C-028-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-028/06
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Ausencia de cargo
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición
La cosa juzgada constitucional hace referencia
a los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, su carácter
inmutable y a la imposibilidad de presentar recursos en contra de las
decisiones en ellas consagradas. De allí que, el efecto general de la cosa
juzgada constitucional se traduce en la imposibilidad jurídica de reabrir el
juicio de constitucionalidad sobre  la norma que ya ha sido objeto de examen
por la Corte.
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Concepto
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Configuración
COSA JUZGADA RELATIVA EXPLICITA-Concepto
COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Concepto
POTESTAD DISCIPLINARIA DEL ESTADO-Objetivo
FUNCION PUBLICA-Finalidad
POTESTAD DISCIPLINARIA DEL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Importancia
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Importancia
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Concepto
En Colombia el principio de legalidad ha sido
entendido como una expresión de racionalización del ejercicio del poder, esto
es, como el sometimiento de las actuaciones de quienes desempeñan funciones
públicas a norma previa y expresa que las faculten. Dicho principio está
formulado de manera expresa en la Carta Política
DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidad
POTESTAD DISCIPLINARIA-Naturaleza constitucional
POTESTAD DISCIPLINARIA-Concepto
La potestad disciplinaria,
entendida como la facultad para corregir las fallas o deficiencias provenientes
de la actividad de los servidores públicos, se torna en una prerrogativa
tendiente a proteger al ciudadano de eventuales arbitrariedades por
incumplimiento de las directrices fijadas en la ley, con ella se evita que
quienes prestan funciones públicas lo hagan de manera negligente y contraria al
servicio, desconociendo el interés general que debe orientar las actuaciones
estatales.
PRINCIPIOS DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Orientan toda la actividad estatal
En pos de que la función
pública cumpliese su objetivo, la misma Constitución Política se encargó de
estipular expresamente en su artículo 209 unos principios a los cuales debe
sujetarse el ejercicio de la actividad administrativa, si bien, dicha norma
hace referencia específica a la función administrativa y la ubica dentro del
capítulo concerniente a la rama ejecutiva, es pertinente señalar que dichas
directrices orientan toda la actividad estatal, razón por la cual en caso de no
ser cumplidos dan lugar inequívocamente a la realización de un correspondiente
control disciplinario, de allí que garantizar la aplicación de los mismos sea
una de las prioridades de la potestad disciplinaria.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
INHABILIDADES-Límites
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN INHABILIDADES INTEMPORALES-Alcance
DERECHO DE ACCESO AL EJERCICIO DE
FUNCIONES PUBLICAS-No
es absoluto
Es menester indicar que el derecho a acceder al
ejercicio de las funciones públicas, como ningún otro derecho fundamental,
puede ser considerado como absoluto. Por el contrario, el legislador puede
limitarlo, puesto que sobre el mismo se hacen efectivas ciertas restricciones,
que se justifican esencialmente en la consecución de la prevalencia del interés
general y de los principios que deben orientar el cumplimiento de la función pública,
se reitera, todo ello en aras a la consecución de los fines estatales y de la
transparencia y probidad de quienes ejercen la función pública, por ello no
podría decirse que con las normas acusadas se afectan dicho derecho, en la
medida en que dicha restricción se encuentra justificada.
INHABILIDADES POR FALTA DISCIPLINARIA-Procuran realizar los fines de la función
pública
Es legítimo frente al Texto Fundamental, que
el legislador consagre como una de las sanciones derivadas del proceso
disciplinario las inhabilidades, puesto que ello se enmarca dentro de un ámbito
de razonabilidad y proporcionalidad que no desconoce los valores, principios y
derechos consagrados en la Carta, sino que, por el contrario, procura realizar
los fines delineados por el constituyente, entre otros, el acatamiento de los
fines de la función pública como elemento estructural de la prevalencia del
interés general.
INHABILIDADES POR FALTA DISCIPLINARIA-Origen sancionatorio
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Concepto
TRATADO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Importancia de las interpretaciones
sistemática y teleológica
En los últimos años han tomado fuerza las
interpretaciones sistemática y teleológica de los tratados internacionales, las
cuales permiten ajustar el texto de las normas internacionales a los cambios
históricos. Así pues, en la actualidad, el contexto que sirve para interpretar
una determinada norma de un tratado internacional, no se limita al texto del
instrumento internacional del cual aquélla hace parte, sino que suele abarca
diversos tratados que guardan relación con la materia objeto de interpretación;
a pesar incluso de que éstos últimos hagan parte de otros sistemas
internacionales de protección de los derechos humanos. En otros términos, los
tratados internacionales no se interpretan de manera aislada sino armónicamente
entre sí, con el propósito de ajustarlos a los diversos cambios sociales y a
los nuevos desafíos de la comunidad internacional, siguiendo para ello unas
reglas hermenéuticas específicas existentes en la materia, las cuales conducen
a lograr una comprensión coherente del actual derecho internacional público.
CONVENCION INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCION
CONVENCION DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA
CORRUPCION-Adopción de
medidas disciplinarias contra la corrupción
PACTO DE SAN JOSE DE COSTA RICA-Restricciones legales al acceso de cargos
públicos
La Corte considera que el artículo 23 del
Pacto de San José de Costa Rica, en lo que concierne a la imposición de
restricciones legales al ejercicio del derecho de acceder a cargos públicos por
la imposición de condenas penales, siendo interpretado sistemáticamente con
otros instrumentos internacionales universales y regionales de reciente
adopción en materia de lucha contra la corrupción, no se opone a que los
Estados Partes en aquél adopten otras medidas, igualmente sancionatorias aunque
no privativas de la libertad, encaminadas a proteger el erario público, y en
últimas, a combatir un fenómeno que atenta gravemente contra el disfrute de los
derechos económicos, sociales y culturales, consagrados en el Protocolo de San
Salvador.
TRATADOS INTERNACIONALES QUE HACEN PARTE DEL
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Deben
interpretarse de manera armónica y sistemática
Esta Corporación estima que la pertenencia de
una determinada norma internacional al llamado bloque de constitucionalidad, de
manera alguna puede ser interpretada en términos de que esta última prevalezca
sobre el Texto Fundamental; por el contrario, dicha inclusión conlleva
necesariamente a adelantar interpretaciones armónicas y sistemáticas entre
disposiciones jurídicas de diverso origen. Así las cosas, la técnica del bloque
de constitucionalidad parte de concebir la Constitución como un texto abierto,
caracterizado por la presencia de diversas cláusulas mediante las cuales se
operan reenvíos que permiten ampliar el espectro de normas jurídicas que deben
ser respetadas por el legislador.
CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS-Forma parte del bloque de constitucionalidad/BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD-Normas que lo integran no  tienen el rango de normas
supraconstitucionales
En lo que respecta a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, en diversas ocasiones, la Corte ha considerado que hace
parte del bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 93 Superior.  Bajo este contexto, es claro que el mencionado
instrumento internacional forma parte del bloque de constitucionalidad y, por
lo tanto, debe ser utilizado como parámetro que guíe el examen de
constitucionalidad de las leyes colombianas, pero ello no significa que las
normas pertenecientes al bloque adquieran el rango de normas
supraconstitucionales. En ese sentido, la confrontación de una ley con un
tratado internacional no puede dar lugar a una declaratoria automática de
constitucionalidad o inconstitucionalidad, ya que es necesario, a su vez,
interpretarla sistemáticamente con el texto de la Constitución.
CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS-No se opone a que legislador establezca
sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del
derecho de acceso  a cargos públicos/INHABILIDADES POR FALTA DISCIPLINARIA Y
PACTO DE SAN JOSE DE COSTA RICA/PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION-Facultad
para imponer sanciones disciplinarias que impliquen restricción del derecho de
acceso a cargos públicos
El artículo 23 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, no se opone realmente a que los legisladores internos
establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o
definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el
fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y
como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone
a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter
permanente, pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se
aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito
contra el patrimonio del Estado. En suma, contrario a lo sostenido por los
demandantes, la facultad que le otorgó el legislador  a la Procuraduría General
de la Nación para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que
impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al
artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de
Costa Rica.
INHABILIDADES PARA EJERCER FUNCIONES PUBLICAS
POR SANCION DISCIPLINARIA-No
resulta desproporcionada o irrazonable porque busca la salvaguarda de la
moralidad pública/DERECHO DE ACCESO A FUNCIONES Y CARGOS PUBLICOS-No
vulneración al establecer inhabilidad por sanción disciplinaria
El legislador cuenta con un amplio margen de
configuración normativa para establecer el régimen de inhabilidades de quienes
aspiran a la función pública, por lo que la definición de los hechos
configuradores de las causales de inhabilidad, así como el tiempo de duración
de las mismas, son competencia de aquél y objeto de una potestad discrecional
amplia, pero subordinada a los valores, principios y derechos
constitucionalmente reconocidos, como lo es precisamente aquel de acceso a
cargos públicos. En este orden de ideas, la limitación que conoce el derecho
político de acceso a cargos públicos debido a la imposición de una sanción
disciplinaria, no resulta ser desproporcionada o irrazonable, por cuanto busca
la obtención de fines constitucionalmente válidos, en especial, la salvaguarda
de la moralidad pública.
Referencia: expediente D-5768
Demanda de inconstitucionalidad contra el
numeral 1 del artículo 44, el literal d) del artículo 45 y el inciso 1 del
artículo 46 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se
expide el Código Disciplinario Único”.
