T-438-16
Sentencia T-438/16
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y
especiales de procedibilidad
DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
PRECEDENTE JUDICIAL Y ANTECEDENTE JUDICIAL-Diferencias
La diferencia que existe
entre el precedente y antecedente gira en torno a la noción de ratio decidendi, ya
que tan solo ante casos en los que se haya fijado una regla de derecho para
resolver controversias subsiguientes con similitud fáctica y de problemas
jurídicos, es que se está en presencia del precedente judicial.
PRECEDENTE JUDICIAL HORIZONTAL Y VERTICAL-Alcance y carácter
vinculante
IMPUTACION DE RESPONSABILIDAD AL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL Y RIESGO
EXCEPCIONAL EN MATERIA DE ACTOS TERRORISTAS GENERADOS POR TERCEROS
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por
desconocimiento del precedente vertical, según el cual, era obligación del
Tribunal accionado justificar por qué no adoptaba otro régimen de
responsabilidad del Estado
Mientras para el Tribunal
Administrativo existía una sola línea argumentativa posible, para la máxima
autoridad de la justicia administrativa existían otras vías plausibles, cuyo
análisis resultaba imperioso, con miras a esclarecer si cabía o no la
obligación del Estado de reparar el daño
Referencia:
Expediente T- 5.418.548
Acción de
Tutela instaurada por el señor Fred Jesús Augusto Vallejo Mera y otros, contra
el Tribunal Administrativo de Nariño
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, dieciséis (16) de
agosto de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los
fallos de tutela dictados por la Subsección A de la Sección Segunda y por la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
Los señores Fred Jesús Augusto
Vallejo Mera, José Elías Vallejo Mera, Vicente Arnulfo Vallejo Mera, Gloria
Nelly Piedad Vallejo Mera, Mónica Constanza Cadena Vallejo y Diana María Eraso
Vallejo[1],
a través de apoderado judicial, instauraron acción de tutela el 19 de noviembre
de 2014 contra el Tribunal Administrativo de Nariño[2],
al considerar que dicha autoridad transgredió sus derechos al debido proceso, a
la igualdad y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de la
decisión adoptada en segunda instancia, dentro del proceso de reparación directa
que iniciaron contra la DIAN y otras entidades, a través de la cual denegó sus
pretensiones.
1.1. Hechos relevantes
La acción de tutela fue admitida
por la autoridad judicial de primera instancia el 22 de enero de 2015[3],
que notificó como terceros interesados a la DIAN, al Ministerio de Defensa Nacional
y al Ministerio del Interior.
Los hechos relevantes se resumen
así:
i.
El 20 de julio de 2006, en altas horas de la noche[4],
explotó un petardo situado en un cesto de basura que se hallaba en un poste frente
a la sede de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y cerca del
CAI de Policía ubicado próximo a la iglesia de San Agustín, en la ciudad de
Pasto.
ii.
Esa misma noche, gracias a la denuncia pública y a la noticia que un
vigilante diera a la Policía Nacional sobre un paquete sospechoso, se logró
desactivar otro petardo ubicado en la cercanía de Ingeominas.
iii.  Dos
personas resultaron heridas, entre ellas, el señor Carlos Hernando Vallejo Mera,
familiar de los demandantes.
iv.  El
señor Vallejo Mera falleció el 22 de julio de 2006, a pesar de haber sido
hospitalizado, por insuficiencia cardiaca, shock hipovolémico y amputación
traumática de la pierna izquierda[5].
v.
En virtud de un panfleto encontrado en el lugar de los hechos, la SIJIN comunicó
a la Oficina de Asignaciones de la Dirección Seccional de Fiscalías de Pasto
que el presunto responsable del atentado era el Frente 29 de las FARC (Alonso
Arteaga).
vi.  Los
hermanos y sobrinas del señor Vallejo Mera demandaron en acción de reparación
directa a la DIAN, a la Policía Nacional y a los Ministerios de Defensa
Nacional y del Interior y de Justicia. En concreto, alegaron dos títulos de
imputación: daño especial y falla del servicio. A la par, la esposa e hijos del
citado señor también instauraron otra acción de reparación directa.
vii.
La causa instaurada por los hermanos y sobrinas fue conocida en primera
instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto, el cual negó las
pretensiones de los demandantes mediante sentencia del 16 de marzo de 2012,
al considerar que el señor Vallejo Mera no había sido sometido a algún riesgo
excepcional, ni tampoco se presentaba en relación con su muerte una falla del
servicio. Un punto central de la argumentación de la autoridad judicial supuso
que el atentado fue dirigido indiscriminadamente contra toda la población teniendo
un claro contenido imprevisible y, por ello, imputable a un tercero y no a la
Nación.
viii.
Por el contrario, la demanda de reparación directa formulada por la
esposa e hijos del señor Vallejo Mera fue fallada en primera instancia por el Juzgado
Primero Administrativo de Descongestión de Pasto el 29 de marzo de 2012,
acogiendo las pretensiones de la demanda. Según los accionantes, el título de
imputación inicialmente planteado fue el de riesgo excepcional, pero, en virtud
del principio iura novit curia, el juez de instancia lo modificó al de
daño especial.
ix.
Ambas decisiones fueron objeto de apelación ante el Tribunal
Administrativo de Nariño. En particular, en la causa iniciada por los hermanos y sobrinas, que corresponden a los accionantes en
tutela, en el escrito de apelación se insistió en la configuración de los
títulos de imputación de daño especial y falla del servicio.
En
relación con el primero, se sostuvo que la obligación de reparar surge cuando
se produce un daño a una persona, como consecuencia de que las entidades
estatales son objeto de un ataque terrorista. Al respecto, se indicó que “la
responsabilidad de las entidades demandadas surge no solo cuando se dirige un
atentado en contra de un objetivo militar[,] sino también cuando se trata de
cualquier entidad estatal[,] como es el caso de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales”[6].
Para entender que el hecho acaecido estaba dirigido en contra de la
institucionalidad, bastaba con tener en cuenta que para la misma fecha se
desactivó un artefacto explosivo en las cercanías de Ingeominas. En este sentido, se dijo que “el título de
responsabilidad de daño especial opera[ba] en forma diferente cuando se
tratab[ba] de atentados terroristas, en los cuales[,] a pesar de que el Estado
es víctima del ataque, está llamado a responder por los perjuicios causados,
pues el ataque tiene origen en las funciones inherentes a sus agentes. Por lo
tanto, la responsabilidad [debía] imputarse a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales”[7].
A lo anterior agregó que, en la causa iniciada por la esposa y los hijos de la
víctima, sí se encontró probada la responsabilidad del Estado bajo el título de
daño especial, razón por la cual se les debía dar el mismo tratamiento.
Por otra parte,
en cuanto al segundo título de imputación, esto es, la falla del servicio, se
afirmó que ni la DIAN ni la Policía Nacional adoptaron las medidas necesarias
para evitar el atentado, a pesar de que, con motivo de la celebración del 20 de
julio, ocurrieron hechos similares. Adicionalmente, debía tenerse en cuenta que
el atentado se realizó en cercanías de un Comando de Atención Inmediata (CAI).
x.
El Tribunal Administrativo, a través de
sentencia del 29 de agosto de 2014, desestimó el recurso de apelación. En la primera parte de su providencia, se señaló
que entre los hechos probados se encontraba que “[e]l artefacto [explosivo]
fue ubicado en una canastilla de recolección de basura de la empresa EMAS,
fijada en un poste de alumbrado público”[8].
Adicionalmente, que el otro artefacto que había sido dejado cerca de las
instalaciones de Ingeominas, se desactivó gracias a la ayuda de un vigilante que
informó a la policía, lo que no ocurrió en el caso de la DIAN, en donde quienes
prestaban el servicio de vigilancia no se percataron de ninguna novedad. Aunado
a lo anterior, también se manifestó que en virtud de un panfleto encontrado en
el lugar de los hechos y por un informe de la SIJIN, se presumió que el
responsable del atentado fue el 29 frente de las FARC, al no poderse determinar
de forma concreta quien fue el autor material de los sucesos.
A continuación,
se procedió con la limitación del problema objeto de
análisis, en el que se determinó, con base en la jurisprudencia de la Sección
Tercera del Consejo de Estado[9],
que el único régimen de imputación aplicable era el de la falla del servicio,
pues el Estado se hacía responsable por la omisión en que incurrió en relación
con sus deberes de protección. A juicio del Tribunal, tal circunstancia podía
presentarse, por ejemplo, (i) por la desatención de los llamados de la
comunidad; (ii) por no desplegar actuaciones frente a una amenaza inminente de
un atentado terrorista; o (iii) por abstenerse de intervenir con el fin de
proteger a las víctimas[10].
En virtud de lo anterior, en todos los casos, el título sería el de la falla
probada y, por lo mismo, la carga de la prueba recaería en el demandante.
Visto el caso
concreto, el Tribunal consideró que no cabía
responsabilidad para el Estado, pues no se hallaba dentro de las
funciones de la DIAN o del Ministerio del Interior y de Justicia brindar
seguridad o vigilancia a la ciudadanía. Por lo demás, el artefacto fue ubicado
en una canastilla de basura, lo que permitió que no se generaran sospechas
acerca de la proximidad de una situación peligrosa para la comunidad. Dicho
accionar no estuvo dirigido contra la institucionalidad, pues es “indudable
que con la instalación de los petardos [se] pretendía causar un daño a nivel
general, además de la zozobra que causan las acciones terroristas, esto por
cuanto no es posible pretender que los efectos de la explosión únicamente
causaran daños en los bienes del Estado”[11].
De allí que, al igual que lo sostuvo el juez de instancia, se trató de un
ataque indiscriminado, imprevisible e irresistible. Por último, dicha situación
no era comparable respecto del artefacto que fue desactivado en las
inmediaciones de Ingeominas, por una parte, porque esta entidad no se encuentra
en la periferia del casco urbano; y por la otra, porque la Policía Nacional lo
encontró a partir de un aviso dado por la ciudadanía a un vigilante de la
entidad.
