C-600-98
Sentencia C-600/98
Sentencia
C-600/98
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-Necesidad
de integrarla
La materia objeto
de análisis constitucional en este proceso es una sola -si la confrontación, a
cargo del juez de cumplimiento, entre la efectiva inejecución de una norma o
acto, que para el accionante significa su inobservancia y para la autoridad
demandada la aplicación prevalente de la Constitución Política, puede
comprender el examen referente a la constitucionalidad o inconstitucionalidad
del mandato inejecutado-, y la demanda se contrae a uno de los aspectos de ella
-la atribución del juez-, sin tocar el elemento previo y necesario de la
viabilidad de la excepción de inconstitucionalidad en que puede fundarse la
autoridad acusada. Por tanto, para que el juicio de constitucionalidad pueda
producirse de manera integral, dilucidando los diferentes aspectos jurídicos
relevantes con miras a la sentencia, debe la Corte conformar la proposición
jurídica completa, por razón de la unidad de materia, ampliando el ámbito del
asunto considerado y extendiendo el fallo al inciso no demandado.
CORTE
CONSTITUCIONAL-Efecto erga
omnes de las decisiones
La Corte
Constitucional, en lo que hace a las normas sometidas a su examen, define, con
la fuerza de la cosa juzgada constitucional, su exequibilidad o
inexequibilidad, total o parcial, con efectos erga omnes y con carácter
obligatorio general, oponible a todas las personas y a las autoridades
públicas, sin excepción alguna.
CONSEJO DE ESTADO-Efecto erga omnes de las decisiones
El Consejo de
Estado, también con carácter general, ante el ejercicio de acciones de nulidad por
inconstitucionalidad, decide si están llamadas a prosperar las pretensiones de
los accionantes, y en caso afirmativo anula el acto administrativo
correspondiente, retirándolo del ordenamiento jurídico.
EXCEPCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Efecto
interpartes
La hipótesis del
artículo 4 de la Constitución carece justamente de la nota de la generalidad,
puesto que la definición acerca de si existe o no la incompatibilidad entre la
norma inferior y las fundamentales debe producirse en el caso específico, singular,
concreto, y en relación con las personas involucradas en el mismo, sin que
pueda exceder ese marco jurídico preciso. Se habla entonces de un efecto inter
partes, o circunscrito a quienes tienen interés en el caso. Y la norma
inaplicada no se afecta en su vigencia general, aunque, por motivo de la
inaplicación, no haya producido efectos en el asunto particular del que se
trata. La excepción de inconstitucionalidad no ocasiona consecuencias en
abstracto, ni puede significar la pérdida de vigencia o efectividad de la
disposición sobre la cual recae, ni tampoco se constituye, dentro de nuestro
sistema jurídico, en precedente forzoso para decidir otros casos que, bajo
distintas circunstancias, también estén gobernados por aquélla.
PRINCIPIO DE
OBLIGATORIEDAD Y EJECUTABILIDAD DE LAS NORMAS-Inobservancia provoca ejercicio de acción de
cumplimiento
El principio que
rige la operatividad del Estado de Derecho y que hace posible el funcionamiento
de las instituciones es el de la obligatoriedad y ejecutabilidad de las normas
que, dentro del esquema de la organización política, profieren los organismos y
las autoridades competentes, según la Constitución. En general, la norma
jurídica, independientemente de su jerarquía, obliga a sus destinatarios y es
deber de las autoridades públicas, en el ámbito de las atribuciones que a cada
una de ellas corresponda, hacerla efectiva. Es cabalmente la inobservancia de
ese deber lo que provoca, bajo el imperio de la actual Constitución, el
ejercicio de la acción de cumplimiento, de la cual es titular toda persona, y
la verificación acerca de si aquél ha sido o no acatado constituye el objeto
específico de la sentencia que el juez ante quien dicha acción se instaura debe
proferir.
JUEZ DE
CUMPLIMIENTO-Pronunciamiento
sobre excepción de inconstitucionalidad
La necesidad de
acudir a la excepción de inconstitucionalidad justifica la abstención de
la autoridad en la aplicación de la norma incompatible con la Carta. Y, por
tanto, no es algo extraño a los mandatos superiores que, habiéndose confiado a
los jueces la competencia para resolver acerca de si hay o no incumplimiento,
el juez que deba fallar sobre el mismo goce también de autoridad para
establecer si se da o no la causa que justifica la inejecución de la norma o
acto. Ello, por el contrario, es perfectamente natural y resultaría incoherente
el sistema si, ante el alegato de la autoridad que aduce haber inaplicado y no
incumplido un precepto, el juez careciera de competencia para establecer si se
configura o no el motivo de justificación al que la autoridad acude. El juez de
cumplimiento no resuelve si la norma o el acto en cuestión son constitucionales
o inconstitucionales, y su dictado no afecta la obligatoriedad ni el vigor
jurídico general de aquéllos. Solamente establece, para el caso específico, si
en el ámbito circunscrito a él se ofrece prima facie una abierta e incontrovertible
oposición entre normas, que justifique la inaplicación a la que procedió el
funcionario acusado. Es claro que, si no ha habido una definición erga omnes
por el tribunal competente (la Corte Constitucional o el Consejo de Estado) y
el juez no encuentra fundada la inaplicación como consecuencia de la excepción
de inconstitucionalidad, habrá de declarar que el incumplimiento se configuró y
deberá impartir la orden que haga efectivo el mandato inobservado, con efectos
exclusivos en ese caso y sin que su sentencia sustituya las providencias que
hayan de proferir aquellos tribunales en ejercicio de sus respectivas
competencias. A tal punto que si, habiendo hallado fundada la inaplicación en
el caso examinado, se produce después una sentencia erga omnes en
sentido contrario, ésta prevalece y, respaldada por el tribunal competente la
ejecutabilidad de la disposición por ser constitucional, bien podría hacia el
futuro intentarse de nuevo la acción de cumplimiento sin que el funcionario
encargado de aplicar la norma pudiese ya escudarse en la excepción de
inconstitucionalidad para justificar su abstención. Esto es precisamente lo que
avala la exequibilidad del segundo inciso del artículo acusado, que impide
alegar tal excepción cuando ya existe resolución general y definitiva de la
Corte Constitucional o del Consejo de Estado acerca de la viabilidad
constitucional del precepto respectivo.
