C-113-99
Sentencia C-113/99
Sentencia C-113/99
CONTRALORIAS-Control sobre actividad estatal
La tarea de entes
como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos internos de la
Administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el
control y la vigilancia sobre la actividad estatal, a partir de su propia
independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea
permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios
competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados
desde la perspectiva del control. De lo contrario, él no podría ejercerse
objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaran
involucrados en el proceso administrativo específico, objeto de su escrutinio,
y en la toma de decisiones, perderían toda legitimidad para cumplir fiel e
imparcialmente su función.
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Control
posterior
En tratándose de
la Contraloría General de la República, el control a ella asignado es de
carácter posterior, por expresa disposición del artículo 267 de la
Constitución, motivo por el cual resulta evidente que a dicho órgano le está
vedado participar en el proceso de contratación. Su función empieza justamente
cuando la Administración culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus
decisiones.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Control
posterior/PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Excepción al control
posterior
En cuanto atañe a
la Procuraduría General de la Nación y demás entes integrantes del Ministerio
Público, el análisis de la preceptiva constitucional permite sostener también
el carácter posterior de la actividad de control y vigilancia, aunque tal
criterio no es exactamente igual que el expuesto, relativo al control fiscal.
Pero este principio encuentra su salvedad, como lo contempla la Carta, en los
casos en que la intervención, observación o confrontación se hagan menester de
manera urgente y evidente, con miras a la defensa efectiva de derechos
fundamentales en peligro o por un inminente riesgo del patrimonio público.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Solicitud
de informes
La Procuraduría,
como con claridad lo señala el artículo 284 de la Constitución, requiere de las
autoridades las informaciones necesarias para el ejercicio de sus funciones,
sin que pueda oponérsele reserva alguna. Tales solicitudes encajan dentro de la
función para la cual ha sido creado el Ministerio Público y no pueden tomarse
como una forma de indebida injerencia de sus funcionarios en los procesos
administrativos. Si éstos son claros y ajustados en su trámite al ordenamiento
jurídico, informar a la Procuraduría o a la Personería, en su caso, acerca de
ellos, en nada perturba la gestión oficial y, a la inversa, exhibe ante la
sociedad de manera transparente lo que ocurre en el desenvolvimiento de asuntos
no meramente internos sino de indisputable interés público. La norma acusada no
sólo le da autonomía a la administración, hace efectivo el principio de
separación de funciones y desarrolla varios principios de la actuación
administrativa, sino que también comporta una condición indispensable para que
se lleve a cabo adecuadamente la tarea de los órganos de control, todo lo cual
se aviene a los postulados y preceptos fundamentales.
Referencia:
Expediente D-2151
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra el numeral 11 del artículo 25 de la Ley
80 de 1993
Actor: Luis Ernesto
Arciniegas Triana
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veinticuatro (24) de
febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS
ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA, haciendo uso del derecho consagrado en los artículos
40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución Política, ha presentado
ante la Corte una demanda de inconstitucionalidad (parcial) contra el numeral
11 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
A continuación se transcribe, subrayando lo
demandado, el texto de la disposición objeto de proceso:
"LEY 80 DE 1993
(Octubre 28)
Por la cual se expide el Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
ARTICULO 25.- Del principio de Economía. En
virtud de este principio:
(...)
11. Las
corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia
no intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la
solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación.
(...)".
III. LA DEMANDA
Considera el
impugnante que las expresiones acusadas vulneran los artículos 118, 277 y 284
de la Constitución Política.
Señala que la norma
parcialmente demandada contiene una prohibición encaminada a restringir la
intervención de los organismos de control y vigilancia en los procesos de
contratación, lo cual, en su criterio, resulta inconstitucional, toda vez que
limita las facultades que la Carta Política le atribuye a la Procuraduría
General de la Nación.
De esta manera
-afirma el actor-, se presenta violación de los artículos 118 y 277, numeral 7,
de la Constitución, ya que de su lectura se observa que no circunscriben ni
condicionan la intervención de la Procuraduría en las actuaciones o
procedimientos que llevan a cabo las autoridades estatales. Por el contrario
-dice-, la Constitución le confiere a tal organismo las más amplias facultades
de control y vigilancia, dejando a su arbitrio la decisión sobre la escogencia
de la entidad controlada y el momento de la intervención, para lo cual está
habilitada con el fin de requerir las informaciones que considere necesarias
(art. 284 C.P.).
