C-630-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-630/14
CREACION DE COMISION DE SEGUIMIENTO AL USO DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA REFORMAR LA ESTRUCTURA ORGANICA DE LA
DEFENSORIA DEL PUEBLO-Indeterminación
de funciones de Comisión de Seguimiento del Congreso y prohibición de
inmiscuirse en asuntos de competencia de otras autoridades
La
creación de comisiones seguimiento de que trata el artículo 63 de la Ley 5ª de
1992 sin la debida especificación de sus funciones a través del artículo 2º de
la Ley 1642 de 2013 desconoce el principio de separación de poderes y la
prohibición establecida en el artículo 136 de la Carta, que le prohíben al
Congreso inmiscuirse en asuntos de competencia de otras autoridades.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Modelos
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Sistema de frenos y contrapesos
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-No es absoluto
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Naturaleza y límites
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional
PROHIBICION AL CONGRESO DE INTERFERIR EN ASUNTOS DE
COMPETENCIA PRIVATIVA DE OTRAS AUTORIDADES-Alcance/VACIAMIENTO DE COMPETENCIA DEL GOBIERNO COMO CONSECUENCIA DE
REGULACION EXHAUSTIVA Y DETALLADA POR PARTE DEL CONGRESO-Jurisprudencia
constitucional/CONTROL POLITICO DEL CONGRESO-Jurisprudencia
constitucional/CREACION DE COMISIONES PARA EJERCER CONTROL SOBRE POLITICAS
PUBLICAS-Jurisprudencia constitucional/CREACION DE COMISIONES PARA
EJERCER CONTROL SOBRE POLITICAS PUBLICAS-Límites
FUNCIONES ATRIBUIDAS POR LEY A UN ORGANO O SERVIDOR
PUBLICO-Indeterminación normativa
COMISIONES DE SEGUIMIENTO CREADAS POR EL CONGRESO-Contenido/COMISIONES DE SEGUIMIENTO CREADAS POR EL
CONGRESO-Funciones
Referencia: expediente D-10.080
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 2° de la Ley 1642 de 2013, “Mediante la cual se reviste al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación
del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política”.
Demandante: Luisa Fernanda Gómez Jaimes
Magistrada ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C.,  tres (3) de septiembre de
dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad prevista en los artículos 40 y 241 de la Constitución Política,
la ciudadana Luisa Fernanda Gómez Jaimes
presentó ante este tribunal una demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 2° de la Ley 1642 de 2013, “Mediante la cual se reviste al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación
del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política”.
La demanda fue inicialmente inadmitida por el
entonces magistrado sustanciador Nilson Pinilla Pinilla, por presentar algunos
defectos formales. Sin embargo, al haber sido subsanada por la demandante
durante el término concedido para el efecto, el Magistrado sustanciador la admitió
mediante auto de 25 de febrero de 2014. En la misma providencia se ordenó fijar
en lista el presente asunto y correr traslado al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Simultáneamente, se dispuso comunicar la
iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República, Presidente
del Congreso y a los Ministros del
Interior y de Hacienda y Crédito Público. Además se extendió invitación a la Defensoría del Pueblo, al Departamento Administrativo de la Función Pública y
a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado por conducto de su Presidente, así
como a las facultades de Derecho de las
Universidades Nacional de Colombia, del Rosario, Externado de Colombia, de los
Andes y Pontificia Javeriana, todas de Bogotá, y a las de las Universidades de
Antioquia, Industrial de Santander y del Norte, para que si lo estimaban pertinente, se pronunciaran
sobre la exequibilidad del artículo demandado.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de
procesos procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto completo
de la Ley 1642 de 2013 de conformidad con su publicación en el Diario Oficial
N° 48.849 de julio 12 de 2013 para mayor claridad en relación con los alcances
de la disposición demandada, y se subraya el precepto acusado:
LEY 1642 DE 2013
(julio 12)
mediante la cual se reviste al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10
del artículo 150 de la Constitución Política.
Estado del documento: Vigente.
El Congreso de la
República de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Facultades
Extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias para que, en el término de seis (6) meses,
contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, expida normas
con fuerza de ley para:
a) Modificar la estructura orgánica de la Defensoría
del Pueblo, así como su régimen de competencias interno, dictar normas para la
organización y funcionamiento de la misma y suprimir funciones que no
correspondan a la naturaleza de la entidad;
b) Determinar el sistema de nomenclatura y
clasificación de los diferentes empleos de la Defensoría del Pueblo.
Parágrafo 1°. Las facultades de que trata el
presente artículo se ejercerán con el propósito de garantizar la realización de
los fines de modernizar y promover la eficiencia y eficacia de las diferentes
dependencias de la Defensoría del Pueblo.
Parágrafo 2°. Al ejercer las facultades
extraordinarias conferidas por la ley, el Presidente de la República,
garantizará la estabilidad laboral de los funcionarios de la Defensoría del
Pueblo. Los funcionarios que al momento del desarrollo de las facultades
conferidas en la presente ley se encuentren laborando en cargos que sean
suprimidos o modificados, deberán ser reubicados en cargos de igual, similar o
superior categoría al que se encuentren prestando sus servicios. Igualmente el
Presidente de la República deberá buscar que se cumpla con el principio de que
a trabajo igual desempeñado en condiciones iguales y bajo idénticos requisitos,
deben corresponder salarios y presentaciones iguales.
Artículo 2°. Créase una comisión de
seguimiento al uso de las facultades conferidas en esta Ley, integrada por dos
(2) Representantes y dos Senadores de las Comisiones Primeras Constitucionales
del Congreso de la República, designados por las Mesas Directivas de las
mismas.
Artículo 3°. La presente ley rige a partir de la
fecha de su promulgación.
III.    LA DEMANDA
Según se observa en la demanda, así como en
el posterior escrito de subsanación de la misma, la demandante formuló un solo cuestionamiento
principal frente al establecimiento de dicha comisión de seguimiento. El cargo
consiste en que su la creación de dicha comisión infringe la prohibición
prevista en el numeral 1° del artículo 136 superior. Según dicha prohibición el
Congreso debe abstenerse de “inmiscuirse por medio de resoluciones o de
leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades”. Al crear
dicha Comisión el legislador está interfiriendo en el ejercicio de funciones
propias del Presidente de la República. Al formular el cargo, la demandante desarrolla
diversos argumentos a partir de los cuales busca demostrar esa presunta
infracción constitucional.
En este sentido, aduce que la norma acusada
no especifica el alcance de las funciones que la referida Comisión de
Seguimiento deberá ejercer, lo que deja abierta la posibilidad de que ésta
interfiera el ejercicio de las facultades extraordinarias que la misma ley
concedió al Presidente de la República, así como con las funciones atribuidas a
otras autoridades. Particularmente, señala que es incierto si la actuación de
esta Comisión deberá tener lugar en la etapa de diseño de los decretos de
restructuración de la Defensoría del Pueblo, caso en el cual para la fecha de
la demanda deberían entenderse agotadas[1],
o durante la de implementación de estos, que aún está parcialmente pendiente. En
esta último escenario se materializaría la interferencia indebida del Congreso
frente al ejercicio de tareas asignadas al Presidente de la República.
En apoyo de su argumento citó la sentencia
C-702 de 1999, en la que este tribunal declaró inexequible un artículo de la
Ley 489 de 1998 que estableció la necesidad de que ciertos decretos presidenciales
expedidos dentro del marco de esa ley tuvieran concepto previo de una Comisión
de Seguimiento del Congreso. Señala que este pronunciamiento tendría el carácter
de precedente aplicable al caso ahora planteado, lo que viene a ser una razón
adicional para que la norma acusada sea declarada inexequible. Al mismo tiempo,
y en contraste, citó también los fallos C-373 de 2004 y C-540 de 2012 en los
que la Corte declaró conforme a la Constitución la existencia de otras
comisiones de seguimiento con características distintas a la que ahora se
demanda.
IV. INTERVENCIONES
4.1. De la Defensoría del Pueblo
Este organismo participó por conducto del
Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y Legales, quien solicitó a la
Corte declarar inexequible el artículo 2° acusado.
En primer lugar, coincidió con la demandante
en afirmar que, en torno a las funciones de esta Comisión, no existe la debida
claridad y precisión, lo que desconoce el principio de legalidad e infringe los
artículos 6°, 121 y 122 de la Constitución. Adicionalmente, sostuvo que este
hecho genera una amenaza al principio de separación de poderes, pues es incierto
el alcance de las funciones que ejercerá esta comisión legislativa, no existe
claridad sobre el carácter político o técnico que éstas tendrían, y en tal medida
existe la posibilidad de que aquélla invada la órbita de otras autoridades y/o
ramas del poder público.
