C-251-96
Sentencia C-251/96
Sentencia C-251/96
AUXILIOS O
DONACIONES-Alcance de la
prohibición
La Constitución
no prohibe que el Estado transfiera a los particulares, sin contraprestación
económica, recursos públicos, siempre y cuando tal transferencia tenga un
sustento en principios y derechos constitucionales expresos. Esa es la única
forma de armonizar la prohibición de los auxilios y donaciones con los deberes
sociales de las autoridades colombianas, que derivan de la adopción de la
fórmula política del  Estado social de derecho y de los fines que le son
inherentes, entre los cuales ocupa un lugar preponderante la búsqueda de un
orden justo, en donde la igualdad sea real y efectiva.
CESIONES
GRATUITAS DE DOMINIO DE BIEN DEL ESTADO
El Estado puede
entonces transferir en forma gratuita el dominio de un bien estatal a un
particular,  siempre y cuando no se trate de una mera liberalidad del Estado
sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos, entre los cuales
está obviamente incluida la garantía de los derechos constitucionales. En
efecto, la prohibición de los auxilios debe ser armonizada con el mandato del
artículo 146 ordinal 4º, según el cual las Cámaras no pueden decretar en favor
de particulares erogaciones "que no estén destinadas a satisfacer créditos
o derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente". Puede entonces
concluirse que no están prohibidas, porque no son actos de mera liberalidad
sino de justicia distributiva, aquellas transferencias que se efectúen con el
propósito de  satisfacer  derechos  preexistentes, como sucede con los derechos
que consagra la propia Constitución, siempre y cuando esa cesión sea imperiosa
para la satisfacción de ese derecho constitucional.
VIVIENDA DE
INTERES SOCIAL
La norma acusada
es uno de los mecanismos por medio de los cuales la ley de reforma urbana busca
normalizar los asentamientos humanos informales de estos sectores pobres, para
lo cual se permite que adquieran la propiedad de los inmuebles fiscales quienes
los hubieran ocupado ilegalmente para vivienda de interés social, antes de
determinada fecha.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA
La finalidad
perseguida por estas normas es de gran importancia, no sólo porque se busca
satisfacer el derecho a una vivienda digna de las personas de escasos recursos,
que merecen una especial protección del Estado sino además, por cuanto hace
parte de un programa de reforma urbana, cuya trascendencia ya había sido
reconocida por la Corte Suprema de Justicia mientras ejerció en el país el
control constitucional y ha sido reiterada por la Corte Constitucional.  En
efecto, la normalización de estas situaciones irregulares de ocupación ilegal
de bienes fiscales permite racionalizar el uso del suelo urbano y mejorar los procesos
de planificación de las ciudades. De esa manera, además, las autoridades evitan
la continuación de situaciones irregulares que podrían generar graves
conflictos sociales. A pesar de establecer una transferencia gratuita de la
propiedad de un bien fiscal, la norma acusada no viola el artículo 355 de la
Carta pues busca garantizar el derecho a una vivienda digna de las personas de
escasos recursos, dentro de programas de reforma y planeación urbana, objetivos
que cuentan con un fundamento constitucional expreso.
FUNCION SOCIAL DE
LA PROPIEDAD DE BIENES FISCALES
La Corte destaca
que la norma recae sobre bienes fiscales, esto es, sobre bienes que son
propiedad de entidades estatales pero que no son de uso público o afectados a
un uso o servicio público. Son, en cierto sentido, bienes de propiedad privada
de las entidades estatales, que los utilizan para cumplir unos determinados
fines de interés general. En ese orden de ideas, si una entidad pública
abandona un bien de su propiedad, de suerte que permite su ocupación por
particulares,  es legítimo concluir que esa entidad no está cumpliendo con la
función social de la propiedad de la cual es titular.  En efecto, si la función
social de la propiedad se aplica en general a la propiedad privada, con mayor razón
se predica de los bienes fiscales, pues las autoridades están instituidas para
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales. La función
social no es un dato externo a la propiedad. Se integra, por el contrario, a su
estructura. Las obligaciones, deberes y limitaciones de todo orden, derivados
de la función social de la propiedad, se introducen e incorporan en su propio
ámbito". Todo propietario, público o privado, tiene entonces, por el hecho
de ser propietario, una cierta función social que realizar.
CESION GRATUITA-Improcedencia en sociedades de economía
mixta
En las sociedades
mixtas en donde la participación estatal es menor, el mandato de cesión
gratuita estaría afectando la propiedad privada de particulares, que goza de
protección constitucional, por lo cual estaríamos frente a una expropiación,
que requiere de indemnización, a menos que el   Legislador hubiese determinado,
con el voto favorable de la mayoría de los miembros de las Cámaras, que por
razones de equidad, no hay lugar al pago de la indemnización. Ahora bien, como
el Legislador no tomó esta última determinación, la Corte considera que el
mandato de cesión gratuita no es aplicable a las sociedades de economía mixta
en donde la participación estatal sea menor de la requerida para que tal
sociedad sea asimilable a una empresa comercial e industrial del Estado.
Referencia: Demanda
No. 1079
Norma acusada: Ley
9º de 1989 artículo 58
Actor: Angel
Castañeda Manrique
Temas:
Una cesión gratuita
de dominio de un bien  del Estado a un particular no es un auxilio si se basa
en un fundamento constitucional expreso.
Prohibición de
auxilios y programas de vivienda social.
