C-128-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-128/04
DEMANDA DE INEXEQUIBILIDAD-Contenido mínimo/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Señalamiento
de normas constitucionales infringidas/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
por las cuales texto constitucional se estima violado
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia rogada/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Disposición
constitucional infringida y concepto de la violación
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No señalamiento de norma
constitucional infringida
Referencia: expediente D-4895
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 45, parcial, del Decreto ley 2070 de 2003 “por medio del cual se
reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional.”
Actor : Luis Gonzalo Mejía Uribe.
Magistrado
ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., diez y siete (17) de febrero
de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Luis Gonzalo Mejía Uribe demandó parcialmente el
artículo 45 del Decreto 2070 de 2003 “por medio del cual se reforma el régimen
pensional propio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.”
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA.
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición acusada, tomado del Diario Oficial Nro. 45262, del 28 de julio
de 2003. Se subraya lo demandado.
Decreto
2070 de 2003
Julio
25
“Por
el cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional.
Artículo
45. Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de
su publicación, deroga las demás disposiciones que le sean contrarias y, en
especial, los artículos 193 del Decreto ley 1211 de 1990, 167 del Decreto ley
1212 de 1990, 125 del Decreto ley 1213 de 1990, Ley 103 de 1912,
y los artículos 39 y 40 del Decreto ley 1793 de 2000”
III.
LA DEMANDA.
El actor anuncia que el aparte demandado
viola los artículos 4 y 189, numeral 10 de la Constitución. Sin embargo, en el
punto “Concepto de Violación”, alude a los artículos 6, 189, numeral 10, 113 y
150, numerales 1, y 19, literal e), de la Constitución. Explica el concepto de
violación así :
a) Primer cargo : violación del artículo
189 numeral 10 de la Constitución. Para el actor, la violación se produce
porque el Decreto ley 2070 de 2003, en el artículo 45, al derogar la Ley 103 de
1912, implicó que el  Presidente de la República excediera las facultades otorgadas
por el Congreso, en el artículo 17, numeral 3, de la Ley 797 de 2003, pues,
estas facultades se le dieron al ejecutivo para expedir normas con fuerza de
ley, destinadas a reformar los regímenes propios de las Fuerzas Militares y de
Policía y del DAS. Sin embargo, el ejecutivo derogó la Ley 103 de 1912, que se
refiere a personas civiles y no al personal militar o de la policía.
El actor explica que únicamente son 3 los
regímenes propios de las Fuerzas Militares y de Policía vigentes, al momento de
la expedición del Decreto 2070 de 2003, y éstos son :
(1) El Decreto 1211 de 1990 “Por el cual se
reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas
Militares”; (2) el Decreto 1212 de 1990 “Por el cual se reforma el Estatuto del
Personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional”; y, (3) el Decreto
1793 de 2000 “por el cual se expide el régimen de carrera y estatuto del
personal de soldados profesionales de las Fuerzas Militares”. Pero fue objeto
de derogatoria una ley que no hace parte de estos regímenes.
En concepto del actor, constituye una
prueba de que éstos son los únicos regímenes propios de las Fuerzas Militares y
de Policía, el hecho de que el Gobierno no reformó, con base en las facultades
otorgadas por la Ley 797 de 2003, el Decreto 1214 de 1990, que es el Estatuto
del Personal Civil del Ministerio de Defensa y de la Policía. Y, en cambio, sí
procedió a derogar la Ley 103 de 1912, que se refiere únicamente a personal
civil, personal sobre el cual carecía de competencia el Presidente de la
República, para estos efectos.
Recuerda que la Ley 103 de 1912 se refiere
a los miembros de las bandas de música del Ejercito, a los derechos de los
descendientes de próceres o de empleados civiles de la guerra de la independencia,
y a las pensiones de las  viudas de próceres, de sus hijas y de las nietas
solteras.