En segundo término, realiza algunas reflexiones
relacionadas con la necesidad de que las normas legales definan en forma
suficiente los elementos que delimitan el alcance de sus mandatos, pues en caso
de no hacerlo, esa indeterminación puede lesionar principios y/o valores
superiores[2].
Más adelante, frente al punto específico de las comisiones de seguimiento por parte
del órgano legislativo respecto del ejercicio de funciones atribuidas a la Rama
Ejecutiva, refiere algunos casos en los que esta Corte las ha considerado
exequibles, de una parte como resultado de la suficiente precisión por parte
del legislador sobre el alcance de tales tareas de seguimiento, y de otra, por
la gran trascendencia de la función que es objeto de supervisión[3]. A partir de esos mismos
criterios, señala que en este caso se debe declarar la inexequibilidad de la norma
acusada, pues ella no define ni siquiera mínimamente el alcance de las tareas de
seguimiento, con lo que ciertamente crea el peligro de una indebida intromisión
por parte del Congreso en el ejercicio de las facultades que la misma norma le
atribuyó al Poder Ejecutivo, lo que lesionaría el principio de separación de
poderes.
Finalmente, recordando que por disposición
constitucional la Defensoría del Pueblo forma parte del Ministerio Público, y
en tal medida es un órgano autónomo e independiente, señala que la advertida
indeterminación ciertamente implica un peligro para el mantenimiento de esa
condición, pues a partir de ella esta Comisión podría intentar acciones que
creen interferencia en decisiones administrativas y organizacionales de la
Defensoría, hecho que sin duda se encuadraría en la conducta prohibida por el
numeral 1° del artículo 136 superior.
4.2. Del Departamento Administrativo de la
Función Pública
Esta dependencia intervino dentro del proceso
por conducto de apoderado especial, quien solicitó a la Corte declararse inhibida
para decidir sobre esta demanda en razón a su ineptitud sustantiva, y en subsidio
de ello, si se resuelve emitir una decisión de fondo, declarar exequible el
precepto demandado.
Con todo, esta interviniente explica primero
las razones que conducirían a un fallo de exequibilidad. En esta línea, rechaza
la posibilidad de aplicar al presente caso el antecedente contenido en la
sentencia C-702 de 1999, pues en este último la Comisión de Seguimiento creada
por el Congreso pretendía supervisar el cumplimiento de funciones que son propias
del Presidente de la República, concretamente las previstas en los numerales 15
y 16 del artículo 189 superior, lo que sí implicaba una intromisión por parte
del Congreso, mientras que en el actual se trata de funciones pertenecientes al
órgano legislativo, que solo de manera excepcional y transitoria han sido
atribuidas al Presidente de la República, por efecto de las facultades
extraordinarias otorgadas por esta misma ley. Por esta razón, además de considerar
inaplicable dicho precedente y de descartar la posible violación del artículo
136 de la Constitución, estima enteramente comprensible que el Congreso busque
hacer un seguimiento especial a la forma en que el Poder Ejecutivo ejerce estas
funciones, que de ordinario no son suyas, sino de las cámaras legislativas.
De otra parte, señala que la demanda está
basada en hipótesis y suposiciones acerca de los escenarios a los que podría
conducir la aplicación de la norma acusada, lo que no podría constituir razón suficiente
para concluir que ella es contraria a la Constitución. De allí que considere
que aquella adolece de ineptitud sustantiva, conclusión en la cual respalda su
solicitud de inhibición.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En concepto Nº 5758 fechado el 11 de abril de
2014, el Procurador presentó sus consideraciones sobre esta demanda, a partir
de las cuales solicitó a la Corte declarar exequible el artículo acusado,
frente a los cargos analizados.
La vista fiscal destaca que la función a la
que esta Comisión le hace seguimiento es la función legislativa, propia del
Congreso de la República, que en este específico caso, y de manera excepcional,
se ha transferido al Ejecutivo. De otra parte, recuerda que incluso en esos
eventos, el poder legislativo conserva la posibilidad de introducir en cualquier
tiempo cambios o adiciones a los decretos con fuerza de ley que el Presidente
haya dictado en ejercicio de las facultades conferidas. Por ello afirma que
tiene mucho sentido que el Congreso realice seguimiento a la forma como el
Ejecutivo cumple la tarea encomendada, pues ello puede servirle como un insumo para
ejercer de mejor forma su propia y permanente función legislativa.
Sostiene también que la misión de esta comisión
de seguimiento bien puede caber dentro de las funciones que de manera general
asignan al Congreso otras normas de la Constitución, tales como el numeral 3°
del artículo 135 (solicitar al Gobierno los informes que necesite) o el inciso
1° del artículo 137 (citar a personas naturales o jurídicas para que rindan
declaración ante una de las comisiones permanentes), por lo cual estima que con
la creación de esta comisión no se transgrede la prohibición contenida en el
inciso 1° del artículo 136.
De igual manera, considera desacertado el
supuesto precedente contenido en la sentencia C-702 de 1999, pues en ese caso
sí se trataba de un indebido seguimiento a funciones típicamente
presidenciales.
De igual manera, señala que no es cierto
que exista indeterminación en las funciones asignadas a esta Comisión de
Seguimiento, ni menos aún, violación del artículo 122 superior, pues la función
de esta comisión sería la de “hacer seguimiento a los decretos con fuerza de
ley expedidos por el Ejecutivo”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A.
Competencia
Esta Corporación es competente para conocer de la
presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 4°
de la Constitución, puesto que las disposiciones acusadas hacen parte de una
Ley de la República.
B.
Identificación de los Asuntos
bajo Revisión y Planteamiento de los Problemas Jurídicos
1.
La demandante considera que la
disposición demandada no establece qué funciones debe desempeñar la comisión de
seguimiento en relación con el ejercicio de las facultades extraordinarias para
reformar la estructura orgánica de la Defensoría del Pueblo. En esa medida, la
disposición demandada permitiría que la Comisión asumiera funciones muy diversas, y con ello el legislador estaría incurriendo en la
prohibición prevista en el numeral 1º del artículo 136 superior, conforme al
cual el Congreso no debe “inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes,
en asuntos de competencia privativa de otras autoridades”.
2.
La Defensoría del Pueblo respaldó
la solicitud de inexequibilidad al considerar que la indeterminación funcional
que se observa en la norma demandada es contraria al principio de legalidad, al
paso que el Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó a la
Corte inhibirse pues estima que la demanda es inepta. En subsidio, solicita a
la Corte que la declare exequible, pues no considera que la disposición acusada
permita una indebida interferencia en el espacio reservado a otras autoridades.
Por su parte, el Procurador General solicitó que el precepto acusado sea
declarado exequible. Argumenta que la disposición acusada no implica
intromisión del Congreso en funciones de otras autoridades, y considera que es compatible
con la Constitución que el Congreso lleve a cabo un seguimiento a la forma como
se ejerce una competencia que en principio le corresponde.
3.
El problema jurídico que la Corte
debe resolver es el siguiente:
¿Vulnera el principio de separación de poderes una ley
que crea una comisión del Congreso para hacerle seguimiento al ejercicio de
facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República cuando la
misma no precisa las funciones ni el alcance de dicho seguimiento?
Para poder resolver el problema jurídico la Corte debe
abordar los siguientes temas:
·
El alcance del principio de
separación de poderes
·
La naturaleza y límites de las
facultades extraordinarias que el Congreso puede otorgar al Presidente de la
República para expedir decretos con fuerza de ley.
·
La manera como la separación de
poderes se concreta en la regla que prohíbe al Congreso inmiscuirse en asuntos
de competencia de otras autoridades.
·
La posibilidad de que la ausencia
de un contenido normativo mínimo pueda causar su inexequibilidad, a partir de
la vulneración de uno o más mandatos superiores.
·
El rol de las comisiones de
seguimiento del Congreso en el ejercicio de las funciones legislativas del
Presidente y en el desarrollo de las reestructuraciones de entidades públicas.
C.
