T-267-11
SENTENCIA T-267/11
SENTENCIA
T-267/11
(Abril 8; Bogotá
DC)
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE AUTORIDADES DE POLICIA-Procedencia
La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en resaltar que “cuando
se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia, o una
servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las
providencias que dicten son actos jurisdiccionales”. Por su naturaleza de actos
jurisdiccionales, frente a las decisiones de los organismos de policía no es
posible ejercitar los mecanismos propios de la jurisdicción contencioso
administrativa, situación que es reconocida por el artículo 82 del Código
Contencioso Administrativo, que sostiene que “[l]a jurisdicción de lo
contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de
policía regulados especialmente por la ley”. Igualmente, “ni la acción
reivindicatoria, ni la posesoria, ni la restitutoria de la tenencia están
configuradas para salvaguardar el derecho al debido proceso en los procesos
policivos, sino –según el caso- los derechos de dominio, posesión y tenencia”.
Esta situación en la que se aprecia que no existen mecanismos adecuados para
salvaguardar el derecho al debido proceso en las actuaciones de las autoridades
de policía en tratándose de lanzamientos, hace necesario reconocer que es solo
la acción de tutela el mecanismo a partir del cual es posible conseguir la
protección requerida.
PROCESO POLICIVO-Mecanismo de defensa que no resulta ser eficaz/ PROCESO
POLICIVO-Procedencia de la acción de tutela
Ha concluido la jurisprudencia que “alrededor de los procesos
policivos no existe un medio de defensa judicial idóneo para lograr la efectiva
e inmediata protección de los derechos fundamentales cuando éstos sean
amenazados o vulnerados por la actuación de las autoridades públicas, quedando
tan sólo la acción de tutela como mecanismo eficaz para garantizar el amparo de
tales derechos”. A manera de resumen, la jurisprudencia de esta
Corporación ha establecido tres (3) reglas que resultan relevantes para este
caso, de allí su reiteración: (i) en primer lugar, ha señalado que las
decisiones proferidas por las autoridades administrativas o de policía en
procesos civiles tienen naturaleza jurisdiccional, no administrativa, y por
ende están sustraídas del control de la jurisdicción contencioso
administrativa; (ii) en segundo lugar, destacando la naturaleza subsidiaria de
la acción de tutela, ha enfatizado que este mecanismo constitucional sólo
procede contra estas decisiones cuando el afectado no tiene a su disposición
otro mecanismo eficaz de defensa; (iii) y en tercer lugar, reafirmando la
autonomía funcional de las autoridades de policía en estas materias, ha
indicado que la procedencia de la acción de tutela contra sus decisiones sólo
es posible cuando en la actuación acusada se ha incurrido en una vía de hecho.
DESPLAZADOS POR LA VIOLENCIA-Sujetos de especial protección
constitucional
Dentro del ordenamiento
colombiano existen grupos de personas que debido a las situaciones de
particular debilidad y vulnerabilidad son sujetos de protección especial como
es el caso de los desplazados forzados a causa de la violencia. Sobre este
particular es necesario destacar que el desplazamiento es un hecho, y como tal
no requiere de declaración por parte de una autoridad para configurarse como
una realidad y hacer exigibles las ayudas y reparaciones de parte de las autoridades
competentes. Ha indicado la jurisprudencia de esta Corporación que la situación
del desplazado no implica solamente el “ir de un lugar a otro”; encierra además
una vulneración masiva de los derechos fundamentales, en tanto “se encuentran
en una especial condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad,
entendida la primera como aquella situación que sin ser elegida por el
individuo, le impide acceder a aquellas garantías mínimas que le permiten la
realización de sus derechos económicos, sociales y culturales y, en este orden,
la adopción de un proyecto de vida; la segunda, como la ruptura de los vínculos
que unen a una persona a su comunidad de origen; y, la tercera, como aquélla
situación en la que se encuentra un individuo que hace parte de un nuevo
escenario en el que no pertenece al grupo de beneficiarios directos de los
intercambios regulares y del reconocimiento social”.
ACCION DE
TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION
DESPLAZADA-Procede por ser sujetos de especial protección dada la condición
particular de desamparo, vulnerabilidad e indefensión en que se encuentran
Precisamente por el hecho del
desplazamiento se derivan situaciones de particular debilidad y vulnerabilidad
manifiestas que hace a las víctimas sujetos de especial protección
constitucional, tanto es así que esta Corporación calificó su situación como un
estado de “cosas inconstitucional”, debido a la violación flagrante, masiva y
continua de los derechos fundamentales. Esas circunstancias en las que se
encuentran las personas víctimas del desplazamiento forzado los sitúan en una
situación de desigualdad que le impone al Estado el deber de superar esa condición
adoptando medidas afirmativas a su favor con el objetivo de que la igualdad sea
real y efectiva. En este sentido, advierte la Sala que la satisfacción de los
derechos a todas las personas es una de las finalidades propias del Estado
Social de Derecho. De este modo, si por el simple hecho de ser personas se
tiene derecho a que sean garantizadas unas condiciones mínimas de existencia,
que se convierten por su esencia en derechos reclamables al Estado como garante
de los mismos, ello es predicable en mayor medida de quien está en una
situación de desigualdad.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Causales genéricas de procedibilidad
DEFECTO
FACTICO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Reiteración de jurisprudencia
DEFECTO
SUSTANTIVO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
LEGITIMACION
POR ACTIVA-Agencia oficiosa en materia de población desplazada
Aún cuando normalmente la
posibilidad de agenciar oficiosamente los derechos de terceros que no están en
condiciones de promover su propia defensa se ha aplicado a situaciones en las
que la persona cuyos derechos han sido vulnerados o amenazados es un menor de
edad, un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o
mental, nada impide que tal posibilidad se aplique a otros casos. Así
entonces, dada la condición de extrema vulnerabilidad de la población
desplazada, no sólo por el hecho mismo del desplazamiento, sino también porque
en la mayor parte de los casos se trata de personas especialmente protegidas
por la Constitución – como mujeres cabeza de familia, menores de edad, minorías
étnicas y personas de la tercera edad ‑, la exigencia de presentar
directamente o a través de abogado las acciones de tutela para la protección de
sus derechos, resulta excesivamente onerosa.
LEGITIMACION
POR ACTIVA EN TUTELA-Asociación ASOCAB en nombre de desplazados
Las asociaciones de desplazados que se han conformado
con el fin de apoyar a la población desplazada en la defensa de sus derechos,
pueden actuar como agentes oficiosos de los desplazados. No obstante, a fin de
evitar que por esta vía se desnaturalice la acción de tutela, se promuevan
demandas de tutela colectivas sin el consentimiento de sus miembros, o se
emplee esta figura para desconocer las normas sobre temeridad, tal posibilidad
debe ser ejercida bajo condiciones que a la vez garanticen el acceso a la
justicia a la población desplazada, impida posibles abusos. Por ende, considera
la Sala que tales organizaciones estarán legitimadas para presentar acciones de
tutela a favor de sus miembros acreditando su existencia y representación y
especialmente demostrando, con los elementos probatorios que obran en el
proceso, que el agenciado no se opone que la acción se interponga en su nombre.
Dentro del expediente estudiado, se encuentra acreditado el hecho de que
los accionantes son miembros de la comunidad que dicen representar.
ACCION DE
LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO PARA PREDIOS RURALES-Vías para obtener
protección de la posesión
Está clara la coexistencia de
dos vías para obtener la protección de la posesión de un predio rural. La
primera de estas vías, la judicial, está reglamentada por el Decreto-Ley 2303
de 1989, en el que se habla del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho
en tratándose de bienes agrarios. La vía judicial, en cualquier caso prevé una
limitación para el ejercicio del lanzamiento, y es que si frente al predio al
que se refiere el proceso se hubiere iniciado por “el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria, INCORA, antes de la demanda, procedimientos administrativos de
extinción del derecho de dominio, clarificación de la propiedad, recuperación
de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de tierras pertenecientes al Estado
o delimitación de playones y sabanas comunales” deberá suspenderse el proceso
de lanzamiento hasta tanto no quede definida en el procedimiento administrativo
adelantado por el INCODER la situación del predio. El segundo camino para
obtener la protección de la posesión se da en el marco del proceso policivo
reglamentado por el Decreto 747 de 1992, dictado “con el fin de prevenir las
invasiones en predios rurales”.
PROCESO DE
EXTINCION DE DOMINIO ADELANTADO POR INCODER-Incurrió en defecto
procedimental por exceso ritual manifiesto/EXCESO RITUAL MANIFIESTO-Configuración
En el
proceso de extinción de dominio analizado, la situación evidenciada en torno a
la declaración de nulidad del procedimiento no es la presente, pues es claro
que la determinación del INCODER vertida en la Resolución lo único que consigue
es darle preeminencia a la norma procesal, desconociendo con ello su propósito
e intención material ulterior. Esto es así por cuanto a pesar de la falta de la
firma aludida, la visita se practicó respetando tanto la normativa vigente,
como los derechos de las personas involucradas en el procedimiento, derivándose
de dicho procedimiento, regularmente adelantado las siguientes conclusiones:
(i) la posesión y explotación económica de los predios por una comunidad de 116
familias campesinas durante los últimos 6 años y (ii) el abandono de la
propiedad por parte del titular del derecho de dominio. Es claro pues, que la
determinación de la autoridad encargada de adelantar el proceso de extinción de
dominio fue acatada a plenitud por el comisionado para la práctica de la visita
a pesar de la falta de la firma.
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO, DERECHO A LA VIDA DIGNA Y DERECHO AL TRABAJO-Orden a INCODER
de iniciar proceso de extinción de dominio sobre el predio LAS PAVAS
DERECHOS DE LA
POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE DESALOJO FORZOSO
Referencia: Expediente
T-2.353.243
Accionante: Misael Payares
Guerrero, obrando en nombre propio y en representación de ASOCAB y la comunidad
ocupante del predio LAS PAVAS, y Eluid Alvear Cumplido.
Accionado: Inspección
Única de Policía de El Peñón- Bolívar.
Fallos objeto de
revisión:
Sentencia del Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox- Bolívar - de 5
de junio de 2009, que revocó la Sentencia del Juzgado Promiscuo Municipal de
San Martín de Loba -Bolívar- de abril 30 de 2009, que había tutelado el derecho
al debido proceso de los accionantes.
Tema:
Derechos
presuntamente vulnerados: vida digna, igualdad, trabajo, libre desarrollo
de la personalidad, debido proceso, derecho a la propiedad
Vulneración
invocada:
La Inspección
Única de Policía de El Peñón- Bolívar mediante resolución No 003 de 25 de
febrero de 2009, que decretó statu quo a favor de los querellantes y la
supuesta eliminación de la perturbación del predio Hacienda Las Pavas.
Pretensión:
Que se declare que la Inspección Única de Policía de El Peñón- Bolívar-
mediante resolución No 003 de 25 de febrero de 2009, incurrió en vía de hecho
por defecto sustantivo y procedimental.
Magistrados
de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez y
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado
Ponente:
Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES
1. Fundamentos de la Demanda[1]
1.1 Sostienen los accionantes que el
predio rural de mayor extensión conocido como Las Pavas, ubicado en la
jurisdicción del municipio de El Peñón, corregimiento de Buenos Aires, en el
Departamento de Bolívar, fue abandonado por su propietario, señor Jesús Emilio
Escobar Fernández, desde el año de 1997. A partir de ese momento, un grupo de
123 familias vecinas de la vereda de Buenos Aires comenzó a asentarse en el
predio, ejerciendo actos de posesión, desarrollando explotación económica del
predio, realizando mejoras para optimizar el rendimiento agrícola de las
tierras y constituyéndose formalmente como Asociación, hoy en día, ASOCAB
(Asociación de Campesinos de Buenos Aires).
1.2. Según el relato de los accionantes,
hacia el año 2003, grupos armados señalados por la comunidad como
“paramilitares” hicieron presencia en la región intimidando a los pobladores y
ejecutando actos violentos como asesinatos y mutilaciones. De acuerdo con lo
dicho por los accionantes, tales hechos generaron el terror y provocaron el
desplazamiento de la comunidad que se encontraba ocupando el predio Las Pavas.
Afirman los actores que fueron víctimas de amenazas a partir del año 2003, lo
que los llevó al cese de la explotación productiva.
1.3. Entre los años 2003 y 2006, los
campesinos de la comunidad representada por ASOCAB, fueron retomando lentamente
la ocupación del predio dada la necesidad de explotación de la tierra.
Dentro del proceso de retoma de la
actividad productiva, se solicitó entonces la intervención del INCODER para
efectos de la declaratoria de extinción de dominio sobre una extensión de
tierra de aproximadamente 1,235.5 hectáreas. El fundamento jurídico para dicha acción se sustentó en el hecho de que el propietario del predio rural había dejado de
ejercer la posesión durante tres años continuos[2].
1.4. Con la expedición de la Ley 1152 de
2007[3] se
creó la Unidad Nacional de Tierras Rurales- UNAT- a quien se le asigna el
conocimiento de los procesos agrarios que venía atendiendo el INCODER con el
fin de que los finiquitara en el término de dos años. Así, en virtud de las
inspecciones realizadas por funcionarios del INCODER en junio de 2006 y luego
de constatar la situación del predio en lo relativo a la explotación económica
regular y estable por hechos positivos por parte de los campesinos ocupantes
del predio, y de constatar que “…el propietario de los predios Las Pavas, Peñaloza
y Si Dios Quiere, no allegó en esta primera etapa previa, documento alguno ni
prueba respecto a la explotación económica regular y estable ejercida sobre la
tierra, pese a que el acta de la visita previa evidenció que los predios no
venían siendo explotados directa y debidamente por el propietario”, la UNAT
profirió la Resolución No 1473 de 2008[4]
mediante la cual se dispuso iniciar las diligencias administrativas tendientes
a declarar o no extinguido, en todo o en parte, el derecho de dominio privado
sobre los predios rurales denominados Las Pavas, Peñaloza, y Si Dios Quiere,
cuyo trámite, al momento de interponer la acción de tutela se encontraba en
etapa de notificación. La mencionada resolución determina que los predios
relacionados no han sido objeto de explotación económica por el titular del
dominio.[5]
1.5.
Mientras se surtía el trámite de verificación por parte del INCODER
(diligencias practicadas los días 20,21, 22 y 23 de junio de 2006)[6]
el titular del predio señor Jesús Emilio Escobar Fernández, efectuó los
siguientes negocios jurídicos[7]:
FOLIO
DE MATRÍCULA DEL PREDIO
NATURALEZA DE LA
VENTA – FECHA DEL NEGOCIO
COMPRADOR
064-0014024 –
El Delirio
Compraventa de
cosa ajena. 10-03-07
C.I.
TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.
064-0006796 –
Mejoras Las Mercedes
Compraventa de
mejoras en suelo ajeno con antecedente registral, 10-03-07
C.I.
TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.
064-0006809 –
La esperanza
Compraventa de
posesión con antecedente registral. 10-03-07
C.I. TEQUENDAMA
S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.
064-0000909 –
Terreno
Compraventa de
posesión con antecedente registral. 10-03-07
C.I.
TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.
064-0006794 –
Mejoras El Tesoro
Compraventa de
mejoras en suelo ajeno con antecedente registral 10-03-07
C.I.
TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.
064-0006596 –
Bella Vista
Compraventa de
mejoras en suelo ajeno con antecedente registral 10-03-07
C.I.
TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.
064-0007514 –
Mejoras La Bonanza
Compraventa de
mejoras en suelo ajeno con antecedente registral 10-03-07
C.I.
TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.
064-0003182 –
El Trebol
Compraventa de
cosa ajena. 10-03-07
C.I.
TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.
064-0002766 –
Si Dios Quiere
Compraventa.
10-03-07
C.I.
TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.
064-0014023 –
El Recreo
Compraventa.
10-03-07
C.I.
TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.
064-0006808 –
Peñaloza
Compraventa.
10-03-07
C.I.
TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.
064-0000395 –
Hacienda Las Pavas
Compraventa.
10-03-07
C.I.
TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.
064-0006810 –
Estrella de Belén
Compraventa.
10-03-07
C.I.
TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.
064-00006879 –
Mejoras El Roblar
Compraventa de
mejoras en suelo ajeno con antecedente registral 10-03-07
C.I.
TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.
1.6. A mediados del mes de enero de 2009
las sociedades Aportes San Isidro S.A. y C.I. Tequendama, quienes figuran como
adquirientes parciales de mejoras y dominio del predio desde el año 2007,
solicitaron a través de una acción policiva[8]
el amparo a la posesión en contra de la comunidad representada por ASOTAB, que
había retomado la ocupación y explotación del predio.
