T-150-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-150/13
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA Y SUS EXCEPCIONES EN MATERIA DE
DICTAMENES DE PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL-Procedencia cuando afecta
derechos fundamentales
La acción de tutela que busca
resolver controversias frente a un dictamen de pérdida de capacidad laboral,
inicialmente, resulta improcedente. Sin embargo, esta Corporación ha determinado
que existen ciertos casos en los cuales la acción constitucional prospera sin
aplicar de manera estricta el principio de subsidiaridad. Los casos a los
cuales se refiere corresponden a: (i) las situaciones en las cuales se
evidencia el riesgo de un perjuicio irremediable o (ii) que el mecanismo
existente, en este caso el proceso ordinario laboral, no resulta idóneo ni
eficaz para el caso concreto. Como ejemplo encontramos que, la Corte ha
establecido que cuando las personas que ostentan un estado de debilidad
manifiesta, como aquellas que padecen de una invalidez laboral, se impone una
urgencia a la protección de sus derechos fundamentales pues no cuenta con la
posibilidad de acceder a una oferta laboral u otros medios económicos que le
permitan garantizar su subsistencia en condiciones dignas. Además, los
procedimientos ante la jurisdicción ordinaria laboral implican gastos que el
actor no puede sufragar y toma tiempo que alarga la afectación de los derechos.
En razón a lo expuesto, la jurisprudencia de esta Corte estableció que la
acción de tutela, en estos casos, podía proceder como mecanismo definitivo
cuando el medio judicial previsto para estas controversias no resulte idóneo y
eficaz, situación que el juez de tutela debe determinar.
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ-Plazo razonable para presentar tutela debe determinarse con base
en las circunstancias del caso concreto
La
exigencia de inmediatez para las acciones de tutela deben ser analizadas de
acuerdo al caso concreto, pues existen especiales situaciones que demuestran
que la vulneración a los derechos fundamentales perdura a través del tiempo y
su imposición desconoce los preceptos constitucionales que buscan la protección
a todos los derechos consagrados en el Carta Política.
DEBIDO
PROCESO EN LA EXPEDICION DE LOS DICTAMENES DE PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL-Reiteración
de jurisprudencia
JUNTAS DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Trámites y requisitos establecidos en los
Decretos 917 de 1999 y 2463 de 2001para establecer la calificación de invalidez
DEBIDO
PROCESO EN TRAMITE ANTE LA JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Posibilidad
de presentar recursos de reposición y apelación en los tiempos determinados por
la ley sin ningún tipo de formalidades específicas
Las personas que se encuentran
dentro de un proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral tienen la facultad
de acceder a todos los mecanismos que han sido otorgados por la legislación
para proteger su derecho al debido proceso y, así, lograr una eficaz
impartición de justicia por parte de los órganos administrativos. Ahora bien,
tratándose de los recursos de reposición y apelación en contra de las
decisiones tomadas por las juntas de calificación de invalidez, los ciudadanos
tienen la posibilidad de presentarlos en los tiempos determinados por la ley y
sin ningún tipo de formalidades específicas pues, únicamente se exige que éstos
expresen y argumenten las razones de su desacuerdo.
DEBIDO
PROCESO EN TRAMITE ANTE LA JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Vulneración
por la negativa de la Junta Regional de enviar el dictamen a revisión de la
Junta Nacional de Calificación a pesar de la manifestación de inconformidad de
la accionante
PENSION DE
INVALIDEZ Y MINIMO VITAL-Orden a la Junta Regional envíe el recurso de
apelación del proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral para su
eventual revisión a la Junta Nacional y ésta debe realizar nueva valoración
médica
Referencia:
expediente T-3.683.653
Acción de
tutela instaurada por Rosa Elvira Bermúdez contra La Junta Regional de
Invalidez de Antioquia.
Magistrado
Ponente:
ALEXEI JULIO
ESTRADA
Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil trece
(2013)
La Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados
María Victoria Calle Correa, Luís Ernesto Vargas Silva y Alexei Julio Estrada,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Cuarto Civil Municipal
de Medellín en fallo de única instancia del trámite de la acción de tutela
instaurada por la señora Rosa Elvira Bermúdez contra la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Antioquia.
I.
ANTECEDENTES
La señora Rosa Elvira Bermúdez,
mediante apoderada judicial, interpuso acción de tutela para solicitar el
amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social y el debido proceso que
considera vulnerados por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Antioquia.
De acuerdo con la solicitud de
tutela y las pruebas obrantes en el expediente, el accionante sustenta su
pretensión en los siguientes
Hechos
1.- La accionante, de 73
años, es afiliada al SISBEN para la prestación de servicio de salud. Padece de
lumbago no especificado, hipertensión esencial (primaria), hipotiroidismo no
especificado, espondilopatía no especificada y un tumor benigno de encéfalo.
