T-324-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-324/94
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DERECHO A LA
PARTICIPACION POLITICA/DERECHO AL SUFRAGIO-Aplicación Inmediata
La participación
política bajo su forma de sufragio, comprende no sólo la actividad subjetiva
encaminada a ejercer el derecho, sino también una cierta acción del Estado
encaminada a crear las condiciones necesarias para que el ejercicio del derecho
tenga lugar. Lo segundo es una condición indispensable de lo primero. Sin la
organización electoral, la expresión de la voluntad política individual deja de
tener eficacia y sentido. Corresponde al Estado poner en marcha los medios para
que la voluntad ciudadana sea adecuadamente recepcionada y contabilizada.
DERECHO AL
SUFRAGIO-Núcleo Esencial
El concepto de
prestación estatal debe ser tenido en cuenta, de tal manera que el núcleo
esencial del derecho al sufragio comprenda la posibilidad de acceder a los
medios logísticos e informativos necesarios para participar efectivamente en la
elección de los gobernantes. De otra parte, el voto ciudadano no sólo debe ser
entendido como un derecho individual, sino también como una función en cuanto
contribuye a la formación de la voluntad política y al buen funcionamiento del
sistema democrático. En su doble vertiente - derecho y función - las
posibilidades de ejercicio y cumplimiento están supeditadas a la existencia de
una adecuada, consciente y eficiente organización electoral que facilite su
realización.
DERECHO AL
SUFRAGIO-Elementos
El núcleo
esencial del derecho al sufragio comprende tres elementos. El primero de ellos
hace alusión a la libertad política de escoger un candidato. El segundo se
refiere al derecho que tienen los ciudadanos a obtener del Estado los medios
logísticos e informativos para que la elección pueda llevarse a término de
manera adecuada y libre. Finalmente, el tercer elemento hace relación al
aspecto deontológico del derecho, esto es, al deber ciudadano de contribuir con
su voto a la configuración democrática y pluralista de las instituciones
estatales. El derecho al sufragio es un derecho fundamental de aplicación
inmediata; en consecuencia, su componente prestacional no lo convierte en un
derecho de carácter programático cuya efectividad se encuentre librada a
contingencias económicas o a decisiones políticas futuras.
DERECHOS DEL
INTERNO
Los detenidos
privados de la libertad - aún no condenados - pueden ejercer el derecho al
sufragio siempre y cuando reúnan las condiciones exigidas por la ley para tal
efecto. El límite de cincuenta votantes potenciales impuesto por la resolución
del Registrador Nacional del Estado Civil impedía sufragar  a todos aquellos
detenidos que aún gozaban plenamente de su derecho de ciudadanía y que
permanecían en cárceles localizadas en pequeñas cabeceras municipales. Con ello
se introdujo un tratamiento desigual en relación con los demás presos del país
confinados en cárceles ubicadas en poblaciones mayores, que sólo pudo haber
sido justificado en el evento de haber respondido a una excepción razonable.
Las personas detenidas se encuentran en una situación de desventaja relativa
para ejercer sus derechos, y, por lo tanto, en su caso se aplica lo previsto en
la hipótesis planteada por el artículo 13 de la Carta, según el cual, el
Estado  tiene el deber de enderezar esfuerzos y disponer recursos para proteger
a las personas que se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta. Los
detenidos que aún no han sido condenados, son beneficiarios de la presunción de
inocencia y, por lo tanto, para efectos políticos deben ser considerados como
ciudadanos titulares de plenos derechos, que merecen un trato preferencial por
el hecho de encontrarse en una situación de inferioridad.
DERECHO AL SUFRAGIO/ORGANIZACION
ELECTORAL EN CARCELES
El núcleo
esencial del derecho al sufragio comprende los siguientes aspectos: en primer
término la libertad de elegir y ser elegido y, en segundo lugar, el derecho
subjetivo a la actividad prestacional del Estado encaminada a la organización
efectiva de las elecciones. Sin embargo, es importante aclarar que el aspecto
prestacional de este derecho, no desvirtúa su carácter de derecho fundamental
de aplicación inmediata; la resolución 003 de 1994, imponía una excepción discriminatoria
frente a los presos de los centros de reclusión de las pequeñas cabeceras
municipales. La existencia de otras soluciones posibles, que sin introducir
excepción alguna no causaban traumatismo notable en la organización electoral,
prueba el carácter discriminatorio de la decisión.
