C-366-01
Sentencia C-366/01
Sentencia C-366/01
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Control
fiscal excepcional
Referencia:
expediente D-3199
Demanda de
inconstitucionalidad en contra  artículo 63 de la Ley 610 de 2000 “Por la cual
se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías”.
Demandante :  José
Ovidio Claros Polanco
Magistrado Ponente :
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Bogotá, D.C., dos
(2) de abril de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la
Constitución Política, el ciudadano José Ovidio Claros Polanco, demandó el
artículo 63 de la Ley 610 de 2000 “Por la cual se establece el trámite de
los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”.
Por auto del 2 de
octubre del presente año, el magistrado sustanciador admitió la demanda
presentada, en consecuencia, ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo,
dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera
su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la
República, y al señor Contralor General de la República, con el objeto que si
lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma
demandada.
II.      NORMA
DEMANDADA
El siguiente es el
texto de la norma demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial  de
15 de agosto de 2000.
Ley 610 de 2000
(agosto 15)
“Por la cual se establece el
trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las
contralorías”
DECRETA:
“Artículo
63- CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL.-  La Contraloría General de la República
tiene competencia prevalente para adelantar hasta su culminación los procesos
de responsabilidad fiscal que se originen como consecuencia del ejercicio de la
facultad excepcional de control establecida en el artículo 267 de la
Constitución Política”.
III.    DEMANDA
Para el ciudadano demandante, Colombia se
ha definido como un Estado Social de Derecho, lo que significa que todas las
actuaciones estatales están reguladas por lo establecido en la Constitución
Política y la ley, por lo tanto, no es posible que los servidores públicos
asuman funciones que no les han sido reconocidas expresamente en la
Constitución o en la ley, quedando claro, que el legislador no puede modificar
las competencias constitucionalmente atribuidas a las autoridades públicas.
Siendo ello así, dice el actor, la competencia como atribución reconocida para
adelantar determinadas actuaciones, debe ser expresa y clara, razón por la cual
no puede ser aceptada la analogía para determinar a qué autoridad corresponde
definir las diferentes situaciones que se presenten.
Considera el accionante que en el derecho
colombiano el principio de la competencia tiene rango constitucional, pues los
artículos 6 y 122 de la Constitución, establecen que todo empleo debe tener
claramente definidas sus funciones en la ley o en el reglamento y, además que
los servidores públicos responden no solamente por el desconocimiento de la
ley, sino por la extralimitación en sus funciones.
Aduce que en relación con el órgano de
control fiscal, la Constitución Política fue clara en establecer que en el
orden nacional la Contraloría General de la República tiene competencia para
ejercer vigilancia sobre la gestión fiscal de los servidores públicos y
particulares que manejan fondos y bienes de la Nación; y, en el orden
territorial, dicha función la ejercen las contralorías departamentales,
distritales y municipales. Así pues, a la luz de las disposiciones contenidas
en la Carta, no puede el legislador modificar o limitar el ejercicio de las
atribuciones conferidas a las contralorías territoriales.
Señala también el accionante, que en
desarrollo de la facultad que consagra el inciso tercero del artículo 267
Superior, el Congreso de la República ya había definido en la Ley 42 de 1993,
los casos en que procede el ejercicio del control excepcional, advirtiendo la
norma, en primer lugar, que el control fiscal que se asume por parte de la
Contraloría General no desplaza, ni puede hacerlo, el que le corresponde al
organismo de control de la respectiva entidad territorial, como se pretende con
la disposición demandada, pasando por alto que la ley citada prevé que la
intervención de la Contraloría General es excepcional y se ejercer sin
perjuicio del control fiscal que le corresponde a las contralorías
territoriales.
Resulta claro para el actor, que en esos
casos cada contraloría territorial debe continuar adelantando las actuaciones e
investigaciones que le corresponde conocer en ejercicio de sus atribuciones,
pues el control excepcional que ejerce la Contraloría General no tiene el
carácter preferente que si se predica del control disciplinario que compete a
la Procuraduría General de la Nación y que se ejerce en virtud al
reconocimiento que en ese sentido hizo el constituyente.
