C-502-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-502/93
RESERVA DE
APROPIACION
Las reservas de
apropiación corresponden a compromisos y obligaciones contraídos antes del 31
de diciembre con cargo a apropiaciones de la vigencia, por los organismos y
entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nación, y cuyo pago
está pendiente a esa fecha.
RESERVA DE CAJA
Las reservas de
caja corresponden exclusivamente a las obligaciones de los distintos organismos
y entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nación, exigibles a
31 de diciembre, y suponen dos requisitos: que la causa del gasto se haya
realizado, es decir, que el servicio se haya prestado, que el bien o la obra se
haya recibido, etc.; y que la obligación respectiva esté incluida en el Acuerdo
Mensual de Gastos. La reserva de caja corresponde a una cuenta por pagar.
PRINCIPIO DE
ANUALIDAD DEL PRESUPUESTO
Las reservas de
apropiación y las reservas de Caja, permiten que los gastos previstos en el
Presupuesto para el año respectivo, se ejecuten, así ello ocurra después del 31
de diciembre.  No se está vulnerando el principio de la anualidad, pues de
todos modos los gastos a los cuales corresponden las reservas, se hacen con
cargo al mismo presupuesto en el cual estaban incluídos.
REF: Expediente
D-276
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 102 de la ley 21 de 1992 y del artículo 111
del decreto 2100 de 1992.
Actor:
RAUL RODRIGUEZ
GARZON.
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA.
Sentencia aprobada
según consta en acta No. 66, correspondiente a la sesión de la Sala Plena,
llevada a cabo el cuatro (4) de noviembre de mil novecientos noventa y tres
(1993) en Santafé de Bogotá, D.C.
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Raúl
Rodríguez Garzón, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral
6o. y 241, numeral 4o.,  de la Constitución, presentó ante esta Corporación
demanda de inconstitucionalidad de los  artículos 102 de la ley 21 de 1992 y
111 del decreto 2100 de 1992, norma la primera,  correspondiente a  la ley por
medio de la cual  se decretó  el presupuesto de rentas y capital y ley
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de Enero al 31 de diciembre de
1993, y la segunda del decreto por medio del cual se liquidó el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993.
Por auto del diez
(10) de mayo del año en curso, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda
en relación con el artículo 102 de la ley 21 de 1992, por cumplir con los
requisitos legales, establecidos en el artículo 2o. del decreto 2067 de 1991.
La demanda del
artículo 111 del decreto 2100 de 1992, fue rechazada por falta de competencia
de la Corte Constitucional, pues ésta no conoce de las demandas que presenten
los ciudadanos  en contra de los decretos dictados por el  Presidente de la
República, que tengan como fundamento la potestad reglamentaria atribuída a
éste por el  artículo 189, numeral 11. Competencia que, según el artículo 237,
numeral 2o., de la Carta,  radica en el Honorable Consejo de Estado.
Contra la decisión
de rechazo,  no se interpuso ningún recurso, razón por la que  la Secretaría
General, en cumplimiento del numeral 6o. del auto del diez (10) de mayo, ya
mencionado,  fijó el negocio por diez (10) días en lista,  para asegurar la
intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242-1 de la Constitución y
7o. inciso segundo del decreto 2067 de 1991. Al tiempo que  envió copia del
expediente al señor Procurador General de la Nación.
Igualmente, les fué
enviada la copia de la demanda, al señor Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, para que, si lo estimaban oportuno, concepturan sobre
la constitucionalidad de la norma impugnada.
Cumplidos como están
los requisitos exigidos por  el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMA ACUSADA
El siguiente es el
texto de la norma acusada como inconstitucional:
LEY 21 DE 1992
8 DE NOVIEMBRE DE 1992
" Por la cual se decreta el
presupuesto de  rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal de 1o. de Enero al 31 de Diciembre de 1993"
"(...)
" ARTICULO
102. Las partidas en reserva de caja en el ICETEX, y demás entidades oficiales
tendrán vigencia fiscal  (hasta el 31 de diciembre de 1994), antes de cuya
fecha deberán ser canceladas." ( El paréntesis es del texto)
B. LA DEMANDA
En concepto del
actor, la norma impugnada viola los artículos 345, 346, 349, 352, y 354 de la
Constitución.
Para el demandante
el rango especial que obstenta la ley orgánica del presupuesto,  dentro del
ordenamiento jurídico nacional, determina la subordinación de las leyes, en
especial la Anual de Presupuesto, y del decreto de liquidación,  no sólo a los
preceptos constitucionales sino a las disposiciones generales de la ley
orgánica.
