C-914-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
SENTENCIA C-914/11
(Diciembre 7 de
2011)
DEROGACION
DE INCENTIVOS ECONOMICOS POR LA INSTAURACION DE ACCIONES POPULARES-Cosa
juzgada constitucional
ACCIONES
POPULARES Y DE GRUPO-Contexto normativo/ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO-Derechos
e intereses colectivos que se protegen
REQUISITO
DE PERTINENCIA PARA EMITIR UN JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Exigencias
Respecto del requisito de la pertinencia del
cargo se ha afirmado que debe tener una (i) naturaleza constitucional. Es
decir, que (ii) los cargos contrapongan normas de inferior categoría a las
normas constitucionales.  Por ende, es indispensable que los razonamientos
sean del orden constitucional, razón por la cual (iii) no podrán ser aceptados
cargos basados en argumentos legales o doctrinarios.  De igual manera,
no aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la
inconstitucionalidad de la norma acusada (iv) basado en ejemplos, acaecimientos
particulares,  hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias
reales o imaginarias;  en las que supuestamente se aplicó o será  aplicada la
norma demandada. (v) Tampoco existirá pertinencia si el cargo se fundamente en
deseos personales, anhelos sociales del accionante o en el querer del
accionante en relación con una política social. Igualmente un cargo es pertinente
si (vi) se desprende lógicamente del contenido normativo de la disposición que
se acusa.
DEROGACION
DE INCENTIVOS ECONOMICOS POR LA INSTAURACION DE ACCIONES POPULARES-Aplicación
de los principios de consecutividad e identidad flexible/DEROGACION DE
INCENTIVOS ECONOMICOS POR LA INSTAURACION DE ACCIONES POPULARES-Conformación
de Comisión Accidental de Mediación en trámite legislativo
Demanda de inconstitucionalidad de los artículos
1° y 2° de la ley 1425 de 2010 “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y
Grupo.”
Referencia: Expedientes
D-8487, D-8494 y D-8500,
Actores: Aníbal
Carvajal Vásquez, Martha Parada Noval y Albeiro Rojas Salazar, respectivamente.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES
1. Texto normativo demandado
(objeto de revisión).
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, se demanda de inconstitucionalidad contra  los
artículos 1° y 2° de la ley 1425 de 2010 Por medio de la cual se derogan artículos
de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.”
En consecuencia el texto normativo demandado, es el siguiente:
“LEY 1425 DE 2010[1]
Por medio de la cual
se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Deróguense los
artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
ARTÍCULO
2o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga
y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”.
2. Demandas. Pretensiones y
fundamentos.
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en sesión llevada a cabo el día seis (6) de abril del año en
curso, resolvió acumular los expedientes D-8494 y D-8500 a la demanda D-8487 y por lo tanto se deben tramitar conjuntamente.
2.1.
Expediente D- 8487
2.1.1.
Pretensión.  Se solicita declarar inexequible la ley 1425 de 2010 por vicios de
procedimiento comoquiera que los artículos 1 y 2 fueron tramitados y votados
desconociendo el artículo 161 de la Constitución y los artículos 187 y 286 de
la ley 5 de 1992; en consecuencia se declare que los artículos 39 y 40 de la
ley 472 de 1998 continúan en vigor.
2.1.2.  Cargo. Vulneración del Artículo
161 Constitucional y del artículo 187 de la ley 5 de 1992.
Al revisar el trámite legislativo del
proyecto de ley 056 de 2010 Cámara- 196 de 2010 Senado, se observa que las dos
cámaras del Congreso aprobaron un texto distinto de proyecto de ley, razón por
la cual fue necesario crear una comisión accidental de conciliación.  Lo
anterior, debido a que la Cámara de Representantes aprobó derogar los artículos
39 y 40 de la ley 472 de 1998 mientras que el Senado aprobó tan sólo modificar
dichos artículos.  Al revisar el informe de conciliación publicado en la Gaceta
del Congreso No 1082 de 13 de diciembre de 2010 se observa con claridad que el
mismo sólo está firmado por dos congresistas, esto es, el Senador Juan Carlos
Restrepo (Partido Cambio Radical) y el Representante a la Cámara Heriberto
Sanabria Astulla a (Partido Conservador) hecho que evidencia que la Comisión
Accidental no estuvo compuesta por la totalidad de bancadas ni por las personas
que formularon reparaciones ni observaciones en la plenaria, desconociendo las
exigencias que plantea el artículo 187 de la ley 5 de 1992. De igual manera se
constata que la comisión accidental no estuvo conformada por senadores y
representantes, sino tan solo por un senador y un representante desconociendo
el art. 161 constitucional que exige pluralidad de senadores y representantes.
En resumen, Por ende, la comisión de conciliación no fue integrada en la manera
que obliga la Constitución: por un número plural de senadores y representantes
entre los cuales deben estar los autores y los que formularon las reparaciones
y proposiciones en las plenarias, asegurando la participación de todas las
bancadas.
2.1.3.  Cargo.  Violación del artículo
286 de la ley 5 de 1992.
El Senador Roberto Gerlein Echeverría
fue designado ponente en la Comisión Primera del Senado para adelantar el
tercer debate ante el Congreso de la República y en razón de ello procedió a
realizar una ponencia mediante la cual persuadió a los demás miembros de la
célula legislativa para que votaran en favor de la eliminación de los
incentivos económicos contemplados en los arts. 39 y 40 de la ley 472 de 1998.
Naturalmente el Senador Gerlein Echeverría también votó positivamente dicha
iniciativa.   El mencionado Senador fue recusado y éste aceptó la recusación
formulada  pues se logró demostrar que el congresista tenía interés en la
iniciativa legislativa que derogaba los artículos demandados. Por tal razón se
designó al Senador Roy Barreras como nuevo ponente del Senado, luego de lo cual
la iniciativa legislativa fue aprobada no sin antes haberse tenido que designar
una comisión accidental. Es de anotar que la posición destacada del Senador
Gerlein en la comisión primera del Senado aunada al  voto favorable del
senador, fue lo que permitió que se aprobara en tercer debate el proyecto ya
referido, de no ser por dicha situación seguramente el proyecto habría
fracasado.  Por consiguiente, el Senador Ponente tenía interés en la decisión
que se tramitaba y no manifestó su impedimento y votó
2.2.  Expediente D- 8494.
2.2.1.  Pretensión.  Se solicita
declarar la inconstitucionalidad de las normas acusadas.
2.2.2.  Cargo. Violación del Principio
de Solidaridad (art. 1° Constitucional)
El incentivo no es más que una
compensación adeudada por la colectividad a aquel de sus miembros que se ha
impuesto, él sólo, con la carga de proteger eficazmente un bien que pertenece a
todo.  El actor popular emplea en el proceso sus esfuerzos.  Negarle al actor
popular la compensación es desconocer el principio de solidaridad violando el
art. 1 constitucional pues los demás miembros de la colectividad que se
benefician con la protección e sus derechos no pueden cargar sobre uno solo los
costos y recibir de ellos todo el beneficio.
