T-109-19
Sentencia T-109/19
REGIMEN DE TRANSICION REFERENTE
AL IBL-Caso
donde se niega reliquidación pensional por cuanto IBL no está incluido en el
régimen de transición
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
MONTO E INGRES O BASE DE LIQUIDACION EN EL MARCO
DEL REGIMEN DE TRANSICION-Precedente establecido en la sentencia C-258/13
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36
DE LA LEY 100 DE 1993-Jurisprudencia constitucional
El artículo 36 de la ley 100 de
1993 consagra un régimen de transición con el fin de salvaguardar las
expectativas legitimas que pudieren verse afectadas con la creación del Sistema
General de Seguridad Social. Dicho beneficio consiste en la aplicación
ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario,
pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o
cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. Lo
anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho y en
especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que
buscan distorsionar la relación entre el valor de cotización y el de la pensión
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Defecto sustantivo
por indebida interpretación del art.36 de la ley 100 de 1993 y por desconocimiento
de las sentencias de constitucionalidad con efecto erga omnes C-168 de 1995 y C-259
de 2013
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Desconocimiento del
precedente constitucional con posterioridad a la sentencia C-258/2013 y falta
de interpretación por parte de los jueces del art. 36 de la ley 100/93
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
EN MATERIA DE RELIQUIDACION PENSIONAL-Procedencia por desconocimiento del precedente
constitucional que señala que el IBL no es un aspecto integrante del régimen de
transición
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante
FUERZA VINCULANTE DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL
EN EL TRAMITE DE EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Alcance
Todos los jueces y corporaciones judiciales deben
observar la regla jurisprudencial que ha establecido esta Corporación en
numerosas decisiones, de conformidad con la cual el IBL no es un aspecto
incorporado en el régimen de transición. Además, dicho precedente tiene su
origen en la garantía de los principios de igualdad y solidaridad que irradian
el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, razón por la cual no es
admisible que las autoridades públicas se aparten del mismo
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
EN MATERIA DE RELIQUIDACION PENSIONAL-Improcedencia por cuanto decisión judicial no
incurrió en defecto sustantivo al aplicar normas sobre el cálculo del IBL de
acuerdo con las sentencias C-258 de 2013 y SU 230 de 2015
Las providencias judiciales cuestionadas no
incurrieron en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial ni
violación directa de la Constitución, en la medida que: (i) respetaron la
lectura del artículo 36 de la ley 100 de 1993 que ha realizado la Corte
Constitucional; (ii) acogieron las reglas jurisprudenciales establecidas por
esta Corporación que determinan que el IBL dispuesto en las normas anteriores a
la ley 100 de 1993 no es un aspecto incluido en el régimen de transición, por
lo cual no debe aplicarse ultractivamente para calcular las pensiones de vejez
de los beneficiarios de dicho régimen; y, (iii) fundamentaron la decisión en el
precedente constitucional vigente, lo cual implico necesariamente la exclusión
de la aplicación de las reglas jurisprudenciales que en su momento, estableció
el Consejo de Estado
Referencia: Expedientes
acumulados: (i) T-6.879.514; (ii) T-6.911.555; (iii) T-6.911.556; (iv) T-6.911.557; (v) T-6.919.786; (vi) T-6.919.936;
(vii) T-6.925.081; (viii) T-6.925.092; (ix) T-7.006.210; (x)
T-7.019.536; (xi) T-7.035.791.
Acciones de tutela interpuestas
por (i) Rosa Stella Piragauta Riveros; (ii) Ana Silvia
Ángel; (iii) Patricia Eugenia Villota Valencia; (iv) Yolanda Cárdenas Cabrera;
(v) Rafael Augusto Rueda Gutiérrez; (vi) Adelmo Cortés Suárez; y (vii) Vielsa
Calderón de Garzón contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Acción de tutela interpuesta
por (viii) Susana Luna de Castro contra el Tribunal Administrativo de Nariño.
Acción de tutela interpuesta
por (ix) Ana Josefa Moreno Porras contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.
Acción de tutela interpuesta
por (x) Jorge Hernán Mejía Barreneche contra el Tribunal Administrativo de
Risaralda.
Acción de tutela interpuesta
por (xi) Fabio Augusto Suárez Lozano contra
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Procedencia: Secciones
Primera y Cuarta del Consejo de Estado.
Asunto: Deber de todas las
autoridades judiciales de acatar el precedente de la Corte Constitucional,
según el cual el ingreso base de liquidación (IBL) no es un aspecto sujeto al
régimen de transición.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., trece (13) de marzo de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Sexta de Revisión de
la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes
Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz
Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión[1] de las decisiones de segunda instancia,
dictadas por la Sección Primera del Consejo de Estado que, a su turno,
revocaron los fallos proferidos en primera instancia por la Sección Quinta de
dicha Corporación en el marco de las acciones de tutela promovidas por (i) Rosa
Stella Piragauta Riveros[2];
(ii) Ana Silvia Ángel[3]; (iii) Patricia Eugenia Villota Valencia[4];
(iv) Yolanda Cárdenas Cabrera[5]; (v) Rafael Augusto Rueda Gutiérrez[6];
(vi) Adelmo Cortés Suárez[7]; y (vii) Vielsa Calderón de Garzón[8]
contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Igualmente, se revisan las decisiones de segunda instancia, proferidas por la Sección Primera del
Consejo de Estado que, a su vez, revocaron los fallos de primera instancia emitidos
por la Sección Quinta de dicha Corporación, en los procesos de tutela iniciados
por (viii) Susana Luna de Castro[9]
contra el Tribunal Administrativo de Nariño y por (ix) Ana Josefa Moreno Porras[10]
contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
También, es objeto de revisión la sentencia de segunda instancia
proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que revocó la decisión de
primera instancia proferida por la Sección Segunda, Subsección A, de dicha
Corporación, en la acción de tutela promovida por (x) Jorge Hernán Mejía
Barreneche[11] contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.
Así mismo, se asume el trámite de revisión de la decisión dictada
por la Sección Primera del Consejo de Estado que revocó el fallo de primera
instancia proferido por la
Sección Quinta de dicha Corporación en el marco del proceso de tutela iniciado
por (xi) Fabio Augusto Suárez Lozano[12] contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución
Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Ocho de la
Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, los expedientes (i)
T-6.879.514; (ii) T-6.911.555; (iii) T-6.911.556; (iv) T-6.911.557; (v) T-6.919.786; (vi) T-6.919.936;
(vii) T-6.925.081 y (viii) T-7.006.210[13].
Posteriormente, la Sala de Selección Número Diez de esta
Corporación eligió los expedientes (ix) T-6.925.092, (x) T-7.019.536 y (xi) T-7.035.791 para su revisión y los acumuló al expediente T-6.879.514, por presentar unidad de materia[14].
I.  ANTECEDENTES
A. Presentación general de los casos objeto de estudio
Los asuntos objeto de revisión en el presente fallo inician con
las reclamaciones efectuadas por beneficiarios del régimen de transición para
obtener la reliquidación de sus mesadas pensionales calculadas según el ingreso
base de liquidación (en adelante, IBL) contemplado en regímenes anteriores a la
Ley 100 de 1993.
Ante la negativa de la administración, los peticionarios acudieron
al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito
de que se anularan los actos administrativos que concedieron sus pensiones de
vejez y calcularon su monto sin tener en cuenta el IBL previsto en los
respectivos regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993. En razón de lo anterior,
solicitaron que se ordenara la reliquidación de la prestación teniendo en
cuenta el promedio de los factores salariales devengados en el último año de
servicios.
Así mismo, los casos acumulados presentan como elemento común que
los Tribunales Administrativos que conocieron los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho en segunda instancia negaron la reliquidación
pretendida, con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Por ende, los demandantes interpusieron acciones de tutela en
contra de las providencias judiciales dictadas por los Tribunales
Administrativos referidos, por considerar que habían incurrido en: (i) defecto
sustantivo, con fundamento en una presunta lectura indebida del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993; (ii) desconocimiento del precedente, por haberse apartado
de la jurisprudencia vinculante del Consejo de Estado sobre la materia; y (iii)
violación directa de la Constitución, en razón de la supuesta vulneración de
los principios de progresividad, de favorabilidad, inescindibilidad e
irrenunciabilidad en materia laboral[15].
En todos los casos, dichas solicitudes de amparo fueron conocidas
por distintas Secciones del Consejo de Estado, fueron denegadas en primera
instancia y concedidas en segunda. Por consiguiente, la Corte Constitucional
entrará a revisar las decisiones proferidas en sede de tutela.
B. Exposición particular de los principales aspectos contenidos en
los expedientes acumulados
Debido a la extensión de los antecedentes de la presente
providencia, la versión completa del resumen de estos se encuentra en el Anexo
I. Sin perjuicio de lo anterior, a continuación, la Sala presenta una síntesis de
cada uno de los asuntos sometidos a su revisión mediante las siguientes tablas:
·
En el Cuadro No. 1 se expone la información relacionada con las
solicitudes de reliquidación que cada uno de los peticionarios elevó ante la
respectiva entidad encargada del reconocimiento y pago de su pensión de vejez
(COLPENSIONES o UGPP).
·
En el Cuadro No. 2 se presenta un resumen de las decisiones
judiciales dictadas en cada uno de los procesos correspondientes al medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho, resueltas por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
·
En el Cuadro No. 3 se señala el sentido de la decisión de los
jueces en las acciones de tutela presentadas contra las providencias judiciales
que resolvieron las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, descritas
en el Cuadro No. 2.
Cuadro No. 1. Resumen de las solicitudes de reliquidación
iniciadas ante la administración por los accionantes.
N°
Accionante
Norma que establece el
IBL cuya aplicación solicitó el peticionario
Entidad que negó la
solicitud de reliquidación
Fecha del último acto
administrativo que negó la reliquidación
1.
Rosa Stella Piragauta Riveros (expediente T-6.879.514)
Ley 33 de 1985.
COLPENSIONES.
1° de diciembre de 2015.
2.
Ana Silvia Ángel (expediente T-6.911.555)
Ley 33 de 1985.
COLPENSIONES.
1° de septiembre de 2015.
3.
Patricia Eugenia Villota Valencia (expediente T-6.911.556)
Ley 33 de 1985.
COLPENSIONES.
4 de mayo de 2016.
4.
Yolanda Cárdenas Cabrera (expediente T-6.911.557)
Ley 33 de 1985.
COLPENSIONES.
1° de febrero de 2016.
5.
Rafael Augusto Rueda Gutiérrez (expediente T-6.919.786)
Ley 33 de 1985.
SENA y COLPENSIONES.
13 de diciembre de 2011.
6.
Adelmo Cortés Suárez (expediente T-6.919.936)
Ley 33 de 1985.
UGPP.
29 de diciembre de 2015.
7.
Vielsa Calderón de Garzón (expediente T-6.925.081)
Ley 33 de 1985.
UGPP.
12
de agosto de 2013.
8.
Susana Luna de Castro (expediente T-6.925.092)
Ley 33 de 1985.
UGPP.
21 de diciembre de 2011.
9.
Ana Josefa Moreno Porras (expediente T-7.006.210)
Ley 33 de 1985.
COLPENSIONES.
16 de mayo de 2016.
10.
Jorge Hernán Mejía Barreneche (expediente T-7.019.536)
Decretos 546 de 1971, 717 de 1978 y 1045 de 1978.
COLPENSIONES.
11 de octubre de 2013.
11.
Fabio Augusto Suárez Lozano (expediente T-7.035.791)
Ley 33 de 1985.
UGPP.
17 de mayo de 2013.
Cuadro No. 2. Resumen de los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho en cada una de las instancias.
N°
Accionante
Primera instancia
Segunda instancia
Autoridad judicial
Sentido de la decisión
Autoridad judicial
Sentido de la decisión
1.
Rosa Stella Piragauta Riveros (expediente T-6.879.514)
Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo de Bogotá.
Concedió las pretensiones.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Revocó la decisión de primera
instancia y negó las pretensiones.
Fecha: 15 de septiembre de 2016
Fecha: 29 de noviembre de 2017
2.
Ana Silvia Ángel (expediente T-6.911.555)
Juzgado Veintitrés Administrativo de Bogotá.
Concedió las pretensiones.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Revocó la decisión de primera
instancia y negó las pretensiones.
Fecha: 27 de octubre de 2016
Fecha: 13 de diciembre de 2017
3.
Patricia Eugenia Villota Valencia (expediente T-6.911.556)
Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad de Bogotá.
Concedió parcialmente las
pretensiones.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Revocó la decisión de primera
instancia y negó las pretensiones.
Fecha: 12 de diciembre de 2016
Fecha: 17 de agosto de 2017
4.
Yolanda Cárdenas Cabrera (expediente T-6.911.557)
Juzgado Quince Administrativo de Bogotá.
Concedió las pretensiones.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Revocó la decisión de primera
instancia y negó las pretensiones.
Fecha: 12 de septiembre de 2016
Fecha: 29 de noviembre de 2017
5.
Rafael Augusto Rueda Gutiérrez (expediente T-6.919.786)
Juzgado Veinticinco Administrativo Oral de Bogotá.
Negó las pretensiones.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Confirmó la decisión de primera
instancia.
Fecha: 21 de febrero de 2017
Fecha: 31 de agosto de 2017
6.
Adelmo Cortés Suárez (expediente T-6.919.936)
Juzgado Segundo Administrativo Oral de Zipaquirá.
Concedió parcialmente las
pretensiones.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Revocó la decisión de primera
instancia y negó las pretensiones.
Fecha: 5 de abril de 2017
Fecha: 19 de octubre de 2017
7.
Vielsa Calderón de Garzón (expediente T-6.925.081)
Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo de Bogotá.
Concedió las pretensiones.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones.
Fecha: 17 de agosto de 2016
Fecha: 14 de febrero de 2018
8.
Susana Luna de Castro (expediente T-6.925.092)
Juzgado Único Administrativo de Mocoa.
Concedió las pretensiones.
Tribunal Administrativo de Nariño.
Revocó la decisión de primera
instancia y negó las pretensiones.
Fecha: 3 de febrero de 2016
Fecha: 20 de octubre de 2017
9.
Ana Josefa Moreno Porras (expediente T-7.006.210)
Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad de Bogotá.
Concedió las pretensiones.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Revocó la decisión de primera
instancia y negó las pretensiones.
Fecha: 25 de abril de 2017
Fecha: 21 de marzo de 2018
10.
Jorge Hernán Mejía Barreneche (expediente T-7.019.536)
Juzgado Segundo Administrativo de Pereira.
Negó las pretensiones.
Tribunal Administrativo de Risaralda.
Confirmó la decisión de primera
instancia.
Fecha: 21 de noviembre de 2016
Fecha: 31 de agosto de 2017
11.
Fabio Augusto Suárez Lozano (expediente T-7.035.791)
Juzgado Trece Administrativo de Bogotá.
Negó las pretensiones.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Confirmó la decisión de primera
instancia.
Fecha: 13 de junio de 2016
Fecha: 7 de marzo de 2018
Cuadro No. 3. Resumen de los procesos de tutela en contra de las
providencias judiciales proferidas por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
N°
Accionante
Primera instancia
Segunda instancia
Autoridad judicial
Sentido de la decisión
Autoridad judicial
Sentido de la decisión
1.
Rosa Stella Piragauta Riveros (expediente T-6.879.514)[16]
Consejo de Estado, Sección Quinta.
Negó la protección de los
derechos fundamentales invocados.
Consejo de Estado, Sección Primera.
Revocó la decisión de primera
instancia y concedió el amparo.
2.
Ana Silvia Ángel (expediente T-6.911.555) [17]
Consejo de Estado, Sección Quinta.
Negó la protección de los
derechos fundamentales invocados.
Consejo de Estado, Sección Primera.
Revocó la decisión de primera
instancia y concedió el amparo.
3.
Patricia Eugenia Villota Valencia (expediente T-6.911.556) [18]
Consejo de Estado, Sección Quinta.
Negó la protección de los
derechos fundamentales invocados.
Consejo de Estado, Sección Primera.
Revocó la decisión de primera
instancia y concedió el amparo.
4.
Yolanda Cárdenas Cabrera (expediente T-6.911.557)[19]
Consejo de Estado, Sección Quinta.
Negó la protección de los
derechos fundamentales invocados.
Consejo de Estado, Sección Primera.
Revocó la decisión de primera
instancia y concedió el amparo.
5.
Rafael Augusto Rueda Gutiérrez (expediente T-6.919.786)[20]
Consejo de Estado, Sección Quinta.
Negó la protección de los
derechos fundamentales invocados.
Consejo de Estado, Sección Primera.
Revocó la decisión de primera
instancia y concedió el amparo.
6.
Adelmo Cortés Suárez (expediente T-6.919.936)[21]
Consejo de Estado, Sección Quinta.
Negó la protección de los
derechos fundamentales invocados.
Consejo de Estado, Sección Primera.
Revocó la decisión de primera
instancia y concedió el amparo.
7.
Vielsa Calderón de Garzón (expediente T-6.925.081)[22]
Consejo de Estado, Sección Quinta.
Negó la protección de los
derechos fundamentales invocados.
Consejo
de Estado, Sección Primera.
Revocó la decisión de primera instancia y concedió el amparo.
8.
Susana Luna de Castro (expediente T-6.925.092)[23]
Consejo de Estado, Sección Quinta.
Negó la protección de los
derechos fundamentales invocados.
Consejo de Estado, Sección Primera.
Revocó la decisión de primera
instancia y concedió el amparo.
9.
Ana Josefa Moreno Porras (expediente T-7.006.210)[24]
Consejo de Estado, Sección Quinta.
Negó la protección de los
derechos fundamentales invocados.
Consejo de Estado, Sección Primera.
Revocó la decisión de primera
instancia y concedió el amparo.
10.
Jorge Hernán Mejía Barreneche (expediente T-7.019.536)[25]
Consejo de Estado, Sección Segunda.
Negó la protección de los
derechos fundamentales invocados.
Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Revocó la decisión de primera
instancia y concedió el amparo.
11.
Fabio Augusto Suárez Lozano (expediente T-7.035.791)[26]
Consejo de Estado, Sección Quinta.
Negó la protección de los
derechos fundamentales invocados.
Consejo de Estado, Sección Primera.
Revocó la decisión de primera
instancia y concedió el amparo.
C. Resumen de los principales argumentos expuestos por las
decisiones judiciales cuestionadas, por los accionantes y por los jueces de
tutela
A continuación, se presenta una síntesis de los argumentos que
expusieron: (i) las decisiones de los Tribunales Administrativos en el proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho; (ii) las acciones de tutela
formuladas; y (iii) las sentencias del Consejo de Estado que, en sede de
amparo, concedieron la protección invocada.
Argumentos expuestos por los Tribunales Administrativos
·
De conformidad con la interpretación de la Corte Constitucional
respecto del inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el régimen
de transición comprende únicamente los conceptos de edad, tiempo de servicios o
semanas cotizadas y tasa de reemplazo. Así pues, de acuerdo con el inciso
tercero de esa misma normativa, el IBL debe regirse por lo dispuesto en la Ley
100 de 1993, por cuanto no es objeto del régimen de transición.
·
Las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 son
precedentes aplicables para los casos concretos, en la medida en que determinan
el alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 frente al artículo 48 Superior
tal y como fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005 y la
interpretación de la norma que cobija a todos los beneficiarios del régimen de
transición, de conformidad con la modificación constitucional al respecto.
·
La interpretación de la Corte Constitucional en esta materia
prevalece sobre la del Consejo de Estado, dado que: (i) esta Corporación es la
guarda autorizada de la Constitución; y (ii) es la que fija el alcance de las
normas legales en sus sentencias de constitucionalidad, con efectos erga
omnes y de cosa juzgada constitucional.
·
En virtud de los principios de autonomía e independencia judicial,
los Tribunales Administrativos podían acoger la posición de la Corte
Constitucional o la del Consejo de Estado.
·
Son aplicables las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013,
SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 por cuanto
en ellas la Corte Constitucional ha establecido reglas acerca de la
interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en lo referente al IBL de
los beneficiarios del régimen de transición.
Argumentos de los accionantes en las solicitudes de amparo que
dieron lugar a los fallos objeto de revisión
·
Cuando se decide con fundamento en la interpretación de la Corte
Constitucional se incurre en un defecto sustantivo, dado que se aplica una
interpretación judicial que contradice los principios de progresividad,
favorabilidad, inescindibilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales.
·
Se deben aplicar las sentencias de unificación dictadas por la
Sección Segunda del Consejo de Estado, particularmente las decisiones del 4 de
agosto de 2010, del 25 de febrero de 2016 y del 9 de febrero de 2017.
·
Las sentencias de la Corte Constitucional no constituyen un
precedente aplicable para el caso de los accionantes, pues se refieren a derechos
pensionales de altos funcionarios del Estado o de servidores que aumentaban sus
ingresos de forma exorbitante para obtener una pensión que no correspondía con
su historia laboral. Dicha situación no es asimilable al caso de los actores[27].
·
Los Tribunales Administrativos accionados no cumplieron con la
carga argumentativa pertinente, suficiente y necesaria para apartarse del
precedente del Consejo de Estado.
·
El derecho pensional se consolidó con anterioridad a la expedición
de la Sentencia SU-230 de 2015, razón por la cual dicho fallo no resulta
aplicable para sus situaciones.
Argumentos expuestos por el Consejo de Estado como juez de tutela
de segunda instancia
·
Se debe aplicar la interpretación que ha defendido la Sección
Segunda del Consejo de Estado, por cuanto: (i) garantiza el principio de
igualdad; (ii) es una expresión del deber del Consejo de Estado de unificar
jurisprudencia en las materias que son de su competencia; y (iii) asegura la
vigencia del principio de favorabilidad.
·
La interpretación del Consejo de Estado es prevalente sobre la que
efectúa la Corte Constitucional, pues las decisiones de revisión de tutela
(incluso aquellas de unificación) no predominan en materias estrictamente
legales sino únicamente “en relación con la interpretación de la
Constitución y de los derechos fundamentales en general”.
·
La Sentencia C-258 de 2013 no constituye precedente para
los casos analizados, por cuanto aborda un problema jurídico distinto, referido
al régimen pensional de congresistas y altos funcionarios. En cambio, las
decisiones de unificación del Consejo de Estado sobre esa materia son las que
fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de dicho asunto[28].
·
Los Tribunales Administrativos accionados no cumplieron con la
carga argumentativa pertinente, suficiente y necesaria para apartarse del
precedente del Consejo de Estado.
·
La existencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado
hace inaplicables los razonamientos de la Corte Constitucional en las Sentencias
SU-230 de 2015, SU-247 de 2016 y SU-395 de 2017. Lo anterior, en la medida
en que las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela “no
son precedente de obligatorio cumplimiento para los Tribunales y Jueces de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Por ende, debe tenerse en
cuenta la regulación contenida en la ley anterior, en lugar de lo previsto en
el artículo 21 de la ley 100 de 1993, en virtud del principio de
inescindibilidad.
II. ACTUACIONES LLEVADAS A CABO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SEDE DE
REVISIÓN
1.
Intervención de COLPENSIONES
La entidad solicita que se declaren improcedentes las acciones de
tutela presentadas por Rosa Stella Piragauta Riveros (expediente
T-6.879.514), Ana Silvia Ángel (expediente T-6.911.555), Patricia
Eugenia Villota Valencia (expediente T-6.911.556) Yolanda
Cárdenas Cabrera (expediente T-6.911.557), Ana Josefa Moreno
Porras (expediente T-7.006.210) y Jorge Hernán Mejía Barreneche
(expediente T-7.019.536). Fundamenta dicha petición en que no se encuentran
acreditados ni el desconocimiento del precedente jurisprudencial ni la
existencia de un defecto sustantivo.
De este modo, el interviniente presenta un recuento de la
jurisprudencia constitucional sobre la materia objeto de discusión y sostiene
que esta Corporación, en su calidad de intérprete de la Constitución, tiene la potestad
de aclarar el sentido y contenido de una norma constitucional. Agrega que dicha
interpretación debe ser acatada obligatoriamente por los jueces dado que, en
caso de no hacerlo, se desconocería la norma fundamental misma. Por tanto,
manifiesta que el precedente de la Corte Constitucional tiene “carácter
prevalente sobre las interpretaciones de las demás altas corporaciones”[29].
En este sentido, COLPENSIONES señala que la postura de los jueces
de segunda instancia en los procesos de tutela anteriormente referidos
desconoce la correcta interpretación del alcance del artículo 36 de la Ley 100
de 1993, en cuanto al IBL que debe ser aplicado para las mesadas pensionales de
los beneficiarios del régimen de transición. Al respecto, resalta que toda
decisión judicial que se profiera sobre esta materia debe obedecer a los
múltiples postulados jurisprudenciales que sobre el tema ha previsto la Corte
Constitucional, esto es, las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395
de 2017 y SU-631 de 2017, que priman respecto de aquellas sostenidas por otras
Altas Corporaciones.
Finalmente, reitera que las acciones de tutela previamente
mencionadas son improcedentes, en la medida que las providencias judiciales
cuestionadas no vulneran los derechos fundamentales de los peticionarios, toda
vez que “en las sentencias emitidas por los tribunales accionados para cada
uno de los casos se definió que el régimen de transición que les aplica
únicamente comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización,
excluyendo el ingreso base de cotización, el cual debe establecerse en la forma
indicada en el artículo 21 y el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, postura mantenida por la Sala Plena de la Corte Constitucional” [30].
2.
Actuaciones llevadas a cabo en la acción
de tutela presentada por Adelmo Cortés Suárez contra el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A (expediente T-6.919.936)
Por medio de Auto del 29 de octubre de 2018[31], la Magistrada Sustanciadora ofició a la
Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, para
que remitiera copia simple de las decisiones judiciales de primera y segunda
instancia del proceso contencioso administrativo de nulidad y
restablecimiento del derecho.
En atención a la solicitud formulada por la Magistrada
Sustanciadora, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió copia simple
de los fallos de primera y segunda instancia del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho[32].
De igual manera, por medio de comunicación electrónica[33], el
Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá remitió copia
simple de las sentencias proferidas por dicha autoridad como primera instancia
y por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el
marco del trámite contencioso administrativo.
Respuesta del accionante Adelmo Cortés Suárez
Mediante apoderado, el actor solicitó que la Corte Constitucional
confirme la decisión de segunda instancia dictada en el proceso de tutela.
Aseguró que contaba con más de 20 años de servicios para la entrada en vigencia
del Acto Legislativo 01 de 2005, por lo cual tiene un derecho adquirido a su
pensión.
Agregó que el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia
de unificación del Consejo de Estado, proferida el 28 de agosto del 2018, no
resulta aplicable a su caso, por cuanto es posterior a la fecha en que se
consolidó su derecho pensional. Además, afirmó que esta posibilidad
desconocería sus derechos fundamentales y los principios de confianza legítima
y de favorabilidad.
III. CONSIDERACIONES
Competencia
1. La Sala Sexta de Revisión de
la Corte Constitucional es competente para conocer de los fallos de tutela
proferidos dentro de los trámites de la referencia, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de análisis y problema jurídico
2. En
los expedientes acumulados objeto de revisión, los accionantes, en su condición
de beneficiarios del régimen de transición, solicitaron la reliquidación de su
pensión de vejez ante las autoridades administrativas encargadas del
reconocimiento y pago de tales prestaciones. Los peticionarios consideran que
las mesadas pensionales debían calcularse de conformidad con el IBL contemplado
en los respectivos regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993.
No obstante, ante la negativa de dichas entidades,
los actores ejercieron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
con el fin de que se anularan los actos administrativos que negaron las
referidas peticiones de reliquidación. En dicha sede, los Tribunales
Administrativos –en segunda instancia– negaron las pretensiones de
reliquidación con fundamento en la jurisprudencia constitucional, según la cual
el IBL debe calcularse conforme a las reglas generales contenidas en los
artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que no se trata de un aspecto
incluido en el régimen de transición.
En desacuerdo con tales decisiones, los demandantes
de los respectivos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho
presentaron acciones de tutela en contra de dichas providencias judiciales,
pues consideran que desconocen sus derechos fundamentales al debido proceso, a
la igualdad y a la seguridad social, entre otros. Según los actores, las
providencias incurrieron en defecto sustantivo, por haber interpretado
indebidamente el alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en desconocimiento
del precedente judicial establecido por el Consejo de Estado y en violación
directa de la Constitución.
3. A
partir de lo anterior, la Sala debe determinar si las acciones de tutela
presentadas por cada uno de los accionantes cumplen los requisitos generales de
procedencia excepcional contra providencias judiciales. En caso afirmativo, se
deberá analizar el siguiente problema jurídico de fondo[34]:
¿Incurre en defecto sustantivo, en
desconocimiento del precedente judicial o en violación directa de la
Constitución una sentencia mediante la cual se niega la reliquidación pensional
por considerar que el ingreso base de liquidación no es un aspecto incluido en
el régimen de transición?
4. Para
resolver el problema jurídico, la Sala abordará los siguientes asuntos: (i) la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales, de
conformidad con la jurisprudencia constitucional reiterada; (ii) la
verificación de las causales genéricas de procedencia del amparo contra
decisiones judiciales en los casos concretos; (iii) la caracterización del
defecto sustantivo, del desconocimiento del precedente y de la violación
directa de la Constitución como requisitos específicos de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales; (iv) el alcance del artículo
36 de la Ley 100 de 1993 y los eventos en los cuales se configuran el defecto
sustantivo y el desconocimiento del precedente respecto de la interpretación y
aplicación de dicha norma legal; y, (v) el deber de todas las autoridades
judiciales de acatar el precedente de la Corte Constitucional, según el cual el
ingreso base de liquidación (IBL) no es un aspecto sujeto al régimen de
transición. A partir de tales fundamentos, procederá a (vi) analizar si en los
casos concretos se incurrió en desconocimiento del precedente,  defecto
sustantivo, o violación directa de la Constitución.
Procedencia excepcional de la tutela contra
decisiones judiciales. Reiteración de jurisprudencia[35]
5.
El
artículo 86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela como un mecanismo
de protección de derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten
amenazados o vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad pública,
incluidas aquellas que administran justicia.
En desarrollo de
este precepto, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 establecieron
que la acción de tutela podía ser presentada en contra de decisiones judiciales
que desconocieran los derechos fundamentales. Sin embargo, la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-543 de 1992[36]
declaró la inexequibilidad de las referidas normas jurídicas. En dicho fallo,
la Corte precisó que permitir el ejercicio de la acción de tutela contra
providencias judiciales, transgredía la autonomía y la independencia judicial y
contrariaba los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
6.
A
pesar de tal declaración de inexequibilidad, esta Corporación desarrolló desde
sus primeras sentencias la doctrina de las vías de hecho, en virtud de
la cual consideró que la acción de tutela puede ser invocada contra una
providencia judicial, cuando ésta es producto de una manifiesta y ostensible
transgresión del ordenamiento jurídico, creada por acciones u omisiones de los
jueces que desconocen o amenazan un derecho fundamental.
En esa medida, a
partir de 1992 se permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar,
por ejemplo, sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables,
proferidas con carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno
al fijado por la legislación vigente. Tales vías de hecho se
identificaron caso a caso[37].
7.
Posteriormente,
la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió la Sentencia C-590 de 2005[38],
en la cual la doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los
términos de los avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En
dicho fallo, la Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, así: (i) requisitos
generales de naturaleza procesal y (ii) causales específicas de procedibilidad,
de naturaleza sustantiva.
Bajo el
presupuesto mencionado, la Corte Constitucional ha admitido que el amparo
constitucional puede presentarse contra decisiones judiciales que quebranten
los derechos fundamentales de las partes y se aparten de los mandatos
constitucionales. No obstante, se ha precisado que la procedencia de la acción
de tutela en estos casos debe ser excepcional, con el fin de que no se
desconozcan los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial,
seguridad jurídica y a la naturaleza subsidiaria que caracteriza a la tutela[39].
Requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
8.
En
la citada Sentencia C-590 de 2005, la Corte estableció diversas
condiciones procesales que deben superarse en su totalidad para que resulte
posible el estudio posterior de las denominadas causales especiales. De este
modo, se armoniza el control de las decisiones judiciales por vía de acción de
tutela, con los principios de cosa juzgada, independencia y autonomía judicial
y seguridad jurídica.
En tal sentido,
los aludidos presupuestos generales son: (i) que la cuestión sea de relevancia
constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial
al alcance; (iii) que se cumpla el principio de inmediatez; (iv) si se trata de
una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (v) que se
identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de
derechos fundamentales y (vi) que no se trate de una tutela contra tutela. A
continuación, la Sala explicará brevemente el contenido de cada uno de estos
requisitos:
8.1.
En
relación con la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia
constitucional, esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de
acción de las autoridades judiciales. Por ende, el juez de tutela debe argumentar
clara y expresamente las razones por las cuales el asunto sometido a su
consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que
afecta los derechos fundamentales de las partes.
8.2.
A
su turno, el deber de agotar todos los medios –ordinarios y extraordinarios–
de defensa judicial al alcance del afectado, guarda relación con la
excepcionalidad y subsidiariedad de la acción de tutela pues, de lo contrario, el
amparo constitucional se convertiría en una alternativa adicional para las
partes en el proceso. No obstante, esta exigencia puede flexibilizarse cuando
se trata de evitar la consumación de un perjuicio irremediable, de
conformidad con lo previsto en el artículo 86 Superior.
8.3.
Adicionalmente,
el juez debe verificar que la acción de tutela se invoque en un término
razonable y proporcionado, contado a partir del hecho vulnerador, de modo que
se acredite el requisito de inmediatez. De no ser así,
se pondrían en riesgo la seguridad jurídica y la cosa juzgada, pues las decisiones
judiciales estarían siempre pendientes de una eventual evaluación
constitucional.
8.4.
Así
mismo, cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta debe haber sido
decisiva o determinante en la sentencia que se impugna y debe afectar
los derechos fundamentales del peticionario. Tal condición implica que sólo
las circunstancias procesales verdaderamente violatorias de garantías
fundamentales sean objeto de acción de tutela contra providencias judiciales,
de manera que se excluyan todas aquellas que pudieron subsanarse durante el
trámite ya sea por el paso del tiempo, por el desarrollo de actuaciones subsiguientes
al interior del proceso o por no haberse alegado oportunamente.
8.5.
También
se exige que la parte accionante identifique razonablemente los hechos que
generaron la vulneración de derechos fundamentales. Este requisito pretende
que el actor ofrezca plena claridad en cuanto al fundamento de la presunta afectación
de derechos en los que habría incurrido la decisión judicial.
8.6.
Finalmente,
en principio se requiere que la sentencia atacada no sea de tutela. Así
se pretende evitar la prolongación indefinida del debate constitucional. No
obstante, deben tenerse en cuenta los eventos excepcionalísimos en los cuales
esta Corporación ha admitido que pueden presentarse acciones de amparo
constitucional en contra de fallos de tutela[40].
Análisis de los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales en los casos concretos
9.
La
Sala observa que en cada uno de los expedientes analizados concurren los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales que han sido fijados por la jurisprudencia de esta Corporación. A continuación,
se verificará expresamente cada uno de ellos.
Legitimación
por activa y pasiva
10.
Conforme
al artículo 86 de la Carta Política, toda persona podrá presentar acción de
tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos
fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o particular.