De otro lado, señala que “haciendo gala de
una desproporcionada imaginación, antijurídica”, si el Gobierno hubiere llegado
al absurdo de considerar la Ley 103 de 1912 dentro del régimen pensional propio
de las Fuerzas Militares, habrá también violado el artículo 189, numeral 10, de
la Carta, pues, las facultades no se le otorgaron para derogar sino para
reformar. Explica que “al derogar totalmente la Ley 103 de 1912, ni la reformó
ni la modificó, sencillamente la eliminó del ordenamiento jurídico, sin tener
facultades para ello. Si aceptáramos, en gracia de discusión, que esta ley
pudiera considerarse como un régimen pensional propio de las Fuerzas
Militares, que no lo es, puesto que se ha analizado anteriormente que se
refiere a civiles, el Ejecutivo, al derogarla totalmente se extralimitó en el
uso de facultades a él otorgadas, violando la Carta al hacer uso de unas
facultades limitadas únicamente a reformar un régimen pensional propio
de las Fuerzas Militares, extender estas facultades a derogar normas,
para lo cual carecía de facultades. Igualmente, al hacerlo, no está obedeciendo
ni velando por el estricto cumplimiento de las leyes, pues está desconociendo
el sentido material de la ley (sic) 2070/03 en su artículo 45, y la
autorización para utilizar las facultades extraordinarias, las extiende motu
propio, ya no para reformar o modificar, sino para derogar normas relativas a
materias diferentes a las autorizadas.” (fl. 4)
b) Segundo cargo : violación del artículo 6
de la Constitución. La violación se produce porque esta disposición establece
que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución, y
por omisión o extralimitación de funciones. En este caso, el señor Presidente
no estaba autorizado para reformar, y, mucho menos, derogar normas que no son
propias de las Fuerzas Militares, por no estar expresa y previamente facultado
para ello. En consecuencia, el Gobierno al derogar normas de civiles “se está
extralimitando en facultades y, por ende, está violando la Carta.”
c) Tercer cargo : violación de los
artículos 113 y 150, numerales 1 y 19 literal e) de la Constitución.
Sobre la violación del artículo 113 de la
Carta, afirma que ésta se presenta, porque el ejecutivo al ejercer facultades
que le corresponden al Congreso y que no le han sido otorgadas en forma
extraordinaria, desconoce la separación de poderes.
En cuanto al artículo 150 de la Carta, el
demandante repite lo expresado sobre la extralimitación de facultades y alude
al numeral 19 de esta disposición, respecto de la facultad del Congreso para
fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, del
Congreso y de la fuerza pública. Señala que para reformar éste último se le
otorgaron facultades al Gobierno, pero no para reformar el régimen de los
empleados públicos ni de los civiles, y, sin embargo así lo hizo el Gobierno.
Afirma que también se viola el numeral 1 del mismo artículo 150.
Finaliza la demanda con la manifestación de
que una de las bases del Estado de Derecho es el respeto y acatamiento de la
Constitución, y el Gobierno nacional debe subordinarse a ello, so pena
de convertirse en un Estado totalitario.
IV. INTERVENCIONES.
Intervinieron los Ministerios
de Defensa Nacional, del Interior y de Justicia, y de Hacienda y Crédito
Público, a través de apoderados, con el fin de defender la constitucionalidad
de la norma demandada. Se resumen así estas intervenciones :
a) Ministerio de Defensa
Nacional. La doctora Sandra Marcela Parada Aceros,
apoderada de este Ministerio, se refirió al Preámbulo y al contenido de los
artículos 2 y 217 de la Carta. Afirma que el Decreto 2070 ley de 2003 respeta
la Constitución y no violó las facultades extraordinarias que le fueron
otorgadas al Gobierno para reformar los regímenes propios de los servidores de
las Fuerzas Militares y de la Policía.
Recuerda que en la
jurisdicción contenciosa se incoaron un gran número de demandas de nulidad y
restablecimiento del derecho que buscaban la asimilación a militares de los
miembros de las bandas de música del Ejercito, asimilación de la que trataba la
Ley 103 de 1912. La mayoría de estas demandas fueron falladas en el sentido de
la asimilación de estos músicos a militares, para efectos pensionales.
