T-082-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-082/05
DERECHO A LA SALUD-Fundamental por conexidad
ACCION DE TUTELA CONTRA EL SISBEN-Debe entenderse dirigida contra la
administración municipal o distrital
Esta Corporación ha sostenido que ante la
circunstancia de que instaurada una acción de tutela contra el SISBEN, deberá
entenderse que en realidad ésta se dirige contra la administración el ente
territorial responsable del proceso de focalización del gasto social, en
consideración a que “(…) el SISBEN no es un ente jurídico ni una entidad
prestadora de servicios de salud del Régimen subsidiado, por lo mismo no cuenta
con capacidad jurídica para adquirir o generar obligaciones en su nombre”.
JUEZ DE TUTELA-Debe ser estricto, cuidadoso y comprometido en la
protección de los derechos fundamentales.
Referencia: expediente T-980229
Acción de tutela instaurada por ALIRIO DE
JESÚS METAUTE MUÑOZ contra EL SISTEMA DE SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS Y OTRO
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos
mil cinco (2005).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Álvaro Tafur Galvis, Jaime Araujo
Rentería y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el
proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado Séptimo Civil Municipal y
Dieciséis Civil del Circuito de Medellín, dentro de la acción de tutela
instaurada por Alirio de Jesús Metaute Muñoz contra el Sistema de Selección de
Beneficiarios –SISBEN- y el Hospital Pablo Tobón Uribe.
I.  ANTECEDENTES
El señor Alirio de Jesús Metaute Muñoz como
beneficiario del SISBEN nivel II, reclama la protección constitucional de sus
derechos a la vida y a la salud, en cuanto no le han sido practicados los
procedimientos quirúrgicos de bursectomía y colgajo, los cuales son
indispensables para la recuperación de su estado de salud, por lo que su prestación
se constituye para el actor en una urgencia vital.
1.
Hechos
1.1  Al señor Alirio de Jesús Metaute Muñoz no le ha sido asignada una
ARS, no obstante ser beneficiario del Sisben nivel II de estratificación con un
puntaje de 44 y–folio 44, cuaderno primero del expediente.
1.2
El desplazamiento del accionante depende de una silla de ruedas.
1.3
El estado de inmovilidad del actor le generó una lesión sacular en zona sacra
de unos 14 centímetros de diámetro, secretante sin mal olor. Posteriormente, la
herida presentó ulceración y ésta aumentó de tamaño hasta formar bursa
“bolsillo” grande en zona sacra –folio 19, cuaderno primero del expediente-.
1.4  El facultativo del Hospital Pablo Tobón Uribe que lo atendió el 8 de
junio de 2004 en el servicio de urgencias, ordenó con carácter PRIORITARIO la
práctica de una BURSECTOMÍA  (Resección de la bursa) y ROTACCIÓN DE COLGAJO
(remover parcialmente una zona de piel sana circundante a la lesión con el fin
de cubrir el tejido expuesto) y HOSPITALIZACIÓN. -folio 5, cuaderno primero
del expediente.
1.5
Para cuando fue emitida la orden para cirugía plástica requerida por el actor,
la Dirección Seccional de Salud de Antioquia no tenía contrato para la atención
en salud de la población pobre y vulnerable del Departamento de Antioquia con
el Hospital Pablo Tobón Uribe –fundación privada sin ánimo de lucro –folios
20 y 21, cuaderno primero del expediente-.
2.  Material probatorio que obra en el expediente
-Copia de la orden de servicio con carácter
“PRIORITARIO” para bursectomía, colgajo y hospitalización, a nombre del actor y
emitida por el Cirujano Plástico Juan Esteban Vargas del Hospital Pablo Tobón
Uribe –folio 5, cuaderno primero del expediente-.
-Copia de la certificación de vinculación al Sisben
nivel II, expedida por el Departamento de Planeación de la Alcaldía Municipal
de Medellín a nombre del señor Alirio de Jesús Metaute Muñoz –folio 6,
cuaderno primero del expediente-..
