T-123-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-123/09
DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA-Fundamental
CONSULTA POPULAR COMO EXPRESION DE LA
PARTICIPACION CIUDADANA-Alcance
y límites
En
palabras de la Corte, ella hace referencia a la “posibilidad que tiene el
gobernante de acudir ante el pueblo para conocer y percibir sus expectativas, y
luego tomar una decisión. En otros términos, es la opinión que una determinada
autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés
nacional, regional o local, que la obliga a traducirla en acciones concretas”. La
importancia de la consulta popular como derecho fundamental se refleja en su
obligatoriedad. Entre los principales límites de la consulta
popular se destacan, entre otras, los siguientes: 1.Competencia. Al respecto,
el artículo 104 de la Constitución permite al Presidente de la República, con
la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado,
consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional. Por su parte, el
artículo 105 de la Carta autoriza a gobernadores y alcaldes a realizar
consultas, previo cumplimiento de las exigencias legales, “para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo
departamento o municipio”.2. Prohibición de modificar la Constitución. está consagrada en el
artículo 50 de la Ley Estatutaria referida, según la cual, “no se podrán
realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la Constitución
Política”. 3. Prohibición de consultar normas o convocatoria a Asamblea
Nacional Constituyente. A juicio de la Sala, el alcance de la consulta popular
y su carácter imperativo están supeditados al respeto de los preceptos
constitucionales y a la observancia de las exigencias previstas en la ley que
la regula. De esta manera, la fuerza vinculante de una consulta popular debe
ser interpretada en consonancia con la vigencia de los demás derechos y
principios reconocidos en la Constitución, por lo que no todo llamado a la
comunidad para pronunciarse sobre asuntos de interés local puede concebirse en
términos imperativos absolutos.
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Configuración y naturaleza jurídica
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Sus decisiones en materia ambiental no
pueden estar condicionadas por la voluntad ciudadana expresada en una consulta
popular del nivel municipal/DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA-No se
vulnera cuando una CAR no atiende una consulta popular del nivel municipal
La
jurisprudencia ha dejado claro que la participación de las comunidades en la
toma de decisiones en asuntos medio ambientales “no puede llegar al extremo de
anular el derecho a gozar de un ambiente sano”, por cuanto “este derecho está
en cabeza de todas las personas dentro del territorio nacional”. Por lo tanto,
la participación ciudadana debe ser armonizada con el reconocimiento efectivo de
los demás derechos y principios consagrados en la Constitución. Teniendo en
cuenta la configuración constitucional y legal del sistema ambiental en
Colombia, la Corte considera que el impacto de las decisiones que en esa
materia adoptan las CARs trasciende de la esfera estrictamente municipal para
imbricarse en un escenario regional con proyección nacional. En esa medida, sus
decisiones no pueden estar condicionadas por la voluntad ciudadana expresada en
una consulta popular del nivel municipal, pues esta sólo tiene alcance respecto
de asuntos de la competencia propias de la administración local. En síntesis, a
juicio de la Corte no se vulnera el derecho fundamental a la participación
ciudadana cuando una Corporación Autónoma Regional no atiende una consulta
popular del nivel municipal, para efecto de la expedición de una licencia ambiental,
pues se trata de esferas competenciales diferentes, conforme a lo previsto en
el artículo 105 de la Constitución, la ley estatutaria de mecanismos de
participación ciudadana (art.51) y las normas que regulan el sistema de
protección al medio ambiente.
CONSULTA POPULAR MUNICIPAL PARA SOLICITAR
LICENCIA AMBIENTAL PARA EL PROYECTO DE UN RELLENO SANITARIO-No es obligatoria ni imperativa para la CAR
El alcance de este derecho se sujeta a los límites que
la propia Constitución y la Ley estatutaria de mecanismos de participación
ciudadana consagran. Uno de esos límites consiste, precisamente, en el ámbito
restringido de las consultas de orden municipal. Trasladadas estas
consideraciones al asunto que ahora es objeto de examen, observa la Corte que
la consulta popular adelantada en el municipio de Nemocón, no tenía
potencialidad de condicionar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca
al momento de expedir o no la licencia ambiental solicitada para el desarrollo
de un proyecto de relleno sanitario planeado en esa vecindad; en otras
palabras, la decisión ciudadana expresada en una consulta de nivel municipal no
podía entenderse como imperativa y obligatoria para la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca.
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Controversia sobre la legalidad del acto
administrativo
Referencia: expediente
T-2081246.
Acción de tutela interpuesta por Camilo
Augusto Poveda Quintana Personero Municipal de Nemocón y otros contra la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil
nueve (2009).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO
RENTERÍA y CLARA ELENA REALES GUTIERREZ, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de las providencias dictadas
por el Tribunal Superior de Cundinamarca –Sala Laboral-, el 20 de agosto de
2008, y por la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Laboral-, el 16 de
septiembre del mismo año, dentro de la acción de tutela de la referencia.
I.- ANTECEDENTES
Los señores Camilo Augusto Poveda Quintana, Personero
Municipal de Nemocón, Edgar Osmin Castillo Ramírez, Luis Felipe Castro Gómez,
José Demetrio Torres Rodríguez, Isaias Arguello Martínez, Juan Evangelista
Cortés Garzón, Medargo Aguacia Pedreros, Juan Francisco Caicedo Wilches, Maria
del Pilar Forero Sierra y Jose Eduardo Silva, interpusieron acción de tutela
contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, por considerar que las
acciones y omisiones de la citada corporación viola su derecho fundamental de
participación democrática y al debido proceso.
1.- Hechos
De los hechos narrados en la tutela se destacan, en
resumen, los siguientes
1.- El 10 de diciembre de 2000, el Concejo Municipal
de Nemocón expide el Acuerdo No. 29 de 2000, mediante el cual se define el Plan
de Ordenamiento Territorial de la localidad. El artículo 66 de dicho Acuerdo
contempla que en el municipio se podrán llevar a cabo proyectos regionales para
el tratamiento de residuos sólidos.
2.- En virtud del Acuerdo citado, el 3 de diciembre de
2003 la empresa TECNOAMBIENTALES S. A. solicitó a la CAR el otorgamiento de una
licencia ambiental para el desarrollo de un proyecto de Relleno Sanitario en la
vereda de Cerro Verde en el municipio de Nemocón.
