T-465-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-465/06
VENDEDOR INFORMAL-Reubicación en parque de Arauca en el que
hubo atentado con explosivos
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Aplicación como mecanismo para conciliar
conflicto entre intereses públicos y privados
La necesidad de implementar acciones destinadas a
contrarrestar los efectos lesivos de las políticas de restitución del espacio
público se ve reforzada por la respuesta que la jurisprudencia constitucional
ha otorgado al segundo grupo de problemas propuestos, con base en la aplicación
del principio de la confianza legítima.  De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, este principio “se aplica
como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y
privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el
administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo
tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la
actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse.”
Empero, la misma jurisprudencia también ha previsto que la aplicación del
principio de confianza legítima no es óbice para que la administración adelante
programas que modifiquen tales expectativas favorables, sino que, en todo caso,
no “puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares
consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en
hechos externos de la administración suficientemente concluyentes, que dan una
imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular.”
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos que deben acreditarse
Para que pueda concluirse que se
está ante un escenario en el que resulte aplicable el principio en comento
deberá acreditarse que (i) exista la necesidad de preservar de manera
perentoria el interés público, lo que para el caso propuesto se acredita a
partir de la obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y
los derechos constitucionales que son anejos a su preservación; (ii) la
desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre administración
y los ciudadanos, la cual es connatural a los procedimientos de restitución del
espacio público ocupado por vendedores informales; (iii) se trate de
comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con anterioridad a la
decisión de la administración de recuperar el espacio público por ellos ocupado
y que dicha ocupación haya sido consentida por las autoridades
correspondientes  y (iii) la obligación de adoptar medidas por un periodo
transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad, deber que la
jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e implementación de
políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de alternativas económicas que
garanticen la subsistencia de los afectados con las medidas de restitución del
espacio público.
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Ocupantes del espacio público
RESTITUCION DE ESPACIO PUBLICO-Requisitos para la legitimidad
La Corte ha fijado los requisitos para la legitimidad,
desde la perspectiva constitucional, de los planes de restitución del espacio
público ocupado por comerciantes informales que ejercen esta actividad bajo el
amparo de la confianza legítima.  De acuerdo con ellos, las autoridades están
enteramente facultadas para llevar a cabo acciones tendientes a la recuperación
y preservación del espacio público, a condición que (i) se adelanten con
observancia del debido proceso y el trato digno a quienes resulten afectados
con la política; (ii) se respete la confianza legítima de los comerciantes
informales; (iii) estén precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad
sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la actualización
necesarios para guardar correspondencia entre su alcance y las características
de dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos
constitucionales fundamentales a través del ofrecimiento de alternativas
económicas a favor de los afectados con la política; y (iv) se ejecuten de
forma tal que impidan la lesión desproporcionada del derecho al mínimo vital de
los sectores más vulnerables y pobres de la población, al igual que la
privación a quienes no cuentan con oportunidades de inserción laboral formal de
los únicos medios lícitos de subsistencia a los que tienen acceso.
ADMINISTRACION MUNICIPAL-Interés en otorgar alternativas económicas
viables a vendedores que ocupaban parque
Las acciones adelantadas por la entidad demandada,
aunque no colman de forma absoluta las pretensiones de los actores, se muestran
acordes con las reglas jurisprudenciales enunciadas en apartado anterior de
esta sentencia.  En efecto, es notorio el interés de la administración
municipal en otorgar alternativas económicas viables a favor de los
demandantes, entre ellas la reubicación en sectores que ofrezcan atractivos
económicos suficientes, que consultan los intereses de los vendedores que
ocupaban el parque.  Igualmente, tales programas son fruto del trabajo
concertado con la comunidad, por lo que se ajustan a la realidad de los
afectados con los planes de restitución del espacio público, se muestran
respetuosos de la dignidad y el debido proceso y pretenden, de forma principal,
la preservación de los medios de subsistencia de los demandantes.  Por ende,
para el asunto bajo examen no se evidencia la afectación de los derechos fundamentales
invocados.
ALCALDE MUNICIPAL-Orden para que culmine plan de reubicación
de vendedores informales afectados por atentado con explosivos
La Corte también advierte que los programas se
encuentran apenas en su fase primigenia de implementación por lo que, de
frustrarse, afectarían gravemente los derechos constitucionales de los
demandantes.  Ante estas circunstancias, resulta definitivo el compromiso
institucional de la administración de Arauca en la culminación de los programas
ofrecidos, de manera que se conviertan en alternativas de subsistencia
concretas y tangibles.  Por ende, en la parte resolutiva de esta sentencia se
ordenará a la Defensoría del Pueblo con el fin que, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, verifique el cumplimiento de los
planes de reubicación concertados entre el municipio de Arauca y los
comerciantes informales afectados.
Reiteración de jurisprudencia
Referencia: expediente T-1285433
Acción de tutela presentada por Nancy Mora
Arbeláez y Otros contra el municipio de Arauca.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C, nueve (9) de junio de dos mil seis
(2006).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y
en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo
dictado por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Arauca, que resolvió la
acción de tutela interpuesta por Nancy Mora Arbeláez y otros contra el
municipio de Arauca.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
relevantes y acción de tutela interpuesta
Los ciudadanos Nancy Mora Arbeláez, María del Pilar
Estrada Cortés, Olga Lucía Urrego Perdomo, María Teodora Balta Toledo, Cecilia
Velandia de Soto, Bernardo Amaya Torres, Pedro Niño Medina, Joaquín Briceño
Puentes y José Arnulfo Mosquera, ejercieron la actividad de ventas ambulantes,
en especial la venta de jugos, frutas y demás comestibles en el Parque Simón
Bolívar del municipio de Arauca; labores que desarrollaron hasta el 6 de agosto
de 2005, día en el que fueron víctimas de un atentado con explosivos en ese
lugar, que cobró la vida de una persona y produjo heridas a otras, entre ellas
algunos de los demandantes.  Adicionalmente, se produjeron incontables daños
materiales, entre ellos la destrucción de los elementos de trabajo utilizados
por los comerciantes informales.
En razón del atentado, las autoridades del municipio
desalojaron el parque, a fin de permitir las acciones judiciales
correspondientes.  Conjurada la situación, los demandantes intentaron retornar
a los lugares que utilizaban habitualmente para desarrollar su actividad, a lo
cual se opusieron miembros de la Policía Nacional.
