C-245-96
Sentencia C-245/96
Sentencia
C-245/96
SOBERANIA
POPULAR-Alcances
jurídico-políticos
Lo
que el constituyente de 1991 buscó con la consagración de la “soberanía
popular” fue, en últimas, ampliar en la mayor medida posible, los espacios de
participación democrática del pueblo en la toma de decisiones que tengan
incidencia tanto nacional como regional y local, y también en el control del
ejercicio del poder público de los gobernantes, entendiendo este término en su
sentido más amplio.
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Publicidad
de sus actos
En
todas las democracias modernas y contemporáneas nota característica, en cuanto
hace al Congreso o Parlamento, es la de que sus actos sean públicos. Ello con
el fin primordial de que la ciudadanía pueda ejercer la adecuada vigilancia y
control sobre sus representantes, tal como corresponde a la aplicación real del
principio de la “soberanía popular”, adoptado, como se dijo, en nuestra
Constitución.  La publicidad de los actos del Congreso es en un Estado de
Derecho la norma general.
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Reserva
de sus actos
En
aplicación de la Carta, el legislador puede establecer reserva sobre
determinados actos, siempre que exista  una razón constitucional del mismo
rango que el principio de la soberanía popular, para justificar de manera
objetiva, razonable y proporcionada la reserva.
FUNCION
JUDICIAL DEL CONGRESO
En el
caso del Congreso de la República, una es su actividad legislativa que gira
alrededor de proponer, discutir y aprobar las leyes, y otra muy distinta su
actuación como autoridad judicial, atribución ésta contenida en la Carta
Política y en los artículos 329 y siguientes de la ley 5 de 1992. Le
corresponde asumir esta atribución cuando se trata del juzgamiento de aquellos
altos funcionarios del Estado a los cuales el Constituyente les otorgó un fuero
constitucional especial.
CONGRESISTA-Inviolabilidad
La
inviolabilidad consiste en que un congresista no puede ser perseguido en razón
a las opiniones expresadas durante el curso de su actividad parlamentaria ni
por los votos que emita, como dice la norma, en ejercicio del cargo. Es una
institución que nace con el parlamento moderno y que busca garantizar la
independencia de éste frente a los otros poderes, especialmente frente al poder
Ejecutivo. Pero en manera alguna puede  interpretarse el artículo 185 en el
sentido de que la inviolabilidad signifique una excepción al principio general
de la publicidad de los actos del Congreso, ni, menos aún,  implique inmunidad
judicial. Para que el legislador sea inviolable por sus votos y opiniones no se
requiere que éstos se mantengan bajo reserva. Por el contrario la
inviolabilidad o inmunidad cobran sentido justamente frente a un acto y un juicio
públicos. Esta garantía tiene por objeto asegurar la independencia de los
congresistas frente a las interferencias de los demás poderes del Estado y su
cumplimiento, por consiguiente, es prenda del correcto funcionamiento de la
democracia. La inviolabilidad, sin embargo, no puede entenderse por fuera de su
misión tutelar propia, pues, de otorgársele una extensión ilimitada, no sería
posible deducir a los congresistas responsabilidad política, penal y
disciplinaria en ningún caso.
FUNCION
JUDICIAL DEL CONGRESO-Es pública y responsable
Las
actuaciones frente a los funcionarios que gozan de fuero especial -penal y
disciplinario- es de índole judicial, el régimen aplicable a los jueces se hace
extensivo a los congresistas, y ello implica de suyo “una responsabilidad
personal”, que evidentemente trae como consecuencia el que su proceder deba ser
público y no secreto, pues únicamente siendo de público conocimiento a la
actuación singular puede imputarse dicha responsabilidad. Lo anterior encuentra
respaldo en el artículo 228 de la Constitución Política, cuando dispone que la
Administración de Justicia es función pública y sus actuaciones serán públicas
y permanentes con las excepciones que establezca la ley; cabe señalar que entre
estas excepciones no se encuentran los juicios que adelanta el Congreso de la
República a los altos funcionarios, excepciones que, como se ha señalado, no
cabe admitir cuando su consagración puede llevar a eludir o descartar la
responsabilidad penal de quien administra justicia, así sea de manera
transitoria. Ya en el plano de la función judicial -especial- que ejerce el
Congreso, como son los juicios que adelanta contra funcionarios que gozan de
fuero constitucional especial, referido a delitos cometidos en el ejercicio de
funciones o a indignidad por mala conducta, su actuación debe someterse a los
principios generales de esa función pública.
JUSTICIA
REGIONAL-Fundamentos
En el
caso de la denominada “justicia sin rostro”, el legislador, en ejercicio de la
facultad otorgada por el propio artículo 228 de la Carta, ha estimado necesario
preservar de manera especial bienes jurídicos de alto valor, que por las
particulares y especialmente graves modalidades delictivas de que conoce, puede
afectar en alto grado la convivencia social y la seguridad ciudadana. Son
entonces, las actuales condiciones de grave alteración del orden público las
que justifican, como lo ha reconocido la Corte Constitucional, la protección de
la identidad de los funcionarios que conforman la justicia regional. A lo
anterior debe agregarse el carácter eminentemente transitorio que la
identifica.
VOTO
SECRETO EN LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sólo para elecciones
En el
artículo 35 del acuerdo N° 05 de octubre 15 de 1992 del Reglamento de la Corte
Constitucional dispone que ‘las votaciones serán ordinarias, nominales y
secretas... las votaciones secretas se harán mediante papeleta’”, ello no es
del todo cierto, pues la votación secreta en las altas corporaciones de
justicia tiene lugar únicamente en casos de elecciones, pero nunca para el
ejercicio de la labor propiamente judicial.
VOTO
PUBLICO EN EL CONGRESO
El
literal b) del artículo 131 de la ley 5a. de 1992, es inexequible, por cuanto
se refiere a una actuación de índole judicial que desarrolla el Congreso de la
República de conformidad con la atribución especial dispuesta en el artículo
116 de la Constitución Política. Por ende, para efectos de establecer la
responsabilidad personal del congresista que actúa como juez, la votación
deberá ser nominal y pública, en los términos del  inciso segundo del artículo
130 de la ley 5a. de 1992, inciso segundo. Dicha votación podría hacerse por
los medios técnicos de que disponen las Cámaras, siempre y cuando puedan ser plenamente
identificados la persona del congresista y su correspondiente voto.
VOTO
SECRETO EN EL CONGRESO-Casos de amnistía e indulto
El
que el voto sea secreto en tratándose de decidir sobre amnistías o indultos,
resulta justificable habida cuenta de que estas decisiones se adoptan con fines
de orden público y como señala la Constitución deben obrar graves motivos de
conveniencia pública a cuyo amparo el voto secreto puede tener plena validez.
Estas amnistías e indultos recaen por lo general, sobre grupos indeterminados
de individuos que se han visto comprometidos en movimientos alzados en armas.
FUERO
DE ALTOS FUNCIONARIOS DEL ESTADO-Naturaleza/PRESUNCION DE INOCENCIA
El
fuero no es un privilegio y se refiere, de manera específica, al cumplimiento
de un trámite procesal especial, cuyo propósito es el de preservar la autonomía
y la independencia legítimas de aquellos funcionarios a los que ampara. Por
ello, es posible que como consecuencia de su naturaleza -proceso especial-,
algunas de las medidas que se adopten en ellos no correspondan con los
procedimientos ordinarios, sin que ello implique discriminación alguna, o
desconocimiento de disposiciones constitucionales, pues es la propia Carta la
que concibe el fuero especial que cobija a los altos funcionarios del Estado. Se busca entonces con estos
procedimientos, evitar que mediante el ejercicio abusivo del derecho de acceso
a la justicia, se impida irregularmente el normal desarrollo de las funciones
estatales y el debido ejercicio del poder por parte de quienes mediante la
expresión soberana, fuente del poder público, legítimamente lo detentan. Por
ello, no puede bastar la simple denuncia o la queja del funcionario, como
tampoco las actuaciones o diligencias que se adelanten en esta etapa, para que
sea admisible su detención. Todavía en esta etapa, opera la presunción
constitucional de inocencia, que implica su permanencia en el mismo, hasta
tanto no sea del todo inevitable.
