C-793-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-793/14
POLITICA
NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES Y SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL
RIESGO DE DESASTRES-Garantías
establecidas en favor de quienes han sido víctimas en relación con obligaciones
financieras
La Corte tuvo en cuenta que,
de manera general, las instituciones crediticias tanto públicas como privadas,
son equiparables en lo que guarda relación con el ejercicio de la actividad
financiera, definida por el artículo 335 de la Constitución como de interés
público, en atención al papel que asumen en la economía de mercado, en la
creación segundaria de dinero, en el manejo del ahorro público y en el sistema
de medios de pago, entre otras funciones que, por su incidencia directa en la
estabilidad y crecimiento macroeconómico, son reguladas y controladas por el
Estado. De modo que independientemente del origen de la propiedad de los
activos que manejan dichas instituciones están sujetas a unas mismas reglas
respecto de la actividad financiera que desarrollan. Esta equiparación debe acentuarse
cuando se trata del cumplimiento de específicos deberes de solidaridad
tendientes a salvaguardar la situación de vulnerabilidad que padecen las
personas que han resultado víctimas de un desastre declarado en los términos de
la mencionada ley. Encontró la Corte que, en la medida en que sobrevengan las
circunstancias excepcionales de que trata la regulación concernida, no existen
diferencias sustanciales entre las entidades financieras públicas y privadas
que ameriten un trato distinto frente a los deudores víctimas de una situación
de desastre en virtud de la cual solo quienes contrajeron obligaciones
crediticias con las primeras entidades podrían recibir el beneficio de la
refinanciación en tanto que los deudores de las segundas quedan privados de
dicha posibilidad.
FUNCION
SOCIAL DE LA PROPIEDAD-Jurisprudencia constitucional
Para la Corte, como lo
señaló la vista fiscal, el derecho de propiedad cumple una función social,
consideración que conlleva que las entidades financieras tanto públicas como
privadas, tratándose de las situaciones excepcionales que regula la Ley 1523 de
2012, deben asumir similares responsabilidades estando involucradas ambas en
una actividad de utilidad pública e interés social. Para la Corporación,
situaciones extremas como las que trata la ley han permitido el desarrollo de
una particular línea jurisprudencial en virtud de la cual se han sentado las
bases para involucrar a todos los sectores sociales, públicos o privados, en la
asunción de razonables deberes de solidaridad para contribuir a paliar la
afectación grave de las víctimas de determinados imprevistos, la cual aparece
recogida, entre otras, en las sentencias C-122 de 1999, C-246 de 2002, C-400 de
2003, C-313 de 2013, T-520 de 2003, T-170 de 2005, T-312 de 2010 y T-181 de
2010.
REFINANCIACION
DE CREDITOS DE PERSONAS SINIESTRADAS-No es una medida
irrazonable que afecte en forma desproporcionada a las entidades privadas
A juicio de la Corte, la
refinanciación de los créditos de las personas siniestradas no es una medida
irrazonable que afecte en forma desproporcionada a las entidades financieras
privadas, pues, la única implicación que supone desde el punto de vista
económico es la congelación de intereses, máxime por 90 días. Lo que evidencia
que no se trata de ninguna confiscación que afecte en manera grave a dichas
entidades sino de hacerlas solidarias como, ya se dijo, con sujetos
especialmente vulnerables en acatamiento de uno de los principios fundantes de
nuestro Estado Social de Derecho, que no atiende la distinción público privada
frente a acontecimientos extraordinarios como los regulados de manera general
por la norma cuestionada.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR PRINCIPIO DE IGUALDAD-Configuración de cargo de
inconstitucionalidad
INTERES PUBLICO-Criterio
orientador de la actividad financiera/LEGITIMIDAD Y NECESIDAD DE INGERENCIA
ESTATAL EN EL MEDIO FINANCIERO-Jurisprudencia constitucional
INTERVENCION EN LAS ACTIVIDADES
FINANCIERA Y ASEGURADORA-Objetivos/INSTITUCIONES FINANCIERAS PUBLICAS Y
PRIVADAS-Similitud/INTERVENCION DEL ESTADO EN ACTIVIDAD FINANCIERA-Jurisprudencia constitucional
FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD-Implica
derechos y obligaciones/FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD-Límites/FUNCION
SOCIAL DE LA EMPRESA-Obligaciones
LIBERTAD DE EMPRESA-No es absoluta/LIBERTAD
DE EMPRESA-Función social
TRATO A LAS
PERSONAS EN SITUACION DE DEBILIDAD MANIFIESTA Y SUS DEUDAS CON EL SECTOR
FINANCIERO-Jurisprudencia constitucional/ACTIVIDAD
FINANCIERA-Carácter de servicio público/VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO
FORZADO Y PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Reiteración de jurisprudencia
PERSONAS DAMNIFICADAS POR
DESASTRES NATURALES-Sujetos de especial protección constitucional/DESASTRE
Y CALAMIDAD PUBLICA-No son asuntos del exclusivo resorte del Estado
DEBER DE SOLIDARIDAD PARA
MITIGAR LA AFECTACION GRAVE DE VICTIMAS DE DETERMINADOS IMPREVISTOS-Jurisprudencia
constitucional
SECTOR FINANCIERO-Criterios
a tener en cuenta en el trato que debe brindar a los deudores en condición de
debilidad manifiesta
Examinada la jurisprudencia,
puede la Sala puntualizar algunas consideraciones a tener en cuenta, cuando el
asunto en estudio, es el trato que debe brindar el sector financiero a los
deudores en condición de debilidad manifiesta: a) La actividad financiera tiene
como uno de sus fines la prestación de un servicio público, con lo cual, está
sujeta a los límites que se le trazan por vía de la intervención del Estado. b)
El principio de solidaridad, esencial en la existencia del Estado Social de
Derecho y, reconocido puntualmente en los artículos 1 y 95 ordinal 2° del
inciso 2 Superiores, como deber, compromete tanto al Estado como a los
particulares. c) En virtud del respeto al principio de igualdad, entendida como
“desigualdad adecuada a la desigualdad de la situación”, la concurrencia de las
calidades de sujeto de especial protección y, deudor del sistema financiero;
comporta en circunstancias específicas un trato diferenciado por parte de las
entidades financieras. d) La
afectación de la capacidad productiva, por la condición de debilidad manifiesta
que presenta el deudor, es un factor relevante al momento de adelantar la
refinanciación, el cobro o el proceso judicial, por parte del acreedor
financiero.
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende
Esta Corporación ha señalado que el artículo 13
constitucional incorpora mandatos de igualdad que condicionan la actividad de
las autoridades, los cuales han sido expuestos por la Corte en repetidas
ocasiones, al momento del análisis de cargos por violación del principio de
igualdad. Al respecto, la Sala ha señalado que:  “(…) Del alcance del principio
de igualdad que la doctrina y la jurisprudencia se han esforzado en precisar,
se desprenden dos normas que vinculan a los poderes públicos: por una parte un
mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar el mismo trato a supuestos de
hecho equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles
un trato diferente al igual que un mandato de tratamiento desigual que obliga a
las autoridades públicas a diferenciar entre situaciones diferentes.
TRATO IGUAL A LOS IGUALES Y DESIGUAL A LOS
DESIGUALES-Jurisprudencia
constitucional
JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas
El juicio integrado de igualdad tiene tres etapas de
examen que implican: (i) la identificación de los sujetos y supuestos de hecho,
con el fin de establecer si son susceptibles de comparación y si se comparan
sujetos de la misma naturaleza; (ii) establecer si en los planos fáctico y
jurídico, existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales y
(iii) indagar si la diferencia de trato tiene una justificación constitucional.
TEST DE IGUALDAD-Metodología
TEST DE IGUALDAD-Grados de
intensidad
El tipo de test a observar obedecerá a la clase de
valores, principios y derechos constitucionales expuestos por el Legislador en
su decisión. Así, el test será: (i) leve cuando las medidas legislativas se
refieren a materias económica, tributarias, de política internacional o
aquellas en las que el Legislador cuente con un amplio margen de configuración
normativa, para lo cual bastara que el fin buscado y el medio utilizado no
estén prohibidos constitucionalmente y que el instrumento utilizado sea
adecuado para la consecución del fin perseguido; (ii)  intermedio cuando se
trate de valorar medidas legislativas en las que se pueda afectar un derecho
constitucional no fundamental. Este juicio es más riguroso y comprende no solo
la determinación de la conveniencia del medio, sino también la conducencia para
la materialización del fin perseguido con la norma objeto de examen y (iii)
estricto cuando la  medida tenga una mayor proximidad a los principios,
derechos y valores superiores, en cuyo caso, se efectúa un estudio integro de
proporcionalidad.
CONTROL DEL CONSTITUCIONALIDAD Y JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades
según grado de intensidad/TEST LEVE DE PROPORCIONALIDAD-Materias objeto de aplicación/JUICIO INTERMEDIO DE IGUALDAD-Jurisprudencia
constitucional/TEST ESTRICTO DE IGUALDAD-Casos en que se aplica
Referencia: Expediente D-10138
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículo 86 (parcial), 87
(parcial) y 88 (parcial) de la Ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión
del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres y se dictan otras disposiciones”
Actor: Karol Jhullieth Palacios
Mejía
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C. veintinueve (29) de
octubre de dos mil catorce (2014)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y el trámite establecidos en el Decreto
2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.      ANTECEDENTES
Previamente, debe advertirse que el
estudio del expediente de la referencia correspondió por reparto al magistrado
Mauricio Gonzales Cuervo, pero el proyecto de sentencia presentado ante la Sala
Plena, no fue aprobado en sesión efectuada el 29 de octubre de 2014. La
elaboración del texto de la providencia adoptada por la mayoría correspondió,
entonces, por orden alfabético, a un nuevo ponente.
Mediante Auto del cuatro (04) de abril de
2014, previa subsanación por parte de la accionante, el Magistrado Sustanciador
decidió admitir la demanda, precisando que de las varias acusaciones formuladas
contra los artículos  86 (parcial), 87 (parcial) y 88 (parcial) de la Ley 1523
de 2012; resultaban de recibo, las atientes a la presunta vulneración del
artículo 13 Superior que consagra el derecho a la igualdad y del artículo
189.11 de la Carta que estipula la potestad reglamentaria a cargo del Presidente
de la República. En la misma providencia, se dispuso la fijación del negocio en
lista y, simultáneamente, se corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para los efectos de su competencia.
1. Texto normativo demandado
El texto normativo que contiene la preceptiva cuestionada, la
que específicamente se subraya, es el siguiente:
“LEY 1523 DE 2012
(Abril 24)
Por la cual se adopta la política
nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
“Artículo 86. Refinanciación. Las entidades públicas de
financiamiento adoptarán los programas de refinanciación de las obligaciones
que tengan contraídas con ellas las personas afectadas por la situación de
desastre que haya sido declarada, de conformidad con las normas que para tal
efecto se dicten, siguiendo entre otros las siguientes reglas:
1. La
refinanciación se aplicará únicamente para las obligaciones contraídas antes de
la fecha de ocurrencia de la situación de desastre y para los pagos con
vencimientos a partir de esa fecha.
2. El nuevo
plazo no podrá ser superior al doble del plazo pendiente, ni exceder de veinte
años.
3. Las
condiciones de las obligaciones refinanciadas no podrán ser más gravosas que
las originales.
4. La solicitud
deberá ser presentada por el deudor dentro del plazo que determine el Gobierno
Nacional.
5. No habrá
lugar a intereses ni mora durante el lapso comprendido entre la fecha de
declaratoria de la situación de desastre y aquella en que se perfeccione la
renegociación, la cual no deberá ser mayor de noventa (90) días.
6. La
refinanciación no implica renovación de las correspondientes obligaciones y por
consiguiente, no se requiere formalidad alguna para que se opere la renovación
de garantías hipotecarias o prendarias existentes, ni para que subsista la
responsabilidad de los deudores o codeudores, subsidiarios o solidarios y de los
fiadores, según los casos.
7. Si se trata
de créditos de amortización gradual y el nuevo plazo implica variaciones en las
cuotas periódicas, se suscribirán las respectivas adiciones en los mismos
documentos en que consten las obligaciones, sin perjuicio de que se opte por
otorgar nuevos documentos.
Artículo
87. Usuarios
de crédito afectados. Para los efectos previstos, entiéndase por afectados
los usuarios de crédito contraído antes de la declaratoria de la situación de
desastre, para adelantar cualquier tipo de actividades en la zona o área de
influencia de la situación de desastre.
Todas las
condiciones y modalidades de la renegociación se establecerán en las normas que
para el efecto se dicten, y se aplicarán previo estudio de cada caso, teniendo
en cuenta la naturaleza y cuantía de las respectivas obligaciones, conforme al
reglamento que para ese fin debe dictar la entidad acreedora. La condición
de afectado será reconocida por la misma entidad pública acreedora.
Artículo
88. Suspensión
en procesos ejecutivos. Durante los primeros seis (6) meses contados desde
la declaratoria de la situación de desastre, los procesos de ejecución
singular, mixtos o con título hipotecario o prendario, entablados por las
entidades públicas de que trata el artículo anterior contra personas
afectadas por el desastre, por obligaciones contraídas antes de la fecha en que
se declaró la situación de desastre, se suspenderán hasta por seis (6) meses si
así lo solicita el deudor, desde el momento en que adquiera firmeza el auto que
disponga el remate de bienes debidamente embargados y evaluados, o antes de
efectuar la nueva subasta, en el evento en que aquella providencia ya se
hubiere dictado.
(...) ”
2. Demanda: pretensión y fundamentos.
2.1. Pretensión.
La actora solicita se declare la inexequibilidad de los
artículos 86 (parcial), 87 (parcial) y 88 (parcial) de la Ley 1523 de 2012, “por
medio de la cual se adopta la política nacional
de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”.
2.2. Fundamentos.
2.2.1. Para la actora, los artículos 86, 87 y 88 de la ley
1523 de 2012, vulneran los artículos 13, 29, 95.3, 189.11 y 335 de la
Constitución Política.
El Magistrado Sustanciador, en el auto admisorio de la
demanda, consideró que las acusaciones frente a la presunta vulneración de los
artículos 29, 95.3 y 335 de la Constitución Política no reunían las condiciones
que la jurisprudencia consideraba debían tener los cargos por inconstitucionalidad,
motivo por el cual, como antes se indicó, admitió la demanda únicamente por la
presunta vulneración de los artículos 13 y 189.11 constitucionales. Las
supuestas infracciones se fundan en las siguientes razones:
2.2.2. Al disponer los artículos 86 y 88 transcritos, que
las entidades públicas de financiamiento adoptarán programas de refinanciación
de las obligaciones que tengan contraídas personas afectadas por la situación
de desastre declarada, y procederán previa solicitud del deudor, a solicitar la
suspensión de los procesos de ejecución, implican un tratamiento diferenciado
entre los deudores de dichas entidades y  los deudores de las instituciones crediticias
de carácter privado, y
2.2.3. Al consagrarse en el artículo 87 “(…) que para ese fin debe dictar la entidad acreedora (…)”  ,
se está otorgando la facultad de expedir las normas relativas a las condiciones
de refinanciación de los créditos, a las entidades financieras públicas, atribuyéndoles
una función que constitucionalmente le corresponde al Presidente de la República
en ejercicio de su potestad reglamentaria.
3. Intervenciones oficiales y ciudadanas
Las intervenciones oficiales y ciudadanas frente a los
cargos admitidos, son las siguientes:
3.1. Primer cargo. Derecho a la igualdad
Estima la demandante que los artículos 86 y 88 de la Ley
1523 de 2012, vulneran el artículo 13 de la Constitución Política, al estipular
que las entidades crediticias del sector público adoptarán programas de
refinanciación de créditos y suspenderán, a solicitud del deudor, los procesos
ejecutivos de los deudores  afectados por los desastres naturales, sin
establecer tal obligación a las entidades financieras privando por ende de
tales beneficios a sus prestatarios, también damnificados por la situación de
desastre comporta un trato discriminatorio sin razón objetiva.
3.1.1. Ministerio del Interior. Exequible
Inicialmente cuestiona la aptitud de la demanda, pues estima
que esta adolece de la falta de elementos que permitan adelantar el juicio de
constitucionalidad. Seguidamente expone algunas consideraciones sobre el
concepto de solidaridad en el derecho romano para citar posteriormente
jurisprudencia de esta Sala sobre los deberes del Estado frente  a las víctimas
de desastres. Advierte que a  la Corte, le corresponde dar alcance a la
solidaridad específica que corresponde a las personas jurídicas, modulando
situaciones controvertibles en el ámbito del financiamiento específico, sin
desdibujar la orientación trazada por el legislador.
Encuentra que la norma acusada es fundada y razonable a la
luz de la Constitución Política, por formar parte del marco de protección de
una población vulnerable en su conjunto, que persigue fines legítimos sin
constituirse en una medida arbitraria, y que guarda armonía con el derecho a la
igualdad material y el compromiso del Estado de cumplir lo dispuesto en la ley.
Concluye que las actuaciones del Estado, están definidas por
los derroteros planteados por el legislador y, por las competencias
constitucionales, por tanto, la norma acusada está ajustada al ordenamiento
constitucional actual.
3.1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Exequible
Manifiesta que si bien la limitación impuesta no se extiende
a las entidades financieras privadas, eso no significa que ellas no puedan
refinanciar los créditos dentro de la autonomía de la voluntad privada, la cual
solo se encuentra limitada por la naturaleza especial de la actividad de la que
se trata, la circunstancia de ser el ahorro y el crédito instrumentos para
garantizar los derechos de las personas, la prevalencia del interés público, la
prohibición de abusar de los derechos propios, la vigencia del principio de
solidaridad y las exigencias propias de la buena fe.
3.1.3. Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo
Sostenible
Señala que si bien el Ministerio hace parte de la Política
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el Sistema Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres, no le es posible realizar pronunciamiento relacionado
con las normas demandadas, más aun cuando las mismas no corresponden a sus
funciones y competencias.
3.1.4. Ministerio de Vivienda. Exequible
No se vulnera el derecho a la igualdad, puesto que el cargo
formulado no reúne las condiciones que la jurisprudencia ha establecido deben
darse para que exista una omisión legislativa relativa y por cuanto si bien la
actividad financiera es un servicio público, la regulación normativa de la ley
sub examine no puede imponer a las instituciones privadas restricciones que
desborden los principios de la autonomía de la voluntad y la libertad de
empresa.
Para la interviniente, el mercado regula diversos aspectos
de las entidades del sector financiero y, quebrantaría su autonomía, sujetarlas
a programas de refinanciación no creados o fijados por ellas.
3.1.5. Universidad del Rosario. Inexequible
El profesor Manuel Restrepo y la investigadora Karen
Granados, consideran que la disposición acusada, al preceptuar que solo los
deudores de entidades financieras de carácter público que se hayan visto
afectados por desastres naturales, serán sujetos de medidas de refinanciación
de sus obligaciones, estableció una regla discriminatoria frente a los deudores
de entidades financieras privadas que sufrieran un desastre natural,
desconociendo el interés público que debe revestir la actividad financiera sin
distinción de su carácter.
Adicionalmente, advierten que, en este caso, procede un
juicio estricto de igualdad dado que están involucrados sujetos vulnerables.
Precisan que tras revisar la exposición de motivos de la ley, no se encuentra
una justificación para el trato diferenciado entre deudores de las entidades de
créditos públicas y privadas.
Finalmente, dedican un apartado al principio de la
solidaridad observando que resulta admisible un trato diferencial en favor de
las víctimas de desastres naturales, pero, no resulta de recibo dicho tipo de
trato entre los mismos afectados.
3.1.6. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres. Exequible.
En escrito presentado fuera de término, considera que las
normas acusadas no vulneran el derecho a la igualdad, en tanto la ley permite
al amparo de los derechos económicos de los afectados y da la oportunidad para
que los actores - gobierno, instituciones financiera y comunidad - definan
estructuras y programas de refinanciación en el marco de la concertación, la
libertad y la autonomía de las partes, sin perjuicio del papel del Gobierno
Nacional como regulador y vigilante, en defensa de los más débiles y
vulnerables.
3.1.7. Universidad Externado de Colombia. Exequible.
Vencidos los términos, el Director del Departamento de
Derecho Financiero y Bursátil de la Universidad, allegó un memorial en el cual
propugna por la exequibilidad de las disposiciones tachadas, aduciendo que, prima
facie, el legislador cuenta en materia económica con un amplio margen de
configuración, de manera que cualquier restricción o diferenciación no puede
considerarse inconstitucional per se.
Estima que el trato diferencial se encuentra justificado, en
razón de que si bien los deudores de instituciones financieras públicas y
privadas se encuentran en igualdad de condiciones, desde el punto de vista
contractual y de vulnerabilidad e indefensión, por razón del desastre natural
del que son víctimas, y las instituciones financieras tanto públicas como
privadas realizan operaciones de captación y colocación de recursos del público,
dentro de los criterios de regulación y supervisión impuestos por el Estado,
también es cierto que el Estado, puede, a través de sus instituciones
financieras disponer de recursos estatales para favorecer a personas en estado
de vulnerabilidad, pero, no imponer igual obligación a los particulares, toda
vez que el proceso de intervención del Estado en los mercados, no puede llevar
al desconocimiento de los derechos de índole económico de las instituciones
financieras privadas.
3.1.8. Intervenciones Ciudadanas. Exequible
a.     El señor
Juan Cárdenas Mejía presentó, en tiempo, un escrito a nombre de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, pero, en comunicación de mayo 20 de 2014, la
Secretaria de dicha entidad, manifestó que el concepto no fue aprobado por esa Corporación,
en consecuencia, se tiene el memorial como un intervención del ciudadano
Refiere el participante que con el fin
establecer si es posible hacer un juicio de igualdad, debe analizarse no solo
la similitud de los usuarios del crédito como lo afirma la actora, sino
también, de los acreedores, con el fin de establecer si se encuentran en
igualdad de condiciones y al respecto encuentra que si se hace un análisis
integral, se aprecia que la relación de un deudor de una entidad pública, no
puede considerarse igual a una relación de un deudor con una entidad privada,
motivo por el cual no se cumple con el primer requisito del juicio de igualdad.
El ciudadano considera que las entidades
financieras de carácter público, dada su condición de entes estatales
desarrollan programas dirigidos a ciertos sectores, lo cual no implica que las
entidades privadas deban hacer lo mismo. Entiende el interviniente que los
recursos suministrados por los particulares a través de los tributos, son los
que permiten a las entidades públicas actuar en situación de desastre. Por lo
que concierne al deber de solidaridad manifiesta que este será atendido por las
entidades privadas caso por caso, pero no por mandatos generales diseñados para
entidades públicas.
b.     En favor
del sector financiero privado, el señor Oscar Gómez Pineda, señala que en razón
de la importante función que cumple la banca privada, no se le puede incluir en
el sistema nacional de desastres, pues dicha incorporación enervaría la
liquidez de las entidades financieras. Considera gravoso y desproporcionado
para la economía del país, comprometer el sector financiero privado, adoptando
medidas en favor de las víctimas de desastres. Emplea algunos conceptos del
test de igualdad para concluir que se debe blindar la actividad financiera
contra medidas como las que propone la demandante, pues estas, amenazarían el
orden social.
En defensa de los entes financieros
privados, invoca la protección del ahorro público. Seguidamente propone un test
de igualdad, según el cual, la finalidad de la ley es la protección del interés
general, el que para él, en el asunto sub examine, se contrae a impedir
que el sector financiero asuma más riesgos de los permitidos para lograr una
planeación sólida. En su opinión, resulta constitucional excluir la banca
privada de la refinanciación de créditos para víctimas de desastres. Incluirla,
implicaría generar distorsiones en el mercado. La ley como está concebida,
protege el interés general sobre el interés particular de los afectados por
situaciones de desastre.
Concluye su intervención destacando la
importancia de la seguridad jurídica en los contratos y, solicita conjuntamente
con otras personas que no identifica, la aplicación de la confianza legítima y
la declaración de constitucionalidad del texto demandado.
c.     El
ciudadano Henry Sanabria defiende la exclusión del sector financiero privado
del sistema nacional de desastres. Considera que no se está frente  un trato
discriminatorio, sino Ante a un trato diferenciado. Advierte que la finalidad
de las normas cuestionadas no es regular el sector financiero, sino de imponer
deberes al estado para hacer frente a situaciones de calamidad y desastre.
Igualmente destaca el carácter público de la actividad financiera y observa que
la gestión de la banca privada está informada por los derechos a la libertad de
empresa y a la libre competencia.
En su criterio no procede el test estricto de
igualdad porque las normas censuradas no están dirigidas a perjudicar a algún
grupo históricamente discriminado. Estima que trasladar cargas en materia de
desastres a los entes financieros privados se aleja de un fin
constitucionalmente legítimo.
