T-483-09
T- 483/09
Sentencia T-483/09
REGIMEN PENSIONAL ESPECIAL PARA MAGISTRADOS DE ALTAS
CORTES
LIQUIDACION Y RELIQUIDACION DE PENSIONES DE
CONGRESISTAS-Reiteración de
jurisprudencia
APLICABILIDAD DE LA NORMATIVIDAD Y LA JURISPRUDENCIA
RELATIVAS A PENSIONES DE EX CONGRESISTAS EN RELACION CON LOS EX MAGISTRADOS DE
ALTAS CORTES-Reiteración de
jurisprudencia
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS EN
MATERIA PENSIONAL-Reiteración de
jurisprudencia
Se puede concluir que por regla general, la acción de tutela es improcedente
como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que
resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos
administrativos referentes a temas  pensionales, como quiera que existen otros
mecanismos judiciales para su defensa. Sin embargo, procederá el amparo contra
las actuaciones administrativas cuando el acto administrativo sea
manifiestamente contrario a la legalidad y se vulneren gravemente derechos
fundamentales, es decir, cuando del análisis del caso concreto se observa una
real o aparente intención de no decidir  de manera ajustada al ordenamiento
jurídico, propiciando y forzando la utilización innecesaria y dilatoria de vías
judiciales. Todas estas circunstancias deberán ser analizadas en el caso concreto.
ACCION DE TUTELA CONTRA CAJANAL POR VIA DE HECHO
ADMINISTRATIVA/ PENSION DE JUBILACION DE MAGISTRADO DE ALTA CORTE
En
el caso concreto, al momento de entrar en vigencia el decreto 1293 de 1994 (24
de junio de 1994), el peticionario contaba con 42 años de edad y 19 años, 4
meses y 11 días laborados, tal y como el mismo Cajanal admite en el texto de su
resolución núm. 37419 del 6 de agosto de 2008. La vía de hecho se configura
porque Cajanal considera que el peticionario debía contar con 20 años de servicios
continuos a 20 de junio de 1994, cuando lo cierto que el artículo 2º del
decreto 1293 de 1994 prescribe que para ser beneficiario del régimen pensional
especial de los congresistas se precisa que a 1º de abril de 1994 la persona
contase con 40 años de edad si son hombres,
o treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres, y “Haber cotizado o
prestado servicios durante quince (15) años o más.” Aunado a lo anterior,  es
preciso tener en cuenta que el mencionado decreto opera un reenvío hacia el decreto
1359 de 1993, en lo que atañe a la forma de liquidar la pensión. En este orden
de ideas, es evidente que Cajanal incurrió en una vía de hecho administrativa,
por cuanto inaplicó las normas legales pertinentes al momento de reconocer y
liquidar una pensión de vejez.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS EN
MATERIA PENSIONAL COMO MECANISMO DEFINITIVO
La
Corte ha considerado que el amparo transitorio no resulta ser un mecanismo
adecuado de protección de derechos fundamentales cuando quiera que el
peticionario aporta todos los elementos de prueba y juicio que evidencian la
existencia de una vía de hecho administrativa, tal y como sucede en el presente
asunto. A decir verdad, en el expediente reposa toda la prueba documental que
soporta los hechos alegados por el accionante, en especial, las respectivas
constancias laborales. De tal suerte que se está ante un caso en el que se
constata la existencia de una real o aparente intención de no decidir  de
manera ajustada al ordenamiento jurídico, propiciando y forzando la utilización
innecesaria y dilatoria de vías judiciales. En
segundo lugar, la eficacia del otro mecanismo de defensa judicial deber ser
examinada tomando en cuenta la entrada en vigencia de la reforma a la
ley estatutaria de la administración de justicia, normatividad que establece
como requisito previo para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, haber intentado una conciliación ante la Procuraduría General
de la Nación, con lo cual, en la práctica, implica una mayor tardanza para la
obtención de un fallo judicial. En otros términos, la eficacia de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, procedente en casos de pensiones, debe
ser reexaminada a la luz de los recientes cambios normativos. Por último, es
pertinente señalar que la dignidad humana del peticionario se ha visto
seriamente lesionada debido a la actuación irregular de Cajanal, por cuanto
liquidarle su pensión con un monto inferior a aquel que legalmente le
corresponde, luego de haber cotizado al sistema de seguridad social por más de treinta
y cuatro años (34), aplicándole para ello un régimen pensional
impertinente, lesiona sus derechos fundamentales.
Referencia:
expediente  T- 2.176.615
Accionante: César Julio Valencia Copete
Demandado: Cajanal
Magistrado Ponente:
DR. HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., veintiuno (21) de julio de dos
mil nueve (2009).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto,
quien la preside, Juan Carlos Henao Pérez y Jorge Iván Palacio Palacio, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política, y
en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las
sentencias de amparo proferidas los días 10 de noviembre de 2008 y 15 de enero
de 2009 por el Juzgado 8 Penal del Circuito Especializado de Bogotá y la Sala
Penal del Tribunal Superior de Bogotá, en el proceso de amparo adelantado por
César Julio Valencia Copete contra Cajanal.
I. ACLARACIÓN PREVIA.
Inicialmente, el expediente de la
referencia le fue repartido al Magistrado Nilson Pinilla Pinilla, quien
mediante escrito del 28 de mayo de 2009 manifestó su impedimento por “tener
interés en la actuación procesal”.
Los Magistrados Humberto Antonio Sierra
Porto y Jorge Iván Palacio Palacio, por medio de auto del 8 de julio del
presente año, aceptaron el mencionado impedimento, motivo por el cual el
expediente pasó al conocimiento de la Sala Octava de Revisión.
II. ANTECEDENTES
1.
Hechos.
Los
hechos relatados por el peticionario de amparo son los siguientes:
1.
Manifiesta el accionante que el 22
de mayo de 2007 radicó ante CAJANAL una petición encaminada a que le
reconociera y pagara la “pensión de jubilación especial a la que tengo
derecho en mi calidad de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, por haber
cumplido, estando en el cargo, los requisitos que para ello prevén la Ley 4ª de
1992, los decretos 104 y 1359 de 1993, 1293 de 1994 y 36 inciso 2º de la Ley
100 de 1993, es decir, haber cumplido cincuenta (50) años de edad y más de
veinte (20) años de servicios continuos prestados en la rama judicial”.
2.
Asegura que adjuntó a su solicitud
la certificación según la cual ocupaba en aquel entonces el cargo de Magistrado
de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para el período
entre el 1º de octubre de 2002 y el 30 de septiembre de 2010, así como las
constancias que acreditan que ocupó otros cargos en el poder judicial y en el
Ministerio Público.
3.
Comenta que Cajanal, mediante
resolución núm. 37419 del 6 de agosto de 2008, resolvió “reconocer y ordenar
el pago a favor del señor VALENCIA COPETE CÉSAR JULIO ya identificado…una
pensión mensual vitalicia de vejez, en cuantía de ($11.954.981.38)”, de la
cual se notificó personalmente el 21 de agosto de esa anualidad.
4.
Frente a la anterior decisión, el
accionante interpuso el correspondiente recurso de reposición, solicitándole a
Cajanal revocar el acto administrativo, y en su lugar, dictar uno disponiendo
lo siguiente:
“a) Como principal, de la “pensión vitalicia de
jubilación” – que corresponde al régimen de pensión especial de los
Congresistas y que es aplicable a los Magistrados de las Altas Cortes-, a la
que tengo derecho como Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de
conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 1992, los Decretos 1359 de 1993,
104, 314, 361 y 1293 de 1994, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado aplicable a
este caso, indicando que el tope mensual de dicha pensión es sin límite de
cuantía, que el estatus  de pensionado es a partir de 24 de agosto de 2001 y
que la liquidación de la pensión corresponde al promedio del último año que por
todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, a la fecha en que se
decrete la prestación, promedio dentro de la cual debían ser incluidos el
sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización, la prima
de vivienda, la prima de transporte, la prima de salud, la prima de navidad y
toda otra asignación de la que gozaren.
