C-535-16
Sentencia C-535/16
CONSECUENCIAS DE QUIENES PIERDEN EL CONCURSO DE
PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Inhibición
para decidir de fondo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad
procesal para definir la aptitud de la demanda
Referencia:
Expediente D-11257
Demandantes:
Zulma
Julieth Romero Trujillo y Maida Ximena Vargas Garzón
Acción
pública de inconstitucionalidad contra el artículo 95 del Decreto Ley 407 de
1994, ‘Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario’.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de
dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.  En ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241-5 y 242-1 de la
Constitución, las ciudadanas Zulma Julieth Romero Trujillo y Maida
Ximena Vargas Garzón demandaron el
artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen
de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, por
considerar que la disposición desconoce los artículos 1, 2, 13 y 40-7 de la
Constitución[1].
Mediante auto del dieciocho (18) de marzo
de dos mil dieciséis (2016)[2]
se admitió la acción, en relación con los cargos formulados por la lesión de
los artículos 13 y 40-7, y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al
Presidente del Congreso; al Presidente de la República; a los Ministerios del
Interior, y de Justicia y del Derecho; al Instituto Penitenciario y Carcelario
– INPEC; a la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC; al Departamento
Administrativo de la Función Pública – DAFP; y, a las facultades de Derecho de
las Universidades de Los Andes, Antioquia, Cartagena, Valle, EAFIT, Santo Tomás
- Sede Bogotá, Externado de Colombia, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia,
Rosario, La Sabana y Sergio Arboleda. También se ordenó correr traslado al
Ministerio Público y fijar en lista el proceso para efectos de las
intervenciones ciudadanas (artículos 242 y 244 de la C.P. y 7, 11 y 13 del
Decreto 2067 de 1991).
Por último, mediante la referida
providencia judicial, se inadmitió la demanda en relación con los cargos por
presunta lesión de la cláusula del Estado Social y de Derecho, y de los fines
esenciales del Estado (artículos 1 y 2 de la Carta, respectivamente)[3],
concediendo la oportunidad de corrección. Vencido el término sin que las
promotoras de la acción hayan corregido la demanda, por Auto de 12 (doce) de
abril de dos mil dieciséis (2016)[4],
se rechazó parcialmente frente a los cargos referidos.
2. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la
disposición objeto de demanda, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 41.233 de veintiuno (21) de febrero de mil
novecientos noventa y cuatro (1994):
“DECRETO - LEY 407 de 1994
(febrero 20)
Diario Oficial No. 41.233, de 21 de febrero de 1994
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
Por el cual se establece el régimen de personal del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
El Presidente de la República de Colombia,
En ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 172 de la Ley 65 de 1993, y oída la Comisión
Asesora,
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO
95. CONSECUENCIAS DE LA NO APROBACION DEL CONCURSO. Quienes no
aprobaren un concurso, no podrán ser convocados para concursar en otro empleo
de la misma clase o de superior categoría dentro de los doce (12) meses
siguientes.”
III. LA DEMANDA
3. En escrito radicado en la Secretaría
de esta Corporación el diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciséis (2016)[5],
las ciudadanas Zulma Julieth Romero Trujillo solicitaron declarar inexequible
el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el
régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”. En
su concepto, el enunciado normativo acusado quebranta los artículos 1, 2, 13 y
40-7 de la Constitución. Sintetizaron sus acusaciones en cuatro cargos que se
presentan a continuación.
3.1. Primer cargo: violación del modelo
de Estado Social de Derecho.
Las accionantes consideran que la
disposición demandada vulnera la cláusula del Estado Social de Derecho, por las
razones que se transcriben a continuación:
“La
persona que se encuentre inmersa en un concurso no presenta per se ese carácter
de funcionario inscrito en carrera pues apenas está concursando para ello, lo
relacionado en el artículo 95 de (sic) decreto
407 de 1994 es una limitante para poder ingresar a ejercer derechos en un
estado que en lugar de efectivizarlos lo que trata de hacer es cercenarlos y
soslayarlos a tal punto que los hace perentorios.”
Al referirse en concreto al artículo
demandado afirman:
“…es
un atentado a nuestro estado social de derecho…por cuanto no es factible que el
legislador derivado, en uso de facultades legales extraordinarias atente contra
la potestad democrática y participativa que el constituyente primario le brindó
al pueblo para que pudiera participar libremente en la conformación de cargos
públicos.
(…)
El
sólo hecho que una persona se presente a concurso y no logre acceder al cargo
público en carrera administrativa no es óbice para excluirlo de participar
nuevamente en un CONCURSO DE ESA ENTIDAD O DE OTROS SIMILARES. (Mayúsculas
y negrillas originales).
3.2.
Segundo cargo: violación del artículo 2º Superior, por desconocimiento de los
fines esenciales del Estado.
Sostienen
que el Artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 desconoce los fines esenciales
del Estado previstos en el Artículo 2 de la Constitución, para lo cual se
pronuncian en los siguientes términos:
“Cuando
una persona se presente a concurso para proveer vacantes para hacer parte de (sic)
INPEC, lo hace con la intención no sólo de obtener una remuneración económica
por el trabajo que realiza, sino también una estabilidad laboral, apoyo al
cumplimiento de los fines del estado y vocación de servicio, lo último por
cuanto es una actividad que exige compromiso, solidaridad, responsabilidad,
honestidad, y en muchos casos sacrificio en aras de mantener el orden justo en
nuestro país.
“El
hecho que una persona, por diferentes motivos que pueden llegar a ocurrir en el
transcurrir de un concurso público como es el de ingreso al servicio del INPEC,
el cual presenta una particularidad especial para adquirir el cargo de
dragoneante pues se debe hacer un curso de formación de 8 meses en el cual se
debe estar interno en la escuela penitenciaria nacional en Funza- Cundinamarca,
para los cursos de formación y de 4 meses para los de complementación en el
cual se pueden presentar un sin número de situación (sic)
que obstaculicen el cumplimiento a cabalidad del curso sin ser necesariamente
determinante un requisito objetivo que excluya o haga perder a la persona el
mismo”.
3.3. Tercer cargo: violación del derecho
a la igualdad (Art. 13 Superior).
Consideran las promotoras de la acción que
para atender este cargo deben analizarse dos situaciones, una, en la que la
norma no existe y, en consecuencia, las personas que no pasan el concurso para
acceder a la carrera administrativa específica del INPEC pueden volver a
presentarse con libertad en cualquier momento en que se abran convocatorias; y,
otra, en vigencia de la disposición demandada, que impide a aquellos que
pierden el concurso, además de no tener la oportunidad de integrar la carrera, presentarse
a uno nuevo para aspirar a ocupar un cargo similar o superior, dentro de los 12
meses siguientes.
En este último escenario, concluyen las
demandantes que el artículo 97 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se
establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”,
impone una sanción que, conforme a lo indicado por la Corte Constitucional en
la Sentencia C-100 de 2004[6],
desborda las facultades del legislador; quien pese a ostentar competencia para
configurar el régimen de acceso al servicio público[7],
no puede hacerlo desconociendo derechos fundamentales como el de participación,
igualdad o escoger profesión u oficio.
Quizá, continúan las demandantes, la
finalidad de la disposición es ejemplarizar la conducta de quienes se presentan
a concurso, con el objeto de buscar eficacia y eficiencia, sin embargo,  no es
necesaria, pues el solo hecho de no acceder a la carrera es ya una consecuencia
“digna y respetuosa que le puede ocasionar a las persona (sic) que no
cumplen con los requisitos del concurso, (…)”.
Finalmente, agregan, la disposición
establece una medida injusta y desigual respecto de las personas que se
presentan a concursos, que entorpece fines estatales como la eficacia y
eficiencia que deben guiar el ejercicio de la función pública. Precisaron que:
“El
artículo acusado debe ceder ante los principios constitucionales superiores de
que está soslayando, es claro que las personas que presenten las
características relacionados (sic) en el artículo atacado de
inconstitucional se encuentran en desigualdad con las demás personas
verbigracia las personas que se presentan para la convocatoria del INPEC unos
quedarán aptos y otros no, pero los que fueron actos (sic) si pierden el
curso no podrán presentar para concurso en esa entidad, similares y/o
superiores durante un lapso de 12 meses, mientras que las personas no fueron
aptos si podrán hacerlo pues la no aprobación solo ocurrió en la convocatoria a
concurso.”.
3.4. Cuarto cargo: violación del
artículo 40.7 Superior.
Las demandantes explican que la
disposición atacada desconoce el derecho a acceder a cargos y funciones
públicas, por cuanto restringe la participación durante 12 meses para aquellas
personas que no pasan todas las etapas de un concurso, ante lo cual se
preguntan, ¿dónde quedan los derechos de poder concurrir libremente a los
concursos públicos? ¿Esta restricción se ajusta a nuestra carta
constitucional?”.
Esos cuestionamientos, afirman, se
responden con fundamento en lo sostenido por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-640 de 2012[8],
que establece que la carrera administrativa es un principio del ordenamiento
superior, que permite, además, la satisfacción de otros bienes fundamentales.