3.1.9. Asociación Nacional de Instituciones Financieras
Manifestó que dado que no ha realizado ningún estudio
técnico, científico, ni estadístico relacionado con el tema de gestión de
riesgos de desastres, se abstiene de emitir un concepto sobre la acción pública
de inconstitucionalidad.
3.2. Segundo cargo. Potestad Reglamentaria
El artículo 87 de la
Ley 1523 de 2012, al disponer que la entidad acreedora  dictará un reglamento
conforme a las normas que sobre las condiciones y modalidades de refinanciación
se expidan, infringe el artículo 189.11 de la Constitución Política, al
considerar que esa es una función exclusiva del Presidente de la República, en
ejercicio de la facultad reglamentaria.
3.2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Exequible
Teniendo en cuenta la facultad del Congreso de dictar las
leyes marco en temas financieros y la facultad reglamentaria del Gobierno
Nacional, resaltó que las condiciones de refinanciación de un crédito otorgado
por una actividad financiera, son de carácter privado, por tratarse de
contratos que se rigen por las normas de derecho privado y en las que prima el
principio del derecho de autonomía de la voluntad de las partes, en la que ni
el Estado a través del Congreso de la Republica pueden expedir preceptos en
contravía.
3.2.2. Ministerio de Vivienda. Exequible
Debe ser declarada exequible, en tanto la disposición
acusada no despoja al Presidente de la Republica de la facultad reglamentaria,
quien conjuntamente con el Congreso de la República deberá expedir las normas
que reglamenten el tema, sin perjuicio de los procedimientos y regulaciones
internas de cada entidad financiera, las cuales no podrán exceder o sobrepasar
la reglamentación expedida por el Presidente y el Congreso.
3.2.3. Universidad del Rosario. Inexequible
Encuentra que la disposición acusada vulnera lo dispuesto en
el artículo 189.11 de la Constitución Política, en tanto coloca en cabeza de las
entidades financieras la capacidad de definir las condiciones de refinanciación
de los créditos, facultad que, a su juicio, debe recaer en el Presidente de la
República o el Ministro del ramo, con la asesoría de los organismos técnicos en
el tema financiero y de gestión del riesgo.
3.2.4. Universidad Externado de Colombia. Exequible
Manifiesta que de una lectura sistemática de los artículos
87 y 90 de  la Ley 1523 de 2012, se puede concluir que esta dispone una
obligación al Gobierno Nacional de expedir los Decretos Reglamentarios que
establezcan las condiciones bajo las cuales las instituciones financieras
reconocerán la condición de afectado, reliquidará los créditos de los deudores
y expedirá sus reglamentos internos.
3.2.5. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres. Exequible
El Jefe de la Oficina Jurídica de la entidad,
extemporáneamente, afirmó que el texto atacado del artículo 87 no vulnera el
artículo 189.11 constitucional, al considerar que la reglamentación de
las condiciones de crédito es una facultad propia del Presidente de la
Republica, no pudiéndose delegar a la entidad crediticia su reglamentación. La
lectura integral de la norma acusada lleva a concluir que la reglamentación
estará a cargo del Gobierno Nacional, al momento en que expida las normas sobre
el asunto, según lo prescrito por el mismo artículo 87, cuando señala que: “Todas
las condiciones y modalidades de la renegociación se establecerán en las normas
que para el efecto se dicten,...”
3.2.6. Intervenciones Ciudadanas. Exequible.
a.
Para el ciudadano Juan Cárdenas, el artículo 87 tachado, no viola el
artículo 189.11 de la Constitución, cuando se establece que “las condiciones
y modalidades de la renegociación se establecerán en las normas que para el
efecto se dicten”, en tanto se alude a las normas que el Presidente de la
Republica establezca  al declarar el desastre al tenor del artículo 65 de la
misma ley y que será a través de reglamentos internos, que la entidad
financiera dispondrá la forma en que cumplirán adecuadamente dichas funciones.
b.
El ciudadano Henry Sanabria Santos, manifestó que las disposiciones
acusadas no infringen el artículo 189.11 de la Constitución Política, al no
existir en aquellas, ninguna reserva que permita advertir alguna restricción a
la libertad de configuración del legislador.
4. Concepto del Procurador General de la Nación[1].
Frente al cargo formulado contra los artículos 86 y 88 de la
Ley 1523 de 2012, por la presunta vulneración del artículo 13 de la
Constitución Política, considera el Ministerio Público que le asiste la razón a
la demandante, por cuanto: (i) examinadas las normas constitucionales y legales
no existen diferencias sustanciales entre unas y otras entidades financieras
que ameriten un trato diferenciado y (ii) el derecho de propiedad cumple una
función social, de manera que las instituciones financieras, tanto públicas
como privadas, deben asumir similares responsabilidades y obligaciones
sociales, máxime cuando de por medio haya regulaciones por motivos de utilidad pública
o interés social, como ocurre con las normas contenidas en la Ley 1523 de 2012,
referente al establecimiento de la política nacional de la gestión del riesgo
de desastres.
Para la Procuraduría General de la Nación, la diferencia de
trato carece de justificación y, podría generar el efecto inverso de
desfavorecer al sector financiero privado en cuanto resultaría más atractivo
contraer créditos con la banca pública, en razón de los beneficios que las
normas cuestionadas comportan para el deudor. Adicionalmente, expresa que desde
la perspectiva del deudor de la entidad privada, se evidencia una situación de
discriminación al dejarlo a expensas de la voluntad de tal tipo de
organizaciones. También recuerda que las entidades de financiamiento públicas y
privadas tienen obligaciones sociales solidarias.
En relación con la presunta vulneración del artículo 189.11
de la Constitución Política, por el artículo 87 de la Ley 1523 de 2012, solicita
se declare su constitucionalidad, en tanto la mención a la reglamentación de
las entidades de crédito, no debe confundirse con la facultad reglamentaria del
Presidente de la República, contenida en el artículo precitado, que es a quien
le corresponde la reglamentación de la ley 1523 de 2012, para su debida ejecución.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional
es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad,
dirigida contra una disposición legal, en virtud de lo dispuesto por el
artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política.
2.
Cuestión Preliminar: aptitud de los cargos.
Resulta pertinente advertir que, inicialmente, se expidió un
proveído cuya finalidad fue subsanar las carencias de un primer escrito acusatorio.
Tras dicha decisión, la actora realizó ajustes a la demanda y por esa razón se
dispuso la prosecución del procedimiento. Se entiende entonces que, en
principio, se estimaron atendidos los requisitos establecidos en el artículo 2
del Decreto 2067 de 1991. Con todo, ello no obliga a que la Sala deba decidir
de fondo, si advierte en un estudio más detallado la presencia de motivos que
podrían implicar un pronunciamiento distinto[2].
En relación con el cargo por
violación al principio de igualdad, esta Corporación ha indicado, en repetidas
ocasiones, que cabe un mayor nivel de exigencia cuando se trata de tachar
disposiciones presuntamente transgresoras del mencionado parámetro. En esta oportunidad,
la demandante no evidencia solvencia en el manejo de la técnica para la
elaboración del precitado tipo de acusaciones, no obstante lo cual, como se
estimó en el auto de abril 4 de 2014,  logra evidenciar su inconformidad
alcanzando los mínimos requeridos para admitir la acusación.
Por lo que respecta a la tacha del artículo 87
de la Ley 1523 de 2012, según la cual, la expresión “conforme al
reglamento que para ese fin debe dictar la entidad acreedora”  vulnera el
artículo 189.11 de la Constitución Política, que establece que corresponde al
Presidente de la Republica, expedir los decretos, resoluciones u órdenes para
la cumplida ejecución de las leyes, encuentra la Corte necesario transcribir la
totalidad del mandato, cuyo tenor literal es el siguiente:
Artículo
87. Usuarios
de crédito afectados. Para los efectos previstos, entiéndase por afectados
los usuarios de crédito contraído antes de la declaratoria de la situación de
desastre, para adelantar cualquier tipo de actividades en la zona o área de
influencia de la situación de desastre.
Todas las
condiciones y modalidades de la renegociación se establecerán en las normas que para el
efecto se dicten, y se
aplicarán previo estudio de cada caso, teniendo en cuenta la naturaleza y
cuantía de las respectivas obligaciones, conforme al reglamento que para
ese fin debe dictar la entidad acreedora. La condición de afectado
será reconocida por la misma entidad pública acreedora. (negrilla
fuera de texto)
Para la Corte, la lectura dada por la accionante
a la disposición acusada es errada, puesto que pone de manifiesto un contenido
que la norma no tiene, al considerar que la expresión “conforme al
reglamento que para ese fin debe dictar la entidad acreedora” asigna a la entidad financiera acreedora, la determinación de las
condiciones y modalidades de refinanciación de los créditos, siendo esta una
facultad propia del Presidente de la República en ejercicio de la potestad
reglamentaria.
Una lectura integral del inciso 2º del
artículo 87, permite advertir la presencia de la expresión “las condiciones y modalidades de la renegociación se
establecerán en las normas que para el efecto se dicten”, disposición que en modo alguno ordena que sea la
institución financiera la que deba dictar las normas sobre “condiciones y
modalidades de la renegociación” en desarrollo de la ley misma. Por el
contrario, a juicio de esta Corporación, corresponde al Presidente de la
República expedirlas, en ejercicio de la facultad reglamentaria
atribuida por la Constitución Política, en el artículo 189.11:
Lo anterior se encuentra también en el artículo 86 de la Ley
1523 de 2012, cuando señala que: “Las entidades
públicas de financiamiento adoptarán los programas de refinanciación de las
obligaciones que tengan contraídas con ellas las personas afectadas por la
situación de desastre que haya sido declarada, de conformidad con las normas
que para tal efecto se dicten, siguiendo, entre otros, las
siguientes reglas (…)[3]”,
aludiendo con ello al ejercicio de la potestad reglamentaria.
La expresión que a juicio de la actora viola la Constitución
Política, se refiere a que las normas sobre las modalidades y condiciones de
refinanciación que para tal efecto se expidan -por el Presidente de la
República- se aplicarán, previo estudio de cada caso concreto, según la
naturaleza y cuantía de las respectivas obligaciones y, conforme al reglamento
que para ese fin debe dictar la entidad acreedora en el marco de la propia ley
y de los decretos y demás normas reglamentarias que expida el Gobierno
Nacional.
Cabe añadir sobre este punto que el artículo 90 de la Ley 1523 de 2012
contempla lo siguiente:
“Artículo 90.
reglamentación de la ley. El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades
constitucionales a él conferidas por el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política reglamentará
la presente ley.
Por ende, entiende la Corte, no se desconoce la facultad
conferida por la Constitución en el artículo 189.11, al Presidente de la
República, pues, de suyo, tal potestad también comprende lo dispuesto en el
artículo 87 demandado. Distinto es el deber de la entidad acreedora de dictar
el reglamento correspondiente acorde con la ley.
En suma, la expresión del artículo 87
demandado no atañe a la potestad reglamentaria del Presidente de la República,
ni despoja de contenido los reglamentos que le corresponde dictar para la
ejecución de las leyes. Por lo tanto, encuentra la Corte que el cargo formulado
por la demandante, contra la expresión “conforme al reglamento que
para ese fin debe dictar la entidad acreedora”, contenida en
el artículo 87 de la ley 1523 de 2012, carece de certeza en tanto no recae sobre
una proposición jurídica real y existente, sino sobre una que la actora deduce
según su interpretación particular de la norma acusada. En este
sentido, no es posible para esta Corporación abordar el examen de la presunta
vulneración del artículo 189.11 de la Constitución Política. Por lo dicho, la
Corte se inhibirá de pronunciarse sobre
la constitucionalidad de la expresión “conforme al reglamento que
para ese fin debe dictar la entidad acreedora”,
del artículo 87 de la Ley 1523 de 2012, al configurarse la ineptitud sustantiva
de la demanda.
3. Problema jurídico
Atendidas las cuestiones preliminares y dada la
pervivencia de la censura contra los artículos 86 y 88 de la ley 1523 de 2012, corresponde
a la Sala contestar el siguiente interrogante ¿se vulnera el principio de
igualdad, cuando el legislador establece reglas de refinanciación, para las
obligaciones contraídas por personas afectadas por situación de desastre solo con
entidades públicas de financiamiento?
Igualmente, debe la Corte absolver la siguiente cuestión
¿ quebranta el legislador el principio de igualdad, al facultar para pedir la
suspensión de procesos en ejecución, dentro de actuaciones entabladas contra
personas afectadas por una situación de desastre, solo cuando el demandante sea
una entidad financiera pública?
Para resolver los problemas planteados, procederá la
Corte, en primer lugar, a examinar los motivos que asistieron al legislador
para adoptar las medidas contenidas en los artículos 86 y 88 de la ley 1523 de
2012. Posteriormente, se recordará, de manera sucinta, el carácter de interés
público que orienta a la actividad financiera y la función social que caracteriza
tanto la propiedad como la libertad de empresa. Seguidamente se considerará,
brevemente, en el marco del Estado Social de Derecho, el tratamiento que
merecen las personas en situación de las personas en situación de
vulnerabilidad frente al sector financiero. Previo a la resolución del caso
concreto, se recordará, desde la jurisprudencia, la condición de especial
protección de las personas afectadas por situaciones de desastre y se aludirá a
algunos elementos básicos sobre el test de igualdad.
4. Los motivos del legislador en la adopción de las
medidas contenidas en los artículos 86 y 88 de la ley 1523 de 2012
3.1. El 10 de agosto de 2011, el Gobierno Nacional, a través del
Ministerio del Interior y de Justicia, presentó un proyecto de ley para la adopción
de una política nacional de gestión del riesgo de desastres, mediante el
establecimiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Como
punto de partida, en la exposición de motivos, el Ejecutivo reconocía las
carencias de orden jurídico, institucional, financiero, tributario, fiscal
etc., que se constituían en verdaderas limitantes del Sistema de prevención de
riesgos y desastres. En su momento, prueba de esa difícil circunstancia, la
constituía el recurso al expediente de la declaración de emergencia económica,
social y ecológica “por grave calamidad pública con ocasión del impacto del Fenómeno
de La Niña”[4]
Frente a tal situación y, en atención a lo dispuesto en el
artículo 2 de la Carta que establece como imperativo el deber estatal de  “proteger la vida, bienes, seguridad y salubridad
de la población y garantizar su bienestar” se expuso que
resultaba necesario:
“definir una política integral,
eficiente y efectiva en materia de desastres que involucre, aparte de la
preparación operativa para la atención de emergencias, la reducción de riesgos
colectivos, entendida e impulsada desde una perspectiva de la planificación del
desarrollo territorial, económico y social” [5]
Dicha meta comportaba fortalecer los mecanismos de reducción del riesgo
de desastres, adoptar las medidas que permitieran la transferencia de pérdidas
y permitir la recuperación de las comunidades afectadas. La propuesta de
legislación, se encaminó a superar un sistema “centrado en la
atención de emergencias” y, proponer uno “orientado a reducir la
vulnerabilidad ante las amenazas y reducir al mínimo los desastres efectivos”[6].
El nuevo sistema que
se advenía con la futura ley, se entendía en el proyecto como “la relación
organizada de entidades públicas, cívicas, comunitarias y privadas que
en razón de sus competencias o de sus actividades tienen que ver con los
diferentes campos implicados” (negrilla fuera de texto). Para el
Ejecutivo, quedaba fuera de toda duda que las actividades de atención
mitigación y prevención del desastre, involucraban a bastantes más actores que
el Estado. El reconocimiento de otros partícipes en la gestión del riesgo,
debía trascender al ámbito de lo normativo si se pretendía realizar una labor
efectiva frente al desastre o calamidad, presente o, futura.
El grueso de estas motivaciones
se preservó a lo largo de los cuatro debates que llevaron a la aprobación de la
Ley cuyos artículos 86 y 88 se acusan. Relevante para fundar esta valoración,
resulta la afirmación contenida en la ponencia para primer debate en la
Comisión Sexta de la Cámara de Representantes, en el siguiente sentido:
“El Sistema se erige como
la articulación de las entidades del Estado, el sector privado y la comunidad
con el propósito fundamental de proteger la vida, los bienes, la cultura de la
comunidad y un ambiente sano en donde se procure un desarrollo sostenible” [7] (negrillas
fuera de texto)
Para la Sala, una manifestación de este tenor resulta de capital
importancia, pues, en ella, se advierten dos aspectos que el Gobierno había
expresado en la exposición de motivos arriba referida, de un lado, la presencia
de múltiples sectores para el logro de una adecuada gestión de la situación de
desastre, de otro, el telos del sistema, cual es, la guarda de la vida,
los bienes, la cultura y el ambiente sano. Para la Corte, no pasa desapercibido
que el legislador, recogiendo la intención del Ejecutivo incluyó al sector
privado como factor importante a articular en la estructura organizacional del
manejo del desastre. Tampoco se pierde de vista la meta de clara inspiración
constitucional que funge como norte del proyecto.
La revisión de la ponencia citada ofrece otros elementos cuya
pertinencia para este examen no puede ser desconocida. Así por ejemplo, se
destaca que las situaciones de calamidad y desastre contribuyen a reducir la
capacidad de resiliencia de la población. Para la Corte, resulta claro que la
capacidad de sobreponerse a la adversidad, no es la misma frente a las
afecciones particulares que frente a la tragedia colectiva, en esta segunda
circunstancia, los referentes de apoyo se reducen, pues, no solo el círculo más
cercano del damnificado se puede ver disminuido e, incluso desparecer, sino que
sus otros congéneres que constituyen su entorno social, pueden hallarse en
situaciones aún más gravosas. Adicionalmente, el grupo de ponentes advierte que
las catástrofes “(…) tienden a perpetuar la condición de pobreza”. Este aserto también resulta
incontrovertible, pues, una apreciación escueta, permite comprender que los recursos
en otro momento destinados a la mejora de las condiciones de quienes aún no
habían sufrido daño, ahora han de dedicarse a la recuperación de lo perdido.
En la inspección del mismo documento, se observa que al referirse al
objeto de la ley, se hace mención de la elaboración de una política pública de
gestión del riesgo, indicándose que “Se establece la gestión del riesgo como
responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio
colombiano” y,
más adelante al describir los diversos apartados del grupo de normas se anota
“(…) las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y
ejecutarán los procesos de gestión del riesgo (conocimiento del riesgo,
reducción del riesgo y manejo de desastres)(…)”; todo lo cual, permite
verificar la importante presencia y participación que el legislador le reconoce
a los actores no estatales en entornos de calamidad y desastre público.
Otra
consideración importante incluida por los ponentes hace relación a lo que
denominan “(…) número
apropiado de herramientas que le permitirán al Gobierno Nacional atender con
mayor prontitud las emergencias”. Se trata del penúltimo capítulo de la ley -en el cual se insertan las
normas aquí censuradas- apartado que se resume con claridad en el precepto al
que en ese momento se le numeraba como artículo 64 y, cuyo tenor literal
reza:
¿Artículo 64. Régimen
normativo. Declaradas situaciones de desastre o calamidad pública, conforme a lo dispuesto en
el Capítulo VI de esta ley, en la misma norma se determinará el régimen
especial aplicable de acuerdo con los antecedentes, la naturaleza, la magnitud
y los efectos del desastre o calamidad pública. Las normas versarán entre otras
materias sobre contratación del Estado, empréstitos, control fiscal de
recursos; ocupación, adquisición, expropiación, demolición de inmuebles e
imposición de servidumbres; reubicación de asentamientos, solución de
conflictos, moratoria o refinanciación de deudas, suspensión de juicios
ejecutivos, créditos para afectados, incentivos para la rehabilitación,
reconstrucción y el desarrollo sostenible; administración y destinación de
donaciones y otras medidas tendientes a garantizar el regreso a la
normalidad” (negrillas fuera de texto)
Para la Corporación, este mandato contenido ahora en el artículo 65 de
la Ley, detalla un aspecto de la finalidad de las disposiciones legales que
aluden a temas como la refinanciación de deudas y la suspensión de proceso
ejecutivos. Valora la Sala que se trata de medidas orientadas a contribuir al
retorno a la normalidad.  No se trata pues de una regulación aislada, sino de
imperativos legales que se integran en la búsqueda de la realización del
propósito de la ley.
Una vez aprobado el proyecto en la Comisión
respectiva, en la plenaria de la Cámara se presentó con una ponencia similar,
como se puede observar en la Gaceta N° 748 de 2011. Del mismo tenor fue
la línea argumental con la que se configuraron las ponencias en los
subsiguientes debates congresuales, como se puede verificar en las Gacetas N°
871 de 2011 y 956 del mismo año. Es importante precisar que las disposiciones
aquí cuestionadas, se preservaron durante el trámite legislativo para ser
finalmente aprobadas. Como se puede verificar, los textos atacados se
conservaron sin variaciones, tal como fueron presentados inicialmente por el
Gobierno.
Finalmente, resulta oportuno atender que durante el
itinerario legislativo se adujeron entre los varios sustentos constitucionales
los siguientes:
4. Principio de solidaridad social (artículos
1º, 95 ordinal 2, 356 inciso 5° y 367
C. P.).
(…)
12. Principio del Estado social (Preámbulo;
artículos 1º, 2º inciso 1°, 5º, 58, 59, 60, 64, 65, 66, 334, 365 inciso 1°; 366
C. P .).
13. Principio de igual protección bajo las
leyes (Preámbulo, artículo 13 inciso 1°, 209 inciso 1° C. P.).
14. Principio de interdicción de la
discriminación, la marginación y la debilidad manifiesta (Preámbulo; artículo
13 incisos 2° y 3° C. P.).
Para la Sala, la mención de tales preceptos Superiores,
contribuye, aún más, a clarificar el sentido de las disposiciones contenidas en
la ley cuestionada, con lo que la lectura a llevar  cabo por este Tribunal
habrá de atender dichos mandatos constitucionales.
Concluye pues la Corte que, de manera general, el propósito de
protección de la vida, bienes, cultura y ambiente sano, inspiraron al
legislador en la expedición de la ley que consagra la gestión
del riesgo de desastres y establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres. Adicionalmente, al expedirse un conjunto de disposiciones
en las que se incluyen aspectos como la refinanciación de deudas, la suspensión
de procesos ejecutivos, entre otros; se advirtió que se trataba de medidas
encaminadas a permitir una atención pronta  las emergencias y garantizar la
recuperación de la situación de normalidad.
5. El interés público como criterio orientador de la
actividad financiera[8]
4.5.1.
Acorde con el artículo 335 de la Constitución Política “las actividades financiera, bursátil (…) y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de
captación (…) son de interés público y solo pueden ser ejercidas previa
autorización del Estado (…)”, actividades que pueden ser limitadas por el Estado, en ejercicio
de sus facultades de intervención en la economía, para remediar las fallas del
mercado y promover el desarrollo con equidad[9].
4.5.2. Esta Corporación se ha pronunciado sobre la
legitimidad y necesidad de la injerencia estatal en el medio financiero. Puntualmente
ha sentado la Sala:
“(…) la actividad financiera es de interés general, pues en
ella está comprometida la ecuación ahorro - inversión que juega papel
fundamental en el desarrollo económico de los pueblos.[10] Es por
ello que cualquier actividad que implique esta forma de intermediación de
recursos, o la simple captación del ahorro de manos del público, debe quedar
sometida a la vigilancia estatal. En efecto, en el modelo “social de
derecho”, en donde corresponde al Estado conducir la dinámica colectiva hacia
el desarrollo económico, a fin de hacer efectivos los derechos y principios
fundamentales de la organización política, no resulta indiferente la manera en
que el ahorro público es captado, administrado e invertido(…)”[11]
(negrillas fuera de texto)
Igualmente, la Corporación en su lectura de la Constitución
ha justificado el interés y preocupación estales por la estabilidad
macroeconómica y, por los derechos individuales de los asociados, en los
siguientes términos:
“(…) la orientación del ahorro público hacia determinado
propósito común se halla justificada como mecanismo de intervención del Estado
en la economía (C.P. art. 334), para lograr la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo. Además, la actividad propiamente
financiera tiene repercusión en la soberanía monetaria del Estado, pues es
sabido que el papel que el sistema financiero cumple dentro de la economía
implica la emisión secundaria de moneda, mediante la creación de medios de pago
distintos de los creados por la vía de la emisión, por lo cual su adecuada
regulación, vigilancia y control compromete importantes intereses generales (…)[12].”
4.5.3. El
ordinal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, en
armonía con el numeral 25 del artículo 189 y con el 335 de la misma Carta,
atañen a la intervención estatal en las actividades financiera, bursátil y
aseguradora o en cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de recursos captados del público, tales preceptos disponen un reparto
de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República, según el
cual, aquel, por la vía de las leyes marco, señala las pautas y criterios
legislativos a los cuales debe sujetarse la actividad presidencial.
