C-669-04
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-669/04
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Término de caducidad por vicios de forma
En relación con el término de caducidad de la acción de
inconstitucionalidad por vicios de forma, la Corte Constitucional se ha
pronunciado en diferentes ocasiones. En sentencia expresó que se “impone un
límite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas
que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en que el
reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso formativo,
es deber del organismo de control constitucional verificar previamente que la
acusación se haya formulado dentro del plazo señalado en la norma Superior,
quedando obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento de promoverse
la respectiva acción el término de caducidad ya ha sido superado”.
LEY-Tipos/LEY ORDINARIA Y LEY ESPECIAL-Distinción/LEY
ESPECIAL-Distinciones de trámite para la aprobación de cada tipo/LEY
ESPECIAL-Principios constitucionales del proceso legislativo general que la
rigen
De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, el
ejercicio de la función legislativa se lleva a cabo a través de diferentes
tipos de leyes, que pueden ser agrupadas en dos grandes categorías: las leyes
ordinarias o comunes y las leyes especiales. Las distinciones entre esas
categorías se refieren a aspectos materiales y de procedimiento señalados en la
Constitución Política. De una parte, el Constituyente reservó algunas materias
para ser incorporadas en el ordenamiento nacional a través de ciertos tipos
especiales de ley, con lo cual, los asuntos que no hagan parte de dicha reserva
harán parte del ámbito de configuración ordinaria del legislador. De otra
parte, para la aprobación de las leyes especiales dispuso que algunas de las
fases o actuaciones del proceso legislativo tuviesen un trámite diferente al
procedimiento general o de aprobación de las leyes comunes u ordinarias. Pero,
a pesar de las distinciones de trámite que la Constitución consagra para la
aprobación de cada tipo de ley especial, no fija un trámite particular que de
manera integral rija para la aprobación de alguna de tales leyes. Esta
circunstancia conduce a que los asuntos inherentes a la presentación,
aprobación, sanción, publicación y control de constitucionalidad de las leyes
especiales que no estén expresamente regulados en la Carta Política, se rijan
por los principios constitucionales del proceso legislativo general.
PRINCIPIOS DE IDENTIDAD, CONSECUTIVIDAD Y
UNIDAD DE MATERIA EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Hacen parte de la regulación general ante ausencia de
normas constitucionales expresas frente a leyes especiales/PRINCIPIOS EN EL
PROCESO DE FORMACION DE LA LEY-Observancia
Los principios de identidad, de consecutividad y de unidad de materia,
por ejemplo, hacen parte la regulación general, que, ante la ausencia de normas
constitucionales expresas en estos asuntos frente a leyes especiales, son
principios igualmente exigibles para éstas, con la misma intensidad y eficacia
con la que operan frente a la legislación común u ordinaria. Así, pues, de
conformidad con las previsiones contenidas en los artículos 157, 158, 160 y 161
de la Constitución Política, el Congreso de la República debe atender dichos
principios en el proceso de formación de todo tipo de ley.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN EL TRAMITE
LEGISLATIVO-Alcance
En relación con el principio de consecutividad y con fundamento en el
artículo 157 de la Carta Política, la jurisprudencia constitucional sostiene
que para que un proyecto se convierta en ley debe haber sido aprobado en cuatro
debates, a menos que se trate de aquellos eventos en que por disposición
constitucional o de la Ley Orgánica del Congreso, el primer debate se surta de
manera conjunta por las correspondientes comisiones constitucionales
permanentes, en cuyo caso, el proyecto deberá superar su aprobación en tres
debates. En ambas modalidades, para que el proyecto de ley se considere
válidamente aprobado deben surtirse los debates en forma completa e integral
por las comisiones y las plenarias de ambas Cámaras Legislativas. Para la
Corte, “a través del debate se hace efectivo el principio democrático en el
proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las
mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para
la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes
de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República”.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO
DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Introducción de modificaciones o adiciones
durante el segundo debate de cada cámara
El principio de identidad garantiza que los cambios introducidos por
las plenarias en segundo debate guarden relación con los temas discutidos y
aprobados en primer debate. Al respecto, esta Corporación ha expresado que el
principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los congresistas para
que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que consideren necesarias, siempre que durante el
primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el
asunto o materia a que se refiera la adición o modificación. Ha resaltado
igualmente que la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones
al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara, es decir, para que
bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo, pero
siempre y cuando la materia o el asunto al que se refiera haya sido debatido y
aprobado durante el primer debate y sin que ello implique repetir todo el
trámite, salvo cuando se trate de serias discrepancias con la iniciativa
aprobada en comisión o existan razones de conveniencia que justifiquen su
reexamen definitivo. En esos términos, no puede la plenaria de una de las
cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el
tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso
se desconocería la Constitución.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Requisitos
para que introducción de artículos nuevos pueda ser objeto de la actividad de
la comisión de conciliación
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, “para que la
introducción de artículos nuevos por parte de una de las plenarias del Congreso
pueda ser objeto de la actividad de la comisión de conciliación designada para
superar las discrepancias, es menester que se cumplan estos requisitos: (i) que
el asunto o materia sobre el que versa el artículo introducido por una de las
cámaras haya sido debatido y aprobado por las comisiones; (ii) que el asunto o
materia a que se refiere el artículo haya sido abordado por las dos plenarias,
directa o indirectamente; (iii) que el asunto sobre el que versa el artículo
tenga una relación material con el asunto o general del proyecto de ley”.
PROYECTO DE LEY-Aprobación en primer debate de texto diferente al
sujeto a consideración y a aprobación en segundo debate sin que exista
fundamentación para la modificación, adición o supresión
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Artículo
introducido en la gaceta y llevado a segundo debate en las plenarias sin que
corresponda al texto aprobado en primer debate
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Sustitución de
un texto por otro en la publicación del aprobado en el primer debate
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Aprobación por
las plenarias de un artículo diferente al aprobado por las comisiones conjuntas
en primer debate
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN PROCESO DE
FORMACION DE LA LEY-Importancia/DEBATE
PARLAMENTARIO-Importancia
COMISION CONSTITUCIONAL PERMANENTE-Conformación y finalidad
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Discusión en segundo debate de lo aprobado en primer debate
PRINCIPIO DE IDENTIDAD LEGISLATIVA Y
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Distinción
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Violación por
presentación como aprobado en primer debate un texto diferente al realmente
aprobado por las comisiones/PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN LA LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Publicación de un texto no aprobado
A las plenarias se les presentó como
aprobado en primer debate un texto completamente diferente al realmente
aprobado por las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara. En este caso
se presentó un vicio que consistió en inducir en error a las plenarias, dado
que se presentó como aprobado por las comisiones conjuntas en primer debate, un
texto que ciertamente no fue aprobado. El vicio de trámite es evidente en la
medida en que no se podía publicar un texto no aprobado porque ello lleva al
entendimiento de las plenarias de un acontecimiento que no tuvo ocurrencia. Por
lo tanto, la Corte declarará la inexequibilidad del artículo demandado.
Referencia: expediente D-4928
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 87
de la Ley 812 de 2003
Actor: Andrés De Zubiría Samper
Magistrado Ponente
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Andrés De Zubiría Samper demandó el artículo
87 de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición objeto del proceso, de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial 45.231 del 27 de junio de 2003.
LEY
812 de 2003
(junio
26)
por
la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
comunitario
El
Congreso de la República
DECRETA:
(...)
Artículo 87. Destinación de los recursos a los que hace
mención el artículo 11 de la Ley 21 de 1982. El numeral 3 del artículo 11
de la Ley 21 de 1982, quedará así:
3. El medio por ciento (1/2%) será
destinado para la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, y la
financiación de los programas de ampliación de cobertura y calidad de la
educación superior de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida
el Gobierno Nacional.
III. LA DEMANDA
El accionante solicita a la Corte
Constitucional la declaratoria de inexequibilidad del artículo 87 de la Ley 812
de 2003, por considerar que viola los artículos 157 y 341 de la Constitución
Política. Expone los siguientes argumentos para fundamentar su petición:
1. Al confrontar el texto del proyecto de
ley 169 –Cámara- en la materia que aquí interesa, con el finalmente aprobado
por el Congreso de la República y que constituye la Ley 812 de 2003, se observa
que se trata de dos textos diferentes, puesto que en el proyecto de ley se
planteó la modificación del numeral cuarto del artículo 11 de la Ley 21 de 1982
y en el texto finalmente aprobado se modifica el numeral tercero del artículo
11 de la Ley 21 de 1982.