2.- En razón a lo anterior,
la actora acudió ante el Instituto de Seguros Sociales para evaluar su grado de
invalidez. El 20 de octubre de 2010, el Instituto de Seguros Sociales emitió un
dictamen de calificación de invalidez en el cual determinó que la actora
ostentaba una pérdida de capacidad laboral del 35.54%. (Folio 6, cuaderno
principal)[1]
3.- Inconforme con la
decisión, la peticionaria interpuso recurso de apelación contra la resolución
emitida por el Instituto de Seguros Sociales. Dicho recurso fue resuelto por la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia quienes, el 30 de
agosto de 2011, establecieron una pérdida de capacidad laboral del 45.14%.
(Folios 9-11)
4.- El 9 de septiembre de
2011, la ciudadana presentó una carta informal ante la Junta de Calificación de
Invalidez de Antioquia en la cual manifestaba su inconformidad con el dictamen
emitido y solicitó su revisión. (Folio 14)
5.- En respuesta a lo
anterior, la Junta Regional de Calificación de Invalidez expidió una resolución
en la cual confirmó el porcentaje atacado y especificó que no procedía el
recurso de apelación debido a que no fue solicitado, de manera expresa, por la
peticionaria. (Folios. 15-16)
Solicitud
de Tutela
En virtud a los hechos narrados, la
señora Rosa Elvira Bermúdez solicita que se ordene a la entidad accionada expedir
“un nuevo dictamen con un nuevo porcentaje de pérdida de la capacidad
laboral, al menos el 50% para poder obtener si pensión de invalidez en el
I.S.S” pues considera que, con el porcentaje que le fue otorgado se niega
la posibilidad de acceder a la pensión de invalidez y le genera una vulneración
a sus derechos fundamentales.
Respuesta
de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia. (Folios
81-82)
La entidad
accionada manifestó que la presente acción de tutela no debía prosperar en
razón al principio de inmediatez, ya que la actora tardó 7 meses desde el
momento en el cual se expidió la resolución atacada y el momento de presentar
la acción constitucional.
Por otro lado
expresó que, no se puede cambiar en porcentaje de la valoración realizada ya
que ésta se hizo conforme al Manual Único de Calificación de Invalidez y,
además, la ley 100 de 1993 y el Decreto 2463 de 2001 establecen que no se puede
realizar una nueva valoración antes de transcurrir 3 años desde la
calificación.
Finalmente
afirma que las controversias de los dictámenes emitidos por las juntas de
calificación de invalidez deben ser resueltas por la jurisdicción ordinaria
laboral. En consecuencia, solicitó que se desestimaran las pretensiones de la
tutelante debido a la existencia de otros medios judiciales.
Decisión
judicial objeto de revisión
Sentencia
de única instancia
El Juzgado Cuarto Civil del Municipal
de Medellín - Antioquia, mediante sentencia del once (11) de julio de 2012,
declaró improcedente la acción de tutela. Afirmó que la acción no procedía en
los casos en los cuales existiera una pretensión de orden legal que posea otros
medios judiciales para su obtención.
Respecto del recurso de
apelación, expresó que después de haber sido resuelto el recurso de reposición
en contra del dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Medellín, no se evidenció inconformidad alguna por parte de la
peticionaria hasta el momento en el cual se interpuso la acción de tutela.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.-
Esta Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela de
conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución
Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
Problema
jurídico
2.- En
atención a lo expuesto, esta Sala de Revisión debe determinar si la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Medellín vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso y a la seguridad social en pensiones de la
señora Rosa Elvira Bermúdez al haber omitido el envío de su dictamen de
calificación de pérdida de capacidad laboral ante la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, por considerar que, dentro del escrito presentado
por la actora, no se manifestó de forma expresa la interposición del recurso de
apelación.
3.- A
fin de resolver el asunto, la Sala se pronunciará sobre (i) la
procedencia de la acción de tutela contra los dictámenes emitidos por las
juntas de calificación de invalidez; (ii) el requisito de la inmediatez; (iii) el
trámite de la calificación de invalidez y su relación con el derecho al debido
proceso y; finalmente, (v) resolver el caso concreto.
La
procedencia de la acción de tutela contra los dictámenes emitidos por las
juntas de calificación de invalidez.
4.- La
acción de tutela se encuentra consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política y permite a todas las personas interponer dicha acción constitucional
para buscar la protección de sus derechos fundamentales. Además se encuentra
regulada por el Decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86
de la Constitución Política”.
