C-768-98
Sentencia C-768/98
Sentencia
C-768/98
DERECHO A LA
IGUALDAD-Trato
diferenciado
El artículo 13
consagra la obligación del Estado de tratar a todos en igualdad de condiciones.
Obviamente, esta norma no significa que no se puedan formular diferenciaciones
en el momento de regular los distintos ámbitos en los que se desarrolla la
convivencia, sino que opera a la manera de un principio general de acción del
Estado, que implica que siempre debe existir una justificación razonable para
el establecimiento de tratos diferenciados. No en todos los casos el derecho de
igualdad  opera de la misma manera y con similar arraigo para los nacionales y
los extranjeros. Ello implica que cuando las autoridades debatan acerca del
tratamiento que se debe brindar a los extranjeros en una situación particular,
para el efecto de preservar el derecho de igualdad, habrán de determinar en
primera instancia cuál es el ámbito en el que se establece la regulación, con
el objeto de esclarecer si éste permite realizar diferenciaciones entre los
extranjeros y los nacionales. Por lo tanto, la intensidad del examen de
igualdad sobre casos en los que estén comprometidos los derechos de los
extranjeros dependerá del tipo de derecho y de la situación concreta por
analizar.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN INDULTO
El carácter
político del indulto le asigna constitucionalmente al Legislador discrecionalidad
para determinar en qué casos los concede y a cuál grupo de personas deben estar
dirigidos. Dado que el Congreso es el que determina si existen graves motivos
de conveniencia pública para proceder a conceder el indulto, en él debe reposar
también la decisión acerca de cuál es la extensión adecuada de la gracia, de
manera que la medida siempre responda al resultado benéfico que se espera
lograr. Es decir, el Congreso tiene la atribución de excluir del beneficio las
conductas y grupos, cuyo indulto no considera apropiado para el
restablecimiento del orden público.
INDULTO-Beneficio otorgado una vez culminado el
proceso penal
El artículo 50 de
la Ley 418 de 1997 establece que el indulto se podrá conceder "a los
nacionales que ya hubieren sido condenados mediante sentencia
ejecutoriada". Ello implica que en este caso el beneficio se otorgaría
luego de culminado el proceso penal, en una etapa posterior a él. Es decir, la
gracia se concedería después de que la persona ha sido objeto del proceso, en cuyo
curso ha debido poder gozar de su derecho a ser tratado en igualdad de
condiciones respecto de los demás procesados. Sin embargo, una vez culminado el
juicio, la gracia del indulto sí se puede otorgar de manera diferenciada, de
acuerdo con los criterios que establezca la ley. Es claro que no puede
derivarse de la Constitución un derecho al indulto o a la amnistía. La
concesión del indulto o de la amnistía se vincula a una potestad graciosa del
Estado y, por consiguiente, ella genera situaciones y posiciones jurídicas que
sólo se sostienen en el acto de voluntad que las instituye.
EXCLUSION DE LOS
EXTRANJEROS DEL BENEFICIO DE INDULTO-Discrecionalidad del legislador
En el caso bajo
análisis, el Congreso consideró inadecuado contemplar dentro de los beneficiarios
del indulto a los extranjeros. La decisión del Congreso fue tomada en uso de la
facultad discrecional que le ha sido otorgada por la misma Constitución para
delimitar la amplitud de la gracia del indulto. Por esta razón, es suficiente
para fundamentar la constitucionalidad de la norma el hecho de que su fin sea
legítimo y de que la medida sea adecuada al mismo. El fin de la diferenciación
es legítimo, por debatible que sea, en la medida en que persigue desestimular,
en aras de la paz interna, que ciudadanos extranjeros se vinculen a las
organizaciones insurgentes del país. También es claro que la medida se ajusta
al fin propuesto. Así, pues, dado que indudablemente estos dos requisitos se
cumplen, habrá de concluirse que la norma demandada es constitucional. La norma
demandada no viola la Carta Política, y se ha aseverado que el Congreso tiene
una amplia libertad de configuración política para determinar la extensión de
una ley de indulto. Esta libertad lo faculta tanto para establecer que los
extranjeros pueden ser objeto de indulto como para determinar lo contrario,
todo ello de acuerdo con su visión acerca de cuál es la mejor fórmula para
lograr la paz en el país.
Referencia:
Expediente D-2058
Actor: Blanca Amelia
Medina
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 50 (parcial) de la Ley 418 de 1997.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., diciembre diez (10) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa y por
los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra el artículo 50 (parcial) de la Ley 418 de 1997.
I. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 418 de 1997, publicada en el Diario Oficial N° 43201
de Diciembre de 1997.
La ciudadana Blanca
Amelia Medina demandó la inconstitucionalidad del artículo 50 (parcial) de la
Ley 418 de 1997, por considerarlo violatorio del artículo 13 de la Constitución
Política, y de los artículos 1 y 2 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y del artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Los Ministerios del
Interior, de Justicia y del Derecho y de Relaciones Exteriores, a través de
apoderado, abogaron por la exequibilidad de la norma demandada.
La Defensoría del
Pueblo solicitó la declaración de inexequibilidad parcial del artículo acusado.
En su concepto, el
Procurador General de la Nación aboga por la declaración de
inconstitucionalidad de la expresión “nacionales”, contenida en la disposición
acusada.
TEXTO DE LA NORMA
DEMANDADA
Ley 418 de 1997
“Por la cual se consagran unos instrumentos
para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan
otras disposiciones”.
(diciembre 26)
“El Congreso de Colombia”
D E C R E T A:
ARTÍCULO 50- El
Gobierno Nacional podrá conceder, en cada caso particular, el beneficio de
indulto a los nacionales que hubieren sido condenados mediante sentencia
ejecutoriada, por hechos constitutivos de los delitos políticos de rebelión,
sedición, asonada, conspiración y los conexos con éstos, cuando a su criterio,
la organización armada al margen de la ley a la que se le reconozca el carácter
político, del cual forme parte el solicitante, haya demostrado su voluntad de
reincorporarse a la vida civil.
También se podrá
conceder dicho beneficio a los nacionales que, individualmente y por decisión
voluntaria abandonen sus actividades como miembros de las organizaciones
armadas al margen de la ley a las que se les haya reconocido el carácter
político y así lo soliciten, y hayan demostrado a criterio del Gobierno
Nacional, su voluntad de reincorporarse a la vida civil.
(...)”
CARGOS DE LA
DEMANDA
2. Después de
recordar que la independencia nacional se obtuvo gracias a la participación de
personas provenientes de distintas latitudes, la actora expone que mediante la
norma acusada se discrimina, en razón de la nacionalidad, a los extranjeros
pertenecientes a organizaciones armadas al margen de la ley, puesto que ellos
quedan excluidos de la posibilidad de obtener el beneficio del indulto.
Sostiene que la
negación del beneficio del indulto a los extranjeros que militan en
organizaciones insurgentes - que han expresado su voluntad inequívoca de
reincorporarse a la vida civil -, implica una invitación del Estado colombiano
para que sigan desestabilizando las instituciones, y establece una reprochable
desigualdad ante la ley. Manifiesta que los extranjeros también deben tener la
opción de escoger entre seguir la lucha política dentro de los marcos de la ley
o continuar militando en una organización guerrillera.
Concluye que la
situación consagrada en el texto demandado no es de aquéllas frente a las
cuales la ley puede otorgar un tratamiento diferenciado. Por lo tanto, se
configura una desigualdad ante la ley cuando se desconoce el derecho del
extranjero que hace parte de una organización insurgente - que decidió
participar en los procesos de paz y que manifestó su decisión de reincorporarse
a la vida civil - a obtener el beneficio del indulto.
Finaliza con la
siguiente aseveración: “Que estos extranjeros deban permanecer privados de la
libertad o huyendo exclusivamente por su condición de NO nacionales, constituye
una discriminación ante la  ley, y con respecto a sus demás compañeros colombianos
que sí se pueden reinsertar a la vida civil y gozar de todos los beneficios
jurídicos pactados y aprobados.”
INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio del Interior
3. El apoderado del
Ministerio del Interior solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad
de la norma acusada. Considera que los incisos demandados se ajustan
perfectamente a la Constitución Política, la cual determina, en su artículo
201, que la concesión de indultos es una de las facultades que tiene el
Gobierno en relación con la rama judicial. Señala que así lo ha reconocido esta
Corporación en la sentencia C-456/97.
Manifiesta que el
inciso 2° del artículo 50 se debe aplicar en concordancia con el Decreto 1285
de 1994 - expedido con base en el artículo 13 transitorio de la Constitución -,
en donde se consagra el procedimiento para acceder a los beneficios de indulto
o amnistía para las personas que abandonen voluntariamente las organizaciones
subversivas y se presenten ante cualquier autoridad civil, judicial o militar.
