T-391-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-391/13
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
PENSION DE VEJEZ-Procedencia
excepcional cuando se vulneran derechos de las personas de la tercera edad
Esta corporación ha
admitido la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de
prestaciones de carácter pensional, cuando el titular del derecho en discusión
es una persona de la tercera edad o que por su condición económica, física o
mental se encuentra en situación de debilidad manifiesta, lo que permite
otorgarle un tratamiento especial y preferente respecto de los demás miembros
de la sociedad, dado que someterla a los rigores de un proceso judicial puede
resultar disonante y altamente lesivo de sus garantías fundamentales. Sin
embargo, es menester aclarar en este punto que la condición de sujeto de la
tercera edad no constituye per se razón suficiente para admitir la procedencia
de la acción de tutela. En efecto, reiterando lo expuesto por la Corte en
distintos pronunciamientos sobre la materia, para que el mecanismo de amparo
constitucional pueda desplazar la labor del juez ordinario o contencioso, según
se trate, es también necesario acreditar, por una parte, la ocurrencia de un
perjuicio irremediable derivado de la amenaza, vulneración o afectación de
derechos fundamentales como la vida digna, el mínimo vital y la salud; y, por
otra, que someterla a la rigurosidad de un proceso judicial común puede
resultar aún más gravoso o lesivo de sus derechos fundamentales. Del mismo
modo, también ha destacado la Corte que, para efectos de la procedencia de la
acción de tutela en estos asuntos, habrá de tenerse en cuenta el despliegue de
cierta actividad administrativa y jurisdiccional por parte del interesado,
tendiente a obtener la protección de los derechos que reclama por vía de
tutela. Por regla general, la acción de tutela es improcedente para obtener el
reconocimiento y pago de prestaciones de carácter pensional, por cuanto para
ello el legislador ha previsto otros medios judiciales de defensa. Sin embargo,
tratándose de sujetos que por su condición económica, física o mental se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, tal es el caso de las
personas de la tercera edad, la misma será procedente para estos efectos,
siempre y cuando se encuentre acreditada la amenaza, vulneración o grave
afectación de derechos de raigambre fundamental, que no puedan ser protegidos
oportunamente a través de dichos mecanismos, de manera tal que se entienda que
éstos han perdido toda su eficacia material y jurídica.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL COMO
DERECHO FUNDAMENTAL IRRENUNCIABLE-Reiteración de jurisprudencia
La
Corporación ha evolucionado en el sentido de sostener que el derecho a la
seguridad social, dada su vinculación directa con el principio de dignidad
humana, tiene en realidad el carácter de derecho fundamental, pudiendo ser
objeto de protección judicial, por vía de la acción de tutela, en relación con
los contenidos legales que le han dado desarrollo, y excepcionalmente, cuando
la falta de ciertos contenidos afecta el mínimo de dignidad y la calidad de
vida del afectado.
PENSION DE VEJEZ EN EL REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA
MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA
PENSION DE VEJEZ-Naturaleza jurídica/PENSION DE VEJEZ-Requisitos
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA
LEY 100/93-Reiteración de
jurisprudencia
PENSION DE JUBILACION-Régimen de transición previsto en la ley 71 de 1988
El régimen de transición, como medida de protección de
las expectativas legítimas de los trabajadores que estaban próximos a adquirir
su derecho a la pensión de vejez a la entrada en vigencia del Sistema General
de Pensiones, implica necesariamente mantener incólumes las condiciones
inicialmente establecidas en el régimen al cual pertenecían, ante la exigencia
de requisitos más gravosos que implican un retroceso en la garantía de sus
derechos fundamentales. Lo anterior, pone en evidencia que antes de la
organización del Sistema General de Pensiones, a través de la Ley 100 de 1993,
existían en el ordenamiento jurídico diversos regímenes especiales de
pensiones, muchos de los cuales si bien es cierto han perdido vigencia, aún
siguen produciendo efectos jurídicos, como consecuencia de lo dispuesto por el
régimen de transición. Particularmente, la Ley 71 de 1988, “por la cual se
expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones”, y sus decretos
reglamentarios 1160 de 1989 y 2709 de 1994, consagran la denominada pensión de
jubilación por aportes, es decir, aquella que se obtiene sumando los tiempos
cotizados al Instituto de Seguros Sociales y a cajas de previsión social del
sector público. los afiliados al régimen de prima media con prestación
definida, beneficiarios del régimen de transición, cuyas cotizaciones han sido
efectuadas, tanto al Instituto de Seguros Sociales como a cajas de previsión
del sector público, tienen derecho a que, en ejercicio de tal prerrogativa,
para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez, dicha prestación sea
calculada con fundamento en la Ley 71 de 1988 y sus decretos reglamentarios, en
lo que a la edad, tiempo de servicio y monto de la misma se refiere.