2.2.3. Cargo. Violación del Derecho de
Igualdad (Art. 13 Constitucional)
Así como el art. 82 de la Constitución
señala que las entidades públicas tienen derecho a participar en el beneficio
que su acción le genere a un individuo, así también este individuo tiene
derecho al mismo trato, o sea, a participar en el beneficio que su acción
genere a las entidades públicas. Y con más veras, se afirma, porque a las
entidades públicas nada les cuesta su actuación, a diferencia del individuo a
quien si le resulta oneroso en tiempo y esfuerzo asumir la defensa judicial de
los derechos colectivos.
2.2.4. Violación del artículo 88
Constitucional
Las acciones populares deben ser un
medio eficaz y no una fórmula nominal, el legislador no puede degradarlas a
meras palabras, como pretende hacerlo eliminado el incentivo de las normas
derogadas, pues en adelante la defensa de los derechos colectivos pasaría a ser
una situación ruinosa e irracional y estos derechos quedarían a merced de sus
depredadores.
2.3. Expediente D- 8500
2.3.1. Pretensión.  Se solicita declarar
la inexequibilidad de las normas acusadas.
2.3.2.  Cargo.  Violación de los
artículos 160 y 163 de la ley 5 de 1992.
-El proyecto fue radicado por el
Ministro del Interior ante el Congreso de la República el mes de julio de 2009
y de su argumentación y justificación se desprende que la aspiración era la
eliminación de los incentivos económicos consagrados en los arts. 39 y 40 de la
ley 472 de 1998, bajo el texto “deróguense los artículos 39 y 40…” texto que
fue aprobado íntegramente en los dos debates reglamentarios surtidos en la
Cámara de Representantes al proyecto de ley 056 de 2009.  Al pasar el proyecto
al Senado éste fue aprobado en la Comisión Primera constitucional sin pliego de
modificaciones.  El Senador ponente Gerlein Echeverría renunció a continuar con
la ponencia encargo que fue encomendado al Senador Roy Barreras. El Senador
Barreras presentó Enmienda al informe de ponencia del proyecto para segundo
debate, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No 1040 de 2010. La
enmienda presentada es contraria a lo hasta allí aprobado pues mientras el
gobierno, la Cámara en dos debates y la Comisión primera del Senado desean
eliminar los incentivos consagrados en los arts. 39 y 40 mediante su
derogatoria; el Senador Barreras propone enmienda al proyecto disminuyéndolos.
Así, el Senador Barreras propone una enmienda a la totalidad del proyecto para
el segundo debate en el Senado, que a todas luces supone una modificación
sustancial al proyecto de ley.  La enmienda fue presentada siguiendo las reglas
establecidas para tal fin y el proyecto siguió el trámite establecido en la ley
5 de 1992 para la aprobación de las enmiendas.  Así las cosas, no podía la
Comisión Primera o la Mesa Directiva “Delegar al nuevo ponente para rendir otro
informe que sería presentado a  la plenaria” o por lo menos no puede este,
apartarse del resultado del debate acaecido en la comisión primera y que ya
había sido publicado previamente en la Gaceta del Congreso No 885 de 2010.  Así
las cosas, la enmienda  fue presentada a plenaria a pesar de no haber sido
presentada en el seno de la Comisión Primera, y durante su debate.  En
consecuencia, se indica, se aprobó no el proyecto de ley 169 Senado, sino la
enmienda propuesta por el Senador Barreras, que no surtió el debate en la
Comisión Primera.  Así las cosas, el presidente del Senado debió dar aplicación
al art. 178 de la ley en mención que establece que cuando se presenten
discrepancias entre el pleno de la corporación y la comisión primera el
proyecto debe devolverse a la comisión para su reexamen definitivo, trámite que
no se surtió.   También establece el art. 179 de dicha ley que si la plenaria
aprueba una enmienda de las que proponen un texto alternativo se enviará a la
comisión para que sea acogida en primer debate.  En ambos casos se establece
que debe volver a la  Comisión y de no ser aprobado se archivará.
2.3.3. Violación del Artículo 161
Constitucional.
Siendo el texto aprobado en el Senado
diferente  -la enmienda- y se cambió el espíritu del proyecto aprobado en los
tres debates precedentes, lo que correspondía que el proyecto regresara a la
comisión y no nombrar una comisión conciliadora. El texto de conciliación fue
publicado en las Gacetas del Congreso No 1081 y 1082 de 2010 con el texto
aprobado por la Cámara de Representantes sin embargo una vez revisada el acto
de la sesión plenaria del Senado de 14 de diciembre de 2010 se encuentra que la
mayoría de quienes intervinieron, solicitaban el debate del informe de
conciliación como está establecido en el artículo 161 de la Constitución, sin
embargo prevaleció la posición del presidente de la Corporación que llamó a
votación y propuso un debate con los voceros de los partidos.  Por
consiguiente, la obligatoriedad del debate establecido en el artículo
constitucional no se llevó a cabo y la actividad legislativa quedó subordinada
a la comisión de conciliación.
2.3.4.  Violación del Artículo 157
Constitucional.
Acorde con lo expresado, señala el
accionante, el texto aprobado en la Comisión Primera del Senado no surtió
segundo debate en plenaria, así mismo la proposición presentada por el Senador
Roy Barreras tampoco fue debatida en la Comisión Primera y la Comisión de
conciliación suplantó a la plenaria del Senado al aprobar un texto no debatido
en ella previamente.
2.3.5. Violación de los Artículos 152 y
153 de la Constitución y del Artículo 207 de la ley 5 de 1992.
La naturaleza de la ley 1425 de 2010 era
estatutaria sin embargo se le dio trámite de ley ordinaria.
3. Intervenciones.
3.1.  Consejo de Estado.
Supuesta Violación art. 161 constitucional. Se
considera que no hay cargo alguno de los formulados en la demanda de
inconstitucionalidad respecto de la cual versa la presente intervención, que
cuente con vocación de prosperidad, ello en consideración a que aún en el
evento de que las pruebas documentales que en su momento reposen en el
expediente llegaren a poner de presente que alguna de las pretendidas
irregularidades aducidas llegó a tener ocurrencia, una sencilla comparación
entre los vicios que la jurisprudencia constitucional ha identificado como
insubsanables y los que se alegan en la demanda, permite vislumbrar que en modo
alguno concurre en el presente caso algún supuesto que debiere conducir a la
declaratoria de inexequibilidad de los preceptos demandados.
