C-016-16
Sentencia C-016/16
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Sanciones en materia de tecnologías de la información y
comunicaciones/TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Régimen
sancionatorio
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y SANCIONES EN MATERIA DE
TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Exequibilidad
del artículo 44 de Ley 1753
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Alcance
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido y naturaleza
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y Plan de inversiones de entidades públicas del orden
nacional
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y
objetivos
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aprobación del
Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones Públicas
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conformación
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter
multitemático y heterogéneo
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación
mediante ley
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación
bajo condiciones especiales
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificaciones
MODIFICACIONES AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y LEY APROBATORIA-Naturaleza especial
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia
económica
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Límites
UNIDAD DE MATERIA-Conexidad entre
disposiciones y materia principal de la ley
LEY-Conexidad objetiva y razonable entre
disposiciones y materia dominante de la misma
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Etapas
para establecer la violación
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Alcance diverso
ALCANCE Y FUNDAMENTO DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Precedente vigente
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Conexión entre objetivos o metas de
la parte general e instrumentos creados por legislador para alcanzarlos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Conexión teleológica entre objetivos,
metas y estrategias y disposiciones instrumentales que contiene/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE COHERENCIA-Vínculo entre medios y fines
del Plan Nacional de Desarrollo
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Conexión estrecha entre metas y
propósitos del plan y disposiciones instrumentales contenidas en la ley
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Control judicial
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Conexión eventual
LEYES APROBATORIAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control judicial
CONTROL JUDICIAL DE LEYES APROBATORIAS DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Aplicación/CONTROL JUDICIAL DE LEYES
APROBATORIAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional
SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Alcance y naturaleza
LEY SOBRE SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Principios y conceptos
LEY SOBRE SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Régimen de infracciones y sanciones
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Mecanismos
para la ejecución y Competitividad e infraestructura estratégicas
SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Carácter instrumental de la
disposición impugnada
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Pilares
básicos
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Estrategias
transversales y regionales
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Bases
o pilares
DIAGNOSTICO DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Balance
PROMOCION DEL SECTOR DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Elemento nuclear en el Plan Nacional
de Desarrollo
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Vincula
los pilares “Colombia en Paz” y “Colombia equitativa y sin pobreza extrema” al
desarrollo de tecnologías de la información y comunicaciones
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y COMPETITIVIDAD E
INFRAESTRUCTURA ESTRATEGICAS-Mecanismo para cerrar
brechas sociales y promover la equidad, educación y competitividad
SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES Y PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Juicio de conexidad directa e inmediata
SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Faltas de naturaleza administrativa
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Fijación de
sanciones por incumplimiento de deberes de personas de industrias del sector de
las Tecnologías de la información y comunicaciones
SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Carácter imperativo/SANCIONES EN
MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Inicio y
conclusión de procedimientos administrativos por autoridades administrativas/SANCIONES
EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Régimen
sancionatorio integral
SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES Y PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Incremento del valor de multas impuestas a personas jurídicas
BASES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Competitividad
e infraestructura estratégicas/BASES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Promoción
de tecnologías de la información y comunicaciones como plataforma para la
equidad, educación y competitividad
ADOPCION DEL REGIMEN SANCIONATORIO EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y COMUNICACIONES Y VIGILANCIA Y CONTROL DEL SECTOR Y ACTUALIZACION
DE SANCIONES-Vínculo estrecho
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-No
viola el principio de unidad de materia
Referencia: expediente D-10872
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015 “por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo
país”.”
Demandante: Camilo Andrés Cortés Vargas
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá,
D.C.,  veintisiete (27) de enero de 2016.
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Camilo Andrés Vargas Cortés presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015 “por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo
país”.”, por considerar que vulnera los artículos 158 y 339 de la
Constitución Política.
Mediante
providencia de fecha 15 de julio de 2015, el magistrado sustanciador dispuso
admitir la demanda al constatar que reunía los requisitos para su trámite.
En
la misma providencia, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a
fin  de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5
de la Constitución; se fijó en lista con el objeto de que cualquier ciudadano
impugnara o defendiera la norma, y se comunicó de la iniciación del proceso al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso, para los fines previstos
en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministerio de Justicia y del
Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y al Departamento Nacional
de Planeación.
Se
invitó a participar en el presente juicio a la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, a las facultades de Derecho de la Universidad
Externado, de la Universidad Javeriana, de la Universidad del Norte, de la
Universidad de la Sabana, de la Universidad Sergio Arboleda y de la Universidad
Libre, al Programa de Derecho de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
de la Universidad de Caldas, a la Escuela de Derecho de la Universidad EAFIT y
a la Academia Colombiana de Jurisprudencia para que, si lo
estimaban conveniente, mediante escrito que debería presentarse dentro de los
diez (10) días siguientes al del recibo de la comunicación respectiva,
emitieran su opinión especializada sobre las disposiciones que son materia de
la impugnación.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda
de la referencia.
II.
LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,
tal como fue publicado en el Diario Oficial 49538 del 9 de junio de 2015:
LEY 1753
DE 2015
(junio 9)
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
TÍTULO III.
MECANISMOS
PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN.
CAPÍTULO I.
COMPETITIVIDAD
E INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICAS.
(…)
ARTÍCULO
44. SANCIONES EN MATERIA TIC. Modifíquese
el artículo 65 de
la Ley 1341 de 2009, el cual quedará así:
“Artículo
65. Sanciones. Sin perjuicio de la
responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir el infractor, la persona
natural o jurídica que incurra en cualquiera de las infracciones señaladas en
el artículo 64 de
la presente ley, será sancionada, además de la orden de cesación inmediata de
la conducta que sea contraria a las disposiciones previstas en esta ley, con:
1.
Amonestación.
2.
Multa hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos legales
mensuales para personas naturales.
3.
Multa hasta por el equivalente a quince mil (15.000) salarios mínimos legales
mensuales para personas jurídicas.
4.
Suspensión de la operación al público hasta por dos (2) meses.
5.
Caducidad del contrato o cancelación de la licencia, autorización o permiso.
III.
LA DEMANDA
1.
Señala el demandante que la disposición acusada desconoce los artículos 158 y
339 de la Constitución dado que en ella se incluyen prescripciones que no
corresponden a las materias propias de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Advierte
que la Corte, en diferentes providencias, ha señalado que entre la parte
general de dicho Plan y su parte especial debe existir una conexión teleológica
que debe ser directa e inmediata.
2.
De acuerdo con lo referido, argumenta el ciudadano, la jurisprudencia
constitucional ha venido estableciendo diferentes criterios que deben orientar
el examen de constitucionalidad cuando se plantea un cargo por infracción del
principio de unidad de materia en contra de una norma incluida en la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo. En primer lugar, aunque el principio de unidad de
materia no se exige de los objetivos, metas, estrategias y políticas de su
parte general, sí se impone respecto de las normas de naturaleza presupuestal o
que establecen mecanismos para ejecutar la parte general de la ley, existiendo
una obligación de que estos últimos tengan su referente en ella. En segundo
lugar, el legislador tiene la obligación de salvaguardar el contenido material
de la ley, de manera tal que no puede emplearla “para llenar vacíos o
inconsistencias de leyes anteriores ni para el ejercicio de facultad
legislativa general atribuida al Congreso de la República.” y, en
consecuencia, la validez de las normas integradas a la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo depende de que ellas o bien sean orientadoras de las políticas
económica, social o ambiental, o bien se refieran a instrumentos para su
realización. En tercer lugar, dado el carácter multitemático de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo, el juzgamiento del respeto al principio de unidad de
materia debe llevarse a cabo de forma estricta puesto que, de lo contrario,
cualquier disposición podría ser incluida en dicha ley, lo que conduciría a
vaciar de contenido la exigencia establecida en el artículo 158 de la
Constitución. En cuarto lugar, la parte instrumental del Plan Nacional de
Desarrollo debe tener una conexión directa de medio a fin, con los objetivos
generales del Plan no bastando que sea eventual o mediata. Sera eventual “si
de su cumplimiento no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de los
objetivos o metas” al paso que será mediata “cuando la consecución del
objetivo o meta de la parte general no se deriva directamente de la ejecución
de la norma instrumental particular, sino que requiere de la presencia de otra
condición o circunstancia.”
3.
Advierte la demanda que el artículo acusado -modificatorio del artículo 65 de
la Ley 1341 de 2009- prevé un instrumento que no satisface las exigencias
fijadas por esta Corporación en materia de respeto al principio de unidad de
materia. En primer lugar, no puede afirmarse que la disposición contribuya al
desarrollo de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo en materia de
tecnologías de la información –a los que el demandante se refiere ampliamente-.