PENSION DE VEJEZ Y REGIMEN DE TRANSICION-Acumulación de los periodos cotizados al ISS y a la
Caja de Previsión Social/RECONOCIMIENTO DE LA PENSION POR APORTES-Requisitos
legales de Ley 71/98 y régimen de transición de Ley 100/93
La
Ley 100 de 1993, al crear el Sistema General de Pensiones, estableció un
régimen de transición, en virtud del cual, los afiliados del régimen de prima
media, que al momento de su entrada en vigencia estaban próximos a cumplir los
requisitos para acceder a la pensión de vejez, pueden pensionarse de
conformidad con el régimen anterior al cual se encuentran afiliados, por
resultarles más favorable. Dentro de los regímenes especiales de pensión que
aún se siguen aplicando  como consecuencia de lo dispuesto por el régimen de
transición, se encuentra aquel previsto en la Ley 71 de 1988 y sus normas
reglamentarias, que regulan la situación de los trabajadores que poseen aportes
al Instituto de Seguros Sociales y a cajas de previsión social del sector
público. Bajo tal régimen, el derecho a la pensión de vejez o de jubilación por
aportes se obtiene, si al sumar las cotizaciones efectuadas en uno y otro
sector, éstas arrojan no menos de veinte (20) años de servicios cotizados, y el
afiliado cuanta con cincuenta y cinco (55) años de edad o más si es mujer o sesenta
(60) años o más de edad si es hombre.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO VITAL DE
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Orden a
Colpensiones reconocer en forma definitiva la pensión de jubilación, según
requisitos de la ley 71 de 1988
Referencia:
Expediente T-3.811.242
Demandante:
Luis Eduardo
Martínez Salas
Demandado:
Instituto de Seguros Sociales -en liquidación-, hoy Colpensiones
S.A.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil trece (2013).
La Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla
Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado
Sexto Penal del Circuito de Bogotá, el 31 de enero de 2013, en el trámite del
amparo constitucional promovido por el ciudadano Luis Eduardo Martínez Salas,
contra el Instituto de Seguros Sociales -en liquidación-, hoy Administradora
Colombiana de Pensiones -Colpensiones S.A.-.
I. ANTECEDENTES
1.
La solicitud
El 18 de enero de 2013, Luis Eduardo Martínez Salas,
actuando en nombre propio, acudió a la acción de tutela, en procura de obtener
la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad
social y al mínimo vital, que, según afirma, han sido vulnerados por el
Instituto de Seguros Sociales -en liquidación-, hoy Colpensiones S.A., como
consecuencia de haberle negado el reconocimiento de la pensión de vejez, tras omitir
en el estudio de la misma, los aportes efectuados a cajas de previsión social
del sector público.
La situación fáctica a
partir de la cual se fundamenta la invocación del amparo constitucional, es la
que a continuación se expone:
2. Reseña fáctica y pretensiones
2.1. Luis Eduardo Martínez Salas, quien actualmente cuenta
con 73 años de edad, se encuentra afiliado al régimen de prima media con
prestación definida, administrado por Colpensiones S.A., para los riesgos de
vejez, invalidez y muerte, desde el 1° de agosto de 1973, y, a la fecha, tiene
acreditadas un total de novecientas catorce (914) semanas cotizadas en
su historia laboral, según certificación expedida por esa entidad.
2.2. Adicionalmente, registra períodos cotizados a cajas
de previsión social del sector público, antes de la entrada en vigencia del
Sistema General de Pensiones, concretamente al Fondo Territorial de Pensiones
del Magdalena y a la Caja de Previsión Social Municipal de Santa Marta,
conforme con el siguiente cuadro ilustrativo:
[1]
2.3. El actor nació el 30 de noviembre de 1939, razón por
la cual es beneficiario del régimen de transición, toda vez que, a 1° de abril
de 1994, fecha en la cual entró en vigencia el Sistema General de Pensiones,
tenía más de 40 años de edad.
2.4.  Con el propósito de que le fuera reconocida la
pensión de vejez, presentó ante el Instituto de Seguros Sociales -en
liquidación- la totalidad de la documentación exigida para el efecto. Sin
embargo, tal pedimento fue despachado desfavorablemente, mediante Resolución
No. 002632 del 24 de febrero de 2010, toda vez que según el cálculo realizado
por esa entidad, basado en el Acuerdo No. 049 de 1990, para esa fecha solo
acreditaba 745 semanas cotizadas, de las cuales 493 correspondían a los últimos
veinte años anteriores al cumplimiento de la edad.
2.5. Contra la anterior decisión, interpuso el recurso de
reposición, sustentando la alzada en el hecho de haberse omitido en el estudio
de su solicitud, los aportes efectuados como servidor público antes de la
entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, que sumados a su historia
laboral en el Instituto de Seguros Sociales, arrojarían un total de 1.079
semanas cotizadas.
2.6.
Mediante resolución del 30 de agosto
de 2011, el Jefe del Departamento de Atención al Pensionado del Atlático
resuelve confirmar la resolución del 24 de febrero de 2010, por las mismas
razones expuestas en esa oportunidad, es decir, bajo el argumento según el cual,
no acreditó el número de semanas exigidas para ser beneficiario de la pensión
de vejez, conforme con el Acuerdo No. 049 de 1990.
2.7. Finalmente, el 6 de septiembre de 2012, por
intermedio de apoderado judicial, el demandante reiteró su solicitud de pensión,
en los mismos términos expuestos en el escrito de impugnación, sin obtener
respuesta alguna.
2.8. En consecuencia, ante el hecho constitutivo de lo
que, a su juicio, comporta la vulneración de sus derechos fundamentales a la
vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital, el actor formuló la
presente acción de tutela, con el fin de que se ordene a la entidad demandada
que le reconozca y pague la pensión de vejez, de acuerdo con la Ley 71 de 1988,
por ser la norma aplicable en su caso, acumulando los aportes efectuados al
Instituto de Seguros Sociales con el tiempo cotizado a cajas de previsión
social del sector público.