COSA JUZGADA
RELATIVA EN SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO/DOCTRINA CONSTITUCIONAL-Prevalencia
En el caso de las
sentencias del Consejo de Estado, en las cuales se niegan las pretensiones de
la demanda que solicita la nulidad de un acto presidencial por
inconstitucional, debe tenerse en cuenta que el fallo guarda relación con los
argumentos estudiados por aquella Corporación y que, por tanto, la cosa juzgada
también es relativa. Pero, a pesar de la inexactitud terminológica (que se
refiere a "exequibilidad", concepto no aplicable a las decisiones del
Consejo de Estado sobre normas), no vulnera la Carta Política el artículo que
ahora se examina si lo que quiere decir -y ese es su significado, según lo que
entiende esta Corte- es que, habiéndose proferido una sentencia que niega la
nulidad por inconstitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno
Nacional, alegada con apoyo en determinado motivo que el Consejo de Estado
desvirtúa, no es admisible que, por esa misma razón, una autoridad
administrativa o judicial subalterna se abstenga de cumplirla, debiendo
hacerlo. A no ser que, con posterioridad a la negativa de nulidad, la Corte
Constitucional, al sentar doctrina constitucional integradora sobre el alcance
de las normas superiores con las cuales el Consejo de Estado hizo la
confrontación, llegare a conclusiones diversas de las acogidas por aquél,
evento en el cual tendrían que prevalecer, para todas las autoridades públicas
y desde luego para el juez de cumplimiento, los contenidos y las consecuencias
jurídicas de esa doctrina constitucional, como de tiempo atrás se tiene
establecido, a falta de disposición legal para el caso específico, por el
artículo 8 de la Ley 153 de 1887.
Referencia:
Expediente D-2047
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 20 de la Ley 393 de 1997
Actor: Duvan
Mauricio Zapata Londoño
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintiún (21) días del mes de octubre de mil
novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano DUVAN
MAURICIO ZAPATA LONDOÑO, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo
241, numeral 4º, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 de la Ley 393 de 1997.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a resolver.
II. TEXTO
A continuación se
transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de
proceso:
"LEY 393 DE 1997
(julio 29)
por la cual se desarrolla el artículo 87 de
la Constitución Política
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
ARTICULO 20.-
Excepción de inconstitucionalidad. Cuando el incumplimiento de norma con fuerza de Ley o
Acto Administrativo sea proveniente del ejercicio de la excepción de
inconstitucionalidad, el Juez de cumplimiento deberá resolver el asunto en la
sentencia. Lo anterior sin perjuicio de que el Juez la aplique oficiosamente.
Parágrafo. El incumplido no podrá alegar la excepción
de inconstitucionalidad sobre normas que hayan sido objeto de análisis de
exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, según sea el
caso".
III. LA DEMANDA
Considera el actor
que la norma acusada vulnera los artículos 237, numeral 2, y 241 de la
Constitución Política.
Afirma, al
desarrollar los cargos formulados, que el Constituyente primario otorgó a la
Corte Constitucional el ejercicio del control de constitucionalidad de las
leyes y decretos con fuerza de ley, según lo dispuesto en el artículo 241 de la
Carta Política.
En igual sentido
-manifiesta-, dicha facultad le fue asignada al Consejo de Estado, tal como lo
prescribe el artículo 237, numeral 2, de la Constitución, según el cual está
entre sus atribuciones la de conocer de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional, tal como acontece con los
decretos y actos administrativos.
Por esta razón de
carácter constitucional -afirma el impugnante-, el legislador no puede
modificar dicha competencia como lo hizo en el caso del artículo demandando, en
donde el juez de conocimiento de la acción de cumplimiento, asume funciones de
juez constitucional.
Finaliza aseverando
que el juez ordinario, al aceptarle a la autoridad demandada por incumplimiento
de una ley o acto administrativo el argumento de que incumplió porque la norma
o acto era inconstitucional, lo que hace en el fondo es declarar que esa ley o
acto incumplido era inconstitucional.
IV.
INTERVENCIONES
La ciudadana ISABEL
CRISTINA GAMBOA LUNA, actuando en nombre y representación del Ministerio del
Interior, en escrito destinado a defender la constitucionalidad de la norma
acusada, expresó no compartir los argumentos planteados por el demandante, toda
vez que, ateniéndose al Auto No. 002 de 1996, proferido por esta Corporación,
la competencia de la Corte Constitucional la fija única y exclusivamente la
propia Constitución.
Manifiesta que de la
lectura del Auto se colige que la Corte Constitucional no es competente para
conocer de la acción de cumplimiento, pues ninguna ley de la República puede
otorgársela. El Legislador no tiene dicha facultad, en cuanto ésta es del
resorte exclusivo del Constituyente primario.