Así mismo, considera el actor que del texto
de la Ley 42 de 1993, se deduce que las facultades que puede ejercer el
Contralor General están limitadas al ejercicio del control posterior sobre las
cuentas rendidas por la administración, es decir, a realizar las labores de
auditoría que demande la aplicación de los distintos sistemas de control
fiscal, con el fin de evaluar las cuentas rendidas y, a partir de ello
determinar la incidencia que la gestión fiscal ha tenido sobre los recursos
confiados a su gestión. Y, agrega el demandante que en ningún momento la norma
legal mencionada, faculta al Contralor General para iniciar y tramitar los
procesos sancionatorios y de responsabilidad fiscal que se deriven de la
evaluación realizada pues, esa facultad únicamente le compete a la contraloría
del respectivo ente territorial.
Ahora bien, para el actor el artículo 63 de
la Ley 610 de 2000, evidencia el exceso en el que ha incurrido el legislador,
pues ha otorgado al Contralor General la competencia para adelantar las
acciones fiscales que se deriven del análisis de la cuenta, aspecto que no se
encuentra contemplado en el artículo 267 de la Constitución Política. Aduce el
demandante que en Colombia las contralorías nacional, departamentales,
distritales y municipales, son los organismos competentes para adelantar el
proceso de supervisión sobre la gestión fiscal adelantada con los recursos y
bienes públicos, de conformidad con las técnicas y procedimientos señalados por
el legislador en desarrollo del principio de descentralización territorial
establecido en el ordenamiento superior.
Para esos efectos, dice el demandante, se
ha partido de la comprensión de que el control fiscal es una función pública,
por medio de la cual se vigila la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos en todos los
órdenes y en todos los niveles, esto es, tanto en el nivel central como en el
descentralizado y en las empresas industriales y comerciales del Estado.
Considera que antes de la Constitución de 1991, el control fiscal únicamente se
encontraba previsto como un mecanismo que permitía verificar en términos
numéricos la forma en que se había ejecutado el presupuesto y, desde el punto
de vista legal, verificar el cumplimiento formal de las disposiciones vigentes.
A partir de la Constitución de 1991, se acordó establecer en el país un régimen
de control fiscal que sólo pudiera ser ejercido por las contralorías de los
diferentes órdenes territoriales, constituidas como organismos autónomos e
independientes de las distintas ramas del poder público, de tal suerte, que se
garantizaran la imparcialidad e independencia de los organismos de control
frente a los entes sometidos al mismo.
En ese mismo orden de ideas, se estableció
que ese control se debería ejercer en forma posterior y selectiva, con lo cual
se eliminó el control previo y perceptivo. Así, las normas que se han expedido
en relación con el control fiscal, han procurado dotar a las contralorías de
las herramientas necesarias con el objeto de que puedan cumplir con la función
constitucional que les ha sido atribuida; por esa razón, el control fiscal hace
parte de los distintos tipos de control previstos en la Constitución para
garantizar el correcto ejercicio de las funciones públicas y por ende el
cumplimiento de los fines del Estado.
Manifiesta el accionante que la
Constitución Política encomendó el ejercicio del control fiscal a la
Contraloría General de la República en el orden nacional (art. 267), y a las
Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales en los distintos
niveles territoriales (art. 272), de donde resulta palmaria la competencia de
las Contralorías Distritales en la vigilancia de los organismos tanto de la
administración central como descentralizada de su territorio.
Dice el actor, que de conformidad con esas
disposiciones constitucionales citadas, se puede concluir que las Contralorías
tienen competencia para ejercer control fiscal en relación con todas las
personas que manejen bienes o fondos del Estado; es decir, que el elemento que
permite establecer si una persona se encuentra sujeta o no al control de las
contralorías, es el hecho de que la misma haya recibido bienes o fondos del
Estado y, que de acuerdo con sus funciones le corresponda su manejo.
