T-894-14
Sentencia
T-894/14
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Contenido y alcance
IGUALDAD MATERIAL-Desarrollo mediante
acciones afirmativas
La jurisprudencia constitucional
consideró apropiado distinguir dos tipos de acciones afirmativas adoptadas por
el Estado. En primer lugar, las que encuentran fundamento en los incisos
finales del artículo 13 Superior, en el cual se señala (i) el deber adoptar las
medidas necesarias en favor de los grupos discriminados o marginados para que
la igualdad sea real y efectiva; y (ii) la protección de aquellos sujetos que
por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta. En esta oportunidad el Constituyente no indicó de manera
específica quiénes serían los destinatarios de estas medidas favorables, sino
que señaló criterios materiales para justificarlas, como la marginación  o
la condición de debilidad manifiesta. En segundo lugar, se encuentran las
medidas favorables soportadas en varias normas constitucionales que protegen de
manera concreta a ciertos sujetos, como el caso de las personas de la tercera
edad, los discapacitados, los adolescentes y las mujeres. En estos casos, el
constituyente indica de manera expresa cual es el grupo de sujetos que puede
ser beneficiado por una acción afirmativa y, en ocasiones, en qué consiste
dicha acción, cuál es su finalidad o cuáles son las condiciones en que estas
son constitucionalmente justificadas.
PROGRAMA DE PROTECCION
SOCIAL AL ADULTO MAYOR-Aspectos normativos del programa gubernamental “Colombia
Mayor”
El Programa de Protección Social al Adulto Mayor, hoy Colombia
Mayor, tiene como bases normativas el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y el
Decreto 3771 de 2007. El programa Colombia Mayor constituye una forma de lograr
que los adultos mayores que se encuentran en circunstancias de extrema pobreza,
puedan acceder a ciertos beneficios que les permita llevar una vida digna
durante esa etapa de vulnerabilidad como lo es la tercera edad. Su acceso
depende del cumplimiento de ciertos requisitos y de la disponibilidad
presupuestal, por lo que su implementación no es inmediata sino progresiva.
Además, existen criterios de priorización para que esta distribución a largo
plazo de los beneficios sea lo más equitativa posible, buscando así cubrir la
totalidad de las personas a las que va dirigida.
DERECHO A LA IGUALDAD EN
PROGRAMA DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR-Improcedencia por cuanto se encontró
que no existía un trato discriminatorio respecto de las comunidades
afrodescendientes
Referencia: expediente T-4.463.027
Acción de tutela instaurada por
Julio López Granados y otros, contra el Ministerio de Trabajo
Derecho fundamental invocado: igualdad
Tema: Contenido y alcance del
principio de igualdad como fundamento para el acceso a un programa gubernamental
dirigido a los adultos mayores en Colombia
Problema jurídico:
¿Vulnera el Ministerio de
Trabajo los derechos fundamentales a la igualdad y al mínimo vital de los
accionantes, al no reconocer a los adultos mayores pertenecientes a las
comunidades afrodescendientes, un subsidio que sí fue otorgado a estas mismas
personas pero en los resguardos indígenas?
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veinticuatro (24)
de noviembre de dos mil catorce (2014)
La
Sala Séptima de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub -quien la preside– Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas
Silva, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86
y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por la
Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura que confirmó la
sentencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Santa Marta, dentro de la acción de tutela incoada por Julio López
Granados y otros contra el Ministerio de Trabajo.
1. ANTECEDENTES
El 2 de abril de 2014, los ciudadanos Julio López
Granados, Edilsa Moreno de Mejía, Alfonso Santander Pertuz, Juan Barón Marimón,
Elsa Barros Sepúlveda, Arturo Salgado Atencio, Andrés Lindado Aragón, Bercelino
Charris Charris, Félix Barrios Cervantes y Moisés Altahona de la Hoz,
quienes afirman ser los representantes legales de los Consejos Comunitarios de
Comunidades Negras y Afrodescendientes a los que pertenecen, interpusieron acción
de tutela contra el Ministerio de Trabajo por considerar que esta
entidad vulneró su derecho fundamental a la igualdad con la expedición de la
Resolución 1471 del 10 de mayo de 2013.
1.1.
HECHOS
1.1.1. El Ministerio de Trabajo expidió la
Resolución 1471 del 10 de mayo de 2013, mediante la cual estableció la
cobertura y efectuó una “convocatoria para la asignación de cupos en la
modalidad de subsidio económico directo a adultos mayores residentes en
resguardos indígenas legalmente constituidos, a través de la Subcuenta de
Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional”.
Allí se indican las pautas
para que los adultos mayores en situación de extrema pobreza y pertenecientes a
los resguardos indígenas que lleven por lo menos un año de constituidos, puedan
acceder a los beneficios del Programa de Protección Social al Adulto Mayor, hoy
Colombia Mayor.