IV. intervenciones
4. Facultad de Derecho de la Universidad
de Cartagena
Mediante escrito[9]
radicado en la Secretaría General el 2 de mayo de 2016, la Facultad de Derecho de
la Universidad de Cartagena solicita a la Corte Constitucional declarar la
inexequibilidad del Artículo
95 del Decreto Ley 407 de 1994.
En lo que atañe a la cuestión de fondo
planteada en la demanda, a juicio del interviniente restringir
la participación de una persona en futuros concursos por haber perdido otro con
anterioridad, compromete el postulado constitucional de acceso a cargos y
funciones públicas. Para arribar a la anterior conclusión
comienza por destacar:
“A nuestro parecer, es una medida desproporcionada y
excesiva, pues establece una imposibilidad temporal (12 meses) de acceder a un
cargo de la misma categoría o nivel superior en la carrera penitenciaria a
quien no aprobare un concurso, lo cual implica que tal prohibición desborde el
fin legítimo que participen los mejores en el concurso público, pues, las
pruebas en sí mismo, dentro del concurso de mérito constituyen una garantía
para la escogencia meritocracia de quien pretenda acceder a los cargos
públicos.”
A este planteamiento agrega:
“Este mecanismo establecido por el legislador
extraordinario en la disposición acusada no es adecuado, pues precisamente el
mérito de una persona que aspira en determinado momento a un cargo (…) es el
objeto de evaluación que se deberá hacer dentro del concurso, de manera tal que
no tendría sentido entrar a descalificar a una persona con anterioridad al
mismo. Que una persona pueda aspirar no significa  que tenga que ser elegido;
su elección dependerá entonces, de la evaluación que se haga sobre sus
condiciones y las de los demás aspirantes dentro del proceso del concurso.”[10]
Sobre la base de las consideraciones
transcritas, sostiene que el fin de la norma acusada es procurar el mérito en
los cargos públicos y, en tal sentido, no existe justificación alguna para
impedir la participación de personas que hayan perdido una prueba dentro del
concurso para ingresar al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC.
5. Facultad de Derecho de la
Universidad Santo Tomás
El Decano de la Facultad de Derecho de
la Universidad Santo Tomás, por escrito[11] radicado en
la Secretaría General el 5 de mayo de 2016, intervino en el proceso de
constitucionalidad con el fin de solicitar la inconstitucionalidad de la norma
demandada.
En sustento de esta petición el
interviniente se pronuncia en los siguientes términos:
“El
artículo en cuestión incluye como consecuencia de la no aprobación del concurso
de méritos para acceder a la carrera administrativa para proveer cargos al
INPEC, una sanción entendida como la imposibilidad de presentarse al concurso
en otro empleo de la misma categoría por un tiempo de doce (12) meses,
situación que evidencia un claro desconocimiento de los principios
fundamentales de igualdad, eficacia y trasparencia, pues la norma deja en
desprotección los derechos que constitucionalmente son reconocidos a todas las
personas, en igualdad de condiciones, que gozan de especial protección, de
conformidad con el artículo 125 de la Carta….”[12]
Amparándose en estos planteamientos
concluye:
“De
esta manera, al referirse la norma al acceso a la carrera administrativa y
limitarla a la aprobación del concurso de méritos, la norma demandada vulnera
el derecho a la igualdad (artículo 13), el derecho a acceder a cargos públicos,
(Artículo 40.7) de la Constitución, así como los Artículos 23.1C de la
Convención Americana Sobre Derechos Humanos (CADDH) y el Artículo 25C del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Igualmente, desconoce el
principio de democracia que hace parte de los fines esenciales del Estado y de
los principios generales que rigen el sistema interamericano de protección de
los derechos humanos, tal como lo ha destacado la jurisprudencia
Internacional.”[13]
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
6. En
cumplimiento de lo dispuesto en los Artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución
Política, el señor Procurador General de la Nación rindió el Concepto 006110
del 3 de junio de 2016, mediante el cual solicita a la Corte Constitucional
declarar la inexequibilidad del Artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994[14].
En  sustento de
esta postura jurídica, el Jefe del Ministerio Público advierte como evidente
que la norma acusada impone una consecuencia jurídica negativa en un proceso de
selección posterior realizado para proveer cargos en el INPEC, lo cual estima
violatorio de los derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a cargos y
funciones públicas:
“En efecto, el principio del mérito
tiene como uno de sus elementos principales que el Estado deba elegir para sus
cargos de carrera a los mejores aspirantes, de acuerdo al proceso objetivo de
selección dispuesto para cada evento. Y en razón de lo anterior, la única razón
para denegar el acceso a los cargos públicos disponibles, además de los
requisitos previstos legalmente para cada cargo, es carecer de la mejor
cualificación al interior del referido proceso en concreto. Por esta razón
resulta inadmisible que los resultados de concursos distintos al que se
presenta tengan alguna consecuencia de puntuación o de penalización frente a
otros proceso de selección.”
Con base en lo
anterior, la vista fiscal estima que haber perdido un concurso de méritos es
una circunstancia que sólo puede implicar consecuencias negativas frente al
mismo proceso, no siendo posible aplicarlas para realizar diferenciaciones en
otros concursos, pues ello supone imponer una desventaja injustificada que
quebranta el derecho a la igualdad:
“En el mismo sentido, la disposición
resulta violatoria de la igualdad pues, aun cuando el cargo formulado a partir
de este principio constitucional no logra evidenciar de manera clara cuáles son
los grupos que deben compararse en el juicio propuesto, en todo caso es posible
concluir que implícitamente señalan un juicio de igualdad entre las personas
que pierden el concurso y todos aquellos los (sic) que se presentaran a los
concursos en el lapso en que los primeros resultarían inhabilitados.”[15]
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente
para conocer del presente asunto conforme al artículo 241 numeral 5º de la
Carta, en razón a que la disposición demandada hace parte de un Decreto con
fuerza de Ley proferido por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo
150 numeral 10º de la Constitución Política.
De la aptitud de la demanda
2. Asumir el conocimiento de fondo de
los cargos invocados, y admitidos[16],
por las accionantes contra el artículo 95 del Decreto - Ley 407 de 1994, “por
el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario”, parte de la satisfacción de los requisitos de
aptitud, por lo tanto, la Sala abordará a continuación si en este caso se
cumplen.
2.1. Cuestiones generales sobre la
acción de inconstitucionalidad y requisitos.-
2.1.1. La acción pública de
inconstitucionalidad, cuyos alcances han sido objeto de reiterados
pronunciamientos por parte de esta Corporación[17], materializa
no solo el derecho de participación en una democracia como la prevista por el
Constituyente de 1991, sino la posibilidad efectiva por parte de la ciudadanía
de controlar la actuación principal del Congreso, y de aquellas autoridades que
excepcionalmente tienen la facultad de proferir normas con contenido material
de Ley; mediante un instrumento que se invoca ante la Corte Constitucional, quien
debe establecer, en cumplimiento de su función principal como guardiana de la
integridad y supremacía de la Constitución Política[18],
la sujeción de las actuaciones legislativas a esa norma superior. En tal
sentido, en la Sentencia C-128 de 2011[19],
la Sala Plena manifestó:
“5.
Reiterando la jurisprudencia de este Tribunal[20],
la acción de inconstitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana,
con el cual se desarrolla el principio previsto en los artículos 1º, 2º, y 3º
de la Constitución, de ser Colombia un Estado social de derecho, democrático y
participativo. Dicha acción está destinada a provocar que la Corte
Constitucional, como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, tras el
adelanto de un proceso, produzca una sentencia con efectos de cosa juzgada
sobre un cierto problema jurídico planteado por el actor, relacionado con
disposiciones creadas en general aunque no exclusivamente por el Congreso de la
República, obrando como constituyente derivado o como órgano representativo
legislativo.”.
El ejercicio de la acción , empero, no
está desprovisto del cumplimiento de unas cargas por parte de quienes se
encuentran legitimados para su interposición, por lo menos por tres razones
fundamentales, la primera, porque la ley goza de una presunción de
corrección de origen que deriva del carácter epistémico del proceso
democrático; la segunda, porque la demanda debe permitir la apertura de
un debate en el que cada uno de los que intervengan tengan claridad sobre
aquello que se discute; y, la tercera, porque la Corte no puede asumir motu
proprio la formulación de razones de inconformidad, so pena de interferir
intensamente en el rol que le concedió el Constituyente al Congreso[21].
Lo dicho no obsta para que, en
aplicación del principio pro actione, se prefiera efectuar un
pronunciamiento de fondo en beneficio tanto de la existencia de un sistema jurídico
coherente y consistente, como del derecho de acción del promotor,  por lo que
estos requisitos deben ser analizados razonablemente[22].
2.1.2. En tal sentido, el artículo
2º del Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental
de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”,
dispone que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos
formales mínimos, que se concretan en: (i) señalar las normas acusadas; (ii)
indicar las normas que se consideras infringidas; (iii) exponer las razones de
la violación; (iv) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto,
cuando sea del caso; y, (v) ofrecer las razones por las cuales la Corte
Constitucional es competente para conocer del asunto.
Sobre el tercero
de los referidos presupuestos, la Corte Constitucional ha venido sosteniendo en
reiterada jurisprudencia que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Al
respecto, en la Sentencia C-1052 de 2001, con ponencia del Magistrado Manuel
José Cepeda Espinosa, cada uno de estos elementos fue definido en los
siguientes términos:
“(i) claras, es decir, seguir un curso de
exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la
presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo
que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo
que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,
de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces
de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[23].
2.1.3. Finalmente, la Corte
Constitucional ha reiterado que la admisión de la demanda por parte del Magistrado
ponente de cada acción de inconstitucionalidad es un momento oportuno para
determinar el cumplimiento de los requisitos antes citados; sin embargo, también
ha indicado, que el hecho de que se supere esa primera mirada, que es sumaria,
no impone un pronunciamiento de fondo, pues finalmente es en la Sala Plena de
la Corporación, integrada por todos sus Magistrados en quien recae la
competencia de proferir una Sentencia, en donde se determina, previo un debate
deliberativo, si la demanda es apta o no, contando con la intervención además
de quienes hayan sido convocados y del Ministerio Público[24].
2.2. Análisis de la aptitud de los
cargos presentados en la demanda contra el artículo 95 del Decreto - Ley 407 de
1994[25].-
2.2.1. Ineptitud sustancial
del cargo por presunta violación del artículo 13 Constitucional.
2.2.1.1. En síntesis las accionantes
afirman que la disposición demandada prevé una sanción para quienes no aprueban
los concursos de ingreso a la carrera específica del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (INPEC), consistente en restringir su participación
durante los 12 meses siguientes en concursos para el acceso a cargos de la
misma clase o de superior categoría. Esa   sanción, en su consideración, desborda
la competencia del legislador para regular los requisitos de acceso a cargos
públicos.
También indican que la finalidad de la
medida puede ser ejemplarizante, pero innecesaria porque la consecuencia de no
aprobar el concurso es la pérdida de la oportunidad de acceder a la carrera; y,
finalmente que es injusta y desigual frente a quienes se presentan a esas
convocatorias.
2.2.1.2. Las demandantes individualizan
la disposición que acusan de inconstitucionalidad, así como la disposición constitucional
que consideran lesionada bajo el cargo de igualdad, esto es el artículo 13
Superior. Así mismo, invocaron el artículo 241 como fuente de la competencia de
la Corte Constitucional para asumir el conocimiento del asunto.
Empero, varios reparos cabe efectuar por
parte de la Sala, que evidencian la ineptitud del cargo especialmente porque
adolece de falta de especificidad, pertinencia y suficiencia.
En primer lugar, las razones que fundan
el reclamo involucran disposiciones constitucionales no invocadas y
relacionadas precisamente con la delegación de competencia efectuada por el
Constituyente al legislador en el artículo 125 inciso 3º, que establece: “El
ingreso a cargos públicos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán
previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para
determinar los méritos y calidades de los aspirantes.”.
Este reproche, que bajo otras
condiciones podría ser definitivo para afirmar la ineptitud de la demanda,
puede superarse en este caso, porque el cargo incluye afirmaciones relacionadas
directamente con el artículo 13 de la Carta, por lo tanto la Sala continuará el
estudio pero tomando únicamente como referente el principio de igualdad, que es
el que invocan como parámetro de control, y no el artículo 125 de la
Constitución.
Enfocando el estudio en la fundamentación
expuesta para acreditar la lesión del artículo 13, se puede concluir que las
interesadas construyen una línea argumentativa que permite identificar con
claridad el contenido normativo demandado, destacándose, además, que al
artículo 95 del Decreto - Ley 407 de 1994 se le da una interpretación razonable,
derivada de su mera literalidad, y que tiene que ver con la certeza de
la demanda[26].
No obstante, al momento de explicar la
supuesta oposición entre la norma objeto de control y el artículo 13 Superior, la
fundamentación se torna vaga e indeterminada pues se cifra en un conjunto de afirmaciones
generales, como aquella relacionada con el hecho de que la imposibilidad de
acceder a la carrera administrativa a través del concurso que no se aprueba es
una consecuencia suficiente con miras a lograr la eficacia y eficiencia en el
servicio público, y que lo que las actoras consideran “una sanción
adicional”, que se concreta en una inhabilidad de un año para
presentarse nuevamente al concurso, no lo sería, pero no fundamentan el por qué.
Tales afirmaciones reflejan un conjunto de apreciaciones acerca de las
consecuencias que podría tener la aplicación de la norma, o su inexistencia,
pero no explican la oposición abstracta entre la ley y la Carta Política,
aspecto imprescindible en el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad.
Aunado a lo anterior, la demanda hace
uso de un concepto amplio e indeterminado, como es de injusticia, sin
llevarlo al plano normativo. Si bien una aspiración cardinal del orden
constitucional es la justicia, siempre que se intente demostrar que una norma
legal no se ajusta a esa pretensión, el interesado o la interesada deberá
asumir la carga argumentativa de mostrar cómo se concreta en las normas
constitucionales y legales en torno a las que gira la censura. Ese es,
precisamente, el sentido de la exigencia de la especificidad.
La invocación genérica a la injusticia
en este caso, si no se lleva al plano de las normas con el fin de establecer un
problema jurídico de regularidad entre la ley y la Carta, tampoco satisface el
requisito de pertinencia, pues la alusión genérica a la justicia, sin
respaldo o concreción normativa alguna, se pierde en la diversidad valorativa
que cada persona tiene acerca de lo que es y no es justo.
Por último, según se ha explicado, las
demandas que se basan en el artículo 13 Superior deben asumir unos requisitos particulares,
derivados del carácter relacional del principio de igualdad, y de la necesaria
diferenciación que supone toda norma legal, entre situaciones de hecho,
supuestos de hecho, grupos o personas (la diferenciación entre aquellos
cobijados por el supuesto de hecho de la norma, y la de quienes no son tomados
en cuenta en cada regulación).
Así, teniendo en cuenta la naturaleza
relacional del derecho a la igualdad, la Corte ha sostenido que como requisito
de aptitud de la acción de inconstitucionalidad debe indicarse dicho elemento, para
lograr que se genere una mínima duda constitucional y, por tanto, la
satisfacción del requisito de suficiencia[27]:
“12.
Además de los requisitos generales, como lo reiteró la Sentencia C-283 de
2014, una demanda de inconstitucionalidad por violación del derecho a la
igualdad debe cumplir con unos presupuestos específicos para activar el control
de constitucionalidad, que básicamente tendrá la estructura de un test de
comparación. Estos elementos son: i) los términos de comparación –personas,
elementos, hechos o situaciones comparables- sobre los que la norma acusada
establece una diferencia y las razones de su similitud[28];
ii)  la explicación, con argumentos de naturaleza constitucional, de cuál es el
presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y
iii) la exposición de la razón precisa por la que no se justifica
constitucionalmente dicho tratamiento distinto, es decir por qué es
desproporcionado o irrazonable[29].
Esta argumentación debe orientarse a demostrar que “a  la luz de parámetros
objetivos de razonabilidad, la Constitución ordena incluir a ese subgrupo
dentro del conglomerado de beneficiarios de una medida.”[30].
En el caso objeto de estudio, las
demandantes omiten establecer los términos de la comparación para adelantar un
juicio de igualdad, en este caso la referencia a los grupos que estando en
condiciones de similitud fáctica y jurídica merecen ser tratados de igual
manera, y no lo son como consecuencia del artículo 95 cuestionado. Si bien, no
se desconoce que la demanda intenta seguir los pasos que ha adelantado la Sala
de la Corporación para, metodológicamente, analizar la lesión del artículo 13
de la Carta a través de un test integrado, lo cierto es que cuando se refiere a
grupos comparables lo hace solo una vez y a título de ejemplo, sin lograr formular
un argumento concreto que genere duda de constitucionalidad.
Así, se afirma que el artículo 13 se
desconoce porque aquellas personas que son rechazadas para participar en el
concurso (porque no son aptas) podrían aspirar con libertad a participar en los
concursos siguientes, mientras que los que adelantan las etapas y no las pasan,
no. Esta referencia se efectúa sin adelantar precisión alguna de por qué esos
dos grupos son comparables, y tampoco se menciona si el primero, las personas
que son rechazadas y no acceden siquiera al concurso, pertenecen a uno más
grande pese a que lo sugiere al citar el caso como ejemplo, y del cual debe
predicarse una diferenciación en el trato.
El incumplimiento de estos requisitos
especiales para los cargos de igualdad se enmarca en el concepto de suficiencia
de la demanda. Vale decir, en esta oportunidad, que en la medida en que este
requisito habla de la capacidad de la argumentación para crear una duda inicial
sobre la validez de la norma, los defectos previamente mencionados, en materia
de claridad, especificidad y pertinencia, y terminar por restar capacidad a
este cargo para despertar dudas en torno a la regularidad constitucional de la
norma legal cuestionada.
2.2.1.3. Por lo anterior, el cargo
propuesto por presunta lesión del derecho a la igualdad no cumple con los
requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia, lo que impide a la
Corte Constitucional asumir el análisis de fondo.
2.2.2. Ineptitud sustancial del cargo
por presunta violación del artículo 40-7 Constitucional.
