T-750-10
Sentencia T-750/10
Sentencia T-750/10
DERECHO A LA EDUCACION DEL MENOR DISCAPACITADO-Caso en que EMCALI interrumpe beneficio educativo
especial a favor de hijos discapacitados de personas pensionadas
PROTECCION ESPECIAL DEL DISCAPACITADO-Obligación en cabeza de las autoridades de adoptar
medidas para lograr una igualdad de trato, condiciones, protección y
oportunidades para este grupo poblaciones/PROTECCION ESPECIAL DEL
DISCAPACITADO-Condiciones mínimas que deben ofrecerse a personas
discapacitadas
DERECHO A LA EDUCACION DEL MENOR DISCAPACITADO-Desarrollo constitucional frente al principio de
progresividad y de inmediatez inherente a este
DERECHO A LA EDUCACION DEL MENOR DISCAPACITADO-Vulneración por decisión desproporcionada e
injustificada al hacer diferenciación entre hijos de jubilados y los hijos de
trabajadores activos
Referencia: expediente T- 2.623.644
Acción de Tutela instaurada por Walter Osorio Patiño y
Mary Ligia Delgado de Rojas en contra de EMCALI.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,  diecisiete  (17) de septiembre de dos
mil diez (2010)
La Sala
Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la
preside-, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente de
las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución
Política, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de la Sentencia proferida el dieciséis (16) de marzo de
dos mil diez (2010) por el Juzgado Veinte Penal del Circuito de Santiago de
Cali, la cual confirmó la Sentencia del veintinueve (29) de enero de dos mil
diez (2010) del Juzgado Diecinueve Penal Municipal de Santiago de Cali, en
cuanto denegó la tutela incoada por Walter Osorio Patiño y Mary Ligia Delgado
de Roja en contra de las Empresas Municipales de Cali EMCALI EICE ESP.
1.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección Número Seis de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su
revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia
correspondiente.
1.1
SOLICITUD
Los accionantes Walter Osorio Patiño y
Mary Ligia Delgado Rojas a través de apoderado judicial demandan al juez de
tutela proteger sus derechos fundamentales al debido proceso y a la educación
del discapacitado,  presuntamente  vulnerados por EMCALI al suspender
intempestivamente el beneficio educativo a favor de sus hijos discapacitados.
Sustenta su solicitud en los siguientes hechos
y argumentos de derecho:
1.1.1.  Hechos y argumentos de derecho
1.1.1.1.
Indican
los accionantes ser jubilados, en calidad de trabajadores oficiales, de las
Empresas Municipales de Cali, EMCALI EICE ESP.
1.1.1.2.
Señalan
ser padres de dos hijos discapacitados los cuales padecen de retraso mental y
autismo respectivamente.
1.1.1.3.
Relatan
que desde la expedición de las Resoluciones 1900 del 14 de agosto de 1987 y
2787 del 5 de julio de 1996, EMCALI reconoció a favor de sus hijos
discapacitados una beca educativa especial, en las mismas condiciones en que se
les reconoce a los hijos discapacitados de los trabajadores activos. Dicha
prerrogativa se mantuvo con la expedición de la Resolución 005149 del 27 de
octubre de 2004 y 000128 del 28 de febrero de 2007.
1.1.1.4.
No
obstante, refieren que al momento de solicitar la continuidad del beneficio
educativo especial para el año en curso, les fue negado bajo el argumento de
que mediante la expedición de la Resolución 001152 del 8 de septiembre de 2009,
el beneficio había sido suprimido a favor de los hijos de las personas
jubiladas.
1.1.1.5.
Sostienen
que EMCALI con la expedición de la Resolución 001152 del 8 de septiembre de 2009
ha vulnerado los derechos fundamentales de los discapacitados y el derecho al
debido proceso, motivo por el cual solicitan al juez de tutela dejar sin
efectos la resolución mediante la cual EMCALI suprimió el beneficio educativo a
favor de los hijos discapacitados de los jubilados.