La función social de
la propiedad también se predica de los bienes fiscales.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
seis (6) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, , José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa y Julio
César Ortiz Gutiérrez.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Angel
Castañeda Manrique presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
58 de la Ley 9º de 1989, la cual fue radicada con el número D-1079.  Cumplidos,
como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067
de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
El artículo 58 de la
Ley 9º de 1989 preceptúa lo siguiente:
Ley 09 de 1989
"Por la cual se dictan normas sobre
Planes de Desarrollo Municipal, Compraventa y Expropiación de Bienes y se
dictan otras disposiciones"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
"Artículo
58: Las entidades públicas del orden nacional cederán a título gratuito los
inmuebles de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido ocupados
ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación
ilegal haya ocurrido con anterioridad al veintiocho (28) de julio de mil
novecientos ochenta y ocho (1988). La cesión gratuita mediante escritura
pública, se efectuará a favor de los ocupantes. Las demás entidades públicas
podrán efectuar la cesión en los términos aquí señalados.
En ningún caso
procederá la cesión anterior en el caso de los bienes de uso público ni en el
de los bienes fiscales destinados a la salud y a la educación. Tampoco
procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o que
presenten peligro para la población."
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que la norma demandada viola el artículo 355 de la Constitución, pues faculta a
ciertas entidades públicas a ceder a título gratuito los inmuebles de su
propiedad, para vivienda de interés social, con lo cual se "estaría
beneficiando a unos particulares, mediante la donación de los terrenos",
lo cual viola el artículo 355 de la Carta, que prohíbe a las autoridades
decretar auxilios o donaciones. Según el demandante, las obligaciones sociales
del Estado "no pueden ser satisfechas mediante la donación de los bienes
fiscales de la Nación". Concluye entonces el actor:
"Eventualmente,
podría establecerse una serie de disposiciones de carácter constitucional con
base en las cuales el Estado, y en particular la rama legislativa y ejecutiva
podrían decretar una serie de ayudas, pero estas se constituyen en excepciones
a la regla establecida de manera clara por el artículo 355 de la Carta
Política. Podríamos decir adicionalmente que tales ayudas para las cuales el
Estado está facultado para otorgar, son entregadas a manera de subsidios, y no
a manera de auxilios, pero reiterando que son erogaciones constitucionalmente
permitidas. Entre tales disposiciones podrían contarse el artículo 43 respecto
del subsidio alimentario a la madre en embarazo si estuviere desempleada o
desamparada, el artículo 46 que contempla el subsidio alimentario para las
personas de la tercera edad, y el contentivo del artículo 368 que faculta a los
diferentes órdenes, nacional, departamental, distrital y municipal a otorgar
subsidio para las clases menos favorecidas como un mecanismo de un acceso a los
servicios públicos domiciliarios que cubran las necesidades básicas.
De manera que,
como se ve, la Constitución misma establece la forma como el Estado proteja
(sic) determinados sectores de la población, vía subsidio, y en los cuales no
se incluye el caso contemplado en la norma acusada.
Los subsidios
adicionalmente, a diferencia de los auxilios, implican necesariamente una ayuda
a una actividad determinada, una forma de promoción que no implica que el
Estado patrocine la totalidad de la actividad, en tanto que los auxilios,
entendidos de una manera positiva, implican la donación total con cargo del
presupuesto, sin que necesariamente implique que se esté promoviendo una
actividad o se esté protegiendo a un determinado sector de la población.
Finalmente,
estimo conveniente señalar que aunque considero que el Estado debe desarrollar
una política dirigida a dotar de tierras a los que no las poseen, dicha
actividad no se puede desarrollar a través de la cesión gratuita de terrenos de
propiedad de entidades oficiales, por la expresa prohibición constitucional
consagrada en el artículo 355 de la Carta."
IV. INTERVENCIÓN CIUDADANA.
El ciudadano Juan
Pablo Cárdenas Mejía interviene en el proceso para impugnar la demanda y
defender la constitucionalidad de la norma acusada.
Para ello el
ciudadano estudia el alcance del artículo 335 de la Carta y concluye que no es
cierto que esta norma prohiba al Estado entregar un bien a un particular sin
recibir otro bien o un servicio a cambio. Según su criterio, no puede recibir
el calificativo de auxilio o donación "la entrega de un bien cuando la
misma se realiza para atender preceptos constitucionales." Por ello,
señala el interviniente, el artículo 355 debe ser interpretado en armonía con
las disposiciones que consagran obligaciones del Estado de atender determinadas
prestaciones en favor de las personas.  Según sus palabras:
"La
prohibición de dicho precepto constitucional no puede entenderse en el sentido
de impedir aquellos pagos que la administración debe hacer en virtud de una
clara obligación constitucional o de un precepto legal que a su turno
constituya el estricto desarrollo de un principio constitucional. En efecto,
sostener que aun en dichas hipótesis debe aplicarse la prohibición del artículo
355 de la Carta, conduciría a concluir que este último precepto tiene valor
supraconstitucional, lo cual no se ajusta a la Constitución, que no le otorga
una jerarquía particular y desconocería la naturaleza misma del Estado y la
razón de ser de las autoridades públicas.
De otra parte, si
se revisan los antecedentes de la expedición del artículo 355 de la Carta se
aprecia que el mismo no tenía como propósito impedir el cumplimiento de los
deberes sociales del estado, sino evitar que los recursos del estado se
entregaran a particulares para que estos últimos desarrollaran actividades que
podrían considerarse benéficas, pero en las cuales el particular decidía sobre
la ejecución misma de los recursos. Es por ello que en la ponencia respectiva
en la Asamblea Nacional Constituyente se señaló que el artículo 355 radicaba el
gasto público en cabeza de las entidades públicas. Es por la misma razón que la
excepción prevista por el segundo inciso del artículo 355 de la Carta
expresamente se refiere a la posibilidad de celebrar contratos para dar impulso
o apoyo a las actividades de interés público que desarrollen los particulares.
