T-409-16
Sentencia T-409/16
DERECHO
DE PETICION-Respuesta debe ser de fondo, oportuna, congruente y
tener notificación efectiva
La efectividad del derecho
fundamental de petición se deriva de una respuesta pronta, clara y completa por
parte de la entidad a la que va dirigida. Así mismo, la falta de alguna de estas características se materializa
en la vulneración de esta garantía constitucional. Además, en los casos en los
cuales el peticionario es una persona en
circunstancias de debilidad manifiesta, indefensión o vulnerabilidad, la
entidad o autoridad encargada de proporcionar una respuesta, tiene el deber de
hacerlo con especial diligencia y cuidado.
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Alcance y
contenido
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Obligaciones
específicas del Estado para su garantía
Existe una obligación en cabeza de las autoridades competentes,
que proviene del contenido mismo del derecho fundamental a la vivienda digna
para personas en situación de desplazamiento, y que implica  : i) la reubicación de esta
población; ii) brindar a este grupo de personas soluciones de vivienda no
solamente con carácter temporal, sino también, con carácter permanente;
iii) proporcionar información clara y concreta, asesoría y especial
acompañamiento en los procedimientos que deben adelantar ante las autoridades
competentes para acceder a los programas; iv) diseñar y ejecutar los planes y
programas de vivienda en los que se deberá considerar las especiales
necesidades (sociales, culturales, económicas, entre otras) de la población
desplazada y de los subgrupos que existen al interior de esta; y v) eliminar
barreras que impidan el acceso de las personas desplazadas a los programas de
asistencia estatal.
EVOLUCION
DE LA POLITICA PUBLICA DE VIVIENDA DIGNA PARA POBLACION DESPLAZADA
La política
pública en materia de vivienda para población desplazada ha sufrido una serie
de cambios desde sus orígenes hasta la actualidad. Al inicio, estuvo centrada
en la entrega de subsidios en dinero. No obstante, las dificultades de acceso a
ofertas de soluciones de vivienda y del cierre financiero por parte de los
beneficiarios, afectaron su eficacia. Así, se hizo necesaria la intervención de
la Corte Constitucional, específicamente en cuanto a la reformulación de la
política que se había venido llevando a cabo, con la sentencia T–025 de 2004,
la cual declaró el estado de cosas inconstitucional. A raíz de lo anterior, se
han proferido órdenes a las entidades administrativas competentes para
efectivizar el derecho a la vivienda digna de la población desplazada.
SUBSIDIO
FAMILIAR DE VIVIENDA EN ESPECIE-Procedimiento administrativo de
adjudicación
A cargo de
Fonvivienda se encuentra la facultad de revisar que las familias postulantes a
los subsidios de vivienda cumplan de manera efectiva con los requisitos
exigidos para ser seleccionadas. En dicha actuación, y como mandato
constitucional, se requiere que sean adoptadas todas las medidas necesarias
para prevenir situaciones de peligro o amenaza frente a los derechos fundamentales
de los posibles beneficiarios, buscando, en lo posible, que las decisiones
adoptadas resulten acordes con la protección especial que demanda la población
desplazada. Por lo anterior, solamente se admite el rechazo de las
postulaciones, cuando efectivamente existe imprecisión o falta de veracidad en
los datos contenidos en el formulario de postulación, en los documentos que lo
acompañan o en las condiciones o requisitos del hogar, siempre que se solicite
al postulante realizar las aclaraciones pertinentes y ellas no sean debidamente
subsanadas.
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA EN
ESPECIE-Causales de rechazo
Al establecer que determinado hogar se encuentra incurso en una de
las causales de rechazo, debe tratarse de una decisión juiciosa y razonable que
las autoridades deberán tomar luego de revisar de manera diligente los
documentos correspondientes, ello, so pena de vulnerar el derecho al debido
proceso administrativo.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y VIVIENDA DIGNA DE
POBLACION DESPLAZADA-Deber en cabeza de autoridades encargadas de
asignar los subsidios de vivienda de observar el debido proceso
El reconocimiento del debido proceso
administrativo impone a todas las autoridades observar el trámite establecido
que rige sus actuaciones, así como desarrollar las mismas a la luz de los
principios que orientan la función pública, y en esta medida garantizar que las personas, por ejemplo,
los desplazados, tengan certeza de que los procedimientos por medio de los
cuales las entidades encargadas de asignar los subsidios de vivienda están
guiados por los procedimientos establecidos para el efecto.
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION DE POBLACION DESPLAZADA-Vulneración por cuanto no se notificó sobre solicitud de
subsidio de vivienda y la accionante no pudo ejercer el derecho de defensa
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Vulneración por rechazar postulación al subsidio de
vivienda al considerar que lote en cementerio, de propiedad de la accionante,
le impide acceder al beneficio
DERECHO AL DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO Y VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Orden a Fonvivienda
para que la accionante y su núcleo familiar sean incluidos en la lista de
beneficiarios de un subsidio familiar
Referencia:
Expediente
T- 5502916
Acción
de Tutela instaurada por Aura Dori Dávila Benavides contra el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda, Departamento para la Prosperidad
Social.
Tema:
Subsidio de vivienda para desplazados.
Problema
jurídico:
Corresponde
a la Corte Constitucional determinar si (i) se vulneró o no el derecho de
petición de la actora, al haberse emitido presuntamente contestación a la
solicitud que presentó el 14 de junio de 2014 sin que la respuesta le hubiere
sido debidamente notificada, impidiéndose así que tuviera la oportunidad de
recurrir la decisión tomada y si (ii) se
configuró una violación de los derechos de la accionante a la vivienda digna -en
su condición de víctima del desplazamiento forzado- y al debido proceso, como
consecuencia de la decisión de las entidades demandadas de negar el subsidio de
vivienda solicitado dentro de la convocatoria del Gobierno Nacional del año
2014, por el hecho de que su núcleo familiar cuenta con un lote en la ciudad de
Pasto, predio ubicado en el cementerio Jardines Cristo Rey, en el cual se encuentra
enterrado uno de sus hijos.
Derechos
fundamentales invocados: petición, vivienda digna y debido
proceso administrativo.
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D.C.,   cuatro (4) de agosto de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la
preside-, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha pronunciado
la siguiente
SENTENCIA
En el
proceso de revisión del fallo proferido el 11 de diciembre de 2015, por el
Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, Despacho No.1, que concedió el amparo del derecho de petición,
invocado por la actora.
1.
ANTECEDENTES
De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33
del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Once de la Corte
Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la
referencia.
1.1.
HECHOS
Y ARGUMENTOS DE DERECHO
1.1.1.  La señora Aura
Dori Dávila Benavides, de 57 años de edad, afirma ser madre cabeza de familia y
desplazada por el conflicto armado. Señala que actualmente vive en San
Juan de Pasto y que desde el año 2003 se encuentra incluida en el Registro
Único de Víctimas.
1.1.2.  Aduce que el día
16 de junio de 2014 solicitó, ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, Fonvivienda y el Departamento para la Prosperidad Social, le fuera
otorgado el subsidio de vivienda gratuito, ofrecido por el Gobierno Nacional para las
familias desplazadas.
1.1.3. Manifiesta que nunca recibió una
respuesta a su petición por ninguna de las entidades mencionadas. Por tal
razón, el 5 de septiembre de 2015 presentó un nuevo escrito en el cual les
solicitó información referente al estado de su postulación al programa de
vivienda gratuita para el proyecto “Urbanización Nueva Sindagua”, en Pasto, con
el fin de saber qué había ocurrido con su solicitud desde el año
2014.
1.1.4. Informa que el día 17 de
septiembre de 2015, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio le informó
que, respecto de su postulación a la convocatoria de vivienda gratuita, su
hogar se encuentra en las bases de datos bajo el estado “No cumple con los
requisitos para vivienda gratuita”, al contar con una propiedad registrada
en la mencionada ciudad a nombre de su hijo, Alejandro Arteaga Dávila. Así mismo, se
le comunicó que contra el acto administrativo por el cual se negó la solicitud
la actora tuvo
la oportunidad de
presentar los recursos de ley y no lo hizo.
1.1.5. Asevera que nunca fue notificada
del acto administrativo que negó su solicitud, por lo cual no tuvo la
posibilidad de recurrir tal decisión. Además, señala que la propiedad que
aparece en los registros de la Superintendencia de Notariado y Registro, y por
la cual le fue negado el subsidio solicitado, es un lote en el cementerio en el
cual se encuentra enterrado uno de sus hijos, quien falleció en un accidente.
1.1.6. Afirma que el lote en el
cementerio fue adquirido por donaciones de amigos y familiares que conocen de
su difícil situación económica y la de su núcleo familiar.
1.1.7. Por lo anterior, y al considerar
vulnerado su derecho de petición, solicita que se le ordene a las entidades
accionadas proporcionar respuesta a la solicitud que presentó el 16 de junio de
2014, mediante la cual pidió el subsidio de vivienda gratuita, con el fin de
ejercer su derecho de defensa e interponer los recursos a que haya lugar.
1.2.
TRASLADO
Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1.2.1.
La
acción de tutela correspondió en única instancia al Consejo Seccional de la
Judicatura de Nariño, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Despacho No. 1, quien
mediante auto calendado el 24 de noviembre de 2015, la admitió y ordenó correr
traslado de la misma al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Fondo
Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA- y al Departamento para la Prosperidad
Social.
Adicionalmente,
dicha autoridad estatal ordenó a las entidades accionadas rendir, cada una, un
informe con respecto a los hechos y particularidades que motivaron la acción de
tutela bajo estudio e indicar cuál fue el trámite que se le dio a las
peticiones incoadas por la accionante. En el mismo sentido, les ordenó señalar
en qué fecha fue proferido el acto administrativo mediante el cual se negó la
solicitud de vivienda gratuita presentada por la actora y si el mismo fue
debidamente notificado.
1.2.2.
Contestación
del Departamento para la Prosperidad Social
Mediante escrito
del 30 de noviembre de 2015, el Departamento para la Prosperidad Social hizo
referencia, de manera general, al programa “100 Mil Viviendas Gratis”, y
explicó sus orígenes, objetivos y requisitos. De igual manera, expuso lo propio
respecto del Subsidio Familiar de Vivienda en Especie.
Finalmente,
solicitó que las pretensiones de la actora fueran negadas.
1.2.3.  El Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda no presentaron contestación a la
acción de tutela.
1.3.
FALLO
DE INSTANCIA
1.3.1.  Sentencia
de Única Instancia
Mediante
sentencia del 11 de diciembre de 2015, el Consejo Seccional de la Judicatura de
Nariño, Sala Jurisdiccional Disciplinaria concedió el amparo del derecho
fundamental de petición.
En
primer lugar, estableció que de las pruebas aportadas al proceso y en virtud de
la presunción de la veracidad, la actora efectivamente presentó la petición a
la que hace alusión en el escrito de tutela, el 16 de junio de 2014, sin que
las entidades accionadas hayan emitido pronunciamiento alguno al respecto.
Señaló,
además, que aun cuando nunca recibió respuesta, la accionante volvió a
presentar petición, con el fin de recibir información acerca del estado de la
solicitud de vivienda, ante las mismas entidades. Añadió que, aunque obtuvo
contestación a la última solicitud, por parte del Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
quienes le informaron que no cumplía los requisitos para ser beneficiaria del
programa de vivienda, y que para recibir más información al respecto, su
petición sería remitida Fonvivienda, tal entidad que nunca proporcionó
respuesta alguna.
Así
concluyó que en este caso la accionante no recibió respuesta de fondo a su
solicitud, por lo cual decidió tutelar el derecho fundamental de petición y
ordenó a Fonvivienda emitir respuesta a la actora.
1.4.
PRUEBAS
DOCUMENTALES
En
el trámite de la acción de amparo se aportaron, entre otras, las siguientes
pruebas relevantes:
1.4.1.
Copia
de la cédula de ciudadanía de la señora Aura Dori Dávila Benavides[1].
1.4.2.
Copia
de la petición presentada por la accionante el 16 de julio de 2014[2].
1.4.3.
Copia
de la respuesta 2015EE0088986, emitida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, en la cual le informan a la actora que su postulación al programa
de vivienda gratuita, aparece en estado “No cumple requisitos para Vivienda
Gratuita”[3].
1.4.4.
Copia
de la respuesta emitida en septiembre de 2015, por parte del Departamento para
la Prosperidad Social, en la cual le comunica a la accionante que su postulación
al programa de vivienda gratuita, aparece en estado “No cumple requisitos
para Vivienda Gratuita”[4].
1.4.5.
Copia
del registro civil de defunción del joven Wilson Geovanny Arteaga Dávila, hijo
de la accionante.
1.4.6.
Copia
de Certificado de Notariado y Registro del inmueble, ubicado en “Jardín de
Nuestra Señora de Las Lajas. Parque Cementerio”, cuyo número de matrícula
es 240-2505970, apareciendo como propietario es Jorge Alejandro Arteaga Dávila,
hijo de la actora.
1.4.7.
Copia
de la respuesta 2014EER0063091, emitida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, en la cual se le informa a la actora que respecto del programa
social de Subsidios Familiares de Vivienda, su hogar se presentó a postulación
en la convocatoria para desplazados de vivienda gratuita, y que se encuentra en
estado “No cumple con requisitos para Vivienda Gratuita.”
1.4.8.
Respuesta
2015ER0098267 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en la que se le
indica a la accionante que su hogar quedó en estado “No cumple requisitos
para vivienda gratuita” al contar con una o más propiedades en el sitio de
aspiración, de acuerdo con los registros de la Superintendencia de Notariado y
Registro.
1.5.
Escrito presentado por el Departamento para la
Prosperidad Social
Mediante
escrito presentado el 30 de noviembre de 2015, el Departamento para la
Prosperidad Social explicó lo atinente a los programas de “100 mil viviendas
gratis” y de “Subsidio Familiar de Vivienda en Especie”.  En cuanto
al segundo, indicó que su competencia se restringe a realizar el procedimiento
de identificación de potenciales beneficiarios y selección de beneficiarios
definitivos para obtener el subsidio.
Señaló
así mismo, que el trámite para la identificación de potenciales beneficiarios del
beneficio en mención inicia con la información que reporta el Fondo Nacional de
Vivienda –Fonvivienda- sobre los “proyectos seleccionados o que se
desarrollen en el marco del programa de vivienda gratuita, indicando el
departamento y municipio donde se desarrolla o desarrollará el proyecto, el
número de viviendas a ser transferidas a título de subsidio en especie y los porcentajes
de composición poblacional”. Así, explicó que su labor no es
determinar la oferta de vivienda ni la adquisición de compromisos en temas de
vivienda con la población, pues su competencia se encuentra sujeta a la oferta
e información, previa remitida por Fonvivienda.
Manifestó
que una vez realizada la identificación de hogares potencialmente
beneficiarios, envía el listado a Fonvivienda, quien, de manera exclusiva, se
encarga del proceso de convocatoria y postulación, y, luego, de mandar la lista
de hogares postulantes que cumplen con los requisitos, al Departamento para la
Prosperidad Social, quien deberá  seleccionar aquellos que finalmente serán
beneficiarios, teniendo en cuenta los criterios de orden y priorización.
Finalmente,
explicó que es Fonvivienda el ente encargado para expedir el acto administrativo
de asignación del subsidio familiar de vivienda en especie a los beneficiaros
señalados en la resolución emitida por el Departamento para la Prosperidad
Social.
Luego
de explicar lo expuesto, solicita que la presente acción de tutela sea negada.
1.6.
Escrito presentado por el Fondo Nacional de Vivienda
–Fonvivienda-
En
escrito presentado el 12 de enero de 2016, el Fondo Nacional de Vivienda
–Fonvivienda- resaltó que entre sus competencias no está aquella de administrar
bases de datos, pues la información con la que cuenta proviene de las demás
entidades que consulta. Así, manifestó oponerse a las pretensiones de la acción
de tutela bajo análisis, pues consideró no haber vulnerado derecho fundamental
alguno de la parte accionante, e indicó que dentro del ámbito de sus
competencias, viene realizando todas las actuaciones necesarias para garantizar
el beneficio habitacional a los hogares que han cumplido con todos los
requisitos previos, establecidos legalmente para ello. De ese modo, solicitó
que la acción de tutela interpuesta fuera declarada improcedente por carencia
actual de objeto.
Explicó
en qué consisten sus funciones, y especificó que tal entidad es quien profiere
el acto administrativo de asignación del subsidio familiar de vivienda en
especie a los beneficiarios señalados en la Resolución emitida por el
Departamento para la Prosperidad Social. Así, aclaró que no tiene competencia
ni facultades legales para incluir o determinar los hogares beneficiarios del
subsidio en mención.
De
tal forma, solicitó que las pretensiones de la actora sean negadas.
1.7.
Escrito presentado por el Ministerio de Vivienda,
Ciudad, Territorio
El
ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio afirmó no haber sido omisivo o
negligente, al considerar que las respuestas a las peticiones presentadas por
la accionante fueron emitidas mediante Oficios No. 2014EE0107426 y
2015EE0088986 y enviados al correo electrónico que fue
aportada por la actora para recibir contestación.
Manifestó
oponerse a las pretensiones de la accionante, al considerar que no se presentó
violación alguna de los derechos fundamentales de la demandante, y que no se
presentan en este caso los presupuestos fácticos y jurídicos que conlleven a
evidenciar la existencia de un perjuicio irremediable.
1.8.
Actuaciones de la Corte en sede de revisión
Mediante
auto del 30 de junio de 2016, se ordenó lo siguiente:
“ÚNICO-
OFICIAR,
por intermedio de la Secretaría General, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio para que en el término de los tres (03) días siguientes a la
notificación del presente auto:
1.
APORTE
constancia de notificación del oficio No. 2014EE0107426 a la señora Auri Dori
Dávila Benavides.
2.
INFORME a esta Sala de Revisión si (i)
la “Convocatoria Vivienda Gratuita- Proceso XI-21 Proyectos-julio 2013”
continúa abierta o si ya finalizó, y (ii) en caso de haber finalizado,
cuándo se abrirá nueva convocatoria para acceder al subsidio de vivienda
otorgado por el Gobierno Nacional a los hogares desplazados en la ciudad de
Pasto.”
No
obstante, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no allegó información
alguna.
2.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
2.1.
COMPETENCIA
Con
base en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en
el proceso de la referencia.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
En
atención a lo expuesto, corresponde a la Corte Constitucional determinar si:
(i)
Se
vulneró o no el derecho de petición de la actora, al haberse emitido
presuntamente contestación a la solicitud que presentó el 14 de junio de 2014
sin que la respuesta le hubiere sido debidamente notificada, impidiéndose así
que tuviera la oportunidad de recurrir la decisión tomada.
(ii)
Se configura una violación de los derechos de la señora Aura
Dory Dávila Benavides a la vivienda digna, en su condición de víctima del
desplazamiento forzado, y al debido proceso, como consecuencia de la decisión
de las entidades demandadas de negar el subsidio de vivienda solicitado dentro
de la convocatoria del Gobierno Nacional en el año 2014, por el hecho de que su
núcleo familiar cuenta con un inmueble en la ciudad de Pasto, donde se presentó
la petición, predio en el que se encuentra enterrado uno de sus hijos, en el
cementerio Jardines Cristo Rey.
Con
el fin de dar solución al problema jurídico planteado, la Sala entrará a
estudiar los siguientes temas: primero, el derecho fundamental de
petición, y segundo, el derecho a la vivienda digna
respecto de la población desplazada, acápite en el que se explicará su alcance
y contenido, en materia de subsidios de vivienda y el procedimiento para su
asignación. Finalmente, se realizarán unas consideraciones breves y precisas
sobre el derecho al debido proceso administrativo.
Posteriormente, con base en dichos
presupuestos, abordará el caso concreto.
2.3.
El
Derecho Fundamental de Petición
Esta Corporación ha precisado que el derecho de petición, el
cual se encuentra consagrado en el Artículo 23 de la Constitución Política, es
una garantía fundamental de aplicación inmediata (C.P. art. 85), cuya
efectividad es indispensable para la consecución de los fines esenciales del
Estado[5], especialmente el servicio a la
comunidad, la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la
misma Carta Política y la participación de todos en las decisiones que los
afectan; así como el cumplimiento de las funciones y los deberes de protección
para los cuales fueron instituidas la autoridades de la República (C.P. art.
2).[6]
En ese sentido, la
Corte ha hecho referencia, de manera reiterada al alcance y ejercicio del
derecho de petición, estableciendo los presupuestos mínimos que determinan el
ámbito de protección constitucional. Así, la respuesta que el derecho
fundamental de petición
debe cumplir los siguientes parámetros: (i) ser pronta y oportuna; (ii)
resolver de fondo, de manera clara, precisa y congruente la situación planteada
por el interesado; (iii) tiene que ser puesta en conocimiento del
peticionario. Finalmente, la Corte añadió que la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea la
solicitud no exonera a la entidad del deber de responder. El
incumplimiento de cualquiera de estas condiciones conllevará a la vulneración
del goce efectivo de la petición[7].
Al respecto la sentencia T-377 de 2000[8]
expresó:
“a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la
efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque
mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a
la información, a la participación política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la
resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la
posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para
sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad
2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo
solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se
cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo
solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales,
esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las
organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.
(...)
g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el
término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas,
por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de
que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta
en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y
señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto,
el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá
tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe
anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces
de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no
hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes.
h) La figura del silencio administrativo no libera a la
administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su
objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de
que se ha violado el derecho de petición.
i) El derecho de petición también es aplicable en la vía
gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el
artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”
De otro lado, la Corte ha señalado que la respuesta a un derecho de
petición debe ser igualmente suficiente, efectiva y congruente. Así, es suficiente cuando
resuelve materialmente la solicitud y satisface los requerimientos del interesado,
sin perjuicio de que la contestación sea negativa a las pretensiones del
peticionario[9];
es efectiva si
soluciona el caso que se plantea[10] (artículos 2, 86 y 209 de la C.P.); y
es congruente si existe coherencia entre lo
respondido y lo pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo planteado
y no sobre un tema semejante, sin que se excluya la posibilidad de suministrar
información adicional.
En cuanto a las peticiones presentadas
por personas en circunstancias de debilidad manifiesta, indefensión o
vulnerabilidad, la Corte ha indicado que se requiere de una atención reforzada[11]. Así se estableció en la
sentencia C- 542 de 2005 al señalar:
“(…) el funcionario público
debe ser formado en una cultura que marque un énfasis en la necesidad de servir
diligentemente a los ciudadanos y en especial a aquellos que se encuentren
marginados por la pobreza, por la indefensión, por la ignorancia, por las
necesidades de toda índole, tanto más cuanto como bien lo señala la sentencia
de la Corte Constitucional T-307 de 1999, ‘esas condiciones de pobreza y
vulnerabilidad pueden llegar a producir una cierta 'invisibilidad' de esos
grupos sociales.’
(…)
La Corte se ha pronunciado, además, a favor de una modalidad
reforzada del derecho de petición que exige a los funcionarios y servidores
públicos atender de modo especialmente cuidadoso ‘las solicitudes de aquellas
personas que, por sus condiciones críticas de pobreza y vulnerabilidad social,
acuden al Estado en busca de que las necesidades más determinantes de su mínimo
vital sean atendidas (…).”(Énfasis fuera del texto)
En suma, la efectividad del derecho fundamental de petición se
deriva de una respuesta pronta, clara y completa por parte de la entidad a la
que va dirigida. Así mismo, la falta de alguna
de estas características se materializa en la vulneración de esta garantía
constitucional. Además, en los casos en los cuales el peticionario es una
persona en
circunstancias de debilidad manifiesta, indefensión o vulnerabilidad, la
entidad o autoridad encargada de proporcionar una respuesta, tiene el deber de hacerlo
con especial diligencia y cuidado.
2.4.
Derecho
a la vivienda digna de la población desplazada
Es necesario recordar que según
lo establece el artículo 51 de la Constitución Política “[t]odos los colombianos tienen derecho a [una] vivienda digna. El
Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y
promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda.”
Tal derecho ha sido
definido por la jurisprudencia de la Corte, como aquél dirigido a satisfacer la
necesidad de disponer de un sitio propio o ajeno, que sirva como lugar de
habitación en el cual se garanticen unas condiciones mínimas, para que quienes
residan allí, puedan cumplir dignamente su proyecto de vida[12]. En efecto, ha dicho
la Corte que el derecho en mención no comprende únicamente el
derecho a adquirir la propiedad o el dominio sobre un bien inmueble de manera
concreta, sino que implica también satisfacer la necesidad humana de tener un
lugar, sea propio o ajeno, en donde en la mejor forma posible una persona pueda
desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad que lo lleven a encontrar
un medio adecuado que le garantice sus condiciones naturales de ser humano[13].
En efecto, esta Corporación señaló inicialmente
que el derecho a disfrutar de una vivienda digna en abstracto no puede ser
considerado como fundamental y que, por conexidad, puede llegar a serlo,
generándose como consecuencia su protección a través de la acción de tutela. En
este punto, la Corte señaló:
“[El] derecho a la vivienda digna es un derecho de carácter asistencial que
requiere un desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la
administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin,
sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los
asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las
autoridades deben facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los
sectores inferiores y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit
del servicio; para tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos
establecidos por la ley.
Así entonces, este derecho de contenido social no le otorga a la
persona un derecho subjetivo para exigir en forma inmediata y directa del
Estado su plena satisfacción, pues se requiere del cumplimiento de condiciones
jurídico - materiales que lo hagan posible. De manera que una vez dadas dichas
condiciones, el derecho toma fuerza vinculante y sobre el mismo se extenderá la
protección constitucional, a través de las acciones establecidas para tal fin”[14].
No obstante lo anterior, en casos particulares y específicos,
la Corte ha entendido que el derecho a la vivienda digna adquiere un carácter
autónomo fundamental, cuando quienes promueven la acción en procura de su
defensa, son personas pertenecientes a los grupos más vulnerables de la
sociedad, como ocurre con las personas desplazadas por la violencia[15].
En estos casos, su fundamentalidad se explica en tanto han tenido que abandonar
de manera forzosa sus viviendas y propiedades en sus lugares de origen,
enfrentándose a la imposibilidad de acceder a un sitio adecuado para vivir
dignamente, por carecer -entre otros - de recursos económicos o empleos
estables.
En ese orden, la definición sobre las condiciones de vida de
las personas desplazadas por la violencia, en términos de habitabilidad, encuentra
una relación directo con la dignidad humana, las condiciones preexistentes de
vida y con la realización de otros derechos como la salud, la integridad
física, el mínimo vital, etc.[16] Al respecto, afirmó la Corte:
“En lo que respecta a la población desplazada, no cabe duda del
carácter fundamental de este derecho, no sólo respecto de los contenidos
desarrollados normativamente, sino también por la estrecha relación que la
satisfacción de éste guarda con la de otros respecto de los cuales existe
consenso sobre su carácter fundamental.
En efecto, como ha sido expresado por
esta Corte, la población desplazada, en tanto ha tenido que abandonar sus
viviendas y propiedades en su lugar de origen, y se enfrenta a la imposibilidad
de acceder a viviendas adecuadas en los lugares de arribo, por carecer de
recursos económicos, empleos estables, entre otros factores, requieren la
satisfacción de este derecho a fin de lograr la realización de otros derechos
como la salud, la integridad física, el mínimo vital, etc.”[17]
Así, posteriormente, en Sentencia
T-946 de 2011[18] se
precisó:
“En
consecuencia, a todo derecho económico, social y cultural –y por tanto también
al derecho a la vivienda apropiada- están asociadas obligaciones de
cumplimiento inmediato –o en el corto plazo-, y obligaciones que demandan un
desarrollo progresivo.[19]
En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en
períodos breves de tiempo, cuando menos puede decirse que son las siguientes:
(i)
garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos
sus titulares;[20]
(ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del
derecho[21]
–como mínimo, disponer un plan-;[22]
(iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones;[23] (iv) no
discriminar injustificadamente;[24]
(v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de
vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación;[25]
(vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho[26]
y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección
alcanzado.[27]”
Como lo ha establecido la Corte en diferentes oportunidades[28], existe
una obligación en cabeza de las autoridades competentes, que proviene del
contenido mismo del derecho fundamental a la vivienda digna para personas en
situación de desplazamiento, y que implica  : i) la reubicación de esta población; ii) brindar a este grupo de
personas soluciones de vivienda no solamente con carácter temporal, sino
también, con carácter permanente; iii) proporcionar información clara y
concreta, asesoría y especial acompañamiento en los procedimientos que deben
adelantar ante las autoridades competentes para acceder a los programas; iv)
diseñar y ejecutar los planes y programas de vivienda en los que se deberá
considerar las especiales necesidades (sociales, culturales, económicas, entre
otras) de la población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de
esta; y v) eliminar barreras que impidan el acceso de las personas
desplazadas a los programas de asistencia estatal.
Por lo expuesto, se concluye que tal derecho, al tratarse de
población desplazada, es fundamental y autónomo, y de su contenido se extraen
específicas obligaciones en cabeza de las autoridades públicas competentes, pues
estas deben, entre otras, proporcionar soluciones de carácter temporal y
permanente, garantizar el acceso a la información del procedimiento
administrativo de asignación de los subsidios y eliminar las barreras de acceso
a los programas asistencia estatal, entre otros.
2.4.1.  Evolución de la política pública de
vivienda para la población desplazada en Colombia
Resulta relevante
recordar que la Ley 3 de 1991 creó el Sistema Nacional de Vivienda de
Interés Social, del que hacen parte las entidades públicas y privadas, las
cuales tienen como objetivo la financiación, la construcción, el mejoramiento, la
reubicación y la legalización de títulos de vivienda de interés social. La
finalidad de este sistema es la coordinación, planeación y ejecución de las
actividades que tales entidades realizan para garantizar la racionalidad y
eficiencia en la distribución de los recursos[29].
En efecto, fue el subsidio familiar de vivienda uno de los
instrumentos creados por la mencionada ley, que[30]
tenía como finalidad subvencionar a los hogares que carecen de recursos para obtener o mejorar una vivienda[31],
pues se trata, según el Artículo 6 de la Ley 3 de 1991, de “…un aporte estatal en dinero
o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de
facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de
restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que
establece esta Ley.”
Posteriormente, con la agravación del desplazamiento interno,
se expidió la Ley 387 de 1997 “por la cual se adoptan medidas para la prevención del
desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización
socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de
Colombia.” Además de
crear el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia, con esta ley se radicó en el Instituto Nacional de la Reforma Urbana
INURBE, la competencia para desarrollar programas especiales de vivienda
dirigidos a atender las necesidades de la población desplazada. Las dos normas
mencionadas fueron reglamentadas por del Decreto 951 de 2001, en el cual se
reguló el procedimiento para la entrega del subsidio de vivienda a la población
desplazada, cuyos otorgantes eran el INURBE en las áreas urbanas y el Banco Agrario en las áreas rurales.
Sin
embargo,  por disposición del Decreto 554 de 2003 se ordenó la supresión y
liquidación del INURBE, sus funciones en materia de vivienda fueron asumidas
por el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, sometido a las normas
presupuestales y fiscales del orden nacional y está adscrita al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial conforme al Decreto extraordinario
número 555 de 2003, con el propósito de consolidar el
Sistema Nacional de Información de Vivienda y de ejecutar las políticas
gubernamentales en materia de vivienda de interés social urbana.
Esa
entidad, que es la encargada de consolidar el Sistema Nacional de Información
de Vivienda y la ejecución de las políticas públicas del Gobierno Nacional en
materia de vivienda de interés social urbana, entre otras, cuenta
con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y
financiera, sin estructura administrativa ni planta de
personal propia[32].
El objetivo de esta entidad es la ejecución de las políticas públicas del
Gobierno Nacional en materia de Vivienda, a través de la administración de: i)
Los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación en inversión para
vivienda de interés social urbana y, ii) los recursos que se apropien para la
formulación, organización, desarrollo, mantenimiento y consolidación del
Sistema Nacional de Información de Vivienda[33].
Con respecto a la función del Sistema Nacional de Información
de Vivienda, vale recordar que como requisitos para el otorgamiento del
subsidio, las familias debían realizar la búsqueda de una solución de vivienda
construida o en proyecto y verificar el cierre financiero de las viviendas, que
era el resultado de sumar el subsidio adjudicado más los ahorros del hogar y/o
un crédito de vivienda. Ello presentaba dos inconvenientes, el primero,
relacionado con la insuficiente oferta de soluciones de vivienda; y el segundo,
relacionado con la ausencia de recursos económicos adicionales de las familias
que permitiesen su cierre financiero.
En tal escenario, y ante la grave situación de la
población en condición de desplazamiento, la Corte profirió la sentencia T–025
de 2004[34], en la cual declaró
la existencia de un estado de cosas
inconstitucional, debido entre otras, a que “Las políticas públicas de
atención a la población desplazada no han logrado contrarrestar el grave
deterioro de las condiciones de vulnerabilidad de los desplazados, no han
asegurado el goce efectivo de sus derechos constitucionales ni han favorecido
la superación de las condiciones que ocasionan la violación de tales derechos.”
De tal manera, la Corte ordenó
al “… Ministro
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Director de Acción Social y
la Directora del Departamento Nacional de Planeación, dentro de la respectiva
órbita de sus competencias, reformular la política de vivienda para la
población desplazada.”[35], lo
cual debía dirigirse a proveer el acceso a “alojamiento y vivienda básicos” de la
población desplazada estimulándose la oferta de soluciones de vivienda y el
respeto por el enfoque diferencial y de derechos[36] de este
grupo poblacional de especial protección constitucional.
En ese orden de ideas, el Gobierno
Nacional expidió el Decreto 4911 de 2009, con el objeto de “adoptar los correctivos necesarios para proteger los derechos
fundamentales de la población en situación de desplazamiento y dar soluciones
puntuales en cumplimiento de lo expresado por la Corte Constitucional.”, cumpliendo con
las órdenes proferidas por la Corte en cuanto a la política pública de atención
de vivienda de la población desplazada, para focalizarse en la generación de
oferta de vivienda suficiente y direccionada a este grupo de la población.[37]
Posteriormente,
el
Gobierno Nacional promovió la expedición de Ley 1537 de 2012 “Por la cual se dictan normas
tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la
vivienda”,  que buscó crear nuevos mecanismos para garantizar el
acceso efectivo a la vivienda para personas en especiales condiciones de
vulnerabilidad, a través de la generación de oferta de proyectos de interés
prioritario y la asignación de subsidios familiares de vivienda 100% en
especie, lo que equivale a la adjudicación de una vivienda en condiciones de
ser habitada, programa denominado “vivienda gratuita”[38].
Según el Departamento para la
Prosperidad Social – DPS, en la actualidad, frente a esta nueva política, se
tienen dificultades de coordinación y articulación entre las entidades que
comparten la competencia en el procedimiento de asignación de subsidios de vivienda,
en especial el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA que realiza el proceso
de convocatoria y postulación.
En suma, la política pública en materia
de vivienda para población desplazada ha sufrido una serie de cambios desde sus
orígenes hasta la actualidad. Al inicio, estuvo centrada en la entrega de
subsidios en dinero. No obstante, las dificultades de acceso a ofertas de
soluciones de vivienda y del cierre financiero por parte de los beneficiarios,
afectaron su eficacia. Así, se hizo necesaria la intervención de la Corte
Constitucional, específicamente en cuanto a la reformulación de la política que
se había venido llevando a cabo, con la sentencia T–025 de 2004, la cual
declaró el estado de cosas inconstitucional. A raíz de lo anterior, se han
proferido órdenes a las entidades administrativas competentes para efectivizar
el derecho a la vivienda digna de la población desplazada[39].
2.4.2.
Procedimiento
administrativo de asignación de subsidio familiar de vivienda en especie.
Buscando implementar otros mecanismos para el acceso efectivo a la
vivienda de personas en situación de vulnerabilidad, el Congreso expidió
la ley 1537 de 2012 “Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y
promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras
disposiciones.”, norma con la
cual se creó el subsidio de vivienda familiar en especie, una ayuda a los
beneficiarios que cumplen los requisitos de priorización y focalización
establecidos por el Gobierno Nacional, los cuales deberán estar guiados a
beneficiar en forma preferente a la población que se encuentre en alguna de las
siguientes condiciones: “a) que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan
por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del
rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de desplazamiento, c) que
haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias
y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro
de la población en estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres
cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad y adultos mayores.”[40]
De esa manera, dicha asignación beneficiará en forma preferente a
la población que se encuentre, entre otras, en situación de desplazamiento,
dando prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación
de discapacidad y adultos mayores (art. 12).[41]En ese escenario, el Decreto 1921 de 2012 reglamentó la ley de la
referencia[42], y fijó competencias
específicas en cada una de las etapas del trámite de asignación del subsidio de
vivienda, tanto para el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
como para Fonvivienda:
En una primera etapa, aquella de la composición
poblacional,  el Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda- es la entidad que debe
remitir al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la
información sobre los proyectos seleccionados o que se desarrollen en el marco
del programa de vivienda gratuita, indicando el departamento o municipio en
donde se desarrollará, el número de viviendas a transferir y los porcentajes de
composición poblacional, es decir, los grupos a los cuales están destinadas las
viviendas. En lo que respecta a este último punto, los sujetos habilitados son:
población de la Red Unidos, personas en condición de desplazamiento, hogares
damnificados de desastre natural, calamidad pública o emergencia o localizados
en zonas de alto riesgo (Decreto 1921 de 2012, arts. 5 y 8).
En la segunda fase, de identificación de potenciales
beneficiarios, el
Departamento para la Prosperidad Social, debe elaborar un listado en el cual se
encuentren los hogares que pueden ser beneficiarios de un proyecto de vivienda.
Dicha entidad es la encargada de verificar que cada uno de los proyectos
contenga al menos el 150% del número de hogares potencialmente beneficiarios
por cada grupo de población (art. 5º). Esta información es enviada al Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda- para que realice el
proceso de postulación.
En la tercera fase, aquella de postulación de
los hogares potencialmente beneficiarios, una vez
realizada la identificación de los mismos, dicha lista se envía a Fonvivienda y
mediante acto administrativo se da apertura a la convocatoria de los hogares,
los cuales deberán suministrar la información de postulación al operador que se
designe para tal efecto y entregar los documentos correspondientes. Así, después
de revisar la consistencia y veracidad de la información proporcionada por los
postulantes, Fonvivienda deberá remitir al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social el listado de los hogares que cumplen con los requisitos
para ser beneficiarios. Con base en dicho listado, éste último deberá
seleccionar los hogares que definitivamente son beneficiarios del subsidio. Para
el efecto, se deberá tener en cuenta nuevamente los criterios de priorización,
los cuales responden a distintos órdenes acorde con la situación particular de
cada hogar, los cuales se encuentran contenidos en el artículo 8 del Decreto
1921 de 2012, previamente citado.
En la cuarta fase, en la cual se lleva a cabo la Selección
definitiva de hogares beneficiarios, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
deberá seleccionar los hogares beneficiarios. Dicha selección puede ser
efectuada a través de la selección directa –es decir, cuando el número de
hogares de un respectivo orden de priorización es inferior al número de
viviendas ofertadas en el proyecto-, o mediante sorteo -cuando los hogares que
conforman un orden de priorización exceden el número de viviendas ofertadas en
el proyecto- (art. 15). El listado definitivo será comunicado a Fonvivienda
para que lleve a cabo la etapa de asignación.
Finalmente, en la  quinta fase, de asignación del subsidio
familiar de vivienda en especie, Fonvivienda deberá expedir un acto
administrativo en el cual asignará el subsidio familiar de vivienda a los
hogares beneficiarios (art. 17).
De lo expuesto, se
constata que a cargo de Fonvivienda se encuentra la facultad de revisar que las
familias postulantes a los subsidios de vivienda cumplan de manera efectiva con
los requisitos exigidos para ser seleccionadas. En dicha actuación, y como
mandato constitucional, se requiere que sean adoptadas todas las medidas necesarias
para prevenir situaciones de peligro o amenaza frente a los derechos
fundamentales de los posibles beneficiarios, buscando, en lo posible, que las
decisiones adoptadas resulten acordes con la protección especial que demanda la
población desplazada[43].
Por lo anterior, solamente se admite el rechazo de las
postulaciones, cuando efectivamente existe imprecisión o falta de veracidad en
los datos contenidos en el formulario de postulación, en los documentos que lo
acompañan o en las condiciones o requisitos del hogar, siempre que se solicite
al postulante realizar las aclaraciones pertinentes y ellas no sean debidamente
subsanadas. (Decreto 1921 de 2012, art. 12) [44]. Además de ello, según el artículo 14 del Decreto 1921
de 2012 el rechazo también tiene lugar, con un carácter específico y
excepcional, cuando se presentan alguna de las siguientes situaciones:
“a) Que el postulante comparta el
mismo hogar de origen de la base de datos del proceso de identificación (Red
Unidos, Sisbén III) con otro postulante. En este caso se aceptará la
primera postulación y se rechazarán las posteriores.
b) Que alguno de los miembros del
hogar postulante haya sido beneficiario de un subsidio familiar de vivienda con
el cual haya adquirido una vivienda o construido una solución habitacional, aun
cuando la vivienda haya sido transferida, es decir, cuando el subsidio familiar
de vivienda haya sido efectivamente aplicado en una solución de vivienda.
c) Que alguno de los miembros del
hogar sea propietario de una o más viviendas.
d) Que alguno de los miembros del
hogar haya sido sancionado conforme a lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley
3a de 1991 o las normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan.
Parágrafo 1°. Fonvivienda definirá mediante
resolución los criterios para la aplicación de las causales contenidas en los
literales b y c de este artículo.
Parágrafo 2°.  El Fondo Nacional de Vivienda
excluirá de la conformación del hogar pos­tulante a la persona o personas que
hubieren sido condenadas por delitos cometidos en contra de menores de edad.
Para el efecto, el Fondo Nacional de Vivienda solicitará a la autoridad
competente la base de datos oficial que contenga dicha información.”(Énfasis fuera
del texto)
Las anteriores, son entonces las causales válidas para el rechazo
de una postulación al programa de subsidio de vivienda familiar en especie, por
lo que las autoridades no sólo no podrán incluir nuevas causales o ampliar las
existentes, ni tampoco imponer barreras que dificulten el proceso de
postulación.
Así, al establecer que determinado hogar se encuentra incurso en
una de las causales referidas, debe tratarse de una decisión juiciosa y
razonable que las autoridades deberán tomar luego de revisar de manera
diligente los documentos correspondientes, ello, so pena de vulnerar el derecho
al debido proceso administrativo, cuyo contenido se explicará a continuación.
2.4.3.
El deber en cabeza de las autoridades encargadas
de asignar los subsidios de vivienda a la población desplazada de observar el
debido proceso administrativo
Es
necesario recordar que en el artículo 29 de la Carta Política se encuentra
establecido el derecho fundamental al debido proceso, el cual debe ser
respetado en toda clase de actuaciones, ya sean de carácter judicial o
administrativo. Tal como lo ha manifestado la Corte, se trata de un derecho de
aplicación inmediata (CP art. 85), que en relación con el desarrollo de las
actuaciones administrativas, busca regular el ejercicio de las facultades de la
Administración, cuando en virtud de su realización puedan llegar a comprometer
los derechos de los administrados.
Así,
en materia de prestaciones positivas del Estado, en desarrollo del principio de
Estado Social de Derecho, el debido proceso administrativo cumple una función fundamental.
Quien puede ser beneficiario de una prestación estatal no puede ser privado de
la misma sino mediante una decisión respetuosa del debido proceso[45].
En
cuanto el otorgamiento de beneficios para los grupos poblaciones que se
encuentran en situación de vulnerabilidad, resulta oportuno referirse a lo
establecido en la Sentencia T-149 de 2002[46],
en la cual se estudió el caso de una persona de 58 años de edad, -quien
solicitó su inscripción en el programa “Revivir”, subsidio para adultos mayores
indigentes o en situación de extrema pobreza, administrado por el Distrito de
Bogotá,- al cual afirmaba tener derecho por su estado de invalidez  y por lo
tanto, a percibir los ingresos para cubrir sus necesidades básicas y las de su
familia.
En
esa oportunidad, al actor le fue negado lo solicitado, en un primer momento,
debido a que, por el recorte de recursos para el año 2000 por parte de la Red
de Solidaridad Social, la entidad accionada afirmaba estar impedida para
vincular nuevos beneficiarios al programa. Posteriormente, se le informó al
accionante que uno de los certificados que le habían sido exigidos, aquel
referente a su situación de invalidez, no demostrada su situación de salud, aun
cuando en realidad, su circunstancia de discapacidad sí constaba en dicho
documento. Así, la Corte determinó que de los hechos expuestos en la demanda de
tutela y de las pruebas allegadas al expediente se desprendía claramente que la
enfermedad cardiaca del tutelante comprometía su vida y el sostenimiento de su
familia ante su imposibilidad de trabajar. Así, al peticionario se le
suministró información errónea sobre la manera de llenar los requisitos para
acceder al programa de atención ofrecido por la administración distrital, ya
que no bastaba – como lo comunicara la administración – simplemente con la
certificación del grado de invalidez expedida por un médico registrado ante la
Secretaría de Salud del Distrito, lo cual aportó el actor. Por ello, la Corte
aseveró que los errores en el suministro completo y oportuno al interesado de
la información requerida para acceder al programa de seguridad social, así como
la falta de sensibilidad de la administración frente a la situación de
necesidad extrema en que aquél se encontraba, además de desconocer los
principios de la administración pública, vulneró su derecho al debido proceso
administrativo y amenazó con vulnerar sus derechos a la vida y a la seguridad
social.
Así
mismo, la Corte manifestó que cuando la persona alega que materialmente cumple
con el supuesto de hecho de una norma jurídica que asigna un beneficio, la
administración no puede privar a dicha persona del procedimiento debido para
determinar si procede o no el reconocimiento del respectivo beneficio.
De la misma manera,
vale recordar lo que fue establecido al respecto en Sentencia T- 588 de 2013[47].
En aquella ocasión se analizó el caso de una persona a quien le fue negado el
subsidio de vivienda que había solicitado, por supuestamente no aparecer
inscrita en el Registro Único de Víctimas. De tal forma, mediante Resolución
emitida por la accionada, la cual no le fue notificada a la accionante, señalaron
que la peticionaria no cumplía con los requisitos para acceder a lo pedido. La
actora afirmó que sí se encontraba registrada en el RUV pero que, no obstante,
no le fue otorgada la oportunidad de controvertir lo establecido en el acto
administrativo en mención. De esa forma, la Corte rechazó de la actuación surtida por Fonvivienda, el
hecho de no haber rectificado la información con base en la cual había negado
el subsidio a la señora Gómez en el año 2007. De haberlo hecho, anotó, imperioso
resultaba concluir que la accionante y su núcleo familiar eran personas en
situación de desplazamiento, que se encontraban incluidos en el RUV desde el
2005, lo que la hacía acreedora de un trato especial por parte del Estado y de
las entidades encargadas de atender sus necesidades y velar por el goce
efectivo de sus derechos fundamentales.
Así, la Sala estimó que
Fonvivienda negó de forma injustificada la asignación del subsidio de vivienda
a la accionante pues, su hogar cumplía con los requisitos mínimos para ser
beneficiarios del mismo. Debido a esto, y teniendo en cuenta que entre la
Resolución que ordenó continuar con la validación y calificación del hogar
trascurrieron tres años, disponer una nueva evaluación de la postulación del
grupo familiar no sería adecuado pues sería imponer una carga desproporcionada
que tal grupo no está en condiciones de soportar. En atención a ello, se ordenó
a Fonvivienda la expedición de un nuevo acto administrativo, mediante el cual
se asigne un subsidio familiar de vivienda de interés social al núcleo familiar
encabezado por la accionante.
La Corte recordó en esa oportunidad que el
reconocimiento del debido proceso administrativo impone a todas las autoridades
observar el trámite establecido que rige sus actuaciones, así como desarrollar
las mismas a la luz de los principios que orientan la función pública, y en esta medida
garantizar que las personas, por ejemplo, los desplazados, tengan certeza de
que los procedimientos por medio de los cuales las entidades encargadas de asignar
los subsidios de vivienda están guiados por los procedimientos establecidos para
el efecto.
3.
ANÁLISIS
DEL CASO CONCRETO
3.1.
Resumen
de los hechos
3.1.1.  La señora Aura
Dori Dávila Benavides, de 57 años de edad, es desplazada por el conflicto
armado. Actualmente vive en San Juan de Pasto y se encuentra incluida
en el Registro Único de Víctimas.
3.1.2.  El día 16 de
junio de 2014 solicitó, ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
Fonvivienda y el Departamento para la Prosperidad Social, le fuera otorgado el
subsidio de vivienda gratuito ofrecido por el Gobierno Nacional para las
familias desplazadas.
3.1.3.  Tal como lo
afirmó la actora, nunca recibió una respuesta a dicha petición por ninguna de
las entidades mencionadas, aun cuando el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio señala haber respondido la solicitud sin aportar prueba alguna que
lo demuestre. Por tal razón, el 5 de septiembre de 2015, la accionante presentó
ante las accionadas un nuevo escrito en el cual les solicitó información
referente al estado de su postulación al programa de vivienda gratuita para el
proyecto “Urbanización Nueva Sindagua”, en Pasto, con el fin de saber qué había
ocurrido con su
solicitud
desde el año 2014.
3.1.4.  El día 17 de
septiembre de 2015, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio le informó
que respecto de su postulación a la convocatoria de vivienda gratuita, su hogar
se encuentra en las bases de datos bajo el estado “No cumple con los
requisitos para vivienda gratuita”, al tener una propiedad raíz registrada
en la mencionada ciudad a nombre de su hijo Alejandro Arteaga Dávila. Así
mismo, se le comunicó que contra el acto administrativo por el cual se negó la
solicitud la actora tuvo
la oportunidad de
presentar los recursos de ley y no lo hizo. No obstante, la accionante reitera
no haber sido notificada del acto administrativo que negó su solicitud, por lo
cual no tuvo la posibilidad de recurrir tal decisión.
3.1.5.  Al respecto, la
actora señaló que la propiedad que aparece en los registros de la
Superintendencia de Notariado y Registro, y por la que le fue negado el
subsidio solicitado, es un lote en el cementerio en el cual se encuentra
enterrado uno de sus hijos. Afirmó que el lote en el cementerio fue adquirido
por donaciones de amigos y familiares que conocen de su difícil situación
económica y la de su núcleo familiar.
3.1.6.  Por lo anterior,
y al considerar vulnerado su derecho de petición, solicita que se le ordene a
las entidades accionadas proporcionar respuesta a la solicitud que presentó el
16 de junio de 2014, mediante la cual pidió el subsidio de vivienda gratuita,
con el fin de ejercer su derecho de defensa e interponer los recursos a que
haya lugar.
3.2.
PROCEDENCIA
DE LA ACCIÓN DE TUTELA
3.2.1.
Legitimación
en la causa por activa
Los
artículos 86 constitucional y 10 del Decreto 2591 de 1991 indican que es
titular de la acción de tutela cualquier persona a la que sus derechos
fundamentales le resulten vulnerados o amenazados. Estas personas pueden
invocar directamente el amparo constitucional o pueden hacerlo a través de
terceros que sean sus apoderados, representantes o agentes oficiosos, para el caso
de las personas que no se encuentran en condiciones de interponer la acción por
sí mismas.
Al
respecto, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que:
“ARTICULO
10. LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento
y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los
poderes se presumirán auténticos”[48].
Así
las cosas, en el caso sub examine se observa que la señora Aura Dori
Ávila Benavides, como jefe del hogar al cual le fue negada la solicitud de
subsidio de vivienda, fue quien interpuso la presente acción de tutela, por lo
que la Sala encuentra que tienen capacidad para representar sus propios
intereses.
3.2.2.
Legitimación
en la causa por pasiva
El
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda, Departamento para la
Prosperidad Social son las entidades ante las cuales la accionante presentó
petición, por medio de la que les solicitó el otorgamiento del subsidio de
vivienda. Dichas entidades omitieron presuntamente proporcionar respuesta a la
solicitud, razón por la que la actora considera que las mismas vulneraron su
derecho fundamental de petición.
En
ese orden, en el presente caso se cumple con el requisito de la legitimación en
la causa por pasiva.
3.2.3.
Examen
de inmediatez
La
inmediatez es una condición de procedencia de la acción de tutela, creada por
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como herramienta para cumplir con
el propósito de la Carta Política de hacer de la acción de tutela un medio de
amparo de derechos fundamentales que opere de manera rápida, inmediata y
eficaz.
Por
ello, es indispensable estudiar cada caso concreto, toda vez que es necesario
que la acción sea promovida dentro de un término razonable, prudencial y
cercano a la ocurrencia de los hechos que se consideran vulneratorios de
derechos fundamentales, con el fin de evitar que el transcurso del tiempo
desvirtúe la transgresión o amenaza de los derechos. En consecuencia, ante la
injustificada demora en la interposición de la acción, se vuelve improcedente
el mecanismo extraordinario, por ende, se debe acudir a los mecanismos
ordinarios de defensa judicial.
A
propósito de este requisito de procedibilidad de la acción de tutela, la Corte
Constitucional en la Sentencia T- 792 de 2009[49] estableció
que:
“la
jurisprudencia constitucional ha enfatizado en el hecho de que el mismo exige
que la acción sea promovida de manera oportuna, esto es, dentro de un término
razonable luego de la ocurrencia de los hechos que motivan la afectación o
amenaza de los derechos. Esa relación de inmediatez entre la solicitud de
amparo y el supuesto vulnerador de los derechos fundamentales, debe evaluarse,
según ha dicho la Corte, en cada caso concreto, con plena observancia de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad”.
En
el caso bajo estudio se tiene que la última respuesta recibida por
la actora, emitida en esta oportunidad por el Departamento para la Prosperidad
Social, fue proferida en septiembre de 2015. Así mismo, la acción de tutela fue
presentada en noviembre del mismo año, con lo cual es evidente la razonabilidad
del término. Además, la accionante aún no ha recibido el subsidio, por lo que
la presunta vulneración estaría subsistiendo.
3.2.4.