1.2.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
Recibida la solicitud de tutela, el Juzgado Diecinueve
Penal Municipal de Santiago de Cali procedió a admitirla y ordenó correr traslado
de la misma a las Empresas Municipales de Cali EMCALI EICE ESP.
1.2.1.  El apoderado
judicial de las Empresas Municipales de Cali EMCALI EICE ESP solicitó declarar
la improcedencia de la presente acción de tutela.
Señaló que lo
pretendido por los accionantes es dejar sin efecto una decisión proferida en un
acto administrativo, sobre el cual los peticionarios no agotaron los
respectivos recursos ante la administración.
De igual manera,
afirmó que dicho acto administrativo tiene control por parte de la jurisdicción
contenciosa, escapándose, en consecuencia, de la órbita de competencia del juez
constitucional. Recalcó que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario
para garantizar la protección de los derechos fundamentales y no debe usarse
como instrumento para obviar la aplicación de los reglamentos.
1.3.
PRUEBAS DOCUMENTALES
Obran en el expediente, entre otros, los
siguientes documentos:
1.3.1.
Copia del Registro Civil de
Nacimiento del menor Julián Andrés Osorio Cardona.
1.3.2.
Copia del Dictamen para la
calificación de la perdida de la capacidad laboral y determinación de invalidez
realizado a Julián Andrés Osorio Cardona.
1.3.3.
Copia del Registro Civil de
Nacimiento de la joven Rossa Mary Rojas Delgado.
1.3.4.
Copia del Dictamen para la
calificación de la perdida de la capacidad laboral y determinación de invalidez
realizado a Rossa Mary Rojas Delgado.
1.3.5.
Copia de la Resolución No.
005149 del 27 de octubre de 2004 proferida por las Empresas Municipales de Cali
EMCALI EICE ESP en donde se señala en su artículo 12 que los beneficios
educativos se cancelarán a los hijos de los extrabajadores jubilados en los
mismos términos en que se conceden a los hijos de los trabajadores en actividad.
1.3.6.
Copia de la Resolución No.
000128 del 28 de febrero de 2007 proferida por las Empresas Municipales de Cali
EMCALI EICE ESP en donde se señala en su artículo 12 que los beneficios
educativos se cancelarán a los hijos de los extrabajadores jubilados en los
mismos términos en que se conceden a los hijos de los trabajadores en actividad.
1.3.7.
Copia de la Resolución No.
001152 del 8 de septiembre de 2009 proferida por las Empresas Municipales de
Cali EMCALI EICE ESP en la cual se suprime el antes dicho beneficio educativo a
favor de los hijos de los jubilados.
2.
DECISIONES JUDICIALES
2.1
DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA –JUZGADO DIECINUEVE PENAL MUNICIPAL
DE SANTIAGO DE CALI.
En Sentencia proferida el veintinueve (29) de enero de
dos mil diez (2010), el Juzgado Diecinueve Penal Municipal de Santiago de Cali,
negó la solicitud de amparo de los
derechos invocados por los tutelantes con base en los siguientes argumentos:
El a quo consideró que EMCALI tiene competencia
para regularse mediante la expedición de actos administrativos y, que en el
asunto que se debate no encontró una conducta caprichosa, arbitraria e
irrazonable por parte de la administración.
Enfatizó en el carácter subsidiario de la acción de
tutela, indicando que existen otros mecanismos jurídicos idóneos para
controvertir el contenido de los actos administrativos, más aún, cuando no se
logró probar la existencia de un perjuicio irremediable.
Reconoció la condición de sujeto de especial
protección constitucional de los peticionarios, pero no encontró vulneración a
sus derechos fundamentales, toda vez que sólo se trata de un auxilio económico
sin que se les esté vulnerando sus derechos a la salud, a la vida y a la
educación.
2.2
IMPUGNACIÓN DE LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA
La apoderada judicial de los accionantes
impugnó la decisión con fundamento en lo siguiente:
Indicó la existencia de una violación al
debido proceso administrativo, en la medida en que la administración no les
indicó los recursos procedentes para controvertir la mencionada Resolución,
contraviniendo lo señalado  en el artículo 47 del Código Contencioso
Administrativo, según el cual, en el texto de toda notificación o
publicación se indicarán los recursos que legalmente proceden contra las
decisiones de que se trate, las autoridades ante quienes debe interponerse y
los plazos para hacerlo.