Como se ha explicado, los
requisitos argumentativos de la demanda constituyen una carga mínima, destinada
a defender la legitimidad democrática de la ley y a evitar que la Corte
Constitucional ejerza un control oficioso, en un contexto en el que su
competencia se activa a partir de la demanda ciudadana, y se desenvuelve en el
marco de un proceso ampliamente participativo.
Todos los requisitos definidos en
la sentencia C-1052 de 2001[31]
deben cumplirse para alcanzar el propósito descrito. Sin embargo, es evidente
que un presupuesto de todos los demás es un mínimo de claridad en la demanda.
La claridad comporta diversas exigencias: la primera es que las expresiones en
las que se manifiestan las razones de la censura o los motivos de
inconstitucionalidad sean inteligibles, pues sólo así puede iniciarse el
diálogo participativo propio de la acción de inconstitucionalidad; la segunda
es que existan relaciones entre las distintas razones, de manera que la
argumentación tenga un hilo conductor fácilmente identificable; y la tercera es
que, siguiendo una afortunada metáfora de la teoría de la argumentación
jurídica, exista solidaridad entre las premisas y la conclusión.
El segundo cargo de la demanda no
satisface esas condiciones mínimas de claridad, lo que impide continuar con el
análisis de los demás requisitos, como se explica a continuación.
2.2.2.1. Las demandantes afirman
que el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el
régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”,
lesiona el derecho a acceder a cargos públicos, en un ordenamiento jurídico que
se funda en la carrera administrativa como pilar fundamental.
2.2.2.2. El análisis realizado en
la demanda sobre este cargo no es claro, porque la justificación de la lesión
del artículo 40-7 se concreta en la afirmación de que la carrera administrativa
es un principio fundante del estado, y en destacar la importancia de los
derechos derivados del ingreso a la carrera.
Esas premisas pueden considerarse
ciertas en el sistema jurídico colombiano. Sin embargo, de ellas no se sigue
una conclusión sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada. En la
medida en que los argumentos de las accionantes en este punto son vagos e
imprecisos, no existe una línea argumentativa que permita identificar un
desconocimiento de la disposición que se está citando como lesionada, es decir,
el numeral 7 del artículo 40, relativo al acceso a los cargos públicos, como un
componente de los derechos políticos. Como puede verse, la ausencia de claridad
viene acompañada entonces de argumentos carentes de especificidad.
Y, finalmente, las premisas
expresadas por las accionantes no llevan a una conclusión, especialmente si se
tiene en cuenta que la amplia potestad de configuración del derecho de la que
goza el legislador en lo que tiene que ver con el ingreso a la carrera.
Esta potestad implica que no toda
restricción al acceso es per se contraria al ordenamiento; los
accionantes estiman que la norma demandada se erige como una restricción al
ingreso a la carrera y afirman insistentemente la relevancia del sistema de
carrera. Pero no demuestran que, siendo la carrera un elemento trascendental de
la Constitución, la imposibilidad de presentarse por un año al concurso después
de haberlo perdido, es una restricción irrazonable y desproporcionada (por lo
tanto inconstitucional) al derecho a acceder a un cargo público.
En términos más simples, las
demandantes pretenden fundar un cargo por presunta lesión del derecho al acceso
a cargos públicos en la importancia del principio de la carrera administrativa,
transversal a nuestro ordenamiento constitucional, sin explicar cómo se
relacionan uno y otro principio (artículos 40-7 y 125); y, posteriormente,
omiten explicar por qué consideran que una inhabilidad temporal
por haber perdido un concurso afecta el artículo 40-7 de la Carta.
En estas condiciones, la
justificación dada por los actores no ofrecen las bases para adelantar un
estudio de confrontación normativa, que genere una mínima duda de
inconstitucionalidad. Es decir, la demanda tampoco cumple el requisito de
suficiencia.
2.2.2.3. En consecuencia, lo
procedente es declarar la inhibición de la Sala para adelantar, en ejercicio de
su competencia, un control de constitucionalidad sobre este segundo cargo, dado
que no se cumplen los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia.
Conclusiones.
3. La Corte Constitucional ha construido
una sólida jurisprudencia sobre el sentido de la acción de inconstitucionalidad
en el ordenamiento jurídico, destacando los derechos y prerrogativas
involucrados, así como los requisitos que deben satisfacerse en su formulación
con el objeto de garantizar un adecuado equilibrio del ejercicio del poder.
En ese marco, partiendo del artículo 2º
del Decreto 2067
de 1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, se ha
referido a las condiciones que deben acreditarse para provocar un
pronunciamiento de fondo. También ha indicado que la verificación de aquellas debe
adelantarse al admitir la demanda, pero que, como ese juicio es inicial y
sumario, la sentencia constituye una última oportunidad para efectuarla, una
vez escuchados los intervinientes y el Ministerio Público, y en el foro
constituido por todos los integrantes de la Corporación.
4. Efectuado ese análisis en esta
oportunidad, se concluye que los dos cargos formulados contra el artículo 97
del Decreto - Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de
personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, por la
presunta lesión de los artículos 13 y 40-7 no resultan aptos y, en
consecuencia, se impone declarar la inhibición para un estudio de fondo.
4.1. La ineptitud del cargo por presunta
lesión del derecho a la igualdad se configura por el incumplimiento de los
requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. Especificidad, pues las
razones expuestas son vagas e indeterminadas; pertinencia, porque se acude a
referencias de posibilidades construidas a título de ejemplos que no
contribuyen a la formulación concreta de un motivo de inconstitucionalidad; y,
suficiencia, porque en casos en los que se alega la violación del derecho a la
igualdad debe indicarse por la parte accionante, por lo menos, el término de
comparación, y en este caso eso no se hizo.
4.2. La ineptitud del cargo por presunto
quebrantamiento del artículo 40-7 de la Carta se funda en el incumplimiento de
los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. Claridad,
porque la fundamentación no sigue un hilo derivado de un parámetro de control definido;
especificidad, pues las afirmaciones son imprecisas e indeterminadas; y,
suficiencia, porque las razones así presentadas no aportan elementos para adelantar
un juicio de confrontación normativa.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de emitir
pronunciamiento de fondo sobre la demanda instaurada contra el artículo 95 del
Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal
del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y
archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA
C-535/16
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público (Salvamento de voto)
ACCION PUBLICA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político de ciudadanos
(Salvamento de voto)
ACCION PUBLICA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de carga argumentativa
(Salvamento de voto)
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado (Salvamento de voto)/ACCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inteligibilidad (Salvamento de voto)
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos (Salvamento de voto)/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia (Salvamento de voto)
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Exige requisitos de argumentación
(Salvamento de voto)/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Importancia de la
admisibilidad (Salvamento de voto)
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de la admisibilidad
(Salvamento de voto)
DEMANDA SOBRE
LAS CONSECUENCIAS DE LA NO APROBACION DEL CONCURSO DE PERSONAL DEL INSTITUTO
NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Cumplimiento de
los requisitos de admisibilidad (Salvamento de voto)
DEMANDA SOBRE
LAS CONSECUENCIAS DE LA NO APROBACION DEL CONCURSO DE PERSONAL DEL INPEC POR
VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Cumplimiento de
los requisitos de admisibilidad (Salvamento de voto)
DEMANDA SOBRE
LAS CONSECUENCIAS DE LA NO APROBACION DEL CONCURSO DE PERSONAL DEL INPEC POR
DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO A DESEMPEÑAR FUNCIONES Y CARGOS PUBLICOS-Cumplimiento
de los requisitos de admisibilidad (Salvamento de voto)
DEMANDA SOBRE
LAS CONSECUENCIAS DE LA NO APROBACION DEL CONCURSO DE PERSONAL DEL INPEC POR
DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO A DESEMPEÑAR FUNCIONES Y CARGOS PUBLICOS-Corte
no debió emitir pronunciamiento inhibitorio por cumplir los requisitos de
admisibilidad (Salvamento de voto)
Expediente D-l
1257 - Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 95 del Decreto
Ley 407 de 1994, "Por el cual se establece el régimen de personal del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario"
Magistrado
ponente:
María Victoria
Calle Correa
Me permito muy respetuosamente consignar las razones
por las cuales me aparté de la sentencia C-535 de 2016, mediante la cual la
Corte Constitucional decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento sobre la
constitucionalidad del artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994. A diferencia de
lo sostenido en esta sentencia, considero que la demanda de
inconstitucionalidad sí era apta y procedía por lo tanto que la corporación
realizara un estudio de fondo de la norma acusada. Para explicar los
fundamentos de mi posición abordaré de manera breve dos cuestiones: la
naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad y el cumplimiento en el
caso concreto de los requisitos de admisibilidad de la acción de
inconstitucionalidad.
Carácter público de la acción de
inconstitucionalidad y sus implicaciones
en el análisis de admisibilidad
1.
El
rasgo más sobresaliente de la acción de inconstitucionalidad en el ordenamiento
jurídico colombiano es su carácter público, en virtud del cual cualquier
ciudadano está habilitado para ejercerla directamente. Este rasgo permite
entender el ejercicio de esta acción como un verdadero derecho político, a
través del cual los ciudadanos pueden participar activamente en la defensa del
ordenamiento constitucional.
2.
La
naturaleza pública de la acción implica que quien quiera ejercerla no está
obligado a acudir a un abogado para solicitarle que actúe en su nombre. Tampoco
está obligado a adquirir conocimientos jurídicos especializados para presentar
la acción, pues ello cualificaría su ejercicio y pondría en entredicho su
carácter público. Con todo, ello no impide exigir determinadas cargas
arguméntales a quien ejerza una acción de inconstitucionalidad. De hecho, de
una lectura sistemática de la Constitución Política puede afirmarse que ella
misma exige que así se haga.
3.
En
primer lugar, como lo señala expresamente el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución, el control de constitucionalidad que la Corte ejerce es rogado,
lo cual implica que esta no puede de manera oficiosa revisar la compatibilidad
de las normas con rango legal con la Constitución Política. El carácter rogado
de esta forma de control es una manifestación de la separación de poderes,
prevista en el artículo 113 de la Constitución. En segundo lugar, el
cumplimiento de exigencias arguméntales mínimas en la presentación de cargos de
inconstitucionalidad garantiza también el derecho político de los ciudadanos en
general a participar en las acciones de inconstitucionalidad para coadyuvarlas
u oponerse a ellas (numeral 6 del artículo 40 de la Constitución). Ello se debe
a que la inteligibilidad de estas acciones permite que los interesados tengan
claridad sobre el asunto que se debate y puedan presentar sus argumentos al
respecto. Y en tercer lugar, la claridad sobre las solicitudes de
inconstitucionalidad planteadas a la Corte promueve también el principio de
transparencia (artículo 209 de la Constitución), por cuanto de esa forma se
puede conocer el asunto específico sobre el que la Corte debe pronunciarse.
4.
En
desarrollo de estas normas, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1992, sin
desconocer el carácter público de la acción de inconstitucionalidad, especifica
que esta debe cumplir con algunos requisitos para ser admitida. En efecto, en
ella se debe identificar la norma demandada, el concepto de la violación y la
competencia de la Corte Constitucional. A su vez, la jurisprudencia
constitucional ha entendido que el concepto de la violación requiere que se
cumplan algunos requisitos de argumentación, los cuales han sido denominados
como claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia[32].
5.
Según
lo anterior, es indiscutible que deben exigirse requisitos de argumentación en
las acciones de inconstitucionalidad para que haya un debate constitucional que
concluya con un pronunciamiento de la Corte. Para lograr este propósito, es de
gran importancia la etapa de admisibilidad de las acciones de
inconstitucionalidad. En esta etapa, el Magistrado o la Magistrada Ponente tienen
la posibilidad de analizar si la acción presentada por cualquier ciudadano
cumple con las cargas de argumentación suficientes para dar lugar al inicio de
un debate de constitucionalidad. En caso de que consideren que no es así, deben
indicarle al ciudadano los defectos de argumentación, con el propósito de que
pueda corregir la demanda, si así lo considera, ejerciendo de esta forma de
manera más efectivo su derecho político de presentar acciones en defensa de la
Constitución.
6.
Es
cierto que el análisis de admisibilidad no tiene el mismo rigor que el estudio
que realiza la Corte al pronunciarse de fondo sobre determinada disposición
normativa. Se trata de un estudio preliminar de una acción de
inconstitucionalidad, que en todo caso debe ejercerse con seriedad, pues, como
se dijo, es de importancia para respetar el principio de separación de poderes
y para materializar el derecho político de los ciudadanos a participar en la
defensa del ordenamiento jurídico. Una vez se supera esta etapa y la demanda resulta
admitida, la Corte debe procurar emitir un pronunciamiento de fondo. Esta
exigencia no solo se desprende de la separación de poderes y del respeto del
derecho político de los ciudadanos previsto en el artículo 40 numeral 6 de la
Constitución, sino también en cumplimiento de su función de administrar
justicia (artículos 229 y 241 de la Constitución). Por lo anterior, la decisión
de fondo por parte de la Corte Constitucional debe ser la regla general y la
decisión de inhibición debe ser excepcional.
7. Ahora bien, los requisitos de admisibilidad de las
acciones de inconstitucionalidad no deben desconocer la naturaleza pública de
estas acciones. De esta regla se desprenden consecuencias como las siguientes:
7.1.
Para
efectos de analizar su admisibilidad, la Corte Constitucional solo debe exigir
requisitos que hagan inteligible la demanda, es decir, que expongan con
claridad la o las razones por las que determinada norma es considerada
contraria a la Constitución. De esta forma se garantiza que haya un debate
constitucional en el que los ciudadanos interesados puedan manifestar sus
posiciones al respecto, e igualmente se evita que la Corte, con la excusa de
resolver sobre una demanda que no plantea cargo alguno, termine ejerciendo un
control oficioso sobre disposiciones de rango legal.
7.2.
De
lo anterior se desprende que no es razonable exigir como requisito de
admisibilidad en las acciones de inconstitucionalidad conocimientos jurídicos
especializados, de tal forma que si los ciudadanos que las promueven no los
utilizan estas puedan ser inadmitidas o pueda haber una decisión inhibitoria de
la Corte. En ese sentido, como regla general es desproporcionado exigirles que
utilicen métodos de interpretación constitucional frecuentemente aplicados por este
tribunal (como por ejemplo, el llamado test de proporcionalidad) o que
reconstruyan la jurisprudencia constitucional existente. Es por supuesto
deseable que una demanda de inconstitucionalidad utilice conocimientos
jurídicos especializados, en la medida en que puede plantear un debate
constitucional más profundo respecto de determinada disposición normativa, pero
no utilizarlos no necesariamente debe dar lugar a la inadmisión de una demanda.
Puesto en otras palabras, los requisitos de
admisibilidad son distintos de lo que podría llamarse requisitos de
procedencia. Los primeros tienen como finalidad determinar que una acción
pública sea suficiente para iniciar un debate constitucional en torno a
determinada disposición normativa, mientras que los segundos serían aquellos
necesarios para la procedencia de la pretensión planteada en la acción de
inconstitucionalidad.
7.3.
La
Corte no solo debe realizar un análisis de la admisibilidad de las acciones de
inconstitucionalidad favorable al carácter público de la acción, prescindiendo
de rigorismos técnicos, sino que además debe tener en consideración que es
preferible emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto planteado, en vez
de dictar una sentencia inhibitoria. Esto es un derivado del derecho de acceso
a la administración de justicia (artículo 229 de la Constitución), el cual
garantiza a las personas que las autoridades judiciales resuelvan efectivamente
los asuntos que se les plantean. Una decisión inhibitoria supone que el juez se
abstiene a decidir el asunto que se le formula, por lo cual no responde a la
expectativa de acceso a la administración de justicia. Estos dos argumentos (el
carácter público de la acción de inconstitucionalidad y el derecho de acceso a
la administración de justicia) imponen a la Corte Constitucional realizar una
interpretación pro actione de las demandas de inconstitucionalidad. Esta
interpretación implica que las dudas sobre la admisibilidad de una acción de
inconstitucionalidad deben resolverse de manera que se favorezca la admisión de
la demanda.
7.4.
El
requisito de suficiencia de las acciones de inconstitucionalidad, el cual hace
referencia al "alcance persuasivo de la demanda", es decir, "a la
presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada"[33],
debe ser
interpretado a la luz de lo mencionado antes. Es decir, la suficiencia de una
demanda de inconstitucionalidad no debe entenderse como la exigencia de
utilizar todos los argumentos constitucionalmente relevantes para impugnar una
norma, ni amplias referencias normativas, jurisprudenciales o dogmáticas, por
ejemplo. Esto implicaría entender el requisito de suficiencia como un requisito
de procedencia de la acción de tutela, y no como un requisito de admisibilidad
de la demanda de inconstitucionalidad.
7.5.
Las
exigencias argumentativas específicas que ha realizado la Corte Constitucional
con relación a determinados cargos de inconstitucionalidad no pueden entenderse
como cargas adicionales a aquellas necesarias para hacer inteligible una
demanda de inconstitucionalidad. Para poner un ejemplo, la Corte ha exigido
cargas argumentativas específicas tratándose de la presunta vulneración del
derecho a la igualdad. Ha dicho que cuando este cargo se formule el o la
demandante deben identificar lo siguiente: (i) los grupos que son tratados de
manera diferenciada; (ii) el tratamiento diferenciado; y (iii) la razón por la
que no se justifica dicho tratamiento, explicando por qué es un tratamiento
desproporcionado o irrazonable[34].
Estos criterios resultan aceptables en la medida que permiten entender un cargo
por vulneración del principio de igualdad, pero no pueden interpretarse en el
sentido de que exijan al demandante, por ejemplo, realizar un test de
proporcionalidad sobre la o las normas acusadas. En ese sentido, en mi opinión,
para cumplir el tercer requisito de admisibilidad mencionado por la
jurisprudencia con relación a los cargos por vulneración del derecho a la
igualdad podría bastar con que el accionante argumentara que los dos grupos a
los que se les otorga un tratamiento diferente son iguales y en virtud del
artículo 13 de la Constitución no existe razón alguna para diferenciarlos[35].
