C-053-13
Sentencia C-053/13
Sentencia C-053/13
FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL-FINDETER-Modificación de la naturaleza jurídica
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS CONCEDIDAS EN LEY 1444 DE 2011-Alcance
CONFORMACION DEL SECTOR
DESCENTRALIZADO POR SERVICIOS EN LA ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL-Contenido
y alcance
ESTATUTO
ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-Contenido/ESTATUTO ORGANICO DEL
SISTEMA FINANCIERO-No es ley orgánica
LEYES ORGANICAS-Naturaleza
y contenido
LEY ORGANICA-Concepto
FUNCION
LEGISLATIVA-Legislación orgánica
En ejercicio de la función
legislativa, el Congreso expide, interpreta, reforma o deroga  la leyes, que
según su contenido pueden ser: (i) códigos o conjuntos sistemáticos de normas
que regulan totalmente una materia en los diversos ramos de la legislación
-art. 150, núm. 2-; (ii) leyes marco, que son aquellas por medio de las cuales
se dictan unas normas generales y se señalan los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el gobierno en las materias taxativamente enunciadas en
el art. 150, núm. 19; (iii) leyes de facultades extraordinarias o habilitantes,
las cuales tienen por finalidad revestir hasta por seis meses al presidente de
la republica de precisas facultades extraordinarias para la expedición de
normas con fuerza de ley -art. 150, núm. 10-; (iv) leyes estatutarias, mediante
las cuales el Congreso de la República regula las materias establecidas en el
artículo 152 de la CP; (v) leyes orgánicas, que son las leyes a las cuales
estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa en las materias
indicadas en el articulo 151 de la Constitución; y (vi) leyes ordinarias o de
contenido ordinario, no incluido dentro de la materia de las demás leyes
especiales, las cuales son dictadas siguiendo los tramites generales previstos
en la Carta política en sus artículos 154 a 170 y que constituyen la regla general.
ESTATUTO ORGANICO DEL
SISTEMA FINANCIERO-Naturaleza
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE PARA MODIFICAR LA NATURALEZA JURIDICA DE LA
FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL-No viola el artículo 113 de la
Constitución Política
Referencia: expediente
D-9205
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1º del Decreto Ley 4167 de 2011, “por
el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Financiera de Desarrollo
Territorial S.A. (Findeter) y se dictan otras disposiciones”.
Actor: José del Carmen
Cárdenas Sánchez
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D. C., seis (6) de
febrero de dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez
cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad, el ciudadano José del Carmen Cárdenas Sánchez solicita a la
Corte que declare inexequible el artículo 1º del Decreto Ley 4167 de 2011, “por
el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Financiera de Desarrollo
Territorial S.A. (Findeter) y se dictan otras disposiciones”.
El Magistrado Sustanciador,
mediante auto del diecinueve (19) de julio de 2012, dispuso: i) admitir la
demanda; ii) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al
Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; iii)
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la Cámara de
Representantes, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del
Derecho, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, a la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. –Findeter-  y
a la Superintendencia Financiera, iv) invitar a las facultades de derecho de las
Universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre, Pontificia
Universidad Javeriana, del Rosario, de los Andes, Sergio Arboleda, Santo Tomás,
a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal y al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad DeJusticia,
para que emitieran sus opiniones sobre el asunto de la referencia.
II.  TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
A continuación se
transcribe la norma demandada:
“DECRETO
4167 DE 2011[1]
(noviembre
3)
MINISTERIO
DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Por
el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Financiera de Desarrollo
Territorial S. A. (Findeter) y se dictan otras disposiciones.
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 18
literal e) de la Ley 1444 de mayo 4 de 2011, y
CONSIDERANDO:
(…)
ARTÍCULO
1o. NATURALEZA JURÍDICA.
Modifícase la naturaleza jurídica de la Financiera de Desarrollo Territorial S.
A. (Findeter), definida en la Ley 57 de 1989, como sociedad por acciones y
transfórmese en una sociedad de economía mixta del orden nacional, del tipo de
las anónimas, organizada como un establecimiento de crédito, vinculada al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sometida a la vigilancia de la
Superintendencia Financiera de Colombia”.
III.    LA
DEMANDA
Considera el demandante que
el precepto impugnado desconoce lo establecido en los artículos 4º, 113, 114, 150-7,
150-10 y 189-15 de la Constitución Política.
1. Para el accionante toda
norma contraria a la Constitución no puede mantenerse en vigor (artículo 4º
superior), razón para excluir del sistema el precepto impugnado; la división de
poderes consagrada en el artículo 113 de la Carta fue desconocida en cuanto el
Presidente de la República asumió funciones propias del Congreso de la
República; al mismo tiempo fue vulnerado el artículo 114 del Estatuto
Fundamental, porque, según el actor, sólo el Congreso puede hacer las leyes y
el Presidente no puede invadir esta órbita de competencias, así, sólo el
Congreso de la República puede crear sociedades de economía mixta.
2. En cuanto al artículo
150, numerales 7 y 10 de la Carta, señala el demandante que este le atribuye al
Congreso las funciones de crear o autorizar la constitución de empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, como
también permite revestir al Presidente de precisas facultades
extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje; explica que estas atribuciones
no pueden ser concedidas para expedir códigos, leyes estatutarias u orgánicas,
por tratarse de facultades exclusivas del Congreso. En concepto del accionante,
el Ejecutivo desbordó esta atribución al expedir la norma demandada modificando
la naturaleza jurídica de Findeter S.A., por cuanto no contaba con facultades
para ello y la materia estaba regulada en una Ley orgánica.
3. Respecto del artículo
189-16 de la Constitución, considera el actor que el Presidente sí puede
modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos, pero con
sujeción a los principios y reglas generales definidos en la ley, sin que pueda
apartarse de los dispuesto en ella; en su criterio, el Ejecutivo se apartó de
lo establecido en la ley de facultades en lo relacionado con la modificación de
la naturaleza jurídica de Findeter S.A. Confunde el demandante el otorgamiento
de facultades extraordinarias (150-10 de la Carta), con las reglas y principios
generales que deben guiar al Ejecutivo cuando implementa una reforma
administrativa (189-16 de la Constitución).
4. Según el actor, el
literal e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 no facultó al Presidente para
modificar el estatuto orgánico del sistema financiero que en su artículo
268 refiere a Findeter como una sociedad pública por acciones, siendo una Ley
Orgánica, no podía ser modificada por el Ejecutivo mediante facultades
extraordinarias.
5. Agrega el demandante que
el literal e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 no facultó al Ejecutivo
para modificar la naturaleza jurídica de una sociedad pública por acciones para
convertirla en una sociedad de economía mixta. Concluye expresando que el
Presidente no estaba facultado para transformar la naturaleza jurídica de una
sociedad pública por acciones en una de economía mixta, ya que estas son
autorizadas por ley y después constituidas por escritura pública. Concreta,
entonces, que El ejecutivo desbordó el ámbito de sus atribuciones.
IV. INTERVENCIONES
Entidades estatales
1. Senado de la República
Para el representante de la
Corporación la demanda no reúne los requisitos establecidos en la
jurisprudencia al no ser claros, ciertos, específicos ni pertinentes, porque el
actor no tiene en cuenta que la norma atacada fue expedida con fundamento en la
Ley 1444 de 2011, siendo esta debidamente expedida por el Congreso de la
República y previendo facultades para modificar la naturaleza jurídica de
entidades como Findeter S.A.
Considera el interviniente
que los cargos son demasiado abstractos y contradictorios, por cuanto la ley de
habilitación fue expedida válidamente y el Ejecutivo actuó dentro de su marco.
Respecto de la modificación al estatuto orgánico del sistema financiero, señala
que esta clase de estatuto, como ocurre en el presente caso, puede contar con
normas de carácter ordinario y, por lo mismo, puede ser modificado mediante
facultades extraordinarias.
2. Superintendencia
Financiera de Colombia
El representante de la
Superintendencia empieza explicando que la Sociedad Financiera de Desarrollo
Territorial S.A. -Findeter S.A-, desde su creación mediante la Ley 57 de 1989, ha sido una sociedad de economía mixta, concebida como entidad financiera, sometida a la
vigilancia de la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de
Colombia. De su análisis concluye que el Presidente no creó una sociedad de
economía mixta, por cuanto esta ya existía desde los orígenes de la entidad.
Después de analizar la
naturaleza jurídica de Findeter S.A., explica que la Ley 1444 de 2011 sí otorgó
facultades extraordinarias para reorganizar la administración pública y con
base en esta atribución el Presidente de la República expidió la norma
demandada. Reitera que el Ejecutivo no creó un ente nuevo, porque la sociedad
de economía mixta llamada Findeter S.A. existía, lo que hizo fue precisar el
concepto de sociedad por acciones que no era claro como parte de las entidades
que integran la administración pública.
3. Financiera de Desarrollo
Territorial S.A. -Findeter-
El vocero de esta entidad
interviene para solicitar que se declare la exequibilidad de la norma
demandada, teniendo en cuenta que fue expedida en los términos previstos en la
Constitución. El Presidente de las República fue facultado para modificar la
naturaleza jurídica de las entidades que cumplieran dos condiciones: 1. Hacer
parte de la rama ejecutivas, y 2. Pertenecer al orden nacional. Señala que el
Decreto 4167 de 2011 modificó la naturaleza jurídica de Findeter, pasando de sociedad
por acciones con régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado a
sociedad anónima de economía mixta del orden nacional; el Decreto, continúa el
interviniente, fue expedido dentro del término establecido en la Ley de
habilitación.
Explica el interviniente
que Findeter es una entidad del orden nacional que integra la Rama Ejecutiva
del poder público (art. 38 de la Ley 489 de 1998), pudiendo ser objeto de modificación
en su naturaleza jurídica, como ocurrió mediante la norma atacada.
En cuanto al presunto
exceso en el ejercicio de las facultades por la modificación del estatuto
orgánico del sistema financiero, explica el vocero de la entidad que tal
estatuto no es un código sino un decreto que compila disposiciones legales y
reglamentarias para dar una estructura coherente a un paquete regulatorio de la
actividad financiera y aseguradora. En esta medida, según el interviniente, la
atribución concedida al Ejecutivo para modificar la naturaleza jurídica de
Findeter S.A. corresponde a lo dispuesto en el artículo 150-10 de la
Constitución y, en consecuencia, podía el Presidente modificar el artículo 268
del estatuto orgánico del sistema financiero por tratarse de un decreto
compilatorio, sin que la modificación haya significado alteración esencial para
la materia regulada por el citado estatuto.
Concluye la intervención
reiterando que el Presidente de la República modificó la naturaleza jurídica de
la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., transformándola en una sociedad
de economía mixta, cumpliendo plenamente lo dispuesto en la ley de
habilitación, más aún si se tiene en cuenta que las facultades extraordinarias
fueron otorgadas para expedir normas con fuerza de ley, Findeter fue creada
mediante la ley 57 de 1989 y el Decreto que modifica su naturaleza jurídica es
una norma con fuerza de ley; si una ley puede crear una sociedad de economía
mixta, el decreto con fuerza de ley puede cambiar su naturaleza jurídica.
2. Ministerio de hacienda y
crédito público
El representante del
Ministerio pide la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Inicia
explicando la naturaleza jurídica de Findeter, cuya creación fue autorizada
mediante la Ley 57 de 1989, como una sociedad por acciones para la promoción
del desarrollo regional y urbano, mediante la financiación y la asesoría en lo
referente a diseño, ejecución y administración de proyectos o programas de
inversión. Posteriormente, los artículos 268 a 274 del estatuto orgánico del sistema financiero, decreto 633 de 1993, compilaron las disposiciones de la Ley 57
de 1989 determinando la naturaleza jurídica de la entidad.
Sostiene que el Gobierno
Nacional promovió la expedición de la Ley 1444 de 2011 con el fin de
restructurar la Rama Ejecutiva del poder público, cambiando la naturaleza
jurídica de Findeter dentro del marco de las atribuciones extraordinarias que
le fueron concedidas mediante el artículo 18.
Explica el interviniente
que la norma demandada no modifica una ley orgánica, por cuanto el título del
Decreto 663 de 1993 no significa que su contenido corresponda al de una ley de
esta naturaleza, ya que se trata de un Decreto de compilación normativa con
contenidos diversos. La materia regulada por el artículo 268 del Decreto 663 de
1993 incorpora una disposición correspondiente a una Ley ordinaria, como lo es
el artículo 1 de la Ley 57 de 1989, siendo evidente que su modificación puede
llevarse a cabo mediante el ejercicio de facultades extraordinarias.
3. Departamento
administrativo de la función pública
Para el vocero de la
entidad la demanda es inepta por estar fundada en interpretaciones inadecuadas
de los preceptos constitucionales presuntamente vulnerados y no consultar el
texto del precepto atacado. Considera que el demandante recurre a “exóticos
ejercicios hermenéuticos cargados de subjetividades, imprecisiones y falacias
que distorsionan los contenidos normativos de los artículos 4, 113, 114, 150,
numerales 7 y 10, y 189-15 de la Carta Política”. A pesar de esta exposición,
el interviniente solicita a la Corte que declare exequible la norma demandada.
Explica que el artículo
150-10 de la Constitución autoriza al Congreso de la República para delegar en
el Presidente la facultad para expedir normas con fuerza de Ley, para procurar
soluciones rápidas y eficientes ante las necesidades de los colombianos. En su
concepto, por medio de un Decreto Ley puede modificarse la estructura de la
administración nacional, con la modificación o transformación de la naturaleza jurídica
de entidades de la administración listadas en el artículo 38 de la Ley 489 de
1998.
4. Presidencia de la República
La secretaria jurídica de la
Presidencia de la República interviene para pedir la declaratoria de
exequibilidad de la norma impugnada. Comienza por relatar los orígenes de
Findeter a partir de la expedición de la Ley 57 de 1989, con la cual se
autorizó la creación de la entidad. Recuerda que el legislador autorizó la
creación de la financiera como una sociedad anónima del orden nacional,
constituida con la participación de entidades públicas, con personería
jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, sometida al régimen
previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado, y vinculada
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Con el Decreto 1730 de 1991
se expidió el estatuto orgánico del sistema financiero, mediante facultades
concedidas por el artículo 25 de la Ley 45 de 1990; asimismo, facultó al
Ejecutivo para reordenar disposiciones en materia financiera, con el fin de
unificar la aplicación de las normas que regulaban la constitución de las
instituciones financieras y abreviar los procedimientos administrativos a cargo
de la Superintendencia Bancaria.
Luego, mediante el Decreto
Ley 633 de 1993, el Gobierno Nacional actualizó el estatuto, disponiendo
cambios de ubicación de entidades; con esta legislación, entre los artículos
268 y 274, se compilaron las disposiciones contenidas en la Ley 57 de 1989,
dedicadas a la organización, naturaleza jurídica, objeto, socios, dirección y
administración, operaciones autorizadas, manejo de los fondos de inversión,
restricciones y limitaciones, vigilancia y control de la Financiera de
Desarrollo Territorial -Findeter S.A.-
Para justificar la
constitucionalidad de la norma demandada cita el artículo 150-7 de la Carta,
como también el 150-10, con el objeto de explicar que la Ley 1444 de 2011
atiende a lo establecido en estos preceptos.
Añade la interviniente que
el Presidente de la República no interfirió en las funciones del Congreso sino
que ejerció funciones respetando el marco trazado por el constituyente; en esta
medida, al cambiar la naturaleza jurídica de Findeter no transgredió el
ordenamiento superior ni se entrometió en las potestades del legislador.
Instituciones académicas
1. Universidad Santo Tomás
Los representantes de este
centro académico consideran que la norma demandada debe ser declarada exequible
por la Corte. Empiezan por recordar las características de la ley de facultades
prevista en el artículo 150-10 de la Carta y se detienen en el estudio de la
naturaleza jurídica de las sociedades de economía mixta, explicando que
aparecen en la Norma Superior como parte de las atribuciones que tienen los
órganos colegiados (Congreso, asambleas o concejos) para determinar la
estructura de la administración.
Avanza el estudio
precisando que esta clase de entidades hacen parte de la Rama Ejecutiva a pesar
de no estar mencionadas en el artículo 115 de la Constitución. En cuanto a su
régimen jurídico explican que el mismo es determinado por el legislador, ya que
el artículo 210 superior lo autoriza para establecer el régimen de las
entidades descentralizadas de cualquier orden.
Concluyen los voceros de la
Universidad precisando que la norma demandada es exequible por cuanto: (i) no
reformó el estatuto orgánico del sistema financiero, ya que bajo el criterio de
especialidad de las normas se modificó la naturaleza jurídica de Findeter,
establecida en la Ley 57 de 1989, según autorización establecida en la Ley 1444
de 2011; (ii) la Ley de facultades cumplió con los parámetros establecidos en
el artículo 150-10 de la Carta en cuanto a temporalidad, precisión de la
materia, prohibición de expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas o
decretar impuestos y el ejecutivo informó oportunamente sobre la necesidad o la
conveniencia pública de la ley habilitante.
2. Academia colombiana de
jurisprudencia
Empieza el representante de
la Institución explicando que el estatuto orgánico del sistema financiero no es
una  Ley orgánica, teniendo en cuenta la materia y su posición en el
ordenamiento jurídico. El artículo 151 de la Constitución prevé las materias
que deben ser reguladas por esta clase de ley y entre ellas no aparece la
relacionada con el sistema financiero; en cuanto a su trámite, estas leyes
requieren mayoría absoluta para su aprobación y jerárquicamente tiene una
posición privilegiada.
Ninguna de estas
características se aprecia en el Decreto 663 de 1993 llamado Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero, el cual no es más que una compilación de normas. En
esta medida no fue modificada una ley orgánica y, por lo mismo, no se
desatendió lo dispuesto sobre esta materia en el artículo 150-10 de la
Constitución.
En cuanto a la presunta
modificación del estatuto financiero por un Decreto Ley, señala el
interviniente que no toda reforma a un código debe llevarse a cabo mediante
ley, es decir, no toda modificación está sometida a las restricciones del artículo
150-10 de la Carta. La norma demandada no reforma una Ley orgánica sino que
atiende al interés del Estado en el cambio de la naturaleza de una entidad, sin
afectar sus funciones ni su objeto social.
Explica el interviniente
que la Ley 1444 de 2011 facultó al Presidente para modificar la naturaleza
jurídica de una entidad del Estado, cumpliéndose en el presente caso las
condiciones establecidas en el artículo 150-10 de la Constitución, por lo que
el Ejecutivo actuó dentro del marco jurídico correspondiente.
Concluye expresando que la
reforma introducida con la norma demandada no violó ninguna norma de la
Constitución, más aún si se tiene en cuenta que el Congreso, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 150-7 superior, tiene la competencia para crear o
autorizar la constitución de sociedades de economía mixta y la voluntad de
autorizar la creación quedó exteriorizada por el Congreso al autorizar al
Ejecutivo para cambiar la naturaleza jurídica de entidades como Findeter.
2. Universidad Externado de
Colombia
El Director del
Departamento de Derecho Financiero y Bursátil de este centro académico
interviene para solicitar que se declare la exequibilidad de la norma acusada.
Su exposición empieza recordando la descentralización por servicios y la
naturaleza de las sociedades de economía mixta cuya finalidad es la de permitir
al Estado participar junto con los particulares en la prestación de
determinados servicios, mediando la correspondiente autorización para la
constitución de la entidad respectiva.
En cuanto a la naturaleza
del estatuto orgánico del sistema financiero, manifiesta que el mismo se
encuentra compilado en el Decreto Ley 1730 de 1991, en desarrollo de lo establecido
en la Ley 45 de 1990. Posteriormente, con la Ley 35 de 1993 el Ejecutivo fue
facultado para modificar el mismo estatuto, modificación llevada a cabo
mediante el Decreto 663 de 1993 con el fin de actualizarlo.
Para el interviniente este
Decreto es un estatuto, pero no un código ni ley estatutaria ni orgánica, razón
por la cual puede ser modificado por una ley ordinaria o por un Decreto Ley.
En cuanto al artículo
150-10 de la Carta, manifiesta el vocero de la Universidad que analizadas sus
características se puede establecer que el Congreso de la República tiene
atribuciones para facultar al Ejecutivo con el fin de modificar la naturaleza
jurídica de entidades como Findeter.
El representante de la
universidad recuerda que la Ley 1444 de 2011, en su artículo 18, otorgó
facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis
meses para crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los
establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva
del orden nacional, entidades que aparecen relacionadas en el artículo 38 de la
ley 489 de 1998. Al expedir el Decreto 4167 de 2011 el Gobierno Nacional
manifestó que modificaba la naturaleza jurídica de Findeter, cambiándola de
sociedad por acciones a sociedad de economía mixta.
