T-501-19
Sentencia
T-501/19
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE SUSTITUCION PENSIONAL-Procedencia
excepcional a favor de sujetos de especial protección constitucional o personas
en circunstancias de debilidad manifiesta
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES Y A LA SUSTITUCION
PENSIONAL-Naturaleza jurídica y finalidad
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y SUSTITUCION PENSIONAL-Reiteración
de jurisprudencia
SUSTITUCION PENSIONAL-Requisitos
que debe acreditar el hijo en situación de discapacidad para ser beneficiario
DERECHO A LA
SUSTITUCION PENSIONAL DE HIJO EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Entidades
encargadas de reconocimiento y pago no pueden exigir actualización del dictamen
de pérdida de capacidad laboral
Las
entidades de previsión social “podrán solicitar un nuevo
dictamen siempre y cuando se cumpla lo dispuesto por el mencionado artículo, es
decir, para las personas que con anterioridad se les haya otorgado la pensión y
no para quienes apliquen por primera vez al reconocimiento de la misma”,
comoquiera que la norma establece claramente que la
revisión a que se alude está condicionada al reconocimiento previo de la
pensión, sin que para el acceso a la misma puedan exigirse dictámenes de
invalidez “actualizados” dentro de los últimos 3 años: “aquella exigencia no ha sido prevista en la ley ni mucho menos en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
ESTADO DE INVALIDEZ-Revisión
trienal
Cuando
haya lugar a revisar el estado de invalidez de los pensionados, las entidades
de previsión solo pueden realizar el respectivo
requerimiento después de que han transcurrido 3 años desde la última
calificación ‒lo cual excluye la arbitrariedad de solicitar dictámenes
adicionales antes de cumplido dicho término‒, y que una vez el pensionado
cumple con someterse a la valoración médica y se
confirma su estado de invalidez, no se puede postergar el goce de la prestación
a que tiene derecho
PROHIBICION EN
MATERIA PENSIONAL DE EXIGIR REQUISITOS ADICIONALES A LOS ESTABLECIDOS EN LA
LEY-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL DE HIJO EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Orden
a Colpensiones, reconocer, liquidar y pagar sustitución pensional a
representada
Referencia: Expediente T-7.384.509
Acción de tutela formulada por Gloria
Patricia Bedoya Orozco, en representación de Viviana
Andrea Bedoya Orozco, contra la Administradora Colombiana de Pensiones
‒Colpensiones‒
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil
diecinueve (2019).
La Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, ha proferido la presente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo del 12 de abril de
2019, proferido por el Juzgado 3º Penal del Circuito para Adolescentes de Medellín,
dentro de la acción de tutela promovida por Gloria Patricia Bedoya Orozco en su
calidad de curadora de Viviana Andrea Bedoya Orozco, contra la Administradora
Colombiana de Pensiones ‒Colpensiones‒.
El proceso de la referencia fue escogido por la Sala
de Selección de Tutelas número Seis[1],
mediante auto del 14 de junio de 2019. Como criterios de selección se indicaron
la posible violación o desconocimiento de un precedente de la Corte
Constitucional (criterio objetivo) y la urgencia de proteger un derecho
fundamental (criterio subjetivo), con fundamento en los literales a) y b)
del artículo 52 del Acuerdo 02 de 2015.
I.
ANTECEDENTES
El 4 de abril de 2019, actuando a través de apoderada
judicial especialmente constituida, la señora Gloria Patricia Bedoya Orozco, en
su calidad de curadora de la señora Viviana Andrea Bedoya Orozco, formuló acción de tutela
en contra de Administradora Colombiana de Pensiones ‒Colpensiones‒,
por la
presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al
mínimo vital, a la dignidad humana, a la igualdad, el de petición y a la
protección a las personas en condición de discapacidad. Pasan a reseñarse los
aspectos centrales de la solicitud:
1. Hechos
A continuación se relatan los supuestos fácticos
relevantes que sustentan la solicitud de amparo, según son narrados por la promotora
de la acción en el escrito inicial:
1.1. La señora Viviana Andrea Bedoya Orozco,
de 36 años de edad[2]
y con diagnóstico de síndrome de Down[3],
es hija de la señora Yolanda de Jesús Orozco Ospina.
1.2. A la señora Yolanda de Jesús Orozco
Ospina le fue reconocida una pensión de vejez por parte de Colpensiones
mediante Resolución No. 020309 del 9 de noviembre de 2006.
1.3. El 28 de octubre de 2008 el Seguro
Social calificó a la señora Viviana Andrea Bedoya Orozco con una pérdida de
capacidad laboral del 59,05%.
1.4. El Juzgado 4º de Familia de Medellín,
por sentencia del 11 de noviembre de 2008, decretó la interdicción definitiva
de la señora Viviana Andrea Bedoya Orozco y designó a su hermana Gloria
Patricia Bedoya Orozco como su curadora general legítima, quien se ha hecho
cargo de su cuidado después del fallecimiento de la señora Yolanda de Jesús
Orozco Ospina[4].
1.5. El 10 de octubre de 2018 la señora
Gloria Patricia Bedoya Orozco, en su calidad de curadora legítima, solicitó a
Colpensiones la sustitución de la pensión de su fallecida progenitora a favor
de su hermana Viviana Andrea Bedoya Orozco.
1.6. Mediante Resolución No. SUB317914 del
5 de diciembre de 2018, Colpensiones negó la solicitud de sustitución pensional
con el argumento de que el dictamen de calificación de pérdida de capacidad
laboral contaba con más de 3 años desde su expedición, por lo que la señora
Viviana Andrea Bedoya Orozco debía hacerse calificar nuevamente.
1.7. Afirma el escrito que el diagnóstico
de síndrome de Down ocasiona un retraso mental grave que no tiene tratamiento
alguno, en tanto es una alteración cromosómica de tipo irreversible, de manera
que la señora Viviana Andrea Bedoya Orozco no está ni estará en condiciones de
asumir responsabilidades. Por ello, dependía económicamente de su progenitora y
requiere de la sustitución pensional para tener una vida digna.
2. Contenido de la petición de amparo
De acuerdo con el anterior recuento fáctico, la señora
Gloria Patricia Bedoya Orozco reclama la protección de los derechos
fundamentales a
la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad humana, a la igualdad, el
de petición y a la protección a las personas en condición de discapacidad, de
los cuales es titular su hermana y pupila Viviana Andrea Bedoya Orozco, y solicita al juez
constitucional que, como consecuencia del amparo, se ordene a Colpensiones que
le reconozca y pague la sustitución de la pensión de su fallecida progenitora,
junto con el respectivo retroactivo e intereses moratorios.
Subsidiariamente, pide que se le reconozca a la
tutelante una pensión de invalidez de manera provisional, mientras se surte
nuevamente el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral.
Para sustentar su solicitud, la promotora de la acción
acompañó el escrito introductorio de los siguientes documentos:
§  Copias de las cédulas de ciudadanía de Gloria Patricia
Bedoya Orozco[5],
Viviana Andrea Bedoya Orozco[6]
y Yolanda de Jesús Orozco Ospina[7].
§  Copias del registro civil de nacimiento de Viviana
Andrea Bedoya Orozco, en el cual consta la anotación de la sentencia que
decretó su interdicción definitiva[8].
§  Copia del dictamen médico laboral para beneficiarios
del fondo de pensiones del Seguro Social, practicado a Viviana Andrea Bedoya
Orozco el 28 de octubre de 2008[9].
§  Copia de la sentencia del 11 de noviembre de 2008,
mediante la cual el Juzgado 4º de Familia de Medellín decretó la interdicción
definitiva de Viviana Andrea Bedoya Orozco y designó como su curadora general
legítima a su hermana Gloria Patricia Bedoya Orozco, junto con el respectivo
edicto de notificación[10].
§  Copia de la Resolución No. SUB317914 del 5 de
diciembre de 2018, mediante la cual Colpensiones negó el reconocimiento
pensional a Viviana Andrea Bedoya Orozco por el fallecimiento de la pensionada
Yolanda de Jesús Orozco Ospina, junto con el respectivo acto de notificación
del referido acto administrativo[11].
§  Copia del registro civil de defunción de Yolanda de
Jesús Orozco Ospina, fallecida el 8 de septiembre de 2018[12].
3. Traslado y
contestación de la acción de tutela
Mediante auto del 8 de abril de 2019[13], el Juzgado 3º Penal del
Circuito para Adolescentes de Medellín admitió a trámite la demanda de tutela y
ordenó la notificación al extremo pasivo.
Durante el término de traslado, Colpensiones se opuso
a las pretensiones de la accionante[14], esgrimiendo para el
efecto que la acción de tutela era improcedente, pues el asunto debía ser
ventilado ante la jurisdicción ordinaria laboral.
4. Fallo de tutela de primera
instancia
Mediante sentencia del 12 de abril de 2019, el Juzgado
3º Penal del Circuito para Adolescentes de Medellín “negó por improcedente el
amparo constitucional”, tras considerar que la respuesta brindada por
Colpensiones fue clara, precisa y de fondo, y que la entidad estaba facultada
por el artículo 44 de la Ley 100 de 1993 para valerse de la revisión del estado
de invalidez de Viviana Andrea Bedoya Orozco, lo cual ‒en su
criterio‒ no constituía una carga desproporcionada para la interesada.
Estimó que la exigencia de Colpensiones era
justificada y razonable debido al tiempo transcurrido desde la calificación
realizada a la solicitante por el extinto Seguro Social el 28 de octubre de
2008, y que en todo caso la interesada no interpuso los recursos que cabían
contra el acto administrativo que le fue desfavorable, ni tampoco demostró
algún perjuicio irremediable que hiciera viable un amparo transitorio.
Finalmente, añadió que la controversia planteada debía
ser resuelta por la jurisdicción ordinaria, por tratarse de derechos
prestacionales.
La anterior determinación no fue impugnada.
5. Actuaciones en sede de revisión
Mediante memorial radicado en la Secretaría General de
esta Corporación el 5 de agosto de 2019[15], el Gerente de Defensa
Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones
‒Colpensiones‒ realizó una síntesis de los hechos que dieron origen
a la solicitud de amparo, relato en el cual añadió a lo antes expuesto que el 4
de enero de 2019 la curadora de la señora Viviana Bedoya presentó formulario de
solicitud de determinación de la pérdida de capacidad laboral y que, en
respuesta a esa petición, mediante oficio BZ_2019_124692-0106178 del 14 de
enero de 2019, “se le indica que valorada la documentación allegada a la
solicitud, debe allegar adicional historia clínica completa y actualizada por
los especialistas y tratantes de sus patologías menor de 6 meses.”
Agregó que, en el presente caso, aunque se afirma que
la peticionaria de la pensión dependía de su progenitora, no obra prueba que
demuestre la necesidad de la protección urgente, pues la señora Viviana Bedoya
cuenta con una curadora que vela por su cuidado y manutención; además, al no
haber interpuesto recursos contra el acto administrativo desfavorable y no
haber impugnado el fallo de tutela de primera instancia, se desvirtúa la
ocurrencia de un perjuicio inmediato.
Adujo que Colpensiones no ha vulnerado los derechos de
la actora pues brindó una respuesta de fondo según el marco normativo aplicable
y el dictamen de invalidez aportado es del año 2008, sin que pueda
exceptuársele del requerimiento de la valoración periódica de invalidez que se
exige a todos los afiliados.