Y también de la mesada adicional de junio y de
diciembre de cada año, los reajustes o reliquidaciones que en adelante
correspondan a esta pensión y los intereses moratorios en caso de falta de pago
de la totalidad del monto adeudado.
b) Como subsidiaria, es decir, para la
eventualidad de que no se me concediera la anterior, de “una pensión
ordinaria vitalicia de jubilación”, sin aplicación de tope al monto de la
mesada pensional, “equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada
que” el suscrito “hubiera devengado en el último año de servicio”,
en la actividad judicial, de conformidad con el régimen especial y de
transición de la Rama Judicial y del Ministerio Público, y con arreglo a los
artículos 6º del decreto 546 de 1971 y 36, inciso 2º de la ley 100 de 1993, en
cuya liquidación se incluirán todos los factores salariales certificados, esto
es la asignación básica mensual, los gastos de representación, la prima
especial de servicios, la prima de navidad y toda asignación de la que gozare.
Igualmente de la mesada adicional de junio y de diciembre de cada año, los
reajustes o reliquidaciones que en adelante correspondan a esta pensión y los
intereses moratorios en caso de falta de pago de la totalidad del monto
adeudado”
5.
Más adelante indica que “Aun
cuando CAJANAL-EICE estaba legalmente obligada a resolver dicho recurso de
reposición dentro del perentorio, inaplazable e improrrogable término de 15
días, lo cierto es que desde aquel 28 de agosto de 2008 –cuando radiqué dicha
impugnación-, a hoy 24 de octubre de 2008 –fecha en la que radico esta tutela-,
han transcurrido más de esos 15 días –exactamente 58- y la citada entidad
todavía no ha resuelto el preanotado recurso de reposición, ocasionándome los
notorios perjuicios que acarrea esta situación”.
En
este orden de ideas, el peticionario solicita lo siguiente:
“Primera. DECLARAR que la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN
SOCIAL CAJANAL-EICE, en la resolución 37419 de 6 de agosto de 2008 – o 27 de
junio de 2008, como también figura en ese acto-, así como al dejar de resolver
el recurso de reposición interpuesto de manera oportuna contra dicha
resolución, incurrió y viene incurriendo en vía de hecho.
Segunda. TUTELAR de manera inmediata y definitiva al
suscrito los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al debido
proceso, a la subsistencia digna, a la vida, al mínimo vital, de petición y a
la propiedad en tanto me desconoce un derecho adquirido desde cuando reuní
todos los requisitos para acceder a la pensión, conjunta o separadamente, que
el gerente general de CAJANAL-EICE quebrantó y sigue violando a través de
aquella vía de hecho, así como cualquier otro que, a su juicio, resulte violado
o amenazado con dicho proceder.
Tercera. Como consecuencia de lo anterior, ORDENARLE a
CAJANAL-EICE, representada por su gerente general, doctor AUGUSTO MORENO
BARRIGA o por quien haga sus veces, que REVOQUE la resolución 37419 de 6 de
agosto de 2008 – o 27 de junio de 2008, como también figura en ese acto-
mediante la cual reconoció mi pensión con fundamento en las normas de la ley
100 de 1993, y EXPIDA, en su lugar, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes, una nueva resolución en la que me reconozca y disponga el pago a mi
favor de la pensión vitalicia de jubilación, que corresponde al régimen de
pensión especial de los congresistas y que es aplicable a los Magistrados de
las Altas Cortes, así como el reconocimiento y pago de la mesada adicional de
junio y de diciembre de cada año, los reajustes o reliquidaciones que en
adelante correspondan a esta pensión y los intereses moratorios en caso de
falta de pago de la totalidad del monto adeudado, a lo que tengo derecho como
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
2.
Respuesta de la entidad accionada.
Cajanal
se abstuvo dar respuesta a la petición de amparo.
3.
DECISIONES JUDICIALES.
1.
Primera instancia.
El
Juzgado 8º Penal del Circuito Especializado de Bogotá, mediante sentencia del
10 de noviembre de 2008, decidió amparar el derecho fundamental de petición del
accionante, ordenándole a Cajanal que, dentro de las 48 horas siguientes
resolviera el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 37419 del
6 de agosto de 2008.
Por
el contrario, consideró improcedente el amparo en relación con la supuesta
vulneración a los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la
seguridad social y al mínimo vital, por cuanto Cajanal todavía no había
resuelto el mencionado recurso.
2.
Impugnación.
En
el escrito de impugnación, el accionante alega que, con fundamento en la
abundante jurisprudencia que citó, acompañada de los correspondientes textos
legales, demostró que Cajanal había incurrido en una vía de hecho
administrativa al momento de proferir la resolución núm. 37419 del 6 de agosto de 2008, por cuanto aquélla dejó
de aplicar el régimen vigente para los Magistrados de las Altas Cortes y los
funcionarios de la Rama Judicial, además que tampoco resolvió el recurso de reposición
interpuesto en término.
Agrega
que carece de importancia el hecho que Cajanal no hubiese todavía resuelto el
mencionado recurso, por cuanto se está ante una evidente arbitrariedad,
consistente en inaplicar el régimen pensional que cobija a los Magistrados de
las Altas Cortes.
Por
último, señala que la Corte Constitucional en sentencias T- 456 de 1994 y T-
463 de 1995 afirmó que “la homologación entre ex magistrados y ex
congresistas en lo concerniente a la pensión de jubilación, debe hacerse
efectiva respecto de todos los ex magistrados pensionados en cualquier tiempo,
pues no hacerlo, conlleva también la violación al derecho fundamental a la
igualdad”.
3.
Segunda instancia.
La
Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, mediante sentencia del 15 de enero
de 2009 decidió lo siguiente:
“PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de origen, fecha y
naturaleza reseñados, de conformidad con las consideraciones plasmadas en
precedencia.
SEGUNDO. ADICIONAR la sentencia de primera instancia
en el sentido de TUTELAR con carácter transitorio los derechos al debido
proceso y a la seguridad social del ciudadano CÉSAR JULIO VALENCIA COPETE,
conforme a lo expresado en la anterior motivación. En consecuencia, ORDENAR a la
Caja Nacional de Previsión Social que en el improrrogable término de cinco (5)
días, contados a partir de la notificación de la presente decisión, proceda a
emitir el correspondiente acto administrativo concretando el monto de la
pensión a favor del actor con estricta sujeción a la Ley 4ª de 1992 y los
decretos 1359 de 1993, 104 de 1994 y 47 de 1995, esto es, con el promedio del
75% del ingreso mensual que por todo concepto haya devengado durante el último
año de servicios, absteniéndose de aplicar la limitante de la cuantía
contemplada en el Decreto  510 de 2003.
TERCERO. PREVENIR al aquí demandante para que en el
término de 4 meses contados a partir de la notificación de la presente decisión
proceda a interponer la acción correspondiente ante la jurisdicción contencioso
administrativa, si aún no lo ha hecho, so pena de que quede sin efectos el
amparo otorgado”.
En
cuanto a las principales consideraciones, conviene indicar que el ad quem
estimó que el accionante no se encontraba obligado a interponer el recurso de
reposición contra el acto administrativo cuestionado, por cuanto el artículo 9
del decreto 2591 de 1991 así lo permite.
Ahora
bien, en lo atinente al fondo del asunto, la Sala consideró que en sede de
tutela el juez constitucional puede adoptar las medidas transitorias que estime
necesarias para la salvaguarda de los derechos fundamentales amenazados, “siempre
y cuando, claro está, se establezca la relación de conexidad con un derecho
fundamental, aspecto que, referido a la pensión de jubilación adquiere una
especial connotación”.
Respecto
al caso concreto, se indica en el fallo que “se acredito que el Doctor CÉSAR
JULIO VALENCIA COPETE, nació el 24 de agosto de 1951 y ha laborado en la Rama
Judicial desde 1974, siendo su último cargo el de Magistrado de la Corte
Suprema de Justicia, es decir, que para cuando entró a regir la ley contaba con
mucho más de 10 años de servicios y tenía edad superior a 40 años, por lo que
es ostensible que su pensión debe liquidarse conforme con lo preceptuado en la
Ley 4 de 1992 y en los decretos 1359 de 1993, 104 de 1994 y 47 de 1995”.
