T-653-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-653/13
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LA
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Hecho superado y daño consumado
La carencia actual de objeto tiene lugar, en la medida
en que la finalidad de la acción de tutela es garantizar la protección del derecho
fundamental de quien invoca el amparo. La carencia actual de objeto por hecho
superado se configura cuando entre el momento de la interposición de la acción
de tutela y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión
contenida en la demanda de amparo. En otras palabras, aquello que se pretendía
lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo
diera orden alguna. En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha
comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que
componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo
pedido en tutela. De otra parte, la carencia actual de objeto por daño
consumado se presenta cuando no se reparó la vulneración del derecho, sino por
el contrario, a raíz de su falta de garantía se ha ocasionado el daño que se
buscaba evitar con la orden del juez de tutela, de modo tal que ya no es
posible hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro y lo
único que procede es el resarcimiento del daño originado en la vulneración del
derecho fundamental.
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-No
impide a la Corte Constitucional pronunciamiento de fondo sobre la existencia
de una violación de derechos fundamentales y futuras violaciones
Es necesario reiterar que la existencia
de una carencia actual de objeto no es óbice para que la Corte analice si
existió una vulneración y, en esa medida, determine el alcance de los derechos
fundamentales cuya protección se solicita.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance y contenido
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia de tutela como
mecanismo de protección cuando adquiere rango fundamental
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia excepcional
La Sala debe insistir en que como regla general la
tutela no procede como mecanismo principal contra actos expedidos por una
autoridad administrativa pues para ello se han previsto otros instrumentos
judiciales, sin embargo, sólo de manera excepcional esta acción procede
transitoriamente cuando se compruebe la existencia de un perjuicio
irremediable.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Procedencia
excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO ADELANTADO POR
ENTIDADES DE CONTROL AMBIENTAL-Marco jurídico
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Cualquier persona puede
intervenir dentro del procedimiento sin demostrar interés jurídico alguno
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Importancia de las
notificaciones y la publicidad de los actos administrativos, especialmente
cuando afectan a terceros
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Obligación de notificar no
solo a los directamente interesados sino a terceros tanto determinados como
indeterminados
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Notificación en debida forma
para la garantía del debido proceso y derecho de defensa
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por cuanto no se
notificó de la suspensión de proyecto de vivienda de interés social a la
accionante como parte interesada
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO
SUPERADO-Caso
en que se notificó a la accionante de la suspensión del proyecto de vivienda
por orden de juez instancia
Referencia:
expediente T-3.931.914
Acción de tutela presentada María Carmen
Quintero Muñoz en nombre propio y representación de sus hijos menores de edad
contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial
La Macarena -Cormacarena- e Inversiones Grupo Casa Nova
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil
trece (2013).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas
Silva y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos en
primera instancia por el Juzgado Quinto Penal Municipal de Villavicencio, el 19
de noviembre de 2012, y en segunda instancia, el 28 de enero de 2013, por el
Juzgado Tercero Penal del Circuito de Villavicencio, dentro del proceso de
tutela de María Carmen Quintero Muñoz contra la Corporación para el Desarrollo
Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena -Cormacarena- e Inversiones
Grupo Casa Nova.
El proceso de la referencia fue seleccionado para
revisión por la Sala de Selección Número Seis, mediante Auto proferido el seis
(6) de junio de dos mil trece (2013).
I. ANTECEDENTES
María Carmen Quintero Muñoz, en nombre propio y
representación de sus dos hijos menores de edad, instauró acción de tutela
contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial
La Macarena -Cormacarena- e Inversiones Grupo Casa Nova. S.A., como mecanismo
transitorio, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al
debido proceso, a la defensa, a la vivienda digna y los derechos fundamentales
de sus hijos, basada en los siguientes
1. Hechos
1.1 María Carmen Quintero Muñoz es madre cabeza de
familia y de ella dependen sus dos hijos menores de edad.
1.2. La Caja de Compensación familiar del Meta
-Cofrem- en julio de 2006 le otorgó a María Carmen Quintero Muñoz un subsidio
familiar de vivienda por $8.568.000, para la adquisición de vivienda de interés
social.
1.3. El 25 de noviembre de 2011 la accionante celebró
promesa de compraventa con la constructora Inversiones Grupo Casa Nova, del
inmueble de interés social en la calle 10 Sur N° 13-20 este, Mz R. casa N° 7 de
la Urbanización Portales de San Diego.
1.4. CORMACARENA mediante resolución PS-GJ
1.2.6.012.0073 del 3 de febrero de 2012, ordenó la suspensión de la obra dentro
del proceso administrativo sancionatorio, al considerar que la construcción se
estaba realizando sobre un humedal que es área protegida.
1.5. Como consecuencia de esa orden de suspensión de
actividades, el representante legal de la constructora ha manifestado la
imposibilidad de terminar la construcción de la vivienda y entregarla a la
demandante.
1.6. CORMACARENA no le ha permitido a la accionante
intervenir en el procedimiento administrativo sancionatorio que adelanta contra
Inversiones Grupo Casa – Nova.
Por los anteriores hechos la señora María Carmen
Quintero Muñoz solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido
proceso y a la vivienda digna de ella y los derechos fundamentales de sus hijos
y pide, en consecuencia, se ordene el levantamiento de la medida cautelar de
suspensión de actividades decretada dentro de la actuación administrativa
seguida por CORMACARENA. Igualmente insta que se ordene al vendedor INVERSIONES
GRUPO CASA NOVA la escrituración del inmueble identificado con la matrícula
inmobiliaria N° 230-151042 y localizado en la Calle 10 Sur N°13-20 Este Manzana
R Casa 7, de la urbanización Portales de San Diego, en la ciudad de
Villavicencio. Asimismo solicita sea vinculada como tercero interesado en el
procedimiento sancionatorio.
2. Respuesta de las entidades accionadas
A.
CORMACARENA
En su respuesta alega que no hay vulneración de
derecho alguno y tampoco existe un perjuicio irremediable, y en todo caso los
derechos alegados por la accionante no corresponde garantizarlos a esa
Corporación ni son atribuciones legales a su cargo. Igualmente, que el inmueble
prometido en venta se encuentra ubicado en un área protegida, siendo la
actividad urbanística desarrollada por Inversiones Grupo Casa Nova contraria a
los principios de conservación fijados por la Corporación. Concluye así que la
acción de tutela es improcedente.
B.
INVERSIONES GRUPO
CASA NOVA
Por su parte, el señor Eduardo Alfonso Nieto Rojas,
actuando en nombre y representación de la firma INVERSIONES GRUPO CASA NOVA, se
atiene a gran parte de los hechos afirmados por la accionante. Asimismo,
manifiesta que la constructora está en posibilidad de oficializar la
escrituración de la vivienda materia de esta tutela una vez se levante la
medida cautelar. Considera que tienen derechos adquiridos por cuanto cuenta con
las licencias de construcción y licencia de urbanismo lo que le permitía la
construcción bajo el manto de la legalidad siendo CORMACARENA quien ha
desconocido tales hechos.
3. Pruebas allegadas al proceso
1.
Fotocopia de la
Cédula de Ciudadanía de María Carmen Quintero Muñoz
2.
Copia de los
registros de nacimiento de Luis Eduardo Barajas Quintero y de Angie Natalia
Barajas Quintero, hijos de la accionante
3.
Copia del oficio N°
07700 del 27 de julio de 2006, mediante el cual Cofrem comunica a la accionante
que le ha sido otorgado un subsidio familiar de vivienda y las condiciones de
adjudicación del mismo.
4.
Copia del Oficio
radicado 540-003365, del  3 de febrero de 2012, en el cual la Jefe Área de
Vivienda y Fonede de Cofrem indica que habiendo acreditado que se encuentra en
proceso de escrituración el inmueble adquirido con la constructora Grupo
Casanova, el subsidio otorgado mediante Acta de adjudicación 037 de 2006 esta
vigente hasta el 1° de marzo de 2012.
5.
Copia del Oficio del
Jefe Área de Crédito de Cofrem, fechado el 23 de noviembre de 2011, en la cual
informa a la señora María Carmen Quintero Muñoz que le ha sido otorgado un
crédito hipotecario por valor de $26.780.000, para la adquisición del inmueble
localizado en la Casa 7 manzana R de la Urbanización Portales de San  Diego en
Villavicencio.
6.
Copia de la Promesa
de compraventa del inmueble localizado en la Calle 10 Sur, N° 13-14 Este,
Manzana R Casa N° 7 Urbanización Portales de San Diego, en Villavicencio,
celebrada el 25 de noviembre de 2011entre María Carmen Quintero Muñoz e
Inversiones Grupo Casa-Nova, representada por el señor Eduardo Alfonso Nieto
Rojas.
7.
Copia de la
Resolución N°5001-1-11-0042 de 15 de Noviembre de 2011 mediante la cual
conceden Licencia de Construcción de obra nueva al Señor Eduardo Alfonso Nieto
Rojas, sobre el predio ubicado en la calle 10 Sur N°
13-04/08/14/20/26/32/38/44/50 Este y Calle 9 Sur N° 13ª-51 Este, para la
construcción de 10 viviendas de interés social en un piso “Urbanización San
Diego”
8.
Copia del Certificado
de Tradición del Inmueble con Matricula Inmobiliaria N° 230-151042, dirección
Urbanización San Diego Manzana R, Lote 7, expedido el 6 de marzo de 2012
9.