Considera ajustado
al texto constitucional el hecho de que la competencia para resolver sobre la
acción de cumplimiento por excepción de inconstitucionalidad esté en cabeza de
la jurisdicción contencioso administrativa, teniendo en cuenta la naturaleza de
los actos y normas que se someten a su consideración.
La apoderada del
Ministerio de Justicia y del Derecho, Mónica Fonseca Jaramillo, también ha
intervenido en este proceso y ha manifestado que el demandante, en su criterio,
interpreta erróneamente el contenido de la norma impugnada, toda vez que
confunde sus efectos con los de la acción pública de inconstitucionalidad, cuyo
conocimiento exclusivo corresponde a la Corte Constitucional.
Aclara la
interviniente que una es la atribución que tiene la Corte Constitucional de
velar por el orden constitucional en desarrollo del artículo 241 de la Carta
Política y otra es la que se puede ejercer por la vía del artículo 4 Ibídem,
que es a la que hace referencia el artículo demandado.
En su concepto, la
norma en estudio establece dos posibilidades que se ajustan al mandato
constitucional según el cual es deber de todas las personas acatar la
Constitución: la primera, que admite el incumplimiento de una norma por la
aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, y la segunda, que está
relacionada con la atribución que tiene el juez de definir si el incumplimiento
excusado por la inconstitucionalidad es o no justificable.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación (E), solicita a la Corte declarar constitucional, en lo
acusado, el artículo 20 de la Ley 393 de 1997.
Manifiesta que en
manera alguna la disposición demandada vulnera los artículos 237, numeral 2, y
241 de la Constitución.
Expresa que la
disposición acusada no vulnera ningún precepto de la Carta Política, pues
aunque es cierto que el Constituyente confirió a la Corte la atribución
exclusiva de declarar ajustada o no a la Carta las leyes y los decretos con
fuerza de ley, y a su vez le asignó esta competencia al Consejo de Estado en
relación con los decretos dictados por el Gobierno, todo ello en ejercicio del
control abstracto de constitucionalidad, también lo es que el propio
Constituyente le otorgó a todas las autoridades de la República la facultad de
ejercer el control concreto a través de la excepción de inconstitucionalidad.
Finaliza su
intervención afirmando que el juez ordinario, al conocer de la excepción de
inconstitucionalidad o al aplicarla oficiosamente, no hace una declaración
sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma incumplida, sino
que simplemente determina si esta omisión se encuentra amparada o no por la
excepción de inconstitucionalidad.
Así mismo, destaca
la finalidad del artículo 20 demandado, cual es la de evitar la inoperancia de
la acción de cumplimiento, so pretexto de la aplicación de la excepción de
inconstitucionalidad.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada,
según lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta Política, ya que la norma
acusada hace parte de una Ley de la República.
2. Necesidad de
integrar la proposición jurídica completa
El demandante acusa
el primer inciso del artículo 20 de la Ley 393 de 1997, que reglamenta las
acciones de cumplimiento, según el cual, cuando el incumplimiento de norma con
fuerza de ley o acto administrativo sea proveniente del ejercicio de la
excepción de inconstitucionalidad, el juez que conoce sobre la correspondiente
demanda deberá resolver el asunto en la sentencia, sin perjuicio de aplicar
dicha excepción oficiosamente.
No ha sido demandado
el parágrafo del mismo artículo, a cuyo tenor "el incumplido no podrá
alegar la excepción de inconstitucionalidad sobre normas que hayan sido objeto
de análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte
Constitucional, según sea el caso".
Como puede
observarse, en especial si se tienen en cuenta los argumentos del actor
-dirigidos a demostrar que a la luz de la disposición impugnada el juez de
cumplimiento invade la órbita constitucionalmente señalada a la Corte
Constitucional y al Consejo de Estado-, existe una relación necesaria, desde el
punto de vista normativo, entre lo dispuesto en el primer inciso y lo
establecido en el segundo. La tarea del juez ante quien se ha ejercido la
acción de cumplimiento incluye, según el precepto, la competencia para
verificar si en un determinado caso tenía o no lugar la excepción de
inconstitucionalidad que pudiere estar alegando la autoridad a la cual se
sindica de haber desobedecido una ley o un acto administrativo, y
simultáneamente allí se estatuye cuándo no puede ser alegada tal excepción.
Es decir, la materia
objeto de análisis constitucional en este proceso es una sola -si la
confrontación, a cargo del juez de cumplimiento, entre la efectiva inejecución
de una norma o acto, que para el accionante significa su inobservancia y para
la autoridad demandada la aplicación prevalente de la Constitución Política,
puede comprender el examen referente a la constitucionalidad o inconstitucionalidad
del mandato inejecutado-, y la demanda se contrae a uno de los aspectos de ella
-la atribución del juez-, sin tocar el elemento previo y necesario de la
viabilidad de la excepción de inconstitucionalidad en que puede fundarse la
autoridad acusada.
Por tanto, para que
el juicio de constitucionalidad pueda producirse de manera integral,
dilucidando los diferentes aspectos jurídicos relevantes con miras a la
sentencia, debe la Corte conformar la proposición jurídica completa, por razón
de la unidad de materia, ampliando el ámbito del asunto considerado y
extendiendo el fallo al inciso no demandado.
La Corte ha
sostenido:
"...tan pronto
como la Corte advierte que una norma perteneciente a determinado estatuto
-incluida dentro de la demanda genérica dirigida contra él, aunque sin cargos
específicos- pugna de manera protuberante y palmaria con la Constitución,
procede a declararlo...". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-409 del 28 de agosto de 1997. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
"Ya ha avanzado
la Corte en la doctrina según la cual, cuando los apartes demandados de un
precepto legal se hallan íntima e inescindiblemente unidos a fragmentos o
partes no acusados, de tal manera que entre sí todos configuran una proposición
jurídica cuya integridad produce unos determinados efectos y sólo es
susceptible de comparar con la Constitución en cuanto tal, puede el juez
constitucional extender el alcance de su fallo a las partes no señaladas por el
actor, con el propósito de evitar que, proferido aquél apenas parcialmente, se
genere incertidumbre colectiva acerca del contenido armónico e integrado de la
norma legal materia de análisis.
Eso implica que la
Corte Constitucional, en el ejercicio de su función, confronte normas completas,
con alcances definidos, impidiendo que la acción ciudadana, ejercida
selectivamente sobre ciertos textos, desvirtúe el sentido exacto de la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución, bajo un cierto designio del
actor o, por inadvertencia de éste, con el resultado de hacer que el precepto,
según el sentido del fallo, presente un contenido incoherente o
inaplicable". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-560 del
6 de noviembre de 1997. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
"Para que la
Corte Constitucional pueda entrar a resolver sobre la demanda incoada por un
ciudadano contra fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado
presente un contenido comprensible como regla de Derecho, susceptible de ser
cotejado con los postulados y mandatos constitucionales.
Las expresiones
aisladas carentes de sentido propio, que no producen efectos jurídicos ni solas
ni en conexidad con la disposición completa de la cual hacen parte, no son
constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace imposible que se lleve a
cabo un juicio sobre la materia.
Es necesario que,
por una parte, exista proposición jurídica integral en lo acusado y que, por
otra, en el supuesto de su inexequibilidad, los contenidos restantes de la
norma conserven coherencia y produzcan efectos jurídicos". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-565 del 7 de octubre de 1998. M.P.: Dr.
José Gregorio Hernández Galindo).
Así, pues, la
proposición demandada, sobre la cual recaerá esta providencia, es todo el
artículo 20 de la Ley 393 de 1997.
3. El objeto
específico de la decisión judicial respecto de una acción de cumplimiento.
Diferencia entre incumplir una norma e inaplicarla por inconstitucional.
Carácter general y definitivo de las decisiones de la Corte Constitucional y
del Consejo de Estado según los artículos 241 y 237-2 de la Constitución.
Efecto singular de las decisiones que se adoptan en virtud de la excepción de
inconstitucionalidad (artículo 4 C.P.)
La norma demandada
parte del supuesto de que, entablada la acción prevista en el artículo 87 de la
Carta por el posible incumplimiento de una norma legal o de un acto
administrativo, la autoridad llamada a poner en ejecución lo preceptuado dice
haberse abstenido de ello en desarrollo del artículo 4 de la Constitución, con
el propósito de hacer efectivo el imperio del Ordenamiento Fundamental, con el
cual, a su juicio, es incompatible la disposición o acto inaplicado.
Premisa
indispensable para verificar si ello es o no ajustado a los preceptos
superiores consiste en definir si es posible que una norma de la ley o el
mandato contenido en un acto administrativo puedan dejar de surtir efectos en
un caso concreto por la decisión unilateral de la autoridad que alegue su
oposición a la Carta Política, o si de todas maneras, aun en esa hipótesis, se
configura el incumplimiento de la disposición inferior y, en consecuencia,
tiene cabida el uso de la autoridad judicial para obligar al incumplido a la
inmediata y plena observancia del mandato inferior cuya constitucionalidad
controvierte.
Ante todo, ha de
resaltar la Corte la diferencia existente entre las instituciones del control
de constitucionalidad en abstracto -a cargo de esta Corporación (art. 241 C.P.)
y residualmente del Consejo de Estado cuando se trata de decretos
presidenciales de puro carácter administrativo (art. 237-2 C.P.)- y el control
de constitucionalidad concreto y difuso que tiene lugar en desarrollo del
artículo 4 de la Carta cuando, en el momento de aplicar una norma legal o de
inferior jerarquía, se advierte su ostensible e indudable oposición
(incompatibilidad) a mandatos constitucionales.
La Corte
Constitucional, en lo que hace a las normas sometidas a su examen, define, con
la fuerza de la cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.), su exequibilidad o
inexequibilidad, total o parcial, con efectos erga omnes y con carácter
obligatorio general, oponible a todas las personas y a las autoridades
públicas, sin excepción alguna.
El Consejo de
Estado, también con carácter general, ante el ejercicio de acciones de nulidad
por inconstitucionalidad, decide si están llamadas a prosperar las pretensiones
de los accionantes, y en caso afirmativo anula el acto administrativo
correspondiente, retirándolo del ordenamiento jurídico.
En cambio, la
hipótesis del artículo 4 de la Constitución carece justamente de la nota de la
generalidad, puesto que la definición acerca de si existe o no la
incompatibilidad entre la norma inferior y las fundamentales debe producirse en
el caso específico, singular, concreto, y en relación con las personas
involucradas en el mismo, sin que pueda exceder ese marco jurídico preciso. Se
habla entonces de un efecto inter partes, o circunscrito a quienes
tienen interés en el caso. Y la norma inaplicada no se afecta en su vigencia
general, aunque, por motivo de la inaplicación, no haya producido efectos en el
asunto particular del que se trata.