Manifestó su inconformidad frente a la decisión
adoptada por el ente accionado, pues no encuentra justificación válida para
suprimir sólo el beneficio educativo especial a favor de los hijos
discapacitados de los jubilados. Lo anterior, de conformidad al oficio
proferido por el Jefe de Departamento de Planeación Humana y Organizacional de
EMCALI, donde indica que el presupuesto asignado para cubrir el beneficio
educativo de los trabajadores y los jubilados para el año 2009 es el mismo, es
decir, se mantienen las mismas condiciones presupuestales, no debiéndose
realizar dicha discriminación con los hijos de los jubilados.
2.3
SEGUNDA INSTANCIA – JUZGADO VEINTE
PENAL DEL CIRCUITO DE SANTIAGO DE CALI.
Mediante Sentencia proferida el dieciséis (16) de marzo de dos mil diez (2010) el
Juzgado veinte Penal del Circuito de Santiago de Cali, confirmó la
sentencia de primera instancia reiterando los mismos argumentos.
Manifestó que la Resolución No. 001152 del 8 de
septiembre de 2009, goza de presunción de legalidad, siendo procedente la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir su
contenido. Insistió en que en el asunto debatido no se vislumbra la violación a
ningún derecho fundamental sino la legalidad o ilegalidad de un acto
administrativo
3.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
3.1
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional,
en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral
9° de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela
adoptados en el proceso de esta referencia.
3.2
PROBLEMA JURIDICO
En el asunto de la
referencia, corresponde determinar a la Sala si al suspender intempestivamente
el subsidio educativo otorgado por una entidad a los hijos discapacitados de
personas pensionadas, el cual era suministrado en las mismas condiciones y
términos que a los hijos de los trabajadores activos, se vulneran los derechos
fundamentales a la educación y a la igualdad de estos sujetos de especial protección
constitucional.
Con el fin de
solucionar el problema jurídico planteado, esta Sala: primero, reiterará la
jurisprudencia sobre la protección especial del discapacitado; segundo, estudiará el
derecho fundamental a la educación de las personas discapacitadas; tercero, reiterará la
jurisprudencia sobre el principio de progresividad de los derechos sociales y; cuarto, analizará el caso concreto.
3.2.1.
Protección
especial del discapacitado. Reiteración de jurisprudencia.
Como una emanación
del Estado Social de Derecho, surge el deber constitucional de proteger a
aquellas personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta, es así
como el inciso tercero del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia
establece:
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas
que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias
de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan.
Se hace referencia pues, a una categoría de sujetos
merecedores de una especial protección constitucional o protección reforzada,
que debido a sus circunstancias reclaman un amparo privilegiado de sus derechos
fundamentales, tal es el caso de las personas que sufren algún tipo de
discapacidad física o mental.
De esta manera, el artículo 47 de la Constitución
dispone:
El Estado adelantará una política de previsión,
rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y
síquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran.
De estas normas constitucionales se deriva
directamente una obligación en cabeza de las autoridades, consistente en
adoptar todas las medidas que sean necesarias para lograr una igualdad real de
trato, condiciones, protección y oportunidades para este grupo poblacional.
Al
respecto, la jurisprudencia constitucional[1] ha señalado unas
condiciones mínimas que deben ofrecerse a las personas discapacitadas, las
cuales son: (1) la garantía a la información sobre los servicios a los que
tienen derecho, (2) la prestación de la atención médica que requieran, (3) la
prestación de los servicios de rehabilitación a los que haya lugar, (4) la
provisión de los servicios y medios de apoyo necesarios, y (5) la
concientización de la población no discapacitada, en particular de las
autoridades competentes, sobre las condiciones de vida y necesidades de las
personas con discapacidad.
