T-676-97
Sentencia T-676/97
Sentencia
T-676/97
DERECHO DE
PETICION-Resolución no
puede mantenerse en reserva
Ha sostenido la
jurisprudencia de esta Corporación, que el derecho de petición está violado
mientras al solicitante, por negligencia o inactividad de la administración, no
se le haya comunicado de manera expresa acerca del sentido en el cual se le
resolvió. Bien puede establecerse que en el interior del ente obligado a
responder se hayan adelantado los trámites enderezados a satisfacer su
petición, pero si todo se queda en el plano interno y nada sabe el peticionario
sobre la respuesta, prosigue la vulneración de su derecho fundamental.
APROPIACION
PRESUPUESTAL PARA CESANTIAS PARCIALES-Inclusión de recursos para su pago
Referencia:
Expediente137383
Peticionario: Tito
Javier Mosquera Rojas
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
D. C., diciembre doce (12) de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Gaspar Caballero Sierra (Conjuez) y Fabio Morón Díaz,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela identificado con el número de radicación T-137383 adelantado por Tito
Javier Mosquera Rojas contra el Departamento del Cauca y la Caja de Previsión
Social Departamental.
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Tito
Javier Mosquera Rojas inició acción de tutela contra el Departamento del Cauca
y la Caja de Previsión Social Departamental, por la supuesta vulneración de los
derechos consagrados en los artículos 23 y 53 de la Constitución Política.
Los hechos, narrados
de manera sintética en la demanda, dicen así:
El actor trabaja
desde hace 15 años como vigilante grado 0.5 de la Secretaria de Obras Públicas
del Departamento del Cauca. El 23 de febrero de 1996 presentó toda la
documentación exigida por la Caja de Previsión Departamental para que le fuera
liquidada y reconocida su cesantía parcial, respuesta que hasta el momento de
presentar la tutela -abril 21 de 1997 - no había recibido.
En consecuencia,
solicita que se ordene al “Gerente expedir el acto administrativo correspondiente
al Departamento del Cauca, por intermedio de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, transferir los recursos necesarios para el cumplimiento del
fallo y aplicar la correspondiente indexación al capital de acuerdo al I. P.
G.”
DECISIONES QUE SE
REVISAN.
Apoyado en la
doctrina de la Corte Constitucional consignada en el fallo 418 de 1996, que
según su interpretación, el juez de tutela puede proceder a ordenar condenas,
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, tuteló el derecho de
petición y consecuencialmente, ordenó a la Gobernación del Cauca “disponer la
apropiación presupuestal correspondiente que permita a la Caja de Previsión
Social Departamental, dictar la resolución y pagarle al señor Tito Javier
Mosquera Rojas el valor de su cesantía  parcial, con la correspondiente
indexación”.
El Gerente de la
Caja de Previsión Departamental del Cauca impugnó la providencia alegando que
si bien es cierto que el demandante solicitó a esa entidad el reconocimiento de
su cesantía parcial, hasta la fecha de su escrito, mayo 22 de 1997,” no se ha
efectuado la inspección ocular que exige el literal c del artículo 1º del
decreto reglamentario 888 de 1991, por cuanto el interesado no se ha hecho
presente en la Entidad para adelantar esta diligencia con el funcionario
encargado. Por lo tanto, la documentación se encuentra incompleta y no es
procedente el reconocimiento de la prestación…”
La Corte Suprema de
Justicia, en fallo de 18 de junio de 1997, al conocer de la segunda instancia,
revocó la decisión del a-quo tras considerar que si el peticionario elevó una
solicitud ante la Caja de Previsión Social Departamental del Cauca el 23 de
febrero de 1996 y dentro del término legal no recibió respuesta escrita de la
entidad, tal silencio ha de interpretarse como negación a su petición, quedando
abierta la posibilidad al accionante para recurrir el acto presunto negativo.
II. FUNDAMENTOS
JURIDICOS.
A. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso 3ºy 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34,35 y 36  del decreto 2591 de 1991.
B. Temas que se
estudian.
Los asuntos que
sugiere estudiar el presente caso se enumeran así:
1. La respuesta a las peticiones no puede mantenerse en
reserva frente al solicitante porque se vulnera el artículo 23 de la Carta.
Ha sostenido la
jurisprudencia de esta Corporación, que el derecho de petición está violado
mientras al solicitante, por negligencia o inactividad de la administración, no
se le haya comunicado de manera expresa acerca del sentido en el cual se le
resolvió.
Bien puede
establecerse que en el interior del ente obligado a responder se hayan
adelantado los trámites enderezados a satisfacer su petición, pero si todo se
queda en el plano interno y nada sabe el peticionario sobre la respuesta,
prosigue la vulneración de su derecho fundamental.