3. Pruebas allegadas al proceso
Las
pruebas relevantes aportadas al trámite de tutela, todas de origen documental,
son las siguientes:
§
Copia simple de la Resolución No.
002632 del 24 de febrero de 2010, expedida por el Instituto de Seguros
Sociales, mediante la cual fue negada la pensión de vejez solicitada por Luis
Eduardo Martínez Salas (f. 19).
§  Copia simple del escrito que contiene la impugnación
presentada por el apoderado de Luis Eduardo Martínez Salas, contra la
resolución del 24 de febrero de 2010 (f. 20 a 22).
§  Copia simple de la resolución del 30 de agosto de
2011, expedida por Instituto de Seguros Sociales, por medio de la cual se
confirma la resolución del 24 de febrero de 2010 (f. 27 y 28).
§  Original del resumen de semanas cotizadas en pensiones
al Instituto de Seguros Sociales, con fecha de corte del 7 de septiembre de
2012, equivalentes a 908 semanas cotizadas (f. 36 a 41).
§  Copia simple de la cédula de ciudadanía de Luis
Eduardo Martínez Salas (f. 42).
§  Copia simple de los certificados de información
laboral y de salario para la emisión de bonos pensionales y/o para el
reconocimiento de pensiones, expedidos por la Universidad del Magdalena y la
Alcaldía Distrital de Santa Marta, correspondientes a los aportes efectuados
por Luis Eduardo Martínez Salas a cajas de previsión social del sector público
(f. 44 a 47).
4.
Oposición a la demanda de tutela
Con
el propósito de conformar debidamente el contradictorio, la autoridad judicial
que conoció de la acción de tutela resolvió admitirla y ordenó ponerla en
conocimiento del Instituto de Seguros Sociales -en liquidación- y de
Colpensiones S.A., para efectos de que se pronunciaran respecto de los hechos y
las pretensiones planteados en ella.
Cabe
destacar que el término de rigor transcurrió sin respuesta alguna de quienes
fueron vinculados como parte pasiva de la presente acción de tutela.
II. DECISIÓN JUDICIAL QUE
SE REVISA
1.
Fallo único de instancia
El
Juzgado Sexto Penal del Circuito de Bogotá, mediante sentencia proferida el 31
de enero de 2013, concedió la protección del derecho fundamental  de petición
del actor, sin pronunciarse de fondo en relación con otros aspectos planteados
por él, frente a la negativa de la entidad demandada de acceder al
reconocimiento de su pensión de vejez.
La
anterior decisión judicial no fue objeto de impugnación.
III. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Es
competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión
proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedibilidad de la acción de tutela
2.1
Legitimación activa
El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para
reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera
que estos resulten vulnerados o amenazados por las actuaciones u omisiones de
las autoridades públicas y de los particulares, en los casos específicamente
previstos por el legislador.
En consonancia con dicho mandato superior, el artículo
10° del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política”, establece lo siguiente:
“La acción de tutela podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. (Subraya fuera
de texto)
También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del
Pueblo y los personeros municipales”.
En
el caso sub-exámine, el demandante es una persona mayor de edad que
actúa por sí mismo en defensa de sus derechos e intereses que considera
vulnerados, razón por la cual se encuentra plenamente legitimado para instaurar
la presente acción.
2.2 Legitimación pasiva
Al
tenor de lo dispuesto en el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991,  el Instituto
de Seguros Sociales -en liquidación-, hoy Colpensiones S.A., como nuevo
administrador del régimen de prima media con prestación definida, se encuentra
legitimado como parte pasiva en el presente asunto, dada su calidad de
autoridad pública y en la medida en que se le atribuye la vulneración de los
derechos fundamentales en discusión.
3.
Problema jurídico
3.1.
Visto el contexto en el que se inscribe el amparo invocado, en esta oportunidad
le corresponde a la Corte determinar, si con la conducta desplegada por el
Instituto de Seguros Sociales -en liquidación-, hoy Colpensiones S.A.,  en el sentido
de negarle al actor el reconocimiento de la pensión de vejez, se vulneraron sus
derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo
vital.
3.2.
Concretamente, habrá de establecer si la decisión adoptada por la entidad
demandada, se basó en una correcta aplicación de la normatividad que regula el
régimen de transición, teniendo en cuenta los aportes realizados por el actor a
cajas de previsión social del sector público.
3.3.
Para tal efecto, esta Sala se ocupará de revisar la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en relación con (i) la procedencia excepcional de la
acción de tutela para resolver conflictos relacionados con el reconocimiento de
prestaciones de carácter pensional; (ii) la seguridad social y su
carácter de derecho fundamental; (iii) la pensión de vejez en el régimen
de prima media con prestación definida; (iv) el régimen de transición
previsto en la Ley 100 de 1993 y (vi) la pensión de jubilación por
aportes regulada en la Ley 71 de 1988, para, posteriormente, entrar a resolver
el caso concreto.
4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para resolver conflictos
relacionados con el reconocimiento de prestaciones de carácter pensional.
Reiteración jurisprudencial
4.1.
