C-015-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-015/96
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y DE
INVERSIONES PUBLICAS-Obligatoriedad
Consecuencia
necesaria de la trascendencia que la Constitución confiere al Plan Nacional de
Desarrollo y de Inversiones Públicas es la superior jerarquía de la ley por
medio de la cual se adopta sobre las demás leyes. La obligatoriedad del Plan no
cobija tan sólo a quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que
vincula de manera expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la
expedición de las leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en
lo relativo a todas las normas que apruebe. La obligatoriedad del Plan para el
legislador no significa su carácter irreformable, pues el Congreso no pierde la
competencia para introducir los cambios que estime pertinentes mediante una ley
que cumpla los requisitos de la inicial, según la Carta Política y la
correspondiente Ley Orgánica, siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y DE
INVERSIONES PUBLICAS/LEY ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO
La normatividad
acusada, que compone la ley del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones para
el período que transcurre entre 1995 y 1998, tenía que ser aprobada con
estricta sujeción a las pertinentes normas constitucionales y a la Ley Orgánica
del Plan de Desarrollo.
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION
La Ley Orgánica
contempla la integración de ese Consejo, por parte del Jefe del Estado, de
listas que le presenten las correspondientes autoridades y organizaciones. La
normatividad constitucional vigente, desarrollada por la Ley Orgánica,
distingue, en cuanto al Consejo de Planeación se refiere, tres momentos que no
se pueden confundir: 1) El de su integración; 2) El de su convocación; y 3) El
de sometimiento del proyecto de Plan de Desarrollo para su consideración. El
análisis de constitucionalidad de la Ley del Plan desde el punto de vista
formal incluye necesariamente la verificación acerca de si el Consejo Nacional
de Planeación fue efectivamente convocado por el Gobierno, si en efecto se
reunió, si fue sometido a su consideración el proyecto de Plan y si emitió el
concepto de rigor.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y DE
INVERSIONES PUBLICAS-Control
de constitucionalidad/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y DE INVERSIONES
PUBLICAS-Trámite prelegislativo
El control
constitucional de la Ley del Plan no solamente comprende la comprobación de lo
hecho en el Congreso sino el cotejo del trámite pre-legislativo con los
mandatos superiores. La Corte Constitucional goza de competencia para verificar
y evaluar si los procesos previos se han surtido en su totalidad según el
sistema jurídico que los instaura, toda vez que cualquier omisión al respecto
implica una ruptura del proceso constitucionalmente exigido y repercute en la
ley que se apruebe, la que se verá afectada en su constitucionalidad por las
falencias que presente el trámite pre-legislativo.
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Designación de miembros es acto
administrativo
Es evidente que,
pese a su incidencia en el proceso de formación del proyecto que habría de
convertirse en la Ley del Plan, ninguno de los actos enunciados puede ser
objeto de la acción de inconstitucionalidad, puesto que se trata de actos
administrativos concretos, cuya validez no se discute en estos estrados sino
ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, no siendo de
la competencia de esta Corte el estudio de constitucionalidad de los
mencionados actos y haciéndose necesaria la previa definición sobre la validez
de éstos -lo que atañe al Consejo de Estado dentro de la órbita de sus
competencias- para entrar a resolver posteriormente si sus posibles vicios
pudieron ocasionar la inconstitucionalidad de la Ley 188 de 1995, la Corte se
declarará inhibida para decidir en torno al enunciado cargo.
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Naturaleza
La Constitución
Política exige solamente a los servidores públicos el requisito de prestar
juramento y tomar posesión para entrar a desempeñar los deberes y funciones que
les incumben, por lo cual resulta exagerado hacer extensivo dicho mandato a
quienes hagan parte de un cuerpo consultivo y participativo, como lo es a todas
luces el Consejo Nacional de Planeación.
GASTO PUBLICO SOCIAL-Prioridad/LEGISLADOR-Libertad de
apreciación
Si bien es cierto
el artículo  exige que en los planes y presupuestos de la Nación y de las
entidades territoriales el gasto público social tenga prioridad sobre cualquier
otra asignación, no señala cifras mínimas ni porcentajes forzosos respecto de
los cuales pudiera llevarse a cabo un cotejo aritmético. El legislador goza de
un margen de apreciación razonable acerca de los montos globales y específicos
con los cuales pueda el Estado cumplir con los señalados cometidos sociales en
el corto y en el mediano plazo (en los presupuestos anuales y en los planes
plurianuales), por lo cual resulta descabellado pensar que los planes y presupuestos
puedan ser verificados judicialmente desde el punto de vista de cuantías y
porcentajes para llegar a concluir, según el criterio del juez constitucional y
sin apoyo en norma positiva alguna, que sólo por encima de ciertas cifras se
entiende alcanzada la prioridad constitucionalmente exigida.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y DE
INVERSIONES PUBLICAS-Objetivo/GASTO
PUBLICO SOCIAL/SOCIEDAD CIVIL
No puede
concebirse una ausencia total de control jurídico en la materia, pues el
mandato del artículo 366 de la Carta es imperativo y son ineludibles las
responsabilidades sociales del Estado al elaborar los planes de desarrollo y
los presupuestos, de tal manera que ellos resultarían inconstitucionales si
excluyeran totalmente las partidas relativas al gasto público social o hicieran
prevalecer sobre las mismas otras asignaciones, lo que no se encuentra probado
que haya ocurrido en el presente caso. La elaboración e instauración de un Plan
de Desarrollo encuentra uno de sus fundamentos primordiales en la necesidad de
ordenar la política estatal hacia el logro de los objetivos que incorpora la
noción del Estado Social de Derecho, que no podría entenderse ni alcanzar la
plenitud de sus objetivos ni tampoco realizar lo que es de su esencia sino
sobre la base de que el orden jurídico y la actividad pública están ordenados a
satisfacer los intereses de quienes integran la sociedad civil. Numerosos son
los artículos de la Constitución que aluden a la sociedad como objetivo del
ordenamiento jurídico y como artífice, junto con el Estado, de los principales
logros que su preceptiva procura realizar.
LEY-Deficiencia metodológica
Una lectura de
los artículos anteriores y posteriores al transcrito, que constituyen su
contexto, permite descubrir que el legislador utilizó una peculiar técnica en
la redacción y en la metodología, en cuya virtud el artículo 13 eiusdem
hizo el enunciado general sobre las estrategias para el desarrollo humano
integral y luego principió a enunciarlas por vía de ejemplo en diferentes
artículos, ideológicamente vinculados entre sí pero carentes de identidad
propia. En realidad son numerales de un gran artículo que consagra las
enunciadas estrategias. Para la Corte, es esta una deficiencia metodológica de
la Ley, pero en modo alguno representa violación de preceptos constitucionales.
Los valores enunciados en el artículo corresponden todos a la dogmática de la
Constitución Política.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Objeto
La función de
control jurídico, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución,
tiene por objeto la verificación acerca de si las normas sometidas a su examen
se ajustan o no a los principios y mandatos de la Carta Política. No compete a
la Corte adelantar estudios de carácter financiero ni hacer evaluaciones en el
plano económico, aun tratándose de leyes con ese contenido, pues ello escapa a
los estrictos y precisos términos de sus atribuciones.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente D-985
Acción de inconstitucionalidad contra la
Ley 188 de 1995, "Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones
1995-1998".
Actor: Vicente Ramírez Garzón
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintitrés (23) de enero
de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano VICENTE
RAMIREZ GARZON, en ejercicio del derecho político reconocido en los artículos
40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución, e invocando también su
condición de editorialista de lo que denomina "La prensa del Común",
presentó a la Corte demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 188 del 2 de
junio de 1995, "Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998".
Surtidos como están
los trámites propios de esta clase de procesos, la Corte Constitucional entra a
resolver.
II. TEXTOS
Puesto que no
solamente se han demandado disposiciones específicas sino también la Ley 188 de
1995 en su integridad, se transcribe todo su texto:
(Transcribir)
III. LA DEMANDA
El actor presenta
los argumentos básicos en que sustenta su pedimento de inconstitucionalidad en
extenso y confuso manuscrito, del cual resulta comprensible lo siguiente:
- Sin decir cuáles
son, el demandante señala que la Ley 188 de 1995 presenta anexos, contenidos y
artículos extraños al Plan, no contemplados por la Ley Orgánica.
- Considera que la
normatividad demandada vulnera y desconoce principios constitucionales como los
de equilibrio, "sustentabilidad" ambiental, primacía del gasto social
y participación ciudadana y que, además, atenta contra la paz.
- Sin precisar
cuáles podrían ser los vicios de trámite de la Ley, salvo en lo relativo al
Consejo Nacional de Planeación, afirma que ella es "un habilidoso producto
que, al ropaje de un velo demagogo, desacata el proceso jurídico obligatorio de
su formación para dar paso a uno de carácter autoritario e ilustrado".
- Sostiene que el
Plan no da prioridad al gasto público social. Sus argumentos al respecto son
del siguiente tenor:
"En el mismo se presenta una
acomodación y un cruce de cuentas nacionales amañado que objetivamente burlan
el mandato constitucional y legal.
Así, por ejemplo, si al llamado por el Plan
Sector Social 1 se le hacen los ajustes y se sitúan correctamente los recursos
y la constitución de los ingresos, que lógicamente, siendo cuentas nacionales,
no corresponden al Plan Nacional de Desarrollo, se encuentra que las
transferencias nacionales en educación, que llegan a $7.997.622 millones, y las
transferencias para salud, que llegan a $2.466.973 millones, suman un total de
$10.464.595 millones, cifra que no puede legalmente presentarse como GASTO
PUBLICO SOCIAL sino como GASTO PUBLICO EN INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA Y DE SALUD.
Es decir, esta asignación debe aparecer en el Sector 4 y no en el 1. Y así debe
ser porque es el gran acumulado nacional en educación y salud previsto por
disposiciones legales anteriores al Plan y con base en el que, y sobre el que
se hace, ahí sí, el gasto público social en educación y salud.
