T-172-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-172/94
PREVALENCIA
DEL DERECHO SUSTANCIAL/ACCION DE TUTELA-Improcedencia
La
prevalencia del derecho sustancial en materia de protección constitucional de
los derechos y el principio de informalidad que rige el procedimiento de tutela
impiden que debido a errores de forma en la solicitud de tutela se dejen de
amparar efectivamente los derechos de personas afectadas. Así pues, el error en
cuanto a la terminología utilizada por el impugnante no puede ser razón para
que no sea resuelta su solicitud  elevada en término, para que el superior
jerárquico  se pronuncie.
DERECHO
DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Eficacia/DERECHOS
DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD/JURISDICCION LABORAL/JUEZ DE TUTELA-Obligaciones
Los
Jueces de Tutela no pueden simplificar la protección alternativa con la simple
frase de insinuarle al accionante que acuda ante la jurisdicción ordinaria o
ante la jurisdicción administrativa. En verdad, en cada caso concreto se debe
ser lo mas preciso posible, sin que esto quiera decir que se está adscribiendo
competencia, sino que el Juez, como expresión del Estado, acude en ayuda de las
personas y les indica la forma adecuada y apropiada para que sus derechos no
sean conculcados. Se cumple así en el mandato constitucional de ACCESO A LA
JUSTICIA. Ese acceso tiene que producir efectos útiles.
PENSION
DE JUBILACION-Semanas cotizadas
La
tutela no prospera y, será la justicia ordinaria laboral quien definirá si son
acumulables o no para la pensión de jubilación las semanas cotizadas al Seguro
después de que éste asumió el riesgo de invalidez, vejez, y muerte, con las
semanas laboradas por el peticionario antes del 1º de enero de 1967.
SALA
SEPTIMA DE REVISION
REF: EXPEDIENTE
T-16336
Peticionario:
Ernesto Orjuela Alvarez
Procedencia:
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa
Fe de Bogotá D.C., once (11) de abril de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de tutela identificado con el número de radicación T-16336,
adelantado por  Ernesto Orjuela Alvarez.
I.
ANTECEDENTES
Con
base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591
de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional
escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Por
reparto le correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió
formalmente el expediente el día trece  (13) de enero de mil novecientos
noventa y cuatro (1994).
1.
Solicitud.
Ernesto
Orjuela Alvarez presentó solicitud de tutela contra el Instituto de Seguros
Sociales (I.S.S.) porque, en su sentir, se cotizaron las semanas requeridas
para que se le decretara la pensión y el derecho se le ha negado.
Indica
haber estado afiliado al I.S.S., en varias oportunidades: de 1950 a 1965, de
1971 a 1974, de 1976 a 1978 y de 1980 a 1989.
2.
Actuación Procesal.
2.1.
Sentencia del Juzgado.
El
Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá negó la Tutela por
considerar que existen otros medios de defensa y que, de la prueba documental
aportada al proceso, se desprende que solamente cotizó 25 semanas y debido a
ello, el mismo Instituto, mediante Resolución 10665 de 26 de septiembre de 1988
no le había decretado la prestación.
2.2.
Impugnación.
Orjuela
Alvarez  presentó  memorial de reposición, alegando que en verdad cotizó 532
semanas y que por otra Resolución  la #02221 de 9 de marzo de 1992 sólo le
tuvieron en cuenta 413.
Remitido
el expediente a  la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá,
éste lo devolvió al Juzgado para que se  definiera  la "reposición".
El Juzgado no repuso  la providencia y remitió el proceso a la Corte Constitucional.
La
Corte Constitucional en providencia  de 20 de octubre de 1993 le ordenó a la
Sala Laboral del Tribunal de Santafé de Bogotá tramitar la impugnación por
cuanto el error de terminología por parte del impugnante al llamar reposición
lo que es impugnación no puede ser razón para negarle el recurso.
2.3.
Sentencia del Tribunal.
El
Tribunal profirió sentencia el 7 de diciembre de 1993, confirmando el fallo
recurrido. Consideró que para dilucidar  si hubo acierto o equivocación en lo
resuelto por el I.S.S. se debe acudir a un proceso ordinario laboral o ante la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.
