C-510-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-510/04
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Sustentación específica del concepto de la
violación
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGLAS
PROCESALES-Alcance
Esta Corporación ha señalado reiteradamente que las reglas
procesales, como desarrollo del derecho al debido proceso, deben provenir de
regulaciones legales razonables y proporcionales al fin para el cual fueron
concebidas, de manera que permitan la realización del derecho sustancial. En
este sentido ha advertido que el artículo 29 de la Carta Política prevé el
derecho al debido proceso, como una serie de garantías que tienen por fin
sujetar las actuaciones de las autoridades judiciales y administrativas a
reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, con el fin de proteger
los derechos e intereses de las personas en ellas involucrados. El
establecimiento de esas reglas mínimas procesales tiene fundamentalmente un
origen legal. En efecto, el legislador, autorizado por el artículo 150,
numerales 1o. y 2o., de la Constitución Política, cuenta con una amplia
potestad de configuración  para instituir las formas, con base en las cuales se
ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las
personas. Sin embargo, esa discrecionalidad para determinar normativamente
acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta;
es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra
organización política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un
orden justo y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso,
defensa y acceso a la administración de justicia. Igualmente, debe hacer
vigente el principio de la  primacía del derecho sustancial sobre las formas y
proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar
objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o
definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria. De
ahí que la Corte haya señalado que la legitimidad de las normas procesales está
dada en la medida de su proporcionalidad y razonabilidad “pues sólo la
coherencia y equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación
del concepto de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los
intereses en conflicto”. Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría
no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de
la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada,
sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y
desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su
utilización.
DERECHO DE PETICION-Contenido y alcance
En relación con el contenido y alcance de dicho derecho la Corte ha
explicado que:  i) es un derecho fundamental  determinante para la efectividad
de los mecanismos de la democracia participativa. En este sentido  ha precisado
que  mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los
derechos a la información, a la participación política y a la libertad de
expresión; ii) su contenido esencial comprende los siguientes elementos:  a) la
posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes
ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de
tramitarlas; b) la respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos
establecidos en el ordenamiento jurídico; c) la respuesta de fondo o
contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia
propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera
completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la
petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y d) la
pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su
sentido sea positivo o negativo.
DERECHO DE PETICION Y DERECHO A LO PEDIDO-Distinción
ACTUACION ADMINISTRATIVA-Formas de iniciación
DERECHO DE PETICION-Regulación/DERECHO DE PETICION-Regulación a través
del procedimiento general y del procedimiento especial
DERECHO DE PETICION-No confusión con otros derechos
DERECHO DE PETICION-No subsume todas las actuaciones ante la administración/DERECHO
DE PETICION-No asimilación con otros derechos como el derecho de acción
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-Regulación no comporta la integración en el
Código Contencioso Administrativo/PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-Regulación
por leyes especiales/PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-Carácter
supletivo de normas del Código Contencioso Administrativo
La Corte ha establecido que dichos procedimientos especiales son
materia de  leyes igualmente especiales y que la mencionada previsión contenida
en el artículo 1° del Código Contencioso Administrativo constituye un
reconocimiento expreso del carácter simplemente supletivo de las normas de
dicho Código respecto de los referidos procedimientos administrativos
especiales.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA REGULACION DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-Concesión por el legislador
El Legislador bien puede conferir facultades extraordinarias al Presidente
de la República para que regule procedimientos administrativos especiales,
total o parcialmente, sin contrariar la prohibición que en materia de
modificación de Códigos contiene el artículo 150-10 superior.
DERECHO DE PETICION Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
ESPECIAL-No se confuden/DERECHO
DE PETICION-No se confunde con el procedimiento especial para reclamación
de recursos del Fosyga/DERECHO DE PETICION-No subsume totalidad de
posibles actuaciones ante la administración/DERECHO DE PETICION EN INTERES
GENERAL O PARTICULAR-Regulaciones
La Corte hace énfasis en que no es dable
confundir el derecho de petición establecido por el artículo 23 superior y
regulado en el Código Contencioso Administrativo (artículos 5 a 26) con el
procedimiento especial, fijado por el Legislador para la reclamación de
recursos del Fosyga. El derecho de petición. - cuya naturaleza es esencialmente
política y cuya esencia alude a la posibilidad de elevar peticiones a la
administración y obtener pronta y completa respuesta, que además no cabe
confundir con el derecho a lo pedido-, no subsume la totalidad de posibles
actuaciones ante la administración por parte de los particulares, como tampoco
la regulación establecida en el Código Contencioso Administrativo en materia de
derecho de petición en interés general o particular puede considerarse la única
regulación posible para las actuaciones ante la administración destinadas a
obtener la satisfacción de un determinado derecho.
DERECHO DE PETICION-Regulación legislativa de trámites particulares ante la
administración/DERECHO DE PETICION-Limitación en el tiempo de
posibilidad de presentar reclamaciones concretas
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-Establecimiento en leyes especiales no comporta
modificar el Código Contencioso Administrativo/FACULTADES EXTRAORDINARIAS
PARA PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-No comporta vulneración de la
prohibición de modificar códigos
La jurisprudencia constitucional con
posterioridad a dicho pronunciamiento ha sido clara en señalar que el establecimiento
de procedimientos administrativos especiales en leyes igualmente especiales no comporta la modificación de las disposiciones del Código
Contencioso Administrativo, de lo que se desprende que el hecho de que dichos
procedimientos administrativos especiales sean dictados en ejercicio de
facultades extraordinarias no comporta la vulneración del artículo 150-10,
respecto de la prohibición de modificar códigos en ejercicio de las mismas.
RECURSOS DEL FOSYGA-Términos para cobros o reclamaciones
FLUJO DE CAJA DE RECURSOS DEL SECTOR SALUD-Regulación
RECURSOS DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA-Término razonable para reclamación o trámite de
cobro de obligaciones generales
RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD-Manejo eficiente
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-Aplicación de norma del Código Contencioso
Administrativo en lo no previsto y en tanto no sean incompatibles
RECURSOS DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA-Reconocimiento de cobros o reclamaciones
presentadas dentro del término de los seis meses/RECURSOS DEL FONDO DE
SOLIDARIDAD Y GARANTIA-Términos para cobros y reclamaciones/RECURSOS DEL
FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA-Exigencia de reclamación presentada dentro
del término
Cabe aclarar i) que con el artículo acusado no se está desconociendo
la existencia de las obligaciones a cargo del Fosyga pasados los seis meses a
que él alude; la disposición solamente establece la imposibilidad de
reclamarlas por vía administrativa, y ii) que el
término de seis meses a que alude el artículo acusado ha de contarse
lógicamente a partir del momento en que la persona o entidad que debe realizar
la reclamación está efectivamente en posibilidad de hacerla ante el Fosyga. La
Corte considera necesario precisar así mismo que las expresiones “En
consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con
posterioridad al término establecido”, deben entenderse en el sentido que los
cobros o reclamaciones que se hubieren presentado dentro del término de los
seis meses a que alude dicho artículo, si podrán ser reconocidos por la
administración, pues lo que razonablemente cabe exigir es que la reclamación se
presente dentro de dicho término y no que tanto la reclamación como el
reconocimiento  se realicen  dentro de los seis meses a que la norma alude.
Téngase en cuenta que la fecha de la presentación de la reclamación depende de
quien la hace, en tanto que el reconocimiento depende del Fosyga y que no
tendría ningún sentido que se le invocara la norma acusada como fundamento de
la imposibilidad para  la administración de reconocer y pagar la obligación
respectiva a quien efectuó la reclamación dentro del término señalado en ella.
Referencia: expediente D-4923
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 “por el cual se expiden las normas
que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los
recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de
salud a la población del país.”
Actor: Aura Gómez
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D. C., veinticinco (25) de mayo de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el
trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Aura Gómez, presentó demanda contra el
artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 “por el cual se expiden las normas
que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los
recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de
salud a la población del país.”
Mediante auto del 6 de noviembre de 2003, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra el artículo 13 del Decreto
Ley 1281 de 2002 y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de rigor.  Así mismo, ordenó fijar en
lista la norma acusada para asegurar la intervención ciudadana y comunicó la
iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al Presidente del
Congreso, así como a los Ministros del Interior y de Justicia, de Hacienda y
Crédito Público y de la Protección Social a fin de que, de estimarlo oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios
de esta clase de procesos y previo el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la
norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.
44.840 del 20 de junio de 2002.
“ DECRETO NUMERO 1281 DE 2002
(junio 19)
por el cual se expiden las normas
que regulan los flujos de caja y la
utilización oportuna y eficiente de
los recursos del sector salud y su
utilización en la prestación de los
servicios de salud a la población del país.
El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral
4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001,
DECRETA:
(…)
CAPITULO IV
Recursos del
Fosyga
Artículo
13. Términos para cobros o reclamaciones con cargo a recursos del Fosyga. Sin perjuicio de los términos establecidos para el proceso de
compensación en el régimen contributivo del sistema general de seguridad social
en salud, con el fin de organizar y controlar el flujo de recursos del Fosyga,
cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las
diferentes subcuentas del Fosyga deberá tramitarse en debida forma ante su
administrador fiduciario dentro de los seis meses siguientes a la generación o
establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según
corresponda. En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su
reconocimiento con posterioridad al término establecido.
La
reclamación o trámite de cobro de las obligaciones generadas con cargo a los
recursos del Fosyga, antes de la entrada en vigencia del presente decreto,
deberán presentarse dentro de los seis meses siguientes a la entrada en
vigencia de este decreto."
III.    LA
DEMANDA
La demandante
sostiene que el precepto acusado vulnera los artículos 13, 23, 29, 48, 49,
150-10 y 209 constitucionales.
3.1  La Actora recuerda que la norma censurada,
establece un plazo máximo de seis meses para efectuar por vía administrativa cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con
recursos de las diferentes subcuentas del FOSYGA[1].
Al respecto  la demandante afirma que con ello
se vulnera el derecho de petición (art. 23 C.P) por cuanto la norma acusada
cercena el derecho a iniciar la actuación administrativa destinada  a obtener
el pago por los servicios de salud a cargo del Fosyga -a saber, la presentación
de reclamaciones, cuentas de cobro o facturas- “sin que siquiera hayan
prescrito las obligaciones que sirven de título para presentar reclamaciones”.
Destaca igualmente que la no presentación de la
reclamación ante el FOSYGA dentro del término señalado en la norma acusada
puede obedecer a causas que no son imputables a quien debe hacerla  sino  a un
tercero, como quiera que entre el momento en que se genere o establezca la
obligación de pago u ocurra el evento que da origen a la misma, y la
reclamación correspondiente ante el Fondo, puede ser necesario que se adelanten
otros trámites.  Para ilustrar su aserto plantea la hipótesis de una víctima de
un atentado terrorista que quede incapacitada de forma permanente; sobre el
particular explica que la incapacidad debe ser calificada por la Junta de
Calificación de Invalidez y ello puede tomar un tiempo superior al señalado por
la norma, lo que, ante el vencimiento del plazo señalado,  obligaría a esta
persona a acudir a la vía jurisdiccional para obtener el pago de su
incapacidad, obligándola así a incurrir en costos que probablemente no podrá
sufragar.
3.2    Para la demandante al limitarse, en los
términos en que lo hace la norma acusada el derecho de petición relativo a las
reclamaciones ante el FOFYGA, se está modificando lo dispuesto por el Código
Contencioso Administrativo en materia de derecho de petición, donde no se
establece ningún límite. En este sentido considera que la norma acusada vulnera
la prohibición de modificar códigos a través del ejercicio de facultades
extraordinarias por el Presidente de la República a que alude el artículo
150-10 constitucional[2].
Sobre este punto, asegura que la vulneración del
límite material señalado tiene lugar como quiera que “los procedimientos
administrativos, ordinarios o especiales, constituyen una materia que es propia
de la regulación del Código Contencioso Administrativo”[3]
y que “todo procedimiento administrativo especial debe regularse a través de
la ley, e incorporarse al C.C.A” [4]
Por estas razones, asegura que el Presidente de
la República, “se extralimitó en el ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas por el numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715
de 2001, al limitar el derecho de petición estableciendo un término para
tramitar cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos
de las diversas cuentas del Fosyga”
3.3 Añade que la norma acusada no solo desborda
la facultad otorgada en la ley de facultades sino que la contraría. Señala al
respecto que las facultades conferidas por el numeral 111.4 del artículo 111 de
la Ley 715 de 2001 apuntaban, según se anotó en la sentencia C-1028 de
2002, “a la implementación por parte del Gobierno de un procedimiento que
garantice financieramente la viabilidad del sistema de seguridad social en
salud, y por ende, la prestación efectiva de los servicios correspondientes,
precaviendo la apropiación o retención indebidas de los recursos destinados a
este fin” y que el objetivo así definido se incumple con la disposición
acusada en la medida en que establece que pasado un término de seis (6) meses
se debe acudir a la vía jurisdiccional para el cobro o reclamación ante el
Fosyga, “lo que termina precisamente por entorpecer el flujo de recursos.”