Lo anterior,  trae
como consecuencia que todo  desconocimiento que  la ley anual de presupuesto
haga de la ley orgánica,  pueda ser demandado por vía de la acción pública de
inconstitucionalidad, artículo 352 de la Constitución.
Con fundamento en lo
expuesto anteriormente, considera el ciudadano RODRIGUEZ GARZON,  que
el artículo 102 de la ley 21 de 1992, al establecer una vigencia que excede el
año fiscal de 1993,  desconoce los preceptos de la ley 38 de 1989, ley
orgánica  del prepuesto, en especial  de los artículos 10.,  que establece el
principio de anualidad y 72 que establece entre otras cosas, que "las
apropiaciones incluida en el Presupuesto General de la Nación son
autorizaciones máximas de gasto que el Congreso da a los organismos y
entidades", apropiaciones que expiran el 31 de diciembre de cada año.
Para el demandante,
el artículo 102 de la ley 21 de 1992, desconoce, así mismo,  el artículo 345 de
la Constitución que consagra el Principio de legalidad presupuestal, toda vez
que  las erogaciones con cargo al Tesoro no incluídas en el presupuesto de
gastos, no pueden  realizarse, y el artículo acusado está facultado ejecutar
erogaciones no incluídas en el Presupuesto de Gasto, se refiere al del año de
1994, cuya vigencia para su  ejecución  había expirado en 1993.
Afirma el actor, que
de aceptarse la constitucionalidad de reservas presupuestales con una vigencia
que excedan el año fiscal, se estaría haciendo imposible cumplir el mandato
del  artículo 354 de la Constitución, que le da al Gobierno Nacional un plazo
de  seis meses, después de concluído el año fiscal correspondiente, para enviar
al Congreso el balance de hacienda.  Explica así su cargo, el cual no es claro:
" Si
consideramos que las reservas presupuestales forman parte del Balance de
Hacienda, como un pasivo entre sus
cuentas,
mal
podría el Gobierno cumplir con este plazo, pues harían parte de sus asientos
sin fenecer y consecuentemente el Balance de la Hacienda no se podría
determinar para ninguna anualidad,  a la que estos recursos a ejecutar, con
reservas extendidas, corresponden con lo que se constituiría en clara violación
de la norma superior."
Aduce además, que el
artículo demandado desconoce el principio de anulidad presupuestal, consagrado
en el artículos 346 de la Carta ,   y el artículo 347 del mismo estatuto,
artículo este último que consagra el principio de la universalidad del gasto,
según el cual el proyecto de ley de apropiaciones y gastos presentado por el
Ministro de Hacienda y aprobado por el Congreso,  debe ejecutarse durante la
vigencia fiscal respectiva.
Por último, señala
el demandante que la norma acusada fue incluída en las discusiones de la sesión
plenaria de la Cámara de Representantes, sin haber sido propuesto por el
Ministro de Hacienda,  vulnerando los artículos 44 y 47 de la ley 38 de 1989.
C. INTERVENCIONES
Dentro del término
previsto por el artículo 7o. del decreto 2067 de 1991, presentó escrito en
defensa de la norma acusada, el apoderado  del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, quien solicitó la declaratoria de constitucionalidad del artículo
demandado.
El apoderado del
Ministerio de Hacienda encuentra infundado el cargo de inconstitucionalidad,
en relación con el artículo 346 de la Constitución, porque si bien dicho
precepto consagra el principio de anualidad,  desarrollado  a su vez por el
artículo 10 de la ley 38 de 1989, según el cual, el año fiscal comienza el 1o.
de enero  y termina el 31 de diciembre de cada año,  en concordancia con el
artículo 72 de la misma ley que prevé la expiración el 31 de diciembre, de las
apropiaciones incluídas en el presupuesto, salvo que se hagan las  respectivas
reservas presupuestales. Encuentra que el artículo demandado,  entra dentro de
la excepción señalada por el artículo 72 de la ley 38 de 1989, en relación con
las apropiaciones de las cuales se hubiere hecho reserva.
Es claro, agrega el
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que la norma acusada no
desconoce el  artículo 345 de la Carta, el cual debe interpretarse en
concordancia con el 349, que regula lo concerniente a la plurianulidad de los
presupuestos nacionales, en donde se reconoce expresamente que la actividad y
compromisos que adquiere el Estado desbordan el año calendario, comprometiendo
vigencias posteriores, más aún cuando está, como en este caso, comprometido el
derecho a la educación, el cual ha sido reconocido como derecho fundamental y
para cuya protección el Estado debe implementar todos los mecanismos que se
hagan necesarios, con sujeción,  obviamente,  a las reglas que regulan la
actividad estatal.