1.1.2. Los accionantes manifiestan que dicho acto
administrativo “viola del derecho a la igualdad de nuestros consejos
comunitarios a su población anciana afrodescendiente, ya que no tienen un
subsidio como grupo étnico, y están violando sus derechos”.
1.1.3. Indican que mediante petición “solicitamos
el 20 de febrero de 2014, vía fax que se nos otorgara los mismos subsidios y
hasta la fecha no hemos recibido respuesta”.
1.1.4. En razón a lo anterior, además de la
protección de su derecho fundamental a la igualdad, pretenden que el juez de
tutela ordene al Ministerio de Trabajo que les otorgue igual número de cupos de
subsidios a los ancianos afrodescendientes pertenecientes a su comunidad,
previa consulta.
1.2    PRUEBAS DOCUMENTALES
Obran en el expediente las siguientes pruebas
documentales:
1.2.1. Copia de la Resolución 1471 del 10 de mayo
de 2013, proferida por el Ministerio de Trabajo.
1.3.   ACTUACIONES PROCESALES
La Sala
Jurisdiccional del Consejo Seccional de la Judicatura avocó el conocimiento de
la acción de tutela y mediante auto calendado el 3 de abril de 2014, ordenó
correr traslado de la misma al Ministerio de Trabajo, para que en el término de
tres días siguientes al recibo de la comunicación ejerciera su derecho de
defensa. En respuesta, recibió el siguiente escrito:
1.3.1. Ministerio de
Trabajo
El Ministerio de Trabajo respondió
a la tutela señalando, en primer lugar, que carecía de legitimación en la causa
por pasiva pues no halló en sus registros ningún derecho de petición enviado
por los accionantes.
En segundo lugar, frente al subsidio
destinado a los adultos mayores, explicó el procedimiento que se surte para
efectos de que este sea otorgado, de acuerdo a criterios de priorización y en
coordinación con las entidades territoriales en donde se encuentran los
potenciales beneficiarios.
Partiendo de lo anterior, sostuvo que si
bien es cierto la Resolución 1471 de 2013 le otorgó 4000 cupos a los adultos
mayores que pertenecen a las comunidades indígenas, ello “no se debe a un
acto que pretenda una discriminación hacia los demás grupos que componen la
multidiversidad étnica en el territorio nacional, sino por el contrario se debe
a la dificultad para identificar a los adultos mayores que podrían ser
destinatarios del Programa Colombia Mayor, pero que habitan en los resguardos
indígenas, es decir donde no se aplica la encuesta del SISBEN”.
En este mismo sentido explicó lo siguiente:
“De tal forma, debe tenerse en cuenta que
en los resguardos indígenas no se aplica la encuesta del SISBEN, por lo que se
hace necesario un estudio pormenorizado de los adultos mayores que pertenecen a
los territorios de resguardo, es decir, si se observa la base de datos del
SISBEN ninguno de aquellos podría pertenecer al Programa Colombia Mayor, pues
no hacen parte de la encuesta.
Es por ello, que en el contenido del acto
administrativo mencionado se asignan cupos, previa una convocatoria de los
resguardos, para determinar cuántos posibles potenciales beneficiarios existen,
y conforme a la disponibilidad presupuestal, asignar cierta cantidad de cupos,
para que una vez aplicados los criterios de priorización, pueda determinarse el
nivel de vulnerabilidad de los adultos mayores indígenas y así, otorgarles el
subsidio.
En conclusión, los cupos que le fueron
asignados en la Resolución No. 1471 de 2013, se hizo con el fin de equilibrar
las posibilidades de los adultos mayores indígenas, con el resto de la
población, objeto del subsidio”.
Concluyó su escrito manifestando que en ese
sentido no podría existir vulneración alguna del derecho a la igualdad porque a
los adultos mayores  de las comunidades afrodescendientes sí se les aplica la
encuesta SISBEN, razón por la cual participan en igualdad de condiciones para
el ingreso al programa que el resto de la población adulta mayor en condiciones
de vulnerabilidad del territorio nacional.
2. DECISIONES JUDICIALES
2.1.   SENTENCIA
DE PRIMERA INSTANCIA – CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA DEL MAGDALENA, SALA
JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA
En sentencia del 23 de abril de 2014, la
Sala Jurisdiccional del Consejo Seccional de la Judicatura del Magdalena negó
la acción de tutela impetrada por los accionantes.
Debido a que no consta la petición radicada
por los accionantes ante la entidad demandada, así como tampoco una respuesta
por parte de esta, consideró imposible determinar la existencia o no de
violación a los derechos fundamentales invocados por ellos.
2.2.   IMPUGNACIÓN
El accionante impugnó la decisión pero no
esgrimió los argumentos en que se sustentaba la misma.
