C-276-19
Sentencia C-276/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL-Alcance y concepto
La jurisprudencia de
esta Corporación ha definido la libertad personal como la ausencia de
aprehensión, retención, captura, detención o cualquier otra forma de limitación
de la autonomía de la persona. En ese sentido, se trata de un presupuesto para
el ejercicio de las demás libertades y derechos, pues la detención supone la
restricción de las otras prerrogativas de las cuales la persona es titular.
DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL-Tipos de protección según el Pacto de
Derechos Civiles y Políticos y la Convención Interamericana sobre Derechos
Humanos
DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL-Restricción
DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL-Garantías que fijan
condiciones para limitar este derecho
DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL-Restricciones deben ser autorizadas
como regla general por el Juez de Garantías
ORDEN DE CAPTURA-Requisitos
ORDEN DE CAPTURA DICTADA POR JUEZ DE
CONTROL DE GARANTIAS-Vigencia
ORDEN DE CAPTURA-Elementos sustanciales que debe
reunir
PRESUNCION DE INOCENCIA-Alcance
ORDEN DE CAPTURA-Finalidad
CAPTURA DEL INDICIADO-Validez constitucional
CAPTURA DEL INDICIADO-No vulneración de la presunción de inocencia
ORDEN DE CAPTURA Y ORDEN DE ARRESTO-Diferencias
PRINCIPIO DE MAXIMA DIVULGACION-Contenido
ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Contenido y alcance
ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Derecho fundamental
INFORMACION PUBLICA-Definición
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Establece el derecho de acceso a documentos públicos y
a modo de excepción la reserva de la información pública
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Principio de transparencia
DERECHO DE ACCEDER A LA DOCUMENTACION E INFORMACION
PUBLICA-Limitaciones
PRINCIPIO DE MAXIMA DIVULGACION-Sujeto a límites claros y precisos/PRINCIPIO DE
MAXIMA DIVULGACION-Criterios y parámetros constitucionales de control
PRINCIPIO DE MAXIMA DIVULGACION-Obligaciones del Estado
El principio referido supone una serie
de obligaciones correlativas a cargo del Estado referidas a que: (i) el derecho
de acceso a la información solamente puede ser restringido a partir de un
régimen limitado de excepciones; (ii) toda decisión negativa, esto es, que
niegue el acceso a la información pública, debe ser motivada, bajo el supuesto
de que el Estado tiene la carga de la prueba respecto de las razones que
justifican la reserva de información; y (iii) ante la duda o el vacío legal
sobre el carácter público o reservado de la información, opera la presunción de
publicidad.
PRINCIPIO DE MAXIMA DIVULGACION-Deberes de los sujetos obligados
Al principio de máxima divulgación se
suma el de buena fe, el cual resulta particularmente pertinente para la
presente decisión. Conforme a éste, los sujetos obligados deben: (i)
interpretar el régimen jurídico aplicable de manera que se cumplan los fines
perseguidos por el derecho de acceso a la información pública; (ii) asegurar la
estricta aplicación de este derecho; (iii) ofrecer los medios de asistencia
necesarios a quienes solicitan la información; (iv) promover una cultura de
transparencia de la gestión pública, a partir de la diligencia, el
profesionalismo y la lealtad institucional; y (v) realizar las acciones
necesarias para que las actuaciones de los sujetos obligados aseguren la
satisfacción del interés general y no defrauden la confianza de los individuos en
la gestión estatal.
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Instrumentos internacionales
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION
PUBLICA-Reserva de
ley cuando se establecen límites
RESTRICCION AL DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACION PUBLICA-Materias
sujetas a reserva
RESERVA LEGAL DE INFORMACION PUBLICA-Debe ser temporal
SERVIDOR PUBLICO-Reserva de Información
RESERVA LEGAL DE INFORMACION PUBLICA-Casos en que resulta legítima
En síntesis, el
precedente analizado concluye que la reserva es válida desde la perspectiva
constitucional cuando: (i) la restricción está autorizada por la ley o la
Constitución; (ii) la norma que establece el límite es precisa y clara en sus
términos de forma tal que no sirva de justificación a actuaciones arbitrarias o
desproporcionadas de los servidores públicos; (iii) el servidor público que
decide ampararse en la reserva para no suministrar una información motiva por
escrito su decisión y la funda en la norma legal o constitucional que lo
autoriza; (iv) la ley establece un límite temporal a la reserva; (v) existen
sistemas adecuados de custodia de la información; (vi) concurren controles
administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; (vii)
opera respecto del contenido de un documento público pero no respecto de su
existencia; (viii) obliga a los servidores públicos comprometidos pero no
impide que los periodistas que acceden a dicha información la publiquen; (ix)
se sujeta estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y
(x) existen recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de
mantener en reserva determinada información.
RESERVA LEGAL DE INFORMACION PUBLICA-Criterios
La sola relación
sustantiva entre un derecho o valor constitucional y la información
correspondiente no justifica su reserva. En cambio, debe comprobarse que la
limitación al acceso es necesaria para salvaguardar tales bienes y bajo el
cumplimiento de criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Tales
condiciones, tratándose de los derechos fundamentales mencionados, implican (i)
la exclusión del acceso público de la información personal conformada por datos
sensibles; (ii) la invalidez constitucional de normas que establezcan reserva
sobre información personal que tenga carácter público; y (iii) la posibilidad
de establecer reserva excepcional respecto de ciertos datos personales privados
o semiprivados que sean administrados por autoridades públicas, siempre que
sean restricciones proporcionadas y razonables, y que no desvirtúen la eficacia
del principio de máxima divulgación de la información pública.
INFORMACION PUBLICA CLASIFICADA-Concepto
DATOS PERSONALES-Clasificación
INFORMACION PUBLICA-Definición
INFORMACION SEMIPRIVADA-Definición
INFORMACION RESERVADA-Concepto
PRINCIPIO DE FINALIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE FINALIDAD-Alcance
DERECHO AL HABEAS DATA EN TRATAMIENTO
DE DATOS PERSONALES-Principios y garantías constitucionales
TRATAMIENTO DE DATOS PERSONALES-Principio de finalidad
La recopilación y
divulgación de datos personales requiere la identificación de un fin
constitucionalmente legítimo que opere como parámetro de validez de dichas
actividades, al igual que el consentimiento del titular en la gestión del dato
personal.
TRATAMIENTO DE DATOS PERSONALES-Principio de necesidad
La información
personal objeto de divulgación debe ser aquella estrictamente necesaria para el
cumplimiento de los fines que justifica el acopio y procesamiento de los datos
respectivos. Por ende, resulta incompatible con el derecho al habeas data que
se registre o divulgue información personal que no guarde relación estrecha con
la finalidad constitucional del acopio. Este principio también implica, como es
obvio, que dicha finalidad esté previamente definida y sea conocida por el
titular del dato.
TRATAMIENTO DE DATOS PERSONALES-Principio de circulación restringida
La divulgación de
datos personales se realice dentro de los límites específicos de la finalidad
para el cual se hace el acopio de estos, de modo que está proscrita la
circulación indiscriminada de los mismos.
ORDEN DE CAPTURA-Contenido
La orden de captura es
una providencia judicial que contiene datos (i) relacionados con la
investigación penal, específicamente la descripción del motivo por el cual se
libra la orden, es decir, si se trata de una condena penal o una medida de
aseguramiento, (ii) la identidad del sujeto indiciado o imputado, como su
nombre y número de cédula, (iii) la conducta por la cual se adelanta la
investigación en el caso de la imposición de una medida de aseguramiento, o el
delito por el cual fue condenado en caso de que exista un pronunciamiento que
defina su responsabilidad, (iv) la fecha de los hechos y (v) el fiscal que
dirige la investigación y/o el juez que ordena la captura.
ORDEN DE CAPTURA-Información contenida es de carácter
público
ORDEN DE CAPTURA-Difusión de la información
Cuando se trata de
órdenes de captura proferidas como consecuencia de la imposición de una medida
de aseguramiento, su difusión tiene como finalidad la comparecencia del
investigado al proceso y, en ese sentido, la garantía de los derechos
fundamentales de defensa y contradicción. En tal virtud, la difusión de la
información a través de los medios de comunicación busca hacer efectivos los
derechos del investigado en el proceso penal y esa finalidad justifica su
transmisión. Esta misma circunstancia demuestra, a su vez, que la orden de
captura no se inserta dentro de la categoría de información pública
clasificada, puesto que su contenido no solo interesa al titular del dato
personal, sino también a la comunidad, a quien concierne tanto la protección de
los derechos de las víctimas, como en el cumplimiento de los fines del proceso
penal, que se logran en mayor medida con la comparecencia del investigado.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO
PENAL-Aplicación
DERECHO AL BUEN NOMBRE Y DERECHO A LA
INTIMIDAD-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE VERACIDAD E
IMPARCIALIDAD EN LA INFORMACION-Finalidad
POLICIA JUDICIAL Y AUTORIDAD DE
POLICIA-Diferencias
POLICIA JUDICIAL-Clasificación de las funciones y de
los órganos que las ejercen
POLICIA JUDICIAL-Concepto
AUTORIDAD DE POLICIA-Concepto
POLICIA JUDICIAL-Objetivo
NORMA ACUSADA-Contenido y alcance
Referencia: Expediente D-12656
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 298 (parcial) de la Ley 906 de 2004.
Demandante: Daniel Julián Rojas Suárez
Magistrada ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de
dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Daniel
Julián Rojas Suárez presentó ante esta Corporación demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 298 (parcial) de la Ley 906 de 2004 “por
la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.
La demanda fue admitida mediante auto
del 7 de
mayo de 2018,
en el que se comunicó el inicio del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Corte Suprema de Justicia y a la
Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
11 del Decreto 2067 de 1991, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran
directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, en el
término señalado.
Del mismo modo, se invitó a las Facultades de Derecho
de las Universidades de los Andes, Nacional de Colombia, Javeriana, Libre de
Bogotá, Externado, del Rosario, de Nariño, de Antioquia y de Ibagué, al Centro
de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia-, a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas y a la
Fundación para la Libertad de Prensa.
Mediante Auto 631 de 2018, la Sala Plena
levantó la suspensión de términos en el proceso de la referencia, que había
sido decretada en el Auto de admisión[1].
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador
General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en
referencia.
II.
TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.658 de
1º de septiembre de 2004. Se subraya el aparte demandado:
“LEY 906 DE 2004
(agosto 31)
Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 298. CONTENIDO Y VIGENCIA.
<Artículo modificado por el artículo 56 de la Ley 1453 de 2011. El nuevo
texto es el siguiente:> El mandamiento escrito expedido por el juez
correspondiente indicará de forma clara y sucinta los motivos de la captura, el
nombre y los datos que permitan individualizar al indiciado o imputado, cuya
captura se ordena, el delito que provisionalmente se señale, la fecha de los
hechos y el fiscal que dirige la investigación.
La orden de captura tendrá una vigencia
máxima de un (1) año, pero podrá prorrogarse tantas veces como resulte
necesario, a petición del fiscal correspondiente, quien estará obligado a
comunicar la prórroga al organismo de Policía Judicial encargado de hacerla
efectiva.
La Policía Judicial puede divulgar a través
de los medios de comunicación las órdenes de captura.
De la misma forma el juez determinará si la
orden podrá ser difundida por las autoridades de policía en los medios de
comunicación, durante su vigencia.
PARÁGRAFO. La persona capturada en
cumplimiento de orden judicial será puesta a disposición de un Juez de Control
de Garantías en el plazo máximo de treinta y seis (36) horas para que efectúe
la audiencia de control de legalidad, ordene la cancelación de la orden de
captura y disponga lo pertinente con relación al aprehendido. Lo aquí dispuesto
no se aplicará en los casos en que el capturado es aprehendido para el
cumplimiento de la sentencia, caso en el cual será dispuesto a disposición del
juez de conocimiento que profirió la sentencia.
PARÁGRAFO 2o. Cuando existan motivos
razonables para sospechar que una nave está siendo utilizada para el tráfico
ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, los miembros uniformados
de la Armada Nacional deberán aplicar el procedimiento de interdicción marítima
y conducir inmediatamente la nave y las personas que estén a bordo al puerto
para que se verifique el carácter ilícito de las sustancias transportadas. En
este caso, el término señalado en el parágrafo anterior se contará a partir del
momento en el cual se verifique que las sustancias transportadas son ilícitas
en el puerto, siempre y cuando se cumpla el procedimiento de interdicción
marítima y se hayan respetado los derechos fundamentales de los involucrados.
PARÁGRAFO 3o. <Parágrafo adicionado por
el artículo 11 de la Ley 1851 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> En
desarrollo del derecho de visita o cuando existan motivos para sospechar que
una nave o artefacto naval está siendo utilizada para realizar actividades
ilícitas de pesca, violación de fronteras para la explotación o aprovechamiento
de los recursos naturales, en el territorio marítimo nacional, los miembros de
la Armada Nacional en desarrollo de sus funciones deberán aplicar el
procedimiento de interdicción marítima y conducir inmediatamente a puerto
colombiano, la nave o artefacto naval y las personas capturadas a bordo, para
ponerlos a disposición ante las entidades competentes.
En este caso, la puesta a disposición de
las personas capturadas durante la interdicción marítima ante el juez de
control de garantías y la definición de su situación jurídica deberá
desarrollarse en el menor tiempo posible, sin que en ningún caso exceda las 36
horas siguientes, contadas a partir de la llegada a puerto colombiano.”
III.
LA DEMANDA
El demandante considera que el aparte
acusado desconoce los artículos 2º, 5º, 13, 15, 21 y 29 de la Constitución.
Para justificar esta acusación, expone los siguientes argumentos:
En primer lugar, indica que la norma vulnera los
derechos a la intimidad, al buen nombre y a la honra de las personas indiciadas
o sindicadas, porque permite que la Policía Judicial publique y divulgue
órdenes de captura a través de medios de comunicación. Específicamente, afirma
que el inciso demandado faculta a las autoridades para que hagan pública la
vida privada del investigado y, de ese modo, desconozcan el deber a su cargo de
proteger a las personas en su honra.
En segundo lugar, considera que el aparte acusado transgrede
los derechos a la intimidad, al buen nombre y a la honra de los familiares de
quienes tienen órdenes de captura en su contra. En particular, señala que la
familia de quien es solicitado para detención será cuestionada por la sociedad
en razón de su vínculo con un presunto delincuente y sin que se haya proferido
condena alguna, tratándose de los casos en los que la orden de captura se
realiza durante la etapa de investigación.
En tercer lugar, aduce que la norma viola el derecho a
la igualdad del investigado o sindicado y su familia porque “(…) los medios
de comunicación y la sociedad en general pueden emitir actos de rechazo,
señalamiento e injurias, afectando de forma psicológica y social la vida de la
persona sindicada y la de sus familiares, afectando seriamente las relaciones
sociales y laborales, del llamado a capturar a través de los medios de
comunicación y de su familia”.
En cuarto lugar, considera que la
disposición lesiona el derecho a la presunción de inocencia del capturado,
puesto que al informar a terceros de su situación a través de los medios de
comunicación, se genera necesariamente un reproche sobre su conducta, sin que
se haya surtido el proceso penal en el que se defina su responsabilidad. En ese
sentido, estima que la comunicación de la orden de captura puede tener una
incidencia procesal desfavorable. En términos de la demanda “(…) la Policía
Judicial al divulgar a través de los medios de comunicación la orden de captura
de la persona que está siendo sindicada, afecta a la persona de ser considerada
inocente hasta que no se establezca legalmente su culpabilidad, y por lo tanto
esta acción estaría contaminando el proceso, dificultándose llevar una
transparencia procesal por los efectos que traería divulgar a través de los
medios de comunicación una orden de captura.”
IV.
INTERVENCIONES
4.1.
Fiscalía
General de la Nación
A través de escrito presentado por la
Directora de Asuntos Jurídicos de la entidad, la Fiscalía General de la Nación[2] solicita a
la Corte que: (i) adopte un fallo INHIBITORIO ante la ineptitud
sustantiva del cargo relacionado con la supuesta violación de los derechos a la
igualdad, a la intimidad y al buen nombre de la familia de la persona contra la
que se profiere la orden de captura; y (ii) declare la EXEQUIBILIDAD de
la norma acusada, en lo que tiene que ver con el presunto desconocimiento de
los derechos a la honra, al buen nombre, a la intimidad y a la presunción de
inocencia del sindicado o condenado.
En cuanto a la solicitud de inhibición,
la entidad indica que el actor no estructura adecuadamente el cargo de
inconstitucionalidad relacionado con la violación de los derechos a la
igualdad, a la intimidad y al buen nombre de la familia de la persona contra la
que se profiere la orden de captura. Específicamente, señala que la
argumentación carece de certeza, especificidad y pertinencia.
Primero, afirma que el cargo carece de certeza
porque la acción se dirige contra un contenido que no se deduce del aparte
acusado, sino que se funda en las presuntas consecuencias derivadas de la
decisión de las autoridades de Policía Judicial de divulgar órdenes de captura.
En efecto, la argumentación se dirige a advertir sobre la posible exposición de
los miembros del núcleo familiar a la comunidad y el consecuente rechazo del
cual eventualmente serían víctimas, a pesar de que la divulgación de la orden
de captura incluye los datos de la persona contra la cual se dirige y no los de
los miembros de su familia.
Segundo, estima que el cargo no es específico,
pues se fundamenta en un argumento vago e indirecto, atinente a los posibles
efectos discriminatorios de exponer la vida íntima de la familia del procesado.
En ese sentido, señala que la censura no tiene relación con el contenido de la
disposición que se acusa.
Tercero, considera que el cargo carece de
pertinencia porque plantea objeciones que tienen que ver con la inconveniencia
de la divulgación de la información, ante la posibilidad de que se genere un
impacto negativo para la familia de la persona capturada. Por lo tanto, la
censura obedece a un juicio subjetivo del demandante sobre el manejo que darán
los medios de comunicación a la información contenida en la orden de captura y
sus consecuencias psicológicas y sociales en la familia.
De otra parte, en relación con el
presunto desconocimiento de los derechos a la honra, al buen nombre, a la
intimidad y a la presunción de inocencia del sindicado o condenado, la Fiscalía
considera que la norma prevé una medida restrictiva que supera el juicio de
proporcionalidad y, en esa medida, es constitucional. En particular, estima que
de conformidad con los incisos 3º (acusado) y 4º del artículo 298, los
funcionarios de Policía Judicial están facultados para dar a conocer a la
comunidad las órdenes de captura a través de los medios de comunicación, pero
el ejercicio de esa atribución se somete a la habilitación de los jueces de
control de garantías.
Así pues, la interviniente afirma que son
los jueces de control de garantías quienes deben establecer previamente si la
Policía Judicial puede divulgar las órdenes de captura y fijar las condiciones
para hacerlo. Lo anterior, de conformidad con las circunstancias de cada caso y
las normas que prevén la protección de la información clasificada o reservada,
para garantizar los derechos fundamentales e intereses públicos.