Sin la anterior asignación en
infraestructura de educación y salud sería un absurdo financiero estatal hacer
gasto público social en dichas áreas".
(...)
"En concreto: el gasto público en
infraestructura educativa y de salud, técnicamente llamado transferencia y que
asciende a $10.464.595 millones no tiene porqué, constitucional y legalmente,
presentarse como gasto público social, tal como lo hace la Ley 188 de 1995 en
su artículo 21, sino que tal asignación corresponde a infraestructura".
Afirma, entonces,
que el gasto público social no es de $21.847.670 millones, como dice la Ley
acusada, sino de $11.383.075 millones, con lo cual se vulnera el artículo 366
de la Constitución. La Ley del Plan no cumplió con dar prioridad al gasto
social, que llegó sólo al 24% del Plan.
- El Plan es
inconstitucional, según la demanda, por cuanto introdujo un objetivo adicional
no contemplado en la Constitución: el de la sociedad civil.
En el sentir del
demandante, la Constitución Política ordena que el Plan se limite a la acción
del Estado, pero la Ley 188 de 1995 orienta tal acción "hacia el
crecimiento integral de la persona humana y el desarrollo solidario de la
comunidad colombiana" (artículo 1º) y dispone que "para realizar los
propósitos del Plan, el Estado y la sociedad civil deben..." (artículo
4º).
El artículo 3º, por
su parte, establece abruptamente unos "propósitos del pueblo
colombiano", en lugar de "propósitos de la acción estatal",
según el mandato constitucional.
"La historia
muestra -asegura- que generalmente no coinciden los propósitos del Estado con los
del pueblo, caso marcadamente dramático en Colombia".
Dice que, por esas
mismas razones, los artículos 5º y 6º de la Ley son inconstitucionales. Por eso
también son contrarios a la Carta los artículos 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17
y 18, pues no son "estrategias estatales" como lo establece el
artículo 399 de la Constitución sino que dentro de la Ley derivan en
estrategias "de la sociedad civil".
- De acuerdo con lo
expresado por el impugnante, debido a la confusión introducida en la Ley 188 de
1995, que conduce a establecer principios nuevos y deberes y reconocimientos
reservados constitucionalmente a la Ley Orgánica, también son
inconstitucionales los artículos 7, 8 y 9 de la normatividad demandada.
- Además
-manifiesta- el artículo 16 es inexequible por cuanto dispone estrategias
reservadas a la filosofía y a la axiología sobre la ética y los valores
espirituales, penetrando en esferas como la moral, que ni siquiera toca el
Constituyente.
- Argumenta también
que la Ley 188 de 1995 es inconstitucional por cuanto a partir del artículo 19
se desconoce el imperativo de que el Plan de Inversiones es de las entidades
públicas del orden nacional.
No aparece en la Ley
un responsable claro del Plan de Inversiones Públicas. No se sabe, dado el
texto legal, si es la sociedad civil, el Estado, el Gobierno o el pueblo.
- Dice sobre los
artículos 20 y 21 de la Ley que son inconstitucionales porque no presentan
"los proyectos" sino algunos de ellos, "los principales",
cuyo monto asciende a "$5.531.799 millones del Plan".
- Igualmente pide
que se declare la inconstitucionalidad del Plan porque "no asegura la
estabilidad macroeconómica y financiera". El Plan de Gastos no es
consistente con la proyección de ingresos y financiación.
Es el mismo
Presidente de la República -señala- quien presenta la prueba de la
inconsistencia del Plan, de su inevitable desequilibrio financiero en términos
reales, cuando al momento de sancionar la Ley expresó:
"De no aprobarse la referida reforma
tributaria en el próximo semestre, nos veríamos obligados a recortar las
inversiones en cerca de 3.3 millones de pesos".
- Se contraría,
según la demanda, lo previsto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de
Planeación -Ley 152 de 1994- sobre los procedimientos de participación.
Tal es el caso del
Consejo Nacional de Planeación, que debía integrarse por personas designadas
por el Presidente de la República de listas que le presentaran las
correspondientes autoridades y organizaciones.
No obstante, el Departamento
Nacional de Planeación convocó para enviar listas a "personas
jurídicas", desvirtuando los textos constitucionales y legales, que se
refieren a "organizaciones" de los sectores por convocar.
- Sostiene el
demandante que en la formación de la Ley se desconoció el mandato según el cual
a más tardar el 15 de noviembre (de 1994) el Presidente debía someter al
Consejo Nacional de Planeación el proyecto del Plan como documento consolidado
en sus diferentes componentes.
La
inconstitucionalidad radica, según su dicho, en que el Consejo Nacional de
Planeación fue integrado tan sólo hasta el día 15 de noviembre de 1994,
mediante Decreto 2528, por lo cual su publicación fue posterior a esa fecha,
que era límite.
En consecuencia, el
Presidente de la República no pudo someter a consideración de ningún Consejo el
proyecto de Plan y, si se hizo, ello fue extemporáneo.
- Expresa también
que el documento denominado "Bases para el Plan Nacional de
Desarrollo" no era un proyecto consolidado, a tal punto que el Programa 3,
que aparece en el artículo 3 del proyecto del Gobierno, no estaba contemplado
en dicho documento. Por otra parte -dice- el aludido programa fue incrementado
en un 25% durante su trámite en el Congreso.
- Señala que el
desarrollo económico planteado en el Plan no está en armonía con el medio
ambiente y en lugar de garantizar una adecuada oferta ambiental a las
generaciones actuales y futuras, lo que sí garantiza "es un desierto y
hambruna, como en el caso de algunas regiones en el Departamento de
Boyacá".
De la cifra total de
38'121.116 millones en que prima la inversión en infraestructura, sólo se
asigna para el sector ambiental la irrisoria cifra de $510.645 millones, que,
por demás, están condicionados en alto porcentaje al endeudamiento
internacional.
- El artículo 33 de
la Ley 188 es inconstitucional porque el Fondo Prestacional allí previsto no es
programa ni proyecto.
- Según el
demandante, el artículo 36 Ibídem es ajeno a la Ley Orgánica y a la
Constitución, pero no indica las razones.
- El artículo 37 es
inconstitucional, en su entender, porque lo relativo al seguimiento del Plan
fue reservado por la Constitución a la Ley Orgánica y ésta ya lo asignó a
Planeación Nacional.
- El artículo 39
-agrega- es inconstitucional porque expresamente, en la misma Ley del Plan, el
Fondo Nacional de Regalías está excluído del Plan.
- Los artículos 40 y
43, a su juicio, son contrarios a la Constitución por ser ajenos a la Ley del
Plan. No manifiesta la razón.
- Finalmente, indica
la demanda que los artículos 45 y 46 corresponden a temas reservados por la
Constitución a la Ley Orgánica. En consecuencia, también son
inconstitucionales.
IV.
INTERVENCIONES
En la Secretaría de
la Corte se recibieron escritos firmados por los ciudadanos Luis Antonio Vargas
Alvarez, Manuel Douglas Avila Olarte, Pablo Andrés Rodríguez Martínez y José
Antonio Ocampo, éste último extemporáneo.
- El ciudadano LUIS
ANTONIO VARGAS ALVAREZ, dentro del término de fijación en lista, actuando en su
propio nombre, presentó a la Corte un escrito destinado a coadyuvar los
argumentos de la demanda.
Refiere el
interviniente que la Ley en cuestión adolece de la planificación necesaria, lo
que, en su criterio, genera desequilibrio financiero.
Además, considera
que la mayoría de sus preceptos constituyen meras pretensiones destinadas a
quedar escritas en el papel por falta de mecanismos adecuados para la
procedencia de su aplicabilidad.
Al detenerse en el
análisis del artículo 36 de la Ley demandada, señala que éste, en cuanto dispone
que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales existirá hasta tanto los
departamentos y municipios "demuestren" estar en capacidad de asumir
sus funciones, se encuentra claramente una violación a lo preceptuado en el
artículo 287 de la Carta, según el cual "las entidades territoriales gozan
de la autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la Ley, "comoquiera que, a pesar de establecer la norma
acusada que "sin perjuicio" de la descentralización administrativa,
la misma no hace otra cosa que DESCONOCER LOS PRINCIPIOS DE LA
DESCENTRALIZACION, Y ANTE TODO, DESCONOCER LA AUTONOMIA DE LOS ENTES
TERRITORIALES, PARA CONVERTIRLOS EN SUBALTERNOS DEL FONDO NACIONAL DE CAMINOS
VECINALES, AL CUAL SE LE DEBEN RENDIR EXPLICACIONES ACERCA DE SI PUEDEN O NO
CUMPLIR CON SUS FUNCIONES COMO ENTES TERRITORIALES".
En su criterio, se
vulneran igualmente los artículos 298 y 311 de la Constitución Política, además
del 113 Ibídem, toda vez que la norma demandada "a lo que conduce
es a que se presente una multiplicidad de funciones similares de organismos con
similares funciones u objetivos, hecho por demás curioso en un Estado de
Derecho".
Igualmente, el
ciudadano MANUEL DUGLAS AVILA OLARTE presentó un escrito, como representante
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el que solicita a la Corte
declarar ajustada a la Constitución la Ley demandada.
En primer término el
ciudadano defensor hace alusión a la naturaleza jurídica de la Ley del Plan,
invocando el artículo 341 de la Carta que le da una jerarquía especial sobre
las demás leyes, salvo las orgánicas en las materias que de suyo deben regular.
Lo anterior, dice,
es consecuencia de la trascendencia que tiene dentro de la Constitución
Nacional el concepto de planeación.
Para él, la Ley
Orgánica es la que establece los parámetros y a ella se debe sujetar la Ley del
Plan en su diseño, aprobación y contenido.
Considera que a
través de esta Ley se puede, "por ejemplo, modificar la estructura de la
administración nacional, siempre y cuando se cumplan los demás requisitos
constitucionales previstos para ello, por ejemplo, lo relacionado con la
iniciativa gubernamental".
