T-369-97
Sentencia T-369/97
Sentencia
T-369/97
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-No
constituye medio de defensa por violación derecho de petición
Referencia:
Expediente T-129730
Acción de tutela
incoada por Maria Luisa Jaime De Gomez contra la Caja Nacional de Previsión
Social -CAJANAL-.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los once (11) días del mes de agosto de mil
novecientos noventa y siete (1997).
I. INFORMACION
PRELIMINAR
La accionante se
quejó de que, transcurrido un año y diez meses desde cuando presentó ante la
Caja Nacional de Previsión su solicitud de Pensión Gracia, no había recibido
respuesta. Sólo meses después de presentada la petición, se le entregó, y de
manera verbal, el número de radicación.
El hecho cierto
-dijo- es que, presentada la solicitud en la Oficina de Cajanal en Tunja desde
junio de 1995, a la fecha de presentación de la demanda -14 de marzo de 1997-
no había recibido respuesta.
II. DECISION
JUDICIAL REVISADA
El 3 de abril de
1997, la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Boyacá decidió negar el
amparo solicitado, por considerar que la acción era improcedente. Y ello por
cuanto, en su criterio, "la administración de la entidad demandada no ha
permanecido totalmente inactiva o indiferente ante la demora, que puede
obedecer a la congestión de peticiones o a la falta de diligencia de la misma
interesada o administrada, quien debe estar pendiente de su proceso...".
Por otra parte -dijo
el Tribunal- "no toda situación de insolvencia de una petición constituye
denegación del derecho fundamental a obtener oportuna respuesta".
"Y si ello es
así -añadió-, tampoco surge el derecho a la invocación y utilización de la
acción de tutela, que se ideó exclusivamente para proteger los derechos
fundamentales de las personas cuando ellos sean amenazados por los agentes de
la autoridad o por quien ocasionalmente los ejerza, pero siempre y cuando no
exista otro medio judicial para su protección. De suerte que la pertinencia o
procedencia de la acción tutelaria (sic) depende de tal condición o situación
que le impone características esenciales de residualidad".
Y es que, a juicio
del Tribunal, "no debe olvidarse que la protección especial que la
Constitución Política dió al derecho de petición como derecho fundamental, no
eliminó la institución del silencio negativo de la administración, que
posibilita el acceso a la vía jurisdiccional dentro de los términos previstos
en el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el
artículo 60 ibídem".
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo en referencia, según lo
disponen los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y el Decreto 2591
de 1991.
2. La doctrina
constitucional. El silencio administrativo negativo no es medio de defensa
frente a la violación del derecho de petición
El Tribunal, al
sostener sin argumento alguno que el silencio administrativo negativo
constituye un medio de defensa judicial frente a la violación del derecho de
petición, desconoció la doctrina constitucional trazada por esta Corte desde
1993, cuando en sentencia T-242 del 23 de junio de 1993). se dijo:
"...la
obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las
peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este
tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto
a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando,
por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de
ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de
resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su
ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición considerado en
sí mismo.
De acuerdo con lo
atrás expuesto, no se debe confundir el derecho de petición -cuyo
núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en
obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide,
es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o
la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la
actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en
tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en
juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya
defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo
la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.).
Así las cosas, no es
admisible la tesis según la cual el silencio administrativo negativo constituye
un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente la acción
de tutela.
Como se ha
subrayado, se trata de un mecanismo para que la persona pueda accionar
judicialmente. De no ser por la presunción establecida en la ley, ella tendría
que esperar a que se produjera el acto expreso por el cual se negara o
atendiera su petición para que la respectiva acción tuviera objeto. La figura
en comento remueve este obstáculo y facilita la demanda, ya no contra el acto
manifiesto y determinado de la administración -que precisamente no se ha
producido en razón de la omisión mediante la cual se quebranta el derecho del
peticionario-, sino contra el acto que la ley presume. Se impide así que el
interesado quede expósito -en lo que atañe al contenido de la
decisión que busca obtener de la autoridad-, y que deba aguardar
indefinidamente la expedición de un acto susceptible de impugnación.
La posibilidad así
lograda de ejercer una acción judicial no significa que el derecho fundamental
de petición haya dejado de ser vulnerado, ni que pierda relevancia jurídica tal
vulneración, ni tampoco que se haga inútil o innecesaria la tutela como
garantía constitucional respecto de aquel, sino precisamente lo contrario: el
sistema jurídico, ante la negligencia administrativa que dio lugar a la
violación del derecho de petición, ha tenido que presumir la respuesta para
fines procesales referentes a la materia de lo pedido.
En este orden de
ideas, el silencio administrativo es un presupuesto para someter a la
jurisdicción la contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso
objeto de la acción contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del
derecho de petición en los términos del artículo 86 de la Carta.