Referencia:
Expediente D-1275
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 131 y 337 de la
ley 5a.
de 1992 "Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la
Cámara de Representantes"
Actor:
Luis Antonio Vargas Alvarez
Magistrado
Ponente:
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Aprobado
según Acta No. 26
Santafé
de Bogotá, D.C., tres (3) de
junio                                                 de mil novecientos
noventa y seis (1996)
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Luis Antonio Vargas Alvarez, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad de los artículos 131 y 337 de la ley 5a de
1992 por medio de la cual se expide el Reglamento del Congreso de la República.
Admitida
la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales
correspondientes; se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la
Corporación para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se
dió traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su
competencia.
Una vez
cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y
en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor
literal de las disposiciones demandadas es el siguiente:
"
ARTÍCULO 131. “Votación secreta. No permite identificar la forma como vota
el Congresista. Las rectificaciones sólo serán procedentes cuando el número de
votos recogidos no sea igual al de los votantes”.
"Esta
votación sólo se presentará en los siguientes eventos:
"a)
Cuando se deba hacer una elección;
b)
Para decidir sobre proposiciones de acusación ante el Senado, o su admisión o
rechazo por parte de esta Corporación;
c)
Para decidir sobre las proposiciones de amnistías o indultos.
"Aprobado
el efectuar la votación secreta, el Presidente dispondrá repartir papeletas que
tengan impresas, en una de sus caras, las leyendas "Sí" o
"No", y espacios para marcar. El Secretario llamará a cada
Congresista, según el orden alfabético de su apellido, para que deposite la
papeleta en la urna. Previamente el Presidente designará una comisión
escrutadora.
"Parágrafo. Solicitada una votación
nominal y una secreta para un mismo artículo o grupo de artículos, se definirá
en primer orden la votación secreta."
"ARTÍCULO
337. Principio de libertad del procesado. Durante la investigación rige el
principio de libertad del procesado. Por eso no hay lugar a proferir medida de
aseguramiento alguna contra él."
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima
el actor que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 1, 2,
6, 13, 20, 29, 90, 95, 228, 229 y 230 de la Constitución Política de Colombia.
2.
Fundamentos de la demanda
En
primer lugar, el demandante asegura que el establecimiento del "voto
secreto" en el Congreso de la República, va en detrimento de los
principios democráticos del país, pues no les permite a los ciudadanos conocer
cuál es el contenido de las actuaciones que desarrollan sus representantes.
Dicha figura, opina el actor, antes que garantizar el marco democrático y de
orden público, pone en duda la actuación de los congresistas y permite que la
corrupción siga campeando en el país.
Estima,
además, que la norma acusada desconoce el carácter "social de
derecho" que ostenta el Estado colombiano, y que con ella se viola
flagrantemente la Constitución Política, pues impide que los ciudadanos
participen en el control de las decisiones adoptadas por sus representantes.
Agrega, que no existe razón entendible por la cual, si los jueces deben
identificarse e identificar el sentido de sus decisiones, se exonere de dicho
deber a los congresistas, sobre todo cuando ejercen funciones jurisdiccionales.
Por lo mismo, con la medida inserta en la ley 5a de 1992, los miembros del
organismo legislativo pueden eludir las responsabilidades a que se refiere el
artículo 6° de la Carta Fundamental.
Estima
adicionalmente, que la figura de la votación secreta es vulneratoria del
derecho al debido proceso, pues impide que se presenten, en los trámites de
juzgamiento de los funcionarios a que se refiere el literal b) del artículo
demandado, salvamentos o aclaraciones de voto que podrían, eventualmente, beneficiar
al procesado.
En
cuanto al principio de la libertad del procesado consagrado en el artículo 337
de la ley 5a de 1992, afirma el demandante que el mismo constituye un
desconocimiento flagrante del artículo 13 de la Constitución Política, pues
consagra una evidente discriminación en favor de los altos funcionarios del
Estado que se encuentran inmersos en un proceso. En este sentido, solicita que
en favor de la equidad, se evite que los congresistas sigan eludiendo la acción
de la justicia, más aún, cuando son ellos quienes, en la mayoría de los casos,
incurren en delitos de excesiva gravedad que no permiten siquiera, dentro de
los trámites de la justicia ordinaria, el beneficio de la citación a
indagatoria.
IV.
INTERVENCIÓN DEL MINISTRO DEL INTERIOR
Dentro
de la oportunidad procesal prevista por la ley, intervino en el proceso, el
señor Ministro del Interior con el fin de solicitar a la Corte Constitucional,
la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas, según las
justificaciones que a continuación se consignan:
En
relación con el artículo 131 de la ley 5a de 1992, el ministro manifiesta que
la Constitución Política expresamente determinó en su artículo 144 la reserva
de ley que le confiere al Congreso la facultad de determinar los casos en los
que las sesiones de las cámaras habrán de realizarse de manera secreta. En ese
aspecto, el formal, estima que la norma es constitucional, porque deviene de
una autorización de la misma Carta.
Con
respecto al punto de vista material, el voto secreto garantiza, en concepto del
ministro, la libertad, inviolabilidad e independencia de los congresistas, pues
les permite ejercer sus funciones de forma totalmente libre y sin interferencia
de presiones foráneas.
En el
mismo sentido, para el interviniente es claro que cuando el Congreso actúa como
juez de hecho, lo hace como jurado de conciencia, y que una de las
características propias de este tipo de jueces es la del secreto de sus
decisiones. Así mismo, afirma que la Corte ha declarado exequible la figura de
los "Jueces sin rostro", los cuales además de reservar el sentido de
sus decisiones, lo hacen también respecto de sus identidades; y que por lo
tanto, dicha posición jurisprudencial respalda la exequibilidad de la figura
demandada. Asegura que la votación secreta es un mecanismo utilizado por las
altas corporaciones para adoptar sus decisiones, como lo demuestran los
reglamentos de la Corte Constitucional y de la Asamblea Nacional Constituyente.
De otro
lado, y en relación con la demanda presentada contra el artículo 337 de la ley
5a del 92, considera el interviniente que tal disposición es constitucional por
cuanto el Congreso de la República no tiene la facultad de dictar medidas de
aseguramiento contra las personas sometidas a su investigación (como lo
confirma el artículo 199 de la Constitución Política), sino que ésta es una
potestad reservada a la Corte Suprema de Justicia.
En el
aspecto material, señala, la razón de ser del artículo tiene que ver con la
estabilidad del funcionario y la normalidad en el ejercicio del poder, pues la
contingencia de un constante asedio judicial al ejercicio de las funciones
públicas, al funcionamiento del Congreso, a la actividad de los magistrados,
pone en entredicho la gobernabilidad y la consecución de los intereses
generales. En este sentido, estima que la norma no consigna una discriminación
como lo denuncia el demandante.
Por
último, señala que el principio de la libertad del procesado constituye una
garantía constitucional que hace parte del derecho al debido proceso, y que,
por lo tanto, la norma acusada ya habría generado derechos adquiridos para los
servidores que pudieran ser sometidos a juzgamiento, no obstante exista la
posibilidad de que la norma sea modificada.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la
oportunidad legal, el señor procurador general de la Nación (e) se pronunció
sobre la demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se
declare la  exequibilidad (parcial) del artículo 131, y la exequibilidad total
del artículo 337 de la ley 5a de 1992, de acuerdo con los argumentos que se
enuncian a continuación.