Para finalizar,
el último tema objeto de examen se circunscribió al supuesto desconocimiento
del derecho a la igualdad, en virtud de la decisión adoptada por el Juzgado
Primero Administrativo de Descongestión de Pasto, en el proceso de reparación
directa iniciado por la esposa e hijos del señor Vallejo Mera. Para el
Tribunal, este cargo no estaba llamado a prosperar, pues no se brindó el sustento
jurídico-factico de tal alegación, ya que no se hizo más que una alusión a tal
providencia “sin corroboración demostrativa alguna (…) [toda vez que se]
omitió allegar la documentación relacionada con la providencia que se menciona,
por lo cual se desconoce si, tal como afirma el apoderado, los supuestos fácticos
de una y otra acción son coincidentes”[12].
xi.  Más
de un año después, el Tribunal Administrativo de Nariño resolvió el recurso de
apelación instaurado por el Ministerio Público y la DIAN contra la decisión
adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Pasto, en la
causa iniciada por la esposa y los hijos del señor Vallejo Mera. En dicha
providencia decidió confirmar la sentencia condenatoria contra el Estado.
En
esta decisión, proferida el 4 de septiembre de 2015, el Tribunal llegó a
la conclusión de que se habían roto las cargas públicas en relación con la
esposa y los hijos de la víctima, dando lugar a la responsabilidad patrimonial conforme
al título de imputación de daño especial, en virtud de que el acto de violencia
fue dirigido contra la institucionalidad del Estado, representada en la DIAN[13].
En
las consideraciones generales, el Tribunal se refirió a casos en los cuales se
habían causado daños a civiles por atentados contra cuarteles militares y
estaciones de policía, al igual que contra redes de combustible. Luego de lo
cual se manifestó que la Constitución Política no fijó un modelo de
responsabilidad privilegiado, por lo que al juez administrativo le correspondía
definir, de acuerdo con las circunstancias del caso, aquél que resultara
aplicable a cada asunto. De hecho, citando expresamente una sentencia del
Consejo de Estado del 19 de abril de 2012, expediente 21515, se indicó que “el
uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la
realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento (…)”[14].
Para
que sea aplicable el régimen de responsabilidad objetiva en casos como el
expuesto, tras un recuento jurisprudencial, el Tribunal indicó que era necesaria
la presencia de tres requisitos: “a) El daño [que debía ser producido] (…)
en el marco y con causa del conflicto armado interno; b) el deber de
acompañamiento a las víctimas, originado en el rompimiento de las cargas
públicas que el administrado debería asumir; y [que] c) el ataque [se haya
dirigido] (…) contra una entidad representativa del Estado”[15]. En
relación con este último requisito, cabe invocar la ocurrencia de atentados
contra entidades diferentes a las guarniciones militares o de policía, siempre
que sea claramente identificable como un acto contra el Estado.
Visto
lo anterior, se consideró que en el asunto sometido a decisión, el atentado
había sido adelantado como represalia por los operativos efectuados en contra
del Frente 29 de las FARC, a lo cual se sumó que la carga explosiva fue
instalada “frente a una entidad pública como lo es la DIAN y aproximadamente
a 50 mts de un CAI de Policía”[16].
Con sujeción a estos elementos, consideró que no se trataba de un ataque
indiscriminado contra la población civil, pues la DIAN tiene dentro de sus
funciones la administración del impuesto de renta y la dirección aduanera, lo
que se relaciona con la garantía de la seguridad fiscal del Estado Colombiano. En
la medida en que se trata de un régimen objetivo de responsabilidad, el hecho
del tercero –alegado como eximente por las entidades demandadas– no tenía la
virtud de romper el nexo de casualidad, pues los fundamentos de la reparación se
encuentran en el rompimiento de las cargas públicas, en la equidad y en la solidaridad.
En
conclusión, el Tribunal declaró que la DIAN era extracontractualmente
responsable por la muerte del señor Vallejo Mera, conforme al título de
imputación de daño especial. Cabe destacar que, frente
a esta decisión, se presentó un voto disidente[17].
1.2. Solicitud de amparo
constitucional
Con fundamento en los hechos
relatados, el apoderado de los demandantes, que corresponde a los hermanos y
sobrinas del señor Vallejo Mera a quienes les fue negada la reparación solicitada,
pidió al juez de tutela que, tras amparar los derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, dejara sin
efecto la sentencia del 29 de agosto de 2014 proferida por el Tribunal
Administrativo de Nariño y dispusiera que el asunto fuera decidido directamente
por el Consejo de Estado.
Para sustentar la pretensión
expuesta, el abogado de los accionantes alegó que la decisión del Tribunal
Administrativo de Nariño transgredió los derechos de sus representados, por
cuanto desconoció el precedente vertical vinculante al caso, en tanto se
utilizaron varias decisiones que resultaban impertinentes para su definición.
En concreto, se señaló que el Consejo de Estado ha establecido que los daños
causados con ocasión del conflicto armado son imputables a título de daño
especial, de riesgo excepcional o de una combinación de ambos, pero no a falla
del servicio, más aún cuando ello habilita exceptuar la responsabilidad del
Estado, a partir de un eximente como es la intervención exclusiva de un
tercero.
A pesar de ello, haciendo uso de otras
sentencias que no son de unificación, el Tribunal demandado consideró que el
régimen aplicable era exclusivamente el de la falla del servicio[18],
cuando a la luz de otros precedentes debió comprender que eran aplicables otros
títulos jurídicos de imputación, ya fuera por causas atribuibles al Estado y/o
por el rompimiento de las cargas públicas de los individuos[19].
Esta circunstancia implicaba trasladar el examen de la responsabilidad a la
antijuridicidad del daño y no solo a la antijuridicidad de la actividad, por lo
que era viable utilizar el título de daño especial, máxime cuando los
sucesos ocurrieron en el marco del conflicto armado.
Por otra parte, también se cuestionó
el argumento de la autoridad demandada, por virtud del cual no existía un sustento
jurídico ni fáctico para considerar que por vía del derecho a la igualdad, la
decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de
Pasto, en la causa adelantada por la esposa e hijos del señor Vallejo Mera, les
era extensible. En criterio del apoderado de los demandantes, en ejercicio de
sus poderes oficiosos, el Tribunal pudo verificar cuál era el contenido
probatorio del plenario y los argumentos del fallo, máxime cuando se trataba de
un mismo hecho[20].
Finalmente, más de un año después
de haber sido proferida por la autoridad judicial demandada la sentencia
judicial cuestionada y durante el transcurso procesal de la acción de tutela,
el apoderado de los demandantes también alegó la transgresión de los derechos a
la igualdad y al debido proceso, en lo que puede denominarse el desconocimiento
del precedente horizontal, ya que en la segunda decisión adoptada por el
Tribunal Administrativo de Nariño en la causa promovida por la esposa e hijos
del señor Vallejo Mera encontró que el título de imputación aplicable era el daño
especial, mientras que en el proceso que se instauró por sus poderdantes
aplicó la falla del servicio.
1.3. Contestación de la parte
demandada e intervención de terceros interesados.
1.3.1. Contestación del Tribunal
Administrativo de Nariño
La
Magistrada ponente de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Nariño intervino en la causa para oponerse a las pretensiones de la demanda.
Inicialmente consideró que la providencia cuestionada se profirió de acuerdo con
las pruebas aportadas al proceso, los argumentos expuestos por las partes, las
normas y la jurisprudencia aplicable al caso. Al respecto, enfatizó que la
decisión se adoptó por unanimidad y que de los elementos obrantes no era
posible atribuir responsabilidad al Estado, más aún cuando en el caso concreto la
seguridad no era un derecho cuya protección estuviese a cargo de la DIAN, en un
contexto en el que todas las pruebas que se allegaron al expediente estaban
dirigidas a demostrar responsabilidad de dicha entidad, y no de la Policía
Nacional.
1.3.2. Intervención del Ministerio
de Defensa Nacional - Policía Nacional
El Ministerio de Defensa Nacional
- Policía Nacional señaló que carece de legitimación por pasiva, pues el actor
demanda la presunta trasgresión del debido proceso con ocasión de una
sentencia. De igual manera, planteó la improcedencia de la acción, en atención
a que los demandantes habían contado con las instancias ordinarias de defensa
judicial, que resultaron adversas a sus pretensiones.
1.3.3. Intervención del Ministerio
del Interior
La Oficina Jurídica del
Ministerio del Interior alegó igualmente la falta de legitimación por pasiva, a
partir de los mismos argumentos expuestos por el Ministerio de Defensa
Nacional. También señaló que no se observaba que la autoridad judicial
demandada hubiese obrado de manera arbitraria al resolver el asunto litigioso,
pues la decisión se adoptó de conformidad con las normas aplicables al caso.
1.3.4. Intervención de la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales
La apoderada de la DIAN solicitó
que las pretensiones de los accionantes fuesen desestimadas, pues no se
acreditó el quebrantamiento verdadero y grave de las garantías constitucionales
relativas al debido proceso. Por lo demás, de manera genérica, enfatizó que el
desconocimiento del precedente sólo se configuraba frente a ciertas decisiones
judiciales, en las cuales ha de atenderse a la ratio decidendi del caso
particular. En los demás eventos, el juez conserva la autonomía en sus
decisiones.
