T-885-14
Sentencia
T-885/14
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia
Cuando la
acción de tutela es formulada por personas en condición de desplazamiento, su
procedibilidad adquiere mayor relevancia constitucional debido a que: i) se dirige
contra las entidades públicas responsables de la atención a las personas
desplazadas, que son garantes de la efectiva satisfacción de sus derechos
fundamentales; ii) las personas en condición de desplazamiento forzado merecen
una especial protección constitucional debido a la masiva, sistemática y
continua vulneración de sus derechos fundamentales, lo que les genera una
situación de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, que justificó que esta
Corporación declarará la existencia de un estado de cosas inconstitucional ante las dificultades estructurales en la
atención de las personas en condición de desplazamiento;
y iii) el amparo constitucional, se ha convertido en uno de los instrumentos más
eficaces e idóneos para la erradicación de las injusticias presentes.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE
POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la
acción de tutela
Tratándose
del derecho a la vivienda digna, la vulnerabilidad de la población desplazada
es manifiesta y se justifica el uso de la acción de tutela, “… puesto que las personas en condiciones de desplazamiento tienen
que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y
someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde
se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la
intemperie.”
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE VICTIMAS DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Fundamental autónomo
El derecho a la vivienda digna de
la población desplazada es fundamental y autónomo, su contenido se concreta en
específicas obligaciones de las autoridades públicas competentes de brindar
soluciones de vivienda de carácter temporal y permanente, garantizar el acceso
a la información del procedimiento administrativo de asignación de los
subsidios y eliminar las barreras de acceso a los programas asistencia estatal,
entre otros.
DERECHO DE PERSONA DESPLAZADA A
RECIBIR INFORMACION-Deber
del Estado de brindar información oportuna y completa sobre beneficios y ayudas
a que tienen derecho en su condición de sujetos de especial protección
Esta Corporación ha definido que es
una obligación del Estado suministrar a la persona desplazada de forma clara,
precisa y oportuna, toda la información que requiera sobre el alcance y
contenido de sus derechos, y como hacerlos efectivos ante las autoridades
competentes, a través del fácil acceso a los procedimientos administrativos
dispuestos para tal fin.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Replanteamiento de la política de vivienda por parte del Estado
La política pública en materia de
vivienda para población desplazada ha variado desde sus orígenes hasta la
actualidad. En un principio, estuvo focalizada en la entrega de subsidios en
dinero a los hogares en condición de desplazamiento, sin embargo, las
dificultades de acceso a ofertas de soluciones de vivienda y en el cierre
financiero por parte de los beneficiarios, afectaron su eficacia. La
intervención de la Corte Constitucional ha sido relevante para la reformulación
de la misma, desde la sentencia T–025 de 2004 que declaró el estado de cosas
inconstitucional y sus autos de seguimiento. A partir de ellos,  se han
proferido órdenes a las entidades administrativas competentes para efectivizar
el derecho a la vivienda digna de la población desplazada. No obstante el giro que ha
tenido la política hacia la asignación de subsidios de vivienda en especie, a
través del programa “viviendas gratis”, presenta dificultades que la
Contraloría General de la Nación ha advertido, en materia de ejecución y
entrega material de los subsidios a los beneficiarios.
SUBSIDIO FAMILIAR DE
VIVIENDA EN ESPECIE-Procedimiento
administrativo de adjudicación
La Ley 1537 de
2012 y el Decreto reglamentario 1921 de 2012, modificado por el Decreto 2164 de
2013, reglamentaron el procedimiento administrativo para la adjudicación de los
subsidios de vivienda en especie.
DERECHO DE PERSONA
DESPLAZADA A RECIBIR SUBSIDIO DE VIVIENDA-De manera excepcional, puede alterar turno cuando se evidencien casos de
extrema vulnerabilidad e indefensión
Por regla general, la acción de tutela no procede para alterar el
orden de asignación de subsidios, o los turnos destinados por la administración
para adjudicar las ayudas en materia de vivienda. Una actuación en contrario
desconocería el derecho de igualdad de aquellas familias que están en
condiciones similares y que aguardan pacientemente el beneficio otorgado por
las autoridades competentes. Sin embargo, este Tribunal ha reconocido en casos
concretos, excepciones a esta regla general de improcedencia de la acción de
tutela, cuando se requiere la intervención del juez de amparo ante la necesidad
de un tratamiento con enfoque diferencial, debido a que ciertas personas que
hacen parte de la población desplazada se encuentran en una adicional y
especial situación de riesgo, indefensión y vulnerabilidad, condiciones que
deben verificarse en cada caso concreto.
DERECHO DE PERSONA DESPLAZADA A
RECIBIR INFORMACION-Orden a Fonvivienda y al DPS informar de manera, clara y concreta, la actual
situación del actor frente a la adjudicación del subsidio de vivienda en
especie
Referencia: expediente
T-4.413.053
Acción de tutela
instaurada por el ciudadano Jorge Hernán Bedoya Saavedra contra Ministerio de
Vivienda Ciudad y Territorio, y otros.
Procedencia:
Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto Asís Putumayo.
Asunto: Vulneración
del derecho a la vivienda y vida digna y el derecho fundamental de acceso a la
información, de la población en condición de desplazamiento.
Magistrada
Ponente:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre
de 2014
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y las Magistradas Martha Victoria Sáchica Méndez, y Gloria
Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En la revisión
de la sentencia del 11 de marzo de 2014, proferida por el Juzgado Promiscuo de
Familia del Circuito de Puerto Asís Putumayo, dentro de la acción de tutela
promovida por Jorge Hernán Bedoya Saavedra contra el Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio y otros.
El asunto llegó
a la Corte Constitucional por remisión del Secretario del Juzgado Promiscuo de
Familia del Circuito de Puerto Asís Putumayo, en cumplimiento de los artículos
86 de la Constitución Política y 31-32 del Decreto 2591 de 1991. El 10 de julio
de 2014, la Sala Séptima de Selección de esta Corporación la escogió para su
revisión.
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Jorge Hernán Bedoya Saavedra presentó una solicitud de amparo contra
del Ministerio de Vivienda y otras instituciones, para solicitar al juez de
tutela la protección de su derecho fundamental a la vivienda y vida digna, ya
que desde el año 2007 se postuló para ser beneficiario de un subsidio de
vivienda, se encuentra en estado de “calificado” y, hasta la fecha, las
autoridades públicas competentes no le han resuelto su situación particular.
Hechos
relevantes
1. El accionante manifestó ser oriundo de Guacarí, Valle del
Cauca y encontrarse radicado actualmente en el municipio de Puerto Asís,
Putumayo, como consecuencia del desplazamiento forzado del que es víctima.
Además afirmó ser discapacitado y usar prótesis para una de sus piernas[1].
2. Con Resolución número 174 de 2007, FONVIVIENDA dio apertura
a la convocatoria de postulaciones al subsidio de vivienda para población en
situación de desplazamiento entre el 8 de junio y el 13 de julio de 2007. A
este proceso se postuló el actor para ser beneficiario de subsidio de vivienda
en dinero por un valor de $15.450.000.oo m/c. Durante el trámite surtido ante
esa entidad, obtuvo el estado de “calificado”, sin que a la fecha se le
haya adjudicado el mencionado subsidio, se le haya definido su situación o se
le haya indicado materialmente en qué etapa del proceso se encuentra[2].
3. El actor presentó peticiones relacionadas con la entrega
del subsidio de vivienda en el año 2013 ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad
y Territorio. Esa entidad pública con escrito del 5 de agosto de 2013, dio
respuesta a la solicitud presentada por el ciudadano en los siguientes
términos: “… teniendo en cuenta la magnitud de hogares que se encuentran en
estado calificado dentro del proceso de convocatoria para la población
desplazada efectuada en el año 2007, le informó que Fonvivienda no puede
ofrecer a su hogar fecha probable de asignación del subsidio…”[3].
4. En declaración rendida ante el Juzgado Promiscuo de Puerto
Asís, Putumayo, el 7 de marzo de 2014, el actor expuso lo siguiente: i) ha
tenido dos hogares y es padre de 4 hijos, una de ellas menor de edad; ii) actualmente
no convive con ninguna de sus parejas, vive con un hermano; y iii) trabaja con
él en labores de construcción y percibe $20.000 diarios[4].
Actuación
procesal y contestaciones de las entidades demandadas
Conoció de la
acción de tutela en única instancia, el Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto
Asís, Putumayo. El fallador de instancia avocó conocimiento por auto del 3
marzo de 2014 y ordenó vincular al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA.
a. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[5]
El
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio dió respuesta a la tutela de la
referencia, para manifestar que en su caso existe falta de legitimidad por
pasiva, toda vez que no hace parte de sus funciones otorgar, coordinar, asignar
y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social, puesto que esas
funciones corresponden al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, razón por
la cual solicitó denegar la acción de tutela y excluir del trámite a la
entidad.
b.
Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA.
FONVIVIENDA
respondió la solicitud de amparo y solicitó al juez de conocimiento que negara
la tutela ante la ausencia de vulneraciones a los derechos del actor, debido a
que: i) el accionante a la fecha no ha sido beneficiario de subsidio de
vivienda alguno; ii) la entidad no asigna turnos ni señala fechas para el
otorgamiento de subsidios a los hogares que se encuentran en estado “calificado”,
porque según esa entidad, ello no se encuentra regulado legalmente; y, iii)
esta asignación se hace teniendo en cuenta la capacidad presupuestal existente[6].
De
otro lado, manifestó que el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social – DPS, es quien actualmente tiene la competencia para la selección y
priorización de los hogares en estado calificado conforme a lo dispuesto en la
Ley 1537 de 2012, por esta razón, solicitó al juez de instancia la vinculación
de esa entidad pública, al trámite de tutela.
Decisión
objeto de revisión
Única
instancia
El
Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Puerto Asís (Putumayo) profirió
sentencia el 11 de marzo de 2014, que negó el amparo de los derechos
fundamentales invocados por el actor, con fundamento en las siguientes razones:
i) el orden de asignación de los subsidios de vivienda se edifica sobre el
derecho a la igualdad de las personas desplazadas que aguardan pacientemente
por el auxilio; ii) el derecho a la vivienda digna es de aplicación progresiva
y está atado a la capacidad presupuestal de la entidad pública competente; y
iii) no existe una condición de extrema urgencia en la condición personal del
actor, que acredite un perjuicio irremediable, toda vez que en la declaración
rendida ante el Juzgado el 7 de marzo de 2014, indicó que trabaja para una
construcción en la que gana $20.000.oo diarios.
Actuación
en sede de revisión
1. Esta Sala de revisión, con auto de 6 de octubre de 2014,
ordenó: vincular al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -
DPS y oficiar a las entidades públicas accionadas para que, de acuerdo a sus
competencias, absolvieran preguntas concretas sobre la situación actual de la
política pública de asignación de subsidios de vivienda para población
desplazada y las circunstancias particulares del accionante, en ese proceso.
El
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS con escrito
radicado en la Secretaria General de esta Corporación del 15 de octubre de
2014, solicitó a la Sala decretar la nulidad de todo lo actuado, por existir presuntamente
la causal contenida en el numeral 8 del artículo 133 del Código General del
Proceso por la supuesta indebida notificación del “… traslado de la tutela y
fallo de primera instancia.”[7].
Esa
entidad pública, sin embargo, presentó posteriormente escrito radicado el 17 de
octubre de 2014, en el que dio cumplimiento al auto de fecha 6 de octubre del
mismo año y presentó un informe detallado, sobre el procedimiento de adjudicación
de subsidios de vivienda en especie y la particular situación del accionante.
La
solicitud de nulidad formulada por el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social – DPS, fue negada por la Sala con auto de 23 de octubre de
2014, debido a que al haber realizado un genuino acto procesal de parte,
posterior a su solicitud de nulidad, presentado informe probatorio como
litisconsorte por pasiva el 17 de octubre del mismo mes y año, convalidó y
saneó la irregularidad. A esta conclusión llegó la Corte, con fundamento en el
artículo 136, numeral 2, del Código General del Proceso, que prescribe que la
nulidad se considerará saneada cuando la parte interesada la convalidó de forma
expresa, antes de haber sido renovada la actuación irregular.
En
esa misma providencia, se ordenó requerir al Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, y al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, para que dieran
cumplimiento al auto de 6 de octubre de 2014, e informaran al Despacho las
razones de la falta de postulación del actor a los proyectos de vivienda en
Bogotá y Puerto Caicedo – Putumayo, según lo indicó el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, providencia que solo fue notificada
hasta el 30 de octubre de 2014.
El
24 de octubre de 2014, el Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA radicó
escrito en cumplimiento de lo ordenado por la Sala en auto del 6 de octubre de
2014, con el que dio respuesta a las preguntas formuladas en la mencionada
providencia.
Por
auto del 31 de octubre de 2014, la Sala resolvió decretar la suspensión de los
términos para fallar el presente asunto hasta por diez (10) días, con la
finalidad de salvaguardar el derecho de defensa y de contradicción de las
entidades accionadas, con interés en lo resuelto por auto del 23 de octubre de
2014 de una parte, y de otra, otorgar un término razonable a esta Sala para valorar
las intervenciones y pruebas aportadas por las mismas.
Con
informe de la Secretaria General de la Corporación del 5 de noviembre de 2014,
se constató, la notificación del auto del 23 de octubre de 2014, que resolvió
negar la nulidad propuesta por el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social y requirió al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, para
que en el término de dos (2) días, informara sobre la particular situación del
accionante en ese plazo, sin que la entidad accionada cumpliera con la orden
proferida por la Sala.
Con
escrito extemporáneo radicado el 7 de noviembre de 2014, el Fondo Nacional de
Vivienda – FONVIVIENDA, dio alcance al auto de 23 de octubre de 2014.
En
consecuencia, vencido el término probatorio sin objeción de las partes
procesales, se continuó con el trámite de tutela en los términos previstos por
el Decreto 2591 de 1991.
2. Durante esta etapa, las entidades accionadas presentaron
los siguientes informes:
Las
respuestas ofrecidas por el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social – DPS sobre la política actual de vivienda, prevista para la
población desplazada, gravitaron en torno a tres (3) temas: i) los antecedentes
de la Ley 1537 de 2012 y la redirección de la política pública de vivienda de
los subsidios en dinero, hacia la asignación de subsidios en especie; ii) el
procedimiento administrativo previsto para la adjudicación del subsidio y sus
etapas; y iii) la especial situación del actor frente a la asignación de la
subvención de vivienda en especie.