Dentro de las
disposiciones contempladas en el decreto mencionado se encuentran las causales
de procedibilidad de la acción de tutela. Allí se establece, entre otras
cosas, que cuando exista otro recurso o medio de defensa mediante el cual se
pueda proteger los derechos del accionante, la acción de tutela resulta
improcedente.[2]
.- Ahora bien, en
relación al caso en estudio, el artículo 40 del Decreto 2463 de 2011 “Por el
cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las juntas
de calificación de invalidez”, estableció que el órgano competente para
conocer las controversias sobre los dictámenes de las juntas de calificación de
invalidez era el juez ordinario laboral.[3]
En consecuencia a lo expuesto, se
infiere que la acción de tutela que busca resolver controversias frente a un
dictamen de pérdida de capacidad laboral, inicialmente, resulta improcedente. Sin
embargo, esta Corporación ha determinado que existen ciertos casos en los
cuales la acción constitucional prospera sin aplicar de manera estricta el
principio de subsidiaridad. Los casos a los cuales se refiere corresponden a:
(i) las situaciones en las cuales se evidencia el riesgo de un perjuicio
irremediable o (ii) que el mecanismo existente, en este caso el proceso
ordinario laboral, no resulta idóneo ni eficaz para el caso concreto.
Como ejemplo encontramos que, la
Corte ha establecido que cuando las personas que ostentan un estado de
debilidad manifiesta, como aquellas que padecen de una invalidez laboral, se impone
una urgencia a la protección de sus derechos fundamentales pues no cuenta con
la posibilidad de acceder a una oferta laboral u otros medios económicos que le
permitan garantizar su subsistencia en condiciones dignas. Además, los
procedimientos ante la jurisdicción ordinaria laboral implican gastos que el
actor no puede sufragar y toma tiempo que alarga la afectación de los derechos.
En razón a lo
expuesto, la jurisprudencia de esta Corte estableció que la acción de tutela,
en estos casos, podía proceder como mecanismo definitivo cuando el medio
judicial previsto para estas controversias no resulte idóneo y eficaz,
situación que el juez de tutela debe determinar.
Así, mediante
sentencia T-436 de 2005, se estudió una acción constitucional en el cual se
controvertía un dictamen emitido por la Junta Seccional de Invalidez del
Magdalena la cual conllevó a la extinción de la pensión de invalidez que recibía
el actor pues dio un porcentaje de su incapacidad laboral menor al inicialmente
otorgado. Allí se estimó que la acción constitucional era procedente como
mecanismo definitivo en razón a que el medio judicial ordinario no era eficaz e
idóneo dada la urgencia del caso concreto[4].
Por otro lado, la jurisprudencia
ha establecido que las tutelas que pretenden resolver controversias frente a
los dictámenes emitidos por las juntas de invalidez pueden ser procedentes,
como mecanismo transitorio, cuando busquen evitar un perjuicio irremediable. Así,
en la sentencia T-859 de 2004, se consideró que era procedente conceder el
amparo en forma transitoria a una persona con discapacidad mental calificada
como inválida a quien se le había negado el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes con base en que la fecha de estructuración de la invalidez
determinada por la junta de calificación era posterior a la muerte de su padre,
a pesar de que su enfermedad se había manifestado desde los dos (2) años. Se
indicó que “ni la accionante ni su representada disponen de recursos
suficientes para asumir por su cuenta el tratamiento médico (…) sin el cual su
salud y calidad de vida amenazan con deteriorarse más. Aunado a lo anterior, es
importante recordar que (…) es una persona con una discapacidad física mayor al
cincuenta (50%) por ciento, lo que le impide laborar y por ende procurarse un
ingreso propio. De todo lo anterior se infiere que la afectada se encuentra
frente a un perjuicio irremediable que hace viable la protección de sus
derechos fundamentales”.
En consecuencia a todo lo
expuesto, la acción de tutela que pretende resolver una controversia
relacionada a la calificación de pérdida de capacidad laboral resulta
procedente siempre y cuando, se demuestre que se está ante la ocurrencia de un
perjuicio irremediable o se determine que el mecanismo natural del asunto no
resulte idóneo o eficaz para el caso concreto. Finalmente, el amparo de la
acción constitucional puede darse de forma definitiva o transitoria dependiendo
de las circunstancias que rodeen el asunto en estudio.
El
requisito de la inmediatez
Dado que la
parte accionada alegó el incumplimiento del presente requisito, considera la
Sala que resulta relevante hacer alusión al mismo.
5.-
Tanto el artículo 86 de la Constitución Política, como el Decreto 2591 de 1991,
establece que la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que
pretende una protección inmediata de los derechos fundamentales cuando quiera
que estos están siendo vulnerados o amenazados por las acción u omisión de
alguna autoridad pública o de un particular bajo los lineamientos
preestablecidos por las normas.
De ahí que,
la acción de tutela debe ser presentada en un término razonable y proporcionado
desde el momento en el cual ocurrieron los hechos que generaron la posible
vulneración, al momento de solicitar el amparo de mediante la acción de tutela.
