante Sentencia T-603 de 2003, la Sala Primera
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional concedió la tutela
interpuesta por varios sindicalistas de la ciudad de Medellín cuya situación
jurídica se vio amparada por la recomendación expedida por la OIT, y mediante
la cual se ordenó el reintegro a sus cargos con fundamento en la decisión del
organismo internacional. En dicha sentencia se dijo que la tutela era el único
medio judicial para lograr el cumplimiento de las recomendaciones de los
órganos de control que protegen derechos fundamentales, por lo que la Sala
Primera concedió el amparo.
Aunque, en principio, estas dos
circunstancias obligarían a la Sala a hacer un replanteamiento de la
procedencia de esta acción de tutela, la conclusión a que se llega luego de
analizar los antecedentes de la Sentencia T-603 de 2003, que dio aplicación a
la recomendación de la OIT, es diferente: mientras los peticionarios en la
acción de tutela que culminó con la expedición del a Sentencia T-603 de 2003
adelantaron la acción de fuero sindical ante las autoridades jurisdiccionales
competentes para impugnar, en su momento, la legalidad del despido irrespetuoso
del fuero sindical, el peticionario de esta referencia no agotó dicho trámite,
lo cual indica que dejó pasar la oportunidad jurisdiccional que le ofreció el
régimen jurídico para enderezar su situación laboral respecto del INPEC.
Del texto pertinente de la Sentencia T-603/03 se deduce que así
procedieron dichos peticionarios:
“Aducen que por
esos hechos formularon demanda ante la justicia laboral ordinaria para que se
adelantara el proceso especial de fuero sindical, con el fin de obtener el
reintegro a los mismos cargos que desempeñaban, con resultados negativos. Los
argumentos del Tribunal Superior de Medellín fueron que los funcionarios del
INPEC no tenían derecho al fuero, puesto que ostentaban autoridad civil y
funciones de confianza y manejo, fundamentándose en el artículo 409 del C.S.T.,
declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C–593 DE
1993. Desconociendo además el debido proceso al dedicarse en todo es trámite a
calificar la justa causa, estudiando la naturaleza de las funciones desempeñadas
y si cabían o no en las restricciones al fuero, procedimiento que compete al
proceso que se debe adelantar ante el juez laboral, a fin de obtener el permiso
para el despido del trabajador aforado y no al proceso especial de fuero
sindical.
“Señalan que el
Tribunal desconoció que ya la Corte Constitucional había reconocido el fuero
sindical a los funcionarios del INPEC, en la Sentencia T–076 de 1998, y más
recientemente en la T–080 de 2002.
“Indican que la decisión del Tribunal de Medellín fue tutelada por
haber incurrido en vías de hecho. Los resultados fueron también negativos,
aduciendo que no procede la tutela contra providencias judiciales. Ante esa
situación acudieron a la Organización Internacional del Trabajo OIT – Comité de
Libertad Sindical, que en su reunión de junio de 2002, recomendó “[e]n
lo que respecta al despido del Sr. Juan de la Rosa Grimaldos y otros dirigentes
de la Seccional Medellín alegado por ASEINPEC, el Comité pide al Gobierno que
tome las medidas necesarias con miras al reintegro de los mismos en sus puestos
de trabajo con el pago de los salarios caídos”. (Sentencia T-603 de 2003
M.P. Jaime Araujo Rentería)
En cambio, el peticionario Grimaldo
Barajas no inició la correspondiente acción de fuero sindical, como se explicó
dos capítulos atrás. Esta circunstancia denota que el precedente contenido en
la Sentencia T-603 de 2003 no es aplicable al caso particular, pues
independientemente de la doctrina que considera vinculantes las recomendaciones
de la OIT en el ordenamiento colombiano, la providencia en cita se dictó sobre
la base de que los peticionarios habían agotado los mecanismos judiciales
ordinarios contra los actos administrativos que los desvinculaban del INPEC.
En tal sentido, pretender que las consideraciones de la T-603 de
20023 son plenamente aplicables al caso en estudio es equivocado. En este
sentido y por este aspecto, el alegato del demandante es inapropiado.
7. Protección del derecho de petición
En las
anteriores circunstancias, la tutela de esta referencia no es procedente para
ordenar el reintegro del peticionario Juan de la Rosa Grimaldo Barajas al cargo
que venía desempeñando en el INPEC.
Sin embargo,
esta Sala encuentra que, en aras de la protección del derecho de petición, la
decisión de los jueces de instancia debe mantenerse en el sentido de que la
administración está en la obligación de responder los recursos interpuestos
contra la Resolución 1616 de 2000, pues, como se adelantó en la parte general
de esta providencia, el silencio administrativo negativo, incluso en sede de
vía gubernativa, no exonera a la autoridad competente de pronunciarse sobre la
petición elevada.
De las
pruebas arrimadas al expediente, la Sala evidencia que, en cumplimiento de las
decisiones de instancia, la Dirección General del INPEC ya resolvió el recurso
de reposición interpuesto contra la Resolución 1616 de junio de 2000, mediante
Resolución 4698 del 5 de diciembre de 2003 (folios 101 a 105, cuaderno 2), acto
administrativo por el cual el INPEC dio por agotada la vía gubernativa
(Artículo Quinto, Resolución 4698 del 5 de diciembre de 2003).
En este
contexto, al agotarse la vía gubernativa, al demandante le quedaron abiertas
las puertas para iniciar la acción contencioso administrativa e, incluso, la
acción de fuero sindical, con el fin de debatir en sede jurisdiccional la
titularidad de los derechos que se vieron involucrados en este conflicto
jurídico.
No obstante,
es un hecho evidente que el INPEC tardó casi tres años en resolver el recurso
de reposición contra la Resolución 1616 de 2000 y que la Resolución 4698 de
2003, por la cual desató tal recurso, se produjo luego de haberse interpuesto
esta acción de tutela, como consecuencia de la orden impartida por el juez de
primera instancia, que fue confirmada a su vez por el tribunal de segunda
instancia, y que ahora resulta confirmada por la Sala Sexta de Revisión, más de
cuatro meses después de haberse seleccionado el expediente por la Sala de
Selección Número 5 de la Corte. Por ello, dado que sobre la decisión de los jueces
de instancia se encontraba pendiente la confirmación o revocación de la
providencia por parte de esta Sala de Revisión, la misma encuentra justificado
que el término de caducidad de las acciones procedentes contra la resolución
del INPEC no empiece a contarse a partir de la fecha de notificación de dicha
resolución, sobre la cual, como se dijo, se encontraba pendiente la presente
providencia, sino a partir de la fecha de notificación de esta sentencia.
Ello con el
fin de evitar que el transcurso del tiempo, desde que el caso fue asumido por
los jueces de tutela hasta el momento en que la Corte emite su pronunciamiento
definitivo, perjudique al demandante en cuanto a los términos con que contaba
para interponer las acciones judiciales pertinentes, y dado que no fue por
negligencia o descuido suyo que transcurrió el tiempo desde la expedición de la
Resolución 4698 de 2003, sino porque se encontraba pendiente la decisión de
esta Sala de Revisión.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión  de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E
Primero: CONFIRMAR la Sentencia de Tutela del 27 de febrero de 2004,
dictada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal,
por la que se confirmó la sentencia del 28 de noviembre de 2003, dictada por el
Juzgado Treinta y Seis Penal del Circuito de Bogotá, mediante la cual se
concedió la protección del derecho de petición al demandante Juan de la Rosa
Grimaldo Barajas en contra del INPEC.
Segundo. De conformidad con la justificación consignada en el aparte final
de las consideraciones de esta providencia, ADVERTIR que los términos de
caducidad de las acciones procedentes contra la Resolución 4698 de 2003 del
INPEC deben contarse a partir de la fecha de notificación de esta providencia.
