C-022-18
Sentencia
C-022/18
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Estarse
a lo resuelto en Sentencia C-212 de 2017
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se configuró el fenómeno de la cosa
juzgada consitucional
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Reglas
jurisprudenciales
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia
Referencia:
Expediente D-11869
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 163 (Parcial) de la Ley 1801 de 2016 “por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”
Demandantes: Divey
Yardani Ovalle Castañeda y Fabiola Rojas Valenzuela
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá,
D.C., cinco (5) de abril de dos mil dieciocho (2018)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Carlos
Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado,
Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Carta
Política, las ciudadanas Divey Yardani Ovalle Castañeda y Fabiola Rojas
Valenzuela formularon demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 163 (Parcial)
de la Ley 1801 de 2016, por la supuesta vulneración de los artículos 28, 29, 32
y 250 Superiores.
Por
Auto del 9 de diciembre de 2016, fue parcialmente admitida la demanda
presentada contra el Artículo 163 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, por el
cargo relacionado con la supuesta vulneración del derecho a la inviolabilidad del
domicilio previsto en el artículo 28 de la Constitución.
En
la misma providencia se comunicó la iniciación de este proceso de
constitucionalidad al Presidente del Congreso, al Presidente de la República,
al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la
Dirección de la Policía Nacional, a la Defensoría del Pueblo y al Ministerio de
Defensa Nacional, para que intervinieran directamente o por intermedio de apoderado
escogido para el efecto, indicando las razones que, a su juicio, justificarían
la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada.
Del
mismo modo, se invitó a las Facultades de Derecho de la Universidad de Los
Andes, de Antioquia, de Cartagena, EAFIT, Santo Tomás sede Bogotá, Externado de
Colombia, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, de La Sabana y
Sergio Arboleda, para que intervinieran, explicando las razones que, en su
criterio, justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la
disposición demandada.
De
acuerdo con lo decidido por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el Auto
305 del 21 de junio de 2017, los términos de los procesos ordinarios de
constitucionalidad fueron suspendidos a partir de la fecha mencionada y hasta
tanto la Sala Plena decidiera levantarlos en cada asunto conforme a la
planeación que formule la Presidencia de esta Corporación. En virtud de lo
anterior, en la parte resolutiva de la presente providencia se ordenará
levantar la citada suspensión.
1.
NORMA DEMANDADA
A
continuación, se transcribe el texto de la norma, se subraya el aparte
demandado:
“LEY
1801 DE 2016
(julio
29)
Diario
Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
"Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.” (…)
ARTÍCULO
163. INGRESO A INMUEBLE SIN ORDEN ESCRITA. La Policía podrá
penetrar en los domicilios, sin mandamiento escrito, cuando fuere de imperiosa
necesidad:
1.   Para
socorrer a alguien que de alguna manera pida auxilio.
2.   Para
extinguir incendio o evitar su propagación o remediar inundación o conjurar
cualquier otra situación similar de peligro.
3.   Para
dar caza a animal rabioso o feroz.
4.   Para
proteger los bienes de personas ausentes, cuando se descubra que un extraño ha
penetrado violentamente o por cualquier otro medio al domicilio de estas
personas.
5.   Cuando
desde el interior de una casa o edificio se proceda por la vía de hecho contra
persona o propiedad que se halle fuera de estos.
6.   Para
proteger la vida e integridad de las personas, si en el interior del inmueble o
domicilio se están manipulando o usando fuegos pirotécnicos, juegos
artificiales, pólvora o globos sin el debido cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley.
PARÁGRAFO
lo.
El personal uniformado de la Policía Nacional que realice un ingreso a inmueble
sin orden escrita, de inmediato rendirá informe escrito a su superior, con
copia al propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde conste la razón
por la cual se realizó el ingreso. Si el propietario, poseedor o tenedor
considera que no había razón para el ingreso o que se hizo de manera
inapropiada, podrá informar a las autoridades competentes. En todo caso, previo
al ingreso al inmueble, las personas podrán exigir la plena identificación de
la autoridad a fin de evitar la suplantación, verificación a realizar mediante
mecanismos provistos o aceptados por la autoridad policial.
PARÁGRAFO
2o.
El personal uniformado de la Policía Nacional, por razones propias de sus funciones,
podrá ingresar sin orden escrita a un bien inmueble cuando esté abierto al
público.”
2.
LA DEMANDA
Las
ciudadanas Divey Yardani Ovalle Castañeda y Fabiola Rojas Valenzuela afirman
que el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 al permitirle a la Policía Nacional
ingresar a los domicilios de las personas, amparándose en las hipótesis allí
contempladas, desconoce la reserva judicial establecida en el artículo 28 de la
Constitución Política. En palabras de las demandantes:
"El
primer cargo que analizaremos es el relacionado con el artículo 28 de la
Constitución política; este mandato constitucional busca tutelar el derecho que
tienen los colombianos a ser libres y a no ser molestados en su persona ni a su
familia, salvo que exista una orden judicial para irrumpir dentro del domicilio
de un Colombiano, este tipo de reserva fue establecido para salvaguardar la
constitución. Ahora bien el artículo demandado permite, en ciertos casos
específicos, que los agentes de la policía nacional puedan irrumpir en los
domicilios de los Colombianos sin que se cumpla previamente con las
formalidades legales que exige la constitución, esto, amparado en el parágrafo
primero del mismo artículo en el cual establece que los agentes de la policía
nacional que irrumpan en un domicilio deberán rendir informe a su superior,
pero, el superior de los agentes de policía no es la autoridad competente ni
facultada para decidir la legalidad o no de un procedimiento policial
consumado, es el JUEZ DE CONTROL DE GARANTIAS.
Ahora
bien, se evidencia la inconstitucionalidad y la violación del artículo 28 de la
CP al permitírsele a la policía nacional que en ciertos casos, los cuales en su
mayoría no son específicos ni permitidos por la constitucional ni el precedente
judicial, puedan irrumpir en los domicilios de los Colombianos sin un
mandamiento escrito de la autoridad judicial, con las formalidades
legales."
A
partir de la argumentación transcrita, las accionantes concluyen que al
confrontar la norma demandada y el parámetro de inviolabilidad del domicilio es
evidente que facultad de las autoridades administrativas para ingresar a las
residencias a través de causales no previstas en la Carta Política, se
quebranta la reserva judicial consagrada en el artículo 28 de la Constitución.
II.
INTERVENCIONES
1.
Defensoría del Pueblo
Paula
Robledo Silva, en calidad de Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y
Legales de la Defensoría del Pueblo, mediante oficio[1] radicado en
la Secretaría General el 13 de febrero de 2017, solicitó a la Corte
Constitucional declarar la inexequibilidad del parágrafo 2° del artículo 163 de
la Ley 1801 de 2016.
Señala
que la demanda debe prosperar en relación con el parágrafo 2° del artículo 163,
pero que frente a los numerales 1° al 6° y el parágrafo 1° de la norma
demandada opera el fenómeno de la cosa juzgada, "pues el contenido
material de las causales que se estudiaron previamente, es reproducido en el
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 y, además se esgrimen los mismos cargos de
aquella oportunidad", conforme a lo decidido en la Sentencia C-176 de
2007 de la Corte Constitucional.