Señala también el actor, que la vigilancia
de la gestión fiscal se desarrolla a través de diferentes situaciones, dentro
de las cuales se contempla la rendición y evaluación de cuentas, como un
proceso que puede dar origen a la iniciación de procesos de responsabilidad
fiscal y/o sancionatorios fiscales. Partiendo de esa consideración y teniendo
en cuenta que el inciso tercero del artículo 267 de la Constitución sólo
atribuyó al Contralor General de República la facultad de ejercer control
excepcional, sobre cuentas del orden territorial, es forzoso concluir, dice el demandante,
que no es constitucional atribuir a dicha autoridad la facultad de conocer, en
forma prevalente, los procesos de responsabilidad fiscal que se deriven del
ejercicio del control excepcional o los sancionatorios fiscales, como se
pretende en el artículo 63 acusado, pues se estarían invadiendo competencias
reconocidas constitucionalmente a las contralorías territoriales y, de paso,
convirtiendo el Contralor General en una especie de superior jerárquico de
dichas entidades, en claro desconocimiento del principio constitucional de
autonomía reconocido a las entidades territoriales y a las contralorías del
país.
Finalmente, solicita el demandante la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 63 de la Ley 610 de 2000, por
ser abiertamente contraria a la Constitución Política.
IV.    INTERVENCIONES
Intervención de la Contraloría General de
la República
Manifiesta la entidad interviniente que
para analizar la constitucionalidad del artículo demandando en necesario, en
primer lugar, exponer los caracteres esenciales de la facultad exceptiva del
control fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, porque es a
dicha facultad a la que alude la disposición acusada y, por lo tanto, es
imperioso delimitar su alcance.
Aduce la entidad interviniente, que la
Constitución Política consagra un sistema organizado de distribución de
competencias para la vigilancia y control fiscal de los recursos públicos,
atendiendo al factor territorial. Así las cosas, el artículo 267 Superior le
asigna a la Contraloría General de la República, esa función pública a nivel
nacional y, el artículo 272 ibidem, dispone que la vigilancia y el control de
la gestión fiscal de las entidades territoriales le corresponde a las
respectivas contralorías departamentales, municipales o distritales.
Continúa manifestando la interviniente, que
para evitar que el control asignado a las Contralorías Territoriales fuera
inocuo o ineficaz, la Constitución previó que los contralores territoriales
tuvieran dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, las funciones
asignadas al Contralor General, de ahí que el artículo 272 de la Carta,
disponga en su inciso 6º que “Los contralores departamentales, distritales y
municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones
atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 y podrán,
según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el
ejercicio de la vigilancia fiscal”.
No obstante, lo anterior, dice la
interviniente, la misma Carta, en la parte final del inciso 3º del artículo
267, contempla la posibilidad de que en los casos excepcionales que defina el
legislador, la Contraloría General puede ejercer control fiscal sobre las entidades
territoriales. De manera pues, que junto al régimen general de competencias,
establecido por la Constitución para ejercer la función contralora, existe un
régimen excepcional previsto por la misma Constitución, según el cual, la
Contraloría General de la República tiene competencia para ejercer el control
fiscal sobre las cuentas de las entidades territoriales, en algunos casos
definidos previamente por el legislador, que en los casos que dispone la norma
constitucional citada, no son otros que los establecidos por el artículo 26 de
la Ley 42 de 1993, disposición ésta que reglamentó la facultad exceptiva del
control fiscal en cabeza de la Contraloría General y, que por lo demás fue
declarada constitucional por esta Corporación mediante sentencia C-403 de 1999.
A la luz de la sentencia citada, señala la
interviniente que no cabe duda que la competencia ordinaria de la Contraloría
General para ejercer el control fiscal recae sobre los recursos públicos de
origen nacional, inclusive sobre los recursos que a pesar de ser manejados por
las entidades territoriales, provienen de las transferencias que la Nación hace
a éstas a cualquier título. De otra parte, señala que la Contraloría General
posee competencia excepcional sobre los recursos propios de las entidades
territoriales cuando su intervención sea solicitada por alguna de las entidades
o personas que contempla el artículo 26 de la Ley 42 de 1993.