A juicio de los accionantes, la prohibición de ejercer
el comercio vulnera sus derechos fundamentales, pues derivaban su sustento de
la venta ambulante.  En el mismo sentido, algunos de los demandantes argumentan
su condición de sujetos de especial protección constitucional y, por tanto,
titulares de la especial protección por parte del Estado. Este es el caso de
las demandantes Nancy Mora Arbeláez, María del Pilar Estrada Cortés y María
Teodora Balta Toledo, quienes sostienen ser madres cabeza de familia.  En el
mismo sentido, el demandante Bernardo Amaya Torres, de 67 años de edad, pone de
presente su condición de adulto mayor y comerciante informal ubicado en el parque
por más de quince años.  Por último, la actora Olga Lucía Urrego Perdomo aduce
ser madre de una menor en situación de discapacidad y el demandante José
Arnulfo Mosquera indica que es jefe de hogar con cuatro hijos menores a su
cargo.
Los demandantes sostienen, igualmente, que la decisión
adoptada por la administración municipal de Arauca, además de privarlos de los
recursos que conformaban su mínimo vital, constituye una medida
desproporcionada y discriminatoria, puesto que en la actualidad existían otros
comerciales informales que ocupaban el parque.  Conforme a lo anterior, los
demandantes advierten que la decisión administrativa de prohibir el ejercicio
del comercio informal en el parque “nos condena a ejercer restrictivamente
nuestro trabajo, nos limita la opción de encontrar mejore ventajas en nuestra
actividad, nos desmejora nuestras condiciones de vida porque nos desaloja con
una acción de hecho y respaldada por la policía nacional del sitio en donde
existe la posibilidad de lograr con esta especie de trabajo sean superiores (sic)
a las que normalmente están sometidos los demás colombianos.”
Por último, los accionantes consideran que la
actuación adelantada por la entidad demandada vulneró su derecho fundamental al
debido proceso.  Ello en la medida en que la alcaldía de Arauca no les informó
los motivos que sustentaron la sanción consistente en el desalojo del parque.
En ese sentido, advierten que las fuerzas de policía les han manifestado que
son razones de seguridad y orden público las que fundamentan su salida del
parque donde desarrollaban el comercio informal.  Ante este hecho, los
demandantes aducen que han recibido un tratamiento propio de los responsables
del atentado terrorista, situación contraria al principio de presunción de
inocencia.
Con base en la argumentación expuesta, los demandantes
solicitan el amparo constitucional de sus derechos constitucionales a la
igualdad, el trabajo y el debido proceso, de manera tal que el juez
constitucional “se sirva ordenar la suspensión de las acciones y medidas
tomadas hasta el momento perturbadoras de nuestros derechos fundamentales y
ordene el otorgamiento de todas las garantías que del ejercicio pleno de ellos
emanen”.
2.
Respuesta de la entidad demandada
En escrito dirigido al juez de tutela el
11 de octubre de 2005, el secretario de gobierno de Arauca expuso algunos
aspectos relacionados con los programas adelantados a favor de los vendedores
informales afectados por el atentado en el parque Simón Bolívar.  En primer
lugar, resaltó que la administración municipal había realizado varias reuniones
con los comerciantes afectados; “producto de dichas reuniones realizadas en
el Despacho del señor Alcalde, y en la oficina de la Secretaría de Gobierno
Municipal se tomaron las decisiones pertinentes de manera concertada y
coordinada con los organismos de seguridad del Estado”.  Agregó que, en el
mismo sentido, fueron identificados los vendedores ambulantes del parque,
quienes en la actualidad ejercían el comercio en otros lugares del municipio.
En segundo término, respecto de las
medidas implementadas por la Alcaldía para lograr la reubicación de los
vendedores informales, el secretario resaltó que (i) se habían
solicitado las hojas de vida de los comerciantes, con el fin de adelantar
los trámites administrativos y presupuestales correspondientes y poder así la
administración brindar oportunidades de empleo en las dependencias, organismos
y entidades en que el Municipio haga parte, como soluciones provisionales y de
efecto inmediato ante la situación de calamidad en que se encontraban”.  Señaló
que hasta el momento sólo habían recibido una petición, a pesar del compromiso
de la administración municipal con el asunto; (ii) la Alcaldía había
requerido al Instituto de Desarrollo de Arauca – Idear para que otorgara una
línea especial de crédito dirigida a los vendedores afectados.  Esta
alternativa fue ejecutada, por lo que el Idear “adelantó múltiples reuniones
con los mismos y les presentó la información requerida de manera expedita,
dichos créditos aún hoy en día están abiertos esperando que las personas
presenten y formalicen la respectiva documentación que para el caso concreto es
mínima teniendo en cuenta que se trata precisamente de una línea especial en
atención a la situación calamitosa.”; (iii) a manera de propuesta de
mediano y largo plazo, la secretaría de gobierno incluyó dentro del proyecto de
presupuesto para 2006 una partida de ciento veinte millones de pesos, dirigida
a la “adquisición y puesta de funcionamiento de módulos integrales ubicados
en lugares estratégicos y permitidos para reubicar a este grupo de personas, lo
anterior sin perjuicio que la administración inicial contemple otras
alternativas de solución y definición de prioridades”; y (iv) la
Alcaldía había ofrecido a los comerciantes informales del parque la posibilidad
de reubicarse, de conformidad con el plan de ordenamiento territorial, en el
parque frente a la Empresa de Energía de Arauca. Sin embargo, “hasta el
momento ninguno ha presentado solicitud de adjudicación y/o entrega o por lo
menos manifestación de interés en dicho lugar, el cual fue escogido de manera
concertada entre el gobierno municipal y el cabildo concejo municipal como
lugar de reubicación de vendedores.”
En tercer lugar, respecto a las razones
que motivaban la prohibición del ejercicio del comercio informal en el parque
Simón Bolívar, el secretario indicó que tal decisión estaba sustentada en la
necesidad de proteger, precisamente, a los vendedores que solían ubicarse en el
parque, luego de la sustancial modificación de las condiciones de seguridad,
derivada del atentado ocurrido el 6 de agosto de 2005.