Copia de Sentencia de
tutela de fecha dos (2) de Noviembre de 2012 del Juzgado Segundo de Familia
Villavicencio (Meta) interpuesta por la señora Clara Edith Losada Guayara
contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo
(CORMACARENA) e Inversiones Grupo Casa Nova, en la cual se ordena a CORMACARENA
el levantamiento de la medida preventiva sobre el proyecto de Construcción
Urbanización Portales de San Diego de esta ciudad (obrante a folios 61 a 71
cuaderno 3)
4. Sentencia de Primera Instancia
El Juzgado Quinto Penal Municipal de Villavicencio,
mediante sentencia del 19 de noviembre de 2012, concedió el amparo del derecho
al debido proceso, por cuanto a la señora María Carmen Quintero Muñoz no se le
permitió intervenir en la actuación administrativa adelantada por CORMACARENA,
la cual conllevó la afectación de los derechos a la vivienda digna y al mínimo
vital de la accionante y de sus hijos, considerando que se le privó de la
posibilidad de acceder a la vivienda prometida en venta. Añadió el a quo
que las autoridades administrativas desconocieron que por tratarse de una madre
cabeza de familia, el Estado está obligado a brindar especial protección.
5. Impugnación
Contra la Sentencia de Primera Instancia el
representante de CORMACARENA presentó impugnación, en la cual manifiesta su
inconformidad con el amparo otorgado pues desconocía que la accionante tenía
algún derecho sobre el inmueble localizado en la Calle 10 Sur N° 13-20 Este
Manzana R Casa 7, de la urbanización Portales de San Diego, en la ciudad de
Villavicencio y ésta circunstancia no fue informada por la Constructora dentro
de la actuación sancionatoria administrativa. A lo cual añade que, la
Constructora sabía que el predio sobre el cual pretendía adelantar la obra
hacía parte de una zona protegida por tratarse de un humedal.
6. Sentencia de Segunda Instancia
6.1. El Juzgado Tercero Penal del Circuito de
Villavicencio, en decisión del 28 de enero de 2013, revocó el fallo de primera
instancia y declaró improcedente la solicitud de amparo, pues en su criterio la
afectación de los derechos de la accionante se deriva del desconocimiento por parte
de la constructora Inversiones Grupo Casa Nova de las restricciones que afectan
el predio sobre el cual se edificaría la casa  prometida en venta a la
accionante, y que impedían realizar cualquier construcción por ser parte del
área de protección los humedales Kirpas-Pinilla-La Cuerera. No hay entonces,
responsabilidad de CORMACARENA, entidad que en ejercicio de sus funciones y de
manera oportuna había comunicado a la constructora la prohibición de construir
en esa zona.
6.2. También descarta el ad quem la vulneración
del derecho al debido proceso de la señora María Carmen Quintero Muñoz, por
cuanto no fue vinculada al proceso administrativo porque no se encuentra
registrada como propietaria del bien y de la promesa de compraventa surge
apenas una mera expectativa. Por ello, la autoridad accionada vinculó a
Inversiones Grupo Casa Nova, quien ostentaba la calidad de propietaria del
inmueble, constructora que tampoco informó de la existencia del contrato
realizado con la accionante, por lo cual al desconocer que la señora María
Carmen Quintero Muñoz era una posible víctima, no le era posible vincularla a
la actuación administrativa.
7. Actuación en sede de Revisión
7.1. En Septiembre 14 de 2013, el despacho
del Magistrado sustanciador se comunicó telefónicamente con la
señora  María Carmen Quintero, quien manifestó que el tres (3) de
Mayo del presente año, el señor Eduardo Alfonso Nieto Rojas quien es el
representante legal de INVERSIONES GRUPO CASA NOVA otorgó escritura pública
número Novecientos dieciocho (918) de la Notaría Cuarta (4) del Círculo de
Villavicencio sobre el inmueble objeto de la tutela singularizado con cédula
catastral No. 50001-00-17-0936-009-000, ubicado en la Calle 10 Sur No. 13-40
Este Manzana R Casa 7, de la Urbanización Portales de San Diego en la ciudad de
Villavicencio (Meta).
7.2. Igualmente, en fecha 14 de septiembre de 2012, la
señora María Carmen Quintero remitió vía correo electrónico, copia escaneada de
la escritura pública número Novecientos dieciocho (918) de la Notaría Cuarta
(4) del Círculo de Villavicencio, donde consta la compraventa de vivienda de
interés social y constitución de hipoteca del bien materia de esta tutela
descrito en el párrafo anterior según obra en folios 8 a 27 del cuaderno 1.
7.3. En
Septiembre 14 de 2013, el despacho del Magistrado sustanciador, se comunicó
telefónicamente con el representante legal de la empresa Inversiones GRUPO CASA
NOVA en la cual manifestó que a raíz del levantamiento de la medida cautelar
actualmente se había finalizado la construcción de las casas de la manzana R
sobre una de las cuales la señora María del Carmen Quintero Núñez tenía la
promesa de compraventa y actualmente era de propiedad de ella.
7.4.
El señor Eduardo Alfonso Nieto Rojas envió copias de las siguientes actuaciones:
a.
Copia
de la Sentencia de veintinueve (29) de enero de 2013 del Tribunal Superior de
Villavicencio, Sala Civil Familia que decide la impugnación de la providencia
del juzgado Segundo de Familia Villavicencio del (5) de diciembre de 2012 que ordenaba
levantar las medidas preventivas decretadas sobre el proyecto de construcción
Urbanización Portales de San Diego en la que confirma dicha decisión y además
ordena dejar sin efecto todo lo actuado con posterioridad al acto
administrativo No. PS-GJ.1.2.6.12.0073 de fecha 3 de febrero de 2012. (obrante
a folios 32 a 38 cuaderno 1)
b.
Copia
del Auto PS-GJ 1.2.64.13.0043 de fecha treinta y uno (31) de enero de 2013 “Por
medio del cual se deja sin valor ni efectos jurídicos las actuaciones
administrativas de carácter sancionatorio posteriores a la resolución de
apertura número PS.GJ 1.2.6.12.0073 de febrero de tres (3 )de 2012 y se dictan
otras disposiciones” expedido por CORMACARENA. (obrante a folios 28 a 31
cuaderno 1)
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala Octava de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional es
competente para revisar los fallos de tutela
adoptados en los procesos de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 y 34 del Decreto
2591 de 1991.
2. Presentación del caso, planteamiento del asunto
objeto de revisión y problema jurídico
La señora María Carmen Quintero Núñez interpuso acción
de tutela en contra de CORMACARENA y de Inversiones GRUPO CASA NOVA en la que
solicitó la protección de sus derechos y los de sus hijos a la vivienda y al
debido proceso. La accionante estima vulnerados estos derechos por la decisión
de CORMACARENA que obligó a la suspensión de la construcción del condominio de
casas que adelantaba el GRUPO CASA NOVA, en tanto que ella había firmado
promesa de compraventa respecto de una de las viviendas que harían parte de la
obra suspendida. Igualmente estimó que se vulneraron sus derechos por no
haberle sido comunicada la actuación administrativa sancionatoria ambiental
como tercero afectado.
Problema Jurídico
Corresponde a la Sala determinar si se vulneró el
derecho a la vivienda digna, así como el derecho al debido proceso de la
accionante y de sus hijos por la decisión administrativa de CORMACARENA que
ordenó suspender la construcción del inmueble -vivienda de interés social-
prometido en venta a la accionante por Inversiones GRUPO CASA NOVA, cuando tal
decisión, que no fue comunicada a los terceros afectados con la medida, se
fundamentó en el ejercicio de las funciones encaminadas a la preservación del
área de protección de un humedal.
Nótese, sin embargo, que durante el trámite, a la
señora María Carmen Quintero Núñez, se le otorgó escritura pública sobre el
bien inmueble materia de esta tutela, y CORMACARENA dictó resolución donde
retrotrajo las actuaciones al comienzo de lo actuado resolviendo hacer la
respectiva notificación a la accionante.
Es pertinente entonces, verificar si en el caso bajo
estudio, la Corte se encuentra frente a la figura de la carencia actual de
objeto por hecho superado, para así establecer si existió o no vulneración de
los derechos fundamentales de la accionante, y si el fallo de los jueces de instancia
respondió adecuadamente a los mandatos constitucionales y legales.[1]
3. Cuestión previa. Carencia actual de objeto
La carencia actual de objeto tiene lugar, en la medida
en que la finalidad de la acción de tutela es garantizar la protección del
derecho fundamental de quien invoca el amparo. Es decir, es, en principio, una
finalidad subjetiva. Existiendo carencia de objeto “no tendría sentido
cualquier orden que pudiera proferir esta Corte con el fin de amparar los
derechos del demandante, pues en el evento de adoptarse ésta, caería en el
vacío por sustracción de materia”[2].
La Corte ha señalado al respecto:
“Esta Corporación, al interpretar el
contenido y alcance del artículo 86 de la Constitución Política, en forma
reiterada ha señalado que el objetivo de la acción de tutela se circunscribe a
la protección inmediata y actual de los derechos fundamentales, cuando estos
resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades
públicas, o de los particulares en los casos expresamente consagrados en la
ley.
Así las cosas, se tiene que el propósito
de la tutela, como lo establece el mencionado artículo, es que el Juez
Constitucional, de manera expedita, administre justicia en el caso concreto,
profiriendo las órdenes que considere pertinentes a la autoridad pública o al
particular que con sus acciones han amenazado o vulnerado derechos
fundamentales y procurar así la defensa actual y cierta de los mismos.
No obstante, cuando la situación de hecho
que causa la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se
encuentra superada, la acción de tutela pierde toda razón de ser como mecanismo
más apropiado y expedito de protección judicial, por cuanto la decisión que
pudiese adoptar el juez respecto del caso concreto resultaría a todas luces
inocua, y por consiguiente contraria al objetivo constitucionalmente previsto
para esta acción”.[3]
Mediante sentencia T-533 de 2009, esta Corporación
manifestó que el fenómeno de la carencia actual de objeto tiene como
característica esencial que la orden del juez de tutela relativa a lo
solicitado en la demanda de amparo no surtiría ningún efecto. Lo anterior, como
resultado de dos eventos: el hecho superado o el daño consumado.
La carencia actual de objeto por hecho superado se
configura cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y
el momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida en la
demanda de amparo. En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante
la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden
alguna. En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha comprendido la
expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la
expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en
tutela.
En dicho sentido, esta Corporación ha señalado que no
es perentorio para los jueces de instancia, aunque sí para la Corte en sede de
revisión, como juez de máxima jerarquía de la jurisdicción constitucional, el
deber de determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se
solicita e incluir en la argumentación de su fallo el análisis sobre la
vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda. Sin embargo,
puede hacerlo, tal como lo prescribe el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991,
sobre todo si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de
los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta
de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para
condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena
de las sanciones pertinentes, si así lo considera. De otro lado, lo que sí
resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la
demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo. Esto es,
que se demuestre el hecho superado.
De otra parte, la carencia actual de objeto por daño
consumado se presenta cuando no se reparó la vulneración del derecho, sino por
el contrario, a raíz de su falta de garantía se ha ocasionado el daño que se
buscaba evitar con la orden del juez de tutela, de modo tal que ya no es
posible hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro y lo
único que procede es el resarcimiento del daño originado en la vulneración del
derecho fundamental.
Por regla general, la acción de tutela tiene un carácter
eminentemente preventivo más no indemnizatorio. Es decir, su fin es que el juez
de tutela, dé una orden para que el peligro no se concrete o la violación
concluya, previa verificación de la existencia de una vulneración o amenaza de
un derecho fundamental; sólo excepcionalmente se permite ordenar algún tipo de
indemnización.  En este orden de ideas, en caso de que se presente un daño
consumado, cualquier orden judicial resultaría inocua o, lo que es lo mismo,
caería en el vacío pues no se puede impedir que se siga presentando la
violación o que acaezca la amenaza. La única opción posible es entonces la
indemnización del perjuicio producido por causa de la violación del derecho
fundamental, la cual, en principio, no es posible obtener mediante la mencionada
vía procesal.
Así mismo, advierte la Sala que es posible que la
carencia actual de objeto no se derive de la presencia de un daño consumado o
de un hecho superado sino de alguna otra circunstancia que determine que,
igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda
de amparo no surta ningún efecto. A manera de ejemplo, ello sucedería en el
caso en que, por una modificación en los hechos que originaron la acción de
tutela, el accionante perdiera el interés en la satisfacción de la pretensión
solicitada o ésta fuera imposible de llevar a cabo.
Como ya fue señalado, es necesario reiterar que la
existencia de una carencia actual de objeto no es óbice para que la Corte
analice si existió una vulneración y, en esa medida, determine el alcance de
los derechos fundamentales cuya protección se solicita. En consideración a lo
anterior, esta Sala de Revisión entrará a determinar si la conducta de los
demandados configuró la vulneración de los derechos fundamentales de la
demandante y de sus hijos.
Para analizar si existió la vulneración de los
derechos de la ciudadana accionante, la Sala Octava adoptará el siguiente orden
expositivo: (i) Alcance y contenido del derecho a la vivienda digna, (ii)
Procedibilidad excepcional de la acción tutela contra actos administrativos,
(iii) Debido proceso y marco jurídico aplicable al caso concreto en actuaciones
adelantadas por entidades de control ambiental para (iii) finalmente,
pronunciarse respecto de la viabilidad del amparo de los derechos de la señora
Quintero.
4. El derecho a la vivienda digna. Alcance y
contenido. Reiteración jurisprudencia
El derecho a una vivienda digna se ha
entendido como aquél dirigido a suplir la necesidad humana de “disponer de un
sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que revist[a] las características para
poder realizar de manera digna el proyecto de vida”[4]. Mediante
este derecho, se reconoce a las personas la posibilidad de tener un espacio
físico que, de acuerdo a su calidad de vida, les permita resguardarse y
protegerse de amenazas externas. Nuestra Carta Política en su artículo 51 ha
consagrado lo siguiente:
ARTICULO 51. Todos
los colombianos tienen derecho a la vivienda digna. El Estado fijará las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de
vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y
formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”
Inicialmente la Corte consideró que del
tenor de este artículo, se desprendía la naturaleza prestacional de este
derecho, al requerirse la existencia de regulaciones normativas para su
realización, razón por la cual no era exigible su satisfacción de forma directa
o inmediata; por ello, en principio, se consideraba que su protección como
derecho independiente no resultaba procedente a través de la tutela.
No obstante, en distintas ocasiones esta
Corporación, en reiterada jurisprudencia, consideró que la posibilidad de
poseer una vivienda en condiciones dignas podía ser objeto de protección
excepcional a través de la acción de tutela. A este respecto, la Corte expresó:
“Ahora bien, aunque se ha
dicho que el derecho a la vivienda digna no es exigible directamente por vía de
tutela, lo cierto es que esta restricción desaparece cuando su quebrantamiento
vulnera o pone en peligro derechos fundamentales. Ciertamente, la Corte
Constitucional ha reconocido en prolija jurisprudencia que, en virtud del
factor de conexidad, los derechos de segunda generación v.gr. los derechos a la
salud, a la seguridad social o a la vivienda digna, pueden ser protegidos de la
misma forma que los derechos fundamentales” (T- 491/92. M.P: Eduardo Cifuentes
Muñoz)
En ese sentido, el derecho a la vivienda
digna adquiría rango fundamental, cuando operaba el factor de conexidad con
otro derecho fundamental, o cuando se evidenciaba una afectación del mínimo
vital, especialmente en personas que en situación de debilidad manifiesta[5], ya que, como lo ha reiterado esta Corporación, el
derecho a la vivienda adquiere importancia en la realización de la dignidad del
ser humano[6].
Así, la prosperidad de una acción constitucional para la protección de este
derecho, estaba sujeta a las condiciones jurídico-materiales del caso concreto
en las que el juez de tutela debía determinar si la necesidad de vivienda
conllevaba elementos que involucraban la dignidad o la vida de quien acude a
esta instancia judicial[7].
Desde esa perspectiva, el derecho a la
vivienda podía ser protegido por el juez de tutela, cuando dadas las
circunstancias particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien
la posee, es o puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su
mínimo vital o el de su familia, o cuando adquiría el rango de fundamental por
el factor de conexidad con otro derecho fundamental.
No obstante esta postura, la jurisprudencia
constitucional se ha ido apartando cada vez con mayor claridad de estos
pronunciamientos iniciales que catalogaban la protección de derechos
económicos, sociales y culturales en sede de tutela como algo excepcional en
atención al carácter no fundamental de las prerrogativas que integran dicha
categoría y la relevante necesidad de conexidad con otros derechos. Así, la
Corte en sus distintas Salas de Revisión ha admitido que, en cuanto su
contenido se relacione con la dignidad humana, los derechos de contenido
social, económico o cultural deben ser reconocidos como derechos fundamentales[8].
Ahora bien, en concreto frente al derecho a la
vivienda, se ha establecido que este no puede dejar de considerarse como un
derecho fundamental por el solo hecho de contar con algún grado de
indeterminación frente a sus prestaciones ni tampoco dar lugar a generar el
rechazo automático de la procedencia del amparo. Al respecto la Corte señaló en
sentencia T-585 de 2008 en los siguientes términos:
“si bien es cierto, el derecho a la
vivienda digna -al igual que otros derechos sociales, económicos y culturales-
se caracteriza por cierto grado de indeterminación en relación con las
prestaciones que su satisfacción requiere, las cuales deben ser precisadas por
las instancias del poder definidas con fundamento en el principio democrático,
tal connotación no puede conducir a negar el carácter iusfundamental del mismo
y tampoco a descartar de plano la procedencia del amparo constitucional cuando
se advierta su vulneración.”[9]
La Corte ha sostenido que frente al derecho a la
vivienda, existe una faceta de abstención o defensa y otra de prestación[10].
La faceta de abstención se define como la facultad de defender el derecho
frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de particulares[11]
siendo la tutela un medio procedente en este caso. Por su parte, la
exigibilidad de la faceta de prestación del derecho a la vivienda digna
mediante acción de tutela se encuentra condicionada, en principio, “por la
definición de derechos subjetivos que traduzcan prestaciones concretas a favor
de las personas que alegan su vulneración”[12].
En otras palabras, la Corte ha manifestado que las
personas pueden exigir mediante tutela el cumplimiento de todas las
obligaciones asociadas al derecho a la vivienda, cuando “contienen elementos
que son de inmediata exigibilidad”. Y en este sentido, jurisprudencia más
reciente lo ha expuesto en estos términos:
“Ahora bien, ¿cuáles obligaciones tienen
elementos de inmediata exigibilidad? En la ocasión en la cual la Corte ofreció
el criterio precitado, sólo asumió como obligaciones de cumplimiento inmediato
las de respetar (es decir, las que le exigen al Estado abstenerse de injerir
directa o indirectamente en el disfrute del derecho) y las de proteger (esto
es, las que le imponen al Estado adoptar medidas para que terceros no
irrespeten el derecho).”[13]
Para concluir, se debe aclarar que el amparo
constitucional del derecho a la vivienda podrá proceder en tanto el juez de
tutela identifique:
“…si la pretensión debatida en sede de
tutela hace parte de la faceta de defensa o de prestación del derecho, para en
este último caso limitar su intervención a aquellos supuestos en los cuales se
busque la efectividad de un derecho subjetivo previamente definido o en los que
pese a la inexistencia de tal definición, la protección constitucional resulte
necesaria de cara a las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se
encuentran sujetos que en razón de sus condiciones físicas, mentales o
económicas requieren la especial protección del Estado”[14]
En tal sentido, atendiendo las circunstancias
particulares del caso el juez de tutela debe analizar la procedencia del amparo
y no rechazarlo per se por no ser conexo con un derecho fundamental o
por no considerarlo, en términos generales, como un derecho fundamental.
“la prosperidad de la tutela para la
protección de este derecho dependerá de las condiciones especiales del caso
concreto, en las que no será suficiente el criterio de la conexidad con un
derecho fundamental para conceder el amparo, sino que el juez constitucional
determine si las personas involucradas en el caso se encuentran en situación de
debilidad manifiesta o se está ante el cumplimiento de un deber por parte de
las autoridades competentes.” Sentencia T-009 de 2012
Ahora bien, en la medida que el derecho a la vivienda
o el derecho al debido proceso se pueden ver vulnerados a partir de un acto
administrativo, como se alega en el caso sub examine, es pertinente
analizar la línea jurisprudencial de esta Corporación respecto de la
procedibilidad de la acción de tutela  en estos casos.
5.-
Procedibilidad excepcional de la acción tutela contra actos administrativos.
Reiteración de jurisprudencia.
Como
ha sido reiterado en múltiples ocasiones por esta Corporación, la acción de
tutela es un mecanismo de origen constitucional de carácter residual y
subsidiario, encaminado a la protección inmediata de los derechos fundamentales
de las personas que están siendo amenazados o conculcados[15]. Ello en consonancia con el artículo 86 de la
Constitución, los artículo 6º numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 que
establecen como causal de improcedencia de la tutela: “[c]uando existan
otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante.”.
El carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido a la Corte
Constitucional para explicar el ámbito restringido de procedencia de las
peticiones elevadas con fundamento en el artículo 86 de la Carta Política, más
aún cuando el sistema judicial permite a las partes valerse de diversas
acciones ordinarias que pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran
la organización jurisdiccional, encaminadas todas a la defensa de sus derechos.
En este
sentido, la jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en la necesidad de que
el juez de tutela someta los asuntos que llegan a su conocimiento a la estricta
observancia del carácter subsidiario y residual de la acción, en este sentido
en Sentencia T-106 de 1993 esta Corporación, afirmó:
"El sentido de la norma es el de subrayar el
carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de tutela como
mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento
jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro
de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no
exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el
que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta
positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos
señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en
concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación
de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir
concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria;
de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario,
pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en
sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.”
Sobre el mismo
asunto la Corte en sentencia T-983 de 2001, precisó:
“Esta
Corporación ha señalado reiteradamente que la acción de tutela no procede
cuando el peticionario disponga de otro medio para la defensa judicial de su
derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha hecho énfasis en el
carácter excepcional del mecanismo constitucional de protección que no debe
superponerse ni suplantar los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro
ordenamiento jurídico.”
Sobre la
naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, en el mismo sentido, la Corte en
Sentencia T-1222 de 2001 afirmó:
“...el
desconocimiento del principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela
implica necesariamente la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de
los derechos fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario
y solo en caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se
pueda calificar de idóneo, vistas las circunstancias del caso concreto, o
cuando se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez
constitucional está llamado a otorgar la protección invocada. Si no se dan
estas circunstancias, el juez constitucional no puede  intervenir.”
Sobre
este mismo aspecto la Corporación en sentencia T-132 de 2006 confirmó:
“Así pues,
la acción de tutela fue diseñada como un mecanismo constitucional de carácter
residual que procede ante la inexistencia o ineficacia de otros mecanismos
judiciales que permitan contrarrestar la inminente vulneración de los derechos
fundamentales de los ciudadanos. Se tiene, entonces, que para que un derecho
sea amparable a través de la acción de tutela es necesario que (i) su carácter
definitorio fundamental se vea severamente amenazado, dadas las circunstancias
del caso concreto; (ii) se establezca una conexión necesaria entre la
vulneración de un derecho meramente asistencial y el compromiso de la
efectividad de otros derechos fundamentales. La acción de tutela es procedente
para amparar derechos de carácter fundamental que se encuentran seriamente
amenazados, así como derechos meramente asistenciales cuya vulneración compromete
gravemente un derecho directamente fundamental[16]”.
Atendiendo
a lo expuesto, esta Corporación en sentencia T-514 de 2003 estableció que no es, en principio, la acción de
tutela el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas,
puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como
mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera
que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa
pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable. Al respecto se ha establecido:
“La Corte
concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como
mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten
amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos,
como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales
para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo
transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la
configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos
casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo
(artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique
(artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
Igualmente,
en fallo T-1048 de 2008, la Corte continuó con la línea jurisprudencial ahora
expresada al concluir:
“La jurisprudencia de esta Corte[17] ha
estimado que la acción de tutela no es un medio alternativo que pueda ser
empleado en reemplazo de las acciones judiciales ordinarias, pues conllevaría
el desconocimiento de la estructura jurisdiccional del Estado. Así, esta acción
tampoco resulta procedente cuando el titular del derecho amenazado o vulnerado
ha contado con la posibilidad de ejercer las acciones ordinarias o especiales
ante las autoridades jurisdiccionales, creadas para conocer de los litigios
originados en actos de la administración. Sobre el ejercicio indiscriminado de
la acción de tutela contra actos de la administración cuando proceden otros
mecanismos judiciales de defensa, este Tribunal[18] ha
advertido las siguientes consecuencias:
‘(…) la paulatina sustitución de los
mecanismos ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias
por el uso indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela entraña (i)
que se desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo
subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que se
niegue el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea,
como quiera que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional de
garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo 2
Superior)[19]
y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso
de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada
en que consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez
natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que
son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios)’[20]”.
Así pues, a manera de conclusión, la Sala debe
insistir en que como regla general la tutela no procede como mecanismo
principal contra actos expedidos por una autoridad administrativa pues para
ello se han previsto otros instrumentos judiciales, sin embargo, sólo de manera
excepcional esta acción procede transitoriamente cuando se compruebe la
existencia de un perjuicio irremediable.
Sentado
lo anterior, corresponde aclarar aquellos eventos que la jurisprudencia
constitucional ha determinado como perjuicio irremediable[21].  En relación a este tema, esta Corporación ha
aplicado varios criterios para determinar su existencia:
“la inminencia,  que
exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por
salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace
evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para
la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La
concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de
considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como
mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la
protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran
amenazados.”[22]
En ocasión distinta, la Sala de Revisión, a través de
la sentencia T-634 de 2006, conceptualizó el perjuicio irremediable en los
siguientes términos:
“Ahora
bien, de acuerdo con la doctrina constitucional pertinente, un perjuicio irremediable
se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de
tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia,
requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen. Sobre las
características jurídicas del perjuicio irremediable la Corte dice en su
jurisprudencia lo siguiente:
“En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos
que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo
lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento  sobre
un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que
sea susceptible de determinación  jurídica. En tercer lugar, deben requerirse
medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble
perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio,
y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último,
las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a
criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable” (sentencia T-1316 de 2001).
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha previsto que la
valoración de los requisitos del perjuicio irremediable, debe efectuarse
teniendo en consideración las circunstancias que rodean el caso objeto de
estudio, en la medida en que no son exigencias que puedan
ser verificadas por el fallador en abstracto, sino que reclaman un análisis
específico del contexto en que se desarrollan.
Por
otra parte, la Corte Constitucional, ha establecido mediante pronunciamientos
acogidos por la Sala Plena, que la procedencia de la acción de tutela se
encuentra condicionada a la previa utilización por el accionante de los medios
de defensa previstos en el ordenamiento jurídico[23]. En este orden de ideas,
ha dejado claro que esta acción constitucional, como mecanismo residual y
subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la
satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las
partes en hacer uso de ellas de la manera y dentro de los términos previstos
legalmente para ello. En efecto, al respecto se estableció:
“La acción de tutela tiene un carácter subsidiario y
no fue instaurada para remediar los errores en que incurren los ciudadanos en
lo relacionado con la defensa de sus derechos. Si se llegara a admitir la
posición contraria, pasaría la tutela a sustituir todos los demás medios
judiciales y la jurisdicción constitucional entraría a asumir responsabilidades
que no le corresponden, todo ello en detrimento de los demás órganos
judiciales.
(…)
si existiendo el medio judicial, el interesado deja de
acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no
podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o
respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoco la acción de tutela podría
hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se
subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de
manera definitiva el agravio o lesión constitucional”.[24]
De
esta manera, si la parte afectada no ejerce las acciones o utiliza los recursos
establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos
amenazados o vulnerados, éste mecanismo de amparo no tiene la virtualidad de
revivir los términos vencidos, ni se convierte en un recurso opcional de las
instancias previstas en cada jurisdicción.
En
este orden de ideas, resulta indispensable analizar frente a cada caso, si el
ordenamiento jurídico tiene previstos otros medios de defensa judicial para la
protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados,
si los mismos son lo suficientemente idóneos y eficaces para otorgar una
protección integral y además establecer si éstos fueron utilizados en término
para hacer prevalecer los derechos supuestamente vulnerados.
6. Marco
jurídico aplicable al caso concreto en actuaciones adelantadas por entidades de control ambiental
Una vez establecida la procedibilidad de la acción de
tutela frente a actos administrativos como los que, según se alega, afectaron
los derechos de la señora María Carmen Quintero Núñez y sus hijos, es
pertinente a continuación hacer un análisis del marco jurídico aplicable al
caso concreto para dilucidar la posible afectación del debido proceso de la
actora.
La Ley 1333 de 2009 que contiene el procedimiento
sancionatorio ambiental que rige las actuaciones de Corporaciones como
CORMACARENA en relación con las notificaciones, en los artículos 19 y 20 establece
lo siguiente:
ARTÍCULO 19. NOTIFICACIONES. En las
actuaciones sancionatorias ambientales las notificaciones se surtirán en los
términos del Código Contencioso Administrativo
ARTÍCULO 20. INTERVENCIONES. Iniciado el
procedimiento sancionatorio, cualquier persona podrá intervenir para aportar
pruebas o auxiliar al funcionario competente cuando sea procedente en los
términos de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993. Se contará con el apoyo
de las autoridades de policía y de las entidades que ejerzan funciones de
control y vigilancia ambiental.
Resulta por tanto del tenor de las normas, que
cualquier persona puede intervenir dentro del procedimiento sancionatorio. Mas
aún, dicha posibilidad se torna en un derecho cuando se hace su integración con
los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993 a los que remite la ley 1333 de 2009. Efectivamente tales
artículos expresan:
ARTÍCULO 69. DEL DERECHO A INTERVENIR EN
LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS AMBIENTALES. Cualquier persona natural o
jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico
alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la
expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades
que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o
revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones
ambientales.
ARTÍCULO 70. DEL TRÁMITE DE LAS
PETICIONES DE INTERVENCIÓN. La entidad administrativa competente al recibir una
petición para iniciar una actuación administrativa ambiental o al comenzarla de
oficio dictará un acto de iniciación de trámite que notificará y publicará en
los términos de los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo y
tendrá como interesado a cualquier persona que así lo manifieste con su
correspondiente identificación y dirección domiciliaria.
Para efectos de la publicación a que se
refiere el presente artículo toda entidad perteneciente al Sistema Nacional
Ambiental publicará un Boletín con la periodicidad requerida que se enviará por
correo a quien lo solicite.
El derecho a participar en los procedimientos –aún sin
demostrar interés jurídico alguno- implica obligaciones para la entidad
correspondiente cuando resulte que puede haber terceros interesados –determinados
o indeterminados- en la decisión que se tome dentro del procedimiento. El
Código contencioso Administrativo, vigente  en la época de los hechos en los
artículos 14 y 15 preceptuaba:
ARTICULO 14. CITACION DE TERCEROS. Cuando
de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay
terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas
de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus
derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no
hay otro medio más eficaz.
En el acto de citación se dará a conocer
claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición.
Si la citación no fuere posible, o
pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que
trata el artículo siguiente.
ARTICULO 15. PUBLICIDAD. Cuando de la
misma petición aparezca que terceros no determinados pueden estar directamente
interesados o resultar afectados con la decisión, el texto o un extracto de
aquélla que permita identificar su objeto, se insertará en la publicación que
para el efecto tuviere la entidad, o en un periódico de amplia circulación
nacional o local, según el caso.
Todo lo anterior sobre las notificaciones y publicidad
de los actos administrativos se corrobora, en términos generales, en el Código
Contencioso Administrativo vigente a la época en los siguientes términos:
ARTICULO 46. PUBLICIDAD. Cuando, a juicio
de las autoridades, las decisiones afecten en forma directa e inmediata a
terceros que no hayan intervenido en la actuación, ordenarán publicar la parte
resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial, o en el medio oficialmente
destinado para estos efectos, o en un periódico de amplia circulación en el
territorio donde sea competente quien expidió las decisiones.
Frente a la normativa que regula el caso que ocupa a
la Sala, se pueden extraer varias conclusiones: (i) la importancia de las
notificaciones y la publicidad de los actos administrativos, particularmente
cuando afectan a terceros; (ii) la obligación de notificar no solo a los
directamente interesados sino a terceros tanto determinados, como
indeterminados; (iii) tales notificaciones son condición lógica para el efectivo
derecho de defensa de los administrados como uno de los contenidos del derecho
al debido proceso administrativo.
Más aún, el cambio normativo que se desprende de la
derogatoria de las normas transcritas anteriormente por la Ley 1437 de 2011 que
comenzó a regir a partir del 2 de julio de 2012, antes que implicar un cambio
en el derrotero hasta ese momento existente, reafirma la necesidad de aplicar
el principio de publicidad en las actuaciones de las autoridades
administrativas en materia sancionatoria. En efecto, la Ley 1437 de 2011, en
referencia a las comunicaciones de las actuaciones administrativas a terceros,
expresa:
ARTÍCULO 37. DEBER DE COMUNICAR LAS
ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS A TERCEROS. Cuando en una actuación administrativa
de contenido particular y concreto la autoridad advierta que terceras personas
puedan resultar directamente afectadas por la decisión, les comunicará la
existencia de la actuación, el objeto de la misma y el nombre del peticionario,
si lo hubiere, para que puedan constituirse como parte y hacer valer sus
derechos.
La comunicación se remitirá a la
dirección o correo electrónico que se conozca si no hay otro medio más eficaz.
De no ser posible dicha comunicación, o tratándose de terceros indeterminados,
la información se divulgará a través de un medio masivo de comunicación
nacional o local, según el caso, o a través de cualquier otro mecanismo eficaz,
habida cuenta de las condiciones de los posibles interesados. De tales
actuaciones se dejará constancia escrita en el expediente.
ARTÍCULO 38. INTERVENCIÓN DE TERCEROS.
Los terceros podrán intervenir en las actuaciones administrativas con los
mismos derechos, deberes y responsabilidades de quienes son parte interesada,
en los siguientes casos:
Cuando hayan promovido la actuación
administrativa sancionatoria en calidad de denunciantes, resulten afectados con
la conducta por la cual se adelanta la investigación, o estén en capacidad de
aportar pruebas que contribuyan a dilucidar los hechos materia de la misma.
De esta forma, en la legislación anterior
aplicable al caso que se resuelve, así como en la que se encuentra vigente, se
prevé la obligación que, por el medio más eficaz, se informe a los terceros que
puedan tener interés en este proceso de la existencia de la actuación. En todo
caso esa obligación deberá cumplirse incluso si se trata de terceros
indeterminados, caso en el cual deberá hacerse la divulgación por el medio de
comunicación más eficaz. Así, en sede de tutela y frente al incumplimiento de
estos requerimientos, no habría lugar más que a entender que se produce la
vulneración del debido proceso y del derecho a la defensa de  quienes fueron
excluidos del procedimiento administrativo.
Con base en las consideraciones
expuestas, entra la Sala a dar solución al problema planteado.
7. Análisis del Caso concreto
Esta Sala de Revisión debe determinar si los derechos
al debido proceso, a la defensa y la vivienda digna, tanto de la
señora María Carmen Quintero Muñoz como de sus hijos menores, fueron
vulnerados por las entidades accionadas al ordenar la suspensión de la
construcción del condominio de viviendas de interés social que adelantaba
Inversiones GRUPO CASA NOVA, en el que la accionante tiene expectativas como
promitente compradora, sin que se le hubiera notificado ni hecho parte del
proceso administrativo sancionador que adelantaba CORMACARENA.
La petición de la Señora María Carmen Quintero se
encaminaba a  la protección de su derecho a la vivienda y del debido proceso
incoando la tutela “como mecanismo transitorio para evitar se causen a mis
menores hijos y a la suscrita los perjuicios irremediables que derivan de las
actuaciones administrativas irregularmente adelantadas por CORMACARENA y las
omisiones en que ha incurrido la Constructora Inversiones GRUPO CASA NOVA”.
Para asegurar su derecho a la vivienda, la accionante elevó la tutela con el
fin de que se pudiera terminar la construcción de su casa y se elaborara la
escrituración del inmueble de la urbanización Portales de San Diego de
Villavicencio ubicado en la Calle 10 Sur No 13-20 Este Manzana R Casa 7.
La Sala debe determinar en primer término la
procedibilidad del amparo solicitado por la peticionaria, mediando un acto
administrativo que ordenaba la suspensión de las obras de construcción en la
que se encontraba su futura vivienda,  aplicando para el efecto las
consideraciones esbozadas en relación con la competencia del juez de tutela en
el numeral 5 de los considerandos de esta providencia.