De este modo, lo que se buscaba prohibir no era la entrega de bienes a
particulares como satisfacción de sus derechos, sino la entrega a los mismos de
sumas de dineros para que los invirtieran de acuerdo con su criterio en el
apoyo de las actividades que ellos realizan".
Según el ciudadano,
esta interpretación es acorde con la jurisprudencia de esta Corporación y, en
especial, con las sentencias C-372/94 y C-516/94, de las cuales cita  varios
apartes.
Además, señala el
interviniente, es necesario precisar que el auxilio y la donación son actos
gratuitos "en los cuales existe por definición un acto de
liberalidad". Por ello, según su criterio, "al prohibir los auxilios
y donaciones lo que el Constituyente quiere evitar es que los órganos del
Estado dispongan de los bienes públicos por mera liberalidad y no para atender
el interés público que les corresponde". En esos términos, agrega el
interviniente, un acto que tiene por objeto cumplir un deber no constituye un
acto de mera liberalidad, por lo cual no son auxilios "los bienes o
servicios que el Estado suministra en desarrollo de las tareas que le
corresponden con sujeción a los principios que lo rigen, así el Estado no
reciba un bien o servicio a cambio."  Concluye entonces este ciudadano
"que cuando la Carta prohibe a las ramas y órganos del poder público decretar
auxilios o donaciones, no se refiere a todo pago que realice el Estado y
carezca de una clara contraprestación en términos de bienes o servicios que
recibe el Estado, sino sólo a aquellos que no correspondan al cumplimiento de
deberes constitucionales del mismo o a la satisfacción de los derechos de las
personas."
Precisado en esos
términos el sentido del artículo 355 de la Carta, el ciudadano considera que es
evidente la constitucionalidad de la norma acusada pues ella busca desarrollar
el derecho de toda persona a una vivienda digna, consagrado en los artículos 51
de la Constitución y 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos y
Sociales. En efecto, señala el interviniente:
"El deber
del Estado de promover el acceso a la vivienda puede desarrollarse  de
distintas maneras: de una parte, estableciendo sistemas especiales de
financiación, de otro lado, otorgando subsidios de vivienda -tal y como lo
prevé la ley 3ª de 1991, y finalmente, entregando terrenos oficiales ociosos a
los particulares que los ocupan.
Es este último
mecanismo el que adoptó el artículo 58 de la ley de 1989, al ordenar a las
entidades nacionales transferir los terrenos ocupados antes del 28 de julio de
1988 a los ocupantes, y al facultar a las demás entidades para hacerlo en las
mismas condiciones.
Es importante
destacar que si bien la ley establece que la transferencia se hace
gratuitamente, ello no significa que se trate de un auxilio o donación en los
términos del artículo 355 de la Carta, sino que el legislador buscó precisar
que en tales casos no se debía exigir al ocupante el pago del precio. No se
trata de un auxilio o donación, en los términos del artículo 355, porque se
trata simplemente de un mecanismo adoptado por el legislador para cumplir el
deber del Estado de dotar a los particulares de una vivienda digna.
De esta manera, a
través de la transferencia de terrenos ocupados para vivienda en favor de los
ocupantes, el Estado cumple su obligación fundamental de brindar condiciones
para que los particulares adquieran una vivienda digna. Es importante destacar
que dicha transferencia se hace en favor de las personas que han ocupado
durante varios años (desde 1988 a la fecha son prácticamente siete años) los
inmuebles para vivienda de interés social.
Conviene destacar
que obtener la restitución forzada de los terrenos colocaría al Estado en la
necesidad de buscar nuevos instrumentos para dotar de vivienda a las personas
desalojadas, otorgando subsidios o empleando instrumentos análogos, y
adicionalmente generaría a cargo del Estado la obligación de reconocer el valor
de las eventuales mejoras realizadas. Ante esta circunstancia. el Estado
consideró que mejor mecanismo para satisfacer el derecho a una vivienda digna
consistía en utilizar los terrenos ocupados que además el Estado no emplea en
otros fines de interés social."
De otro lado, según
el ciudadano, la norma acusada también es un desarrollo de la función social de
la propiedad, ya que ésta "no sólo se predica de la propiedad privada sino
con mayor razón de la propiedad pública, en la medida en que el Estado y las
diversas entidades públicas sólo se justifican en razón de los fines del Estado
que el artículo 2º de la Constitución Política consagra".  La propiedad de
las entidades públicas debe cumplir también una función social, aun cuando ella
pueda estar sometida a reglas diferentes en razón de la naturaleza y funciones
de tales entidades. Por ello, considera el interviniente que "no se ajusta
a la Constitución que una entidad pública posea bienes improductivos que de
ninguna manera contribuyen al progreso social o al interés público", por
lo cual "en tales casos las autoridades deben tomar medidas para que estos
bienes cumplan la función social que les es inherente", pues la propiedad
debe ser útil no sólo a su titular sino a la comunidad. Por ello es legítimo
que el Legislador establezca que la mejor forma de que cumplan su función
social ciertos bienes fiscales inutilizados, y que se encontraban ocupados por
particulares como viviendas social, es "transferir dichos terrenos a
quienes los requerían para satisfacer su derecho fundamental a una vivienda
digna."
