C-504-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-504/95
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Definir
si existe oposición objetiva y verificable
No resulta
posible resolver sobre cada uno de los casos particulares hipotéticamente
cobijados por un precepto legal, introduciendo comparaciones con otros casos
igualmente particulares no previstos en él. Para llegar a la declaración de
inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es menester
definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que dispone el
precepto acusado y lo que manda la Constitución.
SENTENCIA
INHIBITORIA POR INEXISTENCIA DE PROPOSICION JURIDICA
No hay
proposición jurídica susceptible de ser acusada ni juzgada en cuya virtud estén
exceptuadas del carácter de contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios "las sociedades de economía mixta que presten el servicio
de telecomunicaciones haciendo uso del espectro electromagnético". La
demanda carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el
legislador. Que la hipótesis planteada quede incluída dentro de la exención que
favorece a las empresas de servicios públicos y que ello pueda afectar, en el
caso de las telecomunicaciones, a las empresas privadas que compiten con
aquéllas, es asunto que no puede resolverse en los estrados de la Corte
Constitucional, pues ésta carece de competencia para fallar sobre proposiciones
jurídicas no creadas por la ley.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-933
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 16, inciso 2º, del Decreto 624 de 1989.
Actores: PAUL
CAHN-SPEYER WELLS y ALBERTO MUNERA CABAS
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta No. 56 del nueve (9) de
noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos PAUL
CAHN-SPEYER WELLS y ALBERTO MUNERA CABAS, haciendo uso del derecho consagrado
en los artículos 241, numeral 5, y 242, numeral 1º, de la Constitución
Política, han presentado ante la Corte demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 16, inciso 2º, del Decreto 624 de 1989.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a resolver.
II. TEXTO
La norma impugnada
es del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado):
"DECRETO NUMERO 0624 DE 1989
(marzo 30)
por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los artículos
90, numeral 5º, de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y oída la
Comisión Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 16.- Las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta, están sometidas al impuesto.
Son contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, asimiladas a
sociedades anónimas, las empresas industriales y comerciales del Estado del
orden nacional y las sociedades de economía mixta.
Se exceptúan, las
que tengan a su cargo la prestación de servicios de energía, acueducto,
alcantarillado, postales, telecomunicaciones y salud pública".
III. LA DEMANDA
Consideran los
actores que la transcrita norma vulnera los artículos 13, 75, 88, 95-9, 333 y
363 de la Constitución Política.
Cuando los
demandantes solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso
segundo de la transcrita norma, lo hacen "únicamente en cuanto a que
exceptúa de la calidad de contribuyentes del impuesto sobre la renta a las
sociedades de economía mixta que prestan el servicio de telecomunicaciones
haciendo uso del espectro electromagnético".
Es decir, sugieren
la inexequibilidad parcial pero sin suprimir parte alguna de su texto, para lo
cual citan, como antecedente jurisprudencial de la técnica de la petición, una
Sentencia de julio 17 de 1984 de la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual
se declaró la inexequibilidad parcial de los artículos 69, numeral 1º,y 71,
literal 1 a), del Decreto 3541 de 1983.
Más adelante, al
presentar los argumentos por los cuales consideran infringidas las normas
constitucionales, se detienen a hacer un breve resumen de los antecedentes de
los textos superiores, que reposan en las Gacetas de la Asamblea Nacional
Constituyente y concluyen que en ellos se refuerza la garantía a la libertad de
empresa y la iniciativa privada con la introducción del principio
constitucional de la libre competencia, según el cual los estamentos del Estado
están en la obligación de proteger y estimular la libre y justa competencia
como derecho colectivo derivado, a su vez, del principio general de la
igualdad, consagrado genéricamente en la Carta.
En su criterio, es
evidente que exceptuar de la calidad de contribuyentes del impuesto de renta a
las sociedades de economía mixta que prestan el servicio de telecomunicaciones
utilizando el espectro electromagnético, y no otorgar el mismo beneficio a las
empresas privadas que prestan idéntico servicio, viola de manera flagrante el
derecho colectivo antes aludido.
Refiriéndose al
artículo 75 de la Constitución, señalan que este proscribe las iniquidades que
conlleven a la violación del principio de la libre competencia en materia del
espectro electromagnético de las telecomunicaciones y que pregona que es de
interés público que se garantice la libre, leal, justa y equitativa competencia
en esa materia.
De acuerdo con lo
anterior -dicen- todos aquellos sectores de las telecomunicaciones que tienen
que ver con el espectro electromagnético, el tratamiento tributario divergente
del impuesto de renta a las empresas de economía mixta y a las privadas,
exonerando a las primeras y gravando a las segundas, ocasiona una
discriminación que influye de manera determinante en el ámbito económico,
porque altera las reglas fundamentales de la economía de mercado. Así, un menor
costo impositivo es susceptible de permitir al beneficiario incidir en su favor
en la determinación de precios, creándose una alteración de los factores de
libre competencia.
Para los demandantes
no existe duda en cuanto que el artículo 75 superior consagra un interés
específico y concreto del Estado en la prestación de servicios que tengan que
ver con el espectro electromagnético, caracterizando allí el derecho de la
competencia económica leal y equitativa, así como también la ausencia de
factores que conduzcan a prácticas que conlleven a un "posición dominante
en el mercado nacional", concepto último invocado por el artículo 333 de
la Carta como una situación que se debe evitar, con miras a preservar una
competencia sana, justa y equitativa en el mercado.
Con la norma acusada
también se vulneran, según los actores, los principios de igualdad y equidad en
la tributación, consagrados en los artículos 95-9 y 363 de la Constitución, al
desconocer la norma en comento, por cuanto las sociedades de economía mixta que
prestan el servicio de telecomunicaciones tienen igual o superior capacidad que
las empresas privadas que prestan el mismo servicio.
En efecto
-manifiestan- la diferencia en el trato de personas que desarrollan una misma
actividad, implica discriminación puesto que excluye del impuesto a las
sociedades de economía mixta, mientras que las empresas privadas, de acuerdo
con los artículos 12 y 13 del Estatuto Tributario, sí son contribuyentes, lo
cual destruye la igualdad o equidad, por cuanto, tratándose de personas que se
encuentran en idéntico supuesto de hecho, no soportan la misma carga
tributaria, sin que pueda afirmarse que exista justificación razonable para
ello, puesto que jamás puede considerarse justo que las sociedades de economía
mixta que ejercen las mismas actividades comerciales que las empresas privadas,
compitiendo en un mismo mercado, reciban un tratamiento diferente que perjudica
en grado sumo los intereses económicos de las últimas, las cuales, por efecto
del impuesto, ven así aumentados considerablemente sus costos operacionales.
Finalmente,
remontándose a los orígenes de la norma acusada, afirman que el artículo 2,
inciso 2º, del Decreto 1979 de 1974, a cuyo tenor las entidades que tuvieran a
su cargo la prestación del servicio de telecomunicaciones no eran
contribuyentes del impuesto sobre la renta, no ofrecía entonces reparo alguno,
no sólo porque en la Constitución de 1886 no se consagraba la equidad como
principio fundamental de la tributación, sino, además, porque para la época no
existían empresas de carácter privado que prestaran el servicio de
telecomunicaciones.
IV. DEFENSA DE
LAS NORMAS ACUSADAS
La ciudadana EDY
ALEXANDRA FAJARDO MENDOZA, quien actuó como apoderada de la División de
Representación Externa, Subdirección Jurídica de la Unidad Administrativa
Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, presentó un escrito en el
que solicita la exequibilidad del precepto demandado.
En primer término la
ciudadana opositora solicita a la Corte Constitucional pronunciarse mediante un
fallo inhibitorio pues considera que no existe, dentro de la norma acusada la
proposición jurídica en que se sustenta la petición de inconstitucionalidad
solicitada por los demandantes. Fundamenta su conclusión así:
- Para que el máximo
Tribunal Constitucional pueda pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de una
norma, se requiere como presupuesto básico la existencia de una norma, un
decreto o una ley expedidos por el Gobierno o el Congreso, que esté produciendo
efectos jurídicos y que de acuerdo con el juicio de valor del demandante sea
inconstitucional.
