T-573-06
III
Sentencia
T-573/06
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Imposibilidad de defensa de la
persona en cuyo nombre se actúa/AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Hija en
representación de padre enfermo
ACCION DE TUTELA DE UN DERECHO PRESTACIONAL-Requisitos concurrentes
FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL
MAGISTERIO-Régimen de
beneficiarios de servicios de salud/ FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES
DEL MAGISTERIO-Régimen especial de seguridad social en salud para los
docentes
CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE
PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Vulneración de derechos fundamentales por omisión en
reglamentación de afiliación de beneficiarios
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Cumplimiento de contrato de prestación  de
servicio de salud
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Definición
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Elementos para que se configure
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Sujeto de especial protección
constitucional
CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE
PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Reglamentación del servicio de salud de los padres de
los docentes afiliados que no gozan de pensión y dependen económicamente de sus
hijos
PRINCIPIO DE
SOLIDARIDAD-Vulneración por
regulación adoptada por Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio en materia de
servicios médicos
DERECHO DE ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Régimen de beneficiarios de servicios de
salud del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE
SALUD-Prestación sin
interrupción/ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Obligación de culminar los
tratamientos iniciados bajo la vigencia de una afiliación que posteriormente se
extingue
PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE
SALUD-Régimen de
beneficiarios de servicios de salud del fondo nacional de prestaciones sociales
del magisterio
REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD PARA
EL MAGISTERIO-Normas
expedidas en cumplimiento de órdenes proferidas por Corte Constitucional
ACCION DE TUTELA-Hecho superado por atención en salud de
adulto mayor afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
ACCION DE TUTELA CONTRA FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL
MAGISTERIO-Hecho superado
por expedición de acuerdo según el cual padres de docentes casados pueden
vincularse como cotizantes dependientes
Referencia: expediente T-1341195
Peticionario: Luz Marina Carvajal Calderón
agente oficiosa de Luis María Carvajal Gutiérrez
Accionado: La Nación, Ministerio de
Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y
Fiduciaria la Previsora S.A.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de
dos mil seis (2006)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional, conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra
–quien la preside-, Humberto Antonio Sierra Porto y Álvaro Tafur Galvis, ha
proferido la presente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el
Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, el  22 de febrero de 2006, en el
proceso de Tutela adelantado por Luz Marina Carvajal Calderón como agente
oficiosa de Luis María Carvajal Gutiérrez y en contra del La Nación, Ministerio
de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y
Fiduciaria la Previsora S.A.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
1.     La
accionante es docente en centro educativo Luis Carlos Galán en el Municipio de
Soacha (Cundinamarca) desde el año 1978.
2.     La
señora Carvajal se encuentra afiliada al fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio.
3.     Los
servicios médicos de la docente son prestados por la empresa MEDICOL.
4.     La
accionante tiene afiliado como beneficiario al señor Luis María Carvajal
Gutiérrez (Padre de la Accionante).
5.     El
señor Carvajal Gutiérrez tiene 80 años de edad y debe estar constantemente en
cuidado neurológico.
6.     El
1º de julio de 2006 fue suspendido el servicio médico al señor Carvajal
Gutiérrez.
7.     La
accionante considera que con el actuar del Fondo Nacional de Previsión del
Magisterio se vulneran los derechos a la a la vida, a la igualdad, a la salud y
a la seguridad social de Luis María Carvajal Gutiérrez, por ser una persona de
la tercera edad.
2.
Respuesta de las entidades accionadas
Fiduciaria
La Previsora
La Fiduciaria, como ente encargado de la
administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio (en adelante FNPSM), en virtud del artículo 3 de la Ley 91 de 1989
(“por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio”), contestó lo siguiente:
-
Que
la prestación de los servicios médico asistenciales que son contratados con las
entidades que determina el Consejo Directivo del Fondo Nacional de prestaciones
del Magisterio son pagados con sus recursos.
-
Por
delegación del Consejo Directivo del FNPSM, la Fiduciaria suscribió contratos
de prestación de servicios médico asistenciales de los docentes conforme a las
directrices trazadas para ello.
-
Con
fundamento en los contratos enunciados en el acápite anterior, se otorgaron
nuevas coberturas en salud, en las que estableció como beneficiarios a los
hijos de los educadores, de 0 a 18 años, de 19 a 25 años siempre y cuando
demuestren dependencia económica de sus padres y se encuentren estudiando en
una entidad debidamente acreditada; al cónyuge y a los padres de aquellos
educadores afiliados al Fondo que no tengan hijos.
-
Los
padres de los educadores que tengan hijos o que sean casados quedan excluidos
de los beneficios del sistema. Lo anterior, con fundamento en la Ley 91 de 1989
que fija el modelo de financiación, la estructura financiera y los aportes para
los servicios médico asistenciales para el Magisterio en Colombia. Ésta implica
que existan restricciones para los beneficiarios de los educadores.
-
El
régimen de prestaciones del Magisterio es un régimen excepcional que se
encuentra expresamente excluido del régimen ordinario establecido para el
Sistema Integral de Seguridad Social en Salud, establecido por la Ley 100 de
1993.
-
Entre
el régimen ordinario del Sistema de Seguridad Social integral y el régimen
excepcional de los docentes del Magisterio existe identidad respecto a que los
dos sistemas son onerosos .
-
Si
se atendiera a las pretensiones de la accionante se estaría atentando contra el
equilibrio financiero del contrato y del Fondo, lo que afectaría no sólo la
salud sino a su grupo familiar con cobertura.
-
Solicita
que se desestimen las pretensiones de la demanda.
La
Secretaría de Educación de Cundinamarca
Jorge
Miranda González, profesional especializado de la Secretaría de salud de
Cundinamarca dio respuesta a la tutela en términos similares a los de la
Fiduciaria La Previsora, pero adicionó que para la inclusión de los
beneficiarios al sistema de excepción del Magisterio en Salud existe de por
medio el contrato del fiducia entre el FNPSM y la Fiduciaria La Previsora S.A.,
para que a través de ella, se desarrollen todas las directrices que se tengan
que seguir, en cumplimiento del ordenamiento legal descrito.
Solicita,
finalmente, que se dé por terminada la tutela en contra de la Regional del
Fondo de Prestaciones del Magisterio por cuando lo que se solicita en la acción
de tutela no le compete a la Secretaría, puesto que por determinación legal le
corresponde a La Previsora.
El
Ministerio de Educación Nacional
La
asesora jurídica del Ministerio de Educación informó que las diligencias
pertinentes al trámite de la presente acción las remitió directamente a la
fiduciaria La Previsora por considerar que es esa entidad la responsable de la
administración del FNPSM.
II.
DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
El
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, se pronunció
por medio de fallo del 22 de febrero de 2006, negando el amparo solicitado por
la actora sobre la base de las siguientes consideraciones:
-
Es
improcedente el amparo solicitado por la accionante, por cuanto la situación
jurídica planteada está regulada en el Acuerdo 04 de 2004 del Consejo Directivo
del FNPSM y la Ley 91 de 1989. Estas normas, según la jurisprudencia, no
generan situaciones jurídicas subjetivas y concretas y, por lo mismo, tampoco
puede lesionar por sí mismas derechos de esa índole.
-
En
lo que tiene que ver con la violación de los derechos constitucionales
fundamentales a la seguridad social, a la salud, a la protección a la tercera
edad, en conexidad con la vida e igualdad, la actora simplemente los deduce por
la exclusión de su progenitor como beneficiario suyo del servicio de salud que
se le venía prestando de conformidad con el Acuerdo 004 de 2004 celebrado por
el FNPSM, sin tener en cuanta que se trata de una persona de la tercera
edad y que requiere tratamiento permanente debido a las afecciones que padece.
-
El
Tribunal observa que la accionante no aportó pruebas suficientes para
clarificar si es casada, soltera o con hijos puesto que dependiendo de eso sabe
si su padre queda excluido de la reglamentación, o por el contrario es soltera
y no tiene hijos, evento en el cual la normatividad le permite que pueda
afiliar a su padre como beneficiario de ella.
-
Para
la Sala, la accionante no determina la causal concreta por la cual su padre fue
excluído del servicio y esto impide determinar si la misma fue ilegal o por el
contrario se ciñe a los lineamientos del Acuerdo 04 de 2004 y la Ley 91 de 1989
que consagra el régimen de excepción de los docentes.
-
Para
el Tribunal, la pretensión de la actora es improcedente pues debe ceñirse a los
parámetros establecidos en la Ley 91 de 1989 y el Acuerdo 4 de julio 22 de
2004, exigencia que no clarificó ante el Tribunal.
-
Al
parecer del Tribunal, de ninguna manera se están conculcando derechos
fundamentales, toda vez que al permitírsele a su padre ser un beneficiario sin
reunir las exigencias legales, constituiría un quebrantamiento a las
disposiciones legales que así lo regulan, poniendo en peligro el equilibrio
financiero del Fondo y daría cabida para que se vulnerara el derecho
fundamental de otras personas que se encuentren en la misma situación de la
accionante y que hayan quedado excluidas del sistema de salud.
-
El
derecho a la seguridad social de la accionante no está siendo conculcado, en
razón a que si lo que pretende es que se le garantice la atención médica de su
ascendiente, lo podrá afiliar a través del régimen contributivo o, al
subsidiado como lo prevé la Ley 100 de 1993 y, si es cierto que no lo aceptan
en ningún régimen por su avanzada edad, ese derecho si se puede exigir a través
de la acción de tutela.
III.
PRUEBAS
Dentro
del expediente obran las siguientes:
-
Copia
del carné de afiliación al Régimen de Excepción de Salud del Magisterio de la
señora Luz Carvajal Calderón.
-
Copia
del carné de beneficiario al Régimen de Excepción de Salud del Magisterio del
señor Luis María Carvajal Gutierrez.
-
Copia
de la cédula de ciudadanía de la señora Luz Marina Carvajal Calderón, en la que
consta que nació el 7 de marzo de 1926.
-
Copia
de la cédula de ciudadanía del señor Luis María Carvajal Gutierrez, en la que
consta que nació el 7 de marzo de 1926.
IV.
CONSIDERACIONES
1.     Competencia
La
Sala Sexta de Revisión es competente para decidir, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del
Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema
Jurídico
Corresponde
a esta Sala determinar, si la actuación del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio y la Fiduciaria la Previsora S.A., vulnera los derechos
a la vida, a la salud, a la igualdad, a la protección a la tercera edad y a la
dignidad humana de los padres que dependen económicamente de los docentes casados
y/o con hijos, al excluirlos de la cobertura en salud, en aplicación del
Acuerdo 04 de 2004 del Consejo Directivo del Fondo Nacional de prestaciones del
Magisterio y la Ley 91 de 1989.
Este problema jurídico ya ha sido plateado en
sentencias de revisión de tutela T-015 de 2006, T-153 de 2006, T-228 de 2006 y
T-267 de 2006.
3. Legitimación en la causa para promover la presente
acción de tutela
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991 - reglamentario de la acción de tutela -, en el que se
regula entre otros el tema de la legitimación en la causa y el interés para
actuar en este tipo de acciones -: “se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa (…) Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud”.
En el caso que ocupa a la Sala, la acción de tutela
fue promovida por la hija del señor Luis María Carvajal Gutierrez , persona
afectada en sus derechos, quien actúa en calidad de agente oficioso, dado que
tiene 80 años de edad y padece una enfermedad neuronal.
En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que el
titular de los derechos no está en condiciones de reclamar la protección de
éstos por su propia cuenta, no hay duda que la accionante se encuentra
legitimada por activa para promover el amparo constitucional en nombre de su
padre, encontrando la Sala plenamente ajustada su actuación a las previsiones
consignadas en el artículo arriba enunciado.
4.     Procedencia de la
acción de tutela
En
el caso concreto, al igual que en los casos que han sido objeto de estudio por
otras Salas de esta Corte[1] y en los que se ha
planteado el mismo problema jurídico, tal como se anunció anteriormente, ha
sido necesario analizar la procedencia de la acción de tutela en cada caso
concreto.
Lo
anterior, porque, por sí misma, la acción de tutela no resulta procedente para
solucionar controversias que pueden ser objeto de estudio y decisión por parte
de otras jurisdicciones, como en principio se puede determinar en el caso
concreto. Así por ejemplo, en la Sentencia T-348 de 1997, la Sala Tercera de
decisión de la Corte Constitucional, al examinar si era procedente la inclusión
de la hija de la demandante como beneficiaria de los servicios
médico-asistenciales del Fondo del Magisterio, determinó que la jurisdicción
civil era la competente para resolver la controversia y que al no presentarse
un perjuicio irremediable para la hija del actor, la conducta del Fondo no
vulneraba ningún derecho fundamental. En esa oportunidad la Sala expuso lo
siguiente:
“En efecto, las decisiones que adopte la
IPS en ejecución del contrato, los términos de este último e incluso las
instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, se traducen en actos que son susceptibles
de impugnación judicial por medios ordinarios que, en principio, desplazan a la
acción de tutela.”
Sin
embargo, la acción de tutela resulta procedente cuando de manera inminente se
encuentre que de no ampararse el derecho, podría producirse un perjuicio
irremediable. El concepto de perjuicio irremediable para la Corte
Constitucional ha sido entendido como:
“ aquel que resulta del riesgo de
lesión al que una acción u omisión de las autoridades públicas o de los
particulares somete a un derecho fundamental que, de no resultar protegido por
vía judicial en forma inmediata, perdería todo el valor subjetivo que
representa para su titular y su valor objetivo como fundamento axiológico del
ordenamiento  jurídico.”
[2]
Para
el caso concreto, es necesario examinar si la situación del señor Luis María
Carvajal Gutiérrez, padre de la accionante, se enmarca dentro lo que la Corte
ha entendido por perjuicio irremediable. Para determinarlo se acogerán los
mismo parámetros enunciados en la Sentencia T-015 de 2006 en donde se determina
que el perjuicio debe ser:
“(a)
cierto e inminente - puesto que se ha acreditado que las actoras no están
afiliados a ningún sistema de seguridad social en salud;  (b) grave - dado que
la salud de las accionantes se encuentra comprometida; y (c) de urgente
atención - por cuanto, dadas sus condiciones personales, exigirles que
adelanten los procesos judiciales ordinarios equivale a desproteger por
completo su salud y bienestar durante un largo período, lo cual contraría
claras disposiciones constitucionales sobre la especial protección que se debe
dispensar a este grupo de población.”[3]
En
el presente caso se hace evidente:
a)     Que el padre de la
señora Luz Marina Carvajal no cuenta con afiliación al Sistema de Seguridad Social.
Presenta unos carnés para probar que ha estado afiliado como beneficiario a
Médicos Asociados y que le prestaban servicio en la Clínica Fundadores y en la
Clínica Nicolás de Federmán.
b)    El señor necesita
continuos controles neurológicos y, aunque no se allega prueba de la historia
clínica del accionante al expediente, esta afirmación no es controvertida por
la entidad accionada, por lo tanto, tiene relevancia para determinar la
procedencia del amparo.
c)     Se hace urgente que se
le suministren los controles neurológicos puesto que se trata de una persona
que tiene 80 años de edad y, por consiguiente,  que pertenece a la tercera
edad. Permanecer sin el amparo del sistema de seguridad social equivale a
desproteger su salud y bienestar.
Por
las consideraciones anteriores, la tutela es procedente y, por tanto, se
seguirá adelante con las consideraciones de esta Sala.
5.     Seguridad Social.  Régimen de
excepción de los afiliados al  Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio
La
Constitución Política  en el artículo 48 establece entre otras cosas que  “
[l]a Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio  que se
prestará bajo la dirección, coordinación y control del estado, en sujeción a
los principios de eficiancia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la Ley”.
Aunque
la Ley 100 de 1993 creó los parámetros generales para el Sistema Integral de
Seguridad Social en Salud, sin embargo, en el artículo 279 estableció una serie
de regímenes especiales que no hacen parte del sistema general y conforman
regímenes especiales. Lo anterior implica, que los afiliados a los regímenes
especiales se encuentran excluidos de la aplicación de las normas generales que
aplican al Sistema Integral.
Dentro
de las personas excluidas del régimen general se encuentran, entre otros, los
miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, los afiliados al
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y los trabajadores de
ECOPETROL.
Las
personas que hacen parte del régimen especial están sujetas a la normativa que
para cada uno de esos regímenes existe.
El
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentra regulado
por normas especiales así:
-
Por
la Ley 91 de 1989, en la que se establece que el Fondo es una cuenta especial
de la Nación, sin personería Jurídica, con independencia patrimonial, contable
y estadística, cuyos recursos son manejados por una entidad Fiduciaria estatal
o de economía mixta (Actualmente en cabeza de la Fiduciaria La Previsora S.A).
Adicionalmente, tiene como finalidad primordial la eficaz administración de los
recursos de la cuenta especial de la Nación.
-
El
Funcionamiento del Fondo ha sido reglamentado por el Decreto 1775 de 1990 que
fue derogado con posterioridad por el Decreto 2831 de 2005 que reglamentó el
inciso 2° del artículo 3° y el numeral 6 del artículo 7° de la Ley 91 de 1989,
y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 (Ley Antitrámites).
El FNPSM tiene como función general la de atender las
prestaciones sociales de los docentes nacionales o nacionalizados que se
encuentren vinculados a las plantas de personal del las entidades territoriales[4].
Dentro de las funciones específicas se encuentra la de garantizar la prestación
de los servicios médico-asistenciales, a través de las entidades que determine
el Consejo Directivo del Fondo.[5]
El
medio que la Ley determinó para que se hicieran las atenciones prestacionales
fue el de la fiducia, que es el medio que se ha venido utilizando desde la
expedición de la Ley 91 de 1989 para cumplir con la garantía del derecho a la
Seguridad Social establecida en al Constitución Política.
El
Fondo cuenta con un Consejo Directivo[6] que tiene como funciones
las de determinar las políticas generales de administración e inversión de los
recursos de esa Institución y, con fundamento en esas atribuciones, puede
establecer las coberturas mínimas que le corresponden a sus afiliados, con los
inconvenientes que esto puede tener, puesto que una mayor o menor cobertura
dependerá de las decisiones administrativas que dicho organismo adopte.
A
raíz de las múltiples acciones de tutela que se han presentado ante la
jurisdicción constitucional, se ha hecho evidente una falta de uniformidad del
régimen a nivel nacional, puesto que el Consejo Directivo del FNPSM ha delegado
sus competencias en múltiples oportunidades a las entidades territoriales, con
el fin de que éstas celebren contratos con las Instituciones Prestadoras del
Salud que crean convenientes, agregando a esta facultad, la posibilidad de que
esas entidades puedan estructurar las cláusulas que regirán para ese ámbito
territorial.
En
el caso que ocupa a esta Sala, la falta de uniformidad del régimen del
magisterio se  presentó gracias a la decisión contenida en el Acuerdo 04 de
2004 del Consejo Directivo del FNPSM, en el que se estableció un “…nuevo
modelo de prestación de servicios de Salud para el Magisterio…”. En dicho
Acuerdo se dispuso lo siguiente:
“ARTICULO
1° : Aprobar el nuevo modelo de prestación de servicios de salud para el
magisterio conforme a las siguientes características fundamentales:
1. RÉGIMEN ESPECIAL. El Consejo Directivo
decidió que el modelo de prestación de servicios de salud a los docentes parte
del respeto del régimen excepcional de los docentes.
2. COBERTURA. El Consejo Directivo
acordó que los beneficiarios del sistema de salud de los docentes son los
existentes hoy en día en el modelo vigente, nivelando nacionalmente
con las siguientes adiciones:
a. Los hijos del
afiliado entre 18 y 25 años que dependan económicamente del afiliado y que
estudien con dedicación de tiempo completo.
b. Los hijos del
afiliado, sin límite de edad, cuando tengan una incapacidad permanente y
dependan económicamente del afiliado.
c. Los nietos del
docentes hasta los primeros 30 días de nacido, cuando el hijo del docente sea
beneficiario del afiliado.” (Subrayas y negrillas fuera del texto original del
Acuerdo)
Aunque el Acuerdo
trató de unificar el régimen de los beneficiarios de los servicios de salud del
Magisterio a nivel nacional, tal como lo plantea la Sentencia T-015 de 2006,
(M.P. Manuel José Cepeda), se desconoció la continuidad en el servicio de salud
de los beneficiarios de algunos afiliados al FNPSM, afectándolos de manera notoria
y poniendo incluso, en muchos casos, en peligro sus vidas.
Con la entrada en
vigencia del Acuerdo 04 de 2004, aunque se unificó el régimen a nivel nacional,
se desconoció a los padres de los afiliados de los educadores casados y/o con
hijos que, a través de “copagos”, recibían la atención en salud.
La lista de las
personas que a partir de ese Acuerdo, integraban el plan nacional en salud para
afiliados y beneficiarios del FNPSM, se hizo evidente con la expedición del
Acuerdo No. 13 de 2004, a través del cual, se invitó a contratar la prestación
de los servicios de salud con el Fondo. En el acuerdo se expuso lo siguiente:
“ (…) los servicios
médicos asistenciales que conforman el plan de atención en salud se prestarán a
todos los usuarios, entendiéndose como usuarios los siguientes:
Afiliados: Docentes
activos y docentes pensionados que cotizan al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio.
Beneficiarios: el Grupo
de Beneficiarios de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio podría estar conformado por el grupo familiar descrito a
continuación:
-
El cónyuge.
-
El compañero(a) permanente cuya unión sea superior a dos años, según las
normas vigentes.
-
Los hijos de los educadores hasta los 18 años de edad.
-
Los hijos mayores de 18 años de edad con incapacidad permanente.
-
Los hijos entre 19 y 25 años, siempre y cuando se demuestre dependencia
total del educador afiliado y se acredite su condición de estudiante (validada
semestral o anualmente según corresponda): se debe incluir para estos casos los
períodos de vacaciones.
-
Las hijas beneficiarias según coberturas anteriores y que se encuentren
en estado de embarazo, así como su recién nacido hasta los primeros treinta
días de edad.
-
Los padres de los educadores  solteros y sin hijos, mientras no estén
pensionados y dependan económicamente de éste.”  (Subrayado fuera
del texto original)
La regulación
enunciada, margina a los padres de los docentes que con anterioridad a ella
gozaban de la calidad de beneficiarios del sistema, sin tener en cuenta si el
docente afiliado al Fondo era casado o tenía hijos. Como consecuencia de esta
normativa, algunos docentes instauraron acciones de tutela con el fin de que se
les garantizara el derecho a la Salud en conexidad con la vida de sus padres.
Finalmente, el
Consejo Directivo del FNPSM expidió el Acuerdo 03 del 10 de marzo de 2006 “Por
la cual se incluye la
modalidad de cotizantes dependientes en los servicios médico asistenciales a
cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en
cumplimiento de la Sentencia T-015 del veinticinco de enero de 2006 de la Corte
Constitucional”.
El análisis de esta normativa, expedida con
fundamento en la orden impartida en la Sentencia T-015 de 2006, será objeto de
análisis en el numeral 6 de la parte considerativa de esta providencia.
6.     Jurisprudencia de la
Corte Constitucional relativa al régimen de beneficiarios del Sistema de Salud
del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, a partir de la Sentencia
T-015 de 2006
Los fallos que a
continuación se enuncian, dieron solución a problemáticas jurídicas similares
al caso que actualmente ocupa a esta Sala.
A continuación, se
enunciaran las sentencias que hacen referencia al tema, teniendo en cuenta que
es a partir de ésta, que se les reconoció a los padres de los educadores
afiliados al FNPSM la posibilidad de tener acceso a los servicios en Salud que
presta esa institución.
a)
Sentencia T-015 de 2006[7], En esa oportunidad,
la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional ordenó al FNPSM que,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la
providencia, se debía prestar a los tutelantes la atención médica que requieren
los padres de los docentes, de la misma manera como se venía prestando en el
pasado. Sin embargo, se determinó que las condiciones podrían variar hasta el
momento en el cual el Consejo Directivo del Fondo regulara la figura de los
cotizantes dependientes.