Supuesta violación art. 286 ley 5 de 1992.  De
ser cierto lo afirmado por el demandante tal circunstancia en principio no
tiene porqué viciar la constitucionalidad del trámite parlamentario de la
iniciativa legislativa correspondiente, a no ser que al no computar el voto
supuestamente espurio se viese afectada la mayoría requerida para la aprobación
del proyecto en la instancia pertinente, cosa que no ocurrió tratándose de la
aprobación de la ley 1425 de 2010. Cualquier hipotético vicio procedimental
derivado de la circunstancia consistente en que el senador Gerlein fungió como
ponente en tercer debate del proyecto que se convertiría en la ley 1425 de 2010
debe entenderse, ora como una vicisitud carente de trascendencia
constitucional, ora como un defecto que fue saneado en la propia sede
parlamentaria toda vez que no se formularon oposiciones a este respecto en su
momento dentro del trámite congresional correspondiente. Y lo que no tendría
mayor sentido es que se aguardara  a la posibilidad de activar el mecanismo de
la acción pública de inconstitucionalidad para ventilar inconformidades que
debieron y pudieron ser planteadas dentro del propio parlamento.
Por lo anterior se solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de las normas acusadas.
3.2. Ministerio del Interior y de Justicia.
Supuesta violación del art. 161 constitucional. Se
indica que, en cuanto a la conformación de la comisión de conciliación con un
miembro del Congreso que no hizo parte de la ponencia ni participó en los
debates del proyecto de ley, el actor no invoca norma constitucional alguna
como violada sino que se limita a hacer referencia a disposiciones de la ley 5
de 1992, de tal manera que a este respecto no se plantea un verdadero juicio de
constitucionalidad contra la norma demandada.  Si bien en la configuración del
informe de conciliación no estuvieron presentes los miembros del Congreso que
fueron ponentes y participantes en los debates que dieron lugar a dicho
informe, sí estuvieron presentes en el debate del informe dentro de la plenaria
respectiva.  Como aparece en el Acta No 33 de la Plenaria del Senado del 14 de
diciembre de 2010, publicada en la Gaceta No 078 de 2011, el informe de
conciliación tuvo un extenso y participativo debate en la correspondiente
plenaria de Senado, donde se propuso nuevamente por varios senadores dejar el
texto aprobado en los debates ordinarios del proyecto en el Senado, mientras
que el texto propuesto en el informe era el que se aprobó en los debates
ordinarios de la Cámara de Representantes.  De tal manera que al momento de la
votación del informe se tenía suficiente ilustración sobre la diferencia de los
textos aprobados en una y otra cámara, respetándose el principio democrático en
la aprobación de las leyes, máxime cuando el informe se aprobó finalmente en
dicha plenaria de Senado por una amplia mayoría de los Senadores presentes en
ese momento: 56 Senadores, de los cuales votaron afirmativamente el informe de
conciliación 43 Senadores.
Se indica que para segundo debate en el Senado de la
República, según se observa en la Gaceta del Congreso 885 de 2010, se designó
al Senador Roberto Gerlein Echeverría, quien según consta en la Gaceta 1024 de
2010, renunció a la sustentación de la misma y fue designado entonces ponente
en su remplazo el Senador Roy Barreras con el fin que coadyuve la ponencia para
segundo debate ya publicada en la Gaceta del Congreso No 885 de 2010, o rinda
un nuevo informe para el segundo debate. Al existir discrepancias entre una y
otra cámara se conformó una comisión accidental de conciliación, la cual en
este caso no era procedente integrarla con el autor del proyecto pues el mismo
tuvo origen gubernamental.  La comisión se integró por el coordinador de
ponentes en la Cámara de Representantes, Heriberto Sanabria y por uno de los
senadores que participaron en los debates en la plenaria del Senado, Juan
Carlos Restrepo. Si bien el Senador Restrepo no es autor ni ponente del
proyecto, ni hace parte de la comisión primera del Senado, ni hizo reparos,
propuestas y observaciones al mismo, como se afirma, de ello no se colige que
la norma demandada tenga un vicio en su formación.
En cuanto a que la conformación de la Comisión de
Conciliación exige un número plural de miembros de cada Cámara, porque el art.
161 de la Constitución hace referencia a “senadores y representantes”, en tanto
que la comisión de conciliación de la norma acusada solo estuvo integrada por
un senador y un representante, se considera que se parte de un entendimiento
meramente subjetivo sobre el alcance de la disposición citada por cuanto ella
no está exigiendo perentoriamente  un número plural de senadores y
representantes, sino que lo importante es que el número de miembros de uno y
otra cámara sea igual, de tal manera que la configuración del proyecto de conciliación
tenga participación en ambas cámaras.
Supuesta violación del art. 286 de la ley 5 de
1992.   La norma señalada impone un deber a título personal de los
congresistas en cuanto a declararse impedidos de participar en los debates o
votaciones respectivas, pero no consagra un vicio de procedimiento en el
trámite legislativo, pues,  en primer lugar, no se establece la obligación de
declararse impedido para presentar ponencia sino solamente para participar en
los debates o votaciones y aún en el caso de incumplir dicho deber, en tanto
solamente se trate de un número de congresistas impedidos que no afecte las
mayorías exigidas, no se produce vicio alguno en el trámite legislativo del
proyecto, donde, según consta en el Acta de la Sesión de plenaria del Senado
antes referenciado, solamente existieron  8 impedimentos del total de miembros
que votaron el proyecto en la Plenaria 57 en total, de los cuales 47 votaron en
forma positiva y 10 votaron no.  Además como se expuso atrás, la ponencia para
primer debate en la Comisión primea del Senado, según consta en la Gaceta del
Congreso 792 de 2010, si bien estuvo a cargo del Senador Roberto Gerlein
Echeverría, en el segundo debate en el Senado de la República el Senador
Gerlein renunció a la calidad de ponente y en su remplazo se  designó al
Senador Roy Barreras.
De acuerdo a la exposición de la ponencia del
Senador Gerlein que consta en la Gaceta del Congreso No 792 de 2010, expresa en
forma textual “ Con el propósito de ilustrar a la comisión acerca de los
antecedentes de la iniciativa presentada por el Gobierno del Presidente Uribe a
través del Ministerio del Interior, así como de los trámites que ella ha
surtido, es preciso anotar que su estudio fue abordado a partir del segundo
semestre de 2009 por la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de
Representantes y su aprobación se efectuó en junio 9 de 2010. De igual manera
lo hizo el pleno de la Corporación el día 5 de octubre del año en curso durante
el segundo debate constitucional y reglamentario.”  Esto evidencia que el
Senador Gerlein no hizo más que reiterar los argumentos del trámite precedente
del proyecto, además que en cuarto debate en el Senado, liderado por el senador
Roy Barreras no votó el Senador Gerlein. Por las razones expuestas se solicita
a la Corte declararse inhibida por ineptitud sustancial de las demandas, o en
su defecto declarar la exequibilidad de la ley 1425 de 2010 por encontrarse
acorde con la Constitución.
3.3. Grupo de Acciones Pública y Grupo de
Investigación en Derechos Humanos de la Universidad del Rosario.