En
los casos objeto de estudio, se encuentra acreditado que los accionantes tienen
legitimación por activa para interponer la acción de tutela ya que son los
titulares de los derechos fundamentales cuya protección inmediata se solicita.
En efecto, se acreditó que todos los tutelantes actuaron en los procesos de amparo
constitucional a nombre propio o por intermedio de apoderado, debidamente
facultado para tal efecto[41].
11.
Por su parte, la legitimación por pasiva dentro del
trámite de amparo se refiere a la capacidad legal del destinatario de la acción
de tutela para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración
o amenaza del derecho fundamental en el evento en que se acredite la misma en
el proceso.
En los asuntos de la
referencia se constata que los despachos judiciales y jueces colegiados
accionados son autoridades públicas, razón por la cual resulta procedente la
acción de tutela en contra de aquellos.
Verificación del cumplimiento de los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales
12. Todos los casos
que se analizan en esta oportunidad cumplen los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, a saber: (i)
relevancia constitucional; (ii) subsidiariedad; (iii) inmediatez; (iv) si se
trata de una irregularidad procesal, que ella sea decisiva en el proceso; (v) identificación
de los hechos generadores de la vulneración y los derechos fundamentales
afectados; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
a.     Relevancia
constitucional
13. Las once
acciones de tutela analizadas involucran asuntos de relevancia constitucional, los
cuales consisten en el debate respecto de la presunta vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la seguridad social. Así mismo, suponen la
discusión sobre la capacidad financiera del sistema pensional y la aptitud del
mismo para garantizar los derechos pensionales, conforme a los principios de
sostenibilidad y solidaridad, tal y como fueron concebidos por el Acto
Legislativo 01 de 2005, al modificar el artículo 48 de la Constitución Política.
De este modo, el asunto objeto de análisis trasciende la protección de derechos
de índole exclusivamente legal, de modo que el debate se centra en la definición
del alcance de los derechos fundamentales después de la aludida reforma
constitucional que impuso reglas para su ejercicio.
b.
Subsidiariedad
14. El requisito de
subsidiariedad se encuentra cumplido en los once expedientes analizados. En
efecto, los accionantes agotaron los recursos ordinarios disponibles al acudir
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para solicitar la
anulación de los actos que negaron sus peticiones de reliquidación pensional,
en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así
mismo, es pertinente anotar que contra las decisiones judiciales que
resolvieron las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho se interpusieron
los respectivos recursos de apelación, los cuales fueron resueltos en segunda
instancia en todos los casos y no existen otros medios de defensa al alcance de
los accionantes para controvertir las decisiones que negaron sus pretensiones.
c.      Inmediatez
15. Para el análisis
del cumplimiento del requisito de inmediatez en los once casos objeto de la
presente sentencia, en el Cuadro No. 4 se indicarán: (i) las fechas en las cuales
se profirieron los fallos cuestionados; (ii) la fecha de presentación de las
acciones de tutela contra providencia judicial que son objeto de revisión en
esta oportunidad; y, (iii) el lapso transcurrido entre ambos eventos.
Cuadro No. 4.
Verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez.
N°
Accionante
Fecha
del fallo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en segunda
instancia
Fecha
de presentación de la acción de tutela
Lapso
transcurrido entre ambos eventos
1.
Rosa
Stella Piragauta Riveros (expediente T-6.879.514)
29 de
noviembre de 2017
18 de
diciembre de 2017
19 días
2.
Ana Silvia Ángel (expediente T-6.911.555)
13 de
diciembre de 2017
5 de abril de
2018
3 meses y 20
días
3.
Patricia
Eugenia Villota Valencia (expediente T-6.911.556)
17 de agosto
de 2017
2 de octubre
de 2017
1 mes y 14
días
4.
Yolanda
Cárdenas Cabrera (expediente T-6.911.557)
29 de
noviembre de 2017
2 de febrero
de 2018
2 meses y 2
días
5.
Rafael Augusto Rueda
Gutiérrez (expediente T-6.919.786)
31
de agosto de 2017
14 de
noviembre de 2017
2 meses y 12
días
6.
Adelmo
Cortés Suárez (expediente T-6.919.936)
19 de octubre
de 2017
11 de
diciembre de 2017
1 mes y 20
días
7.
Vielsa
Calderón de Garzón (expediente T-6.925.081)
14 de febrero
de 2018
14 de marzo de
2018
1 mes
8.
Ana Josefa Moreno Porras (expediente T-7.006.210)
21 de marzo de
2018
25 de abril de
2018
1 mes y 4 días
9.
Susana
Luna de Castro (expediente T-6.925.092)
20 de octubre
de 2017
2 de noviembre
de 2017
13 días
10.
Jorge
Hernán Mejía Barreneche (expediente T-7.019.536)
31 de agosto
de 2017
24 de octubre
2017
1 mes y 22
días
11.
Fabio Augusto Suárez Lozano
(expediente T-7.035.791)
7 de marzo de
2018
22 de marzo de
2018
15 días
De
conformidad con lo anterior, se observa que el tiempo transcurrido entre la
fecha de los fallos cuestionados a través de la tutela y el momento de la
presentación de las acciones de amparo en ninguno de los casos supera los cuatro
meses. En este sentido, la Sala encuentra satisfecho el requisito de inmediatez
en tanto que las acciones de tutela se radicaron en un término razonable.
d.     En
caso de tratarse de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el
proceso.
16.  En el caso de
las once acciones de tutela analizadas, a ninguna de las decisiones judiciales
se le atribuyó una irregularidad procesal, razón por la cual no es aplicable
este requisito al presente asunto.
e.      Identificación
de los hechos que presuntamente vulneran derechos fundamentales
17. En todas las
acciones de tutela objeto de revisión se identifican en forma suficiente los
hechos que supuestamente vulneran los derechos fundamentales al debido proceso
y a la seguridad social de los actores. En efecto, los tutelantes sostienen
que las providencias judiciales que negaron sus pretensiones de reliquidación, con
fundamento en el criterio jurisprudencial adoptado por la Corte Constitucional
sobre la materia, transgreden sus derechos fundamentales en tanto desconocen el
precedente vertical dictado por el Consejo de Estado.
f.       Que
la providencia judicial atacada no sea un fallo de tutela
18. Ninguna de las
acciones de tutela revisadas se interpone contra fallos de la misma naturaleza.
Se refieren a sentencias proferidas en primera y/o segunda instancia, las
cuales resolvieron las demandas interpuestas en ejercicio del medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho de aquellos beneficiarios del régimen
de transición que pretendían la reliquidación de sus pensiones de vejez.
19. En consecuencia, en cada uno de los casos concretos se acreditó el
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Por consiguiente, la Sala pasará a
estudiar si se configuran las causales específicas de procedibilidad en las
providencias judiciales cuestionadas mediante las respectivas acciones de
tutela que se revisan en el presente fallo.
Los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales
20. Las causales específicas de procedencia aluden a la concurrencia de
defectos en el fallo atacado que, en razón de su gravedad, hacen que éste sea
incompatible con los preceptos constitucionales. En resumen, estos defectos son
los siguientes:
Defecto orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la
sentencia impugnada carece en forma absoluta de competencia.
Defecto procedimental absoluto: se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.
Defecto fáctico: se presenta cuando el juez carece del apoyo probatorio
que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión,
o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada.
Defecto material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas
inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o
cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y
la decisión[42].
Error inducido: sucede cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación: implica el incumplimiento de los servidores judiciales
del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones.
Desconocimiento del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha
fijado el alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial, desconoce
la regla jurisprudencial establecida[43].
Violación directa de la Constitución: se estructura cuando el juez ordinario adopta
una decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta
Política.
21. Expuesto lo anterior y debido a que los accionantes alegan que las
providencias judiciales atacadas incurrieron en defecto sustantivo,
desconocimiento del precedente y/o violación directa de la Constitución  la
Sala profundizará acerca de la naturaleza de tales causales específicas.
Caracterización de las causales específicas de
procedencia alegadas en el presente asunto: defecto material o sustantivo, desconocimiento
del precedente y violación directa de la Constitución. Reiteración de
jurisprudencia[44].
Defecto
sustantivo o material
22. De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, una decisión judicial incurre en defecto sustantivo cuando: (i)
se edificó a partir de fundamentos de derecho que se tornan inaplicables al
caso concreto; (ii) el asunto se definió sin tener en cuenta las fuentes
jurídicas aplicables o (iii) con base en “una interpretación que contraríe
los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[45]. De este
modo, el aludido defecto en términos generales se presenta “cuando, en
ejercicio de su autonomía e independencia, la autoridad judicial desborda con
su interpretación la Constitución o la ley”[46]. Las
hipótesis anteriores se configuran en los eventos en los cuales:
“(i) (…) la
decisión impugnada se funda en una disposición indiscutiblemente no aplicable
al caso; // (ii) (…) el funcionario realiza una ‘aplicación indebida’ de la
preceptiva concerniente; // (iii) (…) la aplicación o interpretación que se
hace de la norma en el asunto concreto desconoce sentencias con efectos erga
omnes que han definido su alcance; //(iv) (…) la interpretación de la
norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que
son necesarias para efectuar una interpretación sistemática;// (v) (…)
la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada;//
(vi) (…) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional,
no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó; porque la norma
aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente
señalados por el legislador”[47].
23. El defecto sustantivo, o material como
también se le conoce, se erige como una limitación al poder de administrar
justicia y a la autonomía e independencia judicial que este conlleva, en el
marco del Estado Social de Derecho, al servicio del cual se hallan todos los
jueces. Por tanto, la interpretación judicial debe ajustarse tanto a los
principios y valores constitucionales, como a las leyes vigentes. En
consecuencia, en el evento en el cual el desconocimiento de tales postulados
comprometa derechos fundamentales, se habilita la intervención del juez
constitucional para su protección.
Sobre
el particular, indicó esta Corporación que el juez de tutela –en principio– no
está llamado a definir la forma correcta de entender y aplicar el derecho en
cada una de sus especialidades (civil, laboral, penal, comercial, etc.). No
obstante, es evidente que en aquellos eventos en los cuales la interpretación
del fallador ordinario carece de razonabilidad, es necesaria la intervención
del juez constitucional siempre que se cumplan los demás requisitos que tornan
procedente su actuación[48].
24. Con todo, cabe anotar que el defecto
sustantivo abarca múltiples posibilidades que generan un yerro en la aplicación
del derecho[49]
y, por su trascendencia, el desconocimiento del debido proceso de las partes, a
causa de la elección de fuentes impertinentes o de la omisión de acudir a las
normas aplicables, que bien pueden surgir de las reglas jurisprudenciales que
rijan la materia.
Desconocimiento
del precedente judicial
25. El precedente judicial es la figura
jurídica que sirve como dispositivo de preservación de la confianza de la
ciudadanía en el ordenamiento, pues no solo hace previsibles las consecuencias
jurídicas de sus actos sino también materializa la igualdad en la aplicación
del derecho[50].
En tal sentido, se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas,
anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los
problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las
autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[51].
Sin
embargo, el precedente no debe identificarse plenamente con toda la sentencia sino
con la regla que de ella se desprende. En tal sentido, no se refiere a la
aplicación de las fuentes jurídicas pertinentes, sino a la consolidación de una
regla desprendida del acervo normativo existente y extensible a casos futuros[52],
con identidad jurídica y fáctica.
Con ocasión de
la citada definición y bajo el entendimiento de que “no todo lo que dice una
sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior”[53],
esta Corporación ha diferenciado entre lo que se denomina antecedente
jurisprudencial y precedente en sentido estricto. En las Sentencias T-830 de
2012[54]
y T-714 de 2013[55]
la Corte precisó:
“El
(…) –antecedente- se refiere a una decisión de una controversia anterior
a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de
vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho
(e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían
al juez para resolver el caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes
tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que
no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar y (b) que
lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los
principios de transparencia e igualdad. (…)
[A su turno, el]
–precedente-, por regla general, es aquella
sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo
objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos
y (ii) problemas jurídicos y en las que en su ratio
decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que
sirve también para solucionar el nuevo caso”[56].
De esta manera,
puede predicarse la existencia de un precedente en los eventos en los cuales:
“(i) los hechos
relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los
supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado.
(ii) la
consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado constituye la
pretensión del caso presente.
(iii) la regla
jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que
modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”[57].
Así
mismo, para determinar la configuración de un precedente judicial, se debe
consultar la materia del debate que se ventila y la fuente de la cual se deriva
su obligatoriedad.
26. En
suma, esta Corporación fijó los parámetros que permiten determinar si en un
caso específico resulta aplicable un precedente. Así, deben verificarse los
siguientes criterios: (i) que en la ratio decidendi de la sentencia
anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso
a resolver; (ii) que dicha razón de decisión resuelva un problema jurídico
semejante al propuesto en el nuevo caso; y (iii) que los hechos del caso
sean equiparables a los resueltos anteriormente.
27. Ahora bien, la necesidad de observar el
precedente judicial como fuente de derecho está sustentada, básicamente, en dos
razones: la primera se refiere a la protección al derecho a la igualdad de
quien acude a la administración de justicia y de la seguridad jurídica; y, la
segunda, al carácter vinculante[58]
de las decisiones judiciales “en especial si son adoptadas por órganos cuya
función es unificar jurisprudencia”[59].
De
este modo, cuando el precedente emana de los altos tribunales de
justicia del país (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de
Estado y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura[60]),
adquiere un carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios
de primacía
de la Constitución, igualdad, confianza, certeza del derecho y debido proceso.
Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para mantener
la coherencia del ordenamiento[61].
28. Pese a lo
anterior, el deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el
funcionario judicial puede apartarse válidamente del mismo, en virtud de los
principios de independencia y autonomía judicial. Para hacerlo, el juzgador
debe: (i) hacer referencia al precedente que va a abstenerse de aplicar –carga
de transparencia–; y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria,
suficiente y proporcionada, que manifieste las razones por las que se aparta de
la regla jurisprudencial previa –carga de argumentación–. Así se protege
el carácter dinámico del derecho y la autonomía e independencia de la cual
gozan los jueces.
29. En esa medida,
solo cuando un juez se separa de un precedente establecido, sin cumplir con la
carga ya descrita, incurre en la causal especial de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales referente al desconocimiento del
precedente judicial. Ello debido a que, con ese actuar, vulnera los derechos
fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas que acudieron a
la administración de justicia.
30. Finalmente, para efectos del caso
concreto no debe perderse de vista que el desconocimiento del precedente,
conforme a la Sentencia SU-298 de 2015[62], puede tener una
estrecha relación con el defecto sustantivo, en tanto esta causal específica de
procedencia puede configurarse en dos circunstancias posibles: (i) cuando se
demuestra un defecto sustantivo, en la modalidad de desconocimiento del
precedente judicial; o (ii) cuando se da el desconocimiento del precedente en forma
autónoma. Según la misma sentencia, se trata de situaciones que, en ciertos
eventos, no presentan límites enteramente definidos, de modo que se
complementan entre sí[63].
Violación
directa de la Constitución
31. De conformidad con el artículo 4º
Superior, esta Corporación ha establecido que la Constitución Política tiene pleno
carácter vinculante y fuerza normativa. Por tanto, los preceptos y mandatos
constitucionales son de aplicación directa y sus valores y lineamientos guían
el ordenamiento jurídico.
Así, la fuerza normativa
de la Constitución es lo que da fundamento a la causal específica de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales por violación
directa de los mandatos constitucionales, por cuanto es factible que una
decisión judicial desconozca o aplique indebida e irrazonablemente tales
postulados.
32. De
manera específica, esta causal se configura cuando un juez toma una decisión
que es contraria a la Constitución porque: “(i) deja de aplicar una
disposición ius fundamental a un caso concreto; o (ii) aplica la ley al margen
de los dictados de la Constitución”[64].
33. Así mismo, la Corte ha
precisado que procede la tutela contra providencias judiciales por violación
directa de la Constitución, cuando:
(i)
Existe una vulneración evidente a un derecho fundamental de
aplicación inmediata[65];
(ii)
Los jueces desconocen derechos fundamentales porque no tienen en
cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución[66]; y
(iii)
El juez omite su deber de hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad.
Es decir, opta por aplicar una norma legal o reglamentaria incompatible con la
Constitución, en lugar de otorgar prevalencia a los mandatos constitucionales[67],
entre otros[68].
34. En consecuencia, esta Corporación ha precisado que la
violación directa de la Constitución “es una causal de tutela contra
providencia judicial que se origina en la obligación que les asiste a todas las
autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en
el artículo 4° de la Carta Política, según el cual ‘la Constitución es
norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la
ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales’”[69].
Alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[70].
Hipótesis en las cuales se configura el defecto sustantivo, el desconocimiento
del precedente o la violación directa de la Constitución en relación con la
interpretación y aplicación de dicha norma legal.
35. Antes de la expedición de la
Constitución de 1991 y de la Ley 100 de 1993 el Estado colombiano no
contaba con un sistema integral de pensiones  sino que coexistían múltiples
regímenes, administrados por distintas entidades de seguridad social. Para
ilustrar, en el sector oficial, el reconocimiento y pago de las pensiones de
los servidores públicos correspondía, en general, a CAJANAL y a las cajas de
las entidades territoriales, aun cuando también existían otras entidades
oficiales encargadas de dicha función para determinados sectores de empleados,
como los miembros de la Fuerza Pública, los docentes y los congresistas.
36. A su vez, el reconocimiento y pago de
las pensiones de los trabajadores privados era responsabilidad directa de
ciertos empresarios[71] ya que la
jubilación, de conformidad con la legislación laboral (en particular: las Leyes
6ª de 1945[72], 65 de 1946[73] y el
artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo) era una prestación especial
únicamente para ciertos empleados que hubieren laborado, en principio, como
mínimo 20 años para la misma compañía[74]. Por otra
parte, en algunos casos y para determinados sectores económicos, la normativa
laboral admitió que se constituyeran cajas de previsión privadas. Por último,
sólo a partir de 1967 el Instituto de Seguros Sociales (ISS) empezó a asumir el
reconocimiento y pago de las pensiones de los empleados del sector privado, a
pesar de haber sido establecido mediante la Ley 90 de 1946[75].
37. Así pues, puede señalarse que coexistían
dos grandes modelos de seguridad social en pensiones y varios sistemas que se
enmarcaban en aquellos, los cuales funcionaban independientemente, con lógicas
distintas y tenían formas de financiación propias. En efecto, un primer modelo
se caracterizaba por la obligación del empleador de garantizar el riesgo de
vejez de sus trabajadores a través del reconocimiento de una pensión de
jubilación, siempre y cuando se acreditara un determinado tiempo de servicio
mientras que el segundo se basó en un sistema de aportes, en el cual se debían
realizar cotizaciones de manera exclusiva a una administradora pública o privada,
que reconocería una mesada periódica al momento de cumplirse cierta edad y con
un número específico de contribuciones.
38. Posteriormente, en desarrollo de los
principios de universalidad, eficiencia y solidaridad (los cuales rigen la
seguridad social por disposición del Constituyente de 1991), se expidió la Ley
100 de 1993 con el propósito de superar la desarticulación entre los distintos
modelos y regímenes pensionales mediante la creación de un sistema integral y
general de pensiones, el cual permite la acumulación de tiempos y semanas
trabajadas y genera relaciones recíprocas entre las distintas entidades
administradoras de pensiones con el fin de aumentar su eficiencia ejecutiva y
ampliar su cobertura.
39. Con tales propósitos, se implementaron
nuevos requisitos para el reconocimiento de la pensión de vejez, se
establecieron reglas sobre el cálculo de semanas de cotización y se creó un
régimen de transición con el fin de respetar las expectativas legítimas de los
trabajadores. En torno a este último aspecto, el artículo 36 de la Ley 100 de
1993 ofreció a los afiliados que se encontraban próximos a la consolidación de
su derecho pensional beneficios que implicaban el efecto ultractivo de los
requisitos de edad, monto y número de semanas o tiempo de servicio del
régimen al cual estaban vinculados al momento de la entrada en vigencia del
nuevo Sistema General de Seguridad Social.
40. Ahora bien, en relación con el concepto
de monto, esta Corporación ha identificado dos acepciones: una, en el marco de
los regímenes especiales y, otra, como beneficio del régimen de transición. En
efecto, la Sentencia T-060 de 2016[76], reiteró
que “en cuanto a la primera, está concebida como el resultado de
aplicar el porcentaje o tasa de reemplazo al promedio de liquidación del respectivo
régimen; y la segunda como un privilegio legal para aquellos próximos a
adquirir el derecho, pero que por razón de no haberlo consolidado, serían
destinatarios de unas reglas específicas y propias de la pensión causada en
vigencia de la transición, a través de las disposiciones contenidas en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…)”.
41. Específicamente, como lo reseñó la Sentencia
T-078 de 2014[77], los incisos
segundo y tercero del mencionado artículo 36 fijan las siguientes reglas en
relación con las categorías de “monto” e “ingreso base de liquidación
(IBL)”, aplicables para el reconocimiento de las pensiones que se pretendan
causar en virtud del régimen de transición:
“Inciso
segundo[78]- establece (i)
los requisitos para acceder al régimen de transición -40 años hombre / 35 mujer
ó 15 años de tiempo de servicio-; (ii) los beneficios antes mencionados -edad,
monto y semanas o tiempo de servicio- y (iii) dispone que las demás condiciones
y beneficios serán los de la Ley General de Pensiones.
Inciso tercero[79]- regula la
forma de promediar el ingreso base de liquidación de aquellos beneficiarios del
régimen de transición que están a menos de 10 años de consolidar el derecho,
los cuales cuentan con la posibilidad de: (i) liquidar la pensión con base en
el tiempo restante o (ii) con el promedio de toda la vida laboral si fuere
superior. No obstante, no mencionó a los afiliados que estando dentro del
régimen de transición les faltare más de 10 años para acceder al derecho
pensional, por lo que se entiende que se rige por la ley general, es decir, el
artículo 21 de la Ley 100/93”.
42. Sobre el particular, esta Corporación en
la Sentencia
C-168 de 1995[80]
estableció que el IBL
no hace parte de los aspectos incluidos en el régimen de transición en
pensiones[81]. La providencia
se refirió a los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de
1993
para señalar, en primer lugar, que las personas serían beneficiarias del
régimen de transición cuando cumplieran los requisitos de edad, tiempo de
servicios o semanas cotizadas. No obstante, el resto de condiciones que inciden
en el cálculo de la pensión se rigen de conformidad con lo consagrado en la Ley
100 de 1993.
En
segundo lugar, determinó que las reglas previstas en el mencionado inciso tercero
para determinar el IBL son aplicables a las personas beneficiarias del régimen de
transición y, por tanto, no es posible acudir a las condiciones especiales
consagradas en la legislación anterior.
43. Posteriormente,
la Sentencia
C-258 de 2013[82], al estudiar la
constitucionalidad de la expresión “durante el último año”, contenida
en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992[83], reiteró la
interpretación establecida en la Sentencia C-168 de 1995[84] respecto del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en lo relacionado con el cálculo del ingreso base
de liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición.
En concreto, sostuvo:
“La Sala recuerda que el
propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de
1993, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes
legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes
tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales
que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de
transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las
reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con
los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo.
El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se
aprecia claramente en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala
considera que no hay una razón para extender un tratamiento diferenciado
ventajoso en materia de Ingreso Base de Liquidación a los beneficiarios del
régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia
de justificación, este tratamiento diferenciado favorable desconoce el
principio de igualdad”.
En aquella
oportunidad, la Sala Plena declaró inexequibles algunas de las expresiones
contenidas en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992[85] y condicionó la
constitucionalidad del resto del precepto normativo, con fundamento en las
siguientes conclusiones:
“En vista de que (i) no
permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes
pensionales vigentes antes de la Ley 100 [de 1993] fue el propósito original
del Legislador; (ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36
de la Ley 100 [de 1993], el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el
régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los
objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con
los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y
permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí
que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 [de 1993]- la
Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de
inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado
acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley
100 [de 1993] referidas”.
44. En síntesis, en relación con el cálculo
del ingreso base de liquidación, la Sentencia C-258 de 2013 estableció que
la posibilidad de aplicar el IBL previsto en las normas especiales que
anteceden al régimen de transición, constituye la concesión de una ventaja
no prevista por el Legislador al expedir la Ley 100 de 1993 (norma que
estableció el aludido régimen de transición en materia de pensión de vejez), en
la medida que dicho mecanismo de protección de las expectativas legítimas comprende
la aplicación ultractiva del régimen pensional anterior al cual estaba afiliado
el beneficiario, pero únicamente en lo relacionado con los requisitos de edad,
tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, de modo que se excluye el
ingreso base de liquidación.
45. Por su parte, el Auto 326 de 2014[86] consideró que
el parámetro de interpretación fijado por la Corte en la Sentencia C-258 de
2013, en relación con el IBL para los beneficiarios del régimen de
transición, a pesar de que no se encuentra situado de forma expresa en la parte
resolutiva de la providencia, fundamenta la ratio decidendi que dio
lugar a la exequibilidad condicionada de la norma.
46. Ahora bien, la jurisprudencia ha
precisado que el reconocimiento de una pensión de vejez o de jubilación en
virtud del régimen de transición sin tener en cuenta la reseñada hermenéutica
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 puede derivar en un abuso del derecho[87] de quien
se aprovecha de la interpretación de las reglas legales propias de los
regímenes prestacionales preconstitucionales, para fines o resultados
incompatibles por el ordenamiento jurídico.
En
ese sentido, este Tribunal ha aclarado que la utilización de los conceptos de
abuso del derecho y fraude a la ley, cuando se trata de pensiones obtenidas en
detrimento de los principios que rigen el sistema pensional, no alude a la
existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino al uso de una interpretación
de la ley que resulta contraria a la Constitución, como resultado de la cual el
beneficiario accedió a una pensión por fuera del sentido que tiene el régimen
pensional conforme a la Carta, lo cual produce una objetiva desproporción y una
falta de razonabilidad en la prestación.
47. En razón de lo anterior, el Acto Legislativo 01 de 2005 (el cual
modificó el artículo 48 de la Constitución) indicó que la ley debía establecer “un
procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del
derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las
convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”. A partir de dicha reforma
constitucional, se entiende que tal procedimiento es el que debe seguir
cualquier administradora de pensiones cuando encuentra irregularidades en el
reconocimiento de prestaciones derivadas de la seguridad social.
Ahora bien, como se
indicó en la Sentencia
SU-427 de 2016, ese
mandato constitucional no ha tenido un desarrollo legal específico. Por lo
tanto, desde hace varios años se ha acudido al recurso
de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[88], para que las administradoras de
pensiones puedan solicitar que se examinen nuevamente las prestaciones
concedidas a partir de fraude a la ley y/o con abuso del derecho, de
conformidad con lo dispuesto por la Sentencia C-258 de 2013[89].
48. Posteriormente, la Sentencia SU-230
de 2015[90] confirmó los
fallos de tutela que negaron el amparo promovido por un pensionado contra una providencia
de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en la cual se
dispuso que, al momento de fijar el valor de la mesada pensional, debía tenerse
en cuenta el promedio de los salarios devengados por el trabajador durante los
últimos diez años de servicios, en lugar de lo dispuesto en el régimen anterior
a la Ley 100 de 1993. Al resolver el caso concreto, la providencia reiteró la
regla de aplicación del IBL al concluir que, aun cuando el régimen de
transición permite a los beneficiarios acceder al reconocimiento de la pensión
de vejez bajo los parámetros establecidos en legislaciones anteriores a la Ley
100 de 1993, tal consideración tiene que ver con los requisitos de edad, tiempo
de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. Otros aspectos, como el
IBL, deben fijarse en el marco del sistema general de seguridad social.
Igualmente,
dicha decisión señaló que la Sentencia C-258 de 2013 no solo “fijó
unos parámetros determinados para el régimen especial dispuesto en la Ley 4[ª]
de 1992” sino que además “estableció una interpretación sobre la
aplicación del IBL a los regímenes especiales sujetos a la transición del
artículo 36 [de] la Ley 100”[91].
Así, en la Sentencia
SU-230 de 2015, la Sala Plena “reafirmó
la interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 establecida en la
sentencia C-258 de 2013, fallo en el que por primera vez la Sala analizó el
IBL, en el sentido de que, el modo de promediar la base de liquidación no puede
ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de
transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización
y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser contemplado en
el régimen general para todos los efectos”[92].
49. Así mismo, la
Sala estima pertinente reiterar que la interpretación del artículo 36 de la Ley
100 de 1993 anteriormente descrita abarca a todos los regímenes anteriores a
la expedición de dicha normativa, esto es, cobija tanto a quienes
estuvieron afiliados al denominado régimen general (Ley 33 de 1985) como a los
demás regímenes especiales (Rama Judicial, Procuraduría General de la Nación, Registraduría
Nacional del Estado Civil, etc.).
En otras
palabras, la interpretación establecida por la Corte Constitucional en relación
con el ingreso base de liquidación como aspecto excluido del régimen de
transición es aplicable para todas las normas anteriores a la Ley 100 de 1993,
incluso aquellas que contemplan regímenes especiales.
50. El anterior
precedente constitucional ha sido reiterado en múltiples ocasiones por la Corte
Constitucional –tanto por la Sala Plena como por las distintas Salas de
Revisión– en las Sentencias SU-427 de 2016[93], SU-395 de 2017[94], SU-631 de
2017[95], SU-023 de 2018[96], SU-068 de 2018[97], SU-114 de 2018[98], T-078 de 2014[99], T-494 de 2017[100], T-643 de 2017[101], T-661 de 2017[102], T-039 de 2018[103], T-328 de 2018[104] y T-368 de 2018[105].
51. En resumen, el artículo 36 de la Ley 100
de 1993 consagra un régimen de transición con el fin de salvaguardar las
expectativas legítimas que pudieran verse afectadas con la creación del Sistema
General de Seguridad Social. Dicho beneficio consiste en la aplicación
ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario,
pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o
cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación.
Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho y en
especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que
buscan distorsionar la relación entre el valor de cotización y el de la
pensión.
52. A continuación, la Sala presentará el
desarrollo en la jurisprudencia constitucional en relación con la configuración
del defecto sustantivo, del desconocimiento del precedente y de la violación
directa de la Constitución respecto de la interpretación del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993. Si bien estas causales específicas de procedencia de la tutela
contra providencias judiciales se encuentran estrechamente relacionadas entre
sí, existen diferencias en la aproximación teórica que, respecto de ellas, ha
tenido la Corte Constitucional.
Defecto
sustantivo por indebida interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993
53. Esta Corporación ha determinado que los
jueces pueden incurrir en defecto sustantivo cuando se apartan de la lectura
que ha establecido la Corte respecto del alcance y contenido del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, a partir de las Sentencias C-168 de 1995[106] y C-258 de
2013[107]. Lo anterior,
en razón de los efectos erga omnes y de cosa juzgada constitucional que tienen
los pronunciamientos de este Tribunal en sede de control abstracto.
54. De este modo, las Sentencias T-078 de
2014[108]
y SU-230 de 2015[109]
negaron respectivamente las acciones de tutela presentadas por los accionantes
en cada caso, en tanto estimaron que no se configuraba un defecto sustantivo en
las providencias judiciales dictadas por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia que habían considerado que el IBL no era uno de los
aspectos cobijados por el régimen de transición. En tal sentido, esta
Corporación sostuvo que la interpretación fijada por el máximo tribunal de la
jurisdicción ordinaria no era contraria a las pautas establecidas recientemente
por la jurisprudencia constitucional[110] y, por tanto, no cabía
afirmar que se presentaba esta causal específica de procedibilidad.
55. Por su parte, en el marco de una acción
de tutela presentada por la UGPP, la Sentencia SU-427 de 2016[111] declaró que las
providencias judiciales cuestionadas habían incurrido en defecto sustantivo
al liquidar la pensión de vejez de una beneficiaria del régimen de transición[112].
Al respecto, estimó que la referida prestación económica debía reconocerse con
base “en el régimen prestacional de la Rama Judicial pero solo en lo
relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de
reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación”[113]. Precisó que,
si bien es cierto que la beneficiaria de la pensión cumplió los requisitos para
acceder al régimen de transición, las decisiones atacadas tuvieron en cuenta el
IBL previsto por el régimen especial cuando debieron utilizar los parámetros
consagrados en las normas actualmente vigentes.
Por
ende, dejó sin efectos las decisiones judiciales del proceso laboral ordinario,
en el cual se había liquidado la pensión de vejez con base en el salario más
alto del último año de servicio, sin tener en cuenta el monto de los aportes de
la última década, tal y como lo exige la Ley 100 de 1993.
56. Igualmente, en la Sentencia SU-395 de
2017[114],
la Sala Plena concedió el amparo al derecho al debido proceso invocado, por la
UGPP y COLPENSIONES, en algunos de los expedientes acumulados. Consideró que las
Sentencias C-168 de 1995[115]
y C-258 de 2013[116],
no dejaron dudas sobre el alcance del inciso tercero del artículo 36 de la Ley
100 de 1993, en la medida en que el IBL no es un aspecto comprendido en el
régimen de transición. Por lo anterior, la providencia concluyó que la decisión
atacada incurrió en defecto sustantivo y violación directa de la Constitución,
al ordenar la reliquidación de la mesada pensional de beneficiarios del régimen
de transición con base en el último año de servicios[117]
o del último semestre de servicios[118],
en contravía de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.
57. A su turno, la Sentencia SU-631
de 2017[119]
consideró que las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en defecto
sustantivo, por cuanto la reliquidación pensional de las beneficiarias del
régimen de transición no tuvo en cuenta el principio de solidaridad que informa
el sistema de seguridad social en pensiones. En este sentido, aun cuando los
fallos judiciales contra los cuales se presentaron las acciones de tutela eran
anteriores a la Sentencia C-258 de 2013[120],
para la Corte era claro que los jueces ordinarios y de lo contencioso
administrativo no tuvieron en cuenta la interpretación sistemática de las
normas aplicables al caso concreto (entre ellas el principio de solidaridad), pues
las beneficiarias sostuvieron una vinculación precaria que les permitió
incrementar sus mesadas pensionales de forma exorbitante, sin tener en cuenta
su historia laboral[121].
58. De igual manera, en la Sentencia
T-018 de 2018[122],
la Sala Octava de Revisión reiteró que se incurre en defecto sustantivo
cuando se interpretan indebidamente las normas aplicables para calcular el IBL
de los beneficiarios del régimen de transición y cuando se omite la aplicación
de las disposiciones pertinentes para resolver el caso. Lo anterior, por cuanto
la Sentencia C-168 de 1995 ya había establecido la lectura del artículo
36 de la Ley 100 de 1993, de conformidad con la Carta.
59. Finalmente, el Auto
617 de 2018[123] declaró la
nulidad parcial de la Sentencia T-039 de 2018[124], en la cual la
Sala Sexta de Revisión, al resolver uno de los expedientes acumulados,
determinó que no se había configurado el defecto sustantivo alegado, pues la
providencia cuestionada había sido expedida el 25 de julio de 2011, esto es,
con anterioridad a que se profirieran las Sentencias C-258 de 2013[125]
y SU-230 de 2015[126].