Cumplimiento de los requisitos de
admisibilidad para un pronunciamiento de fondo en el proceso de la referencia
8.
La
demanda de inconstitucionalidad estudiada en la sentencia C-535 de 2016 cumplía
con los requisitos de admisibilidad, por lo que era procedente realizar un
estudio de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 95 del Decreto Ley
407 de 1994.
9.
Así,
como lo exige el artículo 2 del Decreto 2067 de 1992, la demanda D-11257 identificaba
la norma acusada[36],
la competencia de la Corte Constitucional (p. 2) y el concepto de la violación
(pp. 3 y siguientes). En el concepto de la violación, además, se plantean
distintos cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 95 del Decreto Ley
407 de 1994. En mi opinión, dos de esos cargos cumplían con los requisitos para
un pronunciamiento de fondo por parte de este tribunal: el relacionado con la
vulneración del derecho a la igualdad y el relacionado con el desconocimiento
del derecho a desempeñar cargos y funciones públicas. Explicaré a continuación
por qué ambos cargos cumplían con los requisitos de admisibilidad de las
demandas de inconstitucionalidad.
10.
Al
respecto, con relación a la presunta vulneración del derecho a la igualdad, se
observa que efectivamente la demanda en este punto era clara, en la medida en que sigue un
hilo argumentativo encaminado a demostrar el desconocimiento del derecho a la
igualdad; cierta, pues recae sobre una proposición jurídica completa,
prevista en la norma acusada; específica, ya que utiliza argumentos
encaminados a demostrar la vulneración de un derecho fundamental concreto; pertinente, pues se trata de la presunta
vulneración del artículo 13 de la Constitución, y suficiente, pues logra tener un alcance
persuasivo que genera una duda mínima sobre la constitucionalidad del artículo
95 del Decreto Ley 407 de 1994. Para profundizar en la suficiencia del cargo se
analizarán las cargas arguméntales adicionales exigidas por la jurisprudencia
con relación a la presunta vulneración del derecho a la igualdad (ver supra, numeral 7.5).
11.
En
primer lugar, la demanda señala que la disposición acusada establece una
diferencia de trato entre dos grupos de sujetos. Por un lado se encontrarían
aquellas personas que se presentan a un concurso para hacer parte de la planta
de personal del cuerpo de custodia y vigilancia en carrera administrativa del
Instituto Nacional Penitenciaron y Carcelario de Colombia (INPEC) (p. 9). Por
otro lado se encontrarían todas las demás personas que se presentan a cualquier
concurso público (p. 11).
12.
En
segundo lugar, la demanda de referencia D-11257 explica el tratamiento
diferenciado que se les da a los dos grupos mencionados. Por una parte, a
quienes se presentan a un concurso público para ingresar a la carrera
administrativa del INPEC les aplicaría la consecuencia jurídica prevista en la
disposición demandada, a saber: "quienes no aprobaren un concurso,
no podrán ser convocados para concursar en otro empleo de la misma clase o
superior categoría dentro de los doce (12) meses siguientes" (p. 9). Por otro lado, a
quienes se presentan a cualquier otro concurso público no les sería aplicable
esta norma sino la Ley 909 de 2004 (p. 11), la cual no consagra la consecuencia
jurídica establecida en el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994.
13.
Finalmente,
también la demanda explica por qué el tratamiento diferenciado carece de
justificación constitucional. Al respecto, señala que la diferenciación
establecida por la norma demandada desconoce la igualdad en el ejercicio del
derecho a desempeñar cargos públicos. Los demandantes asumen que no existe
diferencia entre quienes se presentan a un concurso del INPEC y quienes se
presentan a otro concurso. Este argumento debería ser suficiente para entender
completo el planteamiento del cargo por desconocimiento del derecho a la
igualdad.
14.
No
cabe duda por lo tanto de la procedencia del análisis de fondo del artículo 95
del Decreto Ley 407 de 1994 por el desconocimiento del derecho a la igualdad.
15.
Por
otro lado, la demanda también planteaba en debida forma un cargo acerca de las
razones por las cuales el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 desconocía el
derecho a desempeñar funciones y cargos públicos. Aunque los argumentos que
sustentan este cargo se encuentran incluidos en el apartado de la demanda
dedicado al estudio de la vulneración del derecho a la igualdad (pp. 10 y 11),
esta es una formalidad que no debe impedir el inicio de un debate de
constitucionalidad sobre una norma.
16.
Al
respecto, el demandante analiza si la norma demandada supera el test de
proporcionalidad, para concluir que no es así. En efecto, expone que podría
admitirse que la norma demandada persigue una finalidad constitucional, como
podría ser limitar la participación de las personas que no cumplen con los
objetivos del ingreso a la carrera administrativa y promover la eficacia y
eficiencia en su realización (p. 10). No obstante, sostienen los demandantes
que el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 prevé una medida que no resulta
necesaria ni proporcional en sentido estricto. Así, no resulta necesaria pues
podría no aplicarse la inhabilidad señalada en la norma demandada, tal como lo
hace la Ley 909 de 2004, la cual no consagra una norma comparable a la
disposición demandada. Igualmente, no resulta proporcional en sentido estricto,
ya que "crea una restricción y sanción injusta y
desigual a las personas que se presentan a concurso público para acceder a la
planta de personal del INPEC", la cual "no solo comporta una flagrante
vulneración a nuestro modelo de estado social de derecho sino de igual manera
entorpece el cumplimiento de los fines esenciales del estado" (p. 11). Consideran los
demandantes además que ello implica "sacrificar los derechos que tienen
las personas a concurrir libremente a las convocatorias para ingresar al INPEC (p. 11).
17.
También
este cargo cumplía con los requisitos jurisprudenciales de admisibilidad de las
acciones de inconstitucionalidad, por lo cual también por esta razón procedía
un análisis de fondo de la norma acusada. Inclusive, a pesar de que en las
demandas de inconstitucionalidad no son exigióles los métodos específicos de
argumentación utilizados por la Corte Constitucional, el demandante plantea con
claridad un juicio de proporcionalidad sobre la disposición acusada, lo cual
hace más evidente el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la
demanda.
18.
En
conclusión, la demanda de inconstitucionalidad de referencia D-11257 formulaba
dos cargos planteados en debida forma contra el artículo 95 del Decreto Ley 407
de 1994, por lo que no debía la Corte emitir un pronunciamiento inhibitorio. E
incluso, si en gracia de discusión se admitiera que no era claro que se
cumplían los requisitos de admisibilidad, en atención al carácter público de la
acción de inconstitucionalidad y del deber de la Corte de preferir un fallo de
fondo, era procedente realizar una interpretación pro actione de la demanda, en vez del
análisis riguroso llevado a cabo por la mayoría de la Sala Plena en la
sentencia C-535 de 2016.
No sobra además recordar
que los intervinientes y el Procurador General de la Nación, en sus
intervenciones enviadas a la Corte, de manera unánime analizaron de fondo la
norma acusada, dando cuenta de la suficiencia de esta para dar inicio a un
debate constitucional sobre el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, que
garantizara los derechos políticos de los accionantes y de los intervinientes,
que fuera respetuoso de las facultades de la Corte Constitucional y que
cumpliera el deber constitucional que tiene la Corte de administrar justicia de
manera efectiva.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-535/16
Referencia:
Expediente D-l 1257
Demandantes:
Zulma Julieth Romero Trujillo y Maida Ximena Vargas Garzón
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, 'Por el cual se establece el
régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario'.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me aparto de la
determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la
referencia. Para exponer las razones de mi salvamento haré una breve relación
del contenido de la decisión y la consecuente exposición de los motivos que lo
justifican.
1.     La sentencia C-535 de
2016.
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad,
las actoras demandaron el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, "Por el cual se establece
el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”[37], por considerar
que la disposición desconoce la cláusula de Estado social de derecho, los fines
esenciales del Estado, los derechos a la igualdad y de acceso a cargos y
funciones públicas, previstos en los artículos 1,2, 13 y 40-7 de la
Constitución. La Corte admitió la demanda respecto de los dos últimos cargos.
1.1.
Para las accionantes, el hecho de que una persona
aspire a un empleo público y no apruebe el proceso de selección no es óbice
para que el aspirante, en ejercicio de sus derechos y libertades, participe
nuevamente en otro de la misma o superior categoría dentro de los 12 meses
siguientes. Impedirlo constituye en una sanción que desborda las competencias
del Legislador, ya que desconoce las garantías de participación, igualdad o
escoger profesión u oficio.
1.3.
Adicionalmente, sostuvieron las demandantes que si
bien es cierto la finalidad de la disposición podría ser ejemplarizar la
conducta de quienes se presentan a concurso, con el objeto de buscar eficacia y
eficiencia; también lo es que no es necesaria, pues el solo hecho de no acceder
a la carrera es ya una consecuencia "digna y respetuosa que le puede ocasionar a las
persona (sic) que no cumplen con los requisitos del concurso,
(...)". Finalmente, agregan, que el artículo acusado establece
una medida injusta y desigual respecto de las personas que se presentan a
concursos, que entorpece fines estatales como la eficacia y eficiencia que
deben guiar el ejercicio de la función pública.