Los argumentos expuestos se centran en el (i)
principio de no regresividad y progresividad, (ii) en el bloque de
constitucionalidad, (iii) en el principio de solidaridad, y (iv) en los
inconvenientes que al parecer se producen con la eliminación de los incentivos.
No obstante la intervención no hace referencia alguna a las cuestiones de
trámites cuestionadas en la presente demanda.
3.4.  Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
Se indica que -como lo afirman los demandantes- se
vulnera el artículo 88 de la Constitución, al igual que el principio de
solidaridad y el de igualdad.  Sin embargo, no se realiza pronunciamiento
alguno en relación con los supuestos vicios de trámite en que se incurrió con
la expedición de la ley en cuestión.
3.5.  Asofondos de Colombia.
Se manifiesta que  la ley acusada vulnera el
preámbulo constitucional, así como los artículos 1, 13, 82 y 88 de la Carta.
Ahora bien, en relación con la posible conformación y actuación irregular de
la comisión de conciliación se indica que el entendimiento del artículo 179
de la Ley Orgánica del Congreso corresponde a un entendimiento personal de uno
de los demandantes, esto es que el texto del proyecto de ley debía haberse
trasladado a la comisión correspondiente para que fuera acogido en primer debate.
La obligación de trasladar a la comisión de origen (art. 179 LOC) hace
referencia a una enmienda total, de aquellas que propongan un texto
alternativo. Entonces, la obligación surge cuando hay un cambio total del texto
inicialmente votado.   En el presente caso no se está frente a la enmienda
total del texto, sino frente a una discrepancia en cuanto la modificación que
de la propuesta legislativa inicial, frente a la que la misma LOC estableció el
mecanismo y procedimiento cuando surge una discrepancia entre los textos
aprobados en una y otra cámara, permitiendo a través de una comisión accidental
de mediación conciliar discrepancias. Por ello en manera alguna se desconoce el
reglamento del Congreso y mucho menos las normas constitucionales señaladas por
el actor.
De la lectura de las normas que regulan la comisión
de conciliación se puede indicar que es potestad de los presidentes de cada
cámara, determinar la conformación de dichas comisiones. Así, para la
integración deben tenerse en cuenta los miembros de las respectivas comisiones
permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como los
autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o
propuestas en las plenarias respectivas, sin perjuicio de que otros legisladores
diferentes a los mencionados, puedan hacer parte de la comisión de
conciliación. Respecto al señalamiento de varios actores en relación con la
designación de congresistas que no participaron en las deliberaciones, por no
haber intervenido o haber efectuado reparos en la plenaria y no haber existido
representación de las bancadas, es importante notar -se afirma- que lo dicho se
desvirtúa con el acta de la plenaria No 33 del 14 de diciembre de 2010,
contenido en la Gaceta No 78 de 2011, en la que se evidencia la discusión y
aplicación del principio de contradicción y la participación por parte de los
congresistas, como quiera que presentaron posiciones tanto a favor como en
contra de la eliminación de los incentivos económicos de las acciones
populares, que en desarrollo del ejercicio democrático fue aprobado con 43
votos a favor y 13 en contra, para un total de 56 votos.  En este orden de
ideas, no se ha vulnerado el principio de pluralismo político. De todas formas,
y en gracia de discusión, el hecho de no haber sido conformada en debida forma
la comisión accidental en el Senado, en nada afecta el contenido material de la
norma demandada, ya que la misma cumplió los requisitos constitucionales. Y la
actuación que desarrolló la comisión  de conciliación se limitó a subsanar las
discrepancias surgidas en los textos aprobados en una y otra cámara, y el
informe de conciliación fue aprobado por ambas células legislativas. En
consecuencia el cargo endilgado por el actor de ninguna forma desconoce la
Constitución.
Finalmente se afirma que el principio de publicidad
fue respetado en el presente trámite.  Por los anteriores razonamientos se
solicita a la Corte declarar exequible las normas acusadas.
3.6.  Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia -Andi-
Violación del art. 161 constitucional y del art.
187 de la ley 5 de 1992.  La supuesta falencia en la conformación de la
comisión accidental de conciliación sería subsanable y de hecho habría quedado
subsanada por la deliberación que hubo en la sesión de la plenaria del Senado
de la República correspondiente al 14 de diciembre de 2010.  El propósito de
procurar una conciliación adecuada y la participación de las bancadas fue
cumplido cabalmente o convalidado durante la concurrida y suficiente discusión
del informe de conciliación por parte de la sesión de la plenaria del Senado
del 14 de diciembre de 2010 en la que participaron representantes de distintas
bancadas y hubo ilustración más que suficiente sobre el sentido y alcance del
informe.  En el caso de que el informe de conciliación hubiere sido deficiente
o poco claro en virtud de la participación del senador Juan Carlos Restrepo en
la comisión accidental, la amplia discusión de dicho informe por parte de la
Plenaria del Senado de la República despejó toda duda en cuanto a lo que dicho
informe significaba.
Violación del art. 286 de la ley 5 de 1992.  El
demandante confirma el cumplimiento de la norma supuestamente vulnerada.  En
efecto, el senador Gerlein aceptó la recusación y fue nombrado un senador
habilitado para que realizara la ponencia.  La afirmación según la cual la
posición destacada del senador Gerlein fue lo que permitió que se aprobara en
tercer debate el proyecto de ley carece de sustento probatorio y de entidad
suficiente para configurar un vicio de inconstitucionalidad.
Violación al principio de identidad. La
facultad de introducir modificaciones o adiciones se encuentra limitada, no en
atención a los artículos que se hayan discutido en comisión sino respecto de
los temas que hayan sido objeto de debate. En la medida en que todo el debate
discurrió sobre la suerte que correrían los incentivos, y a propósito de ello
se consideraron diferentes posibilidades, entre las cuales se encuentra no solo
la derogatoria ( opción finalmente adoptada) sino también la disminución de los
referidos incentivos, no se observa ninguna transgresión al principio de
identidad flexible y no puede predicarse  que haya sucedido ninguna
modificación significativa al proyecto que obligara a considerarlo nuevamente
en la Comisión del Senado.
Por lo expuesto se solicita declarar la
constitucionalidad de la norma acusada.
3.7.  Rosalba Santos Montaña.
La interviniente en el presente proceso pretende
elevar nuevos cargos contra la   ley 1425 de 2010 afirmado que esta vulnera los
artículos 13,133 y 229 de la Constitución Política por desviación de poder y/o
vicios de voluntad de los parlamentarios en el trámite y aprobación del
proyecto de ley C- 056 de 2009 y S- 169 de 2010.
3.8.  Crystian Enrique Hernández Campos.
Por cuanto la ley 1425 de 2010 vulneraría la parte
dogmática de la Constitución, se solicita declarar la inexequibilidad de la
misma.