En particular, no se evidencia que permita “el desarrollo de aplicaciones y
contenidos, ni consolide las capacidades de las personas para aprovechar las
oportunidades del sector TIC ni mucho menos potencialice el uso de la
infraestructura, y finalmente, tampoco consolida la calidad y cobertura de los
servicios TIC.” En segundo lugar, no se constata que la norma acusada tenga
por objeto la obtención de un resultado específico que se vincule con la
planeación propia del Plan Nacional de Desarrollo. En tercer lugar, la
disposición acusada no se ajusta al contenido de la Ley 1753 de 2015 en tanto “no
es una norma de orientación de la política económica, social o ambiental, ni es
un instrumento que propenda por conseguir los objetivos y las metas fijadas en
materia de TICs dentro del PND (…).” En cuarto lugar, no se constata una
conexión suficiente entre la medida adoptada y el Plan Nacional de Desarrollo puesto
que no resulta claro que una medida sancionatoria “sea un instrumento
directo e inmediato para la consecución de los objetivos y metas trazadas para
el sector de las TICs (…).” En quinto lugar y en atención a las
consideraciones anteriores, la norma acusada podría encuadrarse en el “ejercicio
de la facultad legislativa general atribuida al Congreso de la República
(…)”.
IV. INTERVENCIONES
1.
De entidades públicas
1.1.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
Julio Andrés Ossa Santamaría, en su condición de apoderado
judicial de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República,
interviene ante la Corte para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la
disposición acusada. A su juicio, existe una clara conexidad entre el propósito
de la disposición acusada y los objetivos y metas contenidos en el Plan
Nacional de Desarrollo.
El artículo modificado hace parte de la Ley 1341 de 2009
en la que se definen las políticas públicas en telecomunicaciones de manera que
resulta posible considerar “que la disposición que se acusa forma parte de
las normas básicas del sector de las tecnologías de la información.” Según
el interviniente, el artículo se relaciona con la imposición de sanciones respecto
de aquellos comportamientos opuestos al orden público en materia de
telecomunicaciones. No se trata de “una norma aislada de alcance
restringido, sino una disposición medular del sistema, que irradia la
obligatoriedad de todas las disposiciones de la Ley 1341 de 2009 y de las
normas legales que la complementan, así como de las disposiciones
reglamentarias que la desarrollan.”
La modificación de las sanciones, incrementando su
intensidad, asegura una mayor capacidad del Estado para controlar que el sector
de las telecomunicaciones resulte más eficiente y se protejan adecuadamente los
intereses de los usuarios. Ello se muestra en conexión directa con el documento
“Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”
en el que se advierte que en lo referido al entorno del sector “se requiere
consolidar un marco normativo, institucional y regulatorio convergente, que
genere la seguridad jurídica suficiente para promover un mayor nivel de
inversión privada en infraestructura y mayores niveles de crecimiento e
inclusión, y prepare a Colombia para el ingreso a la OCDE. Adicionalmente, se
requiere armonizar el ordenamiento territorial, con el fin de reducir las
barreras al despliegue territorial de infraestructura (…)”
La relación no es además una relación hipotética, puesto
que la modificación de las sanciones tiene efectos inmediatos en el sector y le
permite al Estado alcanzar los objetivos trazados en materia de
telecomunicaciones. Ello se relaciona, por ejemplo, con su modernización, el
mejoramiento de la conectividad, el aumento de la oferta, la generación de
nuevos productos así como la ampliación del acceso y uso de las nuevas
tecnologías. Se trata entonces de una herramienta que permite, sin duda alguna,
asegurar la consecución de los objetivos propuestos. Según la intervención,
dicha relación “es evidente, casi gráfica, y da cuenta de que sí existe una
conexidad temática –en el sentido teleológico que impone el Plan Nacional de
Desarrollo-, que resulta acorde con los textos constitucionales.”
1.2.
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
1.2.1.
Juan Manuel Charry Urueña, actuando como apoderado judicial del Ministerio de
Tecnologías de la Información y Comunicaciones, manifiesta al inicio de su escrito
que coadyuva la demanda. Pese a ello, en la solicitud final de su escrito pide
a esta Corporación sea declarado exequible el artículo demandado.
Al
margen de lo anterior, el escrito se encuentra dirigido a defender la
exequibilidad de la disposición acusada. Para el efecto, luego de referirse a los
principios generales de la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, al
principio de unidad de materia y al principio de conexidad, la intervención se
ocupa de precisar las razones de constitucionalidad de la norma.
En
esa dirección advierte que entre los objetivos del Plan de Inversiones se prevé
el “Desarrollo productivo TIC como plataforma para la equidad, la educación
y la competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación”. Teniendo en cuenta
ello, el artículo 44 acusado establece las diferentes sanciones que operan ante
el incumplimiento de los mandatos que el Plan impone a los prestadores de
servicios TIC. Dicho artículo “se encuentra compaginado con la parte general
de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y de manera directa con los
lineamientos encaminados a la búsqueda de la inclusión productiva y el acceso a
bienes públicos y servicios, con miras a obtener equidad y erradicar la pobreza
extrema y promover la provisión de servicios públicos, infraestructura y conectividad
los cuales deben prestarse con la calidad que permita su contenido.”
Concluye
el interviniente señalando que la modificación de la sanciones es un
instrumento que permite generar un efecto persuasivo, con el fin de que
aquellos que proveen redes y servicios de tecnología de la información y las
comunicaciones, dirijan toda su capacidad para alcanzar las metas y objetivos
del Plan. De esa forma se asegura la “calidad en los servicios, cobertura,
despliegue y uso de infraestructura, respeto por los derechos de los usuarios,
entre otros, lo cual guarda irrefutablemente relación de conexidad directa con
los objetivos, metas y programas establecidos en el cuerpo normativo de la Ley
1753 de 2014.”
1.2.2. En escrito presentado posteriormente por el apoderado
judicial del Ministerio, se complementan los argumentos inicialmente
formulados. En esa dirección indica (i) que la modificación del régimen
sancionatorio se explica en el hecho de que las sanciones inicialmente
previstas eran irrisorias considerando el nivel de ingresos de los proveedores
de redes y servicios; (ii) que se conservan los criterios de dosimetría
establecidos en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009; (iii) que se establece
un régimen que pretende ser efectivamente disuasorio de los comportamientos
contrarios a la ley, y que fue resultado de la comparación con otros regímenes sancionatorios.
En adición a ello (iv) la nueva regulación resulta compatible con las
recomendaciones formuladas por la OCDE, quien ha considerado importante confrontar
las facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio con las del Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones al indicar, entre otras
cosas, la importancia de que las multas tengan efectos suficientemente
disuasivos.
1.3.
Departamento Nacional de Planeación
Gian
Carlo Suescún Sanabria, en su condición de apoderado especial del Departamento
Nacional de Planeación, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del
artículo cuestionado. Advierte en primer lugar, invocando la jurisprudencia
constitucional, que son tres los elementos que deben ser considerados en un
examen de unidad de materia cuando la disposición hace parte de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo. Es necesario, inicialmente, establecer el contenido de
la norma que se cuestiona y seguidamente determinar si guarda o no relación con
la materia de la ley del Plan. A partir de ese análisis, se puede determinar la
infracción de las disposiciones que se acusan.
La
disposición demandada tiene por objeto incrementar de manera sustancial las
sanciones que pueden imponerse a las personas que incurran en algunos de los
comportamientos previstos en el artículo 64 de la Ley 1341 de 2009. Este
incremento supone una variación de 2000 smlmv a 15000 smlmv.
La
conexidad existente –de medio a fin- entre las bases del Plan Nacional de Desarrollo
y el artículo demandado, se demuestra a partir de varios argumentos. En efecto,
la existencia y aplicación de un régimen sancionatorio efectivo es
indispensable para (i) asegurar el goce efectivo de varios derechos de los
ciudadanos relacionados con la salud, la educación y la seguridad personal,
(ii) cumplir las metas y objetivos que en materia de educación, justicia y
salud fueron incorporados a la ley del Plan, (iii) garantizar la calidad de los
servicios TIC, centrales en el propósito de reducir la brecha digital y
disminuir las desigualdades de orden social y territorial y (iv) favorecer el
desarrollo de la banda ancha a la que se refieren las Bases del PND 2014-2018
(pág. 143).  Advierte el interviniente, complementando la anterior perspectiva,
que “un nivel bajo de calidad afecta negativamente la competitividad y el
desarrollo (…).”
En
adición a lo señalado, el representante del Departamento Nacional de Planeación
cita varios apartes de las Bases del Plan en los que se advierte la relevancia
del componente de las tecnologías de la información y las comunicaciones, tal y
como ocurre, por ejemplo, con la línea estratégica d) –servicios- del objetivo
3 definido como “Promover las TIC como plataforma para la equidad, la
educación y la competitividad- que, a su vez, hace parte de la estrategia
transversal denominada “Competitividad e Infraestructura Estratégicas”.
Concluye
la intervención precisando que “es evidente el vínculo de la disposición
acusada con los pilares, estrategias, objetivos y orientaciones generales de la
política económica en materia TIC. Este vínculo es directo y efectivo por
cuanto la norma se constituye en un medio que efectivamente permite garantizar
la preservación y restauración del ordenamiento jurídico en materia TIC,
mediante la imposición de sanciones que no solo reprueben sino que también
previenen la realización de todas aquellas conductas que el legislador ha
configurado como infracciones al régimen de las tecnologías de la información y
comunicaciones en los términos del artículo 64 de la Ley 1341 de 2009.”
2. De
instituciones educativas
2.1.
Universidad Libre – Facultad de derecho
Jorge
Kenneth Burbano Villamarín en su condición de Director del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Bogotá y Jorge Ricardo Palomares García, docente de la
misma facultad, solicitan a la Corte declarar exequible la disposición
demandada.
Los
intervinientes se refieren al alcance del principio de unidad de materia en las
leyes de presupuesto, indicando que se desconoce cuando las normas no tienen
conexión alguna con la materia presupuestal, no pretenden lograr la cabal
ejecución presupuestal o superan el límite temporal de vigencia de la ley de
presupuesto. Luego de ello y analizado el contenido y ubicación del artículo 44
concluyen que “si bien la norma, desde una primera lectura, pareciese no
hacer parte de la ejecución presupuestal, ni consagrar un destino a las
sanciones pecuniarias, sí garantiza el adecuado manejo de los recursos a favor
del Estado y, por tanto, constituye una norma de carácter macroeconómico.”
Conforme a eso, afirman, se constata la existencia de una mínima conexión
teleológica.
2.2.
Universidad Javeriana – Grupo de Acciones Públicas de la Facultad de Ciencias
Jurídicas
En
documento suscrito por Manuela Jaramillo González, Milad Said Barguil y Ernesto
Rojas Romero, integrantes del Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho
Público de la Universidad Javeriana, se solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de la norma cuestionada.
Para
fundamentar tal solicitud se ocupan los intervinientes de recordar la
jurisprudencia constitucional en materia de unidad de materia destacando, entre
otras cosas, que ella no supone simplicidad temática. Según afirman, lo que
exige tal principio es una conexión teleológica entre los objetivos del Plan y
la norma cuestionada. Advierten que la vinculación entre la norma acusada y los
objetivos del Plan se identifica sin dificultad. A su juicio “el artículo 44
cumple con la condición anteriormente expuesta, al establecer el régimen
sancionatorio en materia de TIC, lo que finalmente viene a representar la materialización
de los pilares que se encuentran expuestos en el artículo 5 del PND,
específicamente el referente al Buen Gobierno, con miras a llevarlo a feliz término.”
Sostienen
además, de una parte, que el proyecto establece en el artículo 26 la variación
de las multas aplicables en materia de hidrocarburos y, de otra, que el asunto
relacionado con las TIC se encuentra referido en diversas disposiciones de la
Ley del Plan Nacional entre las que se encuentran, entre otros, los artículos
39, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 186, 193, 194, 195 y 207, de manera que resulta
útil e imprescindible ocuparse del tema relativo a las sanciones.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
1.
Con fundamento en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el Procurador
General de la Nación emitió concepto en el que solicita a la Corte declarar la
exequibilidad del artículo 44 de la Ley 1753 de 2015.
2.
Empieza el Ministerio Público indicando que la Corte debe establecer si el
artículo demandado vulnera el principio de unidad de materia dado que, por su
contenido, parece no tener relación directa e inmediata con los objetivos
fijados por el Plan Nacional de Desarrollo. Asimismo y como cuestión previa, sostiene
que la ley de la que hace parte la disposición acusada tiene, en principio una
vigencia limitada que corresponde a 4 años.
3.
La función de los planes de desarrollo supone, indica el Ministerio Público, que
ellos se ocupen de diferentes materias y, en esa medida, se trata de
instrumentos multitemáticos. La unidad de materia en las leyes que los aprueban
se define no a partir de “lo que esté contenido en la parte general ni en
los planes de inversiones, sino lo establecido en las normas instrumentales
financieras, técnicas y jurídicas que permiten que cada plan se pueda ejecutar.”
En esa dirección, la unidad de materia se respeta cuando existe una conexión
directa e inmediata entre las normas que se consideran instrumentales y la
parte general del Plan. Tales medidas instrumentales deben hacer posible cumplir,
eficientemente, los propósitos que se han fijado. Estas consideraciones
encuentran fundamento en el artículo 341 de la Constitución y en la sentencia
C-747 de 2012.
4.
El Procurador refiere el objetivo general del Plan Nacional de Desarrollo
aprobado en la Ley 1753 de 2015, así como los pilares en los que se funda: la
equidad y la educación. Desde la perspectiva regional, el Plan establece que en
lo relativo al Centro Oriente y al Distrito Capital es fundamental la
conectividad y el desarrollo productivo sostenible. En el plan de inversiones públicas
se prevé como uno de los objetivos cardinales la competitividad y la
infraestructura estratégica que, en relación con las TIC, se concreta como
plataforma para la equidad, la educación y la competitividad. Según destaca el
Procurador “dentro de los mecanismos para la ejecución del plan se
estableció el fortalecimiento al desarrollo de software, aplicaciones y
contenidos digitales por parte de compañías colombianas y con recursos del
Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones  (…); y
también lo correspondiente a la función asignada a la Agencia nacional del
Espectro para expedir normas relacionadas con el despliegue de antenas para
definir la potencia máxima de las mismas y el límite a la exposiciones de las
personas a campos electromagnéticos (…)”. Además de ello, prevé el deber de
fijar estándares, modelos y lineamientos en materia de tecnologías de la
información y telecomunicaciones en lo que corresponde a las actuaciones de las
autoridades públicas respecto de los ciudadanos.
5.
Contrastados tales contenidos con lo dispuesto por la norma cuestionada, puede
concluirse que, en efecto, existe la relación de conexidad exigida para este
tipo de leyes. Se trata de la imposición de sanciones por el incumplimiento de
las obligaciones a cargo de los operadores privados, tal y como se desprende
del artículo 64 de la Ley 1341 de 2009. La modificación introducida, que
comporta el incremento de las sanciones y una mayor claridad de las mismas “hará
que quienes se obliguen con el Estado a ejecutar los planes, proyectos y
recursos en materia de TIC lo hagan en forma eficiente y sin ninguna duda de
evitar cumplir con sus obligaciones, porque en el incumplimiento de tales
compromisos se involucra tanto a las personas naturales encargadas de tomar las
decisiones de ejecución y cumplimiento contractual, como a las personas
jurídicas contratistas responsables del cumplimiento de las obligaciones con el
Estado en asuntos de TIC.” En consecuencia no se viola el principio de
unidad de materia.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.
Competencia de la Corte
En
virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución la
Corte es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia dado que se dirige en contra de una disposición contenida en la Ley
1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
“Todos por un nuevo país”.”.
2.
Problema jurídico y metodología de la decisión
2.1.
Atendiendo el contenido de la demanda y las diferentes intervenciones presentadas
en el curso del presente proceso, debe la Corte establecer si el artículo 44 de
la Ley 1753 de 2015, que modificó parcialmente el artículo 65 de la Ley 1341 de
2009 ajustando el régimen sancionatorio que se aplica en caso de infracción de
los deberes consagrados para el sector de las tecnologías de la información y
comunicaciones, desconoce el principio de unidad de materia (arts. 158) en lo
relativo a la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo.
2.2.
Con el propósito de dar respuesta al problema jurídico planteado la Corte
seguirá el siguiente orden. Inicialmente (i) se referirá al principio de unidad
de materia, precisando su alcance específico en relación con las leyes
aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Para el efecto recapitulará el
alcance del precedente vigente y caracterizará el examen que debe emprenderse cuando
se trata de una acusación de esta naturaleza. A continuación (ii) desarrollará
el análisis específico con el objeto de establecer si el artículo 44 de la Ley
1753 de 2015, cumple las condiciones que impone tal principio.
3.
La ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y el principio de unidad de
materia
Esta
Corporación se ha ocupado en numerosas providencias de precisar la naturaleza
de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo y, con fundamento en ello,
de establecer la forma en que el principio de unidad de materia se proyecta. A
continuación la Corte se referirá a las principales pautas o reglas que en esta
materia se pueden desprender de la jurisprudencia constitucional.
3.1.
El contenido y la naturaleza de la ley aprobatoria del Plan Nacional de
Desarrollo
3.1.1.
El artículo 339 de la Constitución, modificado por el acto legislativo 03 de
2011, hace parte del capítulo II –de los Planes de Desarrollo-, del título XII
de la Carta que regula el Régimen Económico y de la Hacienda Pública. Tal
disposición ordena que exista un Plan Nacional de Desarrollo compuesto por dos
partes claramente diferenciadas: la parte general y el plan de inversiones de
las entidades públicas del orden nacional. En la primera deben consagrarse (a)
los propósitos y objetivos previstos para el largo plazo, (b) las metas y
prioridades de la acción del Estado en el mediano plazo y (c) las estrategias y
orientaciones generales en materia de política económica, social y ambiental[1].