2.3    SENTENCIA DE
SEGUNDA INSTANCIA – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, SALA JURISDICCIONAL
DISCIPLINARIA
En sentencia del 28 de mayo
de 2014, el Alto Tribunal disciplinario confirmó la decisión del a quo.
Reiteró que no existía constancia de que los accionantes hubieran elevado
solicitud alguna ante el Ministerio de Trabajo planteando la necesidad de que
también se les asignaran subsidios a los adultos mayores de las comunidades
afrodescendientes. De igual modo, adujo que no se cumplía el requisito de
subsidiariedad, dado que no habían agotado ninguna instancia previa a la tutela
en aras de lograr el mismo objetivo.
2.4.   PRUEBAS DECRETADAS POR LA SALA DE
REVISIÓN
Mediante auto
calendado el 23 de octubre de 2014, el suscrito Magistrado Sustanciador ordenó
al Ministerio de Trabajo que informara acerca de qué otras minorías étnicas se
ven beneficiadas de manera directa con el Programa Colombia Mayor y si este
cuenta con algún componente dirigido a las personas de la tercera edad
pertenecientes a las comunidades afrodescendientes. Así mismo, dispuso la
invitación de varias universidades y centros de investigación académica para
que manifestaran el respectivo concepto frente al tema que se aborda en esta
acción de tutela. No obstante lo anterior, no se recibió ninguna respuesta.
3. CONSIDERACIONES
3.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional,
con base en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de
la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en
el proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la
selección realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la
forma establecida por el reglamento de la Corporación.
3.2.   PROBLEMA JURÍDICO
Corresponde a la Sala examinar si el
Ministerio de Trabajo está vulnerando el derecho fundamental a la igualdad de
las comunidades afrodescendientes accionantes, al no beneficiarlos como grupo
diferenciado de los subsidios dirigidos a los adultos mayores, teniendo en
cuenta que con la Resolución  No. 1471 del 10 de mayo de 2013, dispuso la
entrega de esta ayuda a los adultos mayores residentes en los resguardos
indígenas legalmente constituidos.
Para resolver esta controversia, la Sala
Séptima, en primer lugar, reiterará la jurisprudencia de esta
Corporación frente al contenido y alcance del principio de igualdad; en segundo
término, se referirá a los aspectos normativos del Programa Colombia Mayor y,
por último, resolverá el caso concreto.
3.4.   CONTENIDO Y
ALCANCE DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD
El principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Constitución Política señala que “todas las personas nacen
libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica”. De igual modo radica en
cabeza del Estado la promoción de las condiciones para que esta igualdad sea
real y efectiva, tomando medidas en favor de grupos discriminados y marginados.
También le impone el deber de proteger especialmente a aquellas personas que
por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta.
A partir de este postulado, la
jurisprudencia constitucional, desde sus inicios, ha reconocido la complejidad
que rodea la noción jurídica de igualdad. Así, partiendo de la fórmula clásica
aristotélica según la cual “hay que tratar igual a lo igual y desigual a lo
desigual”[1],
ha destacado lo siguiente:
“El actual principio de igualdad ha
retomado la vieja idea aristotélica de justicia, según la cual los casos
iguales deben ser tratados de la misma manera. Así, salvo que argumentos
razonables exijan otro tipo de solución, la regulación diferenciada de supuestos
iguales es tan violatoria del principio de igualdad como la regulación igualada
de supuestos diferentes[2].
Ese principio de igualdad es objetivo y no
formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre
los desiguales. Se supera así el concepto de desigualdad ante la ley a partir
de la generalidad abstracta, por el concepto de generalidad concreta, que
concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de
supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos
distintos. Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está
razonablemente justificado. Se supera también, con la igualdad material, el
igualitarismo o simple igualdad matemática[3]”.
De igual modo, ha definido el contenido del
derecho a la igualdad como uno de los principales objetivos a desarrollar por
parte del Estado. El primero consiste en la igualdad formal ante la ley,
que asegura a todas las personas la misma protección y trato ante las
autoridades; en segundo lugar, la prohibición de discriminación, que propende
por evitar que se mantenga, agrave o perpetúe la exclusión de grupos
tradicionalmente discriminados en la sociedad por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, opinión política o filosófica y; en tercer lugar la
igualdad de oportunidades o igualdad material, cuya finalidad es superar
las desigualdades que afrontan las personas que se encuentran en situación de
vulnerabilidad, o que soportan ciertos grupos que son tradicionalmente
discriminados o marginados[4].
En relación con lo anterior, cabe destacar
que el mandato de igualdad material supone del desarrollo de acciones
afirmativas, expresión entendida como “las políticas o medidas dirigidas a
favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o
reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan,
bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un
grupo que ha sido discriminado, tenga mayor representación”[5].
Sobre el particular, la Sala procede a realizar una breve caracterización de
este concepto.