Manifiesta que es
oportuna la intervención de la Procuraduría General de la Nación durante el
desarrollo del proceso contractual, con el propósito de garantizar que la
conducta de los funcionarios públicos competentes se ajuste al ordenamiento
legal, y evitar así todo detrimento al erario o perjuicio al interés general.
Entiende que esta etapa de la contratación administrativa es proclive a
violaciones en contra del patrimonio estatal.
Menciona que el
legislador, al invocar el principio de economía para justificar la restricción
de los poderes de la Procuraduría, presume que la intervención del organismo de
control en los procesos de contratación constituye un obstáculo que entorpece
su dinámica, olvidando que por mandato constitucional la función administrativa
también se rige por los principios de moralidad, imparcialidad y publicidad
(art. 209 C.P.), cuya efectividad depende en gran medida de la intervención de
este organismo.
Sostiene el
demandante que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 3 del Código
Contencioso Administrativo, el principio de economía consagrado en el 209 de la
Constitución, no comporta la exclusión de las funciones de vigilancia y control
conferidas a la Procuraduría General de la Nación.
Sin embargo,
advierte que el único organismo de control y vigilancia que puede ser objeto de
la prohibición contenida en las expresiones impugnadas es la Contraloría
General de la República, puesto que por disposición constitucional debe ejercer
el control fiscal en forma posterior y selectiva (art. 267 C.P.). Aun así, la
Carta lo autoriza para ordenar, a solicitud de los proponentes, que el acto de
adjudicación de una licitación tenga lugar en audiencia pública (art. 273 Ibídem).
IV.
INTERVENCIONES
Para la ciudadana
MONICA FONSECA JARAMILLO, quien actúa a nombre del Ministerio de Justicia y del
Derecho, los servidores públicos deben tener siempre presente, al celebrar y
ejecutar un contrato, que éste ha de atender razones de conveniencia social,
para contribuir al cabal y eficiente desarrollo de la finalidad de la
contratación; y, en caso de presentarse violación de las pertinentes normas
durante el proceso correspondiente, existen mecanismos sancionatorios y de protección
a la sociedad.
De otra parte,
afirma que el Estatuto de Contratación se sustenta en el principio de la buena
fe, consagrado en el artículo 83 de la Carta, lo cual presupone que los
organismos de control y vigilancia no intervengan en los procesos de
contratación.
Considera que, de
aceptarse la petición del demandante en el sentido de prohijar que los
organismos de control y vigilancia intervengan durante los procesos de
contratación, se desvirtuarían los principios de economía y celeridad consagrados
en los artículos 209 de la Constitución y 3 del Código Contencioso
Administrativo.
En igual sentido,
manifiesta que la Ley 80 de 1993 contempla una serie de normas, entre ellas la
demandada, que buscan cumplir el mandato constitucional del artículo 209, con
miras a realizar los fines del Estado.
El ciudadano MANUEL
AVILA OLARTE, en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, ha presentado argumentos destinados a defender la constitucionalidad
de las expresiones demandadas. En su criterio, la situación contemplada en el
numeral 11 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 tiene como objetivo fundamental
eliminar el carácter difuso de la responsabilidad contractual dispuesto por el
Decreto 222 de 1983, según el cual la dirección de este proceso no se
encontraba radicada en una sola persona, sino en entes colegiados, que por su
composición plural, evadían cualquier tipo de responsabilidad.
Destaca que
actualmente, de acuerdo con los artículos 11 y 12 del Estatuto General de
Contratación, la dirección y responsabilidad, durante el proceso contractual,
son ejercidas por el Jefe o Representante Legal del órgano estatal contratante
y no por las corporaciones de elección popular y los organismos de control y
vigilancia.
Para el interviniente,
el fundamento constitucional de la prescripción demandada es la naturaleza
externa de los controles ejercidos por las contralorías y procuradurías sobre
la actividad pública, que comprende la contractual, lo que hace que tales
órganos de control no deban convertirse, en coadministradores, pues ello
desfiguraría su naturaleza.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación ha solicitado a la Corte declarar constitucionales las
expresiones acusadas.
En primer lugar
manifiesta que las funciones, atribuciones y cometidos que la Carta Política le
otorgó a la Procuraduría General de la Nación no excluyen la responsabilidad de
todas y cada una de las autoridades estatales respecto de las funciones de su
competencia; por ello, ningún funcionario puede excusarse de preservar el
patrimonio y los intereses de la Nación, so pretexto de que esa atribución
corresponda a la Procuraduría.
Afirma que, en aras
de la preservación del principio de la separación de poderes, se justifica la
prohibición objeto de censura, en tanto con ella se busca evitar que organismos
ajenos a la Administración actúen dentro del proceso de contratación.