En ese orden de ideas la demandante asegura que
la norma acusada vulnera  el principio de eficiencia que de acuerdo con la
Constitución Política debe caracterizar el sistema de seguridad social y la
atención en salud ( arts. 48 y 49 C.P), con lo que igualmente se vulnera el
artículo 209 Superior.
Al respecto, plantea que el plazo previsto por
la disposición acusada para el cobro o reclamación ante el FOSYGA dilata el
flujo de recursos necesarios para asumir el costo de la prestación de servicios
de salud, al obligar a particulares y entidades públicas a someterse al trámite
de procesos judiciales para obtener el pago de obligaciones que pueden ser
reconocidas directamente por la vía administrativa y que son exigibles por
principio a través de este mecanismo.
Sostiene que como resultado de los procesos
judiciales que se adelanten para obtener el pago de los servicios, las sumas
que se reconozcan se liquidarán indexadas, por lo que en vez de mejorarse el
flujo de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector
salud, éstos terminan destinados a actividades que no se relacionan con la
prestación del servicio y con el mejoramiento de la calidad de vida de la
población.
Reitera que en este sentido se desconoce el fin
que se buscaba por el legislador con la norma, cual era el de agilizar el flujo
de recursos para la financiación y acceso a los servicios, como quiera que la
disposición acusada lo que genera, a su juicio, es una dilación en el pago al
someter el cobro a largos procesos ante la jurisdicción competente, en desmedro
de la población que se encuentra en situación de indefensión y sin recursos
para activar la vía jurisdiccional.  Al respecto, indica que la situación
aludida representa un desgaste innecesario del Estado, ya que tendrá que
invertir dineros del sistema en fines distintos como la atención de dichos
procesos judiciales.
Finalmente sobre este punto, la demandante pone
de presente cómo la disposición acusada no señala plazo alguno para que el
FOSYGA pague las prestaciones a su cargo, lo que resulta inconsecuente con el
objetivo declarado en la propia norma de regular en forma correcta el flujo de
recursos.
3.4  La demandante sostiene de otra parte  que
la norma acusada vulnera el derecho fundamental al debido proceso (C.P. art.
29) en la medida en que con ella se limita  el ejercicio del derecho de defensa
del interesado.  Sobre el particular indica que la norma no determina “si se
debe presentar la solicitud de cobro ante el FOSYGA  - Ministerio de Protección
Social- dentro del término de los 6 meses para agotar la vía gubernativa y
poder acudir ante la jurisdicción, o si  se puede dentro  de este
término demandar directamente sin solicitar antes a la administración el pago”.
Afirma igualmente que la norma no permite “determinar
con exactitud cuál es la acción que se debe interponer ante la jurisdicción
para obtener el pago por los servicios de salud prestado (sic), por cuanto los
derechos que se generan inicialmente, involucran partes diferentes al FOSYGA
–Ministerio de Salud, (Institución Prestadora de servicio – usuario) a quien se
recurre finalmente para obtener el pago de la prestación, por cuanto así está
autorizado por las normas legales..”
Se interroga además si  en caso de que el FOSYGA
se niegue a la petición de pago: “[C]ontra esta decisión dentro de la vía
administrativa proceden los recursos?” Del mismo modo se plantea qué pasa
si no se da respuesta a la solicitud “se tiene como acto ficto frente al
cual se entiende agotada la vía gubernativa?”
En ese orden de ideas la demandante concluye que
la norma acusada establece un procedimiento que se aparta del señalado por el
Código Contencioso Administrativo, al establecer “lo que podríamos llamar un
procedimiento especial dentro del Código Administrativo para la reclamación de
cobros y cuentas por servicios de salud, que no garantiza el debido proceso”.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Intervenciones ciudadanas
1.1    El ciudadano Andrés Eduardo Dewdeney
Montero interviene en el presente proceso con el fin de coadyuvar la demanda y
solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada.  Con dicho
propósito, explica que con ella se vulnera la normatividad que regula lo
concerniente al pago de sentencias en las que se condena a la Nación (C.C.A.
art. 177 y C.P.C art. 336)
Sobre el particular, observa que cuando se
expide un fallo de tutela en el que se autoriza repetir contra el FOSYGA –por
los diferentes conceptos a su cargo -, el cobro debe regirse por lo dispuesto
en el aludido artículo 177 del Código Contencioso Administrativo en el que no
se ha establecido caducidad alguna para el pago de la obligación, sino que
dispone que cuando no se ha acudido ante la entidad responsable para hacerla
efectiva en el término de 6 meses “cesará la causación de intereses de todo
tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma”.
Así las cosas, en criterio del interviniente, la norma desconoce que los fallos
de tutela son providencias judiciales y que en la medida en que contengan una
orden de pago para el Estado deberán regirse por lo dispuesto en el artículo
referido del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo
dispuesto por el artículo 336 del Código de Procedimiento Civil.
En estas condiciones, asegura que la normativa
señalada se tergiversa como consecuencia de la disposición acusada, pues hace
perder el derecho de los beneficiarios al pago directo de sus acreencias (vía
administrativa).  Al respecto, explica que “hay medicamentos, tratamientos
etc que por su propia naturaleza, costo, difícil consecución, hacen que no sean
suministrados por las EPS de manera inmediata, por lo que el término de 6 meses
de que trata el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 puede que no coincida con
el del suministro que hace la EPS al afiliado (erogación para la EPS), lo cual
haría perder el derecho a la EPS de repetir por vía administrativa ante el
FOSYGA el gasto por ella realizado.”
Las razones expuestas, a su juicio, sustentan a
su vez la afirmación según la cual la norma enjuiciada modifica disposiciones
contenidas en códigos, vulnerando así la prohibición establecida por el
artículo 150-10 de la Constitución.
1.2    Del mismo modo, el ciudadano Elkin León
interviene en el presente proceso con el fin de coadyuvar la demanda. El
interviniente además de reiterar los argumentos expuestos por la actora en el
presente proceso, presenta algunas consideraciones para sustentar la
vulneración del artículo 13 superior.
En este sentido, asegura que la disposición
acusada establece un trato diferencial frente a situaciones idénticas como lo
son las reclamaciones de pagos ante la administración, configurando una
situación gravosa para los administrados y el propio Estado.
Arguye, además, que se desconoce el artículo 29
superior “por cuanto al establecerse que por la vía administrativa no se
reconocerán los pagos por prestaciones en salud dentro de los 6 meses
siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la
ocurrencia del evento, se ignora si se agota la vía administrativa, y en
consecuencia tendrá que recurrirse a la jurisdicción contencioso
administrativa.”
Finalmente, presenta algunas consideraciones
para sustentar la vulneración del artículo 209 superior que apuntan a demostrar
que el término previsto por la disposición acusada no es prudencial en la
medida en que puede incluso desconocer normas del presupuesto que obligan a
mantener la partida por un año.  Por lo anterior, asegura que se desconocen
principios como el de eficiencia, economía y celeridad del ejercicio de la
función administrativa.
2. Intervención de autoridades públicas
2.1    Ministerio del Interior y de Justicia.
En representación del Ministerio referido, la Directora del
Ordenamiento Jurídico, Doctora Ana Lucía Gutiérrez Guingue, interviene en el
presente proceso con el fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad del
precepto acusado con fundamento en las consideraciones que se resumen
enseguida.
Sostiene que la acusación se funda en una premisa falsa al
considerar que la presentación de una cuenta de cobro o reclamación ante el
FOSYGA es un derecho de petición.  Al respecto, observa que el primero de los
procedimientos señalados constituye la forma de iniciar un trámite
administrativo específico mediante el cual se pretende que el sistema de
seguridad social reintegre los dineros generados por la prestación de un
servicio, mientras que el núcleo esencial del derecho de petición radica en la
posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución.[5]
Así las cosas, considera que el establecimiento de un procedimiento
distinto al del derecho de petición para el cobro o las reclamaciones a cargo
de los recursos del FOSYGA, no vulnera el derecho a la igualdad en la medida en
que constituye un medio adecuado, proporcionado y razonable para el logro de
otro objetivo constitucional como lo es la eficiencia de la administración
pública.  Asegura, además, que el plazo dispuesto por la norma permite
presupuestar en forma adecuada “los recursos necesarios para cumplir con la
obligación de pagar, en cumplimiento de los principios legales contenidos en el
artículo 12 del Estatuto Orgánico (Planeación, Anualidad, Universalidad y
Programación Integral) que rige la Hacienda Pública.”
2.2    Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio referido, a través  de apoderada
judicial, interviene en el presente proceso con el fin de solicitar que se
declare la constitucionalidad de la norma acusada, tomando en cuenta las
consideraciones que se resumen a continuación.
-        Antes de hacer una mención puntual de
cada uno de los cargos planteados en la demanda, la interviniente explica que
el plazo de 6 meses previsto por la norma acusada racionaliza la presentación
de cobros o reclamaciones ante el Fosyga, evitando que éstos se pospongan
indefinidamente y se dilate el flujo de recursos del sistema.  Por esta razón
la disposición, a su juicio, observa el principio de eficiencia pues permite “la
mejor utilización social y económica de los recursos financieros disponibles
para que los beneficios que se garantizan con los recursos del Sector Salud se
presten en forma adecuada y oportuna, se paguen igualmente oportuna y
adecuadamente, de tal manera que se tenga claridad permanente, a partir del
plazo razonable de 6 meses, de los recursos con los que cuenta el Sistema
General de Seguridad Social en Salud.”
Expone que antes de que se adoptara la norma
acusada, algunos administradores  - alude a los casos de Cajanal y Caprecom-
omitían el cobro oportuno ante el FOSYGA aún cuando tuvieren todos los
elementos para hacerlo, en perjuicio de las entidades que administraban,
afectando así en forma negativa el servicio prestado a sus afiliados.  Así
mismo, señala que la ausencia del término previsto en la norma facilitó en el
pasado la presentación de reclamaciones fraudulentas radicadas uno o dos años
después de ocurrido el evento, resultando prácticamente imposibles de auditar.
-        Del mismo modo, la interviniente señala
que el plazo de seis meses previsto por la norma para la presentación de la
cuenta de cobro o reclamación ante el Fosyga, no afecta el ejercicio del
derecho de petición, pues no involucra ninguno de los elementos que integran su
núcleo esencial, esto es, la posibilidad de acudir ante la autoridad y obtener
pronta resolución.[6]
Sobre este punto, argumenta que “siendo una
cosa el derecho de petición y otra el contenido de la solicitud, queda
desvirtuado el argumento de la demandante según el cual el derecho de petición
es el trámite administrativo que se está regulando mediante el artículo 13 de
la norma acusada.  No es posible confundir el plazo de radicación de una cuenta
de cobro o de una reclamación con el derecho de petición, pues uno y otro
tienen naturaleza diferente y protección distinta.”  Con base en las
consideraciones expuestas, afirma que el derecho de petición permanece intacto
frente a la disposición acusada, pues el plazo previsto se ajusta a criterios
de razonabilidad y eficiencia.
-        Frente a la supuesta vulneración del
derecho fundamental al debido proceso y de defensa, la interviniente asegura
que la norma acusada no configura la alteración de procedimiento administrativo
alguno.  En este punto, insiste en que la disposición censurada sólo se ocupa
de establecer un plazo para el cobro o reclamación ante el Fosyga, sin que ello
implique “omitir el trámite administrativo reglado por las normas del Código
Contencioso Administrativo, toda vez que  de conformidad con lo previsto en su
artículo 1º, las normas de la primera parte del Código son aplicables a las
entidades privadas, cuando cumplan funciones administrativas, como ocurre en el
caso del Fosyga, que es administrado por un encargo fiduciario de naturaleza
privada pero que desempeña funciones administrativas en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud.”
Advierte, además, que el plazo establecido por
la norma no impide al acreedor hacer efectivo su derecho a través de la vía
jurisdiccional, “a la vez que presentadas las reclamaciones oportunamente
dentro del plazo señalado, se tienen todas las oportunidades del debido proceso
en ámbito administrativo”.
-        En relación con la alegada vulneración
del principio de eficiencia (C.P. art. 48 y 49) sostiene que la norma no
fomenta la utilización de la vía jurisdiccional - como se argumenta en la
demanda- para el cobro y reclamaciones ante el FOSYGA, sino que busca “agilizar
la presentación de las cuentas de cobro” en aras de optimizar los recursos
del sistema y hacer efectivo el derecho a la salud, lo que razonablemente
comporta que se paguen las obligaciones en plazos prudenciales.