Tercero.- Por Secretaria General, LÍBRESE la comunicación prevista por
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado
(E)
ALVARO TAFUR
GÁLVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
Salvamento de
voto a la Sentencia T-695/04
SENTENCIA DE
TUTELA-Desconocimiento del
precedente judicial de la sentencia T-603/03/SENTENCIA
DE TUTELA-Desconocimiento
del carácter vinculante de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
en el orden interno (Salvamento de voto)
No puedo
compartir ni la decisión ni la motivación de la sentencia, por cuanto, como lo
mostraré en este salvamento de voto, la presente decisión desconoce el
precedente establecido en la sentencia T-603 de 2003. Igualmente mostraré el
otro problema que subyace a la tesis desarrollada por la presente sentencia: el
desconocimiento del carácter vinculante en el ordenamiento interno de las
recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT).
COMITE DE
LIBERTAD SINDICAL DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Carácter vinculante de las
recomendaciones (Salvamento de voto)
ACCION DE
TUTELA-Mecanismo para lograr
cumplimiento de recomendaciones de los órganos de control que protegen derechos
fundamentales (Salvamento de voto)
SENTENCIA DE
TUTELA-Desconoció la tesis
respecto al cumplimiento de las recomendaciones internacionales (Salvamento de
voto)
No es
claro por qué la presente sentencia considera que la acción de fuero sindical y
las acciones contencioso administrativas constituyen los mecanismos judiciales
idóneos para resolver una vulneración de derechos fundamentales que se deriva
del incumplimiento de una recomendación internacional. Incluso, la sentencia de
la cual disiento, al no ocuparse del incumplimiento de la Recomendación del
Comité de Libertad Sindical, elude la ratio decidendi mencionada y llega a una
conclusión contraria: la posibilidad de que sea en la acción de reintegro y en
las acciones contencioso administrativas donde se dirima una controversia que
ya fue resuelta en instancias internacionales a partir de información
relevante.
PRINCIPIO DE
LA BUENA FE-Vulneración por
reabrir un debate jurídico ya resuelto en una instancia internacional
(Salvamento de voto)
Según mi
criterio, la reapertura en el derecho interno de un debate jurídico ya resuelto
en una instancia internacional vulnera el principio de buena fe respecto al
cumplimiento de las recomendaciones de los organismos de control de la OIT. Más
aún cuando la tesis mayoritaria resuelve el caso con base en los argumentos que
el Estado colombiano tuvo oportunidad de invocar ante el Comité de Libertad
Sindical.
DERECHO A LA
LIBERTAD SINDICAL-Vulneración por incumplimiento de
una recomendación internacional del Comité de Libertad Sindical/PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Incumplimiento de una recomendación internacional del Comité
de Libertad Sindical (Salvamento de voto)
Debe
anotarse que, en el presente caso, han transcurrido varios meses desde la
recomendación del Comité en el informe 328 y su aprobación por el Consejo de
Administración de la OIT, por lo cual no cabe duda de que el gobierno se está
rehusando a cumplir la orden concreta de reintegro. Esta consideración no sólo
es inadmisible frente a la naturaleza de las violaciones contra la libertad
sindical sino que también constituye una negación del perjuicio irremediable
que, para el ejercicio de la libertad sindical, implica el incumplimiento de
una recomendación internacional de un organismo de control de la OIT.
ACCION DE
TUTELA-No se vulneró el
principio de inmediatez (Salvamento de voto)
Considero
que tampoco es convincente el argumento, según el cual la tutela sería también
improcedente, por cuanto el actor habría dejado transcurrir un término
excesivamente largo desde el acto de desvinculación, con lo cual habría
desconocido el principio de inmediatez que rige la acción de tutela, en virtud
del cual, este amparo constitucional debe ser invocado por la persona afectada
en un término razonable a partir de la amenaza o violación del derecho
fundamental. En efecto, si la violación surge del incumplimiento de la
recomendación internacional del Comité de Libertad Sindical 328 de 2002, y la
tutela fue interpuesta en noviembre de 2003, entonces el plazo no puede entenderse
excesivo, en la medida en que el peticionario confirió al Gobierno colombiano,
y en particular al INPEC, un plazo razonable para que cumpliera de buena fe
dicha recomendación, y sólo ante la evidencia del incumplimiento, la tutela fue
presentada. El principio de inmediatez no fue entonces vulnerado.
SALA PLENA DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia
exclusiva para modificar jurisprudencia/LINEA
JURISPRUDENCIAL CONSOLIDADA-Carácter
vinculante de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical (Salvamento
de voto)
Sólo la
Sala Plena de la Corte Constitucional puede modificar la jurisprudencia
constitucional vigente, y la tesis del carácter vinculante en el orden interno
de esas recomendaciones debe ser entendida como una línea jurisprudencial consolidada,
iniciada por la sentencia T-568 de 1999 y reafirmada por la sentencia T-603 de
2003. No podía entonces la presente sentencia, sin vulnerar el debido proceso,
alterar esa línea jurisprudencial.
RECOMENDACIONES
DE ORGANISMOS DE CONTROL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS-Doctrina sobre su fuerza vinculante (Salvamento de
voto)
PRINCIPIO
PACTA SUNT SERVANDA/RECOMENDACIONES DEL COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Carácter vinculante en el ordenamiento
jurídico interno (Salvamento de voto)
Sin
perjuicio de la discusión internacional, en el plano interno se debe asumir
dicha obligatoriedad (i) como consecuencia del principio de pacta sunt servanda
(cumplimiento de buena fe de los tratados internacionales) y (ii) a partir de
los efectos del inciso segundo del artículo 93 de la Constitución, según el
cual, “(l)os derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de
conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados
por Colombia”.
RECOMENDACIONES
DEL COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Gobierno
puede objetarla a nivel internacional (Salvamento de voto)
Cuando el
Comité de Libertad Sindical profiere su recomendación, el gobierno cuenta con
la oportunidad procesal de objetarla – a nivel internacional-. En efecto, es
posible acudir ante el Consejo de Administración de la OIT e impugnar las
afirmaciones del Comité de Libertad Sindical. Otras vías se relacionan con la
posibilidad de concurrir ante la Comisión de Encuesta o la Corte Internacional
de Justicia. En todo caso, la carga procesal está en cabeza del Estado.
DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Interpretación
acorde con tratados de derechos humanos ratificados por Colombia (Salvamento de
voto)
JURISPRUDENCIA
DE INSTANCIAS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS-Pauta relevante para interpretación de tratados y
de derechos constitucionales (Salvamento de voto)
Sólo es
posible (i) fundir ambas normas (la nacional y la internacional) y (ii), acoger
la interpretación que las autoridades competentes hacen de las normas
internacionales e integrar dicha interpretación al ejercicio hermenéutico de la
Corte. Por ello esta Corte ha señalado, en varias oportunidades, que la
jurisprudencia de las instancias internacionales de derechos humanos constituye
una pauta relevante para interpretar el alcance de esos tratados y por ende de
los propios derechos constitucionales.
PRINCIPIO DE
LA BUENA FE-Cumplimiento de
tratados (Salvamento de voto)
La
sentencia T-603 de 2003 destaca que uno los principios del derecho
internacional aceptados por Colombia es el principio de buena fe en el
cumplimiento de los tratados. No es pues coherente que Colombia, que defendió
la incorporación en la Carta de Naciones Unidas del principio de buena fe, no
actúe de buena fe en el cumplimiento de las recomendaciones de un organismo de
control del sistema de Naciones Unidas, como es el Comité de Libertad Sindical
y que esa actuación gubernamental resulte avalada por la Corte Constitucional.