JULIO 14  DE 1994
Ref: Expediente
T-35144
Actor: SONIA
EUCARIS BOTERO RAMIREZ
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Temas:
- La organización
electoral
- El derecho al
sufragio
-Núcleo
esencial
-Elemento
prestacional
-Derecho-deber
-Derechos
de los presos
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-35144 promovido por SONIA EUCARIS BOTERO RAMIREZ, contra la
Registraduría Nacional del Estado Civil de Palestina Caldas.
ANTECEDENTES
1. Tres detenidos en
la cárcel municipal de Palestina (Caldas) - los señores Héctor Fabio Quintero,
Lusmedo Martínez y Edwin Vargas González - interpusieron acción de tutela por
intermedio de la Personera Municipal, Sonia Botero Ramírez, en contra de la
Registraduría Municipal del Estado Civil, por el hecho de no haber ésta
dispuesto la ubicación de una mesa de votación en la cual los detenidos
hubiesen podido ejercer su derecho al sufragio en las elecciones del  13 de
Marzo de 1994.
2. Sostuvo la
Personera que los afectados disponían de cédulas debidamente inscritas y que,
por lo tanto, tenían derecho a ejercer su derecho fundamental al sufragio.
Explicó, además, que una vez conoció el hecho que impedía el ejercicio del
derecho de los reclusos, se comunicó con Patricia del Pilar Ruiz, funcionaria
de la Registraduría Delegada del Estado Civil de Manizales, con el objeto de
abogar por el derecho de los afectados. En respuesta a su solicitud, la
funcionaria le pidió que enviara su información por vía fax a Manizales, para
luego ser remitida a la oficina del Registrador Nacional del Estado Civil en
Bogotá y, de esta manera, quedar a la espera de una respuesta definitiva  sobre
el asunto. Dijo también que la oficina de Manizales puso en su conocimiento la
existencia de la circular 003 del 4 de enero de 1994 emanada del Registrador
Nacional, en la cual se establecía, como condición para la instalación  de una
mesa de votación en los centros de reclusión, que el número de votantes
potenciales en dichos establecimientos fuese igual o superior a cincuenta.
3. En estas
circunstancias, ante el apremio por resolver la situación y debido a la
probable dilación del trámite propuesto por la Registraduría Delegada de
Manizales, la peticionaría resolvió acudir a la acción de tutela con el objeto
de proteger  el derecho fundamental de los detenidos.
4. La acción de
tutela fue resuelta favorablemente por el juez Promiscuo Segundo Municipal de
Palestina, con base en los siguientes argumentos:
4.1. Hasta tanto no
se demuestre la pérdida de la calidad de ciudadano, no se puede coartar el
derecho al sufragio.
4.2. El  derecho de
participación política constituye una esfera indispensable para la
autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y
la consecución de un orden justo.
4.3. El artículo 57
de la ley 65 de 1993 consagra el derecho al sufragio de los detenidos y ordena
a la Registraduría que facilite los medios para que los reclusos puedan
ejercerlo. Esta norma no establece condiciones para la instalación de mesas de
votación en los centros penitenciarios. Mediante la aplicación del principio
que prohibe al intérprete introducir distinciones allí donde la ley no
distingue y dado que la ley 65 en mención no ha sido reglamentada, no puede una
circular del Registrador imponer condiciones o limitaciones  a esta
disposición.
FUNDAMENTOS
La decisión que se
tome sobre el asunto que se plantea, supone el desarrollo de las
consideraciones siguientes: 1) perspectiva legal del problema, 2) naturaleza
del derecho al sufragio y 3) los alcances de la organización electoral .