Sin embargo,
esta Corporación ha determinado que este requisito no debe ser utilizado de
manera estricta y puede ser inaplicado en el momento en que “(i) se demuestre que la vulneración es permanente en el
tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo
respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor
derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual, y, (ii) cuando
la especial situación de la persona a quien se le han vulnerado sus derechos
fundamentales, hace que resulte desproporcionado atribuirle la carga de acudir
a un juez en un cierto término, caso que se presenta, por ejemplo, frente a
quien se encuentra en estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de
edad, incapacidad física, entre otros” [5]
De modo que,
la exigencia de inmediatez para las acciones de tutela deben ser analizadas de
acuerdo al caso concreto, pues existen especiales situaciones que demuestran
que la vulneración a los derechos fundamentales perdura a través del tiempo y
su imposición desconoce los preceptos constitucionales que buscan la protección
a todos los derechos consagrados en el Carta Política.
El debido
proceso en el trámite de la calificación de la pérdida de capacidad laboral
6.- El
derecho fundamental al debido proceso se encuentra consagrado en el artículo 29
de la Constitución Política y establece que éste debe ser aplicado a todas las
actuaciones judiciales y administrativas.
El debido
proceso contiene las garantías necesarias para proteger los derechos
fundamentales de las personas sometidas a actuaciones realizadas por órganos
judiciales y administrativos.  Para que esto suceda es necesario que exista una
regulación previa en la cual se determine el desarrollo de los actos que se
estén realizando, las oportunidades de intervención de las partes, mecanismos
de defensa, entre otros. De ahí que se proceda a proteger la efectiva
aplicación de la impartición de justicia.
Adicionalmente
se pretende asegurar un buen desarrollo de la función pública administrativa
que se encuentre acorde con los lineamientos Constitucionales y legales con el
fin de evitar actuaciones abusivas y arbitrarias por parte de los órganos
administrativos.
Frente a lo
expuesto, esta Corporación en la sentencia C-089 de 2011 afirmó que “el
derecho al debido proceso administrativo se vulnera por parte de las
autoridades públicas, cuando estas no respetan las normas sustanciales y
procedimentales previamente establecidas por las leyes y los reglamentos y con
ello se vulnera de contera el derecho al acceso a la administración de
justicia.”
De ahí que,
cualquier actuación administrativa que se encuentre contraria a los
lineamientos preestablecidos por los órganos judiciales conlleva a la
vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
7.- Expuesto
de forma general el debido proceso administrativo, procede la Sala a realizar
una exposición acerca de la calificación de pérdida de capacidad laboral para
establecer las regulaciones que se deben respetar al momento de realizar este
tipo de actuaciones administrativas.
8.- La
calificación de pérdida de capacidad laboral permite a las personas acceder a
servicios médicos o prestaciones económicas que devienen de incapacidades o,
incluso, pensión de invalidez. Frente a ello, la presente Corte, en la
sentencia C-1002 de 2004, expresó que “[l]as juntas de calificación de invalidez emiten decisiones que
constituyen el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico,
para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en
derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de
seguridad social. Como ya se dijo, el dictamen de las juntas  es la pieza
fundamental para proceder a la expedición del acto administrativo de
reconocimiento o denegación de la pensión que se solicita. En este sentido,
dichos dictámenes se convierten en documentos obligatorios para efectos del
reconocimiento de las prestaciones a que se ha hecho alusión.”[6]
Ahora bien, la
calificación del estado de invalidez se encuentra consagrada en el artículo 41
de la ley 100 de 1993[7]
dónde se establece, entre otras cosas, que el estado
de invalidez debe ser determinado conforme a los lineamientos establecidos en
el manual único para la calificación de invalidez vigente –actualmente regulado
por el Decreto 917 de 1999-. Además, determina los entes encargados de emitir
el concepto del dictamen de pérdida de capacidad laboral o invalidez como el
Instituto de Seguros Sociales, las Entidades Promotoras de Salud, Administradoras
de Riesgos Profesionales, Compañías de Seguros que asumen riesgos de invalidez
o muerte y las respectivas juntas de calificación de invalidez. Todos estos
entes deben expedir los actos de calificación expresando los fundamentos de
hecho y de derecho que los llevó a tomar la decisión final y, además, deben informar
los recursos que proceden en contra de la decisión tomada.
9.- Por
otro lado, el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral ante las
juntas de calificación de invalidez se encuentra regulado en capítulo III del
Decreto 2463 de 2001 “Por el cual se reglamenta la integración, financiación
y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez". Esta
norma determina todos los requisitos y procesos que debe llevar la solicitud de
calificación de pérdida de capacidad laboral; así como la forma en que las
juntas de calificación de invalidez deben adoptar sus decisiones.
Dentro de
dichas regulaciones, el decreto establece las oportunidades en las cuales, la
persona que solicita la calificación, tiene la facultad de controvertir las
decisiones emitidas dentro de su proceso de calificación. De igual forma, la
Ley 100 de 1993 contiene que “En caso de que el
interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su
inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo
a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro
de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco
(5) días. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales”.