Efectuó una caracterización de la pensión de
sobrevivientes, de la calificación de la pérdida de capacidad laboral y de la
procedencia de la revisión del estado de invalidez, y seguidamente sostuvo que,
para el caso concreto, “no existe documento reciente que pruebe estado de
pérdida de capacidad laboral y como tal la calidad de hijo inválido, y por el
principio de responsabilidad fiscal que implica para esta administradora
observar los precisos requisitos establecidos en la Constitución y la ley para
el reconocimiento de prestaciones económicas, es imprescindible la verificación
del estado de salud que haga permisible la asistencia del Sistema de Seguridad
Social en Pensiones.”
En ese sentido, indicó que “es imperativo que se
haya realizado la actualización del dictamen de calificación de pérdida de
capacidad laboral, para que, con ocasión de cualquier estudio de la pensión de
invalidez, se coteje si el estado de salud del solicitante ha variado en el
tiempo e incluso desaparecido.”
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para conocer el fallo proferido dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86, inciso 3°, y
241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del caso
En el asunto bajo estudio, la señora Viviana Andrea
Bedoya Orozco reclama, a través de su hermana y curadora legítima, la
protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad humana,
a la igualdad, el de petición y a la protección a las personas en condición de
discapacidad, toda vez que Colpensiones
le negó la sustitución de la pensión de la que era titular su fallecida
progenitora, con el argumento de que el dictamen de invalidez aportado al
trámite fue expedido hace más de 3 años, por lo que según la entidad es
necesario que la interesada se someta a una nueva calificación de la pérdida de
capacidad laboral.
Con base en lo anterior, solicita que el juez
constitucional ordene a Colpensiones que proceda al reconocimiento y pago de la
sustitución pensional reclamada, junto con el respectivo retroactivo e
intereses moratorios, o subsidiariamente, que se le reconozca una pensión de
invalidez de manera provisional, mientras se surte nuevamente el proceso de
calificación de pérdida de capacidad laboral.
A su turno, la demandada se opuso a las pretensiones
de la accionante.
La sentencia objeto de revisión fue adversa a la
demandante, luego de
considerar principalmente que la acción de tutela no era el mecanismo adecuado
para dirimir la controversia, y que la decisión adoptada por Colpensiones se
encontraba justificada legalmente.
3. Problema jurídico a resolver
Como medida inicial, corresponde a la Sala verificar
si en el caso bajo estudio se reúnen los requisitos de procedencia de la acción
de tutela, en orden a establecer si, pese a tratarse de una pretensión enfocada
al reconocimiento de una prestación económica que normalmente es del resorte de
la jurisdicción ordinaria laboral, existe una afectación a derechos
fundamentales que haga oportuna la intervención del juez de tutela.
Si tras este análisis se comprueba que la intervención
de la justicia constitucional es procedente y hay cabida para un estudio de
fondo, la Corte deberá determinar si los derechos fundamentales a la seguridad social, al
mínimo vital, a la dignidad humana, a la igualdad, el de petición y a la
protección a las personas en condición de discapacidad invocados en favor de la señora
Viviana Andrea Bedoya Orozco fueron vulnerados por parte de la Administradora
Colombiana de Pensiones ‒Colpensiones‒, al negarle en su calidad de
hija en condición de invalidez el reconocimiento y pago de la sustitución de la
pensión de la que era titular su difunta progenitora, con el argumento de que
la interesada no aportó un dictamen de pérdida de capacidad laboral expedido
dentro de los 3 años anteriores a la reclamación pensional.
Para dar respuesta a estas cuestiones, la
Sala de Revisión procederá a efectuar el estudio de los siguientes ejes
temáticos: i) Procedencia de la acción de tutela; ii) Conceptualización y
régimen jurídico de la sustitución pensional ‒Reiteración de
jurisprudencia‒; y, iii) La facultad de las administradoras de pensiones
de revisar periódicamente el estado de invalidez.
Una vez agotado el estudio de los anteriores aspectos
se abordará el análisis del caso concreto, luego de lo cual se adoptarán las
determinaciones a que haya lugar frente a la solicitud de amparo.
i) Procedencia de la acción de tutela
El artículo 86 de la Carta Política de 1991 consagró
la acción de tutela como un mecanismo judicial de naturaleza excepcional orientado
a brindar a toda persona una protección inmediata ante conductas de autoridades
públicas o de particulares ‒en determinadas circunstancias‒, que
ocasionan una amenaza o vulneración a los derechos fundamentales del
solicitante.
Dado su carácter excepcional, la acción de tutela no
está destinada a sustituir los procedimientos a través de los cuales los jueces
ordinarios resuelven normalmente las controversias, de modo que, en principio, sólo
es procedente en los eventos en que el peticionario carezca de otro medio de
defensa judicial idóneo y eficaz para perseguir la salvaguarda de sus garantías
constitucionales, salvo que, dada la inminencia de una lesión iusfundamental,
se recurra a ella como mecanismo transitorio para conjurar un perjuicio
irremediable.
Así pues, de
acuerdo con los
presupuestos fijados en el texto superior y en concordancia con lo previsto en los artículos 1°, 5,
6, 8, 10 y 42 del Decreto 2591 de 1991[16], la jurisprudencia constitucional ha sostenido que los
requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela son: (i) legitimación en la causa por
activa; (ii) legitimación en la causa por pasiva;
(iii) inmediatez; y, (iv) subsidiariedad[17].
Es necesario, entonces, que
antes de
entrar a dilucidar el fondo del asunto, el juez constitucional se concentre en verificar el cumplimiento de cada uno de los presupuestos de
procedencia, de
lo cual se
ocupará la Sala a continuación:
Legitimación en
la causa por activa. Según el artículo 86 superior, la solicitud
de amparo constitucional puede ser formulada por cualquier persona, ya sea por quien
soporta directamente el agravio de sus derechos fundamentales, o por alguien
que actúe en nombre del afectado.
Es menester constatar, por lo tanto, si quien promueve
la acción de tutela está habilitado para hacer uso de este mecanismo judicial, bien
porque es el titular de los derechos cuya protección reclama, ora porque actúa
en procura de una persona que no se encuentra en condiciones de promover su
propia defensa, en virtud de la figura de representación legal o a través de la
figura de la agencia oficiosa[18].
En el sub júdice, se observa que la señora Gloria
Patricia Bedoya Orozco, quien fue designada judicialmente como curadora
legítima de su hermana Viviana Andrea Bedoya Orozco[19], promueve la acción de tutela con el
fin de que se le protejan a su pupila los derechos fundamentales que estima
vulnerados, a causa de habérsele negado la sustitución pensional de su
progenitora, pese a acreditar su calidad de hija en condición de invalidez.
De acuerdo con los artículos 88 y 89 de la Ley 1306 de
2009[20], es función del curador ejercer
la representación del pupilo en todos los actos judiciales y extrajudiciales
que le conciernan, así como realizar todas las actuaciones que en virtud de
ello se requieran, para lo cual debe expresar esta circunstancia en el documento
en que conste el acto o contrato, tal como lo manifestó desde un inicio la
señora Gloria Patricia Bedoya Orozco al interior del presente trámite[21].
Se colige
entonces que se
encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por activa, en la
medida en que la demanda constitucional de amparo instaurada por la curadora
está encaminada a la salvaguarda de las garantías constitucionales de su pupila,
quien, además, en razón de su situación de discapacidad, es merecedora una
especial protección constitucional.
Legitimación en la causa por pasiva. Este requisito de
procedencia se encuentra regulado también por el artículo 86 de la Constitución[22], a cuyo tenor la acción
de tutela puede dirigirse contra autoridades públicas y, en precisas hipótesis,
contra particulares, según sea el caso, por su presunta responsabilidad –bien sea
por acción o por omisión− en la transgresión iusfundamental que suscita
la reclamación.
En el asunto sometido a consideración de la Sala, la
Administradora Colombiana de Pensiones ‒Colpensiones‒, creada por
el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 como una empresa industrial y comercial
del Estado vinculada al Ministerio del Trabajo y encargada de la administración
estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, es la entidad a la
que se le endilga la conducta vulneradora, en tanto fue quien profirió la
resolución mediante la cual se le negó la sustitución pensional a la tutelante.
Bajo ese entendimiento, no cabe duda de que Colpensiones
está debidamente convocada para comparecer en el extremo pasivo del proceso, puesto
que es la llamada a responder a las pretensiones de la demanda. En consecuencia,
ha de concluirse que también se encuentra acreditada la condición de
legitimación en la causa por pasiva.
Inmediatez. Puesto que el propósito del mecanismo de amparo radica
en proveer una protección urgente frente a amenazas o afectaciones graves e
inminentes de los derechos fundamentales, la formulación oportuna de la demanda
de tutela es un presupuesto primordial para la procedencia de esta acción
constitucional.
En el presente asunto, la Resolución No. SUB317914 del
5 de diciembre de 2018 que presuntamente atenta contra los derechos de la
accionante fue notificada a la curadora legítima el 18 de diciembre de 2018[23], al paso que el libelo fue radicado en la oficina
judicial de la ciudad de Medellín el 4 de abril de 2019[24].
Se deriva de lo anterior que, entre uno y otro evento,
es decir, entre el presunto hecho vulnerador y la interposición de la acción sub
examine transcurrieron alrededor de 3 meses y medio ‒y ello sin
descontar el término de vacancia judicial‒, lo cual permite determinar
que la peticionaria obró con diligencia por cuanto acudió dentro de un lapso
razonable ante el juez constitucional.
Adicionalmente, este Tribunal[25] ha considerado que, tratándose de
prestaciones periódicas, la afectación que denuncia el
interesado no cesa con el paso del tiempo y se renueva permanentemente, lo cual
se vincula con el carácter
imprescriptible del derecho a la pensión.
Subsidiariedad. La naturaleza excepcional de la acción de tutela está relacionada
con la regla general conforme a la cual el amparo no puede ser
empleado como mecanismo principal para ventilar asuntos cuyo conocimiento le ha
sido deferido a la jurisdicción ordinaria ‒como el reconocimiento de
pensiones‒, lo que
impone que, previo a acudir al juez constitucional, deban agotarse las etapas y
las formas previstas en el ordenamiento jurídico para cada proceso, a menos que
dichos medios se aprecien inidóneos o ineficaces para el caso concreto.
Ahora bien: en virtud del artículo 13 superior, que
consagra una cláusula de protección especial para quienes se hallan en un
estado de debilidad manifiesta por su situación económica, física o mental, como
las personas de la tercera edad, las que padecen afecciones de salud o que se
encuentran en condición de discapacidad, es posible acudir al recurso de amparo
para reclamar una protección preferente, en atención a que, por sus
circunstancias, se sitúan en planos de desigualdad frente a otros ciudadanos y
de aguda desventaja frente a las autoridades y los demás estamentos. A partir
de este discernimiento, esta Corte ha admitido un análisis dúctil del requisito
de subsidiariedad cuando se advierte que quien invoca el amparo es un sujeto de
especial protección constitucional, en la medida en que soportar las cargas
asociadas a un proceso puede tornarse una exigencia excesiva dada su situación
de vulnerabilidad en relación con el resto de la población.
En este punto, es forzoso subrayar que en reiterados
pronunciamientos esta Corporación ha reconocido una protección especial a las
personas en condición de discapacidad psíquica (cognitiva o mental) respecto al
derecho a la sustitución pensional[26], enfatizando su carácter fundamental en
consideración a que las dificultades para proveerse su propio sustento en razón
de su estado de salud y la desaparición de su fuente de apoyo –a causa del
deceso del familiar que les brindaba soporte económico–son circunstancias que exacerban
al máximo su vulnerabilidad y comprometen gravemente el goce de sus derechos y,
en consecuencia, su dignidad.