Importante resulta en esta
distribución de potestades lo contemplado por el legislador en el artículo 46
de Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, citado en lo pertinente para este
juicio, cuando al trazar objetivos a la intervención gubernamental lo hace en los
siguientes términos:
“ARTICULO 46. OBJETIVOS DE LA INTERVENCION. Conforme al artículo 150 numeral 19 literal d) de la Constitución
Política, corresponderá al Gobierno Nacional ejercer la intervención en las
actividades financiera, aseguradora, y demás actividades relacionadas con el
manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, con
sujeción a los siguientes objetivos y criterios:
a. Que el
desarrollo de dichas actividades esté en concordancia con el interés público;
b. Que en el
funcionamiento de tales actividades se tutelen adecuadamente los intereses de
los usuarios de los servicios ofrecidos por las entidades objeto de intervención
y, preferentemente, el de ahorradores, depositantes, asegurados e
inversionistas; (…)”
Observa la Sala desde ya que el
interés público, continúa signando el ejercicio de la gestión financiera, con
lo cual, se concluye que por mandato del Constituyente, tanto el Legislador como
el Ejecutivo; están comprometidos a desempeñar sus tarea atendiendo aquella
pauta.
Otros cánones  generales fijados en  la ley, hacen relación
al señalamiento de la clase de entidades autorizadas para ejercer esas actividades,
los requisitos para su constitución y la necesidad de obtener autorización
estatal para su funcionamiento, el objeto social que deben perseguir y las
operaciones que les son autorizadas a cada una de ellas, las inversiones que
les son permitidas, las prohibiciones y limitaciones que deben acatar, la
responsabilidad de los administradores, y las condiciones generales de su
funcionamiento (contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero- EOSF).  Estas directrices
legales buscan sentar los lineamientos para que el ejecutivo ejerza sus
facultades de control, a fin de que las actividades financiera, bursátil o
aseguradora, se realicen en adecuadas condiciones de seguridad y transparencia,
que las entidades cuenten con los niveles de patrimonio adecuado para
salvaguardar su solvencia, que se democratice el crédito según lo ordena el
artículo 335 superior y que se promueva la libre competencia entre quienes
desarrollen dichas actividades, bajo condiciones de equidad y equilibrio[13].
En lo
concerniente a las atribuciones específicas del  Gobierno, este se encuentra facultado
para acudir a instrumentos concretos de intervención, como lo son el autorizar las operaciones que puedan realizar las entidades
y establecer ciertas condiciones respecto de las mismas (plazos, clases y
montos de garantías, entre otros), expedir normas referentes a los niveles de
patrimonio exigidos de acuerdo con los distintos riesgos asociados con la
actividad, limitar o prohibir, por razones de seguridad financiera, el otorgamiento
de avales y garantías por parte de las entidades objeto de intervención,
determinar el margen de solvencia, el patrimonio técnico mínimo y el régimen de
inversiones de las entidades vigiladas, etc.[14].
Como se
colige de lo considerado y, de lo mandado por el artículo 335 Superior, la
posibilidad de manejar, invertir o aprovechar el ahorro público, está sujeta a
la previa autorización estatal, dado que se trata de actividades que
comprometen el orden público económico y los intereses particulares de los
usuarios. En este sentido ha manifestado la Corte:
“(…) las libertades de empresa y de asociación
para constituir entidades financieras están sujetas a límites especiales
que no se aplican a otra categoría de actividades industriales y comerciales, y
las personas jurídicas que desarrollan la
actividad financiera, independientemente de su naturaleza pública, privada o
mixta, actúan siempre en ejercicio de una autorización del Estado para cumplir
uno de sus fines, que es el de la prestación de los servicios públicos, por lo cual se obligan a cumplir condiciones
mínimas señaladas por él(…)”[15] (negrillas fuera de texto)
4.5.7. Así, las personas jurídicas públicas o privadas que
tengan por objeto el desarrollo de actividades financieras, relacionadas con el
manejo, aprovechamiento e inversión de recursos de captación, deben reunir las
condiciones que exige el Estado para el otorgamiento de la autorización de
funcionamiento, así como las disposiciones que regulan dicha actividad,
contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y, en este sentido,
son asimilables.
Igualmente, existe una importante similitud entre
las instituciones financieras públicas y las privadas, en lo que hace
referencia al ejercicio de la actividad financiera, definida por el Constituyente
como de interés público, dado su papel en la economía de mercado y en la
creación secundaria de dinero, respecto de lo cual esta Sala en la citada
C-1062 de 2003, ha indicado:
“(…)Este
carácter público de la actividad financiera proviene, como arriba se dijo,
del hecho de que las operaciones activas del sistema financiero implican el
manejo del crédito, que hoy en día se considera un bien social necesario
para el adecuado desarrollo económico, y de la repercusión que ella tiene en la
soberanía monetaria del Estado, al cumplir un papel de emisión secundaria
mediante la creación de medios de pago distintos de los creados por la vía de
la emisión estatal(…)(negrillas fuera de texto) (negrilla fuera de texto)
Otras actividades del
sector financiero en las que coinciden entes públicos y privados son la
intermediación financiera, la transformación de activos en plazos[16], en el manejo del ahorro del público, y en el
sistema de medios de pago[17]. Así pues, existe un específico conjunto de normas
que se aplican por igual a las instituciones de crédito definidas en el
artículo 1º del EOSF, sin que el origen de la propiedad de sus activos, pueda
significar un tratamiento privilegiado para públicos o privados, o la
imposición de cargas diferenciadas;  en suma,  todas ellas se rigen y operan
conforme al  Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y bajo la supervisión de
la Superintendencia Financiera.
Ahora, frente a disposiciones relativas a otras materias,
el legislador en ejercicio de su libertad de configuración, puede dar un
tratamiento diferenciado a las entidades financieras públicas y a las de
carácter privado, pues estas divergen, en lo relativo a su constitución,
capital y finalidades. Mientras las primeras pertenecen a la Nación, y entre
sus objetivos pueden considerarse el cumplimiento de fines del Estado y la
promoción de sectores económicos o poblacionales, las instituciones financieras
privadas se caracterizan por ser de propiedad de personas particulares, cuya
meta principal es participar en el mercado financiero con fines comerciales y
de lucro.
Un aspecto importante en esta consideración sobre la
actividad financiera, tiene que ver con la connotación de servicio público que
diversa jurisprudencia, tanto de esta Corporación, como de otras Altas Cortes,
le ha conferido a la labor de la banca. En este sentido, debe recordarse que
desde la sentencia T- 443 de 1992, la Sala, ha manifestado expresamente la
calificación de servicio público para el tipo de empresa en referencia. En sede
de unificación, dijo el pleno de la Corte:
“(…) las personas jurídicas que desarrollan la
actividad bancaria, independientemente de su naturaleza pública, privada o
mixta, actúan en ejercicio de una autorización del Estado para cumplir
uno de sus fines, que es el de la prestación de los servicios públicos, por
lo cual gozan de algunas prerrogativas propias de la actividad, pero igualmente
se obligan a cumplir condiciones mínimas de derechos de los usuarios (…)”[18](negrilla fuera de texto)
En providencia de tutela de 2003, este criterio pesó
de manera importante para amparar los derechos de una persona que había sido
secuestrada y, tras su liberación se le exigía, sin ninguna clase de
miramientos, el cumplimiento de obligaciones bancarias que había dejado de
satisfacer mientras permanecía en cautiverio. Expuso la Sala de Revisión:
“(…)El Estado
tiene el deber de asumir los costos necesarios para garantizar, en muchos
aspectos, el ejercicio de las libertades fundamentales a través de los
servicios públicos. Sin embargo, en otros casos permite que los particulares
también los presten, y que se lucren de ello, recibiendo del Estado todas las
prerrogativas y garantías necesarias para ejercer su actividad. Por lo tanto, los
particulares que prestan servicios públicos y reciben del Estado las
prerrogativas y garantías necesarias para lucrarse de esta actividad, asumen
ciertos deberes y prestaciones hacia las personas(…)”[19]
(negrilla fuera de texto)
Finalmente,
resulta pertinente recordar algunas decisiones proferidas por la Corte Constitucional
cuando se han presentado en circunstancias en las cuales, la actividad
financiera ha comportado la afectación de las condiciones del deudor, sin que
quepan razones constitucionales que justifiquen tal menoscabo a quien suele ser
el extremo más débil de la relación jurídica.
Entre dichas decisiones,
destacan aquellas en las que se generó para las instituciones financieras la
obligación de reliquidar los créditos vigentes en materia de adquisición de
vivienda por la vía de las UPAC. Estas últimas surgieron como uno de
los instrumentos a través de los cuales se implementó una de las estrategias de
desarrollo planteadas en el plan de desarrollo “Las cuatro estrategias”
y, que perseguía a través del desarrollo urbano, concentrar recursos en el
sector de la construcción, con el fin de generar empleo y permitir el uso del
ahorro privado para el desarrollo urbano.
4.6.5. Se creó el “Sistema de Valor Constante” aplicable
tanto para ahorros como para préstamos dirigidos a financiar la construcción y
la adquisición de vivienda, se autorizó la constitución de las Corporaciones de
ahorro y vivienda y se definió la forma de cálculo, la cual fue modificándose[20], hasta  el año
de 1999, cuando estalló la crisis, debido al crecimiento desbordado de las
obligaciones adquiridas a largo plazo para adquisición de vivienda y de las
cuotas a pagar, que al estar tasadas en UPAC hacían
imposible el cumplimiento de sus compromisos crediticios, dando pie al
desbordado aumento de procesos ejecutivos hipotecarios iniciados por las
entidades financieras, circunstancia que tuvo un efecto negativo de gran
impacto social.
4.6.6. Las disposiciones que regulaban el sistema UPAC
fueron objeto de demandas, y esta Corporación, mediante sentencias C-383[21],
C-700[22] y
C-747[23] todas
de 1999, declaró la inconstitucionalidad del sistema UPAC, como mecanismo para
tasar los compromisos que suscribieron las personas para la financiación a
largo plazo para la adquisición de vivienda, motivo por el cual fue expedida
por el Congreso de la Republica, la Ley 546 de 1999, más conocida como Ley de
Vivienda, en la cual se establecieron los lineamientos del nuevo sistema de
financiación de la compra de vivienda a largo plazo, y se adoptaron medidas
tendientes a normalizar la crisis financiera en la cual se encontraban deudores
hipotecarios que habiendo adquirido un crédito de este tipo, bajo el sistema
UPAC, estaban al borde de perder sus viviendas en un proceso
ejecutivo.
En la sentencia C-383 de 1999, al resolver si la
fijación del valor en pesos de la UPAC, con sujeción a una norma que
preceptuaba “ (…) para la determinación de los valores en moneda legal de la
Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también
refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía,”;
quebrantaba el derecho a adquirir y conservar una vivienda digna, conforme a lo
preceptuado por el artículo 51 de la Carta Política, la Corte expuso:
“(…) a juicio de la Corte al
incluír como factor de la actualización del valor de la deuda el de la
variación de las tasas de interés en la economía, se incurre en un
desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se
aumenta no sólo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un
excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía
inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, precisamente por esa razón,
aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del
Derecho, es decir opuesto a la "vigencia de un orden justo", como lo
ordena el artículo 2º de la Constitución.
4.8.  Semejante sistema
para la financiación de vivienda, no resulta a juicio de la Corte adecuado para
permitir la adquisición y conservación de la misma, como de manera expresa
lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso segundo, pues ello
desborda, como es lógico la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda
sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes periódicos de los ingresos
de los trabajadores y de las capas medias de la población no se realizan
conforme a la variación de las tasas de interés en la economía, sino bajo
otros criterios. (negrillas fuera de texto)
4.9. Así mismo, la
determinación del valor en pesos de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante
conforme a la variación de las tasas de interés en la economía a que se ha
hecho referencia, pugna de manera directa con la "democratización del
crédito" que ordena al Estado el artículo 335 de la Constitución como uno
de los postulados básicos en la concepción de éste como "Social de Derecho",
pues, precisamente a ello se llega, entre otras cosas cuando el crédito no se
concentra solamente en quienes abundan en dinero y en bienes, sino
extendiéndolo a la mayor parte posible de los habitantes del país, sin que ello
signifique nada distinto de procurar efectivas posibilidades de desarrollo
personal y familiar en condiciones cada día más igualitarias.(…)”
“(…) ha de concluirse entonces
por la Corte que por las razones ya expuestas, la determinación del  valor en
pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante "procurando que ésta
también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía",
como lo establece el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 en la parte
acusada, es inexequible por ser contraria materialmente a la Constitución, lo
que significa que no puede tener aplicación alguna, tanto en lo que respecta a
la liquidación, a partir de este fallo, de nuevas cuotas causadas por créditos
adquiridos con anterioridad y en lo que respecta a los créditos futuros, pues
esta sentencia es "de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades
y los particulares", de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 del
Decreto 2067 de 1991.”
Por su parte, en la Sentencia C - 313 de 2013, en la cual se
examinó la constitucionalidad del parágrafo 1º del artículo 1º (parcial) de la Ley 1555 de 2012 “Por medio de la cual se permite a
los consumidores financieros el pago anticipado en las operaciones de crédito y
se dictan otras disposiciones”, que estipulaba que el pago anticipado de
los créditos, aplicaba únicamente para los otorgados a partir de la entrada en
vigencia de esta ley, es decir, el 9 de julio de 2012, esta Corporación declaró
la exequibilidad, condicionada a
que los créditos a los cuales se refiere el literal g) del artículo 5º de
la Ley 1328 de 2009, tomados antes del 9 de julio de 2012, también podrían ser
pagados anticipadamente, sin incurrir en ningún tipo de penalización o
compensación.
4.6.11. Para fundamentar su
decisión, la Corte manifestó que si bien podrían aducirse a favor de la exclusión
del beneficio para los adquirentes de créditos antes de la entrada en vigor de
la ley, razones de seguridad jurídica y respeto de la libertad contractual,
existían razones constitucionales en pro de la extensión del beneficio a dichos
deudores fundadas en la cláusula del Estado social de derecho (art. 1), el
logro de la promoción de la prosperidad general (art. 2º), la defensa de los
derechos de los consumidores (art. 78), el derecho a la libre competencia (art.
333), el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes (art. 334), el
derecho a que se promueva la democratización del crédito (art. 335). En esa
ocasión, la Sala estimó que mantener el precepto tal como lo dispuso el
legislador implicaba un quebrantamiento del principio de igualdad.
4.6.13. En conclusión, pronunciamientos como los referidos,
evidencian que en el examen de mandatos reguladores de la actividad financiera,
la Corte Constitucional ha estimado la consonancia o disonancia de aquellos con
imperativos constitucionales tan trascendentales como el orden económico justo
y el respeto al principio de igualdad.
6. La función social de la propiedad y la función social
de la empresa
Para la Sala, resulta necesario referirse a la función
social de la propiedad y de la empresa, dado que algunas intervenciones han
registrado su preocupación por el lugar en que quedan los derechos económicos
del sector financiero, si se atiende el requerimiento de la demandante. En
respuesta a dichas manifestaciones, el Ministerio Público ha recordado que la propiedad
cumple una función social y, por ende, implica derechos, pero también
obligaciones. Similar es la apreciación de la Procuraduría General respecto de
la obligación social solidaria que pesa sobre las entidades de financiamiento
públicas y privadas.
Por lo que concierne a la propiedad, el punto de partida que
se impone para revisar el asunto, es el mandato contenido en el 58 de la
Constitución, cuyo tenor literal, en lo pertinente, es el siguiente:
Art. 58. Se garantizan la propiedad privada y los
demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden
ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación
de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare
en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que implica
obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica
No sobra anotar que si bien es cierto que este mandato fue
modificado por el Acto legislativo Nº 1 de 1999, el apartado transcrito es el
mismo que fue aprobado por la Asamblea Constituyente de 1991. En esa medida, es
de recibo recordar lo que, a propósito el inciso 2 del artículo 58, dijera el
Constituyente Guillermo Perry en defensa del texto aprobado:
“(…) El Doctor Darío
Echandía en 1936 presentó ésta como la fórmula que concreta de manera
específica para la propiedad, el principio general de que el interés público o
social prevalece sobre el interés individual. De esa manera, no solamente es un
derecho y una obligación de manera simultánea como lo vamos a consagrar para el
caso del trabajo en esta Constitución, sino que el derecho de propiedad se
garantiza, solo en tanto y en cuanto cumpla la función social que le es
inherente; por esa razón, la legislación colombiana ha plasmado principios como
el de extinción de dominio. Vale decir que la propiedad que no cumple su
función social intrínseca, deja de ser propiedad (…)” [24]
Resulta pues claro que el constituyente garantizó la
propiedad privada, pero, al igual que cualquier otro derecho, al estimar que no
tiene carácter absoluto, le atribuyó características que la involucran no solo
en la satisfacción de los intereses privados del titular de la misma, sino que
la comprometen en la realización de cometidos sociales. En los orígenes
doctrinales de esta concepción, merece citarse la autorizada voz de León Duguit,
quien en una de sus conferencias en 1911, titulada “La propiedad función
social”, exponía que “(…) si bien es cierto el propietario tiene
el deber, y por tanto el poder, de emplear la cosa que posee en la satisfacción
de las necesidades individuales (…)” también, sentaba la siguiente
proposición “El propietario tiene el deber, y por consiguiente el poder, de
emplear su cosa en la satisfacción de necesidades comunes, de una colectividad
nacional entera o de colectividades secundarias”[25].
La jurisprudencia de esta Sala ha tenido ocasión de referirse
al asunto en los siguientes términos:
“(…) En el Estado social de
derecho, la protección del derecho de propiedad y los demás derechos adquiridos
está vinculada a los principios de solidaridad y de prevalencia del interés
general (C.P art 1). Precisamente, la función social inherente a la
propiedad está orientada a realizar los intereses de la comunidad y por ello
impone a quien sea propietario que, sin renunciar al ejercicio de sus derechos,
contribuya a la realización de intereses que trascienden la esfera meramente
individual (…)”[26]
(negrillas fuera de texto)
El peso específico del interés público como factor que
permite limitar la propiedad como función social, también ha sido resaltado por
la Corporación. En este sentido cabe citar la sentencia C-295 de 1993, cuando al
discutirse la constitucionalidad de una disposición que establecía en el orden
municipal la cesión gratuita de áreas para vías, zonas verdes y servicios
comunales, lo cual, en el entender del accionante vulneraba el derecho de propiedad,
la Sala se inclinó por la constitucionalidad,  incluyendo entre sus motivos el
siguiente:
“La propiedad, en tanto que
función social, puede ser limitada por el legislador, siempre y cuando tal
limitación se cumpla en interés público o beneficio general de la comunidad,
como, por ejemplo, por razones de salubridad, urbanismo, conservación
ambiental, seguridad etc; el interés individual del propietario debe ceder, en
estos casos, ante el interés social.” (negrillas fuera de texto)
Para la Corte, la clásica prerrogativa de disposición que se
tiene sobre los bienes y, los frenos que se oponen a las intromisiones en la
esfera de dicho poder del propietario; por virtud del Constituyente, encuentran
límite cuando a dichas facultades no las acompaña el cumplimiento del deber
constitucional de atender también un interés en alta estima para la Carta, cual
es, el interés social. Al respecto y con miras a justificar las medidas de
extinción de dominio, ha sentado la jurisprudencia:
“(…) En relación con la
extinción de dominio por incumplimiento de la función social y ecológica de la
propiedad privada, hay que decir que el punto de partida para la acción estatal
no está determinado por la adquisición sólo aparente del derecho en razón de la
ilegitimidad implícita en el título, pues se está ante un derecho legítimamente
adquirido y por lo mismo protegido por la Constitución y la ley.  Lo que ocurre
en este caso es que el derecho de propiedad, en el contexto primero de un
Estado social y luego de un Estado constitucional, impone obligaciones al
propietario.  Éste tiene una facultad de disposición sobre sus bienes.  No
obstante, esta facultad tiene límites impuestos por la Constitución misma,
límites que se orientan a que tales bienes sean aprovechados económicamente no
sólo en beneficio del propietario, sino también de la sociedad de la que hace
parte y a que ese provecho se logre sin ignorar el deber de preservar y
restaurar los recursos naturales renovables.  Ese es el sentido de la propiedad
en cuanto función social y ecológica.  De allí que cuando el propietario, pese
a haber adquirido justamente su derecho, se desentiende de la obligación que le
asiste de proyectar sus bienes a la producción de riqueza social y del deber de
preservar y restaurar los recursos naturales renovables, incumpla una carga
legítima impuesta por el Estado y que éste, de manera justificada, opte por
declarar la extinción de ese derecho (…)” (negrillas fuera de texto)
En suma, resulta constitucionalmente admisible que en
aquellos casos en los cuales el interés social resulte afectado, pueda el
Estado trazar límites al derecho de propiedad privada. Dicha intromisión debe
estar signada por la realización del mandato que califica a la propiedad como
una función social.
En lo que atañe a la función social de la empresa el
artículo 333 de la Constitución Política de 1991, dispuso en lo pertinente:
“ARTICULO  333. La actividad económica y la iniciativa privada son
libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá
exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
La libre competencia económica es un derecho de
todos que supone responsabilidades.
La empresa, como base del desarrollo, tiene una
función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y
estimulará el desarrollo empresarial. (…)”
Un elemento importante en la comprensión del significado a
atribuirle al precepto en estudio, es la explicación presentada en las
discusiones de la  Asamblea Nacional Constituyente sobre el asunto, al respecto
se expuso:
“(…) en el segundo inciso hay
una primera frase que considera la subcomisión que tiene una gran importancia,
es el de que la empresa tiene una función social que implica obligaciones, esta
idea, venía de algunos proyectos presentados a consideración de la Asamblea, y
algunos miembros de la subcomisión, inicialmente plantearon que si la propiedad
es una función social, pues no es necesario decir también que la empresa como
tal tiene una función social. Pero finalmente llegamos a la conclusión de que
la empresa es mucho más que la propiedad de una serie de bienes. La empresa es
una organización que además de los bienes que tiene, tiene una determinada
tecnología, unas especializaciones, un grupo humanos (sic) que allí laboran,
desde directivos hasta trabajadores, quienes deben manejar la empresa no
solamente con un criterio de utilidad para los dueños o de beneficio para los
trabajadores, sino par (sic) el interés más amplio de la sociedad (…)por esas razones
consideramos conveniente señalar esto en la norma constitucional(…) es el
concepto moderno del manejo de la empresa. Cualquier curso de administración,
sobre todo los posgrados hoy en día, señalan que el manejo de las empresas
tiene que terner (sic) en cuenta de manera muy especial el entorno social, que
la empresa está cumpliendo una función de carácter social, que va más allá del
propio conglomerado compuesto por los accionistas, los directivos y los
trabajadores (…)”[27]
Valora la Corte Constitucional que el querer del
constituyente, al connotar como social la función de la empresa, implica la
atribución de obligaciones que exceden el afán de lucro particular. Si bien es
cierto la configuración de la empresa, comporta obligaciones entre los diversos
sujetos que interactúan para el logro de los fines de la organización, como los
son los propietarios o accionistas, trabajadores, clientes para la adquisición
de bienes o usuarios de los servicios ofertados; también es cierto que, el
universo en el cual se inserta el tipo de organismos en referencia, supera, en
mucho, el particular y específico marco señalado. Es el conglomerado social
quien, de manera más general, puede resultar comprometido con el actuar
empresarial. No pueden por ejemplo,  ignorarse los importantes efectos que en
materia de confianza en el ahorrador e inversor, generan eventuales prácticas
financieras atribuibles a actores específicos. No podrían ignorarse las
consecuencias que puede acarrear para la salud de la colectividad, el manejo
inadecuado de singulares procesos industriales. Para la Sala, circunstancias como
las referidas, evidencian el importante alcance de la actividad empresarial. No
pasa por alto la Corte el trascendental papel que desempeña la Empresa en el
contexto de las sociedades y, tal es su entidad que el constituyente
expresamente lo reconoció al expresar que ese tipo de organización es la base
del desarrollo, pero, es esa justamente otra razón que hace patente el
compromiso de dichos organismos en la construcción social.