La segunda parte debe incluir (a) los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y (b) la especificación de los recursos financieros que
demanda su ejecución[2].
Ahora bien, la jurisprudencia de este Tribunal ha
sostenido que la Ley del Plan no solo prevé, entre los instrumentos o
estrategias que resultan necesarios para la consecución de las metas y
objetivos del Plan “las referentes al cálculo de ingresos públicos
proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a
la financiación de programas” sino que también incluye “normas jurídicas
de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo económicas,
sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar.”[3] Tal conclusión
encuentra fundamento en la prescripción contenida en el artículo 150.3 de la
Carta conforme al cual le corresponde al Congreso aprobar la ley del plan
determinando no solo los recursos y las apropiaciones sino también las medidas necesarias para
impulsar el cumplimiento de los mismos.
En síntesis, siguiendo lo dicho en la sentencia C-394
de 2012, la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo se encuentra
conformada por (a) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo,
(b) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, (c) las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el gobierno, (d) los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional, (e) los recursos financieros requeridos y (f) las normas jurídicas
necesarias para su ejecución[4].
3.1.2. La jurisprudencia constitucional ha señalado
que la ley del Plan es multitematica y heterogénea[5]. Ello se explica no
solo por la fijación que de sus contenidos hace la Carta, sino también porque
su proceso de elaboración y aprobación demanda el desarrollo de procesos de
participación y concertación en los que tienen cabida diferentes sectores de la
comunidad y del Estado. Según esta Corte, el Plan Nacional “no recoge
una visión unívoca sobre la metas de desarrollo económico a conseguir dentro
del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario, cristaliza distintas
visiones y perspectivas sobre cuales deben ser las políticas y estrategias que
han de adelantarse durante este período, aunque en todo caso el Gobierno
desempeña el rol principal en su proceso de gestación.”[6]
3.1.3. El Plan Nacional de Desarrollo debe ser
aprobado mediante una ley (art. 150.3 C.P.), cuyo trámite de adopción se
encuentra sometido a condiciones especiales directamente fijadas por la
Constitución y algunas de ellas precisadas en la Ley Orgánica 152 de 1994 (art.
151 C.P.)[7].
En primer lugar (a) su elaboración le corresponde al Gobierno Nacional quien
deberá garantizar la participación de las autoridades de planeación, de
las entidades territoriales y en la actualidad del Consejo de Gobierno Judicial
–antes  Consejo Superior de la Judicatura- (arts. 341 C.P y 13, 14, 15, 16 y 17
de la Ley 152 de 1994). Una vez elaborado el Plan de Desarrollo (b) el Gobierno
debe someterlo al Consejo Nacional de Planeación, instancia que formulará las
observaciones del caso, las cuales podrán ser o no acogidas por el Gobierno a
efectos de incluir las enmiendas que correspondan (arts. 340 y 341 C.P y 18 de
la Ley 152 de 1994). Agotada esta etapa y en un término máximo de 6 meses contados
a partir del inicio del período presidencial (c) el Gobierno presenta a
consideración del Congreso de la Republica el proyecto de ley (arts. 341 C.P. y
19 de la Ley 152 de 1994). A continuación, (d) la iniciativa es examinada en
primer debate por las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en
sesión conjunta en un término máximo de 45 días (arts.
341 C.P. y 20 de la Ley 152 de 1994) y, con fundamento en su informe, (e) se
discute y aprueba por la Plenaria de cada una de las Cámaras en un término
máximo de 45 días (arts. 341 C.P. y 21 de
la Ley 152 de 1994).
Respecto
de las modificaciones que pueden introducirse al proyecto presentado por el
Gobierno Nacional también están previstas algunas reglas. En efecto (f) durante
cualquiera de las etapas y bajo la condición de mantener su equilibrio
financiero el Congreso de la Republica puede introducir modificaciones al Plan
de Inversiones Públicas. Si la modificación tiene como resultado la inclusión
de nuevos programas o proyectos de inversión será indispensable la autorización
por escrito del Gobierno Nacional (arts. 341 C.P y 22 de la Ley 152 de 1994).
Ahora bien (g) este podrá introducir, durante cualquier etapa del trámite
legislativo, las modificaciones que estime pertinentes (arts. 341 C.P y 23 de
la Ley 152 de 1994)[8].
Finalmente,
la Constitución establece (h) una regla de habilitación extraordinaria del
Gobierno Nacional que le permite, si el Congreso no lo aprueba en el término de
tres meses después de haberle sido sometido a consideración, poner en vigencia
el Plan de Inversiones Públicas a través de la expedición de un decreto con
fuerza de ley (arts. 341 C.P. y 25 de la Ley 152 de 1994).
3.1.4.
La naturaleza especial del Plan Nacional de Desarrollo y de su ley aprobatoria,
obedece no solo a su contenido y procedimiento de aprobación, sino también a su
especial fuerza jurídica. En efecto, el Plan de Desarrollo es desde la
perspectiva del artículo 334 de la Carta, una de las máximas manifestaciones de
la dirección de la economía por parte del Estado o, como lo ha indicado este Tribunal, una “expresión suprema de la función de planeación”[9].
Erigiéndose en el “esfuerzo del Estado por
estructurar una política económica razonada y armónica durante un cierto
período”[10]
constituye “un presupuesto indispensable para el logro de los objetivos
básicos del sistema constitucional”[11] y, en consecuencia,
se trata de “un mecanismo ordenador y aglutinador de la política
estatal”[12].
La
importancia económica de este instrumento se traduce, a su vez, en una especial
posición en el sistema de fuentes y en una particular eficacia normativa.
En
primer lugar, la Carta Política señala que el Plan de Inversiones Públicas debe
ser aprobado por una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes. Por tal
razón esta Corporación ha indicado que “una
norma que desarrolle materias contenidas en la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, no podrá contener disposiciones contrarias a la misma, aunque se
trate de disposiciones legales equivalentes, pues de manera expresa la
Constitución le ha otorgado prevalencia a Ley del Plan Nacional de Desarrollo.”[13]
Incluso este Tribunal ha advertido que “una ley que contenga disposiciones
contrarias a las contenidas en el Plan Nacional, será una norma contraria a la
Constitución.”[14]
Esta regla se aplica, tal y como lo ha previsto la Carta, sin perjuicio
de la competencia del Congreso para expedir leyes anuales de presupuesto que
aumenten o disminuyan las partidas y recursos que hubieren sido aprobados en la
ley del Plan[15].
En
segundo lugar, la Constitución establece que los mandatos contenidos en el Plan
de Inversiones Públicas constituyen mecanismos idóneos para su ejecución -reemplazando
los existentes- sin que se requiera, en consecuencia, la aprobación de leyes
diferentes para su implementación. Conforme a ello, la aplicación de normas
contenidas en dicho Plan no demanda una nueva intervención del Congreso para su
puesta en práctica. Si no fuera así, la prevalencia reconocida a dicha ley podría
ser fácilmente desconocida, subordinando su eficacia a la expedición
subsiguiente de otras normas. Según lo destacó la Corte en sus primeras
providencias, esa disposición “se explica en razón de la naturaleza de los planes que
no se presentan generalmente como mandatos sino más bien como descripciones y
recomendaciones (…)”[16] de forma que resultaba
necesario “darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada
inmediatamente, aunque su articulado no esté compuesto de normas en el sentido
estricto de la palabra.”[17]
3.2.
El principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de
Desarrollo
3.2.1.
En atención a que la ley del Plan debe sujetarse a los límites aplicables a las
demás leyes, su aprobación no puede desconocer la prescripción establecida en el
artículo 158 de la Carta y en el artículo 148 de la Ley 5 de 1992. Según tales
normas todo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella.
3.2.2.
Ese mandato, conocido bajo el nombre de “unidad de materia” exige que las
disposiciones de una ley guarden conexidad con la materia principal de la misma.
Puede entonces decirse que no se trata de “un límite
competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido
material determinado”[18]
sino “una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático
predeterminado.”[19]
Impide entonces que se incluyan disposiciones extrañas al objeto general de la
ley y, en esa medida, asegura (i) que la deliberación legislativa se surta
adecuadamente, respetando el principio democrático (art. 3) y (ii) que la aprobación
de leyes resulte ordenada a fin de que los ciudadanos y las autoridades puedan
conocer las normas que rigen su comportamiento, asegurando así la vigencia del
Estado de Derecho (arts. 1 y 6) y el principio de publicidad (art. 209)[20].
3.2.3.
La Corte ha establecido la “conexidad” como el criterio para definir la
infracción del artículo 158 de la Constitución.