Demandantes: Juan
Fernando Reyes Kuri, Carlos Fernando Motoa Solarte y Nicolás Orejuela Botero
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C.,  veintiséis ( 26 ) de enero de dos mil
seis ( 2006 ).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los
ciudadanos Juan Fernando Reyes Kuri, Carlos Fernando Motoa Solarte y Nicolás
Orejuela Botero solicitaron ante esta Corporación la declaratoria de
inexequibilidad del numeral 1 del artículo 44, el literal d) del artículo 45 y
el inciso 1 del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único”.
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA
A
continuación se transcriben las normas acusadas y se subrayan y resaltan con
negrilla los apartes demandados:
LEY 734 DE 2002
(febrero 5)
Diario Oficial No. 44.708 de 13 de febrero de 2002
Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
El Congreso de la República
DECRETA
LIBRO I.
PARTE GENERAL.
TITULO V.
FALTAS Y SANCIONES.
CAPITULO SEGUNDO.
CLASIFICACIÓN Y LÍMITE DE LAS SANCIONES.
ARTÍCULO 44. CLASES DE SANCIONES. El servidor
público está sometido a las siguientes sanciones:
1. Destitución e inhabilidad general, para las
faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.
2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad
especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas.
3. Suspensión, para las faltas graves culposas.
4. Multa, para las faltas leves dolosas.
5. Amonestación escrita, para las faltas leves
culposas.
PARÁGRAFO. Habrá culpa gravísima cuando se incurra en
falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación
manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se
incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que
cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
ARTÍCULO 45. DEFINICIÓN DE LAS SANCIONES.
1. La destitución e inhabilidad general implica:
a) La terminación de la relación del servidor público
con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y
remoción, de carrera o elección, o
b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos
en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o
c) La terminación del contrato de trabajo, y
d) En todos los casos anteriores, la
imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por
el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera.
2. La suspensión implica la separación del ejercicio
del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad
especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo
distinto de aquel, por el término señalado en el fallo.
3. La multa es una sanción de carácter pecuniario.
4. La amonestación escrita implica un llamado de
atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.
Si al momento del fallo el servidor público o el
particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en
la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente,
deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quien corresponda, para
que proceda a hacerla efectiva.
ARTÍCULO 46. LÍMITE DE LAS SANCIONES.  La
inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será
inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte
el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente.
La suspensión no será inferior a un mes ni superior a
doce meses. Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento
de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere
posible ejecutar la sanción se convertirá el término de suspensión o el que
faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el
momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial.
La multa no podrá ser inferior al valor de diez, ni
superior al de ciento ochenta días del salario básico mensual devengado al
momento de la comisión de la falta.
La amonestación escrita se anotará en la
correspondiente hoja de vida.
III. LA DEMANDA
Para los
ciudadanos Juan Fernando Reyes Kuri, Carlos Fernando Motoa Solarte y Nicolás
Orejuela Botero, las normas demandadas de
la Ley 734 de 2002, al establecer, como una de las posibles consecuencias del
proceso disciplinario, la inhabilidad para acceder al ejercicio de la función
pública, vulneran los artículos 13, 40 y 93 de la Carta Política, así como el
artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San
José de Costa Rica) ratificada por Colombia el 31 de julio de 1973, por cuanto:
- Dichas disposiciones, al consagrar que el proceso
disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación puede arrojar
como resultado la posibilidad de restringir el acceso al ejercicio de la
función pública, contrarían en forma fehaciente lo señalado por el artículo 23
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la cual dispone expresamente
que la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos exclusivamente
por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad
civil o mental, o condena, por juez competente, en el proceso penal, y,
tal y como salta a la vista, el proceso disciplinario no tiene la naturaleza
del proceso penal.
- Los demandantes
señalan que en virtud de lo dispuesto por el artículo 93 de la Constitución,
los tratados internacionales que reconocen derechos humanos, una vez son
ratificados por el Congreso, entran a formar parte del llamado bloque de
constitucionalidad y, en esa medida, deben ser respetados indefectiblemente por
el legislador. Por ello, aseguran que las normas que se impugnan, al imponer
una limitación a los derechos políticos distinta a la que se deriva de una
condena en un proceso penal, se traducen en una clara infracción al artículo 93
de la Carta Política y al derecho a acceder al ejercicio de la función pública,
consagrado en el artículo 40 constitucional, así como al principio de igualdad,
al tenor de lo estipulado en el artículo 13 de la Carta Fundamental.
IV. intervenciones
1.- Intervención de la ciudadana Claire Patricia Hoyos
Usta
En escrito recibido en la Secretaría General de esta
Corporación, el día 3 de junio de 2005, la ciudadana Claire Patricia Hoyos Usta
manifestó coadyuvar la presente demanda, en virtud de lo cual, expuso las
siguientes razones.
En primer lugar, argumentó que es indudable la
pertenencia del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
al bloque de constitucionalidad, puesto que dicha norma cumple con las dos
condiciones señaladas por el artículo 93 constitucional para el efecto, por lo
cual debe ser respetada por el legislador al momento de expedir las leyes
relacionadas con los derechos políticos.
En dicho sentido, aduce que es evidente que los
derechos políticos tienen la calidad de derechos humanos y, así mismo, no
pueden ser limitados en los estados de excepción, ya que el numeral 2 del
artículo 27 de la Ley 16 de 1972, mediante la cual se ratifica en el mencionado
instrumento internacional, establece expresamente que los derechos políticos
contemplados en el artículo 23 de dicha Convención no pueden ser restringidos
ni siquiera en las señaladas circunstancias excepcionales.
Igualmente, pone de presente que el artículo 4 de la
Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los estados de excepción señala que
durante la vigencia de los mismos serán intangibles, entre otros, el derecho a
elegir y ser elegido.
Bajo este contexto, afirma que las disposiciones
acusadas vulneran el referido artículo 23, puesto que permiten que a través de
un fallo que no es de naturaleza penal, esto es, el proferido en ejercicio de
la función disciplinaria en cabeza del Procurador General de la Nación, pueda
derivarse una inhabilidad para el correspondiente desempeño de funciones
públicas.
Por otra parte, señala que a lo anteriormente expuesto
se suma el hecho de que la facultad de imponer restricciones a los derechos
políticos que se ha arrogado el Ministerio Público no cuenta con sustento
constitucional, pues de la lectura de las funciones del Procurador puede
verificarse que el mismo tiene la facultad de desvincular al funcionario
público que incurra en determinadas faltas específicas, pero de ninguna manera
limitar el ejercicio de los derechos políticos  de los ciudadanos, por el
contrario, dicha entidad tiene el deber de hacerlos efectivos.
Finalmente, resalta que Colombia es un Estado de
Derecho con carácter democrático, participativo y pluralista, es decir,
fundamentado en el ejercicio de los derechos políticos, de allí que una
restricción injustificada contraríe el señalado modelo de organización
política.
2.- Intervención de los ciudadanos Leonardo Martínez Montes
y Germán Valencia Gärtner
Los ciudadanos Leonardo Martínez Montes y Germán
Valencia Gärtner, mediante escrito recibido el 3 de junio de 2005 en la
Secretaría General de esta Corporación, intervinieron en el presente proceso,
con el objeto de coadyuvar la demanda.
A juicio de los intervinientes, las normas demandadas,
al colocar en manos de la Procuraduría General de la Nación la posibilidad de
restringir el ejercicio de los derechos políticos con base en una sanción
proveniente de un procedimiento diverso al penal, no solo quebrantan lo
dispuesto por el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
sino que contravienen el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, que reconoce manifiestamente el derecho de acceder a las diferentes
funciones públicas. En dicho sentido, señalan el carácter democrático del
Estado colombiano, basado en la participación de sus ciudadanos a través del
ejercicio de los derechos políticos.
Para éstos, es claro que al tenor de lo dispuesto por
el artículo 93 constitucional, los mencionados instrumentos internacionales
hacen parte del bloque de constitucionalidad. A su vez, ponen de presente que
de acuerdo con los principios que rigen el Derecho Internacional, entre los que
se destacan el pacta sun servanda, los convenios internacionales
suscritos y ratificados por Colombia son de obligatorio cumplimiento.
Por último, afirman que
el permitir que un acto administrativo emitido por la Procuraduría General de
la Nación tenga los mismos efectos que un fallo de carácter judicial, se
constituye en una verdadera intromisión del Ministerio Público en ámbitos
diferentes al que le corresponde, esto es, un manifiesto desconocimiento del
principio de la separación de los poderes que rige al Estado de Derecho.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Por medio de escrito recibido en la
Secretaría General de esta Corporación, el día 9 de junio de 2005, el
Ministerio del Interior y de Justicia se pronunció en el presente proceso para
defender la constitucionalidad de las normas demandadas, en dicho documento
adujo lo siguiente.
En primer lugar, puso de
presente que, tal y como se dijo en la sentencia C-341 de 1996, el régimen
disciplinario es consustancial a la organización política y absolutamente
necesario en un Estado de Derecho, por cuanto busca garantizar la buena marcha
y el buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los
gobernados que la función pública sea ejercida en beneficio de comunidad y para
la protección de los derechos y libertades de los asociados.
En dicho sentido, señaló que
la vigilancia de la conducta de los funcionarios públicos se encuentra
consagrada en el ámbito constitucional, entre otras normas, en el numeral 6 del
artículo 277, que pone en cabeza de la Procuraduría General de la Nación la
función de ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular, ejercer
preferentemente el poder disciplinario, adelantar las investigaciones
correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
Igualmente, manifiesta que el
artículo 6 constitucional constituye uno de los pilares que fundamentan la
existencia del derecho disciplinario, ya que consagra la responsabilidad de los
servidores públicos tanto por quebrantar la Constitución, la ley y los
reglamentos, como por la omisión o extralimitación en el ejercicio de tales
funciones.