II.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1.
Competencia
Es
competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir
sentencia de revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 inciso 3º y 241 numeral 9º de la Constitución
Política, en concordancia con  los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591
de 1991; además su examen se hace en virtud de la selección que de dichas
acciones practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la
forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2.
Temas jurídicos en estudio
En
el caso de estudio de la Sala  Tercera de Revisión de la Corte Constitucional
se desarrollarán los siguientes temas:
a.
Prevalencia del derecho sustancial en el trámite de la tutela.
b.
Requisito de las 500 semanas cotizadas para que el I.S.S.,  asumiera en algunos
casos la pensión de jubilación.
c.
Protección Alternativa.
3.
Prevalencia del derecho sustancial en el trámite de la tutela
Es
importante precisar que el formalismo no puede dominar en la acción de tutela.
En este proceso, al estudiarse si la impugnación fue bien formulada, la Sala de
Revisión dijo, al referirse al artículo 32 del Decreto 2591 de 1991:
"El
Decreto 2591 de 1991 exige que la impugnación sea "debidamente"
formulada. Ninguna norma constitucional ni legal exige que quien impugne
sustente la impugnación.
La
expresión "debidamente", utilizada por el artículo 32
que acaba de citar. debe entenderse referida al término para impugnar, como
único requisito de índole formal previsto en el decreto 2591 de 1991, al lado
del relativo  a la competencia del Juez, establecido por la propia Constitución.
Este carácter  simple de la impugnación es concordante con la naturaleza
preferente y sumaria que la Constitución atribuye a la acción de tutela y con
la informalidad que, en consecuencia, subraya el artículo 14 del Decreto 2591
para la presentación de la solicitud, cuando establece inclusive que al
ejercitar la acción "no será indispensable citar la norma constitucional
infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o
amenazado."[1]
"En
el caso concreto, el señor Ernesto Orjuela Alvarez, peticionario de la tutela,
interpuso la impugnación dentro del término establecido en el Decreto 2591,
pero utilizó el término REPONGO, pero de la lectura del escrito  se establece
que efectivamente el impugnante  se encontraba descontento con el fallo
proferido por el Juzgado Laboral del Circuito.
"En
forma concreta, el A-quo interpretó que la petición estaba dirigida a impugnar
el fallo. razón por la cual lo remitió al Tribunal Superior de Santafé de
Bogotá      -Sala Laboral-, para que éste resolviera la impugnación.
"Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional considera que la negativa de
trámite a la impugnación por parte de la -Sala Laboral- del Tribunal Superior
de Santafé de Bogotá se constituye, en si misma, en una flagrante violación de
los derechos de acceso a la administración de justicia, debido proceso y
petición, lo cual representa franco desconocimiento   de los principios  de
justicia e igualdad  invocados en el Preámbulo de la Constitución Política  y
de los postulados  que plasman sus artículos 1º (respeto de la dignidad
humana), 2º (garantía de la efectividad de los derechos constitucionales como
fin esencial del Estado), 5º (reconocimiento constitucional de los derechos
individuales de la persona  sin discriminación alguna), fuera de la ostensible
vulneración del artículo 86 Ibídem .
"La
impugnación de los fallos de tutela proferidos por los jueces o tribunales en
primera instancia es un verdadero derecho tanto del peticionario como de su
contraparte, sea ésta una autoridad pública o un particular, lo que constituye
ocasión para que el superior verifique si en realidad se cumplen los
presupuestos básicos de la acción y si han sido atendidos por el inferior los
requerimientos a que está obligado por el precepto constitucional y por las
normas legales que lo
desarrollen.
"Toda
acción u omisión que  conduzca al efecto contrario, es decir, a la desaparición
de la posibilidad de impugnar, o, lo que es lo mismo, a la pretermisión íntegra
de la segunda instancia, es ilegal y está, por tanto, sujeta a las sanciones
que para estos eventos prevé el derecho positivo[2].
"En
el presente caso, infortunadamente, ocurre el vicio anotado, pues no existe
razón jurídica en la que se sustente la decisión del Tribunal Superior de Santa
Fe de Bogotá para devolver el expediente de tutela al A-quo, sin que se haya
pronunciado sobre la impugnación.