Explica
que en dicha oportunidad esta Corporación ponderó el derecho a la
inviolabilidad del domicilio y el interés superior de preservar otros derechos
constitucionales, y concluyó que las medidas previstas en la norma demandada
son razonables, ya que obedecen a circunstancias excepcionales en las cuales se
justifica la intervención de las autoridades con el fin de proteger los
derechos a la vida, a la integridad física y a la propiedad de las personas.
En
sustento de la solicitud de inexequibilidad del parágrafo 2° del artículo 163
de la Ley 1801 de 2016 manifiesta:
"Tal
como se explicó anteriormente, los allanamientos administrativos obedecen a
ciertos eventos y casuales específicas definidas en la ley, los cuales
delimitan la actuación de la respectiva autoridad así como la finalidad que
fundamenta el ingreso al domicilio. Sin embargo, el parágrafo segundo de del
artículo 163 limita a señalar "que por razones propias de sus
funciones", la autoridad de policía podrá ingresar sin orden escrita a un
bien inmueble cuando esté abierto al público, circunstancia que, al ser ambigua
e indeterminada, no ofrece un parámetro claro y objetivo que le permita a la
autoridad determinar en qué casos puede realizar dicho ingreso. Lo anterior, no
solo es contrario a la filosofía de los allanamientos administrativos, sino que
implica que la respectiva autoridad de policía gozará de discrecionalidad a la
hora de ejercer esta facultad."[2]
A
partir de lo anterior, sostiene que el legislador de forma amplia e
indeterminada estableció que "por razones propias de sus funciones"
la policía puede ingresar a un bien inmueble abierto al público, lo que no se
adecúa a las excepciones reconocidas por la Corte Constitucional respecto al
principio de inviolabilidad del domicilio, ya que el referido parágrafo no
especifica los eventos o causales que fundamenten el ingreso sin orden escrita
de las autoridades a los inmuebles, cuestión que puede tornar en una actuación
arbitraria.
2.
Ministerio de Defensa Nacional -Policía Nacional-
El
Coronel Pablo Antonio Criollo Rey, en calidad de Secretario General de la
Policía Nacional, mediante oficio[3]
radicado en esta Corporación el 14 de febrero de 2017, interviene en el proceso
de constitucionalidad en defensa de la exequibilidad de la norma demandada.
Señala
que la disposición acusada no infringe el artículo 28 Constitucional, porque el
legislador, a través de la Ley 1801 de 2016, se propuso dotar al derecho de policía
de la autonomía necesaria frente a otras ramas del derecho para permitir la
conservación y restablecimiento de la convivencia, bajo un esquema
eminentemente preventivo y alejado de la dogmática sancionatoria del derecho
penal.
Con
respecto a la inviolabilidad del domicilio sostiene que dicho asunto ya fue
objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, toda vez que las
medidas establecidas en el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, estaban
previstas en el Decreto 1355 de 1970. De manera puntual, el interviniente
refiere que el artículo 83 de dicha normatividad le atribuía a la Policía la
posibilidad de penetrar en los domicilios, sin mandamiento escrito, cuando
fuere imperiosa la necesidad y que dichas medidas son iguales a las establecidas
en la norma ahora acusada, las cuales fueron declaradas exequibles mediante la
Sentencia C-176 de 2007.
Manifiesta
que la medida consistente en ingresar a domicilios sin orden escrita, se da en
el contexto de asegurar el cumplimiento de las funciones dadas a la
institución. En palabras del interviniente:
"Por
todo lo expuesto, el cargo no está llamado a prosperar al quedar demostrado que
el medio de policía material de ingreso a inmueble sin orden escrita cuando se
presenten alguno de los eventos previstos en os numerales 1 ° al 6° del
artículo 163 de la Ley 1801 del 29 de julio de 2016, tiene una finalidad
diametralmente opuesta a la prevista en la norma constitucional confrontada
(artículo 28), habida consideración que lo pretendido por el legislador no fue
menoscabar el derecho a la libertad personal, ni registrar domicilios en el
marco del derecho penal como equivocadamente se plantea en la demanda, sino
revestir de las facultades legales a la Policía Nacional para materializar el
rol que le corresponde condensado en "proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos
y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado y de los particulares."[4]
, de consuno con el "fin primordial" de mantener "las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y las libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz" , para que
prevalezca el "interés general".
En
apoyo de la argumentación transcrita, presenta una relación de casos en los
cuales la Policía Nacional ha ingresado a inmuebles sin orden escrita, con el
fin de proteger los intereses superiores de las personas, frente a situaciones
de imperiosa necesidad. Concluye que la medida salvaguarda el principio
constitucional de la primacía del interés general sobre el particular, pues se
trata del ejercicio de una función de prevención ante comportamientos, hechos o
conductas que pudieran afectar derechos fundamentales.
Con base en lo anterior,
solicita a la Corte declarar la exequibilidad del precepto demandado en su
integridad, por considerarlo ajustado al artículo 28 de la Constitución
Política.
3.
Universidad Sergio Arboleda
Por
oficio[5]
radicado en la Secretaría General el 15 de febrero de 2017, Camilo Guzmán
Gómez, Andrés Sarmiento Lamus y Marcela Palacio Puerta, en calidad de
comisionados por el Decano de la Escuela Mayor de Derecho de la Universidad Sergio
Arbolea, intervienen dentro del proceso de constitucionalidad para solicitarle
a la Corte que declare exequible la disposición demandada del artículo 163 de
la Ley 1801 de 2016.
En
sustento de esta postura explican que, en el caso objeto de estudio, se
presenta: (i) la cosa juzgada material en cuanto a lo establecido en los incisos
1 al 5, y (ii) la exequibilidad de las disposiciones del inciso 6 y del
parágrafo 1°, al ofrecer las garantías necesarias en materia de inviolabilidad
del domicilio, desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. A
continuación se transcriben los términos de la intervención:
"Este
caso presenta los requisitos para la existencia de cosa material juzgada en
sentido lato o amplio ya que: i) el contenido del Decreto 1355 de 1970 fue
declarado EXEQUIBLE de manera previa; ii) la Ley 1801 de 2016 en su artículo
163 numerales 1 al 5 reproducen de manera casi textual el contenido del Decreto
1355 de 1970; iii) las razones para declarar la constitucionalidad de (sic) artículo
83 del Decreto 1355 fueron de fondo al examinar su constitucionalidad respecto
del artículo 28 de la CP; iv) El artículo 28, el cual motivó la exequibilidad
del artículo 83 del Decreto 1355, sigue vigente al igual que la interpretación
que motivó dicha exequibilidad."[6]
A
partir de lo anterior, señalan que las disposiciones previstas en los numerales
1º al 5º del artículo demandado deben ser declaradas exequibles, toda vez que
un cambio en la reiterada posición de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional iría en "contra de la preservación de la consistencia
judicial, de la estabilidad del derecho entre otros valores"[7].