El texto inicial establecía: “Artículo
68. Destinación de los recursos a los que hace mención el artículo 11 de la
Ley 21 de 1982. Modifícase el artículo 111 de la Ley 633 de 2000, el cual
quedará así: El Ministerio de Educación Nacional, podrá destinar los recursos a
que hace referencia el numeral 4 del artículo 11 de la Ley 21 de 1982, para
apoyar los programas de ampliación de cobertura y calidad de la educación
básica y media académica”. Se deduce del texto trascrito que la intención del
Gobierno Nacional era modificar la destinación de una parte de los aportes
nacionales y territoriales para el subsidio familiar en el sector de la educación
pública, regulados previamente en el numeral cuarto del artículo 11 de la Ley
21 de 1982.
2. El texto inicial del Plan Nacional de
Desarrollo fue modificado pero sin contar con el aval del Gobierno Nacional y,
por ende, se vulneró el trámite constitucional de los proyectos de ley en el
Congreso, de acuerdo con lo establecido en los artículos 157 y 341 de la Carta
Constitucional de 1991, ya que se aprobaron artículos diferentes, como resulta
de la confrontación de los dos textos.
3. Una vez el Gobierno Nacional presenta
al Congreso el proyecto que contiene el Plan Nacional de Desarrollo, éste
último, si bien puede introducirle modificaciones al mismo, debe mantener el
equilibrio financiero, dado que existen algunas limitaciones o prohibiciones al
Legislativo, como claramente lo precisa el artículo 341 superior. Es decir que,
según lo prescribe la Carta Política, al tramitarse el proyecto de ley del Plan
Nacional de Desarrollo, el órgano legislativo requiere del visto bueno o del
aval del Ejecutivo Nacional, tanto en el aumento de las autorizaciones de
endeudamiento como para la inclusión de nuevos proyectos de inversión.
Por ello, el artículo demandado es
inconstitucional porque el Legislativo incluyó un proyecto de inversión no
previsto en el texto original, sin existir el visto bueno o el aval del
Gobierno Nacional.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, por intermedio de apoderada judicial, interviene en el proceso para
sustentar la constitucionalidad de la disposición acusada. Expone los
siguientes argumentos:
Al comparar el proyecto de ley presentado
por el Gobierno Nacional con el texto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
2003 – 2006, se puede ver que las dos normas son muy similares. De hecho tratan
del mismo tema –recursos para la educación-, hacen referencia a la modificación
del mismo artículo de una ley relacionada con la educación. La conexidad
temática e ideológica de los dos artículos es innegable.
El hecho de observar que los dos artículos
no sean idénticos demuestra el interés que tuvieron los Congresistas en el
tema, al que introdujeron las modificaciones que estimaron pertinentes, tal
como quedó registrado en la ponencia para segundo debate. Además, la
modificación de uno de los mecanismos de ejecución del Plan Nacional de
Desarrollo es un asunto obvio dentro del debate de un proyecto de tal
envergadura.
El texto de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo no trae ningún otro mecanismo de ejecución que se refiera a los
recursos del artículo 11 de la Ley 21 de 1982, de modo que no puede decirse que
es un asunto totalmente nuevo. El artículo demandado corresponde al artículo 67
original, el cual había sido aprobado tal cual como fue presentado por las
comisiones económicas conjuntas del Congreso de la República en el marco del
primer debate, con las modificaciones introducidas en la ponencia para segundo
debate por los ponentes.
La modificación introducida al proyecto de
ley del Plan Nacional de Desarrollo en lo referente al artículo 87 demandado no
necesitaba aval del Gobierno. Tal modificación no comporta un cambio esencial
dentro de la estructura del Plan presentada por el Gobierno Nacional; cuando
más, la modificación recompone la destinación de unas rentas, lo cual en ningún
sentido modifica el equilibrio financiero del Plan, en los términos de la Ley
Orgánica del Plan y de la Constitución Política. Por ello, el Congreso de la
República estaba plenamente facultado por el artículo 22 de la Ley Orgánica de
Planeación para modificar el Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo en
el punto relacionado con lo que resultaría siendo el artículo 87 de la Ley 812
de 2003, sin que para ello necesitara contar con el aval del Gobierno.
No obstante lo anterior, la modificación
introducida en la ponencia para segundo debate relativa al artículo 87 de la
ley sí obtuvo aval del Gobierno, tal como consta en la carta dirigida por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público a los presidentes de la Cámara y del
Senado, el 29 de abril de 2003.
2. Intervención del Departamento Nacional
de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación,
representado por apoderado judicial, interviene en el proceso para solicitar a
la Corte que declare la exequibilidad de la norma demandada. Fundamenta su
petición en los argumentos que a continuación se mencionan.
Al comparar el texto inicial del artículo
demandado según lo señalado en el proyecto de ley, las modificaciones
introducidas por los ponentes para primer debate y las modificaciones
propuestas para segundo debate, se observa que los legisladores no introdujeron
un artículo nuevo al proyecto gubernamental del plan, sino que se limitaron a
discutir el propuesto por el Gobierno para mejorarlo y hacerle aclaraciones,
que es lo que naturalmente ocurre a todo proyecto de ley como consecuencia del
debate democrático.
El que la redacción de los textos de los
proyectos de ley varíe como resultado de las discusiones y debates en las
comisiones y en las plenarias, es de la esencia del carácter democrático y
pluralista que debe tener la discusión y la votación de las iniciativas
legislativas.
La norma en estudio se limita a arbitrar o
definir recursos para la financiación de proyectos de inversión en el sector de
la educación, motivo por el cual no es exacta la afirmación del actor según la
cual el Legislativo incluyó un proyecto de inversión no contemplado en el plan
de desarrollo sin el visto bueno o aval del Gobierno. Por lo tanto, no se
incurre en vulneración del artículo 341 de la Constitución.
No obstante no requerirse, el Gobierno, con
el objeto de buscar la mayor seguridad jurídica para la ley en ciernes, a
través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y mediante oficio No. 00294
del 29 de abril de 2003, dio expresa aprobación al artículo 87 de la Ley del
Plan, tal como fue adicionado y modificado en la ponencia para segundo debate
al correspondiente proyecto de ley.
3. Intervención de la Escuela Superior de
Administración Pública -ESAP
La Escuela Superior de Administración, por
intermedio de su Asesora Jurídica, interviene, con carácter extemporáneo, para
coadyuvar la demanda de inconstitucionalidad. Estima que el trámite surtido en
el Congreso de la República para la expedición del artículo 84 (sic) de la Ley
812 de 2003, no fue el ordenado en la Constitución, en el sentido de ser el
Gobierno Nacional el otorgante del aval a la modificación introducida por los
Congresistas durante el desarrollo legislativo dado al artículo acusado.
Afirma que la propuesta inicial del
Gobierno fue reformar el numeral 4, pero esa iniciativa fue modificada por el
Congreso, que reformó el numeral 3 sin que este cambio fuera avalado por el
Gobierno, tal como lo exige el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, con
base en las siguientes consideraciones, solicita a la Corte Constitucional
declarar exequible el artículo 87 de la Ley 812 de 2003:
Las modificaciones efectuadas al artículo 68
del proyecto de ley armonizan en su totalidad con los objetivos propuestos por
el Gobierno Nacional en materia educativa, entre ellos, la ampliación de la
cobertura y el mejoramiento de la calidad de la educación en todos los niveles.
El trámite previsto en el artículo 157
Superior no se vulnera porque el Congreso le efectúe modificaciones al proyecto
del Plan Nacional de Desarrollo, pues esa disposición nada dice al respecto; el
principio de unidad de materia tampoco resulta trasgredido ya que la
modificación efectuada armoniza con lo propuesto por el Gobierno Nacional en
materia educativa y por ende con el contenido general del proyecto de ley; y la
exigencia de que trata el último inciso del artículo 341 de la Carta Política
rige cuando se incluyen proyectos de inversión no contemplados en el proyecto
gubernamental, lo cual no ocurrió en este caso pues el proyecto de inversión en
materia educativa es el mismo “ampliar la cobertura y la calidad de la
educación”; lo que varía es el nivel en el que ésta operará, pero ello no
implica que el proyecto de inversión sea distinto, como lo sostiene el
demandante.
El propósito del Gobierno Nacional plasmado
en la exposición de motivos, en materia educativa era ampliar la cobertura y
calidad de la educación en todos sus niveles y la modificación que introdujo el
Congreso fue en ese sentido.
Pretender que el Plan Nacional de
Desarrollo sea aprobado por el Congreso sin modificación alguna es desconocer
la función natural que constitucionalmente le compete a esa Corporación, que no
es otra que tramitar y aprobar los proyectos de ley en un amplio debate
político, en el cual las distintas corrientes políticas representadas en el
Congreso expongan sus puntos de vista respecto a los proyectos que se están tramitando
y hagan sus aportes para enriquecer dichos proyectos. Esta función no puede
considerarse disminuida tratándose del proyecto de ley del Plan Nacional de
Desarrollo, por el hecho de que tiene origen gubernamental y en él se plasman
las estrategias y orientaciones de la política económica, social y ambiental;
por el contrario, precisamente por la trascendencia del contenido de dicha ley
es que el proyecto debe ser ampliamente discutido y enriquecido en el seno del
Congreso de la República.
Tal como se observa en el trámite
legislativo de la norma acusada, la modificación que sufrió el artículo 68 del
proyecto presentado por el Gobierno fue plenamente concertada con éste; por lo
tanto no le asiste razón al actor cuando afirma que la precitada modificación
se hizo sin la autorización o el aval del Gobierno, aval que como ya se precisó
no era necesario, debido a que la modificación cuestionada no comportaba la
inclusión de un proyecto de inversión no contemplado en el proyecto
gubernamental.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De
acuerdo con el mandato contenido en el numeral 4° del artículo 241 de la
Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir
sobre la demanda de inconstitucionalidad de las leyes.
Como en esta ocasión el objeto de la acción
pública recae sobre el artículo 87 de la Ley 812 de 2003, la Corte es
competente para adelantar el correspondiente examen de constitucionalidad.
2. El asunto sometido a estudio de constitucionalidad
El artículo 87 de la Ley 812 de 2003 es demandado por
vulnerar los artículos 157 y 341 de la Constitución Política, debido a que el
Congreso de la República introdujo modificaciones al proyecto de ley presentado
por el Ejecutivo sin que, para efectuar tales cambios, hubiera contado con la
aprobación del Gobierno Nacional.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Departamento Nacional de Planeación y el Procurador General de la Nación
estiman que en el trámite legislativo no se vulneraron los referidos principios
constitucionales dado que el artículo demandado no contiene una norma nueva;
que para su modificación durante el trámite legislativo no se requería la
aprobación del Gobierno y que, de todas formas, el Gobierno sí autorizó, de
manera expresa y oportuna, los cambios introducidos por el Congreso a la norma
impugnada.
Por su parte, la Escuela Superior de Administración
Pública –ESAP coadyuva la demanda al deducir que el Gobierno Nacional no otorgó
el correspondiente aval a las modificaciones introducidas durante el trámite
legislativo al artículo impugnado, siendo ésta una exigencia del artículo 142
de la Ley 5ª de 1992.
En este escenario, corresponde a la Corte determinar
la constitucionalidad de la disposición del Plan Nacional de Desarrollo que
constituye el objeto de esta acción pública. En su análisis, la Sala verificará
si el Congreso de la República incurrió en los vicios de trámite que expone el
actor y, en caso afirmativo, si tales imperfecciones constituyen fundamento
suficiente para declarar la inexequibilidad de la norma demandada.
3. Caducidad de la acción
Antes de avocar el análisis de los cargos formulados
se requiere, dada la naturaleza de los reparos formulados por el actor,
verificar que la demanda haya sido interpuesta dentro de la oportunidad que
corresponde, puesto que, según lo dispone el numeral 3° del artículo 242 de la
Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma
caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo
acto.
En relación con el término de caducidad de la acción
de inconstitucionalidad por vicios de forma, la Corte Constitucional se ha
pronunciado en diferentes ocasiones. En la sentencia C-975 de 2002, por
ejemplo, expresó que se “impone un límite a la competencia de la Corte para
asumir el conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos contra las
leyes, pues en los casos en que el reproche tenga que ver con irregularidades
ocurridas en su proceso formativo, es deber del organismo de control
constitucional verificar previamente que la acusación se haya formulado dentro
del plazo señalado en la norma Superior, quedando obligado a producir un fallo
inhibitorio si al momento de promoverse la respectiva acción el término de
caducidad ya ha sido superado”[1].
En el asunto de la referencia, la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo impugnado fue presentada el 15 de
octubre de 2003 y la Ley 812 de la cual hace parte fue publicada en el Diario
Oficial 45.231 del 27 de junio de 2003, con lo cual se observa que la acción
fue ejercida dentro del término señalado y que la Corte es competente para
determinar si la disposición acusada está afectada por los vicios formales que
le asigna el actor.
Con tal finalidad, en primer lugar, se aludirá al
trámite legislativo dado al artículo acusado; luego se expondrán algunas
consideraciones generales acerca de los límites y condiciones del proceso
legislativo y, finalmente, se determinará la constitucionalidad de la norma
demandada. La naturaleza de los cargos formulados no exige pronunciarse sobre
el contenido material del artículo en referencia.
4. El trámite legislativo dado a la disposición
impugnada
El 6 de febrero de 2003 el Gobierno Nacional, por
intermedio de su Ministro de Hacienda y Crédito Público, presentó al Congreso
de la República el proyecto de ley por el cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, hacia un Estado comunitario.
El proyecto de ley fue identificado con los números
169 de 2003 Cámara y 167 de 2003 Senado, y publicado en la Gaceta del Congreso
54 del 10 de febrero de 2003.
El artículo objeto de esta acción pública fue
incorporado, en los siguientes términos, en el proyecto de ley de iniciativa
gubernamental:
Artículo 68. Destinación de los recursos a los que hace
mención el artículo 11 de la Ley 21 de 1982. Modifícase el artículo 111 de
la Ley 633 de 2000, el cual quedará así:
El Ministerio de Educación Nacional, podrá
destinar los recursos a que hace referencia el numeral 4 del artículo 11 de la
Ley 21 de 1982, para apoyar los programas de ampliación de cobertura y calidad
de la educación básica y media académica.[2]
Los ponentes para primer debate sometieron a
consideración de las Comisiones Terceras y Cuartas de Cámara y Senado el
siguiente texto de la norma acusada, en el cual se subrayan las modificaciones
hechas por ellos:
Artículo 68. Destinación de los recursos a los que hace
mención el artículo 11 de la Ley 21 de 1982. Modifícase el artículo 111 de
la Ley 633 de 2000, el cual quedará así:
El Ministerio de Educación Nacional, podrá
destinar parte de los recursos a los que hace
referencia el numeral 4 del artículo 111 (sic) de la Ley 21 de 1982 para apoyar
los programas de ampliación de cobertura y mejoramiento de la
calidad de la educación básica y media académica, sin detrimento de la
educación técnica que será estimulada por el Estado.[3]
Las modificaciones que se resaltan fueron sustentadas,
de la siguiente manera, por los ponentes para primer debate: “En el
articulado de las secciones que integran el Capítulo IV y en el Capítulo V se
incluyen las propuestas más puntuales, bien sea modificando o adicionando el
proyecto original del Gobierno Nacional”[4].
Esta es la única referencia sobre la norma en estudio que se incluye en el
pliego de modificaciones al respectivo proyecto de ley.
Por su parte, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, en la sesión conjunta de las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y
Cámara efectuada el 19 de marzo de 2003 avaló las modificaciones hechas por los
ponentes al proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 y se
refirió específicamente a la aprobación de los ajustes que los Ponentes
introdujeron al artículo 68 del proyecto. Estas fueron sus manifestaciones:
Al revisar el texto de la ponencia
identificamos lo siguiente, esto lo encuentran en la cuarta hoja de la carta,
los Ponentes incluyeron sesenta y un artículos nuevos, cuarenta y cuatro
programas nuevos y cuarenta y dos modificaciones a los artículos presentados
originalmente; el Gobierno Nacional revisó cada una de estas propuestas
atendiendo los siguientes criterios: el Gobierno analizó el impacto fiscal o
financiero, la coherencia con las políticas del gobierno, verificó que el
alcance trascendiese lo puramente local y analizó la conformidad de las
propuestas con la regulación constitucional orgánica.
Se encontró no obstante que la mayoría de
las propuestas presentadas por los Ponentes tenían una de las siguientes
características, el impacto fiscal o financiero adverso, identificamos algunas
contradicciones con puntos básicos del programa gubernamental, encontramos
también que había proyectos muy específicos de alcance local, el algunos casos
normas con potencial de constitucionalidad o que vulneran la Ley Orgánica o que
establecían cambios de entidades que hacen parte de la reestructuración del
Estado.
De esta forma y en virtud de lo establecido
en la Constitución Política y la Ley 152 del 94 y con base en la evaluación
realizada por el Consejo de Ministros el pasado 17 de marzo del 2003, a nombre
del Gobierno Nacional por medio del presente escrito y por su digno conducto,
le manifiesto al Congreso de la República que el Ministro de Hacienda aprueba
los textos que fueron adicionados o modificados en la Ponencia para primer
debate de la Ley 169/03 Cámara y 167/03 del Senado, solamente los siguientes:
...
Se aprueba el artículo 1º inciso 4º, el
artículo 60 letra A (...) el artículo nuevo que aparece luego del artículo 51 y
que en su título principal dice: “evaluación de las instituciones prestadoras
del servicio público de Bienestar Familiar”; está en la página 8, el último
párrafo.  El artículo 68, el texto que aparece en la hoja 9 y el
artículo nuevo luego del 75 cuya letra se inicia: de conformidad con la Ley 708
de 2001 y donde se establece el término Gobierno Nacional en los siguientes
tres meses contados a partir de la promulgación de la presente Ley.
Para resumir entonces, honorables Senadores
y Representantes como consecuencia de los argumentos presentados en la
carta en referencia que les ha sido distribuida y a todo lo anterior,
se precisa que fuera de estos artículos específicos cualquier otra
modificación, adición o supresión propuesta en la ponencia antes referida no
cuenta con la aprobación del Ministro de Hacienda”[5]. (subrayado fuera de
texto)
La carta a que alude el Ministro en su alocución está
radicada bajo el número 185 del 19 de marzo de 2003, con destino a los
Presidentes de las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara. En ella
expresa lo siguiente:
El Gobierno Nacional ha revisado cuidadosamente
la ponencia para primer debate del Proyecto de Ley de la referencia, radicada
el pasado lunes 17 de marzo de 2003. En representación del Gobierno, me permito
expresar las siguientes consideraciones:
(...)
De esta forma, en virtud de lo establecido
en la Constitución Política y la Ley 152 de 1994, y con base en la evaluación
realizada por el Consejo de Ministros el pasado 17 de marzo de 2003, a nombre
del Gobierno Nacional, por medio del presente escrito, y por su digno conducto,
manifiesto al Congreso de la República que:
El Ministro de Hacienda y Crédito Público
aprueba los siguientes textos que fueron adicionados o modificados en la
ponencia para primer debate al proyecto de ley 169/03 Cámara 167/03 Senado:
(...)
Artículo 68º que a la letra dice:
ž  Destinación de los recursos a los que hace referencia
el artículo 11 de la Ley 21 de 1982. Modifícase el artículo 111 de la Ley 633
de 2000, el cual quedará así: El Ministerio de Educación Nacional podrá
destinar parte de los recursos a los que hace referencia el numeral 4 del
artículo 111 (sic) de la Ley 21 de 1982 para apoyar los programas de
ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad de la educación básica y
media académica, sin detrimento de la educación técnica que será estimulada por
el Estado.
(...)
Como consecuencia de lo anterior, se
precisa que cualquier otra modificación, adición o supresión propuesta en la
ponencia antes referida, no cuenta con tal aprobación.
En la sesión conjunta del 20 de marzo de 2003 las
Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara aprobaron en primer debate el
proyecto de ley 169/03 Cámara 167/03 Senado[6].
En esa sesión se sometió a aprobación de las comisiones la siguiente
Proposición: “Apruébase el Plan Nacional de Desarrollo con las
modificaciones contenidas en la ponencia, los acuerdos llegados con el gobierno
en materia del articulado, los artículos nuevos radicados en las secretarías de
las Comisiones y la matriz de distribución regional elaborada por Planeación
Nacional”.
La Proposición, excepto lo relacionado con “la
matriz de distribución regional elaborada por Planeación Nacional” fue
aprobada por las cuatro comisiones constitucionales permanentes[7].
Significa lo anterior que el texto aprobado en primer
debate fue el propuesto por los ponentes y avalado por el Ministro de Hacienda
y Crédito Público, cuyo contenido era éste:
Artículo 68. Destinación de los recursos a los que hace
mención el artículo 11 de la Ley 21 de 1982. Modifícase el artículo 111 de
la Ley 633 de 2000, el cual quedará así:
El Ministerio de Educación Nacional, podrá
destinar parte de los recursos a los que hace referencia el numeral 4 del
artículo 111 (sic) de la Ley 21 de 1982 para apoyar los programas de ampliación
de cobertura y mejoramiento de la calidad de la educación básica y media
académica, sin detrimento de la educación técnica que será estimulada por el
Estado.[8]
No obstante lo anterior, el texto del artículo que
aparece en la publicación oficial como aprobado en primer debate es diferente
al que realmente se concertó con el Gobierno y se aprobó por las referidas
comisiones conjuntas.
En efecto, en la Gaceta del Congreso 165 del 14 de
abril de 2003 se publicó el “Texto del Proyecto de Ley número 169 de 2003
Cámara Aprobado en primer debate por las Comisiones Terceras y Cuartas
Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de
Representantes en sesión del día jueves 20 de marzo de 2003, por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 Hacia un Estado Comunitario”.
En esa ocasión se insertó como texto aprobado en primer debate el siguiente:
Artículo 116. Destinación de los recursos a los que hace
mención el artículo 11 de la Ley 21 de 1982. El numeral 3 del artículo 11
de la Ley 21 de 1982, quedará así:
3. El medio por ciento (1/2%) será
destinado para la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, y la
financiación de los programas de ampliación de cobertura y calidad de la
educación superior de acuerdo con  la reglamentación que para el efecto expida
el Gobierno Nacional.[9]
A pesar de la modificación del artículo impugnado, de
manera no coherente con esa transformación, el Anexo al proyecto de ley
aprobado en primer debate conservó la referencia anterior a la ampliación de la
cobertura de la educación de los niveles de preescolar, básica y media. En lo
referente al programa de ampliación de cobertura de la educación del Plan se
señaló que los “objetivos se lograrán mediante la implementación de varios
esfuerzos complementarios. (...) Así mismo, se reorientará la asignación de los
recursos de la Ley 21 de 1982 con el fin de apoyar el proceso de reorganización
mediante la ampliación y mejoramiento de la infraestructura de los colegios
de los niveles de preescolar, básica y media. Con estas acciones se
busca la generación de 800.000 nuevos cupos”[10]. (subrayado fuera de
texto)
Esta referencia publicada en la misma Gaceta del
Congreso en que se publicó el artículo demandado, coincide con la exposición de
motivos del proyecto de ley de iniciativa gubernamental[11].
El trámite legislativo se surtió, en las restantes
fases, a partir de lo publicado en la Gaceta del Congreso del 14 de abril de
2003, publicación en que se incluye un texto diferente del artículo impugnado y
sin que se hayan dado en el proceso discusión o debate alguno sobre las
modificaciones, adiciones o supresiones al texto aprobado en primer debate. Así
se observa al revisar la ponencia para segundo debate[12]; el texto aprobado en
segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes[13] y del Senado de la
República[14],
en la Comisión de Conciliación[15]
y en el texto definitivo de la Ley 812/03[16].
Del recuento anterior, la Corte resalta lo siguiente:
en primer debate las comisiones conjuntas de Senado y Cámara aprobaron un texto
diferente del que luego fue publicado como texto aprobado en esa fase del
proceso legislativo. Es decir, los ponentes, con la aprobación del Gobierno
Nacional, sometieron a consideración de las comisiones constitucionales un
artículo que tenía ciertos ajustes al texto inicialmente presentado por el
Ejecutivo, el cual se refería a la modificación de la Ley 633 de 2000 y
relacionado con el numeral 4 del artículo 11 de la Ley 21/82; las comisiones
aprobaron el texto sometido a su consideración por los ponentes, pero en la
Gaceta del Congreso se publicó, como aprobado, un texto diferente al realmente
ratificado en primer debate.
Esta circunstancia impone a la Corte pronunciarse
sobre el siguiente interrogante: ¿Vulnera el Congreso de la República los
límites del proceso legislativo cuando aprueba en primer debate en comisiones
conjuntas cierto texto normativo; luego publica en la Gaceta del Congreso como
aprobado en primer debate un texto diferente y somete a consideración de las
plenarias de ambas Cámaras el texto publicado en la Gaceta, es decir, uno que
no fue aprobado en primer debate?
A fin de responder este cuestionamiento, se
mencionarán en seguida algunos aspectos inherentes al trámite legislativo.
5. Límites del trámite legislativo
De conformidad con lo establecido en la Constitución
Política, el ejercicio de la función legislativa se lleva a cabo a través de
diferentes tipos de leyes, que pueden ser agrupadas en dos grandes categorías:
las leyes ordinarias o comunes y las leyes especiales.
Las distinciones entre esas categorías se refieren a
aspectos materiales y de procedimiento señalados en la Constitución Política.
De una parte, el Constituyente reservó algunas materias para ser incorporadas
en el ordenamiento nacional a través de ciertos tipos especiales de ley, con lo
cual, los asuntos que no hagan parte de dicha reserva harán parte del ámbito de
configuración ordinaria del legislador. De otra parte, para la aprobación de
las leyes especiales dispuso que algunas de las fases o actuaciones del proceso
legislativo tuviesen un trámite diferente al procedimiento general o de
aprobación de las leyes comunes u ordinarias. En algunos casos, por ejemplo,
limitó la iniciativa legislativa sólo a algunas de las autoridades contempladas
en los artículos 154, 155 y 156 de la Carta; en otros, condicionó la aprobación
de la ley por una mayoría diferente a la mayoría simple; también exigió para
ciertos tipos de ley que fueran aprobados en una oportunidad inferior a las dos
legislaturas fijadas para las leyes ordinarias; así mismo, estableció, en
algunas ocasiones, un control previo de constitucionalidad y en otras optó por
un control automático de constitucionalidad, siendo el principio general la
acción pública de inconstitucionalidad.
Pero, a pesar de las distinciones de trámite que la
Constitución consagra para la aprobación de cada tipo de ley especial, no fija
un trámite particular que de manera integral rija para la aprobación de alguna
de tales leyes. Esta circunstancia conduce a que los asuntos inherentes a la
presentación, aprobación, sanción, publicación y control de constitucionalidad
de las leyes especiales que no estén expresamente regulados en la Carta
Política, se rijan por los principios constitucionales del proceso legislativo
general. Así por ejemplo, para la aprobación de las leyes orgánicas la Constitución
consagra tres elementos definitorios: i) establece una reserva de
carácter material, en que se indican los asuntos que deberán ser regulados por
este tipo de leyes; ii) les asigna la esencia de estatus especial, esto
es, que a ellas estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, y iii)
les señala como requisito para su aprobación, el que lo sean por la mayoría
absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara. Por ende, los demás
aspectos inherentes a la presentación, aprobación, sanción, publicación y
control de constitucionalidad de las leyes orgánicas se regirán por las reglas
del proceso legislativo general.
Los principios de identidad, de consecutividad y de
unidad de materia, por ejemplo, hacen parte la regulación general, que, ante la
ausencia de normas constitucionales expresas en estos asuntos frente a leyes
especiales, son principios igualmente exigibles para éstas, con la misma
intensidad y eficacia con la que operan frente a la legislación común u
ordinaria. Así, pues, de conformidad con las previsiones contenidas en los
artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución Política, el Congreso de la
República debe atender dichos principios en el proceso de formación de todo
tipo de ley.
En relación con el principio de consecutividad
y con fundamento en el artículo 157 de la Carta Política, la jurisprudencia
constitucional sostiene que para que un proyecto se convierta en ley debe haber
sido aprobado en cuatro debates, a menos que se trate de aquellos eventos en
que por disposición constitucional o de la Ley Orgánica del Congreso, el primer
debate se surta de manera conjunta por las correspondientes comisiones
constitucionales permanentes, en cuyo caso, el proyecto deberá superar su
aprobación en tres debates[17].
En ambas modalidades, para que el proyecto de ley se considere válidamente
aprobado deben surtirse los debates en forma completa e integral por las
comisiones y las plenarias de ambas Cámaras Legislativas[18].
Para la Corte, “a través del debate se hace efectivo
el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace
posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta
ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación
de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el
Congreso de la República”[19].
De otra parte, el principio de identidad
garantiza que los cambios introducidos por las plenarias en segundo debate
guarden relación con los temas discutidos y aprobados en primer debate.
Al respecto, esta Corporación[20] ha expresado que el
principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los congresistas para
que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que consideren necesarias[21], siempre que durante
el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el
asunto o materia a que se refiera la adición o modificación[22].
Ha resaltado igualmente que la Carta autoriza la
introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el
segundo debate de cada Cámara, es decir, para que bajo la forma de adición o
modificación se incluya un artículo nuevo, pero siempre y cuando la materia o
el asunto al que se refiera haya sido debatido y aprobado durante el primer
debate y sin que ello implique repetir todo el trámite, salvo cuando se trate
de serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión o existan
razones de conveniencia que justifiquen su reexamen definitivo[23]. En esos términos, no
puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo
no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las
comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución[24].
Así entonces, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, “para que la introducción de artículos nuevos por parte de una
de las plenarias del Congreso pueda ser objeto de la actividad de la comisión
de conciliación designada para superar las discrepancias, es menester que se
cumplan estos requisitos: (i) que el asunto o materia sobre el que versa el
artículo introducido por una de las cámaras haya sido debatido y aprobado por
las comisiones; (ii) que el asunto o materia a que se refiere el artículo haya
sido abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente; (iii) que el
asunto sobre el que versa el artículo tenga una relación material con el asunto
o general del proyecto de ley”[25].
Expuestas estas consideraciones generales, procede la
Corte a determinar la constitucionalidad de la disposición impugnada.
6. Constitucionalidad del artículo 87 de la Ley 812 de
2003
El proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional
proponía modificar el artículo 111 de la Ley 633 de 2000, que señala la
destinación de los recursos del numeral 4 del artículo 11 de la Ley 21 de 1982.
El texto original del numeral 4 en mención dispone que el 1% de los aportes de
nóminas efectuados por los empleadores señalados en los artículos 7 y 8 de esa
Ley se destinarán para las escuelas industriales e institutos técnicos de los
órdenes nacional o territorial. Este texto fue subrogado, en los siguientes
términos, por el artículo 111 de la Ley 633 de 2000: “El Ministerio de
Educación Nacional podrá destinar los recursos a que hace referencia el numeral
4 del artículo 11 de la Ley 21 de 1982 a proyectos de mejoramiento en
infraestructura y dotación de instituciones de educación media técnica y media
académica. Para este efecto el Ministerio de Educación Nacional señalará las
prioridades de inversión y con cargo a estos recursos, realizará el estudio y
seguimiento de los proyectos”.
No obstante ser ése el asunto objeto de la
modificación propuesta por el Gobierno y el acogido por los ponentes para
primer debate y por las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara, fue
sustituido por otro enunciado normativo al momento de ser publicado en la
Gaceta del Congreso.
Debido a lo anterior, el artículo publicado como
aprobado en primer debate ya no modificaba el numeral 4 del artículo 21 de 1982
sino el numeral 3 ibídem y ya no para apoyar proyectos de ampliación de
cobertura y mejoramiento de la calidad de la educación básica y media
académica, sino para la financiación de programas de ampliación de cobertura y
calidad de la educación superior. Es decir que, en primer debate se aprobó un
texto diferente al sometido a consideración y aprobación en segundo debate, sin
que exista la más mínima fundamentación que refleje la voluntad de las
comisiones o de las plenarias de modificar, adicionar o suprimir ese texto
normativo en particular.
Ello se comprueba al revisar los antecedentes del
proceso legislativo. En las Gacetas del Congreso 515, 516, 517, 518, 519, 520 y
521 del 6 de octubre de 2003 se publican las Actas Nos 01 del 18 de febrero, 02
del 19 de febrero, 03 del 20 de febrero, 04 del 25 de febrero, 05 del 11 de
marzo, 06 del 19 de marzo y 07 del 20 de marzo de 2003, de las sesiones
conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara, en las
cuales se llevó a cabo la presentación del Proyecto de Ley número 169/03 Cámara
por parte del Gobierno Nacional, se surtió el correspondiente estudio y debate
por la Comisión Conjunta y se impartió la respectiva aprobación, sin que en
ellas se registre iniciativa o aprobación de modificación alguna al artículo
propuesto por los ponentes y aprobado por el Congreso en primer debate.
Se trata, entonces, de un artículo que fue introducido
en la Gaceta del Congreso y luego llevado a segundo debate en las plenarias de
Senado y Cámara, sin que correspondiera al texto normativo aprobado en primer
debate. Esa publicación orientó la discusión a un campo diferente al querer del
Gobierno y de los miembros de las comisiones conjuntas de asuntos económicos.
Por lo tanto, la Corte considera que en el presente caso no se está ante un
evento de modificación, adición o supresión de un artículo de un proyecto de
ley sino ante textos diferentes, entre los cuales no existe relación de
conexidad o de causalidad que los vincule dentro del trámite legislativo. Se
trata de asuntos diferentes, no de modificaciones al texto anterior.