PRINCIPIO DE
LA BUENA FE-Cumplimiento de
recomendaciones de organismo internacional de control/PRINCIPIO
DE LA BUENA FE-Desconocimiento
(Salvamento de voto)
Algunas
consideraciones de la presente sentencia son contrarias a este principio de
buena fe. En particular, cuando se utiliza la discusión sobre la procedibilidad
de la acción de tutela frente a otros recursos judiciales internos con el fin
de eludir la exigencia de reconocer que el amparo es procedente para enfrentar
el incumplimiento de las recomendaciones. Al respecto, debe anotarse que el
análisis de la procedibilidad de la acción de tutela está sometido a un juicio
de razonabilidad. Y claramente no es razonable que frente a una orden de
reintegro, contenida en una recomendación de un organismo internacional de
control, se considere que los recursos idóneos y eficaces para su cumplimiento
sean las acciones contencioso administrativas o la acción de fuero sindical. Lo
anterior se explica porque en estos escenarios de la jurisdicción ordinaria
interna se reabriría el debate sobre un caso que ya fue decidido en instancias
internacionales competentes, situación que desconoce el principio de buena fe
en el cumplimiento de las obligaciones internacionales.
RECOMENDACIONES
PROVISIONALES Y DEFINITIVAS DEL COMITE DE LIBERTAD SINDICAL (Salvamento de voto)
Considero
que no existe una diferencia sustancial entre las recomendaciones provisionales
y las recomendaciones definitivas del Comité de Libertad Sindical. En ambos
casos las recomendaciones deben ser sometidas al Consejo de Administración,
toda vez que el Comité de Libertad Sindical es un órgano creado por el Consejo
y es éste el que las aprueba. En el caso de las recomendaciones provisionales,
el Comité de Libertad Sindical efectúa un examen de fondo que le permite
anunciar la posibilidad de profundizar en dicho examen sin que ello implique la
eventualidad de dar marcha atrás a una determinada decisión.
RECOMENDACION
PROVISIONAL DEL COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Su carácter de provisional no le resta
obligatoriedad (Salvamento de voto)
Considerar
que el carácter de provisionalidad le resta obligatoriedad a la recomendación
constituye una interpretación que no se ajusta al principio de buena fe. En
este orden de ideas, el carácter de recomendación “provisional” no es un
aspecto sustantivo determinante. Dicho carácter provisional no quiere decir que
estas recomendaciones puedan ser desconocidas. Por el contrario, en función del
principio de buena fe, estos pronunciamientos deben cumplirse aunque su objeto
(el caso correspondiente) esté sometido a un debate ulterior.
RECOMENDACIONES
DE ORGANOS DE CONTROL DE DERECHOS HUMANOS-Cumplimiento por el Gobierno una vez que se haya
controvertido ante el organismo de control (Salvamento de voto)
Conforme a
lo anterior, incluso en aquellos casos en que pueda ser discutible que, frente
al derecho internacional, la recomendación de un determinado órgano de control
de derechos humanos tenga fuerza vinculante, implican que el Gobierno tiene la
obligación interna de cumplir esa recomendación, siempre y cuando haya tenido
la oportunidad de controvertir el caso ante el respectivo organismo de control.
Y la razón, como ya lo expliqué, es clara: de un lado, no tomar en cuenta la
decisión de la instancia internacional de derechos humanos implica ignorar el
mandato constitucional según el cual los derechos fundamentales deben ser
interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos (CP art. 93)
puesto que se estaría ignorando la decisión del respectivo organismo de
control, la cual concreta, en el caso específico, el alcance del respectivo
tratado. De otro lado, si el Gobierno colombiano discrepa de la posición del
organismo de control, entonces es su deber, en función del principio de buena
fe, debatir el punto ante la instancia internacional. Pero lo que no puede
hacer un Gobierno es abstenerse de debatir el asunto ante el organismo
internacional de supervisión, o debatirlo pobremente, para luego abstenerse de
cumplir, invocando la falta de obligatoriedad de una recomendación que tuvo la
oportunidad de controvertir.
1. Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, a continuación expreso las
razones que sustentan mi salvamento de voto frente a la presente sentencia. La
Sala negó la tutela, que buscaba que la Corte ordenara al INPEC y al Gobierno
cumplir con la recomendación del Comité de Libertad Sindical de la OIT, según
la cual el Gobierno colombiano debía tomar las medidas necesarias para
reintegrar a su puesto de trabajo al peticionario. El argumento esencial de la
sentencia es que la tutela era improcedente, por cuanto el actor no había
utilizado la acción de reintegro y había dejado transcurrir un tiempo largo
entre el despido y la presentación de la tutela, con lo cual el perjuicio se
había tornado en irremediable.
No puedo
compartir ni la decisión ni la motivación de la sentencia, por cuanto, como lo
mostraré en este salvamento de voto, la presente decisión desconoce el
precedente establecido por la Sala Primera de Revisión en la sentencia T-603 de
2003, y que a se vez consolidaba la línea jurisprudencial iniciada por la
sentencia T-568 de 1999, según la cual, la tutela es el instrumento judicial
idóneo para ejecutar las recomendaciones de organismos internacionales de
supervisión en materia de derechos humanos, como el Comité de Libertad Sindical
de la OIT.  Igualmente mostraré el otro problema que subyace a la tesis
desarrollada por la presente sentencia: el desconocimiento del carácter
vinculante en el ordenamiento interno de las recomendaciones del Comité de
Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Desconocimiento del precedente establecido en la
sentencia T-603 de 2003.
2. La sentencia
T-603 de 2003 toma como punto de partida la idea según la cual el
incumplimiento de las recomendaciones impartidas por el Comité de Libertad
Sindical de la OIT constituye un hecho nuevo que impide considerar como
temeraria la interposición de una nueva acción de tutela en relación con
solicitudes de reintegro laboral. Este primer punto pone en cuestión las
conclusiones que en la presente sentencia se derivan del paso de más de tres
años desde el acto administrativo de desvinculación del actor hasta la
presentación de la tutela. En efecto, mientras que en la sentencia T-603 de
2003, la consecuencia de la ausencia de temeridad reafirma la procedencia de la
acción de tutela para hacer cumplir la recomendación del organismo
internacional, por cuanto la existencia de esa recomendación es un hecho nuevo
que justifica la posibilidad de la tutela, en el presente caso, la Sala Sexta
de Revisión, en lugar de concentrarse en el hecho nuevo que implica la
recomendación del Comité, devuelve el asunto al ámbito de los recursos internos
y contabiliza el lapso de tiempo transcurrido, no desde la inobservancia por el
Gobierno colombiano de la recomendación del Comité de Libertad Sindical, sino
desde el acto de desvinculación del actor. Esa argumentación me parece
equivocada pues, como se verá a continuación, el precedente establecido por la
Corte en las sentencias T-568 de 1999 y T-603 de 2003 implica aceptar que el
pronunciamiento internacional del Comité de Libertad Sindical es un hecho nuevo
que cierra la discusión jurídica sobre la procedibilidad de la acción de
reintegro y centra el debate en la forma como, en el ordenamiento jurídico
interno, se da cumplimiento a lo ordenado por el Comité.
La sentencia T-603 de 2003 concentra su
análisis en un problema jurídico principal: el presunto incumplimiento, por
parte del INPEC, de las recomendaciones impartidas por el Comité de Libertad
Sindical de la OIT. Por ello, este fallo no considera que se deban analizar las
presuntas vías de hecho en las que pudieron incurrir los jueces que conocieron
de los procesos laborales especiales de reintegro promovidos por los
demandantes. Por el contrario, la presente sentencia considera, frente a una
misma situación –el incumplimiento de la recomendación del Comité de Libertad
Sindical- que los problemas jurídicos se circunscriben a la procedencia de la acción
de tutela frente a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial.