De
otra parte, en relación con el numeral 6° del artículo demandado, señalan que
lo pretendido por el legislador es la garantía de los derechos que se ponen en
riesgo cuándo median actividades peligrosas, tales como la manipulación de la
pólvora, fuegos pirotécnicos o juegos artificiales; por tal motivo, plantean la
necesidad de realizar una ponderación entre la inviolabilidad del domicilio y
la integridad física de las personas y especialmente de los niños, niñas y adolescentes,
en la que sostienen:
"En
efecto en este caso se puede considerar que la integridad física de las
personas y especialmente la de los niños, niñas y adolescentes tiene mayor peso
sobre la inviolabilidad del domicilio, además de que por analogía podríamos
considerar que como o (sic) estableció la Corte en materia "se proceda por
vía de hecho contra persona o propiedad que se halle fuera de estos", aquí
se está se utiliza (sic) abusivamente la inviolabilidad del domicilio para
afectar derechos de terceros y se utiliza para realizar una actividad ilegal
que pone en peligro la integridad física de las personas. Por lo tanto, la
medida parece exequible."
4.
Ministerio de Justicia y del Derecho
Diana
Alexandra Remolina Botía, actuando en calidad de Directora de la Dirección de
Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y
del Derecho, mediante oficio[8]
radicado en la Secretaría General el día 15 de febrero de 2017, solicita se
declare: (i) cosa juzgada material sobre el contenido normativo demandado, es
decir, el inciso 1º y los cinco numerales iniciales del artículo 163 de la Ley
1801 de 2016, y (ii) la exequibilidad del numeral 6° y del parágrafo 1º del
mismo artículo.
Se
fundamenta en que los numerales 1° al 5° de la norma demandada -como
situaciones excepcionales que autorizan al personal uniformado de la policía
para ingresar a los domicilios sin mandamiento escrito-, son una reproducción
total del artículo 83 del Decreto 1355 de 1970, que fue declarado exequible por
la Corte Constitucional mediante sentencia C-176 de 2007 y, en este sentido, se
configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En palabras de la
interviniente:
"De
lo expuesto, se concluye que en el presente caso se configura el fenómeno de la
cosa juzgada material por cuanto a la luz de lo expresado por la jurisprudencia
constitucional coexisten los elementos de un mismo objeto de control y un mismo
cargo de inconstitucionalidad."[9]
En
lo concerniente al numeral 6° del artículo 183, explica que no se encuentra
cobijado por el fenómeno de la cosa juzgada, pero, su contenido normativo se
ajusta a la Constitución, debido a que las medidas de policía allí previstas
tienen la finalidad de prevenir toda situación que coloque en riesgo la vida y la
integridad de la comunidad por acciones irresponsables de personas que omiten
el deber de cuidado. En este aspecto, resalta que las funciones atribuidas por
la Constitución Política a la Policía Nacional en los artículos 2º y 218
consisten en proteger la vida como derecho fundamental inviolable, el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
las libertades públicas, y asegurar que los habitantes del territorio nacional
convivan en paz.
Adicionalmente,
advierte la estrecha relación que existe entre los numerales 6° y 2° de la Ley
1801 de 2016, ya que el uso de fuegos pirotécnicos y demás elementos
relacionados en el numeral 6° podrían eventualmente provocar un incendio,
siendo ésta una razón justificada para el ingreso de miembros de la Policía
Nacional a los inmuebles, sin orden escrita. Con relación a lo anterior
precisa:
"De
otra parte, guarda estrecha relación con la situación 2 (sic) del artículo 163
de la Ley 1801 de 2016 que fue objeto de análisis por la Sentencia C-176 de
2007, en la que se advierte "que el ingreso al domicilio en estas
circunstancias implica una acción humanitaria ante una situación que pone en
riesgo la vida o la salud, no solamente del morador de la vivienda, sino de la
comunidad en la que se encuentra. (sic) Y “que la urgencia con que se requiere
la medida avala la excepción de la defensa de los derechos fundamentales
colectivos (...)"
Sobre
la base de lo expuesto, pide se declare la existencia de la cosa juzgada
material sobre el contenido de inciso primero y los cinco numerales iniciales,
así como la exequibilidad del numeral 6º y el parágrafo 1º del artículo 163 de
la Ley 1801 de 2016.
5.
Universidad Libre de Colombia
La
Facultad de Derecho de la Universidad Libre, por intermedio del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional y mediante oficio[10]  radicado el
15 de febrero de 2017, solicita a esta Corporación que proceda a declarar la
constitucionalidad de la norma demandada al configurarse la cosa juzgada
constitucional y, debido a que los medios de policía establecidos en el
artículo 163 del Código Nacional de Policía  responden a criterios de imperiosa
necesidad.
Para
tal efecto, señala que mediante la sentencia C-176 de 2007 la Corte
Constitucional determinó la exequibilidad del artículo 83 del Decreto 1355 de
1970, cuyo contenido es el mismo al de las previsiones de los numerales 1° al 5°
del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016[11].
6.
Ministerio de Defensa Nacional
Sandra
Marcela Parada Aceros, en calidad de apoderada especial del Ministerio de
Defensa Nacional, mediante oficio[12]
enviado por correo electrónico el 15 de febrero de 2017, solicita a la Corte se
declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo o en su defecto
declare la exequibilidad de la norma demandada.
Sobre
la ineptitud sustantiva de la demanda sostiene que los cargos formulados deben
recaer sobre una proposición jurídica real y existente en el ordenamiento y no
sobre una deducida por el actor:
"Esta
H. Corporación debe declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda
por ausencia de los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia
en los cargos de inconstitucionalidad. (...) Todo lo expuesto aunado a que el
demandante no estructuró correctamente el cargo de inconstitucionalidad, por
virtud de la falta de claridad de la acusación, por la razón de su falta de
suficiencia argumentativa y por condición de su imprecisión conceptual"
(sic), los señalamientos de la demanda no pueden ser objeto de valoración en el
escenario del control abstracto de constitucionalidad."[13]
Ahora
bien, en el evento en que la Corte no encuentre probada la ineptitud sustantiva
de la demanda, propone se declare la constitucionalidad del artículo 163 de la
Ley 1801 de 2016, al considerar que la finalidad de la norma es desarrollar y
brindar herramientas jurídicas a la Policía Nacional para cumplir con sus
funciones encomendadas por la Constitución Política, como lo es la protección
del interés general de la sociedad:
"Vemos
como, la finalidad de la norma atacada, es precisamente, que se creen
herramientas o mecanismos jurídicos para brindarle a las autoridades
competentes, los elementos necesarios para combatir de manera frontal y radical,
las conductas que atentan contra la sociedad, cumpliendo de esta manera su
finalidad de garantizar los derechos de sus habitantes y prevenir los actos que
atenten contra ellos."[14]
En
sustento de la afirmación transcrita, invoca la sentencia C-176 de 2007 como
precedente en el que la Corte realizó el estudio de constitucionalidad del
artículo 83 del Decreto 1355 de 1970, el cual establecía unas medidas similares
a las previstas en la norma demandada y que fue declarada exequible por la
Corte Constitucional.