-        Finalmente, asegura que el Presidente
no ha excedido las facultades extraordinarias ni modificado términos que son
propios del Código Contencioso Administrativo.  Al respecto, observa que la
norma acusada no es producto del desbordamiento de dichas facultades, “sino
el desarrollo legal de las mismas para cumplir el fin buscado por el
legislador, expedir normas que regulen los flujos de caja y la utilización
oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la
prestación de los servicios de salud a la población del país.”
2.3    Ministerio de la Protección Social
El Ministerio referido, actuando a través de
apoderado judicial, interviene en el presente proceso con el fin de solicitar
que se declare la exequibilidad de la norma acusada, con base en las
consideraciones que se sintetizan a continuación.
-        Frente a la alegada vulneración del
derecho de petición, el representante del Ministerio de Protección Social
explica que el término establecido por la disposición acusada no vulnera en
modo alguno el artículo 23 de la Constitución ni las disposiciones del Código
Contencioso Administrativo que lo desarrollan, ya que se trata de la regulación
de un procedimiento específico ante la administración para el cobro y las
reclamaciones que correspondan al Fosyga.
Al respecto, señala que los procedimientos para
el cobro y pago de las reclamaciones que deban ser atendidas con cargo a los
recursos del FOSYGA, se encuentran establecidos en diferentes normas –Decretos
1032 y 2878 de 1991, 1283 de 1996, 1013 de 1998 y 663 de 1993-.  En este
contexto, advierte que el ejecutivo, en el ejercicio legítimo de la facultad
otorgada, “determinó válidamente el plazo establecido en el artículo 13 del
Decreto 1281 de 2002 sin que ello constituya una violación al derecho de
petición que se encuentra regulado en otras disposiciones y menos aún que pueda
considerarse que se trata de una modificación al Código Contencioso
Administrativo.”
Así mismo, explica que el establecimiento de un
término razonable para la presentación de las reclamaciones ante el Fosyga
tiene por objeto corregir la situación que con anterioridad a la expedición de
la norma acusada se venía presentando en la que, a falta de aquel, “se
registraban altos volúmenes de reclamaciones después de 3, 4, 5 y más años de
ocurrido el evento, viéndose sometida la administración a una indefinición
donde los particulares o interesados en cualquier tiempo presentan los cobros o
reclamaciones, situación que genera traumatismos de carácter administrativos
internos (sic), que repercuten en la atención eficiente y oportuna de dichas
reclamaciones, y en el normal flujo de recursos, más aún si se tiene en cuenta
que trámite y pago de las mismas está sujeto a normas presupuestales del sector
público sometidas a los principios consagrados en el estatuto orgánico de
presupuesto (Decreto Ley 111 de 1996)”.
De manera que la norma, en criterio del
interviniente, se orienta a garantizar la debida atención de las reclamaciones “con
oportunidad y eficiencia” permitiendo a la administración cumplir con sus
cometidos, sin que pueda afirmarse que, por el hecho de tener que cumplir con
algunos términos y procedimientos, se afecta el derecho de petición de quienes
reclaman pues, en rigor, dicha reclamación se realiza en ejercicio de un trámite
específico distinto y previamente reglado.  En relación con este punto afirma
que el legislador extraordinario previó la norma acusada en desarrollo de
principios del Sistema Integral de Seguridad Social como la equidad,
universalidad y eficiencia –que la demandante estima vulnerados -.
-        En cuanto a la referencia que se hace
en la demanda a la supuesta vulneración del artículo 13 superior, el
interviniente advierte que no se presentaron argumentos que sustenten dicha
afirmación.  A pesar de ello, manifiesta que la norma “no está consagrando
un tratamiento diferenciado, por ende no puede afirmarse que exista una
diferenciación injustificada e irrazonable en detrimento de un grupo o sector
en particular a contrario sensu la disposición establece un trato igualitario
al establecer el término general dentro del cual deberán efectuarse en la vía
administrativa las reclamaciones ante el FOSYGA (…)”
-        En capítulo separado transcribe un
extenso aparte de la Circular No. 048 de 2003 –Diario Oficial No. 45.321 del 25
de septiembre de 2003-, mediante la cual la entidad que representa fijó algunas
instrucciones relacionadas con la aplicación del artículo 13 del Decreto 1281
de 2002 –acusado -, que  en su criterio proporcionan la solución de hipótesis
planteadas en la demanda que aluden a dificultades relacionadas con la
definición del momento en el que debe iniciarse el computo del término
establecido por la norma[7].
-        En relación con la supuesta vulneración
del debido proceso (C.P. art. 29), afirma que la norma acusada no limita ni
restringe la posibilidad de acudir a la vía contenciosa ni comporta la
indeterminación de algún procedimiento pues si bien FISALUD –entidad fiduciaria
a cargo del manejo del Fosyga- es una entidad de carácter privado, ejerce
funciones públicas y, en consecuencia, los procedimientos “se realizan de
conformidad con lo previsto en el artículo 1 del CCA en armonía con los
principios y disposiciones contenidas en CCA, y para el caso concreto con
observancia del debido proceso.”  Por lo anterior, considera infundada la
aseveración de la demandante en cuanto a la vulneración del debido proceso y
del derecho de defensa.
-        Asegura que el término establecido por
la disposición acusada es suficiente para cualquier tipo de reclamación que
deba ser atendida por el FOSYGA y satisface el principio de eficiencia (C.P.
arts. 48 y 49) que se reclama vulnerado la parte demandante.
-        Finalmente, manifiesta que la norma
acusada se limita a establecer un plazo en el que se debe realizar el cobro o
reclamación ante el FOSYGA, sin exceder los límites materiales previstos por el
artículo 150-10 constitucional, pues en modo alguno se modifican las normas del
Código Contencioso Administrativo relacionadas con el derecho de petición.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No.
3465, recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 22 de enero del
año 2004, solicita declarar la constitucionalidad del artículo 13 del Decreto
1281 de 2002, con fundamento en las consideraciones que a continuación se
sintetizan.
-        El jefe del Ministerio Público inicia
su exposición señalando que la disposición acusada no impide que se presente
una determinada petición ni releva a las entidades de la obligación de dar una
pronta y adecuada respuesta.  Sobre este punto, observa que si bien el derecho
de petición es imprescriptible dada su naturaleza constitucional, ello no
impide que el legislador regule trámites particulares ante la administración y
limite en el tiempo la posibilidad de presentar reclamaciones concretas.
A juicio de la Vista Fiscal, la demanda pretende
aplicar a los trámites específicos ante la administración un análisis abstracto
del derecho de petición.  En estos términos, asegura que la acusación parte de
una generalización inadecuada como quiera que “resulta imposible para la
administración resolver todos los trámites a su cargo en el término general que
establece el Código para responder a los derechos de petición”.
De manera que, concluye, “[C]uando la
petición hace referencia a una decisión que ha sido reglada por el legislador,
el derecho se satisface indicando el trámite a seguir y los documentos y
requisitos propios de éste y no necesariamente resolviendo la petición, en el
presente caso, si un ciudadano presenta un derecho de petición para exigir el
pago de sus derechos, la autoridad procedería a responder la petición, no
ordenando el pago sino remitiendo al trámite establecido en las normas
correspondientes.”
-        Por otra parte, sostiene que, la norma
censurada, al establecer un término diferente al señalado para otros
procedimientos, no vulnera el derecho a la igualdad, como quiera que
corresponde a una regulación enmarcada en “el ámbito de libertad de
valoración y configuración del legislador” que a su vez observa el
principio de razonabilidad.  Así mismo, indica que la demanda de inconstitucionalidad
no propone en este punto la valoración de dos situaciones de hecho iguales a
las cuales se les esté dando un tratamiento injustificadamente diferente, lo
que impide hacer una valoración sobre la materia.
-        En cuanto a la supuesta vulneración del derecho fundamental
al debido proceso, llama la atención sobre el hecho de que “una de las
características de la actuación administrativa es que no se rige por un único
procedimiento, sino que los procedimientos y formas son diversas según el
órgano administrativo que lo realice y la finalidad que persiga.”  En este
punto explica que el Código Contencioso Administrativo “no señala un trámite
general y obligatorio para todos los procesos administrativos, sino que como su
propio artículo 1º lo señala, tiene un carácter unificador y en ocasiones
subsidiario, es decir contiene los principios generales que orientan la
actuación administrativa y se aplica cuando no hay norma especial o cuando
existiendo un procedimiento administrativo regulado por leyes especiales deban
llenarse vacíos de tal regulación, de conformidad con las técnicas de
interpretación normativa.”
Hechas las anteriores precisiones, indica que en el caso sometido a
examen el derecho fundamental al debido proceso no resulta vulnerado, pues la
norma no genera el desconocimiento del procedimiento establecido por el
legislador en esta materia, ya que tan solo señala el término para presentar el
cobro o reclamación ante quien administra el Fosyga.
-        Con el fin de afirmar la razonabilidad de la medida adoptada
a través de la norma enjuiciada, el señor Procurador General de la Nación
explica que por la ausencia de un término para la presentación de cobros y
reclamaciones ante el Fosyga, éstos se presentaban en cualquier tiempo
generando inconvenientes administrativos y presupuestales, así como la
indefinición de las obligaciones del fondo.
En estas condiciones, considera razonable el término establecido en
la medida que no restringe a los ciudadanos la posibilidad de adelantar los
cobros y reclamaciones sino que imprime al trámite el desarrollo de los
principios de eficiencia, celeridad y economía. Advierte, además, que la
disposición no beneficia de manera exclusiva a la administración sino a los
ciudadanos –que son los más interesados en hacer efectivos sus derechos ante la
administración- configurando un trámite más ágil que permite la normalización
del flujo de recursos del sistema.
-        Finalmente, asegura que la disposición no representa una
extralimitación de las facultades otorgadas al Ejecutivo ni es contraria a la
finalidad perseguida cuando fueron concedidas.  Sobre el punto precisa que el
pronosticado aumento de los procesos judiciales como consecuencia de la norma
obedece a una apreciación subjetiva de la demandante que supone que los
interesados no presentarán sus solicitudes en el plazo establecido, a partir de
lo cual no se observa el planteamiento de un problema de constitucionalidad.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral
5°, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de
la referencia, pues  la norma acusada hace parte de un Decreto con fuerza de
ley expedido por el Presidente de la República.
2.      La materia sujeta a examen
Para la demandante, el artículo 13 del Decreto 1821 de 2002 debe ser
declarado inconstitucional porque, a su juicio, i)  el plazo de seis
meses previsto para acudir ante el Fosyga restringe el derecho fundamental de
petición (C.P. art. 23) al limitar la posibilidad de reclamar por vía
administrativa el pago de obligaciones –que no han prescrito- por concepto de
servicios de salud.  Hace énfasis en que el hecho de no acudir  a reclamar el
pago ante el Fosyga  antes de dicho plazo puede obedecer a causas imputables a
un tercero y que aún así se obliga a la persona interesada a iniciar un proceso
judicial tendiente al cobro de la obligación; ii)  vulnera el artículo
150-10 de la Constitución Política porque altera el Título I del Código
Contencioso Administrativo al imponer un plazo para la presentación de un
derecho de petición para el cobro o reclamación ante el Fosyga, en contra de la
prohibición expresa contenida en la norma superior de modificar códigos
mediante el ejercicio de facultades extraordinarias. iii) excede el
límite material previsto en la ley de facultades y la contraría en la medida en
que no contribuye al propósito de normalizar el flujo de recursos del sistema
de salud, al tiempo que desconoce el principio de eficiencia que de acuerdo con
la Constitución Política debe caracterizar el sistema de seguridad social y la
atención en salud (C.P. arts. 48 y 49), así como la función administrativa
(art. 209 C.P.), pues, en su criterio, se dilata el flujo de recursos de la
salud al someter a los interesados al trámite de procesos judiciales para
obtener el pago de obligaciones que pueden ser reconocidas por la vía
administrativa, lo que obliga a la destinación de recursos para cubrir costos
administrativos desatendiendo las actividades relacionadas con la prestación
del servicio de salud y con el mejoramiento de la calidad de vida de la
población; y iv) vulnera el derecho fundamental al debido proceso (C.P.
art. 29) pues, al establecer un procedimiento distinto al señalado por el
Código Contencioso administrativo, la norma acusada no se ocupó de determinar
cuál es la acción judicial que se debe iniciar para obtener el pago por los
servicios de salud prestados y cuál el procedimiento en la vía administrativa
en caso de que se nieguen las solicitudes o se abstengan de dar contestación a
las mismas, lo que impide ejercer el derecho de defensa al interesado.
El ciudadano Andrés Eduardo Dewdeney
Montero quien coadyuva la demanda  añade que la norma enjuiciada también
modifica los artículos del Código Contencioso Administrativo y el Código de
Procedimiento Civil –177 y 336, respectivamente- que se ocupan de regular lo
atinente al pago de sentencias judiciales en las que se condena a la Nación
pues, a su juicio, entre ellas deben contarse las sentencias de tutela que
autorizan repetir contra el FOSYGA y la norma impide que se hagan efectivas
ante el deudor pasados 6 meses desde su expedición, lo que contradice lo
dispuesto por la normas señaladas.
