T-233-17
Sentencia T-233/17
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
PRECEDENTE
JUDICIAL-Definición
PRECEDENTE
JUDICIAL HORIZONTAL Y VERTICAL-Alcance y carácter vinculante
DEFECTO
SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
PRECEDENTE
JUDICIAL-Jueces pueden apartarse si exponen
razones que justifiquen su decisión
DESCONOCIMIENTO
DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
REGIMEN DE
TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993-Reiteración de jurisprudencia
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por incumplimiento del requisito de subsidiariedad
por cuanto la entidad accionante no agotó el recurso de revisión que tenía a su
alcance
Referencia:
Expediente T-5977472
Acción de tutela
presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– contra el Juzgado
Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá y la
Sección Segunda, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Magistrada
ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil diecisiete
(2017)
La Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa y
los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos
proferidos en primera instancia por la Sección Segunda, Subsección “A”, de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 14 de julio de
2016, y en segunda instancia por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la misma Corporación el 24 de noviembre de 2016, dentro del
proceso de tutela iniciado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– contra el
Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá y
la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, con vinculación de la señora Consuelo Diavanera de Gómez.
El expediente de la referencia fue
seleccionado para revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos,
mediante auto proferido el 14 de febrero de 2017.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda y
solicitud
Salvador Ramírez López en calidad de
subdirector jurídico pensional y apoderado judicial de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social (en adelante UGPP)[1],
interpuso acción de tutela contra el Juzgado Veintiséis Administrativo
de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá y la Sección
Segunda, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solicitando
el amparo de los derechos fundamentales de la entidad que representa al debido
proceso, a la igualdad de trato en la aplicación de la ley y al acceso efectivo
a la administración de justicia, en conexidad con el principio de
sostenibilidad financiera del sistema pensional, debido a que considera que dichos
despachos judiciales al emitir las sentencias del 9 de julio de 2015 y del 17
de marzo de 2016, de primera y segunda instancia, respectivamente, dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por Consuelo
Diavanera de Gómez contra la UGPP, incurrieron en un defecto sustantivo y
desconocieron el precedente constitucional vinculante y preferente en lo que
tiene que ver con la normativa que debe ser aplicada para la liquidación de una
pensión de vejez en el marco del régimen de transición definido en el artículo
36 de la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, debido a que dispusieron
que el ingreso base de liquidación (IBL) para el reconocimiento y pago de la
pensión de vejez de la
señora Consuelo Diavanera de Gómez fuera liquidado sobre el 75% del
salario promedio por ella devengado durante el último año de servicio,
incluyendo la totalidad de las prestaciones sociales percibidas en ese último
periodo, correspondientes a la bonificación por servicios prestados, auxilio de
alimentación, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y subsidio
de transporte, cuando lo legal para el caso era que dicha liquidación se hiciera
con el promedio de lo devengado en el tiempo que le faltara para adquirir el
derecho conforme a lo establecido en el artículo 21 y el inciso 3º del artículo
36 de la Ley 100 de 1993, norma aplicable a su derecho prestacional, y que los
factores de liquidación a tener en cuenta fueran los de carácter remuneratorio
y sobre los cuales hubiera realizado sus cotizaciones respectivas conforme a lo
reglado en el Decreto 1158 de 1994, dando aplicación a las sentencias C-168 de
1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional.
El apoderado judicial solicitó que
se deje sin efectos las sentencias del 9 de julio de 2015 emanada del Juzgado
Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá y del 17
de marzo de 2016 expedida por la Sección Segunda, Subsección “A”, del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y, en consecuencia, se ordene proferir
una nueva decisión en la que se acoja el precedente constitucional consignado
en la sentencia C-258 de 2013, confirmado a través de la sentencia T-078 de
2014 y el auto 326 de 2014, y la sentencia SU-230 de 2015, que constituyeron un
viraje en relación con la jurisprudencia en vigor que rigió el escenario
jurisdiccional para la liquidación pensional del régimen de transición definido
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[2].
En este orden de ideas, peticionó que se ordene el pago de la pensión de vejez
“tal como fue reconocida en las Resoluciones números 9053 del 25 de febrero
de 2009 y 44147 del 16 de marzo de 2011, esto es, conforme al artículo 21 de la
Ley 100 de 1993 y artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003 que modificaron los
artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993 y con los factores salariales del
Decreto 1158 de 1994”[3].
Así mismo, solicitó como medida
provisional para la protección de los derechos invocados, la suspensión
temporal de las providencias objeto de tutela hasta tanto se adopte una
decisión de fondo.
El apoderado judicial de la
entidad accionante fundamentó su solicitud de tutela en los siguientes hechos:
1.1. Narró que la señora Consuelo
nació el 2 de marzo de 1951; que prestó sus servicios como empleada pública en
la Universidad Pedagógica Nacional desde el 18 de marzo de 1983; que el último
cargo desempeñado fue el de Secretaria Ejecutiva 5040, Grado 15, en el
Instituto Pedagógico Nacional adscrito a la Universidad Pedagógica Nacional;
que fue retirada del servicio de manera definitiva mediante la Resolución No.
1229 del 6 de octubre de 2008, a partir del 1 de enero de 2009; que laboró un
total de 8639 días, 1234 semanas y adquirió su estatus de pensionada el 2 de
marzo de 2006; que la extinta Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL EICE–
a través de la Resolución No. 56476 del 4 de diciembre de 2007 le reconoció una
pensión de vejez en cuantía de $670.634,36, efectiva a partir del 1 de abril de
2007, condicionada a acreditar el retiro definitivo del servicio para su
disfrute.
1.2. Explicó que en aplicación
del régimen de transición consignado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
CAJANAL tuvo en cuenta como factores salariales la asignación básica mensual y
la bonificación por servicios prestados (conforme al Decreto 1158 de 1994) y
calculó el IBL con base en el promedio de los últimos diez años. Precisó que la
señora Consuelo adquirió su estatus de pensionada en vigencia del Sistema
General de Pensiones que entró en vigor el 1 de abril de 1994, en ese sentido
su derecho pensional se encuentra regulado por el artículo 1º de la Ley 33 de
1985, modificada por la Ley 62 de 1985 en cuanto a aportes y factores
salariales taxativos, en concordancia con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
que para efectos pensionales fue modificada por la Ley 797 de 2003.
1.3. Señaló que a través de la
Resolución No. 9053 del 25 de febrero de 2009 CAJANAL negó la reliquidación de
la pensión de vejez solicitada por  Consuelo Diavanera de Gómez.
Posteriormente, mediante la Resolución No. PAP 44147 del 16 de marzo de 2011,
CAJANAL reliquidó la pensión de vejez de la señora Consuelo elevando la cuantía
a $711.921, efectiva a partir del 1 de enero de 2009 (fecha del retiro
definitivo del servicio). Frente a la anterior decisión la administrada
interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto en forma negativa por
CAJANAL a través de la Resolución No. PAP 51461 del 29 de abril de 2011.
1.4. Indicó que la señora
Consuelo nuevamente solicitó la reliquidación de su pensión de vejez el 4 de
octubre de 2012, teniendo en cuenta los factores salariales del Decreto 1045 de
1978, petición que fue negada por la UGPP por medio de la Resolución No. RDP
008445 del 22 de febrero de 2013, por cuanto la fecha en que adquirió el
estatus fue el 2 de marzo de 2006, esto es, en vigencia de la Ley 100 de 1993,
razón por la cual los factores salariales de su mesada pensional serían los
determinados en el Decreto 1158 de 1994. Contra la anterior resolución se
interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por la UGPP a través de
la Resolución No. RDP 019449 del 29 de abril de 2013, confirmando en su
totalidad la resolución impugnada.
1.5. Sostuvo que inconforme la
pensionada con las anteriores decisiones, inició una acción de nulidad y restablecimiento
del derecho que le correspondió por reparto al Juzgado Veintiséis
Administrativo de Oralidad de Bogotá, bajo el radicado No. 11001333502620130043700,
quien accedió a las pretensiones invocadas mediante la sentencia del 9 de julio
de 2015 en los siguientes términos:
“[…]
SEGUNDO.-
DECLÁRESE la nulidad de las Resoluciones No. 008445 del 22 de febrero de 2013 y
19449 del 29 de abril de 2013, por medio de las cuales la UGPP negó la
reliquidación de la pensión de la demandante.
TERCERO.- DECLÁRESE
probada la excepción de prescripción trienal de las sumas anteriores al 4 de
octubre de 2009.
CUARTO.- Como
consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del
derecho, SE CONDENA a la UGPP a que reliquide la pensión de jubilación de la señora
Consuelo Diavanera de Gómez […], en cuantía equivalente al setenta y cinco por
ciento (75%) del salario promedio mensual del último año de servicio, esto es,
del 1 de enero al 30 de diciembre de 2008, teniendo en cuenta como factores salariales,
la asignación básica, bonificación por servicios prestados, el auxilio de
alimentación, la prima de navidad, la prima de servicios, la prima de
vacaciones y el subsidio de transporte. En el entendido, que aquellos factores
que se causen anualmente, deberán liquidarse con el 75% de sus doceavas partes.
QUINTO.- La
reliquidación aquí reconocida, se deberá realizar a partir del 1 de enero de
2009, pero con efectos fiscales a partir del 7 de octubre de 2009, por
prescripción trienal”[4]
(mayúsculas originales).
1.6. La anterior decisión fue
apelada y resuelta por la
Sección Segunda, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante
la sentencia de 17 de marzo de 2016, en los siguientes términos:
“[…]
PRIMERO.- CONFÍRMASE
la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Veintiséis (26)
Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá D.C. el 9 de julio de 2015,
que accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora CONSUELO
DIAVANERA DE GÓMEZ en contra de la [UGPP]”[5]
(mayúsculas originales).
1.7. Aclaró que la obligación impuesta a
CAJANAL EICE en liquidación fue trasladada a la UGPP, quien en la actualidad
está a cargo de reportar mes a mes al FOPEP el pago de la mesada pensional de
la señora Consuelo Diavanera de Gómez, activa en la nómina de pensionados con
la Resolución No. 44147 del 16 de marzo de 2011, e incluida desde el 1 de mayo
de 2011, y quien actualmente percibe una mesada pensional por la suma de
$967.072,75.
1.8. En relación con el
desconocimiento del precedente constitucional y vinculante y el defecto
sustantivo en que incurrieron las sentencias fechadas el 9 de julio de 2015 y
el 17 de marzo de 2016 proferidas por las autoridades accionadas, señaló:
[…]. Las
Corporaciones Judiciales desconocieron el precedente reafirmado en la sentencia
SU-230 de 2015, porque ordenaron la liquidación de la pensión de la señora
Consuelo Diavanera Gómez, gobernada por el régimen de transición, [con base al]
75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio oficial, con
inclusión de todos los factores –enunciativos (salariales y prestacionales), y
no como lo dispone la Corte Constitucional para dicho régimen a través de la
aludida sentencia SU-230 de 2015, esto es, conforme al promedio de los 10
últimos años de servicio, liquidados al 75% (tasa de reemplazo), y con inclusión
de los factores taxativos con incidencia pensional sobre los cuales se
realizaron aportes de cara al Decreto 1158 de 1994; pues en la sentencia SU-230
de 2015, la Corte confirmó que el ingreso base de liquidación no hace parte del
régimen de transición, pues para la liquidación de la pensión gobernada por ese
régimen sólo debe tomarse la tasa de reemplazo del régimen anterior (75%), pero
no el ingreso base de liquidación, amén que este último se adopta de lo
señalado en el inciso 3º del artículo 36 o del artículo 21 de la Ley 100 de
1993 […]”.
[…]
extraer el
ingreso base de liquidación de la norma anterior (derogada) para la liquidación
de las pensiones gobernadas por el régimen de transición, es tanto como aplicar
la REVIVISCENCIA de la ley derogada (sin que otra ley la haya revivido sino
basada la reviviscencia en una interpretación caprichosa de la misma ley
posterior); pues el artículo 36 en concordancia con el artículo 21 de la Ley
100 de 1993, para efectos de IBL reemplazó el periodo base de liquidación
consignado por el derogado artículo 1º de la Ley 33 de 1985 […].
[…]
Luego, la
reviviscencia del periodo base de liquidación consignado en el artículo 1º de
la Ley 33 de 1985, hace suponer, que las autoridades accionadas basaron sus
decisiones en NORMAS INEXISTENTES, porque negaron el efecto útil que consagra
el inciso 3º del artículo 36 y el contenido general del artículo 21 de la Ley
100 de 1993, relacionado con el ingreso base de liquidación pensional.
Así mismo, vemos
que las Corporaciones Judiciales accionadas, le han otorgado a los artículo 21
y 36 de la Ley 100 de 1993, una interpretación que en principio resulta
formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en
realidad contraviene postulados de rango constitucional conduciendo a
resultados desproporcionados, específicamente porque viola los criterios de
Sostenibilidad Financiera del Sistema Pensional permitiendo la inyección de más
subsidios pensionales por parte del Estado para el pago de las pensiones
gobernadas por el régimen de transición.
[…]
[Los despachos
accionados] desconocieron las normas y la jurisprudencia acerca de la
aplicación del régimen de transición, pues pasan por alto que a la causante le
es aplicable, para efectos del IBL el artículo 21 de la referida Ley 100 de
1993 y con la inclusión de los factores establecidos en el Decreto 1158 de
1994, a raíz de la fecha en que adquirió su estatus de pensionada. Por ende, al
ser evidente el desconocimiento de dichas normas en el presente caso se
configura un defecto sustantivo […]”[6]
(mayúsculas originales).