En cuanto al cargo
consistente en que se rompe el equilibrio financiero, anota que tal concepto es
desarrollado por la Ley 152 de 1994 -Ley Orgánica del Plan- a través del
principio de la consistencia, consagrado en su artículo 3º. Refiere que,
"si se atiende al total presupuestado dentro del Plan de lo relativo a los
planes de gasto derivados del Plan de Desarrollo -programas a ejecutar- (art.
21) y la proyección de ingresos con los cuales aquellos se financiarán (art.
19), podrá observarse cómo los mismos son consistentes desde el punto de  vista
de  sus respectivos montos. Por tal aspecto -señala- no solamente no se viola
la Constitución Nacional, sino que se desarrolla el principio expuesto en la
ley Orgánica referente a la consistencia. De otra parte, en los procesos de
planeación "son consustanciales dentro de los ingresos con los que se
pretende sufragar los programas y proyectos de inversión pública nacional, los
recursos contingentes". Cabe mencionar -agrega- que los ingresos ciertos
son los que actualmente hacen parte de la estructura fiscal de ingresos,
mientras que los contingentes son aquellos con que el Estado pretende contar en
el futuro durante la vigencia fiscal para atender los gastos dentro del Plan,
que tienen igualmente la característica de contingentes.
No cree que el Plan
Nacional de Desarrollo se refiera únicamente a la acción del Estado,
excluyendo, como lo sostiene el actor, a la sociedad civil de la preparación y
ejecución del mismo. "Desde una perspectiva general, el concepto de
sociedad civil es pre-jurídico y en tal sentido, lo que hace cualquier
ordenamiento jurídico -Constitución Política como parte de éste- es reconocer
tal fenómeno", sobre todo si se tiene en cuenta el espíritu de democracia
participativa como elemento del Estado Social de Derecho.
Afirma que, aún
cuando el contenido normativo de las leyes orgánicas es especial, ello no
significa que agotan toda la materia a la cual se refieren, por lo que, en
relación con la temática de la planeación, deben entenderse como competencias
concurrentes las de las respectivas ley orgánica y ley del Plan, para que todo
el proceso de planeación sea coherente desde el punto de vista conceptual y
viable en cuanto a su aplicación.
Respecto de los
artículos 20 y 21, que según el actor constituyen auxilios, solicita fallo
inhibitorio, pues no existe sustentación del cargo formulado, a menos que se
refiera a los subsidios al consumo que tienen como razón de ser la realización
no solamente de la preeminencia del gasto social dentro de los planes de
desarrollo prescrita por el artículo 366 de la Carta, sino su focalización, es
decir la asignación del mismo a quienes más lo necesiten para satisfacer sus
necesidades básicas insatisfechas, y cuya fuente constitucional es el artículo
334.
En lo que se refiere
al tema del gasto público social, cita la Sentencia C-151 del 5 de abril de
1995, y concluye que sí se le ha dado preeminencia, como se infiere, en su
criterio, de la lectura de la exposición de motivos del proyecto de ley que se
convirtió en la Ley 188 de 1995.
En cuanto a la
alegada inexistencia de correspondencia entre el desarrollo y la materia
ambiental dentro del Plan en general y dentro del de inversiones, dice que
"a más de los objetivos que se pretenden en relación con el medio
ambiente, dentro de este mismo sector, éste se encuentra previsto como parte
consustancial de otros sectores, como el de la minería, el transporte y la
administración del Estado". Cita, para estos efectos, la exposición de
motivos del proyecto respectivo.
Sobre los demás
argumentos esgrimidos por el actor manifiesta:
"El Plan Nacional de Desarrollo no es
exclusivamente económico porque la noción de desarrollo desborda el ámbito
económico y comprende todo lo relacionado con las relaciones sociales,
culturales y ambientales de la sociedad colombina. La estrategia ética y de
valores espirituales contenida en el artículo 16 de la ley demandada, tiene
como desarrollo general el Plan de Inversiones en su conjunto, y especialmente
lo relacionado con la administración del Estado (Art. 21-6 de la Ley). Debe
recordarse que al lado de los elementos económicos, la Constitución Política y
el Plan de Desarrollo, contienen otros no menos importantes sin los cuales no
sería posible el cumplimiento de los fines del Estado a que se refieren entre
otros, el Preámbulo y el artículo 2 de la Constitución Política.
En lo relacionado en el artículo 39 de la
Ley 188 de 1995, se deben distinguir los recursos propios del Fondo Nacional de
Regalías, que no están excluidos del Plan Nacional de Desarrollo 1995-1998 por
ninguna de sus disposiciones, de los pertenecientes al Fondo de Estabilización
petrolera, que si lo están por mandato del artículo 19 de la ley en mención. En
tal sentido, la inclusión de los primeros dentro del presupuesto general de la
Nación, que busca hacer más transparente su manejo, para la debida ejecución
del Plan, no modifica la destinación específica que tienen el artículo 361 de
la Carta y en consecuencia no pueden ser violatorios de los mandatos de ésta".
En cuanto al Consejo
Nacional de Planeación, dice que éste se conformó por representantes de los
sectores educativo, económico, social, ambiental, de las mujeres, de la acción
comunal, de los grupos raizales, de las negritudes y de los alcaldes y gobernadores
de las entidades territoriales, y que el Consejo elaboró el documento
"Todas y Todos somos Nación", que fue uno de los elementos de trabajo
y de discusión durante los debates dentro del Congreso de la República.
PABLO ANDRES
RODRIGUEZ MARTINEZ, en su condición de apoderado judicial del Ministerio de
Desarrollo Económico, mediante escrito presentado a la Corte, busca también
justificar la constitucionalidad de las normas acusadas.
Aduce principalmente
que la Ley 188 de 1995 se ajustó en un todo al artículo 339 de la Carta
Política, tanto en su parte general como en su Plan de Inversiones.
Anota que, en su
criterio, el actor presentó una demanda en la cual formula cargos de violación
por la mencionada Ley 188, de manera general, imprecisa y confusa, sin
concretar en qué consiste y frente a qué normas constitucionales se presenta
tal violación, además de que hace juicios de valor que no pueden ser discutidos
ante la jurisdicción.
El 21 de julio
de 1995 se recibió un escrito firmado por el doctor JOSE ANTONIO OCAMPO, en su
calidad de ciudadano. No se alude a los argumentos expuestos en él, toda vez
que, según informe secretarial, fue presentado en forma extemporánea.
No obstante, al
proceso se incorporaron posteriormente pruebas suministradas por el
Departamento Nacional de Planeación, dirigido por el doctor OCAMPO, en
desarrollo de providencias para mejor proveer dictadas por el Magistrado
Sustanciador.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación (E) emitió el concepto de rigor mediante Oficio No. 719
del 18 de agosto de 1995, en el cual solicita a la Corte Constitucional que
declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
En primer término,
el Jefe del Ministerio Público se detiene a analizar la naturaleza del
"plan" como acto jurídico, señalando que la Corte Suprema de
Justicia, en Sentencia del 1º de agosto de 1969, y siguiendo de cerca a los
autores franceses, presentó la tesis según la cual el Plan pertenece a una
nueva categoría: los actos-programa.
Considera que,
independientemente del grado de aceptación que pueda tener ahora la propuesta
por entonces presentada, la verdad es que el Plan no obedece simplemente a una
programación estrictamente económica, sino por el contrario, al lado de ésta, la
connotación de lo social le es inescindible, máxime bajo la forma que para el
Estado propone la Constitución, esto es "de Derecho, Social y
participativo".
Manifiesta que el
instrumento jurídico donde el Plan se vierte como programa, se caracteriza además
porque su articulado, a diferencia de la forma como son concebidos la
generalidad de los contenidos normativos, esto es como mandatos, corresponde a
descripciones y recomendaciones condicionantes por ministerio de la misma Carta
Política de la validez del gasto público y en consecuencia de las leyes
presupuestales.
Más adelante dice
que "nada más lejano a la dinámica de la planificación estatal, edificada
en el escenario de la participación y legitimación democrática a través de los
Consejos Nacional y territoriales de planeación, que la aseveración del
demandante según la cual la sociedad civil es ajena al contenido del Plan
Nacional de Desarrollo y en consecuencia del resorte exclusivo de la acción
estatal, cuando precisamente en el itinerario que describe la Corte se enseñan
los espacios para la participación de la sociedad civil, que no son otros que
los de la preparación, aprobación, ejecución y control, donde su concurso no
solamente es necesario sino determinante de su legalidad y legitimidad, lo que
permite advertir la conformidad con la Carta de los artículos 1, 3, 4, 5, 6, 10
a 16, 17 y 18 de la Ley 188 de 1995".
En cuanto a la
integración efectiva del Consejo Nacional de Planeación y la presentación por
éste del documento "Todas y Todos somos Nación", considera que
confirman en el recorrido del Plan de Desarrollo, impulsado por la instancia
gubernamental y aprobado con el concurso del legislativo, su estructuración
prevista tal como lo diseñó la Constitución.
Asimismo anota que el
ámbito del Plan no es exclusivamente económico sino que va más allá, pues
comprende las relaciones sociales, culturales y ambientales de la Nación y en
ella el hombre es indiscutiblemente también sujeto de consideración. En esta
perspectiva -afirma-, la estrategia ética y de valores espirituales del
artículo 16 impugnado, "para elevar la conciencia moral de las personas y
de la comunidad colombiana, hacer frente a los fenómenos de corrupción,
violencia y hedonismo, generar actitudes de solidaridad y honestidad", no
es extraña tampoco a la estrategia tendiente, a términos del artículo 1º ibídem,
a orientar la acción del Estado y de la sociedad civil hacia el crecimiento
integral de la persona humana y al desarrollo solidario de la comunidad
colombiana, en estrecha armonía con los principios constitucionales consignados
en los artículos 1º y 2º de la Carta Política.
En correspondencia
con las estrategias generales como orientaciones del Plan, -continúa-, la
atinente al Desarrollo Humano Integral sostenible está encaminada, en términos
del artículo 13, "hacia la formación del nuevo ciudadano colombiano más
consciente del valor y de la naturaleza y, por tanto, menos depredador,
conocedor de los recursos del ecosistema que son patrimonio del pueblo colombiano
y que las generaciones de hoy deben utilizar racionalmente para el desarrollo,
y que deben cultivar y embellecer para entregárselo a las que vendrán en el
mañana".
Acorde con lo
anterior, en su criterio, los artículos 7, 8 y 9 de la Ley demandada, que en su
parte general y a manera de complemento de la Ley 152 de 1994, describen la
construcción y funcionamiento de un Modelo Alternativo de Desarrollo Humano e
Integral, lo que de suyo evidencia un ámbito de concurrencia entre la Ley
Orgánica de Planeación y la Ley del Plan, las cuales si bien se desenvuelven en
órbitas distintas son concéntricas en el propósito del Desarrollo Económico y
Social, y por lo tanto se ajustan a la Carta.
A su juicio, el
equilibrio financiero, demandado por los principios de coherencia y
consistencia, se confirma con las prescripciones de los artículos 19 y 20 de la
Ley en cuestión, que dan cuenta de los planes de gasto derivados del Plan de
Desarrollo y del cálculo de los ingresos con los cuales aquéllos se
financiarán.
Ahora bien, el
lindero que a juicio del actor existe entre los conceptos de gasto social y de
funcionamiento, para afirmar que el gasto público en infraestructura educativa
y en salud y el atinente a la modernización institucional del sector "agua
potable" son gasto público en la administración del Estado y no gasto
público social, no tiene el rigorismo que le imprime el impugnante para
descalificar sus referencias en el artículo 21 de la Ley. En efecto -dice-, uno
y otro en una relación medio a fin, en últimas se van a ver proyectados en
tales sectores.
De otra parte, cree
que el contenido normativo del artículo 361 constitucional confirma la
adecuación de lo previsto en el artículo 39 de la Ley 188 de 1995, de manera
tal que los recursos propios del Fondo Nacional de Regalías no se encuentran
excluidos del Plan como sí lo están los del Fondo de Estabilización Petrolera,
por expresa disposición del artículo 16 ibídem.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la Ley 188
de 1995, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución Política.
El Plan
Nacional de Desarrollo. Su papel en términos constitucionales
La planeación, que
constituye ineludible esfuerzo del Estado por estructurar una política
económica razonada y armónica durante un cierto período, es un presupuesto
indispensable para el logro de los objetivos básicos del sistema constitucional.
Ya desde su
Preámbulo, la Carta Política señala que los fines del Estado habrán de
alcanzarse dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que
garantice un orden político, económico y social justo, lo que supone la
organización y racionalización de la actividad pública con miras a alcanzar los
objetivos próximos y remotos de la sociedad que el ordenamiento jurídico
estructura.
El crecimiento de la
economía y el aumento de los ingresos públicos, así como las variables que
pueden incidir en su decaimiento progresivo o en crisis coyunturales, no son
fenómenos que puedan tener lugar en un contexto carente de la debida
orientación por parte del Estado, que como director general de la economía debe
conocer con antelación las metas básicas de su gestión en los distintos
renglones que la integran y hallarse adecuada y oportunamente informado, previo
un preciso diagnóstico, acerca de los sectores que requieren de modo más
apremiante la atención de necesidades impostergables y el impulso de las inversiones
necesarias para su incorporación al desarrollo global, no menos que sobre las
mejores posibilidades de financiación y sostenimiento de los proyectos que se
emprendan.
En tal sentido, los
presupuestos anuales, tanto a nivel nacional como en las entidades
territoriales, deben ser preparados y aprobados de manera sistemática, con
arreglo a las metas y prioridades del conjunto general de la economía.
Políticas básicas de
todo Gobierno, como la de empleo, la de industrialización, la de desarrollo
agrícola, la de comercio exterior, la de endeudamiento y servicio de la deuda,
la de cambios internacionales y la de conducción del sector financiero, entre
otras, requieren de un punto de referencia claro, que otorgue certeza a los
particulares sobre el rumbo de la economía y acerca de los objetivos sociales
del Estado, y a los mismos agentes oficiales respecto del sistema dentro del
cual debe encajar su actividad.
De la existencia de
un Plan, por cuyo medio se tracen los derroteros de la acción estatal en el
largo y el mediano plazo y las estrategias que deba seguir para alcanzar el
progreso general de la economía, la redistribución del ingreso y la solución de
los problemas sociales con arreglo a unas prioridades previamente definidas,
depende en buena parte la realización práctica de los postulados que impone,
dentro de la organización política contemporánea, el Estado Social de Derecho.
No puede perderse de
vista que el Estado colombiano, a partir de la Constitución de 1991, ha
contraído una serie de obligaciones de mediano y largo plazo en relación con
aspectos tales como la protección especial al trabajo (artículo 25 C.P.); el
pleno empleo de los recursos humanos y naturales, el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes, la promoción de la productividad, la competitividad
y el desarrollo armónico de las regiones (artículo 334 C.P.); la seguridad de
que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tendrán efectivo
acceso a los bienes y servicios básicos (artículo 334 C.P.); la distribución
equitativa de las oportunidades (artículo 334 C.P.); la progresiva ampliación
en la cobertura de la seguridad social (artículo 48 C.P.); la prestación
eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio
(artículo 365 C.P.); la planeación, manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales y la restauración y preservación del ambiente (artículos 80 y 334
C.P.); la asistencia a los niños (artículos 44 y 50 C.P.), a la mujer cabeza de
familia (artículo 43 C.P.), a las personas de la tercera edad (artículo 46
C.P.), a los disminuídos físicos, sensoriales y síquicos (artículo 47 C.P.); la
atención de la salud y el saneamiento ambiental (artículo 49 C.P.); la fijación
de las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho de todos los
colombianos a una vivienda digna (artículo 51 C.P.); la promoción del acceso
colectivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra (artículo 64
C.P.); la promoción y fomento de la educación y la cultura, la ciencia y la
tecnología (artículos 67, 70 y 71 C.P.), entre otros.
Tales objetivos -ha
señalado esta Corte- están plasmados en normas que, si bien no son todas de
aplicación inmediata ni susceptibles de ser exigidas por la vía judicial
-puesto que corresponden a la categoría de programas estatales que requieren
políticas macroeconómicas de amplio espectro, cuantiosísimos recursos y
numerosas inversiones-, deben ser desarrolladas por el Estado en cuanto resultan
inescindiblemente unidas a su gestión. Por ello, su cumplimiento debe
proyectarse para asegurar que el engranaje institucional principia a moverse en
búsqueda de tales propósitos y que lo hace de manera ordenada y planificada.
Así, pues, la
efectiva vigencia y aplicación de la Carta exige la elaboración de planes
técnicamente estructurados que se plasmen en normas a cuya ejecución se
comprometan durante el período respectivo las entidades públicas y que tracen
en ese mismo lapso pautas e indicativos a los particulares, propiciando a la
vez el cumplimiento de los deberes sociales de éstos, todo bajo la conducción
del Estado, con arreglo a la ley.
Por las expresadas
razones, el artículo 339 de la Constitución es imperativo y terminante al
estatuir que habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte
general y por un plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional.
Dispone la Carta que
en la parte general del Plan se señalen los propósitos y objetivos nacionales
de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo,
así como las estrategias y orientaciones generales de la política económica,
social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno.
A su vez, el plan de
inversiones públicas contendrá, por mandato constitucional, los presupuestos
plurianuales -que, por ende condicionan los presupuestos anuales que se
adopten- de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional
y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.
Como se trata de
proyectar el desarrollo económico general del país, la normatividad
constitucional relaciona los objetivos y la estructura del Plan General con los
que se pongan en vigencia en las entidades territoriales. Ordena al efecto que
éstas elaboren y adopten de manera concertada entre ellas y el Gobierno
Nacional planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de
sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido
asignadas por la Constitución y la ley. Además, el artículo 340 C.P. exige que
los representantes de las entidades territoriales tengan asiento en el Consejo
Nacional de Planeación y estipula que en ellas habrá también consejos de
planeación, según lo determine la ley.
Consecuencia necesaria
de la trascendencia que la Constitución confiere al Plan Nacional de Desarrollo
y de Inversiones Públicas es la superior jerarquía de la ley por medio de la
cual se adopta sobre las demás leyes. La obligatoriedad del Plan no cobija tan
sólo a quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que vincula de manera
expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las
leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a
todas las normas que apruebe.
Como lo señala de
modo expreso la Constitución, los mandatos contenidos en la Ley del Plan
constituyen mecanismos idóneos para la ejecución de las leyes y suplirán los
existentes, sin necesidad de la expedición de leyes posteriores. En ese orden
de ideas la jerarquía superior de dicha Ley implica la necesaria adaptación de
la normatividad que la precede a sus dictados.
Desde luego, la
obligatoriedad de la Ley del Plan no puede entenderse en términos absolutos, en
cuya virtud se congelen las partidas y recursos aprobados e incorporados en
ella, pues los cálculos efectuados en su momento pueden resultar inexactos con
el transcurso del tiempo, lo cual hace necesaria su adaptación por el
legislador  a las reales circunstancias que surjan en los respectivos períodos
anuales, por lo cual la Carta autoriza que en los presupuestos se aumenten o
disminuyan tales rubros, desde luego -considera la Corte- en términos
razonables que no impliquen la desfiguración o eliminación del sentido
fundamental de los planes adoptados.
Ahora bien, la
obligatoriedad del Plan para el legislador no significa su carácter
irreformable, pues el Congreso no pierde la competencia para introducir los
cambios que estime pertinentes mediante una ley que cumpla los requisitos de la
inicial, según la Carta Política y la correspondiente Ley Orgánica, siempre y
cuando se mantenga el equilibrio financiero, tal como lo estatuye el artículo
341 de la Constitución.