II. SENTENCIAS SOMETIDAS A REVISIÓN
Y ELEMENTOS DE JUICIO RELEVANTES
2.1. Sentencia de primera
instancia
En sentencia del 11 de marzo de
2015, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado resolvió denegar el amparo deprecado. En
primer lugar, se refirió a la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, en donde mencionó aspectos relacionados con los
precedentes horizontal y vertical, así como la manera en que ello se vincula
con el debido proceso y el derecho a la igualdad de las personas que acuden a
la administración de justicia. En este sentido, enfatizó que el cargo formulado
por los accionantes envolvía un supuesto desconocimiento del precedente
vertical aplicable al caso, respecto del cual la sentencia mencionada no
resultaba determinante[21],
ya que la misma había sido proferida “con posterioridad a la expedición de
la sentencia de primera instancia, 15 de marzo de 2012, y aún de la
interposición del recurso de apelación, 12 de abril de 2012”[22].
De acuerdo con el principio de
congruencia, en segundo lugar, sostuvo que la competencia del Tribunal
demandado se delimitaba por los argumentos expuestos contra la decisión de
primera instancia, encontrando que el fallo cuestionado obedeció al examen de
tales elementos, dentro de los límites de la sana crítica y la independencia
judicial. En este contexto, señaló que no asistía reparo alguno al hecho de que
se haya adoptado como título de imputación la falla del servicio, pues en la
medida en que toda la comunidad estuvo sometida al mismo riesgo, y éste no fue
producto de una actividad legítima del Estado, no resultaba viable acudir al
daño especial. Por lo demás, mencionó que no se acreditó la ocurrencia de la
falla, entre otras razones, porque el hecho dañoso no se produjo por la
intervención de agentes públicos, ni se demostró que éstos hubiesen tenido
noticia de la existencia de amenazas previas o se hubiesen negado a prestar la
colaboración requerida.
En conclusión, para el a quo,
lo que se observaba en el caso bajo examen era una inconformidad por parte de
los accionantes respecto de los argumentos dados por la autoridad judicial
demandada, pero no la trasgresión de derecho fundamental alguno.
2.2. Impugnación
Inconforme con la decisión de
primera instancia, los accionantes interpusieron recurso de apelación en su
contra. Como principal argumento se expuso que el a quo se abstuvo de
analizar de fondo la decisión cuestionada, ya que no resultaba adecuado
considerar que si se produjo un cambio de jurisprudencia entre la apelación y
la sentencia que la resuelve, el mismo no podía ser aplicable al asunto objeto
de estudio, pues se impediría injustificadamente que las personas se
beneficiaran con un nuevo precedente.
Aunado a lo anterior, expuso que
en sus alegaciones también invocó un fallo proferido el 7 de julio del 2011 por
la Subsección B de la Sala Tercera del Consejo de Estado, bajo el expediente
número 20835, que apoyaba su posición al igual que controvertía las
apreciaciones del Tribunal, en torno a que el título de imputación del daño
especial no fuera aplicable a los atentados terroristas. Precisamente, esta
posición jurisprudencial fue unificada en la sentencia del 19 de abril del
2012, proferida después del fallo de primera instancia de la acción de
reparación directa e incluso de la sustentación del recurso de apelación. A
continuación, apuntó que el Tribunal demandado utilizó sentencias que no eran
aplicables al caso y que versaban sobre otros asuntos, como atentados
personales y hurtos a entidades estatales y a particulares.
2.3. Sentencia de segunda
instancia
En sentencia del 21 de enero de
2016, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado resolvió confirmar la decisión del a quo. Inicialmente, el ad
quem se refirió a las causales generales y específicas de prosperidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales. En relación con estas últimas
consideró que se presentaban dos problemas jurídicos en el caso bajo examen. El
primero relativo a esclarecer si se había desconocido el precedente vertical
del Consejo de Estado, según el cual, en criterio de los demandantes, la
responsabilidad del Estado por actos terroristas se resolvía bajo el título de
daño especial o de riesgo excepcional, más no de la falla del servicio. Y, el
segundo, vinculado con el desconocimiento de su propio precedente por parte del
Tribunal Administrativo de Nariño.
En cuanto al precedente
vertical, enfatizó que no era cierto que el Consejo de Estado hubiese
excluido algún título de imputación. Por el contrario, tras citar la sentencia
de la Sección Tercera proferida el 19 de abril de 2012, expuso que no existe un
mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar, frente a
determinadas situaciones fácticas, un único y exclusivo soporte de
responsabilidad. De ahí que, “el uso de tales títulos[,] por parte del
juez[,] debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga
de presente en cada evento”[23].
En este sentido, delimitó cada uno de los títulos de imputación de la siguiente
manera: (i) si la acción u omisión del Estado es ilegítima e imputable a éste, lo
procedente es acudir a la falla del servicio; en cambio, (ii) si además
de legítima es riesgosa y el daño se genera por la concreción del riesgo que
ella genera, entonces sería el riesgo excepcional; finalmente (iii) si
el daño se causa por una actuación legítima del Estado, pero no riesgosa y
desarrollada en cumplimiento de un mandato legal, en beneficio del interés
general, el fundamento del título sería el del daño especial.
A continuación, indicó que la
controversia planteada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
podía ser estudiada bajo el título de imputación de la falla del servicio, como
lo concluyó el Tribunal demandado, pues se encontró que ni la DIAN ni el
Ministerio del Interior y de Justicia eran responsables por el daño causado, al
no tener dentro de sus funciones la obligación de brindar seguridad o
vigilancia a la ciudadanía. Así mismo, no fue acreditado que agentes de la
Policía Nacional hubiesen incurrido en falla del servicio, ya fuera por acción
u omisión.
En relación con el precedente horizontal,
manifestó que no se presentó un desconocimiento del mismo, con fundamento en la
temporalidad entre la decisión adoptada en este caso y aquella que resolvió la
causa iniciada por los hijos y la esposa de la víctima. En efecto, esta última fue
posterior respecto de la providencia sometida al amparo constitucional. Así,
mientras el fallo aquí cuestionado “se profirió el 29 de agosto de
2014”, “la sentencia citada por la parte actora se dictó el 4 de
septiembre de 2015, esto es, después de un año (…)” (negrillas del
original).
En conclusión, la autoridad
judicial demandada no desconoció el precedente vertical del Consejo de Estado
ni el horizontal del propio Tribunal, razón por la cual la decisión de primera
instancia, en sede de tutela, debía ser confirmada.
2.4. Pruebas relevantes
aportadas al proceso y recaudadas por la Corte Constitucional
El material probatorio acompañado
en el trámite de instancia se integró por el conjunto de sentencias previamente
reseñadas, con excepción del fallo adoptado el 29 de agosto de 2014 por el
Tribunal Administrativo de Nariño, en el proceso de reparación directa iniciado
por los demandantes, el cual no obraba en el expediente y cuya copia fue
solicitada mediante Auto del 11 de julio de 2016, en sede de revisión.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
3.1. Competencia
Esta Sala es competente para
revisar las decisiones proferidas en la acción de tutela de la referencia, con
fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 29 de abril de
2016, proferido por la Sala de Selección número Cuatro.
3.2. Insistencias
La selección del asunto fue
insistida por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y por el Defensor del
Pueblo (E), Alfonso Cajiao Cabrera. En primer lugar, la magistrada Ortiz Delgado
argumentó que debía examinarse si era viable proteger los derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la justicia material y a la seguridad
jurídica, ante el posible desconocimiento del precedente vertical como
modalidad de defecto sustantivo. Además, señaló que no era claro por qué se
utilizó para el análisis de un mismo caso disímiles títulos de imputación, lo
que generó como consecuencia la reparación para ciertos familiares y para otros
no.
En segundo lugar, en cuanto al
Defensor del Pueblo, se señaló que el caso resultaba interesante para estudiar
el sistema de fuentes de responsabilidad administrativa aplicable en el régimen
jurídico colombiano, máxime cuando la sociedad colombiana se debe preparar para
el posconflicto y para los requerimientos que surgen como consecuencia de la
implementación de los Acuerdos de Paz. En consecuencia, debía analizarse si, en
el caso en concreto, era menester aplicar el título de imputación de daño
especial, sobre todo cuando era posible que se hubiese configurado una
trasgresión del derecho a la igualdad por el desconocimiento del precedente. Igualmente, en su entender, la ausencia de falla del
servicio -en este caso- no podía conllevar automáticamente la exoneración de la
responsabilidad estatal, ya que se imponía el análisis del daño antijurídico
desde la óptica de las víctimas.
3.3. Problema jurídico y esquema de resolución
3.3.1. A
partir de las circunstancias que dieron lugar al ejercicio de la acción de
amparo, de las decisiones adoptadas en las instancias judiciales y de los
hechos probados en el proceso, inicialmente, esta Sala debe determinar si
se acreditan las causales generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. En caso favorable, se procederá a analizar si
el Tribunal Administrativo de Nariño vulneró los derechos fundamentales a la
igualdad y al debido proceso de los demandantes, al confirmar la decisión
proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto, en la acción de
reparación directa iniciada por los hermanos y sobrinas del señor Vallejo Mera.
3.3.2.
Con el fin de resolver los problemas jurídicos
planteados, esta Sala de Revisión reiterará la jurisprudencia constitucional en
torno a (i) las causales generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En seguida,
(ii) analizará si los cargos planteados cumplen con los requisitos procesales
desarrollados en dicho acápite. De estar acreditadas las exigencias mínimas de
procedencia, (iii) la Sala ahondará en el estudio del
defecto sustantivo, en lo que corresponde al desconocimiento del precedente. Por
último, y con sujeción a lo expuesto, (iv) se abordará la solución del caso
concreto.
3.4. Causales
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Reiteración de jurisprudencia
3.4.1.
Planteamientos generales
3.4.1.1. De
acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es
un mecanismo residual y subsidiario de defensa judicial, cuya finalidad es la
protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad
pública o de un particular, en los casos previstos en la Constitución y en la
ley.
Tal como se
estableció en la Sentencia C-543 de 1992[24],
por regla general, la acción de tutela es improcedente cuando se pretenden
cuestionar providencias judiciales, en respeto a los principios
constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial y a la garantía
procesal de la cosa juzgada. Al respecto, en el fallo en cita se sostuvo que:
“La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni
menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede
afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza,
según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente
incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el
sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus
derechos esenciales.
Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance
un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha
adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una
acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho
mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial
de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento
definitorio del derecho”[25].
3.4.1.2. Sin embargo, en dicha
oportunidad, también se estableció que, de conformidad con el concepto
constitucional de autoridades públicas, “no cabe duda de que los jueces tienen
esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus
resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado.
En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u
omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales”[26]. En este sentido, si
bien se entendió que en principio la acción de amparo no procede contra
providencias judiciales, excepcionalmente es viable su uso como mecanismo
subsidiario de defensa judicial, cuando de la actuación judicial se produzca la
violación o amenaza de un derecho fundamental.
Se trata entonces de un instrumento excepcional, dirigido a enfrentar aquellas
situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias, de
relevancia constitucional, las cuales la tornan incompatible con los mandatos
previstos en el Texto Superior. Por esta razón, la acción de tutela contra
providencias judiciales es concebida como un “juicio de validez”[27],
lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la
discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho
que dieron origen a un litigio, más aún cuando las partes cuentan con los
recursos judiciales tanto ordinarios como extraordinarios, para controvertir
las decisiones que estimen arbitrarias o que sean incompatibles con la Carta.
No obstante, pueden subsistir casos en que agotados dichos recursos, persiste
la arbitrariedad judicial, hipótesis en la cual, como ya se dijo, se habilita
el uso del amparo tutelar.
3.4.1.3. En desarrollo de lo
expuesto, la Sala Plena de esta Corporación en la Sentencia C-590 de 2005[28] estableció
un conjunto sistematizado de requisitos de naturaleza sustancial y
procedimental, que deben ser acreditados en cada caso concreto, como
presupuestos ineludibles para la protección de los derechos afectados por una
providencia judicial. Dichos requisitos fueron divididos en dos categorías,
aquellos generales que se refieren a la procedibilidad de la acción de
tutela, y aquellos específicos que se relacionan con la tipificación de
las situaciones que conducen a la vulneración de los derechos fundamentales, especialmente
del derecho al debido proceso.
3.4.1.4. Los requisitos de carácter
general, conforme se expuso, se refieren a la viabilidad procesal de la
acción de tutela contra providencias judiciales y son esenciales para que el
asunto pueda ser conocido de fondo por el juez constitucional. La verificación
de su cumplimiento es entonces un paso analítico obligatorio, pues en el evento
en que no concurran en la causa, la consecuencia jurídica es la declaratoria de
su improcedencia. Lo anterior corresponde a una consecuencia lógica de la
dinámica descrita vinculada con la protección de la seguridad jurídica y la
autonomía de los jueces, ya que la acción de amparo no es un medio alternativo,
adicional o complementario para resolver conflictos jurídicos. Por el
contrario, en lo que respecta a los requisitos de carácter específico,
se trata de defectos en sí mismos considerados, cuya presencia conlleva el amparo
de los derechos fundamentales, así como a la expedición de las órdenes
pertinentes para proceder a su protección, según las circunstancias concretas
de cada caso.
3.4.2. Sobre
los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales
3.4.2.1. La
Corte ha identificado los siguientes requisitos generales que, según lo
expuesto, habilitan la procedencia de la acción de amparo, a saber: (i) que la
cuestión discutida tenga relevancia y trascendencia constitucional; (ii) que se
hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial
al alcance del afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio
irremediable; (iii) que la acción se interponga en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración, es decir, que se
cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal
alegada, de existir, tenga un impacto decisivo en el contenido de la decisión;
(v) que el actor identifique los hechos constitutivos de la vulneración y que,
en caso de ser posible, los hubiese alegado durante el proceso judicial en las
oportunidades debidas; y (vi) que no se trate de una sentencia de tutela.
Siempre que la acción de tutela
contra una providencia judicial resulte procedente, en el entendido que se
acreditaron los requisitos generales previamente expuestos, es posible examinar
si se presentan las causales específicas de prosperidad de la acción, cuya
presencia conlleva el amparo de los derechos fundamentales, así como a la
expedición de las órdenes pertinentes para proceder a su reparación.
3.4.2.2. En
este orden de ideas, resulta relevante enfatizar que una cosa es que el juez
constitucional estudie el asunto de fondo y otra muy distinta que conceda el
amparo. Según la Sentencia C-590 de 2005[29], los
defectos específicos de prosperidad de la acción contra providencias judiciales
son los siguientes: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico;
(iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) carencia absoluta de
motivación; (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de
la Constitución.
3.4.2.3. En conclusión,
la acción de tutela contra providencias judiciales es procesalmente viable de
manera excepcional, en aquellos casos en que se cumplen los requisitos
generales que avalan su procedencia. Una vez la autoridad judicial resuelva
afirmativamente dicha cuestión, el juez de tutela ha de determinar si en el
caso bajo estudio se configura alguna de las causales específicas o
defectos de prosperidad definidos por esta Corporación, caso en el cual se
otorgará el amparo solicitado.
3.5. De la viabilidad procesal
de la causa
3.5.1. Antes de ahondar en los
defectos alegados por los demandantes que, como se verá más adelante, giran en
torno a una de las manifestaciones posibles del defecto sustantivo, la Sala
analizará la viabilidad procesal de la causa. Este examen incluye, además de la
revisión sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, el estudio referente a la
observancia de las exigencias básicas de viabilidad del amparo establecidas en
el artículo 86 de la Constitución y desarrolladas en el Decreto 2591 de 1991.
3.5.2. En primer lugar, no cabe
duda de que los demandantes obraron de conformidad con el requisito de legitimación
por activa, por una parte, por su condición de personas
naturales que actúan a través de un apoderado judicial, y por la otra, por ser
quienes supuestamente se ven afectados en sus derechos fundamentales. En
efecto, la tutela fue interpuesta por quienes instauraron la acción de
reparación directa contra la DIAN y otras entidades públicas en virtud del
fallecimiento de su familiar, causa decidida en segunda instancia por el
Tribunal Administrativo de Nariño, sin tener en cuenta -conforme se alega en la
demanda de tutela- el precedente vertical del Consejo de Estado aplicable al
caso e incurriendo en un desconocimiento del derecho a la igualdad, pues en el
proceso promovido con fundamento en los mismos hechos por la esposa e hijos del
señor Vallejo Mera, sí se reconoció la reparación reclamada con base en el
título de imputación de daño especial por parte del Juzgado Primero
Administrativo de Descongestión de Pasto, providencia que debió ser tenida en
cuenta por la autoridad demandada, máxime cuando el sustento fáctico para
alegar la responsabilidad del Estado era el mismo.
Por lo demás, en atención a que
el amparo se instauró en contra del citado Tribunal Administrativo, con ocasión
de la sentencia proferida en segunda instancia dentro del proceso en mención, es
claro que se cumple igualmente con el requisito de la legitimación
por pasiva, ya que las autoridades judiciales no
están excluidas de ser sujetos de la acción de tutela, cuando quiera que con sus
actuaciones u omisiones vulneren o amenacen derechos
fundamentales. Por otra parte, la Sala destaca que el a quo, en auto del
22 de enero de 2015, vinculó como terceros interesados a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, al Ministerio de Defensa Nacional y al
Ministerio del Interior, por cuanto intervinieron en el proceso de reparación
directa cuyas providencias son cuestionadas a través de la presente acción de
tutela[30].
3.5.3. En segundo lugar, pasa entonces
la Sala a analizar los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales. Para efectos metodológicos y de economía
procesal, se abordará inicialmente el estudio de las exigencias vinculadas con la
inmediatez y la identificación clara de los hechos constitutivos de la
trasgresión alegada, luego de lo cual se examinará la relevancia
constitucional, el agotamiento de los mecanismos de defensa judicial, la
alegación previa de los defectos procesales y la restricción correspondiente a
que no se trate de una demanda en contra de una sentencia de tutela.
3.5.4. Como se indicó en líneas
precedentes, la argumentación de los actores gira en torno a dos cargos. El
primero de ellos relativo al desconocimiento del precedente vertical, en
el que se alega incurrió la autoridad judicial demandada, al desconocer el
precedente del Consejo de Estado fijado en la sentencia proferida el 19 de
abril de 2012 por la Sala Plena de la Sección Tercera, en la que se abordó la
temática atinente a la utilización de disímiles títulos de imputación, para
efectos de establecer la responsabilidad del Estado cuando se trata de daños
causados con ocasión de actos de terrorismo[31].
El segundo cargo supone la
trasgresión del derecho a la igualdad, el cual para efectos de su análisis
puede ser disgregado en dos. Así, por una parte, se alega su desconocimiento en
virtud de que el Tribunal no tuvo en cuenta un fallo de una autoridad judicial
de inferior jerarquía que, en supuestos de hecho similares, sí favoreció las
pretensiones de la esposa e hijos del señor Vallejo Mera[32].
En este punto, se cuestiona que el Tribunal haya manifestado que carecía de un
sustento jurídico y fáctico para analizar si se presentaba o no una violación
del citado derecho, cuando, en ejercicio de sus poderes oficiosos, pudo haber
verificado cuál era el contenido probatorio del plenario y los argumentos que
sustentaron el fallo. Y, por la otra, también se cuestiona la violación del
derecho a la igualdad, con fundamento en el desconocimiento del precedente
horizontal por parte del Tribunal Administrativo de Nariño, pues en la
segunda causa decidida, esto es, en aquella formulada por la esposa e hijos de
señor Vallejo Mera, sí se reconoció la responsabilidad del Estado bajo el
título de daño especial. Este fallo se produjo, como se expuso en el acápite de
antecedentes, el día 4 de septiembre de 2015.