"Conforme
a lo dicho,  debe concluirse que previo al pronunciamiento de la Sala de
Revisión de la Corte Constitucional debe surtirse la segunda instancia ante la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, que es el juez
superior inmediato del A quo, para que de esta forma se le de una correcta
aplicación  al caso concreto de los preceptos constitucionales y legales.
"En
la negativa del Tribunal Superior a conocer de la impugnación propuesta por el
peticionario se denota una falta de sensibilidad del juez hacia los problemas
constitucionales, que es una virtud imprescindible en la tarea de hacer justicia.
"¿Cómo
exigirle a un hombre de avanzada edad, que no posee los conocimientos
jurídicos, que interpuso la solicitud de tutela en su propio nombre y que no lo
hizo mediante la colaboración de un profesional del derecho, que utilice
correctamente términos jurídicos, cuando el espíritu de su escrito es el de
impugnar?
"Las
decisiones jurídicas deben respetar el principio de legalidad y a la vez
ofrecer una solución real a los conflictos sociales. En esta tarea, el sentido
de la justicia y la equidad permiten hallar el derecho. Al intérprete le
corresponde actualizar su contenido según las cambiantes circunstancias
históricas y sociales y dar una aplicación correcta de las normas con la clara
conciencia que su cometido es resolver problemas y no evadirlos[3].
"La prevalencia del derecho sustancial en
materia de protección constitucional de los derechos y el principio de
informalidad que rige el procedimiento de tutela impiden que debido a errores
de forma en la solicitud de tutela se dejen de amparar efectivamente los
derechos de personas afectadas. Así pues, el error en cuanto a la terminología
utilizada por el impugnante no puede ser razón para que no sea resuelta su
solicitud  elevada en término, para que el superior jerárquico  se pronuncie.
"En
reiteradas oportunidades la Corte Constitucional se ha referido a la
informalidad de la acción de tutela y a la prevalencia del derecho sustancial
sobre el derecho adjetivo, lo que supone que las peticiones formuladas por esta
vía deben ser examinadas de tal manera que se haga efectiva de modo preferente
y sumario la finalidad de la Constitución en materia de la protección judicial
de los derechos constitucionales fundamentales.
"En
la Sentencia T-609 de 1992, se dijo: "No se compadece con aquellos
principios que en estos estrados se exija la precisión conceptual e
instrumental de carácter técnico jurídico que tradicionalmente ha sido
característica  de buena parte de los procedimientos judiciales"[4].
Hasta
aquí el auto del 20 de octubre de 1993, dictado en el presente expediente por
la Sala de Revisión.
4.
Requisitos  de las 500 semanas cotizadas para que el I.S.S. asumiera en algunos
casos la pensión de jubilación.
Uno
de los requisitos para gozar de la pensión de jubilación es el tiempo de
trabajo. La Ley 1a. de 1932 lo fijó en 20 años. El Código Sustantivo del
Trabajo los mantuvo. Recientemente, la Ley 71 de 1988, art. 7-1 habla de 20
años "de aportes sufragados en cualquier tiempo", y la Ley 100 de
1993 señala como requisito para la pensión de vejez "2. haber cotizado un
mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo".
La
regla general es que la pensión de jubilación se obtiene cuando el trabajador
cumple los 20 años de labores, o, empleando la terminología de la Ley 100 de
1993: haber cotizado mil (1000) semanas.
Con
menos de mil (1000) semanas no se puede alegar el derecho a la pensión, salvo
casos muy especiales. Uno de ellos: cuando el extrabajador se ubica dentro de
las circunstancias del art. 12 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por Decreto
758 de tal año. Es decir, si durante los 20 años anteriores al cumplimiento de
los sesenta años de edad se hubieran cotizado las 500 semanas. En caso
contrario, se necesita de las 1000 semanas cotizadas. Pero, con menos semanas
se tiene derecho a una indemnización sustitutiva de la pensión por vejez
(art.14 del acuerdo 049 de 1990).