1.4.
Las demandantes explicaron que la disposición atacada
desconoce el derecho a acceder a cargos y funciones públicas, por cuanto
restringe la participación durante 12 meses para aquellas personas que no pasan
todas las etapas de un concurso, ante lo cual se preguntan, ¿dónde quedan los derechos de
poder concurrir libremente a los concursos públicos? ¿Esta restricción se
ajusta a nuestra carta constitucional? ".
1.5.
Los intervinientes - las Universidades de Cartagena y
Santo Tomás- así como el Ministerio Público solicitaron la declaratoria de
inexequibilidad del artículo acusado, toda vez que se trata de una medida
desproporcionada que atenta contra los principios de igualdad, eficacia,
eficiencia y transparencia, vulnerando los derechos fundamentales.
1.6.
La Sala Plena abordó el estudio de aptitud de los
cargos. Respecto a la presunta lesión del derecho a la igualdad determinó que
el cargo no cumple con los requisitos de: (i) especificidad, toda vez que las
razones expuestas son vagas e indeterminadas; (ii) pertinencia, porque se acude
a referencias de posibilidades construidas a título de ejemplos que no
contribuyen a la formulación concreta de un motivo de inconstitucionalidad; y
(iii) suficiencia, ya que en casos en los que se alega la violación del derecho
a la igualdad debe indicarse, por lo menos, el término de comparación, lo cual
no se hizo.
1.7.
Sobre el cargo por violación del artículo 40-7 de la
Carta, encontró que tampoco era apto al no satisfacer los presupuestos de: (i)
claridad: porque la fundamentación no sigue un hilo derivado de un parámetro de
control definido; (ii) especificidad, dado que las afirmaciones son imprecisas
e indeterminadas; y (iii) suficiencia, en razón a que las razones así
presentadas no aportan elementos para adelantar un juicio de confrontación
normativa.
1.8.
La sentencia C-535 de 2016 concluyó los dos cargos
formulados contra el artículo 97 del Decreto - Ley 407 de 1994, "Por el cual se establece
el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
", por la presunta lesión de los artículos 13 y 40-7 no
resultaron aptos y, en consecuencia, declaró la inhibición para un estudio de
fondo.
2. Motivos del salvamento de
voto.
4 Sentencia
C-259 de 2016.
2.1.   Discrepo de la
postura mayoritaria. En mi criterio la demanda de inconstitucionalidad sí era
apta y procedía por lo tanto que la corporación realizara un estudio de fondo
de la norma acusada.
2.2.   La Carta Política
en el artículo 40.6 establece que todo ciudadano tiene derecho a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político a través de la
interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución. Respecto a la
acción de inconstitucionalidad, este Tribunal ha sostenido de manera reiterada
que aun cuando es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas
mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a
confrontar el texto de un precepto legal con la Constitución.[38]
2.3.   El Decreto Ley
2067 de 1991 que estableció el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que se surten ante esta Corporación, en el artículo 2[39]
dispuso que las demandas de inconstitucionalidad deben satisfacer unos
requisitos mínimos, identificados así: "(i) el señalamiento de las normas acusadas, bien
sea a través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de
una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas
constitucionales que se consideran infringidas; (iii) la exposición de las razones
por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare
aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la
expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón
por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda"[40]
2.4.
En cuanto a la exposición de las razones por las
cuales el precepto normativo es contrario a la Carta Política, el demandante
tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional
contra la disposición acusada[41]. En este contexto, la sentencia C-543
de 2013 sintetizó estos requisitos, así: (i) claridad se refiere a que
la argumentación esté hilada y los razonamientos sean comprensibles; (ii) certeza: exige la
formulación de cargos contra una proposición jurídica real, y no una deducida
por el actor e inconexa con respecto al texto legal; (iii) especificidad: exige concreción
en el análisis efectuado; (iv) pertinencia: está relacionada con la existencia de
reproches de naturaleza constitucional, que se basen en la confrontación del
contenido de una norma superior con el del precepto demandado, no en argumentos
meramente legales o doctrinarios, ni en puntos de vista subjetivos o de
conveniencia; y (v) suficiencia: cuando la acusación no sólo es formulada
de manera completa sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una
duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.[42]
2.5.  Con base en lo
anterior, le corresponde a la Corte verificar si la acción de
inconstitucionalidad formulada contiene materialmente un cargo para que haya
lugar a un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, existiría ineptitud
sustantiva de la demanda, lo cual impediría el análisis propuesto dando lugar a
una decisión inhibitoria, en razón a que este Tribunal carece de competencia
para adelantar de oficio el juicio de inconstitucionalidad.[43]
2.6.  La Corte no solo
debe realizar un análisis de la admisibilidad de las acciones de
inconstitucionalidad favorable al carácter público de la acción, prescindiendo
de rigorismos técnicos, sino que además debe tener en consideración que debe
propender por efectuar un estudio de fondo del caso, en lugar de una sentencia
inhibitoria. Tal premisa se deriva del derecho de acceso a la administración de
justicia -artículo 229 de la Constitución-, en virtud del cual se garantiza a
las personas que las autoridades judiciales resuelvan efectivamente los asuntos
puestos a su consideración, de modo que una decisión inhibitoria supone que el
juez se abstiene a decidir el asunto que se le formula, por lo cual no responde
a la expectativa de acceso a la administración de justicia.
2.7.  En suma, el
carácter público de la acción de inconstitucionalidad y el derecho de acceso a
la administración de justicia imponen a este Tribunal, aplicar el principio pro actione en las demandas
de inconstitucionalidad, en virtud del cual las dudas sobre la admisibilidad de
una acción de inconstitucionalidad se resuelvan de manera que se favorezca la
admisión de la demanda.[44]
2.8.  Concretamente en
la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar a la sentencia C-535 de 2016,
considero que se cumplían los requisitos de admisibilidad, por lo que era
procedente realizar el estudio de fondo sobre la constitucionalidad del
artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994.
2.9. Conforme se
explicó líneas atrás, las acciones de inconstitucionalidad deben cumplir con
los requisitos del artículo 2 del Decreto 2067 de 1992 y, específicamente, el
cargo de violación debe ser claro, cierto, específico, pertinente y suficiente.
Presupuestos que satisfizo el asunto bajo examen, ya que la demanda
identificaba la norma acusada, la competencia de la Corte Constitucional y el
concepto de la violación, para lo cual planteó cuatro cargos, de los cuales se
admitieron dos.
2.10.     El cargo de
igualdad planteado en la demanda era apto, toda vez que el cuestionamiento
efectuado cumplía con los requisitos de: (i) claridad, en la medida en que
sigue un hilo argumentativo encaminado a demostrar el desconocimiento del
derecho a la igualdad; (ii) certeza, al recaer sobre una proposición jurídica
completa, prevista en la norma acusada; (iii) especificidad, al esbozar
argumentos encaminados a demostrar la vulneración de un derecho fundamental
concreto; (iv) pertinencia, toda vez que invocaba la violación del artículo 13
Superior; y (v) suficiencia, ya que los argumentos expuestos generaban una duda
mínima sobre la constitucionalidad del artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994.
2.11.     Ahora bien,
teniendo en cuenta que se planteaba la vulneración del derecho a la igualdad y
atendiendo a la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que
tratándose del cargo por vulneración del derecho a la igualdad es necesario que
el demandante identifique los grupos que son tratados de manera diferenciada,
el tratamiento diferenciado y la razón por la que este no se justifica,
explicando por qué es un trato desproporcionado o irrazonable[45].
Elementos a partir de los cuales puede efectuarse un juicio de proporcionalidad
de las medidas cuestionadas.
2.12.     Al respecto, la
demanda formulada por las accionantes identificaron los grupos tratados de
forma diferenciada, de un lado los aspirantes a ocupar una plaza en la planta
del cuerpo de custodia y vigilancia en carrera administrativa del Instituto
Nacional Penitenciaron y Carcelario de Colombia —INPEC-; y del otro, las demás
personas que se presentan a cualquier concurso público para ocupar cargos de
carrera administrativa -donde no existe la restricción del artículo 95 del
Decreto Ley 407 de 1994-.
2.13.     Asimismo, explicó
el trato diferenciado que se les da a los dos grupos mencionados. Por una
parte, a quienes se presentan a un concurso público para ingresar a la carrera
administrativa del INPEC les aplicaría la consecuencia jurídica prevista en la
disposición acusada, es decir, si no aprueban el proceso de selección no pueden
aspirar a otro empleo de la misma o superior categoría hasta dentro de los 12
meses siguientes; y por otra parte, los demás aspirantes que se presentan a
cualquier otro concurso público a quienes no les aplica la consecuencia
jurídica establecida en el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994.
2.14.    Finalmente, las
actoras explican por qué la medida a pesar de perseguir un fin legítimo, no es
necesaria y resulta injusta y desproporcionada para las personas que se
presentan a concursos en el INPEC, argumento debería ser suficiente para
entender completo el planteamiento del cargo por desconocimiento del derecho a
la igualdad al plantear el juicio de proporcionalidad establecido por la
jurisprudencia de la Corte.