La excepción de
inconstitucionalidad no ocasiona consecuencias en abstracto, ni puede
significar la pérdida de vigencia o efectividad de la disposición sobre la cual
recae, ni tampoco se constituye, dentro de nuestro sistema jurídico, en
precedente forzoso para decidir otros casos que, bajo distintas circunstancias,
también estén gobernados por aquélla.
Como lo ha expresado
esta Corte, el principio que rige la operatividad del Estado de Derecho y que
hace posible el funcionamiento de las instituciones es el de la obligatoriedad
y ejecutabilidad de las normas que, dentro del esquema de la organización
política, profieren los organismos y las autoridades competentes, según la
Constitución.
En general, la norma
jurídica, independientemente de su jerarquía, obliga a sus destinatarios y es
deber de las autoridades públicas, en el ámbito de las atribuciones que a cada
una de ellas corresponda, hacerla efectiva. Es cabalmente la inobservancia de
ese deber lo que provoca, bajo el imperio de la actual Constitución, el
ejercicio de la acción de cumplimiento, de la cual es titular toda persona, y
la verificación acerca de si aquél ha sido o no acatado constituye el objeto
específico de la sentencia que el juez ante quien dicha acción se instaura debe
proferir.
Se parte del
supuesto -que puede ser descartado- según el cual la norma puesta en vigor por
el órgano o funcionario competente se ajusta a la Constitución, en virtud de
una presunción que asegura el normal funcionamiento del Estado, con base en la
seguridad jurídica de la cual requiere la colectividad.
Si  esa  presunción
no  es  desvirtuada, la  norma  debe  aplicarse; las personas -particulares o
públicas- cobijadas por ella deben obedecerla; y la autoridad a la que se ha
encomendado su ejecución incurre en responsabilidad, al violarla, si omite la
actividad que para tal efecto le es propia o hace algo que se le prohibe. Así lo
consagra expresamente el artículo 4, inciso 2, de la Carta Política, según el
cual "es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar
la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades"; y
lo confirma el artículo 6 ibídem cuando proclama que los particulares
son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las
leyes, y que los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Por vía abstracta,
según lo dicho, la presunción en referencia solamente puede ser desvirtuada
mediante fallo de inexequibilidad proferido por la Corte Constitucional, o de
nulidad por inconstitucionalidad, dictado por el Consejo de Estado, según la
jerarquía de la norma examinada. Este último, según la propia Constitución
(art. 238), tiene además la potestad de suspender provisionalmente, por los
motivos y con los requisitos que establezca la ley, los actos administrativos
que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. Pero -claro está-, si se
trata de actos administrativos de carácter general, o de una norma con esa
misma fuerza, la suspensión provisional también tiene normalmente el mismo
efecto abstracto, que no desvirtúa de modo definitivo la presunción de
constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, pero que lo priva
temporalmente de todo efecto jurídico, a la espera del fallo.
Por vía concreta,
frente a la indicada regla general, resulta extraordinario el caso en el que la
autoridad que tiene a su cargo aplicar la norma puede legítimamente abstenerse
de hacerlo, y más todavía, está obligada a esa abstención, por razón de
encontrarla incompatible con la Constitución Política. Esta, que es norma de
normas, debe prevalecer y ser aplicada a cambio del precepto inferior que la
vulnera.
La inaplicación de
una norma de jerarquía inferior con apoyo en el artículo 4 de la Carta supone
necesariamente la incompatibilidad entre su contenido y el de los
preceptos constitucionales. Si tal incompatibilidad no existe, no cabe la
inaplicación y la circunstancia no es otra que la de incumplimiento o violación
de los mandatos dejados de aplicar.
Por el contrario, en
el supuesto de un palmario enfrentamiento entre la norma y la Constitución, la
obligación del funcionario o autoridad que en principio debería aplicar aquélla
es la contraria: no darle aplicación.
Al respecto, esta
Corte ha señalado:
"El artículo 4º
de la Constitución consagra, con mayor amplitud que el derogado artículo 215 de
la codificación anterior, la aplicación preferente de las reglas
constitucionales sobre cualquier otra norma jurídica. Ello tiene lugar en casos
concretos y con efectos únicamente referidos a éstos, cuando quiera que se
establezca la incompatibilidad entre la norma de que se trata y la preceptiva
constitucional. Aquí no está de por medio la definición por vía general acerca
del ajuste de un precepto a la Constitución -lo cual es propio de la
providencia que adopte el tribunal competente al decidir sobre el proceso
iniciado como consecuencia de acción pública- sino la aplicación de una norma
legal o de otro orden a un caso singular.
Para que la
aplicación de la ley y demás disposiciones integrantes del ordenamiento
jurídico no quede librada a la voluntad, el deseo o la conveniencia del
funcionario a quien compete hacerlo, debe preservarse el principio que
establece una presunción de constitucionalidad. Esta, desde luego, es
desvirtuable por vía general mediante el ejercicio de las aludidas competencias
de control constitucional y, en el caso concreto, merced a lo dispuesto en el
artículo 4º de la Constitución, haciendo prevalecer los preceptos fundamentales
mediante la inaplicación de las normas inferiores que con ellos resultan
incompatibles.
Subraya la Corte el
concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la
inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a
aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para
evadir su cumplimiento.
El Diccionario de la
Real Academia de la Lengua define la incompatibilidad en términos generales
como "repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más
personas entre sí".