La Sala Plena indicó que, a partir de la
Sentencia C-168 de 1995[127],
las providencias judiciales que han ordenado reconocimientos pensionales
con base en un IBL distinto al de la Ley 100 de 1993 han incurrido en defecto
sustantivo (por indebida interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993)
y en violación directa de la Constitución, respecto del artículo 48 Superior
(modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005) y los principios de eficiencia,
solidaridad y correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado del Sistema de
Seguridad Social. A esta conclusión se ha llegado incluso en casos en los que
se han revisado providencias proferidas con anterioridad a las Sentencias
C-258 de 2013[128]
y SU-230 de 2015[129],
que reiteraron la regla que excluye al IBL de los aspectos reglados por el
régimen de transición.
60. En consecuencia, para la Corte
Constitucional las decisiones judiciales dictadas sobre el asunto objeto de
revisión pueden incurrir en defecto sustantivo cuando: (i) interpretan
indebidamente el alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cual ha sido
establecido por los pronunciamientos de esta Corporación (Sentencias C-168 de 1995[130] y C-258 de
2013[131]); y (ii) omiten
la aplicación de la citada norma legal y acuden ultractivamente a las
disposiciones anteriores para determinar el ingreso base de liquidación de los
beneficiarios del régimen de transición.
Defecto por desconocimiento del
precedente constitucional en relación con la interpretación del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993
61. A su turno, esta
Corporación ha establecido que el desconocimiento del precedente constitucional
relativo a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se presenta
cuando el juez se aparta de las decisiones de la Sala Plena de la Corte
Constitucional, tanto aquellas que se profieren en sede de control abstracto de
constitucionalidad como las que se dictan en el marco de la revisión de fallos
de tutela, particularmente cuando unifican jurisprudencia.
62. En el Auto
326 de 2014[132] la Corte negó
la petición de nulidad, por cuanto consideró que no se configuraba el
desconocimiento del precedente toda vez que no existía, antes de la Sentencia
C-258 de 2013, un pronunciamiento de constitucionalidad expreso de Sala
Plena sobre la interpretación del monto y el ingreso base de liquidación en el
marco del régimen de transición. En efecto, advirtió que, al no existir esta
interpretación, se entendía que estaba permitida aquella que acogiera
cualquiera de las Salas de Revisión, a la luz de la Constitución y la ley, en
forma razonada y suficientemente justificada. Aclaró que la Sentencia C-168
de 1995 no se había referido a las disposiciones en relación con el monto y
el ingreso base de liquidación dentro del régimen de transición y, en ese
orden, el precedente fijado por la Sala Plena en este aspecto, debía ser el formulado
en la Sentencia C-258 de 2013[133].
63. Posteriormente,
mediante el Auto 229 de 2017[134] la Sala Plena precisó
dicha postura, al declarar la nulidad de la Sentencia T-615 de 2016[135]. En esta última
providencia se consideró que no había desconocimiento del precedente
constitucional en la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de
Bolívar el 26 de junio de 2015, por cuanto las Sentencias C-168 de 1995[136] y C-258 de
2013[137] supuestamente
abordaban problemas jurídicos distintos. Así mismo, indicó que, aunque la Sentencia
SU-230 de 2015[138] ya había sido
proferida, no había sido publicada para el momento en que se dictó la
providencia cuestionada.
No obstante, en el referido Auto 229
de 2017[139], la Sala Plena
consideró que “la sub-regla del ingreso base de liquidación (IBL) [como
elemento excluido] del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se fijó
desde la Sentencia C-168 de 1995”[140]. Por tanto,
estimó que en la providencia judicial cuestionada se había desconocido el
precedente constitucional establecido en la Sentencia C-168 de 1995[141] y consolidado
en la Sentencia C-258 de 2013[142].
64. Igualmente, la Sentencia
T-494 de 2017[143] consideró que
las decisiones revisadas en esa oportunidad dictadas por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo incurrieron en desconocimiento del precedente constitucional.
Ello, por cuanto resultaba necesario para los operadores judiciales “(…) dar
aplicación de lo dispuesto por la Corte Constitucional para la época en que se
emitieron los fallos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho”
en razón de la fuerza vinculante de las Sentencias C-258 de 2013[144] y SU-230 de
2015[145].
65. Así mismo, la Sentencia
SU-631 de 2017[146] señaló que las
providencias dictadas el 28 de agosto de 2003 y el 7 de octubre de 2004 “no
desconocieron el precedente constitucional pero si incurrieron en un defecto
sustantivo”. En este sentido, la Sala Plena explicó: “en cuanto al
desconocimiento del precedente constitucional que se alega por la inaplicación
de la Sentencia C-258 de 2013, baste mencionar que esta última fue proferida
después de que las sedes judiciales accionadas tomaran la determinación que se
censura. Sin duda, a ninguno de los jueces accionados les era exigible seguir
los derroteros o apartarse de una sentencia que aún no había sido proferida por
esta Corporación”.
66. En esta misma
línea, las Sentencias T-643 de 2017[147] y T-661 de 2017[148] consideraron que
las decisiones de los Tribunales Administrativos accionados no incurrieron en
desconocimiento del precedente por el hecho de haberse apartado de la jurisprudencia
del Consejo de Estado que en ese momento entendía el IBL como parte del régimen
de transición. En estos casos, la Sala Segunda de Revisión consideró que las
autoridades judiciales que conocieron de los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho argumentaron con suficiencia el cambio de criterio
sobre la interpretación del régimen de transición, ya que aludieron “al
principio de supremacía constitucional y al carácter preferente de las
Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015”[149].
67. A su turno, la
Sentencia T-018 de 2018[150], la cual
fue dictada por la Sala Octava de Revisión en reemplazo de la Sentencia
T-615 de 2016[151], consideró la
providencia judicial cuestionada desconoció el precedente. Indicó que la regla
jurisprudencial según la cual el IBL no es un aspecto sujeto a transición “constituye
un precedente interpretativo de acatamiento obligatorio que no puede ser
desconocido bajo ningún argumento, si en gracia de discusión se aceptara que
los jueces accionados no pudieron aplicar para el caso concreto lo dispuesto en
la referida sentencia SU-230 de 2015, sí debieron aplicar la sentencia C-258 de
2013, jurisprudencia vigente para la época”.
68. Recientemente,
la Sentencia SU-023 de 2018[152] reiteró la
jurisprudencia en relación con el alcance del artículo 36 de la Ley 100 de
1993. En este fallo, se determinó que la decisión adoptada el 11 de noviembre
de 2008 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia no se
encontraba viciada de un defecto por desconocimiento del precedente judicial,
pues era consecuente con la jurisprudencia de unificación de la Corte
Constitucional, vigente al momento de proferir la sentencia de reemplazo
correspondiente[153].
69. De igual modo,
la Sentencia SU-114 de 2018[154] consideró que
las decisiones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo revisadas
incurrieron en desconocimiento del precedente, pues se apartaron de los
parámetros que la Corte Constitucional estableció sobre el IBL en la Sentencia
C-258 de 2013[155] y que fueron
reiterados en fallos posteriores.
70. Por último, la Sentencia T-368 de
2018[156] revocó los
fallos objeto de revisión que habían negado la acción de tutela interpuesta por
Pensiones de Antioquia. En su lugar, concedió el amparo solicitado por
considerar que la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió
en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente, por
incumplir con la carga argumentativa necesaria para apartarse de las Sentencias
C-258 de 2013[157] y SU-230 de
2015[158].
71. En razón de lo anterior, la Sala
considera pertinente precisar el hito jurisprudencial para determinar el
momento a partir del cual se configura el desconocimiento del precedente
constitucional en relación con la interpretación del artículo 36 de la Ley 100
de 1993. Para tal efecto, a continuación se presenta una relación de las providencias
que se han dictado en esta materia en contraposición de las sentencias que
identifican como punto de partida para analizar un posible desconocimiento del
precedente.
Cuadro
No. 5. Sentencias que se toman como punto de partida para establecer el
desconocimiento del precedente constitucional en relación con el artículo 36 de
la Ley 100 de 1993
Providencia
Magistrado Ponente
Decisión que se toma como hito
jurisprudencial
Auto
326 de 2014
Mauricio
González Cuervo
Sentencia
C-258 de 2013
Sentencia
SU-230 de 2015
Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub
Sentencia
C-258 de 2013
Auto
221 de 2017[159]
José
Antonio Cepeda Amarís
Sentencia
C-258 de 2013
Sentencia
T-494 de 2017
Alejandro
Linares Cantillo
Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015
Sentencia
SU-631 de 2017
Gloria
Stella Ortiz Delgado
Sentencia
C-258 de 2013
Sentencia
T-643 de 2017
Luis
Guillermo Guerrero Pérez
Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015
Sentencia
T-661 de 2017
Luis
Guillermo Guerrero Pérez
Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015
Sentencia
T-018 de 2018[160]
José
Fernando Reyes Cuartas
Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015
Sentencia
SU-023 de 2018
Carlos
Bernal Pulido
Sentencia
SU-230 de 2015
Sentencia
SU-114 de 2018
Alberto
Rojas Ríos
Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015
Sentencia
T-368 de 2018
Cristina
Pardo Schlesinger
Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015
72. Así las cosas, la Sala advierte que la
postura actual de la Corte es que el desconocimiento del precedente
constitucional se configura, sin lugar a dudas, con posterioridad a la Sentencia
C-258 de 2013 cuando los jueces se apartan de la interpretación que ha
hecho esta Corporación respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Violación
directa de la Constitución por indebida interpretación o aplicación del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993
73. De igual modo, la Corte Constitucional
ha considerado que las providencias judiciales pueden configurar la causal
especial de procedencia de la acción de tutela denominada violación directa de
la Constitución cuando desconocen los principios constitucionales de igualdad y
solidaridad que informan el Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
74. Como se indicó anteriormente[161], la Sentencia
SU-395 de 2017[162] consideró que
en algunos de los expedientes acumulados objeto de revisión, las providencias
judiciales cuestionadas incurrieron en violación directa de la
Constitución, al ordenar la reliquidación de la mesada pensional de
beneficiarios del régimen de transición con base en el último año de servicios[163] o del último
semestre de servicios[164]. Lo anterior,
pese a que
las Sentencias C-168 de 1995[165] y C-258 de
2013[166] no dejaron
dudas sobre el alcance del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, en la medida en que el IBL no es un aspecto comprendido en el régimen de
transición.
75. Igualmente, en la Sentencia T-494
de 2017[167], la Sala
Tercera de Revisión consideró que las providencias judiciales proferidas dentro
del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incurrieron en una violación
directa de la Constitución “al construir argumentos sobre las reglas de
transición y establecer criterios de interpretación distintos a los definidos
en la ley, que alteran o atentan contra los principios de igualdad y
sostenibilidad financiera del sistema pensional”[168].
76. En contraste, la Sentencia T-661 de
2017[169] estimó que las
sentencias judiciales que habían sido atacadas mediante acción de tutela no
configuraron un defecto por violación directa de la Constitución, en la medida
en que acogieron los parámetros establecidos por la Corte Constitucional. En
este sentido, descartó la presunta vulneración de los principios de igualdad[170], favorabilidad[171], buena fe y
confianza legítima[172], así como de
los derechos fundamentales al debido proceso[173] y a la garantía
de los derechos adquiridos[174].
Conclusión
77. En consecuencia, al desconocer la
interpretación de la Corte Constitucional respecto del ingreso base de
liquidación que debe aplicarse para los beneficiarios del régimen de
transición, los jueces pueden incurrir en tres tipos de causales especiales de
procedibilidad:
(i)
Defecto sustantivo, cuando se trata de decisiones posteriores a la Sentencia
C-168 de 1995, que otorgan un alcance indebido al artículo 36 de la Ley 100
de 1993, de modo que: (a) se oponen a los parámetros normativos fijados por la
Corte Constitucional con efectos erga omnes y de cosa juzgada
constitucional en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad; y (b) omiten la
aplicación de la citada norma legal y acuden ultractivamente a las
disposiciones anteriores para determinar el ingreso base de liquidación de los
beneficiarios del régimen de transición.
(ii)
Desconocimiento del precedente, cuando las providencias judiciales
cuestionadas son posteriores a la Sentencia C-258 de 2013 y se apartan
de las reglas jurisprudenciales determinadas en ese fallo y en las Sentencias
SU-230 de 2015[175], SU-427 de 2016[176], SU-395 de 2017[177], SU-631 de
2017[178], SU-068 de 2018[179], SU-114 de 2018[180], entre
otras; y,
(iii)
Violación directa de la Constitución, cuando se construyen argumentos respecto
de las reglas de interpretación sobre el IBL como aspecto incluido en el
régimen de transición, de manera que se desconocen los principios de igualdad y
solidaridad contemplados en el artículo 48 de la Constitución que informan el
Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
Deber de todas las autoridades judiciales de acatar el precedente
de la Corte Constitucional, según el cual el ingreso base de liquidación (IBL)
no es un aspecto sujeto al régimen de transición.
78. Al conocer en segunda instancia de las
acciones de tutela objeto de revisión, algunas de las decisiones del Consejo de
Estado afirmaron que la existencia de un precedente jurisprudencial de la Corte
Constitucional en sede de tutela (incluso cuando se trata de sentencias de unificación)
no constituía una regla de decisión que debiera acatar la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, por cuanto se profirieron en el marco del proceso
de amparo constitucional.
En
este sentido, por ejemplo, la Sección Primera en uno de los fallos de segunda
instancia objeto de revisión consideró que las pautas jurisprudenciales que ha
establecido la Corte Constitucional en relación con el IBL como aspecto
excluido del régimen de transición no resultaban aplicables para las decisiones
de los jueces y tribunales administrativos. Al respecto, indicó que: “las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de
tutela y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio
cumplimiento para los tribunales y jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, en tanto existen sentencias de unificación dictadas como
Tribunal Supremo de la Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…)”[181].
Igualmente,
en otra de las providencias de segunda instancia que se revisan en esta
oportunidad, la Sección Primera del Consejo de Estado aseguró, en relación con
la vigencia de los precedentes, que “no puede sostenerse, en sana
hermenéutica, que una sentencia de tutela posterior conlleve la pérdida de
efectos de las sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado como
órgano de cierre, pues como anteriormente se anotó, los criterios fijados en
estas sentencias solo pueden ser modificados por el alto tribunal que los
estableció”[182].
79. Aunado a lo
anterior, tales consideraciones han sido reiteradas en varias oportunidades por
el Consejo de Estado, incluso en casos que han sido objeto de revisión por la
Corte Constitucional. Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-068 de 2018[183] se estudió
una acción de tutela contra una decisión judicial proferida por el Consejo de
Estado, en el marco de un trámite en el cual el peticionario solicitaba la
extensión de los efectos de la sentencia de unificación dictada por la Sección
Segunda de dicha Corporación el 4 de agosto de 2010. En la providencia, esa
autoridad judicial “indicó que las interpretaciones del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 realizadas por la Corte Constitucional en Sentencias SU-230 de
2015 y SU-427 de 2016 no obligan a los demás tribunales de cierre. Incluso,
reiteró que la jurisprudencia de control abstracto y la de unificación en temas
estrictamente constitucionales es la única vinculante para el Consejo de
Estado”[184].
En esa ocasión, la UGPP consideró que el
fallo anteriormente reseñado vulneraba su derecho al debido proceso, dado que
había desconocido el precedente constitucional. No obstante, aunque la Sala
estimó que no se satisfacía el requisito de subsidiariedad en el caso concreto,
hizo un llamado de atención al Consejo de Estado en relación con su deber de
acatar el precedente constitucional[185].
80. En consideración a tales razonamientos,
la Sala Sexta de Revisión estima necesario formular algunas precisiones en
relación con el alcance y la vinculatoriedad del precedente constitucional,
especialmente aquel que dicta la Corte en sede de revisión de tutela.
Prevalencia
del precedente constitucional
81. Una modalidad particular del precedente
es el constitucional, definido como el conjunto de pautas de acción que
informan un determinado asunto, identificadas por el órgano de cierre de la
jurisdicción constitucional, sobre el alcance de las garantías constitucionales
o de la congruencia entre las demás normas que componen el ordenamiento
jurídico y la Constitución. Su carácter es vinculante, no solo en forma
vertical (respecto de todos los jueces que conforman la jurisdicción
constitucional), sino también para los órganos de cierre de las demás
jurisdicciones que, en aras del principio de supremacía constitucional, deben
procurar por una lectura sistemática del derecho, la cual comprende la
interpretación auténtica de la Constitución, que se encuentra a cargo de la
Corte[186]. En esa medida,
tal como se ha establecido previamente:
“las decisiones
judiciales que sean contrarias a la jurisprudencia emitida en Sala de Revisión
de la Corte Constitucional, pueden ser objeto de tutela contra providencia
judicial por desconocimiento del precedente constitucional. Igualmente, ha
indicado esta Corporación que una actuación contraria a la jurisprudencia
constitucional es violatoria de la Carta Política porque atenta contra el
desarrollo de un precepto superior contenido en la sentencia, sea de
constitucionalidad o de tutela”[187].
82. Valga
señalar que “el deber de acatamiento del precedente judicial se hace más
estricto cuando se trata de jurisprudencia constitucional”[188], al tenerse en cuenta el
principio de supremacía constitucional y la importancia que tienen las
decisiones sobre la interpretación y alcance de los preceptos constitucionales.
Además,
respecto de la relevancia particular de las sentencias de unificación, cabe
destacar que una de las razones que fundamentan la obligatoriedad de las
providencias que unifican la jurisprudencia, cuando son proferidas por la Corte
Constitucional, es que garantizan el principio de igualdad[189]. En razón de lo anterior, “la interpretación y alcance que se le
dé a los derechos fundamentales en los pronunciamientos realizados en los
fallos de revisión de tutela deben prevalecer sobre la interpretación llevada a
cabo por otras autoridades judiciales, aun cuando sean altos tribunales
de cierre de las demás jurisdicciones”[190]. A su vez, “en el caso de las sentencias de unificación de tutela (SU)
[…], basta una sentencia para que exista un precedente, debido a que […]
unifican el alcance e interpretación de un derecho fundamental para casos que
tengan un marco fáctico similar y compartan problemas jurídicos”[191].
83. En la contradicción que puede existir entre precedentes fijados
por los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones y aquel establecido
por la Corte Constitucional, debe tenerse en cuenta que, como fue explicado
anteriormente, existe un deber de observancia más estricto en relación con el
precedente constitucional[192]. Por ende, este Tribunal Constitucional
en la Sentencia C-621 de 2015 destacó que, de conformidad con la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación, “las decisiones de la Corte
Constitucional en materia de interpretación de la constitución en materia de
derechos fundamentales tienen prevalencia respecto de la interpretación que
sobre la misma realicen los demás órganos judiciales”[193].
Ello, por cuanto así lo exige el
principio de supremacía constitucional, el cual irradia sus efectos a las
decisiones que profiere la Corte Constitucional en ejercicio de su labor de
interpretar y dar alcance a los preceptos de la Carta.
84. Precisamente,
este razonamiento fue el que condujo a la Corte en la Sentencia C-816 de 2011[194] a declarar exequibles los incisos primero y séptimo del artículo
102 de la Ley 1437 de 2011, en el entendido de que las autoridades, al extender los efectos de las
sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e
interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar
con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las
normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su
competencia.
En esa
misma línea, en la Sentencia C-539 de 2011[195] esta Corporación declaró la exequibilidad de la expresión “que
en materia ordinaria o contenciosa administrativa”  contenida
en el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010, en el entendido de que los
precedentes jurisprudenciales de las demás jurisdicciones (ordinaria, de lo
contencioso administrativo y disciplinaria) deben respetar la interpretación
vinculante que realice la Corte Constitucional, la cual es prevalente en
materia de interpretación de los derechos fundamentales y de la Constitución en
general.
85. Concretamente,
en relación con el ingreso base de liquidación (IBL) para calcular las
pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, la Sala constata que
efectivamente hubo una contraposición de criterios entre el Consejo de Estado (en
su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo) y la Corte Constitucional.
Sobre
el particular, algunas Secciones del Consejo de Estado (particularmente la
Sección Segunda) adoptaron un criterio que, en su momento, disentía del fijado
en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. En este sentido, el máximo
tribunal de lo contencioso administrativo sostenía que, para las personas
beneficiarias del régimen de transición, era aplicable íntegramente la norma
anterior en cuanto a la edad, al tiempo de servicio, al número de semanas
cotizadas y al monto de la pensión. En particular, aseguraba que la palabra “monto”
contenida en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no alude
únicamente al porcentaje contemplado en el régimen anterior, sino a los
factores que se deben tener en cuenta para establecer el ingreso base de
liquidación[196].
86. En efecto, la
Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia del 4 de agosto de 2010[197], consideró
que las pensiones de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición deben
tener en cuenta todos los factores salariales devengados por el afiliado. De
este modo, destacó que las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 contienen
listados enunciativos de dichos aspectos, pues si se estimara que se trata de
una enumeración taxativa se vulnerarían los principios de progresividad y
favorabilidad en materia de seguridad social.
Así
las cosas, aunque la referida decisión no analizó como problema jurídico
central si el ingreso base de liquidación debe ser el contenido en las normas
especiales anteriores al régimen de transición o aquel estipulado por el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en la solución del caso concreto dispuso que
la pensión de vejez debía calcularse con la inclusión de todos “los factores
salariales devengados durante el último año de servicios”[198], de
conformidad con la Ley 33 de 1985.
87. Posteriormente, en
Sentencia del 25 de febrero de 2016[199], la
referida Sección Segunda del máximo tribunal de lo contencioso administrativo unificó
sus criterios en torno al ingreso base de liquidación para los beneficiarios
del régimen de transición. Al respecto, sostuvo que “el Consejo de Estado ha
sostenido una posición unánime por más de veinte años, según la cual el monto
de las pensiones del régimen de transición pensional del sector oficial
comprende la base (generalmente el ingreso salarial del último año de servicios
y en el caso concreto la asignación mensual más elevada que hubieren devengado
en el último año de servicios) y el porcentaje dispuesto legalmente (que en el
caso concreto es el 75%)”[200].
En
tal sentido, descartó la aplicabilidad de la Sentencia C-258 de 2013 para
los casos de los demás beneficiarios del régimen de transición, por cuanto
aquella se refiere únicamente a los funcionarios cuyas pensiones se rigen por
la Ley 4ª de 1992. Así mismo, estimó que la Sentencia SU-230 de 2015 no
es un precedente vinculante para la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, por cuanto: (i) su aplicación desconocería el principio de
igualdad de los demandantes[201]; (ii)
“[l]a Corte Constitucional no ha rechazado la postura del Consejo de Estado
de forma expresa en algún fallo de tutela que se haya proferido en contra de
esta corporación”[202]; y (iii)
los principios de progresividad y no regresividad también no se predican
exclusivamente de los cambios legales sino también de las variaciones
jurisprudenciales y la Sentencia SU-230 de 2015 “no parece acorde”[203] con
tales mandatos.
Dichas
consideraciones fueron reiteradas por el Consejo de Estado en la sentencia del 9
de febrero de 2017, en la cual se ratificó la postura expuesta en
anteriores fallos de dicha Corporación[204].
88. Con todo, es indispensable destacar el
reciente cambio de jurisprudencia del Consejo de Estado, el cual tuvo lugar a
partir de la Sentencia de unificación dictada por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo el 28 de agosto de 2018[205]. En ese
pronunciamiento, sentó como precedente que “[e]l Ingreso Base de Liquidación
del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen
de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen
con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de
pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”[206].
En
el citado fallo, el Consejo de Estado identificó las tesis jurisprudenciales
que existían hasta ese momento entre las distintas Secciones de la Corporación
(tanto en los procesos contencioso administrativos como en los de tutela): (i)
la postura (previamente advertida) que adoptó la Sección Segunda en la
sentencia unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual la expresión “monto”
contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 incluye el
IBL y la tasa de reemplazo previstos en los regímenes anteriores a la vigencia
del Sistema General de Seguridad Social; y (ii) la posición jurisprudencial que
han defendido la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, de
conformidad con la cual para establecer el monto de la pensión solo se tomaría
la tasa de reemplazo del régimen anterior, pues el IBL es el previsto en el
inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En otras palabras, según
esta tesis el ingreso base de liquidación de los regímenes anteriores no está
incluido en el régimen de transición.
Expuesto
lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó la segunda
de las interpretaciones. En tal sentido, sostuvo que “una lectura del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de
transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional
es el previsto en el inciso 3 de dicha norma”[207]. En
consecuencia, el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia para acoger la
postura que ha defendido la Corte Constitucional en relación con el cálculo del
IBL para los beneficiarios del régimen de transición.
89. Sin embargo, la
Corte Constitucional ha desestimado el criterio que, en una época, sostuvo el
Consejo de Estado y, en su lugar, ha establecido que la interpretación del
artículo 36 conduce a que el cálculo del IBL no debe realizarse según lo
dispuesto en la legislación anterior, sino de acuerdo con el régimen general
contenido en la Ley 100 de 1993.
90. No
obstante, aún si la disparidad entre las interpretaciones del Consejo de Estado
y la Corte Constitucional continuara existiendo, la Sala debe aclarar que no
son de recibo los razonamientos expuestos por algunas de las secciones del máximo
tribunal de lo contencioso administrativo, según los cuales no es aplicable el
precedente de la Corte Constitucional por cuanto debe preferirse la aplicación
de las decisiones de unificación del Consejo de Estado.
Por el contrario, resulta indispensable señalar que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional tiene un carácter prevalente
respecto de las interpretaciones que realizan los demás órganos de unificación
de jurisprudencia, sin que puedan proponerse razonamientos como aquellos que
fueron expuestos por los jueces de segunda instancia. Ello, por cuanto al tenor
del artículo 4° Superior, en caso de incompatibilidad con disposiciones
inferiores, se preferirá la aplicación de las normas constitucionales. De este
modo, en virtud del principio de supremacía constitucional, los jueces y las
autoridades administrativas en su labor de aplicación del ordenamiento jurídico
deben dar prevalencia a los postulados constitucionales, cuyo contenido abarca,
no sólo la literalidad de las normas, sino la interpretación que de ellas hace
la Corte Constitucional
Así, cuando el precedente de la jurisdicción especializada y el
constitucional sobre una misma materia tienen posturas diferentes, la Sala
recuerda que el precedente constitucional debe irradiar a las demás
jurisdicciones, por ser dictado por quién tiene a su cargo la interpretación
autorizada de la Constitución, que es norma de normas[208].
91. En
tal sentido, si en gracia de discusión se admitiera que los distintos
operadores jurídicos pueden apartarse de la ratio decidendi de las
sentencias de unificación o de constitucionalidad de la Corte Constitucional,
con fundamento en razones y argumentos ya sopesados por esta Corporación, dicha
posibilidad haría nugatoria la labor unificadora del Tribunal Constitucional y
desconocería la supremacía constitucional, por cuanto todas las normas
jurídicas de inferior jerarquía deben armonizarse con el Texto Superior. De
este modo, no tienen cabida las interpretaciones encaminadas a eludir el
carácter vinculante del precedente constitucional bajo el pretexto de no ser
aplicable dada la existencia de una interpretación expuesta por otra Alta
Corte.
Dicha prevalencia no implica un desconocimiento de la
autonomía e independencia judicial, toda vez que responde a la configuración
del sistema de fuentes normativas establecido por la Constitución y a la
protección de la seguridad jurídica como un valor indispensable para el Estado
Social de Derecho.
Al respecto, es oportuno recordar que el artículo 10 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(CPACA)[209] dispone que las autoridades, al adoptar las decisiones de su
competencia, deben observar el precedente vinculante establecido en las
decisiones de la Corte Constitucional. En efecto, esta lectura de la norma fue
la avalada por la Sentencia C-634 de 2011[210] en la cual se declaró la exequibilidad condicionada de la
citada norma, en el entendido en que “las autoridades tendrán en cuenta,
junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el
Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte
Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la
resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter
obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de
constitucionalidad”.
92. En
conclusión, todas las autoridades judiciales tienen el deber de respetar y
acatar el precedente constitucional, aún si existen pronunciamientos de otros
órganos que tienen la función de unificar jurisprudencia, pues prevalece la
jurisprudencia dictada por la Corte Constitucional.
Particularmente, en relación con el asunto objeto de
análisis, la Sala resalta que todos los jueces y corporaciones judiciales deben
observar la regla jurisprudencial que ha establecido esta Corporación en
numerosas decisiones[211], de conformidad con la cual el IBL no es un aspecto incorporado
en el régimen de transición. Además, dicho precedente tiene su origen en la
garantía de los principios de igualdad y solidaridad que irradian el Sistema
General de Seguridad Social en Pensiones, razón por la cual no es admisible que
las autoridades públicas se aparten del mismo.
Solución al caso concreto: Las providencias judiciales
cuestionadas no incurrieron en defecto sustantivo, en desconocimiento del
precedente ni en violación directa de la Constitución dado que acogieron la
interpretación de la Corte Constitucional acerca del alcance del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993 en materia de IBL[212].
93. En los expedientes objeto de revisión, los
accionantes cuestionan las providencias judiciales adoptadas por jueces y
tribunales administrativos entre noviembre de 2017 y marzo de 2018 que negaron sus
pretensiones de reliquidación pensional con fundamento en que el IBL debía
calcularse según las reglas generales previstas en los artículos 21 y 36 de la
Ley 100 de 1993, de conformidad con el criterio adoptado por la Corte
Constitucional.
En
este marco, corresponde a la Sala Sexta de Revisión determinar si incurre en
defecto sustantivo, en desconocimiento del precedente judicial o en violación
directa de la Constitución una sentencia mediante la cual se niega la
reliquidación pensional por considerar que el ingreso base de liquidación no es
un aspecto incluido en el régimen de transición.
Para
tal efecto se adelantará el estudio de la configuración de cada uno de los
defectos previamente enunciados de forma general. No obstante, la aplicabilidad
de tal análisis a cada acción de tutela se hará en el acápite respectivo a
dicho caso, de conformidad con lo alegado en cada uno de los expedientes
acumulados. En tal sentido, se debe reiterar que en todos los casos, los
actores alegaron que las providencias cuestionadas incurrieron en
desconocimiento del precedente del Consejo de Estado. En siete de aquellos se
alegó la configuración de defecto sustantivo y en otros siete la violación
directa de la Constitución, ya sea porque se dijo explícitamente o porque, a partir
de los alegatos presentados, se desprende tal conclusión.
Análisis del
desconocimiento del precedente
94. De acuerdo con
la jurisprudencia constitucional expuesta previamente, se incurre en
desconocimiento del precedente judicial como causal específica de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando un juez se aparta
de un precedente establecido sin cumplir las cargas de: (i) hacer referencia al
precedente
que va a abstenerse de aplicar –carga de transparencia‑; y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y
proporcionada con la que manifiesta las razones por las que se aparta de la
regla jurisprudencial previa –carga de argumentación–.
Específicamente,
“las
decisiones judiciales que sean contrarias a la jurisprudencia emitida en Sala
de Revisión de la Corte Constitucional, pueden ser objeto de tutela contra
providencia judicial por desconocimiento del precedente constitucional.
Igualmente, ha indicado esta Corporación que una actuación contraria a la jurisprudencia
constitucional es violatoria de la Carta Política porque atenta contra el
desarrollo de un precepto superior contenido en la sentencia, sea de
constitucionalidad o de tutela”[213].
95. De este modo, las
providencias judiciales que fueron cuestionadas mediante las acciones de tutela
de la referencia (en las cuales se negaron las pretensiones de reliquidación
pensional) se fundamentaron en la necesidad de aplicar la ratio decidendi
contenida en la Sentencia C-258 de 2013, reiterada posteriormente en la Sentencia
SU-230 de 2015, según la cual el IBL no es un aspecto sometido al régimen
de transición en materia de pensiones.
Para los
accionantes, tal actuación de los despachos judiciales significó un
desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado, el
cual considera que el IBL sí es objeto del régimen de transición, con fundamento en el carácter
inescindible de las normas para calcular el valor de la pensión.
Entre las sentencias del Consejo de Estado que se alegan desconocidas se mencionan,
entre otras, el fallo del 25 de febrero de 2016[214]
y la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010[215].
96. La Sala
considera que en estos casos no se configura un desconocimiento del precedente.
Las providencias judiciales que se cuestionan a través de las acciones de
tutela objeto de revisión identifican a las Sentencias C-258 de 2013 y Sentencia
SU-230 de 2015 como aquellas decisiones judiciales anteriores y pertinentes
para la resolución de las pretensiones de reliquidación pensional. En efecto,
todas las providencias proferidas por los Tribunales Administrativos, en
calidad de jueces de segunda instancia dentro de los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho, fueron proferidas en fechas posteriores a las Sentencia
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, esto es, el 7 de mayo de 2013 y el 29 de
abril de 2015, respectivamente.
Cuadro No. 6. Fecha
en que se profirieron las decisiones de los Tribunales Administrativos en los
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho
N°
Accionante
Fecha
del fallo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en segunda
instancia
1.
Rosa
Stella Piragauta Riveros (expediente T-6.879.514)
29 de
noviembre de 2017
2.
Ana Silvia Ángel (expediente T-6.911.555)
13 de
diciembre de 2017
3.
Patricia
Eugenia Villota Valencia (expediente T-6.911.556)
17 de agosto
de 2017
4.
Yolanda
Cárdenas Cabrera (expediente T-6.911.557)
29 de
noviembre de 2017
5.
Rafael Augusto Rueda
Gutiérrez (expediente T-6.919.786)
31
de agosto de 2017
6.
Adelmo
Cortés Suárez (expediente T-6.919.936)
19 de octubre
de 2017
7.
Vielsa
Calderón de Garzón (expediente T-6.925.081)
14 de febrero
de 2018
8.
Ana Josefa Moreno Porras (expediente T-7.006.210)
21 de marzo de
2018
9.
Susana
Luna de Castro (expediente T-6.925.092)
20 de octubre
de 2017
10.
Jorge
Hernán Mejía Barreneche (expediente T-7.019.536)
31 de agosto
de 2017
11.
Fabio Augusto Suárez
Lozano (expediente T-7.035.791)
7 de marzo de
2018
97. En relación con los
efectos en el tiempo de las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, no
puede pasar desapercibido lo expuesto por algunos de los accionantes[216]
que sostienen que el hito temporal para determinar si la citada providencia es
un precedente aplicable, es la fecha de causación del derecho pensional. Al
respecto, debe precisarse que, en el evento de aceptarse esta tesis, el
propósito de unificación y el alcance de los preceptos constitucionales y
legales en torno al IBL y el régimen de transición carecería de cualquier
efecto útil y su ámbito de aplicación se vería seriamente limitado.
En
este sentido, se debe recordar que el Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso que “[e]l
régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que
desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de
2010, excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además,
tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente a la entrada en vigencia
del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho
régimen hasta el año 2014”.
98. En consecuencia,
para ser beneficiario del régimen de transición, se requiere que el derecho
pensional se haya consolidado antes del 31 de diciembre de 2014, razón por la
cual, si en gracia de discusión se admitiera que el momento que se debe tener
en cuenta para determinar el precedente aplicable es la fecha en la que se cumplen
los requisitos para acceder a la pensión de vejez, la Sentencia SU-230 de
2015 no sería aplicable a ningún caso de beneficiarios del régimen de
transición, toda vez que fue proferida el 29 de abril de 2015 y, por
disposición constitucional, en el caso de los beneficiarios del régimen de
transición, el derecho debió consolidarse antes de finalizar el año 2014.