En ese sentido, indica que los incisos 3º
y 4º del artículo 298 del Código de Procedimiento Penal, que fueron
introducidos por la Ley 1453 de 2011, son complementarios. Por esa razón, a
pesar de que el actor dirigió la demanda contra la facultad contenida en el
inciso 3º, no se puede hacer una interpretación aislada del aparte acusado.
Tras aclarar el alcance de la norma, la interviniente
explica que los derechos a la intimidad, al buen nombre y a la honra no son
absolutos y, en consecuencia, pueden ser restringidos en aras de garantizar el
derecho a la información de la ciudadanía. Específicamente, propone un juicio
de proporcionalidad y señala que la divulgación de órdenes de captura a través
de los medios de comunicación: (i) persigue un fin constitucionalmente
legítimo; (ii) es necesaria para materializar la orden judicial y sus fines;
(iii) es idónea porque permite que la información se publique de manera amplia
para concretar el objetivo buscado; y (iv) es proporcional en sentido estricto
por cuanto no tiene un impacto desmedido en los derechos a la honra y el buen
nombre.
Así, indica que la medida tiene como fin
la garantía del derecho de acceso a la información y el principio de máxima
divulgación, “(…) que gobiernan la actuación de las autoridades públicas,
con excepción de aquellos casos en los que la legislación de manera expresa y
siempre interpretada de la forma más restrictiva posible, prevea la reserva de
la información producida o controlada por sujetos obligados”[3]. En ese
orden de ideas, la divulgación de las órdenes de captura a través de los medios
de comunicación hace efectivo el derecho de la ciudadanía a ser informada sobre
asuntos que comprometen su seguridad, su integridad personal, el bienestar
general y el orden público.
De otro lado, afirma que las órdenes de
captura se profieren con fundamento en la convicción a la que ha llegado el
juez de garantías sobre la participación del investigado en la comisión de una
conducta punible, tras el análisis de los elementos probatorios y la evidencia
física suministrada por la Fiscalía. En ese sentido, la disposición acusada no limita
el principio de presunción de inocencia de la persona contra la que se profiere
la orden, pues se trata de una medida de carácter preventivo, en tanto
posibilita la imposición de medidas de aseguramiento privativas de la libertad “(…)
de acuerdo con las finalidades constitucionales de asegurar la comparecencia de
los imputados al proceso penal, conservar la prueba y proteger a la comunidad y,
especialmente, a las víctimas”[4].
Por último, considera que en un modelo de
sistema penal acusatorio, el principio de publicidad de las actuaciones que se
adelantan en el proceso penal protege las garantías procesales y facilita la
prevención general. Lo anterior, por cuanto la divulgación de la actuación de
las autoridades envía un mensaje a la sociedad sobre la efectiva respuesta del
Estado y así “atestigua una labor investigativa como respuesta al crimen”.
4.2.
Ministerio de
Justicia y del Derecho
A través de escrito presentado por el
Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico de la entidad,
el Ministerio de Justicia y del Derecho[5],
solicita a la Corte que adopte un fallo INHIBITORIO ante la ineptitud
sustantiva de la demanda. Ahora bien, pide que, en caso de que se considere que
la demanda es apta, se declare la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada.
En primer lugar, sostiene que los cargos
presentados por el accionante carecen de claridad y certeza porque se fundan en
afirmaciones subjetivas, la interpretación errada de la norma y su lectura
descontextualizada. En ese orden de ideas, aclara que, contrario a lo que
afirma el actor, el aparte acusado no contiene una regla imperativa de divulgar
las órdenes de captura, sino que faculta a la Policía Judicial para que lo haga
cuando el juez autorice su difusión a través de los medios de comunicación, de
conformidad con el inciso 4º del mismo artículo.
Así, indica que en este caso el aparte
acusado hace parte de una serie de normas contenidas en el Código de
Procedimiento Penal, que deben interpretarse de manera sistemática. En
particular, señala que según los artículos 297 y 221 de esa normativa, la
expedición de órdenes de captura exige una motivación razonable y fundada en
elementos probatorios. Del mismo modo, el artículo 295 ibídem dispone que tanto
la restricción como la privación de la libertad, son excepcionales y su
aplicación debe ser necesaria, adecuada, proporcional y razonable. Además, de
conformidad con el artículo 296 las medidas de restricción de la libertad deben
tener como finalidad evitar la obstrucción de la justicia, asegurar la
comparecencia del imputado al proceso, proteger a la comunidad y a las
víctimas, o garantizar el cumplimiento de la pena.
De otra parte, el interviniente se
refiere al cargo por violación del derecho a la igualdad y sostiene que las
afirmaciones del demandante son vagas y no cumplen con los requisitos fijados
por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para formular un cargo de esta
naturaleza. En efecto, el actor no propone sujetos comparables, ni presenta
argumentos de naturaleza constitucional para fundar su censura.
En segundo lugar, el representante del
Ministerio de Justicia se refiere a la constitucionalidad del aparte acusado y
afirma que la facultad de la Policía Judicial de divulgar órdenes de captura en
los medios de comunicación no desconoce los derechos al buen nombre y a la
honra del destinatario de la decisión judicial y su familia, por cuanto la
orden de captura goza de presunción de legalidad. Así pues, la orden de captura
no contiene información falsa, errónea o tendenciosa, pues es emitida por los
jueces de control de garantías con las formalidades legales y por motivos
razonablemente fundados que permiten inferir la autoría o participación en la
comisión de un delito.
Por otro lado, el interviniente destaca
que en el Estado Social de Derecho los derechos no son absolutos y su ejercicio
se somete a limitaciones y restricciones. En ese sentido, estima que en este
caso particular el derecho a la intimidad debe ceder para garantizar el derecho
a la información de la comunidad. Además, considera que la orden de captura “(…)
no tiene el carácter de privado y no se encuentra en la órbita de lo privado por
cuanto es un hecho que jurídicamente afecta a la comunidad, es de interés
general por cuanto su seguridad puede estar en riesgo y amenazada su
convivencia pacífica y puesto el orden justo en peligro; por lo que de darse la
difusión de la orden de captura en los medios de comunicación se constituye en
un mecanismo de protección y defensa de la comunidad por cuanto ella le permite
conocer qué personas pueden generarle algún riesgo a la seguridad personal y
permitiéndole al mismo tiempo cumplir con su deber constitucional y legal de
colaborar con las autoridades (…)”[6].
Por último, indica que no se viola el
derecho a la presunción de inocencia, porque la finalidad de la orden de
captura es la comparecencia del imputado al proceso y, en esa medida, proteger su
derecho de defensa. En efecto, la orden de captura garantiza la vinculación de
la persona al trámite, escenario en el que contará con todas las garantías para
demostrar su inocencia.
4.3.
Ministerio de
Defensa Nacional
A través de escrito presentado mediante apoderada
judicial, el Ministerio de Defensa Nacional[7],
solicita a la Corte que adopte un fallo INHIBITORIO ante la ineptitud
sustantiva de la demanda. En caso de que se considere que la demanda es apta,
solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada.
En primer lugar, sostiene que los cargos
presentados por el accionante carecen de pertinencia y suficiencia, por cuanto
no estructura correctamente el concepto de la violación y presenta
imprecisiones conceptuales. No obstante, la apoderada no explica de qué
imprecisiones se trata.
En segundo lugar, indica que la
posibilidad de divulgar las órdenes de captura se ajusta a la Constitución,
porque tiene como finalidad hacer efectiva la acción penal y, por lo tanto, dar
prevalencia a los derechos de la colectividad. En ese orden de ideas, sostiene
que “(…) el legislador está facultado para restringir o regular garantías en
nombre de otros bienes, derechos o intereses constitucionalmente protegidos
generando una ponderación legítima que permita asegurar la estabilidad del
Estado, sin que ello signifique que tales limitaciones son violatorias de
premisas constitucionales; argumentos estos que aplican de manera irrestricta
al sub examine, comoquiera que la publicación de la orden de captura no es más
sino la forma con la cual se busca hacer efectiva la acción penal y con ello
evitar dilaciones injustificadas en la protección de bienes jurídicamente
tutelados que de la misma se desprenden”[8].
4.4.
Academia
Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia[9], interviene
en el proceso con el fin de defender la CONSTITUCIONALIDAD de la
disposición acusada.
En primer lugar, aclara que la
divulgación de las órdenes de captura a través de los medios de comunicación
afecta el prestigio de las personas, pues la información afecta la percepción
de la ciudadanía al conocer de la existencia de la decisión judicial en ese
sentido. Sin embargo, el interviniente sostiene que si se realiza un test de
proporcionalidad, la medida no transgrede la Constitución.
Específicamente, afirma que la
disposición persigue un fin legítimo, que consiste en hacer efectivas las
medidas que se adoptan en el marco de procesos penales. En particular, se trata
de una medida tendiente a hacer visible una orden judicial que alerta a la
ciudadanía para obtener su colaboración, con el fin de que las providencias judiciales
se hagan efectivas.
Además, indica que se trata de un
mecanismo que no afecta el derecho a la honra porque la información divulgada
es veraz y, aunque puede producir la restricción de los derechos a la intimidad
y al buen nombre, ésta se lleva a cabo por conducto de la Policía Judicial.
Por último, en cuanto a la supuesta
violación del derecho al debido proceso y el principio de presunción de
inocencia, señala que “(…) en tanto que la expedición de la orden de captura
en nuestro medio no solo es excepcional sino sujeta a reserva judicial (…) ello
garantiza la tutela del derecho a un debido proceso”[10].
Con fundamento en los anteriores
argumentos, el representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de la norma demandada.
4.5.
Universidad
Libre de Colombia
El Director del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Colombia – Sede Bogotá y un docente de la misma
universidad[11],
solicitan a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada.
En particular, sostienen que la norma responde
al deber de colaboración con la administración de justicia y al principio de
solidaridad, porque posibilita el cumplimiento de la orden decretada por un
funcionario judicial. En ese sentido, estiman que la facultad de divulgar la
orden de captura en los medios de comunicación, no vulnera per se los
derechos a la honra y al buen nombre.
En efecto, indican que si el contenido de
la orden de captura que se divulga no obedece a información falsa o errónea, no
puede predicarse la vulneración de los derechos a la honra y al buen nombre, e
incluso, en caso de que la información publicada no fuese correcta, el medio de
protección adecuado sería la acción de tutela.
De otra parte, los intervinientes afirman
que ni la emisión de la orden de captura, ni su publicación, desconocen la
presunción de inocencia, porque éstas hacen parte de una serie de actos
procesales tendientes a definir la responsabilidad penal del investigado, quien
finalmente será absuelto o condenado.
4.6.
Universidad
Externado de Colombia
La Universidad Externado de Colombia
interviene en este proceso[12]
con el fin de que se declare la INEXEQUIBILIDAD del aparte acusado. En
particular, indica que la norma autoriza a la Policía Judicial para que
divulgue “sin matiz ninguno” las órdenes de captura a través de los
medios de comunicación y, en esa medida, viola los derechos identificados por
el demandante y desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre
órdenes de captura.
Específicamente, afirma que esta
Corporación ha establecido que solamente las condenas penales definitivas
pueden ser divulgadas. Por lo tanto, la divulgación de órdenes de captura debe
someterse al principio de circulación restringida, es decir, no pueden ser
publicadas indiscriminadamente porque no se trata de un antecedente penal.
De otra parte, a juicio del interviniente
el aparte acusado consagra un privilegio en beneficio de la autoridad que no
evidencia una utilidad o finalidad constitucional. Ahora bien, aduce que en
caso de que se entendiese que la norma convoca a la ciudadanía a intervenir en
la aprehensión física de quienes deben ser compelidos a comparecer ante la
autoridad judicial, se desconocerían los principios del Estado Social de
Derecho, en particular los fines del Estado.
Por último, considera que los incisos
tercero (demandado) y cuarto del artículo 298 del Código de Procedimiento
Penal, resultan contradictorios. En efecto, indica que el inciso tercero impone
una restricción a la publicación de las órdenes de captura por los medios de
comunicación. En consecuencia, solicita a la Corte declarar inexequible la
disposición acusada, y aclarar que “(…) la divulgación pública de las
órdenes de captura por parte de las autoridades de policía solo es posible bajo
las condiciones del inciso cuarto del mismo artículo 298 del Código de
procedimiento [sic]; esto es, cuando el juez de control de garantías lo
determine” [13].
4.7.
Universidad de
Ibagué
La Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de Ibagué[14],
interviene en el proceso con el fin de defender la CONSTITUCIONALIDAD de
las disposiciones acusadas.
En primer lugar, aclara que el alcance
del aparte acusado se define con el inciso cuarto del mismo artículo, de
conformidad con el cual la facultad de la Policía Judicial de publicar las
órdenes de captura en los medios de comunicación no es potestativa, por cuanto
sólo el juez está facultado para autorizar su divulgación. En ese sentido, explica
que a pesar de que los procesos penales se rigen por el principio de
publicidad, éste no es absoluto y por esa razón el artículo 298 ordena que sea
el juez quien autorice la difusión de la orden de captura.
En segundo lugar, advierte que la orden
de captura que se dirija contra una persona a la que ya se le ha imputado un
delito puede ser publicada, porque se ha vinculado formalmente a la
investigación. No obstante, considera que de conformidad con el inciso cuarto
de la norma acusada, la publicación de las órdenes de captura debe estar
precedida por el permiso de un juez.
En tercer lugar, indica que la norma no
viola los derechos al buen nombre y a la honra, siempre que la información sea
correcta e imparcial. Lo anterior implica que no se haga referencia a la
eventual responsabilidad del imputado.
En cuarto lugar, en lo que respecta a la presunta
violación de la presunción de inocencia, el interviniente sostiene que se trata
de una restricción que tiene como propósito garantizar la presencia del
imputado y el cumplimiento de decisiones judiciales. Además, afirma que la
restricción mencionada requiere de un mandato escrito emitido por una autoridad
judicial, a quien corresponde determinar si se puede divulgar la orden de
captura a través de los medios de comunicación.
Cabe señalar que se recibió una intervención
de la Fundación para la Libertad de Prensa –FLIP-, en la que se defiende
la exequibilidad de la norma acusada. Sin embargo, ésta fue extemporánea,
motivo por el cual no será resumida en esta providencia.
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 6487, recibido el 27 de noviembre de 2018, solicita a la Corte que
declare la CONSTITUCIONALIDAD de la norma.
En primer lugar, aclara que posibilidad
de divulgar las órdenes de captura por parte de la policía judicial se debe
interpretar en el contexto de la norma para efectos de adelantar el juicio de
constitucionalidad. En efecto, la lectura aislada del inciso tercero podría
llevar a concluir que la Policía Judicial tiene la facultad autónoma para
divulgar las órdenes de captura, sin que se requiera autorización judicial. Lo
anterior, debido a que el enunciado normativo no prevé la autorización judicial
en forma expresa, como sí lo hizo el inciso cuarto, que se refiere a la
autorización judicial que requieren las autoridades de policía en general, pero
no específicamente a la Policía Judicial.
Ahora bien, precisa que “(…) aunque
los artículos 201 y 202 del Código de Procedimiento Penal se refieren a los
órganos que cumplen la función de policía judicial permanente y algunos órganos
de asumen esa misma facultad en el marco específico de sus competencias,
respectivamente, y el inciso 4 se refiere sólo a las autoridades de policía, lo
cierto es que en ambos casos se trata de ejercer materialmente una función de
policía: divulgar la orden proferida por el juez y con su autorización.” Así
pues, el único que puede autorizar la publicación de la orden de captura a
través de los medios de comunicación, en consideración a las particularidades
del caso y en favor de la efectividad de la medida, es el juez.
En segundo lugar, en cuanto a la
constitucionalidad de la norma acusada, considera que la captura es una
restricción a la libertad constitucionalmente admisible, que se presenta con el
fin de lograr la comparecencia del indiciado o imputado al proceso. En ese
sentido, si la Constitución permite la captura en ciertas condiciones y con el
fin de asegurar la comparecencia al proceso, su divulgación como instrumento
para hacerla efectiva también es constitucional.
Además aclara que la autorización
judicial requerida para llevar a cabo la divulgación de la orden de captura en
los medios de comunicación debe estar precedida del análisis de la necesidad y,
en esa medida, corresponde al juez evaluar si ese instrumento puede ser útil
para hacer efectiva la captura, o si por el contrario, podría incluso entorpecerla.
En tercer lugar, argumenta que el aparte
acusado no desconoce los derechos a la honra y el buen nombre porque la divulgación
de la orden no implica la manifestación tendenciosa sobre la conducta privada
de una persona, sino que obedece a la necesidad de que comparezca a un proceso.
Además, la divulgación de la orden se presenta con posterioridad a la
expedición del mandamiento escrito que ordena la captura, de manera que la
intervención es legítima porque supone el ejercicio de la competencia
constitucional de las autoridades con el fin de lograr la comparecencia al
proceso y el ejercicio de una facultad de esa naturaleza no se puede tener como
una intervención arbitraria ni discriminatoria.
En cuarto lugar, a juicio del Ministerio
Público la disposición acusada no vulnera la presunción de inocencia porque la
orden no define la responsabilidad penal del indiciado o imputado. En efecto,
se trata de una medida para lograr su comparecencia en la fase de investigación
de la conducta.
En quinto lugar, estima que del contenido
de la disposición no se sigue que la autorización del juez para la divulgación de
la orden de captura obedezca a criterios como el sexo, la raza, el origen
nacional o familiar, la lengua, la religión, la opinión política o filosófica,
entre otros. En particular, la decisión de divulgar en los medios una orden de
captura responde a la ponderación que haga el juez del asunto.
VI.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte es
competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 298 (parcial) de
la Ley 906 de 2004, pues se trata de una demanda de inconstitucionalidad
en contra de un texto normativo que hace parte de una ley de la República.
Consideración previa
Aptitud sustantiva de la demanda en relación con los
cargos propuestos
2.  El actor considera que el inciso tercero del artículo
298 del Código de Procedimiento Penal, que faculta a la Policía Judicial para
que publique órdenes de captura a través de los medios de comunicación, es
inconstitucional por la supuesta violación de los artículos 2º, 5º, 13, 15, 21
y 29 de la Carta. En particular, es posible identificar cuatro cargos
distintos.
Primero, el ciudadano opina que la norma vulnera los
derechos a la intimidad, al buen nombre y a la honra de las personas investigadas
o sindicadas, porque permite que la Policía Judicial publique y divulgue
órdenes de captura a través de medios de comunicación y así haga pública la
vida privada del investigado.
Segundo, indica que el aparte acusado transgrede los
derechos a la intimidad, al buen nombre y a la honra de los familiares de
quienes tienen órdenes de captura en su contra, pues serán cuestionados por la
sociedad en razón de su vínculo con un presunto delincuente.
Tercero, aduce que la norma viola el derecho a la
igualdad del investigado o sindicado y su familia debido a que los medios de
comunicación y la sociedad en general pueden emitir actos de rechazo,
señalamiento e injurias, “afectando de forma psicológica y social la vida de
la persona sindicada y la de sus familiares”.