El ciudadano destaca
igualmente que la norma era necesaria para evitar situaciones inequitativas
pues, conforme al Código de Procedimiento Civil, no se puede decretar la
pertenencia de los bienes de propiedad  de las entidades de derecho público,
por lo cual " una persona que ocupa un bien de una entidad pública no
puede nunca llegar a adquirir por prescripción, así posea el bien por treinta,
cuarenta o más años." Es cierto, reconoce el interviniente, que esa regla
es sana, pero comporta a veces resultados injustos, pues una persona puede
ocupar un bien fiscal improductivo para atender sus necesidades de habitación,
y sin embargo no puede llegar de ninguna manera a adquirirlo. Por ello
-argumenta el interviniente- la ley  consideró "conveniente adoptar un
esquema intermedio ordenando a las entidades públicas nacionales transferir los
terrenos ocupados ilegalmente para vivienda de interés social a quien los habían
ocupado desde 1988 y autorizando a otras entidades para hacerlo igualmente. De
esta manera, se toma en cuenta el interés de la entidad pública de no ser
despojada de sus bienes, se concilia con su deber de procurar satisfacer el
derecho de los particulares a una vivienda digna y se cumple con la función
social que tiene toda propiedad."
Finalmente el
interviniente señala que aun si se admitiera que el artículo acusado implica
una forma de auxilio, no puede decretarse su inconstitucionalidad ya que se dictó
al amparo de la Constitución derogada. Esto significa que se "constituyó
una situación jurídica concreta respecto del ocupante de un bien nacional para
vivienda de interés social, la cual no puede ser desconocida por la ley
nueva", pues la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-025 de 1993
que la prohibición contenida en el artículo 355 sólo opera hacia el futuro,
pues la intención del Constituyente fue la de aplicar la prohibición de
decretar auxilios, a partir de la vigencia de la Constitución, y no
retroactivamente.
V- DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, Orlando Vázquez Velázquez, manifiesta impedimento por
haber participado en la expedición de la norma acusada, el cual fue aceptado
por la Corte, por lo cual el concepto fiscal fue rendido por el Viceprocurador
General de la Nación, quien solicita la exequibilidad de la disposición
acusada.
La Vista Fiscal
comienza por señalar que la Corte debe pronunciarse de fondo,  a pesar de que
el artículo impugnado ya fue declarado exequible, durante la vigencia de la
Constitución derogada, por la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de
febrero 20 de 1990. Según su criterio, procede un nuevo examen de
constitucionalidad "ya que en el proceso actual se evalúa una demanda con
fundamento en la violación del artículo 355 de la Constitución Política, norma
cuya existencia fue establecida en el ordenamiento constitucional que ahora nos
rige". Además, considera el Ministerio Público, el pronunciamiento de la
Corte es necesario por cuanto la norma es susceptible de seguir produciendo
efectos.
Entra entonces la
Vista Fiscal a estudiar la norma acusada, y señala que las cesiones de bienes
fiscales para programas de vivienda social obedecen al despliegue de funciones
típicamente administrativas, tal como lo entendió la Corte Suprema en la
sentencia citada.  Estas cesiones encuentran entonces fundamento  en la
distribución de los negocios que el Presidente de la República efectúa
"entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos
Públicos, atribución que hoy corresponde a lo dispuesto en el artículo 189
numeral 17 del texto constitucional." No deben entonces confundirse con
los auxilios prohibidos por el artículo 355, ya que éstos son de origen parlamentario.
Por ello "es factible afirmar que el motivo determinante que inspiró al
Constituyente para instituir la prohibición mencionada fue la necesidad de
impedir una práctica que se ejercía arbitrariamente sin control alguno. Se
buscaba ante todo que el Estado se abstuviera de ejecutar actos que no fuesen
concreción de los principios de la justicia distributiva." Esto significa,
según la Vista Fiscal que, conforme a la jurisprudencia de la Corte, lo propio
de los auxilios es la  liberalidad, ya  que ésta es contraria a la justicia
distributiva que debe orientar la actividad estatal. Concluye entonces el
Viceprocurador:
"Aquellas
erogaciones que se efectúen con el propósito de satisfacer derechos
preexistentes- como sucede con los derechos que consagra la propia Constitución
y sus desarrollos legales- son constitucionalmente lícitos pues no constituyen
actos gratuitos.
Por consiguiente
de acuerdo con los planteamientos de la Jurisprudencia citada, no es contraría
a la Carta la ley que faculta al Estado para entregar bienes determinados a los
particulares, siempre que este hecho ocurra en cumplimiento de los preceptos
constitucionales y para el logro de la justicia distributiva."
En ese orden de
ideas, el Ministerio Público considera que la norma no configura un auxilio
sino que es una medida estatal de justicia distributiva, ya que busca "la
protección de las clases económicas más desfavorecidas y que padecen grandes
dificultades para acceder a una vivienda digna".
El Ministerio
Público señala entonces que no comparte el concepto emanado del Consejo de
Estado (Sala de Consulta y Servicios Civil, de 27 de Julio de 1994. Magistrado
Ponente Dr. Javier Henao Hidrón. Radicación Nº 618), "en el cual se
manifestó que la cesión gratuita de inmuebles de propiedad de las entidades
públicas se hizo jurídicamente imposible una vez expedida la nueva Constitución
Política, en virtud de la prohibición estipulada en el artículo 355". Esta
precisión es importante, según el Viceprocurador, cuanto, el INURBE, con base
en tal concepto, decidió inhibirse de seguir aplicando la norma impugnada
"y por consiguiente se detuvo un proceso administrativo que ya estaba en
curso, frenándose la solución de vivienda para un grupo social que requería de
una acción estatal, ante la permanencia en el tiempo de una situación
indefinida que se agrava indefectiblemente".
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 58 de la Ley 9º de 1989, ya que se trata
de la demanda de un ciudadano contra una norma legal.