Conforme a lo anterior, esta
Corporación ha establecido:
Es unánime el reconocimiento que la
Corte ha hecho de la obligación de las autoridades de procurar condiciones que
permitan la integración de las personas con alguna discapacidad, como corolario
de los principios de dignidad humana, con miras a garantizar un orden político,
económico y social justo –Preámbulo, artículos 1° y 2°, C.P.-.
Dicha obligación corresponde además
al reconocimiento que la Constitución hace de la libertad e igualdad de las
personas ante la ley y las autoridades, y del correlativo deber de éstas de adoptar
medidas a favor de los grupos marginados y discriminados y, en general del
Estado, de proteger a quienes por su condición económica, física o mental se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y de sancionar los abusos
o maltratos que contra ellas se cometan –artículos 13, 43, 44, 45, 46, 47, 50,
54 y 68 idem-.
De modo que las garantías
constitucionales, como el acceso al servicio público de la seguridad social y a
la atención en salud, deben gozar de mayor efectividad cuando se exigen a favor
de quienes adolecen de algún tipo de discapacidad y, por ello, las políticas
del Estado en dichas materias atienden los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad.
Así las cosas, las normas que
regulan al Sistema General de Seguridad Social en Salud prevén diversos
beneficios y regímenes dependiendo la diversidad de condiciones físicas,
económicas y sociales, procurando una mayor facilidad de acceso a quienes por
dichas condiciones se encuentran en condiciones de debilidad, valga decir,
mujeres en estado de embarazo, personas con limitaciones físicas, síquicas y
sensoriales, miembros de la tercera edad, mujeres cabeza de familia y demás
población pobre y vulnerable. Igualmente, el legislador ha construido los
sistemas tendientes a la identificación de dicha población, con el fin de
enfocar los recursos para su atención, de la manera más eficiente y general
posible.[2]
Al tenor de estos
argumentos, para la Sala resulta claro la procedencia de la presente acción de
tutela, toda vez que la presunta vulneración de los derechos invocados recae
sobre personas de especial y reforzada protección constitucional, en atención a
su condición de discapacidad.
3.2.2.
Derecho fundamental a la educación
del discapacitado.
Las personas con limitaciones psíquicas y
físicas gozan de la especial protección del Estado y son titulares de los
derechos fundamentales a la educación y a la igualdad, en los componentes
prestacionales reconocidos y determinados por el Estado en el marco de su
política pública de educación. Esta conclusión se refuerza con varios
pronunciamientos jurisprudenciales[3] en este sentido:
Estas personas pueden reclamar
directamente los contenidos fundamentales del derecho a la educación que
derivan directamente de la Carta por vía de la acción de tutela. Esto implica
el deber correlativo de las entidades estatales de garantizar la
disponibilidad, el acceso, la permanencia y la calidad en la prestación del
servicio de educación, los cuales deben suministrarse en condiciones de
igualdad, y bajo la consideración de las condiciones especiales de las personas
afectadas con dichas limitaciones, de tal forma que los procesos de aprendizaje
y socialización de tales sujetos sean lo más parecido posible a los de
cualquiera de los educandos que carecen de alguna discapacidad[4].
De todo lo anterior, se puede establecer
que el derecho constitucional de carácter social a la educación en el caso de
las personas con limitaciones de diverso orden, cuenta con un contenido mínimo
no susceptible de ser alterado, que se halla definido en la ley y en los actos
administrativos respectivos, derivado de la propia Carta constitucional[5]. Este contenido debe ser protegido y garantizado por
las autoridades, permitiendo la realización progresiva de este derecho hasta
que las personas puedan gozarlos plenamente.