Encuentra pues la Corporación que la libertad de empresa
como derecho de raigambre constitucional, no es, ni puede ser absoluto, con lo
cual, se entiende la necesidad de trazarle límites y, fijarle restricciones a
la libertad empresarial. Ciertamente, dichos cotos han de tener asidero
constitucional, no de otro modo se entiende en este caso, lo dispuesto en el
artículo 334 Superior que en lo atiente dice:
ARTICULO 334  La dirección
general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la
explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la
producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los
servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de
conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad
fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo
y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal
deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos
del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será
prioritario.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a
los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas,
en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de
los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y
competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
Como se advierte en el imperativo constitucional
inmediatamente transcrito, debe el Estado, por mandato de la ley, adoptar las
medidas que permitan lograr el cometido de los fines establecidos de manera
general por el Constituyente. Es precisamente la función social, uno de esos
propósitos a lograr y, a su vez, esta funge como motivo del actuar legislativo
cuando la realización de fines estatales, como los consagrados en el artículo 2
de la Carta, entre ellos la defensa del interés general; exigen el cumplimiento
de la intervención estatal ordenada en el citado artículo 334 de la
Constitución. Relevante en esta consideración resulta recordar lo dicho en otra
oportunidad por el Pleno de la Corte:
“(…) la función social,
asociada a la empresa, es fuente de un sinnúmero de intervenciones legítimas
del Estado que se instrumentalizan a través de la ley. Entre otros criterios
relevantes que en este sentido pueden tomarse en cuenta, se mencionan los
siguientes: la actividad de la empresa; su estructura organizativa; el mercado
en el que se inserta; el tipo de financiamiento al cual apela; el producto o
servicio que presta; la importancia de su resultado económico etc. Los
anteriores factores pueden determinar variadas formas de inspección, control,
regulación y existencia de estímulos e incentivos.(…)”[28]
En otra ocasión advirtió la Sala:
“(…) en ciertos casos la función social de la empresa, se
logra como una contrapartida de los incentivos económicos que el legislador
decide otorgar con miras a alcanzar determinados objetivos económicos de
interés general. (…)”[29]
Y en la misma providencia destacó el peso del interés
general como límite de la libertad de empresa:
“(…) La Corte ha hecho énfasis
en que tanto los posibles estímulos como  las limitaciones de orden legal a las
que puede verse sometida la libertad económica y de empresa, han de tener como
guía  la garantía de los derechos fundamentales de las personas y la
prevalencia del interés general (…)”[30]
De lo dicho, concluye la Sala que la libertad de empresa
desde la perspectiva constitucional debe cumplir una función social, razón,
entre otras, que autoriza la intervención estatal por la vía de la concesión de
estímulos, beneficios, restricciones y otras medidas cuyo telos bien
puede ser la mejora de la calidad de vida de los habitantes del territorio
nacional, la prevalencia del interés general o la garantía de los derechos
fundamentales de los asociados.
7. El trato a las personas en situación de debilidad manifiesta
y sus deudas con el sector financiero
No son pocas las ocasiones en las que la Corte
Constitucional, en el marco de la acción de tutela, ha examinado situaciones en
las cuales sujetos en condiciones de vulnerabilidad, han acudido a la
protección constitucional al estimar que sus derechos han resultado conculcados
por entes dedicados a la actividad financiera. En esas oportunidades, los
accionantes, en calidad de deudores, no han podido satisfacer debidamente sus
obligaciones con las referidas entidades y, estas han adelantado los cobros y
acciones judiciales respectivas. Seguidamente, se procederá a referir
jurisprudencia en la cual se evidencia la circunstancia anotada.
Mediante sentencia T- 520 de 2003 la Sala Quinta de
Revisión, resolvió la solicitud de amparo de un ciudadano víctima del punible
de secuestro, a quien tras haber sido liberado, se le exigió por parte de una
entidad bancaria, el cobro de una serie de obligaciones que no había podido
satisfacer oportunamente, dado el plagio del cual fue objeto y, la grave
afectación económica sufrida con ocasión de las exigencias dinerarias con las
que tuvo que correr para recuperar su libertad. Frente a estos hechos, el
afectado, solicitó al establecimiento financiero la refinanciación de sus
deudas, obteniendo como respuesta, no solo la negativa a su pedimento, sino, el
inicio de los procesos ejecutivos correspondientes en su contra.
Para decidir, el juez de tutela recordó el carácter
de servicio público que se predica de la actividad financiera y, manifestó que
la condición de secuestrado conlleva una circunstancia que se impone a la
víctima. Expuso la Sala de Revisión que “(…)
no puede asumirse que el secuestro es previsible, por el hecho de ser de
“posible ocurrencia (…)”, recordando la jurisprudencia sentada en la
sentencia C- 400 de 2003. Agregó el juez de tutela:
“(…)resulta
irrazonable someter a las personas que han sido secuestradas al deber
probatorio, propio del derecho ordinario, de demostrar la imprevisibilidad e
irresistibilidad de su secuestro, así como su relación causal con el
incumplimiento(…)”
En su momento, el problema jurídico fue enunciado
del siguiente modo:
“(…) ¿se
vulneran los derechos a la igualdad y al libre desarrollo de la personalidad
cuando una entidad bancaria exige el pago a un deudor secuestrado y
posteriormente liberado, sin considerar los efectos que tuvo su secuestro sobre
sus posibilidades de cumplir?(…)”
Ante este interrogante, el juez de revisión encontró
que la entidad bancaria desconoció los derechos del deudor, pues, de un lado al
desatender su deber de solidaridad no consideró la situación concreta del
accionante y, de otro, el actuar del banco, no se correspondió con el respeto
del principio de igualdad cuando no tuvo en cuenta la protección especial que
se le dispensa por el ordenamiento a las personas víctimas del punible de
secuestro. Respecto de la solidaridad dijo la Sala de Revisión:
“(…) La
aplicación judicial directa de la solidaridad resulta particularmente exigible
en estos casos. La solidaridad no sólo es un deber constitucional genérico
(C.N. art. 95.2), también es un principio fundamental (C.N. art. 1º). Como
principio, la solidaridad imprime ciertos parámetros de conducta social a los
particulares, que pretenden racionalizar ciertos intercambios sociales. En
el Estado Social de Derecho, el principio de solidaridad cumple la función de
corregir sistemáticamente algunos de los efectos nocivos que tienen las
estructuras sociales y económicas sobre la convivencia política a largo plazo.
Por supuesto, la solidaridad, como principio exigible a los particulares, no es
un instrumento necesario para garantizar la convivencia política,
independientemente del modelo de Estado. Se trata más bien de una construcción
histórica, de una herramienta que acogió el Constituyente de 1991, como
instrumento normativo consistente con su opción política por el Estado Social
de Derecho.(…)” (negrilla fuera de texto)
Se destacan en el ejercicio argumentativo de la
tutela referida, las importantes alusiones al aval constitucional que tuvo en
materia de protección a la familia de los secuestrados y, las personas víctima
de desaparición forzosa; la extensión de la normatividad  que ordenaba el pago
de salarios para  servidores públicos en situación de cautiverio. Estas razones
se constituyeron en fundamento del amparo predicable para sujetos que el juez
constitucional estimó como susceptibles de especial protección y merecedores de
un trato diferenciado, en este caso una víctima de secuestro. Se sostuvo en la
providencia:
“(…) el principio de solidaridad
impone a las entidades financieras un deber de consideración hacia los deudores
del sistema financiero que han sido liberados después de un secuestro. En
desarrollo de sus actividades, estas entidades no pueden imponerles a los
deudores que hayan sido secuestrados cargas que superen sus posibilidades de
cumplir libre y responsablemente sus obligaciones financieras. Particularmente,
en aquellas circunstancias en que la conducta de las entidades bancarias incida
directamente sobre las posibilidades de readaptación a la actividad económica y
social de estas personas. (…)”
Por lo que concierne a la afectación de la autonomía
de la víctima, expuso el juez de amparo:
“(…) si
bien las desigualdades que se manifiestan de ordinario en las relaciones
contractuales son objeto de protección por parte del ordenamiento jurídico, los
derechos del acreedor no son absolutos. Por el contrario, la forma como el
acreedor ejerce los derechos derivados del contrato no es constitucionalmente
irrelevante”
(…)”
“(…) En tales casos la persona se
encuentra ante la imposibilidad de decidir libremente si cumple o no con sus
obligaciones, y no se le está permitiendo asumir responsablemente las
consecuencias de sus actos.(…)”
Igualmente, resulta de singular importancia la
consideración que en la providencia profusamente transcrita, se hace sobre el
acceso a la justicia por parte de los organismos financieros, cuando, en
circunstancias como las descritas, pretenden el cobro de sus acreencias por la
vía judicial sin atender la particular situación de debilidad del demandado que
justificadamente no cumple con el pago respectivo. Se expuso en el fallo:
“(…) las entidades bancarias no pueden exigir
judicial o extrajudicialmente el pago de las cuotas del préstamo durante el
término del secuestro, y hasta un año después de su liberación. Aunque la
facultad de exigir judicialmente el cumplimiento de una deuda está amparada por
el derecho de acceso a la administración de justicia, considerado fundamental
por la jurisprudencia de esta Corporación, tal derecho no es absoluto”
(…)
“(…) los bancos no pueden exigir
judicialmente el pago de la deuda a una persona que ha sido secuestrada sino
después del año siguiente a su liberación, so pena de vulnerar sus derechos
fundamentales. Interponer una demanda contra una persona que ha sido
secuestrada, conociendo previa o posteriormente que su incumplimiento se debió
al secuestro constituye una conducta contraria al principio de buena fe, y un
abuso del derecho de acceso a la administración de justicia.(…)”
Estas razones, permitieron que en el asunto reseñado se censurara el
uso de la cláusula aceleratoria por parte de la entidad crediticia, igualmente,
se rechazó el cobro de intereses moratorios y, otra sumas propias de la condena
en el proceso ejecutivo. Concluyó el juez de tutela:
“(…)
Resultaría extremadamente gravoso para el deudor tener que cancelar la
totalidad de dichos intereses en el momento en que supere la etapa de
recuperación. La onerosidad de dicha carga implicaría un desequilibrio
económico del contrato que fue pactado en cuotas, precisamente para permitir el
cumplimiento del deudor
(…)
(…) no
sobra advertir que las entidades bancarias deben renegociar con los deudores
los intereses de la deuda en condiciones de viabilidad financiera, que permitan
la recuperación económica de los deudores que han sido secuestrados(…)”
No pasa inadvertido que uno de los móviles por los cuales se protege al
deudor, en casos como el descrito, es la recuperación de aquel. Permitir sin
más los cobros al afectado, no se compadece con el mandato de solidaridad y
torna en más gravosa la ya de por sí difícil situación de la persona que busca
el amparo constitucional. Como colofón de lo expuesto, la Corte
ordenó “(…)a las entidades bancarias que se abst(uvieran)  del cobro
anticipado de la deuda, de los intereses moratorios por el incumplimiento
durante el lapso en que el demandante estuvo secuestrado y hasta un mes después
de la notificación de la (…) sentencia, así como de los honorarios de abogado y
demás gastos y costas derivados del cobro judicial o extrajudicial de la deuda”
En otro caso, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, se pronunció frente al requerimiento de
tutela elevado por una pareja agobiada por un proceso ejecutivo hipotecario. El
problema jurídico se formuló en los siguientes términos:
“(…)  ¿Se
vulneran principios superiores y derechos fundamentales cuando una entidad
bancaria promueve un proceso ejecutivo en contra de los deudores de un crédito
hipotecario para adquisición de vivienda de interés social y lo hace sin tener
en cuenta su condición de portadores sintomáticos del virus de
inmunodeficiencia adquirida, encontrarse desempleados y ser padres de cuatro hijos
menores de edad?(…)”[31]
En los considerandos del proveído la Sala de
Revisión, nuevamente calificó como servicio público la actividad financiera y,
seguidamente recordó el peso que tiene el principio de solidaridad en el
ordenamiento jurídico nacional. Se dijo en la providencia:
“(…) en
el constitucionalismo colombiano, la solidaridad es uno de los fundamentos del
estado social de derecho y como tal está consagrado en el artículo 1º de la
Carta.  Pero, al mismo tiempo, la solidaridad es un deber de las personas
consagrado en el artículo 95.2 superior, deber que impone el despliegue de
acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud
de las personas (…)”
En la misma decisión, el Juez de Revisión advirtió
que en tratándose de sujetos con padecimientos de salud y en condiciones como
las de los afectados correspondía no solo al Estado, sino a los particulares,
cumplir sus deberes de solidaridad. Se expuso en su momento:
“(…)
cuando se trata de pacientes afectados por el síndrome de inmunodeficiencia
adquirida, el mandato de especial protección de las personas que se encuentran
en condición de debilidad manifiesta, vincula también a los particulares y que
en este caso él se halla inescindiblemente ligado al deber de solidaridad que
les asiste a todas las personas(…)”
En el caso concreto y, con miras a tutelar los
derechos de los accionantes, cuya situación personal los hacía susceptibles de
una consideración especial, la Sala expuso que:
“(…) Ser titular de un crédito
no habilita a nadie a mostrarse indolente ante la tragedia ajena, mucho más si
ésta no sólo compromete la vida del deudor sino que interfiere su capacidad de
asumir la defensa de sus propios negocios.
Si estas mínimas exigencias de
humanidad y consideración no estuvieran fundadas en derechos y principios como
los de dignidad del ser humano, solidaridad, lealtad y buena fe y no fueran
jurídicamente exigibles en supuestos de afectación de derechos fundamentales,
habría que concluir que la democracia constitucional colombiana ha sido
suplantada por un rígido formalismo jurídico.(…)”
Un aspecto importante en la reflexión de la Sala de
Revisión referida, hace relación a que el incumplimiento de las obligaciones
bancarias, en casos como el examinado, guarda estrecha relación con la
importante afectación de la capacidad productiva de las personas. Con tales
presupuestos y, frente a la manifiesta desidia de los funcionarios del banco
accionado, se procedió a confirmar la suspensión del proceso ejecutivo
hipotecario adelantado contra los accionantes y, se ordenó la refinanciación
del crédito acorde con la situación específica de los afectados. Como medida de
control del cumplimiento de lo ordenado, se ordenó la entrega de informes por
parte de la entidad accionada.
Un tercer ejemplo de los casos en los cuales
nuevamente se revisó lo acontecido a sujetos de especial protección frente al
sector financiero, dada su condición de debilidad manifiesta, se puede
encontrar, entre otras, las sentencias T- 312 de 2010, T-697 de 2011 y T-181 de
2012[32]. En todas ellas se examinó la situación de personas
en situación de desplazamiento forzado, las cuales, no atendieron debidamente
sus obligaciones crediticias. En el asunto que dio origen a la sentencia T-312
de 2010, el accionante manifestaba no poder atender la propuesta de
refinanciamiento hecha por el banco, la Sala de Revisión, acudió nuevamente al
principio de solidaridad en los siguientes términos:
“(…) es
menester reiterar que la solidaridad no es un deber exigido únicamente a los
organismos e instituciones estatales, sino que está estrechamente
correlacionado con los particulares[33]
en general, pero más aún se exige dicho presupuesto constitucional de quienes
prestan un servicio público autorizado legalmente, como es el caso de la
actividad financiera (…)” (negrilla fuera de texto)
Como medida para amparar los derechos conculcados al
accionante, se ordenó “(…) el otorgamiento de un
plazo justo dentro del cual la situación económica del accionante se
estabilice, pues materialmente no tiene la misma capacidad de pago ( de quien)  no
ha sido víctima del desplazamiento.(…)”. Nuevamente se aprecia que un
factor atendido por la jurisprudencia, en asuntos como el estudiado, hace
relación a la afectación de la capacidad de pago con ocasión del hecho que
torna a una persona en un sujeto en condiciones de debilidad manifiesta y, lo
hace merecedor de una protección constitucional diferente. Importante es la
valoración hecha por la Sala de Revisión en un apartado elocuentemente titulado
“La no exigibilidad de la deuda mientras persistan las circunstancias de
indefensión y debilidad manifiesta en el accionante debido al desplazamiento”. El
acápite en referencia concluye que:
“(…) el
banco no puede hacer uso de las cláusulas aceleratorias que pudieron haber
suscrito en el contrato con el accionante para efectos de hacer exigible la
totalidad de la deuda, ni podrá cobrar intereses moratorios durante el periodo
señalado. Sin embargo, el banco tiene derecho a cobrar los intereses moratorios
que se hayan causado con anterioridad al desplazamiento(…)”
Adicionalmente, se previó que
dada la imposibilidad de hacer exigible la totalidad de la deuda, no procedía
en cobro judicial y, de estarse surtiendo un proceso de esta naturaleza, este
debía darse por terminado.
Estos criterios fueron
retomados en la sentencia T-697 de 2011, en la cual se resumieron del siguiente
modo:
a)
La obligación contraída por una víctima del desplazamiento forzado previa su
ocurrencia no es exigible mientras persistan las circunstancias de indefensión
y debilidad que caracterizan el delito del desplazamiento y sus consecuencias,
debido a que ello acarrea la pérdida o alteración de las medios de producción
que de forma tradicional habían sido empleados por la víctima para la manutención
propia y la de su familia. Sin embargo, debido a que ordenar que la
suspensión de la obligación crediticia hasta la estabilización socio-económica
de la víctima podría resultar desproporcionado, se hace imperiosa la
renegociación de la deuda y la terminación de cualquier proceso ejecutivo que
se hubiese iniciado para su exigibilidad.
b) En
esa medida, el incumplimiento de las obligaciones por parte de la
víctima desde la fecha del desplazamiento hasta la notificación de la sentencia
que resuelve el proceso de tutela no comportarán mora, lo que implica a su vez
que sea inadmisible el uso de cláusulas aceleratorias y el cobro de intereses
moratorios durante dicho lapso.
c) Los intereses de mora
causados sobre las cuotas que se llegaron a pagar desde el momento del
desplazamiento hasta la notificación de la sentencia serán abonados al capital
total adeudado.
d) Se reconoce el derecho que
le asiste a la entidad bancaria para reclamar el pago de intereses
remuneratorios o de plazo causados a partir del momento del desplazamiento
sobre las cuotas que hayan dejado de pagarse a partir de dicha fecha. Dichos
intereses, al igual que las cuotas que están pendientes de pagar, deben
calcularse con sujeción al principio de solidaridad y teniendo en cuenta las condiciones
de desplazamiento del actor, para lo cual deberán llegar a nuevos acuerdos de
pago. Si no se llega a un acuerdo, se debe aplicar el artículo 884 del Código
de Comercio.
Por lo que concierne a la Sentencia T-181 de 2012,
debe indicarse que la Sala  Primera de Revisión tuteló el derecho de un
ciudadano “(…) a obtener un trato especial como persona
desplazada, destinado a propiciar el pago de sus obligaciones crediticias en
condiciones acordes con su situación”. El afectado, había pactado un crédito
hipotecario, cuyos pagos no pudo atender dado que  junto con su familia fue
víctima de desplazamiento forzado. La entidad financiera propuso una fórmula de
pago que al no poder ser atendida por el deudor, condujo a que el banco
iniciara la acción civil del caso. En esa oportunidad el Juez de Revisión,
entendió que se había fijado por la Corte una regla jurisprudencial del
siguiente tenor:
“(…) La
regla jurisprudencial extraída de los pronunciamientos reiterados en esta
oportunidad establece que (i) las personas víctimas de desplazamiento forzado,
que (ii) suscribieron un crédito hipotecario antes de que se presentaran los
hechos que motivaron su movilización; y (iii), con posterioridad a esos hechos
suspenden el pago de las cuotas correspondientes por motivo del desplazamiento
forzado, (iv) tienen el derecho a que las entidades financieras reestructuren
la deuda y adopten (…) medidas(…)”[34]
Examinada la jurisprudencia,
puede la Sala puntualizar algunas consideraciones a tener en cuenta, cuando el
asunto en estudio, es el trato que debe brindar el sector financiero a los deudores
en condición de debilidad manifiesta:
a)     La
actividad financiera tiene como uno de sus fines la prestación de un servicio
público, con lo cual, está sujeta a los límites que se le trazan por vía de la intervención
del Estado.
b)    El
principio de solidaridad, esencial en la existencia del Estado Social de
Derecho y, reconocido puntualmente en los artículos 1 y 95 ordinal 2° del
inciso 2 Superiores, como deber, compromete tanto al Estado como a los
particulares.
c)     En
virtud del respeto al principio de igualdad, entendida como “desigualdad
adecuada a la desigualdad de la situación”[35],
la concurrencia de las calidades de sujeto de especial protección y, deudor del
sistema financiero; comporta en circunstancias específicas un trato
diferenciado por parte de las entidades financieras.
d)
La afectación
de la capacidad productiva, por la condición de debilidad manifiesta que
presenta el deudor, es un factor relevante al momento de adelantar la refinanciación,
el cobro o el proceso judicial, por parte del acreedor financiero.[36]
Seguidamente procede la Corte a revisar el estatus
jurídico atribuible a las personas víctimas de desastres.
8. La situación de
desastre como objeto de regulación y las víctimas de desastres como sujetos de
especial protección constitucional
La normativa que evidencia la preocupación
contemporánea por los desastres y las calamidades públicas, no resulta escasa.
El afán de preservar las personas y los bienes frente a lo que puede ser el
poder de la naturaleza, ha conducido a proponer marcos de acción y reglas,
desde ámbitos que abarcan la comunidad internacional hasta los espacios de
orden local.
Una muestra del interés universal para prevenir,
mitigar y, dado el caso, encaminarse hacia la recuperación y la rehabilitación
de los colectivos afectados por el desastre, lo constituye la conferencia
Mundial sobre la reducción de los desastres naturales celebrada en Hyogo
(Japón) en enero de 2005. En dicho evento, se produjeron 3 resoluciones
orientadas a reconocer la toma de medidas para lograr un mundo más seguro y
evitar las “(…) pérdidas de irremplazables vidas humanas y valiosos bienes
(…)”  buscando reducir tales daños de orden humano, social, económico y
ambiental. En la primera de tales resoluciones se dijo:
“(…)
Reconocemos que existe una relación intrínseca entre la reducción de los
desastres, el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza, entre
otras esferas, y la importancia de lograr la participación de todos los
interesados, en particular los gobiernos, las instituciones financieras y las
organizaciones regionales e internacionales, la sociedad civil, incluidas las
organizaciones no gubernamentales y los voluntarios, el sector privado y la
comunidad científica. Por consiguiente, expresamos nuestra
satisfacción por todas las actividades y las aportaciones realizadas durante la
Conferencia y en su proceso preparatorio.(…)”(negrillas fuera de texto).
En la resolución No. 2 de la conferencia de Hyogo,
se establecieron deficiencias y retos particulares en cinco ámbitos, entre
ellos, el de una“preparación para una respuesta eficaz y una recuperación
efectiva”. En el mismo documento, se incluyeron entre los objetivos
estratégicos, los siguientes:
“(…) b) La
creación y el fortalecimiento de instituciones, mecanismos y medios a todo
nivel, en particular a nivel de la comunidad, que puedan contribuir de manera
sistemática a aumentar la resiliencia ante las amenazas.
c) En la
fase de reconstrucción de las comunidades damnificadas, la incorporación
sistemática de criterios de reducción de riesgos en el diseño y la ejecución de
los programas de preparación para las situaciones de emergencia, de respuesta y
de recuperación.(…)”
En un contexto menos universal se tiene la “Estrategia
Andina para la Prevención y Atención de desastres- EAPAD”  contenida en la
decisión 713  de agosto de 2009, emanada  del Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores, en uno de cuyos partes se señala:
“La gestión del riesgo de
desastres, una responsabilidad compartida
Tradicionalmente,
las responsabilidades en la gestión del riesgo de desastres han estado
concentradas en los Estados, comprometiendo, en el caso de los desastres, la
estabilidad fiscal y el desempeño macroeconómico o poniendo una carga excesiva
en la gestión que las administraciones no podrían atender. En este contexto, el
papel del sector privado debe ser más activo en la reducción de las condiciones
de riesgo en sus procesos productivos; así como desempeñar un rol dinamizador
en la creación de mercados de seguros y reaseguros, educación, investigación,
medios masivos e información pública, para citar algunos casos,
Igualmente, la sociedad civil
ha estado débilmente vinculada a los procesos de desarrollo institucional de la
gestión del riesgo de desastres y en los procesos de reconstrucción, a pesar de
haberse  demostrado que el éxito de los procesos requiere la vinculación activa
de las comunidades en la orientación, gestión y control de los programas”
(negrillas fuera de texto)
Entre las prioridades señaladas en la estrategia, resulta
oportuno destacar la siguiente:
“(…) Prioridad 5: Fortalecer
la preparación para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta eficaz a
todo nivel.
Se podría reducir el impacto
de los desastres si las autoridades, las comunidades y las personas están bien
preparadas y realizan una gestión eficaz de las situaciones de desastre.”
Un instrumento jurídico que merece ser mencionado en esta
sucinta descripción es la “Convención Interamericana para facilitar la
asistencia en casos de Desastre”, adoptada en Santiago, Chile, el 7 de junio de
1991, la cual fue declarada exequible por esta Corporación mediante sentencia
C- 316 de 2012. Este Tratado Internacional, incluyó en su preámbulo el siguiente
considerando:
“(…) CONSCIENTES de que un
verdadero espíritu de solidaridad y de buena vecindad entre los Estados
americanos se ha manifestado en casos de desastre y que ese espíritu puede
fortalecerse mediante una preparación que permita actuar con más eficacia,(…)”
De la diversa preceptiva anotada, se puede colegir que el
interés por adoptar medidas frente a los desastres y calamidades públicas,
trasciende las fronteras nacionales. Resulta indubitable que el poder omnímodo
de la naturaleza, en ocasiones desencadenado por la negligencia o ignorancia
humana, no conoce de nacionalidades u otras peculiaridades al momento de causar
daño.