Alcance del Principio de Separación
de Poderes
4.      El principio de separación de poderes se
encuentra plasmado en el artículo 113 de la Carta Política. La determinación de
la naturaleza y alcances de la separación de poderes ha sido un propósito de
esta Corporación desde sus primeros años. Al respecto esta Corte ha identificado
dos modelos básicos de separación de poderes. El primero de ellos es un modelo
estático que se enfoca primordialmente en la necesidad de limitar el ejercicio del
poder en el diseño de los órganos, entidades e instituciones públicas. Concibe
la separación de poderes como un sistema que garantiza que el ejercicio del
poder pueda limitarse en la medida en que los diversos órganos del poder
público tengan funciones diferentes, y que éstas se encuentren perfectamente
bien definidas en la Constitución y la ley. De tal modo, al definir de manera
precisa las funciones del poder público en la Constitución y la ley, y al mantenerlas
en cabeza de órganos diferentes, se estaría controlando el poder del Estado. La
separación de dicho poder en órganos o entidades diferentes, y su precisa
definición en normas jurídicas sería entonces la manera de garantizar que el
Estado va a respetar los derechos de los ciudadanos.
4.
Sin embargo, este modelo tiene dos
problemas fundamentales. En primer lugar, la delimitación y separación
funcional de los poderes públicos, por sí misma, no garantiza que los
diferentes órganos del poder público respeten los derechos de los ciudadanos. Por
el contrario, para garantizar que ello ocurra es menester que los diversos
órganos del poder público ejerzan controles recíprocos, y para ello es
necesario que haya una cierta medida de concurrencia o complementariedad en el
ejercicio de sus funciones respectivas. En segunda medida, si bien los derechos
típicamente liberales requieren limitar los poderes del Estado para garantizar
el ámbito de libertad de las personas, los derechos de prestación requieren un
aumento de la capacidad del Estado para garantizar su efectividad. En esa
medida, un Estado comprometido con la necesidad de garantizar los derechos de
sus ciudadanos requiere que haya tanto una concurrencia y complementariedad de
funciones, como una cooperación entre los órganos del poder.
5.
La Corte ha expuesto las limitaciones
de este modelo, el cual considera que denota más un estereotipo, o lo que Max
Weber[4]
denominó un “tipo ideal,” más que una realidad histórica concreta. Al respecto
la Corte ha dicho:
“Desde esta perspectiva, el equilibrio de los poderes
es una consecuencia natural de la autonomía de órganos con funciones
constitucionalmente bien delimitadas. En consecuencia, el control que ejerce un
órgano sobre otro en relación con el cumplimiento de sus propias funciones, es
básicamente un control político, que se da de manera tanto espontánea como
ocasional, y sólo frente a casos extremos. Precisamente, la rigidez de la
separación de poderes condenaba este modelo al fracaso, por la dificultad de su
implementación práctica, pues la falta de vasos comunicantes entre los
distintos órganos estatales conducía a enfrentamientos difíciles de solucionar
en la práctica, cuyo resultado natural y obvio tendía a ser la reafirmación del
poder en los órganos, autoridades o funcionarios que se estiman política y
popularmente más fuertes.” C-141 de 2010 (M.P. Humberto Sierra Porto)
6.
Por contraposición, el segundo
modelo, conocido como el sistema de “balances y contrapesos” o “frenos y
contrapesos”, se enfoca en el aspecto dinámico del ejercicio del poder político.
Reconoce que para poder garantizar la libertad de los ciudadanos es necesario controlar
el ejercicio del poder del Estado, pero que esta función requiere de
herramientas que permitan que los órganos del poder público se controlen
mutuamente. Reconoce además que para garantizar que exista una medida
suficiente de igualdad entre los ciudadanos es fundamental diseñar herramientas
de cooperación entre las entidades públicas que permitan fortalecer el poder
del Estado, y encauzarlo para el logro de sus objetivos. En esa medida este
modelo acepta que tiene que existir un cierto nivel de complementariedad,
concurrencia y cooperación entre los poderes públicos para que el Estado pueda
garantizar, tanto las libertades básicas, como los derechos prestacionales.
En este sentido, la Corte ha dicho:
“De acuerdo con el segundo modelo, la delimitación rígida de las
funciones constitucionales, es insuficiente para garantizar el cumplimiento de
los cometidos estatales e impedir el ejercicio arbitrario del poder. Desde
dicha perspectiva, este modelo le otorga un papel preponderante al control y a
las fiscalizaciones interorgánicas recíprocas, como reguladores constantes del
balance entre los poderes públicos (Sistema de checks and balances).”
“El modelo constitucional de frenos y contrapesos no
presupone el equilibrio entre los órganos que detentan las funciones clásicas
del poder público como consecuencia espontánea de una adecuada delimitación
funcional. Por el contrario, el balance de poderes es un resultado que se
realiza y reafirma continuamente, y que no puede relegarse a un control
político contingente, eventual o accidental, cuyo resultado natural y obvio tiende
a ser la reafirmación del poder en los órganos, autoridades o funcionarios que
se estiman política y popularmente más fuertes.” Sentencia C-971 de 2004 (M.P.
Manuel José Cepeda)
8.      Así mismo, en la sentencia C-141 de 2010
citada se refirió específicamente a la manera como los controles recíprocos y
la cooperación limitan el principio de separación de poderes en nuestro sistema
constitucional, diciendo:
“El modelo adoptado respeta el criterio conforme al
cual, en virtud del principio de separación, las tareas indispensables para la
consecución de los fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e
independientes. No obstante, la separación resulta morigerada por las
exigencias constitucionales de colaboración armónica y por controles recíprocos.
En virtud de las primeras, se prevé, por un lado, una labor de coordinación
entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones, y,
por otro, se atenúa el principio de separación, de tal manera que unos órganos
participan en el ámbito competencial de otros, bien sea como un complemento,
que, según el caso, puede ser necesario o contingente -por ejemplo la
iniciativa gubernamental en materia legislativa- o como una excepción a la
regla general de distribución funcional -como el ejercicio de determinadas
funciones judiciales por el Congreso o la atribución de funciones
jurisdiccionales por medio de la ley en materias precisas a determinadas
autoridades administrativas-.” (resaltado fuera de texto original)
9. Ahora bien, aun cuando no puede afirmarse hoy que el
principio de la separación de poderes impone la necesidad de que el legislador
realice una disección perfecta de las funciones que les corresponden a los
diferentes órganos del poder público, sí es necesario reconocer que este
principio impone la necesidad de definir las competencias funcionales que
corresponden a los diferentes órganos del poder público. Esto, por supuesto, no
es óbice para que excepcionalmente unas mismas competencias puedan otorgárseles
a más de un órgano. Es decir, es perfectamente posible que haya una
concurrencia de funciones entre órganos distintos, o que se les asignen a estos
aspectos complementarios de una misma función para que la ejerzan conjuntamente
a través del principio de colaboración armónica. Lo importante en estos casos
es que el ejercicio de dichas funciones y competencias esté sujeto a unas
condiciones ciertas y determinadas.
10. Esto, por supuesto, resulta especialmente
importante tratándose del ejercicio de la función legislativa por parte del
ejecutivo. En este sentido, la sentencia C-971 de 2004 anteriormente citada
dice:
“De ahí, que resulta armónico con el constitucionalismo democrático la
institución de la delegación legislativa, que es una práctica democrática
universalmente aceptada en el mundo contemporáneo. De este modo, en relación
con la función legislativa, si bien la competencia general corresponde al
órgano legislativo, las Constituciones, con diferentes sistemas de
articulación, permiten la legislación delegada en el ejecutivo. En tales
eventos, lo que resulta significativo desde de la perspectiva del principio
de separación, no es tanto establecer a quien corresponde en un caso concreto
el ejercicio de la función, como determinar las condiciones en las
cuales la delegación legislativa resulta compatible con el principio de
separación, condiciones que, en general, están referidas a aspectos tales
como la precisa delimitación de la materia delegada, el carácter temporal de la
delegación, la mutabilidad de la legislación delegada por el legislador
ordinario, los controles de constitucionalidad o, eventualmente, la
ratificación o la convalidación de la legislación delegada por el legislador
ordinario.” (resaltado fuera de texto original)
11. En virtud de lo anterior es necesario concluir que
el principio de separación de poderes no es absoluto. Por el contrario, nuestro
sistema constitucional establece directamente herramientas que permiten ejercer
controles recíprocos y otras que permiten desarrollar una cooperación armónica,
y así mismo le permite al legislador crear mecanismos para el desarrollo de dichas
herramientas. Sin embargo, al diseñar estas herramientas que permiten que los
órganos del poder cooperen y se controlen mutuamente, el legislador no sólo debe
respetar las esferas de competencias atribuidas por la Constitución a cada
órgano del poder público, sino que debe además definir con precisión los
respectivos ámbitos de competencias, y establecer las funciones correspondientes.
D.
