C-524-03
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-524/03
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido
determinado por la Constitución
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza
jurídica de la ley aprobatoria
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elaboración
y trámite
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Iniciativa
para la elaboración corresponde al Gobierno
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencias
que debe cumplir el Gobierno para elaboración del proyecto
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Condiciones
para su aprobación por parte del Congreso
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Restricciones
para la aprobación por parte del Congreso
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Término
perentorio para la aprobación del proyecto de ley por parte del Congreso
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Adopción
mediante decreto con fuerza de ley
PLAN NACIONAL DE INVERSIONES PUBLICAS-Ley
aprobatoria tendrá prelación sobre las demás leyes
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Principios
que rigen organización, integración y actuación frente al proceso de planeación
LEY ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO-Contenido
señalado por la Constitución
SISTEMA DE PLANEACION-Aspectos
PLANEACION-Principios generales que
rigen las actuaciones de las autoridades nacionales y territoriales
PLAN DE DESARROLLO-Procedimiento para
hacer efectiva la participación ciudadana
PRINCIPIO DE PARTICIPACION-Rige las
actuaciones de las autoridades de planeación
NORMA ACUSADA-No determina
procedimientos de participación ciudadana
NORMA ACUSADA-Finalidad
AUTORIDAD DE PLANEACION-Obligación de
garantizar la efectividad de los mecanismos de participación
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Designación
de integrantes
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Convocación
una vez posesionado el Presidente de la República no contraría la Constitución
PLAN DE DESARROLLO-Relación política con
el régimen presidencial en Colombia
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Oportunidad
para la conformación es exequible
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Función
consultiva
FUNCION CONSULTIVA-Naturaleza y
oportunidad para ejercerla
CONSTITUCION POLITICA-Señala la
naturaleza de la actividad a cargo del Consejo Nacional de Planeación
LEGISLADOR-Establece funciones a cargo
del Consejo Nacional de Planeación y la oportunidad para cumplirlas
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Oportunidad
para la actuación como instancia consultiva
LEGISLADOR-Límite a función consultiva
del Consejo Nacional de Planeación resulta razonable y proporcionada
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Oportunidad
de función consultiva que fija el legislador no se opone al carácter consultivo
asignado por la Constitución
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION Y CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACION-Función consultiva no se agota en la fase de discusión del plan
LEY ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO-Determina
organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos
territoriales
LEY ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO-Señalamiento
de funciones busca conservar unidad temática de las instancias de planeación
CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACION-Tipo
de funciones
CONSEJOS TERRITORIALES-Asignación de
funciones por parte de Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y
Municipales contraría la Constitución
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Del
carácter consultivo no se desprende que el legislador deba reconocer
personalidad jurídica, ni asignarle presupuesto propio
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Autonomía
no está supeditada al reconocimiento de la personalidad jurídica
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION-Evaluación
posterior de los planes de desarrollo no contraría la Constitución
Referencia: expediente D-4398
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 3 -literal g)- (parcial); 9 -inciso
1- (parcial); 12 -numeral 3- (parcial) y su parágrafo; 35 (parcial) y su
parágrafo, y 49 -numeral 2- de la Ley 152 de 1994
Actor: José Gregorio Hernández Galindo
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., primero (1) de julio de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su
derecho político, presentó el ciudadano José Gregorio Hernández Galindo contra
los artículos 3 -literal g)- (parcial); 9 -inciso 1- (parcial); 12 -numeral 3-
(parcial) y su parágrafo; 35 -inciso único- (parcial) y su parágrafo, y 49
-numeral 2- de la Ley 152 de 1994 “por la cual se establece la Ley Orgánica
del Plan de Desarrollo”, publicada en el Diario Oficial N° 41.450 del 19 de
julio de 1994.
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de las disposiciones objeto del proceso y se subrayan en
lo demandado:
“Ley 152 de 1994
(julio 15)
por la cual se establece la Ley Orgánica del
Plan de Desarrollo
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
CAPITULO I
Principios generales
(...)
Artículo 3. Principios generales.
Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades
nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación son:
a) Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercerán
libremente sus funciones en materia de planificación con estricta sujeción a
las atribuciones que a cada una de ellas se les haya específicamente asignado
en la Constitución y la ley, así como a las disposiciones y principios
contenidos en la presente Ley orgánica;
b) Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de
desarrollo se tendrán en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas
competencias, la observancia de los criterios de concurrencia,
complementariedad y subsidiariedad;
c) Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional,
regional y de las entidades territoriales, deberán garantizar que exista la
debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y
en relación con las demás instancias territoriales, para efectos de la
formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo;
d) Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad
macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de
desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de
financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del
sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea
congruente con dicha estabilidad;
e) Prioridad del gasto público social. Para asegurar la
consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad
de vida de la población, en la elaboración, aprobación y ejecución de los
planes de desarrollo de la Nación y de las entidades territoriales se deberá
tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto público
el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la
eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público social tenga
prioridad sobre cualquier otra asignación;
f) Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los
planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo
nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de
planeación propenderán porque aquéllos tengan cabal culminación
g) Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de
desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los
procedimientos de participación ciudadana previstos en la presente Ley;
h) Sustentabilidad Ambiental. Para posibilitar un desarrollo
socio-económico en armonía con el medio natural, los planes de desarrollo
deberán considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les
permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones
que garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta
ambiental;
i) Desarrollo armónico de las regiones. Los planes de desarrollo
propenderán por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios
como factores básicos de desarrollo de las regiones;
j) Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los
elementos básicos que comprendan la planificación como una actividad continua,
teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y
evaluación;
k) Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en
cumplimiento de los planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos
financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación
entre los beneficios y costos que genere sea positiva;
l) Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos del plan de
desarrollo deben ser factibles de realizar, según, las metas propuestas y el
tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de
administración, ejecución y los recursos financieros a los que es posible
acceder;
m) Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo
deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos
en éste;
n) Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Nacional, los planes de
desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados por una
parte general de carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter
operativo. Para efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el
propósito de garantizar coherencia y complementariedad en su elaboración, la
Nación y las entidades territoriales deberán en (sic) mantener actualizados
bancos de programas y de proyectos,
Parágrafo. Para efecto de lo previsto en el literal d) de este
artículo se entiende por:
Concurrencia. Cuando dos o más autoridades de planeación deban
desarrollar actividades en conjunto hacia un propósito común, teniendo
facultades de distintos niveles su actuación deberá ser oportuna y procurando
la mayor eficiencia y respetándose mutuamente los fueros de competencia de cada
una de ellas.
Subsidiariedad. Las autoridades de planeación del nivel más amplio
deberán apoyar transitoriamente a aquellas que carezcan de capacidad técnica
para la preparación oportuna del plan de desarrollo.
Complementariedad. En el ejercicio de las competencias en materia de
planeación las autoridades actuarán colaborando con las otras autoridades,
dentro de su órbita funcional con el fin de que el desarrollo de aquéllas tenga
plena eficacia.
(...)
Artículo 9. Consejo Nacional de
Planeación. El Consejo Nacional de Planeación será convocado por el
Gobierno a conformarse una vez el Presidente haya tomado posesión de su cargo,
y estará integrado por aquellas personas designadas por el Presidente de la
República, de listas que le presenten las correspondientes autoridades y
organizaciones, así:
1) En representación de las entidades territoriales sus máximas
autoridades administrativas así:
Cuatro (4) por los municipios y distritos, cuatro (4) por las
provincias que llegaren a convertirse en entidades territoriales, cinco (5) por
los departamentos, uno por las entidades territoriales indígenas y uno por cada
región que llegare a conformarse en desarrollo de lo previsto por el artículo
307 de la Constitución Política.
Parágrafo. La representación de los municipios y distritos, las
provincias y departamentos, será correspondiente con la jurisdicción
territorial de cada uno de los actuales Corpes, según ternas que por cada una
de dichas jurisdicciones presenten para el efecto.
Para estos propósitos, deberá tenerse en cuenta que los gobernadores
que se designen provengan de departamentos distintos a los que pertenezcan los
alcaldes que representen a los municipios y distritos.
Este criterio también se aplicará para el caso de las provincias.
2. Cuatro en representación de los sectores económicos, escogidos de
ternas que elaborarán y presentarán las organizaciones jurídicamente
reconocidas que agremien y asocien a los industriales, los productores
agrarios, el comercio, las entidades financieras y aseguradoras,
microempresarios y las empresas y entidades de prestación de servicios.
3. Cuatro en representación de los sectores sociales, escogidos de
ternas que elaborarán y presentarán las organizaciones jurídicamente
reconocidas que agremien o asocien a los profesionales, campesinos, empleados,
obreros, trabajadores independientes e informales.
4. Dos en representación del sector educativo y cultural, escogido
de terna que presenten las agremiaciones nacionales jurídicamente reconocidas
de las universidades, las organizaciones jurídicamente reconocidas que agrupen
a nivel nacional instituciones de educación primaria y secundaria de carácter público
o privado, las organizaciones nacionales legalmente constituidas, cuyo objeto
sea el desarrollo científico, técnico o cultural y las organizaciones que
agrupen a nivel nacional los estudiantes universitarios.
Parágrafo. Habrá por lo menos un representante del sector
universitario.
5. Uno en representación del sector ecológico, escogido de terna que
presenten las organizaciones jurídicamente reconocidas cuyo objeto sea la
protección y defensa de los recursos naturales y del medio ambiente.
6. Uno en representación del sector comunitario escogido de terna
que presenten las agremiaciones nacionales, de asociaciones comunitarias con
personería jurídica.
7. Cinco (5) en representación de los indígenas, de las minorías
étnicas y de las mujeres; de los cuales uno (1) provendrá de los indígenas, uno
(1) de las comunidades negras, otro de las comunidades isleñas raizales del
archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, escogidos de ternas
que presenten las organizaciones nacionales jurídicamente reconocidas que los
agrupen, y dos (2) mujeres escogidas de las Organizaciones no Gubernamentales.
Parágrafo. El Gobierno establecerá el procedimiento para la
presentación de las listas de las diversas organizaciones y entidades a que se
refiere el presente artículo para la conformación del Consejo Nacional de
Planeación, así como los criterios para su organización y los elementos básicos
del reglamento para su funcionamiento.
(...)
Artículo 12. Funciones del Consejo
Nacional de Planeación. Son funciones del Consejo Nacional de Planeación:
1. Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo.
2. Organizar y coordinar una amplia discusión nacional sobre el
proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, mediante la organización de reuniones
nacionales y regionales con los Consejos Territoriales de Planeación en las
cuales intervengan los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios
y culturales, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana de
acuerdo con el artículo 342 de la Constitución Política.
3. Absolver las consultas que, sobre el Plan Nacional de Desarrollo,
formule el Gobierno Nacional o las demás autoridades de planeación durante
la discusión del proyecto del plan.
4. Formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de
planeación sobre el contenido y la forma del Plan.
5. Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por
el Gobierno.
Parágrafo. El Departamento Nacional de Planeación prestará al
Consejo el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su
funcionamiento.
(...)
Artículo 35. Funciones de los
Consejos Territoriales de Planeación. Son funciones de los Consejos
Territoriales de Planeación las mismas definidas para el Consejo Nacional, en
cuanto sean compatibles, sin detrimento de otras que le asignen las
respectivas corporaciones administrativas.
Parágrafo. La dependencia de planeación de la correspondiente
entidad territorial prestará al respectivo Consejo, el apoyo administrativo y
logístico que sea indispensable para su funcionamiento.
(...)
Artículo 49. Apoyo Técnico y
Administrativo. Para los efectos de los procesos de planeación de que trata
la presente Ley asígnanse las siguientes responsabilidades de apoyo técnico y
administrativo:
1. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane, de
acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación y los organismos de
planeación departamentales y municipales, establecerá un sistema de información
que permita elaborar diagnósticos y realizar labores de seguimiento, evaluación
y control de los planes de desarrollo por parte de las entidades nacionales y
territoriales de planeación.
2. El Departamento Nacional de Planeación, organizará y pondrá en
funcionamiento un sistema de evaluación posterior del Plan Nacional de
Desarrollo y de los planes de las entidades territoriales, que será coordinado,
dirigido y orientado por el mismo Departamento.
3. Las entidades territoriales, a través de sus organismos de
Planeación, organizarán y pondrán en funcionamiento bancos de programas y
proyectos y sistemas de información para la planeación. El Departamento
Nacional de Planeación organizará las metodologías, criterios y procedimientos
que permitan integrar estos sistemas para la planeación y una Red Nacional de
Bancos de Programas y Proyectos, de acuerdo con lo que se disponga en el
reglamento.