En el sentido
jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su
mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por
la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto
corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior
jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir
en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la
proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete,
haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o
demostrar que existe.
De lo cual se
concluye que, en tales casos, si no hay una oposición flagrante con los
mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos "erga
omnes" el juez de constitucionalidad según las reglas expuestas.
Fluye de lo
anterior con toda claridad  que una  cosa es la norma -para cuyo
anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso
correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a  un caso  concreto, la  cual
puede dejar de  producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida
incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos
constitucionales (artículo 4º C.N.)" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Primera de
Revisión. Sentencia T-614 del 15 de diciembre de 1992. M.P.: Dr. José Gregorio
Hernandez Galindo). (Subrayado fuera de texto).
La Sala Plena de la
Corporación, al fijar el alcance del artículo 66 del Código Contencioso
Administrativo, que declaró exequible, supeditando la exequibilidad al
acatamiento del artículo 4 de la Constitución, manifestó:
"Considera la
Corte que el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalece sobre la
preservación de normas de rango inferior. La función de la Constitución como
determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica,
impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma
jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos
constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que
aquellas que no tienen la misma categoría.
Dentro de la
supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado
más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de
las leyes y de las normas jurídicas generales  está limitado por el de la
Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos
constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay,
la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen
las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no
caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades
con plena competencia para ello.
Desde luego que
la norma inaplicable por ser contraria a la Constitución en forma manifiesta,
no queda anulada o declarada inexequible, pues esta función corresponde a los
organismos judiciales competentes, en virtud del control constitucional
asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y
supremacía de la norma de normas (artículos 237 y 241 C.P.).
Si bien es cierto
que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento
tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma
expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del
decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas
quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía
constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la
Carta ya citado, que ordena -se repite- que "en todo caso de
incompatilibidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad
correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la
Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los
servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995. M.P.:
Dr. Hernando Herrera Vergara). (Subrayado fuera de texto).
En reciente fallo,
esta Corporación manifestó:
"...puede
ocurrir que la acción o la omisión del demandado en el proceso de amparo
constitucional esté cobijada o protegida por una norma legal o reglamentaria,
pero tal situación no descarta de plano la posibilidad de que se estén
desconociendo los preceptos constitucionales. Si ello es objeto de discusión o
conjetura por no ser palmario el choque con la Carta Política y, por ende,
apenas susceptible de la resolución a cargo de quien goza de autoridad para
fijar el alcance de los preceptos superiores (en el caso de las normas
señaladas en el artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional), no
hay más remedio que aplicar la norma inferior, aunque un razonamiento plausible
la muestre contraria a los fundamentos del orden jurídico, a la espera de que
el juez constitucional decida.
Pero si, a la
inversa, lo que se tiene es una disposición, legal o de otro orden, que de
manera ostensible, clara e indudable -prima facie- viola la
Constitución, el precepto subalterno cede y se ha de inaplicar, no porque lo
quiera el funcionario respectivo sino en cuanto lo manda el Constituyente, y a
cambio de su dictado deben hacerse valer las normas de la Constitución con las
cuales la regla subalterna colide.
En otras
palabras, cabe recordar que el artículo 4 de la Carta contempla el principio de
constitucionalidad, según el cual en caso de incompatibilidad entre el Estatuto
Fundamental y otra norma jurídica de rango inferior, deberá prevalecer aquél.
En consecuencia, la autoridad pública que detecte una contradicción entre tales
normas está en la obligación de inaplicar la de menor jerarquía y preferir la
aplicación de la Carta Política.
(...)
El principio de
constitucionalidad pretende lograr la coherencia del sistema jurídico, en la
medida en que los valores, postulados y reglas constitucionales tengan plena
vigencia e irradien la creación, interpretación, aplicación y ejecución de las
normas de rango inferior. De lo contrario, nos hallaríamos nuevamente de
retorno a la época en que existía un principio inverso -la primacía de ley
sobre la Constitución-, al tenor de lo consagrado por el artículo 6 de la Ley
153 de 1887, el cual, afortunadamente, fue derogado mediante la Reforma
Constitucional de 1910" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-556 del 6 de octubre 1998. M.P.: Dr. José Gregorio Hernandez
Galindo). (Subrayado fuera de texto).
Ahora bien, la
necesidad de acudir a la excepción de inconstitucionalidad justifica la
abstención de la autoridad en la aplicación de la norma incompatible con la
Carta. Y, por tanto, no es algo extraño a los mandatos superiores que,
habiéndose confiado a los jueces la competencia para resolver acerca de si hay
o no incumplimiento, el juez que deba fallar sobre el mismo goce también de
autoridad para establecer si se da o no la causa que justifica la inejecución de
la norma o acto. Ello, por el contrario, es perfectamente natural y resultaría
incoherente el sistema si, ante el alegato de la autoridad que aduce haber
inaplicado y no incumplido un precepto, el juez careciera de competencia para
establecer si se configura o no el motivo de justificación al que la autoridad
acude.
El actor en este
proceso asegura que al haberlo establecido en esos términos la norma legal
impugnada, resultan invadidas las competencias de la Corte Constitucional y del
Consejo de Estado en materia de control de constitucionalidad abstracto.