La interviniente menciona que
con posterioridad a la Ley 103 de 1912, se expidió la Ley 107 de 1928, que en
su artículo segundo, se refiere a la  asimilación militar de las pensiones o
recompensas de los miembros de las bandas de música del Ejercito. Y la Ley 45
de 1931, en el artículo 7, se establece que las pensiones de estos músicos no
podrán exceder de la mitad del sueldo que devengaba al momento de separarse del
empleo. Afirma que con posterioridad a la Ley 45 de 1931 no se encuentra
ninguna otra norma que regule la situación específica del personal civil de las
bandas de música del Ejercito.
Esto indica que el civil al
servicio del Ejercito en bandas de música, para efectos de la pensión, se
convierte en militar y quedan incluidos en las facultades extraordinarias de la
Ley 797 de 2003. En cuanto a las pensiones de sustitución al cónyuge del
titular o a sus descendientes, no se trata de una pensión propia de un civil,
en razón de que  el causante es un militar o se equipara a uno. En
consecuencia,  el Presidente estaba facultado para derogar la Ley 103 de 1912.
Observa que esta situación no
se presenta en relación con los miembros de la Policía, porque cuando se
expidió la Ley 103 de 1912, la Policía existía en los departamentos o
municipios, pero no era de carácter nacional.
Aclara que todos los que
obtuvieron pensión mediante la aplicación de la norma demandada no pierden sus
derechos, pues el Decreto ley 2070 de 2003 rige para el futuro.
Cita además, apartes de
sentencias de la Corte sobre los regímenes especiales y el principio de
igualdad.
b) Ministerio del Interior
y de Justicia. La doctora Ana Lucía Gutiérrez
Guingue considera errada la interpretación que el actor da al alcance de la Ley
103 de 1912, pues los músicos de la banda del Ejercito, si bien no están
sometidos al imperio del fuero militar, en materia pensional han sido
asimilados por el legislador a miembros de las Fuerzas Militares. De allí que
“el ejercicio hermenéutico efectuado por el demandante escapa al
cuestionamiento de constitucionalidad, en tanto no plantea un cotejo razonable
entre el texto demandado y el precepto Superior, que permita adelantar el
respectivo análisis.” (fl. 62)
De otro lado, pone de presente
que la ficción normativa de la Ley 103 de 1912 no tiene cabida a la luz de la
Constitución de 1991, porque los regímenes especiales operan por la naturaleza
de las funciones y objetivos que, según los artículos 217 y 218 de la Carta no
guardan relación alguna con las bandas de música del Ejercito “de allí que sea
plenamente compatible con las atribuciones conferidas al legislador
extraordinario la supresión del ordenamiento jurídico de una norma que
contraviene abiertamente la manifestación del Constituyente de 1991. En tal
sentido, el aparte censurado guarda cabal armonía con el orden constitucional.”
(fl. 62)
Considera que la facultad de
reformar los regímenes pensionales propios de las Fuerzas Militares y de
Policía está sujeta a las disposiciones constitucionales mencionadas, de suerte
que la atribución reformatoria, comprende la posibilidad de excluir del
ordenamiento jurídico disposiciones que desborden la Carta.
Finalmente, afirma que no se
aprecia inconsistencia alguna, ni jurisprudencial ni doctrinaria, entre
derogatoria y reforma legal. Por el contrario, puede afirmarse que la supresión
de una norma del ordenamiento jurídico supone la modificación del mismo. Cita
lo dicho por la Corte Constitucional en relación con estos vocablos, en la
sentencia C-529 de 1995.
c) Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. El doctor Gustavo Adolfo Osorio
García señala que la asimilación de los miembros de las bandas de músicos a las
fuerzas militares, para efectos pensionales, obedece a una remisión legal,
independientemente de la calidad de civil o militar del servidor. En cuanto a
la sustitución pensional, ésta es una figura que pretende garantizar el derecho
al grupo familiar de continuar disfrutando de la pensión del titular fallecido
y no tiene naturaleza autónoma ni diferente del derecho que sustituye.
En consecuencia, los derechos
pensionales de las personas que se reputan militares por remisión expresa de la
ley o de sus sustitutos familiares que están vinculados al régimen especial,
mientras se mantenga esta remisión legal, corresponde a regímenes propios de
las fuerzas militares.