Estas
semanas de cotización al Seguro, en el caso de Cundinamarca, solo se pueden
contabilizar a partir del 1º de enero de 1967 cuando el I.S.S., asumió el
riesgo de invalidez, vejez y muerte. Antes de esa fecha el afiliado solamente
cotizaba para el seguro de enfermedad general  y maternidad. De  manera que el
tiempo laborado con anterioridad a 1967 no se puede invocar en contra de los
Seguros Sociales. La  reclamación correspondería dirigirla contra el empleador
o los respectivos empleadores para que todos ellos y mediante el mecanismo de
pensión compartida enfrenten la obligación. Esta controversia exige una prueba
minuciosa y se define mediante un  proceso ordinario laboral. La acción de
tutela no es el camino adecuado.
5.
Protección alternativa
La
acción de tutela está instituida como mecanismo de protección. Su contenido es
esencialmente humano. Si un anciano se presenta ante la justicia para exigir la
asistencia social a la cual tendría derecho y el amparo no puede prosperar,
ello no implica una exoneración de análisis y ayuda por parte del Estado. El
artículo 44 del Decreto 2591 de 1991 establece para estos casos la PROTECCION
ALTERNATIVA.
"La
providencia que inadmite o rechace la tutela deberá indicar el procedimiento
idóneo para proteger el derecho amenazado o violado".
Según
el diccionario de la REAL ACADEMIA ESPAÑOLA el adjetivo IDONEO significa:
"Adecuado
y apropiado para una cosa".
Es
sabido que los adjetivos sirven para modificar el significado del sustantivo.
Entonces,
la protección alternativa deberá SEÑALAR el procedimiento que sea ADECUADO y
APROPIADO para PROTEGER el derecho amenazado o violado.
Los
Jueces de Tutela no pueden simplificar la protección alternativa con la simple
frase de insinuarle al accionante que acuda ante la jurisdicción ordinaria o
ante la jurisdicción administrativa.
En
verdad, en cada caso concreto se debe ser lo mas preciso posible, sin que esto
quiera decir que se está adscribiendo competencia, sino que el Juez, como
expresión del Estado, acude en ayuda de las personas y les indica la forma
adecuada y apropiada para que sus derechos no sean conculcados. Se cumple así
en el mandato constitucional de ACCESO A LA JUSTICIA  (art. 229 C.P.).
Ese
acceso tiene que producir efectos útiles. Tal servicio asegura el cumplimiento
de los deberes sociales del Estado (art. 2º C.P.).
No
escapa a esta Sala de Revisión que si un anciano se somete al lento trámite que
tienen los procesos laborales en la capital de la República, lo más seguro es
que su vida probable no le alcanza para ver un resultado concreto. No se quiere
decir con esto que haya desidia en los Juzgados Laborales de Santafé de Bogotá
sino que es imposible que haya cubrimiento adecuado en una ciudad donde sólo
hay 16 Juzgados Laborales para resolver los litigios de casi cuatro millones de
trabajadores, además, la infraestructura en que se encuentran tales Despachos
Judiciales es muy deficiente. Debe haber celeridad y eficiencia (art. 209
C.P.); sólo así tiene sentido la protección judicial del artículo 25 de la
Convención Americana sobre derechos humanos, uno de los antecedentes de la
acción de tutela.
De
manera que si verdaderamente se quiere una solución jurídica para una persona
de la tercera edad, que acude ante la justicia laboral en la Capital de la
República, lo primero que hay que hacer es plantear como iniciativa al Consejo
Superior de la Judicatura que adecue la estructura de los Juzgados Laborales en
Santafé de Bogotá, como una expresión de prevención a la autoridad, permitida
por el artículo 24 del Decreto 2591 que regula la acción de tutela.[5]
Sólo
así la protección alternativa tiene razón de ser y el derecho adquiere la
característica de útil.
6.
El caso concreto
ERNESTO
ORJUELA ALVAREZ señaló que de 1950 a 1964 laboró en la cooperativa de Buses
Azules y en la Industrias de textiles Sedalana. (lo anterior se constató en la
Inspección Judicial).
