C-952-99
Sentencia
C-952/99
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA/SUPRESION DE TRAMITES
Referencia:
Expediente D-2509
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 149, 150, 151, 152 y 153 del Decreto
1122 de 1999
Actor: Pedro Pablo
Camargo
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santafé de Bogotá
D.C., primero (1o) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Pedro Pablo Camargo
demandó los artículos 149, 150, 151, 152 y 153 del Decreto 1122 de 1999 "por
el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los
ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración Pública
y fortalecer el principio de la buena fe".
II.      NORMAS
DEMANDADAS
A continuación, se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 43622, del 29 de junio de 1999, y se subraya lo
demandado:
"DECRETO 1122 DE 1999
(junio 26)
por el cual se dictan normas para suprimir
trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia
y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio de la buena
fe.
EXTINCIÓN DEL DOMINIO
Artículo 149.         Entidades
Legitimadas.
En cualquier
tiempo, etapa procesal o aún en aquellos casos en que termine la acción penal
por cualquier causa y no se haya hecho pronunciamiento sobre bienes, la
Dirección Nacional de Estupefacientes, la Contraloría General de la República,
la Procuraduría General de la Nación, la Policía Nacional y la Unidad de
Información y Análisis Financiero, podrán presentar, individual o
conjuntamente, a iniciativa propia o con base en las peticiones o informaciones
suministradas por cualquier persona, solicitud de extinción del dominio sobre
los bienes adquiridos en forma ilícita en las circunstancias de que trata la
Ley que regula la materia, ante el funcionario judicial competente.
La solicitud
contendrá los siguientes requisitos:
a) Nombres y
apellidos, identificación y domicilio del titular presunto, del real y de los
terceros con interés en la causa, según el caso;
b) La relación
de los hechos en los que se fundamenta la acción;
c) La
identificación del bien o bienes, estimación de su valor o de los bienes o
valores equivalentes;
d) La petición
de pruebas, acompañando las que tenga en su poder; y,
e) La
dirección del lugar para recibir notificaciones.
Reunidos los
requisitos señalados, se surtirá el trámite dispuesto en la Ley 333 de 1996. En
todo caso, el funcionario judicial competente podrá en cualquier momento y
antes de proferir la resolución de apertura a pruebas, fijar los hechos,
pretensiones y afectar nuevos bienes, o iniciar un nuevo proceso.
Parágrafo
1º.- Las
entidades de que trata el presente artículo obtendrán de las autoridades
judiciales o administrativas, personas de derecho público o privado que ejerzan
funciones públicas, la información, documentos públicos y la colaboración
necesaria, la cual se prestará en forma gratuita e inmediata. La negación o
demora en la entrega de la información solicitada constituirá falta
disciplinaria grave en los términos del Código Disciplinario Único.
Dichas
entidades podrán desde la iniciación del trámite de extinción del dominio, y en
cualquier estado del proceso, solicitar al funcionario judicial competente, sin
perjuicio de que éste lo realice de manera oficiosa, que  decrete la práctica
de medidas cautelares de los bienes sobre los cuales solicite la extinción del
dominio, para lo cual se observarán las reglas contenidas en el Libro IV, Título
XXXV del Código de Procedimiento Civil.
Parágrafo
2º.- La
Dirección Nacional de Estupefacientes podrá intervenir en todo proceso de
extinción del dominio en procura de su declaración, para lo cual el funcionario
judicial competente deberá comunicarle de la iniciación del proceso en los
términos del literal b) del artículo 15 de la ley 333 de 1996.
Artículo150.          Destinación
de los recursos del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha
Contra el Crimen Organizado.
El
artículo 26 de la ley 333 de 1996 quedará así:.