En
opinión del señor procurador general, el artículo 131 de la ley 5a del 92
incluye, en sus literales, tres actos diversos que corresponden a tres
diferentes tipos de funciones ejercidas por el Congreso de la República. Los
literales a) y c), consignan actividades de competencia del Congreso  en
ejercicio de sus funciones administrativa y legislativa, las cuales admiten la
inclusión de excepciones a su principio general de publicidad. Es por ello, por
lo que se admite que el voto secreto en tales oportunidades goce  de plena
exequibilidad.
Sin
embargo, y dentro del mismo orden de ideas, la contenida en el literal b),
relacionada con la votación secreta " Para decidir sobre proposiciones
de acusación ante el Senado, o su admisión o rechazo por parte..." del
Congreso de la República, es una función de tipo eminentemente jurisdiccional,
y como tal,  fundamentalmente pública. En ese sentido, continua el
representante del Ministerio Público, aunque es cierto  que dentro ciertos
procesos especiales se decreta, para algunas etapas, la reserva de su contenido
(al público, no a los sujetos procesales),  no es menos cierto que el juez está
en la obligación de fundamentar sus decisiones y que dicha obligación no
desaparece por ser el juez de carácter colegiado o por ejercer dichas funciones
el mismo Congreso de la República.
Para la
Procuraduría es claro que la responsabilidad que tienen los jueces dentro del
proceso y a la hora de emitir su decisión es de carácter personal, y que la
misma se diluye inconstitucionalmente cuando el fallo no está debidamente
fundamentado, porque con ello se cercena la posibilidad de impugnarlo; o cuando
no es posible conocer la distribución de los votos sucedida al interior de la
decisión de un juez colegiado; o, así mismo, cuando no se puede determinar la
identidad del juez porque su personalidad se ha difuminado a través del secreto
de su votación.
En
cuanto al artículo 337 de la ley 5a del 92, afirma el representante del
Ministerio Público que, de acuerdo con lo preceptuado por la Corte
Constitucional en su Sentencia C-222 de 1996, puede establecerse que la
asignación de fueros en favor de ciertos altos cargos, garantiza el correcto
ejercicio de la función pública, e impide que  otras de las ramas del poder
público interfieran en aquélla, poniendo en peligro el sistema de colaboración
equilibrada existente al interior del aparato estatal.
En su
opinión, la Constitución Política prevé la necesidad de establecer la
permanencia y continuidad del ejercicio de las funciones públicas, y por ello
ha exigido que para privar de la libertad a ciertos funcionarios de categorías
especiales, no baste la simple denuncia en su contra por la comisión de un
ilícito, sino que sea necesario además, y para que el asunto quede investido de
una severidad mayor, la adopción de la acusación formal presentada ante el
Senado de la República. Todo esto fundamentado en el hecho de que el fuero no
es un privilegio subjetivo, sino una institución que desde la perspectiva del
servicio público, tiende a garantizar el buen funcionamiento de los poderes del
Estado.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
La competencia
Por
dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la
República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su
constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-4  de la Carta
Fundamental.
2.
Análisis de los cargos formulados contra el artículo 131 de la Ley 5a. de 1992
De
conformidad con lo expresado en el acápite correspondiente a los fundamentos de
la demanda, el actor considera que la norma acusada desconoce el marco
jurídico-político de carácter democrático, participativo y pluralista
establecido en el preámbulo y en los artículos 1° y 2° de la Carta, por cuanto
éste no puede existir “si los ciudadanos estamos en incapacidad de conocer
cuales son las actuaciones de quienes nos representan; cómo es que actúan y si
respetan el mandato que hemos otorgado los ciudadanos”.
Asimismo
considera el demandante, que el voto secreto permite a los congresistas eludir
las responsabilidades previstas en el artículo 6° de la Constitución, pero
además vulnera lo dispuesto en el artículo 228 del mismo ordenamiento, en el
sentido de que las actuaciones de la justicia deben ser públicas.
En
cuanto al voto secreto se  refiere, la Corte  estima pertinente hacer algunas
consideraciones sobre los alcances jurídico-políticos del concepto de soberanía
popular, por una parte, y sobre el principio de publicidad de los actos del
Congreso, por la otra.
2.1
Alcances jurídico-políticos del concepto de soberanía popular
El
Constituyente de 1991 introdujo, en el artículo 3o. de la Carta Política un
cambio de profundas implicaciones tanto políticas como constitucionales, al
establecer que “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual
emana el poder público”. Igualmente, en el artículo 133 estableció que “los
miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y
deberán actuar consultando la justicia y el bien común”. Este  mismo
artículo agrega: “El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y
frente a sus electores, del cumplimiento de las obligaciones propias de su
investidura”. Dicho cambio implica, ni más ni menos, que la adopción del
concepto de “soberanía popular” y, por ende, la sustitución del concepto
de “soberanía nacional”  que en la tradición constitucional colombiana venía
figurando desde las primeras constituciones de la República y que la de 1886
consagraba también, en su artículo 2o.: “La soberanía reside esencial y
exclusivamente en la Nación...”.
La
anterior modificación no es simplemente de carácter semántico; ella tiene
serias implicaciones tanto de orden jurídico como de orden práctico. Bajo esta
nueva concepción se da cabida a instituciones como la revocatoria del mandato
de los elegidos, consagrada en la Constitución de 1991 en los artículos 40-4,
103 y 259, a una más directa participación de los ciudadanos, a través de
mecanismos como el referendo, el plebiscito, la  iniciativa legislativa y el
cabildo abierto, consagrados en la Constitución de 1991 en los artículos 40-2,
40-5, 103, 104, 105, 106, 155, 170, 270, 377, 378 y 379, entre otros.  Lo que
el constituyente de 1991 buscó con la consagración de la “soberanía popular”
fue, en últimas, ampliar en la mayor medida posible, los espacios de
participación democrática del pueblo en la toma de decisiones que tengan
incidencia tanto nacional como regional y local, y también en el control del
ejercicio del poder público de los gobernantes, entendiendo este término en su
sentido más amplio. Así lo establece con toda claridad el artículo 40, que
consagra el derecho a la participación:
“Artículo
40.-  Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación
ejercicio y control del poder político”.
“.............................................................................................”
La
participación ciudadana de que trata el artículo 40 de la Carta Política es
principio esencial para la transparencia que debe caracterizar todos los actos
de las distintas ramas y órganos del poder público. En el caso concreto de los
actos del Congreso, dicha transparencia se busca a través de la publicidad de
dichos actos. Ello tiene relación, también, con el ejercicio del derecho
fundamental a la información establecido en el artículo 20 de la Carta Política
que garantiza a toda persona la libertad de informar y de recibir información
veraz e imparcial.
2.2
Publicidad de los actos del Congreso
Parte
esencial de la participación ciudadana y del control que el pueblo tiene
derecho a ejercer sobre el poder político es la relativa a la conformación y
funcionamiento del Congreso Nacional, órgano por excelencia de representación
popular. En todas las democracias modernas y contemporáneas nota
característica, en cuanto hace al Congreso o Parlamento, es la de que sus actos
sean públicos. Ello con el fin primordial de que la ciudadanía pueda ejercer la
adecuada vigilancia y control sobre sus representantes, tal como corresponde a
la aplicación real del principio de la “soberanía popular”, adoptado,
como se dijo, en nuestra Constitución.  La publicidad de los
actos del Congreso es, pues, en un Estado de Derecho la norma general. Dicha
publicidad se asegura mediante diversos sistemas, como son la libre
concurrencia del público a las tribunas o ”barras”, la presencia de los
medios masivos de información en las sesiones, la transmisión de éstas a través
de los medios de comunicación como la radio y la televisión y la publicación de
un órgano propio, -en el caso colombiano la “Gaceta del Congreso”-,
donde deben divulgarse no sólo todas sus decisiones, sino también los debates
ocurridos en el seno de las Cámaras.