Ahora bien, en principio, es relevante
examinar si el peticionario de una tutela cuenta o no con otro mecanismo
judicial de defensa, toda vez que el juez constitucional debe precisar la
procedibilidad de la acción en cada caso. Sin embargo, la Sala no toma en
cuenta que el precedente establecido en la sentencia T-603 de 2003 tiene como
uno de sus fundamentos el considerar como problema secundario la interposición
o no de la acción de reintegro y de otras acciones contencioso administrativas
por cuanto el nuevo problema jurídico era el incumplimiento de las
recomendaciones vinculantes de un organismo de control de un tratado de
derechos humanos. En otras palabras, el seguimiento o no del precedente exigía
un pronunciamiento en torno a dicho incumplimiento, cuestión que es eludida por
la Sala a través de la siguiente consideración:
“(E)l
peticionario Grimaldo Barajas no inició la correspondiente acción de fuero
sindical, como se explicó dos capítulos atrás. Esta circunstancia denota que el
precedente contenido en la Sentencia T-603 de 2003 no es aplicable al caso
particular, pues independientemente de la doctrina que considera vinculantes
las recomendaciones de la OIT en el ordenamiento colombiano, la providencia en
cita se dictó sobre la base de que los peticionarios habían agotado los
mecanismos judiciales ordinarios contra los actos administrativos que los
desvinculaban del INPEC. En tal sentido, pretender que las consideraciones de
la T-603 de 2003 son plenamente aplicables al caso en estudio es equivocado”.
Esta
argumentación desconoce la formulación del problema jurídico que se hace en la
sentencia T-603 de 2003, situación que, a la postre, explica el desconocimiento
de la ratio decidendi según la cual la acción de tutela es procedente
para enfrentar el incumplimiento de recomendaciones internacionales de
organismos de control que protegen derechos fundamentales. En últimas, la
sentencia de la cual discrepo interpreta inadecuadamente el alcance del
precedente, toda vez que utiliza la idoneidad de la acción de fuero sindical
frente a una afectación del fuero sindical, como una forma de eludir la
discusión de la procedibilidad de la acción de tutela frente al incumplimiento de
las mencionadas recomendaciones internacionales.
4. En la
sentencia T-603 de 2003, la Sala Primera de Revisión reiteró la jurisprudencia
constitucional según la cual tienen carácter vinculante las recomendaciones de
los organismos de control de la OIT. En el presente caso, son de particular
importancia los siguientes apartados de la sentencia T-568 de 1999, reiterada
en el precitado fallo:
“Como se enunció anteriormente, el Comité de Libertad Sindical es un
órgano de control de la OIT; confronta las situaciones de hecho que se le
presentan o las normas internas de los Estados, con las normas internacionales
aplicables según los Tratados ratificados por los Estados involucrados (en este
caso, la Constitución de la OIT y los Convenios sobre libertad sindical);
luego, formula recomendaciones y las somete al Consejo de Administración, ya
que éste es el órgano que puede emitir recomendaciones de carácter vinculante
según las normas que rigen la Organización. En este caso, el Consejo recibió el
informe del Comité y sus recomendaciones, y encontró que el asunto no requería
mayor investigación (en algunas ocasiones, cuando es necesario aclarar los
hechos o investigar el manejo de las normas internas de un Estado, se pasan los
casos a las Comisiones de Encuesta que se crean para este efecto), ni modificó
los textos que se le presentaron; antes bien, los asumió, los incorporó a las
actas de la reunión, y los publicó como parte de su informe oficial de esa
sesión a la comunidad de Estados miembros; por tanto, esta recomendación
constituye una orden expresa vinculante para el gobierno colombiano. Colombia
está obligada, en virtud de su calidad de Estado Parte del Tratado Constitutivo
de la OIT, a acatar las recomendaciones del Consejo de Administración (arts. 24
y ss).
Sin embargo, erróneamente, invocando para este caso el artículo 19
de la Constitución de la OIT y la jurisprudencia de la Corte Constitucional al
respecto, las entidades demandadas manifestaron al fallador a quo que la
diferencia anotada entre recomendaciones de la OIT y las emitidas por sus
órganos de control es intrascendente, puesto que para ellas ni siquiera las
recomendaciones del Consejo de Administración tienen fuerza vinculante; la
posición que todas asumieron puede ejemplificarse con lo manifestado por el
Ministerio de Relaciones Exteriores: "pero más aún: si en gracia de
discusión se aceptara que el informe rendido por el Comité de Libertad Sindical
de la OIT ante la bicentésima septuagésima primera (271°) reunión del Consejo
de Administración realizada en marzo del año en curso en Ginebra, pudiera
constituir una verdadera 'recomendación', igual tendríamos que concluir que
éstas no tienen fuerza vinculante para el Estado colombiano..." (folio
141). Si esta fuera la doctrina aplicable, ninguno de los derechos consagrados
en los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados podrían
exigirse a través del mecanismo de la queja, o de las acciones consagradas en
el ordenamiento interno, y nunca alguno de ellos haría parte de la legislación
interna como lo prevé el artículo 53 de la Carta Política.
Esta Sala
encuentra entonces que la posición asumida por las entidades demandadas es
contraria al ordenamiento jurídico colombiano -en el que se incluyeron los
Convenios 87 y 98 de la OIT-, y a los compromisos asumidos por nuestro Estado
en el plano internacional, por lo que debe insistir en resaltar que las
recomendaciones de los órganos de control y vigilancia de la OIT, no pueden ser
ignoradas: cuando resultan de actuaciones del Estado contrarias a los tratados
internacionales aludidos en el artículo 93 Superior, aunque no sean vinculantes
directamente, generan una triple obligación en cabeza de los Estados: deben 1)
ser acogidas y aplicadas por las autoridades administrativas; 2) servir de base
para la presentación de proyectos legislativos; y 3) orientar el sentido y
alcance de las órdenes que el juez de tutela debe impartir para restablecer los
derechos violados o amenazados en ése y los casos que sean similares”.
En el presente
caso, el Consejo de Administración, en su sesión de junio de 2002, aprobó las
recomendaciones formuladas en el Informe 328 por el Comité de Libertad
Sindical. Por lo tanto, en atención al precedente establecido en la sentencia
T-568 de 1999 y reiterado en la sentencia T-603 de 2003, debe entenderse que
son de carácter vinculante las recomendaciones contenidas en el Informe 328 del
mencionado Comité, aprobadas por el Consejo de Administración de la OIT y
comunicadas oportunamente al Gobierno colombiano.
5. La sentencia
T-603 de 2003 expresamente enuncia su ratio decidendi, cuando señala que
“en el orden interno el único medio judicial para lograr el cumplimiento de
las recomendaciones de los órganos de control que protegen derechos fundamentales
es la acción de tutela”. En esa ocasión, la Corte consideró que en el
derecho interno de Colombia no existe medio alguno que permita exigirle a los
órganos integrantes del Estado el cumplimiento de dichas recomendaciones cuando
éstas protegen derechos fundamentales. Así las cosas, no es claro por qué la
presente sentencia considera que la acción de fuero sindical y las acciones
contencioso administrativas constituyen los mecanismos judiciales idóneos para
resolver una vulneración de derechos fundamentales que se deriva del
incumplimiento de una recomendación internacional. Incluso, la sentencia de la
cual disiento, al no ocuparse del incumplimiento de la Recomendación del Comité
de Libertad Sindical, elude la ratio decidendi mencionada y llega a una
conclusión contraria: la posibilidad de que sea en la acción de reintegro y en
las acciones contencioso administrativas donde se dirima una controversia que
ya fue resuelta en instancias internacionales a partir de información
relevante.
6. Según mi
criterio, la reapertura en el derecho interno de un debate jurídico ya resuelto
en una instancia internacional vulnera el principio de buena fe respecto al
cumplimiento de las recomendaciones de los organismos de control de la OIT. Más
aún cuando la tesis mayoritaria resuelve el caso con base en los argumentos que
el Estado colombiano tuvo oportunidad de invocar ante el Comité de Libertad
Sindical. En efecto, se expresa en el fallo lo siguiente:
“De la fecha de expedición de la Resolución impugnada al día de interposición
de la acción de tutela (noviembre 07 de 2003) transcurrieron más de tres años,
casi tres años y medio. La Sala se pregunta: ¿Es razonable que después de casi
tres años y medio de haberse producido el acto administrativo impugnado, el
demandante intente controvertir su contenido a través de la acción de tutela, a
sabiendas de que contaba con las acciones judiciales ordinarias para obtener la
misma protección?