No obstante, en
este punto la Sala estima indispensable aclarar que, aún aquellas providencias
dictadas con anterioridad a las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015
pueden incurrir en defecto sustantivo aun cuando no configuren un
desconocimiento del precedente, como se expondrá más adelante. En efecto,
en la medida en que la Corte Constitucional estableció una lectura del artículo
36 de la Ley 100 de 1993 en sede de control abstracto de constitucionalidad, el
desconocimiento de dicha pauta normativa implica un defecto material por
indebida aplicación o interpretación de la referida disposición.
99. Conviene
destacar que, salvo las circunstancias en las que la Corte Constitucional fija
efectos distintos a sus sentencias, estas tienen efecto inmediato y a futuro.
Una vez la providencia es adoptada hace parte del conjunto de fuentes formales
y del derecho aplicable que los jueces deben identificar para resolver los
casos concretos. Por tanto, exigir que una vez proferida la Sentencia SU-230
de 2015 sea tenida en cuenta por los operadores judiciales que resuelven
pretensiones judiciales de reliquidación pensional, no implica conferirle
efectos retroactivos al fallo de unificación.
En otras
palabras, resulta claro que toda decisión acerca del IBL de los beneficiarios
del régimen de transición, tanto en la jurisdicción contenciosa administrativa
como en sede de tutela, que sea proferida con posterioridad a la emisión de la
mencionada decisión de unificación, debe observar plenamente sus postulados
sin importar la fecha de causación del derecho pensional.
100. Respecto de la
pertinencia de la Sentencia SU-230 de 2015 para determinar la forma de
cálculo del ingreso base de liquidación de personas cobijadas por el régimen de
transición, vale la pena destacar una de sus consideraciones:
“[a]unque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en
la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial
consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba
el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más
favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el
régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas
desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la
interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100
de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la
transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben
observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen
especial al que se pertenezca”[217].
En consecuencia, la Sala reitera que el entendimiento del artículo
36 de la Ley 100 de 1993, establecido por la Corte en las decisiones de control
abstracto de constitucionalidad, es aplicable para todos los regímenes
anteriores a dicha normativa, por cuanto el Legislador no previó una ventaja
consistente en que el ingreso base de liquidación de dichas normas fuera un
aspecto incluido en el régimen de transición. De haberlo hecho así, ello
desconocería el principio de igualdad que irradia todo el ordenamiento
jurídico.
101. Ahora bien,
aunque el acatamiento del precedente de la Corte Constitucional sobre el IBL
puede considerarse una razón suficiente para omitir la mención de los
precedentes contrapuestos de otros tribunales de cierre[218], las providencias judiciales atacadas,
de todos modos, cumplieron con la carga de transparencia requerida para
apartarse justificadamente del precedente fijado por el Consejo de Estado, en
tanto aludieron específicamente a dicha regla de decisión y argumentaron las
razones por las cuales consideraron prevalentes los parámetros definidos por la
jurisprudencia constitucional.
En este
sentido, los Tribunales Administrativos incluso hicieron un recuento de la
evolución jurisprudencial en la materia, tanto en la jurisdicción de lo
contencioso administrativo como en la constitucional y fundamentaron las
razones por las cuales decidían adoptar este último precedente. De este modo, se
encuentra cumplida la exigencia de identificar el precedente del cual se aparta
para, en este caso, acatar la jurisprudencia constitucional.
102. Por otra parte, se deben descartar los alegatos formulados por
algunos accionantes en el presente proceso[219], de conformidad con los cuales se
afirmó que la Sentencia T-615 de 2016 moduló los efectos de las Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 durante el tiempo en el que estuvo en
firme. Al respecto, se recuerda que las decisiones de la Sala Plena de la Corte
Constitucional en materia de control abstracto de constitucionalidad hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional, de modo que no son revocables ni
reformables y mucho menos podrían ser modificadas por una Sala de Revisión.
Igualmente, la Sala enfatiza en que
los fallos de unificación dictados por el pleno de la Corporación constituyen
un precedente constitucional de obligatorio acatamiento, razón por la cual las
Salas de Revisión no pueden alterar ni transgredir dichos parámetros
normativos. Además, fue precisamente por el desconocimiento del precedente
establecido por la Sala Plena que la Sentencia T-615 de 2016 fue anulada
mediante el Auto 229 de 2017.
103. De igual modo, algunos de los tutelantes[220] manifestaron que, en razón de la
existencia de dos criterios interpretativos opuestos entre la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado, debía aplicarse aquel que fuera más
favorable. Dicha afirmación no resulta consecuente con el contenido del
principio de favorabilidad, por cuanto este mandato tiene como presupuesto para
su aplicación la existencia de una duda en relación con la norma o
interpretación que debe resolver el asunto.
En el presente caso, aunque se trata
de dos interpretaciones disímiles, no existe duda acerca del parámetro
normativo que los jueces de lo contencioso administrativo debían seguir en el
asunto sub examine: el precedente constitucional cuya aplicación excluye
la posibilidad de acoger otras interpretaciones en razón de su carácter
prevalente.
104. Finalmente, no son de recibo los argumentos expuestos por las
Secciones Primera y Cuarta del Consejo de Estado, las cuales señalaron que el
precedente constitucional no es aplicable para resolver las controversias que
suscitaron los accionantes en los procesos de nulidad y restablecimiento del
derecho.
Como fue expuesto en las
consideraciones de esta providencia, el precedente emanado de los fallos de la
Corte Constitucional tiene un carácter prevalente incluso sobre la
jurisprudencia que dictan otros órganos de unificación. En este sentido, las
autoridades judiciales accionadas acataron su deber de observar el precedente
de esta Corporación, según el cual el ingreso base de liquidación (IBL) no es
un aspecto sujeto al régimen de transición.
No obstante, no puede predicarse lo
mismo de los jueces que conocieron de las acciones de tutela en segunda
instancia, pues dichos falladores consideraron de forma errada que las
providencias judiciales cuestionadas habían incurrido en desconocimiento del
precedente, al haber acogido el criterio jurisprudencial de la Corte
Constitucional.
En contraste, conviene destacar que
los Tribunales Administrativos accionados otorgaron la importancia debida a la
jurisprudencia constitucional en la materia, al adoptar una decisión que acogió
el criterio fijado por la Corte Constitucional en relación con la
interpretación y alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para resolver
las demandas judiciales que pretenden reliquidaciones pensionales con base en
normas del régimen de transición. Se debe recordar que las decisiones que
interpretan la norma legal referida (esto es, las Sentencias C-168 de 1995 y
C-258 de 2013) tienen efectos erga omnes y de cosa juzgada
constitucional.
Así mismo, es indispensable recordar
que la anterior interpretación jurisprudencial, acogida en sede de control
abstracto de constitucionalidad, fue adoptada expresamente por la Corte
Constitucional en la Sentencia SU-230 de 2015. En este fallo, se
determinó que la lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no solo es
aplicable a los congresistas y altos funcionarios del Estado sino a todos los
beneficiarios del régimen de transición.
105. De este modo, la Sala concluye que las sentencias
judiciales atacadas por los accionantes identificaron correctamente el
precedente vinculante para resolver los casos concretos en los que se solicitan
reliquidaciones pensionales, con fundamento en regímenes anteriores a la Ley
100 de 1993.
Así, las providencias judiciales cuestionadas aplicaron el
precedente de obligatorio cumplimiento contenido en la Sentencia SU-230 de
2015 y reiterado en las Sentencias SU-427 de 2016[221],
SU-395 de 2017[222], SU-631 de
2017[223],
SU-023 de 2018[224],
SU-068 de 2018[225],
SU-114 de 2018[226],
T-039 de 2018[227],
T-328 de 2018[228]
y T-368 de 2018[229], el cual establece, sin lugar a
dudas, que el IBL no es un aspecto sujeto al régimen de transición y que para
su cálculo deben observarse las normas generales contenidas en la Ley 100 de
1993, sin importar si a los beneficiarios se les aplicaban normas distintas de
la Ley 33 de 1985.
106. En
síntesis, las providencias judiciales atacadas acogieron lo dispuesto en el
precedente constitucional fijado en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de
2015. Además de esta razón, para no optar por el precedente fijado por el
Consejo de Estado, este fue identificado explícitamente en las sentencias
objeto de la acción de tutela con lo cual se satisfizo la exigencia de
mencionar los precedentes de los cuales se aparta. El apartamiento se considera
justificado y, en consecuencia, no se configuró un desconocimiento del
precedente porque el acatamiento al precedente constitucional es una motivación
seria, fundada y razonable para no acoger el criterio fijado por el órgano de
cierre de lo contencioso administrativo sobre entender incluido el IBL en el
régimen de transición, aunado a las consideraciones sobre la prevalencia de los
precedentes constitucionales fijados en sentencias de control abstracto y en
las que unifican la jurisprudencia, en comparación con las providencias
proferidas por los órganos de cierre de otras jurisdicciones. Por consiguiente,
las sentencias objeto de reproche mediante acción de tutela no incurrieron en
defecto por desconocimiento del precedente judicial.
Análisis del
defecto sustantivo[230]
107. Como se reseñó
en acápites anteriores, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los
operadores judiciales incurren en un defecto sustantivo o material cuando la
decisión judicial se basa en fundamentos de derecho inaplicables al caso
concreto o cuando el asunto es decidido con omisión de las normas que lo rigen.
En este sentido,
esta Corporación ha considerado que los supuestos en los que se configura un
defecto sustantivo en la decisión judicial tienen lugar cuando, por ejemplo, la
providencia se funda en una disposición que, indiscutiblemente, no resulta
aplicable al caso. También, existe un defecto material cuando la aplicación o
interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce
sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance, o cuando
la norma pertinente para resolver el caso concreto es omitida.
De este modo,
cuando los jueces y tribunales recurren a fuentes impertinentes u omiten las
normas aplicables para resolver los casos concretos generan un desconocimiento
del derecho al debido proceso de las partes, que amerita la intervención del
juez constitucional. Tales fuentes jurídicas incluyen las reglas
jurisprudenciales que resulten pertinentes para la solución del asunto
particular.
108. Ahora bien, en
el caso concreto las providencias judiciales objeto de la acción de tutela en
las que se alega el defecto sustantivo resolvieron las demandas de nulidad y
restablecimiento del derecho interpuestas por beneficiarios del régimen de
transición, con las cuales pretendían anular las resoluciones que liquidaron
sus pensiones, con el propósito de obtener una reliquidación con fundamento en
el IBL previsto en los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993.
Las decisiones
proferidas en segunda instancia por los Tribunales Administrativos negaron
estas pretensiones. Entre las consideraciones que expusieron para esta
determinación se encuentra que las normas aplicables para el cálculo del IBL de
personas beneficiarias del régimen de transición son las contenidas en los
incisos 2° y 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Lo anterior en
aplicación de la ratio decidendi contenida en la Sentencia C-258 de
2013, reiterada posteriormente en la Sentencia SU-230 de 2015, según
las cuales el IBL no es un aspecto sometido al régimen de transición en materia
de pensiones.
109. La Sala
encuentra que las decisiones adoptadas por los Tribunales Administrativos en
segunda instancia no incurrieron en un defecto sustantivo o material. En
efecto, estas providencias basaron su decisión en las normas que la
jurisprudencia constitucional, tanto en sede de control abstracto como en
revisión de tutela, ha identificado como las aplicables para establecer el IBL
de las pensiones de vejez reconocidas a los beneficiarios del régimen de
transición.
De
este modo, los fallos judiciales cuestionados identificaron como normas
aplicables los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, los cuales establecen
la forma en que se calcula el ingreso base de liquidación de los beneficiarios
del régimen de transición, esto es, el promedio de los salarios o rentas sobre
los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez años anteriores al
reconocimiento de la pensión.
110. Una
consideración adicional merece el ámbito personal de aplicación de los
artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con las Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Algunos jueces de instancia en el trámite
de las acciones de tutela objeto de revisión aseguraron que las mencionadas
providencias de la Corte Constitucional solo fijaban reglas sobre el IBL de las
pensiones de los congresistas y de otros servidores públicos equiparables en
los términos de la Ley 4ª de 1992 y que sus consideraciones no se extendieron
en forma automática a otros regímenes especiales. Con base en lo anterior,
consideraron que tales reglas sobre IBL no eran aplicables a los casos objeto
de acción de tutela y, por tanto, concedieron el amparo a los derechos al
debido proceso de los accionantes, pues ninguno había obtenido su pensión
conforme a la Ley 4ª de 1992.
Contrario a lo
expuesto por estos operadores judiciales, esta Sala constata y reitera lo
expuesto por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia SU-230
de 2015, que precisó: “la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 fijó el precedente en cuanto a la interpretación
otorgada sobre el monto y el ingreso base de liquidación en el marco del
régimen de transición y, por ende, a todos los beneficiarios de regímenes
especiales. La sentencia fijó unos parámetros determinados para el
régimen especial dispuesto en la Ley 4 de 1992 pero, además, estableció una
interpretación sobre la aplicación del IBL a los regímenes especiales sujetos a
la transición del artículo 36 la Ley 100”.
De lo transcrito se concluye que lo dispuesto en
la Sentencia C-258 de 2013 sobre la exclusión del IBL del régimen de
transición, no solo es oponible a aquellos que obtuvieron su prestación
pensional como congresistas sino a todo régimen especial al que pretenda
dársele aplicación, con fundamento en el régimen de transición.
111. Por lo
anteriormente expuesto, tampoco puede considerarse que las decisiones
cuestionadas hayan omitido normas aplicables para resolver sobre la liquidación
de los peticionarios cobijados por el régimen de transición. Contrario a lo
manifestado por los accionantes, si se parte de la premisa según la cual el IBL
no es un factor incluido en el régimen de transición, las diversas normas que
establecían promedios distintos a los de la Ley 100 de 1993 como base para la
liquidación de pensiones y que son anteriores a la misma son normas derogadas,
de las cuales no se predica la posibilidad de aplicación ultractiva que brinda
el régimen de transición y, por tanto, no pueden ser invocadas como parámetros
normativos vigentes que el juez o la autoridad administrativa tengan el deber
de emplear para definir la base de liquidación de las pensiones de vejez.
112. Además, las
providencias objeto de la acción de tutela no desconocen las sentencias con
efectos erga omnes que han definido el alcance de las normas sobre el
ingreso base de liquidación del régimen de transición. Como se expuso en
acápites posteriores, las decisiones que fijaron el alcance de las normas sobre
el IBL son las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, las
cuales establecieron que el IBL no es un factor incluido en los aspectos
cobijados por el régimen de transición. Las providencias judiciales atacadas en
esta oportunidad acogieron explícitamente este criterio e identificaron la ratio
decidendi de éstas como un fundamento para negar las pretensiones de
reliquidación pensional con base en la aplicación del IBL previsto en los
regímenes previos a la Ley 100 de 1993.
113. Por otra parte, no
son de recibo las afirmaciones de algunos de los accionantes[231]
de conformidad con las cuales los Tribunales Administrativos accionados, al
aplicar la interpretación de la Corte Constitucional en materia de ingreso base
de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición, desconocieron
los principios de favorabilidad, inescindibilidad e irrenunciabilidad de los
derechos laborales.
Tales
señalamientos fueron desvirtuados en su oportunidad por las Sentencias C-258
de 2013 y SU-230 de 2015, en el marco de las cuales se debatieron
ampliamente dichas cuestiones. No obstante, los argumentos expuestos no son de
recibo en la medida en que la aplicación del precedente constitucional no es
optativa y constituye un deber para todos los operadores jurídicos, por cuanto
se trata de una lectura de las normas en consonancia con la Constitución
Política, realizada por el órgano autorizado para su salvaguarda.
114. En consecuencia,
esta Sala de Revisión concluye que las providencias judiciales que fueron
cuestionadas mediante las acciones de tutela de la referencia, en lo
pertinente, no incurrieron en defecto sustantivo o material y, de ese modo, no
vulneraron los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de
justicia y a la seguridad social de los accionantes.
Análisis del defecto
por violación directa de la Constitución[232]
115. De conformidad
con los razonamientos expuestos en la parte motiva, las providencias judiciales
pueden incurrir en violación directa de la Constitución cuando (i) desconocen
derechos fundamentales de aplicación inmediata; (ii) no tienen en cuenta el
principio de interpretación conforme con la Constitución;  (iii) omiten su
deber de hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad; y, en general, (iv)
transgreden de manera evidente un mandato constitucional.
116. En
el presente caso, son precisamente los principios de solidaridad e igualdad que
fundamentan el sistema pensional los que justifican que se otorgue plena
vigencia a la interpretación que la Corte Constitucional ha hecho respecto del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En efecto, como se explicó en las consideraciones anteriores, las Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 tuvieron la oportunidad de analizar los
argumentos que se proponen en esta oportunidad en relación de la posible
vulneración de los principios de igualdad, debido proceso y confianza legítima,
favorabilidad, progresividad y no regresividad, entre otros derechos
constitucionales.
Por consiguiente, la Sala acoge plenamente tales argumentos y
reitera que el precedente constitucional en materia de exclusión del ingreso
base de liquidación de los aspectos comprendidos en el régimen de transición
justamente garantiza los mandatos de solidaridad e igualdad, por cuanto: (i) no
se otorgan ventajas injustificadas a algunos afiliados; (ii) se respeta la
voluntad del Legislador en relación con las prestaciones económicas derivadas
del sistema de seguridad social; y (iii) se reconoce la correspondencia entre
lo efectivamente cotizado y el valor de liquidación de la pensión de vejez.
Conclusiones y órdenes a proferir
117. Correspondió
a la Sala Sexta de Revisión establecer si las providencias judiciales
cuestionadas mediante las acciones de tutela objeto de estudio, dictadas en el
marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, incurrieron
en defecto sustantivo, en desconocimiento del precedente judicial o en
violación directa de la Constitución al negar las pretensiones de reliquidación
pensional con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la
cual indica que el ingreso base de liquidación (IBL) no es un aspecto incluido
en el régimen de transición.
118. Para
la Sala, es clara la existencia de un deber de todas las autoridades judiciales
de acatar el precedente de la Corte Constitucional, según el cual el ingreso base
de liquidación (IBL) no es un aspecto sujeto al régimen de transición. En este
orden de ideas, el carácter prevalente del precedente constitucional se
fundamenta en los principios de supremacía constitucional y de seguridad jurídica.
Por ende, cuando existe contradicción entre el precedente de un órgano de
unificación de otra jurisdicción y el precedente constitucional, prevalece este
último.
119. Una
vez verificado el cumplimiento de las causales genéricas del amparo, la Sala reiteró
la jurisprudencia constitucional en relación con el alcance del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993 y las hipótesis en las cuales se configura el defecto
sustantivo o el desconocimiento del precedente en relación con la
interpretación y aplicación de dicha norma legal. Al respecto, la Corte
concluyó que
los jueces pueden incurrir en dos tipos de causales especiales de
procedibilidad:
(i)
Defecto sustantivo, cuando se trata de decisiones posteriores a la Sentencia
C-168 de 1995, que otorgan un alcance indebido al artículo 36 de la Ley 100
de 1993, de modo que (a) se oponen a los parámetros normativos fijados por la
Corte Constitucional con efectos erga omnes y de cosa juzgada
constitucional en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad; y (b) omiten la
aplicación de la citada norma legal y acuden ultractivamente a las
disposiciones anteriores para determinar el ingreso base de liquidación de los
beneficiarios del régimen de transición.
(ii)
Desconocimiento del precedente, cuando las providencias judiciales
cuestionadas son posteriores a la Sentencia C-258 de 2013 y se apartan
de las reglas jurisprudenciales determinadas en ese fallo y en las Sentencias
SU-230 de 2015[233], SU-427 de 2016[234],
SU-395 de 2017[235], SU-631 de
2017[236],
SU-068 de 2018[237],
SU-114 de 2018[238],
entre otras; y
(iii)
Violación directa de la Constitución, cuando se construyen argumentos respecto
de las reglas de interpretación sobre el IBL como aspecto incluido en el
régimen de transición, de manera que se desconocen los principios de igualdad y
solidaridad que informan el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
120. Como
fue expuesto anteriormente, las providencias judiciales cuestionadas no
incurrieron en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial ni
en violación directa de la Constitución, en la medida en que: (i) respetaron la
lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que ha realizado la Corte
Constitucional; (ii) acogieron las reglas jurisprudenciales establecidas por esta
Corporación que determinan que el IBL dispuesto en las normas anteriores a la
Ley 100 de 1993 no es un aspecto incluido en el régimen de transición, por lo
cual no debe aplicarse ultractivamente para calcular las pensiones de vejez de
los beneficiarios de dicho régimen; y, (iii) fundamentaron la decisión en el
precedente constitucional vigente, lo cual implicó necesariamente la exclusión
de la aplicación de las reglas jurisprudenciales que, en su momento, estableció
el Consejo de Estado.
Por consiguiente, se revocarán las
sentencias de segunda instancia en sede de tutela y, en su lugar, se negará el
amparo de los derechos invocados.
Análisis de los casos concretos.
(i) Rosa Stella Piragauta Riveros contra el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C (expediente
T-6.879.514)
121. La señora Rosa
Stella Piragauta Riveros
controvierte la decisión judicial[239] que negó sus
pretensiones de reliquidación con fundamento en el precedente de la Corte
Constitucional, según el cual el IBL se calcula conforme a las reglas generales
contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, de modo que no es un
aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la mencionada
providencia judicial desconoce sus derechos fundamentales al debido proceso, a
la igualdad y a la protección de los derechos adquiridos en materia pensional,
al incurrir en desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de
Estado, en defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución.
La
Sala concluyó que en el presente caso se cumplieron los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo,
constató que la decisión judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo
ni en desconocimiento del precedente judicial. En ese sentido, la Corte
consideró que la sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el
cálculo del IBL de acuerdo con la jurisprudencia constitucional establecida en
las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la
providencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C no violó los
derechos fundamentales invocados por la accionante.
122. En consecuencia, se revocará la
sentencia del 8 de junio de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo
de Estado que, a su turno, revocó la decisión de primera instancia dictada por
la Sección Quinta del Consejo de Estado el 22 de febrero de 2018. En su lugar,
se confirmará el fallo del a quo, que negó el amparo de los derechos
invocados, por las razones expuestas en la presente providencia.
(ii) Ana Silvia Ángel contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C (expediente T-6.911.555)
123. La señora Ana
Silvia Ángel controvierte la decisión judicial[240] que
negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en el precedente de la
Corte Constitucional, según el cual el IBL se calcula conforme a las reglas
generales contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, de modo
que no es un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la
mencionada providencia judicial desconoce sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad y a la protección de los derechos adquiridos en materia
pensional, al incurrir en desconocimiento del precedente judicial fijado por el
Consejo de Estado, en defecto sustantivo y en violación directa de la
Constitución.
La
Sala concluyó que en el presente caso se cumplieron los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo,
constató que la decisión judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo
ni en desconocimiento del precedente judicial. En ese sentido, la Corte
consideró que la sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el
cálculo del IBL de acuerdo con la jurisprudencia constitucional establecida en
las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la
providencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C no violó los derechos fundamentales
invocados por la accionante.
124. En consecuencia, se revocará la
sentencia del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo
de Estado que, a su turno, revocó la decisión de primera instancia dictada por
la Sección Quinta del Consejo de Estado el 10 de mayo de 2018. En su lugar, se
confirmará el fallo del a quo, que negó el amparo de los derechos
invocados, por las razones expuestas en la presente providencia.
(iii) Patricia Eugenia Villota Valencia contra el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A (expediente
T-6.911.556)
125. La señora Patricia
Eugenia Villota Valencia controvierte la decisión judicial[241]
que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en el precedente de
la Corte Constitucional, según el cual el IBL se calcula conforme a las reglas generales
contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, de modo que no es un
aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la mencionada
providencia judicial desconoce sus derechos fundamentales al debido proceso, a
la igualdad y a la protección de los derechos adquiridos en materia pensional,
al incurrir en desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de
Estado, en defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución.
La
Sala concluyó que en el presente caso se cumplieron los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo,
constató que la decisión judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo
ni en desconocimiento del precedente judicial. En ese sentido, la Corte
consideró que la sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el
cálculo del IBL de acuerdo con la jurisprudencia constitucional establecida en
las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la
providencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A no violó los derechos fundamentales
invocados por la accionante.
126. En consecuencia, se revocará la
sentencia del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo de
Estado que, a su turno, revocó la decisión de primera instancia dictada por la
Sección Quinta del Consejo de Estado el 25 de enero de 2018. En su lugar, se
confirmará el fallo del a quo, que negó el amparo de los derechos
invocados, por las razones expuestas en la presente providencia.
(iv) Yolanda Cárdenas Cabrera contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C (expediente T-6.911.557)
127. La señora Yolanda
Cárdenas Cabrera controvierte
la decisión judicial[242]
que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en el precedente de
la Corte Constitucional, según el cual el IBL se calcula conforme a las reglas
generales contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, de modo
que no es un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la
mencionada providencia judicial desconoce sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad y a la protección de los derechos adquiridos en materia
pensional, al incurrir en desconocimiento del precedente judicial fijado por el
Consejo de Estado.
La
Sala concluyó que en el presente caso se cumplieron los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo,
constató que la decisión judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo
ni en desconocimiento del precedente judicial. En ese sentido, la Corte
consideró que la sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el
cálculo del IBL de acuerdo con la jurisprudencia constitucional establecida en
las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la
providencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C no violó los derechos fundamentales
invocados por la accionante.
128. En consecuencia, se revocará la sentencia
del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado
que, a su turno, revocó la decisión de primera instancia dictada por la Sección
Quinta del Consejo de Estado el 8 de marzo de 2018. En su lugar, se confirmará
el fallo del a quo, que negó el amparo de los derechos invocados, por
las razones expuestas en la presente providencia.
(v) Rafael Augusto Rueda Gutiérrez contra el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A (expediente
T-6.919.786)
129. El señor Rafael Augusto Rueda Gutiérrez
controvierte la decisión judicial[243]
que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en el precedente de
la Corte Constitucional, según el cual el IBL se calcula conforme a las reglas
generales contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, de modo
que no es un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la
mencionada providencia judicial desconoce sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad y a la protección de los derechos adquiridos en materia
pensional, al incurrir en desconocimiento del precedente judicial fijado por el
Consejo de Estado.
La
Sala concluyó que en el presente caso se cumplieron los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo,
constató que la decisión judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo
ni en desconocimiento del precedente judicial. En ese sentido, la Corte
consideró que la sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el
cálculo del IBL de acuerdo con la jurisprudencia constitucional establecida en
las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la
providencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A no violó los derechos fundamentales
invocados por el accionante.
Aunado
a lo anterior, es pertinente anotar que, si bien el acto administrativo[244]
que negó la reliquidación de la pensión del accionante es anterior a la Sentencia
C-258 de 2013, dicha circunstancia en nada afecta la decisión de esta
Corporación por cuanto: (i) la acción de tutela se dirige en contra de la
providencia judicial que negó la nulidad del acto administrativo y no contra
este último; y (ii) si en gracia de discusión se tuvieran en cuenta las normas
vigentes al momento del acto administrativo que negó la reliquidación, es claro
que tampoco se habría configurado un defecto sustantivo, pues a partir de la Sentencia
C-168 de 1995 se estableció la lectura del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, según la cual el IBL no forma parte del régimen de transición.
130. En consecuencia, se revocará la
sentencia del 28 de junio de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo
de Estado que, a su turno, revocó la decisión de primera instancia dictada por
la Sección Quinta del Consejo de Estado el 1° de marzo de 2018. En su lugar, se
confirmará el fallo del a quo, que negó el amparo de los derechos
invocados, por las razones expuestas en la presente providencia.
(vi) Adelmo Cortés Suárez contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A (expediente T-6.919.936)
131. El señor Adelmo Cortés Suárez
controvierte la decisión judicial[245]
que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en el precedente de
la Corte Constitucional, según el cual el IBL se calcula conforme a las reglas
generales contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, de modo
que no es un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la
mencionada providencia judicial desconoce sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad y a la protección de los derechos adquiridos en materia
pensional, al incurrir en desconocimiento del precedente judicial fijado por el
Consejo de Estado, en defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución.
La
Sala concluyó que en el presente caso se cumplieron los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo,
constató que la decisión judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo
ni en desconocimiento del precedente judicial. En ese sentido, la Corte
consideró que la sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el
cálculo del IBL de acuerdo con la jurisprudencia constitucional establecida en
las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la
providencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A no violó los derechos fundamentales
invocados por el accionante.
132. En consecuencia, se revocará la
sentencia del 28 de junio de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo
de Estado que, a su turno, revocó la decisión de primera instancia dictada por
la Sección Quinta del Consejo de Estado el 15 de febrero de 2018. En su lugar, se
confirmará el fallo del a quo, que negó el amparo de los derechos
invocados, por las razones expuestas en la presente providencia.
(vii) Vielsa Calderón de Garzón contra el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C (expediente T-6.925.081)
133. La señora Vielsa
Calderón de Garzón controvierte
la decisión judicial[246]
que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en el precedente de
la Corte Constitucional, según el cual el IBL se calcula conforme a las reglas
generales contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, de modo
que no es un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la
mencionada providencia judicial desconoce sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad y a la protección de los derechos adquiridos en materia
pensional, al incurrir en desconocimiento del precedente judicial fijado por el
Consejo de Estado.
La
Sala concluyó que en el presente caso se cumplieron los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo,
constató que la decisión judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo
ni en desconocimiento del precedente judicial. En ese sentido, la Corte
consideró que la sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el
cálculo del IBL de acuerdo con la jurisprudencia constitucional establecida en
las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la
providencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C no violó los derechos fundamentales
invocados por la accionante.
134. En consecuencia, se revocará la
sentencia del 5 de julio de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo
de Estado que, a su turno, revocó la decisión de primera instancia dictada por
la Sección Quinta del Consejo de Estado el 18 de abril de 2018. En su lugar, se
confirmará el fallo del a quo, que negó el amparo de los derechos
invocados, por las razones expuestas en la presente providencia.
(viii) Susana Luna de Castro contra el Tribunal Administrativo de
Nariño (expediente T-6.925.092)
135. La señora Susana
Luna de Castro controvierte
la decisión judicial[247]
que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en el precedente de
la Corte Constitucional, según el cual el IBL se calcula conforme a las reglas
generales contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, de modo
que no es un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la
mencionada providencia judicial desconoce sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad y a la protección de los derechos adquiridos en materia
pensional, al incurrir en desconocimiento del precedente judicial fijado por el
Consejo de Estado y en defecto sustantivo.
La
Sala concluyó que en el presente caso se cumplieron los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo,
constató que la decisión judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo
ni en desconocimiento del precedente judicial. En ese sentido, la Corte
consideró que la sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el
cálculo del IBL de acuerdo con la jurisprudencia constitucional establecida en
las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la
providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño no violó los
derechos fundamentales invocados por la accionante.
Aunado
a lo anterior, es pertinente anotar que, si bien el acto administrativo[248]
que negó la reliquidación de la pensión de la accionante es anterior a la Sentencia
C-258 de 2013, dicha circunstancia en nada afecta la decisión de esta
Corporación por cuanto: (i) la acción de tutela se dirige en contra de la
providencia judicial que negó la nulidad del acto administrativo y no contra
este último; y (ii) si en gracia de discusión se tuviera en cuenta las normas
vigentes al momento del acto administrativo que negó la reliquidación, es claro
que tampoco se habría configurado un defecto sustantivo, pues a partir de la Sentencia
C-168 de 1995 se estableció una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de
1993 según la cual el IBL no forma parte del régimen de transición.
136. En consecuencia, se revocará la
sentencia del 28 de junio de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo
de Estado que, a su turno, revocó la decisión de primera instancia dictada por
la Sección Quinta del Consejo de Estado el 25 de enero de 2018. En su lugar, se
confirmará el fallo del a quo, que negó el amparo de los derechos
invocados, por las razones expuestas en la presente providencia.
(ix) Ana Josefa Moreno Porras contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C (expediente T-7.006.210)
137. La señora Ana
Josefa Moreno Porras controvierte
la decisión judicial[249]
que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en el precedente de
la Corte Constitucional, según el cual el IBL se calcula conforme a las reglas
generales contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, de modo
que no es un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la
mencionada providencia judicial desconoce sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad y a la protección de los derechos adquiridos en materia
pensional, al incurrir en desconocimiento del precedente judicial fijado por el
Consejo de Estado, en defecto sustantivo y en violación directa de la
Constitución.
La
Sala concluyó que en el presente caso se cumplieron los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo,
constató que la decisión judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo
ni en desconocimiento del precedente judicial. En ese sentido, la Corte
consideró que la sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el
cálculo del IBL de acuerdo con la jurisprudencia constitucional establecida en
las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la
providencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C no violó los derechos fundamentales
invocados por la accionante.
138. En consecuencia, se revocará la
sentencia del 16 de agosto de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo
de Estado que, a su turno, revocó la decisión de primera instancia dictada por
la Sección Quinta del Consejo de Estado el 7 de junio de 2018. En su lugar, se
confirmará el fallo del a quo, que negó el amparo de los derechos
invocados, por las razones expuestas en la presente providencia.
(x) Jorge Hernán Mejía Barreneche contra el Tribunal
Administrativo de Risaralda (expediente T-7.019.536)
139. El señor Jorge
Hernán Mejía Barreneche controvierte
la decisión judicial[250]
que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en el precedente de
la Corte Constitucional, según el cual el IBL se calcula conforme a las reglas
generales contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, de modo
que no es un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la
mencionada providencia judicial desconoce sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad y a la protección de los derechos adquiridos en materia
pensional, al incurrir en desconocimiento del precedente judicial fijado por el
Consejo de Estado y en violación directa de la Constitución.
La
Sala concluyó que en el presente caso se cumplieron los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo,
constató que la decisión judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo
ni en desconocimiento del precedente judicial. En ese sentido, la Corte
consideró que la sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el
cálculo del IBL de acuerdo con la jurisprudencia constitucional establecida en
las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la
providencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Risaralda
no violó los derechos fundamentales invocados por el accionante.
Ahora
bien, la Sala considera pertinente llamar la atención de la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, en la medida en que (i) la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo ya había unificado su jurisprudencia en el sentido previamente
expuesto en las consideraciones de la presente decisión. No obstante, dicha
autoridad judicial no acató lo dispuesto en la aludida sentencia unificadora; y
(ii) la propia Sección Segunda del Consejo de Estado, que conoció la acción de
tutela en primera instancia, ya había acogido el precedente constitucional en
relación con la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo cual
se cuestiona que este último fallador se haya apartado de estos parámetros
normativos.
140. En consecuencia, se revocará la
sentencia del 29 de agosto de 2018 proferida por la Sección Cuarta del Consejo
de Estado que, a su turno, revocó la decisión de primera instancia dictada por
la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 30 de noviembre de
2017. En su lugar, se confirmará el fallo del a quo, que negó el amparo de los
derechos invocados, por las razones expuestas en la presente providencia.
(xi) Fabio Augusto Suárez Lozano contra el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C (expediente T-7.035.791)
141. El señor Fabio
Augusto Suárez Lozano controvierte
la decisión judicial[251]
que negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en el precedente de
la Corte Constitucional, según el cual el IBL se calcula conforme a las reglas
generales contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, de modo
que no es un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la
mencionada providencia judicial desconoce sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad y a la protección de los derechos adquiridos en materia
pensional, al incurrir en desconocimiento del precedente judicial fijado por el
Consejo de Estado, en defecto sustantivo y en violación directa de la
Constitución.