3.- El 30 de marzo de 2004, a través de una petición
del Personero Municipal, el municipio de Nemocón solicita hacerse parte en el
trámite de la licencia ambiental citada.
4.- La Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales
solicita la realización de una audiencia pública con la CAR, para explicar a la
comunidad de Nemocón el proyecto de relleno sanitario presentado por
TECNOAMBIENTALES S. A.
5.- Paralelamente al proceso de licencia ambiental
citado, el Concejo Municipal de Nemocón, mediante Acuerdo No. 30 del 10 de
septiembre de 2004, declara una zona de la vereda Checua y la parte baja de la
vereda Cerro Verde, como patrimonio histórico, ecológico y cultural.
6.- El Concejo Municipal de Nemocón, mediante Acuerdo
No. 32 del 20 de septiembre de 2004, adopta el ”Plan integral de Residuos
Sólidos PGIRS para el municipio de Nemocón” y en el art. 6 se establece que
dentro del municipio “no se desarrollará o implementarán Rellenos Sanitarios,
plantas de tratamiento,o de disposición final de residuos sólidos, teniendo en
cuenta la vocación cultural, histórica, turística y agrícola ya que las
condiciones de tierras y usos de los suelos del municipio no dan garantía para
la implementación de éstas prácticas.
7.- El18 de noviembre los representantes de los
ciudadanos envían carta a la CAR manifestando un NO rotundo a la autorización
de licencia ambiental  para la construcción de un relleno sanitario en el
municipio de Nemocón.
8.- Mediante Acuerdo No. 24 de 15 de diciembre de 2005
se autoriza al Alcalde Municipal para la compra de un predio para el
establecimiento de una Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos de
Nemocón, único proyecto autorizado para el manejo de basura en el municipio.
9.- Respondiendo a la preocupación de los habitantes
del municipio en relación con la solicitud de licencia ambiental de la sociedad
TECNOAMBIENTALES, el Alcalde convoca a los habitantes del mismo a una consulta
popular mediante Decreto No. 29 de mayo de 2006, con concepto favorable del
Concejo Municipal y decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
10.- Luego de los trámites de rigor, el 1º de octubre
de 2006 se realiza la consulta popular en Nemocón. A la pregunta ¿Esta usted
de acuerdo con que se realice en el municipio relleno sanitario regional?,
de 3.192 votos válidos, 3.125 fueron negativos y 67 positivos.
11.- El Concejo Municipal adopta los resultados de la
consulta popular así: Que no se realice en el municipio de Nemocón un Relleno
Sanitario regional. Que el municipio sí maneje sus residuos sólidos de forma
independiente sin intervención de otros municipios.
12.- El 26 de octubre de 2007, mediante resolución
2504, la CAR otorga licencia ambiental a TECNOAMBIENTALES S.A., para la
construcción de un relleno sanitario en la vereda Cerro Verde, omitiendo los
resultados de la consulta popular por considerarlos no vinculantes para esa
corporación.
13.- Varios municipios vecinos a Nemocón expresan a la
CAR que reconocen el mandato popular de la consulta.
14.- El 10 de abril de 2008 el Juzgado Promiscuo
Municipal de Nemocón rechazó las pretensiones de la acción de tutela interpuesta
por TECNOAMBIENTALES en contra del municipio de Nemocón.
15.- El 24 de junio de 2008 la CAR resuelve el recurso
de reposición interpuesto contra la resolución que concedió la licencia
ambiental a TECNOAMBIENTALES confirmando la citada decisión.
16.- Los habitantes del municipio de Nemocón han
empezado a impedir el desarrollo de trabajados relacionados con la construcción
del relleno sanitario.
En la demanda de tutela se exponen, además, las
razones por las cuales se considera que la tutela es procedente; la procedencia
contra la vía de hecho administrativa; la tutela como mecanismo idóneo para
proteger el derecho fundamental a la participación política; la procedencia de
la acción de tutela contra actos administrativos; la ineficacia de los
mecanismos ordinarios de defensa judicial; la inminencia de un perjuicio
irremediable para los ciudadanos de Nemocón; la inminencia del perjuicio
material y la inminencia de un perjuicio inmaterial.
Por lo anterior, solicitan que se reconozca la
obligatoriedad de los resultados de la consulta popular realizada en el
Municipio de Nemocón el 31 de octubre de 2006, en la cual los ciudadanos
expresaron su voluntad de NO permitir la construcción de un relleno sanitario
en jurisdicción del municipio. En consecuencia, pretenden que se deje sin
efectos las Resoluciones de la CAR 2504 del 26 de octubre de 2007 y 1304 de
junio de 2008.
Subsidiariamente solicitan la suspensión de las
citadas licencias de manera que se evite un perjuicio irremediable mientras se
interpone la acción ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
2.- Respuesta de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca.
Admitida la demanda por el Juzgado Civil del Circuito
de Bogotá ordenó la notificación a la parte accionada. Por intermedio de apoderado
la CAR respondió los hechos de la tutela, aceptando unos y negando otros. Como
fundamento de la defensa adujo:
1.- Falta de competencia  del Juzgado del Circuito de
Bogotá para conocer de la presente acción, por cuanto le corresponde al
Tribunal Superior de Cundinamarca o al Contencioso Administrativo, dado que la
CAR es una entidad del orden nacional.
2.- Como fundamento de su defensa consideró en primer
lugar aspectos generales relacionados con la licencia ambiental en cuanto la
competencia de la CAR para su otorgamiento de conformidad con el art.30 de la
Ley 99 de 1993 para la construcción y operación de un relleno sanitario, y  la
definición de licencia ambiental y el trámite que se surtió para la obtención
de la Resolución 2504 de 2007 y confirmada mediante la número 1304 de 2008 en
relación con la construcción y operación del relleno sanitario en el municipio
de Nemocón, de conformidad con la ley.
Como sustento de la licencia ambiental invocaron los
artículos 8º, 79 y 80 de la Constitución, relacionadas con la protección del
medio ambiente y el derecho a un ambiente sano.