No lo estima así
esta Corporación, pues no hay identidad de objetos en uno y otro juicio:
mientras la Corte y el Consejo de Estado resuelven en abstracto y con efectos
generales sobre el ajuste entre la norma que examinan y la Constitución,
incidiendo su resolución adversa en la vigencia del precepto, que en caso de
ser inconstitucional es retirado del ordenamiento jurídico, la decisión del
juez de cumplimiento -cuando debe dilucidar si es o no justificada la
abstención de la autoridad pública- recae única y específicamente, con efectos
singulares que no afectan la vigencia ni la validez de la norma o acto, sobre
la existencia o inexistencia de una incompatibilidad entre ella y los mandatos
superiores, consideradas las circunstancias y los hechos del caso concreto.
El juez de
cumplimiento no resuelve si la norma o el acto en cuestión son constitucionales
o inconstitucionales, y su dictado no afecta la obligatoriedad ni el vigor
jurídico general de aquéllos. Solamente establece, para el caso específico, si
en el ámbito circunscrito a él se ofrece prima facie una abierta e
incontrovertible oposición entre normas, que justifique la inaplicación a la
que procedió el funcionario acusado.
Es claro que, si no
ha habido una definición erga omnes por el tribunal competente (la Corte
Constitucional o el Consejo de Estado) y el juez no encuentra fundada la
inaplicación como consecuencia de la excepción de inconstitucionalidad, habrá
de declarar que el incumplimiento se configuró y deberá impartir la orden que
haga efectivo el mandato inobservado, con efectos exclusivos en ese caso y sin
que su sentencia sustituya las providencias que hayan de proferir aquellos
tribunales en ejercicio de sus respectivas competencias. A tal punto que si,
habiendo hallado fundada la inaplicación en el caso examinado, se produce
después una sentencia erga omnes en sentido contrario, ésta prevalece y,
respaldada por el tribunal competente la ejecutabilidad de la disposición por
ser constitucional, bien podría hacia el futuro intentarse de nuevo la acción
de cumplimiento sin que el funcionario encargado de aplicar la norma pudiese ya
escudarse en la excepción de inconstitucionalidad para justificar su
abstención.
Esto es precisamente
lo que avala la exequibilidad del segundo inciso del artículo acusado, que
impide alegar tal excepción cuando ya existe resolución general y definitiva de
la Corte Constitucional o del Consejo de Estado acerca de la viabilidad
constitucional del precepto respectivo.
En efecto, en el
caso de los fallos en los que la Corte Constitucional declara la exequibilidad
de un precepto, a menos que sea ella relativa y así lo haya expresado la propia
sentencia -dejando a salvo aspectos diferentes allí no contemplados, que pueden
dar lugar a futuras demandas-, se produce el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, prevista en el artículo 243 de la Constitución. Y, entonces, si
ya por vía general, obligatoria y erga omnes se ha dicho por quien tiene
la autoridad para hacerlo que la disposición no quebranta principio ni precepto
alguno de la Carta Política, carecería de todo fundamento jurídico la actitud
del servidor público que, sobre la base de una discrepancia con la Constitución
-encontrada por él pero no por el Juez de Constitucionalidad- pretendiera dejar
de aplicar la norma legal que lo obliga en un proceso, actuación o asunto
concreto.
En el caso de las
sentencias del Consejo de Estado, en las cuales se niegan las pretensiones de
la demanda que solicita la nulidad de un acto presidencial por
inconstitucional, debe tenerse en cuenta que el fallo guarda relación con los
argumentos estudiados por aquella Corporación y que, por tanto, la cosa juzgada
también es relativa. Pero, a pesar de la inexactitud terminológica (que se
refiere a "exequibilidad", concepto no aplicable a las decisiones del
Consejo de Estado sobre normas), no vulnera la Carta Política el artículo que
ahora se examina si lo que quiere decir -y ese es su significado, según lo que
entiende esta Corte- es que, habiéndose proferido una sentencia que niega la
nulidad por inconstitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno
Nacional, alegada con apoyo en determinado motivo que el Consejo de Estado
desvirtúa, no es admisible que, por esa misma razón, una autoridad
administrativa o judicial subalterna se abstenga de cumplirla, debiendo
hacerlo. A no ser que, con posterioridad a la negativa de nulidad, la Corte
Constitucional, al sentar doctrina constitucional integradora sobre el alcance
de las normas superiores con las cuales el Consejo de Estado hizo la
confrontación, llegare a conclusiones diversas de las acogidas por aquél,
evento en el cual tendrían que prevalecer, para todas las autoridades públicas
y desde luego para el juez de cumplimiento, los contenidos y las consecuencias
jurídicas de esa doctrina constitucional, como de tiempo atrás se tiene
establecido, a falta de disposición legal para el caso específico, por el
artículo 8 de la Ley 153 de 1887.
Al respecto, debe
repetirse lo dicho por esta Corporación sobre el valor de la doctrina
constitucional:
"Las normas de
la Constitución política, y ésta no es una característica privativa de ellas,
tienen una vocación irrevocable hacia la individualización, tal como lo ha
subrayado Kelsen al tratar del ordenamiento jurídico. De ordinario pasan
por una fase previa consistente en su desarrollo legal. Pero no todas alcanzan
dicho desarrollo, bien porque no lo requieren, bien porque, requiriéndolo, el
legislador lo omite. Pero tal omisión no desvirtúa su carácter normativo, si ya
lo tienen. Pueden, entonces, ser aplicadas a situaciones específicas
subsumibles en ellas, que no están explícitamente contempladas en la ley.
Pero si la
individualización de las normas legales, dada su generalidad (que a menudo
deviene en ambigüedad), aparece problemática y generadora de inseguridad
jurídica, más problemática e incierta resulta aún la actuación directa de las
normas constitucionales a los casos particulares, por concurrir en ellas,
superlativamente, las mismas notas distintivas advertidas en la ley.