Por su parte, el ciudadano Elkin León, quien también coadyuva la
demanda, hace énfasis en  la vulneración de los artículos 13 y 209
constitucionales en tanto afirma i) que la norma  acusada establece un trato
injustificadamente distinto para la reclamación de pagos ante la administración
y ii) que con ella se desconocen claramente  los principios de eficiencia,
economía y celeridad de la función administrativa. Del mismo modo, complementa
la alegada vulneración del derecho fundamental al debido proceso (C.P. art. 29)
argumentando que de la norma acusada no puede determinarse si el cumplimiento
del plazo de seis meses previsto en ella tiene como consecuencia el agotamiento
de la vía gubernativa.
Las intervenciones institucionales, sin
excepción y en contraste con las consideraciones resumidas hasta este punto,
defienden la constitucionalidad de la norma censurada.  En ellas se explica que
la expedición de la norma se vio motivada porque algunos acreedores del Fosyga
presentaban sus reclamaciones transcurridos varios años después de la
ocurrencia del evento, afectando la atención eficiente y oportuna de las mismas
y generando dificultades administrativas, entre otras, la imposibilidad de
saber con certeza el volumen de recursos con los que cuenta el fondo y la
imposibilidad de auditar los cobros presentados de manera inoportuna.
En relación con la supuesta vulneración del
artículo 23 superior, en las distintas intervenciones se explica que la misma
no tiene lugar como quiera que la norma acusada se ocupa de establecer un
procedimiento específico para el cobro y presentación de reclamaciones ante el
Fosyga, que en nada modifica el previsto para el trámite de los derechos de
petición.  Al respecto, explican que cada uno de los trámites referidos tiene
sus propias características y que el dispuesto en la norma acusada no modifica
ni contraría previsión alguna respecto del derecho de petición.  Sobre el tema
el Ministerio Público precisó, además, que si bien el derecho de petición por
su naturaleza es imprescriptible, ello no impide que el legislador regule
trámites particulares ante la administración y limite en el tiempo la posibilidad
de iniciarlos.
Así mismo, se observa que las autoridades
intervinientes afirman que la previsión incluida en la norma acusada sobre el
flujo de recursos del Fosyga se encuentra motivada precisamente por la
necesidad de desarrollar en esta materia los principios constitucionales
referidos a la seguridad social en  salud y a la función pública (arts. 48, 49
y 209) que la demandante dice vulnerados con base en pronósticos que no están
respaldados por razones objetivas y que aluden al aumento de los procesos
judiciales tendientes al cobro de las obligaciones a cargo de fondo.
La Vista Fiscal y demás intervinientes también
sostienen que el legislador extraordinario no excedió ni contrarió las
facultades otorgadas por la ley habilitante, ni rebasó los límites previstos en
el artículo 150-10 superior.  Al respecto, las mencionadas autoridades reiteran
que la norma acusada contribuye al logro de las finalidades pretendidas en la
ley de facultades y que en modo alguno  con ella se desconoce o modifica la
regulación prevista en el Código Contencioso Administrativo  respecto del
derecho de petición.
También coinciden los representantes de las
autoridades intervinientes y la Vista Fiscal en oponerse a la afirmación según
la cual la norma comporta la vulneración de los derechos fundamentales a la
igualdad y al debido proceso. Sobre el particular explican que i) la actora no
explicó en qué consistía la vulneración del principio de igualdad, al tiempo
que no se ve cuál sea el tratamiento diferente que lo configure, y que  ii) si
bien la norma crea un procedimiento particular, su aplicación no excluye la de
las normas pertinentes en materia administrativa que se orientan a garantizar
el derecho de defensa de los interesados.
Corresponde a la Corte en consecuencia establecer
si el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 desconoce o no i) el derecho de
petición (art. 23 C.P.), ii) La prohibición contenida en el artículo 150-10 de
modificar Códigos en ejercicio de facultades extraordinarias, iii) el principio
de eficiencia en materia de  seguridad social en salud (arts. 48 y 49 C.P.) así
como el mandato en el mismo sentido contenido el artículo 209 para la función
administrativa y iv) los derechos fundamentales al debido proceso (art.29 C.P.)
y a la igualdad (art. 13 C.P.) .
3. Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera pertinente hacer
algunas precisiones en torno a i) la inhibición en relación con el cargo por
el desconocimiento del artículo 13 superior ii) la potestad de configuración
del Legislador en materia de procedimientos administrativos,  iii)  el alcance
del derecho de petición y la especificidad de otros derechos y procedimientos
regulados por el legislador iv) la jurisprudencia constitucional sobre los
procedimientos administrativos especiales y su relación con el Código
Contencioso Administrativo, y v) los antecedentes, contenido y alcance de la
disposición acusada, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos
planteados por la actora en su demanda.
3.1 La inhibición en relación con la acusación
por la supuesta  violación del artículo 13 superior
La Corte constata que si bien la  actora  invoca
como vulnerado el artículo 13 superior, no explicita en su demanda las razones
por las cuales  la norma acusada vulnera dicho texto superior.
Al respecto, cabe recordar que la Corte
ha explicado de manera reiterada  que  dado que el juicio de constitucionalidad
se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política[8],
al ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de manera
específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una
verdadera controversia constitucional.[9]
Así ha dicho
claramente la Corte que:
“3- La formulación de un cargo constitucional concreto contra la
norma demandada es uno de los requisitos materiales que debe cumplir el
demandante ya que, como lo dijo la Corte al declarar la exequibilidad de esa
exigencia, “el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable”[10]. Al
ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de manera
específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una
verdadera controversia constitucional. En tales circunstancias, antes de
pronunciarse de fondo sobre una demanda, la Corte debe verificar si el actor ha
materialmente formulado un cargo, pues de no ser así, la decisión debe ser
inhibitoria, ya que la demanda sería “sustantivamente inepta, por no contener
cargos concretos de inconstitucionalidad susceptibles de ser analizados y
evaluados por ella mediante el ejercicio del control constitucional”[11].
Nótese que la jurisprudencia de esta Corporación exige la existencia de
acusaciones susceptibles de ser analizadas y discutidas mediante el trámite
propio del control constitucional abstracto, lo cual implica que el demandante
debe formular un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma
legal. Por consiguiente, el actor no cumple ese requisito si se limita a
efectuar una formulación vaga, abstracta y global de los motivos de
inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición, pues su
omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia
del juicio de constitucionalidad.”[12]
La Corporación ha señalado en este
sentido que los requisitos que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991
establece para que los ciudadanos puedan ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad deben cumplirse no solo formal sino materialmente so pena
de ineptitud de la demanda.
Así las cosas, efectuado el análisis que
corresponde a esta oportunidad procesal[13],  se ha de concluir en la ausencia
de cargo respecto de  la vulneración del artículo 13 superior por parte del
artículo 13 del Decreto  1281 de 2002 acusado  y en consecuencia, la Corte se
inhibirá para  emitir pronunciamiento de fondo  sobre este punto, por ineptitud
sustancial de la demanda.
3.2 La potestad de configuración del Legislador
en materia de procedimientos administrativos
Esta Corporación ha señalado reiteradamente que las reglas
procesales, como desarrollo del derecho al debido proceso, deben provenir de
regulaciones legales razonables y proporcionales al fin para el cual fueron
concebidas, de manera que permitan la realización del derecho sustancial[14].
En este sentido ha advertido que el artículo 29 de la Carta Política
prevé el derecho al debido proceso, como una serie de garantías que tienen por
fin sujetar las actuaciones de las autoridades judiciales y administrativas a
reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, con el fin de proteger
los derechos e intereses de las personas en ellas involucrados[15].
Dentro de las mencionadas salvaguardas se encuentra el respeto a las
formas propias de cada juicio, entendidas como “(...) el conjunto de reglas
señaladas en la ley que, según la naturaleza del juicio, determinan  los
procedimientos o trámites que deben surtirse ante las diversas instancias
judiciales o administrativas.”[16].
De esta forma, dicho presupuesto se erige en garantía del principio de
legalidad que gobierna el debido proceso, el cual “(...) se ajusta al principio
de juridicidad propio del estado de derecho y excluye, por consiguiente,
cualquier acción contra legem o praeter legem”[17].
El establecimiento de esas reglas mínimas procesales tiene fundamentalmente
un origen legal. En efecto, el legislador, autorizado por el artículo 150,
numerales 1o. y 2o., de la Constitución Política, cuenta con una amplia
potestad de configuración  para instituir las formas, con base en las cuales se
ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las personas[18].
Sin embargo, esa discrecionalidad para determinar normativamente
acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta;
es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra
organización política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un
orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el
debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts.
13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la  primacía del
derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía
con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y
oportunamente el derecho sustancial[19]
en controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se
tornaría arbitraria.
De ahí que la Corte haya señalado que la legitimidad de las normas
procesales está dada en la medida de su proporcionalidad y razonabilidad “pues
sólo la coherencia y equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva
aplicación del concepto de justicia y, por contera, hace posible el amparo de
los intereses en conflicto”.[20]
Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el
presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de
la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino
especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada
frente al resultado que se pretende obtener con su utilización.[21]
3.2  El alcance del derecho de petición y la
especificidad de otros derechos y procedimientos regulados por el legislador
3.2.1 De acuerdo con el artículo 23 superior
toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades
por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. La
norma superior precisa que el Legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones
privadas para garantizar los derechos fundamentales[22].
En relación con el contenido y alcance de dicho derecho[23] la Corte ha explicado
que:  i) es un derecho fundamental  determinante para la efectividad de los
mecanismos de la democracia participativa. En este sentido  ha precisado que
mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a
la información, a la participación política y a la libertad de expresión[24]; ii) su contenido
esencial comprende los siguientes elementos:  a) la posibilidad cierta y
efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades,
sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; b) la
respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el
ordenamiento jurídico; c) la respuesta de fondo o contestación material, lo que
supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la
base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos
planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo
fórmulas evasivas o elusivas; y d) la pronta comunicación de lo decidido al
peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo[25].
Además, la
jurisprudencia ha recalcado la diferencia entre el derecho de petición y el
derecho a lo pedido. Al respecto, ha dicho la Corte:
"...no se debe confundir el derecho de petición - cuyo
núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en
obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es decir con la
materia de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas
de violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez
mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un
derecho constitucional fundamental. En cambio, lo que se debate ante la
jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la
administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del
derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación
administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que
estaba sometida la administración, es decir que no está en juego el derecho
fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya defensa existen las
vías judiciales contempladas en el Código Contencioso Administrativo y, por
tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del
perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.)".  (Cfr. Sentencia T-242 del 23
de junio de 1993). “[26]
3.2.2 El derecho
de petición se encuentra regulado en los artículos  5 a 26 del Código
Contencioso Administrativo. Al respecto los artículos 5 a 8 regulan el derecho
de petición en interés general; los artículos 9 a 16 el derecho de petición en
interés particular; los artículos 17 a  24 el derecho de petición de
informaciones y los artículos 25 y 26 el derecho de formulación de consultas.
Ahora bien,
resulta pertinente señalar que el derecho de petición  así regulado no puede
entenderse como el fundamento de toda actuación administrativa.
Así al tenor de
lo dispuesto por el artículo 4° del Código Contencioso Administrativo, las
actuaciones administrativas que regula dicho Código pueden iniciarse de cuatro
formas diferentes que dan lugar a cuatro clases de actuaciones que son las
siguientes: i) las que se inician en ejercicio del derecho de petición en
interés general; ii) las que se inician en ejercicio del derecho de petición en
interés particular; iii) las actuaciones o procedimiento iniciados en
cumplimiento de un deber legal, como por ejemplo la presentación de una
declaración o el suministro de una información; y, iv) las que se inician de
oficio por las autoridades[27].
3.2.3  Cabe
precisar de otra parte que  en esta materia la regulación contenida en el Código
Contencioso Administrativo  a que se ha hecho referencia no puede considerarse
tampoco la única regulación posible de las actuaciones  surtidas ante la
administración.
Como lo señala
claramente el artículo 1° del código Contencioso Administrativo[28] los
procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas
y solo  en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de la parte primera
del Código Contencioso Administrativo  que sean compatibles. Es decir que
además del procedimiento general establecido en el Código Contencioso
Administrativo  dentro del cual  se regula el derecho de petición  existen
procedimientos  administrativos especiales  a los que solo  de manera supletiva
se aplican las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.
A ello debe
agregarse que  de acuerdo con el artículo 81  del mismo Código Contencioso
Administrativo en los asuntos departamentales y municipales, se aplicarán las
disposiciones de la parte primera del Código, salvo cuando las ordenanzas o los
acuerdos establezcan reglas especiales en asuntos que sean de competencia de
las asambleas y concejos.