Aclarado lo anterior, el
interviniente examina los cargos y los argumentos del actor en relación con la
supuesta violación de las normas constitucionales.
Sobre la alegada violación del
artículo 189, numeral 10, de la Carta, señala que existe ineptitud de la
demanda, pues el actor se está refiriendo a los límites constitucionales del
artículo 150, numeral 10, pero remite el cargo al deber genérico que en materia
de promulgación y cumplimiento de la ley establece la Carta.
Respecto del argumento
esgrimido por el actor para reforzar su demanda, en el sentido de que el
legislador extraordinario no derogó expresamente el Decreto 1214 de 1990, lo
que evidenciaría que no era su intención modificar el régimen del personal
civil, el interviniente estima este argumento improcedente porque la excepción
para estos servidores consagrada en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993,
pretendía sólo preservar un régimen especial anterior, no derivado del carácter
de miembros de la fuerza pública, el cual continúa vigente, en forma
independiente de las modificaciones de la Ley 797 y del Decreto ley 2070 de
2003. Es esta la razón por la que los nuevos servidores civiles se someten a la
Ley 100 de 1993, y así fue examinado en la sentencia C-665 de 1996 de la Corte
Constitucional.
Considera que tampoco está
llamado a prosperar el cargo de supuesta violación del artículo 6 de la Carta.
Observa que también hay una falencia en la presentación de los argumentos,
semejante a lo que sucede con la presentación del cargo anterior.
En cuanto a la infracción de
los artículos 113 y 150 de la Carta, observa que tienen precisamente el alcance
que les niega el actor, pues, las facultades extraordinarias permiten al
Presidente expedir normas con fuerza de ley, como ocurrió en este caso. En
cuanto a la referida violación del numeral 19 e) del artículo 150 de la Carta,
señala que la norma acusada no se ocupa del régimen general de los servidores
públicos sino de las pensiones especiales de un grupo de servidores.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto Nro. 3441, de fecha 10 de diciembre de 2003, solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad de la expresión “Ley 103 de 1912” contenida en el
artículo 45 del Decreto ley 2070 de 2003.
Para el señor Procurador, de acuerdo con
la ley, los miembros de las bandas de música del Ejercito, para los fines
pensionales, se reputan militares, y, en cuanto al régimen de los beneficiarios
de la sustitución pensional, ésta emana del derecho a suceder en las
prestaciones económicas a quien goza de ellas. En ambos casos se está hablando
del régimen pensional propio de las Fuerzas Militares. En consecuencia, no
existe la supuesta extralimitación en el ejercicio de facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República para reformar el
régimen pensional propio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
De otro lado, el señor Procurador pone de
presente que la facultad extraordinaria para reformar el régimen pensional
lleva implícita la posibilidad de derogar normas, porque el vocablo reformar,
según el Diccionario de la Lengua Española, significa volver a formar, derogar,
modificar o adicionar. Explica que carecería de técnica legislativa una reforma
que se circunscribiera a incluir disposiciones, sin tener la posibilidad de
dejar sin vigencia aquellas normas incompatibles con el régimen cuya reforma se
pretende. Esto haría inocua la labor del legislador “si se tiene en cuenta que
la validez y eficacia de ciertas disposiciones depende de que otras pierdan su
fuerza vinculante.” (fl. 87)
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 5, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, pues se trata de acusaciones contra una disposición
contenida en un decreto con fuerza de ley.
2. Jurisprudencia
consolidada de la Corte Constitucional en relación con el contenido mínimo que
debe reunir una demanda de inexequibilidad, en particular, sobre la obligación
del ciudadano de señalar las normas constitucionales  que se consideran
infringidas y las razones por las cuales dichos textos se consideran violados
(artículo 2, numerales 2 y 3, del Decreto 2067 de 1991)
Se analizará, en primer lugar,
si esta demanda de inconstitucionalidad reúne los requisitos enunciados para
que se dé el pronunciamiento de fondo pretendido por el actor, que consiste en
que la Corte declare inexequible la parte del artículo 45 del Decreto ley 2070
de 2003, que establece que deroga la Ley 103 de 1912, por presunta
extralimitación de facultades por parte del ejecutivo, pues, para algunos
intervinientes, existe ineptitud de la demanda, porque el actor no planteó una
confrontación razonable entre el texto demandado y el precepto constitucional,
al remitir sus argumentos en relación con una disposición constitucional que no
es la pertinente.