3.4.1.          Acciones
afirmativas como medio para lograr la igualdad material
En la sentencia C-293 de 2010[6], la
Corte hizo referencia al origen de esta figura manifestando que es “un
concepto acuñado por el sistema jurídico de los Estados Unidos durante la
segunda mitad del siglo pasado con el propósito de promover medidas encaminadas
a superar la discriminación y los prejuicios que, más de cien años después de
la abolición de la esclavitud, existían aún en contra de la población negra, y
comprende medidas de carácter legislativo, ejecutivo, e incluso decisiones
judiciales. Poco tiempo después este concepto fue acogido en Europa, en donde
tuvo gran desarrollo, especialmente frente a la situación de las mujeres, y su
entonces incipiente incursión en varios espacios hasta poco antes reservados a
los hombres, entre ellos el ámbito profesional  y laboral y el de la
participación política”.
La misma sentencia reiteró la definición de
acciones afirmativas como “todas aquellas medidas, políticas o decisiones
públicas a través de las cuales se establece un trato ventajoso, y en cuanto
tal formalmente desigual, que favorece a determinadas personas o grupos humanos
tradicionalmente marginados o discriminados, con el único propósito de avanzar
hacia la igualdad sustancial de todo el conglomerado social”[7].
La jurisprudencia constitucional también ha
precisado que el concepto de acción afirmativa constituye un género dentro del
cual se desprenden o desarrollan tres especies:
“En las Sentencias C-371 de 2000, C-964
de 2003 y C-293 de 2010 la Corte precisó que el concepto de acción
afirmativa es un género a partir del cual se desarrollas tres especies: (i) las
acciones de concientización, encaminadas a la sensibilización con respecto a
una problemática, como lo son las campañas publicitarias; (ii) las acciones de
promoción y facilitación, como lo son, verbi gratia, el apoyo económico a los
pequeños productores, las becas y ayudas financieras para estudiantes de
escasos recursos y los subsidios en los servicios públicos; y (iii) las acciones
de discriminación inversa o positiva, que se distinguen por tomar como ejes ‘categorías
sospechosas’ como lo son el sexo o la raza y se producen ante una situación de
especial escasez de bienes deseados, como ocurre con respecto a los puestos de
trabajo o cupos universitarios, lo que implica que el beneficio que se brinda a
ciertas personas, tiene como contrapartida el perjuicio de otras”[8].
Con fundamento en este concepto, la
jurisprudencia constitucional[9]
consideró apropiado distinguir dos tipos de acciones afirmativas adoptadas por
el Estado. En primer lugar, las que encuentran fundamento en los incisos
finales del artículo 13 Superior, en el cual se señala (i) el deber adoptar las
medidas necesarias en favor de los grupos discriminados o marginados para que
la igualdad sea real y efectiva; y (ii) la protección de aquellos sujetos que
por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta. En esta oportunidad el Constituyente no indicó de manera
específica quiénes serían los destinatarios de estas medidas favorables, sino
que señaló criterios materiales para justificarlas, como la marginación  o la
condición de debilidad manifiesta.
En segundo lugar, se encuentran las medidas
favorables soportadas en varias normas constitucionales que protegen de manera
concreta a ciertos sujetos, como el caso de las personas de la tercera edad
(artículo 46 C.P.), los discapacitados (art. 47 C.P.), los adolescentes (art.
45 C.P.) y las mujeres (art. 43 C.P.). En estos casos, “el constituyente
indica de manera expresa cual es el grupo de sujetos que puede ser beneficiado
por una acción afirmativa y, en ocasiones, en qué consiste dicha acción, cuál
es su finalidad o cuáles son las condiciones en que estas son
constitucionalmente justificadas”[10].
Siguiendo lo anterior, esta Corporación, en
reiteradas ocasiones, ha protegido a sujetos que la Constitución Política ubica
como beneficiarios de acciones afirmativas, como el caso de la sentencia T-1139
de 2005[11],
en la que enfatizó sobre las acciones afirmativas para las personas del grupo
poblacional de la tercera edad; como también a “grupos discriminados o
marginados” como por ejemplo los indigentes en el problema jurídico resuelto en
la sentencia T-054 de 2011[12].
En conclusión,
lo que la doctrina ha denominado ‘acciones
afirmativas’ es un producto
del Estado Social de Derecho y de la transición de la igualdad formal a la
igualdad material, componente esencial de aquél y que está expresamente
plasmada en la mayoría de textos del constitucionalismo moderno como sucede en
el caso colombiano. De hecho, las acciones afirmativas son permitidas de manera
expresa en la Constitución Política para que el legislador pueda adoptar
medidas en beneficio de ciertos grupos, sin que las mismas deban extenderse a
otras personas, sin dar lugar a una violación del artículo 13 Superior. Tales
medidas se concretan en la facultad del legislador para emplear criterios de
discriminación, aunque algunas categorías como la raza y el sexo son, en
principio,  sospechosas.  Lo anterior, con el propósito de mermar el
efecto negativo de las prácticas sociales que han colocado a esos grupos en
posiciones desfavorables.