3.2.4  Cabe señalar de otra parte que el derecho de
petición no cabe confundirlo con otros derechos, como el derecho de acción que
tanto en materia administrativa como jurisdiccional sirve de fundamento a
procedimientos específicos tendientes a asegurar su ejercicio.
Al respecto ha de tenerse en cuenta, como ya se señaló, que
no cabe confundir el derecho de petición con el derecho a lo pedido. El derecho
de petición se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta. No se decide
propiamente sobre él, en cambio si se decide por ejemplo sobre el
reconocimiento o no del derecho subjetivo invocado ante la administración para
la adjudicación de un baldío, el registro de una marca, o el pago de una
obligación a cargo de la administración.
Sobre este punto finalmente no sobra precisar que si bien
esta Corte ha señalado que la interposición de los
recursos para agotar la vía gubernativa previstos en la ley, constituyen
ejercicio del derecho de petición y presuponen, el deber para la administración,
de resolverlos dentro del término previsto para el efecto[29], ello no significa que
se pueda confundir el derecho de acción que sirve de fundamento a esos recursos
con el derecho de petición propiamente dicho.
El derecho de petición es pues un derecho fundamental de
naturaleza esencialmente política, que no subsume todas las actuaciones ante la
administración,  que no puede asimilarse con otros derechos  como el derecho de
acción,  ni  con otros procedimientos administrativos de naturaleza especial
regulados en normas diferentes al Código Contencioso Administrativo, que como
en el caso sub examine son objeto de leyes especiales, las  que  por lo demás,
como pasa a explicarse, no pueden entenderse incorporadas  a dicho Código.
3.3. La jurisprudencia constitucional sobre los
procedimientos administrativos especiales y su relación con el Código
Contencioso Administrativo.
Para efectos del presente proceso resulta
pertinente hacer énfasis en que si bien en la Sentencia C-252 de 1994 -
invocada por la actora en su demanda- la Corte consideró que “con la salvedad hecha en relación con los procedimientos especiales
que pueden existir en el orden distrital, departamental y municipal, todo
procedimiento administrativo especial debe regularse a través de la ley, e
incorporarse al Código Contencioso Administrativo como lo exige, con fines de
sistematización, el aparte final del art. 158 de la C.P., que dice: "la
ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un sólo texto que
incorpore las modificaciones aprobadas"[30]  por lo que   en esa ocasión declaró la inexequibilidad
parcial del artículo 36 de
la ley 35 de 1993 basada en que  “la autorización para "adoptar un procedimiento administrativo
especial aplicable a la Superintendencia Bancaria" implica la permisión
para reformar el C.C.A., pues la normatividad creada en ejercicio de las
facultades extraordinarias, aún cuando no introduce un cambio total del código,
contiene disposiciones que son propias del referido código, por dos razones
fundamentales: la primera, que los procedimientos administrativos especiales
constituyen materia esencial y básica de la primera parte del C.C.A. que regula
los procedimientos administrativos, y la segunda, que un nuevo procedimiento
administrativo especial que se establezca, a partir de la Constitución Política
de 1991, necesariamente debe hacerse por el legislador y no a través de
facultades extraordinarias, porque un conjunto normativo de esta naturaleza,
necesariamente incorpora regulaciones especificas que constituyen excepciones
en relación con el procedimiento general ordinario establecido en el mencionado
código” [31] , la jurisprudencia constitucional posteriormente precisó que la
posibilidad de regular procedimientos administrativos especiales que se deduce
del reconocimiento que de su existencia hace el artículo 1° del Código
Contencioso Administrativo, al disponer en su inciso segundo que: “Los
procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por
estas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera
que sean compatibles.” no comporta en manera alguna la integración  de
dichas disposiciones  al referido Código.
Al respecto la Corte ha establecido en efecto que dichos
procedimientos especiales son materia de  leyes igualmente especiales y que la
mencionada previsión contenida en el artículo 1° del Código Contencioso
Administrativo constituye un reconocimiento expreso del carácter simplemente
supletivo de las normas de dicho Código respecto de los referidos
procedimientos administrativos especiales.
Al respecto, la Corte expresó lo siguiente en la Sentencia C-640 de
2002 en la que analizó la constitucionalidad del cuarto inciso del artículo 44
del Decreto 01 de 1984.  Dijo la Corporación:
“Al lado de las actuaciones administrativas de carácter general o
particular que regula el C.C.A. existen procedimientos administrativos
especiales que, según lo indica el artículo 1° del mismo Código, se regulan por
leyes especiales. Respecto de ellos las normas del C.C.A tienen tan solo un
carácter supletivo, es decir sólo se aplican en lo no previsto por los procedimientos
especiales y en cuanto sean compatibles.   De este carácter especial son por
ejemplo los procedimientos para la adjudicación de baldíos, los procedimientos
que regula el Código de Minas, los referentes al reconocimiento de marcas y
patentes, los procedimientos sancionatorios, los disciplinarios, etc., y
también algunos estatutos específicos sobre registros públicos que se regulan
por normas especiales[32].
La anterior precisión sobre el campo de aplicación del C.C.A.
repercute en el alcance normativo del artículo al cual pertenece el inciso
acusado. En principio, tal artículo se refiere a la notificación de actos
administrativos de contenido particular que ponen fin a actuaciones
administrativas reguladas por el C.C.A. y no a aquellas otras de la misma
naturaleza que pongan fin a actuaciones administrativas reguladas por otras leyes
especiales.”[33]
En
el mismo sentido, en la Sentencia C-1251 de 2001 en lo atinente a los
procedimientos en materia catastral la Corte expuso lo siguiente:
“Cabe recordar que conforme a lo dispuesto en el artículo 29
Superior, el  legislador goza de amplia libertad de configuración para regular
lo concerniente al debido proceso administrativo atendiendo a la naturaleza y
particularidades de las actuaciones objeto de regulación. Precisamente en
desarrollo de esta atribución ha establecido el procedimiento administrativo
especial para el ejercicio  de la función catastral, que según lo ha reconocido
la jurisprudencia constitucional, no está sujeto a los procedimientos
administrativos ordinarios. Ha dicho la Corte:
‘...la función catastral, dada su finalidad y actividades que la
caracterizan, constituye un procedimiento especial administrativo consagrado en
la normatividad mencionada, el cual se encuentra previsto en el inciso 2o. del
artículo 1o. del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) y no
está sujeto a los procedimientos administrativos ordinarios que regula dicho
ordenamiento administrativo sino en lo no contemplado y siempre y cuando resulte
compatible.
‘La anterior situación ha sido corroborada en diferentes
pronunciamientos del Consejo de Estado al señalar que “...Las normas
catastrales establecieron un procedimiento administrativo especial para el
ejercicio de la función catastral.”’[34]
‘En este orden de ideas, la formación, conservación y actualización
de la formación catastral revisten una naturaleza administrativa especial que
se concreta en una regulación legal propia para los distintos aspectos que
requiere su desarrollo, como ocurre con la determinación de las garantías
procesales específicas destinadas a proteger los derechos de los afectados con las
características que a continuación se señalan’”[35]
Es claro, entonces, que i) el Código Contencioso
Administrativo no agota la regulación de todos y cada uno de los procedimientos
que se surten ante las autoridades administrativas; ii) paralelamente al
procedimiento general regulado en el Código Contencioso Administrativo existen
procedimientos administrativos especiales, a los que solo de manera supletiva
se aplican las disposiciones del Código Contencioso Administrativo; iii)
que la regulación de un procedimiento administrativo especial no comporta la
modificación de las disposiciones contenidas en el libro I del Código
Contencioso Administrativo; iv) que dado lo anterior, el Legislador bien
puede conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para
que regule procedimientos administrativos especiales, total o parcialmente, sin
contrariar la prohibición que en materia de modificación de Códigos contiene el
artículo 150-10 superior.
3.4   Antecedentes, contenido y alcance de la
norma acusada
3.4.1 El Decreto 1281 de 2002 del que hace parte
la disposición acusada, fue expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias a él otorgadas por el artículo
111.4 de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan
normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros [36].
Cabe recordar que la Corte en la sentencia C-1028 de 2002, al resolver una demanda en
la que se acusaba dicho artículo 111.4 por considerarse que no cumplía con el
requisito de precisión señalado en el artículo 150-10 superior, estableció el
alcance de los objetivos que debían ser desarrollados en el ejercicio de dichas
facultades.
Dijo la Corte:
“Es de anotar, que aún cuando el actor demanda todo el numeral 111.4
del artículo 111 su acusación particularmente se dirige contra la regulación de
los flujos de caja, materia que en su criterio no fue delimitada por el propio
legislador contraviniendo de esta forma el citado mandato constitucional que
exige precisión en la ley que efectúa la delegación de facultades para
legislar. Yerra el demandante, pues tal como se explicó anteriormente la
anotada exigencia constitucional apunta básicamente a que el legislador señale
clara y nítidamente el objeto  de la delegación, pero no a que entre a detallar
o a predeterminar en forma exhaustiva los asuntos que deben ser regulados por
el Ejecutivo en ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias que se
le confieren.
En la norma bajo revisión observa la Corte que el legislador en
forma amplia delimita el objeto de la delegación, que es revestir al Presidente
para que regule mediante normas con rango de ley lo atinente a los flujos de
caja, amplitud que de ninguna manera acarrea la imprecisión u oscuridad en el
señalamiento de la materia que es objeto de delegación legislativa, pues es
evidente que en el contexto del mismo numeral 111.4 del artículo 111 que se
analiza y en el de la Ley 715 de 2001, la regulación de los flujos de caja está
referida al manejo eficiente de los recursos del sector de la salud en el
ámbito territorial en procura del mejoramiento sustancial en la calidad de vida
de la comunidad, permitiendo un mayor acceso a los servicios que deben prestar
el Estado directa o indirectamente en el campo de la salud.
En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 42.7 de la Ley 715
de 2001, corresponde a la Nación la vigilancia y control del manejo y la
destinación de los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud y
del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin perjuicio de las
competencias de las entidades territoriales en la materia, recursos que son
transferidos y girados en los términos de los artículos 53 y 64 del citado
ordenamiento legal. Además, conforme a lo dispuesto en el artículo 107 ibidem,
el Gobierno Nacional debía adoptar en los seis meses siguientes a la vigencia
de la ley los mecanismos jurídicos y técnicos conducentes a la “optimización
del flujo financiero de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud que prevengan o impidan su desviación, indebida apropiación o retención
por parte de cualquiera de los actores partícipes o intermediarios del
sistema”.
Además, según los antecedentes legislativos el otorgamiento de
facultades extraordinarias para la regulación de los flujos de caja en el
sector de la salud, fue solicitado por el Ministro del ramo en atención a que
“los recursos se diluyen en el tiempo y llegan a las entidades receptoras en un
término superior a un año”. De modo, que la regulación del flujo de caja a
que alude el numeral 111.4 del artículo 111 que se examina apunta a la
implementación por parte del Gobierno de un procedimiento que garantice
financieramente la viabilidad del sistema de seguridad social en salud, y por
ende, la prestación efectiva de los servicios correspondientes, precaviendo  la
apropiación o retención indebidas de los recursos  destinados a este fin.
Tal como lo explican los intervinientes, técnicamente el flujo de
caja es un sistema que reporta no sólo la procedencia de los recursos sino
también su destino final mostrando los cambios que se presentan en las
diferentes cuentas de balance en un período determinado, de manera tal que a
través de este sistema se puede determinar con gran claridad la fuente de los
respectivos recursos y como se han utilizado los mismos, lo que a la postre
permite garantizar un conocimiento total de la verdadera situación financiera
de una entidad determinada. Así mismo, de conformidad con lo regulado en el
Decreto 2649 de 1993[37]
el flujo de caja es definido como uno de los estados financieros básicos que
las empresas deben preparar y presentar al final de cada período contable junto
con el balance general, el estado de resultados, el estado de cambios en la
situación financiera (flujo de fondos) y el estado de cambios en el patrimonio
(flujo de caja y proyecciones financieras). De este modo, el flujo de caja
permite garantizar que los flujos de dinero que se encuentran destinados al
sector salud, ingresen efectivamente a las instituciones prestadoras de los
servicios de salud para las cuales han sido destinados, pues si tales recursos no
son girados oportunamente a sus destinatarios estas no podrían prestar
efectivamente sus servicios, incumpliendo de esta forma con el artículo 49 de
la Carta que expresamente garantiza a todas las personas el acceso a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Así pues, contrariamente al planteamiento del demandante, para
cumplir con el requisito constitucional de la precisión no era necesario que
el  legislador entrara a señalar o a detallar minuciosamente en la norma
habilitante - numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001- todos los
aspectos relacionados con la regulación de los flujos de caja, pues de esta
forma antes de ajustarse a la Carta Política estaría menguando
significativamente el radio de acción que al Ejecutivo le compete en ejercicio
de las facultades legislativas de carácter extraordinario.
Por tanto,
y con fundamento en las razones anteriormente expuestas, encuentra la Corte
infundada la acusación formulada por el demandante, pues como ha quedado suficientemente
demostrado el legislador al autorizar extraordinariamente al Gobierno para que
expida normas que regulen los flujos de caja en el sector de la salud no
incurrió en imprecisión alguna, pues en forma clara e inequívoca lo habilitó
para implementar un sistema orientado a garantizar financieramente la
viabilidad del régimen de Seguridad Social en Salud en el sector territorial.”[38](subrayas
fuera de texto)
3.4.2  El artículo enjuiciado hace parte del
Capítulo IV sobre “recursos del Fosyga”[39] del Decreto Ley 1281 de 2002
“por el cual se expiden las normas que regulan  los flujos de caja y la
utilización  oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su
utilización  en la prestación de los servicios de salud  a la población del
país”.
En él se señala que sin perjuicio de los términos establecidos
para el proceso de compensación en el régimen contributivo del sistema general
de seguridad social en salud[40],
con el fin de organizar y controlar el flujo de recursos del Fosyga, cualquier
tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes
subcuentas del Fosyga[41]
deberá tramitarse en debida forma ante su administrador fiduciario dentro de
los seis meses siguientes a i) la generación o ii) establecimiento de la
obligación de pago, o iii) de la ocurrencia del evento, según corresponda[42].
Precisa la disposición que en consecuencia, no podrá efectuarse por vía
administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido, es
decir luego de los seis meses a que se ha hecho referencia.
Frente a esta preceptiva la actora
considera  que con ella i) se vulnera el derecho de petición (art. 23 C.P.),
ii) se desconoce la prohibición de reformar códigos mediante el mecanismo de
facultades extraordinarias (art. 150-10 C.P.), iii)  se desconoce el objetivo
de eficiencia en el manejo de los recursos del régimen de seguridad social en
salud que según la ley de facultades sirvió de fundamento al Decreto 1281 de
2002 y en este sentido iv) se desconocen los artículos 48, 49 y 209 superiores,
y v) se vulnera el derecho al debido proceso.
4. El análisis de los cargos
Dada la complementariedad entre diferentes
cargos planteados por la demandante, la Corte procede a efectuar el análisis de
los mismos agrupándolos de acuerdo con dicha complementariedad.
4.1 El análisis de los cargos por la supuesta
vulneración del artículo 23 superior  así como por el supuesto desconocimiento
de la prohibición  de modificar códigos mediante el mecanismo de facultades
extraordinarias (art. 150-10 C.P.)
Para la actora el artículo acusado vulnera el
artículo 23 superior  por cuanto se establece una limitación en el tiempo para
poder hacer uso ante la administración del derecho de petición “relativo a las
reclamaciones ante el Fosyga”, de “obligaciones no prescritas”,  limitación que
no se establece en el Código Contencioso Administrativo, con lo que igualmente
se estaría modificando dicho Código mediante un Decreto expedido en ejercicio
de facultades extraordinarias y en este sentido contraviniendo la prohibición
que al respecto establece el artículo 150-10 superior.
Al respecto y como se desprende de las
consideraciones hechas en los apartes preliminares de esta sentencia, la Corte
hace énfasis en que no es dable confundir el derecho de petición establecido
por el artículo 23 superior y regulado en el Código Contencioso Administrativo
(artículos 5 a 26) con el procedimiento especial, fijado por el Legislador para
la reclamación de recursos del Fosyga.
Como allí se explicó el derecho de petición. -
cuya naturaleza es esencialmente política y cuya esencia alude a la posibilidad
de elevar peticiones a la administración y obtener pronta y completa respuesta,
que además no cabe confundir con el derecho a lo pedido[43]-, no subsume la totalidad de posibles
actuaciones ante la administración por parte de los particulares, como tampoco
la regulación establecida en el Código Contencioso Administrativo en materia de
derecho de petición en interés general o particular puede considerarse la única
regulación posible para las actuaciones ante la administración destinadas a
obtener la satisfacción de un determinado derecho.
Al respecto cabe señalar así mismo que como lo
recuerda válidamente el señor Procurador en su intervención si bien el derecho
de petición es imprescriptible dada su naturaleza constitucional, ello no
impide que el legislador regule trámites particulares ante la administración y
limite en el tiempo la posibilidad de presentar reclamaciones concretas.
En ese orden de ideas es claro que no puede
entenderse  cercenado el derecho de petición por la disposición acusada pues
ésta no tiene el alcance que le atribuye la actora, en cuanto se refiere es a
un procedimiento especial que el Legislador, - en este caso extraordinario- en
ejercicio de su potestad de configuración bien podía establecer para efectos de
asegurar la eficiencia en el manejo de los recursos del Fosyga, sin que con
ello haya desconocido el derecho fundamental de petición (art. 23 C.P.), ni
alterando las reglas que regulan el derecho de petición contenidas en  los
artículos 5 a 26 del Libro I del Código Contencioso Administrativo.
Ahora bien, dado que la actora  sobre este
punto  también afirma  que el establecimiento de procedimientos especiales por
parte del legislador implica la modificación del Código Contencioso
Administrativo, afirmación que hace a partir de los considerandos expuestos en
la sentencia C-252 de 1994,  la Corte hace énfasis en que la jurisprudencia
constitucional con posterioridad a dicho pronunciamiento ha sido clara en
señalar que el establecimiento de procedimientos administrativos especiales en
leyes igualmente especiales no comporta la modificación
de las disposiciones del Código Contencioso Administrativo[44], de lo que se desprende
que el hecho de que dichos procedimientos administrativos especiales sean
dictados en ejercicio de facultades extraordinarias no comporta la vulneración
del artículo 150-10, respecto de la prohibición de modificar códigos en
ejercicio de las mismas.
Así las cosas, dado que en el presente caso no
puede entenderse que con la norma acusada se haya  desconocido el derecho
constitucional de petición (art. 23 C.P.), ni modificado por el Legislador
extraordinario  el derecho de petición regulado en el Código Contencioso
Administrativo, ni consecuencialmente desconocido la prohibición establecida en
el artículo 150-10 superior de reformar códigos  en ejercicio de facultades
extraordinarias conferidas por el Congreso al Presidente de la República, los cargos formulados en este sentido por la actora contra el
artículo 13 del decreto 1281 de 2002 no están llamados a prosperar y así se
señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.2  El análisis de los cargos por el supuesto
desconocimiento de los objetivos fijados en la Ley de facultades en materia de
eficiencia en la gestión de los recursos destinados al sistema de seguridad
social en salud así como por la supuesta vulneración de los artículos 48, 49 y
209 superiores.
Para la actora el artículo acusado contradice el
objetivo de eficiencia en el manejo de los recursos del sistema de seguridad
social en salud señalado por el legislador en el numeral 111.4 del artículo 111
de la Ley 715 de 2001 que sirvió de fundamento para la expedición del
Decreto 1281 de 2002 y consecuentemente vulnera los artículos 48, 49 y 209
superiores que establecen dicho principio de eficiencia como característica del
sistema de seguridad social en salud y como principio de la función pública.
Concretamente afirma que dicho artículo dilata
el flujo de recursos necesarios para asumir el costo de la prestación de
servicios de salud, al obligar a particulares y entidades públicas a someterse
al trámite de procesos judiciales para obtener el pago de obligaciones que
pueden ser reconocidas directamente por la vía administrativa y que son
exigibles por principio a través de este mecanismo, con lo que en vez de
mejorarse el flujo de caja y la utilización oportuna y eficiente de los
recursos del sector salud, éstos terminarán destinados a actividades que no se
relacionan con la prestación del servicio y con el mejoramiento de la calidad
de vida de la población.
Al respecto la Corte llama la atención sobre el
hecho de que el supuesto del que parte la actora solamente se dará si
precisamente pasados seis meses desde i) “la
generación” o ii) “establecimiento de la obligación de pago”, o iii) “de la
ocurrencia del evento”, según corresponda, no se ha
acudido a la administración para efectuar el cobro o reclamación que
deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga.
La norma obliga en efecto a efectuar las
reclamaciones en el término señalado so pena, no de perder el derecho al pago
de la obligación de que se trate -el cual podrá obtenerse en todo caso por vía
judicial pasado dicho término- sino de la posibilidad de reclamarla por vía
administrativa ante el Fosyga.
El objetivo del artículo es el de inducir a
quienes tienen derecho a presentar reclamaciones a efectuarlas dentro de un
plazo razonable y así facilitar a la administración el manejo de las mismas, al
tiempo que se pretende que los recursos que deba reconocer el Fosyga sean
utilizados nuevamente en el menor tiempo posible en el cumplimiento del los
objetivos del sistema de seguridad social en salud.
Ha de tenerse en cuenta así mismo que como lo
señalan varios de los intervinientes la ausencia de término para presentar
dichas reclamaciones facilitó en el pasado, ante las dificultades para auditar
dichas operaciones, la presentación de reclamaciones fraudulentas radicadas
años después de ocurrido el evento que generaba la obligación.
Al respecto, como lo señaló la Corte en la sentencia C-1028 de 2002,
según los antecedentes legislativos de la Ley 715 de 2001, el otorgamiento de
facultades extraordinarias para la regulación de los flujos de caja en el
sector de la salud, fue solicitado por el Ministro del ramo en atención a que
“los recursos se diluyen en el tiempo y llegan a las entidades receptoras en un
término superior a un año”[45].
De modo, que la regulación del flujo de caja a que alude el numeral 111.4 del
artículo 111 de dicha ley[46] que
sirvió de fundamento a la expedición del Decreto  1281 de 2002 del que hace
parte el artículo acusado “apunta a la implementación por parte del Gobierno de
un procedimiento que garantice financieramente la viabilidad del sistema de
seguridad social en salud, y por ende, la prestación efectiva de los servicios
correspondientes, precaviendo la apropiación o retención indebidas de los
recursos destinados a este fin”[47].
La norma acusada atiende pues claramente al
objetivo señalado por el Legislador de regular el flujo de caja de los recursos
del sector salud, en este caso los del Fosyga, así como de precaver la apropiación o retención indebidas de los mismos.
Ahora bien, dicha finalidad, claramente
compatible con los principios superiores que orientan el sistema de seguridad
social en salud, así como la función pública (arts 48. 49 y 209 C.P.), -y en
particular con el principio de eficiencia a que ellos aluden -, es desarrollada
en el artículo acusado estableciendo un término razonable - seis meses -, para
que se efectúen las reclamaciones  a que haya lugar. Término que al tiempo que
da un margen prudencial a los interesados para presentar sus reclamaciones, i)
permite al Fosyga tener  claridad sobre el volumen de recursos requeridos en un
periodo determinado y organizar su flujo de caja, ii) facilita la labor de
presupuestación por las autoridades competentes de los recursos requeridos por
el sistema, iii) permite que en un menor término se de respuesta a las
reclamaciones dirigidas al Fosyga y de esta manera los recursos así reconocidos
vuelvan a ser utilizados por las entidades de salud en la prestación del
servicio.
Dado entonces que contrariamente a lo afirmado
por la actora se cumple la finalidad señalada por el legislador en el numeral
111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 que sirvió de fundamento
para la expedición del Decreto 1281 de 2002 al tiempo que se atiende el
principio de eficiencia en el manejo de los recursos del sistema de seguridad
social en salud, sin que pueda afirmarse que se están vulnerando los artículos
48, 49 y 209 superiores, los cargos planteados en este sentido contra el
artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 no están llamados a prosperar y así se
señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.3  El análisis del cargo por la supuesta
vulneración del artículo 29 superior
Para la actora el artículo acusado  en tanto
establece “lo que podríamos llamar un procedimiento especial dentro del
Código Administrativo para la reclamación de cobros y cuentas por servicios de
salud”, vulnera el derecho fundamental al debido proceso (C.P. art. 29) en
la medida en que con él se limitaría  el ejercicio del derecho de defensa del
interesado, puesto que dicho artículo no permitiría establecer si en las
circunstancias a que alude i) “se debe presentar la solicitud de cobro ante
el FOSYGA  - Ministerio de Protección Social- dentro del término de los 6 meses
para agotar la vía gubernativa y poder acudir ante la jurisdicción, o
si  se puede dentro  de este término demandar directamente sin solicitar antes
a la administración el pago”, ii) “cual es la acción que se debe interponer
ante la jurisdicción para obtener el pago por los servicios de salud prestados”
iii) si  en caso de que el Fosyga se niegue al pago: “contra esta
decisión dentro de la vía administrativa proceden los recursos?” y iv)  si
no se da respuesta a la solicitud por parte del Fosyga ello“se tiene como
acto ficto frente al cual se entiende agotada la vía gubernativa?”