Al respecto, debe recordarse que la Corte,
en numerosas oportunidades ha manifestado que la exigencia del cumplimiento de
los requisitos formales y materiales en la presentación de la acción pública de
inconstitucionalidad, hace parte esencial del propósito que busca la propia
Carta, en el control constitucional de las leyes. Tales requisitos fueron
fijados tanto por la Constitución como en el Decreto 2067 de 1991, artículo 2.
Para lo que interesa en este caso, debe
señalarse que la obligación del demandante de indicar cuál disposición
constitucional es la infringida y la de suministrar las razones por las cuales
el texto se considera violado, es la forma que le permite a la Corte
desarrollar la función constitucional, porque, de una parte delimita el campo
en el cual hará el análisis correspondiente, y, de la otra, reafirma el
concepto de que la justicia constitucional es rogada, lo que se traduce en que
no puede actuar oficiosamente en esta materia.
No le basta, entonces, al ciudadano
proponer cualquier acusación para entender que los requisitos en mención se han
cumplido. Es necesario que el cargo que se exponga sea claro, a efectos de que
el precepto acusado pueda confrontarse con los textos constitucionales que el
demandante estima vulnerados.
En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte
examinó todos los criterios que la jurisprudencia había expuesto sobre el tema,
reiterando que una demanda de inexequibilidad, según la Constitución y la ley,
debe contener el objeto demandado, el concepto de violación, las razones
claras, específicas, pertinentes y suficientes, además de señalar la
competencia de la Corte. Se transcriben apartes de esta sentencia, para lo que
interesa a este caso, en cuanto al cumplimiento de los requisitos de los
numerales 2 y 3 del Decreto 2067 de 1991, así :
“La presentación de una demanda de
inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano,
las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las
normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento
Superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para
hacer posible el debate.
3.4. Concretamente, el ciudadano que ejerce
la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe
referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la
violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer
del asunto. Estos son los tres elementos, desarrollados en el texto del aludido
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, que
hacen posible el pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal.
(...)
3.4.2. El segundo elemento de toda demanda
de inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la
exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de
una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto
de  la demanda.  En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.)
hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren
infringidas” (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), pues “si bien
cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para
demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los
parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que… el [particular] tiene
el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que
implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las
normas constitucionales violadas”[1].
Este señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido
normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas
demandadas, es decir,  manifestar qué elementos materiales del texto
constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones
legales que se impugnan[2].
No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma
constitucional o a recordar su contenido.
Finalmente, (iii.) tendrán que
presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan
la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es una
materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional
y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de
inconstitucionalidad como forma de control del poder público.  La efectividad
del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las
razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes[3].
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional”[4].
La claridad de la demanda es un
requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la
violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[5],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan
los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda
recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[6] “y no simplemente
[sobre una] deducida por el actor, o implícita”[7]
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[8].
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden”[9].
De otra parte, las razones son específicas
si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o
vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un
cargo constitucional concreto contra la norma demandada”[10]. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”[11]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[12].
La pertinencia también es un
elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales[13] y doctrinarias[14], o aquellos otros que
se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[15]; tampoco prosperarán
las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis
de conveniencia[16],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[17] a partir de una
valoración parcial de sus efectos. (sentencia C-1052 de 2001, MP., doctor
Manuel José Cepeda Espinosa)
Estos criterios, posteriormente, se han
reiterado una y otra vez, constituyendo la jurisprudencia consolidada en el
tema (C-1193 de 2001; C-332 de 2003; C-426 de 2002, entre otras).
Dentro de esta óptica, se examinará la
demanda objeto de esta decisión.
3. Señalamiento de las
disposiciones constitucionales infringidas y los cargos de la demanda que se
examina.