-Copia de la “REMISIÓN DE PACIENTES SOLICITUD ORDEN
DE SERVICIOS DE LA DIRECCIÓN SECCIONAL DE ANTIOQUIA”, diligenciada
por el especialista SIS 412 A que atendió en el servicio de urgencias al actor,
el 8 de junio de 2004 –folio 5, cuaderno primero del expediente-.
-Copias de los documentos de carnetización que identifican
al accionante  como paciente del Hospital La María de Medellín y del Hospital
Pablo Tobón Uribe –folio 7, cuaderno primero del expediente-.
-DICTAMEN
MÉDICO LEGAL ACCIÓN DE TUTELA RADICACIÓN INTERNA: 2004C-12383” rendido por
el Médico Legista del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses Regional
Noroccidente –Seccional Antioquia –Sede Medellín, luego del reconocimiento
médico legal del paciente, Alirio de Jesús Metaute Muñoz, del que se resalta lo
siguiente:  i) el examen clínico muestra que el nombrado “[p]resenta
una lesión sacular en zona sacra de unos 14 centímetros de diámetro, secretante
sin mal olor”;  ii) “es un paciente parapléjico que viene
siendo manejado desde hace 3 – 4 meses por presentar una úlcera que aumentó de
tamaño hasta formar bursa “bolsillo” grande en zona sacra” ; iii) el
manejo ofrecido de bursectomía y colgajo son las medidas que llevan al cierre
de la lesión crónica en el sacro y iv) “La falta de
tratamiento perpetúa la enfermedad. Sin tratamiento se expone a riesgos de
infección que se puede generalizar y llevar a la muerte, es necesario y se debe
proceder en el corto plazo” –folio 19, cuaderno primero del expediente-.
3.  La demanda
El señor Alirio de Jesús Metaute Muñoz formuló acción
de tutela contra el SISBEN y el Hospital Pablo Tobón Uribe, aduciendo que sus
derechos fundamentales están siendo vulnerados en la medida en que “[e]l
SISBEN, precisamente, establecido para prestar atención médica a las personas
de escasos recursos, no autoriza la operación, cirugía plástica [de bursectomía
y colgajo], aduciendo no tener contrato para tal atención con las
entidades médicas idóneas para tal efecto”.
Sostiene que desde hace aproximadamente 8 años recibió
una herida con arma de fuego que le produjo una herida ESCARA SACRA que se
caracteriza por su no cicatrización y cuyo tratamiento consiste en la práctica
de una procedimiento quirúrgico, “hoy catalogado como cirugía plástica”.
Que al haber empeorado su estado de salud con la
ulceración de la herida y al observar que las instituciones que venían
atendiendo su padecimiento (Unidad Intermedia del barrio Doce de Octubre y
Hospital La María), no contaban con especialistas en cirugía plástica y tampoco
le habían dado un tratado adecuado a su afección, acudió mutuo propio,
al servicio de urgencias del Hospital accionado donde el especialista en
cirugía plástica determinó que el único tratamiento para su padecimiento era la
práctica de la cirugía plástica denominada BURSECTOMÍA Y RESECCIÓN DE COLGAJO.
Por esta razón, presentó dicha orden médica al
Hospital La María solicitando la autorización y realización del procedimiento
que requiere, pretensión que le fue negada nuevamente con el argumento de que “con
el Sisben cirujanos plásticos no hay”.
Agrega (1) que hace un año y medio fue reclasificado
por el SISBEN y estratificado un nivel más arriba (nivel II) “…porque donde
vivía vendía mecatos, como una tiendecita pequeña”; (2) que cedió la
explotación de la tienda y por ello desde hace un mes recibe $150.000
mensuales, dinero que reparte entre sus gastos y la manutención de sus dos
hijos de 16 y 8 años; (3) que desde que empeoró su estado de salud depende de
la ayuda que le brinda su hermana, con quien vive desde hace aproximadamente un
mes; (4) que estudió “sólo (sic) hasta primero de primaria, me defiendo en
la lectura y la escritura” y (5) que no trabaja debido a que es una persona
inválida.