2.15.    Lo mismo ocurrió
con el cargo por desconocimiento del derecho a desempeñar funciones y cargos
públicos, ya que dichos argumentos fueron expuestos con suficiencia al señalar
que restringe la participación durante 12 meses para aquellas personas que no
pasan todas las etapas de un concurso, ante lo cual se preguntaron, ¿dónde quedan los derechos de
poder concurrir libremente a los concursos públicos? ¿Esta restricción se
ajusta a nuestra carta constitucional? ".
2.16.    Sobre la base de
lo expuesto concluyo que, en mi concepto, la demanda de inconstitucionalidad
que dio lugar a la sentencia C-535 de 2016 formulaba dos cargos planteados en
debida forma contra el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, por lo que no
debía la Corte emitir un pronunciamiento inhibitorio.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] En este trámite se presentó
inicialmente una ponencia a cargo del Magistrado Alberto Rojas Ríos, en esta se
asumía el estudio de fondo de la demanda. Tal ponencia no alcanzó la mayoría de
votos en la discusión de Sala Plena. Como los Despachos a cargo de los
Magistrados que le siguen en orden alfabético al ponente (por el apellido de
los integrantes de la Corporación), doctores Jorge Iván Palacio Palacio y Luis
Ernesto Vargas Silva, estuvieron de acuerdo con la ponencia inicial, el proceso
pasó al despacho de quien actúa como ponente. Se conservan sin embargo parte de
los antecedentes sintetizados del primer proyecto presentado.
[2] Folios 19 a 25.
[3] Por no cumplir con los requisitos de claridad, especificidad,
pertinencia y suficiencia.
[4] Folios 28 a 30 vto.
[5] Folios 1 a 13 del expediente.
[6] MP Rodrigo Escobar Gil, AV Jaime Araujo Rentería.
[7] Artículos 125, 150-23 y 209.
[8] MP. María Victoria Calle Correa.
[9] Folios 97-101.
[10] Folios 68-78.
[11] Folios 122-126.
[12] Folio 72.
[13] Folio 75.
[14] Folios 80-83.
[15] Folio 82.
[16] Nuevamente se precisa que, en su escrito, las accionantes
demandaron la inconstitucionalidad del artículo 95 del Decreto - Ley 407 de
1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto
Nacional Penitenciario y carcelario”, por desconocer los artículos 1, 2, 13
y 40-7 de la Constitución Política. Sin embargo, los dos primeros referidos al
Estado Social y de Derecho y a los fines estatales fueron rechazados, por no
cumplir los requisitos previstos en el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991.
[17] En
la Sentencia C-673 de 2015, con ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas
Silva, la Sala Plena de la Corporación consideró que: “7. De
forma reiterada, esta Corporación ha explicado que la acción pública de
inconstitucionalidad es un mecanismo judicial de control objetivo o abstracto,
en virtud del cual quienes están legitimados pueden acudir ante el Tribunal
Constitucional para solicitar que, previo el cumplimiento de un proceso, la
Corporación se pronuncie sobre la conformidad de un precepto legal demandado
con relación a lo establecido en el texto de la Carta Política.”.
[18] El artículo 241 de la Carta establece: “A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. (...)”.
[19] MP. Juan Carlos Henao Pérez.
[20] Sentencias C-914 de 2010 y C-761 de 2009. Así mismo, entre
muchas otras, sentencias C-041 de 2002, C-1095 de 2001, C-143 de 2001, A. 178
de 2003, A. 114 de 2004 y C-405 de 2009.
[21] Al respecto, en la sentencia C-128 de 2011 MP Juan Carlos
Henao Pérez se afirmó: “(…) la regulación del derecho a accionar contra las
leyes, busca ponderar entre el interés perseguido por el actor al demandar y
los demás bienes jurídicos llamados a ser protegidos, como aquellos que recoge
la norma acusada y ordenados a partir del poder de configuración legislativa
del Congreso, así como los relacionados con la seguridad jurídica y el
principio de estabilidad del Derecho, con los cuales se protege la confianza en
el sistema normativo y en las reglas que lo integran.”.
[22] Al respecto en la Sentencia C-330 de 2016, con ponencia de la
Magistrada María Victoria Calle Correa, se sostuvo que: “Ahora
bien, la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública y constituye
una de las herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la
Constitución y un derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha
explicado que la evaluación de los requisitos mencionados debe efectuarse con
base en el principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades,
sino herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de
constitucionalidad”. En el mismo sentido ver las Sentencias C-330 de 2013
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-533 de 2012 MP. Nilson Pinilla Pinilla, C-100
de 2011 MP. María Victoria Calle Correa y C-978 de 2010 MP. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[23] En el mismo sentido ver las sentencias C-229 de 2003 MP
Rodrigo Escobar Gil, C-653 de 2003 MP Jaime Córdoba Triviño, C-856 de 2005 MP
Clara Inés Vargas Hernández, C-128 de 2011 MP Juan Carlos Henao Pérez, C-508 de
2014 MP Mauricio González Cuervo, C-055 de 2016 MP Luis Ernesto Vargas Silva,
AV Alejandro Linares Cantillo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Luis Ernesto
Vargas Silva y SV Alberto Rojas Ríos, y C-207 de 2016 MP Alejandro Linares
Cantillo.
[24] En tal sentido ver, entre otras, las sentencias C-623 de
2008 MP Rodrigo Escobar Gil, C-894 de 2009 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
C-508 de 2014 MP Mauricio González Cuervo y C-207 de 2016 MP Alejandro Linares
Cantillo. En la segunda de las citadas providencias, la Corte afirmó: “Apoyada en tales razonamientos, la propia
jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte se encuentra habilitada para
adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la demanda en la Sentencia,
cuando de la valoración de los elementos fácticos allegados al proceso, se
infiere una inobservancia de los requisitos mínimos de procedibilidad en la
acusación, que a su vez no permite delimitar el ámbito de competencia de la
Corte para pronunciarse. Se ha explicado al respecto, que en esa instancia
procesal, el análisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en cuenta que
para ese momento, “además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la
opinión expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del
Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al
proceso de inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio con
posterioridad al auto admisorio.”.
[25] “Por el cual se establece el régimen de personal del
Instituto nacional Penitenciario y Carcelario”.
[26] Esto último tiene que ver con el requisito de certeza, sobre el
cual la Sala Plena de la Corporación en la Sentencia C-673 de 2015, con
Ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, expresó: “10.2. La
certeza de las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad,
refiere a que éstos se dirijan contra una disposición “real y existente”[26].
Significa lo anterior que los cargos cuestionen una proposición normativa
efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta,
inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron
objeto de demanda. (…)”.
[27] Sentencia C-257 de 2015 MP Gloria Stella Ortiz Delgado, y AV María
Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio. Reiterada en la sentencia
C-089 de 2016 MP Gloria Stella Ortiz Delgado y SV. Alberto Rojas Ríos.
[28] Sobre el carácter relacional de la igualdad, se pueden consultar
entre otras las sentencias T-530 de 1997, MP Fabio Morón; C-1112 de 2000 y
C-090 de 2001 ambas con ponencia de Carlos Gaviria.
[29] Ver las sentencias C-099 de 2013, MP María Victoria Calle; C-635 de
2012 y C-631 de 2011, ambas con ponencia de Mauricio González, entre otras.
[30] Sentencia C-1052 de 2004 MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[31] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[32] Corte
Constitucional, sentencia C-1052 de 2001.
[33] Corte
Constitucional, sentencia C-1052 de 2001.
[34] Sentencia C-283
de 2014, reiterada en la sentencia de la cual me aparto.
[35] También los
cargos por sustitución de la Constitución y por omisión legislativa relativa,
entre otros, requieren una carga argumentativa más específica, que en todo caso
no debe perder de vista la naturaleza pública de la acción.
[36] Cuaderno
principal, p. 2. En adelante, las referencias a la demanda de harán dentro del
texto, indicando entre paréntesis la página del cuaderno principal.
[37]
ARTÍCULO
95. CONSECUENCIAS DE LA NO APROBACION DEL CONCURSÓ. Quienes no aprobaren un
concurso, no podrán ser convocados para concursar en otro empleo de la misma
clase o de superior categoría dentro de los doce (12) meses siguientes. "
[38] Sentencia C-179 de 2016.
[39] Decreto ley 2067 de 1991 "Artículo 2°.
Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán
por escrito, en duplicado, y contendrán: I.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda. "
[40] Sentencia C-259 de 2016
[41] Sentencia C-259 de 2016 citando los
fallos C-447 de 1997, C-236 de 1997 y C-509 de 1996.
[42] Sentencias C-259 de 2016, C-179 de 2016,
C-060 de 2016 y C-283 de 2014.
[43] Sentencia C-259 de 2016.
Sobre la ineptitud sustantiva de la
demanda, en la sentencia C-447 de 1997, la Corte sostuvo que: "Si un ciudadano
demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente
estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda
que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la
Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución
consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le
corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los
estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a
la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas
que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de
la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido
demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una
norma legal'.
[44] Sentencia C-584
de 2016.
[45] Sentencia C-283
de 2014, reiterada en la sentencia C-535 de 2016.