C-133-14
Sentencia C-133/14
LEY
GENERAL DEL TURISMO-Protección al turista y derechos del
consumidor de servicios turísticos/LEY GENERAL DEL TURISMO FRENTE A LA
PROTECCION AL TURISTA Y DERECHOS DEL CONSUMIDOR DE SERVICIOS TURISTICOS-Inexistencia
de vicio procedimental al no convocar organizaciones de consumidores y usuarios
en el desarrollo del procedimiento legislativo/DERECHO DE PARTICIPACION DE
ORGANIZACIONES DE CONSUMIDORES Y USUARIOS DE BIENES Y SERVICIOS-Puede
concretarse de diversas formas que debe desarrollar el legislador
La Sala Plena considera que, no obstante ser
incontrovertible la existencia de la garantía prevista por la disposición
constitucional y la potencialidad de aplicación en el procedimiento legislativo
de disposiciones como la ahora acusada, a partir del enunciado constitucional
no es posible extraer un mandato que haga preceptiva la participación de las organizaciones
de consumidores en el procedimiento legislativo. En efecto, el inciso tercero
del artículo 78 de la Constitución no prevé contenidos que permitan determinar
i) qué órgano(s) dentro del Estado debe(n) efectivizar dicha garantía; ii) en
qué etapa del “estudio” de la disposición debe garantizarse la participación,
lo que implicará decidir si se concreta en el momento de diseño o planeación,
durante el proceso de elaboración o si debe llevarse a cabo durante la
evaluación de sus efectos; y iii) mediante cuáles mecanismos debe concretarse
la garantía de participación, para que la misma sea acorde con el contenido
esencial del derecho constitucional de consumidores y usuarios. La ausencia de
un deber normativo concreto priva a la Corte Constitucional de un parámetro a
partir del cual configurar la existencia del vicio procedimental alegado por el
actor.
DERECHO
DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS-Determinación en la Constitución
de 1991/DERECHO DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS-Inclusión en los derechos
colectivos y del medio ambiente
La Corte ha señalado que el derecho de
consumidores y usuarios se enmarca dentro de los derechos colectivos cuya
interpretación la determina, entre otros principios, el principio de Estado
social que se consagra en el artículo 1º de la Constitución. En este sentido,
se ha entendido que el contenido de este derecho apunta a la protección
sustancial de los ciudadanos que entran en relación con proveedores y
distribuidores de bienes y servicios, respectivamente. Dicha concepción de
protección sustancial en un contexto de Estado social es plenamente
distinguible de la concepción liberal basada en una relación en igualdad de
condiciones y absoluta libertad de negociación entre consumidor y productor o
distribuidor de bienes, o prestador de servicios, la cual es una situación
ficta en la gran mayoría de los casos en que dicha relación se presenta.
DERECHOS
DEL CONSUMIDOR-Carácter poliédrico
DERECHO
DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS-Ejercicio del principio de
participación en decisiones que les conciernen
PRINCIPIO
DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Reconocimiento constitucional
PRINCIPIO
DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Importancia/PRINCIPIO DE
PARTICIPACION DEMOCRATICA-Modelo de comportamiento social y político
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Derecho de la ciudadanía a participar en la toma de
decisiones/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter participativo del Estado
colombiano
El derecho a que la ciudadanía se
involucre en la toma de decisiones que, tanto en el ámbito público como
privado, resultan relevantes para el desarrollo de la vida en comunidad tiene
fundamento en el principio democrático –artículo 1º de la Constitución-, que a
su vez nutre de contenido al carácter participativo del Estado colombiano, tal
y como también es definido por el artículo 1º de la Constitución. A dichos
parámetros de construcción e interpretación del ordenamiento jurídico debe
sumarse el artículo 2º de la Constitución, que define como un fin esencial del
Estado colombiano facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afecten.
DERECHO
A LA PARTICIPACION-Carácter fundamental
Cuando el fin esencial previsto en el
artículo 2º de la Constitución se manifiesta de forma concreta adquiere el
carácter de derecho fundamental de los miembros de la comunidad, en tanto es
reflejo y desarrollo de situaciones en donde aspectos relativos a su dignidad
humana se ven involucrados. Se resalta que el deber constitucional de
involucrar a la comunidad en el proceso de decisión de los asuntos que la
afecten no se circunscribe al campo de la participación electoral. Por el
contrario, ha manifestado la Sala Plena de esta Corporación que “[d]e las
normas superiores sobre las que se edifica la democracia participativa, se
infiere que el derecho de participación de todas las personas no se
circunscribe al ámbito electoral, sino que permea todos los ámbitos públicos,
privados, sociales, familiares y comunitarios, en los cuales se han de tomar
decisiones que afectan a toda la comunidad, como sucede con las decisiones
adoptadas al interior de una copropiedad”.
DERECHO
A LA PARTICIPACION-Instrumentos internacionales
PRINCIPIO
DE PARTICIPACION-Manifestación que involucra la
ciudadanía en decisiones que les conciernen/PRINCIPIO DE PARTICIPACION-No
es absoluto/PRINCIPIO DE PARTICIPACION-Ejercicio atendiendo los límites
de la libertad de configuración legislativa
El principio de participación puede
manifestarse a través de distintas vías que involucran a la ciudadanía en el
proceso decisorio de los asuntos que les conciernen. Y es esta, precisamente,
una de las características a tener en cuenta: en tanto la participación no es
un principio, deber constitucional o derecho fundamental absoluto, su ejercicio
deberá llevarse a cabo en los términos que haya determinado la regulación
legislativa desarrollada por el Congreso de la República. Regulación que, en
todo caso, deberá atender los límites propios de la libertad de configuración
legislativa cuando se regula un principio fundamental, un deber constitucional
o un derecho fundamental, verbigracia, el respeto al contenido deducido de la
consagración constitucional y, de especial importancia, la prohibición de
regresividad en las garantías reconocidas.
PRINCIPIO
DE PARTICIPACION Y DERECHO DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS-Contenido
CONSECUENCIAS
JURIDICAS DE ASIMETRIAS DE INFORMACION ENTRE CONSUMIDORES, PRODUCTORES Y
COMERCIALIZADORES-Jurisprudencia constitucional
LEY
GENERAL DEL TURISMO FRENTE A LA PROTECCION AL TURISTA Y DERECHOS DEL CONSUMIDOR
DE SERVICIOS TURISTICOS-No se establece mandato normativo que
obligue la participación en el desarrollo del procedimiento legislativo
congresual
La Sala Plena de la Corte Constitucional
concluye que el artículo 78 de la Constitución no establece un mandato
normativo que obligue a que la participación prevista por el inciso tercero
tenga lugar específicamente en desarrollo del procedimiento legislativo
congresual, razón por la cual la respuesta al problema jurídico planteado es
negativa, en el entendido que, en el trámite legislativo del artículo 25 de la
ley 1558 de 2012 no se pretermitió ninguna etapa o se incumplió deber alguno
que tenga fundamento en el tercer inciso del artículo 78 de la Constitución. En
este sentido debe hacerse énfasis en que, la exequibilidad de la disposición
acusada no es consecuencia de que i) la garantía de participación prevista para
las organizaciones de consumidores sea un contenido inexistente en nuestro
ordenamiento constitucional; ni tampoco de que ii) en el procedimiento de
creación del artículo 25 de la ley 1558 de 2012 hayan participado las
organizaciones de consumidores y usuarios. La exequibilidad de la disposición
acusada, se reitera, se apoya i) en la inexistencia del vicio alegado por el
actor, por cuanto del mandato previsto en el tercer inciso del artículo 78 de
la Constitución no es posible deducir la obligación de dar participación a las
organizaciones de consumidores y usuarios en la etapa congresual del
procedimiento de formación legislativa; así como ii) en la inexistencia de
contenido normativo del Reglamento del Congreso que, en desarrollo del artículo
78 de la Constitución, obligue a hacer partícipes a las organizaciones de
consumidores y usuarios del procedimiento legislativo de las disposiciones que
les conciernen.
PRINCIPIO
DE PARTICIPACION-Concreción
La garantía consagrada en el tercer
inciso del artículo 78 de la Constitución prevé un contenido de gran amplitud,
por cuanto prescribe que “[e]l Estado garantizará la participación de las
organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones
que les conciernen”. A partir de este mandato surge la necesidad de asegurar la
concreción de uno de los principios fundacionales del sistema constitucional
del Estado colombiano: el de participación –artículos 1º y 2º de la Constitución-.
Participación que podrá concretarse en distintas etapas del estudio de las
normas jurídicas, utilizando diversos mecanismos y que podrá estar a cargo de
distintos sujetos –pues se recuerda que el obligado por la disposición
constitucional es el Estado-.
Referencia:
expediente D-9779
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 25 de la ley 1558 de 2012.
Accionante:
Ricardo María Cañón Prieto
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá,
D.C.,  marzo once (11) de dos mil catorce (2014)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el
ciudadano Ricardo María Cañón Prieto demandó el artículo 25 de la ley 1558 de 2012
“Por
la cual se modifica la Ley 300 de 1996 -Ley General del Turismo-, la
Ley 1101 de 2006 y se dictan otras disposiciones”, por considerar
que el aparte acusado vulnera los artículos 1, 2 y 78 de la Constitución.
Por medio de auto de veintiséis (26) de julio de 2013
el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda, dando tres (3) días para su
corrección. El mencionado auto fue notificado por medio de estado de treinta
(30) de julio de 2013. Dentro del término previsto, esto es el dos (02) de agosto
de 2013, el actor presentó escrito de corrección, por lo que por medio de
auto de veintiuno (21) de agosto de 2013 se admitió la demanda, se dispuso su
fijación en lista y simultáneamente se corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la
misma providencia ordenó oficiar al Presidente del Congreso, al  Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, a la Superintendencia de Industria y Turismo,
y a la Aeronáutica Civil para que, si lo consideraban oportuno, interviniesen
directamente o por medio de apoderado, mediante escrito que deberían presentar
dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de la comunicación
respectiva, y en el que indicarían las razones que, en su criterio, justifican
la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la norma demandada.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la
referencia.
II.- DISPOSICIONES DEMANDADAS
La
demanda se dirige contra artículo 25 de la ley 1558 de 2012. El
texto de la disposición demandada es el siguiente:
“LEY 1558 DE 2012
(Julio 10)
Por la cual se modifica la
Ley 300 de 1996 -Ley General de Turismo, la
Ley 1101 de 2006 y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo
25. Protección al turista. Para efectos de garantizar los derechos
del consumidor de servicios turísticos se aplicará la regulación especial
contenida en la Ley 300 de 1996, y las normas que la modifiquen o reglamenten.
Los
prestadores y comercializadores de servicios aéreos, se regirán en lo que
corresponda, por el Código de Comercio, las leyes especiales sobre la materia;
los reglamentos aeronáuticos, el Decreto 2438 de 2010 y las disposiciones que
los modifiquen o reglamenten.
Parágrafo
1°. Para promover soluciones ágiles y eficientes a los consumidores de
servicios turísticos, se deberá surtir previamente una etapa de reclamación
directa, con el prestador del servicio y las empresas de transporte aéreo. El
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo reglamentará la materia.
Parágrafo
2°. Las reclamaciones que se susciten en desarrollo de la prestación del
servicio de transporte aéreo, serán resueltas por la entidad aeronáutica como
única Entidad competente del sector. Se excluye a esta industria de la
competencia determinada en la Ley 1480 de 2011.
III. LA DEMANDA
Al
inicio de su escrito de demanda, el accionante manifiesta “[e]n lo esencial,
la razón de inconstitucionalidad del artículo 25 de la Ley 1558 de 2012 radica
en que este fue expedido sin que se hubiera garantizado la participación de
las organizaciones de consumidores y usuarios en su estudio, como lo impone
el artículo 78 de la Constitución Política en concordancia con los principios
contenidos en los artículos 1 y 2 de la Carta; dado que la disposición acusada
concierne a los consumidores y usuarios y afecta directamente sus derechos e
intereses colectivos” –folio 3-.
Para
sustentar su acusación, el accionante recordó el contenido de la participación
como principio constitucional –folio 3-; y la concreción de dicho principio en
lo relativo a los consumidores de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 78 de
la Constitución –folios 4 a 7-.
Con
base en la garantía de participación reconocida a los consumidores, en el
escrito se afirmó “[u]na de las formas en que se materializa el nuevo
concepto de participación ciudadana, es en la obligación constitucional de
otorgar participación a las organizaciones de consumidores en el estudio de las
decisiones que les conciernen; tal garantía, consagrada directamente en la
Constitución, prevé un ámbito de protección particular y específico a los
derechos de asociación y de organización de consumidores y usuarios en relación
con la finalidad de participar y tener posibilidad real de injerir en el diseño
de las políticas estatales y en las normativas que los afectan. Esta protección
específica dicta –más allá del pasivo respeto al derecho de asociación- la
obligación del Estado de hacer real y efectiva la garantía de su participación
en el estudio de las disposiciones que les concierne. // Ello impone un límite
a los poderes legislativo y ejecutivo en el cumplimiento de las funciones
legislativa, de regulación y de reglamentación, en lo relativo a disposiciones
sobre derechos de consumidores y usuarios; límite establecido en el artículo 78
de la Constitución Política, cuando exige contar con la participación de las
organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de dicho tipo de
disposiciones, mandato que no fue acatado en el estudio y aprobación de la
norma demandada” –folios 7 y 8-.
Una
vez determinado el alcance del mandato constitucional que se considera vulnerado,
la demanda se detiene en el contenido del artículo 25 de la ley 1558 de 2012 –norma
acusada-, con el objeto de demostrar que se trata de un precepto que concierne
a consumidores y usuarios y, por consiguiente, en el procedimiento legislativo
por medio del cual fue elaborado debió garantizarse la participación de las
asociaciones de consumidores –folios 8 a 11-.
Luego
de este apartado, el accionante concluye que “en el país existen
asociaciones de consumidores que ostentan las calidades de representatividad y
democracia interna que exige el inciso tercero in fine del artículo 78 de la
Constitución Política; sin embargo, no hay registro sobre convocatoria alguna
de ellas, ni de participación, en el lapso previo a la presentación de la
iniciativa legislativa en cuestión ante el Congreso Nacional; así como tampoco
se registra convocatoria o participación durante el trámite legislativo, tal
como se evidencia en el texto de la ponencia para segundo debate en la Cámara
de Representantes, el 29 de Mayo de 2012 –Gaceta del Congreso Nro. 297 del 1 de
junio de 2012-, en la que se lee que durante el trámite de la hoy ley 1558 se
efectuó una audiencia pública el día 18 de mayo de 2012, convocada por la
Comisión Sexta de la Cámara de Representantes en Medellín, que contó con la
participación de los miembros de los diferentes sectores del turismo; igualmente
se lee que para conceptualizar la ponencia se solicitó conceptos al Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Cultura, al Ministerio de
las Tecnologías de la Información, al Ministerio de Educación, a la ANDI, a
COTELCO, a ATAC, a ACODRES, al Fondo de Promoción Turística, a BANCOLDEX S.A.,
a FENALCO, a ANATO, a PROEXPORT, a la Federación Colombiana de Municipios, a la
Federación de Gobernadores y al SENA. Es decir, el Congreso Nacional convocó y
oyó a las entidades administrativas públicas y a las asociaciones y gremios de
la industria del turismo, pero no convocó, ni oyó, a alguna organización de
consumidores para el estudio de la norma demandada” –folios 11 y 12-.
Adicionalmente,
en su escrito de corrección el accionante planteó que en el trámite de
elaboración del artículo 25 de la ley 1558 de 2012 se omitió la
realización de alguna forma que concretara la garantía de participación de los
consumidores prevista en el artículo 78 de la Constitución. En palabras del
actor “[e]n este caso concreto, el cargo de la violación tiene una relación
con la omisión que se constata en no haber ‘garantizado la participación’ lo
que llevó a conculcar de forma directa la Constitución política y no puede
invocarse inexistencia de leyes inferiores para permitir la participación de
las organizaciones de consumidores y usuarios conforme al artículo 78 de la [C]onstitución”
–folio 20-.
Son
estas las razones en que el accionante sustenta la acusación presentada contra
el artículo 25 de la ley 1558 de 2012.
Cargo planteado
De
acuerdo con el accionante, el artículo 25 vulneraría el artículo 78 de la
Constitución por cuanto, al ser una disposición cuyo contenido concierne a los
consumidores, en su proceso de creación legislativa debió haberse garantizado
la participación de las asociaciones y ligas de consumidores. El incumplimiento
de esta garantía estaría en contra de lo previsto en el tercer inciso del
precepto constitucional mencionado, en tanto dicha disposición exige “la
participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de
las disposiciones que les conciernen”; mandato normativo que, en concepto
del accionante, resulta de aplicación directa, por lo que no es necesaria para
su exigibilidad el desarrollo o concreción por parte del legislador.
Es
este el cargo que la Sala analizará.
IV. INTERVENCIONES
1.
Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo
El
representante de esta entidad manifestó que el artículo 25 de la
Ley 1558 de 2012, no vulnera la
Constitución Política, porque la interpretación que del artículo hace el
demando parte del supuesto que el legislador debió efectuar una consulta previa
al proceso de formación de la Ley, con base en el artículo 78 de la
Constitución Política.
Expresó
que la Corte ha reconocido con carácter obligatorio la realización de consultas
previas a la expedición de leyes cuando afectan directamente a comunidades
indígenas y afrodescendientes, criterio que pretende trasladar, dice el
representante de esta entidad, a las normas relacionadas con asuntos de
consumo-folio 106.
Añade
que la norma es exequible pues al expedirla el legislador ejerció la potestad
que establece el artículo 150 No 1º de la
Constitución Política, conocida como configuración legislativa y que conlleva
un margen de autonomía “delimitado por la propia Constitución Política por
lo tanto, la facultad reguladora del Congreso de la
República abarca la competencia para expedir las normas de rango legal
necesarias para la convivencia social y el desarrollo de las relaciones
económicas previsto en la
Carta Política” –folio 108.
2.
La
Aeronáutica Civil
El
Jefe de Grupo de Normas Aeronáuticas de esta entidad solicitó a la Corporación
declarar la constitucionalidad de la norma acusada, habida cuenta que los
usuarios del servicio de transporte aéreo pueden presentar reclamaciones por la
prestación del servicio contra los transportadores aéreos con control y
vigilancia  de la Aeronáutica, acatando el debido proceso en las sanciones
aplicables.
Aclara
que la Aeronáutica Civil mediante la
Resolución No 2591 del 6 de junio de 2013, modificó los Reglamentos
Aeronáuticos de Colombia, en materia de derechos y obligaciones de los usuarios
y prestadores del servicio de transporte aéreo y la
Resolución 2592 de junio 6 de 2013, establece el régimen sancionatorio.
Manifestó
que las resoluciones mencionadas fueron proferidas luego de la participación de
agremiaciones y demás entidades del sector, con base en “reuniones,
comunicaciones y comentarios en la página web de la entidad, dejaron ver sus
inquietudes y aportes con relación a lo que para ese entonces era un proyecto
de reforma de la normas que se mencionaron” -folio 52-.
Respecto
a la exclusión de la
Aeronáutica Civil de la aplicabilidad de la
Ley 1480 de 2011, Estatuto del Consumidor, manifestó que “se entiende que la
pretensión de la Ley 1558 es centralizar la atención, investigación y
correspondiente proceso de carácter administrativo que conlleva una reclamación
ante una entidad Estatal” -folios 52 y 53-.
Lo
anterior permite que en reclamaciones por causa de la prestación del servicio
por las aerolíneas se compense al pasajero, se conteste de forma inmediata y se
aplique una sanción administrativa. Con todo, las compensaciones imputables,
con base en el Código de Comercio, obligan al transportador a responder al
pasajero “y si este no está de acuerdo con el ofrecimiento hecho, mediante una
queja a la autoridad aeronáutica puede solicitar la investigación del caso”
-folio 52-.
3.
Confederación
Colombiana de Consumidores
En
criterio de la representante legal de esta agremiación la norma demandada debe
ser declarada inexequible por la vulneración de los artículos 1º  y 2º  de la
Carta Política ya que el Estado debe promover la participación ciudadana.
Además, se desconoce el artículo 78 de la
Constitución que protege los derechos de los consumidores e impone la
obligación de permitir su participación en el estudio de las disposiciones que
les conciernen -folio 137-.
Expresa
que la norma demandada afecta los derechos de los usuarios del transporte
aéreo, puesto que las  reclamaciones presentadas serían resueltas,
exclusivamente, por la
Aeronáutica Civil, sin que los consumidores puedan ejercer las garantías
previstas en la Ley 1480 de 2011, Estatuto del consumidor. Para esta asociación
la norma demandada no consideró que los consumidores requieran protección
especial, sin tener en cuenta que se ubican en la parte débil  de los contratos
de transporte aéreo.
Indica
el interviniente que, “ninguna autoridad, entidad o Corporación, puede
desconocer, en el ejercicio de funciones legislativas o reglamentarias, lo
ordenado por la Constitución-en este caso en el Artículo 78- y, mucho menos,
omitir la aplicación de tal norma como elemento formal y de fondo, para hacer
nacer a la vida jurídica un precepto legal que afecte y concierna los derechos
de los consumidores que en todo caso constituyen la comunidad misma. Ya que de
ser así, se configuraría una omisión legislativa que haría a la norma contraria
a la Constitución, porque eventualmente se estaría desconociendo una regla
constitucional o el derecho a la igualdad o el debido proceso” (Sic) -folio
140-.
4.
La
Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo
La
representante legal de esta agremiación solicitó la constitucionalidad de la
norma demandada, habida cuenta que garantiza la protección de los derechos de
los consumidores y usuarios del servicio de transporte aéreo, conforme a lo
previsto por el artículo 2º de la Ley 1480 de 2011, porque prevé la existencia
de regulación especial cuya aplicación supliría lo establecido en el estatuto
del consumidor. Considera  el artículo 25 de la
Ley 1258 de 2012, como el desarrollo de la normatividad contenida en el
Estatuto del Consumidor.
Señaló
igualmente que de acuerdo con la Gaceta del Congreso No 297 de 2012, se realizó
audiencia pública el 18 de mayo de 2012, en la ciudad de Medellín, audiencia
que garantizó la posibilidad de intervención de las agremiaciones de
consumidores y usuarios, sin restricción de sus derechos -folio 69-.
5.
Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI)
El
presidente de la ANDI, luego de hacer un análisis con base en decisiones de
esta Corporación acerca de la participación ciudadana, expresó que el
Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, prevé formas de participación en la
discusión de las leyes. Así mismo, que la inexistencia de invitación a
participar no le impedía a las distintas agremiaciones de consumidores,
expresar su posición frente a la norma demandada, sin que se pueda, por esta
razón, argüir la vulneración del derecho a la participación democrática de
estas entidades, en cuanto  “[n]o debe olvidarse acá -sic- que la
participación democrática, además de derecho, es un deber…” -folio 77-.
Arguyó
que habría una vulneración del derecho de participación democrática de las
organizaciones de consumidores y usuarios si durante el trámite del proyecto de
Ley correspondiente a la Ley 1558 de 2012, aquellas hubieren pedido la
intervención ante la
Comisión Permanente y les hubiese sido negada. Por otro lado, agregó que “…la
participación democrática bajo el mecanismo de consulta obligatoria o
ineludible, únicamente está prevista en Colombia para las decisiones que
afecten de manera directa a unas comunidades específicas como las
indígenas”-folio 78
6.
Universidad
Externado de Colombia
El
representante de esta institución educativa manifiesta que la
inconstitucionalidad alegada por una pretendida omisión legislativa relativa
carece de sustento toda vez que del artículo 78 de la
Constitución Política no se deduce la convocatoria obligatoria para las
agremiaciones de consumidores durante el trámite legislativo, ya que podían
acudir a las respectivas sesiones de discusión de la norma demandada con total
libertad.
Explica,
que en el caso concreto, no se acreditan los requisitos para demostrar una
omisión legislativa relativa, esto es: (i)  que exista una norma sobre la cual
se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado o que el precepto omita
incluir un ingrediente que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos carezca de un principio de
razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para
los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a
los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.
7.
Universidad
Militar Nueva Granada
El
representante de esta institución, propuso la inexequibilidad de la norma
demanda porque consideró incumplido lo dispuesto por el artículo 78 de la
Constitución Política en la medida en que no se convocó para el  estudio de la
norma a las ligas de consumidores.
Explicó
que al verificar la gaceta del Congreso en cuanto al trámite de la
Ley demandada, se realizó audiencia pública y se solicitó el concepto de
varios sectores, sin invitar a ninguna liga o asociación de consumidores,
intervención indispensable por tratarse de la discusión de una norma que los
afecta y vulnera sus derechos a la justicia e igualdad -folio 62-.
Adujo
una omisión legislativa relativa en la medida en que el Congreso omitió la
convocatoria dispuesta por el artículo 78 de la
Constitución Política, con el fin de garantizar la representación de todos los
sectores de la sociedad de consumo.-folio 63-.
8.
Universidad
Católica
El
grupo de acciones constitucionales de la
Universidad Católica manifestó que la protección de los derechos de los
usuarios y consumidores del transporte aéreo no se cumple con lo regulado en la
norma demandada porque confunde a los consumidores y vulnera su derecho a
presentar reclamaciones -folios 72 y 73-.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación mediante concepto No 5646 del 4 de octubre de 2013, solicitó a la
Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma demandada, con base
en los siguientes argumentos:
En primer lugar, asevera que a pesar de la precariedad
de la demanda presentada, en aplicación del principio pro actione, es
pertinente estudiar el cargo propuesto por el demandante contra el artículo 25
de la Ley 1558 de 2012 por omisión legislativa relativa con base en que el Congreso
de la República no posibilitó la participación de las organizaciones de
consumidores y usuarios en la discusión de la norma acusada.
Luego de recordar  la jurisprudencia de la
Corte Constitucional acerca de la omisión legislativa relativa concluye que el
Congreso de la República no incurrió en la acusación formulada “al no
contemplar en la norma demandada el derecho a la participación de las
organizaciones de consumidores y usuarios”.-folios 102-106.
Con
base en lo expuesto, el jefe del Ministerio público concluyó que “el
Congreso de la República no incurrió en una omisión legislativa
relativa que riñe con lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 78
de la Carta Política, al no contemplar en
la norma demandada el derecho a la participación de las organizaciones de
consumidores y usuarios” –folio 106-.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el
asunto de la referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra una disposición
que hace parte de una ley de la República.
Así
mismo, en tanto el cargo presentado hace referencia a un presunto vicio en el
procedimiento legislativo, debe manifestarse que la demanda fue interpuesta el
9 de julio de 2013, es decir un día antes de que se cumpliera el término de un
año desde la promulgación de la ley 1558 de 2012, por lo que se cumple con la
exigencia del numeral 2º del artículo 243 de la Constitución.
2.
Argumentos
de la demanda
Sostiene
el accionante que el artículo 25 de la ley 1558 de 2012, en cuanto es una disposición
que concierne a los consumidores y usuarios de bienes y servicios turísticos,
debió contar en su procedimiento de creación con la participación de las
organizaciones que fueran representativas de este sector, de manera que se
implementara la garantía prevista en el artículo 78 de la Constitución. En
tanto dicha garantía no se respetó, considera que la disposición acusada debe
ser declarada inexequible, por contravenir el mandato normativo previsto en el
tercer inciso la disposición constitucional mencionada.
Todos
los intervinientes, con excepción de la Federación Colombiana de Consumidores,
la Universidad Militar Nueva Granada y la Universidad Católica, solicitan la
declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada. En su opinión el
principio de participación fue garantizado adecuadamente en el procedimiento de
creación del artículo 25 de la ley 1558 de 2012, por cuanto éstas
organizaciones tuvieron la oportunidad de participar en desarrollo del referido
procedimiento legislativo. Por el contrario, las tres instituciones mencionadas
solicitaron su inexequibilidad por haber contrariado el derecho de
participación garantizado a los consumidores y usuarios por el artículo 78 de
la Constitución.
El
Jefe del Ministerio Público solicitó la declaratoria de exequibilidad de la
disposición acusada, por considerar que la misma no incurrió en una omisión
legislativa, en tanto el artículo 25 de la ley 1558 de 2012 no tenía por qué
incluir dentro de su texto el derecho de participación de las organizaciones de
consumidores y usuarios.
En
este sentido el problema jurídico que se plantea consiste en determinar si la
no convocatoria de las organizaciones de consumidores y usuarios representó un
vicio en el procedimiento de discusión y aprobación legislativa del artículo 25
de la ley 1558 de 2012, por cuanto se habría incumplido un deber previsto en el
artículo 78 de la Constitución.
Como
se evidenciará en la solución del caso, dicho problema jurídico parte de un
presupuesto normativo y argumentativo -cuya existencia será, asimismo, objeto
de análisis por parte de la Sala-: que la exigencia de participación prevista
expresamente por el tercer inciso del artículo 78 de la Constitución debe
concretarse en desarrollo del procedimiento legislativo congresual.
Debe
aclarar la Sala que, el hecho de que se analice la posibilidad de exigir el
deber constitucional anteriormente mencionado no implica un problema de aptitud
en la demanda. En efecto, a partir de un deber consagrado en la Constitución
–el de dar participación a las organizaciones de consumidores en el estudio de
las disposiciones que les conciernen- el demandante plantea un posible alcance
normativo que, de existir, podría derivar en la existencia de un vicio
procedimental. Que esto vaya a ser objeto de análisis por parte de la Corte, no
desvirtúa la certeza y, por consiguiente, la pertinencia y especificidad de la
acción presentada; por el contrario, en tanto la garantía a la participación de
las organizaciones de consumidores se aprecia como un contenido cierto a
partir de la lectura del artículo 78 de la Constitución, se encuentra que la
acción plantea un problema de naturaleza constitucional a partir de una
presunta contradicción entre una actuación del Congreso de la República y dicho
contenido constitucional. Por estas razones, que se deba determinar si la
garantía de participación fue desconocida en el caso concreto, resulta materia
del análisis de constitucionalidad que es encomendado a la Corte por el numeral
4 del artículo 241 de la Constitución.
Para
dar solución al problema jurídico, la Sala hará breve referencia a la
jurisprudencia existente sobre i) la protección de los consumidores y usuarios
en la Constitución de 1991; ii) el principio de participación en la
Constitución de 1991; y, finalmente, iii) dará solución al caso concreto.
3.
Consideraciones
3.1.
La determinación del derecho de los consumidores
y usuarios en la Constitución de 1991
La
Constitución del año 1991 incluyó una serie de derechos que, hasta dicho
momento, carecían de consagración constitucional en nuestro ordenamiento jurídico.
Dentro de las novedades en esta materia, fue incluido el derecho de los
consumidores y usuarios, que se encuentra en el capítulo de los derechos
colectivos y del medio ambiente. Es el artículo 78 de la Constitución el que
delimita los contenidos esenciales del mismo; la disposición constitucional
prevé:
“La
ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados
a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su
comercialización.
Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes
en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra
la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y
usuarios.
El Estado garantizará la participación de las organizaciones
de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les
conciernen.
Para gozar de este derecho las organizaciones deben
ser representativas y observar procedimientos democráticos internos.”
La
discusión sobre los derechos de consumidores y usuarios que dio origen al
artículo constitucional trascrito tuvo lugar en el seno de la Comisión Quinta
de la Asamblea Constituyente, la cual, en el marco de la discusión sobre los
derechos colectivos, manifestó respecto del derecho referido:
“Conviene señalar también que en las actividades y
discusiones de la subcomisión preparatoria de la asamblea N. 409 que se ocupó
de los derechos colectivos, hubo amplio acuerdo acerca de la necesidad de
otorgarle un espacio en la Carta a los intereses colectivos de los consumidores
y usuarios a fin de estimular, luego, la expedición  de instrumentos legales
adecuados que amplíen o refuercen la eficacia de los que existen actualmente.
Los elementos principales que figuran en los
diferentes proyectos, recogidos en el articulado propuesto, son los siguientes:
1.
El
deber del estado de proteger a los consumidores y usuarios (proyectos nº 2, 62
y 1265-C).
2.
La
garantía de sus derechos a la salud, a la seguridad, a la información, a la
libre elección, a su adecuado aprovisionamiento, a al protección en situaciones
de inferioridad o subordinación y a la indemnización, cuando se le cause daño.
Algunos de estos derechos se mencionan explícitamente en el proyecto nº2, otros
en los proyectos nº7 y 62, y otros más en el proyecto nº126-C.
3.
El
mandato al legislador para que regule el control de calidad de bienes y
servicios (proyecto nº2).
4.
Los derechos de participación de las organizaciones
y ligas representativas de los consumidores y usuarios en la adopción de
disposiciones generales que los afecten directamente y, en el caso de los
servicios públicos, en la planeación, gestión y fiscalización de su prestación.
Este tema es común en todos los proyectos mencionados. Se recomienda añadir que
dicha participación se llevará a cabo a través de organizaciones y ligas de
carácter representativo y que apliquen procedimientos internos democráticos,
tal y como lo sugiere el proyecto nº59, como quiera que si el derecho de
participación de los consumidores y usuarios se le confía a estas
organizaciones y ligas, el estado tiene la obligación de velar porque sean
representativas y democráticas”[1].
Con
base en la forma en que fue consagrada la garantía de participación de las
organizaciones de consumidores y usuarios, así como en el objetivo que la
Asamblea Constituyente de 1991 tuvo al prever este derecho, la Corte ha
señalado que el derecho de consumidores y usuarios se enmarca dentro de los
derechos colectivos cuya interpretación la determina, entre otros principios,
el principio de Estado social que se consagra en el artículo 1º de la
Constitución. En este sentido, se ha entendido que el contenido de este derecho
apunta a la protección sustancial de los ciudadanos que entran en relación con
proveedores y distribuidores de bienes y servicios, respectivamente. Dicha
concepción de protección sustancial en un contexto de Estado social es
plenamente distinguible de la concepción liberal basada en una relación en
igualdad de condiciones y absoluta libertad de negociación entre consumidor y
productor o distribuidor de bienes, o prestador de servicios, la cual es una
situación ficta en la gran mayoría de los casos en que dicha relación se
presenta[2].
Esta
característica fue resaltada en la sentencia C-749 de 2009, en la que se
recordó que “[e]n el periodo preconstitucional, la relación entre
los sujetos que concurren al circuito comercial de distribución de bienes y
servicios (productores, comercializadores y consumidores) estaba basada en las
reglas propias del liberalismo económico (…) El cambio cualitativo antes citado
radica en el reconocimiento, por parte del derecho constitucional, de las
hondas desigualdades inmanentes al mercado y al consumo(…) Estas
condiciones fueron advertidas por el Constituyente, quien consagró en el
artículo 78 de la Carta Política herramientas definidas, destinadas a proteger
a los consumidores de las consecuencias del desequilibrio sustancial antes
explicado.  Así, la norma constitucional citada prevé mandatos particulares,
relativos tanto a aspectos prescriptivo-sancionatorios, como de participación.[3]
En primer término, delega en el Congreso la responsabilidad de regular el
control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad,
así como la información que deba suministrarse al público en su comercialización.
Este deber, como se observa, reconoce que los fabricantes y comercializadores
tienen a su favor un poder de hecho, cuyo uso debe ser limitado mediante
prescripciones jurídicas que obliguen a que la calidad de los productos y la
información inherente a la misma sean objeto de control por autoridades
administrativas y, en determinados eventos, judiciales. De otro lado, se
adscribe responsabilidad, de conformidad con la ley, a quienes en la producción
y comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad
y el adecuado aprovisionamiento de consumidores y usuarios. Esta es la
contrapartida de la competencia del legislativo para establecer límites a la
actuación de fabricantes e intermediarios, la cual no estaría completa con la posibilidad
de establecer un régimen sancionatorio respecto de las conductas que afecten la
relación de confianza en la que los ciudadanos basan sus decisiones de
consumo.  Por último, el precepto constitucional dispone obligaciones concretas
a cargo del Estado, dirigidas a garantizar la participación de las
organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones
que les conciernen.  Estas organizaciones, al tenor del mandato superior, deben
ser representativas y observar procedimientos democráticos internos”.
Las
características del contenido normativo previsto por el artículo 78 de la
Constitución fueron descritas por primera vez en la sentencia C-1141 de 2000 en
los siguientes términos:
“El
derecho del consumidor, cabe advertir, tiene carácter poliédrico. Su
objeto, en efecto, incorpora pretensiones, intereses y situaciones de orden
sustancial (calidad de bienes y servicios; información); de orden procesal
(exigibilidad judicial de garantías; indemnización de perjuicios por productos
defectuosos; acciones de clase etc.); de orden participativo (frente a la
administración pública y a los órganos reguladores).
Los
poderes públicos, en las instancias de producción y aplicación del derecho, en
la permanente búsqueda del consenso que es característica del Estado social y
misión de sus órganos, deben materializar como elemento del interés público que
ha de prevalecer, el de la adecuada defensa del consumidor, para lo cual deben
habilitarse procedimientos y mecanismos de participación y de impugnación con
el fin de que sus intereses sean debidamente tutelados. La apertura y
profundización de canales de expresión y de intervención de los consumidores,
en los procesos de decisión de carácter público y comunitario, pertenecen a la
esencia del derecho del consumidor, puesto que sin ellos los intereses difusos
de este colectivo, que tienen carácter legítimo, dejan de proyectarse en las
políticas públicas y en las actuaciones administrativas, con grave perjuicio
para el interés general y la legitimidad de la función pública, llamada no
solamente a aplicar el derecho preexistente sino a generar en torno de sus
determinaciones el mayor consenso posible.
La
Constitución ordena la existencia de un campo de protección en favor del
consumidor, inspirado en el propósito de restablecer su igualdad frente a los
productores y distribuidores, dada la asimetría real en que se desenvuelve la
persona que acude al mercado en pos de la satisfacción de sus necesidades
humanas. Sin embargo, la Constitución no entra a determinar los supuestos
específicos de protección, tema este que se desarrolla a través del
ordenamiento jurídico. El programa de protección, principalmente, se determina
a partir de la ley, los reglamentos y el contrato. Es claro que la fuente
contractual debe interpretarse de conformidad con los principios tuitivos del
consumidor plasmados en la Constitución. Con el derecho del consumidor se
presenta algo similar de lo que se observa con otros derechos constitucionales.
La Constitución delimita un campo de protección, pero el contenido preciso
del programa de defensa del interés tutelado, es el que se desarrolla y
adiciona por la ley y por otras normas y fuentes de reglas jurídicamente
válidas. En particular, trazado el marco constitucional, a la ley se confía
el cometido dinámico de precisar el contenido específico del respectivo
derecho, concretando en el tiempo histórico y en las circunstancias reales el
nivel de su protección constitucional. El significado de un determinado derecho
y su extensión, por consiguiente, no se establece sólo por la Constitución a
priori y de una vez para siempre.”
En
el mismo sentido, y luego de hacer referencia a los distintos contenidos del
artículo 78 de la Constitución, el carácter general de la consagración
constitucional ha sido reiterado en sentencias C-749 de 2009 y C-909 de 2012,
la primera en el contexto del examen de constitucionalidad a una norma que
permitía la realización de la judicatura en asociaciones y ligas de consumidores,
mientras que la segunda la incluyó al analizar normas relativas al consumidor
de productos financieros, de seguros y de valores.
El
referido carácter general con que el artículo 78 de la Constitución consagra
los contenidos esenciales de los derechos de consumidores y usuarios, sin
embargo, no puede ser equivalente a que la garantía de participación  prevista
por el tercer inciso de este precepto se considere inexistente o vacía de
contenido, sobre todo, cuando dicha garantía involucra el ejercicio del un
principio fundamental, como es la participación del colectivo de consumidores y
usuarios en la decisiones que los conciernen.
En
este sentido, la Sala recordará algunos aspectos del principio fundamental de
participación de los ciudadanos en las decisiones que les afectan.
3.2.
El
principio constitucional de participación
Uno
de los pilares de la Constitución de 1991 es el reconocimiento del principio de
participación democrática. Este principio revaloriza el papel del ciudadano en
los procesos de toma de decisiones, a la vez que les impone responsabilidades
como miembros de la comunidad a la que afectarán dichas decisiones. La
jurisprudencia constitucional ha destacado su importancia en reiteradas
oportunidades, una de las cuales fue la sentencia C-180 de 1994, que examinó la
constitucionalidad de la ley estatutaria sobre los mecanismos de participación
ciudadana, ocasión en la que consagró:
“El
principio de participación democrática expresa no sólo un sistema de toma
de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político,
fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de
los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los
ciudadanos en la definición del destino colectivo”.
(…)
“No
comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos
tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el
mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el
ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no
electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se
busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover
un pluralismo más equilibrado y menos desigual”.
“La
participación ciudadana en escenarios distintos del electoral  alimenta la
preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas colectivos;
contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera
sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más viable
la realización del ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para
lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho”.
(…)
“En
síntesis: la participación concebida dentro del sistema democrático a que se ha
hecho referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se estructura el sistema
constitucional del Estado colombiano. Esta implica la ampliación
cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana,  así como su
recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral,
su espectro se proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y
social”[4]. –negrilla
ausente en texto original-
El
derecho a que la ciudadanía se involucre en la toma de decisiones que, tanto en
el ámbito público como privado, resultan relevantes para el desarrollo de la
vida en comunidad tiene fundamento en el principio democrático –artículo
1º de la Constitución-, que a su vez nutre de contenido al carácter participativo
del Estado colombiano, tal y como también es definido por el artículo 1º de la
Constitución. A dichos parámetros de construcción e interpretación del
ordenamiento jurídico debe sumarse el artículo 2º de la Constitución, que
define como un fin esencial del Estado colombiano facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afecten.
Cuando
el fin esencial previsto en el artículo 2º de la Constitución se manifiesta de
forma concreta adquiere el carácter de derecho fundamental de los
miembros de la comunidad, en tanto es reflejo y desarrollo de situaciones en
donde aspectos relativos a su dignidad humana se ven involucrados[5].
Se resalta que el deber constitucional de involucrar a la comunidad en el
proceso de decisión de los asuntos que la afecten no se circunscribe al campo
de la participación electoral. Por el contrario, ha manifestado la Sala Plena
de esta Corporación que “[d]e las normas superiores sobre las que se
edifica la democracia participativa, se infiere que el derecho de participación
de todas las personas no se circunscribe al ámbito electoral, sino que permea
todos los ámbitos públicos, privados, sociales, familiares y comunitarios, en
los cuales se han de tomar decisiones que afectan a toda la comunidad, como
sucede con las decisiones adoptadas al interior de una copropiedad”[6].
Manifestación
que está en armonía con distintos cuerpos normativos internacionales
ratificados por el Estado colombiano, en los que son reconocidas distintas
manifestaciones de la participación como derechos humanos. En este sentido
puede referirse la participación en las decisiones políticas garantizada por el
artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; la
participación en los asuntos públicos garantizada por el artículo 25 del Pacto
de Derechos Civiles y Políticos; y, especialmente relevante para el problema
que ahora se resuelve, la participación de la ciudadanía en las cuestiones
relativas a su propio desarrollo, garantizada por el artículo 6 de la carta
Democrática de la Organización de Estados Americanos, disposición que prevé “[l]a
participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio
desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición
necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y
fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”.
Es
claro que el principio de participación puede manifestarse a través de
distintas vías que involucran a la ciudadanía en el proceso decisorio de los
asuntos que les conciernen. Y es esta, precisamente, una de las características
a tener en cuenta: en tanto la participación no es un principio, deber
constitucional o derecho fundamental absoluto, su ejercicio deberá llevarse a
cabo en los términos que haya determinado la regulación legislativa
desarrollada por el Congreso de la República. Regulación que, en todo caso,
deberá atender los límites propios de la libertad de configuración legislativa
cuando se regula un principio fundamental, un deber constitucional o un derecho
fundamental, verbigracia, el respeto al contenido deducido de la consagración
constitucional y, de especial importancia, la prohibición de regresividad en
las garantías reconocidas.
Específicamente
sobre el contenido del principio de participación reconocido por el artículo 78
de la Constitución en relación con el derecho de consumidores y usuarios, en
sentencia C-749 de 2009 la Sala Plena de esta Corporación consagró:
“8.
Como se indicó, una de las facetas en la que se expresa el ejercicio de los
derechos colectivos de los consumidores, es el aseguramiento del goce efectivo
de su derecho a constituir organizaciones que, sometidas a condiciones de
representatividad y democracia en sus procedimientos internos, participen en el
estudio de las disposiciones que les conciernen.  Ese ámbito de protección a
favor de los consumidores se deriva del lugar central que tiene la
participación en la democracia constitucional.  En efecto, desde el Preámbulo y
el artículo 1º, que establece las características definitorias del Estado
colombiano, existe un énfasis decidido en que los ciudadanos encuentren
espacios suficientes y adecuados para incidir en la formulación de las
políticas públicas. Ello en tanto esas políticas establecen medidas que los
afectan en el ejercicio de sus derechos”.
Este
derecho constitucional fijado para la efectividad de los derechos de los
consumidores fue parcialmente desarrollado por el legislador con ocasión
de la Ley 1480 de 2011, cuerpo normativo en que el contenido del principio de
participación aparece reflejado en dos disposiciones.
El
artículo 3 del Estatuto del Consumidor establece:
“Se
tendrán como derechos y deberes generales de los consumidores y usuarios, sin
perjuicio de los que les reconozcan leyes especiales, los siguientes:
1.
Derechos: …
1.8.
Derecho a la participación: Organizarse y asociarse para proteger sus derechos
e intereses, elegir a sus representantes, participar y ser oídos por quienes
cumplan funciones públicas en el estudio de las decisiones legales y
administrativas que les conciernen, así como a obtener respuesta a sus
peticiones.”
Y
el artículo 81, preceptúa:
“En
concordancia con el artículo 78 de la
Constitución Política, el Gobierno Nacional garantizará la participación
de las ligas y asociaciones de consumidores en la reglamentación de la presente
ley.
Para
promover el desarrollo económico y social se apoyará, con recursos técnicos y
financieros, la creación de las asociaciones y ligas de consumidores, el
fortalecimiento del Consejo Nacional de Protección al Consumidor y la creación
de los consejos departamentales y municipales de protección al consumidor; se
garantizarán los derechos a la representación, a la protección, a la educación,
a informar en sus medios de comunicación y ser informados, a la indemnización,
a la libre elección de bienes y servicios y a ser oídos por los poderes
públicos, preservando los espacios consagrados en la
Constitución y las leyes en defensa de los consumidores. De igual forma, las
entidades del Estado propenderán por la aplicación de la
Ley 1086 de 2006.”
Es
esta la forma en que actualmente se concreta el derecho de participación de los
consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que los conciernen.
Con
base en este marco normativo, pasa la Sala a dar solución al caso concreto.
4.
Solución
al cargo planteado
Se
reitera que de acuerdo con el accionante, el artículo 25 vulneraría el artículo
78 de la Constitución por cuanto, al ser una disposición cuyo contenido
concierne a los consumidores, en su proceso de creación legislativa debió
haberse garantizado la participación de las asociaciones y ligas de
consumidores. El incumplimiento de esta garantía estaría en contra de lo
previsto en el tercer inciso del precepto constitucional mencionado, en tanto
dicha disposición exige “la participación de las organizaciones de
consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen”.
En
este sentido, reitera la Sala, el problema jurídico que se plantea consiste en
determinar si la no convocatoria de las organizaciones de consumidores y
usuarios representó un vicio en el procedimiento de discusión y aprobación
legislativa del artículo 25 de la ley 1558 de 2012, por cuanto se habría incumplido
un deber previsto en el artículo 78 de la Constitución.
Como
se advirtió al inicio de estas consideraciones, dicho problema jurídico parte
de un presupuesto normativo y argumentativo -cuya existencia debe ser objeto de
análisis por parte de la Sala-: que la exigencia de participación prevista
expresamente por el tercer inciso del artículo 78 de la Constitución hace obligatoria
su concreción en desarrollo del procedimiento legislativo congresual.
Al
ser este el problema planteado por la demanda presentada, la Sala Plena de la
Corte Constitucional concluye que el artículo 78 de la Constitución no
establece un mandato normativo que obligue a que la participación prevista
por el inciso tercero tenga lugar específicamente en desarrollo del
procedimiento legislativo congresual, razón por la cual la respuesta al
problema jurídico planteado es negativa, en el entendido que, en el trámite
legislativo del artículo 25 de la ley 1558 de 2012 no se pretermitió ninguna
etapa o se incumplió deber alguno que tenga fundamento en el tercer inciso del
artículo 78 de la Constitución.
En
este sentido debe hacerse énfasis en que, la exequibilidad de la disposición
acusada no es consecuencia de que i) la garantía de participación
prevista para las organizaciones de consumidores sea un contenido inexistente
en nuestro ordenamiento constitucional; ni tampoco de que ii) en el
procedimiento de creación del artículo 25 de la ley 1558 de 2012 hayan
participado las organizaciones de consumidores y usuarios.
La
exequibilidad de la disposición acusada, se reitera, se apoya i) en la
inexistencia del vicio alegado por el actor, por cuanto del mandato previsto en
el tercer inciso del artículo 78 de la Constitución no es posible deducir la
obligación de dar participación a las organizaciones de consumidores y usuarios
en la etapa congresual del procedimiento de formación legislativa; así como ii)
en la inexistencia de contenido normativo del Reglamento del Congreso que, en
desarrollo del artículo 78 de la Constitución, obligue a hacer partícipes a las
organizaciones de consumidores y usuarios del procedimiento legislativo de las
disposiciones que les conciernen.
Pasa
la Sala a sustentar dicha conclusión.
4.1.
El parámetro de control constitucional
El
derecho de los consumidores de bienes y usuarios de servicios, tal y como ha
enfatizado la jurisprudencia constitucional, es un derecho que en, tanto
incluye diversos contenidos, presenta, a su vez, distintas opciones de
concreción para el legislador. A esta característica se ha llamado el carácter poliédrico
del derecho de los consumidores y usuarios.
Así
mismo, la jurisprudencia ha insistido[7]
en que el artículo 78 de la Constitución estableció contenidos básicos del
derecho referido, pero que serán las normas legales y las normas reglamentarias
las que determinen, dentro del amplio espectro de opciones existentes para la
configuración legislativa, los contenidos específicos y concretos en que se
materialicen las garantías consagradas de forma general en el artículo 78 de la
Constitución. Se recuerda que al respecto en la jurisprudencia constitucional se
ha reiterado lo que en este sentido fue consagrado desde la sentencia C-1141 de
2000, y que fue expuesto en la consideración 3.1. de la presente providencia.
En
este sentido, la garantía consagrada en el tercer inciso del artículo 78 de la
Constitución prevé un contenido de gran amplitud, por cuanto prescribe que “[e]l
Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y
usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen”.
A
partir de este mandato surge la necesidad de asegurar la concreción de uno de
los principios fundacionales del sistema constitucional del Estado colombiano:
el de participación –artículos 1º y 2º de la Constitución-. Participación que podrá
concretarse en distintas etapas del estudio de las normas jurídicas, utilizando
diversos mecanismos y que podrá estar a cargo de distintos
sujetos –pues se recuerda que el obligado por la disposición constitucional es
el Estado-.
Respecto
del momento en que se lleve a cabo la participación en el estudio de las disposiciones
que afecten a colectivo de consumidores y usuarios, ésta puede darse i) en la
fase de planificación y diseño de las disposiciones –ya se trate de leyes o
actos administrativos de carácter general-, es decir, en la etapa de iniciativa;
o, en el caso de las leyes, ii) en su proceso de creación congresual, etapa en
la que se presenta una construcción deliberativa de las disposiciones a través
de los debates que se realizan tanto en comisiones permanentes, como en las plenarias
de cada una de las cámaras legislativas; iii) en el análisis y valoración de las
consecuencias o efectos que la implementación de dichas disposiciones hayan
tenido, es decir, en la etapa de evaluación de su eficacia; o, con un espectro
más general, iv) al evaluar cuál ha sido el impacto –entre otros, en los
consumidores de un determinado bien o los usuarios de un servicio- de la
política pública fundada en dichas disposiciones de rango legal y reglamentario.
Concreción
que, adicionalmente, puede tener distintas formas  dentro de cada una de dichas
etapas antes mencionadas. Verbigracia, la participación en el
procedimiento legislativo puede preverse al inicio de los debates, que, tomando
en consideración los principios de consecutividad e identidad relativa, es
donde más eficacia tendría; sin embargo, es posible que el legislador considere
adecuado que, una vez perfilado el tema a partir de su discusión en los
primeros debates, y una vez sea más preciso su contenido, sea abierta la
posibilidad de participar a las organizaciones de usuarios y consumidores. Dicha
participación puede tener lugar ante las comisiones permanentes o ante toda la
plenaria, para brindar un estándar más alto de publicidad y transparencia a la intervención
de quienes representan a los consumidores. El principio de participación  y el
mandato del artículo 78 de la Constitución pueden ser el fundamento para que
dentro del trámite legislativo se exija la realización de audiencias específicas
en las cuales sean escuchadas las organizaciones de consumidores y usuarios; o,
en lugar de una exposición oral, podría preverse la solicitud de informes o
estudios, que con el detalle y profundidad de un documento escrito ilustren a
los ponentes sobre los efectos previsibles de una determinada regulación; o
puede que simplemente se exija brindar la oportunidad de que las mismas sean
escuchadas en idénticas condiciones a cualquier particular interesado, en
términos similares o iguales a los actualmente consagrados en los artículos 230
a 232 del Reglamento del Congreso.
Las
posibilidades antes descritas, de acuerdo con la etapa del procedimiento en que
se presente, serían responsabilidad de los órganos de la administración
encargados del diseño de una determinada política pública, que tendrá reflejo
en las leyes que para su adecuado desarrollo se propongan; o podrían estar
exclusivamente a cargo del Congreso de la República, si es que las mismas
tienen lugar en desarrollo del procedimiento legislativo; en este caso debería
determinarse si son las comisiones permanentes o las plenarias de cada cámara
las llamadas a implementar el mecanismo previsto por el legislador para
concretar el principio de participación.
Con
base en lo anteriormente expuesto, se observa que, lejos de ser un contenido normativo
unívoco el que se deduce del artículo 78 de la Constitución, la garantía
prevista por el inciso constitucional que ahora funge como parámetro de control
abarca muy distintas opciones de concreción normativa. En este sentido, el
tercer inciso del artículo 78 de la Constitución es una disposición de estructura
abierta que consagra un deber general, del cual no se deduce una regla normativa
que obligue a dar participación a las organizaciones de consumidores y usuarios
en el procedimiento legislativo de las disposiciones que les conciernen.
Lo
anterior no significa que el artículo 78 de la Constitución prohíba que la
garantía de participación se concrete, por parte del legislador, en un
requisito procedimental –cualquiera que éste sea- a cumplir en desarrollo de la
etapa congresual del iter de creación de una ley. Simplemente, se aclara
que esta obligación no surge directamente de la disposición constitucional.
En
similar sentido, debe aclarar la Sala que las razones expuestas no están
fundadas en la imposibilidad de aplicar directamente mandatos constitucionales
que protegen derechos fundamentales. En el caso que ahora conoce la Sala la
imposibilidad de aplicar  la exigencia del artículo 78 de la Constitución en la
forma prevista por el accionante, se reitera, surge de la inexistencia del
deber constitucional por él alegado, es decir, del deber de garantizar la participación
de las organizaciones en desarrollo del procedimiento legislativo. Contrario
sensu, la aplicación directa de los mandatos constitucionales es uno de los
pilares fundaciones de un Estado constitucional que garantiza de forma sustancial
los contenidos iusfundamentales reconocidos a personas o ciudadanos.
Igualmente,
y aunque no es señalado por el actor, la Sala resalta que tampoco existe
disposición del Reglamento del Congreso que prevea la participación de las
organizaciones de consumidores y usuarios dentro del trámite de discusión y
aprobación de los proyectos de ley que conoce el Congreso. Por lo que, el
Reglamento en este preciso caso no constituye parámetro de control
constitucional con fundamento en el cual pueda estructurarse la existencia de
un vicio procedimental por la no convocatoria a las organizaciones de
consumidores y usuarios en el desarrollo del procedimiento legislativo.
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, se observa que las normas que son
parámetro de control del procedimiento legislativo de la ley 1558 de 2012 no
contienen mandato normativo alguno en relación con la participación de las
organizaciones de consumidores y usuarios en desarrollo de dicho procedimiento
legislativo.
4.2.
Inexistencia del vicio procedimental alegado en el
trámite de discusión y aprobación del artículo 25 de la ley 1558 de 2012
Respecto
del cargo que se analiza, el accionante señala que la participación prevista en
el artículo 78 de la Constitución fue desconocida en desarrollo del iter legislativo
del artículo 25 de la ley 1558 de 2012, por cuanto no se convocó a ninguna
organización de consumidores durante el proceso de creación, ni,
específicamente, a la audiencia pública que realizó la Comisión Constitucional
Sexta de la Cámara de Representantes –folios 11y 12-.
Como
se expresó al determinar el problema jurídico, para la Sala el planteamiento
del presunto vicio parte de la existencia del siguiente presupuesto jurídico: que
en el caso del artículo 25 de la ley 1558 de 2011 la garantía prevista en el
tercer inciso del artículo 78 de la Constitución debía concretarse en la
convocatoria a las organizaciones de consumidores y usuarios a i) alguna
etapa del trámite legislativo o, específicamente, ii) a la audiencia
pública realizada, en desarrollo del procedimiento legislativo del mencionado
cuerpo normativo, por la Comisión Constitucional Sexta de la Cámara de
Representantes.
Al
ser este el presupuesto, y con fundamento en lo expresado en el acápite
anterior, es claro que el vicio alegado no se presentó en el trámite
legislativo de la disposición acusada, por cuanto, el presupuesto jurídico en
que se apoyaría el vicio procedimental alegado no existe en el ordenamiento
jurídico vigente; es decir, no existe fundamento constitucional o legal
a partir del cual en la actualidad pueda válidamente concluirse que la forma de
garantizar el principio de participación en este caso fuera a través de un
mecanismo que tuviera lugar en el procedimiento congresual de creación
normativa, o, específicamente, a través de una audiencia pública realizada ante
la Comisión Permanente de alguna de las cámaras legislativas.
En
consecuencia, al juez de la constitucionalidad de las leyes no le es dable
fundar un vicio de procedimiento –la inexistencia de participación de las
organizaciones de consumidores y usuarios en las etapas congresuales del
trámite legislativo de una disposición que les concierne- en el artículo 78 de
la Constitución, por cuanto dicho parámetro normativo no es previsto por la
disposición constitucional en mención.
Por
esta razón, no encuentra la Sala que en el iter de creación de la ley
1558 de 2011 haya tenido lugar la existencia del vicio de procedimiento
señalado y, por consiguiente, no considera que se haya afectado la adecuación del
artículo 25 de la ley 1558 de 2011 a los parámetros de constitucionalidad a que
está sometido.
Son
estos los fundamentos por los cuales la Corte Constitucional declarará
EXEQUIBLE el parágrafo acusado.
Síntesis
La
acción presentada solicitó la inexequibilidad del artículo 25 de la ley 1558 de
2012 al considerar que, por tratarse de una disposición que concierne a los
consumidores y usuarios, en desarrollo de su iter legislativo debieron
convocarse las organizaciones que representan a este colectivo, en acuerdo con
lo exigido por el tercer incido del artículo 78 de la Constitución.
La
Sala Plena considera que, no obstante ser incontrovertible la existencia de la
garantía prevista por la disposición constitucional y la potencialidad de
aplicación en el procedimiento legislativo de disposiciones como la ahora
acusada, a partir del enunciado constitucional no es posible extraer un mandato
que haga preceptiva la participación de las organizaciones de consumidores en
el procedimiento legislativo.
En
efecto, el inciso tercero del artículo 78 de la Constitución no prevé
contenidos que permitan determinar i) qué órgano(s) dentro del Estado debe(n)
efectivizar dicha garantía; ii) en qué etapa del “estudio” de la
disposición debe garantizarse la participación, lo que implicará decidir si se
concreta en el momento de diseño o planeación, durante el proceso de
elaboración o si debe llevarse a cabo durante la evaluación de sus efectos; y
iii) mediante cuáles mecanismos debe concretarse la garantía de participación,
para que la misma sea acorde con el contenido esencial del derecho
constitucional de consumidores y usuarios.
La
ausencia de un deber normativo concreto priva a la Corte Constitucional de un
parámetro a partir del cual configurar la existencia del vicio procedimental
alegado por el actor, lo que conduce a declarar la EXEQUIBILIDAD  del artículo
25 de la ley 1558 de 2012.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 25 de la ley 1558 de 2012.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase
y archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
aclaración de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con
aclaración de voto
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
salvamento de voto
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-133/14
PROTECCION
AL TURISTA Y DERECHOS DEL CONSUMIDOR DE SERVICIOS TURISTICOS-Carácter
complejo y poliédrico del artículo 78 de la Constitución Política en lo
relativo a los consumidores es irrelevante para la solución del problema
jurídico (Aclaración de voto)
CONSULTA
PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS-Realización aun en ausencia de
regulación legislativa (Aclaración de voto)/CONSUMIDORES Y SUS ASOCIACIONES-No
son un colectivo en situación de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, no
defienden una cultura diversa, ni han sido víctima de patrones de
discriminación constantes en la historia, como los pueblos indígenas,
afrodescendientes, raizales y rom (Aclaración de voto)/ASOCIACIONES
DE CONSUMIDORES-Obligación del Legislador orgánico de introducir normas
para regular su participación dentro del trámite legislativo y mientras cumple
ese deber, le corresponde al Gobierno Nacional asegurar espacios para la discusión
y estudio de proyectos de ley que puedan afectar sus intereses (Aclaración de
voto)
Referencia: D-9779. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
25 de la Ley 1558 de 2012
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional, presento aclaración de voto a la
sentencia C-133 de 2014. Aunque comparto el sentido de la decisión de
exequibilidad del artículo 25 de la Ley 1558 de 2012, estimo que la razón de la
decisión debió ser una distinta a la que se incorporó al proyecto.
Así, en el proyecto se estima que los
derechos de los consumidores tiene un contenido amplio y poliédrico, de
manera que la forma en que participan las asociaciones interesadas en su desarrollo
puede darse en distintos escenarios, sin que resulte obligatoria en el trámite
legislativo. La Sala, previendo una objeción plausible a esta decisión, afirmó que
no niega la eficacia directa de la Carta y de las normas de derechos
constitucionales. Pero añadió que, en lo que tiene que ver con la aprobación de
leyes relacionadas directamente con los derechos de los consumidores,
simplemente no existe una obligación constitucional de asegurar ese espacio de
participación.
Aunque comparto el sentido de la
decisión, en mi concepto, la razón de la exequibilidad de la norma no es la señalada
en la ponencia. En efecto, es cierto que el artículo 78 de la Carta hace
referencia a un derecho complejo y poliédrico, pero esto es irrelevante para la
solución del problema jurídico planteado, debido a que todos los derechos son
así, y muchas de sus facetas (muchas caras de esos poliedros) son directamente
aplicables y exigibles judicialmente. Además, en el escenario de la consulta
previa a grupos indígenas, comunidades afrodescendientes, raizales y población rom,
la Corte ha sentenciado que la consulta previa de medidas legislativas debe
realizarse aún en ausencia de regulación legislativa, porque así lo exige el
derecho internacional de los derechos humanos, en normas vinculantes
internamente como parte del bloque de constitucionalidad (Convenio 169
de la OIT, artículo 6º) y porque la consulta en el caso de las comunidades
étnicas es un instrumento para la eficacia de sus demás derechos, la
preservación de las culturas diferenciadas, y el fomento de la democracia
participativa en relación con grupos de la población tradicionalmente
discriminados y excluidos de los centros de toma de decisiones, es decir, de la
construcción de la sociedad.
No creo, por lo tanto, que la razón más
convincente para defender la constitucionalidad de la norma analizada sea la
supuesta inexistencia de una obligación que el texto constitucional
expresamente consagra. Pero tampoco estimo que la solución al caso consistiera
en declarar su inexequibilidad por violación al derecho de participación de los
consumidores, pues los consumidores y sus asociaciones no son un colectivo en
situación de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, no defienden una cultura
diversa, ni han sido víctima de patrones de discriminación constantes en la
historia, como los pueblos indígenas, afrodescendientes, raizales y rom.
Pero sí estimo que en lugar de vaciar de contenido normativo al artículo 78
Superior, la Sala debió indicar que el Legislador orgánico tiene la obligación
perentoria de introducir las normas pertinentes para regular la participación
de estas asociaciones dentro del trámite legislativo y que, mientras cumple ese
deber, le corresponde al Gobierno Nacional asegurar espacios para la discusión
y estudio de los proyectos de ley que puedan afectar sus intereses.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-133/14
ORGANIZACIONES
DE CONSUMIDORES Y USUARIOS-Solicitud expresa que manifieste la
intención de hacer valer el derecho de participación (Aclaración de voto)
Expediente
D-9779
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 25 de la ley 1558 de 2012 “Por la
cual se modifica la Ley 30 de 1996 –Ley General del Turismo, la Ley 1101 de
2006 y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
No me asiste la más mínima hesitación
con respecto a que la disposición constitucional contenida en el artículo 78,
inciso 3 y 4, incorpora un derecho constitucional que, por sí solo, debido a su
carácter normativo, según se desprende del artículo 4, ibídem, tiene
aplicación y efectos inmediatos. Esa garantía o derecho de raigambre
constitucional bien se puede hacer valer por las organizaciones concernidas, a
falta de alguna disposición en particular que desarrolle y precise la forma de
conducir la respectiva  expresión participativa,  mediante una solicitud clara
y directa (que en este caso no la hubo, lo cual explica nuestro aval a la
decisión de mayoría que declara la exequibilidad de del artículo 25 de la ley
1558 de 2012) en la que se reclame la concesión oportuna del espacio, del trámite
o de la forma, a través de la cual pueda canalizarse aquella. Resultando
imperioso que los servidores públicos competentes para adoptar medidas o
disposiciones que afecten a los consumidores o usuarios, destinatarios de dicha
solicitud, facilitar los medios o instrumentos para que se realice o
materialice la comentada garantía, a riesgo de que se incumpla un mandato
constitucional especifico con las condignas consecuencias jurídicas que ello
supone.
En otras palabras, a modo de síntesis,
considero que no resulta menester la expedición de una norma particular que
desarrolle el mencionado precepto constitucional para predicar de él su
absoluta actual e inmediata eficacia, pues bien puede aplicarse directamente
por vía de una solicitud expresa de la correspondiente organización de consumidores
o usuarios en la cual se manifieste la intención de hacer valer la respectiva
garantía o derecho constitucional, resultando obligatorio para la instancia de
formulación dispositiva  destinataria permitir o conceder en términos de
racionabilidad, proporcionalidad, oportunidad y eficacia, los medios necesarios
e idóneos para que esa participación se concrete.
Lo anterior no obsta para que el
legislador expida una ley especial que defina los perfiles y contornos de la
garantía constitucional a objeto de facilitar su materialización o
implementación frente a los variados órganos de emanación  normativa o
dispositiva existentes en nuestro ordenamiento jurídico.
Fecha ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
C-133/14
LEY
GENERAL DEL TURISMO FRENTE A LA PROTECCION AL TURISTA Y DERECHOS DEL CONSUMIDOR
DE SERVICIOS TURISTICOS-Debió declararse la inexequibilidad de la norma
demandada por cuanto vulnera derecho de participación de los consumidores
previsto en el artículo 78 de la Constitución (Salvamento de voto)
DERECHO DE LOS
CONSUMIDORES Y USUARIOS-Jurisprudencia constitucional (Salvamento
de voto)
LEY
GENERAL DEL TURISMO FRENTE A LA PROTECCION AL TURISTA Y DERECHOS DEL CONSUMIDOR
DE SERVICIOS TURISTICOS-Legislador tenía el deber de adoptar los medios o
instrumentos que facilitaran a los consumidores y usuarios la participación en
la adopción del texto (Salvamento de voto)
LEY
GENERAL DEL TURISMO FRENTE A LA PROTECCION AL TURISTA Y DERECHOS DEL CONSUMIDOR
DE SERVICIOS TURISTICOS-Como Congreso omitió garantizar proceso de
participación como procedimiento previo a la aprobación de las regulaciones
sobre servicios turísticos y transporte aéreo, cercenó el ejercicio de
libertades públicas, la protección del interés general y desconoció la eficacia
directa de la Constitución, lo que conducía a la inexequibilidad (Salvamento
de voto)
Referencia: expediente D-9779
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 25 de la Ley 1558 de 2012.
Accionante: Ricardo María Cañón Prieto
Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, me permito salvar el voto en la determinación adoptada
por la Sala Plena dentro del expediente de la referencia. Para exponer mi
discrepancia haré una relación sucinta del contenido de la decisión y la
consecuente exposición de los motivos que la justifican.
1. La sentencia
C-133 de 2014.
1.1.
La demanda de inconstitucionalidad fue interpuesta
contra el artículo 25[8] de la Ley 1558 de 2012, "Por la cual
se modifica la Ley 300 de 1996 -Ley General del Turismo-, la Ley 1101 de 2006y
se dictan otras disposiciones". Según el actor, durante el trámite
legislativo se desconoció la garantía de participación de los consumidores
prevista en el artículo 78 de la Constitución[9].
1.2.
Previo al estudio del cargo propuesto, la Sala Plena
efectuó algunos planteamientos jurisprudenciales acerca de los derechos de los
consumidores y usuarios en la Constitución y el principio de participación
consagrado en el texto Superior y desarrollado parcialmente en el Estatuto del
Consumidor -ley 1480 de 2011-.
1.2.
Respecto al cargo de la demanda, esta Corporación
encontró que durante el trámite legislativo no se transgredió el inciso 3o
del artículo 78 Superior, por cuanto dicho precepto establece un deber general
del cual no se deduce la obligación de dar participación a las organizaciones
de consumidores y usuarios como requisito procedimental del proceso de
formación de leyes que les conciernen.
1.3.
La Corte concluyó que el deber de garantizar la
participación a los consumidores y usuarios no surge directamente del artículo
78 de la Carta Política ni está prevista en el Reglamento del Congreso, de modo
que no existe fundamento constitucional o legal a partir del cual pueda
derivarse que la forma de materializarla fuese a través de un mecanismo que tuviera
lugar en el procedimiento legislativo.
2. Motivos del
salvamento de voto.
Discrepo de la postura mayoritaria. En mi
criterio ha debido declararse la inexequibilidad del artículo 25 de la Ley 1558
de 2012 por cuanto vulnera el derecho de participación de los consumidores
previsto en el artículo 78 de la Constitución.
La sentencia advierte que el derecho a la
participación de los usuarios y consumidores previsto en el artículo 78
Superior no es una obligación de aplicación directa, por cuanto establece los
contenidos básicos del derecho pero corresponde a la ley y a los reglamentos
definir de manera específica y concreta la forma como se materializa dicha
garantía. Disiento de la anterior tesis porque, más allá de establecer un deber
general, dicho precepto estipula una clara y precisa garantía, que por su
naturaleza normativa es de aplicación directa e inmediata, a la luz del
artículo 4 de la Carta Política.[10]
En ese sentido,
este Tribunal, acerca del derecho a la participación de los usuarios y los
consumidores previsto en el artículo 78 de la Constitución, en la sentencia
C-749 de 2009, afirmó que "el precepto constitucional dispone
obligaciones concretas a cargo del Estado, dirigidas a garantizar la
participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de
las disposiciones que les conciernen.  Estas organizaciones, al tenor del mandato
superior, deben ser representativas y observar procedimientos democráticos
internos ".
Cuando la Constitución dispuso que el "Estado
garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios
en el estudio de las disposiciones que les conciernen ",[11]
instituyó
de manera expresa una garantía y al mismo tiempo un deber para los órganos
públicos de asegurar la intervención de los usuarios y consumidores en las
instancias de producción y aplicación de normas que les incumben.
Acerca de las garantías para proteger a
los consumidores, la Corte en sentencia C-1141 de 2000, explicó: "Los
derechos del consumidor, no se agotan en la legítima pretensión a obtener en el
mercado, de los productores y distribuidores, bienes y servicios que reúnan
unos requisitos mínimos de calidad y de aptitud para satisfacer sus
necesidades, la cual hace parte del contenido esencial del derecho del
consumidor. El derecho del consumidor, cabe advertir, tiene carácter
poliédrico. Su objeto, en efecto, incorpora pretensiones, intereses y
situaciones de orden sustancial (calidad de bienes y servicios; información);
de orden procesal (exigibilidad judicial de garantías; indemnización de
perjuicios por productos defectuosos; acciones de clase etc.); de orden
participativo (frente a la administración pública y a los órganos
reguladores).// Los poderes públicos, en las instancias de producción y
aplicación del derecho, en la permanente búsqueda del consenso que es
característica del Estado social y misión de sus órganos, deben materializar
como elemento del interés público que ha de prevalecer, el de la adecuada
defensa del consumidor, para lo cual deben habilitarse procedimientos y
mecanismos de participación y de impugnación con el fin de que sus intereses
sean debidamente tutelados. La apertura y profundización de canales de
expresión y de intervención de los consumidores, en los procesos de decisión de
carácter público y comunitario, pertenecen a la esencia del derecho del
consumidor, puesto que sin ellos los intereses difusos de este colectivo, que
tienen carácter legítimo, dejan de proyectarse en las políticas públicas y en
las actuaciones administrativas, con grave perjuicio para el interés general y
la legitimidad de la función pública, llamada no solamente a aplicar el derecho
preexistente sino a generar en torno de sus determinaciones el mayor consenso
posible ".
En suma, el derecho a la participación de
los usuarios y consumidores en los procesos legislativos de disposiciones que
les conciernen es de rango superior y su materialización no está supeditada al
desarrollo legal o reglamentario, ya que ante el vacío normativo le correspondía
al Congreso de la República aplicar de forma inmediata los postulados
constitucionales y con base en ello, permitir su intervención en el trámite de
la ley.
En ese orden, considero que el Legislador
tenía el deber de adoptar los medios o instrumentos que facilitaran a los
consumidores y usuarios la participación en la adopción del texto que
posteriormente se convirtió en la Ley 1558 de 2012.
Sin embargo, como en el asunto bajo
estudio el Congreso de la República omitió garantizar el proceso de participación
como procedimiento previo a la aprobación de las regulaciones sobre servicios
turísticos y transporte aéreo, cercenó el ejercicio de libertades públicas, la
protección del interés general y desconoció la eficacia directa de la
Constitución, lo que conducía a la inexequibilidad de la norma acusada.
Fecha ut supra,
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Gaceta Constitucional  nº46, lunes 15 de abril de
1991, págs. 21 a 25. Informe de ponencia sobre derechos colectivos, Asamblea
Nacional constituyente.
[2] Al
respecto sentencia C-749 de 2009, párrafos 6 y 7.
[3] Las consecuencias jurídicas de las asimetrías de
información entre consumidores, productores y comercializadores ya habían sido
evidenciadas por la jurisprudencia constitucional.  Sobre el particular, la
sentencia C-1141/00 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte señaló: “La
Constitución en relación con ciertas categorías de personas - menor,
adolescente, anciano, mujer cabeza de familia, trabajador, indigente etc. -
dispone un tratamiento de especial protección. En unos casos se persigue
reforzar el respeto a la dignidad de la persona humana, sobre todo tratándose
de personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta o que por su
condición de extrema fragilidad pueden ser objeto de abusos por los demás. En
otros casos, la Constitución aspira, con el régimen de especial protección,
avanzar sostenidamente el ideario de igualdad sustancial inherente al Estado
social de derecho. Con sus particularidades, la Constitución ha querido
instaurar un régimen de protección en favor del consumidor y usuario de bienes
y servicios que circulan en el mercado. || Como ya se ha expresado, la
razón de ser de este régimen estriba en la necesidad de compensar con medidas
de distinto orden la posición de inferioridad con que consumidores y usuarios,
por lo general dispersos y dotados de escasos conocimientos y potencialidades,
enfrentan a las fuerzas de la producción y comercialización de bienes y
servicios, necesarios en orden a la satisfacción de sus necesidades materiales.
Cuando la Constitución encomienda al legislador el desarrollo de un cierto
régimen de protección, no está simplemente habilitando una competencia
específica para dictar cualquier tipo de normas. Lo que el Constituyente se propone
que la finalidad de la protección efectivamente se intente actualizar y se
imponga en la realidad política y social - por lo menos en un grado razonable y
en la medida de las posibilidades y recursos existentes -, articulando de la
manera más armoniosa y eficaz dentro de las políticas públicas las justas
demandas de los sujetos merecedores de dicha protección especial. (…) Sin
perjuicio de los diferentes esquemas o modelos de responsabilidad que puede
consagrar la ley, no puede entonces en modo alguno ignorarse la posición real
del consumidor y del usuario, puesto que justamente su debilidad en el mercado
ha sido la circunstancia tenida por el constituyente para ordenar su
protección. Esta tutela constitucional terminaría despojada de sentido si el legislador,
al determinar libremente el régimen de responsabilidad del productor, decidiese
adoptar una orientación formalista o imponer al consumidor cargas excesivas
como presupuesto para el ejercicio de sus derechos y de las correspondientes
acciones judiciales. El indicado fin al que apunta el sistema constitucional de
protección del consumidor, no es conciliable con todas las opciones normativas;
ni tampoco puede desvirtuar el esquema participativo que contempla la
Constitución, el cual reserva al consumidor y a sus organizaciones una
destacada función para incidir en los procesos y asuntos que directamente los
afectan. (…) La posición del consumidor no le permite conocer en detalle
el proceso de producción, más aún si éste se desarrolla en condiciones técnicas
que solamente son del dominio del empresario industrial. La ley, por lo tanto,
desconoce las circunstancias de inferioridad del consumidor cuando, en estos
supuestos, exige a la persona perjudicada con un producto defectuoso, puesto en
circulación por un empresario profesional, cargas adicionales a la prueba del
daño, del defecto y del nexo causal entre este último y el primero, puesto que
acreditado este extremo, corresponderá al empresario demostrar los hechos y
circunstancias que lo eximan de responsabilidad y que, en su caso, conforme a
las reglas legales y a las pautas jurisprudenciales, le permitan excluir la
imputabilidad causal del hecho dañoso sufrido por aquélla. || Ninguna utilidad
práctica, en verdad, tendría el derecho del consumidor, elevado a norma
constitucional, si las leyes que lo desarrollan no se notifican de las
situaciones de inferioridad del consumidor y restablecen el equilibrio con los
actores de la vida económica, principalmente permitiéndole franquear las
instituciones procesales de resarcimiento de perjuicios sin que se le impongan
condiciones excesivamente gravosas que escapan a su control y que se erigen en
obstáculos mayúsculos para deducir la responsabilidad a los productores que
quebrantan las condiciones de seguridad a las que tiene derecho.”
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-180 de
1994, MP. Hernando Herrera Vergara.
[5] Reconocimiento
que tiene un carácter pacífico y constante en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. En este sentido, entre otras, sentencia C-127 de 2004, C-1053
de 2012 y C-351 de 2013.
[6] Sentencia
C-127 de 2004.
[7] Como muestra
de una línea pacífica y constante, sentencias C-1141 de 2000; C-749 de 2009 y C-909
de 2012.
[8] "Artículo
25. Protección al turista. Para efectos de garantizar los derechos del
consumidor de servicios turísticos se aplicará la regulación especial contenida
en la Ley 300 de 1996, y las normas que la modifiquen o reglamenten.
Los prestadores y comercializadores de
servicios aéreos, se regirán en lo que corresponda, por el Código de Comercio,
las leyes especiales sobre la materia; los reglamentos aeronáuticos, el Decreto
2438 de 2010y las disposiciones que los modifiquen o reglamenten.
Parágrafo 1 °. Para promover soluciones
ágiles y eficientes a los consumidores de servicios turísticos, se deberá
surtir previamente una etapa de reclamación directa, con el prestador del
servicio y las empresas de transporte aéreo. El Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo reglamentará la materia. Parágrafo 2°. Las reclamaciones
que se susciten en desarrollo de la prestación del servicio de transporte aéreo,
serán resueltas por la entidad aeronáutica como única Entidad competente del
sector. Se excluye a esta industria de la competencia determinada en la Ley
1480 de 2011".
[9] "Artículo
78. La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y
prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al
público en su comercialización.
Serán responsables, de acuerdo con la ley,
quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios,
atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a
consumidores y usuarios.
El Estada garantizará la participación de
las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las
disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las
organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos
internos", (se resalta)
[10] "Artículo 4.
La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales ".
[11] Inciso 3° artículo 78 de la
Constitución.