La Alcaldía de El Peñón[9], por intermedio de su
inspección de policía, resolvió entonces el amparo a la posesión de las
sociedades mencionadas, mediante Resoluciones Nos 002[10] y 003[11] de 25 de febrero de
2009. En tales resoluciones (i) se concedió el amparo policivo a los
querellantes sobre la hacienda Las Pavas; (ii) se decretó el statuo quo
(sic) preexistente a la perturbación del predio ya referido, con el propósito
de restablecer y preservar la posesión tranquila por parte de los querellantes
antes del 15 de enero de 2009, cuando fue perturbada; (iii) se conminó a
personas ciertas e indeterminadas a que cesaran en la perturbación y (iv)
se ofició al comandante de policía del Departamento de Bolívar, para que se
hiciera efectiva la decisión en el evento de que los querellados hicieren caso
omiso de las órdenes impartidas.
1.7. Señalan los accionantes que las
determinaciones adoptadas por parte de la Inspección de Policía de El Peñón,
suponen el desconocimiento de una norma de orden sustancial - el artículo 5°
del Decreto 747 de 1992[12]-
que protege un interés que antecede el inicio de la acción policiva, por varias
razones: (i) los hechos que fueron tenidos en cuenta por la UNAT en su
oportunidad, sustentan el inicio de la actuación administrativa que precede aún
a la compraventa de los derechos sujetos a registro entre el titular- señor
Escobar Fernández – y las sociedades compradoras; (ii) la falta de
explotación por parte del entonces titular del predio subyace como una
situación negativa concomitante con los actos positivos de posesión efectuados
por la comunidad y (iii) la ambigüedad manifiesta de la parte resolutiva
de la Resolución.
1.8. El 11 de marzo de 2009 la comunidad
radicó ante la inspección de policía del municipio de El Peñón, un escrito
solicitando la nulidad del trámite policivo y la declaratoria de improcedencia
del desalojo, petición que fue resuelta mediante Resolución No 004 de 2009[13] en la que se
niegan las pretensiones por considerar que el restablecimiento del statu quo
no constituye una orden de desalojo.
Indican los solicitantes en tutela, que
esa petición agota todos los mecanismos legales existentes para atacar la
decisión de la inspección de policía, con lo cual se encuentra agotado el
mecanismo de procedibilidad.
1.9. Así las cosas, estiman los
accionantes que al emitir la Resolución No 003 de 25 de febrero de 2009, la
inspección de policía de El Peñón- Bolívar-[14]
incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo y por defecto
procedimental. Las razones son las siguientes:
1.9.1. Vía de hecho por defecto
sustantivo. A juicio de los peticionarios, era improcedente el lanzamiento
por ocupación de hecho, por cuanto el Decreto 747 de 1992, señala que en ningún
caso las autoridades de policía podían ordenar el desalojo de un predio agrario
cuando de forma precedente se constatare el inicio de un proceso de extinción
de dominio. El desconocimiento de esta disposición, señalan los accionantes,
vulnera los derechos fundamentales alegados y de allí que se configure una vía
de hecho por haberse omitido la aplicación de una norma, en este caso el
Decreto 747 de 1992. Indican que la arbitrariedad manifiesta se colige del
desconocimiento de una norma – art.5° del decreto 747 de 1992- por cuanto desde
la Resolución No 1473 de 11 de noviembre de 2008 se dispuso con claridad el
inicio del trámite de extinción de dominio sobre los predios “Las Pavas”,
“Peñaloza” y “Si Dios Quiere”. La disposición del Decreto 747 de 1992, que fue
desconocida, amparaba los hechos constitutivos de posesión y “blindaba”
de forma especial el trámite administrativo de extinción de dominio.
1.9.2. Vía de Hecho por defecto
fáctico y procedimental. Consideran los demandantes, que si bien la
inspección de policía del Municipio de El Peñón, tenía la facultad de valorar
las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana crítica, no es menos cierto
que esa discrecionalidad tiene límites en el sentido de que esa valoración no
puede vulnerar derechos fundamentales. En el caso en cuestión, obra dentro del
expediente de la acción policiva, copia de la Resolución 1473 de 2008, que
dispuso el inicio del trámite de extinción de dominio sobre los predios Las
Pavas, Peñaloza y Si Dios Quiere. En consecuencia, al tenor del artículo 5° del
Decreto 747 de 1992, no debió ordenarse el desalojo porque en últimas se
desconoció e ignoró la naturaleza del acto administrativo proferido por el
director ejecutivo de la Unidad Nacional de tierras, UNAT.
2. Pretensión
Acorde con lo
expuesto, los tutelantes solicitan del juez constitucional las siguientes
declaraciones:
- Amparar el
derecho a la vida digna, igualdad ante la ley y las autoridades, al trabajo, al
libre desarrollo de la personalidad del cual son titulares los campesinos, en
su condición de desplazados sujetos de especial protección, ocupantes del
predio Las Pavas, representados por ASOCAB.
- Disponer que se deje sin valor y
efecto la parte resolutiva de la Resolución No 003 de 25 de febrero de 2009, en
la cual se dispuso decretar el statuo quo a favor de los querellantes,
la eliminación de la actual perturbación al predio hacienda Las Pavas y a través
de la cual se oficia al comandante de la policía nacional del Departamento de
Bolívar, para efectos del acompañamiento en la diligencia de desalojo.
- Declarar que la inspección única de
policía de El Peñón incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo y fáctico,
al proferir la resolución No 003 de 25 de febrero de 2009.
- De conformidad con el art. 7 del
decreto 2591 de 1991 se solicita como medida provisional, la suspensión de la
Resolución No 003 de 2009, emitida por la inspección de policía del El Peñón-
Bolívar – que conmina a la comunidad para que cese la perturbación de la
posesión, diligencia fijada para el 15 de abril de 2009.
3. Respuesta de las Entidades
Accionadas
Al asumir competencia en el presente
caso, mediante auto del 13 de abril de 2009, el Juez Promiscuo Municipal de San
Martín de Loba – Bolívar, ordenó la vinculación al presente trámite de tutela
de las sociedades CI Tequendama y Aportes San Isidro S.A., por considerar que
podrían resultar afectados con las determinaciones que se adoptaran en el
proceso[15].
3.1. Alcaldía Municipal de El Peñón –
Bolívar- [16].
Sostiene que (i) no se encuentra debidamente probado que el predio
ocupado por los querellantes haya sido abandonado, pero se acepta que existe
una investigación por parte de la UNAT, en donde se inició un proceso de
extinción del derecho de dominio de carácter privado; (ii) se acepta que
dentro del proceso policivo existe una copia simple de la resolución donde se
da inicio a las investigaciones administrativas tendientes a declarar o no
extinguido el derecho de dominio; (iii) en dicho escrito se reconoce que
mediante el proceso policivo no se puede discutir el dominio del predio por
cuanto se estarían invadiendo las competencias de los jueces civiles o agrarios
según la naturaleza del asunto, por tal razón se partió de la base de que los
querellantes recuperaron la posesión en el 2009, lo que se demuestra con la
declaración de los mismos.
3.2. C.I. Tequendama y Aportes San
Isidro S.A[17].
El Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín de Loba – Bolívar- por
considerar que como terceros pueden resultar afectadas las sociedades de la
referencia dentro del expediente de tutela, decide vincularlas al proceso.[18] Actuando a
través de apoderado, las sociedades en mención señalan que (i) son
propietarias legítimas de la hacienda Las Pavas desde el año de 2006, fecha en
la cual se adquirió de manera absoluta la propiedad; (ii) se indica que
no es cierto que para la época de la adquisición y entrega de dicha propiedad
rural, ésta estuviese ocupada de hecho por campesino alguno; (iii) no
les consta que los campesinos fueran desplazados por grupos al margen de la
ley, ya que las empresas siempre se han dedicado al cultivo lícito de la
tierra; (iv) la adquisición hecha por las sociedades se hizo de manera
legal y pacífica sin vulnerar derecho fundamental alguno; (v) se acepta
que sobre la hacienda Las Pavas se inició por parte de INCODER una acción
administrativa de extinción del dominio, la cual se encontraba en trámite al
momento de presentar la tutela. Tales diligencias se iniciaron mediante
Resolución No 1473 de 2008, la cual fue atacada en su momento y a la fecha de
respuesta de la tutela no existía pronunciamiento alguno.
En escrito posterior[19] se agrega que (i)
a partir del segundo semestre de 2006 y al momento del conocimiento de la
negociación del predio, se presenta la invasión de la hacienda Las Pavas luego
de 16 meses de posesión material quieta, pública, pacífica e ininterrumpida
acorde con la ley, por parte de las sociedades mencionadas; (ii) la Ley
1152 de 2007 fue declarada inexequible, lo que afectó el procedimiento
administrativo allí señalado, por ende, existe una total anomia para resolver
de fondo respecto de la procedencia o no de la extinción de dominio; esto por
cuanto no hay certeza alguna sobre el trámite ni sobre el órgano competente; (iii)
la compraventa entre las sociedades y el señor Escobar Fernández se efectuó el
12 de abril de 2007, tiempo en el que no se advirtió ocupación alguna de los
predios; (iv) no existe prueba que demuestre que de cumplirse el acto
administrativo atacado en tutela, se esté causando un perjuicio irremediable; (v)
la orden de desalojo fue debidamente notificada a los querellados, quienes se
negaron a firmar obligando a dejar constancia del hecho; (vi) acorde con
la legislación existente, los actos administrativos dentro del proceso policivo
dictados por los alcaldes con excepción de aquellos que ordenan el lanzamiento,
son apelables; (vii) los querellados han acudido a vías de hecho para
causar una perturbación en la posesión de los predios de la hacienda Las Pavas,
lo que legitima a los dueños a iniciar acciones para protegerse de la invasión;
(viii) los predios no son baldíos, es decir no le pertenecen a la nación
ni a ningún ente territorial, y tampoco se encuentran en estado de
improductividad; (ix) admitir que la Resolución No 1473 de 2008 legitima
la invasión es desconocer la obligación del Estado de garantizar la propiedad;
(x) la tutela es improcedente por cuanto aunque la resolución del UNAT
goza de presunción de legalidad, va dirigida a trabar un contradictorio con el
anterior propietario y no con los actuales, quienes adquirieron de buena fe.
Dicha resolución no es oponible a las sociedades de la referencia puesto que al
momento de los negocios jurídicos establecidos por el señor Escobar Fernández,
para la época no existían limitaciones, gravámenes, embargos ni impedimentos
algunos, para la tradición de los inmuebles y en consecuencia la adquisición de
los mismos.
4. Vinculación del INCODER y
solicitud de pruebas en el trámite de la acción de tutela
4.1. El Juzgado Promiscuo Municipal de
San Martín de Loba – Bolívar- determinó oficiar al Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural – INCODER- para que informara sobre el resultado de las
actuaciones administrativas relacionadas con la extinción del dominio sobre el
predio rural denominado Las Pavas, ubicado en el Municipio de El Peñón, distinguido
con folio de matrícula inmobiliaria No 0640000395 de la oficina de registro de
instrumentos públicos de Magangue, a través de auto del 14 de abril de 2009, en
el que destacó que “del líbelo de tutela y sus anexos, se extrae que ante la
extinta Unidad Nacional de Tierras Rurales – UNAT- (La ley 1152 de 2007, que
dispuso su creación fue declarada inexequible en su integridad por la Sentencia
C-175/2009), se tramitaba un procedimiento administrativo ‘tendiente a establecer
la procedencia, legal de declarar o no extinguido, en todo o en parte el
derecho de dominio sobre los predios rurales denominados LAS PAVAS… ubicados en
jurisdicción del Municipio de El Peñón… Departamento de Bolívar’, expidiendo
para tal efecto la Resolución No. 1473 del 11 de Noviembre de 2008, dando
inicio a las correspondientes diligencias”[20].
Mediante comunicación remitida al juzgado en mención[21], el INCODER informó lo
siguiente:
- El Decreto 639 de 2008 reglamentó en
su oportunidad la derogada Ley 1152 de 2007 en lo relativo a la extinción de
dominio sobre inmuebles rurales por incumplimiento de la función social de la
propiedad. La parte final de su artículo 1° disponía que la extinción de
dominio, constituía “una sanción” a la violación al principio
constitucional de la función social de la propiedad. Mediante petición de 13 de
junio de 2006, el señor Payares Guerrero como representante de ASOCAB solicitó
el inicio del procedimiento de extinción de dominio del predio Las Pavas,
alegando que el mismo estaba abandonado y sin explotación desde un tiempo que
oscilaba entre los 12 y 15 años.
- La oficina de enlace territorial No. 2
del INCODER mediante decisión de 9 de junio de 2006 ordenó practicar la visita
previa al predio de Las Pavas. Entre los días 20 y 23 de junio de 2006 fue
practicada en forma oficiosa por el INCODER la diligencia de visita a los
predios ya referidos, donde se establecieron las características de
hidrografía, clase y estado de los suelos, área total, naturaleza de la
explotación económica, agrícola y forestal y finalmente, los ocupantes que se
encontraban en dicho lugar. La UNAT avocó el conocimiento el 8 de septiembre de
2008 y por Resolución No. 1473 de 2008 dispuso el inicio de las diligencias
administrativas tendientes a determinar la procedencia o no de la extinción de
dominio.
- Se determinó en el acápite de la
explotación económica que por parte del titular inscrito a la fecha - junio de
2006 - “no existe explotación alguna en la parte agrícola y forestal. La
explotación existente esta adelantada por cuenta de los ocupantes en forma
independiente, trabajando ganadería extensiva y en cultivos de subsistencia en
arroz, maíz, yuca, cacao y plátano”. Se determinó que los ocupantes de los
predios Las Pavas eran 91 familias y de los predios Peñaloza y Si Dios Quiere
21 familias, quienes ejercían actos positivos de posesión sin reconocer dominio
ajeno, desde un tiempo superior a los 8 años y explotaban en forma mancomunada
los predios, implantando cultivos y mejoras para lograr una óptima explotación
económica.
- La empresa Aportes San Isidro S.A. se
notificó de la Resolución No 1473 de 2008 e interpuso recurso de reposición el
10 de febrero de 2009, el cual está pendiente de responder (al momento de las
pruebas solicitadas). La sociedad C.I. Tequendama se notificó de la resolución
el 24 de marzo de 2009.
- Respecto de las incidencias jurídicas
de la Resolución No 1473 de 2008 se afirma que (i) constituye el acto de
iniciación del trámite de extinción del dominio que en los términos del
artículo 5° del Decreto 747 de 1992 impide realizar el desalojo de campesinos
ocupantes; (ii) en dicha norma no se hace distinción o exigencia
respecto de los efectos jurídicos del acto o su firmeza, sino a la existencia
del trámite, en tanto se limita a prohibir el desalojo a ocupantes cuando se
haya iniciado el trámite de extinción del dominio, que conforme lo prevé el
artículo 10° del decreto 639 de 2008 no está dado con la expedición del acto
administrativo de la entidad, independientemente que para su publicidad pueda
tomarse la administración un término de cuatro o seis meses, como en el
presente caso; (iii) si se le diera una interpretación exegética a la
norma, en la que la existencia del trámite administrativo de extinción del
dominio se entendiera a partir de la notificación completa de los interesados,
la inscripción del proceso en el folio de matrícula inmobiliaria y la decisión
de los recursos interpuestos, es obvio que se perdería la finalidad de la
prohibición en tanto todo propietario conminado a un proceso de extinción de
dominio, una vez se le notificara la decisión de inicio o aún antes, con solo
enterarse, previa firmeza del acto administrativo, iniciaría acciones tendiente
a desalojar a los campesinos ocupantes legítimos de los predios que hayan sido
abandonados y respecto de los cuales sus propietarios han incumplido la función
social de la propiedad.
- Siendo así, asevera el Incoder, no
puede alegar la Alcaldía de El Peñón que desconocía la existencia del trámite
de extinción de dominio, toda vez que como puede verificarse en el expediente,
obra comunicación de la UNAT a través de la cual se puso en conocimiento de
dicha instancia administrativa la Resolución No 1473 de 2008, por medio de la
cual se iniciaron acciones administrativas tendientes a declarar la extinción
de dominio de los predios tantas veces referidos. Dicha actuación, hasta tanto
no se demuestre judicialmente lo contrario ante la jurisdicción contencioso
administrativa, es válida porque goza de la presunción de legalidad.
- En relación con el trámite de
extinción de dominio, se explica: (i) se busca proteger el artículo 58
constitucional; a su vez el artículo 5 de Decreto 747 de 1992 prohíbe el
desalojo de las comunidades asentadas mientras se surten los trámites de
extinción de dominio. Esta forma de extinción de dominio está regulada en el
Decreto 639 de 2008; (ii) en concordancia con lo previsto en el decreto
747 de 1992, las medidas que se tomen dentro de los trámites policivos
tendientes a proteger el amparo de posesión, que disponen el lanzamiento por
ocupación de hecho y demás acciones, no podrán disponer en manera alguna el
desalojo o lanzamiento de los ocupantes, por cuanto ello representanta la
violación directa de una norma jurídica que restringe dicha acción a las
autoridades de policía; (iii) en relación al trámite del INCODER, se
afirma que está pendiente la resolución del recurso de reposición interpuesto
por uno de los interesados y todas las demás instancias y fases previstas en el
Decreto 639 de 2008 y actualmente el Decreto 2665 de 1994.