A
renglón seguido, el Tribunal cita algunos apartes de la sentencia SU- 975 de
2003, para concluir que Cajanal incurrió en una vía de hecho por cuanto
inaplicó el régimen pensional pertinente.
III.
PRUEBAS.
Obran
en el expediente las siguientes pruebas documentales:
-
Petición de amparo.
-
Registro civil del accionante.
-
Certificaciones de servicios
prestados por el peticionario.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
Con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 33, 34 y 35 del Decreto
2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar y decidir la presente acción
de tutela.
2. Problema jurídico planteado.
El
ciudadano César Julio Valencia Copete interpuso acción de tutela contra
Cajanal, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales de petición,
seguridad social, debido proceso administrativo y mínimo vital, debido que la
Entidad accionada expidió un acto administrativo mediante el cual se le
reconoció su pensión de vejez, decisión que califica como una vía de hecho por
cuanto inaplicó el régimen pensional especial que cobija a los Magistrados de
Altas Cortes. Agrega que frente a la mencionada resolución interpuso en término
el recurso de reposición, el cual no ha sido resuelto. La entidad accionada,
por su parte, guardó silencio.
El
juez de primera instancia amparó únicamente el derecho de petición, ordenándole
a Cajanal que respondiera el referido recurso. Por el contrario, el Tribunal
Superior de Bogotá extendió el amparo transitorio a los derechos a la seguridad
social y al debido proceso, ordenándole a la accionada que “en el
improrrogable término de cinco (5) días, contados a partir de la notificación
de la presente decisión, proceda a emitir el correspondiente acto
administrativo concretando el monto de la pensión a favor del actor con
estricta sujeción a la Ley 4ª de 1992 y los decretos 1359 de 1993, 104 de 1994
y 47 de 1995, esto es, con el promedio del 75% del ingreso mensual que por todo
concepto haya devengado durante el último año de servicios, absteniéndose de
aplicar la limitante de la cuantía contemplada en el Decreto 510 de 2003”.
En
sede de revisión, el accionante remitió a la Corte un escrito precisando que
solicita lo siguiente:
“Primero. CONFIRMAR el numeral primero (1) de la parte
resolutiva de la sentencia de segunda instancia de 15 de enero de 2009, dictada
por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
Segundo. MODIFICAR el numeral segundo (2) de la parte
resolutiva de la sentencia de segunda instancia de 15 de enero de 2009, dictada
por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el
sentido de ORDENAR que la tutela a mis derechos fundamentales al debido
proceso, a la seguridad social y al mínimo vital allí dispuesta, es con carácter
definitivo y no meramente transitoria.
Tercero. CONFIRMAR en la parte restante dicho fallo de
segunda instancia.
Cuarto. DISPONER las demás medidas que ameriten esta
acción de tutela de acuerdo con las circunstancias particulares y especiales de
la misma.
Al
respecto, argumenta que existen numerosas sentencias proferidas por la Corte
Constitucional, en las cuales se han concedido amparos definitivos por casos
semejantes al suyo tales como: T- 534 de 2001;     T-887 de 2001; T- 235 de
2002; T- 470 de 2002; T- 571 de 2002; T- 631 de 2002; SU- 975 de 2003; T- 358
de 2004; T- 101 de 2008 y T-019 de 2009, entre otras muchas.
Merece
la pena igualmente destacar que no reposa en el expediente resolución alguna
del recurso de reposición interpuesto por el accionante ante Cajanal, lo cual
evidencia que la Entidad accionanda continúa desconociéndole los derechos
fundamentales al peticionario.
En este orden de ideas, la Sala reiterará
su jurisprudencia acerca de (i) la liquidación y reliquidación de pensiones de
congresistas; (ii) la aplicabilidad de la normatividad y de la jurisprudencia
relativas a pensiones de ex congresistas, en relación con los exMagistrados de
las Altas Cortes (iii) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
actos administrativos, como mecanismo definitivo; y (iv) resolverá el caso
concreto.
3. Jurisprudencia referente a la
liquidación y reliquidación de pensiones de congresistas. Reiteración de
jurisprudencia.
La Corte Constitucional, mediante sentencias T-456 de
1994 y T-463 de 1995, definió claramente el derecho que asiste a todos los ex
congresistas para recibir su pensión de jubilación conforme a lo indicado en el
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, esto es, para percibir una mesada pensional
que no puede ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el
último año y por todo concepto perciban los congresistas en ejercicio. En
efecto, en el último de estos fallos se expresó lo siguiente:
“Para esta Sala no asiste duda de la interpretación
constitucional que debe aplicarse en este caso, que es la misma que se
pronunció en el caso de sentencia T-456 de 1994, varias veces citada en esta
decisión y que consiste en que, de conformidad con la ley, a partir de 1992 los
ex congresistas pensionados y los que accedan a dichos derechos o los
sustituyan, devengarán una mesada que no puede ser inferior al 75% del ingreso
mensual promedio que durante el último año y por todo concepto perciba el
congresista, y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el
salario mínimo legal; pero además, también es claro que el reajuste de la
mesada de los pensionados no puede resultar inferior para cada año, al mismo
75% y que su liquidación debe hacerse teniendo en cuenta el último ingreso
mensual promedio, que por todo concepto devenguen los Representantes y
Senadores en la fecha en que se decrete el reajuste.”
Por su parte, el primero de los referidos fallos fue
exhaustivo en indicar otras disposiciones distintas del artículo 17 de la Ley
4ª de 1992, que igualmente conducen a la conclusión anterior:
“- La Ley 4ª de 1992 principió a regir el 18 de mayo
de 1992 y en la misma se dijo, artículo 10, que:
"Todo régimen salarial o prestacional que se
establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en
los decretos que dicte el gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá
de todo efecto y no creará derechos adquiridos".[1]
"Significa lo anterior que, para el caso concreto
de los Congresistas, el promedio para la pensión de jubilación será el 75% del
ingreso mensual de Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la
jubilación. Y este mismo parámetro se refiere al reajuste especial. Quedando
prohibido, so pena de carecer de todo efecto, alterar este régimen
prestacional.
"Esta prohibición se reitera en el Decreto 1359
de 1993, artículo 6° que reza:
"PORCENTAJE MINIMO DE LIQUIDACION PENSIONAL. La
liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones a que se refiere
el artículo anterior, en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior
al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo
concepto devenguen los congresistas en ejercicio, ni estará sujeta al límite de
cuantía a que hace referencia el artículo 2º de la Ley 71 de 1988".
(subrayas propias)
"Este porcentaje del 75% es reafirmado en el
artículo 7º del Decreto 1359 de 1993 y el artículo 5º del mismo Decreto que
estableció:
"INGRESO
BASICO PARA LA LIQUIDACION PENSIONAL. Para la liquidación de las pensiones,
así como para sus reajustes y sustituciones, se tendrá en cuenta el ingreso
mensual promedio del último año que por todo concepto devenguen los
congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación, dentro
del cual serán especialmente incluidos el sueldo básico, los gastos de
representación, la prima de localización y vivienda, prima de transporte, prima
de salud, prima de Navidad y toda otra asignación de la que gozaren". (Subrayas
por fuera del original)
Posteriormente, la Corte en sentencia T- 214 de 1999,
al momento de reiterar sus líneas jurisprudenciales, consideró lo siguiente:
“De la jurisprudencia transcrita, especialmente en la
parte subrayada, que interpreta la normatividad vigente relativa al tema de la
liquidación de pensiones de ex congresistas y reajuste de las mismas (distinto
al aumento anual y automático que se lleva a cabo en el mismo porcentaje en que
se aumente el salario mínimo legal[2]) cabe concluir
válidamente, que en la actualidad los congresistas que lleguen a pensionarse,
así como los ya pensionados, deben de recibir todos una idéntica mesada
pensional, equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que durante el
último año y por todo concepto perciban los congresistas en ejercicio.