Esta Sala considera que aquello no es razonable, precisamente con
fundamento en los requisitos señalados previamente atinentes al carácter del
daño que debe enfrentar el derecho fundamental invocado.
En efecto, la jurisprudencia de la Corte advierte que para que la
tutela proceda como mecanismo transitorio, es indispensable que el perjuicio al
que se enfrenta el derecho fundamental sea grave, inminente y exija de medidas
impostergables de amparo. En el caso particular, el perjuicio que pudo haberse
derivado de la Resolución 1616 de 2000 dejó de ser inminente como consecuencia
de la disolución en el tiempo de las consecuencias negativas producidas por la
desvinculación. Por la misma razón la gravedad del perjuicio desapareció en la
medida en que el transcurso del tiempo ha menguado la perturbación que pudo
haber experimentado el demandante al ser desvinculado de la entidad pública”.
Como se observa, la motivación que ofrece
la Sala se devuelve a un debate jurídico que ya ha sido absuelto en una
instancia procesal internacional, como lo es el procedimiento especial de queja
por violación de la libertad sindical ante el Comité de Libertad Sindical. En
dicho procedimiento el Gobierno tiene la oportunidad de alegar, por ejemplo, el
no agotamiento de recursos internos o la existencia de alternativas en el
ordenamiento jurídico interno que permitan enervar una posible vulneración. Sin
embargo, sin que sea este el momento de discutir si el Gobierno hizo tal
pronunciamiento, lo cierto es que el Comité de Libertad Sindical, para adoptar
su decisión, hizo una evaluación del caso a la luz no sólo de la actitud de los
funcionarios públicos implicados sino de la actividad procesal de las partes y
los recursos judiciales existentes en Colombia. Así las cosas, la Corte
Constitucional no puede esgrimir argumentos que debieron ser alegados por el
Estado colombiano en su momento, toda vez que la Corte no cumple el papel de
parte en el procedimiento. Por consiguiente, debe tenerse en cuenta que la
recomendación correspondiente se concentró en la orden de reintegro, aspecto
que, al ser dirimido en la OIT no puede volver a ser discutido en el orden
interno, pues de lo contrario se desconocería el principio de buena fe en el
cumplimiento de las obligaciones internacionales (CP. art. 9).
7. Al respecto,
deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos que rodean el procedimiento
especial de queja ante el Comité de Libertad Sindical respecto al tema del
agotamiento de recursos internos[6]:
“31. Cuando
la legislación nacional prevé la posibilidad de recurrir ante tribunales
independientes y este procedimiento no se ha seguido en relación con las
cuestiones objeto de una queja, el Comité ha considerado que debía tenerlo en
cuenta al examinar a fondo la queja.
32. Cuando un caso se encuentra en instancia ante una jurisdicción
nacional independiente cuyo procedimiento ofrece garantías apropiadas, y
considera que la decisión a tomar puede aportar elementos adicionales de
información, el Comité aplaza durante un período de tiempo razonable el examen
del caso en espera de poder contar con dicha decisión, siempre y cuando el
aplazamiento no sea susceptible de acarrear perjuicios a la parte que alegaba
que se habían infringido sus derechos.
33. Aunque el recurso a las instancias judiciales internas, e
independientemente de su resultado, constituya un elemento que ciertamente debe
ser tomado en consideración y que el gobierno puede hacer valer, el Comité
siempre ha estimado que, dado el carácter de sus responsabilidades, su competencia
para examinar los alegatos no estaba subordinada al agotamiento de los
procedimientos nacionales de recurso”.
Estas disposiciones muestran que es en el
litigio internacional ante la OIT donde los gobiernos pueden concentrar su
defensa en el agotamiento de recursos judiciales internos. Dirimida la
controversia en el ámbito internacional, no puede reabrirse nuevamente en el
interior, salvo que expresamente ello sea lo ordenado por el Comité. Una
conclusión se sigue: el no agotamiento de la acción de fueron sindical no
constituye un elemento suficiente para distinguir los hechos del caso frente a
los hechos que gobiernan la sentencia T-603 de 2003, por cuanto en ambos casos
la situación es idéntica: el incumplimiento de una recomendación del Comité de
Libertad Sindical.
8. De otra
parte, y en relación con la presunta inexistencia de perjuicio irremediable,
debe anotarse que, en el presente caso, han transcurrido varios meses desde la
recomendación del Comité en el informe 328 y su aprobación por el Consejo de
Administración de la OIT, por lo cual no cabe duda de que el gobierno se está
rehusando a cumplir la orden concreta de reintegro. De allí que no sean de
recibo las expresiones incluidas en la sentencia, según las cuales “la
gravedad del perjuicio desapareció en la medida en que el transcurso del tiempo
ha menguado la perturbación que pudo haber experimentado el demandante al ser
desvinculado de la entidad pública”. Esta consideración no sólo es
inadmisible frente a la naturaleza de las violaciones contra la libertad
sindical sino que también constituye una negación del perjuicio irremediable
que, para el ejercicio de la libertad sindical, implica el incumplimiento de
una recomendación internacional de un organismo de control de la OIT.
9- En ese mismo orden de ideas, considero
que tampoco es convincente el argumento, según el cual la tutela sería también
improcedente, por cuanto el actor habría dejado transcurrir un término
excesivamente largo desde el acto de desvinculación, con lo cual habría desconocido
el principio de inmediatez que rige la acción de tutela, en virtud del cual,
este amparo constitucional debe ser invocado por la persona afectada en un
término razonable a partir de la amenaza o violación del derecho fundamental.
En efecto, si la violación surge del incumplimiento de la recomendación
internacional del Comité de Libertad Sindical 328 de 2002, y la tutela fue
interpuesta en noviembre de 2003, entonces el plazo no puede entenderse
excesivo, en la medida en que el peticionario confirió al Gobierno colombiano,
y en particular al INPEC, un plazo razonable para que cumpliera de buena fe
dicha recomendación, y sólo ante la evidencia del incumplimiento, la tutela fue
presentada. El principio de inmediatez no fue entonces vulnerado.
10. Finalmente, el tenor literal de la
recomendación del Comité de Libertad Sindical es absolutamente claro frente al
caso que nos ocupa. La alusión directa al actor Juan de la Rosa Grimaldos no
ofrece ninguna duda respecto a la orden de reintegro que profiere el Comité de
Libertad Sindical. Al respecto, debe anotarse que la sentencia T-603 de 2003
tuvo que resolver un problema de indeterminación en torno a las personas
cobijadas por la recomendación, toda vez que en el texto del documento de la
OIT se maneja la expresión “Juan de la Rosa Grimaldos y otros dirigentes de
la seccional Medellín”. La sentencia determinó el alcance de la expresión “otros
dirigentes” para poder precisar quienes podían ser amparados. Es, cuando
menos, paradójico que fuera cumplida la recomendación frente a los dirigentes
sindicales que no estaban expresamente determinados en la recomendación del
Comité de Libertad Sindical, mientras que frente al señor Grimaldos se genera
una excepción. Frente a un mismo supuesto normativo (la recomendación) y unos
mismos hechos (el trámite ante la OIT) la Corte Constitucional extrae dos
consecuencias jurídicas contradictorias entre sí: en un caso considera
vinculante la recomendación y en el otro no.
11. En conclusión, la violación de
derechos fundamentales que es enfrentada en la acción de tutela objeto de la
sentencia T-603 de 2003 deriva del incumplimiento de la recomendación del
Comité de Libertad Sindical, aprobadas por el Consejo de Administración de la
OIT y comunicadas al Gobierno colombiano. Esta es la situación frente a la cual
esa sentencia restableció el orden constitucional y por eso ordenó que, en el
término de tres (3) meses, se procediera al reintegro de los accionantes y al
reconocimiento de los salarios y prestaciones dejados de percibir. Así las
cosas, la distinción introducida por la presente sentencia es inadmisible. En
efecto, el precedente determinó que lo que se discute no se relaciona con la
interposición o no de la acción de fuero; la sentencia T-603 de 2003 insiste en
que la Recomendación del Comité de Libertad Sindical introduce un hecho nuevo
que hace procedente la acción de tutela. Y ese mismo hecho nuevo es alegado en
el presente caso.