Igualmente, se puede observar que una de las facetas del
desastre, hace relación al momento posterior al acaecimiento de la tragedia y,
corresponde al Estado expedir la normatividad del caso, con miras a lograr la
recuperación de los afectados. En este sentido, se constituye en un telos
para los Estados, el aumento de la resiliencia de las poblaciones damnificadas,
pues,  es éste uno de los supuestos sobre los que se  pretende rehabilitar
aquello que ha sido dañado por la devastación.
Entiende la Corte que una característica importante de la
actuación ex post frente a las calamidades públicas, es la eficacia de
la gestión orientada a recuperar lo perdido. Sin tal exigencia, podría
acontecer que los esfuerzos desplegados para reducir el perjuicio ocasionado
por la tragedia, resulten infructuosos. En esa medida, se requiere contemplar
diversos factores, pues, lo que se logra atendiendo una dimensión del problema,
se desvanece al descuidar otra esfera del mismo. Así por ejemplo, una
importante inyección financiera de orden estatal, orientada a mejorar las
condiciones de los damnificados, no logrará el efecto deseado, si por su parte
el sector financiero privado no toma medidas que en atención a la
circunstancia, permitan paliar las dificultades económicas y en el mediano
plazo recuperar la capacidad financiera de las víctimas.
Del mismo modo, se advierte que el desastre y la calamidad
pública, no son asuntos del exclusivo resorte del Estado. Tal como se desprende
de las varias citas hechas, opera un mandato de responsabilidad compartida, el
cual, se aviene sin duda, con el mandato de solidaridad. No admite la Corte el
particular razonamiento, vertido por varios intervinientes, según el cual, la
solidaridad se agota en el cumplido pago de la carga obligación crediticia. Apreciación
que contraviene claramente los principios que inspiran el Estado Social de
Derecho.
Por lo que concierne a la regulación que el constituyente
concibió en relación con eventos de desastre, resulta pertinente recordar lo
dispuesto en el mencionado ordinal 2° del inciso 2 del artículo 95 Superior,
cuyo tenor literal reza:
Son deberes de la persona y del
ciudadano:
1.     (…)
2.     Obrar
conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las
personas;
Igualmente, el contenido del artículo 215 en lo
tocante al objeto de examen, dispone:
“ARTICULO
215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en
los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los
ministros, declarar el Estado de Emergencia (…)”
Tal es la entidad de las situaciones de calamidad y
desastre, que se estipuló la posibilidad de acudir a una medida extrema, cual
es, la declaración del Estado de Emergencia con todo lo que ello comporta para
la separación de poderes, esto es, la atribución de facultades legislativas en
cabeza del Ejecutivo.
Para la Corte Constitucional, las diversas
manifestaciones invocadas, ponen de presente que las situaciones en
consideración, dejan al ser humano en condiciones que no solo riñe con la
normalidad, sino que, además, no se corresponde con un estado deseable. La
experiencia humana demuestra que la catástrofe puede privar al ser humano hasta
de sus más básicos derechos e, igualmente puede situarlo en condiciones de
debilidad manifiesta.
Ha dicho este Tribunal en sede de tutela, al
referirse a las víctimas de desastres y los deberes del Estado y la sociedad
frente a sus dramáticas circunstancias, in extenso:
“(…) en el caso de personas
que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, debido a su estado de
vulnerabilidad a causa del acaecimiento de un  desastre, el principio de
solidaridad cobra una dimensión concreta que hace que el derecho a una vida
digna se relacione directamente con la salud, con la seguridad alimentaria y
con la protección mínima de seguridad ante los peligros de la intemperie entre
otros aspectos. Por esta razón tanto el Estado, como la sociedad y la
familia deben concurrir a la protección de este bien jurídico.
En conclusión, la Sala
estima que en situaciones de desastre la solidaridad se concreta como una pauta
de comportamiento conforme a la cual deben obrar tanto el Estado como la
sociedad[37].
En esta medida las personas que  se han visto afectadas de forma indirecta
por las consecuencias de un desastre, específicamente por las consecuencias que
implica la nueva situación de los damnificados en el entorno social, deben
colaborar activamente en la mitigación de los daños obrando conforme al
principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias
ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas (C.P.
artículo 95 numeral 2), por lo cual deben abstenerse de ordenar o ejecutar
actos que puedan amenazar, profundizar la condición vulnerable de la población
que ha sufrido directamente los efectos de la calamidad, o de dañar la vida
de sus semejantes, procurando el cuidado integral de su salud y la de su
comunidad.
En consecuencia, el desconocimiento
por parte de los particulares de las situaciones de vulnerabilidad de los
conciudadanos, ignorando tanto el evento del desastre como sus consecuencias en
el entorno social, económico, ambiental y familiar, implica una vulneración a
los derechos fundamentales de los damnificados, por lo cual podrán hacerse
exigibles la cesación de las causas contrarias a la especial protección debida
a la población vulnerable, o las acciones tendientes a la efectividad de la
misma.
Sin embargo, la Sala advierte que si bien en situaciones de desastre
pueden presentarse limitaciones a los derechos de diferentes personas, ello no
implica per se  que se desconocerán del todo tales derechos. En efecto, la
limitación no puede significar bajo ninguna circunstancia la negación de los
derechos, de modo que las restricciones sólo pueden establecerse bajo rígidos
criterios de proporcionalidad y temporalidad a la par de un proceso de
recuperación y reconstrucción que, como se anotó anteriormente, debe responder
a los daños colaterales e indirectos y no solo a la atención de emergencia en
las zonas y poblaciones directamente afectadas.(…)”[38] (negrilla fuera de
texto)
Entiende la Corte Constitucional que para el
constituyente, la peculiar condición de vulnerabilidad de las personas víctimas
de desastres y, calamidades públicas, convoca tanto al Estado como a la
sociedad en su auxilio. La razón en la cual se funda esta especial
consideración, es justamente el estado de indefensión producto de la grave
afectación de los derechos de quienes padecen el infortunio de la catástrofe.
El eventual deterioro de la salud, la pérdida abrupta de su patrimonio, el
dolor en razón del daño o desaparición sufrida por sus seres queridos, la merma
de su capacidad productiva; son solo algunas de las eventuales trágicas
circunstancias que deben afrontar, en muchas ocasiones, los damnificados por
una calamidad pública.
En la sentencia T- 769 de 2005, la Sala Novena de
Revisión calificaba sin ninguna sombra de duda, a los damnificados por
siniestros como sujetos de especial protección y, preceptuaba en favor de ellos
el deber de solidaridad por parte de los restantes asociados, incluyendo el
vigor de tal mandato, aún a los particulares. Sentó el Juez de Tutela:
“(…) una vez definido que la
indefensión se caracteriza por situaciones de hecho que ponen en circunstancia
de desventaja a una de las partes lo cual no se supera con la existencia de un
vínculo contractual, es necesario abordar, en paralelo, la condición del
damnificado como un sujeto de especial protección conforme al deber de
solidaridad social[39]
presente en la Constitución Política.  Esto nos permitirá sostener que en
ciertas relaciones entre particulares, incluso aquellas que estuvieren
precedidas o sustentadas por un negocio jurídico, cuando quiera que acaezca un
siniestro, es procedente la acción de tutela como uno de los mecanismos idóneos
para evitar la desprotección de aquellos que queden bajo un escenario de
inestabilidad, debilidad o de pleitesía económica que genere una desventaja ilegítima
capaz de vulnerar los derechos fundamentales.
“(…) es necesario tener en
cuenta que ante una situación de calamidad o ruina se derivan, por lo menos,
dos resultados constitucionalmente relevantes: (i) la obligación de parte de
todos los habitantes de socorrer y ayudar a quienes hayan quedado en situación
de debilidad por el siniestro, y (ii) la posibilidad de ejercicio de la acción
de tutela aún contra particulares, debido al estado de indefensión generado por
la catástrofe.(…)”
En una alusión puntual a personas víctimas de la ola
invernal en la ciudad de Cali, en el año 2005, la Sala Sexta de Revisión,
justificaba el trato diferenciado a las víctimas de desastres; señalando:
“(…) El diferente impacto que los fenómenos naturales puede tener
sobre las personas justifica el tratamiento diferenciado de las medidas a
adoptar en estos casos, pues el desconocimiento de las
situaciones de vulnerabilidad, ignorando tanto el evento del desastre como sus
consecuencias en el entorno social, económico, ambiental y familiar, implica
una vulneración contra derechos fundamentales de los damnificados, por lo
cual se hace exigible la cesación de las causas contrarias a la especial
protección debida a la población vulnerable, o las acciones tendientes a la
efectividad de la misma(…)”[40]
(negrillas fuera de texto)
Importante en este recorrido jurisprudencial,
resulta lo considerado en la sentencia T- 355 de 2013, en la que, al estudiar
el requerimiento de amparo por parte de víctimas de fenómenos
hidrometereológicos, se arribó, entre otras, a las siguientes conclusiones:
“(…)
(i) las personas damnificadas por un desastre natural son sujetos
de especial protección constitucional debido al estado de debilidad manifiesta
en que se encuentran como consecuencia de dicho acontecimiento, (ii)
el Estado tiene el deber de solidaridad y de protección con las personas
damnificadas como consecuencia de un desastre natural, lo anterior debido a la
posición de garante que tiene con todas las personas que habitan en el
territorio nacional, (iii) desconocer la
situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las personas victimas de un
desastre natural generaría la vulneración de sus derechos fundamentales, tales como la vida digna, la vivienda digna, la salud, entre
otros(…)”[41]
Como se puede apreciar, en el proveído
inmediatamente referido, se destaca la condición de sujetos de especial
protección de quienes han sido afectados por un desastre. Esta calificación, ha
sido reiterada en la sentencia T- 198 de 2014, en la cual, se decidió la
solicitud de protección de víctimas de la ola invernal en el departamento de
Sucre. Se manifestó en su momento:
“(…) cuando se presentan fenómenos naturales que
afectan la vivienda, la vida, la salud y otros derechos, es claro que las
personas afectadas se encuentran en situación de vulnerabilidad y son por tanto
sujetos de especial protección (…)”
Así pues, se impone colegir que en diversas
ocasiones la Corte por vía de tutela, no solo ha reconocido la condición de
sujetos de especial protección para quienes resultan damnificados por
situaciones de calamidad y desastre público, sino que, ha procedido a
justificar tal estimación dada las consecuencias que la devastación comporta
para los seres humanos que padecen la catástrofe.
Con los supuestos referidos procede la Sala a
determinar el tipo de test que conforme a la jurisprudencia, demanda el
problema jurídico.
9. El juicio de  igualdad.
Una perspectiva jurisprudencial
4.3.1. Como reiteradamente lo
ha señalado esta Corporación, la igualdad es uno de los pilares sobre los que
se funda el Estado colombiano y su definición y concreción ha representado uno
de los principales retos del Juez constitucional. De allí la abundante
jurisprudencia que tanto en tutela como en constitucionalidad ha ido definiendo
el principio y el derecho a la igualdad y la forma en que estos se vulneran y
se hacen efectivos en las actuaciones públicas  y en las privadas[42].
4.3.2. Esta Corporación ha
señalado que el artículo 13 constitucional incorpora mandatos de igualdad que
condicionan la actividad de las autoridades, los cuales han sido expuestos por
la Corte en repetidas ocasiones, al momento del análisis de cargos por
violación del principio de igualdad. Al respecto, la Sala ha señalado que:  “(…)
Del alcance del principio de igualdad que la doctrina y la jurisprudencia se
han esforzado en precisar, se desprenden dos normas que vinculan a los poderes
públicos: por una parte un mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar el
mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no existan razones
suficientes para otorgarles un trato diferente al igual que un mandato de
tratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a diferenciar entre
situaciones diferentes (…)[43].
La Corte, al considerar los dos postulados referidos, ha
explicado que estos a su vez incorporan otros contenidos específicos. Ha
precisado el Juez Constitucional en la misma jurisprudencia inmediatamente
citada:
“(…)Estos dos contenidos
iniciales del principio de igualdad pueden a su vez ser descompuestos en cuatro
mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en
circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a
destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un
mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten
similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de
las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se
encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en
cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes.(…)”[44]
La Corte ha precisado que la igualdad
es un concepto relacional, cuyo estudio parte de una comparación entre
las características o elementos comunes de dos normas o situaciones ante la
cual debe darse un trato igual a lo igual y un trato desigual a situaciones
desiguales[45]
y que debe examinarse en cada caso[46], determinando
qué persona o grupo es igual a otro, de lo cual resulta que “una
vez fijados los extremos de la relación, surge la obligación de efectuar un
estudio de razonabilidad de la medida en particular, cuyos lineamientos
dependen de la naturaleza de la norma en cuestión”[47].
Dado el carácter relacional de la igualdad, en la acción
pública de inconstitucionalidad esta supone la comparación entre dos regímenes
jurídicos, centrada en los aspectos más relevantes de cada uno, para examinar
si se evidencia o no un trato diferente e injustificado.
Para tal fin, esta Corporación
ha acudido al uso reiterado de una herramienta metodológica: el juicio
integrado de igualdad, en la medida en que el control de constitucionalidad
en estos casos no se reduce a un juicio abstracto de igualdad entre la norma
impugnada y el precepto que sirve de parámetro, sino que comprende un juicio
particular sobre la proporcionalidad de la medida respectiva. En este
sentido, el examen de igualdad consiste en:
“establecer, cuáles son las
situaciones o supuestos que deben ser objeto de comparación, desde el punto de
vista objetivo o material y funcional, atendiendo todos los aspectos que sean
relevantes en las respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de
determinar qué es lo igual que merece un trato igual y qué es lo divergente que
exige, por consiguiente, un trato diferenciado. Realizado esto, es preciso
determinar si el tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece
o no a criterios que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén
acordes con una finalidad constitucional legítima.”[48]”
“(…) Este juicio parte de un
examen del régimen jurídico de los sujetos en comparación, precisamente con el
objeto de determinar si hay lugar a plantear un problema de trato diferenciado
por tratarse de sujetos que presentan rasgos comunes que en principio
obligarían a un trato igualitario por parte del legislador. Posteriormente se
determina la intensidad del test de igualdad de conformidad con los derechos
constitucionales afectados por el trato diferenciado, para finalmente realizar
un juicio de proporcionalidad con sus distintas etapas –adecuación, idoneidad y
proporcionalidad en sentido estricto- sobre el trato diferenciado. (…)” [49]
4.4.3. El juicio integrado de
igualdad tiene tres etapas de examen que implican: (i) la identificación de los
sujetos y supuestos de hecho, con el fin de establecer si son susceptibles de
comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) establecer si
en los planos fáctico y jurídico, existe un trato desigual entre iguales o
igual entre desiguales y (iii) indagar si la diferencia de trato tiene una
justificación constitucional[50].
4.4.4. Con el fin de poder establecer si la norma acusada
infringe los mandatos de igualdad consagrados en la Carta Política, el test de
igualdad establece en su metodología, tres objetos de análisis: (i) el fin
perseguido por la medida; (ii) el medio empleado y (iii) la relación entre el
medio y el fin. Frente a la intensidad del juicio, se contemplan varias posibilidades,
en la medida en que esta “(…) varía dependiendo de la materia objeto de la
norma demandada y sus implicaciones, si bien en todo caso es necesario examinar
las circunstancias concretas que configuran cada situación para determinar el
nivel de intensidad del juicio al que ha de ser sometida una norma que es
objeto de control de constitucionalidad. (…)”[51].
4.4.5. El tipo de test a
observar obedecerá a la clase de valores, principios y derechos
constitucionales expuestos por el Legislador en su decisión. Así, el test será:
(i) leve cuando las medidas legislativas se refieren a materias económica,
tributarias, de política internacional o aquellas en las que el Legislador
cuente con un amplio margen de configuración normativa, para lo cual bastara
que el fin buscado y el medio utilizado no estén prohibidos constitucionalmente
y que el instrumento utilizado sea adecuado para la consecución del fin
perseguido; (ii)  intermedio cuando se trate de valorar medidas legislativas en
las que se pueda afectar un derecho constitucional no fundamental. Este juicio
es más riguroso y comprende no solo la determinación de la conveniencia del
medio, sino también la conducencia para la materialización del fin perseguido
con la norma objeto de examen y (iii) estricto cuando la  medida tenga una
mayor proximidad a los principios, derechos y valores superiores, en cuyo caso,
se efectúa un estudio integro de proporcionalidad. La jurisprudencia ha
indicado que este último tipo de juicio debe surtirse cuando se está en
presencia de las siguientes situaciones:
“(…)1) cuando está de por
medio una clasificación sospechosa, tal como ocurre con aquellas que están
basadas en las categorías prohibidas para hacer diferenciaciones que están
relacionadas en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la
medida afecta fundamentalmente a personas que se encuentran en condiciones de
debilidad manifiesta, a grupos marginados o discriminados, a sectores sin
acceso efectivo a la toma de decisiones o a minorías insulares y discretas; 3)
cuando aparece prima facie que la medida que hace la diferenciación entre
personas o grupos afecta gravemente el goce de un derecho constitucional
fundamental; y 4) cuando la medida que es examinada es creadora de un
privilegio.(…)”[52]
9.1 Juicio intermedio
de Igualdad
La jurisprudencia de la Corporación ha precisado que el
juicio intermedio de igualdad, tiene lugar cuando se requiere un control moderado
de la medida o medidas sometidas al escrutinio del Juez de Constitucionalidad. Al
igual que los diversos tipos de test, se trata de un examen que evalúa si la
potestad de quien expide la norma revisada, quebrantó el mandato de igualdad y,
más específicamente, si la adopción de un precepto que establece tratos
distintos entre sujetos que reclaman un trato similar, está constitucionalmente
justificada. Respecto de las características particulares del dispositivo en
referencia, ha señalado la Corte:
El juicio intermedio
entraña que el examen de la norma sea más exigente. Así, en estos casos se
requiere no solamente que el fin de la medida sea legítimo, sino que también
sea importante, por cuanto promueve intereses públicos reconocidos por la
Constitución o responde a problemas cuya  magnitud exige respuestas por parte
del Estado. Además, en este nivel del juicio de igualdad es
preciso que el medio no sea solamente adecuado, sino que sea efectivamente
conducente para alcanzar el fin que se persigue con la norma que es objeto
del análisis de constitucionalidad. (negrillas fuera de texto)[53]
Por lo que concierne a la procedibilidad del test intermedio,
la Corte Constitucional ha señalado los eventos en los cuales cabe acudir a ese
mecanismo. En la jurisprudencia inmediatamente citada, se expuso:
“(…) el
juicio intermedio se ha aplicado por la Corte para analizar la razonabilidad de
una medida legislativa, cuando, por ejemplo, la medida puede afectar el goce de
un derecho constitucional no fundamental o cuando existe un indicio
de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia.
(negrillas fuera de texto)
Esta Corporación ha empleado el test de igualdad en diversas
ocasiones, por ejemplo, en la varias veces citada C-227 de 2004 al estudiarse
una norma que solo concedía un beneficio a menores discapacitados, pero no
incluyó como merecedores de esa ventaja a discapacitados mayores de edad, la
Corte razonó del siguiente modo:
“(…) La Corte estima que en
esta oportunidad el examen de igualdad debe realizarse según las exigencias del
juicio intermedio. En este caso la norma afecta a un grupo de personas
discapacitadas. Ello podría llevar a pensar que el examen debía ser estricto,
por cuanto afecta a un grupo poblacional especialmente vulnerable, que ha sido
discriminado y marginado tradicionalmente y que, por consiguiente, es
considerado constitucionalmente como un sector que requiere protección
especial. Sin duda, el juicio habría de ser estricto si se utilizara la
categoría de la discapacidad para establecer clasificaciones no favorables para
las  personas con limitaciones físicas o mentales. Sin embargo, eso no es lo
que ocurre en esta ocasión. Por el contrario, la norma establece un tratamiento
preferencial para que las madres trabajadoras con hijos discapacitados puedan
acceder a la pensión especial de vejez y, con ello, atender en mejor forma a
sus hijos.
En este caso, el criterio
diferenciador es el de la edad.(…)”
En la jurisprudencia citada resulta determinante al momento
de la elección del  test, la estipulación de una ventaja para sujetos de
especial protección. El punto de controversia es el no haber consagrado dicha
prerrogativa para otros sujetos igualmente vulnerables. No basta que la
preceptiva en revisión, aluda a sujetos de especial protección para que se
active el juicio más riguroso.
Adicionalmente, la Corporación
ha estimado que la presencia de indicios de inequidad obligaba a proceder con
un test intermedio, pues el juicio débil, resulta insuficiente para evaluar la
disposición cuestionada. Dijo el Tribunal Constitucional en lo pertinente:
“(…) si
del análisis preliminar de una ley tributaria surge un indicio de inequidad o
arbitrariedad, derivado de un reparto desigual de la carga tributaria, el
examen de constitucionalidad no podrá ser débil (…)”.
“(…) cuando la ley prima facie
afecta un derecho o garantía constitucionales más allá de lo que pueda históricamente
considerarse como efecto normal de la medida tributaria, hasta el punto de que
sea posible afirmar que existe un indicio de inequidad o arbitrariedad. En este
caso, se torna necesario ensayar un test intermedio que, si bien no comprende
el estudio de la proporcionalidad estricta de la norma, si incluye el examen de
las razones que la avalan, de modo que la misma será constitucional siempre que
se identifique un motivo suficiente para haberla expedido y que permita
desvirtuar (…)”[54]
En la sentencia C-313 de 2013 sucintamente reseñada en el aparatado
“El interés público como criterio orientador de la actividad
financiera”, la Sala se decantó por el test intermedio
al estimar que con la disposición sujeta a examen, se vulneraba el derecho lograr
que se promueva la democratización del crédito de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 335 de la Carta, e igualmente se encontraron indicios de
inequidad en la medida a evaluar.
Con los presupuestos estimados procede la Sala Plena a
resolver el caso concreto.
10. El caso concreto
Acorde con la metodología propuesta, procede la Corte a
desatar los cargos elevados por el accionante contra los artículos 86 y 88 de
la ley 1523 de 2012. Al efecto, en primer lugar, revisará si se vulnera el
principio de igualdad, cuando el legislador establece reglas de refinanciación,
para las obligaciones contraídas por personas afectadas por situación de
desastre solo con entidades públicas de financiamiento. Seguidamente se
considerará si quebranta el legislador el principio de igualdad, al facultar
para pedir la suspensión de procesos en ejecución, dentro de actuaciones
entabladas contra personas afectadas por una situación de desastre, solo cuando
el demandante sea una entidad financiera pública.
10.1 El juicio de igualdad al artículo 86 de la ley 1523 de
2012
Manifestó la demandante que el artículo 86 transcrito, al
disponer que las entidades públicas de financiamiento adoptarán programas de
refinanciación de las obligaciones que tengan contraídas personas afectadas por
la situación de desastre declarada, fijando una serie de reglas para tal
efecto, establece un tratamiento diferenciado injustificado entre los deudores
de dichas entidades y  los deudores de las instituciones crediticias de
carácter privado.
Para resolver el
problema planteado y, conforme con lo preliminarmente expuesto en el apartado 9
de este proveído, dado el carácter relacional del principio de igualdad,
resulta necesario examinar si se dan los presupuestos para la procedibilidad
del test de igualdad, esto es, los sujetos a comparar, el bien, cargo o ventaja
concedido o negado y, el criterio relevante para otorgarlo o negarlo. En caso de
satisfacerse los supuestos anotados, habrá de aplicarse el tipo de juicio de
igualdad que corresponda.
Un primer elemento que
resulta preciso identificar, es el de los grupos de sujetos respecto de los
cuales se adoptó la medida y, el de aquellos tratados de modo distinto. Por lo
que a esta cuestión atañe, se tiene que el precepto legislativo se refiere a las
personas afectadas por la situación de desastre declarada y con obligaciones
contraídas con entidades públicas de financiamiento. El grupo de personas
tratadas de modo distinto y que reclamarían trato igual, está constituido por
aquellos afectados por la situación de desastre declarada, pero, cuyas
obligaciones fueron adquiridas con entidades privadas de financiamiento.
El segundo punto a
clarificar hace relación a la ventaja conferida por la disposición a las
personas damnificadas por el desastre. En este caso, se trata del derecho a
reclamar de las entidades públicas de financiamiento, la refinanciación de las
obligaciones adquiridas con estas, atendiendo una serie de reglas establecidas
en la ley. Como se aprecia, este beneficio no puede ser requerido por aquellos
damnificados por una calamidad si tienen sus deudas con entidades privadas de
financiamiento.
En cuanto al criterio relevante para
beneficiar a unos y privar del derecho a otros, entiende la Sala que se trata
del tipo de entidad con la que se ha contraído la deuda, de tal modo que si la
obligación no se ha contraído con una organización de carácter público, no
tendrá lugar la ventaja.