La Corte
Constitucional, cuando ha fijado los alcances del derecho de petición ha
puntualizado:
"1. El
derecho de petición, pese a su autonomía, tiene como fuente material los
derechos políticos, en la medida en que estos facultan al ciudadano para
controlar, directa o indirectamente, las decisiones de las autoridades
legítimamente constituidas por obra de la participación popular. El núcleo
esencial de este derecho está ligado a la necesidad de mantener canales adecuados
de comunicación entre gobernantes y los ciudadanos que trasciendan el ámbito
político y vinculen al miembro de la comunidad con la autoridad.
“El derecho de
petición comprende no sólo la manifestación de la administración sobre el
objeto de la solicitud, sino también el hecho de que dicha manifestación
constituya una solución pronta del caso planteado. El derecho fundamental a la
efectividad de los derechos (CP. arts. 2º y 86) se une en este punto con el
principio constitucional de la eficacia administrativa (art. 209).
“2. La omisión o
el silencio de la administración en relación con las demandas de los
ciudadanos, son manifestaciones de autoritarismo tan graves como la
arbitrariedad en la toma de sus decisiones. Los esfuerzos de la Constitución
por construir una sociedad más justa y democrática, necesitan ser secundados, y
de manera esencial, por el cumplimiento de la obligación de los funcionarios
públicos de responder y resolver de manera oportuna las peticiones provenientes
de los particulares.
“Por lo menos
tres exigencias integran esta obligación. En primer lugar, la manifestación de
la administración debe ser adecuada a la solicitud planteada. No basta, por
ejemplo, con dar una información cuando lo que se solicita es una decisión.
Correspondencia e integridad son fundamentales en la comunicación oficial. En
segundo lugar, la respuesta debe ser efectiva para la solución del caso que se
plantea. El funcionario no sólo está llamado a responder, también debe
esclarecer, dentro de lo posible, el camino jurídico que conduzca al
peticionario a la solución de su problema. Finalmente, la comunicación debe ser
oportuna. El factor tiempo es un elemento esencial para la efectividad de los
derechos fundamentales; de nada sirve una respuesta adecuada y certera cuando
ella es tardía."[1]
En el presente caso,
es claro que si la Caja de Previsión Social del Cauca, llamada a responder la
petición respecto a las cesantías parciales del señor Tito Mosquera, no
comunicó a tiempo las
razones por las cuales  dilataba la respuesta efectiva, y tampoco hizo saber
al peticionario qué obstáculos se presentaban para resolver eficaz y
prontamente su petición, vulneró la garantía constitucional del artículo 23 de
la Constitución Política. En consecuencia actuó de manera correcta la sentencia
de primera instancia, en cuanto tuteló el derecho de petición.
Ahora bien, la Corte
ha dicho que el juez constitucional protege el derecho fundamental de petición,
mas no el derecho a lo pedido, pues carece de competencia para ordenar el
reconocimiento y pago de prestaciones sociales. Ello unido a la consideración
de que en aras de amparar el   derecho de petición no puede ordenársele a la
entidad demanda el contenido de su proceder; ella podrá responder afirmativa o
negativamente siempre y cuando lo haga de manera pronta, oportuna y eficaz. Sin
embargo, en su función de salvaguarda de la Constitución, y por ende, en su
labor de intérprete de los derechos fundamentales debe favorecer la efectividad
de los mismos através de un amparo material que maximice sus contenidos.
Así, como lo ha
reiterado esta Corporación, la acción de tutela no es, en principio, el
mecanismo indicado para lograr el pago de prestaciones sociales, asunto
respecto del cual existen vías judiciales propias que deben intentarse ante los
jueces ordinarios, según las normas laborales correspondientes.
No obstante, la
Corte Constitucional ha admitido que extraordinariamente pueda actuarse al
amparo de la acción de tutela, no con el propósito de sustituir a la
jurisdicción ordinaria, sino para hacer que en circunstancias concretas
prevalezcan derechos constitucionales fundamentales violados o amenazados,
respecto de cuya protección material el medio judicial ordinario resulte
carente de idoneidad y efectividad, como ocurre en el caso objeto de estudio.
Sobre el particular,
son aplicables aquí las razones varias veces expuestas por la Corte:
"...la
liquidación y pago de obligaciones laborales escapa al ámbito propio de la
acción de tutela, y si bien es cierto la Corte ha admitido su procedencia en
algunos casos, ellos han sido excepcionales y primordialmente sustentados en la
falta de idoneidad del medio ordinario, en los términos que se dejan expuestos,
relativos siempre de manera específica y directa a las circunstancias en las
que se encuentra el actor, lo cual excluye de plano que pueda concederse el
amparo judicial para los indicados fines, masiva e indiscriminadamente.