La Corte ha establecido que además de la
progresividad, el derecho a la educación cuenta con algunos elementos que lo
convierten en un derecho fundamental de aplicación inmediata. Frente ha esto ha
dicho que
Otra dimensión que adquiere el derecho
a la educación, es que además de ser un derecho prestacional de desarrollo
progresivo, cuenta con aspectos y componentes que lo configuran como un derecho
fundamental de aplicación inmediata, en este caso por la titularidad con la que
cuenta la población discapacitada, que a su vez encuentra razones para el
reforzamiento en la protección, en tratándose de niños o niñas. Dadas estas
circunstancias, como derecho fundamental el derecho a la educación de las
personas con discapacidades, además de permitir su protección por medio de la
acción de tutela, como lo ha indicado esta Corporación guarda en estos casos
una relación conceptual innegable con el derecho a la igualdad, en la medida en
que la condición especial de sus titulares (los limitados físicos, sensoriales
y psíquicos, implica la obligación del estado de articular medidas especiales
de protección (…) Esto implica el deber correlativo de las entidades estatales de
garantizar la disponibilidad, el acceso, la permanencia y la calidad en la
prestación del servicio de educación, los cuales deben suministrarse en
condiciones de igualdad, y bajo la consideración de las condiciones especiales
de las personas afectadas con dichas limitaciones, de tal forma que los
procesos de aprendizaje y socialización de tales sujetos sean lo más parecido
posible a los de cualquiera de los educandos que carecen de alguna discapacidad[6]
.
De la revisión de los anteriores precedentes
jurisprudenciales se debe concluir que la acción de tutela debe ser concedida
en aquellos casos en los que las personas con discapacidad son privadas o no se
les brinda oportuna y adecuadamente el acceso a su derecho fundamental de educación,
contraviniendo el mandato de progresividad y de inmediatez que el mismo tiene.
3.2.3.
Principio de progresividad
de los derechos sociales. Reiteración de jurisprudencia.
Para el caso en
estudio, es necesario detenerse, particularmente en el principio de
progresividad anteriormente mencionado.
En este sentido,
el principio de progresividad de los derechos sociales ha sido desarrollado por
el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, el cual estableció:
Cada uno de los
Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas tanto por
separado, como mediante la asistencia y la cooperación internacionales,
especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos que
disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados,
inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena
efectividad de los derechos aquí reconocidos.
De igual manera,
el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el documento de
Observaciones Generales número 3 (quinto periodo de sesiones, 1990), al
interpretar el anterior artículo, manifestó:
9. La principal
obligación en lo que atañe a resultados que se refleja en el párrafo 1 del
artículo 2 es la de adoptar medidas "para lograr progresivamente... la
plena efectividad de los derechos reconocidos [en el Pacto]". La expresión
"progresiva efectividad" se usa con frecuencia para describir la
intención de esta frase. El concepto de progresiva efectividad constituye un
reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos
económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve
período de tiempo. En este sentido, la obligación difiere de manera importante
de la que figura en el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos e incorpora una obligación inmediata de respetar y garantizar todos
los derechos pertinentes. Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo
largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación
con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la
obligación de todo contenido significativo. Por una parte, se requiere un
dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real
y las dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad
de los derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase
debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser,
del Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con
respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata.  Este impone
así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras
a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente
retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán
justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos
en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los
recursos de que se disponga.11. El Comité desea poner de relieve, empero, que,
aunque se demuestre que los recursos disponibles son insuficientes, sigue en
pie la obligación de que el Estado Parte se empeñe en asegurar el disfrute más
amplio posible de los derechos pertinentes dadas las circunstancias reinantes.
Más aún, de ninguna manera se eliminan, como resultado de las limitaciones de
recursos, las obligaciones de vigilar la medida de la realización, o más especialmente
de la no realización, de los derechos económicos, sociales y culturales y de
elaborar estrategias y programas para su promoción. (...).
Por su parte, esta Corporación ha señalado al
respecto:
los derechos sociales deben ser desarrollados por el
legislador, el cual goza de un amplio margen de libertad para definir su
alcance y condiciones de acceso. Sin embargo, esta libertad de configuración
dista de ser plena, ya que encuentran límites precisos en tanto (i) no puede
desconocer derechos adquiridos y (ii) las medidas que adopte deben estar
plenamente justificadas conforme al principio de progresividad.