Inexistencia de
cosa juzgada y necesidad de pronunciamiento de fondo
2- El artículo
impugnado fue declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia[1] pero es necesario un
nuevo examen de constitucionalidad ya que, como se estableció en anteriores
ocasiones, las decisiones de exequibilidad de la Corte Suprema de Justicia
"antes de la vigencia de la Carta de 1991, no hacen tránsito a cosa
juzgada material, toda vez que el examen realizado por esa Corporación no
comprendió las disposiciones de la actual Constitución2".
En este caso, la situación es aún más clara por cuanto el principal cargo
formulado por el actor se funda en la violación del artículo 355 de la Carta,
el cual no tenía antecedentes en la anterior Constitución.
3- El
pronunciamiento de la Corte Constitucional es además necesario, por cuanto la
norma sigue produciendo efectos, por lo cual debe esta Corporación examinar si
esta disposición se ha visto afectada por una inconstitucionalidad
sobreviniente. En efecto, la norma acusada, expedida en 1989, establece un
mandato y una facultad permanentes, pues ordena a las entidades del orden nacional
ceder ciertos bienes fiscales en determinadas condiciones y faculta a las demás
entidades públicas a efectuar la cesión en los mismos términos. Es pues posible
que esa norma se adecuara a la Constitución derogada pero se tornara
inexequible al entrar en vigencia la Carta de 1991, cuyo artículo 355
expresamente prohibe a los órganos de poder decretar auxilios o donaciones en
favor de personas privadas. Así, según la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, la cesión regulada por el artículo 58 de la Ley 9º de 1989
"se hizo jurídicamente imposible una vez expedida la nueva
Constitución", por lo cual "hoy en día los municipios no pueden ceder
a título gratuito inmuebles de su propiedad a personas naturales, para efectos
de legalizar la situación de las tierrras en zonas de invasión". Según esa
Hornorable Corporación, la disposición acusada "fue subrogada por el
artículo 355 dela Constitución expedida el 7 de julio de 1991"[2].
Por tales razones,
procede entonces la Corte a pronunciarse de fondo sobre la conformidad o no de
la disposición legal impugnada frente a la Constitución vigente.
El problema bajo
revisión.
4- Según el actor,
la norma acusada contraviene la prohibición constitucional de los auxilios por
parte de las autoridades (CP art. 355), pues permite la transferencia a los
particulares, sin contraprestación alguna, de bienes fiscales. Por el
contrario, según el ciudadano interviniente y el Ministerio Público, la
disposición acusada se ajusta a la Carta por cuanto ésta no prohibe las
cesiones gratuitas, siempre y cuando ellas se realicen en cumplimiento de
deberes constitucionales de las autoridades. Ahora bien, según su criterio, en
este caso es claro que la transferencia gratuita de bienes fiscales, que habían
sido ocupados por particulares para vivienda de interés social, busca hacer
efectivo el derecho de toda persona a tener una vivienda digna (CP. art. 51).
Es pues, para ellos, un mecanismo razonable por medio del cual el Estado cumple
sus obligaciones constitucionales y hace efectiva la función social de la
propiedad, puesto que ésta última se predica también de la propiedad de las
entidades públicas. En tales circunstancias, debe la Corte Constitucional
comenzar por estudiar el alcance de la prohibición de auxilios y donaciones
(CP. art. 355) y su relación con el cumplimiento de las obligaciones sociales
del Estado (CP art. 2º), y en particular con la garantía del derecho de toda
persona a tener una vivienda digna (CP art. 51).
Prohibición de
auxilios y cesión de bienes fiscales para programas de vivienda social
5- Esta Corporación
ha tenido la oportunidad de determinar, en varias oportunidades, los alcances
de la prohibición constitucional de los auxilios y las donaciones[3]. En ellas ha concluido
que la Constitución no prohibe que el Estado transfiera a los particulares, sin
contraprestación económica, recursos públicos, siempre y cuando tal
transferencia tenga un sustento en principios y derechos constitucionales
expresos. Esa es la única forma de armonizar la prohibición de los auxilios y
donaciones (CP arts 355) con los deberes sociales de las autoridades
colombianas, que derivan de la adopción de la fórmula política del  Estado
social de derecho (CP art. 1º) y de los fines que le son inherentes (CP art.
2º), entre los cuales ocupa un lugar preponderante la búsqueda de un orden
justo, en donde la igualdad sea real y efectiva (CP arts 2 y 13).
No basta entonces
con señalar que el Estado está efectuando una  transferencia de un recurso
estatal a un particular, sin contraprestación, para concluir que estamos en
frente de un auxilio prohibido por el artículo 355 de la Carta. En efecto, si
tal cesión gratuita cuenta con un fundamento constitucional expreso, no se
trata de una donación prohibida por la Carta sino, por el contrario, del
cumplimiento de deberes constitucionales atribuidos al Estado. Al respecto ha
señalado esta Corporación:
"Según la
jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, la prohibición de decretar
auxilios o donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho privado, sólo
tiene las excepciones que la misma Constitución establece o que se derivan de
sus normas. Todo subsidio estatal a usuarios de un servicio público o
beneficiarios de una inversión pública, necesariamente posee un componente de
transferencia de recursos del Estado a un particular, que deja de tener una inmediata
contraprestación, total o parcial, a cargo de éste. A la luz del artículo 355
de la CP, puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por
regla general, se encuentran prohibidos. La excepción sólo es procedente si el
subsidio, concedido por la ley, se basa en una norma o principio
constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del
Estado.[4]"
El Estado puede
entonces transferir en forma gratuita el dominio de un bien estatal a un
particular,  siempre y cuando no se trate de una mera liberalidad del Estado
sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos, entre los cuales
está obviamente incluida la garantía de los derechos constitucionales. En efecto,
la prohibición de los auxilios (CP art. 355) debe ser armonizada con el mandato
del artículo 146 ordinal 4º, según el cual las Cámaras no pueden decretar en
favor de particulares erogaciones "que no estén destinadas a satisfacer
créditos o derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente". Puede
entonces concluirse que no están prohibidas, porque no son actos de mera
liberalidad sino de justicia distributiva, aquellas transferencias que se
efectúen con el propósito de  satisfacer  derechos  preexistentes, como sucede
con los derechos que consagra la propia Constitución, siempre y cuando esa
cesión sea imperiosa para la satisfacción de ese derecho constitucional.