A.  perspectiva
legal
1. La organización
de las elecciones requiere no sólo del empeño estatal necesario para poner en
funcionamiento el aparato electoral, sino también de la colaboración de los
ciudadanos en relación con el cumplimiento de ciertas condiciones previas al
sufragio. El artículo 76 del decreto 2241 de 1986 (Código electoral) establece
que, "a partir de 1988 el ciudadano sólo puede votar en el lugar en que
aparezca su cédula de ciudadanía conforme al censo electoral". De acuerdo
con esta norma, en cada sitio de votación deberán votar los titulares de las
cédulas que integraban el censo de 1988 y las que allí se expidan o se
inscriban posteriormente. El artículo 78, al regular la inscripción, exige la
presencia del ciudadano ante el funcionario electoral del municipio o del lugar
donde se desea sufragar.
2. Desde el punto de
vista institucional, la organización electoral entraña una serie de responsabilidades
estatales cuyo cumplimiento es indispensable para el buen funcionamiento del
sistema. El artículo 26 del Código electoral atribuye al Registrador Nacional
del Estado Civil la función de organizar y dirigir el proceso electoral. En
relación con la instalación de mesas de votación, el artículo 99 dispone que
estas deben situarse en las cabeceras municipales y en los corregimientos e
inspecciones de policía que tengan cupo numérico separado de la misma cabecera,
o que disten más de cinco kilómetros de la misma, o que tengan un electorado
mayor  de cuatrocientos sufragantes.
3. De otra parte, el
artículo 57 de la ley 65 de 1993 reconoce el derecho de los detenidos para
participar en la elección de los gobernantes, siempre y cuando reúnan los
requisitos legales y, además, ordena a la Registraduría Nacional del Estado
Civil facilitar los medios para el ejercicio de este derecho. En cumplimiento
del mandato establecido en esta artículo, la Dirección Nacional Electoral
preparó el procedimiento para la inscripción de votantes, la conformación del
censo electoral y la integración de jurados, entre otros aspectos.
4. La resolución 003
de enero 4 de 1994, por medio de la cual el Registrador Nacional del Estado
Civil establece el límite mínimo de 50 votantes potenciales para la instalación
de una mesa de votación en los centros penitenciarios, fue derogada por la
circular 21 del 28 de Febrero de 1994, en la cual se dispone el procedimiento
para el ejercicio del voto por parte de los detenidos. En el punto 4 de dicho
procedimiento se señala que la votación se debe organizar de tal forma que
permita a todos los inscritos en el respectivo centro sufragar en forma
continua hasta concluir el total de inscritos.
5. De acuerdo con lo
expuesto, el Juez Segundo Promiscuo Municipal de Palestina no tuvo en cuenta
todos los elementos normativos para resolver el caso en debida forma, dada la
errónea información suministrada por las registradurías municipal de Palestina
y departamental de Manizales. Si bien el fallo de tutela acertadamente protegió
el derecho fundamental de los peticionarios, las razones que aduce el juez son
insuficientes en la medida en que se fundan en una decisión de la Registraduría
que no existía en el momento en el que se dictó. En consecuencia, se reconocerá
el derecho invocado por los detenidos, pero bajo el entendimiento de que se
presentó una falla en el funcionamiento de las oficinas locales y regionales de
la registraduría, al desconocer la existencia de la Circular 21 ya mencionada.
6. No obstante la
claridad legal y constitucional sobre el derecho al sufragio que asiste a los
detenidos de la cárcel de Palestina, esta Corporación hará algunas anotaciones
sobre la naturaleza del derecho en cuestión y sobre el alcance de su reglamentación.
B. El derecho al
voto
1. De acuerdo con el
artículo 40 de la Constitución, para hacer efectivo el derecho a la
participación política, el ciudadano puede, entre otros derechos, elegir y ser
elegido. Este es el más importante y tradicional procedimiento de la democracia
representativa. A través del sufragio, se incide en la  conformación y control
de los poderes públicos y de esta manera se contribuye a la legitimación del
ejercicio del poder político. La titularidad de este derecho se encontraba restringida
en el Estado liberal clásico, por razones de capacidad intelectual o económica.