3.7.   ASPECTOS NORMATIVOS DEL PROGRAMA   GUBERNAMENTAL
“COLOMBIA MAYOR”
El Programa de Protección Social al Adulto
Mayor, hoy Colombia Mayor, tiene como bases normativas el artículo 25 de la Ley
100 de 1993 y el Decreto 3771 de 2007.
De acuerdo con la normatividad en
referencia y según los descrito con suficiencia por el apoderado del Ministerio
accionado, el Programa Colombia Mayor, es auspiciado por el Gobierno Nacional
para la población en situación de vulnerabilidad y se financia con recursos del
Fondo de Solidaridad Pensional, la cual es una cuenta especial de la Nación,
sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo, cuyos recursos  son
administrados en fiducia pública, a través del Consorcio Colombia Mayor.
El mencionado subsidio económico es
entregado a la población de la tercera edad que cumpla con los requisitos
establecidos en el Decreto 3771 de 2007, específicamente su artículo 30, el
cual señala:
“Artículo 30. Requisitos para ser
beneficiario de los subsidios de la Subcuenta de Subsistencia. Modificado por
el art. 1 Decreto Nacional 4943 de 2009. Los requisitos para ser beneficiarios
de los subsidios de la Subcuenta de Subsistencia son:
1. Ser colombiano.
2. Tener como mínimo, tres años menos de la
edad que rija para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los afiliados
al Sistema General de Pensiones.
3. Estar clasificado en los niveles 1 ó 2
del Sisbén y carecer de rentas o ingresos suficientes para subsistir. Se trata
de personas que se encuentran en una de estas condiciones: Viven solas y su
ingreso mensual no supera medio salario mínimo legal mensual vigente; o viven
en la calle y de la caridad pública; o viven con la familia y el ingreso
familiar es inferior o igual al salario mínimo legal mensual vigente; o residen
en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor; o asisten como usuario a un Centro
Diurno.
4. Haber residido durante los últimos diez
(10) años en el territorio colombiano
PARÁGRAFO 1º. Los adultos mayores de
escasos recursos que encuentren en protección de Centros de Bienestar del
Adulto Mayor y aquellos que viven en la calle de la caridad pública; así como a
los indígenas de escasos recursos que residen en resguardos, a quienes por
dichas circunstancias no se les aplica la encuesta Sisbén, podrán ser
identificados mediante un listado censal elaborado.
PARÁGRAFO 2º. La entidad territorial o el
resguardo, seleccionarán los beneficiarios previa verificación del cumplimiento
de los requisitos. Con el fin de garantizar un mayor acceso, el Ministerio de
la Protección Social seleccionará los beneficiarios que residan en los Centros
de Bienestar del Adulto Mayor, previa convocatoria y verificación de requisitos”.
En seguida, el artículo 31 ibídem relaciona
las dos modalidades de beneficios que serán otorgadas una vez se cumplan los
anteriores requisitos: (i) el subsidio económico directo, que se otorga en
dinero y (ii) el subsidio económico indirecto que se concede mediante Servicios
Sociales Básicos y se entrega a través de los Centros de Bienestar del Adulto
Mayor, Centros Diurnos, resguardos indígenas o a través del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar.
Al respecto, cabe resaltar que la misma
norma hace referencia a que la asignación de los cupos, el valor del subsidio
económico y los demás componentes “serán definidos por el Ministerio de
Trabajo de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y de conformidad con las
metas de cobertura señaladas por el Consejo Nacional de Política Económica y
Social (Conpes)”.
Finalmente, y tras describir los
componentes y formas de pago de cada una de las modalidades en que es otorgado
el beneficio, el artículo 37 de la norma consagra la forma en que este se
pierde, ya sea por “1. Muerte del beneficiario. // 2. Comprobación de
falsedad en la información suministrada o intento de conservar fraudulentamente
el subsidio. // 3. Percibir una pensión. // 4. Percibir una renta entendida
como utilidad o beneficio que se obtiene de alguna actividad o bien en cuantía superior
a la establecida en el numeral 3 del artículo 30 del Decreto número 3771 de
2007, modificado por el Decreto número 4943 de 2009. // 5. Percibir otro
subsidio de la vejez en dinero, que sumado con el del Programa de Protección
Social al Adulto Mayor sea superior a ½ smmlv otorgado por alguna entidad
pública. // 6. Mendicidad comprobada como actividad productiva. // 7. Comprobación
de realización de actividades ilícitas, mientras subsista la condena. // 8.
Traslado a otro municipio o distrito. // 9. No cobro consecutivo de subsidios
programados en dos giros. // 10. Retiro voluntario”.