A juicio del Jefe
del Ministerio Público, la gestión y responsabilidad en las diferentes etapas
de perfeccionamiento de los contratos estatales queda radicada en cabeza de las
diferentes entidades y funcionarios habilitados por la ley para el efecto,
evitando interferencias que puedan ocasionar dilaciones injustificadas de este
proceso y la intromisión de otros entes u organismos que indebidamente
pretendan coadministrar junto con la entidad responsable de la contratación.
Reitera que la
expresión impugnada no apunta a enervar las competencias deferidas
constitucional y legalmente a otras autoridades en relación con los procesos
administrativos, y en particular con las de la Procuraduría, la cual, si bien
está habilitada para intervenir dentro de estos procesos, no puede entenderse
su intervención en el sentido de una coadministración.
Según el Procurador,
queda a salvo su intervención en los términos descritos en los artículos 62 y
63 de la Ley 80 de 1993 y, en general, cuando sea necesario defender el orden
jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales.
A su juicio, la
función de la Procuraduría dentro del proceso contractual puede definirse como
preventiva y de carácter excepcional. Lo primero, por cuanto a través de su
intervención se busca precaver los posibles vicios de ilegalidad que puedan
afectar los intereses de las partes, de la administración, de la sociedad y de
la integridad del ordenamiento jurídico,  y lo segundo, en tanto la
intervención debe limitarse a los casos en que realmente ésta sea necesaria,
de conformidad con los fines y parámetros señalados en la Constitución y en
la Ley.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las
expresiones demandadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política.
2. Las funciones constitucionales de los
órganos de control y el principio de separación de funciones. La intervención
del Ministerio Público cuando resulte necesaria para la defensa del patrimonio
colectivo. La solicitud de informes por la Procuraduría no significa
intervención en los procesos contractuales
Estima la Corte que la expresión acusada,
mediante la cual se prohibe a los órganos de control y vigilancia intervenir en
los procesos de contratación, no es inconstitucional, si tal disposición se
aprecia en concordancia con el principio establecido en el artículo 113 de la
Carta. Este, sin perjuicio de la armónica colaboración entre las ramas y
órganos del Poder Público, sigue preservando la independencia entre ellos, con
el propósito de impedir que, en desarrollo de su acción, se interfieran
mutuamente.
En efecto, para el asunto del que se trata,
la Administración Pública, con el fin de cumplir los cometidos estatales que le
han sido encomendados, está llamada a celebrar contratos, indispensables para
el logro efectivo de objetivos concretos, ante la imposibilidad real de atender
de modo directo todos los frentes de actividad. En tal virtud, las autoridades
deben gozar de autonomía -dentro de los límites normativos que rigen la materia-
para obrar a ese respecto, de acuerdo con las mejores conveniencias del
servicio público y las necesidades específicas que mediante tales actos
jurídicos buscan colmar, dentro de sus respectivas esferas funcionales.
Ello, desde luego, en nada obsta para que
los órganos de control, que vigilan el manejo fiscal y administrativo, el
cumplimiento de la ley y la moralidad pública, y que verifican los resultados
de las gestiones estatales, ejerzan su función, aunque, de conformidad con las
nuevas directrices trazadas al control fiscal, aquélla debe tener lugar de
manera posterior y selectiva, sin interferir ni invadir la órbita de
competencias propiamente administrativas y sin asumir una responsabilidad
coadministradora que la Constitución no ha previsto.
En ese orden de ideas, la tarea de entes
como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos internos de la
Administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el
control y la vigilancia sobre la actividad estatal, a partir de su propia
independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea
permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios
competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados
desde la perspectiva del control. De lo contrario, él no podría ejercerse
objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaran
involucrados en el proceso administrativo específico, objeto de su escrutinio,
y en la toma de decisiones, perderían toda legitimidad para cumplir fiel e
imparcialmente su función.
Así, pues, en tratándose de la Contraloría
General de la República, el control a ella asignado es de carácter posterior,
por expresa disposición del artículo 267 de la Constitución, motivo por el cual
resulta evidente que a dicho órgano le está vedado participar en el proceso de
contratación. Su función empieza justamente cuando la Administración culmina la
suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones.
En cuanto atañe a la Procuraduría General
de la Nación y demás entes integrantes del Ministerio Público, el análisis de
la preceptiva constitucional permite sostener también el carácter posterior de
la actividad de control y vigilancia, aunque tal criterio no es exactamente
igual que el expuesto, relativo al control fiscal.
En efecto, la Corte considera que, si bien
la Carta Política ha conferido a los órganos del Ministerio Público la facultad
de "intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o
administrativas, cuando sea necesario" para defender el orden
jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales -lo
cual significa que están habilitados para establecer si en los procesos
administrativos o en las actuaciones de los servidores públicos se han presentado
actos indebidos o contrarios al ordenamiento jurídico, o irregulares, y para
deducir, por consiguiente, las responsabilidades a que haya lugar-, tal
intervención debe darse normalmente una vez que dichos procesos y actuaciones
han culminado. Pero este principio encuentra su salvedad, como lo contempla la
Carta, en los casos en que la intervención, observación o confrontación se
hagan menester de manera urgente y evidente, con miras a la defensa efectiva de
derechos fundamentales en peligro o por un inminente riesgo del patrimonio
público.
Los funcionarios en referencia verifican lo
actuado, justamente porque no han tomado parte ni han interferido en el campo
propio de las funciones confiadas a la Administración. Así, en la materia
objeto de demanda, sólo tiene lugar su actividad fiscalizadora, con todo el
rigor y el detalle que a ella corresponde, sobre el supuesto de que ya la
Administración ha tenido oportunidad de tomar sus decisiones en materia de
contratación, precisamente para que el Ministerio Público pueda controlarlas de
manera imparcial y objetiva. Si el ente que controla ayuda también a tomar la
decisión de carácter administrativo, la sugiere, la propicia o la presiona, o
induce modificaciones a los iniciales propósitos de la entidad vigilada, está
impedido para cumplir adecuadamente su labor. No puede confundirse al operador
administrativo con el ente que vigila y controla la integridad de lo actuado
por aquél.
Véase que el Procurador General de la
Nación, en concepto dirigido a la Corte, solicita que los apartes normativos
demandados se declaren ajustados a la Carta Política.
Además, debe resaltarse que la disposición
acusada desarrolla los principios de economía, celeridad y eficacia, que deben
guiar la actuación administrativa (art. 209 C.P.), pues tiende a evitar que los
trámites de contratación se estanquen o se dilaten en el tiempo, precisamente
por la indebida intromisión de los agentes de control. Estos, obviamente, están
llamados a intervenir, pero en los términos expuestos.
Lo que se ha recalcado en ese sentido no se
opone, desde luego, a que la Procuraduría, como con claridad lo señala el
artículo 284 de la Constitución, requiera de las autoridades las informaciones
necesarias para el ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponérsele reserva
alguna. Tales solicitudes encajan dentro de la función para la cual ha sido
creado el Ministerio Público y no pueden tomarse como una forma de indebida
injerencia de sus funcionarios en los procesos administrativos. Si éstos son
claros y ajustados en su trámite al ordenamiento jurídico, informar a la
Procuraduría o a la Personería, en su caso, acerca de ellos, en nada perturba
la gestión oficial y, a la inversa, exhibe ante la sociedad de manera
transparente lo que ocurre en el desenvolvimiento de asuntos no meramente
internos sino de indisputable interés público.
En conclusión, bajo el entendido que acaba
de resaltarse, la norma acusada no sólo le da autonomía a la administración,
hace efectivo el principio de separación de funciones (art. 113 C.P.) y
desarrolla varios principios de la actuación administrativa (art. 209 ibídem),
sino que también comporta una condición indispensable para que se lleve a cabo
adecuadamente la tarea de los órganos de control, todo lo cual se aviene a los
postulados y preceptos fundamentales.
Añádese a lo dicho
que las posibilidades de co-gestión por parte de delegados de los entes
fiscalizadores, tal como se daba con anterioridad a la Carta Política de 1991,
no solamente resultaba ineficaz para lograr una verdadera transparencia de los
procesos administrativos, en especial los de contratación, sino que se había
constituido en oportunidad y motivo de corrupción, en cuanto se prestaba para
ilícitos pactos entre funcionarios administrativos y los encargados de su
vigilancia. Eso, además de la injustificada dilación que en los trámites
correspondientes implicaba la permanente consulta de las decisiones con los
órganos de control, especialmente las auditorías, cuyos titulares creían gozar
de autoridad suficiente para obstaculizar y para desviar las actuaciones
previas a la contratación, imponiendo no pocas veces sus criterios a las
autoridades competentes, con ostensible vulneración del principio de separación
funcional y distorsionando el verdadero papel que se atribuye a quienes ejercen
el control fiscal.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse EXEQUIBLES
las palabras "y los organismos de control y vigilancia",
pertenecientes al numeral 11 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                       CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                    Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                   FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General