Por otra parte, indica que,
si bien, muchos de los principios que orientan la aplicación del derecho penal
se emplean en materia disciplinaria, dichas áreas del derecho responden a una
naturaleza jurídica diferente y la concurrencia en sus investigaciones no
constituye una vulneración del principio del non bis in idem.
En ese orden de ideas, afirma
que en el presente caso no se evidencia infracción alguna al principio de
igualdad, pues el legislador dentro del ejercicio de su libertad de
configuración normativa puede disponer tratamientos iguales para hipótesis
iguales y tratamientos distintos ante hipótesis diferentes, lo cual también se
aplica al ámbito del derecho disciplinario. En esa medida, el trato que se le
da a los servidores públicos que han cumplido con sus funciones, tal y como lo
mandan la Constitución y la ley, no puede ser  el mismo que se les otorga a
aquellos que son responsables de la comisión de faltas disciplinarias,
sobretodo teniendo en cuenta que el constituyente planteó una prevalente y
especial protección a los bienes del Estado, para cuyo efecto consagró un
régimen disciplinario.
Para el Ministerio, los
actores interpretan erróneamente lo señalado por la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, ya que no parten de una interpretación sistemática de las
normas, en aras a la consecución de los fines estatales, sino de una
interpretación asilada que desconoce la importancia que la Carta Fundamental le
ha dado a la transparencia en el desarrollo de las funciones públicas y a la
correspondiente responsabilidad de quienes la ejercen.
Así mismo, pone de presente
que existen diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional en los que se
han analizado las normas acusadas, entre los que cita expresamente, con
relación al artículo 44, las sentencias C-124 de 2003 y C-948 de 2002, respecto
del artículo 45, la sentencia C-181 de 2002, y en lo referente al artículo 46
las sentencias C-1076 de 2002 y C-948 de 2002.
Por último, señala que el
principal derrotero de la aplicación de las normas disciplinarias lo constituye
el correcto funcionamiento de la gestión pública, para lo cual el Estado impone
a sus servidores un deber general de cuidado, diligencia y corrección en el
desempeño de sus funciones que, además, resulta sancionable por su respectivo
incumplimiento. En tal sentido, las disposiciones acusadas responden al querer
del constituyente, que no es otro que las personas que detenten el poder
público y ejerzan funciones públicas reúnan ciertos requisitos de idoneidad y
moralidad necesarias para desempeñar los diferentes cargos.
En base a lo anterior, concluye que el
legislador puede legítimamente establecer inhabilidades con el fin de asegurar
que los servidores públicos efectivamente adelanten sus labores al servicio del
Estado, del interés general y de la comunidad, según lo ordenado por la Carta
Fundamental en el artículo 123.
Intervención de la Fiscalía General de la
Nación
Por medio
de escrito recibido en la Secretaría General de esta Corporación, el día 9 de
junio de 2005, la Fiscalía General de la Nación se pronunció respecto a la
constitucionalidad de las normas demandadas, en dicho documento adujo lo
siguiente.
Como primera
medida, señala que los cargos expuestos en la demanda, respecto de la presunta
vulneración de los artículos 13 y 40 de la Carta Política, no cumplen con las
condiciones mínimas de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia,
necesarias para dar lugar a un verdadero juicio de constitucionalidad. Sobre
este particular, recomienda consultar lo establecido en las sentencias C-142 de
2001 y C- 1052 de 2001.
En dicho sentido, indica que el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991 determina los requisitos que deben cumplir las demandas en
las acciones públicas de inconstitucionalidad, entre los que se destaca la
obligación que tienen los demandantes de precisar cuales son las normas
constitucionales vulneradas y presentar las razones por las cuales se considera
que las disposiciones acusadas son inconstitucionales, cargas procesales que, a
su juicio, los demandantes no cumplieron en cuanto a lo que la vulneración de
los artículos 13 y 40 constitucionales se refiere.
Ahora bien, respecto de las normas acusadas afirma que éstas cuentan
con un respaldo constitucional expreso, que se refleja en lo dispuesto por los
artículos 6, 121, 122, 123, 124, 125, 150, numeral 23, y 277, numeral 6, de la
Carta Política, de los cuales se deduce que es el mismo constituyente el que
faculta al legislador para que determine la responsabilidad disciplinaria de
quienes desempeñan funciones públicas. Por ello, señala que las disposiciones
demandadas deben estudiarse en forma integral respecto al resto del
ordenamiento y no en forma separada como lo plantean los demandantes.
En ese orden de ideas, indica que el cargo de infracción por parte de la
normatividad impugnada al artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos no está llamado a prosperar, por cuanto la sanción disciplinaria
prevista en ella responde a un fin legítimo, razonable y proporcional
perseguido por el orden interno, que no es otro que asegurar la eficiencia,
eficacia y moralidad de la función pública, lo cual es completamente acorde con
la doctrina internacional.
Señala que, si bien, el artículo 23 del referido instrumento
internacional establece como causal de limitación a los derechos políticos la
condena judicial en proceso penal, también estipula que la capacidad puede dar
lugar a dicha restricción. Al respecto, manifiesta que el artículo XX de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre dispone que el
derecho al sufragio y el derecho a participar en el Gobierno lo tiene toda legalmente
capacitada, esto es, hace una remisión expresa al legislador para que
regule lo relacionado con la capacidad de las personas en el ejercicio de sus
derechos políticos, razón por la cual se expidió la ley 734 de 2002. Bajo este
contexto, aducen que las normas acusadas no quebrantan el orden internacional,
sino que, por el contrario, lo desarrollan.
A manera de conclusión, expone que, contrario a lo manifestado por los
demandantes, las disposiciones impugnadas son totalmente necesarias para la
efectividad y desarrollo de los derechos políticos y de la democracia
representativa, puesto que tienden a la consecución de en un ámbito funcional
caracterizado por el ejercicio de conductas éticas por parte de los servidores,
acordes con la moral pública.
4.- Intervención de la
Comisión Colombiana de Juristas
Según certificación
expedida por la Secretaría General de esta Corporación, el día 23 de junio de
2005 se recibió, en forma extemporánea, escrito firmado por el Dr. Gustavo
Gallón Giraldo, Director de la Comisión Colombiana de Juristas, mediante el
cual se solicita a la Corte se declaren exequibles las normas acusadas, en
consideración a que, a su juicio, el derecho a acceder a un cargo público
admite otras reglamentaciones distintas a la condena penal, consagrada en el
artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Ello, en cuanto
dichas regulaciones tengan como objetivo fundamental el cumplimiento de los
fines estatales, a través de la designación de públicos funcionarios idóneos
que garanticen el respeto y la vigencia de los principios de la administración
pública.
En dicho sentido,
manifiesta que las normas acusadas, al consagrar la inhabilidad para quien ha
actuado en contra de los principios de la función administrativa, no vulneran
el derecho a acceder a un cargo público, por cuanto esa es una forma razonable
para garantizar la probidad de los candidatos a ejercer la función pública, en
aras a la satisfacción del interés general.
Aduce que la posibilidad
de reglamentar el acceso a la función pública en esas circunstancias, esto es,
a través de las inhabilidades, no es sólo una facultad del legislador, sino que
se constituye en un deber, en la medida en que con ello se asegura la vigencia
y cumplimiento de los principios de la administración pública, pues se obliga a
quienes la desempeñan a respetar dichos principios, para efectos del buen
funcionamiento del Estado y la defensa de la integridad de sus
ciudadanos.
5.- Intervención de
la Universidad de Cartagena
El día 31 de agosto de
2005, de manera extemporánea, se recibió escrito firmado por los Drs. Arturo
Matson Figueroa, Jefe del Departamento de Derecho Público, y David Mercado
Pérez, Docente de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de Cartagena, remitido por la Dra. Carlota Verbel
Ariza, Decana de la mencionada facultad, con el objeto de intervenir en el
proceso de la referencia.
Mediante dicho documento
se solicita a la Corte se declaren inexequibles la expresión “inhabilidad
general” del numeral 1 del artículo 44, el literal d) del artículo 45 y el
primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002,  por cuanto, en su
parecer, dichas normas del Código Disciplinario Único, al consagrar las
inhabilidades como una sanción, contrarían lo dispuesto por textos superiores,
como son el Acto Legislativo No. 01 de 2004 y el artículo 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, en la medida en que se extiende la
posibilidad de imponer inhabilidades a aspectos no consagrados en las referidas
disposiciones fundamentales.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación y el Viceprocurador
se declararon impedidos para rendir el concepto de rigor dentro del presente
expediente, dado que en virtud de tales cargos, el primero participó en la
redacción y el segundo como Secretario Técnico en la elaboración y discusión
del proyecto de ley que dio origen a la Ley 734 de 2002, Por la cual se
expide el Código Disciplinario único”, impedimento que fue aceptado por
esta Corporación, razón por la que se designó, por parte del Jefe del
Ministerio Público, a la Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales
para que conceptuara dentro del mencionado proceso de control de
constitucionalidad.
En dicho orden de ideas,
la Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales en concepto No. 3908,
recibido en secretaría de esta Corporación el 30 de agosto de 2005, solicitó a
la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del numeral 1 del
artículo 44, del literal d) del artículo 45 y del inciso primero del artículo
46 de la Ley 734 de 2002, en razón a las siguientes consideraciones.
En primer lugar, afirma
que el derecho disciplinario y, por ende, las inhabilidades poseen una
naturaleza constitucional, ya que constituyen un presupuesto fundamental de la
potestad que tiene el Estado de disciplinar a los servidores públicos y a los
particulares que cumplen funciones públicas. En dicho sentido, señala que el
artículo 6 de la Carta Política fija las bases ético-filosóficas, frente al
ejercicio de la función pública, pues dispone que los servidores públicos no
sólo responden por el incumplimiento de la Constitución y la ley, sino por la
infracción u omisión de los deberes funcionales que se le han asignado, esto
es, consagra una cláusula de responsabilidad que da sustento a los diversos
controles que contempla la Constitución para el adecuado funcionamiento del
Estado, la cual tiene distintos matices: el penal, el fiscal, el patrimonial y
el disciplinario.