3.1 Los cargos que expone el
actor se resumen así :
a) La violación del artículo
189, numeral 10, de la Constitución se presenta porque la Ley 797 de 2003,
artículo 17, sólo le dio facultades extraordinarias al Presidente de la
República para reformar los regímenes pensionales propios de las Fuerzas
Militares, de la Policía Nacional y del DAS.
Sin embargo, el Presidente
derogó la Ley 103 de 1912, ley que se refiere a personas a civiles, utilizando
para ello la ley de facultades, por lo que es indudable que violó la
disposición constitucional contenida en el numeral 10 del artículo 189, que le
ordena al Presidente obedecer las leyes y velar por su estricto cumplimiento.
Señala que aun aceptando que
las personas a las que se refiere la Ley 103 de 1912 fueran militares, el
Presidente se extralimitó en sus facultades, pues la norma legal le otorgó
competencia para reformar, pero no para derogar. Es decir, también violó, por
este aspecto, el artículo 189, numeral 10, de la Carta.
b) De lo anteriormente
expuesto, el demandante deriva el cargo de violación del artículo 6 de la
Constitución, en cuanto establece que los servidores públicos son responsables
por omisión o extralimitación de funciones.
c) Finalmente afirma que se
presenta la violación de los artículos 113 y 150, numerales 1 y 19 literal e)
de la Constitución. En cuanto a la violación del artículo 113,  explica que el
ejecutivo desconoció el principio de la separación de las ramas del poder
público, al ejercer funciones privativas del Congreso. Y sobre la supuesta
violación del artículo 150, numerales 1 y 19, sólo alude al contenido de la
disposición, sin desarrollar el concepto de violación.
3.2 Cabe recordar que los
intervinientes y el señor Procurador se opusieron a esta demanda. Todos
coincidieron en el error en que incurrió el actor de hacer una interpretación
personal de algo sobre lo que la Ley 103 de 1912 definió, y que consiste en que
por decisión del legislador, y para efectos pensionales, los miembros de las bandas
de música del Ejercito se reputan militares, aunque sean civiles. Y lo propio
sucede con los derechos de los familiares de recibir las pensiones sustitutas,
pues, en estos casos no se trata de una pensión propia de un civil, porque el
causante es un militar o la ley así lo equiparó. Es decir, corresponde a
pensiones reputadas como de militares, y por consiguiente, encajan en el
régimen propio de las Fuerzas Militares.
3.3 Como se advirtió, para los
intervinientes de los Ministerios del Interior y de Justicia, y de Hacienda y
Crédito Público, existe, además, ineptitud de la demanda, pues el actor se
refiere al ejercicio de las facultades extraordinarias, establecidas en el
artículo 150, numeral 10, de la Constitución, pero remite el cargo de violación
al artículo 189, numeral 10, de la Carta, que corresponde a un deber genérico
del Presidente. Lo mismo ocurre con la supuesta violación del artículo 6.
3.4 Para la Corte, les asiste
razón a estos intervinientes, pues la argumentación del actor para acusar
parcialmente el artículo 45 del Decreto ley 2070 de 2003, se basó en señalar
que hubo exceso del Presidente en la utilización de las facultades
extraordinarias que le confirió el legislador, y si era así, el demandante
debió explicar el concepto de violación a partir de la disposición
constitucional pertinente, que es el artículo 150, numeral 10, de la Carta. Sin
embargo, no lo hizo, sino que lo expuso desde el artículo 189, numeral 10, que
corresponde a las facultades y obligaciones del Presidente de la República. Es
decir, desde una disposición constitucional que no es la pertinente.
Resulta, entonces, indudable
que hay ineptitud sustancial de la demanda, dado que los argumentos resultan
“vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”, como se explicó en
uno de los apartes de la sentencia transcrita en el punto anterior, y esta
circunstancia impide que la Corte realice la confrontación necesaria entre la
disposición demandada y el artículo constitucional supuestamente infringido.
3.5 Frente a esta situación,
no puede sostenerse, tampoco, que se trataría de un error no sustancial sino
formal en que incurrió el actor, por ejemplo, de aquellos en que el demandante
por equivocación, en lugar de escribir el número correcto de la norma de la
Constitución, escribe otro, pero para todos los efectos, de acuerdo con el
análisis de fondo del escrito, resulta indudable que se trató de una mera
equivocación mecanográfica.