3.5.5. Con fundamento en lo
anterior y en lo que respecta al primer requisito general de procedencia, la
Corte encuentra que ambos cargos son procesalmente viables, si se tiene en
cuenta que la acción de tutela fue interpuesta el 19 de noviembre de 2014[33], mientras
que la sentencia objeto de controversia se profirió el 29 de agosto de dicho
año. De esta manera, el término existente entre la expedición del acto
generador de las violaciones que se alegan y la instauración del amparo
constitucional no superó ni siquiera tres meses, plazo que se estima razonable
para el ejercicio del derecho acción, conforme se deriva de las exigencias del principio
de inmediatez.
Igualmente,
a partir de la contextualización realizada en líneas precedentes, es claro que
los hechos constitutivos de la supuesta vulneración que se
produce respecto de los derechos fundamentales invocados, se encuentran
claramente identificados y fueron alegados durante el proceso judicial
en las oportunidades debidas. La única excepción se
presenta en lo que atañe a la aparente violación del precedente horizontal,
pues se trata de una irregularidad que se sustenta en la segunda sentencia proferida
por el Tribunal Administrativo de Nariño y cuya expedición se presentó durante
el curso de la presente acción de amparo constitucional, la cual analizó la
situación bajo el título de imputación de daño especial y no desde la
perspectiva de la falla del servicio. Por ello, a juicio de este Sala, este
requisito de viabilidad procesal se cumple a cabalidad.
3.5.6. Ambos cargos tienen
indiscutible relevancia constitucional, puesto que plantean la
vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, en
un escenario de respeto al precedente (horizontal y vertical), así como en la
necesidad de seguir líneas argumentativas dadas por una autoridad judicial de
inferior jerarquía. En la medida en que, tal y como se señalará más adelante, el
juicio propuesto se relaciona con el amparo de bienes y valores constitucionales
como la seguridad jurídica, la confianza legítima y el acceso a la
administración de justicia, este requisito también se entiende acreditado.
3.5.7. En
lo que respecta al agotamiento de los recursos judiciales existentes, es
innegable que este requisito se cumple en su integridad, en virtud del régimen
procesal que debía seguir la acción de reparación directa en ese momento, esto
es, el Código Contencioso Administrativo y no el CPACA. Precisamente, el
Tribunal fungía como autoridad judicial de segunda instancia y respecto de su
decisión no existían recursos judiciales que hubiesen permitido su
controversia.
En efecto, el inciso 1 del
artículo 308 del CPACA señala que su aplicación se produce en relación con
“los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como
a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] entrada en
vigencia”, esto es, el 2 de julio de 2012. Por ello, en el presente caso, comoquiera
que el proceso de reparación directa fue decidido en primera instancia por el
Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto el 16 de marzo de 2012, no cabe duda de
que el procedimiento aplicable era aquel establecido en el CCA. Esto es relevante por cuanto, en la actualidad, existe el recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia que puede interponerse
contra las sentencias de segunda instancia proferidas por los Tribunales de lo
Contencioso Administrativo, cuando dichos fallos sean contrarios o se opongan a
una sentencia de unificación del Consejo de Estado. De allí que, si bien hoy en
día, una discusión en torno al precedente vertical podría someterse ante
el Consejo de Estado a través de este recurso, lo cierto es que para el momento
en el cual los actores instauraron la acción de reparación, tal normatividad no
les era aplicable[34].
De esta manera, teniendo en
cuenta que la actuación del Tribunal se produjo como juez de segunda instancia
y que el Código Contencioso Administrativo no prevé un recurso extraordinario
para amparar el precedente vertical, no existe un recurso judicial distinto a
la acción de tutela para solventar esta causa.
3.5.8. Finalmente, no se trata de
una alegación en contra de un defecto procesal, ni se formula el amparo para
controvertir una sentencia de tutela, de allí que el primer requisito no es
aplicable en el presente asunto y el segundo se cumple a cabalidad.
3.5.9. En conclusión, a juicio de
esta Sala, la demanda instaurada por el señor Fred Vallejo y otros cumple con
los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, por lo que se pasará a desarrollar las consideraciones
específicas en torno al defecto sustantivo causado por el desconocimiento del
precedente.
3.6. El desconocimiento del
precedente vertical y horizontal como posibles manifestaciones de un defecto
sustantivo
3.6.1. Como se señaló con
anterioridad, la jurisprudencia de esta Corporación ha identificado cuales son
las causales específicas de prosperidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Dicha labor se adelantó en la Sentencia C-590 de 2005[35],
en los siguientes términos:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario
judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de
competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez
actuó completa-mente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se
decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[36] o que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de
una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los
servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de
un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado[37].
i. Violación directa de la Constitución”.
3.6.2. Para los efectos de esta providencia,
la Sala se debe enfocar en el estudio de dos de las irregularidades
mencionadas: el defecto sustantivo y el desconoci-miento del
precedente. Lo anterior, sin perjuicio de aclarar que la complejidad propia
de los procesos puede llevar a que en no pocos casos, en una misma causa, una
actuación u omisión implique la materialización de dos o más causales de
prosperidad de la acción de tutela. Así las cosas, por ejemplo, piénsese en el
evento en el cual un juez utilice para fallar un medio probatorio obtenido de
manera ilegal. En dicho caso, no sólo se presentaría un defecto fáctico, sino
también la violación directa de la Constitución, al quebrantar el último inciso
del artículo 29 de la Carta, conforme al cual: “Es nula, de pleno derecho,
la prueba obtenida con violación del debido proceso”.
3.6.3. En relación con el defecto
sustantivo, en la Sentencia SU-298 de 2015[38],
reiterando su jurisprudencia, esta Corporación señaló que:
“(…) el defecto
sustantivo abarca múltiples circunstancias en las que la aplicación del
elemento de derecho genera un error en la administración de justicia. Incluye
desde una equivocación en la elección de la norma aplicada por parte de la
autoridad judicial, hasta el desconocimiento de reglas
jurisprudenciales. Esta Corte ha señalado que el citado defecto se presenta
cuando una autoridad judicial: ‘i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por
cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su
inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al
caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene
conexidad material con los presupuestos del caso; (iii) a pesar del
amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades
judiciales, realiza una interpretación contraevidente -interpretación contra
legem- o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta
del precedente judicial –horizontal o vertical– sin justificación suficiente;
o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante
una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya
sido solicitada por alguna de las partes en el proceso’ (…)”[39] (negrillas propias del texto).
Como se observa de lo expuesto,
una de las manifestaciones del defecto sustantivo se encuentra en que la
autoridad judicial se aparta del precedente horizontal o vertical, sin que
existan móviles suficientes para ello. De acuerdo con lo anterior, se hace
necesario, por una parte, exponer qué se entiende por estos dos tipos de
precedentes, y por la otra, en qué consiste la diferencia entre este defecto y
aquél que se presenta cuando se infringe el precedente constitucional.
3.6.4. Para comenzar es
pertinente mencionar que la figura del precedente se
refiere a aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan
similitudes con un caso nuevo sometido a escrutinio judicial, a partir de la
semejanza que existe entre sus supuestos fácticos y problema jurídico, en las
que su ratio decidendi se convierte en una regla jurídica para
resolver controversias hacia el futurohttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2013/A115-13.htm
- _ftn23. El precedente puede consolidarse en una línea
jurisprudencial cuando de forma reiterada se emplea la misma ratio
decidendi para resolver problemas jurídicos similares.
El precedente se constituye en un
pilar del Estado de Derecho, pues lo que busca es asegurar la coherencia en la
aplicación del ordenamiento jurídico, a través de decisiones judiciales que
sean razonablemente previsibles. Por su alcance se constituye en una
herramienta de protección de la confianza legítima y la buena fe, en la medida
en que proscribe el uso y la interpretación caprichosa de los elementos
jurídicos aplicables por las autoridades judiciales al momento de resolver un
caso sometido a su jurisdicción. Además, no cabe duda de que el respeto a las decisiones
anteriores también obedece a la guarda del principio de igualdad, el cual
resultaría transgredido sí frente a casos idénticos se brinda una respuesta disímil.
3.6.5. La jurisprudencia de la
Corte igualmente ha aclarado que no toda decisión judicial es, en sí misma
considerada, un precedente. Por tal motivo, en la Sentencia T-830 de 2012 se
realizó una diferenciación entre el citado concepto y la figura del antecedente.
Al respecto, se dijo lo siguiente:
“El primero –antecedente–
se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que
puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo
más importante es que contiene algunos puntos de derecho (v.gr. conceptos,
interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el
caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador,
lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a
la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones
para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad (…).
El segundo
concepto –precedente–[40],
por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan
similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones
fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio
decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que
sirve también para solucionar el nuevo caso” [41].
La diferencia cualitativa entre
las figuras expuestas conlleva realizar algunas consideraciones en torno al
concepto de ratio decidendi, pues tan solo a partir de su aplicación puede
entenderse que constituye el precedente judicial. Al respecto, en la Sentencia
SU-047 de 1999[42]
se expuso que toda providencia se integra de tres partes:
“(…) la parte resolutiva, llamada a veces "decisum",
la "ratio decidendi" (razón de la decisión) y los
"obiter dicta" (dichos al pasar) (…). [El] decisum
es la resolución concreta del caso, esto es, la determinación específica de si
el acusado es o no culpable en materia penal, si el demandado debe o no
responder en materia civil, si al peticionario el juez le tutela o no su
derecho, si la disposición acusada es o no retirada del ordenamiento, etc. Por
su parte, la ratio decidendi es la formulación general, más allá
de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón
general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se
quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva. En cambio
constituye un mero dictum, toda aquella reflexión adelantada por
el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo
cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario”
(subrayas propias).