Así mismo, afirma que el
artículo 123 de la Constitución Política dispone que ningún servidor público
entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la
Constitución y desempeñar las labores que le incumben, es decir, al servidor se
le impone una carga que ha asumido de manera voluntaria, se establece una
relación especial de sujeción, en la que éste se compromete a cumplir
cabalmente sus obligaciones, en atención a los principios señalados en el
artículo 209 constitucional.
Del mismo modo, indica
que el artículo 124 constitucional consagra que la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos, esto es, faculta al legislador para
que regule lo concerniente a aspectos sustanciales y procedimentales,
sanciones, inhabilidades entre otros, siempre que se respeten los principios,
derechos y valores constitucionales.
Bajo este contexto, el
Ministerio Público señala que la apreciación de los demandantes respecto a que
la restricción de los derechos políticos radica de manera exclusiva en cabeza
del juez penal, constituye un desconocimiento absoluto de la finalidad
constitucional del régimen disciplinario.
De igual manera, pone de
presente que según jurisprudencia de la Corte la circunstancia de que se
investigue a un servidor público, tanto penal como disciplinariamente, por un
mismo hecho, no vulnera el principio del non bis in idem, dada la
diferente naturaleza de dichos regímenes.
Finalmente, asegura que,
si bien, es indiscutible que la Convención Americana sobre Derechos Humanos
hace parte del bloque de constitucionalidad, de la lectura del artículo 23 de
la misma, en modo alguno se deduce la inconstitucionalidad de las normas demandadas.
En dicho sentido, manifiesta que la condena por un juez penal es a penas un
factor de los que corresponde a la legislación interna regular, ya que los
instrumentos internacionales que hacen parte del bloque no pueden analizarse en
forma aislada, esto es, sin acudir a los contenidos normativos insertos en la
Constitución Política. Aduce que nada es más errado que la concepción de tener
como fuente exclusiva la norma de derecho internacional, sin atender los
postulados de orden interno constitucional, pues de ser así, la Carta
Fundamental se convertiría en una norma sujeta a los postulados
internacionales, cuando en realidad y por virtud de ésta, aquélla tiene el
mismo rango.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
1.- La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del
artículo 241, numeral 4, de la Carta Política.
2. Problemas jurídicos.
Corresponde en esta oportunidad a la Sala
resolver los siguientes problemas jurídicos:
1. Si las interpretaciones personales
expuestas por los demandantes en relación con la presunta vulneración por parte
de las expresiones acusadas del artículo 13 constitucional cumple o no con la carga mínima de
argumentación necesaria para adelantar el correspondiente juicio de constitucionalidad.
2. Si respecto a la expresión “pero
cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será
permanente”, del primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 se
presenta o no el fenómeno de la cosa juzgada, teniendo en cuenta lo decidido en
sentencia C- 948 de 2002.
3. Si en relación con el primer numeral del artículo
44 de la Ley 734 de 2002, que establece como sanción disciplinaria la
destitución e inhabilidad general para las faltas gravísimas o realizadas con
culpa gravísima, ha operado o no el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
frente a la decisión adoptada en sentencia C- 124 de 2003.
4. Si los
artículos 44, numeral 1, 45, literal d) y 46, inciso 1, de la Ley 734 de
2002, al consagrar, como una de las posibles consecuencias
del proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación,
la imposición de inhabilidades para el ejercicio de las funciones públicas,
vulnera  o no el artículo  93 de la Constitución Política, en la medida en que,
a su vez, contrarían lo dispuesto por el artículo 23 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, que dispone que la ley puede reglamentar el ejercicio
de los derechos políticos exclusivamente por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por
juez competente, en proceso penal.
5. Si los artículos 44, numeral 1, 45, literal d) y 46, inciso 1, de la Ley 734 de 2002, al consagrar, como una de las posibles consecuencias
del proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación,
la imposición de inhabilidades para el ejercicio de las funciones públicas,
vulnera  o no el artículo  40 de la Constitución Política.
3. Ausencia de
cargo en relación con la presunta vulneración del artículo 13 constitucional.
Manifiestan los
demandantes que las normas acusadas infringen el artículo 13 constitucional,
referente al principio de igualdad, sin especificar ni demostrar la relación existente entre las disposiciones demandadas y las
alegada norma del Texto Fundamental.
La Corte
ha manifestado enfáticamente que para la elaboración de una demanda de
inconstitucionalidad no basta con el señalamiento de una presunta vulneración
de determinadas disposiciones constitucionales por una o varias normas de rango
inferior, sino que siempre resulta necesario explicar al menos de manera
sumaria, por qué la situación descrita como contraria al orden constitucional,
vulnera una o varias normas superiores, cosa que no ocurre en este caso, puesto
que los actores se limitan a indicar que los referidos mandatos afectan el
disfrute del principio de igualdad, pero no exponen las razones de carácter
constitucional por las cuales, a su juicio, se producen dichas infracciones.
Si no se
explica por qué lo descrito en la acusación de las normas vulnera la Carta, se
configura simplemente una objeción a éstas y no una controversia constitucional
susceptible de ser desatada por este Tribunal.
En este
orden de ideas, es menester decir que el planteamiento de los demandantes se
fundamenta en un marco de generalidad y abstracción que no permite concretar o
verificar la violación que los accionantes pretenden demostrar, lo cual, por
ende, impide la realización del correspondiente examen de constitucionalidad.
4. Existencia del fenómeno de la cosa juzgada
constitucional absoluta en relación con la expresión “pero cuando la falta
afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”,
del primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002.
La cosa juzgada constitucional, en términos
generales, hace referencia a los efectos de las sentencias de la Corte
Constitucional, su carácter inmutable y a la imposibilidad de presentar
recursos en contra de las decisiones en ellas consagradas. De allí que, el
efecto general de la cosa juzgada constitucional se traduce en la imposibilidad
jurídica de reabrir el juicio de constitucionalidad sobre  la norma que ya ha
sido objeto de examen por la Corte.
De igual
manera, la Corte ha considerado que cuando en un determinado fallo no se otorga
a la decisión efectos de cosa juzgada relativa a los cargos analizados en la
sentencia, ni “ésta puede deducirse claramente de la parte motiva de la
misma”[1], en virtud de la
presunción de control integral, y salvo la existencia de cosa juzgada aparente
por carencia de análisis o motivación del fallo, se considera que la decisión
tiene carácter de cosa juzgada absoluta.
Ahora
bien, en el caso concreto, la Corte debe examinar si en relación con la
expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la
inhabilidad será permanente”, del primer inciso del artículo 46 de la Ley
734 de 2002, ha operado o no el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
absoluta, teniendo en cuenta lo decidido en  sentencia C- 948 de 2002.
Así pues,
en sentencia C-948 de 2002, la Corte examinó la constitucionalidad de la
expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la
inhabilidad será permanente”, habiendo decidido que la misma era exequible,
bajo el entendido de que se aplica “exclusivamente cuando la falta sea la
comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto
en el inciso final del Artículo 122 de la Constitución Política”, sin que
en la parte resolutiva se hubiese limitado los efectos de la decisión a los
cargos presentados contra los apartes acusados.
Así las
cosas, al no advertirse la existencia de los fenómenos de la cosa juzgada
relativa o aparente, se concluye que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
absoluta, debiendo la Corte decidir estarse a lo resuelto en sentencia C- 948
de 2002.
5.
Inexistencia del fenómeno de la cosa juzgada en relación con el numeral 1 del
artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
La Corte
ha considerado que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada relativa
cuando el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la
decisión, dejando abierta la posibilidad para que en el futuro[2]
“se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido
objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado”[3].
De igual manera, esta Corporación ha estimado que la cosa juzgada relativa
puede ser explícita, en los casos en los cuales los efectos del fallo se
limitan directamente en la parte resolutiva, o implícita cuando tal hecho tiene
ocurrencia en forma clara e inequívoca en la parte motiva o considerativa de la
providencia, sin que se exprese en el resuelve.[4]
En el caso
del numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 se tiene que la Corte, en
sentencia C- 124 de 2003 analizó una demanda de inconstitucionalidad contra la
mencionada disposición por un cargo según el cual se vulneraba el artículo 29
Superior ya que “no se puede dejar  a la discrecionalidad del operador
disciplinario la facultad de crear conductas disciplinarias con base en sus
apreciaciones subjetivas”. En la parte resolutiva del citado fallo, esta
Corporación declaró exequible la expresión acusada “por el cargo aquí
analizado”.
En este
orden de ideas, dado que el cargo de inconstitucionalidad planteado por los
ciudadanos Juan Fernando Reyes Kuri, Carlos Fernando Motoa Solarte y Nicolás
Orejuela Botero resulta ser completamente distinto a aquél que fue analizado en
sentencia C-124 de 2003, no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, motivo
por el cual procede adelantar un examen de fondo respecto al primer numeral del
artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
6.