Desde esa perspectiva, se observa que la solicitud
promovida por la señora Gloria Patricia Bedoya Orozco en representación de su
hermana y pupila Viviana Andrea Bedoya Orozco es susceptible de ser examinada
por el juez constitucional, en razón de que la titular de los derechos cuya
salvaguarda se pretende es un sujeto de especial protección constitucional por
su condición de salud (diagnóstico de síndrome de Down), además de que se ha
afirmado que, como dependía económicamente de su progenitora, actualmente requiere
con urgencia la prestación para garantizarse una subsistencia digna, de suerte
que agotar la vía del proceso ordinario ante el juez laboral resulta en su caso
una carga desproporcionada, sin que obste el hecho de no haber interpuesto
recursos contra el acto administrativo que negó la sustitución pensional, pues
los mismos no son mecanismos judiciales.
Así las cosas, ha de concluirse que la acción de
tutela de la referencia satisface los requisitos mínimos de procedencia, por lo
que hay cabida a un estudio de mérito en torno a las pretensiones.
ii) Conceptualización y régimen jurídico de la pensión
de sobrevivientes y la sustitución pensional ‒Reiteración de
jurisprudencia‒[27]
En el instituto jurídico de la pensión de sobrevivientes
se plasman varios objetivos trazados por el Constituyente de 1991, entre los
que vale destacar la defensa de la familia como núcleo fundamental de la
sociedad[28], el derecho irrenunciable
a la seguridad social de todos los habitantes del país[29], la obligación del Estado de
proteger a los menores de edad[30], a los adultos mayores[31] y a las personas que se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta[32], y la garantía de un mínimo vital y
móvil[33]; además, se patenta en él
el principio de solidaridad[34], como uno de los pilares
del Estado social y democrático de Derecho.
Concatenándose con estos preceptos superiores, en la
Ley 100 de 1993, por la cual se creó el sistema de seguridad social integral,
el legislador estableció la pensión de sobrevivientes como una prestación cuyo
propósito esencial es “la protección de la familia como núcleo fundamental
de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del
causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vea
alterada la situación social y económica con que contaban en vida del
pensionado o afiliado que ha fallecido. Por ello, la ley prevé que, en
aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y
que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión
para satisfacer sus necesidades.”[35]
En desarrollo del principio de universalidad que rige
la seguridad social, la pensión de sobrevivientes está prevista en beneficio de
todas las personas afiliadas al sistema de seguridad social, tanto las
amparadas por el régimen de prima media, como aquellas que han optado por el
régimen de capitalización individual, siempre con arreglo a las pautas fijadas
en la ley, a fin de que la prestación cumpla su cometido en favor de sus
auténticos destinatarios, esto es, que provea la protección que requieren los
familiares más allegados del causante que, ante su ausencia, han quedado
desamparados.
Así, en lo que toca a los requisitos para acceder a la
pensión a que se alude, el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, en la redacción
del 12 de la Ley 797 de 2003, prescribe que pueden recibirla los familiares del
difunto a quien se le hubiere reconocido una pensión de vejez o invalidez por
riesgo común –pensionado– y, cuando no mediara reconocimiento pensional,
los familiares de quien hubiere cumplido con un mínimo de semanas de
cotización–afiliado–. Este Tribunal ha distinguido ambas situaciones,
señalando que en la primera de las hipótesis se habla de sustitución
pensional[36], al paso que en la
segunda se trata estrictamente de pensión de sobrevivientes[37].
Igualmente, la ley se ocupa de precisar que no todos
los parientes del fallecido pueden reclamar legítimamente la pensión de sobrevivientes,
pues, se insiste, esta busca socorrer a los miembros más próximos del núcleo
familiar que se enfrentan a una situación de indefensión cuando fallece el
pensionado o el afiliado. En ese sentido, el artículo 47 de la misma obra,
reformado por el 13 de la Ley 797 de 2003, circunscribe el beneficio pensional
a los individuos que ostenten las siguientes calidades, en su orden:
“a) Cónyuge o compañero o
compañera permanente o supérstite, de forma vitalicia o permanente dependiendo
de la edad (30 años), si procrearon hijos e hicieron vida marital con el
causante hasta su muerte y no menos de cinco (5) años continuos con
anterioridad a su muerte;
b) Hijos menores y hasta
los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de estudio y si dependían
económicamente del causante al momento de su muerte, y, los hijos inválidos si
dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos
adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez;
c) Padres del causante que
dependían económicamente de este, en el evento de no existir cónyuge o
compañero o compañera permanente e hijos con derecho,
d) Hermanos inválidos del
causante si dependían económicamente de éste, a falta de cónyuge o compañero o
compañera permanente, padres e hijos con derecho.”[38]
En cuanto al monto de la pensión de sobrevivientes, el
artículo 48 de la Ley 100 de 1993 determina que en el caso de la sustitución
pensional el beneficiario disfrutará de una mesada por el mismo valor que
percibía el causante, mientras que los familiares de quien fallece en calidad
de afiliado recibirán el 45% del ingreso base de liquidación más 2% de dicho
ingreso por cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las
primeras quinientas (500) semanas de cotización, sin que exceda el 75% del
ingreso base de liquidación; con la aclaración de que nunca la prestación podrá
ser inferior al salario mínimo legal.
Ahora bien: la jurisprudencia constitucional ha
puntualizado los presupuestos para acceder a la pensión de sobrevivientes o a
la sustitución pensional cuando el reclamante se halla en condición de
invalidez. En efecto, quienes aspiren al reconocimiento del derecho en mención
por adolecer de una limitación física, mental o sensorial que les impide
proveerse su propio sustento, deben demostrar i) su grado de parentesco con el
extinto asegurado, ii), encontrarse en estado de “invalidez”, y iii) la
dependencia económica respecto del causante.
En lo que concierne al parentesco, el
parágrafo del citado artículo 47 de la Ley 100 de 1993 prevé que el vínculo
entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código
Civil. A su vez, el artículo 13 del Decreto 1889 de 1994 –reglamentario de la
mencionada ley y compilado, a su vez, en el artículo 2.2.8.2.5. del Decreto
1883 de 2016[39]− establece que “el
estado civil y parentesco del beneficiario de la pensión de sobrevivientes, se
probará con el certificado de registro civil.”
Es pertinente anotar que esta Corporación ha aceptado
que en el estudio que realiza el juez constitucional en torno a la demostración
del parentesco se valoren circunstancias adicionales, como la no oposición por
parte de la entidad administradora frente a la satisfacción de este requisito,
lo cual supone que dentro de la órbita de sus competencias ha verificado que sí
existe tal vínculo:
“Sin embargo, existen otros
mecanismos que el juez de tutela debe tener en cuenta a la hora de analizar el
cumplimiento de esta exigencia legal, por ejemplo, en la Sentencia T-140 de
2013, esta Corporación determinó que este requisito se encontraba satisfecho,
pues el fondo de pensiones demandado en más de una oportunidad afirmó que
efectivamente existía un vínculo filial entre la accionante y el titular de la
pensión de vejez. Así las cosas, ante la aseveración realizada y la
inexistencia de oposición, la Corte consideró que existía un indicio suficiente
para entender satisfecho el requisito de la demostración de la relación filial.”[40]
Para comprobar el cumplimento del requisito de invalidez
es preciso remitirse al artículo 38 de la Ley 100 de 1993, en virtud del cual “se
considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional,
no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad
laboral.”
Para tal efecto, el concepto en torno al estado de
invalidez del solicitante debe ser emitido por la autoridad señalada por la
ley, de conformidad con los criterios técnicos para evaluar la pérdida de
capacidad laboral fijados por el Gobierno Nacional en el manual único para la
calificación de la pérdida de la capacidad laboral y ocupacional[41],
Originalmente, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993
indicaba que competía a una comisión interdisciplinaria o junta regional, con
sede en las capitales de departamento y en las ciudades de alta demanda,
calificar en primera instancia la invalidez; dictamen que era susceptible de
impugnarse ante la junta nacional de calificación de invalidez.
Con la reforma introducida a dicha norma por el
artículo 52 de la Ley 962 de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones
sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los
organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones
públicas o prestan servicios públicos”, se dejó en cabeza del Instituto de
Seguros Sociales, de las administradoras de riesgos profesionales, de las
compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y de las
entidades promotoras de salud, la función de determinar en primera oportunidad
la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen
de las contingencias. Si existía una inconformidad respecto de la valoración
emitida por estas entidades, el interesado podía solicitar dentro de los cinco
días siguientes el dictamen de la junta regional de calificación de invalidez,
el cual era pasible, a su vez, de ser recurrido ante la junta nacional.
Posteriormente, el artículo 142 del Decreto 19 de
2012, “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública”,
modificó nuevamente el artículo 41 de la Ley de Seguridad Social y dispuso que
corresponde al Instituto de Seguros Sociales, a la Administradora Colombiana de
Pensiones, a las administradoras de riesgos profesionales, a las compañías de
seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las entidades
promotoras de salud, calificar el grado de invalidez en primera instancia. De
existir un desacuerdo con la calificación, el interesado debe objetarlo dentro
de los diez días siguientes y la entidad debe remitirlo a las juntas regionales
de calificación de invalidez en un término de cinco días; decisión que es
apelable ante la junta nacional de calificación de invalidez, la cual cuenta
con otros cinco días para resolver.
Más tarde, la citada disposición fue adicionada
mediante el artículo 18 de la Ley 1562 de 2012, “Por la cual se modifica el
sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de
salud ocupacional”, en el sentido de indicar que las juntas regionales
tienen competencia para calificar en primera instancia la pérdida de capacidad
laboral, el estado de invalidez y determinar su origen, y que las controversias
originadas en sus determinaciones serán sometidas en segunda instancia a la
junta de calificación nacional.
No obstante lo anterior, este Tribunal ha abierto paso
al principio de libertad probatoria en lo que atañe a los medios idóneos para
demostrar la condición de invalidez como requisito para ser beneficiario de la
sustitución pensional o de la pensión de sobrevivientes. En este sentido, a
nivel jurisprudencia se ha reconocido que existen otros documentos capaces de
dar cuenta de las afecciones de salud que aquejan al solicitante y que hacen propicia
la protección que se dispensa a través de la pensión:
“Las normas antes citadas, deben
ser analizadas en concordancia con el principio de libertad probatoria, que
deriva del debido proceso administrativo. En efecto, aunque los artículos que
regulan el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de un hijo en
situación de discapacidad, señalan que es “inválido” quien presenta una pérdida
de capacidad laboral superior al 50% y tal circunstancia se prueba mediante un
dictamen expedido por las autoridades ya mencionadas, esto no obsta para que la
autoridad administrativa admita la presentación de otros medios que sean
igualmente conducentes para demostrar la pérdida de capacidad laboral y que la
fecha de estructuración es anterior al fallecimiento del causante.”[42]
Bajo esta perspectiva, la Corte ha admitido que
documentos como la sentencia de interdicción judicial, el peritaje expedido por
el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y la historia
clínica del solicitante son idóneos para acreditar la condición de invalidez en
el ámbito del trámite para acceder a la pensión de sobrevivientes:
“[P]ara la determinación de la
incapacidad se hace imperativo hacer una valoración en conjunto del acervo
probatorio que reposa en el expediente, en aras de garantizar los derechos de
las personas en estado de discapacidad, objeto de especial protección
constitucional.