Naturaleza y Límites de las
Facultades Extraordinarias
12. En el presente caso la Corte debe determinar si la
creación de una comisión del Congreso encargada de hacer seguimiento al
ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente vulnera la
Constitución. En esa medida resulta pertinente comenzar por analizar una de las
formas más típicas de concurrencia de funciones entre los órganos del poder,
que es la del otorgamiento de facultades extraordinarias. En particular, para
establecer cuáles son los límites de las competencias respectivas del ejecutivo
y del legislativo, cabe recordar las condiciones bajo las cuales la
Constitución de 1991 permite el otorgamiento de facultades extraordinarias para
expedir normas con rango de ley al Presidente de la República. Ello permite
entonces a esta Corporación establecer cuál es el alcance de la prohibición que
el constituyente le impuso al Congreso de inmiscuirse en los asuntos privativos
de otras instituciones en el artículo 136 de la Carta.
13. Nuestra Carta Política establece una cláusula
general de competencia que le atribuye al Congreso la función de hacer las
leyes. Tanto el artículo 114, como el artículo 150 disponen que corresponde “al Congreso de la
República… hacer las leyes”. Esta cláusula general de competencia tiene
como consecuencia que el otorgamiento de facultades legislativas a otros
órganos del poder es excepcional, y debe entenderse de manera restrictiva. Una
de estas circunstancias es el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Presidente de la República para expedir normas con rango de ley, de la que
trata el numeral 10º del artículo 150 de la Constitución. Así, en la Sentencia
C-564 de 1995, la Corte sostuvo el carácter excepcional del otorgamiento de
facultades extraordinarias al presidente. Dijo en aquella oportunidad:
La función legislativa -salvo la expresa
y excepcional posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al Presidente
de la República (artículo 150, numeral 10, C.P.)- no puede ser entregada por el
Congreso al Gobierno y menos todavía a otros organismos del Estado, así gocen
de autonomía, ya que ésta únicamente es comprensible en nuestro sistema
jurídico bajo el criterio de que se ejerce con arreglo a la ley´” (M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
14. Posteriormente, en un
pronunciamiento más reciente reafirmó esta misma regla. Al respecto sostuvo:
“La Corte Constitucional ha
dicho que la función de legislar está reservada al órgano de representación
popular y sólo de manera excepcional al presidente de la República.” Sentencia C-917 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
15. En contraste con el artículo 76 de la Constitución
de 1886, el texto de la Carta Política de 1991 establece importantes límites a
la potestad que tiene el Congreso para otorgar facultades extraordinarias
mediante una ley habilitante, y a la facultad del gobierno para ejercerlas
mediante la expedición de decretos con fuerza de ley. Estos límites y
condiciones son el resultado de lo que por décadas se percibió como un
ejercicio inadecuado de tales facultades, tanto por parte del Congreso, quien
las otorgaba, como del Presidente de la República quien las ejercía.
16. En la Carta de 1991, el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente debe entenderse como una manifestación del
principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público,
establecido en el artículo 113 constitucional. Como lo ha sostenido esta
Corporación, la posibilidad de que el Congreso otorgue facultades
extraordinarias al Presidente de la República constituye una herramienta útil
que tiene grandes ventajas, ya que permite que el gobierno haga frente a la
necesidad de expedir rápidamente normas con rango de ley. Sin embargo, el uso
indiscriminado de esta herramienta también tiene una serie de desventajas.
17. Recogiendo los análisis hechos por la Corte en
pronunciamientos anteriores, esta Corporación ha resumido de la siguiente
manera tanto los aspectos positivos como los riesgos que representa el
otorgamiento de facultades extraordinarias:
“La jurisprudencia de esta Corporación ha advertido
que esta forma de habilitación extraordinaria plantea ventajas pero a su vez
implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil para la regulación de temas
particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición de
normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis, o
facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública. Pero, de otro
lado, su utilización excesiva debilita el principio democrático ante el
empobrecimiento de la deliberación al interior del Congreso, relativiza el
principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del
régimen político.” Sentencia C-366 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)
18. De tal modo, como lo ha sostenido la Corte, la
posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al Presidente, si bien es el
resultado de la colaboración armónica entre las ramas del poder, también
representa riesgos para el principio de separación de poderes. En particular, el
principal riesgo radica en que reafirma el poder del ejecutivo, lo cual puede
llegar a representar un detrimento para el ejercicio de la función legislativa del
Congreso. En virtud del riesgo que representa el otorgamiento de facultades
extraordinarias para la separación de poderes y para el mantenimiento del
sistema de balances y contrapesos, la Corte ha sido especialmente estricta en
el control de las leyes habilitantes y de los decretos expedidos con fundamento
en dichas facultades. En particular, la Corte ha desarrollado jurisprudencialmente
lo atinente a las condiciones, prohibiciones y límites establecidos en el
numeral 10º del artículo 150 de la Carta.
19. Dichos límites establecen una serie de condiciones
en relación con el procedimiento a través del cual el Congreso otorga las
facultades extraordinarias. En relación con el procedimiento, la Constitución
requiere que sea el gobierno el que solicita las facultades extraordinarias al
Congreso, bien que lo haga directamente el Presidente o uno de sus ministros, y
que el Congreso las apruebe mediante mayoría absoluta de cada una de sus dos
Cámaras.
20. Así mismo, el texto constitucional impone una
serie de prohibiciones en relación con el tipo de leyes y con las materias que
pueden ser reguladas a través de facultades extraordinarias. En particular el
legislador no puede conferir facultades para expedir códigos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco, para decretar impuestos, ni para
regular asuntos que sean de reserva exclusiva del Congreso. Por otra parte, la
materia en relación con la cual se otorgan dichas facultades debe ser clara y
precisa.
21. Adicionalmente, la Constitución establece una
serie de condiciones en relación con las circunstancias que justifican el
otorgamiento de dichas facultades. En particular sólo se pueden otorgar cuando
la necesidad lo exija o existan razones de conveniencia pública que lo
aconsejen. La Constitución también establece un límite temporal a las
facultades extraordinarias, y establece que pueden otorgarse por un término
máximo de seis meses.
22. Finalmente, es necesario recordar que el
otorgamiento de las facultades extraordinarias no impide que el Congreso
continúe ejerciendo plenamente su papel como legislador para controlar el
ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas. En efecto, el mismo
numeral 10º del artículo 150 de la Constitución establece explícitamente que el
Congreso conserva plenas facultades para modificar por iniciativa propia y en
cualquier momento los decretos que dicte el Gobierno Nacional en ejercicio de
las facultades extraordinarias.
23. A partir de lo anterior, destaca la Sala que las
llamadas facultades extraordinarias son un mecanismo a través del cual el
Congreso de la República extiende temporalmente al Presidente de la República la
función legislativa que le es propia para que éste dicte normas con fuerza de
ley sobre materias precisas. Sin embargo, aun cuando el Congreso no puede
revocar las facultades una vez las confiere, mantiene intacta su facultad para
modificar y derogar las normas expedidas por el Presidente. Esta claridad
servirá para examinar, en apartes subsiguientes, el efecto que pueda tener el
ejercicio de tareas de seguimiento sobre el ejercicio de tal función por parte
del órgano legislativo.
E.
Alcance de la Prohibición para
que el Congreso se Inmiscuya en Asuntos de Competencia Privativa de otras
Autoridades
24. La prohibición contenida en el numeral 1° del
artículo 136 constituye una regla específica que hace parte de nuestro esquema
de separación de poderes y de frenos y contrapesos. En cuanto tal, concreta
principios fundamentales de la estructura del Estado, a través de la cual se
busca evitar que el Congreso desborde sus funciones e invada las de otros
órganos, so pretexto de ejercer sus amplias facultades de configuración
normativa, las que además pueden tener por objeto el quehacer de otras
autoridades públicas.