4. Los departamentos, distritos y municipios con 100.000 o más
habitantes cumplirán lo establecido en el numeral anterior en un plazo máximo
de dieciocho meses y los demás municipios, en un plazo máximo de tres años,
contados a partir de la vigencia de la presente Ley, para lo cual los
departamentos prestarán el apoyo necesario.
5. Los programas y proyectos que se presenten con base en el
respectivo banco de proyectos tendrán prioridad para acceder al sistema de
cofinanciación y a los demás programas a ser ejecutados en los niveles
territoriales, de conformidad con los reglamentos del Gobierno Nacional y de las
autoridades competentes”.
II. LA DEMANDA
El demandante, en primer término, hace unas consideraciones previas
sobre el sistema de planeación consagrado en la Constitución de 1991. Destaca
que uno de los puntos que se tuvieron en cuenta en la Asamblea Nacional
Constituyente fue que el artículo 80 de la Constitución de 1886 no pudo ser
aplicado debido a las dificultades derivadas del propio texto constitucional y
era necesaria su reforma con el fin de pasar de un manejo centralista del tema
hacia la autonomía regional o local, así como para pasar de una democracia
exclusivamente representativa a la participativa y para incrementar la
descentralización territorial y garantizar la autonomía de los departamentos,
distritos y municipios.
Trae a colación el actor la exposición de motivos de los proyectos
presentados por algunos constituyentes, en los cuales se resalta la importancia
de la participación ciudadana y de distintos sectores en la preparación y
aprobación de planes de desarrollo.
Sostiene que la inclusión del Consejo Nacional de Planeación en la
Constitución de 1991 obedeció a la conveniencia de contar con un organismo de
la mayor jerarquía e independencia que canalizara la participación democrática
en la planeación y así evitar la realización periódica de consultas populares.
Transcribe apartes de algunas sentencias proferidas por la Corte
Constitucional sobre el tema relativo al Plan General de Desarrollo[1]. Afirma que la
planeación debe ser el resultado de un proceso de formación de consenso en el
que los órganos centrales recojan las propuestas, necesidades e inquietudes de
toda la comunidad. Esa tarea -según dice- implica armonización entre los
intereses nacionales y territoriales y debe ser continua y persistente, lo cual
se traduce en que los órganos encargados de actuar sean estables, es decir, que
operen sin solución de continuidad y en una “permanente relación con los
entes territoriales y con los sectores ciudadanos, tanto sociales como
económicos, ecológicos y culturales”.
Considera que la participación democrática, en materia de
planeación, reviste gran importancia. El Consejo Nacional de Planeación es su
órgano líder y, junto a los consejos territoriales, se erigen en instrumentos
claves para cumplir con las finalidades constitucionales de la planeación.
Tales órganos deben ser autónomos del Gobierno y de las otras ramas del poder
público.
Manifiesta que de la Constitución Política de 1991 se desprende que
el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social es básico para el
funcionamiento y gestión del Estado y no puede ser impuesto, sino construido
con un amplio margen de participación. Ese concepto de planeación se encuentra
íntimamente ligado a la expedición de la Ley Orgánica, la cual, según lo ha
sostenido la Corte, no solamente tiene el carácter de orgánica sino que ha sido
considerada como “supra-orgánica”, a la cual están condicionadas otras
normas orgánicas como la de presupuesto y la de ordenamiento territorial.
Asegura que “mientras la Constitución consagra la efectividad de
la participación y de la tarea del Consejo Nacional de Planeación como
postulado, la Ley Orgánica la hace teórica y, lejos de facilitarla, la
obstruye”.
En su criterio, resulta desconocida la Constitución toda vez que, a
pesar de que el Consejo Nacional de Planeación debe participar de manera activa
en todas las etapas de preparación, discusión, adopción y modificación del
Plan, la Ley Orgánica circunscribe su función a la emisión de un concepto “omitiendo
el verdadero papel que a dicho organismo corresponde constitucionalmente, y
dejando convertidas en reglas teóricas e irrealizadas las que exigen que la
elaboración de los planes de desarrollo procedan de una participación constante
y profunda de los distintos sectores y de los territorios”.
Para el demandante, las normas impugnadas desconocen el Preámbulo y
los artículos 1, 2, 3, 40, 103, 287, 339, 340, 341, 342 y 344 de la Carta
Política.
Señala, respecto
del aparte demandado del literal g) del artículo 3 de la Ley 152 de 1994, que
vulnera el Preámbulo y los artículos 1, 2, 40, 103, 339, 340, 341 y 342 de la
Constitución. A su juicio, si tal disposición legal se lee de manera conjunta
con el resto de las normas demandadas, en las cuales la participación se hace
nugatoria o dependiente del Ejecutivo, se observa que limita la participación
al circunscribirla a los procedimientos previstos en la Ley. Las autoridades de
planeación no tienen, entonces, la obligación de garantizar la efectividad de
los procedimientos contemplados en la Constitución, sino sólo los que esa Ley
crea, y éstos, teniendo en cuenta la pérdida de independencia del Consejo
Nacional de Planeación, son casi inexistentes.
Manifiesta que,
no obstante ser el Consejo Nacional de Planeación un órgano permanente, el
artículo 9, en lo acusado, desconoce tal mandato constitucional al hacer
depender su reunión y funcionamiento a la posesión del Presidente de la
República y a su posterior convocatoria. La Ley Orgánica convierte tanto al
Consejo Nacional como a los consejos territoriales en dependencias del
Ejecutivo. Precisa que el carácter permanente del Consejo Nacional descarta la
posibilidad de que deba principiar sus sesiones sólo una vez el Jefe del Estado
lo convoque, pues de la Carta Política no se desprende que cada Presidente de
la República tenga “su propio” Consejo de Planeación. Éste es un órgano
independiente que debe operar de forma separada, pues la Constitución lo
faculta para sesionar y deliberar por derecho propio. Tanto es así, que su
período es de ocho años y no de cuatro, por lo que no hay correspondencia con
el período presidencial.
Afirma que la
expresión demandada del numeral 3 del artículo 12 de la Ley reduce la función
consultiva del Consejo Nacional de Planeación por cuanto éste no es cuerpo ad-hoc
sino permanente, que canaliza la participación ciudadana durante todas las
etapas del Plan de Desarrollo y no sólo durante el tiempo en que se discuta su
contenido. Se vulnera así el Preámbulo y los artículos 1, 2 y 340 de la Carta,
toda vez que según este último precepto el Consejo tiene doble función: la de
carácter consultivo y la de servir de foro para la discusión del Plan Nacional
de Desarrollo, mientras que la norma acusada circunscribe su función consultiva
sólo a los días previos a la aprobación del Plan por virtud de la posesión del
Presidente de la República, es decir tan sólo cada cuatro años.
El parágrafo del
referido artículo 12 es igualmente inconstitucional por cuanto concibe al
Consejo Nacional de Planeación como una dependencia transitoria del Gobierno,
específicamente del Departamento Nacional de Planeación. Esta disposición
implica la inexistencia del organismo como tal, pues del artículo 340 C.P. se desprende
con claridad que es un órgano participativo autónomo que actúa permanentemente
con presupuesto y personería jurídica propios y que no requiere del apoyo
administrativo ni logístico del Departamento Nacional de Planeación.
Por iguales
razones considera inconstitucional el parágrafo del artículo 35 de la Ley
demandada.
Por otro lado,
afirma que el inciso del artículo 35 desconoce también el artículo 340 C.P. en
tanto considera a los consejos territoriales como “simples dependencias de
la administración”. A su juicio, las funciones de esos consejos no pueden
depender de lo que dispongan las respectivas corporaciones administrativas por
cuanto con esa delegación el legislador se está despojando de la atribución que
en esa materia le atribuyó la Constitución.
En cuanto al
numeral 2 del artículo 49 acusado, precisa que se desconoce el Sistema Nacional
de Planeación integrado por el Consejo Nacional de Planeación y los consejos
territoriales, e igualmente se hace inocuo el artículo 340 de la Carta Política.
En su concepto, el foro natural para la evaluación del Plan Nacional de
Desarrollo y de los planes territoriales es el Sistema Nacional de Planeación “con
una permanente y efectiva participación de las propias entidades territoriales
de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales que
deben concurrir a la verificación de lo que para todos ellos ha significado un
determinado Plan de Desarrollo y de sus aspiraciones respecto de los que se
adopten en el futuro. Entonces no es constitucional que la Ley Orgánica deje
estas facultades exclusivamente en cabeza y bajo la voluntad del Departamento
Nacional de Planeación, y menos que tal organismo coordine, dirija y oriente la
evaluación del Plan que el mismo ha preparado y que aplica”. Se vulnera,
entonces, la autonomía de las entidades territoriales (arts. 1 y 287 C.P.).
Concluye
diciendo que las normas acusadas contemplan un proceso de planeación
centralizado y se deja al  Consejo Nacional de Planeación como un órgano al que
sólo se le consulta formalmente y en un solo momento el proyecto de Plan y no
le confiere efecto participativo a sus observaciones.
Señala que,
conforme al artículo 340 C.P., la función del Consejo Nacional de Planeación de
“servir de foro” implica “una función permanente y activa de
recepción, debate y evaluación de las propuestas provenientes de la periferia y
de los diferentes sectores en relación con el contenido del plan y con las muy
diversas aspiraciones de las entidades territoriales y los sectores económicos,
sociales, ecológicos, comunitarios y culturales”.
III. INTERVENCIONES
1. El Presidente del Consejo Nacional de Planeación presenta escrito
a través del cual expone las razones por las cuales, a su juicio, los preceptos
acusados deben ser declarados inconstitucionales.
Manifiesta que el Consejo que preside es la máxima instancia de
planeación participativa y desarrolla funciones tales como brindar
asesoramiento y capacitación a las entidades territoriales, a los consejos
territoriales de planeación y a cualquier persona interesada; emitir conceptos
sobre el contenido del Plan Nacional de Desarrollo; hacer seguimientos y
evaluaciones a los planes de desarrollo, así como realizar actividades de
formación ciudadana y de participación popular, para lo cual organiza foros,
audiencias y seminarios, entre otros eventos.
No obstante, asegura que la Ley 152 de 1994 limita y obstaculiza la
participación ciudadana en el proceso de planeación. Los procedimientos de
participación ciudadana que contempla la Ley y que deben hacerse efectivos
durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, según el literal
g) del artículo 3, son menores que los que se infieren de la Carta Política. El
Consejo Nacional, de hecho, se ha apoyado en los preceptos constitucionales que
sustentan el verdadero sentido de democracia participativa.
Así mismo, aduce que la Ley no le reconoce al Consejo Nacional de
Planeación ni a los consejos territoriales las herramientas legales necesarias
que deben poseer dada su creación constitucional. Expresa que el aparte acusado
del artículo 9 y el numeral 4 del artículo 39 de la Ley desconocen que por
mandato de la Carta Política tanto el Consejo Nacional como los consejos
territoriales tienen un carácter permanente. La propia norma fundamental
definió el período de los miembros del Consejo Nacional en ocho años. Señala
también que el artículo 12 desconoce los artículos 1, 2 y 340 C.P. pues el
Consejo Nacional debe absolver las consultas del Gobierno y de las autoridades
de planeación, pero también las que formule cualquier interesado y en cualquier
momento, no sólo cuando se está elaborando el Plan.
Precisa que la Ley no le reconoce personería jurídica al Consejo
Nacional ni previó la asignación directa por parte de la Nación, de recursos
económicos propios. Así las cosas, los parágrafos de los artículos 12 y 35
violan el artículo 113 de la Carta pues a pesar de que el Consejo Nacional y
los consejos territoriales gozan de autonomía, según la Constitución, la Ley
los hace depender en materia económica del apoyo administrativo y logístico que
les brinde el Departamento Nacional de Planeación y esos recursos son
insuficientes.
Señala que teniendo en cuenta el gran vacío legislativo que se
crearía en el evento en que se declararan inexequibles esos parágrafos, sugiere
a la Corte que se estudien detenidamente las consecuencias que tal declaración
generaría.
Por último, acusa a la Ley 152 de 1994 por no ser reguladora y
orientadora de una planeación armonizada y coherente en todo el país y asegura
que se refiere al Consejo Nacional y a los consejos territoriales por separado,
lo que hace que la planeación participativa se torne “desarmonizada”.
2. El Departamento Nacional de Planeación, a través de apoderado,
presentó escrito para solicitar a la Corte desestimar las pretensiones del
actor y declarar exequibles los artículos impugnados.
Manifiesta que, al contrario de lo sostenido por el accionante, la
Ley acusada se ciñe a los postulados constitucionales y en manera alguna
restringe la realización de la democracia participativa, por cuanto con
posterioridad al concepto que emite el Consejo Nacional de Planeación sobre el
Plan de Desarrollo, éste continúa desplegando su actividad como foro de la
discusión del tema de planeación, y para ello desde su creación ha venido
desarrollando varios programas. Agrega que el Consejo ha actuado de manera
permanente a lo largo de cada período presidencial y prueba de ello son los
distintos documentos de seguimiento y evaluación a los planes de desarrollo de
los gobiernos anteriores y el desarrollo de una importante estrategia de
planeación participativa denominada “Trocha Ciudadana”.