“Así pues, si bien es cierto que,
de conformidad con lo expuesto, la ley es clara en establecer que es mediante
el dictamen de pérdida de la capacidad laboral –que puede ser adelantado por
EPS, ARP o Juntas de Calificación de Invalidez- que se prueba la incapacidad de
las personas con afecciones mentales, no lo es menos, que un dictamen expedido
por una entidad oficial como el Instituto Nacional de Medicina Legal o una
sentencia judicial que declare la interdicción de una persona constituyen
pruebas de su incapacidad sin que, existiendo éstas, se pueda exigir de todas
maneras la valoración del porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, menos
aún, cuando quiera que se trate de problemas congénitos.”[43]
Aunado a lo anterior, es pertinente subrayar que la
jurisprudencia constitucional ha determinado que, a propósito del
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional en razón
al estado de invalidez del beneficiario del causante, la prestación
permanece mientras subsistan las condiciones de invalidez[44].
Finalmente, en lo que toca al requisito de dependencia
económica entre el solicitante de la pensión y el familiar fallecido,
es preciso que el primero de los citados no cuente con los recursos suficientes
para garantizarse, por cuenta propia –por medio del trabajo o de bienes de
fortuna−, su congrua subsistencia, lo cual supone que el respaldo
económico que, en vida, le brindaba el pensionado o afiliado extinto, era
imprescindible para solventar los gastos asociados a su manutención.
Vale poner de relieve que el criterio de necesidad
como presupuesto para el reconocimiento de la sustitución pensional o de la
pensión de sobrevivientes no implica que, forzosamente, a falta del soporte que
brindaba el causante, el interesado quede expuesto a un estado de indigencia.
Lo que debe verificarse es que la pérdida del ingreso en cuestión comprometa
sustancialmente sus condiciones materiales de vida en condiciones de dignidad.
En desarrollo de la noción de dependencia económica,
ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte:
“[L]a jurisprudencia ha sostenido
que el concepto «dependencia económica» como soporte fundamental para proceder
al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, es distinto a la
simple colaboración, ayuda o contribución que los hijos pueden otorgar a sus
padres, pues la correcta teleología de dicho concepto, a partir de su
significado natural y obvio, supone ‘la necesidad de una persona del auxilio o
protección de otra’. De suerte que, en este orden de ideas, el beneficiario de
dicha prestación tiene que encontrarse subordinado o supeditado de manera cabal
al ingreso que le brindaba el causante para salvaguardar sus condiciones
mínimas de subsistencia.
A este respecto, este
Tribunal ha dicho que la independencia económica se refiere ‘a tener la
autonomía necesaria para sufragar los costos de la propia vida, sea a través de
la capacidad laboral o de un patrimonio propio’, o a la posibilidad de que
‘dispone un individuo para generarse un ingreso económico o disponer de una
fuente de recursos que le permitan asumir las necesidades básicas, y garantizarse
una vida en condiciones dignas y justas’.
En este sentido se ha
sostenido que para poder acreditar la dependencia económica, no es necesario
demostrar la carencia total y absoluta de recursos -propio de una persona que
se encuentra en estado de desprotección, abandono, miseria o indigencia- sino
que, por el contrario, basta la comprobación de la imposibilidad de mantener el
mínimo existencial que les permita a los beneficiarios obtener los ingresos
indispensables para subsistir de manera digna.”[45]
Es decir que se cumple el requisito de dependencia
económica siempre que “(i) la falta de condiciones materiales mínimas en
cabeza de los beneficiarios del causante de la pensión de sobrevivientes, para
auto-proporcionarse o mantener su subsistencia; (ii) la presencia de ciertos
ingresos no constituye la falta de la misma, ya que tan solo se es
independiente cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su
mínimo existencial en condiciones dignas.”[46]
En resumen, una vez el solicitante aporta documentos
aptos para demostrar (i) el parentesco con el difunto asegurado, (ii) la
condición de invalidez, y (iii) la dependencia económica respecto del
fallecido, se satisfacen los supuestos para acceder a la prestación.
Como corolario de lo expuesto, la jurisprudencia de
esta Corte ha sido enfática al subrayar que las entidades encargadas del
reconocimiento y pago de la sustitución pensional y/o la pensión de
sobrevivientes no pueden extralimitarse en la exigencia de requisitos
adicionales a los contemplados en la ley, y están obligadas a acoger
íntegramente el mandato constitucional de dar prevalencia al derecho sustancial
sobre las formalidades.
iii) La facultad de las administradoras de pensiones
de revisar periódicamente el estado de invalidez
Según el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, las
entidades de previsión social y los pensionados están facultados para solicitar
la revisión de la calificación del estado de invalidez, las primeras conforme a
unos determinados condicionamientos y los segundos en cualquier tiempo.
En el primer evento, la misma norma dispone que es
posible que la entidad solicite la revisión a que se alude cada 3 años,
mediante un nuevo dictamen que permitirá ratificar, modificar o dejar sin
efectos aquella valoración de la pérdida de capacidad laboral que sirvió de
base para liquidar la pensión que disfruta su beneficiario, y proceder a la
extinción, disminución o aumento de la misma, si hay lugar a ello.
Cuando esto ocurre, es decir, cuando la entidad
solicita la revisión del estado de invalidez, el pensionado cuenta con un plazo
de 3 meses –contados a partir de la fecha de la solicitud– para someterse a la
respectiva valoración, so pena de que se suspenda el pago de la prestación, salvo
que la no presentación responda a una situación de fuerza mayor. E indica
seguidamente la norma que si luego de 12 meses a partir de la solicitud el titular
de la pensión no se presenta o no permite el examen, la prestación en mención
prescribirá, caso en el cual, para readquirir el derecho, el interesado que
afirme que su invalidez subsiste deberá someterse, a su costa, a un nuevo
dictamen.
La revisión de la calificación de invalidez no es un
recurso adicional o una tercera instancia respecto del trámite inicial, por
cuanto implica adelantar un nuevo procedimiento que seguirá las mismas reglas y
etapas del primer dictamen que se practicó[47], y una vez agotada la segunda instancia la
calificación es susceptible de control judicial ante la jurisdicción ordinaria
en su especialidad laboral[48].
La revisión del estado de invalidez consiste,
entonces, en la posibilidad de hacerle seguimiento periódico a la evolución del
estado de salud de la persona que disfruta una pensión, de modo que se consiga
detectar y verificar si ha habido cambios en su condición clínica que puedan
resultar determinantes con miras a establecer la pertinencia actual de la
prestación económica que previamente le fue reconocida, según persistan o no
las condiciones médicas que le impedían al asegurado desempeñarse en el medio
laboral, o en términos de la OIT, mientras perdure la invalidez entendida como
la “incapacidad para ejercer una actividad que proporcione un ingreso
apreciable”[49].
De vieja data, al efectuar control abstracto de constitucionalidad
sobre el referido artículo 44 de la Ley 100 de 1993, la Corte señaló que “[e]sta
disposición busca evitar que se pueda incurrir en la inequitativa circunstancia
de que alguien pueda ser titular de una pensión de invalidez, sin ser inválido”
y que “[n]o resulta contraria al espíritu de la Constitución, pues se trata
de evitar fraudes al sistema de pensión de invalidez o por lo menos de
controlar la real circunstancia de permanencia en invalidez de sus
beneficiarios.”[50]
Es así como, desde su más temprana jurisprudencia esta
Corporación ha precisado que, si bien las pensiones basadas en la invalidez del
beneficiario no pueden suspenderse o suprimirse unilateralmente por parte de
las entidades y dentro del procedimiento debe respetarse el debido proceso[51], se trata de una situación condicionada al futuro,
por lo que sólo habrá de extinguirse el derecho a percibir la pensión cuando ha
desaparecido la incapacidad que motivó la prestación[52]. De ese modo, “cuando la incapacidad
del pensionado por invalidez disminuye por debajo de los límites establecidos
en la ley -según el examen médico que puede practicársele trienalmente-, es
legítimo declarar la extinción de la pensión de invalidez.”[53]
Es pertinente poner acento, bajo ese entendimiento, en
la importancia que este Tribunal ha reconocido respecto a las certificaciones como
fundamento jurídico y científico para efectos de establecer la permanencia de
las condiciones de invalidez de los titulares de las pensiones, sin dejar de
lado que “la subsistencia de las condiciones de invalidez pueden
determinarse según la patología de cada paciente, [de modo que] al ser esta de
carácter permanente se puede inferir que las condiciones de invalidez
permanecen con el paso del tiempo”[54], lo cual, sin lugar a dudas, es desarrollo
del principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades.
De otro lado, al interpretar la norma que contempla la
facultad de efectuar revisiones trienales del estado de invalidez, la
jurisprudencia constitucional ha determinado que las entidades de previsión
social “podrán solicitar un nuevo dictamen siempre y cuando se cumpla
lo dispuesto por el mencionado artículo, es decir, para las personas que con
anterioridad se les haya otorgado la pensión y no para quienes apliquen por
primera vez al reconocimiento de la misma”[55], comoquiera que la norma establece
claramente que la revisión a que se alude está condicionada al reconocimiento
previo de la pensión, sin que para el acceso a la misma puedan exigirse
dictámenes de invalidez “actualizados” dentro de los últimos 3 años: “aquella
exigencia no ha sido prevista en la ley ni mucho menos en la jurisprudencia de
la Corte Constitucional. En efecto, el artículo 44 de la Ley 100 de 1993
únicamente permite la revisión del dictamen con posterioridad al reconocimiento
de la pensión, caso en el cual la entidad correspondiente podría solicitar una
nueva valoración cada tres años para verificar el estado de salud de la beneficiaria”[56].
Asimismo, se ha sostenido que cuando las entidades
hacen uso de dicha prerrogativa legal no pueden trasladar al asegurado la carga
de acreditar periódicamente la revisión de la invalidez, toda vez que en dicho
escenario la obligación del ciudadano se circunscribe a acudir al examen médico
cuando sea requerido para tal efecto por parte de la entidad[57]. Ello supone, desde luego, que el destinatario de la
medida conozca previamente que se adelantará el trámite de revisión de la
invalidez, pues solo a partir del momento en que está al tanto de dicho
requerimiento surge la obligación de someterse a la valoración respectiva, de
manera que “en el evento en que por una causa justificada la persona no se
haya enterado de la citación y por tanto no haya acudido al proceso, no se
estaría ante una resistencia caprichosa al cumplimiento de sus obligaciones,
sino más bien, ante la ignorancia de un deber específico”[58], por lo cual mal puede la entidad suspender
intempestivamente el pago de la mesada.
Por otro lado, la jurisprudencia ha enfatizado que
cuando haya lugar a revisar el estado de invalidez de los pensionados, las
entidades de previsión solo pueden realizar el respectivo requerimiento después
de que han transcurrido 3 años desde la última calificación ‒lo cual
excluye la arbitrariedad de solicitar dictámenes adicionales antes de cumplido
dicho término‒, y que una vez el pensionado cumple con someterse a la valoración
médica y se confirma su estado de invalidez, no se puede postergar el goce de
la prestación a que tiene derecho[59].
En suma, como lo ha sostenido esta Corte, “la
revisión de una calificación de invalidez se debe hacer de manera periódica y
tiene como finalidad determinar si se han producido cambios en la intensidad de
la incapacidad, que tengan el efecto de modificar la invalidez inicialmente
determinada, ya sea porque aumentó o disminuyó el grado de pérdida de la
capacidad laboral, o porque esta incapacidad desapareció”[60]. Dicha revisión es procedente ‒según el tenor
literal de la norma y conforme lo ha desarrollado la jurisprudencia‒, después
de que ha sido reconocida la pensión mas no cuando se pretende acceder a ella
por primera vez, atendiendo al principio de primacía de la realidad sobre las
formalidades, efectuándose requerimiento previo al pensionado por parte de la
entidad, sólo si han transcurrido 3 años desde la última calificación (si hay
lugar a ello), y con plena observancia de las garantías del debido proceso.