Atendiendo al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, la
jurisprudencia constitucional ha señalado de manera reiterada y uniforme que,
en principio, dicho mecanismo resulta improcedente para el reconocimiento de
prestaciones de índole pensional por encontrarse comprometidos derechos
litigiosos de naturaleza legal y de desarrollo progresivo, cuya protección debe
procurarse a través de las acciones laborales –ordinarias o contenciosas–,
según se trate. No obstante, de manera excepcional, se ha admitido su
procedencia, cuando tales acciones pierden eficacia jurídica para la
consecución del objeto que buscan proteger, concretamente, cuando un análisis
de las circunstancias fácticas del caso o de la situación particular de quien
solicita el amparo así lo determina. En estos eventos, la controversia
suscitada puede desbordar el marco meramente legal y pasar a convertirse en un
problema de índole constitucional, siendo necesaria la intervención del juez de
tutela.[2]
4.2. Bajo esa premisa, esta
corporación ha admitido la procedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento de prestaciones de carácter pensional, cuando el titular del
derecho en discusión es una persona de la tercera edad o que por su
condición económica, física o mental se encuentra en situación de debilidad
manifiesta, lo que permite otorgarle un tratamiento especial y preferente
respecto de los demás miembros de la sociedad, dado que someterla a los rigores
de un proceso judicial puede resultar disonante y altamente lesivo de sus
garantías fundamentales.
4.3.
Sin embargo, es menester aclarar en este punto que la condición de sujeto de la
tercera edad no constituye per se razón suficiente para admitir la
procedencia de la acción de tutela. En efecto, reiterando lo expuesto por la
Corte en distintos pronunciamientos sobre la materia, para que el mecanismo de
amparo constitucional pueda desplazar la labor del juez ordinario o
contencioso, según se trate, es también necesario acreditar, por una parte, la
ocurrencia de un perjuicio irremediable[3]
derivado de la amenaza, vulneración o afectación de derechos fundamentales como
la vida digna, el mínimo vital y la salud; y, por otra, que someterla a la
rigurosidad de un proceso judicial común puede resultar aún más gravoso o
lesivo de sus derechos fundamentales[4].
4.4.
Del mismo modo, también ha destacado la Corte que, para efectos de la
procedencia de la acción de tutela en estos asuntos, habrá de tenerse en cuenta
el despliegue de cierta actividad administrativa y jurisdiccional por parte del
interesado, tendiente a obtener la protección de los derechos que reclama por
vía de tutela.
4.5.
Así las cosas, por regla general, la acción de tutela es improcedente para
obtener el reconocimiento y pago de prestaciones de carácter pensional, por
cuanto para ello el legislador ha previsto otros medios judiciales de defensa.
Sin embargo, tratándose de sujetos que por su condición económica, física o
mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, tal es el caso
de las personas de la tercera edad, la misma será procedente para estos
efectos, siempre y cuando se encuentre acreditada la amenaza, vulneración o
grave afectación de derechos de raigambre fundamental, que no puedan ser
protegidos oportunamente a través de dichos mecanismos, de manera tal que se
entienda que éstos han perdido toda su eficacia material y jurídica.
5.
La seguridad social y su carácter de derecho fundamental
5.1.
De conformidad con lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Política,
la seguridad social goza de una doble connotación jurídica. Por una parte, es
considerada un servicio público de carácter obligatorio, cuya prestación se
encuentra regulada bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en
acatamiento de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Y,
por otra, se erige como un derecho irrenunciable, que debe ser garantizado a
todas las personas sin distinción alguna y que comporta diversos aspectos,
dentro de los que se destaca el acceso efectivo al Sistema General de Pensiones
en sus dos modelos estructurales: el régimen de prima media con prestación
definida y el régimen de ahorro individual con solidaridad.
5.2.
Conforme con su configuración constitucional y dado su carácter de derecho
irrenunciable, la seguridad social se inscribe en la categoría de los
denominados derechos sociales, económicos y culturales, o de contenido
prestacional, los cuales han sido entendidos por la jurisprudencia
constitucional como aquellos cuya realización efectiva exige un amplio
desarrollo legal, la implementación de políticas encaminadas a la obtención de
los recursos necesarios para su materialización y la provisión de una
estructura organizacional, que conlleva la realización de prestaciones
positivas, principalmente en materia social, para asegurar unas condiciones
materiales mínimas de exigibilidad.[5]
5.3.
Sin embargo, recientemente, la Corte ha venido sosteniendo que,
independientemente de su naturaleza, todos los derechos constitucionales,
llámense civiles, políticos, sociales, económicos o culturales son
fundamentales, en la medida en que “se conectan de manera directa con los
valores que el constituyente quiso elevar democráticamente a la categoría de
bienes especialmente protegidos por la Constitución”. Bajo esa concepción,
ha explicado que el contenido prestacional de algunos derechos, es decir, la
necesidad de desarrollo legal, económico y técnico, no es lo que determina su
carácter fundamental, aun cuando tal hecho sí tiene incidencia directa en la
posibilidad de que sean justiciables por vía de tutela, dada su definición y
autonomía.
Así,
entonces, “la jurisprudencia ha distinguido entre (i) la fundamentalidad de
los derechos, que se predica de todos y que surge de su relación con los
valores que la Carta busca garantizar y proteger, y (ii) la posibilidad de que
los mismos sean justiciables, lo cual, frente a los derechos de contenido
prestacional, depende del desarrollo legislativo, reglamentario y técnico
necesario para su configuración”[6].
5.4.
En ese orden de ideas, la corporación ha evolucionado en el sentido de sostener
que el derecho a la seguridad social, dada su vinculación directa con el
principio de dignidad humana, tiene en realidad el carácter de derecho
fundamental, pudiendo ser objeto de protección judicial, por vía de la acción
de tutela, en relación con los contenidos legales que le han dado desarrollo, y
excepcionalmente, cuando la falta de ciertos contenidos afecta el mínimo de
dignidad y la calidad de vida del afectado.
6.
La pensión de vejez en el régimen de prima media con prestación definida
6.1. Naturaleza jurídica de la pensión de vejez
6.1.1.
En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, el Congreso de la
República expidió la Ley 100 de 1993, a través de la cual se creó el sistema de
seguridad social integral, orientado a procurar el bienestar y el mejoramiento
de la calidad de vida del individuo y la comunidad, mediante la protección de
las contingencias que los afecten, especialmente las que menoscaban la salud y
la capacidad económica. Bajo esa orientación, el diseño acogido por dicho
estatuto para desarrollar el sistema de seguridad social integral, se
estructuró a partir de cuatro componentes básicos: (i) el sistema
general de pensiones, (ii) el sistema general de salud, (iii) el
sistema general de riesgos profesionales y (iv) los servicios sociales
complementarios definidos en la misma ley.
6.1.2.
Particularmente y por interesar a esta causa, el Sistema General de Pensiones,
“tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el
reconocimiento de las pensiones y prestaciones [a que haya lugar], así como
propender por la ampliación progresiva de la cobertura a los segmentos de
población no cubiertos con un sistema de pensiones.”[7]
Dicho
sistema está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes pero que
coexisten: (i) el régimen solidario de prima media con prestación
definida y (ii) el régimen de ahorro individual con solidaridad.
6.1.3.
Dentro de las prestaciones contempladas en el Sistema General de Pensiones,
concretamente, en el régimen de prima media con prestación definida, se
encuentra la pensión de vejez, cuyo reconocimiento, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, se dirige a garantizarle al trabajador que ha
alcanzado el límite de edad y de tiempo de servicios prestados, un ingreso proporcional
al salario que venía devengando al momento de su retiro, con el fin de asegurar
de manera vitalicia su mínimo vital y el de su familia, ante la manifiesta
disminución de su fuerza laboral.
Para
efectos de dicho reconocimiento, el legislador tomó en cuenta dos variables
fundamentales: la edad y el tiempo de servicio. Es así como el artículo 33 de la
Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9° de la Ley 797 de 2003, dispuso
que:
“ARTÍCULO
33. REQUISITOS PARA OBTENER
LA PENSIÓN DE VEJEZ. Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el
afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:
1. Haber
cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si
es hombre.
A partir
del 1o. de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57)
años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre.
2. Haber
cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo.
A partir
del 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a
partir del 1o.de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a
1.300 semanas en el año 2015.
(…)”
Así
las cosas, en la medida en que un trabajador alcance la edad y logre reunir el
número de semanas cotizadas que exige la ley, adquiere el derecho al
reconocimiento y pago oportuno de la pensión de vejez legalmente establecida. A
este respecto, la Corte ha sostenido que, “quien ha satisfecho los
requisitos de edad y tiempo de servicio o número de semanas cotizadas, exigidas
por la ley para acceder a una pensión de jubilación o de vejez, tiene un
derecho adquirido a gozar de la misma”[8].
6.1.4.
Ahora bien, el régimen de prima media también contempla la situación de
quienes, si bien cumplen la edad de pensión, no han reunido el número de
semanas exigidas para ser beneficiarios de tal prestación. En estos casos, la
ley prevé una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, siempre
y cuando declaren la imposibilidad de seguir aportando al sistema. En el
régimen de ahorro individual con solidaridad, dicha prestación recibe el nombre
de “devolución de saldos”.
7.
Breve referencia al régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993
7.1.
La Ley 100 de 1993, al crear el Sistema General de Pensiones, estableció en su
artículo 36[9]
un régimen de transición, en virtud del cual, los afiliados del régimen de
prima media, que al momento de su entrada en vigencia estaban próximos a
cumplir los requisitos para acceder a la pensión de vejez, pueden pensionarse
de conformidad con el régimen anterior al cual se encuentran afiliados, por
resultarles más favorable.
7.2.
Así pues, de acuerdo con el artículo 36 del citado ordenamiento, para los
beneficiarios del régimen de transición, “[l]a edad para acceder a la pensión
de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta
(60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se
incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para
los hombres”.
7.3.
Más adelante, la norma señala que (i) la edad para acceder a la
pensión de vejez, (ii) el tiempo de servicio o el número de
semanas cotizadas, y (iii) el monto de la misma, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados, para las
personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones,
esto es, 1° de abril de 1994, cumplan por lo menos con uno de los siguientes
requisitos:
§
Treinta y cinco (35) o más años
de edad si es mujer.
§
Cuarenta (40) o más años de
edad si es hombre, o
§
Quince (15) años o más de
servicios cotizados.
7.4.
Lo anterior significa entonces que, para ser beneficiario del régimen de
transición y así quedar exento de la aplicación de la Ley 100 de 1993 en lo
referente a la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión de vejez,
no se requiere cumplir paralelamente el requisito de edad y el de tiempo de
servicios cotizados, sino tan solo uno de ellos, pues la redacción disyuntiva
de la norma así lo sugiere.
7.5.
Finalmente, es importante mencionar que en virtud de la reforma constitucional
introducida por el Acto Legislativo 01 de 2005 al artículo 48 superior, “el
régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen
dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto
para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al
menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en
vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho
régimen hasta el año 2014. Los requisitos y beneficios pensionales para las
personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y
demás normas que desarrollen dicho régimen”.
8.
La pensión de jubilación por aportes prevista en la Ley 71 de 1988
8.1.
Tal y como se indicó en el acápite precedente, el régimen de transición, como
medida de protección de las expectativas legítimas de los trabajadores que
estaban próximos a adquirir su derecho a la pensión de vejez a la entrada en
vigencia del Sistema General de Pensiones, implica necesariamente mantener
incólumes las condiciones inicialmente establecidas en el régimen al cual
pertenecían, ante la exigencia de requisitos más gravosos que implican un
retroceso en la garantía de sus derechos fundamentales. Lo anterior, pone en
evidencia que antes de la organización del Sistema General de Pensiones, a
través de la Ley 100 de 1993, existían en el ordenamiento jurídico diversos
regímenes especiales de pensiones, muchos de los cuales si bien es cierto han
perdido vigencia, aún siguen produciendo efectos jurídicos, como consecuencia
de lo dispuesto por el régimen de transición.
8.2.
Particularmente, la Ley 71 de 1988, “por la cual se expiden normas sobre
pensiones y se dictan otras disposiciones”, y sus decretos reglamentarios
1160 de 1989 y 2709 de 1994, consagran la denominada pensión de jubilación por
aportes, es decir, aquella que se obtiene sumando los tiempos cotizados al
Instituto de Seguros Sociales y a cajas de previsión social del sector público.
8.3.
De acuerdo con dichas normas, para adquirir el derecho a la pensión se requiere
que (i) al sumar los aportes sufragados a uno u otro sector, éstos
arrojen no menos de veinte (20) años de servicios cotizados, y (ii) acreditar
cincuenta y cinco (55) años de edad o más si es mujer o sesenta (60) años o más
de edad si es hombre. El monto de la pensión de vejez o de jubilación por
aportes será equivalente al 75 % del salario base de liquidación.
A
continuación, se trascribe el texto pertinente de la norma en cita:
“Artículo  7.-  Reglamentado
por el Decreto Nacional 2709 de 1994. A partir de la
vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que
acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y
acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus
veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o
distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una
pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es
varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer”.
8.4. Así las cosas, los afiliados al régimen de prima
media con prestación definida, beneficiarios del régimen de transición, cuyas
cotizaciones han sido efectuadas, tanto al Instituto de Seguros Sociales como a
cajas de previsión del sector público, tienen derecho a que, en ejercicio de
tal prerrogativa, para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez, dicha
prestación sea calculada con fundamento en la Ley 71 de 1988 y sus decretos
reglamentarios, en lo que a la edad, tiempo de servicio y monto de la misma se
refiere.
En ese orden de ideas, pasará la Sala a abordar el
estudio del caso.
9. Solución del caso concreto
9.1.
Atendiendo a las circunstancias fácticas descritas y a los elementos de juicio
obrantes en el expediente, esta Sala encuentra acreditados los siguientes
hechos:
§  Que Luis Eduardo Martínez Salas, en calidad de
afiliado al Instituto de Seguros Sociales -en liquidación- le solicitó a esa
entidad el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, prestación que fue
negada, en razón de no cumplir con el número de semanas exigidas para tal
efecto, según el Acuerdo No. 049 de 1990.
§  Que, contra la anterior decisión, interpuso el recurso
de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente.
§  Que el demandante tiene acreditadas 914 semanas
cotizadas al Instituto de Seguros Sociales y 165 semanas cotizadas a
cajas de previsión social del sector público que, acumuladas, suman un total de
1.079 semanas.
§  Que, actualmente, cuenta 73 años de edad y es
beneficiario del régimen de transición, toda vez que a 1° de abril de 1994,
fecha en la cual entró en vigencia el Sistema General de Pensiones, tenía más
de 40 años de edad.
9.2.
Por su parte, el juez de instancia concedió el amparo invocado por el actor, únicamente
respecto de su derecho de petición, ante la falta de respuesta por parte de la
entidad demandada a la solicitud reiterada de reconocimiento de la pensión de
vejez que formuló el 6 de septiembre de 2012. Sin embargo, esa autoridad
judicial omitió realizar un pronunciamiento de fondo en relación con otros
aspectos que, a juicio del actor, constituyen vulneración de sus garantías
fundamentales.
9.3. Vista la situación fáctica descrita, le
corresponde a la Sala definir si el
Instituto de Seguros Sociales -en liquidación-, hoy Colpensiones S.A.,
quebrantó los derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y
al mínimo vital del demandante, al negarse a reconocerle la pensión de vejez.
Puntualmente, deberá establecer si dicha decisión se
basó en una correcta aplicación de la normatividad que regula el régimen de
transición, teniendo en cuenta los períodos cotizados por el actor a cajas de
previsión social del sector público, antes de la entrada en vigencia de la Ley
100 de 1993.