- Igualmente el INCODER se pronunció a
lo largo de la intervención acerca de elementos propios de la acción de tutela,
que excedían el tema de la extinción del dominio. Habló por ejemplo del
procedimiento policivo de restitución del bien, y de los efectos que sobre la
situación global expuesta a lo largo del expediente tendría la resolución de
apertura del proceso de expropiación administrativa[22].  A manera de ejemplo se
cita el siguiente aparte de la intervención:
“Para el
presente caso, más tratándose del mecanismo excepcional de tutela donde se hace
un llamado al respecto de los derechos fundamentales de familias en condiciones
de vulnerabilidad […] Mal haría en este caso el Despacho en desconocer que
todos los demandantes del proceso policivo están advertidos de la
existencia del trámite administrativo y que a ellos les es oponible y exigible
respetar la prohibición contenida en el artículo 5° del Decreto 747 de 1992”[23].
Nótese pues que la intervención del
INCODER comprendió de manera integral el caso bajo estudio y, por ende, esta
Sala considera que debe entenderse que dicha entidad se encuentra plenamente
vinculada en al trámite de la presente acción de tutela, que ejerció su derecho
a la defensa y como entidad vinculada, es factible que la decisión de la
presente tutela la ate en el cumplimiento las eventuales obligaciones derivadas
del fallo.
4.2. Se ofició, por parte del Juzgado de
primera instancia, a la oficina de registro de instrumentos públicos de
Magangué, para que remitiera copia auténtica de los folios de matrículas
inmobiliarias Nos 064-0000395064-0002766, documentos que fueron allegados al
expediente.[24]
4.3. Se ofició igualmente a la
inspección de policía de El Peñón para que enviase al Juzgado, copia auténtica
de toda la actuación surtida con ocasión de la querella policiva, documentos
remitidos y anexados al expediente.[25]
5. Pruebas que
obran en el expediente
- Copia simple de la Resolución número
003 de febrero 25 de 2009 emitida por la Inspección Única de Policía del
municipio de El Peñón, Bolívar[26].
- Copia simple de la Resolución número
1473 de 11 de noviembre de 2008 proferida por la Unidad Nacional de Tierras
Rurales –UNAT–[27].
- Copia del escrito de petición elevado
por los querellantes APORTES SAN ISIDRO S. A. y C. I. TEQUENDAMA ante el
Alcalde municipal de El Peñón, Bolívar[28].
- Copia del auto dictado el día 22 de
enero de 2009 por el Alcalde municipal de El Peñón, Bolívar, mediante el cual
delega las funciones a la Inspectora Central de Policía de El Peñón para que
conozca y falle de conformidad con el material probatorio el amparo policivo
por ocupación de hecho solicitada por APORTES SAN ISIDRO S. A: y C. I.
TEQUENDAMA S. A. sobre los predios rurales LAS PAVAS y otros[29].
- Copia del Acta de Diligencia de
Inspección Ocular en el Proceso de Amparo a la Posesión o Mera Tenencia[30].
- Copia de la Resolución número 002
proferida el día 28 de enero de 2009 por la Inspección Única de El Peñón,
Bolívar, mediante la cual decreta el lanzamiento por ocupación por vía de hecho
en un bien inmueble rural[31].
- Certificados de tradición y libertad
de los predios identificados con folios de matrícula inmobiliaria Nos.
064-0006796; 064-0006809; 064-0006794; 064-0006596; 064-0007514; 064-0003182;
064-0002766; 064-0014023; 064-0006808; 064-0000395 y 064-0006810[32].
-Copia del documento fechado el día 9 de
junio de 2006 por medio del cual el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
–INCODER–, Oficina de Enlace Territorial No. 2 Grupo Técnico Territorial
Cartagena, ordena, de conformidad con lo establecido por el artículo 7º, inciso
C, del Decreto 2665 de 1994, practicar una Visita Previa al Predio denominado
HACIENDA LAS PAVAS ubicado en Jurisdicción del Municipio de El Peñón,
Departamento de Bolívar[33].
- Certificado de existencia de la
Asociación ASOCAB emitido por la Cámara de Comercio de Magangué[34].
6. Pruebas
allegadas en sede de Revisión
Mediante auto de febrero 16 de 2010[35] el Despacho
sustanciador ordenó que por Secretaria General se oficiara al Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- para que remitiera (i) información
sobre el estado del proceso de extinción de dominio del predio denominado Las
Pavas y (ii) explicara los motivos por los cuales se ha extendido tanto en el
tiempo la decisión dentro de dicho proceso. Al respecto, mediante comunicación
recibida en la Corte Constitucional el 24 de febrero de 2010[36] el director técnico de
procesos agrarios del INCODER informa:
- El señor Payares Guerrero solicitó
ante el coordinador regional del INCODER- Bolívar- el día 9 de junio de 2006,
el trámite del procedimiento de extinción del derecho de dominio privado del
predio denominado Las Pavas. El jefe de la oficina de enlace territorial No 2,
mediante auto del mismo día, ordenó la práctica de una visita al mencionado
predio.
- Mediante auto de agosto 21 de 2008, la
subgerencia del INCODER ordenó la remisión del expediente a la extinguida
Unidad Nacional de Tierras “UNAT”, la cual a través de auto de 8 de septiembre
de 2008, procedió a avocar conocimiento. Con base en la Resolución 1473 de
2008, por encontrarse en el informe de visita previa que no existía explotación
económica por parte del titular de predio, la UNAT ordenó iniciar las
diligencias administrativas tendientes a establecer si conforme a la ley,
procedía o no declarar extinguido en todo o en parte, el derecho de dominio de
los predios denominados Las Pavas, Peñaloza y Si Dios Quiere.
- Mediante escrito del 9 de febrero de
2009 el apoderado de la sociedad Aportes San Isidro S.A, presentó recurso de
reposición contra la Resolución 1473 de 2008. Mediante Resolución 2266 de 2009,
proferida por la UNAT, se decidió no reponer la Resolución mencionada y
modificar y aclarar el numeral 1° de la Resolución 1473 de 2008, el cual
ordenó, iniciar contra las sociedades C.I. Tequendama y Aportes San Isidro S.A.
las diligencias administrativas para declarar o no extinguido el derecho de
dominio sobre el predio Las Pavas, Peñaloza, y Si Dios Quiere, y ordenar el
registro de dicha resolución en los respectivos folios de matrícula
inmobiliaria. En oficio de 4 de diciembre de 2009, la Registradora Seccional
del Municipio de Magangué- Bolívar- informó que se había registrado la referida
resolución en los folios de matrícula inmobiliaria No 064-0000395, 064-0006808
y 064-0002766.
- Estando en curso el proceso de
extinción de dominio de los predios ya anotados en la Unidad Nacional de
Tierras Rurales, la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de 2009
declaró la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007. Lo anterior tuvo las
siguientes consecuencias: (i) dejó sin fundamento legal la existencia
jurídica de la Unidad Nacional de Tierras Rurales, la cual cesó en sus
funciones desde el momento mismo del pronunciamiento del fallo de
inconstitucionalidad; (ii) devolvió vigencia plena a las normas legales
que la ley inexequible había derogado, en especial, la Ley 160 de 1994 y sus
decretos reglamentarios.
- A través del Decreto 3759 de 2009, se
aprobó la modificación de la estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural- INCODER- y se asignó a la subgerencia de tierras rurales la función de
coordinar a nivel nacional el trámite de extinción de dominio, entre otros. Con
Resolución 2140 de 2009 se delegó en los directores territoriales y en la
subgerencia de tierras rurales del INCODER, la ejecución de los procedimientos
agrarios de extinción del dominio y otros; en su artículo 2° delegó en el
subgerente de tierras rurales la función de dictar actos administrativos que
culminen entre otros con los procedimientos de extinción de dominio privado,
con observancia de lo previsto en la Ley 160 de 1994 y su decreto reglamentario
2665 de 1994. Con base en lo anterior, la Resolución 2851 de 2009, ordenó
reasumir el conocimiento del proceso administrativo de extinción de dominio
privado de los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios Quiere, por parte de la
subgerencia de tierras rurales del INCODER.
- A través de la Resolución 346 de 23 de
febrero de 2010, se decretó la nulidad del proceso en cuestión. Al momento de
la respuesta se adelantaban diligencias de notificación a los interesados y al
procurador delegado para asuntos ambientales y agrario en la forma prevista en
el código contencioso administrativo y la inscripción de la misma en los folios
de matrícula inmobiliaria respectivos de la oficina de registro de instrumentos
públicos de Magangué, por lo que, una vez ejecutoriada, el trámite a seguir era
fijar la fecha de práctica de la visita previa de conformidad con el artículo
7° del Decreto 2665 de 1994.
7. Decisión de tutela objeto de
revisión. Sentencia
del Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox – Bolívar- de 5 de junio
de 2009
7.1. Sentencia del
Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín de Loba – Bolívar- de 30 de abril de
2009[37]
(Primera instancia)
Decisión: Tutelar el
derecho fundamental de los accionantes al debido proceso.
Fundamento de la decisión:
La primera instancia soporta su
decisión en los siguientes argumentos:
1.La sentencia T-331 de 2008 de la
Corte Constitucional indicó, que las decisiones proferidas por las autoridades
administrativas o de policía en proceso civiles tienen naturaleza
jurisdiccional y no administrativa, por ende están sustraídas al control de la
jurisdicción contencioso administrativa. En estos casos entonces, procede la
tutela cuando se evidencia que la actuación acusada ha incurrido en una vía de
hecho.
2. Señaló la sentencia, que La
Inspección Central de Policía de El Peñón incurrió en varias irregularidades,
entre ellas, que al momento de presentarse la solicitud de amparo policivo no
tuvo en cuenta la vocación agraria de los predios en cuestión. Debió así,
rechazar o devolver la solicitud de amparo policivo por falta de los requisitos
que prevén las disposiciones sobre este aspecto, amén de que tampoco se tuvo en
cuenta que en realidad lo que en últimas buscaba el querellante era el desalojo
de unas personas que “invadieron” los predios.
3. El querellante seleccionó un
procedimiento inadecuado por cuanto acudió al proceso policivo de amparo a la
posesión o a la mera tenencia para obtener el restablecimiento parcial de la
posesión de un predio. El supuesto fáctico que planteaba indicaba de manera
evidente que el procedimiento aplicable era el proceso policivo por lanzamiento
por ocupación de hecho, donde se ejerce una acción de recuperación del inmueble
objeto de despojo que da lugar al desalojo, en tanto que en el proceso de
amparo de la posesión se ejerce la acción de conservación de las posesiones
amenazadas sin que implique desalojo alguno.
4. Así entonces, dada la
naturaleza agraria del predio en disputa, el procedimiento debió impetrarse
ante la jurisdicción agraria y no utilizarse el proceso para predios con
vocación “no agraria”. En consecuencia, indica la providencia, se está en
presencia de un defecto procedimental absoluto, pues se siguió un trámite por
completo ajeno al pertinente.
5. Si el querellante no hizo uso
del trámite contemplado en el Decreto 747 de 1992, entonces debió declararse la
falta de jurisdicción del funcionario de policía.
6. Además de lo anterior, se
practicaron irregularmente varias diligencias: (i) la diligencia de
inspección ocular se hizo en un día diferente al señalado en la Resolución 002
de 2009 que dio apertura a la actuación policial; (ii) no se notificó en
debida forma a las personas indeterminadas de la resolución en comento (iii)
no se aportó prueba sumaria de la posesión por parte de los querellantes.
7.2. Impugnación[38]
Afirman las sociedades C.I.
Tequendama y Aportes San Isidro S.A que (i) el procedimiento llevado a cabo con
base en los supuestos fácticos era el de amparo a la posesión o mera tenencia y
(ii) sostuvieron que en el trámite del proceso policial posesorio se cumplió a
cabalidad con el debido proceso de las diferentes partes.
7.3. Sentencia del Juzgado
Primero Promiscuo del Circuito de Mompox – Bolívar- de 5 de junio de 2009. (Segunda
instancia)[39]
Decisión: Revocar la
sentencia de tutela de primera instancia y negar el amparo constitucional
invocado.
Fundamento de la decisión:
(i) Dentro de las pruebas existentes no aparece que los accionantes sean
miembros o hagan parte de la Asociación ASOCAB (Asociación de Campesinos de
Buenos Aires) y mucho menos que sean representantes legales para actuar en
nombre de dicha asociación, por lo que no tienen legitimación por activa para
presentar la tutela, la que, por lo tanto, debe declararse improcedente; (ii)
los accionantes tienen la calidad de desplazados pero sólo de “hecho”, ella
debe demostrarse con prueba siquiera sumaria y dentro del caso en comento no se
hizo; (iii) la acción de tutela no se interpuso como subsidiaria sino
como principal, desplazando a la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho. Existe entonces una vía judicial alterna que es idónea y eficaz; (iv)
no se demostró la violación de los derechos fundamentales a la vida digna,
igualdad ante la ley, al trabajo y al libre desarrollo de la personalidad; (v)
el trámite administrativo consistió en el amparo a la posesión por perturbación
y ésta no puede confundirse con la ocupación de hecho. En la primera se irrumpe
a la fuerza sin que se ejerza ninguna actividad económica, en la segunda se
está en forma pacífica ejerciendo actividad económica; (vi) sí se
notificó a los señores Payares, Alvera y Moreno, quienes después de enterados
del contenido de la Resolución No 002 de 2009 no la quisieron firmar. Dichos
señores presentaron solicitud de nulidad, luego no se evidencia violación al
debido proceso.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Sala es competente para
revisar las providencias de tutela antes reseñadas, con base en la Constitución
Política, artículos 86 y 241 numeral 9 - desarrollado por el Decreto 2591 de
1991, artículos 33 a 36-, de conformidad con el Auto de ocho (8) de octubre de
2009 de la Sala de Selección de Tutela Número diez de la Corte Constitucional.
2. Problema de constitucionalidad
Debe la Corte
establecer, si en el trámite del proceso policivo adelantado por la Inspección
Única de Policía de El Peñón- Bolívar- correspondiente al amparo a la posesión
o mera tenencia, solicitado a través de apoderado por las sociedades C.I.
Tequendama S.A. y Aportes San Isidro S.A. contra los señores Misael Payares
Guerrero, Pedro Moreno, Eluid Alvear Cumplido, José del Cristo Nieto y otros, se
violaron los derechos fundamentales a la vida digna, igualdad, trabajo, libre
desarrollo de la personalidad, debido proceso, derecho a la propiedad y a la
posesión de tierras de la población en situación de desplazamiento, derechos
alegados por los tutelantes.
3. Procedencia de la acción de
tutela contra actuaciones de autoridades de policía
El artículo 86 de la
Constitución señala que la acción de tutela es un mecanismo judicial de
protección inmediata de derechos fundamentales cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, o en el evento de existir, cuando se
interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
3.1. Tutela y actuaciones de
policía
La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en resaltar que “cuando
se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia, o una
servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las
providencias que dicten son actos jurisdiccionales”[40]. Por su naturaleza de
actos jurisdiccionales, frente a las decisiones de los organismos de policía no
es posible ejercitar los mecanismos propios de la jurisdicción contencioso
administrativa, situación que es reconocida por el artículo 82 del Código
Contencioso Administrativo, que sostiene que “[l]a jurisdicción de lo
contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de
policía regulados especialmente por la ley”.
Igualmente, “ni la acción
reivindicatoria, ni la posesoria, ni la restitutoria de la tenencia están
configuradas para salvaguardar el derecho al debido proceso en los procesos
policivos, sino –según el caso- los derechos de dominio, posesión y tenencia”[41]. Esta
situación en la que se aprecia que no existen mecanismos adecuados para
salvaguardar el derecho al debido proceso en las actuaciones de las autoridades
de policía en tratándose de lanzamientos, hace necesario reconocer que es solo
la acción de tutela el mecanismo a partir del cual es posible conseguir la
protección requerida.
A partir de lo anterior ha concluido la jurisprudencia que “alrededor
de los procesos policivos no existe un medio de defensa judicial idóneo para
lograr la efectiva e inmediata protección de los derechos fundamentales cuando
éstos sean amenazados o vulnerados por la actuación de las autoridades
públicas, quedando tan sólo la acción de tutela como mecanismo eficaz para
garantizar el amparo de tales derechos”.[42]
A manera de resumen, la
jurisprudencia de esta Corporación ha establecido tres (3) reglas que resultan
relevantes para este caso, de allí su reiteración: (i) en primer lugar,
ha señalado que las decisiones proferidas por las autoridades administrativas o
de policía en procesos civiles tienen naturaleza jurisdiccional, no
administrativa, y por ende están sustraídas del control de la jurisdicción
contencioso administrativa; (ii) en segundo lugar, destacando la
naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, ha enfatizado que este mecanismo
constitucional sólo procede contra estas decisiones cuando el afectado no tiene
a su disposición otro mecanismo eficaz de defensa; (iii) y en tercer
lugar, reafirmando la autonomía funcional de las autoridades de policía en
estas materias, ha indicado que la procedencia de la acción de tutela contra
sus decisiones sólo es posible cuando en la actuación acusada se ha incurrido
en una vía de hecho.