Sin lugar a dudas son dos textos distintos, no
solamente desde su contenido material y objetivos que se persiguen, sino
también de la ausencia de referente alguno que los articule. En el texto
aprobado en primer debate por las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y
Cámara se modifica la Ley 633 para disponer que ahora el Gobierno podrá
destinar parte de los recursos a los que hace referencia el numeral 4 del
artículo 11 de la Ley 21 de 1982 para apoyar los programas de ampliación de
cobertura y mejoramiento de la calidad de la educación básica y media
académica, en vez de proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotación de
instituciones de educación media técnica y media académica.
Además, en el trámite legislativo se presentó la
sustitución de un texto por otro en la publicación del proyecto de ley aprobado
en primer debate, sin que el cambio correspondiera a la decisión de las
comisiones ni de las plenarias de modificar, adicionar o suprimir el texto aprobado
en primer debate.  Por lo tanto, éste es un evento diferente al contemplado en
el artículo 160 de la Carta Política.
Lo que se puso en conocimiento de las plenarias de
ambas Cámaras, y que fue aprobado por éstas, fue un texto distinto al aprobado
en primer debate, sin que se les advirtiera de tal circunstancia. En
consecuencia, el trámite del artículo 68 del proyecto de ley sobre el Plan
Nacional de Desarrollo 2002-2006 presentado por iniciativa del Gobierno
Nacional se detuvo en el primer debate y el contenido normativo del artículo
87, finalmente aprobado en la Ley 812/03, tan sólo inició su trámite en las
plenarias de Senado y Cámara. Este tipo de impropiedades del proceso
legislativo no compaginan con el principio democrático ni con los principios
del proceso legislativo previstos en los artículos 157, 160 y 161 de la
Constitución.
Ahora bien, con esta determinación la Corte no está
desconociendo la facultad constitucional que tiene el Congreso de la República
para introducir a los proyectos de ley durante el segundo debate las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesario[26], sin que el proyecto
deba regresar a la respectiva comisión permanente[27], es decir que no sea
exigible constitucionalmente que el texto de los proyectos tenga que tener
exactamente el mismo tenor literal durante todo el trámite en el Congreso.
Lo que sucede es que en el asunto particular sometido
a examen de constitucionalidad se rompe todo vínculo entre el texto aprobado en
primer debate y el aprobado en segundo debate, procedimiento que está por fuera
del presupuesto constitucional según el cual las plenarias, durante el segundo
debate, podrán introducir a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones
y supresiones que juzguen necesario, siempre que en ese trámite, como se deduce
del artículo 160 Superior, se evidencie la voluntad o decisión de los
legisladores de efectuar los ajustes al proyecto.
Esta apreciación coincide con lo admitido por esta
Corporación en decisiones anteriores, tal como se observa en el siguiente
aparte:
5.2.5. No obstante, también la
jurisprudencia ha aclarado que la relativización del principio de identidad no
puede entenderse en sentido absoluto o ilimitado hasta el punto que lo haga del
todo nugatorio, ya que la posibilidad de introducir modificaciones y adiciones
a los proyectos de ley sólo resulta constitucionalmente viable, cuando “el
asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de aprobación en primer
debate”[28].
En palabras de la Corte, “no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un
artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha
debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería
la Constitución.”[29]
Ciertamente, a un cuando el Estatuto
Superior autoriza la introducción de cambios al proyecto de ley durante el
segundo debate en las Cámaras, reconociendo cierto margen de flexibilidad al
principio de identidad, el mismo ordenamiento exige que para que dicho
cambio se entienda válido, se requiere que el tema o el asunto a que este
último se refiere haya sido previamente considerado y aprobado durante el
primer debate en comisiones, con lo cual se obvia tener que repetir todo el
trámite, a menos que se trate de serias discrepancias con la iniciativa
aprobada o existan razones de conveniencia que avalen su reexamen definitivo[30]. Así, la opción de
introducir modificaciones a los proyectos de ley y la exigencia de que las
mismas versen sobre temas tratados en comisiones, lo ha manifestado la Corte, “implica
darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es
factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157
de la Constitución”.[31]
5.2.6. De acuerdo con lo expuesto, a
propósito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de
ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las
diversas etapas parlamentarias, pero sólo en la medida en que dichos cambios y
modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate,
sin perjuicio de que también éstos deban guardar estrecha relación con el
contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de
materia[32].
(subrayado fuera de texto)
Como se ha indicado, en el asunto objeto de análisis
no se está ante un caso de introducción de artículo nuevo por las plenarias de
las Cámaras, como resultado de las modificaciones, adiciones y supresiones
introducidas durante el segundo debate, sino ante la aprobación por las
plenarias de Senado y Cámara de un artículo diferente a lo aprobado por las
comisiones conjuntas en primer debate.
Esta circunstancia evidencia la violación del
principio democrático y de los preceptos superiores referentes a la actuación
de las comisiones constitucionales permanentes. Para esta Corporación, “En un
régimen democrático el debate parlamentario tiene relevancia constitucional en
cuanto éste le da legitimidad a la organización estatal. A través del debate se
hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes,
ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas,
y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la
confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio
en el Congreso de la República. La conformación de comisiones constitucionales
permanentes para dar primer debate a los proyectos de ley, encuentra fundamento
constitucional en los artículos 142 y 157 de la Carta Política. De modo que su
finalidad no sólo es tecnificar y lograr una distribución racional del trabajo
legislativo con el objeto de hacerlo más especializado, sino darle curso, en
primer debate, a los proyectos de ley que han de tramitarse en el Congreso, de
manera que se facilite la discusión, el estudio y se presenten los diversos
puntos de vista existentes respecto de un mismo asunto. El objeto del debate
parlamentario es la discusión y posterior aprobación de un proyecto de ley. Es
claro que, conforme a la Carta Política[33],
si no ha habido primer debate en la comisión constitucional permanente de una
de las cámaras el proyecto no puede convertirse en ley de la República”[34]. (cursiva fuera de
texto)
Como se indica, no se está cuestionando la atribución
de las plenarias para introducir en segundo debate modificaciones, adiciones y
supresiones a los proyectos de ley, sino la carga que impone el principio de
identidad legislativa de discutir en segundo debate lo que ha sido objeto de
aprobación en primer debate.
De otro lado, la carta u oficio a que se refieren en
su intervención el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento
Nacional de Planeación, con base en la cual afirman que el Gobierno aprobó las
modificaciones al artículo impugnado, corresponde a fases posteriores del
proceso legislativo, pues ese documento es del 29 de abril de 2003[35] y, como se ha
señalado, el proyecto fue aprobado en primer debate el 20 de marzo del mismo
año. Esa carta, radicada bajo el número 00294, se refiere a la aprobación que
el Gobierno Nacional impartió a los cambios incluidos en la ponencia para
segundo debate y no se refiere a la ponencia para primer debate porque ella
había sido radicada en el mes anterior al que se remitió dicho documento.
Finalmente, en relación con los fundamentos sobre la
no vulneración del principio de unidad de materia y que fueron expuestos por el
Ministerio de Hacienda, Planeación Nacional y el Procurador General para
solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, debe
señalarse que si bien el proyecto de ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo
se acompañó con el anexo titulado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2002-2006 Hacia un Estado Comunitario”, en el que se indicaron los
mecanismos propuestos para lograr los objetivos de la política de ampliación de
cobertura en preescolar, básica, media y superior, y que en efecto el artículo
demandado se relaciona con ese propósito, de todas formas no son la finalidad
de la disposición acusada ni la unidad de materia que guarda con el texto de la
ley las que están siendo cuestionadas en este proceso. Lo que se discute no es
la vulneración del principio de unidad de materia sino el de identidad, y éstos
son dos principios diferentes, aunque relacionados, que ya han sido objeto de
pronunciamiento jurisprudencial.
En la sentencia C-1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar
Gil, la Corte señaló las distinciones entre estos principios:
5.2.7. Por este aspecto, no sobra precisar
que una cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se
busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relación con los
diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el
principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los
artículos que conforman la ley estén directamente relacionados con la materia
general que la identifica y que justifica su expedición. Por eso, a pesar de
que tales principios son concordantes y están íntimamente relacionados, en
esencia persiguen objetivos diversos que terminan por complementarse en procura
de garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación de
las leyes diseñado por el Constituyente. Así, es claro que mientras el
principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia
temática en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en
cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al
sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o
adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas
que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate.
En suma, a las plenarias se les presentó como aprobado
en primer debate un texto completamente diferente al realmente aprobado por las
Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara. En este caso se presentó un
vicio que consistió en inducir en error a las plenarias, dado que se presentó
como aprobado por las comisiones conjuntas en primer debate, un texto que
ciertamente no fue aprobado. El vicio de trámite es evidente en la medida en
que no se podía publicar un texto no aprobado porque ello lleva al
entendimiento de las plenarias de un acontecimiento que no tuvo ocurrencia. Por
lo tanto, la Corte declarará la inexequibilidad del artículo demandado.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 87 de la Ley 812 de 2003.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (e)
Con aclaración parcial de voto
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor RODRIGO ESCOBAR
GIL, no firma la presente sentencia por encontrarse en comisión de servicios en
el exterior debidamente autorizada por la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE
CEPEDA, no firma la presente sentencia por encontrarse en comisión de servicios
en el exterior debidamente autorizada por la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Aclaración
parcial de voto a la sentencia C-669/04
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE LA LEY-Carácter rogado/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE
PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE LA LEY-Alcance de la competencia sobre
vicios no alegados en la demanda (Aclaración parcial de voto)
La
Corte debió precisar que a pesar del carácter rogado del control
constitucional, puede haber circunstancias en las que la Corte adquiere
competencia para estudiar vicios no alegados en la demanda pero
inescindiblemente ligados con el análisis que se le impone en virtud de los
aspectos señalados por el ciudadano en su libelo.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE LA LEY-Carácter rogado de los cargos (Aclaración parcial de voto)
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE LA LEY-Análisis de vicios no alegados en algunos casos (Aclaración parcial
de voto)
La Corte no tiene competencia para pronunciarse sobre un vicio de
procedimiento en la formación de una ley si éste no ha sido alegado por el
demandante. Con todo, en algunos casos, esta Corporación puede y debe adelantar
el análisis de vicios no alegados si éstos guardan una estrecha relación con el
yerro expuesto por el actor en su demanda. La explicación a tal situación
radica en que muchas veces el estudio de un vicio de trámite en la formación de
una ley requiere que la Corte analice algunas etapas y documentos del trámite
legislativo de una manera exhaustiva. Este análisis es forzado por la
argumentación del actor en su demanda, es decir, sin una argumentación que
reúna los requisitos exigidos para este tipo de situaciones, la Corte no podría
adelantar análisis alguno. En ese orden de ideas subsiste el concepto de un
control rogado. Pero una vez la Corte se ha adentrado en el estudio de
documentos y etapas específicos, es posible que descubra otros vicios en la
formación de la ley, no alegados expresamente por el ciudadano en su libelo,
pero cuya relación con el vicio alegado es de tal magnitud que la Corte no
puede referirse a éste sin notar y estudiar aquél. Tal situación habilita la
competencia de la Corte para pronunciarse sobre el vicio no alegado. Nótese que
no se trata de un control oficioso. Por tanto, debe existir entre el vicio
alegado y el constatado una relación estricta.
1.- Con el debido respeto por las decisiones de la
Corte, me veo obligado a aclarar parcialmente el voto en la presente sentencia.
En esta ocasión la mayoría consideró que el artículo 87 de la ley 812 de 2003
era inexequible por cuanto a las plenarias se les presentó como aprobado en
primer debate un texto completamente diferente al realmente aprobado por las
comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara. En este caso se configuró un
vicio que consistió en inducir en error a las Plenarias, dado que se presentó
como aprobado por las comisiones conjuntas en primer debate, un texto que
ciertamente no fue aprobado. El vicio de trámite es evidente en la medida en
que no se podía publicar un texto no aprobado porque ello lleva al
entendimiento de la Plenaria de un acontecimiento que no tuvo ocurrencia.
2.- Aunque comparto la decisión de declarar
inexequible la norma acusada por los motivos aducidos en la providencia,
considero que esta decisión debió incluir expresamente el tema del carácter
rogado del control de constitucionalidad en las demandas ciudadanas por vicios
de procedimiento en la formación de las leyes. A pesar de que no hubo un cambio
jurisprudencial en el tema del control de vicios de trámite en la formación de
las leyes, en mi opinión la Corte debió precisar que a pesar del carácter
rogado del control constitucional, puede haber circunstancias en las que la
Corte adquiere competencia para estudiar vicios no alegados en la demanda pero
inescindiblemente ligados con el análisis que se le impone en virtud de los
aspectos señalados por el ciudadano en su libelo.
3.- Estimo que era importante que la Corte se
refiriera al punto a fin de hacer claridad sobre varios puntos. En primer
lugar, para evitar posibles confusiones sobre el carácter –rogado y oficioso-
de las demandas ciudadanas contra las leyes, por vicios de procedimiento en su
formación. Era necesario que la Corte aclarara que el estudio de vicios no
alegados –como ocurrió en el presente caso- no transforma el ámbito de su
competencia, pues ésta se encuentra delimitada por la demanda. En segundo
lugar, y estrechamente relacionado con lo anterior, ya que como la Corte no
ejerce un control integral sino rogado, los ciudadanos deben tener claridad
sobre ese aspecto, pues subsiste para ellos la carga de señalar con precisión
el trámite impuesto por la Constitución para la norma que consideran violatoria
de la Carta y además deberán señalar con precisión el texto que consideran
viciado. A consecuencia de todo lo anterior una argumentación de la Corte
dirigida en tal dirección permitiría hacer claridad para que los ciudadanos
ejerzan su derecho político de la manera correcta y no extraigan conclusiones
aisladas de casos como el presente, en el que fue declarada la inexequibilidad
de una norma con base en un vicio no alegado por el actor, pero estrechamente
relacionado con el expuesto por él en su demanda.
4.- Los argumentos que a mi juicio debieron integrar
la motivación de la sentencia C-669 de 2004 no son distintos de los que ya ha
mantenido la jurisprudencia de esta Corte. En la sentencia C-669 de 2002 esta
Corporación recordó el carácter rogado de dichos cargos[36]. En aquella
oportunidad anotó que la guarda e integridad
de la Constitución, debe ser ejercida por la Corte en los estrictos términos
del artículo 241 de la Carta. Ésta distingue el control formal, dirigido a
constatar el sometimiento del órgano legislativo a los trámites impuestos por
el ordenamiento para exteriorizar su voluntad de manera ordenada y armónica,
del control material instituido para preservar la supremacía constitucional
mediante la confrontación de contenidos, a fin de mantener en el ordenamiento
sólo aquellos que la interpretan y aplican fielmente[37]. Añadió la Corte la
importancia del término de caducidad de un año establecido por la Constitución,
pasado el cual, sin que se haya presentado demanda al respecto, los eventuales
vicios de forma en que se hubiera incurrido por el Legislador se entienden
subsanados[38].
En aquella oportunidad, la Corte consideró que no tenía competencia para
pronunciarse frente a un cargo no propuesto por la demandante en virtud del
carácter rogado de este tipo de control.
5.- La argumentación precedente insiste en
el carácter rogado de este tipo de control. La lectura del caso precitado y del
caso examinado por la sentencia C-669 de 2004 podría llevar a pensar en un
eventual cambio en el alcance de la competencia de la Corte. Así, en esta
oportunidad este Tribunal no sólo estudió un vicio no alegado por el
demandante, sino que ese análisis fue la base para declarar la inexequibilidad
de la norma. Nótese, en efecto, que el cargo de la demanda era la falta de aval
del gobierno sobre ciertas modificaciones introducidas al texto acusado en el
trámite legislativo. Pero el vicio por el que se declaró la inexequibilidad del
artículo 87 de la Ley 812 de 2003 es la falta de correspondencia entre el texto
aprobado por las comisiones de cada cámara y el texto presentado a las
Plenarias.
Al respecto estimo que no existe ningún
cambio. En efecto, a pesar de que se trata de dos demandas por vicios de
procedimiento en la formación de una ley, y de que en una de ellas la Corte se
abstuvo de estudiar un vicio no alegado por el ciudadano en su demanda,
mientras en la otra sí lo hizo, considero que ello se debe a un relevante
aspecto que las diferencia. Tal distinción se explica en virtud de la estrecha
relación entre el vicio alegado y el descubierto por la Corte, que a la vez le
sirve de base para declarar la inexequibilidad de la norma bajo examen.
6.- Según lo expuesto anteriormente, la
Corte no tiene competencia para pronunciarse sobre un vicio de procedimiento en
la formación de una ley si éste no ha sido alegado por el demandante. Con todo,
en algunos casos, esta Corporación puede y debe adelantar el análisis de vicios
no alegados si éstos guardan una estrecha relación con el yerro expuesto por el
actor en su demanda. La explicación a tal situación radica en que muchas veces
el estudio de un vicio de trámite en la formación de una ley requiere que la Corte
analice algunas etapas y documentos del trámite legislativo de una manera
exhaustiva. Este análisis es forzado por la argumentación del actor en su
demanda, es decir, sin una argumentación que reúna los requisitos exigidos para
este tipo de situaciones, la Corte no podría adelantar análisis alguno. En ese
orden de ideas subsiste el concepto de un control rogado. Pero una vez la Corte
se ha adentrado en el estudio de documentos y etapas específicos, es posible
que descubra otros vicios en la formación de la ley, no alegados expresamente
por el ciudadano en su libelo, pero cuya relación con el vicio alegado es de
tal magnitud que la Corte no puede referirse a éste sin notar y estudiar aquél.