Por último, la Alcaldía negó que hubiera
concedido autorización administrativa alguna para que otros vendedores
informales ocuparan el parque Simón Bolívar. En ese sentido, toda persona que
utilizara ese lugar para el ejercicio del comercio ambulante lo hacía de forma
irregular.  El secretario, sobre el tópico de la presunta discriminación
planteada por los demandantes en el sentido que en el parque ejercían en la
actualidad actividades comerciales algunos lustrabotas y fotógrafos, señaló que
“la Alcaldía Municipal no ha expedido acto administrativo y/o documento
contentivo de autorización a este grupo de personas para ejercer su actividad
en dicho espacio público, no obstante lo anterior se tiene conocimiento de su
actividad teniendo en cuenta las especiales circunstancias de movilidad y de
que no son estacionarios, no arrojan ni producen desechos orgánicos tales como
cáscaras de frutas, desperdicios desechables como vasos y demás utensilios,
agua y otros elementos, lo que a todas luces riñe con la actividad desplegada
por los vendedores de jugos y tinteros (solo por mencionar para mayor claridad)
quienes, incluso en los últimos momentos, se encontraron con silletería, mesas
y avituallamientos propios de los establecimientos comerciales en un lugar no
apto para dicha actividad presentando un espectáculo deplorable además de
vulneración de normas constitucionales ambientales, teniendo en cuenta que por
su informalidad es de difícil resorte las actividades de control y vigilancia
de las autoridades de salud y ambientales. (Es de difícil control por las
autoridades de salud expedir un acto administrativo sancionatorio o de multas
para estas personas, por el temor de generar un reconocimiento tácito que
involucraría un acto administrativo con responsabilidad personal del
funcionario que lo expida, teniendo en cuenta que son vendedores en la
informalidad.)”
De conformidad con los argumentos
expuestos, la administración municipal se opuso a la solicitud de amparo
constitucional de los derechos invocados por los actores, puesto que, en su
criterio, había desplegado las acciones suficientes y necesarias para afrontar
la problemática expuesta.
3. Material probatorio recaudado
durante el trámite
A partir de la respuesta otorgada por la
administración municipal de Arauca, el juez de tutela consideró pertinente
practicar nuevas pruebas, en especial la recepción de testimonios de algunos de
los accionantes, al igual que de la asesora jurídica del Idear y del secretario
de gobierno del municipio.  En lo que respecta a las declaraciones de los
demandantes, en general reiteran los hechos indicados en el escrito de tutela.
No obstante, plantean nuevos elementos fácticos relevantes para el análisis,
relativos a (i) la falta de atractivo para los vendedores ambulantes de
los empleos ofrecidos por el municipio, en razón de su temporalidad, jornada de
medio tiempo y presunta demora en el pago de salarios; (ii) la poca
acogida entre los afectados de los créditos ofrecidos por el Idear, debido a su
limitado monto[1] y a la necesidad de
contar con un codeudor propietario de bien inmueble; (iii) la negativa
de los comerciantes informales de reubicarse en el espacio ofrecido por la
Alcaldía, puesto que no está situado en un lugar de gran afluencia de personas
y está cerca de residuos de alcantarillado, circunstancia que lo convierte en
una zona de condiciones ambientales incompatibles con la venta de bebidas y
comestibles; (iv) la restricción para el ejercicio de la venta ambulante
sólo para el caso del Parque Simón Bolívar.  En este sentido, varios de los
declarantes señalan que han continuado con su actividad en otros lugares del
municipio, aunque en algunos casos las autoridades de policía les han obligado
a no estacionarse; y (v) el hecho que la administración municipal ha
adelantado procesos de identificación de los vendedores ambulantes afectados con
el atentado.  Inclusive, algunos de los declarantes argumentan que les han
entregado carnés, a condición que no ocupen el espacio público del parque.
De otra parte, la asesora jurídica del
Idear aclaró que no resultaba preciso sostener que esa entidad hubiera
dispuesto de una línea especial de crédito para los vendedores informales.  En
cambio, el Instituto ofrece cinco modalidades de préstamo, entre las que se
encuentra la de producción social, “que beneficia a las personas dedicadas a
la economía informal”.  El acceso a estos productos, que tienen un tope
máximo de seis millones de pesos y está supeditado al cumplimiento de los
requisitos establecidos en el reglamento del Idear[2].
Igualmente, la asesora indicó que los afectados recibieron instrucciones acerca
del procedimiento para obtener los créditos, allegándose cuatro o cinco
solicitudes que estaban en trámite.
Por último, el secretario de gobierno del
municipio de Arauca reiteró, en relación con los cuestionamientos efectuados
por los demandantes en sus declaraciones, el compromiso por parte de la
Alcaldía en incorporar en las labores del municipio a los afectados, para lo
cual requieren que se organicen colectivamente, de modo que sea posible “iniciar
los trámites presupuestales y administrativos, tendientes a su vinculación
laboral”.  Frente a los inconvenientes para el acceso de los créditos del
Idear, el secretario indicó que los requisitos eran de obligatorio cumplimiento
y resultaban apenas compatibles con lo que usualmente se exigía para esa clase
de productos.  Adicionalmente, el Idear había prestado asesoría personalizada a
los afectados con el atentado para que llevaran a cabo sus solicitudes de
crédito, por lo que no puede considerarse que el Instituto hubiera actuado de
forma negligente.  Finalmente, en cuanto a los programas de reubicación, el
declarante indicó que estos eran proyectos de mediano y largo plazo, que
dependían de la consecución de los recursos para su financiación.  No obstante,
para el caso específico del parque ubicado frente a la Empresa de Energía de
Arauca, señaló que la administración municipal había realizado las obras
necesarias para su adecuación, por lo que consideraba que en la actualidad
resultaba apto para el uso por parte de los comerciantes informales.
4. Decisión judicial objeto de
revisión
Mediante sentencia del 21 de octubre de
2005, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Arauca negó la protección del
derecho constitucional al trabajo invocado por los demandantes.  En criterio
del juez de tutela, la administración municipal debía conciliar los intereses
de los demandantes, relacionados con el ejercicio de su derecho al trabajo, con
la obligación de proteger el espacio público.  Por lo tanto, resultaban
justificadas las medidas adelantadas para solucionar la problemática de las
ventas ambulantes, acciones que no habían resultado plenamente efectivas en
razón de la inactividad de los afectados en presentar los documentos y
propuestas correspondientes, los cuales resultaban obligatorios debido a su
origen legal.