En síntesis, el programa Colombia Mayor constituye
una forma de lograr que los adultos mayores que se encuentran en circunstancias
de extrema pobreza, puedan acceder a ciertos beneficios que les permita llevar
una vida digna durante esa etapa de vulnerabilidad como lo es la tercera edad.
Su acceso depende del cumplimiento de ciertos requisitos y de la disponibilidad
presupuestal, por lo que su implementación no es inmediata sino progresiva.
Además, existen criterios de priorización para que esta distribución a largo
plazo de los beneficios sea lo más equitativa posible, buscando así cubrir la
totalidad de las personas a las que va dirigida.
4. CASO CONCRETO
4.1    BREVE RESUMEN DE LOS HECHOS
Los representantes legales de los Consejos
Comunitarios de Comunidades Negras y Afrodescendientes de Tucurinca,
Guacamayal, Sutogende Ase Ngande de Guacamayal, Sevilla, 16 de julio de
Sevilla, municipio de Zona Bananera, El Reten (Magdalena), Concepción Escobar,
Fundación, Algaborro, San Ángel y Plato, interpusieron acción de tutela contra
el Ministerio de Trabajo por la presunta vulneración de su derecho fundamental
a la igualdad, debido a que la entidad expidió la Resolución 1471 del 10 de
mayo de 2013, mediante la cual crearon 4000 cupos de acceso al programa
gubernamental Colombia Mayor, dirigido especialmente a los “adultos mayores
residentes en resguardos indígenas legalmente constituidos”. A juicio de
los accionantes, ello constituye un trato desigual argumentando que la
jurisprudencia constitucional ha afirmado en diferentes oportunidades que los
grupos afrodescendientes tienen los mismos derechos de los indígenas, no
obstante, no hacen referencia a sentencia alguna.
En primera instancia, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Magdalena consideró
que los elementos probatorios aportados por los accionantes no conducían a
determinar que estaban ante la inminencia de un perjuicio irremediable, razón
por la cual negó el amparo.
En segunda instancia, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura confirmó la
decisión del a quo, al no encontrar constancia sobre la solicitud formal
hecha por los accionantes para que se les hiciera extensivo dicho beneficio,
por lo que no podía concluirse de manera preliminar que la entidad demandada
hubiera vulnerado su derecho fundamental a la igualdad. De otro lado,
considerando que la acción de tutela procede de manera excepcional cuando se
encuentra demostrada la inminencia de un perjuicio irremediable, no halló que
este fuera el caso, dado que no estaba demostrada tal situación.
En razón a lo anterior, debe la Sala
analizar, primero, si en la presente oportunidad la acción de tutela es el
mecanismo adecuado para obtener el reconocimiento de dichos subsidios.
4.2.   EXAMEN DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA
Para los jueces de instancia, un requisito
que no logra ser superado por los accionantes para que la acción de tutela
pueda entrar a analizarse de fondo es el de subsidiariedad, teniendo en cuenta
que no está demostrado  siquiera sumariamente que hayan hecho uso del derecho
de petición para solicitar que se les reconozca en términos de igualdad, el
mismo beneficio que fue otorgado a los adultos mayores pertenecientes a los
resguardos indígenas.
En cuanto a ello, la Sala observa que a
folio 7 del cuaderno principal, dentro de los anexos al escrito de tutela
presentado por los accionantes, se halla el reporte de transmisión de un documento
de dos páginas enviado vía fax el 20 de febrero de 2014; en seguida, en el
folio 8 se encuentra un escrito, sin sello de radicado, dirigido al Ministerio
de Trabajo, en el que se plantea la cuestión frente al derecho a la igualdad
por la expedición de la ya citada Resolución 1471 de 2013.
Aun cuando la Sala reconoce que no existe
prueba de haber sido recibido dicho documento en las oficinas del Ministerio de
Trabajo, no puede pasarse por alto la prueba que aportan los accionantes,
tendiente precisamente a demostrar tal situación. Por ello, basada en el
principio de buena fe, considerará que en lo relacionado al derecho de petición
como mecanismo para solicitar la asignación de los beneficios dirigidos a los
resguardos indígenas, este se encuentra satisfecho.
De igual modo, en cuanto a la procedencia
de la acción de tutela, podría aducirse que por tratarse de un acto
administrativo proferido por el Ministerio de Trabajo, los accionantes tendrían
a su disposición, en primer lugar, la acción de nulidad simple. No obstante, la
Sala advierte que ellos no persiguen la nulidad del acto mismo sino que sus
efectos se les extiendan, para así poder gozar de los mismos cupos de subsidio
en el Programa Colombia Mayor, tal como los adultos mayores residentes en los resguardos
indígenas legalmente constituídos. Por ello, tratándose de la invocación del
derecho fundamental a la igualdad, la Sala considera que el único mecanismo
adecuado e idóneo para encausar dicha pretensión es la acción de tutela.