Establecidas las condiciones indispensables
para adelantar un juicio de igualdad, procede la Corporación a definir el tipo
de test que corresponde en esta ocasión.
Para la Corte, al tratarse de un enunciado
legal que adopta una medida favorable para un conjunto de personas en situación
de debilidad manifiesta, tiene lugar el test de intensidad intermedia. La Sala
excluye en este caso la aplicación de un test estricto dado que, si bien es
cierto, el mandato hace relación a sujetos altamente vulnerables, acorde con la
jurisprudencia transcrita el juicio más exigente tiene lugar cuando “la
medida afecta fundamentalmente a personas que se encuentran en condiciones de
debilidad manifiesta, a grupos marginados o discriminados, a sectores sin
acceso efectivo a la toma de decisiones o a minorías insulares y discretas”
o también  “cuando aparece prima facie que la medida que hace la
diferenciación entre personas o grupos afecta gravemente el goce de un derecho
constitucional fundamental”. Como se puede apreciar en ambas hipótesis, el
contenido de la disposición evaluada debe afectar a los respectivos conjuntos
de destinatarios del mandato y, el artículo 86 se orienta a establecer una
merced en favor de aquellos damnificados por una catástrofe.
Adicionalmente, encuentra la Sala un indicio de inequidad,
pues, no todas las personas afectadas por una situación de desastre y que
tienen obligaciones  con el sector financiero, cuentan con el beneficio de la
refinanciación. Este último solo será aplicable a aquellos cuyos créditos han
sido contraídos con entidades financieras de carácter público. Ahora bien, en
principio se trata de un indicio, pues, podrían aducirse razones para defender
la medida en favor de quienes han sido perjudicados por una calamidad pública y
tienen obligaciones con la banca pública, pero, también hay razones para
cuestionar la exclusión de quienes en la misma situación han adquirido sus
créditos con el sector privado. Será el juicio de igualdad el que aclare la
situación.
En suma, el carácter  prima facie
favorable de la medida y la presencia de un indicio de inequidad, son razones
suficientes para activar el test de igualdad intermedio.
Seguidamente procede la Corte a formular y
absolver las preguntas que conforman el juicio de igualdad intermedio. El
primer interrogante busca determinar si la medida tiene un objetivo, el
siguiente, evalúa la constitucionalidad de dicha meta, el tercero, debe
establecer si la medida adoptada por el legislador se adecua al fin propuesto
y, el último, procura verificar si resultaba necesario afectar los derechos que
aparecen comprometidos para lograr la finalidad buscada con la medida. Se
entiende que acorde con la metodología del test, al obtenerse una respuesta
negativa a alguna de las preguntas presentadas, se concluirá el quebrantamiento
del mandato constitucional de igualdad, siendo pertinente en ese punto,
concluir el juicio. Si las respuestas a las inquietudes planteadas son
afirmativas, se entenderá que la disposición revisada, se aviene con lo
consagrado en el artículo 13 de la Carta.
Lo primero que corresponde definir es si
existe un objetivo perseguido por el legislador al expedir el mandato
cuestionado por establecer un trato desigual. Por lo que concierne a este
aspecto, basta recordar lo considerado en el apartado 4 de los considerandos.
De manera general, la expedición de la ley que consagra la gestión del riesgo de desastres y establece el Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, tuvo como propósito la
protección de la vida, bienes, cultura y ambiente sano. De manera específica,
la consagración de mandatos que ordenan la refinanciación de deudas para
personas damnificadas por los desastres, está  orientada a permitir una
atención pronta a las emergencias y garantizar la recuperación de la situación
de normalidad.
Se tiene pues que el enunciado legal censurado, sí persigue un
objetivo. La constitucionalidad o inconstitucionalidad de dicho propósito, es
asunto del siguiente interrogante.
Acorde con la secuencia planteada, cabe preguntarse ¿se encuentra
ajustada a la Constitución la búsqueda por parte del legislador de la
protección de la vida, bienes, cultura y ambiente sano? ¿Se aviene con la norma
de normas la atención pronta de las emergencias suscitadas por desastres
públicos y la consecuente búsqueda de la recuperación de la situación de
normalidad? Para la Sala, no hay lugar a hesitación alguna sobre la
constitucionalidad de las finalidades referidas que en su momento orientaron al
Congreso a aprobar el artículo 86 de la Ley 1523 de 2012, tal como pasa a
verse.
En cuanto al telos
que hace relación con la protección de la vida, bienes, cultura y ambiente sano,
observa la Sala que, de manera expresa, el artículo 2º de la Carta, incluido en
el título denominado “De los principios Fundamentales”,  consagra entre
los fines esenciales del Estado el de la garantía de los principios, derechos y
deberes contemplados en la Constitución. En el inciso 2º de la misma cláusula
se advierte que las autoridades están instituidas para proteger a todas las
personas en su vida, bienes y derechos. Igualmente, resulta de capital
importancia tener en cuenta lo normado en el numeral 2 del inciso 3° del
artículo 95, cuando se fija como deber de la persona y el ciudadano, el actuar
conforme al principio de solidaridad social llevando a cabo acciones
humanitarias ante situaciones que supongan peligro para la vida y salud de
otros seres humanos.
Por su parte, el
artículo 8º Superior señala como obligación del Estado y las personas, la
protección de las riquezas culturales de la Nación y el artículo 7º radica en
cabeza del Estado el cuidado de la diversidad cultural de la Nación.
En materia de
salvaguarda del ambiente sano diversas son las disposiciones emanadas del
Constituyente, así por ejemplo, el artículo 79 en su inciso 1º, contempla el
derecho a gozar de un ambiente sano y, en el inciso 2º, se establece el deber
estatal de proteger la diversidad e integridad del ambiente, en el artículo 95,
se estipula como deber de la persona y el ciudadano velar por la conservación
de un ambiente sano. Igualmente, el varias veces citado artículo 334, al
ordenar la intervención del Estado en la economía, señala entre los varios
fines de dicha acción la consecución del mejoramiento de la calidad de vida y
la preservación de un ambiente sano. Finalmente, resulta pertinente mencionar
que el artículo 366 define como objetivo fundamental de la actividad estatal el
saneamiento ambiental.[55]
Para la Sala,
las disposiciones citadas se constituyen en fundamento del propósito perseguido
por el legislador al expedir la ley 1523 de 2012. De los mandatos
referidos se derivan con claridad los deberes estatales de protección de la
vida, los bienes, la cultura y el ambiente sano. En este sentido, una de las tareas que permiten dar cumplimiento a dichos deberes, es la
expedición de normas que permitan precaver los daños que suceden a una
catástrofe. Igualmente dicha preceptiva ha de contener disposiciones que se
orienten a mitigar el daño causado y a lograr, en lo posible, la restauración
de los derechos afectados por el desastre.
Destaca la
Corporación en esta valoración, la inclusión de las personas en el conjunto de
los obligados frente a las situaciones de calamidad y desastre público. No solo
es labor y responsabilidad estatal la gestión orientada a socorrer los
damnificados por la devastación. Por mandato de la Carta, este asunto también
le compete a los asociados en virtud del principio de solidaridad. En esa
medida, la autorización que se confiere al legislador con miras a lograr la
finalidad en revisión, le permite adjudicarle compromisos a todas las personas
y especialmente al Estado cuando se está frente al percance respectivo.
Ciertamente, tal facultad del principio mayoritario, no es ilimitada, el valor
de la Constitución sigue operando como coto a defender por la Corte
Constitucional en cada caso concreto.
En lo atinente a
la atención pronta de las emergencias suscitadas por desastres públicos y, la
consecuente búsqueda de la recuperación de la situación de normalidad,
entendidas como fines específicos de las disposiciones tachadas, observa la
Sala Plena que varias de las prescripciones constitucionales citadas, sustentan
la constitucionalidad de dicha meta. Para la Corporación, el imperativo
constitucional de responder con acciones humanitarias ante situaciones que
comporten riesgo para la vida o salud de los asociados, ofrece soporte
constitucional a la finalidad en comento. Sin duda, los actos humanitarios se
deben orientar, en las situaciones de calamidad pública, a atender las
necesidades más urgentes de las víctimas de la catástrofe. Entiende la Corte
que el contexto fáctico exige ante la tragedia el auxilio inmediato por parte
de todos aquellos que estén en condiciones de brindar tal apoyo.
Otra disposición
que evidencia la consonancia entre el telos analizado y la normativa
constitucional, se encuentra en el artículo 334 que manda la intervención del
Estado por virtud de la Ley, con miras a mejorar la calidad de vida de los
asociados. Entiende la Sala que uno de los aspectos que sufre detrimento, como
consecuencia de las situaciones de desastre, es precisamente la calidad de vida.
Ha dicho con manifiesta razón Jon Sobrino “(…) el terremoto es una
catástrofe natural, pero es también catástrofe histórica y social (…)la
tragedia aumenta en el post-terremoto cuando la ayuda y la solidaridad no son
manejadas eficazmente(…)”[56].
Por ende, resulta comprensible que se pretenda la atención inmediata respectiva
de las víctimas y, a ello, se sume la actividad de recuperación de las diversas
esferas que padecieron daño, entre otras, la calidad de vida.
Además de las
disposiciones constitucionales consideradas, entiende la Corte que el principio
de la solidaridad, se constituye en un soporte capital del deber de ayudar a
las víctimas. Los diversos pronunciamientos referidos en esta providencia, en
los cuales, la Corte, como juez de tutela, ordenó la adopción de medidas que
tuviesen en cuenta la situación de debilidad manifiesta del deudor incumplido
por causa del daño sufrido, estuvieron inspirados en un motivo de estirpe
constitucional en el que se sustentaron los respectivos mandatos a los
organismos financieros, fue la solidaridad para con aquellos que resultaron
víctimas del infortunio. No sobra recordar que desde el artículo 1º de la Carta
se declara a la solidaridad como un fundamento del tipo de Estado que es
Colombia, esto es, un Estado Social de Derecho.
Para la Sala,
las razones expuestas permiten confirmar lo que ya se había advertido. Los
objetivos o fines buscados por el legislador con las medidas contenidas en el
artículo 86 de la Ley 1523 de 2012, están en consonancia
con la Constitución. Por ende, se debe proceder a definir si el medio empleado
por el legislador, resulta adecuado para la consecución de la finalidad
pretendida.
En términos
concretos el tercer interrogante se expresa del siguiente modo ¿ordenar por vía
legislativa a las entidades públicas de financiamiento, la  adopción de
programas de refinanciación de las obligaciones contraídas por personas
afectadas por situaciones de desastre declaradas, procura la atención pronta de
las emergencias suscitadas por desastres públicos y, la consecuente búsqueda de
la recuperación de la situación de normalidad?
Para la Sala, lo
dispuesto por el legislador, contribuye, sin duda, a realizar la finalidad
deseada. Revisada la disposición acusada se encuentra que entre las reglas que
deben orientar los programas a elaborar por las entidades públicas de
financiamiento, se estipuló, de un lado, que resulta posible establecer un
nuevo plazo superior al plazo pendiente, siempre y cuando no supere el doble de
dicho plazo pendiente y, no llegue a exceder un periodo de 20 años. De otro
lado, se decretó que no tienen lugar los intereses, ni la mora durante el
periodo comprendido entre la fecha de la declaratoria de la situación de
desastre y aquella en la que se perfecciona la refinanciación, siempre y
cuando  no se exceda el término de 90 días.
Mandatos como
los inmediatamente reseñados, los cuales están contenidos en los numerales 2 y
5 del artículo 86 cuestionado, se encaminan a facilitar la recuperación de las
personas que por razón de una calamidad pública ven amenazada, disminuida o
suprimida su capacidad productiva, con lo cual, sus posibilidades de atender
satisfactoriamente sus obligaciones se reducen. El periodo de gracia concedido
en favor del deudor, durante el cual no tienen lugar ni los intereses, ni la
mora; se corresponde con una situación en la que a la referida afectación de la
capacidad productiva de quien debe, habrá que sumarle, en no pocos casos, la
pérdida de bienes y las importantes secuelas físicas y psicológicas del
damnificado.
Tanto el tiempo
sin intereses, ni mora, como la posibilidad de ampliar de manera importante los
plazos; contribuyen a lograr un posible restablecimiento económico de quien
fuera víctima de la catástrofe. Además, tales circunstancias pueden significar
también un alivio para el perjudicado, quien puede destinar los pocos recursos
que le queden, a atender necesidades más importantes en términos de derechos
que el pago de las deudas a las entidades de financiamiento público. Entre
dichas afanes se pueden contar, la preservación de la vida misma, el recobro de
la salud, la materialización de la seguridad alimentaria y/o el abrigo bajo
techo. En esa medida, también  se facilita el logro del otro objetivo
considerado, cual es, la protección de los bienes y la vida de los asociados.
Como se pudo
apreciar en las varias decisiones de tutela referidas en el apartado 7 de este
proveído, las Salas de Revisión respectivas tuvieron en cuenta este tipo de
circunstancias al ordenar en cada caso propuestas de refinanciación que se
adecuaran  a la necesidad y situación específica del afectado de turno. Para la
Sala Plena, la consideración que merece el drama que atraviesa la víctima de un
desastre,  es igualmente un motivo  que justifica la adopción de medidas como
las contempladas en el artículo 86 en estudio, móvil que, dicho sea de paso, es
consonante con el deber de trato humanitario a la víctima  y respecto al valor
de la dignidad humana que cada una de aquellas porta. No se debe olvidar que
quienes han padecido una calamidad, son antes que clientes y deudores,
personas.
Así las cosas,
se evidencia que las medidas sometidas a examen, resultan idóneas para el logro
de los objetivos de la ley.  Resulta preciso anotar que no interesa en este
juicio considerar si se hubiesen podido establecer mandatos cuya efectividad
consiguiese de mejor modo o en mayor grado, los propósitos de las
disposiciones, el asunto se contrae esencialmente a revisar si lo preceptuado, realiza
las metas referidas y lo valorado permite concluir que sí lo alcanza.
De conformidad
con lo expuesto, procede entonces la consideración de la siguiente pregunta del
test intermedio que se formula así ¿era necesario, para lograr los fines
propuestos, limitar el beneficio concedido en el artículo 86 de la Ley 1523 de
2012, únicamente para las obligaciones contraídas con entidades financieras de
carácter público? Para la Sala, esta inquietud implica determinar si resultaba
necesario no extender las bondades de lo estipulado en el artículo 86 de la Ley
1523 de 2012 a aquellas personas cuyas deudas fueron adquiridas con el sector
financiero privado.
Para la Corte, resulta
claro que circunscribir el alcance de los beneficios establecidos en el texto
legal, únicamente a los deudores de los entes financieros públicos, no era
necesario si lo que se pretendía era la protección de la vida, bienes, cultura
y ambiente sano o, si más específicamente se deseaba, la atención pronta de las
emergencias suscitadas por desastres públicos y, la consecuente búsqueda de la
recuperación de la situación de normalidad.
Por el
contrario, si una medida se orienta a auxiliar a las víctimas de desastres y a
buscar su alivio, tendría que cubrir a todos aquellos que han sufrido la
tragedia y, además continúan teniendo el peso de atender obligaciones con los
entes financieros. El tipo de entidad financiera con el que se tenga la deuda,
no es relevante desde la perspectiva de quien ha sufrido la calamidad pública. La
condición de víctima de desastre, no se logra de manera voluntaria, se trata de
una situación que usualmente no se está en capacidad de resistir y evitar. En
muchos casos se trata de una circunstancia abrupta, violenta e impuesta, en la
cual, el papel de la voluntad del afectado es escaso.
Disponer la
aplicabilidad del beneficio con carácter obligatorio para el caso de las deudas
con las organizaciones financieras públicas, no solo no logra satisfacer en
mayor medida el telos fijado por el legislador, sino que en cierta
medida deja a su suerte a la víctima de la catástrofe frente a la eventual e
incierta indulgencia de las entidades financieras privadas para con sus
deudores que han sido afectados por la calamidad y el desastre.
Estima pues la
Corte Constitucional que el logro de los cometidos atribuibles al artículo 86,
no tenía porqué suponer la consagración legal del beneficio, únicamente para
los damnificados cuyas obligaciones hubiesen sido pactadas con el sector
financiero público.
Para la
Corporación, el vigor del deber de solidaridad no solo se agota en el pago
cumplido de la carga crediticia. Esa es la razón por la cual el tantas veces
citado numeral 2 del inciso 3 del artículo 90 Superior, establece, en virtud
del principio de solidaridad social, el deber de responder con acciones
humanitarias en situaciones de peligro para la vida  la salud. Tal estipulación
presupone la existencia de diversas formas de expresión de la solidaridad como
lo pueden ser el socorro frente a la calamidad o, el apoyo en la situación
posterior al desastre. Mal podría decirse en un Estado Social de Derecho, que
el único acto humanitario al que se está obligado es al cumplido pago de los créditos.
En este punto,
se advierte que la inquietud propuesta por el test intermedio no logra
evidenciar la consonancia de la medida cuestionada con la exigencia
constitucional de respeto al principio de igualdad o, más precisamente en este
caso, la justificación constitucional admisible de un trato diferenciado. Para
la Corte, la consagración de la obligación de establecer programas de
refinanciación en favor de las víctimas de desastres, solo por parte de las
entidades financieras de carácter público, vulnera el artículo 13 de la Carta
y, comporta mediante la declaración de inexequibilidad, la exclusión de la
expresión “públicas” del inciso 1º del artículo 86 censurado.
Para la Sala, la
diferencia entre las entidades financieras públicas y privadas, no es razón
suficiente para ignorar los mandatos constitucionales de acatamiento al deber
de solidaridad. Tal como se expuso en el apartado 5, la actividad financiera
implica un interés público y, comporta la prestación de un servicio público lo
que no la puede hacer ajena a circunstancias de la magnitud de las calamidades
y los desastres, frente a los cuales el mandato de solidaridad desvanece las
disparidades operativas entre entes financieros públicos y privados.
Tampoco, dicha
desemejanza le resta a la función social que para la empresa manda el
constituyente. Por ende, corresponde a las empresas y, los organismos financieros
lo son, cumplir con las obligaciones que dicha función social comporta. Si bien
es cierto, la entidad financiera tiene un trascendental compromiso con sus
clientes y accionistas, también tiene una responsabilidad con el resto de los
asociados, del cual no se pueden relevar so pretexto de priorizar el respeto de
sus pactos con los primeros. Dicho de manera general, la existencia de la
empresa depende de la existencia del colectivo social, sin el segundo, no se ve
viable la primera. La preocupación por las necesidades del conglomerado social,
es también la preocupación por la empresa misma.
La eventual
afectación de la propiedad al acreedor financiero privado, en razón de los
beneficios conferidos por el mandato tachado, se justifica por el cumplimiento
que exige el deber de solidaridad y por la función social que es la propiedad
según lo preceptúa la Constitución. Para la Sala, no cabe siquiera considerar
que se está frente a la pena de confiscación proscrita por el artículo 34 de la
Constitución Política. Como se observa, las medidas establecidas en favor de
los deudores víctimas de desastres o calamidades públicas, respecto de los
intereses y la mora, no pueden exceder de 90 días. En este caso, los hechos
extraordinarios como lo son la catástrofe y devastación, justifican una medida
que tiene clara delimitación temporal, cuenta con asidero constitucional y
realiza la protección de derechos fundamentales de los asociados.
Consecuentemente,
se declarará la inexequibilidad del vocablo “públicas” contenido en la
disposición revisada, con lo que el mandato, orientado entre otras cosas a
lograr el sosiego y recuperación de los damnificados, no relevará de tal deber a
los actores financieros privados.
10.2 .
El juicio de igualdad al
artículo 88 de la ley 1523 de 2012
Por lo que concierne al
enunciado legal del artículo 88 que autoriza la suspensión de procesos
ejecutivos durante los primeros 6 meses desde la declaración del desastre, si
así lo solicita el deudor, atendiendo las condiciones fijadas por el mismo
precepto cuestionado,  se tiene que para determinar su consonancia o disonancia
corresponde, al igual que en el caso anterior, activar un juicio de igualdad
intermedio.
Al igual que el
artículo 86, el artículo 88 de la Ley 1523 de 2012, confiere una ventaja a los
deudores de las entidades financieras públicas, en este caso, en lo que
respecta a la posibilidad de suspender procesos ejecutivos singulares, mixtos,
hipotecarios o prendarios. Sin embargo, dicho beneficio no se extiende a los
deudores de organismos financieros privados, advirtiéndose un indicio de
inequidad. Tales razones inclinan a la Corte a adelantar un juicio intermedio y
no uno estricto, a pesar de involucrase derechos de personas susceptibles de
especial protección y en condiciones de debilidad manifiesta.
Por ende, lo primero
que debe valorarse es la existencia de un objetivo o finalidad a conseguir con
el enunciado legal. Respecto de este asunto se atiene la Corte a lo considerado
en relación con los fines que se encontraron para el artículo 86 ya juzgado. El
artículo 88 hace parte del cuerpo legislativo orientado a lograr la protección
de la vida, bienes, cultura y ambiente sano, con lo cual, valen los argumentos
expuestos por la Corporación al respecto. Igualmente, tal como se advirtió
desde el apartado 4 de esta decisión, el artículo 65 de la Ley 1523 de 2012,
incluyó entre las medidas encaminadas a garantizar el retorno a la normalidad,
la suspensión de juicios ejecutivos. Reza el mandato en lo pertinente:
Artículo 65. Régimen
normativo. Declaradas situaciones de desastre o calamidad pública,
conforme a lo dispuesto en el Capítulo VI de esta ley, en la misma norma se
determinará el régimen especial aplicable de acuerdo con los antecedentes, la
naturaleza, la magnitud y los efectos del desastre o calamidad pública. Las
normas versarán entre otras materias (…) moratoria o refinanciación de deudas, suspensión
de juicios ejecutivos, créditos para afectados, incentivos para la
rehabilitación, reconstrucción y el desarrollo sostenible; administración y
destinación de donaciones y otras medidas tendientes a garantizar el regreso
a la normalidad. (negrilla fuera de texto)
En consecuencia, al
igual que el artículo 86, el artículo 88 se debe a los mismos fines revisados
en el juicio de igualdad adelantado en el acápite inmediatamente anterior. En
suma, la medida estudiada tiene un objetivo, cuya constitucionalidad pasa la
Corte a considerar.
Por lo que respecta a
la constitucionalidad de los fines que signan el contenido del enunciado legal
sometido a escrutinio, se atiene la Sala a lo expuesto al estudiar el artículo
86 de la Ley 1523 de 2012. Para la Corte, los propósitos de la preceptiva legal
se corresponden, sin duda, con lo mandado por la Carta.
La tercera inquietud
que debe atenderse es si la posibilidad de suspender los procesos ejecutivos
singulares, mixtos, hipotecarios o prendarios, surtidos contra personas víctimas
de desastre y, cuyas deudas hayan sido adquiridas con entidades financieras de
carácter público; resulta adecuada o contribuye a lograr los fines pretendidos
por el legislador. En relación con este punto, encuentra la Corte que permitir
la detención temporal de las actuaciones judiciales solicitadas por las
entidades financieras públicas, contra los damnificados por catástrofes que no
han podido cumplir  con sus respectivas obligaciones; facilita la recuperación
no solo económica de quien ha padecido la tragedia de una calamidad pública. La
interrupción de los juicios ejecutivos puede impedir la eventual pérdida de lo
que quede de los bienes de la víctima del desastre, sin lo cual se haría aún
más gravosa la difícil situación del afectado y, particularmente, se
menoscabaría su posibilidad de recuperación. En materia de créditos
hipotecarios, lo dispuesto por el legislador en el artículo 88 revisado,  puede
amparar el derecho a la vivienda digna, evitando que uno de los pocos haberes
que aún conserven quienes han padecido el desastre, sea rematado para
satisfacer las obligaciones con los bancos. Tales argumentos le permiten a la
Sala responder afirmativamente al interrogante sobre la adecuación entre medio
y fin, pues, la preceptiva permite, en parte, la consecución de lo querido por
el legislador con el artículo 88.
Acorde con lo propuesto
para el juicio intermedio, debe ahora establecerse si para lograr los fines propuestos por el legislador, era necesario
limitar la posibilidad de suspender
los procesos ejecutivos singulares, mixtos, hipotecarios o prendarios,
adelantados contra personas víctimas de desastre; únicamente
para las obligaciones contraídas con entidades financieras de carácter público.
En relación con este cuestionamiento, estima la Corte que en nada contribuye a
la satisfacción del objetivo pretendido por el legislador circunscribir las
ventajas de suspender los procesos ejecutivos, solamente cuando se trate de
juicios adelantados por entidades públicas. Por el contrario, al no disponerse
que la solicitud elevada por el deudor víctima de desastre frente a juicios ejecutivos,
llevados por entidades financieras privadas; da lugar a  la suspensión del
proceso, despoja al afectado de una importante herramienta legal que le permita
paliar lo que puede ser su problemática situación y se impide el uso de un
mecanismo que eventualmente podría preservar los bienes del afectado, aumentado
las posibilidades de recuperación de la capacidad productiva del mismo.