Para el interviniente, Findeter
es una entidad descentralizada del orden nacional que pertenece a la Rama
Ejecutiva del poder público, cuya naturaleza jurídica era la de una sociedad
pública por acciones, autorizada para realizar operaciones financieras,
vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Ejecutivo, en
ejercicio de las atribuciones extraordinarias, transformó la sociedad por
acciones en una sociedad de economía mixta, agregando que su régimen jurídico
será de derecho privado, sin importar el aporte del Estado.
Concluye el interviniente
solicitando a la Corte que declare exequible la norma demandada, por cuanto fue
expedida con arreglo a lo establecido en el artículo 150-10 de la Carta
Política.
Intervenciones
ciudadanas
1. Sandra
Milena Rodríguez Bustos y otros
Coadyuvan la demanda
explicando que el precepto impugnado modificó el estatuto orgánico del sistema
financiero, extralimitando el Presidente de la República lo dispuesto en el
artículo 150-10 de la Carta. Aportan argumentos novedosos, no conocidos por los
demás intervinientes ni por el Procurador General de la Nación, según los
cuales la norma demandada debería definir cuál es la participación accionaria
del Estado, por tratarse de un imperativo señalado en el decreto 1050 de 1968,
añadiendo que sólo el legislador puede dictar leyes marco en materias de
actividad financiera y al Ejecutivo le compete sólo adoptar la reglamentación
pertinente.
2. Dary Esther Bolaños
Bulla
La interviniente coadyuva
la demanda manifestando que las sociedades de economía mixta deben ser creadas
por la ley y posteriormente constituidas, agregando que de no ser así sería
imposible su funcionamiento. Reitera argumentos de la demanda relacionados con
el desbordamiento en el ejercicio de las facultades extraordinarias, ya que, en
su criterio, el Presidente modificó el estatuto orgánico del sistema
financiero, desconociendo lo dispuesto en el artículo 150-10 de la Carta
Política.
3. Diana Carolina Ortiz
Sánchez
Considera que las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República no le permitían
modificar la naturaleza jurídica de la Financiera Findeter S.A., siendo,
además,  un deber del legislador extraordinario precisar el porcentaje de
participación accionaria, materia que no quedó regulada en el precepto
impugnado.
4. Erica Dayan Álvarez
Lombo
La interviniente presenta
argumentos destinados a la defensa de la norma demandada, señalando que el
Presidente de la República no introdujo modificaciones esenciales a la
naturaleza jurídica de Findeter, ya que esta sigue siendo una entidad cuyo
objetivo social es la promoción del desarrollo regional y urbano; según ella,
fue modificada la forma como se ejecuta el fin determinado sin cambio en su
esencia ni sustento normativo.
Considera que el actor no
examinó adecuadamente el margen de discrecionalidad del Presidente de la República
y la entendió como una actuación arbitraria.
5. Andrés Cárdenas Boada
En defensa de la
constitucionalidad de la norma demandada señala que el accionante definió
erradamente la naturaleza jurídica de Findeter, por cuanto el Decreto 1525 de
2008 que regula la actividad de los establecimientos públicos dedicados al área
financiera, no impone el deber de cumplir con lo dispuesto en el artículo 1º  del
Decreto 4167 de 2011; en su criterio, este precepto deja abierta la posibilidad
de que el Presidente modifique la naturaleza jurídica de Findeter permitiendo
que otorgue créditos a todo el conglomerado social, facilitándolos para
alcaldes, gobernadores o dueños de empresas que quieran hacer obras en
beneficio de los habitantes de una región.
Sostiene que la norma
atacada no vulnera lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011,
porque no se interrumpe la facultad legislativa del Congreso de la República
sino que se utiliza adecuadamente la facultad entregada por el legislador.
6. Edgar Andrés Giraldo
Briceño
Para coadyuvar la petición
de inexequibilidad el interviniente reitera los argumentos del accionante,
particularmente los relacionados con la violación del artículo 4º superior; en
cuanto al artículo 114 de la Carta expresa que sólo el Congreso puede elaborar
leyes sin invadir la órbita de competencias de otras autoridades.
Considera que el artículo
150-10 de la Constitución sólo permite facultar al Presidente de la República
en casos especiales, los cuales no incluyen códigos, leyes estatutarias ni las
orgánicas; en su criterio, el Ejecutivo invadió las competencias del Legislador
infringiendo así la Constitución Política “… ya que cualquier ciudadano o
persona tiene el derecho de informar, o expresar a su comunicabilidad, respecto
de cualquier contenido de información”  (folio 101 del expediente).
V.      CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Considera la Vista Fiscal
que la demanda es inepta por cuanto fue elaborada a partir de consideraciones
subjetivas del actor, toda vez que la norma demandada fue expedida por el
Presidente dentro del marco de las atribuciones que le confirió una Ley de
facultades extraordinarias, no reforma una Ley orgánica, ni implica intromisión
en las competencias de otros órganos del Estado.
Señala el Procurador General
que el Presidente no desbordó sus atribuciones, que actuó dentro de lo
dispuesto por la Ley 1444 de 2011 y que el demandante interpreta indebidamente
las normas de la Constitución, razón por la cual solicita a la Corte que se
declare inhibida para producir un pronunciamiento de fondo.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para conocer del presente asunto, por cuanto las expresiones
demandadas hacen parte de un Decreto Ley (C. Po. artículo 241-5).
2. Cuestión Preliminar.
Aptitud de la Demanda
El vocero del Senado de la
República, el representante del Departamento Administrativo de la Función
Pública y el Procurador General de la Nación, consideran que la Corte debe
declararse inhibida por ineptitud sustancial de la demanda.
2.1. El artículo 2° del Decreto
2067 de 1991[2] señala los requisitos que
debe cumplir la demanda en los procesos de inconstitucionalidad. Según él,
quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma
determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto
de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para
conocer del asunto.
Así, para que pueda predicarse la
existencia de la demanda y de por lo menos un cargo por inconstitucionalidad,
es indispensable que los argumentos permitan a la Corte Constitucional llevar a
cabo una confrontación entre la norma acusada y la disposición constitucional
supuestamente vulnerada, a partir de las razones expuestas por el actor.
2.2. La Corte ha señalado en reiteradas
oportunidades que no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al
análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad, sino que los
razonamientos del actor deben aportar unos parámetros mínimos que permitan a la
Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado.
En la sentencia C-1052 de 2001 la
Corte sistematizó este estudio y explicó que las razones presentadas por los
accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes, ya que de otra manera la Corporación carecería de fundamentos
argumentativos para adoptar una decisión de fondo.
Es decir, la ausencia de
argumentos adecuados para la formulación de al menos un cargo de
inconstitucionalidad impide que esta Corporación pueda confrontar la
disposición acusada con la Carta Política, por cuanto el Tribunal se vería
abocado a resolver sobre hechos e hipótesis carentes de veracidad,
incomprensibles, basados en el criterio personal del demandante o carentes del
soporte probatorio pertinente para adoptar una decisión. En esta medida, las
razones de la demanda deben ser suficientemente comprensibles (claras) y
recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (ciertas).
Además, el actor debe mostrar
cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que
sean de naturaleza constitucional y no legales, puramente doctrinarios ni
referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia).
Finalmente, la acusación debe no sólo estar presentada en forma completa sino
que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de
la norma impugnada.