Los recursos mediante los cuales el peticionario puede
manifestar su inconformidad con las decisiones tomadas se encuentran en los
artículo 33 y 34 del Decreto 2463 de 2001 y corresponden al recurso de
reposición y al recurso de apelación. A continuación se transcriben los
artículos mencionados:
ARTICULO 33.-Recurso de reposición. Contra el dictamen emitido por la junta
regional de calificación de invalidez procede el recurso de reposición, el cual
podrá interponerse directamente dentro de los diez (10) días siguientes a su
notificación, sin que requiera de formalidades especiales, exponiendo los
motivos de inconformidad y acreditando las pruebas que se pretendan hacer
valer. (Negrilla fuera
del texto)
(…)
ARTICULO 34.-Recurso de apelación. El dictamen emitido por la junta podrá ser
apelado por cualquiera de los interesados, dentro de los diez (10) días
siguientes a su notificación.
El recurso de apelación podrá interponerse
directamente sin que se requieran formalidades especiales, señalando los
motivos de inconformidad y acreditando las pruebas que se pretendan hacer
valer.  (Negrilla
fuera del texto)
(…)
PARAGRAFO. Cuando la junta regional de calificación
de invalidez, por cualquier causa se abstenga de dar trámite al recurso de
apelación, el interesado podrá acudir directamente ante la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, la cual ordenará la remisión de la documentación y
decidirá lo que sea del caso.
Como se puede
ver en el texto transcrito, las personas que se encuentran inconformes con las
decisiones tomadas por las juntas de calificación de invalidez, puede
controvertirlas para solicitar una revisión por parte de un órgano superior. En
caso de que la inconformidad se refiera a una decisión tomada por la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, recordemos que las normas han determinado
que la persona puede acudir ante la jurisdicción ordinaria laboral.
Ahora, los
recursos de reposición y apelación en contra de los dictámenes de pérdida de
capacidad laboral emitidos por las juntas de calificación de invalidez, pueden
ser solicitados sin ningún tipo de formalidad especial, es decir, pueden ser
solicitados mediante un escrito en el cual se manifieste la inconformidad con
los mismos, se anexen las pruebas y se fundamenten las razones por las cuales
no se está de acuerdo.
Frente a lo expuesto, la Corte Constitucional, en la
sentencia T-108 de 2007, ha expresado que “Durante
este trámite, tal como lo ha señalado la Corte[8],
el interesado tiene los derechos propios de todo interviniente en una actuación
administrativa, y, especialmente, el derecho a que se dé la oportunidad de
controvertir la calificación o valoración médica relativa a la disminución de
su capacidad laboral, tal y como se encuentra previsto en los artículos 11, 35
y 40 del Decreto 2463 de 2001[9].
Lo anterior, constituye la materialización del derecho al debido proceso, el
cual, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, debe ser respetado
durante el trámite que se sigue por estas entidades.”
De igual forma, en la sentencia
T-798 de 2011, se afirmó que “el cumplimiento de las normas
que regulan la adopción de decisiones por parte de las juntas de calificación
de invalidez o las juntas o tribunales médicos de la Policía Nacional o de las
Fuerzas Militares son parte integrante del derecho fundamental al debido
proceso de las personas que están surtiendo los trámites para la determinación
de su porcentaje de pérdida de la capacidad laboral”[10]
En consecuencia a todo lo
expuesto, se concluye que las personas que se encuentran dentro de un proceso
de calificación de pérdida de capacidad laboral tienen la facultad de acceder a
todos los mecanismos que han sido otorgados por la legislación para proteger su
derecho al debido proceso y, así, lograr una eficaz impartición de justicia por
parte de los órganos administrativos.
Ahora bien, tratándose de los
recursos de reposición y apelación en contra de las decisiones tomadas por las
juntas de calificación de invalidez, los ciudadanos tienen la posibilidad de
presentarlos en los tiempos determinados por la ley y sin ningún tipo de
formalidades específicas pues, únicamente se exige que éstos expresen y
argumenten las razones de su desacuerdo.
Solución
En razón a las circunstancias que
rodean el caso en estudio, esta Sala de Revisión debe determinar si la Junta
Regional de Invalidez de Antioquia vulneró los derechos fundamentales de la
actora al abstenerse de enviar su dictamen de calificación de pérdida de
capacidad laboral a revisión por parte de la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, aun cuando ésta había manifestado inconformidad con la decisión
tomada.
10.-
Antes de desarrollar el problema jurídico, es pertinente analizar la
procedencia de la acción de tutela ya que, por regla general, el mecanismo
idóneo para las controversias relacionadas con los dictámenes de calificación
de capacidad laboral es el proceso ordinario laboral. En consecuencia, y
conforme a la subsidiaridad que ostenta la acción de tutela, se podría inferir
que, mientras la actora no haya agotado la vía gubernativa o los procedimientos
ordinarios eficaces para el amparo de sus derechos, la acción constitucional
solicitada resulta improcedente. No obstante, acorde a la jurisprudencia
analizada en la parte considerativa de la presente providencia, se desprende
que la acción de tutela resulta procedente siempre y cuando se demuestre que se
está frente a la inminencia de un perjuicio irremediable  o que los medios
ordinarios no son el mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los
derechos fundamentales del peticionario.
En este
sentido, aplicando dichos presupuestos al caso en estudio, encuentra la Sala de
Revisión que la tutelante no cuenta con un mecanismo idóneo para procurar la
protección de su derecho fundamental. Aprecia la Sala que la justicia laboral
ordinaria no se constituye en un mecanismo que brinde una protección material
al derecho a la seguridad social de la señora Bermúdez, en virtud de la
situación de especial vulnerabilidad en que ella se encuentra. A esta
conclusión llega la Sala luego de comprobar que la accionante no cuenta con las
condiciones físicas necesarias para poder acceder a un trabajo en el cual logre
un sustento económico debido a las enfermedades que padece y, además, a la edad
que tiene -73 años-. Adicionalmente, no se evidencia que la señora Bermúdez
cuente con los medios económicos necesarios para procurar su subsistencia en
condiciones dignas mientras se desarrolla un proceso ordinario en busca de
controvertir la calificación de invalidez con la cual pretende acceder a una
pensión -de invalidez-.
En este
sentido, resulta evidente que al dejar de percibir algún tipo de ingresos
económicos en consecuencia a su invalidez, la accionante ostenta un riesgo
inminente a sus derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social,
lo que da pie para un proceso ordinario laboral no se aprecie como un mecanismo
idóneo para la protección de los derechos involucrados y que, en consecuencia, proceda
el estudio del caso por parte del juez de tutela.
11.- Otro
posible obstáculo a la procedibilidad de la acción que ahora se resuelve, se
presenta al analizar el artículo 34 del Decreto 2463 de 2001, en cuyo parágrafo
se expresa que “[c]uando la junta regional de
calificación de invalidez, por cualquier causa se abstenga de dar trámite al
recurso de apelación, el interesado podrá acudir directamente ante la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, la cual ordenará la remisión de la
documentación y decidirá lo que sea del caso”. De ahí podría pensarse que la peticionaria tuvo la
posibilidad de acudir directamente a la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, para proteger sus derechos constitucionales.
Sin embargo, no es este el caso de la señora Bermúdez, pues
la Junta Regional de Calificación, lejos de negarse a tramitar un recurso de
apelación, interpretó que lo presentado era un recurso de reposición y, en
consecuencia, realizó el trámite previsto para estos casos. La situación
descrita dista de un recurso de apelación presentado y no resuelto, por tanto
el supuesto del artículo 34 del Decreto 2463 de 2001 no aplicó al caso
en estudio.
En razón a
todo lo expuesto, considera la Sala de Revisión que la presente acción de tutela
resulta procedente.
12.-
Por otro lado, resulta pertinente establecer que en el presente caso se cumple
con el requisito de inmediatez propio de los procesos de tutela. Este Tribunal
Constitucional ha determinado que éste no ha de ser exigible de manera estricta
cuando exista una vulneración periódica y cuando la especial vulnerabilidad de
la persona accionante  evidencie que su normal exigencia resulta una carga
desproporcionada para el titular de los derechos amenazados o vulnerados.
En el caso
bajo estudio, encuentra la Sala que la falta del reconocimiento de esa posible
discapacidad, a causa de una supuesta violación al debido proceso, puede generar
una vulneración que, en caso de concretarse, tenga repercusiones cada vez que
la actora no reciba la pensión a la que posiblemente tiene derecho; dicha
pensión garantiza una prestación económica periódica que le permitiría percibir
los recursos necesarios para suplir sus necesidades básicas, por lo que la
interposición de la acción constitucional casi siete (7) meses después de
proferida la resolución de la Junta Regional de Invalidez no resulta un tiempo
irrazonable o excesivo para procurar la protección ante la jurisdicción
constitucional del derecho fundamental a la seguridad social en pensiones.
Aunado a lo
anterior, se trata de una persona de la tercera edad que no posee la
información adecuada frente a las reglas procedimentales de la acción de tutela
y a la cual, resulta desmedido exigir que tenga plenos conocimientos y que, en
consecuencia, actúe con suma presteza frente a la vulneración o amenaza de sus
derechos. En consecuencia, dadas las condiciones que la rodean a la
peticionaria, no resulta desproporcionado o irrazonable tener una
interpretación más laxa del requisito de inmediatez y su exigencia para
proceder al estudio del presente caso.
13.-
Teniendo en cuenta que el caso bajo estudio se adecua a las excepciones de
procedencia de la acción de tutela contra dictámenes emitidos por las juntas de
calificación de invalidez, procede la presente Sala a resolver el problema
jurídico del asunto.