De todas maneras,
puesto que el Plan ha de tener orígen en la iniciativa del Ejecutivo, según lo
preceptúa el artículo 154 Ibidem, es necesaria la iniciativa del
Gobierno para introducir modificaciones al Plan, al menos tratándose de
incrementos en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto
gubernamental o en el caso de proyectos de inversión no solicitados en él
(artículo 341, inciso final, C.P.). Habrán de acatarse en tales casos las
reglas que imponen la Constitución y la Ley Orgánica para la expedición de la
Ley del Plan, pues con arreglo al conocido principio de Derecho, tal como han
sido hechas las cosas deben deshacerse o modificarse.
El
sometimiento a la Ley Orgánica de Planeación, elemento esencial para la
constitucionalidad de la Ley del Plan
Según lo estatuido
en el artículo 151 de la Constitución, el Congreso expedirá leyes orgánicas,
"a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa".
Ello significa que,
cuando la Rama Legislativa del Poder Público ejerce las funciones que le son
propias, no solamente se halla obligada a cumplir lo que preceptúa la misma
Constitución sino que, tratándose de aquellas materias que la Carta
expresamente señala, está sometida a las disposiciones consagradas en la ley
orgánica, que en tal sentido tiene un rango superior al de las leyes que se
expidan sobre la respectiva materia.
Cuando la
Constitución supedita la expedición o el contenido de una norma legal a lo que
disponga en el asunto la ley orgánica correspondiente y lo allí preceptuado se
vulnera, no se tiene solamente una transgresión de la ley sino una verdadera
violación de la Carta Política, con todas las consecuencias que ella apareja.
Ya ha expresado esta
Corporación:
"...el rango cuasi-constitucional de
las leyes orgánicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes
en las materia que regulan. Señala también cómo ese tipo normativo fue creado
inicialmente para darle una importancia especial a la materia fundamental
presupuestal. Hoy, merced al artículo 151 de la Carta, la mencionada técnica
normativa se ha extendido a otras materias como planeación y el ordenamiento
territorial, pero es oportuno recordar que originalmente era un instrumento
concebido para evitar la dispersión de las reglas presupuestales, lo cual
indica muy claramente que esa tendencia a lo homogéneo en materia orgánica presupuestal
por la vía de la imposición de principios legales es parte de la historia
constitucional colombiana". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Así pues, si en
ejercicio de su función de control esta Corte corrobora que el mandato
contenido en la ley orgánica ha sido desconocido y, por las características del
caso, juzga que el vicio es insubsanable, no tiene otro remedio que declarar la
inconstitucionalidad de las disposiciones aprobadas en tales condiciones.
El enunciado
artículo 151 de la Constitución señala que por medio de las leyes orgánicas se
establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del Presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones y del Plan General de Desarrollo, y las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.
Resulta, entonces,
que la normatividad ahora acusada, que compone la ley del Plan Nacional de
Desarrollo e Inversiones para el período que transcurre entre 1995 y 1998,
tenía que ser aprobada con estricta sujeción a las pertinentes normas
constitucionales y a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, es decir, la Ley
152 de 1994.
El Consejo
Nacional de Planeación
Como una
manifestación del principio básico de la democracia participativa, la
Constitución Política ha hecho indispensable que, antes de pasar por el
Congreso, el proyecto de Plan General de Desarrollo sea conocido, estudiado, discutido
y evaluado por distintos sectores de la sociedad, cuyo concepto debe ser tenido
en cuenta por el Ejecutivo y el Legislativo al definir los derroteros de la
economía durante la vigencia de aquél.
El Plan, entonces,
no es el resultado exclusivo de trabajos técnicos y económicos elaborados en el
interior del Gobierno, ni tampoco el de las deliberaciones que tienen lugar en
las cámaras, sino que incorpora, por mandato constitucional, el concepto y el
análisis de un foro deliberante y libre que representa a los asociados, cuyo
interés en el proceso de planeación es incontrovertible en cuanto los afecta de
modo directo.
Con arreglo al
artículo 340 de la Carta, habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por
representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos,
sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, organismo que tendrá un
carácter consultivo y que servirá de foro para la discusión del Plan Nacional
de Desarrollo.
Los miembros del
Consejo, a tenor de la misma disposición, serán designados por el Presidente de
la República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de
tales entidades y sectores, quienes deberán estar o haber estado vinculados a ellas.
Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma
que establezca la ley.
El artículo 9º de la
Ley 152 de 1994 -Orgánica del Plan de Desarrollo- dispuso que el Consejo sería
convocado por el Gobierno a conformarse una vez el Jefe del Estado haya tomado
posesión de su cargo y señala que estará integrado por aquellas personas
designadas por el Presidente de la República.
La Ley Orgánica
contempla la integración de ese Consejo, por parte del Jefe del Estado, de
listas que le presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de
la siguiente manera:
1. En representación de las entidades
territoriales, sus máximas autoridades administrativas: cuatro (4) por los
municipios y distritos, cuatro (4) por las provincias que llegaren a
convertirse en entidades territoriales, cinco (5) por los departamentos, uno
por las entidades territoriales indígenas y uno por cada región que llegare a
conformarse en desarrollo de lo previsto por el artículo 307 de la Constitución
Política.
El Parágrafo del numeral 1º del artículo 9
señala que la representación de los municipios y distritos, las provincias y
departamentos será correspondiente con la jurisdicción territorial de cada uno
de los actuales Corpes, según ternas que por cada una de dichas jurisdicciones
se presenten.
Deberá tenerse en cuenta que los
gobernadores que se designen provengan de departamentos distintos de aquellos a
los cuales pertenezcan los alcaldes que representen a los municipios y
distritos, criterio éste que también se aplicará para el caso de las
provincias.
2. Cuatro personas deben ser designadas en
representación de los sectores económicos. Su escogencia habrá de tener lugar
de ternas que elaborarán y presentarán las organizaciones jurídicamente
reconocidas que agremien y asocien a los industriales, los productores
agrarios, el comercio, las entidades financieras y aseguradoras,
microempresarios y las empresas y entidades de prestación de servicios.
3. Cuatro personas más deben integrar el
Consejo en representación de los sectores sociales y serán escogidas de ternas
que elaborarán y presentarán las organizaciones jurídicamente reconocidas que
agremien o asocien a los profesionales, campesinos, empleados, obreros,
trabajadores independientes e informales.
4. Dos personas más llegarán al Consejo de
Planeación en representación del sector educativo y cultural. Serán escogidas
de terna que presenten las agremiaciones nacionales jurídicamente reconocidas
de las universidades, las organizaciones jurídicamente reconocidas que agrupen
a nivel nacional instituciones de educación primaria y secundaria de carácter
público o privado, las organizaciones legalmente constituidas, cuyo objeto sea
el desarrollo científico, técnico o cultural y las organizaciones que agrupen a
nivel nacional los estudiantes universitarios. La norma estatuye que se tenga
por lo menos un representante del sector universitario.
5. Un miembro tendrá asiento en el Consejo
en representación del sector ecológico, escogido de terna que presenten las organizaciones
jurídicamente reconocidas cuyo objeto sea la protección y defensa de los
recursos naturales y del medio ambiente.
6. Otro de los miembros lo será en
representación del sector comunitario, escogido de terna que presenten las
agremiaciones nacionales de asociaciones comunitarias con personería jurídica.
7. Cinco personas representan a los
indígenas, a las minorías étnicas y a las mujeres. De ellas una provendrá de
los indígenas, una de las comunidades negras, otra de las comunidades isleñas
raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
escogidas de ternas que presenten las organizaciones nacionales jurídicamente
reconocidas que las agrupen. Habrá dos mujeres escogidas de las organizaciones
No Gubernamentales.
Según el artículo en
mención, el gobierno establecerá el procedimiento para la presentación de las
listas de las diversas organizaciones y entidades a que se refiere, para la
conformación del Consejo Nacional de Planeación, así como los criterios para su
organización y los elementos básicos del reglamento para su funcionamiento.
El artículo 340 de
la Constitución, según lo antes dicho, atribuye a tal Consejo un carácter
consultivo, diciendo que servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de
Desarrollo. El Consejo Nacional -cuyos miembros son designados por el
Presidente de la República en la forma expuesta- y los consejos territoriales
de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación.
Según las voces del
artículo 341 Ibídem, el Gobierno, una vez elaborado el proyecto de Plan
Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de
planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la
Judicatura, lo someterá al concepto del Consejo Nacional de Planeación. Tan
sólo una vez oída la opinión del Consejo y efectuadas las enmiendas que el
Ejecutivo considere pertinentes con base en la misma, puede procederse a la
presentación formal del proyecto de ley ante el Congreso, lo que debe ocurrir
dentro del plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la iniciación
del período presidencial respectivo.
La Corte considera
que ese trámite previo, fijado directamente por la Constitución, aunque no hace
parte del que se surte en el seno mismo de las cámaras legislativas, es
requisito indispensable, de obligatoria observancia, para la validez de la ley
mediante la cual se adopte el Plan Nacional de Desarrollo, por lo cual los
vicios que surjan en esa etapa repercuten necesariamente en la inconstitucionalidad
de la ley que se apruebe sobre la base del proyecto irregularmente preparado.
La normatividad
constitucional vigente, desarrollada por la Ley Orgánica, distingue, en cuanto
al Consejo de Planeación se refiere, tres momentos que no se pueden confundir:
1) El de su integración; 2) El de su convocación; y 3) El de sometimiento del
proyecto de Plan de Desarrollo para su consideración.
Ya se ha visto en
párrafos anteriores cómo debe integrarse el Consejo. Unicamente resta agregar
que en sana lógica la integración del Consejo, mediante la designación de
quienes han de conformarlo, es un paso previo al de la convocación previsto en
el artículo 9 de la Ley Orgánica del Plan. Esta norma preceptuó que el acto en
cuya virtud se convoque al Consejo Nacional de Planeación para los fines
constitucionales indicados estará a cargo del Gobierno y que a él se procederá
"una vez el Presidente haya tomado posesión de su cargo".