A partir de estas
consideraciones, puede decirse que la diferencia que existe entre el precedente
y antecedente gira en torno a la noción de ratio decidendi, ya que tan
solo ante casos en los que se haya fijado una regla de derecho para resolver
controversias subsiguientes con similitud fáctica y de problemas jurídicos, es
que se está en presencia del precedente judicial.
Por ello, en la Sentencia T-830
de 2012[43]
se dijo que para la aplicación de esta última figura se requiere, en primer
lugar, que “la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como
precedente”, tenga “una regla judicial relacionada con el caso a
resolver posteriormente”, en segundo lugar, que se trate “de un problema
jurídico semejante, o [de] una cuestión constitucional semejante”, y
finalmente, que “los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia sean
[similares] o planteen un punto de derecho [análogo] al que se debe resolver
posteriormente”.
3.6.6. Ahora bien, existe también
una importante diferencia en el precedente, en razón de la autoridad judicial que
lo crea y del alcance que puede tener como consecuencia de la intervención de
los órganos cierre de cada jurisdicción que cumplen un papel unificador del
derecho, con miras a garantizar los principios de seguridad jurídica e igualdad.
En la providencia previamente mencionada se indicó que: “Esta Corporación ha
diferenciado entre dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical[44],
de conformidad con quién es el que profiere la providencia previa. El
primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la
misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona
con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de
unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel
constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical
que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte
Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro
de su respectiva jurisdicción[45].
En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las
autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer
criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores[46]”
(subrayas del original).
3.6.7. Como se mencionó en líneas
anteriores, el valor del precedente y el respeto que debe dársele no puede
tomarse en un sentido absoluto, pues se desconocería que el derecho es un
sistema dinámico que debe ajustarse a las realidades sociales. Por ello, como
se manifestó en la Sentencia SU-047 de 1999[47],
es innegable que “las eventuales equivocaciones del
pasado no tienen por qué ser la justificación de inaceptables equivocaciones en
el presente y en el futuro. O, en otros eventos, una doctrina jurídica o una
interpretación de ciertas normas puede haber sido útil y adecuada para resolver
ciertos conflictos en un determinado momento pero su aplicación puede provocar
consecuencias inesperadas e inaceptables en casos similares, pero en otro
contexto histórico, por lo cual en tal evento resulta irrazonable adherir a la
vieja hermenéutica”.
En este orden de ideas, para
apartarse de una decisión pretérita no basta simplemente con señalar que la
interpretación actual resulta un poco mejor que la anterior, ya que el
precedente, en virtud de la seguridad jurídica, la igualdad y la confianza
legítima, goza necesariamente de un valor intrínseco que debe ser tenido en
cuenta. Por ello, es necesario que se den razones con peso y fuerza suficiente para
que primen sobre los criterios del pasado[48].
Desde
esta perspectiva, las cargas que se imponen para apartarse de un precedente
varían según la autoridad que lo profirió. En efecto, cuando se trata de un precedente
horizontal, más allá de que se presente una diversidad en las
circunstancias o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y decisión del
juez que le permitan otorgar un trato desigual, dicha autoridad en su
providencia debe hacer referencia expresa al precedente con el que ha resuelto
casos análogos (requisito de transparencia) y, a partir de allí, exponer
las razones suficientes que, a la luz de los cambios introducidos en el
ordenamiento jurídico, o por la transformación del contexto social dominante,
justifiquen o evidencien la necesidad de producir un cambio jurisprudencial (requisito
de suficiencia). Este también procede cuando lo que se busca es exponer una
nueva regla de decisión, a partir de los errores que puedan existir en la
orientación vigente o por la importancia de brindar una nueva lectura que,
desde el punto de vista interpretativo, brinde una mayor protección a valores,
principios y derechos consagrados en la Carta, ello con el fin –según se ha
expuesto por este Corporación– de “evitar prolongar en el tiempo las
injusticias del pasado”[49].
No basta entonces simplemente con ofrecer argumentos en otro sentido, sino que
resulta forzoso demostrar que el precedente anterior no resulta válido,
correcto o suficiente para resolver un nuevo caso sometido a decisión. Una vez
satisfechas estas exigencias, en criterio de la Corte, se entiende protegido el
derecho a la igualdad de trato y garantizada la autonomía e independencia de
los jueces[50].
Por
su parte, en lo que respecta al precedente vertical, además de cumplir
con los requisitos de transparencia y suficiencia, la Corte ha sido
particularmente restrictiva en la posibilidad que tienen los jueces de inferior
jerarquía de apartarse de las subreglas expuestas por las altas cortes,
en atención al papel constitucional que cumplen los órganos de cierre, a partir
del reconocimiento de su función de unificar la jurisprudencia. De acuerdo con
lo anterior, en la Sentencia C-634 de 2011[51],
se explicó que cuando un juez de inferior jerarquía pretende apartarse de un
precedente establecido por una alta Corte, (i) no sólo debe hacer explícitas
las razones por las cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor
sobre la materia objeto de escrutinio judicial, (ii) sino que también debe
demostrar que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla y amplía
de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores
constitucionales objeto de protección.
3.6.8. Vista la forma como se
expresa el defecto sustantivo vinculado con la inobservancia de un
precedente judicial, ya sea de tipo horizontal o vertical, basta con aclarar
–como se mencionó con anterioridad– cuál es la diferencia que existe entre este
defecto y aquél que se ha denominado como desconocimiento del precedente,
el cual aparece entre el listado de las distintas causales específi-cas de
prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Esta diferenciación fue planteada
en la Sentencia C-590 de 2005[52],
en la cual se señaló que el desconocimiento del precedente es una “hipótesis que se presenta, (…) cuando
la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el
juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos[,] la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica
del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”.
Visto lo anterior, se entiende entonces que esta
causal opera cuando una autoridad judicial desconoce el principio de supremacía
constitucional. Por ello, en la Sentencia T-830 de 2012[53] se indicó que: “el
defecto por desconocimiento del precedente (…) se predica exclusivamente
de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia”.
3.6.9. En conclusión, una de las
modalidades de defecto sustantivo se presenta cuando una autoridad judicial se
aparta del precedente judicial, que puede ser vertical u horizontal,
dependiendo del juez que lo haya proferido. Por su propia naturaleza, la regla
jurídica que allí se impone se debe aplicar a los casos subsiguientes que
guarden similitud fáctica y jurídica, en procura de preservar el principio de
seguridad jurídica y los derechos a la igualdad y a la confianza legítima.
El precedente se diferencia
sustancialmente del antecedente, pues corresponde a una decisión previa con patrones
fácticos y problemas jurídicos similares a aquellos presentados en un nuevo asunto
objeto de estudio, en el que resulta obligatoria la ratio decidendi expuesta
con anterioridad, en virtud de la salvaguarda de los derechos y
principios constitucionales previamente expuestos, y que corresponde
en esencia a la subregla que aplica el juez para la definición del caso
concreto[54].
Finalmente, es posible que una autoridad se aparte de un precedente,
siempre y cuando, como mínimo, en su argumentación cumpla con los principios de
transparencia y suficiencia.
4. Caso concreto
4.1 Como ya se indicó, los demandantes formularon varios cargos contra
la providencia proferida el 29 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo
de Nariño y que, según ellos, trasgredió sus derechos fundamentales. Así, para efectos
metódicos, la Sala expondrá brevemente cada uno de ellos, empezando por la alegación
circunscrita al precedente horizontal y al derecho a la igualdad; luego de lo
cual analizará el presunto desconocimiento del precedente vertical.
El primero de los
cargos, puede ser dividido en dos argumentos. En primer lugar, el desconocimiento
del precedente horizontal por parte del Tribunal Administrativo de
Nariño, pues en la segunda causa decidida en segunda instancia por esta
autoridad judicial, esto es, aquella formulada por la esposa e hijos del señor
Vallejo Mera y resuelta el 4 de septiembre de 2015, sí se reconoció la
responsabilidad del Estado bajo el título de daño especial; en cambio, en
aquella decisión proferida el 29 de agosto de 2014, cuestionada en sede de
tutela, el análisis que se realizó se circunscribió al título de imputación de falla
del servicio. En segundo lugar, y como consecuencia de lo expuesto, se
alega la vulneración del derecho a la igualdad, pues en virtud del fallo de
primera instancia proferido por el Juzgado 1º Administrativo de Descongestión
de Pasto, sí se favoreció por el Tribunal las pretensiones de la esposa e hijos
del señor Vallejo, providencia que no fue utilizada para resolver la sentencia
cuestionada a través del amparo constitucional.
Al margen de lo
anterior, el segundo cargo expuesto supone el desconocimiento del precedente
vertical, en la medida en que se alega que la autoridad judicial demandada desconoció
el precedente fijado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de
Estado, en sentencia proferida el 19 de abril de 2012[55], pues, apartándose de lo
resuelto por la máxima autoridad de la justicia administrativa, decidió la
causa tan sólo a partir del título de imputación de falla del servicio
y, en virtud de ello, consideró que no había lugar a declarar la
responsabilidad del Estado.
4.2. Con base en la
síntesis realizada, la Corte considera que el cargo relativo a la vulneración
del derecho a la igualdad y al desconocimiento del precedente horizontal no
está llamado a prosperar, por las razones que a continuación se exponen:
- No es posible considerar que existe una violación del derecho a la
igualdad, en lo que se refiere a las disímiles decisiones adoptadas, por
cuanto, más allá de la similitud en los hechos que le sirven de fundamento a
cada una de las causas, no se cuenta con elementos de juicio que permitan
constatar si el acervo probatorio fue similar, y si se utilizó una misma estrategia
jurídica. En efecto, en materia procesal, el carácter relacional del derecho a
la igualdad, supone no sólo un examen comparativo respecto del resultado del
juicio, sino también de la actividad desplegada por las partes y sus
apoderados. De esta manera, si bien uno de los principios
rectores del acceso a la administración de justicia es la igualdad[56], la posibilidad de
reclamar identidad en el trato jurídico, depende de que los sujetos comparados
se hallen en una misma situación, realidad que impone verificar tanto los
hechos relacionados, como las pruebas recaudadas y los actos procesales
ejecutados. Así, por ejemplo, piénsese en un caso de responsabilidad del Estado
derivado de un acto de ejecución inmediata, en el que a pesar de la identidad
fáctica, una demanda se promueve dentro del término de los dos años previsto
para el efecto[57],
y la otra cuando ya operó el fenómeno de la caducidad de la acción.