III.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución
Política, el señor Procurador General de la Nación rindió el Concepto[15] de
Constitucionalidad Número 6276 del 14 de marzo de 2017, por medio del cual
solicita a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto en la Sentencia C-176
de 2007, por considerar que existe identidad material entre el contenido de las
normas en esa oportunidad demandadas y el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016.
De manera subsidiaria, pide declarar la exequibilidad del precepto acusado.
En
lo concerniente a la facultad atribuida a la Policía Nacional para ingresar
bajo determinadas circunstancias a un inmueble, sin mandamiento escrito de
autoridad judicial competente, el Jefe del Ministerio Público reitera lo
conceptuado por esa entidad el 26 de octubre de 2016, dentro del Expediente
D-11163 de 2016, oportunidad en la cual señaló que, si bien es cierto que el
artículo 28 de la Constitución Política consagra la inviolabilidad del
domicilio, también lo es que la misma disposición prevé la posibilidad de
ingresar cuando sea necesario para proteger otros derechos fundamentales:
"Debe
destacarse, además, que en la Sentencia C-176 de 2007 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra) la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 83 del
Decreto 1355 de 1970, anterior Código de Policía, estatuto que rigió hasta el
29 de enero de 2017, y cuyo contenido es idéntico al que hoy se acusa. En
efecto, las dos disposiciones establecen el ingreso de la policía sin
autorización de la autoridad judicial ni terceros al domicilio, en situación de
"imperiosa necesidad" (...) De esta manera, la Corte encontró que se
trata de situaciones que deben valorarse conforme a su naturaleza taxativa,
urgente, extrema e indispensable, para la protección de derechos
fundamentales."[16]
Al
referir la sentencia C-176 de 2007 explica que la Corte Constitucional, al
realizar el juicio de ponderación entre el derecho a la inviolabilidad del
domicilio y el interés superior de preservar otros derechos fundamentales, concluyó
que es constitucionalmente admisible la intervención de la policía, sin orden
judicial previa, cuando quiera que medien circunstancias excepcionales.
De
otra parte, en defensa del contenido dispositivo del parágrafo 1º del artículo
demandado, señala que no se presenta la suplantación de funciones de la Fiscalía
General de la Nación ni del juez de control de garantías, -como erradamente lo
alegan las demandantes-, ya que precisamente el informe que debe rendir la
policía al superior jerárquico, es resultado del análisis integral que hizo el
legislador sobre la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial de
la sentencia C-176 de 2007:
"Así,
es posible concluir que el órgano legislativo realizó un análisis integral la
(sic) jurisprudencia constitucional citada, y fue en atención a ella que
decidió agregar un primer parágrafo al artículo previamente juzgado,
disponiendo entonces que cuando un agente ingresara a un domicilio, rindiera de
inmediato un informe escrito ante su superior "con copia al propietario,
poseedor o tenedor del inmueble, donde conste la razón por la cual se realizó
el ingreso. Si el propietario, poseedor o tenedor considera que no había razón
para el ingreso o que se hizo de manera inapropiada, podrá informar a las
autoridades competentes."[17]
Con
base en lo anterior, el Procurador General de la Nación considera que el cargo
propuesto en la demanda ya fue analizado y resuelto por la Corte Constitucional
en la jurisprudencia citada y, por consiguiente, operó el fenómeno de la “cosa
juzgada constitucional material”[18].
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La
Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la disposición demandada, de conformidad con lo dispuesto
en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.
2.
Cuestión Previa (aptitud sustancial de la demanda)
Previo
a la formulación del problema jurídico y la presentación del correspondiente
esquema de resolución, la Sala Plena debe determinar la aptitud sustancial de
la demanda. Esto obedece a que algunos intervinientes, como el Ministerio de
Defensa Nacional, solicitan a la Corte proferir un fallo inhibitorio, al
advertir que respecto a algunos contenidos de la norma demandada, no se
satisfacen las condiciones sistematizadas por la jurisprudencia para iniciar un
juicio de constitucionalidad.
La
demandante alega que el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, al permitirle a la
Policía Nacional ingresar a los domicilios de las personas, sin orden escrita y
amparándose en las hipótesis allí contempladas, desconoce la inviolabilidad del
domicilio establecida en el artículo 28 de la Constitución Política.
Sobre
este cargo, la Corte encuentra que la demanda contra el enunciado general y los
seis (6) numerales del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, cumple los
requisitos establecidos en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto Ley 2067
de 1991, así como las condiciones de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia necesarias para suscitar un juicio de
constitucionalidad.
Sin
embargo, en relación con el parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801 de
2016, la Corte observa que esta disposición prevé dos contenidos normativos
diversos, a saber: (i) el primero versa sobre el ingreso de la Policía Nacional
a los inmuebles sin orden escrita y el procedimiento que se debe seguir con
posterioridad a dicha actuación, y (ii) el segundo establece el derecho que le
asiste a las personas para solicitarle a la autoridad de Policía su plena
identificación.
La
acusación formulada contra el parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801 de
2016, recae únicamente sobre un contenido parcial que se encuentra previsto en
el primer contenido normativo, es decir, aquel  relativo al supuesto quebrantamiento
del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio con el ingreso a los inmuebles
sin orden previa, y no sobre el segundo, el cual en ninguna parte de la demanda
fue objeto de reproche.
De
esta manera, con respecto a la segunda expresión del parágrafo 1º del artículo
163 de la Ley 1801 de 2016 la cual dispone: “En todo caso,
previo al ingreso al inmueble, las personas podrán exigir la plena
identificación de la autoridad a fin de evitar la suplantación, verificación a
realizar mediante mecanismos provistos o aceptados por la autoridad policial.”,
se
configura la ineptitud sustancial de la demanda porque las accionantes no
alegaron el concepto de la violación.
En
efecto, el
artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991 dispone que cuando los
ciudadanos ejercen la acción pública de inconstitucionalidad deben indicar: (i)
el objeto demandado, (ii) las normas constitucionales que se reputan
infringidas, (iii) el concepto de la violación, (iv) el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, así
como la forma en que fue quebrantado, y (v) la razón por la cual la Corte es competente
para conocer del asunto.
El
concepto de la violación, como elemento normativo previsto en el numeral 3º del
artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991, ha sido sistematizado por la
jurisprudencia de esta Corporación[19]
bajo condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia.
Al tenor de estos requisitos, la demanda
debe reunir los siguientes presupuestos: (i) ser suficientemente comprensible
(claridad[20]),
(ii) recaer sobre el contenido real de la disposición acusada y no sobre uno
inferido por quien demanda (certeza[21]),
(iii) demostrar cómo la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos
determinados, concretos, precisos y particulares que recaigan sobre la norma en
juicio (especificidad[22]),
(iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran
al contenido normativo de las disposiciones demandadas
(pertinencia[23]),
todo lo cual conduce a (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad
de la norma que se estima contraria a la Carta Política (suficiencia[24]).