Para
la generalidad de las leyes dicho criterio exige que entre la materia dominante
de la ley y cada una de sus disposiciones exista una conexidad objetiva y
razonable de naturaleza, temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática[21].
En ese sentido “el vínculo o relación puede
darse en función de (…) (i) el
área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión
temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii)
las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción
de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa
que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad
metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las
disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado
que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-”[22].
Conforme
a tal perspectiva, el juicio constitucional para establecer la violación del
principio de unidad de materia se encuentra compuesto por dos etapas. En la
primera de ellas se define “el alcance
material o contenido temático de la ley parcialmente demandada”[23]
procediendo, seguidamente, a determinar si entre dicha materia y las
disposiciones que se acusan o examinan existe alguno de tales vínculos. Este
juicio, ha insistido la jurisprudencia, no puede ser extremadamente rígido pues
se afectaría gravemente el principio democrático[24].
De acuerdo con ello, la violación del artículo 158 solo ocurriría cuando las normas “resulten ajenas a la materia
regulada”[25].
3.2.4.
Esta Corte ha sostenido que en consideración al carácter multitemático de la
ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, el principio de unidad de
materia tiene un alcance diverso. De no ser así, dijo la sentencia C-394 de
2012, “la prohibición de incluir temas que no guarden relación con la
materia regulada por la Ley del Plan podría quedar desprovista de significado
debido precisamente a la multiplicidad de contenidos que éste tipo de leyes
trata, de manera tal que ninguna previsión legislativa sería extraña a un
cuerpo normativo de esta naturaleza.” De otra forma dicho, no es posible,
en estricto sentido, identificar una materia o tema dominante de la ley –más
allá del tema genérico de la planeación- dado que se ocupa de regular muy
variadas áreas y sectores de la vida estatal y comunitaria.
3.2.5.
El precedente vigente, relativo al alcance y fundamento de la unidad de materia
en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, puede sintetizarse en los siguientes
enunciados.
a)
El principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de
Desarrollo impone la conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos
en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el legislador para
alcanzarlos. En consecuencia, el legislador no puede incluir cualquier tipo de
normas en la ley del Plan, siendo indispensable que las medidas de naturaleza
instrumental se encuentren en una relación de conexidad directa con los
objetivos y metas del Plan. Si ello no ocurre o si la disposición no incorpora
ningún mecanismo para la ejecución de una de las políticas del Plan, se
producirá una infracción del artículo 158 de la Carta. Así pues, las exigencias
del principio de unidad de materia se predican de las normas de carácter
presupuestal y de aquellas que señalan mecanismos para la ejecución de Plan[26].
Explicó en su oportunidad la Corte:
“Precisando lo anterior puede decirse que algunas de
las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la
orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá
presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales
son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión.
Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales
o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser
referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e
inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan
ajenas a la materia o asunto de que trata la ley.  Y si la disposición no
recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser
considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación.”
b)
El principio de unidad de materia impone que exista una conexión teleológica estrecha
entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las
disposiciones instrumentales que contiene. Esta exigencia de un vínculo
estrecho entre los medios y los fines, encuentra fundamento no solo en la
necesidad de conferir un contenido preciso a la unidad de materia en un
estatuto multitemático como la ley del Plan, sino en el principio de coherencia
reconocido en la Ley Orgánica 152 de 1994 al prescribir que los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una
relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste
(art. 3. Literal m).
Sobre
el particular esta Corporación indicó que “[e]n tal virtud,
los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de
conexidad teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas
contenidos en la parte general del plan”[27] y, en atención a
tal exigencia “si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las
metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con
el principio de unidad de materia.”[28]
Explicó la Corte:
“Precisando lo anterior puede decirse que algunas de
las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la
orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá
presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales
son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión.
Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales
o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser
referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e
inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan
ajenas a la materia o asunto de que trata la ley.  Y si la disposición no
recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser
considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación.”[29]
c) La conexión estrecha que exige el principio de unidad de materia
entre las metas y propósitos del plan y las disposiciones instrumentales
contenidas en la ley, así como el correlativo incremento de la severidad del
juicio de constitucionalidad a cargo de esta Corte, se apoya en varias razones.
En primer lugar, seguir los estándares de juzgamiento previstos para
otro tipo de leyes privaría -por el carácter multitemático de la Ley del Plan-
de todo efecto útil al artículo 158, quedando las disposiciones de ese tipo de
ley inmunes a los mandatos que contiene y a las finalidades que persigue[30]. Adicionalmente,
teniendo en cuenta que el carácter dúctil que usualmente caracteriza este
juicio se explica por la importancia de proteger el principio democrático que
se concreta en la libertad de configuración del Congreso de la Republica, incrementar
la intensidad del control cuando se trata de la ley del Plan se justifica
debido a que dicho principio “se encuentra notoriamente mermado”[31]
en tanto (i) la iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de
modificación del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii)
el termino para la aprobación del Plan es reducido.
A tales razones, considera la Corte, las acompaña una adicional. En
efecto, la especial posición que en el sistema de fuentes tiene la ley del Plan
así como su particular eficacia normativa, exige asegurar que los mandatos en
ella contenidos se relacionen directamente con la función de planeación. Se
trata de una ley que no solo se erige en criterio para determinar la validez de
otras leyes, sino que también tiene la aptitud de aplicarse inmediatamente puesto
que sus mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución. Esa
aplicación prevalente e inmediata debe encontrarse subordinada a que, en
realidad, las normas instrumentales persigan de manera inequívoca los
propósitos del Plan.
d)
La fijación del contenido del principio de unidad de materia en los anteriores
términos se traduce en un control judicial más estricto encaminado a establecer,
no cualquier tipo de conexión entre la parte general del Plan con las
disposiciones instrumentales que lo componen, sino un vínculo directo y no
simplemente eventual o mediato. El estándar de juzgamiento se hace más riguroso
y demanda de la Corte un especial cuidado a efectos de evitar que, al amparo de
la naturaleza temáticamente abierta de la ley del Plan, terminen incorporándose
disposiciones extrañas a los propósitos de la planeación.
El
adjetivo “directo” se opone a lo eventual o mediato. Según la jurisprudencia la
conexión será eventual “si del cumplimiento de aquella no
puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta
efectividad es sólo conjetural  o hipotética.”[32] A su vez, ella será
mediata “cuando la efectivización de la norma general programática o
financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental
particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de
otra condición o circunstancia.”[33] En otros términos “aquellas disposiciones de carácter
instrumental que no sean inequívocamente efectivas para la realización de los
programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o que de manera
autónoma no establezcan condiciones suficientes para la materialización de las
metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de
materia.”[34]
Complementando
el anterior criterio para el juzgamiento de la ley del Plan, la jurisprudencia
también ha sostenido que violan el artículo 158 “aquellas normas que no
tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del
presupuesto público durante un cuatrienio” de manera tal que la Ley del Plan no
puede ser empleada “para “llenar los vacíos e inconsistencias que presenten
leyes anteriores” (…) o para “ejercer la potestad legislativa general
reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos
y metas de la función de planificación” (…).”[35]
e)
El control judicial de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo
se ha encontrado orientado por las pautas antes descritas. En su aplicación, la
Corte ha sostenido, por ejemplo, que violaban el principio de unidad de materia
normas incluidas en ese tipo de leyes (i) que definían “la
estructura y el funcionamiento de ciertas corporaciones regionales”, en
tanto no tenían como propósito “planificar y priorizar las acciones públicas
y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrenio, sino definir
aspectos de elección y configuración de esas corporaciones que no están
inescindiblemente ligados al espíritu de la ley y a los planes y programas
propuestos”[36]
(C-795 de 2004)[37];
(ii) que regulaban el contrato de condiciones uniformes en servicios públicos y
le conferían facultades sancionatorias a las empresas de esa naturaleza dado que
ninguno de los objetivos, programas, metas y estrategias del Plan hacían
referencia a tal materia[38]
(C-539 de 2008); (iii) y que preveían la adquisición de predios, estudios,
diseños, construcción y dotación de la Nueva Sede del Congreso de la República
en tanto la parte general del Plan no aludía al mejoramiento de la planta
física del Congreso[39]
(C-539 de 2008).
En
numerosas oportunidades la Corte ha declarado la exequibilidad de disposiciones
instrumentales del Plan acusadas de violar el principio de unidad de materia.
En esa dirección ha declarado conformes al artículo 158 de la Carta normas (i)
que prevén mecanismos de participación relacionados con actividades de
planeación[40] (C-191 de 1996); (ii)
que disponen liquidar las administradoras públicas del
régimen de Prima Media así como la creación de Colpensiones, luego de
considerarlas “medidas instrumentales que presentan una aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes, programas y las metas
generales contenidos en dicha Ley, y de manera especial el programa de
reorganización del “marco institucional del Régimen de Prima
Media del orden nacional.”(…)”[41]
(C-376 de 2008); (iii) que establecen la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social pues a través de ella se
alcanzarían los “objetivos de eficiencia operativa que
redundarán en la garantía y efectividad de los derechos de los asegurados” propósitos enlazados al proyecto de reorganización
institucional de las entidades que administran el Régimen de Prima Media[42]
(C-376 de 2008); (iv) que otorgan al Presidente de la República facultades
extraordinarias para expedir disposiciones con fuerza de ley que establezcan las
“funciones” y “el sistema específico de
carrera” de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, dado
que se relacionaban con el programa general de reorganización del marco
institucional de la administración del Régimen de Prima Media[43]
(C-376 de 2008); (v) que autorizan al Gobierno para establecer un manual de
tarifas mínimas para la compra y venta de actividades, intervenciones,
procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el Plan
Obligatorio de Salud, al estimar que se vinculaban a la estrategia del
mejoramiento de la eficiencia y calidad en la prestación del servicio de salud[44]
(C-377 de 2008): (vi) que prevén la creación de un Centro de Altos Estudios
Legislativos por encontrar que ello se relacionaba con los planes de
fortalecimiento del sistema político, del sistema electoral, del sistema de
bancadas y de los mecanismos de rendición de cuentas[45]
(C-539 de 2008); (vii) que consagran instrumentos para el desarrollo y la
consolidación de los servicios de telemedicina y transporte aéreo medicalizado,
por considerar su vínculo con la parte general del Plan y, en particular con la
“política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo y
la equidad”[46]
(C-714 de 2008); (viii) que derogan normas tributarias dado que ello no es, en
principio, incompatible con la Ley del Plan[47]
(C-801 de 2008); (ix) que regulan los recursos
del SGP para agua potable y saneamiento básico, distribuyendo las actividades
de monitoreo, seguimiento y control en dos Ministerios, en tanto se vinculaba con
la estrategia relativa a la  dinamización de sectores “locomotora”,
entre los cuales se encontraba la vivienda[48]
(C-077 de 2012); (x) que autorizan a las Corporaciones Autónomas Regionales
para realizar aportes a municipios y a empresas de servicios públicos, puesto
que se relacionaban con uno de los propósitos del Plan relativo al mejoramiento
de las condiciones en infraestructura y prestación de los servicios de
acueducto y saneamiento básico[49]
(C-077 de 2012); (xi) que establecen el incremento del impuesto predial, dada
su relación efectiva con metas generales relacionadas con el uso de la tierra y
la formalización de la propiedad rural[50]
(C-077 de 2012); (xii) que modifican disposiciones de la Ley que regula los
contratos de estabilidad jurídica debido a su nexo con la política general de fomento
de la inversión[51]
(C-077 de 2012); (xiii) que adicionan un parágrafo al artículo 470 del Estatuto
Tributario estableciendo la destinación de recursos correspondientes al gravamen
de la telefonía móvil para su inversión en proyectos relacionados con la
apropiación social del patrimonio cultural que, precisamente, hacia parte de
uno de los objetivos generales plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo[52]
(C-077 de 2012); (xiv) que regulan la detección de infracciones de tránsito por
medios tecnológicos y las sanciones y procedimientos de tránsito, al constituir
medidas relacionadas con la infraestructura y control del transporte que, en el
Plan Nacional de Desarrollo era “un objetivo y eje fundamental para el logro
del crecimiento sostenible y de la competitividad”[53]
(Sentencia C-363 de 2012); (xv) que establecen medidas de descongestión por
razón de la cuantía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en
tanto se conectan con el objetivos del Plan relacionados con la descongestión
de la justicia[54]
(Sentencia C-363 de 2012); (xvi) que prohíben el cobro del arancel judicial a
CISA cuando intervenga en procesos judiciales, al considerar que dicha medida
se dirige a “hacer posible el logro general del Buen Gobierno, a través de
medidas correctivas y de control sobre los bienes, activos, créditos e
instituciones del Estado”[55]
(Sentencia C-363 de 2012); (xvii) que disciplinan la expropiación para
adelantar proyectos de infraestructura de transporte, la concurrencia de
terceros para pagar los precios de los inmuebles enajenados voluntariamente y
expropiados para la construcción de vivienda así como los criterios para los
avalúos de dichos inmuebles, puesto que se asociaban a objetivos generales del
Plan referidos a la infraestructura en transporte, la vivienda y el urbanismo[56]
(C-394 de 2012); (xviii) que cedían a favor del
municipio de Nemocón (Cundinamarca), la totalidad de las rentas por concepto de
ingresos de turistas al monumento turístico “Mina de Sal”, dado su nexo con
propósitos del Plan relativos al fortalecimiento de las regiones y del
turismo como motor del desarrollo regional[57]
(C-747 de 2012);  y (xix) que sujetan algunas
operaciones de crédito público y asimiladas, de manejo de la deuda pública y
conexas, a las normas sobre crédito público aplicables a las entidades del
correspondiente orden administrativo, en tanto se vinculan directamente con el
principio de sostenibilidad de las finanzas públicas orientador de la
política fiscal[58]
(C-670 de 2014).
f) El examen de este grupo de decisiones permite
identificar una orientación uniforme respecto del fundamento del principio de
unidad de materia, de su alcance respecto de las leyes aprobatorias del Plan
Nacional de Desarrollo y de la metodología que debe aplicarse para determinar
su cumplimiento. De manera particular cabe destacar que la práctica
interpretativa de esta Corporación indica que el juzgamiento de normas
incluidas en tal tipo de leyes por la infracción del artículo 158 requiere, en
primer lugar, (i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a
partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental. A
continuación corresponderá (ii) establecer si existen objetivos, metas, planes
o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo
que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso proceder a
su caracterización[59].
Finalmente es necesario (iii) determinar si entre la disposición instrumental
acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del
Plan existe una conexidad directa e inmediata.
4.
Análisis constitucional del artículo 44 de la Ley 1753 de 2015
Procede
la Corte a examinar la constitucionalidad del artículo acusado. Para el efecto,
en primer lugar, establecerá el alcance de la disposición acusada identificando
el contexto normativo en el que se inscribe (4.1). A continuación precisará  si
en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo aprobado mediante la Ley
1753 de 2015 existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse
con la disposición acusada (4.2.). Finalmente, en caso de ser ello así,
determinará si el artículo impugnado se encuentra en relación de conexidad
directa e inmediata con los contenidos de la parte general (4.3.).
4.1.
Alcance y naturaleza del artículo 44 de la Ley 1753 de 2015
4.1.1.
La disposición acusada modifica el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009. Esta ley
define los principios y conceptos sobre la
sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones –TIC–, crea la Agencia Nacional de Espectro y
dicta otras disposiciones.
En el artículo 1º fija su objeto, señalando que en
ella se establece el marco general para
la formulación de las políticas públicas del sector de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, su ordenamiento, el régimen de competencia,
la protección al usuario, así como lo concerniente a la cobertura, la calidad
del servicio, la promoción de la inversión en el sector y el desarrollo de
estas tecnologías, el uso eficiente de las redes y del espectro radioeléctrico,
así como las potestades del Estado en relación con la planeación, la gestión,
la administración adecuada y eficiente de los recursos, regulación, control y
vigilancia del mismo.
El artículo 9º de la misma ley define el Sector de las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, estableciendo que se
encuentra conformado  por industrias manufactureras, comerciales y de servicios
cuyos productos recogen, procesan, crean, transmiten o muestran datos e
información electrónicamente. En atención a tal definición y al hecho de que la
Ley 1341 de 2009 tiene por objeto regular tal sector, se concluye que el título
IX del que hace parte la norma acusada, se aplica a todos los sujetos o agentes
que participan en las industrias que allí se refieren.
4.1.2.
El Título IX –arts. 63 al 67- fija el régimen de infracciones y sanciones. El
artículo 63 establece como titular de la facultad sancionatoria al Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. A su vez, dicha
disposición señala  como sujetos pasivos de las sanciones, a los autores de la
infracción y a los titulares de la licencia, permiso o autorización.
El
artículo 64 enuncia las infracciones objeto de sanción. Son ellas (i) no respetar la confidencialidad o reserva de las comunicaciones, (ii)
proveer redes y servicios o realizar telecomunicaciones en forma distinta a lo
previsto en la ley, (iii) utilizar el espectro radioeléctrico sin el
correspondiente permiso o en forma distinta a las condiciones de su asignación,
(iv) el incumplimiento de las obligaciones derivadas de las concesiones,
licencias, autorizaciones y permisos, (v) abstenerse de presentar a las
autoridades la información requerida o presentarla de forma inexacta o
incompleta, (vi) incumplir el pago de las contraprestaciones previstas en la
ley, (vii) incumplir el régimen de acceso, uso, homologación e interconexión de
redes, (viii) realizar subsidios cruzados o no adoptar contabilidad separada, (ix)
incumplir los parámetros de calidad y eficiencia que expida la CRC, (x) violar
el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones previsto en la
ley, (xi) la modificación unilateral de parámetros técnicos esenciales y el
incumplimiento de los fines del servicio de radiodifusión sonora, (xii) cualquiera
otra forma de incumplimiento o violación de las disposiciones legales,
reglamentarias o contractuales o regulatorias en materia de telecomunicaciones,
(xiii) cualquier práctica o aplicación que afecte negativamente el medio
ambiente, en especial el entorno de los usuarios, el espectro electromagnético
y las garantías de los demás proveedores y operadores y la salud pública.
El
artículo 65 -en su redacción original- prescribía que sin
perjuicio de la responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir el
infractor, la persona natural o jurídica que incurra en cualquiera de las
infracciones será objeto de las sanciones previstas. Tales sanciones
consistían, además de la orden de cesación inmediata de la conducta contraria a
la ley, en la amonestación, la imposición de multas hasta por el equivalente a
dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales, la suspensión de la
operación al público hasta por dos (2) meses y la caducidad del contrato o
cancelación de la licencia, autorización o permiso.
El artículo 66 dispone que a efectos de definir las
sanciones aplicables, la autoridad correspondiente debe incluir una motivación
específica que considere la gravedad de la falta, el daño producido, la
reincidencia en la comisión de los hechos así como la proporcionalidad entre la
falta y la sanción. En consecuencia, al ejercer sus competencias en esta
materia, las autoridades correspondientes tienen el deber de tomar en cuenta
los criterios de dosificación allí previstos, de manera que exista proporción
entre la intensidad de la sanción impuesta y la gravedad de la infracción
cometida.
El artículo 67 define el procedimiento administrativo
para la imposición de la sanción, señalando las etapas que deben agotarse.
Dicha actuación comprende la formulación de cargos, su comunicación, la presentación
de descargos, el decreto y la práctica de las pruebas que se requieran, la
expedición de la resolución que decida el asunto y la interposición de los
recursos del caso.
4.1.3. La disposición impugnada en esta oportunidad se encuentra
incluida en el Título III -Mecanismos para la ejecución del plan-,
Capítulo I -Competitividad e infraestructura estratégicas- de la Ley
1753 de 2015. Tal capítulo, que comprende del artículo 7 al 54, incluye
disposiciones de muy diferente contenido. En lo referido al Sector de las
Tecnologías de la Información y Comunicaciones, regula el fortalecimiento
al desarrollo de software, aplicaciones y contenidos digitales con impacto
social (art. 39), la definición de una senda de banda ancha regulatoria (art. 40), las concesiones de espacios de televisión en el canal
nacional de operación pública (at. 41), el plazo y renovación de los permisos
para el uso del espectro radioeléctrico (art. 42), las funciones de la agencia
nacional del espectro (art. 43), las sanciones en materia TIC
(art. 44), los estándares, modelos y lineamientos de tecnologías de la
información y las comunicaciones para los servicios al ciudadano (art. 45), las
funciones del fondo de tecnologías de la información y las comunicaciones (art.
46) y las servidumbres para garantizar el servicio de
comunicación (art. 47)
El artículo 44 acusado introduce una doble modificación del artículo
65 de la Ley 1341 de 2009 y, en lo demás, conserva su texto original. De una
parte, establece que la sanción máxima de 2000 smlmv establecida originalmente
para las personas naturales y jurídicas, se aplicará únicamente a las primeras
y, de otra, establece que en el caso de las personas jurídicas dicha sanción
podrá ascender hasta la suma equivalente a 15.000 smlmv.
Para la Corte es claro que la disposición impugnada tiene carácter
instrumental. En efecto, de su texto se desprende que no fija un propósito, una
meta, un objetivo o una estrategia general. Por el contrario, se limita a
reproducir algunas de las sanciones aplicables a quienes hacen parte del sector
de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, de una parte, y a
incrementar las sanciones aplicables a las personas jurídicas de otra.
Adicionalmente, su ubicación normativa en el Título III correspondiente a los “Mecanismos
para la ejecución del Plan” pone de presente su condición de medio o
herramienta para alcanzar los fines establecidos en la parte general del mismo.
4.2. La Ley 1753 de 2015 y los contenidos generales relacionados con
la disposición acusada
4.2.1. Mediante la Ley 1753 de 2015 se expidió el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al
período 2014-2018 denominado “Todos por un nuevo país”. Su artículo 1º prevé que dicho plan “tiene como objetivo construir una Colombia en paz,
equitativa y educada, en armonía con los propósitos del Gobierno nacional, con
las mejores prácticas y estándares internacionales, y con la visión de
planificación, de largo plazo prevista por los objetivos de desarrollo
sostenible.”
A partir de esta definición el artículo 3º establece
los pilares básicos del Plan a saber: paz, equidad y educación. Sobre el
primero se establece que el Plan es reflejo del propósito de “construir una paz sostenible bajo un
enfoque de goce efectivo de derechos”; el segundo supone “una visión de desarrollo
humano integral en una sociedad con oportunidades para todos”; y el tercero
reconoce que “la educación es el más poderoso instrumento de igualdad social
y crecimiento económico en el largo plazo” dirigida “a cerrar brechas en
acceso y calidad al sistema educativo, entre individuos, grupos poblacionales y
entre regiones, acercando al país a altos estándares internacionales y logrando
la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos.”
El artículo 4º establece las estrategias transversales
y regionales del Plan, indicando que las primeras son las siguientes: (a) competitividad
e infraestructura estratégicas, (b) movilidad social, (c) transformación del
campo, (d) seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz, (e) buen
gobierno y (f) crecimiento verde.
4.2.2. El artículo 2º de la citada ley prescribe que
el documento “Bases del Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país” hace parte del Plan Nacional de Desarrollo y se
integra como un anexo. Dicho documento contiene diferentes referencias a las
tecnologías de la información y comunicaciones, tal y como se señala a
continuación.
a) El primer pilar del Plan es enunciado en el documento
como “Colombia en Paz”. Uno de sus objetivos consiste en “integrar el
territorio y sus comunidades, para contribuir al cierre de brechas
poblacionales y sociales, potenciando la conectividad para la inclusión
productiva y el acceso a bienes públicos, servicios sociales e información”[60]
Entre los elementos de dicho objetivo se encuentra el “[a]umento
en la conectividad física y digital para el cierre de brechas y la inclusión
productiva”[61],
señalando que “la conectividad digital resultará indispensable
para avanzar en el cierre de brechas poblacionales y territoriales para el
acceso a bienes, a servicios e información, aprovechando las posibilidades que
la tecnología ofrece para innovar, reducir costos, educar y compartir
información; y el inmenso potencial que ha adquirido el Estado en los últimos
años para el desarrollo de políticas de innovación social”.
En adición a lo anterior indica que “la conectividad es
esencial para llevar la presencia del Estado a las zonas más apartadas, por lo
cual es un elemento fundamental en el proceso de construcción de la paz con
enfoque territorial”[62]. Luego de ello el
documento advierte que las estrategias del Plan se encuentran dirigidas “a
impactar en la productividad regional, reducir los costos de transporte de los
productos rurales, y promover la equidad poblacional y territorial, mejorando
las condiciones de conectividad y acceso de las poblaciones más necesitadas a
los bienes y servicios para su desarrollo y bienestar.” De
esta manera, concluye,  “será posible generar las condiciones
para la construcción de paz, al facilitar la presencia del Estado en zonas
apartadas, incentivando el trabajo asociativo alrededor de la infraestructura y
facilitando el retorno de la población rural víctima del conflicto armado.”[63]
En el primer pilar del Plan se establece
también como objetivo “[r]educir las desigualdades sociales y
territoriales entre los ámbitos urbano y rural, mediante el desarrollo integral
del campo como garantía para la igualdad de oportunidades.”[64]
El primer elemento de ese propósito consiste en el “[d]esarrollo
rural integral para el bienestar de las comunidades campesinas, indígenas,
negras, afrodescendientes, palenqueras y raizales”[65], señalando que un adecuado “desarrollo
rural integral requiere además estrategias para facilitar la comunicación entre
las personas, acceder a la información sobre servicios como la salud, justicia
y educación o mejorar la productividad de los negocios, a través de tecnologías
de información y de políticas para promover el acceso, el uso y su incorporación
en la vida diaria de las personas.”[66]
b) El segundo pilar del Plan es enunciado
como “Colombia equitativa y sin pobreza extrema”. En el diagnóstico se explica
lo siguiente respecto de los avances en materia de tecnologías de la información
y de las comunicaciones:
“Las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TIC) también son determinantes de la equidad social y
económica, ya que permiten el desarrollo de las potencialidades y actividades
productivas, y mejoran la calidad de vida de los individuos y las regiones.