4. Caso concreto
Recapitulando, en el caso que ocupa la atención de la
Sala en esta oportunidad la señora Viviana Andrea Bedoya Orozco, por intermedio
de su hermana y curadora legítima, demanda a Colpensiones, porque esta entidad resolvió
de manera adversa la solicitud que elevó para acceder, en su calidad de hija en
condición de invalidez, a la sustitución de la pensión de la cual disfrutaba en
vida su progenitora.
Reunidas como están las condiciones mínimas de
procedencia en relación con la legitimación en la causa por activa y por
pasiva, la inmediatez y la subsidiariedad, tal como se estableció en el acápite
respectivo, es viable emprender el estudio de mérito de la controversia.
Pasa la Sala a examinar, entonces, si, en efecto, la
tutelante reúne los requisitos necesarios para ser beneficiaria de la
sustitución pensional reclamada, para seguidamente valorar si la decisión
adoptada por la entidad accionada lesionó sus derechos fundamentales.
4.1. Sobre el cumplimiento de los requisitos legales
para acceder a la sustitución pensional
Como
precisión conceptual inicial, la Sala estima pertinente indicar que en el
asunto bajo estudio se pretende el reconocimiento de la sustitución
pensional, toda vez que al momento de la muerte la progenitora de la actora
ya ostentaba la calidad de pensionada[61]. Dicho esto, es momento de verificar si, en efecto, concurren en
la señora Viviana Andrea Bedoya Orozco las condiciones necesarias para ser
beneficiaria de la prestación reclamada. Veamos:
En primer
lugar, en cuanto al requisito del parentesco, basta con señalar
que está demostrado que la peticionaria es hija de la señora Yolanda de Jesús
Orozco Ospina, de conformidad con la copia del registro civil de nacimiento que
obra en el expediente[62], el cual, como se anotó en las consideraciones, es el documento
idóneo para demostrar la relación materno-filial entre la actora y su fallecida
progenitora, de modo que, sin más disquisiciones, es forzoso concluir que se
encuentra debidamente satisfecho este requisito.
En cuanto a
la comprobación de la condición de invalidez, se anexó al escrito
de tutela una copia del dictamen del 28 de octubre de 2008[63], por medio del cual la médico laboral Ligia Montoya Echeverri, adscrita
fondo de pensiones del Seguro Social, califica la pérdida de capacidad laboral de
Viviana Andrea Bedoya Orozco en un cincuenta y nueve punto cero cinco por
ciento (59,05%), de origen común y con fecha de estructuración de la invalidez
del 15 de noviembre de 1982, señalando allí mismo que es la fecha de
nacimiento. En dicho dictamen se consignó lo siguiente:
“ANTECEDENTES: NIÑA CON
DIAGNÓSTICO DE SÍNDROME DE DOWN EFECTUADO AL MOMENTO DEL NACIMIENTO. RETRASO
NOTABLE DEL DESARROLLO PSICOMOTOR Y DEL LENGUAJE, MARCHA A LOS 3 AÑOS, LENGUAJE
A LOS 5 AÑOS CON LENGUAJE MAL ARTICULADO Y DE DIFÍCIL COMPRENSIÓN. ESCOLARIDAD
ESPECIAL NO LOGRÓ LECTO-ESCRITURA, DEPENDIENTE EN TRANSPORTE, INDEPENDIENTE EN
AUTOCUIDADO.
ESTADO ACTUAL: PACIENTE CON
FASCIES MONGOLOIDE, LENGUAJE MAL ARTICULADO Y DIFÍCIL DE ENTENDER;
DESORIENTADA, ACTITUD PUERIL, AFECTO INDIFERENTE, LENGUAJE LENTO, POBREZA
IDEO-VERBAL, JUICIO Y RACIOCINIO CONCRETOS, FALLAS DE MEMORIA.
DIAGNÓSTICO(S): SÍNDROME DE DOWN –
RETRASO MENTAL GRAVE.”
La Sala
observa que, por una parte, para la época en que se calificó la invalidez de la
señora Viviana Andrea Bedoya Orozco, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, en
la redacción del artículo 52 de la Ley 962 de 2005, designaba al Instituto de
Seguros Sociales como una de las entidades competentes para determinar la
pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de
las contingencias.
Adicionalmente,
se allegó copia de la sentencia del 11 de noviembre de 2008[64], debidamente ejecutoriada[65], en virtud de la cual el Juzgado 4º de Familia de Medellín (i)
decretó la interdicción definitiva de la señora Viviana Andrea Bedoya Orozco,
(ii) determinó que la citada no tiene la libre administración de sus bienes, y (iii)
le designó como curadora general legítima a su hermana Gloria Patricia Bedoya
Orozco.
Conforme a
dicha providencia, en el marco del referido proceso de interdicción se designó
perito médico de la lista de auxiliares de la justicia, el cual, luego de
examinar a la señora Viviana Bedoya, rindió dictamen en el que señaló:
“DIAGNÓSTICO: Síndrome de Down más Retardo mental moderado.
PRONÓSTICO: Malo, solo logrará
adquirir algunas destrezas básicas como las que ha adquirido gracias al
estudio.
TRATAMIENTO: No hay posibilidad
de tratamiento alguna ya que es una alteración cromosómica de tipo
irreversible.
SECUELAS: No está, ni estará
en condiciones de asumir responsabilidades.
CONCLUSIÓN: Según lo anterior
la paciente no está condiciones de asumir responsabilidades, ni de administrar bienes
de ningún tipo, requiere necesariamente quien la asista en esta actividad.”
De modo que,
además del dictamen expedido por el Seguro Social, las pruebas documentales que
obran en el expediente ratifican el diagnóstico de la accionante, sin que quepa
tacha alguna su credibilidad, pues se trata, ni más ni menos, de una sentencia
en firme dictada por un juez de la República con fundamento en criterios médico-científicos.
Respecto al
diagnóstico de la actora, se tiene que el síndrome de Down “es una
alteración genética que consiste en tener un cromosoma extra, o una parte de
él, en la pareja cromosómica 21, de tal forma que las células de estas personas
tienen, en vez de 46 que es lo habitual, 47 cromosomas, con el nº 21 por
triplicado y de ahí que también se le llame trisomía 21. Es la principal
causa de discapacidad intelectual y la alteración genética humana más común”[66].
La ciencia ha
establecido que el síndrome de Down “[s]e produce por un
error en la división celular en las primeras etapas del desarrollo del feto”[67] y “este material genético adicional es responsable de los
rasgos característicos y de los problemas de desarrollo del síndrome de Down”[68]. Este cuadro clínico “varía en gravedad de un individuo a
otro, y provoca incapacidad intelectual y retrasos en el desarrollo de
por vida. Es el trastorno cromosómico genético y la causa más frecuente
de las discapacidades de aprendizaje en los niños. También suele ocasionar
otras anomalías médicas, como trastornos digestivos y cardíacos.”[69]
Además, “el
síndrome de Down es una afección que dura toda la vida”[70], por lo que las posibilidades de tratamiento están orientadas
principalmente a una intervención temprana y a la estimulación durante la
infancia a fin de “ayudar a los bebés y a los niños con síndrome de Down a
mejorar sus capacidades físicas e intelectuales [para] desarrollarse a
su máximo potencial”[71] y de ese modo mejorar su calidad de vida.
No hay lugar
a dudas, entonces, de que la condición de salud en que se halla la señora Viviana
Andrea Bedoya Orozco desde su nacimiento compromete sensiblemente y de por vida
sus facultades cognitivas. Por tanto, es diáfano que está debidamente acreditada
la invalidez como segundo requisito para ser beneficiaria de la sustitución
pensional.
Finalmente,
en lo que atañe a la dependencia económica, dentro del proceso de
interdicción se recogieron por el Juzgado 4º de Familia de Medellín los
testimonios de distintos familiares de la señora Viviana Bedoya[72], incluida su progenitora Yolanda de Jesús Orozco Ospina
‒hoy fallecida y titular de la pensión deprecada‒, quienes
coincidieron con las conclusiones consignadas en la experticia médica en cuanto
a que la situación de discapacidad de su pariente le impide valerse por sí
misma, pues aunque acudió a instituciones para estudiar no aprendió a leer ni a
escribir, ni se ubica en el tiempo, lugar y espacio, ni conoce el dinero, por
lo que necesita de otras personas en tanto no puede vivir sola. Además, los
deponentes aseguraron que la citada carecía de bienes y que para entonces
convivía con su progenitora, quien a la vez se hacía cargo de su manutención.
La
apreciación conjunta de estas declaraciones con los conceptos médicos
transcritos anteriormente permite inferir que el trastorno que le fue
diagnosticado a la actora le priva de la posibilidad de trabajar y obtener, por
su propia cuenta, los medios necesarios para garantizarse su subsistencia.
Aunado a
ello, tampoco se vislumbra que la citada disponga de bienes de fortuna o
ingresos que le permitan asumir los gastos de su sostenimiento. Por el
contrario, en la demanda de tutela se realizó una afirmación indefinida en el
sentido de que la misma necesita con urgencia de la pensión solicitada para
tener una vida digna, debido a que dependía del soporte económico que le
proveía su pensionada madre en vida; aseveración que no fue rebatida y que concuerda
con lo expuesto por los allegados que rindieron testimonio ante el juez de
familia que decretó la interdicción, el cual, por demás, eximió a la curadora
designada de prestar caución y elaborar inventario solemne, al constatar que el
patrimonio de la interdicta no lo ameritaba.
De lo
expuesto se colige, entonces, que la señora Viviana Andrea Bedoya Orozoco no
goza de independencia económica, en tanto no tiene la autonomía necesaria para
solventar los costos de su propia sobrevivencia en condiciones dignas, pues no
cuenta con capacidad laboral ni un patrimonio que le genere los ingresos
necesarios para asumir sus gastos, sin que el auxilio que eventualmente ha
recibido de su hermana y curadora o de otros familiares pueda considerarse que
suprime sus circunstancias de desamparo económico, a la luz de los parámetros
esbozados anteriormente.
Cabe anotar que,
en todo caso, es lógico que, dada la discapacidad cognitiva que la tutelante tiene
desde su nacimiento, fueran sus padres quienes atendían en primera medida sus
necesidades básicas, pues estaban obligados a ello en virtud del numeral 2 del
artículo 411 del Código Civil, según el cual se deben alimentos a los
descendientes; obligación alimentaria que, para el caso concreto, comprendía el
total de las erogaciones asociadas al sostenimiento de la actora −en
tanto ésta no contaba con medios propios para proveerse, ni siquiera
parcialmente, de lo necesario para vivir−[73] y se extendía por toda la vida de la misma −mientras se
encontrara inhabilitada para trabajar por el impedimento de salud[74].
Por las
anotadas condiciones, nada obsta para concluir que existía dependencia
económica de la actora respecto de su progenitora, la fallecida señora Yolanda
de Jesús Orozco Ospina.
Así las
cosas, analizados los presupuestos de parentesco, invalidez y dependencia
económica, la Sala encuentra que la señora Viviana Andrea Bedoya Orozco reúne
todos los requisitos previstos por la ley para ser beneficiaria de la sustitución
de la pensión reclamada.
4.2. Valoración de la conducta de la entidad accionada
Corresponde
ahora examinar la respuesta de la Administradora Colombiana de Pensiones
–Colpensiones–[75] frente a la solicitud de reconocimiento pensional elevada por la
señora Viviana Andrea Bedoya Orozco, a través de su curadora.