Pero este no es el caso en
esta acción, pues, el actor no sólo citó el artículo 189, numeral 10, como la
disposición constitucional que viola la norma acusada, sino que además de
transcribirla (Art. 189. corresponde al Presidente de la República como Jefe
de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa : (..) 10.
Promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento),
consideró que el Presidente de la República la vulneró “puesto que no está
obedeciendo las leyes ni velando por su estricto cumplimiento.” (fl. 2) y por
ello, la Corte debía declarar la inexequibilidad del artículo 45, parcial, del
Decreto ley 2070 de 2003.
3.6 En estas condiciones, se
repite, y siendo la competencia de la Corte en acciones de inexequibilidad, rogada,
no puede hacer caso omiso a esta situación, y, mucho menos establecer la Corte,
por si y ante si, cuál es la supuesta disposición constitucional infringida y
cuál es el concepto de violación que de allí se deriva. Esta es la carga mínima
que le corresponde al demandante.
3.7 En cuanto a las demás
disposiciones constitucionales que afirma el actor se vulneraron, como son los
artículos 6, 113 y 150, numerales 1 y 19, la violación es derivada de la
interpretación original que hizo el actor de la inconstitucionalidad de la
norma acusada. Por consiguiente, sigue la misma suerte de la ineptitud de la
demanda. Es más, la acusación de infringir el artículo 6 corresponde a las
consecuencias de los servidores públicos cuando incumplen un deber
constitucional o legal. Es decir, se trata de una disposición general y
abstracta, que se ubica en el ámbito penal, disciplinario o fiscal, sin
relación directa con la norma legal que se acusa de inconstitucionalidad.
3.8 En conclusión : como el
actor no señaló la norma o normas Constitucionales pertinentes que consideró
infringidas, y, por el contrario, ubicó el concepto de constitucionalidad a
partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales”, la Corte habrá de inhibirse de proferir sentencia de fondo en esta
acción pública de inexequibilidad.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Inhibirse de emitir pronunciamiento de
fondo sobre la presunta inexequibilidad de la expresión “ley 103 de 1912”,
contenida en el artículo 45 del Decreto ley 2070 de 2003 “por medio del cual se
reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional”, por ineptitud sustancial de la demanda, como se explicó en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-142 de 2001 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.  Se inhibió la Corte en esta oportunidad para conocer de
muchos de los cargos formulados contra algunos numerales de los artículos 223 y
226 del Código Contencioso Administrativo, pues el actor no identificó
claramente las disposiciones constitucionales que resultaban vulneradas.
[2] Cfr. Ibíd. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y
como fue referido, la falta de claridad en la identificación de las normas
constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para
inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el
siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76
disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que sólo
respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible
entre el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas
demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de este Tribunal.
[3] Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas
oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los
actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar
razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[4] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.  La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos
apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por
ineptitud en la demanda.
[5] Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P. José Gregorio
Hernández.  Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del
Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428
de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[6] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P.
Alvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues
“del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como
corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se
plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra
ella”.
[7] Sentencia C-504 de 1995; M.P. José
Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la
demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989
“por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados
por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de
objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[8] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir
fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por
presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó
cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas.
En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516
de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[9] En este mismo sentido pueden consultarse,
además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001
(M.P. Alvaro Tafur Gálvis), entre otras.
[10] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568
de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  La Corte se declara inhibida para
resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley
106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación
de los preceptos constitucionales invocados.
[11] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la
jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001
(M.P. Jaime Cordoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000
(M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177
de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[12] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley
1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[13] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.
[14] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993; M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible en esta
oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces:
“Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra
un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por
no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la
creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional
alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal
- ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante
concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que
permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos
comparables”.  Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados
por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la
visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del
actor, animaba el texto de la Constitución.
[15] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[16] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.  Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es
un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los
cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos
de conveniencia.
[17] Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando
ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración
de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en
la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C, 374 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se
desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la
Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955
de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P.
Alvaro Tafur Gálvis), C-201 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).