Se
afilió por primera vez al Instituto de los Seguros Sociales el 20 de noviembre
de 1950, pero no ingresó dentro del contingente de afiliados al régimen del
seguro obligatorio de invalidez, vejez y muerte, (decretos 1824 de 1965 y 3041
de 1966) porque el riesgo sólo fue asumido por el Instituto el 1 de enero de
1967 y Orjuela se retiró en 1964. Los Seguros Sociales respondían por las
necesidades inmediatas de maternidad y enfermedad después de la ley 90 de 1946,
pero no por la jubilación, ésta, se repite, fue asumida como riesgo en 1967.
ORJUELA
ALVAREZ nació el 6 de noviembre de 1923 lo cual significa que para el caso
excepcional de la pensión de jubilación con solo 500 semanas de cotización, ha
debido cotizarlas dentro de los 20 años anteriores  a la fecha en que el
solicitante cumplió los 60 años, es decir, los 20 años van desde el 6 de
noviembre de 1963 al 6 de noviembre de 1983. Se probó en la inspección judicial
que durante ese lapso de tiempo solo cotizó 413 semanas, luego no adquirió el
derecho a su jubilación por esta razón. Queda su situación subsumida dentro de
la exigencia de las 1000 semanas cotizadas en cualquier tiempo, pero, tanto la
prueba documental como la inspección judicial indican que Ernesto Orjuela no
arribó a tal cifra. Por estas razones se le negó la pensión mediante Resolución
002221 de 20 de marzo de 1992. En total cotizó 580 semanas durante relaciones
laborales intermitentes con diferentes empleadores.
ORJUELA
ALVAREZ apeló de la Resolución que le negó la pensión, el recurso le fue
definido negativamente mediante resolución 002046 de 23 de junio de 1993,
motivo por el cual el ex-trabajador solicitó la indemnización sustitutiva, la
cual se le concedió por Resolución 012135 de 22 de noviembre de 1993.
Así
las cosas la tutela no prospera y, será la justicia ordinaria laboral quien
definirá si son acumulables o no para la pensión de jubilación las semanas
cotizadas al Seguro después de que éste asumió el riesgo de invalidez, vejez, y
muerte, con las semanas laboradas por ERNESTO ORJUELA ALVAREZ antes del 1º de
enero de 1967. Le asiste razón al Juzgado Segundo Laboral del Circuito y a la
Sala Laboral del Tribunal de Santafé de Bogotá para haber negado la tutela.
Pero, se buscará que la justicia haga un análisis sobre el punto de si los
requisitos de la pensión de jubilación son reunidos o no por el anciano Ernesto
Orjuela Alvarez. El competente es el Juez Laboral y para que la definición sea
pronta y eficaz se ha insinuado en esta sentencia de revisión la protección
alternativa, que incluye no solo la insinuación al Consejo Superior de la
Judicatura, como ya se consignó en esta sentencia, sino, además, la pronta
tramitación del juicio.
En
mérito de lo expuesto, la  Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
RESUELVE:
PRIMERO:
CONFIRMAR
los fallos de tutela proferidos el 7 de mayo de 1993 por el Juzgado Segundo
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá y el 7 de diciembre de 1993 por la
Sala Laboral de este Distrito, con las consideraciones expresadas en la
presente sentencia.
SEGUNDO:
COMUNICAR a
través de la Secretaría de la Corte Constitucional el contenido de la sentencia
al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, a la Presidente
del Instituto de Seguros Sociales, al señor Ernesto Orjuela Alvarez, al
Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y al
Defensor del Pueblo.
Notifíquese,
comuníquese  y cúmplase.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Ponente
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]Corte Constitucional. Sentencia T-455
de 1992. Magistrado Ponente Dr. Jaime Sanín G.
[2]Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
T-146 de 1993. Magistrado Sustanciador Dr. Jorge Arango Mejía.
[3]Corte Constitucional. Sentencia T-605
de 1992. Magistrado Sustancidor Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4]Corte Constitucional. Sentencia T-06
de 1992. Magistrado Sustanciador Dr. Fabio Morón Díaz. Cfr, Sentencias T-501,
T-523, T-548 de 1992 y T-091, T-232 de 1993, que tratan sobre la informalidad
de la acción de tutela y la agencia oficiosa.
[5]El Acuerdo 113 del 15 de diciembre de 1993 de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, permite en su
artículo 11 el trámite de las INICIATIVAS que formulen, entre otros, los
Despachos Judiciales y las Autoridades Públicas.