Tal como se
advierte en el sumario, mediante Resolución No. SUB317914 del 5 de diciembre de
2018, Colpensiones negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
solicitada por Viviana Andrea Bedoya Orozco con ocasión del fallecimiento de
Yolanda de Jesús Orozco Ospina. Luego de verificar que la interesada había
aportado el formato respectivo, los registros civiles de su nacimiento y el de defunción
de la pensionada, su propio documento de identidad, una declaración
extraprocesal de la curadora en la que manifiesta que la peticionaria en
calidad de hija inválida dependía de la causante, el dictamen de pérdida de
capacidad laboral y la sentencia de interdicción, y de referirse a los
artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, la entidad señaló lo siguiente:
“Que de conformidad con lo establecido en la Circular No. 01 de
2012 suscrita por la Vicepresidencia Jurídica y Doctrinal y la Vicepresidencia
de Prestaciones y Beneficios, la efectividad de la presente prestación será a
partir de la fecha del fallecimiento del afiliado.
Que se publicó aviso de prensa, sin que dentro del término legal
se hubiera presentado beneficiario de mejor o igual derecho al (los)
peticionario(s).
Que teniendo en cuenta la fecha del dictamen presentado para
acreditar su calidad de hijo invalido (sic) se le indica que: mediante circular
interna número 25 de 2018, emitida por la Vicepresidencia de Operación del
Régimen de Prima media resolvió lo siguiente:
(…) ARTÍCULO 1º. Modificar el literal B) del numeral 3.2 de la
circular interna No. 09 de 2014, el cual queda así:
B) Además de estar numerado y suscrito por el medico (sic) laboral,
el dictamen que sirve de sustento a la reclamación deberá tener una fecha de
expedición un (sic) superior a 3 años anteriores a la prestación de la pensión.
(…)
En congruencia con lo anterior y teniendo en cuenta que el
dictamen que reposa en el expediente administrativo cuenta con más de 3 años
desde la fecha de su expedición, motivo por el cual se procederá a negar la
sustitución pensional, dejando de presente los pasos para que inicie un nuevo
tramite (sic) de calificación.
Pasos a seguir:
1. Presentar el documento de identificación original en cualquier
Punto de Atención Colpensiones a nivel nacional y recibir asesoría del agente
de servicio al ciudadano.
2. Solicitar cita para valoración por medicina laboral en
cualquier Punto de Atención Colpensiones a nivel nacional.
3. Radicar los documentos requeridos para la calificación de
pérdida de capacidad laboral en primera oportunidad.
4. Presentar aclaraciones o correcciones en caso de que sean
requeridas por medicina laboral de Colpensiones.
5. Asistir a la cita de medicina laboral el día y la hora que se
le asignó.
6. Recibir el Dictamen de pérdida de capacidad laboral por
Colpensiones.
Teniendo en cuenta lo anteriormente señalado, se le indica a la
representante legal de la señora BEDOYA OROZCO VIVIANA ANDREA, que una vez se
le realice la nueva calificación de pérdida de capacidad laboral, allegue el
nuevo dictamen de pérdida de capacidad laboral y su constancia de ejecutoria,
con la finalidad de realizar un nuevo estudio a su solicitud.”[76]
En idéntico
sentido, la
accionada se pronunció en sede de revisión aduciendo que “no existe
documento reciente que pruebe estado de pérdida de capacidad laboral y como tal
la calidad de hijo inválido, y por el principio de responsabilidad fiscal que
implica para esta administradora observar los precisos requisitos establecidos
en la Constitución y la ley para el reconocimiento de prestaciones económicas,
es imprescindible la verificación del estado de salud que haga permisible la
asistencia del Sistema de Seguridad Social en Pensiones.” En ese orden de
ideas, sostuvo que “es imperativo que se haya realizado la actualización del
dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral, para que, con ocasión
de cualquier estudio de la pensión de invalidez, se coteje si el estado de
salud del solicitante ha variado en el tiempo e incluso desaparecido.”
Pues bien: esta Sala toma distancia de lo
resuelto por Colpensiones. Visto
que la condición médica que originó la pérdida de capacidad laboral fue el diagnóstico
de síndrome de Down y retraso mental grave, el cual ha afectado a la
actora desde su nacimiento y es de carácter irreversible dado que, como
es sabido, se trata de una afección genética[77], resultan por completo irrazonables los
argumentos esgrimidos por la accionada en relación con la supuesta necesidad de
“actualizar” el dictamen de invalidez para corroborar cuál es el estado de
salud de la señora Viviana Bedoya. Obviamente, tratándose de un trastorno
congénito, es a todas luces un exabrupto que la entidad insinúe que con el paso
del tiempo su estado de salud podría variar o desaparecer al punto de no
necesitar la pensión.
Como se subrayó en precedencia, la revisión periódica
del estado de invalidez a que alude el artículo 44 de la Ley de Seguridad
Social solo tiene cabida luego de que se ha reconocido la prestación,
por lo que resulta sin duda una arbitrariedad la condición impuesta en este
caso por Colpensiones a la señora Viviana Andrea Bedoya Orozco.
La Corte ha determinado que se viola el debido proceso
cuando se niega el derecho pensional desconociendo que del estado de salud del
peticionario se desprende que la invalidez subsiste y que, por lo tanto, es
evidente que no se encuentra en condiciones de ejercer una actividad productiva[78].
Además, en congruencia con lo consagrado en el
artículo 84 superior[79], la jurisprudencia de esta Corporación ha
sostenido que también se quebranta el principio de legalidad como garantía
básica del debido proceso cuando se imponen requerimientos adicionales a los
previstos en la ley para la obtención del derecho pensional[80], tal como ocurre cuando la entidad administradora
desconoce un dictamen válido que da cuenta del estado de invalidez del
solicitante y le exige aportar uno nuevo, a pesar de estar demostrado que la
condición de salud que originó la pérdida de capacidad laboral es de carácter
permanente:
“Si bien Colpensiones desestimó la
solicitud de los hermanos [con discapacidad cognitiva desde temprana edad],
esta Corporación observa que las certificaciones de pérdida de capacidad
laboral de las cuales disponían, permitían advertir que no era necesario exigir
una nueva valoración por el grado de invalidez permanente de los agenciados,
debido a que no existe ninguna justificación para que el dictamen expedido por
el Instituto de Seguros Sociales no fuera valido, por el contrario, el
documento acredita de manera clara las condiciones de invalidez de los
agenciados.
Para la Corte, la demandante cumple con la
entrega de los elementos de juicio al adjuntar las certificaciones de pérdida
de capacidad laboral permanente de los citados hermanos desde su nacimiento.
Atendiendo lo anterior, Colpensiones, en
virtud de dichos documentos deberá proceder a otorgar la pensión de
sobrevivientes en calidad de beneficiarios, en tanto que no existe una norma
legal vigente que respalde la negación a otorgar la prestación por no haber
acreditado su condición de inválidos al momento de la solicitud.
“(…) Lo anterior sugiere que, podrá Colpensiones solicitar
un nuevo dictamen siempre y cuando se cumpla lo dispuesto por el artículo [44
de la Ley 100 de 1993], es decir, para las personas que con anterioridad se les
haya otorgado la pensión y no para quienes apliquen por primera vez al
reconocimiento de la misma, tal y como sucede en el caso de los hermanos
objeto de la petición.
Así las cosas, resulta improcedente que al
momento de la solicitud del reconocimiento de la pensión, la entidad considere
necesaria una nueva certificación de invalidez de Jorge Iván y Luz Marina
Osorio Loaiza, aun cuando estos están debidamente calificados por el extinto
Instituto de Seguros Sociales, ahora Colpensiones y que con base a dicha
calificación figuraban en sus bases de datos como beneficiarios de su
progenitor hasta el día de su muerte.
El hecho de que la
patología tanto de Luz Marina como de Jorge Iván Osorio Loaiza, no tenga
tratamiento conocido y aprobado por las autoridades de salud que suponga una
posible rehabilitación de los mismos, según los dictámenes proferidos por el
Instituto de Seguros Sociales y atención con las historias clínicas,
predetermina el resultado de la calificación que se exige para la adjudicación
del derecho pensional.”[81]
Asimismo, la Corte ha señalado que las entidades
administradoras de pensiones no están autorizadas para exigir al solicitante de
una sustitución pensional que acredite el estado de invalidez mediante
dictámenes de pérdida de capacidad laboral “actualizados” ‒mucho menos
cuando se trata de enfermedades crónicas, progresivas e incurables‒, pues
para tal efecto goza de plena validez la calificación en firme realizada por
una entidad competente, y ‒se insiste‒ la revisión periódica de la
invalidez está condicionada, por mandato legal, al hecho de que previamente se
haya otorgado la pensión.
“[E]s preciso hacer una aclaración
respecto del segundo requisito exigido para acceder a la sustitución pensional,
es decir, comprobar el estado de invalidez. Tanto en la ley como en la
jurisprudencia de esta Corporación, se ha sostenido que para acreditar dicha
circunstancia es suficiente allegar a la solicitud un dictamen de calificación
de PCL, realizado por alguna de las entidades competentes para ello. Para que
dicho documento sea prueba válida y suficiente de la invalidez se requiere que
se encuentre en firme y que se acompañe de la constancia de ejecutoria.
En este mismo sentido, esta Sala estima que
las entidades encargadas de reconocer y pagar una sustitución pensional no
pueden exigirle al posible beneficiario, que padezca de una enfermedad crónica,
progresiva e incurable, que para efectos de acceder a dicha prestación económica
tenga que allegar un dictamen “actualizado”, es decir, que haya sido realizado
dentro de los tres años anteriores a la fecha en que se realiza la solicitud
(interpretación sostenida por la entidad accionada, la cual contiene un
requisito que ha venido siendo exigido por parte de la misma, que involucra una
carga innecesaria); pues aquella exigencia no ha sido prevista en la ley ni
mucho menos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En efecto, el
artículo 44 de la Ley 100 de 1993 únicamente permite la revisión del dictamen
con posterioridad al reconocimiento de la pensión, caso en el cual la entidad
correspondiente, en este caso el FONCEP, podría solicitar una nueva valoración
cada tres años para verificar el estado de salud de la beneficiaria, así: ‘cada
tres años y por solicitud de la entidad de previsión o seguridad
correspondiente, con el fin de verificar, modificar o dejar sin efectos el
dictamen que sirvió de base para la liquidación de la pensión que disfruta su
beneficiario y proceder a la extinción, disminución o aumento de la misma, si a
ello hubiere lugar(…)’.
De ahí que esta Sala pueda afirmar que el
FONCEP debió proceder a reconocer la sustitución pensional y, si tenía alguna
duda sobre el estado de salud actual de la solicitante, de manera posterior al
referido reconocimiento, debió haber pedido directamente la revisión del
dictamen realizado el 30 de mayo de 2012, de conformidad con el artículo 44 de
la Ley 100 de 1993; esto, en vez de exigir a la agenciada solicitarlo y costearlo
ella directamente y, además, obligarla a aportar el nuevo dictamen en un
término no mayor a 30 días calendario como requisito para estudiar su
solicitud, so pena de declararla desistida y archivarla; vulnerando así sus
derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso, la dignidad
humana, al mínimo vital, la vida y la salud.”[82]
Por lo tanto,
es severamente reprochable y violatorio del derecho fundamental al debido
proceso que la entidad le imponga a la aquí accionante requisitos y/o condiciones
adicionales a los previstos en la ley para el reconocimiento de la sustitución
pensional, habida cuenta de que, de acuerdo con lo sostenido en precedencia, en ninguna norma se
contempla que el dictamen de pérdida de capacidad laboral para acceder por
primera vez a dicha prestación debe ser “reciente” o expedido dentro de los
últimos 3 años. Esta exigencia, además de ilegal, resulta aún más inconcebible
y desproporcionada cuando salta a la vista que la afección que provocó la
invalidez existe desde el nacimiento y perdurará toda la vida de la solicitante
‒como evidentemente sucede, en este caso, con el síndrome de Down y el
retraso mental grave diagnosticado‒.