6- Entra entonces la
Corte a determinar si la norma acusada cumple los requisitos anteriormente
mencionados para exceptuar la prohibición del artículo 355 de la Constitución.
Así, el artículo  58
de la Ley 9º de 1989 ordena a las entidades públicas nacionales que cedan
gratuitamente, mediante escritura pública en favor de los ocupantes, aquellos
bienes inmuebles fiscales de su propiedad que hubieren sido invadidos
ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación
fuera anterior a julio de 1988.  El artículo autoriza también a las otras
entidades públicas a  efectuar la cesión en los mismos términos y condiciones.
Ahora bien, ¿qué se
entiende por viviendas de interés social? La misma Ley 9º de 1989 se encarga de
definir tal concepto. Así, el artículo 44 señala que se trata de soluciones de
vivienda de bajo valor, pues su precio de adquisición o adjudicación debe ser
inferior o igual a 100 salarios mínimos legales mensuales, en ciudades de menos
de 100.000 habitantes; o a 120 salarios mínimos legales mensuales, en ciudades
de más de 100.000 pero menos de 500.000 habitantes; o, finalmente, a 135
salarios mínimos legales mensuales, en ciudades de más de 500.000 habitantes.
Como vemos, las viviendas de interés social son aquellas destinadas a los
sectores más pobres de la sociedad, los cuales deben recibir una especial protección
de las autoridades, en un Estado social de derecho como el colombiano (CP art.
1º, 2º y 13).
De otro lado, la
disposición acusada hace parte del capítulo V de la Ley 9º de 1989, el cual
regula distintas formas de legalización de los títulos para viviendas de
interés social. La norma acusada es entonces uno de los mecanismos por medio de
los cuales la ley de reforma urbana busca normalizar los asentamientos humanos
informales de estos sectores pobres, para lo cual se permite que adquieran la
propiedad de los inmuebles fiscales quienes los hubieran ocupado ilegalmente
para vivienda de interés social, antes de determinada fecha.  No es el único
instrumento previsto por la normatividad, pues los demás artículos del capítulo
V también establecen otros mecanismos,  como la agilización de los trámites de
otorgamiento y registro de escrituras públicas en relación con estas viviendas
(art. 45), la graduación de las tarifas de los impuestos de registro (art. 49)
o la consagración de ciertas formas de expropiación sin indemnización de los
terrenos de los llamados en el lenguaje popular "urbanizadores
piratas" (art. 53).
La Corte considera
que la finalidad perseguida por estas normas es de gran importancia, no sólo
porque se busca satisfacer el derecho a una vivienda digna de las personas de
escasos recursos, que merecen una especial protección del Estado (CP art. 13)
sino además, por cuanto hace parte de un programa de reforma urbana, cuya
trascendencia ya había sido reconocida por la Corte Suprema de Justicia
mientras ejerció en el país el control constitucional[5] y ha sido reiterada por
la Corte Constitucional[6].
En efecto, la normalización de estas situaciones irregulares de ocupación
ilegal de bienes fiscales permite racionalizar el uso del suelo urbano y
mejorar los procesos de planificación de las ciudades. De esa manera, además,
las autoridades evitan la continuación de situaciones irregulares que podrían
generar graves conflictos sociales. Por ello, al examinar este artículo, la
Corte Suprema llegó a una conclusión que la Corte Constitucional reitera. Según
ese tribunal, esta norma cumple una importante función pues se encamina "a
permitir que los asentamientos humanos subnormales en zonas urbanas,
denominados por la ley ´ocupaciones ilegales para viviendas de interés social´,
se incorporen, mediando la escritura pública que acredite titularidad y
dominio, a los procesos de la planeación y el desarrollo local y nacional, y se
beneficien del ordenamiento correspondiente", por cuanto tales
asentamientos "generan graves conflictos de naturaleza social y
administrativa y que entorpecen profunda y radicalmente el desarrollo local y
nacional"[7].
Por tal razón, la
Corte concluye que,  a pesar de establecer una transferencia gratuita de la
propiedad de un bien fiscal, la norma acusada no viola el artículo 355 de la
Carta pues busca garantizar el derecho a una vivienda digna (CP art. 51) de las
personas de escasos recursos, dentro de programas de reforma y planeación
urbana, objetivos que cuentan con un fundamento constitucional expreso. En
efecto, el artículo 51 de la Carta preceptúa:
" Todos los colombianos tienen derecho a
vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer
efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas
adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de
estos programas de vivienda (subrayas no originales). "
7- El mecanismo
establecido por el artículo acusado está además sustantivamente relacionado con
la finalidad perseguida por la ley de reforma urbana. Así, por medio de la
cesión gratuita a los ocupantes, el Estado cumple frente a ellos con su
obligación constitucional de tomar las medidas necesarias para hacer efectivo
el derecho de todo colombiano a una vivienda digna (CP art. 51).