El constitucionalismo del presente siglo abolió este tipo de discriminaciones,
consideradas incompatibles con el principio de igualdad y el primado de la
democracia.
2. Desde una
perspectiva subjetiva, el voto ha sido tradicionalmente clasificado como un
derecho-libertad, de la misma manera que las libertades de culto,  asociación,
reunión, petición, elección de profesión u oficio, etc. Estos derechos
comparten su referencia a la libertad y se diferencian de otro tipo de derechos
encaminados a proteger la igualdad material de las personas y que comprenden,
entre otros, el derecho a la educación de los niños, a la seguridad social y al
trabajo.
3. Desde una
perspectiva individual, los derechos consagrados en la Carta pueden ser
divididos en dos grandes grupos. De un lado, aquellos que determinan una
limitación a la actividad del Estado, tales como la libertad de expresión o la
inviolabilidad del domicilio y, del otro, aquellos que implican una actividad
prestacional del Estado, tales como el derecho a la educación de los niños o la
protección de la tercera edad. Mientras los derechos de libertad se traducen en
obligaciones de omisión de parte de las autoridades,  los derechos de
prestación contienen obligaciones de hacer, generalmente a cargo del Estado.
4. Sin embargo, al
considerarse el problema de la efectividad de los derechos, se pone en
evidencia el carácter esquemático e insuficiente de esta clasificación. En efecto,
no todos los derechos de libertad determinan una exclusión de la actividad
estatal, ni todos los derechos de prestación se limitan a la obligación de una
determinada acción institucional. La participación política bajo su forma de
sufragio, comprende no sólo la actividad subjetiva encaminada a ejercer el
derecho, sino también una cierta acción del Estado encaminada a crear las
condiciones necesarias para que el ejercicio del derecho tenga lugar. Lo
segundo es una condición indispensable de lo primero. Sin la organización
electoral, la expresión de la voluntad política individual deja de tener
eficacia y sentido. Corresponde al Estado poner en marcha los medios para que
la voluntad ciudadana sea adecuadamente recepcionada y contabilizada. La
Constitución contempla esta obligación institucional en su artículo 258, al
establecer exigencias específicas sobre la forma cómo debe llevarse a cabo el
voto.
5. A la idea de
sufragio como simple manifestación de la libertad individual, es necesario
adicionar dos elementos. Uno de ellos de naturaleza institucional y otro de
orden individual.
5.1. El concepto de
prestación estatal debe ser tenido en cuenta, de tal manera que el núcleo
esencial del derecho al sufragio comprenda la posibilidad de acceder a los
medios logísticos e informativos necesarios para participar efectivamente en la
elección de los gobernantes.
5.2. De otra parte,
el voto ciudadano no sólo debe ser entendido como un derecho individual, sino
también como una función en cuanto contribuye a la formación de la voluntad
política y al buen funcionamiento del sistema democrático. En su doble
vertiente - derecho y función - las posibilidades de ejercicio y cumplimiento
están supeditadas a la existencia de una adecuada, consciente y eficiente
organización electoral que facilite su realización.
5.3 De acuerdo con
lo dicho, el núcleo esencial del derecho al sufragio comprende tres elementos.
El primero de ellos hace alusión a la libertad política de escoger un
candidato. El segundo se refiere al derecho que tienen los ciudadanos a obtener
del Estado los medios logísticos e informativos para que la elección pueda
llevarse a término de manera adecuada y libre. Finalmente, el tercer elemento
hace relación al aspecto deontológico del derecho, esto es, al deber ciudadano
de contribuir con su voto a la configuración democrática y pluralista de las
instituciones estatales.
5.4. Es importante
dejar en claro que el derecho al sufragio es un derecho fundamental de
aplicación inmediata; en consecuencia, su componente prestacional no lo
convierte en un derecho de carácter programático cuya efectividad se encuentre
librada a contingencias económicas o a decisiones políticas futuras.
C. Los límites de
la organización electoral
1. La eficacia del
derecho al voto requiere de una confluencia de factores institucionales e
individuales. El estudio constitucional de estos factores debe hacerse a partir
de una apreciación ponderada y razonable de las exigencias impuestas a cada una
de las partes y teniendo presente la finalidad buscada por la norma.