12. Ahora bien, podría argumentarse que
la Recomendación no constituye un hecho nuevo relevante si se asume que las
Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical no son obligatorias en el
derecho interno, argumento que pretendería modificar la jurisprudencia de la
Corte en este punto. Sin embargo, este reparo no es de recibo por las
siguientes dos razones. En primer lugar, sólo la Sala Plena de la Corte
Constitucional puede modificar la jurisprudencia constitucional vigente, y la
tesis del carácter vinculante en el orden interno de esas recomendaciones debe
ser entendida como una línea jurisprudencial consolidada, iniciada por la
sentencia T-568 de 1999 y reafirmada por la sentencia T-603 de 2003. No podía
entonces la presente sentencia, sin vulnerar el debido proceso, alterar esa
línea jurisprudencial. En segundo lugar, y como se profundiza a continuación,
independientemente de la discusión internacional, la recomendación del Comité
debe ser considerada vinculante en el plano interno y, por ello, no es
procedente la variación de jurisprudencia de la Corte en la materia.
El carácter vinculante, en el ordenamiento jurídico
interno, de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
13. En el plano internacional, existe algún debate
sobre la obligatoriedad de las recomendaciones de los organismos de control en
materia de derechos humanos. Y no hay consenso, toda vez que existe una gran
variedad de organismos de control. Así, no es lo mismo una decisión de una
entidad claramente jurisdiccional, como la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, que otra de una entidad no judicial, de carácter no convencional, como
puede ser un relator temático de las Naciones Unidas. De otro lado, en
ocasiones, dichos órganos tienden a no afirmar explícitamente el carácter
obligatorio de sus recomendaciones. Con todo, de ello no es posible inferir que
las recomendaciones de estos órganos sean meras sugerencias que los Estados
puedan desatender o ignorar.  En efecto, las recomendaciones de los órganos de
control de los tratados de derechos humanos constituyen la concreción de la
tarea de vigilancia que estos órganos desempeñan en relación con los Estados
que han adoptado compromisos internacionales al respecto. Además, los mismos
Estados han manifestado su consentimiento en torno a la vigilancia de los
mencionados tratados. Por consiguiente, en función del principio Pacta Sunt Servanda,
cualquiera de esas recomendaciones debe ser asumida con seriedad por el Estado
respectivo. Sin embargo, eso no significa que, desde el punto de vista del
derecho internacional, todas esas recomendaciones sean obligatorias, pues el
grado de fuerza vinculante es distinto, lo cual suscita controversias.
14. Así, por ejemplo, si tomamos el caso de la
obligatoriedad de las recomendaciones de la Comisión Interamericana, podemos
encontrar algunas doctrinas que niegan su carácter vinculante. Tal fue, en una
primera época, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. En los casos Caballero Delgado y Santana contra Colombia y Genie
Lacayo contra Nicaragua, la Comisión Interamericana –parte demandante en los procesos-
solicitó que la Corte Interamericana declarara violados los artículos 1.1. y 2
de la Convención Americana por el incumplimiento de las recomendaciones
formuladas por dicha Comisión. Frente a dicha pretensión, la Corte
Interamericana sostuvo lo siguiente:
“A juicio de la Corte, el
término “recomendaciones” usado por la Convención Americana debe ser
interpretado conforme a su sentido corriente de acuerdo con la regla general de
interpretación contenida en el artículo 31.1. de la Convención de Viena sobre
el Derecho de los Tratados y, por ello, no tiene el carácter de una decisión
jurisdiccional obligatoria cuyo incumplimiento generaría la responsabilidad del
Estado”[7].
Sin embargo, ulteriormente la propia Corte
Interamericana modificó su jurisprudencia y defendió el carácter vinculante de
las recomendaciones de organismos de control, como la Comisión Interamericana.
Así, en el caso Loayza Tamayo contra Perú, dicha Corte consideró que el
principio de buena fe exige el cumplimiento de las recomendaciones de la
Comisión. Dijo entonces ese Alto Tribunal:
“(E)n virtud del principio de
buena fe, consagrado en el mismo artículo 31.1 de la Convención de Viena, si un
Estado suscribe y ratifica un tratado internacional, especialmente si trata de
derechos humanos, como es el caso de la Convención Americana, tiene la
obligación de realizar sus mejores esfuerzos para aplicar las recomendaciones
de un órgano de protección como la Comisión Interamericana que es, además, uno
de los órganos principales de la Organización de los Estados Americanos, que
tiene como función “promover la observancia y la defensa de los derechos
humanos” en el hemisferio (Carta de la OEA, artículos 52 y 111).
“Asimismo, el artículo 33 de
la Convención Americana dispone que la Comisión Interamericana es un órgano
competente junto con la Corte “para conocer de los asuntos relacionados con el
cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes”, por lo que,
al ratificar dicha Convención, los Estados Partes se comprometen a atender las
recomendaciones que la Comisión aprueba en sus informes”[8].
La Corte Interamericana abrió entonces la puerta para
que se declare la responsabilidad estatal por violación del artículo 51.2 de la
Convención Americana cuando un Estado desatienda las recomendaciones formuladas
por la Comisión en el informe que corresponde a dicho artículo.
15. Por su parte, al analizar el carácter vinculante
de las medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana en un caso
concreto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional (sentencia
T-558 de 2003) desarrolló un criterio hermenéutico para valorar los efectos de
las recomendaciones de los organismos internacionales, en los siguientes
términos:
“(E)l operador jurídico debe
tomar en consideración la naturaleza del órgano internacional que adoptó la
recomendación; si se trata de una invitación dirigida al Estado para que tome
medidas legislativas o administrativas encaminadas a enfrentar situaciones
generalizadas de violaciones de los derechos humanos  o si por el contrario se
alude a un caso concreto; y finalmente, los principios y las disposiciones del
tratado internacional con base en los cuales la recomendación fue adoptada”.
16. Otros referentes interpretativos a tener en
cuenta para establecer la obligatoriedad de una decisión de un determinado órgano
de control en derechos humanos son los ofrecidos por la doctrina internacional.
Así, un experto como Daniel O’Donnell destaca que (i) los pronunciamientos de
los órganos cuasi-jurisdiccionales[9],
por regla general, tienen mayor valor vinculante que aquellos de órganos que
carecen de este carácter; que (ii) la naturaleza de la competencia ejercida por
el órgano al adoptar un pronunciamiento específico también influye en el valor
jurídico de éste; que tiene relevancia (iii) la composición de la fuente, en
particular frente al sistema universal de protección y, además, que debe
analizarse (iv) la intención manifestada por el órgano al formular una
observación[10].
17. Como se observa, a nivel doctrinal y de derecho
comparado existen diversos argumentos tanto a favor como en contra del carácter
vinculante de las recomendaciones de ciertos organismos de control, que no
tienen claro carácter jurisdiccional, como puede ser el Comité de Libertad
Sindical de la OIT. Sin embargo, sin perjuicio de esa discusión internacional,
en el plano interno se debe asumir dicha obligatoriedad (i) como consecuencia
del principio de pacta sunt servanda (cumplimiento de buena fe de los tratados
internacionales) y (ii) a partir de los efectos del inciso segundo del artículo
93 de la Constitución, según el cual, “(l)os derechos y
deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”, como se verá a continuación.
18- Frente a lo primero, debe anotarse que cuando el
Comité de Libertad Sindical profiere su recomendación, el gobierno cuenta con
la oportunidad procesal de objetarla – a nivel internacional-. En efecto, es
posible acudir ante el Consejo de Administración de la OIT e impugnar las
afirmaciones del Comité de Libertad Sindical.  Otras vías se relacionan con la
posibilidad de concurrir ante la Comisión de Encuesta o la Corte Internacional
de Justicia. En todo caso, la carga procesal está en cabeza del Estado. Algo
similar ocurre en el Sistema Interamericano, toda vez que si un Estado no está
de acuerdo con una recomendación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
cuenta con la posibilidad de tramitar esta divergencia ante la Corte
Interamericana. Así las cosas, constituye un desconocimiento del principio pacta sunt servanda el
no cumplir con las recomendaciones a nivel interno sin haber ventilado a nivel
internacional la respectiva controversia.