Además, y como bien
lo destaca el interviniente, la norma acusada evita la prolongación de
situaciones de indefinición de la propiedad, que pueden ser no sólo
manifiestamente inequitativas sino también  generadoras de agudos conflictos
sociales. Así, el artículo 407 ordinal 4º del Código de Procedimiento Civil
señala que la declaración de pertenencia no procede respecto de los bienes de
propiedad de las entidades de derecho público, lo cual significa que los bienes
fiscales no pueden ser adquiridos, conforme a la ley, por prescripción. En esas
circunstancias, una persona puede ocupar, por necesidad, un terreno fiscal para
establecer su vivienda, pero no podrá nunca adquirirlo por prescripción, aun
cuando lo poseyera por varias décadas. En tales circunstancias, no parece
lógico que las autoridades tuvieran que expulsar a las personas que han ocupado
ilegalmente esos bienes fiscales, por ser legalmente imprescriptibles, para
luego concederles formas de financiación que les permitan acceder a una
vivienda de interés social, a fin de cumplir su deber constitucional de
facilitar a todos los colombianos una vivienda digna (CP art. 51). El mecanismo
de cesión gratuita previsto por la norma acusada es entonces perfectamente
razonable.
Nótese también que
la disposición impugnada no estimula las ocupaciones ilegales sino que
simplemente normaliza situaciones de hecho que se habían presentado con
anterioridad a la expedición de la ley. En efecto, la ley de reforma urbana fue
promulgada en 1989, y la transferencia sólo se hace respecto de bienes ocupados
antes del 28 de julio de 1988 y a los ocupantes de los terrenos respectivos, lo
cual implica que en el momento de la transferencia el bien se encuentra ocupado
y lo estaba desde la fecha ya mencionada. De este modo, como bien lo señala el
ciudadano interviniente, la persona que hoy pretendiera la transferencia de uno
de estos bienes debería acreditar que lo ha ocupado desde 1988, esto es, por un
espacio de casi ocho años.
Finalmente, la norma
acusada establece garantías para que su aplicación no produzca efectos
perjudiciales para otros bienes protegidos constitucionalmente. Así, el
artículo se aplica exclusivamente a quienes hayan ocupado esos bienes para
vivienda de interés social, con lo cual se evita el enriquecimiento de
particulares que los hubieren ocupado para otro objeto. Además, la norma
excluye la cesión de los bienes públicos, lo cual se adecúa a la Carta que
consagra su imprescriptibilidad e inalienabilidad (CP art. 63). Igualmente se
protegen los bienes destinados la salud y a la educación, y se evita que este
programa de normalización de asentamientos informales se traduzca en la
creación de nuevos riegos sociales, pues el artículo señala que la cesión no
"procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o que
presenten peligro para la población."
Por todo lo
anterior, esta Corporación concluye que la norma impugnada no sólo no viola el
artículo 355 de la Carta sino que, además, constituye uno de los mecanismos
adecuados para que el Estado cumpla la obligación de hacer efectivo el derecho
de todo colombiano a una vivienda digna (CP art. 51).
La función social
de la propiedad y los bienes fiscales
8- A pesar de lo
anterior, podría argumentarse que la norma acusada es inexequible por cuanto
permite la erosión del patrimonio público, al autorizar la transferencia
gratuita a los particulares de bienes de propiedad estatal, como son los bienes
fiscales. Sin embargo, ello no es así, por cuanto, como ya señaló, esta
disposición no sólo busca satisfacer derechos y mandatos constitucionales
expresos y específicos (CP art. 51) sino que, además, no estimula la ocupación
ilegal de bienes fiscales. La disposición simplemente pretende normalizar
situaciones de hecho existentes.
La Corte destaca que
la norma recae sobre bienes fiscales, esto es, sobre bienes que son propiedad
de entidades estatales pero que no son de uso público o afectados a un uso o
servicio público. Son, en cierto sentido, bienes de propiedad privada de las
entidades estatales, que los utilizan para cumplir unos determinados fines de
interés general. En ese orden de ideas, si una entidad pública abandona un bien
de su propiedad, de suerte que permite su ocupación por particulares,  es
legítimo concluir que esa entidad no está cumpliendo con la función social de
la propiedad de la cual es titular.  En efecto, como bien lo destaca el
ciudadano interviniente, si la función social de la propiedad se aplica en
general a la propiedad privada, con mayor razón se predica de los bienes
fiscales, pues las autoridades están instituidas para servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes constitucionales (CP art. 2º).
9- Ahora bien, como
ya lo ha señalado esta Corporación, "la función social no es un dato
externo a la propiedad. Se integra, por el contrario, a su estructura. Las
obligaciones, deberes y limitaciones de todo orden, derivados de la función
social de la propiedad, se introducen e incorporan en su propio ámbito"[8]. Todo propietario,
público o privado, tiene entonces, por el hecho de ser propietario, una cierta
función social que realizar. Por ello, si no cumple con los deberes ligados a
esa función social, no tiene derecho a la tutela jurídica de su propiedad, por
lo cual en tales casos la ley puede autorizar que tales bienes sean
transferidos a otros titulares que puedan satisfacer en mejor  forma la función
social de esas propiedades. Y eso es precisamente lo que efectúa la norma bajo
revisión, puesto que ordena la transferencia de esos bienes fiscales, que no
han sido adecuadamente manejados por una entidad estatal, a personas que los
han ocupado por la necesidad de vivienda que tienen que satisfacer. El
Legislador ha considerado que esos bienes son socialmente más útiles, y cumplen
entonces en mejor forma su función social, si se permite su transferencia a
pobladores que ya los ocupan y los requieren para su habitación.