Al respecto en la Sentencia T-115
de 2004 la Corte manifestó:
“En los juicios de amparo
policivo no se discute ni decide sobre el derecho de dominio, sino que se
limita a preservar o a restablecer la situación de hecho al estado anterior
(statu quo) a la perturbación o a la pérdida de la posesión o tenencia del
demandante sobre el bien. En esos términos, ese juicio ha sido asimilado a
controversias de naturaleza jurisdiccional y la providencia que se dicta no es
susceptible de recursos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
Lo propio
sostuvo recientemente la sentencia T- 472 de 2009 al concluir que en los
procesos policivos no existe hasta el momento un mecanismo de defensa judicial
idóneo distinto a la tutela, para lograr la efectiva e inmediata protección de
los derechos fundamentales cuando éstos sean amenazados o vulnerados por la
actuación de las autoridades públicas, quedando tan sólo éste medio
constitucional de defensa como mecanismo eficaz para garantizar el amparo de
los derechos fundamentales que se vean involucrados en el caso concreto.
3.2. La población
desplazada como sujeto de especial protección
La acción de tutela consagrada
en el artículo 86 de la Constitución Política, entre otras acciones, busca la
efectividad de los derechos fundamentales otorgando a toda persona un medio “para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública…esta acción sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Significa que
si la persona no dispone de otros medios de defensa judicial o, si existiendo,
es inminente la configuración de un perjuicio irremediable, entonces se
justifica la interposición de este amparo. La existencia de otro medio de
defensa judicial debe apreciarse en concreto, en cuanto a su eficacia y
atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante[43]; ello porque
constitucionalmente existen sujetos de especial protección que son acreedores
de la acción positiva del Estado debido a sus condiciones de vulnerabilidad
manifiesta, a fin de conseguir la satisfacción plena de sus derechos.
De este modo, la Constitución
Política de Colombia le atribuyó al Estado la obligación de garantizar una
protección especial a determinados sujetos[44],
entre éstos expresamente se encuentran los niños, los adolescentes, los
ancianos, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, y las mujeres cabeza
de familia, entre otros. Igualmente, dentro del ordenamiento colombiano existen
grupos de personas que debido a las situaciones de particular debilidad y
vulnerabilidad son sujetos de protección especial como es el caso de los
desplazados forzados a causa de la violencia.
Sobre este particular es
necesario destacar que el desplazamiento es un hecho, y como tal no requiere de
declaración por parte de una autoridad para configurarse como una realidad y
hacer exigibles las ayudas y reparaciones de parte de las autoridades
competentes. Al respecto ha dicho la Corte que:
“La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la
condición de desplazamiento se da cuando concurren dos factores materiales: (i)
una migración del lugar de residencia, al interior de las fronteras del país,
(ii) causada por hechos de carácter violento: “(s)ea cual fuere la
descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos
elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la
permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos
condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la
menor duda de que se está ante un problema de desplazados.”[45]
A partir de esa concepción material del desplazamiento
interno, esta Corporación ha establecido que siempre que frente a una persona
determinada, concurran las circunstancias descritas, ésta tiene derecho a
recibir especial protección por parte del Estado, y a ser beneficiaria de las
políticas públicas diseñadas para atender el problema humanitario que
representa el desplazamiento de personas por causa del conflicto armado”[46].
Además de lo anterior, esta
Corporación ha dicho que “la acción de tutela procede como mecanismo de
protección de los derechos fundamentales de las personas en situación de
desplazamiento forzado. En efecto, las personas que se encuentran en situación
de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial… [que] obliga a
las autoridades a reconocer que se trata de una población especialmente
protegida que se encuentra en una situación dramática por haber soportado
cargas excepcionales…en consecuencia, la Corte ha encontrado que resulta desproporcionado
exigir el agotamiento previo de los recursos ordinarios como requisito para la
procedencia de la acción[47]”[48]
(Resalta la Sala).
Así, las personas víctimas del
desplazamiento forzado pueden acudir a la acción de tutela para el amparo de
los derechos fundamentales con carácter definitivo ante una vulneración o
amenaza.
El desplazado, es según la Ley
387 de 1997 (artículo 1°), “toda persona que se ha visto forzada a migrar
dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia
o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad
física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público”. El desplazamiento genera un desarraigo de
quien es sujeto pasivo del mismo, debido a que es apartado de todo aquello que
forma su identidad, como lo es su trabajo, su familia, sus costumbres, su
cultura, y trasladado a un lugar extraño para intentar rehacer lo que
fue deshecho por causas ajenas a su voluntad y por la falta de atención del
Estado como garante de sus derechos y de su statu quo.[49]
Ha indicado la jurisprudencia de
esta Corporación que la situación del desplazado no implica solamente el “ir de
un lugar a otro”; encierra además una vulneración masiva de los derechos
fundamentales, en tanto “se encuentran en una especial condición de
vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida la primera como aquella
situación que sin ser elegida por el individuo, le impide acceder a aquellas
garantías mínimas que le permiten la realización de sus derechos económicos,
sociales y culturales y, en este orden, la adopción de un proyecto de vida[50];
la segunda, como la ruptura de los vínculos que unen a una persona a su
comunidad de origen[51];
y, la tercera, como aquélla situación en la que se encuentra un individuo que
hace parte de un nuevo escenario en el que no pertenece al grupo de
beneficiarios directos de los intercambios regulares y del reconocimiento
social[52]”[53].
Precisamente por el hecho del
desplazamiento se derivan situaciones de particular debilidad y vulnerabilidad
manifiestas que hace a las víctimas sujetos de especial protección
constitucional, tanto es así que esta Corporación calificó su situación como un
estado de “cosas inconstitucional”[54],
debido a la violación flagrante, masiva y continua de los derechos
fundamentales. Esas circunstancias en las que se encuentran las personas
víctimas del desplazamiento forzado los sitúan en una situación de desigualdad
que le impone al Estado el deber de superar esa condición adoptando medidas
afirmativas a su favor con el objetivo de que la igualdad sea real y efectiva.
En este sentido, advierte la Sala
que la satisfacción de los derechos a todas las personas es una de las
finalidades propias del Estado Social de Derecho[55]. De este modo, si por el
simple hecho de ser personas se tiene derecho a que sean garantizadas unas
condiciones mínimas de existencia, que se convierten por su esencia en derechos
reclamables al Estado como garante de los mismos, ello es predicable en mayor
medida de quien está en una situación de desigualdad[56].
3.3. La acción de tutela
contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
3.3.1. Causales genéricas de procedencia de
la acción de tutela
En la Sentencia C-590 de 2005 se
fijaron como requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela
contra decisiones judiciales, cuya existencia debe ser verificada por el juez
de amparo, los siguientes: (i) Que el asunto que se discuta implique una
evidente relevancia constitucional que afecta derechos fundamentales de las
partes.; (ii) Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial
ordinarios o extraordinarios excepto cuando lo que se pretende es evitar la
consumación de un perjuicio irremediable; (iii) Que se cumpla el requisito de
la inmediatez, lo que significa que la tutela debe interponerse en un término
razonable a partir del hecho que originó la vulneración[57]; (iv) Si lo que se alega
es la existencia de una irregularidad procesal, debe ser evidente que la misma
tiene (a) un efecto decisivo en la sentencia que se impugna y (b) afecta los
derechos fundamentales del accionante, salvo cuando se trate de una prueba
ilícita obtenida con violación de esos derechos; (v) Que el demandante
identifique tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos
vulnerados y que hubiere alegado dentro del proceso judicial tal vulneración si
ello hubiese sido posible; (vi) Que no se trate de fallos de tutela[58].
La Corte
constata si tales presupuestos se cumplen en este caso:
3.3.1.1. Relevancia Constitucional.
La
tutela planteada tiene clara relevancia constitucional por cuanto se pretende
salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso, y como también se
aduce, el acceso a la administración de justicia y la primacía del derecho
sustancial, que se habrían producido por la existencia de vías de hecho en un
proceso policivo.
3.3.1.2.
Agotamiento de los mecanismos de defensa.
Los accionantes no tienen otro
mecanismo de defensa para contrarrestar la vulneración que alegan en su
demanda. Presentaron en su momento los recursos contra la decisión de la
autoridad de policía, y en este caso concreto no era posible interponer la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones de la
Inspección de Policía como mecanismo de defensa judicial alternativo, por lo
explicado en el aparte 3.1 de las consideraciones de la presente sentencia.
A pesar de esto, el juez de
segunda instancia consideró que el trámite de esta acción ante la jurisdicción
contencioso administrativa sí era el mecanismo idóneo, pero como se explicó
anteriormente, la ley no incluye la competencia de dicha jurisdicción frente a
este tipo de trámites adelantados por las Inspecciones de Policía. En efecto,
de acuerdo con el artículo 82 del CCA, el juez contencioso administrativo “no
juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente
por la ley”[59].
3.3.1.3. Requisito
de inmediatez.
La importancia de la inmediatez
como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, se ha destacado en razón de proteger la seguridad jurídica generada
por el carácter de cosa juzgada de las decisiones que adoptan los jueces. Por
ello aún admitiéndose de manera excepcional la tutela contra providencias
judiciales cuando se prueba la existencia de las condiciones de procedibilidad
establecidas para estos casos, la protección de la seguridad jurídica y los
derechos de terceros demanda la solicitud inmediata del amparo que, de no
presentarse, desvirtúa la necesidad de la protección inmediata al igual
que la existencia de un perjuicio irremediable inminente que deba ser conjurado[60]. En el presente caso, la tutela fue impetrada en el mes de
abril de 2009, siendo presentada en forma oportuna por cuanto la decisión
atacada es de febrero de 2009. Así las cosas, entre la fecha de la providencia
cuestionada y la presentación de la acción de tutela, mediaron escasos 2 meses,
tiempo que estima esta Corporación más que razonable para cumplir el
presupuesto que se analiza.
3.3.1.4. Por lo
demás, los demandantes en sede de tutela (i) identifican claramente las
posibles irregularidades procesales en que incurrió la providencia atacada,
(ii) denotan los posibles hechos violatorios de los derechos fundamentales y la
autoridad que los produjo y (iii) evidentemente no se trata de una acción
contra un fallo de tutela.
3.3.2.
Causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales
En Sentencia C-590 de 2005[61] esta
Corporación precisó las causales especiales de procedibilidad de la acción de
amparo contra sentencias, especificando que cualquiera de ellas que se invoque
debe estar plenamente probada. Tales causales son:
“a. Defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.
c. Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales[62]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error
inducido[63],
que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de
terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos
fundamentales.
g. Decisión
sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de
dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.
h.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[64].
i. Violación
directa de la Constitución”.[65]
Considerando
que en el presente caso los accionantes alegan que la providencia atacada
adolece de varios defectos como el sustantivo y el fáctico, se hará un análisis respecto de cada uno de ellos.
3.3.3. Defecto fáctico en la
jurisprudencia constitucional
La Corte ha
identificado dos dimensiones en que se presentan defectos fácticos:
“1) Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez
niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa[66] u omite su
valoración[67]
y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la
misma emerge clara y objetivamente.[68]
Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas
determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el
juez[69].
2) Una dimensión
positiva, que se presenta generalmente cuando el juez aprecia pruebas
esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no
ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente
recaudadas (artículo 29 C.P.) y al hacerlo el juez desconoce la Constitución[70].
Tales situaciones han sido analizadas por la
jurisprudencia que las ha definido así: (i) la omisión en el decreto y la
práctica de pruebas[71];
(ii) la no valoración de las pruebas que obran en el proceso[72];
(iii) desconocimiento de las reglas de la sana crítica situación[73].Salvo en los
casos mencionados, no compete al juez constitucional reemplazar al juzgador de
instancia en la valoración de las pruebas desconociendo la autonomía e
independencia de éste al igual que el principio de juez natural, ni realizar un
examen del material probatorio que resulte exhaustivo, en tanto, como lo señaló
esta Corporación en sentencia T-055 de 1997[74],
“tratándose del análisis del material probatorio, la independencia judicial
cobra mayor valor y trascendencia.
La Corte también ha precisado que sólo es posible fundar una solicitud
de amparo por vía de hecho basada en un defecto fáctico, cuando se observa que
el error en la valoración de la prueba es “ostensible, flagrante y
manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues
el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la
actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un
asunto, según las reglas generales de competencia”[75]
En el campo de las pruebas
testimoniales ha considerado la Corte que la actuación del juez constitucional
es mucho más reducida en razón del principio de inmediación, en virtud del cual
es el juez natural quien está en mejor posición para evaluar el alcance
de las pruebas así obtenidas, al poder apreciar en forma personal y directa la
conducta de los testigos, las manifestaciones de ellos, la manera de responder
al interrogatorio que se haga y las relaciones que puedan tener con las partes
o entre si[76].
Por otra parte es evidente que la
dificultad de la desviación de poder radica en la prueba de la divergencia
entre los fines realmente perseguidos y los que deberían orientar la actuación
de la administración que no son otros que los del buen servicio público. Al
respecto la doctrina ha sostenido que “se comprende que esta prueba no puede
ser plena, ya que no es presumible que el acto viciado confiese expresamente
que el fin que lo anima es otro distinto del señalado por la norma. Consciente
de esta dificultad, así como de que la exigencia de un excesivo rigor
probatorio privaría totalmente de virtualidad a la técnica de desviación de
poder, la mejor jurisprudencia suele afirmar que para que pueda declararse la
existencia de esa desviación ‘es suficiente la convicción moral que se forme el
Tribunal’…a la vista de los hechos concretos que en cada caso resulten
probados…”[77]
En cuanto a diferencias de valoración en la estimación de
una prueba ha precisado la Corte que no constituyen errores fácticos, pues ante
interpretaciones diversas y razonables es al juez natural a quien corresponde
establecer cuál se ajusta al caso concreto. “El juez, en su labor, no sólo
es autónomo, sino que sus actuaciones se presumen de buena fe[78]. En
consecuencia, el juez de tutela debe partir de la corrección de la decisión
judicial, así como de la valoración de las pruebas realizadas por el juez
natural”[79].
En síntesis el defecto fáctico no se deriva necesariamente
de la inconformidad con la apreciación que haya hecho el juez, pues para que se
configure debe advertirse un error excepcional y protuberante relacionado con
la actividad probatoria que además tenga incidencia en la decisión adoptada, ya
que se presume la legalidad de ésta y el juez de tutela no está llamado a ser
una nueva instancia dentro del proceso.
3.3.4. El defecto sustantivo en la
jurisprudencia constitucional
En diferentes pronunciamientos, la
Corte ha ido precisando el ámbito de lo que ha denominado defecto sustantivo
como una condición de procedibilidad de la tutela contra las providencias
judiciales. Al respecto ha señalado que se presenta, entre otras razones: (i)
cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es
aplicable, porque a) no es pertinente[80],
b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada[81], c) es inexistente d) ha
sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en
cuestión está vigente y es constitucional, “no se adecúa a la situación
fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le
reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”[82]
(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la
norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen
de interpretación razonable[83]
o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una
interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente
perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes”[84] o cuando
en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera
manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la
hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial”[85] (iii) cuando no
toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes,
(iv) la disposición aplicada se muestra, injustificadamente regresiva o
contraria a la Constitución[86]
(v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza “para
un fin no previsto en la disposición”[87]
(vi) cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la
norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso, (vi) cuando
se desconoce la norma del ordenamiento jurídico constitucional o
infraconstitucional aplicable al caso concreto.
Igualmente, existe un defecto
sustantivo en providencias judiciales: (vii) cuando la actuación no esta
justificada en forma suficiente de manera que se vulneran derechos
fundamentales; (viii) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce
el precedente judicial o (ix) “cuando el juez no aplica la excepción de
inconstitucionalidad frente a una violación manifiesta de la Constitución[88]”.
4. Caso concreto
4.1. Hechos relevantes
Los hechos relevantes para la
resolución de este caso, derivados de los presupuestos fácticos narrados en la
demanda y de la información allegada al expediente de tutela, son los siguientes:
4.1.1. La comunidad campesina
accionante habita en el corregimiento de Buenos Aires, Municipio de El Peñón,
Departamento de Bolívar. Es un pueblo asentado a la orilla del brazuelo del Río
Magdalena denominado Papayal. Los municipios de referencia del corregimiento
son Regidor, Rio Viejo, El Peñón, y el Banco, Magdalena.
4.1.2. En los años 1966 a 1969, el INCORA adjudicó en el municipio de San Martín de Loba, un total de 1.184 hectáreas de predios baldíos en desarrollo de la Ley 135 de 1961.
- El 22 de diciembre de 1966 el
INCORA, mediante la Resolución número 18105 adjudicó a los señores Pedro Pablo
y Eugenio Pacheco el predio denominado “Si Dios Quiere”, ubicado en el Paraje
de Lázaro, corregimiento de Playitas, Municipio de San Martin de Loba en el
Departamento de Bolívar, con una cabida de (42) cuarenta y dos hectáreas.
- El 12 de mayo de 1967 el INCORA
mediante la Resolución número 5491 adjudicó al señor Abelardo Ramírez Rueda el
predio denominado “No te canses” localizado en el Paraje Papayal, Corregimiento
Papayal, Municipio San Martín De Loba en el Departamento de Bolívar, con una
cabida de (473) cuatrocientas setenta y tres hectáreas.
- En esta misma fecha el INCORA
mediante la Resolución 5492 adjudicó al señor Heriberto de Jesús Sierra el
predio denominado “Las Pavas”, ubicado en el Corregimiento de Papayal,
Municipio San Martín de Loba en el Departamento de Bolívar, con una cabida de
(471) cuatrocientas setenta y una hectáreas.
- El 22 de agosto de 1969 el
INCORA mediante la Resolución 13262 adjudicó al señor Luciano Iglesia Rangel el
predio denominado “Peñaloza” localizado en el Paraje del Congo, Corregimiento
de Papayal, Municipio de San Martín de Loba, en el Departamento de Bolívar, con
una cabida de ciento noventa y ocho (198) hectáreas.
4.1.3. En el año 1983, el señor
Jesús Emilio Escobar compró a los propietarios de entonces estos terrenos antes
adjudicados y otras extensiones de tierra colindante.
4.1.4. Según señalaron los
accionantes, en el año de 1997 se dio el abandono de los predios por parte del
señor Jesús Emilio Escobar, y de forma paulatina 123 familias de la Vereda
Buenos Aires empezaron a asentarse en los predios, ejerciendo actos de
posesión, explotación económica, realización de mejoras para optimizar el
rendimiento agrícola de la tierra. Los campesinos asentados en las tierras de
propiedad del señor Escobar constituyeron la Asociación de Campesinos de Buenos
Aires (ASOCAB).
4.1.5. Según el relato de los
campesinos accionantes, en el año 2003, un grupo armado ilegal que desde el año
de 1998 se encontraba asentado en el corregimiento de Papayal -vecino de Buenos
Aires-, amenazó a los habitantes de los predios exigiéndoles que abandonaran la
explotación económica de los mismos. Según relataron, los campesinos se
refugiaron entonces en Buenos Aires y pararon su explotación económica. Una vez
que el grupo armado se retiró de Papayal, los campesinos retomaron sus
labores agrícolas en los predios.
4.1.6. A principios del año 2006,
los trabajadores campesinos solicitaron al INCODER la apertura de un proceso de
extinción de dominio por inexplotación económica, al amparo de la Ley 160 de 1994.
4.1.7. En el mes de junio de
2006, el funcionario Alfonso Buelvas, realizando la visita de inspección ocular
del INCODER, señaló mediante pruebas técnicas que se evidenciaba la explotación
económica de 116 campesinos llevada a cabo durante 6 años. Constató, asimismo,
el correlativo abandono de la propiedad por parte de su propietario.
4.1.8. Se afirma por parte de los
accionantes que una vez enterado del proceso de extinción de dominio por parte
del INCODER, el propietario retornó al predio en septiembre de 2006 en compañía
de hombres armados que amenazaron y expulsaron a los campesinos de sus áreas de
trabajo. Éstos afirmaron haber abandonado el predio por dichas presiones,
aunque no aportaron material probatorio que respaldara su afirmación.
4.1.9. El propietario de las
tierras en cuestión, Jesús Emilio Escobar, realizó posteriormente una
compraventa con dos sociedades dedicadas a la empresa de la producción de palma
africana, C.I TEQUENDAMA S.A Y APORTES SAN ISIDRO S.A, Según consta en la
escritura 619 de 10 de Marzo de 2007 de la Notaría Novena de Barranquilla. El
área total del predio en negociación fue de 1.717 hectáreas y el valor pagado fue de 1.000 millones de pesos.
4.1.10. El INCODER dictó
resolución de apertura del proceso de extinción de dominio No. 1473 proferida
por la UNAT, el 11 de noviembre de 2008, por inexplotación económica del
predio.
4.1.11. A mediados de enero de
2009, la comunidad representada por ASOCAB, retomó la ocupación y explotación
de las tierras. Las sociedades propietarias, solicitaron mediante acción
policiva el “amparo de la posesión por ellos detentada”, el cual fue
concedido por la Inspección de Policía  de El Peñón mediante Resoluciones 02 y
03 de febrero de 2009.
4.1.12. El señor Payares en
representación de ASOCAB, instauró acción de tutela contra esa decisión,
solicitando le ampararan el derecho a la vida, igualdad ante la ley y las
autoridades, al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad y a obtener la
declaratoria de existencia de una vía de hecho por defecto sustantivo y fáctico
en la Resolución 03 de febrero de 2009.
4.2. Legitimidad por activa
4.2.1. En el presente caso los
accionantes en su escrito de tutela refirieron la ocurrencia de hechos de
violencia por parte de grupos armados al margen de la ley. Afirman los
accionantes que como resultado de intimidaciones y violencia de la que habrían
sido víctimas, se vieron obligados a abandonar las parcelas que explotaban,
pertenecientes a los predios “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios quiere”, en el
año 2003.
Estas afirmaciones, si bien no
fueron respaldadas por los accionantes a través de algún medio de prueba, deben
interpretarse de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, siguiendo los
principios que a continuación se exponen:
“(1) Las disposiciones legales deben interpretarse y
aplicarse a la luz de las normas de derecho internacional que hacen parte del
bloque de constitucionalidad sobre el tema de desplazamiento forzado, en
particular, el artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra
de 1949 y los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados
en el Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones
Unidas para el Tema de los Desplazamientos Internos de Personas[89]; (2) el principio de
favorabilidad[90];
(3) el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima[91]; y (4) el
principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de
Derecho.[92]”.[93]
En este caso no obra en el
expediente medio de prueba alguno que controvierta lo dicho por los accionantes
en torno a la ocurrencia de los actos violentos, y que el resultado de los
mismos hubiera sido el desplazamiento de los accionantes. Aún más, las
afirmaciones contenidas en el escrito de tutela, referidas a la calidad de
desplazados de los accionantes, no fueron controvertidas por ninguno de los
vinculados al proceso, lo cual obliga al fallador, en aplicación del principio
de buena fe, a considerar como ciertas las aserciones realizadas por los
accionantes, y se puede apreciar en las listas relacionadas con los núcleos
familiares inscritos en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) del
municipio de El Peñón, a 547 personas pertenecientes a la comunidad de “Las
Pavas”.
A partir de esta consideración, debe
darse crédito al relato de los accionantes, referido a la presencia de grupos
armados señalados
por la comunidad como “paramilitares”, la intimidación a los pobladores, a la
ejecución de actos violentos y al subsiguiente desplazamiento de la comunidad
en el año 2003. Siendo esto así, es ineludible considerar a los accionantes como
desplazados, pues de acuerdo con su relato se identifican con claridad los dos
hechos que configuran el desplazamiento, pues “(s)ea cual fuere la
descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos
elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la
permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos
condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la
menor duda de que se está ante un problema de desplazados.”[94].
En el presente caso es claro que
los accionantes han permanecido en territorio nacional, pues incluso han
impulsado el trámite de la presente acción de tutela. Igualmente, aplicando la
presunción de veracidad en su declaración, y por la verificación de la
situación de los accionantes hecha por las autoridades competentes al
incluirlos en el RUPD, es claro que fueron obligados a desplazarse por coacción
atribuible a grupos armados al margen de la ley. Estando presentes en el análisis
estos dos elementos, es imperioso calificar al presente asunto como uno que
involucra a la población desplazada.
4.2.2. El juez de segunda
instancia dentro de la tutela que se revisa, indicó que en la acción impetrada
se configuraba la falta de legitimación por activa de los accionantes. La Corte
desestima este argumento por las siguientes razones:
De conformidad con el artículo 10
del Decreto 2591 de 1991 “[l]a acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. || También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover
su propia defensa […]” (resaltado agregado al texto). Aún cuando
normalmente la posibilidad de agenciar oficiosamente los derechos de terceros
que no están en condiciones de promover su propia defensa se ha aplicado a
situaciones en las que la persona cuyos derechos han sido vulnerados o
amenazados es un menor de edad, un enfermo grave, un indigente, o una persona
con incapacidad física o mental, nada impide que tal posibilidad se aplique a
otros casos.
4.2.3.Así entonces, dada la condición de extrema
vulnerabilidad de la población desplazada, no sólo por el hecho mismo del
desplazamiento, sino también porque en la mayor parte de los casos se trata de
personas especialmente protegidas por la Constitución – como mujeres cabeza de
familia, menores de edad, minorías étnicas y personas de la tercera edad ‑,
la exigencia de presentar directamente o a través de abogado las acciones de
tutela para la protección de sus derechos, resulta excesivamente onerosa.[95]
Es por ello que las asociaciones de desplazados que se han
conformado con el fin de apoyar a la población desplazada en la defensa de sus
derechos, pueden actuar como agentes oficiosos de los desplazados. No obstante,
a fin de evitar que por esta vía se desnaturalice la acción de tutela, se
promuevan demandas de tutela colectivas sin el consentimiento de sus miembros,
o se emplee esta figura para desconocer las normas sobre temeridad, tal
posibilidad debe ser ejercida bajo condiciones que a la vez que garanticen el
acceso a la justicia a la población desplazada, impida posibles abusos. Por
ende, considera la Sala que tales organizaciones estarán legitimadas para
presentar acciones de tutela a favor de sus miembros acreditando su existencia
y representación y especialmente demostrando, con los elementos probatorios que
obran en el proceso, que el agenciado no se opone que la acción se interponga
en su nombre.[96]
Dentro del expediente estudiado,
se encuentra acreditado el hecho de que los accionantes, los señores Payares y
Alvear, son miembros de la comunidad que dicen representar. En efecto, reposan
en el expediente múltiples documentos en los que se encuentra acreditada la
vinculación de los señores Misael Payares y Eliud Alvear como miembros de la
comunidad de “Las Pavas”; pueden revisarse documentos tales como el certificado
de existencia y representación legal de ASOCAB; las solicitudes dirigidas al
Dr. Edmundo Faruth, Coordinador Regional del INCODER en Cartagena; la
Resolución No. 1173 de 2008 de la UNAT; la Resolución 002 de 2009 de la
Inspección de Policía de El Peñón; el Acta de la Diligencia de la Inspección de
Policía de El Peñón. En todos estos documentos se encuentra relacionado el
señor Misael Payares actuando como representante legal de la Asociación de
Campesinos de Buenos Aires, ASOCAB.
Por lo tanto, no podía el juez de segunda instancia
declarar improcedente la acción de tutela presentada por esta asociación en
nombre de los desplazados, amparándose en una interpretación excesivamente
restrictiva que no se acompasa con el carácter informal de la acción de tutela
y con la situación de desamparo en que se encuentran los demandantes.
4.3. El proceso llevado a cabo
por la Inspección de Policía de El Peñón mediante Resoluciones 02 y 03 de
febrero de 2009
De los hechos decantados en el
proceso, es claro que las sociedades inscritas como propietarias del bien
ocupado por los accionantes, C.I TEQUENDAMA S.A Y APORTES SAN ISIDRO S.A,
presentaron querella policiva con la que pretendían el “amparo de la
posesión por ellos detentada”, protección que fue concedida por la
Inspección de Policía de El Peñón mediante Resoluciones 02 y 03 de febrero de
2009.
Estas sociedades buscaban obtener
la recuperación de la tenencia de los terrenos a los que consideraban tener
derecho como propietarios, frente a las familias ocupantes, como los aquí
accionantes. La pretensión de las sociedades se enmarca entonces en obtener de
las autoridades la protección de la posesión del bien agrario, para lo que
nuestro ordenamiento jurídico prevé dos vías paralelas, una la judicial y otra
la policiva.
Frente a las mismas es
conveniente traer a colación un análisis de antecedentes y vigencia de las
mismas, realizada por la Corte Constitucional con ocasión de la sentencia C-028
de 2009. En ella se dijo:
“[C]on
la expedición del Código de Procedimiento Civil (Decretos 1400 y 2019 de 1970)
se trabó una controversia doctrinaria y judicial sobre el funcionario
competente para adelantar el trámite de lanzamiento por ocupación de hecho en
predio rural.
[…]
Finalmente,
el artículo 98 del Decreto 2303 de 1989 asignó la función para adelantar el
proceso de lanzamiento por ocupación de hecho en predios agrarios a los jueces
agrarios, a través de una fórmula que remite al artículo 984 del Código Civil y
al artículo 2º de la Ley 4ª de 1973, con lo que el debate sobre el conflicto de
competencia subsistía, hasta que se expidió el Decreto 747 de 1992 en el que
dicha función fue afirmada en cabeza de las autoridades de policía, de suerte
que en la actualidad coexisten de forma armónica sus competencias con las de
los jueces agrarios para garantía del ejercicio de los derechos a la propiedad
y al debido proceso de las personas desposeídas irregularmente de sus predios
agrarios.
[…]
En
este sentido, la doctrina ha sido uniforme en señalar que actualmente el
proceso de lanzamiento por ocupación de hecho puede ser adelantado tanto por
los jueces agrarios como por los funcionarios de policía de conformidad con los
trámites regulados para tal efecto en el Decreto 2303 de 1989 y en el Decreto
747 de 1992, respectivament (SIC), precisando que la competencia de las
autoridades de policía se inscribe dentro de la función administrativa de
protección y restablecimiento del orden público en todo el territorio nacional,
mediante la adopción de medidas inmediatas para la conservación del statu
quo y la restitución de las cosas a su estado inicial, de forma
transitoria y provisional, mientras el juez agrario adopta las decisiones
judiciales permanentes y definitivas en el marco de un proceso respetuoso de
las garantías constitucionales de los interesados.”.
Esta posición fue reiterada en
reciente sentencia en la que se recordó que “se tiene que la
expedición del Código Nacional de Policía coincidió con la aparición del Código
de Procedimiento Civil -Decretos 1400 y 2019 de 1970-, de manera que a partir
de los años 70 coexisten las acciones policivas para la protección de los
derechos de tenencia y posesión de bienes con las acciones judiciales
destinadas al mismo fin, de donde corresponde al titular de la acción y directo
afectado escoger la vía más expedita de protección, atendiendo para el efecto
el tiempo que lleve en posesión o tenencia de un inmueble”[97].
Está clara entonces la
coexistencia de dos vías para obtener la protección de la posesión de un predio
rural. La primera de estas vías, la judicial, está reglamentada por el
Decreto-Ley 2303 de 1989, en el que se habla del proceso de lanzamiento por
ocupación de hecho en tratándose de bienes agrarios. Es así como el artículo 98
de la norma dispone:
“Art. 98.
Partes. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 984 del Código Civil, la
persona que explote económicamente un predio agrario, según el artículo 2o. de la
Ley 4a. de 1973 y disposiciones concordantes, que hubiere sido privada de
hecho, total o parcialmente, de la tenencia material del mismo, sin que haya
mediado su consentimiento expreso o tácito u orden de autoridad competente, ni
exista otra causa que lo justifique, podrá pedir al respectivo juez agrario que
efectúe el lanzamiento del ocupante”.
La vía judicial, en cualquier
caso prevé una limitación para el ejercicio del lanzamiento, y es que si frente
al predio al que se refiere el proceso se hubiere iniciado por “el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, antes de la demanda, procedimientos
administrativos de extinción del derecho de dominio, clarificación de la
propiedad, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de tierras
pertenecientes al Estado o delimitación de playones y sabanas comunales”[98] deberá suspenderse
el proceso de lanzamiento hasta tanto no quede definida en el procedimiento
administrativo adelantado por el INCODER[99]
la situación del predio.
El segundo camino para obtener la
protección de la posesión se da en el marco del proceso policivo reglamentado
por el Decreto 747 de 1992, dictado “con el fin de prevenir las invasiones
en predios rurales”, y que dispone:
“ARTÍCULO 1.
La persona que explote económicamente un predio agrario, según el articulo 2 de
la Ley 4 de 1973 y disposiciones concordantes, que hubiere sido privada de
hecho, total o parcialmente de la tenencia material del mismo, sin que medie su
consentimiento expreso o tácito, u orden de autoridad competente, ni exista
otra causa que lo justifique, sin perjuicio de la acción que pueda intentar
ante el juez para que se efectúe el lanzamiento por ocupación de hecho,
podrá solicitar al alcalde o funcionario en quien se haya delegado esta
función, la protección de su predio con el objeto de que dentro de los tres
días calendario siguientes se restablezca y mantenga la situación que existía
antes de la invasión”[100].
A renglón seguido, se especifica
que las medidas dictadas dentro de este mecanismo policivo serán provisionales,
y “no constituyen obstáculo para la intervención del respectivo juez y se mantendrán
mientras este no decida otra cosa”[101].
Además, como en el caso del mecanismo judicial de protección de la posesión, se
dispuso que “[e]n ningún caso las autoridades de policía ordenarán desalojo
de campesinos ocupantes de predios agrarios en los cuales se hayan iniciado
por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, antes de la querella,
procedimiento administrativo sobre extinción del derecho de dominio,
clarificación de la propiedad, recuperación de baldíos indebidamente ocupados,
deslinde de tierras pertenecientes al Estado o delimitación de playones y
sabanas comunales”[102].