Tal situación habilita la competencia de la Corte para pronunciarse sobre el
vicio no alegado. Nótese que no se trata de un control oficioso ya que el
estudio desplegado por la Corte en torno al vicio alegado por el demandante es
el que la guía a encontrar el otro yerro no anotado. No es necesario hacer un
mayor esfuerzo para saber que la única forma en que la Corte puede -en
ejercicio del control rogado de los vicios de procedimiento en la formación de
las leyes- encontrar un vicio no alegado es a través del estudio del vicio
alegado. Esta formulación permite equilibrar de manera adecuada el carácter
rogado del control constitucional por vicios de procedimiento en la formación
de las leyes, que también contempla el concepto de caducidad, con la guarda de
la integridad y supremacía de la Constitución. No sería entonces lógico que si
la Corte, al examinar la demanda, encuentra un vicio estrechamente vinculado
con el alegado, no proceda a declararlo.
7.- Por tanto, debe existir entre el vicio
alegado y el constatado una relación estricta. En efecto, si el demandante
alega un vicio por falta de mayorías en la votación en una de las comisiones,
mal podría la Corte referirse a un yerro en la sanción de la ley. De
conformidad con lo anterior, es posible perfilar criterios para determinar si
la Corte puede o no pronunciarse sobre un vicio no alegado por el demandante.
Debe tratarse de un vicio que esté relacionado con el alegado. Además, debe ser
un vicio susceptible de ser hallado por la Corte cuando ésta adelante el
estudio del vicio anotado. Esto implica que derive del análisis de las etapas,
trámites y documentos relacionados con el estudio del vicio que el demandante
haya citado. Esta tesis es el resultado de una interpretación de las
competencias de la Corte hecha a la luz de la Carta, pues ésta impone la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución sin eliminar la eficacia de la
caducidad que ésta prevé en este tipo de casos y sin desconocer el carácter
rogado del control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en la
formación de las leyes. Sólo así puede asegurarse el cumplimiento estricto de
la Constitución que le impone a la Corte que circunscriba su competencia a los
vicios de trámite en la formación de las leyes siempre y cuando éstos hayan
sido alegados y sustentados debidamente por los ciudadanos sin incurrir en
interpretaciones excesivas que desnaturalicen la idea del control de
constitucionalidad y las competencias de la Corte.
Fecha ut supra,
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (e)
ACLARACIÓN DE VOTO A LA SENTENCIA C-669
DE 2004 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance
(Aclaración de voto)
REF.: Expediente D-4928
Magistrado Ponente:
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, me permito aclarar el voto por las razones que explico a
continuación:
La Ley del Plan no puede entrar a modificar toda la
legislación.  Esta norma resulta extraña a los programas concretos del Plan
Nacional de Desarrollo.
Ante vicios como el presente la Corte debe ejercer un
control integral, es decir, tanto de forma como de fondo.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[2]
Gaceta del Congreso 54 del 10 de febrero de 2003, pág. 19. El artículo 68 está
incluido en el Capítulo IV Mecanismos para la Ejecución del Plan, Sección
Siete: Sector de Educación Nacional.
[3]
Gaceta del Congreso 126 del 18 de marzo de 2003, pág. 31.
[4]
Gaceta del Congreso 126 del 18 de marzo de 2003, pág. 8.
[5]
Gaceta del Congreso 520 del 6 de octubre de 2003, pág. 3.
[6]
Constancia registrada en la Gaceta del Congreso 165 del 14 de abril de 2003,
pág. 34.
[7]
Ver Gaceta del Congreso 521 del 6 de octubre de 2003, pág. 16.
[8]
Gaceta del Congreso 126 del 18 de marzo de 2003, pág. 31.
[9]
Gaceta del Congreso 165 del 14 de abril de 2003, pág. 26.
[10]
Gaceta del Congreso 165 del 14 de abril de 2003, pág. 77.
[11] En la exposición de motivos el Gobierno
Nacional expresó sobre este asunto lo siguiente: “La estrategia de la
Revolución Educativa busca dar respuesta a las necesidades de cobertura y
calidad que requiere el país para alcanzar mejores condiciones de desarrollo
social y económico y mejorar la calidad de vida de la población. La revolución
educativa está compuesta por tres grandes programas:
a. Ampliar la cobertura en educación
preescolar, básica, media y superior.
La política de
ampliación de cobertura en preescolar, básica y media está dirigida a elevar la
cobertura bruta de 82% a 92% a partir de la creación de 1,5 millones de cupos
educativos. La ampliación de la cobertura dará especial atención a la población
más vulnerable y buscará una mayor equidad en la prestación del servicio. Estos
objetivos se lograrán mediante la implementación de varios esfuerzos complementarios.
El primero consiste en fortalecer el proceso de reorganización de las entidades
departamentales y municipales y de las instituciones educativas con el
propósito de lograr un mejor balance y una mayor equidad en la distribución de
los recursos físicos, humanos y financieros y, por ende, una óptima utilización
de la capacidad instalada. El Gobierno Nacional apoyará este proceso mediante
la asistencia técnica, la capacitación y la definición de parámetros y
estándares técnicos. Así mismo, se reorientará la asignación de los recursos
de la Ley 21 de 1982 con el fin de apoyar el proceso de reorganización mediante
la ampliación y mejoramiento de la infraestructura de los colegios de los
niveles de preescolar, básica y media. Con estas acciones se busca la
generación de 800.000 nuevos cupos”. Gaceta del Congreso 54 del 10 de
febrero de 2003, pág. 63.  (subrayado fuera de
texto)
[12]
Gacetas del Congreso 171 y 172 del 23 de abril de 2003, págs. 26.
[13]
Gaceta del Congreso 210 del 21 de mayo de 2003, pág. 28.
[14]
Gaceta del Congreso 269 del 11 de junio de 2003, pág. 27.
[15]
Gaceta del Congreso 298 del 18 de julio de 2003, pág. 48.
[16]
Diario Oficial 45.213 del 27 de junio de 2003, pág. 39.
[17]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1147/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18]
En aplicación del principio de consecutividad, “la totalidad del articulado
propuesto en la ponencia presentada debe ser [entonces] discutido, debatido y
aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la
plenaria, según sea el caso, aplicándose la misma regla cuando se trata de
proposiciones modificatorias, aditivas o supresivas presentadas en el curso de
los debates, ya que éstas también deben ser consideradas, debatidas y votadas,
a menos que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de
1992, su autor o gestor tome la firme decisión de retirarlas con anterioridad
al trámite de la votación o de su respectiva modificación”. Corte
Constitucional, sentencia C-1147/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[19]
Corte Constitucional. Sentencia C-801/03. Sobre este mismo aspecto, en la
sentencia C-222/97 la Corte había señalado que “tratándose de cuerpos
representativos, plurales deliberantes y heterogéneos, como lo es el Congreso
de la República-, es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y
conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre
ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva,
razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión
puesta en tela de juicio”. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[20]
Corte Constitucional. Sentencia C-801/03.
[21]
Artículo 160, inciso segundo, de la Constitución.
[22]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-702/99.
[23]
Artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.
[24]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-702/99.
[25]
Corte Constitucional. Sentencia C-305/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[26]
Artículo 160, inciso segundo de la Constitución.
[27]
Ver, artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.
[28]
Sentencia C-702 de 1999.
[29]
Sentencia C-801 de 2003.
[30]Cfr.
Sentencia C-801 de 2003 varias veces citada, que a su vez hace referencia al
artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.
[31]
Sentencia Ibídem.
[32]
Corte Constitucional. Sentencia C-1147/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[33]
Artículo 157.
[34]
Corte Constitucional. Sentencia C-801/03.
[35]
Folio 63 del cuaderno principal
[36] En relación con el carácter rogado de los
cargos por vicios de forma  ver la Sentencia C-647/01. Sobre el carácter rogado
del juicio de constitucionalidad ver igualmente la Sentencia C-012/00.
[37]
Dentro de la diversa jurisprudencia de la Corte al respecto, la misma ha
encontrado como vicios de forma de una ley, aquellos que se producen en virtud
de su trámite (v.g. C-255/96) y como vicios de fondo, entre otros, los vicios
de competencia (v.g. C-1161/00) y de unidad de materia (v.g.C-531/95).
[38] Sentencia C-586/01.