“Los
bienes y recursos que ingresen al Fondo para la Rehabilitación, Inversión
Social y la Lucha contra el Crimen Organizado serán asignados por el Consejo
Nacional de Estupefacientes exclusivamente para:
a)
Financiación y dotación de las entidades legitimadas para presentación de
solicitudes de extinción del dominio, de los gastos que ocasione la
investigación, el respectivo proceso, y la capacitación de los funcionarios
encargados de dicha labor.
b)
Financiación de acciones del Estado en su lucha contra el delito del
narcotráfico y conexos, destinando inversión en capacitación de funcionarios,
preparación técnica y tecnológica, en soporte logístico, adquisición de
equipos, y en general, programas que contribuyan al fortalecimiento de la
estrategia antidrogas en sus diversas manifestaciones.
c)
Financiación de programas para prevenir, combatir y erradicar la corrupción en
cualquiera de sus manifestaciones.
d)
Asignación de recursos para la financiación de programas destinados a la
protección de funcionarios de la Rama Judicial, del Ministerio Público y
autoridades administrativas, vinculados en la lucha contra la corrupción y la
estrategia antidrogas.
e)
Financiación de programas de Reforma Agraria, de Reforma Urbana y de vivienda
de interés social.
f)
Financiación de programas de infraestructura y rehabilitación de la población
carcelaria y penitenciaria.
g) Financiación de programas de reinserción en los procesos de paz que
se adelanten, de atención de los desplazados por la violencia y de erradicación
de cultivos ilícitos.
Parágrafo
1°.- Las tierras aptas para la producción, que ingresen al Fondo para
la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado se
adjudicarán a los campesinos e indígenas que cumplan los requisitos
establecidos. La adjudicación se hará de conformidad con lo dispuesto en la Ley
160 de 1994, y las demás normas que la modifiquen, sustituyan o adicionen. Los
desplazados por la violencia y los involucrados en los programas de
erradicación de cultivos ilícitos tendrán prioridad para la adjudicación.
Parágrafo 2°.- Con cargo a los bienes que hubieren
ingresado al patrimonio del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la
Lucha contra el Crimen Organizado se atenderán  de manera preferencial las
reparaciones integrales hasta concurrencia del valor de los bienes extinguidos
al responsable de los daños, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 333 de
1996
Parágrafo 3°.- El Fondo financiará la
contratación de seguros que cubran los riesgos por actos terroristas súbitos y
violentos y los perjuicios en que pueda incurrir la población civil por esos
mismos actos, cuando no estén amparados por el Gobierno Nacional mediante
pólizas de seguros, la protección de los bienes sobre los cuales esté vigente una
medida cautelar o sobre aquéllos que sean objeto de extinción del dominio.”
Artículo
151.         Regulación sobre la indemnización de los daños causados al
demandado por el ejercicio temerario de la acción de extinción del domino
instaurada por entidad estatal.
Derógase el
artículo 28 de la Ley 333 de 1996.
Articulo
152.         Extinción Abreviada.
La Dirección
Nacional de Estupefacientes en cumplimiento de su función de administradora de
los bienes objeto de comiso, decomiso, incautación y demás medidas en procesos
penales por delitos de narcotráfico y conexos, así como aquellos con medida
provisional decretada en proceso de extinción de dominio, podrá solicitar al
funcionario judicial competente, que decrete, mediante providencia
interlocutoria susceptible de los recursos de ley, la extinción del dominio a
favor del Estado sobre los derechos reales principales y accesorios que se
deriven de aquellos, si transcurridos seis (6) meses desde la fecha de citación
o emplazamiento de los titulares inscritos o de los terceros interesados en la
actuación, a fin de ejercer su defensa o hacer valer sus derechos, según el
caso, éstos no comparecen, o desde su aprehensión cuando se trate de bienes sin
dueño aparente o conocido, o no requieran de inscripción para su constitución.
Vencido el
término de que trata el inciso anterior, el funcionario judicial competente,
previo a la expedición de la providencia respectiva, solicitará concepto al
Ministerio Público sobre la procedencia de la extinción en virtud del abandono
de los bienes, el cual deberá rendirse en un término no mayor a diez (10) días.
ADMINISTRACIÓN
DE BIENES
Artículo 153.         Administración
de bienes.
Los
bienes objeto de comiso, decomiso, incautación y demás medidas en procesos
penales por delitos de narcotráfico y conexos, así como aquellos con medida
provisional decretada en proceso de extinción de dominio, serán administrados
por la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Previo
avalúo de los mismos, cuando se trate de bienes de género, fungibles o muebles
automotores, la Dirección Nacional de Estupefacientes, procederá a su
enajenación en condiciones de mercado, a través de mecanismos de oferta pública
que garanticen la participación en igualdad de condiciones, y la posibilidad de
ofrecer los bienes de manera individual o agrupados de acuerdo con el género o
naturaleza de los mismos. El producto de tal enajenación ingresará al Fondo
para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha Contra el Crimen Organizado,
con el fin de ser destinados en los términos del artículo 26 de la Ley 333 de
1996. Cuando la medida adoptada sobre el bien sea provisional, el producto de
la enajenación ingresará al Fondo en una subcuenta especial para el respectivo
reconocimiento del valor del bien en caso de que se ordene la devolución del
mismo.
Igualmente
podrá la Dirección Nacional de Estupefacientes realizar encargos fiduciarios
con o sin constitución de patrimonio autónomo, con entidades dedicadas a ello y
vigiladas por el Estado para la administración de bienes, con el fin de
mantener la productividad de los mismos y la generación de empleo.
En
el evento en que los bienes hubiesen sido enajenados y se ordenare su
devolución mediante sentencia judicial debidamente ejecutoriada, el Fondo
reconocerá el precio de la venta con actualización de su valor, sin perjuicio
de las acciones consagradas en la Ley.
Los bienes
culturales e históricos serán asignados a las entidades estatales pertinentes
para los efectos consagrados en la legislación sobre la materia.
Parágrafo: Corresponderá al Consejo Nacional de
Estupefacientes determinar en adición a las categorías de bienes de que trata
el inciso segundo del presente artículo, aquellos que serán susceptibles de
enajenación, la oportunidad y el procedimiento más conveniente frente a los
principios de transparencia, celeridad, eficacia, productividad, economía y
moralidad. En tal caso éstos recibirán el mismo tratamiento establecido en el
presente artículo."
III.  LA
DEMANDA
El actor indica que
las normas demandadas violan, por vicios de procedimiento en su formación, los
artículos 113, 114, 150, numerales 1o., 2o. y 10, 152 y 153 de la Constitución
Política, toda vez que al Presidente de la República se le otorgaron facultades
extraordinarias en el numeral 4o. del artículo 120 de la Ley 489 de 1998 para
expedir normas con fuerza de ley para "suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
administración pública" y no, para modificar o adicionar expresamente
la Ley 333 de 1996, el Código de Procedimiento Penal (Decreto 2700 de 1991), la
Ley 200 de 1995, ni la Ley 30 de 1986, sobre la extinción del dominio y la
administración de bienes, como finalmente ocurrió. Por esta razón, en su
entender, el Presidente se excedió en el ejercicio de dichas facultades, en
cuanto violó la prohibición de modificar códigos, usurpó la función del
Congreso de la República para expedir, interpretar y modificar leyes y
desconoció el principio de la separación de poderes. Además, considera que las
normas demandadas no se refieren a la administración pública, sino a la
administración de justicia, materia que debe ser regulada por ley estatutaria.
De otro lado, el
demandante sostiene que el artículo 149 demandado modifica y suprime la función
básica de acusación y juzgamiento dentro del procedimiento de la acción de
extinción del dominio, lo cual viola la prohibición prevista en el artículo 252
superior, pues, además de las entidades legitimadas para presentar las demandas
ante la autoridad competente -Dirección Nacional de Estupefacientes,
Contraloría General de la República y Procuraduría General de la Nación-,
faculta a la Policía Nacional y a la Unidad de Información y Análisis
Financiero para solicitar la práctica de medidas cautelares sobre los bienes
respecto de los cuales existe una petición de extinción. Agrega, además,  que
se ha vulnerado el debido proceso consagrado en el artículo 29 superior, ya que
se alteran las condiciones del juzgamiento dentro de los procesos de extinción
del dominio, al ignorar la "observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio", en la medida en que se permite a la Policía
Nacional intervenir en dichos procesos y perseguir bienes sin orden de
autoridad judicial competente, habilitándose a la Dirección Nacional de
Estupefacientes para intervenir en todo proceso de extinción de dominio, como parte
procesal.
Para finalizar, el
actor manifiesta que los artículos 152 y 153 demandados, que tratan de la
extinción abreviada sin sentencia judicial y la facultad de la Dirección
Nacional de Estupefacientes para administrar los bienes objeto de comiso,
decomiso, incautación y demás medidas dentro de los procesos penales por
delitos de narcotráfico y conexos, sin que medie una sentencia condenatoria en
firme, transgrede el artículo 34 de la Carta Política, toda vez que sólo a
través de sentencia judicial se puede declarar la extinción de dominio de
bienes, lo que además genera un desconocimiento de los artículos 29 y 58 ibídem,
sobre la protección al debido proceso y a la propiedad privada.
IV.    INTERVENCIONES
1.
Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
La ciudadana Blanca
Esperanza Niño Izquierdo, actuando como apoderada del Ministerio de Justicia y
del Derecho, interviene para justificar la constitucionalidad de las normas
enjuiciadas y solicitar la declaratoria de exequibilidad de las mismas, de la
siguiente manera:
Para la
interviniente, las normas acusadas se ajustan a lo permitido por el Congreso de
la República en la respectiva norma habilitante, ya que sostiene que, contrario
a lo que afirma el demandante, cuando el Congreso se desprende de su facultad
para legislar, lo hace, precisamente, para que el Presidente de la República
pueda modificar el contenido del ordenamiento jurídico en los términos que le
establezcan las facultades extraordinarias otorgadas, como opina sucedió en el
presente caso.
En cuanto al aspecto
material de la normatividad demandada, sostiene que con ella se pretende
mejorar la actividad del Estado en el cumplimiento de sus funciones y fines,
sin que se produzca una reforma a la administración de justicia que deba ser
expedida mediante ley estatutaria.
Ahora bien, en lo
que atañe a la modificación que se le endilga al artículo 149 demandado, sobre
una modificación a las funciones básicas de acusación y juzgamiento en el
proceso de la acción de extinción de dominio, señala que tal acusación parte de
una premisa falsa, pues dicha acción no es de tipo penal sino real, aunque los
funcionarios competentes para conocer de ella sean los mismos que conocen de la
materia penal, pretendiéndose dar, con las normas enjuiciadas, una mayor
eficacia y eficiencia a la actuación de la administración en dichos procesos.
De otra parte,
manifiesta que la extinción abreviada prevista en el artículo 152, demandado,
no es nueva y no se fundamenta en el artículo 34 superior, sino que se trata de
"una consecuencia jurídica que se desprende del no cumplimiento de la
función social de la propiedad contemplada en el artículo 58 constitucional,
ante el abandono que del mismo se hace por su dueño real o aparente", lo
cual en nada contraviene la Constitución Política, como tampoco lo hace el
artículo 153 que permite a la Dirección Nacional de Estupefacientes una mejor
administración de los bienes objeto de comiso, decomiso, incautación y demás
medidas en procesos penales por delitos de narcotráfico y conexos, y de
aquellos con medida provisional decretada en proceso de extinción de dominio,
pues no puede afirmarse que se trata de una confiscación, como lo sostiene el
demandante, toda vez que se mantienen las garantías para los supuestos dueños
de dichos bienes, en caso que se ordene judicialmente su devolución.
Por último, señala
que conocida la decisión de esta Corporación sobre la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, con base en el cual se
expidió, entre otros, el Decreto 1122 de 1999 al que pertenecen las normas
demandadas y, "en el entendido de que declaradas inexequibles las
facultades extraordinarias, los decretos expedidos con base en ellas corren la
misma suerte, se hace necesario solicitar a la Corte Constitucional que fije de
manera clara en la sentencia que de por terminado este proceso, el alcance de
la decisión respecto de la normatividad vigente sobre extinción del dominio y
administración de bienes, con el fin de evitar problemas de interpretación para
el operador jurídico y la ciudadanía en general.".
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación, en Concepto No. 1913, recibido el 15 de octubre de 1999
en la Secretaría de la Corte Constitucional, presenta escrito frente al asunto
de la referencia, manifestando que el Presidente de la República expidió una
serie de Decretos con fundamento en las facultades extraordinarias que le
fueron conferidas en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, el cual fue
declarado inexequible por esta Corporación en la Sentencia C-702 de 1999, lo
cual, en su criterio, conlleva la "inexequibilidad por consecuencia"
de dichos Decretos, entre ellos el Decreto 1122 de 1999, actualmente demandado,
dado que ha desaparecido el fundamento de la legitimidad del órgano que lo
expidió. En consecuencia, solicita que se declare la inconstitucionalidad, no
solamente de las normas demandadas sino de todo el Decreto, a partir de su
fecha de expedición, en aplicación de la línea jurisprudencial trazada por esta
Corporación, en las Sentencias C-448 de 1995 y C-127de 1997.