En el campo del
asunto que principalmente importa a los fines de este proceso, el silencio
administrativo es la mejor demostración de que se ha conculcado el derecho de
petición y el fundamento más claro para proceder a su tutela".
Si el derecho de
petición consiste en poder dirigirse a la autoridad en la certeza de recibir
pronta y oportuna respuesta que resuelva de fondo sobre la pertinente
solicitud, no puede afirmarse, como erróneamente lo hace el Tribunal, que la
ocurrencia del silencio administrativo negativo -demostración clara o innegable
de su violación- impida al afectado hacer uso de la acción de tutela para que
se le responda.
Los jueces están
obligados a seguir las directrices de la doctrina constitucional y en este caso
esa doctrina se ha venido reiterando de tiempo atrás en los mismos términos
sobre el alcance del artículo 23 de la Constitución.
Dijo así la Corte:
"Debe
reiterarse que, en últimas, la Constitución Política es una sola y el contenido
de sus preceptos no puede variar indefinidamente según el criterio de cada uno
de los jueces llamados a definir los conflictos surgidos en relación con los
derechos fundamentales.
El principio de
autonomía funcional del juez, que ha hecho valer la jurisprudencia
constitucional en repetidas ocasiones, no implica ni se confunde con la
arbitrariedad del fallador al aplicar los mandatos de la Carta Política.
Las pautas
doctrinales que traza la Corte en los fallos de revisión de tutelas
"indican a todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad
fundamental y a ellas deben atenerse" (Cfr. Sentencia T-260 de 1995), por
lo cual, cuando, no existiendo norma legal aplicable al caso controvertido,
ignoran o contrarían la doctrina constitucional "no se apartan simplemente
de una jurisprudencia -como podría ser la penal, la civil o la contencioso
administrativa- sino que violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera
contraria a aquella en que ha sido entendida por el juez de
constitucionalidad...".
Por eso, la Sala
Plena, en Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995 (M.P. : Dr. Carlos
Gaviria Díaz), reafirmó, sobre los alcances del artículo 8 de la Ley 153 de
1887, que, en el expresado evento (la ausencia de norma legal específica que
rija el caso), "si las normas (constitucionales) que van a aplicarse han
sido interpretadas por la Corte Constitucional, de ese modo deben
aplicarse", lo cual corresponde a "una razonable exigencia en guarda
de la seguridad jurídica".
Nótese que la Corte
Constitucional interpreta los preceptos fundamentales y señala sus alcances, no
solamente cuando ejerce, en abstracto, el control de constitucionalidad, ya por
la vía de acción pública, bien a través de las modalidades del control previo y
automático, sino cuando, por expreso mandato de los artículos 86 y 241-9 de la
Carta, revisa las sentencias proferidas al resolver sobre acciones de tutela,
toda vez que en tales ocasiones, sin perjuicio del efecto particular e inter
partes del fallo de reemplazo que deba dictar cuando corrige las decisiones
de instancia, fija el sentido en que deben entenderse y aplicarse, consideradas
ciertas circunstancias, los postulados y preceptos de la Constitución.
Las sentencias de
revisión pronunciadas por la Corte Constitucional, cuando interpretan el
ordenamiento fundamental, construyen también doctrina constitucional, que,
según lo dicho, debe ser acatada por los jueces, a falta de disposición legal
expresa, al resolver sobre casos iguales a aquéllos que dieron lugar a la
interpretación efectuada. No podría sustraerse tal función, que busca
específicamente preservar el genuino alcance de la Carta Política en materia de
derechos fundamentales, de la básica y genérica responsabilidad de la Corte,
que, según el artículo 241 ibídem, consiste en la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución.
El control de
constitucionalidad admite, según resulta de dicha norma, modalidades diversas,
algunas de las cuales se pueden agrupar bajo el concepto de control
abstracto, al que dan lugar la mayor parte de sus numerales, siendo
evidente que, cuando la Corte revisa, en la forma en que determina la ley, las
decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
constitucionales (art. 241, numeral 9), verifica la constitucionalidad de tales
actuaciones de los jueces, corrigiéndolas cuando las halla erróneas, y, a la
vez, interpretando el contenido de los preceptos superiores aplicables, con
miras a la unificación de la jurisprudencia.
Y es que resultaría
inútil la función de revisar eventualmente los fallos de tutela si ello
únicamente tuviera por objeto resolver la circunstancia particular del caso
examinado, sin que el análisis jurídico constitucional repercutiera, con
efectos unificadores e integradores y con algún poder vinculante, en el
quehacer futuro de los jueces ante situaciones que por sus características
respondan al paradigma de lo tratado por la Corte en el momento de establecer
su doctrina.