2.3. El ciudadano José del Carmen
Cárdenas Sánchez acude ante la Corte para solicitar que se declare inexequible
el artículo 1º del Decreto 4167 de 2011, por el cual se modificó la naturaleza
jurídica de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., pasando de una
sociedad por acciones a una sociedad de economía mixta del orden nacional, del
tipo de las anónimas, organizada como un establecimiento de crédito, vinculada
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por considerar que el Presidente
de la República desbordó la órbita de las atribuciones concedidas por el
Congreso para modificar la estructura administrativa de la Rama Ejecutiva.
En esta medida, estima violados
los artículos 4, 113, 114, 150-7 y 10, y 189-15 de la Constitución, teniendo
como base de su argumentación que el Ejecutivo tiene delimitado su campo de
actuación en esta materia, por cuanto la Ley 1444 de 2011, artículo 18, literal
e), únicamente lo habilitó para “cambiar la naturaleza jurídica de los
establecimientos públicos”, pero no la correspondiente a las sociedades por
acciones. A partir de este argumento, considera que el Gobierno asumió
competencias del Legislador, como también que modificó una Ley Orgánica (el
estatuto orgánico del sistema financiero), potestad que sólo puede ser ejercida
por el Congreso, según lo prevé el artículo 150-10 superior.
2.4. El examen del escrito
presentado por el demandante conduce a establecer que no todos los argumentos
presentados cumplen con los requerimientos establecidos en el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991, especialmente los relacionados con la presunta violación
de los artículos 4º y 150-7 de la Carta, debido a que limita su exposición a
señalar, respecto al artículo 4º, que la norma “tiene el alcance de ley,
no puede mantenerse en vigor pues jamás puede rebasar la Constitución”
(folio 4 de la demanda). Este razonamiento no es claro, cierto, específico,
suficiente ni pertinente para fundar un cargo de inexequibilidad, razón por la
cual el análisis no comprenderá el artículo 4º superior. Se trata de una
afirmación genérica basada en la interpretación personal que el actor lleva a
cabo.
Situación similar se presenta en
relación con el artículo 150-7 de la Carta, en cuanto el actor limita su exposición
a señalar que esta norma atribuye funciones al Congreso para “crear o autorizar
la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades
de economía mixta” (folio 4 de la demanda), cuando la norma refiere a
atribuciones del Congreso que deben ser ejercidas en coordinación con el
Presidente de la República (C. Po. artículo 189-16) para la restructuración de
la administración pública. Es decir, los argumentos formulados por el
accionante están basados en su particular manera de leer el artículo 150-7
superior, sin que aporte razonamientos claros, ciertos y pertinentes vinculados
con la presunta inconstitucionalidad del artículo 1º del Decreto 4167 de 2011.
Por la misma razón, resultan
incomprensibles las razones fundadas en la eventual violación del artículo
189-15 superior, ya que esta disposición está referida a la supresión o fusión
de entidades nacionales, siempre de acuerdo a lo dispuesto en la Ley, sin que
el actor haya presentado argumentos ciertos, claros, pertinentes, suficientes y
específicos a este respecto.
2.5. Así las cosas, la Sala no
atenderá argumentos fundados en la presunta violación de los artículos 4º,
150-7 y 189-15 de la Constitución, y limitará su estudio a los cargos
basados en los artículos 113, 114 y 150-10 de la Carta Política.
En cuanto a estas disposiciones
considera la Sala que los argumentos presentados son suficientes para proferir
una sentencia de mérito, ya que generan duda respecto de la constitucionalidad
del precepto impugnado, siendo la Corporación competente para dilucidar si el
Presidente de la República desbordó sus competencias al ordenar el cambio de la
naturaleza jurídica de Findeter S.A. y, en esta medida, expidió un Decreto
contrario a lo dispuesto por el constituyente.
3. Problema jurídico
Corresponde a la Corte
establecer si el Presidente de la República desbordó el ámbito de las
facultades extraordinarias que le fueron conferidas mediante la Ley 1444 de
2011, artículo 18, literal e), en virtud de las cuales dispuso transformar la
naturaleza jurídica de la sociedad por acciones Findeter S.A., para convertirla
en una sociedad de economía mixta del orden nacional, teniendo en cuenta que,
según el actor, la norma habilitante únicamente estaba referida a
establecimientos públicos. Agrega que la naturaleza jurídica de Findeter S.A.
había sido establecida en una Ley Orgánica (estatuto orgánico del sistema
financiero) y, por lo tanto, el Ejecutivo no podía introducir reformas a esta
clase Ley.
Método de solución
La Corte (i) iniciará con
el estudio sobre las facultades extraordinarias concedidas mediante la Ley 1444
de 2011, (ii) explicará la conformación del sector descentralizado por
servicios en la Administración Pública nacional, (iii) analizará la naturaleza
jurídica de Findeter S.A., (iv) examinará si el estatuto orgánico del sistema
financiero está contenido en una ley orgánica, y (v) concluirá determinando si
el legislador extraordinario desbordó el ámbito de sus atribuciones.
4. Facultades
extraordinarias concedidas mediante la Ley 1444 de 2011
Mediante esta Ley el
Congreso de la República otorgó atribuciones extraordinarias al Presidente para
“crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos
públicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden
nacional”. Su texto es el siguiente:
“LEY 1444 DE 2011[3]
(mayo 4)
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por
medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades
extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la
Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la
Nación y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 18. FACULTADES
EXTRAORDINARIAS. De conformidad con lo establecido en el artículo
150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6)
meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley para:
(…)
e) Crear,
escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y
otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional”.
4.1. Acerca de esta clase
mecanismo constitucional la jurisprudencia ha explicado que es legítimo
facultar al Ejecutivo para expedir normas con fuerza de Ley, aunque resulte
alterado el reparto ordinario de competencias normativas dispuesto por el constituyente.
La Corporación ha discurrido de la siguiente manera:
“La
Constitución faculta al Congreso para revestir de precisas facultades extraordinarias
al Presidente, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje. Es obvio que el Gobierno al
solicitar las facultades debe, en el respectivo proyecto de ley, justificar
suficientemente las razones que determinan su petición y que al Congreso dentro
de la libertad política y la facultad discrecional de que es titular como
conformador de la norma jurídica le corresponde sopesar y valorar dicha
necesidad y conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente atribuciones
que le son propias. Por lo tanto, debe presumirse que si otorgó las facultades
es porque halló méritos suficientes para ello, a menos que se demuestre de
manera manifiesta y ostensible que aquél obró caprichosamente, a su arbitrio y
sin fundamento real alguno. No le es dable, a quien hace uso de la acción
pública de inconstitucionalidad utilizar un metro para medir el grado y ámbito
de la justificación de las facultades, pues como se dijo antes, existe un
margen apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a
dicha justificación tanto en el Gobierno como en el Congreso”[4].