- El texto de la
norma acusada no consagra un beneficio tributario especial para las sociedades
de economía mixta que presten el servicio de telecomunicaciones, haciendo uso
del espectro electromagnético.
- La exclusión del
gravamen como tal tiene su fuente en el principio de legalidad de los tributos
consagrado en el artículo 338 de la Constitución.
- "Al no estar
señalado en el inciso 2º del artículo 16 del Estatuto Tributario que se encuentran
excluidas del impuesto sobre la renta y complementarios las sociedades de
economía mixta que presten servicios de telecomunicaciones haciendo uso del
espectro electromagnético, no es posible que por medio de la acción pública
de inconstitucionalidad se retire del mundo jurídico un beneficio tributario
que no está consagrado como tal en el inciso que acusa" (subrayado dentro
del texto)
En relación con los
cargos de fondo formulados por los demandantes, hace las siguientes
consideraciones:
- El artículo 88
constitucional, invocado por los actores, en nada se relaciona con los hechos y
argumentos expuestos para solicitar la inconstitucionalidad de la norma
acusada, pues éste tan sólo regula "uno de los procedimientos que pueden
utilizar los particulares para solicitar la protección de los derechos
fundamentales", pero no el trámite que debe darse a la acción pública de
inconstitucionalidad.
- De los artículos
333 y 334 de la Constitución Política se deduce que la protección de los
derechos como la libre competencia, la libertad de empresa y la iniciativa
privada, se encuentran supeditados siempre al interés público y al bienestar
general.
- Cuando el Estado
se asocia con los particulares para la prestación de los servicio públicos como
por ejemplo las telecomunicaciones, no está propendiendo únicamente la
consecución de una utilidad económica, sino que está descentralizando el
servicio para que éste se preste de manera eficiente, productiva y rentable.
- El fin económico
perseguido por las sociedades privadas que prestan el servicio de
telecomunicaciones utilizando el espectro electromagnético está circunscrito a
obtener una ganancia individual para sus socios o accionistas, una utilidad
propia, mientras que en las sociedades de economía mixta que prestan los
servicios utilizando también el espectro electromagnético el objetivo
primordial es la consecución de los recursos para ampliar la prestación del
servicio de telecomunicaciones o para prestarlo en una forma más eficiente o
más productiva, convirtiéndose el beneficio en un recurso público destinado no
ya a la sociedad de economía mixta sino a la colectividad.
- Pretender que se
graven las utilidades del Estado en las sociedades de economía mixta sería
gravar el ingreso público y encarecer la prestación de un servicio público que
beneficia a todos los ciudadanos, configurándose, en este caso sí, el
tratamiento inequitativo y desigual señalado por los demandantes, porque serían
los usuarios del servicio los que tendrían que asumir los mayores costos generados
para la sociedad de economía mixta con la mayor carga tributaria.
- Tampoco puede
aceptarse como argumento de inconstitucionalidad que la explotación del
espectro electromagnético por parte de una sociedad de economía mixta genere
una posición dominante en el mercado, porque precisamente del ejercicio de un
monopolio en materia de comunicaciones que existía con la Constitución de 1886,
se pasó, con la Constitución de 1991, a la participación privada en la
prestación del servicio de telecomunicaciones a través de la utilización del
espectro electromagnético a través de la libre empresa y la libre competencia,
donde se permite que los particulares participen en la explotación del bien
público.
Respecto a la
denuncia sobre violación del principio de igualdad consagrado en los artículos
95, 13 y 363, la ciudadana sostiene:
- El trato
preferencial que censuran los demandantes no se concreta en la realidad
práctica, porque en primer lugar es mayor la participación de las sociedades de
economía mixta las cargas públicas de la Nación, con el ingreso que ellas deben
trasladar al Estado, que el impuesto cancelado por las sociedades privadas en
la prestación del mismo servicio; y en segundo lugar porque de existir tal
discriminación ésta estaría respaldada con el artículo 365 C.P., donde se
permite la asociación del Estado con los particulares para la prestación del
servicio de telecomunicaciones haciendo uso del espectro electromagnético como
un fin inherente a la existencia del Estado mismo.