No se puede pretender, como lo hace el actor, que el Consejo
Nacional lidere la confección del Plan, pues conforme a lo dispuesto por la
Carta Política ésta es una esfera propia del Gobierno y, no obstante, la labor
de planeación es conjunta, en últimas quien debe responder por el Plan Nacional
de Desarrollo es el Ejecutivo, pues es éste quien lo elabora.
Respecto a los cargos esbozados por el demandante, afirma, en primer
lugar, que no riñe con la Constitución que las autoridades de planeación velen
por la efectividad de los procedimientos de participación previstos en la Ley
152 de 1994. Ésta, por razones de unidad temática, se refirió a un mecanismo en
particular “el foro para la discusión del plan nacional de desarrollo”,
pero si bien es cierto no se dice nada respecto de otros mecanismos de
participación, ello no significa que no se respeten. La interpretación del
artículo 3, literal g), debe ser sistemática, de manera que la Ley Orgánica no
es ajena a la existencia de otros mecanismos de participación contemplados en
la Constitución o en otras leyes.
En segundo término, considera que la convocatoria que hace el
Presidente de la República al Consejo Nacional de Planeación para las
cuestiones relacionadas con el estudio, discusión y concepto sobre el Plan de
Desarrollo, no significa que desde ese momento inicie a sesionar. Ese no es el
único momento en el que desarrolla sus funciones pues tanto antes como después
de esa convocatoria realiza otras actividades, como efectivamente lo hace. De
tal manera que lo dispuesto en el artículo 9 impugnado, no desconoce su
carácter de permanencia.
De otro lado, asegura que el Consejo Nacional de Planeación no es
una dependencia del Departamento Nacional de Planeación, sino que ambos
concurren al mismo fin de la planeación, en virtud del principio de ordenación
de competencias. En su criterio, la intención del Constituyente no fue darle
autonomía, personería jurídica y presupuesto propio al Consejo Nacional de
Planeación, pues si así hubiera sido, lo habría plasmado en el Capítulo II del
Título XII de la Carta Política, y no lo hizo.
Expresa que la entidad nacional de planeación a la que se refiere el
artículo 343 de la Carta es el Departamento Nacional de Planeación y es éste y
no el Consejo Nacional de Planeación quien tiene a su cargo el diseño y
organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la
administración pública. Así las cosas “pretender que sea una instancia
consultiva quien ejerza dicha función no se ajusta a una sana interpretación de
las normas y se aprecia más como la manifestación de un anhelo individual que
de un riguroso ejercicio jurídico”.
Finalmente, indica que la Ley 152 de 1994 reglamenta todo lo
relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de
los planes de desarrollo y ciñéndose a lo dispuesto por el Constituyente
estableció la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación, no
sólo como órgano consultivo sino como foro para la discusión del Plan Nacional
de Desarrollo. Señala que no se puede tachar de centralista al proceso de
planeación, toda vez que dentro del mismo intervienen las entidades
territoriales, el Consejo Superior de la Judicatura y los sectores económicos,
sociales, ecológicos, comunitarios y culturales del país.
3. El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
solicita a la Corte que declare ajustados a la Constitución los artículos
demandados de la Ley 152 de 1994.
Respecto a los cargos formulados contra el artículo 3, literal g),
asegura que el artículo 151 de la Carta Política faculta al legislador para
expedir la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo y el 342 ibídem
señala cuál ha de ser su contenido. Así mismo, que esta Corporación ha
sostenido que la participación ciudadana estará determinada por esa Ley
Orgánica[2].
Por tal razón -agrega-, esa participación no resulta limitada  por la Ley 152
de 1994 y no se desconoce precepto alguno de la Carta Política por “el hecho
que la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, someta la participación
ciudadana a determinados procedimientos legales, por el contrario, estaríamos
incumpliendo los mandatos de la Constitución Política si no garantizamos esta
participación mediante una ley estatutaria, y jamás podría materializarse en la
realidad práctica, una participación ciudadana en materia económica”.
Manifiesta que los antecedentes de la Ley responden a principios de
democratización y descentralización que rigen la planeación. En su criterio, no
es posible cuestionar tan a la ligera la dependencia o independencia del
Consejo Nacional de Planeación, pues, según el artículo 340 C.P., el Presidente
de la República tiene la facultad para designar sus miembros.
Considera que el artículo 9 impugnado no desconoce la norma
fundamental, pues a pesar de que habla de una convocación y conformación del
Consejo Nacional de Planeación, debe tenerse en cuenta que éste es un órgano
que no existía, y por tal motivo “su creación debe darse, y es a ese momento
al que se refiere el artículo demandado”. La reunión y funcionamiento del
Consejo no dependen de la posesión y convocatoria que haga el Presidente de la
República, pues eso llevaría a afirmar que cada cuatro años se creara un
Consejo diferente, lo cual no es admisible. Señala que la norma se refiere al
primer momento de conformación, ya que con posterioridad el Consejo seguirá
funcionando y emitiendo los conceptos cada vez que cumpla con su tarea de
órgano consultivo, es decir, cada vez que se pongan a su consideración asuntos
relacionados con el Plan Nacional.
Advierte que el Consejo Nacional de Planeación no puede ser
entendido como un órgano autónomo e independiente a la luz del artículo 113 de
la Constitución. La intención del Constituyente fue crearlo como una
organización conformada por personas de ciertos criterios teóricos y técnicos
que aconsejen al Gobierno de turno, y, como tal, su función es la de emitir un
concepto sobre el Plan Nacional de Desarrollo.
Por otro lado, afirma que, conforme al artículo 341 de la Carta, el
Consejo Nacional de Planeación cumple su función de emitir concepto sobre el
proyecto del Plan Nacional durante la discusión de éste, lo cual se hace cada
cuatro años, pues es claro que no puede ejercer esa labor consultiva en
instancias posteriores. Al contrario de lo que opina el actor, indica que
aunque la existencia de tal órgano es permanente, su función consultiva no
puede serlo, se circunscribe a una vez cada cuatro años. Así las cosas, el
numeral 3 del artículo 12 de la Ley no es inconstitucional, ya que una vez
discutido el proyecto del Plan, no tiene objeto que se emitan conceptos
adicionales sobre el tema, pues el proyecto ya estará a consideración del
Congreso de la República.
En cuanto al cuestionamiento que hace el demandante respecto del
artículo 35 de la Ley, asegura que éste es resultado de la cláusula general de
competencia que la Constitución le otorga al legislador en esa materia. Además,
agrega que dentro de las atribuciones de las asambleas y concejos están las de
crear consejos territoriales de planeación.
Por último, manifiesta que del artículo 343 de la Carta se desprende
que el Constituyente le dio facultad al Departamento Nacional de Planeación
para evaluar la gestión y los resultados de la administración pública, por ello
no es inconstitucional el artículo 49 en lo acusado.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación hace referencia a la competencia
del Congreso para aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y a su contenido, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución. Así mismo,
describe el proceso que debe seguirse para su presentación por el Gobierno y su
posterior aprobación por parte del Congreso de la República.
Manifiesta que el artículo 342 de la Carta Política defiere a la ley
orgánica todo lo relacionado con la reglamentación de los procedimientos de
elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, así como la
organización y funcionamiento del Consejo Nacional de Planeación y de los
consejos territoriales y los procedimientos para hacer efectiva la
participación ciudadana.
Afirma que la Constitución no consagró en ninguno de sus preceptos
que el Consejo Nacional de Planeación gozara de personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonial ni técnica. Precisa que, para hacer posible la
participación ciudadana en materia de planeación, la Ley 152 de 1994 dispuso
que el Departamento Nacional de Planeación y las dependencias de planeación
territoriales deben prestar el apoyo de tipo logístico y administrativo que sea
necesario para el funcionamiento de la instancia nacional de planeación y de
las territoriales.
Expresa que el artículo 9 acusado se debe armonizar con el contenido
del artículo 340 de la Carta, toda vez que aunque los miembros del Consejo
Nacional de Planeación tienen un período de ocho años, lo cierto es que la
mitad de sus integrantes se renuevan cada cuatro, luego cada cuatro se conforma
un Consejo y es lógico que el Presidente deba convocarlo para realizar las
designaciones a que haya lugar. Pero, ello no significa que las funciones de
esa instancia de Planeación se limiten sólo al período siguiente, luego de la
convocatoria presidencial, pues antes de ese momento puede realizar actividades
de foro para la discusión del Plan.
Sostiene que la Constitución le asignó dos funciones específicas al
Consejo Nacional de Planeación: la primera, como órgano consultivo y que se
refiere a la facultad para emitir concepto sobre el proyecto de la Ley del
Plan, y la segunda, el de servir como foro para la discusión del Plan Nacional
de Desarrollo, función que se realiza con la intervención de sectores
económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. La Ley 152 de 1994
sí estableció procedimientos para garantizar la participación ciudadana.
Por otro lado, aduce que la función de controlar y evaluar la
gestión de las autoridades de la administración pública, corresponde, por
mandato de la Constitución, al Departamento Nacional de Planeación (art. 343
C.P.).
De acuerdo con lo anterior, el Jefe del Ministerio Público solicita
a la Corte que declare exequibles las expresiones acusadas de los artículos 3
-literal g)-, 9 y 12 -numeral 3- de la Ley 152 de 1994, así como los parágrafos
de los artículos 12 y 35 y el numeral 2 del artículo 49 ibídem.
De otra parte, pide que se declare inexequible la expresión “sin
detrimento de otras que le asignen las respectivas corporaciones
administrativas”, contenida en el artículo 35 -inciso 1- de la Ley, pues,
en su criterio, se desconoce que la Constitución Política defirió al legislador
la determinación de las funciones de los consejos territoriales de planeación.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Problemas
jurídicos a resolver
El demandante
considera que el Consejo Nacional de Planeación es un órgano autónomo,
independiente del Gobierno Nacional, con personería jurídica y presupuesto
propios, que debe cumplir de manera permanente la función consultiva y la de
servir de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. Respalda esta
apreciación general en la articulación de diferentes preceptos
constitucionales, en especial los referentes a la autonomía, la
descentralización y la participación.
A partir de esta
apreciación global y en consideración a los cargos específicos de
inconstitucionalidad formulados contra las normas impugnadas, los argumentos
expuestos por las entidades públicas intervinientes y al concepto rendido del
Procurador General de la Nación, deberá la Corte resolver los siguientes
problemas jurídicos: (1) ¿Es inconstitucional disponer en la Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo que las autoridades de planeación velen por la
efectividad de los procedimientos de participación ciudadana previstos en dicha
ley? (2) ¿Se desnaturaliza el carácter permanente y autónomo del Consejo
Nacional de Planeación si la Ley Orgánica del Plan establece que será convocado
por el Gobierno a conformarse una vez el Presidente haya tomado posesión de su
cargo? (3) ¿Puede la ley orgánica limitar la actuación del Consejo
Nacional de Planeación como instancia consultiva a la fase de elaboración del
Plan de Desarrollo o ésta es una función que por exigencia constitucional deba
desarrollarse en todo momento? (4) ¿El legislador desborda las
competencias constitucionales si dispone en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
que las respectivas corporaciones administrativas pueden asignar funciones a
los consejos territoriales de planeación? (5) ¿La Constitución exige que
el Consejo Nacional de Planeación sea una instancia de planeación con
personalidad jurídica y presupuesto propios o admite que el legislador
establezca que el Departamento Nacional de Planeación y la respectiva entidad
de planeación en el orden territorial preste a los consejos de planeación el
apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento?
y (6) ¿Se ajusta a la Constitución la decisión del legislador de señalar
que el Departamento Nacional de Planeación organice y ponga en funcionamiento
un sistema de evaluación posterior del Plan Nacional de Desarrollo?.
Con tal
finalidad y dada la naturaleza de los problemas jurídicos a considerar, en un
primer momento se hará referencia a los principios constitucionales referentes
a los planes de desarrollo, al Consejo Nacional de Planeación y al contenido de
la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, para luego abordar el examen de
constitucionalidad de cada una de las normas demandadas.
2. Principios
constitucionales sobre los planes de desarrollo, el Consejo Nacional de
Planeación y la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
La planificación
económica y social, como instrumento para el direccionamiento de la política
administrativa a la satisfacción de las necesidades básicas de la población y
al logro de la efectividad de los derechos, es concebida como uno de los fundamentos
del Estado social de derecho postulado en la Constitución Política de 1991.