“Así, ha
encontrado la Corte que puede tutelarse el derecho del trabajador a obtener el
pago de su salario cuando resulta afectado el mínimo vital". (Cfr.
sentencias T-426 del 24 de junio de 1992, T-063 del 22 de febrero de 1995 y
T-437 del 16 de septiembre de 1996); que es posible intentar la acción de
tutela para que se cancelen las mesadas pensionales dejadas de percibir por una
persona de la tercera edad en circunstancias apremiantes y siendo ese su único
ingreso (Cfr. sentencias T-426 del 24 de junio de 1992, T-147 del 4 de abril de
1995, T-244 del 1 de junio de  1995, T-212 del 14 de mayo de 1996 y T-608 del
13 de noviembre de 1996); que cuando la entidad obligada al pago de la pensión
revoca unilateralmente su reconocimiento, procede la tutela para restablecer el
derecho del afectado (Cfr. Sentencia T-246 del 3 junio de 1996); que es posible
restaurar, por la vía del amparo, la igualdad quebrantada por el Estado cuando
se discrimina entre los trabajadores, para fijar el momento de la cancelación
de prestaciones, favoreciendo con un pago rápido a quienes se acogen a
determinado régimen y demorándolo indefinidamente a aquellos que han optado por
otro". (Cfr. Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996) (subraya la
Sala).
“En todos los
casos mencionados la jurisprudencia ha entendido que se desvirtuaría la Carta
Política, en cuanto se quebrantaría la prevalencia del derecho sustancial, el
acceso efectivo a la justicia y el principio de economía procesal, en
detrimento de los derechos fundamentales en juego, si se forzara el uso del
medio judicial ordinario, a sabiendas de su ineptitud en el caso concreto,
cerrando de manera absoluta la vía contemplada en el artículo 86 de la
Constitución". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión.
Sentencia T-01 del 21 de enero de 1997).
(...)
"En el caso
sub-examine debe resaltarse, además, que, si bien los interesados persiguen el
pago de sus cesantías parciales, no es este el objeto central de las acciones
de tutela. La razón básica de sus demandas tiene que ver en realidad con la violación
del derecho fundamental a la igualdad a raíz de las diferencias de trato
existentes entre los empleados de la Rama Judicial que se acogieron al nuevo
régimen contenido en los decretos 57 y 110 de 1993 y los que siguieron bajo las
normas anteriores, en materia del pago de cesantías parciales.
“En efecto, como
lo manifestaron en sus escritos, mientras a los del nuevo régimen se les está
cancelando sus cesantías parciales máximo en un mes después de haberlas
solicitado, los del antiguo sistema fácilmente tienen que esperar varios años
para lograr el pago.
“Esta
discriminación resulta odiosa pues no puede aceptarse que ante la ley y en las
mismas circunstancias, existan trabajadores tratados peyorativamente y
perjudicados desde el punto de vista económico sin razón válida alguna, tan
sólo como consecuencia de haber optado por un régimen legal diferente".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-175 del 8 de
abril de 1997).
En el presente caso,
se trata de un trabajador del Departamento del Cauca que hace 15 años desempeña
el cargo de vigilante grado 0.5 y solicita sus cesantías parciales, al parecer
para compra o mejora de vivienda - no lo dice en la demanda, pero se infiere de
la respuesta otorgada por la demandada- y  la morosidad y negligencia de la
Administración lo llevan  a demandar en tutela por considerar vulnerado su
derecho de petición y trabajo.
En efecto, ha dicho
la jurisprudencia, los derechos de contenido económico y social, como puede ser
la vivienda digna (art.51 C.P.) por no ser fundamentales  no son protegidos por
el artículo 86 de la Constitución Política, pero cuando de su vulneración
resultan afectados derechos fundamentales , su protección se hace menester y la
tutela se constituye en un mecanismo de protección eficaz. Así lo expuso  la
sentencia que unificó criterios  sobre el tema que se analiza:
"La Corte,
con arreglo a la Constitución, ha restringido el alcance procesal de la acción
de tutela a la protección de los derechos fundamentales. Excepcionalmente ha
considerado que los derechos económicos, sociales y culturales, tienen
conexidad con pretensiones amparables a través de la acción de tutela. Ello se
presenta cuando se comprueba un atentado grave contra la dignidad humana de
personas pertenecientes a sectores vulnerables de la población y el Estado,
pudiéndolo hacer, ha dejado de concurrir a prestar el apoyo material mínimo sin
el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia impotencia. En estas situaciones,
comprendidas bajo el concepto del mínimo vital, la abstención o la negligencia
del Estado se ha identificado como la causante de una lesión directa a los
derechos fundamentales que amerita la puesta en acción de las garantías
constitucionales.