Nótese pues que en ambos
mecanismos se protege un principio de prevalencia del proceso administrativo
adelantado por el INCODER, pues se prevé una salvaguarda que opera a su vez
como limitación, tendiente a permitir en primer lugar la resolución de los
procesos administrativos, como es en este caso el proceso de extinción de
dominio por falta de explotación del bien. Esta protección pretende mantener
inmodificada la situación de posesión sobre el bien objeto del proceso
administrativo, para lo cual garantiza que quien ejerza la posesión en el
momento de iniciarse el procedimiento, se mantenga en el mismo hasta tanto no
se resuelva la situación del bien, de modo que, de un lado, se dispone la
suspensión del proceso judicial, mientras que, del otro, se prohibe a la
autoridad policial el desalojo de quienes en el momento del inicio del proceso
por parte del INCODER ostenten la posesión del predio.
En el caso bajo estudio es claro
que sobre el bien objeto de disputa se había iniciado por parte del INCODER un
proceso administrativo de extinción de dominio, por virtud del cual la
situación inicial de posesión debía mantenerse inalterada con el fin de que
este pudiera concretarse, a pesar de lo cual la Inspección de Policía de El
Peñón desconoció este principio básico, y ordenó el desalojo de los campesinos
ocupantes. Con esta actuación, que ignoró las normas que rigen el proceso
policivo, se entorpeció el procedimiento administrativo, pues con su decisión y
actuación se alteró la situación de posesión del bien, esencial para obtener
una resolución adecuada del mismo.
Es claro
pues que las autoridades de policía en este caso concreto incurrieron en causal
de procedibilidad de la acción de tutela por defecto sustancial y
procedimental, pues de acuerdo con el recuento fáctico del caso, se desconoció
que con la mera iniciación del trámite del proceso de extinción de dominio por
falta de explotación del predio, surgía en virtud de lo preceptuado por el
artículo 5 del Decreto 747 de 1992, una prohibición para la autoridad de
policía para desalojar a los campesinos ocupantes. Así, sea que se tome como
referencia del inicio del proceso la realización de las inspecciones por parte
del INCODER en junio de 2006, o la comunicación de la Resolución 1473 de 2008 a la alcaldía del municipio de El Peñón, es indudable que en el momento en el que se profirieron
las resoluciones 2 y 3 de febrero de 2009, ya estaba en curso el proceso de
extinción de dominio y, por ende, estaba vedado para la Inspección de Policía
proceder al desalojo de los tutelantes.
Esta situación fue incluso puesta
de presente al Alcalde de El Peñón, Catalino Meza, cuando el INCODER mediante
concepto enviado el 23 de junio de 2009, le pone de manifiesto su opinión en
torno a lo que considera una ilegalidad del decreto de lanzamiento por
ocupación. En efecto, el Incoder en su momento conceptuó lo siguiente:
“Respecto de las
incidencias jurídicas de la Resolución No 1473 de 2008 se afirma que (i)
constituye el acto de iniciación del trámite de extinción del dominio que en
los términos del artículo 5° del Decreto 747 de 1992 impide realizar el
desalojo de campesinos ocupantes; (ii) en dicha norma no se hace
distinción o exigencia respecto de los efectos jurídicos del acto o su firmeza,
sino a la existencia del trámite, en tanto se limita a prohibir el desalojo a
ocupantes cuando se haya iniciado el trámite de extinción del dominio, que
conforme lo prevé el artículo 10° del decreto 639 de 2008 no está dado con la
expedición del acto administrativo de la entidad, independientemente que para
su publicidad pueda tomarse la administración un término de cuatro o seis
meses, como en el presente caso; (iii) si se le diera una interpretación
exegética a la norma, en la que la existencia del trámite administrativo de
extinción del dominio se entendiera a partir de la notificación completa de los
interesados, la inscripción del proceso en el folio de matrícula inmobiliaria y
la decisión de los recursos interpuestos, es obvio que se perdería la finalidad
de la prohibición en tanto todo propietario conminado a un proceso de extinción
de dominio, una vez se le notificara la decisión de inicio o aún antes, con
solo enterarse, previa firmeza del acto administrativo, iniciaría acciones
tendiente a desalojar a los campesinos ocupantes legítimos de los predios que
hayan sido abandonados y respecto de los cuales sus propietarios han incumplido
la función social de la propiedad.”
Así las cosas, la Sala advierte
claramente el defecto anotado, pues se desconoció la norma del ordenamiento
jurídico aplicable al caso concreto, consistente en la prohibición de desalojar
a los campesinos ocupantes una vez iniciado el proceso de extinción del derecho
de dominio, por parte del INCODER. Igualmente, al haberse surtido el proceso
policivo, desconociendo la prohibición para ordenar el cese de la ocupación, se
configuró una actuación inaceptable de parte de la autoridad de policía
incurriendo en una verdadera interpretación contra legem de la normativa
aplicable.
De acuerdo con la anterior
consideración, el juez de segunda instancia debió conceder el amparo en el
fallo objeto de revisión, como sí lo hizo el a quo, con el fin de
proteger y garantizar el derecho al debido proceso de los trabajadores
campesinos que explotaban los predios rurales, por lo que se declararán sin
efecto las resoluciones a través de las cuales la Inspección de Policía de El
peñón decretó el desalojo de los trabajadores campesinos, de los terrenos de
“Las Pavas”.
4.4. Necesidad de analizar
algunos elementos del proceso administrativo de extinción de dominio adelantado
por INCODER en la presente acción de tutela
4.4.1. Si
bien en el presente caso se ha llegado a la conclusión de que en el proceso
policivo se presentó un defecto sustantivo que implicó la afectación del derecho
al debido proceso de los actores, la simple declaración de tal hecho no implica
una protección suficiente frente a su situación, puesto que ha quedado claro
que con la actuación de la Inspección de Policía del municipio de El Peñón se
alteró la situación de posesión del predio rural y con ello, de una u otra
manera se pudo haber incidido en las decisiones tomadas posteriormente por el
INCODER frente al proceso de extinción de dominio, al desconocerse el mandato
reglamentario de abstenerse de ordenar el desalojo de campesinos ocupantes de
predios agrarios frente a los cuales se hubiera iniciado un procedimiento de
esta naturaleza[103].
Aunado a lo
anterior, es claro que “las autoridades están obligadas a tomar medidas
especiales a favor de los desplazados que los hagan menos vulnerables, reparen
las injusticias derivadas del desplazamiento involuntario y se orienten a la
realización efectiva de los derechos que generan un bienestar mínimo que les
permita ser autónomos y autosuficientes.[104]”[105], por
lo que al apreciarse que pese a hallarse comprobada la vulneración aludida, el
simple pronunciamiento frente al particular supondría una protección
insuficiente. Le corresponde entonces al juez de tutela ir más allá para
intentar conseguir no solo una declaración útil frente a la vulneración de un
derecho, sino una verdadera solución para la situación expuesta por el
accionante en su escrito de tutela, realizando con ello el principio de
obtención de la justicia material.
Frente a lo anterior, la Corte
recuerda que su labor de revisión de las sentencias de tutela persigue, entre
otras cosas, dos finalidades básicas: (i) unificar la jurisprudencia
constitucional y (ii) que se logre la justicia material en el caso concreto. Ha
dicho al respecto esta Corporación:
“El objetivo primordial de la revisión eventual, mucho
más allá de la resolución específica del caso escogido, es el análisis de fondo
sobre la manera como se ha interpretado y aplicado por los jueces la preceptiva
constitucional y la definición que hace la Corte, en el plano doctrinal, acerca
de cómo debe entenderse y aplicarse en casos posteriores en los que surja el
mismo debate, a propósito de hechos o circunstancias regidas por idénticos
preceptos.
Por supuesto, es indispensable que el caso particular,
a partir de ese examen, sea también resuelto por la Corte, bien confirmando, ya
modificando o revocando los fallos de instancia. Pero tal resolución no es el
único ni el más importante propósito de la revisión y viene a ser secundario
frente a los fines de establecimiento de la doctrina constitucional y de
unificación de la jurisprudencia, que tienen un sentido institucional y no
subjetivo”[106].
La justicia
material en el caso concreto depende, en gran medida, de que las órdenes que
esta Corte imparta en sede de revisión sean efectivas y apropiadas, por lo que estas
deben adecuarse a los hechos existentes al momento de su decisión.
Es así como la
Corte analizó las actuaciones adelantadas por el INCODER en el proceso de
extinción de dominio, encontrando una circunstancia que resaltó de entre las
demás y fue la determinación del INCODER de anular la actuación surtida en el
proceso a través de la Resolución 346 de 2010. Esta declaración de nulidad se
argumentó afirmando que el auto del 9 de junio de 2006, en el que se ordenaba
la visita preliminar que se realizó los días 20, 21, 22 y 23 de junio de 2006,
era “inexistente” por cuanto carecía de una firma. Esta
determinación, en opinión de la Sala, ha desconocido el principio de
prevalencia del derecho sustancial, y ha incurrido en un formalismo excesivo que
amenaza la realización del contenido material que orienta la actuación del
INCODER en el proceso de expropiación administrativa.
Estas
circunstancias nos indican que en este caso al privilegiarse la forma por
encima del contenido sustancial del acto, se incurrió en defecto procedimental
por exceso ritual manifiesto. Este defecto tiene estrecha relación con el derecho de
acceso a la administraciónde justicia[107] y “se produce, cuando por
un exceso ritual manifiesto se entraba este acceso, es decir, cuando ‘un
funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la
eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una
denegación de justicia’ ”[108].
Al
respecto es necesario recordar algunas consideraciones hechas por la
jurisprudencia constitucional en torno al tema de la primacía del derecho
sustancial, y el mandato de interpretar las normas procesales de tal manera que
se encaminen a hacer realidad el contenido material de la norma:
“La Corte Constitucional ha señalado que, por disposición del
artículo 228 Superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la
efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su
realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la
efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas. Así lo sostuvo
en la Sentencia C-029 de 1995, precisamente cuando declaró exequible el
artículo 4º del Código de Procedimiento Civil, antes citado:
“Cuando el artículo 228 de la Constitución establece que en las
actuaciones de la Administración de Justicia "prevalecerá el derecho
sustancial", está reconociendo que el fin de la
actividad jurisdiccional, y del proceso, es la realización de los derechos
consagrados en abstracto por el derecho objetivo, y, por consiguiente, la
solución de los conflictos de intereses.
Es evidente que en relación con la realización de los derechos y la solución de
los conflictos, el derecho procesal, y específicamente el proceso, es un medio.” (Negrillas fuera de texto original)”[109].
En el proceso
de extinción de dominio analizado, la situación evidenciada en torno a la
declaración de nulidad del procedimiento no es la presente, pues es claro que
la determinación del INCODER vertida en la Resolución 346 de 2010 lo único que
consigue es darle preeminencia a la norma procesal, desconociendo con ello su
propósito e intención material ulterior. Esto es así por cuanto a pesar de la
falta de la firma aludida, la visita se practicó respetando tanto la normativa
vigente[110],
como los derechos de las personas involucradas en el procedimiento, derivándose
de dicho procedimiento, regularmente adelantado las siguientes conclusiones:
(i) la posesión y explotación económica de los predios por una comunidad de 116
familias campesinas durante los últimos 6 años y (ii) el abandono de la
propiedad por parte del titular del derecho de dominio Jesús Emilio Escobar[111]. Es
claro pues, que la determinación de la autoridad encargada de adelantar el
proceso de extinción de dominio fue acatada a plenitud por el comisionado para
la práctica de la visita a pesar de la falta de la firma.
Pero, aparte
de esta circunstancia de por sí indicativa, el hecho que demuestra con claridad
que el propósito material del auto que ordenaba la realización de la visita
cumplió su cometido a pesar de la deficiencia advertida, se aprecia con
claridad al verificar que fue precisamente con base en aquella visita,
realizada en el año 2006, que el Director Ejecutivo de la UNAT -por entonces la
autoridad a cargo del proceso de extinción de dominio- ordenó la apertura del
proceso en contra de Jesús Emilio Escobar Fernández, mediante la Resolución
1473 del 11 de noviembre de 2008. Esto es claro, por ejemplo al comprobar cómo
en ésta última resolución se retoma la consideración procedente de las
conclusiones de la visita al reconocerse la posesión de las familias
accionantes, señalando lo siguiente:
“De conformidad con las pruebas allegadas, se
establece que los predios LAS PAVAS, PEÑALOZA y SI DIOS QUIERE, no han sido
objeto de explotación económica por el titular del dominio, conforme a las
exigencias de la ley 1152 de 2008 (sic), y que la explotación allí existente la
adelantan personas diferentes a aquella, al que no reconocen como dueño y quien
tampoco acreditó que exista con los ocupantes algún vínculo de dependencia. De
los hechos establecidos a través de la visita previa se desprende que este se
encuentra ocupado por terceros desde hace más de 8 años aproximadamente, que
implantaron diferentes cultivos en sus tierras. Actualmente existen 113
familias establecidas (sic) en estas tierras, sin reconocer dominio ajeno, en
donde adelantan explotación económica, en actividades agropecuarias.
CONCLUSIÓN
En estas condiciones, se concluye que sobre los
predios LAS PAVAS, PEÑALOZA y SI DIOS QUIERE, se ha dejado de ejercer una
posesión y explotación económica conforme a lo dispuesto en el artículo 136 de
la ley 1152 de 2007, y su decreto reglamentario 639 de 2008.
Así mismo se advierte, que la decisión de iniciación
del procedimiento de extinción del derecho de dominio se adopta con la
finalidad de establecer si es procedente la declaración de extinción sobre todo
el predio o sólo sobre parte del mismo”.
Es obvio pues
que la orden proveniente de la autoridad encargada del proceso de extinción de
dominio por falta de explotación del predio rural, consistente en el encargo al
funcionario inferior para la realización de la visita al predio fue acatada y
que las resultas de la misma sirvieron precisamente al funcionario encargado
del proceso para decretar su inicio, con base en las normas vigentes en su
momento[112].
Es evidente pues que la orden sin firma cumplió su propósito tanto frente al
funcionario comisionado para la realización de la diligencia, como frente al
propio emisor del auto, pues este inició el proceso de extinción del dominio, y
con ello cumplió el propósito material de un auto de esa naturaleza, haciendo
en este caso en concreto que la falta de firma fuera inocua. Siendo esto así,
una decisión de anulación de todo el proceso de administrativo de extinción del
dominio con base en la falta de una firma de un auto que finalmente cumplió su
propósito aparece como desproporcionada y afectada de un exceso de formalismo,
inaceptable de acuerdo con las normas legales y jurisprudenciales antes
reseñadas. Cabe anotar igualmente que aceptar esta interpretación de los
hechos, reconociendo que el propósito material de la expedición del auto se
cumplió, en manera alguna desconoce los derechos de las partes del proceso de
extinción de dominio.
Para reforzar
lo anterior es necesario destacar que así se admitiera, en gracia de discusión,
que se presentó alguna irregularidad inicial por la falta de la firma del
funcionario superior del auto que ordenaba la visita, al haber este proferido
el acto administrativo por medio del cual dio inicio formal al proceso de
extinción del dominio -basándose precisamente en la visita producto de esa
orden sin firma- convalidó con su actuación la orden inicial, con lo cual se
evidencia que a pesar de la falta de la rúbrica, el contenido del mismo se
ejecutó y realizó.
Frente a la
situación antes expuesta, es conveniente traer a colación una cita muy
pertinente al caso, contenida en sentencia T – 268 de 2010:
“…si la
falta de firma del juez no es motivo de nulidad o inexistencia de los actos
procesales, con mayor razón, el incumplimiento de tal formalidad por parte de
otras personas que intervinieron en las diligencias, debe entenderse como una simple
irregularidad que para nada afecta la autenticidad, validez y fuerza probatoria
de las mismas’. (septiembre 2 de 1986, M. P. Dr. Luís Enrique Aldana Rozo)”[113]
Esta
circunstancia fue considerada en la sentencia que se comenta como propia de la
configuración de un defecto sustantivo por exceso ritual manifiesto. Al
respecto conviene traer a colación lo dicho por esta Corte en reciente
sentencia T-637 de 2010:
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación,
un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se presenta cuando
un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la
eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una
verdadera denegación de justicia.
La Corte se ha referido al defecto por exceso ritual
en eventos en los cuales el juzgador incurre en una vulneración del mandato de
dar prevalencia al derecho sustancial, o del derecho al acceso a la
administración de justicia por (i) dejar de inaplicar disposiciones procesales
que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto; (ii)
exigir el cumplimiento de requisitos formales de forma irreflexiva, aunque en
determinadas circunstancias puedan constituir cargas imposibles de cumplir para
las partes, siempre que esa situación se encuentre comprobada; o (iii),
incurrir en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas[114].
[…]
En síntesis, el defecto procedimental por exceso
ritual manifiesto se presenta porque el juez no acata el mandato de dar
prevalencia al derecho sustancial, situación que lo lleva a denegar o vulnerar
el derecho al acceso a la administración de justicia.