Unicamente
se exceptúan de este principio de la publicidad algunos actos expresamente
previstos en la Constitución, y aquéllos, que el mismo legislador
excepcionalmente establezca y que no sean contrarios a la Constitución.
En el
caso colombiano la publicidad de los actos del Congreso está consagrada por la
Carta Política en su artículo 144, así:
“Artículo
144.- Las sesiones de las Cámaras y de sus comisiones permanentes serán
públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento”.
El
principio general es, pues, el de que las sesiones del Congreso son públicas.
Obviamente las limitaciones que establezcan el reglamento del Congreso y el de
cada una de sus Cámaras, a las cuales se refiere la norma, no pueden, en ningún
momento, vulnerar preceptos constitucionales ni desconocer el espíritu de la
Constitución que, como se ha dicho, es el de que el ciudadano elector pueda,
ejercer amplia vigilancia y control sobre los actos de sus elegidos.  En
aplicación del artículo 144 de la Carta, el legislador puede establecer reserva
sobre determinados actos, siempre que exista  una razón constitucional del
mismo rango que el principio de la soberanía popular, para justificar de manera
objetiva, razonable y proporcionada la reserva. Así por ejemplo, en ejercicio
de la función electoral, como más adelante se explicará, puede aceptarse que el
acto individual pueda ser reservado, con miras a preservar la autonomía del
sufragante, en tratándose de la provisión de cargos.
2.3
Actuación del Congreso como autoridad judicial
En el
caso del Congreso de la República, una es su actividad legislativa que gira
alrededor de proponer, discutir y aprobar las leyes, y otra muy distinta su
actuación como autoridad judicial, atribución ésta contenida en los artículos
116, 174-3,4,5, 175 y 178 de la Carta Política y en los artículos 329 y
siguientes de la ley 5 de 1992. Le corresponde asumir esta atribución cuando se
trata del juzgamiento de aquellos altos funcionarios del Estado a los cuales el
Constituyente les otorgó un fuero constitucional especial. Sobre estas
funciones de carácter judicial, ya esta Corporación se ha pronunciado, así:
“F)
La función judicial del Congreso
“Continuando
con una tradición constitucional a la que ya se ha hecho referencia, el
Constituyente de 1991 mantuvo la facultad del Senado y de la Cámara de
Representantes de acusar y juzgar, respectivamente, a los más altos
funcionarios del Estado. En efecto, los artículos 174, 175  y 178 de la Carta
Política facultan al Congreso para ejercer la referida función judicial sobre
los actos del presidente de la República -o quien haga sus veces-, de los
magistrados de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura y del fiscal
general de la nación. Como puede apreciarse, la única modificación que se
introdujo en esta materia en la Carta Política en comparación con la
Constitución de 1886, fue la de ampliar el radio de acción del Congreso habida
cuenta de las nuevas instituciones y de los nuevos servidores públicos que
entraron a formar parte del aparato estatal desde 1991.” (Sentencia N° C-198 de
1994, Magistrado Ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa).
Igualmente,
la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que regula en su
integridad la materia, en su título séptimo se refiere de manera específica al
ejercicio de “la función jurisdiccional” por parte del Congreso
de la República, y en su artículo 178, se remite a lo establecido en la
Constitución Política en relación con las denuncias y quejas que se formulen
contra los funcionarios a los que se refiere el artículo 174 del mismo
ordenamiento. El artículo 179 -de la Comisión de Investigación y Acusación-,
le otorga a dicha comisión “funciones judiciales de investigación y
acusación” en los procesos que tramita la Cámara de Representantes y le
atribuye el conocimiento del régimen disciplinario contra los funcionarios a
los que hace referencia el artículo 174 de la Constitución Política. Cabe anotar
que el referido artículo 178 fue declarado exequible en su totalidad, y el 179
exequible en la parte pertinente, por esta Corporación, en el proceso de
revisión previa que adelantó por tratarse de una ley estatutaria, mediante la
sentencia N° C- 037 de 1996 .
Ahora
bien, como más adelante se explicará, frente a los literales a) y c) de la
norma demandada y dentro de la actividad legislativa que adelanta el Congreso
de la República, es constitucional el que el legislador haya previsto la
votación secreta, para evitar que se identifique la forma como vota el
congresista. Ello, encuentra pleno fundamento en el artículo 185 de la
Constitución Política cuyo contenido dispone:
“Artículo
185.- Los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos
que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas
disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo”.
Dicha
inviolabilidad consiste en que un congresista no puede ser perseguido en razón
a las opiniones expresadas durante el curso de su actividad parlamentaria ni
por los votos que emita, como dice la norma, en ejercicio del cargo. Es una
institución que nace con el parlamento moderno y que busca garantizar la
independencia de éste frente a los otros poderes, especialmente frente al poder
Ejecutivo. Pero en manera alguna puede  interpretarse el artículo 185 en el
sentido de que la inviolabilidad signifique una excepción al principio general
de la publicidad de los actos del Congreso, ni, menos aún,  implique inmunidad
judicial. Para que el legislador sea inviolable por sus votos y opiniones no se
requiere que éstos se mantengan bajo reserva. Por el contrario la
inviolabilidad o inmunidad cobran sentido justamente frente a un acto y un juicio
públicos.
Debe
entenderse pues que la inviolabilidad opera en los casos en que los
congresistas están ejerciendo su función legislativa, su función constituyente
derivada, su función de control político  sobre los actos del Gobierno y de la
Administración y, eventualmente, su función administrativa, como es la de
provisión de ciertos cargos. Pero cosa muy distinta ocurre cuando los
congresistas, revestidos de la calidad de jueces, ejercen función
jurisdiccional, como ocurre en los juicios que se adelanten contra funcionarios
que gozan de fuero constitucional, especial (arts. 174, 175, 178-3, 178-4 y
199). Dichos juicios son, por definición constitucional, públicos, así lo
establece el artículo 175 numerales 1o. y 4o. Para la Corte es claro que en
este caso los congresistas asumen la calidad de jueces, tal como la Corte lo
explicó en reciente jurisprudencia (Sentencia N° C-222 de 1996).
La Corte
reconoce pues el valor trascendental que reviste la inviolabilidad de los
congresistas. Como se ha dicho, esta garantía tiene por objeto asegurar la
independencia de los congresistas frente a las interferencias de los demás
poderes del Estado y su cumplimiento, por consiguiente, es prenda del correcto
funcionamiento de la democracia. La inviolabilidad, sin embargo, no puede
entenderse por fuera de su misión tutelar propia, pues, de otorgársele una
extensión ilimitada, no sería posible deducir a los congresistas
responsabilidad política, penal y disciplinaria en ningún caso. Los artículos
133 (responsabilidad política del congresista frente a sus electores), 183
(responsabilidad del congresista  por violación del régimen de
incompatibilidades, inhabilidades y de conflicto de interés, destinación
indebida de dineros públicos y tráfico de influencias), 185 (responsabilidad
disciplinaria) y 186 (responsabilidad penal) de la Constitución Política,
imponen al congresista una serie de deberes que se proyectan en el ejercicio de
su función pública de emisión del voto, la cual no puede ponerse al servicio de
propósitos y objetivos que la Constitución y la ley repudian.
Es
evidente que si se interpreta la inviolabilidad del voto en el sentido de que
ésta ofrece al congresista una suerte de inmunidad judicial y disciplinaria
total, no sería posible identificar ni sancionar las desviaciones más aleves al
recto discurrir del principio democrático y serían sus propias instituciones
las que brindarían abrigo a su falseamiento. La clara determinación de la
responsabilidad de los congresistas por los conceptos indicados, define el umbral
de su inviolabilidad, la que no puede legítimamente aducirse con el objeto de
escudar faltas penales o disciplinarias, o establecer condiciones y mecanismos,
a través del reglamento, que impidan investigar si el comportamiento del
congresista -en el momento decisivo de su actividad que se confunde con la
emisión de su voto-, se ciñó a los mandatos imperativos de la Constitución y de
la ley penal y disciplinaria. La verificación de la transparencia adquiere la
plenitud de su rigor cuando el Congreso desempeña la función judicial y, por
ende, los congresistas asumen competencias de esa naturaleza. Si en este caso
se decidiera conceder a la inviolabilidad del voto una latitud incondicionada,
la función judicial ejercitada por jueces desligados de todo estatuto de
responsabilidad -que a ello conduce impedir objetivamente verificar si el
comportamiento del congresista se ajustó a la Constitución y a la ley-,
perdería definitivamente dicha connotación y, de ese modo, todas las garantías
del proceso habrían periclitado.