25. No son muchos los casos en que el juez
constitucional ha expulsado del ordenamiento jurídico disposiciones legales por
haberlas considerado infractoras de esta prohibición. Sin embargo, existen diversas
circunstancias en las que dicha prohibición resulta aplicable.[5]
Como ejemplo puede mencionarse el caso de una ley marco que regule de manera tan
detallada un tema que vacíe la facultad reglamentaria del gobierno.[6]
Puede mencionarse también una ley que limite las funciones de regulación de las
variables macroeconómicas, atribuida a la Junta Directiva del Banco de la
República,[7]
una ley estatutaria u ordinaria que regule materias propias de las funciones
del Consejo Superior de la Judicatura.[8]
26. En relación con el vaciamiento de la competencia
del gobierno como consecuencia de una regulación exhaustiva y detallada por
parte del Congreso, la Corte ha dicho:
“Como mediante la ley marco se establecen apenas las
directrices, posteriormente desarrolladas por el Gobierno a través de decretos
administrativos, el Congreso no puede, al dictar una ley en las materias
dichas, vaciar de contenido la atribución que la Constitución confía al
Presidente de la República y, por tanto, le está vedado establecer ella misma y
de modo absoluto todos los elementos de la regulación.” Sentencia C-196 de 1998
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
27. Sin embargo, la prohibición establecida en el
artículo 136 de la Carta no puede impedir que el Congreso ejerza sus funciones
de control político frente a las actuaciones de las demás ramas del poder a
través de la creación de comisiones de seguimiento. Esta función de control
político y el mecanismo de las comisiones de seguimiento son una herramienta
que le permite al Congreso ejercer un control sobre el diseño y la
implementación de políticas públicas. Esta función es común en sistemas
políticos contemporáneos cuya característica prevalente es la complejidad
técnica de las materias objeto de regulación, y la consiguiente proliferación
de órganos especializados. De tal manera, el papel del juez constitucional en
estos casos es el de permitir el ejercicio de dicho seguimiento, garantizando
así que los representantes del pueblo tengan acceso a información de primera
mano que, con posterioridad, les permita ejercer su labor de control político.
Así lo reconoció esta Corporación desde sus inicios. Al estudiar la creación de
una comisión parlamentaria encargada de evaluar y monitorear la política de
lucha contra el secuestro, la Corte avaló la posibilidad de “supervigilar” la
política pública frente al secuestro. Sostuvo en dicha oportunidad:
“El artículo 34, por su
parte, prevé  la creación en el seno del Congreso de la República, de una
comisión de seguimiento encargado de "supervigilar las políticas
gubernamentales y judiciales contra el secuestro, así como el comportamiento de
autoridades y jueces, en relación con sus obligaciones frente a este
delito". Se faculta a dicha comisión para "solicitar informes y
sugerir acciones y políticas en relación con este tema", y para
"recibir, evaluar y dar a conocer a la opinión pública, nacional e
internacional, los casos de violación de los derechos humanos de los
secuestrados". Se enmarca la creación de esta comisión dentro de lo
dispuesto en el artículo 62 de la Ley 5a. de 1992 (Reglamento del Congreso, el
Senado y la Cámara de Representantes), que faculta a la ley para
"establecer en forma permanente algunas comisiones especiales, con
participación de senadores o representantes, o de uno y otros". Estima
la Corte que a través de esta comisión, en particular, no se están invadiendo
competencias de otras ramas del poder público, y que su existencia bien puede
considerarse como un mecanismo adicional tendiente a reforzar el poder de
control político que incumbe al Congreso sobre el gobierno y la administración.
(Art. 114 C.P.).” Sentencia C-069 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
(resaltado fuera de texto original)
28. Con todo, la Corte también dejó en claro en aquella
ocasión que no resulta constitucionalmente aceptable que el Congreso atribuya
facultades omnímodas a estas comisiones. En esa medida, declaró inexequible la
posibilidad de que estas comisiones  se inmiscuyan en asuntos propios de los
jueces o de autoridades. A continuación, la misma sentencia establece:
“Sin embargo, dicha
comisión no puede en ningún caso inmiscuirse en asuntos exclusivos de la rama
judicial, so pena de incurrir en violación del artículo 136, numeral 1o. de
la Constitución Política. Bajo ningún pretexto el seguimiento que haga la
comisión podría conducir a una eventual violación de la reserva judicial debida.
Tampoco le es permitido invadir el ámbito de competencia propio del gobierno
en materia de seguridad y orden público.  Por tal motivo, la Corte
declarará la inexequibilidad de las expresiones "gubernamentales y
judiciales" y "así como el comportamiento de autoridades y jueces, en
relación con sus obligaciones frente a este delito", ya que el control político
del cual es titular el Congreso de la República, no puede extenderse a la rama
judicial del poder público, como que para ello no está facultado dicho órgano
por la Constitución. En lo que hace al control político sobre los actos u
omisiones de las autoridades administrativas y gubernamentales, dicho control
se hace efectivo a través de los mecanismos establecidos en la Carta Política
(Arts. 135, numerales 3o., 4o., 6o., 8o., y 9o y  Art. 208).” (resaltado fuera
de texto original)
29. En virtud de lo anterior es necesario concluir que
de acuerdo con la jurisprudencia constitucional es perfectamente posible que el
legislador cree comisiones para ejercer el control sobre las políticas públicas
que expide. Este mecanismo no sólo tiene asidero en el artículo 63 de la Ley
5ª, sino que además tiene fundamento constitucional en la medida en que permite
al Congreso hacer efectivo el seguimiento de políticas públicas en
circunstancias de proliferación de políticas de gran complejidad, y cuya
implementación corresponde a órganos y entidades diferentes. Sin embargo, el límite
de esta herramienta de control político está definido por el tipo de funciones
que se le otorgan a las respectivas comisiones parlamentarias, puesto que dicho
control no puede significar la intromisión en las funciones atribuidas a otros
órganos del poder.
F.
Indeterminación Normativa en relación con las funciones atribuidas por ley a un órgano o
servidor público
30. Según la demanda, el precepto acusado es contrario
a la Constitución por cuanto no define de manera clara y precisa las funciones
que deberá cumplir la comisión de seguimiento al ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente para modificar la estructura de la
Defensoría del Pueblo. Este tipo de cargo implica establecer cuál es la
regulación mínima necesaria en relación con las funciones otorgadas a las
comisiones de seguimiento. Para ello es necesario considerar si las normas
legales pueden ser declaradas inexequibles, no por su contenido, sino más bien porque
la falta de una regulación mínima, la cual suscita serios problemas para la
determinación de sus alcances.
31. La ausencia de una regulación legal mínima puede
acarrear la inconstitucionalidad en algunos tipos de normas legales. Uno de
tales escenarios es el relacionado con las normas que describen comportamientos
sancionables. Conforme al principio de legalidad estas normas deben ser claras,
tanto en lo relativo a la descripción de las conductas sancionables, como en lo
atinente a la magnitud de las consecuencias adversas a las que se expone el
infractor.
32. Ahora bien, la exigencia de una regulación mínima
en materia sancionatoria no es un simple prurito con la técnica legislativa,
sino que adquiere relevancia constitucional en la medida en que determina los
límites de la libertad individual de los administrados. Por una parte, ha dicho
la Corte que la necesidad de que haya una descripción clara y precisa de la
conducta sancionada constituye una garantía de los administrados frente a los
jueces y demás funcionarios encargados de vigilar la conducta de los
administrados e imponer las respectivas sanciones.[9]
33. Sin embargo, la claridad con respecto a qué
conductas son sancionadas no sólo es importante para impedir la imposición de
sanciones arbitrarias por parte del Estado. La claridad en relación con dichas
conductas es una condición necesaria para que los administrados conozcan de
antemano cuál es el alcance de sus libertades individuales, y dicho
conocimiento tiene una importancia fundamental respecto del comportamiento de
los individuos. La claridad respecto de qué comportamientos son objeto de
sanciones les permite a las personas tener la tranquilidad necesaria para el
ejercicio de sus libertades individuales en su vida cotidiana, a sabiendas de
que el Estado protege sus acciones frente a interferencias por parte de
terceros. Lo contrario, la falta de claridad legal respecto de unos contenidos
mínimos en relación con las conductas sancionadas, constituye un elemento
disuasivo, ya que los administrados no saben de antemano si el Estado los va a
proteger o los va a sancionar. En tales circunstancias, la falta de regulación
respecto de una conducta sancionable puede llevar a que los administrados
anticipen las consecuencias de una posible sanción y decidan no ejercer sus
libertades individuales. Esta situación es inconsistente con nuestro
ordenamiento constitucional, el cual busca garantizar el ejercicio más amplio
posible de los derechos y libertades de los individuos (principio pro
libertate), siempre y cuando éste sea compatible con los demás principios
constitucionales.