Resulta claro para la entidad interviniente
que la misma Constitución ha determinado que la ley señale los elementos
centrales de la competencia excepcional de la Contraloría General, con lo cual,
limita el ámbito de su acción cuando se trate de interferir en la autonomía de
las entidades territoriales y, acorde con eso, el Congreso de la República
señaló unos estrictos casos en que la competencia de la Contraloría General
trasciende la ordinaria para adquirir el carácter de excepcional “La
extensión de esta por fuera de los supuestos legales menoscabaría la autonomía
territorial”.
La competencia excepcional de la
Contraloría General para ejercer el control fiscal, no pretende, a su juicio,
coartar la competencia que les asiste a las contralorías territoriales, pues
esta se encuentra consagrada con carácter permanente en el artículo 272 de la
Carta; lo que quiso el Constituyente fue que en los casos señalados en la ley,
en materia de control fiscal sobre las entidades territoriales, esa competencia
excepcional goce de prevalencia y preferencia sobre las competencias de orden
territorial, de tal suerte que se garanticen por parte del ente superior los
intereses de orden territorial.
Considera la Contraloría General de la
República, que “la filosofía del control excepcional consiste en relevar
temporalmente de su competencia al órgano de fiscalización (Contraloría territorial)
sobre la ejecución de su control en determinados casos y en ejecución estricta
a la solicitud y abrogársele al Órgano Superior (CGR), para esos casos, nada
más; todo ello en aras de la imparcialidad que caracteriza esa competencia
y trámite especial. Pero esto no significa que la Contraloría General de la
República, asuma la competencia del órgano territorial, por que éste seguiría
con sus competencias normales, deslindado únicamente de los hechos materia del
control excepcional”.
Para concluir, manifiesta la Contraloría
General de la República que la norma demandada, al contrario de lo sostenido
por el actor, no está permitiendo que esa entidad invada las competencias que
tienen las contralorías territoriales con fundamento en la facultad constitucionalmente
consagrada pues, la norma acusada se limita a decir que cuando la Contraloría
General esté investida de competencia excepcional para ejercer control fiscal,
sobre las entidades territoriales y, de ese ejercicio se encuentren méritos
para iniciar procesos de responsabilidad fiscal, los puede adelantar ella misma
en forma prevalente hasta su culminación. De ahí deduce la interviniente que la
norma demandada, está resolviendo desde el plano legal los posibles conflictos
de competencia que se presentarían y, que de hecho se han presentado, entre la
Contraloría General y la Territorial respectiva, sobre cuál es el organismo
competente para adelantar hasta su término, los procesos fiscales que se
deriven del control excepcional.
A juicio de la Contraloría General de la
República, es indudable que la competencia excepcional a ella atribuida por el
artículo 267, inciso tercero Superior, para revisar las cuentas de cualquier
entidad territorial incluye la competencia para adelantar los respectivos procesos
fiscales, cuando haya mérito para ello, con fundamento en las irregularidades
que se encuentren en las cuentas examinadas. Aduce, además, que “La norma
acusada lo asume implícitamente y por ello se limita agregar que la competencia
de la CGR para adelantar los procesos fiscales prevalecerá, en caso de
conflicto, sobre las competencias de las contralorías territoriales
involucradas”.
Concluye la entidad interviniente,
señalando que la disposición acusada se ajusta a la Constitución, como quiera
que desarrolla en el plano legal la competencia excepcional a cargo de la
Contraloría General que la propia Constitución le atribuye y, que ella misma le
difiere al legislador para su reglamentación.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El Procurador General de la Nación,
manifiesta que teniendo en cuenta que la disposición acusada fue objeto de
demanda en el expediente D-3182, dentro del cual esa entidad profirió el
concepto No. 2353 del 7 de noviembre de 2000, es pertinente transcribir lo
expresado en esa oportunidad y, que la Corte en esta oportunidad resume de la
siguiente manera:
Para el Ministerio Público, en desarrollo
de los artículos 267, 268 y 272 de la Constitución Política, se expidió la Ley
42 de 1993, por medio de la cual se establece el sistema de control fiscal
financiero y se precisan los organismos que lo ejercen; así mismo, determina
los eventos en los cuales la Contraloría General de la República puede ejercer
control posterior, en forma excepcional, sobre las cuentas de cualquier entidad
territorial, sin perjuicio del control que le corresponde a las Contralorías de
las entidades territoriales.