Cuarto, sostiene que la disposición lesiona
el derecho a la presunción de inocencia del capturado, puesto que al informar a
terceros de su situación a través de los medios de comunicación, se genera
necesariamente un reproche sobre su conducta, sin que se haya surtido el
proceso penal en el que se defina su responsabilidad.
3.  A su turno, la Fiscalía General de la Nación, el
Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio de Defensa, solicitaron la
declaratoria de inhibición en relación con los cargos por la violación de los
derechos a la igualdad, a la intimidad y al buen nombre de la familia de la
persona contra la que se profiere la orden de captura, por considerar que no
concurren los presupuestos de certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia.
Por consiguiente, la Sala debe analizar si los cargos
formulados por el demandante cumplen con los requisitos de aptitud previstos
por la jurisprudencia para generar un debate constitucional y, en consecuencia,
si la Sala puede efectuar el estudio de fondo correspondiente.
4.  Al respecto, recuerda la Sala que la jurisprudencia de
esta Corporación ha sostenido reiteradamente[15],
que la acción pública de inconstitucionalidad es manifestación del derecho
fundamental a la participación ciudadana.
Específicamente, esta acción constituye un instrumento
jurídico valioso, que permite a los ciudadanos defender el poder normativo de
la Constitución y manifestarse democráticamente en relación con la facultad de
configuración del derecho que ostenta el Legislador (artículos 150 y 114
Superiores)[16].
En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad permite que se dé un
diálogo efectivo entre el Congreso -foro central de la democracia
representativa-; los ciudadanos en ejercicio -de la democracia participativa-,
y el Tribunal Constitucional -a quien se encomienda la guarda e interpretación
de la Constitución-[17].
Así pues, esta acción desarrolla los principios previstos en los artículos 1º,
2º y 3º de la Carta, que definen a Colombia como un Estado Social de Derecho,
democrático y participativo[18].
Ahora bien, aunque la acción de inconstitucionalidad
es pública, popular[19],
no requiere de abogado[20],
ni exige un especial conocimiento para su presentación, el derecho político a interponer acciones
públicas como la de inconstitucionalidad, no releva a los ciudadanos de
observar unas cargas procesales mínimas que justifiquen debidamente sus
pretensiones (artículo 40-6 Superior).
Estos requisitos buscan, de un lado, promover el
balance entre la observancia del principio pro actione, y de otro,
asegurar el cumplimiento de los requerimientos formales mínimos exigibles
conforme a la ley, en aras de lograr una racionalidad argumentativa que permita
el diálogo descrito[21]
y la toma de decisiones de fondo por parte de esta Corporación[22].
En ese
sentido, los presupuestos mínimos a los que se hace referencia buscan[23]:
(i) evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento
jurídico se desvirtúe a priori, en detrimento de la labor del
Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes; (ii)
asegurar que este Tribunal no produzca fallos inhibitorios de manera
recurrente, ante la imposibilidad de pronunciarse realmente sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas, comprometiendo así la eficiencia y
efectividad de su gestión; y (iii) delimitar el ámbito de competencias del juez
constitucional, de manera que no adelante, de oficio, el control concreto y
efectivo de las normas acusadas.
5.
El artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991, fija los requisitos mínimos de procedibilidad de las
demandas de inconstitucionalidad, y exige que los ciudadanos: (i) señalen las
disposiciones legales contra las que dirigen la acusación; (ii) delimiten las
preceptivas constitucionales que consideran violadas; y (iii) expliquen las
razones por las cuales estiman que tales normas superiores han sido
desconocidas.
Esta Corporación ha precisado que las razones
presentadas por el demandante en el concepto de la violación deben ser
conducentes para hacer posible el diálogo constitucional que se ha mencionado.
Ello supone el deber para los ciudadanos de “formular por lo menos un cargo
concreto, específico y directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada,
que le permita al juez establecer si en realidad existe un verdadero problema
de índole constitucional y, por tanto, una oposición objetiva y verificable
entre el contenido literal de la ley y la Carta Política”.[24]
6.
En particular, la
jurisprudencia de la Corte[25]
ha determinado que el concepto de la violación requiere que los
argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: i) claros,
esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender
el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ii) ciertos,
es decir, que recaigan sobre una proposición jurídica real y existente; iii)
específicos, en la medida en que se precise la manera como la norma
acusada vulnera un precepto o preceptos de la Carta, con argumentos de
oposición objetivos y verificables entre el contenido de la ley y el texto de
la Constitución Política; iv) pertinentes, lo cual implica que
sean de naturaleza constitucional, y no legales y/o doctrinarios; y v) suficientes,
al exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio, que despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la disposición acusada.
7.
Expuesto lo anterior,
procede la Corte a verificar si en el asunto sometido a su estudio, se cumplen
los requisitos de aptitud de la demanda relacionados con el concepto de
violación.
8.
En primer lugar, el
demandante afirma que la norma acusada desconoce los derechos a la intimidad, al buen nombre y a la honra
de las personas indiciadas o sindicadas, porque permite que la Policía Judicial
publique y divulgue órdenes de captura a través de medios de comunicación y así
haga pública la vida privada del investigado.
La Sala observa que el cargo es claro puesto
que la argumentación presenta un hilo conductor lógico y coherente que permite
su comprensión; el cargo es cierto, dado que recae sobre una proposición
jurídica real y existente, como es el inciso 3º del artículo 298 de la Ley 906
de 2004 –modificado por el
artículo 56 de la Ley 1453 de 2011-, que dispone que la
Policía Judicial puede divulgar a través de los medios de comunicación las
órdenes de captura; la
censura también es específica, pues el ciudadano precisó la forma en que
el inciso demandado desconoce los artículos 2º, 15 y 21 de la Carta y
estructuró el cargo por violación de los derechos al buen nombre, a la honra y
a la intimidad, porque la difusión de la orden de captura en medios de
comunicación permite que las personas identifiquen a los investigados o
condenados como presunto autores de delitos; los cargos son pertinentes,
por cuanto de ellos surge la oposición objetiva entre las disposiciones
acusadas y el contenido de los artículos 2º, 15 y 21 constitucionales, de los
cuales se derivan los derechos al buen nombre, a la honra y a la intimidad, es
decir, propone un juicio abstracto de constitucionalidad; y es suficiente,
porque genera duda sobre la constitucionalidad del aparte censurado.
9.
En segundo lugar, el
demandante indica que el aparte acusado transgrede los derechos a la intimidad,
al buen nombre y a la honra de los familiares de quienes tienen órdenes de
captura en su contra, pues serán cuestionados por la sociedad en razón de su
vínculo con un presunto delincuente.
La Sala advierte que el cargo carece de los requisitos
de especificidad, pertinencia y suficiencia. En efecto, no es específico, pues se
fundamenta en un argumento vago e indirecto, que no tiene relación con el
contenido de la disposición que se acusa, sino que se sustenta en las presuntas
consecuencias derivadas de la decisión de las autoridades de Policía Judicial
de divulgar órdenes de captura. En particular, la censura se funda en la
posible exposición de los miembros del núcleo familiar a la comunidad y el
consecuente rechazo del cual eventualmente serían víctimas.
Además, no es pertinente porque
plantea razones relacionadas con la inconveniencia de la divulgación de la
información, ante la posibilidad de que la sociedad reconozca a la familia de
la persona capturada y la rechace. Por lo tanto, la censura obedece a un juicio
subjetivo del demandante sobre el uso y presentación que darán los medios de
comunicación a la información contenida en la orden de captura.
Por las anteriores razones, tampoco se
cumple el presupuesto de suficiencia, pues como del texto de la norma
acusada no se deduce el rechazo hacia la familia de la persona contra la cual
se dicta la orden de captura, no existe duda sobre la posible violación de los
derechos a la intimidad, a la honra y al buen nombre de la familia. En
consecuencia, el cargo no genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de
la norma.
10.
En tercer lugar, aduce
que la norma viola el derecho a la igualdad del investigado o sindicado y su
familia debido a que los medios de comunicación y la sociedad en general
pueden emitir actos de rechazo, señalamiento e injurias, “afectando de forma
psicológica y social la vida de la persona sindicada y la de sus familiares”.
La Sala observa que el cargo carece de los requisitos
de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. No es claro,
porque nunca se explica la relación del artículo 13 Superior con el rechazo del
que podrían ser víctimas los familiares del investigado o condenado. Así pues,
no existe un hilo conductor que permita comprender la censura planteada.
De otra parte, el cargo no es específico, pues no tiene relación con el
contenido de la disposición que se acusa, sino que parte de los posibles
efectos discriminatorios de la difusión de la información. Entonces, la censura
no se sustenta en el contenido de la norma acusada sino en un argumento vago y
abstracto deducido por el actor.
Además, no es pertinente porque
plantea razones relacionadas con la afectación psicológica de la familia de la
persona capturada. En ese sentido, la censura obedece a un juicio subjetivo del
demandante sobre los posibles efectos de la difusión de la información, los
cuales ni siquiera relaciona con la norma constitucional que invoca como
infringida.
Por consiguiente, tampoco se cumple el presupuesto
de suficiencia, pues del texto de la norma acusada no se deduce la
afectación psicológica de la familia de la persona contra la cual se dicta la
orden de captura, y la demanda no explica la forma en la que el eventual
rechazo social violaría el derecho a la igualdad. Del mismo modo, tampoco se
evidencia que en el cargo identifique cuáles son las situaciones jurídicas
objeto de comparación, ni tampoco las razones por las cuales deban tener un
tratamiento paritario. En consecuencia, el cargo no genera una duda mínima
sobre la constitucionalidad de la norma.
11.  En cuarto lugar, el demandante considera que la
disposición lesiona el derecho a la presunción de inocencia del capturado,
puesto que al informar a terceros de su situación a través de los medios de
comunicación, se genera necesariamente un reproche sobre su conducta, sin que
se haya surtido el proceso penal en el que se defina su responsabilidad.
La Sala observa que el cargo es claro puesto
que la argumentación presenta un hilo conductor lógico y coherente que permite
su comprensión; el cargo es cierto, dado que recae sobre una proposición
jurídica real y existente, como es el inciso 3º del artículo 298 de la Ley 906
de 2004 –modificado por el
artículo 56 de la Ley 1453 de 2011-, que dispone que la
Policía Judicial puede divulgar a través de los medios de comunicación las
órdenes de captura; la
censura también es específica, pues el ciudadano precisó la forma en que
el inciso demandado desconoce el artículo 29 de la Carta y estructuró el cargo
por violación del derecho a la presunción de inocencia porque la difusión de la
orden de captura en medios de comunicación permite que las personas
identifiquen a los investigados o condenados como presuntos autores de delitos
y, en esa medida, se genere un reproche sobre su conducta; los cargos son pertinentes,
por cuanto de ellos surge la oposición objetiva entre las disposiciones
acusadas y el contenido del artículo 29 constitucional, del que se deriva el
derecho a la presunción de inocencia, es decir, propone un juicio abstracto de
constitucionalidad; y es suficiente, porque genera duda sobre la
constitucionalidad del aparte censurado.
12.
De conformidad con el
análisis anterior, la Sala comprueba que los cargos fundados en: (i) la
violación del derecho a la igualdad de los sindicados y de su familia, y (ii)
la transgresión de los derechos a la honra, al buen nombre y a la intimidad de
la familia de la persona contra la que se profiere la orden de captura, no
superaron el análisis de aptitud y, en esa medida, no serán objeto de
pronunciamiento en esta decisión.
Por el contrario, en relación con los
cargos por violación de los derechos a la intimidad, al buen nombre, a la honra
y a la presunción de inocencia de la persona contra la cual se profiere la
orden de captura, la Sala advierte que el actor edificó el concepto de
violación de la Carta con fundamento en reproches de naturaleza constitucional,
serios, objetivos y verificables, con la suficiente entidad para producir una
duda mínima y razonable sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. En
consecuencia, dos de los cargos formulados por el actor en la demanda de la
referencia son aptos para generar un pronunciamiento de fondo por parte de esta
Corporación, por lo que procederá a analizarlos.
Asunto objeto de revisión y problemas jurídicos
13.  La demanda que conoce la Corte en esta oportunidad
cuestiona la constitucionalidad del inciso 3º del artículo 298 de la Ley 906 de 2004 –modificado por la Ley 1453 de 2011-, por la supuesta
vulneración de los artículos 2º, 15, 21 y 29 de la Constitución,
específicamente de los derechos a la intimidad, a la honra, al buen nombre y a
la presunción de inocencia del investigado o capturado.
La Fiscalía General de la Nación, el
Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Defensa, la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, la Universidad Libre de Colombia y la Universidad
de Ibagué defienden la constitucionalidad del inciso 3º del artículo 298
de la Ley 906 de 2004. En particular, la mayoría de los intervinientes se
refieren al alcance de la norma y coinciden en afirmar que, de conformidad con
los incisos 3º (acusado) y 4º del artículo 298, los funcionarios de Policía
Judicial están facultados para dar a conocer a la comunidad las órdenes de
captura a través de los medios de comunicación, pero el ejercicio de esa
atribución se somete a la habilitación de los jueces de control de garantías.
Así pues, sostienen que los jueces deben establecer previamente si la Policía
Judicial puede divulgar las órdenes de captura y fijar las condiciones para
hacerlo, tras analizar las circunstancias de cada caso y las normas que prevén
la protección de la información clasificada o reservada, para garantizar los
derechos fundamentales e intereses públicos.
Además, explican que aunque la medida
prevista en la norma supone la restricción de los derechos a la intimidad, al
buen nombre y a la honra, estos no son absolutos y, en consecuencia, pueden ser
restringidos en aras de garantizar el derecho a la información de la
ciudadanía. Específicamente, señalan que la divulgación de órdenes de captura a
través de los medios de comunicación: (i) persigue un fin constitucionalmente
legítimo; (ii) es necesaria para materializar la orden judicial y sus fines;
(iii) es idónea porque permite que la información se publique de manera amplia
para concretar el objetivo buscado; y (iv) es proporcional en sentido estricto
por cuanto no tiene un impacto desmedido en los derechos a la honra y el buen
nombre, debido a que no contiene información falsa, errónea o tendenciosa.
Por otro lado, afirman que no se
desconoce el principio de presunción de inocencia porque las órdenes de captura
son emitidas por los jueces de control de garantías con las formalidades
legales y por motivos razonablemente fundados que permiten inferir la autoría o
participación en la comisión de un delito. En ese sentido, indican que la
finalidad de la orden de captura es la comparecencia del imputado al proceso y,
por consiguiente, proteger su derecho de defensa.
Por su parte, la Universidad Externado de
Colombia solicita que se declare la inexequibilidad de la norma
demandada, por considerar que ésta autoriza a la Policía Judicial para que
divulgue “sin matiz ninguno” las órdenes de captura a través de los
medios de comunicación y, en esa medida, viola los derechos identificados por
el demandante y desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre
órdenes de captura, según la cual solamente las condenas penales definitivas
pueden ser divulgadas. En particular, indica que las órdenes de captura no
pueden ser publicadas indiscriminadamente porque no se trata de un antecedente
penal.
Por lo tanto, solicita a la Corte
declarar inexequible la disposición acusada, y aclarar que la divulgación
pública de las órdenes de captura por parte de las autoridades de policía solo
es posible bajo las condiciones del inciso cuarto del mismo artículo 298, esto
es, cuando el juez de control de garantías lo determine.
Finalmente, el Ministerio Público
solicita a la Corte declarar exequible la norma. Específicamente,
sostiene que de la lectura sistemática del artículo 298 de la Ley 906 de 2004,
se evidencia que el único que puede autorizar la publicación de la orden de
captura a través de los medios de comunicación, en consideración a las particularidades
del caso y en favor de la efectividad de la medida, es el juez de control de
garantías. Así pues, la autorización para la divulgación de la orden estará
precedida del análisis de la necesidad de la medida, de manera que el juez
evaluará si ese instrumento puede ser útil para hacer efectiva la captura, o si
por el contrario, podría incluso entorpecerla.
De otra parte, argumenta que el aparte
acusado no desconoce los derechos a la honra y el buen nombre porque la
divulgación de la orden no implica la manifestación tendenciosa sobre la
conducta privada de una persona, sino que obedece a la necesidad de que
comparezca a un proceso. Además, a juicio del Ministerio Público tampoco se
vulnera la presunción de inocencia porque la orden no define la responsabilidad
penal del indiciado o imputado, sino que se dirige lograr su comparecencia en
la fase de investigación de la conducta.
14.  La Corte considera que conforme a la demanda, las
intervenciones y el concepto del Ministerio Público, corresponde a la Sala
resolver el siguiente problema jurídico:
¿La habilitación a la Policía Judicial para publicar
las órdenes de captura a través de los medios de comunicación con autorización
judicial vulnera los derechos de los investigados o condenados a la intimidad, a
la honra, al buen nombre y a la presunción de inocencia?
Para dar solución a la cuestión planteada, la Sala:
(i) se referirá al régimen legal de la orden de captura y el derecho a la
presunción de inocencia; (ii) analizará el alcance del derecho a la información
y el principio de máxima divulgación de la información pública; (iii) estudiará
la naturaleza de la información contenida en la orden de captura, (iv) examinará
el alcance de los derechos a la intimidad y al buen nombre cuando los medios de
comunicación informan sobre procesos penales; (v) estudiará las funciones de la
policía judicial; y (vi) realizará el análisis de constitucionalidad de la
norma acusada.
Las órdenes de captura y el derecho a la presunción de
inocencia
15.
El artículo 2º
Superior incorpora los principios del constitucionalismo liberal clásico y, en
particular, determina que las autoridades de la República están instituidas
para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y
bienes, creencias y demás derechos y libertades. El artículo 28 de la Carta
Política refiere a la cláusula general de libertad, y los artículos 16, 18, 19,
20, 24, 26, 27, 28 y 38, reconocen libertades particulares, que se derivan de
dicha cláusula.
Específicamente, el artículo 28 de la Constitución
consagra el derecho a la libertad personal en los siguientes términos:
“Toda persona es libre. Nadie puede ser molestado en
su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su
domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad
judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente
definido en la ley.
La persona detenida preventivamente será
puesta a disposición del juez competente dentro de las treinta y seis horas
siguientes, para que éste adopte la decisión correspondiente en el término que
establezca la ley.
En ningún caso podrá haber detención,
prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad
imprescriptibles” (Negrillas fuera del texto original).
Con fundamento en el
artículo 28 de la Carta, la jurisprudencia de esta Corporación[26] ha definido la libertad personal como la
ausencia de aprehensión, retención, captura, detención o cualquier otra forma
de limitación de la autonomía de la persona. En ese sentido, se trata de un presupuesto para el ejercicio de
las demás libertades y derechos, pues la detención supone la restricción de las
otras prerrogativas de las cuales la persona es titular.
16.  El alcance de
este derecho se armoniza con los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia, que consagran su reconocimiento y protección.
Específicamente, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos[27] y la Convención Americana de Derechos
Humanos[28] consagran el derecho a la libertad
personal. Estos instrumentos hacen parte del bloque de constitucionalidad y por
lo tanto, conforman el ordenamiento interno, en concordancia con el artículo 93
de la Constitución Política.
El
artículo 9º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, establece
que “[n]adie podrá ser sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie
podrá ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por la ley y con
arreglo al procedimiento establecido en ésta (...)”.
Asimismo, la norma dispone que “[t]oda persona detenida o presa a causa de una infracción
penal será llevada sin demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la
ley para ejercer funciones judiciales, y tendrá derecho a ser juzgada dentro de
un plazo razonable o a ser puesta en libertad. La prisión preventiva de las
personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general, pero su
libertad podrá estar subordinada a garantías que aseguren la comparecencia del
acusado en el acto del juicio, o en cualquier momento de las diligencias procesales
y, en su caso, para la ejecución del fallo.”
De otra parte, el artículo 7º de la Convención
Americana de Derechos Humanos precisa que:
“1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la
seguridad personales.
2. Nadie puede ser privado de su libertad física,
salvo por las causas y en las condiciones fijadas de antemano por las
Constituciones Políticas de los Estados partes o por las leyes dictadas
conforme a ellas.
3. Nadie puede ser sometido a detención o
encarcelamiento arbitrarios.
4. Toda persona detenida o retenida debe ser informada
de las razones de su detención y notificada, sin demora, del cargo o cargos
formulados contra ella.
5. Toda persona detenida o retenida debe ser llevada,
sin demora, ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer
funciones judiciales y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo
razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio de que continúe el proceso.
Su libertad podrá estar condicionada a garantías que aseguren su
comparecencia en el juicio.” (Negrillas fuera del texto)
17.
De conformidad con las normas antes citadas, el derecho la
libertad personal sólo puede ser restringido de manera excepcional y con
estricta observancia de los procedimientos previamente establecidos, destinados
a preservar las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la
Constitución y la ley.
18.
En particular, del
artículo 28 de la Constitución se derivan las condiciones bajo las cuales
resulta admisible la limitación de este derecho fundamental. Estas garantías,
que están estructuradas en forma de reglas, delimitan de forma estricta la
actividad del Estado en relación con esta libertad fundamental[29].
De acuerdo con la norma en cita, para que una persona
sea reducida a prisión o arresto, es necesario que (i) se libre mandamiento escrito de autoridad
judicial competente; (ii) con observancia de las formalidades legales; y
(iii) por motivo previamente definido en la ley. Adicionalmente (iv) la persona
detenida será puesta a disposición del juez competente dentro de las treinta y
seis horas siguientes para que aquel adopte la decisión correspondiente[30].
Así pues, la Constitución previó la
intervención judicial en dos momentos: primero, al ordenar la restricción de la
libertad a través de una orden motivada y segundo, al controlar la legalidad las condiciones en las que esa
privación de la libertad se efectúa y mantiene. En ese orden de ideas, las autoridades
judiciales son garantes de la libertad y, en esa medida, son las únicas que tienen
la competencia para ordenar la privación de la libertad a una persona y
legalizar la captura[31].
En
relación con la función del juez de ordenar la restricción del derecho a la
libertad personal en los precisos términos señalados en la ley, a continuación
la Sala se referirá a la orden de captura.
19.
El título IV del Código de Procedimiento Penal regula el Régimen
de la libertad y su restricción. El artículo 296 de la normativa en cita
establece que la libertad personal podrá ser afectada dentro de la actuación
cuando sea necesaria para: (i) evitar la obstrucción de la justicia, (ii)
asegurar la comparecencia del imputado al proceso, (iii) la protección de la
comunidad y de las víctimas, o (iv) para el cumplimiento de la pena.
Posteriormente,
el Capítulo II desarrolla la noción de la captura. En particular, los artículos
297 a 299, refieren al régimen general de la captura, por orden de autoridad
judicial. El artículo 297 dispone que la captura requiere de orden escrita
proferida por un juez de control de garantías con las formalidades legales y
por motivos razonablemente fundados para inferir que aquel contra quien se pide
librarla es autor o partícipe del delito que se investiga, según petición hecha
por el respectivo fiscal.
El
artículo 298, modificado por el artículo 56 de la Ley 1453 de 2011, regula el
contenido y vigencia de la captura por orden judicial. La norma establece que el mandamiento escrito
proferido por el juez correspondiente deberá indicar de forma clara y sucinta
los motivos de la captura, el nombre y los datos que permitan individualizar al
indiciado o imputado, el delito, la fecha de los hechos y el fiscal que dirige
la investigación.
Asimismo, determina que la orden de
captura tendrá una vigencia máxima de un año, prorrogable las veces que el
fiscal correspondiente estime necesario. De igual manera, prevé la posibilidad
de que las órdenes de captura se divulguen a través de medios de comunicación.
Para el efecto, faculta a la policía judicial para llevar a cabo la divulgación
siempre que medie autorización judicial para el efecto.
Finalmente
el artículo 299, modificado por el artículo 20 de la Ley 1142 de 2007,
establece el trámite de la captura judicial y específicamente indica que “(…)
proferida la orden de captura, el juez de control de garantías o el de conocimiento,
desde el momento en que emita el sentido del fallo o profiera formalmente la
sentencia condenatoria, la enviará inmediatamente a la Fiscalía General de la
Nación para que disponga el o los organismos de policía judicial encargados de
realizar la aprehensión física, y se registre en el sistema de información que
se lleve para el efecto.”
20.
De las normas antes
citadas se evidencia que, en lo que respecta al proceso penal regulado por la
Ley 906 de 2004, la restricción de la libertad por orden judicial se lleva a
cabo a través de la orden de captura. Este instrumento consiste en una orden
judicial que tiene como finalidad que los organismos de policía judicial
aprehendan al indiciado, imputado o condenado en el marco del proceso penal.
21.
Ahora bien, al analizar
las órdenes de captura en el proceso penal, es preciso distinguir entre las
órdenes proferidas como consecuencia de una condena penal y aquellas que se
dictan para hacer efectiva una medida de aseguramiento. La principal diferencia
entre ambas radica en que en la primera existe una condena en firme, es decir,
se desvirtuó la presunción de inocencia, mientras que en la segunda el proceso
está en trámite, de manera que se mantiene tal presunción.
El inciso 4º del artículo 29 Superior
prevé la presunción de inocencia como una institución que supone que mientras
que ésta no se desvirtúe a través de las formalidades propias de cada juicio,
deberá entenderse que el sujeto que se juzga no cometió el hecho ilícito que se
le imputa. En este sentido, se trata del derecho que resguarda a las personas
de la posible arbitrariedad de las actuaciones del Estado cuando ejerce el ius
puniendi y, por lo tanto, constituye una garantía para el ejercicio de
otros derechos fundamentales que podrían resultar afectados, como la dignidad
humana, la libertad, la honra y el buen nombre[32].
En consecuencia, a partir de tal
presunción el funcionario judicial tendrá como cierto que el sujeto a quien se
imputa una falta no la ha cometido, hasta tanto las pruebas demuestren otra
cosa y sea vencido en un proceso judicial con todas las garantías del derecho
de defensa. Así pues, se trata de una presunción que sólo se desvirtúa cuando
existe una sentencia definitiva.
22.
En ese sentido, en el
caso de la orden de captura que se profiere como consecuencia de una sanción
penal, es claro que ésta está precedida de un juicio en el que se ha adoptado
una decisión en relación con la responsabilidad del acusado, quien finalmente
fue declarado culpable. Así, la orden de captura hace pública una condena penal
con el fin de que el condenado sea aprehendido por las autoridades para cumplir
la pena impuesta.
23.
En contraste, cuando la
orden de captura se dirige contra un indiciado o investigado, no existe una
sentencia en firme, sino que concurren motivos fundados para inferir que aquel
contra quien se libra es autor o partícipe del delito que se investiga y que es
necesario restringir su libertad para evitar la obstrucción de la justicia,
asegurar su comparecencia al proceso, la protección de la comunidad y de las
víctimas, o el cumplimiento de la pena.
En la Sentencia C-479 de 2007[33], la Corte
Constitucional estudió la demanda en contra de la expresión “indiciados”
contenida en el texto original del artículo 298 de la Ley 906 de 2004. En
aquella ocasión, esta Corporación se refirió al principio de presunción de
inocencia y reiteró que de
conformidad con la jurisprudencia constitucional[34], la
previsión de normas constitucionales y legales que hagan posible la aplicación
de medidas preventivas destinadas a proteger a la sociedad frente al delito y a
asegurar la comparecencia de las personas ante los jueces, no atentan contra el
derecho a la presunción de inocencia.
En particular, en relación con la detención
preventiva, este Tribunal estableció que la privación de la libertad de una
persona en forma temporal con el fin de proteger a la sociedad y asegurar su
comparecencia al proceso, en sí misma, no quebranta la presunción de inocencia.
Lo anterior, debido a que la adopción de tal medida no supone la definición de
la responsabilidad penal del procesado y deberá ser impuesta con observancia de
los requisitos contemplados en el artículo 28 de la Constitución Política.
En efecto, la persona detenida goza de la
presunción de inocencia pero permanece a disposición de la administración de
justicia por cuanto existen razones, previamente contempladas en la ley, que
justifican la privación de su libertad mientras se adelanta el proceso. En ese sentido, es claro que el objeto de
tales medidas preventivas no es el de sancionar al procesado, sino asegurar su
comparecencia al proceso y el cumplimiento de los fines de la investigación.
Por consiguiente, la posibilidad de ordenar
la captura del indiciado no presupone el desconocimiento de su presunción de
inocencia, pues ésta lo ampara desde que inicia el proceso hasta el momento en
que el funcionario judicial lo declara penalmente responsable, por medio de
sentencia ejecutoriada.
24.
Por último, es preciso
distinguir la orden de captura de la orden de arresto. La segunda, está
prevista en los artículos 52 del Decreto 2591 de 1991[35] y 44[36] y 221[37] del Código General del
Proceso y se diferencia de la orden de captura a la que hace referencia el
Capítulo 2 del Título IV del Código de Procedimiento Penal. En efecto, la orden
de arresto: (i) es una sanción impuesta por un juez como consecuencia de su
facultad correccional, (ii) se profiere en un trámite incidental en el marco de
otro proceso, y (iii) el control del arresto se ejerce por el juez que ordena
la sanción y no por un juez de control de garantías.
En consecuencia, cabe resaltar que la orden
de arresto no es igual a la orden de captura y, por lo tanto, no se rige por
las normas especiales del Código de Procedimiento Penal.
Así, planteada la compatibilidad entre las
órdenes de captura y el derecho a la presunción de inocencia, pasa la Corte a
analizar el precedente constitucional y las reglas estatutarias, vinculadas al
acceso a la información pública y las condiciones de divulgación de los datos
personales públicos.
El principio de máxima divulgación de la información
pública y los límites respecto de la información personal de carácter público
25.  El artículo 74 de la Constitución garantiza el derecho
de todas las personas a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que
establezca a la ley. Asimismo, el artículo 20 Superior dispone la libertad de
toda persona de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, de informar y
recibir información veraz e imparcial, y de fundar medios masivos de
comunicación.
A partir de estas dos previsiones, tanto la
jurisprudencia constitucional como la legislación estatutaria prevén el derecho
constitucional de acceso a la información pública como una garantía amplia para
todas las personas, derivada de los deberes de transparencia y publicidad que
subordinan las actuaciones del Estado y que son inescindibles de la vigencia
del principio democrático.
La información pública, en los términos del artículo
6° de la Ley 1712 de 2014, Estatutaria de Transparencia y del Derecho de Acceso
a la Información Pública Nacional, corresponde a toda información que un sujeto
obligado genere, obtenga, adquiera o controle en su calidad de tal. A su turno,
los sujetos obligados son identificados por el artículo 5° de la misma Ley, a
partir de una fórmula legal amplia, que incorpora a “toda entidad pública,
incluyendo a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la
estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente,
en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital.” El derecho
a la información pública, a partir de la misma legislación (artículo 4°)
implica que toda persona pueda conocer sobre la existencia y acceder a la
información pública en posesión o bajo el control de los sujetos obligados.
26.  Como se señaló, existe un vínculo necesario entre el
acceso a la información pública y la democracia. Por ende, la Constitución
parte de la base de la necesidad de divulgación ilimitada de dicha información,
la cual solo podrá ser circunscrita en casos excepcionales y proporcionales,
previstos por el Legislador y que respondan a la protección imperativa de
principios, derechos o valores constitucionales.
En ese orden de ideas, la legislación estatutaria en
comento parte del principio de transparencia (artículo 3°), según el
cual la información en poder de los sujetos obligados se presume pública, por
lo que dichos sujetos tienen el “deber de proporcionar y facilitar el acceso
a la misma en los términos más amplios posibles”. Así, las exclusiones a este
deber deben estar fundadas en: (i) excepciones constitucionales y legales; y
(ii) el cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación
estatutaria.
Del mismo modo, el principio de divulgación
proactiva de la información implica que el derecho de acceso a la
información no se limita exclusivamente a la obligación de los sujetos
obligados de responder a peticiones, sino también incluye el deber de dichos
sujetos de “promover y generar una cultura de la transparencia, lo que
conlleva la obligación de publicar y divulgar documentos y archivos que plasman
la actividad estatal y de interés público, de forma rutinaria y proactiva,
actualizada, accesible y comprensible, atendiendo a límites razonables del
talento humano y los recursos físicos y financieros.”
27.  El carácter amplio del acceso a la información pública
es caracterizado por la jurisprudencia constitucional[38],
en sintonía con la doctrina del sistema interamericano de derechos humanos[39],
por el principio de máxima divulgación, vinculado con el artículo 13 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos que prescribe que toda
información pública debe ser accesible como regla general, de modo que el
régimen de limitaciones imponibles tenga carácter limitado.
El principio referido supone una serie de obligaciones
correlativas a cargo del Estado referidas a que: (i) el derecho de acceso a la
información solamente puede ser restringido a partir de un régimen limitado de
excepciones; (ii) toda decisión negativa, esto es, que niegue el acceso a la
información pública, debe ser motivada, bajo el supuesto de que el Estado tiene
la carga de la prueba respecto de las razones que justifican la reserva de
información; y (iii) ante la duda o el vacío legal sobre el carácter público o
reservado de la información, opera la presunción de publicidad.
28.  Al principio de máxima divulgación se suma el de buena
fe, el cual resulta particularmente pertinente para la presente decisión.
Conforme a éste, los sujetos obligados deben: (i) interpretar el régimen
jurídico aplicable de manera que se cumplan los fines perseguidos por el
derecho de acceso a la información pública; (ii) asegurar la estricta
aplicación de este derecho; (iii) ofrecer los medios de asistencia necesarios a
quienes solicitan la información; (iv) promover una cultura de transparencia de
la gestión pública, a partir de la diligencia, el profesionalismo y la lealtad
institucional; y (v) realizar las acciones necesarias para que las actuaciones
de los sujetos obligados aseguren la satisfacción del interés general y no
defrauden la confianza de los individuos en la gestión estatal.
29.  De conformidad con el principio de máxima divulgación,
la jurisprudencia constitucional[40]
dispone una serie de criterios que determinan la validez de las normas legales
que establecen reservas a la información pública, siempre bajo el criterio de
excepcionalidad antes explicado.
28.1.
La regla general, según las normas
constitucionales anotadas, así como el artículo 13 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos y el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles Políticos, es la necesaria eficacia del derecho de acceso a la
información pública, como presupuesto del orden democrático. Así, las
autoridades públicas tienen el deber de entregar informaciones claras,
completas, oportunas, ciertas y actualizadas, sobre cualquier actividad del
Estado a quien las solicite[41].
28.2.
La presunción de publicidad
implica que las normas que establecen limitaciones al derecho de acceso a la
información pública son de interpretación restrictiva y la reserva exige
motivación. Estos límites, a su vez, están sometidos a reserva de ley, en los
términos del artículo 74 de la Constitución. Dicha legislación debe ser
precisa, en el sentido de identificar qué tipo de información está sometida a
reserva, qué autoridades pueden establecerla, las condiciones bajo las cuales
puede hacerse oponible y los sistemas de control sobre dichas actuaciones. Por
lo tanto, una definición genérica o vaga sobre esa materia se opone al derecho
de acceso, en los términos analizados.
28.3.
La reserva puede operar en
relación con el contenido del documento público, pero no respecto de su
existencia. De lo contrario, se impediría por completo el ejercicio del control
político por parte de los ciudadanos. Asimismo, la condición necesaria para la
reserva es la afectación de derechos fundamentales o bienes constitucionales.
Por ende, la información que hace parte del proceso público en el cual se
insertan los datos reservados no necesariamente está incluida en la limitación
del derecho de acceso.
28.4.
Cuando existe un mandato
constitucional que obligue a que la información tenga carácter público, como
sucede con el contenido de las normas jurídicas, el trámite legislativo o los
nombres de los servidores públicos de elección popular, el Legislador no puede
prever la reserva. Igualmente, la reserva debe tener carácter temporal y por el
lapso razonable y proporcional para la protección de los bienes jurídicos que
pretende proteger. Por esta misma razón, durante el periodo en que se aplique
la reserva, las respectivas autoridades deben asegurar que la información sea
debidamente custodiada, de modo que pueda ser consultada una vez fenezca la
restricción de acceso.
28.5.
La reserva de información se
predica de los servidores públicos, pero la misma no puede servir para censurar
la divulgación de información por parte de periodistas que han logrado acceder
a datos objeto de reserva. Esto, debido a que el mandato constitucional de
prohibición de la censura no admite limitaciones vinculadas con dicha reserva. De
manera concomitante, el precedente en comento sostiene que la reserva de
información no puede tornarse en una barrera que impida el ejercicio del
control intra o inter orgánico, jurídico o político de las decisiones y
actuaciones públicas vinculadas a la información reservada.
28.6.
La Corte ha caracterizado los
bienes constitucionales que resultan relevantes para fundamentar la reserva de
información pública: los derechos fundamentales de las personas, la seguridad
nacional, el orden público o la salud pública. No obstante, no cualquier dato
vinculado a estos asuntos puede ser válidamente sometido a reserva, sino que en
cada caso debe demostrarse que la limitación al derecho de acceso es
proporcional y razonable. Así, las situaciones en que resulta válida la reserva
operan “(1) para
garantizar la defensa de los derechos fundamentales de terceras personas que
puedan resultar desproporcionadamente afectados por la publicidad de una
información; (2) ante la necesidad de mantener la reserva para garantizar la seguridad
y defensa nacional; (3) frente a la necesidad de asegurar la eficacia de las
investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, aduanero o
cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e industriales[42].
En todo caso cualquier restricción debe resultar razonable y proporcionada a
los fines que se busca alcanzar.”
28.7.
En síntesis, el
precedente analizado concluye que la reserva es válida desde la perspectiva
constitucional cuando: (i) la restricción está autorizada por la ley o la
Constitución; (ii) la norma que establece el límite es precisa y clara en sus
términos de forma tal que no sirva de justificación a actuaciones arbitrarias o
desproporcionadas de los servidores públicos; (iii) el servidor público que
decide ampararse en la reserva para no suministrar una información motiva por
escrito su decisión y la funda en la norma legal o constitucional que lo
autoriza; (iv) la ley establece un límite temporal a la reserva; (v) existen
sistemas adecuados de custodia de la información; (vi) concurren controles
administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; (vii)
opera respecto del contenido de un documento público pero no respecto de su
existencia; (viii) obliga a los servidores públicos comprometidos pero no impide
que los periodistas que acceden a dicha información la publiquen; (ix) se
sujeta estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y
(x) existen recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de
mantener en reserva determinada información.
29.  Como se ha señalado, una de las circunstancias en las
que la reserva es válida desde la perspectiva constitucional es cuando resulta
necesaria para proteger los derechos fundamentales. Para el caso analizado,
interesa a la Corte concentrarse en un escenario recurrente de procedencia de
la reserva de información, esto es, cuando la misma atente contra la intimidad
o el buen nombre de las personas.
De acuerdo con los precedentes
expuestos, la sola relación sustantiva entre un derecho o valor constitucional
y la información correspondiente no justifica su reserva. En cambio, debe
comprobarse que la limitación al acceso es necesaria para salvaguardar tales
bienes y bajo el cumplimiento de criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Tales condiciones, tratándose de los derechos fundamentales mencionados,
implican (i) la exclusión del acceso público de la información personal
conformada por datos sensibles; (ii) la invalidez constitucional de normas que
establezcan reserva sobre información personal que tenga carácter público; y
(iii) la posibilidad de establecer reserva excepcional respecto de ciertos
datos personales privados o semiprivados que sean administrados por autoridades
públicas, siempre que sean restricciones proporcionadas y razonables, y que no
desvirtúen la eficacia del principio de máxima divulgación de la información
pública.
30.  En cuanto al primer aspecto, concurre una regla
estatutaria que prevé que aquella información pública de carácter personal, que
por su naturaleza solo concierne al sujeto, tiene carácter clasificado. Sobre
el particular, el artículo 6° de la Ley 1712 de 2014 define la información
pública clasificada como aquella que “estando en poder o custodia de un
sujeto obligado en su calidad de tal, pertenece al ámbito propio, particular y
privado o semiprivado de una persona natural o jurídica por lo que su acceso
podrá ser negado o exceptuado” Con todo, la misma norma establece que la
reserva respecto de esa información será válida únicamente cuando se trate de “circunstancias
legítimas y necesarias y los derechos particulares o privados” regulados en
el artículo 18 de la misma ley y relativos a: (i) el derecho a la intimidad de
las personas, bajo las limitaciones propias que tienen los servidores públicos,
en concordancia con el artículo 24 del Código de Procedimiento Administrativo y
del Contencioso Administrativo; (ii) los derechos a la vida, la salud o la
seguridad; y (iii) los secretos comerciales, industriales o profesionales.
A partir de estas previsiones
estatutarias, encuentra la Corte que la información pública personal que afecte
los derechos a la vida, la intimidad, la salud y la seguridad, puede ser objeto
de reserva. Sin embargo, como se aclaró en el fundamento jurídico anterior, la
validez constitucional de la excepción al derecho de acceso a la información
pública no puede sustentarse únicamente en la relación entre el dato y los
derechos mencionados, sino que también debe demostrarse que la reserva es una
medida necesaria, razonable y proporcionada para el logro de fines
constitucionalmente importantes o imperiosos. Esto sobre la base de que se
presume la publicidad de la información pública, incluso aquella que tenga
carácter personal.
31.  Este último aspecto está vinculado con los dos
factores siguientes a tener en cuenta para la validez de la reserva respecto de
información pública personal. Debe partirse de aclarar que la condición personal
de la información refiere exclusivamente a que el dato dé cuenta de
condiciones o calidades de una persona, lo cual es un factor separado de su
relación con el derecho a la intimidad. En efecto, existe información personal
como el nombre, el estado civil o el domicilio, que por mandato legal son
públicos y, por ende, escapa de la protección del derecho a la intimidad del
sujeto, de modo que resulta prima facie inconstitucional la decisión de
someterlas a reserva. De la misma manera, las sentencias judiciales
ejecutoriadas o el registro de las profesiones que por disposición legal
requieren la habilitación estatal también tiene carácter público, al igual que
aquellas informaciones que dan cuenta del incumplimiento de las obligaciones
con el Estado, entre otros datos.[43]
En ese sentido, la posibilidad
de prever la reserva de la información personal responde necesariamente a una
gradación, que está definida en virtud de la intensidad de la afectación del
derecho a la intimidad. Así, los datos sensibles o reservados, entre los que se
destacan la orientación e identidad sexual, la historia clínica, la
identificación política o religiosa y los hábitos de la persona, en aquellos
casos que dicha información conste en registros administrados por las
autoridades del Estado, tienen la condición de información pública clasificada
y, por lo mismo, objeto de reserva según el régimen jurídico antes explicado.
En los demás casos, esto es, respecto de aquella información personal que no
tenga carácter público, los datos pertenecerán a la categoría de semiprivados,
por lo que su divulgación resultará constitucionalmente admisible cuando se
cumplan determinadas condiciones, como la verificación sobre el interés público
que justifica la circulación del dato, la autorización del titular de éste en
su divulgación o la concurrencia de orden judicial.
Con todo, también debe
advertirse que la Corte ha utilizado la clasificación propuesta no solo
tratándose de información personal, sino también desde una perspectiva más
amplia, que incluye tanto datos del sujeto como aquella de carácter impersonal[44]. Así, se considera información
pública la que, de acuerdo con lo previsto en la Constitución y la ley,
puede ser obtenida y divulgada sin reserva, categoría a la que pertenecen los
documentos públicos, las sentencias ejecutoriadas, los datos sobre el registro
civil o sobre la conformación de la familia. Esta información puede solicitarse
por cualquier persona de manera directa y sin cumplir requisito alguno. La información
semiprivada es aquella información personal o impersonal cuyo acceso
presenta un grado mínimo de limitación, de modo que puede ser obtenida en
virtud de orden de autoridad administrativa en ejercicio de sus funciones o en
el marco de un proceso de administración de datos personales, precedido de la
autorización del titular. Ejemplos de esta información son los datos relativos
a la seguridad social o aquella de contenido financiero, comercial y crediticio.
Por último, la información reservada corresponde a los datos sensibles,
la cual no está sujeta a divulgación al estar vinculada al núcleo esencial de
los derechos a la libertad, la dignidad y la intimidad del sujeto concernido.
32.  Los niveles diferenciados de protección de la
información personal también se derivan de las garantías propias que integran
el derecho al habeas data, en particular el principio de finalidad[45]. La
Ley 1581 de 2012, Estatutaria sobre Protección de Datos Personales, define ese
principio como la necesidad de que el tratamiento de los datos obedezca a una
finalidad legítima, de acuerdo con la Constitución y la Ley, objetivo que, a su
vez, debe ser informado al titular de la información. La jurisprudencia
constitucional caracteriza el principio de finalidad a partir de la obligación
de que “las actividades de acopio, procesamiento y divulgación de la
información personal deben obedecer a un fin constitucionalmente legítimo y
que, a su vez, debe ser definido de forma clara, suficiente y previa. Esto
implica que quede prohibida (i) la recopilación de información personal sin que
se establezca el objetivo de su incorporación a la base de datos; y (ii) la
recolección, procesamiento y divulgación de información personal para un
propósito diferente al inicialmente previsto y autorizado por el titular del
dato.”[46]
Con todo, sobre este último
respecto, el artículo 10 de la Ley 1581 de 2012 establece los supuestos
exceptivos a la autorización del titular, que corresponden a (i) la información
requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus
funciones legales o por orden judicial; (ii) datos naturaleza pública; (ii)
casos de urgencia médica o sanitaria; (iii) tratamiento de información
autorizado por la ley para fines históricos, estadísticos o científicos; y (iv)
datos relacionados con el registro civil.
Por lo tanto, la recopilación y
divulgación de datos personales requiere la identificación de un fin constitucionalmente
legítimo que opere como parámetro de validez de dichas actividades, al igual
que el consentimiento del titular en la gestión del dato personal. Esta
condición ha sido expuesta por la Corte a partir de la denominada teoría de
los ámbitos, de acuerdo con la cual el principio de finalidad “implica
que la información se destine a realizar los fines exclusivos para los cuales
fue entregada por el titular o aquellos propósitos u objetivos respecto de los
cuales eventualmente se autoriza su uso, ya sea porque se permite su
tratamiento sin autorización  o porque se trata de una hipótesis en la que los
datos son producidos en el desarrollo de las facultades propias del habeas
data. Lo anterior, en un escenario acorde con la razón de ser de la base de
datos y con el contexto en el cual ellos son suministrados u obtenidos.”[47]
A su vez, la constitucionalidad
de la divulgación del dato personal también descansa sobre la vigencia de los
demás principios de protección de datos, entre los cuales también deben
destacarse los principios de necesidad y circulación restringida[48]. En relación
con el primero, la información personal objeto de divulgación debe ser aquella
estrictamente necesaria para el cumplimiento de los fines que justifica el
acopio y procesamiento de los datos respectivos. Por ende, resulta incompatible
con el derecho al habeas data que se registre o divulgue información personal
que no guarde relación estrecha con la finalidad constitucional del acopio.
Este principio también implica, como es obvio, que dicha finalidad esté
previamente definida y sea conocida por el titular del dato.
El segundo principio obliga a
que la divulgación de datos personales se realice dentro de los límites
específicos de la finalidad para el cual se hace el acopio de estos, de modo
que está proscrita la circulación indiscriminada de los mismos. Ahora bien, es
claro que la vigencia de los principios de necesidad y circulación restringida,
en lo relativo a la materia que ahora ocupa a la Corte, se predica exclusivamente
de aquella información personal que no hace parte de aquellos datos de acceso
público, sino que pertenecen a la categoría de información pública clasificada.
En relación con los datos de
acceso público, conforme se ha explicado en esta decisión, no puede imponerse
requisitos para su circulación, según se deriva del contenido del principio de
máxima divulgación, reconocido por la jurisprudencia constitucional. En contraste,
la información pública clasificada podrá ser sometida a reserva, en las
condiciones excepcionales y precisas que también se han explicado. Entonces, en
caso de que estas condiciones no se cumplan, se podrá acceder libremente a la
información pública clasificada, en virtud del principio de máxima divulgación.
33.  En síntesis, la Corte Constitucional ha fijado una
serie de reglas que son útiles para resolver el problema jurídico objeto de
análisis, a saber:
33.1.
La información
producida o administrada por las autoridades públicas o, en general, por
quienes hacen parte de la categoría de sujetos obligados según la
legislación estatutaria, se presume pública y de libre circulación. Por ende,
no es constitucionalmente admisible que se impongan condiciones o requisitos
para el acceso a la información, pues las normas aplicables deben ser
interpretadas a la luz del principio de máxima divulgación.
33.2.
La reserva de
información pública es excepcional y debe ser compatible con los valores
propios de toda sociedad democrática. Por lo tanto, está sometida a la decisión
del Legislador, es limitada, temporal y debe responder a criterios estrictos de
razonabilidad y proporcionalidad. Asimismo, la reserva sólo puede predicarse de
la información respecto de la cual la Constitución no haya previsto un carácter
público.
33.3.
Tratándose de
información pública personal, las posibilidades de divulgación se comprenden a
partir de la cercanía del dato respectivo con el núcleo esencial del derecho a
la intimidad, la vida, la salud, la seguridad o la dignidad del sujeto
concernido. De esta manera, la legislación estatutaria sobre acceso a la
información pública distingue entre aquellos datos que son públicos y públicos
clasificados, estos debido a que pertenecen exclusivamente al ámbito propio,
privado o semiprivado de la persona. Respecto de los datos públicos
clasificados puede operar la limitación de acceso, siempre y cuando cumpla con
las condiciones de excepcionalidad y precisión, propias de toda forma de
reserva de información pública. En ese sentido, el carácter personal de la
información no implica, por sí mismo, que ésta tenga algún grado de protección que
restrinja el acceso público. Inclusive, existen datos personales que son de
libre acceso, porque no están vinculados con los derechos fundamentales antes
reseñados y tienen naturaleza pública debido a que están en posesión de
autoridades del Estado u otros sujetos obligados. Asimismo, en estas
circunstancias no resulta exigible la autorización del titular del dato, puesto
que hace parte de las excepciones estatutarias a ésta.
33.4.
Las mencionadas
condiciones de excepcionalidad y precisión pueden ser dilucidas a partir de la
tipología de datos personales que ofrece la jurisprudencia constitucional. En
particular, en el caso de los datos públicos, su distribución es libre y se
inserta en el ámbito propio del principio de máxima divulgación. En contraste,
los datos sensibles son por su misma naturaleza reservados, caso en el cual se
predica la reserva prima facie de los mismos. La información
semiprivada, en cambio, exige un estándar de argumentación más exigente para
que opere su reserva, puesto que deberá demostrarse que la limitación en el
acceso es una medida necesaria para la protección de los derechos fundamentales
mencionados anteriormente.
Naturaleza de la información contenida en la orden de
captura
34.
De conformidad con el
precepto acusado, la orden de captura es una providencia judicial que contiene
datos (i) relacionados con la investigación penal, específicamente la
descripción del motivo por el cual se libra la orden, es decir, si se trata de
una condena penal o una medida de aseguramiento, (ii) la identidad del sujeto
indiciado o imputado, como su nombre y número de cédula, (iii) la conducta por
la cual se adelanta la investigación en el caso de la imposición de una medida
de aseguramiento, o el delito por el cual fue condenado en caso de que exista
un pronunciamiento que defina su responsabilidad, (iv) la fecha de los hechos y
(v) el fiscal que dirige la investigación y/o el juez que ordena la captura.
De la descripción de la norma se evidencia que la
información contenida en la orden de captura es pública y no está clasificada.
En efecto, aunque contiene datos personales, se trata de información incluida
en una providencia judicial que no afecta el núcleo esencial de los derechos a
la vida, la intimidad, la salud y la seguridad del titular. Además, no existe
mandato constitucional o legal que impida que se conozca el hecho de que un
juez haya impuesto la detención como medida de aseguramiento contra una persona
o que ésta sea buscada por las autoridades para cumplir una condena penal, y
por tratarse de información pública no clasificada, debe aplicarse el principio
de máxima divulgación.
Ahora bien, además de que el principio mencionado
admite la difusión de la información pública no clasificada contenida en la orden
de captura, las finalidades de esta providencia judicial evidencian que existen
razones de interés público que justifican su transmisión a través de los medios
de comunicación.
En efecto, cuando se trata de órdenes de captura
proferidas como consecuencia de la imposición de una medida de aseguramiento,
su difusión tiene como finalidad la comparecencia del investigado al proceso y,
en ese sentido, la garantía de los derechos fundamentales de defensa y
contradicción. En tal virtud, la difusión de la información a través de los
medios de comunicación busca hacer efectivos los derechos del investigado en el
proceso penal y esa finalidad justifica su transmisión. Esta misma
circunstancia demuestra, a su vez, que la orden de captura no se inserta dentro
de la categoría de información pública clasificada, puesto que su contenido no
solo interesa al titular del dato personal, sino también a la comunidad, a
quien concierne tanto la protección de los derechos de las víctimas, como en el
cumplimiento de los fines del proceso penal, que se logran en mayor medida con
la comparecencia del investigado.
De otra parte, cuando la orden de captura se dirige a
conseguir la aprehensión de la persona condenada, la divulgación tiene por
objeto el cumplimiento de la condena. En ese orden de ideas, se trata de una
medida que busca, de una parte, garantizar el derecho a la justicia de las
víctimas y, de otra, la efectividad del ius puniendi, en particular, el
cumplimiento de los fines de la pena.
35.
En otro orden de cosas,
no puede perderse de vista que la garantía de publicidad para el investigado
dentro del proceso penal se deriva de normas que integran el bloque de
constitucionalidad. Al respecto, el artículo 7.4 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos estipula el derecho de toda persona que sea detenida o
retenida a que sea informada de las razones de su detención y notificada, sin
demora, del cargo o cargos formulados a ella. Esta garantía responde a una nota
característica de los regímenes antidemocráticos, que utilizan el proceso penal
como mecanismo de persecución de opositores o minorías, generalmente a partir
de la poca o nula transparencia de las respectivas actuaciones judiciales, en
particular aquellas que suponen la privación de la libertad.
En ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha señalado, en lo que respecta al contenido y alcance del derecho
antes explicado, que “[e]l derecho de la persona detenida o retenida
de ser informada de las razones de su detención y notificada, sin demora, de los
cargos formulados en su contra está consagrado en el artículo 7.4 de la
Convención Americana, que no distingue entre la detención efectuada por orden
judicial y la que se practica infragranti.  Por ello se puede concluir que el
arrestado en flagrante delito conserva aquel derecho. || Tomando en cuenta que
esa información permite el adecuado derecho de defensa, es posible sostener que
la obligación de informar a la persona sobre los motivos y las razones de su
detención y acerca de sus derechos no admite excepciones y debe ser observado
independientemente de la forma en que ocurra la detención.”[49]
A esta consideración se suma lo previsto en el
artículo 8.5 de la Convención Americana, norma que dispone que el proceso penal
debe ser público, salvo que sea necesario para los intereses de la justicia.
Así, advertido este estándar internacional y a partir de una interpretación
sistemática de la Constitución, la Corte ha planteado que el principio de
publicidad del proceso penal aplica en dos de sus momentos más importantes: “En
primer lugar, en el transcurso de las actuaciones y procedimientos judiciales
en las que se dan a conocer a los sujetos procesales e, incluso, a la sociedad
en general, sobre la existencia del mismo y su desarrollo. En esta etapa, la
publicidad es principalmente un interés de los sujetos procesales, por lo que
las notificaciones y comunicaciones son los instrumentos más adecuados para
mantener el conocimiento y la comunicación entre los funcionarios judiciales y
los interesados, con ellas, incluso, se permite ejercer los derechos a la
contradicción y defensa. En segundo lugar, cuando se ha adoptado una
decisión judicial, pues el principio de publicidad supone el deber de los
funcionarios judiciales de comunicar, dar a conocer y divulgar a la opinión
pública o a la comunidad en general, el contenido y los efectos de sus
decisiones. En este momento, especialmente, la comunidad hace efectivo su
derecho a ejercer el control y vigilancia de las actuaciones públicas y a la
memoria histórica de un hecho.”[50]
(Negrillas fuera de texto).