En
primer lugar, según señaló el DPS, la Ley 1537 de 2012 surgió como consecuencia
de las dificultades de la política pública en materia de subsidio familiar de
vivienda en dinero, ya que la simple asignación de subsidio en esas condiciones
fue insuficiente para la población desplazada, debido a que la oferta de
soluciones de vivienda en el mercado era exigua y no estaba direccionada a esta
población en particular como grupo vulnerable[8].
Explicó
que el procedimiento administrativo de adjudicación del subsidio de vivienda en
especie se compone de cinco (5) etapas claramente determinadas en las que
existen competencias compartidas entre FONVIVIENDA y el DPS que son: i)
composición poblacional de los proyectos urbanísticos realizada por
FONVIVIENDA; ii) identificación de potenciales beneficiarios efectuada por el
DPS; iii) convocatoria y postulación llevada a cabo por FONVIVIENDA; iv)
selección definitiva de hogares beneficiarios elaborada por el DPS; y, v)
asignación del subsidio de competencia de FONVIVIENDA.
Los
potenciales beneficiarios de los subsidios se agrupan en la actualidad en tres
(3) grupos: i) hogares que pertenecen al programa Red Unidos[9]; ii)
hogares en condición de desplazamiento; y iii) hogares afectados por desastres
naturales. La elaboración de la lista de potenciales beneficiarios corresponde
al DPS con fundamento en las bases de datos oficiales a las que se refiere el
artículo 6º del Decreto 1921 de 2012, modificado por el artículo 3º del Decreto
2164 de 2013.
En
ese orden ideas, manifestó el DPS que aquellos hogares desplazados que se
presentaron a la convocatoria del año 2007 y alcanzaron estado de “calificado”,
porque cumplieron con los requisitos para acceder al subsidio pero no se les
asignó ni giró el beneficio, se encuentran en el tercer escalón de priorización
del grupo de población en condición de desplazamiento, conforme al artículo 8º
del Decreto 1921 de 2012, modificado por el Decreto 2164 de 2013.
De
igual forma, esa entidad explicó que la selección definitiva de los hogares
beneficiados se realiza de dos maneras: i) directa, cuando la oferta de
soluciones de vivienda supera la demanda de hogares beneficiarios; o ii) por
sorteo, cuando la demanda de cada grupo poblacional supera la oferta de
soluciones de vivienda del proyecto.
Así
las cosas, presentó a la Sala un informe detallado de los proyectos de vivienda
en cada departamento y municipios de país y los hogares en condición de
desplazamiento que esa entidad ha seleccionado definitivamente como
beneficiarios, en cifras que a la fecha muestran 94.370 soluciones de vivienda
y solamente 20.544 hogares seleccionados definitivamente.
En
último lugar, el DPS se refirió a la particular situación del accionante Jorge
Hernán Bedoya Saavedra en los siguientes términos: i) se encuentra registrado
en el RUV (antes RUPD) como población en condición de desplazamiento con
residencia declarada en Bogotá y el municipio de Puerto Caicedo – Putumayo y en
el programa Red Unidos, según la Agencia Nacional para la Superación de la
Pobreza Extrema - ANSPE; ii) su estado es “calificado” de acuerdo a la
información remitida por FONVIVIENDA; iii) el hogar está identificado como
potencialmente beneficiario en el tercer escalón de priorización del grupo de
población desplazada para 7 proyectos de vivienda en Bogotá y el municipio de
Puerto Caicedo – Putumayo; iv) FONVIVIENDA no ha realizado el procedimiento de
convocatoria y postulación para estos proyectos de vivienda; y v) el actor debe
realizar el proceso de postulación ante FONVIVIENDA y radicar los documentos
exigidos por la ley en los plazos y condiciones que determine esa entidad.
3. Por su parte, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA,
el 24 de octubre de 2014, radicó en la Secretaría de esta Corporación, escrito en
cumplimiento de lo ordenado por la Sala en  auto del 6 de octubre de 2014, con
el que dio respuesta a las preguntas formuladas en la mencionada providencia de
la siguiente manera:
En
primer lugar, señaló que en cumplimiento de las políticas públicas surgidas a
partir de las Leyes 3 de 1991 y 387 de 1997, el gobierno expidió el Decreto 951
de 2001 con el que se reglamentó la asignación de subsidios familiares de
vivienda urbana para la población desplazada y una distribución territorial de
los subsidios, convocatorias, criterios de calificación de las postulaciones y
asignación de los subsidios[10].
De esa suerte, se abrieron convocatorias para la asignación de subsidio
familiar de vivienda urbano en dinero para los años 2004 y 2007, a través de la
adjudicación de las cartas de asignación, llamadas también “carta cheque”,
para que los hogares beneficiarios aplicaran los valores aportados por el Estado,
a la solución de vivienda, en las modalidades de adquisición, construcción,
mejoramiento o arrendamiento[11].
Según
la entidad este programa tuvo dificultades por la escasa oferta de soluciones
de vivienda, además de la imposibilidad de los hogares para realizar el cierre
financiero del valor de la vivienda. Esta información coincide con lo afirmado
por el DPS, en el sentido de que la Ley 1537 de 2012 redireccionó la política
pública hacia la entrega de subsidio de vivienda en especie, ante la
imposibilidad de los hogares en condición de desplazamiento, de contar con
ahorros propios y acceder a créditos hipotecarios, para lograr el cierre
financiero de las viviendas.
Frente
al actual procedimiento de adjudicación de subsidios de vivienda en especie,
reiteró lo manifestado por el DPS en relación con las competencias compartidas
entre ambas entidades, los grupos poblacionales, la priorización del estado “calificado”
de aquellos hogares en condición de desplazamiento postulados a la convocatoria
del año 2007, el procedimiento de selección definitiva directa o a través del
sistema de sorteo. Enfatizó la forma en que se realizaban las calificaciones de
los hogares postulados con base en el artículo 18 del Decreto 951 de 2001, bajo
la siguiente fórmula “B1 * (Cr) + B2 * (GF) + B3 *
(E) + B4 * (Mj) + B5 * (Td) + B6 * (Vpaz)”, en donde:
“Cr: Componente de la Política Habitacional y tipo de solución.
GF: Número de miembros del hogar.
E: Vulnerabilidad Etnica.
Mj: Condición de mujer jefe de hogar.
Td: Tiempo de desplazamiento.
Vpaz: Vinculación a un Plan de Acción Zonal.
B: Constante.
Los valores de las Constantes son:
B1 = 40
B2 = 3
B3 = 5
B4 = 5
B5 = 2
B6 = 5
Para efectos de determinar el puntaje se debe tener en cuenta que:
1. Los valores de los componentes de política habitacional y tipo
de solución (Cr) son:
Para el retorno:
Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para
hogares propietarios = 1.25.
Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares no
propietarios = 1.25.
Adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para
hogares no propietarios. = 0.75.
Para la reubicación:
Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares propietarios
y no propietarios = 1.25.
Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para
hogares propietarios = 0.25.
Adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para
hogares propietarios = 0.25.
2. El grupo familiar mínimo es de una persona y el máximo grupo
familiar es de 5 personas; cuando existan más de 5 personas, se toma como valor
del grupo familiar el de 5 (GF).
3. La vulnerabilidad étnica identifica a los hogares
pertenecientes a comunidades étnicas vulnerables: Indígenas y negritudes. Su valor
es 1, cuando el hogar hace parte de ellas; en cualquier otra situación el valor
es cero (E).
4. El valor de mujer cabeza de hogar es 1. Cualquier otra
situación tiene un valor de cero (Mj).
5. Tiempo de desplazamiento (Td): Se tiene en cuenta el tiempo
transcurrido entre la fecha de expulsión reportada en el Sistema Único de
Registro y la fecha de postulación. De acuerdo con el número de días
transcurridos, la calificación será la siguiente:
Entre 91 y 180 días el valor de la variable es 8.5.
Entre 181 y 360 días el valor de la variable es 7.5.
Entre 361 y 540 días el valor de la variable es 6.5.
Entre 541 y 720 días el valor de la variable es 5.5.
Entre 721 y 900 días el valor de la variable es 6.
Entre 901 y 1.080 días el valor de la variable es 7.
Entre 1.081 y 1.260 días el valor de la variable es 8.
Entre 1.261 y 1.440 días el valor de la variable es 9.
Más de 1.441 días el valor de la variable es de 10.
6. Cuando el hogar postulante está vinculado en algún Plan de
Acción Zonal, el valor será 1, cualquier otra situación tiene un valor de cero
(VPaz).”
Frente
al caso concreto del ciudadano Jorge Hernán Bedoya Saavedra, manifestó FONVIVIENDA,
que se encuentra postulado en la convocatoria -Desplazados 2007 y en estado “calificado”,
con el siguiente puntaje[12]:
JORGE
HERNÁN BEDOYA SAAVEDRA (PUTUMAYO)
Puntaje
máximo asignado en ese departamento
52
Puntaje
mínimo asignado en ese departamento
45
Puntaje
del hogar
45
Hogares
entre el puntaje mínimo asignado en ese departamento y el puntaje del hogar
296
Además
de lo anterior, señaló que el actor se encuentra inscrito en el programa
UNIDOS, y que su hogar se encuentra en el listado de hogares potencialmente
beneficiarios de los proyectos de vivienda de la ciudad de Bogotá y de Puerto
Caicedo en el departamento de Putumayo[13].
Finalizó
su intervención con la advertencia de que si bien “… el hogar tiene la
priorización por ostentar el estado de calificado dentro de las convocatorias
adelantadas por el Fondo Nacional de Vivienda dirigidas a población desplazada…”[14] este podrá
acceder al subsidio “… siempre y cuando cumpla con los requisitos y
condiciones definidos en el Decreto 1921 de 2012 modificado por el Decreto 2164
de 2013…”[15].
En
su informe radicado en la Secretaria General de la Corporación el 7 de
noviembre de 2014, dio respuesta a la pregunta formulada por la Sala
relacionada con los proyectos de vivienda en Bogotá y Putumayo, a los que se
encuentra identificado el hogar del accionante y la falta de entrega material
de los subsidios de vivienda en especie, en los siguientes términos:
“De
conformidad con la normativa que regula el proceso de asignación de subsidios
familiares de vivienda en especie, corresponde al hogar realizar la postulación
al proyecto de vivienda para el cual fue habilitado como potencial
beneficiario, una vez abierta la convocatoria por el Fondo Nacional de Vivienda
y en este sentido, no se ha hecho efectiva la entrega material del subsidio
familiar de vivienda en especie por la ausencia de postulación…”[16]
En
relación con el proyecto de vivienda ubicado en el municipio de Puerto Caicedo
– Putumayo, informó que:
“…
se encuentra en construcción el proyecto Luís Alfonso Agudelo, el cual cuenta
con 200 soluciones de vivienda. El avance de obra es de 14.67% y el alcalde del
municipio y el director de Fonvivienda pactaron la composición poblacional que
tendrá el proyecto (…) el porcentaje (…) que se destinará a población
desplazada es del 70 que equivale a 140 viviendas. No obstante no puede
garantizarse que el accionante sea beneficiario en dicho proyecto, puesto que
deberá postularse una vez se de apertura a la convocatoria…”[17]
Frente
a la situación particular del accionante, manifestó que no pude dar una fecha
probable para la entrega del subsidio de vivienda en especie, puesto que no se
otorgan “turnos” y el accionante
“…
a la fecha no se ha postulado en ninguno de las Convocatorias abiertas para la
postulación de hogares en los proyectos de vivienda que se ejecutan en la
ciudad de Bogotá. Es importante mencionar que el acto de postularse corresponde
al hogar, la competencia de Fonvivienda consiste en dar apertura a la
convocatoria, pero es el accionante quien deberá surtir dicho trámite. (…) el
tendrá la posibilidad de realizar dicha postulación en las convocatorias que se
realicen tanto para el proyecto del municipio de Puerto Caicedo, como para los
proyectos de la ciudad de Bogotá, puesto que en Bogotá hay 4761 viviendas de
las cuales se han asignado 1379.”[18]
La
práctica de pruebas en sede de revisión, permitió a la Sala tener conocimiento
de los siguientes hechos relevantes:
1. El actor se encuentra vinculado al trámite de adjudicación
del subsidio familiar de vivienda en especie, en el que esta: i) registrado en
el RUV (antes RUPD) como población en condición de desplazamiento con residencia
declarada en Bogotá y en el Municipio de Puerto Caicedo – Putumayo, de acuerdo
con información de la Unidad de Atención y Reparación Integral de Victimas –
UARIV; ii) registrado en la base de datos de la Red Unidos con residencia
declarada en Puerto Asís – Putumayo, conforme a lo informado por la Agencia
Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema – ANSPE; y iii) es
identificado como hogar potencialmente beneficiario en el tercer escalón de
priorización del grupo poblacional en condición de desplazamiento  para los
siguientes proyectos de vivienda[19]:
Departamento
Municipio
Proyecto
Bogotá
Bogotá
Metro
136 Usme
El
Pulpo
Villa
Karen
Las
Margaritas
Plaza
de la Hoja
Victoria
Putumayo
Puerto
Caicedo
Urbanización
Luís Alfonso Agudelo.
2. FONVIVIENDA como entidad competente no ha realizado los
trámites para la convocatoria y postulación del actor a los proyectos de
vivienda mencionados anteriormente. Según las entidades accionadas el ciudadano
debe realizar el procedimiento de postulación ante FONVIVIENDA en los plazos y
condiciones que esa entidad determine conforme a los artículos 10 y 11 del Decreto
1921 de 2012[20].
3. FONVIVIENDA no ha definido al accionante una fecha cierta y
razonable para resolver su solicitud de asignación del subsidio familiar de
vivienda en especie.
4. El proyecto de vivienda ubicado en Puerto Caicedo –
Putumayo y en el que se ofrecen 200 viviendas, en encuentra en fase de
ejecución y el avance de obra es del 14.67%. Se fijó la composición poblacional
y el 70% del proyecto está dirigido a la población desplazada, lo que
corresponde a 140 soluciones de vivienda.