9.4. Previamente, es importante señalar que, tal y
como se expuso en las consideraciones generales de esta providencia, tratándose del reconocimiento de prestaciones de
carácter pensional, en principio, la acción de tutela resulta improcedente para
este propósito, por encontrarse comprometidos derechos litigiosos de naturaleza
legal y de desarrollo progresivo, cuya protección debe procurarse a través de
las acciones labores –ordinarias o contenciosas–, según el caso. No obstante,
de manera excepcional, se ha admitido su procedencia, cuando tales acciones
pierden eficacia jurídica para la consecución del objeto que buscan proteger,
concretamente, cuando un análisis de las circunstancias fácticas del caso o de
la situación particular de quien solicita el amparo así lo determina, tal es el
caso de las personas de la tercera edad o que por su condición
económica, física o mental se encuentra en situación de debilidad manifiesta,
dado que someterla a los rigores de un proceso judicial puede resultar
desproporcionado y altamente lesivo de sus garantías fundamentales.
9.5. En el presente caso, teniendo en cuenta que el
actor es una persona de 73 años de edad, es apenas lógico que exigirle acudir
al proceso contencioso administrativo para que sea el juez especializado quien
resuelva acerca de su solicitud de pensión, resulta una medida inconveniente y
desproporcionada, pues bien es sabido que el término de duración de un litigio
de esa naturaleza, haría nugatorio el goce efectivo de su derecho pensional.
9.6. Adicionalmente, ha de resaltarse que el actor ha
sido diligente en las acciones que ha emprendido en el propósito de obtener el
reconocimiento de la pensión de vejez, interponiendo los recursos legales
contra las decisiones que le han resultado adversas, sin que haya obtenido un
resultado favorable.
En efecto, la primera solicitud formulada en este
sentido, se remonta al año 2009, la cual fue resuelta negativamente mediante
resolución del 24 de febrero de 2010. Impugnada dicha decisión, fue confirmada
mediante resolución del 30 de agosto de 2011; la segunda solicitud, fue
presentada el 6 de septiembre de 2012, sin obtener respuesta alguna.
9.7. Aclarada la procedencia de la acción de tutela en
este asunto, esto es, la ineficacia de los medios ordinarios previstos en el
ordenamiento jurídico para la protección de los derechos fundamentales
invocados y la demostración de un perjuicio irremediable, procede la Sala a
resolver de fondo el problema jurídico planteado.
9.8.
Como ya se mencionó en los acápites precedentes, la Ley 100 de 1993, al crear
el Sistema General de Pensiones, estableció un régimen de transición, en virtud
del cual, los afiliados del régimen de prima media, que al momento de su
entrada en vigencia estaban próximos a cumplir los requisitos para acceder a la
pensión de vejez, pueden pensionarse de conformidad con el régimen anterior al
cual se encuentran afiliados, por resultarles más favorable.
9.9. Dentro de los regímenes especiales de pensión que
aún se siguen aplicando  como consecuencia de lo dispuesto por el régimen de
transición, se encuentra aquel previsto en la Ley 71 de 1988 y sus
normas reglamentarias, que regulan la situación de los trabajadores que poseen
aportes al Instituto de Seguros Sociales y a cajas de previsión social del
sector público.
Bajo tal régimen, el derecho a la pensión de vejez o
de jubilación por aportes se obtiene, si al sumar las cotizaciones efectuadas
en uno y otro sector, éstas arrojan no menos de veinte (20) años de servicios
cotizados, y el afiliado cuanta con cincuenta y cinco (55) años de edad o más
si es mujer o sesenta (60) años o más de edad si es hombre.
9.10.
Partiendo de la premisa de que Luis Eduardo Martínez Salas es beneficiario del
régimen de transición, habida cuenta que, a 1° de abril de 1994, tenía más de
40 años de edad, ha de concluirse que el régimen pensional aplicable para
efectos de establecer si tiene derecho a la pensión de vejez, es la Ley 71
de 1988, tal y como ha sido reglamentada por los decretos 1160 de 1989 y
2709 de 1994, dado que registra aportes tanto al Instituto de Seguros
Sociales como a cajas de previsión social del sector público, y no el Acuerdo
No. 049 de 1990, como erróneamente lo invocó la entidad demandada.
En
efecto, la decisión de negarle el reconocimiento de la pensión de vejez al
actor, se recuerda, estuvo sustentada en el incumplimiento de los requisitos
legales previstos en el Acuerdo No. 049 de 1990, aprobado mediante el Decreto
758 del mismo año. Sin embargo, para la Sala es menester precisar que dicha
norma no resulta aplicable a su situación particular, pues, contrario sensu,
se ocupa de regular el régimen pensional de los trabajadores particulares
afiliados al Instituto de Seguros Sociales antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, cuando la totalidad de sus aportes han sido efectuados a esa
entidad.
Por
tal razón, ha de colegirse que, en el presente caso, la entidad demandada erró
en la aplicación de la normatividad que regula la situación pensional del actor,
desconociendo por entero los períodos por él cotizados a cajas de previsión
social del sector público, los cuales se encuentran debidamente acreditados en
los certificados de información laboral y de salario para la emisión de bonos
pensionales y/o para el reconocimiento de pensiones, expedidos por la
Universidad del Magdalena y la Alcaldía Distrital de Santa Marta, que obran
dentro del expediente.
9.11.
Así las cosas, siendo la Ley 71 de 1988 el régimen pensional aplicable al
asunto objeto de revisión, la Sala procede a verificar si Luis Eduardo Martínez
Salas cumple con los presupuestos legales allí previstos para ser beneficiario
de la pensión de vejez.