En tal
sentido, partiendo de que Colpensiones estaba al tanto de la relación materno
filial entre la solicitante y la asegurada‒por el registro civil de
nacimiento allegado‒, así como de la condición de discapacidad de aquella
‒acreditada legítimamente con la calificación del Seguro Social y la sentencia
de interdicción que acompañaron el formato de solicitud de prestaciones
económicas‒, no podía entonces dicha entidad alegar que el dictamen de
pérdida de capacidad laboral había expirado y derivar de ello que no se cumplía
el requisito de invalidez para negar el reconocimiento de la prestación
reclamada, menos cuando es sabido que la condición de salud que ocasiona la
pérdida de capacidad laboral es congénita e irreversible. En suma, con la
conducta adoptada a lo largo de la actuación, Colpensiones violó el debido
proceso de que es titular la accionante, comoquiera que le negó el
reconocimiento de la sustitución pensional al no dar por satisfechos los
requisitos que estaban acreditados con suficiencia en el expediente
correspondiente.
Por demás, la entidad accionada cae en una contradicción
insalvable al declarar en su escrito de intervención que “no se justifica la
continuidad de la prestación si las condiciones o inferencias (sic) que
originaron su otorgamiento desaparece por superarse el estado de
invalidez”[83], pues con ello reconoce que procede
verificar periódicamente el estado de salud de la persona únicamente cuando
esta se encuentra disfrutando de la pensión que de forma previa le fue otorgada,
de modo que se trata de una revisión posterior al reconocimiento pensional
y que permite determinar si la prestación se mantiene, mas no es una
condición para definir su titularidad en un comienzo.
No es pues gratuito que el legislador haya dispuesto
que, presentada la solicitud de revisión del estado de invalidez por parte de
la entidad previsora, el pensionado ‒quien por definición es el
que goza de una pensión[84]‒, deberá someterse a las respectivas
valoraciones, como tampoco es otra la razón por la cual estableció que el
estado de invalidez podrá revisarse “con el fin de ratificar, modificar o
dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la
pensión que disfruta su beneficiario y proceder a la extinción, disminución
o aumento de la misma, si a ello hubiere lugar.” [85]
La anotada
vulneración del derecho al debido proceso lesiona consecuencialmente los
derechos al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas, a la seguridad
social y a la igualdad de la señora Viviana Andrea Bedoya Orozco en su calidad
de sujeto de especial protección constitucional, pues la falta del
reconocimiento pensional la priva de unos recursos que no está en condiciones de
obtener por otro medio y que son imprescindibles para su subsistencia, toda vez
que no cuenta con un capital, y su afectación intelectual grave le ha impedido
desarrollar habilidades como aprender a leer, a escribir y a manejar el dinero,
además de que carece de las destrezas comunicativas que poseen el común de las
personas y no está en capacidad de transportarse de manera independiente.
Esta
Corporación ha subrayado que “la importancia del reconocimiento de los
derechos de las personas en condición de invalidez, deberá verse reflejada en
todas y cada una de las actuaciones administrativas con el fin de evitar
trámites innecesarios que compliquen aún más las condiciones de vida de estas
personas, no por menos nuestra Constitución Política, los organismos
internacionales y el ordenamiento jurídico interno han concentrado esfuerzos en
proteger a los sujetos en condiciones de discapacidad para evitar que sus
derechos se vean vulnerados de manera continua.”[86]
En
consideración a lo anterior, es necesario señalar que al restarle eficacia
probatoria al dictamen de pérdida de capacidad laboral aportado por la
peticionaria con base en una “circular interna” que rehúye del ordenamiento
jurídico al introducir exigencias más gravosas y ajenas a la ley, Colpensiones
pretermitió el mandato superior de protección de las personas en estado de
debilidad manifiesta[87], el deber estatal de previsión, rehabilitación e integración
social para las personas con limitaciones físicas, sensoriales y psíquicas[88], el principio constitucional de favorabilidad que gobierna el
derecho del trabajo y la seguridad social[89], y desconoció que el Estado colombiano ha adquirido compromisos internacionales
en virtud de los cuales está llamado a satisfacer los derechos de las personas
en condición de discapacidad[90].
4.3. Conclusión y decisión a adoptar
En
definitiva, la forma en que procedió Colpensiones frente a la solicitud de la
señora Viviana Andrea Bedoya Orozco contravino flagrantemente la Constitución y
soslayó las normas del ordenamiento jurídico que prescriben la sustitución
pensional como una institución orientada a cubrir, precisamente, los menesteres
a que queda expuesta la accionante luego de la muerte de su progenitora.
Resueltos de esta manera los problemas jurídicos
planteados, pues se ha establecido que la accionante reúne las condiciones para
ser beneficiaria de la sustitución pensional, a la vez que se constató que
dicho derecho fue negado injustamente por Colpensiones, la Sala concederá la tutela de los derechos invocados por la promotora
de la acción y, en consecuencia, ordenará a la accionada que proceda a dejar
sin efectos el acto administrativo que le negó la prestación, y a reconocerle
la sustitución pensional a que tiene derecho en su condición de hija en
condición de invalidez, desde el fallecimiento de la señora Yolanda de Jesús
Orozco Ospina, esto es, con el correspondiente retroactivo.
Tomando en
cuenta que se ha demostrado que la actora cumple efectivamente todos los
requisitos para que le sea reconocida la sustitución pensional, la Sala
dispondrá que el amparo a que se alude en el párrafo anterior sea definitivo, a
fin de que la interesada no tenga que asumir una nueva carga consistente en
acudir a la jurisdicción ordinaria a ventilar su reclamación, habida
consideración de su calidad de sujeto de especial protección constitucional. Lo
anterior, teniendo en cuenta que sus circunstancias de
debilidad manifiesta tornan la acción de tutela en mecanismo directo y
principal, con el fin de que el juez constitucional intervenga de forma pronta
y oportuna para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales.
Asimismo,
advertirá a la entidad que, sin perjuicio de la facultad legal que tiene
para revisar periódicamente el estado de salud de la
beneficiaria de la pensión conforme al artículo 44 de la Ley 100
de 1993, la prestación deberá
permanecer mientras que subsistan las condiciones de invalidez[91].
Finalmente, instará
a Colpensiones a que adopte las medidas necesarias y pertinentes para modificar
las directrices impartidas mediante la circular interna número 25 de 2018,
puntualmente en relación con la exigencia de que los dictámenes de invalidez
para acceder al reconocimiento pensional tengan una fecha de expedición
inferior a 3 años, de modo que en lo sucesivo se abstenga de imponer dicho
requisito ilegal a quienes reclaman una pensión.
5. Síntesis de la decisión
En la presente oportunidad la Sala Novena de Revisión
examinó el caso de una persona diagnosticada con síndrome de Down y retraso
mental grave a quien le fue negada la sustitución de la pensión que en vida
disfrutaba su progenitora, a pesar de que cumplía con todos los requisitos
legales para ser beneficiaria de dicha prestación. El argumento de la
administradora de pensiones para negar el derecho pensional fue que el dictamen
de pérdida de capacidad laboral expedido por el Seguro Social el 28 de octubre
de 2008 no era apto para acreditar el requisito de invalidez, por cuanto el
mismo no había sido expedido dentro de los 3 años anteriores a la reclamación,
de modo que la interesada debía someterse a una nueva calificación para aportar
un dictamen “actualizado”.
Para lograr un adecuado entendimiento de la
controversia, se abordaron los siguientes ejes temáticos: i) Procedencia de la
acción de tutela; ii) Conceptualización y régimen jurídico de la sustitución
pensional ‒Reiteración de jurisprudencia‒; y, iii) La facultad de
las administradoras de pensiones de revisar periódicamente el estado de
invalidez.
Después de comprobar que la acción de tutela era
procedente, por satisfacerse los requisitos de legitimación en la causa por
activa y por pasiva, inmediatez y subsidiariedad, al abordar el estudio del
mérito de las pretensiones se evidenció que la peticionaria reúne los
presupuestos para ser beneficiaria de la sustitución pensional, comoquiera que (i)
está demostrado el grado parentesco exigido por la ley en relación con la
pensionada, (ii) la afección de salud que le fue diagnosticada se enmarca
dentro de la condición de invalidez, y (iii) dependía económicamente de la
titular original de la pensión.
Asimismo, se advirtió que el extremo pasivo, al
exigirle a la actora que allegara un dictamen de invalidez expedido dentro de
los últimos 3 años, interpuso un obstáculo ilegal al acceso a la pensión, con
lo que conculcó los derechos al debido proceso, al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas, a la seguridad
social y a la igualdad que le asisten a la interesada; además de que desconoció la
protección especial de que son titulares los sujetos de especial protección constitucional.
Lo anterior, por cuanto la revisión periódica del
estado de invalidez a que alude el artículo 44 de la Ley de Seguridad Social
solo tiene cabida después de que la pensión ha sido reconocida. En tal
sentido, la Sala constató que resulta una arbitrariedad imponerle a la
solicitante de la sustitución pensional que para acceder por primera vez a
dicha prestación aporte un dictamen de pérdida de capacidad laboral
“actualizado”, pues dicha condición no se encuentra contemplada en ninguna
norma y, además de ilegal, se torna en una exigencia irrazonable y
desproporcionada cuando salta a la vista que la afección que provocó la
invalidez existe desde el nacimiento y perdurará toda la vida de la solicitante
‒como evidentemente sucede, en este caso, con el síndrome de Down y el
retraso mental grave diagnosticado‒.
Por tal motivo, se concluyó que hay lugar a conceder
el amparo definitivo, y a ordenar a la entidad accionada las medidas tendientes
a restablecer los derechos vulnerados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia de tutela del 12 de abril de 2019, por la cual el Juzgado 3º Penal del Circuito para
Adolescentes de Medellín “negó por improcedente” el amparo constitucional invocado
por la ciudadana Viviana Andrea Bedoya Orozco, a través de su curadora
legítima, frente a la Administradora Colombiana de Pensiones
‒Colpensiones‒,
para, en su lugar, TUTELAR
de manera definitiva los derechos fundamentales al debido proceso, al
mínimo vital, a la vida en condiciones dignas, a la seguridad social y a la
igualdad de la accionante.
Segundo.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones                 –Colpensiones−
que, en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir
de la notificación de la presente sentencia, proceda a dejar sin efectos la
Resolución No. SUB317914 del 5 de diciembre de 2018, y a expedir acto
administrativo en el cual reconozca a la señora Viviana Andrea Bedoya Orozco como beneficiaria de la sustitución pensional de la
fallecida pensionada Yolanda de Jesús Orozco Ospina.
La entidad procederá a incluirla en nómina a fin de
que la primera mesada pensional sea cancelada, a más tardar, dentro del mes
siguiente a la notificación de este fallo. Los pagos de las mesadas pensionales
respectivas se realizarán a la curadora legítima de la beneficiaria, señora Gloria
Patricia Bedoya Orozco.
Tercero.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de
Pensiones                    –Colpensiones− que, en el término máximo de
dos (2) meses, contado a partir de la notificación de la presente sentencia,
pague a la señora Viviana Andrea Bedoya Orozco, a través de su curadora, señora
Gloria Patricia Bedoya Orozco, el retroactivo de las mesadas pensionales
causadas desde el fallecimiento de la pensionada Yolanda de Jesús Orozco Ospina,
hasta el día en que se haga efectivo el reconocimiento de la sustitución
pensional, con los respectivos incrementos de ley e intereses a que haya lugar.
Cuarto.- ADVERTIR a la Administradora Colombiana de
Pensiones              –Colpensiones− que, sin perjuicio de la facultad
legal que tiene de revisar periódicamente el estado
de salud de la beneficiaria de la pensión conforme al artículo 44 de la Ley 100
de 1993, la prestación deberá permanecer mientras que
subsistan las condiciones de invalidez.
Quinto.- INSTAR a la Administradora Colombiana de
Pensiones                           –Colpensiones− a que, dentro del mes siguiente a la notificación de este
fallo, adopte las medidas
necesarias y pertinentes para revisar y ajustar la circular interna número 25
de 2018 a los parámetros establecidos en la Constitución, la ley y la
jurisprudencia constitucional, puntualmente en relación con la exigencia de que
los dictámenes de invalidez para acceder al reconocimiento pensional hayan sido
expedidos dentro de los 3 años anteriores a la reclamación, de modo que en lo
sucesivo se abstenga de imponer dicho requisito ilegal a quienes solicitan una
pensión.
Sexto.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
En comisión de servicios[92]
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Integrada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y
Alberto Rojas Ríos.
[2] Nació el 15 de noviembre de 1982 ‒Cfr. fol. 14 cuad.
ppal.‒
[3] Dictamen médico laboral del 28 de octubre de 2008 ‒Cfr. fol.
16 cuad. ppal. ‒
[4] La fecha del deceso no se menciona en el escrito de tutela, pero se
aporta el respectivo registro civil de defunción que demuestra que el
fallecimiento de la citada sucedió el 8 de septiembre de 2018.
[5] Cfr. fol. 12 cuad. ppal.
[6] Cfr. fol. 14 cuad. ppal.
[7] Cfr. fol. 15 cuad. ppal.
[8] Cfr. fol. 13 cuad. ppal.
[9] Cfr. fols. 16-17 cuad. ppal.
[10] Cfr. fols. 18-22 cuad. ppal.
[11] Cfr. fols. 23-26 cuad. ppal.
[12] Cfr. fol. 27 cuad. ppal.
[13] Cfr. fol. 30 cuad. ppal.
[14] Cfr. fols. 43-45 cuad. ppal.
[15] Cfr. fols. 35-40 cuad. revisión.
[16] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”
[17] Cfr. Sentencias T-054 de 2018 (M. P.: Alberto Rojas Ríos), T-244 de
2017 (M. P.: José Antonio Cepeda Amarís), T-553 de 2017 (M. P.: Antonio José
Lizarazo Ocampo), entre otras.
[18] Al respecto, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone:
“La
acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán
auténticos.
También
se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud.” (se subraya)
[19] Conforme al ordinal tercero de la sentencia del 11 de noviembre de 2008,
por la cual el Juzgado 4º de Familia de Medellín decretó la interdicción
definitiva de la señora Viviana Andrea Bedoya Orozco (Cfr. fol. 21 vto. cuad.
ppal.)
[20] “Por la cual se dictan normas para la protección de personas con
discapacidad mental y se establece el régimen de la representación legal de
incapaces emancipados”
[21] Cons. poder especial otorgado a la professional del derecho y
escrito de tutela (Cfr. fols. 10 y 1 cuad. ppal.)
[22] Desarrollado, a su vez, por los artículos 13 y 42 del Decreto 2591
de 1991.
[23] Cfr. fol. 23 cuad. ppal.
[24] Cfr. fol. 9 cuad. ppal.
[25] Cons. Sentencias SU-637 de 2016, T-370 de 2018, T-477 de 2018.
[26] Cons. sentencias T-092 de 2003, T-086 de 2009, T-950 de 2009, T-286
de 2010, T-124 de 2012,  T-730 de 2012, T-281 de 2016, T-444 de 2016, T-012 de
2017, T-195 de 2017, T-273 de 2018, T-334 de 2019, entre otras.
[27] Por considerarse pertinentes, en este acápite se toman las
consideraciones expuestas en la sentencia T-012 de 2017, reiteradas en la
sentencia T-321 de 2018.
[28] Artículo 42 de la Constitución
[29] Artículo 48 íb.
[30] Artículo 44 íb.
[31] Artículo 46 íb.
[32] Artículo 13 íb.
[33] Artículo 53 íb.
[34] Artículo 1 íb.
[35] Sentencia C-1094 de 2003
[36] “La sustitución pensional, de otra parte, es un derecho que permite
a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación
económica antes percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del
derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que
venía gozando de este derecho.” [Sentencia T-190 de 1993]
[37] “La pensión de sobreviviente propende porque la muerte del afiliado
no trastoque las condiciones de quienes de él dependían” [Sentencia T-1065 de
2005]
[38] Sentencia C-066 de 2016
[39] Por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de
Pensiones.
[40] Sentencia T-471 de 2014
[41] Contenido en el Decreto 1507 de 2014, que derogó el Decreto 917 de
1999.
[42] Sentencia T-373 de 2015
[43] Sentencia T-730 de 2012
[44] Sentencias T-124 de 2012, T-444 de 2016
[45] Sentencia C-111 de 2006
[46] Sentencia C-066 de 2016
[47] Sentencia T-1007 de 2004
[48] Sentencia T-1268 de 2005
[49] Numeral 4 de la Recomendación No. 131 de la OIT, sobre las
prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, adoptada el 29 de junio de
1967.
[50] Sentencia C-408 de 1994
[51] Sentencias T-417 de 1997, T-108 de 2007, T-816 de 2010, T-575 de
2017, T-071 de 2019
[52] Sentencia T-313 de 1995. En el mismo sentido, sobre el carácter
modificable de la pensión de invalidez, véanse las sentencias T-473 de 2002,
T-445 de 2005, T-050 de 2007.
[53] Sentencia T-290 de 2005
[54] Sentencia T-444 de 2016. En similar sentido, véase la sentencia
T-255 de 2017.
[55] Sentencias T-444 de 2016
[56] Sentencia T-334 de 2019
[57] Sentencia T-575 de 2017
[58] Sentencia T-371 de 2018. En similar sentido, véase la sentencia
T-071 de 2019.
[59] Sentencia T-071 de 2019
[60] Sentencia T-1018 de 2006
[61] De acuerdo con lo señalado en las consideraciones de esta
sentencia, en el evento de que a la progenitora no le hubiese sido reconocida
la pensión, es decir, si para el momento de la muerte aquella tuviera la
calidad de afiliada, se trataría entonces de la pensión de
sobreviviente en sentido estricto.
[62] Cfr. fol. 13 cuad. ppal.
[63] Cfr. fols. 16-17 cuad. ppal.
[64] Cfr. fols. 18-22 cuad. ppal.
[65] Cfr. fol. 22 vto. cuad. ppal.
[66] Asociación Española de Pediatría. En:
https://enfamilia.aeped.es/temas-salud/sindrome-down
[67] Cons.
https://www.mayoclinic.org/es-es/diseases-conditions/down-syndrome/symptoms-causes/syc-20355977 (referenciada por la Organización Panamericana de la Salud
‒OPS‒ debido a que la Organización Mundial de la Salud
‒OMS‒ no cuenta con una definición explícita del síndrome de Down.
Cons. http://www.paho.org/relacsis/index.php/es/areas-de-trabajo/grupo-red-fci/61-foros/consultas-becker/1140-definicion-sindrome-de-down-enfermedad-o-condicion)
[68] Ibidem.
[69] Ibidem.
[70] Cons.
https://www.cdc.gov/ncbddd/Spanish/birthdefects/DownSyndrome.html (referenciada
por la Organización Panamericana de la Salud ‒OPS‒ debido a que la
Organización Mundial de la Salud ‒OMS‒ no cuenta con una definición
explícita del síndrome de Down. Cons.
http://www.paho.org/relacsis/index.php/es/areas-de-trabajo/grupo-red-fci/61-foros/consultas-becker/1140-definicion-sindrome-de-down-enfermedad-o-condicion)
[71] Ibidem.
[72] Cfr. fols. 20-21 cuad. ppal.
[73] “Artículo 420. Monto de la obligación alimentaria. Los
alimentos congruos o necesarios no se deben sino en la parte en que los medios
de subsistencia del alimentario no le alcancen para subsistir de un modo
correspondiente a su posición social o para sustentar la vida.”
[74] “Artículo 422. Duración de la obligación. Los alimentos que
se deben por ley, se entienden concedidos para toda la vida del alimentario,
continuando las circunstancias que legitimaron la demanda.
“Con todo,
ningún varón de aquéllos a quienes sólo se deben alimentos necesarios, podrá
pedirlos después que haya cumplido veintiún años, salvo que por algún
impedimento corporal o mental, se halle inhabilitado para subsistir de su
trabajo; pero si posteriormente se inhabilitare, revivirá la obligación de
alimentarle.
“Nota:
Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante
sentencia C-875 de 2003, bajo la condición que también se entienda referida a
"ninguna mujer".”
[75] Por medio del Decreto 2013 de 2012, el Ministerio de Salud y
Protección Social dispuso la supresión del Instituto de Seguros Sociales –ISS–,
ordenó su liquidación, y dejó en cabeza de la Administradora Colombiana de
Pensiones –Colpensiones– la administración del régimen de prima media, de
conformidad con lo previsto por la Ley 1151 de 2007.
[76] Cfr. fols. 25-25 vto. cuad. ppal.
[77] Según la Organización Panamericana de la Salud ‒OPS‒ el
síndrome de Down es una condición de salud por una cromosomopatía o
afección genética, es decir que se trata de trastornos que se originan
durante la vida intrauterina y se manifiestan como anomalías
estructurales o funcionales. Cons.
http://www.paho.org/relacsis/index.php/es/areas-de-trabajo/grupo-red-fci/61-foros/consultas-becker/1140-definicion-sindrome-de-down-enfermedad-o-condicion
[78] Sentencias T-108 de 2007, T-255 de 2017, T-071 de 2019
[79] “ARTÍCULO 84. Cuando un derecho o una actividad hayan sido
reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer
ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.”
[80] Sentencias T-777 de 2015, T-255 de 2017
[81] Sentencia T-444 de 2016
[82] Sentencia T-334 de 2019
[83] Cfr. fol. 38 cuad. ppal.
[84] La RAE define pensionado, da como “Que tiene o cobra una pension.”
Cons. https://dle.rae.es/?id=STled22
[85] Cons. Artículo 44 de la Ley 100 de 1993.
[86] Sentencia T-444 de 2016
[87] Artículo 13 de la Constitución de 1991
[88] Artículo 47 de la Constitución de 1991
[89] Artículo 53 de la Constitución de 1991
[90] Cons. Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las
Personas con Discapacidad, Convención Interamericana para la Eliminación de
todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad,
Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad.
[91] Sentencias T-124 de 2012, T-444 de 2016
[92] El magistrado Carlos Bernal Pulido no participó en la deliberación
y votación de esta decisión, en vista de que para la fecha en que se citó a la
Sala de Revisión correspondiente (24 de septiembre de 2019) se encontraba en
comisión de servicios concedida por la Presidenta de esta Corporación mediante
Resolución No. 174 del 6 de marzo de 2019 (a partir del 16 hasta el 27 de
septiembre de 2019).