Para la Sala, la limitación trazada por el
legislador no resultaba necesaria y, por ende, quebranta, de manera
injustificada, el mandato de igualdad o, más precisamente, el deber de trato
diferenciado debidamente justificado.
Para la Corte, razones como las aducidas para descartar
la constitucionalidad de la expresión “públicas” cuando se valoró en lo
pertinente el artículo 86, tienen pleno vigor al referirse a la estimación de
la expresión “públicas”  en el artículo 88. Reitera la Sala que la
función social que encarna la propiedad y la función social asignada por
mandato constitucional a la empresa, implican para los entes del sector
financiero, un compromiso en términos de solidaridad con los otros asociados
que no tienen la condición de propietarios o accionistas, usuarios o clientes;
mucho más cuando ese conjunto diferente de personas ha sido puesto en
condiciones de debilidad manifiesta por razón de la catástrofe y la
devastación.
En este sentido, varias son las ocasiones en
las cuales la jurisprudencia sentada en sede de tutela, referida en el apartado
7 de este proveído, han ordenado, bien la
suspensión, o bien la terminación de actuaciones judiciales surtidas contra
personas en situación de debilidad manifiesta; advirtiendo que los actores
financieros, si bien es cierto gozan del derecho fundamental de acceso a la
justicia, ello no puede dar pie al abuso del derecho y a la indolencia frente
al drama que agobia a personas de la condición descrita. En el asunto sub
examine se ha evidenciado la situación de debilidad manifiesta en que quedan
quienes han sido damnificados por un desastre o calamidad pública, con lo cual,
entiende la Corte, merecen similar consideración por parte del sector financiero
privado y la administración de justicia. Desentenderse de esta particular
circunstancia de las víctimas de catástrofes, no solo implica ignorar el
mandato constitucional de solidaridad sino, desconocer en el otro su condición
de portador de una dignidad humana.
Con lo dicho, se
impone la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “públicas”
contenida en el artículo 88 de la Ley 1523 de 2012 de
tal modo que el precepto, orientado entre otras cosas
a lograr el sosiego y el retorno a la normalidad de las víctimas, no excluirá
en lo de su resorte a los actores financieros privados.
III. Síntesis del fallo
Consideró la actora
que los artículos 86 y 88 de la Ley 1523 de 2012, vulneran el
artículo 13 de la Constitución Política, al consagrar que las entidades
crediticias del sector público, adoptarán programas de refinanciación de
créditos y suspenderán los procesos de ejecución de deudores afectados por la
situación de desastre declarada, excluyendo de tal deber a las entidades
financieras privadas y en consecuencia a sus deudores, generando con ello un
trato discriminatorio, sin razón objetiva.
Para resolver el problema jurídico
planteado, la Corte recordó el interés público como criterio que debe orientar
a la actividad financiera e igualmente, insistió en el carácter de servicio
público que implica dicha actividad. Adicionalmente,  la Sala Plena destacó la
condición de función social de la propiedad y el cumplimiento de la función
social que constitucionalmente se le asigna a la empresa. Tales elementos de
juicio permitieron a la Corporación recordar los deberes de los entes
financiero con la sociedad y en especial con las personas puestas en situación
de debilidad manifiesta.
Dada la necesidad de establecer si el
trato diferenciado atribuido a las personas víctimas de desastres y, con
obligaciones contraídas con organizaciones financieras de carácter privado;
resultaba respetuoso del mandato de igualdad, la Sala procedió a activar un
juicio intermedio de igualdad. El resultado de dicho test puso de presente que
la expresión “públicas”, contenida en los artículos cuestionados,
comportaba un trato discriminatorio injustificado en contra los deudores
afectados por desastres y con obligaciones frente a entes financieros
privados.
Para la declaratoria de inexequibilidad de
la expresión “públicas” contenida, en los artículos 86 y 88 de la Ley
1523 de 2012,  también se tuvo en cuenta que, de manera general, las
instituciones crediticias tanto públicas como privadas, son equiparables en lo
que guarda relación con el ejercicio de la actividad financiera, definida por
el artículo 335 de la Constitución como de interés público, en atención al
papel que asumen en la economía de mercado, en la creación segundaria de
dinero, en el manejo del ahorro público y en el sistema de medios de pago,
entre otras funciones que, por su incidencia directa en la estabilidad y
crecimiento macroeconómico, son reguladas y controladas por el Estado. De modo
que independientemente del origen de la propiedad de los activos que manejan
dichas instituciones están sujetas a unas mismas reglas respecto de la
actividad financiera que desarrollan. Esta equiparación debe acentuarse cuando
se trata del cumplimiento de específicos deberes de solidaridad tendientes a
salvaguardar la situación de vulnerabilidad que padecen las personas que han
resultado víctimas de un desastre declarado en los términos de la mencionada
ley.
Encontró la Corte que, en la medida en que
sobrevengan las circunstancias excepcionales de que trata la regulación concernida,
no existen diferencias sustanciales entre las entidades financieras públicas y
privadas que ameriten un trato distinto frente a los deudores víctimas de una
situación de desastre en virtud de la cual solo quienes contrajeron
obligaciones crediticias con las primeras entidades podrían recibir el
beneficio de la refinanciación en tanto que los deudores de las segundas quedan
privados de dicha posibilidad. Para la Corte, como lo señaló la vista fiscal,
el derecho de propiedad cumple una función social, consideración que conlleva
que las entidades financieras tanto públicas como privadas, tratándose de las
situaciones excepcionales que regula la Ley 1523 de 2012, deben asumir
similares responsabilidades estando involucradas ambas en una actividad de utilidad
pública e interés social. Para la Corporación,  situaciones extremas como las
que trata la ley han permitido el desarrollo de una particular línea
jurisprudencial en virtud de la cual se han sentado las bases para involucrar a
todos los sectores sociales, públicos o privados, en la asunción de razonables
deberes de solidaridad para contribuir a paliar la afectación grave de las
víctimas de determinados imprevistos, la cual aparece recogida, entre otras, en
las sentencias C-122 de 1999, C-246 de 2002, C-400 de 2003, C-313 de 2013,
T-520 de 2003, T-170 de 2005, T-312 de 2010 y T-181 de 2010.
A juicio de la Corte, la refinanciación de
los créditos de las personas siniestradas no es una medida irrazonable que
afecte en forma desproporcionada a las entidades financieras privadas, pues, la
única implicación que supone desde el punto de vista económico es la
congelación de intereses, máxime por 90 días. Lo que evidencia que no se trata
de ninguna confiscación que afecte en manera grave a dichas entidades sino de
hacerlas solidarias como, ya se dijo, con sujetos especialmente vulnerables en
acatamiento de uno de los principios fundantes de nuestro Estado Social de
Derecho, que no atiende la distinción público privada frente a
acontecimientos extraordinarios como los regulados de manera general por la
norma cuestionada.
Por su parte, la decisión de inhibición por ineptitud de
la demanda adoptada por la Corte respecto del segmento final del artículo 87,
se fundó en la consideración de que el cargo carecía de certeza, en tanto no
recaía sobre una proposición jurídica real incorporada en la norma sino en una
lectura subjetiva deducida por el demandante en la medida en que atribuye a las
entidades financieras una competencia reglamentaria que para la Corte deberá ser
ejercida, en primer lugar, es el Presidente de la República.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “públicas”
y “públicas” contenidas en los artículos 86 y 88 de la Ley 1523 de 2012
“Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres
y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se
dictan otras disposiciones”.
SEGUNDO: INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo
respecto de la expresión “que para este fin debe dictar la entidad acreedora.
La condición de afectado será reconocida por la misma entidad pública
acreedora” del artículo 87 de la Ley 1523 de 2012, por ineptitud del cargo.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con
salvamento de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con
salvamento de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
salvamento de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
Con
salvamento de voto
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS
Secretario
General
ANDRES
MUTIS VANEGAS
Secretario
General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A
LA SENTENCIA C-793/14
VICTIMAS DE DESASTRES
NATURALES-Protección legislativa referida a la refinanciación de créditos
adquiridos (Salvamento de voto)/DEBER DE SOLIDARIDAD-No basta ser
invocado para trasladar una carga o extender un gravamen atribuido por el
legislador al Estado (Salvamento de voto)
No existe duda acerca de
que resulta constitucionalmente válido que las víctimas de los desastres naturales,
con independencia de su condición de deudoras de entidades públicas o
privadas, reciban una protección legislativa equivalente en lo referido a
refinanciación de créditos adquiridos para adelantar actividades en la zona o
área de influencia del desastre. La asunción por el Estado de la atención de
los deudores damnificados, con cargo a recursos públicos, a través de las
entidades financieras oficiales o privadas, es desarrollo cabal de los
deberes sociales del Estado -previstos, entre otros, en los artículos 2º y 13
de la Carta- respecto de personas que por obra de los desastres naturales y
de los resultados económicos adversos que de ellos se derivan, quedan en
situación de debilidad manifiesta. Pese a ello, no existe –prima
facie- una razón constitucional suficiente para la imposición judicial de
cargas específicas a las entidades particulares, en ausencia de una ley que
así lo disponga. No basta invocar el deber de solidaridad establecido en el
artículo 95 de la Constitución para trasladar una carga o extender un
gravamen atribuido por el legislador al Estado. En efecto, la asignación de
deberes a los particulares tiene como resultado la restricción de la libertad
general de acción reconocida en los artículos 6º, 16 y 28 de la Carta. Esa
restricción puede afectar de manera específica varias libertades o derechos,
entre los que se encuentran, por ejemplo, el derecho a la propiedad (art.
58), la libre iniciativa privada (art. 333) y la libertad de empresa (art.
333).
DEBERES CONSTITUCIONALES-Responsabilidad
del legislador de delimitar de forma precisa su alcance y prever las
consecuencias de su incumplimiento (Salvamento de voto)
PROPIEDAD Y ACTIVIDAD
FINANCIERA-Función social y carácter de interés público no eximen de
debate democrático la imposición de deberes específicos a los particulares
(Salvamento de voto)
DEBER DE SOLIDARIDAD-Imposición
de cargas (Salvamento de voto)/DEBER DE SOLIDARIDAD-Posibilidad que en
casos concretos el juez de tutela identifique obligaciones a cargo de los
particulares (Salvamento de voto)
La imposición de cargas,
cuando ella no está precedida de una decisión legislativa expresa, es una
cuestión constitucional muy seria que demanda prudencia y rigor de la Corte
Constitucional. En efecto, aunque este Tribunal ha reconocido que es posible
identificar en sede judicial algunas obligaciones con fundamento en dicho
deber, de sus decisiones se desprende que ello es excepcional, y requiere,
entre otras cosas: (i) que exista un principio de regulación legislativa que
asigne el deber al particular y que lo delimite en algún grado, y (ii) que el
no reconocimiento de la obligación implique una afectación cierta de los
derechos fundamentales de las personas. En esa dirección, ha concluido que
dicho deber resulta exigible cuando “una evidente transgresión del principio
de solidaridad - y, por lo tanto, de las obligaciones que de él se derivan -
origina la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de otras
personas”. En esa medida, la exigibilidad del deber de solidaridad demanda
que sea evidente su transgresión y  que ello dé lugar a una violación
iusfundamental. En estos casos la certeza sobre la infracción del deber de
solidaridad y de sus efectos sobre los derechos fundamentales constituye una
condición necesaria para imponer una obligación concreta al particular. Este
planteamiento permite armonizar (i) el principio democrático y de legalidad
que le es connatural (art. 3 y 150), (ii) la libertad de los particulares
(art. 6, 16 y 28) y (iii) el significado de la solidaridad en el Estado
Social de Derecho (95.3). En efecto, considerar que las normas
constitucionales que reconocen deberes a cargo de los particulares tienen por
objeto habilitar al legislador para imponer obligaciones específicas, implica
reconocer que los límites a la libertad de los ciudadanos solo puede tener
origen en la decisión de órganos representativos, que incluso en algunos
casos requieren sujetarse a la reserva estatutaria (art. 152.a). Pese a ello,
con el propósito de que la eficacia de los deberes no dependa únicamente de
la actuación del legislador, la jurisprudencia prevé la posibilidad de que en
casos concretos el juez de tutela identifique obligaciones a cargo de los
particulares.
POLITICA NACIONAL DE GESTION
DEL RIESGO DE DESASTRES Y SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-No
se encontraban satisfechas las condiciones para extender a los particulares
obligación originalmente prevista a cargo del Estado sin la intervención del
legislador (Salvamento de voto)
FINANCIAMIENTO A FAVOR DE
PERSONAS AFECTADAS POR DESASTRE NATURAL-Aplicación de programas se ha
limitado de forma específica a las entidades públicas (Salvamento de voto)
DESASTRE NATURAL-Impacto
en intereses y derechos (Salvamento de voto)/DESASTRE NATURAL-La sola
ocurrencia no habilita al juez para establecer obligación de las entidades
privadas de financiamiento (Salvamento de voto)
No puede desconocerse que
la ocurrencia de un desastre natural puede alterar de forma significativa las
condiciones de vida de las personas que por tales hechos se ven afectadas.
Sin embargo, de esa circunstancia no se desprende que el impacto en los
intereses y derechos de todos sea similar y precise una activación del deber
de solidaridad para evitar la afectación de los derechos fundamentales. En efecto,
los resultados del desastre natural pueden ser diversos y por ello el impacto
en la vida personal, familiar y económica de los grupos humanos no es
idéntica. En consecuencia su sola ocurrencia no puede habilitar al juez
constitucional para establecer -por vía general y de forma abstracta- una
obligación de las entidades privadas de financiamiento, equivalente a aquella
que el legislador ha definido para las públicas. De acuerdo con esto la
ausencia de certidumbre respecto de la vulneración de los derechos
fundamentales, afecta la legitimidad del juez constitucional para imponer un
deber que repercute en operaciones definitorias de la actividad financiera.
POLITICA NACIONAL DE GESTION
DEL RIESGO DE DESASTRES Y SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Es
imprescindible la intervención del Legislador en la atribución del deber de
solidaridad a los particulares (Salvamento de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
86 (parcial), 87 (parcial) y 88 (parcial)  de la ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política
nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”.
1. No existe duda acerca de que resulta constitucionalmente
válido que las víctimas de los desastres naturales, con independencia de su
condición de deudoras de entidades públicas o privadas, reciban una
protección legislativa equivalente en lo referido a refinanciación de
créditos adquiridos para adelantar actividades en la zona o área de
influencia del desastre. La asunción por el Estado de la atención de los
deudores damnificados, con cargo a recursos públicos, a través de las
entidades financieras oficiales o privadas, es desarrollo cabal de los
deberes sociales del Estado -previstos, entre otros, en los artículos 2º y 13
de la Carta-  respecto de personas que por obra de los desastres naturales y
de los resultados económicos adversos que de ellos se derivan, quedan en
situación de debilidad manifiesta.
2. Pese a ello, no existe –prima facie- una razón
constitucional suficiente para la imposición judicial de cargas específicas a
las entidades particulares, en ausencia de una ley que así lo disponga. No
basta invocar el deber de solidaridad establecido en el artículo 95 de la
Constitución para trasladar una carga o extender un gravamen atribuido por el
legislador al Estado. En efecto, la
asignación de deberes a los particulares tiene como resultado la restricción
de la libertad general de acción reconocida en los artículos 6º, 16 y 28 de
la Carta. Esa restricción puede afectar de manera específica varias
libertades o derechos, entre los que se encuentran, por ejemplo, el derecho a
la propiedad (art. 58), la libre iniciativa privada (art. 333) y la libertad
de empresa (art. 333).
En atención a ese
efecto, la exigibilidad de los deberes se encuentra subordinada, por regla
general, a las determinaciones adoptadas por el legislador. En efecto, según
este Tribunal “[l]as
restricciones a la libertad general sólo pueden estar motivadas por fundadas
razones que determine el Legislador”[57] de manera tal que
“los deberes consagrados en la Constitución comprenden una habilitación al
Legislador para desarrollar y concretar la sanción por el incumplimiento de
los parámetros básicos de conducta social fijados por el Constituyente.”[58] En esa misma dirección ha indicado que “corresponde
en principio al legislador establecer tanto el contenido y alcance de los
deberes constitucionales de los particulares, como las sanciones que pueden
imponerse por su incumplimiento (…)”[59].
Se trata de patrones de referencia para la formación de la voluntad
legislativa o el fundamento para la definición legislativa de obligaciones[60].
En adición a ello y precisamente por su grado de indeterminación, la
jurisprudencia ha señalado que al momento de regularlos, el legislador no
puede limitarse a reproducir el texto de la norma constitucional sino que
tiene la responsabilidad de delimitar de forma precisa su alcance y prever
las consecuencias de su incumplimiento.
De acuerdo con lo expuesto y como regla general debe
afirmarse que la función social de la propiedad y el carácter de interés
público de la actividad financiera, no eximen de debate democrático la
imposición de deberes específicos a los particulares.
3. La imposición de tal tipo de cargas, cuando ella no está
precedida de una decisión legislativa expresa, es una cuestión constitucional
muy seria que demanda prudencia y rigor de la Corte Constitucional. En
efecto, aunque este Tribunal ha reconocido que es posible identificar en sede
judicial algunas obligaciones con fundamento en dicho deber, de sus
decisiones se desprende que ello es excepcional, y requiere, entre otras
cosas: (i) que exista un principio de regulación legislativa que asigne el
deber al particular y que lo delimite en algún grado, y (ii) que el no
reconocimiento de la obligación implique una afectación cierta de los
derechos fundamentales de las personas. En esa dirección, ha concluido que dicho deber resulta exigible cuando
“una
evidente transgresión del principio de solidaridad - y, por lo tanto, de las
obligaciones que de él se derivan - origina la vulneración o amenaza de los
derechos fundamentales de otras personas”[61]. En esa medida, la
exigibilidad del deber de solidaridad demanda que sea evidente su
transgresión y  que ello dé lugar a una violación iusfundamental. En estos
casos la certeza sobre la infracción del deber de solidaridad y de sus
efectos sobre los derechos fundamentales constituye una condición necesaria
para imponer una obligación concreta al particular.
Este planteamiento permite armonizar (i) el principio democrático y de
legalidad que le es connatural (art. 3 y 150), (ii) la libertad de los
particulares (art. 6, 16 y 28) y (iii) el significado de la solidaridad en el
Estado Social de Derecho (95.3). En efecto, considerar que las normas
constitucionales que reconocen deberes a cargo de los particulares tienen por
objeto habilitar al legislador para imponer obligaciones específicas, implica
reconocer que los límites a la libertad de los ciudadanos solo puede tener
origen en la decisión de órganos representativos, que incluso en algunos
casos requieren sujetarse a la reserva estatutaria (art. 152.a). Pese a ello,
con el propósito de que la eficacia de los deberes no dependa únicamente de
la actuación del legislador, la jurisprudencia prevé la posibilidad de que en
casos concretos el juez de tutela identifique obligaciones a cargo de los
particulares.
4. En el caso examinado en esta oportunidad
no se encontraban satisfechas las condiciones para que este Tribunal, sin la
intervención del legislador, extendiera a los particulares una obligación
originalmente prevista a cargo del Estado. En efecto, (i) los artículos 86,
87 y 88 no hacían referencia alguna a los particulares y, adicionalmente,
(ii) no podía la Corte concluir que la inexistencia de la obligación
condujera, en todos los casos, a una violación iusfundamental.
4.1. En los artículos
acusados, la aplicación de los programas de financiamiento a favor de las
personas afectadas por un desastre natural se ha limitado de forma específica
a las entidades públicas. De la lectura de esas disposiciones conjuntamente
con toda la ley, no se desprende propósito legislativo alguno de extender tal
exigencia a las entidades privadas que desarrollen actividades de
financiamiento. No es posible entonces identificar una voluntad legislativa
encaminada a atribuir a las entidades privadas de financiamiento obligación
alguna en relación con la renegociación de los créditos. De hecho, a pesar de
que el artículo 3.3 prevé el principio de solidaridad social, no dispuso
extenderlo a la gestión de la cartera administrada por los particulares, lo
que pone de presente la decisión legislativa de no contemplar reglas al
respecto, al menos en esta ley. Adicionalmente, cuando el legislador lo
quiso, estableció obligaciones específicas a los particulares, tal y como
ocurre en los artículos 3.8, 68 y 69.
4.2. No puede
desconocerse que la ocurrencia de un desastre natural puede alterar de forma
significativa las condiciones de vida de las personas que por tales hechos se
ven afectadas. Sin embargo, de esa circunstancia no se desprende que el
impacto en los intereses y derechos de todos sea similar y precise una
activación del deber de solidaridad para evitar la afectación de los derechos
fundamentales. En efecto, los resultados del desastre natural pueden ser
diversos y por ello el impacto en la vida personal, familiar y económica de
los grupos humanos no es idéntica. En consecuencia su sola ocurrencia no
puede habilitar al juez constitucional para establecer -por vía general y de
forma abstracta- una obligación de las entidades privadas de financiamiento,
equivalente a aquella que el legislador ha definido para las públicas. De
acuerdo con esto la ausencia de certidumbre respecto de la vulneración de los
derechos fundamentales, afecta la legitimidad del juez constitucional para
imponer un deber que repercute en operaciones definitorias de la actividad
financiera.
5. Así las cosas, no cumpliéndose las estrictas condiciones
que habilitan a las autoridades judiciales para la imposición de deberes,
este Corte ha debido reiterar la regla sostenida desde sus primeras
decisiones, conforme a la cual es imprescindible la intervención del
Legislador en la atribución de estos deberes a los particulares - sentencias
C-246 de 2002 y C-251 de 2002- como autoridad popular de representación y
escenario de deliberación democrática, en protección de derechos y libertades
que también gozan de protección constitucional.
Cordialmente,
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA
C-793/14
Referencia: Expediente D-10138
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 86, 87 y 88 (todos parciales)
de la Ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta una política nacional de
gestión de riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
Con el acostumbrado respeto me
aparto de la decisión mayoritaria de la Corte, pues estuve de acuerdo con la
ponencia original presentada por el Dr. Mauricio González Cuervo y que no fue
aprobada por la Sala Plena de esta Corporación. En ese sentido me adhiero a
las razones expuestas por el Magistrado en el salvamento de voto que
presentó.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA
C-793/14
CON PONENCIA DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, POR
LA CUAL SE DECLARARON INEXEQUIBLES LAS EXPRESIONES "PÚBLICAS" Y "PÚBLICAS" CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 86 Y 88 DE LA LEY 1523 DE 2012
"POR LA CUAL SE ADOPTA LA POLÍTICA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE
DESASTRES Y SE ESTABLECE EL SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES" Y SE INHIBE DE EMITIR PRONUNCIAMIENTO DE
FONDO RESPECTO DE LA EXPRESIÓN "QUE PARA ESTE FIN DEBE DICTAR LA ENTIDAD
ACREEDORA
POLITICA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES Y SISTEMA
NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-La corporación desconoció algunas
implicaciones relativas a los deberes sociales del Estado frente a las víctimas
de los desastres naturales, consideradas como personas en situación de
debilidad manifiesta, siendo así, beneficiarias de la refinanciación de
créditos adquiridos para adelantar actividades en el área de influencia del
desastre (Salvamento
de voto)
POLITICA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES Y SISTEMA
NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-La Constitución política y en general la
jurisprudencia constitucional, no han establecido razones suficientes para que
sean impuestas a las entidades particulares cargas propias del Estado en cuanto
al sostenimiento de situaciones económicas imprevisibles que afecten de forma
grave su estabilidad financiera (Salvamento de voto)
ESTADO-Fines esenciales (Salvamento de voto)
DESASTRE NATURAL-Concepto (Salvamento de voto)
ESTADO-Deber de solidaridad (Salvamento de voto)
VICTIMAS DE DESASTRES NATURALES-Deberes del Estado (Salvamento de voto)
VICTIMAS DE DESASTRES NATURALES-Protección legislativa referida a la
refinanciación de créditos adquiridos (Salvamento de voto)
POLITICA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE
DESASTRES Y SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Desconocimiento
de precedente jurisprudencial (Salvamento de voto)
POLITICA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES Y SISTEMA
NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Es imprescindible la intervención del
Legislador en la atribución del deber de solidaridad a los particulares
(Salvamento de voto)
DEBERES CONSTITUCIONALES-Exigibilidad a particulares previa norma legal
(Salvamento de voto)/DEBERES CONSTITUCIONALES-Motivos para exigibilidad a particulares previa
norma legal (Salvamento de voto)/DEBERES CONSTITUCIONALES Y OBLIGACIONES LEGALES-Distinción
(Salvamento de voto)/OBLIGACIONES LEGALES-Legislador precisa sanciones imponibles
(Salvamento de voto)
Referencia: Sentencia C-793 de 2014
Problema
jurídico planteado en la sentencia: ¿se vulnera el principio de igualdad,
cuando el legislador establece reglas de refinanciación, para las obligaciones
contraídas por personas afectadas por situación de desastre solo con entidades
públicas de financiamiento?