De manera análoga, la doctrina internacional concluye,
a partir de las normas antes expuestas, la existencia de un derecho a
comparecer al proceso penal, por lo que los trámites en ausencia se consideran
excepcionales y están sometidos a particulares cautelas en lo que respecta a la
vigencia del derecho de defensa. Sobre el particular, el Comité de Derechos
Humanos ha considerado, de cara al Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, que “las actuaciones in absentia son admisibles en algunas
circunstancias (por ejemplo, cuando el acusado aunque informado de las
actuaciones con suficiente anticipación, renuncia a ejercer su derecho a estar
presente) en beneficio de una buena administración de justicia. Sin embargo, el
ejercicio efectivo de los derechos que figuren en el artículo 14 presupone que
se tomen las medidas necesarias para informarle con anticipación al acusado de
las actuaciones iniciales contra él (art. 14, párr. 3a). Los procesos in
absentia requieren que, pese a la comparecencia del acusado, se hagan todas las
notificaciones para informarle de la fecha y lugar de su juicio y para
solicitar su asistencia. De otra forma, el acusado, en especial, no dispondrá
de tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa (art. 14,
párr. 3 b), no podrá defenderse por medio de defensor de su elección (art. 14,
párr. 3 d), ni tendrá oportunidad de interrogar o hacer interrogar a los
testigos de cargo y obtener la comparecencia de los testigos de descargo y que
estos sean interrogados”.[51]
Llevados estos argumentos al caso analizado, es claro
que la publicidad de la orden de captura es plenamente compatible con las
normas expuestas, en tanto (i) se inserta dentro de la cláusula general de
publicidad del proceso penal; y (ii) opera tanto como una garantía para el
ejercicio de contradicción y defensa del procesado, como una herramienta
necesaria para la consecución de los fines del proceso penal. De lo contrario,
es decir, en caso de que se considerase que las órdenes de captura como
actuaciones judiciales que son, deben ser objeto de reserva, se desconocerían
los derechos constitucionales del procesado y de la sociedad en general, en
particular de las víctimas del delito. Esto bajo el supuesto de que diversas
garantías procesales y sustantivas de ambas partes sólo pueden ser
adecuadamente cumplidas con la comparecencia del investigado al proceso.
Con todo, es importante hacer compatible la máxima
divulgación de las órdenes de captura con los derechos fundamentales del
investigado, puesto que precisamente sobre esa base se edifica el cargo de
inconstitucionalidad. Por ende, la Sala pasa a analizar el alcance de los
derechos a la intimidad, al buen nombre y a la honra.
Alcance de los derechos al buen nombre, a la honra y a
la intimidad en la difusión de información relacionada con procesos penales[52]
36.  El derecho al buen nombre ha sido definido de
manera reiterada por esta Corporación, como aquel asociado a la idea de
reputación, buena fama u opinión,
que de una
persona tienen los demás. De acuerdo con los lineamientos fijados en la Sentencia
T-949 de 2011[53], el derecho al
buen nombre tiene carácter personalísimo, en la medida en que está relacionado
con la valía que los miembros de la sociedad tienen sobre alguien, razón por la
que la reputación o fama de la persona es el componente que activa la
protección del derecho.
En efecto, el derecho en mención se
relaciona con la existencia de una buena imagen, el reconocimiento social o una
conducta irreprochable, factores que cualifican el buen nombre a proteger. En
consecuencia, este derecho se vulnera cuando se difunde información falsa o
inexacta, o que se tiene derecho a mantener en reserva, con la intención de
menoscabar el prestigio público de una persona.
37.  En
la Sentencia T-412 de 1992[54], la Corte estudió el caso de
una persona que fue hostigada por el cobro de una deuda, y estableció que los
artículos 15[55] y
21[56]
de la Carta, contienen el núcleo esencial del derecho al buen nombre.
Bajo esta premisa, este Tribunal construyó una línea
jurisprudencial sólida en relación con la protección del derecho al buen
nombre. Por ejemplo, en la Sentencia C-489 de 2002[57], al pronunciarse sobre la constitucionalidad
de los artículos del Código Penal relacionados con los delitos de injuria y
calumnia, fue enfática en señalar que el derecho al buen nombre se configura
como una protección a la honra del ciudadano frente al detrimento que pueda
sufrir como consecuencia de expresiones ofensivas, injuriosas, tendenciosas, o
de informaciones falsas. Por ende, este derecho es uno de los más valiosos
elementos del patrimonio moral y social y un factor intrínseco de la dignidad
humana que a cada persona debe ser reconocida tanto por el Estado, como por la
sociedad.
En consecuencia, el derecho al buen nombre, como expresión de la
reputación o la fama que tiene una persona, se lesiona cuando se difunde información
falsa o errónea, o sin fundamento, que distorsiona el concepto público que se
tiene del individuo.
Asimismo, la
Corte también ha identificado las formas como el buen nombre puede ser afectado
por la conducta de terceros. En la Sentencia C-442 de 2011[58], la Sala Plena de esta Corporación
manifestó que la afectación del buen nombre se origina,
básicamente, por la emisión de información falsa o errónea y que por lo tanto
genera la distorsión del concepto público que se tiene del titular del derecho.
38.  De
otra parte, el derecho a la intimidad también ha sido objeto de numerosos
pronunciamientos por parte de este Tribunal. Lo primero que la Sala quiere
destacar es la diferencia conceptual que guarda con el derecho al buen nombre.
En particular, el derecho a la intimidad consiste en la facultad de exigirle a
los demás el respeto pleno por un ámbito exclusivo que incumbe solamente al
individuo, que es resguardo de sus posesiones privadas, de sus propios gustos y
de aquellas conductas o actitudes personalísimas que no está dispuesto a
exhibir, y en el que no caben legítimamente las intromisiones.
En atención a
ese alcance, en la citada Sentencia C-489 de 2002[59] la Corte indicó que el derecho a la intimidad está orientado a
garantizar a las personas una esfera de privacidad en su vida personal y
familiar, al margen de las intervenciones arbitrarias del Estado o de terceros.
En consecuencia, comprende la protección respecto de la divulgación no
autorizada de los asuntos que conciernen al ámbito de privacidad. Por esa
razón, este derecho se puede ver afectado por las
opiniones manifiestamente tendenciosas respecto de la conducta privada del
individuo o de la persona en sí misma. En tales casos, no es necesario que la
información sea falsa o errónea, pues lo que se cuestiona es la exteriorización
de asuntos privados a escenarios públicos, en los cuales pueden ser objeto de
la opinión de terceros.
Esta
Corporación también ha reconocido que el derecho a la intimidad permite a las
personas manejar su propia existencia como lo consideren, con el mínimo de
injerencias exteriores. Por ejemplo, en la Sentencia C-640 de 2010[60], al examinar la creación de un registro
de acceso público sobre las pólizas de seguros, señaló que el derecho a la
intimidad es general y absoluto, razón por la que cada persona, por el hecho de
serlo, es titular de éste y la única legitimada para permitir la divulgación de
datos concernientes a su vida privada.
Asimismo, la
Corte ha precisado el alcance del derecho a la intimidad personal y familiar.
Por ejemplo, en la Sentencia T-904 de 2013[61] protegió el derecho a la intimidad de un grupo
de menores de edad cuyas imágenes fueron publicadas por un noticiero de
televisión. En esa oportunidad el Tribunal recordó que la jurisprudencia
constitucional se ha valido de diversos criterios para determinar cuáles
ámbitos de la vida de las personas están protegidos por el derecho a la
intimidad. Con respecto a la información amparada por este derecho, la Corte ha
establecido que salvo las excepciones previstas en la Constitución y en la ley
que obliguen a las personas a revelar cierta información a partir de su
reconocimiento o valoración como de importancia o relevancia pública; el resto
de los datos que correspondan al dominio personal de un sujeto no pueden ser
divulgados, a menos que el mismo individuo decida revelar autónomamente su
acceso al público.
En ese
sentido, con el objeto de graduar los niveles de protección de ese derecho la
Corte ha distinguido tres ámbitos de protección, cada uno con un nivel de
escrutinio más fuerte que el otro, a saber:
El primero,
se encuentra la esfera más íntima, que corresponde a los pensamientos o sentimientos
más personales que un individuo sólo ha expresado a través de medios muy
confidenciales, como cartas o diarios estrictamente privados, ámbito dentro del
cual la garantía de la intimidad es casi absoluta, de suerte que sólo
situaciones o intereses excepcionalmente importantes justifican una
intromisión. Por otra parte, está la esfera privada en sentido amplio, que
corresponde a la vida en ámbitos usualmente considerados reservados, como el
domicilio o el ambiente familiar de las personas, en los que también opera una
intensa protección constitucional, pero hay mayor posibilidad de injerencia
ajena legítima. Por último, se encuentra la esfera social, que corresponde a
las características propias de una persona en sus relaciones de trabajo o más
públicas, en donde la protección constitucional a la intimidad es mucho menor,
aun cuando no desaparece, pues de esta mayor exposición a los demás no se
infiere que los medios de comunicación estén autorizados para indagar, informar
y opinar sobre todo lo que una persona hace por fuera de su casa, sin violar su
intimidad.
39.  En distintas ocasiones la Corte Constitucional se ha
pronunciado sobre la tensión que se presenta entre los derechos a la intimidad,
al buen nombre y a la honra y el derecho a la información cuando se publica
información relacionada con procesos judiciales o la supuesta
comisión de delitos.
40.  Por ejemplo, en la Sentencia
T-1225 de 2003[62], esta
Corporación estudió la tutela presentada por dos personas contra un medio de
comunicación que informó sobre sus capturas y vinculación a un proceso penal
por el hurto de un camión en el departamento del Cauca. De acuerdo con los
accionantes, la información suministrada por el medio lesionó su derecho al
buen nombre, por lo que solicitaron la rectificación debido a que las
expresiones “sindicado” y “cogido con la mano en la masa”, no
correspondían a la realidad de lo acontecido.
Al estudiar el
caso, el Tribunal constitucional negó el amparo debido a que la noticia se limitaba
a informar de las acciones desarrolladas por la fuerza pública y, en esa medida,
era veraz e imparcial. En relación con el derecho a informar sobre hechos
delictivos y procesos judiciales, este Tribunal advirtió que los principios de
veracidad e imparcialidad adquieren mayor importancia en estos contextos,
debido al efecto que el contenido del mensaje tiene en la comunidad y en los
derechos de las personas vinculadas a la comisión de hechos al margen de la
ley.
De otra parte,
señaló que el uso de la libertad de prensa para informar sobre hechos
delictivos y sobre personas involucradas de una u otra manera en tales hechos
debe hacerse dentro de los parámetros constitucionales de forma que sus
derechos a la honra y al buen nombre no resulten desconocidos. En particular,
indicó que la lesión a tales prerrogativas de presenta cuando se publica una
información relacionada con la responsabilidad de una persona en la comisión de
un delito, sin prueba alguna que sustente lo dicho, pues se trata de difundir
un juicio condenatorio o absolutorio.
Del mismo modo, en la Sentencia T-040 de 2013[63], esta Corporación
estudió la solicitud de tutela presentada por un ciudadano contra Google de
Colombia Ltda. y la Casa Editorial El Tiempo, con el fin de que se concediera
el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la intimidad
personal y familiar, al buen nombre, a la honra, al debido proceso y a la
presunción de inocencia. En particular, el accionante solicitaba que se
ordenara a las entidades demandadas eliminar de sus registros un artículo periodístico
en el que era identificado como integrante
de una organización criminal dedicada al tráfico ilícito de estupefacientes.
En aquella ocasión, la Corte se refirió al alcance de
la libertad de información y estableció que se trata de un derecho fundamental de doble vía, toda vez que su
titular no es solamente quien emite la información, como sujeto activo, sino
quien la recibe, como sujeto pasivo. En ese orden de ideas,
quien difunde
la información tiene responsabilidades y
cargas específicas que evitan la vulneración de otros derechos fundamentales como
el buen nombre, la dignidad y
la honra.
Al analizar el caso concreto, la Corte
anotó que era cierto que al momento de la
emisión de la noticia se presentaba el contexto descrito en el texto y que el accionante estaba vinculado
a un proceso penal. Sin
embargo, advirtió que se desconoció el principio de veracidad
de la información porque no se aclaró específicamente las circunstancias y
razones por las cuales se relacionaba al actor con el contenido de la noticia
y, en cambio, el título inducía al receptor a creer que el accionante hacía
parte de un “cartel de la mafia”, sin que se especificara en qué
consistía la investigación penal que llevaba la Fiscalía en su contra. En
consecuencia, la Corte concedió el amparo de los derechos al buen nombre y a la
honra y del accionante y profirió una serie de órdenes tendientes a que la
noticia fuera veraz.
41.  En el mismo sentido, en la Sentencia
T-277 de 2015[64], la Corte estudió
la tutela presentada por una mujer contra la Casa Editorial El Tiempo. La
accionante solicitaba la protección de sus derechos fundamentales al buen
nombre, a la intimidad, al debido proceso, de petición y al trabajo,
presuntamente vulnerados con ocasión de la publicación de una nota periodística
en la que se informaba sobre su supuesta participación en hechos constitutivos
del delito de trata de personas, en relación con los cuales nunca fue declarada
culpable.
En aquella
ocasión, esta Corporación analizó el alcance de los derechos a la honra y al
buen nombre, y las libertades de expresión e información. Particularmente, sintetizó
ciertos criterios fijados por la jurisprudencia sobre la comunicación de
informaciones sobre procesos penales y actos constitutivos de delito. Se trata
de cuatro reglas, a saber: (i) la información debe ser tratada con cuidado y
diligencia adicionales, especialmente en términos de veracidad e imparcialidad;
(ii) sin embargo, el nivel de diligencia exigido a los medios de comunicación
no implica la obligación de usar lenguaje técnico ni de asumir un manejo
particular del lenguaje coloquial, salvo que no hacerlo implique mala intención
y ánimo de dañar; (iii) el medio de comunicación debe abstenerse de hacer
análisis infundados, pues ello puede generar la vulneración de derechos
fundamentales; y (iv) al informar sobre situaciones que involucren procesos de
naturaleza penal, el medio de comunicación debe abstenerse de afirmar la
responsabilidad de los sujetos involucrados, hasta tanto exista una sentencia
condenatoria ejecutoriada.
Al estudiar la
información suministrada por el medio de comunicación en el artículo sobre trata de
personas, se comprobó que éste no afirmaba como cierta la
responsabilidad penal de los capturados, sino que se limitaba a informar sobre
la captura y replicar la información recibida por parte de las autoridades. Así
las cosas, en principio, la información era veraz e imparcial.
Sin embargo, la Sala
advirtió que, con posterioridad a los hechos descritos, la actora no
fue condenada y ese nuevo hecho no fue incluido en la publicación para
actualizarla, a pesar de que ésta estaba disponible
de forma permanente en internet. En consecuencia, se precisó que la constante
accesibilidad de la noticia demostraba que el autor de la información había
faltado a su deber de actualizar la información relacionada con el proceso o la
investigación penal y, por lo tanto, se concedió el amparo.
42.  En síntesis, la Corte ha establecido que los medios de
comunicación pueden difundir información relacionada con procesos penales, en
particular, con la vinculación de la persona al proceso, el contenido de
órdenes de captura y la posterior condena. Sin embargo, el derecho a la
libertad de información está limitado por los derechos a la intimidad, al buen
nombre y a la honra, que imponen una responsabilidad social a los periodistas.
Esa limitación se materializa en los principios de veracidad e imparcialidad, los
cuales conllevan la obligación a cargo del medio de comunicación de presentar
información cierta, completa, clara y actualizada sobre la situación del
investigado o condenado y las particularidades del proceso penal.
La distinción entre la
policía judicial y las autoridades de policía
43.
De conformidad con el
artículo 200 de la Ley 906 de 2004 – Código de Procedimiento Penal, la Policía Judicial
es a una función que cumplen las entidades del Estado para apoyar la
investigación penal y, en el ejercicio de dichas tareas, dependen
funcionalmente del Fiscal General de la Nación y sus delegados. La norma
también impone el deber a los organismos oficiales y particulares de prestar
colaboración a las unidades de policía judicial, en “los términos
establecidos dentro de la indagación e investigación para la elaboración de los
actos urgentes y cumplimiento a las actividades contempladas en los programas
metodológicos.”
De acuerdo con los artículos
201 a 204 de la normativa en cita, existen cuatro tipos de servidores públicos
que ejercen la función de Policía Judicial:
(i)      Quienes hacen parte de los órganos de
Policía Judicial permanentes. Estos son, las dependencias especializadas
del Cuerpo Técnico de Investigación, la Fiscalía General de la Nación, la
Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad (hoy Dirección
Nacional de Inteligencia).
(ii)   Quienes pertenecen a órganos que
ejercen funciones permanentes de Policía Judicial de manera especial dentro
de su competencia. Se trata de ciertos funcionarios que pertenecen a unidades
específicas de la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de
la República, las autoridades de tránsito, las entidades públicas que ejerzan
funciones de vigilancia y control, los directores nacional y regionales del
Inpec, los directores de los establecimientos de reclusión y el personal de
custodia y vigilancia, los alcaldes y los inspectores de policía.
(iii)  Aquellos a quienes, por resolución del Fiscal General
de la Nación, les es asignada la función de manera transitoria.
(iv) Quienes integran el órgano técnico científico. Se
trata del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, el cual
tiene la función de prestar auxilio y apoyo técnico científico en las
investigaciones que desarrolle la Fiscalía General de la Nación, los organismos
con funciones de Policía Judicial y el imputado y su defensor, en este último
caso cuando estos lo soliciten.
44.  De las normas antes referidas se evidencia que la Policía
Judicial es una función ejercida por servidores públicos especializados de
diversas dependencias o por unidades institucionales organizadas para el
efecto. Esta definición parte de un presupuesto orgánico y otro funcional de la
Policía Judicial, explicados por la jurisprudencia constitucional[65].
Así, desde el punto de vista orgánico, la Policía Judicial implica el conjunto
de autoridades y servidores públicos que colaboran en la investigación de los
delitos y la captura de sus responsables. Para la Corte, “la concepción
moderna de la policía judicial es la de un cuerpo que requiere la aplicación de
principios de unidad orgánica y, sobre todo, de especialización científica y
que actúa bajo la dirección funcional de los fiscales o los jueces.” En el
caso colombiano, se exige que las tareas de Policía Judicial se realicen por
funcionarios especializados, quienes obran bajo la dirección, coordinación y
responsabilidad funcional de la Fiscalía General de la Nación.
Ahora bien, desde el punto de
vista funcional, el precedente en comento define a la Policía Judicial como una
actividad necesaria para la investigación penal, de manera que hace parte de la
función judicial del Estado. En ese orden de ideas, “[c]onstituye en
este aspecto la actividad desarrollada con ocasión de la comisión de un delito,
encaminada a su esclarecimiento e individualización de los presuntos
responsables, operación que no es característica ni propia de la policía, aun
cuando miembros de esta institución en sus dependencias especializadas puedan
ser investidos de tal función o supletoriamente la tengan que ejercer, lo cual
es ocasional y excepcional.” Es por esta razón que la labor de la Policía Judicial
tiene carácter investigativo y concurre con las funciones de instrucción a
cargo de la Fiscalía General de la Nación. “En este aspecto, según las exigencias de cada fase del
proceso, la ley atribuye a la policía judicial una mayor iniciativa propia, que
luego se torna menor y finalmente desaparece. En todo caso, se orienta
sustancialmente a la comprobación de hechos y circunstancias relevantes para el
juzgamiento”.
45.  Mientras la noción de Policía Judicial refiere a la
función estatal de apoyo en la investigación de los delitos y la captura de los
delincuentes, el concepto de autoridad de policía es mucho más amplio, pues
corresponde a aquellos servidores públicos encargados de garantizar la
seguridad y convivencia ciudadanas.
Sobre la caracterización
constitucional del concepto de policía existe un precedente consolidado, el
cual es reiterado en esta oportunidad a partir de una de sus recopilaciones más
recientes[66].
46.
El concepto de
policía, en su acepción más general, consiste en el conjunto de potestades y
funciones estatales dirigidas a preservar el orden público y la convivencia
pacífica entre las personas. Este concepto, según la comprensión tradicional
que del mismo ha tenido el derecho administrativo, distingue entre el poder, la
función y la actividad de policía. El poder de policía es ejercido por el
Congreso y consiste en la facultad estatal de expedir normas jurídicas
generales, obligatorias y vinculantes, dirigidas al cumplimiento de los fines
mencionados.[67] Al respecto, el artículo 11 del el
Código Nacional de Policía y Convivencia - CNPC ofrece una definición al
respecto, al concebir el poder de policía como la “facultad de expedir las normas en materia de Policía,
que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso
de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los
deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las
medidas correctivas en caso de su incumplimiento.”
Asimismo, el CNPC reconoce un poder
subsidiario de policía a las asambleas departamentales y al concejo del
Distrito Capital de Bogotá, en
relación con aquellas materias excluidas de la reserva de ley y que sean
compatibles con esta y con la Constitución[68].
De la misma forma, el artículo 13 del CNPC confiere poder residual de policía a
los demás concejos distritales y a los concejos municipales, con el fin que
regular comportamientos no regulados por la ley o los reglamentos
departamentales de policía, siempre cuando se ciñan a los medios,
procedimientos y medidas correctivas establecidas en el CNPC. Conforme a la
misma normativa, tanto en el caso del poder subsidiario como en el del residual
de policía, los órganos de elección popular antes mencionados tienen vedado (i)
fijar limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes
de las personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador;
(ii) establecer medios o medidas correctivas diferentes a las de origen legal;
o (iii) exigir requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades reglamentadas
de manera general, ni afectar los establecidos en la ley.
47.  Mientras el poder de policía es de carácter
esencialmente normativo, la función de policía tiene naturaleza ejecutiva. La
jurisprudencia ha definido ese concepto como la concreción del poder de
policía, a través del ejercicio de las competencias y atribuciones legales y
constitucionales para hacer cumplir la ley. Esto mediante la expedición de
reglamentos y actos administrativos, así como acciones policivas. Esta
comprensión guarda unidad de sentido con lo previsto por el artículo 16 CNPC,
que define la función de policía como la facultad de hacer cumplir las órdenes
dictadas en ejercicio del poder de policía mediante la expedición de
reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia.
48.  Por último, la actividad de policía radica en aquellas
labores materiales que desarrollan el poder y la función de policía. En
términos de la jurisprudencia de la Corte, este concepto remite a la actividad
a cargo de las autoridades administrativas de policía, quienes ejecutan las
órdenes legales, administrativas y judiciales. En similares términos, el
artículo 20 CNPC define la actividad de policía como “el ejercicio de materialización de los medios y
medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales
y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para
concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la
función de Policía, a las cuales está subordinada. La actividad de Policía es
una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de
preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la
alteren”.
49.   Ahora bien, el objetivo constitucional de la Policía
Nacional está enmarcado en la actividad de policía. Conforme al artículo 218 de
la Constitución, dicha institución es un cuerpo armado de naturaleza civil,
perteneciente a la fuerza pública y cuyo fin primordial es el mantenimiento de
las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
Es con base en esta definición
que decisiones anteriores de la Corte han vinculado a la Policía Nacional con
acciones eminentemente preventivas y desprovistas de carácter castrense,
dirigidas al manejo del orden público y, de manera particular, al logro de la
convivencia entre las personas a través de la preservación de la tranquilidad y
seguridad públicas.
50.  De acuerdo con estas reglas y de cara al problema
jurídico materia de esta decisión, la Sala advierte que mientras la policía
judicial es una función estatal de apoyo a la investigación penal, las
autoridades de policía están entre las instancias que ejercen la actividad de
policía, la cual comprende las tareas en procura de la seguridad y la
convivencia ciudadana, dirigidas a la satisfacción de los derechos fundamentales
de las personas. En otras palabras, la policía judicial es una función
especializada y que está concentrada en la investigación penal y el
aseguramiento de los responsables de delitos. En cambio, la actividad de
policía es una faceta estatal mucho más amplia, que comprende tanto la
definición de políticas públicas para la protección del orden público, como la
ejecución de tareas materiales para el cumplimiento de los objetivos vinculados
al logro de la convivencia y la protección de los derechos.
Con todo, ambos escenarios
tienen puntos de encuentro en lo que respecta a la materia analizada. Así, como
ya se indicó, el parágrafo del artículo 201 del Código de Procedimiento Penal
determina que la Policía Nacional puede ejercer funciones de policía judicial
en aquellos lugares donde no haya servidores públicos que ejerzan esa tarea.
Igualmente, el artículo 208 del mismo Código estipula que “cuando en
ejercicio de la actividad de policía los servidores de la Policía Nacional
descubrieren elementos materiales probatorios y evidencia física como los
mencionados en este código, en desarrollo de registro personal, inspección
corporal, registro de vehículos y otras diligencias similares, los
identificarán, recogerán y embalarán técnicamente. Sin demora alguna,
comunicarán el hallazgo a la policía judicial, telefónicamente o por cualquier
otro medio eficaz, la cual sin dilación se trasladará al lugar y recogerá los
elementos y el informe. Cuando esto no fuere posible, quien los hubiere
embalado los hará llegar, con las seguridades del caso, a la policía judicial.”
51.  Con fundamento en estas previsiones legales es claro
que, si bien la policía judicial es una función diferente a la ejercida por las
autoridades de policía, en determinadas circunstancias, que son excepcionales,
estas quedan investidas de las potestades propias de aquella. Sin embargo, de
ello no se sigue que se trate de instituciones análogas.
A continuación, se hará
referencia al alcance de la disposición acusada y se analizarán los cargos por
la supuesta violación de los artículos 2º, 15, 21 y 29 de la Constitución,
específicamente de los derechos a la intimidad, a la honra, al buen nombre y a
la presunción de inocencia.
Contenido y alcance de la norma acusada
52.
El artículo 56 de la
Ley 1453 de 2011, modificó el artículo 298 de la Ley 906 de 2004, que se
encuentra en el Título IV que regula el Régimen de la libertad y su restricción
en el marco del proceso penal. Específicamente, la norma hace parte del Capítulo
II sobre la Captura y prevé el contenido y la vigencia de la orden de
captura.
La norma en cita establece que el
mandamiento escrito proferido por el juez correspondiente deberá indicar de
forma clara y sucinta los motivos de la captura, el nombre y los datos que
permitan individualizar al indiciado o imputado, el delito, la fecha de los
hechos y el fiscal que dirige la investigación.
Asimismo, determina que la orden de captura
tendrá una vigencia máxima de un año, prorrogable las veces que el fiscal
correspondiente lo estime necesario. De igual manera, prevé la posibilidad de
que las órdenes de captura se divulguen a través de los medios de comunicación.
Para el efecto, faculta a la Policía Judicial y a las autoridades de Policía para
llevar a cabo la divulgación, siempre que medie autorización judicial.
Así pues, el inciso acusado estipula la
posibilidad de que la policía judicial divulgue órdenes de captura a través de
los medios de comunicación. Ahora bien, tal y como lo afirmaron los
intervinientes, la lectura de la totalidad del artículo 298 acusado demuestra
que es necesaria la autorización judicial previa a la difusión de la
información.
En efecto, la autorización para la
divulgación de la orden estará precedida del análisis de la necesidad de la
medida, de manera que el juez evaluará la proporcionalidad de este instrumento
en cada caso particular.
Una vez definido el contenido y alcance
del inciso acusado, pasa la Sala a analizar los cargos formulados.
Análisis de los cargos formulados
El inciso 3º del artículo 298 de la Ley 906
de 2004 no desconoce el derecho de presunción de inocencia
53.  El ciudadano demanda el inciso 3º del artículo 298 de la Ley 906 de 2004, por estimar que
la norma transgrede el artículo 29 Superior, debido a que, al facultar a la
Policía Judicial para difundir órdenes de captura a través de medios de
comunicación se desconoce el derecho fundamental de presunción de inocencia. En
particular, el demandante indica que al informar a terceros de la situación del indiciado o investigado a
través de los medios de comunicación, se genera necesariamente un reproche
sobre su conducta, sin que se haya surtido el proceso penal en el que se defina
su responsabilidad.
54.
La Sala disiente de
la posición del demandante, pues la facultad contenida en la disposición
acusada supone la difusión de una orden judicial que ha sido previamente
motivada por un juez penal, y que dependiendo del tipo de orden de captura de
que se trate, preserva el derecho a la presunción de inocencia.
Para el caso de la orden de captura
dictada con el fin de hacer efectiva una condena penal, es claro que su
divulgación no desconoce el derecho a la presunción de inocencia, pues la condena
supone que esta presunción se desvirtuó. De conformidad con los fundamentos jurídicos 21 a 22
de esta sentencia, la orden de captura que se profiere como consecuencia de una
sanción penal está precedida de un juicio en el que se ha adoptado una decisión
en relación con la responsabilidad del acusado, quien finalmente fue declarado
culpable. Así, la difusión de la orden de captura que hace pública una condena
penal con el fin de que el condenado sea aprehendido por las autoridades para
cumplir la pena impuesta no viola la presunción de inocencia porque el
condenado ya ha sido declarado culpable.
En contraste, cuando la orden de captura se
dirige contra un indiciado o investigado, no existe una sentencia en firme,
sino que concurren motivos fundados para inferir que aquel contra quien se
libra es autor o partícipe del delito que se investiga y que es necesario
restringir su libertad para evitar la obstrucción de la justicia, asegurar su
comparecencia al proceso, la protección de la comunidad y de las víctimas.
Ahora bien, la orden de captura tiene como
finalidad que se efectúe la privación
de la libertad de una persona en forma temporal con el fin de proteger a la
sociedad y asegurar su comparecencia al proceso. En ese sentido, la persona requerida
por las autoridades para ser detenida goza de la presunción de inocencia pero es
buscada para ser puesta a disposición de la administración de justicia por
cuanto existen razones, previamente contempladas en la ley, que justifican la
privación de su libertad mientras se adelanta el proceso. Entonces, es claro
que el objeto de tales medidas preventivas no es el de sancionar al procesado,
sino asegurar su comparecencia al proceso y el cumplimiento de los fines de la
investigación.
Por consiguiente, la posibilidad de divulgar
la orden de captura librada contra el indiciado no presupone el desconocimiento
de su presunción de inocencia, pues el hecho de que se publique que es buscado
para comparecer a un proceso no supone su condena, pues ésta lo ampara desde
que inicia el proceso hasta el momento en que el funcionario judicial lo
declara penalmente responsable por medio de sentencia ejecutoriada.
Sobre este punto, es importante tener en
cuenta que según la jurisprudencia de esta Corporación, recapitulada en esta
sentencia, los procesos penales deben ser públicos y la publicidad constituye
una garantía para los derechos constitucionales del procesado y de la sociedad
en general, en particular de las víctimas del delito. Además, es preciso
recordar que, de conformidad con el artículo acusado, la divulgación de las
órdenes de captura no es la regla general, pues ésta debe estar precedida por
la autorización del juez de control de garantías para el efecto.
Cabe resaltar que los medios de comunicación deben observar los límites
que les impone la responsabilidad social propia de su función. En particular,
deben respetar los principios de veracidad e imparcialidad, los cuales
conllevan la obligación de presentar información cierta, completa, clara y
actualizada sobre la situación del investigado o condenado y las
particularidades del proceso penal. Así pues, al informar sobre la orden de
captura proferida en un proceso penal en curso, los medios de comunicación
deben ser claros sobre la situación del indiciado o investigado, con el fin de que
la ciudadanía sepa que la existencia de dicha orden supone la vinculación a un
proceso penal, pero no la declaratoria de responsabilidad.
El inciso 3º del artículo 298 de la Ley 906 de 2004 no
desconoce los derechos a la intimidad, al buen nombre y a la honra
55.  Ahora bien, el demandante indica que la norma vulnera
los derechos a la intimidad, al buen nombre y a la honra de las personas
indiciadas o sindicadas, porque faculta a las autoridades para que hagan
pública la vida privada del investigado y, de ese modo, desconozcan el deber a
su cargo de proteger a las personas en su honra.
En cuanto al supuesto desconocimiento de los
derechos al buen nombre y a la honra del investigado o condenado, la
Sala advierte que de conformidad con los fundamentos jurídicos 36 a 42 de esta
sentencia, los medios de comunicación
pueden difundir información relacionada con procesos penales, en particular,
con la vinculación de la persona al proceso, el contenido de órdenes de captura
y la posterior condena.
En
efecto, el derecho a la libertad de información admite la difusión de este tipo
de información siempre que los medios observen los límites que impone la
responsabilidad social de su función. Esa limitación implica respetar los
principios de veracidad e imparcialidad, los cuales conllevan la obligación de
presentar información cierta, completa, clara y actualizada sobre la situación
del investigado o condenado y las particularidades del proceso penal.
Así
pues, el hecho de que se faculte a la policía judicial para publicar el
contenido de las órdenes de captura, siempre que el juez de control de
garantías lo autorice, no desconoce los derechos al buen nombre y la honra,
pues se trata de datos que provienen de una providencia judicial, proferida en
el marco de un proceso penal en el que el juez valoró las circunstancias
puestas bajo su conocimiento y resolvió requerir a las autoridades para
restringir la libertad del investigado o condenado. Así pues, la difusión de
una orden de captura implica simplemente informar sobre la existencia de esa
providencia judicial y transmitir su contenido, tras el análisis del juez sobre la gravedad del delito, la
trascendencia de los hechos, la pena imponible y la previa imposibilidad de
hallar al ciudadano para realizar la captura por medios diferentes a la
publicidad de la misma.
En
ese orden de ideas, la difusión de la información, en sí misma, no conlleva la
lesión a la honra y el buen nombre de la persona contra la cual se libra la
orden. En efecto, la vulneración de estos derechos no estaría ocasionada por la
difusión de la providencia judicial en los medios de comunicación, sino por el
uso inapropiado de esa información por parte de los medios de comunicación,
pero esa circunstancia supondría la violación de derechos con ocasión de la
aplicación indebida de la norma y no un problema de constitucionalidad de la
disposición que permite la difusión de la orden de captura.
Así
pues, si al publicar las órdenes de captura los medios de comunicación llegasen
a desatender las obligaciones que imponen los principios de veracidad e
imparcialidad de la información, los ciudadanos tendrían las acciones
correspondientes para obtener la rectificación o la restitución por el daño
causado.
56.
De otra parte, el ciudadano
considera que la posibilidad de publicar la orden de captura a través de los
medios de comunicación viola el derecho a la intimidad, porque permite
que la comunidad conozca situaciones relacionadas con la vida íntima del
investigado.
57.
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que aunque los derechos no son absolutos, el Legislador
no puede desconocer su núcleo esencial, que “es resguardado indirectamente
por el principio constitucional de ponderación del fin legítimo a alcanzar
frente a la limitación del derecho fundamental, mediante la prohibición de
limitaciones desproporcionadas a su libre ejercicio”[69]. Lo anterior supone
que cuando se presente tensión como consecuencia de la limitación de un derecho
para obtener un fin constitucionalmente legítimo, es necesario aplicar el
juicio de proporcionalidad.
En la Sentencia C-093 de 2001[70], la Corte analizó los
criterios que se deben tener en cuenta para determinar el nivel de escrutinio
aplicable a cada caso, en los siguientes términos:
“(…) el escrutinio judicial debe ser más intenso
al menos en los siguientes casos: de un lado, cuando la ley limita el goce de
un derecho constitucional a un determinado grupo de personas, puesto que la
Carta indica que todas las personas tienen derecho a una igual protección de
sus derechos y libertades (CP art. 13). De otro lado, cuando el Congreso
utiliza como elemento de diferenciación un criterio prohibido o sospechoso,
como la raza, pues la Constitución y los tratados de derechos humanos excluyen
el uso de esas categorías  (CP art. 13). En tercer término, cuando la Carta
señala mandatos específicos de igualdad, como sucede con la equiparación entre
todas las confesiones religiosas (CP art, 19), pues en esos eventos, la
libertad de configuración del Legislador se ve menguada. Y, finalmente, cuando
la regulación afecta a poblaciones que se encuentran en situaciones de
debilidad manifiesta ya que éstas ameritan una especial protección del Estado
(CP art. 13).”
En ese orden de ideas, si bien
el Legislador tiene un amplio margen de configuración para diseñar procesos
judiciales, el grado de escrutinio judicial de tales medidas es más estricto
cuando se alega que se está ante la afectación de derechos constitucionales. En
otras palabras, cuando se evidencia que una norma puede afectar el ejercicio de
un derecho, se eleva el grado de intensidad del juicio de proporcionalidad, que
pasa de ser leve a intermedio. Lo anterior, porque prima facie una regla
procedimental con esas características excedería el amplio margen de
configuración antes mencionado.
58.  En el asunto objeto de examen, el demandante considera
que la facultad prevista en el inciso acusado desconoce el derecho a la
intimidad porque permite que
la Policía Judicial haga pública la vida privada del investigado. Esta acusación se muestra razonable,
puesto que efectivamente a pesar de que la
información contenida en la orden de captura es pública y por lo tanto se rige
por el principio de máxima divulgación, de conformidad con el artículo acusado,
la orden de captura contiene datos personales que permiten identificar al
sujeto. En esa medida, podría pensarse que la facultad de que la Policía Judicial
difunda datos personales a través de los medios de comunicación restringe el
derecho a la intimidad.
59.  Por consiguiente, la Sala considera necesario hacer un
juicio de proporcionalidad para determinar si la medida prevista por el inciso
3º del artículo 298 de la Ley 906 de 2004, limita el derecho a la intimidad de
forma desproporcionada y, por lo tanto, si es constitucionalmente admisible. El
juicio no será leve porque la medida comporta la restricción a un derecho, sin embargo, no será estricto porque no establece un
trato discriminatorio, ni parte de categorías sospechosas, como la raza, la
orientación sexual o la filiación política. Por ende, de conformidad con
la jurisprudencia constitucional, la Sala considera oportuno analizar la
constitucionalidad del precepto con fundamento en el juicio intermedio de
proporcionalidad[71],
en consideración a la limitación del derecho a la intimidad sobre la que el demandante
sustenta su censura.
60.  En primer lugar, la medida prevista en la norma
acusada persigue distintas finalidades constitucionales, dentro de las
que se encuentran: (i) la protección de los derechos de defensa y contradicción
del indiciado o investigado, (ii) la garantía de los derechos fundamentales de
las víctimas de conductas punibles, y (iii) la eficacia de la privación de la
libertad y sus fines, así como el cumplimiento de los objetivos
constitucionales del proceso penal.
En efecto, las finalidades de la orden de captura
evidencian que existen razones de interés público que justifican su transmisión
a través de los medios de comunicación.
Primero, cuando se trata de órdenes de captura
proferidas como consecuencia de la imposición de una medida de aseguramiento,
su difusión tiene como finalidad la comparecencia del investigado al proceso y,
en esa medida, la garantía de los derechos fundamentales de defensa y
contradicción. En ese sentido, la difusión de la información a través de los
medios de comunicación busca hacer efectivos los derechos del investigado en el
proceso penal y esa finalidad justifica su transmisión. Esta misma
circunstancia demuestra, a su vez, que la orden de captura no se inserta dentro
de la categoría de información pública clasificada, puesto que su contenido no
solo interesa al titular del dato personal, sino también a la comunidad, a
quien concierne tanto la protección de los derechos de las víctimas, como en el
cumplimiento de los fines del proceso penal, que se logran con la comparecencia
del investigado.
Segundo, cuando la orden de captura se dirige a
conseguir la aprehensión de la persona condenada, la divulgación tiene por
objeto el cumplimiento de la condena. En ese orden de ideas, se trata de una
medida que busca, de una parte, garantizar el derecho a la justicia de las
víctimas y, de otra, la efectividad del ius puniendi, en particular, el
cumplimiento de los fines de la pena.
En segundo lugar, la medida es adecuada
para conseguir el fin pretendido. En efecto, de conformidad con el artículo 299
de la Ley 906 de 2004, proferida la orden de captura, el
juez competente la enviará inmediatamente a la Fiscalía General de la Nación
para que disponga de los organismos de policía judicial encargados de realizar
la aprehensión física. Así pues,
es propio de la función de Policía Judicial concurrir en la investigación y, en
particular, colaborar para que quienes son investigados comparezcan al proceso
y quienes fueron condenados sean privados de la libertad para cumplir la pena que
les fue impuesta.
De este modo, cuando los jueces de control
de garantías autorizan la publicación del contenido de la providencia que
ordena poner a una persona a disposición de las autoridades por parte de las
instituciones que ejercen la función de Policía Judicial, posibilitan su
difusión y, de ese modo, informan a la ciudadanía sobre la decisión judicial y
la necesidad de aprehender a la persona requerida. Asimismo, concurren en la
protección de los derechos del investigado dentro del proceso penal, en
particular, las garantías de contradicción y defensa, las cuales logran un
mayor grado de eficacia cuando se comprueba la comparecencia al trámite
judicial.
En consecuencia, la medida prevista en la
norma es apta para hallar a la persona requerida por las autoridades, conseguir
su captura, y así proteger los derechos de las víctimas del delito, garantizar
la comparecencia del investigado al proceso o lograr el cumplimiento de la
pena.
En tercer lugar, la medida es proporcional,
pues a pesar de que supone la difusión de datos personales, se trata de
información pública que se somete al principio de máxima divulgación. En
efecto, la información contenida en la orden de captura es resultado de una
actuación judicial, tiene la naturaleza jurídica propia de la información
pública y está vinculada con: (i) la necesidad de aprehender a una persona que
fue declarada culpable en un proceso penal, cuya presunción de inocencia fue
desvirtuada y que debe ser puesta a disposición de las autoridades para cumplir
la pena, o (ii) el propósito de que quien es indiciado o investigado,
comparezca al proceso.
En ese orden de ideas, la limitación a la intimidad
prevista en la norma es proporcional, pues no supone la publicación de
información personal sujeta a reserva y está justificada en la realización de
otros derechos fundamentales. En este caso, es evidente que la medida promueve
la realización de los derechos de contradicción y defensa del procesado, los
derechos de las víctimas y la consecución de los fines del proceso penal.
Además, de conformidad con el artículo demandado, la divulgación de las órdenes
de captura estará siempre precedida por la autorización del juez. En efecto, el
juez penal tiene el deber de valorar, entre otros aspectos (i)  la gravedad del
delito; (ii) la trascendencia de los hechos; (iii) la pena imponible, con el
fin de determinar si la misma es de prisión o de otra naturaleza que haga
innecesaria o desproporcionada la publicidad de la orden de captura; y (iv)
demostrar la imposibilidad previa de hallar al ciudadano para realizar la
captura. Así pues, deberá ser evidente que no ha sido posible capturar al
investigado o condenado y que la gravedad de los hechos justifica la publicidad
de la orden de captura.
Por lo tanto, la medida es proporcional porque la
autorización judicial garantiza la valoración de los criterios mencionados, los
cuales demostrarán la necesidad de autorizar la publicación de la orden de
captura y, en ese orden, la razonabilidad de la limitación al derecho a la
intimidad en cada caso particular. En otras palabras, la decisión del
Legislador de permitir la publicidad de la orden de captura, conforme a las
condiciones analizadas, es constitucional en la medida en que carece de
carácter genérico y, antes bien, está precedida del escrutinio judicial, basado
en el análisis de las condiciones subjetivas antes descritas.
En conclusión, la norma acusada es constitucional, en
tanto no transgrede los derechos a la presunción de inocencia, al buen nombre y
a la honra. Además, establece una limitación a la intimidad que se ajusta a los
principios constitucionales, tiene como fin cumplir mandatos constitucionales,
es adecuada para cumplir esa finalidad y no comporta una restricción
desproporcionada de ese derecho fundamental.
Conclusiones
61.  Del análisis realizado, se derivan las siguientes
conclusiones:
(i)
La norma que faculta a la policía judicial para que
divulgue órdenes de captura a través de los medios de comunicación, siempre que
esté precedida por  autorización judicial para la difusión de la información, no vulnera el derecho a la presunción
de inocencia.
Contrario a lo que afirma el accionante, la
facultad contenida en la disposición acusada supone la difusión de una orden
judicial que ha sido previamente motivada por un juez penal y que, dependiendo
del tipo de orden de captura de que se trate, preserva el derecho a la
presunción de inocencia.
Para el caso de la orden de captura
dictada con el fin de hacer efectiva una condena penal, es claro que su
divulgación no desconoce el derecho a la presunción de inocencia, pues la
condena supone que esta presunción se desvirtuó.
En contraste, cuando la orden de captura se
dirige contra una persona indiciada o investigada, no existe una sentencia en
firme, sino que concurren motivos fundados para inferir que aquel contra quien
se libra es autor o partícipe del delito que se investiga y que es necesario
restringir su libertad para evitar la obstrucción de la justicia, asegurar su
comparecencia al proceso, la protección de la comunidad y de las víctimas, o el
cumplimiento de la pena. En
ese sentido, el objeto de tales medidas preventivas no es el de sancionar al
procesado, sino asegurar su comparecencia al proceso y el cumplimiento de los
fines de la investigación.
(ii)
Además, la norma no
desconoce los derechos al buen nombre y a la honra del investigado o condenado,
pues los medios de comunicación pueden
difundir información relacionada con procesos penales, en particular, con la
vinculación de la persona al proceso, el contenido de órdenes de captura y la
posterior condena.
En
efecto, el derecho a la libertad de información admite la difusión de este tipo
de información siempre que los medios observen los límites que impone la
responsabilidad social de su función. Esa limitación implica respetar los
principios de veracidad e imparcialidad, los cuales conllevan la obligación de
presentar información cierta, completa, clara y actualizada sobre la situación
del investigado o condenado y las particularidades del proceso penal.
La limitación a la intimidad generada por la facultad de la Policía Judicial de publicar la orden
de captura a través de los medios de comunicación, no viola la Constitución,
por cuanto: a) persigue
distintas finalidades constitucionales, tales como la comparecencia del investigado
al proceso, la efectividad de los fines de la pena y la garantía de los
derechos de las víctimas, b) es adecuada para conseguir el fin
pretendido, pues cuando las instituciones que ejercen la función de Policía Judicial
publican el contenido de la providencia que ordena poner a una persona a
disposición de las autoridades, posibilitan su difusión y, de ese modo, es apta
para hallar a la persona requerida por las autoridades, conseguir su captura, y
así proteger los derechos de las víctimas del delito, garantizar la
comparecencia del investigado al proceso o lograr el cumplimiento de la pena, y
c) es proporcional, pues a pesar de que supone la difusión de datos
personales, se trata de información pública que se somete al principio de
máxima divulgación, y siempre estará
precedida por la autorización del juez, quien tiene la carga de valorar (i) la
gravedad del delito; (ii) la trascendencia de los hechos; (iii) la naturaleza
de la pena imponible; y demostrar (iv) la imposibilidad previa de hallar al
ciudadano para realizar la captura. Así pues, la autorización judicial
garantiza la valoración de los criterios mencionados, los cuales garantizan la
razonabilidad de la afectación al derecho a la intimidad en cada caso
particular.
62.
Conforme a lo
expuesto, la Corte declarará exequible el numeral 3º del artículo 298 de la Ley
906 de 2004 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”,
por los cargos analizados en esta sentencia.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados en esta sentencia, el inciso 3º del artículo 298
de la Ley 906 de 2004 “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal”.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente en comisión
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Ausente en comisión
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En el auto de
admisión se dispuso que, en cumplimiento del Auto 305 de 2017, era preciso
suspender los términos para resolver el asunto.
[2] Folios 95-116,
ibídem.
[3] Folio 104
Ibídem.
[4] Folio 107
Ibídem.
[5] Folios 117-128,
ibídem.
[6] Folio 122,
ibídem.
[7] Folios 130-133
y 135-145, ibídem.
[8] Folio 133,
ibídem.
[9] Folios 37-43,
ibídem. La intervención es presentada por Francisco Bernate Ochoa.
[10]
Folio 43, ibídem.
[11]
Folios 44-49, ibídem.
[12]
Folios 50-55, ibídem. La intervención es presentada por el profesor Fernando
Arboleda Ripoll.
[13]
Folio 55, ibídem.
[14]
Folios 56-63, Ibídem. La intervención es presentada por el Decano de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas.
[15] Ver
entre otras las sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001, C-041 de 2002, A.
178 de 2003, A. 114 de 2004,  C-405 de 2009, C-761 de 2009 y C-914 de 2010.
[16]
Sentencia C-330 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[17]
Ibídem.
[18]
Sentencia C-128 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[19]
Sentencia C-358 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo.
[20]
Sentencia C -978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[21]
Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[22]
Sentencia C-405 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[23]
Sentencia C-856 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[24]Sentencia
C-561 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[25] Ver,
entre otros, auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004,
todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa,
y C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[26]
Sentencia C-024 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[27] Ratificado
mediante la Ley 74 de 1968.
[28] Ratificado
mediante la Ley 74 de 1968.
[29] Ver
sentencia C-163 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[30] Ver
sentencia C-730 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, reiterada en la sentencia
C-042 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[31] Ver
sentencia C-163 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[32] Ver Sentencia
C-252 de 2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[33] M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[34]
Sentencias C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-030 de 2003, M.P. Álvaro
Tafur Galvis y  C-1154/05 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[35]
ARTICULO 52. “DESACATO. La persona que incumpliere una orden de un
juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato
sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios
mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una
consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere
lugar.
La sanción será
impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y
será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días
siguientes si debe revocarse la sanción.” (Negrilla fuera
del texto).
[36]
ARTÍCULO 44. “PODERES CORRECCIONALES DEL JUEZ. Sin perjuicio de la acción
disciplinaria a que haya lugar, el juez tendrá los siguientes poderes
correccionales:
1. Sancionar con
arresto inconmutable hasta por cinco (5) días a quienes le falten al
debido respeto en el ejercicio de sus funciones o por razón de ellas.
2. Sancionar con
arresto inconmutable hasta por quince (15) días a quien impida u
obstaculice la realización de cualquier audiencia o diligencia.
(…)
PARÁGRAFO. Para
la imposición de las sanciones previstas en los cinco primeros numerales, el
juez seguirá el procedimiento previsto en el artículo 59 de la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia. El juez aplicará la respectiva sanción,
teniendo en cuenta la gravedad de la falta.
(…)” (Negrilla
fuera del texto).
[37]
ARTÍCULO 221. “PRÁCTICA DEL INTERROGATORIO. La recepción del testimonio se
sujetará a las siguientes reglas:
(…)
8. Al testigo
que sin causa legal se rehusare a declarar a pesar de ser requerido por el juez
para que conteste, se le impondrá multa de dos (2) a cinco (5) salarios mínimos
legales mensuales vigentes (smlmv) o le impondrá arresto inconmutable de uno
(1) a diez (10) días. El que diere respuestas evasivas a pesar de ser
requerido, se le impondrá únicamente la sanción pecuniaria.
(…)” (Negrilla
fuera del texto).
[38]
Sentencia C-274 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.  En esta sentencia
la Corte adelantó el control automático de constitucionalidad del proyecto de
ley estatutaria sobre acceso a la información pública, luego sancionado como la
Ley 1712 de 2014.
[39]
Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (2009) “El derecho de
acceso a la información en el marco jurídico interamericano”. Documento
OEA/Ser. L/V/II. CIDH/RELE/INF.1/09
[40] Los
criterios son tomados de la sentencia C-491 de 2007, M.P. Jaime Córdoba
Triviño, reiterados en la C-274 de 2013, antes citada.
[41]
Sentencia C-872 de 2003.
[42]
Sentencia T-473 de 1992. En el mismo sentido, en la sentencia C-887 de 2002 la
Corte entendió que en el proceso de licitación y adjudicación de los contratos
de concesión de licencias de PCS, puede mantenerse la reserva.
[43] “No
existe violación del núcleo esencial del derecho al habeas data por cuanto el
boletín de responsables fiscales es simplemente el resultado de una información
cierta, veraz y pública que se acopia y almacena en entidades públicas para
preservar la integridad del patrimonio público y para evitar que personas
declaradas fiscalmente responsables continúen causando detrimento al erario.
Así las cosas, esa información que se publica no involucra la intimidad de las
personas, y la esfera privada del individuo queda a salvo de la intromisión del
Estado. En efecto, la publicación del referido boletín y las posibles
consecuencias de que de ella se deriven no afecta el derecho a la intimidad ni
los derechos a conocer, actualizar y rectificar dicha información por cuanto
-se repite- se trata de datos públicos que son consecuencia de decisiones
ejecutoriadas que competen a la Contraloría General. Ahora bien, no puede
argüirse válidamente que se esté introduciendo un término de caducidad del
dato, pues la norma sólo se refiere a una periodicidad del boletín, más no a la
caducidad del dato, y la periodicidad no implica necesariamente la caducidad
del dato. De otra parte, tampoco contiene la norma disposición alguna sobre
actualización o rectificación del dato, por lo que no puede afirmarse que
incida en el núcleo esencial del derecho.” Sentencia C-877 de 2005, M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[44]
Corte Constitucional, sentencia T-828 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[45] La
explicación ampliada sobre estos principios se encuentra, entre otras, en las
sentencias C-1011 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-748 de 2011, M.P.
Jorge Pretelt Chaljub y SU-458 de 2012, M.P. Adriana Guillén Arango.  Este
precedente es reiterado en múltiples fallos de revisión de tutela, entre ellos
las sentencias T-020 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-828 de
2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[46]
Sentencia C-1011 de 2008, fundamento jurídico 2.4.
[47] Sentencia
C-748 de 2011.
[48]
Sentencia C-1011 de 2008, fundamento jurídico 2.4.
[49] Caso
López Álvarez v. Honduras. Sentencia del 1° de febrero de 2006. Fondo,
Reparaciones y Costas. Párrafos 83-84.
[50]
Sentencia T-049 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[51]
Comité de Derechos Humanos, caso Mbenge c. Zaire, párrafo 14.1 (1983).
[52]
Estas consideraciones fueron desarrolladas en las sentencias T-628 de 2017 y
T-478 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y fueron parcialmente
modificadas en la presente sentencia.
[53] M.P.
Nilson Pinilla Pinilla.
[54] M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[55] Constitución Política. Artículo 15.
Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su
buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo,
tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se
hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades
públicas y privadas. En la recolección, tratamiento y circulación de datos se
respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución. La
correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo
pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y
con las formalidades que establezca la ley. Para efectos tributarios o
judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado
podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos
privados, en los términos que señale la ley.
[56] Constitución Política. Artículo 21. Se garantiza
el derecho a la honra. La ley señalará la forma de su protección.
[57] Corte Constitucional. Sentencia C-489 de
2002. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.
[58]
Corte Constitucional. Sentencia C-442 de 2011. Magistrado Ponente: Humberto
Sierra Porto.
[59] Op.
Cit. Sentencia C-482 de 2009.
[60]
Corte Constitucional. Sentencia C-640 de 2010. Magistrado Ponente: Mauricio
González Cuervo.
[61]
Corte Constitucional. Sentencia T-904 de 2013. Magistrado Ponente: María
Victoria Calle Correa.
[62]
Sentencia T-1225 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[63] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[64]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[65]
Sentencias C-594 de 2014, M.P. Jorge Pretelt Chaljub; C-789 de 2006, M.P.
Nilson Pinilla Pinilla; C-024 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero,
C-1056 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-429 de 2003, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.  Las citas textuales en este apartado son tomadas del primero
de los fallos citados, el cual recapituló el precedente analizado.
[66]
Sentencias C-082 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-211 de 2017,
M.P. Iván Escrucería Mayolo.
[67]
Sentencia C-492 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[68] CNPC.
Artículo 12. Poder subsidiario de Policía. Las asambleas departamentales y
el Concejo Distrital de Bogotá, dentro de su respectivo ámbito territorial,
ejercen un poder subsidiario de Policía para dictar normas en materias que no
sean de reserva legal, en el marco de la Constitución y la ley.
Estas
corporaciones en el ejercicio de poder subsidiario no podrán:
1. Establecer
limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de
las personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador.
2. Establecer
medios o medidas correctivas diferentes a las previstas por el legislador.
3. Exigir
requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades reglamentadas de
manera general, ni afectar los establecidos en la ley.
Parágrafo 1°. El
Concejo Distrital de Bogotá podrá establecer formas de control policial sobre
las normas de ordenamiento territorial, usos del suelo y defensa del patrimonio
ecológico y cultural.
Parágrafo 2°.
Las normas de Policía y convivencia expedidas por el Concejo del Distrito
Capital de Bogotá no están subordinadas a las ordenanzas.
[69]
Sentencia T-426 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[70] M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[71] “El
tipo de test a observar obedecerá a la clase de valores, principios y derechos
constitucionales expuestos por el Legislador en su decisión. Así, el test será:
(i) leve cuando las medidas legislativas se refieren a materias económica,
tributarias, de política internacional o aquellas en las que el Legislador
cuente con un amplio margen de configuración normativa, para lo cual bastara
que el fin buscado y el medio utilizado no estén prohibidos constitucionalmente
y que el instrumento utilizado sea adecuado para la consecución del fin
perseguido; (ii)  intermedio cuando se trate de valorar medidas legislativas en
las que se pueda afectar un derecho constitucional no fundamental. Este juicio
es más riguroso y comprende no solo la determinación de la conveniencia del
medio, sino también la conducencia para la materialización del fin perseguido
con la norma objeto de examen y (iii) estricto cuando la  medida tenga una
mayor proximidad a los principios, derechos y valores superiores, en cuyo caso,
se efectúa un estudio integro de proporcionalidad.” Sentencia C-793 de
2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.