C-002-98
Sentencia C-002/98
Sentencia
C-002/98
CUOTA DE FOMENTO
CACAOTERO-Administración
tiene en cuenta representación de los departamentos
La representación
basada en la preponderancia de los departamentos con mayor producción, no es
antidemocrática ni antiparticipativa, porque, al no llegar al extremo de
impedir que los pequeños productores tengan voz y voto en el seno de la
institución gremial, siempre será posible afirmar que el gobierno de ésta se
ejerce, conforme a ciertas reglas, por todos los cacaoteros asociados, sin
exclusión alguna. Así mismo, el que en materias de naturaleza económica se dé
mayor importancia a quienes más producen, lejos de vulnerar la dignidad humana
y constituir un irrespeto al trabajo, es actitud que dignifica a aquellos que
en franca competencia logran destacarse por su mayor habilidad, traducida en
los resultados de una mayor producción. La Corporación no ve cómo la administración
de la cuota de fomento cacaotero, con base en una representación fundada en la
proporción que los departamentos tienen en la producción nacional del grano,
pueda considerarse total o parcialmente inexequible.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Trato diferencial
razonable
Según la justicia
distributiva, es equitativo no otorgar el mismo derecho a personas que no están
en condiciones iguales. En efecto, si bien es cierto que lato sensu todos los
cultivadores de cacao tienen en común el compartir la misma actividad, no todos
tienen la misma eficiencia, ni producen la misma cantidad del grano. Estas
últimas observaciones, con todo lo que implican en aspectos tales como capital,
instalaciones, tecnología y técnicas de administración, plantea la existencia
de diferencias objetivas entre los cacaoteros, diferencias que, a juicio de la
Corte, justifican el tratamiento distinto que la ley demandada da a los
asociados en punto a la representación proporcional a la producción. En
resumen, no estando todos los cultivadores en idénticas condiciones, es lícito
que existan ciertas diferencias legales en su tratamiento.
PRINCIPIO DE
PARTICIPACION PROPORCIONAL DE LOS DEPARTAMENTOS-Justificación
El principio de
la participación proporcional, que enseña que los departamentos mayores
productores deben tener una mayor representación en los órganos de dirección
gremial, no es un postulado arbitrario. Por el contrario, una orientación en
ese sentido es perfectamente razonable, porque lejos de instituir un privilegio
injusto, premia, cuantitativa y cualitativamente, el esfuerzo, la habilidad y
la experiencia de quienes, por producir más cacao, a la larga contribuyen más a
la cuota parafiscal de fomento cacaotero. Además, la participacion proporcional
constituye un acicate para que los menores productores, "hagan un esfuerzo
con miras a incrementar la productividad y, por ende, su participación en
dichos órganos de dirección".
CUOTA DE FOMENTO
CACAOTERO-Revocación del
contrato de administración
La revocación del
contrato de administración, no es cosa distinta de una nueva y especial causal
de caducidad administrativa, razonablemente justificada por la necesidad de que
los recursos públicos parafiscales de la actividad cacaotera se administren
equitativamente, dando satisfacción a los departamentos de mayor producción del
grano. El Estado, supremo director de la economía, habida cuenta de que los
recursos parafiscales son de naturaleza pública, tiene todo el derecho de fijar
la forma en que deben ser administrados por el correspondiente gremio o sector
social beneficiario de los mismos.
Referencia:
Expediente D-1680.
Demanda de
inconstitucionalidad contra la ley 321 de 1996, “Por la cual se fijan
condiciones para la administración de la Cuota de Fomento Cacaotero,
establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983.”
Actora: Ninfa Rosa
Campo de López.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número uno (1), a
los veintidós (22) días del mes de enero de mil novecientos noventa y ocho
(1998).
I.- ANTECEDENTES.
El veintitrés (23)
de abril de mil novecientos noventa y siete (1997), la ciudadana Ninfa Rosa
Campo de López, en uso del derecho consagrado en el artículo 241, numeral 5o.,
de la Constitución, demandó por inconstitucional la totalidad de la ley 321 de
1996, “Por la cual se fijan condiciones para la administración de la Cuota
de Fomento Cacaotero, establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983.”.
El seis (6) de junio
del presente año, el magistrado sustanciador admitió la demanda y, con el fin
de conocer el trámite dado a la ley en el Congreso, en el término probatorio de
diez (10) días hábiles, solicitó a los secretarios del Senado y la Cámara de
Representantes, una copia de los antecedentes legislativos y la certificación
de la votación con que fue aprobada la ley, tanto en las comisiones como en la
plenaria de cada una de las cámaras. Dicha prueba se declaró recibida por la
Corte según auto del ocho (8) de julio de mil novecientos noventa y siete
(1997).
Vencido el término,
por el mismo auto del ocho (8) de julio, se ordenó la fijación en lista de las
normas acusadas por el término legal, para que cualquier ciudadano las
impugnara o las defendiera; así mismo, ordenó enviar copias de las presentes
diligencias al Procurador General de la Nación, para su concepto, y también
ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso y a los
Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural y de Hacienda, para que, si lo
estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas
sometidas a control.
Con base en lo
dicho, la Corte entra a decidir.
A.- NORMAS
ACUSADAS.
Las disposiciones
consideradas inexequibles, tomadas del Diario Oficial No. 42.894 del 8 de
octubre de 1966, son las que se transcriben a continuación.
"Ley 321 de 1996
"(Octubre 4)
"Por la cual se
fijan condiciones para la administración de la cuota de fomento cacaotero,
establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983.
"El Congreso de Colombia
"DECRETA :
"Artículo 1o.-
La Nación-Ministerio de Agricultura sólo podrá contratar la administración de
la cuota de Fomento Cacaotero de que tratan las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983,
con entidades privadas que cumplan con el siguiente requisito : en la
Asamblea General y en los órganos Directivos de la entidad contratista, deberán
tener representación los departamentos en proporción a su participación en la
producción nacional del grano.
"Esta
representación deberá estar consignada claramente en los estatutos de la
entidad.
"Artículo 2o.-
En caso de que por reforma de estatutos o por cualquier otro medio, se afecte
la participación señalada en el artículo anterior durante el tiempo de vigencia
del contrato, éste será revocado por la Nación-Ministerio de Agricultura.
"Artículo 3o.-
La Nación-Ministerio de Agricultura, revisará el contrato de administración
actualmente vigente y dará un plazo que no podrá ser mayor de 180 días a partir
de la vigencia de la presente ley, para que la entidad contratista adecúe sus
estatutos a lo establecido en los artículos anteriores y conforme sus nuevos
Órganos Directivos con base en ellos.