Motivo  de  del
Salvamento:   (i) Las víctimas de los desastres naturales son personas
en situación de debilidad manifiesta, y por ello son beneficiarías de la
refinanciación de créditos adquiridos para adelantar actividades en el área de
influencia del desastre, (ii) No han
establecido razones suficientes, para que sean impuestas a las entidades
particulares, cargas propias del Estado en cuanto al sostenimiento de
situaciones económicas imprevisibles que afecten de forma grave su estabilidad
financiera.
Salvo el voto en la Sentencia C-793 de 2014 frente a la
decisión mayoritaria, respecto de la declaratoria de inexequibilidad de las
expresiones "públicas " y "públicas" contenidas en los
artículos 86 y 88 de la Ley 1523 de 2012, toda vez que la Corporación
desconoció, en primer lugar, algunas implicaciones relativas a los deberes
sociales del Estado frente a las víctimas de los desastres naturales,
consideradas como personas en situación de debilidad manifiesta, siendo así,
beneficiarías de la refinanciación de créditos adquiridos para adelantar
actividades en el área de influencia del desastre. Adicionalmente, es de
recordar que la Constitución Política, y en general la jurisprudencia
constitucional, no han establecido razones suficientes, para que sean impuestas
a las entidades particulares, cargas propias del Estado en cuanto al
sostenimiento de situaciones económicas imprevisibles y contrarias a sus
intereses que afecten de forma grave su estabilidad financiera, como ocurre en
el escenario de la ocurrencia de un desastre natural, sumado al hecho de que,
actualmente no hay ninguna ley que disponga lo contrario.
1. ANTECEDENTES
Demanda de inconstitucionalidad en contra
de los artículos 86, 87 y 88 (parciales) de la Ley 1523 de 2012, por la cual se
adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres, se establece el
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras
disposiciones. Consideró la actora que las normas acusadas vulneran el artículo
13 de la Constitución Política al consagrar que las entidades crediticias del
sector público adoptarán programas de refinanciación de créditos y suspenderán
los procesos de ejecución de deudores afectados por la situación de desastre
declarada, excluyendo de tal deber a las entidades financieras privadas y, en
consecuencia a sus deudores, generando con ello un trato discriminatorio sin
razón objetiva.
A juicio de la Corte, la refinanciación
de los créditos de las personas siniestradas no es una medida irrazonable que
afecte en forma desproporcionada a las entidades financieras privadas, pues, la
única implicación que supone desde el punto de vista económico es la
congelación de intereses máxime por 90 días; situación que evidencia que no se
trata de ninguna confiscación que afecte en manera grave a dichas entidades
sino de hacerlas solidarias con sujetos especialmente vulnerables, en
acatamiento de uno de los principios fundantes de nuestro Estado Social de
Derecho que no atiende la distinción público privada frente a acontecimientos
extraordinarios como los regulados de manera general por la norma cuestionada.
La Sala declara inexequibles las expresiones "públicas" contenidas en
los artículos 86 y 88 de la ley 1523 de 2012 y, se inhibe de emitir pronunciamiento
de fondo respecto de la expresión "que para este fin debe dictar la
entidad acreedora. La condición de afectado será reconocida por la misma
entidad pública acreedora" del artículo 87 de la referida norma, por
ineptitud del cargo.
2.    FUNDAMENTOS DEL SALVAMENTO
En lo referente a la protección de las víctimas en materia económica
por parte del Estado, es importante aclarar que Colombia, al ser un Estado
Social de Derecho, tiene como uno de sus fines principales, lograr que todos
sus nacionales tengan una vida digna, en condiciones de igualdad. Es así como,
en el artículo 2 inc. 1 de la Constitución Nacional, se establece que: "Son fines
esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo ".
Por tal motivo, nace en cabeza del Estado
el deber de poner al servicio de los interés de la población, los recursos
económicos que posea y puedan ser destinados para dicho fin, incrementándose
dicha obligación, en casos como los estudiados en la sentencia, pues las
condiciones de vida de las personas que por obra de los desastres naturales
queden en situación de debilidad manifiesta, son alteradas hasta el punto de
que, no se harán visibles muchos de los derechos fundamentales, de los cuales
son titulares.
Esta Corporación, en reiterada
jurisprudencia, ha estudiado las consecuencias adversas y la consecuente
protección estatal que surge para todas las personas víctimas de la inclemencia
de la naturaleza, y al respecto ha afirmado:
"Un desastre natural es generalmente
un hecho intempestivo, que torna la situación de quienes son sus víctimas, en
extrema y difícil, pues suele suceder que, a causa del fenómeno natural, las
personas pierdan o vean destruidos sus medios cotidianos de subsistencia, sus
viviendas, sus enseres y/o alimentos, y en no pocas ocasiones, también sufran
la pérdida de vidas humanas”[62]
En este aspecto,
la Sala Plena de esta Corte ha sido enfática al asegurar que, gracias al
derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 Superior, el Estado no
puede excusarse de forma alguna, para desproteger los derechos de sus afiliados
y más cuando aquellos, por sus condiciones, físicas, sociales, económicas,
etc., no puedan obtener por sí mismos, la concretización de sus derechos. Por
ende, para lograr el perfecto desarrollo de dicha prerrogativa constitucional,
y otras de directa aplicación en el caso concreto, tales como las contenidas en
los artículos 1, 23, 48, 49, 51 y 95.2 de la Constitución Política, se
establece como parámetro fundamental dentro de nuestra sociedad la solidaridad, debiendo ser
entendida y desarrollada como pauta de protección de todos los ciudadanos,
especialmente si son víctimas de los desastres naturales.
Así pues, nace
para el Congreso de la República, como parte esencial del Estado colombiano, la
obligación de dar la debida protección legislativa a las víctimas en materia
económica, que sea equivalente a refinanciar créditos que hayan podido
adquirir, cuya finalidad sea adelantar actividades que les produzcan beneficio
alguna, dentro de la zona afectada por el desastre natural, sin tener en cuenta
su condición de deudoras frente a entidades crediticias o financieras, de carácter
público o privado, toda vez que, la imprevisión de los desastres y como tal, su
ocurrencia: "genera una circunstancia especial de
vulnerabilidad que activa el deber de protección especial por parte de las
autoridades públicas (art. 13 inciso 3o), y ante la cual el Estado
debe responder adecuada y oportunamente, so pena de infringir su deber de
garante protector de la dignidad humana "[63].
En vista de que, diferentes dimensiones
de la vida de las víctimas por los desastres naturales se ven afectadas, la
ayuda económica cobra vital importancia, pues es evidente que se incrementan
los gastos para dichas personas, en cuanto a salud, alimentación, hospedaje,
reconstrucción de viviendas y lugares de residencia, y un sin número de
necesidades por cubrir, razón por la cual, es inaceptable que no se tenga como
medida de protección la refinanciación de deudas adquiridas en estos contextos
de necesidad. Esta Corporación, desconoció abiertamente el precedente
constitucional en la materia, que reza:
"En esta medida, en el caso de
personas que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, debido a su
estado de vulnerabilidad a causa del acaecimiento de un desastre, el principio
de solidaridad cobra una dimensión concreta que hace que el derecho a una vida
digna se relacione directamente con la salud, con la seguridad alimentaria y
con la protección mínima de seguridad ante los peligros de la intemperie entre
otros aspectos. Por esta razón tanto el Estado, como la sociedad y la familia
deben concurrir a la protección de este bien jurídico "[64].
Analizando uno de los muchos derechos y
garantías constitucionales, de los cuales carece una persona que fue afectada
por cualquier desastre natural, como el derecho al acceso a una vivienda, en
reiterada jurisprudencia se ha establecido la clara prevalencia de las mismas
en programas de acceso a vivienda, junto con las personas que viven en zonas de
alto riesgo y los desplazados por la violencia[65], lo que pone de presente que
efectivamente, se ha reconocido que es necesario brindar en primera medida,
ayuda económica a las personas en situación de debilidad manifiesta por el
actuar impredecible y destructor de la naturaleza, ya que si se le imposibilita
el acceso a ciertos recursos económico, el Estado, deja de actuar dentro de su
rol como protector y garante de la dignidad humana y la integridad de sus
nacionales, y empieza a desconocer los lineamientos sobre los cuales fue
instituido por la Asamblea Constituyente de 1991, desnaturalizando su principal
característica de Estado Social de Derecho, pasando de nuevo a ser un Estado
meramente legalista, donde es la voluntad del Gobierno y del legislador, la
única fuente de derechos y obligaciones, desconociendo los derechos propios de
todo ciudadano.
La Constitución en este sentido, prohíbe
la regresión en materia de derechos y es la Corte Constitucional, la que tiene
en su cabeza, la obligación de vigilar el efectivo cumplimiento de dicho deber
estatal. Con esta sentencia, se retrocedió bastante en lo referente a la
protección económica de las víctimas, pues se negó la posibilidad de que
adquieran beneficios económicas, si tienen acreencias no canceladas con
entidades públicas o privadas que puedan brindarles la ayuda necesaria para
superar la difícil situación que afrontan. Dicha razón no es lo suficientemente
fuerte, en términos constitucionales para lograr que el legislador no proteja
económicamente a las personas que lo han perdido todo.
Ahora bien, con
respecto a la imposición de cargas que el ordenamiento jurídico impone al Estado
a las entidades particulares, valga decir que la simple invocación del artículo
95 de la Constitución, no es suficiente para argumentar dicho traslado de
obligaciones, pues el carácter de interés público que le fue endilgado a la
actividad financiera, y como tal, la función social de la propiedad, no eximen
de debate, que los particulares deban soportar cargas adicionales. Es así como,
se hace necesaria la regulación legislativa al respecto, que asigne dichos
deberes económicos a los particulares y los delimite. Así mismo, debe quedar
evidenciado que si la entidad particular no asume dicha obligación, se concreta
de forma efectiva la afectación a los derechos fundamentales de las víctimas de
desastres naturales, en este caso. De esta manera, los artículos demandados,
86, 87 y 88 de la Ley 1523 de 2012, no hacían referencia alguna a los
particulares solo a entidades públicas, y en ese contexto, la Corporación no
podía concluir sin fundamento alguno, que la inexistencia de dicha obligación
económica para las entidades particulares crediticias o financieras, condujera
a una inminente trasgresión de derechos. El Estado, reitero, no puede
desconocer los grandes desastres que afecten a sus nacionales, negando prestar
su ayuda. Al respecto, en la sentencia C-246 de 2002, reitera la importancia de
que el Legislador intervenga en este aspecto, ya que es la autoridad popular de
representación por excelencia y el escenario propio de la deliberación
democrática, protegiéndose así los derechos y libertades de los particulares,
que también son protegidos por la Constitución de 1991:
"En
principio, los deberes que surgen de la Constitución Política sólo pueden ser
exigidos a los particulares si media una norma legal que defina su alcance y
significado de manera precisa. Para que un deber constitucional sea exigible de
un individuo en un caso concreto se requiere, a diferencia de lo que sucede con
los derechos fundamentales que son directamente tutelables, de una decisión
previa del legislador consistente en precisar el alcance del deber
constitucional, en establecer si de éste se derivan obligaciones específicas y
en definirlas, así como en señalar las sanciones correspondientes, respetando
principios de razonabilidad y proporcionalidad. Esto obedece a varios motivos
dentro de los cuales cabe mencionar los siguientes. Primero, el mismo texto del
artículo 95 de la CP. distingue entre los conceptos de deber y el de
obligación. En efecto, la norma Superior tan solo acude a la noción de
obligación para calificar el cumplimiento de la Constitución y las leyes, la
cual no está supeditada a que una ley específica la consagre. No obstante, aún
en este caso, es el legislador el que ha de precisar las sanciones imponibles a
las personas que la incumplan. Segundo, si bien los deberes constitucionales
tienen fuerza normativa, su objeto, estructura y fundamentación son diferentes
a los de las obligaciones exigibles a las personas en un caso concreto.
Tercero, como Colombia es una república, una democracia, un sistema
participativo y pluralista y un Estado Social de Derecho, no es de recibo una
concepción de los deberes constitucionales que justifique que se exija a las
personas la realización de conductas que no han sido legalmente establecidas[66].
Por las razones anteriormente expuestas me
aparto de la decisión mayoritaria.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
[1]
Concepto No. 5781 de junio 16 de 2014.
[2]C-309
de 2009 M.P. Mendoza Martelo. En particular el considerando 5.
[3] “1. La
refinanciación se aplicará únicamente para las obligaciones contraídas antes de
la fecha de ocurrencia de la situación de desastre y para los pagos con
vencimientos a partir de esa fecha.
2. El nuevo plazo no
podrá ser superior al doble del plazo pendiente, ni exceder de veinte años.
3. Las condiciones de
las obligaciones refinanciadas no podrán ser más gravosas que las originales.
4. La solicitud
deberá ser presentada por el deudor antes dentro del plazo que determine el
Gobierno Nacional.
5. No habrá lugar a
intereses ni mora durante el lapso comprendido entre la fecha de declaratoria
de la situación de desastre y aquella en que se perfeccione la renegociación,
la cual no deberá ser mayor de noventa (90) días.
6. La refinanciación
no implica renovación de las correspondientes obligaciones y por consiguiente,
no se requiere formalidad alguna para que se opere la renovación de garantías
hipotecarias o prendarias existentes, ni para que subsista la responsabilidad
de los deudores o codeudores, subsidiarios o solidarios y de los fiadores, según
los casos.
7. Si se trata de
créditos de amortización gradual y el nuevo plazo implica variaciones en las
cuotas periódicas, se suscribirán las respectivas adiciones en los mismos
documentos en que consten las obligaciones, sin perjuicio de que se opte por
otorgar nuevos documentos.”
[4] Gaceta 592 de agosto 11 de 2011
[5]
ibidem
[6]
Ibid.
[7] Gaceta
698 septiembre 09 de 2011
[8]
El apartado titulado “El interés público como criterio orientador de la
actividad financiera” y El capítulo I  “antecedentes” se corresponden
en parte con la ponencia inicial presentada por el Magistrado Mauricio González
Cuervo. Igual acontece con los lineamientos generales del test de igualdad
integrado.
[9] Sentencia C -197 de 2012.
[10]
Cf. Sentencia C- 1107 de 2001, M.P Jaime Araujo
Rentería.
[11]
Sentencia 1062 de 2003
[12]
Sentencia C-940 de 2003
[13]
Cf. Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero (EOSF), artículo 46.
[14]
Cf. Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero (EOSF), artículo 48.
[15]
C-1062 de 2003
[16]
Ver www.uam.es/personales_pdi/economía/gamonal/monetaria/TEMA3.PDF
[17]
Definido por el Banco de Pagos internacionales como el “… entramado de
mecanismos y procesos institucionales de un país y sus correspondientes
infraestructuras, utilizadas para iniciar y transferir derechos monetarios en
forma de pasivos de un banco comercial o del banco central.”
[18]
SU 157 de 1999
[19]
T- 520 de 2003
[20] (i) La UPAC se calculaba inicialmente conforme al
índice ponderado de precios al consumidor (IPC) elaborado  por el Departamento
Nacional de Estadística (DANE),  índice que informaba el incremento  o
disminución de los precios de los bienes y servicios (1974 – 1983); (ii) posteriormente
entre 1984 y  1991, se introdujo una primera
modificación en la que al IPC se adicionó una  tasa ponderada de los
rendimientos de los CDT de la banca comercial; (iii) en el segundo semestre de
1988, se dispuso que el cálculo de la fórmula se obtendría teniendo en cuenta
el cuarenta por ciento (40%) del promedio del IPC correspondiente a los 12
meses inmediatamente anteriores, más el treinta y cinco por ciento (35%) del
promedio de la tasa variable DTF, aumentándose el tope de corrección monetaria
a un veinticuatro por ciento (24%); (iv) a  comienzos de los años 90, debido a
la eliminación de los topes de la corrección monetaria, mediante Decreto 1127
de 1990[20],
se dejo sin límite el aumento de la UPAC, y por lo tanto el ajuste monetario de
los préstamos y los ahorros del sistema; (v) Entre 1993 y 1998, se trató de
incrementar la rentabilidad del sistema, incluyendo modificaciones más
drásticas, en las que se reflejó cada vez más la disminución del porcentaje del
IPC, para su cálculo, dependiendo en un mayor grado de la DTF , hasta que con
la resolución 26 de 1994 se señalo que su
cálculo se haría con la aplicación de manera exclusiva un componente diferente
al IPC, consistente en un porcentaje de la tasa DTF , la cual rigió la mayoría
del último período hasta su crisis en 1999.
[21] Que declaró INEXEQUIBLE la
expresión "procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa
de interés en la economía", contenida en el literal f) del artículo 16 de
la Ley 31 de 1992.
[22]
Que declaró la INEXEQUIBILIDAD en su totalidad los siguientes artículos
del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), que
estructuraban el sistema UPAC: 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138,
139 y 140 y señalo que los efectos de
esta Sentencia, en relación con la inejecución de las normas declaradas inconstitucionales,
se difieren hasta el 20 de junio del año 2000, pero sin perjuicio de que, en
forma inmediata, se dé estricto, completo e inmediato cumplimiento a lo
ordenado por esta Corte en Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, sobre la
fijación y liquidación de los factores que inciden en el cálculo y cobro de las
unidades de poder adquisitivo constante UPAC, tal como lo dispone su parte
motiva, que es inseparable de la resolutiva y, por tanto obligatoria.
[23] Mediante la
cual se  DECLARÓ  la inexequibilidad del numeral tercero del
artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, así como la de la expresión "que
contemplen la capitalización de intereses" contenida en el
numeral primero de la norma en mención, únicamente en cuanto a los créditos
para la financiación de vivienda a largo plazo, inexequibilidad cuyos efectos
se difieren hasta el 20 de junio del año 2000, como fecha límite para que el
Congreso expida la ley marco correspondiente.
[24]
Asamblea Nacional Constituyente 1991, Antecedentes Artículo 58, p. 142.
[25]
Duguit, L., “La propiedad función social” en Las transformaciones generales
del derecho privado desde el Código de Napoleón , Trad, C. Posada, Ed.
Coyoacán, México, 2007, p. 127
[26]
Sentencia C-1074 de 2002. Esta providencia contiene en píes de página, un
importante acopio jurisprudencial sobre las características, limitaciones y,
otros aspectos de la propiedad.
[27]
Asamblea Nacional Constituyente 1991, Artículo 331, 333,334 p. 6.
[28]
Sentencia C-254 de 1996
[29]
Sentencia C-100 de 2005
[30]
Ibidem. Una consideración similar respecto de la importancia del bien común
cuando se trata de establecerle límites a la libertad de empresa, quedó
plasmada en la Sentencia C-492 de 2002 del siguiente modo “(…), el reconocimiento de la libertad de empresa se hace conforme
al respeto del bien común y sus límites son el resultado de la protección de
las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad
públicas dentro de las cuales se puede ejercer el libre comercio.(…)”
[31]
Sentencia T-170 de 2005
[32]
Otras decisiones, en las cuales el Juez de Revisión se pronunció sobre los
pedimentos de amparo de deudores en situación de desplazamiento forzado que por
tal motivo, no habían podido atender sus obligaciones crediticias con entes
financieros, se tienen en las sentencias T-419 de 2004, T-358 de 2008, T-972 de
2009 y T-207 de 2012.
[33] “La historia ha dado elocuentes pruebas de la
inconveniencia de los efectos que se siguen al responsabilizar de manera
exclusiva al Estado del desarrollo y garantía de las relaciones sociales. De
las lecciones del pasado ha surgido la necesidad de coordinar los esfuerzos de la Administración y de los ciudadanos para que cada uno pueda concentrar sus esfuerzos y cumplir
eficazmente sus funciones. Así, la postulación del principio de solidaridad no tiene otro objetivo que recordar junto a la
necesidad de colaboración entre los miembros que componen un mismo cuerpo –el
Estado-, el hecho de que ciertas acciones sólo pueden llevarse a cabo a partir
de la contribución de múltiples organismos y que por lo tanto, la
responsabilidad en la consecución de los fines que se estiman deseables
depende, en última instancia de la colaboración de todos los entes interesados
–institucionalizados o no-“ (Sentencia T-389 del 27 de mayo de 1999
M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[34]
Las medidas a las que se alude son las fijadas por la Corte en la sentencia
T-697 de 2011 y que han sido transcrita in extenso en esta providencia
[35]
Ruíz Miguel, A., “Concepciones de la Igualdad y Justicia Distributiva” en
Díaz, E. y Colomer J.,  Estado, justicia, derechos, Alianza Editorial,
Madrid, 2002, pp 212.
[36]
En las sentencias T- 358 de 2008, T- 972 de 2009 y T- 207 de 2012 hizo parte de
las órdenes dadas a las entidades crediticias, la de reprogramar el  crédito
acorde con la peculiar situación de vulnerabilidad de quienes habían padecido
el desplazamiento forzado.
[37] Al respecto véase la sentencia T-434 de 2002, M.P.
Rodrigo  Escobar Gil
[38]
Sentencia T- 1125 de 2003
[39]
El principio de solidaridad social, los derechos
fundamentales y la dignidad humana son pautas que encarrilan las reglas
económicas de la Constitución.  La Corte se pronunció sobre esta premisa en la
sentencia T-505 de 1992 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz) de la siguiente manera:
“El Estado social de derecho mantiene el principio
de legalidad, pero lo supera y complementa al señalar entre sus finalidades la
de garantizar un orden político, económico y social justo (C.N., Preámbulo). La
naturaleza social del estado de derecho colombiano supone un papel activo de
las autoridades y un compromiso permanente en la promoción de la justicia
social.  La defensa de los valores supremos del ordenamiento obliga al Estado a
intervenir —dentro del marco constitucional— para proteger a las personas en su
dignidad humana y exigir la solidaridad social cuando ella sea indispensable
para garantizar derechos fundamentales como la vida y la salud.  (…) El Estado social de derecho, los principios de
dignidad humana y de solidaridad social, el fin esencial de promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los derechos, deberes y
principios constitucionales y el derechos fundamental a la igualdad de
oportunidades, guían la interpretación de la Constitución económica e irradian
todos los ámbitos de su regulación, propiedad privada, libertad de empresa,
explotación de recursos, producción, distribución, utilización y consumo de
bienes y servicios, régimen impositivo, presupuestal y de gasto público’’.
[40]
Sentencia T- 1075 de 2007
[41]
Sentencia T- 355 de 2013
[42]
Sentencia C- 296 de 2012.
[43]
Sentencia C- 1125 de 2008.
[44]
C-1125 de 2008, igualmente se pueden consultar las sentencias C- 250 de 2012,
C- 1021 de 2012, C- 629 de 2011 entre otras.
[45]
Ver entre otras, las Sentencias C- 345 de 1993, 058 de 1994, C-094 de 1993,
C-296 de 2012.
[46]
Sentencia C-296 de 2012 y Sentencia C- 022 de 1996
[47]
Sentencia C-445 de 2011
[48]
Sentencia C-654 de 1997.
[49] Sentencia C- 624 de 2008.
[50]
Cfr. Sentencias C- 093 de 2008, C-673 de 2001, C- 862 de  2008 y 015 de 2014.
[51]
Sentencia C- 227 de 2004.
[52]
Ibídem. Este criterio ha sido ratificado en las sentencias C-991 de 2004 y de
manera más reciente en la sentencia C-401 de 2013.
[53]
Sentencia C-227 de 2004
[54]
Sentencia C-183 de 1998  M.P. Cifuentes Muñoz
[55]
El artículo 49 de la Norma de Normas, connota al saneamiento ambiental como
servicio público y el 67 dispone que el proceso educativo debe formar, entre
otras, en la protección del medio ambiente.
[56] Sobrino, J., Terremoto,
Terrorismo, Barbarie y Utopía. El Salvador, Nueva York, Afganistán. Ed.
Trotta, Madrid, 2002 pp. 52
[57]
Sentencia T-125 de 1994.
[58]
Sentencia T-125 de 1994.
[59] Sentencia
T-520 de 2003. Recogiendo igual punto de partida respecto de las relaciones
entre los deberes constitucionales, la Ley y la libertad de los particulares se
encuentran, entre muchas otras, las sentencias T-036 de 1995, T-801 de 1998,
T-170 de 2005, T-810 de 2011 y T-416 de 2013.
[60]
Sentencia C-246 de 2002.
[61]
Sentencia T-801 de 1998. En igual sentido la sentencia T-1125 de 2003.
[62] Sentencia T-683 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[63] Ibid.
[64] Sentencia T-l 125
de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[65] Sentencia T-585
de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[66]
Sentencia C-246 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.