Principio
de subsidiariedad
Conforme
al artículo 86 de la Carta, se tiene que la acción de tutela está revestida de
un carácter subsidiario, esto es, tal como lo ha expresado la Corte
Constitucional en reiterada jurisprudencia, que puede ser utilizada ante la
vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando: a) no exista otro
medio judicial a través del cual se pueda resolver un conflicto relacionado con
la vulneración de un derecho fundamental, b) cuando existiendo otras acciones,
éstas no resultan eficaces o idóneas para la protección del derecho de que se
trate, o, c) cuando existiendo acciones ordinarias, resulte necesaria la
intervención del juez de tutela para evitar que ocurra un perjuicio
irremediable.
En
este sentido, la subsidiariedad y excepcionalidad de la acción de tutela
reconocen la eficacia de los medios ordinarios de protección judicial como
mecanismos legítimos para la salvaguarda de los derechos. Al existir tales
mecanismos, a ellos se debe acudir preferentemente, siempre que sean
conducentes para conferir una eficaz protección constitucional a los derechos
fundamentales de los individuos. De allí que quien alega la vulneración de sus
derechos fundamentales por esta vía, debe haber agotado los medios de defensa
disponibles por la legislación para el efecto, exigencia que pretende asegurar
que una acción tan expedita no sea considerada una instancia adicional en el
trámite procesal, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados
por el legislador[50].
En
virtud del carácter subsidiario de la acción de tutela, a los interesados se
les impone la carga de desplegar todos los medios judiciales que estén a su
alcance para obtener la reparación y protección de los derechos conculcados, y
sólo en caso de que no existan dichos procedimientos legales y/o
administrativos, o de que no resulten idóneos para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, es admisible que se acuda a esta acción, pues de lo
contrario, se estarían desconociendo las valiosas herramientas legales puestas
a disposición de los administrados por parte del sistema jurídico.
En
el caso concreto se acreditó que desde el mes de junio de 2014 la actora ha
presentado peticiones con el fin de solicitar la vivienda gratuita. En efecto,
el día 16 de junio de 2014, presentó solicitud ante las entidades accionadas,
la cual, afirma, nunca le fue respondida. Posteriormente, la tutelante presentó
nueva petición el 5 de septiembre de 2015, sin recibir respuesta por parte del
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y del Departamento
para la Prosperidad Social, en el mes de septiembre del mismo año.
No
obstante, las mencionadas respuestas le informan a la actora que respecto de su
postulación a la convocatoria de vivienda gratuita, su hogar se encuentra
actualmente en las bases de datos bajo el estado “No cumple con los
requisitos para vivienda gratuita”, al contar con una propiedad registrada
en la mencionada ciudad a nombre de su hijo, Alejandro Arteaga Dávila. Así mismo, se
le comunicó que contra el acto administrativo por el cual se negó la solicitud
la actora tuvo
la oportunidad de
presentar los recursos de ley y no lo hizo. En ese orden, ante la falta de
notificación del citado acto administrativo, la actora consideró vulnerado su
derecho fundamental al debido proceso, pues, a su juicio, no tuvo la
oportunidad de defenderse ni de explicar que la propiedad que figura a nombre
de su hijo, y por la que le negaron el beneficio pedido, era un terreno en el
cementerio, en el cual se encuentra enterrado otro de sus hijos. Así, la actora
desplegó
los medios judiciales que estaban a su alcance, al presentar las peticiones en
comento.
Adicionalmente,
la accionante es una persona víctima del desplazamiento forzado, respecto de
quien, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte[51]
el
juez de tutela debe hacer un análisis de procedencia flexible, que no imponga
el cumplimiento de requisitos que, en situaciones diferentes, conducirían a
declarar la improcedencia de esta acción. A ese respecto, en Sentencia T-191 de
2013[52]
se indicó:
“En segundo lugar, resulta evidente que el impacto del
desplazamiento en los derechos constitucionales de las personas afectadas por
ese fenómeno resulta especialmente grave y, en esa medida, cabe afirmar que se
trata de sujetos especialmente protegidos. Si ello es así, la acción de
tutela debe resultar adecuada para canalizar los reclamos que sobre la base de
normas de derecho fundamental formulan las personas afectadas por el
desplazamiento. Esta razón se vincula, adicionalmente, con el hecho de que
el desplazamiento implica la vulneración simultánea de derechos cuya no
garantía puede afectar, se insiste, la satisfacción de las necesidades más
elementales de las personas. De esta manera, la jurisprudencia de esta
Corporación ha señalado que el desplazamiento forzado propicia la vulneración,
la exclusión y la marginación[53] y, en consecuencia, justifica, una
intervención constitucional reforzada.”(Énfasis fuera del texto).
Por lo explicado, se observa que en este asunto se cumple con
el requisito de subsidiariedad.
Una vez
determinada la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto, entra la
Sala a realizar el análisis de fondo del asunto.
3.3.
Las entidades
accionadas vulneraron los derechos de petición y al debido proceso de la
accionante.
Según las pruebas aportadas al
presente proceso de tutela, se evidencia que la actora presentó petición, ante
Fonvivienda y ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el día 16 de
junio de 2014, solicitando el subsidio de vivienda ofrecido por el Gobierno en
la ciudad de Pasto.
En el escrito de tutela, la
accionante afirmó nunca haber recibido respuesta a su petición, hecho que la
obligó a elevar solicitud nuevamente, el día 5 de septiembre de 2015. Contrario
a lo aducido por la actora, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
mediante escrito del 12 de enero de 2016, señaló que las solicitudes en mención
sí obtuvieron contestación. En este punto, señaló:
“(…) no puede aducirse negligencia y/o omisión por parte del
Ministerio de Vivienda habida cuenta que se dio respuesta a la solicitud del
accionante mediante oficios No. 2014EE0107426 y 2015EE0088986 suscritos por la
Coordinadora del Grupo de Atención al Usuario y Archivo, Dra. Adriana Bonilla
Marquinez y enviados al Correo electrónico (…)mailto:mparteaga1@misena.edu.co que fue la
dirección de correo electrónico aportada por la accionante en sus derechos de
petición para efectos de notificación.”
De tal manera, el Ministerio aportó las dos respuestas a las
cuales hace referencia en su escrito. La primera de ellas, No. 2014EE0107426, que
haría referencia a la petición presentada el 16 de junio de 2014 y en la cual
se le informa a la actora que no cumple con los requisitos para acceder a la
vivienda gratuita, no aparece sello alguno de recibido de la accionante ni prueba
de que la comunicación le haya sido entregada en su domicilio o enviada a su
correo electrónico.
Ahora, con relación a la comunicación, No. 2015ER0098267, correspondiente
a la respuesta de la segunda petición elevada por la actora, se observa que esta
fue efectivamente recibida por la accionante, pues se adjuntó copia del mensaje
de correo electrónico que fue enviado por el Ministerio de Vivienda.
En este escenario, se profirió auto del 30 de junio de 2016 en el
cual se ofició al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para que aportara
constancia de la notificación del oficio No. 2014EE0107426 y para que informara
a esta Sala de Revisión si (i) la “Convocatoria Vivienda Gratuita
Proceso XI-21 Proyectos –julio 2013” continua abierta o si ya finalizó y (ii)
en caso de haber finalizado, señale cuándo se abrirá nueva convocatoria para
acceder al subsidio solicitado.
Al no haber obtenido respuesta del Ministerio, ni obrar en el
expediente documento alguno que demuestre que la actora fue notificada de la
respuesta a la petición presentada el 16 de junio de 2014, No. 2014EE0107426,
se concluye que la accionante no tuvo conocimiento de dicha comunicación, que
indicaba que no se accedería a su solicitud toda vez que su hogar no cumplía con
los requisitos para acceder a la vivienda gratuita. Así, aunque se emitió una
respuesta a su petición, la misma no le fue notificada, razón por la que se
vulneró su derecho fundamental de petición por parte de las entidades
accionadas.
De esa manera, la accionante solamente conoció de su situación con
la comunicación No. 2015ER0098267, en la cual se otorgaba respuesta a su segunda
petición, el día 17 de septiembre de 2015. En dicha contestación, se le informó
a la tutelante lo siguiente:
“(…) el hogar que usted representa, quedó en estado “No cumple
requisitos para Vivienda Gratuita”, por cuanto al realizar cruces de
información con bases de datos externas, el hogar (Sic) presenta Hogar (Sic)
con una o más propiedades en el sitio de aspiración, de acuerdo a los registros
de la Superintendencia de Notaria y de Registro, lo cual lo inhabilita para ser
beneficiario de una vivienda en el Programa de Vivienda Gratuita.
(…)
Por lo tanto, el Hogar que usted encabeza, contó con el derecho
que le otorga la legislación colombiana, ratificado en el Artículo
2.1.1.2.1.4.4. del Decreto 1077 de 2015, que establece “RECLAMACIONES. Los
hogares que no resulten beneficiarios del SFVE, podrán interponer en los
términos y condiciones establecidos por la ley, recursos a los que haya lugar
contra el acto administrativo de asignación correspondiente.”
Con lo anterior, la Sala puede evidenciar que a la accionante no
le fue permitido conocer el contenido de la respuesta a la primera petición que
presentó el día 16 de junio de 2014 y, por tanto, no pudo controvertir la
decisión tomada en tal contestación. Tal como lo indica la actora en el escrito
de tutela, de haber conocido el acto que le negaba lo solicitado, habría podido
defender sus intereses recurriendo lo establecido en el acto administrativo
citado y aclarado el uso o destinación del bien que figuraba como propiedad del
núcleo familiar.
Por lo expuesto, se concluye que a la accionante le fue conculcado
el derecho fundamental de petición, pues nunca recibió respuesta a la solicitud
presentada el 16 de junio de 2014. Además de ello, las entidades accionadas
vulneraron su derecho al debido proceso, pues la actora no pudo ejercer su
derecho de defensa al no haber sido notificada de la decisión que le negaba el subsidio
pedido, pues no tuvo la oportunidad de recurrir la misma
3.4.
Las entidades
accionadas vulneraron los derechos al debido proceso administrativo y a la vivienda
digna de la accionante y de su grupo familiar, al rechazar su postulación al
subsidio de vivienda.
Como ya se expuso, la señora Aura Dori Dávila Benavides es
víctima del desplazamiento forzado y se encuentra inscrita en el Registro único
de Víctimas. Además de ello, es madre cabeza de familia y como jefe de hogar, se
postuló a la convocatoria de vivienda gratuita “Urbanización Nueva Sindagua” en
la ciudad de Pasto.
El 16 de junio de 2014, con el fin de solicitar el estudio de su
caso y el otorgamiento de la vivienda, la actora presentó petición ante las
entidades accionadas y, dijo, no haber obtenido respuesta. No obstante, cuando
interpuso una nueva solicitud, el 17 de septiembre de 2015, le fue informado
que lo pedido le había sido negado ya que “No cumple requisitos para
Vivienda Gratuita”, por cuanto al realizar cruces de información con bases
de datos externas, se evidenció que su hogar presentaba una o más propiedades
en el sitio de aspiración, de acuerdo a los registros de la Superintendencia de
Notaria y de Registro.
En ese contexto, al revisar las pruebas que fueron aportadas, se observa
que la propiedad señalada por las accionadas en sus respuestas dirigidas a la
actora, y que le impide acceder a la prestación solicitada, es aquella
registrada bajo el número de matrícula 240-205970. Sobre ello, cabe resaltar
que, tal como lo afirma la accionante en el escrito de tutela, el bien al cual
hacen alusión las entidades accionadas para negarle lo solicitado es un terreno
ubicado en el cementerio “Jardines Cristo Rey II Etapa”, en el cual se
encuentra enterrado uno de sus hijos, quien murió en un accidente años atrás.
Cabe indicar que en el certificado de matrícula inmobiliaria que
obre a folio 18 del expediente, se observa claramente que (i) la
propiedad se encuentra en el Cementerio “Jardines Cristo Rey Etapa II”, (ii)
el valor del bien es de $160.000 pesos, y que (iii) el área del lote es
de 3 mts2. De esa manera, a simple vista, se puede ver que el terreno o lote
que impide supuestamente que la actora acceda al beneficio solicitado, no es
una propiedad en la cual se pueda construir una vivienda, no solamente por
encontrarse dentro de un cementerio, sino, además por el área del bien, que
lógicamente no permite ser destinado para tal fin.
Por tal razón, la Sala no comprende la razón por la cual la
entidad encargada de verificar el cumplimiento de los requisitos para acceder
al subsidio en comento, consideró que se trataba de una propiedad en la cual
podían habitar la accionante y su núcleo familiar y que por ello, no tenían
derecho ser beneficiarios de tal subsidio. En este punto, resulta
necesario recordar lo indicado en la parte considerativa de esta sentencia,
específicamente en lo atinente a los requisitos establecidos para ser beneficiarios
del subsidio de vivienda y a las causales para que el mismo sea negado. A ese
respecto, se señaló que según el artículo 14 del Decreto 1921 de 2012 el rechazo tiene lugar, con un
carácter específico y excepcional, cuando se presentan alguna de las siguientes
situaciones:
“a) Que el postulante comparta el
mismo hogar de origen de la base de datos del proceso de identificación (Red
Unidos, Sisbén III) con otro postulante. En este caso se aceptará la
primera postulación y se rechazarán las posteriores.
b) Que alguno de los miembros del
hogar postulante haya sido beneficiario de un subsidio familiar de vivienda con
el cual haya adquirido una vivienda o construido una solución habitacional, aun
cuando la vivienda haya sido transferida, es decir, cuando el subsidio familiar
de vivienda haya sido efectivamente aplicado en una solución de vivienda.
c) Que alguno de los miembros del
hogar sea propietario de una o más viviendas.
d) Que alguno de los miembros del
hogar haya sido sancionado conforme a lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley
3a de 1991 o las normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan.
Parágrafo 1°. Fonvivienda definirá mediante
resolución los criterios para la aplicación de las causales contenidas en los
literales b y c de este artículo.
Parágrafo 2°.  El Fondo Nacional de Vivienda
excluirá de la conformación del hogar pos­tulante a la persona o personas que
hubieren sido condenadas por delitos cometidos en contra de menores de edad.
Para el efecto, el Fondo Nacional de Vivienda solicitará a la autoridad
competente la base de datos oficial que contenga dicha información.”(Énfasis fuera
del texto)
En el presente caso, las accionadas
determinaron que el hogar de la actora se encontraba inmerso en la causal
estipulada en el literal c) del artículo citado al tener, a nombre de uno de
sus hijos, un lote en la ciudad de Pasto. Es decir, para dichas entidades, tal
terreno, en el que está enterrado uno de los hijos de la actora fue considerado
como una vivienda y con base en ello, fue negada su solicitud. Ante tal
situación, es indudable que Fonvivienda, quien luego de revisar la
consistencia y veracidad de la información proporcionada por los postulantes, remitió
al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social el listado de los
hogares que cumplen con los requisitos para ser beneficiarios, no cumplió con
la obligación, explicada en las consideraciones de la presente sentencia, según
la cual, las autoridades competentes de otorgar los subsidios de vivienda deben
velar por eliminar barreras que impidan el acceso de las personas desplazadas a los
programas de asistencia estatal. En efecto, en este caso, en lugar de
actuar con diligencia y especial cuidado por tratarse de una familia desplazada
por la violencia, se resolvió negar un subsidio de vivienda, al considerar, a
la ligera y de forma negligente, que un lote en un cementerio era un lugar que
podía ser considerado como una vivienda.
Como se indicó en la parte considerativa de la presente
providencia, el establecer que determinado hogar se encuentra incurso en una de
las causales referidas para no acceder al beneficio, debe constituir una
decisión razonable y fundamentada que las autoridades deberán tomar luego de
revisar de manera diligente y juiciosa los documentos correspondientes, ello,
so pena de vulnerar el derecho al debido proceso administrativo.
Así
mismo, como lo manifestó la Corte en la Sentencia T-149 de 2002[54],
cuando el peticionario  alega que materialmente cumple con el supuesto de hecho
de una norma jurídica que asigna un beneficio, la administración no puede
privar a dicha persona del procedimiento debido para determinar si procede o no
el reconocimiento del respectivo beneficio. En este caso, se está privando a la
accionante de acceder a una prestación o beneficio sin que la autoridad
competente haya actuado conforme al debido proceso cuando revisó el
cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder al subsidio de vivienda.
En este punto, vale traer
a colación lo decidido en la Sentencia T- 588 de 2013[55],
en la cual se analizó el caso de una persona a quien le fue negado el subsidio
de vivienda que había solicitado, por cuanto, al estudiar el cumplimiento de
los requisitos exigidos, se concluyó que no aparecía inscrita en el Registro
Único de Víctimas. Así, mediante Resolución emitida por la accionada, la cual
no le fue notificada a la accionante, señalaron que la peticionaria no cumplía
con los requisitos para acceder a lo pedido. La actora afirmó que sí se
encontraba registrada en el RUV pero que, no obstante, no le fue otorgada la
oportunidad de controvertir lo establecido en el acto administrativo en mención,
tal como ocurre en el caso sub judice. De esa forma, la Corte rechazó la actuación
surtida por Fonvivienda, el hecho de no haber rectificado la información con
base en la cual había negado el subsidio a la actora, pues la misma sí se
encontraba inscrita en el RUV. De haberlo hecho, se indicó en aquella
oportunidad, resultaba imperioso concluir que la accionante y su núcleo
familiar eran personas en situación de desplazamiento, que se encontraban
incluidos en el RUV desde el 2005, lo que la hacía acreedora de un trato
especial por parte del Estado y de las entidades encargadas de atender sus
necesidades y velar por el goce efectivo de sus derechos fundamentales. Tal
situación resulta similar a aquella que se presenta en el asunto bajo análisis,
en tanto en el caso de la señora Aura Dori Ávila Benavides no se
rectificó la información atinente a la supuesta vivienda que se encontraba a
nombre de uno de los hijos de la accionante, y sin más, se negó la petición.
Así, en esa ocasión la
Sala estimó que Fonvivienda negó de forma injustificada la asignación del
subsidio de vivienda a la accionante pues, la razón para privarla del mismo se
basó en una información falsa y que no fue revisada, tal como ocurre en el
asunto bajo examen, pues ni la accionante ni quienes componen su hogar tienen a
su nombre vivienda alguna en la ciudad de Pasto.
En dicha oportunidad, la Corte recordó también que el
reconocimiento del debido proceso administrativo impone a todas las autoridades
observar el trámite establecido que rige sus actuaciones, así como desarrollar
las mismas a la luz de los principios que orientan la función pública, y en esta medida
garantizar que las personas, por ejemplo, los desplazados, tengan certeza de
que los trámites por medio de los cuales las entidades encargadas de asignar
los subsidios de vivienda están guiados por los procedimientos establecidos
para el efecto. En el caso
específico de la señora Aura Dori Dávila Benavides se evidencia que las
entidades accionadas no garantizaron el debido proceso que debe regir sus
actuaciones, no solamente por no haber revisado de manera diligente el cumplimiento
de los requisitos por parte de la accionante y su hogar, sino porque, luego de
haber decidido que supuestamente no se reunían las condiciones para acceder al
subsidio, tal determinación no fue notificada a la accionante para que pudiera
ejercer su derecho a la defensa. De tal manera, se concluye que las entidades
accionadas impusieron barreras que imposibilitaron el proceso de postulación al
subsidio de vivienda gratuita, vulnerando así los derechos fundamentales al
debido proceso, a la defensa, y de petición de la señora Aura Dori Dávila
Benavides, quien es desplazada por la violencia, condición que, como se
vio, ameritaba especial cuidado por parte de las autoridades competentes.
Ahora bien, teniendo en cuenta que se
concluyó que la única razón señalada por Fonvivienda para negar el subsidio
carece de fundamento, se entiende evidentemente que la familia de la señora Aura
Dori Dávila Benavides reúne los requisitos para la aprobación del subsidio
de vivienda. En efecto, en este caso al haberse revisado el cumplimiento de los
requisitos para acceder al beneficio, se surtió la etapa de verificación, por lo que el
paso a seguir consistía en realizar la calificación de la postulación de la
peticionaria al hacer parte del listado de postulantes calificados, con el fin
de ubicarla en el puesto correspondiente al puntaje otorgado después de
analizar las variables contenidas en el artículo 43 del Decreto
2190 de 2009.
Debido a lo anterior, y teniendo en
cuenta que la falta de diligencia es atribuible a las accionadas y no a la
peticionaria ni a su hogar, exigirle presentarse a una nueva evaluación de la
postulación del grupo familiar sería imponerle una carga desproporcionada, que una
familia desplazada no está en condiciones de soportar. Por tal razón, se
ordenará a Fonvivienda que profiera un nuevo acto administrativo, mediante el
cual otorgue un subsidio familiar de vivienda de interés social al núcleo
familiar de la señora Aura Dori Dávila Benavides. Para tal efecto,
se deberán realizar los ajustes presupuestales y administrativos necesarios.
3.5.
CONCLUSIONES
Como se expuso
en la presente providencia, los derechos fundamentales de petición y de defensa
le fueron vulnerados a la señora Aura Dori Dávila Benavides, toda vez
que las entidades accionadas no le notificaron la respuesta a su petición
presentada el 16 de junio de 2014. Aun cuando el Ministerio de Vivienda, Ciudad
y Territorio afirma haber proporcionado contestación, no adjuntó prueba de que
el escrito le hubiere sido notificado a la accionante, y tampoco se pronunció
respecto del oficio mediante el cual se le ordenó aportar los documentos que
probaran que la actora había conocido de la supuesta respuesta que fue
otorgada. En ese orden, la accionante no tuvo la oportunidad de controvertir lo
señalado en el acto administrativo según el cual le fue negada la solicitud que
presentó.
De otra parte,
se estableció que la razón por la cual le fue negado el subsidio de vivienda
gratuita a la accionante no cuenta con sustento alguno, pues las accionadas
consideraron que el hogar de la actora se encontraba inmerso en la causal c)
del 14
del Decreto 1921 de 2012, - el cual dispone que la solicitud del
subsidio debe ser rechazada cuando alguno de los miembros del hogar sea propietario
de una o más viviendas- al existir, a nombre de uno de sus
hijos, un lote de 3 mts2 en un cementerio de Pasto.
Como
se señaló en la presente sentencia, al realizar el estudio del cumplimiento de
los requisitos para acceder al beneficio en mención las autoridades competentes
deben tener especial cuidado y consideración, al tratarse de familias
desplazadas por la violencia, como ocurre en este caso. Así, existe en cabeza
de tales autoridades el deber de actuar conforme al debido proceso administrativo, con el fin de
que sus decisiones sean razonables y fundamentadas, lo cual evidentemente no
ocurrió en el asunto analizado, pues la simple verificación del certificado de
libertad y tradición del lote que aparece a nombre del hijo de la actora, indica,
de manera evidente, que se trata de un terreno donde se hace imposible
construir una vivienda.
De tal manera, se vulneró también el
debido proceso administrativo de la accionante, en tanto las entidades accionadas,
especialmente Fonvivienda, quien da cuenta del cumplimiento o no de los
requisitos para acceder al beneficio, impusieron
barreras a la accionante, impidiendo que ella y su hogar pudieran ser
beneficiarios del subsidio solicitado.
Por lo anterior, se
confirmará el fallo proferido el 11 de diciembre
de 2015 por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria en tanto concedió el amparo del derecho
fundamental de petición.
Así
mismo, se concederá el amparo de los derechos fundamentales
al debido proceso administrativo y a la vivienda digna de la señora Aura
Dori Dávila Benavides. En consecuencia, se ordenará a
Fonvivienda que dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la
notificación de la presente sentencia, adopte todas las medidas administrativas
que sean necesarias para que la accionante y su núcleo familiar, sean incluidos
en la lista de beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda para la
población desplazada que esté siendo ofrecido actualmente en la ciudad de
Pasto.
En consecuencia,
para este caso, se ordenará a Fonvivienda la expedición de un nuevo acto
administrativo, mediante el cual se asigne un subsidio familiar de vivienda de
interés social al núcleo familiar encabezado por la señora Aura Dori Dávila
Benavides. Para ello, se deberán realizar los ajustes presupuestales y
administrativos necesarios. Así mismo, º al Ministerio de
Ciudad, Vivienda y Territorio que adopte las medidas necesarias para que al
momento de corroborar el cumplimiento de los requisitos de acceso al subsidio
de vivienda, las entidades encargadas estudien y verifiquen de manera diligente
las condiciones de los solicitantes, con el fin de que no se presente una
situación como la aquí analizada.
4.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR el
fallo proferido el 11 de diciembre de 2015 por el Consejo
Seccional de la Judicatura de Nariño, Sala Jurisdiccional Disciplinaria en
tanto concedió el amparo del derecho fundamental de petición.
SEGUNDO.-
CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales
al debido proceso administrativo y a la vivienda digna de la señora Aura
Dori Dávila Benavides. En consecuencia, ORDENAR a
Fonvivienda que dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la
notificación de la presente sentencia, adopte todas las medidas administrativas
que sean necesarias para que la accionante y su núcleo familiar, sean incluidos
en la lista de beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda para la
población desplazada que esté siendo ofrecido actualmente en la ciudad de Pasto.
Así mismo, ORDENAR al Ministerio de Ciudad, Vivienda y Territorio que
adopte las medidas necesarias para que al momento de corroborar el cumplimiento
de los requisitos de acceso al subsidio de vivienda, las entidades encargadas estudien
y verifiquen de manera diligente las condiciones de los solicitantes, con el
fin de que no se presente una situación como la aquí analizada.
NOVENO.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese
y cúmplase.
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
aclaración de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 8, Cuaderno de Única Instancia.
[2] Folio 9, Cuaderno de Única Instancia.
[3] Folios 11-13, Cuaderno de Única
Instancia.
[4] Folios 14-16, Cuaderno de Única
Instancia.
[5] Al respecto, ver Sentencia T-012 de 1992,
MP. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Al respecto, ver Sentencia T-12 de 1992,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, y T-149 de 2013, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[7] Al respecto, ver Sentencia T-172 de 2013,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[8] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9] Al respecto, ver Sentencia T-172 de 2013,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[10] Al respecto, ver Sentencia T- Corte220 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11] Al respecto, ver Sentencia T-172 de 2013,
M.P. Jorge Ignacio Palacio Palacio.
[12] Sentencia T-791 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[13] Sentencia T-791 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[14] Sentencias T - 495 de
1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T - 1027 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[15] Sentencias T-585 de 2006, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra, T-159 de 2011, M.P. Humberto Sierra Porto y T-628
de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[16] Al respecto, ver Sentencia T-585 de 2006, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[17] Sentencia T- 585 de 2006, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[18] M.P. María Victoria Calle Correa
[19] De hecho, la
Corte ha extendido esa premisa como válida para explicar la estructura de todo
derecho fundamental. Al respecto, en la sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa), al estudiar algunas de las obligaciones prestacionales
que se derivan para el Estado del reconocimiento de otro derecho fundamental
–salud-, la Corte dijo: “3.3.6. Algunas de las obligaciones que se derivan
de un derecho fundamental y que tienen un carácter prestacional, son de
cumplimiento inmediato, bien sea porque se trata de una acción simple del
Estado, que no requiere mayores recursos (por ejemplo, la obligación de
suministrar la información de cuáles son sus derechos a los pacientes, antes de
ser sometidos a un tratamiento médico), o porque a pesar de la movilización de
recursos que la labor implica, la gravedad y urgencia del asunto demandan una
acción estatal inmediata (por ejemplo, la obligación de adoptar las medidas
adecuadas y necesarias para garantizar la atención en salud de todo bebé
durante su primer año de vida –art. 50, CP–). Otras de las obligaciones de
carácter prestacional derivadas de un derecho fundamental son de cumplimiento progresivo,
por la complejidad de las acciones y los recursos que se requieren para
garantizar efectivamente el goce efectivo de estas facetas de protección de un
derecho”.
[20] Sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero.
Unánime), al examinar la constitucionalidad de la
Ley 319 de 1996, aprobatoria del Protocolo de San Salvador en la cual, la
Corte dijo: “así como existe un contenido esencial de los derechos
civiles y políticos, la doctrina internacional considera que existe un
contenido esencial de los derechos económicos y sociales, el cual se
materializa en los ‘derechos mínimos de subsistencia para todos, sea cual
fuere el nivel de desarrollo económico’. Por ende, se considera que existe
una violación a las obligaciones internacionales si los Estados no aseguran
ese mínimo vital, salvo que existan poderosas razones que justifiquen la
situación”.
[21] El principio 16 de Limburgo, por ejemplo, dice que “[t]odos
los Estados Partes tienen la obligación de comenzar de inmediato a adoptar
medidas que persigan la plena realización de los derechos reconocidos en el
Pacto”. En un sentido similar, puede verse la citada sentencia C-251 de
1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
[22] Sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Dijo
allí, al examinar si todas las obligaciones estatales derivadas de un derecho
social podían exigirse de inmediato, la
Corte consideró que algunas no. Cuando eso no era posible; esto es, “cuando el goce efectivo de un derecho constitucional fundamental
depende del desarrollo progresivo, ‘lo mínimo que debe hacer [la autoridad
responsable] para proteger la prestación de carácter programático derivada de
la dimensión positiva de [un derecho fundamental] en un Estado Social de
Derecho y en una democracia participativa, es, precisamente, contar con un
programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo de sus derechos’”.
[23] En la
jurisprudencia de la Corte, se ha mencionado esa obligación, por ejemplo, en la
sentencia T-143 de 2010 (MP. María Victoria Calle Correa), antes citada, con
respecto a las obligaciones de carácter progresivo relacionadas con la
satisfacción del derecho al agua potable. También en la sentencia T-760 de 2008
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[24] El Comité, en su Observación General No. 4, manifestó que “el
derecho a una vivienda adecuada no puede considerarse aisladamente de los demás
derechos que figuran en los dos Pactos Internacionales y otros instrumentos
internacionales aplicables” (Punto 9). Ver también los Principios de
Limburgo, Punto 22.
[25] Esa obligación no es incompatible con la prohibición de
discriminación. La Corte ha sido clara en ese aspecto. Por ejemplo en la
referida sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime)
expresó que aun cuando los Estados están en la obligación de garantizar a todas
las personas los derechos económicos, sociales y culturales, “este deber
estatal no puede ser interpretado como la prohibición de que las autoridades
adopten medidas especiales en favor de poblaciones que se encuentren en
situaciones de debilidad manifiesta, y que por ende merecen una especial
protección de las autoridades (CP art. 13)”.
[26] La Observación general No. 4 dice: “[l]a tenencia adopta una
variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en
cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de
emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o
propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar
de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal
contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas”.
[27] Ver la sentencia C-507 de 2008, antes citada.
[28] Ver, entre otras, las Sentencias T–585 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra, T- 725 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-885
de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-628 de 2015, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[29] Al respecto, ver Sentencia T-885 de 2014,
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[30] Al respecto, ver Sentencias T–742
de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-287 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[31]
[32]  Artículo 1
del Decreto extraordinario 555 de 2003.
[33] Contraloría General de la
República. Informe de Auditoria a Políticas Públicas. Política pública:
Vivienda y ciudades amables Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014
“Prosperidad para todos” 2010 – 2013, de 13 de junio de 2014. Pág. 19.
[34] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[35] Auto 008 de 2009 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[36] Auto 008 de 2009 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[37] Al respecto, ver Sentencia T-628 de 2015,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[38] Al respecto, ver la Sentencia T-885 de
2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[39] Al respecto, ver la Sentencia T-885 de
2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[40] Ley 1537 de 2012, art. 12.
[41] Al respecto, ver Sentencia T-003 de 2016,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[42] El citado decreto
fue modificado por los Decretos 2161 de 2013 y 2726 de 2014.
[43] Al respecto, ver Sentencia T- 628 de 2015, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez
[44] Al respecto, ver Sentencia T- 628 de 2015, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez
[45] Al respecto, ver Sentencia T-478 de 2013,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[46] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[47] M.P. María Victoria Calle Correa.
[48] “También
se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud.
También
podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
[49] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[50] Sentencia T- 417 del 25 de mayo de 2010.
M.P. María Victoria Calle Correa.
[51] Al respecto, ver, entre otras, las
Sentencias T-086 de 2006, M.P.  Clara Inés Vargas Hernández y T-191 de 2013,
M.P. Mauricio González Cuervo.
[52] M.P. Mauricio González Cuervo.
[53] Así lo señaló la Corte
Constitucional en el fundamento jurídico 2.3 de la sentencia T-585 de 2006.
[54] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[55] M.P. María Victoria Calle Correa.