La
Sala concluyó que en el presente caso se cumplieron los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo,
constató que la decisión judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo
ni en desconocimiento del precedente judicial. En ese sentido, la Corte
consideró que la sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el
cálculo del IBL de acuerdo con la jurisprudencia constitucional establecida en
las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la
providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no violó los derechos fundamentales
invocados por el accionante.
142. En consecuencia, se revocará la
sentencia del 16 de agosto de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo
de Estado que, a su turno, revocó la decisión de primera instancia dictada por
la Sección Quinta del Consejo de Estado el 21 de junio de 2018. En su lugar, se
confirmará el fallo del a quo, que negó el amparo de los derechos invocados,
por las razones expuestas en la presente providencia.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia de segunda
instancia dictada el 8 de junio de 2018 por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar, CONFIRMAR
la
decisión de primera instancia, proferida el 22 de febrero
de 2018 por
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que decidió NEGAR el amparo de los derechos fundamentales
de Rosa Stella Piragauta Riveros, por las razones expuestas en la presente
providencia.
Segundo. REVOCAR la sentencia de segunda
instancia dictada el 21 de junio de 2018 por la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar, CONFIRMAR
la
decisión de primera instancia, proferida el 10 de mayo de
2018 por
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado,
que
decidió NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de Ana
Silvia Ángel, por las razones expuestas en la presente providencia.
Tercero. REVOCAR la sentencia de segunda
instancia dictada el 21 de junio de 2018 por la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar, CONFIRMAR
la
decisión de primera instancia, proferida el 25 de enero
de 2018 por
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que decidió NEGAR el amparo de los derechos fundamentales
de Patricia Eugenia Villota Valencia, por las razones expuestas en la presente
providencia.
Cuarto. REVOCAR la sentencia de segunda
instancia dictada el 21 de junio de 2018 por la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar, CONFIRMAR
la
decisión de primera instancia, proferida el 8 de marzo de
2018 por
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que decidió NEGAR el amparo de los derechos fundamentales
de Yolanda Cárdenas Cabrera, por las razones expuestas en la presente
providencia.
Quinto. REVOCAR la sentencia de segunda
instancia dictada el 28 de junio de 2018 por la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar, CONFIRMAR
la
decisión de primera instancia, proferida el 1 de marzo de
2018 por
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que decidió NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de Rafael
Augusto Rueda Gutiérrez, por las razones expuestas en la presente providencia.
Sexto. REVOCAR la sentencia de segunda
instancia dictada el 28 de junio de 2018 por la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar, CONFIRMAR
la
decisión de primera instancia, proferida el 15 de febrero
de 2018 por
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que decidió NEGAR el amparo de los derechos fundamentales
de Adelmo Cortés Suárez, por las razones expuestas en la presente providencia.
Séptimo. REVOCAR la sentencia de segunda
instancia dictada el 5 de julio de 2018 por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar, CONFIRMAR la decisión de
primera instancia, proferida el 18 de abril de 2018 por la Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que
decidió NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de Vielsa
Calderón de Garzón, por las razones expuestas en la presente providencia.
Octavo. REVOCAR la sentencia de segunda
instancia dictada el 28 de junio de 2018 por la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar, CONFIRMAR la decisión de
primera instancia, proferida el 25 de enero de 2018 por la Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que
decidió NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de Susana
Luna de Castro, por las razones expuestas en la presente providencia.
Noveno. REVOCAR la sentencia de segunda
instancia dictada el 16 de agosto de 2018 por la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar, CONFIRMAR
la
decisión de primera instancia, proferida el 7 de junio de
2018 por
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que decidió NEGAR el amparo de los derechos fundamentales
de Ana Josefa Moreno Porras, por las razones expuestas en la presente
providencia.
Décimo. REVOCAR la sentencia de segunda
instancia dictada el 29 de agosto de 2018 por la Sección Cuarta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar, CONFIRMAR
la
decisión de primera instancia, proferida el 30 de
noviembre de 2017 por
la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, que decidió NEGAR el amparo de los
derechos fundamentales de Jorge Hernán Mejía Barreneche, por las razones
expuestas en la presente providencia.
Undécimo. REVOCAR la sentencia de segunda
instancia dictada el 16 de agosto de 2018 por la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar, CONFIRMAR
la
decisión de primera instancia, proferida el 21 de junio
de 2018 por
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que decidió NEGAR el amparo de los derechos fundamentales
de Fabio Augusto Suárez Lozano, por las razones expuestas en la presente
providencia.
Duodécimo. Por Secretaría General de esta
Corporación, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
el sitio web de la Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO I.
RESUMEN COMPLETO DE LOS ANTECEDENTES DE
LA PROVIDENCIA.
1. Rosa Stella Piragauta
Riveros contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C (expediente T-6.879.514)
1.1. Hechos y pretensiones
1. La
actora nació el 9 de agosto de 1949 y se desempeñó como empleada pública desde
el 14 de agosto de 1977 hasta el 10 de agosto de 2014. En razón de lo anterior,
para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con más de
40 años de edad, por lo cual es beneficiaria del régimen de transición allí
planteado.
2. El 30 de noviembre de 2013, el Instituto de Seguros Sociales –ISS–
reconoció a la accionante pensión de jubilación[252]. El
valor de dicha prestación fue liquidado con fundamento en el IBL dispuesto en
el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
3. El 4 de mayo de 2015, COLPENSIONES[253]
reliquidó la pensión de la actora por motivo de retiro del servicio y aplicó
nuevamente lo dispuesto en la Ley 100 de 1993[254].
4. El
12 de junio de 2015, la señora Piragauta solicitó la reliquidación de su mesada
pensional ante COLPENSIONES, con el fin de que se calculara dicha prestación de
conformidad con la Ley 33 de 1985, esto es, con base en el 75% de todos los
factores salariales devengados en el último año de servicios.
5. El
20 de agosto de 2015, COLPENSIONES negó la reliquidación pretendida[255]. No
obstante, la actora presentó recurso de apelación en contra de dicha
resolución, el cual fue resuelto negativamente por la entidad. En consecuencia,
el 1° de diciembre de 2015 se confirmó el acto administrativo cuestionado[256].
6. En
ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la
tutelante interpuso demanda en contra de las resoluciones que negaban la
reliquidación pensional que había solicitado.
7. El
15 de septiembre de 2016, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del
Circuito de Bogotá accedió a las pretensiones de la demandante al considerar
que, de conformidad con las normas propias del régimen de transición y al
principio de inescindibilidad, el régimen pensional anterior le debía ser aplicado
en su integridad. Por tanto, ordenó a COLPENSIONES la reliquidación de la
pensión con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año
de servicio, en virtud de lo establecido en la Ley 33 de 1985[257].
8. COLPENSIONES
presentó recurso de apelación en contra de la Sentencia de primera instancia
por considerar que, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-258 de 2013, el IBL no es un aspecto objeto del régimen de
transición, de manera que era procedente aplicar lo regulado en la Ley 100 de
1993[258].
9. La
decisión del a quo fue revocada por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C mediante providencia del 29 de
noviembre de 2017. El fallador de segunda instancia consideró que, de conformidad
con la interpretación realizada por la Corte Constitucional, el régimen
de transición de la Ley 100 de 1993 permite únicamente la aplicación del
régimen pensional anterior respecto de la edad, el tiempo de servicio y el
monto, mientras que el IBL se rige por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993[259].
10. El 18 de diciembre de 2017 la tutelante interpuso, por medio de
apoderado judicial, acción de tutela contra la Subsección C de la Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se le
protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social
y el principio de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales,
así como por el desconocimiento del precedente judicial vertical, al considerar
que la autoridad judicial accionada omitió aplicar la Sentencia de unificación
proferida el 4 de agosto de 2010 por el Consejo de Estado[260].
Por tanto, alegó que se había incurrido en desconocimiento del precedente y
defecto sustantivo.
1.2. Actuación procesal
Mediante auto del 15 de enero de 2018, la Sección Quinta del
Consejo de Estado admitió la acción de tutela y vinculó
al proceso a COLPENSIONES y al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo de Bogotá[261].
Respuesta del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca
Mediante escrito del 23 de enero de 2018, la Magistrada Ponente de
la decisión cuestionada manifestó que el fallo “comprometió un análisis
fáctico y jurídico serio del caso particular (…) por cuanto el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca actuó de conformidad con derecho al proferir el
fallo que es objeto de controversia”[262].
1.3. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 22
de febrero de 2018, negó el amparo de los derechos fundamentales invocados al
encontrar que la autoridad judicial no desconoció el precedente constitucional
aplicable al caso y, por lo tanto, no se configuró el defecto alegado[263].
Consideró que las reglas fijadas por la Corte Constitucional en
las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017 constituyen
precedentes obligatorios que prevalecen sobre las decisiones de otras Altas
Cortes, en tanto se trata de la Corporación encargada de la guarda de la
Constitución.
De conformidad con lo anterior, el a quo afirmó que “el
ingreso base de liquidación no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto,
existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993. En consecuencia, a quienes son beneficiarios del régimen de
transición establecido en la mencionada ley se les calculará el IBL con base en
lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de los factores
salariales sobre los cuales se cotizó durante los últimos 10 años de servicio o
todo el tiempo si este fuere superior (artículo 36) o inferior (artículo 21)”[264].
Impugnación
La accionante impugnó la decisión adoptada. Además de reiterar los
argumentos expuestos en el escrito de tutela, sostuvo que la decisión judicial
de primera instancia vulneraba el principio de confianza legítima porque se
aplicaron las reglas establecidas por la Corte Constitucional en Sentencias en
las que resuelve situaciones fácticas diferentes a las planteadas en este caso
y que son posteriores, por lo cual no constituyen precedente jurisprudencial.
De este modo, consideró que no es aplicable a su caso el
precedente de la Sentencia SU-395 de 2017. Por el contrario, indicó que para el
momento en el que se profirió el fallo objeto de la acción de tutela, estaba
vigente la postura establecida en la Sentencia T-615 de 2016, la cual moduló la
aplicación de las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Así mismo, sostuvo
que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció el
principio de inescindibilidad de la ley[265]
e incurrió en violación directa de la Constitución.
Sentencia de segunda instancia
La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 8
de junio de 2018, revocó la Sentencia proferida por la Sección Quinta de la
misma Corporación, y en su lugar, concedió el amparo de los derechos
fundamentales invocados por la accionante[266].
Manifestó que la decisión del Tribunal accionado incurrió en “defecto
sustantivo por desconocimiento del precedente establecido por el Consejo de
Estado mediante la Sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010”[267]. De este modo, adujo que
dicho fallo no cumplió con la carga argumentativa pertinente, suficiente y
necesaria para apartarse del precedente del Consejo de Estado y “erró al
acudir al artículo 21 de la Ley 100 de 1993 para determinar el ingreso base de
liquidación de la pensión de la accionante”[268].
Con fundamento en lo anterior, ordenó dejar sin efectos la
Sentencia del 29 de noviembre de 2017, proferida por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y, en
su lugar, emitir una nueva Sentencia de segunda instancia con fundamento en el
precedente jurisprudencial del Consejo de Estado.
2. Ana Silvia Ángel contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección C (expediente T-6.911.555)
2.1. Hechos y pretensiones
1. La actora laboró en el cargo de
auxiliar administrativo de la Secretaría de Educación Distrital desde el 19 de
octubre de 1987 hasta el 1º de mayo de 2009[269].
2. El 7
de abril de 2004, el Instituto de Seguros Sociales –ISS– le reconoció la
pensión de vejez, la cual dejó en suspenso hasta que se acreditara el retiro
del servicio. Dicho acto administrativo fue modificado el 21 de mayo de 2009[270].
3. La
referida prestación fue reliquidada por COLPENSIONES el 22 de enero de 2015[271], según
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 758 de 1990. En tal sentido,
se calculó la pensión con base en el 90% de la tasa de reemplazo sobre el
promedio de lo devengado en los años anteriores a la adquisición del derecho
pensional[272].
4. El
12 de marzo de 2015, la tutelante solicitó la reliquidación de la pensión de
vejez para que se tuviera en cuenta, como parámetro para calcular la
prestación, el 75% de todos los factores salariales devengados durante el
último año de servicio. No obstante, la petición fue negada por COLPENSIONES el
1° de septiembre de 2015[273].
5. Ante
dicha negativa, la accionante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho contra tal resolución. El Juzgado Veintitrés Administrativo del
Circuito de Bogotá, mediante providencia del 27 de octubre de 2016 accedió a
las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó reliquidar la pensión
con base en el 75% de todos los factores salariales
devengados durante el último año de servicios[274].
El fallador señaló que no
existía duda alguna respecto de la aplicabilidad de las Leyes 33 y 62 de 1985
para el caso de la demandante de conformidad con el
precedente sentado por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo en Sentencia del 4 de agosto de 2010 y reiterado en Sentencia
del 25 de febrero de 2016[275].
6. COLPENSIONES
presentó recurso de apelación en contra de la decisión judicial. Argumentó que,
de conformidad con la jurisprudencia prevalente de la Corte Constitucional,
fijada en Sentencia C-258 de 2013, debe entenderse que el IBL para estos casos
se rige por la Ley 100 de 1993. Agregó que la Sentencia del 4 de agosto de 2010
no es de unificación, pues no fue expedida bajo el rótulo de importancia
jurídica, trascendencia económica o social, o por necesidad de unificar
jurisprudencia[276].
7. El
13 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección C, revocó el fallo de primera instancia para, en su lugar,
negar las pretensiones de la demanda. Consideró
que, de acuerdo con la interpretación realizada por la Corte Constitucional
como guarda autorizada de la Constitución, el régimen de transición del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite la aplicación del régimen pensional
anterior únicamente en cuanto a edad, tiempo de servicio y monto o tasa de
reemplazo. En contraste, el IBL es el consagrado en la Ley 100 de 1993 y debe
calcularse con los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994, respecto
de los cuales cotizó el empleado[277].
8. El 5
de abril de 2018, por medio de apoderado judicial, la tutelante solicita
interpuso acción de tutela con el objetivo de que se amparen sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la confianza legítima, a la vida digna y a
la igualdad, por considerar que la decisión de segunda instancia incurrió en
desconocimiento del precedente y defecto sustantivo. En consecuencia, pidió que
se ordene al Tribunal Administrativo dictar una nueva providencia en la que
confirme la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Veintitrés
Administrativo de Bogotá, la cual accedió a las pretensiones de la demanda[278].
2.2. Actuación procesal
Mediante auto de 10 de abril de 2018, la Sección Quinta del
Consejo de Estado admitió la acción de tutela y vinculó como terceros interesados
a COLPENSIONES y al Juzgado Veintitrés
Administrativo de Bogotá como autoridad de primera instancia[279].
Respuesta del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca
La Magistrada Ponente advirtió que
compartía la tesis sobre la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales y solicitó al Consejo de Estado que declarara que la
decisión judicial proferida se ajusta a derecho, toda vez que comprometió un
análisis jurídico y fáctico serio del caso particular. Por lo anterior, se
opuso a las pretensiones de la accionante[280].
Respuesta del Juzgado Veintitrés
Administrativo de Bogotá
El fallador adujo que no incurrió en
ningún acto que pudiera implicar la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales de la accionante. Relató el trámite surtido para resolver el
problema jurídico planteado en primera instancia y manifestó que acató la
decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual revocó
el fallo que había dictado en primera instancia[281].
Respuesta aportada por COLPENSIONES
COLPENSIONES indicó que no tiene
responsabilidad alguna en la posible transgresión de los derechos de la
accionante y solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa
por pasiva. Añadió que solamente puede asumir los asuntos que se encuentran en
el marco de sus competencias, por lo que es la autoridad judicial accionada
quien debe responder ante la presunta vulneración de derechos fundamentales en
este proceso[282].
2.3. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera
instancia
Mediante Sentencia de 10 de
mayo de 2018, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó la protección de los
derechos invocados. En este sentido, resaltó que las Sentencias C-258 de 2013,
SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017 son vinculantes para otras Altas Cortes, en la
medida en que la Corte Constitucional ejerce la guarda de la Carta Política.
Añadió que el IBL no es un aspecto objeto del régimen de transición y, por
tanto, en dicha materia debe aplicarse el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en
cuanto dispone que la pensión debe calcularse con el promedio de los factores
salariales sobre los cuales se cotizó durante los últimos 10 años de servicios.
Por ende, consideró que el Tribunal accionado no incurrió en defecto alguno,
pues simplemente aplicó el precedente al caso particular[283].
Impugnación
Mediante apoderado, la
actora impugnó la sentencia de primera instancia con fundamento en las
siguientes consideraciones: (i) la aplicación de un precedente al caso concreto
requiere de la identidad de los supuestos fácticos y/o jurídicos. No obstante,
“las Sentencias proferidas por la Corte Constitucional no comparten ninguna
de estas circunstancias con el caso de mi poderdante”; (ii) los jueces
pueden apartarse del precedente fijado por la Corte “en la medida que la
autoridad judicial correspondiente ofrezca motivos razonables, serios,
suficientes y proporcionales”; y (iii) la postura de la
Sección Segunda del Consejo de Estado ofrece uniformidad y coherencia, lo cual
no puede predicarse de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional[284].
Sentencia de segunda
instancia
La Sección Primera del
Consejo de Estado, mediante fallo de 21 de junio de 2018, revocó la sentencia
de primera instancia. En consecuencia, dejó sin efectos la Sentencia del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, ordenó al mismo “emitir
un nuevo fallo de segunda instancia en el que se adopte el precedente
jurisprudencial que (…) ha acogido el máximo tribunal de lo Contencioso
Administrativo”[285].
El fallador sostuvo que, en
la Sentencia objeto de la acción de tutela, se presentaba un defecto sustantivo
por desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado en su fallo
de 4 de agosto de 2010. Estimó que la providencia vulneraba el debido proceso,
“en tanto [desconocía] la forma de aplicar las normas en casos concretos en
desarrollo de su deber de unificar la jurisprudencia”[286]
y atentaba contra el principio de igualdad, “pues [conducía] a dar
soluciones distintas a problemas jurídicos semejantes, a reconocer derechos a
unos y negarlo a otros”[287].
De otro lado, consideró el ad
quem que las Sentencias de la Corte Constitucional usadas como sustento de
la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca: (i) no se dieron con
fundamento en la “interpretación de normas constitucionales aplicables, por
lo que para el caso en estudio, tales decisiones no tienen prevalencia sobre
las Sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado”[288]; y (ii) no examinaron
problemas jurídicos semejantes al caso concreto, por lo cual no eran aplicables
como precedente[289].
Adicionalmente, esgrimió que la autoridad judicial no cumplió con la carga
argumentativa pertinente, suficiente y necesaria para apartarse del criterio
establecido por el Consejo de Estado.
3. Patricia Eugenia Villota
Valencia contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A (expediente
T-6.911.556)
3.1. Hechos y pretensiones
1. La
accionante trabajó como empleada pública por más de 20 años en entidades del
Estado y es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36
de la Ley 100 de 1993, ya que para el día 1° de abril de 1994, tenía más de 35
años de edad y más de 15 años de servicio.
2. El
10 de marzo de 2014, COLPENSIONES reconoció la pensión de vejez en favor de la
actora[290]
por lo que, a partir del 24 de febrero de 2016 fue incluida en la nómina de
pensionados, con efectividad desde el 1° de octubre de 2015[291].
3. En
contra de dicha resolución, la tutelante interpuso el recurso de apelación, en
respuesta del cual COLPENSIONES, mediante acto administrativo
del 4 de mayo de 2016[292]
modificó la decisión anterior y reliquidó la pensión con fundamento en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
4. La accionante interpuso demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se dejaran sin efectos
las decisiones de COLPENSIONES anteriormente aludidas, así como para obtener la
reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de los factores
salariales devengados y certificados en el último año de servicios.
5. El
asunto correspondió al Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del
Circuito de Bogotá. Dicha autoridad judicial, mediante Sentencia del 12 de
diciembre de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y
ordenó reconocer y pagar a la demandante la pensión de jubilación, con base en
el 75% del promedio devengado durante el último año de servicio, con fundamento
en lo establecido en el Decreto 1045 de 1978, en concordancia con la Ley 33 de
1985.
El fallador argumentó que, de conformidad con la Sentencia de
unificación proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, se debe
entender que, para efectos del régimen de transición, los aspectos como la
edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión deben ser los establecidos
en el régimen anterior.
6. La parte
demandada apeló la decisión con fundamento en los precedentes jurisprudenciales
de la Corte Constitucional, especialmente en la Sentencia SU-230 de 2015. Dicho
recurso fue resuelto mediante Sentencia del 17 de agosto de 2017, proferida por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el
cual revocó la Sentencia de primera instancia y, en consecuencia, negó las
pretensiones de la demanda[293].
El ad quem consideró que la pensión de la demandante debía
liquidarse en los términos de los incisos 2° y 3° del artículo 36 de la Ley 100
de 1993, toda vez que el IBL es un aspecto excluido del régimen de transición
en razón del precedente fijado por la Corte Constitucional[294].
7. El 2 de octubre de 2017, la tutelante
presentó acción de amparo contra la decisión adoptada por la Subsección A de la
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de
obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y a la confianza legítima. Argumentó que la decisión judicial se
separa del precedente vertical del Consejo de Estado de manera errada, en
abierto desconocimiento de la Sentencia de unificación proferida el 4 de agosto
de 2010 por dicha corporación[295]. Por tanto, alegó que dicho fallo
había incurrido en desconocimiento del precedente, defecto sustantivo y
violación directa de la Constitución.
3.2.  Actuación procesal
La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante auto de 9 de
diciembre de 2017[296] admitió la misma vinculó al proceso a
COLPENSIONES y al Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito
Judicial de Bogotá.
Respuesta del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A
El Magistrado Ponente de la decisión
acusada explicó que el fallo se ajustó al precedente establecido por la Corte
Constitucional en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, las cuales “constituye[n]
un precedente interpretativo de acatamiento obligatorio que no puede ser
desconocido de forma alguna”[297], dado que el primero de dichos fallos
definió la interpretación de los incisos 2° y 3° del artículo 36 de la Ley 100
de 1993 en sede de control abstracto de constitucionalidad, es decir, con
efecto erga omnes y de cosa juzgada constitucional. Por lo anterior,
solicitó negar las pretensiones de la demanda.
Respuesta del Juzgado Veintidós Administrativo de
Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá
El fallador describió el trámite
procesal que llevó a la adopción de la decisión atacada y solicitó tener en
cuenta los razonamientos de hecho y de derecho expuestos en el fallo proferido
el 12 de diciembre de 2016[298].
Respuesta de COLPENSIONES
La entidad solicitó declarar
improcedente la acción de tutela, dado que la Sentencia cuestionada no ha
materializado ninguna vulneración de derechos fundamentales[299].
Agregó que la cuestión abordada en la decisión no tiene relevancia
constitucional, ni se configura defecto alguno, toda vez que el fallo se
fundamentó en las normas aplicables al caso particular y se ajusta al
precedente correspondiente.
3.3. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
Mediante Sentencia del 25 de enero de 2018, la Sección Quinta del
Consejo de Estado negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la
accionante. La providencia señaló que la interpretación fijada por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 respecto del IBL en el régimen de
transición “fija el alcance de la norma y marca el sentido que siempre ha
tenido la disposición que se analiza”[300].
En tal sentido, determinó que la decisión acusada no desconoció el
precedente aplicable y, en consecuencia, no se configuró el defecto alegado,
por lo cual no procede el amparo.
Impugnaciones
El apoderado de la accionante impugnó el fallo del a quo.
Como fundamento de su solicitud, en primer lugar, manifestó que la Sentencia
C-634 de 2011 también les permite a los operadores apartarse de las Sentencias
del alto tribunal cuando con ello materializan los derechos constitucionales en
el caso bajo estudio[301]. En segundo lugar, indicó que con la
decisión adoptada desconocieron el principio de igualdad, de progresividad y de
favorabilidad en materia laboral y de seguridad social, así como los principios
de confianza legítima y seguridad jurídica[302].
Sentencia de segunda instancia[303]
La Sección Primera del
Consejo de Estado, mediante providencia de 21 de junio de 2018, revocó la
Sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos: (i) las
decisiones de revisión de tutela (incluso las de unificación en dicha materia)
tienen carácter prevalente únicamente en relación con la interpretación de la
Constitución y de los derechos fundamentales en general, pero no sobre las
materias estrictamente legales[304]; y (ii) la
Sentencia bajo estudio incurrió en “defecto sustantivo por desconocimiento
del precedente establecido por el Consejo de Estado”[305]. En tal sentido, no cumplió con la carga argumentativa pertinente,
suficiente y necesaria para apartarse del mismo.
Por lo anterior, dejó sin efectos la Sentencia cuestionada
mediante la acción de tutela y, en su lugar, ordenó al Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que dictara una nueva Sentencia
de segunda instancia, en la cual se acatara la jurisprudencia establecida por
el Consejo de Estado.
4. Yolanda Cárdenas Cabrera contra
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección C (expediente T-6.911.557)
4.1. Hechos y pretensiones
1. La accionante laboró como empleada pública en la Caja de Previsión
Social Distrital durante 20 años y 9 meses.
2. Manifiesta que el 21 de enero de 2014, COLPENSIONES le reconoció
la pensión de vejez de conformidad con la Ley 797 de 2003[306]. No
obstante, tal decisión fue modificada por la administradora de pensiones el 8
de septiembre de 2014, por estimar que la actora es beneficiaria del régimen de
transición y, por tanto, debía aplicarse el sistema pensional de la Ley 33 de
1985[307].
3. La actora solicitó la reliquidación de su pensión de vejez, la
cual fue negada el 15 de abril de 2015[308]. No
obstante, como resultado del recurso de apelación presentado por la tutelante,
el 1° de febrero de 2016 se ordenó reliquidar dicha prestación de conformidad
con lo establecido en la Ley 33 de 1985, con un monto del 75% del IBL de los
últimos 10 años de servicios[309].
4. La
actora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los
anteriores actos administrativos, pues pretendía que
se reconociera la pensión de jubilación con base en el 75% del promedio de
salario devengado en el último año de servicios.
5. El
asunto correspondió al Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá.
Dicha autoridad, en Sentencia del 12 de septiembre de 2016, accedió a las
pretensiones de la demanda y ordenó la reliquidación de la pensión de
jubilación de la accionante. A su turno, COLPENSIONES interpuso recurso de
apelación contra esta decisión.
6. Mediante Sentencia del 29 de noviembre
de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección C, revocó la decisión de primera instancia con fundamento en los
pronunciamientos de la Corte Constitucional, entre los que se encuentran las
Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. En consecuencia, negó las
pretensiones de la demanda.
7. El 2
de febrero de 2018, la señora Cárdenas interpuso acción de tutela para obtener
la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y
al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con
ocasión de la citada providencia del 29 de noviembre de 2017. En su criterio,
esta decisión desconoció: (i) el principio de interpretación pro homine;
(ii) el precedente judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y
(iii) que las Sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017,
fueron proferidas con posterioridad a la fecha en la que la accionante adquirió
el derecho pensional[310].
4.2. Actuación procesal
La Sección Quinta del Consejo de Estado,
mediante auto de 5 de febrero de 2018 admitió la demanda y vinculó a
COLPENSIONES y al Juzgado Quince Administrativo de Bogotá.
Respuesta del Juzgado Quince Administrativo del
Circuito de Bogotá
La jueza relató las actuaciones
adelantadas en el caso en cuestión y manifestó que la Sentencia proferida por
su despacho se fundamentó en la Sentencia de unificación del Consejo de Estado
de 25 de febrero de 2016 y en el fallo de tutela T-615 de 2016[311].
Sin embargo, advirtió que con ocasión de la Sentencia SU-395 de 2017, ese
despacho modificó la posición sobre la reliquidación pensional.
Respuesta del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca
La Magistrada Ponente de la decisión
cuestionada sostuvo que la Sentencia de 29 de noviembre de 2017 comprendió un
análisis fáctico y jurídico serio del caso particular. En consecuencia,
solicitó que se determine que no se encuentran vulnerados los derechos
fundamentales de la accionante[312].
4.3. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 8
de marzo de 2018, negó la protección invocada por la accionante. Consideró que
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, establecida en las Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, es la aplicable al caso en concreto, pues es “la
que fija el alcance de la norma y marca el sentido que siempre ha tenido la
disposición que se analiza”. De este modo, el IBL no es un
aspecto sujeto a transición y debe calcularse con base en lo dispuesto en la
Ley 100 de 1993, es decir, con el promedio de los factores salariales sobre los
cuales cotizó el afiliado durante los últimos 10 años de servicio. Por lo
tanto, en la providencia acusada no se configuró el defecto alegado[313].
Impugnación
La accionante impugnó la Sentencia de primera instancia. Reiteró
los argumentos de la demanda[314] e indicó que la decisión del a quo
tuvo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional que se profirieron
con posterioridad a la consolidación de su derecho pensional. Agregó que la “divergencia”
que existe entre las interpretaciones de esta Corporación y del Consejo de
Estado sobre este asunto debe ser resuelta mediante la aplicación del principio
de favorabilidad.
Sentencia de segunda instancia
La Sección Primera del Consejo de
Estado, mediante providencia de 21 de junio de 2018, revocó la Sentencia de
tutela de la Sección Quinta de la misma Corporación, dejó sin efectos la
providencia acusada y, en su lugar, ordenó al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca emitir un nuevo fallo en el proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho, para que se adoptara el precedente jurisprudencial del máximo
tribunal de lo contencioso administrativo[315].
Al respecto, expuso que la Sentencia
cuestionada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente
establecido por el Consejo de Estado, el cual constituía “precedente
vinculante y de obligatorio cumplimiento para el Tribunal accionado, en tanto
no existe pronunciamiento de control de constitucionalidad proferido por la
Corte Constitucionalidad que fije un alcance distinto al artículo 36 de la Ley
100 de 1993”[316].
Para la Sección Primera, la Sentencia C-258 de 2013 tampoco tiene
la condición de precedente para este caso, por cuanto el problema jurídico
analizado en esa ocasión se concretó al régimen pensional de los congresistas y
de otros altos dignatarios, sujetos a las previsiones señaladas en la Ley 4ª de
1992, supuesto distinto a aquel que debía resolver el Tribunal en la presente
oportunidad.
5. Rafael Augusto Rueda Gutiérrez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección A (expediente T-6.919.786)
5.1. Hechos y pretensiones
1. El
actor prestó sus servicios en el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) por
más de 20 años. Para el momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993,
contaba con más 35 años de edad y 23 años de servicios, por lo que era
beneficiario del régimen de transición.
2. El 8
de noviembre de 2005, el SENA reconoció al demandante la pensión de jubilación
en virtud de la Ley 33 de 1985 pero sin incluir todos los factores devengados
durante el último año de servicios[317]. La entidad determinó que dicha
prestación sería efectiva desde el día de su retiro (el cual ocurrió el 30 de
junio de 2006).[318]
3. El
25 de noviembre de 2005, el accionante interpuso recurso de reposición contra
la resolución que reconoció su pensión de vejez, solicitó su revocatoria
parcial y la reliquidación de su pensión basada en todos los factores
salariales devengados durante el último año de prestación de servicios. Dicho
recurso fue resuelto de manera negativa el 6 de febrero de 2006[319] mediante acto administrativo que
confirmó en todas sus partes la resolución de 8 de noviembre de 2005[320].
4. El tutelante
solicitó la reliquidación de la pensión el 6 de abril de 2011. No obstante, el
13 de diciembre de 2011, el Grupo de Pensiones del SENA rechazó dicha solicitud[321] de conformidad con el precedente
fijado por la Corte Constitucional en Sentencia T-1225 de 2008, referida al
caso de un servidor del SENA[322].
5. Inconforme
con la decisión administrativa que negó sus pretensiones, el accionante ejerció
el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del
SENA y de COLPENSIONES, con el propósito de que se declarara la nulidad de los
actos administrativos mencionados y se efectuara la reliquidación de su pensión
con el 75% de todos los factores devengados durante el último año de servicio.
6. El
Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá conoció del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en primera instancia. Dicha
autoridad, mediante fallo del 21 de febrero de 2017, negó las pretensiones de
la demanda. El accionante impugnó la decisión y argumentó que la Ley 33 de 1985
debía aplicarse en su integralidad, de manera que se reliquidara su pensión con
el 75% de todos los factores salariales devengados el último año de servicios[323].
7. El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A,
confirmó la Sentencia apelada mediante providencia del 31 de agosto de 2017.
Argumentó que, de acuerdo con el precedente constitucional el IBL no es un
aspecto contenido en el régimen de transición, “por lo que debía darse
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley
100 de 1993”[324].
8. Por
medio de apoderada, el accionante interpuso acción de tutela en contra de las
autoridades judiciales que tuvieron conocimiento del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho. Sostuvo que las decisiones acusadas incurrían en
defecto sustantivo, en la medida que desconocían el precedente judicial fijado
por la Sentencia del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, lo cual
vulneraba sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad
jurídica, a la seguridad social de las personas de la tercera edad y al mínimo
vital[325]. En consecuencia, solicitó que se
emitiera un nuevo fallo que ordenara la reliquidación de su pensión teniendo en
cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de
servicio.
5.2. Actuación procesal
Mediante auto del 15 de noviembre de 2017, la Sección Quinta del
Consejo de Estado admitió la acción de tutela y vinculó al
proceso al Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, al SENA y a COLPENSIONES[326].
Respuesta de COLPENSIONES
La entidad manifestó que no se incurrió en vía de hecho alguna, en
la medida en que las Sentencias SU-230 de 2015 y C-258 de 2013 indican que
“en todo caso el concepto de IBL debe entenderse de conformidad con las reglas
señaladas por la Ley 100/93 y ajustado únicamente los factores determinados por
el legislador con incidencia laboral”[327].
5.3. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante providencia del
1º de marzo de 2018, indicó que no era posible afirmar la vulneración de los
derechos fundamentales del accionante, en la medida que las autoridades
judiciales accionadas adoptaron sus decisiones con sustento en el criterio de
la Corte Constitucional, fijado en Sentencia C-258 de 2013 y reiterado en las
providencias SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017[328].
Así, esa autoridad judicial concluyó que “el ingreso base de
liquidación no [es] un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción
sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…)
en efecto, a quienes son beneficiarios del régimen de transición establecido en
la mencionada ley se les calcula el IBL con base en lo dispuesto por la Ley 100
de 1993, esto es, con el promedio de los factores salariales sobre los cuales
se cotizó durante los últimos 10 años”[329].
Impugnación
El accionante impugnó el fallo de primera instancia. Alegó que la
aplicación de las Sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 al caso concreto
implica el desconocimiento del artículo 53 Superior[330].
Señaló que la figura de la condición más beneficiosa es aplicable a los
pensionados beneficiarios del régimen de transición y que dicho precepto
constitucional no puede verse afectado por el criterio de sostenibilidad fiscal
mediante la aplicación de una interpretación restrictiva sobre el IBL.
Sentencia de segunda instancia
Mediante providencia del 28 de junio de 2018, la Sección Primera
del Consejo de Estado revocó la decisión del a quo y, en su lugar,
amparó los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a
la igualdad del actor. Advirtió que
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A,
incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente
establecido por el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 4 de
agosto de 2010, reiterado en Sentencia del 9 de febrero de 2017. Consideró que
tales decisiones de la máxima autoridad de lo contencioso administrativo hacían
“inaplicables los razonamientos realizados por la Corte Constitucional”[331].
En este sentido, la Sección Primera indicó que “las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional
en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de
obligatorio cumplimiento para los tribunales y jueces de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, en tanto existen Sentencias de unificación dictadas
como Tribunal Supremo de la Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(…)”[332].
En consecuencia, ordenó dejar sin efectos la Sentencia de segunda
instancia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho y llamó la atención de la autoridad judicial que profirió dicho fallo “ante
el reiterado desconocimiento de la jurisprudencia fijada por este Alto Tribunal
que ha llevado a que en sede de tutela se dejen sin efecto varias de sus
decisiones”[333].
6. Adelmo Cortés Suárez contra
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección A (expediente T-6.919.936)
6.1. Hechos y pretensiones
1. El accionante nació el 20 de diciembre de 1950 y trabajó para el
Estado por más de 20 años, entre 1975 y 2014. Al entrar en vigencia la Ley 100
de 1993, el tutelante contaba con más de 40 años de edad y más de 15 de
servicio, por lo que es beneficiario del régimen de transición que contiene
dicha disposición normativa.
2. El 13 de noviembre de 2013, la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)
le reconoció al señor Cortés Suárez pensión de vejez[334].
3. El actor solicitó la reliquidación de su pensión, de modo que se
incluyeran todos los factores salariales devengados durante el último año de
servicios, de conformidad con la Ley 33 de 1985[335].
4. Relató que la UGPP negó su solicitud de reliquidación pensional,
por lo que el accionante recurrió la decisión. No obstante, la entidad confirmó
la resolución cuestionada el 29 de diciembre de 2015[336].
5. Inconforme con los actos administrativos mencionados, el actor los
demandó en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el propósito de que se
reliquidara su pensión con base en el 75% de todos los factores salariales
devengados durante el último año de servicios.
6. El proceso judicial fue conocido en primera instancia por el
Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Zipaquirá, el cual
declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y accedió parcialmente
a las pretensiones, en Sentencia del 5 de abril de 2017. En dicha providencia,
se ordenó la reliquidación de la pensión con el 75% de todos los factores
salariales devengados en el último año de servicio de conformidad con la Ley 33
de 1985, sin el reconocimiento de la prima técnica.
7. Ambas partes presentaron recurso de apelación en contra de la
decisión de primera instancia[337], el cual fue asignado para su conocimiento al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Dicha autoridad
judicial, mediante providencia del 19 de octubre de 2017 revocó la Sentencia
del a quo. Indicó que, de conformidad con el criterio expresado mediante
Sentencia SU-230 de 2015, el “monto” de la pensión solo hace referencia
al porcentaje (75%) mientras que “el ingreso base de liquidación que se debe
tener en cuenta es el que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley
100 de 1993, es decir, el promedio de los salarios devengados que sirvieron de
base para los aportes de los últimos 10 años”[338].
8. El señor Cortés Suárez presentó acción de tutela en contra de la
decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se
ampararan sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, a la
favorabilidad y al debido proceso. Consideró que dicha Sentencia desconoció el
precedente vertical sentado por el Consejo de Estado en fallo del 24 de
noviembre de 2016, en el cual se extienden los efectos de la Sentencia de
unificación del 4 de agosto de 2010 expedida por la misma Corporación y no hay
lugar a aplicar los fallos C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 de la
Corte Constitucional.
Dentro de los argumentos
expuestos en el escrito de tutela, el accionante manifestó que no es viable la
aplicación de la Sentencia SU-230 de 2015 en su caso, en la medida que dicho
fallo se refiere a la situación de un trabajador oficial, no de un empleado
público[339]. Adicionalmente, esgrimió que su pensión de jubilación fue
reconocida antes de la expedición de la Sentencia SU-230 de 2015 por lo que,
con base en el artículo 48 Superior, era un derecho adquirido[340]. De
este modo, alegó que se había incurrido en desconocimiento del precedente y
defecto sustantivo.
6.2. Actuación procesal
Mediante auto del 13 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del
Consejo de Estado admitió la acción de tutela y vinculó al
proceso al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá y a la
UGPP[341].
Respuesta del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A
El Magistrado Ponente de la decisión cuestionada solicitó al
Consejo de Estado negar las peticiones elevadas en tanto consideró que no se
configuró violación alguna a los derechos fundamentales del accionante, “toda
vez que la Sentencia cuestionada se fundamentó en la interpretación fijada por
la Corte Constitucional sobre la exclusión del IBL como un aspecto del régimen
de transición”[342]. De este modo, el criterio establecido por esta Corporación
constituye un precedente de acatamiento obligatorio que no puede ser
desconocido de manera alguna y que se enmarca en la Sentencia C-258 de 2013,
pronunciamiento en sede de control abstracto de constitucionalidad que define
la interpretación de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley
100 de 1993 y que, en consecuencia, es obligatorio en razón a sus efectos erga
omnes y de cosa juzgada constitucional[343].
Respuesta de la UGPP
La entidad solicitó que se declare la improcedencia de la acción
de tutela interpuesta, en tanto no se presentó vulneración a derecho
fundamental alguno[344]. Indicó que lo pretendido por la parte actora es sustituir una
decisión judicial ejecutoriada, proferida por el juez natural de la causa que
acató el precedente de la Corte Constitucional, por medio del uso indebido de
la acción de tutela. Subrayó que el amparo no puede ser empleado como un
mecanismo sustitutivo de la vía ordinaria y que, adicionalmente, el tutelante
se limitó a mencionar las causales de procedibilidad del amparo contra
Sentencia, pero no comprobó el cumplimiento de dichos requisitos[345].
Entre otros argumentos, la UGPP sostuvo que no es posible acceder
a las pretensiones del accionante en la medida que ello implicaría una grave
afectación a la sostenibilidad financiera del sistema pensional, tal y como lo
ha reconocido la jurisprudencia constitucional. Agregó que no es viable la
interposición de la acción de tutela en el presente caso, ya que no se agotaron
todos los mecanismos de defensa con que cuenta el accionante e indicó que no es
clara la existencia de un perjuicio irremediable. Finalmente, añadió que la
acción de tutela no es la vía adecuada para reclamar prestaciones económicas[346].
6.3. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia[347]
La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 15
de febrero de 2018, negó las pretensiones de la accionante. Consideró que la
autoridad judicial cuestionada no incurrió en defecto alguno al extender los
alcances jurídicos de la Sentencia C-258 de 2013 a su caso, pues dicho
precedente fijó como regla general que el IBL no quedaba cobijado por las
normas del régimen de transición[348].
Agregó que la posición
establecida por la Corte Constitucional en Sentencia C‑258
de 2013 prevalece sobre cualquier otra interpretación contraria,
incluyendo la manifestada por el Consejo de Estado. Por ende, “criterios
como el de favorabilidad, entre otros, no tienen aplicación, si se tiene en
cuenta que es la Sentencia de constitucionalidad la que fija el alcance de la
norma y marca el sentido que siempre ha tenido la disposición que analiza”[349].
Así mismo, destacó que, de
conformidad con el Auto 229 de 2017, que declaró la nulidad de la Sentencia
T-615 de 2016, para obtener la calidad de beneficiario del régimen de
transición, la persona debió adquirir su estatus pensional antes del 31 de
diciembre de 2014, por lo que no es posible aceptar que la Sentencia SU-230 de
2015 aplique solo para los casos en los cuales se consolidó el derecho
pensional con posterioridad a dicha providencia[350].
Impugnación
El accionante impugnó el
fallo de primera instancia. Manifestó que la providencia cuestionada incurrió
en violación directa de la Constitución, pues vulnera el principio de confianza
legítima en tanto la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se
expidió mientras se encontraba vigente la Sentencia T-615 de 2016. Agregó que
no puede desconocerse que el Consejo de Estado es órgano de cierre en su
jurisdicción, por lo que debe aplicarse su jurisprudencia, especialmente la
proveniente de Sentencias de unificación, de conformidad con el artículo 10 de
la Ley 1437 de 2011[351].
Sentencia de segunda
instancia
La Sección Primera del
Consejo de Estado, a través de Sentencia del 28 de junio de 2018, revocó la
decisión de primera instancia proferida por la Sección Quinta de la misma Corporación.
En su lugar, amparó los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad
social e igualdad del accionante y ordenó al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que dictara una nueva Sentencia[352].
Afirmó que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo por
desconocimiento del precedente establecido por el Consejo de Estado en la
Sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y reiterado en las Sentencias
del 25 de febrero de 2016 y 9 de febrero de 2017[353].  Agregó la Sala que la Sentencia C-258 de 2013 no constituye un
precedente para este caso en la medida que aborda un problema jurídico distinto
referido al régimen pensional de congresistas y altos funcionarios. Advirtió
también que la autoridad judicial accionada no cumplió con la carga
argumentativa pertinente, necesaria y suficiente para apartarse del criterio
jurisprudencial del Consejo de Estado, ya que no se analizó la aplicabilidad de
las Sentencias de la Corte Constitucional a la controversia.
6.4. Actuaciones llevadas a cabo por la Corte Constitucional en sede de
revisión
Por medio de Auto del 29 de octubre de 2018[354], la Magistrada Sustanciadora ofició a la Secretaría del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, para que remitiera copia
simple de las decisiones judiciales de primera y segunda instancia del proceso
contencioso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
En atención a la solicitud formulada por la Magistrada
Sustanciadora, la corporación judicial accionada remitió copia simple de los
fallos de primera y segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho[355].
Respuesta del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de
Zipaquirá
Por medio de comunicación electrónica[356], el
Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá remitió copia
simple de las Sentencias proferidas por dicha autoridad el 5 de abril de 2017 y
por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de
octubre de 2017, en el marco del trámite contencioso administrativo.
Respuesta del accionante Adelmo Cortés Suárez
Mediante apoderado, el actor solicitó que la Corte Constitucional
confirme la decisión de segunda instancia dictada en el proceso de tutela.
Aseguró que contaba con más de 20 años de servicios para la entrada en vigencia
del Acto Legislativo 01 de 2005, por lo cual tiene un derecho adquirido a su
pensión.
Agregó que el precedente jurisprudencial contenido en la Sentencia
de unificación del Consejo de Estado, proferida el 28 de agosto del 2018, no
resulta aplicable a su caso, por cuanto es posterior a la fecha en que se
consolidó su derecho pensional. Además, afirmó que esta posibilidad desconocería
sus derechos fundamentales y los principios de confianza legítima y de
favorabilidad.
7. Vielsa Calderón de Garzón contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección C (expediente T-6.925.081)
7.1. Hechos y pretensiones
1. La actora se desempeñó como servidora pública de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) desde el 1° de enero de 1974 y hasta el
31 de marzo de 2005.
2. El 23 de noviembre de 2004, CAJANAL[357]
reconoció pensión de vejez en favor de la accionante de conformidad con lo
establecido en la Ley 33 de 1985. Posteriormente, dicho acto administrativo fue
revocado el 31 de julio de 2006[358]
mediante resolución que reliquidó la prestación con un 85% del Ingreso Base de
Liquidación de los últimos 10 años, de conformidad con la Ley 100 de 1993.
3. El 9 de abril de 2013, la señora Calderón de Garzón solicitó que
se tuvieran en cuenta para la reliquidación de su pensión todos los factores
salariales devengados durante el último año de servicios, petición que fue
negada por la UGPP el 11 de junio de 2013[359].
4. La tutelante presentó recurso de
apelación en contra de dicha decisión. No obstante, la
entidad confirmó íntegramente el acto impugnado por medio de Resolución del 12
de agosto de 2013[360].
5. La actora promovió demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho en contra de la UGPP, con el propósito de que se declarara la nulidad
de las Resoluciones que negaron la reliquidación de la pensión de vejez y, en
consecuencia, se tuvieran en cuenta todos los factores salariales devengados en
el último año de servicio, para efectos de calcular el valor de su pensión.
6. El proceso se adelantó en primera instancia ante el Juzgado
Cuarenta y Siete Administrativo de Bogotá, el cual mediante Sentencia del 17 de
agosto de 2016 accedió a las pretensiones de la demandante y ordenó reliquidar
su pensión de jubilación “con el 75% de todo lo devengado durante el año
inmediatamente anterior al retiro del servicio, esto es, 01 de abril de 2014 al
31 de marzo de 2015”[361].
7. La UGPP interpuso recurso de apelación en contra de la decisión
judicial mencionada, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Dicha corporación revocó la
Sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones por medio
de providencia del 14 de febrero de 2018[362]. Lo anterior, por cuanto, de conformidad con el precedente fijado
por la Corte Constitucional, a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 a
la demandante le faltaban menos de 10 años para consolidar el derecho pensional.
En esa medida, la prestación corresponde debe calcularse respecto del promedio
del tiempo que faltare para la adquisición de tal derecho.
8. La accionante interpuso, por medio de apoderado, acción de tutela
en contra de la providencia dictada por la Subsección
C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la
igualdad, la seguridad social y protección a la tercera edad, por el supuesto
desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado fijado en
Sentencia del 12 de diciembre de 2017, al no liquidar su pensión de vejez
teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de
servicio[363].
7.2. Actuación procesal
Mediante auto del 15 de marzo de 2018, la Sección Quinta del
Consejo de Estado admitió la acción de tutela y vinculó al proceso al Juzgado Cuarenta y Siete
Administrativo del Circuito de Bogotá, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y a la UGPP[364].
Respuesta del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca
El Magistrado Ponente de la decisión cuestionada adujo que la
misma se encontraba ajustada a derecho por cuanto, “luego de analizar todo
el material probatorio obrante, la norma aplicable al caso y la jurisprudencia
correspondiente, se concluyó que la accionante no tenía derecho a que se le
reliquidara su pensión con todos los factores del último año de servicios”[365].
Dicha afirmación se sustentó en la aplicabilidad del precedente
contenido en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 para el caso
concreto. Adicionalmente, el Tribunal indicó que el estudio de la acción de
tutela de la referencia es improcedente, por cuanto no se reúnen los requisitos
generales y especiales de procedibilidad de la acción.
Respuesta de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social – UGPP –
Por su parte, la UGPP
estableció que el IBL no puede estar sujeto al régimen de transición, de
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por lo cual la
pensión de la accionante debe liquidarse de conformidad con lo establecido en
la Ley 100 de 1993[366].
7.3. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia[367]
La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 18
de abril de 2018 negó el amparo de los derechos fundamentales invocados, por
considerar que la autoridad judicial no desconoció el precedente constitucional
aplicable al caso y, por lo tanto, no se configuró el defecto alegado, pues la
decisión aplicó la regla jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional en
las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015[368].
Impugnación[369]
La accionante impugnó la decisión anterior. Argumentó que el fallo
de primera instancia no tuvo en cuenta lo previsto en los artículos 10 y 102
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
en la medida en que no se tuvo en cuenta el precedente horizontal de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, que en Sentencia de unificación del 25 de
febrero de 2016 indicó que: “el criterio invariable de esta Corporación,
sostenido en forma unánime por más de veinte años, ha sido y es que el monto de
las pensiones de régimen de transición pensional comprende la base
(generalmente el ingreso salarial del último de servicios) y el porcentaje
dispuesto legalmente (que es por regla general el 75%)”[370].
Sentencia de segunda instancia[371]
La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 5
de julio de 2018 revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, concedió
el amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante. Manifestó
que la decisión del Tribunal accionado desconoció el precedente establecido por
el Consejo de Estado mediante la Sentencia de unificación del 4 de agosto de
2010 y efectuó una aplicación errónea de las providencias C-258 de 2013, SU-230
de 2015 y SU-427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional.
Así, la Sección Primera indicó que: “las decisiones adoptadas
por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación,
no son precedente de obligatorio cumplimiento para los Tribunales y Jueces de
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen Sentencias
de unificación dictadas como Tribunal Supremo de la Jurisdicción y que con fundamento
en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, fijan el criterio unificado de la
Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las
pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en
virtud del principio de inescindibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta
la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21
de la ley 100 de 1993”[372].
Con fundamento en lo anterior, ordenó revocar la Sentencia dictada
por la Sección Quinta del Consejo de Estado y dejó sin efectos la decisión del
14 de febrero de 2018, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
8. Susana Luna de Castro contra el Tribunal Administrativo de Nariño (expediente T-6.925.092)
8.1. Hechos y pretensiones
1. La tutelante se
desempeñó como funcionaria pública por más de 20 años. La última institución en
la cual prestó sus servicios fue la Registraduría Nacional del Estado Civil.
2. Mediante
resolución del 21 de diciembre de 2011[373],
CAJANAL reconoció la pensión de jubilación a la accionante.
3. Inconforme con lo determinado por dicho acto administrativo, la
accionante inició un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con el
fin de que se reliquidara la pensión de jubilación con inclusión del 75% de
todos los factores salariales devengados en el último año de trabajo.
4. El proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado Único
Administrativo del Circuito de Mocoa, el cual, mediante fallo del 3 de febrero
de 2016, declaró la nulidad parcial de la Resolución del 21 de diciembre de
2011 y accedió a la reliquidación de la pensión en un porcentaje equivalente al
75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios[374].
5. La UGPP apeló la decisión judicial. Manifestó que, de conformidad
con las Sentencias de la Corte Suprema de Justicia No. 37432 del 15 de marzo de
2011 y No. 39487 del 1 de diciembre de 2009 y de las Sentencias C-258 de 2013 y
SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, las pensiones de los beneficiarios
del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se deben liquidar de acuerdo al
tiempo que les hiciera falta o los últimos 10 años de servicio, en la medida en
que el IBL no es un aspecto sujeto a la transición.
6. El 20 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño
revocó la Sentencia proferida por el Juzgado Único Administrativo de Mocoa y
negó las pretensiones de la demanda[375]. Indicó que, a partir de la lectura del inciso 2° del artículo 36
de la Ley 100 de 1993 que llevó a cabo la Corte Constitucional en la Sentencia
C-258 de 2013, circunscrita originalmente al artículo 17 de la Ley 4ª de 1992
y, posteriormente, extendida a los demás regímenes especiales a través de las
Sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, es la que mejor se armoniza con el
sistema de seguridad social en materia pensional pues atiende a los principios
de universalidad, solidaridad y eficiencia[376].
7. La accionante presentó solicitud de amparo en contra de la
decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, pues consideró que vulneraba
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la
administración de justicia, por lo que solicitó que se revoque dicho y, en su
lugar, se reestablezca el derecho en la forma pedida en la demanda[377].
En su escrito de tutela, la
accionante indica que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto
sustantivo y que desconoció el precedente judicial vertical, ya que no respetó
la jurisprudencia del máximo órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa
al aplicar, erróneamente, los argumentos de constitucionalidad de la Corte
Constitucional en Sentencia C-258 de 2013 y que giran en torno a un régimen de
privilegio establecido en la Ley 4ª de 1992[378].
8.2.  Actuación procesal
Mediante Auto del 9 de noviembre de
2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y
vinculó al proceso al Juzgado Único Administrativo
del Circuito de Mocoa y a la UGPP[379]. Así mismo, el 11 de diciembre de 2017 se designó
como Conjuez del asunto de la referencia a la doctora Julieta Rocha Amaya[380].
Respuesta del Tribunal Administrativo de
Nariño
El Magistrado Ponente de la decisión cuestionada solicitó negar el
amparo constitucional, en tanto consideró que no se vulneraron los derechos
fundamentales de la accionante, pues la Sentencia presenta un análisis juicioso
de todas las pruebas que obran en el plenario, las cuales fueron confrontadas
con la jurisprudencia constitucional aplicable al asunto en particular[381].
Manifestó que adoptó la postura establecida por la Corte
Constitucional en Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Agregó que, de
conformidad con la Sentencia de tutela del 29 de marzo de 2017, proferida por
la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se puso de
presente que actualmente existen dos posiciones en materia de reliquidación
pensional, una defendida por la Corte Constitucional y otra por el Consejo de
Estado y que, en virtud de los principios de autonomía e independencia
judicial, se podía acoger cualquiera de ellas pues ambas eran válidas[382].
Respuesta de la UGPP
Solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela,
puesto que no se cumplen los requisitos establecidos para su presentación.
Subsidiariamente, pidió que se desestimen las pretensiones del amparo
constitucional, dado que no existe vulneración alguna a los derechos
fundamentales de la accionante[383].
Indicó que lo pretendido por la actora es sustituir una decisión
judicial debidamente expedida por el juez natural de la causa, por lo que
resulta improcedente. Agregó que el litigio fue surtido con respeto al
principio de doble instancia y que la tutelante no cumplió con el requisito de
demostrar un perjuicio irremediable o afectación al mínimo vital[384].
8.3. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
El 25 de enero de 2018, la Sección Quinta del Consejo de Estado
negó la solicitud de amparo constitucional. Consideró que el cálculo del IBL
con base en el promedio de los últimos diez años de servicio efectuado por el
Tribunal Administrativo de Nariño no desconoció el precedente aplicable al caso
por lo que no se configuró el defecto alegado[385].
Sostuvo que la regla fijada por la Corte
Constitucional en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, de acuerdo con
la cual el ingreso base de liquidación no es un aspecto sujeto a transición y,
por tanto, se debe acatar lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, a quienes son beneficiarios del régimen de transición
establecido en dicha ley, se les debe calcular el IBL con base en el promedio
de los factores salariales sobre los cuales se cotizó durante los últimos 10
años de servicio[386].
Impugnación
La accionante impugnó el
fallo de primera instancia. Adujo que el a quo desconoció que la Sección
Segunda del Consejo de Estado no ha variado su postura e, incluso, en un fallo
de 2017 sostuvo que la Sentencia C-258 de 2013 únicamente estableció un
precedente respecto del régimen de la Ley 4ª de 1992, por lo cual concluyó que
es falso que exista una postura divergente entre el Consejo de Estado y la
Corte Constitucional[387].
Añadió que en otros casos se
ha accedido a pretensiones muy similares, de manera que se han favorecido los
derechos de sus propios compañeros de trabajo. Por lo tanto, si se deniegan sus
pretensiones se vulneraría su derecho a la igualdad[388].
Sentencia de Segunda
Instancia
Mediante providencia del 28 de junio de 2018, la Sección Primera
del Consejo de Estado revocó la Sentencia de primera instancia y amparó los
derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la
justicia de la accionante[389].
El ad quem consideró que el Tribunal Administrativo de
Nariño interpretó erróneamente de las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015
y SU‑427 de 2016 debido a que los presupuestos fácticos y jurídicos de
dichas decisiones no se adecuan a la situación de la accionante, por lo que no
constituyen precedente para la controversia planteada[390].
Afirmó que las Sentencias de tutela de la Corte Constitucional no
son precedentes de obligatorio cumplimiento para los jueces de lo contencioso
administrativo, en tanto existen Sentencias de unificación dictadas por el
Consejo de Estado como Máximo Tribunal de aquella jurisdicción[391].
Resaltó que la Sentencia SU-210 de 2017 se ocupó de pensiones de
altos funcionarios del Estado, quienes aumentaban de manera exorbitante su
salario en el último año de servicios para obtener una prestación que no
correspondía a su historia laboral en perjuicio de la sostenibilidad del
sistema. Por ende, alegó que las consideraciones contenidas en dicho fallo no
eran aplicables al presente asunto[392].
Finalmente, consideró que la Sentencia cuestionada desconocía los
principios de progresividad, favorabilidad e integralidad del régimen
pensional, por lo que ordenó al Tribunal Administrativo de Nariño proferir una
nueva decisión de segunda instancia[393].
9. Ana Josefa Moreno Porras contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección C (expediente T-7.006.210)
9.1. Hechos y pretensiones
1. La accionante trabajó como empleada pública del Fondo Educativo
Regional de Bogotá. Mediante resolución del 14 de marzo de 2006 el ISS le
reconoció una pensión de vejez[394],
la cual fue modificada el 17 de enero de 2007[395].
2. El
27 de enero de 2016, la actora solicitó la reliquidación de la aludida
prestación con el propósito de que COLPENSIONES modificara los actos
administrativos expedidos e incluyera todos los factores salariales devengados
en el año anterior al retiro del servicio, de acuerdo con lo establecido en la
Ley 33 de 1985. La entidad respondió de manera negativa a la mencionada
petición el 8 de marzo de 2016[396].
3. La
accionante interpuso recurso de apelación en contra del aludido acto
administrativo, el cual fue resuelto mediante resolución del 16 de mayo de 2016[397], la
cual reliquidó la pensión con base en el IBL de los últimos 10 años de
cotizaciones.
4. La
tutelante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra
de los actos administrativos proferidos por COLPENSIONES. Solicitó la
reliquidación y pago de su pensión de jubilación con inclusión de todos los
factores salariales devengados durante el año anterior al retiro del servicio.
5. El
proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo
de Oralidad de Bogotá, el cual, en Sentencia del 25 de abril de 2017 accedió a
las pretensiones de la demanda. Argumentó que, de acuerdo con las Leyes 33 y 62
de 1985, la situación más favorable para la determinación del IBL es el
promedio de lo devengado durante el último año de servicios de conformidad con
lo solicitado por el demandante[398].
6. El
apoderado judicial de la entidad demandada apeló la sentencia de primera
instancia, al considerar que debía aplicarse el precedente sentado por la Corte
Constitucional en la Sentencia SU-427 de 2016, en la cual se estipuló que, en
este caso, debe contabilizarse el IBL respecto de los 10 años anteriores al
retiro del servicio[399].
7. El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por
medio de Sentencia del 21 de marzo de 2018 revocó el fallo de primera instancia
y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Consideró el ad quem
que, de conformidad con la interpretación realizada por la Corte
Constitucional, el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993
permite la aplicación del régimen prestacional anterior únicamente en cuanto a
edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo. Por su parte, el IBL es
el consagrado en la Ley 100 de 1993 y debe calcularse con los factores
establecidos en el Decreto 1158 de 1994, respecto de los cuales cotizó la
empleada[400].
8. La
demandante presentó acción de tutela por estimar que la decisión judicial de
segunda instancia en el proceso contencioso administrativo incurrió en un
defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente del Consejo de Estado
que ordena la liquidación de la pensión de jubilación con el 75% de todos los
factores salariales devengados en el último año de servicios, en aplicación de
la Ley 33 de 1985[401].
De acuerdo con lo anterior, la accionante consideró que la autoridad
judicial cuestionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al
debido proceso y al mínimo vital. Por lo tanto, solicitó que se le ordene al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca reajustar la pensión de vejez con
aplicación del 75% del promedio mensual de los salarios devengados en el último
año de servicios, incluyendo todos los factores salariales correspondientes[402].
9.2. Actuación procesal
Mediante Auto del 30 de abril de 2018, la Sección Quinta del
Consejo de Estado admitió la acción de tutela y vinculó al
proceso al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá y a
COLPENSIONES[403].
Respuesta del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C
La Magistrada Ponente de la
decisión judicial cuestionada indicó que la misma comprometió un análisis
fáctico y jurídico serio del caso particular. Por lo anterior, se opuso a la
prosperidad de las pretensiones de la tutelante[404].
Respuesta del Juzgado Séptimo Contencioso Administrativo de Oralidad del
Circuito de Bogotá
El fallador estableció que,
tanto la Sentencia de primera instancia del proceso contencioso administrativo
como las actuaciones proferidas en el mismo se ajustaban a los preceptos
constitucionales y legales, por cuanto se adoptó la decisión que se adecuaba a
los elementos fácticos, jurídicos y probatorios presentados[405].
9.3. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
Por medio de Sentencia del 7 de junio de 2018, la Sección Quinta
del Consejo de Estado negó la acción de tutela interpuesta, al considerar que
el cálculo del IBL con base en el promedio de los últimos 10 años de servicio,
efectuado por la autoridad judicial accionada, no desconoció el precedente
aplicable al caso, razón por la cual no se configuró el defecto alegado[406].
La Sala indicó que, con anterioridad a la expedición de la
Sentencia C-258 de 2013, se presentaba un escenario de posiciones encontradas
entre el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia en relación con la
aplicación del IBL a quienes se encontraban en el régimen de transición de la
Ley 100 de 1993. No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional
estableció que el IBL no es un aspecto sujeto a transición, por lo que existe
sujeción en la materia a lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[407].
La Sección Quinta consideró que la posición fijada por la Corte
Constitucional en los términos expuestos prevalece sobre la interpretación que
realicen las demás Altas Cortes y recoge cualquier otra
posición contraria, incluyendo la manifestada por el Consejo de Estado, de modo
que “criterios como el de favorabilidad, entre otros, no tienen aplicación,
si se tiene en cuenta que es la Sentencia de constitucionalidad la que fija el
alcance de la norma y marca el sentido que siempre ha tenido la disposición que
analiza”[408].
Por lo anterior, el Máximo
Tribunal de lo contencioso administrativo concluyó que los actos
administrativos acusados se encontraban ajustados a derecho y determinó que la
decisión judicial cuestionada no desconoció el precedente aplicable ni incurrió
en un defecto material o sustantivo.
Impugnación
La accionante impugnó la
decisión de primera instancia por estimar que esta vulneraba su derecho a la
igualdad, por cuanto en casos similares se ha concedido judicialmente “la
reliquidación de las pensiones de los empleados oficiales en virtud de la Ley
33 de 1985”[409]. Agregó que, al aplicar de
manera errada el precedente del Consejo de Estado, se vulneró su derecho al
debido proceso y al negar la reliquidación correspondiente se afectó también su
derecho al mínimo vital[410].
Así mismo, sostuvo que la
providencia impugnada incurrió en defecto material o sustantivo, pues la
autoridad judicial cuestionada decidió equivocadamente sobre las peticiones
elevadas con base en una interpretación errada de la Ley 100 de 1993 y en
abierto desconocimiento de los pronunciamientos del Consejo de Estado[411].
Sentencia de Segunda
Instancia
La Sección Primera del
Consejo de Estado, mediante Sentencia del 16 de agosto de 2018, revocó el fallo
de primera instancia, por estimar que la decisión del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca efectivamente desconoció el precedente aplicable y vulneró los
derechos fundamentales de la accionante[412].
Adujo que el a quo efectuó
una interpretación errónea de las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y
SU-427 de 2016, debido a que los presupuestos fácticos y jurídicos de dichas
decisiones no se adecúan a la situación fáctica y jurídica de la actora, por lo
que no constituyen precedente para la controversia planteada[413].
Igualmente, expuso que “las decisiones
adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de
unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los jueces de
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[414],
pues son las Sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado las
que fijan el criterio de dicha Corporación en relación con asuntos de orden
legal.
De igual modo, resaltó que la Sentencia SU-210 de 2017 precisó las
circunstancias en las que se debía interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de
1993 en casos de pensiones de altos funcionarios del Estado que aumentaban de
manera exorbitante su salario en el último año de servicio para obtener una
pensión que no correspondía a su historia laboral en perjuicio de la
sostenibilidad del sistema[415]. No obstante, precisó que la actora no se encuentra
adscrita a un régimen de altos dignatarios sino al de la Ley 33 de 1985, por lo
cual tales consideraciones no resultan aplicables a su caso[416].
10. Jorge Hernán Mejía Barreneche contra el Tribunal Administrativo de
Risaralda (expediente
T-7.019.536)
10.1. Hechos y pretensiones
1. El actor es beneficiario del régimen de transición consagrado
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues para el 1° de abril de 1994
contaba con más de 15 años de servicio en la Rama Judicial del Poder Público.
2. El 6 de agosto de 2013, COLPENSIONES reconoció al accionante la
pensión de vejez[417].
Dicha prestación fue liquidada a partir de los factores salariales que fueron
la base de cotización de aportes durante los últimos 10 años de servicio, de
conformidad con el Decreto 1158 de 1994.
3. El 11 de octubre de 2013, el tutelante solicitó a COLPENSIONES
la reliquidación de la referida prestación económica, de conformidad con los
Decretos 546 de 1971, 717 de 1978 y 1045 de 1978. Sin embargo, la entidad
guardó silencio.
4. El señor Mejía Barreneche presentó demanda contencioso
administrativa con el propósito de obtener la nulidad del acto ficto o presunto
generado por el silencio de la administradora de pensiones. Solicitó que se
condenara a COLPENSIONES a reliquidar la pensión de acuerdo con el salario más
alto devengado en el último año de servicios.
5. El 21 de noviembre de 2016 el Juzgado Segundo Administrativo de
Pereira, que conoció del proceso en primera instancia, negó las pretensiones de
la demanda. Argumentó que, de acuerdo con el precedente jurisprudencial de la
Corte Constitucional contenido en la Sentencia SU-230 de 2015 “es claro que
el beneficio que se deriva del régimen de transición contemplado en el artículo
36 de la Ley 100 de 1993 se circunscribe únicamente a los requisitos de edad,
tiempo de servicios y tasa de reemplazo, mas no al Ingreso Base de Liquidación,
ya que dicho aspecto (…) no se encuentra sujeto a transición”[418].
6. El demandante presentó recurso de apelación en contra de la
Sentencia de primera instancia, por considerar que las restricciones
establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 son exclusivas de las pensiones de
los congresistas y, por extensión, de las pensiones de los magistrados de las
Altas Cortes. Por ende, adujo que debía aplicársele el régimen de transición en
su integralidad[419].
7. La decisión del a quo fue confirmada por el Tribunal
Administrativo de Risaralda mediante providencia del 31 de agosto de 2017.
Consideró que de conformidad con la interpretación realizada por la Corte
Constitucional en Sentencias SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, el régimen
de transición de la Ley 100 de 1993 permite únicamente la aplicación del
régimen pensional anterior respecto de la edad, el tiempo de servicios y el
monto, mientras que el IBL se rige por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993[420].
8. El señor Mejía Barreneche, por medio de apoderado, interpuso
acción de tutela en contra de las decisiones judiciales mencionadas. En su
criterio, tales fallos desconocieron el precedente dictado por el Consejo de
Estado en sus Sentencias de unificación y vulneraron sus derechos fundamentales
al debido proceso, a la seguridad social, a la buena fe, a la confianza
legítima y a la seguridad jurídica[421].
10.2. Actuación procesal
Mediante auto del 26 de octubre de 2017, la Sección Segunda del
Consejo de Estado admitió la acción de tutela y vinculó
al proceso al Juzgado Segundo Administrativo de
Pereira, a COLPENSIONES y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado[422].
Respuesta del Tribunal Administrativo de
Risaralda
El Tribunal cuestionado solicitó denegar el amparo invocado en
tanto “la Sentencia que dio origen a la presente acción de tutela no se
fundamentó en normas inexistentes o inconstitucionales, por el contrario, se
sustentó en la interpretación que esta Colegiatura efectuó a partir de un
ejercicio hermenéutico del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de la
interpretación realizada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 7
de mayo de 2007, SU-230 de 2015, SU-427 del 11 de agosto de 2016 y SU-395 de
2017, de lo cual se concluye que la citada providencia observó los cánones
constitucionales, legales y jurisprudenciales sin que pueda argumentarse una
indebida interpretación de los mismos”[423].
Agregó que la interpretación que sustenta el fallo proferido se
realizó en el marco de la autonomía judicial, que ha sido ampliamente protegida
por la jurisprudencia constitucional[424].
Respuesta del Juzgado Segundo
Administrativo de Pereira
El fallador pidió negar la acción de tutela interpuesta. Manifestó
que acogió “a plenitud los precedentes de la Honorable Corte Constitucional
plasmados en las Sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 que resultaban
vinculantes y de obligatorio acatamiento para este juzgado, en preferencia
incluso a los precedentes del Honorable Consejo de Estado referentes al tema”[425].
10.3. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante
Sentencia del 30 de noviembre de 2017, negó el amparo invocado al encontrar que
el Tribunal accionado se apartó del criterio establecido por la máxima
autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para acoger la
postura de la Corte Constitucional, de manera suficientemente sustentada en
virtud de los principios de autonomía e independencia judicial[426].
Sostuvo que “el solo hecho de contrariar el criterio
interpretativo de un operador jurídico (en este caso, el Consejo de Estado), no
puede considerarse per se como el desconocimiento del precedente judicial, pues
dicha manifestación corresponde al ejercicio de la función prevista a cargo de
los jueces, conforme se deduce del contenido normativo de los principios
constitucionales de autonomía e independencia judicial (…) Además, como quedó
visto, en la Sentencia reprochada, el Tribunal cumplió con la carga de
transparencia de exponer las razones por las cuales, ante la existencia de
posiciones diversas provenientes de dos altas Corporaciones, optó por aplicar
la fijada por la Corte Constitucional”[427].
Impugnación
El accionante impugnó la decisión adoptada en primera instancia.
Alegó que no era procedente aplicar las Sentencias de la Corte Constitucional,
en la medida en que adquirió el derecho con antelación a la expedición de esas
decisiones judiciales, por lo que el juez de la causa debía respetar el
principio de confianza legítima[428].
Sostuvo que debía acogerse la postura del Consejo de Estado, según
la cual “los pronunciamientos de la Corte Constitucional no pretendieron
generalizar los efectos de los distintos regímenes pensionales”[429]. En tal sentido, indicó que el máximo
tribunal de lo contencioso administrativo “ha optado por la inaplicación de
las Sentencias C-258 de 2013 y las demás de unificación por vía de tutela que
ha proferido la Corte Constitucional, frente al IBL de Ley 100 de 1993”[430]. Por lo tanto, en la medida en que se
otorgó un trato desigual a su caso, se vulneró su derecho a la igualdad.
Sentencia de segunda instancia
La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 29
de agosto de 2018, revocó la Sentencia proferida por la Sección Segunda de
dicha Corporación y, en su lugar, concedió el amparo de los derechos
fundamentales invocados por el accionante[431].
En criterio de esta autoridad judicial, “se trata de una
persona que durante toda su vinculación con la Rama Judicial ocupó el cargo de
Oficial Mayor, sin que se adviertan vinculaciones precarias, abuso del derecho
o fraude a la ley”[432]. Por tanto, no es posible
aplicar la regla contenida en la Sentencia SU-230 de 2015, pues esta decisión “se
refiere a la forma de analizar la transición de aquellos que se encontraran
dentro del régimen general anterior que no era otro que la Ley 33 de 1985, sin
hacer mención alguna a regímenes como el de la Rama Judicial”[433].
Por lo tanto, la Sección Cuarta consideró que la decisión del
Tribunal Administrativo de Risaralda no tuvo en cuenta el contexto específico
de los servidores de la Rama Judicial que, así como el accionante, estaban
exentos de la aplicación de la regla jurisprudencial establecida en la
Sentencia SU-230 de 2015. En consecuencia, dejó sin efectos la mencionada
decisión y ordenó al Tribunal proferir un nuevo fallo que se ajuste a las
consideraciones expuestas[434].
11. Fabio Augusto Suárez Lozano
contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C (expediente T-7.035.791)
11.1. Hechos
y pretensiones
1. El
actor se desempeñó como empleado público desde el 1° de febrero de 1982 hasta
el 30 de junio de 2007. Para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de
1993 contaba con más de 40 años, por lo cual es beneficiario del régimen de
transición planteado en dicha norma.
2. El 11 de junio de 2006, CAJANAL reconoció al accionante la pensión
de jubilación[435],
la cual fue reliquidada el 25 de marzo de 2009[436].
3. No obstante, el tutelante consideró que dicha prestación fue
liquidada sin tener en cuenta todos los factores salariales devengados en su
último año de servicio, por lo que el 6 de marzo de 2013 solicitó la revisión
del acto administrativo que reliquidó su pensión.
4. El
17 de mayo de 2013, CAJANAL negó la petición referida en el numeral anterior[437] y
señaló que contra dicha determinación no procedía recurso alguno.
5. En
ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el
accionante demandó los mencionados actos administrativos y alegó que debía
aplicarse la Ley 33 de 1985 para efectos de la liquidación de su pensión, de
manera que se tuviera en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados
durante el último año de servicios.
6. El 13 de junio de 2016, el Juzgado Trece Administrativo del
Circuito de Bogotá negó las pretensiones elevadas por el demandante[438]. Arguyó que, de acuerdo con lo
establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-230 de 2015, para
determinar la mesada pensional de un beneficiario del régimen de transición, se
debe tener en cuenta la edad, el tiempo de servicios y la tasa de reemplazo del
régimen anterior. En contraste, el IBL no es un aspecto sujeto a transición,
por lo cual se rige por lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[439].
7. En desacuerdo con dicha interpretación, el demandante interpuso
recurso de apelación contra el fallo mencionado. Afirmó que el a quo se
equivocó al extender los efectos inter partes de la Sentencia SU-230 de
2015 al caso concreto. Agregó que la jurisprudencia constitucional ha indicado
que los jueces tienen el deber de observar las Sentencias de los órganos de
cierre de su jurisdicción. Finalmente, resaltó que la Sentencia SU-230 de 2015
se refiere a un régimen especial y fue proferida con posterioridad a que el
accionante adquiriera el derecho pensional, por lo que no debe ser aplicada
para efectos de la controversia analizada.
8. El 7
de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la
decisión de primera instancia. Indicó que, de conformidad con las Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 “mientras lo relativo a la edad, el tiempo de
servicios y la tasa de reemplazo se encuentran regulados por el régimen
pensional anterior, la forma de liquidar dicha prestación se sujeta a lo
dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”[440].
9. El tutelante interpuso amparo constitucional en contra de las
decisiones proferidas por las autoridades judiciales en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, por estimar que vulneraban sus derechos
fundamentales al debido proceso y a la seguridad social y desconocían los
principios constitucionales de favorabilidad e irrenunciabilidad de los
derechos laborales. De conformidad con el tutelante, incurrieron en defecto
sustantivo y en desconocimiento del precedente jurisprudencial en sentido
vertical, ya que no tuvieron en cuenta la Sentencia de unificación proferida
por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010[441].
11.2. Actuación procesal
Mediante auto del 11 de mayo de 2018, la Sección Quinta del
Consejo de Estado admitió la acción de tutela y vinculó
al proceso al Juzgado Trece Administrativo de Bogotá,
a la UGPP y al Hospital Santa Clara[442].
Respuesta del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca
El Tribunal accionado se opuso a las pretensiones de la acción de
tutela. Manifestó que la decisión no incurrió en vicio alguno que
llevara a la afectación de los derechos del accionante. Por el contrario,
destacó que el fallo cuestionado se adoptó con base en las normas pertinentes y
en la interpretación de la Corte Constitucional sobre esta materia[443].
Respuesta del Juzgado Trece
Administrativo del Circuito de Bogotá
La jueza rindió un informe de lo actuado en el proceso y agregó
que “las decisiones proferidas en primera y segunda instancia, en primer
lugar, se encuentran ajustadas a derecho, están regidas por los principios de
objetividad, imparcialidad e independencia del juez, y, en segundo lugar, en
ellas quedaron expuestos todos los fundamentos fácticos, jurídicos y
jurisprudenciales en que se basaron las mismas”[444].
Intervención de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social –UGPP–.
La entidad se opuso a las pretensiones del amparo constitucional e
indicó que la parte actora pretende “sustituir una decisión judicial
ejecutoriada, proferida por el juez natural de la causa, quien con base en la
normativa y jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional y del Consejo
de Estado, vigente para la época de los hechos, confirmó un fallo de primera
instancia que negó de manera acertada las pretensiones de la demanda”[445].
Añadió que no se demostró la ocurrencia de un perjuicio
irremediable ni la vulneración de los derechos a la vida digna o al mínimo
vital, por cuanto el accionante goza efectivamente de su pensión de vejez.
Finalmente, explicó que la tutela no es el mecanismo idóneo para reclamar
prestaciones económicas.
Intervención de la Subred Integrada de
Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E.
La entidad expuso que carece de competencia para efectuar la
reliquidación de la pensión del accionante o para modificar el sentido de los
fallos cuestionados. Por lo tanto solicitó ser desvinculada del proceso[446].
11.3. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 21
de junio de 2018, negó la protección de los derechos fundamentales invocados
por el accionante al encontrar que la autoridad judicial no desconoció el
precedente constitucional aplicable al caso y, por lo tanto, no se configuró el
defecto alegado[447].
La Sala indicó que la regla fijada por la Corte Constitucional en
las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 constituye un precedente
obligatorio que prevalece sobre las decisiones de otras Altas Cortes, en tanto
se trata de la Corporación encargada de la guarda de la Constitución.
De conformidad con lo anterior, sostuvo que “el ingreso base de
liquidación no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción
sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En
consecuencia, a quienes son beneficiarios del régimen de transición establecido
en la mencionada ley se les calculará el IBL con base en lo dispuesto por la
Ley 100 de 1993”[448].
Impugnación
El accionante impugnó la decisión de primera instancia al
considerar que dicho fallo se limitó a pronunciarse sobre el desconocimiento
del precedente y omitió estudiar la violación directa de la Constitución que se
configuró en la sentencia cuestionada. En tal sentido, sostuvo que se
transgredieron otros derechos fundamentales invocados como el debido proceso,
la seguridad social, los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad e
imprescriptibilidad de los derechos laborales y el derecho a la igualdad[449].
Precisó que la decisión del a quo no aplicó la jurisprudencia más
favorable para el caso concreto dada la existencia de una Sentencia de
unificación del Consejo de Estado que ordena tener en cuenta todos los factores
salariales percibidos durante el último año de servicios en el caso de los
beneficiarios del régimen de transición.
Sentencia de segunda instancia
La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante Sentencia del
16 de agosto de 2018, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar,
concedió el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante,
al advertir que la decisión del Tribunal accionado incurrió en “defecto
sustantivo por desconocimiento del precedente establecido por el Consejo de
Estado mediante la Sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, el cual ha
sido reiterado en las Sentencias de unificación de 25 de febrero de 2016 y 9 de
febrero de 2017”[450].
Adujo que las decisiones de la Corte Constitucional no se
refirieron a la interpretación del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, por lo
cual, en el asunto de la referencia, tales fallos “no tienen
prevalencia sobre las Sentencias de unificación dictadas por el Consejo de
Estado”[451]. En este sentido, la Sentencia
C-258 de 2013 no constituye precedente aplicable pues no examinó un problema
jurídico semejante en razón a que su análisis se restringió al régimen
pensional de los congresistas y otros altos dignatarios. Finalmente, agregó que
el fallo acusado no cumplió con la carga argumentativa pertinente, suficiente y
necesaria para apartarse del precedente del Consejo de Estado.
[1] Se aclara que el orden de los casos
se establece, de forma ascendente, de conformidad con el número de radicación
asignado en la Corte Constitucional.
[2] La sentencia de segunda instancia fue
proferida el 8 de junio de 2018 y la de primera instancia fue dictada el 22 de
febrero de 2018.
[3] La sentencia de segunda instancia fue
proferida el 21 de junio de 2018 y la de primera instancia fue dictada el 10 de
mayo de 2018.
[4] La sentencia de segunda instancia fue
proferida el 21 de junio de 2018 y la de primera instancia fue dictada el 25 de
enero de 2018.
[5] La sentencia de segunda instancia fue
proferida el 21 de junio de 2018 y la de primera instancia fue dictada el 8 de
marzo de 2018.
[6] La sentencia de segunda instancia fue
proferida el 28 de junio de 2018 y la de primera instancia fue dictada el 1º de
marzo de 2018.
[7] La sentencia de segunda instancia fue
proferida el 28 de junio de 2018 y la de primera instancia fue dictada el 15 de
febrero de 2018.
[8] La sentencia de segunda instancia fue
proferida el 5 de julio de 2018 y la de primera instancia fue dictada el 18 de
abril de 2018.
[9] La sentencia de segunda instancia fue
proferida el 28 de junio de 2018 y la de primera instancia fue dictada el 25 de
enero de 2018.
[10] La sentencia de segunda instancia fue
proferida el 16 de agosto de 2018 y la de primera instancia fue dictada el 7 de
junio de 2018.
[11] La sentencia de segunda instancia fue
proferida el 29 de agosto de 2018 y la de primera instancia fue dictada el 30
de noviembre de 2017.
[12] La sentencia de segunda instancia fue
proferida el 16 de agosto de 2018 y la de primera instancia fue dictada el 21
de junio de 2018.
[13] Los expedientes de la referencia
fueron seleccionados y repartidos a la Magistrada Sustanciadora por la Sala de
Selección Número Ocho de la Corte Constitucional el 30 de agosto de 2018, de
acuerdo con los criterios orientadores del proceso de selección de carácter
objetivo, denominados “necesidad de pronunciarse sobre una determinada línea
jurisprudencial” y “exigencia de aclarar el contenido y alcance de un
derecho fundamental”.
[14]  La Sala de Selección Número Diez, en
las sesiones del 16 y 29 de octubre de 2018, escogió los expedientes de la
referencia de acuerdo con el criterio orientador del proceso de selección de
carácter objetivo denominado “posible violación o desconocimiento de un
precedente de la Corte Constitucional”.
[15] Es pertinente aclarar que los
accionantes propusieron la existencia de causales especiales de procedibilidad
distintas en cada uno de los expedientes. En tal sentido, si bien en todos los
casos los actores alegaron que las providencias cuestionadas mediante las
acciones de tutela incurrieron en desconocimiento del precedente del Consejo de
Estado, valga aclarar que los accionantes en siete de estos casos afirmaron que
las providencias habían incurrido en defecto sustantivo. Dentro de este último
grupo de procesos, siete tutelantes sostuvieron que se había configurado una
violación directa de la Constitución.
[16] La parte accionante alegó que se
había incurrido en desconocimiento del precedente y defecto sustantivo.
Igualmente, en su escrito de impugnación manifestó que se había configurado una
violación directa de la Constitución.
[17] La parte accionante alegó que se
había incurrido en desconocimiento del precedente y defecto sustantivo. Así
mismo, aunque no lo indicó expresamente, la tutelante presentó argumentos que
pueden encuadrarse dentro de un defecto por violación directa de la
Constitución.
[18] La parte accionante alegó que se
había incurrido en desconocimiento del precedente, defecto sustantivo y
violación directa de la Constitución.
[19] La parte accionante alegó que se
había incurrido en desconocimiento del precedente.
[20] La parte accionante alegó que se
había incurrido en desconocimiento del precedente.
[21] La parte accionante alegó que se
había incurrido en desconocimiento del precedente y defecto sustantivo.
Igualmente, en su escrito de impugnación manifestó que se había configurado una
violación directa de la Constitución.
[22] La parte accionante alegó que se
había incurrido en desconocimiento del precedente.
[23] La parte accionante alegó que se
había incurrido en desconocimiento del precedente y defecto sustantivo.
[24] La parte accionante alegó que se
había incurrido en desconocimiento del precedente y defecto sustantivo. Así
mismo, aunque no lo indicó expresamente, la tutelante presentó argumentos que
pueden encuadrarse dentro de un defecto por violación directa de la
Constitución.
[25] La parte accionante alegó que se
había incurrido en desconocimiento del precedente. Así mismo, aunque no lo
indicó expresamente, el tutelante presentó argumentos que pueden encuadrarse
dentro de un defecto por violación directa de la Constitución.
[26] La parte accionante alegó que se
había incurrido en desconocimiento del precedente y defecto sustantivo.
Igualmente, en su escrito de impugnación manifestó que se había configurado una
violación directa de la Constitución.
[27] En particular, en el expediente
T-6.919.936 el accionante alegó que la Sentencia SU-230 de 2015 no resultaba
aplicable a su caso, por cuanto en ella se había abordado la situación de un
trabajador oficial y no de un empleado público.
[28] En concreto, en el expediente
T-7.019.536 la Sección Primera del Consejo de Estado, que fungió como juez de
segunda instancia en sede de tutela, indicó que las reglas jurisprudenciales
contenidas en la Sentencia SU-230 de 2015 en relación con el IBL no eran
aplicables para los servidores de la Rama Judicial, toda vez que su análisis se
concentró en el régimen general de la Ley 33 de 1985.
[29] Expediente T-6.879.514, Cuaderno de
Revisión ante la Corte Constitucional (en adelante, Cuaderno II), folios 21 a
37.
[30] Expediente T-6.879.514, Cuaderno de
Revisión ante la Corte Constitucional (en adelante, Cuaderno II), folios 21 a
37.
[31] Expediente T.6.919.936 Cuaderno I,
folio 41.
[32] Expediente T.6.919.936 Cuaderno I, folio
21.
[33] Expediente T.6.919.936 Cuaderno I, folio
44.
[34] Es oportuno aclarar que, si bien se
formula un problema jurídico general para todos los expedientes acumulados, en
la solución de cada uno de los casos concretos se abordarán específicamente las
causales específicas de procedibilidad alegadas por cada uno de los actores.
Ello, con el propósito de salvaguardar plenamente el principio de congruencia.
[35] Con el objetivo de respetar el precedente constitucional, promover
una mayor eficiencia en la administración de justicia y habida cuenta de que la
Corte Constitucional ha decantado un estándar para resumir
de manera detallada las reglas jurisprudenciales sobre los requisitos de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se tomarán
como modelo de reiteración los parámetros fijados en las sentencias T-039 de
2018, SU-168 de 2017 y SU-498 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[36] M. P. José Gregorio Hernández Galindo
[37] Al respecto ver, entre otras, las
sentencias SU-159 de 2002 y T-522 de 2001, en ambas M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de 2001, en ambas M. P. Eduardo Montealegre
Lynett y T-1625 de 2000, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[38] M. P. Jaime Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible
una expresión del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio
de cualquier acción, incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[39] Ver sentencia T-283 de 2013. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[40] Sentencia SU-627 de 2015. M.P.
Mauricio González Cuervo.
[41] (i) Rosa Stella Piragauta Riveros actúa por medio de su apoderado
Andrés Felipe Cabezas Gutiérrez  (expediente T-6.879.514, poder obrante en
Cuaderno 2, folio 11); (ii) Ana Silvia Ángel actúa mediante su apoderado
Orlando Hurtado Rincón (expediente T-6.911.555, poder obrante en Cuaderno 2,
folio 22); (iii) Patricia Eugenia Villota Valencia actúa por medio de su
apoderado Manuel Sanabria Chacón (expediente T-6.911.556, poder obrante en
Cuaderno 2, Folio 29); (iv) Yolanda Cárdenas Cabrera actúa en nombre propio
(expediente T-6.911.557); (v) Rafael Augusto Rueda Gutiérrez actúa por medio de
su apoderada Viviana María del Socorro Vásquez Restrepo (expediente
T-6.919.786, poder obrante en Cuaderno 2, Folio 3); (vi) Adelmo Cortés Suárez
actúa por medio de su apoderado Jhon Jairo Cabezas Gutiérrez (expediente
T-6.919.936, poder obrante en Cuaderno 2, Folio 12); (vii) Vielsa Calderón de
Garzón actúa por medio de su apoderado Luis Alfredo Rojas León  (expediente
T-6.925.081, poder obrante en Cuaderno 2, folio 1); (viii) Susana Luna de
Castro actúa en nombre propio (expediente T-6.925.092) (ix) Ana Josefa Moreno
Porras actúa por medio de su apoderada Jennifer Forero Alfonso (expediente
T-7.006.210 poder obrante en Cuaderno 2, Folio 15); (x) Jorge Hernán Mejía
Barreneche actúa por medio de apoderado Sagalo Antonio Amaya González
(expediente T-7.019.536 Cuaderno 2, Folio 17); y (xi) Fabio Augusto Suárez
Lozano actúa por medio de su apoderado Andrés Felipe Cabezas Gutiérrez
(expediente T-7.035.791, Cuaderno 2, Folio 22).
[42] Sentencia SU-159 de 2002. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa: “… opera cuando la decisión que toma el juez desborda el
marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una
norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.)
porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento
jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se
abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su
aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada
inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar
vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual
se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos
distintos a los expresamente señalados por el legislador (…)”
[43] Sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[44] Para la exposición de las consideraciones sobre el defecto sustantivo
o material y el desconocimiento del precedente se tomarán como base las
contenidas en las Sentencias SU-631 de 2017 y T-039 de 2018. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado. Igualmente, los fundamentos jurídicos acerca de la violación
directa de la Constitución se basan en las Sentencias SU-369 de 2017, SU-168 de
2017 y T-663 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[45] Sentencia T-073 de 2015. M.P.
Mauricio González Cuervo.
[46] Sentencia T-065 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[47] Sentencia T-073 de 2015. En la misma
línea, véase Sentencia T-065 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa.
[48] Sentencia T-065 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa. “En
este caso, el juez de tutela tiene la carga de demostrar fehacientemente la
existencia de una vulneración del Derecho Constitucional de los derechos
fundamentales como condición previa para poder ordenar la revocatoria de la
decisión judicial impugnada”.
[49] Sentencia SU-298 de 2015. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[50] MARINON, Luiz Guilherme. El
precedente en la dimensión de la seguridad jurídica. Ius et Praxis,
2012, vol. 18, no 1, p. 249-266.
[51] Sentencia SU-053 de 2015. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[52] Sentencia T-737 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[53] Sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[54] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[55] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[56] Sentencia T-714 de 2013. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[57] Sentencia T-794 de 2011. M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio.
[58] Sentencia SU-298 de 2015. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[59] Sentencia SU-053 de 2015. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[60] De conformidad con el Acto
Legislativo 02 de 2015, dicha Sala desaparecerá y, en su lugar, entrará en
funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
[61] Sentencia
T-292 de 2006: “En este sentido, la vinculación de los jueces a los
precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y
armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas
de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del
Tribunal constituye una exigencia inevitable”.
[62] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[63] Sentencia SU-298 de 2015, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[64]Sentencia T-024 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, T-704 de
2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. También ver sentencias T-310 de 2009, M. P. Mauricio González
Cuervo y T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[65] Sentencia T-704 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. También ver las sentencias T-199 de 2005,
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva y T-809 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
[66] Sentencia T-704 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. También ver las sentencias T-199 de
2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva y T-809 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
[67] “La jurisprudencia constitucional
ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o
posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en
tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se
configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de
hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre
la disposición aplicable a una caso concreto y las normas constitucionales”
(Sentencia SU-132 de 2013. M.P. Alexei Julio
Estrada). Véanse, entre otras, Sentencias T-522 de 2001, Manuel José Cepeda
Espinosa y T-685 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[68] Véanse, entre otras, Sentencias
SU-098 de 2018, T-024 de 2018, ambas con ponencia de la Magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado, SU-069 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, SU-024
de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, SU-395 de 2017, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, En algunas providencias se ha dicho que se incurre en violación
directa de la Constitución “cuando en la solución del caso se deja de
interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente
constitucional” (…) “caso en el cual también se incurriría en la causal
por desconocimiento del precedente”. Lo anterior da cuenta de que la
jurisprudencia ha considerado que es posible entender tal circunstancia dentro
de varias causales: desconocimiento del precedente, defecto sustantivo y
violación directa de la Constitución.
[69] Sentencia SU-918 de 2013, M. P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[70] Para la exposición de las
consideraciones sobre la interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 se tomarán como base las contenidas en las sentencias C-258 de
2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-492 de 2013, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez; T-078 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo; SU-230 de 2015,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-060 de 2016, M.P. Alejandro Linares
Cantillo; y SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Así mismo,
algunas de las consideraciones que se presentan en este acápite fueron
retomadas y adaptadas de la sentencia T-039 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado), únicamente en relación con los aspectos que guardan identidad fáctica
y jurídica con el asunto analizado en esta oportunidad.
[71] La Sala destaca que en algunas empresas era común el
establecimiento de pensiones convencionales, las cuales eran pagadas
directamente por las compañías al cumplirse ciertos requisitos, que en muchos
casos eran mucho más flexibles que los contemplados en las leyes de la época.
[72] “Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones
de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción
especial de trabajo”.
[73] “Por la cual se modifican las
disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan otras”.
[74] Sobre el particular, es importante
mencionar que con el fin de proteger a los trabajadores que llevaban un largo
tiempo laborado para una misma empresa, pero que no cumplían 20 años de
servicio, se establecieron prestaciones como la pensión sanción y la pensión
restringida de jubilación contempladas en la Ley 171 de 1961, “Por la
cual se reforma la ley 77 de 1959 y se dictan otras disposiciones sobre
pensiones.”
[75] “Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea
el Instituto Colombiano de Seguros Sociales”.
[76] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[77] M.P. Mauricio González Cuervo.
[78] Artículo 36, inciso 2° de la Ley 100 de 1993: “La edad para
acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de
entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si
son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o
más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al
cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a
estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las
disposiciones contenidas en la presente Ley”
[79] Artículo 36, inciso 3° de la Ley 100 de 1993: “El ingreso base
para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso
anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será
el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el
cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente
con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según
certificación que expida el DANE (…)”.
[80] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[81] Al respecto puede consultarse el Auto
229 de 2017 en el que la Sala Plena de la Corte Constitucional declara la
nulidad de la Sentencia T-615 de 2016.
[82] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
El referido fallo declaró inexequibles algunas expresiones contenidas en el
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, así como la exequibilidad condicionada del
resto de la norma porque consideró que, conforme al mandato de igualdad y a los
principios constitucionales que rigen el sistema pensional, la interpretación
del precepto normativo “en su sentido natural y en concordancia con su
configuración viviente”, resultaba contrario al ordenamiento constitucional.
En consecuencia, la Corte declaró que la disposición era exequible en el
entendido en que: “(i) no puede extenderse el régimen pensional allí
previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, lo cual incluye lo
establecido en el artículo 2 del Decreto 1293 de 1994, no se encontraren
afiliados al mismo, (ii) como factores de liquidación de la pensión solo podrán
tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el
beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se
hubieren realizado las cotizaciones respectivas, (iii) las reglas sobre
Ingreso Base de Liquidación aplicables a todos los beneficiarios de este
régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero,
de la Ley 100 de 1993, según el caso y (iv) las mesadas
correspondientes no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes” (El resaltado es de la Sala).
[83] La norma señalaba, entre otros aspectos, que las pensiones de los
congresistas y otros altos funcionarios se liquidarían con base en el último
ingreso mensual promedio que, por todo concepto, devengaren los Representantes
a la Cámara y Senadores de la República en la fecha en que se decretara la
jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.
[84] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[85] Las expresiones “durante el último
año y por todo concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se
reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, así como la expresión “por todo concepto”,
contenida en su parágrafo, fueron declaradas inexequibles mediante la Sentencia
C-258 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). En esa ocasión, la Corte
estudió si el régimen pensional especial aplicable a los Congresistas y demás
destinatarios del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 era contrario a la cláusula
de igualdad y a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad
consagrados en el artículo 48 Superior.
[86] A través de esta providencia, la Sala
Plena de la Corte Constitucional resolvió la solicitud de nulidad de la
Sentencia T-078 de 2014.
[87] En la Sentencia C-258 de 2013, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,  se consideró que “en términos
generales, comete abuso del derecho: (i) aquél que ha adquirido el derecho en
forma legítima, pero que lo utiliza para fines no queridos por el ordenamiento
jurídico; (ii) quien se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas,
para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico; (iii) el
titular de un derecho que hace un uso inapropiado e irrazonable de él a la luz
de su contenido esencial y de sus fines; y (iv) aquél que invoca las normas de
una forma excesiva y desproporcionada que desvirtúa el objetivo jurídico que
persigue”.
[88] Artículo 20 de la Ley 797 de 2003: “REVISIÓN
DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE
NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las
providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan
decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos
de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o
pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado
o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud
del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República
o del Procurador General de la Nación.
La
revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una
transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La
revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso
extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en
cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo
código y además:
a) Cuando
el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y
b) Cuando
la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley,
pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
[89] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
La sentencia, en el apartado pertinente, expone que: “este procedimiento fue diseñado para otras causales y fue adoptado
antes de 2005. Por lo tanto, no constituye el desarrollo del mandato contenido
en el Acto Legislativo. Sin embargo, en ausencia de un vehículo legal
específico, para esta hipótesis se dará aplicación a los artículos 19 y 20 de
dicha ley. El primero, para las pensiones reconocidas exclusivamente por vía
administrativa. El segundo, para las pensiones reconocidas en cumplimiento de
una sentencia judicial sobre el alcance del derecho a la pensión, el derecho a
la igualdad u otro derecho atinente al alcance del derecho pensional del
interesado, no simplemente sobre el derecho de petición”.
[90] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[91] Sentencia SU-230 de 2015, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[92] Sentencia SU-230 de 2015, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. A su
vez, este fallo mencionó la Sentencia T-078 de 2014 en la que se expuso que “la
Sala Plena de la Corte en la Sentencia C-258 de 2013, estableció que el régimen
de transición consiste en un beneficio de quienes hacen parte de regímenes
especiales que consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de
aquellos pero sólo los relacionados a la edad, tiempo de servicios y tasa de
reemplazo y no el ingreso base de liquidación –IBL”.
[93] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[94] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[95] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[96] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[97] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[98] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[99] M.P. Mauricio González Cuervo.
[100] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[101] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[102] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[103] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[104] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[105] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[106] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[107] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[108] M.P. Mauricio González Cuervo. En
esta oportunidad, la Sala Segunda de Revisión confirmó las decisiones de
instancia que negaron la protección invocada por el accionante, quien aducía
que el fallo de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia
había desconocido sus derechos fundamentales por cuanto se tomó como base para
liquidar la pensión el promedio de lo devengado en los últimos 10 años y no lo
devengado en el último año de servicio, tal y como lo disponen las normas
especiales que rigen para las pensiones de los trabajadores de la extinta
TELECOM.
[109] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[110] Ambas decisiones hicieron referencia
a la Sentencia C-258 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[111] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[112] La decisión expuso que el promedio de
la liquidación de la pensión, bajo las reglas previstas en las normas
especiales que anteceden al régimen de transición, constituye una ventaja que
no previó el Legislador al expedir la Ley 100 de 1993. En ese sentido, reiteró
el criterio de la Sentencia C-258 de 2013, según el cual el régimen de
transición solamente contempla la aplicación ultractiva de los regímenes a los
que se encontraba afiliado el peticionario, en lo relacionado con los
requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo y excluye el IBL.
[113] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[114] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[115] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[116] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[117] Expedientes T-3.358.903 y
T-3.364.917.
[118] Expediente T-3.358.979.
[119] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[120] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[121] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En
esta oportunidad, la Corte indicó: “[d]ado el sentido que se le dio a las
normas aplicables al caso de Judith Cecilia Santander Rovira  y Judith Aya de
Cifuentes, sin atender las finalidades ni el conjunto de principios que orienta
el sistema de seguridad social en pensiones, se defraudó la solidaridad que lo
rige, pues con un incremento excesivo de las mesadas pensionales que
inicialmente les fueron reconocidas y como consecuencia, en cada caso, de una
vinculación precaria, obtuvieron un beneficio que carga ostensiblemente a los
fondos de naturaleza pública con los que se financian las prestaciones
pensionales de los demás colombianos que han contribuido para solidificarlo”.
[122] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[123] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[124] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[125] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[126] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[127] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[128] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[129] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[130] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[131] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[132] M.P. Mauricio González Cuervo.
[133] El resumen de esta providencia que
aquí se expone fue incluido en la Sentencia SU-230 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[134] M.P. José Antonio Cepeda Amarís.
[135] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[136] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[137] M.P. Alejandro Linares Cantillo
[138] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[139] M.P. José Antonio Cepeda Amarís.
[140] M.P. José Antonio Cepeda Amarís.
[141] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[142] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[143] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[144] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[145] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[146] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[147] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[148] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[149] Sentencia T-643 de 2017. M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[150] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[151] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[152] M.P. Carlos Bernal Pulido. El amparo
fue interpuesto por un beneficiario del régimen de transición que solicitaba la
reliquidación de su pensión de vejez para que se tuviera en cuenta el IBL
previsto en la Ley 33 de 1985. Tras agotar el proceso laboral ordinario,
presentó acción de tutela contra las providencias judiciales dictadas en dicho
trámite. La Corte Constitucional seleccionó dicha acción de tutela para
revisión y profirió la Sentencia T-022 de 2010, en la cual consideró que no se
había incurrido en desconocimiento del precedente, por ser razonable la
interpretación de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
Posteriormente, la Corte Constitucional declaró la nulidad de la providencia
dictada en sede de revisión mediante el Auto 144 de 2012. En consecuencia, la
Sentencia SU-023 de 2018 reemplazó la Sentencia T-022 de 2010 y determinó que “[c]on
posterioridad a la expedición del auto de anulación (Auto 144 de 2012) y antes
de que se profiriera la sentencia de reemplazo, la Sala Plena unificó su
jurisprudencia en cuanto a la determinación del IBL para los beneficiarios del
régimen de transición, en la Sentencia SU-230 de 2015, reiterada, de manera
reciente, en las sentencias SU-210 y SU-395, ambas de 2017. Este precedente,
consideró la Sala Plena, vinculaba la solución del caso”. Por tanto, estimó
que la providencia de la Corte Suprema de Justicia respetaba la jurisprudencia
en vigor de la Corte Constitucional para el momento en el que se profirió la
sentencia de reemplazo.
[153] M.P. Carlos Bernal Pulido. “La
Sala Plena negó la acción de tutela al constatar que la decisión adoptada por
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia no se encontraba
viciada de un defecto por desconocimiento del precedente judicial, pues es
consecuente con la jurisprudencia de unificación en vigor de la Corte
Constitucional, en materia de IBL para las personas del régimen de transición.
En esa medida, la Sala reiteró su jurisprudencia y realizó la subsunción
del caso concreto en el precedente contenido en la Sentencia SU-230 de 2015”
(El resaltado es de la Sala).
[154] M.P. Alberto Rojas Ríos. “La
jurisprudencia de esta Corporación ha establecido de manera reiterada que quienes
son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, se les calculará el IBL con base en lo dispuesto por la Ley
100 de 1993, esto es, con el promedio de los factores salariales devengados
durante los últimos 10 años. Dicha regla fue fijada por este Tribunal en la Sentencia
C-258 de 2013 y fue extendida a todos los beneficiarios del régimen de
transición en virtud de la Sentencia SU-230 de 2015”.
[155] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[156] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[157] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[158] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[159] En esta providencia, si bien se
menciona a la Sentencia C-168 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) como aquella
que establece por primera vez el IBL como un aspecto excluido del régimen de
transición, en realidad el desconocimiento del precedente se analiza a partir
de la obligación que tenía la autoridad judicial accionada de acatar lo
dispuesto en la Sentencia C-258 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
Por tanto, su ratio decidendi se fundamenta en que el juez se apartó de
esta última decisión.
[160] En esta providencia, si bien se
menciona a la Sentencia C-168 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz como aquella que
establece por primera vez el IBL como un aspecto excluido del régimen de
transición, en realidad el desconocimiento del precedente se analiza a partir
de la obligación que tenía la autoridad judicial accionada de acatar lo
dispuesto en la Sentencia C-258 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Por
tanto, su ratio decidendi se fundamenta en que el juez se apartó de esta
última decisión.