3.9.  Carolina Calderón Cabrales.
Supuestos vicios en la conformación de la
Comisión Accidental de Conciliación. E acuerdo con el art. 161 de la
Constitución,  el requisito de composición de las comisiones de conciliación es
que esté integrada por un mismo número de senadores y representantes; tal norma
no dice que necesariamente deba ser un número superior a un congresista por
Cámara. Así las cosas, siendo que hubo un senador y un representante a la
Cámara en la comisión de conciliación correspondiente, el proyecto no está
viciado de inconstitucionalidad.  El demandante interpreta de manera amañada el
art. 187 de la ley orgánica del Congreso; así, mientras haya representación de
las respectivas comisiones, se cumple el requisito.  De ser cierto lo aseverado
por el demandante, cada comisión de conciliación estaría compuesta por un
número desmesurado de congresistas que carecería de sentido.
Supuesto vicio por considerar que el Senador
ponente en la comisión primera del Senado tenía interés en la decisión que
tramitaba, quien manifestó su impedimento y votó.   En ninguna parte de la
demanda, el actor hace mención al interés que tenía el Senador Gerlein en
aprobar el proyecto de ley.  Resulta ilógico pensar que alguien se pueda
beneficiar con una ley que deroga un incentivo.
3.10.  Henry Sanabria Santos.
Los términos en que fue aprobado el proyecto de ley
en la Comisión primera del Senado de la República, fueron sugeridos por uno de
los designados ponente para el segundo debate ante la Plenaria de esta
Corporación, Senador Gerlein.  Sin perjuicio de lo anterior, el senador
Barreras ponente ante la plenaria del Senado propuso que la iniciativa legal
fuera aprobada, previa la adopción de las reformas del articulado, consagradas
en el pliego de modificaciones que acompañó su informe de ponencia. La
designación del nuevo ponente obedeció a la renuncia del Senador Gerlein para
dicho encargo, renuncia, que como puede observarse, tuvo su origen en la
discusión al interior del Senado del posible interés indirecto del ponente en
la aprobación de la ley devenida del proyecto de ley que se debatía; si bien el
alegado interés en la suerte del proyecto no fue demostrado por quienes lo
aducían el ponente originario para segundo debate en el Senado, prefirió
renunciar a la designación y hacerse a un lado, con el propósito de no viciar
la iniciativa legislativa, la cual agotó la totalidad de las etapas consagradas
en la Constitución. En sesión plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010
fue aprobado el texto del proyecto de ley sugerido por el ponente senador
Barreras.  Lo anterior evidencia que, contrario a lo sostenido por el actor, el
texto de la ponencia presentado por Barreras fue debidamente discutido, tanto
así, que su texto gozó de aprobación en la sesión plenaria del Senado de la
República, razón por la cual no existe vicio alguno en el trámite del proyecto
de ley. Las razones que inducen al demandante a acusar la norma por vicios de
procedimiento en su formación, relacionados con el indebido trámite otorgado a
la enmienda al informe de ponencia presentado por el Senador Barrera, no son
más que la errónea identificación de la reglamentación consagrada en la ley 5
de 1992 sobre el asunto, ya que conforme con lo expresado por el demandante, la
única posibilidad legítima para presentar enmiendas a los informes de ponencia
o al articulado del proyecto de ley respectivo ocurre cuando éstas son
comunicadas y expuestas en momento anterior a la finalización del debate de la
iniciativa legal al interior de la Comisión permanente que ostente su conocimiento.
La presentación de la Enmienda al informe de ponencia surtió el trámite
expresamente consagrado en la ley orgánica del Congreso. Es claro que la
iniciativa no tuvo el trámite del artículo 160 de la ley 5 de 1992 frente a la
enmienda propuesta por el senador Barreras simplemente, porque la disposición
que estima vulnerada el demandante se refiere a aquellas enmiendas discutidas
al interior de la comisión permanente que se encuentra teniendo conocimiento
del proyecto de ley, es decir, en el seno y en desarrollo del primer debate en
la respectiva cámara, supuesto de hecho contrario al trámite de la ley 1425 de
2010, cuya enmienda solo se presentó en la ponencia para segundo debate o
debate en plenaria y por eso se sujetó a lo establecido en el art. 178 de la
ley orgánica.
Debido a las discrepancias, se afirma, se convocó
una comisión de conciliación, la cual presentó el correspondiente informe
aprobado el 14 de diciembre de 2010 y en el cual se adoptó como texto final a
ser dispuesto nuevamente en consideración de las plenarias del Senado y la
Cámara de Representantes aquel que corresponde de manera exacta al articulado
del proyecto de ley que había sido aprobado por las comisiones primeras de Senado
y Cámara y por la plenaria de la última. Es decir se acogió la tesis originaria
planteada por el gobierno. Conviene recordar que la reforma política de 2005
estableció que los voceros de las distintas colectividades al interior del
Congreso llevan la vocería de su partido político, y así, las discusiones que
la bancada sostenga como colectividad, a través de sus voceros, resaltan el
principio democrático.
Respecto de la integración de la Comisión
accidental, no se incurrió en violación del art. 161 constitucional por las
siguientes razones:  (i) es claro que la comisión de conciliación fue
conformada con un número igual de senadores y representantes a la Cámara; la
reunión se llevó a cabo de manera conjunta; de igual forma, se presentó el
informe de conciliación, y una vez publicado éste se propuso el texto
consensuado por los conciliadores, para que fueran las plenarias respectivas de
las cámaras, quienes decidieran sobre la aprobación del articulado. Aun cuando
el senador Restrepo no fue el autor ni el ponente del proyecto, en gracia de
discusión, debe privilegiarse el art. 161 constitucional por encima de las
exigencias del art. 187 de la ley 5 de 1992. De existir dicha circunstancia es
claro que esta no afecta el trámite legislativo. (ii) la circunstancia descrita
no tiene la entidad de convertirse -en el evento de que se entienda como
irregularidad- en un vicio de procedimiento, por cuanto quienes aprueban el
informe de conciliación no son el senador y el representante designado sino las
plenarias de ambas cámaras.
Por lo anterior se solicita declarar exequible las
normas acusadas.
3.11.   Eduardo Quijano Aponte.
Coadyuva las demandas presentadas y presenta nuevos
argumentos que en su sentir denotan la inconstitucionalidad de las normas
acusadas. Se insiste en que la ley debió ser tramitada como ley estatutaria, en
que se realizaron votaciones sin el quórum reglamentario, supuestamente se
violó el principio de publicidad en materia legislativa, se habría violado el
principio de solidaridad, entre otros.
4.  Concepto de la Procuraduría General de la
Nación.[2]
Aclaración Previa.  Se afirma que las
demandas asumen como un hecho cierto que la ley 1425 de 2010 deroga todas las
normas que regulan el incentivo económico a favor del demandante en una acción
popular; por lo tanto se solicita a la Corte que se declare inhibida para
pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de las demandadas acumuladas, ya
que los actores yerran al concluir que los incentivos en las acciones populares
ya no existen, pues le dan a la derogatoria hecha de manera expresa por el art.