La Sala de Revisión encontró que la
decisión del Consejo Directivo del FNPSM de excluir a los padres de algunos de
los docentes afectaba la continuidad de los servicios médicos que venían
recibiendo. Además, que esta suspensión se estaba desconociendo el principio de
continuidad en los servicios públicos y el de irrenunciabilidad de la seguridad
social. Además,
que la suspensión abrupta del servicio a
los padres de los docentes que hubieses iniciado un tratamiento, amenaza y
vulnera derechos de rango constitucional, o incluso, derechos que se aunque no
tengan este rango se encuentren estrechamente vinculados.
b)
Sentencia T-153 de
2006[8].
En esa oportunidad la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional tuteló los derechos del
accionante, pues consideró, que el hecho de no permitir el acceso a los padres
de los educadores, activos o jubilados, como beneficiarios de quienes dependen
económicamente y ante la ausencia de una pensión que les asegure un ingreso
mensual fijo y la eventualidad de que ningún otro miembro del grupo familiar
pueda afiliarlos a otra E.P.S., vulnera sus derechos fundamentales porque se
encuentran desprotegidos en materia de seguridad social. En consecuencia, la
interposición de la acción de tutela en este evento justificó su procedencia
excepcional.
Finalmente se concluye, que el
Acuerdo 04 de 2004 del Consejo Directivo del FNPSM afectó la continuidad en los
tratamientos médicos que venían recibiendo los actores.
c)     Sentencia T-228 de 2006[9]. En esa oportunidad la Sala Cuarta de Revisión, decidió tutelar los
derechos a la vida en condiciones dignas, a la salud y a la seguridad social de
los accionantes. Igualmente, se reiteró la orden dada en la Sentencia T-015 de
2006 y se ordenó al Consejo Directivo del FNPSM que, dentro del mes siguiente a
las notificación de esa providencia, se definieran a nivel nacional, cuáles
eran las condiciones a través de las cuales los padres de los afiliados al
Fondo, que no gozan de una pensión y dependen económicamente de sus hijos,
podían acceder al servicio de salud del magisterio como cotizantes
dependientes. Además, se ordenó al mismo Consejo que decidiera bajo qué
condiciones se ofrecería esa modalidad de afiliación, de acuerdo con los
estudios financieros que realice y los demás criterios que considere
pertinentes, valorando debidamente los vínculos familiares.
Los argumentos que dieron lugar a
esa decisión se pueden resumir de las siguiente manera:
-
No existe una discriminación entre los
trabajadores que hacen parte del régimen común de seguridad social y los
educadores que hacen parte del régimen especial, por lo tanto, se desestimó la
aplicación de un test de igualdad por tratarse de grupos poblacionales
distintos y no existir una discriminación injustificada.
-
No resulta razonable la posibilidad expuesta por
el FNPSM en el sentido de que los docentes afilien a sus padres como cotizantes
independientes o como beneficiarios de un grupo familiar.
-
Existe identidad de hechos con aquellos que
fueron expuestos en la Sentencia T-015 de 2006.
d)    Sentencia T-267 de 2006[10]. En esa oportunidad, las Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional decidió tutelar los derechos a la dignidad, a la salud y a la
seguridad social de los padres de algunos educadores; igualmente, se ordenó
al FNPSM que, dentro de las 48 siguientes a la notificación de esa providencias
se reanudara la prestación del servicio médico a los accionantes de la misma
manera que se les brindó en el pasado con las variaciones de que pudieran ser
objeto cuando el Consejo Directivo del FNPSM regulara la figura de los
cotizantes dependientes.
La anterior decisión se tomó
teniendo en cuenta que  los Acuerdos 4 y 13 de 2004 proferidos por el Consejo
Directivo del FNPSM, a pesar de ser actos generales, han ocasionado en concreto
una agresión a los derechos fundamentales de los accionantes. Adicionalmente,
la Sala encontró que los mencionados acuerdos contrarían los principios de
progresividad y continuidad en materia de seguridad social en salud, pues los
priva de una prerrogativa ya consolidada dentro del régimen especial del
magisterio como es las de ser beneficiarios de sus hijos docentes casados o con
hijos y sin tener la posibilidad de se afiliados adicionales, distinto a lo que
ocurre en el régimen general.
De los
fallos antes enunciados se pueden identificar tres consideraciones
fundamentales gracias a las cuales, las distintas salas concluyeron que la
regulación del FNPSM es contraria a la Constitución, estas son:
A.   Solidaridad
Encontró la Corte Constitucional[11]
que la regulación adoptada por el FNPSM impedía dar cumplimiento al mandato
consagrado en el artículo 46[12] de la Constitución
porque no permite que los docentes manifiesten su voluntad de procurar un
tratamiento especial a sus padres.