Lo anterior implica que cuando el legislador decide
adoptar una medida que implica un retroceso en relación a la protección
alcanzada por la legislación anterior, debe presumirse la inconstitucionalidad
de la medida regresiva, por cuanto el principio de progresividad ordena que
prima facie estén prohibidas este tipo de medidas. Pero, como lo ha reiterado la
Corte en su jurisprudencia, la constatación de la regresividad de la medida no
conduce automáticamente a su inconstitucionalidad. Si bien este tipo de medidas
pueden ser constitucionalmente problemáticas por desconocer el principio de
progresividad, esto sólo opera como una presunción, prima facie, de su
inconstitucionalidad. En consecuencia, para desvirtuar esta presunción es
necesario que la medida sea justificada y además adecuada y proporcionada para
alcanzar un propósito constitucional de particular importancia.[7]
De igual manera, en la sentencia C-671 de 20 de agosto
de 2002[8] se estimó:
Ahora bien, la Constitución y los tratados de derechos
humanos señalan que si bien los derechos sociales prestacionales no son de
aplicación inmediata e integral, sin embargo los Estados tienen no sólo el
deber de tomar todas las medidas posibles para lograr su realización progresiva
integral sino que además deben asegurar el goce de estos derechos a todos los
habitantes, sin ninguna discriminación. Por ello, tal y como esta Corte ya lo
ha explicado (Ver, entre otras, la
sentencia C-251 de 1997, fundamento 8), en plena armonía con la
jurisprudencia y la doctrina internacional sobre el tema, el mandato de
progresividad no debe ser entendido como una justificación de la inactividad
del Estado en la protección de esos derechos (...). Por el contrario, el
Estado colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales
en relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un
lado, el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso
encaminado a la completa realización de ese derecho.
Finalmente, el mandato de progresividad implica que
una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección
alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está
sometido a un control judicial. Para que pueda ser constitucional, las
autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen
necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional
(...).
Ahora bien, es claro que no toda regulación más
estricta de la forma de satisfacer un derecho social implica per se un
retroceso en este campo. Por ejemplo, un incremento en la cotización en
seguridad social no es en sí mismo un retroceso pues no disminuye las
protecciones ya alcanzadas por la población.
En la sentencia C-038 de 27 de enero de 2004[9],
se consideró que todo retroceso es constitucionalmente problemático, por cuanto:
el mandato de progresividad implica que una vez
alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida,
al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el
mandato de progresividad. Ahora bien, como los Estados pueden enfrentar
dificultades, que pueden hacer imposible el mantenimiento de un grado de
protección que había sido alcanzado, es obvio que la prohibición de los
retrocesos no puede ser absoluta sino que debe ser entendida como una
prohibición prima facie. Esto significa que, como esta Corte ya lo había
señalado, un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero
puede ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más
severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar
que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el
desarrollo de un derecho social.
3.
CASO CONCRETO
En el
presente caso, la Sala establecerá si resulta procedente el amparo
constitucional solicitado, ante la interrupción por parte de EMCALI del
beneficio educativo especial a favor de los hijos discapacitados de las
personas pensionadas de dicha entidad.
Se
encuentra demostrado en el expediente que los accionantes Walter Osorio Patiño
y Mary Ligia Delgado de Rojas ostentan la condición de pensionados de las
Empresas Municipales de Cali EMCALI. Por otro lado, se observa que ambos
peticionarios tienen hijos discapacitados, que sufren de retraso mental y
autismo.
En efecto,
dentro del acervo probatorio se encuentra la historia clínica del joven Julián
Andrés Osorio Cardona de trece años de edad, quien padece de retraso mental y,
la historia clínica de Rossa Mary Rosas Delgado de 25 años de edad,  quien
presenta un trastorno generalizado del desarrollo definido como autismo, con
una pérdida determinada de la capacidad laboral del %67.15.
De la
misma forma, se encuentra probado que las Empresas Municipales de Cali EMCALI
EICE ESP, desde al año 2004 han reconocido un beneficio educativo a favor de
los hijos de los jubilados en los mismos términos en que se conceden a los
hijos de los trabajadores en actividad. No obstante, se tiene que mediante la
expedición de la Resolución 001152 del 8 de septiembre de 2009, EMCALI suprimió
dicho beneficio a los hijos de los jubilados, siendo los únicos beneficiarios
los hijos de los trabajadores activos de la entidad.