34. En virtud de la necesidad de preservar las
libertades, derechos y demás garantías individuales de los administrados, la
Corte ha limitado el alcance
de su propia función constitucional en estos casos. Ha sostenido que tanto la ausencia de una regulación
mínima de la conducta sancionada, como del procedimiento para sancionarla no
pueden entenderse como omisiones legislativas relativas susceptibles de
corregirse mediante una sentencia que integre las normas incompletas, en aras
del principio de conservación del derecho. La imposibilidad de que sea el juez
constitucional quien entra a describir la conducta sancionada o a establecer el
procedimiento aplicable es consecuencia, precisamente, del principio de
legalidad. Al referirse a una norma de la Ley 491 de 1999, que imponía
sanciones a personas jurídicas, la corte sostuvo:
“14- Igualmente, esta Corporación también considera
que, como bien lo señala la actora, existe una cierta indeterminación en el
procedimiento que debe seguirse para sancionar a las personas jurídicas, pues
la ley no prevé un procedimiento especial para tal efecto, y no es claro
que pueda aplicarse integralmente y de manera inequívoca el procedimiento penal
ordinario, designado básicamente para enjuiciar a las personas naturales.”
(resaltado fuera de texto original)
Continúa más adelante la
Corte diciendo:
Igualmente, la Corte reitera
que en estos casos de ambigüedad en los tipos penales, ya sea por
indeterminación de la conducta o de la sanción, no es procedente que, por medio de una sentencia de exequibilidad
condicionada, esta Corporación precise cuál es la conducta verdaderamente
penalizada, o cuál es la sanción imponible, entre el grupo de aquellas que pueden subsumirse en la ambigüa
descripción legal que ha sido acusada. En efecto, como lo dijo la sentencia
C-559 de 1999, MP Alejandro Martínez Caballero, Fundamentos 19 y ss, en esos
eventos el principio de conservación del derecho sólo puede tener una operancia
muy limitada, pues la Carta ha señalado con claridad que corresponde al
Legislador, y no al juez constitucional, establecer los delitos (CP art. 29).
Por ende, en estos casos, en general la decisión adecuada es declarar la
inconstitucionalidad del tipo penal ambigüo, a fin de evitar que los jueces
asuman la elaboración de la política criminal, función que no les corresponde.”
Sentencia C-843 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) (resaltado fuera de
texto original)
35. Del mismo modo, las normas que crean entidades
públicas y aquellas que les atribuyen
competencias a los órganos, autoridades y
servidores públicos también deben establecer claramente sus funciones. Resulta
inaceptable desde una perspectiva constitucional que se puedan crear entidades,
cargos o autoridades sin definir claramente sus funciones. Esta obligación
constitucional tiene dos fundamentos principales. En primer lugar está el tenor
literal de diversas disposiciones de la parte orgánica de la Constitución en
las que se establecen límites al ejercicio de las autoridades del Estado. Así, de
conformidad con lo previsto en el artículo 121 superior, “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.” Por otra parte, el artículo 6° ibídem los servidores públicos
son responsables de cualquier extralimitación u omisión en el ejercicio de sus funciones,
y en esa medida es necesario que las normas que atribuyan competencias a los
distintos órganos que conforman el Estado, lo hagan de manera precisa e
inequívoca. Esas reglas, a su vez, se articulan con lo dispuesto en el artículo
122 superior, según el cual no habrá empleo público cuyas funciones no estén
detalladas en ley o reglamento. Desde esta perspectiva entonces, el principio
de legalidad rige, no sólo el ejercicio de funciones públicas por parte de las
autoridades del Estado, sino que se extiende al momento de expedición de las
normas jurídicas que crean tales autoridades o que les atribuyen competencias.
36. Sin embargo, el fundamento constitucional de este
mandato para el legislador no deviene únicamente de la parte orgánica de la
Carta. Al igual que ocurre en relación con la indeterminación normativa en la descripción
de conductas sancionables y a la regulación de los procedimientos
sancionatorios, el principio de legalidad en la atribución de funciones a los
órganos del Estado también compromete la libertad individual de los
administrados. En efecto, los límites de la acción del Estado determinan en un
sentido amplio el ámbito de la libertad individual de los asociados. En esa
medida, la claridad con respecto de los alcances que tiene la acción del
Estado, definida a través de la atribución de funciones a sus diversos órganos
y autoridades constituye una garantía fundamental para el ejercicio de la
libertad individual. Por lo tanto, la ratio juris que justifica la
declaratoria de inconstitucionalidad de los tipos penales y demás conductas
sancionables indeterminadas es la misma que sirve de fundamento la declaratoria
de inexequibilidad en los casos en los que el legislador cree un órgano de
carácter público sin atribuirle funciones específicas.
37. Así, será contraria a la Constitución toda norma de
carácter legal que cree órganos o empleos públicos sin definir y asignar de manera
clara las funciones y/o competencias que cada uno de ellos deberá cumplir, tanto
como aquella que las atribuya de manera excesivamente genérica e imprecisa[10].
En ese sentido, no resulta válido, por ejemplo, confiar en que la sola
denominación de los organismos públicos, sus secciones o divisiones, o de los
cargos individualmente considerados será suficiente para dilucidar el carácter
y alcance de sus tareas. Por el contrario, cada función que se pretenda ejercer
deberá estar respaldada por una norma legal o de carácter reglamentario, que
claramente la atribuya al respectivo organismo y/o funcionario.
38. Sin perjuicio de lo expuesto, al mismo tiempo es
claro que al ejercer el control de constitucionalidad frente a una disposición
de ese tipo, este tribunal debe ser prudente para no invadir el campo de acción
legítimamente reservado al legislador. En este sentido, no podrá, por ejemplo,
llegar al extremo de exigir que para cada organismo o empleo público exista un
catálogo exhaustivo y detallado de funciones y competencias. Tampoco será
objeto de censura cualquier atribución funcional que se hiciere en términos
globales o genéricos, si en sana hermenéutica fuere razonablemente claro el
alcance de las funciones que se encuentran comprendidas en ella. Pese a ello, frente
a la indeterminación total de funciones, y frente a algunas graves e
insalvables deficiencias o imprecisiones en el alcance de las funciones
asignadas a una entidad o un servidor público a través de una norma legal, no
tendrá la Corte opción distinta a la de declarar la inexequibilidad de aquella.
G.
Comisiones de Seguimiento creadas
por el Congreso
39. El Capítulo 4 de la Ley 5ª de 1992 por la cual se
expide el Reglamento del Congreso establece las diferentes clases de comisiones
que existen en el Congreso de la República. Dentro de esta tipología existen
comisiones constitucionales permanentes que se encuentran reguladas en la sección
primera de dicho capítulo (artículo 54), comisiones legales reguladas en la
sección segunda (artículos 55-61H), comisiones especiales reguladas en la
sección tercera del capítulo (artículos 62-65), comisiones accidentales
reguladas en la sección cuarta (artículos 66-67) y comisiones regionales
interparlamentarias creadas mediante la Ley 1127 de 2007 que adicionó una
sección quinta al capítulo cuarto de la Ley 5ª de 1992.
40. En el presente caso el legislador explícitamente
establece que está creando una comisión de seguimiento. En efecto, la
disposición demandada ordena:
“Créase una comisión de seguimiento al uso de las
facultades conferidas en esta Ley, integrada por dos (2) Representantes y dos
Senadores de las Comisiones Primeras Constitucionales del Congreso de la
República, designados por las Mesas Directivas de las mismas.”
41. Las comisiones de seguimiento están establecidas
específicamente en el artículo 63 de la Ley 5ª de 1992. Son un tipo de comisión
especial de las reguladas en la sección 3ª del capítulo cuarto. En relación con
las funciones que les corresponde cumplir a este tipo de comisiones, el inciso
segundo de dicho artículo dispone que:
“Estas Comisiones tendrán el encargo específico de
vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, de
acuerdo con reglamentación que al efecto expidan las respectivas Mesas
Directivas de las Cámaras atendiendo a la naturaleza y finalidad de cada una de
ellas, y rendirán los informes del caso y las propuestas de alternativas
legislativas a las Comisiones Constitucionales Permanentes y al pleno de cada
una de las Cámaras.” (resaltado
fuera de texto)
42. Por lo tanto, las comisiones especiales de
seguimiento tienen el “encargo específico” de vigilar el cumplimiento de la
Constitución y la ley. Sin embargo, esta vaga alusión a la vigilancia del
cumplimiento de la Constitución no constituye por sí misma, una función. Por lo
tanto, es necesario concluir que la Ley 5ª de 1992 no establece el tipo de
funciones que pueden llevar a cabo dichas comisiones.