Mediante
Decretos Leyes, considerados leyes en sentido material debido a que cobran la
misma fuerza de un estatuto expedido por el Congreso sin haber pasado por las
Cámaras, puede modificarse la estructura de la administración pública en el
nivel nacional, entendiendo por esta la fijada en la Constitución y en la Ley
489 de 1989, artículo 38 y siguientes. La creación, supresión, escisión y
modificación de tales estructuras no es monopolio de legislador ordinario, por
cuanto en esta materia el constituyente reconoció competencia legislativa
delegable en el Presidente de la República a través del otorgamiento de
facultades extraordinarias (C. Po. artículo 150-10).
4.2. Para
expedir esta clase de Decretos el Ejecutivo debe atender a ciertos presupuestos
de carácter temporal y material, así: (i) presupuesto temporal: deben
ser expedidos dentro del término señalado por la Ley habilitante, el cual no
podrá exceder de seis meses contados a partir de la publicación de la Ley que
otorga las facultades, (ii) presupuesto material: los Decretos están
sometidos a las siguientes condiciones 1. vinculo causal directo entre las
materias delegadas y las disposiciones expedidas por el Gobierno, 2. El
Gobierno sólo puede regular las materias comprendidas en el preciso ámbito de
las facultades extraordinarias, y 3. Los Decretos no deben regular materias
sometidas a reserva de Ley estatutaria, orgánica o de códigos, como tampoco
asuntos del numeral 20 del artículo 150 superior ni decretar impuestos.
En cuanto a
la conexidad entre la Ley habilitante y el Decreto, la Corte ha señalado que
debe existir una simple relación causal directa o indirecta, ya que no es
necesaria una delegación detallada[5]. Sólo se declarará la
inexequibilidad de un Decreto Ley por exceso en el ejercicio de facultades
cuando la ausencia de conexidad resulte evidente; sobre esta materia la
jurisprudencia ha explicado:
“Debe
recordarse que, como lo ha sostenido esta Corporación en varios fallos, para
que una inconstitucionalidad se estructure por exceso en el uso de las
facultades extraordinarias, es indispensable establecer con claridad que la
materia tratada en los decretos leyes que se estiman ajenos a las atribuciones
conferidas se referían en efecto a temas no incorporados en las respectivas
autorizaciones, por lo cual el juez de constitucionalidad debe verificar si
eventualmente el Gobierno ha desarrollado una función que, sin corresponder a
interpretaciones analógicas o extensivas, resulta necesariamente de la
investidura excepcional”[6].
4.3. En el
asunto sub examine el Congreso autorizó al Ejecutivo para modificar la
naturaleza jurídica de las entidades y organismos descentralizados, sin someter
esta atribución a condiciones ni a requerimientos especiales, confiriendo al
Presidente de la República amplias facultades.
Atendiendo a lo establecido
en la Carta Política y en el literal e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011,
el Presidente de la República expidió el Decreto 4167 de 2011, disponiendo la
modificación de la naturaleza jurídica de la Financiera de Desarrollo
Territorial Findeter S.A., pasando de sociedad por acciones con régimen de
Empresa Industrial y Comercial del Estado a sociedad anónima de economía mixta
del orden nacional.
5. Conformación del
sector descentralizado por servicios en la Administración Pública nacional
En la estructura
administrativa de la Rama Ejecutiva del poder público, Findeter S.A. se cuenta
entre las entidades descentralizadas por servicios, según lo prevé el artículo
38, numeral 2º, literales b) y f) de la Ley 489 de 1998, al referirse tanto a
las Empresas Industriales y Comerciales del Estado como a las sociedades de
economía mixta:
“LEY
489 DE 1998[7]
(diciembre
29)
Por
la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las
entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas
generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y
16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTICULO
38. INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La
Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los
siguientes organismos y entidades:
1. Del
Sector Central:
a) La
Presidencia de la República;
b) La
Vicepresidencia de la República;
c) Los
Consejos Superiores de la administración;
d) Los
ministerios y departamentos administrativos;
e) Las
superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería
jurídica.
2. Del
Sector descentralizado por servicios:
a) Los
establecimientos públicos;
b) Las
empresas industriales y comerciales del Estado;
c) Las
superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería
jurídica;
d) Las
empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios;
e) Los
institutos científicos y tecnológicos;
f) Las
sociedades públicas y las sociedades de economía mixta;
g) Las demás entidades
administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o
autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
PARAGRAFO 1o.
Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta en las que el Estado
posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se someten al
régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado.
PARAGRAFO 2o.
Además de lo previsto en el literal c) del numeral 1o. del presente artículo,
como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o
parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal y con
representación de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector
privado, los que la ley determine. En el acto de constitución se indicará el
Ministerio o Departamento Administrativo al cual quedaren adscritos tales
organismos”[8].
En cuanto a
las sociedades de economía mixta como parte de la Rama Ejecutiva del poder
público la Corte ha precisado:
“… la noción
de Rama Ejecutiva Nacional corresponde a la de Administración Pública Central,
y excluye a las otras ramas del poder y a los órganos constitucionalmente
autónomos. Siendo así las cosas, no habría inconveniente constitucional para
considerar que las sociedades de economía mixta, como todas las demás
entidades descentralizadas por servicios, según lo ha explicado
tradicionalmente la teoría administrativa clásica, se ‘vinculan’ a la Rama
Ejecutiva del poder público, es decir a la Administración Central”[9].
(Destaca la Sala).
6. Naturaleza jurídica
de Findeter S.A.
El origen jurídico de
Findeter S.A. está vinculado con el artículo 1º de la Ley 57 de 1989[10],
que autorizó la creación de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. como
una sociedad por acciones, cuyo objeto era la promoción del desarrollo regional
y urbano, mediante la financiación y la asesoría en lo referente a diseño,
ejecución y administración de proyectos o programas de inversión relacionados
con diversas actividades.
Posteriormente, los artículos
268 a 274 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993),
expedido en ejercicio de facultades conferidas por el artículo 36 de la Ley 35
de 1993, compilaron las disposiciones de la Ley 57 de 1989, quedando allí
establecido:
Artículo 268º. Naturaleza jurídica. La Financiera de Desarrollo Territorial S.A.,
Findeter, creada por la Ley 57 de 1989, es una sociedad por acciones, con
domicilio principal en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, organizada de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Extraordinario 130 de
1976 y vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
6.1. El cambio en la
naturaleza jurídica de Findeter S.A. obedeció a varios factores, entre ellos a
lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (Ley 1450 de 2011), ya
que en él se estableció la posibilidad de canalizar recursos para la financiación
de estudios de identificación, preinversión y estructuración de proyectos de
carácter estratégico. Al respecto, el artículo 51 de la citada Ley establece:
ARTÍCULO
51. RECURSOS PARA PROYECTOS ESTRATÉGICOS. La Nación y sus entidades
descentralizadas destinarán recursos para financiar la realización de estudios
de identificación, preinversión y estructuración de proyectos de carácter
estratégico, necesarios para dar cumplimiento al presente Plan Nacional de
Desarrollo. Estos podrán ser canalizados a través de entidades públicas de
carácter financiero del orden nacional definidas por el Departamento Nacional
de Planeación, de reconocida capacidad técnica, administrativa y operativa, y
administrados en coordinación con las entidades correspondientes.
Las entidades
financieras podrán gestionar recursos públicos o privados de carácter
complementario, para cofinanciar los estudios a que refiere esta norma.
Como se observa, según este
precepto los recursos podrán ser canalizados a través de entidades públicas
financieras del orden nacional, como lo es Findeter S.A., siempre y cuando goce
de una reconocida capacidad técnica, administrativa y operativa; la norma
faculta a estas entidades para gestionar recursos públicos o privados para
desarrollar sus operaciones financieras de fomento. Atendiendo al Plan Nacional
de Desarrollo el Ejecutivo se propuso dotar a Findeter S.A. de una capacidad
técnica y operativa apta para estructurar los proyectos convenientes al
desarrollo del país.
6.2. Dentro de este
proyecto resultaba conveniente modificar la naturaleza jurídica de Findeter
S.A. para convertirla en una sociedad anónima de economía mixta, dotándola de
órganos de administración que incorporaran sistemas de gobierno modernos,
desarrollaran nuevos productos y servicios, mejoraran la presencia en el
mercado, consolidaran su actuación como un instrumento eficaz de política
pública y garantizaran mecanismos ágiles para la escogencia del personal técnico
requerido.
6.3. En este propósito,
para explicar las razones del cambio de naturaleza jurídica de Findeter S.A.,
el Gobierno Nacional expresó en las consideraciones del Decreto 4167 de 2011 lo
siguiente:
Que se hace
necesario garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público de
Findeter en la promoción del desarrollo regional y urbano, mediante la
financiación y la asesoría en el diseño, ejecución y administración de
proyectos o programas de inversión relacionados con las funciones que le han
sido asignadas en la ley.
Que la
Financiera de Desarrollo Territorial S. A. (Findeter) requiere cambiar su
naturaleza jurídica a fin de atender y ajustarse a los requerimientos de la
Superintendencia Financiera de Colombia y adaptarse de manera efectiva a los
cambios impuestos por las exigencias normativas.
6.4. Es
decir, la reforma a la naturaleza jurídica de Findeter S.A. estuvo proyectada
desde el Plan Nacional de Desarrollo, concluyendo con el texto ahora sometido a
examen de la Corte que, como se ha señalado, corresponde al artículo 1º del
Decreto 4167 de 2011:
ARTÍCULO 1o. NATURALEZA
JURÍDICA. Modifícase la
naturaleza jurídica de la Financiera de Desarrollo Territorial S. A.
(Findeter), definida en la Ley 57 de 1989, como sociedad por acciones y
transfórmese en una sociedad de economía mixta del orden nacional, del tipo de
las anónimas, organizada como un establecimiento de crédito, vinculada al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sometida a la vigilancia de la
Superintendencia Financiera de Colombia”.
Para la Sala, la
modificación a la naturaleza jurídica de Findeter S.A. llevada a cabo mediante
el Decreto 4167 de 2011, se aviene a lo establecido para la materia en el
artículo 150-10 de la Constitución Política, por cuanto el Presidente de la
República actuó respecto de una entidad del orden nacional perteneciente al
sector descentralizado por servicios, mutando su calidad de sociedad por
acciones a la de sociedad de economía mixta, organizada como un establecimiento
de crédito y vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
6.5. Considera la Sala que
las facultades extraordinarias concedidas al Presidente a través del literal e)
del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, comprenden la atribución de cambiar la
naturaleza jurídica de Findeter S.A., por cuanto (i) se trata de una entidad de
la rama ejecutiva del orden nacional perteneciente al sector descentralizado
por servicios, (ii) su naturaleza jurídica era la de una sociedad por acciones
con régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, pasando a ser
convertida en una sociedad de economía mixta del orden nacional, del tipo de
las anónimas, organizada como un establecimiento de crédito, vinculada al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sometida a la Vigilancia de la
Superintendencia Financiera de Colombia.
6.6. Así las cosas, resulta
infundado el argumento expuesto por el accionante, según el cual el Gobierno
Nacional únicamente podía cambiar la naturaleza jurídica de los
establecimientos públicos, por cuanto una lectura integral del literal e) del
artículo 18 de la Ley 1444 de 2011,  permite determinar que las facultades
extraordinarias comprendían la atribución para cambiar la naturaleza jurídica
de “otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden
nacional”, entre ellas la de Findeter S.A., ya que hace parte del sector
descentralizado por servicios de la rama ejecutiva del poder público en el
orden nacional (Ley 489 de 1998, artículo 38, numeral 2º). En esta medida, no
resultan transgredidos los artículos 113, 114 y 150-10 de la Constitución
Política.
7. El estatuto orgánico
del sistema financiero no es una Ley orgánica
En concepto del demandante,
el Gobierno Nacional reformó una ley orgánica mediante el artículo 1º del
Decreto Ley 4167 de 2011, violando lo establecido en el artículo 150-10
superior que prohíbe esta clase modificación legislativa. El error de
apreciación jurídica en que incurre el demandante se debe a que confunde el título
del Decreto 663 de 1993 con el contenido de sus normas, cuando afirma que el
Decreto 4167 de 2011 modificó una Ley Orgánica.
7.1. El Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero no es una Ley Orgánica sino un Decreto de compilación de
normas con contenidos diversos; la jurisprudencia ha reconocido el carácter
compilatorio negándole la condición de Ley Orgánica a esta clase de Decretos,
explicando que:
“Todo Código es una
sistematización, pero no todo orden sistemático es un Código. Este es la unidad
sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral
y total. Con el Estatuto Orgánico no se expidió un orden jurídico nuevo,
integral, pleno y total sobre un punto específico del derecho, sino que tan
sólo se compiló la normatividad existente”[11].
Acerca de la naturaleza y
contenido de las leyes orgánicas la Corte Constitucional ha precisado:
“Función
legislativa y legislación orgánica
4.2.1. En
ejercicio de la función legislativa, el Congreso expide, interpreta, reforma o
deroga la leyes, que según su contenido pueden ser: (i) códigos o conjuntos
sistemáticos de normas que regulan totalmente una materia en los diversos ramos
de la legislación -art. 150, núm. 2-; (ii) leyes marco, que son aquellas por
medio de las cuales se dictan unas normas generales y se señalan los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno en las materias
taxativamente enunciadas en el art. 150, núm. 19; (iii) leyes de facultades
extraordinarias o habilitantes, las cuales tienen por finalidad revestir hasta
por seis meses al presidente de la republica de precisas facultades
extraordinarias para la expedición de normas con fuerza de ley -art. 150, núm.
10-; (iv) leyes estatutarias, mediante las cuales el Congreso de la República
regula las materias establecidas en el artículo 152 de la CP; (v) leyes
orgánicas, que son las leyes a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa en las materias indicadas en el artículo 151 de la
Constitución; y (vi) leyes ordinarias o de contenido ordinario, no incluido
dentro de la materia de las demás leyes especiales, las cuales son dictadas
siguiendo los tramites generales previstos en la Carta política en sus
artículos 154 a 170 y que constituyen la regla general.