Las
anteriores consideraciones llevan entonces a que la Corte, en ejercicio de “la
función que constitucional y legalmente tiene la administración de justicia […
de …] darle prevalencia, en todas sus actuaciones, al derecho
sustancial (art. 228, C.P.), y la [de] “hacer efectivos los
derechos, obligaciones, garantías y libertades” consagrados en la
Constitución y la ley (artículo 1, Ley Estatutaria de Administración de
Justicia)”[115],
considere necesario inaplicar[116]
para el caso concreto la Resolución 346 de 2010, por medio del cual se declaró
la nulidad del proceso administrativo de extinción del derecho de dominio y de
los actos que se derivaron de tal declaración, como la decisión de parte del
INCODER de abril de 2010, en la que ordena nuevamente el inicio de las
diligencias previas al proceso de extinción de dominio de los Predios “las
Pavas”, “Peñalosa” y “Si Dios quiere” y el auto del 25 de mayo de 2010, por
medio de la cual la Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER dispone que se “abstiene
de iniciar el proceso de extinción de dominio privado” de los
predios mencionados, teniendo en cuenta que luego de la visita
preliminar se constató que los predios se encuentran “poseídos por los
actuales titulares del derecho de dominio quienes lo explotan con cultivos de
palma aceitera y ganadería..”., por hacerse incurrido en el defecto de
exceso ritual manifiesto en su contenido.
Por lo
anterior, deben considerarse válidos y vigentes en el presente caso, los actos
cobijados por la declaración de nulidad, en especial la visita preliminar
adelantada los días los días 20, 21, 22 y 23 de junio de 2006, y la Resolución
1473 del 11 de noviembre de 2008 emitida por el Director Ejecutivo de la UNAT
que ordenó la apertura del proceso de extinción de dominio en contra de Jesús
Emilio Escobar Fernández, decisión confirmada luego de haber sido interpuesto
recurso de reposición en su contra por parte de las sociedades titulares del
derecho de dominio -Aportes San Isidro y CI Tequendama- y resuelto por el
Subgerente de Tierras Rurales del INCODER a través de la Resolución 2266 del 5
de noviembre de 2009.
Así entonces, a pesar de que los
actos administrativos dictados por el INCODER contenidos en las Resoluciones
346 del 23 de febrero de 2010 y 766 del 7 de abril de 2010 del Subgerente de
Tierras, así como los actos administrativos del 28 de abril de 2010 y del 25 de
mayo de 2010 del Director Técnico de Procesos Agrarios de la Subgerencia de
Tierras, han sido demandados ante la jurisdicción contencioso administrativo en
nulidad y restablecimiento del derecho, la Corte, advirtiendo un
desconocimiento del principio de primacía del derecho sustancial sobre el
procedimental, un desconocimiento del principio de aplicación de la justicia
material y la posible afectación de los derechos de la población desplazada[117]
generados por el INCODER, ordenará su inaplicación, con el fin de que la
administración culmine el proceso de extinción del derecho de dominio iniciado
formalmente mediante Resolución 2266 del 5 de noviembre de 2009.
4.5. Consideraciones
Finales
Como
consecuencia de la presente sentencia y la determinación de inaplicar las
decisiones que anularon el proceso de extinción del derecho de dominio, el
INCODER debe retomar el proceso primitivo y concluirlo, cumpliendo todas las
exigencias procesales aplicables al caso. Adicionalmente, la Sala considera
necesario prevenir a las autoridades correspondientes, que durante el trámite
de procesos de restitución de la posesión, sea judiciales o policivos,
consagrados por los artículos 98 del Decreto 2303 de 1989 y 1º del Decreto 747
de 1992 respectivamente, deberán tener en cuenta que se encuentra en curso un
procedimiento administrativo a cargo del INCODER; así, deberán dar aplicación a
las prescripciones tendientes a amparar la posesión de acuerdo a los artículos
105 del Decreto 2303 de 1989 y 5 del Decreto 747 de 1992, a efecto de abstenerse de ordenar expulsar o desalojar a ocupantes de predios sometidos al
procedimiento administrativo, de existir y hallarse probada alguna ocupación
con anterioridad a la apertura de la investigación del proceso adelantado por
el INCODER.
Por
las razones expuestas, se revocará la sentencia proferida por el Juzgado
Primero Promiscuo del Circuito de Mompox, y en consecuencia se concederá el
amparo al debido proceso y a los derechos a la vida digna y al trabajo del cual
son titulares los campesinos representados por ASOCAB; se dejarán sin valor ni
efecto las Resoluciones 001, 002 y 003 de 2009 a través de las cuales la Inspección de Policía de El Peñón decretó el desalojo de la comunidad
“las Pavas”; se inaplicarán los actos administrativos 346 del 23 de febrero de 2010 y 766 del 7 de abril de
2010 del Subgerente de Tierras, al igual que los dictados el 28 de abril de
2010 y el 25 de mayo de 2010 del Director Técnico de Procesos Agrarios de la
Subgerencia de Tierras del INCODER, por medio de los cuales se abstuvo de
iniciar proceso de extinción de dominio sobre el mencionado predio.
En
consecuencia, el INCODER, deberá retomar y continuar el proceso de extinción de
dominio privado sobre los predios “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios quiere”,
teniendo en cuenta las decisiones y los parámetros adoptados en esta sentencia.
Finalmente se ordenará al INCODER que continúe con el proceso de clarificación
de tierras baldías de manera tal que pueda finiquitarse con la mayor celeridad
posible, atendiendo en todo caso los términos preestablecidos para el proceso
administrativo y el debido proceso tanto de las sociedades propietarias como de
los campesinos accionantes.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
LEVANTAR los términos suspendidos en
el presente proceso de tutela.
Segundo: REVOCAR la sentencia
proferida por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox, y en
consecuencia CONCEDER el amparo al debido proceso y a los derechos a la
vida digna y al trabajo del cual son titulares los campesinos ocupantes del
predio Las Pavas, representados por ASOCAB.
Tercero:
DECLARAR SIN VALOR NI EFECTO las
Resoluciones 001, 002 y 003 de 2009 a través de las cuales la Inspección de
Policía de El Peñón decretó el desalojo de la comunidad “las Pavas”.
Cuarto:
INAPLICAR los actos administrativos
346 del 23 de febrero de 2010 y 766 del 7 de
abril de 2010 del Subgerente de Tierras, al igual que los dictados el 28 de
abril de 2010 y el 25 de mayo de 2010 por el Director Técnico de Procesos
Agrarios de la Subgerencia de Tierras del INCODER, por medio de los cuales se
abstuvo de iniciar proceso de extinción de dominio sobre el mencionado predio.
En consecuencia, el INCODER, deberá continuar el proceso de extinción de
dominio privado sobre los predios “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios quiere”,
teniendo en cuenta las decisiones y los parámetros adoptados en esta sentencia,
atendiendo en todo caso los términos preestablecidos para el proceso
administrativo y el debido proceso tanto de las sociedades propietarias como de
los campesinos accionantes.
Quinto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaría General
[1]
Folios 1 a 9 cuaderno original.
[2]
Ley 160 de 1994. ARTÍCULO 52. Establécese en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los
cuales se dejare de ejercer posesión en la forma establecida en el artículo 1o.
de la Ley 200 de 1936, durante tres (3) años continuos, salvo fuerza mayor o
caso fortuito, o cuando los propietarios violen las disposiciones sobre
conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales
renovables y las de preservación y restauración del ambiente, o cuando los propietarios
violen las normas sobre zonas de reserva agrícola o forestal establecidas en
los planes de desarrollo de los municipios o distritos con más de 300.000
habitantes. (…)
[3]
Ley 1152 de 2007. Arts. 27 y ss. Esta ley fue declarada
inexequible mediante Sentencia C-175 de 2009.
[4]
Folio 16 cuaderno original.
[5]
Folio 19 ibidem.
[6]
Folio 2 ibidem.
[7]
Ibidem y folios de matrícula inmobiliaria a folios 42 a 53.
[8]
Folio 22 ibidem.
[9]
Folio 26 ibidem.
[10] Folio
37 ibidem.
[11] Folio
11 ibidem.
[12] Artículo
5. En ningún caso las autoridades de policía ordenarán desalojo de campesinos
ocupantes de predios agrarios en los cuales se hayan iniciado por el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria, antes de la querella, procedimiento
administrativo sobre extinción del derecho de dominio, clarificación de la
propiedad, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de tierras
pertenecientes al Estado o delimitación de playones y sabanas comunales
[13] La resolución a la que
se hace referencia consta a folio 222 del Cuaderno principal, aunque carece de
fecha de expedición.
[14] Demanda
de tutela presentada el 13 de abril de 2009 ante el juez promiscuo municipal de
San Martín de Loba. Folios 1 y ss.
[15] Folio
59 Cuaderno Principal.
[16] Folios
74 y 75 cuaderno original.
[17] Folio
84 , 85 ibidem.
[18] Folios
62 y 68 ibidem.
[19] Folio 112
ibidem.
[20] Folio
71 ibidem.
[21] Folio
87 ibidem.
[22] Se dijo por parte de
INCODER: “Fue puesto en conocimiento de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, la existencia
de la querella policiva instaurada por C.I. TEQUENDAMA y APORTES SAN ISIDRO,
mediante la cual se pretende el desalojo de la comunidad representada por
ASOCAB, ocupante del predio LAS PAVAS en jurisdicción del municipio de El
Peñón – Bolívar. Dentro de tales actuaciones es menester hacer hincapié en los
efectos que produce el acto administrativo que da inicio al trámite de
extinción de dominio”. En este aparte se hace claro que la intervención del
INCODER incluyó una posición integral sobre el caso analizado. (Folio 88,
Cuaderno Principal).
[23] Folios 89 y 90, Cuaderno
Principal (subrayas fuera del texto original).
[24] Cuaderno de pruebas.
[25] Ibidem.
[26] cuaderno principal a
folios 11-14.
[27] cuaderno principal a
folios 16-21.
[28] cuaderno principal a
folios 22-25.
[29] cuaderno principal a
folio 26.
[30] cuaderno principal a
folios 27-36.
[31] cuaderno principal a
folios 37-41.
[32] cuaderno principal a
folios 42.52.
[33] cuaderno principal a
folio 95.
[34] cuaderno principal a
folios 53-57.
[35] Folio
51 cuaderno de Selección.
[36] Folio
55 ibidem.
[37] Folios 260 a 274 cuaderno original.
[38] Folio 3 a 33 cuaderno segunda instancia
[39] Folios 76 a 94 ibidem.
[40] Sentencia T-1104 de 2008
[41] Sentencia T-423 de 2010
[42] Sentencia T-061 de 2002
.
[43] Numeral 1° del artículo
6° del Decreto 2591 de 1991.
[44] Ver artículos 43, 44,
45, 46 y 47 de la Constitución Política.
[45] Criterios reiterados en las sentencias T-327 de 2001
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-268 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra), T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-740 de 2004 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño) T-1094 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) T-175
de    2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-328 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), T-468 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-821 de 2007
(M.P. Catalina Botero Marino). En similar sentido, reconoció el Legislador la
condición de las personas desplazadas, al establecer en el artículo primero de la Ley 387 de 1997 que: “Es desplazado toda persona que se ha visto
forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de
residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad
física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público”.
[46] Sentencia T-042 de 2009.
[47] Una síntesis de las
decisiones de la Corte en esta materia puede encontrarse en la sentencia SU-150
de 2000 y en el anexo 4 de la sentencia T-025 de 2004. Más recientemente la Corte se ha pronunciado sobre el tema en las sentencias T-740 de 2004, T-175 de 2005, T-1094
de 2004, T-563 de 2003, T-1076 de 2005, T-882 de 2005, T-1144 de 2005, T-086 de
2006 y T-468 de 2006.
[48] T-821-07.
[49] T-085 de 2009.
[50] De conformidad con Pérez
Murcia, la vulnerabilidad puede ser entendida como “(...) una situación que,
sin ser elegida por los individuos, limita el acceso de éstos a las garantías
mínimas necesarias para realizar plenamente sus derechos sociales, políticos y
culturales.” En otras palabras, este autor señala que una persona se
encuentra en condiciones de vulnerabilidad “(...) cuando existen barreras
sociales, políticas, económicas y culturales que impiden que, por sus propios
medios, esté en capacidad de agenciar (realizar) las condiciones para su propio
desarrollo y el de las personas que dependen económicamente de ella.” Por
su parte, Moser indica que “(...) la vulnerabilidad, más que una expresión
de la debilidad manifiesta de los individuos – como la interpretan algunas
corrientes conservadoras -, es una situación que, siendo exógena al individuo,
le genera perjuicios y le deteriora los activos económicos y sociales para
autosostener un proyecto de vida.” Ver PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. Población
desplazada: entre la vulnerabilidad, la pobreza y la exclusión. Red de
Solidaridad Social y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados. Bogotá, marzo de 2004.P.p. 19 a 22.
[51] Ver CASTEL, Robert.
La lógica de la exclusión. Citado por PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. P. 31.
[52] Ver BULA ESCOBAR, Jorge
I. Vulnerabilidad, equidad y democracia. Citado por PÉREZ MURCIA, Luis
Eduardo. P. 31.
[53] T-585 -06.
[54] T-025-04.
[55] Como precedentemente se anotó, entre los
fines esenciales del Estado se encuentra el de “…servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución…”.
[56] Artículo 13 de la Constitución Política.
[57] Ver entre otras la
reciente Sentencia T-315 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[58] Reiterada en T-243 de 1008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[59] Así lo ha previsto
también la Corte para casos similares en los que se juzgan actuaciones
policivas, donde ha señalado que la sola existencia de recursos en el
desarrollo de su trámite no garantiza la posibilidad de acudir a otro medio de
defensa judicial idóneo, ya que de manera expresa, el artículo 82 del Código
Contencioso Administrativo consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “...no juzga las decisiones proferidas en
juicios de policía regulados especialmente por la ley...” , motivo por el
cual, ante la inexistencia de un medio judicial idóneo y eficaz para la
protección de los derechos fundamentales implicados en procesos policivos,
resulta admisible la tutela de manera directa.
[60] Sentencia T-443 de 2008 M.P. Mauricio González Cuervo
[61] M.P. Jaime Córdiba
Triviño
[62] Sentencia
T-522/01
[63] En Sentencia T-1192/03[63]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett se reiteró la jurisprudencia consignada en la Sentencia SU-014 de 2001 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez[63] donde “la Corte estableció que cuando actuaciones de terceras personas inducían en error al juez, se configuraba la “vía de
hecho por consecuencia”. Con ello la Corte indicaba que la violación de los
derechos fundamentales de la persona no le eran imputables al juez, pero que la
decisión judicial resultaba inconstitucional”.En la Sentencia T-68 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil dijo la Corte: (v) Finalmente, el defecto o vía de hecho por consecuencia se estructura cuando la providencia
judicial se soporta en hechos o situaciones jurídicas adelantadas por
autoridades distintas a quien la profiere, y cuyo manejo irregular afecta de
manera grave e injusta derechos o garantías fundamentales. En estos casos, aun
cuando la decisión se haya adoptado con pleno acatamiento de la normatividad aplicable
y dentro de una valoración juiciosa de las pruebas, la vía de hecho se produce
como consecuencia de la negligencia de otras instancias públicas, que obligadas
a colaborar con la administración de justicia, por acción o por omisión no lo
hacen en forma diligente. Tal como lo señaló la Corte ‘si bien el criterio imperante frente a la vía de hecho es el de que ésta se origina en
una actuación judicial arbitraria o manifiestamente contraria a derecho, puede
ocurrir que tal defecto no sea atribuible directamente al juez de la causa,
sino a la acción u omisión de otras autoridades publicas -en la mayoría de los
casos administrativas- que debiendo colaborar armónicamente en la función de
administrar justicia, con su conducta negligente inducen en error al operador
jurídico y permiten que a través de la decisión se afecten en forma grave los
derechos y garantías constitucionales de quienes intervienen en la actuación
judicial.[63]”[63]
[64] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01;
T-1625/00 y T-1031/01.
[65] Ver además Sentencias T-051 de 2009 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-060/09 M.P. Mauricio González Cuervo, T-130 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[66] Ibíd.
[67] Cfr. sentencia T-239 de 1996 MP. José Gregorio
Hernández Galindo. Para la Corte es claro que, “cuando un juez omite apreciar y
evaluar pruebas que inciden de manera determinante en su decisión y profiere
resolución judicial sin tenerlas en cuenta, incurre en vía de hecho y, por
tanto, contra la providencia dictada procede la acción de tutela. La vía de
hecho consiste en ese caso en la ruptura deliberada del equilibrio procesal,
haciendo que, contra lo dispuesto en la Constitución y en los pertinentes ordenamientos legales, una de las partes quede en absoluta indefensión frente a las
determinaciones que haya de adoptar el juez, en cuanto, aun existiendo pruebas
a su favor que bien podrían resultar esenciales para su causa, son excluidas de
antemano y la decisión judicial las ignora, fortaleciendo injustificadamente la
posición contraria”.