VI.  CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.
Cosa juzgada constitucional en relación con el Decreto 1122 de 1999
En primer término,
debe señalarse que el Decreto 1122 de 1999 “por el cual se dictan normas
para suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a
la eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio
de la buena fe”, del cual hacen parte las normas demandadas, fue expedido
con base en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la
República en el numeral 4o. del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, declarado
inexequible, mediante sentencia C-702 de 1999, con ponencia del Magistrado Dr.
Fabio Morón Díaz, a partir de la fecha de promulgación de dicha ley.
Como consecuencia de
la anterior decisión, desapareció del ordenamiento jurídico el sustento
normativo en virtud del cual se expidieron algunos decretos con fuerza de ley,
entre ellos el Decreto 1122 de 1999, actualmente demandado, criterio aplicado
por la Corporación en la sentencia C-923 del 18 de noviembre de 1999, con
ponencia del Magistrado Dr. Alvaro Tafur Galvis, al resolver sobre su
inexequibilidad, bajo los siguientes presupuestos:
“(...) es claro que
la fuente normativa directa e inmediata de las disposiciones contenidas en el
Decreto 1122 de 1999 es la autorización extraordinaria otorgada por el
legislador en la norma legal declarada ya como inconstitucional por esta
Corporación.
La Corte de manera
general ha señalado que se configura una “inconstitucionalidad consecuencial”
cuando en los casos de decretos con fuerza de ley, derivados ya sea de la
declaratoria del estado de emergencia o del ejercicio de facultades
extraordinarias, ha recaído un pronunciamiento de inconstitucionalidad sobre el
decreto que declara el estado de emergencia o sobre la norma legal de
autorizaciones extraordinarias[1]. De manera específica también la Corte se
ha pronunciado sobre decretos expedidos en uso de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 120 de
la ley 489 de 1998 y ha dado aplicación a la figura de la inconstitucionalidad
consecuencial al declarar la inexequibilidad de los Decretos 110 de 1999 y 1155
de 1999, expedidos con base en las mismas facultades, en las Sentencias C-845
de 1999[2] y C-870A de 1999[3], respectivamente.
Así mismo, en las
sentencias en cita, la Corporación, en armonía con la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489, que se expidió con efectos
desde la fecha de promulgación de la misma, decidió que la inexequibilidad de
los Decretos dictados en ejercicio de las facultades extraordinarias “por
obvias razones de unidad normativa”, debía proferirse con efectos desde la
fecha de promulgación, como quiera que fueron expedidos en ejercicio de
facultades extraordinarias declaradas inconstitucionales a partir del acto
mismo de su concesión, precisamente por estimar que al haber sido otorgadas en
forma viciada, nunca nacieron a la vida jurídica.
(…)
Si bien es cierto
que en el presente proceso la acción se encaminó contra algunas disposiciones y
no contra la totalidad del Decreto 1122, la Corte habrá de conformar la unidad
normativa y declarar la inexequibilidad de todo el Decreto siguiendo la
orientación que sobre el particular ha adoptado esta Corporación.” (Sentencia
C-923 de 1999, M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis.)
Por lo anterior,
teniendo en cuenta que ha operado la cosa juzgada constitucional respecto del
Decreto 1122 de 1999, habrá de estarse a lo resuelto en la citada sentencia,
como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Estarse a lo
resuelto en la sentencia C-923 del 18 de noviembre de 1999, que declaró
inexequible el Decreto 1122 de 1999.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración
de voto a la Sentencia C-952/99
Referencia:
Expediente D-2509
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 149, 150, 151, 152 y 153 del Decreto
1122 de 1999, dictado con base en las facultades establecidas en el artículo
120 de la Ley 489 de 1998
Actor: Pedro Pablo
Camargo
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Teniendo en cuenta que los suscritos
magistrados salvamos nuestro voto respecto de la decisión adoptada mediante la
Sentencia C-702 de 1999, que decidió declarar inexequible el artículo 120 de la
ley 489 de 1999, por las razones expuestas en dicho salvamento y a las cuales
nos remitimos, en el presente caso nos permitimos aclarar el voto en el sentido
de que sólo en acatamiento al principio de cosa juzgada, hemos compartido la
decisión aquí adoptada.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1] Ver, entre otras, las Sentencias C-448 de 1995, M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz y C-127 de 1997, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[3] M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.