Examen de constitucionalidad de las expresiones acusadas frente al artículo 93
Superior y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
La Corte
debe examinar si las normas legales acusadas, en la medida en que facultan a la
Procuraduría General de la Nación a imponer como sanciones disciplinarias
diversas inhabilidades para acceder a cargos públicos, vulneran o no el
artículo 93 constitucional según el cual determinados tratados internacionales
sobre derechos humanos hacen parte del bloque de constitucionalidad, y en
concreto, el artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica según el cual el
legislador puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos “exclusivamente
por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad
civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
Para tales efectos, esta Corporación analizará (i) la
potestad disciplinaria del Estado; (ii) el principio de legalidad, como
elemento estructural del Estado Social de Derecho y fundamento del ejercicio de
la potestad disciplinaria; (iii) la facultad con que cuenta el legislador para
establecer un régimen de inhabilidades como sanciones disciplinarias; (iv) las
reglas que se deben seguir al momento de interpretar de los tratados
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad; (v) los
diversos instrumentos internacionales existentes encaminados a luchar contra la
corrupción en armonía con la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y
(vi) la interpretación armónica y sistemática que debe realizarse entre la
Constitución y los tratados internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad.
6.1. La potestad disciplinaria del Estado.
El ejercicio de la potestad disciplinaria es una de
las más importantes manifestaciones del ius puniendi estatal, la cual
tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que
atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los
servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la
administración pública, es decir, la potestad disciplinaria corrige a quienes
en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia,
moralidad, economía y transparencia, entre otros, que necesariamente deben
orientar su actividad.
En ese orden de ideas, es claro que la potestad
disciplinaria del Estado es expresión de dicha naturaleza sancionadora. Así lo
deja entrever notoriamente la distinta normatividad al respecto, entre la que
se destaca especialmente la Ley 734 de 2002, algunas de cuyas disposiciones son
demandadas en esta oportunidad, en donde la rigurosidad de las sanciones
estipuladas procura poner de presente a la comunidad en general, a los
servidores públicos y a los demás sujetos disciplinables, que la función
pública como razón de ser de la existencia del Estado, en cuanto tiene como
finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales, ha
previsto fuertes instrumentos de autotutela que permitan lograr su efectividad.
Es necesario enfatizar que toda la plataforma sobre la cual se desarrolla la
función pública, todo el andamiaje sobre el cual se sostiene la actividad
estatal, no tiene finalidad distinta a la defensa y eficacia de los derechos,
los cuales hacen parte integral de los fines estatales.
Así las cosas, al lado de la potestad de poder y
organización propia de la administración pública, surge indispensablemente la
existencia de una potestad disciplinaria, esto es, sancionadora, que se erija
como una forma de corrección que redunde en beneficio de la comunidad o, en
otras palabras, en el cumplimiento de los fines del Estado.
Es pertinente aclarar que la potestad disciplinaria no
es un fin en sí mismo, sino que encuentra su razón de ser en el adecuado
desarrollo de los cometidos estatales. Recordemos que el artículo 1 de la Carta
Fundamental asigna al Estado colombiano el carácter de Estado Social de
Derecho, por lo que resulta apenas obvio que una organización que se erige
sobre el cumplimiento de determinadas funciones públicas, para efectos de la
consecución de determinados fines sociales, forzosamente deba establecer los
instrumentos idóneos para garantizar que dichas labores sean desarrolladas en
correcta forma.
Es entonces en dicho marco, es decir, en el
ámbito del Estado Social de Derecho, en el que debe analizarse el ejercicio de
la potestad disciplinaria, pues la misma se constituye en un elemento de
crucial importancia para efectos de la consecución de los fines estatales,
entre los que se destacan asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo.[5]
En dicho sentido, esta Corporación precisó que
“la ley disciplinaria tiene como finalidad específica la prevención y buena
marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los
fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los
servidores públicos que los afecten o pongan en peligro.”[6]
(Negrillas fuera de texto).
Ahora bien, es menester indicar que dicha potestad
disciplinaria posee una naturaleza constitucional, autónoma e
independiente que se deduce inequívocamente de lo consagrado en las diversas
disposiciones superiores que le sirven de sustento, razón por la cual puede concluirse
que una de las principales inquietudes del constituyente al expedir la Carta
Política de 1991 fue cifrar las bases suficientes para que la administración
pública se tornara apta y eficiente en el cumplimiento de los objetivos que le
fueron trazados.
Entre dichas normas se destaca en primera medida el
artículo 6 de la Carta Fundamental, contentivo del principio de legalidad, el
cual establece que “los particulares sólo son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos
lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones”. Con ello, como bien lo puso de presente el Ministerio
Público, no se hizo cosa distinta que establecer una cláusula de
responsabilidad, que otorga sustento a los diferentes controles (disciplinario,
penal, fiscal, etc.) que se instituyen para garantizar el adecuado cumplimiento
de las funciones públicas, es decir, el constituyente señaló expresamente que
quienes lleven a cabo dichas funciones responderán por el cumplimiento efectivo
de las mismas, en concordancia con lo estipulado por la Constitución y la ley.
También, se encuentra el artículo 122 constitucional,
que precisa que en Colombia no habrá empleo que no tenga funciones detalladas
en la ley o en el reglamento. De dicha norma, se vislumbra claramente que en
caso de inobservancia de las disposiciones consagradas en la ley o el
reglamento, los funcionarios pueden ser sometidos a un control de tipo
disciplinario. De igual modo, el referido mandato constitucional estipula que
el funcionario, al momento de entrar a desempeñar sus funciones, debe
manifestar bajo la gravedad de juramento el compromiso de cumplir la
Constitución, la ley y los reglamentos, en lo referido a los deberes, obligaciones
y demás asuntos propios del cargo que desempeña, la cual es una formalidad que
pone de presente el deber de actuar conforme a los lineamientos dispuestos para
el ejercicio de la función pública o para la prestación del servicio público al
cual se compromete, por lo que como consecuencia de ese compromiso y en
desarrollo del principio de legalidad, se le puede exigir al funcionario la
conformidad de sus actuaciones con el querer de la administración y, por ende,
se le puede reprochar en caso de que por su parte se presente algún tipo de
incumplimiento.
Bajo la misma óptica, el
artículo 123 de la Constitución advierte claramente que los servidores públicos
están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la
forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento. Al respecto, es
preciso preguntarse si establecidos estos fundamentos ¿Es o no elemental la
instauración de un control especializado que se encargue de cerciorarse de que
tales directrices se lleven a cabo?, y si, ¿En caso de que las mismas se
incumplan es propio o no del Estado defender sus intereses, que en últimas son
los intereses de la comunidad?.
En igual sentido, el artículo 124 constitucional reza
que “la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la
manera de hacerla efectiva”, con lo que se pone de manifiesto que la misma
Carta Política hace mención expresa a que los servidores públicos deben
responder por el adecuado cumplimiento de las tareas que en beneficio de la
comunidad decidieron asumir. El artículo 125 establece que procede el retiro de
los servidores públicos, entre otras causas, por violación del régimen
disciplinario, lo cual evidencia indiscutiblemente la existencia de la potestad
disciplinaria y su carácter esencial en el cumplimiento de las finalidades
estatales.
Como complemento de lo anterior, el artículo 209
constitucional establece los fundamentos sobre los cuales debe desarrollarse la
función pública, esto es, establece unos parámetros que orientan su
correspondiente desarrollo. Dicha norma en forma manifiesta indica que “la
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”. Vale la pena señalar que es a través del desempeño
de la funciones públicas en esos términos, que se asegura el cumplimiento del
interés general para el cual las mismas han sido establecidas, por encima del
interés particular que cualquier persona pueda tener en ese ejercicio, pero
todo ello resultaría totalmente inocuo y desacertado, sin el establecimiento de
un andamiaje propio que le permita al Estado verificar que dichos lineamientos
están siendo cumplidos de manera efectiva, elemento que le da razón de ser a la
función disciplinaria.
Bajo este contexto, tal y como se señaló en sentencia
C-280 de 1996, puede decirse que el derecho disciplinario “es consustancial a la organización política y
absolutamente necesario en un Estado de Derecho (CP art. 1°), por cuanto de esa
manera se busca garantizar la buena marcha y buen nombre de la administración
pública, así como asegurar a los gobernados que la función pública sea ejercida
en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades
de los asociados (CP art. 6°)”.
Entonces, resulta claro que
el modelo de Estado adoptado por Colombia pone de presente, en las diferentes
normas constitucionales, que el cumplimiento de las finalidades básicas y
fundamentales por él trazadas, se logra a través del desarrollo de las
funciones públicas atribuidas a los servidores públicos y a ciertos
particulares, razón por la cual, dada la indiscutible relevancia que el buen
ejercicio de dichas labores reviste, se hace indispensable la instauración de
un régimen de responsabilidades que garantice el efectivo desempeño de las
referidas tareas.
Sobre este aspecto en
particular, esta Corporación afirmó que “la
disciplina, que condiciona y somete el comportamiento del individuo a unos
específicos y determinados parámetros de conducta, “es elemento necesario en
toda comunidad organizada; factor esencial de su funcionamiento; presupuesto y
requisito de su operatividad y eficacia”, razón por la cual justifica su
existencia, permanencia y consolidación en todos los ámbitos de la actividad
pública como privada”.[7]
Así las cosas, debe afirmarse
que el derecho disciplinario pretende garantizar la
obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la
eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen
funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo, cometido éste que se
vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta Política porque sin un
sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los servidores públicos,
resultaría imposible al Estado garantizar que la Administración Pública
cumpliese los principios de “igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad” a que hace referencia la norma
constitucional.[8]
6.2. El principio de legalidad, como elemento
estructural del Estado Social de Derecho, fundamenta el ejercicio de la
potestad disciplinaria
En Colombia el principio de
legalidad ha sido entendido como una expresión de racionalización del ejercicio
del poder, esto es, como el sometimiento de las actuaciones de quienes
desempeñan funciones públicas a norma previa y expresa que las faculten. Dicho
principio está formulado de manera expresa en la Carta Política, y se deduce
inequívocamente de ciertos preceptos.