Pero, además, de
aceptarse la tesis según la cual lo expresado por la Corte Constitucional en un
fallo de revisión llega tan sólo hasta los confines del asunto particular
fallado en las instancias, sin proyección doctrinal alguna, se consagraría, en
abierta violación del artículo 13 de la Carta, un mecanismo selectivo e
injustificado de tercera instancia, por cuya virtud algunos pocos de los
individuos enfrentados en procesos de tutela -aquellos escogidos
discrecionalmente por la propia Corte- gozarían del privilegio de una nueva
ocasión de estudio de sus casos, al paso que los demás -la inmensa mayoría-
debería conformarse con dos instancias de amparo, pues despojada la función del
efecto multiplicador que debe tener la doctrina constitucional, la Corte no
sería sino otro superior jerárquico limitado a fallar de nuevo sobre lo
resuelto en niveles inferiores de la jurisdicción.
En síntesis, como
tal enfoque esterilizaría la función, debe concluirse que las sentencias de
revisión que dicta la Corte Constitucional no pueden equipararse a las que
profieren los jueces cuando resuelven sobre la demanda de tutela en concreto o
acerca de la impugnación presentada contra el fallo de primer grado, sino que,
por la naturaleza misma de la autoridad que la Constitución le confiere en
punto a la guarda de su integridad y supremacía, incorporan un valor agregado
de amplio espectro, relativo a la interpretación auténtica de la preceptiva
fundamental sobre los derechos básicos y su efectividad.
Tales sentencias
tienen un doble aspecto, con consecuencias jurídicas distintas : uno
subjetivo, circunscrito y limitado al caso concreto, bien que se confirme
lo resuelto en instancia, ya sea que se revoque o modifique (artículos 36 del
Decreto 2591 de 1991 y 48 de la Ley 270 de 1996), y otro objetivo, con
consecuencias generales, que implica el establecimiento de jurisprudencia,
merced a la decantación de criterios jurídicos y a su reiteración en el tiempo,
y que, cuando plasma la interpretación de normas constitucionales, definiendo
el alcance  y el sentido en que se las debe entender y aplicar -lo cual no
siempre ocurre-, puede comportar también la creación de doctrina
constitucional, vinculante para los jueces en casos cuyos fundamentos fácticos
encajen en el arquetipo objeto del análisis constitucional efectuado, siempre
que tales eventos no estén regulados de manera expresa por normas legales
imperativas.
Son esos los
fundamentos de la revisión eventual confiada a esta Corporación, pues, según
ella lo ha afirmado repetidamente, cuando, a propósito de casos concretos que
constituyen ejemplos o paradigmas, sienta doctrina sobre la interpretación de
las normas constitucionales y da desarrollo a los derechos fundamentales y a la
acción de tutela como mecanismo consagrado para su protección, las pautas que
traza deben ser obedecidas por los jueces en casos iguales y a falta de norma
legal expresa que los regule" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-175 del 8 de abril de 1997).
Ahora bien, a las
autoridades públicas se les exige responder las peticiones oportunamente, y, de
no hacerlo, violan un derecho constitucional fundamental. Por eso no es
admisible la débil posición del Tribunal frente a la omisión administrativa
-claramente establecida en el proceso-, cuando aseveró que Cajanal no había
permanecido "totalmente inactiva" ante la petición formulada. Y ello
solamente porque la Seccional de Tunja envió la solicitud a las oficinas de la
Caja en Santa Fe de Bogotá. En el oficio correspondiente, dirigido al Tribunal,
Cajanal no suministró siquiera la fecha de tal remisión.
Lo que resulta
palmario es el hecho de que la solicitud de Pensión Gracia, presentada por la
accionante desde 1995, no ha sido respondida, ni siquiera para informar acerca
del trámite que hasta ahora se le ha dado.
Se revocará el fallo
revisado y se concederá la tutela.
En consecuencia,
además de ordenar la pertinente investigación disciplinaria de los funcionarios
responsables por la violación del derecho fundamental en cuestión, se dispondrá
que CAJANAL responda, resolviendo de fondo la petición, en un término máximo de
cuarenta y ocho (48) horas.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCASE el fallo proferido en este asunto por el Tribunal Administrativo
de Boyacá el 3 de abril de 1997.
Segundo.-
CONCEDESE la tutela impetrada por MARIA LUISA JAIME DE GOMEZ. La Caja
Nacional de Previsión -Subdirección de Prestaciones Económicas- deberá resolver
de fondo e íntegramente sobre la solicitud de Pensión Gracia presentada por la
accionante, en un término que no podrá exceder las cuarenta y ocho (48) horas
contadas a partir de la notificación del presente fallo.
Tercero.- La
Procuraduría General de la Nación investigará la conducta disciplinaria de los
servidores públicos que hayan ocasionado la mora en resolver sobre la petición
presentada. Se le remitirá copia de este fallo y del expediente.
Cuarto.- DESE
cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA         ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General