Como puede
verse, nos encontramos frente a un acto administrativo de carácter general, en
la medida en que la Resolución No. 001152 del 8 de septiembre de 2009,
proferida por EMCALI se constituye en una manifestación unilateral de la
voluntad de EMCALI, la cual crea efectos jurídicos frente a todos los
funcionarios jubilados que tienen hijos con alguna discapacidad.
En una primera mirada, puede indicarse que la
determinación de no brindar el beneficio educativo a los hijos de los
pensionados de EMCALI, se encuentra contenida en un acto administrativo, el
cual está investido de una presunción de legalidad y, por tanto, es de
obligatorio cumplimiento, pudiendo ser sólo atacado a través de la acción de
nulidad en la jurisdicción contenciosa administrativa y no en sede de tutela.
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que no procede la acción de tutela contra actos administrativos de
carácter general, sin embargo, éstos deben ser inaplicados cuando en su
ejecución, y referidos únicamente al caso en concreto, se observe una evidente
contradicción entre los preceptos contenidos en la Constitución y lo
establecido en el acto administrativo en cuestión.
En el presente asunto, la distinción contenida en la
Resolución No. 001152 del 8 de septiembre de 2009 de EMCALI, referida a la no
inclusión en el beneficio educativo a los hijos discapacitados de los
trabajadores jubilados, rompe abiertamente con los derechos fundamentales
contenidos en la Constitución Política y los tratados de derechos humanos
ratificados por Colombia que hacen parte del bloque de constitucionalidad,
relacionados con: (i) los derechos de los niños establecidos en el artículo 44
de la Carta y en la Convención de Derechos del Niño, (ii) la protección
especial otorgada por la Constitución a las personas con discapacidad
consagrada en su artículo 47, la cual debe ser interpretada de conformidad con
los Convenios y Tratados de derechos humanos ratificados por Colombia frente al
tema de la discapacidad, en especial su derecho a la integración social en el
ámbito de la educación, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia
constitucional y (ii) el derecho a la igualdad adoptado por el artículo 13 de la
Ley Fundamental, en especial frente aquellos que se encuentran en un Estado de
debilidad manifiesta.
Frente al tema de la suspensión del tratamiento
educativo, debe considerarse que en los casos de personas con discapacidad se
aplica el principio de continuidad de la protección del derecho a la educación
especial. En otros términos, la protección efectiva de estos derechos
fundamentales lleva al juez de tutela a impedir que por controversias de índole
contractual, económicas o administrativas, se ponga en riesgo los resultados
que tal proceso pueden generar. En efecto, tal y como se desarrolló ampliamente
en la parte motiva de esta providencia, la Carta Política protege el derecho
fundamental a la educación como un medio para que el individuo se integre
efectiva y eficazmente a la sociedad; de allí su especial categoría que lo hace
parte de los derechos fundamentales de las personas en la medida en que el
conocimiento es inherente a la naturaleza humana. Así mismo, este cobra una
vital importancia en los casos de niños con discapacidad.
De igual manera, a propósito del derecho a la
educación de las personas discapacitadas, se pronunció la Corte en la Sentencia
T-487 de 2007, los menores y jóvenes
que por su condición de discapacidad no puedan ser integrados al sistema de
educación formal, deberán ser atendidos en instituciones oficiales o privadas,
ya sea mediante convenio o mediante otras alternativas de educación,
concertadas con entidades del Estado[10], de manera que el
municipio tiene la obligación de organizar la oferta según las necesidades de
cada caso y las características de la población con discapacidad”.
Con lo
visto, concluye la Sala que la decisión adoptada por el ente accionado mediante
la expedición de la Resolución No. 001152 del 8 de septiembre de 2009, es
evidentemente una disposición regresiva, esto, en la medida en que luego de
haberse tenido durante varios años un claro estándar de protección,
sorpresivamente éste se ve disminuido, con el agravante que dicha determinación
vulnera los derechos de sujetos de especial protección constitucional, como lo
son los niños y los discapacitados.