1.9. Con
fundamento en lo anterior, el apoderado judicial de la UGPP concluyó que a la
señora Consuelo Diavanera de Gómez se le debió aplicar el régimen de transición
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, en este sentido, la norma que debía
regir su pensión era la Ley 33 de 1985 pero solo en lo que tiene que ver con la
edad, el tiempo de servicio y el monto, pero para efectos del ingreso base de
liquidación se debía aplicar el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, pues el IBL no es objeto de aplicación del régimen especial anterior. Además,
en relación con los factores salariales estos debían ser los contenidos en el Decreto
1158 de 1994, por cuanto la causante adquirió su estatus de pensionada el 2 de
marzo de 2006. En este orden de ideas, sostuvo que “las decisiones
contenidas en los fallos contencioso administrativos que se atacan por vía
constitucional desconocen las normas y dan una interpretación errada entorno a
la forma de aplicar el IBL a este tipo de casos, incurriéndose así en el
defecto sustantivo que se argumenta como violatorio de los derechos de la
Unidad”[7].
1.10.
Pruebas aportadas con la demanda de tutela:
-
Copia
de la Resolución No. 56476 del 4 de diciembre de 2007, de la Caja Nacional de
Previsión Social EICE, por la cual se reconoce y ordena el pago a favor de la
señora Consuelo Diavanera de Gómez de una pensión mensual vitalicia por vejez,
en cuantía de $670.634,36 efectiva a partir del 1 de abril de 2007, bajo la
condición de demostrar retiro definitivo del servicio[8].
-
Copia
de la Resolución No. 1229 del 6 de octubre de 2008, de la Universidad
Pedagógica Nacional, por la cual se acepta a partir del 1 de enero de 2009 la
renuncia presentada por Consuelo Diavanera de Gómez “al cargo de Secretario
Ejecutivo Código 5040 Grado 15 de la Planta Global de Personal Administrativo
de la Universidad Pedagógica Nacional”[9].
-
Copia
de la Resolución No. 09053 del 25 de febrero de 2009, de la Caja Nacional de
Previsión Social EICE, por la cual se niega la reliquidación de la pensión de
vejez solicitada por la señora Consuelo Diavanera de Gómez[10].
-
Copia
de la Resolución No. PAP 044147 del 16 de marzo de 2011, de la Caja Nacional de
Previsión Social Cajanal EICE –en liquidación–, por la
cual se reliquida el pago de una pensión de vejez a favor de la señora Consuelo
Diavanera de Gómez en cuantía de $711.921, efectiva a partir del 1 de enero de
2009[11].
-
Copia
de la Resolución No. PAP 051461 del 29 de abril de 2011, de la Caja Nacional de
Previsión Social Cajanal EICE –en liquidación–, por la
cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. PAP
044147 del 16 de marzo de 2011, en el sentido de confirmar en todas sus partes
dicho acto administrativo[12].
-
Copia
de la Resolución No. RDP 008445 del 22 de febrero de 2013, de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social –UGPP–, por la
cual se niega la reliquidación de la pensión de vejez solicitada por la señora
Consuelo Diavanera de Gómez[13].
-
Copia
de la Resolución No. RDP 019449 del 29 de abril de 2013, de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social–UGPP–, por la
cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No.
RDP 008445 del 22 de febrero de 2013, en el sentido de confirmar en todas sus
partes dicho acto administrativo[14].
-
Copia
de la sentencia del 17 de marzo de 2016 del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”[15],
mediante la cual se confirma la sentencia de primera instancia proferida por el
Juzgado Veintiséis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá del 9 de
julio de 2015, que accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por la
señora Consuelo Diavanera de Gómez contra la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales[16].
-
Copia
del certificado de información pensional de la señora Consuelo Diavanera de
Gómez expedido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP–, el 25
de mayo de 2016[17].
-
Copia
del formulario de actualización de datos de la señora Consuelo Diavanera de
Gómez, radicado ante la UGPP[18].
El 13 de junio de 2016, la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado admitió la acción de tutela interpuesta por la UGPP, negó la medida
provisional solicitada al encontrar que no se presentaba ningún supuesto de
necesidad o urgencia que la justificara, vinculó a la señora Consuelo Diavanera
de Gómez como tercera interesada en las resultas del proceso, corrió traslado
de la tutela a esta y a las autoridades judiciales accionadas y le reconoció
personería al abogado Salvador Ramírez López[19].
2.
Respuesta de los despachos accionados y de la tercera interesada
El 22 de junio de 2016, la
doctora Fanny Contreras Espinosa, en su calidad de Juez Veintiséis
Administrativa de Bogotá, previa aclaración de que funge como juez del despacho
desde el 31 de mayo del año mencionado, se opuso a las pretensiones de la
demanda presentada por la UGPP explicando que la decisión censurada fue
debidamente sustentada, atendió a la normativa vigente y aplicó el precedente
fijado en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del
Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010[20],
que ha sido reiterado por dicha Corporación[21].
En ese orden de ideas, solicitó denegar el amparo debido a que no se
demostraron los vicios esgrimidos para sustentar la procedibilidad del
mecanismo constitucional contra la sentencia dictada por el Juzgado el 9 de
julio de 2015, ni tampoco la violación de los derechos fundamentales de la
entidad accionada[22].
La Subsección “A” de la Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la tercera interesada,
guardaron silencio.
3.
Decisión del juez de tutela de primera instancia
La Sección Segunda, Subsección “A”,
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado mediante
sentencia del 14
de julio de 2016[23], negó
la tutela solicitada por la UGPP al considerar que las providencias del 17 de
marzo de 2016 y del 9 de julio de 2016 proferidas, respectivamente, por el
Juzgado Veintiséis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y la
Sección Segunda, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no
incurrieron en desconocimiento del precedente jurisprudencial debido a que si
bien la sentencia SU-230 de 2015 fijó un precedente interpretativo sobre el
alcance de los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[24],
tal criterio de interpretación no es el acogido por el órgano de cierre de lo
contencioso administrativo, en donde la interpretación mayoritaria ha sido la
de señalar que “a los beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993,
por el principio de inescindibilidad de la ley, se les debe aplicar el régimen
anterior en su integridad”[25].
Al respecto precisó:
“Aunque la
interpretación efectuada en la sentencia C-258 de 2013 fue acogida por la Sala
Plena de revisión de tutelas de la Corte Constitucional frente a los demás
regímenes pensionales en la sentencia SU-230 de 2015, cambiando el precedente
reiterado por las distintas Salas de Revisión en cuanto a la aplicación del
principio de integralidad del régimen especial, lo cierto es que es este un
criterio autónomo de dicha Corporación que difiere del adoptado por el Consejo
de Estado.
La misma Corte
Constitucional precisó en la sentencia C-258 de 2013, que en manera alguna era
posible su aplicación en forma general a otros regímenes pensionales distintos
al previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992[26], dada las
particularidades de este régimen, y por tanto el estudio realizado en la
sentencia de constitucionalidad obedece a un asunto excepcional dentro del
régimen pensional establecido en la Ley 4ª de 1992.
Siendo por tanto
el Consejo de Estado máximo órgano y tribunal de cierre de lo contencioso
administrativo, el criterio adoptado por esta corporación en la sentencia de
unificación del 4 de agosto de 2010[27],
es el que se debe acoger para efecto de determinar el IBL sobre el cual se debe
efectuar la reliquidación de las mesadas pensionales, tal como lo realizó el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 26 Oral del Circuito
Judicial de Bogotá en el caso sub examine”[28] (cursivas
originales).
4.
Impugnación
El subdirector jurídico pensional y
apoderado judicial de la UGPP[29],
impugnó la sentencia de tutela de primera instancia reiterando, en parte, los argumentos
expuestos en el escrito de tutela y predicando la prevalencia y obligatoriedad
del precedente constitucional sobre el de las demás jurisdicciones. Así mismo, insistió
en que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto
sustantivo por indebida aplicación de la Ley 33 de 1985, dado que a su juicio
la normativa aplicable al caso concreto era la Ley 100 de 1993[30].
5. Decisión del
juez de tutela de segunda instancia
La Sección Cuarta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado mediante sentencia del 24
de noviembre de 2016[31],
confirmó el fallo impugnado al considerar que “la sentencia de tutela del 14
de julio de 2016, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo
de Estado, se ajustó a derecho al denegar el amparo, toda vez que la autoridad
judicial demandada respetó el precedente jurisprudencial de la Sección Segunda
de [la] Corporación, aplicable al momento de la radicación de la demanda, en el
que claramente se indicó que para las personas que pertenecen  al régimen de
transición de la Ley 100 de 1993, debe aplicarse lo contenido en la Ley 33 de
1989, normativa que dispone que el IBL debía ser la sumatoria de todos los
factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de
servicios”[32].
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión es
competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro de los trámites
de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3° del artículo
86 y en el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Legitimación
en la causa
2.1. Previo al planteamiento del problema
jurídico a resolver, se hace necesario esclarecer si en esta oportunidad se
satisface la legitimación por activa y por pasiva de la acción de tutela.
2.2. Legitimación en
la causa por activa. La UGPP está
legitimada en la causa por activa para interponer la presente acción de tutela
contra las autoridades judiciales que resolvieron en su contra la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Consuelo
Diavanera de Gómez. Lo anterior, porque las personas jurídicas pueden
ejercer el recurso de amparo debido a que son titulares de derechos
fundamentales por dos vías, directamente, como titulares de aquellas
prerrogativas que por su naturaleza son predicables de estos sujetos de
derecho, e indirectamente, cuando la vulneración puede afectar las
prerrogativas fundamentales de las personas naturales que las integran[33].
En este sentido, la Corporación ha considerado que “una persona jurídica
tiene derecho a la igualdad, a la inviolabilidad de domicilio, [a la] petición,
[al] debido proceso, [a la] libertad de asociación, [al] acceso a la
administración de justicia y […] al buen nombre, sin que esta enunciación
pretenda ser exhaustiva”[34].
La
solicitud de protección fue presentada por el subdirector jurídico pensional y
apoderado judicial de la entidad, quien allega el respectivo poder de
conformidad con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[35].
2.3. Legitimación en la causa
por pasiva. De conformidad con los artículos 86 de la Constitución y 5° del
Decreto 2591 de 1991[36],
el
Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá y
la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, son
demandables a través de la acción de tutela, puesto que son las autoridades judiciales
que presuntamente afectaron los derechos de la UGPP. En efecto, los despachos
accionados pertenecen la jurisdicción contencioso administrativa de la Rama
Judicial[37]
y en ejercicio de sus funciones adoptaron las providencias cuestionadas en el
presente recurso de amparo.
2.4. De otro lado, la señora
Consuelo Diavanera de Gómez fue vinculada al trámite de tutela con interés
legítimo en la causa, comoquiera que fue la parte demandante dentro del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyas decisiones fueron cuestionadas
a través de la acción de tutela de la referencia.
3. Planteamiento
del problema jurídico
De acuerdo con los antecedentes
expuestos en el caso descrito, corresponde a la Sala resolver el siguiente
problema jurídico: ¿vulneran las autoridades judiciales accionadas los derechos
fundamentales al debido
proceso, a la igualdad de trato en la aplicación de la ley y al acceso efectivo
a la administración de justicia de la UGPP, con ocasión de las decisiones adoptadas
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora
Consuelo Diavanera de Gómez contra la mencionada entidad, al liquidar su pensión
de vejez en cuantía equivalente al 75% del salario promedio mensual del último
año de servicio, teniendo en cuenta como factores salariales la asignación
básica, la bonificación por servicios prestados, el auxilio de alimentación, la
prima de navidad, la prima de servicios, la prima de vacaciones y el subsidio
de transporte, y no conforme a los aportes realizados en los diez últimos años
de la relación laboral, como lo precisa el inciso 3º del artículo 36 de la Ley
100 de 1993, y teniendo en cuenta como factores de liquidación solo los
de carácter remuneratorio y sobre los cuales hubiera realizado sus cotizaciones
respectivas, en aplicación del Decreto 1158 de 1994?
Para resolver el anterior cuestionamiento
y teniendo en cuenta que las pretensiones se orientan a que se deje sin efectos
las sentencias proferidas por los despachos judiciales accionados, la Sala de
Revisión abordará los siguientes ejes temáticos: (i) la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la
jurisprudencia de la Corporación en relación con el precedente judicial; (iii)
el desconocimiento del precedente judicial como defecto sustantivo; (iv)
el desconocimiento del precedente constitucional como causal autónoma; y (v)
la jurisprudencia de la Corporación en relación con el régimen de transición
contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Finalmente, (vi) resolverá
el caso concreto, siempre y cuando se superen los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela.
4. La procedencia excepcional de
la acción de tutela contra providencias judiciales
4.1. La
Corte Constitucional como intérprete autorizado de la Constitución Política y
guardiana de la integridad del texto superior, ha desarrollado una doctrina
bien definida sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Esta línea se basa en la búsqueda de un
equilibrio adecuado entre dos elementos fundamentales del orden constitucional,
de un lado, la primacía de los derechos fundamentales y, de otro, el respeto
por los principios de autonomía e independencia judicial[38].
Para
lograr este adecuado equilibrio, en primer lugar, la Corte ha partido de los
principios generales de procedencia de la acción de tutela: subsidiariedad e
inmediatez, haciéndolos particularmente exigentes en el caso de que se pretenda
controvertir una providencia judicial; en segundo lugar, ha ido determinando
los eventos en los cuales es posible que una providencia judicial vulnere los
derechos fundamentales, con el fin de evitar acusaciones infundadas y mantener
un nivel adecuado de coherencia y entendimiento entre los diversos operadores
judiciales. Por último, ha acentuado constantemente que la acción de tutela
solo procede cuando se encuentre acreditada la amenaza o violación de un
derecho fundamental.
4.2. A
continuación, la Sala reiterará brevemente la jurisprudencia de la Corporación acerca de la procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales, sistematizada
por la Sala Plena en la decisión de constitucionalidad C-590 de 2005[39]:
La
tutela contra sentencias judiciales es procedente, tanto desde un punto de
vista literal e histórico[40],
como desde una interpretación sistemática, teniendo como referencia el bloque
de constitucionalidad[41]
e, incluso, a partir de la ratio decidendi[42] de la
sentencia C-543 de 1992[43],
siempre que se presenten los criterios ampliamente desarrollados por la
jurisprudencia constitucional.