Al respecto la Corte señala que, como se
recordó en los apartes preliminares de esta  sentencia, de acuerdo con el
artículo 1° del Código Contencioso administrativo[48]  en lo no previsto en los procedimientos administrativos
especiales, y en tanto no sean incompatibles con ellos se aplicarán las normas
previstas en el libro I del Código Contencioso Administrativo.
Es decir que las previsiones que la actora echa
de menos en la norma acusada, respecto de la aplicación o no en este caso de
las normas sobre vía gubernativa, o sobre silencio administrativo,  han de
buscarse no en la norma que acusa sino en las disposiciones  del Código
Contencioso Administrativo que  en tanto no sean incompatibles  con la
regulación establecida por el legislador extraordinario  en materia de
reclamaciones ante el Fosyga resulten aplicables.
Así mismo el hecho de que en el artículo acusado
no se señale cual es la vía judicial pertinente en las circunstancias a que el
alude, no comporta que la norma vulnere la Constitución, pues ella debe
interpretarse de manera sistemática dentro del sistema normativo.
El debido proceso aplicable en este caso, es
entonces el que se desprende de analizar de manera concordada las disposiciones
contenidas en el artículo acusado con las disposiciones del Código Contencioso
Administrativo que resulten aplicables.
Ahora bien, cabe resaltar que el trámite a que alude la disposición
acusada es de naturaleza pública administrativa pues, a pesar de que, como se
advirtiera por las autoridades intervinientes, desde el momento de su creación[49] la administración del
Fondo de Solidaridad y Garantía -Fosyga- fue asignada a un encargo fiduciario
de carácter privado, es lo cierto que las actuaciones ante su administrador se
han de entender sujetas a las normas de derecho público como quiera que aquél
cumple funciones administrativas en relación con recursos públicos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud con los que se atienden obligaciones
inherentes al mismo.
Así las cosas la Corte concluye que tampoco en
el presente caso, con la salvedad que a continuación se señala, el cargo
planteado por la actora contra el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 está
llamado a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.4 La constitucionalidad condicionada de las expresiones “En
consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con
posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso del
artículo 13  del Decreto 1281 de 2003
Dado que como ya se señaló el Legislador en el
ejercicio de su potestad de configuración de los procedimientos administrativos
está sometido a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Corte
considera necesario hacer las siguiente precisiones sobre el alcance de la
disposición acusada y en particular de las expresiones
“En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento
con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso de
dicha disposición.
De antemano cabe aclarar i) que con el artículo acusado no se está
desconociendo la existencia de las obligaciones a cargo del Fosyga pasados los
seis meses a que él alude; la disposición solamente establece la imposibilidad
de reclamarlas por vía administrativa, y ii) que el
término de seis meses a que alude el artículo acusado ha de contarse
lógicamente a partir del momento en que la persona o entidad que debe realizar
la reclamación está efectivamente en posibilidad de hacerla ante el Fosyga.
La Corte considera necesario precisar así mismo que las expresiones “En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su
reconocimiento con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso del
artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, deben entenderse en el sentido que
los cobros o reclamaciones que se hubieren presentado dentro del término de los
seis meses a que alude dicho artículo, si podrán ser reconocidos por la
administración, pues lo que razonablemente cabe exigir es que la reclamación se
presente dentro de dicho término y no que tanto la reclamación como el
reconocimiento  se realicen  dentro de los seis meses a que la norma alude.
Téngase en cuenta que la fecha de la presentación de la reclamación depende de
quien la hace, en tanto que el reconocimiento depende del Fosyga y que no
tendría ningún sentido que se le invocara la norma acusada como fundamento de
la imposibilidad para  la administración de reconocer y pagar la obligación
respectiva a quien efectuó la reclamación dentro del término señalado en ella.
Ahora bien, dado que las expresiones aludidas pueden llegar a
interpretarse en este último sentido, -a saber que los 6 meses aluden al
reconocimiento de la obligación  y no simplemente a la reclamación -,
interpretación que como ya se señaló  es contraria al  principio de
razonabilidad, la Corte declarará la exequibilidad, por los
cargos analizados de las expresiones “En consecuencia, no
podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al
término establecido” contenidas en el primer inciso del artículo 13 del
Decreto Ley 1281 de 2002, en el entendido que quedan a salvo los cobros o
reclamaciones que se hubieren presentado dentro del término de los seis meses a
que alude dicho artículo.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.-  INHIBIRSE para  emitir pronunciamiento de fondo en
relación con  la acusación formulada contra el  artículo 13  del Decreto Ley
1281 de 2002 por la supuesta vulneración del artículo 13 constitucional, por
ineptitud sustancial de la demanda.
Segundo.- Declara EXEQUIBLE, por los
cargos  analizados, el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, con
excepción de las expresiones “En consecuencia, no podrá
efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al
término establecido” contenidas
en el primer  inciso de dicho  artículo que se declaran exequibles, en el
entendido que quedan a salvo  los cobros o reclamaciones que se hubieren
presentado dentro del término de los seis meses a que alude dicho artículo.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
Aclaración de
voto a la Sentencia C-510/04
Referencia: expediente D-4923
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 “por el cual se expiden las normas
que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los
recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de
salud a la población del país.”
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, el suscrito Magistrado
aclara el voto, por considerar que el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002
se expidió con fundamento en la Ley 715 de 2001 y en su oportunidad salvé el
voto, por considerar que esta Ley es inconstitucional.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
[1]  En este punto la demandante hace una
extensa relación de algunos rubros que se cubren con los recursos del Fosyga,
entre los cuales destaca los servicios médico quirúrgicos de las víctimas de
accidentes de tránsito y eventos terroristas, la indemnización por muerte,
gastos funerarios, servicios de salud prestados a la población desplazada,
suministro de medicamentos a los afiliados al POS, reembolsos ordenados en
fallos de tutela en favor de las entidades promotoras de salud, entre otros.
[2]  En cuanto a la prohibición de expedir
códigos a través del ejercicio de facultades extraordinarias se transcriben en
la demanda apartes de la Sentencia C-1374 de 2000.
[3] Cita al respecto apartes de la sentencia C-252 de 1994
[4] Cita al respecto apartes de la sentencia C-252 de 1994
[5]  Sobre las características del derecho de
petición transcribe apartes que considera pertinentes de las sentencias T-377
de 2000 y T-005 de 1998.
[6]  En cuanto a los elementos que caracterizan
el derecho de petición la interviniente transcribe apartes que considera
pertinentes de las sentencias T-796 de 2001, T-613 de 1999 y T-944 de 1999.
[7]  CIRCULAR EXTERNA 0000048 18/09/2003
Establecimiento de la obligación de pago o de la
ocurrencia de un evento para el trámite del cobro o reclamación ante el Fondo
de Solidaridad y Garantía, Fosyga, artículo 13 Decreto 1281 de 2002.
Para:      Entidades Territoriales, Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud, Administrador Fondo de Solidaridad y
Garantía, Fosyga, Entidades Promotoras de Salud y Administradoras del Régimen
Subsidiado.
De:      Ministro de la Protección Social
Asunto:      Establecimiento de la obligación de pago o
de la ocurrencia de un evento para el trámite del cobro o reclamación ante el
Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, artículo 13 Decreto 1281 de 2002.
En desarrollo de las competencias consagradas en la Ley
100 de 1993 y de las facultades contenidas en el Decreto 205 de 2003, el
Ministerio de la Protección Social como ente rector del Sistema de Seguridad
Social Integral y atendiendo las inquietudes generadas respecto al momento a
partir del cual se debe empezar a contar el término de seis (6) meses de que
trata el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002, para cobros o reclamaciones con
cargo a recursos del Fosyga, se permite impartir sobre el particular las
siguientes instrucciones de obligatorio cumplimiento:
1. Reclamaciones por concepto de recobros de
medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS, y fallos de
tutela con cargo a las Subcuentas de Solidaridad y Compensación del Fosyga. De
acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente, en especial lo dispuesto
en la Resolución 2312 de 1998 y en el artículo 8º del Acuerdo 228 del CNSSS, el
Fosyga a través de las Subcuentas de Solidaridad y Compensación, en los casos
en que sea procedente, reconocerá los valores por concepto de cuentas de cobro
de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS, o fallos de
tutela. Por tanto, la fecha a partir de la cual deberá contarse el término de
seis (6) meses de que trata el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002, para
tramitar el cobro o la reclamación por vía administrativa ante el Fosyga, será
la fecha en que efectivamente se suministre el medicamento NO POS al afiliado
cotizante o beneficiario, o la fecha de su egreso de la IPS, en caso de
prestación de servicios de salud derivado del cumplimiento de un fallo de
tutela.
2. Reclamaciones por concepto de servicios médico-quirúrgicos,
indemnizaciones por incapacidad permanente, indemnizaciones por muerte, gastos
funerarios, transporte al centro asistencial con cargo a la Subcuenta ECAT del
Fosyga. De acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente, en especial
lo dispuesto en el artículo 167 de la Ley 100 de 1993 y en los Decretos 1032 de
1991, 663 de 1993, 1283 de 1996, 1281 de 2002, el FOSYGA a través de la
Subcuenta ECAT, garantizará la atención integral en salud a las víctimas que
han sufrido daño en su integridad física como consecuencia directa de
accidentes de tránsito, acciones terroristas, catástrofes naturales u otros
eventos expresamente aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud. Para tales efectos, la fecha a partir de la cual se empieza a contar el
término de seis (6) meses previsto en el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002
para tramitar el cobro o la reclamación por vía administrativa ante el Fosyga
será:
a) Servicios médico-quirúrgicos: A partir de la fecha
de egreso de la víctima de la IPS;
b) Indemnizaciones por incapacidad permanente: A partir
de la fecha de la certificación de incapacidad permanente expedida por la Junta
de Calificación de Invalidez de que trata la Ley 100 de 1993; siempre y cuando
entre la fecha de ocurrencia del evento y la fecha de la certificación no haya
transcurrido más de trescientos sesenta (360) días; salvo en los casos que
exista concepto médico favorable de rehabilitación, evento en el cual el
término de trescientos sesenta (360) días iniciales podrá prorrogarse hasta por
ciento ochenta 180 días más;
c) Indemnizaciones por muerte: El término previsto en
el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002, se contará a partir de la fecha de
fallecimiento, la cual se hará constar mediante el certificado de defunción expedido
por la autoridad competente. En los casos en que las víctimas deban ser
reconocidas por la autoridad competente mediante exámenes tales como placas
dentarias o de ADN, este término se contabilizará a partir del reconocimiento
de la víctima debidamente certificado por la autoridad competente;
d) Gastos funerarios: Para efectos del reconocimiento y
pago de gastos funerarios por parte del Fosyga, el término previsto en el
artículo 13 del Decreto 1281 de 2002, se entenderá a partir de la fecha
indicada en el literal anterior;
e) Transporte al centro asistencial: En los casos en
que sea procedente por parte del Fosyga, el reconocimiento y pago de transporte
al Centro Asistencial o Institución Prestadora de Servicios de Salud, el
término previsto en el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 se contará a partir
de la fecha en que efectivamente se prestó el servicio a la víctima.
3. Reclamaciones por concepto de servicios
médico-quirúrgicos cuando no se encuentre claramente establecido el responsable
del pago o el procedimiento para efectuar el mismo.
a) En el evento en que no se encuentre claramente
establecido el responsable del pago o el procedimiento para efectuar el mismo,
el término de seis (6) meses previsto en el artículo 13 del Decreto 1281 de
2002 para la presentación de la reclamación ante el Fosyga, se contará a partir
de la fecha de expedición o publicación del acto que clarifique esta situación.
En todo caso, para que exista reconocimiento, la fecha de egreso de la víctima
de la IPS no podrá ser superior a un año contado a partir de la fecha de
expedición o publicación del acto que defina dicha situación;
b) En el evento en que una reclamación por accidente de
tránsito sea negada por la Entidad Aseguradora y en consecuencia corresponda
realizar el trámite ante el Fosyga, los seis (6) meses para la presentación de
la reclamación se contabilizarán a partir de la fecha de la notificación al
reclamante o beneficiario de la decisión adoptada por la aseguradora.
La presente
circular rige a partir de la fecha de su publicación.”
[8] Defectos a los cuales se ha referido la
jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001 M.P.
Jaime Córdoba Triviño y las sentencias C-281 de 1994 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, C-519 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-177 de 2001
M.P. Fabio Morón Díaz,   C-013 de 2000 y C-362 de 2001 M.P. Alvaro Tafur
Gálvis, C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   entre varios
pronunciamientos.
[9] Ver por ejemplo, el Auto de Sala Plena 244 de 2001
[10] Sentencia C-131/93. MP Alejandro Martínez
Caballero. Fundamento Jurídico No. 1.3
[11] Sentencia C-236/97. MP Antonio Barrera
Carbonell. Consideración de la Corte No 3.
[12] Sentencia C-447/97 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[13] Ver Sentencias C-011  y  C-362 de 2001.