5. Para continuar con los trámites de asignación de subsidios
de vivienda en especie, FONVIVIENDA exige que el actor se tenga que postular
nuevamente a cada uno de ellos, no obstante encontrarse en estado “calificado”
desde las convocatorias de 2007.
6. Existen en distintos municipios del país 94.370 soluciones
de vivienda y sólo 20.544 hogares en condición de desplazamiento seleccionados
definitivamente como beneficiarios por el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social – DPS.
CONSIDERACIONES
Competencia
1. Es competente esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional para revisar el fallo proferido dentro de la acción de tutela
radicada en esta Corporación con el número T-4413053, con fundamento en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto bajo revisión y problema
jurídico
2. Consideró el actor que las
entidades públicas vinculadas al trámite de tutela le han vulnerado su
derecho fundamental a la vivienda y vida digna, producto de la falta de entrega
final del subsidio de vivienda para el cual se postuló en el año 2007, teniendo
en cuenta que, desde ese momento obtuvo estado de “calificado” y hasta
la fecha no le han informado nada sobre su situación ni le han entregado el
subsidio.
Las
entidades accionadas manifestaron que no han vulnerado ningún derecho
fundamental del accionante, puesto que la entrega de los subsidios de vivienda
está condicionada a la capacidad presupuestal de las entidades públicas.
Además, los hogares son calificados a través de puntajes que no tienen la
calidad de turnos, razón por la cual no pueden dar fechas de entregas
materiales de los mencionados subsidios.
3. Conforme a la demanda, la respuesta de las entidades
públicas, y las pruebas recaudadas en sede de revisión, considera la Sala que
el estudio del presente caso debe abarcar tanto la presunta vulneración del
derecho fundamental a la vivienda digna, como el tema del acceso a la
información de la población desplazada en materia de subsidios de vivienda, que
resulta ser, según jurisprudencia de la Corte, un elemento importante del
mencionado derecho. Así las cosas, con fundamento en el principio iura novit
curia[21],
y en uso de las facultades del juez constitucional para fallar ultra y extra
petita[22],
la Sala formula los siguientes problemas jurídicos tendientes a establecer si:
i) ¿las entidades accionadas
han vulnerado al actor su derecho fundamental a la vivienda digna por la falta
de adjudicación del subsidio de vivienda para población desplazada, al que se
postuló y se encuentra en estado de “calificado” desde el año 2007?; y, si ii) ¿las
instituciones públicas vinculadas al trámite de tutela desconocieron el derecho
fundamental de vivienda digna del accionante en su especial dimensión de acceso
a la información, ante la incertidumbre en que se encuentra el actor frente a
la indefinición de un plazo cierto y razonable para la adjudicación de los
subsidios de vivienda para población desplazada?
Para dar respuesta a los problemas
jurídicos planteados, la Sala de Revisión abordará previamente el estudio de
tres (3) asuntos: i) la procedencia de la acción de tutela para proteger el
derecho fundamental a la vivienda digna de la población desplazada y su
especial dimensión relacionada con el derecho de acceso a la información del
procedimiento administrativo; ii) la política pública de subsidio de vivienda
para población desplazada en Colombia; y iii) el procedimiento administrativo
para su adjudicación y la alteración excepcional de los
órdenes de priorización para la adjudicación material del subsidio de vivienda
en especie. Finalmente se analizará el caso
concreto.
Reglas jurisprudenciales de la
procedencia de la acción de tutela para proteger derechos fundamentales de la
población desplazada. Reiteración de jurisprudencia.
4. Esta Corporación ha señalado que, atendiendo el carácter
subsidiario de la acción de tutela, su procedencia cuando existen otros medios
de defensa judicial, se sujeta a las siguientes reglas jurisprudenciales: i)
procede como mecanismo transitorio, cuando a pesar de la
existencia de un medio ordinario de defensa, este no impide la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario[23];
ii) procede la tutela como mecanismo definitivo: cuando el medio
ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz,
conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia[24].
Además, iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren
especial protección constitucional, como los niños, mujeres cabeza de familia,
personas en condición de discapacidad, población desplazada entre
otros, el examen de procedibilidad de la acción de tutela es menos estricto, a
través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos[25].
5. En ese orden de ideas, cuando la acción de tutela es
formulada por personas en condición de desplazamiento, su procedibilidad
adquiere mayor relevancia constitucional debido a que[26]:
i) se dirige contra las entidades públicas responsables de la atención a
las personas desplazadas, que son garantes de la efectiva satisfacción de sus
derechos fundamentales; ii) las personas en condición de desplazamiento forzado
merecen una especial protección constitucional debido a la masiva, sistemática y continua vulneración de sus derechos
fundamentales, lo que les genera una situación de vulnerabilidad, exclusión y
marginalidad[27], que justificó que esta Corporación
declarará la existencia de un estado de cosas inconstitucional ante las
dificultades estructurales en la atención de las personas en condición de
desplazamiento[28]; y iii) el
amparo constitucional, se ha convertido en uno de los instrumentos más eficaces
e idóneos para la “erradicación de las injusticias presentes”[29].
6. Ahora bien, tratándose del derecho a la vivienda digna, la
vulnerabilidad de la población desplazada es manifiesta y se justifica el uso
de la acción de tutela, “… puesto que las personas
en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o
lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de
alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas
y no tienen que vivir a la intemperie.”[30]
7. Así las cosas, considera la Sala que
debido a la especial situación de vulnerabilidad que ostenta la población
desplazada, los medios ordinarios de defensa no son idóneos ni eficaces para la
protección de sus derechos fundamentales, razón por la cual la acción de tutela
procede, porque el actor está cobijado por una protección constitucional
reforzada debido a su condición de desplazamiento, que le genera una situación
actual de manifiesta debilidad e indefensión[31].
Naturaleza y contenido del
derecho fundamental a la vivienda digna de la población desplazada. Reglas jurisprudenciales.
8. El artículo 51
de la Constitución establece que “Todos los colombianos tienen derecho a la
vivienda digna”. En igual sentido el artículo 25 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos consagra que “Toda persona tiene
derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la
salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda,
la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”[32]
El Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en la Opinión
Consultiva número 4[33],
desarrolló la naturaleza del derecho fundamental a la vivienda[34] en los
siguientes términos: “… no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo
equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un
tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una
comodidad. Debe considerarse más bien, como el derecho a vivir en seguridad,
paz y dignidad en alguna parte.”
Además de lo
anterior, para el Comité: i) el derecho a la vivienda está íntimamente ligado a
otros derechos humanos que encuentran su fundamento en la dignidad inherente a
la persona humana; y ii) se enfoca hacia el concepto de vivienda adecuada, lo
que implica disponer “… de un lugar donde poderse aislar si se desea,
espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una
infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el
trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”[35].
9. En relación con la naturaleza jurídica del derecho a la
vivienda digna, esta Corporación, en unos primeros pronunciamientos,
consideraba tal derecho bajo una concepción prestacional que excluía su
protección por vía de tutela[36]. Con posterioridad, la Corte avanzó
hacia la naturaleza de fundamental del derecho de vivienda bajo criterios de
conexidad[37], transmutación[38],
afectación del mínimo vital o de la familia[39].
En el caso de la población
desplazada, el derecho a la vivienda digna adquiere una especial dimensión ius
fundamental, ya que así lo ha reconocido la Corte, al señalar que “…el
derecho a una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas
desplazadas por la violencia, susceptible de ser protegido mediante la acción
de tutela”[40] y que “… se
concreta frente a personas de especial protección constitucional como los
desplazados por lo que automáticamente reviste un carácter de fundamental y
autónomo.”[41].
10. De otro lado, para esta Corporación el contenido del
derecho fundamental a la vivienda digna para personas en situación de
desplazamiento contempla la correlativa obligación de las autoridades públicas
competentes para[42]: i) reubicar las personas en
condición de desplazamiento; ii) brindar a este especial grupo de personas
soluciones de vivienda no solo con carácter temporal, sino también, con
carácter permanente; iii) proporcionar información clara y concreta,
asesoría y especial acompañamiento en los procedimientos que deben adelantar
ante las autoridades competentes para acceder a los programas; iv) diseñar
y ejecutar los planes y programas de vivienda en los que se deberá considerar
las especiales necesidades (sociales, culturales, económicas, entre otras) de
la población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de esta[43];
y v) eliminar barreras que impidan el acceso de las personas desplazadas a los
programas de asistencia estatal.
11. En resumen, el derecho a la vivienda digna de la población
desplazada es fundamental y autónomo, su contenido se concreta en específicas
obligaciones de las autoridades públicas competentes de brindar soluciones de
vivienda de carácter temporal y permanente, garantizar el acceso a la
información del procedimiento administrativo de asignación de los subsidios y
eliminar las barreras de acceso a los programas asistencia estatal, entre
otros.
El acceso a la información de la
población desplazada hace parte del núcleo duro del derecho fundamental a la
vivienda digna de ese grupo vulnerable.
12. Esta Corporación ha definido que es una obligación del
Estado suministrar a la persona desplazada de forma clara, precisa y oportuna,
toda la información que requiera sobre el alcance y contenido de sus derechos,
y como hacerlos efectivos ante las autoridades competentes, a través del fácil
acceso a los procedimientos administrativos dispuestos para tal fin[44].
13. Advirtió la Corte[45] que, el acceso a la información
clara y concreta, asesoría y especial acompañamiento en los procedimientos que
deben adelantar ante las autoridades competentes para acceder a los programas
de subsidios, hacen parte del núcleo duro del derecho subjetivo ius
fundamental a la vivienda digna de la población desplazada.
14. En ese sentido, el artículo 4 de la Ley
Estatutaria 1712 de 2014[46], “Por
medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la
Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones” prescribe que:
“… toda persona puede
conocer sobre la existencia y acceder a la información pública en posesión o
bajo control de los sujetos obligados. El acceso a la información solamente
podrá ser restringido excepcionalmente. Las excepciones serán limitadas y
proporcionales, deberán estar contempladas en la ley o en la Constitución y ser
acordes con los principios de una sociedad democrática.
El derecho de acceso a la información
genera la obligación correlativa de divulgar proactivamente la información
pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y
accesible a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la
obligación de producir o capturar la información pública. Para cumplir lo
anterior los sujetos obligados deberán implementar procedimientos archivísticos
que garanticen la disponibilidad en el tiempo de documentos electrónicos
auténticos” (Negrillas
fuera de texto).
15. El literal a) del artículo 5º de la Ley
estatutaria mencionada anteriormente, establece como sujetos obligados a
brindar de manera oportuna y eficiente la información a “Toda entidad
pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en
todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por
servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal
y distrital…”.
Conforme a lo expuesto, las
obligaciones que se derivan, para las entidades públicas en esta materia, giran
a partir de esa ley, en torno a:
a. Disponibilidad de la información, es decir, debe estar a
disposición del público la información pública a través de medios físicos,
remotos o locales de comunicación electrónica[47]. A tal efecto, el contenido de
información mínima y obligatoria que deberá publicarse proactivamente es[48]:
i) La descripción de su estructura orgánica, funciones y
deberes, ubicación de sus sedes y áreas, divisiones o departamentos, y horario
de atención al público.
ii) Normas generales y reglamentarias, políticas, lineamientos
o manuales, metas y objetivos de las unidades administrativas de conformidad
con sus programas operativos.
iii) Presupuesto general de la entidad, ejecución presupuestal
anual y planes de gasto público para cada año fiscal.
iv) Directorio de la entidad.
v) Plan de compras anual.
vi) Plazos de cumplimiento de los contratos.
vii) Plan anticorrupción y atención al ciudadano.
b. Proporcionar apoyo a los usuarios y ofrecer toda clase de
asistencia en relación con los trámites y servicios públicos que ofrezcan[49].
c. Divulgar la información con criterio diferencial de
accesibilidad, en tal sentido deberá asegurarse el acceso a la información de
los distintos grupos étnicos y culturales del país, a través de su divulgación
en diversos idiomas, lenguas y en formatos alternativos comprensibles para
dichos grupos. Además, están obligados a la adecuación de los medios de
comunicación para la mejor comprensión de personas en situación de discapacidad[50].
El artículo 23 de la Ley 1724 de 2014, establece el deber de la
Procuraduría General de la Nación, de velar por
el adecuado cumplimiento de las obligaciones estipuladas en la mencionada
norma.
Breve reseña sobre la evolución
de la política pública de vivienda para población desplazada en Colombia.
16. El Estado debe garantizar las condiciones necesarias para
efectivizar el derecho a la vivienda digna de la población desplazada, esta
obligación se deriva del artículo 51 de la Constitución Política y se
materializa en la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas
adecuados de financiación a largo plazo y formas de asociación para la
ejecución de tales programas[51].
17. Con la Ley 3 de 1991 se creó el Sistema Nacional de
Vivienda de Interés Social, del que hacen parte las entidades públicas y
privadas que tienen como objetivo la financiación, construcción, mejoramiento,
reubicación y legalización de títulos de vivienda de interés social. La
finalidad de este sistema es la coordinación, planeación y ejecución de las
actividades que tales entidades realizan para garantizar la racionalidad y
eficiencia en la distribución de los recursos. Uno de los instrumentos creados
por la mencionada ley, fue el subsidio familiar de vivienda, que tenía como
finalidad subvencionar a los hogares que carecen de recursos para obtener o
mejorar una vivienda[52], pues se trata de “…un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por
una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de
vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el
beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta Ley.”[53].
18. Con la expedición de la Ley 387 de 1997 se buscó
posteriormente, la adopción de “… medidas para la prevención
del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización
socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de
Colombia.” y se radicó en cabeza del Instituto Nacional de Vivienda de
Interés Social y Reforma Urbana – INURBE, la competencia para desarrollar “…programas especiales de vivienda para atender las
necesidades de la población desplazada por la violencia.”[54].