Para finalizar asegura que dicha cirugía plástica se
constituye en una urgencia vital, “(...) toda vez que de no realizarse o
aplazarse en demasía puede ocasionar tal hecho un desenlace fatal o perjuicios
mas (sic) graves a mi estado de salud, arriesgando por tanto la vida”.
En consecuencia, solicita que se ordene al Sisben Sede
Medellín que “expida la inmediata orden de operación quirúrgica, cirugía
plástica, para restablecer si no total si en un alto porcentaje mis condiciones
de salud, pues es el único medio preciso para que sane la herida ESCARA SACRA,
y evitar una infección de graves consecuencias”.
4.  Intervención pasiva
4.1  Gobernación de Antioquia –Dirección Seccional de
Salud
El Secretario Seccional de Salud de Antioquia, Felipe
Aguirre Arias, mediante escrito del 19 de julio de 2004 contestó la presente
acción, entre otros, en los términos que se siguen:
“En este orden de ideas, como en el caso que nos ocupa
el accionante ostenta la calidad de Vinculado, esto es, no tiene asignada ARS,
deberá dirigirse al Centro de Salud más cercano, a fin de solicitar la atención
que requiere. En caso de urgencia, cualquier IPS deberá prestársela sin
necesidad de mediar orden de esta Seccional.
Se le recomienda al señor ALIRIO DE JESÚS METAUTE
MUÑOZ, no siendo su caso de urgencia, hacer uso de una de las entidades de la
red, pidiendo cita previa con el Médico General, quien dada la pertinencia del
caso lo remitirá al Médico Especialista”.
4.2  Alcaldía Municipal de Medellín
La Administración municipal por intermedio del
Subdirector de Metroinformación del Departamento Administrativo de Planeación
intervino en el presente asunto para solicitar que se declare improcedente la
presente acción, como quiera que “…el Departamento Administrativo de
Planeación Municipal a través del SISBEN cumplió con sus funciones y clasificó
al usuario con base en la información suministrada por éste, y su situación
socioeconómica se encuentra consignada en la ficha 658404; además porque el
SISBEN no tiene competencia para asignar ARS o brindar atención en salud [estas
funciones corresponden a la Secretaría de Salud Municipal y a la Dirección
Seccional de Antioquia, de acuerdo con el nivel de atención que el paciente
requiera]”.
4.3  Hospital Pablo Tobón Uribe
El Representante Legal de la institución, Andrés
Aguirre Martínez, alega la improcedencia del amparo constitucional,
argumentando que el Hospital no ha vulnerado derecho fundamental alguno del
actor, toda vez que “entre el HOSPITAL PABLO TOBÓN URIBE, fundación privada
sin ánimo de lucro y la DIRECCIÓN SECCIONAL DE SALUD DE ANTIOQUIA no existe en
la actualidad contrato para la atención en salud de la población pobre y
vulnerable del Departamento de Antioquia. [Por ello,] nuestro Hospital,
mientras no haya contrato, únicamente está autorizado por la DIRECCIÓN
SECCIONAL DE SALUD DE ANTIOQUIA para prestar los servicios de atención inicial
de urgencias a su población vinculada o atender a los pacientes que son
directamente remitidos por dicho ente territorial a nuestro Hospital”.
5.  Decisiones judiciales objeto de revisión
5.1  Primera instancia
El Juzgado Séptimo Civil Municipal de
Medellín profirió fallo el 23 de julio de 2004, en el que negó el amparo
constitucional solicitado por improcedente, en cuanto no se demandó a quien era
responsable de la vulneración de los derechos fundamentales invocados.
No obstante , en las consideraciones de
la providencia señaló que “[h]a quedado sumamente claro
que no dispone el accionante de otro medio judicial diferente de la tutela para
obtener su protección de sus derechos fundamentales, habida consideración en la
tardanza en la prestación del servicio al actor, persona afiliada al Sisben,
situación que podría generar en el mismo, graves riesgos para la salud con
resultados y consecuencias irreversibles, que pondrían en peligro hasta su
propia vida, además se le está violentando su calidad de vida y su dignidad
humana”.