Así las cosas, encontramos que el artículo 1
constitucional señala que Colombia es un Estado Social de Derecho, lo cual
conlleva necesariamente la vigencia del principio de legalidad, como la
necesaria adecuación de la actividad del Estado al derecho, a los preceptos
jurídicos y de manera preferente a los que tienen una vinculación más directa
con el principio democrático, como es el caso de la ley.
En el mismo sentido, se encuentra el artículo 6 de la
Constitución Política que, al referirse a la responsabilidad de los servidores
públicos aporta mayores datos sobre el principio de legalidad, pues señala
expresamente que: Los particulares sólo son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos
lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones”. Dicha disposición establece la vinculación positiva de los
servidores públicos a la Constitución y la ley, en tanto se determina que en el
Estado colombiano rige un sistema de responsabilidad que impide a sus funcionarios
actuar si no es con fundamento en dichos mandatos.
De ello, indefectiblemente se deduce que la
Constitución y la ley son un parámetro inexcusable de la actividad estatal,
dado que los funcionarios públicos deben desarrollar su actividad teniéndolas
como base, pues de lo contrario la potestad sancionadora estatal tendría que
manifestarse, entre otras formas, a través de la posibilidad de llevar a cabo
un control de tipo disciplinario sobre sus servidores, dada la especial
sujeción de éstos al Estado en virtud de la relación jurídica que surge como
consecuencia del asumir el cumplimiento de una función pública.
Por su parte, el artículo 121 de la Carta reitera el
contenido del principio de legalidad, al señalar que “ninguna autoridad del
Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la ley”, y el artículo 123 estipula que existe un sistema de
legalidad que vincula a todos los servidores públicos y a todas las autoridades
no sólo a la Constitución y la ley, sino que la extiende al reglamento, ello
para poner de presente que las autoridades administrativas de todo orden deben
respetar la jerarquía normativa y acatar, además de la Constitución y la ley,
los actos administrativos producidos por autoridades administrativas ubicadas
en el nivel superior.
Ahora bien, si ello es así,
si tanto los servidores públicos como los órganos y sujetos estatales están
ligados al derecho y la Administración en su actuar siempre debe respetar y
obedecer el ordenamiento jurídico, esto es, cumplir lo establecido en las
distintas categorías jurídicas: la Constitución, las leyes, los actos
administrativos y en general las restantes fuentes que integran el sistema
normativo, es indispensable cuestionarse respecto a la necesidad de un sistema
de control que permita garantizar el buen funcionamiento de la administración
pública.
En dicho contexto, el poder
de corrección del Estado sobre sus servidores se explica en la necesidad de
mantener la dirección y control de las distintas tareas que deben cumplir, para
conservar el orden y alcanzar los objetivos impuestos en el ejercicio de sus
actividades.
La potestad disciplinaria,
entendida como la facultad para corregir las fallas o deficiencias provenientes
de la actividad de los servidores públicos, se torna en una prerrogativa
tendiente a proteger al ciudadano de eventuales arbitrariedades por
incumplimiento de las directrices fijadas en la ley, con ella se evita que
quienes prestan funciones públicas lo hagan de manera negligente y contraria al
servicio, desconociendo el interés general que debe orientar las actuaciones
estatales.
Ahora bien, dado que la
finalidad primigenia de la potestad disciplinaria consiste en asegurar el
adecuado desarrollo de la función pública, es pertinente hacer referencia a los
principios que orientan la actividad de los servidores públicos en el ejercicio
de las labores que le son propias, por cuanto la búsqueda de la vigencia y
cumplimiento de los mismos sirve de sustento a la existencia de una potestad
disciplinaria.
En dicho sentido, lo primero
que debe señalarse es que dentro del marco estructural del Estado, la
administración pública se traduce en la vía idónea para lograr la realización
efectiva de los valores constitucionales, tiene que ser así, en la medida en
que la misma se torna en un mecanismo de contacto con el respectivo orden
social.
Es indiscutible que la que la
función pública llena de aplicación y realidad a la Carta Política, pues es
principalmente a través de ella, que se logra la consecución de los fines del
Estado. Reiteramos, la relación que existe entre la Carta y la función pública
es una relación de simple eficacia.
Ahora bien, en pos de que la
función pública cumpliese su objetivo, la misma Constitución Política se
encargó de estipular expresamente en su artículo 209 unos principios a los
cuales debe sujetarse el ejercicio de la actividad administrativa, si bien,
dicha norma hace referencia específica a la función administrativa y la ubica
dentro del capítulo concerniente a la rama ejecutiva, es pertinente señalar que
dichas directrices orientan toda la actividad estatal, razón por la cual en
caso de no ser cumplidos dan lugar inequívocamente a la realización de un
correspondiente control disciplinario, de allí que garantizar la aplicación de
los mismos sea una de las prioridades de la potestad disciplinaria.
En suma, la potestad
disciplinaria se ocupa esencialmente de investigar y sancionar, si a ello
hubiese lugar, a quienes incumplan sus deberes funcionales, entre los cuales
indefectiblemente se encuentra cumplir su labor de acuerdo con los lineamientos
planteados por el artículo 209 constitucional. Dichos principios no son otros
que los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad.
6.3. La facultad con que
cuenta el legislador para establecer un régimen de inhabilidades como sanciones
disciplinarias.
La Corte
ha señalado, en reiteradas ocasiones, que el legislador puede hacer uso de una
amplia potestad de configuración normativa para establecer el régimen de
inhabilidades de quienes aspiran a la función pública, por lo que la definición
de los hechos configuradores de las causales de inhabilidad como de su duración
en el tiempo, son competencia del legislador y objeto de una potestad discrecional
amplia pero subordinada a los valores, principios y derechos
constitucionalmente reconocidos. Lo que indica que el resultado del ejercicio
de la misma no puede ser irrazonable ni desproporcionado frente a la finalidad
que se persigue, y mucho menos desconocer otros derechos fundamentales
estrechamente relacionados, como ocurre con el derecho a la igualdad, al
trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio.
Pues bien,
cabe recordar que la expedición de un régimen de inhabilidades tiene como finalidad
garantizar los principios de moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e
imparcialidad en el ejercicio de la función pública, entendida ésta como el
conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos
del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes
cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.
De igual manera, la Corte consideró en
sentencia C- 948 de 2002, que “el Legislador bien puede establecer
inhabilidades permanentes derivadas de la comisión de faltas disciplinarias,
siempre y cuando la medida adoptada se adecue a los criterios de razonabilidad
y proporcionalidad y con ellas no se restrinjan ilegítimamente los derechos
fundamentales de quienes aspiran a acceder a la función pública.” (negrillas
agregadas). En ese mismo fallo, esta Corporación estimó que el establecimiento
de una inhabilidad permanente en el artículo  46 de la Ley 734 de 2002 debía
ser entendida “dentro de los límites que fija el propio Constituyente en
materia de sanciones”, por lo que para la Corte el único entendimiento de
la norma acusada que podía resultar acorde con la Constitución es el que se
refiere a aquellas circunstancias en las que de acuerdo con el numeral 1 del
artículo 48 de la Ley 734 ibidem, una conducta configura simultáneamente
la comisión de un delito y de una falta disciplinaria  y que con ella se afecta
el patrimonio del Estado.
Así las
cosas, es menester indicar que el derecho a acceder al ejercicio de las
funciones públicas, como ningún otro derecho fundamental, puede ser considerado
como absoluto. Por el contrario, el legislador puede limitarlo, puesto que
sobre el mismo se hacen efectivas ciertas restricciones, que se justifican
esencialmente en la consecución de la prevalencia del interés general y de los
principios que deben orientar el cumplimiento de la función pública, se
reitera, todo ello en aras a la consecución de los fines estatales y de la
transparencia y probidad de quienes ejercen la función pública, por ello no podría
decirse que con las normas acusadas se afectan dicho derecho, en la medida en
que dicha restricción se encuentra justificada.
Así lo
señaló esta Corporación, cuando en sentencia C-952 de 2001, indicó:
“La Carta Política de 1991 establece en el artículo 40 el derecho
de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político. Dentro de las varias manifestaciones que adopta este derecho se
encuentra la posibilidad de elegir y ser elegido (num.1o.) así como de acceder
al desempeño de funciones y cargos públicos (num. 7o.), salvo para aquellos
colombianos que, por nacimiento o por adopción, tengan doble nacionalidad, en
los casos y de la forma que lo establezca la respectiva reglamentación legal.
“El derecho político en mención ha sido reconocido como
fundamental y de aplicación inmediata en el texto constitucional (CP, arts. 40
y 85), dado el desarrollo que permite alcanzar, no sólo en el patrimonio
jurídico-político de los ciudadanos, sino también en la estructura filosófico-política
del Estado, al hacer efectivo el principio constitucional de la participación
ciudadana (C.P., art. 1o.). No obstante, es posible someterlo a limitaciones[9]
en aras de la defensa y garantía del interés general, como sucede para efectos
del señalamiento de las condiciones de ingreso al ejercicio de un cargo o
función públicos. (Negrillas fuera de texto).
“En efecto, el ejercicio de la función pública hace referencia al
“conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del
Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes
cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines”[10].
Dicha función debe realizarse según los principios orientadores de la función
administrativa puesta al servicio de los intereses generales y que se refieren
a la moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad (CP, art. 209). En ese orden de ideas, el ingreso al ejercicio de la
función pública debe sujetarse a las condiciones que hagan efectivos dichas
reglas.”