Es de anotar que
otros escritos fueron presentados extemporáneamente.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante Oficio Nº 662 del 23 de junio de 1995, emitió el
concepto previsto en artículo 242, numeral 2, de la Constitución, y solicitó a
la Corte que declare la exequibilidad de la norma demandada.
Comienza el
Procurador General de la Nación haciendo un recuento de lo que ha sido el
desarrollo del sector de las telecomunicaciones en Colombia, para luego referirse
al marco constitucional del servicio público de las telecomunicaciones y
conducir posteriormente que la Carta actual produjo un cambio sustancial en el
significado del servicio público, "porque hoy se refiere más al servicio
que el público recibe que a la entidad que debe prestarlo, por lo que, a fin de
lograr la eficacia, la eficiencia y la ampliación de la cobertura, autoriza la
prestación del servicio por parte de los particulares, pero bajo el control del
Estado".
Sostiene el
Procurador:
- El Estado no se
despoja de la titularidad del servicio público sino que entrega su gestión en
manos de los particulares, empleando para ello el instrumento de la concesión.
- De llegar a darse
la libre competencia en la prestación de los servicios públicos y particularmente
en las telecomunicaciones, es evidente que el Estado debe velar porque ella se
desarrolle en un ambiente de igualdad, porque de esta forma se podrá alcanzar
el fin perseguido por el Constituyente de asegurar a los habitantes del
territorio nacional la eficiencia en la prestación de los mismos.
Los argumentos
esgrimidos por el Procurador General de la Nación para desestimar los cargos
son los siguientes:
- "El
tratamiento tributario preferencial que contempla la norma en estudio,
consistente en que las sociedades de economía mixta que prestan servicios de
telecomunicaciones están exentas del pago del impuesto a la renta y
complementarios, se encuentra plenamente justificado si se tiene en cuenta la
particular naturaleza de estos organismos en la estructura del Estado
colombiano y los fines que están llamados a cumplir", pues la
participación del Estado en estas entidades es mayor que la privada, lo cual
determina que los ingresos que ella genera reviertan al patrimonio público para
la consecución de los objetivos de interés general y para la satisfacción de
las necesidades colectivas".
Por el contrario,
continúa, las empresas del sector privado persiguen el animo de lucro
repartiendo las utilidades entre sus accionistas y destinando sus ingresos a
los fines particulares de la empresa y de sus asociados.
De lo anterior
infiere que perseguir el gravamen de las utilidades del Estado en las
sociedades de economía mixta conduciría a gravar repentinamente el ingreso
público, lo que traería como consecuencia el aumento abrupto de las tarifas de
este servicio público, perjudicando a todos los ciudadanos, lo que resultaría
evidentemente contrario al interés general tutelado en el artículo 1º de la
Constitución.
- Frente a las
empresas privadas del mismo sector, las sociedades de economía mixta en el área
de las telecomunicaciones se encuentran actualmente en situación de manifiesta
debilidad, proveniente de los mayores costos que les ha generado la mutación
institucional para adecuarse al nuevo esquema en la prestación de los servicios
públicos, lo que unido con la ausencia de estudios definitivos y exhaustivos
por parte de la Comisión de Control para el sector de las telecomunicaciones,
atinentes a las condiciones y el grado de competitividad de las empresas de
economía mixta, justifica la exención consagrada en la norma acusada como
mecanismo compensatorio para que esas entidades públicas puedan competir en el
campo de las telecomunicaciones en igualdad de condiciones con las empresas del
sector privado.
- El tratamiento
tributario diferenciado también se justifica porque se otorga por los fines que
el Estado debe cumplir y por su deber constitucional de asegurar la prestación
eficiente de los servicios públicos, como el de telecomunicaciones, a todos los
habitantes del territorio nacional según lo ordena el artículo 365 superior.
- La Constitución de
1991 reconoce la propiedad privada y la libertad económica en sus formas de
libre empresa y libre iniciativa y además la libre competencia como un derecho
de todos, pero dejando la dirección general de la economía a cargo del Estado,
lo que implica que estos derechos no son ilimitados ni absolutos, porque están
subordinados al interés público y al bienestar general.