De acuerdo con
lo expresado en la Asamblea Nacional Constituyente, “La planeación es el origen
y al mismo tiempo la base para la toma de decisiones. Es igualmente, la herramienta
principal para el logro de los fines que se trazan en cualquier organización.
Por lo tanto, ésta es esencial en el manejo de esa gran organización llamada
Estado, por lo que se requiere que su aplicación sea eficaz y eficiente, y la
eficiencia de un proceso de planeación está directamente ligada a la
consecución de sus objetivos, en un tiempo razonable y a un costo racional y
posible” [3].
Si bien el
antecedente más inmediato de la planeación económica y social en el país se
encuentra en la reforma constitucional de 1968, que se enmarca por los
postulados de un modelo de Estado interventor, en la Carta Política actual se
ha hecho compatible con un modelo económico basado en la libertad de empresa y
la igualdad económica, con énfasis especial en la autonomía de las regiones
para la gestión de su propio desarrollo, en la prioridad del gasto social, en los
principios de participación ciudadana y de concertación entre las entidades
nacionales y territoriales para la formulación del Plan de Desarrollo y en la
preservación y el equilibrio ambiental y ecológico, que refuerzan el principio
democrático y se articulan con los fines esenciales del Estado de servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y asegurar la convivencia pacífica y
la vigencia de un orden justo.
La Constitución
de 1991 consagra directamente los postulados del nuevo modelo de planeación[4], referidos al contenido
del Plan Nacional de Desarrollo, la naturaleza jurídica de la ley por la cual
se aprueba dicho Plan, la autoridad encargada de organizar los sistemas de
evaluación de gestión y resultados de la administración pública, la naturaleza
de las actuaciones del Consejo Nacional de Planeación, la conformación del
Sistema Nacional de Planeación y los aspectos que deberá desarrollar la Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo. Contiene además competencias de las entidades
territoriales y de sus autoridades en la planificación y promoción del
desarrollo económico y social dentro de su territorio[5].
2.1. En primer
lugar, la Carta Política es explícita en la determinación del contenido del
Plan Nacional de Desarrollo. Establece que éste estará conformado por una parte
general y por un plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional. Que en la parte general se señalarán los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a
mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno[6].  Y que el plan de
inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los
recursos financieros requeridos para su ejecución[7].
La disposición
constitucional en referencia prescribe igualmente que habrá planes de
desarrollo de las entidades territoriales, los cuales estarán conformados por
una parte estratégica y por un plan de inversiones de mediano y corto plazo.
Estos planes se elaborarán y adoptarán por las entidades territoriales, de
manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, con el objeto de asegurar
el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de las funciones que
les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.
En cuanto a la
concertación y armonización establecida para la planeación nacional y la
territorial, la jurisprudencia constitucional se ha referido a la existencia de
una supremacía de la primera, lo cual se explica en la unidad de acción y de
propósitos que debe caracterizar el cumplimiento de las funciones públicas. Al
respecto señaló que “se evidencia que el diseño y la organización de la gestión
administrativa local no es totalmente libre, toda vez que se imponen los
lineamientos político administrativos propios de una República unitaria (C.P.
art. 1º) con autonomía de las entidades territoriales dentro de los límites de
la Constitución y la Ley (C.P. art. 287), por lo cual se deja en manos de las
autoridades nacionales la definición de la política económica general (C.P.
art. 303 y 315)”[8].
2.2. Así mismo,
la Carta Política se refiere a la naturaleza jurídica de la ley por la cual se
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, que es una ley ordinaria, de trámite especial
y diferente de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo[9]. Las especificidades
constitucionales en relación con la elaboración y trámite de la Ley del Plan de
Desarrollo se refieren a lo siguiente:
a) La iniciativa para la elaboración del Plan corresponde al
Gobierno Nacional, “por cuanto éste dispone de todos los elementos de juicio y
de los instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos”[10]. En esta fase del
Plan, el Gobierno deberá atender los siguientes requisitos específicos: (i)
elaborar el Plan con participación activa de las autoridades de planeación de
las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura; (ii)
someter el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de
Planeación; (iii) una vez oída la opinión del Consejo, efectuar las
enmiendas que considere pertinentes, y (iv) presentar el proyecto a
consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación
del respectivo período presidencial.
Como se aprecia, la etapa de elaboración del Plan Nacional de
Desarrollo o, si se quiere, de preparación del proyecto de Ley del Plan, está
conformada por varias exigencias que deben ser atendidas por el Gobierno
Nacional antes de presentarlo a consideración del Congreso de la República. En
este aspecto la Corte Constitucional ha considerado que los requisitos
previstos en la fase previa tiene carácter vinculante y son de obligatorio
cumplimiento para el Ejecutivo. Sobre el particular expresó que “ese trámite
previo, fijado directamente por la Constitución, aunque no hace parte del que
se surte en el seno mismo de las cámaras legislativas, es requisito
indispensable, de obligatoria observancia, para la validez de la ley mediante
la cual se adopte el Plan Nacional de Desarrollo, por lo cual los vicios que
surjan en esa etapa repercuten necesariamente en la inconstitucionalidad de la
ley que se apruebe sobre la base del proyecto irregularmente preparado”[11].
b) Por su parte, en la fase de aprobación del proyecto de Ley del
Plan por parte del Congreso de la República se tendrán en cuenta las siguientes
condiciones: (i) con fundamento en el informe que elaboren las
comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada Cámara discutirá y evaluará el
Plan en sesión plenaria; (ii) el Congreso podrá modificar el proyecto de
ley. En primer lugar, los desacuerdos con el contenido de la parte general, si
los hubiere, no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas
propuestas en lo que sea de su competencia y, en segundo lugar, la modificación
del Plan de Inversiones Públicas procede siempre y cuando se mantenga el
equilibrio financiero y cualquier incremento en las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o cualquier inclusión de
proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno
Nacional; y (iii) si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de
Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el
Gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.
Se consagran entonces ciertas restricciones para la aprobación del
Plan de Desarrollo por parte del Congreso de la República, las cuales aluden
tanto a la fijación de un término preciso para discutir y aprobar el proyecto
de ley, como a la exigencia de obtener el visto bueno del Gobierno Nacional
para incrementar las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto
gubernamental o incluir proyectos de inversión no contemplados en él.
Igualmente, y dada la importancia que la Constitución otorga a la
adopción del Plan de Desarrollo, como herramienta para el cumplimiento de la
función gubernamental y la conducción político-económica del Estado, se fija un
término perentorio para la aprobación del proyecto de ley por parte del
Congreso de la República o, en caso de no cumplirse, se faculta al Ejecutivo
para ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.
c) De otro lado, la Carta Política señala que la ley por la cual se
aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas tendrá prelación sobre las
demás leyes. En consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para
su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes
posteriores; con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o
disminuir las partidas y recursos aprobados en la Ley del Plan. Ahora bien,
“esta prelación legislativa no se deriva, como han pretendido entenderlo
algunos, de la supuesta naturaleza de ley orgánica de la Ley del Plan de
Desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley ordinaria”[12].
2.3. La
Constitución consagra igualmente que la entidad nacional de planeación que
señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de
evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo
relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en las condiciones
que ella determine. Por su parte, los organismos departamentales de planeación
harán la evaluación de gestión y resultados sobre los planes y programas de
desarrollo e inversión de los departamentos y municipios, y participarán  en la
preparación de los presupuestos de estos últimos en los términos que señale la
ley. En todo caso el organismo nacional de planeación, de manera selectiva,
podrá ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad territorial.
2.4. Así mismo,
fija los principios que rigen la organización, integración y actuación del
Consejo Nacional de Planeación frente al proceso de planeación. Ellos son los
siguientes:   (i) Naturaleza y propósito. El Consejo tendrá carácter
consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo;
(ii) Integración. El Consejo Nacional de Planeación estará integrado por
representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos,
sociales, ecológicos, comunitarios y culturales; (iii) Designación de los
miembros y calidades. Los miembros del Consejo Nacional serán designados
por el Presidente de la República de listas que le presenten las entidades y
sectores antes referidos, quienes deberán estar o haber estado vinculados a
dichas actividades; (iv) Período y renovación de los miembros. Los
miembros del Consejo tendrán un período de ocho años y serán renovados
parcialmente cada cuatro años en la forma que establezca la ley, y (v)
Sistema Nacional de Planeación. El Consejo Nacional y los consejos
territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación.
2.5. Finalmente,
la Carta Política señala el contenido de la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo. A ella corresponde: (i) reglamentar todo lo relacionado con
los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de
desarrollo y establecer los mecanismos apropiados para su armonización y para
la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales; (ii) determinar la
organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos
territoriales; (iii) determinar los procedimientos conforme a los cuales
se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de
desarrollo, y (iv) determinar los procedimientos para introducir las
modificaciones correspondientes a los planes de desarrollo. Esta ley orgánica
adquiere importancia en la medida en que sus postulados deben ser acatados en
la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación del Plan Nacional de
Desarrollo[13].
En síntesis, “La
Constitución de 1991, en su Título XII, Capítulo 2, establece un sistema de
planeación, que se diferencia del anterior principalmente por los siguientes
aspectos: a) Propicia un sistema abierto. En los Consejos de Planeación,
a todo nivel, intervendrán representantes de la ciudadanía y de los sectores en
que ésta se divide (Artículo 340 Constitución Política);  b) La
participación de las entidades territoriales es mayor, en la medida en que
hacen parte del Consejo Nacional de Planeación, órgano consultivo del Gobierno
para la elaboración del Plan (Artículo 340 Constitución Política), y podrán
participar activamente en la elaboración del mismo, según lo dispone el artículo
341 del nuevo Estatuto Superior; c) Persigue que la Planeación, como
instrumento de intervención económica, tenga aplicación real. El Plan Nacional
de Desarrollo y el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones, constituyen
dos instrumentos de la política económica de Estado que tendrán que armonizar
para que se ajusten a los dictados constitucionales. Lo anterior nos lleva a
decir que el nuevo modelo de planeación busca plasmar en realidad los
parámetros constitucionales de participación y descentralización”[14].
Así pues, a
partir de los principios Superiores y reglas jurisprudenciales mencionados, la
Corte asumirá el examen de constitucionalidad de las normas acusadas de la Ley
152 de 1994 –Ley Orgánica del Plan de Desarrollo-.
3.  Análisis
de la constitucionalidad de las normas demandadas
3.1.
Procedimientos de participación ciudadana en la discusión de los planes de
desarrollo
3.1.1. Se
solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “previstos en la
presente ley”, contenida en el literal g) del artículo 3º de la Ley 152 de
1994, en el cual se señalan los principios generales que rigen las actuaciones
de las autoridades nacionales y territoriales en materia de planeación.
El texto
completo de la proposición jurídica es el siguiente: “Artículo 3º.
Principios Generales. Los principios generales que rigen las actuaciones de las
autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación
son: (...) g) Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de
desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los
procedimientos de participación ciudadana previstos en la presente ley”.
A juicio del
actor, al relacionar la expresión impugnada con otras por él demandadas, se
observa que es una disposición limitativa de la participación, ya que pretende
circunscribirla a los procedimientos previstos en la Ley 152/94. En su sentir,
significa que, según la norma, las autoridades no tienen obligación de
garantizar la efectividad de los procedimientos que surgen de la Constitución y
que tocan con la planeación, sino únicamente los que la misma ley supuestamente
crea. Por lo tanto, la estructura de esta ley orgánica, en vez de propiciar la
participación, que se debería ejercer a través del Consejo Nacional de
Planeación y de los consejos territoriales, la hace inoperante. Por ende, con
tal precepto se vulnera el principio de participación consagrado en el
Preámbulo y en los artículos 1, 2, 40, 103, 339, 340, 341 y 342 de la
Constitución Política.
Con argumentos
semejantes, el presidente del Consejo Nacional de Planeación coadyuva la
impugnación propuesta en este proceso.
Por su parte,
los intervinientes en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y del Departamento Nacional de Planeación estiman que la disposición es
exequible, puesto que ella no excluye ni prohíbe la existencia y el acatamiento
de otras normas sobre participación ciudadana en materia de planeación.
Para el
Procurador General de la Nación ésta es una materia regulada legítimamente por
el legislador en desarrollo del artículo 342 de la Carta, que defiere a la Ley
Orgánica la reglamentación de los procedimientos para hacer efectiva la
participación ciudadana.
Así las cosas,
procede esta Corporación a determinar la constitucionalidad de la norma
acusada.
3.1.2. En esta
materia el artículo 342 de la Constitución Política señala que la ley orgánica
de planeación determinará “los procedimientos conforme a los cuales se hará
efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo”.