Además, se indicó que dentro del trámite de la
licencia ambiental se hizo efectivo el derecho de participación ciudadana,
mediante la celebración de una audiencia pública solicitada por la Procuraduría
Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, en la que participaron más de 600
personas, las cuales tuvieron la oportunidad de manifestar sus oposiciones de
carácter técnico y ambiental frente al proyecto de relleno sanitario, las que
fueron evaluadas una a una y resueltas en el informe técnico SDAS 144 de 2007
plasmado en algunos apartes de la Resolución 2504 de 2007.
En cuanto a la vulneración de la consulta popular del
municipio de Nemocón, sostuvo que de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 105 de la Constitución y 55 de la Ley 134 de 1994, la obligatioriedad
de la consulta popular es para la persona que la solicitó, cuando el voto sea
afirmativo.
Resaltó que en el Plan de ordenamiento Territorial,
Acuerdo 29 de 2000, se establecieron sitios posibles para la disposición de
residuos sólidos en la Vereda Orito y en la Vereda Cerro Verde, el cual no fue
modificado una vez realizada la consulta popular, de manera que en la
actualidad se encuentra vigente. Agrega que los suelos donde se pretende
desarrollar el proyecto se encuentran de conformidad con el certificado de uso
del suelo en ese tipo de zonas y por lo tanto se encuentran dentro de los usos
condicionados y establecidos en la norma respectiva.
Sostiene que los resultados de la consulta popular no
pueden invadir orbitas de competencia de otras autoridades departamentales o
regionales máxime cuando la CAR no fue convocante, para lo cual cita la
sentencia C-534 de 1996, en relación con el art. 61 de la Ley 99 de 1993.
Indica que las consultas populares podrían desviar la
finalidad de las autoridades ambientales como la CAR, lo que presentaría un
retroceso en la conquista de la humanidad, pues la planificación está a cargo
del Estado. Se aclara que una vez realizada la audiencia pública durante el
trámite de la licencia se continúa con el mismo pues ya se entiende surtido el
derecho de participación ciudadana, máxime que como ya se dijo ésta no puede
abarcar el ejercicio de funciones de autoridades no municipales y menos para la
aplicación o inaplicación en el territorio del municipio de las competencias
constitucionales o legales de autoridades nacionales, departamentales o
regionales, no siendo posible predicar que por el trámite de una consulta
popular se sustraiga a un territorio de la vigencia del orden jurídico
nacional.
Considera que en materia de servicios públicos no
puede desconocerse el derecho fundamental de la prestación del de aseo y de la
prevalencia del interés general.
Afirma que la presente acción de tutela es
improcedente pues existen otros medios de defensa judicial como la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho. Además, advierte que tampoco existe un
perjuicio irremediable -el cual se fundamentó en el cercamiento de los predios
en donde se pretende desarrollar el proyecto-, pues se trata de una situación
que además de ser un acto propio de los dueños del inmueble no fue alegada por
los titulares de los mismos.
Finalmente, pone de presente que existen dos acciones
populares sobre el mismo tema aquí planteado, una en el Juzgado Primero
Administrativo de Bogotá y otra en el Juzgado Administrativo de Zipaquirá.
Por todo lo anterior solicita que sea negada la
presente acción de tutela.
3.- Pruebas
A continuación se relaciona el material probatorio
relevante que obra en el expediente:
·
Acuerdo No. 029,
proferido en diciembre 10 de 2000 por el Concejo Municipal de Nemocón, por
medio del cual se adopta el plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio
de Nemocón, Cundinamarca (folios 1 al 52 del cuaderno principal).
·
Acuerdo No. 030 del 10
de septiembre de 2004 por medio del cual se declara una zona de la vereda
Checua y la parte baja de la Vereda Cerro Verde del Municipio de Nemocón como
patrimonio histórico, ecológico y cultural (folios 53 al 54 del cuaderno
principal).
·
Escrito de fecha
noviembre 18 de 2005, dirigido a la Directora General de la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, firmado por el Alcalde Municipal de
Nemocón, por el Presidente del Concejo Municipal de Nemocón, así como por
algunos concejales del mismo municipio, y por un representante de la comunidad
(folios 62 al 70 del cuaderno principal).
·
Acuerdo No. 29 de fecha
mayo 26 de 2006, dictado por el Alcalde de Nemocón, “Por el cual se convoca
a los habitantes del Municipio de Nemocón a consulta popular” (folios 75 al
80 del cuaderno principal).
·
Acta general de
escrutinio municipal de los votos emitidos en la circunscripción electoral del
Municipio de Nemocón, Cundinamarca, para las elecciones de consulta popular en
los comicios efectuados en octubre 01 de 2006, acta realizada por la
Registraduría Nacional del Estado Civil (folios 85 al 95 del cuaderno
principal).
·
Acuerdo No. 027 de
noviembre 29 de 2006, dictado por el Alcalde Municipal de Nemocón, mediante el
cual “se adopta la decisión del Pueblo a través de la Consulta Popular
realizada el día 1° de Octubre del años dos mil seis (2006) y se dictan otras disposiciones”
(folios 96 al 98 del cuaderno principal).
·
Acuerdo No. 001 de
fecha marzo 05 de 2007, proferido por el Concejo Municipal de Nemocón,
Cundinamarca, mediante el cual revoca el Acuerdo No. 030 del 10 de septiembre
de 2004 (folio 104 del cuaderno principal).
·
Copia de la Resolución
No. 2504, de fecha octubre 26 de 2007, dictada por la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca CAR (folios 111 al 136 del cuaderno principal).
II.- DECISIONES OBJETO DE REVISIÓN
El Juzgado 22 Civil del Circuito acepta la falta de
competencia y envía el expediente al Tribunal Superior de Cundinamarca –Sala
Laboral- quien la tramita.
1.- Tribunal Superior de Cundinamarca –Sala Laboral-.
Mediante sentencia de 20 de agosto de 2008, el
Tribunal Superior de Cundinamarca negó por improcedente la acción de tutela que
nos ocupa.
Como fundamento de la decisión adujo que la acción de
tutela no es un mecanismo alterno ni subsidiario de los procesos ordinarios o
especiales que la ley prevé para la solución de los conflictos, siendo preciso
aplicar el debido proceso consagrado en el art. 29 de la Constitución.