Además, al no permitir la
afiliación de los padres de los docentes también, se está transgrediendo el
artículo 42 de la Constitución, porque se desconoce la protección integral de
la familia como núcleo esencial de la sociedad.
B.   Acceso al Sistema de Seguridad Social
La regulación del FNPSM pone a los
padres de los docentes ante la imposibilidad de afiliarlos como cotizantes
beneficiarios y los deja en una situación que les puede impedir el acceso al
sistema de salud.
El Acuerdo 04 del 22 de julio de
2004 impide que adquieran la calidad de beneficiarios los padres de los
docentes que sean casados o con hijos. Esto tiene como consecuencia que
aquellos padres que dependen directamente de sus hijos docentes y, por tanto, no
poseen pensión ni ingresos quedan ante la imposibilidad de afiliarse como
cotizantes independientes en el régimen contributivo. Igualmente, los padres de
los docentes no pueden afiliarse al régimen subsidiado porque no cumplen con
los requisitos exigidos por las normas, en la medida en que dependen
económicamente de sus hijos docentes.
Finalmente, se descarta las
posibilidad que, de existir, otro de los hijos no docentes afilie a sus padres,
porque, tal y como se manifiesta en la Sentencia T-153 de 2006, ésta es una
contingencia a la cual no se puede someter a los padres de los docentes.
C.   Continuidad
Como última consideración, las
distintas salas concluyeron que la reglamentación expedida por el Consejo
Directivo del FNPSM vulnera los derechos fundamentales de los padres de los
docentes, puesto que desconoce el principio de la eficiencia que debe acompañar
la prestación del servicio público de salud y que vincula directamente la
garantía de continuidad del mismo.
La reglamentación del FNPSM no
puede suspender la prestación de los servicios médicos a los padres de los
docentes pues interrumpe los tratamientos médicos que se venían llevando a cabo
en vigencia de la regulación anterior.
7 .
Normas expedidas en cumplimiento de la Sentencia T-015 de 2006.
El Consejo
Directivo del FNPSM expidió el Acuerdo 03 del 10 de marzo de 2006 por medio del
“…cual se incluye la modalidad de cotizantes dependientes en los servicios
médico asistenciales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, en cumplimiento de la Sentencia T-015 del veinticinco de enero de
2006 de la Corte Constitucional”.
El Acuerdo
contempla, en el artículo segundo y tercero, lo siguiente:
“ARTÍCULO
SEGUNDO.- Podrán ser cotizantes dependientes los padres del afiliado casado,
siempre que se cumpla con los siguientes requisitos:
1.
Se encuentre plenamente acreditado que el
padre del afiliado no cuenta con una pensión y depende económicamente de él.
2.
El Afiliado deberá autorizar
automáticamente el descuento por nómina, ante la respectiva Secretaría de
educación, de una cotización equivalente a la U.P.C., del sistema general
definida actualmente por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud de
acuerdo con el grupo etáreo, incrementada en 31.3%.
3.
En el caso en que el cotizante
dependiente se encuentre en la zonas especiales definidas por el Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud, el valor adicional será asumido por
parte del Fondo.
4.
Junto con la autorización de descuento,
el afiliado garantizará una permanencia mínima de un año y medio (1½)de su
dependiente en el sistema de salud del Magisterio, por lo cual la señalada
autorización se extenderá, mínimo, por dicha vigencia.
ARTÍCULO TERCERO. Las personas
que se afilien bajo la modalidad señalada en el presente Acuerdo tendrán
derecho a acceder a los mismo servicios de salud que están previstos para los
afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.”
Con
posterioridad a este Acuerdo, se expidió un “reglamento para la incorporación
de padres de docentes como cotizantes dependientes”, suscrito por el
Vicepresidente del Fondo de Prestaciones del Magisterio en el que se ilustra a
los docentes sobre distintos puntos a saber:
a)     ¿Quiénes pueden Inscribirse como Cotizantes Dependientes?
b)    ¿Cuáles son los requisitos para obtener la calidad de cotizantes
dependientes?
c)     ¿Cuáles son los requisitos para obtener la calidad de cotizantes
dependientes?
d)    ¿Cuál es el procedimiento para la inscripción de padres de los
docentes?
e)     La ciudad donde se le prestará el servicio al padre del docente.
f)      El valor de los aportes que serán descontados por nómina de
conformidad con el grupo etáreo en el que se encuentren el (los) cotizantes
dependientes del docente.
g)     El procedimiento aplicable a los cotizantes dependientes que residan
en zonas especiales.
h)    La permanencia mínima en el FNPSM.
i)       El procedimiento para verificar y acreditar los derechos por parte
del docente.
j)       El inicio y el fin de la cobertura de los cotizantes dependientes.
k)    Oportunidades para subsanar los documentos de acreditación y
procedimiento en caso de su eventual rechazo.
l)       Los servicios de salud que se encuentran incluidos para los
cotizantes dependientes.
m)  Los
deberes y derechos del cotizante dependiente.
n)    La forma de desvinculación de los cotizantes dependientes.
o)    El procedimiento a seguir en caso de la desvinculación temporal del
docente.
En
conclusión, tanto el Acuerdo 03 de marzo 10 de 2006 como el Reglamento que lo
desarrolla, se adaptan a la orden inicial emitida en la Sentencia T-015 de 2006
y a las demás órdenes emitidas al FNPSM y que fueron enunciadas en el numeral
anterior de esta parte considerativa.
Lo
anterior, conduce a que en el estudio del caso concreto se tenga por superado
el hecho que motivó la presente acción de tutela como se verá a continuación.
8. Caso
concreto. Hecho superado
De un
lado, el padre de la accionante en una persona de 80 años de edad que necesita
de los servicios médicos continuos con el fin de poder hacerse los controles
neurológicos que necesita.
La
accionante interpone la acción de tutela a favor de su padre, porque considera
que con la decisión del Consejo Directivo FNPSM, de no permitir la afiliación
de su padre como cotizante dependiente, se le están vulnerando los derechos a
la vida, a la igualdad, a la salud y a la seguridad social.
De otro
lado, la Fiduciaria la Previsora, como ente fiduciario administrador del FNPSM,
manifiesta que los padres de los educadores que tengan hijos o que sean casados
quedaron excluidos de los beneficios del sistema. Para la Fiduciaria, si se
atendiera a las pretensiones de la accionante, se estaría atentando contra el
equilibrio financiero del contrato que esa entidad tiene con el Estado.
En el
transcurso del trámite de esta acción de tutela y atendiendo a la Sentencia
T-015 proferida por esta Corporación, el Consejo Directivo del FNPSM expidió el
Acuerdo 03 del 10 de marzo de 2006, en el que se dispuso la manera en que los
padres de los docentes casados pueden vincularse como cotizantes beneficiarios
al sistema.
Cabe
aclarar, para el caso en concreto, que la vulneración a los derechos
fundamentales del señor Luis María Carvajal Gutiérrez no se concretaba en su
exclusión del sistema de salud del FNPSM, sino en el hecho que tal exclusión se
hizo sin que existiera un mecanismo alternativo por medio del cual pudiera
acceder al Sistema. Bajo el escenario del Acuerdo 04 del 2004, el padre de la
accionante quedaba imposibilitado para acceder al Régimen de Seguridad Social
en Salud.
Ahora, con
la entrada en vigencia de la nueva reglamentación para los docentes del
magisterio, la vulneración de los derechos fundamentales del padre de la
accionante han cesado y ahora cuenta con un mecanismo idóneo que garantiza el
ingreso de su padre al sistema de Seguridad Social en Salud como cotizante
dependiente.
En virtud
de lo anterior, y atendiendo a los fallos[13] reiterados de
esta Corte, cuando en el trámite de la acción cesa la amenaza de los derechos
fundamentales, se revocará la sentencia que negó el amparo y se declarará la
carencia actual de objeto.
V.
DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero:
REVOCAR
la Sentencia del 22 de febrero de 2006 proferida por el Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, en la que se negó el amparo
solicitado.
Segundo:
Declarar
la carencia actual de objeto, por existir un hecho superado.
Tercero: Líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cuarto: Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Dentro de los casos
similares que han fallado otras de las salas y en los que se ha estudiado la
procedencia de la acción de tutela, se encuentran las sentencias: T-015 de
2006, T-153 de 2006, T-228 de 2006 y T-267 de 2006.
[2] Esta definición se expuso
en la sentencia T-351 de 2005 y ha sido retomada en diversas Sentencias de las
distintas salas de la Corte Constitucional como por ejemplo: T-348/97, T-823/99, T-1211/00, T-535/03, A. 199/03, T-368/04, entre otras.
[3] Sentencia T-015 de
2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] Así lo determina el
artículo 4 de la Ley 91 de 1989.
[5] Así lo dispone el
numeral segundo del artículo 5 de la Ley 91 de 1989.
[6] Su funcionamiento
se encuentra regulado por el Decreto 2831 de 2005.
[7] Corte Constitucional, M.P Manuel José Cepeda
[8] Corte Constitucional, M.P Rodrigo Escobar Gil.
[9] Corte Constitucional, M.P Jaime Córdoba Triviño.
[10] Corte Constitucional, M.P Clara Inés Vargas.
[11] Al respecto ver la
Sentencia T-153 de 2006. M.P Rodrigo Escobar Gil.
[12] El
Artículo 46 de la Constitución dispone: “El Estado, la sociedad y la familia
concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera
edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.
El Estado les garantizará los
servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de
indigencia.”
[13] Ver las Sentencias
T-608 de 2002 y T-552 de 2002