Por lo
demás, la Corte Constitucional en reciente jurisprudencia ha señalado que para
efectos de la actuación judicial, los congresistas gozan de las mismas
facultades y deberes de los Jueces o Fiscales, y de ello derivan igualmente,
las mismas responsabilidades. Así lo reconoce, por lo demás, el propio
Reglamento del Congreso (Arts. 333 y 341). Sobre este particular, la Corte al
pronunciarse sobre la constitucionalidad de algunas normas de la ley 5a. de
1992, sostuvo:
“ De
lo anterior se infiere que para estos efectos los Representantes y Senadores
tienen las mismas facultades y deberes de los Jueces o Fiscales de instrucción
y, consiguientemente, las mismas responsabilidades.
“La
naturaleza de la función encomendada al Congreso supone exigencias a la
actuación de los congresistas que, con su voto, colegiadamente concurren a la
configuración del presupuesto procesal previo, consistente en la decisión sobre
acusación y seguimiento de causa o no actuación y no seguimiento de causa.
Además de las limitaciones inherentes a su condición de congresistas, la índole
judicial de la función analizada, impone hacer extensivos a éstos el régimen
aplicable a los jueces, como quiera que lo que se demanda es una decisión
objetiva e imparcial en atención a los efectos jurídicos que ha de tener.
“Sin
perjuicio de  que las decisiones que se adopten sean colegiadas, los miembros
de las Cámaras, en su condición de  jueces, asumen una responsabilidad
personal, que incluso podría tener implicaciones penales.”(Sentencia N° C-222 de 1996,
Magistrado Ponente, doctor Fabio Morón Díaz). (Negrillas fuera de texto).
Así
entonces, y entendiendo que las actuaciones frente a los funcionarios que gozan
de fuero especial -penal y disciplinario- es de índole judicial, el régimen aplicable
a los jueces se hace extensivo a los congresistas, y ello implica de suyo “una
responsabilidad personal”, que evidentemente trae como consecuencia el que su
proceder deba ser público y no secreto, pues únicamente siendo de público
conocimiento a la actuación singular puede imputarse dicha responsabilidad. Lo
anterior encuentra respaldo en el artículo 228 de la Constitución Política,
cuando dispone que la Administración de Justicia es función pública y sus
actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la
ley; cabe señalar que entre estas excepciones no se encuentran los juicios que
adelanta el Congreso de la República a los altos funcionarios, excepciones que,
como se ha señalado, no cabe admitir cuando su consagración puede llevar a
eludir o descartar la responsabilidad penal de quien administra justicia, así
sea de manera transitoria.
Ya en el
plano de la función judicial -especial- que ejerce el Congreso, como son los
juicios que adelanta contra funcionarios que gozan de fuero constitucional
especial, referido a delitos cometidos en el ejercicio de funciones o a
indignidad por mala conducta, su actuación debe someterse a los principios
generales de esa función pública.
Cabe,
por otra parte, señalar que en el caso de la denominada “justicia sin rostro”,
el legislador, en ejercicio de la facultad otorgada por el propio artículo 228
de la Carta, ha estimado necesario preservar de manera especial bienes
jurídicos de alto valor, que por las particulares y especialmente graves
modalidades delictivas de que conoce, puede afectar en alto grado la
convivencia social y la seguridad ciudadana. Son entonces, las actuales
condiciones de grave alteración del orden público las que justifican, como lo
ha reconocido la Corte Constitucional, la protección de la identidad de los
funcionarios que conforman la justicia regional. A lo anterior debe agregarse
el carácter eminentemente transitorio que la identifica, tal como lo dispone el
inciso segundo del artículo 205, transitorio, de la ley 270 de 1996,
“Estatutaria de la Administración de Justicia”, que textualmente señala: “En
todo caso, la Justicia Regional dejará de funcionar a más tardar el 30 de junio
de 1999.”
Sobre la
justicia regional ha dicho la Corte:
“Considera
la Corte que el sentido y propósitos de estas normas únicamente pueden
comprenderse a cabalidad si se tienen en cuenta las graves circunstancias de
orden público en medio de las cuales han sido expedidas, sin olvidar los
antecedentes de hecho que han rodeado la actividad de la administración de
justicia en los últimos años, en especial cuando los delitos respecto de los
cuales se requiere su pronunciamiento son de los enunciados sucesivamente en
los decretos 1631 de 1987, 181 y 474 de 1988, 2271 de 1991 y normas
complementarias.”
“........................................”
“Tales
delitos que, como se observa, quedan sujetos al conocimiento de una
jurisdicción especial y a trámites y procedimientos también especiales, son
aquellos que mayor conmoción y más graves traumatismos han causado al orden
público y a la convivencia social: terrorismo, narcotráfico, secuestros,
extorsiones y homicidio de jueces y altos funcionarios, entre otros.”
“........................................................”
“No
cabe duda a esta Corte en el sentido de que reglas como las de protección de la
identidad de los servidores públicos que intervienen ante los jueces
regionales o de los testigos que declaran dentro de esos procesos adquieren el
carácter de indispensables para asegurar que los delitos van a ser investigados
y castigados en bien de la comunidad.
“Ello,
además de conveniente al logro de los fines constitucionales, en especial por
cuanto concierne a la realización del valor de la justicia y a la integridad de
todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias
y demás derechos y libertades (Preámbulo y artículos 2º y 228 C.N.), encuentra
fundamento específico en disposición expresa de la Carta (artículo 250, numeral
4º) a cuyo tenor la Fiscalía General de la Nación tendrá a su cargo la función
de "velar por la protección de las víctimas, testigos e intervinientes en
el proceso".(Sentencia C-053 de 1993, Magistrado Ponente, doctor José
Gregorio Hernández Galindo)
Conviene,
por otra parte, aclarar a este respecto que no es necesario identificar
públicamente al juez para lograr el fin de la labor de administrar justicia,
pues la actuación de aquél es, de todas formas, pública y debe estar
debidamente fundamentada, de manera que se pueda colegir de ella cualquier
responsabilidad. Es pertinente aclarar que para los efectos de la
responsabilidad penal el llamado “juez sin rostro” resulta plenamente
identificable a través de los procedimientos establecidos para ello. Los vicios
o desviaciones en la independencia del funcionario judicial, lo mismo que su
imparcialidad técnica y científica, están sujetos, pues, a los recursos legales
y, como se anotó, eventualmente a las responsabilidades que se deriven de su
actuación ilegal.
La Corte
Constitucional, en efecto, encontró ajustada a la Carta Política las normas que
regulan esta justicia especial, y sobre el particular señaló:
“En
este sentido encuentra la Corte que en la legislación especial que regula los
procedimientos aplicables para los delitos de competencia de los jueces y
fiscales regionales, dichas garantías están aseguradas al permitirse la
contradicción y los alegatos por escrito de las partes procesales; igualmente
está garantizado el derecho a pedir pruebas en todo momento  y a controvertirlas
en la etapa del juicio, así como el de la posibilidad de plantear nulidades y
obtener su resolución, al igual que el derecho a que el superior revise la
actuación surtida sea por consulta o en ejercicio de los recursos
correspondientes.” (Sentencia N° C- 093 de 1993, Magistrados Ponentes, doctores
Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz)[1].