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[14] Ver al respecto la sentencias C-562/97 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, C-680/98 M.P. Carlos Gaviria Díaz   y  C-131/02 M.P.
Jaime Córdoba Triviño.  En el mismo sentido ver entre otras  las Sentencias
C-1512/00 y C-123/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis..
[15] Ver Sentencia C- 1512/00  M.P. Álvaro Tafur
Galvis
[16] Sentencia C-562 de 1997 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[17] Sentencia T-001 de 1993 M.P. Jaime Sanin
Grafestein
[18] Ver la Sentencia C-680 de 1998 M.P. Carlos
Gaviria Díaz.   En el mismo sentido ver la Sentencia C-131/02 M.P. Jaime
Córdoba Triviño en la que se señaló “La sola consagración del debido proceso
como derecho fundamental, no puede derivarse, en manera alguna, una idéntica
regulación de sus distintos contenidos para los procesos que se adelantan en
las distintas materias jurídicas pues, en todo aquello que no haya sido
expresamente previsto por la Carta, debe advertirse un espacio apto para el
ejercicio del poder de configuración normativa que el pueblo ejerce a través de
sus representantes.  La distinta regulación del debido proceso a que pueda
haber lugar en las diferentes materias jurídicas, siempre que se respeten los
valores superiores, los principios constitucionales y los derechos
fundamentales, no es más que el fruto de un proceso deliberativo en el que, si
bien se promueve el consenso, también hay lugar para el disenso pues ello es así
ante la conciencia que se tiene de que, de cerrarse las puertas a la
diferencia, se desvirtuarían los fundamentos de legitimidad de una democracia
constitucional.”
[19] Ver la Sentencia T-323/99 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[20] Sentencia C-925 de 1999 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[21] Ibidem Sentencia C-1512/00 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[22]  En torno a los criterios que determinan la
procedencia del derecho de petición frente a particulares puede consultarse,
entre otras, la. Sentencia SU-166 de 1999.
[23] Acerca del alcance del derecho de petición se pueden
consultar, entre otras, las sentencias T-418 de 1992,  T-575  de  1994  y
T-228  de 1997, T-125 de 1995, T-337/00, T-094/99.
[24] Sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez
Caballero. En  el mismo sentido ver la sentencia  T-796/01 M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[25]  Sentencia T-94/99 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[26] Sentencia T-94/99 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[27] Sentencia C-  M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[28] Artículo 1º Campo de
aplicación. Las normas de esta parte primera del código se aplicarán a los
órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos
los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la
Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y
contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del
Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan
funciones administrativas. Para los efectos de este código, a todos ellos se
les dará el nombre genérico de “autoridades”.
Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales
se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de
esta parte primera que sean compatibles
Estas normas no se aplicarán en los procedimientos militares o de
policía que por su naturaleza, requieren decisiones de aplicación inmediata,
para evitar o remediar una perturbación de orden público en los aspectos de
defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas
y cosas.
Tampoco
se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción (itálica
fuera de texto)
[29] Ver las sentencias T-1289 y T-1743 de 2000. M.P. Fabio
Morón Díaz; T-788 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-911 de 2001. M.P.
Rodrigo Escobar Gil; T-1076 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería y T-699 de 2001
y T- 1126, de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[30] Sentencia C-252/94 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa y Antonio Barrera Carbonell S.V de los Magistrados Eduardo Cifuentes
Muñoz, Hernando Herrera Vergara, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
[31] Sobre el particular dijo la Corte en esa ocasión al
decidir una demanda contra
1.
Los procedimientos administrativos en el Código Contencioso Administrativo.
(...)
En el libro primero de dicho código, destinado a los
procedimientos administrativos, se regularon tanto las actuaciones
administrativas como la vía gubernativa, en los siguientes aspectos
fundamentales: campo de aplicación, objeto de las actuaciones administrativas,
principios orientadores, clases de actuaciones, derecho de petición en interés
general y en interés particular, derecho de petición de informaciones, derechos
de formulación de consultas, actuaciones administrativas iniciadas en cumplimiento
de un deber legal y de oficio, adopción de decisiones, decisiones
discrecionales, silencio administrativo, publicaciones, comunicaciones y
notificaciones de actos administrativos, la vía gubernativa, la firmeza de los
actos administrativos, el agotamiento de la vía gubernativa, el carácter
ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, su ejecución por el
obligado, la pérdida de fuerza ejecutoria, la revocación directa y la
intervención del ministerio público en lo relativo al ejercicio y efectividad
del derecho de petición.
Los libros dos a cuatro del código, se ocupan del
control jurisdiccional de la actividad administrativa, la organización y
funciones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y del
procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La unidad temática y sistemática del código claramente
pone de presente la voluntad del legislador extraordinario de regular en un
todo, tanto la actuación estatal destinada a la producción de un acto
administrativo, como la fase correspondiente a su control, a través de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Como puede observarse, a diferencia de la normatividad
anterior que únicamente se ocupaba de regular el procedimiento administrativo a
partir del momento en que se expedía el acto, es decir, la vía gubernativa
contentiva de los recursos gubernativos, y el derecho de petición como el único
mecanismo para dar iniciación a la actuación administrativa, el Código
Contencioso Administrativo actualmente vigente contiene una regulación
ordenada, sistemática e integral de los procedimientos administrativos.
Advierte el inciso 2o. del art. 1o. del código que
" los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se
regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta
parte primera que sean compatibles", con lo cual se quiso indicar que el
referido estatuto sólo se ocupa de regular lo concerniente a lo que podríamos
denominar el procedimiento administrativo ordinario y que al lado de éste
existían los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales,
como los dictados en materia agraria, tributaria, minera, de recursos naturales
renovables, de propiedad industrial, y los procedimientos especiales en los
asuntos del orden distrital, departamental y municipal, reglamentados a través
de actos administrativos contenidos en ordenanzas y acuerdos de las asambleas y
los concejos, en los asuntos que constitucionalmente sean de su competencia
(artículos 187, 197 y 199 de la Constitución Política de 1886, y 300, 313 y 322
de la C.P., en lo pertinente).
Lo anterior a juicio de la Corte lleva a la conclusión
de que los procedimientos administrativos, ordinarios o especiales, constituyen
una materia que es propia de la regulación del Código Contencioso
Administrativo, aunque como se ha visto, dicho código no se ocupó de regular
los procedimientos especiales en las actuaciones administrativas a nivel
nacional; igualmente el código, para no afectar la autonomía de las entidades
territoriales, dejó abierta la posibilidad de la existencia de procedimientos
administrativos especiales en el orden distrital, departamental y municipal.
Con el fin de unificar, organizar, y sistematizar la
materia procesal específica a una materia del derecho, tradicionalmente los
códigos de procedimiento se han ocupado de regular conjuntamente tanto el
proceso ordinario como los procesos especiales. En tal virtud, los
procedimientos administrativos especiales no obstante que el Código
Administrativo los excluye de su normatividad, seguramente por su
proliferación, no constituyen naturalmente  una materia ajena a éste. Por lo
tanto, es imperioso que hagan parte integral del código, con el fin de
facilitar su conocimiento y consulta y de salvaguardar el derecho de defensa de
los administrados.
Estima la Corte, que a partir de la expedición de la
Constitución de 1991, con la salvedad hecha en relación con los procedimientos
especiales que pueden existir en el orden distrital, departamental y municipal,
todo procedimiento administrativo especial debe regularse a través de la ley, e
incorporarse al Código Contencioso Administrativo como lo exige, con fines de
sistematización, el aparte final del art. 158 de la C.P., que dice: "la
ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un sólo texto que
incorpore las modificaciones aprobadas". Sentencia C- 252/94 94 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y
Antonio Barrera Carbonell S.V de los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz,
Hernando Herrera Vergara, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
[32] A manera de ejemplo, cabe mencionar como
normas especiales sobre registros públicos las siguientes: el Decreto 1250 de
1970 sobre registro de instrumentos públicos,  el Decreto 1260 de 1970 sobre
registro del estado civil de las personas, los artículos pertinentes del Código
de Comercio que regulan el registro mercantil, en materia de contratación pública
las normas de la Ley 80 de 1993 relativas a registros de proponentes, etc.
[33]  Sentencia C-640 de 2002 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra
[34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, 7 de febrero de 1991. C.P. Dr. Libardo
Rodríguez Rodríguez.
[35] Sentencia C-1251/01 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández. S.V Rodrigo Escobar Gil
[36] Dicho artículo  dispuso: “Otórgase
precisas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que en el término
de seis meses contados desde la vigencia de la presente ley expida normas que
regulen los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los
recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de
salud a la población del país.”
[37] Decreto No. 2649 de 1993 “Por el cual se reglamenta la
contabilidad en general y se expiden los principios o normas de contabilidad
generalmente aceptados en Colombia.
[38] Sentencia C-1028 de 2002 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[39]  De acuerdo con el  literal l del artículo 156  de la Ley 100 de 1993 que establece las
características básicas del sistema general de seguridad social en salud
“Existirá un Fondo de Solidaridad y Garantía que tendrá por objeto, de acuerdo
con las disposiciones de esta ley, garantizar la compensación entre personas de
distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito
y demás funciones complementarias señaladas en esta Ley”; Por su parte el artículo
218 de la Ley 100 de 1993  crea “el Fondo de Solidaridad y Garantía, como una cuenta
adscrita al Ministerio de Salud que se manejará por encargo fiduciario, sin
personería jurídica ni planta de personal propia, de conformidad con lo
establecido en el Estatuto General de la Contratación de la Administración
Pública de que trata el artículo  1503684 de
la Constitución Política.
El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud determinará los
criterios de utilización y distribución de sus recursos.
[40]  El  artículo  220 de la  Ley 100 de 1993
establece al respecto lo siguiente:
&$ARTÍCULO
220. FINANCIACIÓN DE LA SUBCUENTA DE COMPENSACIÓN. Los recursos que financian
la compensación en el régimen contributivo provienen de la diferencia entre los
ingresos por cotización de sus afiliados y el valor de las Unidades de Pago por
Capitación -UPC- que le serán reconocidos por el sistema a cada Entidad
Promotora de Salud. Las entidades cuyos ingresos por cotización sean mayores
que las Unidades de Pago por Capitación reconocidas trasladarán estos recursos
a la subcuenta de compensación, para financiar a las entidades en las que
aquéllos sean menores que las últimas.
PARÁGRAFO.
La Superintendencia Nacional de Salud realizará el control posterior de las
sumas declaradas y tendrá la facultad de imponer las multas que defina el
respectivo reglamento.
[41] El  artículo  219 de la  Ley 100 de 1993 establece al
respecto lo siguiente
“ARTÍCULO 219. ESTRUCTURA DEL FONDO. El Fondo tendrá las
siguientes subcuentas independientes:
a) De compensación interna del régimen contributivo;
b) De solidaridad del régimen de subsidios en salud;
c) De promoción de la salud;
d) Del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito,
según el artículo 1673712 de esta Ley.”
[42] El segundo inciso del artículo estableció
por su parte  que la reclamación o trámite de cobro de las obligaciones
generadas con cargo a los recursos del Fosyga, antes de la entrada en vigencia
del Decreto Ley 1281 de 2002, deberían presentarse dentro de los seis meses
siguientes a la entrada en vigencia del mismo decreto, es decir del 19 de junio
de 2002.
[43] Sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez
Caballero. En  el mismo sentido ver la sentencia  T-796/01 M.P. Jaime Araujo
Rentería
[44] Ver las sentencias C-640 de 2002 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra  y Sentencia C-1251/01 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
S.V Rodrigo Escobar Gil.
[45] Ver sentencia C-1028/02 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[46] Dicho artículo  dispuso: “Otórgase precisas facultades
extraordinarias al Gobierno Nacional para que en el término de seis meses
contados desde la vigencia de la presente ley expida normas que regulen los
flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector
salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la
población del país.”
[47] Ver Sentencia C-1028/02 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[48] Artículo 1º Campo de
aplicación. Las normas de esta parte primera del código se aplicarán a los
órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos
los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la
Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y
contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del
Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan
funciones administrativas. Para los efectos de este código, a todos ellos se
les dará el nombre genérico de “autoridades”.
Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales
se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de
esta parte primera que sean compatibles.
Estas normas no se aplicarán en los procedimientos militares o de
policía que por su naturaleza, requieren decisiones de aplicación inmediata,
para evitar o remediar una perturbación de orden público en los aspectos de
defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas
y cosas.
Tampoco
se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción (itálica
fuera de texto)
[49]  Ley 100 de 1993 “Artículo 218. Creación y
Operación del Fondo. Créase el Fondo de Solidaridad y Garantía como una
cuenta adscrita al Ministerio de Salud que se manejará por encargo
fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia de
conformidad con lo establecido en el Estatuto General de la Contratación de la
Administración pública de que trata el artículo 150 de la Constitución
Política.” (subraya fuera de texto)