19- En relación con lo segundo, la Corte
Constitucional[11]
ha considerado que el artículo 93-2 constitucionaliza todos los tratados de
derechos humanos ratificados por Colombia y referidos a derechos que ya
aparecen en la Carta. Ahora bien, la Constitución dispone que la incorporación
se realiza por vía de interpretación pues estipula que los derechos
constitucionales “se interpretarán de conformidad con
los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. Ello obliga a indagar sobre lo que
realmente se incorpora por esta vía, pues no puede interpretarse una norma
positiva de textura abierta (como las que definen derechos constitucionales)
con otra norma que reviste las mismas características. Al respecto, la Corte
precisó que:
“Sólo es posible (i) fundir
ambas normas (la nacional y la internacional) y (ii), acoger la interpretación
que las autoridades competentes hacen de las normas internacionales e integrar
dicha interpretación al ejercicio hermenéutico de la Corte. Por ello esta Corte
ha señalado, en varias oportunidades, que la jurisprudencia de las instancias
internacionales de derechos humanos constituye una pauta relevante para
interpretar el alcance de esos tratados y por ende de los propios derechos
constitucionales”[12]
(negrilla fuera de texto).
En el caso que nos ocupa, la aplicación de este
precedente tiene como consecuencia que si se niega el carácter vinculante de
las recomendaciones provisionales del Comité de Libertad Sindical, se niega su
carácter de pauta relevante para interpretar los alcances del derecho a
la libertad sindical. Más aún cuando se trata de un fallo internacional en
relación con un caso concreto.
20. Sobre el
principio de buena fe, debe anotarse que tanto en la sentencia T-568 de 1999
como en la sentencia T-603 de 2003 dicho principio juega un papel primordial en
el análisis. La sentencia T-568 de 1999 precisa que:
“En lo que
hace a los derechos laborales, el cumplir de buena fe las obligaciones
internacionales adquiridas por los Estados, consiste en ampliar en lo posible
el espectro de protección de los derechos de los trabajadores en el orden interno,
de acuerdo con los avances de la legislación y jurisprudencia internacionales”.
Por su parte, la
sentencia T-603 de 2003 destaca que uno los principios del derecho
internacional aceptados por Colombia (CP, art. 9) es el principio de buena fe
en el cumplimiento de los tratados (Convención de Viena sobre derechos de los
tratados, art. 26), cuya importancia ha sido destacada por esta Corporación, al
estudiar la constitucionalidad del artículo 26 de la Convención de Viena sobre
derechos de los tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre
Organizaciones Internacionales, que precisamente consagra el principio según la
cual "todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por
ellas de buena fe". Dijo entonces esta Corporación al respecto:
“Este principio de que
Colombia debe cumplir de buena fe sus obligaciones internacionales tiene
evidente sustento constitucional, pues la Carta señala que las actuaciones de
las autoridades colombianas deben ceñirse a los postulados de la buena fe (CP
art. 83), norma que se aplica también a las relaciones internacionales. Además,
la norma de la buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales
por los Estados no sólo ha sido tradicionalmente reconocida por Colombia sino
que su consagración expresa en la Carta de las Naciones Unidas se debe a la
propuesta de los delegados colombianos en la Conferencia de San Francisco. En
efecto, el 25 de junio de 1945, uno de los delegados de Colombia, el profesor
Jesús María Yepes, intervino exitosamente en la sesión plenaria de la Comisión
Primera a fin de que se incorporara ese principio en el artículo 2º del
proyecto de Carta de las Naciones.[13]”
No es pues
coherente que Colombia, que defendió la incorporación en la Carta de Naciones
Unidas del principio de buena fe, no actúe de buena fe en el cumplimiento de
las recomendaciones de un organismo de control del sistema de Naciones Unidas,
como es el Comité de Libertad Sindical y que esa actuación gubernamental
resulte avalada por la Corte Constitucional.
21. Ahora bien,
y como ha sido anotado (supra párrafo 6) algunas consideraciones de la
presente sentencia son contrarias a este principio de buena fe. En particular,
cuando se utiliza la discusión sobre la procedibilidad de la acción de tutela
frente a otros recursos judiciales internos con el fin de eludir la exigencia
de reconocer que el amparo es procedente para enfrentar el incumplimiento de
las recomendaciones. Al respecto, debe anotarse que el análisis de la
procedibilidad de la acción de tutela está sometido a un juicio de
razonabilidad. Y claramente no es razonable que frente a una orden de
reintegro, contenida en una recomendación de un organismo internacional de
control, se considere que los recursos idóneos y eficaces para su cumplimiento
sean las acciones contencioso administrativas o la acción de fuero sindical. Lo
anterior se explica porque en estos escenarios de la jurisdicción ordinaria
interna se reabriría el debate sobre un caso que ya fue decidido en instancias
internacionales competentes, situación que desconoce el principio de buena fe
en el cumplimiento de las obligaciones internacionales.
22. Por otra
parte, considero que no existe una diferencia sustancial entre las
recomendaciones provisionales y las recomendaciones definitivas del Comité de
Libertad Sindical. En ambos casos las recomendaciones deben ser sometidas al
Consejo de Administración, toda vez que el Comité de Libertad Sindical es un
órgano creado por el Consejo y es éste el que las aprueba. En el caso de las
recomendaciones provisionales, el Comité de Libertad Sindical efectúa un examen
de fondo que le permite anunciar la posibilidad de profundizar en dicho examen
sin que ello implique la eventualidad de dar marcha atrás a una determinada
decisión. No se trata de una decisión prima facie sino de un examen a
fondo.
Por estas
razones, considerar que el carácter de provisionalidad le resta obligatoriedad
a la recomendación constituye una interpretación que no se ajusta al principio
de buena fe. En efecto, se insiste, un Estado no puede guardar silencio a nivel
internacional frente a una recomendación concreta de órgano de control,
pudiendo controvertirla, para luego proceder a incumplirla a nivel del orden
jurídico interno, con el argumento de que el correspondiente pronunciamiento
del órgano de control no es obligatorio, ya que el Estado no estaría
esforzándose por cumplir de buena fe el tratado respectivo.
23. En este
orden de ideas, el carácter de recomendación “provisional” no es un
aspecto sustantivo determinante, y por ello no comparto la respetable posición
d el magistrado Manuel José Cepeda en su salvamento de voto a la sentencia
T-603 de 2003. Dicho carácter provisional no quiere decir que estas
recomendaciones puedan ser desconocidas. Por el contrario, en función del
principio de buena fe, estos pronunciamientos deben cumplirse aunque su objeto
(el caso correspondiente) esté sometido a un debate ulterior, como ocurre con
las medidas provisionales o cautelares en sistemas internacionales de
protección como el sistema interamericano de derechos humanos, sin que esto
implique asimilar integralmente las recomendaciones provisionales a la figura
de medidas provisionales, o cautelares, toda vez que las recomendaciones del
Comité de Libertad Sindical implican un pronunciamiento sobre el fondo del
asunto. Este último argumento, sumado a los anteriores relacionados con el
principio de buena fe y los alcances del artículo 93-2 de la Carta, implican
que, prima facie, no puede ser admisible la variación de
jurisprudencia que implica el precedente establecido por la sentencia T-695 de
2004.