Luego,
en sentencia T-862 de 2004, señaló al respecto:
“Con la expedición del Decreto 1359 de 1993, los
congresistas podrían pensionarse cuando cumplieran 50 años de edad, si son
mujeres, o 55 años de edad si son hombres, y cuando completaran 20 años de
servicio continuo o discontinuo en el sector público o en el privado, en este
último evento, siempre que hubiesen cotizado las semanas respectivas ante el
Instituto de Seguros Sociales”.
Más recientemente, esta Corporación en sentencia T-
211 de 2005, luego de hacer un recuento histórico de la evolución del régimen
pensional de los congresistas, indicó lo siguiente:
“De lo anterior se colige, que quien ha ejercido el
cargo de Congresista, en vigencia de la Ley 4ª de 1992 –18 de mayo-[3],
tiene derecho a una pensión de jubilación no inferior al 75% del ingreso
mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los
congresistas en ejercicio, al llegar a los 50 o 55 años de edad –mujer o varón
respectivamente- y 20 años de servicios continuos o discontinuos, siempre que hubiese
contribuido con el sostenimiento del Fondo de Previsión Social del Congreso,
tal como lo indica el artículo 1° de la Ley 19 de 1987, ya citada.
4. Aplicabilidad de la normatividad y
de la jurisprudencia relativas a pensiones de ex congresistas, en relación con
los exMagistrados de las Altas Cortes. Reiteración de jurisprudencia.
El Decreto 104 de 1994, expedido en desarrollo de la
Ley 4ª de 1992, dispuso en su artículo 28 lo siguiente:
“A los Magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia
y del Consejo de Estado se les reconocerán las pensiones teniendo en cuenta los
mismos factores salariales y cuantías de los senadores de la
República y Representantes a la Cámara en los términos establecidos en
las normas legales vigentes.”
(negrillas y subrayados agregados).
Así mismo, el artículo 28 del Decreto número 47 de
1995 reitera la homologación entre congresistas y magistrados, en los mismos
términos de la norma anteriormente transcrita.
Por consiguiente, para la determinación de la pensión
de los magistrados y ex magistrados de las altas cortes, las anteriores
disposiciones deben ser aplicadas en armonía con aquellas que establecen el
ingreso base de liquidación pensional y el porcentaje mínimo de dicha
prestación para los miembros del Congreso. Dichas normas son el artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992 y los artículos 5°, 6° y 7°del Decreto 1359 de 1993, que
disponen lo siguiente:
Ley 4ª de 1992:
“Artículo 17: El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes
y sustituciones de las mismas, para los Representantes y Senadores. Aquellas y
éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante
el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en
el mismo porcentaje en que se aumente el salario mínimo legal.”
Decreto 1359 de 1993:
“Artículo 5°: Ingreso Básico para la liquidación
pensional. Para la liquidación
de las pensiones, así como para sus reajustes y sustituciones, se tendrá en
cuenta el ingreso mensual promedio del último año que por todo concepto
devenguen los Congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la
prestación, dentro del cual serán especialmente incluidos el sueldo básico, los
gastos de representación, la prima de localización y vivienda, prima de
transporte, prima de salud, prima de navidad, y toda otra asignación de la que
gozaren.”
“Artículo 6°: Porcentaje mínimo de liquidación pensional. La liquidación de las
pensiones, reajustes y sustituciones a que se refiere el artículo anterior, en
ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual
promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los
congresistas en ejercicio; ni estará sujeta al límite de cuantía a que se
refiere el artículo 2° de la Ley 71 de 1988.”
“Artículo 7°. Definición. Cuando quienes en su condición de Senadores o Representantes
a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1°,
parágrafo 2° de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20
años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de
derecho público incluido el Congreso de la República, o que hayan cumplido o
cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto colombiano de los
seguros sociales, conforme a los dispuesto en el artículo 7° de la Ley 71 de
1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser
inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por
todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, de conformidad con lo
establecido en los artículos 5° y 6° del presente Decreto.”
Luego de analizar el contenido de las anteriores
normas, la Corte en sentencia T- 214 de 1999, concluyó lo siguiente:
“Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional
comentada anteriormente relativa a la cuantía mínima de la pensión de todo tipo
de ex congresistas, según la cual todos deben recibir una idéntica
mesada pensional, equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que durante
el último año y por todo concepto perciban los congresistas en ejercicio, debe
ser referida también, como efecto de la homologación legal, a los ex
magistrados de las altas cortes. Una interpretación diferente sería,
evidentemente, discriminatoria.
Aplicando las anteriores conclusiones al caso sometido
ahora a la consideración de la Sala, ésta encuentra que, indudablemente, al
actor le asiste el derecho a percibir una pensión de jubilación que no puede
estar por debajo del límite mencionado. Si al hacer la liquidación inicial, en el momento del reconocimiento
que se le hizo de la pensión - ocurrido en el año de 1993- no se tuvieron en
cuenta las disposiciones pertinentes del Decreto 1359 de 1993, por la sencilla
razón de no haber sido expedidas para ese momento, resulta obvio que el actor
tiene derecho a la reliquidación que invoca, a fin de quedar en pie de igualdad
con los ex congresistas a quienes se les ha reliquidado su pensión, y a los ex
magistrados que igualmente obtuvieron el reconocimiento en las condiciones de
la normatividad transcrita. Contribuye a llegar a esta conclusión, el hecho de
que el Decreto 1359 de 1993 dispuso que el régimen pensional de los
congresistas, y por homologación de los ex magistrados, - que indica el
reconocimiento de una pensión no inferior al 75% del salario mensual promedio-
se aplicaría a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992.
La Sala estima finalmente, que la homologación entre
ex magistrados y ex-congresistas en lo concerniente a la pensión de jubilación,
debe hacerse efectiva respecto de todos los ex magistrados pensionados en
cualquier tiempo, por las mismas razones que expuso esta Corporación en las
sentencias  T-456 de 1994 y T-463 de 1995 anteriormente comentadas y relativas
a pensiones de ex congresistas (negrillas
agregadas).
Por lo anterior la negativa de la entidad accionada a
llevar a cabo la reliquidación solicitada, se erige en un desconocimiento de
los derechos prestacionales del actor y además en una violación a su derecho a
recibir un trato igualitario o no discriminatorio en relación con los demás ex
magistrados pensionados, respecto de los cuales se encuentra en idéntica
situación legal.
Posteriormente, se expidió el decreto 043 de 1999, en
cuyo artículo 25 se disponía lo siguiente:
“Artículo 25. Los Magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado, los Procuradores Delegados ante la Corte Suprema de Justicia
y ante el Consejo de Estado, que a 1º de abril de 1994 desempeñaban sus cargos
en propiedad y cumplían las condiciones previstas por el inciso 2º del artículo
36 de la Ley 100 de 1993, podrán pensionarse teniendo en cuenta los mismos
factores y cuantías de los Senadores de la República y Representantes a la
Cámara en los términos establecidos en las normas vigentes.
Los Magistrados señalados en el inciso anterior podrán
también pensionarse cuando reúnan los requisitos de edad y tiempo de servicio
señalados para los Congresistas en el parágrafo del artículo 3º del Decreto
1293 de 1994.
El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, en sentencia del 18 de noviembre de 2002, decidió lo siguiente:
PRIMERO. Declárese la nulidad de la
expresión "... que a 1° de abril de 1994 desempeñaban sus cargos en
propiedad y cumplían las condiciones previstas por el inciso 2° del articulo 36
de la Ley 100 de 1993, contenida en el primer inciso del articulo 25 del
Decreto 043 de 1999.
En consecuencia, el citado artículo
quedará así:
"Los Magistrados del Consejo Superior
de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia,
del Consejo de Estado, los procuradores delegados ante las Corte Suprema de
Justicia y ante el Consejo de Estado podrán pensionarse teniendo en cuenta los
mismos factores y cuantías de los Senadores de la República y Representantes a la
Cámara en los términos establecidos en las normas vigentes".
Los Magistrados señalados en el inciso
anterior podrán también pensionarse cuando reúnan los requisitos de edad y
tiempo señalados para los Congresistas en el parágrafo del artículo 3° del
Decreto 1293 de 1994.
Debido a la pertinencia que ofrece para la resolución
del caso concreto, se transcriben algunas consideraciones realizadas por el
Consejo de Estado en la citada sentencia:
“El Decreto 104 del 13 de enero de 1994, por el cual se dictan unas
disposiciones en materia salarial y prestacional para la Rama Judicial del
Ministerio Público y de la Justicia Penal Militar, en su articulo 28 señaló lo
siguiente:
"A los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la
Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado
se les reconocerán los pensiones teniendo en cuenta los mismos factores
salariales y cuantías de los Senadores de la República y Representantes a la
Cámara en los términos establecidos en las normas legales vigentes ".
Lo anteriormente expuesto, explica las razones por las cuales a los
Magistrados de las Altas Cortes se les ha venido aplicando el mismo régimen
especial de pensiones que a los Senadores y Representantes o la Cámara.
De otra parte, para la Sala fluye con claridad que la Ley 100 de
1993 mantuvo vigente el régimen especial de pensiones para los Senadores y
Representantes, aplicable por extensión a los Magistrados de las Altas Cortes,
pues así lo dispuso el artículo 273 trascrito. (negrillas agregadas).
A partir de la expedición del Decreto 104 del 13 de enero de
1994 y hasta el año 1998 inclusive, el Gobierno Nacional expidió sucesivos
decretos, reiterando que a los Magistrados de la Altas corporaciones de
Justicia se les reconocerían las pensiones teniendo en cuenta los mismos
factores salariales y cuantías que a los Senadores y Representantes a la Cámara
en los términos establecidos en las normas legales vigentes.
(negrillas agregadas).
Tales decretos fueron los siguientes: 47 de 1995 artículo 28; 34 de
1996 artículo 28; 47 de 1997 artículo 25; 65 de 1998 artículo 25.
En todos ellos se expresó que los Magistrados mencionados “Se les
reconocerán las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores y cuantías de
los Senadores y Representantes a la Cámara en los términos establecidos
en las normas legales vigentes”
Fue solo el Decreto 043 de 1999 en cuyo artículo 25 -
demandado - se condicionó el reconocimiento de la pensión a que tales
funcionarios debían cumplir además las condiciones señaladas en el régimen de
transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 edad, tiempo de servicio o
cotizaciones) y también, estar desempeñando los cargos en propiedad al 1° de
abril de 1994. (negrillas y
subrayados agregados).
Ninguno de tales condicionamientos se encontraban en las normas
superiores vigentes pues el Decreto 104 de 1994 se limitó a
disponer que a los Magistrados de la Altas Cortes se les debían reconocer las
pensiones teniendo en cuanta los mismos factores salariales y cuantía de los
Senadores de la República y Representantes a la Cámara en los términos
establecidos en las normas legales vigentes, vale decir, las contenidas en los
artículos 6 y 6 del Decreto 1359 de 1993. (negrillas y subrayados
agregados).
La norma cuestionada exige que para que tales Magistrados accedan a la
pensión teniendo en cuenta los mismos factores y cuantías de los Congresistas,
debían desempeñar los cargos en propiedad a 1° de abril de 1994 y cumplir las
condiciones previstas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al incluir
requisitos nuevos no previstos en la Ley para acceder al beneficio especial
acerca de la forma de liquidar las pensiones de jubilación, incurre en
contradicción con el ordenamiento superior, pues ninguna norma lo dispone y
dicho régimen por comprender aspectos de seguridad social, su regulación es de
competencia del legislador, dado que el artículo 48 de la Carta Política
dispone que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio
que se presta con observancia de los principios en ella señalados, en los
términos que establezca lo Ley. (negrillas
agregadas).
Ya la jurisprudencia del Consejo de Estado ha fijado, los alcances de
la expresión “... será la establecida en el régimen anterior al cual se
encuentren afiliados...” a que se refiere el artículo 36 de la Ley 100 de 1993
para diferenciar aquel requisito del que le introduce el decreto acusado
“...desempeñaba sus cargos en propiedad el 1° de abril de 1994”.
En efecto, en sentencia de agosto 31 de 2000, expediente No. 16.717, la
Sección Segunda de la corporación al resolver la acción pública de nulidad
dirigida contra el Decreto Reglamentario 813 de 1994, en uno de sus apartes
expreso:
“El “régimen anterior al cual se encuentren afiliados” exigido en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no puede ser entendido como sinónimo de
vínculo laboral vigente, ya que es posible que antes de la expedición de la Ley
100 de 1993, se tengan quince (15) o más años de servicios cotizados y por
circunstancias, a la entrada en vigencia del régimen, el interesado no tenga
por vínculo laboral. Esta hipótesis no podría entenderse como un impedimento
para acceder al beneficio que establece la Ley, El “régimen anterior al
cual se encuentren afiliados” hace referencia a servicios prestados o cotizados
antes de la entrada en vigencia del régimen establecido en la Ley 100 de 1993,
no al vínculo laboral vigente en ése momento”. (negrillas y
subrayados agregados)
Las razones que anteceden permiten concluir que la disposición
acusada, expedida en el año 1999 se ocupe de una materia propia del legislador,
estableciendo nuevos requisitos no consagrados en las normas superiores para la
asimilación de los factores salariales y cuantías que se deben tener en cuenta
para el cálculo de las pensiones de los Senadores y representantes a las que
les corresponda devengar a los Magistrados de las Altas Cortes.
En consecuencia, se declarará la nulidad del inciso 1° del artículo 25
del Decreto 043 de 1999 en el segmento que dice “... que al 1° de abril de 1994
desempeñaban sus cargos en propiedad y cumplían las condiciones previstas por
el inciso 2° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”.
Más recientemente, la Corte Constitucional
en sentencia C- 681 de 2003, reiteró la homologación de las pensiones de los
Magistrados de las Altas Cortes con aquellas de los congresistas, en los
siguientes términos:
“A los magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia, y de
la Corte Constitucional, el Procurador General de la Nación, el Defensor del
Pueblo, el Contralor y el Registrador Nacional del Estado Civil, se les
liquida la pensión de jubilación con los factores salariales de los
congresistas; es decir, asignación básica, gastos de representación, prima
de salud, prima de localización y vivienda, prima de navidad y prima de
servicios en virtud del decreto 1293 de 1994. Esto quiere decir que no se
aplica lo establecido en el artículo 15 respecto de la prima especial de
servicios sin carácter salarial. Esta se reemplaza por los factores salariales
de los congresistas. Los altos funcionarios cotizan sobre sus factores
salariales, es decir asignación básica y gastos de representación.
En suma, legal y jurisprudencialmente
queda clara la homologación existente, en materia de régimen prestacional,
entre los Magistrados de las Altas Cortes y los congresistas.
5. Procedencia excepcional de la acción
de tutela contra actos administrativos en materia pensional, como mecanismo
definitivo. Reiteración de jurisprudencia.
De manera constante, la Corte ha considerado en relación
con la procedencia de la acción de tutela como mecanismo efectivo para la
protección de derechos fundamentales que podrían verse vulnerados o amenazados
por mandamientos consagrados en actos emitidos por la administración, que por
regla general aquélla no es adecuada para controvertirlos, sino que, por el
contrario, la competencia se encuentra radicada en la jurisdicción contencioso
administrativa. Sin embargo, en algunos casos excepcionales, esta Corporación
ha considerado que el amparo procede como mecanismo definitivo de
protección de derechos fundamentales, y no transitorio. Así, en sentencia T-
571 de 2002, el juez constitucional consideró lo siguiente:
“En consecuencia, la Corte ha determinado que el
juez de tutela, debe aún en forma oficiosa, revisar el acto administrativo que
niega el reconocimiento de una pensión para establecer si no se ha incurrido en
una vía de hecho. Esto significa, que el juez de tutela para estudiar
los casos de solicitud de reconocimiento de la pensión de jubilación, no puede
reducir su análisis a las condiciones de cumplimiento del derecho de petición
sino, debe evaluar en forma concomitante, si en la respuesta que le brinda la
entidad administradora de las pensiones al peticionario, no incurre en una vía
de hecho al dilatar el goce efectivo de un derecho causado por razones ajenas
al solicitante. (negrillas y
subrayados agregados).