Por lo anterior, recomendó al señor Alirio de Jesús
Metaute que acuda “en forma inmediata a la Dirección Seccional de Salud de
Antioquia, organismo competente para ello, a fin de que sea remitido al médico
(sic) General, quien dada la pertinencia del caso lo enviará al Médico
Especialista, para que este (sic) revise y determine si requiere de
“bursectomía y colgajo”, sugerida por el profesional en cirugía plástica del
Hospital Pablo Tobón Uribe y Medicina Legal”.
5.2
Con la diligencia de notificación del fallo reseñado anteriormente, el actor
deja constancia escrita de que impugna la decisión puesta en conocimiento, dada
su inconformidad.
5.3  Segunda instancia
En sentencia del 6 de agosto de 2004, el
Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Medellín confirmó la decisión del A
Quo, en relación a la improcedencia de la protección constitucional reclamada,
pero en consideración a que la presente acción no se instauró contra la
Dirección Seccional de Salud de Antioquia, al ser la entidad responsable de
asegurar la atención integral a quien reclama el amparo.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
Esta Sala es competente para revisar el fallo de
tutela reseñado, con base en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en
concordancia con el Decreto 2591 de 1991 (arts. 33 al 36) y en cumplimiento del
auto del primero (1º) de octubre del año 2004, proferido por la Sala de
Selección de Tutelas Número Diez de esta Corporación.
2.  Materia sometida a revisión
En el
asunto objeto de revisión, los Jueces de instancia negaron la protección
deprecada, al concluir que la acción no se instauró frente a la entidad
responsable de la vulneración de los derechos fundamentales invocados, aunque
reconocen que la falta de tratamiento de la enfermedad del actor afecta la
calidad de vida y la dignidad humana y puede llegar a comprometer la vida misma
del paciente. Sin embargo, solo se decide exhortar al accionante para que en
calidad de beneficiario del Sisben nivel II, acuda a la Dirección Seccional de
Salud de Antioquia como responsable de su atención integral en el Régimen
Subsidiado.
Ahora bien, el SISBEN es un
programa descentralizado de selección de potenciales beneficiarios del régimen
subsidiado, cuya aplicación y operación compete a las entidades territoriales.
Por el contrario, la competencia para asignar ARS o brindar atención en salud a
los beneficiarios del Régimen Subsidiado está asignada a la Gobernación de
Antioquia -Dirección Seccional de Salud, entidad que fue notificada mediante
Oficio No. 1318 del 16 de julio de 2004, del auto admisorio y se pronunció
respecto de la tutela, en escrito allegado al expediente el 21 de julio del
mismo año, por lo que se entiende vinculada al presente trámite.
En estas circunstancias, corresponde a esta Sala
verificar la procedencia del amparo, al estar comprometido no solo el principio
de la dignidad humana y el derecho fundamental a no ser objeto de tratos
inhumanos crueles o degradantes, sino la vida misma del actor, en la medida en
que los profesionales de la salud consultados, entre otros, el Médico Legista
del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses Sede Medellín, dictaminan
que la úlcera sacra que padece el nombrado sea tratada inmediatamente a través
de la práctica de una bursectomía y colgajo, so pena de llegar a perpetuarse la
enfermedad exponiendo al actor al riesgo de una infección generalizada que
puede llevarlo a la muerte.
De modo que como se verá, los Jueces de
instancia no podían limitarse a exhortar al actor a acudir a la entidad
responsable de suministrar y autorizar la prestación que le fue ordenada sino
conminar a la ente territorial a que en un plazo perentorio autorice y
practique el procedimiento que requiere el tutelante, toda vez que el retraso
en dicha prestación torna indigna la existencia y expone a un grave riesgo la
vida misma del paciente.