1 de la ley en cuestión un alcance que no tiene.
Respecto del cargo relativo a la irregular
conformación de la comisión de conciliación, es necesario advertir que sobre él
ya se pronunció el Ministerio Público en el concepto 5153, rendido en el
trámite del expediente D-8415.  En dicho concepto se solicitó a la Corte
declarar exequible la ley 1425 de 2010. De la misma manera sobre la posible
vulneración del principio de reserva de ley estatutaria se ocupó el Ministerio
Público en el concepto rendido dentro del trámite del expediente D-8504 y otros
acumulados, en el cual se solicitó a la Corte declarar exequible la ley en
mención.
Análisis jurídico.  En cuanto a la necesidad
de regresar el proyecto a la respectiva comisión primera del Senado, por
haberse introducido cambios sustanciales al mismo en la plenaria, según lo
previsto en el artículo 179 de la ley 5 de 1992, es menester advertir que en la
Gaceta del Congreso 1040 de 6 de diciembre de 2010, fue publicada la enmienda
de ponencia para segundo debate del proyecto de ley en mención, presentada por
el Senador Roy Barreras, en el cual propone a los congresistas dar segundo
debate al citado proyecto en los términos del pliego de modificaciones de la
enmienda presentada.  La lectura de dicho texto demuestra que, si bien el autor
de la enmienda planea modificar lo aprobado en los tres debates anteriores, lo
cierto es que la argumentación demuestra la inexistencia efectiva de un cambio
sustancial al proyecto, razón por la cual el cargo no puede prosperar.
El actor asevera que  el Senador Gerlein estaba
impedido y que no lo declaró ante la respectiva comisión.  Se afirma que, pese
a lo anterior, el senador votó en  la comisión.  De los dos asertos anteriores,
se infiere, sin mayores razones, que este voto en particular y ningún otro, fue
decisivo y determinante para la aprobación del proyecto de ley en cuestión.
Pese al discurso del actor, no se ha establecido que en realidad  el senador
debía declararse impedido, valga decir, que se hubiese desconocido el régimen
del conflicto de intereses;  tampoco se ha establecido que este senador pudiera
votar en la comisión por el proyecto, y mucho menos se ha establecido que ese
voto en particular es decisivo y determinante en el proceso de formación de la
ley.
De otro lado, hay que señalar que para el segundo
debate en el Senado de la República, según se observa en la Gaceta de Congreso
No 885 de 2010, se designó como ponente al senador Barreras quien realizó una
enmienda a la primera ponencia presentada.  Al existir discrepancias entre el
texto aprobado en una y otra cámara, se conformó una comisión accidental de
conciliación.  En la Gaceta del Congreso No 1081 de 13 de diciembre de 2010 se
publicó el informe de conciliación del proyecto que dio lugar a la ley demandada,
el cual fue aprobado en la plenaria del 14 de diciembre de 2010, cuya acta No
41 aparece publicada en la Gaceta del Congreso No 213 de 2011.  Teniendo en
cuenta que el texto propuesto por la comisión de conciliación es esencialmente
igual al aprobado por la Cámara de Representantes en primero y segundo debate,
así como por la comisión primera del Senado, hay que concluir que este cargo no
prospera, pues es claro que no riñe con lo dispuesto en el art. 157
constitucional, en cuanto a los debates se refiere.
Así las cosas, el Ministerio Público solicita
estarse a lo resuelto en las sentencia dictadas dentro de los expedientes
D-8392, D-8415 y D-8504 y respecto de los cargos restantes se declaren exequibles
los arts. 1 y 2 de la ley 1425 de 2010.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
1.
La Corte Constitucional es competente para
decidir la constitucionalidad de las normas legales, como las disposiciones
demandadas,  con base en el artículo 241 numerales 4° y 5° de la
Constitución Política.
2.
Contexto Normativo.
2.1.
El artículo 88[3]
constitucional confió a la ley la regulación de (i) las acciones populares para
proteger los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio,
el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el
ambiente, la libre competencia económica; (ii) las acciones originadas en los
daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las
correspondientes acciones populares. Y para definir los casos de
responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses
colectivos.
2.2.
La ley 472 de 1998 desarrolló el artículo 88 de la Constitución Política de
Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo.  Dentro
de los derechos e intereses colectivos que se protegen encontramos: (i)  el
goce de un ambiente sano; (ii) la moralidad administrativa; (iii) la existencia
del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales; (iv) la conservación de las especies animales y vegetales; (v) la
protección de áreas de especial importancia ecológica; (vi) el goce del espacio
público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (vii) la
defensa del patrimonio público; (viii) la defensa del patrimonio cultural de la
Nación; (ix) la seguridad y salubridad públicas; (x) el acceso a una
infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (xi) la libre
competencia económica; (xii) el acceso a los servicios públicos y a que su
prestación sea eficiente y oportuna; (xiii) la prohibición de la fabricación,
importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como
la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (xiv)
el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (xv)
la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia
al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; (xvi) los derechos de los
consumidores y usuarios.
2.3.
Se entienden como derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la
Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional
celebrados por Colombia.
2.4.
El Capítulo XI de la mencionada ley, hizo referencia a los incentivos. En
el artículo 39 se dispuso que el demandante de una acción popular tiene derecho
a recibir un incentivo que el juez fije, entre diez (10) y ciento cincuenta
(150) salarios mínimos mensuales. Siendo el actor una entidad pública, el
incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.  Por su
parte, el artículo 40 señaló que las acciones populares que se generen en la
violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o
demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que
recupere la entidad pública en razón a la acción popular. Se indicó que para
los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras
irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el
representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y
contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la
recuperación total de lo pagado en exceso. Finalmente señaló que para hacer
viable esta acción, en materia probatoria, los ciudadanos tendrán derecho a
solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a
la contratación, en cualquier momento.
2.5.
El Congreso de la República determinó a través de la ley 1425 de 2010 derogar
los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998.  Se estableció que dicha ley
regiría a partir de su promulgación – 29 de diciembre de 2010 – derogando y
modificando todas las disposiciones que le fueren contrarias.
3. Cargos. Idoneidad de los Cargos y Cosa
Juzgada Constitucional.
3.1. Cargos por vicios de trámite.
3.1.1. Participación y voto de un
senador que supuestamente aceptó recusación.
Dice la demanda que el senador Roberto
Gerlein Echeverría fue designado ponente del proyecto en cuestión ante la
Comisión Primera del Senado, para adelantar el tercer debate del proyecto de
ley. Tras haber sido recusado por un supuesto interés en la iniciativa, aceptó
renunciar a la ponencia, y en su reemplazo se designó al senador Roy Barreras.
Posteriormente, la iniciativa legislativa fue aprobada, con la participación
determinante y el voto afirmativo del senador Gerlein.
Al respecto encuentra esta Corte que los argumentos
expuestos carecen de pertinencia[4]
para emitir un juicio de constitucionalidad.  En efecto, el actor toma como
base una mera conjetura para estructurar un supuesto cargo de
inconstitucionalidad.  Esta consiste en suponer que la renuncia a la ponencia
del proyecto de ley  por parte del Senador Gerlein se debió a su aceptación de
los argumentos de la recusación, cosa que no es cierta.  En efecto, no responde
a la verdad del trámite de la ley 1425 de 2010, las aseveraciones realizadas en
la demanda según las cuales el Senador Roberto Gerlein E. aceptó recusación
formulada en su contra.  Muy por el contrario, acorde con lo expuesto, fue el
mismo Senador el que solicitó a la Plenaria del Senado de la República que se
evaluara la recusación presentada en su contra por el señor Eduardo Quijano
(Gaceta del Congreso No 53 de 2011), sin embargo en momento alguno -como consta
en el acta de la sesión- el Senador aceptó los argumentos expuestos en la
recusación.  Debe tenerse presente que el Senador Gerlein renunció a la
ponencia[5]
y no participó en la sesión del Seando en la que se votó sobre el respectivo
proyecto de ley.
Así las cosas, los fundamentos expuestos
por el demandante se originan en sus apreciaciones subjetivas y creencias
personales que en momento alguno pueden constituir un cargo de
inconstitucionalidad.  Por tal razón esta Corte se inhibirá de pronunciarse respecto
del cargo mencionado por ineptitud sustantiva de la demanda.
3.1.2. Vicio en el trámite de la
enmienda al proyecto votado en primer debate de Senado, omitiéndose su
devolución a la Comisión Primera respectiva.
Se asevera que la plenaria del Senado
aprobó una enmienda al proyecto votado en Comisión -tercer debate- y en la
Cámara de Representantes -primero y segundo debate-. En virtud de tal enmienda,
de la eliminación de los incentivos por el ejercicio de la acción popular se
pasó a la disminución de los mismos, texto que no fue votado en los tres
debates precedentes. A juicio de los demandantes, el proyecto debió haberse
devuelto a la Comisión respectiva para su reexamen, pero ello no ocurrió,
configurándose así el vicio en que se funda su inconstitucionalidad.
La Sala Plena constata que esta Corte ya
se pronunció al respecto, mediante Sentencia C-911 de 2011, en la cual se examinó
el trámite legislativo del proyecto de ley que se
convirtió en la Ley 1425 de 2010, concluyéndose que el Congreso obró dentro de
los márgenes establecidos en la Constitución en relación con los principios de
consecutividad e identidad flexible. Si bien se observó una modificación
importante del proyecto en el tránsito entre la comisión permanente y la
plenaria del Senado en cuanto al sentido del proyecto -la iniciativa original
de  modificación de las normas se transformó en derogación de las mismas-,
es evidente que se mantuvo siempre la identidad temática del proyecto, ya que
en todo momento su núcleo central fue el tema de los incentivos en las acciones
populares y su regulación legal para prevenir abusos en la práctica. En esa
medida, el pleno del Senado ejerció la facultad expresa que le otorga el inciso
segundo del artículo 160 de la Carta Política, sin alterar la identidad
temática del proyecto de ley que fuera aprobado en los tres debates precedentes
y en consecuencia, la Ley 1425 de 2010 fue declarada exequible frente a estos
cargos.  Al respecto se declaró exequible la ley.
En consecuencia, acorde con
el presente cargo, esta Corte se estará a lo resuelto en la Sentencia C-911 de
2011.
3.1.3. Vicio de trámite en la
conformación de la Comisión de Conciliación.
El informe de conciliación solo está
firmado por dos congresistas, un senador y un representante, requiriéndose un
plural unos y otros representativo de la totalidad de bancadas. En lugar de
integrarla, en opinión del demandante, con la mayoría de quienes intervinieron
-como está establecido en el artículo 161 de la Constitución-, prevaleció la
posición del presidente de la Corporación que llamó a votación y propuso un
debate con los voceros de los partidos, ignorando la obligatoriedad del debate
establecido en la Constitución.
Nuevamente evidencia esta Corporación
que mediante Sentencia C-730 de 2011 este Tribunal se pronunció en relación con
la conformación de la Comisión Accidental de
Mediación en el Congreso de la República, consistente en que no se nombró por
parte del Senado a miembros que hubiesen sido autores, ponentes, o que hubiesen
participado en las discusiones en el Pleno del proyecto de ley; no se garantizó
la participación de minorías o de bancadas; y no se cumplió la disposición de la
Ley Orgánica que exige que los miembros de las comisiones de conciliación
provengan de las Comisiones Permanentes donde se ha venido tramitando el
proyecto.  Al respecto se declaró exequible la ley en cuestión.
En consecuencia, esta Corte
se estará a lo resuelto en la Sentencia C- 730 de 2011.
3.1.4. La naturaleza de la ley 1425 de
2010 era estatutaria sin embargo se le dio trámite de ley ordinaria.
Mediante Sentencia C- 630 de 2011 se declaró la
exequibilidad de los artículos 1° y 2° de la ley 1425 de 2010. Entre otros
cargos, el análisis jurídico de dicha sentencia se ocupó de la supuesta
vulneración de la ley 1425 de 2010 de los artículos 152 y 153 constitucionales
que establecen la obligatoriedad en unas especiales materias de seguir el
trámite de ley estatutaria. Así, en este punto ha operado el fenómeno de la
Cosa Juzgada Constitucional.
3.2. Cargos por Vicios materiales: (i) violación
del principio de solidaridad -CP, art. 1-; (ii) desconocimiento del derecho de
igualdad -CP, art. 13-; (iii) vulneración del deber constitucional de
protección de los derechos colectivos -CP, art. 88-.
3.2.1. A juicio del demandante, negarle al actor
popular la compensación es desconocer el principio de solidaridad, pues los
demás miembros de la colectividad que se benefician con la protección de sus
derechos no pueden encimar la carga del proceso al actor mientras reciben todo
el beneficio.
Este cargo carece de la pertinencia[6]
indispensable para emitir un pronunciamiento de fondo: parte de la base de que
la negación de una compensación al actor para el ejercicio de la  acción
popular entraña una falta al deber de solidaridad por el Legislador que propone
su eliminación. Tal  razonamiento, no logra despertar una  duda respecto de la
inconstitucionalidad de las norma por violación del mencionado principio; se
trata de una visión personal del concepto de solidaridad que en modo alguno
constituye un cargo de inconstitucionalidad.
3.2.2. En la demanda se plantea que, así
como el artículo 82 de la Constitución señala que las entidades públicas tienen
derecho a participar en el beneficio que su acción le genere a un individuo,
así también este individuo tiene derecho al mismo trato, o sea, a participar en
el beneficio que su acción genere a las entidades públicas con el ejercicio
eficaz de las acciones populares, esto es, el incentivo.