[68] Cfr. sentencia T-576 de 1993 M.P. Jorge Arango Mejía
[69] Cfr., por ejemplo, la ya citada sentencia T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[70] Cfr. la ya citada sentencia T-538 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-458 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[71] “se presenta cuando el funcionario judicial
omite el decreto y la práctica de pruebas, lo cual tiene como consecuencia
impedir la debida conducción al proceso de ciertos hechos que resultan
indispensables para la solución del asunto jurídico debatido”T-458 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[72] “se presenta cuando el funcionario judicial, a pesar
de que en el proceso existan elementos probatorios, omite considerarlos, no los
advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar la
decisión respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que de haberse
realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido
variaría sustancialmente”T-458 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[73]Se observa “cuando el funcionario judicial, en contra
de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos
debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido, es
el defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio; o cuando
a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en
ellas fundamenta la decisión respectiva” T-458 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[74] M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz. Reiterada en Sentencia T-737 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[75] Sentencia T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell ratificada en las sentencias SU-159 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[76] Ver sentencias T-055 de
1997 y T-008 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[77] García de Enterría
Eduardo Fernández Tomás Ramón “Curso de Derecho Administrativo” Tomo I Madrid
Civitas 1997
[78] “En el plano de lo que
constituye la valoración de una prueba, el juez tiene autonomía, la cual va
amparada también por la presunción de buena fe” Sentencia T-336 de 1995 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa), reiterada por la T-008 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[79] Sentencia T-737 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[80] Sentencia T-189 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa en esta
oportunidad concluyó la Corte que “En efecto, en su fallo el Tribunal omitió aplicar
la norma que se ajustaba al caso y, en su lugar, empleó otra que no era
pertinente.”
[81] Ver sentencia T-205 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández Aquí la Corte concluyó la existencia de un defecto sustantivo “por
cuanto el juez se basó en una norma legal que había perdido su vigencia”.
[82] Sentencia SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[83] T-051 de 2009 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver sentencias T-1101 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil dijo la Corte:” Sobre el tema relacionado con las
vías de hecho ocasionadas por interpretaciones judiciales contrarias a la Constitución y la procedencia de la tutela para conjurarlas, la Corte tuvo oportunidad de precisar que debe aparecer probado que la aplicación de la norma se
hizo (i) contraviniendo o haciendo caso
omiso de los postulados, principios y valores constitucionales[83],
(ii) imponiendo criterios irracionales o desproporcionados[83],
(iii) sin respetar el principio de igualdad[83], y (iv)
en desmedro de los derechos sustantivos en litigio[83]”
y T-1222 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Dijo la Corte en esta ocasión: “para que una interpretación judicial
se considere constitutiva de vía de hecho, es indispensable que la misma
defienda una lectura de las normas realmente contraria a su sentido lógico,
manifiestamente opuesta a los principios de derecho y salida del cauce de la
juridicidad”
[84] Sentencia T-462 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Ver además Sentencia T-001 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo “Diferente es el caso de la ostensible aplicación indebida
de una norma, en cuya virtud se pretende lograr que los hechos quepan en ella,
aun contra toda evidencia. Allí puede darse la vía de hecho, como lo ha
admitido esta Corte, si por haberse forzado arbitrariamente el ordenamiento
jurídico se han quebrantado o se amenazan derechos constitucionales
fundamentales (Cfr., por ejemplo, la Sentencia T-765 del 9 de diciembre de 1998)”.
[85] Sentencia T-066 de 2009 M.P. Jaime Araújo Rentería. “En esta hipótesis no se está ante un problema de interpretación
normativa, sino ante una decisión carente de fundamento jurídico, dictada según
el capricho del operador jurídico, desconociendo la ley, y trascendiendo al
nivel constitucional en tanto compromete los derechos fundamentales de la parte
afectada con tal decisión”. Ver además Sentencia T-079 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[86] Sentencia T-086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[87] T-231 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Dijo la Corte: “La vía de hecho predicable de una determinada acción u omisión de un
juez, no obstante poder ser impugnada como nulidad absoluta, es una suerte de
vicio más radical aún en cuanto que el titular del órgano se desliga por entero
del imperio de la ley. Si la jurisdicción y la consiguiente atribución de poder
a los diferentes jueces, se hace con miras a la aplicación del derecho a las
situaciones concretas y a través de los cauces que la ley determina, una
modalidad de ejercicio de esta potestad que discurra ostensiblemente al margen
de la ley, de los hechos que resulten probados o con abierta preterición de los
trámites y procedimientos establecidos, no podrá imputarse al órgano ni sus
resultados tomarse como vinculantes, habida cuenta de la
"malversación" de la competencia y de la manifiesta actuación ultra o
extra vires de su titular. // Si este comportamiento - abultadamente deformado
respecto del postulado en la norma - se traduce en la utilización de un poder
concedido al juez por el ordenamiento para un fin no previsto en la disposición
(defecto sustantivo)…”
[88] Sobre el tema pueden consultarse además, las
sentencias SU-1184 de 2001; T-1625 de 2000; T-522 de 2001; T-047 de 2005. En la sentencia T-522 de 2001, la Corte señaló que: “es evidente que se desconocería y contraven­dría abiertamente la Carta Política si se aplica una disposición cuyo contenido normativo es precisamente, y
solamente, impedir que se otorguen medi­das de aseguramiento a los sindicados
porque los procesos se adelantan ante jueces especializados”, razón por la cual
el juez, al constatar su existencia, tendría que haber aplicado la excepción de
inconstitucionalidad. [88] Sentencia T-086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver además Sentencia
T-808 de 2007 M.P. Catalina Botero Marino “… en cualquiera de estos casos debe
estarse frente a un desconocimiento claro y ostensible de la normatividad
aplicable al caso concreto, de manera que la desconexión entre la voluntad del
ordenamiento y la del funcionario judicial sea notoria y no tenga respaldo en
el margen de autonomía e independencia que la Constitución le reconoce a los jueces (Art. 230 C.P.)
[89] Naciones Unidas, Doc.
E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998. Informe del Representante Especial
del Secretario General de Naciones Unidas para el tema de los Desplazamientos
Internos de Personas, Sr. Francis Deng.
[90] Sentencia T-025 de 2004
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[91] Sobre inversión de la carga de la prueba y aplicación
del principio de buena fe en la evaluación de las declaraciones de los
desplazados ha dicho la Corte: ”De acuerdo a la jurisprudencia resumida,
para el caso a resolver es necesario resaltar que en el proceso de recepción y
evaluación de las declaraciones de la persona que dice ser desplazada, los
funcionarios correspondientes deben presumir la buena fe del declarante y ser
sensibles a las condiciones de especial vulnerabilidad en que éste se encuentra
y, por lo tanto, valorarlas en beneficio del que alega ser desplazado.
Adicionalmente, ante hechos iniciales indicativos de desplazamiento la carga de
la prueba acerca de que el declarante no es realmente una persona en situación
de desplazamientocorresponde a las autoridades, y en caso de duda, la decisión
de incluirlo en el registro debe favorecer al desplazado, sin perjuicio de que
después de abrirle la posibilidad de acceso a los programas de atención, se
revise la situación y se adopten las medidas correspondientes”. Sentencia
T-1094 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[92] Sentencia T-025 de 2004.
[93] Sentencia T-328 de 2007
[94] Tomado de la sentencia T-042 de 2009; Criterios
reiterados en las sentencias T-327 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra),
T-268 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-025 de 2004 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), T-740 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) T-1094 de
2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) T-175 de    2005 (M.P. Jaime Araújo
Rentería), T-328 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-468 de 2006 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto), T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino). En
similar sentido, reconoció el Legislador la condición de las personas
desplazadas, al establecer en el artículo primero de la Ley 387 de 1997 que: “Es desplazado toda persona que se ha visto
forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de
residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad
física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente
el orden público”.
[95] T-025 de 2004
[96] T-025 de 2004.
[97] Sentencia C-241 de 2010.
En la misma providencia se recordó que:
“En ese orden, son estas
las posibles vías de protección frente a eventos de perturbación de la posesión
o la tenencia: : (i.) Las acciones judiciales destinadas a la restitución de
inmuebles indebidamente ocupados, en materia urbana, cuyo procedimiento fue
regulado por el Código de Procedimiento Civil. Los artículos 972 a 1007 del Código Civil integran el conjunto normativo relativo a las acciones posesorias, las
cuales tienen por objeto conservar o recuperar la posesión de bienes raíces o
derechos reales constituidos en ellos, siempre que se haya estado en posesión
tranquila y no interrumpida un año completo. Para la materialización de estas
acciones el Código de Procedimiento Civil consagró dos clases de procesos: a.)
el abreviado para recuperar y conservar la posesión de un inmueble regulado por
el artículo 408 numeral 2 y 416; b.) el proceso verbal sumario para los
restantes eventos según el artículo 435, numerales 6 y 7. (ii.) Las acciones
judiciales agrarias destinadas al lanzamiento por ocupación de hecho en predios
rurales, reguladas primero por la Ley 200 de 1936 y, posteriormente, por el
Decreto Legislativo 2303 de 1989, proferido en uso de las facultades
extraordinarias otorgadas por la Ley 30 de 1987, que mediante su artículo 98
reiteró la competencia de los jueces agrarios para resolver los procesos
judiciales de lanzamiento por ocupación de hecho[97].
A estas normas especiales  remite expresamente el Código de Procedimiento Civil
mediante el artículo 425 reformado por el Decreto 2282 de 1989. (iii.) Las
acciones policivas señaladas por el artículo 125 y siguientes del Código
Nacional de Policía para evitar la perturbación de la posesión y la tenencia,
complementadas con los procedimientos señalados en los Códigos de Policía
Departamentales, expedidos con fundamento en la competencia otorgada en ese
momento por el artículo 187 de la Constitución Nacional de 1886 a las Asambleas Departamentales y, a partir de la Constitución de 1991, a través de las facultades otorgadas a estas corporaciones por el artículo 300 numeral 8 y, el
procedimiento especial regulado por el Decreto 747 de 1992 que deberá aplicarse
de preferencia y de manera armónica con los procedimientos departamentales en
materia de predios rurales. (iv.) La acción policiva de la Ley 9 de 1989. que en su artículo 69 consagró el lanzamiento por ocupación de hecho de oficio
por los Alcaldes municipales o por conducto de la Personería Municipal, cuando el propietario o su tenedor no inicien la acción a que se
refiere el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, en los supuestos: a.) en que se
verifique la ocupación de asentamientos ilegales o que se estén llevando a cabo
o que se verifique que se efectuarán y estos b.) atenten o puedan significar
riesgo para la comunidad, cualquier ciudadano o vayan contra las normas de
urbanismo y planeación de la localidad. En tales eventos las autoridades de
policía pueden ordenar la demolición de bienes construidos sin autorización de
autoridad competente, así como la ejecución de obras de conservación o restauración,
cuyo costo es cargado al propietario, en donde la principal diferencia con la
acción policiva prevista en el artículo 125 del Decreto 1355 de 1970 es que
esta puede iniciarse de oficio y sin necesidad de querella por estar de por
medio el interés público”.
[98] Decreto
2303 de 1989, Art. 105.
[99] Debe recordarse que por
medio del Decreto 1300 de 2003, por medio del cual se creó el INCODER, se
determinó que asumiría las funciones de que venía desarrollando
el Incora, INAT, DRI e INPA, y se dispuso en su Art. 24 que “Todas las
referencias que hagan las disposiciones legales vigentes al Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA, al Instituto Nacional de Adecuación
de Tierras - INAT, al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural - DRI y al Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura - INPA, deben entenderse
referidas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER”.
[100] Subrayas
fuera del texto original.
[101] Decreto
747 de 1992, Art. 2.
[102] Decreto
747 de 1992, Art. 5.
[103] Decreto
747 de 1992, Art. 5.
[104] Sentencia T-602 de 2003
(MP. Jaime Araujo Rentería).
[105] Sentencia
T-367 de 2010 (Subrayas fuera del texto original).
[106] Sentencia T-269 de
1995.
[107] Cfr.
Sentencia T-599 de 2009.
[108] Sentencia
T-599 de 2009, citando la sentencia T-264 de 2009.
[109] Sentencia T-268 de
2010.
[110] Decreto 2665 de 1994.
[111] La presente información
fue suministrada por el grupo Clínica Jurídica sobre Derecho y Territorio de la Pontificia Universidad Javeriana en su intervención como amicus curiae en el presente proceso
[112] Decreto 639 de 2008.
[113] Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Penal, Sentencia del 7 de marzo de 2000, proceso número 11544.
[114] Los pronunciamientos más relevantes sobre el exceso
ritual manifiesto, aparte de la mencionada sentencia T-1306 de 2001 y de la 973
de 2004, que será referida en el cuerpo de la sentencias son: la sentencia
T-1323 de 2002, en la cual la Corte conoció de un caso en el cual el abogado de
500 ciudadanos que se encontraban reclamando el derecho a la pensión, dirigió
por error la demanda a los jueces civiles del circuito. El juez del circuito al
que le correspondió en reparto la demanda la envió a los jueces laborales del
circuito, por competencia. El juez laboral del circuito a quien correspondió el
caso ordenó la corrección de la demanda y de 500 poderes incorporados en ella,
en el término de cinco días. El abogado corrigió la demanda, pero solicitó un
plazo adicional para anexar los 500 poderes, pues no todos sus mandates se
encontraban en la misma región del país. La Corte consideró que la exigencia impuesta por el juez laboral del circuito en un término de cinco días, y su
negativa a la ampliación del término, se encontraban enmarcadas en el supuesto
del exceso ritual manifiesto. Tras reparar en que se hallaba de por
medio el derecho a la pensión de un amplio número de ciudadanos, esta
Corporación indicó que, con el fin de dar prevalencia al derecho sustancial, el
juez debió inaplicar las normas sobre términos legales para la corrección de
los poderes, o bien, dar valor a la inequívoca expresión de voluntad contenida
en los poderes rechazados; la sentencia T-289 de 2005, fallo en que la Corte se pronunció sobre la petición de amparo de un ciudadano que había interpuesto la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante un Tribunal de la
jurisdicción contencioso-administrativa. La autoridad judicial rechazó la
acción argumentando la caducidad de la misma, decisión que el afectado impugnó
mediante recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra del
auto de rechazo. El Tribunal rechazó nuevamente el recurso por considerar que,
de acuerdo con la normativa del proceso contencioso, el único recurso
procedente era el de súplica. La Corte consideró que el juez administrativo
incurrió en defecto procedimental por exceso ritual, dado que en la medida en
que los recursos tenían el mismo objeto, y el término para interponerlos era el
mismo, el juez debió obviar el encabezado y dar trámite al recurso procedente;
la sentencia T-950 de 2003, pronunciamiento en el que la Corte consideró que un juez civil incurrió en un defecto procedimental al decretar la
perención de un proceso de responsabilidad extracontractual debido a la
inasistencia del demandante, pues el funcionario judicial no tuvo en cuenta que
este se encontraba interno en la cárcel La Picota de Bogotá, y fue notificado de la audiencia, a realizarse en Valledupar, un día antes de su celebración.
Para la Corte, la actuación del juez civil fue por completo irrazonable y
desproporcionada, especialmente porque conocía plenamente la situación del
peticionario.
[115] Sentencia T-743 de
2008.
[116] No ignora
la Corte que la vía para impugnar dichos actos es la contencioso
administrativa y dado el carácter subsidiario de la tutela resultaría
improcedente cualquier pronunciamiento sobre ellos. No obstante, la Corte ha admitido la posibilidad de que el juez constitucional ordene la inaplicación de
disposiciones y actos administrativos de carácter general o particular, cuando
se acredite, como en el presente caso, que se (1) produce de manera cierta y
evidente la amenaza grave de un derecho fundamental; (2) de concretarse el
riesgo no es posible reparar el daño que ello origine; (3) se presenta un
inminente perjuicio ; (4) solo pueda conjurarse mediante la medida de
protección; y (5) dada la naturaleza e importancia de los hechos, la urgencia
de la tutela de los derechos fundamentales amenazados resulta imprescindible
(Ver Sentencias T-397 de 1997, T-1098 de 2004, T-771 de 2004, T-577 de 2002,
T-600 de 2002, SU 086 de 1999, T-359 de 2006, T-1060 de 2007).
[117] En la sentencia T-367
de 2010 se dijo: “las autoridades están obligadas a tomar
medidas especiales a favor de los desplazados que los hagan menos vulnerables,
reparen las injusticias derivadas del desplazamiento involuntario y se orienten
a la realización efectiva de los derechos que generan un bienestar mínimo que
les permita ser autónomos y autosuficientes. El alcance de estas medidas se
determina de acuerdo a tres parámetros principales: (i) el principio de
favorabilidad en la interpretación de las normas que protegen a la población
desplazada, (ii) los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno,
emanados de la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social
(Ecosoc) de la ONU, en 1998, y (iii) el principio de
prevalencia del derecho sustancial en el contexto del Estado Social de Derecho”.
(negrilla fuera del texto original).