Por su parte, la Ley 610 de 2000, con el
objeto de regular el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías, define en su artículo 1º el proceso de
responsabilidad fiscal. Siendo ello así, para el Ministerio Público, tanto
constitucional como legalmente la competencia para adelantar los procesos de
responsabilidad fiscal se encuentra asignada al Contralor General en el ámbito
nacional y a los contralores de las entidades territoriales en sus respectivas
jurisdicciones.
Por otra parte, afirma el Procurador
General que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 268-13 de la Carta, el
Congreso de la República se encuentra habilitado para asignarle funciones
adicionales al Contralor General, pero respetando en ámbito funcional de los
demás servidores estatales. Entonces, en desarrollo de lo dispuesto en esa
disposición constitucional, la norma acusada le otorga competencia prevalente a
la Contraloría General para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal
que se originen como consecuencia del ejercicio de la facultad excepcional de
control establecida en el artículo 267 de la Carta, la cual lejos de vulnerar
la autonomía de las  contralorías de las entidades territoriales, lo que hace
es armonizar con los preceptos de la Constitución, en especial con la
concepción del Estado Unitario que nos rige.
De ahí que resulta razonable para el Ministerio
Público, que si las entidades territoriales reciben recursos provenientes de
los ingresos nacionales, y respecto de ellos la Contraloría General tiene poder
preferente para ejercer el control fiscal, también es ajustado a las normas de
rango superior que en los eventos que prevé el artículo 26 de la Ley 42 de
1993, la Contraloría General tenga poder preferente para adelantar los
respectivos procesos de responsabilidad fiscal que resulten del ejercicio de
dicho control. Con ello, dice el Procurador, no sólo se preserva la concepción
unitaria del Estado, sino que además se observa el principio de economía
consagrado en el artículo 209 de la Constitución, pues “resultaría contrario
a este principio que luego de que la Contraloría General adelante el control
fiscal sobre las cuentas de las entidades territoriales remita las diligencias
a las contralorías respectivas para que éstas inicien el proceso de
responsabilidad fiscal”.
Finalmente, luego de citar apartes de la
sentencia C-403 de 1999, proferida por esta Corporación, señala el Ministerio
Público que la norma demandada y el artículo 26 de la Ley 42 de 1993, son las
disposiciones legales que en desarrollo de los preceptos constitucionales hacen
posible la vigilancia fiscal preferente de la Contraloría General de la
República, por lo tanto, la autonomía de los contralores de las entidades
territoriales no resulta vulnerada por que la Contraloría General adelante de
manera preferente los procesos de responsabilidad fiscal en los eventos
expresamente señalados por el legislador.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.  Cosa Juzgada Constitucional
En el presente caso, encuentra la Corte que
ya hubo un pronunciamiento sobre el mismo artículo que ahora se demanda dentro
del proceso D-3182, el cual culminó con la sentencia C-364 de 2 de abril de
2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet,  en la que se declaró la exequibilidad
de la norma acusada.
En consecuencia, solo es procedente ordenar
que se esté a lo resuelto en la mencionada sentencia, pues ha operado el
fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.), que impide
a esta Corporación volver a pronunciarse sobre lo decidido.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-364
de 2 de abril de 2001, mediante la cual se declaró la exequibilidad del
artículo 63 de la Ley 610 de 2000.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-366/01
Referencia:
expediente D-3199
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 63 de la Ley 610 de 2000 “Por la
cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías”
Dado que en el proceso D-3182, que culminó
con la sentencia C-364 de abril 2 de 2001, al cual se remite el presente fallo,
salvé el voto junto con el Magistrado Rodrigo Escobar Gil, los argumentos allí
expuestos también son aplicables en este caso y a ellos me remito.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado