T-360-00
Sentencia T-360/00
Sentencia T-360/00
PLAN OBLIGATORIO
DE SALUD-Mora en el pago
de aportes da lugar a la suspensión de servicios por EPS
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Mora
en el pago de aportes por empleador da lugar a la suspensión de servicios por
EPS
Referencia: expediente T-266721
Acción de tutela
incoada por Rocío del Pilar Restrepo Camacho contra el Seguro Social.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil (2000).
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86
y  241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso
de revisión del fallo dictado en el asunto de la referencia por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá -Sala Civil-.
I. ANTECEDENTES
Rocío del Pilar
Restrepo Camacho incoó acción de tutela contra el Seguro Social, por estimar
violados sus derechos a la vida y a la seguridad, así como los principios de
solidaridad y de dignidad humana.
Afirmó la
peticionaria que según diagnóstico médico, padece osteomelitis en su fémur
izquierdo, que se recomendó hospitalización -debido a que los antibióticos
recetados debían aplicarse vía endovenosa-, y que se ordenó la práctica de una
cirugía para eliminar la infección.
Aseveró que ha sido
remitida de una institución a otra porque no existen contratos vigentes con el
Seguro Social, entidad a la cual se encuentra afiliada. La demandante afirmó
que ha pasado mucho tiempo sin que se le brinde la atención que requiere.
Solicitó al juez de
tutela que ordenara al ente demandado la hospitalización y la práctica de la
cirugía en la institución que pueda prestar esos servicios de manera eficiente,
y que le brinden de manera inmediata, oportuna y continua, sin trabas ni
condiciones, todos los servicios médicos requeridos para su tratamiento.
Al proceso se
aportaron varios certificados médicos e historia clínica de la paciente. En uno
de ellos consta que a la actora se le practicó reemplazo total de rodilla
izquierda el 28 de enero de 1995 y que se produjo infección profunda, por lo
que  el 25 de octubre de ese año se requirió "el manejo con lavados
quirúrgicos y antibiticoterapia de acuerdo a (sic) resultados de cultivos de la
secreción purulenta por lo cual ingresa para retiro de prótesis de rodilla
izquierda" (fl. 9).
Se anexaron copias
de diagnósticos médicos, en los que consta que la peticionaria padece osteomelitis
del fémur izquierdo.
Por su parte, el
Seguro Social alegó que no se le podía brindar a la demandante la atención
requerida, por cuanto ésta no se encontraba al día en el pago de aportes. Dicho
ente aseguró que el 16 de octubre de 1999 le fue entregada a la actora la orden
de atención médica en la Clínica Carlos Lleras, pero que según la misma actora
lo informó, no ha podido cumplir la cita, por cuanto no tiene el recibo de pago
vigente que acredite el derecho a los servicios médicos de la EPS.
El Seguro Social
aportó copia de la relación de novedades del sistema de autoliquidación de
aportes mensuales, según la cual se han dejado de cotizar por los siguientes
meses: septiembre de 1995, enero y noviembre de 1996, y febrero de 1998.
Además, el ente
demandado alegó que no estaba en peligro el derecho a la vida.
II. DECISION
JUDICIAL QUE SE REVISA
La Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, mediante fallo
del 22 de octubre de 1999, negó la protección solicitada. Anotó el Tribunal que
los derechos a la salud y a la seguridad social pueden adquirir, en ciertos
eventos, el carácter de fundamentales por conexidad con el derecho a la vida,
pero agregó que no podía ignorar los argumentos expuestos por la EPS, en el
sentido que el derecho que tiene el afiliado de exigir la prestación de los
servicios médicos requiere una contraprestación que consiste en el pago puntual
de los aportes con los cuales el sistema de seguridad social funciona.
Analizadas las pruebas,
el Tribunal consideró:
"De todo cuanto viene de ser analizado
queda en evidencia el hecho, cardinal, de que si bien se negó la prestación del
servicio médico por parte de la EPS del Seguro Social, ello obedeció a una
razón de orden legal fundamentada en la desatención por la  accionante al pago
de los aportes a los cuales estaba obligada. Y pese a ello, se le entregó la
orden de atención médica para la Clínica en la cual sería tratada médicamente
desde el 16 de octubre, sujeta al cumplimiento de la correlativa obligación que
viene de indicarse".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
La mora en el
pago de aportes al sistema de seguridad social en salud, da lugar a la
suspensión de los servicios por parte de la EPS
Esta Corte comparte
plenamente el análisis del tribunal de instancia respecto de la naturaleza
variable de los derechos a la seguridad social y a la salud, en cuanto ellos
pueden tenerse como fundamentales por conexidad con otros derechos de esta
índole.
Por otra parte, la
Sala reitera que cuando el afiliado no se encuentra al día en el pago de
aportes destinados al sistema de seguridad social -como en este caso resultó
demostrado, pues la demandante se encuentra en mora de cancelar varios
períodos-, es razonable que se suspenda la atención del plan obligatorio de
salud.
Ahora bien, es
pertinente anotar que si la mora obedece a la negligencia patronal, el
empleador deberá asumir todos los costos que genere la atención de la salud del
trabajador (ver artículos 22, 23, 161 y 210 de la Ley 100 de 1993).
Cabe recordar que
mediante Sentencia C-177 de 1998 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), la
Sala Plena de esta Corporación avaló la constitucionalidad del artículo 209 de
la Ley 100, el cual prevé las consecuencias que trae consigo el incumplimiento
de la obligación patronal, según el cual dicha omisión genera la suspensión de
la afiliación y del derecho a la atención del plan de salud obligatorio. Dicha
norma fue declarada exequible bajo los siguientes pautas interpretativas:
"25- Finalmente, en relación con la
proporcionalidad de la medida, la Corte considera que es necesario distinguir
las dos consecuencias previstas por la norma, ya que ésta establece no sólo la
interrupción de la prestación del servicio sino incluso la suspensión de la
afiliación,
Así, la Corte considera que la suspensión de
la afiliación aparece desproporcionada ya que afecta la antigüedad del
trabajador en el sistema, lo cual podría, en determinados casos, obstaculizar
el no acceso a determinados servicios sanitarios. En efecto, conforme al
artículo 164 de la Ley 100 de 1993, el acceso a la prestación de algunos
servicios de alto costo “podrá estar sujeto a períodos mínimos de cotización
que en ningún caso podrán exceder 100 semanas de afiliación al sistema, de las
cuales al menos 26 semanas deberán haber sido pagadas en el último año.” Por
ende, la Corte considera que es excesivo que se imponga la suspensión de la
afiliación a un trabajador y a su grupo familiar por una conducta que es
imputable a su empleador, que no efectuó los aportes que le correspondían, y a
la propia EPS, que fue negligente en sus deberes de vigilancia.
Por el contrario, la interrupción de los
servicios por parte de la EPS es proporcionada ya que en el fondo no limita el
acceso a las prestaciones de salud del trabajador, caso en el cual realmente se
estaría restringiendo en forma grave su derecho a la salud, sino que
simplemente desplaza la responsabilidad para su prestación, que ya no
corresponderá a la EPS sino al propio patrono pues, conforme al parágrafo del
artículo 161 de la Ley 100 de 1993, la atención de los accidentes de trabajo,
riesgos y eventualidades por enfermedad general, maternidad y accidentes de
trabajo y enfermedad profesional serán cubiertos en su totalidad por el patrono
si éste no ha efectuado la inscripción del trabajador o no ha girado
oportunamente las cotizaciones a la entidad de seguridad social
correspondiente. Es cierto que todo el sistema de seguridad social está
estructurado sobre la idea de que las entidades idóneas para satisfacer las
prestaciones en salud son las EPS y las IPS. Y esa presunción es razonable, ya
que la mayor parte de los patronos no tiene la competencia técnica ni la
solvencia financiera para garantizar efectivamente a sus trabajadores las
prestaciones sanitarias definidas por la ley. Sin embargo, no por ello la norma
impugnada es contraria a la Carta, pues debe recordarse que el derecho a la
salud es de amplia configuración legal, por lo cual debe reconocerse al
Congreso la posibilidad de regular de distintas formas el acceso a la salud. En
estos casos no procede un examen estricto de proporcionalidad pues la propia
Constitución ha deferido a la ley la delimitación misma de gran parte del
contenido del derecho. Por todo lo anterior, la Corte considera que en
principio se ajusta a la Carta que, en caso de mora patronal, se autorice la
interrupción de los servicios por la EPS a los asalariados, tal y como lo prevé
la norma impugnada.
(...)
La interpretación conforme a la Carta de
la norma acusada.
29- En ese orden de ideas, la Corte entiende
que en principio la regla prevista por la norma impugnada, según la cual la
falta de pago de la cotización implica la suspensión de los servicios por parte
de la EPS es válida, por cuanto de todos modos el patrono responde por las
prestaciones de salud y el Legislador tiene una amplia libertad para regular la
materia. Sin embargo, en determinados casos, y si está de por medio un derecho
fundamental, y el juez considera que no es posible que el patrono preste el
servicio de salud necesario para evitar un perjuicio irremediable, puede ser
procedente que se ordene a la EPS, como lo ha hecho la Corte en algunas de sus
decisiones de tutela, que atienda al trabajador y repita contra el patrono que
ha incumplido.
Igualmente, la Corte también considera que en
aquellos eventos en que se verifique que es verdaderamente imposible que el
patrono que ha incurrido en mora pueda responder por las prestaciones de salud,
la aplicación de la norma puede resultar inconstitucional incluso si no está en
juego un derecho fundamental, ya que en tal caso habría una restricción
desproporcionada del derecho a la salud del trabajador,  pues éste habría
cotizado las sumas exigidas por la ley, y sin embargo no puede reclamar los
servicios a que tiene derecho. Por ende en tales eventos, la Corte considera
que también podría el trabajador exigir la prestación sanitaria a la EPS, la
cual podrá repetir contra el patrono.
30- Esto muestra pues que la norma acusada es
exequible en el entendido de que mantiene una responsabilidad subsidiaria de
las EPS a fin de proteger el derecho a la salud del trabajador, frente a la
responsabilidad primaria que recae en el patrono. Esta responsabilidad
originaria del empleador en caso de mora encuentra fundamento no sólo en
elementales principios de responsabilidad sino en la propia Carta. En efecto,
el artículo 53,  que regula los principios mínimos del derecho laboral, señala
que se debe garantizar al trabajador la seguridad social. Se entiende entonces
que esa norma constitucional, que se proyecta esencialmente en el ámbito de las
relaciones entre patrono y empleado, está estableciendo que el responsable
primario de garantizar la seguridad social de los trabajadores es el propio
patrono, lo cual armoniza con el sistema diseñado por la Ley 100 de 1993, según
la cual éste tiene a su cargo la obligación de afiliar a sus trabajadores al
sistema. Por ende, en caso de incumplimiento de este deber legal "aquellos
asumen directamente la responsabilidad de prestar el servicio" (artículo
161 de la Ley 100 de 1993).
31- Finalmente, la Corte entiende que en
situaciones de mora patronal, esta obligación de prestar los servicios de
salud, ya sea directamente y en forma primaria por el patrono, o
subsidiariamente por las EPS en determinados eventos, cubre también al grupo
familiar del trabajador. En efecto, la especial protección constitucional que
se le brinda al núcleo familiar (CP arts 5º y 42) impone al Estado y a la
sociedad la garantía de su protección integral. Por ello es natural que, en
desarrollo de ese mandato, se establezca que los beneficios que se establecen
para el trabajador afiliado a los sistemas se aplican también a su familia, tal
y como lo señala el artículo 163 de la Ley 100 de 1993, que dispuso que el plan
de salud obligatorio de salud tendrá cobertura familiar. Por ende, si la mora
patronal acarrea la suspensión de los servicios de salud para la familia del
trabajador, es natural que el patrono deba primariamente también responder por
tales servicios, pero que, por la responsabilidad compartida, las EPS deban, en
los casos mencionados en los anteriores fundamentos de esta sentencia,
responder subsidiariamente.
(...)
Decisión a tomar
33- Conforme a lo anterior, la Corte concluye
que el primer segmento del artículo 209 de la Ley 100 de 1993, según el cual
“el no pago de la cotización en el sistema contributivo producirá la suspensión
de la afiliación y al derecho a la atención del plan de salud obligatorio” es
claramente constitucional cuando se trata de la suspensión de servicios en caso
de personas no vinculadas a través de relación laboral, esto es de pensionados,
jubilados y trabajadores independientes, pues ellos directamente deben realizar
los pagos de las correspondientes cotizaciones. Por el contrario, y como se ha
visto en los anteriores fundamentos de esta sentencia, es necesario condicionar
el alcance de esta norma a fin de adecuarla a la Carta, cuando se trata de
trabajadores dependientes y a servidores del Estado, pues una aplicación
literal puede transgredir los artículos 13, 49 y 83 de la Constitución. Es por
ello que se declarará la exequibilidad condicionada de ese aparte.
Así, y como se precisó en el fundamento 25,
la suspensión de la afiliación resulta desproporcionada en estos casos. Por el
contrario, las interrupción de los servicios de salud por la EPS es conforme
con la Carta, pero con las precisiones efectuadas en los fundamentos 29 a 31 de
esta sentencia, esto es, que el patrono asume la obligación primaria de prestar
tales servicios al trabajador y a su grupo familiar y que subsiste una
responsabilidad subsidiaria de la EPS en determinados eventos.
34- En relación con la parte final del
artículo 209 de la Ley 100 de 1993, que dispone expresamente que "por el
período de la suspensión, no se podrán causar deuda ni interés de ninguna
clase", la Corte considera que es necesario también condicionar su
constitucionalidad por las siguientes razones:
De acuerdo con el artículo 49 de la
Constitución sólo la atención básica de salud debe ser gratuita para todas las
personas, por ende es razonable que el incumplimiento de una obligación
pecuniaria en este campo origine las consecuencias económicas que le
garanticen, a la entidad que debe responder por el servicio, la estabilidad y
el equilibrio del sistema. Además, el artículo 365 de la Constitución dispone
que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios
públicos, el cual debe leerse en concordancia con el artículo 2º de la Carta que
dispone como fin de nuestro Estado la efectividad de los derechos consagrados
en la Constitución. Por tal razón, si no existen serias consecuencias contra el
empleador o el individuo que incumple, no se garantiza "a todas las
personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de
la salud" (CP art. 49). Finalmente, no debe olvidarse que el actual
sistema de seguridad social en salud se diseñó para también favorecer a las
personas sin capacidad de pago, pues a través del fondo de solidaridad se busca
hacer efectivo el derecho a la salud de quienes objetivamente no pueden cotizar
en el sistema. Por ende, si no existen mecanismos jurídicos que garanticen el
pago efectivo de la cotización de quienes pueden hacerlo, se desconoce el deber
ciudadano de solidaridad social que contempla el numeral 2º del artículo 95
constitucional. Por todo lo anterior, la Corte considera que en aquellos casos
en que el incumplimiento es imputable al patrono, entonces no existe ninguna
razón para que se lo excluya del pago de intereses, pues ello constituye una
invitación a eludir el pago de esas contribuciones parafiscales.
Por el contrario, en el caso  de los
trabajadores independientes y pensionados, la Corte considera que es razonable
el mandato según el cual durante el periodo de la suspensión, no se podrá
causar deuda ni interés de ninguna clase. En efecto, en tales eventos, la
suspensión de la afiliación constituye una consecuencia drástica para la
persona afectada, por lo cual se justifica que se lo exima del pago de
intereses, a fin de no hacer excesivamente gravosa su posterior vinculación  al
sistema de salud.  Por ende, también se condicionará la exequibilidad de esta
frase". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-177 del 4 de
mayo de 1998. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero)
Así, pues, siguiendo
los anteriores criterios, la Sala encuentra que, en el presente caso, la
conducta del Seguro Social es legítima, pues su negativa a brindar la atención
requerida obedece al incumplimiento, por parte de la demandante o de su
empleador, de la obligación de girar oportunamente los aportes a un sistema que
cuenta con recursos escasos, y que se guía por principios de eficiencia,
universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación (artículo 2 de
la Ley 100 de 1993). Sin los aportes de quienes tienen capacidad contributiva,
sería imposible el funcionamiento del mismo bajo los anotados postulados. Por
tanto, se confirmará el fallo de instancia, por medio del cual se negó el
amparo solicitado.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR el fallo proferido el 22 de octubre de 1999 por la Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, mediante el cual
se negó el amparo solicitado.
Segundo.- DAR
cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                             FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General