Así
las cosas, es evidente la ineptitud sustancial de la demanda respecto a la
segunda expresión del parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, por
cuanto, como ya se dijo, ni siquiera hay lugar a estudiar las condiciones
sistematizadas por la jurisprudencia constitucional anteriormente referidas, ya
que los argumentos de las demandantes se contraen a controvertir el primer
contenido del parágrafo demandado y, por ende, en cuanto al segundo no se
estructuró el concepto de la violación correspondiente.
3.
Cuestión previa: cosa juzgada constitucional (Sentencias C-212 y C-334 de 2017)
Durante
el curso del presente proceso de constitucionalidad esta Corporación profirió
la sentencia C-212 del 5 de abril de 2017, mediante la cual se pronunció frente
a la demanda formulada contra el artículo 163 (parcial) de la Ley 1801 de 2016,
dentro el Expediente D-11630. Así mismo, mediante sentencia C-334 del 17 de
mayo de 2017 (Expedientes acumulados D-11717 y 11760), la Corte decidió estarse
a lo resuelto en la sentencia C-212 de 2017, respecto a la demanda
presentada contra el artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, al corroborar que se
trataba de la misma disposición, la cual fue atacada por el mismo cargo de
inviolabilidad del domicilio (art. 28 C.P).
También
es importante señalar que en el presente trámite de constitucionalidad varios
intervinientes (Defensoría del Pueblo, Ministerio de Defensa Nacional -Policía
Nacional-, Ministerio de Justicia y del Derecho y la Universidad Sergio
Arboleda), así como el Procurador General de la Nación, han advertido a la
Corte que debido a la identidad en el contenido normativo demandado debe
decidir estarse a lo resuelto en la sentencia C-176 de 2007.
Debido
a lo anterior, antes de proceder al estudio de fondo de la disposición
demandada, la Sala Plena determinará si, como consecuencia de dichas decisiones
judiciales, en el presente caso se configura el efecto de la cosa juzgada
constitucional.
Para
tal efecto, la Sala Plena brevemente: (i) reiterará el marco normativo y
jurisprudencial sobre el efecto de la cosa juzgada constitucional y, (ii) a
partir de ello, verificará si frente al artículo 163 (parcial) de la Ley 1801
de 2016, operó el mencionado efecto procesal.
3.1.
Marco normativo y jurisprudencial sobre la cosa juzgada constitucional
(Reiteración de jurisprudencia)
“Res judicata pro
veritate habetur” es una expresión originada en el derecho
romano[25]
que define la regla consistente en que un asunto judicialmente resuelto no
puede ser nuevamente examinado, porque se quebrantaría el principio de
seguridad jurídica. Siguiendo a Chiovenda[26], en términos
procesales se trata de un efecto conforme al cual, ante un eventual litigio que
verse sobre el mismo objeto, el carácter vinculante de la sentencia judicial
hace improcedente realizar un segundo juzgamiento, cuestión que está ligada al
derecho fundamental a un debido proceso.
El efecto de la cosa juzgada surge
por disposición expresa del ordenamiento jurídico. Es así, que desde su
consagración en el artículo 1351 del Código Civil adoptado en Francia en el año
1804, se establecieron los presupuestos propios para su aplicación, a saber:
(i)
que
el objeto demandado sea el mismo; (ii) que la demanda recaiga sobre la misma
causa; y, (iii) que la demanda sea entre las mismas partes.
Estos elementos fueron plenamente
acogidos por el sistema legal colombiano en el Código de Procedimiento Civil
aprobado en 1970, a cuyo tenor:
“ARTÍCULO  332. Cosa
juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene
fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo
objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entrambos procesos
haya identidad jurídica de partes.
Se entiende que hay identidad jurídica de partes,
cuando las del segundo proceso son sucesores mortis causa de las que figuraron
en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con
posterioridad al registro de la demanda, si se trata de derechos sujetos a
registro y al secuestro en los demás casos.
La sentencia dictada en procesos seguidos por acción
popular produce cosa juzgada erga omnes.
Los efectos de la cosa juzgada en procesos en que se
ventilen cuestiones relativas al estado civil de las personas, se regularán por
lo dispuesto en el Código Civil y leyes complementarias.
En los procesos en que se emplace a personas
indeterminadas para que comparezcan como parte, la cosa juzgada surtirá efectos
en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.
La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario
de revisión.”
Estos mismos requisitos fueron
replicados en el artículo 303 del Código General del Proceso:
“Artículo 303. Cosa juzgada. La
sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa
juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en
la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica
de partes.
Se entiende que hay identidad jurídica de partes
cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que
figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado
con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a
registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas
indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la
cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el
emplazamiento.
La cosa juzgada no
se opone al recurso extraordinario de revisión.”
Ahora
bien, en materia de constitucionalidad abstracta la cosa juzgada también
consiste en un efecto procesal, pero que reviste características diferenciales
propias en relación con las disciplinas de rango legal, sobre todo, porque no
existe un extremo que constituya sujeto pasivo de la controversia. Al tratarse
de un examen de conformidad con el ordenamiento superior, su consagración
expresa es de jerarquía constitucional (art. 243[27] C.P.), e
implica que al proferirse una sentencia de constitucionalidad, esta adquiere carácter
vinculante y definitivo, de tal manera que, cuando se encuentre en juicio una misma
materia y se argumenten los mismos cargos, el operador tiene el deber de
estarse a lo resuelto, siempre que se mantengan en el ordenamiento los
parámetros superiores en que se sustenta la decisión.
En
desarrollo de esta institución, el artículo 21[28]
del Decreto 2067 de 1991 “por el cual se dicta el régimen procedimental de
los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional.”,
dispone que las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el
valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio acatamiento para
todas las autoridades públicas y los particulares.
En diversos fallos[29] la jurisprudencia de esta
Corporación ha precisado los elementos que se deben verificar a fin de
determinar si ha operado el efecto de la cosa juzgada constitucional, a saber:
"Para
que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: Identidad de
objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o
inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre
lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o
varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad
sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados
expresamente. Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la
demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos
fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la
demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los
nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que
constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. Identidad
de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes
que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa
juzgada." (Sentencia
C-774 de 2001)
En términos extremadamente simples, el efecto de la cosa juzgada
constitucional se configura porque al existir una decisión judicial previa
sobre la constitucionalidad de un determinado precepto normativo, torna
imposible volver a pronunciarse sobre la misma materia[30].
Como se dijo en líneas anteriores, tratándose del control abstracto a cargo de este Tribunal, por
encontrase en discusión la conformidad de las normas con el orden superior, las
sentencias de constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada constitucional,
produciendo efectos generales, técnicamente denominados “Erga omnes”.