- Si lo que se busca
es que las entidades públicas o las sociedades en que hay participación
estatal, sean eficientes en la prestación de servicios, la exención es un
mecanismo idóneo para lograrlo porque los recursos que se dejan de pagar podrán
utilizarse en la adquisición de nueva tecnología, con la cual se podrán obtener
los fines propuestos de eficiencia y ampliación en la cobertura.
Finalmente anota que
la norma demandada establece un tratamiento igualitario en materia de exención
tributaria para las entidades estatales que prestan otros servicios públicos,
tales como el de acueducto, alcantarillado, energía, postales y salud pública,
pues el fundamento que inspira la referida exención es el mismo para todas
ellas: "propiciar las condiciones para satisfacer necesidades básicas de
la comunidad, lo cual se constituye en una actividad de interés general.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada,
según lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Carta Política, ya que la norma
acusada hace parte de un decreto con fuerza de ley.
Inexistencia
de la proposición jurídica demandada
Para que la Corte
Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la
inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda
recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito.
Es verdad que la
Corte, al efectuar el cotejo de una norma con la Constitución puede introducir
en ella distinciones, para declarar la exequibilidad condicionada, excluyendo
del ordenamiento jurídico determinado alcance del precepto objeto de su fallo.
Es decir, puede la
Corte, en ejercicio de sus atribuciones, al analizar una norma que ante ella se
demanda, o que debe revisar oficiosamente, diferenciar entre varios sentidos
posibles del precepto admitiendo aquéllos que se avienen a la Constitución y
desechando los que la contradicen.
La misma función del
control constitucional, para que sea efectiva, exige que la autoridad encargada
de ejercerla pueda condicionar en casos excepcionales la decisión de
exequibilidad, cuando de la propia disposición enjuiciada pueden surgir efectos
jurídicos diversos o equívocos, por lo cual se requiere que el juez de
constitucionalidad defina hasta dónde llega el precepto en su ajuste a la
Constitución, y donde y porqué principia a quebrantarla.
Pero esa técnica de
control difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.
Esta es la circunstancia del caso en estudio, en el cual los demandantes piden
que no se declare inexequible ninguna parte de la norma vigente sino una
hipótesis arbitrariamente inferida de ella.
No resulta posible
resolver sobre cada uno de los casos particulares hipotéticamente cobijados por
un precepto legal, introduciendo comparaciones con otros casos igualmente particulares
no previstos en él.
Para llegar a la
declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es
menester definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que
dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución.
Así, en el caso que
ahora se examina, el legislador ha establecido, por vía general, que las
empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y las
sociedades de economía mixta son contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios.
También por vía
general, ha dispuesto las excepciones a esa condición de contribuyentes,
señalando que no estarán incluídas en dicha regla las entidades que,
perteneciendo al género enunciado, tengan a su cargo la prestación de los
servicios públicos de energía, acueducto, alcantarillado, postales,
telecomunicaciones y salud pública.
El inciso que
consagra las excepciones no ha introducido distinciones en torno a las
modalidades en que se presten los distintos servicios, ni ha plasmado
categorías entre ellas.
No hay, por tanto,
proposición jurídica susceptible de ser acusada ni juzgada en cuya virtud estén
exceptuadas del carácter de contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios
"las sociedades de economía mixta que presten el servicio de
telecomunicaciones haciendo uso del espectro electromagnético".
Así, pues, la
demanda carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el
legislador. Que la hipótesis planteada quede incluída dentro de la exención que
favorece a las empresas de servicios públicos y que ello pueda afectar, en el
caso de las telecomunicaciones, a las empresas privadas que compiten con
aquéllas, es asunto que no puede resolverse en los estrados de la Corte
Constitucional, pues ésta carece de competencia para fallar sobre proposiciones
jurídicas no creadas por la ley.
La Corte deberá
inhibirse de resolver sobre la constitucionalidad de la norma construída por
los demandantes.
DECISIÓN
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos los
trámites que contempla el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase INHIBIDA
para resolver sobre el fondo de la demanda instaurada.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                     ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado                                                        Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General