De igual forma, sostiene que normas idénticas a la acusada se encontraban en
las Leyes 104 de 1993 y 241 de 1995  con la única diferencia de que en esas
leyes se hacía referencia únicamente a las organizaciones guerrilleras.
Encuentra el
interviniente que la exclusión de los extranjeros del beneficio del indulto
tiene como fundamento constitucional el artículo 100 de la C.P., que expresa
que por razones de orden público se puede negar el ejercicio de determinados
derechos civiles a los extranjeros y que los extranjeros gozan en nuestro
territorio de las mismas garantías concedidas a los nacionales, salvo las
limitaciones establecidas en la Constitución y la ley. Ello indica que la ley
sí puede establecer un trato diferenciado para los extranjeros, en torno al
goce de distintos derechos.
De otra parte,
señala que la restricción contenida en la norma demandada, con respecto a los
extranjeros, obedece a razones de conservación del orden público, tarea que se
encuentra a cargo del gobierno.
Finalmente, expone
que, a pesar de que personas de diferentes nacionalidades contribuyeron a la
independencia de Colombia, “el Gobierno Nacional no puede ni debe avalar o
patrocinar el que ciudadanos de otras latitudes ingresen a nuestro país, con el
propósito de desestabilizar nuestras instituciones democráticas legítimamente
constituidas”.
Intervención de
los Ministerios de Justicia y del Derecho, y de Relaciones Exteriores
4. Mediante
apoderada común, los Ministerios de Justicia y del Derecho, y de Relaciones
Exteriores solicitaron la declaración de exequibilidad de la norma acusada.
La apoderada
sostiene, en primer lugar, que el artículo demandado desarrolla el inciso 2º
del art. 201 de la Carta, según el cual le corresponde al Gobierno conceder
indultos particulares por delitos políticos, con arreglo a la ley. Expresa que,
de acuerdo con la sentencia C-456/97, la ley a que se hace referencia en el
artículo 201 de la Carta es la misma a la que se alude en el artículo 150
numeral 17 de la C.P., que indica que la concesión de indultos y amnistías debe
hacerse por mayoría de los 2/3 de los votos de los miembros de Senado y Cámara.
Seguidamente, la apoderada verifica si los requisitos mencionados se cumplieron
en la promulgación de la Ley 418 de 1997, para concluir que éstos sí se
cumplieron a cabalidad.
De otra parte, y
citando a algunos doctrinantes, afirma que el indulto tiene un fundamento
eminentemente político. Lo anterior implica que su concesión se sujeta a
valoraciones de orden político que efectúen tanto el Legislador como el
Ejecutivo. Al respecto sostiene:
“el perdón de la
pena implica un acto soberano del Estado, cuya fuente motiva no es otra que su
incumbencia para la convivencia a partir de un juicio de primacía del interés
general. La subjetividad del juicio es inherente y se materializa en la persona
del beneficiario; mientras que la objetividad del mismo ha de existir por su
finalidad, esto es, el interés general. Por ello se permite la concesión de
indultos particulares, mientras que se proscribe las amnistías con la misma
característica. Sobre este punto, conviene recordar la posición de la Corte
Suprema de Justicia [en sentencia 94 de la Sala Plena, del 12 de julio de 1990,
MP. Jairo Duque Pérez] bajo la Constitución  del 86:
‘Por implicar la
amnistía renuncia del Estado a su potestad soberana de perseguir y castigar los
delitos, y tener como ya se anotó el carácter de medida general e impersonal,
su concesión es atributo privativo del Poder Legislativo; en cambio el indulto
es particular ya que se refiere a determinada o determinadas personas, se
concede por el Presidente de la República por acto administrativo según las
condiciones generales señalas por la ley”.
A continuación, la
interviniente revisa los antecedentes normativos del indulto. Luego de
comparar  los artículos pertinentes de la Constitución de 1886 y de la última
ley expedida para desarrollarlos - la 77 de 1989 -, con los artículos
pertinentes de la Constitución de 1991 y de las leyes que han desarrollado
estos últimos - la 104 de 1993 y la 418 de 1997 - llega a la conclusión de que
“el instrumento del indulto, en desarrollo de los artículos 119-4 y 201-2 de la
Constitución  del 86 y del 91, respectivamente, no ha tenido variaciones
importantes en la última década”.
Manifiesta que la
fuente mediata de la norma acusada es el artículo 1 de la Ley 77 de 1989, el
cual rezaba de la siguiente forma: “Artículo 1°. Autorízase al Presidente de la
República para conceder indultos a nacionales colombianos de acuerdo a las
reglas establecidas en la presente ley”. Este artículo fue objeto de una
demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia, tribunal que
determinó su constitucionalidad en la sentencia 94 de la Sala Plena, del 12 de
julio de 1990, MP. Jairo Duque Pérez. La interviniente sostiene que los
argumentos utilizados por la Corte Suprema de Justicia en dicha ocasión
conservan su vigencia, a pesar del cambio constitucional que ha tenido lugar.
Afirma que existen
dos razones que fundamentan la exequibilidad del artículo 50 de la Ley 418 de
1997. La primera se refiere al carácter eminentemente político de la
institución del indulto, circunstancia que le concede un especial margen de
discrecionalidad al legislador al regularlo, “pues es el mismo constituyente
quien le autoriza, de manera especial, ante la presencia de situaciones de
hecho equivalentes, y dada la transcendencia de la materia, para plantear
tratos discriminados.”. Al respecto añade: “El indulto, al igual que la
amnistía, es un beneficio derivado de un acto político propio del legislador.
En la producción del acto dominan juicios de conveniencia política (...) El
dominio de la valoración corresponde al órgano representativo de la voluntad
popular cuando se trate de amnistías o indultos generales por graves motivos de
conveniencia pública, o del ejecutivo cuando se trate de indultos particulares
con arreglo a la ley, quienes ante la exigencia de la coyuntura pueden amparar
un proceso social de cambio mediante el perdón o el olvido de conductas
ilícitas. Por tratarse entonces de motivaciones políticas, el legislador puede
delegar, en ejercicio de la soberanía del Estado, al órgano ejecutivo la
concesión del indulto a una persona o clase de personas, sin que ello derive en
un tratamiento discriminatorio.”
La segunda razón
está referida al artículo 100 de la Constitución Política, que autoriza al
legislador para condicionar o negar el ejercicio de determinados derechos
civiles a los extranjeros, y para establecer limitaciones a sus garantías.
Afirma que con esta norma “el constituyente le otorgó una discreción especial
al legislador para materializar tratos diferenciados a los extranjeros”, y que
la disposición objeto del presente proceso de exequibilidad fue dictada con
base en esa autorización constitucional.
Intervención de
la Defensoría del Pueblo
5. El apoderado de
la Defensoría del Pueblo pide declarar la inconstitucionalidad parcial de la
norma acusada, precisamente en el punto relacionado con la limitación del
indulto a los nacionales.
Expresa que el
indulto es “un beneficio otorgado por el Presidente de la República en virtud
de una ley, encaminado a extinguir la punibilidad, en relación con un tipo de
conductas o comportamientos y frente a motivaciones especiales de tipo político
evaluadas y calificadas por quien lo otorga”. Sostiene que la Constitución
Política ha establecido dos tipos de condiciones para el otorgamiento del
indulto: una objetiva, que consiste en que el beneficio debe ser concedido
exclusivamente por delitos políticos y mediante una ley aprobada por mayoría de
los dos tercios de los votos de las dos Cámaras, y otra subjetiva, que exige
que sea por graves motivos de conveniencia pública.
Observa que el
requisito de ser nacional colombiano para obtener el indulto  es totalmente
ajeno a las condiciones mencionadas. Además, manifiesta que aunque el art. 100
de la Carta sí establece la posibilidad de establecer restricciones a los
derechos y garantías de los extranjeros, éstas deben estar  encaminadas a
impedir que se creen desequilibrios o discriminaciones en relación con los
nacionales colombianos de nacimiento. Por eso, son admisibles las restricciones
relacionadas con el derecho de los extranjeros al voto,  al trabajo o a obtener
propiedades en zonas de frontera.
Así, pues, afirma
que motivaciones de orden público, como garantías de la seguridad y
tranquilidad, justifican las restricciones y limitaciones que enmarcan el
mandato constitucional consagrado en el artículo 100, “mas no el del beneficio
del indulto, restringido implícitamente por la norma que se impugna”. El
fundamento para la concesión del indulto es la existencia del delito político y
el interés de reincorporar a los alzados en armas en la vida institucional, independientemente
de la nacionalidad de sus posibles destinatarios. Esa sería, además, la única
actitud compatible con los mandatos contenidos en el inciso primero del art. 2
y el inciso cuatro del art. 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
Intervención del
Comisionado para la Paz
6. El Comisionado
para la Paz apoya la demanda instaurada por la actora, “por cuanto considera
que la concesión de este beneficio [el de indulto] únicamente a los nacionales
crea una discriminación con los extranjeros, contraria al principio de igualdad
consagrado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículos 1, 2
y 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 26 y
artículo 13 de la Constitución Política.” Por lo tanto, manifiesta que coadyuva
la demanda, pero solicitando que la declaración de inconstitucionalidad se
restrinja al término “nacionales”, contenido en la norma atacada.