24. Conforme a
lo anterior, incluso en aquellos casos en que pueda ser discutible que, frente
al derecho internacional, la recomendación de un determinado órgano de control
de derechos humanos tenga fuerza vinculante, es indudable que la
constitucionalización del principio de buena fe (CP art. 9º), la centralidad de
los derechos humanos en la Carta (CP arts 1º, 5º y 93) y el mandato según el
cual los derechos constitucionales deben ser interpretados de conformidad con
los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, implican que el
Gobierno tiene la obligación interna de cumplir esa recomendación, siempre y
cuando haya tenido la oportunidad de controvertir el caso ante el respectivo
organismo de control. Y la razón, como ya lo expliqué, es clara: de un lado, no
tomar en cuenta la decisión de la instancia internacional de derechos humanos
implica ignorar el mandato constitucional según el cual los derechos
fundamentales deben ser interpretados de conformidad con los tratados de
derechos humanos (CP art. 93) puesto que se estaría ignorando la decisión del
respectivo organismo de control, la cual concreta, en el caso específico, el
alcance del respectivo tratado[14].
De otro lado, si el Gobierno colombiano discrepa de la posición del organismo
de control, entonces es su deber, en función del principio de buena fe, debatir
el punto ante la instancia internacional. Pero lo que no puede hacer un
Gobierno es abstenerse de debatir el asunto ante el organismo internacional de
supervisión, o debatirlo pobremente, para luego abstenerse de cumplir,
invocando la falta de obligatoriedad de una recomendación que tuvo la
oportunidad de controvertir.
25. Finalmente,
resalto que el procedimiento adelantado por el Comité de Libertad Sindical le
permitía al Estado colombiano efectuar una defensa idónea. En el Informe 325 de
junio de 2001 del Comité se formularon las siguientes recomendaciones al
Gobierno colombiano:
“1) en base
a las observaciones que recabe en el marco de la investigación administrativa
en curso, comunique sus observaciones en relación con el despido del Sr. Juan
José de la Rosa Grimaldos, presidente de ASEINPEC (...)”
El Informe 326
de noviembre de 2001 del mencionado Comité referencia que el Gobierno
colombiano envió información parcial en torno al caso. Por ello, el Comité
solicitó que se completara dicha información a la mayor brevedad.  Esta
petición fue reiterada en el Informe 327 de marzo de 2002. El Informe 328 de
junio de 2002 del Comité de Libertad Sindical hace alusión a que el Gobierno
envió observaciones parciales sobre los casos objeto de análisis a través de
comunicaciones del 23 de mayo, 12 y 22 de junio, 4 de septiembre, 19 de
noviembre de 2001 y 8 de enero de 2002. A partir de los elementos de juicio que
tenía en ese momento, el Comité de Libertad Sindical invitó al Consejo de
Administración de la OIT a que aprobara, entre otras, la siguiente
recomendación:
“k) en lo
que respecta al despido del Sr. Juan de la Rosa Grimaldos y otros dirigentes de
la seccional Medellín alegado por ASEINPEC, el Comité pide al Gobierno que tome
las medidas necesarias con miras al reintegro de los mismos en sus puestos de
trabajo con el pago de los salarios caídos”
Posteriormente,
en su sesión de junio de 2002, el Consejo de Administración de la OIT aprobó
las recomendaciones formuladas en el Informe 328 por el Comité de Libertad
Sindical. Sin embargo, en los Informes 329 y 330 del Comité se hace alusión a
la negativa del Gobierno a reintegrar a los dirigentes sindicales involucrados
en el caso.
26. En conclusión, al amparar los
derechos invocados por los accionantes en las sentencias T-568 de 1999 y T-603
de 2003, la Corte “no sólo está protegiendo derechos constitucionales, sino
que está llamando la atención al gobierno sobre el deber de cumplir en el orden
interno los compromisos que libremente adquirió en el plano de las relaciones
internacionales, para que los derechos de las personas consignados en los
tratados no queden como meras buenas intenciones manifestadas externamente y
desdichas en el país”[15].
Por ello me parece desafortunado que en el presente caso la Corte, en vez
de reiterar esa línea jurisprudencial, se haya apartado injustificadamente de
ella y se haya abstenido de ratificar la fuerza vinculante que tienen a nivel
constitucional los compromisos internacionales que Colombia ha asumido en
derechos humanos en general y frente a la OIT en particular.
Fecha ut supra
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado
(E)
[1] Cfr., entre otras, las sentencias T-1089 y
T-1160A de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-306 de 2003, M.P. Rodrigo
Escobar Gil
[2] Cfr., entre otras, las siguientes sentencias
T-574 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-785 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[3] Ver Sentencia 306 de 2003 M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[4] Sentencia T-575 de 1997 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[5] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[6] “Procedimiento de la Comisión de Investigación y Conciliación y
del Comité de Libertad Sindical para el examen de quejas por violaciones al
ejercicio de la libertad sindical”, en Comité de Libertad Sindical, Recopilación
de decisiones 1996. Documento:1901. Anexo 1  del procedimiento ante el
Comité de Libertad Sindical y los interlocutores sociales.
[7] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Caballero Delgado
y Santana contra Colombia, sentencia del 8 de diciembre de 1995, Serie C No.
22, párr. 67 y Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Genie Lacayo
contra Nicaragua, sentencia del 29 de enero de 1997, Serie C No. 30, párr. 93.
[8] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Loayza Tamayo
contra Perú, Serie C No. 33, párr
[9] O´Donnell, Daniel, Derecho internacional de los derechos
humanos.  Normativa, jurisprudencia y doctrina de los sistemas universal e
interamericano, Bogotá: Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2004, p. 50-52.  O´Donnell precisa
que son órganos cuasi-jurisdiccionales aquellos que poseen algunos de los
atributos de un tribunal, pero no todos.  Los elementos comunes que comparten
con los tribunales son: a) su competencia está definida por un tratado y/o un
estatuto aprobado por una organización internacional; b) son permanentes,
autónomos y dotados de garantías de independencia, y c) sus decisiones se basan
en el derecho internacional y son decisiones fundadas.  La característica que
les distingue de los tribunales es que la obligatoriedad de sus decisiones no
está consagrada por un instrumento.
[10] Para O’Donnell, “(c)on frecuencia, los pronunciamientos de los
órganos internacionales competentes formulados en forma condicional o
programática evidencian un proceso de construcción de una interpretación que
todavía no reúne el consenso necesario para su adopción en cuanto
interpretación autorizada.  En otras oportunidades, la intención es claramente
llamar la atención del Estado sobre medidas que son útiles y valiosas, sin
pretender que sean obligatorias para todos los Estados”, Op. Cit, p.
54.
[11] Ver entre otras, las sentencias T-1319
de 2001 y C-551 de 2003, Fundamento 279.
[12] Sentencia T-1319 de 2001.
[13] Sentencia C-400 de 1998, Fundamento 33.
[14] En el mismo sentido se pronuncia cierto sector de la doctrina
argentina, que considera que, como la Constitución de ese país tiene una norma
semejante al artículo 93 de nuestra Carta, entonces la diferenciación entre las
decisiones de los tribunales internacionales de derechos humanos y los otros
organismos de supervisión, si bien es importante desde el punto de vista del
derecho internacional, pierde mucha relevancia en el plano interno. Dice al
respecto Martin Abregú: “Si desde el punto de vista del Derecho
constitucional argentino el Estado se ha obligado para con sus súbditos a
respetar los derechos humanos tal como ellos han sido reconocidos por los
distintos instrumentos del DIDH, debe concluirse  entonces necesariamente que,
cada vez que un órgano internacional cuya competencia para controlar la
vigencia de un tratado ha sido ratificada por el Estado argentino, decide que
el Gobierno ha violado o está violando los derechos humanos de una o más
personas, esa decisión es obligatoria para los tribunales nacionales, en la
medida en que ellos deben hacer efectivas las obligaciones del Estado de
acuerdo a las interpretaciones de los órganos autorizados para ello” (“La
aplicación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos por los tribunales
locales: una introducción” en Martín Abregú, Christian Courtis (Comps).  La
aplicación de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales.
Buenos Aires, CELS, 2004, p 26.
[15] Sentencia T-568 de 1999.