[161] Fundamento jurídico 56.
[162] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[163] Expedientes T-3.358.903 y
T-3.364.917.
[164] Expediente T-3.358.979.
[165] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[166] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[167] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[168] M.P. Alejandro Linares Cantillo. En
un sentido similar, la Sentencia SU-631 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado) consideró que las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en
defecto sustantivo, por cuanto la reliquidación pensional de las beneficiarias
del régimen de transición no tuvo en cuenta el principio de solidaridad que
informa el sistema de seguridad social en pensiones.
[169] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[170] “En relación con el supuesto
desconocimiento del principio de igualdad que se configura, según la
accionante, por no aplicar la jurisprudencia del Consejo de Estado, pese a la
identidad fáctica que se presenta con su proceso de nulidad y restablecimiento;
la Sala encuentra que no hay lugar a la prosperidad de tal alegato, comoquiera
que, en este caso, existe una razón para no dar un trato idéntico al que se
reclama, pues esta Corporación, en su función de máximo intérprete de la Carta
Política, realizó una interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a la
luz de los postulados constitucionales, que da lugar la necesidad de aplicar
una consecuencia distinta, en respeto del principio de supremacía
constitucional”.
[171] “[L]a Sala encuentra que, en este
caso, no existe la libertad que se invoca del juez administrativo para escoger
la hermenéutica que, a su juicio, le resulte “más favorable” a la accionante,
pues como se puso de presente en esta sentencia, es obligación de todo operador
jurídico dar aplicación prevalente a la jurisprudencia de esta Corporación, en
respeto al principio de supremacía constitucional”.
[172] “[E]n cuanto a la confianza
legítima y la buena fe que también se alega como vulnerada por la accionante,
en tanto se le aplicó una sentencia proferida con posterioridad a la
interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; esta
Sala encuentra que, como se explicó, la interpretación constitucional de la
Corte contenida en la Sentencia C-258 de 2013, parte de la lectura de la Ley
100, así como del Acto Legislativo 01 de 2005, disposiciones cuyo contenido no
sorprende a la demandante, puesto que datan, una del año 1993 y otra del 2005.
Además, la pensión de la accionante fue liquidada desde un primer momento de
acuerdo con lo prescrito en la Ley 100 de 1993 y con la misma interpretación
que hace valer ahora la Corte, lo cual descarta que, de forma intempestiva, se
hubiesen cambiado las condiciones para adquirir el derecho”.
[173] “Respecto de la aparente
infracción del debido proceso, que para la actora se concreta en la omisión del
examen del precedente judicial aplicable (…) la Corte encuentra que (...) el
estudio mismo del recurso [de apelación] y su definición, en la práctica
implicaba asumir una posición frente al precedente que se dejó de emplear. A lo
anterior se añade que (…) el tribunal accionado manifestó expresamente que
acogía el precedente de la Corte, invocando su prevalencia, de suerte que no
cabe la alegación que se invoca, referente al supuesto incumplimiento de la
carga de argumentación”.
[174] “Esta Sala de Revisión
considera que tampoco se infringió la garantía de los derechos adquiridos
contenida en el artículo 48 de la Constitución [toda vez que] el legislador
decidió proteger las expectativas legítimas de quien estuviera próximo a
pensionarse, sin que dicha protección implicara la inamovilidad en todas las
condiciones de las cuales depende el reconocimiento del derecho. En efecto,
como tantas veces se explicó, dentro del beneficio de la transición, el
legislador únicamente incluyó la edad, el tiempo de servicios o semanas
cotizadas, y la tasa de reemplazo del régimen anterior”.
[175] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[176] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[177] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[178] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[179] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[180] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[181] Expediente T-6.919.786. Cuaderno II,
folios 145 a 176.
[182] Expediente T-6.911.557. Cuaderno II.
folios 63 a 99.
[183] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[184] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[185] M.P. Alberto Rojas Ríos. En este
fallo, la Sala Plena indicó: “Sin embargo, la Corte llama la atención sobre
la obligación que tienen los jueces y corporaciones de seguir los
pronunciamientos emitidos por parte de los altos tribunales de justicia, deber
que se maximiza cuando estamos en presencia de las decisiones de la Corte
Constitucional, ya sea de las providencias proferidas en el trámite de
constitucionalidad o de amparo tutelar de derechos. La obligatoriedad del
precedente pretende garantizar los principios de igualdad, de justicia formal,
de buena fe y de seguridad jurídica, así como realizar la coherencia y
consistencia del sistema jurídico. En ese contexto, reprocha que el Consejo de
Estado hubiese desconocido el balance judicial vigente en torno a la exclusión
del ingreso base de liquidación del régimen de transición, como se había
advertido en las Sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016”.
[186] Sentencia SU-298 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[187] Sentencia SU-298 de 2015. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[188] Sentencia T-656 de 2011, M.P. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[189] Sentencia
T-351 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[190] Sentencia T-566 de 1998, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz reiterada en la sentencia T-292 de 2006, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, entre otras posteriores. El resaltado es de la Sala.
[191] Sentencia T-830 de 2012, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[192] Sentencia T-656 de 2011, M.P. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[193] Sentencia C-621 de 2015, M.P. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. El resaltado es de la Sala.
[194] M.P. Mauricio González Cuervo.
[195] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[196] Este criterio se expresa en
sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado como las del 24 de junio
de 2015, Radicado no.  25000-23-25-000-2011-00709-01; 17 de julio de 2013,
Radicado no. 25000-23-25-000-2010-00898-01; 26 de julio de 2012, Radicado no.
25000-23-25-000-2009-00174-01; 15 de marzo de 2012, Radicado no.
25000-23-25-000-2008-00863-01
[197] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Sentencia de 4 de agosto de 2010. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09).
[198] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Sentencia de 4 de agosto de 2010. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09).
[199] Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de 25 de febrero de
2016. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 25000-23-42-000-2013-01541-01(4683-13).
[200] Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de 25 de febrero de
2016. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 25000-23-42-000-2013-01541-01(4683-13).
[201] “Si se acoge la variación
interpretativa que se encuentra en la sentencia SU-230 de 2015 se afecta el
derecho a la igualdad de los ciudadanos beneficiarios del régimen de transición
que tienen sus pensiones pendientes de decisiones judiciales o administrativas
y que constituyen un número significativamente menor de quienes se han beneficiado
de la forma tradicional de liquidación, dada la inminente finalización del
régimen de transición pensional”.
[202] Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de 25 de febrero de
2016. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 25000-23-42-000-2013-01541-01(4683-13).
[203] Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de 25 de febrero de
2016. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 25000-23-42-000-2013-01541-01(4683-13).
[204] Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 9 de
febrero de 2017. C.P. Gabriel Valbuena Hernández.
25000-23-42-000-2013-04652-01(2489-15).
[205] Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sentencia de 28 de agosto de 2018. C.P. César
Palomino Cortés. Radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ).
[206] Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sentencia de 28 de agosto de 2018. C.P. César
Palomino Cortés. Radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ).
[207] Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sentencia de 28 de agosto de 2018. C.P. César
Palomino Cortés. Radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ). Indicó la
Corporación: “Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que
debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos
los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen
transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios
o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el
IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3 y en el artículo 21 de la Ley
100 de 1993. La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo
36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de
liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha
ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad
por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para
este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están
consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más
favorables”.
[208] Sentencia SU-298 de 2015. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[209] Ley 1437 de 2011. Artículo 10. Deber de aplicación
uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su
competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos
supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones
de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación
jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen
dichas normas.
[210] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[211] Véanse, entre otras, las Sentencias
C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU- 210 de 2017,
SU-068 de 2018.
[212] Algunas de las consideraciones que se
presentan en este acápite fueron retomadas y adaptadas de la sentencia T-039 de
2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), únicamente en relación con los
aspectos que guardan identidad fáctica y jurídica con el asunto analizado en
esta oportunidad.
[213] Sentencia SU-298 de 2015. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[214] Radicado no.
25000-23-42-000-2013-01541-01 (4683-13)
[215] Radicado interno no. 0112-2009.
[216] Dicha circunstancia fue alegada
principalmente por los accionantes Yolanda Cárdenas Cabrera (expediente
T-6.911.557), Adelmo Cortés Suárez (expediente T-6.919.936) y Fabio Augusto
Suárez Lozano (expediente T-7.035.791)
[217] Sentencia SU-230 de 2015, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, consideración no. 3.2.2.2.
[218] Sentencia T-039 de 2018. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[219] Dicho argumento fue propuesto
principalmente por los accionantes Rosa Stella Piragauta Riveros (expediente
T-6.879.514) y Adelmo Cortés Suárez (expediente T-6.919.936).
[220] Este razonamiento fue alegado
principalmente por los accionantes Rosa Stella Piragauta Riveros (expediente T-6.879.514),
Patricia Eugenia Villota Valencia (expediente T-6.911.556), Yolanda Cárdenas
Cabrera (expediente T-6.911.557), Adelmo Cortés Suárez (expediente T-6.919.936)
y Fabio Augusto Suárez Lozano (expediente T-7.035.791).
[221] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[222] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[223] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[224] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[225] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[226] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[227] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[228] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[229] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[230] Las conclusiones contenidas en el
presente acápite se dirigen específicamente a resolver las acciones de tutela
formuladas por los accionantes (i) Rosa Stella Piragauta Riveros (expediente
T-6.879.514), (ii) Ana Silvia Ángel (expediente T-6.911.555), (iii) Patricia
Eugenia Villota Valencia (expediente T-6.911.556), (iv) Adelmo Cortés Suárez
(expediente T-6.919.936), (viii) Susana Luna de Castro (expediente
T-6.925.092), (ix) Ana Josefa Moreno Porras (expediente T-7.006.210) y (x)
Fabio Augusto Suárez Lozano (expediente T-7.035.791), quienes alegaron que las
decisiones dictadas por los Tribunales Administrativos accionados habían
incurrido en defecto sustantivo.
[231] Este razonamiento fue alegado
principalmente por los accionantes Rosa Stella Piragauta Riveros (expediente
T-6.879.514), Patricia Eugenia Villota Valencia (expediente T-6.911.556),
Yolanda Cárdenas Cabrera (expediente T-6.911.557), Adelmo Cortés Suárez
(expediente T-6.919.936) y Fabio Augusto Suárez Lozano (expediente T-7.035.791).
[232] Las conclusiones contenidas en el
presente acápite se dirigen específicamente a resolver las acciones de tutela
formuladas por los accionantes (i) Rosa Stella Piragauta Riveros (expediente
T-6.879.514); (ii) Ana Silvia Ángel (expediente T-6.911.555); (iii) Patricia
Eugenia Villota Valencia (expediente T-6.911.556); (vi) Adelmo Cortés Suárez
(expediente T-6.919.936); (ix) Ana Josefa Moreno Porras (expediente
T-7.006.210); (x) Jorge Hernán Mejía Barreneche (expediente T-7.019.536); (xi)
Fabio Augusto Suárez Lozano (expediente T-7.035.791)
[233] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[234] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[235] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[236] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[237] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[238] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[239] Sentencia de 29 de noviembre de 2017 que revocó la
decisión de primera instancia proferida el 15 de septiembre de 2016.
[240] Sentencia de 13 de diciembre de 2017 que revocó la
decisión de primera instancia proferida el 27 de octubre de 2016.
[241] Sentencia de 17 de agosto de 2017 que revocó la
decisión de primera instancia proferida el 12 de diciembre de 2016.
[242] Sentencia de 29 de noviembre de 2017 que revocó la
decisión de primera instancia proferida el 12 de septiembre de 2016.
[243] Sentencia de 31 de agosto de 2017 que revocó la
decisión de primera instancia proferida el 21 de febrero de 2017.
[244] Resolución de 13 de diciembre de 2011.
[245] Sentencia de 19 de octubre de 2017 que revocó la
decisión de primera instancia proferida el 5 de abril de 2017.
[246] Sentencia de 14 de febrero de 2018
que revocó la decisión de primera instancia proferida el 17 de agosto de 2016.
[247] Sentencia de 20 de octubre de 2017 que revocó la
decisión de primera instancia proferida el 3 de febrero de 2016.
[248] Resolución de 21 de diciembre de 2011.
[249] Sentencia de 21 de marzo de 2018 que revocó la
decisión de primera instancia proferida el 25 de abril de 2017.
[250] Sentencia de 31 de agosto de 2017 que revocó la
decisión de primera instancia proferida el 21 de noviembre de 2016.
[251] Sentencia de 7 de marzo de 2018 que
revocó la decisión de primera instancia proferida el 13 de junio de 2016.
[252] Mediante la Resolución No. 326866 del 30 de noviembre de 2013.
[253] Mediante el Decreto 2013 de 2012, se
dispuso la supresión y liquidación del ISS, entidad que fue reemplazada por
COLPENSIONES en razón de lo dispuesto en dicha norma.
[254] Por medio de la Resolución GNR 12869
del 4 de mayo de 2015.
[255] Por medio de la Resolución GNR 252030
del 20 de agosto de 2015.
[256] Por medio de la Resolución 72839 del 1 de diciembre de 2015.
[257] Expediente
T-6.879.514, Cuaderno II, folios 17 al 32.
[258] Expediente T-6.879.514, Cuaderno II,
folios 33 al 43.
[259] Expediente T-6.879.514, Cuaderno II,
folios 33 al 43.
[260] Expediente T-6.879.514, Cuaderno II,
folios 1 al 11.
[261] Expediente T-6.879.514, Cuaderno II,
folio 84.
[262] Expediente T-6.879.514, Cuaderno II,
folio 95. Los terceros con interés, pese a haber sido debidamente notificados,
guardaron silencio.
[263] Expediente
T-6.879.514, Cuaderno II, folios 109 a 124. De acuerdo a la Sección Quinta: “los
actos administrativos acusados en sede ordinaria se encuentran ajustados a
derecho, pues en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la parte
accionante no tiene derecho a la reliquidación del beneficio pensional que le
fuera reconocido incluyendo todos los factores salariales devengados en el
último año de servicios, pues el régimen de transición solo tiene incidencia en
los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo,
más no en el ingreso base de liquidación”.
[264] Expediente
T-6.879.514 Cuaderno II, folios 109 a 124.
[265] Expediente T-6.879.514 Cuaderno II, folios 131 a 140.
[266] Expediente T-6.879.514 Cuaderno II,
folios 164 a 201.
[267] Expediente T-6.879.514 Cuaderno
II, folios 164 al 201. El Consejo de Estado, Sección Primera, aseguró “que
en ninguna de las Sentencias de la Corte Constitucional que [el Tribunal
accionado] cita como sustento de su decisión, [la Corte Constitucional]
determinó la aplicabilidad del artículo 21 de la ley 100 de 1993, con
fundamento en la “interpretación de normas constitucionales aplicables”, por lo
que para el caso en estudio, tales decisiones no tienen prevalencia sobre las
Sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado”
[268] Expediente T-6.879.514 Cuaderno II,
folios 164 a 201.
[269] Por medio de la Resolución No. 7608
(expediente T-6.911.555, Cuaderno II, folios 38 a 56).
[270] Resolución 021220 de 21 de mayo de
2009.
[271] Mediante Resolución No. GNR 14922 del
22 de enero de 2015
[272] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II,
folios 38 a 56.
[273] Mediante Resolución No. GNR 268444.
(expediente T-6.911.555, Cuaderno II, folios 38 a 56).
[274] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II,
folios 57 al 66.
[275] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II,
folios 57 al 66.
[276] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II,
folios 23 al 34.
[277] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II,
folios 23 al 34.
[278] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II,
folios 1 al 22.
[279] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II,
folios 70 y 71.
[280] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II,
folio 87.
[281] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II,
folios 82 al 86.
[282] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II,
folios 101 al 103.
[283] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II,
folios 105 a 115.
[284] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II, folios 127 a 136 “Lo
anterior, tiene aún más sentido, si se tiene en cuenta otras decisiones de la
Sala Plena de la Corte Constitucional, sobre la interpretación de la
favorabilidad pensional de cara al Régimen de transición de la Ley 100 de 1993,
tal y como es el caso de la Sentencia de unificación SU-310 de mayo de 2017, en
donde se avala la posición de la Corte Suprema de Justicia. (…)”.
[285] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II, folios 148 a 186.
[286] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II, folios 148 a 186.
[287] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II, folios 148 a 186.
[288] Expediente T-6.911.555, Cuaderno II, folios 148 a 186.
[289] “Como se ha expresado de manera
reiterada por esta Corporación, la Sentencia de constitucionalidad C-258 de
2013, tampoco constituye un precedente en este evento, en tanto no se examinó
un problema jurídico semejante en razón a que su análisis se concretó al
régimen pensional de los congresistas y de otros altos dignatarios sujetos a
las previsiones señaladas en la Ley 4 de 1992, que no es el caso que debía
resolver el Tribunal dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho Nro. 1101-33-35-023-2015-00641.01” Expediente T-6.911.555,
Cuaderno II, folio 184.
[290] Mediante Resolución No. GNR 78032 de 10 de marzo de 2014.
[291] Resolución No. GNR 58189.
[292] Resolución No. VPB20515 de 4 de
mayo de 2016.
[293] Expediente T-6.911.556 Cuaderno II, folios 37 al 52.
[294] Expediente T-6.911.556 Cuaderno II, folios 37 al 52.
[295] Expediente T-6.911.556 Cuaderno II, folios 1 al 28.
[296] Expediente T-6.911.556 Cuaderno I, folio 55.
[297] Afirmación extraída por el interviniente del auto 236 de 2014 M.P.
Mauricio González Cuervo.
[298] Expediente T-6.911.556 Cuaderno II
folio 66 y 67.
[299] Expediente T-6.911.556 Cuaderno II folio 70 a 73.
[300] Expediente T-6.911.556 Cuaderno II, folio 93 a 104.  De la decisión
adoptada se apartaron los Consejeros Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y Carlos
Enrique Moreno Rubio quienes salvaron el voto al considerar que la decisión del
tribunal debía ser dejada sin efectos, pues el fallo debió respetar los
derechos adquiridos de los pensionados y, por consiguiente, aplicar lo
establecido en las Sentencias de unificación del Consejo de Estado.
[301] Expediente T-6.911.556 Cuaderno II,
folio 112 a 126.
[302] “Las personas deben conocer las
reglas a las que están sometidas y esperan que los cambios sobre ellas se hagan
de manera concreta, con información previa, sin desconocimiento del debido
proceso y atendiendo a las situaciones particulares bajo un umbral de
transición (…)”.  Expediente T-6.911.556 Cuaderno II, folio 115.
[303] Expediente T-6.879.514 Cuaderno II,
folios 156 a 193.
[304] Expediente T-6.879.514 Cuaderno II, folios 156 a 193.
[305] Expediente T-6.879.514 Cuaderno II, folios 156 a 193.
[306] Resolución No. GNR 20796.
[307] Resolución Nro. GNR 313535 de 8 de
septiembre de 2014.
[308] Resolución No. GNR 108432 de 15 de abril de 2015
[309] Resolución VPB 4841 de 1 de febrero de 2016
[310] En su escrito de tutela, la accionante afirmó que se habían
configurado las causales especiales de procedencia del amparo contra
providencias judiciales denominadas defecto fáctico y decisión sin motivación.
No obstante, la actora se limitó a afirmar dicha circunstancia, sin argumentar
por qué razones se habían incurrido en tales defectos.
[311] Expediente T-6.911.557 Cuaderno I.
folio 21.
[312] Expediente T-6.911.557 Cuaderno I. folios 23 a 34.
[313] Expediente T-6.911.557 Cuaderno I.
folios 36 a 45.
[314] Expediente T-6.911.557 Cuaderno I. folios 50 a 52.
[315] Expediente T-6.911.557 Cuaderno II.
folios 63 a 99.
[316] Expediente T-6.911.557 Cuaderno II.
folios 63 a 99.
[317] Expediente T-6.919.786 Cuaderno II,
folios 29 y 30.
[318] Expediente T-6.919.786 Cuaderno II,
folios 29 y 30.
[319] Mediante Resolución No. 000262 del 6
de febrero de 2006.
[320] Resolución No. 002230 de 2005.
Expediente T-6.919.786 Cuaderno II, folios 32 y 33.
[321] Por medio de Oficio número
2-2011-022967 del 13 de diciembre de 2011.
[322] Expediente T-6.919.786 Cuaderno II,
folios 35 a 36.
[323] Expediente T-6.919.786 Cuaderno II,
folios 18 a 20.
[324] Expediente T-6.919.786 Cuaderno II,
folios 21 a 25. “Destaca el Tribunal, que la Corte Constitucional fundó la
decisión de la Sentencia de unificación de acuerdo con la ratio decidendi de la
Sentencia C-258 de 2013, que “constituye un precedente interpretativo de
acatamiento obligatorio que no puede ser desconocido en forma alguna”
pronunciamiento en sede de control abstracto de constitucionalidad que define
la interpretación de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley
100 de 1993, que es obligatorio en razón a sus efectos erga omnes y de cosa
juzgada constitucional y que constituye precedente a seguir”.
[325] Expediente T-6.919.786 Cuaderno II,
folios 7 a 17.
[326] Expediente T-6.919.786 Cuaderno II,
folio 41. Tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como el Juzgado
Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá como el SENA guardaron
silencio, pese a que fueron debidamente notificados.
[327] Expediente T-6.919.786 Cuaderno II,
folios 71 a 79.
[328] Expediente
T-6.919.786 Cuaderno II, folios 99 a 109. La Sección Quinta del Consejo
de Estado indicó que el criterio dado por la Corte Constitucional: “recoge
cualquiera otra posición contraria, por el alcance que tienen, se reitera, las
Sentencias de constitucionalidad que dicta la Corte Constitucional, respecto de
las cuales, criterios como el de favorabilidad, entre otros, no tienen
aplicación, si se tiene en cuenta que es la Sentencia de constitucionalidad la
que fija el alcance de la norma y marca el sentido que siempre ha tenido la
disposición que analiza”.
[329] Expediente T-6.919.786 Cuaderno II,
folios 99 a 109.
[330] Expediente T-6.919.786 Cuaderno II,
folios 116 a 120.
[331] Expediente T-6.919.786. Cuaderno II,
folios 145 a 176.
[332] Expediente T-6.919.786. Cuaderno II,
folios 145 a 176.
[333] Expediente T-6.919.786. Cuaderno II,
folios 145 a 176.
[334] Mediante
Resolución No. RDP 052151 del 13 de noviembre de 2013.
[335] Expediente
T-6.919.936 Cuaderno II, folios 21 a 22.
[336] Por
medio de Resolución RDP 056074 del 29 de diciembre de 2015.
[337] Expediente
T-6.919.936 Cuaderno II, folios 23 a 31. La UGPP interpuso recurso de
apelación contra el fallo proferido en primera instancia, por considerar que el
IBL a calcular debía regirse por las normas de la Ley 100 de 1993, no por la
Ley 33 de 1985, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia y de la Corte Constitucional. A su vez, el demandante apeló la
decisión de primera instancia y exigió la inclusión de la prima técnica en el
cálculo de su pensión en tanto que, bajo su criterio, constituía factor
salarial.
[338]
Expediente T-6.919.936 Cuaderno II, folios 23 a 31.
[339] Expediente
T-6.919.936 Cuaderno II, folios 1 a 11.
[340] Expediente
T-6.919.936 Cuaderno II, folios 1 a 11.
[341] Expediente
T-6.919.936 Cuaderno II, folio 72. Adicionalmente, se notificó de la admisión
de la tutela a los magistrados de la Subsección A de la Sección Segunda del
Consejo de Estado para que, si lo consideraran pertinente, presentaran informe
sobre los hechos y argumentos de la acción de tutela. El Juez Segundo
Administrativo de Zipaquirá, se abstuvo de emitir pronunciamiento respecto de
la presente controversia.
[342] Expediente
T-6.919.936 Cuaderno II, folios 79 a 83.
[343] Expediente
T-6.919.936 Cuaderno II, folios 79 a 83. El Tribunal indicó adicionalmente que,
mediante fallo de tutela del 10 de agosto de 2017, la Subsección A de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, dejó sentada la discrepancia de
criterios que poseen la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la
materia de la controversia. En consecuencia, indicó que “no es dable
sostener que el tribunal incurrió en vulneración de derechos fundamentales al
acoger el criterio de interpretación sostenido por la Corte Constitucional,
pues ante uno y otro escenario el operador jurídico puede hacer válido su
criterio, hasta tanto la Corte, dentro del control concreto de
constitucionalidad de la norma en comento, estudie lo correspondiente a la
tensión existente entre los derechos constitucionales que se ciernen en el
caso”.
[344] Expediente
T-6.919.936 Cuaderno II, folios 84 a 103.
[345] Expediente
T-6.919.936. Cuaderno II, folios 84 a 103. Se afirma en el escrito que, el
actor, además de su pensión, “tiene una relación laboral desvirtuando
cualquier vulneración de derechos fundamentales como al mínimo vital o vida
digna”.
[346] Expediente
T-6.919.936. Cuaderno II, folios 84 a 103.
[347] Debido
a que la ponencia de tutela discutida en la sesión realizada el 1 de febrero de
2018 no obtuvo la mayoría requerida en la Sección Quinta del Consejo de Estado,
por medio de auto del 1 de febrero de 2018, se ordenó la designación de
conjuez. Mediante Acta del 6 de febrero de 2018 se designó como conjuez a la
Dra. Julieta Rocha Amaya con el propósito de que dirimiera el empate existente.
[348] Expediente
T-6.919.936 Cuaderno II, folios 139 a 149. La Sección Quinta afirmó que “la
regla que fijó la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 y que
reiteró en la SU-230 de 2015, cuya posición prima frente a las demás Altas
Cortes, por ser el órgano encargado de la guarda de la Constitución, consiste
en que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sujeto a transición y,
por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36
de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, a quienes son beneficiarios del régimen
de transición establecido en la mencionada ley se les calculará el IBL con base
en lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de los
factores salariales sobre los cuales se cotizó durante los últimos 10 años de
servicio o todo el tiempo si este fuere superior (artículo 36) o inferior
(artículo 21)”.
[349] Expediente
T-6.919.936. Cuaderno II, folio 135.
[350] Expediente
T-6.919.936 Cuaderno II, folio 135.
[351] Expediente
T-6.919.936 Cuaderno II, folios 156 a 167.
[352] Expediente
T-6.919.936 Cuaderno II, folios 219 a 250.
[353] Expediente
T-6.919.936 Cuaderno II, folios 219 a 250.
[354] Expediente T.6.919.936 Cuaderno I,
folio 41.
[355] Expediente T.6.919.936 Cuaderno I, folio
21.
[356] Expediente T.6.919.936 Cuaderno I, folio
44.
[357] Resolución 25448 del 23 de noviembre de 2004.
[358] Resolución 37926 del 31 de julio de 2006.
[359] Expediente
T-6.925.081 Cuaderno II, folios 62 y 63. Resolución 026321 del 11 de junio de
2013.
[360] Expediente
T-6.925.081 Cuaderno II, folios 64 a 67. Resolución RPD 036720 del 12 de agosto
de 2013.
[361] Expediente
T-6.925.081 Cuaderno II, folios 12 a 14.
[362] Expediente
T-6.925.081 Cuaderno II, folios 3 a 11. La Subsección C
de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que “teniendo
en cuenta que la Corte Constitucional ha insistido que su interpretación se
hace bajo la égida de la Carta Política y ha sostenido en reiteradas
providencias, sobre la forma de interpretar el régimen de transición de la Ley
100 de 1992, mientras que el Consejo de Estado no ha sentado posición
unificada frente a los recientes pronunciamientos de la Corte Constitucional,
se adoptarán los lineamientos expuestos por esta última en las Sentencias C-528
de 2013 y SU-230 de 2015, reiterado en las Sentencias SU-427 de 2016, SU-210 de
2017 y SU-395 de 2017, según el cual el IBL no está sometido al régimen de
transición, y por tanto, dicho aspecto se encuentra sujeto a lo dispuesto en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993”.
[363] Expediente
T-6.925.081 Cuaderno II, folios 15 a 23.
[364] Expediente
T-6.925.081 Cuaderno II, folio 26. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá guardaron
silencio.
[365] Expediente
T-6.925.081 Cuaderno II, folios 36 a 38.
[366] Expediente
T-6.925.081 Cuaderno II, folios 40 a 79.
[367] Expediente T-6.925.081 Cuaderno II,
folios 88 a 98.
[368] Expediente
T-6.925.081 Cuaderno II, folios 88 a 98. La Sección
Quinta del Consejo de Estado en su calidad de juez constitucional, indicó que
la decisión judicial cuestionada “concluyó que los actos administrativos
acusados en sede ordinaria se encuentran ajustados a derecho, pues en los
términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la parte accionante no tiene
derecho a la reliquidación del beneficio pensional que le fuera reconocido
incluyendo todos los factores salariales devengados en el último año de
servicios, pues el régimen de transición solo tiene incidencia en los
requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, más
no en el ingreso base de liquidación (…) lo anterior encuentra fundamento en la
posición actual de la Corte Constitucional, autoridad que ostenta la calidad de
órgano de cierre frente a la interpretación y alcance de la norma”.
[369] Expediente T-6.925.081 Cuaderno II, folios 107 a 109.
[370] Expediente T-6.925.081 Cuaderno II, folios 107 a 109.
[371] Expediente T-6.925.081 Cuaderno II,
folios 173 a 195.
[372] Expediente T-6.925.081 Cuaderno II, folios 173 a 195.
[373] Resolución UGM 021454 del 21 de diciembre
de 2011.
[374] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 11 a 16.
[375] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 17 a 29.
[376] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 17 a 29. Por lo tanto, el Tribunal en virtud
del principio de autonomía e independencia judicial, decidió acoger el
precedente trazado por la Corte Constitucional que define el cálculo del monto
de las mesadas pensionales “únicamente, (i) con base en los factores
constitutivos de salario, es decir, los que tuvieran carácter remunerativo del
servicio, (ii) sobre los cuales se hubieran efectuado las cotizaciones
respectivas al sistema de seguridad social, y (iii) en atención al promedio de
lo devengado, por el trabajador, durante los últimos 10 años de servicio”.
[377] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 1 al 10.
[378] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 1 al 10.
[379] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 33 y 34. El Juzgado Único Administrativo de
Mocoa, se abstuvo de emitir pronunciamiento, no obstante estar debidamente
notificado.
[380] En relación con la designación como Conjuez de la doctora Julieta
Rocha Amaya, la Sentencia de primera instancia del proceso de la referencia
indica que aquella “había resultado sorteada en el expediente radicado No.
11001-03-15-000-2017-02455-00, de conformidad con lo dispuesto en auto del 9 de
noviembre de 2017. La decisión de la Sala de designar el mismo conjuez para
resolver los asuntos que presentaran identidad fáctica y jurídica, se adoptó
luego de realizar un ejercicio de ponderación en el que se consideró que debía
darse prevalencia al principio de seguridad jurídica sobre el de legalidad”
(expediente T-6.925.092 Cuaderno II, folios 96 y 97).
[381] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 41 al 43.
[382] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 41 al 43.
[383] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 46 al 68.
[384] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 46 al 68.
[385] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 107 al 118.
[386] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 107 al 118. La Sección Quinta hizo énfasis en
que la posición jurisprudencial expuesta, fue reafirmada en providencias T-078
de 2014, A-326 de 2014, SU-230 de 2015, T-060 de 2016, SU-427 de 2016 y SU-210
de 2017 de forma que se puede concluir que el modo de promediar la base de
liquidación no puede ser el estipulado en la legislación anterior, pues el
régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de
cotización.
[387] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 132 al 136.
[388] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 132 al 136.
[389] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 218 al 237.
[390] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 218 al 237.
[391] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 218 al 237.
[392] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 218 al 237.
[393] Expediente
T-6.925.092 Cuaderno II, folios 218 al 237.
[394] Mediante
Resolución No. 009644 del 14 de marzo de 2006.
[395] Resolución No.
722 del 17 de enero de 2007.
[396] Resolución No.
GNR 73279 del 8 de marzo de 2016.
[397] Resolución No. VPB 21719 del 16 de
mayo de 2016.
[398] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 17 a 42.
[399] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 17 a 42.
[400] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 17 a 42.
[401] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 17 a 42.
[402] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 17 a 42.
[403] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 45 al 46. En dicha oportunidad procesal,
COLPENSIONES guardó silencio.
[404] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folio 58.
[405] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folio 55.
[406] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 72 al 82.
[407] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 72 al 82.
[408] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 72 al 82.
[409] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 88 al 105.
[410] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 88 al 105.
[411] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 88 al 105.
[412] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 157 a 174.
[413] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 157 a 174.
[414] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 157 a 174.
[415] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 157 a 174.
[416] Expediente
T-7.006.210 Cuaderno II, folios 157 a 174.
[417] Mediante la Resolución No. VPB 3276 del 06 de agosto de 2013.
[418] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II, folios 19 al 31.
[419] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 33 al 53.
[420] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 33 al 53.
[421] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 1 al 16.
[422] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folio 56. COLPENSIONES y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, pese a
haber sido debidamente notificados, guardaron silencio.
[423] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 77 al 81.
[424] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 77 al 81.
[425] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 74 y 75.
[426] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 85 al 91.
[427] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 85 al 91.
[428] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 110 al 124.
[429] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 110 al 124.
[430] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 110 al 124.
[431] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 169 al 174.
[432] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 169 al 174.
[433] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 169 al 174.
[434] Expediente T-7.019.536, Cuaderno II,
folios 169 al 174.
[435] Mediante la Resolución No. 32873 del 11 de junio de 2006.
[436] Por medio de la Resolución 15551 del
25 de marzo de 2009.
[437] Por medio de auto No. 007096 del 17
de mayo de 2013.
[438] Expediente T-7.035.791, Cuaderno II,
folios 30 al 42.
[439] Expediente T-7.035.791, Cuaderno II,
folios 30 al 42. Sostuvo el fallador que fue necesario “apartarse de las
Sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado el 4 de agosto de
2010 y el 25 de febrero de 2016, pues pese a que funcionalmente dicha
Corporación representa el órgano de cierre de la jurisdicción Contencioso
Administrativa, las decisiones de la Corte Constitucional que interpretan las
normas constitucionales u legales aplicables al caso concreto, como ya se
precisó , son de aplicación preferente y de obligatoria observancia para los
jueces al resolver asuntos puestos a su consideración, pues de lo contrario, se
configuraría una vía de hecho por defecto sustantivo que haría procedente la
acción de tutela contra providencias judiciales”.
[440] Expediente T-7.035.791, Cuaderno II,
folios 43 al 51.
[441] Expediente T-7.035.791, Cuaderno II,
folios 1 al 10.
[442] Expediente T-7.035.791, Cuaderno II,
folios 100 y 101.
[443] Expediente T-7.035.791, Cuaderno II,
folios 125 y 126.
[444] Expediente T-7.035.791, Cuaderno II,
folio 111.
[445] Expediente T-7.035.791, Cuaderno II,
folios 127 a 148.
[446] Expediente T-7.035.791, Cuaderno II,
folios 115 a 121.
[447] Expediente T-7.035.791, Cuaderno III,
folios 164 al 174.
[448] Expediente T-7.035.791, Cuaderno III,
folios 164 al 174.
[449] Expediente T-7.035.791, Cuaderno III,
folios 182 al 192.
[450] Expediente T-7.035.791, Cuaderno III,
folios 268 al 304.
[451] Expediente T-7.035.791, Cuaderno III,
folios 268 al 304.