Parece razonable,
entonces, que al señalar a las normas constitucionales como fundamento de los
fallos, a falta de ley, se agregue una cualificación adicional, consistente en
que el sentido de dichas normas, su alcance y pertinencia, hayan sido fijados
por quien haga las veces de intérprete autorizado de la Constitución. Que, de
ese modo, la aplicación de las normas superiores esté tamizada por la
elaboración doctrinaria que de ellas haya hecho su intérprete supremo. (art. 241
C.P.)
Pero como la
Constitución es derecho legislado por excelencia, quien aplica la Constitución
aplica la ley, en su expresión más primigenia y genuina. Es preciso aclarar que
no es la jurisprudencia la que aquí se consagra como fuente
obligatoria".
(...)
"...conviene
precisar que no hay contradicción entre la tesis que aquí se afirma y la
sentencia C-131/93, que declaró inexequible el artículo 23 del Decreto
legislativo 2067 del 91 en el cual se ordenaba tener "como criterio
auxiliar obligatorio" "la doctrina constitucional enunciada en
las sentencias de la Corte Constitucional", mandato, ese sí, claramente
violatorio del artículo 230 Superior. Lo que hace, en cambio, el artículo 8°
que se examina -valga la insistencia- es referir a las normas constitucionales,
como una modalidad del derecho legislado, para que sirvan como fundamento
inmediato de la sentencia, cuando el caso sub judice no está previsto en
la ley. La cualificación adicional de que si las normas que van a aplicarse han
sido interpretadas por la Corte Constitucional, de ese modo deben aplicarse,
constituye, se repite, una razonable exigencia en guarda de la seguridad
jurídica.
Es necesario
distinguir la función integradora que cumple la doctrina constitucional, en
virtud del artículo 8°, cuya constitucionalidad se examina, de la función
interpretativa que le atribuye el artículo 4° de la misma ley, al disponer:
"Los
principios del Derecho natural y las reglas de la jurisprudencia servirán para
ilustrar la Constitución en casos dudosos. La doctrina constitucional es, a
su vez, norma para interpretar las leyes" (Subraya la Corte).
La disposición
transcrita corrobora, además, la distinción que atrás queda hecha entre
doctrina constitucional y jurisprudencia. Es apenas lógico que si el juez tiene
dudas sobre la constitucionalidad de la ley, el criterio del intérprete supremo
de la Carta deba guiar su decisión. Es claro eso sí que, salvo las decisiones
que hacen tránsito a la cosa juzgada, las interpretaciones de la Corte
constituyen para el fallador valiosa pauta auxiliar, pero en modo alguno
criterio obligatorio, en armonía con lo establecido por el artículo 230
Superior.
Lo anterior
encuentra claro apoyo, además, en el artículo 5° de la misma ley (153 de 1887),
cuyo texto reza:
"Dentro de
la equidad natural y la doctrina constitucional, la crítica y la
hermenéutica servirán para fijar el pensamiento del legislador y aclarar o
armonizar disposiciones legales oscuras o incongruentes" (Subraya la Corte).
La disposición
destaca, nítidamente, la función que está llamada a cumplir la doctrina
constitucional en el campo interpretativo. Es un instrumento orientador, mas no
obligatorio, como sí ocurre cuando se emplea como elemento integrador: porque
en este caso, se reitera, es la propia Constitución -ley suprema-, la que se
aplica". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-083 del 1 de
marzo de 1995. M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz).
"Las pautas
doctrinales que traza la Corte en los fallos de revisión de tutelas
"indican a todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad
fundamental y a ellas deben atenerse" (Cfr. Sentencia T-260 de 1995), por
lo cual, cuando, no existiendo norma legal aplicable al caso controvertido,
ignoran o contrarían la doctrina constitucional "no se apartan simplemente
de una jurisprudencia -como podría ser la penal, la civil o la contencioso
administrativa- sino que violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera
contraria a aquella en que ha sido entendida por el juez de
constitucionalidad...".
Por eso, la Sala
Plena, en Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995 (M.P. : Dr. Carlos
Gaviria Díaz), reafirmó, sobre los alcances del artículo 8 de la Ley 153 de
1887, que, en el expresado evento (la ausencia de norma legal específica que
rija el caso), "si las normas (constitucionales) que van a aplicarse han
sido interpretadas por la Corte Constitucional, de ese modo deben
aplicarse", lo cual corresponde a "una razonable exigencia en guarda
de la seguridad jurídica".
Nótese que la Corte
Constitucional interpreta los preceptos fundamentales y señala sus alcances, no
solamente cuando ejerce, en abstracto, el control de constitucionalidad, ya por
la vía de acción pública, bien a través de las modalidades del control previo y
automático, sino cuando, por expreso mandato de los artículos 86 y 241-9 de la
Carta, revisa las sentencias proferidas al resolver sobre acciones de tutela,
toda vez que en tales ocasiones, sin perjuicio del efecto particular e inter
partes del fallo de reemplazo que deba dictar cuando corrige las decisiones
de instancia, fija el sentido en que deben entenderse y aplicarse, consideradas
ciertas circunstancias, los postulados y preceptos de la Constitución".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-175 del 8 de
abril de 1997. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Sólo en los términos
de esta Sentencia, declárase EXEQUIBLE el artículo 20 de la Ley 393 de
1997.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                       CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                    Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                  FABIO MORON DIAZ
Magistrado             Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General