Expone que, de
acuerdo con el artículo 100 de la Carta, la regla general es que los extranjeros
disfruten de los mismos derechos de los nacionales. Al respecto señala: “Si
bien la norma permite que se limiten las garantías a los extranjeros, estas
limitaciones tienen también el carácter excepcional, pues la regla general es
el goce, por aquellos, de iguales garantías que las concedidas a los
nacionales. O sea que las limitaciones legales a los derechos y garantías de
los extranjeros tienen que tener como  marco de referencia al principio de
igualdad contenido en los tratados y convenios internacionales aplicables en
virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta. De igual manera, debe
tenerse en cuenta que el artículo 13 constitucional  al garantizar la igualdad
prohibe cualquier discriminación originada en razones de ‘origen nacional”.
Estima que no existe
ningún sustento válido para negarle a los extranjeros la concesión del
beneficio del indulto, máxime si se tiene en cuenta que “lo que se quiere es
lograr que estas personas se reincorporen a la vida civil.” Al respecto afirma
que la medida no se justifica por motivos de orden público - pues el objetivo
de la medida es precisamente “dar por terminado un conflicto armado por la vía
pacífica” -, ni cumple con los supuestos en los que es posible dar un trato
diferente a un grupo de personas. Asevera que la mayor severidad para con los
extranjeros no es razonable ni admisible desde la perspectiva de los valores y
principios  constitucionales.
Por lo tanto,
concluye: “Esta discriminación no tiene racionalidad ni coherencia, no es proporcionada.
El trato diferente no guarda proporción con las circunstancias de hecho y la
finalidad que la justifican. La aplicación de esta norma en la práctica daría
lugar a una gran inequidad en un proceso de paz: el gobierno podría indultar a
los nacionales, pero esta posibilidad le estaría vedada en relación con los
extranjeros.”
Concepto del Procurador General de la Nación
7. El Procurador
General de la Nación manifiesta, en primer lugar, que la Ley 418 de 1997 fue
tramitada de acuerdo con las formalidades previstas en el artículo 150, numeral
17, de la Constitución Política.
El Procurador define
el indulto como “una institución de carácter político con consecuencias en el
campo de la aplicación del derecho penal, originada en la prevalencia del interés
general, ya que solamente puede ser concedido por graves motivos de
conveniencia pública”. Observa que el otorgamiento de este beneficio, por parte
del Presidente de la República, implica “una renuncia a la potestad de castigar
las conductas infractoras del ordenamiento jurídico”.
Igualmente, destaca
la relación existente entre el derecho a la paz y la naturaleza política del
indulto. Así, manifiesta que la concesión de este beneficio “es un acto de
soberanía, inspirado en la búsqueda de las condiciones necesarias para la
convivencia pacífica entre los colombianos”.
Después de hacer
referencia a distintas normas de la Constitución Política  (arts. 4, 93 y 100),
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos  (art. 26) y del
Protocolo II de Ginebra (art. 6, num. 5), el representante del Ministerio
Público considera que asiste razón a la demandante cuando sostiene que la norma
acusada consagra un trato discriminatorio, en desmedro de los extranjeros
vinculados a organizaciones armadas al margen de la ley. Sostiene que, si bien
el artículo 100 de la C.P. establece que el legislador puede limitar las
garantías reconocidas a los extranjeros, lo debe hacer en concordancia con la
Constitución y, especialmente, con el derecho de igualdad. De igual forma,
asevera que la facultad del Congreso consagrada en el numeral 17 del artículo
150 C.P. “no es una atribución omnímoda”, porque la misma Constitución le
impone límites.
Expresa que tanto la
amnistía como el indulto son instituciones jurídicas de contenido político que
pretenden contribuir a terminar los conflictos sociales. Manifiesta que el
constituyente limitó su concesión a personas que hubiesen cometido delitos
políticos. Por lo tanto, al analizar la constitucionalidad de la norma sólo
debe tenerse en cuenta la naturaleza del delito político y el beneficio
excepcional que se puede conceder, “pues la cualificación relacionada con la
nacionalidad de quienes cometen las conductas punibles mencionadas en el
precepto atacado, no sólo es irrelevante sino que, más importante aún,
transgrede el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la
Constitución Política”.
Expone que las
conductas tipificadas como delitos de rebelión, asonada y sedición no tienen
sujeto activo calificado, lo cual implica que “tanto los nacionales como los
extranjeros pueden realizar los comportamientos tipificados”. De lo anterior
concluye que “no es equitativo ni razonable que mientras el régimen punitivo,
en los casos anteriormente mencionados, es igual para nacionales y extranjeros,
el beneficio del indulto únicamente pueda cobijar a los nacionales, ya que de
esta manera se atenta contra el principio de igualdad que debe ser tenido en
cuenta por el Jefe de Estado en el momento de otorgar el perdón”.
Aclara que los beneficios
de amnistía e indulto no son un derecho adquirido por las personas que
eventualmente podrían ser favorecidos por ellos, sino una “gracia” o perdón que
se concede a voluntad del Ejecutivo, dentro de los límites señalados por la
Constitución Política y por la ley. Por lo tanto, cualquier “acto de coacción”
que determine al Presidente de la República para que conceda o niegue indultos
o amnistías es “reprochable” y “censurable jurídicamente”, porque desnaturaliza
los mecanismos creados por el constituyente para ser utilizados por el
Presidente.
Para terminar, la
Vista Fiscal aclara que aunque la demanda se dirige contra la totalidad de la
norma, la declaración de inconstitucionalidad sólo debe recaer sobre la
distinción que ésta otorga a los nacionales frente a los extranjeros.
II.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-5 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
La norma objeto
del examen de constitucionalidad
2. La actora demandó
los dos primeros incisos del artículo 50 de la Ley 418 de 1997. Sin embargo,
tanto ella como todos los intervinientes se refieren únicamente al problema
jurídico que se deriva del hecho de que el beneficio del indulto se restrinja a
los nacionales colombianos. En vista de lo anterior, esta sentencia se limitará
a analizar la constitucionalidad del término  “nacionales”, que se encuentra en
los dos incisos demandados.
El problema
planteado
3. Se trata de
establecer si la norma acusada vulnera el artículo 13 de la Constitución, al
restringir la concesión del beneficio del indulto contemplado en aquélla a los
nacionales colombianos, excluyendo del mismo a los extranjeros que hubieren
cometido los mismos delitos.
La historia de la
norma demandada
4. En 1993, el
Gobierno Nacional presentó ante el Congreso el proyecto de ley N° 40 de 1993,
“por el cual se expiden normas para la preservación del orden público”, y como
producto del cual fue expedida la Ley 104 de 1993. En la exposición de motivos
del proyecto, el gobierno expuso, entre otras cosas, su propuesta de permitir
la concesión del beneficio del indulto a los nacionales colombianos que
hubieren sido condenados por delitos políticos, cuando el grupo guerrillero del
cual formara parte el solicitante hubiera demostrado su voluntad de
reincorporarse a la vida civil. En la propuesta se contemplaba, asimismo, que
el beneficio se otorgaría también a los nacionales colombianos que demostraran
la misma voluntad, aunque no pertenecieran a organizaciones insurgentes
insertas dentro de un proceso de paz.[1]
Estas proposiciones del gobierno formaron finalmente parte del artículo 48 de
la mencionada ley. Cabe resaltar que en el seno del Congreso no se presentaron
debates acerca de la posibilidad de otorgar esos beneficios a los extranjeros
que se encontraran en las mismas circunstancias.
5. En vista de que
la Ley 104 de 1993 tenía una vigencia de dos años, término que expiraba en
diciembre de 1995, el gobierno nacional le propuso al Congreso  de la República
prorrogarla, e introducirle algunos ajustes para mejorar su eficacia. El
Congreso aceptó la proposición del gobierno y expidió la Ley 241 del 26 de diciembre
de 1995. Esta ley dispuso, en su artículo 1, la  prolongación de los efectos
del artículo 48 de la Ley 104 de 1993. Tampoco en este caso se presentó
discusión alrededor de si debía extenderse la concesión del indulto a los
extranjeros incursos en delitos indultables.
6. Posteriormente,
en septiembre de 1997, el Gobierno presentó ante el Senado el proyecto de Ley
N° 75, “por el cual se prorroga, modifica y adiciona la vigencia de la Ley 104
de 1993, por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la
convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones,
prorrogada, modificada y adicionada por la Ley 241 del 26 de diciembre de
1995.”[2]
Como fundamentos de esta iniciativa señaló los siguientes:
“Aún cuando las
condiciones de orden público y las causas concretas que justificaron la
expedición de la Ley 104 han variado parcialmente o han adquirido otra
connotación, también es cierto que no han desaparecido, e incluso algunas se
han agudizado.
“Son varias las
regiones del país cuya situación de orden público se encuentra visiblemente
afectada producto de la acción indiscriminada de grupos armados al margen de la
ley.
“En Colombia existe
una correspondencia significativa entre los altos niveles de violencia y la
presencia de estas organizaciones ilegales, que cada vez son más lesivas para
la paz del país.
“Es preocupante
observar cómo la guerrilla se ha venido expandiendo desde regiones marginales
para la economía nacional y aisladas a la comunicación con el centro del país,
hacia regiones donde se explota y genera gran parte de la riqueza productiva,
industrial, agroindustrial, todo ello orientado a su fortalecimiento económico
con el cual han potencializado su capacidad de intimidación. Sus acciones
generadoras de violencia indican su afanosa búsqueda de posicionamiento
estratégico, político y de dominio territorial.
“Por su parte, los
grupos de autodefensas o mal denominados paramilitares han venido aumentado
ostensiblemente y en su propósito de contrarrestar la acción de la guerrilla
vienen creando el caos, la destrucción política y social en el campo. (....)”
El Gobierno
justificó su intención de extender el ámbito temporal de vigencia de los
instrumentos contemplados en las Leyes 104 de 1993 y 241 de 1995, con la
manifestación de que “las circunstancias que dieron origen a su aprobación
siguen vigentes al cabo de cuatro (4) años y las medidas consagradas en la misma,
es necesario continuar aplicándolas; nos atrevemos a afirmar que sin este
instrumento las condiciones actuales de violencia serían peores”. Para el
efecto,  mencionó que, con base en la Ley 104, se había dictado el Decreto 1385
del 30 de junio de 1994, mediante el cual se creó el Comité Operativo para la
Dejación de las Armas, encargado de certificar el abandono voluntario de las
mismas por parte de integrantes de las organizaciones guerrilleras, y su
presentación ante las autoridades competentes. Igualmente, señaló que como
resultado de la aplicación de las leyes se habían presentado “voluntariamente
ante las autoridades competentes aproximadamente cuatrocientos (400)
subversivos a quienes se les resolvió favorablemente su situación jurídica por
el delito de rebelión y se les brindaron beneficios económicos y sociales para
facilitar su reincorporación y reinserción a la vida civil, política, económica
y social”.
De igual forma,  el
Ministro mencionó que los mecanismos establecidos en las leyes habían permitido
“la firma de acuerdos políticos con las Milicias Metropolitanas, Milicias
Populares del Pueblo y para el Pueblo y Milicias Independientes del Valle de
Aburrá, en la ciudad de Medellín, dando como resultado la desmovilización y
reincorporación a la vida civil de setecientos (700) milicianos; también se
suscribió el Acuerdo Político con la Corriente de Renovación Socialista, CRS;
disidencia del Ejército de Liberación Nacional, ELN, que facilitó la
desmovilización de ochocientos veinte (820) guerrilleros”.
7. La importancia de
prorrogar la vigencia de los instrumentos contenidos en las Leyes 104 de 1993 y
241 de 1995 fue reconocida en la ponencia para primer debate al proyecto de Ley
N° 75 de 1997, que se presentó en el Senado, en la cual se expresó lo siguiente:[3]
“Este proyecto de
ley es el resultado del esfuerzo por integrar las disposiciones contenidas a lo
menos en la Ley 104 del 30 de diciembre de 1993, la 241 del 26 de diciembre de
1995 mediante la cual se prorrogó por dos años la vigencia de la Ley 104 y del
proyecto de Ley número 75, presentado por el gobierno, el cual tiene mensaje de
urgencia, a efectos de que se prorrogara la vigencia de las normas contempladas
en las dos leyes referidas. Además de tomar en consideración las sentencias de
la Corte Constitucional, que declaró inexequibles varios artículos de las
mismas y finalmente la Ley 365 de este año, que derogó expresamente algunas
disposiciones relacionadas con la aplicación de la normatividad penal.
“Es decir, que con
este proyecto, se busca obtener coherencia, consistencia e integralidad, para
una mejor y fácil comprensión, consulta, interpretación y aplicación de una
normatividad, tan importante para la búsqueda de la convivencia pacífica y el
respeto de los derechos entre todos los colombianos.
“(...) Es una ley
que, en todo caso, dota al Gobierno y a la sociedad colombiana de instrumentos
eficaces para intentar acercamientos con los distintos actores armados, en un
marco de respeto absoluto por la institucionalidad y el Estado Social y
Democrático de Derecho y de compromiso innegable por el reconocimiento de la
dignidad predicable de todo ser humano, lo mismo que el núcleo esencial básico
de sus derechos...”
8. En el proyecto presentado
por el Gobierno se proponía practicar algunas modificaciones al texto del
artículo 48 de la Ley 104 de 1993, tales como añadirle un parágrafo destinado
explícitamente a los menores de edad vinculados a organizaciones armadas al
margen de la ley. Sin embargo, en el proyecto no se hizo ninguna mención acerca
de la necesidad de extender el beneficio del indulto a los extranjeros que
militaban en organizaciones al margen de la ley.
9. En el primer
debate adelantado en el Congreso de la República, que se realizó conjuntamente
por las Comisiones Primeras del Senado y la Cámara, se incluyó en el pliego de
modificaciones una serie de cambios al artículo 48 de la Ley 104 de 1993, ahora
identificado con el número 49. El tenor del artículo propuesto por los ponentes
era el siguiente:
“Artículo 49 (El
artículo 48 de la Ley 104 de 1993, prorrogado por el artículo 1° de la Ley 241
de 1995, modificado por el artículo 7° del Proyecto de Ley N° 75 de 1997,
Senado, se modifica y se renumera adicionándole “...y extranjeros...” y “...la
organización armada al margen de la ley a la que se le reconozca carácter
político...”, en los dos primeros incisos, “...Organizaciones Armadas al margen
de la ley a las que se les haya reconocido carácter político...” en el parágrafo
2°, y se adiciona el parágrafo 3°).
“Artículo 49. El Gobierno Nacional podrá conceder, en
cada caso particular, el beneficio de indulto a los nacionales y extranjeros
que hubieren sido condenados mediante sentencia ejecutoriada, por hechos constitutivos
de los delitos políticos de rebelión, sedición, asonada, conspiración y los
conexos con éstos, cuando a su criterio, la Organización Armada al margen de la
ley a la que se le reconozca el carácter político, del cual forme parte el
solicitante, haya demostrado su voluntad de reincorporarse a la vida civil.
“También se podrá
conceder dicho beneficio a los nacionales y extranjeros que, individualmente y
por decisión voluntaria abandonen sus actividades como miembros de las
Organizaciones Armadas al margen de la ley a las cuales se les haya reconocido
su carácter político y así lo soliciten, y hayan demostrado a criterio del
Gobierno Nacional, su voluntad de reincorporarse a la vida civil.
“No se aplicará
lo dispuesto en este título, a quienes realicen conductas que configuren actos
atroces, de ferocidad o barbarie, secuestro, genocidios, homicidios cometidos
fuera de combate, con sevicia o colocando a la víctima en estado de
indefensión.
“(...)”
Como se observa, en
la propuesta se extendía el beneficio del indulto también a los extranjeros. Al
respecto se expresó: “se amplía la norma respecto a la anterior en cuanto se
reconocen los mismos beneficios tanto a nacionales como a extranjeros, pues se
vulneraba el derecho constitucional de la igualdad ante la ley, lo que
aparentemente puede leerse como una omisión u olvido en la redacción de la
anterior normatividad. Esto se pone a tono con lo prescrito en el artículo 13
constitucional”.
10.
Posteriormente, en sesión ordinaria del 10 de diciembre de 1997[4], se llevó a cabo el
segundo debate del proyecto en el Senado de la República. Acerca de la
propuesta de incluir a los extranjeros como posibles beneficiarios del indulto,
el senador Eduardo Pizano manifestó:
“(...) El artículo
50, resuelve facultar al Gobierno Nacional para que le conceda indultos a
colombianos y a extranjeros, bendita la hora en que un colombiano salga a otros
países del mundo, a poner una bomba en algún sitio para ver que es lo que le
pasa, perdóneme es que Colombia es para los colombianos, si un extranjero no se
siente a gusto en Colombia con el régimen democrático que rige este país, nadie
lo ha llamado a quedarse en Colombia, estas no son las instituciones que le
legaron su padres, ni a las cuales ha jurado defender la soberanía en este
país, si no le gusta Colombia así como llegó a Colombia que continúe su rumbo
hacia cualquier otro país, o vuelva a su madre patria donde seguramente allá sí
podrá buscar indultos y eventualmente criticar unas instituciones que él
considera que no son aptas o que no son las adecuadas para poder vivir, pero
facultar uno al Gobierno Nacional para que le entregue indulto a extranjeros,
lo que estamos facultando es eventualmente o permitiendo que los grupos
subversivos en Colombia se nos llenen es de brigadas extranjeras, que vengan a
acabar a Colombia, porque esta es una patria donde se le concede el indulto a
los extranjeros, somos tan ingenuos, somos tan buenos, como hasta para permitir
que eventualmente se indulten extranjeros por Colombia por delitos, es que los
delitos políticos siguen siendo delitos señores Senadores, siguen siendo
ofensas contra todos los colombianos nadie puede decir de que por el hecho de
que sea un guerrillero una persona, que eventualmente esté luchando por una
patria distinta, tenga el derecho de salir y asesinar a una persona, tenga el
derecho de salir y destruir instalaciones, infraestructura, boletear,
extorsionar, todos sabemos que son conductas erradas en cualquier lugar del
mundo y bajo cualquier sistema político, todos esos delitos están consagrados
como delitos penales, pero aquí venimos a perdonarle a personas que desde el
extranjero vienen eventualmente a agredir a las instituciones y los bienes y la
vida de los colombianos, para decirle pueden hacerlo, que aquí el Presidente de
la República les va a entregar su santa bendición el día que ustedes decidan
que no quieren hacer más en cuánto a eso.
(...)
En el mismo debate
en la plenaria de la Cámara Alta, el senador Jaime Ortíz manifestó que las
Comisiones Conjuntas no habían podido llegar a un acuerdo acerca del artículo
50 - el mismo 48 de la Ley 104 de 1993: “...las Comisiones Conjuntas sesionaron
en forma amplia, en forma bastante participativa de todos sus integrantes y
acordaron aprobar de los 132 artículos 131 artículos, hay un solo artículo que
las Comisiones Conjuntas no pudieron acordar  y es el artículo 50 en la
ponencia que ustedes tienen, por razones que en su momento se podrán externar;
entonces nuestra respuesta a las inquietudes planteadas es de que estos
instrumentos no se dan a un gobierno en particular sino al Estado en general,
al Gobierno que en su momento represente y también que son pertinentes porque
han mostrado hasta ahora su eficacia.(...)”
11. En la ponencia
presentada ante la plenaria de la Cámara de Representantes,[5] para efectos del
segundo debate al proyecto en esa Cámara, se mencionó el cambio introducido
durante el primer debate a este respecto. Allí se señaló: “Merece destacar la
importante discusión y debate del artículo 49, que recoge los temas de amnistía
e indulto por delitos políticos para nacionales y extranjeros, quedando
finalmente aprobado el texto que presentaron los ponentes. (...) En el título
que contempla las causales de extinción de la acción y de la pena en casos de
delitos políticos se incluye la posibilidad de conceder en cada caso particular
el beneficio del indulto, además de a los nacionales también a los extranjeros,
que hubieran sido condenados mediante sentencia ejecutoriada, por considerar
que algunos miembros de la guerrilla colombiana son extranjeros que llevan
varios años de estar en el país. (...)”
La modificación fue
comentada de la siguiente manera: “Se amplía la norma respecto de la anterior
en cuanto se reconocen los mismos beneficios tanto a nacionales como a
extranjeros, pues se vulneraba el derecho constitucional a la igualdad ante la
ley, lo que aparentemente puede leerse como una omisión u olvido en la
redacción de la anterior normatividad. ...”
12. Durante el
segundo debate del proyecto, en la plenaria de la Cámara de Representantes, se
presentaron diferencias acerca de la inclusión de los extranjeros dentro de los
posibles beneficiarios del indulto.[6]
Al respecto, el representante Pablo Victoria expuso:
“Gracias señor
Presidente, para presentar otra proposición modificatoria del artículo 50, en
el sentido de quitar la palabra extranjeros, el indulto para extranjeros. Señor
Presidente, fíjese usted señor Presidente, que cualquier nicaragüense, o
guatemalteco, que venga a tumbar al Gobierno colombiano constituido
legítimamente por un proceso democrático, entonces se le concederá el indulto.
Es que no hay derecho señor Presidente que ahora importemos también extranjeros
para hacerle la guerra a Colombia, entonces, Presidente, yo quisiera eliminar
la palabra extranjeros de ese articulado.(...)
En consecuencia, el
senador Victoria presentó una proposición, de acuerdo con la cual se debía
eliminar el término “extranjero” del artículo 50. La proposición generó los
siguientes comentarios:
Representante José
de Jesús Aristizabal:
“...pero frente a la
propuesta de eliminar la palabra extranjeros no estamos de acuerdo por la
siguiente razón ; en primer lugar, en algunas de las anteriores
negociaciones de paz ha habido uno que otro extranjero que ha estado peleando
en el país por esos mismos ideales, por los cuales fueron indultados una serie
de colombianos, que hasta el momento no han podido tener el indulto porque
cuando se elaboró esa ley fue prácticamente tal como se sostiene en las
distintas ponencias fue un olvido haber planteado además de nacionales la
palabra extranjeros, ahora bien, hacia adelante si el Estado Colombiano, quiere
hacer la paz por ejemplo con el ELN, tendrá que indultar indudablemente al cura
Manuel Pérez.
“Yo entiendo que la
preocupación de los honorables Representantes Victoria y Casabianca y otros se
refiere al hecho de que hecha o planteada una negociación, aquí entonces el
país se llenará de insurgentes de otros países; pero ocurre que en la misma ley
está planteado un procedimiento para avanzar hacia el indulto y la amnistía, en
el sentido de que ésta sólo procederá frente a la gente que en el momento de
iniciar la negociación se haga presente en las zonas de distensión o en
aquellos territorios en los cuales se defina y para ese efecto se elabore un
listado el cual será aprobado por el Ministerio del Interior y solamente podrán
ser sujetos de indulto, o de los beneficios de la ley quienes estén en ese
listado del Ministerio del Interior, ese mecanismo que está en la ley impide el
hecho de que otros extranjeros u otros se introduzcan dentro de estos listados
del Ministerio del Interior para dicho efecto.”
Representante Pablo
Victoria:
“(...) me parece que
Colombia tiene suficientes problemas con los colombianos, que además de alguna
manera política no sé, traída de los cabellos, los colombianos tenemos el
derecho de repente de tumbar al Gobierno, de hacer un motín, una asonada de
convertirnos en terroristas para modificar las estructuras sociales económicas
todo de lo que la izquierda habla, honorable Representante ponente; pero que
los extranjeros además vengan a nuestro país a modificar las estructuras
socioeconómicas, a matar colombianos, a tumbar el Gobierno, pues por mi cuenta
que al cura Pérez lo indulte la ETA, que vaya a pedir indulto a España, pero
podríamos los colombianos ir a fomentar el terrorismo de la Eta, en España y
pedir fuera de eso que los españoles nos indulten es decir llevar los problemas
de nuestro país a ese país o por el contrario traer los problemas de ese país
al nuestro, me parece que esto es una exageración honorables colegas, que lo
indulte la Eta por mi cuenta (...)”
Representante Santiago Castro:
“(...) sorprende la intervención del ponente que hable que
irremediablemente en cualquier situación tendríamos que hablar del indulto al
cura Pérez, quiero ver cómo se podría conjugar eso con el parágrafo uno del
artículo 50 y dice que no procederán solicitudes de indulto por hechos cuando
se configuren actos atroces de ferocidad o barbarie, secuestro, genocidio,
homicidio cometidos fuera de combate con sevicia colocando a la víctima en
estado de indefensión, me imagino que el cura Pérez está ajeno a toda esta
clase de delitos o fueron cometidos a sus espaldas; creo que independientemente
de que lo tenemos que hacer específico de que no podemos indultar extranjeros
aun así tampoco estaría el cura Pérez, en proceso de cualquier indulto porque
él, como cabeza de esa organización es responsable por los actos que ha
cometido esa organización, dos de los cuales están tipificados aquí como
excepciones a cualquier proceso de indulto.”
Finalmente, la
plenaria de la Cámara aprobó el artículo 50 del proyecto de ley número 092 de
1997 Cámara, 075 de 1997 Senado, mas con la modificación propuesta por el
representante Victoria, acerca de la eliminación de la posibilidad de conceder
el beneficio del indulto a los extranjeros vinculados a organizaciones armadas
al margen de la ley.
13. El artículo 50
del proyecto fue entonces remitido a una comisión accidental de conciliación,
en la cual se decidió excluir de su texto el vocablo “extranjeros”, de manera
que nuevamente el indulto allí contemplado sólo podía beneficiar a los
nacionales colombianos.[7]
La libertad de configuración política del legislador
en relación con las normas de indulto
14. El aparte
anterior permite concluir que la decisión del legislador acerca de que el
indulto se aplica únicamente a los nacionales colombianos estuvo precedida de
diferencias y controversias entre los miembros del Congreso. En el proyecto del
gobierno no se hicieron consideraciones al respecto, sino que simplemente se
propuso continuar con la fórmula ya existente de limitar su concesión a los
nacionales colombianos. Esta posición no fue aceptada durante los primeros
debates que se realizaron en relación con el proyecto, y es así como se
modificó el texto del proyecto para incluir a los extranjeros dentro del
círculo de posibles beneficiarios de la medida. Sin embargo, luego de los
debates presentados en la plenaria de la Cámara de Representantes y en la
comisión accidental de conciliación se resolvió nuevamente restringir esta
gracia a los nacionales colombianos, como finalmente quedó expresado en el
artículo 50 de la Ley 418 de 1997.
Así, pues, se puede
concluir que la norma atacada es el fruto de la decisión de las mayorías del
Congreso, el mecanismo propio de los regímenes democráticos.
15. La demandante y
distintos intervinientes consideran, sin embargo, que la decisión acerca de si
el indulto se debe otorgar únicamente a los nacionales, o también a los
extranjeros, no pertenece a la categoría de las que pueden tomarse mediante el
método de las mayorías, sino que debe responder a principios y derechos
contenidos en la Constitución y los tratados internacionales. Es decir, ellos
estiman que en este campo la potestad de decisión del legislador tiene límites,
los cuales le han sido fijados por la Carta Política y los tratados de derechos
humanos. En vista de lo anterior, lo procedente es pasar a establecer si esos
límites son aplicables a la figura del indulto contemplada en la norma acusada.
En concreto, los
defensores de esta posición expresan que con la norma se vulnera el derecho de
igualdad consagrado en la Constitución y en los tratados internacionales, el
artículo 100 de la Carta Política y el numeral 5 del artículo 6 del Protocolo
II, adicional a los Convenios de Ginebra, ratificado por Colombia mediante la
Ley 171 de 1994.
Evidentemente, la
alusión al numeral 5 del artículo 6 del Protocolo II no es de recibo. Esta
norma prescribe que “A la cesación de las hostilidades, las autoridades en el
poder procurarán conceder la amnistía más amplia posible a las personas que
hayan tomado parte en el conflicto armado o que se encuentren privadas de la
libertad, internadas o detenidas por motivos relacionados con el conflicto
armado.” Como se observa, el precepto sugiere que se conceda una amnistía
amplia cuando cesen las hostilidades - condición que lamentablemente no se
cumple aún en Colombia -, pero abre un espacio a las autoridades nacionales
para que decidan sobre ello, en la medida en que solamente señala que
procurarán hacerlo, lo cual implica que se acepta que las instituciones
estatales definan sus propios criterios de aplicación de la medida.
Al respecto es
importante recordar lo señalado por esta Corporación en su sentencia C-225 de
1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero:
“43. En ese orden de
ideas es pues claro que el Protocolo II no está obligando al Estado  a conceder
obligatoriamente amnistías, ya que la norma [el numeral 5 del artículo 6]
establece únicamente que las autoridades ‘procurarán’ conceder este tipo de
beneficios penales. Además, este artículo del Protocolo II tampoco ordena al
Estado amnistiar todos los delitos cometidos durante la confrontación armada,
puesto que simplemente señala que la amnistía será ‘lo más amplia posible...”
Así, pues, el
análisis deberá concentrarse en la posible vulneración del derecho de los
extranjeros a ser tratados en iguales condiciones que los nacionales en materia
de indulto.
16. El artículo 13
de la Constitución - a la manera de distintas normas contenidas en tratados
internacionales - prescribe, en su inciso 1, que “[t]odas las personas nacen
libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica.”
Los que abogan por
la declaración de inexequibilidad expresan que en la norma demandada se
configura una discriminación por causa del origen nacional, en la medida en que
no se extiende a los extranjeros la posibilidad de concesión del indulto.
El artículo 13
consagra la obligación del Estado de tratar a todos en igualdad de condiciones.
Obviamente, esta norma no significa que no se puedan formular diferenciaciones
en el momento de regular los distintos ámbitos en los que se desarrolla la
convivencia, sino que opera a la manera de un principio general de acción del
Estado, que implica que siempre debe existir una justificación razonable para
el establecimiento de tratos diferenciados.
Al mismo tiempo, el
primer inciso señala cuáles son los criterios que, en principio, son  inaceptables
para el establecimiento de diferenciaciones. En su presencia, como ya lo ha
señalado esta Corporación, el examen de igualdad que realiza el juez
constitucional debe ser estricto o intermedio, según el caso, de manera tal que
el creador de la norma debe justificar sobradamente la necesidad o conveniencia
de la diferenciación.[8]
Entre los criterios
sospechosos mencionados en el inciso 1° del artículo 13 se encuentra el del
origen nacional. Este criterio también hace relación a los extranjeros. Sin
embargo, con respecto a este grupo de personas debe aclararse que el artículo
100 de la Constitución autoriza la limitación o supresión de algunos de sus
derechos y garantías. Es así como la mencionada norma permite la restricción o
denegación de algunos de sus derechos civiles, siempre y cuando medien razones
de orden público. Asimismo, el artículo señala que la Constitución y la ley
podrán limitar el ejercicio por parte de los extranjeros de las garantías
concedidas a los nacionales e, igualmente, precisa que los derechos políticos
se reservan a los nacionales, aun cuando se  admite que la ley podrá autorizar
la participación de los extranjeros residentes en Colombia en las elecciones
del orden municipal o distrital. Es decir, el mismo artículo 100 de la
Constitución atenúa la fuerza de la expresión “origen nacional” contenida en el
artículo 13, cuando ella se aplica a las situaciones en que estén involucrados
los extranjeros.
De lo anterior se
colige que no en todos los casos el derecho de igualdad  opera de la misma
manera y con similar arraigo para los nacionales y los extranjeros. Ello
implica que cuando las autoridades debatan acerca del tratamiento que se debe
brindar a los extranjeros en una situación particular, para el efecto de
preservar el derecho de igualdad, habrán de determinar en primera instancia
cuál es el ámbito en el que se establece la regulación, con el objeto de
esclarecer si éste permite realizar diferenciaciones entre los extranjeros y
los nacionales. Por lo tanto, la intensidad del examen de igualdad sobre casos
en los que estén comprometidos los derechos de los extranjeros dependerá del
tipo de derecho y de la situación concreta por analizar.
17. El artículo 50
de la Ley 418 de 1997 prescribe que el Presidente de la República  podrá
conceder el beneficio del indulto a los colombianos que cumplan las condiciones
que se señalan en el mismo artículo. La exclusión de los extranjeros de la
posibilidad de recibir este beneficio es objeto de la demanda de
inconstitucionalidad que se debate en este proceso.
El interrogante que
surge ante la demanda es si los extranjeros tienen el derecho fundamental de
ser incluidos dentro del grupo beneficiario de la mencionada gracia. La Corte
no lo considera así y fundamenta su posición en el carácter especial que
ostenta el beneficio del indulto.
En efecto, tanto la
amnistía como el indulto son instrumentos netamente políticos que puede
utilizar el Estado con el fin de lograr la reconciliación y la paz en su
territorio.  El carácter político de estas gracias ha sido señalado tanto por
esta Corporación como por la Corte Suprema de Justicia. Así, en la sentencia
C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz, se expresó: “Conceder amnistías o
indultos generales por delitos políticos es una medida eminentemente política,
que implica interpretar la voluntad de la Nación. Si el Congreso, con el voto
de la mayoría exigida por la Constitución, dicta esta medida, será porque
interpreta el sentimiento de la inmensa mayoría de los ciudadanos y si la
niega, será porque no existe ese sentimiento.” [9]
Asimismo la Corte
Suprema de Justicia manifestó lo siguiente sobre este punto, en su sentencia
094 del 12 de julio de 1990, M.P. Jairo Duque Pérez:
“b) Amnistía e
indulto. Puede decirse que la gran mayoría de los Estados modernos consagra
diversas instituciones de excepción para sortear episodios extraordinarios o
graves situaciones de conflicto social que atentan contra el equilibrio
político, institucional o económico, a fin de asegurar la plena vigencia del
orden jurídico, de las instituciones democráticas y recuperar la paz social.
(...)
“Nuestro
ordenamiento constitucional, en prescripciones que datan de la Constitución de
1886 contempla esas dos instituciones especiales de carácter político [la
amnistía y el indulto], con consecuencias en el campo penal, como modalidades
extraordinarias de indulgencia, y son expresión de la facultad del poder
soberano del Estado  que por este medio renuncia circunstancialmente tratándose
de la amnistía, a su potestad de perseguir y castigar los delitos en virtud de
requerimientos graves de interés público y en particular por causas de carácter
político, cubriendo con el manto del olvido al hecho que en antes fue
delictuoso, y autorizando para tal fin, la extinción de la acción penal y de la
pena, por delitos políticos...
“El indulto es el
acto de gracia en virtud del cual se concede al delincuente el perdón de la
penas impuestas judicialmente, librándolo de su ejecución en todo o en la parte
que falte al momento de concederse la indulgencia; a diferencia de la amnistía
que se refiere al delito borrando su criminalidad, el indulto implica sólo
perdón de la pena pero no despojo al hecho de su carácter ilícito y de su
tipicidad penal”.
La índole política
de estos dos instrumentos se percibe también de la simple lectura de las normas
constitucionales referidas a ellos. Obsérvese que tanto en la Constitución de
1886 - en su artículo 76, numeral 19 - como en la Carta de 1991 - en su
artículo 150, numeral 17 - se prescribió que la amnistía y el indulto podrían
ser concedidos o autorizados por el Congreso “por graves motivos de
conveniencia pública”. Ello implica que la concesión de estas dos medidas
estaría precedida de juicios por parte del Congreso acerca de la oportunidad y
la adecuación de la misma a la situación política concreta existente en el
país.
El carácter político
de estos instrumentos le asigna constitucionalmente al Legislador
discrecionalidad para determinar en qué casos los concede y a cuál grupo de
personas deben estar dirigidos. Dado que el Congreso es el que determina si
existen graves motivos de conveniencia pública para proceder a conceder el
indulto, en él debe reposar también la decisión acerca de cuál es la extensión
adecuada de la gracia, de manera que la medida siempre responda al resultado
benéfico que se espera lograr. Es decir, el Congreso tiene la atribución de
excluir del beneficio las conductas y grupos, cuyo indulto no considera
apropiado para el restablecimiento del orden público.
Debe resaltarse,
además, que esta concepción se adecua en forma precisa a la definición del
indulto como una gracia que conceden los representantes del pueblo a las
personas que han cometido cierto tipo de  delitos, con el objeto de que se
interrumpa la pena que les fue impuesta o de que no se les aplique. Como gracia
que es, que se concreta a través del concurso de voluntades del Congreso y del
Gobierno, en principio, no existe un derecho subjetivo para exigir ser incluido
también dentro del grupo de los beneficiarios.
18. La posición
planteada puede ser objeto de distintas objeciones. Así, se podría argumentar
que la no inclusión de los extranjeros dentro de los posibles beneficiarios del
indulto vulneraría el principio de la igualdad de las personas ante la ley
penal. De acuerdo con esta afirmación no se podría hacer ninguna diferenciación
entre extranjeros y nacionales en punto a la concesión del indulto. Sin
embargo, esta posición desconocería que el indulto se encuentra en un plano
distinto al del proceso penal. El carácter de gracia que ostenta el indulto
autoriza al Congreso y al Gobierno para brindarle un tratamiento especial a
algunas personas, con miras a facilitar la consecución de la paz interna.
De otra parte, ha de
tenerse en cuenta que el artículo 50 de la Ley 418 de 1997 establece que el
indulto se podrá conceder “a los nacionales que ya hubieren sido condenados
mediante sentencia ejecutoriada”. Ello implica que en este caso el beneficio se
otorgaría luego de culminado el proceso penal, en una etapa posterior a él. Es
decir, la gracia se concedería después de que la persona ha sido objeto del
proceso, en cuyo curso ha debido poder gozar de su derecho a ser tratado en
igualdad de condiciones respecto de los demás procesados. Sin embargo, una vez
culminado el juicio, la gracia del indulto sí se puede otorgar de manera
diferenciada, de acuerdo con los criterios que establezca la ley.
También se podría
argumentar que dado que el numeral 17 del artículo 150 se refiere a “amnistías
e indultos generales” no cabe hacer diferenciaciones entre el grupo de personas
que podría beneficiarse del indulto, conglomerado que estaría conformado por
todos los individuos que habrían incurrido en delitos políticos y en los que
estarían en conexidad con ellos. Este planteamiento implicaría que en las leyes
de indulto no cabría el establecimiento de distinciones. Mas en el caso del
indulto el término “generales” hace referencia a otra decisión del
Constituyente. El mencionado vocablo tiene por fin indicar que la concesión del
indulto concreto, particular, no reposa en manos del Legislativo, sino del
Gobierno, y que, por consiguiente, las leyes de indulto no deben ser
personalizadas, sino generales, definición que no impide de ninguna manera el
establecimiento de distintos criterios legales para la concesión del beneficio
por parte del Gobierno. En este mismo sentido se pronunció la Corte Suprema de
Justicia en la sentencia citada, en la cual precisó: “Por implicar la amnistía
renuncia del Estado a su potestad soberana de perseguir y castigar los delitos,
y tener como ya se anotó el carácter de medida general e impersonal, su
concesión es atributo privativo del Poder Legislativo; en cambio el indulto es
particular ya que se refiere a determinada o determinadas personas, se concede
por el Presidente de la República por acto administrativo según las condiciones
generales señaladas por la ley.”
Finalmente, se
podría aducir también que la Constitución contempla que la única condición
necesaria para poder ser beneficiario de la medida del indulto es la de haber
cometido delitos políticos, y que, dado que la Carta Política no ha establecido
más condiciones, no le es posible al Legislador introducir otros requisitos,
tal como el de la nacionalidad colombiana. Empero, este posible reparo desconocería
nuevamente que el beneficio del indulto es estrictamente político y que ello
autoriza al Legislador, de acuerdo con su juicio acerca de la conveniencia
pública,  para establecer en qué condiciones y bajo qué criterios lo concede.
19.
Es claro que no puede
derivarse de la Constitución un derecho al indulto o a la amnistía. La
concesión del indulto o de la amnistía se vincula a una potestad graciosa del
Estado y, por consiguiente, ella genera situaciones y posiciones jurídicas que
sólo se sostienen en el acto de voluntad que las instituye. La homologación de
los extranjeros con los nacionales en lo concerniente al indulto, como
resultado no de la voluntad política estatal sino de la aplicación del
principio de igualdad, obligaría a refrendar la existencia de un derecho al
indulto ex constitutione y, por contera, desvirtuaría la naturaleza
eminentemente política de estas competencias del Congreso. El derecho de los
extranjeros al indulto tendría como fuente la Constitución y como tal
resultaría oponible al Congreso. Esta conclusión es inaceptable. La tesis que
se refuta obligaría a la Corte,  en últimas, a complementar el juicio político
del Congreso, asumiendo plenamente la responsabilidad de indultar a un conjunto
de personas que el Legislador se negó a incluir dentro de la categoría de los
beneficiarios.
20. En el caso bajo
análisis, el Congreso consideró inadecuado contemplar dentro de los
beneficiarios del indulto a los extranjeros. De acuerdo con los apartes citados
en el capítulo anterior, la decisión se basó fundamentalmente en dos razones, a
saber: que su inclusión podría estimular el ingreso de extranjeros a los grupos
guerrilleros y que los derechos políticos están reservados en Colombia a los
nacionales. De esta última razón se derivaría que únicamente los colombianos
están autorizados para protestar contra el régimen existente y que, por lo
tanto, solamente en relación con ellos podría aportar el Estado comprensión e
indulgencia, por su decisión de acudir a métodos violentos en persecución del
cambio institucional.
La decisión del
Congreso fue tomada en uso de la facultad discrecional que le ha sido otorgada
por la misma Constitución para delimitar la amplitud de la gracia del indulto.
Por esta razón, es suficiente para fundamentar la constitucionalidad de la
norma el hecho de que su fin sea legítimo y de que la medida sea adecuada al
mismo. El fin de la diferenciación es legítimo, por debatible que sea, en la
medida en que persigue desestimular, en aras de la paz interna, que ciudadanos
extranjeros se vinculen a las organizaciones insurgentes del país. También es
claro que la medida se ajusta al fin propuesto. Así, pues, dado que
indudablemente estos dos requisitos se cumplen, habrá de concluirse que la
norma demandada es constitucional.
21. Es pertinente
formular una última aclaración. Desde el punto de vista del ejercicio de la
política, la exclusión de los extranjeros del beneficio del indulto puede ser
vista por muchos como un obstáculo para un eventual proceso de paz en el país.
Pronunciamientos en este sentido se presentaron durante la discusión del
artículo 50, tal como se consigna en algunos apartes transcritos en esta
sentencia.