Tampoco se vulnera,
en concepto del apoderado del Ministerio de Hacienda,  el artículo 347 de la
Carta, correspondiente al principio presupuestal de la universalidad, según el
cual la ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el
Estado  pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva,  ya que las
partidas en reserva de caja del ICETEX,  fueron incorporadas en el presupuesto
de 1991, cumpliendo todos los requisitos para la ejecución presupuestal, hasta
llegar al acuerdo de gastos que es la base de los giros de la Tesorería (
artículo 62 de la ley 38 de 1989)." (folio 37)
Finalmente,
establece que el artículo 102 de la ley 21 de 1992, " no vulnera los
artículos 349 y 352 de la Constitución Política, que consagran la supremacía de
la ley orgánica del presupuesto, que  reglamenta en algunas de sus normas  el
régimen de las reservas, porque los recursos en reserva de caja del ICETEX  ya
se ejecutaron, faltando solo (sic) el cumplimiento de las respectivas
obligaciones." (folio 38)
D. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Por medio del oficio
No. 231 de julio 2 de 1993, el Procurador General de la Nación  rindió el
concepto de rigor.
Al iniciar su concepto,
el Ministerio Público hace referencia al concepto No. 216 de junio 16 de 1993
emitido por ese despacho,  dentro del proceso de constitucionalidad, radicado
en esta Corporación bajo el número D- 296, en el cual reconoció que la
violación de la ley orgánica de presupuesto por parte de la ley anual de
presupuesto, es motivo suficiente para solicitar la declaratoria de
inconstitucionalidad de  está última.
Además, cita la
sentencia C-478 de 1992, donde se determinan las características de la  ley
orgánica del presupuesto, entre las cuales se encuentra el de ser una ley
cuasi-constitucional.
Una vez estudiada la
jerarquía de la ley orgánica del presupuesto,  y la sujeción que a sus normas
debe tener la ley anual de presupuesto, el Agente del Ministerio Público, se
plantea el interrogante acerca de si las llamadas reservas de caja comparten la
misma naturaleza de las reservas de apropiación, para determinar,  de resultar
afirmativa la respuesta, si  las reservas de caja  deben someterse al principio
de anualidad de que trata el artículo 345 de la Constitución.
El Ministerio
público define cada una de estas figuras, así:
Las reservas  de
apropiaciones  son "un desarrollo del  principio de la anulidad, que el
Estatuto orgánico contempla como un procedimiento para la ejecución
presupuestal de aquellos compromisos  de obligaciones cuyo pago no se hizo
durante la vigencia fiscal y que por consiguiente no están incluídos en ningún
acuerdo mensual de gastos" .
Las reservas de caja
son las "constituídas para amparar obligaciones  legalmente  contraídas,
pendientes de pago al cierre de la vigencia fiscal y que se encuentran
debidamente registradas en la contabilidad presupuestal" (folio 51).
Para concluír que
cada una,  las reservas de apropiación y las reservas de caja,  son mecanismos
de ejecución presupuestal, que obedecen a un mismo régimen: el principio de
anualidad  cuya consagración "protege  la integridad del proceso y sistema
presupuestal, permitiéndo la atención de compromisos aun cuando hubiere expirado
el año fiscal, mediante el señalamiento de un extención en el tiempo que no
puede exceder el curso de la vigencia del año en que se constituyen".
Con fundamento en lo
anterior,  finaliza el Ministerio Público solicitando a la Corte
Constitucional, declare inexequible  el artículo 102 de la ley 21 de 1992, toda
vez que
" ... la
previsión del artículo 102 de la ley 21 de 1992, de extender la vigencia fiscal
de las partidas de reserva de caja del ICETEX, y demás entidades oficiales
hasta el 31 de diciembre de 1994, desconoce el pincipio de anualidad fiscal que
consagra el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación y su
proyección en la ejecución presupuestal a través de las constitución de
reservas de apropiación y de caja." ( folio 52)
II.
CONSIDERACIONES
A.-  Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso, en virtud de lo
dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución.
B.-  El principio
de la anualidad del Presupuesto
El principio de la
anualidad del Presupuesto está expresamente consagrado en los artículos 346 y
347 de la Constitución.  El inciso primero del artículo 346 dice que "El
Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones..."
Y el mismo inciso del artículo 347 dispone que "El Proyecto de Ley de
Apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva".