Sobre este aspecto, la jurisprudencia
constitucional ha distinguido entre diversas modalidades de cosa juzgada
posibles, iniciando por la distinción entre la cosa juzgada formal y material,
en los siguientes términos:
"La
cosa juzgada formal tiene lugar cuando existe una decisión previa del juez
constitucional en relación con la misma norma que es objeto de una nueva
demanda, o cuando una nueva norma con un texto exactamente igual a uno
anteriormente examinado por la Corte es nuevamente demandado por los mismos
cargos. En estas hipótesis la Corte no puede pronunciarse de nuevo sobre la
constitucionalidad de la norma. Por su parte, la cosa juzgada material, se
presenta cuando la disposición demandada reproduce el mismo sentido normativo
de otra norma que ya fue examinada por la Corte. Esta identidad normativa debe
apreciarse desde el punto de vista de la redacción de las disposiciones
demandadas, como desde el punto de vista del contexto dentro del cual ellas se
ubican, de tal forma que, si la redacción es diversa, pero el contenido
normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que existe identidad.
Por el contrario, pese a que el texto sea el mismo, si el contexto normativo en
el que se reproduce es diferente, no cabe hablar de cosa juzgada material.”[31]
A
la luz de la consideración transcrita, la cosa juzgada formal se presenta
cuando la decisión previamente adoptada por la Corte recae sobre el mismo texto
que nuevamente se somete a juicio de constitucionalidad. En cambio, la cosa
juzgada material se produce cuando a pesar de existir formalmente dos disposiciones
distintas, aun así, materialmente tienen el mismo contenido normativo, razón
por la cual, frente a una de estas existe un pronunciamiento judicial previo.
A
efectos de corroborar la ocurrencia de estas modalidades de cosa juzgada, el
operador judicial debe verificar que concurran dos (2) requisitos: (i) que se
trate del mismo contenido normativo juzgado en una providencia anterior; y (ii)
que se presenten los mismos cargos que fueron sometidos a juicio de
constitucionalidad. Al cumplirse estas dos condiciones se genera en el operador
judicial el deber de estarse a lo resuelto “Stare decicis”.
Cuando
una disposición es declarada inexequible, como resultado de ello se sustrae del
ordenamiento jurídico y, además, el efecto de la cosa juzgada produce una
limitación frente al legislador, a quien se le impide reproducir el contenido
material de la norma.
Contrario
sensu,
si la norma es declarada exequible, en función de los cargos el efecto de la
cosa juzgada, a su vez, reviste dos modalidades posibles, estas son: (i) la
cosa juzgada absoluta o (ii) la cosa juzgada relativa.
La cosa juzgada es absoluta[32]
cuando el pronunciamiento en sede de control abstracto, no está limitado por la
propia sentencia, es decir, se declara que la norma es exequible frente a todo
el ordenamiento superior. Esto acontece cuando se efectúa un control integral
en el que se confronta la norma con todas las disposiciones de la Carta
Política. Este tipo de control es propio de las leyes estatutarias, de los
tratados internacionales y de los decretos de excepción.
En
contraste, la cosa juzgada relativa[33]
se presenta cuando la declaratoria de exequibilidad se limita en forma expresa
a los cargos que han sido examinados en la respectiva providencia judicial,
quedando abierta la posibilidad para que a futuro se formulen nuevas demandas
de inconstitucionalidad contra la misma norma que ya ha sido objeto de control.
En tal caso, para que la Corte proceda a examinar nuevamente la
constitucionalidad de la misma disposición, los cargos deben ser distintos a
los que fueron objeto de pronunciamiento previo.
Sobre
la base de las categorizaciones anteriormente expuestas, la Sala Plena verificará
si la demanda en esta oportunidad formulada contra el artículo 163 parcial de
la Ley 1801 de 2016, versa sobre el mismo contenido normativo que fue objeto de
control por parte de esta Corporación en las sentencias C-212 y C-334 de 2017,
y si los cargos ahora propuestos son los mismos que fueron examinados en esas
ocasiones.
3.2.
Existencia de cosa juzgada constitucional respecto del cargo formulado contra el
artículo 163 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, por la vulneración de la
inviolabilidad del domicilio (Sentencias C-212 y C-334 de 2017)
Con
posterioridad al auto admisorio de la demanda, proferido el 9 de diciembre de
2016, la Corte Constitucional mediante sentencia C-212 del 5 de abril de 2017,
se pronunció sobre el artículo 163 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, por el
cargo relacionado con la presunta vulneración del derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio (art. 28 C.P.).
En
la sentencia C-212 de 2017, en primer término, la Corte determinó que  no se
produjo el efecto de la cosa juzgada constitucional relativa, en relación con
la sentencia C-176 de 2007, ya que el contexto normativo en el que se expidió
la norma (Decreto
1355 de 1970) que fue juzgada en 2007 era el de un decreto ley
preconstitucional, mientras que la nueva normatividad (Ley 1801 de 2016)
permite realizar un nuevo entendimiento, no sólo en razón de una interpretación
sistemática acorde con el conjunto de disposiciones del Código de Policía
expedido en 2016, sino porque el mismo artículo 163 incluyó contenidos normativos
novedosos. En ese sentido, la Corte determinó que la sentencia C-176 de 2007
constituye un precedente para la resolución de la materia.
A
partir de lo anterior, en la sentencia C-212 de 2017, a la Sala Plena de esta
Corporación le correspondió determinar: ¿si la medida prevista en el enunciado
general, así como en los numerales 1° al 6° del artículo 163 de la Ley 1801 de
2016, que faculta a la Policía Nacional para ingresar en los domicilios de las
personas, sin mandamiento escrito, cuando fuere de imperiosa necesidad,
quebranta el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio? Los problemas
jurídicos de la citada sentencia se formularon en los siguientes términos:
“ 1. ¿La autorización prevista en
el enunciado y en los numerales 1 al 5 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016
a la Policía Nacional para penetrar en los domicilios, sin mandamiento escrito,
cuando fuere de imperiosa necesidad, vulnera el derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio?
2. ¿La autorización prevista en el
numeral 6 del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 a la Policía Nacional para
penetrar en los domicilios, sin mandamiento escrito, cuando fuere de imperiosa
necesidad, para proteger la vida e integridad de las personas, si en el
interior del inmueble se están manipulando o usando fuegos pirotécnicos, fuegos
artificiales, pólvora o globos sin el debido cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley, vulnera el derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio?
3. ¿El procedimiento posterior al
ingreso a un inmueble sin orden escrita previa, previsto en el parágrafo 1 del
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, vulnera el derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio, así como las funciones propias del juez de
control de garantías, al prever que el informe escrito donde consten las
razones del ingreso será dirigido al superior del agente de Policía que realizó
dicha actuación, en lugar del juez de control de garantías?”[34]
En
la parte resolutiva de la pluricitada providencia se dispuso lo siguiente:
" Primero.-
Declarar
EXEQUIBLES el enunciado y los numerales 1 al 6 del artículo 163 de la
Ley 1801 de 2016, por los cargos examinados.
Segundo.-
Declarar
EXEQUIBLES los apartes demandados del parágrafo 1 del artículo 163 de la
Ley 1801 de 2016, EN EL ENTENDIDO de que el cumplimiento de las
garantías allí previstas no excluye la realización de un control judicial
posterior de la actuación policial.