Como se ha mencionado, por regla general la tutela no
se constituye en mecanismo principal contra actos expedidos por una autoridad
administrativa, sino que resulta un mecanismo procedente de manera excepcional
ante la necesidad de evitar un perjuicio irremediable, la imposibilidad de
ejercer recursos pertinentes o ante su agotamiento sin que se haya corregido
una vulneración del derecho.
En el presente caso, encuentra la Sala que las medidas
administrativas de suspensión que ahora se controvierten fueron decretadas en
enero del 2012, mientras que la acción de tutela se elevó en octubre del mismo
año. La intermediación de ocho meses podría evidenciar la ausencia del
perjuicio grave y la falta de inmediatez. Sin embargo, encuentra la Sala que en
el caso que la ocupa, la accionante es un sujeto de especial protección en
cuanto madre cabeza de familia; sin conocimientos jurídicos; y que,
adicionalmente, se enteró de la actuación administrativa que la afectaba de
manera sorpresiva, pues CORMACARENA no le notificó del inicio de la actuación
sancionatoria en materia ambiental.
La circunstancia de no haber sido notificada por
CORMACARENA en debida forma, que la llevó a conocer de manera intempestiva y
por intermedio del constructor la actuación que suspendía la construcción de su
vivienda retrasando la escrituración y entrega, hizo que no actuara acudiendo
de manera pronta a otros mecanismos que le podrían haber proporcionado una
protección similar a la de la tutela en el caso de existir vulneración de
derechos fundamentales. Mas aún, si no se le permitió participar en el procedimiento administrativo al no
haberla notificado e informado de la actuación, mal puede exigírsele haber
agotado los recursos en vía gubernativa y en todo caso acudir a la vía judicial
implicaba un desgaste en términos económicos y de tiempo con los que, dadas su
condición particular de sujeto de especial protección y sus circunstancias, no
contaba.
Ante este análisis que debe ser  laxo y garantista
atendiendo las específicas circunstancias, la Sala considera que en el presente
caso la tutela funge como mecanismo idóneo para propender por la defensa de sus
derechos fundamentales.
Procede a continuación, realizar el análisis de hubo
afectación o no de los derechos alegados por la actora: (i) el derecho a  la
vivienda digna y (i) el debido proceso.
(i) Derecho a la vivienda digna
Atendiendo a la pretensión concreta esgrimida por la
solicitante, que no era otra que obtener la escrituración del inmueble
prometido en venta por parte de la Constructora Inversiones GRUPO CASA NOVA, debe advertirse que en el presente caso no
se vulneró contenido alguno del derecho a la vivienda digna.
En efecto, tal como se desprende de los hechos, la señora María Carmen
Quintero Núñez aún no era propietaria del inmueble, no vivía en el mismo y no
lo hubiera sido en un plazo corto aunque ninguna medida cautelar de suspensión
se hubiera interpuesto, por lo que no encuentra la Sala motivos que evidencien
afectación de su lugar de habitación. En otras palabras, las circunstancias del caso
evidencian que la actora no se encuentra viviendo en el inmueble objeto de la
tutela por lo cual la suspensión de las obras o su entrega dilatada no causaban
un perjuicio inmediato, ni irremediable, como tampoco implica un arrebatamiento
de su calidad de vida que la ponga en condiciones de afectación de su vida o su
dignidad.
Adicionalmente, se recuerda que el procedimiento para
ser acreedor a una vivienda de interés social resulta dispendioso y de largo
plazo. La accionante había adelantado ese proceso obteniendo el subsidio de
vivienda por parte de COFREM junto con la aprobación del respectivo crédito
para la compra de vivienda así como el ahorro programado necesario para la
adquisición de tal vivienda. Todo ello implica una dilación en el tiempo que
resta inmediatez a su situación.
Más allá del demorado proceso de adquisición de una
vivienda, debe tenerse presente que aun cuando ninguna medida cautelar hubiera
mediado interrumpiendo la culminación de las obras, la finalización de la
construcción no habría sido inmediata, dada la etapa en que se encontraba la
construcción y, en todo caso, la entidad otorgante del subsidio tenía que hacer
la respectiva visita para el desembolso de los montos correspondientes tanto
del subsidio como del crédito.
Unido a lo descrito anteriormente, la accionante ha
podido contar con una vivienda durante todo el tiempo del dispendioso proceso
de adquisición del bien inmueble y su posterior construcción.
Del tenor de las circunstancias y de la demanda de
tutela se desprende que lo que se buscaba con la tutela, más que proteger el
derecho a la vivienda, era asegurar la expectativa, legítima por demás, de
contar con una casa propia, lo que en este caso no hace parte del contenido del
derecho fundamental a la vivienda digna.
Finalmente, conforme a la jurisprudencia de esta Corte
sobre la que se ha hecho referencia,  el acto que se estima lesivo del mismo
debe ser injusto, en razón de su propia ilicitud o ilegitimidad o porque,
aunque legítimo, en relación con el detrimento que ocasione, resulte
manifiestamente desproporcionado, lo que no ocurre en el presente caso. En
efecto, la iniciación de la investigación sancionatoria ambiental no se muestra
ilegítima ni ilícita, por cuanto es una de las facultades legales que tiene
CORMACARENA, como máxima autoridad ambiental en el departamento del META.
En conclusión, de los hechos se desprende que no se
está ante una faceta ni de abstención ni de prestación del derecho a la
vivienda digna que haya sido afectada por una actuación ilegal o
desproporcionada por parte de CORMACARENA.
Así mismo, y con base en los mismos razonamientos, la
Sala concluye que tampoco se aprecia vulneración del derecho a la vivienda
digna por parte de la empresa constructora, esto es Inversiones Grupo CASA
NOVA. De los hechos probados se concluye que la relación entre la accionante y
la constructora es eminentemente contractual y, se reitera, en cuanto no se
afecta alguna situación de naturaleza iusfundamental, no se aprecia causa para
conceder el amparo solicitado con fundamento en una presunta vulneración del
derecho a la vivienda digna.
(ii) Derecho al debido proceso
Por su parte, la posible afectación al debido proceso
obliga a establecer si el que no se haya notificado a la actora, en cuanto
tercero afectado con la decisión de CORMACARENA que dio inicio a la
investigación sancionatoria ambiental, vulneró el derecho alegado dentro del
respectivo proceso sancionatorio.
Del acervo normativo que se ha relacionado se concluye
que la omisión en la notificación tanto de la iniciación del procedimiento
sancionatorio ambiental que se adelantaba por parte de CORMACARENA frente a
Inversiones GRUPO CASA NOVA, como de la decisión de suspensión provisional cuya
formulación se encuentra en el acto administrativo No. PS.GJ.1.2.6.12.0073 de
fecha 3 de febrero de 2012[25],
vulneró el derecho al debido proceso de la accionante
Es claro que la actuación de CORMACARENA dentro del
proceso sancionatorio ambiental respecto de la construcción de un conjunto de
viviendas de interés social, debía prever que los afectados, especialmente con
la suspensión de la obra, serían, además del constructor, los terceros con
derechos sobre las futuras viviendas. Una actuación suficientemente diligente
habría llevado a la determinación de los terceros que podrían verse afectados
con la decisión; esto implicaba que CORMACARENA hubiese actuado conforme a las
normas que regulan el procedimiento sancionatorio ambiental y que consagran la
obligación de notificar personalmente el acto de inicio de procedimiento a los
terceros determinados e indeterminados conforme a los artículos 20 de la Ley
1333 de 2009 y 70 de la Ley 99 de 1993 vigentes  para la época de los hechos,
así como la obligación de citar a los terceros que pudieran estar directamente
interesados en la decisión de suspender la obra dentro del procedimiento
administrativo sancionatorio en los términos de los artículos 14 y 15 del
Código Contencioso Administrativo.
No basta escudarse, como lo hace la Corporación[26],
en el hecho de que el contrato de compraventa entre Inversiones GRUPO CASA NOVA
y la accionante no se encontraba perfeccionado, pues esta situación no
desmiente la existencia de intereses por parte de los promitentes compradores.
Resulta evidente que si existía un proyecto de vivienda, correlativamente
existía una serie de interesados  -compradores- que podrían resultar afectados
en mayor o menor grado con la decisión de CORMACARENA como en el caso de la
Señora María Carmen Quintero, los cuales podrían haber sido fácilmente
identificables bien a través del requerimiento al presunto infractor de tal
información, y en todo caso, a través de la citación a terceros indeterminados
conforme al artículo 15 del Código Contencioso Administrativo.
Por las razones anteriormente expuestas, la Sala
concluye que en el presente caso se vulneró el derecho al debido proceso de la
señora María Carmen Quintero Muñoz.
No obstante haberse demostrado la vulneración del
derecho al debido proceso, en el presente caso la Sala encuentra que existe
carencia actual de objeto por hecho superado, atendiendo a circunstancias
acaecidas durante el trámite de la presente Revisión de tutela.
En efecto, dentro de las actuaciones surtidas en otro
proceso de tutela incoada por una persona en similares circunstancias que la
actora -folio 32 y siguientes del cuaderno 1-, a raíz de la decisión de segunda
instancia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Villavicencio, de 29 enero
de 2013, se ordenó a CORMACARENA dejar sin valor y efecto todo lo actuado con
posterioridad al acto administrativo No. PS.GJ.1.2.6.12.0073 de fecha 3 de
febrero de 2012. Como consecuencia de esta orden, CORMACARENA expidió el Auto
PS.GJ 1.2.64.13.0043 mediante el cual dio cumplimiento a la sentencia y
resolvió notificar, entre otros, a María Carmen Quintero Muñoz.
Por lo anteriormente expresado, es preceptivo revocar
la sentencia de segunda instancia que no consideró vulnerado el derecho al
debido proceso de la señora María Carmen Quintero, así como exhortar a
CORMACARENA a tener en cuenta lo ahora analizado y evitar que en el futuro esta
circunstancia se vuelva a presentar, bien sea porque en este caso en concreto
se continúe con el procedimiento sancionatorio ambiental o bien frente a otros
procesos que se adelanten.
En este sentido, la Sala Octava de Revisión procederá
a revocar la sentencia del Juzgado Tercero Penal del Circuito Villavicencio de
fecha veintiocho (28) de enero de dos mil trece (2013), confirmará parcialmente
la sentencia del Juzgado Quinto Penal Municipal de Villavicencio de diecinueve
(19) de noviembre de 2012 en el sentido expresado en esta sentencia, declarará
la carencia actual de objeto y advertirá a la entidad accionada que deberá
abstenerse, en lo sucesivo, de incurrir en conductas como la que dio lugar a la
interposición de la presente acción de tutela.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo de segunda instancia proferido por el Juzgado Tercero (3) Penal del Circuito de
Villavicencio el 28 de enero de 2013 y CONFIRMAR parcialmente el fallo
de primera instancia proferido por el Juzgado Quinto (5) Penal Municipal de
Villavicencio de diecinueve (19) de noviembre de 2012 en lo referente a la
protección del derecho al debido proceso conforme a las razones señaladas en la
presente sentencia.
Segundo.- DECLARAR la carencia actual de objeto en el presente asunto,
por hecho superado.
Tercero.- PREVENIR a la Corporación para el Desarrollo
Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena “CORMACARENA” para que en lo
sucesivo, dentro del ámbito de sus competencias y en los términos de lo
señalado en la parte motiva de esta providencia, cumplan plenamente con los
deberes de publicidad y notificación de terceros determinados o indeterminados
con el fin de procurar que situaciones como la que dio lugar a la presente
tutela, en el caso de la señora María Carmen Quintero Núñez, no se repitan en
el futuro.
Cuarto.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA T-653/13
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-No se tuvieron en cuenta las reglas
jurisprudenciales aplicables a tutelas que cuestionan actos administrativos
(Salvamento parcial de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Frente a la solicitud de
amparo del derecho a la vivienda digna, la acción de tutela era improcedente (Salvamento parcial
de voto)
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Sala, procedo a explicar las razones que me impiden acompañar
la decisión adoptada en la Sentencia T-653 de 2013.
Mi disenso tiene que ver, en concreto, con
los siguientes aspectos: a) la forma en que se presentan los argumentos de
defensa de la entidad accionada en el acápite de antecedentes no corresponde
con la exposición que sobre los mismos se hace al analizar el caso concreto; b)
la falta de claridad en la solución del problema jurídico relativo a la
infracción del debido proceso de la actora; c) con que no se tuvieron en cuenta
las reglas jurisprudenciales aplicadas por esta corporación al revisar las
tutelas promovidas contra actos administrativos y, finalmente, d) con que se
denegó el amparo del derecho a la vivienda digna de la accionante pese a que el
mismo debió declararse improcedente. No obstante, comparto la decisión de
declarar la carencia actual de objeto con respecto a la infracción del debido
proceso de la señora Quintero. De ahí que solo me aparte parcialmente de la
decisión mayoritaria. A continuación, me referiré a cada uno de los motivos que
sustentan mi salvamento parcial de voto.
a) Sobre la incongruencia en la presentación
de los argumentos de defensa de Cormacarena.
La
señora María Carmen Quintero promovió la tutela que dio lugar al trámite de
revisión con el fin de que se protegieran los derechos fundamentales que
Cormacarena le vulneró al no notificarla sobre la imposición, en el trámite de
un proceso sancionatorio ambiental, de una medida cautelar que condujo a que se
suspendiera la construcción de su vivienda. Según lo indicado en los
antecedentes de la Sentencia T-653 de 2013, Cormacarena respondió la solicitud
de amparo con apoyo en los siguientes argumentos de defensa: i) no se vulneró
derecho alguno; ii) no se configuró un perjuicio irremediable; iii) no era
Cormacarena la responsable de garantizar los derechos fundamentales de la
accionante y iv) el inmueble prometido en venta estaba ubicado en un área
protegida.
El
fallo formuló el problema jurídico a resolver sobre esos supuestos. Por eso
resulta tan sorpresivo que luego, al estudiar el caso concreto, critique que la
accionada se haya negado a notificar a la señora Quintero sobre la medida
cautelar, escudándose en que el contrato que esta celebró con la compañía
constructora no se hubiera perfeccionado. Como hasta entonces no se había
indicado nada al respecto, la sentencia señaló, a través de un pie de página,
que Cormacarena se pronunció en ese sentido al contestar la acción de tutela.
Dicha
referencia resulta insuficiente, de cara a la responsabilidad del juez
constitucional en la adopción de una decisión que responda, en la medida de lo
posible, a las circunstancias reales que rodean la controversia sometida a su
consideración. Estimo, de hecho, que la omisión en que incurrió la Sentencia
T-653 de 2013 en ese sentido impidió que la Sala resolviera con rigor el
problema jurídico que suscitaba el caso en estudio.
Es
eso lo que sustenta mi segunda objeción a la decisión de la mayoría. A ella me
referiré a continuación, no sin antes insistir en la importancia que tiene, en
términos de congruencia y justicia material, el que las decisiones judiciales
se apoyen en un relato fiel de los aspectos fácticos relevantes para la
solución del asunto de que se trate. La exposición completa y cuidadosa de esos
elementos no es una mera formalidad. Se trata, por el contrario, de un asunto
fundamental para que la administración de justicia logre decisiones coherentes,
en la medida de lo posible, con las circunstancias reales de los ciudadanos que
acuden a ella.
b) Sobre la falta de claridad en la solución del problema jurídico
relativo a la infracción del debido proceso
La
Sentencia T-653 de 2013 se propuso determinar si “se vulneró (...) el debido proceso de la accionante y de sus hijos por
la decisión administrativa de Cormacarena que ordenó suspender la construcción del
inmueble –vivienda de interés social-prometido en venta a la accionante por
Inversiones Grupo Casa Nova, cuando tal decisión, que no fue comunicada a los
afectados por la medida, se fundamentó en el ejercicio de las funciones
encaminadas a la preservación del área de protección de un humedal”. No
obstante, los argumentos de defensa de Cormacarena que no fueron reseñados en
el acápite de antecedentes de la sentencia imponían examinar la controversia
constitucional desde otra perspectiva, relacionada, concretamente, con el hecho
de que la accionante tuviera la condición de tercera interesada o de tercera
indeterminada en el trámite del proceso sancionatorio ambiental, por ser esto
lo que definiría si tenía derecho a que se le notificara sobre la apertura del
mismo y sobre la imposición de la medida cautelar correspondiente.
El
fallo se refirió a ese aspecto tangencialmente, al señalar que Cormacarena no
podía excusar su deber de notificación en que el contrato entre la actora e
Inversiones Casanova no se había perfeccionado, porque “esta situación no desmiente la existencia de intereses por parte de
los promitentes compradores”. Esto, sin embargo, no resuelve el fondo de la
controversia,  cuya solución exigía determinar i) si el hecho de que la actora
no fuera propietaria, descartaba su condición de “tercera interesada” en el
trámite administrativo ambiental; ii) si el hecho de haber firmado un contrato
de promesa de compraventa la convertía, al menos, en una “tercera
indeterminada” y iii) si, en cualquiera de esos escenarios, debía ser
notificada del acto administrativo que le dio inicio al proceso
sancionatorio y del que suspendió la construcción de la Urbanización Portales
de San Diego.
La
sentencia, sin embargo, no solucionó tales interrogantes, entre otras cosas,
porque no aplicó las reglas jurisprudenciales que utiliza esta corporación al
revisar las tutelas promovidas contra actos administrativos. Procedo, entonces,
a referirme a ese aspecto.
c) El fallo no tuvo en cuenta las reglas jurisprudenciales
aplicables a las tutelas que cuestionan actos administrativos
Pese
a la extensa exposición que realizó en su parte considerativa acerca de la
procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos,
el fallo no identificó plenamente la actuación que vulneró el debido proceso de
la señora Quintero ni estudió la procedibilidad de la solicitud de amparo en
función del requisito de subsidiariedad exigible en estos casos.
A
mi juicio, la Sala debió examinar la procedibilidad formal de la tutela
aplicando las reglas de procedibilidad trascritas en el fallo, esto es,
realizando un análisis exhaustivo que, como mínimo, identificara la actuación
que habría causado la supuesta infracción iusfundamental, determinara si fue
impugnada, cuánto tiempo transcurrió desde que la misma se profirió y el
momento en el que se promovió la tutela y los recursos con los que contaba el
accionante para objetarla por las vías ordinarias. La omisión de ese ejercicio
contrasta con la rigurosidad exigible en este tipo de controversias. Por eso,
me separo de lo resuelto por la mayoría.
d)
Frente a la solicitud de amparo del derecho a la vivienda digna de la accionante, la
tutela era improcedente
La Sentencia T-653 de 2013 resolvió que no
se vulneró el derecho a la vivienda digna de la señora Quintero, porque su
pretensión concreta “no era otra que obtener la escrituración del inmueble
prometido en venta por parte de la Constructora (...) y porque, de todas maneras,
la actuación de Cormacarena – la decisión de suspender la construcción de la
urbanización Portales de San Diego- fue legítima. Para la mayoría, el hecho de
que la solicitud de la actora no tuviera que ver con una faceta de abstención o
de prestación del derecho a la vivienda digna permitía concluir que no fue
vulnerado tal derecho. Considero, sin embargo, que tales circunstancias no
conducían a denegar el amparo, sino a declararlo improcedente.
Esta corporación ha consolidado una línea jurisprudencial
uniforme acerca de las pautas que determinan la procedibilidad formal de las
tutelas que buscan la protección del derecho a la vivienda, la cual, entre
otras cosas, insta a valorar las circunstancias
particulares del peticionario y el carácter positivo o negativo de la faceta
del derecho a la vivienda digna cuyo amparo se pretende.[27] Era en ese marco, el de la procedibilidad
formal de la solicitud de amparo, en el que las precisiones efectuadas en la
Sentencia T-653 de 2013 resultaban relevantes. El fallo, no obstante, trasladó
dichas consideraciones al escenario de la procedibilidad material de la tutela,
subvirtiendo las reglas vigentes en la materia que, insisto, ameritaban
determinar si la faceta de protección a la que aspiraba la actora, en este
caso, de prestación, relacionada con la escrituración de su vivienda, tiene la
concreción legislativa o reglamentaria necesaria para que reclamar su
justiciabilidad por esta vía excepcional.
Por esas
razones, salvo parcialmente mi voto en los términos aludidos.
Fecha ut
supra.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] La Corte ha señalado que en aquellos
casos en los que se determine que la decisión del juez de instancia fue errada “debe
procederse a revocar la providencia materia de revisión, aunque se declare la
carencia actual de objeto, porque no es viable confirmar un fallo contrario al
ordenamiento superior”. En este sentido ver Sentencia T-722 de 2003
[2] Sentencia T-612 de 2009
[3] Sentencia T-308 de 2003
[4] Sentencia T-958 de 2001
(MP. Eduardo Montealegre Lynett).  En esta sentencia, la Corte Constitucional
estudió una acción de tutela interpuesta por una persona cuya vivienda había
sido afectada por el terremoto de 1999 ocurrido en el eje cafetero, quien
solicitó la asignación de un subsidio para la reconstrucción de su vivienda
ante el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo del Eje Cafetero – FOREC –,
entidad que le envió una comunicación informándole que este le había sido
aprobado, sin embargo, la Cámara Junior Misión Quimbaya se negó a expedir la
carta de autorización del retiro de los recursos, argumentando que el subsidio
reclamado buscaba ayudar a reconstruir las viviendas que al momento del sismo
estaban destinadas a la vivienda familiar, situación en la que no se encontraba
el inmueble de la tutelante porque para ese momento estaba en proceso de
construcción. La Corte consideró que en el caso de los subsidios para la
reconstrucción y reparación de las viviendas afectadas por el terremoto, el
FOREC estableció como criterio para la distribución de los programas
excepcionales de atención, que las viviendas beneficiarias fueran aquellas
destinadas para habitación al momento del sismo, criterio que fue calificado
por esta Corporación como constitucionalmente válido, pues con él se lograba
distinguir a aquellas personas que habían quedado en circunstancia de debilidad
manifiesta al ver afectados súbita y gravemente sus proyectos de vida, de
aquellas personas que vieron pospuestos sus proyectos de vida, quienes podían
acceder a los planes permanentes de atención estatal. Por lo anterior, la Corte
confirmó las sentencias de instancia que negaron la protección de los derechos
de la tutelante. En el mismo sentido, se pueden revisar las sentencias T-791 y
T-831 de 2004 (MP. Jaime Araujo Rentería), y la sentencia T-585 de 2008 (MP.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[5] Sentencia T- 363 de 2004, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández;  T-756 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[6] Sentencia
T-1165 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[7] Sentencia T-021 de 1995, M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[8] Ver particularmente  las
sentencias T-585 de 2008 y T-185 de 2012.
[9] Sentencia T 585 de 2008
[10] Sentencia T 585 de 2008
[11] La existencia de esta
faceta de abstención había sido advertida también en la sentencia T-958 de 2001.
Así mismo, en sentencia T-1318 de 2005 se señaló que algunos casos examinados
por esta Corporación en sede de revisión de tutela entraban dentro de esta
concepción del derecho a la vivienda digna como derecho de defensa frente a
ingerencias estatales, tales como los examinados en las sentencias T-308 de
1993, T-309 de 1995, T-494 del 2005 y T-316 de 1995. En esta ocasión la Sala
advierte que también en los fallos T-347 de 1998 y T-373 de 2003 se protegió la
faceta de defensa del derecho a la vivienda digna.
[12] Sentencia T 585 de 2008
[13] Sentencia T 185 de 2012
[14] Sentencia 585 de 2008
[15] Ver, entre otras, las
sentencias T-408 de 2002  T-432 de 2002 SU-646 de 1999 T-007 de 1992.
[16] Sentencia T- 965 de
2004.
[17]Sobre el carácter
residual de la acción de tutela se pueden consultar, entre otras, las
sentencias T-771 de 2004, T- 1277 de 2005 y T-1112 de 2005, T-255 de 2007.
[18] Ver Sentencias T-255 y
T-1017 de 2007.
[19] Sentencia T-249 de 2002.
[20] Sentencia C-514 de 2003.
[21] Ver por ejemplo las
sentencias T-743 de 2002, T-596 de 2001, T-215 de 2000. Esto fallos resuelven
casos en los cuales el actor incoaba una acción de tutela en contra de una
sanción disciplinaria, por violar, entre otros, su derecho al debido proceso;
en cada uno estos procesos existía la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho para la protección del derecho al debido proceso. Por esto, el criterio
utilizado por  la Corte para decidir la procedencia de la tutela fue si existía
o no un perjuicio irremediable, con el fin de tramitar el expediente de tutela
como un mecanismo transitorio mientras que eran decididos los procesos en la
jurisdicción contencioso administrativa. En el mismo sentido, ver también las
sentencias T-131 A de 1996, T-343 de 2001. De otra parte, la Corte ha
establecido que en los casos en los que “existe violación o amenaza de un
derecho fundamental por parte de una autoridad ejecutiva, y no cuenta el
afectado con acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, o dentro
del trámite de ella no es posible la controversia sobre la violación del
derecho constitucional, la tutela procede como mecanismo definitivo de
protección del derecho constitucional conculcado”, caso que no es aplicable al
presente proceso. Sentencia T-142 de 1995.
[22] Sentencia T-225 de 1993.
[23] Sentencias T-469 de 2000, SU-061 de 2001,
T-108 de 2003.
[24] Sentencia SU-111 de 1997.
[25] “Por la cual se
legaliza el procedimiento de imposición de medidas preventivas en caso de
flagrancia, se abre una investigación administrativa e inicia el procedimiento
sancionatorio ambiental en contra de INVERSIONES GRUPO CASA NOVA NIT
900.176.234-7, representada legalmente por el señor EDUARDO ALFONSO NIETO ROJAS
o quien haga sus veces, como presunto responsable de afectaciones ambientales
dentro del Área de Distrito de Conservación de Suelos Kirpas Pinilla La
Cuerera, en jurisdicción del Municipio de Villavicencio”.
[26] Ver  respuesta de
CORMACARENA  a la acción  de tutela obrante a  folio 46 del  cuaderno 4. En su
escrito, alega que desconocía  la existencia de un derecho por parte de la
accionante porque al no estar perfeccionado el contrato de compraventa entre la
empresa presuntamente infractora y la accionante esta última no se encontraba
registrada como propietaria del bien lo que la llevaba a desconocer su
potencialidad como afectada para vincularla a la actuación administrativa.
[27]La sentencia T-235 de 2011 indica al
respecto que la procedencia de la acción de tutela para la protección del
derecho a la vivienda digna “depende de una
evaluación que debe realizar el juez, en cada caso, con el fin de determinar si
lo que está en juego es una faceta positiva o negativa del derecho
constitucional estudiado, manteniendo presente que: (i) las esferas negativas
del derecho son susceptibles de protección directa por vía de tutela; (ii) las
esferas positivas que hayan recibido concreción legislativa o reglamentaria
deben ser exigibles mediante las garantías idóneas establecidas por el
legislador; (iii) si esas garantías no existen o son insuficientes, la tutela procede
para su protección. Finalmente, (iv) el juez de tutela puede suplir las
falencias legislativas y reglamentarias en el aseguramiento de posiciones
jurídicas subjetivas del derecho fundamental, manteniendo presente que el
diseño de la política general de vivienda corresponde a los órganos
democráticamente elegidos. En relación con el papel del juez constitucional
frente a las obligaciones prestacionales requeridas para la eficacia de los
derechos constitucionales, debe recordarse que la Constitución Política tiene
carácter normativo, por lo que no es legítimo que los distintos órganos del
poder público se limiten a constatar la ausencia de una garantía de derecho
fundamental en un caso o escenario constitucional determinado, sino que su
tarea consiste en colmar esos vacíos mediante el diseño de garantías idóneas y
adecuadas que, en el marco de su competencia le permitan contribuir en la
eficacia de los derechos fundamentales, deber que –en el caso específico del
juez de tutela- encuentra sustento normativo en los principios de normatividad de la Constitución y eficacia de los derechos fundamentales (artículos 2º, 4º y 5º, C.P.).”