Así, al
estudiar la procedencia de la acción, el juez debe constatar que se cumplen los
siguientes requisitos formales, que no son más que condiciones generales de
procedibilidad de la acción, adecuados a la especificidad de las providencias
judiciales[44]:
(i) que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga evidente
relevancia constitucional[45];
(ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y
extraordinarios, antes de acudir al juez de tutela[46]; (iii)
que la petición cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios
de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una
irregularidad procesal, que esta tenga incidencia directa en la decisión que
resulta vulneratoria de los derechos fundamentales; (v) que el actor
identifique, de forma razonable, los hechos que generan la violación y que esta
haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido
posible, y (vi) que el fallo impugnado no sea de tutela[47].
Además
de la verificación de los requisitos generales, para que proceda la acción de
tutela contra una decisión judicial es necesario acreditar la existencia de
alguna o algunas de las causales específicas de procedibilidad ampliamente
elaboradas por la jurisprudencia constitucional[48], a saber: (i)
defecto orgánico: tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la
decisión carece, de manera absoluta, de competencia para ello. (ii) Defecto
procedimental absoluto: se presenta cuando el funcionario judicial
se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido[49]. (iii) Defecto
fáctico: se genera debido a una actuación del juez sin el apoyo probatorio
que permita aplicar el supuesto legal que fundamenta la decisión[50].
(iv) Defecto material o sustantivo: se origina cuando las decisiones son
proferidas con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión[51].
(v) Error inducido: también conocido como vía de hecho por consecuencia,
hace referencia al evento en el cual, a pesar de una actuación razonable y
ajustada a derecho por parte del funcionario judicial, se produce una decisión
violatoria de los derechos fundamentales bien sea porque el funcionario es
víctima de engaño, por fallas estructurales de la administración de justicia o
por ausencia de colaboración entre los órganos del poder público[52].
(vi) Decisión sin motivación: tiene lugar cuando el funcionario judicial
no da cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión, pues es en
dicha motivación en donde reposa la legitimidad de sus providencias[53].
(vii) Desconocimiento del precedente: se origina cuando el juez
ordinario, por ejemplo, desconoce o limita el alcance dado por esta Corte a un
derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante
del derecho fundamental vulnerado[54].
Y, (viii) violación directa de la Constitución: se presenta cuando el
juez le da un alcance a una disposición normativa abiertamente contrario a la
Constitución[55].
4.3. Acerca
de la determinación de los vicios o defectos, es claro para la Corte que no
existe un límite indivisible entre ellos, pues resulta evidente que la
aplicación de una norma inconstitucional o el desconocimiento del precedente
constitucional pueden implicar, a su vez, el desconocimiento de los
procedimientos legales, o que la falta de apreciación de una prueba pueda
producir una aplicación indebida o la falta de aplicación de disposiciones
normativas relevantes para la solución de un caso específico[56].
4.4. Los eventos en que procede
la acción de tutela contra decisiones judiciales involucran la superación del
concepto de vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de
procedibilidad en casos en los que si bien no se está ante una burda
trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan
derechos fundamentales[57].
Asimismo, vista la
excepcionalidad de la tutela como mecanismo judicial apropiado para rectificar
las actuaciones judiciales equivocadas, es necesario que las alegadas causales
de procedibilidad se aprecien de una manera tan evidente o protuberante, y que las
mismas sean de tal magnitud, que puedan desvirtuar la juridicidad del
pronunciamiento judicial objeto de cuestionamiento[58]. Por esta
razón, esta Corporación ha sido muy clara al señalar que no toda irregularidad
procesal o diferencia interpretativa configura una vía de hecho[59].
4.5. De
acuerdo con las consideraciones precedentes, para determinar la procedencia de
la acción de tutela en contra de una providencia judicial debe verificarse la
concurrencia de tres situaciones: (i) el cumplimiento de los requisitos
generales de procedibilidad; (ii) la existencia de alguna o algunas de
las causales establecidas por la Corporación para hacer admisible el amparo
material, y (iii) el requisito sine qua non, consistente
en la necesidad de intervención del juez de tutela para evitar la consumación
de un perjuicio iusfundamental[60].
En este orden de ideas, los
criterios esbozados constituyen un catálogo a partir del cual es posible
comprender y justificar a la luz de la Constitución y de los instrumentos
internacionales de derechos humanos la procedencia excepcional de la acción de
tutela contra providencias judiciales[61]. Teniendo
en cuenta los criterios específicos, la Sala precisará a continuación los que
interesan al asunto bajo estudio, por cuanto son los vicios que se le endilgan
a las sentencias del
9 de julio de 2015 emanada del Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad
del Circuito Judicial de Bogotá y del 17 de marzo de 2016 expedida por la Sección
Segunda, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
5. la
jurisprudencia de la Corporación en relación con el precedente judicial[62]
5.1.
Esta Corte ha definido el precedente judicial como “la sentencia o el
conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y
semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente
considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[63].
Se
trata de un instrumento que se apoya en fallos anteriores, los cuales recogen
elementos similares a los del caso a resolver. Su fuente constitucional se
encuentra en los artículos 234, 237 y 241 de la Constitución Política, que
establecen que la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado son los
tribunales de cierre de su respectiva jurisdicción y la Corte Constitucional es
el órgano encargado de salvaguardar la integridad y supremacía de la norma
Superior.
En
ese orden de ideas, las altas cortes, como órganos de cierre y encargados de
garantizar la seguridad jurídica, la igualdad y la buena fe, tienen la función
de unificar la jurisprudencia al interior de su jurisdicción.
5.2.
Ahora, de acuerdo con la autoridad que emitió la providencia que sirve como
antecedente, el precedente se ha clasificado en horizontal y vertical. El
primero, hace referencia a las decisiones proferidas por funcionarios de igual grado
de conocimiento o, incluso, por el mismo servidor judicial, puesto que “todo
juez debe ser consistente con sus decisiones, de manera que casos con supuestos
fácticos similares sean resueltos bajo las mismas fórmulas de juicio”[64].
Según
la jurisprudencia de esta Corporación, el precedente horizontal tiene fuerza
vinculante, no solo en atención a los principios de buena fe, confianza
legítima y seguridad jurídica, sino al derecho a la igualdad que rige el
ordenamiento jurídico. Así lo expuso la Sala Novena de Revisión en la sentencia
T-049 de 2007[65]:
“Esta Corporación en múltiples oportunidades ha
estudiado el tema concluyendo que, en efecto, los jueces tienen la obligación
constitucional de respetar sus propias decisiones[66]. De acuerdo
con la jurisprudencia Constitucional, el precedente horizontal también tiene
fuerza vinculante en el ordenamiento jurídico colombiano, lo cual se explica al
menos por cuatro razones: (i) en virtud del principio de igualdad en la
aplicación de la Ley, que exige tratar de manera igual situaciones
sustancialmente iguales; (ii) por razones de seguridad jurídica, ya que las
decisiones judiciales deben ser “razonablemente previsibles”; (iii) en atención
a los principios de buena fe y confianza legítima, que demandan respetar las
expectativas generadas a la comunidad; y finalmente, (iv) por razones de “disciplina
judicial”, en la medida en que es necesario un mínimo de coherencia en el
sistema judicial”.
Por
su parte, el precedente vertical es aquel que proviene de la autoridad
encargada de unificar la jurisprudencia. En este sentido, la autonomía del juez
de inferior grado de conocimiento se limita, en tanto debe respetar la postura
de su superior funcional, bien sea de las altas cortes o de los tribunales en
los eventos donde los asuntos no son revisables por aquellas.
5.3.
Así las cosas, si el funcionario judicial omite su propio precedente o el
vertido por su superior funcional, sin justificarlo de manera razonada, viola
los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de los justiciables,
y su actuar constituye un defecto susceptible de ser corregido por el juez de
tutela.
6.
El desconocimiento del precedente judicial como defecto sustantivo[67]
6.1.
El defecto sustantivo se presenta en los casos donde el funcionario judicial
omite aplicar la ley o las disposiciones infralegales que se ajustan al caso
concreto. La Sala Segunda de Revisión en la sentencia T-087 de 2007[68]
indicó:
“[…] una providencia judicial adolece de un defecto
sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica una disposición en el
caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la
normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto
manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho
del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso;
(iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a
las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente –interpretación
contra legem– o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del
precedente judicial –horizontal o vertical– sin justificación suficiente; o (v)
se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación
manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada
por alguna de las partes en el proceso”[69].
6.2.
La seguridad jurídica y el respeto a la igualdad son axiomas que los tribunales
y en especial las cortes deben considerar al momento de emitir las providencias
a fin de mantener una estabilidad en sus posiciones. Ello, porque no es justo
que casos similares se resuelvan de diferente manera por los jueces[70].
Así, la no aplicación del precedente judicial –vertical u horizontal–
constituye una causal que genera un defecto sustancial susceptible de ser
amparado por la acción de tutela.
No
obstante, esa regla tiene su excepción y es precisamente cuando el funcionario
judicial, tras hacer una exposición del precedente que pretende abandonar,
explica de manera clara y precisa las razones por las cuales se aparta del
mismo. Así lo explicó la Sala Plena en la sentencia C-447 de 1997[71]:
“[…] un tribunal
puede apartarse de un precedente cuando considere necesario hacerlo, pero en
tal evento tiene la carga de argumentación, esto es, tiene que aportar las
razones que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores y la
estructuración de una nueva respuesta al problema planteado. Además, para
justificar un cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la
interpretación actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el
precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado
el sistema jurídico de determinada manera. Los operadores jurídicos confían en
que el tribunal responderá de la misma manera y fundamentan sus conductas en
tal previsión. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no sea arbitrario
es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un peso y una fuerza
tales que, en el caso concreto, ellas primen no sólo sobre los criterios que
sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además, sobre las
consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el principio
esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho”.
La
anterior posición fue reiterada por la Sala Séptima de Revisión en la sentencia
T-698 de 2004[72]
y, posteriormente, por la Sala Quinta en la sentencia T-794 de 2011[73],
en la cual se indicó:
“[…] vale
aclarar que la regla de vinculación del precedente no puede ser adoptada de
manera absoluta, teniendo en cuenta que el derecho es cambiante; para la Corte
ha sido claro que dicha pauta no se puede convertir en la única vía para
resolver un caso concreto. Por ello, siempre que se sustenten de manera
expresa, amplia y suficiente, las razones por las cuales va a desconocer o
cambiar una posición anterior, el operador judicial puede apartarse de ella.
La
jurisprudencia ha precisado que el juez (singular o colegiado) sólo puede
apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando
demuestre y cumpla los siguientes requisitos:
(i) Debe hacer
referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o
simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de
transparencia).
(ii) En segundo
lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de
manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es
necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de
igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)”.
6.3.
En síntesis, con el fin de garantizar los derechos a la igualdad y al trato
igual, los funcionarios judiciales están obligados a mantener la línea
jurisprudencial y acoger el precedente de los órganos de cierre de la
jurisdicción, so pena de incurrir en una causal especial de procedencia de la
acción de tutela por defecto sustantivo. No obstante, pueden apartarse del mismo,
siempre que ofrezcan argumentos claros, lógicos y precisos sobre las razones
que determinan esa decisión, previa referencia al precedente que abandonarán y
las causales que determinan tal decisión.
7.
El desconocimiento del precedente constitucional como causal autónoma[74]
7.1.
El artículo 241 Superior desarrolla el principio de la supremacía
constitucional al señalar que la Corte Constitucional tiene “la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución”. Ello significa que es
este Tribunal el que fija los efectos de los derechos fundamentales y determina
el sentido en que debe entenderse la norma, lo cual se constituye en precedente
de obligatorio cumplimiento para todos.
Ha
señalado la Corporación, que este vicio por desconocimiento del precedente
constitucional “se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la
Corte Constitucional”[75]
y se presenta cuando el funcionario judicial al resolver un caso se aparta de
la interpretación dada por este Tribunal al respectivo precepto. Al respecto,
se pronunció la Sala Tercera de Revisión en la sentencia T-292 de 2006[76]:
“La
interpretación de la Constitución, –que por demás permite materializar la
voluntad del constituyente[77]–
tiene por consiguiente, como propósito principal, orientar el ordenamiento
jurídico hacia los principios y valores constitucionales superiores. No
reconocer entonces el alcance de los fallos constitucionales vinculantes, sea
por desconocimiento, descuido, u omisión, genera en el ordenamiento jurídico
colombiano una evidente falta de coherencia y de conexión concreta con la
Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la normatividad
y la Carta, que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y afectan la
seguridad jurídica. Con ello se perturba además la eficiencia y eficacia
institucional en su conjunto, en la medida en que se multiplica
innecesariamente la gestión de las autoridades judiciales, más aún cuando en
definitiva, la Constitución tiene una fuerza constitucional preeminente que no
puede ser negada en nuestra actual organización jurídica”.
7.2.
Los fallos de esta Corte son de control abstracto de constitucionalidad y de revisión
de sentencias de tutela, los cuales, a pesar de tener efectos diferentes,
tienen una particularidad común, cual es que se deben respetar, no solo para
reconocer que la Constitución es la norma Superior, sino para garantizar el
derecho a la igualdad[78].
En
efecto, de acuerdo con el artículo 243 de la Constitución Política, las
sentencias de control abstracto de constitucionalidad “hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional”. De ahí que se ha reconocido el “carácter
vinculante, obligatorio y de fuente de derecho” que tienen sus fallos y se
ha entendido que el precedente constitucional, “justificado en los
principios de primacía de la Constitución, de igualdad, de confianza legítima y
de debido proceso, entre otros, es indispensable como técnica judicial para
mantener la coherencia de los sistemas jurídicos”[79].