Por otra
parte, en relación con la afirmación hecha por el señor ministro del Interior,
en el sentido de que “...en los reglamentos de distintas corporaciones se acude
de manera reiterada al uso del voto secreto. Es así como el artículo 35 del
acuerdo N° 05 de octubre 15 de 1992 del Reglamento de la Corte Constitucional dispone
que ‘las votaciones serán ordinarias, nominales y secretas... las votaciones
secretas se harán mediante papeleta’”, ello no es del todo cierto, pues la
votación secreta en las altas corporaciones de justicia tiene lugar únicamente
en casos de elecciones, pero nunca para el ejercicio de la labor propiamente
judicial.
En
efecto, el artículo 35 del acuerdo No. 05 de  1992 de esta Corporación, por el
cual se recodifica el Reglamento de la Corte Constitucional establece:
Artículo
35.- Votaciones. Las votaciones serán ordinarias, nominales y secretas.
“.....................................................................................”
“Las
votaciones secretas se harán mediante papeleta. Tendrán lugar únicamente en
caso de elecciones.” (Negrillas fuera de texto).
Por su
parte, el acuerdo No. 2 de 1972, por el cual se dicta el reglamento de la Corte
Suprema de Justicia, señala lo siguiente, en su artículo 41:
“Artículo
41.-  Las
votaciones serán nominales solamente cuando lo solicite algún Magistrado; cuando
se trate de hacer elecciones siempre serán secretas” (negrillas fuera de
texto).
Por lo
demás, en cuanto al voto secreto, cabe señalar que la única votación secreta
prevista en la Carta Política es la del artículo 258, que establece:
“Artículo
258.- (...) en todas las elecciones, los ciudadanos votarán secretamente
(...).
Nótese
que,  una vez más, se trata de elecciones, es decir de provisión de
cargos mediante el voto.
Sostuvo
igualmente el señor ministro del Interior, como argumento para solicitar la
exequibilidad del literal b) del artículo 131 demandado, que el voto secreto
buscaba la independencia y seguridad del congresista. Considera la Corte que,
en cuanto a la independencia, ella no se ve comprometida porque el voto sea
público o nominal; por el contrario es una oportunidad que tiene el congresista
para demostrar la independencia que debe animar todos sus actos en cuanto tal.
En
relación con el argumento de los supuestos o reales riesgos para la seguridad
personal del congresista, la Corte advierte que el desempeño de cualquier alta
posición dentro del Estado -ya sea de naturaleza administrativa o ejecutiva, de
naturaleza legislativa o de naturaleza judicial- implica asumir riesgos, y de
ello debe ser consciente quien, en circunstancias como las que ha vivido la
República en los últimos tiempos y, por desgracia, vive aún, acepta dicha
posición.  Pero  la debida  protección de  la seguridad de los altos
funcionarios  del  Estado,  y  en  general,  la  de  cualquier  persona,
-protección  que, al tenor del artículo 2o. de la Carta deben brindar las
autoridades de la República-, no podría extremarse hasta llevar a la inmunidad
total y absoluta, de suerte que no se los pueda hacer jurídicamente
responsables de sus actos, lo cual sería totalmente contrario a nuestro Estado
de derecho.
En
atención a todo lo anterior, encuentra la Corte que el literal b) del artículo
131 de la ley 5a. de 1992, es inexequible, por cuanto se refiere a una
actuación de índole judicial que desarrolla el Congreso de la República de
conformidad con la atribución especial dispuesta en el artículo 116 de la
Constitución Política. Por ende, para efectos de establecer la responsabilidad
personal del congresista que actúa como juez, la votación deberá ser nominal y
pública, en los términos del  inciso segundo del artículo 130 de la ley 5a. de
1992, inciso segundo. Dicha votación podría hacerse por los medios técnicos de
que disponen las Cámaras, siempre y cuando puedan ser plenamente identificados
la persona del congresista y su correspondiente voto.
2.4
Exequibilidad de los literales a) y c) del artículo 131 de la Ley 5a. de 1992
Respecto
de los otros dos literales contenidos en el artículo 131, es decir los
literales a) y c), la Corte considera que ambas normas son exequibles, por las
razones que a continuación se explican:
En el
caso del literal a) que reza: ”cuando se deba hacer una elección”, se
justifica plenamente el voto secreto. En estos casos el acto de elegir es un
acto de carácter eminentemente político, mediante el cual el ciudadano -en este
caso el congresista- hace efectivo el pleno ejercicio de la soberanía de la
cual es titular (Art. 3 C.P.).
En estos
casos con el voto secreto se busca garantizar la plena independencia del
elector, sin que sea posible indagarle a quien favorece con su elección. Por lo
demás, tratándose de elecciones, incluídas las que el Congreso hace, el voto
secreto encuentra pleno respaldo constitucional en los  artículos 190 y 258 de
la Carta Política.
En
cuanto al literal c)  ”Para decidir sobre las proposiciones de amnistías o
indultos”, se trata igualmente de una decisión de contenido político, que,
además, se ejerce en desarrollo de la función legislativa contenida en el
artículo 150, numeral 17, según el cual “corresponde al Congreso hacer las
leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones : (...) 17. Conceder,
por mayoría de los dos tercios de los votos de los miembros de una y otra
Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos
generales por delitos políticos.”
Por otra
parte, el que el voto sea secreto en tratándose de decidir sobre amnistías o
indultos, resulta justificable habida cuenta de que estas decisiones se adoptan
con fines de orden público y como señala la Constitución deben obrar graves
motivos de conveniencia pública a cuyo amparo el voto secreto puede tener plena
validez. Estas amnistías e indultos recaen por lo general, sobre grupos
indeterminados de individuos que se han visto comprometidos en movimientos
alzados en armas.
Resulta
claro pues, que la norma del artículo 185 de la Carta Política refiere su
contenido a la actividad legislativa como función de orden genérico, razón por
la cual los literales a) y c) de la norma demandada no son contrarios a la
Constitución.
En
cuanto se refiere al resto del artículo 131, incluído el parágrafo, se trata de
normas de mero procedimiento, que en nada contravienen la Carta Política y que,
por tanto, serán declaradas exequibles, únicamente en cuanto hacen relación a
los literales a) y c) del mismo artículo.
3.
Análisis de los cargos formulados contra el artículo 337 de la Ley 5a. de 1992.
En
relación con esta norma, el demandante la considera contraria al artículo 13 de
la Constitución ya que genera una evidente discriminación a favor de los altos
funcionarios del Estado. Asimismo sostiene el impugnante, que viola el debido
proceso por cuanto el principio de la libertad del procesado en ella
contemplado, impide que el alto funcionario, que es investigado, dedique toda
su atención al proceso.
Como se
anotó en el punto anterior, el artículo 116 de la Carta Política le atribuye al
congreso “determinadas funciones judiciales” que se encuentran desarrolladas en
los artículos 174, 175 y 178 del mismo ordenamiento. Estas funciones las asume
cuando se trata de acusar y juzgar a los más altos funcionarios del Estado, a
quienes el Constituyente les concedió un fuero especial -penal y disciplinario-,
para garantizar tal como lo sostuvo esta Corporación en la Sentencia N° C- 222
de 1996, “por una parte, la dignidad del cargo y de las instituciones que
representan, y de otra la independencia y autonomía de algunos órganos del
poder público para garantizar el pleno ejercicio de sus funciones y la
investidura de sus principales titulares, las cuales se podrían ver afectadas
por decisiones ordinarias originadas en otros poderes del Estado, distintos de
aquel al cual pertenece el funcionario protegido con un fuero especial”
(Magistrado Ponente, doctor Fabio Morón Díaz). Pero además, resulta evidente
que el fuero busca garantizar que las manifestaciones de la voluntad general,
expresadas en forma directa o por sus representantes, no sean ignoradas, sino
por el contrario respetadas y mantenidas hasta que de conformidad con los
procedimientos establecidos en la Constitución y la ley se demuestre la
responsabilidad del alto funcionario.
El fuero
no es un privilegio y se refiere, de manera específica, al cumplimiento de un
trámite procesal especial, cuyo propósito es el de preservar la autonomía y la
independencia legítimas de aquellos funcionarios a los que ampara. Por ello, es
posible que como consecuencia de su naturaleza -proceso especial-, algunas de
las medidas que se adopten en ellos no correspondan con los procedimientos
ordinarios, sin que ello implique discriminación alguna, o desconocimiento de
disposiciones constitucionales, pues es la propia Carta la que concibe el fuero
especial que cobija a los altos funcionarios del Estado.
Sobre la
razón de ser del fuero especial, sostuvo esta Corporación:
“La
razón de ser del fuero especial es la de servir de garantía de la
independencia, autonomía y funcionamiento ordenado de los órganos del Estado a
los que sirven los funcionarios vinculados por el fuero. Ante todo se busca
evitar que mediante el abuso del derecho de acceso a la justicia se pretenda
paralizar ilegítimamente el discurrir normal de las funciones estatales y el
ejercicio del poder por parte de quienes han sido elegidos democráticamente
para regir los destinos de la Nación.” (Sentencia  N° C- 222 de 1996,
Magistrado Ponente, doctor Fabio Morón Díaz).
Se busca
entonces con estos procedimientos, evitar que mediante el ejercicio abusivo del
derecho de acceso a la justicia, se impida irregularmente el normal desarrollo
de las funciones estatales y el debido ejercicio del poder por parte de quienes
mediante la expresión soberana, fuente del poder público, legítimamente lo
detentan. Por ello, no puede bastar la simple denuncia o la queja del
funcionario, como tampoco las actuaciones o diligencias que se adelanten en
esta etapa, para que sea admisible su detención. Todavía en esta etapa, opera
la presunción constitucional de inocencia, que implica su permanencia en el
mismo, hasta tanto no sea del todo inevitable. Otra situación es la que se
plantea en la etapa del juicio ante el Senado de la República, donde una vez
admitida públicamente la acusación, el acusado “queda de hecho suspenso de su
empleo” y se pondrá a disposición de la Corte Suprema de Justicia, en la forma
en que lo dispone el propio artículo 175-2 de la Carta Política.
Sobre el
particular ha sostenido esta Corporación lo siguiente:
“Salvo
el caso de la indignidad por mala conducta, en el que la Cámara y el Senado
gozan de plena capacidad investigativa y juzgadora, por tratarse de una función
política, en los demás eventos en los que la materia de la acusación recae
sobre hechos presuntamente delictivos, la competencia de la primera se
limita a elevar ante el Senado la acusación respectiva o a dejar de hacerlo y,
el segundo, a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa, de acuerdo con
lo cual se pondrá o no al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia
(C.P. arts., 175-2 y 3; 178-3 y 4).” (Sentencia N° C-222 de 1996,
Magistrado Ponente, doctor Fabio Morón Díaz) (negrillas fuera de texto).
Así
entonces, es evidente que la norma demandada establece una diferencia con el procedimiento
ordinario penal, pero la misma se encuentra plenamente justificada con los
argumentos anteriormente anotados, de manera que no se produce discriminación
alguna que pueda afectar el principio de igualdad. Los argumentos anteriores
son suficientes para que esta Corporación decida que el artículo 337 de la ley
5a. de 1992, no viola los artículos 13 y 29 de la Constitución Política.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 131 de la Ley 5a. de 1992, con excepción del literal b) del
mismo artículo, el cual se declara INEXEQUIBLE, en los términos de esta
providencia.
SEGUNDO:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 337 de la ley 5a. de 1992.
La
presente Sentencia rige a partir de su notificación.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ  GUTIERREZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-245/96
VOTO
SECRETO/CONGRESISTA-Inviolabilidad/PRESUNCION
DE LA BUENA FE (Salvamento de voto)
La inviolabilidad
de los congresistas y el voto secreto que tiende a garantizarla, se basan en el
que es un principio jurídico universalmente reconocido: el de la presunción de
la buena fe. En virtud de éste, hay que suponer que los congresistas no
incurrirán en abusos o en faltas al administrar justicia. En el caso de la
independencia de los congresistas como jueces de los altos funcionarios, y en
particular del Presidente de la República, y de la responsabilidad que
tienen cuando administran justicia, la Constitución y la ley hacen que
prevalezca la primera, como una garantía contra el despotismo. Por eso, juzgo
que la norma contenida en el literal b) del artículo 131 de la ley 5a. de 1992,
no es contraria a la Constitución.
Con mi acostumbrado
respeto por las decisiones que constan en las sentencias de la Corte
Constitucional, manifiesto las razones que me hacen disentir de la
inexequibilidad del literal b) del artículo 131 de la ley 5a. de 1992, que se
ha declarado. Pienso, por el contrario, que esta norma es EXEQUIBLE. Los
motivos que sustentan mi convicción son los siguientes:
Primero.-
Algunas reflexiones sobre el artículo 185 de la Constitución.
El artículo 185 de
la Constitución consagra la inviolabilidad de los congresistas por sus votos y
opiniones, así:
“Artículo 185.-  Los
congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el
ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en
el reglamento respectivo”.
¿Cuál es la razón de
ser de esta norma? Evidentemente, el garantizar la independencia del Congreso
para que pueda cumplir las funciones que le corresponden: la reforma de la
Constitución, la expedición de las leyes, el ejercicio del control político
sobre el gobierno y la administración, y la investigación y el juzgamiento del
Presidente de la República y de los demás funcionarios señalados en el artículo
174 de la Constitución.
Pues bien: todas
estas funciones exigen una absoluta independencia de los congresistas:
las dos primeras, frente a los intereses particulares, pues al reformar la
Constitución o al dictar las leyes, deberán tener en cuenta la primacía del
interés general; y las dos últimas, frente a los gobernantes cuya conducta
deben juzgar, y frente a la oposición y a los acusadores, la justicia de cuyos
reclamos y denuncias tienen que examinar.
En la medida en que
se recorta, lesiona o disminuye la independencia de los congresistas, se
acrecientan los riesgos de romper el equilibro de los intereses generales
prevalentes y los particulares sometidos a éstos, y crece, además, la amenaza
del despotismo.
Esta, la
independencia de los congresistas, es la razón de ser del artículo 185 de
la Constitución.  La democracia, como gobierno del pueblo, trae consigo la
ficción de la sabiduría de las mayorías y la consecuente sabiduría de sus
representantes. Se ha dicho que las mayorías tienen la razón, sólo por serlo,
hasta cuando se equivocan. Pero, para que esa sabiduría de los congresistas sea
la expresión de la voluntad popular, tiene que expresarse libremente, sin
amenazas, recortes o ataduras.
Segundo.-  El
conflicto entre la independencia de los congresistas como jueces y su
responsabilidad por las faltas en que puedan incurrir al administrar justicia.
A primera vista, y
sin necesidad de complicadas lucubraciones, se descubre un conflicto entre la
independencia de los congresistas y su responsabilidad por las faltas en que
puedan incurrir al administrar justicia. Por una parte, el artículo 185 de la
Constitución, como ya se vio, para asegurar la independencia de los
congresistas, consagra su inviolabilidad por las opiniones y los votos que
emitan en ejercicio de sus funciones. Y de éstas no excluye las que tienen que
ver con la investigación y el juzgamiento de la conducta de los altos
funcionarios. De otro lado, los congresistas, cuando comparten con los jueces
la tarea de administrar justicia, corren el riesgo de incurrir en las faltas en
que los mismos jueces pueden hacerlo. Y si incurren, deben responder por tales
faltas.
¿Cómo conciliar,
pues, la independencia con la responsabilidad?
Sea lo primero decir
que uno de los dos principios debe prevalecer, porque no tendría sentido que
fueran del mismo valor y que no hubiera manera de desatar el conflicto entre
ellos.
La primera clave
para resolverlo la da la estructura misma del sistema democrático: todo éste se
basa en la voluntad popular, expresada por sus representantes, que son los
congresistas.  Cuando éstos opinan y votan, opina y decide el pueblo.
Y cuando más amenazada
está la independencia de los congresistas, es cuando actúan como investigadores
y como jueces. Y, por lo mismo, es en ese evento cuando de mayores garantías ha
de rodearse.
A esta finalidad
obedece la norma del artículo 131 de la ley 5a. de 1992, que consagra el voto
secreto “Para decidir sobre proposiciones de     acusación ante el Senado, o su
admisión o rechazo por esta Corporación”.
En particular,
cuando se investiga o se juzga al Presidente de la República, en cuyas manos
está la mayor suma de poder, es evidente que sobre los congresistas pesa el
poder presidencial e influye la actitud de los amigos y de los adversarios del
Presidente ante un fallo cualquiera.
Haciendo a un lado
toda consideración sobre las denuncias que actualmente investiga la Cámara de
Representantes, hay que reconocer que hasta ahora todo el proceso se ha
adelantado en medio de un ambiente de plena libertad.  Las diversas opiniones
se han expresado sin restricción ni censura, y algunos han llegado hasta la
apología del golpe de Estado y de la guerra civil, sin sanción alguna. Otros
han superado las barreras que protegen la honra y el buen nombre de las
personas, y tampoco han recibido castigo, y no han sido ni siquiera
denunciados. La suspicacia, la injuria y la calumnia se han usado contra
quienes deben adoptar decisiones relacionadas con el proceso, para
intimidarlos. Modernos cazadores de brujas dividen a los colombianos en buenos
y réprobos, y persiguen a éstos echando mano de todas las armas, de las lícitas
y de las prohibidas. En fin, los inquisidores, algunos investidos de la
autoridad pública y otros carentes de ella, no han tenido límite y se han
guiado más por las pasiones que por la ley.
Pero, cabe preguntar
qué ocurriría si mañana se pretendiera acusar a un Presidente que no tuviera un
claro sentido de las limitaciones propias del ejercicio del poder en un sistema
democrático.
Por su propia
naturaleza, la Constitución tiene una vocación de permanencia: ella no se dictó
para situaciones transitorias, sino para todas las que pueden presentarse en el
transcurso del tiempo.  Por eso hay que examinar e interpretar sus normas, no
sólo en el escenario del momento, sino en los muchos posibles en el futuro.
A todo lo anterior
puede agregarse que la inviolabilidad de los congresistas y el voto secreto que
tiende a garantizarla, se basan en el que es un principio jurídico
universalmente reconocido: el de la presunción de la buena fe. En virtud
de éste, hay que suponer que los congresistas no incurrirán en abusos o en
faltas al administrar justicia.
Pero si incurren,
menester será sancionarlos, no solamente de conformidad con las normas
disciplinarias contenidas en el reglamento, sino con sujeción a la ley penal,
como a todos los que violan ésta.
En tales casos, el
voto secreto puede ser una dificultad para definir la responsabilidad, pero no
lo hace imposible.
A la postre, puede
ser más difícil establecer si una decisión es manifiestamente contraria a la
ley, que identificar a su autor. Al fin y al cabo, los congresistas cuando
investigan y juzgan, como fiscales y jueces, tienen el mismo margen de
discrecionalidad razonable que es propio de éstos cuando interpretan la ley, y
evalúan los hechos y sus pruebas.
La anterior
interpretación concuerda con dos normas de la Constitución, así:
El numeral 1 del
artículo 175, establece que “El acusado queda de hecho suspenso de su empleo,
siempre que una acusación sea públicamente admitida”. Privado ya el funcionario
de su poder, la propia Constitución, en el numeral 4 del mismo artículo 175,
dispone que la sentencia del Senado “será pronunciada en sesión pública”. ¿Por
qué? Porque separado de su empleo no dispone del poder para presionar a sus
investigadores o jueces.
Conclusión.-
Al consagrar la Constitución
o la ley diversos principios, siempre existe la posibilidad de que unos pugnen
con otros. Por ejemplo, la institución de los jueces y testigos sin rostro,
indudablemente está orientada a hacer posible administrar justicia sobre
personas que hacen parte de las organizaciones criminales más peligrosas.
Pero, al mismo tiempo, menoscaba dos de las piedras angulares del proceso: la
primera, la posibilidad de recusar a los jueces cuando existan motivos serios
para dudar de su imparcialidad; la segunda, la contradicción de la prueba.
La Corte
Constitucional, al declarar exequibles normas que establecen la justicia sin
rostro, ha estimado que prevalece la necesidad de castigar los criminales y
proteger así la sociedad.
En el caso de la
independencia de los congresistas como jueces de los altos funcionarios, y
en particular del Presidente de la República, y de la responsabilidad que
tienen cuando administran justicia, la Constitución y la ley hacen que
prevalezca la primera, como una garantía contra el despotismo.
Por eso, juzgo que
la norma contenida en el literal b) del artículo 131 de la ley 5a. de 1992, no
es contraria a la Constitución.
Algunas
observaciones sobre la sentencia.
A todo lo anterior,
debo agregar que la sentencia contiene un criterio equivocado, en el siguiente
párrafo:
“Se busca entonces
con estos procedimientos, evitar que mediante el ejercicio abusivo del derecho
de acceso a la justicia, se impida irregularmente el normal desarrollo de las
funciones estatales y el debido ejercicio del poder por parte de quienes
mediante la expresión soberana, fuente del poder público legítimamente lo
detentan. Por ello, no puede bastar la simple denuncia o la queja del
funcionario, como tampoco las actuaciones o diligencias que se adelanten en esta
etapa, para que sea admisible su detención.  Todavia en esta etapa, opera la
presunción constitucional de inocencia, que implica su permanencia en el mismo,
hasta tanto no sea del todo inevitable. Otra situación es la que se plantea en
la etapa del juicio ante el Senado de la República, donde una vez admitida
públicamente la acusación, el acusado “queda de hecho suspenso de su empleo” y
se pondrá a disposición de la Corte Suprema de Justicia, en la forma en que lo
dispone el propio artículo 175-2 de la Carta Política”.
No puede sostenerse
que “todavía en esta etapa opera la presunción constitucional de inocencia...”,
dando a entender que la admisión pública de la acusación la hace desaparecer,
cuando la verdad es que tal presunción sólo se quiebra con la sentencia
condenatoria ejecutoriada.
Tampoco se entiende
cómo se puede detentar el poder “legítimamente”. Pues detentar, según el
diccionario de la Academia, es:  “Der.  Retener alguien lo que manifiestamente
no le pertenece. 2. Retener y ejercer ilegítimamente algún poder o cargo
público”.
No conviene que en
las sentencias de la Corte Constitucional se incurra en errores de esta
magnitud.
Es claro que la
rotación que solicité, en ejercicio de mi derecho, dio la oportunidad para
corregir estos errores, al parecer desaprovechada.
Finalmente, llamo la
atención sobre la inusitada celeridad de esta decisión. Recibido el concepto
del Procurador el día 27 de mayo, cuando vencía el término, comenzaba a correr
el término de 30 días hábiles que tenía el magistrado sustanciador para
registrar su proyecto. Y sólo al vencerse éste, empezaba a correr el de 60
días, también hábiles, durante el cual podía la Corte fallar. (Artículo 8o. del
Decreto 2067 de 1991). Así como no debe fallarse después de vencidos los
términos, tampoco es dado hacerlo antes de que éstos empiecen a correr.
Bogotá, junio 3 de
1996.
JORGE ARANGO MEJIA
[1]  El
magistrado Alejandro Martínez Caballero salvó su voto en esta decisión.