Tercero.-
EXHORTAR al Congreso de la República para que, de acuerdo con
la parte motiva de esta sentencia, en un término no superior al agotamiento de
las siguientes dos legislaturas, es decir, antes del 20 de junio de 2019,
expida una ley que defina: (i) la jurisdicción y el juez competente para
realizar el control posterior y rogado del acceso al domicilio sin orden
judicial previa por parte de autoridades administrativas, (ii) los términos y
condiciones para solicitarlo y para su realización, (iii) los aspectos
procesales del control y (iv) los poderes del juez en la materia.
Cuarto.-
En
el caso en el que al vencimiento del plazo previsto en el numeral anterior,
dicha ley no haya sido promulgada, el control judicial del acceso al domicilio
sin orden judicial previa deberá ser realizado, previa solicitud del
interesado, por el juez de control de garantías.”[35]
Los
problemas jurídicos y la parte resolutiva transcrita, denotan que en la
sentencia C-212 de 2017 el artículo 163 (parcial) de la Ley 1801 de 2016 se
confrontó con el derecho a la inviolabilidad del domicilio, mismo cargo
admitido a trámite en el presente proceso de constitucionalidad. En efecto, por
Auto del 9 de diciembre de 2017, originado en el Despacho Ponente en  la parte
resolutiva se dispuso:
“PRIMERO.
ADMITIR PARCIALMENTE la demanda de inconstitucionalidad formulada
por los ciudadanos Divey Yardani Ovalle Castañeda y Fabiola Rojas Valenzuela
contra el artículo 163 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, por la supuesta
vulneración del artículo 28 Superior.”[36]
En
la sentencia C-212 de 2017, la Sala Plena limitó de forma expresa los efectos
de su decisión a los cargos analizados en la demanda, es decir, a su confrontación
con determinados preceptos de la Carta Política, relacionados con la
inviolabilidad del domicilio. En este sentido, de acuerdo con las
consideraciones generales anteriormente expuestas, dicha providencia hizo
tránsito a cosa juzgada constitucional relativa.
A
esta conclusión se arriba, toda vez que al verificar los elementos que deben
concurrir para que se configure el efecto de la cosa juzgada constitucional
relativa, la Sala Plena encuentra que, en esta oportunidad, la norma
parcialmente demandada y el cargo propuesto, y efectivamente admitido a trámite
es el mismo que fue objeto de control en la tantas veces referida sentencia
C-212 de 2017, decisión que, por demás, fue objeto de reiteración en la sentencia
C-334 de 2017.
Se
trata de los mismos contenidos normativos acusados (artículo 163 parcial de la
Ley 1801 de 2016) y de acuerdo con los cargos derivados de la demanda, la
respectiva confrontación se hizo con el mismo parámetro constitucional que se
reputa infringido en esta oportunidad, esto es, la inviolabilidad del domicilio
consagrada en el artículo 28 de la Constitución.
En
virtud de lo anterior, la Sala Plena encuentra que frente al cargo de
inconstitucionalidad propuesto contra el artículo 163 (parcial) de la Ley 1801
de 2016, por el desconocimiento del derecho a la inviolabilidad del domicilio
(art. 28 CP.), operó el efecto procesal de la cosa juzgada constitucional
relativa, razón por la cual, en la parte resolutiva de esta providencia se
dispondrá, estarse a lo resuelto en la sentencia C-212 de 2017, que declaró
exequibles el enunciado general, así como los numerales 1º al 6º del artículo
163 de la Ley 1801 de 2016, por los cargos examinados.
Ahora
bien, debe precisarse que en la sentencia C-212 de 2017 también se declaró la
constitucionalidad condicionada del aparte demandado del parágrafo 1° del
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, “en el entendido de que el cumplimiento
de las garantías allí previstas no excluye la realización de un control
judicial posterior de la actuación policial”.
Para
la Corte, el
parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 admite dos
interpretaciones posibles, a saber: (i) que la decisión del legislador
consistió en excluir el control judicial posterior y establecer solamente
controles administrativos internos o la posibilidad de denuncia del afectado,
ante las autoridades penales y disciplinarias; o (ii) que el control
administrativo interno, así como la posibilidad de informar a las autoridades
competentes, son garantías adicionales que rodean el derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio a efectos de determinar la responsabilidad penal,
disciplinaria y patrimonial del Estado y de sus agentes, pero no excluyen la
realización del control de validez efectuado con posterioridad a la actuación,
por parte de un juez.
Como
se puede verificar entonces, el juicio de constitucionalidad adelantado sobre el
parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 (parcial), también se
circunscribió a su confrontación con el derecho a la inviolabilidad del
domicilio, consagrado en el artículo 28 Superior, razón por la cual, frente a
esta disposición, también opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En
este punto, se debe precisar que al efectuar el correspondiente examen en la sentencia
C-212 de 2017 se demandó una expresión[37]
del parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2017 y, en esta oportunidad,
se demanda toda la disposición.
Sin
embargo, al verificar los cargos, la Sala Plena encuentra que lo demandado en
ambos casos es el mismo contenido normativo, el cual se dirige a cuestionar una
materia relacionada con el control posterior que se adelanta al ingreso a un
inmueble, sin orden escrita, y no la segunda expresión que establece la
posibilidad que le asiste a las personas para solicitarle a la autoridad de
policía su plena identificación. Es precisamente por esto que, respecto a este
segundo contenido normativo se configura la ineptitud sustancial de la demanda
por ausencia del concepto de la violación.
En
ese sentido, respecto al parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016,
opera el efecto de la cosa juzgada constitucional en relación con la expresión:
“El personal uniformado de la Policía Nacional que realice un ingreso a
inmueble sin orden escrita, de inmediato rendirá informe escrito a su superior,
con copia al propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde conste la
razón por la cual se realizó el ingreso. Si el propietario, poseedor o tenedor
considera que no había razón para el ingreso o que se hizo de manera
inapropiada, podrá informar a las autoridades competentes.”
No
obstante, en lo concerniente a la expresión: “En todo caso, previo al
ingreso al inmueble, las personas podrán exigir la plena identificación de la
autoridad a fin de evitar la suplantación, verificación a realizar mediante
mecanismos provistos o aceptados por la autoridad policial.”, la demanda es
inepta.
3.
Síntesis de la decisión
3.1. En el presente
trámite de constitucionalidad se demanda de manera parcial el artículo 163 de
la Ley 1801 de 2016 “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”, con fundamento en que su contenido normativo es contrario al
derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio (art. 28 de la C.P.)
3.2. Al realizar el
estudio de la acusación formulada, la Corte encuentra que la demanda contra el
enunciado general y los seis (6) numerales del artículo 163 de la Ley 1801 de
2016, cumple los requisitos establecidos en el numeral 3º del artículo 2º del
Decreto Ley 2067 de 1991, así como las condiciones de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia necesarias para suscitar un juicio de
constitucionalidad.
Sin
embargo, respecto al parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, la
Corte evidencia que la demanda recae únicamente sobre el primer contenido
normativo, es decir, aquel relativo al supuesto quebrantamiento del derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio que se suscita con el ingreso a
los inmuebles, sin orden previa, por parte de los miembros de la Policía
Nacional, y no sobre el segundo, el cual en ninguna parte de la demanda fue
objeto de reproche.