2. Con un propósito
simplemente ilustrativo e hipotético, esta Corporación aplica este tipo de
análisis de ponderación de intereses al caso planteado por la Circular 003 de
1993, derogada por  medio de la Circular 21 del mismo año y que de manera
equivocada dio origen a la presente acción de tutela.
2.1. En toda empresa
u organización existe un umbral de eficacia, a partir del cual el aumento de la
cobertura del sistema pregonado por su objeto resulta injustificado, debido a
los costos o al desgaste funcional del aparato. Bajo la resolución 003 del
Registrador se alentaba la idea de que las meras consideraciones sobre la
eficacia eran insuficientes para evaluar la organización electoral y debían ser
complementadas con un criterio de eficiencia, según el cual el objetivo
propuesto debe lograrse sólo a través de medios que conduzcan al mejor
aprovechamiento de los recursos administrativos, financieros y técnicos. De
acuerdo con esta opinión, no se justifica afrontar el costo derivado de la
instalación de nuevas mesas en centros de reclusión pequeños, cuando el
resultado obtenido fuese la recepción de una cantidad mínima de votos. La
disponibilidad del sistema no puede ser considerada como un propósito a
realizarse a toda costa.
2.2. Sin embargo, el
concepto de eficacia no puede ser comprendido sin una consideración sobre el
fin del sistema electoral, vale decir, sobre el ejercicio del  derecho
fundamental a la participación política por medio del voto. Bajo este punto de
vista, se excluye toda lógica cuantitativa o eficientista y resulta
preponderante la protección efectiva del derecho de cada uno de los ciudadanos.
Los sobrecostos o el agotamiento del sistema, no son, en principio, argumentos
válidos para anular la posibilidad  de que un ciudadano ejerza efectivamente su
derecho. En este orden de ideas, el Estado debe disponer todos los medios
idóneos necesarios para que los individuos, con independencia de la situación
en la que se encuentren, puedan sufragar.
2.3. El análisis
constitucional se enfrenta con el problema de armonizar estas dos lógicas de
sentido inverso. Por un lado, aquella de la eficacia organizativa, con todas
sus implicaciones económicas y funcionales y, por el otro, la protección
individual del derecho. Eficiencia en el primer caso y justicia en el segundo,
deben ser conciliados en una solución que consulte los principios, valores y
derechos constitucionales. Para dirimir esta controversia es necesario plantear
el conflicto a la luz de los elementos de juicio que proporciona el caso
concreto.
2.3.1. Los detenidos
privados de la libertad - aún no condenados - pueden ejercer el derecho al
sufragio siempre y cuando reúnan las condiciones exigidas por la ley para tal
efecto. El límite de cincuenta votantes potenciales impuesto por la resolución
003 del Registrador Nacional del Estado Civil impedía sufragar  a todos
aquellos detenidos que aún gozaban plenamente de su derecho de ciudadanía y que
permanecían en cárceles localizadas en pequeñas cabeceras municipales. Con ello
se introdujo un tratamiento desigual en relación con los demás presos del país
confinados en cárceles ubicadas en poblaciones mayores, que sólo pudo haber
sido justificado en el evento de haber respondido a una excepción razonable.
2.3.2. Las cárceles
municipales cuyo número de  detenidos en capacidad de votar no supera el de
cincuenta, se encuentran por lo general en pequeños poblados cuyo potencial de
votación es también reducido. En estas condiciones, la organización electoral
pudo haber considerado otra serie de soluciones para los ciudadanos detenidos,
antes de optar por la exclusión de mesas de votación. La pertinencia de estas
alternativas se vislumbra con mayor claridad si se tiene en cuenta, además, que
la recepción de los votos de menos de cincuenta personas internadas en un
recinto cerrado es asunto que puede evacuarse en un tiempo breve  - quizás en
menos de una hora - y que, tratándose de centros penitenciarios cuya
localización se encuentra cercana a un centro urbano, es posible un desplazamiento
rápido de algunas personas encargadas de una de las mesas de votación previstas
para los demás ciudadanos. Una solución de este tipo no ocasionaría traumatismo
ni en el funcionamiento electoral del poblado en mención, ni menos aún en el
sistema global.
2.3.3. La
comparación de los intereses en juego resulta favorable a los ciudadanos
detenidos. En efecto, el sopesamiento de intereses conduce a la necesidad de
escoger entre la imposibilidad total del derecho de los sufragantes
potenciales, de un lado y, del otro lado, el interés de la organización
electoral por crear un sistema ágil y eficiente.
La protección del
derecho a la participación política, en el caso sub judice, es superior
a toda otra consideración respecto de la organización electoral, si se tienen
en cuenta los dos siguientes elementos de juicio:
1) la Constitución
exige de las instituciones un celo especial en la protección de los derechos
fundamentales, por encima de consideraciones formalistas o utilitarias (C.P.
arts. 2,  228, 86,);
2) la afectación en
el curso normal del sistema, derivada de una ampliación de su cobertura de
recepción de votos a las cárceles municipales cuyo potencial sufragante sea
menor de cincuenta, es mínima y puede ser afrontada sin complicaciones mayores;
3) las personas
detenidas se encuentran en una situación de desventaja relativa para ejercer
sus derechos, y, por lo tanto, en su caso se aplica lo previsto en la hipótesis
planteada por el artículo 13 de la Carta, según el cual, el Estado  tiene el
deber de enderezar esfuerzos y disponer recursos para proteger a las personas
que se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta.
En este punto es
necesario traer a colación lo dicho por la Corte en relación con los derechos
de los detenidos. En la sentencia T-596 de 1992 esta corporación expresó lo
siguiente:
"La cárcel no
es un sitio ajeno al derecho. Las personas recluidas en un establecimiento
penitenciario no han sido eliminados de la sociedad. La relación especial de
sometimiento que mantienen con el Estado no les quita su calidad de sujetos
activos de derechos. En vista del comportamiento antisocial".
Los detenidos que
aún no han sido condenados, son beneficiarios de la presunción de inocencia y,
por lo tanto, para efectos políticos deben ser considerados como ciudadanos
titulares de plenos derechos, que merecen un trato preferencial por el hecho de
encontrarse en una situación de inferioridad.
D. Síntesis
Se confirma el fallo
de instancia con base en las razones expuestas hasta el momento. Las oficinas
departamentales y municipales de la registraduría se equivocaron al suministrar
a la Personera una información según la cual se daba por válida una circular
del Registrador Nacional del Estado Civil ya derogada para aquella fecha, en la
cual se excluía la instalación de mesas de votación en ciertos centros de
reclusión.
En relación con las
consideraciones relativas a la naturaleza del derecho al voto y a la
organización electoral, se ha dicho lo siguiente: 1) el núcleo esencial del
derecho al sufragio comprende los siguientes aspectos: en primer término la libertad
de elegir y ser elegido y, en segundo lugar, el derecho subjetivo a la actividad
prestacional del Estado encaminada a la organización efectiva de las
elecciones. Sin embargo, es importante aclarar que el aspecto prestacional de
este derecho, no desvirtúa su carácter de derecho fundamental de aplicación
inmediata; 2) la resolución 003 de 1994, imponía una excepción discriminatoria
frente a los presos de los centros de reclusión de las pequeñas cabeceras
municipales. La existencia de otras soluciones posibles, que sin introducir
excepción alguna no causaban traumatismo notable en la organización electoral,
prueba el carácter discriminatorio de la decisión.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
RESUELVE:
PRIMERO.-
CONFIRMAR la sentencia del
Juez Promiscuo Segundo Municipal de Palestina, en el sentido de acoger la
solicitud de la Personera, pero sólo de conformidad con los fundamentos
expuestos en el presente fallo.
SEGUNDO.- ORDENAR
que por secretaría se
comunique esta providencia al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Palestina
(Caldas), en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los catorce (14) días del mes de julio de mil novecientos noventa y cuatro
(1994)).