Por su parte, la
norma demandada consagra la participación como uno de los principios que rigen
las actuaciones de las autoridades de planeación, a las que asigna el deber de
velar porque en el proceso de discusión de los planes de desarrollo se hagan
efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en la Ley 152
de 1994. Pero ella no determina los procedimientos de participación ciudadana a
que alude el precepto constitucional invocado (art. 342) sino que se limita a
exigir a las autoridades de planeación que velen por la efectividad de los
mecanismos previstos en otras disposiciones de la propia Ley 152/94.
En otras
palabras, del texto de la norma impugnada no se desprende ni la inexistencia ni
la inoperancia de los mecanismos de participación ciudadana consagrados en la
Ley 152/94. Por el contrario, la finalidad de la norma demandada es propender
por la efectividad de tales mecanismos, en la medida en que asigna a la
autoridad de planeación un deber funcional, cuyo incumplimiento acarreará las
consecuencias que se desprendan de los desarrollos legislativos dados a los
artículos 6 y 124 de la Constitución.
Por ello, las
eventuales omisiones legislativas en que pueda incurrir la Ley 152/94 no serán
asignables a defectos normativos del literal g) acusado, que consagra como
principio la participación ciudadana en el proceso de discusión de los planes
de desarrollo, sino a las disposiciones de dicha ley orgánica que señalen los
alcances del respectivo precepto constitucional. Un caso ilustrativo de este
objeto de regulación está incorporado en el artículo 12 numeral 2 de la Ley
152/94, en el cual se establece que una de las funciones del Consejo Nacional
de Planeación es la de “Organizar y coordinar una amplia discusión nacional
sobre el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, mediante la organización de
reuniones nacionales y regionales con los Consejos Territoriales de Planeación
en los cuales intervengan los sectores económicos, sociales, ecológicos,
comunitarios y culturales, con el fin de garantizar eficazmente la
participación ciudadana de acuerdo con el artículo 342 de la Constitución
Política”.
Ahora bien, en
los términos del artículo 2º de la Constitución Política, que dispone que uno
de los fines esenciales del Estado es el de “facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación”, este principio no se reduce a la
participación ciudadana en materia de planeación, pues ésta es tan sólo una de
las materias en las cuales ella puede ejercerse[15]; tampoco constituye
una condición invariable de la democracia participativa que cada mecanismo de
participación deba surtirse sin limitación alguna en todas y cada una de las
fases del proceso frente al cual se estatuye, pues, en consideración a la
materia o campo específico de la actuación estatal, el legislador bien puede
fijar límites y disponer que la participación se concretará en una o en algunas
de las etapas del proceso y no necesariamente en todas ellas[16]. Es más, la propia
Constitución prevé límites a la participación en la función de planeación.
Específicamente, el artículo 342 Superior se refiere a la participación
ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, sin aludir a otras fases
del proceso como son la aprobación, la ejecución o la evaluación de dichos
planes.
Así pues,
respecto de la norma acusada no son predicables los cargos de
inconstitucionalidad formulados en este proceso, puesto que ella no es la que
desarrolla el mandato del artículo 342 de la Carta sobre mecanismos de
participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo.
De otra parte,
la Ley Orgánica de Planeación no excluye la adopción y aplicación de otros
mecanismos de participación en este campo, de tal suerte que leyes diferentes,
como puede serlo la Ley del Plan, bien podrán incorporar otros mecanismos
específicos de participación en materia de planeación. En la Sentencia C-191 de
1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte examinó esta alternativa a la
que puede acudir el legislador ordinario. En aquella providencia dijo:
7- Por todo lo anterior, la Corte considera que la participación
democrática se encuentra ligada a la planeación del desarrollo, por lo cual en
principio es admisible que la ley del plan incluya normas sobre mecanismos de
participación. Sin embargo, como bien lo señala el actor, no sería válido
incorporar a la ley del plan cualquier tipo de disposición sobre participación
democrática. Por ejemplo, no se podrían incluir en esta ley artículos que
modifiquen el sistema electoral, con el argumento de que, conforme a la Carta,
la planeación es participativa, pues toda ley debe referirse a una misma
materia (CP art. 158) y el contenido de la ley del plan es específico (CP art.
339). Por consiguiente,  la ley del plan puede incorporar solamente aquellas
normas sobre participación que guarden una conexidad razonable con la
planeación misma.
Así entonces, en
aplicación del principio democrático, las autoridades de planeación, en lo que
a su competencia les corresponda, tienen la obligación de garantizar la
efectividad de los mecanismos de participación ciudadana consagrados en la
Constitución y desarrollados por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo o por
leyes diferentes. La participación no se reduce a los escenarios previstos en
la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Por lo tanto, como el principio de
participación consagrado en el literal g) del artículo 3º de la Ley 152 de 1994
no contradice mandato Superior alguno, se declarará su exequibilidad.
3.2.
Convocatoria y conformación del Consejo Nacional de Planeación
3.2.1. El actor
solicita la declaratoria de inexequibilidad del aparte del artículo 9º de la
Ley 152 de 1994 que dispone que el Consejo Nacional de Planeación “será
convocado por el Gobierno a conformarse una vez el Presidente haya tomado
posesión de su cargo”.
Estima que el
artículo 340 de la Constitución ha sido flagrantemente violado con las
expresiones objeto de demanda, pues no surge de la Constitución que cada
Presidente tenga su propio Consejo de Planeación; por el contrario, afirma, es
un órgano independiente y participativo que sesiona y delibera por derecho
propio y que debe operar en forma separada y ajena al hecho de quién sea el Presidente.
Sostiene que la inconstitucionalidad del precepto legal en referencia resulta
ostensible en cuanto hace depender la reunión y el funcionamiento del Consejo
Nacional de Planeación –que en la Constitución es un órgano de carácter
permanente y autónomo- de la posesión del Presidente de la República y de la
posterior convocación del Gobierno. Estima que la participación en la
formulación de los planes de desarrollo no es un subproducto de la posesión
presidencial ni se relaciona con ella.
Agrega que el
Consejo Nacional de Planeación y los consejos territoriales conforman el
Sistema Nacional de Planeación, que debe actuar en forma permanente,
construyendo todos los días, mediante la participación comunitaria, el Plan
Nacional de Desarrollo. No obstante, en una clara omisión legislativa, la Ley
Orgánica no desarrolla el Sistema y por el contrario lo frustra, en especial
cuando los convierte en dependencias o apéndices del Ejecutivo. Por tales
razones, considera que la norma vulnera los artículos 1 y 2 de la Carta que
consagran el carácter participativo del Estado colombiano.
El presidente
del Consejo Nacional de Planeación coadyuva la demanda instaurada contra el
referido aparte del artículo 9º. Por su parte, para el Departamento Nacional de
Planeación, la convocatoria que hace el Presidente de la República no significa
que desde ese momento pueda el Consejo Nacional iniciar sus sesiones. Y, para
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, esta norma se aprobó debido a la
inexistencia del Consejo Nacional de Planeación en ese momento y a que era
necesaria su convocatoria y conformación.
El Procurador
General de la Nación considera lógico que el Presidente deba convocar al
Consejo Nacional de Planeación para realizar la designación a que haya lugar, toda
vez que la mitad de sus integrantes se renuevan cada cuatro años.
3.2.2. En este
punto, considera la Corte que la norma demandada y el cargo de
inconstitucionalidad propuesto constituyen dos aspectos diferentes, dado que
aquella se refiere a la convocatoria para la conformación del Consejo Nacional
de Planeación y éste alude a la convocatoria para que el Consejo pueda actuar o
sesionar.
En relación con
el precepto acusado, el artículo 340 de la Carta Política dispone que el
Consejo Nacional de Planeación se renovará parcialmente cada cuatro años “en
la forma que determine la ley”.
En desarrollo de
esta atribución constitucional, los artículos 9 y 10 de la Ley Orgánica del
Plan de Desarrollo –Ley 152/94- señalan, entre otros aspectos, que los
integrantes del Consejo Nacional de Planeación serán designados por el
Presidente de la República, de ternas que le presenten las correspondientes
autoridades y organizaciones,  para un período de ocho años y la mitad de sus
miembros será renovada cada cuatro años.
Así las cosas,
existe una relación directa entre la renovación de los miembros del Consejo
Nacional de Planeación y el período presidencial. Por ello, en consideración al
período de uno y de otro, es ineludible el hecho de corresponder a cada
Presidente de la República la designación de la mitad de sus integrantes.
Aspecto diferente es la oportunidad para que el primer mandatario ejerza tal
atribución, que es el objeto de regulación de la norma acusada, en la que se
dispone que el Consejo será convocado por el Gobierno a conformarse una vez el
Presidente haya tomado posesión de su cargo.
Por
consiguiente, condicionar la designación de los miembros del Consejo Nacional
de Planeación a la previa “posesión” del Primer Mandatario no significa
que cada Presidente tenga su propio Consejo, sino que representa la decisión
del legislador de fijar la oportunidad para renovarlo, dado que la posesión
constituye un requisito ineludible para el ejercicio de las atribuciones
propias de los empleos que desempeñen los servidores públicos. Según lo exige
el artículo 122 de la Constitución, “Ningún servidor público entrará a
ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y
desempeñar los deberes que le incumben”. La posesión constituye "el
hecho en cuya virtud la persona asume, en efecto, esas funciones, deberes y
responsabilidades, bajo promesa solemne de desempeñarlos con arreglo a la
Constitución y la ley”[17].
En los términos
del aparte demandado, al renovarse la mitad de los integrantes del Consejo
Nacional de Planeación cada cuatro años, resulta razonable que las respectivas
designaciones se lleven a cabo luego de la posesión del Primer Mandatario,
puesto que este acto protocolario de la posesión en el cargo no impide ni
altera el cumplimiento de las funciones por parte del Consejo Nacional de
Planeación.
Por ello, esta
Corporación no comparte la lectura que el actor hace del aparte acusado pues lo
que señala el artículo 9º de la Ley 152 de 1994 es que el Presidente de la
República, una vez posesionado, convocará al Consejo Nacional de Planeación a
conformarse, lo que es constitucionalmente admisible si se consideran los
principios Superiores señalados en el acápite precedente y el desarrollo dado
por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (arts. 9, 10, 11 y 12 Ley 152/94).
Además, existe
una clara relación política entre el Plan de Desarrollo y el régimen
presidencial en Colombia, que exige armonía entre ellos a partir de la
incorporación, en el Plan de Desarrollo, de los compromisos del elegido, que se
traducen en políticas institucionales a mediano y largo plazo. Precisamente una
característica del régimen democrático es el voto por un programa de gobierno,
que se consolida en el vínculo formado entre la voluntad popular y la propuesta
de gobierno expuesta por el candidato electo, que ha de reflejarse en el
contenido del Plan de Desarrollo, pues no tendría sentido alguno que el pueblo
optara por una idea de país futuro, representado en las propuestas de campaña
electoral, que no fueran de recibo en el Plan de Desarrollo.
De otra parte,
la Corte Constitucional ya se pronunció en relación con los momentos de la
actuación del Consejo Nacional de Planeación, dentro de los cuales se estima
legítima la convocatoria por parte del Gobierno, una vez el Presidente de la
República haya tomado posesión de su cargo. En la sentencia C-015 de 1996,
expresó:
La normatividad constitucional vigente, desarrollada por la Ley
Orgánica, distingue, en cuanto al Consejo de Planeación se refiere, tres
momentos que no se pueden confundir: 1) El de su integración; 2) El de su
convocación; y 3) El de sometimiento del proyecto de Plan de Desarrollo para su
consideración.
Ya se ha visto en párrafos anteriores cómo debe integrarse el
Consejo. Únicamente resta agregar que en sana lógica la integración del
Consejo, mediante la designación de quienes han de conformarlo, es un paso
previo al de la convocación previsto en el artículo 9 de la Ley Orgánica del
Plan. Esta norma preceptuó que el acto en cuya virtud se convoque al Consejo
Nacional de Planeación para los fines constitucionales indicados estará a cargo
del Gobierno y que a él se procederá "una vez el Presidente haya tomado
posesión de su cargo".
Ya integrado y convocado el Consejo, debe tener lugar el acto
gubernamental de sometimiento del proyecto de Plan a su estudio, según lo
ordenado por los artículos 341 de la Constitución y 18 de la Ley 152 de 1994.
La última norma enunciada dice textualmente (...)
El análisis de constitucionalidad de la Ley del Plan desde el punto
de vista formal incluye necesariamente la verificación acerca de si el Consejo
Nacional de Planeación fue efectivamente convocado por el Gobierno, si en
efecto se reunió, si fue sometido a su consideración el proyecto de Plan y si
emitió el concepto de rigor. (subrayado fuera de texto)
Así entonces, el
aparte acusado se refiere a la oportunidad para la conformación del Consejo
Nacional de Planeación, entendida esta actividad como la renovación de la mitad
de sus integrantes cada cuatro años, pero no determina el inicio, la frecuencia
ni la oportunidad de sus actuaciones. Es decir, la norma acusada no se refiere
a las funciones del Consejo ni a las condiciones para ejercerlas, así como
tampoco impide el normal funcionamiento de esta instancia de planeación. Por lo
tanto, a partir del precepto en referencia, resulta infundado concluir que el
Consejo Nacional de Planeación se reúne sólo por la convocatoria que haga el
Presidente de la República. En consecuencia, se declarará su exequibilidad.