El principio
mencionado está previsto, además, en el artículo 10 de la Ley 38 de 1989,
Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, así:
"Artículo
10.-  Anualidad.  El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de
diciembre.  Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con
cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los
saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción".
Por lo anterior, el
artículo 72 de la misma ley sienta el principio de que "Las apropiaciones
incluídas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de
gasto que el Congreso da a los organismos y entidades y expiran el 31 de
diciembre de cada año".
Pero, como no todos
los gastos previstos en el Presupuesto pueden ejecutarse durante la vigencia
fiscal, existen las reservas de apropiación y las reservas de caja, que
permiten "atender el pago de las obligaciones contraídas por el Gobierno
antes del 31 de diciembre, con cargo a las apropiaciones del Presupuesto
general correspondiente al año fiscal que termina...", como lo prevé el
mismo artículo 72 citado.  Al respecto son pertinentes unas breves
explicaciones.
C.-  Reservas de
apropiación y reservas de caja.
Las reservas de
apropiación corresponden a compromisos y obligaciones contraídos antes del
31 de diciembre con cargo a apropiaciones de la vigencia, por los organismos y
entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nación, y cuyo pago
está pendiente a esa fecha.
Las reservas de
caja corresponden exclusivamente a las obligaciones de los distintos
organismos y entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nación,
exigibles a 31 de diciembre, y suponen dos requisitos: que la causa del gasto
se haya realizado, es decir, que el servicio se haya prestado, que el bien o la
obra se haya recibido, etc.; y que la obligación respectiva esté incluida en el
Acuerdo Mensual de Gastos.  En síntesis: la reserva de caja corresponde a una
cuenta por pagar.
Las semejanzas entre
la reserva de apropiación y la reserva de caja son estas: a)
Ambas corresponden a gastos que deben ejecutarse con cargo a un presupuesto
cuya vigencia expiró el 31 de diciembre anterior; b) Las dos tienen vigencia de
un (1) año, que se cuenta a partir de la fecha indicada en el literal a).
Las diferencias son
estas:
a) Las reservas de
apropiación corresponden a un compromiso, por ejemplo un contrato celebrado
pero no ejecutado, o a una obligación, en tanto que las  reservas caja obedecen
siempre a una obligación; b) Las primeras no cuentan con un Acuerdo Mensual de
Gastos que las respalde, en tanto que las segundas si lo tienen; c) Las
reservas de apropiación generalmente no representan un pasivo en el balance,
por no ser exigible; las reservas de caja, por el contrario siempre representan
un pasivo corriente exigible en el balance; d) Las reservas de caja se pagan
con base en el Acuerdo Mensual de Gastos del año anterior, en el cual fueron
incluídas, y las de apropiación requieren un nuevo acuerdo mensual de
gastos; e) Las reservas de apropiación que corresponden al Presupuesto Nacional
las aprueba el Ministro de Hacienda y las refrenda el Contralor General de la
República; las de caja se constituyen directamente por los empleados de manejo
de las tesorerías y requieren solamente la aprobación del ordenador de gastos
respectivo.
Si se trata del
Presupuesto de 1993, por ejemplo, todas las reservas, de apropiación y de caja
se constituirán en 1994, y en el mismo año se realizarán los gastos
correspondientes.
Esto es de elemental
lógica, pues si se trata de gastos con cargo a un presupuesto cuya vigencia
expiró, forzosamente tienen que hacerse en el año siguiente.
D.-  Conclusión.
Las anteriores
explicaciones son suficientes para entender porqué no es contrario a la
Constitución el artículo 102 de la Ley 21 de 1992.
En nada viola el
principio de la anualidad el que se diga que las reservas de Caja
correspondientes al Presupuesto del año de 1993, tendrán vigencia hasta el 31
de diciembre de 1994.
Prácticamente es
imposible, o casi imposible, que todos los gastos previstos en el Presupuesto
se ejecuten antes del 31 de diciembre.  Esta realidad justifica el que existan
las dos clases de reservas.
En síntesis: para
decirlo del modo más sencillo, las reservas de apropiación y las reservas de
Caja, permiten que los gastos previstos en el Presupuesto para el año
respectivo, se ejecuten, así ello ocurra después del 31 de diciembre.  No se
está, se repite, vulnerando el principio de la anualidad, pues de todos modos
los gastos a los cuales corresponden las reservas, se hacen con cargo al mismo
presupuesto en el cual estaban incluídos.
III.  DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar  EXEQUIBLE el artículo 102 de la Ley
21 de 1992.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                     ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Ponente                                                     Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                   CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                       Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO             FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                               Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General