T-021-98
Sentencia T-021/98
Sentencia
T-021/98
ACCION DE TUTELA
CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia
para controvertir validez/ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia
por vencimiento del término para accionar y ejercer recursos
No cabe la tutela
para controvertir la validez de la Resolución. La jurisprudencia de esta Corte
ha insistido en que no es de recibo la solicitud de amparo constitucional
cuando el peticionario ha dejado vencer los términos judiciales para el
ejercicio de las acciones o de los recursos ordinarios de los cuales disponía,
a la luz del ordenamiento jurídico, para obtener la satisfacción de sus
derechos.
DERECHO DE
PETICION-Núcleo esencial/DERECHO
DE PETICION-Independientemente de la solicitud debe darse respuesta
oportuna y de fondo
De la naturaleza
misma del derecho de petición y, por tanto, de su núcleo esencial, objeto de
protección a través de la acción de tutela, hace parte la certidumbre de que,
independientemente del contenido de lo que se solicita, se habrá de obtener
respuesta oportuna y de fondo. Para tener derecho a la pronta contestación, no
es requisito indispensable que se invoque expresamente el derecho de petición,
ni que se mencione el artículo 23 de la Carta Política, ni tampoco que se
enumeren las normas del Código Contencioso Administrativo que desarrollan las
reglas aplicables. Basta que del escrito correspondiente -o del acta de la
exposición verbal, en su caso- pueda extraerse que el deseo de la persona es el
de formular una petición, en interés general o particular, para que al asunto
se le deba dar el trámite propicio a la satisfacción del indicado derecho
fundamental, y para que principien a correr los términos legales para la pronta
resolución. Desde luego, también en el entendido de que se generará
responsabilidad disciplinaria para los servidores públicos que, so pretexto de
no haber encontrado en la solicitud una expresa fórmula sacramental, se
abstienen de decidir o lo hacen extemporáneamente.
DERECHO DE
PETICION-Modalidad legal
no la despoja de sustento constitucional
Acudir a una
modalidad de petición indicada por la ley para ciertos efectos no despoja a la
solicitud de su sustento constitucional por el hecho de que exista tal
regulación específica, menos todavía si la administración rechaza aquélla o no
la tramita bajo el pretexto de que, en vez de las normas legales aplicables, se
ha hecho referencia al precepto de la Carta Política que consagra el derecho de
petición. El ejercicio de éste se encuentra implícito, aunque no se invoque, en
toda manifestación que se haga ante una autoridad o entidad pública, mediante
la cual se pretenda respetuosamente obtener algo de ella.
DERECHO DE
PETICION-Está implícito en
recursos de vía gubernativa y revocación directa del acto/DERECHO DE
PETICION EN REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO
La Corte ha
señalado con claridad que aun los recursos por la vía gubernativa, que tienen
un alcance muy concreto y unos plazos para su interposición, cuando los
administrados acuden a ellos, si bien se fundan en unas normas legales que los
consagran, implican en el fondo el uso del derecho fundamental previsto en el
artículo 23 de la Carta Política. No tramitar o no resolver a tiempo acerca de
tales recursos constituye vulneración flagrante del derecho de petición. Si
ello es así en tratándose de recursos, con mucha mayor razón debe entenderse
que se ejercita el derecho de petición cuando se pide la revocación directa de
un acto administrativo, que no tiene tal carácter sino que responde al objeto
de buscar una decisión administrativa cuando, precisamente, no se ejercitaron
los recursos por la vía gubernativa. Además de que indudablemente el
solicitante impetra algo de la administración, en interés suyo o de la
colectividad, es claro que en el sistema jurídico vigente no se le exigen
formalidades para acogerse a dicha figura, ni está obligado a seguir ciertos
derroteros procesales con tal objeto, ni es requisito imprescindible que exponga
las razones o fundamentos de su pretensión.
Referencia:
Expediente T-144806
Acción de tutela
incoada por Víctor Eduardo Muelas Hurtado, Gobernador del resguardo indígena de
Quizgó, contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA-.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los diez (10) días del mes de febrero de mil
novecientos noventa y ocho (1998).
Se revisan los fallos proferidos en el
asunto de la referencia por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Silvia (Cauca)
y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
La acción de tutela fue intentada contra el
INCORA por VICTOR EDUARDO MUELAS HURTADO, en su condición de Gobernador del
Cabildo Indígena de Quizgó y representante legal del mismo.
En desarrollo del Convenio INCORA-SIP
085-10-88, destinado a solucionar los problemas relacionados con la tenencia de
la tierra en el municipio de Silvia (Cauca) y a resolver graves conflictos
surgidos entre las comunidades indígenas y los propietarios, el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- hizo un estudio relativo al deslinde del
resguardo indígena de Quizgó, en cuyo capítulo IV fueron relacionadas las
escrituras públicas que se cotejaron en el terreno para establecer el área y
los linderos del resguardo.
Con base en esos títulos y con la
participación de la Oficina de Asuntos Indígenas del Cauca, del Procurador
Agrario del Cauca, del Alcalde y del Personero de Silvia, el IGAC llevó a cabo
la delimitación del resguardo. De ese proceso y de todas sus diligencias
existen, según la demanda de tutela, actas y cartografías.
En el libelo se afirmó que el resguardo
tiene un área de 5072 hectáreas aproximadamente, "de las cuales 3208 corresponden
al globo de terreno contenido (sic) tanto como por los linderos de la escritura
843 de 1881 como por la escritura 408 de 1886".
El estudio del IGAC -se agregó- anexa un
cuadro en el que se relacionan los propietarios ajenos a la comunidad indígena
de Quizgó con grandes extensiones dentro del territorio del resguardo.
El estudio socioeconómico consignó que en
este resguardo habitaban en 1989 930 familias con una población de 4l.648
personas.
Según el demandante, el resguardo creado
por el INCORA deja por fuera la mayoría de esta población, ya que es
prácticamente imposible que 930 familias de tradición agrícola se acomoden en
356 hectáreas de terreno.
En el estudio hecho por el INCORA hay
constancia de los abogados de esa Institución en la cual se manifesta: "La
comunidad indígena de Quizgó aportó como título de su resguardo la escritura
No. 408 de 19 de octubre de 1886... en dicha escritura constan las diligencias
por las cuales el señor Juez Civil de Circuito de Popayán dió posesión judicial
de los terrenos del resguardo al Cabildo de Quizgó, en concordancia con la Ley
41 de 1879... Si bien no existe título originario de la Corona para el
resguardo de Quizgó, sí lo hubo para los cinco pueblos..." (así se conoce
el área a la cual alude la escritura pública 843 de octubre de 1881).
Con la Resolución 078 de 1992 -dijo la
demanda-, el INCORA despojó al resguardo indígena de Quizgó de gran parte de su
territorio, dejándolo únicamente con 356 hectáreas.
El 18 de octubre de 1996, la comunidad indígena
de Quizgó, por medio de su Gobernador y representante legal, presentó una
petición al INCORA pidiéndole rectificar el que, a su juicio, era gravísimo
error, contenido en la resolución 078 de 1992, por la cual se reestructuraba el
resguardo con base en el estudio y el deslinde contenidos en el expediente No.
41838 y aplicando las normas del Decreto 2164 de 1995.
El INCORA respondió esta petición por auto
del 29 de octubre de 1997 en el cual expresó que el mecanismo legal usado por
el Gobernador Indígena de Quizgó -la solicitud de revocatoria directa de la
mencionada Resolución- no se podía tomar como una solicitud expresa en tal
sentido, toda vez que el peticionario invocaba el derecho de petición
consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política. En dicho auto se
ordenó remitir el expediente a la Gerencia Regional del Cauca para que
estudiara la escritura pública No. 408 de 1886 e igualmente se ordenó al
Gobernador del resguardo indígena de Quizgó que solicitara la revocatoria
directa de la resolución del año 92, "pues el derecho de petición no es el
mecanismo adecuado para ello".
Han transcurrido ocho meses y a pesar de
una nueva petición formulada el 14 de febrero de 1997, el INCORA mantiene su
actitud de desconocer los derechos fundamentales de la comunidad indígena, con
el argumento según el cual la escritura No. 843 de 1881 no citaba a dicha
colectividad como integrante del resguardo de "los cinco pueblos". El
INCORA -consideró el actor- pretende constituir un nuevo resguardo, como si se
tratara de una comunidad indígena de reciente conformación.
II. LAS DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISION
Conoció en primera instancia el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Silvia (Cauca), que en providencia del diez (10) de
julio de mil novecientos noventa y siete (1997)  resolvió no tutelar ninguno de
los derechos invocados. En segunda instancia resolvió el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Popayán, Sala Civil Laboral, que confirmó en todas sus
partes la providencia inicial.
Los dos fallos se fundaron en que las
solicitudes elevadas por el Gobernador del resguardo indígena habían sido
respondidas.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar las
anteriores decisiones judiciales con base en lo dispuesto en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991.
2. No dar trámite a una solicitud de
revocación directa implica violar el derecho de petición
No cabe la tutela en el caso examinado para
controvertir la validez de la Resolución 078 de 1992, proferida por el INCORA,
que, según la comunidad indígena demandante, despojó al resguardo de Quizgó de
una considerable extensión territorial, desconociendo los títulos
correspondientes.
En efecto, la jurisprudencia de esta Corte
ha insistido en que no es de recibo la solicitud de amparo constitucional
cuando el peticionario ha dejado vencer los términos judiciales para el
ejercicio de las acciones o de los recursos ordinarios de los cuales disponía,
a la luz del ordenamiento jurídico, para obtener la satisfacción de sus
derechos.
En el caso que se analiza, la comunidad
afectada habría podido acudir hace cinco años ante la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo para demandar el acto que, en su criterio,
desconocía la normatividad vigente y cercenaba las posibilidades colectivas de
conservar la integridad territorial del resguardo indígena.
Ahora bien, en lo relativo al derecho de
petición, la Corte estima que, en efecto, como lo afirma la comunidad
accionante, le ha sido violado. Y ello por cuanto el Instituto al cual se han
dirigido las distintas solicitudes de revocación directa de un acto
administrativo no ha querido entrar a resolver de fondo acerca de ellas,
limitándose a sostener que tales solicitudes no pueden tener lugar en ejercicio
del derecho de petición, y a conminar al resguardo para que
"oficialice" dicho pedimento.
En efecto, en "auto" del 29 de
octubre de 1996, la Subgerencia Operativa del INCORA, refiriéndose a una de las
peticiones de revocación directa, expresa en la parte motiva:
"Que el
mecanismo legal solicitado por el Gobernador Indígena de Quizgó, no se puede
tomar como solicitud expresa y escrita para la Revocatoria Directa del Acto
Administrativo impugnado en razón de que el peticionario está utilizando como
medio legal el derecho de petición que consagra el artículo 23 de la
Constitución Política, cuando la Legislación Contencioso Administrativa
contenida en el Título V de la Revocatoria Directa de los Actos Administrativos
requiere el lleno de los requisitos que estipulan los artículos 69 y 73 del
Código Contencioso Administrativo. Situación que deberá ser corregida por el
interesado y que la Gerencia Regional deberá comunicar al peticionario con el
fin de que se eleve la petición correspondiente de acuerdo con lo prescrito en
los artículos citados".
Y en la parte resolutiva manifiesta:
"Comuníquese
esta providencia al Gobernador Indígena de Quizgó, Víctor Eduardo Muelas
Hurtado, con el objeto de que oficialice la Revocatoria Directa de la
Resolución número 078 del 18 de diciembre de 1992, proferida por la Junta
Directiva del INCORA, por la cual se constituye con el carácter legal de
Resguardo en favor de la comunidad indígena de Quizgó, varios globos de terreno
conformados con bienes del Fondo Nacional Agrario, localizados en jurisdicción
del municipio de SILVIA, departamento del Cauca, de conformidad con lo ordenado
en los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo".
Posteriores escritos del INCORA, dirigidos
al Gobernador del resguardo, insisten en llamar la atención del mismo acerca de
la necesidad de separar la solicitud de revocación directa del ejercicio del
derecho constitucional de petición, "formalizando" aquélla.
De la naturaleza misma del derecho de
petición y, por tanto, de su núcleo esencial, objeto de protección a través de
la acción de tutela, hace parte la certidumbre de que, independientemente del
contenido de lo que se solicita, se habrá de obtener respuesta oportuna y de
fondo.
En ese orden de ideas, para tener derecho a
la pronta contestación, no es requisito indispensable que se invoque
expresamente el derecho de petición, ni que se mencione el artículo 23 de la
Carta Política, ni tampoco que se enumeren las normas del Código Contencioso
Administrativo que desarrollan las reglas aplicables. Basta que del escrito
correspondiente -o del acta de la exposición verbal, en su caso- pueda
extraerse que el deseo de la persona es el de formular una petición, en interés
general o particular, para que al asunto se le deba dar el trámite propicio a
la satisfacción del indicado derecho fundamental, y para que principien a
correr los términos legales para la pronta resolución. Desde luego, también en
el entendido de que se generará responsabilidad disciplinaria para los
servidores públicos que, so pretexto de no haber encontrado en la solicitud una
expresa fórmula sacramental, se abstienen de decidir o lo hacen
extemporáneamente.
Desde la perspectiva contraria, elevar una
solicitud a la administración corresponde al ejercicio del derecho de petición
y no deja de pertenecer a su ámbito por la sola circunstancia de que lo pedido
esté previsto en norma legal especial. Acudir a una modalidad de petición
indicada por la ley para ciertos efectos no despoja a la solicitud de su
sustento constitucional por el hecho de que exista tal regulación específica,
menos todavía si la administración rechaza aquélla o no la tramita bajo el
pretexto de que, en vez de las normas legales aplicables, se ha hecho
referencia al precepto de la Carta Política que consagra el derecho de
petición. El ejercicio de éste se encuentra implícito, aunque no se invoque, en
toda manifestación que se haga ante una autoridad o entidad pública, mediante
la cual se pretenda respetuosamente obtener algo de ella: una decisión, una
definición, una liquidación, un pago, una aclaración, la expedición de un acto
administrativo, una adición al mismo, o una revocación de todo o parte de su
contenido.
Ya la Corte ha señalado con claridad que
aun los recursos por la vía gubernativa, que tienen un alcance muy concreto y
unos plazos para su interposición, cuando los administrados acuden a ellos, si
bien se fundan en unas normas legales que los consagran, implican en el fondo
el uso del derecho fundamental previsto en el artículo 23 de la Carta Política.
No tramitar o no resolver a tiempo acerca de tales recursos constituye
vulneración flagrante del derecho de petición.
Si ello es así en tratándose de recursos,
con mucha mayor razón debe entenderse que se ejercita el derecho de petición
cuando se pide la revocación directa de un acto administrativo (artículos 69 y
siguientes del C.C.A.), que no tiene tal carácter sino que responde al objeto
de buscar una decisión administrativa cuando, precisamente, no se ejercitaron
los recursos por la vía gubernativa (art. 70 C.C.A.). Además de que
indudablemente el solicitante impetra algo de la administración, en interés
suyo o de la colectividad, es claro que en el sistema jurídico vigente no se le
exigen formalidades para acogerse a dicha figura, ni está obligado a seguir
ciertos derroteros procesales con tal objeto, ni es requisito imprescindible
que exponga las razones o fundamentos de su pretensión.
En efecto, aunque el artículo 69 del Código
Contencioso Administrativo señala tres causas o razones para la revocación
directa de los actos administrativos, son las autoridades que los hayan
expedido, o sus inmediatos superiores, quienes deben resolver si uno de tales
motivos se configura, y, en su caso, cuál de ellos. Todo depende de su
determinación, que a la vez emana de su propio análisis, bien que lo hayan
emprendido de oficio o a solicitud de parte, como la norma legal lo contempla.
La circunstancia de que a la invocación
misma del derecho de origen legal tendiente a solicitar que un acto
administrativo sea revocado se agregue la del derecho de petición -que
constitucionalmente le sirve de fundamento- no puede ser motivo válido para que
la administración se niegue a considerar lo planteado por el solicitante, se
abstenga de darle trámite, o le niegue la respuesta de fondo. En todos estos
eventos, vulnera flagrantemente el artículo 23 de la Constitución y, por
contera, desconoce el postulado básico de prevalencia del derecho sustancial
sobre aspectos formales de la relación entre el Estado y los particulares.
Se revocarán las decisiones de instancia y
se ordenará al INCORA responder materialmente a la comunidad indígena
demandante sobre los puntos que la inquietan.
DECISION
Con
base en las anteriores consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCANSE los fallos
proferidos los días 10 de julio y 28 de agosto de 1997 por el Juzgado Promiscuo
del Circuito de Silvia (Cauca) y por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial, Sala Civil Laboral de Popayán.
Segundo.- CONCEDESE la tutela del
derecho de petición de VICTOR EDUARDO MUELAS HURTADO, en su calidad de
Gobernador y representante legal del Resguardo Indígena de Quizgó, y ORDENASE
al Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA-,
bajo su personal responsabilidad, que dentro del término de cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de este fallo, responda por escrito y
de manera clara y completa sobre el fondo de la petición presentada,
específicamente en torno a los errores que pudieron cometerse cuando se expidió
la Resolución 078 del 18 de diciembre de 1992 y su incidencia sobre el área que
corresponde a dicho resguardo. Expresamente se deberá resolver si se revoca o
no directamente dicho acto, señalando las razones de la decisión.
Tercero.- El desacato a esta
providencia será sancionado en los términos previstos por el artículo 52 del
Decreto 2591 de 1991.
Cuarto.- Por Secretaría líbrese la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- NOTIFIQUESE personalmente
al Gerente General del INCORA.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA VERGARA         ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                 Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General