La
obligatoriedad de los fallos de control de constitucionalidad se encuentra igualmente
consagrada en el inciso 1º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, al
establecer que las sentencias “tendrán el valor de cosa juzgada
constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y
los particulares”.
En
torno a los efectos de las sentencias de revisión de fallos de tutela, se tiene
que ellos son, en principio, inter partes. Sin embargo, importa es resaltar la
labor de “unificación de jurisprudencia”[80] que sus
decisiones cumplen, y, en este sentido, sostuvo la Sala Quinta de Revisión en
la sentencia T-260 de 1995[81]:
“[…] las pautas
doctrinales trazadas por esta Corte, que tiene a su cargo la guarda de la
integridad y supremacía de la Carta Política, indican a todos los jueces el
sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a ellas deben atenerse.
Cuando la ignoran o contrarían no se apartan simplemente de una jurisprudencia –como
podría ser la penal, la civil o la contencioso administrativa– sino que violan
la Constitución, en cuanto la aplican de manera contraria a aquélla en que ha
sido entendida por el juez de constitucionalidad a través de la doctrina
constitucional que le corresponde fijar.
Tales son los
fundamentos de la revisión eventual confiada a la Corte, pues mediante ella, a
propósito de casos concretos que constituyen ejemplos o paradigmas, la
Corporación sienta doctrina sobre la interpretación de las normas
constitucionales y da desarrollo a los derechos fundamentales y a la acción de
tutela como mecanismo consagrado para su protección.
No se trata de
una tercera instancia a la que según las reglas del Decreto 2591 de 1991
(artículo 33) tendrían acceso tan sólo las personas interesadas en los procesos
discrecionalmente escogidos por las salas de selección de la Corte, pues ello
implicaría un trato discriminatorio injustificado que en sí mismo desconocería
los derechos a la igualdad (artículo 13 C.P.) y de acceso a la administración
justicia (artículo 229 C.P.). No. El objetivo primordial de la revisión
eventual, mucho más allá de la resolución específica del caso escogido, es el
análisis de fondo sobre la manera como se ha interpretado y aplicado por los
jueces la preceptiva constitucional y la definición que hace la Corte, en el
plano doctrinal, acerca de cómo debe entenderse y aplicarse en casos
posteriores en los que surja el mismo debate, a propósito de hechos o
circunstancias regidas por idénticos preceptos”.
Posteriormente,
en la sentencia T-292 de 2006[82]
la Sala Tercera de Revisión reiteró el carácter vinculante de la parte motiva (ratio
decidendi) de las sentencias de la Corte, no solo en atención al respeto
por la cosa juzgada, a la misión institucional de este Tribunal, sino por las
máximas de igualdad, seguridad jurídica, debido proceso y confianza legítima:
“La razón del
valor vinculante de la ratio decidendi en materia de tutela, es como se dijo,
asegurar la unidad en la interpretación constitucional en el ordenamiento y un
tratamiento en condiciones de igualdad frente a la ley, por parte de las
autoridades judiciales, que asegure la seguridad jurídica. Precisamente, sobre
el tema ya se había pronunciado también la sentencia C-104 de 1993 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), en la que se comentó que con respecto al  acceso
a la justicia, el artículo 229 de la Carta debía ser concordado con el artículo
13 de la Constitución, en el entendido de que “acceder” igualitariamente ante
los jueces implica, “no sólo la idéntica oportunidad de ingresar a los estrados
judiciales sino también el idéntico tratamiento que tiene derecho a recibirse,
por parte de los jueces y tribunales ante decisiones similares”.
Por las razones
anteriores, puede concluirse que en materia de tutela, –cuyos efectos ínter
partes eventualmente pueden llegar a hacerse extensivos en virtud del alcance
de la revisión constitucional[83]–,
la ratio decidendi sí constituye un precedente vinculante para las autoridades[84].
La razón principal de esta afirmación se deriva del reconocimiento de la
función que cumple la Corte Constitucional en los casos concretos, que no es
otra que la de “homogeneizar la interpretación constitucional de los derechos
fundamentales”[85]
a través del mecanismo constitucional de revisión de las sentencias de tutela
(artículo 241 de la C.P). En este sentido, la vinculación de los jueces a los
precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y
armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas
de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del
Tribunal constituye una exigencia inevitable. De no aceptarse este principio,
la consecuencia final sería la de restarle fuerza normativa a la Constitución[86],
en la medida en que cada juez podría interpretar libremente la Carta,
desarticulando el sistema jurídico en desmedro de la seguridad jurídica y
comprometiendo finalmente la norma superior, la confianza legítima en la
estabilidad de las reglas jurisprudenciales y el derecho a la igualdad de las
personas”.
7.3.
En síntesis, las sentencias de control abstracto de constitucionalidad tienen
efectos erga omnes y, por lo tanto, son de obligatorio cumplimiento,
mientras que la parte resolutiva de las sentencias de revisión de tutela, en
principio, producen efectos inter partes y la ratio decidendi
debe ser observada por todos en tanto se constituye en precedente
constitucional y su desconocimiento viola la Carta Política[87].
Ahora, si bien esta Corporación ha sido
enfática en explicar que la fuerza vinculante de la parte motiva y resolutiva
de sus fallos de constitucionalidad y la fuerza vinculante de la ratio
decidendi de sus sentencias de tutela, difiere según la clase de
providencia, también ha sido clara en sostener que estas dos sentencias tienen
en común que deben ser acatadas por varias razones: (i) para garantizar
el carácter normativo de la Constitución como norma de normas; (ii) para
unificar la interpretación de los preceptos constitucionales por razones de igualdad
y del derecho de acceso a la administración de justicia; (iii) para
garantizar la seguridad jurídica y el rigor judicial, en la medida en que es
necesario un mínimo de coherencia en el sistema jurídico, y (iv) en
atención a los principios de buena fe y de confianza legítima[88].
De otro lado, es importante resaltar
que la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que en relación con las
sentencias de unificación proferidas en sede de tutela y las de control
abstracto de constitucionalidad, basta que exista un precedente, debido a que,
las primeras, unifican el alcance e interpretación de un derecho fundamental
para casos que tengan un marco fáctico similar y compartan problemas jurídicos
y, las segundas, determinan la coherencia de una norma con la Constitución
Política[89].
7.4. La Corte Constitucional en la
sentencia C-539 de 2011, al analizar la constitucionalidad de unas disposiciones
normativas que le dan alcance al precedente judicial de los órganos de cierre
ordinario y de lo contencioso administrativo, concluyó que dichos precedentes
deben respetar la interpretación vinculante que realice el Tribunal
Constitucional, “la cual es prevalente en materia de interpretación de los
derechos fundamentales y de la Constitución en general”[90], por consiguiente, fijó
el criterio según el cual las autoridades administrativas y judiciales al
emitir una decisión de su competencia no solo deben tener en cuenta el
precedente jurisprudencial de su respectivo superior jerárquico sino que, al
mismo tiempo, deben tener en cuenta de forma preferente y prevalente los
pronunciamientos del máximo órgano Constitucional, de manera que “interpreten
las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su
competencia. Esto, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las
sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad”[91]. En este
sentido, es obligatorio para la autoridad darle prioridad al precedente
jurisprudencial constitucional antes que a los pronunciamientos de su
jurisdicción, por cuanto este deber nace del sometimiento general a la
Constitución Política y, por ende, a las decisiones de su máximo intérprete, de
lo contrario podría incurrir en un defecto que habilitaría la procedencia de la
acción de tutela contra el pronunciamiento que desconozca la fuerza vinculante
y prevalente del precedente constitucional.
Es del caso advertir que el Consejo de
Estado ha reconocido el valor vinculante del precedente constitucional, en los
siguientes términos:
“No sobra decir, a este punto, que el carácter
vinculante de las sentencias de la Corte se predica tanto de las que profiere
en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, como de las que dicta
en el trámite de la revisión eventual de los fallos de tutela[92].
En materia de constitucionalidad, por ejemplo, indicó:
´En reiteradas ocasiones, la Corte ha reconocido el carácter vinculante,
obligatorio y de fuente de derecho, que tienen sus sentencias de
constitucionalidad, reconocimiento que si bien, en un principio, no fue tan
categórico, hoy es irrefutable. Se ha entendido que el precedente
constitucional, justificado en los principios de primacía de la Constitución,
de igualdad, de confianza legítima y de debido proceso, entre otros, es indispensable como técnica judicial para mantener
la coherencia de los sistemas jurídicos´[93]
[…]
De la lógica proveniente de los anteriores argumentos,
se colige que incuestionablemente el precedente tiene fuerza vinculante para
los jueces. Sin embargo, en la sentencia C-539 de 2011 (M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva), empieza a consolidarse una tesis que venía cobrando fuerza en
múltiples pronunciamientos anteriores, la cual se consignó en la regla de dicho
fallo, así: “…los fallos de la Corte Constitucional tanto en ejercicio del
control concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada
y tienen fuerza vinculante, en su parte resolutiva (erga omnes en el caso de
los fallos de control de constitucionalidad de leyes, e inter partes para los
fallos de tutela) y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi
tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas”.
De ahí que, en ese momento, las subreglas que se
extraen de las razones de las decisiones del alto tribunal se extienden no solo
a los jueces y magistrados, sino también o otras autoridades, por ejemplo las
de carácter administrativo.
Es tal la fuerza del precedente en nuestro
ordenamiento, que la Corte ha llegado a establecer que “[e]xisten casos en los
cuales un servidor público incurre en el delito de prevaricato por acción, no
por desconocer simplemente la jurisprudencia sentada por una Alta Corte,
considerada ésta como una fuente autónoma del derecho, sino porque al apartarse
de aquélla se comete, a su vez, una infracción directa de preceptos
constitucionales o legales o de un acto administrativo de carácter general”[94].
7.5.
Ahora bien, como se advirtió en precedencia, para la Corte la figura del
precedente se ha entendido como “[…] aquel antecedente del conjunto de
sentencias previas al caso que se habrá de resolver, que por su pertinencia
para la resolución de un problema jurídico, debe considerar necesariamente un
juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia”[95].
Lo anterior significa que el precedente
jurisprudencial debe ser anterior a la decisión donde se pretende su aplicación[96] y debe existir
una semejanza de problemas jurídicos, cuestiones constitucionales, hechos del
caso, normas juzgadas o puntos de derecho.  En ausencia de uno de estos
elementos, no puede predicarse la aplicación de un precedente[97].
En suma, los funcionarios judiciales
están obligados a aplicar el precedente sentado por los órganos encargados de
unificar la jurisprudencia en la jurisdicción ordinaria, contencioso
administrativa o en la constitucional. De forma tal que si pretenden apartarse
de una determinada línea jurisprudencial, en ejercicio de la autonomía
judicial, recae sobre ellos una carga argumentativa más estricta porque deben
demostrar de manera adecuada y suficiente las razones por las cuales la
abandonan. De lo contrario, se presentaría un defecto por desconocimiento del
precedente que haría procedente la acción de tutela, siempre que el mismo sea
anterior a la decisión donde se pretende su aplicación.
8. La
jurisprudencia de la Corporación en relación con el régimen de transición
contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[98]
8.1. La Ley 100 de 1993 derogó
los regímenes pensionales existentes para ese momento y los integró en un
sistema general. Como consecuencia, los requisitos de la edad para acceder a la
pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el
monto de la pensión de vejez, sufrieron una modificación[99].
Sin embargo, con el fin de
proteger a quienes tenían una expectativa legítima de adquirir el derecho a la
pensión por estar próximos a cumplir los requisitos, el legislador estableció
un régimen de transición[100].
Así mismo, para garantizar el principio de favorabilidad en la interpretación y
aplicación de la ley laboral[101].
En ese sentido, la sentencia
T-631 de 2002[102]
afirmó que: “[e]l
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es una norma de orden público, desarrolla el
principio de favorabilidad reconocido en el artículo 53 de la Constitución que
penetra en todo el ordenamiento laboral por ser su hilo conductor”.
Específicamente, la mencionada
disposición señala:
“ARTÍCULO 36.
RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará
en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los
hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos
años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para
acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de
entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si
son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o
más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al
cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a
estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las
disposiciones contenidas en la presente Ley.
El ingreso base
para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso
anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será
el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el
cotizado durante todo el tiempo si este fuere Superior, actualizado anualmente
con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación
que expida el DANE. […]”.
De este modo, serán beneficiarios
de la transición pensional quienes al momento de entrada en vigencia del
Sistema General de Pensiones (1° de abril de 1994) (i) tuvieran 35 años
o más en el caso de las mujeres, o 40 años o más en el caso de los hombres; o (ii)
contaran con 15 o más años de servicios. Esta garantía implica que la edad para
consolidar el derecho a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número
de semanas cotizadas para el efecto, y el monto de la misma, serán las
establecidas en el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, según el
principio de favorabilidad[103].
8.2. Ahora bien,
el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, en armonía con las
normas y principios de rango constitucional, ofrece a un grupo de afiliados que
se encuentran próximos a la consolidación de su derecho pensional, beneficios que
implican el efecto ultractivo de los requisitos de edad, tiempo de
servicio o número de semanas cotizadas, y monto de la pensión de vejez
del régimen al cual venían afiliados al momento de la entrada en vigencia del
nuevo sistema general de pensiones.
8.3.
En relación con el concepto de monto de la pensión de vejez, esta
Corporación ha identificado dos acepciones, una en el marco de los regímenes
especiales y, otra como beneficio del régimen de transición. En efecto, en la
sentencia T-060 de 2016[104],
se reiteró que “en cuanto a la primera, está concebida como el resultado de
aplicar el porcentaje o tasa de reemplazo al promedio de liquidación del
respectivo régimen; y la segunda como un privilegio legal para aquellos próximos
a adquirir el derecho, pero que por razón de no haberlo consolidado, serían
destinatarios de unas reglas específicas y propias de la pensión causada en
vigencia de la transición, a través de las disposiciones contenidas en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 […]”.