En ese orden de ideas, es legítimo frente al Texto Fundamental, que el legislador
consagre como una de las sanciones derivadas del proceso disciplinario las
inhabilidades, puesto que ello se enmarca dentro de un ámbito de razonabilidad
y proporcionalidad que no desconoce los valores, principios y derechos
consagrados en la Carta, sino que, por el contrario, procura realizar los fines
delineados por el constituyente, entre otros, el acatamiento de los fines de la
función pública como elemento estructural de la prevalencia del interés
general.
Resulta
innegable que la inhabilidad como sanción disciplinaria se constituye en una de
las más poderosas herramientas con la que cuenta el derecho para luchar contra
aquellos que infringen los postulados que guían el ejercicio de la función
pública, a los cuales se les impone la prohibición para ejercer cargos o
funciones públicas por un tiempo determinado.
Es
menester indicar que las inhabilidades derivadas de un proceso disciplinario, contra
las cuales está dirigida específicamente la presente demanda, tienen un origen sancionatorio,
esto es, cometida la conducta que la ley considera reprochable, el Estado
impone la sanción correspondiente y adiciona una más, la inhabilidad, que le
impide al individuo sancionado ejercer una determinada actividad.
Las
inhabilidades aquí demandadas son consecuencia de la comisión de una falta
disciplinaria y se tasan de acuerdo con la gravedad de la misma. Esto para
diferenciarla de otras que no tienen origen sancionatorio y que corresponden a
una prohibición de tipo legal que le impide a determinados individuos ejercer
actividades específicas, por la oposición que pueda presentarse entre sus
intereses y los comprometidos en el ejercicio de dichas actividades.
Sin embargo, hay que señalar que en el afán de
combatir problemas como la corrupción, no se puede por parte del Estado en
ejercicio de ius puniendi irrespetar valores fundamentales como los de
proporcionalidad, razonabilidad, adecuación, interdicción de exceso, por lo que
hoy se ha hecho presente una verdadera dogmática del derecho disciplinario,
para no caer en una falsa eficiencia a costa de los derechos fundamentales,
pues la eficacia de éstos es en últimas el objetivo perseguido por toda la
actividad estatal.
Por ello, es totalmente pertinente extremar los
criterios de legalidad. Una dogmática de la sanción disciplinaria debe
incorporar los lineamientos propios del debido proceso. Recordemos que en un
Estado Social de Derecho, en donde esencialmente se persigue la protección de
los derechos fundamentales, cualquier restricción que se presente sobre los
mismos debe estar reglamentada, pues lo contrario sería permitir la operancia
de la arbitrariedad en la aplicación de las sanciones, lo cual no tiene cabida
alguna, si partimos del supuesto de que hemos adoptado una forma de Estado en
la que tiene plena vigencia la sujeción al derecho y la proscripción de
cualquier tipo de manifestación despótica.
En ese sentido, no puede aplicarse sanción que no haya
sido prevista por el legislador, principio de legalidad, pero además dicha
aplicación de la sanción debe hacerse necesariamente en aplicación del debido
proceso y dentro de los marcos y bajo la égida de estrictos principios para su
tasación.
Así pues, debe manifestarse, sin lugar a equívocos
que, una sanción de tipo disciplinario impuesta en un Estado Social y
Democrático de Derecho debe responder a los fines superiores plasmados en la
Constitución, debiendo guardarse extremo celo al respecto.
Sobre este particular, la Corte, en sentencia C-187 de
1998, manifestó:
“Como quiera que la regulación inicial de carácter
general del CDU (Título I, capítulo único) consagra una serie de principios
rectores referentes, v. gr. a los principios de legalidad, debido proceso,
presunción de inocencia, cosa juzgada, favorabilidad, finalidad de la ley y de
las sanciones disciplinarias y su prevalencia, se deduce como consecuencia
lógica de interpretación legislativa, la aplicación de los efectos que genera
en todo el texto, subordinando los alcances de sus contenidos normativos, de
manera que cobren vigencia al momento en que el fallador realice la labor de
evaluación y aplicación del precepto de orden disciplinario, de conformidad con
el espíritu y propósito legal que impulsó su expedición.”
En dicho sentido, la idea de expedir un nuevo
Código Disciplinario surgió para acoger un conjunto de decisiones
jurisprudenciales y propender porque principios como aquellos de legalidad,
proporcionalidad, presunción de inocencia, culpabilidad, favorabilidad etc,
cobren mayor vigencia, para que así material y formalmente exista un debido
proceso disciplinario acorde con la dignidad inherente al ser humano.
6.4. Los tratados internacionales deben ser
interpretados de manera coherente y sistemática.
En el derecho internacional clásico, esto es, desde
los Tratados de Wesfalia hasta mediados del S. XX, los tratados internacionales
eran interpretados, casi con exclusividad, por instancias judiciales
internacionales. No obstante lo anterior, después de la Segunda Guerra Mundial,
se ha venido produciendo en occidente un fenómeno de ósmosis entre las
legalidades interna e internacional, cuyas principales manifestaciones lo
constituyen el surgimiento del derecho internacional de los derechos humanos,
al igual que los notorios avances que ha conocido en las últimas décadas el
derecho internacional humanitario.
En tal sentido, en la actualidad, en derecho
comparado, es común encontrar en los Textos Fundamentales de carácter abierto,
diversas cláusulas que operan reenvíos bien sea hacia (i) determinados
principios del derecho internacional[11]; o (ii) un conjunto
específico de tratados internacionales sobre derechos humanos o derecho
internacional humanitario.
De allí que, con mayor frecuencia, los jueces
constitucionales se han visto abocados a interpretar y aplicar normas
internacionales, bien sea para determinar si el legislador actuó o no dentro de
los límites fijados por la Constitución, o para amparar los derechos
fundamentales de los individuos.
Pues bien, al momento de llevar a cabo dichas labores
no se debe perder de vista las particularidades que ofrece la interpretación de
los tratados internacionales, en especial, aquellos de derechos humanos, la
cual, si bien presenta algunas semejanzas con aquellas de la Constitución y la
ley, de igual manera, ofrece ciertas especificidades[12].
En tal sentido, es necesario resaltar que en los
últimos años han tomado fuerza las interpretaciones sistemática y
teleológica de los tratados internacionales, las cuales permiten ajustar el
texto de las normas internacionales a los cambios históricos. Así pues, en la
actualidad, el contexto que sirve para interpretar una determinada norma de un
tratado internacional, no se limita al texto del instrumento internacional del
cual aquélla hace parte, sino que suele abarca diversos tratados que guardan
relación con la materia objeto de interpretación; a pesar incluso de que éstos
últimos hagan parte de otros sistemas internacionales de protección de los
derechos humanos[13]. En otros términos, los
tratados internacionales no se interpretan de manera aislada sino armónicamente
entre sí, con el propósito de ajustarlos a los diversos cambios sociales y a
los nuevos desafíos de la comunidad internacional, siguiendo para ello unas
reglas hermenéuticas específicas existentes en la materia, las cuales conducen
a lograr una comprensión coherente del actual derecho internacional público.
En tal sentido, es necesario precisar que la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, con fundamento en el artículo 29 del Pacto
se San José de Costa Rica, ha señalado, al igual que la Corte Europea de Derechos Humanos,
“que los tratados de derechos
humanos son instrumentos vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la
evolución de los tiempos y las condiciones de vida actuales[14]” y que “Tal interpretación evolutiva es
consecuente con las reglas generales de interpretación consagradas en el
artículo 29 de la Convención Americana, así como las establecidas por la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados[15].”
De tal suerte que los tratados internacionales sobre derechos humanos deben
interpretarse armónicamente entre sí, partiendo, por supuesto, de los
pronunciamientos que sobre los mismos han realizado las instancias
internacionales encargadas de velar por el respeto y garantía de aquéllos.
Ahora bien, en caso de que frente a un
determinado problema jurídico concreto la interpretación armónica de diversos
instrumentos internacionales sobre derechos humanos no acuerde una respuesta satisfactoria,
con fundamento en el artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados, será necesario acudir a otros tratados  internacionales
relevantes.
Así pues, el artículo 23 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos de 1969, en lo que concierne a las restricciones legales
al ejercicio de los derechos políticos, en concreto al acceso a cargos públicos
por condenas penales, debe ser interpretado armónicamente con un conjunto de
instrumentos internacionales de carácter universal y regional, los cuales, si
bien no consagran derechos humanos ni tienen por fin último la defensa de la
dignidad humana, sino que tan sólo pretenden articular, mediante la cooperación
internacional la actividad de los Estados en pro de la consecución de unos
fines legítimos como son, entre otros, la lucha contra la corrupción, permiten,
a su vez, ajustar el texto del Pacto de San José de 1969 a los más recientes
desafíos de la comunidad internacional.
En tal sentido,
la Convención de la Organización de Estados Americanos contra la corrupción,
aprobada por el seno de esta última el 26 de marzo de 1996, impone a los
Estados Partes la obligación de adoptar medidas preventivas eficaces, en sus
respectivos ordenamientos jurídicos, con el propósito de combatir dicho
flagelo.
De igual manera, más recientemente, en el
texto de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, en su
artículo 8.6. alude expresamente a la imposición de medidas disciplinarias
contra la corrupción:
“Cada Estado Parte considerará la posibilidad de
adoptar, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno,
medidas disciplinarias o de otra índole contra todo funcionario público
que transgreda los códigos o normas establecidos de conformidad con el presente
artículo.
En este orden de ideas, la Corte considera que
el artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica, en lo que concierne a la
imposición de restricciones legales al ejercicio del derecho de acceder a
cargos públicos por la imposición de condenas penales, siendo interpretado
sistemáticamente con otros instrumentos internacionales universales y
regionales de reciente adopción en materia de lucha contra la corrupción, no se
opone a que los Estados Partes en aquél adopten otras medidas, igualmente sancionatorias
aunque no privativas de la libertad, encaminadas a proteger el erario público,
y en últimas, a combatir un fenómeno que atenta gravemente contra el disfrute
de los derechos económicos, sociales y culturales, consagrados en el Protocolo
de San Salvador.