"Artículo 4o.-
En caso de vencimiento del término fijado en el artículo anterior, sin que se
haya dado cumplimiento a lo allí dispuesto, la Nación-Ministerio de Agricultura
revocará el contrato de administración celebrado entre ésta y la entidad
contratista, celebrando uno nuevo con otra entidad que llene los requisitos
exigidos por esta ley.
"Artículo 5o.-
Debe dársele aplicación al artículo 43 de la ley 188 de 1995 "Ley General
del Plan de Desarrollo".
"Artículo 6o.-
La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las
disposiciones que le sean contrarias."
B.- DEMANDA E
INTERVENCIONES.
a.- La demanda.
En su criterio, la
ley demandada viola el preámbulo y los artículos 1o., 2o., 6o., 13, 26, 29, 39,
40, 58, 83, 103, 150, numeral 12, y 154, numerales 2o. y 4o., de la
Constitución.
En cuanto al
concepto de la violación, dice que el antecedente más próximo sobre elección de
cuerpos directivos en entidades de derecho privado administradoras de
contribuciones parafiscales, está en la sentencia de esta Corte C-191 de 1996,
providencia en la que se declaró exequible el artículo 43 de la ley 188 de
1995, disposición que, por cierto, la ley demandada ordena cumplir en su
artículo 5o.
Del mencionado
fallo, la demanda destaca varios apartes que, en resumidas cuentas, sostienen
lo siguiente :
- que la norma
acusada se refería a contribuciones parafiscales, las cuales, según reiterada
jurisprudencia de la Corporación, son de naturaleza pública, porque son fruto
de la soberanía fiscal del Estado, "aun cuando puedan ser administradas
por entidades privadas" ;
- que los recursos
parafiscales pueden servir para financiar determinados servicios o inversiones,
pues al ser contribuciones forzosas para ciertos sectores de la sociedad, su
"finalidad es la reversión de tales recursos en ese mismo sector"
(sentencias C-040/93, C-308/94 y C-546/94) ;
- que la norma
pretendía la democratización de la forma de elección de las directivas de las
entidades que administran recursos parafiscales ;
- que uno de los
"principios medulares de la Constitución de 1991 es la participación
democrática", principio que busca facilitar -y que el Estado posibilite-
la participación de todos en "las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política y administrativa de la Nación" ;
- que la Corte no
tiene reparo alguno en relación con la exigencia legal de que los entes que
administran recursos parafiscales deban elegir a sus representantes y
directivos en forma democrática, pues así "se busca que todos los
intereses que conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren
adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales
recursos".
- la obligación de
dicha elección democrática no es una injerencia indebida de las autoridades,
sino una expresión legítima del carácter democrático que, por mandato de la
Constitución (artículos 26, 38, 39 y 103) ciertos entes tienen que tener.
Con base en lo
anterior, la actora estima que puesto que ya hay una ley general para todos los
gremios, ley que, por su carácter democrático, fue declarada exequible,
"no se entiende, pues, cómo ahora se expide una ley particular, dictada
exclusivamente para un solo gremio, que obliga antidemocráticamente, y en
contravía de la constitucionalidad analizada por la Corte Constitucional en el
pronunciamiento citado, a elegir los directivos de la Federación Nacional de
Cacaoteros teniendo como fundamento representativo en la participación, la
producción del grano, para, consecuencialmente y en forma inconstitucional,
cercenar el derecho de las minorías conformadas por los pequeños productores
que, sustancialmente,constituyen la mayoría.". Este es, a juicio del
actor, el fundamento de la violación de los artículos de la Constitución atrás
citados.
Por lo demás, la ley
demandada adiciona el estatuto de contratación de la ley 80 de 1993,
confiriendo al Estado poderes exorbitantes "para revocar un contrato
legalmente celebrado conforme a leyes preexistentes ; es decir, dándole a
la ley impugnada un efecto retroactivo para violar los derechos adquiridos, lo
cual también es violatorio de la Constitución, particularmente su artículo
58".
El artículo 1o. de
la ley impugnada modificó las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983 en cuanto en éstas
se ordenaba que la administración de la cuota de fomento cacaotero se
contrataría con la Federación Nacional de Cacaoteros. Ahora, dicha
administración puede hacerse con entidades privadas en cuyas asambleas
generales y órganos directivos todos los departamentos tengan representación en
proporción a su participación en la producción nacional del grano. En otras
palabras, en tales entidades los pequeños productores no podrán tener nunca
representación. Además, como resultado de la reforma legal, la Federación
Nacional de Cacaoteros tendrá que alterar sus estatutos para consagrar la
antidemocrática fórmula.
El artículo 2o.
reforma las leyes mencionadas, introduciendo una "desmesurada"
competencia al Ministerio de Agricultura para revocar el contrato de
administración en caso de que, durante su vigencia, se afecte la representación
basada en la participación en la producción.
El artículo 3o.
también modifica dichas leyes, pues fija un procedimiento y un término para el
cumplimiento de las nuevas condiciones de administración de la contribución
parafiscal. Y, además, consagra la retroactividad para revisar y revocar, sin
indemnización, el contrato pactado según las normas reformadas, y da la
posibilidad de que el Estado celebre un nuevo contrato de administración con
una nueva entidad gremial. Con esto se afectan la técnica legislativa, la
democracia participativa, la contratación estatal, la autonomía de la voluntad,
el derecho de asociación, el derecho de defensa y el debido proceso en la
aplicación de procedimientos administrativos.
Vulnera el preámbulo
de la Carta porque no asegura a los miembros  de la Federación Nacional de
Cacaoteros, la igualdad para participar democráticamente en la dirección de la
asociación. Y tampoco asegura la igualdad de la Federación "cuando
autoriza al Ministro para revocar unilateralmente sin consentimiento del
contratista".
La violación del
artículo 83 de la Constitución la explica así : "La ley demandada
viola el artículo 83 de la C.P. por recortar su sentido, al establecer una
presunción, dejando abierta la posibilidad de que existan casos en que la ley
pueda establecer una presunción contraria a la buena fe".
Finalmente,
considera la demandante que la ley 321 viola el inciso segundo del artículo 154
de la Constitución, pues éste ordena que las leyes que se refieren a
contribuciones, únicamente pueden ser dcitadas por iniciativa del Gobierno, iniciativa
que en este caso no existió.
b.- Intervención
de la ciudadana designada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Esta ciudadana aboga
por la constitucionalidad de la ley demandada.