3.  Reiteración de jurisprudencia.
Procedencia de la acción de tutela para el restablecimiento del derecho a la
dignidad humana del actor
La atención en salud como deber es “(…)
una tarea programática de carácter social a cargo del Estado y de los
asociados, quienes tienen la misión constitucional de establecer un sistema de
seguridad y atención integral que permita a todos los ciudadanos acceder a los
servicios de salud”. Así, el artículo 30 de la Ley 60 de 1993 asigna la
responsabilidad de la ejecución de la política social de carácter asistencial
de los sectores más pobres de la población colombiana[1] a los departamentos,
municipios y distritos, a través del proceso de focalización del gasto social[2].
En el presente asunto se tiene i) que el
Departamento de Antioquia –Dirección Seccional de Salud[3] es el ente territorial
encargado de brindar la atención en salud al señor Alirio de Jesús Metaute,
beneficiario del Sisben nivel II y ii) que el actor viene solicitando hace más
de cuatro meses el suministro del tratamiento que ponga fin a la úlcera sacra
con “bursa o bolsa”, cuyo tratamiento efectivo consiste en la práctica
de una cirugía plástica denominada bursectomía y colgajo.
El Estado Social de Derecho que se funde en el respeto
de la dignidad humana (art. 1º C.P.) y en la conservación del valor de la vida
(concebida como la garantía de existencia en condiciones dignas y justas -art.
11 y 12 C.P.- y no como una mera posibilidad de subsistencia[4]), garantiza la efectiva
prestación del servicio de salud conociendo las reales circunstancias de salud
de un afiliado y toma las medidas del caso para el suministro oportuno del
tratamiento, contrario sensu, toda decisión de las entidades o
instituciones de salud que someta al paciente a largas esperas para definir la
práctica de procedimientos médicos ordenados o anteponga problemas
administrativos, contractuales, económicos, o disposiciones de carácter legal
para negar un tratamiento médico indispensable para el usuario, alejan al
Estado de la cláusula “Social de Derecho” que lo define como el garante de los
derechos y libertades individuales y promotor de toda la dinámica social hacia
la efectividad de los mismos[5].
Por esta razón, lo que corresponde es adentrarse en
establecer en cada caso particular si la intervención quirúrgica que requiere
el usuario, bien sea afiliado o beneficiario, “tiene realmente el carácter
estético o cosmético, o si, por el contrario, a pesar de su apariencia, guarda
relación con un imperativo de salud considerado sustancialmente, pues habrá
eventos en los que el tratamiento haya sido ordenado por los especialistas, no
por razones de belleza o presentación externa, sino con el objetivo primario de
curar una dolencia(...)”[6].
En contraste, instaurada la acción de tutela los
jueces de instancia deben determinar si el servicio de salud solicitado fue
ordenado bajo el criterio de que el procedimiento es el medio idóneo para poner
fin o menguar las graves dolencias que afectan al paciente, bajo el entendido
de que toda demora u omisión de las entidades encargadas de prestar los
servicios de salud a los beneficiarios del Régimen Subsidiado, son formas de
trato cruel que contravienen el principio de la dignidad humana[7].
Ahora bien, el Sistema de Selección de
Beneficiarios –SISBEN es el conjunto de reglas, normas y procedimientos de los
cuales se valen las administraciones municipales y distritales[8] para obtener
información confiable y actualizada que permita diagnosticar socio
económicamente el grupo poblacional que por sus condiciones de debilidad y
vulnerabilidad deben pertenecer al régimen subsidiado de seguridad social[9].
Por ello, esta Corporación ha sostenido que
ante la circunstancia de que instaurada una acción de tutela contra el SISBEN,
deberá entenderse que en realidad ésta se dirige contra la administración el
ente territorial responsable del proceso de focalización del gasto social, en
consideración a que “(…) el SISBEN no es un ente jurídico ni una entidad
prestadora de servicios de salud del Régimen subsidiado, por lo mismo no cuenta
con capacidad jurídica para adquirir o generar obligaciones en su nombre”[10].