En el mismo fallo, la Corte estableció los casos
excepcionales en los cuales el amparo procede como mecanismo definitivo y no
transitorio en materia pensional:
“Conforme a lo expuesto, es posible identificar en la
jurisprudencia de la Corporación dos eventos en los cuales podrían configurarse
vías de hecho en el acto administrativo proferido con ocasión de la
solicitud pensional:
i. Cuando
en el acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento de una
pensión de jubilación se declara que el peticionario cumple con los requisitos
establecidos por la ley para acceder al status de pensionado pero se le niega el
reconocimiento del derecho por razones de trámite administrativo, por ejemplo
la expedición del bono pensional.
ii. Cuando
en el acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento de la
pensión de jubilación se incurre en una omisión manifiesta al no aplicar las
normas que corresponden al caso concreto o elige aplicar la norma menos
favorable para el trabajador, en franca contradicción con la orden
constitucional del principio de favorabilidad. Por ejemplo, cuando se desconoce
la aplicación de un régimen especial o se omite aplicar el régimen de
transición previsto en el sistema general de pensiones. Se configura la
vía de hecho por omisión manifiesta en la aplicación de las normas porque al
tratarse de derechos provenientes de la seguridad social son irrenunciables y
si la persona cumple con los requisitos previstos por la ley para que le sea
reconocido su derecho de pensión conforme a un régimen especial o de
transición, esta es una situación jurídica concreta que no puede ser menoscabada.
La posición de quien cumple con lo exigido por la ley configura un auténtico
derecho subjetivo exigible y justiciable. (negrillas y subrayados agregados).
Bajo las señaladas condiciones, y tomando en
consideraciones las especificidades del caso concreto, la Corte ordenó un
amparo definitivo y no transitorio.
En
el mismo sentido, se había pronunciado la Corte en sentencia T- 083 de 2004,
cuando consideró lo siguiente:
“No
obstante lo dicho, la regla que restringe la participación de la acción de
tutela en la protección de los derechos prestacionales tampoco es absoluta.
Conforme con su propia filosofía, la Corte ha venido sosteniendo que,
excepcionalmente, es posible el reconocimiento de esta clase de derechos por la
vía del amparo constitucional, no solo cuando se ejerce como mecanismo
transitorio, caso en el cual es necesario demostrar la existencia de un
perjuicio irremediable, sino también cuando el medio judicial preferente es
ineficaz o no es lo suficientemente expedito para brindar una protección
inmediata, circunstancias que deben ser valorados por el juez constitucional en
cada caso particular. (negrillas
agregadas).
Este
último razonamiento encuentra pleno respaldo en el artículo 6° del Decreto 2591
de 1991, reglamentario de la acción de tutela, el cual, al referirse a las
causales de improcedencia del amparo constitucional, señala claramente que la
existencia de otros medios de defensa judicial tendrá que ser apreciada “en concreto” por el juez, teniendo en
cuenta el grado de eficiencia y efectividad del mecanismo judicial frente a las
circunstancias en que se encuentre el solicitante al momento de invocar la
protección del derecho presuntamente conculcado. Amparada en ese
mandato, la Corte expresó en uno de sus primeros pronunciamientos, lo
siguiente:
“...el otro medio de defensa judicial a que alude el
artículo 86 debe poseer necesariamente, cuando menos, la misma eficacia en
materia de protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales que,
por su naturaleza, tiene la acción de tutela. De no ser así, se estaría
haciendo simplemente una burda y mecánica exégesis de la norma, en abierta
contradicción con los principios vigentes en materia de efectividad de los
derechos y con desconocimiento absoluto del querer expreso del Constituyente.”
(Sentencia T-414 de 1992).
Recientemente reiteró la Corte:
“...la
jurisprudencia de esta Corporación sostiene que la acción de tutela procede a
pesar de existir otro medio de defensa judicial, cuando: i) se considera que
éste es ineficaz debido a que no resuelve el conflicto de manera integral,[4]
o ii) éste no es lo suficientemente expedito frente a la exigencia particular
de una protección inmediata...” (Sentencia T-076 de 2003).
En esa misma sentencia, la Corte precisó las razones
por las cuales, de manera excepcional, la acción de tutela está llamada a
prosperar en materia pensional, no como mecanismo transitorio sino definitivo:
“Con
base en ello, este alto Tribunal ha sostenido que la procedencia excepcional de
la acción de tutela en los casos de reconocimiento o reliquidación de
pensiones, adquiere cierto grado de justificación cuando sus titulares son
personas de la tercera edad, ya que se trata de sujetos que por su condición
económica, física o mental se encuentran en condición de debilidad manifiesta,
lo que permite otorgarles un tratamiento especial y diferencial más digno y proteccionista
que el reconocido a los demás miembros de la comunidad[5].
Para la Corte, la tardanza o demora en la definición de los conflictos
relativos al reconocimiento y reliquidación de la pensión a través de los
mecanismos ordinarios de defensa, sin duda puede llegar a afectar los derechos
de las personas de la tercera edad al mínimo vital, a la salud, e incluso a su
propia subsistencia, lo que en principio justificaría el desplazamiento
excepcional del medio ordinario y la intervención plena del juez
constitucional, precisamente, por ser la acción de tutela un procedimiento
judicial preferente, breve y sumario de protección de los derechos
fundamentales.
El
criterio de interpretación acogido por la jurisprudencia constitucional en
torno a este punto, tiene un fundamento de principio en los artículos 13 y 46
de la Carta, los cuales le imponen al Estado, por una parte, el deber de
brindar una protección especial “a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta”, y por la otra, la obligación de concurrir, con la colaboración de
la sociedad y la familia, a “la protección y la asistencia de las personas de
la tercera edad...”
(…)
En síntesis, la acción de tutela no procede para
ordenar el reconocimiento o la reliquidación de pensiones, a menos que el
conflicto planteado involucre personas de la tercera edad y se logre acreditar
la afectación de garantías fundamentales que no puedan ser protegidas
oportunamente a través de los medios de defensa previstos para el efecto, de
manera tal que se entienda que éstos han perdido toda su eficacia material y
jurídica. En dichos eventos, le corresponde al juez constitucional evaluar,
valorar y ponderar la situación fáctica puesta a su conocimiento y todos los
factores relevantes del caso, para efectos de establecer la necesidad de
brindar una protección urgente e inmediata de los derechos conculcados, e
igualmente, de determinar con la mayor precisión el grado o nivel de protección
que se debe brindar.
Merece la pena destacar que la
afectación al derecho al mínimo vital no puede valorarse en términos
exclusivamente cuantitativos sino cualitativos. En palabras de la Corte:
“Y es que, como igualmente lo ha definido la
jurisprudencia, el derecho al mínimo vital se evalúa a partir de una dimensión
cualitativa y no cuantitativa, de manera que su posible violación se mide
conforme con las condiciones personales de cada trabajador y el nivel de vida
adquirido por éste. El concepto de un mínimo de condiciones de vida -vgr.
Alimentación, educación, salud, vestido y recreación -, entonces, “no va ligad[o] sólo con una valoración numérica
de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con
la apreciación material del valor de su trabajo, de las circunstancias propias
de cada individuo, y del respeto por sus particulares condiciones de vida[6].”
Más recientemente, la Corte en
sentencia T- 019 de 2009, de manera puntual señaló:
“Para el caso particular, vale la pena resaltar que la
accionante sostiene que pertenece al régimen pensional especial
para funcionarios del Ministerio Público consagrado en el Decreto 546 de 1971,
en el que se exige para obtener la pensión la edad de 50 años y 20 años de
servicios, de los cuales por lo menos 10 deben ser al Ministerio Público.
Igualmente, aparece probado que a la accionante le es aplicable el régimen de
transición, toda vez que para el 1° de abril de 1994 tenía más de 35 años de
edad. En tal sentido, la señora Ávila Sotomontes pretende que se le reconozca
su pensión de vejez según lo dispuesto en el régimen especial del que dice ser
beneficiaria, pues su deseo, luego de haber trabajado durante más de 28 años al
servicio del estado, es retirarse y descansar.