La decisión acerca
de si es conveniente o inconveniente la no inclusión de los extranjeros dentro
del círculo de personas que podrían ser objeto del indulto no cabe, sin
embargo, dentro del marco de competencias de la Corte Constitucional. A esta
Corporación le corresponde únicamente examinar si las normas se ajustan a la
Constitución. En este caso concreto se ha llegado a la conclusión de que la
norma demandada no viola la Carta Política, y se ha aseverado que el Congreso
tiene una amplia libertad de configuración política para determinar la
extensión de una ley de indulto. Esta libertad lo faculta tanto para establecer
que los extranjeros pueden ser objeto de indulto como para determinar lo
contrario, todo ello de acuerdo con su visión acerca de cuál es la mejor
fórmula para lograr la paz en el país. Por consiguiente, la oportunidad o
inoportunidad de estas decisiones deberá debatirse en otras esferas, distintas
de la de la jurisdicción constitucional.
III.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar la EXEQUIBILIDAD
del término “nacionales”, contenido en los incisos 1 y 2 del artículo 50 de la
Ley 418 de 1997.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-768/98
INDULTO-Discriminación entre nacionales y
extranjeros/DERECHO A LA IGUALDAD-Vulneración (Salvamento de voto)
Es cierto que el
Congreso, al otorgar las facultades referentes a la concesión de indultos, goza
de un amplio margen de apreciación acerca de la cobertura del beneficio, según
las circunstancias y las características del proceso de paz adelantado. Pero de
allí no se colige que, a la luz de la Constitución, a la que está sujeta su
actividad, pueda discriminar entre los favorecidos por razones subjetivas y no
por los hechos delictivos sobre los cuales el indulto habrá de recaer. Entre
los delincuentes políticos pueden darse diversas situaciones: todos han
cometido los mismos delitos -y entonces ninguna justificación objetiva tiene el
que se favorezca con el indulto o la amnistía sólo a los nacionales o
únicamente a los extranjeros-; o los nacionales han cometido delitos más graves
que los perpetrados por los extranjeros o a la inversa -evento en el cual la
distinción favorable a los colombianos, con exclusión de los foráneos, o
viceversa, es ostensiblemente injusta-. Todo ello muestra a las claras no
solamente la violación del artículo 13 de la Carta, sin una justificación
razonable o siquiera susceptible de considerar, sino el palmario
desconocimiento del artículo 22 Ibídem, que hace de la paz un objetivo al que
deben propender en especial los órganos y servidores estatales, y la
vulneración, por interpretación y aplicación equivocadas, de los artículos 150,
numeral 17, y 201 de la Constitución, que además de no efectuar distinción
alguna entre nacionales y extranjeros, aluden directamente al carácter general de
los indultos. Que el artículo 100 de la Constitución autorice a la ley, por
razones de orden público, para subordinar a condiciones especiales o negar el
ejercicio de "determinados derechos civiles" a los extranjeros, no
implica simultáneamente la autorización para desconocerles derechos
fundamentales constitucionales, que son por definición universales.
Referencia:
Expediente D-2058
Discrepamos de lo
resuelto por la Corte, en cuanto, a nuestro modo de ver, la expresión
"nacionales", utilizada en los incisos 1 y 2 del artículo 50 de la
Ley 418 de 1997, para calificar el ámbito personal de la norma, relativo a los
beneficiarios del indulto en ella previsto, vulnera abiertamente la
Constitución Política y, por ende, si la Corporación hubiese seguido su
reiterada jurisprudencia, ha debido declararla inexequible.
En efecto, los
procesos de paz, como los conflictos y la guerra cuya terminación persiguen y a
los que se refieren, no pueden distinguir entre sus protagonistas atendiendo a
elementos accidentales como el origen nacional -o como a la raza, la religión,
el sexo, las concepciones políticas o las posiciones ideológicas-, para excluir
de ellos a ciertas personas o categorías de personas, incorporando a las demás.
Es cierto que el
Congreso, al otorgar las facultades referentes a la concesión de indultos, goza
de un amplio margen de apreciación acerca de la cobertura del beneficio, según
las circunstancias y las características del proceso de paz adelantado. Pero de
allí no se colige que, a la luz de la Constitución, a la que está sujeta su
actividad, pueda discriminar entre los favorecidos por razones subjetivas y no
por los hechos delictivos sobre los cuales el indulto habrá de recaer.
Es evidente, tal
como resulta de la más reciente historia de la guerra en nuestro territorio,
que los grupos alzados en armas, que han cometido la misma clase de delitos y
que han aspirado por igual a derrumbar el orden establecido, bajo la
inspiración de diversas corrientes ideológicas, no están conformados únicamente
por nacionales colombianos. Y aunque el afectado por su actividad sea
primordialmente el Estado, los hechos punibles que prohijan y cometen están
vinculados entre sí por una unidad fáctica, que es precisamente la que se pretende
contrarrestar en los procesos de paz, y no por el origen nacional de los
subversivos. Entre otras cosas, debe tenerse en cuenta que las raíces del
conflicto armado en Colombia son políticas, económicas y sociales, pero no
raciales ni relativas a la pugna de nacionalidades, como ha acontecido en otras
latitudes. Y si lo fueran, sería precisamente la eliminación de todo trato
odioso un factor de primer orden en el proceso de paz.
Es bien claro que si
un número plural de personas pertenecientes a determinado movimiento
guerrillero se compromete, por ejemplo, en la toma de un municipio y en su
desarrollo incurre en un mismo conjunto de actos delictivos (además de la
rebelión, el daño a bienes públicos y privados, homicidios y saqueos), el
proceso de paz que se adelanta y en cuyo desarrollo se pretenda cobijar esos
actos pasados por la amnistía o el indulto, habrá de comprender los hechos en
cuanto tales, sin que para el proceso mismo ni para el Estado interese la
nacionalidad de quienes conformaron el grupo asaltante.
Es más, entre los
delincuentes políticos pueden darse diversas situaciones: todos han cometido
los mismos delitos –y entonces ninguna justificación objetiva tiene el que se
favorezca con el indulto o la amnistía sólo a los nacionales o únicamente a los
extranjeros-; o los nacionales han cometido delitos más graves que los
perpetrados por los extranjeros o a la inversa -evento en el cual la distinción
favorable a los colombianos, con exclusión de los foráneos, o viceversa, es
ostensiblemente injusta-; o se ignora, por la naturaleza misma del conflicto o
del acto, quiénes llevan la carga de la mayor gravedad del ilícito -y allí se
pierde de vista toda consideración material sobre el asunto-, ...y en todas
esas hipótesis el proceso de paz tiende a  fracasar, por cuanto los grupos
alzados en armas no querrán dejar excluidos del beneficio a algunos de sus
miembros.
Todo ello muestra a
las claras no solamente la violación del artículo 13 de la Carta, sin una
justificación razonable o siquiera susceptible de considerar, sino el palmario
desconocimiento del artículo 22 Ibídem, que hace de la paz un objetivo al que
deben propender en especial los órganos y servidores estatales, y la
vulneración, por interpretación y aplicación equivocadas, de los artículos 150,
numeral 17, y 201 de la Constitución, que además de no efectuar distinción
alguna entre nacionales y extranjeros, aluden directamente al carácter general
de los indultos.
No ha podido
convencernos el argumento esgrimido por la mayoría acerca de la relación entre
los derechos políticos -exclusivos de los nacionales- y la discriminatoria
restricción que establece la norma. Del hecho de que exista al respecto reserva
a favor de los nacionales en modo alguno se deriva que en la aplicación de la
ley y aun de las normas constitucionales, en lo concerniente a administración
de justicia e imposición de penas -o en la voluntaria renuncia del Estado a
hacerlas efectivas, con miras a la paz-, se encuentre autorizado el legislador
para plasmar una excepción al trato igual que merecen todas las personas, según
el artículo 13 de la Carta.
Que el artículo 100
de la Constitución autorice a la ley, por razones de orden público, para
subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de "determinados
derechos civiles" a los extranjeros, no implica simultáneamente la
autorización para desconocerles derechos fundamentales constitucionales, que
como tantas veces lo ha sostenido esta Corte, son por definición universales.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1] Gaceta del Congreso N° 271 de 1993, del 10 de agosto de 1993, pp.
1-25.
[2] Gaceta del Congreso # 371, pp. 2 - 12.
[3] Gaceta del Congreso N° 467, del 7 de
noviembre de 1997.
[4]  Actas de la Plenaria Senado , Gaceta del
Congreso N° 541, pp. 2 y 6 -8.
[5] Gaceta del Congreso N° 524, de diciembre
11 de 1997, pp. 1 - 20.
[6] Gaceta del Congreso N° 579, del  29 de
diciembre de 1997.
[7] Gaceta del
Congreso N° 580, del 29 de  diciembre de 1997, pp. 7-8.
[8] Ver al respecto la sentencia C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero
[9] Ver también la sentencia C-245 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa, en la cual señala que las amnistías e indultos son decisiones “de
contenido político.”