3.3. Función
consultiva del Consejo Nacional de Planeación
3.3.1. Se
demanda el numeral 3 del artículo 12 de la Ley 152 de 1994 en lo referente a la
limitación temporal que fija para que la función consultiva del Consejo
Nacional de Planeación se cumpla únicamente “durante la discusión del
proyecto del plan”.
En opinión del
actor, el que el Consejo sirva de foro para la discusión del Plan Nacional de
Desarrollo no quiere decir que su función consultiva se agote con esa etapa o
que se circunscriba únicamente a ella, pues son dos funciones distintas que la
Constitución no confunde, como sí lo hace la norma acusada. Agrega que, según
el artículo 340 de la Carta, el Consejo no es un cuerpo ad hoc sino
permanente, que canaliza y debe hacer efectiva la participación ciudadana en
todo lo relacionado con el Plan de Desarrollo en sus distintas etapas y no
exclusivamente en el tiempo en que se discuta su contenido.
Por su parte, el
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público estima que la norma es
constitucional, ya que una vez discutido el proyecto del Plan no tiene sentido
que se emitan conceptos adicionales sobre el tema.
Procede la Corte
a analizar la constitucionalidad del aparte impugnado.
3.3.2. En
relación con las atribuciones del Consejo Nacional de Planeación, el
Constituyente consagró en la norma invocada por el actor que “El Consejo
tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan
Nacional de Desarrollo” (art. 340 C.P.).
Por su parte, el
legislador estableció, entre otras funciones, que al Consejo Nacional de
Planeación le corresponde “Absolver las consultas que, sobre el Plan
Nacional de Desarrollo, formule el Gobierno Nacional o las demás autoridades de
planeación durante la discusión del proyecto del plan”[18]. Este texto hizo parte
del proyecto de ley inicial y no sufrió modificación alguna durante el trámite
legislativo.[19]
Para determinar
la constitucionalidad de la limitación temporal que la ley orgánica impone para
el cumplimiento de esta función, es preciso distinguir entre la naturaleza de
la atribución y la oportunidad para ejercerla, pues bien puede suceder que una
determinada entidad u organismo tenga a su cargo, de manera permanente y
exclusiva, el desarrollo de ciertas funciones públicas, pero que por la
naturaleza, la finalidad o el objeto sobre la que recae la función, ella se
ejerza bajo ciertas circunstancias que la condicionen. Por ejemplo, según el
artículo 120 de la Constitución Política, la Organización Electoral “tiene a su
cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo
relativo a la identidad de las personas”; no obstante ser la primera una
función permanente a cargo de órganos que la integran, el cumplimiento de la
función se llevará a cabo cada vez que, de acuerdo con la Constitución o la
ley, se requiera adelantar un proceso electoral.
En el mismo
sentido, la Constitución Política se encarga de señalar la naturaleza de la
actividad a cargo del Consejo Nacional de Planeación, cuando dispone en el
artículo 340 que “tendrá carácter consultivo”. No obstante, de manera
complementaria, el Constituyente dispuso que en ley orgánica  se determinen las
funciones del Consejo Nacional y las de los consejos territoriales de
planeación (art. 342). Por ello, es constitucionalmente admisible que el
legislador establezca las funciones a cargo del Consejo Nacional de Planeación
y la oportunidad para cumplirlas, con lo cual no se altera ni la naturaleza ni
el carácter constitucional de sus actuaciones.
En estas
circunstancias, al examinar la norma demandada estima la Corte que ella
representa un ejercicio legítimo de la potestad de configuración del
legislador, la cual se fundamenta no sólo en el ejercicio de la cláusula
general contenida en los artículos 150 y 334 de la Carta Política sino también
en la remisión expresa que hace el artículo 342 para que la ley orgánica
determine la organización y las funciones del Consejo Nacional de Planeación.
La Corte
Constitucional ya se pronunció en relación con la oportunidad para la actuación
del Consejo Nacional de Planeación, como instancia consultiva. Al respecto, en
la sentencia C-191 de 1996[20],
al revisar la constitucionalidad de una norma sobre participación democrática
que estaba incluida en la Ley del Plan de Desarrollo de la época, expresó:
5- Ahora bien, uno de los principios medulares de la Constitución de
1991 es la participación democrática, la cual no sólo aparece como un valor
incorporado al preámbulo, sino que es también un principio del Estado
colombiano (CP art. 1º), uno de sus fines (CP art. 2º) y un derecho de todo
ciudadano (CP art. 40). En ese orden de ideas, como la configuración orgánica
establecida por la Carta debe ser interpretada a la luz de los valores,
principios y derechos consagrados en la parte dogmática, es indudable que el
principio participativo permea, en mayor o menor medida, todas las
instituciones y procedimientos constitucionales. En particular, esto significa
que los procesos de elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de los
planes de desarrollo, tanto a nivel nacional como  a nivel de las entidades
territoriales, deben ser, en lo posible, participativos, puesto que uno de los
fines esenciales del Estado es "facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política y administrativa de
la Nación" (CP art. 2º). Por consiguiente, en una democracia participativa
como la colombiana (CP Preámbulo y art. 1º), la planeación no debe ser
entendida como una operación puramente técnica adelantada por funcionarios que
burocráticamente imponen  a la sociedad unos objetivos de largo plazo, una
metas de mediano plazo y unas estrategias técnicas para alcanzarlos. La
planeación en un Estado social de derecho fundado en la activa participación de
todos (CP arts 1º y 2º) es, por el contrario, un ejercicio de deliberación
democrática, por medio del cual el Estado y la sociedad interactúan para
construir una visión de futuro que permita orientar las acciones estatales y
sociales del presente. La planeación  es entonces un punto de encuentro entre
los criterios técnicos de asignación de recursos y los criterios políticos y
sociales de articulación de intereses. Eso explica que la misma Carta
establezca el carácter participativo del proceso de planeación. No sólo el plan
debe ser aprobado por el Congreso (CP art. 150 ord 4º) -que es el órgano de
discusión democrática y pluralista por excelencia- sino que, además, el
proyecto de plan será elaborado con la participación activa de las
entidades territoriales y deberá ser consultado al Consejo Nacional de
Planeación,  que es el foro de discusión  de este plan y está integrado por
representantes de las entidades territoriales y de distintos intereses
económicos, sociales, culturales, ecológicos y comunitarios (CP arts 40 y 341 y
Ley 152 de 1994 arts 9º y 16 y ss). En armonía con lo anterior, la Ley 152 de
1994 o ley orgánica del plan de desarrollo señala en su artículo 2º g) que la
participación es uno de los principios que rige los procesos de planeación en
el país. (subrayado fuera de texto).
Así pues, la
decisión del legislador de limitar la función consultiva del Consejo a la fase
de discusión del proyecto del plan resulta razonable y proporcionada si se
consideran dos elementos concurrentes, a saber: 1º) las funciones asignadas
por el artículo 12 de la Ley 152/94 al Consejo Nacional de Planeación, incluida
la que contiene el aparte acusado, se refieren exclusivamente a la etapa de
elaboración del Plan de Desarrollo[21],
y 2º) la Constitución Política no le asigna al Consejo Nacional de
Planeación el carácter de instancia para actuar como órgano de consulta sobre
la interpretación, el sentido o la aplicación de una ley de la República, dado
que el respectivo proyecto del Plan es incorporado en la Ley del Plan de
Desarrollo, para una vigencia de cuatro años.
De tal suerte
que la oportunidad para el cumplimiento de la función consultiva del Consejo
Nacional de Planeación que fija el legislador en la norma acusada, no se
contrapone al carácter consultivo que le asigna el artículo 340 de la
Constitución Política. Sin embargo, la realización del principio de participación
consagrado en la Carta Política exige que la actuación del Consejo Nacional de
Planeación y de los consejos territoriales, como instancias para la discusión
del Plan de Desarrollo, se garantice no sólo en la fase de aprobación sino
también frente a las modificaciones del Plan, lo que otorga a dichos consejos
sentido de permanencia institucional para el cumplimiento de su función
consultiva. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad de la norma demandada,
en el entendido que la función consultiva del Consejo Nacional de Planeación y
de los Consejos Territoriales de Planeación no se agota en la fase de discusión
del Plan, sino que se extiende a las etapas subsiguientes en relación con la
modificación del mismo.
3.4.
Asignación de funciones a los Consejos Territoriales de Planeación por parte de
asambleas departamentales y concejos distritales y municipales
3.4.1. El
artículo 35 de la Ley 152 de 1994 dispone que son funciones de los Consejos
Territoriales de Planeación las mismas definidas para el Consejo Nacional, en
cuanto sean compatibles, sin detrimento de otras que le asignen las
respectivas corporaciones administrativas. El actor solicita la
declaratoria de inexequibilidad de este último aparte, por cuanto estima que al
admitir que las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales asignen otras funciones a los consejos territoriales de
planeación, se vulnera el artículo 340 de la Constitución, que les señala la
función que deben cumplir, es decir la de integrar, como expresión de la
democracia participativa, el Sistema Nacional de Planeación.
Por ello,
afirma, tales funciones no pueden depender de lo que dispongan las respectivas
corporaciones administrativas, pues con tal delegación el legislador les
entrega la atribución que la Carta Política le confió, violando el referido
artículo y, por contera, supeditando el funcionamiento y el papel de los
consejos territoriales de planeación a las instrucciones que les impartan
aquellas corporaciones, como si fueran órganos a su servicio.
El apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público estima que la norma es constitucional
dado que dentro de las funciones de las asambleas y concejos están las de crear
consejos territoriales de planeación.  Por su parte, el Procurador General de
la Nación solicita que se declare inexequible la expresión acusada pues
desconoce que la Constitución defirió al legislador la determinación de las
funciones de los consejos territoriales de planeación.
Este es el
escenario a partir del cual se analizará la constitucionalidad del precepto
demandado.
3.4.2. En cuanto
a la atribución de funciones a los consejos territoriales de planeación por
parte de las corporaciones administrativas, el artículo 342 de la Constitución
Política prescribe que corresponde a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
determinar la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de
los consejos territoriales. Esta atribución guarda relación con lo dispuesto en
el artículo 340 Superior, sobre la existencia de consejos de planeación en las
entidades territoriales, según lo determine la ley.
De acuerdo con
estas disposiciones, el Constituyente ha previsto que las funciones del Consejo
Nacional de Planeación y de los consejos territoriales de planeación sean
asignadas por medio de ley orgánica, circunstancia que impide al legislador
retransmitir dicha competencia a las corporaciones administrativas del orden
territorial.
Al reservar a la
ley orgánica el señalamiento de las funciones de los consejos territoriales de
planeación se busca conservar la unidad temática de las instancias de
planeación de departamentos, distritos y municipios, pues en este campo la
dispersa asignación de funciones de diferente naturaleza por las corporaciones
públicas territoriales limitaría la coordinación y articulación exigible a los
integrantes del Sistema Nacional de Planeación.
Igualmente,
resulta razonable la limitación si se considera que, en atención a los
principios de república unitaria y de autonomía territorial, las autoridades
administrativas de niveles superiores carecen de competencia para asignar
funciones a las entidades territoriales y a sus corporaciones públicas, por ser
un asunto reservado a la Constitución y a la ley. Por ello, es igualmente
inadmisible la asignación de competencias a las corporaciones administrativas
territoriales para regular una materia que el constituyente ha reservado a la
ley orgánica.
El artículo 35
de la Ley 152 de 1994 dispone que los consejos territoriales de planeación
tendrán a su cargo el cumplimiento de dos tipos de funciones: unas, que
corresponden a las señaladas en el artículo 12 de la misma ley, en cuanto sean
compatibles, y otras, las que les asignen las respectivas corporaciones
administrativas. Esta diferenciación de competencias excede los mandatos
contenidos en el artículo 342 de la Carta Política, según los cuales
corresponderá a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo la determinación de las
funciones de aquellas instancias de planeación, sin que se faculte al legislador
para asignar a las asambleas departamentales y concejos municipales y
distritales este tipo de atribución.
Siendo ello así,
la Corte comparte el criterio expuesto por el Procurador General de la Nación
y, en consecuencia, declarará inexequible la expresión acusada del artículo 35
de la Ley 152 de 1994.