Según los presupuestos teóricos de la
jurisprudencia constitucional, la carga argumentativa para plantear la
violación del derecho de igualdad debe partir de establecer el criterio de
comparación (tertium comparationis), sobre la base de precisar los
grupos a comparar -las entidades públicas y los individuos actores en acciones
populares-, el tratamiento diferenciado que reciben -de ser iguales- y la
injustificación del mismo. Sin embargo, en la demanda apenas se mencionan los
sujetos, agregando que el supuesto tratamiento desigual resulta
inconstitucional, injustificado, desproporcionado, inconveniente e irrazonable,
sin exponer en momento alguno los razonamientos de dichas aseveraciones. Debe
recordarse que “las demandas de inconstitucionalidad fundadas en la supuesta
vulneración del principio de igualdad deben demostrar que al regular un aspecto
puntual de la realidad jurídica, el legislador actuó de manera
desproporcionada, irrazonable o decididamente discriminatoria, pues de
conformidad con el análisis que de ello haga el actor, diseñó un tratamiento
diverso para situaciones fácticas que requerían una regulación similar”[7].
Por tal razón, el cargo presentado no cumple los estándares mínimos para
realizar un estudio respecto del derecho de igualdad.
3.2.3. Para el demandante, la
eliminación del incentivo degrada a meras palabras la protección de los
derechos colectivos a través de las acciones populares, pues en adelante, la
defensa de los derechos colectivos pasaría a ser una situación ruinosa e
irracional y estos derechos quedarían a merced de sus depredadores.
Las apreciaciones esgrimidas carecen de pertinencia
por cuanto se constituyen en meras suposiciones esbozadas por los demandantes
que no provienen objetivamente de la norma acusada.  Que la derogación de los
incentivos cree una situación ruinosa e irracional para los derechos
colectivos, es una conjetura sobre la aplicación de la norma, más no un cargo
para formular un juicio de constitucionalidad.
Así las cosas, esta Corporación se inhibirá
respecto de los cargos mencionados por ineptitud sustantiva de la demanda.
3.3.
Conclusión.  Por consiguiente, en
relación con los cargos elevados en la presente demanda, esta Corte deberá
estarse a los resuelto en las Sentencias C-630 de 2011, C-730 de 2011 y C-911
de 2011.
III.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional  actuando en
nombre del pueblo colombiano y por mandato de la Constitución Política
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-630 de 2011, C-730 de
2011 y C-911 de 2011 que declararon EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por
los cargos considerados en la presente demanda.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-914/11
Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de
la Corte, aclaro mi voto en la sentencia C-914 del 7 de diciembre de 2011 (M.P.
Mauricio González Cuervo), fallo en el que la Corte decidió estarse a lo
resuelto en la sentencia C-630 de 2011, que declaró exequible la Ley 1425 de
2010 “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998.
Acciones Populares y de Grupo”.
Compartí íntegramente la decisión de la mayoría,
habida cuenta los efectos de la cosa juzgada constitucional y advertida la
identidad de cargos y de norma acusada en ambos casos.  Sin embargo, ello no es
incompatible con el salvamento de voto que expresé frente a la sentencia C-630
de 2011, fundado en los argumentos a los que me remito en esta oportunidad.
Este es el motivo que sustenta esta aclaración de
voto.
Fecha ut supra.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Diario Oficial
No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010
[2]
Concepto No 5193 recibido en la Corte Constitucional el 2 de agosto de 2011.
[3] ART. 88.—La ley
regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la
salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia
económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas
en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las
correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de
responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses
colectivos.
[4]
Respecto del requisito de la pertinencia
del cargo se ha afirmado que debe tener una (i) naturaleza constitucional. Es
decir, que (ii) los cargos contrapongan normas de inferior categoría a las
normas constitucionales.  Por ende, es indispensable que los razonamientos
sean del orden constitucional, razón por la cual (iii) no podrán ser aceptados
cargos basados en argumentos legales o doctrinarios.  De igual
manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la
inconstitucionalidad de la norma acusada (iv) basado en ejemplos, acaecimientos
particulares,  hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias
reales o imaginarias;  en las que supuestamente se aplicó o será  aplicada la
norma demandada. (v) Tampoco existirá pertinencia si el cargo se fundamente en
deseos personales, anhelos sociales del accionante o en el querer del
accionante en relación con una política social. Igualmente un cargo es
pertinente si (vi) se desprende lógicamente del contenido normativo de la
disposición que se acusa.
[4] Sentencia C-1009
de 2008.
[5] En la Gaceta del Congreso No 1024 de 2010 aparece
publicado un oficio con destino al proyecto de ley 169 de 2010 Senado y 056  de
2009 Cámara.  Dicho oficio está dirigido al señor Presidente de la Comisión Primera del Senado de la República y está firmado por el Senador Gerlein Echeverría
, y señala:
Recibí de su despacho el Proyecto de ley número 169 de 2010
Senado, 56 de 2009 Cámara, por la cual se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y de grupo. Presentado por el Ministro del Interior y de
Justicia, doctor Fabio Valencia Cossio.
La presente es para manifestar, con todo respeto, como lo
anunciara en la Plenaria del 30 de noviembre, me permito renunciar a
sustentar y ser ponente de este proyecto ante la Plenaria. Por lo
anterior solicito se designe un nuevo ponente y me releve de esa
responsabilidad.
Posteriormente, se
remite oficio al Senador Roy Barrera donde se le informa por parte del
Secretario General de la Comisión Primera del Senado de la República, lo siguiente:
Atentamente me permito comunicarle que la Mesa Directiva, mediante Acta MD-24, en virtud de la renuncia del Senador Roberto Gerléin
como ponente del Proyecto de ley número 169 de 2010 Senado 56 de 2009 Cámara, por
la cual se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y de grupo, lo ha designado ponente para segundo debate de esta
iniciativa con el fin que coadyuve la ponencia para segundo debate ya
publicada en la Gaceta del Congreso número 885 de 2010, o rinda un nuevo
informe para segundo debate.
[6]
Respecto del requisito de la pertinencia
del cargo se ha afirmado que debe tener una (i) naturaleza constitucional. Es
decir, que (ii) los cargos contrapongan normas de inferior categoría a las
normas constitucionales.  Por ende, es indispensable que los razonamientos
sean del orden constitucional, razón por la cual (iii) no podrán ser aceptados
cargos basados en argumentos legales o doctrinarios.  De igual
manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la
inconstitucionalidad de la norma acusada (iv) basado en ejemplos, acaecimientos
particulares,  hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias
reales o imaginarias;  en las que supuestamente se aplicó o será  aplicada la
norma demandada. (v) Tampoco existirá pertinencia si el cargo se fundamente en
deseos personales, anhelos sociales del accionante o en el querer del
accionante en relación con una política social. Igualmente un cargo es
pertinente si (vi) se desprende lógicamente del contenido normativo de la
disposición que se acusa.
[7]
Sentencia C-1009 de 2008.