43. Como se mencionó anteriormente la posibilidad de
crear comisiones de seguimiento se encuentra expresamente prevista en el Reglamento
del Congreso[11],
contenido en la Ley 5ª de 1992. Sin embargo, como también se mostró, y resulta
evidente de la lectura de la disposición demandada, estas comisiones se
constituyen al margen de las reglas previstas en el artículo 63 de la Ley 5ª de
1992. De otro lado, las normas que en cada caso ordenan su conformación y regulan
su funcionamiento podrían tener problemas de constitucionalidad. Tales
problemas de constitucionalidad podrían surgir de diversos factores. Entre los
factores que pueden suscitar problemas de constitucionalidad se encuentran la
naturaleza de la actividad que es objeto de supervisión, y el alcance y configuración
de las funciones que se establecen con dicha finalidad. Por ello, la Sala estima que el análisis comparativo de algunos eventos
anteriores y de sus elementos particulares, sobre todo el de aquellos que han
sido analizados por este tribunal, resulta pertinente y útil de cara a la
decisión que en el presente caso debe adoptarse.
44. Uno de los primeros casos posteriores a la Constitución
de 1991, en que el Congreso creó una comisión de este tipo se encuentra en la
Ley 40 de 1993, contentiva del Estatuto Nacional contra el Secuestro
cuyo artículo 34 estableció una comisión especial conformada por 3 Senadores y
3 Representantes, que se encargaría de supervisar las políticas gubernamentales
y judiciales contra el secuestro, así como el comportamiento de autoridades y
jueces en relación con la lucha contra este delito. Llegado el asunto a conocimiento
de esta Corte, varios apartes de esa norma fueron declarados inexequibles
mediante sentencia C-069 de 1994 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), por considerar
que algunos de los aspectos que definían su competencia interferían en el
quehacer de otras autoridades, entre ellos el Gobierno y los jueces de la
República.
45. Años después, la Ley 489 de 1998 por la cual se
adoptaron reglas sobre la organización y funcionamiento de entidades del orden
nacional, creó también en su artículo 55 una comisión especial de seguimiento. Dicha
Comisión tendría por objeto dar concepto previo a la expedición de los decretos
a través de los cuales el Gobierno Nacional ejerciera las funciones previstas
en los artículos 51, 52 y 53 de esta misma ley. Tales funciones estaban
relacionadas con la fusión, supresión, liquidación y escisión de ciertas
entidades públicas. Esta norma fue luego declarada inexequible en su totalidad
por la sentencia C-702 de 1999 (M. P. Fabio Morón Díaz). La demandante en el
presente proceso cita dicha sentencia como un precedente aplicable al caso que
ahora se decide, pues considera que es inconstitucional que el Congreso autorice
el ejercicio de funciones que son propias del Presidente de la República conforme
al texto superior (artículo 189, numerales 15 y16).
46. En fechas más recientes se han creado, con
diversos objetivos y propósitos, otras comisiones de seguimiento conformadas
por miembros del Congreso. Entre ellas cabe recordar la prevista en la reciente
Ley Estatutaria 1621 de 2013, por la cual se estableció el marco jurídico
aplicable a las actividades de inteligencia y contrainteligencia, que fue
objeto de control previo de constitucionalidad en virtud de lo previsto en el
artículo 153 superior[12].
El análisis de los artículos 18 a 27 del proyecto, que contienen las reglas
sobre conformación, atribuciones y funcionamiento de esta comisión resaltó que
se trata de un típico mecanismo de control político, lo que unido a la
importancia y delicado carácter de los temas que en este caso son objeto de
seguimiento, condujo a la declaratoria de exequibilidad de todas esas normas.
47. Específicamente en relación con el establecimiento
de comisiones de seguimiento al ejercicio de facultades extraordinarias
otorgadas al Gobierno puede citarse como ejemplo aquella prevista por la Ley
1551 de 2012, norma que tuvo por objeto modernizar la normatividad aplicable a
los municipios. El artículo 49 de esta ley incluyó tanto el otorgamiento de las
facultades extraordinarias, como la creación de la respectiva comisión y el
señalamiento de sus funciones, las que además de incluir la reiterativa misión
de hacer seguimiento permanente a las facultades conferidas, consistían
en recibir informes del Gobierno y dar traslado de ellos al Congreso. Ese
precepto también fue objeto de revisión constitucional, al término de la cual
fue declarado inexequible en su totalidad[13]
al estimar contrario a la Constitución el otorgamiento de las facultades
legislativas, pues se concluyó que las normas que en ejercicio de ellas se
expedirían conformaban un código, posibilidad expresamente excluida por el
numeral 10 del artículo 150.
48. Ahora bien, al analizar la relevancia que esos
casos anteriores puedan tener en la decisión del presente, debe advertirse que ellos
resultan sólo parcialmente pertinentes, pues en todos ellos la exequibilidad o
no de la creación de las respectivas comisiones de seguimiento dependió de distintos
factores que en esta controversia no concurren.
49. En este sentido, resulta inaplicable como
precedente el caso resuelto en la sentencia C-702 de 1999, insistentemente
invocado por la demandante, pues en ese entonces la infracción a las normas
superiores radicó en que se establecía en cabeza de la comisión un poder de
autorización o veto sobre el ejercicio de facultades típicamente presidenciales,
situación que difiere de la ahora planteada.
50. Mientras tanto, las ya citadas sentencias C-373 de
2004, C-540 de 2012 y C-100 de 2013, también relacionados con comisiones cuyos
funciones sí fueron especificadas, si bien en rigor no constituyen en estricto
sentido precedentes porque los problemas que le correspondía resolver a la
Corte eran diferentes del que le corresponde resolver ahora, sí contienen
elementos que por comparación resultan relevantes para la decisión del caso que
ahora ocupa a la Corte.
H.
Análisis de los cargos de la
demanda
51. Como se explicó, la demandante cuestiona el artículo
2º de la Ley 1642 de 2013 por dos razones principales, que aunque distintas,
resultan ligadas entre sí: de una parte el hecho de que la norma omite referirse
a las funciones específicas que deberá cumplir la comisión de seguimiento que
ella misma crea; de otra, que particularmente por esa razón, con el establecimiento
de esa comisión el Congreso estaría interfiriendo en el ejercicio de funciones
propias de otras autoridades, lo que trasgrediría la prohibición prevista en el
numeral 1º del artículo 136 superior.
52. Acerca de lo primero, la Corte considera que le asiste
razón a la demandante en lo relativo al alto grado de indeterminación existente
en torno a las funciones que debería cumplir esta comisión. En efecto, tal como
puede constatarse a partir de la lectura de este artículo, transcrito en el
punto II de esta providencia, aquel se limita a disponer la creación de esta comisión
y a señalar quiénes deberán integrarla, más allá de lo cual omite cualquier
referencia al señalamiento de sus funciones, a su duración o a cualquier otro asunto.
53. Se observa además que esta norma hace parte de una
brevísima ley compuesta por solo tres artículos, el primero de los cuales es el
que contiene el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno, mientras
el tercero alude a la entrada en vigencia de esta ley. Así las cosas, tampoco
se encuentran en las restantes disposiciones de esta ley otros elementos que permitan
dilucidar estas cuestiones.
54. Podría en todo caso considerarse que la sola
denominación como “comisión de seguimiento” permitiría determinar cuáles serían
las funciones a su cargo. Sin embargo, esta posibilidad dista de ser evidente. El
recuento de casos contenido en puntos anteriores, en la mayoría de los cuales
el Congreso sí avanzó cuando menos mínimamente en la descripción de las
funciones asignadas, demuestra cómo no todas las comisiones de seguimiento
cumplen las mismas funciones. Este aspecto que depende, entre otros, de la
naturaleza y trascendencia de las tareas que son objeto de seguimiento, del carácter
temporal o permanente de la misma y de varios otros aspectos. Así las cosas, no
resulta válido ni posible suponer cuál sería, en este caso, el alcance de tales
funciones.
55. De igual manera, se descarta también que las
funciones de seguimiento a cargo de esta comisión legislativa se traduzcan por
sí mismas en una verdadera intromisión o poder de veto por parte de ésta en el
ejercicio de competencias que, aunque fuere temporalmente, correspondan al
poder ejecutivo, pues aunque es claro que ello podría encajar en uno de los
posibles significados puramente gramaticales del término seguimiento, sin
duda implicaría verdadera invasión a los ámbitos competenciales de las
autoridades que son objeto de tal supervisión.
56. A partir de estas reflexiones adquieren entonces sentido
los interrogantes que sobre el tema planteara la demandante, entre ellos el
relativo a la falta de claridad sobre la etapa en que deberían tener lugar las
tareas de seguimiento, visualizadas pero no especificadas por el legislador al
momento de aprobar esta ley. Cabe sin duda preguntarse, si el referido
seguimiento se refiere solo a la expedición de los respectivos decretos, lo que
equivale a la función legislativa propiamente dicha, o también al momento y la
forma como ellos son aplicados, o si quizás abarca todo el proceso de
restructuración del que en este caso se trata[14],
pues según lo que se considere a este respecto, la labor de la comisión podría verse
como terminada a la fecha, o por el contrario, aun parcialmente pendiente.
57. Ahora, en caso de que se concluya que la función
de seguimiento se refería a la etapa de redacción y expedición de los decretos
derivados de estas facultades extraordinarias, cabe entonces preguntarse si sería
conforme a la Constitución que se realice seguimiento legislativo durante esta
fase. Ello también a partir de una reflexión planteada por alguno de los
intervinientes, según la cual resulta enteramente legítimo que el Congreso supervise
cómo se ejerce una función que como la legislativa aquí atribuida, es por regla
general suya.
58. A ese respecto la Corte encuentra que si bien no existe
alguna regla constitucional que directamente prohíba esta posibilidad, ello
tampoco resulta adecuado ni necesario, ya que como se ha dicho, bien puede el
legislador llegar incluso al extremo de derogar la totalidad de las medidas
adoptadas por el Gobierno, si a su parecer ello fuere necesario. En cambio, y
mientras ello no ocurra, se entendería que el Poder Ejecutivo, a quien se
encomendó para el caso concreto la función legislativa, debe poder ejercer
aquella libremente, pues por lo demás, nada en el numeral 10º del artículo 150
superior permitiría afirmar que tal actuación debería estar sujeta a una
supervisión de este tipo.
59. De otro lado, si por el contrario, se concluyera
que las funciones de la comisión de seguimiento de que trata la norma acusada
se encuentran todavía vigentes, existe entonces el riesgo de la interferencia
temida por la demandante y prohibida por el texto superior en su artículo 136,
que puede concretarse, bien frente a funciones del resorte del Gobierno
Nacional, bien frente a las que corresponden a la Defensoría del Pueblo, órgano
que ha sido constitucionalmente reconocido como autónomo e independiente, y que
en este caso es la dependencia para cuya reestructuración se concedieron las
facultades previstas en esta ley.
60. En esa misma línea, la Sala resalta que si bien ese
riesgo también podría nunca materializarse, el silencio del legislador dentro
del texto de la norma acusada respecto de los asuntos aquí planteados y el alto
nivel de indeterminación de que ella adolece en lo relativo a las funciones de
la comisión de seguimiento hacen enteramente factible que ello sí ocurra,
posibilidad que por sí sola implica una interferencia contraria a la
Constitución, pues transgrede la prohibición contenida en el numeral 1º de su
artículo 136.
61. En otro ámbito, a partir de las reflexiones
contenidas en los puntos 30 a 38 anteriores, estima la Sala que esa misma
indeterminación resulta también lesiva de los mandatos contenidos en los
artículos 6º, 121 y 122 de la Constitución, relacionados con el principio de
legalidad en lo relativo a la clara definición de las funciones de los servidores
y entidades públicas. En efecto, se contraviene la regla prevista en la última
de estas normas conforme a la cual No habrá empleo público que no tenga
funciones detallada en ley o reglamento, y resulta imposible cumplir con
aquellas contenidas en los artículos 121 y 6º, según las cuales las autoridades
del Estado no podrán ejercer funciones distintas a las atribuidas por la
Constitución y la ley, y los servidores públicos serán responsables por omisión
o extralimitación en el ejercicio de tales funciones.
Conclusión
62. Como resultado de los análisis suscitados por la
presente demanda, la Corte concluye que la creación de comisiones seguimiento de
que trata el artículo 63 de la Ley 5ª de 1992 sin la debida especificación de
sus funciones a través del artículo 2º de la Ley 1642 de 2013 desconoce el
principio de separación de poderes y la prohibición establecida en el artículo
136 de la Carta, que le prohíben al Congreso inmiscuirse en asuntos de
competencia de otras autoridades.
Por tales razones, la Sala encontró que debe abrirse
paso el cargo formulado en la demanda, por lo que la norma acusada será
declarada inexequible.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto,
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 2° de la Ley 1642 de 2013 “Mediante la cual
se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA       MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO                       Magistrada                                                Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    GABRIEL
E. MENDOZA MARTELO
Magistrado                                                Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO       JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrada                                                Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB        MARTHA V. SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrado                                             Magistrada (E)
ANDRÉS MUTIS
Secretario General (E)
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-630/14
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 2° de la Ley 1642 de 2013, “Mediante la cual se reviste al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación
del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política”.
Me
aparto de la decisión adoptada por la Sala Plena en la Sentencia C- 630 del 3 de
septiembre de 2014, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del artículo
2 de la Ley 1642 de 2013, “mediante la cual se reviste al Presidente de la
Republica de precisas facultades extraordinarias en aplicación del
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política”, al considerar que
la creación de comisiones de seguimiento de que trata el artículo 63 de la ley
5ª de 1992 sin la debida especificación de sus funciones, como la realizada a
través del artículo 2º de la ley 1642 de 2013, desconoce el principio de
separación de poderes y la prohibición establecida en el artículo 136 de la
Constitución, que le prohíben al Congreso inmiscuirse en asuntos de competencia
de otras autoridades.
Lo
anterior, por cuanto, pese al silencio del Legislador en el artículo 2 de la
Ley 1564 de 2013 sujeto a examen, sobre las funciones específicas que ejercería
la comisión de seguimiento a las facultades conferidas al  Presidente de la
República, ello no era necesario, pues a mi juicio, resultaba posible entender
qué tipo de tareas se encontrarían comprendidas dentro del concepto de seguimiento,
que constituía la actividad u ocupación a cargo de esta comisión, y de
ninguna de ellas implican intromisión alguna o en las tareas propias de otra
autoridad, ni la infracción al principio de legalidad contenido en la
Constitución Política.
De
esta manera, me aparto de la decisión adoptada por la Sala, haciendo las
claridades antes expuestas.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1]
Los decretos para cuya expedición se concedieron estas facultades ya fueron
expedidos.
[2]
Cita como ejemplo de esta situación el caso sobre el cual decidió esta
Corporación en la sentencia C-350 de 2009 M. P. María Victoria Calle Correa,
por la cual se declaró inexequible una norma del Código Disciplinario Único que
por su vaguedad infringía el principio de legalidad de la sanción
disciplinaria.
[3]
Cfr. los fallos C-373 de 2004, M. P. Álvaro Tafur Galvis y C-540 de 2012, M. P.
Jorge Iván Palacio Palacio, también citados por la demandante.
[4]
Weber, Max. 2014. Economía y Sociedad. 3ª Edición,
Fondo de Cultura Económica. México D.F.
[5]
Cfr. entre otros los fallos C-069 de 1994, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-196
de 1998, M. P. José Gregorio Hernández Galindo y C-917 de 2002, M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[6]
Artículo 150 numeral 19 de  la Constitución Política.
[7]
Artículo 372 ibídem.
[8]
Artículo 256 ibídem.
[9]
Cfr. sobre estos temas, entre otras, las sentencias C-843 de 1999, M. P.
Alejandro Martínez Caballero, C-431 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-730
de 2005, M. P. Álvaro Tafur Galvis, C-350 de 2009 y C-107 de 2013, en ambas M.
P. María Victoria Calle Correa.
[10]
Sobre este aspecto ver entre otras las sentencias C-1339 de
2000, M. P. Antonio Barrera Carbonell y C-679 de 2011, M. P. Mauricio González
Cuervo.
[11]
El texto completo del artículo 63, es el siguiente:
“II Comisiones Especiales de Seguimiento. Artículo 63: En cada una de las Cámaras podrán establecerse
comisiones especiales de seguimiento, integradas por once (11) miembros en el
Senado y quince (15) miembros en la Cámara, mediante el sistema de cuociente electoral.
Serán
comisiones especiales de seguimiento:
1.
Comisión de vigilancia de los organismos de control público.
2.
Comisión de vigilancia del organismo electoral.
3.
Comisión de vigilancia del proceso de descentralización y ordenamiento territorial.
Estas
Comisiones tendrán el encargo específico de vigilar el cumplimiento de las
disposiciones constitucionales y legales, de acuerdo con reglamentación que al
efecto expidan las respectivas Mesas Directivas de las Cámaras atendiendo a la
naturaleza y finalidad de cada una de ellas, y rendirán los informes del caso y
las propuestas de alternativas legislativas a las Comisiones Constitucionales
Permanentes y al pleno de cada una de las Cámaras.”
[12]
Sentencia C-540 de 2012, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[13]
Sentencia C-100 de 2013, M. P. Mauricio González Cuervo.
[14]
De la Defensoría del Pueblo.