Así del requerimiento hecho por el Juzgado Séptimo
Civil Municipal de Medellín al Departamento de Antioquia –Dirección Seccional
de Salud, para que se pronunciare sobre la demanda de tutela en estudio y el
respectivo escrito de contestación arribado por ésta al expediente, la Sala
concluye la vinculación de la Dirección Seccional al proceso.
De modo que como el actor lleva más de
cuatro meses solicitando la atención integral en salud que demanda su
enfermedad, sin obtener resultado alguno y la Dirección Seccional no ha
asignado ARS al nombrado, se concluye el incumplimiento del Departamento de
Antioquia a través de la dirección en comento, sumado el hecho de que el dictamen
rendido por el Médico Legista del Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses Sede Medellín Medicina Legal –Sede Medellín certifica que: “[el accionante] sin tratamiento
se expone a riesgos de infección que se puede generalizar y llevar a la muerte,
es necesario y se debe proceder en el corto plazo”,
dicho ente territorial será conminado a prestar inmediatamente al accionante la
atención en salud que demanda su patología.
En conclusión las decisiones que se
revisan tendrán que ser revocadas, en cuanto no le asistía razón a los Jueces
de instancia para negar el amparo constitucional, en cuanto aún a pesar de que
haber advertido la vulneración de los derechos invocados por el actor, y en su
lugar la protección constitucional invocada por el Alirio de Jesús Metaute
deberá ser concedida, como quiera que la cirugía plástica ordenada al mismo es
el tratamiento idóneo para detener o menguar los malestares que impiden al
actor vivir dignamente en sociedad y conservar su vida.
III.-  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:  REVOCAR por las razones expuestas en este
Fallo, la Sentencia proferida el veintitrés (23) de julio de 2004 por el
Juzgado Séptimo Civil Municipal de Medellín, y en su lugar amparara los
derechos a la salud en conexidad con la vida digna, del señor Alirio de Jesús
Metaute Muñoz.
En consecuencia, ORDENAR al Departamento de
Antioquia –Dirección Seccional de Salud, que a través de las autoridades y
entidades correspondientes, practique INMEDIATAMENTE la intervención quirúrgica
denominada BURSECTOMÍA Y COLGAJO ordenada al actor, sin que le sea oponible
condicionamiento alguno que retrase o impida dar cumplimiento a la orden aquí
impartida.
En igual sentido, ORDENAR a la
Dirección Seccional de Salud de Antioquia que asigne al actor una ARS.
Segundo. Líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
De acuerdo con la cartilla “RESULTADO
ENCUESTA DE EVALUACIÓN SISBEN NIVEL MUNICIPAL”, elaborada por el
Departamento Nacional de Planeación –Dirección de Desarrollo Social y Misión Social,
la población objetivo de la encuesta SISBEN -nivel 2- “...son los pobres que
no alcanzan a pertenecer a la pobreza extrema [o población de los pobres menos
pobres extremos]...”. afirmación que se ajusta a la presunción de
incapacidad económica que la Corte ha reconocido en cabeza de los beneficiarios
del SISBEN.
[2]Cfr. Sentencias T-723 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz
y T-840 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[3] Artículo 4º Decreto 2357 de 1995 “por medio del cual
se reglamenta algunos aspectos del régimen subsidiado del Sistema de Seguridad
Social en Salud”.
[4] Cfr. sentencia T-260 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.
[5] Cfr. Sentencia C-506 de 2002, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[6]Cfr. Sentencia T-119 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] Cfr. Sentencia T-102 de 1998, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[8] Marco normativo dado por las Leyes 60 y
100 de 1993, y por el CONPES 22 de 1994.
[9] Se pueden consultar entre otras, las
sentencias T-1202 de 2001, T-270 de 2002, T-410 y 862 de 2002, especialmente,
el Salvamento de Voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia T-
177 de 1999.
[10] Cfr. Sentencia T-840 de 2004, M.P.Álvaro
Tafur Galvis.