En el caso en estudio, se dijo que el hecho de que la
sociedad TECNOAMBIENTALES S.A. comience con la ejecución de las labores del
relleno sanitario no necesariamente conlleva la existencia de un perjuicio
irremediable, máxime que quien la ejecuta está legalmente facultado para ello,
sin que se hubiere acreditado un perjuicio irremediable.
En relación con la vía de hecho alegada por los
accionantes, indicó que se presenta cuando el servidor público ejerce sus
funciones separándose del ordenamiento jurídico y aplicando la voluntad
subjetiva lo que no se vislumbra en el presente caso. Además, añade, se
encuentra en trámite una acción popular, de modo que existe otro mecanismo de
defensa judicial que hace improcedente la tutela.
Impugnada la anterior decisión se concedió y se envió
a la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia para su decisión.
2. Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-.
La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia
confirmó la sentencia de primera instancia. Adujo que los accionantes deben
esperar a que lo solicitado sea resuelto por la acción popular que se está
tramitando en el Juzgado 1º Administrativo de Bogotá. Además, señala, lo que
aquí se reclama no es competencia del juez de tutela, a quien no le es dado
abrogarse funciones de otras autoridades.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la
Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Presentación del caso y planteamiento del problema
jurídico
En el escenario descrito, la administración
municipal de Nemocón adelantó una consulta popular a fin de que la comunidad expresara
su parecer sobre la realización de un relleno sanitario en esa localidad; la
decisión mayoritaria fue la negativa al desarrollo del proyecto. Sin embargo, la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) expidió la licencia
ambiental solicitada, pues consideró que estaban dadas las condiciones para adelantar
la obra.
A juicio de los accionantes, la CAR ha
vulnerado sus derechos fundamentales a la participación ciudadana y al debido
proceso, toda vez que hizo caso omiso del querer democrático expresado en la
consulta popular. Para la entidad demandada, por el contrario, esa decisión no
puede condicionar el desarrollo del relleno sanitario, porque el proyecto tiene
una envergadura que trasciende el ámbito estrictamente local. Además estima que
la acción de tutela es improcedente, porque existen otros mecanismos judiciales
de defensa para debatir la controversia.
Advierte la Sala que los supuestos anteriormente
descritos plantean una problemática de especial relevancia constitucional,
frente a la cual no puede pasar inadvertida, la cual está relacionada con el
alcance y límites de los mecanismos de participación ciudadana frente a actuaciones
de las autoridades administrativas. En este caso particular, es preciso determinar
si la decisión ciudadana, expresada en una consulta popular de nivel municipal,
es imperativa y obliga a una Corporación Autónoma Regional para la expedición
de licencias ambientales en los asuntos de su competencia. Así mismo, debe examinarse
hasta qué punto la acción de tutela constituye el mecanismo idóneo para debatir
esta problemática.
Para resolver esta problemática la Corte
analizará las siguientes temas: (i) la participación ciudadana como
derecho fundamental; (ii) el alcance y límites de la consulta popular
como expresión del derecho a la participación ciudadana; (iii) las
consultas populares frente a las atribuciones de las CARs para la expedición de
licencias ambientales en asuntos de su competencia. Con base en lo anterior, (iv)
procederá al análisis del asunto sometido a revisión.
3.-
La participación ciudadana como derecho fundamental
3.1.- Uno
de los pilares de la Constitución de 1991 es el reconocimiento del principio de
participación democrática, que inspira no sólo el ejercicio del control
político sino que irradia transversalmente diferentes esferas de la sociedad.
Erigido sobre la base del pluralismo, de la tolerancia, de la vigencia de los derechos
y libertades, este principio revaloriza el papel del ciudadano en los procesos
de toma de decisiones, a la vez que le impone nuevas responsabilidades como
miembro activo de la comunidad.
La
jurisprudencia de esta Corporación ha destacado su importancia en reiteradas
oportunidades. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-180 de 1994, MP. Hernando
Herrera Vergara, que examinó la constitucionalidad de la ley estatutaria sobre
los mecanismos de participación ciudadana, precisó lo siguiente:
“El principio de participación democrática expresa no sólo un
sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y
político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la
protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de
los ciudadanos en la definición del destino colectivo”.
“El concepto de democracia participativa lleva ínsita la aplicación
de los principios democráticos que informan la práctica política a esferas
diferentes de la electoral. Comporta una revaloración y un dimensionamiento
vigoroso del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida
nacional”.
“No comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los
ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que
revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica
adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos
decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su
vida. Se busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y
promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual”.
“La participación ciudadana en escenarios distintos del electoral
alimenta la preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas
colectivos; contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse
de manera sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más
viable la realización del ideal de que cada ciudadano tenga iguales
oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene
derecho”.
“En la democracia participativa el pueblo no sólo elige sus
representantes, por medio del voto, sino que tiene la posibilidad de intervenir
directamente en la toma de ciertas decisiones, así como la de dejar sin efecto
o modificar las que  sus representantes en las corporaciones públicas  hayan
adoptado, ya sea por convocatoria o por su propia iniciativa, y la de
revocarle  el mandato a quienes ha elegido”.
“En síntesis: la participación concebida dentro del sistema
democrático a que se ha hecho referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual
se estructura el sistema constitucional del Estado colombiano. Esta implica la
ampliación cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana,
así como su recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político
electoral, su espectro se proyecte a los planos de lo individual, familiar,
económico y social”[1].
En el
mismo sentido, en la Sentencia C-522 de 2002, MP. Jaime Córdoba Triviño, la
Corte destacó la proyección del principio democrático y de la participación
ciudadana en otros escenarios en virtud de su carácter universal y expansivo.
Dijo entonces:
“[D]e otra parte, es necesario
puntualizar que la Constitución Política de 1991 no restringe el principio
democrático al ámbito político sino que lo extiende a múltiples esferas
sociales. El proceso de ampliación de la democracia supera la reflexión sobre los
mecanismos de participación directa y especialmente hace énfasis en la
extensión de la participación de las personas interesadas en las deliberaciones
de los cuerpos colectivos diferentes a los políticos. El desarrollo de la
democracia se extiende de la esfera de lo político en la que el individuo es
considerado como ciudadano, a la esfera social donde la persona es tomada en
cuenta en su multiplicidad de roles, por ejemplo, como trabajador, estudiante,
miembro de una familia, afiliado a una empresa prestadora de salud, consumidor
etc. Ante la extensión de la democracia la Corte Constitucional ha señalado que
el principio democrático que la Carta prohija es a la vez universal y expansivo.
Universal porque compromete varios escenarios, procesos y lugares tanto
públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta
se nutre de todo lo que válidamente puede interesar a la persona, a la
comunidad y al Estado y sea por lo tanto susceptible de afectar la
distribución, control y asignación del poder. Es expansivo pues porque ha de
ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores
públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción”.
3.2.- La
participación ciudadana se proyecta no sólo como un estandarte del principio
democrático, sino que constituye a la vez un verdadero derecho de naturaleza
fundamental, según lo ha explicado de manera insistente la jurisprudencia
constitucional. En este sentido la Corte ha precisado que “uno de los fines
del Estado Social de Derecho, es el derecho fundamental que tienen los
ciudadanos a la participación no solamente política, sino en todas las
decisiones que los afecten, como se desprende de la preceptiva de los arts. 2,
40-2, 79, 103 y 270 de la Constitución”[2], entre
otros.
3.3.- En
este orden de ideas, si la participación ciudadana es un derecho fundamental,
como en efecto lo es, debe entenderse que su protección a través de la acción
de tutela resulta constitucionalmente legítima, por supuesto bajo las
condiciones de procedencia que consagra el artículo 86 de la Constitución, en
concordancia con el Decreto 2591 de 1991.
4.-
Alcance y límites de la consulta popular como expresión de la participación
ciudadana
4.1.- El
artículo 103 de la Constitución reconoce expresamente la consulta popular como
uno de los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía.
De acuerdo con el artículo 8º de la Ley Estatutaria 134 de 1994, sobre mecanismos
de participación ciudadana, la Consulta Popular se define como la “institución
mediante la cual, una pregunta, de carácter general sobre un asunto de
trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es
sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según
el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al
respecto”.
En
palabras de la Corte, ella hace referencia a la “posibilidad que tiene el
gobernante de acudir ante el pueblo para  conocer y percibir sus expectativas,
y luego tomar una decisión. En otros términos, es la opinión que una
determinada autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de
interés nacional, regional o local,  que la obliga a traducirla en acciones
concretas”[3].
La
importancia de la consulta popular como derecho fundamental se refleja en su
obligatoriedad. En efecto, el artículo 55 de la Ley estatutaria de mecanismos
de participación ciudadana señala expresamente que la decisión del pueblo será
obligatoria, siempre y cuando se cumplan los requisitos de votación mínima allí
previstos.
4.2.-
Con todo, la Sala debe llamar la atención en el sentido que el derecho a la
participación ciudadana (así como sus efectos) no tiene carácter absoluto e
incondicionado, pues como todo derecho es susceptible de ciertas restricciones.
En este sentido, la Sentencia C-127 de 2004, MP. Alfredo Beltrán Sierra,
precisó:
“[R]esulta relevante recordar que
la participación, así como el resto de los derechos fundamentales consagrados
en la Constitución Política, no es un derecho absoluto, pues el mismo admite
modulaciones cuya precisión le corresponde al legislador, a quien le compete a
través de instrumentos democráticos seleccionar entre las opciones normativas
que surgen de la Carta Política, las que desarrollen de mejor manera el derecho
en cuestión, sin que resulten irrazonables o desproporcionadas”.
Entre
los principales límites de la consulta popular se destacan, entre otras, los
siguientes:
4.2.1.-
Competencia. La primera restricción relacionada con la consulta popular, como
mecanismo de participación democrática, tiene que ver con la esfera dentro de la
cual se desarrolla. Al respecto, el artículo 104 de la Constitución permite al
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo
concepto favorable del Senado, consultar al pueblo decisiones de trascendencia
nacional.
Por su
parte, el artículo 105 de la Carta autoriza a gobernadores y alcaldes a
realizar consultas, previo cumplimiento de las exigencias legales, “para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo
departamento o municipio”. En la
misma dirección, el artículo 51 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de
Participación Ciudadana dispone:
Artículo 51. Consulta
popular a nivel departamental, distrital, municipal y local. Sin perjuicio de
los requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto General de la
Organización Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores y
alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales,
distritales o locales”. (Resaltado fuera de texto).
Como
se observa, en este último caso el Constituyente, y consecuente con ello el
Legislador, impusieron una expresa restricción a los mandatarios
departamentales y municipales o distritales, que sólo les permite llamar a la
comunidad para pronunciarse sobre asuntos de orden regional o local. Así, por
ejemplo, un Gobernador no podría consultar a la ciudadanía sobre un asunto fiscal
del orden nacional, por ser una cuestión ajena a su competencia; tampoco podría
un alcalde hacer una consulta para decidir cuestiones del nivel regional que no
sólo involucran a su vecindad, sino que trascienden a la esfera departamental o
nacional.
4.2.2.-
Prohibición de modificar la Constitución. Otra restricción a la Consulta
Popular, en este caso convocada por el Gobierno Nacional, está consagrada en el
artículo 50 de la Ley Estatutaria referida, según la cual, “no se podrán
realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la Constitución
Política”. En la Sentencia C-551 de 2003, MP. Eduardo Montealegre Lynett, la
Corte puntualizó:
“239- Conforme a lo anterior, si
el Gobierno considera que cuando una determinada política económica, incluso si
ésta es transitoria, requiere reforma constitucional, es lógico que se escoja
el camino de la reforma  constitucional, incluso por vía de referendo, y no de
la consulta, puesto que expresamente está prohibido intentar modificar la Carta
por medio  de consultas populares”.
En
consonancia con lo anterior, tampoco es válido apelar a la consulta para la
toma de decisiones que conlleven a la violación de derechos o principios de
rango constitucional, pues en la práctica esto implicaría el desconocimiento
normativo de la propia Carta Política. Piénsese, sólo a manera de ejemplo, en
el caso de una consulta popular para decidir sobre la expropiación de inmuebles
sin la indemnización previa correspondiente: una decisión de esta naturaleza sería
inadmisible, pues atentaría contra el artículo 58 Superior, que exige en forma
expresa el reconocimiento de la indemnización previa.
4.2.3.-
Prohibición de consultar normas o convocatoria a Asamblea Nacional
Constituyente.  Esta restricción se deriva expresamente del artículo 52 de la
Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana.
Considera
la Corte que, en estricto sentido, en los eventos descritos no se involucra la limitación
de un derecho sino la inexistencia del mismo, pues no están dados los
presupuestos señalados en la Constitución y desarrollados en la ley para la
validez de la consulta popular y de sus efectos vinculantes.
A
juicio de la Sala, el alcance de la consulta popular y su carácter imperativo
están supeditados al respeto de los preceptos constitucionales y a la
observancia de las exigencias previstas en la ley que la regula. De esta
manera, la fuerza vinculante de una consulta popular debe ser interpretada en
consonancia con la vigencia de los demás derechos y principios reconocidos en
la Constitución, por lo que no todo llamado a la comunidad para pronunciarse
sobre asuntos de interés local puede concebirse en términos imperativos
absolutos.
5.-
Las consultas populares frente a las atribuciones de las Corporaciones
Autónomas
Regionales (CARs) para la expedición de licencias ambientales en asuntos de su
competencia
5.1.- La
protección del medio ambiente fue reconocida en la Carta Política de 1991, de
la cual emanan deberes, obligaciones y derechos no sólo del Estado sino de los
particulares y de la comunidad en general (CP, artículos 79, 88, 95, entre
otros). Para asegurar su protección efectiva el Constituyente asignó
competencias a diferentes órganos del orden nacional y territorial teniendo en
cuenta dos ejes centrales: (i) la competencia concurrente de las entidades del
Estado y (ii) la trascendencia nacional de la protección del medio ambiente. En
la Sentencia C-894 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil, la Corte explicó esa doble
dimensión en los siguientes términos:
“De lo anterior se tiene
entonces, que el sistema constitucional de protección del medio ambiente tiene
dos características orgánicas principales. En primer lugar, tiene un diseño
abierto funcionalmente, lo cual permite la concurrencia de competencias entre la
Nación, las Corporaciones autónomas regionales, las entidades territoriales, y
las autoridades indígenas. En segundo lugar, teniendo en cuenta el carácter
unitario del Estado colombiano, y una característica importante del bien
jurídico objeto de protección (interdependencia de los ecosistemas), califican
la protección del medio ambiente como un asunto de interés nacional. En esa
medida, la responsabilidad por su protección está en cabeza de las autoridades
nacionales. Sin embargo, también a las entidades regionales y territoriales les
corresponde un papel importante en el sistema de protección del ambiente”.
5.2.- Una
de las manifestaciones concretas de la protección al medio ambiente se refleja
en la existencia de organismos con niveles de especialización funcional y
técnica, encargados de asegurar una adecuada planeación ambiental tomando como
eje la protección de ecosistemas regionales –Corporaciones Autónomas
Regionales-. En este sentido “el Constituyente de 1991 preservó las
corporaciones autónomas, como estructura fundamental de protección de los
ecosistemas regionales dentro del territorio nacional. Al hacerlo, tuvo en
cuenta que la especialización funcional de estas entidades permite tecnificar
la planeación ambiental de cada región, de acuerdo con sus propias
particularidades”[4].
En
cuanto a la configuración de las Corporaciones Autónomas Regionales (CARs), están
reguladas en el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, el cual dispone que son entes
corporativos de carácter público integrados por las entidades territoriales que
por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o
conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica.
Al
examinar la naturaleza jurídica de estas entidades la Corte ha precisado que “no
pueden ser considerados como células típicas de la organización descentralizada
o por servicios, sino como entidades administrativas del orden nacional”[5].
Sobre el particular, en la Sentencia C-578 de 1999, MP. Antonio Barrera
Carbonell, la Corte sostuvo lo siguiente:
“En resumen, a la luz del
análisis precedente es posible concluir que las Corporaciones Autónomas
Regionales hacen parte de la estructura administrativa del Estado, como
personas jurídicas autónomas con identidad propia, sin que sea posible
encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central
(ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este
mismo orden, ni como una entidad territorial; es necesario convenir entonces,
que resultan ser
organismos nacionales claramente distintos y jurídicamente autónomos, con misiones y
actividades específicas e inconfundibles, cuya misión es la de lograr el
cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales previstos en la
Constitución que conduzcan a asegurar a todas las personas el derecho a gozar
de un ambiente sano (C.P. arts. 2, 8, 79, 80, 366), y a tener a su disposición
una oferta permanente de elementos ambientales”. (Resaltado fuera de texto).
5.3.- En el marco del sistema constitucional de
protección al medio ambiente, el artículo 80 de la Carta impone al Estado la
obligación de planificar “el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución”, a la vez que le impone el deber de “prevenir
y controlar los factores de deterioro ambiental”.
Es para
tal fin el otorgamiento de licencias para el desarrollo de los proyectos que
tengan impacto ambiental, lo cual fue regulado en la Ley 99 de 1993, “por la
cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se
dictan otras disposiciones”. El Gobierno Nacional reglamentó la expedición
de licencias ambientales mediante el Decreto 1753 de 1994, sustituido luego por
el Decreto 1728 de 2002, donde se regula en qué eventos la expedición de
licencias ambientales es competencia del Ministerio del Medio Ambiente, de las
CARs o de las entidades territoriales. En cuanto a las licencias ambientales la
jurisprudencia ha puntualizado:
“La licencia ambiental consiste en la autorización que la autoridad
ambiental concede para la ejecución de una obra o actividad que potencialmente
puede afectar los recursos naturales renovables o el ambiente. … De este modo,
la licencia ambiental tiene indudablemente un fin preventivo o precautorio en
la medida en que busca eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en
cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos
nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente”[6].
5.4.- Ahora bien, con miras a conciliar el ejercicio
de funciones concurrentes en materia ambiental, el artículo 63 de la Ley 99 de
1993 dispone la sujeción a los principios de armonía regional, gradación
normativa y rigor subsidiario, definidos así:
Artículo  63º.- Principios Normativos Generales. A fin de asegurar el interés
colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar
el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el
ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades
territoriales, se sujetará a los principios de armonía regional, gradación
normativa y rigor subsidiario definidos en el presente artículo.
Principio de Armonía Regional. Los
Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así
como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades
territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas
con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada
y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices
de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado,
racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio
ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación.
Principio de Gradación Normativa. En
materia normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relación
con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el
carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por
autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión
territorial de sus competencias. Las funciones en materia ambiental y de
recursos naturales renovables, atribuidas por la Constitución Política a los
Departamentos, Municipios y Distritos con régimen constitucional especial, se
ejercerán con sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno
Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas
Regionales.
Principio de Rigor Subsidiario. Las
normas y medidas de policía ambiental, es decir aquellas que las autoridades
medioambientales expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y
movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del
medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos
individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del
medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de
determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y
respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades
competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la
medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito
territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales
así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la presente Ley. (…)”
(Resaltado fuera de texto).
En la Sentencia C-894 de 2003 la Corte tuvo ocasión de
examinar en detalle el alcance de las licencias ambientales, así como el papel
que para su expedición cumplen tanto el Ministerio del Medio Ambiente como las
CARs y las entidades territoriales. Dijo entonces:
“La caracterización de las licencias ambientales como instrumentos
de intervención económica supone un primer problema en cuanto a la forma como
se debe desarrollar dicha función. ¿Cuál es el alcance de la autonomía de los
órganos encargados de otorgar licencias ambientales? ¿A quién corresponde la
función de establecer los requisitos que debe cumplir un particular para que se
le otorgue una licencia ambiental? ¿Tienen las corporaciones autónomas la facultad
para imponer requisitos a los particulares, con el objeto de proteger el medio
ambiente?
…
De tal modo, el otorgamiento de licencias ambientales es una función
en la que concurren las competencias del legislador, y de la administración
central, y descentralizada territorialmente y por servicios. Esta concurrencia
tiene su fundamento en la necesidad de prevenir posibles afectaciones del medio
ambiente, en cuya calificación se tendrán en consideración los siguientes dos
bienes jurídico-constitucionales: a) la pluralidad de concepciones del ser
humano en relación con su ambiente, y b) la diversidad y especialidad de los
ecosistemas regionales.
…
En relación con la competencia para expedir licencias ambientales,
el artículo 51 de la Ley 99 de 1993, establece que “Las licencias ambientales
serán otorgadas por el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones
Autónomas Regionales y algunos municipios y distritos, de conformidad con lo
previsto en esta Ley”. De tal modo, conforme a las competencias que la ley
establece, tanto el órgano medioambiental nacional, los órganos regionales, y
las entidades territoriales tienen la facultad para expedir licencias
ambientales.
…
Se observa entonces, que de conformidad con la Ley 99 de 1993, el
gobierno nacional decide sobre las licencias ambientales en aquellos casos en
que las repercusiones del otorgamiento de la licencia tienen una cierta
importancia. Esto ocurre, bien sea porque las actividades y proyectos
comprometen intereses de la política económica sectorial, o porque las
actividades desarrolladas tienen un impacto sobre cuestiones medioambientales
consideradas estratégicas. El gobierno nacional también, decide en qué casos
pueden otorgar licencias ambientales las Corporaciones Autónomas Regionales.
Así mismo, el gobierno nacional decide en qué casos pueden las corporaciones
regionales exigir un estudio de impacto ambiental, y un diagnóstico ambiental
de alternativas. Es decir, el gobierno nacional decide cuál es el ámbito
material de su competencia, y determina parcialmente cuál es el procedimiento
para expedir licencias ambientales, al disponer qué requisitos –formales-
pueden exigir estas entidades”.
Las anteriores consideraciones llevaron a la Corte a
declarar la inexequibilidad de un aparte del artículo 63 de la Ley 99 de 1993, el
cual autorizaba la apelación ante el Ministerio del Medio Ambiente de los actos
expedidos por las CARs que otorgaran o negaran licencias ambientales. A juicio
de la Corte, “tanto la protección del ambiente, como la aplicación uniforme
de un estándar mínimo de protección nacional, se encuentran suficientemente
garantizadas sin necesidad de limitar la autonomía de las corporaciones
autónomas regionales para decidir definitivamente sobre las licencias que estas
entidades expiden”.
5.5.- En
este panorama, la jurisprudencia ha dejado claro que la participación de las
comunidades en la toma de decisiones en asuntos medio ambientales “no puede
llegar al extremo de anular el derecho a gozar de un ambiente sano”, por
cuanto “este derecho está en cabeza de todas las personas dentro del
territorio nacional”[7]. Por lo tanto, la
participación ciudadana debe ser armonizada con el reconocimiento efectivo de
los demás derechos y principios consagrados en la Constitución.
La
Corte es consciente de que la definición de competencias en materias
relacionadas con la protección del medio ambiente no es una empresa fácil “precisamente
debido a la imbricación de intereses nacionales, regionales y locales en
relación con un mismo asunto”[8], donde confluye no sólo
el legislador, sino los organismos técnicos especializados (como las CARs) y
las propias entidades territoriales.
5.6.- Teniendo
en cuenta la configuración constitucional y legal del sistema ambiental en
Colombia, la Corte considera que el impacto de las decisiones que en esa
materia adoptan las CARs trasciende de la esfera estrictamente municipal para
imbricarse en un escenario regional con proyección nacional. En esa medida, sus
decisiones no pueden estar condicionadas por la voluntad ciudadana expresada en
una consulta popular del nivel municipal, pues esta sólo tiene alcance respecto
de asuntos de la competencia propias de la administración local.
En síntesis,
a juicio de la Corte no se vulnera el derecho fundamental a la participación
ciudadana cuando una Corporación Autónoma Regional no atiende una consulta
popular del nivel municipal, para efecto de la expedición de una licencia
ambiental, pues se trata de esferas competenciales diferentes, conforme a lo
previsto en el artículo 105 de la Constitución, la ley estatutaria de
mecanismos de participación ciudadana (art.51) y las normas que regulan el
sistema de protección al medio ambiente.
6.-
Análisis del asunto sometido a revisión
6.1.- En
el mes de octubre de 2006 se realizó en el Municipio de Nemocón una consulta
popular con las siguientes dos preguntas: (i) ¿Está usted de acuerdo con que
se realice en el municipio relleno sanitario regional?; y, (ii) ¿Está
usted de acuerdo con que el municipio maneje sus residuos sólidos de forma
independiente sin la participación de otros municipios?
A la
primera pregunta se respondió afirmativamente por 3.125 votos de los 3.192
válidos. A la segunda la respuesta positiva fue de 2.409 de 3.114 votos
validos.
El
Consejo Municipal de Nemocón, mediante Acuerdo 27 de noviembre 29 de 2006, acogió
los resultados de la consulta popular en el sentido de disponer que NO se realizara
el relleno sanitario regional y de que el municipio SI debía manejar sus
residuos sólidos de forma independiente, esto es, sin intervención de otros
municipios.
Sin
embargo, mediante Resolución No. 2504 de 26 de octubre de 2007,  confirmada por
la Resolución No. 1304 de 2008, la CAR de Cundinamarca concedió licencia
ambiental a la sociedad TECNOAMBIENTALES S.A., para la construcción y operación
de un Relleno Sanitario Regional, ubicado en la vereda Cerro Verde, Municipio
de Nemocón, en los predios identificados con las matriculas inmobiliarias
176-0073664, 176-0092312 y 176-0092741.
Haciendo
uso de la acción de tutela, los demandantes pretenden que se reconozca la
obligatoriedad de los resultados de la consulta popular, para no permitir la
construcción de un relleno sanitario en el municipio de Nemocón y construir una
planta de manejo de residuos sólidos en que se procesarán las basuras
provenientes del mismo municipio. Se solicita, en consecuencioa, dejar sin
efecto las Resoluciones 2504 de 2007 y 1304 de 2008 proferidas por la CAR. Subsidiariamente
solicita se suspendan las resoluciones citadas a fin de evitar un perjuicio
irremediable, mientras se interpone dentro del término la acción contencioso
administrativa correspondiente.
Los
jueces de instancia denegaron el amparo por considerar improcedente la tutela,
ante la presencia de otros mecanismos de defensa judicial y la inexistencia de
un perjuicio irremediable, más aún cuando se encuentra en trámite una acción
popular.
6.2.- Como
primera medida la Sala advierte que la acción de tutela se refleja como un mecanismo
idóneo para asegurar la protección del derecho a la participación ciudadana, en
concreto en lo relativo a la fuerza vinculante de la decisión tomada por la ciudadanía
del municipio de Nemocón, en la consulta popular realizada por la
administración local en el mes de octubre de 2006. El reconocimiento de este
derecho como de naturaleza fundamental debe traducirse en la posibilidad de exigir
su protección a través de la acción de tutela, por supuesto bajo las reglas
previstas en el artículo 86 de la Carta Política.
6.3.- Sin
embargo, como fue explicado, el alcance de este derecho se sujeta a los límites
que la propia Constitución y la Ley estatutaria de mecanismos de participación
ciudadana consagran. Uno de esos límites consiste, precisamente, en el ámbito
restringido de las consultas de orden municipal, las cuales sólo pueden versar
sobre asuntos de competencia del respectivo distrito o municipio, de manera que
el carácter vinculante de la decisión comunitaria se circunscribe a la esfera de
lo local.
6.4.-
Trasladadas estas consideraciones al asunto que ahora es objeto de examen,
observa la Corte que la consulta popular adelantada en el municipio de Nemocón,
no tenía potencialidad de condicionar a la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca al momento de expedir o no la licencia ambiental solicitada para
el desarrollo de un proyecto de relleno sanitario planeado en esa vecindad; en
otras palabras, la decisión ciudadana expresada en una consulta de nivel
municipal no podía entenderse como imperativa y obligatoria para la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca.
Esta
circunstancia se explica dado que las decisiones que en materia ambiental debe
adoptar la CAR trascienden la esfera estrictamente municipal y se proyectan en
un escenario regional de mayor envergadura.
Así
las cosas, la negativa de la entidad demandada para reconocer el carácter
vinculante de la consulta popular adelantada en el municipio de Nemocón, no
vulnera el derecho a la participación ciudadana, por lo que habrán de
confirmarse las decisiones de las instancias.
6.5.-
Ahora bien, en lo relativo a la controversia sobre la legalidad del acto
administrativo que otorgó la licencia ambiental para adelantar el proyecto del
relleno sanitario, la Sala considera que corresponde a un asunto cuyo examen escapa
al juez de tutela, pues para ello es preciso hacer uso de los mecanismos de
impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa. Tampoco es posible
examinar la problemática relacionada con la violación de derechos e intereses
colectivos, por cuanto se ha hecho uso de las acciones populares, según lo
reconocen los propios demandantes en su solicitud de tutela.
6.6.-
Adicionalmente, la Corte no puede pasar inadvertido el hecho de que la
Corporación Autónoma Regional, y en general todas las autoridades
administrativas, deben desarrollar sus funciones de manera que no afecten la
continuidad y prestación efectiva del servicio público de recolección de
basuras. De la misma forma, el juez de tutela tampoco puede entorpecer la prestación
de dicho servicio, con la excusa de atender el llamado de una comunidad local,
cuando es claro que hay otros escenarios judiciales idóneos para debatir esta
problemática.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR los fallos proferidos por el Tribunal Superior de Cundinamarca –Sala Laboral-,
el 20 de agosto del mismo año, y por la Corte Suprema de Justicia -Sala de
Casación Laboral-, el 16 de septiembre de 2008, dentro de la acción de tutela
de la referencia.
Segundo. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada (E)
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Corte
Constitucional, Sentencia C-180 de 1994, MP. Hernando Herrera Vergara.
[2] Corte Constitucional,
Sentencia T-814 de 1999. Ver también las Sentencias C-089 de 1994, T-.473 de
2003 y C-127 de 2004, entre otras.
[3] Corte
Constitucional, Sentencia C-180 de 1994, MP. Hernando Herrera Vergara.
[4] Corte Constitucional,
Sentencia C-894 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[5] Corte
Constitucional, Auto 341 de 2006, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también
las Sentencias C-593 de 1995, C-423 de 1994 y C-596 de
1998, entre otras.
[6] Sentencia C-035 de 1999, MP.
Antonio Barrera Carbonell.
[7] Corte Constitucional,
Sentencia C-894 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil. Ver también la Sentencia
C-535 de 1996.
[8] Ídem.