En el caso bajo estudio, la
actora solicitó ante el Instituto de Seguros Sociales una calificación de
invalidez pues, además de su avanzada edad, padece de varias falencias que le
impiden laborar para conseguir una subsistencia digna.
El Instituto de Seguros Sociales determinó
que la tutelante contaba con un 35.54% de pérdida de capacidad laboral. Dicha decisión
fue controvertida por la peticionaria y asumió conocimiento la Junta Regional
de Calificación de Invalidez de Antioquia. Ésta estableció una pérdida de
capacidad laboral correspondiente a un 45.14%.
La ciudadana elevó un escrito ante
la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia en el cual
declaraba que se encontraba inconforme con la decisión tomada por la última
entidad y solicitó que se revisara. Sin embargo, la parte accionada consideró
que dentro del escrito presentado no se expresó intensión alguna de apelar la
decisión y únicamente confirmó su decisión, entendiendo que presentaba una solución
a un recurso de reposición.
14.-
Ahora bien, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia se
abstuvo de enviar su decisión tomada ante la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez debido a que, a pesar de que la actora presentó un escrito
manifestando su inconformidad, no solicitó de manera expresa el recurso de
apelación. En consecuencia, el dictamen de pérdida de capacidad laboral de la
tutelante no fue revisado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Teniendo en
cuenta lo anterior, debe determinarse si la Junta Regional de Invalidez de
Antioquia vulneró los derechos fundamentales de la actora al abstenerse de
enviar su dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral a revisión
por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Siendo este
el problema a resolver, resulta pertinente recordar el artículo 34 del Decreto
2463 de 2001, norma que determinó que el recurso de apelación se presenta
mediante un escrito al cual no se le debe exigir ningún tipo de formalidad
especial y en donde, únicamente, se requiere de la manifestación de
inconformidad por parte del interesado.
En razón a lo
expuesto, el escrito presentado por la parte actora pudo haber sido
interpretado de dos formas. La primera se refiere a que, dentro del escrito no
se solicitó de manera expresa el recurso de apelación y, únicamente, podía
tomarse como la interposición de un recurso de reposición que debía ser
resuelto por la misma entidad –interpretación adoptada por la parte accionada-.
La segunda
forma de interpretación que, conforme a la informalidad que se predica del
proceso de interposición del recurso de apelación contra las decisiones tomadas
por las juntas de calificación de invalidez, el escrito presentado debió entenderse
como un recurso de apelación y, de ésta forma, continuaba con su revisión por
parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Considera la
Sala de Revisión que, en aras del amparo al debido proceso que ostenta la
actora, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia debió optar
por la segunda interpretación pues resulta acorde con los lineamientos
establecidos por la jurisdicción Constitucional y permite una protección más
amplia al derecho fundamental aludido.
De ésta
forma, resulta desproporcionado impedir que la tutelante cuente con la
oportunidad de que su dictamen de pérdida de capacidad laboral sea revisado por
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez cuando la norma estipula que “[e]l recurso de apelación podrá interponerse directamente sin
que se requieran formalidades especiales, señalando los motivos de
inconformidad y acreditando las pruebas que se pretendan hacer valer”. Y como ya se mencionó, la Corte Constitucional ha
sido muy enfática en determinar que, apartarse de los lineamientos establecidos
por las normas, dentro de un proceso administrativo, conlleva de forma directa
a la vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
En consecuencia a todo lo expuesto, procederá la presente
Sala de Revisión a revocar el fallo de tutela proferido por el Juzgado
Cuarto Civil del Municipal de Medellín - Antioquia mediante el cual declaró
improcedente la presente acción de tutela y procederá a ordenar a la parte
accionada que envíe la calificación de pérdida de capacidad laboral de la actor
ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para su eventual revisión.
Adicionalmente,
determina la Sala que la procedencia del recurso de apelación, como resultado a
la protección al debido proceso, no resguarda la totalidad de los derechos
amenazados en el presente caso. De ahí que, con el fin de establecer la justicia
material y la protección sustancial de derecho fundamental a la
seguridad social en pensión de la tutelante, se procederá a ordenar a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia que comunique a la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez que, para resolver el recurso de apelación debe
realizar una nueva valoración médica a la actora en la cual se determine su
estado actual de salud.
Lo anterior
se fundamenta en que ha transcurrido mucho tiempo desde el momento en que se
realizó la calificación de invalidez hasta la notificación del presente fallo
y, dado que las enfermedades de la señora Bermúdez pueden aumentar con el paso
del tiempo, resulta pertinente evaluar el porcentaje de pérdida de capacidad laboral
de la accionante conforme a su estado actual de salud.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo
proferido el once (11) de julio de 2012 por el Juzgado Cuarto Civil del
Municipal de Medellín - Antioquia, y en su lugar CONCEDER el amparo de
los derechos debido proceso de la señora Rosa Elvira Bermúdez.
Segundo.- ORDENAR a la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia que, en el término de
tres (3) días admita y envié el recurso de apelación del proceso de
calificación de pérdida de capacidad laboral de la señora Rosa Elvira Bermúdez
ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para su eventual revisión.
Tercero.- ORDENAR a la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia que, comunique a la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez que ésta debe realizar una nueva
valoración médica a la señora Rosa Elvira Bermúdez para determinar su estado
actual de salud y así poder resolver el recurso de apelación de la calificación
de pérdida de capacidad laboral de la actora.
Cuarto.- LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEXEI
JULIO ESTRADA
Magistrado
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
aclaración de voto
Con
salvamento parcial de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] En adelante, todas las referencias de folios pertenecerán al cuaderno
principal a menos que se especifique lo contrario.
[2]“CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá:
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra
el solicitante.”  (…)
[3] “ARTICULO 40.-Controversias sobre los dictámenes de las
juntas de calificación de invalidez. Las controversias que se susciten en relación con los dictámenes
emitidos por las juntas de calificación de invalidez, serán dirimidas por la
justicia laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código de
Procedimiento Laboral, mediante demanda promovida contra el dictamen de la
junta correspondiente. Para efectos del proceso judicial, el secretario
representará a la junta como entidad privada del régimen de seguridad social
integral.
Los
procedimientos, recursos y trámites de las juntas de calificación de invalidez
se realizarán conforme al presente decreto y sus actuaciones no constituyen
actos administrativos.”
[4] Véase en sentencias como las T-108 de 2007, T-773-09, T-328-11
[5] Sentencia T-518 de 2011.
De manera análoga, este argumento ha sido expuesto por sentencias como la T-158 de 2006, T-792 de 2007, entre otras.
[6] Véase también en la T-518 de 2011.
[7] “ARTÍCULO 41. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE
INVALIDEZ. <Artículo modificado por el artículo 142
del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El estado de
invalidez será determinado de conformidad con Io dispuesto en los artículos
siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez
vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno
Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar
la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida
de su capacidad laboral.
Corresponde al Instituto de Seguros Sociales,
Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de
Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo
de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en
una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de
invalidez y el origen de estas contingencias. En caso de que el interesado no
esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro
de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas
Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco
(5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5)
días. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.
El acto que declara la invalidez que expida cualquiera
de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de
hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como la forma y
oportunidad en que el interesado puede solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esta calificación ante la Junta Nacional.
Cuando la incapacidad declarada par una de las
entidades antes mencionadas (ISS, Administradora Colombiana de Pensiones -
Colpensiones-, ARP, aseguradora o entidad promotora de salud) sea inferior en
no menos del diez por ciento (10%) a los límites que califican el estado de
invalidez, tendrá que acudirse en forma obligatoria a la Junta Regional de Calificación de Invalidez por cuenta de la respectiva entidad.
Para los casos de accidente o enfermedad común en los
cuales exista concepto favorable de rehabilitación de la Entidad Promotora de Salud, la Administradora de Fondos de Pensiones postergará el trámite de
calificación de Invalidez hasta por un término máximo de trescientos sesenta
(360) días calendario adicionales a los primeros ciento ochenta (180) días de
incapacidad temporal reconocida por la Entidad Promotora de Salud, evento en el cual, con cargo al seguro previsional de invalidez y
sobrevivencia o de la entidad de previsión social correspondiente que lo
hubiere expedido, la Administradora de Fondos de Pensiones otorgará un subsidio
equivalente a la incapacidad que venía disfrutando el trabajador.
Las Entidades Promotoras de Salud deberán emitir dicho
concepto antes de cumplirse el día ciento veinte (120) de incapacidad temporal
y enviarlo antes de cumplirse el día ciento cincuenta (150), a cada una de las
Administradoras de Fondos de Pensiones donde se encuentre afiliado el
trabajador a quien se le expida el concepto respectivo, según corresponda.
Cuando la Entidad Promotora de Salud no expida el concepto favorable de
rehabilitación, si a ello hubiere lugar, deberá pagar un subsidio equivalente a
la respectiva incapacidad temporal después de los ciento ochenta (180) días
iniciales con cargo a sus propios recursos, hasta cuando se emita el
correspondiente concepto”.  (…)
[8] Sentencia T-417 de 1997, Magistrado Ponente: Antonio Barrera
Carbonell.
[9] Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia
constitucional también ha establecido que los procedimientos adelantados por
las juntas de calificación de invalidez no tienen naturaleza administrativa ni
jurisdiccional, porque su finalidad es exclusivamente la certificación de la
incapacidad laboral para efectos del reconocimiento de las prestaciones
sociales que la requieren. Al respecto puede consultarse la sentencia C-1002 de
2004, Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[10] Véase también en sentencias como la T-436 de 2005, T-108 de 2007, T-328 de 2008 y T-773 de 2009.