Ahora, si bien la accionante puede acudir a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa para obtener la nulidad de la
resolución del I.S.S. que negó la pensión de vejez y lograr su reconocimiento y
liquidación, no puede perderse de vista que dichos procesos tienen una duración
aproximada de 10 años, de modo que someter a la señora Ávila Sotomontes
a un proceso ordinario o administrativo llevaría a hacerle perder uno de los
beneficios a que tiene derecho por pertenecer al régimen de transición, cual es
la posibilidad de pensionarse con la edad estipulada en el régimen pensional al
que estaba afiliada al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993. (negrillas y subrayados agregados).
En
ese orden de ideas, se puede concluir que por regla general, la acción de
tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos
fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición
de actos administrativos referentes a temas  pensionales, como quiera que
existen otros mecanismos judiciales para su defensa. Sin embargo, procederá el
amparo contra las actuaciones administrativas cuando el acto administrativo sea
manifiestamente contrario a la legalidad y se vulneren gravemente derechos
fundamentales, es decir, cuando del análisis del caso concreto se observa una
real o aparente intención de no decidir  de manera ajustada al ordenamiento
jurídico, propiciando y forzando la utilización innecesaria y dilatoria de vías
judiciales. Todas estas circunstancias deberán ser analizadas en el caso
concreto.
6.
Resolución del caso concreto.
Para
una mayor claridad en la exposición, la Sala de Revisión (i) resumirá los
hechos probados; (ii) analizará el contenido de la resolución 37419 del 6 de
agosto de 2008, proferida por el Gerente General de Cajanal; y (iii)
determinará la procedencia del amparo solicitado.
6.1.
Hechos probados.
En
el caso concreto, el Dr. César Julio Valencia Copete, quien nació el 24 de
agosto de 1951, ha ocupado los siguientes cargos en el sector público:
-
Juez Promiscuo Municipal de San
Francisco (Cund.) desde el 9 de diciembre de 1974 hasta el 15 de febrero de
1976.
-
Juez Único Civil del Circuito de
Garzón (Huila) desde el 16 de febrero de 1976 hasta el 15 de febrero de 1977.
-
Juez 33 Municipal de Bogotá desde
el 16 de febrero de 1977 hasta el 15 de agosto de 1981.
-
Juez  29 Civil del Circuito de
Bogotá desde el 16 de agosto de 1981 hasta el 19 de junio de 1986.
-
Magistrado Auxiliar de la Sala
Civil de la Corte Suprema de Justicia desde el 20 de junio de 1986 hasta el 30
de septiembre de 1988.
-
Magistrado de la Sala Civil del
Tribunal Superior de Bogotá desde el 1º de octubre de 1988 hasta el 28 de
febrero de 1989.
-
Magistrado Auxiliar de la Corte
Suprema de Justicia desde el 1º de marzo de 1989 hasta el 17 de octubre de
1989.
-
Magistrado de la Sala Civil del
Tribunal Superior de Bogotá desde el 18 de octubre de 1989 hasta el 31 de octubre
de 1991.
-
Magistrado Sala de Casación Civil
desde el 1º de noviembre de 1991 hasta el 30 de noviembre de 1991.
-
Magistrado Sala Civil del Tribunal
Superior de Bogotá desde el 1º de diciembre de 1991 hasta el 16 de diciembre de
1991.
-
Magistrado Sala Civil del Tribunal
Superior de Bogotá, desde el 17 de diciembre de 1991 hasta el 2 de marzo de
2001, previo descuento de 25 días de licencia no remunerada.
-
Procurador Segundo Delegado para la
Contratación Estatal, Procuraduría General de la Nación, desde el 13 de marzo
de 2001 hasta el 30 de septiembre de 2002.
-
Magistrado Sala de Casación Civil
de la Corte Suprema de Justicia, desde el 1º de octubre de 2002 hasta la fecha.
Quiere
ello decir que, a la fecha, el accionante ha laborado en la Rama Judicial y en
el Ministerio Público, más de 34 años consecutivos.
De
igual manera, resulta probado que el accionante, a 1º de abril de 1994 contaba
con 42 años de edad y  19 años, 3 meses y 20 días de servicio.
6.2.
Análisis de la resolución 37419
del 6 de agosto de 2008, proferida por el Gerente General de Cajanal
El
Gerente General de Cajanal, mediante resolución núm. 37419 del 6 de agosto de
2008, decidió reconocer  y ordenar el pago al accionante de una pensión de
vejez por $11.954.981.38 pesos mensuales.
En
cuanto al régimen pensional aplicable, la Entidad consideró que al peticionario
no lo cobijaba el régimen de transición de que trata el parágrafo 3º del
decreto 1994, por las siguientes razones:
“Esta Entidad efectuó el estudio de los tiempos
laborados y efectivamente cotizados a esta Entidad por concepto de pensión y
concluye en que, al (sic) 20 de junio de 1994 el peticionario no contaba con
los 20 años de servicios exigidos por la norma antes transcrita, por cuanto
inició su actividad laboral el 09 de diciembre de 1974, es decir, que para el
20 de junio de 1994 contaba con 19 años, 4 meses y 11 días laboras (sic),
siendo en consecuencia, improcedente el reconocimiento de la pensión de vejez
con 50 años de edad, toda vez que el peticionario no cumple con uno de los
requisitos taxativamente señalados en la ley”
Con
base en la anterior argumentación, Cajanal estimó que la pensión del accionante
debía liquidarse de la siguiente manera:
“Que de conformidad con la normatividad citada la
liquidación se efectúa con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario
promedio de 10 años, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley
100/93 y sentencia 168 del 20 de abril de 1997 y el 30 de marzo de 2007”.
El
accionante, por el contrario, estima que la anterior decisión configura una vía
de hecho administrativa por cuanto, si bien es cierto que al momento de
expedirse la resolución había laborado 1.658 semanas, que contaba además con 55
años de edad y que el último cargo desempeñado era aquel de Magistrado de Alta
Corte, considera que le era aplicable el régimen pensional de los Congresistas,
de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 1992, los decretos 1359 de 1993,
104, 314, 691 y 1293 de 1994, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al igual
que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en la
materia. Lo anterior significa, en pocas palabras, que el peticionario estima
que su pensión de vejez debió haber sido liquidada tomando en cuenta el
promedio del último año de servicio de un congresista, incluidos el sueldo
básico, los gastos de representación, la prima de localización, la prima de navidad,
la prima de transporte y la prima de salud
6.3.
Procedencia del amparo definitivo en el caso concreto.
La
Corte considera que, en el presente caso, procede reconocer un amparo
definitivo y no transitorio, por las razones que pasan a explicarse.
La
resolución mediante la cual se reconoce la pensión de jubilación al accionante
configura una vía de hecho administrativa por cuanto inaplicó las normas
pertinentes para resolver el caso concreto. Veamos.
Efectivamente,
el decreto 104 de 1994, “por el cual se dictan unas disposiciones en materia
salarial y prestacional de la rama judicial, del ministerio público, de la justicia
penal militar y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 28 dispone:
Artículo
28. A los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se les
reconocerán las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores
salariales y cuantías de los Senadores de la República y Representantes a la
Cámara en los términos establecidos en las normas legales vigentes.
Ahora bien, en el caso concreto, la remisión al
régimen pensional de los congresistas opera hacia el decreto 1293 de 22
de junio de 1994, “por el cual se
establece el régimen de transición de los senadores representantes,
empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del
Congreso y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales
servidores públicos”, en cuyos artículos 1, 2 y 3 se señalan lo
siguiente:
Artículo 1º. Campo de
aplicación. El Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, se
aplica a los Senadores, Representantes y empleados del Congreso de la República
y del Fondo de Previsión Social del Congreso, con excepción de los cubiertos
por el régimen de transición previsto en el presente decreto.
Artículo 2º. Régimen de
transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la
República y del Fondo de Previsión Social del Congreso.
Los senadores, los
representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados del
Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán derecho a los beneficios del
régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
siempre que a 1º de abril de 1994 hayan cumplido alguno de los siguientes
requisitos:
a. Haber cumplido (40) o más
años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de edad si
son mujeres;
b. Haber cotizado o prestado
servicios durante quince (15) años o más.
Parágrafo. El régimen de
transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellas
personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1º de
abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y
cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los literales a) o
b) de este artículo, salvo que a la fecha señalada tuvieran un régimen
aplicable diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán.
Artículo 3º. Beneficios del
Régimen de transición. Los senadores y representantes que cumplan con alguno de
los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al
reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de
edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas establecidos en el Decreto
1359 de 1993, así como el monto de la pensión, forma de liquidación de la
misma e ingreso base de liquidación establecidos en el mismo decreto.
Los empleados del Congreso de la
República y del Fondo de Previsión Social del Congreso que cumplan con alguno
de los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al
reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de
edad, tiempo de servicio, número de semanas cotizadas y el monto de la pensión
establecidos en el artículo 20 del acuerdo 26 de 1986, del Fondo de Previsión
Social del Congreso, aprobado por el decreto 2837 de 1986.
Parágrafo. El régimen de
transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellos
senadores y representantes  que durante la legislatura que termina el 20 de
junio de 1994 tuvieren una situación jurídica consolidada al cumplir antes de
dicha fecha, veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o
diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o
que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el
Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad.  En cuanto a la edad de
jubilación se aplicará lo dispuesto en el literal b) del artículo 2º del
decreto 1723 de 1964, es decir que tales congresistas, una vez cumplido el
tiempo de servicios aquí previsto, podrá obtener el reconocimiento de la
pensión de jubilación a la edad de cincuenta (50) años.
Pues
bien, en el caso concreto, al momento de entrar en vigencia el decreto 1293 de
1994 (24 de junio de 1994), el peticionario contaba con 42 años de edad y 19
años, 4 meses y 11 días laborados, tal y como el mismo Cajanal admite en el
texto de su resolución núm. 37419 del 6 de agosto de 2008.
La
vía de hecho se configura porque Cajanal considera que el peticionario debía
contar con 20 años de servicios continuos a 20 de junio de 1994, cuando lo
cierto que el artículo 2º del decreto 1293 de 1994 prescribe que para ser
beneficiario del régimen pensional especial de los congresistas se precisa que
a 1º de abril de 1994 la persona contase con 40 años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años
de edad si son mujeres, y “Haber cotizado o prestado servicios durante
quince (15) años o más.”
Aunado a lo anterior,  es preciso tener en cuenta que el
mencionado decreto opera un reenvío hacia el decreto 1359 de 1993, en lo que
atañe a la forma de liquidar la pensión:
“Artículo 5. INGRESO BASICO PARA
LA LIQUIDACION PENSIONAL. Para la liquidación de las pensiones, así como para
sus reajustes y sustituciones, se tendrá en cuenta el ingreso mensual
promedio del último año que por todo concepto devenguen los Congresistas en
ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación, dentro del cual serán
especialmente incluidos el sueldo básico, los gastos de representación, la
prima de localización y vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima de
navidad y toda otra asignación de la que gozaren.
Artículo 6. PORCENTAJE MINIMO DE
LIQUIDACION PENSIONAL. La liquidación de las pensiones, reajustes y
sustituciones a que se refiere el artículo anterior, en ningún caso ni en
ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que
durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en
ejercicio; ni estará sujeta al límite de cuantía a que hace referencia el
artículo 2 de la Ley 71 de 1988.
En este orden de ideas, es evidente que Cajanal incurrió
en una vía de hecho administrativa, por cuanto inaplicó las normas legales
pertinentes al momento de reconocer y liquidar una pensión de vejez.
Así mismo, respecto a la solicitud de amparo definitivo,
la Corte estima que, en el presente caso, aquél resulta pertinente por varias
razones.
En
primer lugar, es injusto someter el accionante a un largo proceso judicial
cuando es claro que su pensión fue reconocida de conformidad con una
normatividad manifiestamente inaplicable. En efecto, como se indicó, ya en
anteriores fallos de tutela la Corte ha considerado que el amparo transitorio
no resulta ser un mecanismo adecuado de protección de derechos fundamentales
cuando quiera que el peticionario aporta todos los elementos de prueba y juicio
que evidencian la existencia de una vía de hecho administrativa, tal y como
sucede en el presente asunto. A decir verdad, en el expediente reposa toda la
prueba documental que soporta los hechos alegados por el accionante, en
especial, las respectivas constancias laborales. De tal suerte que se está ante
un caso en el que se constata la existencia de una real o aparente intención de
no decidir  de manera ajustada al ordenamiento jurídico, propiciando y forzando
la utilización innecesaria y dilatoria de vías judiciales.
En segundo lugar, la eficacia del otro mecanismo de
defensa judicial deber ser examinada tomando en cuenta la entrada en vigencia de la reforma a la ley
estatutaria de la administración de justicia, normatividad que establece como
requisito previo para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, haber intentado una conciliación ante la Procuraduría General
de la Nación, con lo cual, en la práctica, implica una mayor tardanza para la
obtención de un fallo judicial. En otros términos, la eficacia de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, procedente en casos de pensiones, debe
ser reexaminada a la luz de los recientes cambios normativos.
Por
último, es pertinente señalar que la dignidad humana del peticionario se ha
visto seriamente lesionada debido a la actuación irregular de Cajanal, por
cuanto liquidarle su pensión con un monto inferior a aquel que legalmente le
corresponde, luego de haber cotizado al sistema de seguridad social por más de treinta
y cuatro años (34), aplicándole para ello un régimen pensional
impertinente, lesiona sus derechos fundamentales.
Así
las cosas, la Sala de Revisión considera que, en el caso concreto, se
encuentran reunidas las condiciones excepcionales que la jurisprudencia
constitucional ha indicado, a efectos de que proceda el amparo definitivo
contra actos administrativos referentes a asuntos pensionales.
En
este orden de ideas, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional
amparará los derechos fundamentales a la dignidad humana, la seguridad social y
el debido proceso administrativo del Dr. César Julio Valencia Copete. En
consecuencia, confirmará y modificará el fallo de tutela proferido el 15 de
enero de 2008 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, en el sentido
de que el amparo se entiende otorgado con carácter definitivo y no transitorio.
V.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
CONFIRMAR el fallo de amparo proferido
el 15 de enero de 2009 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá.
Segundo. MODIFICAR el mencionado fallo en el sentido de
que el amparo otorgado lo es con carácter definitivo y no transitorio.
Tercero.
LÍBRENSE las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la
Corte Constitucional y Cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]   Se consagra en este artículo el principio de
OPCION, es decir, la exclusión de la norma     confusa y el respeto a lo
favorable. Este criterio está aceptado en Colombia desde cuando existía el
Tribunal Supremo del Trabajo (Tomo IV, páginas 50-5 Gaceta  del Trabajo), se
dijo: "El principio de nuestra legislación y del Derecho del Trabajo según
la cual la disposición más favorable al trabajador es la que se aplica, debe
entenderse en el sentido de que confrontada una norma con otra, bien sea ley,
decreto, reglamento, contrato, convención o fallo arbitral, la una debe EXCLUIR
a la otra según que favorezca al trabajador."
[2] Cfr. Sentencia T-456 de 19994
[3] El artículo 22 de la Ley 4ª de 1992 señala que la
norma entrará en vigor a partir de su promulgación, lo que aconteció el 18 de
mayo de 1992, por haber sido publicada en el Diario Oficial 40.451 de la fecha.
[4] Por ejemplo, sobre la ineficacia de ciertos
mecanismos ordinarios de defensa para la protección de derechos fundamentales, la
Corte ha determinado que la acción electoral y la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho carecen de la eficacia necesaria para proveer un
remedio pronto e integral en los casos en que no se ha proveído un cargo en la
rama judicial al primero en la lista de elegibles. Al respecto, ver SU-961 de
1999.
[5] Cfr. las Sentencias T-111 de 1994, T-292 de 1995,
T-489 de 1999 y T- 076 de 2003, entre otras.
[6] Sentencia SU-995 de 1999.