De
esta manera, con respecto a la segunda expresión del parágrafo 1º del artículo
163 de la Ley 1801 de 2016 la cual dispone: “En todo caso,
previo al ingreso al inmueble, las personas podrán exigir la plena
identificación de la autoridad a fin de evitar la suplantación, verificación a
realizar mediante mecanismos provistos o aceptados por la autoridad policial.”,
se
configura la ineptitud sustancial de la demanda porque las accionantes no
alegaron el concepto de la violación.
3.3. De otra parte, en
cumplimiento de lo decidido por esta Corporación en la sentencia C-212 de 2017[38], mediante la
cual se declaró la exequibilidad del enunciado general, de los numerales 1º al
6º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016 y, simultáneamente, se condicionó un
aparte del parágrafo 1° de la misma disposición, “en el entendido de que el
cumplimiento de las garantías allí previstas no excluye la realización de un
control judicial posterior de la actuación policial”, opera el efecto de la
cosa juzgada constitucional relativa.
Lo
anterior, toda vez que al verificar los requisitos exigidos por la jurisprudencia
para que se configure el efecto procesal de la cosa juzgada constitucional, la
Sala Plena constata que: (i) se trata de los mismos contenidos normativos
parcialmente demandados (art. 163 de la Ley 1801 de 2016), y (ii) los cargos
formulados en la demanda son idénticos, razón por la cual, la confrontación se
hizo con el mismo parámetro de constitucionalidad, esto es, el derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio (art. 28 C.P.).
Es
decir, el examen de constitucionalidad estuvo orientado a determinar si la
medida prevista en el enunciado general, en los numerales 1° al 6° y el
parágrafo 1º (parcial) del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, que faculta a
la Policía Nacional para ingresar en los domicilios de las personas, sin
mandamiento escrito, cuando fuere de imperiosa necesidad, quebranta el derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio.
3.4. Al configurarse
el efecto de la cosa juzgada constitucional, la Corte está compelida a estarse
a lo resuelto en la sentencia C-212 de 2017, la cual fue objeto de reiteración
en la sentencia C-334 de 2017.
V.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
- LEVANTAR la
suspensión de términos ordenada por la Sala Plena de la Corte Constitucional
mediante Auto 305 del 21 de junio de 2017, en relación con el expediente
radicado bajo el número D-11869.
SEGUNDO.
- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-212 de 2017, mediante la cual se
declaró EXEQUIBLE el enunciado y los numerales 1º al 6º del artículo 163
de la Ley 1801 de 2016, por los cargos examinados.
TERCERO.
- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-212 de 2017, que declaró: “EXEQUIBLES los
apartes demandados del parágrafo 1 del artículo 163 de la Ley 1801 de
2016, EN EL ENTENDIDO de que el cumplimiento de las garantías
allí previstas no excluye la realización de un control judicial posterior de la
actuación policial.”
CUARTO.
- INHIBIRSE para emitir un pronunciamiento de fondo respecto
de la expresión: “En todo caso,
previo al ingreso al inmueble, las personas podrán exigir la plena
identificación de la autoridad a fin de evitar la suplantación, verificación a
realizar mediante mecanismos provistos o aceptados por la autoridad policial.”, del
parágrafo 1º del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
(Con
impedimento)
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 47 a 49.
[2] Folio 49.
[3] Folios 66
a 79.
[4] Constitución Política, Artículo 2 inciso segundo.
[5] Folios 80-85.
[6] Folio 82.
[7] Ibídem.
[8] Folios 86 a 92.
[9] Folio 88.
[10] Folios 93-97.
[11] Folio 96.
[12] Folio 99-113.
[13] Folios 101 y 102.
[14] Folio 103.
[15] Folios 192-196.
[16] Folio 193.
[17] Folio 195.
[18] Ibídem.
[19] Ver, entre otras,
las Sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.
[20] “La
claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la
conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de
la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que
la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de
oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental.”
[21]“Adicionalmente,
las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas
significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente[21] “y no
simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[21]
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[21].
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden”
[22] “De
otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como
la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de
la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”[22]. El
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[22]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[22].”
[23]“La
pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la
demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado
por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en
la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta
al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales[23]
y doctrinarias[23],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los
que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[23];
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia[23],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[23]
a partir de una valoración parcial de sus efectos.”
[24] “…la
suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad
guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de
juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición
del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué
procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4
del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los
hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no
se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante.
Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
[25] En las instituciones de Justiniano
del siglo VI.
[26] Chiovenda Giuseppe. Principios de
Derecho Procesal Civil. Editorial Reus Madrid.
[27] "ARTICULO 243. Los fallos que la
Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional.
Ninguna
autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma
ordinaria y la Constitución."
[28] En concordancia con ello, el artículo 46
de la Ley 270 de 1996 "Estatutaria de la Administración de
Justicia", regula los efectos de las sentencias de la Corte
Constitucional en los siguiente términos: "ARTICULO
46. CONTROL INTEGRAL Y COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL En desarrollo del
artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional deberá
confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los
preceptos de la Constitución. "
[29] Ver, entre otras, las siguientes C-096 de
2003 C-028 de 2006, C-061 de 2010, C-079, C-220 y C-393 de 2011, C-241 y C-254
A de 2012.
[30] Corte Constitucional Sentencia
C-079 de 2011.
[31] Corte Constitucional, Sentencia C-393 de 2011.
[32] Sentencias C-310 de 2002, C-647 de 2006, C-516
de 2007, C-469 de 2008, C-149, C-406 y
C-729 de 2009, C-061, C-819 y
C-978 de 2010 y C-542 de 2011.
[33] Sentencias C-310 de 2002, C-647 de 2006,
C-516 de 2007, C-469 de 2008, C-149, C-406 y C-729 de 2009, C-061, C-819 y
C-978 de 2010 y C-542 de 2011.
[34] Folio 26 Sentencia C-212 de 2017.
[35] Folios 43 y 44 sentencia C-212 de
2017.
[36] Folio 16 del expediente D-11869.
[37] En la sentencia C-212 de 2017 se
analizó la expresión que se transcribe y subraya en negrillas:  “PARÁGRAFO
1o. El personal uniformado de la Policía Nacional que realice un ingreso a
inmueble sin orden escrita, de inmediato rendirá informe escrito a su superior,
con copia al propietario, poseedor o tenedor del inmueble, donde conste la
razón por la cual se realizó el ingreso. Si el propietario, poseedor o tenedor
considera que no había razón para el ingreso o que se hizo de manera
inapropiada, podrá informar a las autoridades competentes. En
todo caso, previo al ingreso al inmueble, las personas podrán exigir la plena
identificación de la autoridad a fin de evitar la suplantación, verificación a
realizar mediante mecanismos provistos o aceptados por la autoridad policial.”
[38] Reiterado en la Sentencia C-334 de
2017.