La decisión expuso, adicionalmente, que
en relación con la habilitación del parque frente a la Empresa de Energía de
Arauca, a fin de que fuera utilizado para la reubicación de los comerciantes
informales, dicha actividad había sido ordenada por el mismo despacho judicial
en sentencia de tutela de julio de 2004.  Esta decisión había concedido el
término de dos meses para que la entidad demandada “diera cumplimiento al
concepto sanitario emitido por IDESA”.  Sin embargo, hasta la fecha no
existía certeza sobre el cumplimiento de esa orden judicial.
Finalmente, el juez estimó que con la
finalidad de “dar una pronta solución al problema de los vendedores
ambulantes, [resultaba necesario] exhortar al representante del orden
Municipal, para que conforme un comité técnico, integrado por el secretario de
gobierno, el secretario de planeación y el secretario de obras públicas, para
que adelanten los estudios, diseños y políticas correspondientes a lograr la
reubicación de los vendedores informales del Parque Simón Bolívar.”  Como
consecuencia de esta orden, la entidad demandada remitió copia de la Resolución
No. 0783 del 22 de noviembre de 2005, que ordena la conformación del mencionado
comité.
5. Pruebas practicadas por la Corte
Constitucional
La Sala de Revisión, en consideración a
la necesidad de contar con mayores elementos de juicio para adoptar la presente
decisión, ordenó oficiar al Alcalde del municipio de Arauca, con el fin que
informara a la Corte sobre los siguientes asuntos:
5.1.
¿Cuáles han sido las
actividades realizadas hasta el momento por el Comité técnico encargado de
adelantar los estudios, diseños y políticas públicas encaminadas a lograr la
reubicación de los vendedores informales del Parque Simón Bolívar de la ciudad
de Arauca, conformado por la Resolución 0783 de 2005, proferida por el Alcalde
del mencionado municipio?
Frente a este cuestionamiento, el Alcalde encargado de
Arauca expresó que el comité había adelantado varias reuniones con los
vendedores afectados con el atentado, con el objeto de definir la política a
seguir para su reubicación.  En el marco de este proceso de concertación, la
administración municipal propuso cuatro soluciones alternativas a la
problemática de los comerciantes formales censados.  La primera, consistente en
la adquisición de un predio de propiedad privada, actualmente desocupado, “el
cual podía ser adecuado y acondicionado a efectos de reubicarse todos los
afectados en este lugar”.  La segunda, relacionada con la compra de otro
inmueble, en el que funciona un supermercado, bien que “requeriría
adecuaciones mínimas dadas sus excelentes condiciones, el cual se diseñaría con
unos individuales y cubículos internos y exteriores que le dieran una solución
a los araucanos, no sólo por lograr reubicar a los vendedores ambulantes sino
también como alternativa para el comercio local.”  La tercera alternativa
tiene que ver con la adecuación del parque ubicado al frente de la Empresa de
Energía de Arauca.  Por último, la cuarta opción consistía en la utilización de
un terreno a las orillas del caño Córdoba, localizado en el área urbana del
municipio.
Sometidas las anteriores opciones al escrutinio de los
afectados, se optó por la segunda alternativa.  En consecuencia, la Alcaldía
inició el trámite de compra con el propietario del bien, quien mostró su
interés en venderlo a la administración.  Actualmente, este proceso está
pendiente del avalúo solicitado formalmente al Instituto Geográfico Agustín
Codazzi.  De la misma forma, el secretario de gobierno ha efectuado consultas a
los concejales del municipio, con el fin de garantizar la financiación del
proyecto.  Esto en la medida en que “la adquisición se debe materializar
mediante la aprobación de un crédito que contenga los recursos suficientes no
sólo para la adquisición, sino también para la adecuación, dotación y entrega
de subsidios y/o créditos para que los vendedores puedan iniciar su actividad y
de esta manera no sólo asegurar la reubicación sino también entregarle a la
ciudad un óptimo lugar comercial.”
No obstante lo anterior, la administración municipal
también ha contemplado otras posibilidades para la reubicación de los
afectados; entre ellas la destinación de espacios en la plaza de mercado del
barrio Unión para el uso de diez a quince vendedores, al igual que la
destinación del parque cercano a la Empresa de Energía, lugar que no ha sido
utilizado por los demandantes debido a su poca rentabilidad, situación
constantemente rebatida por la entidad accionada.
5.2.
¿Qué acciones se han
adelantado hasta el momento respecto de los vendedores informales del municipio
de Arauca que se ubicaban en el Parque Simón Bolívar y que resultaron afectados
por los hechos acaecidos en ese lugar el 6 de agosto de 2005?  En especial, qué
tareas han sido llevadas a cabo en relación con: (1) la incorporación de los
vendedores en proyectos productivos y actividades laborales; (2) el suministro
de auxilios y créditos a los vendedores informales para la financiación de
proyectos empresariales; y (3) la reubicación de los vendedores informales en
otro sector del municipio.
En relación con este interrogante, la entidad
demandada aclaró de forma preliminar que el otorgamiento de créditos y
subsidios a los demandantes resultaba dificultado por sus condiciones de
informalidad.  Empero esta situación, la Alcaldía había ordenado la atención
preferente de los comerciantes afectados para la concesión de subsidios
destinados al mejoramiento de vivienda a cargo del Fondo de Vivienda Municipal
– Fonvida.  Con todo, los afectados no habían presentado solicitudes en ese
sentido, alguno de ellos en razón de no ser propietarios de bien inmueble
alguno.
Adicionalmente, la administración municipal requirió
al gerente de la Empresa Municipal de Servicios Públicos de Arauca para que
vinculara a un grupo de los afectados en el desarrollo de sus labores;
alternativas que tampoco han logrado la acogida suficiente entre los
comerciantes informales, quienes sostienen que están escasamente remuneradas y,
en criterio de algunos, les parecía “deshonroso trabajar en labores
operarias, de mantenimiento o jornadas de aseo y limpieza que requiere realizar
la Empresa en algunas vías públicas.”
Por último, la Alcaldía reiteró las gestiones
adelantadas con el Idear para la concesión de créditos empresariales a los
afectados y las dificultades presentadas con esta alternativa de fomento.
5.3.
Si existe en la
actualidad alguna clase de comercio informal, estacionario o ambulante,
autorizado por la administración municipal para ocupar la Plaza Simón Bolívar
del municipio de Arauca. En caso afirmativo, ¿qué clase de vendedores son?; ¿a
través de qué actuación administrativa se ha concedido la autorización para el
ejercicio del comercio en ese lugar? y ¿qué clase de controles son ejercidos
respecto de estos vendedores y qué requisitos le son exigidos para el ejercicio
del comercio en el Parque?
Sobre este particular, el Alcalde expresó a la Corte
que “en la actualidad el Municipio de Arauca en coordinación con la Policía
Nacional y atendiendo las recomendaciones de los organismos de seguridad del
Estado ha prohibido el ingreso o retorno de los vendedores al Parque Simón
Bolívar, en estos momentos ningún vendedor se encuentra autorizado para ejercer
su actividad en dicho parque, no obstante lo anterior, y en consideración a su
precaria situación de afectados, no se les ha restringido su circulación
ambulante por algunas vías de la ciudad, algunos se tiene conocimiento (sic)
que se ubican de manera temporal a un costado del Parque Simón Bolívar, sin
permiso y/o autorización alguna, no existe Acto Administrativo que los haya
autorizado para ejercer dicha actividad || Los controles que se ejercen se
desarrollan por parte de la Policía Nacional, quien ha recibido la orden
expresa de no permitir el ingreso y/o retorno de vendedores ambulantes o
informales al Parque Simón Bolívar, por las consideraciones de seguridad
determinadas en los Consejos de Seguridad, las mismas que no han cambiado hasta
la fecha y que imposibilita permitir nuevamente el ingreso de estas personas, por
la anterior prohibición no existen requisitos de ingreso a dicho parque para
ejercer el comercio informal.”
5.4.
Si la administración
municipal ha adelantado algún proceso de identificación de los vendedores
informales de Arauca, como su censo, el otorgamiento de carnés u otra actuación
de similar naturaleza.
La Alcaldía señaló que había confeccionado un listado
de los comerciantes informales que fueron afectados por el atentado del 6 de
agosto de 2005, con el fin de otorgarle los apoyos estatales del caso.  En ese
sentido, “no se ha otorgado carnet o documentos de identificación a estas
personas, existe un censo anterior al atentado terrorista el cual permitió
otorgarles a las personas de ese entonces un carnet como CENSADO pero las
personas aumentaron en los meses posteriores, el cual (sic) no es
confiable”.
Finalmente, el Alcalde municipal adjuntó a su
respuesta los documentos soporte de (i) la solicitud al Instituto
Geográfico Agustín Codazzi para el avalúo del predio destinado a la reubicación
de los comerciantes informales; (ii) las constancias de las reuniones
adelantadas entre la administración y los vendedores; y (iii) el listado
definitivo de los comerciantes afectados por el atentado del 6 de agosto de
2005, en el que se encuentran todos los demandantes.
6. Problema Jurídico
De conformidad con los antecedentes descritos y con
base en el material probatorio recaudado tanto por el juez de tutela como por
la Corte Constitucional en sede de revisión, corresponde a la Sala determinar
si la administración municipal de Arauca, al prohibir el ejercicio del comercio
informal en el Parque Simón Bolívar luego del atentado allí acaecido, vulneró
los derechos fundamentales invocados por los demandantes.
Con este fin y en consideración que sobre la materia
existe una línea jurisprudencial consolidada, la Sala expondrá brevemente el
contenido de las reglas fijadas por decisiones anteriores de la Corte y con
base en ellas resolverá el caso concreto.
7. Protección del espacio público por parte del Estado
y eficacia de los derechos fundamentales de los comerciantes informales.
Confianza legítima.  Deber de implementar políticas razonables de reubicación.
Reiteración de jurisprudencia
7.1. La controversia constitucional generada por la
ocupación irregular del espacio público por parte de vendedores informales es
un asunto suficientemente discutido por la jurisprudencia de esta Corporación.[3]
Este debate, en líneas generales, se centra en la tensión entre el deber
estatal de proteger la integridad del espacio público y su destinación para el
uso común, consagrado en el artículo 84 Superior[4], y la eficacia
del derecho constitucional al trabajo de quienes, al estar excluidos de los
mecanismos formales de inserción laboral, deben dedicarse a actividades de
comercio en dicho espacio.
7.2. El cumplimiento del deber de protección del
espacio público obliga a las autoridades públicas a ejercer todas aquellas
medidas destinadas a impedir su ocupación indebida, entre ellas la ejecución de
planes de recuperación que comprendan el retiro de las personas que
irregularmente hacen uso del mismo, entre ellas los comerciantes informales.
No obstante, frente a la implementación de estas políticas de reubicación
concurren dos grupos de dificultades definidos: En primer lugar, son evidentes
las condiciones de marginalidad de grupos significativos de la población que,
ante la imposibilidad del Estado de asegurar una política de pleno empleo,
deben hacer uso de la informalidad para garantizar su subsistencia. En segundo
término es usual que las administraciones municipales y distritales ejerzan
acciones u omisiones, prolongadas en el tiempo, que otorguen apariencia de
legalidad a la ocupación del espacio público, entre ellas, el otorgamiento de
licencias o permisos o la simple tolerancia por parte de la administración su
uso indiscriminado.[5]
7.3. La solución que la jurisprudencia constitucional
ha previsto para el primer grupo de las dificultades mencionadas parte de
considerar que las autoridades del Estado social y democrático de derecho
poseen la obligación de diseñar e implementar las medidas tendientes a la
erradicación de la pobreza y la promoción, bajo un criterio de igualdad
material, de los individuos que por sus particulares condiciones, son titulares
de la especial protección por parte del Estado.[6] En ese
sentido, toda actuación de las autoridades que incorpore medidas que se
conviertan en factores generadores de pobreza, como es la recuperación del
espacio público, deben ir necesariamente acompañadas de acciones que
contrarresten tales efectos negativos.  El contenido de las obligaciones
estatales en comento fue expuesto por la Corte en la sentencia T-772 de 2003
del siguiente modo:
“En este orden de
ideas, resalta la Sala que las políticas, programas o medidas estatales cuya
ejecución se convierta en una fuente de pobreza para los afectados, y que no
prevean mecanismos complementarios para contrarrestar en forma proporcionada y
eficaz dichos efectos negativos, resultan injustificables a la luz de las
obligaciones internacionales del país en materia de promoción de los derechos
económicos, sociales y culturales, así como a la luz del principio
constitucional del Estado Social de Derecho y sus diversas manifestaciones a lo
largo de la Carta[7]. Por lo mismo, el diseño
y la ejecución de tales políticas, programas o medidas constituyen, prima
facie, un desconocimiento del deber estatal de erradicar las injusticias
presentes y mejorar las condiciones de vida de la población, dado su carácter
intrínsecamente regresivo, que no encuentra soporte alguno en el marco del
orden constitucional instaurado en Colombia a partir de 1991.
Por lo anterior,
las políticas públicas, programas o medidas diseñadas y ejecutadas por las
autoridades de un Estado Social de Derecho, han de partir de una evaluación
razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual dichas autoridades
efectuarán su intervención, y formularse de manera tal que atiendan a los
resultados fácticos derivados de la evaluación en cuestión, no a un estado de
cosas ideal o desactualizado, en forma tal que no se afecte indebidamente el
goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas. En otras palabras,
al momento de su formulación y ejecución, se deben haber estudiado, en lo que
sea técnicamente posible, todas las dimensiones de dicha realidad que
resultarán afectadas por la política, programa o medida en cuestión, incluida
la situación de las personas que verán sus derechos severamente limitados, a
quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una posición tal que no queden
obligados a soportar una carga pública desproporcionada; con mayor razón si
quienes se encuentran afectados por las políticas, programas o medidas
pertinentes están en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus
condiciones de pobreza o precariedad económica: frente a estas personas o
grupos se deberán adelantar, en forma simultánea a la ejecución de la política
en cuestión, las medidas necesarias para minimizar el daño recibido, de tal
manera que se respete el núcleo esencial de su derecho al mínimo vital y a la
subsistencia en condiciones de dignidad.
Sólo así se
cumple con el requisito de proporcionalidad que debe acompañar a
cualquier limitación del goce efectivo de los derechos fundamentales en un
Estado Social de Derecho: además de (i) estar dirigidas a cumplir con un fin
legítimo e imperioso, y (ii) desarrollarse a través de medios plenamente
ajustados a la legalidad –que garanticen el respeto por el debido proceso y la
dignidad de las personas-, y que además sean necesarios para materializar tal
finalidad, estas limitaciones (iii) deben ser proporcionales en el contexto de
los mandatos del Constituyente, es decir, no pueden sacrificar en exceso otros
intereses constitucionalmente protegidos en aras de promover una finalidad
constitucional específica.
Es, así, en el contexto del cumplimiento de
los deberes sociales del Estado, y de la prohibición de adelantar políticas,
programas o medidas desproporcionadas, que no consulten cuidadosamente la
realidad sobre la cual se habrán de aplicar y los efectos que tendrán sobre el
goce efectivo de los derechos constitucionales -especialmente en relación con
la erradicación de la pobreza y la promoción de los derechos económicos,
sociales y culturales-, que se debe estudiar el tema específico de las
políticas y programas de recuperación del espacio público (…)”.
7.4. La necesidad de implementar acciones destinadas a
contrarrestar los efectos lesivos de las políticas de restitución del espacio
público se ve reforzada por la respuesta que la jurisprudencia constitucional
ha otorgado al segundo grupo de problemas propuestos, con base en la aplicación
del principio de la confianza legítima.  De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, este principio “se aplica
como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y
privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el
administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo
tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la
actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse.”[8] Empero, la misma jurisprudencia también ha
previsto que la aplicación del principio de confianza legítima no es óbice para
que la administración adelante programas que modifiquen tales expectativas
favorables, sino que, en todo caso, no “puede crear cambios sorpresivos que
afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción
objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administración suficientemente
concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta
desarrollada por el particular.”[9]
En ese sentido, para que pueda
concluirse que se está ante un escenario en el que resulte aplicable el
principio en comento deberá acreditarse que[10]
(i) exista la necesidad de preservar de manera perentoria el interés
público, lo que para el caso propuesto se acredita a partir de la obligación
estatal de proteger la integridad del espacio público y los derechos
constitucionales que son anejos a su preservación; (ii) la
desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre
administración y los ciudadanos, la cual es connatural a los procedimientos de
restitución del espacio público ocupado por vendedores informales; (iii) se
trate de comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con
anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el espacio público
por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida por las
autoridades correspondientes[11]  y (iii)
la obligación de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecuen la
actual situación a la nueva realidad, deber que la jurisprudencia
constitucional relaciona con el diseño e implementación de políticas
razonables, dirigidas al otorgamiento de alternativas económicas que garanticen
la subsistencia de los afectados con las medidas de restitución del espacio
público.
7.5. El precedente
jurisprudencial analizado prevé que ante la inequidad social que demuestra el
ejercicio del comercio informal y la grave afectación de los derechos
fundamentales de quienes se ven relegados a estas actividades, es
imprescindible que el Estado ofrezca, previamente a la ejecución de un programa
de recuperación del espacio público, medidas dirigidas a aminorar los efectos
lesivos, en términos de derechos fundamentales, de la aplicación de dicho
programa. En ese sentido, todo plan de restitución del espacio público debe
estar acompañado de una política dirigida a impedir la afectación
desproporcionada de los intereses de grupos marginados de la población.
La
justificación constitucional de esta política está sustentada, además, en el
principio de igualdad material propio del Estado Social y Democrático de
Derecho, el cual sirve de herramienta para conciliar el interés general,
representado en el uso común del espacio público y los intereses particulares
de quienes se dedican al comercio informal.  Como lo ha indicado la
jurisprudencia constitucional, “privar a
quien busca escapar de la pobreza de los únicos medios de trabajo que tiene a
su disposición, para efectos de despejar el espacio público urbano sin ofrecerle
una alternativa digna de subsistencia, equivale a sacrificar al individuo en
forma desproporcionada frente a un interés general formulado en términos
abstractos e ideales, lo cual desconoce abiertamente cualquier tipo de
solidaridad. Si bien el interés general en preservar el espacio público prima,
en principio, sobre el interés particular de los vendedores informales que lo
ocupan para trabajar, las autoridades no pueden adoptar medidas
desproporcionadas para promover tal interés general, sino buscar fórmulas
conciliatorias que armonicen los intereses en conflicto y satisfagan al máximo
los primados de la Carta.  (…)De lo contrario, tras la preservación formal de
ese “interés general” consistente en contar con un espacio público holgado, se
asistiría –como de hecho sucede- al sacrificio de individuos, familias y
comunidades enteras a quienes el Estado no ha ofrecido una alternativa
económica viable, que buscan trabajar lícitamente a como dé lugar, y que no
pueden convertirse en los mártires forzosos de un beneficio general.”[12]
7.6. Con base en los precedentes expuestos, la Corte
ha fijado los requisitos para la legitimidad, desde la perspectiva
constitucional, de los planes de restitución del espacio público ocupado por
comerciantes informales que ejercen esta actividad bajo el amparo de la
confianza legítima.  De acuerdo con ellos, las autoridades están enteramente
facultadas para llevar a cabo acciones tendientes a la recuperación y
preservación del espacio público, a condición que[13]
(i) se adelanten con observancia del debido proceso y el trato digno a
quienes resulten afectados con la política; (ii) se respete la confianza
legítima de los comerciantes informales; (iii) estén precedidas de una
cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con
el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia entre
su alcance y las características de dicha realidad, con miras a asegurar el
goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales a través del
ofrecimiento de alternativas económicas a favor de los afectados con la
política; y (iv) se ejecuten de forma tal que impidan la lesión
desproporcionada del derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y
pobres de la población, al igual que la privación a quienes no cuentan con
oportunidades de inserción laboral formal de los únicos medios lícitos de
subsistencia a los que tienen acceso.
Caso concreto
Los demandantes argumentan que la administración
municipal de Arauca les ha vulnerado sus derechos constitucionales al mínimo
vital, a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, puesto que fueron
desalojados del parque Simón Bolívar sin un procedimiento previo para ello, afectándosele
sus ingresos económicos.  Además, esta actuación resultaba desproporcionada, en
tanto tenían que soportar las consecuencias que en materia de seguridad se
derivaban del atentado ocurrido en el parque.
A partir del análisis del material probatorio
recaudado en el presente trámite se demostró que la alcaldía de Arauca había
decidido desalojar del parque a los vendedores informales como consecuencia de
la necesidad de asegurar el orden público luego del atentado, al igual que la
integridad física de quienes hacían uso de ese sector.  Luego de la
recuperación del espacio público, la administración municipal dispuso algunas
alternativas económicas para los afectados con la restitución del parque, entre
ellas, el ofrecimiento de créditos a través del Idear,  la reubicación de los
vendedores en un sector aledaño a la sede de la Empresa de Energía de Arauca y
la vinculación laboral de los demandantes en la empresa de servicios públicos
del municipio, específicamente en actividades de aseo.
De otro lado, las declaraciones practicadas por el
juez de tutela dan cuenta de varios hechos relevantes para el presente
trámite.  En efecto, los testimonios de los comerciantes informales coinciden
en afirmar la poca acogida de las alternativas propuestas por la administración
municipal, en especial debido a la ausencia de condiciones físicas y de
explotación económica del sitio escogido para la reubicación, los bajos
salarios en lo relativo a la vinculación laboral con las empresas de servicios
públicos y la imposibilidad de cumplir con los requisitos para acceder a los
créditos de fomento empresarial dispuestos por el Idear.   Igualmente, los
declarantes expresan de forma unívoca que las medidas de recuperación del
espacio público se circunscribieron, exclusivamente, al área del parque Simón
Bolívar, razón por la cual han continuado con el ejercicio del comercio
informal en otras zonas aledañas.  Finalmente, todos los vendedores acreditan
su permanencia en el parque por un periodo de tiempo considerable, anterior al atentado
y con la aquiescencia de la administración municipal; razón por la cual son
titulares del principio de confianza legítima, en los términos expuestos en
esta sentencia.
Las pruebas decretadas por la Sala demostraron que el
comité conformado de acuerdo con la orden dada por el juez de tutela había
logrado concertar con los afectados una alternativa de reubicación más
atractiva, esta vez por medio de la compra de un inmueble en el sector
comercial de Arauca, bien que en la actualidad se encuentra en proceso de
avalúo.  No obstante lo anterior, la Sala advierte que las labores efectuadas
por el comité sólo han comprendido la formulación de la política y un
cumplimiento parcial de su implementación, más no han mostrado resultados
definitivos en términos de alternativas económicas razonables para los
vendedores.
A juicio de la Sala, las acciones adelantadas por la
entidad demandada, aunque no colman de forma absoluta las pretensiones de los
actores, se muestran acordes con las reglas jurisprudenciales enunciadas en
apartado anterior de esta sentencia.  En efecto, es notorio el interés de la
administración municipal en otorgar alternativas económicas viables a favor de
los demandantes, entre ellas la reubicación en sectores que ofrezcan atractivos
económicos suficientes, que consultan los intereses de los vendedores que
ocupaban el parque.  Igualmente, tales programas son fruto del trabajo
concertado con la comunidad, por lo que se ajustan a la realidad de los
afectados con los planes de restitución del espacio público, se muestran
respetuosos de la dignidad y el debido proceso y pretenden, de forma principal,
la preservación de los medios de subsistencia de los demandantes.  Por ende,
para el asunto bajo examen no se evidencia la afectación de los derechos fundamentales
invocados.
Empero, en contra de la anterior conclusión puede
argumentarse, como lo hacen los demandantes, que el programa de recuperación
del espacio público deviene ilegítimo, puesto que no estuvo precedido de un
estudio sobre su impacto frente a los derechos constitucionales de los
afectados con la medida, sino que se originó como consecuencia de las medidas
de seguridad subsiguientes al atentado del 6 de agosto de 2005.  Sobre este
particular la Sala considera que si bien para el caso concreto se pretermitió
el deber de disposición de alternativas económicas a los vendedores afectados
como requisito previo a la ejecución de políticas de recuperación del espacio
público, esta omisión estuvo justificada en el cumplimiento de la obligación
legal de la administración municipal de preservar la seguridad y el orden
público luego de su afectación por el atentado tantas veces mencionado.
Para la Sala es incontrovertible que el Alcalde
municipal estaba habilitado para que, en ejercicio de sus competencias,
adelantara todas las acciones propias del ejercicio de la facultad de policía,
destinadas al mantenimiento de la integridad y tranquilidad ciudadanas luego
del grave atentado, entre ellas la prohibición del ejercicio del comercio
informal en la zona afectada.  Sin embargo, como esta decisión afectaba los
intereses y derechos constitucionales de los accionantes, debía estar
acompañada de planes y programas que sirvieran de alternativa económica para su
digna subsistencia, lo que efectivamente se ha llevado a cabo, como se tuvo
oportunidad de demostrar en el presente trámite.  En consecuencia, subsisten
las razones para desestimar el amparo solicitado.
Finalmente, la Corte también advierte que los
programas se encuentran apenas en su fase primigenia de implementación por lo
que, de frustrarse, afectarían gravemente los derechos constitucionales de los
demandantes.  Ante estas circunstancias, resulta definitivo el compromiso
institucional de la administración de Arauca en la culminación de los programas
ofrecidos, de manera que se conviertan en alternativas de subsistencia
concretas y tangibles.  Por ende, en la parte resolutiva de esta sentencia se
ordenará a la Defensoría del Pueblo con el fin que, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, verifique el cumplimiento de los
planes de reubicación concertados entre el municipio de Arauca y los
comerciantes informales afectados.
II. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: CONFIRMAR, exclusivamente por las razones expuestas en la
presente decisión, la sentencia proferida el 21 de octubre de 2005 por el
Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Arauca.
Segundo: CONMINAR al Alcalde municipal de Arauca para que efectúe todas
las acciones tendientes a culminar, en un término prudencial, el plan de reubicación
concertado entre los vendedores informales afectados con el atentado del 6 de
agosto de 2005 y la administración municipal
Tercero: ORDENAR a la Defensoría del Pueblo que, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, verifique el cumplimiento del plan de
reubicación indicado en el numeral anterior y de conformidad con lo expresado
en esta sentencia.
Cuarto: Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Los testimonios señalan un promedio de
$900.000 para cada crédito.
[2] Los requisitos para la línea de crédito
en comento son: Formato único de solicitud debidamente diligenciado, asistencia
a la capacitación establecida por el Idear, pago de $28.640 correspondiente al
estudio de crédito, pago de $7.000 a favor de la Central de Información
Financiera – Cifin, fotocopia de la cédula de ciudadanía, firma del acta de
compromiso social suministrada por el Idear, proyecto en formato del Idear
debidamente diligenciado y constancia emitida por los entes en que el
solicitante hubiera obtenido crédito para desarrollar alguna actividad
productiva.  Igualmente, para el caso de préstamos superiores a un millón de
pesos, el Idear exige un codeudor solidario, propietario de bien inmueble que
servirá de garantía hipotecaria para el crédito.
[3] Sobre el particular pueden consultarse
las sentencias T-225/92, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein; T-617/95, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; SU-360/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero y
T-772/03, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.  En todos estos casos, la Corte se
ocupó de la problemática generada por la adopción de planes de recuperación del
espacio público y la afectación correlativa de los intereses de los
comerciantes informales.
[4] Acerca del concepto de espacio público y
su protección constitucional, cfr. Corte Constitucional, sentencia
SU-360/99, fundamento jurídico 2.
[5] La identificación de estas dos clases de dificultades es producto
del análisis que la jurisprudencia constitucional ha realizado sobre el debate
acerca de la recuperación del espacio público.  Un balance importante de este
precedente fue realizado por la sentencia SU-360/99 en los términos siguientes:
“Así las cosas, un detallado
análisis de la jurisprudencia constitucional permite deducir las siguientes
líneas:
a) Como ya se dijo
la defensa del espacio público es un deber constitucionalmente exigible, por lo
cual las autoridades administrativas y judiciales deben ordenar su vigilancia y
protección.
b) Quienes ejercen
el comercio informal hacen uso de su derecho al trabajo, el cual también goza
de protección constitucional. Claro que la actividad de los vendedores
informales coloca en conflicto el deber de preservar el espacio público y el
derecho al trabajo; y, hay algo muy importante, en algunas oportunidades se
agregó que también habría que tener en cuenta la obligación estatal de “propiciar
la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar”, (Sentencias
T-225 de 1992 M.P. Jaime Sanín Greiffenstein y T-578 de 1994 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.)
c) Pese a que, el
interés general de preservar el espacio público prima sobre el interés
particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario, según la
jurisprudencia, conciliar proporcional y armoniosamente los derechos y deberes
en conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio público está permitido
constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que
lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al
desalojo y que se dispongan políticas que garanticen que los “ocupantes no
queden desamparados porque estamos en un Estado Social de Derecho”
(Sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell).
d) De ahí que las
personas que usan el espacio público para fines de trabajo pueden obtener la
protección, a través de la acción de tutela, siempre y cuando se encuentren
amparados por el principio de la confianza legítima con las condiciones que la
jurisprudencia ha indicado. Es así como los comerciantes informales pueden
invocar el aludido principio de confianza legítima, si demuestran que las
actuaciones u omisiones de la administración anteriores a la orden de
desocupar, les permitía concluir que su conducta era jurídicamente aceptada,
por lo que esas personas tenían certeza de que “la administración no va a
exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los
fines públicos que en cada caso concreto persiga” (Sentencia T-617 de 1995
M.P. Alejandro Martínez Caballero).
Dentro de este
contexto, constituyen pruebas de la buena fe de los vendedores ambulantes: las
licencias, permisos concedidos por la administración (sentencias T-160 de 1996
M.P. Fabio Morón Díaz, T-550 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-778 de
1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra), promesas incumplidas (sentencia T-617 de
1995), tolerancia y permisión del uso del espacio público por parte de la
propia administración (sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell y
T-438 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero). Como corolario de lo anterior
se tiene que los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del
comercio informal no pueden ser revocados unilateralmente por la administración,
sin que se cumplan con los procedimientos dispuestos en la ley.
También se dio un caso, por parte de la
Alcaldía de Cúcuta, de expedición de normas que prohibían el comercio informal
en la denominada zona crítica y de la decisión de no expedir permisos provisionales
y de derogar los ya expedidos; y, sin embargo, la tutela prosperó por
protección al derecho al trabajo y se ordenó la reubicación, pese al decreto
que derogó permisos anteriores. (Sentencia T-091 de 1994 M.P. Hernando Herrera
Vergara).”
[6]
Una explicación ampliada de este deber, para el caso de
los vendedores informales, se encuentra en la sentencia T-772/03, fundamento
jurídico 3.2
[7]  Ver sentencia C-1064 de 2001, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa
y Jaime Córdoba Triviño.
[8] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia SU-360/99, fundamento jurídico 5.
[9] Ibídem
[10] Ibídem
[11] Para el caso específico de este requisito, Cfr. Corte
Constitucional, sentencia T-160/96, M.P. Fabio Morón Díaz.
[12] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia T-772/03, fundamento jurídico 3.3
[13] Ibídem.