La articulación de la política pública en materia de vivienda
para población desplazada en ese momento se concretó con la expedición del
Decreto 951 de 2001, en el que se reguló el procedimiento para la entrega del
subsidio de vivienda a la población desplazada, cuyos otorgantes eran el INURBE
en las áreas urbanas y el Banco Agrario en las áreas rurales[55]. No
obstante lo anterior, por disposición del Decreto 554 de 2003 se ordenó la supresión
y liquidación del INURBE, sus funciones en materia de vivienda fueron asumidas
por el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, conforme al Decreto
extraordinario número 555 de 2003. Esa entidad, que es la encargada de
consolidar el Sistema Nacional de Información de Vivienda y la ejecución de las
políticas públicas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés
social urbana, entre otras, cuenta con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía
presupuestal y financiera, sin estructura administrativa ni planta de personal
propia, sometida a las normas presupuestales y fiscales del orden nacional y
está adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[56].
El objetivo de esta entidad es la ejecución de las políticas públicas del
Gobierno Nacional en materia de Vivienda, a través de la administración de: i)
Los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación en inversión para
vivienda de interés social urbana y, ii) los recursos que se apropien para la
formulación, organización, desarrollo, mantenimiento y consolidación del
Sistema Nacional de Información de Vivienda[57].
19. Así, el procedimiento establecido en el Decreto 951 de
2001, reguló la asignación de subsidios familiares de vivienda urbanos para la
población en situación de desplazamiento, a través de una distribución
territorial de los subsidios, celebración de convocatorias, criterios de
calificación para las postulaciones y asignación de las subvenciones[58].
Con fundamento en este marco normativo, FONVIVIENDA dio apertura en los años
2004 y 2007 a convocatorias especial y exclusivas para la postulación de
población en condición de desplazamiento, con enfoque de adjudicación de
subsidios en dinero (Cartas de asignación o como eran denominadas por la
población desplazada “carta cheque”), para que fueran aplicadas a
soluciones de vivienda bajo las modalidades de adquisición, construcción,
mejoramiento o arrendamiento[59].
Para la aplicación del subsidio se
exigía que los hogares realizaran la búsqueda de la solución de vivienda,
construida (nuevas o usadas), o en proyecto, además que cumpliera con las
mínimas condiciones de seguridad, normas técnicas, habitabilidad y acceso a
servicios públicos, y verificar el cierre financiero del valor de la vivienda,
que era el resultado de sumar el subsidio adjudicado, con el ahorro del hogar,
y/o un crédito de vivienda. No obstante lo anterior, en algunos casos los
hogares podían contar con recursos económicos aportados por entidades
territoriales u organismos no gubernamentales[60].
La adjudicación del subsidio
mencionado estaba condicionado al cumplimiento de dos (2) requisitos por parte
de los hogares postulados: i) debía estar conformado por personas que ostenten
la condición de desplazados y cumplir con los requisitos establecidos en el
artículo 32 de la Ley 387 de 1997, es decir, haber declarado los hechos ante
las autoridades correspondientes y haber solicitado la remisión para su
inscripción a la Dirección General para Derechos Humanos del Ministerio del
Interior y de justicia; y además, ii) estar registrados en el RUPD.
20. Dos (2) problemas enfrentó la política pública hasta aquí
descrita: el primero relacionado con la insuficiente oferta de soluciones de
vivienda con enfoque diferenciado y la dificultad de los hogares en condición
de desplazamiento para acceder a las mismas; y el segundo, gravitó en torno al
modelo de cierre financiero de las viviendas, dado que los hogares no contaban
con fuentes adicionales de recursos económicos como serían los ahorros privados
o el acceso a líneas de crédito hipotecario, debido a su manifiesta condición
de vulnerabilidad, bajos ingresos, informalidad laboral y las barreras de
acceso a créditos de vivienda impuestos por el sector financiero[61].
21. La grave situación de
la población en condición de desplazamiento fue advertida por la Corte en la
sentencia T–025 de 2004, pronunciamiento que declaró la existencia de un estado
de cosas inconstitucional, debido entre otras cosas, a que “Las políticas públicas de atención a la población
desplazada no han logrado contrarrestar el grave deterioro de las condiciones
de vulnerabilidad de los desplazados, no han asegurado el goce efectivo de sus
derechos constitucionales ni han favorecido la superación de las condiciones
que ocasionan la violación de tales derechos.”
Así las cosas, esta Corporación por
Auto número 008 de 2009, ordenó el “Replanteamiento de la Política de
vivienda para la población desplazada” con base en las fallas en su
concepción y fundamentación desde su adopción hace más de 10 años. La Corte
constató
“… los precarios
resultados que arroja la aplicación de los mecanismos de facilitación de
vivienda: (i) como lo reconocen el Gobierno, los organismos de control y la
Comisión de Seguimiento, la asignación de subsidios de vivienda se encuentra
lejos de cubrir la demanda real.[62]
(ii) La proporción de la ejecución de los subsidios adjudicados es menor que la
mitad.  Más del 50% de los recursos asignados a una solución de vivienda no
acaban siendo destinados a dicho fin.[63]
Dados estos dos datos, se constata que menos de uno de cada veinte desplazados
ha logrado hacer efectiva alguna ayuda de vivienda.[64]
(iii) Algunos indicadores sugieren que, aún los subsidios que son efectivamente
ejecutados no son suficientemente efectivos.  Así, sólo el 13% de aquellos
desplazados que han utilizado el subsidio habitan en una vivienda que cumple
con todas las condiciones necesarias para el goce efectivo del derecho. En
comparación, la Corte observa que el 7.5% de la población desplazada registrada
habita en una vivienda que presenta todas las condiciones que satisfacen el
goce efectivo del derecho[65].
Ambos datos reflejan la inidoneidad de la política para conseguir resultados
suficientes. Ello también tiene como consecuencia que, dada la dificultad de
conseguirlos y la poca ayuda que representan en términos reales, la solicitud
de subsidios de vivienda por parte de la población desplazada disminuyó de 64%
de las personas desplazadas registradas en 2001, a 53% de ellas en 2006.[66]”[67]
Este
Tribunal también identificó, en el mencionado auto, el problema del cierre
financiero de las viviendas debido a que “…los hogares desplazados no
cuentan con suficientes recursos para cubrir la financiación no subsidiada por
el Estado.  Esa es una de las razones principales por las que se ejecutan pocos
subsidios adjudicados.”[68]
Ante
este panorama, la Corte ordenó al “… Ministro de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, el Director de Acción Social y la Directora del
Departamento Nacional de Planeación, dentro de la respectiva órbita de sus
competencias, reformular la política de vivienda para la población desplazada.”[69] La cual
debía estar dirigida a proveer el acceso a “alojamiento y
vivienda básicos” de la población desplazada con estímulo de la oferta de
soluciones de vivienda y el respeto por el enfoque diferencial y de derechos[70] de
este grupo de especial protección constitucional.
22. En ese orden de ideas, el Gobierno Nacional expidió el
Decreto 4911 de 2009, con el que atendió las ordenes proferidas por la Corte y
cambió el rumbo de la política pública de atención de vivienda de la población
desplazada, para focalizarse en la generación de oferta de vivienda suficiente
y direccionada a este especial grupo vulnerable, a través del otorgamiento de
subsidios para el desarrollo de obras de urbanismo y la concurrencia coordinada
de las entidades territoriales para la ejecución de los proyectos[71], la
posibilidad de aplicar los subsidios asignados en cualquier municipio o zona
del país, tanto en suelo rural como urbano[72],
entre otras.
El
Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA consideró que a pesar de los cambios
implementados, estos no fueron eficaces, puesto que la oferta de soluciones de
vivienda generada fue insuficiente para superar la situación de crisis de la
población en situación de desplazamiento, además, no pudieron eliminarse las
barreras para alcanzar el cierre financiero del valor de la vivienda[73].
23. Para la Contraloría General de la República, en la
formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 por el Gobierno
Nacional, contenido en la Ley 1450 de 2011, se fijó como meta para este
cuatrienio la construcción de un millón de viviendas nuevas y se establecieron
instrumentos para la financiación de los hogares, con la finalidad de
garantizar el acceso a una solución de vivienda para la población pobre y
vulnerable del país. Las acciones del Gobierno se orientaron a eliminar las
barreras y trámites para este grupo vulnerable, con la finalidad de ajustar el
programa de subsidio familiar de vivienda y lograr mayores niveles de ejecución[74].
Sin
embargo, el ente de control identificó, que con el modelo de subsidios directos
a la demanda hasta el año 2012, no se alcanzaron grandes avances en su
implementación y en la disminución del déficit habitacional, por lo cual se
hizo necesario nuevamente la reorientación de la política pública del sector,
con la focalización de las necesidades de hogares marginados del mercado formal
de vivienda y del crédito hipotecario[75].
24. Para superar estas dificultades, el Gobierno Nacional
promovió la expedición de Ley 1537 de 2012 “Por la cual se dictan normas
tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la
vivienda”,  con la que buscó crear
nuevos mecanismos para garantizar el acceso efectivo a la vivienda para
poblaciones que se encuentran en especiales condiciones de vulnerabilidad, a
través de la generación de oferta de proyectos de vivienda de interés
prioritario y la asignación de subsidios familiares de vivienda 100% en
especie, lo que equivale a la adjudicación de una vivienda en condiciones de
ser habitada, programa denominado “vivienda gratuita”[76].
25. Según el Departamento para la Prosperidad Social – DPS, en
la actualidad, frente a esta nueva política, se tienen dificultades de
coordinación y articulación entre las entidades que comparten la competencia en
el procedimiento de asignación de subsidios de vivienda, en especial el Fondo
Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA que realiza el proceso de convocatoria y
postulación, debido a que de 94.370 soluciones de vivienda, solo han sido
seleccionados definitivamente como hogares desplazados beneficiarios 20.544.
26. La Contraloría General de la República encontró que
“…
entre agosto de 2010 y Diciembre de 2013, se han legalizado 11.166 subsidios de
vivienda familiar, esto representa subsidios que ha recibido efectivamente el
beneficiario de cada una de las bolsas establecidas en FONVIVIENDA y entre las
cuales se encuentra el Programa de Vivienda Gratuita, esta cifra representa tan
solo un 12.98% de los subsidios asignados, que son subsidios que se adjudican
mediante resolución y representan un posible beneficio para el ciudadano, que
se concreta cuando se materializa la compra de una vivienda a través de una
escritura pública. De los recursos considerados en el período de análisis, los
subsidios asignados corresponden aproximadamente a $1.8 billones, de los cuales
se han legalizado aproximadamente $121.890 millones.”[77]
27. En relación con los proyectos de vivienda, la Contraloría
halló que “… existen unos proyectos identificados y viabilizados, sin
embargo no se ha surtido todo el proceso administrativo y legal que permita
definir estos proyectos y determinar una fecha de entrega efectiva de la
vivienda a sus beneficiarios, por lo cual no existe certeza de la iniciación de
los proyectos de vivienda por parte de los oferentes, ni la realización y
desarrollo de los mismos…”[78]
Culminó
su informe la Contraloría, con un hallazgo administrativo relacionado con el
incumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo. Así las cosas,
concluyó “… que a Diciembre de 2013 [hay] un incumplimiento en las metas
establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo para la estrategia de Vivienda y
Ciudades Amables en lo relacionado con el Fortalecimiento de la oferta y
demanda de vivienda…”[79]
28. En conclusión, la política pública en materia de vivienda
para población desplazada ha variado desde sus orígenes hasta la actualidad. En
un principio, estuvo focalizada en la entrega de subsidios en dinero a los
hogares en condición de desplazamiento, sin embargo, las dificultades de acceso
a ofertas de soluciones de vivienda y en el cierre financiero por parte de los
beneficiarios, afectaron su eficacia. La intervención de la Corte
Constitucional ha sido relevante para la reformulación de la misma, desde la
sentencia T–025 de 2004 que declaró el estado de cosas inconstitucional y sus
autos de seguimiento. A partir de ellos,  se han proferido órdenes a las
entidades administrativas competentes para efectivizar el derecho a la vivienda
digna de la población desplazada.
No obstante el giro que ha tenido
la política hacia la asignación de subsidios de vivienda en especie, a través
del programa “viviendas gratis”, presenta dificultades que la Contraloría
General de la Nación ha advertido, en materia de ejecución y entrega material
de los subsidios a los beneficiarios.
Procedimiento administrativo de
adjudicación de subsidio familiar de vivienda en especie. Competencias
compartidas entre el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social – DPS.
29.  La Ley 1537 de 2012 y el Decreto reglamentario 1921 de
2012, modificado por el Decreto 2164 de 2013, reglamentaron el procedimiento administrativo
para la adjudicación de los subsidios de vivienda en especie. En aras de
clarificar la forma en que se desarrolla el proceso de adjudicación de los
subsidios de vivienda en especie, la Sala presenta a continuación las etapas del
proceso administrativo en el que el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y
el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, tienen
competencias concurrentes:
a. Fase de
composición poblacional
En esta primera etapa del
procedimiento, de competencia del Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, se
lleva a cabo la identificación de los departamentos, municipios y ciudades en
los que se desarrollarán proyectos de vivienda. Una vez cumplido el proceso de
geolocalización de los proyectos de vivienda, corresponde a esa misma entidad definir
la composición poblacional de cada uno de ellos, a través de “… la suma de
todos los porcentajes por "grupo de población" establecidos para cada
proyecto de vivienda que se desarrolle en el marco del programa de vivienda
gratuita”[80].
Para tal efecto, conforme al
artículo 8º del Decreto 1921 de 2012, modificado por el Decreto 2164 de 2013, cada
proyecto debe dividirse porcentualmente en los siguientes tres (3) grupos
poblacionales que son:
i) Población de la Red Unidos
Primer orden de priorización: Hogares de la Red Unidos en
condición de desplazamiento que hayan sido beneficiarios de un subsidio
familiar de vivienda urbana asignado por FONVIVIENDA que se encuentre sin
aplicar.
Segundo orden de priorización: Hogares de la Red Unidos en
condición de desplazamiento que se encuentren en estado "Calificado"
en el sistema de información del subsidio familiar de vivienda administrado por
FONVIVIENDA y que se hayan postulado en la convocatoria para población en
situación de desplazamiento realizada en el año 2007. Es necesario recordar,
que el estado de “calificado”, significa que los hogares cumplieron con los
requisitos para acceder al subsidio pero no se les asigno ni giró el beneficio.
Tercer orden de priorización: Hogares indígenas, afrocolombianos,
Rom o gitanos que hagan parte de la Red Unidos en su componente de atención
diferencial.
Cuarto orden de priorización: Población Red Unidos que no cumpla
con los criterios de priorización previamente mencionados.
Quinto orden de priorización: hogares que estén incluidos en la
base del Sisbén III, de acuerdo a los puntos de corte que establezca el DPS por
resolución.
ii) Población
en condición de desplazamiento.
Primer orden de priorización: Hogares en condición de
desplazamiento que hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda
urbano asignado por FONVIVIENDA que se encuentre sin aplicar y pertenezcan a la
Red Unidos.
Segundo orden de priorización: Hogares en condición de
desplazamiento que hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda
urbano asignado por FONVIVIENDA que se encuentre sin aplicar.
Tercer orden de priorización: Hogares en condición de desplazamiento
que se encuentren en estado "Calificado" en el sistema de información
del subsidio familiar de vivienda administrado por FONVIVIENDA, que se hayan
postulado en la convocatoria para población en situación de desplazamiento
realizada en el año 2007 y pertenezcan a la Red Unidos.
Cuarto orden de priorización: Hogares en condición de
desplazamiento que se encuentren en estado "Calificado" en el sistema
de información del subsidio familiar de vivienda administrado por FONVIVIENDA y
que se hayan postulado en la convocatoria para población en situación de
desplazamiento realizada en el año 2007.
Quinto orden de priorización: Hogares incorporados como
desplazados en la base de datos del RUV, que no hayan participado en ninguna
convocatoria de FONVIVIENDA dirigida a población desplazada y que
adicionalmente pertenezcan a la Red Unidos.
Sexto orden de priorización: Hogares incorporados como desplazados
en la base de datos del RUV, que no hayan participado en ninguna convocatoria
de FONVIVIENDA dirigida a población desplazada.
Entiende la Corte que con base en criterios técnicos, el Gobierno
Nacional haya establecido los grupos poblacionales de Red Unidos, que
corresponde a personas vinculadas a programas de superación de extrema pobreza
de una parte y de población desplazada de otra, en los que eventualmente los hogares
pueden ser calificados en uno y otro grupo, porque concurren en los hogares
condiciones de extrema pobreza y desplazamiento forzado o viceversa. Sin
embargo, esta doble categoría de priorización puede llegar a confundir a los
beneficiarios y a las entidades públicas encargadas del procedimiento de
asignación de subsidios, puesto que, pueden llegar a calificarse al mismo hogar
en ambos grupos poblacionales o prestarse a discriminaciones injustificadas a
los hogares, toda vez que los hogares que se encuentren en condición de
desplazamiento, estado “calificado” de la convocatoria del año 2007 y que
pertenezcan a la Red Unidos, si son identificados en el primer grupo
poblacional pueden quedar en el segundo escalón de priorización, sin embargo, con
las mismas condiciones, si son identificados en el grupo poblacional de
desplazados, pueden quedar en el tercer escalón de priorización, lo que termina
por afectar la forma en que pueden acceder al subsidio de vivienda en especie.
Considera la Sala, que estos ordenes de priorización deberán
ajustarse por el Gobierno Nacional, bajo criterios de certeza y claridad, con
la finalidad de evitar que se lleguen a desconocer los derechos fundamentales
de las poblaciones vulnerables, a las que van dirigidas los subsidios.
iii) Hogares
damnificados de desastre natural, calamidad pública o emergencia, o localizados
en zonas de alto riesgo:
Primer orden de priorización: Hogares que hayan sido beneficiarios
de un subsidio familiar de vivienda urbano asignado en la bolsa de desastres
naturales por FONVIVIENDA, que se encuentre sin aplicar y que pertenezcan a la
Red Unidos.
Segundo orden de priorización: Hogares que hayan sido
beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbana asignado en la bolsa
de desastres naturales por FONVIVIENDA, que se encuentre sin aplicar y que
adicionalmente estén incluidos en la base del Sisbén III, de acuerdo a los
puntos de corte que establezca el DPS por resolución.
Tercer orden de priorización: Hogares damnificados de desastre
natural, calamidad pública o emergencia y hogares localizados en zonas de alto
riesgo, que se encuentren incluidos en los censos ya elaborados por los
Consejos Municipales para la Gestión del Riesgo de Desastres (antes CLOPAD),
avalados por los Consejos Departamentales para la Gestión del Riesgo de
Desastres (antes CREPAD) y refrendados por la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo de Desastres (UNGRD), al momento de entrada en vigencia del presente
decreto y que adicionalmente pertenezcan a la Red Unidos.
Cuarto orden de priorización: Hogares damnificados de desastre
natural, calamidad pública o emergencia y hogares localizados en zonas de alto
riesgo, que se encuentren incluidos en los censos ya elaborados por los
Consejos Municipales para la Gestión del Riesgo de Desastres (antes CLOPAD),
avalados por los Consejos Departamentales para la Gestión del Riesgo de
Desastres (antes CREPAD) y refrendados por la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo de Desastres (UNGRD), al momento de entrada en vigencia del presente
decreto y que adicionalmente estén incluidos en la base del Sisbén III, de acuerdo
a los puntos de corte que establezca el DPS por resolución.
Quinto orden de priorización: Hogares damnificados de desastre
natural, calamidad pública o emergencia y hogares localizados en zonas de alto
riesgo, que se encuentren incluidos en los censos que se elaboren, avalen y
refrenden, a partir de la entrada en vigencia del presente decreto y que
adicionalmente pertenezcan a la Red Unidos.
Sexto orden de priorización: Hogares localizados en zonas de alto
riesgo que se encuentren incluidos en los censos que se elaboren, avalen y
refrenden a partir de la entrada en vigencia del presente decreto y que
adicionalmente estén incluidos en la base del Sisbén III, de acuerdo a los
puntos de corte que establezca el DPS por Resolución.
iv) Para ilustrar
de mejor manera esta fase, la Sala tomará el siguiente ejemplo presentado por
el DPS en su informe de 17 de octubre de 2014:
Si existe un proyecto de 100 soluciones de vivienda para
ejecutarse en la ciudad de Bogotá, FONVIVIENDA debe definir la composición
poblacional del proyecto con base en el porcentaje de participación de cada
grupo de población. En ejercicio de esa competencia, la mencionada entidad
puede realizar una distribución así:
Departamento
Municipio
Nombre Proyecto
Total Viviendas
Red Unidos
Desplazados
Desastres
Bogotá
Bogotá
Urban xx
100
40
40
20
En el ejemplo propuesto, FONVIVIENDA distribuyó un 40% de las
casas para Red Unidos, otro 40% para desplazados y un 20% para hogares
damnificados por desastres naturales. Realizada esta fase, la siguiente etapa
es el traslado de la información por parte de FONVIVIENDA al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, con base en el artículo 5º del
Decreto 1921 de 2012[81].
En conclusión, corresponde a FONVIVIENDA, en la primera fase
realizar la composición poblacional de los proyectos de vivienda ofertados.
Para tal efecto, deberá tener en cuenta los grupos de población determinados
por los hogares: i) pertenecientes a la Red Unidos; ii) en condición de
desplazamiento; y, iii) damnificados por desastre natural. Realizada esta
labor, debe remitir la información al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social – DPS, para que se encargue de la identificación de los
hogares que son potenciales beneficiarios de los subsidios.
v)
La siguiente fase es la:
b. Identificación de potenciales beneficiarios
Esta etapa del proceso de
adjudicación de subsidios de vivienda en especie es de competencia del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS. Sus funciones se
centran en la identificación de los potenciales beneficiarios del subsidio de
vivienda en especie, en estricto orden de priorización según los criterios
expuestos anteriormente, con fundamento en listados elaborados a partir de las
bases de datos oficiales avaladas y certificadas por la entidades competentes,
referenciadas en el artículo 6º del Decreto 1921 de 2012, modificado por el
artículo 3º del Decreto 2164 de 2013, así:
“1. Sistema de información de la
Red para la Superación de la Pobreza Extrema UNIDOS -SIUNIDOS- o la que haga
sus veces.
2. Sistema de identificación
para potenciales beneficiarios de los programas sociales ­ SISBEN III o el que
haga sus veces.
c. Registro Único de Población Desplazada -RUPD- o el que
haga sus veces.
4. Sistema de Información del
Subsidio Familiar de Vivienda Administrado por FONVIVIENDA o él que haga sus
veces con los hogares que hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de
vivienda urbano que se encuentre sin aplicar u hogares que se encuentren en
estado "Calificado".
5. Sistema de Información del
Subsidio Familiar de Vivienda Administrado por FONVIVIENDA o él que haga sus
veces con los hogares que hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de
vivienda urbano asignado en la bolsa de desastres naturales que se encuentre
sin aplicar.
El DPS definirá mediante
resolución cuál es el corte de información de las bases de datos antes
mencionadas que utilizará en la identificación de los potenciales beneficiarios
del SFVE.
En el caso de los hogares
damnificados por desastre natural, calamidad pública o emergencia, y aquellos
hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable, los listados a
utilizar serán los siguientes:
a. Listado de hogares con subsidio familiar de vivienda
urbana sin aplicar, asignado en la bolsa de desastres naturales remitido por
FONVIVIENDA.
b. Censo de hogares damnificados
de desastre natural, calamidad pública o emergencia, y de hogares localizados
en zonas de alto riesgo, elaborados antes de la entrada en vigencia del
presente decreto, por los Consejos Municipales para la Gestión del Riesgo de
Desastres (antes CLOPAD), avalados por los Consejos Departamentales para la
Gestión del Riesgo de Desastres (antes CREPAD) y refrendados por la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres ­ UNGRD.
c. Censo de hogares damnificados
de desastre natural, calamidad pública o emergencia, y de hogares localizados
en zonas de alto riesgo. Elaborados a partir de la entrada en vigencia del
presente decreto por los Consejos Municipales para la Gestión del Riesgo de
Desastres (antes CLOPAD) , avalados por los Consejos Departamentales para la
Gestión del Riesgo de Desastres (antes CREPAD) y refrendados por la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres ­ UNGRD.
Los alcaldes municipales y
distritales entregarán al DPS para su revisión e inclusión en los listados de
hogares potenciales beneficiarios, los censos a los que hacen referencia los
literales b y c del presente artículo.”
La identificación de los
potenciales beneficiarios, se realiza a través de la elaboración de un listado
que contenga la relación de los hogares que pueden ser beneficiarios de un
proyecto de vivienda, con la precaución de cada proyecto contenga al menos el
150% de población potencialmente beneficiaria por cada grupo de población[82].
Para lograr tal fin, el DPS realiza un procedimiento técnico de cruces de bases
de datos, ubica los hogares según los órdenes de priorización, y los escalones
con base en el número de soluciones de viviendas ofertadas[83].
La razón de que existan más hogares
que números de soluciones de vivienda en el proyecto se justifica “… ya que
no todas las familias identificadas como potenciales culminan el procedimiento
de selección.”[84].
vi) Con el siguiente ejemplo se puede ilustrar de mejor manera
el procedimiento[85]:
Departamento
Municipio
Nombre Proyecto
Total Viviendas
Red Unidos
Desplazados
Desastres
Bogotá
Bogotá
Urban xx
100
0
100
0
En este caso se pretende ejecutar
un proyecto de 100 viviendas las cuales todas serán destinadas a población
desplazada según lo ha definido FONVIVIENDA. La labor del DPS consistirá en la
elaboración de un listado de potenciales beneficiarios del proyecto con
fundamento en las bases de datos oficiales, y con plena observancia de los
órdenes de priorización:
Priorización
Potenciales
Total potenciales
Hogares desplazados con subsidio asignado que pertenecen
a la Red Unidos
25
25
Hogares desplazados con subsidio asignado
25
25
Hogares desplazados con subsidio calificado que
pertenecen a la Red Unidos
30
30
Hogares desplazados con subsidio calificado
30
30
Hogares desplazados que pertenecen a la Red Unidos
40
40
TOTAL
150
150
Las soluciones de vivienda se van
asignando por orden de priorización, en el primer escalón solo se identificaron
25 potenciales beneficiarios, por lo que se debe acudir al siguiente orden y
así sucesivamente hasta completar como mínimo un número de hogares que supere
el 150% de población potencial de ese grupo de población, que como en este caso
se alcanzó dicha cifra al llegar al 5º orden de priorización. Puede suceder,
que exista poca oferta de soluciones de vivienda y mucha demanda de hogares
potenciales, por lo que la cifra del 150% puede agotarse en el primer escalafón
de orden prioritario, o lo contrario, mucha oferta de vivienda y pocos hogares
ubicados en los primeros ordenes lo que permitirá que se puedan considerar los
últimos órdenes de priorización.
Los hogares potencialmente
beneficiarios se incluirán en el listado siempre que residan en el municipio
donde se desarrolle el proyecto de vivienda[86]. La finalidad de esta disposición
normativa busca evitar el desplazamiento de los hogares hacia municipios donde
se están ejecutando proyectos de vivienda y mitigar los impactos socieconómicos
para las urbes anfitrionas[87]. La información recolectada será
enviada a FONVIVIENDA para que continúe con el proceso de postulación.
33. En conclusión, el DPS identifica los hogares que son
potencialmente beneficiarios de los subsidios de vivienda a través de la
elaboración de un listado, que debe: i) respetar los órdenes de priorización de
grupo poblacional; y, ii)  contener al menos el 150% de población potencial
beneficiaria para cada grupo de población, ya que no todas las familias
identificadas pueden culminar el procedimiento de selección.
Para cumplir esta labor el DPS
cuenta con la información registrada en bases de datos oficiales, y solo
incluirá aquellos hogares que residan en el municipio donde se vaya a ejecutar
el proyecto de vivienda, con la finalidad de evitar nuevos escenarios de
desplazamiento y el impacto socioeconómico para las ciudades receptoras.
Culminada esta labor, la información elaborada será remitida a FONVIVIENDA para
que continúe con la fase de postulación.
34. Siguiente etapa:
c. Fase de postulación.
Esta fase, de competencia de
FONVIVIENDA, comprende el proceso de convocatoria y postulación en la que los
hogares presentan los documentos exigidos en la ley, esa entidad se encargará
de verificar que los hogares potenciales beneficiarios cumplan con los requisitos
legales para acceder al subsidio.
En efecto, el artículo 10 del
Decreto 1921 de 2012, modificado por el artículo 7º del Decreto 2164 de 2013
consagró que:
“Fonvivienda, mediante acto
administrativo, dará apertura a la convocatoria a los hogares potencialmente
beneficiarios de acuerdo con los listados contenidos en la resolución emitidia
por el DPS, para su postulación ante Fonvivienda o el operador que este
designe, y durante el término establecido por Fonvivienda mediante resolución.”
El procedimiento de postulación se fundamenta en la
facultad de FONVIVIENDA de revisar en cualquier momento la veracidad y
consistencia de la información suministrada por el hogar postulado[88].
Los documentos que deberán aportar los hogares potencialmente beneficiarios y
que han sido convocados son los siguientes[89]:
i. Formulario debidamente diligenciado con los datos de los miembros
que conforman el hogar, con indicación de su información socioeconómica, jefe
del hogar postulante, la condición de discapacidad, de mujer u hombre cabeza de
hogar, indígena, afrodescendiente, Rom o gitano.
ii.Registro civil de matrimonio o prueba de
unión marital de hecho de conformidad con la Ley 979 de
2005, cuando fuere el caso.
iii. Fotocopia
de la cédula de ciudadanía de los mayores de 18 años y registro civil de
nacimiento de los demás miembros del hogar que se postula.
iv. Se incluirá
en el formulario la declaración jurada de los miembros del hogar postulante mayores
de edad, que se entenderá surtida con la firma del mismo, en la que manifiestan
que cumplen en forma conjunta con las condiciones para ser beneficiarios del
subsidio familiar de vivienda en especie, que no están incursos en las
inhabilidades para solicitarlo y que los datos suministrados son ciertos, así
como la autorización para verificar la información suministrada y la aceptación
para ser excluido de manera automática del proceso de selección en caso de
verificarse que la información aportada no corresponda a la verdad.
FONVIVIENDA rechazará las
postulaciones presentadas por los hogares cuando[90]:
i) el postulante comparta el mismo hogar potencial beneficiario con otro
postulante; ii) el subsidio familiar de vivienda haya sido efectivamente
aplicado en una solución de vivienda; iii) alguno de los miembros del hogar sea
propietario de una o más viviendas; y, iv) alguno de los miembros del hogar
haya sido sancionado conforme a lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley 3 de
1991.
Cumplido el trámite de convocatoria
y postulación, FONVIVIENDA remitirá al DPS el listado de hogares que han
cumplido con los requisitos establecidos, para que esa entidad realice la
selección definitiva de los hogares beneficiarios del subsidio familiar de
vivienda en especie.
Para concluir, en esta etapa,
FONVIVIENDA debe adelantar la convocatoria y postulación de aquellos hogares
identificados por el DPS con la finalidad de verificar el cumplimiento de los
requisitos exigidos y los hogares deberán presentar los documentos establecidos
en la ley para que las solicitudes presentadas no estén afectadas por causales
de rechazo. Debe resaltarse que según las entidades accionadas, todos los
hogares potencialmente beneficiarios deben realizar el proceso de postulación,
sin excepción[91].
35. Siguiente fase:
d. Selección definitiva de hogares beneficiarios
36. Esta etapa del proceso es de competencia del Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social – DPS -  y tiene como finalidad la
selección de los hogares beneficiarios con plena observancia de cada grupo de
población, los criterios de orden y priorización[92].
A tal efecto la metodología utilizada es: i) selección directa
cuando el número de hogares de un respectivo orden de priorización es inferior
al número de viviendas ofertadas en el proyecto[93];
y, ii) a través de sorteo cuando los hogares que conforman un
orden de priorización exceden el número de viviendas ofertadas en el proyecto[94].
Este último evento operaría, continuando con el ejemplo expuesto anteriormente,
si de los 150 hogares identificados como potenciales beneficiarios, solo 120
superaron el proceso de postulación, para una oferta de 100 soluciones de
vivienda. En este caso, según el DPS la selección definitiva se realizaría de
la siguiente manera[95]:
Priorización
Hogares
Forma de selección
Hogares desplazados con subsidio asignado que pertenecen
a la Red Unidos
15
Directa
Hogares desplazados con subsidio asignado
20
Directa
Hogares desplazados con subsidio calificado que
pertenecen a la Red Unidos
20
Directa
Hogares desplazados con subsidio calificado
25
Directa
Hogares desplazados que pertenecen a la Red Unidos
40
Sorteo
TOTAL
120
En el último escalón de
priorización para seleccionar 20 hogares que accederán a igual número de
soluciones de vivienda, deberá acudirse al sorteo, que se “… realiza luego
de que se ha efectuado una selección directa sobre los hogares más pobres y
vulnerables y sólo en el evento en que el número de hogares del ultimo orden de
priorización supere el número de viviendas. (...) las condiciones y parámetros
aplicados para realizar sorteos, es el resultado de una sistemática y minuciosa
focalización enmarcada en la normatividad.”[96]
En ese sentido, el artículo 16
del Decreto 1921 de 2012 establece que el DPS deberá adelantar el proceso de
sorteo en presencia de los siguientes testigos: i) el gobernador o quien este
designe del lugar donde se ejecutará el proyecto; ii) el alcalde o quien este
designe del municipio donde se desarrollará el proyecto; iii) el director del
DPS o quien este designe; iv) el director ejecutivo del Fondo Nacional de
Vivienda o quien este designe; v) el personero municipal. Además el DPS deberá
levantar un acta del resultado del sorteo, la cual será firmada por todos los
testigos.
El listado definitivo que contenga
los hogares beneficiados será comunicado a FONVIVIENDA para que culmine el
proceso con la etapa de asignación.
En concreto, es en esta fase en la
que se realiza la selección definitiva de los hogares que serán beneficiarios
de los subsidios de vivienda en especie, bien a través de selección directa
cuando hay exceso de oferta de soluciones de vivienda frente a la demanda de
hogares postulados, o a través de sorteo cuando hay exceso de demanda de
hogares ubicados en distintos grupos poblacionales frente a la oferta de
soluciones de vivienda. En este último evento, conforme al artículo 16 del
Decreto 1921 de 2012, el DPS realizará el sorteo y deberá contar con la
presencia de testigos como el gobernador, alcalde, director del DPS, director
de FONVIVIENDA, personero o sus delegados. Cumplida esta fase, el listado
deberá ser remitido a FONVIVIENDA para que realice el procedimiento de
asignación de los subsidios de vivienda.
37. Siguiente etapa:
e. Fase de asignación del subsidio familiar de vivienda en
especie.
38. Una vez el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social – DPS ha efectuado la selección definitiva de los hogares beneficiarios,
el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, deberá expedir el acto
administrativo de asignación del subsidio familiar de vivienda a los hogares
beneficiados[97].
Alteración excepcional de los “turnos”
para la adjudicación material del subsidio de vivienda en sede de tutela.
Reiteración de jurisprudencia.
39.
La calificación en la asignación de los subsidios, según lo expresan las
entidades accionadas, no implica la existencia de “turnos” de asignación
conforme a lo visto. Sin embargo la calificación si es un referente
cuantitativo para la adjudicación de los subsidios, basado en el puntaje de
cada postulado, que genera una expectativa normativa[98] a los
hogares en condición de desplazamiento que participan de la política pública.
40.
Para esta Corporación el ejercicio de la acción de tutela para lograr el
desembolso de los subsidios de vivienda, sin considerar el orden y
procedimiento de asignación del subsidio de vivienda descrito, no es pertinente
por desconocer el derecho a la igualdad de quienes han esperado por tal
beneficio[99],
sin acudir a la tutela. Como lo ha sostenido la Corte:
“… la emisión de una orden por parte del juez constitucional
está supeditada al respeto de los eventuales turnos asignados por la entidad
para sufragar esas prestaciones, con el fin de no afectar el derecho a la
igualdad de terceros que estén a la espera de una erogación similar”[100],
por lo que a través de la
acción de tutela “… no se pueden irrespetar los turnos establecidos para la
realización de pagos o actividades de la administración.”[101],
puesto que “… no existe criterio razonable que justifique darle prioridad a
alguna persona en especial, ya que en similares condiciones no puede haber
trato diferencial.”[102]
41. Como ha quedado expuesto, el actual procedimiento para la
asignación de subsidios de vivienda en especie, no tiene como fundamento la
asignación de “turnos”, sino que, la selección de los hogares beneficiados se
hace a través de los órdenes de priorización al interior de cada grupo
poblacional postulado.
42. No obstante lo anterior, la aplicación de la regla general
expuesta ha tenido algunas excepciones, ante la existencia de una necesidad
urgente de proteger los derechos fundamentales de personas que no obstante
tener la condición de desplazados, requieren un tratamiento con enfoque
diferencial, debido a que se encuentran en una adicional y especial situación de
riesgo, indefensión y vulnerabilidad, como serían casos estudiados por la Corte
de niños en condición de desplazamiento a cuyo cargo se encuentran madres
cabeza de familia y que padecen enfermedades catastróficas como SIDA[103]
o parálisis cerebral[104].
43. Con todo, en conclusión, por regla general, la acción de
tutela no procede para alterar el orden de asignación de subsidios, o los
turnos destinados por la administración para adjudicar las ayudas en materia de
vivienda. Una actuación en contrario desconocería el derecho de igualdad de
aquellas familias que están en condiciones similares y que aguardan
pacientemente el beneficio otorgado por las autoridades competentes.
Sin embargo, este Tribunal ha
reconocido en casos concretos, excepciones a esta regla general de
improcedencia de la acción de tutela, cuando se requiere la intervención del
juez de amparo ante la necesidad de un tratamiento con enfoque diferencial,
debido a que ciertas personas que hacen parte de la población desplazada se
encuentran en una adicional y especial situación de riesgo, indefensión y
vulnerabilidad, condiciones que deben verificarse en cada caso concreto.
Caso concreto
44. A continuación procede la Sala al estudio del caso
concreto. Para tal efecto verificará en primer lugar la procedencia de la
acción de tutela para amparar el derecho fundamental a la vivienda digna del
actor, para después estudiar su presunta vulneración por la falta de asignación
del subsidio familiar de vivienda en especie, no obstante encontrarse en estado
de “calificado” desde el año 2007. Por último, analizará el supuesto
desconocimiento del derecho fundamental a la vivienda digna por violación al
acceso a la información de la población desplazada, en el procedimiento de
adjudicación de subsidios de vivienda en especie.
Encuentra la Sala que para este
caso particular procede la acción de tutela como mecanismo idóneo, eficaz y
definitivo para la protección del derecho fundamental a la vivienda digna
invocado por el accionante en su solicitud de amparo. A esta conclusión se
llega por la especial situación de vulnerabilidad del actor como consecuencia
de su condición de desplazado por la violencia, acreditada con las
manifestaciones contenidas en el escrito de tutela y la contestación de las
entidades accionadas, que ratificaron su calidad de sujeto de protección
reforzada al certificar su estado de “calificado” desde la convocatoria para
entregas de subsidios de vivienda desde el año 2007[105].
45. De la actuación
surtida en el trámite de tutela, es evidente la vulneración del derecho
fundamental del actor a la vivienda digna en su dimensión de acceso a la
información de la población desplazada. En ese sentido, las respuestas
otorgadas por FONVIVIENDA al ciudadano y a esta Sala en sede de amparo,
desconocieron su derecho de acceso a la información de la población desplazada
en materia de subsidios de vivienda, toda vez que fueron abstractas, poco
claras y concretas, e ininteligibles en atención a la especial condición del
accionante, ya que se limitaron a la transcripción de normas legales y
reglamentarias, sin ofrecer una respuesta eficaz sobre: i) estado actual de su
solicitud, autoridad competente para resolver su situación y obligaciones
administrativas para acceder al trámite de asignación de subsidio de vivienda;
ii) la clase de subsidio del que pretende ser beneficiario; iii) el puntaje
obtenido y su orden de priorización para la adjudicación de la subvención; iv)
la forma en que se hará la adjudicación material en caso de superar la
calificación de requisitos legales; y v) una fecha razonable para resolver la
solicitud de adjudicación de subsidio de vivienda.
46. Así las cosas, bajo criterios interpretativos de
complementariedad y armonización, el contenido del derecho fundamental de
acceso a la información de la población desplazada desarrollado por la
jurisprudencia de esta Corporación debe acompasarse a las directrices de la Ley
estatutaria 1712 de 2014, que deberá ser garantizado de forma adecuada, veraz,
oportuna y accesible en términos diferenciales, por las entidades encargadas de
atender las solicitudes de este grupo vulnerable en materia de subsidios de
vivienda, comprenderá como mínimo los siguientes aspectos:
a. Política pública en materia de subsidios de vivienda
a la que puede acceder la población en situación de desplazamiento. La
entidad encargada de la dirección de la política pública en materia de subsidio
de vivienda deberá proporcionar a los potenciales beneficiarios, información
clara, precisa y oportuna, sobre el contenido, alcance y objetivos de la misma.
Para tales efectos, empleará en sus informes un adecuado enfoque diferencial
que atienda las especiales condiciones de las personas desplazadas, sin
limitarse a la mera transcripción de normas legales o reglamentarias.
En esta fase previa, las instituciones
públicas competentes deberán prestar asesoría y acompañamiento especial a cada
familia desplazada que tenga interés en postularse, sobre: i) el actual
programa de subsidio familiar de vivienda en especie al que pueden acceder los
hogares interesados; ii) la entidad competente que atenderá la solicitud; y
iii) la documentación requerida para inscribirse en el programa, entre otros.
b. Durante el procedimiento administrativo de
adjudicación de subsidios: en cualquier estado del procedimiento
administrativo de adjudicación, los hogares en condición de desplazamiento
interesados en la asignación del subsidio de vivienda en especie, incluyendo a
los hogares en estado de “asignado” o “calificado”, podrán solicitar de
FONVIVIENDA o el DPS, información relacionada con:
i) Las entidades públicas competentes que atienden su
solicitud y la fase del procedimiento administrativo para la asignación del
subsidio familiar de vivienda en especie.
ii) Los municipios del país en el que se encuentren
registrados como potencialmente beneficiarios.
iii) Su registro en bases de datos como el RUV y Red Unidos.
iv) Los proyectos de solución de vivienda que se adelantan en
los municipios en los que se encuentran registrados.
v) El grupo poblacional al que pertenece el hogar y su orden
de priorización.
vi) El estado actual del proyecto urbanístico y las
oportunidades procedimentales de los hogares para realizar sus postulaciones.
vii) Si el hogar ha sido identificado como potencialmente
beneficiario del subsidio de vivienda en especie.
viii) Las convocatorias abiertas por FONVIVIENDA para la
postulación de los hogares identificados como potenciales beneficiarios. De
igual forma, deberá informarles con claridad y precisión los requisitos y
documentos que deben presentar los hogares para su postulación al proyecto.
ix) La forma en que se hará la selección definitiva de los
hogares que pretenden beneficiarse del subsidio. En caso de sorteo, deberán ser
informados con la debida antelación y de manera clara precisa y con enfoque
diferencial, sobre el procedimiento utilizado por el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social -  DPS, que en todo caso deberá
atender los principios de razonabilidad y objetividad.
x) En el evento de adjudicación, deberá informársele a los
hogares seleccionados los procedimientos claros y precisos para la entrega
material del subsidio familiar de vivienda en especie.
xi) En todo momento, con fundamento en el principio de
planeación presupuestal estratégica, las entidades de acuerdo a sus
competencias, deberán indicarle al peticionario una fecha cierta y razonable
para resolver la solicitud de beneficio y para la entrega de los subsidios a
los eventuales beneficiarios.
xii) A que se les notifique de manera personal y eficaz las
decisiones que adopten las entidades públicas relacionadas con su solicitud y
trámite de subsidio de vivienda en especie.
47. Por estas razones, la Sala tutelará el derecho fundamental
del actor a la vivienda digna en su especial dimensión de acceso a la
información de la población desplazada en materia de subsidio de vivienda y en
consecuencia ordenará a las entidades accionadas para que dentro de sus
competencias informen al actor sobre su situación frente al trámite de
adjudicación de subsidios de vivienda con rigurosa observancia de las subreglas
contenidas en el fundamento jurídico 46 de esta providencia, en especial
aquella referida al término razonable en el que resolverá su situación.
48. De otra parte, llama
la atención lo expuesto por la entidades públicas accionadas, en especial del
Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENA, en relación con la exigencia al hogar
del actor de volver a presentar documentos y surtir el trámite de postulación
ante esa institución, para los proyectos de vivienda ubicados en Bogotá y
Putumayo, no obstante estar postulado a la convocatoria de entrega de subsidios
de vivienda desde el año 2007 y encontrarse en estado “calificado”. Además, en
múltiples oportunidades el ciudadano presentó peticiones a la entidades
accionadas y en las respuestas ofrecidas por las mismas, nunca se le informó
sobre la necesidad de que surtiera el proceso de postulación ante FONVIVIENDA.
Para la Sala, esta exigencia es
desproporcionada y se impone como una barrera administrativa adicional para que
este hogar acceda al subsidio de vivienda, ya que su situación fue estudiada y
calificada por la administración con anterioridad y cumplió con los requisitos
legales para acceder a estas subvenciones. En otras palabras, el actor y su
núcleo familiar entregaron documentos desde el inicio del proceso, con ellos
fueron estudiados y está ya en estado “calificado”, la Sala pregunta si ¿Es
realmente necesario pedirles nuevamente todos los documentos como si no
hubiesen surtido ningún proceso?
49. Al someter la medida administrativa al test de
proporcionalidad estricto para el caso del actor “… en el cual la
carga de la argumentación juega a favor de los derechos fundamentales limitados
y en contra de las normas que limitan; por ende, se aplica frente a
intervenciones (…) muy restrictivas de los derechos fundamentales.”[106], se
encuentra que el Gobierno Nacional estaba en la obligación de respetar el
contenido mínimo del derecho a la vivienda digna de los hogares desplazados materializado
en los deberes de las entidades públicas de, entre
otros: la eliminación de barreras que impidan el acceso de las personas
desplazadas a los programas de asistencia estatal.
En este sentido, la exigencia de las entidades
públicas accionadas de que los hogares desplazados postulados a la convocatoria
del año 2007 que se encuentran en estado de “calificado” o “asignado”, vuelvan
a surtir el procedimiento de presentación de documentos y de postulación a los
proyectos de urbanización a los que sean identificados como potenciales
beneficiarios, si bien persigue el fin constitucionalmente legítimo de
“asegurar la adecuada destinación de fondos públicos”, no cumple la exigencia
de necesidad y de proporcionalidad en estricto sentido[107] pues resulta ser la que mayor sacrificio de sus derechos impone
y menos beneficio genera a quienes se encuentran en la especial situación de
“calificados” o “asignados” desde la convocatoria del año 2007.
Debido a esta situación, el
artículo 8º del Decreto 1921 de 2012, modificado por el artículo 5 del Decreto
2164 de 2013, estableció como criterios de priorización de los hogares que
hacen parte del grupo poblacional en condición de desplazamiento, el hecho de
ser beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbana asignado por
FONVIVIENDA que no se haya aplicado, o aquellos que se encuentren en estado de
“calificado” en el sistema de información del subsidio familiar de vivienda
administrado por FONVIVIENDA, que se hayan postulado a la convocatoria para
población en situación de desplazamiento realizada en el año 2007.
Si estos hogares se postularon en
el año 2007 ante FONVIVIENDA y cumplieron con los requisitos para ser
beneficiarios de los subsidios de vivienda, no tiene justificación
constitucional racional que tengan que volver a surtir el proceso de radicación
de documentos y postulación ante la misma entidad que conoce su situación desde
hace más de 7 años y guarda en sus archivos institucionales los documentos que
inicialmente presentaron los hogares y con los que superaron las exigencias
legales para beneficiarse de la subvención.
Esto implica que existen otros
medios procesal-administrativos menos gravosos para los derechos fundamentales
de esta especial población, como es que la entidad acuda directamente a la
información de estos hogares, que reposa en sus archivos o que exija algún
documento, solo si racionalmente, este no reposa en sus archivos, tal y como lo
establece el artículo 9º del Decreto Extraordinario 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública”, que consagró “Cuando
se esté adelantando un trámite ante la administración, se prohíbe exigir actos
administrativos, constancias, certificaciones o documentos que ya reposen en la
entidad ante la cual se está tramitando la respectiva actuación.”
50. La particular situación del actor indica que: i) se
postuló a la convocatoria de entrega de subsidios de vivienda del año 2007, adelantada
por FONVIVIENDA y se encuentra en estado de “calificado”; ii) tiene un puntaje
de 45 siendo el puntaje máximo en el departamento de putumayo de 52; iii) se
encuentra registrado en la Red Unidos administrada por la Agencia Nacional para
la Superación de la Pobreza Extrema – ANSPE; iv) esta identificado como hogar
potencial beneficiario en el tercer escalón de priorización del grupo de
población desplazada para seis (6) proyectos urbanísticos en la ciudad de
Bogotá y uno (1) en el municipio de Puerto Caicedo – Putumayo; y, v)
FONVIVIENDA no ha realizado el proceso de convocatoria y postulación para estos
proyectos urbanizables y vi) el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS manifestaron que
el hogar del actor debe presentar nuevamente documentos y surtir el trámite de
postulación, exigencia que ha sido considerada desproporcionada por existir
otros medios menos gravosos para satisfacer los derechos fundamentales de la
población desplazada[108].
Así las cosas, para la Sala, la
actuación de FONVIVIENDA ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por
el ciudadano, toda vez que en varias ocasiones ha recibido peticiones del hogar
del actor y no le ha informado oportunamente sobre la necesidad de postularse a
los proyectos de vivienda en los que se encuentra identificado. Con base en
esta situación, no puede la entidad accionada trasladar toda la carga
administrativa al hogar desplazado y negar su acceso al trámite de asignación
de subsidios, por la falta de postulación, cuando ha sido el actuar de esa
entidad, la que impone barreras administrativas para continuar con el trámite
administrativo de entrega de subsidio de vivienda en especie.
Por todas estas razones, la Sala
tutelará el derecho fundamental a la vivienda digna del accionante y en
consecuencia ordenará al Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA, que una vez
realice la apertura de las convocatorias para postulación  de los proyectos de
soluciones de vivienda en Bogotá o Putumayo a los que se encuentra identificado
el actor, deberá notificarle materialmente este acto administrativo, por el
medio más expedito y eficaz, sin que exija al hogar del accionante que
nuevamente radique documentos y surta el proceso de postulación para considerar
si puede ser o no beneficiario del subsidio. A tal efecto deberá utilizar la
documentación del hogar del actor que reposa en sus archivos desde la
convocatoria del año 2007 y en caso de requerir aclaraciones o actualizaciones
sobre la misma, deberá comunicárselo oportunamente para que subsane o aclare su
solicitud.
51. En relación con la pretensión de entrega inmediata del
subsidio de vivienda solicitada por el actor, para la Sala, las entidades
accionadas no han vulnerado el derecho fundamental a la vivienda digna del
actor por la falta de adjudicación del subsidio de vivienda. Tal como se
advirtió anteriormente, por regla general no se pueden alterar los órdenes de
priorización contenidos en las listas que han elaborado las instituciones
públicas que comparten competencias en el proceso administrativo de
adjudicación de los subsidios de vivienda en especie, ya que implicaría una
seria afectación del principio de igualdad de aquellos que están en las mismas
condiciones de vulnerabilidad producto del desplazamiento y esperan
pacientemente el momento de la adjudicación material de la subvención. No
obstante lo anterior, cuando el solicitante se encuentra en una especial
situación de vulnerabilidad adicional a su condición de desplazado, puede
ordenarse la alteración de los órdenes de priorización, con la finalidad de
garantizar de manera inmediata el derecho a la vivienda digna.
En el presente caso el actor no se
encuentra en una situación especial de vulnerabilidad adicional a su condición
de desplazado, razón por la cual no es procedente que la Sala ordene la
alteración de los órdenes de priorización para la adjudicación de los subsidios
de vivienda a favor del accionante. En efecto, el actor manifestó en la tutela
que es discapacitado, pues afirmó tener prótesis en una de sus piernas, sin
embargo, no ha perdido su capacidad para laborar, puesto que también manifestó
trabajar en una construcción y percibir la suma de $20.000 m/c al día[109].
Además, no reviste graves situaciones adicionales de indefensión que
justifiquen la intervención del juez de tutela para que se asigne de manera
inmediata el subsidio de vivienda solicitado por el ciudadano, tal y como fue
reconocido por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Puerto Asís,
Putumayo. Sin embargo, conforme a lo expuesto, la Sala revocará la sentencia
del 11 de marzo de 2014, por la vulneración del derecho a la información del
actor y la imposición de barreras administrativas desproporcionadas, para el
acceso al procedimiento de asignación de subsidios de vivienda en especie.
52. De otra parte, las
cifras presentadas por el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social - DPS en relación con la falta de ejecución del procedimiento de
asignación de subsidios de vivienda, debido a que de las 94.370 soluciones de
vivienda existentes en el país, solo han sido seleccionados definitivamente
como hogares desplazados beneficiarios 20.544, son preocupantes ante la actual
vulneración de derechos fundamentales de la población desplazada, lo que denota
el incumplimiento de las órdenes impartidas por esta Corporación en la
sentencia T–025 de 2004 y sus autos de seguimiento. Por esta razón la Sala
proferirá los siguientes remedios estructurales, que involucran al Fondo
Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social – DPS por ejercer competencias compartidas en el
procedimiento de asignación de subsidios de vivienda:
a. En el perentorio término de ocho (8) meses contados a
partir de la notificación de esta sentencia, el Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA
deberá adelantar los procesos para dotar a los desplazados de la información
exigida por la Ley 1712 de 2014, sea en su página web, informando como operan
las nuevas políticas públicas y su situación particular para asegurar su acceso
y la transparencia en la gestión.
b. En el término
perentorio de ocho (8) meses contados a partir de la notificación de esta
sentencia, las entidades accionadas deberán informar a la Sala de Seguimiento
de la Sentencia T – 025 de 2004, para lo de su competencia, la implementación
de las medidas para no restringir los derechos de acceso a los procedimientos
administrativos de asignación de subsidios de vivienda en especie, mediante
exigencias desproporcionadas para los desplazados en estado de “calificado” y
“asignado” de la convocatoria del año 2007, puesto que las prácticas de
solicitud de documentos para postulación de los hogares a las convocatorias de
FONVIVIENDA, que han sido expuestas en esta providencia, pueden llegar a ser
inconstitucionales, si se vislumbra, en cada caso concreto que son
desproporcionadas.
c. Con fundamento en el
principio de colaboración armónica y coordinación estratégica en el ejercicio
de las competencias compartidas, FONVIVIENDA y el DPS deberán aunar esfuerzos
para adelantar hasta su terminación, los procedimientos de adjudicación
definitiva de subsidios de vivienda en especie que se encuentren pendientes.
d. Dentro de los ocho (8)
meses siguientes contados a partir de la notificación de esta sentencia, las
entidades accionadas deberán presentar, a la Sala Especial de Seguimiento de la
sentencia T–025 de 2004, un informe en el que expongan de manera justificada,
con indicadores de gestión, del cumplimiento de las órdenes proferidas en esta
sentencia, en especial la situación de los proyectos urbanísticos que
consolidan la oferta de soluciones de vivienda a la población desplazada, su
iniciación, desarrollo y finalización, para de esta manera determinar una fecha
de entrega efectiva a sus beneficiarios.
53. Dada la importancia
de los informes rendidos por el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social – DPS[110] y por el Fondo Nacional de Vivienda
- FONVIVIENDA[111], la Sala ordenará que por
Secretaría General se trasladen sendas fotocopias de las pruebas aportadas a
este proceso, a la Sala Especial de Seguimiento de la Sentencia T–025 de 2004
para lo de su competencia.
Decisión
Con fundamento
en lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero: LEVANTAR la suspensión
de términos para decidir el presente asunto decretada por auto del 31 de
octubre de 2014.
Segundo: REVOCAR la
sentencia de única instancia del 11 de marzo de 2014 proferida por el Juzgado
Promiscuo de Familia de Puerto Asís Putumayo, y en su lugar, CONCEDER el
amparo solicitado por el actor de su derecho fundamental a la vivienda
digna, en particular, el derecho a recibir una información adecuada, veraz,
oportuna y accesible en términos diferenciales, así como la obligación de las
entidades públicas de eliminar barreras administrativas para el acceso al
procedimiento administrativo de asignación de subsidios de vivienda en especie,
que forman parte del núcleo esencial de ese derecho.
Tercero: ORDENAR
al
Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA y al Departamento Administrativo para
la Prosperidad Social – DPS, que en el perentorio término de cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, procedan a
informar de manera, clara y concreta, la actual situación del actor frente a la
adjudicación del subsidio de vivienda en especie, en los estrictos términos del
fundamento jurídico 46 de esta providencia.
Cuarto: ORDENAR al Fondo
Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA al Fondo Nacional
de Vivienda - FONVIVIENDA, que una vez realice la apertura de las convocatorias
para postulación  de los proyectos de soluciones de vivienda en Bogotá o
Putumayo a los que se encuentra calificado el actor, le notifique personalmente
este acto administrativo y además, no exija al hogar del accionante que
nuevamente radique documentos y surta el proceso de postulación para considerar
si puede ser o no beneficiario del subsidio. A tal efecto deberá utilizar la
documentación del hogar del actor que reposa en sus archivos desde la
convocatoria del año 2007 y, en caso de requerir aclaraciones o actualizaciones
sobre la misma, deberá comunicárselo por el medio más expedito y eficaz.
Quinto: ORDENAR al Fondo
Nacional de vivienda – FONVIVIENDA que en el perentorio término de
ocho (8) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, adelante
los procesos para dotar a los desplazados de la información exigida por la Ley
1712 de 2014, sea en su página web, informando como operan las nuevas políticas
públicas, la situación particular de los hogares que participan en los procesos
administrativos de asignación de subsidios de vivienda en especie, con la
finalidad de asegurar su acceso y la transparencia en la gestión.
Sexto: ORDENAR al Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, que en
el término perentorio de ocho (8) meses contados a partir de la notificación de
esta sentencia, informen a la Sala de Seguimiento de la Sentencia T–025 de
2004, para lo de su competencia, la implementación de las medidas para no
restringir los derechos de acceso los procedimientos administrativos de
asignación de subsidios de vivienda, mediante exigencias desproporcionadas para
los desplazados en estado de “calificado” y “asignado” de la convocatoria del
año 2007, puesto que las prácticas de solicitud de documentos para postulación
de los hogares a las convocatorias de FONVIVIENDA, que han sido expuestas en
esta providencia, pueden llegar a ser inconstitucionales, si se vislumbra, en
cada caso concreto que son desproporcionadas.
Séptimo: EXHORTAR al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, para que con
fundamento en el principio de colaboración armónica y coordinación estratégica
en el ejercicio de las competencias compartidas, aúnen esfuerzos para adelantar
hasta su terminación, los procedimientos de adjudicación definitiva de
subsidios de vivienda en especie que se encuentren pendientes.
Octavo: ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda –
FONVIVIENDA y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS,
para que dentro de los ocho (8) meses siguientes contados a partir de la
notificación de esta sentencia, presenten a la Sala Especial de Seguimiento de
la sentencia T–025 de 2004, un informe en el que expongan de manera
justificada, con indicadores de gestión, del cumplimiento de las órdenes
proferidas en esta sentencia, en especial la situación de los proyectos
urbanísticos que consolidan la oferta de soluciones de vivienda a la población
desplazada, su iniciación, desarrollo y finalización, para de esta manera
determinar una fecha de entrega efectiva a sus beneficiarios.
Noveno: TRASLADAR sendas copias pruebas
aportadas en este proceso, contenidas en los informes
rendidos por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS[112]
y por el Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA[113],
con destino a la Sala Especial de seguimiento de la Sentencia T – 025 de 2004
para lo de su competencia.
Décimo:
OFICIAR a la
Procuraduría General de la Nación, para que en ejercicio de sus competencias
contenidas en el artículo 23 de la Ley 1712 de 2014, realice especial
seguimiento al cumplimiento de la orden contenida en el numeral anterior.
Décimo primero: ORDENAR al Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, para que en
ejercicio de sus competencias difundan el contenido de la presente sentencia en
todas las dependencias encargadas de la atención de población desplazada y
conminen a sus funcionarios a garantizar el acceso a la información de la
población desplazada en materia de subsidios de vivienda, como parte del núcleo
esencial del derecho fundamental a la vivienda digna.
Décimo segundo: Por
Secretaría General, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (E)
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Folios 9 y 10 cuaderno principal.
[2] Fol 44 cuaderno principal.
[3] Fol 3 cuaderno principal.
[4] Folios 45 y 46 cuaderno
principal.
[5] Folios 27 al 35 cuaderno
principal.
[6] Fol 38 cuaderno principal.
[7] Fol 18 cuaderno de revisión.
[8] Fol 34v cuaderno de revisión.
[9] El programa Red Unidos está
dirigido por la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema –
ANSPE, entidad que tiene como objetivo “… participar, con otras entidades
competentes y los entes territoriales, en la formulación de política pública
para la superación de la pobreza extrema y coordinar la implementación de la
estrategia nacional de superación de la pobreza extrema a través de la
articulación con actores políticos y privados y la promoción de la innovación
social, entre otros”. (artículo 2 Decreto 4160 de 2011)
[10] Fol 67v cuaderno de revisión.
[11] Ibídem.
[12] Folios 81 y 81v cuaderno de
revisión.
[13] Fol 82 cuaderno de revisión.
[14] Ibídem.
[15] Ibídem.
[16] Fol 102 cuaderno de revisión
[17] Ibídem.
[18] Folio 103 cuaderno de revisión
[19] Folios 45 y 45v cuaderno de
revisión.
[20] Ibídem.
[21] Sentencia T–851 de 2010. M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[22] Sentencia T–686 de 2012 M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[23] Sentencias T–800 de 2012 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio, T–859 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas.
[24] Sentencias T–800 de 2012 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio., T–436 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas, y T–108 de
2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[25] Sentencias
T–328 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-456 de 2004 M.P. Jaime
Araujo Rentería, y T-789 del 11 de septiembre de 2003 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, entre otras.
[26] Sentencia T–299 de 2013 M.P.
Mauricio González Cuervo.
[27] Sentencia T-585 de 2006 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra. Fund. Jur. 2.3
[28] Sentencia T–025 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[29] Sentencia SU-225 de 1998. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterado en sentencias T–851 de 2011, T–191 de 2013 y
T–299 de 2013 todas con ponencia del Magistrado Mauricio González Cuervo.
[30] Sentencia T–025 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa fund. 5.2
[31] Sentencia T–510 de 2010 M.P.
Mauricio González Cuervo.
[32] Al respecto ver sentencia C–244
de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[33] Opinión Consultiva No. 4 del
sexto período de sesiones de 1991, “El derecho a una vivienda adecuada”. Comité
de derechos sociales económicos y culturales de la ONU.
[34] Contenido en el artículo 11
párrafo 1 del Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y
culturales.
[35] Ibídem.
[36] Sentencia T–495 de 1995 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, Sentencia T–258 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
Reiterado en sentencias T-499 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, T-586 de 1999 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa y T-597 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre
otras.
[37] Sentencia T–021 de 1995 M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[38] Sentencia T–304 de 1998 M.P.
Fabio Morón Díaz.
[39] Sentencia T–1091 de 2005 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[40] Sentencia T–585 de 2006 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[41] Sentencia T–159 de 2011 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[42] Sentencia T–585 de 2006 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra y T – 725 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño entre
otros.
[43] Personas de la tercera edad, en
condición de discapacidad, madres cabeza de familia, niños, entre otros.
[44] Sentencia T–645 de 2003 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra. Reiterada en sentencias T–328 de 2007 M.P. Jaime
Córdoba Triviño y T–159 de 2011 Humberto Antonio Sierra Porto.
[45] Sentencia T–585 de 2006 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra y T–725 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño entre
otros.
[46] La constitucionalidad fue
revisada por la Corte Constitucional en sentencia C–274 de 2013 M.P. María
Victoria Calle. Y según su artículo 33 rige a los seis (6) meses a partir de la
fecha de su promulgación para todos los sujetos obligados del orden nacional,
la cual se verificó con la publicación en el diario oficial número 49.084 de
seis (6) de marzo de 2014.
[47] Artículo 7 Ley 1712 de 2014
[48] Artículo 8 ibídem.
[49] Artículo 7 ibídem.
[50] Artículo 8 ibídem.
[51] Sentencias T–742 de 2009 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y T–287 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[52] Ibidem.
[53] Artículo 6 Ley 3 de 1991.
[54] Numeral 14 del artículo 19 de la
Ley 387 de 1997.
[55] Artículo 2 del Decreto 951 de
2001.
[56] Artículo 1 del Decreto
extraordinario 555 de 2003.
[57] Contraloría General de la
República. Informe de Auditoria a Políticas Públicas. Política pública:
Vivienda y ciudades amables Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014
“Prosperidad para todos” 2010 – 2013, de 13 de junio de 2014. Pág. 19.
[58] Fol. 67 v cuaderno de revisión.
[59] Ibídem.
[60] Ibídem.
[61] Fol 68 cuaderno de revisión.
[62] Ver el Decimosexto Informe de la
Procuraduría General de la Nación a la Corte Constitucional, p. 35, los
diferentes informes de la Comisión de Seguimiento, y la información
proporcionada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
según los cuales llegando a mediados del 2008, a menos de uno de cada diez
desplazados había sido asignado un subsidio de vivienda.
[63] Ver el Decimosexto Informe de la
Procuraduría General de la Nación, p. 40-43, con base en información
suministrada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Según la Procuraduría, el “índice de subejecución” aumentó de 14% en el año
2003, a 77% n el año 2007.
[64] Al observar que a menos de uno
de cada diez desplazados se le ha asignado un subsidio de vivienda, y a la vez
se constata que menos de la mitad de los subsidios son efectivamente
ejecutados, tenemos que menos de uno de cada veinte desplazados ha hecho
efectiva una ayuda de vivienda.
[65] Primer Informe de la Comisión de
Seguimiento, p. 105.  Esto a su vez, se compara con el 29% de vecinos hogares
no desplazados.  Ver Cuarto Informe de la Comisión de Seguimiento, p. 16
[66] Primer Informe de la Comisión de
Seguimiento, p. 109.
[67] Auto 008 de 2009 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. Párrafo 62
[68] Ibídem párrafo 63
[69] Ibídem párrafo 67.
[70] Ibídem.
[71] Fol 68 cuaderno de revisión
(informe presentado a esta Sala por el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social – DPS).
[72] Artículo 9 del decreto 4911 de
2009.
[73] Fol 68 cuaderno de revisión.
[74] Contraloría General de la
República. Informe de Auditoria a Políticas Públicas. Política pública:
Vivienda y ciudades amables Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014
“Prosperidad para todos” 2010 – 2013, de 13 de junio de 2014. Páginas 11 y 12.
[75] Ibídem. Páginas 12 y 13.
[76] Fol. 68v cuaderno de revisión.
Ver también Contraloría General de la República Ob. Cit. Pág. 13.
[77] Contraloría General de la
República Ob. Cit. Páginas 22 – 23.
[78] Ibídem. pág. 24.
[79] Ibídem Pág. 33.
[80] Artículo 2 Decreto 1921 de 2012,
modificado por el artículo 1 del Decreto 2164 de 2013.
[81] “El Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda)
remitirá al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), la
información de los proyectos seleccionados o que se desarrollen en el marco del
programa de vivienda gratuita, indicando el departamento y municipio donde se
desarrolla o desarrollará el proyecto, el número de viviendas a ser
transferidas a título de subsidio en especie y los porcentajes de composición
poblacional de acuerdo con los criterios señalados en el artículo 4° de este
decreto, para que el DPS en el término de un (1) mes calendario contado a
partir del momento de recibo de la información, entregue al Fondo Nacional de
Vivienda la resolución con el listado de potenciales beneficiarios para cada
uno de los proyectos.”
[82] Artículo 9 Decreto 1921 de 2012
modificado por el artículo 6 del Decreto 2164 de 2013.
[83] Fol 30 v cuaderno de revisión.
[84] Folio 30 cuaderno de revisión.
[85] Fol 30 v cuaderno de revisión.
[86] Parágrafo 2, artículo 8 Decreto
1921 de 2012.
[87] Fol 31 cuaderno revisión.
[88] Artículo 12 del Decreto 1921 de
2012.
[89] Artículo 11 del Decreto 1921 de
2012.
[90] Artículo 14 del Decreto 1921 de
2012.
[91] Fol 31 cuaderno de revisión.
[92] Artículo 15 del Decreto 1921 de
2012
[93] Fol 32 cuaderno de revisión.
[94] Parágrafo 5 del artículo 12 de la
Ley 1537 de 2012.
[95] Fol 32 v cuaderno de revisión.
[96] Ibídem.
[97] Artículo 16 del Decreto 1921 de
2012 modificado por el artículo 10 del Decreto 2164 de 2013.
[98] Para Luhmann “Las expectativas
normativas terminan por limitar el ámbito de conductas posibles generando así
una base de confianza que, a pesar de las incertidumbres futuras, permita tomar
decisiones presentes” en Luhmann N, La paradoja de los derechos humanos,
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2014 pág. 21.
[99] Sentencia T–245 de 2012 M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[100] Sentencia T–067 de 2008 M.P.
Nilson Pinilla Pinilla.
[101] Sentencia T–1161 de 2003 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra
[102] Sentencia T–373 de 2005 M.P.
Álvaro Tafur Galvis
[103] Sentencia T–919 de 2006 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[104] Sentencia T–755 de 2009 M.P Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub
[105] Folios 38 – 44 cuaderno principal
y folios 27 – 82 cuaderno de revisión.
[106] Sentencia C–838 de 2013 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva
[107] Ibídem.
[108] Folios 45 y 82 del cuaderno de
revisión.
[109] Folios 44 – 46 cuaderno
principal.
[110] Que obra a folios 27 a 64 del
cuaderno de revisión.
[111] Que obra a folios 66 a 82 del
cuaderno de revisión.
[112] Que obra a folios 27 a 64 del
cuaderno de revisión.
[113] Que obra a folios 66 a 82 del
cuaderno de revisión.