Por fuera del
principio a la dignidad humana que origina pretensiones subjetivas a un mínimo
vital - que impide la completa cosificación de la persona por causa de su
absoluta menesterosidad -, la acción de tutela, en el marco de los servicios y
prestaciones a cargo del Estado, puede correctamente enderezarse a exigir el
cumplimiento del derecho a la igualdad de oportunidades y al debido proceso,
entre otros derechos que pueden violarse con ocasión de la actividad pública
desplegada en este campo”.(SU-111 de 1997. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Por lo anterior, el
juez de tutela que constata que por la omisión de las autoridades o
particulares se transgreden los derechos fundamentales a la vida, a la salud y
a la subsistencia en condiciones dignas, por carencia de un mínimo vital, debe
dirigir su acción y ordenar lo pertinente para no vaciar el contenido de los
derechos que se buscan proteger.   Es por ello que la orden del juez de tutela,
sin entrar a definir asuntos meramente administrativos, puede ordenar la
inclusión en partidas presupuestales siempre y cuando esa sea la única manera
de extinguir la vulneración del derecho que busca amparar.  Sobre el tema, la
Corte ha manifestado:
"En casos de
la gravedad señalada, el juez podría emitir ordenes encaminadas a la
realización de los procedimientos administrativos necesarios para llevar a cabo
la inclusión presupuestal y posteriormente la ejecución de la obra. Para que
ello pueda ser admitido como facultad del juez, es también indispensable que
dicha ejecución sea el único medio para garantizar la protección de los
derechos fundamentales. La argumentación que el peticionario expone en su
escrito de impugnación no tiene en cuenta los indicados    supuestos
necesarios, esto es: a) que la orden judicial dirigida a la administración no
sea de resultado sino de medio, es decir que consista en la realización de los
trámites necesarios para la ejecución de la obra,  y b) que ello sea el único
instrumento para salvaguardar los derechos fundamentales conculcados.
En cuanto al
alcance de la orden judicial, la jurisprudencia de la Corte es clara cuando
afirma que ésta debe limitarse a dar instrucciones a la autoridad competente
para que "lleve a cabo las diligencias necesarias, dentro de la
normatividad vigente, con miras a que en la programación posterior del
presupuesto se proyecte el recurso necesario para efectuar el gasto y culminar
la obra, logrando así la protección razonable y efectiva del derecho"
(Sentencia T-185 de 1993).
Visto lo anterior, y
teniendo en cuenta que el juez de tutela no es el competente para determinar si
el actor cumple o no los requisitos legales para que le sea reconocido su
derecho a las cesantías parciales, cuestión que deberá determinar la
Administración, se confirmará el fallo de  primera instancia,  y se ordenará a
la Caja de Previsión del Cauca, que en el término de  cuarenta y ocho horas
siguientes a la notificación de este fallo, de respuesta a la solicitud de
cesantías parciales presentada por el actor. Igualmente se ordenará, que una
vez estudiada la solicitud de cesantías parciales  y si la decisión es
favorable a las peticiones del actor, se incluya en la siguiente programación
presupuestal  el recurso necesario para efectuar el gasto correspondiente a las
prestaciones reclamadas por el señor Tito Mosquera Rojas. Una vez asignado el
rubro suficiente, la entidad deberá proceder al pago de las cesantías parciales
del actor en el término de 48 horas.
En mérito de lo
expuesto la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional.
RESUELVE
Primero.
CONFIRMAR por las razones aquí expuestas la sentencia del Tribunal Superior
del Distrito de Popayán proferida el 9 de mayo de 1997.
Segundo. REVOCAR la
sentencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema del 18 de junio de 1997 en
cuanto al revocar totalmente la decisión de primera instancia dejó sin efecto
la protección tutelar que se había concedido al derecho de petición.
Tercero. ORDENAR
a la Caja de Previsión Social Departamental del Cauca para que, si no lo ha
hecho, responda de fondo en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes
a la notificación de esta sentencia, sobre la petición de cesantías parciales
del señor Tito Mosquera Rojas. Igualmente, se ordena a la demandada que una vez
estudiada la solicitud de cesantías parciales y la decisión resulte favorable a
las peticiones del actor, se incluya en la siguiente programación presupuestal
el recurso necesario para efectuar el gasto correspondiente a las prestaciones
reclamadas por el accionante. Una vez asignado el rubro suficiente, la entidad
deberá proceder al pago de las cesantías parciales del actor en el término de
48 horas.
Cuarto. Líbrense las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
fines allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
GASPAR CABALLERO SIERRA
Conjuez
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1].
Sentencia T-220 de 1994, Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz.