T-078-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-078/13
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance constitucional
La
seguridad debe ser entendida como valor constitucional, derecho colectivo y
fundamental, precisándose respecto de este último, que se constituye en una
garantía que debe ser preservada por el Estado, no circunscribiéndose su ámbito
de protección a las personas privadas de la libertad, sino que también se
extiende a los demás bienes jurídicos que en un momento determinado requieren
la adopción de medidas de protección, a fin de garantizar la efectividad de los
derechos fundamentales a la vida e integridad personal.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala de riesgos y amenazas para brindar
protección especial por parte del Estado, fijada en sentencia T-339 de 2010
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre amenaza y riesgo
Cuando la persona está sometida a un
nivel de riesgo, no se presenta violación alguna del derecho a la seguridad
personal, pues los riesgos que se derivan de la existencia humana y de la vida
en sociedad, deben ser soportados por todas las personas. Por el contrario,
cuando la persona está sometida a una amenaza, se presenta la alteración del
uso pacífico del derecho a la seguridad personal, en el nivel de amenaza
ordinaria, y de los derechos a la vida y a la integridad personal, en virtud de
la amenaza extrema.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-El demandante debe probar al menos sumariamente hechos
que demuestren o permitan deducir que se encuentra expuesto a una amenaza
La Corte Constitucional también ha precisado que la solicitud de protección del derecho a la
seguridad personal, exige al peticionario probar, al menos de manera sumaria,
los hechos que demuestran o permiten deducir que se encuentra expuesto a una
amenaza. Es por ello, que debe acreditar la naturaleza e intensidad de la
amenaza respecto de la cual se pide protección; y que se encuentra en una
situación de vulnerabilidad o especial exposición a la materialización del
inicio del daño consumado. Esto conlleva por parte de las autoridades
competentes, a identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona y
definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos,
adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño, especialmente
cuando se trata de personas que por su actividad misma están expuestas a un
nivel de amenaza mayor, como sería el caso de los defensores de derechos
humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zona
de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en
condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas
privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio,
niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria situación
de indefensión.
OBLIGACIONES ESPECIFICAS DEL ESTADO FRENTE A LA
PROTECCION DE LOS DERECHOS A LA
VIDA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL
El
reconocimiento y la efectividad del derecho a la seguridad personal, imponen al
Estado una carga prestacional significativa dependiendo del grado y el tipo de
amenaza existente en cada caso, razón por la cual el legislador juega un papel
importante a la hora de precisar el contenido de este derecho mediante
programas, procedimientos, medidas e instituciones dispuestas para tal fin. No
obstante, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que en aquellos casos
en los que no hay norma aplicable al caso concreto, “la autoridad
administrativa competente y, en subsidio el juez, debe efectuar un ejercicio de
ponderación, adicional al de determinar la intensidad de la amenaza a que está
expuesta la persona, para establecer cuál es la medida de protección aplicable
al caso”, pues lo contrario implicaría desconocer la aplicación directa de la
Constitución (art. 4 C.P) y el carácter inalienable de los derechos
fundamentales (art. 5 C.P.). Con fundamento en lo anterior, se tiene que las
autoridades están instituidas para garantizar la efectividad del derecho
fundamental a la seguridad personal, no sólo de las personas que están expuestas
a un nivel de amenaza ordinaria, sino que tienen el deber constitucional de
garantizar los derechos a la vida e integridad personal, cuando se trata de una
amenaza de tipo extremo. Así mismo, que no proceden medidas preventivas cuando
se ha concretado y materializado un daño consumado, sino de otro orden, “en
especial sancionatorias y reparatorias.”
DERECHO FUNDAMENTAL A LA
SEGURIDAD PERSONAL DE LIDER INDIGENA-Ministerio del Interior desconoció la especial
protección hacia los líderes indígenas en el contexto del conflicto armado y
omitió medidas cautelares otorgadas por la
CIDH
MEDIDAS
CAUTELARES DECRETADAS POR LA CIDH A FAVOR DEL PUEBLO INDIGENA PIJAO-Obligación del Estado
de brindar protección a miembros de cabildos y resguardos que se encuentran en situación
de peligro para su vida, integridad personal a causa de acciones
En
relación con la fuerza vinculante de las medidas cautelares otorgadas por la
CIDH, la jurisprudencia constitucional ha sido sólida y consistente en indicar
que su carácter es obligatorio en el orden interno, en tanto (i) se trata de un
órgano que hace parte de la
Organización de Estados Americanos (OEA), en la que Colombia es uno de sus
miembros; (ii) el Estado colombiano ratificó la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, instrumento internacional que en
virtud de artículo 93 (inciso 1°) de la
Constitución, hace parte del ordenamiento jurídico interno; y (iii) el
Estatuto de la CIDH fue adoptado por la
Asamblea General de la OEA, en la cual participa Colombia.
DERECHO A LA VIDA Y A LA
SEGURIDAD PERSONAL DE LIDER INDIGENA-Orden a la Unidad Nacional de Protección disponga de
manera ininterrumpida la continuidad en las medidas de protección, en el marco
de las medidas cautelares concedidas por la CIDH a miembro y líder de comunidad
indígena Pijao
Referencia: expediente T-3627445
Demandante: Yecid Briñez Poloche
Demandado: Unidad Nacional de Protección,
adscrita al Ministerio del Interior, con citación oficiosa del Comité de
Evaluación y Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM)
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D. C., catorce (14) de febrero de dos mil
trece (2013)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo dictado por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, el 18 de julio de 2012, que
no accedió a la tutela invocada en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
El señor Yecid Briñez Poloche, actuando en calidad de
gobernador de la comunidad indígena Chenche Buenavista, ubicada geográficamente
en el municipio de Coyaima, Tolima, Presidente de las Autoridades Tradicionales
Indígenas de Colombia[1]
y beneficiario de medidas cautelares de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), otorgadas a los indígenas
del pueblo Pijao, presentó demanda de tutela contra la
Unidad Nacional de Protección, adscrita al Ministerio del Interior, con el fin
de que se restablezcan sus derechos fundamentales de petición, diversidad
étnica y cultural, vida, desaparición o tratos inhumanos, igualdad, paz y
debido proceso, supuestamente vulnerados. La petición de tutela se apoya en los
siguientes
1. Hechos
1.1.
Refiere que el 21 de marzo de 2010, el señor Gildardo Tique en la
Radio Técnico del Poblado de Coyaima, anunció que el señor “Yesid (sic)
Briñez Poloche es el ladrón más pícaro de Coyaima, con el compadre rancho
(JORGE ARTURO ARAGÓN CAICEDO, Alcalde del Municipio) lo tenemos de primero en
una lista de limpieza social, tenemos los contactos con la gente”[2].
1.2.
Indica que el 15 de junio del mismo año, fue informado telefónicamente por el
padre de su esposa, que las guardas de la puerta de su casa que se encuentra
abandonada desde hace aproximadamente diecinueve (19) años por el
desplazamiento inicial del que fue objeto, habían sido violentadas y la ventana
del mismo inmueble derribada, “y se defecaron dentro de ella llevándose
algunas pertenencias que teníamos allí”[3].
1.3.
Pone de presente que el 31 de julio siguiente, encontrándose reunido en
Asamblea General de la comunidad indígena Chenche Buenavista, fue alertado por
su escolta sobre la presencia de dos personas desconocidas en una motocicleta
color negro, sin placas, quienes portaban armas, preguntando por él. Refiere
que mientras eludía dicha situación, puso en conocimiento de la
Policía Nacional de Coyaima y de El Guamo y al Ministerio del Interior, “mientras
mis acompañantes y yo salíamos de la zona, en el vehículo que teníamos asignado
al esquema”[4],
hechos que denunció ante la
Fiscalía General de la Nación[5].
1.4.
Sostiene que en comunicación N° UNPSP-949 del 17 de mayo de 2012, de la
Unidad Nacional de Protección, fue notificado que en sesión del Comité de
Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), del 13 de marzo de
2012, dispuso el levantamiento de las medidas de protección que sobre él
recaían, bajo la consideración de que el estudio de seguridad efectuado ponderó
que el riesgo al que estaba expuesto era de naturaleza ordinaria. Por lo tanto,
solamente contó con medidas de protección hasta el 1° de junio de 2012.
1.5.
Por lo anterior, el 28 de mayo de la misma anualidad, presentó derecho de
petición, recurso de reposición y en subsidio apelación[6], contra la anotada
decisión administrativa, sin recibir respuesta alguna para el momento de la
presentación de la acción de tutela.
1.6.
Comenta que las amenazas se han extendido a su familia, específicamente contra
su hijo Yeltsin Edelmar Briñez Lezama, siendo víctima de un atentado contra su
vida y objeto de secuestro. Agrega el actor, que el 18 de junio de 2012,
mientras se encontraba en un predio de propiedad de la parcialidad Chenche
Buenavista, lo abordó un hombre vestido de civil y armado con fusil y pistola
de nombre Freddy, quien le informó que era integrante del frente 21 de las
FARC-EP y que tras haberse enterado que había sido nombrado como directivo de la
Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas en Colombia, le advirtió que
por su bien y el de su familia, no registrara ante el Ministerio del Interior
el acta que daba cuenta de su designación y que tampoco presentara ninguna
denuncia, pues “si lo hace es mejor que no vuelva a aparecerse por acá,
sabemos de las asambleas del Cabildo que ustedes hacen cada comienzo de mes,
queda advertido”[7].
1.7.
Para concluir, señala que el 9 de julio siguiente mientras realizaba un taller
para la construcción de un proyecto de acompañamiento de las Universidades de
Ibagué y Nacional, su hijo y esposa, advirtieron la presencia de dos sujetos que
portaban fusil y que la reacción de sus escoltas no permitió el contacto
directo con ellos, situación que fue puesta en conocimiento de manera inmediata
a la Policía Nacional, organismo que aclaró que el Ejército Nacional se
encuentra en la zona de Tocardo, a unos cinco kilómetros del territorio de la
comunidad indígena.
2.
Pretensión
Con
fundamento en la situación fáctica expuesta, el demandante promueve la tutela
de sus derechos fundamentales de petición, diversidad étnica y cultural, vida,
desaparición o tratos inhumanos, igualdad, paz y debido proceso, vulnerados al
parecer por la Unidad Nacional de Protección, adscrita al Ministerio del
Interior, y que en consecuencia, se ordene asignar los medios necesarios de
protección para él y su familia, en cumplimiento de los convenios
internacionales de derechos humanos, la
Constitución Política y la ley, para así evitar en lo posible, un hecho
irremediable. Así mismo, pide que se responsabilice al Estado colombiano, por
lo que le pueda pasar a su vida, integridad física y la de su familia, en caso
de que no se dispongan las medidas de protección necesarias. Finalmente, que se
impongan las sanciones establecidas por ley a la entidad accionada, “por los
daños irreparables que pueda sufrir por la negativa de darme la protección y
evitar a mi vida y a la de mi familia un grave riesgo y peligro.”[8]
3.
Pruebas relevantes que reposan en el expediente
-
Oficio N° U.N.P. S.P.-949 del 17 de mayo de 2012, firmado por la
Secretaría General del CERREM, a través del cual es notificado el demandante
acerca del levantamiento de las medidas de protección otorgadas por el Estado
colombiano (folio 6 del cuaderno principal).
-
Recurso de reposición y en subsidio apelación presentado por el accionante en
contra de la anotada decisión administrativa (folios 7
a 10 ibídem).
-
Comunicado expedido por la
Organización de Estados Americanos (OEA), mediante el cual precisa cuáles son
las comunidades indígenas destinatarias de las medidas cautelares otorgadas por
la CIDH (folio 12 ibíd.).
-
Escrito que contiene la denuncia penal presentada por el actor ante la
Fiscalía General de la Nación, el 25 de julio de 2011, por “hechos
violentos y [z]o[z]obra por posibles amenazas en las comunidades
indígenas del pueblo Pijao por presencia de grupos armados ilegales”
(folios 17 y 18 ibíd.).
-
Comunicación enviada por el peticionario al Alto Comisionado para los Derechos
Humanos de las Naciones Unidas en Colombia, el 22 de marzo de 2011, en la que
pone de presente la “alerta inminente de destierro a familia indígena”
(folios 19 a 21 ibíd.).
- Misiva
remitida al Director de la
Unidad Nacional de Protección, adscrita al Ministerio del Interior, en la que
el accionante pone de presente la amenaza de muerte de que fue objeto su hijo
Yeltsin Edelmar Briñez Lezama y solicita “realizar un seguimiento a esta
alerta para proteger la vida y la integridad de mi familia especialmente la de
mi hijo” (folios 22 y 23 ibíd.).
-
Acta de notificación del 12 de abril de 2012, mediante la cual la
Unidad Nacional de Protección informa al señor Yeltsin Edelmar Briñez Lezama,
que el CERREM determinó que el riesgo al que está expuesto es extraordinario,
adoptándose como medidas de protección un esquema de seguridad tipo uno (folio
24 ibíd.).
-
Denuncia penal presentada por el accionante ante la
Fiscalía General de la Nación, el 25 de junio de 2012, “por amenaza contra
mi vida e integridad física y la de mi familia” (folios 27 y 28 ibíd.).
-
Acta N° 2 del 3 de junio de 2012, por medio de la cual la asamblea
extraordinaria llevada a cabo por la
Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas en Colombia, eligió como
Presidente de esa organización al demandante (folios 29
a 33 ibíd.).
-
Escrito de ampliación de la denuncia formulada el 15 de marzo de 2011, por el
señor Yeltsin Edelmar Briñez Lezama, hijo del accionante, “con el fin de que
me refuercen las medidas de protección de mi esquema, decretadas por el Comité
de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM- ya que mi
obligación es estar en el territorio con mi comunidad, donde actualmente soy
Coordinador Etnoambiental” (folios 34 y 35 ibíd.).
-
Certificaciones expedidas por la
Coordinadora del Grupo de Investigación y Registro de la
Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, en
las que consta que el actor es gobernador de la comunidad indígena Chenche
Buenavista, para el período comprendido entre el 1° de enero y el 31 de
diciembre de 2012, y vicepresidente de la
Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas de Colombia (folios 36 y 37 ibíd.).
4.
Actuación procesal
En
auto del 13 de julio de 2012, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, Sala Civil, admitió la acción de tutela iniciada por el señor Yecid
Briñez Poloche, y dispuso la comunicación a la entidad demandada, a fin de que
se pronunciara sobre los hechos y pretensiones formuladas. Del mismo modo,
vinculó oficiosamente al CERREM.
5.
Oposición de la demanda
5.1.
Ministerio del Interior
A
través de escrito N° OFI12-0016054-AOJ-1400 del 16 de julio de 2012, el Jefe de
la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, solicitó la
denegación de las pretensiones formuladas por el accionante, por considerar que
no ha vulnerado o amenazado ningún derecho fundamental, en la medida en que no
le corresponde adelantar los trámites que han sido otorgados por la ley a la
Unidad Nacional de Protección.
5.2.
Unidad Nacional de Protección
En
oficio N° UNP-GJU-17276 del 16 de julio de 2012, el Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de la
Unidad Nacional de Protección, pidió al juez constitucional la declaratoria de
improcedencia del amparo constitucional deprecado. En su sentir, la petición a
la cual hace mención el peticionario en el escrito de tutela, fue contestada a
través de oficio N° UNPSP-1143 del 25 de junio de 2012. En ese orden de ideas, anotó
que si el señor Briñez Poloche “considera que existen nuevos hechos de amenaza
que permitan dar lugar a la revaluación del riesgo, debe allegar a nuestras
oficinas los documentos que sustenten la conexidad directa entre la amenaza y
el cargo que se ostenta y la judicialización de los nuevos hechos que denoten
la amenaza o puesta en peligro de la vida e integridad física ante la
Fiscalía General de la Nación o Procuraduría General, lo anterior en virtud
del Procedimiento Ordinario establecido en el artículo 40 del Decreto 4912 de
2011 modificado por el Decreto 1225 del 12 de junio de 2012.”[9]
6.
Decisión judicial objeto de revisión
El
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, en sentencia del
18 de julio de 2012, negó la solicitud de tutela presentada por el demandante.
A su juicio, se presentó la figura de la carencia actual de objeto en tanto la
Unidad Nacional de Protección dio respuesta al derecho de petición, la cual
fue allegada con el escrito de contestación de la acción de amparo.
Del
mismo modo, destacó que “al juez de tutela le está vedado disponer el
otorgamiento de medidas como las aquí invocadas, ya que frente a ese propósito
carece de competencia, pues se trata de una función que ha sido atribuida por
la ley a determinadas autoridades, lo que conllevaría una intromisión indebida
en labores que por mandato legal corresponden a otras entidades, amén que no
cuenta con los elementos de juicio necesarios para una declaración en tal
sentido”[10],
por lo que a su juicio, siguiendo los lineamientos de la
Corte Constitucional, la acción de amparo no puede ser utilizada para
pretermitir los trámites de las autoridades administrativas.
II.
REVISIÓN DE LA DECISIÓN JUDICIAL POR LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Selección, decreto y práctica de pruebas
El
expediente de tutela fue seleccionado para revisión por auto del 27 de
septiembre de 2012 y repartido a este despacho para su estudio. En decisión del
27 de noviembre del mismo año, el Magistrado Sustanciador dispuso:
“PRIMERO.- OFICIAR a la
Unidad Nacional de Protección, adscrita al Ministerio del Interior, (carrera
58 N° 10-51 Las Américas, teléfonos 4269800, 5707093, 5701181) en la ciudad de
Bogotá, para que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de
esta providencia, remita con destino al proceso de tutela de la referencia,
copia del expediente administrativo que de cuenta de las actuaciones que hayan
sido adelantadas desde el momento en el que fueron solicitadas y autorizadas
las medidas de protección a favor del señor Yecid Briñez Poloche, identificado
con la cédula de ciudadanía 93365540 de Ibagué. Así mismo, deberá dar respuesta
precisa a los siguientes interrogantes:
ü ¿Las medidas cautelares ordenadas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (N° 693-3 de 2003), a favor de la
comunidad indígena Chenche Buenavista de Coyaima (Tolima), aún se encuentran
vigentes?
ü ¿Las medidas de protección dispuestas en su momento por el Estado
colombiano a favor del señor Yecid Briñez Poloche, fueron autorizadas en el
marco de las aludidas medidas cautelares otorgadas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos?
ü ¿Cuál fue el trámite dado al recurso de apelación presentado por el
demandante el 28 de mayo de 2012 (Cód. Reg. EXT12-00009770), contra la decisión
de la Unidad Nacional de Protección que dispuso la terminación de las medidas
de protección autorizadas en el año 2007? En caso de haber sido objeto de
alguna respuesta, deberá remitirse a la
Corte copia de la respectiva comunicación.
ü El estudio de seguridad que arrojó como resultado que el riesgo al que
está expuesto el señor Yecid Briñez Poloche es de naturaleza ordinaria, ¿tuvo
en consideración su condición de líder indígena, como gobernador del cabildo de
la comunidad Chenche Buenavista y vicepresidente de la
Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas en Colombia?
Finalmente, le interesa saber a la
Corte, si las medidas de protección ordenadas a favor del señor Yeltsin
Edelmar Briñez (hijo del demandante), el 13 de marzo de 2012[11], aún se encuentran vigentes.
SEGUNDO.- REMITIR copia de la presente providencia, al señor Yecid
Briñez Poloche (calle 5 N° 2-80 barrio El Carmen), en el municipio de El Guamo
(Tolima), para su conocimiento.”
La Secretaría General de la
Corte, libró los oficios N° OPTA-763 y A-1142 el 29 de noviembre de 2012.
2.
Escrito presentado por el señor Yecid Briñez Poloche
En
escrito del 4 de diciembre de 2012, el demandante puso de presente la difícil
situación de los pueblos indígenas en Colombia, el grado de vulnerabilidad al
que están expuestos por cuenta de los grupos armados al margen de la ley, y el
desinterés del Estado en proteger la vida, integridad y diversidad étnica y
cultural.
Así
mismo, hizo un relato en el que presentó una radiografía de la situación actual
de los derechos humanos en el pueblo Pijao, en el que recientemente fue
asesinado un líder indígena y han sido objeto de hostigamientos, extorsiones y
chantajes por parte de la guerrilla de las FARC, autodefensas y bandas
criminales, lo que ha conllevado la impunidad reinante.
En
tal virtud, destaca que por su condición de líder indígena, está expuesto a una
amenaza extraordinaria, a lo que se suma, la condición de desplazado por la
violencia. Frente a esta situación, expresó a la
Corte que su libertad se está viendo cercenada y que la decisión de la
Unidad Nacional de Protección de no darle continuidad a las medidas
protectivas, compromete la efectividad de sus derechos a la vida e integridad,
y la de su familia.
Para
terminar, sostuvo que las medidas cautelares otorgadas por la
CIDH se encuentran vigentes, y que el estudio de riesgo efectuado por la
entidad demandada, no tuvo en consideración su calidad de líder indígena. También
indicó, que no ha recibido respuesta del recurso de apelación presentado en
contra de la decisión de levantamiento de las medidas de protección.
3.
Escrito de la Unidad Nacional de Protección
El
4 de diciembre de 2012, el Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de la
Unidad Nacional de Protección, dio respuesta a las inquietudes planteadas por la
Corte, en los siguientes términos:
En
primer lugar, aseveró que las medidas cautelares otorgadas por la
CIDH a la comunidad indígena Pijao (resguardo Chenche Buenavista de Coyaima),
se encuentran vigentes, siendo el marco, para que, desde el año 2004 se hayan
otorgado medidas de protección a favor del accionante[12]. Así mismo, allegó copia
de la respuesta dada al recurso de reposición interpuesto contra la decisión de
suspensión de las medidas de protección, del 25 de junio de 2012.
De
otra parte, indicó que a pesar de que el estudio de riesgo tuvo en
consideración que el actor es líder indígena y dirigente de una asociación
indígena, no evidenció la presencia de factores objetivos y subjetivos que
conlleven una amenaza directa en su contra, realizando para el efecto un
riguroso análisis de los criterios de la amenaza[13]. En definitiva, señaló
que el riesgo al que está expuesto el demandante es ordinario, lo que motivó la
suspensión de las medidas de protección otorgadas.
En
tercer término, puso de presente que el esquema de seguridad implementado al
hijo del demandante, en razón de su amenaza extraordinaria, se encuentra
vigente, estando a la espera de su posterior revisión.
Para
concluir, advirtió que los documentos enviados tienen carácter reservado, en
tanto se trata de información personal e íntima del actor, “de tal forma que
su acceso transfiere al funcionario que lo conoce, la obligación de reserva
(…), por lo cual, estos documentos no deben formar parte del archivo a los
cuales tiene acceso el público, con motivo de la consulta del expediente.”[14]
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Sala de la Corte Constitucional, es competente para revisar la sentencia
dictada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil,
el 18 de junio de 2012, dentro de la acción de tutela de la referencia, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema jurídico
Le
corresponde determinar a la
Corte, si la decisión de la
Unidad Nacional de Protección, adscrita al Ministerio del Interior,
consistente en suspender las medidas de protección otorgadas al accionante el
29 de agosto de 2007, en calidad de líder indígena, dirigente de la
Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas en Colombia y destinatario
de medidas cautelares o precautorias de la
CIDH, vulneró sus derechos fundamentales a la vida y seguridad personal.
Con
el fin de dar respuesta, este tribunal reiterará la jurisprudencia relativa al
derecho a la seguridad personal[15],
y finalmente, resolverá el caso concreto.
3.
Derecho fundamental a la seguridad personal. Reiteración de jurisprudencia
Esta
corporación en múltiples pronunciamientos, ha tenido oportunidad de referirse
al derecho a la seguridad personal, precisando sus contenidos a partir de lo
establecido en la Constitución y en instrumentos internacionales que hacen
parte de la legislación interna[16].
Para efectos de reiterar el entendimiento que la
Corte le ha dado a esta garantía, la
Sala hará alusión, principalmente, a las sentencias T-719 de 2003[17] y T-339
de 2010[18],
por considerar que son las que han precisado con mayor detalle el alcance
constitucional del mismo.
3.1.
Alcance dado por la jurisprudencia constitucional
Para
la Corte, la seguridad tiene una triple connotación jurídica, en tanto se
constituye en valor constitucional, derecho colectivo y derecho fundamental.
El
carácter de valor constitucional, se colige del preámbulo de la
Constitución, al indicar que fue voluntad del pueblo soberano asegurar la
vida, la convivencia y la paz, y del artículo 2°, según el cual las autoridades
están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en
su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. De esta
manera, ha estimado que la seguridad se constituye en uno de los puntos
cardinales del orden público, en tanto “garantía de las condiciones
necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales
por parte de las personas que habitan el territorio nacional”[19].
También,
ha precisado que la seguridad es un derecho colectivo, “es decir, un derecho
que asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se
pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos
colectivos tan importantes para el conglomerado social, como el patrimonio
público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral
administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88,
C.P.).”[20]
Finalmente,
ha considerado la seguridad como derecho individual, en la medida en que es “aquél
que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las
autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a [amenazas] que no tienen
el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de
peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida el derecho a la
seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las
cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las
autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los derechos
fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta
la primacía del principio de equidad.”[21]
Ahora
bien, el derecho a la seguridad no aparece expresamente nominado como
fundamental en la Constitución, sino que ese estatus deriva de una
interpretación sistemática de la
Carta Fundamental (preámbulo, arts. 2°, 12, 17, 18, 28, 34, 44, 46 y 73
C.P.), y de diversos instrumentos internacionales que hacen parte del
ordenamiento jurídico interno, en virtud del bloque de constitucionalidad
(arts. 93 y 94 C.P), como son: (i) la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 7°, Nral. 1°), incorporada a
la legislación colombiana mediante Ley 16 de 1972; y (ii) el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9°, Nral. 1°), aprobada
mediante Ley 74 de 1968. Así mismo, la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. 1°) y la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, aceptada como costumbre
internacional a partir de la promulgación de Teherán el 13 de marzo de 1968,
aluden al derecho a la seguridad (art. 3°).
Bajo
este contexto, la Corte ha precisado que el derecho a la seguridad personal, no
se circunscribe exclusivamente a los casos en los que esté comprometida la
libertad individual (protección de las personas privadas de la libertad), sino
que comprende todas aquellas garantías que en un momento dado puedan verse
afectadas y que requieran protección por parte del Estado, concretamente la
vida y la integridad personal (arts. 11 y 12
C.P), como derechos básicos para la existencia misma de las personas[22]. Conforme a
lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “el énfasis
principal de la labor protectiva de las autoridades ha sido ser la provisión
efectiva de las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la existencia
de los individuos en sociedad, sin estar expuestos a riesgos extraordinarios de
recibir daños en su contra.”[23]
En
suma, la seguridad debe ser entendida como valor constitucional, derecho
colectivo y fundamental, precisándose respecto de este último, que se
constituye en una garantía que debe ser preservada por el Estado, no
circunscribiéndose su ámbito de protección a las personas privadas de la
libertad, sino que también se extiende a los demás bienes jurídicos que en un
momento determinado requieren la adopción de medidas de protección, a fin de
garantizar la efectividad de los derechos fundamentales a la vida e integridad
personal.
3.2.
Escala de riesgos y amenazas para brindar protección especial por parte del
Estado. Precisión conceptual efectuada en la sentencia T-339 de 2010
En
un primer momento, la Corte hizo referencia a los tipos de riesgo (mínimo,
ordinario, extraordinario, extremo y consumado)[24], frente a los cuales
debe protegerse el derecho a la seguridad personal, precisando que dicha
categorización resulta “crucial para diferenciar el campo de aplicación del
derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos
fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse con
ellos: la vida y la integridad personal.”
En
tal virtud, concluyó en aquel entonces, que el derecho a la seguridad personal,
sólo se puede invocar cuando su titular está sometido a un riesgo extraordinario,
mientras que cuando se presenta un riesgo extremo que amenace la vida o
la integridad personal, la persona podrá exigir que las autoridades le brinden
protección especial.
Sin
embargo, de manera reciente la
Corte en sentencia T-339 de 2010[25],
consideró necesario precisar la diferencia entre riesgo y amenaza, con el fin
de determinar en que ámbito se hace necesario que el Estado dispense medidas de
protección especiales. En tal contexto, señaló que “el riesgo es siempre
abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone
la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a
suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de ‘signos
objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño’. Por este
motivo, ‘cualquier amenaza constituye un riesgo, pero no cualquier riesgo es
una amenaza’”.
En
ese orden de ideas, indicó que cuando la jurisprudencia constitucional alude a
los tipos de riesgo extraordinario y extremo, “se refiere con más exactitud
al concepto de amenaza pues no es suficiente con que exista una contingencia de
un posible daño sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que
haga suponer que la integridad de la persona corre peligro.” Por tal razón,
estimó necesario establecer además de una escala de riesgos, una escala de
amenazas. Al respecto, este tribunal dijo:
“[N]o se debe hablar únicamente de escala de riesgos
sino de escala de riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala
se refieren al concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles,
existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En
cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un riesgo
únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que existen hechos
reales que, por su sola existencia, implican la alteración del uso pacífico del
derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la persona corre peligro.”
De
igual manera, resaltó que también resulta impreciso hablar de riesgo consumado,
pues una vez consumado el daño, no puede hablarse de riesgo, razón por la que
dicha expresión debe ser reemplazada por daño consumado.
En
consecuencia, la escala de riesgo y amenaza que debe ser aplicada a casos en
los que es solicitada protección especial por parte del Estado, fue precisada
por este tribunal en los siguientes términos:
“1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y
aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este
nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría
hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la
enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo
que proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva
de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben
soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en
sociedad.
Cuando una persona
pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de
protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo
afectado[26],
en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor
de los casos, un riesgo de lesión.
2)    Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí,
implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que
hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero
peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la
merma del goce pacífico de los derechos fundamentales[27], debido al miedo razonable que produce visualizar el
inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a
partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su
intensidad, este nivel se divide en dos categorías:
a)    amenaza ordinaria: Para saber cuando se está en presencia
de esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la
situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes
características:
i.
existencia de
un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin
vaguedades;
ii.
existencia de
un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que
existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se
convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de
un peligro remoto o eventual.;
iii.
tiene que ser
importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos
para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad;
iv.
tiene que ser
excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la
generalidad de las personas y. finalmente,
v.
deber ser
desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación
por la cual se genera el riesgo.
Cuando concurran todas
estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la
seguridad personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este
nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta
medida, se presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por
estos motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer
cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos,
para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del
derecho.
b)    amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está
sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas
anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la
integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la
protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en
consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como titulo
jurídico para exigir protección por parte de las autoridades[28].
Por lo tanto, en el nivel
de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo
violado sino que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la
inminencia del inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la
vida y a la integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este
nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada.
3)    Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión
definitiva del derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de
presentarse lo segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la
protección especial no sólo frente a la integridad personal sino también frente
a la vida.”
Con base en lo anterior, cuando la persona está
sometida a un nivel de riesgo, no se presenta violación alguna del derecho a la
seguridad personal, pues los riesgos que se derivan de la existencia humana y
de la vida en sociedad, deben ser soportados por todas las personas[29]. Por el contrario, cuando la persona
está sometida a una amenaza, se presenta la alteración del uso pacífico del
derecho a la seguridad personal, en el nivel de amenaza ordinaria, y de los
derechos a la vida y a la integridad personal, en virtud de la amenaza extrema[30].
De
otra parte, la Corte Constitucional también ha precisado que la solicitud de
protección del derecho a la seguridad personal, exige al peticionario probar,
al menos de manera sumaria, los hechos que demuestran o permiten deducir que se
encuentra expuesto a una amenaza. Es por ello, que debe acreditar la naturaleza
e intensidad de la amenaza respecto de la cual se pide protección; y que se
encuentra en una situación de vulnerabilidad o especial exposición a la
materialización del inicio del daño consumado. Esto conlleva por parte de las
autoridades competentes, a identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre
la persona y definir de manera oportuna las medidas y medios de protección
específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño,
especialmente cuando se trata de personas que por su actividad misma están
expuestas a un nivel de amenaza mayor, como sería el caso de los defensores de
derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes
en zona de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en
condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas
privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio,
niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria
situación de indefensión.
Dentro
de este contexto, valga recordar que el reconocimiento y la efectividad del
derecho a la seguridad personal, imponen al Estado una carga prestacional
significativa dependiendo del grado y el tipo de amenaza existente en cada
caso, razón por la cual el legislador juega un papel importante a la hora de
precisar el contenido de este derecho mediante programas, procedimientos,
medidas e instituciones dispuestas para tal fin. No obstante, la jurisprudencia
constitucional ha dispuesto que en aquellos casos en los que no hay norma
aplicable al caso concreto, “la autoridad administrativa competente y, en
subsidio el juez, debe efectuar un ejercicio de ponderación, adicional al de
determinar la intensidad de la amenaza a que está expuesta la persona, para
establecer cuál es la medida de protección aplicable al caso”[31], pues lo
contrario implicaría desconocer la aplicación directa de la
Constitución (art. 4 C.P)[32]
y el carácter inalienable de los derechos fundamentales (art. 5
C.P.).
Con
fundamento en lo anterior, se tiene que las autoridades están instituidas para
garantizar la efectividad del derecho fundamental a la seguridad personal, no
sólo de las personas que están expuestas a un nivel de amenaza ordinaria, sino
que tienen el deber constitucional de garantizar los derechos a la vida e
integridad personal, cuando se trata de una amenaza de tipo extremo. Así mismo,
que no proceden medidas preventivas cuando se ha concretado y materializado un
daño consumado, sino de otro orden, “en especial sancionatorias y
reparatorias.”[33]
4.
Análisis y solución del caso concreto
4.1.
Procedencia de la acción de tutela
Una
posible objeción para estudiar el fondo del asunto, radica en que, en
principio, el demandante cuenta con otro medio de defensa judicial para
controvertir la decisión administrativa dictada por la
Unidad Nacional de Protección, que dispuso no darle continuidad a las medidas
de protección otorgadas desde el 2007, en razón a que el estudio de seguridad
efectuado ponderó la existencia de un riesgo ordinario, que es aquel soportable
por cualquier persona.
Al
respecto, valga recordar que la acción de tutela fue instituida por el
constituyente de 1991, como un mecanismo de protección de los derechos
fundamentales, al cual puede acudir cualquier persona que los considere amenazados
o vulnerados. Sin embargo, su ejercicio está sujeto al cumplimiento de
importantes condiciones de procedencia, que en últimas lo que buscan es evitar
el vaciamiento de las competencias de las diferentes jurisdicciones. De allí,
que los presupuestos que habilitan la acción de tutela sean la subsidiariedad y
la inmediatez. El primero, indica en línea de principio, que ante la existencia
de un medio de defensa judicial ordinario o extraordinario, la acción de tutela
es improcedente, por regla general. De manera muy excepcional, en caso de que
el juez logre constatar que la efectividad del mecanismo ordinario es precaria,
es posible que la acción de tutela lo desplace por no ser idóneo y eficaz,
supuesto en el que la protección iusfundamental debe ser concedida de
manera definitiva. También la acción de tutela puede proceder como mecanismo
transitorio, no obstante la existencia de otra acción judicial. En esta última hipótesis,
se requiere la configuración de un perjuicio irremediable, es decir, que se
trate de una situación urgente, grave, impostergable e inminente, condiciones
que deberán ser valoradas por el operador jurídico atendiendo las
circunstancias concretas del caso[34].
En
el asunto objeto de estudio, la
Corte encuentra que el demandante podría controvertir la decisión de la
entidad accionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
teniendo como medio de control la nulidad y restablecimiento del derecho. No
obstante, la circunstancia de que ostente la condición de sujeto de especial
protección constitucional, dada su condición de indígena, líder de la comunidad
Chenche Buenavista de Coyaima (gobernador de la parcialidad) y dirigente de la
Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas en Colombia, lo cual corroboró
mediante certificaciones expedidas por la
Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior[35], son razones
suficientes para considerar que el mecanismo judicial para impugnar la decisión
que revocó las medidas de protección otorgadas a su favor, no es idóneo ni efectivo,
pues ciertamente no solo pueden estar comprometidos sus derechos fundamentales,
sino también el derecho a la existencia de la parcialidad a la que pertenece
como autoridad tradicional. Justamente, el principio de no discriminación como
norma de derecho imperativo[36],
no hace posible que el goce efectivo de los derechos de los indígenas solamente
pueda ser garantizado como sujeto colectivo, sino también de manera individual.
Así lo establece, la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas (art. 1°), al indicar:
“Los indígenas tienen derecho, como pueblo o
como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las
libertades fundamentales reconocidos en la
Carta de las Naciones Unidas, la
Declaración Universal de Derechos Humanos y las normas internacionales de
derechos humanos.” (Las subrayas y
negrillas son agregadas).
De
igual manera, sea del caso precisar que aun cuando el accionante sostiene que
la falta de respuesta a los recursos presentados contra la decisión de
suspensión de las medidas de protección vulneró el derecho de petición, la
circunstancia de que hubiera obtenido respuesta solamente al recurso de
reposición, no es suficiente para concluir que se ha presentado un hecho
superado, sino que se hace necesario que el juez constitucional entre a
determinar si debe o no darle continuidad al esquema de seguridad asignado, o
dicho de otra manera, si los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad
personal se encuentran amenazados.
En
ese orden de ideas, la acción de tutela es el mecanismo idóneo y definitivo
para ventilar la controversia suscitada.
4.2.
La decisión de la Unidad Nacional de Protección, no solo desconoció la especial
protección constitucional que el Estado debe prodigar a los líderes indígenas
en el contexto del conflicto armado, sino que también omitió las medidas
cautelares otorgadas por la
CIDH
La
situación de los pueblos indígenas en el contexto del conflicto armado interno
colombiano, es difícil. Por ello, sobre el Estado recaen deberes positivos y
negativos para garantizar su supervivencia, pues es sobre ellos que se edifica
la verdadera identidad de una nación. De esta manera, las políticas de
seguridad deben trascender del plano formal, para ubicarse en un contexto en el
que la efectividad de sus derechos fundamentales, no solo individualmente, sino
también como pueblo, debe ser la principal premisa.
En
el asunto objeto de estudio, para la
Sala no existe duda alguna de que el demandante y algunos integrantes de su
núcleo familiar (padre e hijo), han sido víctima de constantes amenazas e
intimidaciones, las cuales han sido puestas en conocimiento de la
Fiscalía General de la Nación[37],
denuncias que al parecer, aún se encuentran en trámite y que plantean como
principal dificultad la individualización de los responsables, labor que le
corresponde exclusivamente al Estado, en tanto según narra el actor, hacen
parte de grupos armados al margen de la ley. Sobre este particular, la
jurisprudencia constitucional ha sido precisa en indicar que la protección del
derecho a la seguridad personal, mediante el ejercicio de la acción de tutela,
no puede condicionarse a la existencia de condenas que den cuenta de los
hechos, en la medida en que su función es eminentemente protectora, a
diferencia de lo que ocurre con la acción penal. Así lo expresó, en la
sentencia T-853 de 2011[38]:
“[E]l análisis de los elementos probatorios
relacionados con la existencia de amenazas al derecho fundamental a la
seguridad personal, no gira en torno a la existencia de condenas o
investigaciones penales que corroboren los hechos. Dada la función
eminentemente protectora de los derechos fundamentales de la acción de tutela,
en contraste con la función punitiva del derecho penal, es apenas natural que
sigan estándares de prueba diferentes. En la acción de tutela, concretamente,
una amenaza puede acreditarse mediante pruebas sumarias; existe plena
informalidad en la recolección y análisis de las mismas; se presume la
veracidad de los hechos narrados por el peticionario y no discutidos por la
parte accionada, y se da aplicación al principio pro homine en la valoración de
los hechos. Se trata de exigencias propias de la protección de derechos
fundamentales que son independientes de que opere el ius puniendi estatal como
medida de protección de bienes jurídicos escogidos como trascendentes por el
legislador al configurar la política criminal.”
Esa
difícil situación de seguridad que ha venido agobiando al demandante y a su
familia, no ha sido en absoluto, desconocida por el Estado, al punto que según
se desprende de las pruebas que obran en el expediente, la protección que ha brindado
al actor, ha surtido diferentes fases. La primera, que puede circunscribirse
cronológicamente entre los años 2002 y 2007 (primer semestre), en la que fue
destinatario de equipos de telefonía móviles[39],
apoyo de transporte terrestre, asignación de un chaleco antibalas, medidas
preventivas de seguridad por intermedio de la
Policía Nacional, entrega de tiquetes aéreos nacionales y apoyo de reubicación
temporal por dos meses pagaderos mes a mes, respecto de las cuales, valga
anotar, desde el año 2005 el Ministerio del Interior y de Justicia, aludió a
las medidas cautelares conferidas al actor por la
CIDH y a la necesidad de adoptar medidas protectivas a su favor. La segunda
entre los años 2007 (segundo semestre) a 2012, hace relación con las medidas de
protección objeto de suspensión por parte de la
Unidad Nacional de Protección, el 13 de marzo de 2012, que fueron dispensadas
como consecuencia de las constantes amenazas, hostigamientos, amedrentamientos
e intimidaciones que conllevaron que el estudio de seguridad arrojara como
resultado que la amenaza que se cernía sobre el peticionario era extraordinaria,
razón por la cual fue asignado un esquema individual de seguridad, en los
términos del Decreto 2816 de 2006, vigente para la época[40].
Así
las cosas, para la Corte fue poco afortunada la decisión adoptada por la
Unidad Nacional de Protección, adscrita al Ministerio del Interior, que si
bien tuvo en consideración diferentes variables al momento de revalorar la situación
de seguridad de demandante, específicamente, se apoyó en los informes de
diferentes instituciones que no dieron cuenta de la existencia, supuestamente,
de factores objetivos y subjetivos que pudieran comprometer su derecho a la
seguridad personal, lo único cierto es que no pueden ser considerados como determinantes
para concluir que sobre el accionante no se cierne una amenaza extraordinaria,
pues a las claras, existían otros factores o elementos que fueron pasados por
alto como (i) la vulnerabilidad a la que está expuesto el pueblo Pijao, en el
contexto del conflicto armado interno; (ii) la situación de seguridad de su
hijo; (iii) la condición de activista indígena (que no ha sido rebatida por la
entidad accionada); y (iv) las medidas cautelares dispensadas por la
CIDH, desde el año 2003.
En
efecto, tal como lo señaló esta corporación en el auto 004 de 2009[41], “[e]l
conflicto armado colombiano amenaza con el exterminio cultural y físico a
numerosos pueblos indígenas del país”, siendo justamente uno de esos
pueblos el Pijao. Por tal razón, la
Corte ordenó a diferentes instituciones del Estado la formulación e iniciación
de la implementación del plan de salvaguarda étnica para esa comunidad, a fin
de que gocen de una especial protección en el contexto del conflicto armado,
siendo condición ineludible, la participación activa y efectiva de las
autoridades legítimas. Así las cosas, al no brindarse protección por parte del
Estado al accionante como líder de la mencionada parcialidad, claramente el riesgo
de desaparición del pueblo al que pertenece es aún mayor.
A
lo anterior, se suma el reciente informe de Amnistía Internacional,
correspondiente a la situación de los derechos humanos en Colombia en el año
2012[42],
que es enfático en indicar que “[e]l largo conflicto armado interno siguió
afectando sobre todo a los derechos humanos de la población civil, especialmente
a los pueblos indígenas”, de lo cual da cuenta la muerte violenta
de 111 indígenas, incluidos 6 líderes, en los 11 primeros meses de ese año, cifra
que fue presentada por la
Organización Nacional Indígena de Colombia. Del mismo modo, el 30 de enero de
2013, la CIDH condenó el asesinato de un líder indígena y autoridad tradicional
del pueblo Nasa, quien era beneficiario de medidas cautelares desde el 14 de
noviembre de 2011. Así mismo, reiteró “su preocupación por la situación de
vulnerabilidad en que viven los pueblos indígenas en Colombia.”[43]
Algo
que igualmente viene al caso mencionar, es que la decisión adoptada por el
CERREM pasó por alto que el mismo día que estaba retirando las medidas de
protección al accionante (13 de marzo de 2012), asignaba un esquema de
seguridad a su hijo Yeltsin Edelmar Briñez Lezama, quien hace parte de su
núcleo familiar, situación que claramente plantea una contradicción
insuperable.
Del
mismo modo, para la Sala, la decisión de la
Unidad Nacional de Protección desconoce las medidas cautelares que fueron
otorgadas en el año 2003 por la
CIDH al pueblo Pijao Chenche Buenavista, que a juicio de esta Corte son
vinculantes y no pueden ser desconocidas por el Estado colombiano, pues ello
sería poner en entredicho las obligaciones internacionales adquiridas en la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la
Carta de la Organización de los Estados Americanos y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, en virtud del principio pacta
sunt servanda. En el informe de las medidas cautelares otorgadas por la
CIDH, en el año 2003, se lee[44]:
“El 2 de octubre de 2003 la
Comisión otorgó medidas cautelares a favor de miembros de 15 cabildos y
resguardos del pueblo indígena Pijao en el Departamento del Tolima.  La
información disponible indica que miembros de estos cabildos y resguardos se
encuentran en una situación de peligro inminente para su vida, integridad
personal y permanencia en su territorio.  Concretamente, los grupos
paramilitares contarían con una lista de más de cien indígenas y campesinos a
quienes han declarado como objetivos militares. El 28 de septiembre de 2003 el
indígena Iván Montiel fue secuestrado por grupos paramilitares tras lo cual su
cuerpo descuartizado apareció en el sitio Punto Papagalá entre Coyaima y
Saldaña.  En vista de la situación, la
CIDH solicitó al Estado colombiano la adopción de las medidas necesarias para
proteger la vida y la integridad física de los beneficiarios e informar sobre
las acciones emprendidas para investigar los hechos y poner fin a las
amenazas.  La Comisión ha continuado recibiendo información sobre la situación
de las personas protegidas.”
En
relación con la fuerza vinculante de las medidas cautelares otorgadas por la
CIDH, la jurisprudencia constitucional ha sido sólida y consistente en indicar
que su carácter es obligatorio en el orden interno[45], en tanto (i) se trata
de un órgano que hace parte de la
Organización de Estados Americanos (OEA), en la que Colombia es uno de sus
miembros; (ii) el Estado colombiano ratificó la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, instrumento internacional que en
virtud de artículo 93 (inciso 1°) de la
Constitución, hace parte del ordenamiento jurídico interno; y (iii) el
Estatuto de la CIDH fue adoptado por la
Asamblea General de la OEA, en la cual participa Colombia.
Así
la cosas, para la Corte que la
Constitución establezca reenvíos para incorporar a la normatividad interna
solamente tratados o convenios internacionales, no “es óbice para considerar
que las demás fuentes del derecho internacional público son incorporadas de
manera automática a los ordenamientos jurídicos internos, es decir, no precisan
de una norma de transformación como sería el caso de una ley. En Colombia se aplican
estas mismas reglas generales. Así pues, las medidas cautelares adoptadas por la
CIDH se incorporan de manera automática al ordenamiento jurídico interno.”[46] De la misma
manera, destacó que en tanto las medidas cautelares no obedecen a situaciones
generalizadas de violaciones de los derechos humanos, sino a casos concretos,
particularizados, con beneficiarios determinados, que buscan proteger los
derechos a la vida e integridad personal, “no es de recibo el argumento de
que el Estado destinatario de las medidas cautelares goce de absoluta
liberalidad [o discrecionalidad] para cumplir o no lo decidido por la
CIDH, tanto menos y en cuanto el otorgamiento de aquellas no constituye
prejuzgamiento sobre el fondo de la cuestión.”[47]
En
consecuencia, lo que se impone es darle continuidad a las medidas de protección
que requiera el señor Yecid Briñez Poloche, a fin de evitar la consumación de
un daño, para lo cual se deberá garantizar, como mínimo, el esquema de protección
que fue asignado en su momento, amparo que de ser necesario, deberá extenderse
a su núcleo familiar[48].
Lo anterior, siempre y cuando subsistan los factores que dieron lugar a su
otorgamiento, incluidos los mencionados en esta decisión.
Finalmente,
la Corte no puede pasar por alto la recomendación efectuada por la
Unidad Nacional de Protección, mediante oficio N° OFI12-00009175 del 4 de
diciembre de 2012, en el sentido de que los documentos aportados “no deben
formar parte del archivo a los cuales tienen acceso al público, con motivo de
la consulta del expediente”, razón por la cual ordenará a la
Secretaría General de esta corporación que, para dar cumplimiento al artículo
36 del Decreto 2591 de 1991, tanto la anotada comunicación como los documentos
anexos, sean devueltos en sobre cerrado al despacho judicial de instancia, con
el fin de que garantice la debida reserva.
Por
las razones expuestas, la
Sala revocará la sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, Sala Civil, el 18 de julio de 2012, y en su lugar, amparará los derechos
fundamentales a la vida y a la seguridad personal del señor Yecid Briñez
Poloche. En consecuencia, ordenará a la
Unidad Nacional de Protección, adscrita al Ministerio del Interior, que dentro
de las cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de esta providencia, disponga
de manera ininterrumpida, la continuidad de las medidas de protección otorgadas
al señor Yecid Briñez Poloche, el 29 de agosto de 2007, en el marco de las
medidas cautelares que fueron concedidas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el 2 de octubre de 2003, hasta cuando
subsistan los factores que dieron lugar a su otorgamiento, incluidos los
señalados en esta providencia.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la
Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia emanada del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, el 18 de julio
de 2012, que negó el amparo constitucional impetrado por el señor Yecid Briñez
Poloche contra la Unidad Nacional de Protección, adscrita al Ministerio del
Interior, con vinculación oficiosa del Comité de Evaluación y Riesgo y
Recomendación de Medidas (CERREM). En su lugar, TUTELAR los derechos
fundamentales a la vida y a la seguridad personal.
SEGUNDO.-
ORDENAR a la
Unidad Nacional de Protección, adscrita al Ministerio del Interior, que dentro
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
providencia, disponga de manera ininterrumpida la continuidad de las medidas de
protección otorgadas al señor Yecid Briñez Poloche, el 29 de agosto de 2007, en
el marco de las medidas cautelares que fueron concedidas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el 2 de octubre de 2003, amparo
que de ser necesario, deberá extenderse a su núcleo familiar. Lo anterior, hasta
cuando subsistan los factores que dieron lugar a su otorgamiento, incluidos los
señalados en esta providencia.
TERCERO.-
ORDENAR a la
Secretaría General de la
Corte, que devuelva al juez de instancia en sobre cerrado, el oficio N°
OFI12-00009175 del 4 de diciembre de 2012 y los documentos anexos, a fin de que
garantice la debida reserva.
CUARTO.-
Por la
Secretaría General de la
Corte, LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Elegido en la
Asamblea Extraordinaria llevada a cabo el 3 de junio de 2012. Cfr. folios 29
a 33 del cuaderno principal.
[2]
Folio 1 del cuaderno principal.
[3]
Ibídem.
[4]
Folio 2 ibíd.
[5]
Aunque estos hechos ocurrieron, según el demandante, el 31 de
julio de 2010, indica que la denuncia fue presentada el 9 de abril del mismo
año.
[6]
El código de registro fue EXT-12-00009770.
[7]
Folio 3 ibíd.
[8]
Folio 4 ibíd.
[9]
Folio 72 ibíd.
[10] Folio
85 ibíd.
[11] El
esquema de seguridad asignado fue tipo 1, que incluye (i) un vehículo
corriente; (ii) un conductor; y (iii) un escolta (Decreto 4912 de 2011, art.
11, Nral. 1°).
[12] Refiere
que ha gozado de medidas materiales de protección consistentes en 51 apoyos de
transporte, 29 tiquetes aéreos nacionales, 3 apoyos de reubicación, un chaleco
antibalas, un medio de comunicación (celular), un vehículo corriente y dos
unidades de escoltas.
[13] Se
refiere a la realidad de la amenaza, la individualidad de la amenaza, la situación
específica del amenazado, el escenario en que se presentan las amenazas y la
inminencia del peligro.
[14] Folio
34 del cuaderno de revisión.
[15] Por
tratarse de un tema que esta Sala de Revisión abordó en la sentencia T-234 de 2012,
M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, reiterará la jurisprudencia allí
expuesta.
[16] Véanse las sentencias
T-728 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-339 de 2010,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, T-134 de 2010,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla, T-1037 de 2008,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-1254 de 2008,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-1101 de 2008,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-496 de 2008,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-1037 de 2006,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-686 de 2005,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-683 de 2005,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-634 de 2005,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-524 de 2005,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-719 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[17] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[18] M.P. Juan Carlos Henao
Pérez.
[19] T-719 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[20] Ibídem.
[21] Ibíd.
[22] Así por ejemplo, la
Corte en la Sentencia T-719 de 2003, M.P Manuel José Cepeda Espinosa, señaló
que el Constituyente expresamente proscribió la sujeción de las personas a
ciertos riesgos que consideró inaceptables: el riesgo a ser sometidas a
tortura, desaparición forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes
(art. 12 C.P), el riesgo de ser sometidas a esclavitud, servidumbre o trata
(art. 17 C.P), el riesgo de ser molestadas por sus convicciones o creencias
(art. 18 C.P), el riesgo de ser molestadas directamente en su persona o en su
familia (art. 28 C.P), el riesgo de ser objeto de persecución en forma tal que
deban buscar asilo (art. 34 C.P), los múltiples riesgos a los que están
expuestos los niños, entre ellos los peligros patentes de “toda forma de
abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación
laboral o económica y trabajos riesgosos” (art. 44,
C.P.), los múltiples riesgos a los que se enfrentan las personas de la tercera
edad, especialmente en casos de mala alimentación (art. 46), o los innegables
peligros a los que están sometidos quienes desarrollan actividades
periodísticas en nuestro país (art. 73).
[23] Ibídem.
[24] T-719 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[25] M.P. Juan Carlos Henao
Pérez.
[26] Esto es así si se parte
de que el derecho a la seguridad personal es aquel que faculta a las personas
que están sometidas a amenazas a obtener protección especial por parte del
Estado.
[27] Como se verá más
adelante, dependiendo de la intensidad de la amenaza, se vulneran diferentes
derechos fundamentales. En el nivel de amenaza ordinaria, se vulnera el derecho
a la seguridad personal mientras que el nivel de amenaza extrema, también se
inicia la violación de los derechos a la vida y a la integridad personal.
[28] Así, en el nivel de
amenaza ordinaria, otros derechos, diferentes a la vida y a la integridad
personal, pueden estar siendo afectados como, por ejemplo, el derecho a la
libertad en el caso de una amenaza de secuestro.
[29] Otro problema de índole
conceptual advertido por la Corte, es que cuando la persona está sometida a un
riesgo ordinario, no tiene derecho a obtener protección en virtud del principio
de igualdad ante las cargas públicas, pues se trata de un título jurídico de
imputación en el que el Estado en desarrollo de una actividad legítima, crea
una amenaza excepcional que perjudica a un ciudadano o a un grupo específico de
ciudadanos.
[30] T-339 de 2010,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[31] ibídem.
[32] “[c]arácter normativo
y aplicación directa de la
Constitución son en realidad cuestiones diferentes, aunque íntimamente
relacionadas. Que una Constitución es normativa significa sencillamente que es
vinculante, o en oposición a lo que ocurrió en el pasado, que no es
programática. Que goza de aplicación directa supone además que su contenido
prescriptivo puede hacerse valer en todo caso de conflictos, sin necesidad de
la llamada interpositio legislatoris.” PRIETO SANCHÍS, Luis, Justicia
constitucional y derechos fundamentales, Trotta, Madrid, 2009, p. 111.
[33] T-719 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[34] T-225 de 1993,
M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[35] Folios 36 y 37 del
cuaderno principal. Según el Convenio 169 de la
OIT, el reconocimiento personal y comunitario sobre la identidad étnica,
descansa en la existencia de rasgos culturales y sociales compartidos por los
miembros del grupo que los diferencien de los demás sectores sociales y que
estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o
por una legislación especial (elemento objetivo), y de la existencia de
una identidad grupal que lleve a los individuos a asumirse como miembros de una
específica colectividad (elemento subjetivo). Por tanto, la
Corte en sentencia T-853 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, destacó que
por la trascendencia del reconocimiento personal y comunitario sobre la
identidad étnica, las certificaciones expedidas por distintas instituciones que
pretendan acreditar dicha condición, “sólo tienen la función de corroborar
el hecho referido.”
[36] T-376 de 2012,
M. P. María Victoria Calle Correa. Sentencia del caso Xákmok Kásek v.
Paraguay de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 24 de agosto de
2010 (párr. 269), que sobre el particular precisó: “El principio de la
protección igualitaria y efectiva de la ley y de la no discriminación
constituye un dato sobresaliente en el sistema tutelar de los derechos humanos
consagrado en varios instrumentos internacionales y desarrollado por la
doctrina y la jurisprudencia. En la actual etapa de la evolución del derecho
internacional, el principio fundamental de igualdad y no discriminación ha
ingresado en el dominio jus cogens. Sobre él descansa el andamiaje jurídico del
orden público nacional e internacional y pernean todo el ordenamiento
jurídico.”
[37] Folios 17 y 18 y 27 y 28
del cuaderno principal.
[38] M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[39] En esa oportunidad, la Vicepresidencia de la República de Colombia (Programa Presidencial de Derechos Humanos y
Derecho Internacional Humanitario), coadyuvó la solicitud de asignación de
teléfonos móviles, y puso de presente “[l]a situación de riesgo por la cual
atraviesan las Organizaciones Indígenas al sur del Tolima ha podido ser
verificada por el Programa Presidencial de Derechos Humanos, razón por la que
vemos la necesidad de coadyuvar dicha petición, más aún cuando esta
organización nos ha dado a conocer que los grupos al margen de la ley que
operan en esta zona dieron muerte a un indígena de AICO y han originado el desplazamiento
de otros miembros de esta comunidad, aumentando así el caso de hechos
violentos, los cuales se están monitoreando desde la
Comisión Intersectorial de Derechos Humanos y DIH para el departamento del
Tolima y de las cuales ustedes son partícipes en compañía de la
Oficina para Asuntos Indígenas.”
[40] El esquema de seguridad
fue asignado por el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER), en
sesión del 29 de agosto de 2007.
[41] M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[42] En: http://www.amnesty.org/es/region/colombia/report-2012#section-32-9
[43] En: http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2013/007.asp
[44] En: http://www.cidh.org/medidas/2003.sp.htm
[45] T-558 de 2003,
M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-786 de 2003,
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-524 de 2005,
M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[46] T-558 de 2003,
M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[47] Ídem.
[48] Para el
momento de la presentación de la acción de tutela, el hijo del actor (Yeltsin
Edelmar Briñez Lezama), era destinatario del esquema de protección tipo uno,
que en los términos del Decreto 4912 de 2011 (art. 11, numeral 1°,
literal a), incluye: (i) 1 vehículo automotor; (ii) 1 conductor; y (iii) 1
escolta.