6.5. La Constitución y los tratados internacionales
que hacen parte del bloque de constitucionalidad deben ser interpretados, a su
vez, de manera armónica y sistemática.
La Corte considera que, así como los tratados
internacionales deben ser interpretados entre sí de manera sistemática y
armónica, en el entendido de que el derecho internacional público debe ser
considerado como un todo coherente y armónico, otro tanto sucede entre aquéllos
y la Constitución.
En efecto, esta Corporación
estima que la pertenencia de una determinada norma internacional al llamado
bloque de constitucionalidad, de manera alguna puede ser interpretada en
términos de que esta última prevalezca sobre el Texto Fundamental; por el
contrario, dicha inclusión conlleva necesariamente a adelantar interpretaciones
armónicas y sistemáticas entre disposiciones jurídicas de diverso origen.
Así las cosas, la técnica del
bloque de constitucionalidad parte de concebir la Constitución como un texto
abierto, caracterizado por la presencia de diversas cláusulas mediante las
cuales se operan reenvíos que permiten ampliar el espectro de normas jurídicas
que deben ser respetadas por el legislador.
Al respecto, cabe señalar que
esta Corporación, en sentencia C-225 de 1995, definió el
bloque de constitucionalidad como “aquella unidad jurídica compuesta
“por...normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del
texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de
constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados
a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución”.
La anterior consideración, como es bien sabido, pone de presente, tal y como se
manifestó en la sentencia C-067 de 2003, que la normatividad constitucional no
es un privilegio exclusivo de los artículos que formalmente integran el texto
de la Carta Política, sino que el Estatuto Superior está compuesto por un grupo
más amplio de principios, reglas y normas de derecho positivo, que comparten
con los artículos del texto de la Carta la mayor jerarquía normativa en el
orden interno. En ese orden de ideas, la noción del bloque de
constitucionalidad permite vislumbrar el hecho de que la Constitución de un
Estado es mucho más amplia que su texto constitucional, puesto que existen
otras disposiciones, contenidas en otros instrumentos o recopilaciones, que
también hacen parte del mismo.
Ahora
bien, en lo que respecta a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en
diversas ocasiones, la Corte ha considerado que hace parte del bloque de
constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 Superior[16].
Bajo este
contexto, es claro que el mencionado instrumento internacional forma parte del
bloque de constitucionalidad y, por lo tanto, debe ser utilizado como parámetro
que guíe el examen de constitucionalidad de las leyes colombianas, pero ello no
significa que las normas pertenecientes al bloque adquieran el rango de normas
supraconstitucionales. En ese sentido, la confrontación de una ley con un
tratado internacional no puede dar lugar a una declaratoria automática de
constitucionalidad o inconstitucionalidad, ya que es necesario, a su vez,
interpretarla sistemáticamente con el texto de la Constitución.
En el caso
concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal
y como se ha explicado, no se opone realmente a que los legisladores internos
establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o
definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el
fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y
como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone
a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente,
pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique
exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito contra el
patrimonio del Estado.
En suma, contrario a lo sostenido por los demandantes,
la facultad que le otorgó el legislador  a la Procuraduría General de la Nación
para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen
restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al artículo 93
constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica.
7. Ausencia de violación del artículo 40 Superior.
Los ciudadanos demandantes consideran que las
disposiciones legales acusadas, al establecer como una de las posibles
consecuencias del proceso disciplinario la inhabilidad para acceder al
ejercicio de la función pública, vulneran el artículo 40.7 Superior, según el
cual todo ciudadano tiene derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos. No comparte la Corte las anteriores aseveraciones, por las razones
que pasan a explicarse.
El
legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa para
establecer el régimen de inhabilidades de quienes aspiran a la función pública,
por lo que la definición de los hechos configuradores de las causales de inhabilidad,
así como el tiempo de duración de las mismas, son competencia de aquél y objeto
de una potestad discrecional amplia, pero subordinada a los valores, principios
y derechos constitucionalmente reconocidos, como lo es precisamente aquel de
acceso a cargos públicos.
Al respecto la Corte en sentencia C-952 de
2001 consideró que “el señalamiento de un régimen de inhabilidades puede
llegar a contraponer el ejercicio del interés personal del titular del derecho
político que pretende acceder al desempeño del cargo o función públicos, con el
interés general que se protege a través de limitaciones al mismo. De ahí que
sea factible una regulación restrictiva del derecho político aludido con
reducción del ámbito de goce para su titular, bajo el entendido de que
prevalece la protección de ese interés general, concretado en la moralización,
imparcialidad y eficacia del funcionamiento del Estado colombiano”.
En igual sentido en sentencia C-100 de 2004,
esta Corporación estimó que la facultad otorgada al legislador para regular las
condiciones y requisitos que se imponen para el acceso a los cargos públicos, “tiene
como finalidad salvaguardar el interés general y propender por el logro de los
fines esenciales del Estado. En este orden de ideas, satisfacen los parámetros
de razonabilidad y proporcionalidad, aquellos límites que inequívocamente
permiten asegurar la realización de los principios que orientan la función
pública, es decir, la eficiencia, economía, igualdad, celeridad, imparcialidad
y publicidad”[17]. Otro tanto puede
decirse del principio de moralidad pública, para cuya garantía el legislador ha
previsto un conjunto de inhabilidades, dentro de las cuales figura la
imposición de sanciones disciplinarias.
En este orden de ideas, la limitación que
conoce el derecho político de acceso a cargos públicos debido a la imposición
de una sanción disciplinaria, no resulta ser desproporcionada o irrazonable,
por cuanto busca la obtención de fines constitucionalmente válidos, en
especial, la salvaguarda de la moralidad pública.
Así las cosas, el cargo de
inconstitucionalidad por violación al artículo 40 Superior no está llamado a
prosperar.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en sentencia C- 948 de 2002, mediante la cual se
declaró EXEQUIBLE, la expresión “pero cuando la falta afecte el
patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”, contenida
en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que
“se aplica exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un delito contra
el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del
artículo 122 de la Constitución Política”.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados
en esta sentencia, los artículos 44 numeral 1, 45, literal d ) y las
expresiones “La inhabilidad general será de diez años a veinte años; la
inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses”,
contenidas en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 734 de 2002.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C- 709 de 2002 reiterada en fallo C-070 de
2003.
[2] Sentencia C- 310 de 2002.
[3] Auto A-174 de 2001.
[4] Sentencia C- 478 de 1998 reiterada en fallo C- 310 de
2002.
[5] Artículo 2 de la Constitución Política.
[6] Sentencia C-948 de 2002.
[7] Sentencia C-796 de 2004.
[8] Sentencia C-948 de 2002.
[9] Vid.
Sentencias C-558 de 1994 y
C-509 del mismo año.
[10] Sentencia C-631 de 1996.
[11] Art. 25 de la Ley Fundamental de Bonn.
[12] En tal sentido, la jurisprudencia de los tribunales
internacionales ha considerado que los instrumentos internacionales sobre
derechos humanos, en principio, “deberá interpretarse de buena fe conforme
al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del mismo”,
es decir, debe consultarse la exégesis del instrumento internacional. Dicha
regla se explica históricamente por un rezago voluntarista del derecho
internacional clásico, según el cual, los Estados únicamente se vinculaban por
la manifestación de su consentimiento, bien fue expreso (tratado internacional)
o tácito ( costumbre ).
[13] La interpretación de los tratados internacionales sobre
derechos humanos ofrece asimismo, a título enunciativo, ciertas particularidades
reseñadas por la doctrina y jurisprudencia internacionales, tales como (i) el
carácter autónomo de ciertos términos (vgr. plazo razonable, tribunal
independiente e imparcial, etc.); (ii) la existencia de reenvíos puntuales y
ocasionales a nociones de derecho interno; (iii) la interpretación restrictiva
de los límites al ejercicio de los derechos humanos; y (iv) el recurso
frecuente a la regla del efecto útil, ver al respecto, Olivier
Jacot. Guillarmord, “Régles, méthodes et principes d’inteprétation dans la
jurisprudencia de la Cour Européenne des Droits de l’Homme”, París, 2000.
Emmanuel Decaux, La Convention Européenne des Droits de l’Homme, París, 2004.
[14]         Cfr. European Court of
Human Rights, Tyrer v. The United Kingdom, judgment of 25 April 1978,
Series A no. 26, párr. 31.
[15]         Cfr. El Derecho a la Información sobre la Asistencia
Consular en el Marco de las Garantías del Debido Proceso Legal. Opinión
Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999. Serie A No. 16, párr. 114. Ver
además, en casos contenciosos, Caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa, supra nota 12; Caso
de los Hermanos Gómez Paquiyauri, supra nota 182, párr. 165; 146; Caso
Juan Humberto Sánchez. Interpretación de la Sentencia
sobre Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones. (art. 67 Convención Americana sobre Derechos Humanos).
Sentencia de 26 de noviembre de 2003.  Serie C. No. 102, párr. 56; Caso
de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni. Sentencia de 31 de agosto de
2001. Serie C No. 79, párrs. 146 a 148, y Caso
Barrios Altos. Sentencia de 14 de marzo de 2001. Serie C No. 75, párrs.
41-44.
[16] Por ejemplo, C- 774 de 2001, C- 802 de
2002 y T- 786 de 2003.
[17] Sentencia C-100 de 2004.