Ya integrado y
convocado el Consejo, debe tener lugar el acto gubernamental de sometimiento
del proyecto de Plan a su estudio, según lo ordenado por los artículos 341 de
la Constitución y 18 de la Ley 152 de 1994.
La última norma
enunciada dice textualmente:
"ARTICULO 18.- Concepto del Consejo
Nacional de Planeación. El proyecto del Plan, como documento consolidado en
sus diferentes componentes, será sometido por el Presidente de la República a
la consideración del Consejo Nacional de Planeación a más tardar el 15 de
noviembre, para análisis y discusión del mismo, para que rinda su concepto y
formule las recomendaciones que considere convenientes, antes del 10 de enero.
Si llegado el 10 de enero, el Consejo no se hubiere pronunciado sobre la
totalidad o parte del Plan, se considerará surtido este requisito en esa fecha.
El 15 de noviembre el Presidente de la República enviará al Congreso copia del
proyecto del Plan de Desarrollo".
El análisis de
constitucionalidad de la Ley del Plan desde el punto de vista formal incluye
necesariamente la verificación acerca de si el Consejo Nacional de Planeación
fue efectivamente convocado por el Gobierno, si en efecto se reunió, si fue
sometido a su consideración el proyecto de Plan y si emitió el concepto de
rigor.
Distinciones
sobre el alcance del control constitucional en cuanto a la etapa prelegislativa
en el proceso de expedición del Plan Nacional de Desarrollo
La Constitución
Política se ocupa en determinar de manera directa los pasos que deben seguirse
para expedir el Plan Nacional de Desarrollo.
El artículo 150,
numeral 3, de la Carta atribuye al Congreso la competencia para aprobar el Plan
Nacional de Desarrollo, así como el de las inversiones publicas que hayan de
emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones
que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de los mismos.
El artículo 339 ibídem
y las disposiciones constitucionales que lo desarrollan señalan la
configuración del Plan y las partes que lo integran, los trámites
indispensables para la preparación del proyecto que ha de llevarse al estudio
del Congreso, la participación del Consejo Nacional de Planeación, de las
entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, el término de
seis (6) meses del cual dispone el Ejecutivo, en el comienzo del período
presidencial, para presentar el proyecto al Congreso, el proceso que debe
seguirse para su aprobación y la determinación del plazo de tres (3) meses,
desde el momento en que le fue presentado el Plan Nacional de Inversiones, para
la expedición de la ley correspondiente, así como la posibilidad excepcional de
que el mismo cobre vigencia en virtud de decreto con fuerza de ley, si la Rama
Legislativa deja transcurrir el indicado lapso sin haber proferido el acto de
su competencia.
Pero, además, la
Constitución autoriza al Congreso para que, mediante ley orgánica, regule de
manera mucho más pormenorizada el trámite de aprobación del Plan Nacional de
Desarrollo e Inversiones (artículo 151 C.P.). Ya se ha visto en esta Sentencia
que tanto el Gobierno como el Congreso se hallan vinculados por esa
normatividad orgánica y que arriesgan la constitucionalidad de la ley mediante
la cual se adopta el Plan si desconocen las disposiciones de aquélla.
Como puede
observarse al efectuar el análisis sistemático del conjunto formado por las
normas constitucionales y por las orgánicas, el proceso legislativo sufre en
estos casos importantes mutaciones que permiten afirmar a la Corte el carácter
especial de los procedimientos de aprobación de las leyes sobre planes, lo que,
además de la importancia intrínseca de la materia tratada, repercute
indiscutiblemente en el carácter más estricto y riguroso del control de
constitucionalidad.
Elemento
insustituible del examen que atañe a la Corte desde el punto de vista formal
guarda relación precisamente con la existencia de trámites anteriores a los que
tienen lugar en el seno de las cámaras, los cuales resultan no menos esenciales
que éstos cuando se trata de verificar la constitucionalidad de la ley por la
cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo. En otras palabras, el control
constitucional al respecto no solamente comprende la comprobación de lo hecho
en el Congreso sino el cotejo del trámite pre-legislativo con los mandatos
superiores.
La Corte
Constitucional goza de competencia para verificar y evaluar si los procesos
previos se han surtido en su totalidad según el sistema jurídico que los
instaura, toda vez que cualquier omisión al respecto implica una ruptura del
proceso constitucionalmente exigido y repercute en la ley que se apruebe, la
que se verá afectada en su constitucionalidad por las falencias que presente el
trámite pre-legislativo. Tal es el caso del concepto que debe emitir el Consejo
Nacional de Planeación sobre el proyecto de Plan, pues la inconstitucionalidad
de la Ley sería ostensible si tal concepto faltara o si, no habiéndose
convocado al Consejo, pretendiera el Ejecutivo circunscribir el proceso de
planeación a la etapa que debe surtirse en el Congreso, llevando el proyecto
directamente a su consideración.
Lo anterior no
significa que, en cuanto el Gobierno expida actos administrativos encaminados a
cumplir algunos de los pasos que integran dicha etapa pre-legislativa -por
ejemplo, los que indican cómo habrá de integrarse en concreto un Consejo
Nacional de Planeación, o aquellos por los cuales se hacen las designaciones
correspondientes- deba la Corte asumir competencia para fallar en torno a su
validez, pues una cosa es la determinación acerca de si se han cumplido a
cabalidad las etapas que la Constitución exige para expedir el Plan -lo que
encaja dentro de la competencia de la Corte en guarda de la integridad de la
Constitución en lo que atañe al proceso de la planeación- y otra muy distinta
la resolución sobre las eventuales demandas que puedan presentarse contra los
actos administrativos considerados en su condición de tales, desde el punto de
vista de su materialidad concreta. Este último sería el caso de la acción que
pretendiera la nulidad del acto mediante el cual se designa a determinada
persona como miembro del Consejo Nacional de Planeación, la que no cabría en el
proceso de constitucionalidad sino en el que debe tener lugar ante el Consejo
de Estado por cuanto toca con la validez de la decisión específica.
Con base en los
aludidos presupuestos, examinará la Corte los cargos que formula el demandante
en esta ocasión sobre los procedimientos seguidos antes del trámite legislativo
que culminó con la expedición de la Ley 188 de 1994.
Los vicios de
forma alegados en este caso
a. El actor afirma
que, según lo muestran los antecedentes de la Ley acusada, el Gobierno,
particularmente el Departamento Administrativo de Planeación, convocó "a
personas jurídicas" para enviar las listas exigidas por la Carta Política
y por la Ley Orgánica, con el fin de integrar el Consejo Nacional de
Planeación, en vez de haber llamado a "organizaciones", por lo cual
estima que el Plan fue expedido irregularmente.
Del material
probatorio considerado por la Corte se desprende que la integración del Consejo
Nacional de Planeación tuvo, al menos, las siguientes fases: a) La expedición
del Decreto 2284 del 6 de octubre de 1994, por medio del cual fueron
reglamentados los artículos 9 y 11 de Ley Orgánica 152 del mismo año; b) La
expedición del Decreto 2338 del 13 de octubre de 1994, por el cual se convocó a
las autoridades, sectores y organizaciones para que enviaran las ternas de las
cuales habría de escogerse a los miembros del Consejo Nacional de Planeación;
c) El llamado público, mediante avisos de prensa, para el mismo efecto; d) La
designación propiamente dicha de tales miembros, mediante la expedición del
Decreto 2528 del 15 de noviembre de 1994.
En cuanto a la
primera de esas etapas, el Ejecutivo dispuso cuáles organizaciones con
personería jurídica podrían presentar ternas para la designación de los
representantes correspondientes en el Consejo Nacional de Planeación. Así, en
el sector económico podían hacerlo las personas jurídicas que agremiaran y
asociaran a los industriales, los productores agrarios, los comerciantes, las
entidades financieras y aseguradoras, los microempresarios y las empresas y
entidades de prestación de servicios; en el sector social, podían enviar ternas
las personas jurídicas que agremiaran o asociaran a los profesionales,
campesinos, empleados, obreros, trabajadores independientes e informales; en el
sector educativo y cultural, las agremiaciones nacionales jurídicamente
reconocidas de las universidades, las organizaciones jurídicamente reconocidas
que agruparan a nivel nacional instituciones de educación primaria y secundaria
de carácter público o privado, las organizaciones nacionales legalmente
constituidas cuyo objeto fuera el desarrollo científico, técnico o cultural y
las organizaciones que agruparan a nivel nacional a los estudiantes
universitarios; en el sector ecológico, las organizaciones jurídicamente
reconocidas cuyo objeto fuera la protección y defensa de los recursos naturales
y del medio ambiente; en el sector comunitario, las agremiaciones nacionales de
asociaciones comunitarias con personería jurídica; para los representantes de
los indígenas y las minorías étnicas, podían ternar las organizaciones
nacionales jurídicamente reconocidas que agruparan a los indígenas, a las
comunidades negras y a las comunidades isleñas raizales del Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, y para los representantes de las mujeres,
las organizaciones no gubernamentales cuyo objeto fuera la protección y defensa
de los derechos de la mujer (artículo 5 del Decreto 2284 de 1994).
La publicación en la
prensa tuvo lugar en ejecución de lo dispuesto en el Decreto aludido.
En el Decreto 2338
del 13 de octubre de 1994, también dictado con el objeto de preparar la
integración del Consejo, se dispuso "convocar a las autoridades, organizaciones
y sectores de que tratan el artículo 9º de la Ley 152 de 1994  y el Decreto
2284 de octubre 6 de 1994, a conformar el Consejo Nacional de Planeación".
Recibidas las
ternas, el Presidente de la República expidió el Decreto 2528 del 15 de
noviembre de 1994, que expresamente invocó en su encabezamiento las facultades
constitucionales y legales del Jefe del Estado, "en especial las que le
confieren el artículo 340 de la Constitución Política y el artículo 11 de la
Ley 152 de 1994". Mediante dicho acto fueron designados, a nombre de los
distintos sectores, autoridades y organizaciones, los miembros del Consejo
Nacional de Planeación.
Es evidente que,
pese a su incidencia en el proceso de formación del proyecto que habría de
convertirse en la Ley del Plan, ninguno de los actos enunciados puede ser
objeto de la acción de inconstitucionalidad, puesto que se trata de actos
administrativos concretos, cuya validez no se discute en estos estrados sino
ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Véase, por ejemplo,
que el Decreto 2284 del 6 de octubre de 1994 se expidió con apoyo en la
potestad reglamentaria del Presidente de la República (artículo 189, numeral
11, C.P.); que el Decreto 2338 del 13 de octubre de 1994 tuvo exactamente el
mismo orígen y, por lo tanto, igual naturaleza; y que el Decreto 2528 del 15 de
noviembre de 1994 correspondió al ejercicio de una facultad de nominación,
típicamente administrativa, pues su cometido no era otro que el de conformar un
órgano en concreto, con efectos individuales y sin la generalidad propia de las
disposiciones materialmente legislativas.
Por tanto, no siendo
de la competencia de esta Corte el estudio de constitucionalidad de los
mencionados actos y haciéndose necesaria la previa definición sobre la validez
de éstos -lo que atañe al Consejo de Estado dentro de la órbita de sus
competencias- para entrar a resolver posteriormente si sus posibles vicios
pudieron ocasionar la inconstitucionalidad de la Ley 188 de 1995, la Corte se
declarará inhibida para decidir en torno al enunciado cargo.
b. También dijo el
demandante que el Gobierno incurrió en un indebido trámite del proyecto sobre
Plan de Desarrollo, por cuanto el Consejo Nacional de Planeación lo recibió
extemporáneamente, a la luz de las disposiciones consagradas en la Ley Orgánica
de Planeación.
La censura
consignada en la demanda se relaciona con el hecho de que, según el artículo 18
de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo, éste debe ser sometido
por el Presidente de la República a la consideración del Consejo Nacional de
Planeación a más tardar el 15 de noviembre del año en que comience el
respectivo período, habiendo acontecido que en el caso sub examine el
Gobierno expidió el Decreto 2528, por el cual designaba a los miembros del
Consejo, apenas el 15 de noviembre de 1994.
En el artículo 3º de
dicho Decreto se dispuso que principiaría a regir a partir de la fecha de su
publicación, que tuvo lugar el 16 de noviembre del mismo año en el Diario
Oficial número 41.599.
De allí deduce el
impugnante que para la fecha de vencimiento del término dentro del cual ha
debido someterse a consideración del Consejo el proyecto de Plan no había
Consejo alguno, pues ni siquiera había entrado a regir el acto administrativo
que lo integraba ni habían tomado posesión sus miembros, por lo cual, a su
juicio, no pudo dicho cuerpo conocer oportunamente, como lo ordenaba la Ley
Orgánica, el documento consolidado que debía estudiar.
La Corte
Constitucional no acepta el argumento en referencia, por varias razones:
- En primer lugar,
para los fines de la integración del Consejo Nacional de Planeación y del
cumplimiento de la tarea consultiva que le fue encomendada por la Carta,
resulta irrelevante la fecha en la cual haya sido publicado el decreto por el
cual se hicieron las designaciones correspondientes en cuanto a los miembros
del Consejo, pues el acto de que se trata es de carácter subjetivo, por lo cual
bastaba su expedición y comunicación a los interesados para que surtiera efecto
respecto de ellos, siendo la publicación oficial un requisito indispensable
apenas para el conocimiento de terceros. Ello se infiere de lo dispuesto en la
Ley 57 de 1985, que exige la publicación de los actos que creen situaciones
jurídicas impersonales -no de los que generan situaciones subjetivas- para que
comiencen a surtir efectos.
- Es claro, por otra
parte, que los miembros del Consejo Nacional de Planeación no adquieren por el
hecho de serlo el carácter de servidores públicos.
El artículo 123 de
la Constitución reserva tal calidad a los miembros de las corporaciones
públicas, a los empleados y trabajadores del Estado y a los de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios.
El artículo 340 de
la Carta, que según lo dicho tiende a realizar el principio de participación
democrática, busca vincular al proceso de planeación a los sectores interesados
en el contenido final del Plan de Desarrollo.
La condición de
particulares de sus representantes, excepto en el caso de quienes obran a
nombre de las entidades territoriales, es ostensible, a tal punto que el propio
precepto constitucional exige como requisito indispensable para hacer parte del
Consejo el de estar o haber estado vinculados a las actividades propias de las
organizaciones y sectores que representan.
La Constitución
Política exige solamente a los servidores públicos el requisito de prestar
juramento y tomar posesión para entrar a desempeñar los deberes y funciones que
les incumben (artículo 122 C.P.), por lo cual resulta exagerado hacer extensivo
dicho mandato a quienes hagan parte de un cuerpo consultivo y participativo,
como lo es a todas luces el Consejo Nacional de Planeación.
- Del material
probatorio presentado a la Corte por el Departamento Administrativo Nacional de
Planeación se concluye con claridad que el 15 de noviembre de 1994 tuvo lugar,
en acto solemne, la instalación del Consejo Nacional de Planeación y la
presentación a sus integrantes del documento consolidado "Bases del Plan
de Desarrollo de 1994", por lo cual no puede afirmarse que el Gobierno
haya incumplido el término previsto en la Ley Orgánica para la entrega al
Consejo del aludido documento.
- También aparece
probado que el Consejo Nacional de Planeación estudió el proyecto consolidado
del Plan y que el 10 de enero de 1995 -fecha máxima establecida por el artículo
18 de la Ley 152 de 1994- emitió concepto sobre el Plan, mediante el documento
titulado "Todas y Todos somos Nación".
Aunque no obra en el
expediente dicho documento y, por ende, no consta que en él se hubiere emitido
un concepto integral sobre la totalidad del Plan, debe aplicarse el artículo 18
de la Ley 152 de 1994, a cuyo tenor, "si llegado el 10 de enero, el
Consejo no se hubiere pronunciado sobre la totalidad o parte del Plan, se
considerará surtido este requisito en esa fecha".
Como no es esta la
oportunidad para decidir acerca de la constitucionalidad de la norma orgánica
en referencia, que no ha sido demandada, y como el 10 de enero de 1995 se
hallaba vigente y debía presumirse ajustada a la Constitución, mal podría ahora
la Corte descalificar el procedimiento surtido con arreglo a ella para concluir
en la inexequibilidad de la Ley 188 de 1995, cual lo pretende el demandante.
No prospera el
cargo.
c. La Corte no entra
a examinar el cargo planteado en la demanda, acerca de que la Ley 188 de 1995
presenta anexos, contenidos y artículos extraños al Plan, no contemplados por
la Ley Orgánica, ya que el actor no indica cuáles podrían ser esas piezas
normativas. Por tal aspecto, la demanda resulta inepta, a la luz del artículo
2º del Decreto 2067 de 1991.
Los cargos por
vicios de fondo. El Gasto Público Social. La sociedad civil como objetivo del
Plan de Desarrollo. Fallas metodológicas en la elaboración de la Ley.
La Corte encuentra
infundados los cargos que el demandante formula contra el contenido mismo de
varios artículos pertenecientes a la Ley 188 de 1995, por las siguientes
razones:
a. La censura que
cobija la totalidad de la Ley en cuanto, según el actor, "atenta contra la
paz", no aparece probada y ni siquiera se esboza un argumento coherente
que permita a la Corte efectuar un análisis sobre el tema.
b. El demandante
asegura que la Ley 188 de 1995 no da prioridad al Gasto Público Social, como lo
ordena el artículo 366 de la Constitución, y para el efecto recurre a la
presentación, a título de ejemplo, de algunas partidas que, en su sentir, son
"acomodaticias" y burlan los mandatos constitucionales y legales.
Tal es el caso de
las asignaciones para transferencias nacionales en educación y salud, cuyas
cifras entiende el demandante que apenas alcanzan para atender la
infraestructura necesaria en esos aspectos y, por tanto, concluye que no
constituyen gasto público social.
Considera la Corte
que el ciudadano impugnador atribuye al artículo 366 de la Carta un sentido que
no tiene, pues si bien es cierto esa norma exige que en los planes y
presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales el gasto público
social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación, no señala cifras mínimas
ni porcentajes forzosos respecto de los cuales pudiera llevarse a cabo un
cotejo aritmético, como el que se intenta en la demanda.
A juicio de la Corte
Constitucional, es propio del Estado Social de Derecho el objetivo de dar
atención prevalente a las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de
saneamiento ambiental y de agua potable, entre otras, razón que fundamenta el
mandato específico plasmado en el artículo 366 de la Carta, pero el legislador
goza de un margen de apreciación razonable acerca de los montos globales y
específicos con los cuales pueda el Estado cumplir con los señalados cometidos
sociales en el corto y en el mediano plazo (en los presupuestos anuales y en
los planes plurianuales), por lo cual resulta descabellado pensar que los
planes y presupuestos puedan ser verificados judicialmente desde el punto de
vista de cuantías y porcentajes para llegar a concluir, según el criterio del
juez constitucional y sin apoyo en norma positiva alguna, que sólo por encima
de ciertas cifras se entiende alcanzada la prioridad constitucionalmente
exigida.
En caso similar al
presente, la Corte refutó así las afirmaciones de quien demandaba, encaminadas
a desconocer la necesaria evaluación de las variables económicas, que compete
al legislador:
"No es dable que el intérprete asuma
funciones que le competen al legislador, por mandato  expreso de la
Constitución, como lo pretende el  demandante, pues el manejo de sus elementos
no es del resorte ciudadano sino de los legisladores constituídos, quienes en
la materia disponen naturalmente de una flexibilidad y autonomía conforme a los
criterios de la Carta.  Labor que contiene elementos de adecuación, ejecución y
practicabilidad de los preceptos constitucionales.  Labor que de ninguna manera
puede entenderse como  un ejercicio repetitivo del orden superior, ni tampoco
como la posibilidad de una expresión normativa, que contraría  la letra o el
espíritu de la Carta". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-151 del 5 de abril de 1995. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz).