Específicamente,
como lo reseñó la Sala Segunda de Revisión en la sentencia T-078 de 2014[105],
los incisos segundo y tercero del mencionado artículo 36 fijan las siguientes
reglas en relación con el concepto de monto, aplicables al momento de reconocer
las pensiones que se pretendan causar en virtud del régimen de transición:
“4.3.2.1.
Inciso segundo[106]-
establece (i) los requisitos para acceder al régimen de transición -40 años
hombre / 35 mujer ó 15 años de tiempo de servicio-; (ii) los beneficios antes
mencionados -edad, monto, y semanas o tiempo de servicio- y (iii) dispone que
las demás condiciones y beneficios serán los de la Ley General de Pensiones.
4.3.2.2.
Inciso tercero[107]-
regula la forma de promediar el ingreso base de liquidación de aquellos
beneficiarios del régimen de transición que están a menos de 10 años de
consolidar el derecho, los cuales cuentan con la posibilidad de: (i) liquidar
la pensión con base en el tiempo restante o (ii) con el promedio de toda la
vida laboral si fuere superior. No obstante, no mencionó a los afiliados que
estando dentro del régimen de transición les faltare más de 10 años para
acceder al derecho pensional, por lo que se entiende que se rige por la ley
general, es decir, el artículo 21 de la Ley 100/93”.
Sobre el
particular, la Sala Plena mediante la sentencia C-258 de 2013[108], al
estudiar la constitucionalidad de la expresión “durante el último año” contenida
en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, fijó una interpretación clara de la
aplicabilidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en lo relacionado con el
cálculo del ingreso base de liquidación de las pensiones de las personas que
fueran beneficiarias del régimen de transición. Al respecto, sostuvo:
“En efecto, la
Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la
disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de
transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de
pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas
personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una
autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que
se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de
servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. Ingreso Base de Liquidación no
fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto
del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay una razón
para extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de Ingreso Base
de Liquidación a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la
Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia de justificación, este tratamiento
diferenciado favorable desconoce el principio de igualdad”.
Así las cosas, en aquella
oportunidad la Sala Plena resolvió declarar inexequible la expresión
cuestionada, condicionando la constitucionalidad del resto del precepto
normativo, según las siguientes conclusiones:
“En vista de que
(i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes
pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del
Legislador; (ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de
la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de
prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos
perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de
crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan
diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la
reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100- la Sala considera
que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la
expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas
generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas”[109].
En
síntesis, en la sentencia C-258 de 2013 este Tribunal consideró que el cálculo
del ingreso base de liquidación bajo las reglas previstas en las normas
especiales que anteceden al régimen de transición, constituye la concesión de
una ventaja que no previó el legislador al expedir la Ley 100 de 1993, en la
medida que el beneficio otorgado consiste en la aplicación ultractiva de los
regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo
relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y
tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación[110].
La Sala
Plena de la Corporación mediante el auto 326 de 2014[111], resolvió
la solicitud de la nulidad de la sentencia T-078 de 2014, reafirmando la
interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establecida en la
sentencia C-258 de 2013, en la que por primera vez se abordó y analizó el tema
del IBL, en el sentido de que el modo para promediar la base de liquidación no
puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen
de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de
cotización y excluye el promedio de liquidación.
8.4. Ahora bien,
sobre las garantías que comporta ese régimen de transición, el Consejo de
Estado ha sostenido de forma reiterada que en virtud del mismo sus
beneficiarios tienen derecho a que se les aplique la edad, tiempo y monto de
las normas pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993, entendiendo por “monto”
no
solo el porcentaje de la pensión sino la base del mismo, es decir, los factores
y la forma de liquidarla[112],
además adujo que aplicar el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 desnaturaliza
el
régimen de transición vulnerando los
principios de inescindibilidad y favorabilidad de la ley:
“Para
la Sala no resulta admisible la aplicación fraccionada que la entidad demandada
le dio al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al definir la situación pensional
del demandante, pues al aplicarle su inciso tercero, incurrió en violación del
principio de “Inescindibilidad de la ley” que prohíbe dentro de una sana
hermenéutica desmembrar las normas legales, rompiendo de tal manera el
principio de la seguridad jurídica, como bien lo advirtió esta Corporación al
desentrañar el alcance que le dio la Corte Constitucional a la citada norma en
la sentencia C-168 de 1995, al decidir sobre su constitucionalidad:
“[...]
Son elementos de la esencia del régimen de transición previsto en el artículo
36 de la Ley 100 de 1993, la edad, el tiempo de servicio y el monto de la
pensión, previstos en la normatividad anterior. Si se altera alguno de tales
presupuestos, el régimen de transición, deja de ser un beneficio. Si se liquida
la pensión como lo indica el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, se afecta el monto de la pensión y de paso también se afecta el beneficio
que constituye la esencia del régimen de transición, pues una es la forma de
liquidar la pensión prevista en la normatividad anterior y otra como lo prevé
la nueva Ley.
[…]
No
aplicar en su integridad la norma legal anterior a la vigencia de la Ley 100 de
1993, con el propósito de disminuir el monto de la pensión de la servidora,
implica además de desconocer el principio mínimo fundamental consagrado en el
artículo 53 de la Carta Política que establece la “situación más favorable al
trabajador en caso de duda en aplicación e interpretación de las fuentes
formales del derecho”.
Así
mismo, al aplicar el régimen de transición, como sucede en el caso presente,
aplicando las disposiciones legales anteriores consagratorias de los requisitos
de edad y tiempo de servicio, por una parte, y por otra, aplicar la nueva ley
para establecer la base de liquidación de la pensión, se incurre en violación
del principio de “Inescindibilidad de la ley” que prohíbe dentro de una sana
hermenéutica desmembrar las normas legales, rompiendo de tal manera el
principio de la seguridad jurídica.
[…]
En
armonía con lo anterior, concluye la Sala, que el inciso segundo del artículo
36 de la Ley 100 de 1993, consagró el régimen de transición, consistente en que
a las personas que cumplan las hipótesis allí previstas, en cuanto a la edad,
tiempo de servicios y monto de la pensión, se les aplicará en su integridad el
régimen anterior que las regula y beneficia.
Si
se aplica el inciso tercero del mismo artículo 36 de la citada norma, para
establecer la base de liquidación de la pensión, se escinde la Ley, pues la
normatividad anterior señala la forma de liquidar la pensión, se desnaturaliza
el régimen, y se dejaría de aplicar el principio de favorabilidad de la Ley en
los términos ya indicados”[113].
8.5. Sin embargo, aun cuando existe una
línea jurisprudencial consolidada y vinculante fijada por el Consejo de Estado
frente a este tema, a partir de los pronunciamientos de la Sala Plena de la
Corte Constitucional se ha fijado un precedente interpretativo que le da un
nuevo alcance a los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Así las cosas, en la sentencia SU-230
de 2015[114]
esta Corporación al estudiar una acción de tutela que pretendía proteger los
derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social
y al mínimo vital, frente a una liquidación pensional realizada con base en el
promedio de los salarios devengados durante los últimos 10 años (artículo 36 de
la ley 100 de 1993), y no teniendo en cuenta el promedio de los salarios
devengados en el último año (artículo 1º de la ley 33 de 1985), determinó que
si bien es cierto existía un precedente jurisprudencial afianzado de las salas
de revisión de tutela para resolver problemas jurídicos similares al del caso estudiado[115],
también lo es que a partir de la sentencia C-258 de 2013[116], la Corte realizó
algunas consideraciones generales y, por ende, fijó una interpretación en abstracto
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de establecer que el IBL
no es un aspecto de la transición y, por lo tanto, son las reglas contenidas en
el régimen general las que deben observarse para determinar el monto pensional
con independencia del régimen especial al que se pertenezca. Al respecto, la
Corporación señaló:
“Sin embargo, la Sala Plena de la Corte Constitucional
en la Sentencia C-258 de 2013 fijó el precedente que debe ser aplicado al caso
que se estudia, en cuanto a la interpretación otorgada sobre el monto y el
ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición, y por ende,
a todos los beneficiarios de regímenes especiales.
[…]
Es importante recordar que el propósito original del
legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 fue crear un
régimen de transición que beneficiara a las personas que tenían una expectativa
legítima de pensionarse bajo la normativa que sería derogada con la entrada en
vigencia de la ley 100. En concreto, en la Sentencia C-258 de 2013 se señaló
que, el beneficio derivado de pertenecer al régimen de transición se traduce en
la aplicación posterior de las reglas derogadas en cuanto a los requisitos de
(i) edad, tiempo de servicios o cotizaciones y (iii) tasa de reemplazo. Sin
embargo, frente al ingreso base de liquidación (IBL) la Corte sostuvo que no
era un aspecto a tener en cuenta en dicho régimen.
[…]
Como se evidencia, la Corte, en sede de control
abstracto de constitucionalidad, adoptó una interpretación sobre la aplicación
integral del régimen especial de los beneficiarios del régimen de transición e
interpretó la regla a seguir sobre el IBL, estableciendo que este no era un
aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a
lo dispuesto en el artículo 36 de la ley 100”[117].
En esa oportunidad la Sala Plena de la Corporación retomó
el auto 326 de 2014[118],
por medio del cual se resolvió la solicitud de la nulidad de la sentencia T-078
de 2014, en el que reafirmó la interpretación sobre el artículo 36 de la Ley
100 de 1993 establecida en la sentencia C-258 de 2013[119]. Al respecto sostuvo:
“La solicitud de nulidad resuelta por la Sala Plena
sobre la Sentencia T-078 de 2014, interpretó el alcance de lo establecido en la
Sentencia C-258 de 2013.
[…]
La Sala Plena al conocer dicha solicitud, mediante
Auto 326 de 2014[120]
decidió denegar la petición de nulidad, por cuanto consideró que no se
configuraba el desconocimiento del precedente toda vez que no existía, antes de
la Sentencia C-258 de 2013, un pronunciamiento de constitucionalidad expreso de
Sala Plena sobre la interpretación del monto y el ingreso base de liquidación
en el marco del régimen de transición. En efecto advirtió que al no existir
esta interpretación, se entendía que estaba permitida aquella que a la luz de
la Constitución y la ley, acogiera cualquiera de las Salas de Revisión en forma
razonada y suficientemente justificada. Aclaró que de las sentencias emitidas
por la Sala Plena sobre el tema (C-168 de 1995, C-1056 de 2003, C-754 de 2004)
ninguna se había referido a las disposiciones de monto y base de liquidación
dentro del régimen de transición, y en ese orden, el precedente fijado por la
Sala Plena en este aspecto, debía ser el formulado en la Sentencia C-258 de
2013.
[…]
De esta forma, la Sala Plena mediante el estudio de la
solicitud de la nulidad de la tutela T-078, reafirmó la interpretación sobre el
artículo 36 de la Ley 100 establecida en la sentencia C-258 de 2013, fallo en
el que por primera vez la Sala analizó el IBL, en el sentido de que, el modo de
promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación
anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos
de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación.
Por tanto, el IBL debe ser contemplado en el régimen general para todos los
efectos”[121].
Ahora, si bien el alcance consignado en la sentencia
C-258 de 2013[122]
hacía referencia específica al régimen de los congresistas, atendiendo, entre
otras razones, al carácter rogado de la acción pública de inconstitucionalidad,
en la sentencia SU-230 de 2015[123],
la Corte Constitucional determinó que tal
circunstancia no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el
artículo 36 de la ley 100 de 1993:
“Aunque la interpretación de las reglas del IBL
establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del
régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con
fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al
conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii)
en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene
ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no
excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de
la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de
la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben
observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen
especial al que se pertenezca”[124].
8.6. En virtud de lo anterior, este
Tribunal Constitucional reiteró el carácter vinculante y obligatorio de las
sentencias que emite en sede de control abstracto de constitucionalidad. Sobre
el particular, señaló:
“En este punto, cabe anotar que de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional los pronunciamientos de la Corte, en particular,
los que se emiten en sede de control abstracto, son obligatorios en razón a sus
efectos erga omnes y de cosa juzgada constitucional y que basta tan solo una
sentencia para que exista un precedente a seguir.
Ahondando en lo anterior, una de las formas de
desconocer el precedente constitucional se da cuando “se contraría la ratio
decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la
interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse
a la luz del texto superior.”[125]
Como lo ha expuesto esta Corporación, la
jurisprudencia en vigor entendida como el precedente constitucional establecido
de forma permanente para resolver problemas jurídicos con identidad fáctica no
obsta para que la Sala Plena de la Corte, en ejercicio de su facultad
interpretativa la modifique. Además, constituye un precedente obligatorio para
las Salas de Revisión, quienes no tienen la facultad de variarlo en la
aplicación concreta de los asuntos sometidos a su consideración[126][127]
(sic)”.
8.7. Así las cosas, la regla que
fijó este Tribunal en la sentencia C-258 de 2013 y que hizo extensiva en la
providencia SU-230 de 2015, consiste en que el ingreso base de liquidación no es
un aspecto sujeto a transición, por lo que existe sujeción sobre ese asunto a
lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En este sentido, a
quienes son beneficiarios del régimen de transición previsto en el mencionado
artículo se les calculará el IBL con base en lo dispuesto por la Ley 100 de
1993, esto es, con el promedio de los factores salariales devengados durante
los últimos 10 años de servicio.
9. La entidad
accionante no agotó el recurso de revisión a su alcance
9.1. En primer lugar se hace
necesario verificar el cumplimiento de los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela, iniciando por el agotamiento de
todos los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al
juez constitucional, por ser este en donde la Sala detecta una
problemática.
9.2. En
el presente asunto, el proceso contencioso de nulidad y
restablecimiento del derecho tuvo dos instancias[128]. En la
primera, el Juzgado
Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá accedió a
las pretensiones invocadas por la demandante Consuelo Diavanera de Gómez, mediante
la sentencia del 9 de julio de 2015, declarando la nulidad de las Resoluciones
No. 008445 del 22 de febrero de 2013 y 19449 del 29 de abril de 2013, por medio
de las cuales la UGPP le había negado la reliquidación de su pensión de vejez,
y condenando a la entidad a reliquidar dicha prestación “en cuantía
equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio mensual
del último año de servicio, esto es, del 1 de enero al 30 de diciembre de 2008,
teniendo en cuenta como factores salariales, la asignación básica, bonificación
por servicios prestados, el auxilio de alimentación, la prima de navidad, la
prima de servicios, la prima de vacaciones y el subsidio de transporte. En el
entendido, que aquellos factores que se causen anualmente, deberán liquidarse
con el 75% de sus doceavas partes”. La reliquidación reconocida, señaló la
providencia, se deberá realizar a partir del 1 de enero de 2009, pero con
efectos fiscales a partir del 7 de octubre de 2009, por prescripción trienal.
En segunda
instancia, la
Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca[129]
mediante la sentencia del 17 de marzo de 2016, confirmó en su totalidad el
fallo proferido por el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del
Circuito Judicial de Bogotá[130].
Una vez
ejecutoriada la anterior decisión es procedente el recurso de
revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 767 de 2003[131], que
establece que “[l]as providencias judiciales que hayan decretado o decreten
reconocimiento[s] que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza
pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de
cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte
Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno
por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador
General de la Nación”. Dicho recurso puede solicitarse por las causales
consagradas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo –CPACA– (artículo 250) o en el Código General del Proceso (artículo
355), según sea el caso, y además: “a) Cuando el reconocimiento se haya
obtenido con violación al debido proceso, y || b) Cuando la cuantía del derecho
reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención
colectiva que le eran legalmente aplicables” (artículo 20 de la Ley 767 de
2003). Sin embargo la entidad accionante no ha hecho uso de ese medio de
impugnación[132].
9.3. En
este punto es importante precisar que la legislación establece diferentes causales
para efectos de sustentar el recurso de revisión en contra de sentencias
expedidas por los jueces de instancia de la jurisdicción contencioso
administrativa o de la jurisdicción ordinaria, que decidan el reconocimiento
del derecho pensional de un afiliado al sistema de pensiones. Lo anterior es
relevante para efectos de verificar el cumplimiento del requisito general de
procedibilidad de la acción de tutela referente al agotamiento de los medios de
defensa judicial.
9.4. Conforme
al artículo 20 de la Ley 767 de 2003, pueden configurarse como causales de
revisión de la decisión que decreta el reconocimiento de un derecho pensional, (i)
cuando dicho reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso,
y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de
acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente
aplicables.
En sus
orígenes el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establecía la posibilidad
indefinida en el tiempo de revisar las decisiones judiciales que reconocieron
pensiones con violación del debido proceso o que superaron los topes legales[133].
Sin embargo, mediante la sentencia C-835 de 2003[134] la
Corporación declaró inexequible la expresión “en cualquier tiempo”
prevista en el artículo 20 de dicha normativa, pues consideró que la indeterminación
que generaba transgredía los derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, además del imperio del Estado social de derecho.
Como
consecuencia de la inexequibilidad de la expresión que permitía la revisión “en
cualquier tiempo”, se avizoraba un vacío en relación con el término durante
el cual podía elevarse la solicitud correspondiente, el cual fue superado por
la misma sentencia a través de una remisión a los términos vigentes en aquel
momento para el recurso de revisión. Sobre el asunto, la Corte indicó que el mecanismo debía ser activado “[…] de acuerdo con la
jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término
establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro
del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001[135]. Términos
que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir [del] fallo”[136].
De
manera que, tras la expedición del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y
de la revisión constitucional realizada en la
sentencia C-835 de 2003, se contaba con un instrumento especial para la
revisión de decisiones judiciales que reconocieron prestaciones periódicas a
cargo del erario público con violación del derecho al debido proceso o que
superaron las cuantías fijadas en la ley. Así, la solicitud de revisión podía
formularse dentro de los 2 o 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia
cuando la competencia correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa[137]
o a la jurisdicción ordinaria en su competencia laboral[138],
respectivamente.
Posteriormente, el artículo
251 de la Ley 1437 de 2011[139] estableció en su inciso final
que “[e]n los casos previstos en el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años
siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que
ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del
perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”.
9.5. Otra causal de revisión muy
diferente es la regulada en el artículo 48 constitucional, adicionado por el
Acto Legislativo 01 de 2005, que habla de las pensiones reconocidas “con
abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la
ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”.
Dicha causal de
revisión estaba supeditada a que la ley estableciera un procedimiento breve
para su operancia. Sin embargo, en la sentencia C-258 de 2013[140] la
Corte puso en evidencia que como no se expidió una ley que desarrollara dicho
mandato, era necesario acudir al instrumento contemplado en el artículo 20 de
la Ley 797 de 2003 como vía para la revisión de las pensiones reconocidas
mediante providencias judiciales en la hipótesis de abuso del derecho[141].
Y en cuanto al término de caducidad para el ejercicio de dicho recurso, y “comoquiera
que la extensión del mecanismo del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tuvo
origen jurisprudencial y buscó hacer efectiva la previsión del Acto Legislativo
01 de 2005”[142],
se concluyó que los términos establecidos en la sentencia C-835 de 2003 no
resultaban aplicables para la verificación de pensiones obtenidas con abuso del
derecho, por cuanto esa decisión analizó la posibilidad de revisión únicamente
frente a las dos causales previstas originalmente en la Ley 797 de 2003[143].
Así, respecto del término
para interponer el recurso de revisión de las decisiones judiciales que hayan
reconocido pensiones con abuso del derecho existió un vacío legal que solo se
superó con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011[144], que,
como se indica en la sentencia
SU-427 de 2016[145], “además constituye el único desarrollo sobre la
materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005”.
9.6. Sin embargo, si bien el término de
caducidad del recurso de revisión debe contabilizarse desde el momento de la
ejecutoria de la sentencia que pretende controvertirse, la Sala Plena de la
Corporación precisó que el conteo del plazo para acudir a dicho instrumento no debía
iniciar antes del día en que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos
que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE–, es
decir, el 12 de junio de 2013[146].
9.7. Así las cosas, ante la
existencia de otro mecanismo de defensa judicial como lo es el recurso de
revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las
acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones
judiciales en las que se haya reconocido una pensión de vejez, son
improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución Política.
Se dice que en principio
porque la Sala Plena, observando que la afectación del erario público con
ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho tiene
la vocación de generar un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado, en
la sentencia
SU-427 de 2016[147]
fijó unas reglas que hacen viable la interposición de la acción de tutela sin
que previamente se haya acudido al recurso de revisión, y que constituyen
precedente para los operadores jurídicos. Veamos:
“(a) La
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP– está legitimada para acudir ante la
Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el
recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el
propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya
incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de
caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes
del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa
judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social
–Cajanal EICE–.
(b) Ante la
existencia de dicho recurso de revisión, en principio, las acciones de tutela
interpuestas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– contra providencias
judiciales en las que presuntamente se incurrió en un abuso del derecho en el
reconocimiento y/o liquidación de una prestación periódica son improcedentes,
salvo en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la ocurrencia
de dicha irregularidad.
(c) En caso
de verificarse la configuración de un abuso del derecho, el juez constitucional
deberá dejar sin efectos las providencias judiciales que avalaron el mismo, y
disponer que se reajuste la prestación conforme al ordenamiento jurídico
constitucional. Sin embargo, deberá advertirle a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social –UGPP– que los efectos de la disminución en el monto de la prestación no
regirán de manera inmediata, sino que los mismos entraran a regir luego de
trascurridos seis meses contados a partir de la notificación de la resolución
que se expedida por la entidad demandante en cumplimiento de la respectiva
providencia de tutela, así como que no habrá lugar al reintegro de sumas de
dinero ya percibidas” (negrillas originales).
9.8. Obsérvese
que el precedente jurisprudencial mencionado hizo referencia específica a la
causal de revisión de configuración de un abuso del derecho en el
reconocimiento de la prestación, excepcionando el requisito de subsidiaridad y
habilitando la vía de la tutela para controvertir los hechos por el posible
perjuicio irremediable que se puede causar al erario público. Sin embargo, dejó
incólume la verificación del requisito de agotamiento de
todos los medios de defensa judicial cuando se cuestiona una decisión
de la jurisdicción contencioso administrativa o de la jurisdicción ordinaria por
violación del debido proceso, como ocurre en el caso que actualmente ocupa a la
Sala de Revisión.
Entonces,
en el caso concreto, la UGPP puede interponer el recurso de revisión contra las
sentencias del 9 de julio de 2015 del Juzgado
Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá y del 17 de marzo
de 2016 de la Sección Segunda, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, toda vez que conforme al artículo 251 del CPACA puede hacer uso
de dicho medio de impugnación “dentro de los cinco (5) años siguientes a la
ejecutoria de la providencia judicial”.
9.9. Así las cosas,
la Sala considera que la acción formulada por la UGPP no supera el análisis de
procedencia por la inobservancia del carácter subsidiario de la tutela previsto
en el artículo 86 de la Constitución Política. El mecanismo al
alcance de la entidad accionante para satisfacer su pretensión y restablecer
los derechos que adujo conculcados como consecuencia de un reconocimiento
pensional a su cargo, esto es, los derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad de trato en la aplicación de la ley y al acceso efectivo
a la administración de justicia, al considerar que los despachos judiciales
accionados incurrieron en un defecto sustantivo y desconocieron el precedente
constitucional vinculante y preferente en lo que tiene que ver con la normativa
que debe ser aplicada para la liquidación de una pensión de vejez, en el marco
del régimen de transición definido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es el
recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
9.10. Observa la
Sala que en el caso bajo examen pretende controvertirse a través del mecanismo
constitucional de la tutela, un asunto que debió debatirse ante el juez
natural, haciendo uso del mecanismo procesal que consagra el artículo
20 de la Ley 797 de 2003 para ventilar defectos derivados de la
violación del derecho al debido proceso. Así, deberá reiterar la regla según la
cual la acción de tutela es improcedente por subsidiariedad, cuando la parte
accionante no agota los mecanismos de defensa judicial que tiene a su
disposición.
9.11. En consecuencia, la Sala
Primera de Revisión revocará la sentencia del 14 de julio de 2016 proferida por
la Sección Segunda, Subsección “A”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, que negó el amparo de los derechos fundamentales de la
UGPP, y la sentencia del 24 de noviembre de 2016 emanada de la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación, que
confirmó la anterior, y, en su lugar, declarará improcedente la acción de
tutela por no superar el examen formal de procedibilidad en lo que respecta al
requisito de la subsidiariedad.
10.
Conclusión
La
acción de tutela presentada por la UGPP contra el Juzgado
Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección
“A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es
improcedente debido al incumplimiento del principio de subsidiariedad, por
cuanto la entidad accionante no agotó ante el juez natural el mecanismo de
defensa judicial que el legislador en el artículo 20 de la Ley 797 de
2003 ha
dispuesto para subsanar los defectos de forma generados por una vulneración del
derecho al debido proceso, esto es, el recurso de revisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR
la sentencia del 14
de julio de 2016 proferida por la Sección Segunda, Subsección “A”, de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que negó el
amparo de los derechos fundamentales de la UGPP, y la sentencia del 24
de noviembre de 2016 emanada de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la misma Corporación, que confirmó la anterior, y, en su
lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo.- LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y
cúmplase.
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PEREZ
Magistrado
Con salvamento
de voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ROCIO LOAIZA
MILIAN
Secretaria
General (e)
[1] Copia del poder para
actuar, del acta de posesión y de otros documentos que acreditan la calidad con
la que actúa obran a folios 59 al 68.
[2] La demanda de tutela y
sus anexos obran a folios 1 a 68 del cuaderno principal.  En adelante, los
folios a que se haga referencia corresponderán al cuaderno principal a menos
que se señale otra cosa.
[3] Folio 30 (reverso).
[4] Folio 3.
[5] Folio 3 (reverso). La
providencia obra a folios 48 al 53.
[6] Folios 5 al 10.
[7] Folio 12.
[8] Folios 32 al 34.
[9] Folio 53.
[10] Folios 36 y 37.
[11] Folios 38 y 39.
[12] Folios 40 y 41.
[13] Folios 42 al 44.
[14] Folios 45 al 47.
[15] Expediente radicado
2013-00437-01.
[16] Folios 48 al 53. La
sentencia tiene un salvamento de voto del magistrado Néstor Javier Calvo Chaves
(folios 53, reverso, al 55).
[17] Folios 56 y 57.
[18] Folio 58.
[19] Folios 71 y 72.
[20] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente Víctor Hernando
Alvarado Ardila, sentencia del 4 de agosto de 2010. Radicado
25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09).
[21] Señaló las sentencias del 10 de
diciembre de 2015, consejero ponente Carmelo Perdomo Cueter, radicado
1001-03-15-000-2015-03140-00; del 25 de febrero de 2016, consejero ponente
Gerardo Arenas Monsalve, radicado 25000-23-42-000-2013-01541-01; y del 15 de
marzo de 2016, consejero ponente Carmelo Perdomo Cueter, radicado
11001-33-15-000-2016-00034-00.
[22] La respuesta obra a folios 83 al
85.
[23] Consejero Ponente Luis Rafael
Vergara Quintero. Radicación 11001-03-15-000-2016-01671-00 (folios 100 al 106).
[24] Al respecto explicó: “[En la
sentencia SU-230 de 2015 la Corte Constitucional] modificó la jurisprudencia en
vigor de las diferentes Salas de Revisión, respecto de la interpretación del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en los regímenes especiales, donde se venía
señalando como criterio, que existía vulneración de derechos pensionales
cuando: (i) no se aplica en su integridad el régimen especial en el que se
encuentra amparado el beneficiario del régimen de transición, y (ii) se
desconoce que el monto y la base de la liquidación de la pensión forman una
unidad inescindible, y que por tanto, debe aplicarse la totalidad de lo
establecido en el régimen especial y no lo consagrado en el inciso 3º de la Ley
100 de 1993. || Dijo la Corte en [esa] oportunidad, que el anterior criterio de
interpretación fue modificado con la sentencia C-258 de 2013, que estableció
una interpretación sobre la aplicación del ingreso base de liquidación a los
regímenes especiales sujetos a la transición del artículo 36 [de] la Ley 100 de
1993, señalando que el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la
estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición
establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, solo comprende los
conceptos de edad, monto y semanas cotizadas y excluye el promedio de
liquidación, por lo que el Ingreso Base de Liquidación debe ser el contemplado
en el régimen general para todos los efectos, establecido en el inciso tercero
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, el promedio de los salarios devengados
que sirvieron de base para los aportes durante los últimos 10 años, criterio
que por demás, es el manejado por la Corte Suprema de Justicia. || Concluyó que
aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la sentencia
C-258 de 2013, se enmarcaban en el análisis del régimen especial consagrado en
el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, ello no excluía la interpretación en
abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el
sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por
tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para
determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que
pertenezca” (folios 104 y 105).
[25] Folio 106.
[26] Mediante la cual se
señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para
la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se
dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo
150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
[27] Señaló que en esa oportunidad la Corporación
dejó sentado que, en materia de régimen prestacional de los empleados y
trabajadores oficiales, la liquidación de pensión de jubilación de aquellos
pensionados beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993,
contenido en las leyes 33 y 65 de 1985, debe ser aplicado de forma íntegra, en
razón del principio de inescindibilidad de la ley, por lo que para determinar
el Ingreso Base de Liquidación deben tenerse en cuenta todos los factores
salariales que devengaron durante el último año de servicio. El precedente en
mención, que recogió las distintas posturas del Consejo de Estado, es el que
gobierna actualmente el criterio de la Corporación y, por lo mismo, se
constituye en un referente obligatorio para dicha jurisdicción
[28] Folio 105.
[29] Doctor Salvador Ramírez
López. Copia de los documentos que lo legitiman para actuar obran a folios 139
al 149.
[30] Folios 118 al 138.
[31] Consejero Ponente Hugo Fernando
Bastidas Bárcenas (A.V. consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez). Radicación
11001-03-15-000-2016-01671-00 (folios 160 al 169).
[32] Folio 169. Previa a la
conclusión transcrita, en el ítem dedicado al análisis del principio de
confianza legítima, sostuvo: “[…] la Sala encuentra que la variación
jurisprudencial que introdujo la SU-230 de 2015 representa una alteración
significativa de las relaciones jurídicas que se suscitan entre las personas
con derecho a pensión bajo el régimen de transición y los respectivos fondos de
pensiones. || Para ilustrar lo anterior, conviene anotar que muchos pensionados
obtuvieron el reconocimiento de esa prestación con fundamento en el régimen de
transición. Sin embargo, el ingreso base de liquidación les fue calculado de
acuerdo con las previsiones de la Ley 100 de 1993 (bien sea artículo 21 o
inciso 3º del artículo 36), lo que justificó que, de conformidad con la
jurisprudencia que predicaba la propia Corte Constitucional antes de la SU-230
de 2015, iniciaran las respectivas acciones administrativas y judiciales, pues
legítimamente estimaban que se les desconocía un derecho sustancial: cálculo
del IBL con el régimen anterior, que había sido reconocido jurisprudencialmente
tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado. || De este
modo a juicio de la Sala, el pronunciamiento de la Corte Constitucional produjo
la extinción de un derecho sustancial de carácter pensional (o al menos la
eliminación de una expectativa legítima) de las personas beneficiarias del
régimen de transición, que creían, con fundamento en la jurisprudencia, que el
ingreso base de liquidación de sus pensiones debía ser calculado en la forma
prevista en el régimen anterior. || Justamente por anterior, esto es, por
tratarse de un cambio de jurisprudencia respecto de derechos pensionales, la
Sala concluye que resultaría desproporcionada la aplicación inmediata del
precedente judicial establecido en la sentencia SU-230 de 2015. Como se
ilustró, muchas personas tenían la expectativa legítima de que les asistía el
derecho a que el ingreso base de liquidación se calculara con el régimen
anterior, pues venía siendo reconocido jurisprudencialmente, y, por ende,
acudieron a la jurisprudencia a reclamarlo. La desproporción se manifiesta en
que se estarían alterando relaciones jurídicas de contenido pensional, en
detrimento del trabajador, sin que las razones que motivaron el cambio jurisprudencial
se fundamenten en principios constitucionales de mayor valor. || La Sala estima
que, en aras de salvaguardar esas expectativas legítimas, resulta más razonable
aplicar el precedente de la sentencia SU-230 de 2015, solo en aquellos casos en
que la controversia judicial se formule (presentación de la demanda) con
posterioridad a la existencia del precedente (29 de abril de 2015), pues
únicamente a partir de ese momento podría exigírsele al administrado que
conozca la nueva postura jurisprudencial. Si después del 29 de abril de 2015,
el interesado opta por reclamar judicialmente ese derecho –IBL con régimen
anterior–, es admisible suponer que lo hace a sabiendas del nuevo precedente”
(folios 166, reverso, y 167).
[33] En este sentido, puede
consultarse la sentencia T-441 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) en
la que se establecieron los fundamentos de esta línea jurisprudencial, la cual
fue sintetizada recientemente en la sentencia T-317 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[34] Sentencia T-317 de 2013
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[35] Esta Corporación ha señalado
que el apoderamiento judicial en materia de la acción de tutela, tiene su
fundamento en los artículos 86 de la Carta Política y 10 del Decreto 2591 de
1991, que contemplan la posibilidad de procura de los derechos, de tal forma
que toda persona podrá adelantar el amparo “por sí misma o a través de
representante” (sentencia T-194 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo).
[36] El artículo 5° del
Decreto 2591 de 1991 dispone: “Procedencia de la acción de tutela. La acción de
tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que
haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el
artículo 2 de esta ley […]” (subrayado fuera del texto original).
[37] El artículo 11 de
la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 4 de la Ley 1285 de 2009,
establece: “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: I. Los
órganos que integran las distintas jurisdicciones: […]. b) De la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo: || 1. Consejo de Estado. || 2. Tribunales
Administrativos. || 3. Juzgados Administrativos […]”.
[38] Al respecto, ver las
sentencias T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-771 de 2003 y T-949 2003 (todas
ellas del M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño. Unánime) y T-018 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).  Entre muchas
otras, la posición fijada ha sido reiterada en las sentencias T-743 de 2008
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-310 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva) y T-451 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[39] M.P. Jaime Córdoba
Triviño.  Se trata de una exposición sintetizada de la sentencia C-590 de 2005.
[40] “En la
citada norma superior (artículo 86 C.P.) es evidente que el constituyente no
realizó distinciones entre los distintos ámbitos de la función pública, con el
fin de excluir a alguno o algunos de ellos de la procedencia de ese mecanismo
de protección de los derechos fundamentales. Precisamente por ello en la norma
superior indicada se habla de “cualquier” autoridad pública.  Siendo ello así,
la acción de tutela procede también contra los actos que son manifestación del
ámbito de poder inherente a la función jurisdiccional y, específicamente,
contra las decisiones judiciales, pues los jueces y tribunales, en su cotidiana
tarea de aplicación del derecho a supuestos particulares, bien pueden proferir
decisiones que se tornen constitucionalmente relevantes por desbordar el
estricto marco de aplicación de la ley y afectar derechos fundamentales”. Cfr.
sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[41] “La
procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales está legitimada
no sólo por la Carta Política sino también por el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y por la Convención Americana de Derechos
Humanos”. Ibídem.
[42] Sobre los conceptos de ratio
decidendi y obiter dicta, consultar la sentencia SU-047 de 1999
(M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[43] M.P.
José Gregorio Hernández Galindo (S.V. Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes
Muñoz y Alejandro Martínez Caballero). “Al proferir la Sentencia C-593-92, la
decisión de la Corte no fue excluir la tutela contra decisiones judiciales”.
Cfr. sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[44] Se reitera, se sigue la
exposición de la sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[45] Ver sentencia T-173 de
1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño).
[46] Sobre el agotamiento de
recursos o principio de residualidad y su relación con el principio de
subsidiariedad cuando se ejerce la acción de tutela para controvertir un fallo
judicial, ver la sentencia T-1049 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[47] Esta regla se desprende
de la función unificadora de la Corte Constitucional, ejercida a través de sus
Salas de Selección. Así, debe entenderse que si un proceso no fue seleccionado
por la Corte para su revisión, se encuentra acorde con los derechos
fundamentales.
[48] Es importante precisar
que esta línea jurisprudencial se conoció inicialmente bajo el concepto de “vía
de hecho”. Sin embargo, con el propósito de superar una percepción restringida
de esta figura que había permitido su asociación siempre con el capricho y la
arbitrariedad judicial, la Corporación sustituyó la expresión de vía de hecho
por la de “causales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones
judiciales” que responde mejor a su realidad constitucional. La sentencia C-590
de 2005 da cuenta de esta evolución, señalando que cuando se está ante la
acción de tutela contra providencias judiciales es más adecuado hablar de
“causales genéricas de procedibilidad de la acción”, que de vía de hecho.
[49] Al respecto, ver las
sentencias T-008 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-937 de 2001 (M.P.
Manuel José Cepeda), SU-159 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;  S.V.
Alfredo Beltrán Sierra), T-996 de 2003 (M.P.  Clara Inés Vargas Hernández),
T-196 de 2006 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-937 de 2001 (M.P. Manuel José
Cepeda).
[50] El defecto fáctico está
referido a la producción, validez o apreciación del material probatorio. En
razón al principio de independencia judicial, el campo de intervención del juez
de tutela por defecto fáctico es supremamente restringido.
[51] Ver al respecto, las
sentencias C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-079 de 1993 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-008 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[52] Ver, principalmente, las
sentencias SU-014 de 2001 (M.P. Martha Victoria Sáchica Hernández), T-1180 de
2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y SU-846 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra; S.V. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa; A.V. Álvaro
Tafur Galvis).
[53] La decisión sin
motivación se configura en una de las causales de procedibilidad de la acción
de tutela, en tanto la motivación es un deber de los funcionarios judiciales,
así como su fuente de legitimidad en un ordenamiento democrático. Ver la
sentencia T-114 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[54] Conforme a la sentencia
T-018 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), el desconocimiento del precedente
constitucional “[se presenta cuando] la Corte Constitucional establece el
alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance”. Ver las sentencias SU-640 de 1998 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y SU-168 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[55] Al respecto, ver las
sentencias T-1625 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez), SU-1184 de
2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y T-1031 de 2001 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett). Asimismo, cuando no se aplica la excepción de
inconstitucionalidad, a pesar de ser evidente y haber sido solicitada por
alguna de las partes en el proceso. Ver la sentencia T-522 de 2001 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[56] Ver sentencia T-701 de 2004
(M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).
[57] Ver la sentencia C-590
de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[58] Al respecto pueden
consultarse las sentencias T-231 de 2007 (M.P. Jaime Araujo Rentería) y T-933
de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[59] Entre otras, ver la
sentencia T-231 de 2007 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[60] Ver las sentencias C-590
de 2005 y T-018 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En el mismo sentido, la
sentencia T-701 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).
[61] Sentencia SU-195 de 2012 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio. S.P.V. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[62] Se sigue de cerca la
sentencia T-615 de 2016 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[63] Sentencia SU-053 de 2015 (M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado. A.V. María Victoria Calle Correa. A.V. Jorge Iván Palacio
Palacio. A.V. Luis Ernesto Vargas Silva).
[64] Sentencia T-794 de 2011 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio).
[65] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[66] Sentencias C-447 de 1997
(M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-836 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil.
A.V. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra), T-468 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-688 de 2003 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett), T-698 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), T-330
de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-292 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[67] Se sigue de cerca la
sentencia T-615 de 2016 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[68] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[69] Ver también las sentencias T-193
de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-1625 de 2000 (M.P. Martha Victoria
Sáchica Méndez), T-522 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-462 de
2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-292 de 2006 (M.P Manuel José Cepeda
Espinosa), T-436 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-161 de 2010 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio. A.V. Nilson Pinilla Pinilla) y SU-448 de 2011 (M.P.
Mauricio González Cuervo. A.V. Nilson Pinilla Pinilla).
[70]  Al respecto, ver la
sentencia C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[71] M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[72] M.P. Rodrigo Uprimny
Yepes.
[73] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[74] Se sigue de cerca la
sentencia T-615 de 2016 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[75] Sentencia T-369 de 2015 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Ver también las sentencias C-590 de 2005 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño), T-292 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y
T-230 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[76] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[77] Sentencia SU-640 de 1998
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[78] Sentencia T-270 de 2013 (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla. A.V. Alberto Rojas Ríos).
[79] Ibíd.
[80] Sentencia T-123 de 1995 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[81] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[82] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[83] En el tema de los efectos extendidos de las
sentencias de tutela, deben citarse, entre otras, las siguientes providencias:
SU-1023 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. A.V. Jaime Araujo Renteria), T-203
de 2002 (M.P. Manuel Jose Cepeda Espinosa), SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández) y T-726 de 2005 (M.P. Manuel Jose Cepeda Espinosa), entre
otras. En la sentencia T-203 de 2002, se sostuvo que en virtud del artículo 241
de la Carta, la Corte Constitucional ejerce cuatro tipos e control constitucional:
a) El control abstracto de normas contenidas en actos legislativos, leyes,
decretos con fuerza de ley, decretos legislativos, proyetos de ley y tratados
(artículo 21 numerales 1,4,5,7,8 y 10 C.P); b) el control por vía de revisión
de las sentencias de tutela y que comprende el control constitucional de
providencias judiciales; c) “el control por vía excepcional en el curso de un
proceso concreto mediante la aplicación preferente de la Constitución (artículo
4, CP)”, y d) el control de los mecanismos de participación ciudadana en sus
diversas manifestaciones (artículo 241, No 2 y 3, CP). Señaló la sentencia que
se cita, que “los efectos son erga omnes y pro - futuro cuando controla normas
en abstracto; son inter partes cuando decide sobre una tutela; son inter partes
cuando aplica de manera preferente la Constitución en el curso de un proceso
concreto; y son erga omnes cuando controla el ejercicio de los mecanismos de
participación ciudadana. Sin embargo, no siempre el efecto de las providencias
de la Corte han de ser los anteriormente señalados”. De hecho en el auto 071 de
2001 se dijo que cuando la Corte aplica la excepción de inconstitucionalidad y
fija los efectos de sus providencias estos pueden extenderse respecto de todos
los casos semejantes, es decir inter pares. Finalmente debe considerarse la
sentencia SU-1023 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. A.V. Jaime Araujo
Renteria), que estableció que en circunstancias muy especiales, con el fin de
no discriminar entre tutelantes y no tutelantes que han visto violados sus
derechos fundamentales, los efectos de la acción de tutela pueden extenderse
inter comunis es decir, extenderse a una comunidad determinada por unas
características específicas. En las sentencias SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández. S.P.V. Jaime Araujo Rentería) y T-493 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), igualmente, se estableció que los efectos de
la sentencia de unificación serían inter comunis para madres cabeza de familia
desvinculadas de Telecom.
[84]  Ver, además la sentencia T-1625 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez).
[85]
Sentencia SU-640 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[86] Sentencia SU-1219 de
2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[87] Sentencia T-270 de 2013 (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla. A.V. Alberto Rojas Ríos).
[88] Ver las sentencias T-468 de 2003 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil), T-292 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-049 de 2007
(M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-086 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), T-161 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. A.V. Nilson Pinilla
Pinilla), T-351 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), entre otras.
[89] Sentencias SU-230 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. S.V. María Victoria Calle Correa. S.V. Jorge Iván Palacio
Palacio. S.V. Luis Ernesto Vargas Silva. A.V. Gabriel Eduardo Martelo Mendoza); C-634 de 2011 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva); T-830 de 22 de octubre de 2012.
[90] Sentencia C-539 de 2011 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[91] Sentencia C-816 de 2011 (M.P.
Mauricio González Cuervo. A.V. María Victoria Calle Correa).
[92] Ver las sentencias SU-047
de 1999 (Ms.Ps. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero), C-836 de
2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-335 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto), T-260 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-175 de 1997
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-068 de 2000 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), T-252 de 2001 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y T-698 de 2004
(M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).
[93] Sentencia T-270 de 2013
(M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[94] Consejo de Estado, Sección Quinta,
Consejera Ponente Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia del 5 de febrero
de 2015. Proceso radicado 11001-03-15-000-2014-01312-01(AC).
[95] Sentencia T-014 de 2009
(M.P. Nilson Pinilla Pinilla). Así mismo, la jurisprudencia ha distinguido
entre precedente horizontal, que es aquel que debe observarse por el mismo juez
o corporación que lo generó o por otro(a) de igual categoría funcional, y precedente
vertical, que es el que proviene de un funcionario o corporación de superior grado
de conocimiento, particularmente de aquellas que en cada uno de los distintos
ámbitos de la jurisdicción se desempeñan como órganos de cierre.
[96] Sentencias T-619 de 2009 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio), T-656 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
T-762 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa) y T-217 de 2013 (M.P. Alexei
Julio Estrada. A.V. Luis Ernesto Vargas), entre otras.
[97] Al respecto, ver la
sentencia T-288 de
2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[98] Se siguen de cerca las
sentencias C-258 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. S.P.V. Mauricio
González Cuervo. S.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-492 de 2013 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez. S.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. A.V. Jorge Iván
Palacio Palacio), T-078 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo. A.V. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), SU-230 de 2015 (Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. S.V.
María Victoria Calle Correa. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio. S.V. Luis Ernesto
Vargas Silva. A.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y T-615 de 2016 (M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio).
[99] Una ilustración acerca
de los modelos y regímenes pensionales existentes antes de la expedición de la
Ley 100 de 1993, puede ser consultada en la sentencia SU-427 de 2017 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[100] Sentencia C-789 de 2002
(M.P. Rodrigo Escobar Gil). En este punto es necesario recordar que la Corte ha
entendido que la potestad configurativa del legislador prevalece, por lo que no
está obligado a mantener en el tiempo las expectativas de todas las personas
según las leyes en un momento determinado. No obstante, cualquier tránsito
legislativo debe atender los parámetros de equidad y justicia, así como los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
[101] Ver, entre otras, las sentencias
T-251 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y T-997 de 2007 (M.P. Jaime Araujo
Rentería).
[102] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[103] Sentencia T-215 de 2011
(M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[104] M.P. Alejandro Linares
Cantillo.
[105] M.P. Mauricio González
Cuervo (A.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[106] La edad
para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de
semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al
momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años
de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o
quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el
régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las
demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la
pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente
Ley. Cita original.
[107]
<Aparte tachado INEXEQUIBLE> El ingreso base para liquidar la pensión de
vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de
diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el
tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si
este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice
de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin
embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos
(2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar
la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para
los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores
públicos. (C-168/95). Cita original.
[108] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub (S.P.V. Mauricio González Cuervo. S.V. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo).
[109] Sentencia C-258 de 2013
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. S.P.V. Mauricio González Cuervo. S.V.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[110] Cfr. Sentencia T-078 de
2014 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[111] M.P. Mauricio González Cuervo (S.V.
Luis Ernesto Vargas Silva).
[112] Posición
reiterada, entre muchas otras, en sentencias proferidas por la Sección Segunda
del Consejo de Estado del 21 de septiembre de 2000, radicado 470-99 Subsección
"A"; del 21 de junio de 2007, radicado 0950 de 2006, y del 4 de agosto de
2010, radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09).
Consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[113] Consejo de Estado, Sección
Segunda, Subsección “B”, sentencia del 9 de febrero de 2015, consejero ponente
Alfonso Vargas Rincón. Radicado 520012333000201300003 01 (0011-2014).
[114] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub (S.V. María Victoria Calle Correa. S.V. Jorge Iván Palacio
Palacio. S.V. Luis Ernesto Vargas Silva. A.V. Gabriel Eduardo Martelo Mendoza).
[115] Según la cual, “se vulneran los
derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen especial
en el que se encuentra amparado el beneficiario del régimen de transición, y en
los eventos en que se desconoce que el monto y la base de liquidación de la
pensión forman una unidad inescindible, y por tanto, debe aplicarse la
totalidad de lo establecido en el régimen especial y no lo consagrado en el
inciso 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993”. Sentencia SU-230 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. S.V. María Victoria Calle Correa. S.V. Jorge Iván Palacio
Palacio. S.V. Luis Ernesto Vargas Silva. A.V. Gabriel Eduardo Martelo Mendoza).
[116] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub (S.P.V. Mauricio González Cuervo. S.V. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo).
[117] Sentencia SU-230 de 2015
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. S.V. María Victoria Calle Correa. S.V.
Jorge Iván Palacio Palacio. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio. S.V. Luis Ernesto
Vargas Silva. A.V. Gabriel Eduardo Martelo Mendoza).
[118] M.P. Mauricio González Cuervo (S.V.
Luis Ernesto Vargas Silva).
[119] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub (S.P.V. Mauricio González Cuervo. S.V. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo).
[120] M.P. Mauricio González Cuervo (S.V.
Luis Ernesto Vargas Silva).
[121] Sentencia SU-230 de 2015
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. S.V. María Victoria Calle Correa. S.V.
Jorge Iván Palacio Palacio. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio. S.V. Luis Ernesto
Vargas Silva. A.V. Gabriel Eduardo Martelo Mendoza).
[122] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub (S.P.V. Mauricio González Cuervo. S.V. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo).
[123] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. S.V. María Victoria Calle Correa. S.V. Jorge Iván Palacio
Palacio. S.V. Luis Ernesto Vargas Silva. A.V. Gabriel Eduardo Martelo Mendoza.
[124] Sentencia SU-230 de 2015
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. S.V. María Victoria Calle Correa. S.V.
Jorge Iván Palacio Palacio. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio. S.V. Luis Ernesto
Vargas Silva. A.V. Gabriel Eduardo Martelo Mendoza). Consideración No. 3.2.2.2.
[125] T-1092 de 2007 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto) y T-656 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
Cita original.
[126] Auto 022 de 2013 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva). Cita original.
[127] El artículo 34 del Decreto 2591 de 1991
dispone: “Los cambios jurisprudenciales deberán ser decididos por la Sala Plena
de la Corte”. Cita original.
[128] Proceso radicado
11001333502620130043700.
[129] M.P. Carmen Alicia
Rengifo Sanguino.
[130] El fallo obra a folios
48 al 53.
[131] “Por la cual se reforman
algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100
de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados
y especiales”.
[132] Consultado el proceso en
la página web de la Rama Judicial www.ramajudicial.gov.co, en el Juzgado
Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá, bajo el radicado No.
11001333502620130043700, se observó que dentro de las actuaciones realizadas
por la UGPP no aparece la interposición del recurso de revisión en contra del
fallo que adquirió ejecutoria, además el apoderado judicial de dicha entidad no
hizo referencia a que se hubiera hecho uso de dicho mecanismo de defensa
judicial (folio 20 del expediente de revisión).
[133] El texto original era el siguiente: “Artículo  20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a
cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias
judiciales que  en cualquier tiempo hayan decretado o decreten
reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública
la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier
naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de
Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por
conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del
Procurador General de la Nación. || La revisión también procede cuando el
reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o
extrajudicial. || La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para
el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá
solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas
para este en el mismo código y además: || a) Cuando el reconocimiento se haya
obtenido con violación al debido proceso, y || b) Cuando la cuantía del derecho
reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención
colectiva que le eran legalmente aplicables” (negrillas fuera de texto).
[134] M.P. Jaime Araujo
Rentería. A.V.
Jaime Córdoba Triviño.
[135] “Por la cual se reforma
el Código Procesal del Trabajo”.
[136] Sentencia C-835 de 2003
(M.P. Jaime Araujo Rentería. A.V.
Jaime Córdoba Triviño).
[137] El artículo 187 del
Decreto 01 de 1984, “por el cual se reforma el Código Contencioso
Administrativo”, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998,
establecía: “El recurso deberá interponerse dentro de los dos (2) años
siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia”.
[138] El artículo 32 de la Ley
712 de 2001 dispone: “El recurso podrá interponerse dentro de
los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia penal sin que
pueda excederse de cinco (5) años contados a partir de la sentencia laboral o
de la conciliación, según el caso”.
[139] “Por la cual se expide
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[140] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. S.P.V. Mauricio González Cuervo. S.V. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[141] Sentencia C-258 de 2013
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. S.P.V. Mauricio González Cuervo. S.V.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En dicha providencia se señaló que “este
procedimiento fue diseñado para otras causales y fue adoptado antes de 2005.
Por lo tanto, no constituye el desarrollo del mandato contenido en el Acto
Legislativo. Sin embargo, en ausencia de un vehículo legal específico, para
esta hipótesis se dará aplicación a los artículos 19 y 20 de dicha ley. El
primero, para las pensiones reconocidas exclusivamente por vía administrativa.
El segundo, para las pensiones reconocidas en cumplimiento de una sentencia
judicial sobre el alcance del derecho a la pensión, el derecho a la igualdad u
otro derecho atinente al alcance del derecho pensional del interesado, no
simplemente sobre el derecho de petición”.
[142] Sentencia SU-427 de 2016
(M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez). En esa oportunidad correspondió a la Sala Plena estudiar una
acción de tutela interpuesta por la UGPP en donde cuestionaba los fallos
proferidos por unos despachos judiciales del distrito judicial de Medellín, en
el marco de un proceso laboral iniciado por una ciudadana contra Cajanal. En
concreto, la entidad demandante consideraba que dichas autoridades judiciales
habían incurrido en un defecto sustantivo por la indebida interpretación de las
normas aplicadas para determinar el ingreso base de liquidación utilizado para
resolver la demanda de reajuste pensional impetrada por la referida ciudadana. En el curso del trámite,
la Corporación
encontró que “las autoridades judiciales demandadas elevaron el monto de la
pensión reconocida a la ciudadana de $3.935.780 pesos m/cte. a $14.140.249
pesos m/cte. con fundamento en una vinculación precaria en encargo que tuvo la
mencionada ciudadana como fiscal delegada ante un tribunal superior de distrito
judicial por 1 mes y 6 días, período en el cual se incrementó considerablemente
su asignación salarial y recibió una bonificación por gestión judicial, que a
la postre también fue tenida cuenta para efectuar la liquidación de la mesada
prestacional”.
[143] Sentencia SU-427 de 2016
(M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[144] “Por la cual se expide
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
El inciso final del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “En los casos
previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá
presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la
providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del
mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional
o conciliatorio”.
[145] M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[146] Sentencia SU-427 de 2016 (M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[147] M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.