- Tampoco es predicable
que, prima facie, el Tribunal Administrativo de Nariño, como superior
funcional de ambas autoridades judiciales de primera instancia, tuviese que
decidir siguiendo los lineamientos fijados por el Juez 1º Administrativo de
Descongestión de Pasto, pues ello sería negar la dinámica estructural de la Rama
Judicial, en la cual existen ciertos órganos de mayor jerarquía que otros y
cuya función es, precisamente, la de revisar sus fallos para confirmar o
revocar las decisiones adoptadas.
- Finalmente, no se
observa un desconocimiento del precedente horizontal, pues la sentencia
cuestionada por los demandantes fue proferida más de un año antes de aquella
que concedió las pretensiones de la esposa e hijos del señor Vallejo Mera. En
efecto, la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño se expidió el 29
de agosto de 2014, mientras que la segunda lo fue el 4 de septiembre de
2015. No se trata entonces de una decisión pretérita, en la cual se hayan
delimitado razones que constituyan la base de la sentencia y que deban
aplicarse a un nuevo caso objeto de estudio. En gracia de discusión, podría pensarse
que en esta segunda sentencia se desconoció el precedente horizontal
determinado en aquella del año 2014, pero no al revés. Asunto que, por lo
demás, no fue alegado ante esta Corporación.
4.3. Ahora bien, en cuanto al segundo cargo, esto es, el
relacionado con el supuesto desconocimiento del precedente vertical,
resulta necesario indicar que en la providencia emanada de la Sección Tercera del
Consejo de Estado y que, a decir de los accionantes, debía ser aplicada para
resolver la acción de reparación directa, se abordó una situación fáctica en la
cual se discutían los perjuicios causados por una incursión guerrillera en el
municipio de Silvia (Cauca), donde resultaba claro que se trataba de un ataque
dirigido directamente contra instituciones estatales, que produjo varios daños
a particulares en el marco del conflicto armado interno.
En ese caso, el Consejo de Estado favoreció las pretensiones de la parte
afectada con la incursión guerrillera y estimó que resultaba procedente la
declaratoria de la responsabilidad del Estado, ya fuera a título de daño
especial o riesgo excepcional, pues la accionante sufrió sendos daños, en
concreto, en su vivienda, que fueron certificados por el personero municipal. Para
llegar a esta decisión, el citado Tribunal descartó la defensa realizada por la
autoridad condenada (Ministerio de Defensa Nacional), para la cual, al tratarse
de un ataque guerrillero (hecho de un tercero), no era dable condenar al
Estado.
4.3.1. La Sala observa que la máxima autoridad de la justicia
administrativa, expresamente, indicó que, cuando quiera que se analice la
responsabilidad del Estado por atentados terroristas dirigidos contra sus
instituciones, aún si se evidencia la ausencia de una falla del servicio, es
posible que el Estado se encuentre llamado a responder, ante la necesidad de satisfacer
los principios constitucionales de solidaridad y equidad con sus ciudadanos, lo
que de suyo implica que el juez deba determinar si se presentan o no otros
títulos de imputación. En términos de la sentencia:
“[L]a Sección, cuando en esos casos no ha podido vislumbrar
la existencia de una falla en el servicio, ha considerado que el Estado no por
ello se encuentra exonerado de responder, sino que, ha encontrado fundamento a
la declaratoria de responsabilidad en el daño sufrido por la víctima en tanto
que ha considerado que el padecimiento de ese daño desborda el equilibrio de
las cargas públicas y rompe con los principios de solidaridad y equidad”.
Por lo anterior, de conformidad con la providencia en cita, es posible
declarar la responsabilidad del Estado con fundamento en otros títulos de
imputación, sea el riesgo excepcional o el daño especial, los cuales deben ser valorados
por el juzgador. Al respecto, en el fallo en cita se expone que:
“[E]sta Sección, de manera casi general, ha propendido por
declarar la responsabilidad estatal para los eventos de los ataques subversivos
desarrollados dentro del conflicto armado interno, recurriendo a diferentes
conceptos tales como el de daño especial, el de riesgo excepcional o incluso a
regímenes que combinan elementos de los dos anteriores, pero que conservan el
común denominador de la búsqueda de justicia y la reparación de los daños
sufridos por las víctimas, dado el carácter antijurídico de los mismos”.
4.3.2. La utilización de esos dos regímenes, de talante objetivo, para
declarar la responsabilidad del Estado, en criterio de la mencionada autoridad
judicial, se da en virtud de la necesidad de garantizar los principios
constitucionales de solidaridad y equidad. Ello es así, de conformidad con la
sentencia en cita, por cuanto el artículo 90 de la Constitución de 1991 resalta
a la víctima como eje central en el examen de los casos en que pueda haber
lugar a la declaratoria de responsabilidad[58],
pues de por medio se encuentra la obligación de realizar el principio y valor
de la dignidad humana.
A partir de esas consideraciones, y luego de descartar la
ocurrencia de una falla del servicio, la Sección Tercera del Consejo de Estado
encontró que los daños sufridos por los demandantes, que supusieron la
destrucción de sus inmuebles con ocasión de un hostigamiento guerrillero
dirigido directamente contra el Estado, debía ser reparado y no era posible
apelar a la exoneración alegada por las entidades, que pretendían fuera
declarado el hecho de un tercero.
4.4. Visto lo anterior, en lo que atañe al caso objeto de estudio, es
claro que el suceso en el cual falleció el familiar de los accionantes se trató
de un atentado terrorista que, presuntamente, fue cometido por miembros de un
grupo armado ilegal. Sin que esto puede entenderse como una afirmación que
conduzca a la declarar la existencia de responsabilidad del Estado, lo cierto
es que, en el proceso cuestionado, se trató de un artefacto explosivo ubicado
en una caneca de basura colocada en un poste de luz en cercanías de la DIAN y
frente al cual, por hallazgos de la SIJIN, se consideró posible que el
autor material fuera un frente de las FARC.
4.4.1. A juicio de esta Sala, en aplicación del precedente en cita, era
deber del Tribunal demandado señalar, dentro de la argumentación de su
providencia, por qué motivo el único régimen aplicable para determinar si cabía
o no la responsabilidad del Estado por el atentado terrorista era la falla del
servicio y no aquellos que se derivan de la responsabilidad objetiva, como,
para esa época, lo venía sosteniendo el Consejo de Estado.
Con ello, a juicio de esta Sala, la autoridad judicial demandada desconoció
la ratio decidendi del precedente vertical que le era aplicable, sin que
se presentaran razones con peso y fuerza que dieran cumplimiento a los
requisitos de suficiencia y transparencia que deben suministrarse para que sea
posible apartarse de la postura adoptada por el superior funcional. Es allí en
donde se entiende configurada la trasgresión del derecho fundamental al debido
proceso de los demandantes, no porque se descartara la falla del servicio,
asunto perfectamente posible, sino por abstenerse de analizar, en procura de
asegurar la justicia y la solidaridad, la viabilidad de aplicar otros títulos jurídicos
de imputación, como había sido fijado por el Consejo de Estado, para el momento
en que se resolvió la segunda instancia. Así las cosas, mientras para el
Tribunal Administrativo existía una sola línea argumentativa posible, para la
máxima autoridad de la justicia administrativa existían otras vías plausibles,
cuyo análisis resultaba imperioso, con miras a esclarecer si cabía o no la
obligación del Estado de reparar el daño.
4.4.2 Ahora bien, en gracia de discusión, podría alegarse que la
sentencia del Consejo de Estado del 19 de abril de 2012 fue proferida con
posterioridad al momento en el cual fue instaurada la apelación en contra de la
decisión del Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto, decidida el 16 de marzo de
2012. Sin embargo, a juicio de esta Corporación, este argumento no es de
recibo, ya que la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño fue adoptada
solo hasta el 29 de agosto de 2014, tiempo en el cual el precedente vertical
ya se hallaba vigente. Además, no sobra indicar que el fin de la
administración de justicia supone resguardar los derechos de las víctimas y
que, tal y como lo dispone el artículo 228 de la Constitución, en la
administración de justicia “prevalecerá el derecho sustancial”.
Además, de conformidad con los elementos probatorios de la presente
causa, es claro que los demandantes alegaron, al momento de sustentar el
recurso de apelación, la existencia de otros antecedentes judiciales, en los
cuales se abría la posibilidad de utilizar otros títulos de imputación, incluso
alegando de forma expresa el daño especial.
4.4.3. Sin embargo, cabe precisar que, a juicio de esta Sala y con
sustento en los elementos probatorios obrantes en el expediente, no es posible
afirmar la existencia de la responsabilidad del Estado en el caso en concreto.
Por ello, nada de lo dicho en esta providencia puede comprenderse como una
declaratoria de ella o una consideración relativa a que, en efecto, los
familiares del señor Carlos Hernando Vallejo Mera deban recibir algún tipo de
indemnización. En efecto, en esta sentencia, la Sala considera que se presenta
la trasgresión del derecho fundamental al debido proceso con ocasión del
desconocimiento del precedente vertical, según el cual, era obligación
del Tribunal accionado justificar por qué no adoptaba otro régimen de
responsabilidad. Sin embargo, este último se limitó a señalar que el régimen
aplicable solo podía ser el de la falla del servicio. De allí que,
si bien resulta plausible que el juez natural encuentre que ha de aplicar este
último título de imputación, lo cierto es que también debía argumentar por qué
motivos no debían ser empleados los otros, máxime cuando, de lo que se trata,
es de buscar la justicia y reparar el daño antijurídico.