Conforme con el artículo 7° de la citada ley, el
derecho a la pensión se causa cuando el afiliado cumple con los siguientes
requisitos:
“(i) Veinte (20) años de aportes sufragados en
cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión
social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal,
intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales y,
(ii)  Sesenta (60) años de edad o más si es varón y
cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer”.
9.12.
Aplicando los anteriores presupuestos frente al caso concreto, la Corte
encuentra acreditado que Luis Eduardo Martínez Salas cumple con la totalidad de
las exigencias legales para ser merecedor de la pensión de vejez. En efecto, según
el reporte de semanas cotizadas en pensiones, expedido por el Instituto de
Seguros Sociales, desde enero de 1967 hasta la fecha, tiene un total de 914
semanas cotizadas en su historia laboral. Adicionalmente, acredita aportes
a cajas de previsión social del sector público, antes de la entrada en vigencia
del Sistema General de Pensiones, equivalentes a 165 semanas cotizadas,
como a continuación se ilustra:
Caja de Previsión Social
Desde
Hasta
Días
Semanas
Total
Fondo Territorial de Pensiones del Magdalena
07/09/1965
24/03/1967
563
80
80
Fondo Territorial de Pensiones del Magdalena
05/04/1973
16/08/1973
133
19
19
Fondo Pensiones Públicas  (Alcaldía Distrital)
05/09/1983
08/08/1984
358
51
51
Fondo Pensiones Públicas  (Alcaldía Distrital)
14/11/1990
01/03/1991
107
15
15
Total semanas cotizadas: 165
9.13. Acumulados los aportes
efectuados al Instituto de Seguros Sociales y a cajas de previsión social del
sector público, tal y como lo dispone la Ley 71 de 1988, estos arrojan un total
de 1.079 semanas cotizadas, equivalentes a más de 20 años de aportes
sufragados en cualquier tiempo.
Ahora
bien, dado que nació el 30 de noviembre de 1939, actualmente cuenta con 73
años de edad, razón por la cual Luis Eduardo Martínez Salas cumple con
todos los presupuestos legales (tiempo y edad) para acceder a la pensión de
vejez, en los términos descritos en la Ley 71 de 1988.
9.14.
En consecuencia, la Sala de Revisión revocará la sentencia proferida por
el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Bogotá, el 30 de enero de 2013, y, en su
lugar, tutelará los derechos fundamentales invocados por Luis Eduardo Martínez
Salas. Conforme con ello, ordenará al Gerente de Colpensiones S.A., o a
quien haga sus veces, que, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la
notificación de esta providencia, deje sin efectos las resoluciones del 24 de
febrero de 2010 y 30 de agosto de 2011, expedidas por el Jefe del Departamento
de Atención al Pensionado del Instituto de Seguros Sociales      -Seccional
Atlántico- y, en su lugar, expida un acto administrativo reconociendo la pensión
de vejez a Luis Eduardo Martínez Salas, ordenando el pago de la misma a su
favor, en lo no prescrito, de acuerdo con lo previsto en la Ley 71 de 1988 y
sus normas reglamentarias, es decir, sumando los aportes efectuados al
Instituto de Seguros Sociales -en liquidación- y a cajas de previsión social
del sector público.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia
proferida por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Bogotá, el 31 de enero de
2013, y, en su lugar, TUTELAR los derechos constitucionales
fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital de Luis
Eduardo Martínez Salas, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO.- ORDENAR al Gerente de Colpensiones S.A., o a quien haga sus
veces, si aún no lo ha efectuado, que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación del presente fallo, DEJE SIN EFECTO las
resoluciones del 24 de febrero de 2010 y 30 de agosto de 2011, expedidas por el
Jefe del Departamento de Atención al Pensionado del Instituto de Seguros
Sociales -Seccional Atlántico- y, en su lugar, expida un acto administrativo
reconociendo la pensión de vejez a Luis Eduardo Martínez Salas, ordenando el
pago de la misma a su favor, en lo no prescrito, de acuerdo con lo previsto en la
Ley 71 de 1988 y sus normas reglamentarias, es decir, sumando los aportes
efectuados al Instituto de Seguros Sociales -en liquidación- y a cajas de
previsión social del sector público.
TERCERO.- Líbrese la comunicación de que trata el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado Ponente
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cuadro ilustrativo elaborado con base en los certificados de información
laboral y de salario para la emisión de bonos pensionales y/o para el
reconocimiento de pensiones, expedidos por la Universidad del Magdalena y la Alcaldía Distrital de Santa Marta, que obran dentro del
expediente.
[2] Ver Sentencias T-920 de 2009 y T-528 de 2012.
[3] La jurisprudencia constitucional ha señalado que éste
consiste en un riesgo inminente que se produce de manera cierta y evidente
sobre un derecho fundamental, que de ocurrir, no otorga forma alguna de reparar
el daño.
[4] Ver Sentencias T-083 de 2004, T-711 de 2004, T-500 de
2009, T-209 de 2010, T-897 de 2011 y T-528 de 2012.
[5]
Consultar, entre otras, las sentencias T-628 de 2007, T-1040 de 2008, T-777 de
2009, T-880 de 2009 y       T-176 de 2011.
[6]
Sentencia T-176 de 2011.
[7]
Artículo 10 de la Ley 100 de 1993.
[8]
Sentencia C-168 de 1995.
[9] “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez,
continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para
los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos
años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La
edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de
semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al
momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años
de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o
quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el
régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y
requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se
regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
(…)”