Por lo anterior, la Sala considera que, al
no tratarse de una acción de tutela contra un acto administrativo, resulta
innecesario esbozar los requisitos de procedencia que la jurisprudencia
constitucional ha fijado para esos casos.
4.3.   EXAMEN DE LA VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA   IGUALDAD
DE LOS ACCIONANTES
De acuerdo con el precedente
jurisprudencial expuesto en las consideraciones, la Sala encuentra que la
medida tomada por el Ministerio de Trabajo en relación con el otorgamiento de
4000 mil cupos dirigidos a los adultos mayores residentes en los resguardos
indígenas, se enmarca dentro de las acciones afirmativas de discriminación
inversa o positiva, toda vez que pretende permitir un acceso preferencial a
este grupo poblacional a un programa desarrollado a nivel nacional, denominado
Colombia Mayor, que atiende las necesidades de las personas de la tercera edad
que se encuentran en situación de vulnerabilidad.
Así entonces, de lo anterior se desprende
que el punto controversial gira en torno al reconocimiento de este mismo
subsidio a los adultos mayores pertenecientes a las comunidades afrodescendientes
debidamente constituidas. En tal sentido, la Sala deberá analizar si en el caso
bajo estudio las medidas adoptadas por el Ministerio de Trabajo resultan
discriminatorias frente a los accionantes.
4.3.1. Para que haya
vulneración del principio de igualdad ante la ley o discriminación, no basta
un trato distinto, sino que es imprescindible que éste sea arbitrario o
injustificado
La jurisprudencia constitucional ha
señalado que para que haya vulneración del principio de igualdad ante la ley no
basta con señalar la existencia de un trato distinto sino que el mismo sea
injustificado, arbitrario o irrazonable[13].
En razón a determinar si este tratamiento
diferenciado en el acceso al subsidio para los adultos mayores residentes en
los resguardos indígenas es razonable o no, la Sala considera preciso resaltar los
criterios normativos para ingresar al mismo y las explicaciones hechas por la
entidad demandada sobre el tema.
En su intervención, el Ministerio de
Trabajó señaló que el programa dirigido a los colombianos pertenecientes a la
tercera edad, Colombia Mayor, es regulado por el Decreto 3771 de 2007, en donde
se establecen los requisitos, criterios de priorización y casuales de exclusión
el mismo.
En cuanto al acceso, sostuvo que los
adultos mayores que deseen ingresar al mismo deben inscribirse en la alcaldía
del municipio donde residan y, previa verificación de los requisitos y determinación
de la priorización frente al tema presupuestal por parte del municipio, son
incluidos en la Base de Datos de Potenciales Beneficiarios, “base que es
remitida con las fichas de priorizados, fotocopia de cédula de ciudadanía y del
carné SISBEN por el Alcalde o su delegado al administrador de los recursos del
Fondo de Solidaridad Pensional, por lo tanto el ingreso se da en el orden de
turno de la base de datos de potenciales beneficiarios”[14].
Ahora, respecto de la razón por cual se da
un trato diferente a los adultos mayores residentes en los resguardos indígenas
frente a aquellos que pertenecen a las comunidades afrodescendientes, informó:
“En primer cabe referir que si bien es
cierto la Resolución 1471 de 2013, le otorgó 4000 cupos a los adultos mayores
que pertenecen a las comunidades indígenas, también lo es que esta asignación
no se debe a un acto que pretenda una discriminación hacia los demás grupos que
componen la multidiversidad étnica en el territorio nacional, sino por el
contrario se debe a la dificultad para identificar a los adultos mayores que
podrían ser destinatarios del Programa Colombia Mayor, pero que habitan en los
resguardos indígenas, es decir en territorios donde no se aplica la encuesta
SISBEN
(…)
De tal forma, debe tenerse en cuenta que en
los resguardos indígenas no se aplica la encuesta SISBEN, por lo que se hace
necesario un estudio pormenorizado de los adultos mayores que pertenecen a los
territorios de resguardo, es decir, si se observa la base de datos del SISBEN
ninguno de aquellos podría pertenecer al Programa Colombia Mayor, pues no hacen
parte de la encuesta”.
Así entonces, partiendo de la base de que
el trato no igualitario debe fundarse en criterios razonables y debidamente
justificados, la Sala encuentra que en esta oportunidad, la necesidad de
aplicar una medida especial como la Resolución 1471 de 2013, dirigida a los
adultos mayores residentes en los resguardos indígenas, resulta suficientemente
justificada.
En efecto, lo que se busca con el acto
administrativo es que sus directos beneficiarios puedan tener las mismas
condiciones de acceso al Programa Colombia Mayor, aun cuando no se encuentran
registrados en el SIBEN, que en últimas es uno de los criterios que determinan
la priorización en la asignación de los subsidios y de los cupos. En otros
términos, les permite a los adultos mayores residentes en los resguardos
indígenas lograr acceder al programa de la misma forma en que los hacen las
personas que cuentan con SISBEN.
Así entonces, teniendo en cuenta que esta
minoría en especial no está registrada en la base de datos del SISBEN, como sí
lo están los adultos mayores pertenecientes a las comunidades
afrodescendientes, no ve afectación alguna del derecho a la igualdad de estos
últimos, pues para acceder al programa pueden dirigirse a la alcaldía del
municipio donde residan y solicitar la inscripción en el mismo, siempre y
cuando cumpla los requisitos establecidos en el artículo 30 del Decreto 3771 de
2003.
Con fundamento en lo expuesto, al no hallar
que exista vulneración alguna del derecho a la igualdad de los accionantes, la
Sala confirmará la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 28 de
mayo de 2014, pero por las razones consignadas en la presente providencia.
4.4.   CONCLUSIONES
La Sala reiteró la jurisprudencia
constitucional frente al alcance del derecho a la igualdad en el marco de la
adopción de medidas afirmativas, dirigidas especialmente a un grupo minoritario
como las comunidades indígenas.
En desarrollo del concepto de igualdad, en
el caso concreto encontró que no existía un trato discriminatorio por parte del
Ministerio de Trabajo respecto de las comunidades afrodescendientes, por el
hecho de haber otorgado, mediante acto administrativo, un número limitado de
cupos a los adultos mayores residentes en los resguardos indígenas, todo ello
como parte del Programa Colombia Mayor.
La Sala encontró razonable esta medida
especial al considerar que el hecho de que los grupos indígenas no se
encuentren incluidos en  la base de datos del SISBEN, les imposibilita su
acceso al citado beneficio; contrario a la situación de los demandantes, que sí
están incluidos en dicho registro. Por tanto, la finalidad del acto
administrativo era equiparar las condiciones de acceso de los indígenas
respecto del resto de potenciales beneficiarios.
En suma, puede decirse que las acciones
afirmativas tienden siempre a solucionar problemas de igualdad de
oportunidades; es decir, desarrolla la cuestión de cómo asignar de manera
igualitaria beneficios escasos, objetivo que se cumplió en este caso.
5.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 28 de
mayo de 2014, pero por las razones consignadas en la presente providencia.
SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese y cúmplase,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
Ausente en comisión
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[2] “Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-526 del 18 de septiembre de 1992”
[3] “Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-221 del 29 de mayo de 1992”
[4]
Sentencia C-221 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva: “Como lo ha
señalado la Corte, del artículo 13 C.P. se colige la existencia de contenidos
normativos que ordenan (i) la igualdad ante la ley, comprendida como el deber
estatal de imparcialidad en la aplicación del derecho frente a todas las
personas; (ii) la prohibición de discriminación, previsión que dispone que las
actuaciones del Estado y los particulares no deban, prima facie, prodigar
tratos desiguales a partir de criterios definidos como ‘sospechosos’ y
referidos a razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica; y (iii) un mandato de promoción de la igualdad
de oportunidades o igualdad material, comprendido como el deber de ejercer
acciones concretas destinadas a beneficiar a los grupos discriminados y
marginados, bien sea a través de cambios políticos o prestaciones concretas. A
este mandato se integra la cláusula constitucional de promoción de la igualdad,
que impone al Estado el deber de proteger especialmente a aquellas personas que
por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta, al igual que sancionar los abusos que contra ellas se
cometan…”
[5]
Cfr. Sentencias: C-371 del 29 de marzo de 2000.
MP. Carlos Gaviria Díaz y C-964 del 21 de octubre de 2003. MP. Álvaro Tafur
Galvis.
[6] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[8] Sentencia T-387 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[9] Sentencia C-184 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.
[10] Ibídem.
[11] Sentencia
T-1139 del 10 de noviembre de 2005. MP. Alfredo Beltrán Sierra. En aquella
ocasión, la Corte amparó los derechos de una persona de la tercera edad que acordó con su cónyuge que el 30% del monto
total de su mesada pensional sería destinado a ella como alimentos congruos, y
dicho porcentaje se descontaría directamente de la nómina. Sin embargo, hecha
la solicitud, la respuesta del I.S.S. fue negativa, señalando que no se podía
atender el descuento por nomina, en la medida en que el programa no admitía
ingresos sino por descuentos ordenados por autoridad judicial por lo que se abstuvieron de efectuar el
descuento solicitado.
[12] Sentencia T-057 del 04
de febrero de 2011. MP. Jorge Iván Palacio Palacio. En ese caso, la Corte
tuteló los derechos de una indigente que padece VIH, tuberculosis crónica y
toxoplasmosis cerebral, a quien, pese a su situación, la Secretaría
de Salud Departamental respectiva no le asignó una EPS del Régimen Subsidiado
que respaldara permanente los tratamientos que su estado de salud implicaba.
[13] Ver sentencia C-042 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[14] Folio 49, cuaderno de primera instancia.