Esa evaluación del
Legislador se adecúa a la Carta, pues es una ponderación adecuada entre
principios constitucionales en tensión, como el deber que tienen las
autoridades de proteger del patrimonio estatal, la función social de la
propiedad y el derecho a una vivienda digna. En efecto, la norma es un
desarrollo razonable de la función social de la propiedad de los bienes
fiscales (CP art. 58) y, además, se logra de esa manera contribuir no sólo a la
satisfacción un derecho constitucional de gran importancia -el derecho a la
vivienda digna (CP art. 51)- sino también a una mejor planificación del
desarrollo urbano, gracias a la normalización de esos asentamientos urbanos
informales. Finalmente, la legitimidad constitucional de esa regulación legal
no significa que se esté desprotegiendo el patrimonio de las entidades
públicas, pues los bienes sólo pueden ser cedidos para las viviendas de interés
social, esto es, para la realización de un derecho constitucional de grupos
sociales que merecen especial protección estatal (CP arts 13 y 51)  Además, en
caso de que algunas de esas ocupaciones ilegales hayan sido fruto de conductas
dolosas o negligentes de ciertos funcionarios públicos, es obvio que tales
funcionarios deberán ser sancionados por las autoridades correspondientes,
según lo ordena la Carta (CP art. 6º).
Entidades
públicas y sociedades de economía mixta.
10-  La Corte
concluye entonces que la norma impugnada es constitucional. Sin embargo, es
necesario efectuar la siguiente precisión que condiciona el alcance de esta
decisión de exequibilidad, pues en principio la norma se aplica a todas las
entidades públicas, como los establecimientos públicos, las empresas
comerciales e industriales de Estado y las sociedades de economía mixta. Ahora
bien, en relación con estas últimas, es necesario distinguir aquellas
sociedades de economía mixta que, por el grado de participación estatal, son
asimilables a las empresas comerciales e industriales de Estado, de aquellas
otras que no son equiparables a las empresas estatales, por ser la
participación estatal inferior. En efecto, en relación con las primeras, la
Corte no encuentra ninguna objeción a que, por las razones largamente expuestas
en esta sentencia, la ley ordene la cesión gratuita establecida por el artículo
impugnado, por cuanto tales sociedades de economía mixta son asimiladas por el
ordenamiento jurídico a una empresa estatal, por la importancia de la
participación estatal. En cambio, la Corte considera que no sucede lo mismo con
las sociedades mixtas en donde la participación estatal es menor, por cuanto en
este evento el mandato de cesión gratuita estaría afectando la propiedad
privada de particulares, que goza de protección constitucional, por lo cual
estaríamos frente a una expropiación, que requiere de indemnización, a menos
que el   Legislador hubiese determinado, con el voto favorable de la mayoría de
los miembros de las Cámaras, que por razones de equidad, no hay lugar al pago
de la indemnización (CP art. 58). Ahora bien, como el Legislador no tomó esta
última determinación, la Corte considera que el mandato de cesión gratuita no
es aplicable a las sociedades de economía mixta en donde la participación
estatal sea menor de la requerida para que tal sociedad sea asimilable a una
empresa comercial e industrial del Estado. Por tal motivo, la Corte
Constitucional  reitera y hace suyos los criterios expresados al respecto por
la Corte Suprema de Justicia cuando condicionó también la exequibilidad de esta
disposición. Dijo entonces la Corte Suprema:
"Por último,
debe precisar la Corte respecto de las sociedades de economía mixta, que en
principio quedarían comprendidas por las regulaciones establecidas por el
artículo 58, bajo examen, que no todas aquellas empresas con participación
estatal están sometidas a dicho régimen pues además de las restricciones que se
imponen respecto del campo y finalidad de su actividad, la previsión legal debe
circunscribirse a las que son asimiladas a las empresas industriales y
comerciales del Estado, es decir aquellas en las cuales el valor del aporte
estatal es igual o superior al que establezca la ley del capital social, para
quedar asimiladas a las empresas enteramente estatales.
En otras
palabras, las sociedades de economía mixta a las cuales se extendería el
precepto que se cuestiona, son aquellas en que el Estado o sus entes
descentralizados tienen injerencia predominante en su dirección y
funcionamiento y especiales prerrogativas derivadas del régimen de derecho
público al que se hallan sometidas, para que sea el Estado mismo el que actúe,
con el fin de satisfacer con sus recursos necesidades colectivas.[9]"
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 58 de la Ley 9º de 1989, siempre y cuando se entienda que el
mandato de cesión gratuita no es aplicable a las sociedades de economía mixta
en donde la participación estatal sea menor de la requerida para que tal
sociedad sea asimilable a una empresa comercial e industrial del Estado.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                     ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ       JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                      Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                    JULIO
CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Corte Suprema
de Justicia. Sentencia No 21 del 20 de febrero de 1990. MP Fabio Morón Díaz
2 Corte  Constitucional, Sentencia C-587 del 12 de noviembre de
1992, Magistrado Ponente Ciro Angarita Barón. Ver igualmente sentencia C-153/94
MP Alejandro Martínez Caballero. Sentencia C-060/94 MP Carlos Gaviria Díaz.
[2]Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Consulta del 27 del 27 de julio de 1994, Radicación No 618.
[3]Ver, entre otras, las sentencias C-372/94, C-506/94 y
C-205/95
[4]Sentencia C-205/95. MP Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[5]Ver, entre otras, la sentencia del 9 de noviembre de 1989,
MP Fabio Morón Díaz.
[6]Ver. entre otroas, las sentencias C-006/93 y C-275/93.
[7]Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 21 del 20 de
febrero de 1990. MP Fabio Morón Díaz. Consideración Cuarta.
[8]Sentencia C-006/93. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
Jurídico No 14
[9]Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 21 del 20 de
febrero de 1990. MP Fabio Morón Díaz