4.4.4. Como quiera que ambas instancias judiciales, en sede de tutela,
desestimaron las pretensiones de los demandantes, la Sala revocará las
sentencias revisadas. En su lugar y con el fin de respetar la garantía del juez
natural, tras dejar sin efectos la sentencia proferida el 29 de agosto de 2014,
ordenará al Tribunal Administrativo de Nariño que, en el término de dos (2)
meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una
nueva decisión, en la que brinde razones relativas a la posibilidad o no de
utilizar otros títulos de imputación, sin que ello implique que no pueda emplear
la falla del servicio, siempre que encuentre elementos fácticos y jurídicos
para ello, con el fin de determinar si cabe o no la responsabilidad del Estado.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la sentencia proferida el 21 de
enero de 2016 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, que confirmó la decisión adoptada, el 11 de marzo
de 2015, por la Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, que -a su vez- denegó el amparo
deprecado por Fred Jesús Augusto Vallejo Mera y otros, contra el Tribunal
Administrativo de Nariño. En consecuencia, AMPARAR el derecho
fundamental al debido proceso de los accionantes.
Segundo.-
DEJAR sin efectos la sentencia proferida
el 29 de agosto de 2014, por el Tribunal Administrativo de Nariño, en la acción
de reparación directa iniciada por los hermanos y sobrinas del señor Carlos
Hernando Vallejo Mera contra la DIAN y otros.
Tercero.- ORDENAR al
Tribunal Administrativo de Nariño que, en el término de dos (2) meses contados
a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión, en
la que brinde razones relativas a la posibilidad o no de utilizar otros títulos
de imputación, sin que ello implique que no pueda emplear la falla del
servicio, siempre que encuentre elementos fácticos y jurídicos para ello, con
el fin de determinar si cabe o no la responsabilidad del Estado.
Cuarto.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Las
cuatro primeras personas referidas son hermanos del señor Carlos Hernando
Vallejo Mera y las dos siguientes sobrinas.
[2] Cuaderno
1, folio 1.
[3]
Cuaderno 1, folio 34
[4]
Los demandantes refieren que el estallido se produjo a las 10:20 de la noche,
hora que también se señala en la sentencia proferida por la autoridad judicial
demandada.
[5] Causas
mencionadas por los demandantes en el escrito de tutela.
[6] Cuaderno
2, folio 36.
[7] Cuaderno 2, folio 36, respaldo.
[8] Cuaderno
2, folio 38.
[9] Específicamente,
se señaló la sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del
Consejo de Estado, con ponencia de la Consejera Stella Conto Díaz del Castillo,
proferida el 26 de enero de 2011.
[10] Cuaderno 2, folio 39.
[11] Cuaderno
2, folio 40.
[12] Cuaderno
2, folio 41.
[13] Cuaderno
1, folio 121.
[14]
Cuaderno 1, folio 134.
[15] Cuaderno
1, folio 136.
[16] Cuaderno
1, folio 141.
[17] Al
respecto, la Magistrada que se apartó de la mayoría, entre sus argumentos,
señaló que la ubicación del artefacto explosivo –en la vía pública– y su
distancia frente a la entidad, no permitía concluir que su finalidad era atentar
contra la DIAN, es decir, no se daban las condiciones para entender que el acto
era claramente identificable contra el Estado. Adicionalmente, su ocurrencia no
podía atribuirse a las funciones de la DIAN, por lo que los precedentes que
trataban sobre atentados terroristas a Ecopetrol, en donde el derrame de crudo
incidía en la conflagración, no eran aplicables.
[18]
El apoderado menciona varias providencias, entre ellas, la sentencia del 25 de
mayo de 2011, Subsección C, Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, expediente 19947, CP. Enrique Gil Botero;
y la Sentencia del 26 de enero de 2011, Subsección B, Sección Tercera, de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 18617,
CP Stella Conto Díaz del Castillo.
[19] Se
refiere a la sentencia del 19 de abril de 2012, dentro del expediente 21515, en
la cual fue consejero ponente Hernán Andrade Rincón. En los apartes citados por
la parte actora, se lee, concretamente, en el pie de página 21 que “el
título jurídico más correcto para determinar la responsabilidad de reparar un
daño será aquel que pase el análisis como el más justo” (cuaderno 1, folio
5). Así mismo, en el pie de página 22, se observa que “(…) son imputables al
Estado los daños sufridos por las víctimas cuando éstos excedan los sacrificios
que se imponen a todos (sic) las personas y en su causación interviene una
actividad estatal. En este régimen el hecho del tercero exonerará de
responsabilidad a la administración sólo cuando sea causa exclusiva del daño,
es decir, cuando éste se produzca sin ninguna relación con la actividad
administrativa. Pero no la exonerará cuando el daño se cause en razón de la
defensa del Estado ante el hecho del tercero, porque si bien esa defensa es
legítima, el daño sufrido por las víctimas ajenas a esa confrontación es
antijurídico, en cuanto éstas no tenían el deber jurídico de soportar cargas superiores
a las que se imponen a todos los demás asociados”. (cuaderno 1, folio 6).
[20] El
demandante también alega la materialización de un defecto fáctico. Sin embargo,
no pasa de ser una referencia sin sustento argumentativo, razón por la cual la
Sala no ahonda en este asunto, ya que se limita a mencionar que existió una
deficiencia de valoración del material probatorio, pero no señala a qué se
refiere en concreto.
[21] Sentencia
del 19 de abril de 2012 proferida por la Sección Tercera de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
[22] Cuaderno
1, folio 90.
[23] Cuaderno
1, folio 159, respaldo.
[24]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[25]
Sentencia C-543 de 1992, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo
[26]
Ibídem.
[27] Al respecto, en la Sentencia T-310 de 2009 se indicó que: “(…) la
acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión
judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales. Esto se opone
a que la acción de tutela ejerza una labor de corrección del fallo o que sirva
como nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de
interpretación del derecho legislado que dieron lugar al mismo. En cambio, la
tutela se circunscribe a detectar aquellos casos excepcionales en que la
juridicidad de la sentencia judicial resulte afectada, debido a que desconoció
el contenido y alcances de los derechos fundamentales”.
[28] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[29] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[30] Cuaderno 1, folio 34.
[31] Sentencia
del 19 de abril de 2012, CP Hernán Andrade Rincón, número de radicación 19001-23-31-000-1999-00815-01(21515).
[32]
Se trata de la sentencia del 29 de marzo de 2012 proferida por el Juzgado
Primero Administrativo de Descongestión de Pasto.
[33] Cuaderno
1, folio 1.
[34] Sobre el
particular puede consultarse la Sentencia C-179 de 2016, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[35]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[36]
Sentencia T-522/01
[37] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y
T-1031/01.
[38]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[39] Sentencia T-830 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[40] Según el doctrinante Pierluigi Chiassoni en su libro
“Desencanto para abogados realistas”, el precedente judicial puede ser
entendido en cuatro acepciones; (i) precedente-sentencia, (ii)
precedente-ratio, (iii) precedente-ratio autoritativo y (iv)
precedente-ratio decidendi consolidada o precedente orientación. Este
último hace referencia a “es la ratio decidenci por hipótesis común a –y
repetida en– una serie (considerada) significativa de sentencias pronunciadas
en un arco de tiempo anterior (…) cuya ratio tienen que ver con la decisión
sobre hechos y cuestiones del mismo, o similar tipo, con hechos y cuestiones
sobre las cuales se trata decidir ahora, (…)”. Esta acepción es el
precedente entendido en el sentido más restringido según el autor. Las demás
acepciones hacen referencia similar al concepto propuesto por la Corte
Constitucional en el sentido en que debe ser una sentencia anterior que trata
de hechos cuestiones y elemento muy similares al caso que se pretende resolver.
[41] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta oportunidad, la Corte analizó un caso en
el cual varios ciudadanos demandaron al Tribunal Administrativo que había
anulado la elección del candidato por el cual ellos votaron. El argumento de
los demandantes era que la autoridad judicial sustentó su decisión en
jurisprudencia en desuso y no utilizó la vigente, pues se abstuvo de emplear la
doctrina de la distribución ponderada. Con ello, sus votos no debieron haber
sido anulados. Al momento de pronunciarse sobre el asunto en concreto, la Corte
analizó la diferencia conceptual existente entre antecedente y precedente
judicial, luego de lo cual señaló que la doctrina de distribución ponderada no
pertenecía a una providencia que tuviese el mismo sustento fáctico, por lo que
se pretendía hacer pasar por ratio decidendi, algo que no era más que un
antecedente jurisprudencial.
[42]
M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.
[43]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[44] Ver entre otras, sentencias T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio, T-082 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-209 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[45] Véase, entre otras, las Sentencias T-123 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-766 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[46] Véase, entre otras, las Sentencias T-211 de 2008 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-082 de 2011 M.P, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[47]
M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.
[48] Al
respecto, se pueden consultar las Sentencia SU-047 de 1999 y C-400 de 1998,
ambas con ponencia de Alejandro Martínez Caballero.
[49] Sentencia
C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[50]
Véanse, entre otras, las Sentencias T-468 de 2003, T-688 de 2003, T-698 de
2004, T-330 de 2005, T-440 de 2006, T-049 de 2007, T-571 de 2007 y T-014 de
2009.
[51] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[52]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[53] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[54]
Sentencia T-117 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[55] Sentencia
del 19 de abril de 2012, CP Hernán Andrade Rincón, número de radicación: 19001-23-31-000-1999-00815-01(21515).
[56] Sentencia T-1222 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[57] CPACA, art. 164.
[58]
El inciso primero de la norma en cita dispone: “El Estado responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados
por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.