Claro está, tampoco
puede concebirse una ausencia total de control jurídico en la materia, pues el
mandato del artículo 366 de la Carta es imperativo y son ineludibles las
responsabilidades sociales del Estado al elaborar los planes de desarrollo y
los presupuestos, de tal manera que ellos resultarían inconstitucionales si
excluyeran totalmente las partidas relativas al gasto público social o hicieran
prevalecer sobre las mismas otras asignaciones, lo que no se encuentra probado que
haya ocurrido en el presente caso.
c. Para el
demandante, el Plan de Desarrollo viola la Constitución por cuanto introdujo un
objetivo adicional de su contenido que no fue contemplado en la Carta: el de la
sociedad civil.
La sindicación de
inconstitucionalidad hecha a la norma por este concepto es abiertamente
inválida, pues, como lo ha expresado la Corte en la parte introductoria de la
presente providencia, la elaboración e instauración de un Plan de Desarrollo
encuentra uno de sus fundamentos primordiales en la necesidad de ordenar la
política estatal hacia el logro de los objetivos que incorpora la noción del
Estado Social de Derecho, que no podría entenderse ni alcanzar la plenitud de
sus objetivos ni tampoco realizar lo que es de su esencia sino sobre la base de
que el orden jurídico y la actividad pública están ordenados a satisfacer los
intereses de quienes integran la sociedad civil.
Pretender que un
Plan de Desarrollo, en el cual se consignan las metas y prioridades
socioeconómicas de la labor estatal durante un cierto número de años, se
implante por el legislador de espaldas a la sociedad civil, con base en una
disparatada disquisición terminológica, implicaría aceptar que el orden
económico se construye a favor del Estado como aparato y que los fines
propuestos al introducirlo pueden desatender lícitamente el objetivo central de
toda organización política, indudablemente constituído por las expectativas y
necesidades de la persona humana que, integrada a sus congéneres, construye
precisamente la sociedad civil.
No se olvide que, al
tenor del Preámbulo de la Constitución, uno de los fines buscados por el
Constituyente consistió en "fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a
sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad,
el conocimiento, la libertad y la paz".
Tampoco pueden pasar
desapercibidos, en lo que concierne al análisis del Plan de Desarrollo, los
fundamentos de la organización política, entre los cuales el artículo 1º de la
Carta destaca el respeto de la dignidad humana y la prevalencia del interés
general.
Y, por si fuera
insuficiente la argumentación que antecede, corrobora lo dicho el artículo 2º
del Estatuto Fundamental, que al enunciar los fines esenciales del Estado
indica en primer lugar los de "servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución", a la vez que resalta, como
justificación de la existencia de las autoridades públicas la de "asegurar
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares".
Numerosos son los
artículos de la Constitución que aluden a la sociedad como objetivo del
ordenamiento jurídico y como artífice, junto con el Estado, de los principales
logros que su preceptiva procura realizar.
Así, se desestima el
cargo y, en consecuencia, serán declarados exequibles por el aludido concepto
los artículos 1, 3, 5, 6, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 de la Ley 188
de 1995, que si bien no todos mencionan expresamente a la sociedad civil,
fueron señalados por el actor como inconstitucionales, en cuanto sirven a los
intereses de la misma.
d. La Corte se
declarará inhibida para fallar de fondo sobre el cargo formulado contra los
artículos 20 y 21 de la Ley 188 de 1995, dada lo oscuridad de la argumentación,
que hace en ese sentido inepta la demanda, según los términos del artículo 2º
del Decreto 2067 de 1991.
e. Contra los
artículos 7, 8 y 9 de la Ley 188 de 1995, el demandante formula el cargo de
haber invadido la órbita propia de la Ley Orgánica, pues, según él, establecen
principios nuevos, deberes y reconocimientos que no deberían estar plasmados en
la Ley del Plan.
El artículo 7
acusado señala los principios que deben orientar la construcción y funcionamiento
del modelo alternativo de desarrollo.
El artículo 8
enjuiciado indica que el modelo alternativo de desarrollo humano integral debe
ser moderno, auténtico y funcional.
El artículo 9,
también demandado, ordena reconocer y promover el espacio de participación
ciudadana "como el ámbito de encuentro del espacio público propio del
Estado con el espacio privado propio de la sociedad civil, con el fin de
propiciar una concertación y la acción de ésta y de aquél en el proceso de
desarrollo".
Aunque en estricta
técnica de planeación tales normas no resultarían indispensables dentro del
contenido de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones,
no puede sostenerse que por ello sean inconstitucionales, menos todavía cuando
el artículo 339 de la Constitución contempla una parte general del Plan, en la
que se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo. En nada
se opone a la Carta que, entre tales finalidades de la acción estatal, se
encuentren las previstas por los tres artículos demandados.
f. El artículo 16 de
la Ley 188 de 1995 es objeto de censura por parte del actor, en cuanto
"dispone estrategias reservadas a la filosofía y a la axiología sobre la
ética y los valores espirituales", penetrando en esferas como la moral,
que ni siquiera toca el Constituyente.
Aunque la peculiar
redacción del mencionado artículo dista mucho de consagrar una verdadera norma
jurídica, pues no sólo carece de un antecedente y de un consecuente, así como
de la relación jurídica entre ellos, sino que presenta una evidente falta de
sentido propio, las expresiones que integran su contenido no chocan con los
valores ni con los postulados de la Constitución.
En efecto, la regla
atacada dice textualmente:
"Estrategia Etica y de Valores
Espirituales, para elevar la conciencia moral de las personas y de la comunidad
colombiana, hacer frente a los fenómenos de corrupción, violencia y hedonismo,
generar actitudes de solidaridad y honestidad".
Una lectura de los
artículos anteriores y posteriores al transcrito, que constituyen su contexto,
permite descubrir que el legislador utilizó una peculiar técnica en la
redacción y en la metodología, en cuya virtud el artículo 13 eiusdem
hizo el enunciado general sobre las estrategias para el desarrollo humano
integral y luego principió a enunciarlas por vía de ejemplo en diferentes
artículos, ideológicamente vinculados entre sí pero carentes de identidad
propia. En realidad son numerales de un gran artículo que consagra las
enunciadas estrategias.
Para la Corte, es
esta una deficiencia metodológica de la Ley, pero en modo alguno representa
violación de preceptos constitucionales. Los valores enunciados en el artículo
corresponden todos a la dogmática de la Constitución Política.
g. El demandante no
estructura el cargo que pretende formular contra el artículo 33 de la Ley 188
de 1995, pues, desatendiendo lo ordenado en el artículo 2º del Decreto 2067 de
1991, no indica con sentido completo y claro el concepto de violación. Se
limita el actor a señalar que el Fondo Prestacional consagrado en el artículo
no es programa ni proyecto, sin indicar cuáles serían las razones para
considerar que en ello hubiere una inconstitucionalidad. Tampoco señala el
actor las disposiciones constitucionales que pueden haber sido vulneradas.
En consecuencia,
siendo inepta la demanda en este aspecto, se proferirá fallo inhibitorio.
h. Lo propio
acontece con los cargos formulados contra los artículos 36, 37, 39, 40, 43, 45
y 46 de la Ley demandada, pues ni se indican los conceptos de violación ni se
enuncian las normas constitucionales posiblemente violadas.
También en los
aludidos casos la Corte se abstendrá de proferir fallo de mérito.
i. Se abstendrá la
Corte de fallar respecto a los cargos formulados por el demandante en el
sentido de que el Plan de Desarrollo adoptado mediante Ley 188 de 1995 "no
asegura la estabilidad macroeconómica y financiera", ni "garantiza
una adecuada oferta ambiental".
A juicio del actor,
el Plan de Gastos no es consistente con la proyección de ingresos y la
financiación en él previstas. Cree por ello que hay una inconsistencia en el
mismo Plan y que de él habrá de derivarse un inevitable desequilibrio
financiero en términos reales.
Reitera la Corte
Constitucional que su función de control jurídico, en guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, tiene por objeto la verificación acerca de si
las normas sometidas a su examen se ajustan o no a los principios y mandatos de
la Carta Política.
No compete a la
Corte adelantar estudios de carácter financiero ni hacer evaluaciones en el
plano económico, aun tratándose de leyes con ese contenido, pues ello escapa a
los estrictos y precisos términos de sus atribuciones.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-Declárase EXEQUIBLE la Ley 188 de 1995,
"Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998", en cuanto al
vicio de forma señalado en la demanda, relativo a una posible presentación
extemporánea del proyecto consolidado de Plan Nacional de Desarrollo ante el
Consejo Nacional de Planeación.
Segundo.- SE INHIBE la Corte de fallar en cuanto a
la inconstitucionalidad de la Ley 188 de 1995, planteada por concepto del
proceso de integración del Consejo Nacional de Planeación y por incluir anexos
extraños al Plan.
Tercero.- SE INHIBE la Corte de fallar, por falta de
competencia, sobre la exequibilidad de la Ley 188 de 1995, respecto a los
cargos de no favorecer la paz, de no haber asegurado la estabilidad
macroeconómica y financiera y de no haber garantizado "una adecuada oferta
ambiental".
Cuarto.- Por ineptitud sustancial de la demanda, SE
INHIBE la Corte de fallar respecto de la inconstitucionalidad alegada contra
los artículos 20, 33, 36, 37, 39, 40, 43, 45 y 46 de la Ley 188 de 1995.
Quinto.- Se declaran EXEQUIBLES, pero únicamente en
relación con los cargos formulados en la demanda, los artículos 1, 3, 5, 6, 7,
8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 de la Ley 188 de 1995.
Sexto.- Se declara EXEQUIBLE el artículo 21 de la
Ley 188 de 1995 en relación con el cargo de haber omitido dar prelación al
gasto público social.
Por ineptitud
sustancial de la demanda, la Corte SE INHIBE de fallar sobre los demás cargos
formulados contra la mencionada norma.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                     ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado                                                        Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General