3.5.  Apoyo
administrativo y logístico a los Consejos de Planeación por parte de las
dependencias de planeación del respectivo nivel
3.5.1. El actor
demanda el parágrafo del artículo 12 y el parágrafo del artículo 35 de la Ley
152 de 1994 que asignan al Departamento Nacional de Planeación y a las
dependencias de planeación de las entidades territoriales la función de prestar
al respectivo Consejo de Planeación, el apoyo administrativo y logístico que
sea indispensable para su funcionamiento.
En su criterio,
estas disposiciones vulneran el artículo 340 de la Constitución porque dan a
los Consejos de Planeación tratamiento como dependencias del Gobierno pues no
disponen de presupuesto propio, personería jurídica, independencia orgánica ni
de recursos permanentes que puedan manejar para su funcionamiento como órgano
autónomo. Sostiene que estas normas implican, entonces, la inexistencia de los
órganos que constituyen el Sistema Nacional de Planeación y cumplen su papel
como foro para la discusión del Plan de Desarrollo.
El Presidente
del Consejo Nacional de Planeación estima que las disposiciones demandadas
violan el artículo 113 de la Carta pues, aunque los consejos de planeación
gozan de autonomía, la ley demandada los hace depender económicamente del apoyo
administrativo y logístico que les brinde el Departamento Nacional de
Planeación y esos recursos son insuficientes.
Por su parte, el
Director del Departamento Nacional de Planeación afirma que el Consejo Nacional
de Planeación no es una dependencia del ente que él dirige, sino que ambos
organismos concurren al mismo fin de la planeación. Agrega que la intención del
Constituyente no fue la de darle autonomía, personería jurídica y presupuesto
propio al Consejo, pues si así hubiera sido, lo habría plasmado en la Carta
Política, y no lo hizo.
Para el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Consejo Nacional de Planeación no
puede ser entendido como un órgano autónomo e independiente a la luz del
artículo 113 de la Constitución. Considera que la intención del Constituyente
fue crearlo como una organización conformada por personas de ciertos criterios
teóricos y técnicos que aconsejen al Gobierno de turno y, como tal, su función
es la de emitir un concepto sobre el Plan Nacional de Desarrollo.
El Procurador
General de la Nación afirma que la Constitución no consagró en ninguno de sus
preceptos que el Consejo Nacional de Planeación gozara de personería jurídica,
autonomía administrativa, patrimonial y técnica. Por ello, para garantizar la
participación ciudadana, la Ley 152/94 dispone que el Departamento Nacional de
Planeación deba prestar el apoyo logístico y administrativo que sea necesario
para el funcionamiento de la instancia nacional de planeación.
En consideración
a lo expuesto, esta Corporación avocará el estudio de constitucionalidad de la
norma en referencia.
3.5.2. Para
impugnar los preceptos normativos acusados, el actor expone dos argumentos en
los que funda la vulneración del artículo 340 de la Constitución Política. De
una parte, considera que al asignar a las dependencias de planeación de los
ordenes nacional y territorial la función de prestar a los respectivos consejos
de planeación el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su
funcionamiento, convierte a dichas instancias de planeación en dependencias del
Gobierno. De otra parte, del artículo 340 Superior infiere que la existencia y
la autonomía de los consejos de planeación y del Sistema Nacional de Planeación
dependen de los recursos permanentes y del reconocimiento de personalidad
jurídica y presupuesto propios que se otorguen a dichas instancias de
planeación.
En relación con
el primer argumento, se observa que las normas acusadas consagran un mecanismo
institucional para garantizar el normal funcionamiento de los consejos de
planeación, a través del cual se aseguran los recursos que requieran para su
actuación. Ellas contienen una obligación para el Departamento Nacional de
Planeación y las dependencias de planeación de las entidades territoriales, que
no es facultativa ni discrecional, de brindarles el apoyo administrativo y
logístico indispensable para su funcionamiento.
La expresión
“que sea indispensable” incluida en las normas acusadas contiene un elemento
valorativo y teleológico exigible a las dependencias de planeación nacional y
de las entidades territoriales para garantizar la autonomía y el normal
funcionamiento de los consejos de planeación y la eficacia del Sistema Nacional
de Planeación. Por lo tanto, el incumplimiento de este deber jurídico, que se
desprende de la Constitución, podrá acarrearles algún tipo de responsabilidad
para las autoridades de planeación, en los términos previstos en la
Constitución y la ley, pero tal omisión, por corresponder a aspectos inherentes
a la aplicación de la ley, no constituye un vicio de inconstitucionalidad.
De otro lado,
esta Corporación considera que del carácter consultivo de las actuaciones a
cargo del Consejo Nacional de Planeación, de su papel como foro para la
discusión del Plan Nacional de Desarrollo y de la conformación del Sistema
Nacional de Planeación no se desprende la exigencia constitucional para que el
legislador deba reconocerle personalidad jurídica ni asignarle presupuesto
propio, pues su autonomía funcional como instancia de planeación no está
indisolublemente ligada a este tipo de reconocimiento sino a la garantía de las
condiciones necesarias para atender eficientemente su objeto misional. Así
mismo, como lo expresa el Procurador General de la Nación, en el ordenamiento
constitucional no existe exigencia alguna que condicione la conformación del
Sistema Nacional de Planeación con entidades que cuenten con personalidad
jurídica y presupuesto propios.
De tal suerte
que, a partir del artículo 340 de la Carta Política, la autonomía de los
consejos de planeación y la dinámica del Sistema Nacional de Planeación no
están supeditadas al reconocimiento de personalidad jurídica propia a cada uno
de ellos. En este sentido, concuerda con otra serie de disposiciones
constitucionales que reconocen autonomía funcional a entidades y organismos
públicos, aunque no dispongan de personalidad jurídica propia (C.P. arts. 249,
267 y 272).
De otra parte,
no es de recibo para esta Corte el argumento expuesto por el Presidente del
Consejo Nacional de Planeación, según el cual la falta o la escasez de recursos
genera la inexistencia de aquellas instancias de planeación y la del Sistema
Nacional de Planeación. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación,
la acción pública de inconstitucionalidad es improcedente para cuestionar la
aplicación concreta de las disposiciones legales, razón por la cual se exige
que los cargos formulados contra las normas impugnadas deban referirse al
contenido en abstracto y no a su desarrollo o aplicación[22].
En síntesis, las
normas demandadas no desconocen la autonomía del Consejo Nacional de Planeación
ni la de los consejos territoriales de planeación que se deduzca del artículo
340 Superior, pues el legislador ha diseñado un mecanismo institucional para
asegurar los recursos que garanticen el normal funcionamiento de dichas
instancias de planeación. Del artículo constitucional invocado y del artículo
113 de la Carta no se desprende la exigencia constitucional para que deba reconocérseles
personalidad jurídica y presupuesto propio. Por ello se declarará su
exequibilidad.
3.6. Sistema
de evaluación posterior de los planes de desarrollo
3.6.1. El actor
solicita la declaratoria de inexequibilidad del numeral 2 del artículo 49 de la
Ley 152/94, el cual establece que “El Departamento Nacional de Planeación,
organizará y pondrá en funcionamiento un sistema de evaluación posterior del
Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades territoriales, que
será coordinado, dirigido y orientado por el mismo Departamento”.
Afirma que se
trata de una disposición que somete toda la materia relativa al Plan de
Desarrollo al Departamento Nacional de Planeación, con prescindencia de los
órganos participativos –el Consejo Nacional de Planeación y los consejos
territoriales-, desconociendo el Sistema Nacional de Planeación que ellos
configuran y haciendo inocua la norma constitucional (art. 340 C.P.), a cuyo
tenor el Consejo Nacional de Planeación servirá de foro para la discusión del
Plan Nacional de Desarrollo.
Estima que el
foro natural para esa evaluación es el Sistema Nacional de Planeación y que no
es constitucional que la Ley Orgánica deje estas facultades exclusivamente en
cabeza y bajo la voluntad del Departamento Nacional de Planeación, y menos que
tal organismo coordine, dirija y oriente la evaluación del Plan que él mismo ha
preparado y que aplica.
Agrega que el
criterio constitucional a ese respecto es el de estimular y hacer posible de
manera permanente la participación colectiva en las decisiones que afectan a la
comunidad (art. 2 C.P.), sin depender ella de la convocatoria, el llamado o la
organización de las instancias centrales del Ejecutivo. El precepto vulnera
además la autonomía de las entidades territoriales (arts. 1 y 287 C.P.), ya que
concentra la evaluación de sus planes en un órgano del orden nacional y sin su
participación.
3.6.2.  En
relación con esta acusación, el Procurador General de la Nación estima que el
legislador se limita a desarrollar el contenido del artículo 343 de la
Constitución Política, según el cual “La entidad nacional de planeación que
señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de
evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo
relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en las condiciones
que ella determine”. La Corte comparte esta apreciación, en atención a los
siguientes argumentos:
En el seno de la
Asamblea Nacional Constituyente estuvo presente la necesidad de incorporar en
el texto constitucional una norma sobre mecanismos de control de resultados de
los planes de desarrollo, en sus diferentes niveles. En ese sentido, en la
exposición de motivos de la ponencia para primer debate se dijo:
Este es el momento para recordar lo que dijimos con motivo del
debate sobre la nueva estructura y acciones del Banco de la República en el
sentido de que la coordinación de las políticas fiscal, monetaria, crediticia y
cambiaria y en general todas las posibilidades económicas y financieras del
Estado deberá buscarse precisamente en el proceso de formulación del Plan
Nacional de Desarrollo  y una vez lograda esa armonización todos los organismos
del Estado involucrados deberán contribuir al cumplimiento de esa plan integral
manteniendo los controles y acciones propias de su respectiva esfera de acción,
como se espera del propio Banco de la República. (…)
Finalmente, la Comisión Quinta consideró prudente incorporar en este
articulado lo correspondiente a un mecanismo de control de resultados para los
planes en sus diversos niveles territoriales, pues es claro que este tipo de
control es bien diferente de los controles fiscales que pueden y deben ejercer
organismos como la Contraloría General de la República y las respectivas
contralorías de los entes territoriales que continúen operando o entren en
funcionamiento a partir de la reforma constitucional.[23]
El artículo 343
de la carta Política es el resultado del debate dado en la Asamblea Nacional
Constituyente a partir de las precedentes consideraciones.
De otro lado,
los objetivos de dichos sistemas de evaluación de la gestión pública están
referidos al incremento de la eficiencia administrativa y al mejoramiento continuo
de la gestión pública, a través del logro de las metas y resultados previstos
en los planes de desarrollo, como estrategia para dar cumplimiento a los fines
esenciales del Estado. El análisis y medición de resultados permiten, a su vez,
retroalimentar los procesos de fijación de la política pública. De allí que
resulte imprescindible para tales propósitos la coordinación interinstitucional
entre las diferentes entidades y organismos estatales involucrados en el
proceso de planeación.
La norma impugnada,
además de desarrollar el mandato del artículo 343 de la Carta, guarda relación
con lo dispuesto en el artículo 344 Superior, según el cual la evaluación de
gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de
los departamentos y municipios se hará por los organismos departamentales de
planeación, en atención al sistema de evaluación organizado, puesto en
funcionamiento, coordinado, dirigido y orientado por el Departamento Nacional
de Planeación.
Así las cosas,
los sistemas de evaluación previstos en el artículo 343 de la Carta Política y
en la norma impugnada, aluden a los mismos instrumentos, dado que la evaluación
posterior del Plan Nacional de Desarrollo se lleva a cabo a través de la
evaluación de gestión y resultados de las entidades y organismos que ejecutan
los programas, proyectos y recursos contemplados en el Plan, en armonía con los
propósitos y objetivos nacionales de largo plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental
incorporadas en la parte general del Plan. De esta manera se privilegia el
principio de autonomía territorial y de evaluación por parte de los mismos
entes que adelantan las acciones, en este caso las entidades territoriales.
Con base en lo
expuesto, concluye la Corte que la norma demandada no vulnera el Sistema
Nacional de Planeación incorporado en el artículo 340 de la Carta Política,
pues existe una disposición constitucional expresa (art. 343) que asigna a la
entidad nacional de planeación el diseño y organización de los sistemas de
evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo
relacionado con políticas como con proyectos de inversión. En consecuencia se
declarará la exequibilidad del numeral 2º del artículo 49 de la Ley 152 de
1994.
DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar exequibles, por los
cargos analizados, los apartes demandados y contenidos en los artículos 3
literal g); 9; el Parágrafo del artículo 12, el parágrafo del artículo 35 y el
numeral 2 del artículo 49 de la Ley 152 de 1994 “por la cual se establece la
Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”.
Segundo.-
Declarar exequible, por los cargos analizados, el
aparte demandado del numeral 3 del artículo 12 de la Ley 152 de 1994, en el
entendido que la función consultiva del Consejo Nacional de Planeación y de los
Consejos Territoriales de Planeación no se agota en la fase de discusión del
Plan de Desarrollo, sino que se extiende a las etapas subsiguientes en relación
con la modificación de dichos planes.
Tercero.- Declarar inexequible la
expresión “sin detrimento de otras que le asignen las respectivas
corporaciones administrativas” contenida en artículo 35 de la Ley 152 de
1994 “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-524/03
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Asignación de
competencias mediante ley orgánica (Salvamento parcial de voto)
CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACION-Funciones
y competencias respecto de planes de entidades territoriales (Salvamento
parcial de voto)
PLAN DE DESARROLLO URBANO-Temas de
interés exclusivo de entidades territoriales (Salvamento parcial de voto)
PLANEACION-Participación de consejos
territoriales como voz de todos los sectores de la sociedad (Salvamento parcial
de voto)
CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACION-Atribución
de competencias (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-4398
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3 -literal g)-
(parcial); 9 -inciso 1- (parcial); 12 -numeral 3- (parcial) y su parágrafo; 35
(parcial) y su parágrafo y 49 - numeral 2- de la Ley 152 de 1994.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Con todo el respeto que me merece la mayoría de la
Corporación, me permito consignar las razones de mi salvamento parcial de voto,
sobre el ordinal tercero de la parte resolutiva que declaró inexequible parte
del inciso 1º del artículo 35 de la Ley 152 de 1994, por las siguientes
razones.
Desde el punto
de vista constitucional nada impide que el legislador y en este caso, mediante
ley orgánica le asigne competencias, que puedan ser llenadas por las Asambleas
o los Concejos Municipales que son los órganos encargados de adoptar los planes
de desarrollo de las entidades territoriales.
La Constitución
no prohibe que los Consejos Territoriales de Planeación además, de la función
de participar en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, tengan
competencias respecto de los planes de las entidades territoriales y que esas
competencias le sean asignadas por los mismos órganos que aprueban los planes
departamentales o municipales, esto es, las Asambleas o Concejos Municipales y
para que se ocupen de problemas de planeación municipal o departamental, además
del Plan Nacional de Desarrollo.  Aun por razones de economía, de eficacia y de
eficiencia es mejor que un mismo órgano se encargue tanto de la planeación
nacional como de la planeación de las entidades territoriales.
En adición a lo
anterior, debemos manifestar que hay temas de planeación que sólo interesan a
la entidad territorial y el ejemplo típico es el Plan de Desarrollo Urbano, que
tiene particularidades que son típicas de cada ciudad, basta como muestra el
tema de la zona industrial, pues mientras en una ciudad como Bogotá el sector o
la zona industrial puede estar al occidente, en otra ciudad como Valledupar
puede estar al oriente y esto es igualmente válido para la zona comercial, la
zona residencial, etc.
En una sociedad
racionalmente organizada, siempre hay que estar planeando y la planeación
cobija no solo la etapa de elaboración y aprobación del plan, sino también
comprende la ejecución, corrección, modificación o elaboración de un nuevo plan
y esto es válido no solo para los planes nacionales sino también para los
departamentales y los municipales y en todos estos procesos deben participar
los Consejos Territoriales que por su estructura organizativa tienen la ventaja
de que son la voz de todos los sectores de la sociedad y no sólo del Gobierno.
Hoy en día, la
planeación es consustancial al sistema capitalista y fue la respuesta que le
dio a la planificación socialista y a la crítica que le hacía esta última
ideología de que la economía capitalista era anárquica y contradictoria;
contradictoria porque la producción en la fábrica, esto es la microeconomía se
realizaba conforme a un plan, era planificada; en cambio, la macroeconomía era
anárquica, caótica, pues cada productor individual actuaba sin coordinación con
los otros productores.  Esta producción anárquica era una de las causas de la
crisis permanente del sistema capitalista.
Con el fin de
evitar estas crisis económicas recurrentes y de dar una respuesta a la
planificación socialista surge la planeación capitalista y esa planeación, que
se deba a rango constitucional y para planes nacionales, en la reforma
constitucional de 1945; se extiende a las entidades territoriales en la reforma
constitucional de 1968 y se profundiza en la Constitución de 1991 haciéndola
más participativa y más democrática precisamente con los Consejos Territoriales
de Planeación; consejos territoriales que nada impide que reciban competencias
de la propia Constitución, de la ley, de las Asambleas y de los Concejos y que
puedan ejercerlas dentro de los límites materiales y territoriales que les sean
asignados en esos actos jurídicos.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
Sentencias C-015-96 y C-557-00.
[2]
Cita apartes de la Sentencia C-103-96 M.P. Fabio Morón Díaz.
[3]
Informe ponencia presentado por el Constituyente Eduardo Espinosa Faciolince. En:
Gaceta Constitucional No. 44 del 12 de abril de 1991, pág. 2.
[4]
En relación con el modelo de planeación adoptado en la Constitución, en el
informe ponencia presentado en la Asamblea Nacional constituyente expresó que:
“El modelo de planeación que proponemos se basa, además, en una alta
concepción moral de la misión del Estado cual es de servir al bien común de la
sociedad y al desarrollo integral de la persona humana, para que pueda “llegar
a ser” en libertad, conforme a su propia vocación. Esto, a su vez, implica un
sistema de planeación de tipo integral, estratégico, permanente, concertado
entre el Estado y el sector privado, respetuoso de los derechos adquiridos con
justo título y que busque un sano equilibrio entre la libertad y el orden”.
Gaceta Constitucional No. 55 del 19 de abril de 1991, pág. 2.
Sobre el mismo tema, en el
Informe Ponencia para Primer Debate del Proyecto de Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo se afirmó lo siguiente: “La Carta Política de 1991, al regular el
régimen económico y de la hacienda pública del Estado colombiano, estableció un
nuevo modelo para la planeación, recogiendo las tendencias modernas que en este
tema conducen a instrumentalizar la planeación estratégica, conforme a la cual
es necesario contar con la presencia de todos los factores que pueden afectar
el crecimiento económico o que pueden contribuir al avance de la economía en el
mediano y largo plazo. Veníamos de un modelo acorde con una planeación dirigida
y centralista en la Constitución de 1886 y ahora nos encontramos frente a un
concepto de planeación participativa, concertada y de estirpe indiscutiblemente
democrático”.  Gaceta del Congreso No. 480 del 27 de diciembre de 1993,
pág. 1.
[5]
Sobre el particular ver los artículos 339 a 344 de la Constitución Política.
[6]
La Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con la necesidad de fijar
propósitos y objetivos de largo plazo, como elementos connaturales de la
función de planeación que asiste al Estado. Cfr. Sentencia C-557-00 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[7]
Según lo expuesto por esta Corporación acerca de la vinculación que existe
entre la planeación y los presupuestos plurianuales, debe considerarse que “es
imposible planear un desarrollo armónico e integral sobre la base de una
anualidad absoluta, ya que la labor de planear el desarrollo sugiere la
previsión de metas a largo plazo para establecer los propósitos de mediano y
corto plazo, como medidas coordinadas para llegar al fin. Sin la plurianualidad,
el proceso presupuestal no estaría en armonía con el proceso de planeación, lo
cual contraviene el espíritu de la Carta”.  Sentencia C-557-00 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[8]   Corte Constitucional. Sentencia C-448-97 M.P.
Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido, en la sentencia C-015-96 se
expresó que “los presupuestos anuales, tanto a nivel nacional como en las
entidades territoriales, deben ser preparados y aprobados de manera sistemática,
con arreglo a las metas y prioridades del conjunto general de la economía”.
[9]
Sobre el carácter ordinario de la Ley del Plan de Desarrollo, pueden
consultarse las sentencia C-557-00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-1065-01 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra. De otro lado, en cuanto a la naturaleza jurídica de la
Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y de la Ley del Plan, la Corte expresó lo
siguiente: “diferente de la ley del Plan es la ley orgánica del Plan general
de desarrollo, a que hacen referencia los artículos 151 y 342 de la Carta
Política, incluyéndola dentro de su género, y aclarando que su propósito es la
reglamentación del procedimiento de planeación y la sujeción de los
presupuestos a los planes, la determinación de las funciones de los consejos
nacional y territoriales de planeación que integran el sistema nacional de
planeación y la participación ciudadana en la elaboración de los planes.  Con
ella se ha querido establecer el procedimiento de discusión, elaboración,
aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, incluidos los
territoriales.  La ley orgánica ...  unifica el procedimiento de planeación.
Aquí existe una semejanza con el proceso presupuestal.  Pero es parcial, pues
el proceso de planificación en todos los estratos territoriales conforma un
sistema institucionalizado a través de los consejos de planeación, encabezados
por el Consejo Nacional de Planeación”. Sentencia C-478-92 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[10]
Corte Constitucional. Sentencia C-557-00
[11]
Corte Constitucional. Sentencia C-015-96.
[12]
Corte Constitucional. Sentencia C-557 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[13]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-015-96 y  C-191-96. En relación
con el sometimiento a la Ley Orgánica como elemento esencial para determinar la
constitucionalidad de la Ley del Plan, en la primera de las sentencias
señaladas se dijo: “Ello significa que, cuando la Rama Legislativa del Poder
Público ejerce las funciones que le son propias, no solamente se halla obligada
a cumplir lo que preceptúa la misma Constitución sino que, tratándose de
aquellas materias que la Carta expresamente señala, está sometida a las
disposiciones consagradas en la ley orgánica, que en tal sentido tiene un rango
superior al de las leyes que se expidan sobre la respectiva materia.
Cuando la Constitución supedita la expedición o el contenido de una norma legal
a lo que disponga en el asunto la ley orgánica correspondiente y lo allí
preceptuado se vulnera, no se tiene solamente una trasgresión de la ley sino
una verdadera violación de la Carta Política, con todas las consecuencias que
ella apareja”.
[14]
Gaceta del Congreso No. 480 de 27 de diciembre de 1993, pág. 2.
[15]
Según lo ha señalado esta Corporación “Los instrumentos de participación
democrática garantizados en la Constitución no se limitan a la organización
electoral sino que se extien­­den a  todos los ámbitos de la vida individual,
familiar, social y comunitaria”. Sentencia C-089-94 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, retomada en la sentencia T-596-02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16]
La Corte se ha pronunciado con ocasión de los límites que pueden fijarse al
ejercicio del derecho de participación. Es el caso de la sentencia C-507-01
M.P. Alvaro Tafur Gálvis, en la cual señaló que “el
de participación como el conjunto de derechos fundamentales reconocidos en la
Constitución no es un derecho absoluto. Admite modulaciones cuya precisión
corresponde al legislador”.  En esa
sentencia la Corte declaró la exequibilidad del artículo 35 del Decreto-ley 196
de 1971, que admite la posibilidad de exigir la calidad de abogado para actuar
ante las autoridades administrativas y que había sido demandado, entre otros
argumentos, por vulnerar el principio de participación.
[17]
Corte Constitucional. Sentencia T-509-93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[18]
Artículo 12 numeral 3 de la Ley 152 de 1994. En la exposición de motivos del
correspondiente proyecto de Ley Orgánica del Plan de Desarrollo se dijo que “En
lo que dice relación con las funciones del Consejo, se precisa su carácter
consultivo pero otorgándole capacidad amplia y definida para discutir,
analizar, formular recomendaciones, absolver consultas, organizar y coordinar
la discusión nacional y, sobre todo, para dar concepto sobre el Plan, tal y
como lo dispone el artículo 341 del Estatuto Superior”. Gaceta del Congreso
No. 361 del 19 de octubre de 1993.
[19]
Ibídem.
[20]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[21]   El artículo 12 de la Ley 152 dispone: “Artículo
12. Funciones del Consejo Nacional de Planeación. Son funciones del
Consejo Nacional de Planeación:
1. Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional
de Desarrollo.
2. Organizar y coordinar una amplia discusión nacional
sobre el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, mediante la organización de
reuniones nacionales y regionales con los Consejos Territoriales de Planeación
en las cuales intervengan los sectores económicos, sociales, ecológicos,
comunitarios y culturales, con el fin de garantizar eficazmente la
participación ciudadana de acuerdo con el artículo 342 de la Constitución
Política.
3. Absolver las consultas que, sobre el Plan Nacional
de Desarrollo, formule el Gobierno Nacional o las demás autoridades de
planeación durante la discusión del proyecto del plan.
4. Formular recomendaciones a las demás autoridades y
organismos de planeación sobre el contenido y la forma del Plan.
5. Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo
elaborado por el Gobierno.
Parágrafo. El Departamento Nacional de Planeación
prestará al Consejo el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable
para su funcionamiento”.
[22]
Cfr.. Corte Constitucional. Sentencias C-876-00 M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-426-02 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-455-02 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[23]
Gaceta Constitucional No. 85, pág. 11.