4.2.2. En
relación con las leyes orgánicas, la Constitución de 1991 establece un
conjunto de reglas y criterios estructurales del concepto de “ley orgánica”,
entendida como un texto normativo dirigido a regular la actividad legislativa
del Congreso sobre determinadas materias o contenidos preestablecidos de manera
taxativa en la Carta Política. En tal sentido, mediante aquella se norma el
núcleo esencial de la labor congresional en lo relativo a: (i) el reglamento
del Congreso de la República y de cada una de las Cámaras; (ii) las normas
sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones y (iii) del plan general de desarrollo; y las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Son leyes
especiales, mediante las cuales se reglamenta la adopción de otras leyes que
versan sobre temas específicos, pero que no comparten su naturaleza jurídica, y
por ende, no pueden ser modificadas ni derogadas por las leyes ordinarias que
se sujetan a ellas”.[12]
7.2. En cuanto a la
naturaleza del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la Corporación puntualizó:
“… es claro que el
Constituyente excluyó la posibilidad de conferir facultades extraordinarias,
para expedir este tipo de leyes llamadas por la doctrina ‘leyes generales o
leyes marco o cuadro’; empero, en el caso en examen se trata apenas de la
habilitación legislativa para incorporar al mencionado estatuto orgánico del
sistema financiero, las modificaciones ordenadas por la misma ley en lo que
correspondiera a aquel estatuto y las nuevas disposiciones que se podían
expedir en materia del procedimiento aplicable por el liquidador; obviamente,
dentro de éste se encuentra el régimen de liquidación de las entidades a que se
ha hecho referencia, siendo perfectamente válida desde el punto de vista formal
la mencionada incorporación”[13].
7.3. La materia regulada
por el artículo 268 del Decreto 663 de 1993  (naturaleza jurídica de Findeter),
incorpora el contenido propio de una Ley ordinaria (Ley 57 de 1989, artículo
1º), estando facultado el Gobierno Nacional para  modificarla mediante el
ejercicio de facultades extraordinarias (C. Po. Art. 150-10), como ha ocurrido
en el presente caso a través de la disposición demandada.
El artículo 1º del Decreto
4167 de 2011 no reformó una Ley Orgánica, como tampoco un código, por cuanto no
afectó las pautas, objetivos y criterios establecidos por el legislador para
regular integralmente la actividad financiera, bursátil y aseguradora, o
actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público; es decir, no introdujo reformas a un código ni a
una ley orgánica, sino a una ley ordinaria compilada en el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero.
Es decir, carece de
fundamento constitucional el argumento expresado por el actor, basado en la
presunta violación del artículo 150-10 superior, según el cual mediante
Decretos Leyes no se pueden modificar leyes orgánicas, por cuanto no estamos en
presencia de una codificación de esta naturaleza.
7.4. Para la Sala,
contrario a lo expresado por el demandante, el Presidente de la República al
expedir el Decreto 4167 de 2011, modificando la naturaleza jurídica de Findeter
S.A., no violó el artículo 113 superior sobre separación entre las Ramas del
Poder Público; por el contrario, ejerció la atribución de legislar con base en
facultades extraordinarias desarrollando el postulado del mencionado precepto,
según el cual habrá separación entre los órganos del Estado con colaboración
armónica para la realización de sus fines.
El artículo 114 de la Carta
tampoco resulta vulnerado con la norma que se examina, toda vez que la
funciones del Congreso de la República, entre ellas la de expedir las leyes,
pueden ser ejercidas en forma mancomunada y coordinada con otros órganos del
Estado; es decir, la función legislativa, según la propia Carta Política, puede
ser compartida con el Ejecutivo dentro de las circunstancias previstas por el
constituyente, según se ha visto en el presente caso con lo dispuesto en el
artículo 150-10 superior.
En suma, con la norma
sometida a examen de constitucionalidad el Presidente de la República ejerció
adecuadamente las atribuciones conferidas por el legislador, sin haber
transgredido lo dispuesto en los artículos 113, 114 y 150-10 de la Carta
Política.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por los
cargos examinados en esta providencia, el artículo 1º  del Decreto 4167 de
2011, “por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Financiera de
Desarrollo Territorial S.A. (Findeter) y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEXEI
JULIO ESTRADA
Magistrado
(e)
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
con excusa
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]Diario Oficial No. 48.242 de 3 de noviembre de 2011.
[2] ARTICULO 2o. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mimas;
2.
El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
3.
Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4.
Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5.
La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
[3]Diario Oficial No. 48.059 de 4 de
mayo de 2011.
[4] Sentencia C-119 de 1996.
[5] Cfr. Sentencias C-074 de
1993, C-050 de 1997, C-503 de 2001, C-1252 de 2001, C-979 de 2002, C-306 de
2004 y C-1115 de 2008.
[6] Sentencia C-398 de 1995.
[7] Diario Oficial
No. 43.464, de 30 de diciembre de 1998.
[8] En concordancia con esta
disposición, el artículo 68 de la misma ley establece:
ARTICULO
68. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. Son entidades descentralizadas del orden
nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía
mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con
personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales
de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización,
cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la
prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o
comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa
están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la
administración al cual están adscritas.
[9] Sentencia C-910 de 2007.
[10]
LEY 57 DE 1989, noviembre 14, Diario Oficial No. 39.070 de 20 de
noviembre de 1989, Por la cual se autoriza la creación de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, y se dictan otras disposiciones.
ARTICULO
1o. Autorizase la constitución de una sociedad por acciones denominada
Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, cuyo objeto social sea la
promoción del desarrollo regional y urbano, mediante la financiación y la
asesoría en lo referente a diseño, ejecución y administración de proyectos o
programas de inversión relacionados con las siguientes actividades:
a) Construcción, ampliación y
reposición de infraestructura correspondiente al sector de agua potable y
saneamiento básico;
b) Construcción,
pavimentación y remodelación de vías urbanas y rurales;
c) Construcción,
pavimentación y conservación de carreteras departamentales, veredales, caminos
vecinales, puentes y puertos fluviales;
d) Construcción, dotación y
mantenimiento de la planta física de los planteles educativos oficiales de
primaria y secundaria;
e) Construcción y
conservación de centrales de transporte;
f) Construcción, remodelación
y dotación de la planta física de puestos de salud y ancianatos;
g) Construcción, remodelación
y dotación de centros de acopio, plazas de mercado y plazas de ferias;
h) Recolección, tratamiento y
disposición final de basuras;
i) Construcción, remodelación
y dotación de mataderos;
k) Ampliación de redes de
telefonía urbana y rural;
l) Otros rubros que sean
calificados por la Junta Directiva de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, como parte o complemento de las actividades señaladas en el
presente artículo;
m) Asistencia técnica a las
entidades beneficiarias de financiación, requerida para adelantar adecuadamente
las actividades enumeradas;
n) Financiación de
contrapartidas para programas y proyectos relativos a las actividades de que
tratan los numerales precedentes, que hayan sido financiados conjuntamente por
otras entidades públicas o privadas;
o) Adquisición de equipos y
realización de operaciones de mantenimiento, relacionadas con las actividades
enumeradas en este artículo.
[11] Sentencia C-252 de 1994.
[12] Sentencia C-421 de 2012.
[13] Sentencia C-057 de 1994.