Una vez establecido
que con la expedición de la Resolución en mención, EMCALI adoptó una medida a
todas luces regresiva, pasará la Sala brevemente a realizar un test de
proporcionalidad con la finalidad de demostrar que dicha medida es además
injustificada, en cuanto no se presentaron razones suficientes para hacer una
diferenciación entre los hijos de los jubilados y los hijos de los trabajadores
activos.
Sobre el
particular, encuentra la Corte en un principio, que la decisión adoptada por
EMCALI goza de presunción de legalidad, en tanto la entidad puede mediante la
expedición de actos administrativos regularse financiera y económicamente.
Ahora, debe tomarse en consideración si dicha medida resulta ser adecuada y
necesaria para lograr el fin perseguido por la administración, sobre este
punto, no se vislumbra ninguna explicación que justifique la supresión del
beneficio educativo sólo de los hijos de los pensionados, tornándose en
consecuencia, en una medida discriminatoria en el sentido de estar encaminada a
excluir a un determinado grupo de personas que por demás se encuentran en un
estado de debilidad manifiesta. Por último, es indudable que la decisión
proferida por EMCALI es desproporcionada y sacrifica valores constitucionales
como lo son la igualdad y el derecho a la educación de los discapacitados, sin
que medie razón suficiente para ello.
Por lo expuesto a lo largo de la presente providencia,
esta Sala de Revisión revocará los fallos de instancia proferidos en el asunto
de la referencia y, en su lugar, concederá el amparo del derecho a la educación
de los jóvenes Julián Andrés Osorio Cardona y Rosa Mary Rojas Delgado, en
atención a que vieron lesionados sus derechos con la decisión proferida por
EMCALI, quien asumió una conducta regresiva en torno al derecho a la educación
de los hijos de los accionantes, quebrantando a su vez, el anteriormente
explicado principio de progresividad de los derechos sociales.
4.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR, por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia proferida
el dieciséis (16) de marzo de dos mil diez (2010), por el Juzgado Veinte Penal
del Circuito de Santiago de Cali, la cual confirmó la sentencia del veintinueve
(29) de enero de dos mil diez (2010) del Juzgado Diecinueve Penal Municipal de
Santiago de Cali y, en su lugar, CONCEDER el amparo del derecho
fundamental a la educación de los jóvenes Julián
Andrés Osorio Cardona y Rosa Mary Rojas Delgado.
SEGUNDO. ORDENAR a las Empresas Municipales de Cali EMCALI EICE ESP, que adopte las
medidas necesarias para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas,
contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, si no lo ha
hecho aún, conceda el auxilio educativo en las mismas condiciones que a los
hijos de los trabajadores activos, a favor de los jóvenes Julián Andrés
Osorio Cardona y Rosa Mary Rojas Delgado, el cual deberá ser reconocido a
partir de la fecha en que le fue suspendido el auxilio antes mencionado.
TERCERO. LÍBRESE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-043 de
2008
[2] Sentencia T-219 de 2002,
M.P. Álvaro Tafur Galvis
[3] Ver sentencias
C-251 de 1997, MP: Alejandro Martínez Caballero; C-1489 de 2000, MP: Alejandro
Martínez Caballero.
[4] Sentencia T-170 de
2007, MP: Jaime Córdoba Triviño.
[5] Este desarrollo
jurisprudencial encuentra su fundamento normativo en el Capitulo I del Título
III de la ley 115 de 1994 –Ley General de Educación- y su reglamentación en el
Decreto 2082 de 1996 y la Resolución 2565 de 2003 que establece los parámetros
y criterios para la prestación del servicio educativo de la población con
necesidades educativas especiales.
[6] Sentencia T-170 de
2007.
[7] Sentencia T-043 de
1 de febrero de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[8] M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[9] M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[10] Cfr.
Resolución 2565 de 2003, artículo 3°. Esta Resolución establece los parámetros
para la prestación del servicio educativo a la población con necesidades
educativas especiales. Lo mismo dispone el artículo 2° del Decreto 2082 de 1996
“Por el cual se reglamenta la atención educativa para personas con
limitaciones o con capacidades o talentos excepcionales”.