Sostiene que no
existe vulneración del derecho a la igualdad, porque la ley demandada no
excluye la participación de ningún departamento en la asamblea general y en los
órganos de dirección de las entidades que administren la cuota de fomento
cacaotero. Sólo exige que la representación de los departamentos sea en
proporción a su participación en la producción nacional. Ésto, a juicio de la
interviniente, es apenas justo, pues permite que "los departamentos que
tengan mayor producción de cacao, y que correlativamente aportan mayor cuota de
fomento, tengan una mayor participación en los órganos directivos".
La supuesta
violación del artículo 58 de la Carta, que garantiza los derechos adquiridos,
se controvierte argumentando que el hecho de que el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural hubiera suscrito con la Federación Nacional de Cacaoteros un
contrato para la administración de la cuota de fomento cacaotero, no implica el
surgimiento de ningún derecho adquirido, "en razón a que los dineros del
recaudo de la cuota de fomento cacaotero, son dineros públicos que deben ser
invertidos en beneficio del sector que los tributa, no formando parte del
patrimonio de la entidad que los administra". Además, agrega la
interviniente, de haberse generado un derecho adquirido se llegaría al absurdo
de que el Estado no podría imponer nuevas condiciones para la administración
del recurso parafiscal, ni podría ejercer las atribuciones que le son propias,
"como por ejemplo, declarar la terminación unilateral del contrato, la
caducidad, etc.".
En lo tocante al
quebrantamiento del artículo 83 de la Constitución, que se refiere al postulado
de la buena fe, la memorialista lo niega afirmando que si la buena fe se
presume en los particulares, "con mayor razón debe presumirse del
legislador, cuyo propósito, tal y como se establece en la exposición de
motivos, fue el de consagrar una fórmula equitativa y proporcional de
participación de los productores en la entidad que maneja la cuota de fomento
cacaotero". En consecuencia, sin excluir a los menores productores, es
lógico que los departamentos que más producen y tributan cuota de fomento,
tengan "derecho a una mayor participación en las decisiones de los órganos
de dirección del gremio que maneja sus recursos".
En lo referente a la
violación de los artículos 150, numeral 12, y 154, incisos 2o. y 4o., dijo que
tal cargo es infundado porque las leyes que requieren iniciativa del Gobierno
son sólo las que tienen que ver con los numerales 3o., 7o., 9o., 11, 22 y 19
(literales a, b y e) del artículo 154 de la Constitución, las que ordenen
participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas ;
las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o
comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones, o tasas
nacionales. En estas condiciones, es claro que la ley acusada no cae dentro del
listado contemplado en el artículo 154 de la Constitución.
Finalmente, respecto
de la supuesta violación de los artículos 1o., 2o., 6o., 26o., 29o., 39o., 40o.
y 103o., sin perjuicio de la observación de que dicho cargo no fue sustentado
debidamente, tales disposiciones "no se relacionan con el objeto
reglamentado por la Ley impugnada".
C.- CONCEPTO DE
LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
Esta entidad
discrepa de la tesis de la demanda. En tal virtud, considera que la ley
impugnada es exequible, pues, en acatamiento de lo dispuesto por el artículo
2o. de la Constitución, y sin excluir la representación de los departamentos de
menor producción, desarrolla el "principio de la participación democrática",
garantizando a las entidades territoriales una representación proporcional y
equitativa, inexistente en las normas anteriores. A juicio del señor Procurador
General, era necesario, como lo hizo el legislador, tener en cuenta "el
aporte en cuotas y la producción de cada uno de los departamentos, para
determinar los derechos que les corresponden". De lo contrario, se pondría
a los departamentos con mayor producción en desventaja, porque en tal caso
"la representación era inversamente proporcional a la cantidad del grano
producida por cada una de las entidades territoriales".
Por otra parte, las
modificaciones introducidas al régimen contractual de administración de la
cuota de fomento cacaotero, no vulneran la Constitución "pues el
legislador se encuentra facultado para regular los Acuerdos celebrados por el
Estado, permitiendo que los representantes de la Administración Pública puedan,
ante circunstancias excepcionales como las descritas en el artículo 2o. de la
ley 321 de 1996, revocar los contratos celebrados".
Finalmente, la
citada ley no viola el artículo 154 de la Constitución, porque "no
establece ni modifica una contribución, sino que regula las condiciones para la
administración de la cuota de fomento cacaotero".
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte a
resolver, previas las siguientes consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso, según el artículo
241, numeral 4o., de la Constitución, por haberse originado en la demanda
contra una ley, esto es, la 321 de 1996, “Por la cual se fijan condiciones
para la administración de la Cuota de Fomento Cacaotero, establecida por las
leyes 31 de 1965 y 67 de 1983”.
Segunda.- Lo que
se debate.
Se trata de
establecer si la ley demandada viola el preámbulo y los artículos 1o., 2o.,
6o., 13, 26, 29, 39, 40, 58, 83, 103, 150, numeral 12, y 154, numerales 2o. y
4o., de la Constitución.
En otras palabras,
habrá de verse si la representación proporcional a la producción de cacao es
inconstitucional. Así mismo, la Corte deberá determinar si la revocación
gubernamental del contrato de administración de la cuota de fomento cacaotero,
cuando dicha representación no se pacta o de cualquier manera desaparece, es
retroactiva, vulnera derechos adquiridos o algún otro mandato constitucional.
Será necesario,
igualmente, examinar si los artículos 5o. y 6o. de la ley, que hacen referencia
a la aplicación del artículo 43 de la ley 188 de 1995 y a la vigencia de la misma
ley 321 de 1996, son también inconstitucionales.
Finalmente, se
tendrá que definir si en la expedición de la ley impugnada se incurrió en una
falla de procedimiento, a saber, la de que habría sido tramitada sin la
necesaria iniciativa gubernamental.
Tercera.-
Reflexiones en torno a la supuesta inconstitucionalidad de la ley 321 de 1996
por fallas de procedimiento en su expedición.
Como se recuerda, la
actora sostiene que la ley demandada viola el inciso segundo del artículo 154
de la Constitución, pues, en su opinión, éste ordena que las leyes que se
refieran a contribuciones únicamente pueden ser dictadas por iniciativa del
Gobierno.
El artículo citado
dice así :
"Las leyes
pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos
miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156,
o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.
"No obstante,
sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a
que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del
numeral 19 del artículo 150 ; las que ordenen participaciones en las
rentas nacionales o transferencias de las mismas ; las que autoricen
aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las
que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
"Las Cámaras
podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno.
"Los proyectos
de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de
Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el
Senado".
Como se ve, las
leyes que exigen la iniciativa del Gobierno, sólo tienen relación con las
contribuciones fiscales o parafiscales que decreten exenciones. La Constitución
es clara en que el requisito opera únicamente cuando se trata de leyes que
decretan exenciones a las contribuciones. Como la ley 321 de 1996 no consagra
ninguna exención a la contribución parafiscal de fomento a la actividad cacaotera,
la Corte considera que no era indispensable que fuera propuesta por el
Gobierno. Por lo tanto, el cargo propuesto en la demanda no habrá de prosperar.
Con todo, cabe
anotar que la ley 321 sí cumple con lo dispuesto por el inciso final del
artículo 154 de la Constitución Política, porque, en su condición de ley
relativa a un tributo, inició su trámite en la Cámara de Representantes,
conforme al proyecto presentado por el H. Representante Carlos Ardila
Ballesteros (Gaceta del Congreso, Bogotá, Año IV, No. 194 de julio 13 de 1995,
pág. 1). Esto, dicho sea de paso, constituye no una violación sino una simple
aplicación de la competencia otorgada al Congreso por el numeral 12 del
artículo 150 de la Constitución, disposición que faculta a esa institución para,
por medio de leyes, "establecer contribuciones fiscales y,
excepcionalmente, contribuciones parafiscales, en los casos y bajo las
condiciones que establezca la ley".
En conclusión, la
ley impugnada no fue expedida con las fallas de procedimiento que le endilgó la
demanda.
Cuarta.- Examen
constitucional de la administración de la cuota de fomento cacaotero, con base
en una representación fundada en la proporción que los departamentos tienen en
la producción nacional del grano.
Este principio,
central en la ley impugnada, está consagrado en su artículo primero así :
"La Nación -
Ministerio de Agricultura sólo podrá contratar la administración de la cuota de
fomento Cacaotero de que tratan las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983, con
entidades privadas que cumplan con el siguiente requisito : en la Asamblea
General y en los Órganos Directivos de la entidad contratista, deberán tener
representación los departamentos en proporción a su participación en la
producción nacional del grano.
"Esta
representación deberá estar consignada claramente en los estatutos de la
Entidad".
a.- En relación
con el preámbulo y el artículo 1o. de la Constitución.
El artículo 1o. de
la ley 321 de 1996, en lo pertinente, no vulnera el preámbulo ni el artículo
1o. de la Constitución, porque no es antidemocrático, no impide el libre
ejercicio de la participación, no supone elementos que atenten contra la
dignidad humana, y, en últimas, está basado en la consideración al trabajo de
los cacaoteros. Veamos.
El artículo 1o. de
la Carta, en desarrollo del preámbulo, dice lo siguiente :
"Colombia es un
Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general."
Prescindiendo de la
consideración de las referencias iniciales de la disposición a temas propios de
la organización general del Estado (república unitaria descentralizada, con
autonomía de las entidades territoriales), que nada tienen que ver con el
objeto del presente asunto, es claro que la representación basada en la
preponderancia de los departamentos con mayor producción, no es antidemocrática
ni antiparticipativa, porque, al no llegar al extremo de impedir que los
pequeños productores tengan voz y voto en el seno de la institución gremial,
siempre será posible afirmar que el gobierno de ésta se ejerce, conforme a
ciertas reglas, por todos los cacaoteros asociados, sin exclusión alguna. Así
mismo, el que en materias de naturaleza económica se dé mayor importancia a
quienes más producen, lejos de vulnerar la dignidad humana y constituir un
irrespeto al trabajo, es actitud que dignifica a aquellos que en franca
competencia logran destacarse por su mayor habilidad, traducida en los
resultados de una mayor producción.
b.- En relación
con el artículo 2o. de la Constitución.
Por las mismas
razones, la ley impugnada en nada afecta lo dispuesto por el artículo 2o. de la
Constitución, específicamente en la parte en que esta disposición precisa que
uno de los fines esenciales del Estado es "facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación". Al fin de cuentas, la ley
impugnada sí prevé una participación de todos los departamentos productores de
cacao : una participación proporcional, idónea y usual en asuntos de
índole económica.
c.- En relación
con el artículo 6o. de la Constitución.
En cuanto a la
supuesta violación por parte de la ley 321 de 1996 del artículo 6o. de la
Constitución, este cargo, vinculado a la anotada representación proporcional,
resulta incomprensible para la Corporación, pues la norma constitucional sólo
consagra el llamado principio de legalidad, el cual nada tiene que ver con los
pormenores de la adopción de un sistema de representación al interior de una
asociación gremial.
d.- En relación
con el artículo 13 de la Constitución.
En lo que atañe a la
supuesta violación del artículo 13 de la Constitución Política (derecho a la
igualdad), la Corte considera que ella no existe, puesto que, según la justicia
distributiva, es equitativo no otorgar el mismo derecho a personas que no están
en condiciones iguales. En efecto, si bien es cierto que lato sensu
todos los cultivadores de cacao tienen en común el compartir la misma
actividad, no todos tienen la misma eficiencia, ni producen la misma cantidad
del grano. Estas últimas observaciones, con todo lo que implican en aspectos
tales como capital, instalaciones, tecnología y técnicas de administración,
plantea la existencia de diferencias objetivas entre los cacaoteros,
diferencias que, a juicio de la Corte, justifican el tratamiento distinto que
la ley demandada da a los asociados en punto a la representación proporcional a
la producción. En resumen, no estando todos los cultivadores en idénticas
condiciones, es lícito que existan ciertas diferencias legales en su tratamiento.
De otra parte, el
principio de la participación proporcional, que enseña que los departamentos
mayores productores deben tener una mayor representación en los órganos de
dirección gremial, no es un postulado arbitrario. Por el contrario, una orientación
en ese sentido es perfectamente razonable, porque lejos de instituir un
privilegio injusto, premia, cuantitativa y cualitativamente, el esfuerzo, la
habilidad y la experiencia de quienes, por producir más cacao, a la larga
contribuyen más a la cuota parafiscal de fomento cacaotero. Además, en armonía
con el propósito del fomento del cultivo del cacao, la participacion
proporcional constituye un acicate para que los menores productores, tal como
lo dice la ponencia para primer debate, "hagan un esfuerzo con miras a
incrementar la productividad y, por ende, su participación en dichos órganos de
dirección" (Gaceta del Congreso, Bogotá, Año IV, No. 287 de septiembre 13
de 1995, pág. 8).
No sobra recordar
que el artículo 1o. de la ley 321 no excluye, en ningún momento, la
participación de los departamentos que producen menos cacao, lo cual, frente al
derecho consagrado en el artículo 13 de la Constitución, constituye una
respuesta adecuada frente a la necesidad de una igualdad general y básica de
los cacaoteros.
e.- En relación
con el artículo 26 de la Constitución.
Esta disposición
constitucional nada tiene que ver con la asociación gremial de los cacaoteros,
ni mucho menos con la forma como ésta toma sus decisiones en relación con su
cuota de fomento parafiscal.
En efecto, las
únicas menciones que el artículo citado hace respecto del derecho de
asociación, se refieren a los colegios de "profesiones legalmente
reconocidas", entidades que agrupan a personas distintas de los
cacaoteros, que ejercen un oficio que no exige formación académica.
En consecuencia, no
cabe aquí hablar de que la ley impugnada transgrede el citado artículo 26 de la
Constitución Política.
f.- En relación
con el artículo 29 de la Constitución.
Por lo menos en
cuanto atañe a la implantación de un sistema de participación proporcional para
la toma de decisiones dentro del ente que representa a los cultivadores de
cacao, el artículo 1o. de la ley 321 de 1996 no incide para nada en el campo de
aplicación del artículo 29 de la Carta, norma que solamente ordena que "el
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas". Así las cosas, como en el punto anterior, la Corte no
percibe ninguna violación de la Constitución Política.
g.- En relación con
el artículo 39 de la Constitución.
El inciso 2o. del
artículo 39 de la Carta, entre otras cosas, indica que la estructura interna y
el funcionamiento de las organizaciones gremiales "se sujetarán al orden
legal y a los principios democráticos".
El que la
conformación de los órganos de gobierno de la entidad que agrupa a los
cacaoteros se haga teniendo en cuenta la participación proporcional en la
producción nacional del grano, no significa, como se expuso atrás, que dicho
gobierno sea antidemocrático, precisamente porque los fines económicos de la
asociación justifican tal orientación, amén de que los pequeños productores, en
ningún momento, están excluídos de la participación en las decisiones.
Por lo expuesto, la
Corte no estima que la ley 321 de 1996 viole la parte anotada del artículo 39
de la Constitución.
h.- En relación
con los artículos 40 y 103 de la Constitución.
Como estos artículos
se refieren al derecho de los ciudadanos a "participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político", y a la determinación de los
mecanismos de participación del pueblo en el poder, cuestiones éstas que, como
es obvio, sólo tienen que ver con el manejo del Estado, para nada inciden en la
forma de administración de una organización privada de carácter gremial. Por lo
tanto, aquí tampoco se presenta la inexequibilidad alegada por la actora.
i.- En relación
con el artículo 58 de la Constitución.
La Corte entiende
que la supuesta violación de este artículo, que se ocupa de brindar ciertas
garantías para la propiedad privada y los derechos adquiridos, se plantea por
la demandante no tanto respecto de la participación proporcional a la
producción nacional, sino respecto de la revocación unilateral del contrato de
administración por parte de la Nación. En tal virtud, este cargo será analizado
más adelante, dentro de su propio contexto.
j.- En relación
con el artículo 83 de la Constitución.
Oscuro e
ininteligible resulta el planteamiento consistente en afirmar que la ley
demandada viola el artículo 83 de la Constitución, es decir, el artículo que
dice que las actuaciones de los particulares y las autoridades deberán ceñirse
a la buena fe, la cual, además, se presume.
La Corte no percibe,
de ninguna manera, cómo una ley que solamente consagra el principio de la
representación proporcional a la producción nacional de cacao, así como la
revocación del contrato de administración de la correspondiente cuota
parafiscal si tal principio no se refleja en los estatutos de la asociación
gremial, viola la presunción de buena fe del artículo 83 de la Constitución.
Por esta razón, el cargo no habrá de prosperar.
k.- Conclusión.
Por lo visto en los
anteriores puntos y, en general, por la confrontación de la ley acusada con
toda la Constitución, la Corporación no ve cómo la administración de la cuota
de fomento cacaotero, con base en una representación fundada en la proporción
que los departamentos tienen en la producción nacional del grano, pueda
considerarse total o parcialmente inexequible.
Es entendido que
cada productor de cacao, vinculado a la asociación gremial encargada de la
administración de la cuota de fomento cacaotero, tendrá un voto, en las
elecciones, cualquiera que sea su producción.
Quinta.- Por qué
la revocación del contrato de administración de la cuota de fomento cacaotero,
prevista en la ley 321 de 1996, no pugna con la Constitución.
La revocación de que
se habla está contemplada expresamente en los artículos 2o. y 4o., e
indirectamente en el artículo 3o de la ley impugnada.
Conforme a dichas
normas, si durante la vigencia del contrato de administración de la cuota de
fomento cacaotero, por reforma de estatutos o cualquier otro motivo, se afecta
la participación proporcional a la producción nacional del grano, la Nación -
Ministerio de Agricultura deberá revocarlo. Así mismo, si los estatutos del
actual contratista no contemplan la señalada participación, la entidad gremial
tendrá 180 días para adecuarlos, pasados los cuales si esto no se ha hecho, la
Nación - Ministerio de Agricultura - tendrá que revocar el contrato de
administración y celebrar otro con una entidad que llene los requisitos de la
ley 321 de 1996.
Para la Corte
Constitucional, la revocación contemplada en las disposiciones mencionadas no
es cosa distinta de una nueva y especial causal de caducidad administrativa,
razonablemente justificada por la necesidad de que los recursos públicos
parafiscales de la actividad cacaotera se administren equitativamente, dando
satisfacción a los departamentos de mayor producción del grano. El Estado,
supremo director de la economía, habida cuenta de que los recursos
parafiscales, como ya se dijo, son de naturaleza pública, tiene todo el derecho
de fijar la forma en que deben ser administrados por el correspondiente gremio
o sector social beneficiario de los mismos.
Lo  anterior explica
por qué la entidad gremial que al momento de la expedición de la ley 321 de
1996 administraba la cuota parafiscal cacaotera, no tiene el derecho adquirido
de impedir que el Estado, mediante ley, introduzca reformas razonables a la
forma de gestión de dichos recursos. Por lo tanto, por este aspecto, la ley
impugnada no viola el artículo 58 de la Constitución.
Sexta.- Cosa
juzgada constitucional.
Teniendo en cuenta
que según la sentencia C-191 de 1996 de esta Corporación, se declaró la
exequibilidad del artículo 43 de la ley 188 de 1995, no cabe en el presente
asunto desconocer dicha decisión. Por lo tanto, habrá de estarse a lo resuelto
en tal providencia.
Séptima.-
Exequibilidad del artículo 6o. de la ley demandada.
Puesto que este
artículo lo único que hace es determinar la iniciación de la vigencia de la ley
321 de 1996, al decir que ella rige "a partir de la fecha de su
promulgación", agregando que "deroga las disposiciones que le sean
contrarias", y como la Corte no ve en ello ningún motivo de
inconstitucionalidad, tal disposición será declarada exequible.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
En los términos de
esta sentencia, declárase EXEQUIBLE, en su integridad, la ley 321 de
1996, “Por la cual se fijan condiciones para la administración de la Cuota
de Fomento Cacaotero, establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983.”
Cópiese, notifíquese,
publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-002/98
CUOTA DE FOMENTO
CACAOTERO-Representación
inequitativa de los departamentos (Salvamento de voto)
El patrón de
representación consagrado por la ley acusada se basa en el monto de la
producción de los distintos departamentos, lo cual significa que los grandes
productores tendrán una mayor representación en los órganos directivos que los
pequeños productores. Este criterio me parece contrario a la regla establecida
en ese mismo aspecto por la Ley del Plan. De todos modos el tratamiento
inequitativo para ciertos productores subsiste, pues el diverso peso que la ley
acusada confiere a las distintas  representaciones departamentales en la junta
directiva implica una especie de voto cualificado en favor de los productores
de aquellos departamentos con mayor producción de cacao.
LEY GENERAL DEL
PLAN DE DESARROLLO-Desconocimiento/CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Función redistributiva (Salvamento de voto)
Creo que la ley
acusada es inconstitucional ya que desconoce los mandatos prevalentes de la ley
del plan. Además, por violar los principios de solidaridad (CP art. 1º) y de
equidad y progresividad tributarias (CP art. 365), así como por desconocer la
naturaleza misma de la parafiscalidad y la función solidaria y resdistributiva
que la Constitución confiere a esta figura. En efecto, como se ha visto, la
sentencia justifica el sistema de representación según producción consagrado
por la norma acusada, con base en argumentos más propios del derecho comercial
que del derecho constitucional, puesto que la idea central del razonamiento de
la Corte es que es justo que quien más paga, mayor poder decisorio deba tener
en la entidad administradora de una cuota parafiscal. Sin embargo, considero
que ese principio, totalmente válido en el plano comercial, es inadmisible en
el campo parafiscal, por la sencilla razón de que las entidades que administran
contribuciones parafiscales no son sociedades comerciales ya que esos dineros
son fruto de la soberanía fiscal y son cobrados coactivamente. Por
consiguiente, estas entidades no están administrando recursos privados sino
dineros públicos. En efecto, si conferimos mayor poder decisorio a quienes
cuantitativamente más contribuyen, esto es, a los grandes productores, entonces
es muy difícil que la cuota parafiscal cumpla su función redistributiva en
favor de los pequeños productores, por cuanto las juntas directivas estarían
controladas por los grandes productores que, obviamente, y por la natural
tendencia a defender los intereses propios, orientarán las inversiones en su
favor.  La presente sentencia olvidó entonces que la función redistributiva y
solidaria es una de las justificaciones esenciales de la parafiscalidad.
Referencia: Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 321 de 1996 “Por la cual se fijan
condiciones para la administración de la Cuota de Fomento Cacaotero,
establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983.”
Con mi acostumbrado
respeto, me veo obligado a apartarme de la presente sentencia, en virtud de la
cual la Corporación declaró exequible la ley demandada. Según mi criterio, el
núcleo del problema reside en el artículo 1º de esa ley, el cual establece que en
la Asamblea General y en los órganos directivos de la entidad encargada de
administrar la cuota de fomento cacaotero “deberán tener representación los
departamentos en proporción a su participación en la producción nacional del
grano”.  Considero que esa regla de representación establecida en ese artículo
es contraria a la Carta, por las razones que a continuación expongo.
1- El patrón de
representación consagrado por la ley acusada se basa en el monto de la
producción de los distintos departamentos, lo cual significa que los grandes
productores tendrán una mayor representación en los órganos directivos que los
pequeños productores. Este criterio me parece contrario a la regla establecida
en ese mismo aspecto por el artículo 43 de la Ley 188 de 1995 o Ley del Plan,
disposición que fue declarada exequible por la Corte en la sentencia C-191 de
1996. En efecto, ese artículo de la ley del plan no establece una integración
de la juntas directivas con base en una representación proporcional a la
producción sino que consagra una elección directa y democrática por parte de
todos los productores. Así,  ese artículo señala que las “entidades,
asociaciones o agremiaciones que de acuerdo con la ley administren recursos
parafiscales deberán elegir sus representantes y directivos por medios
democráticos, incluyendo los mismos adoptados para la Rama del poder
legislativo.” Según mi parecer, esta norma de la ley del plan ha consagrado un
sistema de integración de las juntas directivas de las entidades que manejan
recursos parafiscales fundado en la democracia participativa (CP art. 1º), por
lo cual ha establecido que la elección debe hacerse por medio de una votación
equitativa y directa de todos los productores, sin que la representación se
haga a partir de los montos departamentales de producción del respectivo bien
gravado parafiscalmente. Así lo entendió la Corte al declarar exequible esa
disposición, pues señaló que era claramente constitucional que se exigieran
mecanismos de representación democrática en la elección de los directivos de
las entidades encargadas de manejar recursos parafiscales, no sólo porque se
trata de un desarrollo del clásico principio según el cual no puede haber
impuesto sin representación sino, además, con el fin de que todos los intereses
y las personas que conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren
adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales
recursos. Dijo entonces la Corte:
“Es más, por tal
razón, la democratización  de las agremiaciones encargadas de manejar tales
contribuciones no es una novedad de la Constitución de 1991 sino que es una
vieja tradición del derecho público colombiano. En efecto, la Ley 66 de 1942
autorizó al Gobierno para prorrogar los contratos celebrados con la Federación
Nacional de Cafeteros, entidad encargada desde  esa época de manejar recursos
parafiscales, aun cuando en ese entonces no recibieran tal denominación. Esa
ley estableció que por tal razón era procedente una modificación de los
estatutos de la Federación a fin de perfeccionar sus mecanismos democráticos
internos de representación, con medidas como las siguientes: todos los
cafeteros debían afiliarse a la Federación para gozar de sus beneficios y votar
para elegir los Comités Municipales, que a su vez elegían los Comités
Departamentales y el Comité Nacional, elecciones en las cuales se aplicaría el
sistema de cuociente electoral para garantizar una representación equitativa.[1]”
2- Tenemos pues dos
reglas para determinar cómo se integran las juntas directivas de la entidad
encargada de administrar la cuota cacaotera. De un lado, la elección
igualitaria por parte de todos los productores consagrada por la ley del plan,
y de otro lado, la representación en proporción a la producción establecida por
la ley acusada. Según mi criterio, esto determina la inconstitucionalidad de la
norma acusada, pues la Carta es muy clara en establecer que la ley del plan
“tendrá prelación sobre las demás leyes” (CP art. 340), por lo cual debe
declararse la inexequibilidad de una ley ordinaria que pretenda modificar lo
previsto por la ley del plan. Por tal razón, considero que la ley acusada es no
sólo contraria a la Carta sino que es además contradictoria. Así, en el
artículo 1º esa ley consagra un sistema de integración de la junta directiva de
la entidad encargada del manejo de la cuota cacaotera que, como vimos, es
contrario a la regla prevista por el artículo 43 de la Ley 188 de 1995 o Ley
del Plan. Sin embargo, la misma ley acusada dispone en su artículo 5º que “debe
dársele aplicación al artículo 43 de la Ley 188 de 1995”, con lo cual el
artículo 1º ordena algo que es incompatible con lo preceptuado por el artículo
5º.
3- Con todo, podría
sostenerse que mi anterior argumentación no es válida, por cuanto la ley
acusada sólo consagra el criterio de producción para determinar la
representación departamental, pero en manera alguna establece que tendrán mayor
asiento en la junta directa los grandes productores individualmente
considerados. Por ende, conforme a esta hermenéutica, los departamentos que más
produzcan tendrán mayor representación en la junta directiva, según lo ordenado
por el artículo 1º de la ley acusada, pero tales representantes deberán ser
elegidos directamente por todos los productores, según lo establecido por el
artículo 43 de la Ley 188 de 1995 o Ley del Plan. De esta manera, no sólo la
ley no sería contradictoria, sino que no sería inconstitucional, pues no
estaría violando la ley del plan.
Esta objeción a mi
anterior argumentación es en parte válida, pues es cierto que el criterio de la
producción previsto por la ley acusada se utiliza  exclusivamente para
determinar la representación departamental, por lo cual, conforme a lo previsto
por la ley del plan, los representantes de cada departamento son a su vez
democráticamente elegidos por todos los productores. Es más, la Corte acoge ese
criterio en la sentencia cuando señala en la conclusión que “es entendido que
cada productor de cacao, vinculado a la asociación gremial encargada de la
administración de la cuota de fomento cacaotero, tendrá un voto, en las
elecciones, cualquiera que sea su producción.” Sin embargo, considero que esa
importante precisión  de la sentencia, así como la distinción que se desprende
de la ley entre la representación departamental según producción y la elección
democrática de los distintos representantes departamentales, no es suficiente
para aceptar la decisión ni la argumentación de la Corte por las siguientes dos
razones:
4- De un lado, de
todos modos el tratamiento inequitativo para ciertos productores subsiste, pues
el diverso peso que la ley acusada confiere a las distintas  representaciones
departamentales en la junta directiva implica una especie de voto cualificado
en favor de los productores de aquellos departamentos con mayor producción de
cacao. Así, si Pedro hace parte de un departamento A que produce cuatro veces
más de cacao que un departamento B, del cual forma parte Juan, eso significa que
el voto de Pedro vale cuatro veces más que el de Juan, puesto elige cuatro
veces más de miembros a la junta directiva de la entidad administradora de la
cuota parafiscal.
Algunos podrían
objetar que la anterior tesis no es de recibo por cuanto ignora que si el
departamento A produce cuatro veces más de cacao que el departamento B,
entonces es muy  probable que el número de productores en el departamento A sea
my superior, con lo cual la igualdad entre los productores se reestablece. Sin
embargo, esa objeción no me parece convincente puesto que parte de un
presupuesto discutible y conduce a una conclusión inaceptable. Así, se supone
que si el departamento A produce más que B es porque tiene más productores;
pero eso no es obligatoriamente así, ya que puede ser que en A se concentre la
gran producción comercial de cacao mientras que en B esta explotación agrícola
se efectúe por pequeños productores. El supuesto es entonces falso. Pero
igualmente la conclusión a la que se llega es ilógica, pues implica que el
único argumento para defender la norma es señalar que ella es inocua ya que no
produce en realidad ninguna consecuencia jurídica. En efecto, la tesis
pareciera ser la siguiente: no es inconstitucional que la ley establezca una
representación departamental según su producción porque en el fondo el
resultado es el mismo que si se hubiera establecido una representación
proporcional y directa de todos los productores del país, cualquiera que sea su
producción. Sin embargo, si eso es así ¿qué sentido tiene mantener en el
ordenamiento una ley cuyo único objetivo es consagrar una representación
departamental proporcional a la producción?
Por ende, la
violación de la ley del plan por parte de la norma acusada subsiste, puesto que
el criterio del artículo 43 de la Ley 188 de 1995 es que para la integración de
la junta directiva deben tomarse en cuenta por igual a todos los productores
del país, independientemente de que hagan parte de departamentos que sean
grandes productores o pequeños productores de cacao. Y, por esa misma razón, se
mantiene la contradicción entre los mandatos previstos en los artículos 1º y 5º
de la ley acusada.
5- De otro lado, con
todo respeto, considero que la regla señalada por la Corte en la conclusión de
la presente decisión, según la cual cada productor de cacao tendrá un voto, en
las elecciones, cualquiera que sea su producción, es una regla ad hoc, puesto
que no sólo no hay ninguna justificación para esa regla en la argumentación de
sentencia sino que, además, su contenido normativo es totalmente contradictorio
con los principios que sustentan el razonamiento general de la sentencia. En
efecto, la Corte sostiene, en varios apartes, que la regla de  la
representación departamental según producción es constitucional, y no viola la
democracia participativa ni la igualdad, por cuanto es “perfectamente
razonable” que se premie “cuantitativa y cualitativamente, el esfuerzo, la
habilidad y la experiencia de quienes, por producir más cacao, a la larga
contribuyen más a la cuota parafiscal de fomento cacaotero”. Específicamente
dice al respecto la sentencia:
Es claro que la
representación basada en la preponderacia de los departamentos con mayor
producción, no es antidemocrática ni antiparticipativa, porque, al no llegar al
extremo de impedir que los pequeños productores tengan voz y voto en el seno de
la institución gremial, siempre será posible afirmar que el gobierno de ésta se
ejerce, conforme a ciertas reglas, por todos los cacaoteros asociados, sin
exclusión alguna. Así mismo, el que en materia de naturaleza económica se dé
mayor importancia a quienes más producen, lejos de vulnerar la dignidad humana
y constituir un irrespeto al trabajo, es actitud que dignifica a aquellos que
en franca competencia logran destacarse por su mayor habilidad, traducida en
los resultados de una mayor producción (subrayas no originales).
Según mi criterio,
si la Corte sostiene que es legítimo que en este campo se confiera mayor
representación a quienes más producen, no parece posible afirmar al mismo
tiempo que de todos modos todo productor de cacao tendrá un voto sin importar
cuanto produzca, puesto que las dos afirmaciones son totalmente
contradictorias. La una se fundamenta en una idea propia del derecho de
sociedades en el campo comercial, según el cual quien tiene mayor poder
económico, tiene obligatoriamente mayor poder de decisión. En cambio, la
segunda tesis de “una persona un voto” es el fundamento político de una visión
igualitaria de la democracia. Ahora bien, lo que parece totalmente
contradictorio es admitir que ambos principios operan para determinar cómo se
integra la composición de la junta directiva de la entidad encargada de
administrar una cuota parafiscal.
6- Por todo lo
anterior, creo que la ley acusada es inconstitucional ya que desconoce los
mandatos prevalentes de la ley del plan. Pero mis argumentos van más lejos.
Considero que incluso si no existiera la regla contenida en el artículo 43 de
la Ley 188 de 1995 o Ley del Plan, de todos modos la norma acusada sería inconstitucional
por violar los principios de solidaridad (CP art. 1º) y de equidad y
progresividad tributarias (CP art. 365), así como por desconocer la naturaleza
misma de la parafiscalidad y la función solidaria y resdistributiva que la
Constitución confiere a esta figura. En efecto, como se ha visto, la sentencia
justifica el sistema de representación según producción consagrado por la norma
acusada, con base en argumentos más propios del derecho comercial que del
derecho constitucional, puesto que la idea central del razonamiento de la Corte
es que es justo que quien más paga, mayor poder decisorio deba tener en la
entidad administradora de una cuota parafiscal. Sin embargo, considero que ese
principio, totalmente válido en el plano comercial, es inadmisible en el campo
parafiscal, por la sencilla razón de que las entidades que administran
contribuciones parafiscales no son sociedades comerciales ya que esos dineros
son fruto de la soberanía fiscal y son cobrados coactivamente. Por
consiguiente, estas entidades no están administrando recursos privados sino
dineros públicos[2].
Ahora bien ¿es admisible extender al campo fiscal y parafiscal, y en general a
la administración de los recursos públicos, la regla de que quien más paga debe
tener mayor poder decisorio? Obviamente que no, por cuanto una tal extensión
desvirtúa totalmente la idea misma de democracia y los principios sobre los
cuales reposa el sistema fiscal en un Estado social de derecho (CP arts 1º y
363). En efecto, si fuéramos consecuentes con tal regla, deberíamos concluir
que los grandes contribuyentes deberían tener en las elecciones un voto
cualificado que valiera varias veces más que el voto de las personas de escasos
recursos, por cuanto los primeros pagan mayor cantidad de impuestos que los
segundos. O deberíamos retornar a la institución del voto censitario y excluir
del derecho de participación política a quienes no tengan una renta suficiente
para pagar unos impuestos cuantiosos. O tal vez deberíamos admitir un congreso
corporativo en donde tuvieran mayor representación los grupos y las regiones de
mayor riqueza. Estas son consecuencias lógicas e ineludibles de la extensión al
campo tributario y político del principio invocado por la sentencia, según el
cual es razonable que en “materia de naturaleza económica se dé mayor
importancia a quienes más producen”. Pero  como tales consecuencias son
incompatibles con la idea misma de democracia constitucional y de Estado social
de derecho (CP art. 1º), debemos concluir que este principio no tiene operancia
en el campo fiscal. Y es que no podía tenerlo, por cuanto ignora uno de los
fundamentos esenciales del Estado social, que es el principio de solidaridad y
la función redistributiva de los dineros fiscales y parafiscales. En efecto, si
conferimos mayor poder decisorio a quienes cuantitativamente más contribuyen,
esto es, a los grandes productores, entonces es muy difícil que la cuota
parafiscal cumpla su función redistributiva en favor de los pequeños
productores, por cuanto las juntas directivas estarían controladas por los
grandes productores que, obviamente, y por la natural tendencia a defender los
intereses propios, orientarán las inversiones en su favor.  La presente
sentencia olvidó entonces que la función redistributiva y solidaria es una de
las justificaciones esenciales de la parafiscalidad, tal y como esta
Corporación lo había señalado desde sus primeras decisiones sobre el tema[3].
Creo entonces que la
decisión de la Corte ha desconocido los principios esenciales que orientan el
sistema tributario, la parafiscalidad y la propia democracia política, con lo
cual ha terminado, además, por legitimar una contribución parafiscal con
consecuencias económicas regresivas. En efecto, conviene no olvidar que la
presente cuota se cobra por igual a todos los productores de cacao, puesto que
la tarifa depende exclusivamente de la producción, sin tener en cuenta la
capacidad misma de pago de los distintos productores, lo cual en sí mismo ya es
bastante contrario al principio de progresividad tributaria; pero lo más grave
es que, por la forma de elección de los administradores de tales dineros, los
recursos terminarán por ser invertidos en favor de los grandes productores, con
lo cual, los pequeños productores terminarán financiando a los grandes
productores.
Fecha ut supra,
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
[1] Sentencia C-191 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 14.
[2] Sobre la naturaleza pública de estos recursos, ver, entre muchas
otras, las sentencias C-040 de 1993, C-546 de 1994 y C-191 de 1996
[3] Ver, entre otras, la sentencia C-040 de 1993.