Entre 2010 y 2014 se lograron grandes avances en materia de infraestructura y
servicios de TIC, representados principalmente por una cobertura del 96 % de las
cabeceras municipales a la red nacional de fibra óptica, la instalación de más
de 5.000 centros comunitarios de acceso a internet y la asignación de más de
1,5 millones de subsidios para conexión a internet en estratos 1 y 2. Sin
embargo, aún se identifican significativas brechas en cuanto a acceso, uso y
apropiación. En relación al acceso, un 43,6 % de los hogares en cabeceras
municipales poseen conexión a Internet, mientras que en las zonas rurales esta
cifra tan solo alcanza 6,8 %. En cuanto al uso, se estima que un 51,7 % de la
población usó Internet en Colombia (DANE, Indicadores básicos de tecnologías de
la información y las comunicaciones en hogares y microestablecimientos, 2013).
Por último, el nivel de apropiación pareciera estar asociado con una baja
cultura de las TIC (el 52,9 % de las personas que no cuentan con conexión a
internet no la tienen porque no la consideran necesaria, y el 32,3 % porque no
sabe utilizar Internet). En este sentido, se requiere continuar con los
esfuerzos para incentivar el uso y apropiación de las TIC.”[67]
Como tercer objetivo del referido pilar
se propone “[r]educir las brechas poblacionales y territoriales en la
provisión de servicios de calidad en salud, educación, servicios públicos,
infraestructura y conectividad.”[68]
Uno de sus elementos consiste en “[a]mpliar las
oportunidades de conectividad que promuevan los procesos de desarrollo
territorial”[69]
y tiene por finalidad que el Sector de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones adopte “en conjunto con las entidades responsables,
mecanismos que impacten directamente en la generación de condiciones de equidad
y superación de la pobreza.” Para ello se “fomentará el desarrollo de
aplicaciones enfocadas en la población vulnerable, entre ellas, las que
permitan llevar la oferta de servicios del Estado a la población en situación
de pobreza, la automatización de trámites y servicios, y aquellas que les
permitan estar informados y mejorar su calidad de vida.”[70]
c) En la explicación de las denominadas Estrategias
Transversales, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, refieren otra vez a
las tecnologías de la información y las comunicaciones. Al presentar la
estrategia denominada “Competitividad e infraestructura estratégicas”[71]
- se indica lo siguiente:
“Las
tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) pasan a jugar un papel
protagónico. No basta la simple provisión de infraestructura y servicios de
soporte si estos no vienen acompañados de una estrategia de profundización de
su uso en las empresas y en el día a día de las personas. Sin embargo, un país
más competitivo no solo requiere empresas más productivas, sino también un
Estado más eficiente y accesible, para lo cual las TIC se convierten en el
mejor aliado para su interacción con los ciudadanos y la consecución de las
metas sociales del Gobierno nacional. Las TIC permiten hacer más transparente
la labor del Estado, proveerlo de información más precisa para la toma de
decisiones y focalizar mejor la oferta de programas sociales. Será a través de
las TIC como se llegue, a un menor costo, a la población vulnerable o a
territorios apartados que históricamente no han contado con una presencia
estatal fuerte.”[72]
El diagnóstico relativo a las tecnologías de la información y
comunicaciones[73]
contiene el siguiente balance:
“En
los últimos años el país experimentó un proceso de modernización soportado en
las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC). A 2010, Colombia
presentaba un rezago considerable en penetración de Internet (…) y de
computadores (…) si se le comparaba con otros países de la región como Brasil,
México o Chile. El nivel de inversión (…) en el sector TIC, como porcentaje del
PIB, era muy inferior (0,6 %) al promedio de los países con PIB per cápita
similar (1,5 % del PIB).
Para
2014 se alcanzó una mejora significativa en la conectividad, principalmente
producto del despliegue de infraestructura, conectando el 96 % de los
municipios a la red nacional de fibra óptica y pasando de cinco a nueve accesos
de cables submarinos. Asimismo, se generó una mayor oferta de servicios, al
alcanzar 9,7 millones de conexiones a Internet banda ancha, y se desarrollaron
programas que facilitaron el acceso de todos los colombianos a las TIC,
instalando 5.225 kioscos Vive Digital y 237 puntos Vive Digital.
En
materia de emprendimiento y generación de aplicaciones y contenidos, se
instalaron 17 centros de emprendimiento TIC (Vivelabs), se apoyó a más de
55.000 emprendedores por medio del programa Apps.co, se promovió la adopción de
las TIC en más de 17.000 mipyme, se digitalizaron más de 1.000 trámites y
servicios de alta importancia para los ciudadanos, y se redujo de 20 a cuatro
el promedio de niños por terminal (computadores, tabletas) en las escuelas
públicas. (…)
Estos
logros, alcanzados mediante la ejecución exitosa del Plan Vive Digital
2010-2014 por parte del Ministerio TIC, se vieron reflejados en el cumplimiento
de las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Prosperidad para todos,
como también en el crecimiento del sector, el cual fue de 5,2 %, superior a la
tasa de crecimiento del PIB nacional para el mismo periodo (5,1 %).
No
obstante, al comparar el tamaño del sector TIC con el de países de ingresos
similares, (…) se hace evidente la necesidad de apalancar su crecimiento a
través de estrategias que permitan afianzar el acceso, uso y apropiación de las
TIC por parte de la población y sectores productivos, y la generación de
capital humano especializado.
Se
observa que la mayor parte de los usuarios demandan aplicaciones y contenidos
básicos, enfocados principalmente al entretenimiento y las comunicaciones, lo
que tiene un bajo aporte a la productividad del país. Esto se evidencia en el
bajo gasto que el país hace en software y aplicaciones. Por cada dólar gastado
en el país, tan solo una décima de centavo corresponde a estos productos,
mientras que para otros países de la región esta relación llega a dos décimas.
(…)
Por
su parte, Colombia cuenta con un gasto per cápita en software promedio de seis
dólares, mientras que países como México gastan 12 dólares, Japón 116, Estados
Unidos 438 y Suiza 911. (…) Lo anterior se explica por la baja demanda que la
mencionada industria posee en el país, el bajo nivel de apropiación de las TIC
por parte de los usuarios (…) y su uso enfocado a aplicaciones poco
productivas, las cuales representan el 60 % de las descargas, contra un 20 % de
las consideradas productivas.
En
materia de Gobierno electrónico, Colombia mantuvo la posición número 11 en el
índice de participación electrónica14 que mide, entre otros aspectos, el uso de
Internet para suministrar información del Gobierno a los ciudadanos, y su
interacción y participación. En el índice de Gobierno electrónico, que mide la
capacidad y voluntad del sector público en la utilización de las TIC para prestar
servicios públicos, el país descendió del puesto 43 al 50. Por su parte, el 41
% de los ciudadanos aún no interactúan con el Estado por medios electrónicos y,
de los que lo hacen, tan solo el 13 % es para procesos de participación. (…) En
el orden nacional, los principales retos de las entidades públicas se
concentran en fortalecer la apertura de datos abiertos, avanzar en la
interoperabilidad y en la solución de problemáticas con participación e
innovación abierta.
Del
mismo modo, alrededor del 50 % de los hogares y el 87 % de los
micro-establecimientos que no cuentan con conexión a Internet manifiestan no
poseerla por no considerarla necesaria. (…) Esto, además de demostrar bajos
niveles de apropiación, revela un desconocimiento de las potencialidades de las
TIC para el desarrollo humano y para la productividad de los negocios.
Por
otra parte, los usuarios colombianos deben enfrentar barreras que les
dificultan el uso cualificado de las TIC. En la actualidad, el 72 % de todos
los contenidos de la Web están en inglés, (…) lo que excluye a un gran número
de usuarios que no comprenden ese idioma. (…) Otra de las barreras para su uso
cualificado es el costo del software dado que, aun cuando los usuarios pueden
acceder a Internet, muchas veces no cuentan con los recursos económicos para
comprarlo.
Aun
cuando los avances en infraestructura han sido notables, todavía se evidencian
algunas dificultades en materia de servicio y acceso universal en las zonas de
menores ingresos y de difícil acceso geográfico. Además, aún el 4 % de las
cabeceras municipales no tiene cobertura del servicio de Internet. (…)
Asimismo, el país enfrenta el gran reto de garantizar la sostenibilidad de toda
la infraestructura desplegada para los programas de acceso y servicio universal
implementados actualmente.
Por
su parte, con el fin de promover la infraestructura de redes fijas,
especialmente en centros de baja densidad poblacional, el país enfrenta el reto
de facilitar la instalación de infraestructura a hogares (último kilómetro),
con el fin de garantizar el acceso de los usuarios a los servicios TIC, y
promover mercados geográficos más competitivos.
En
materia de masificación del servicio de Internet de banda ancha, en la
actualidad existe una penetración del 44 % (…) de los hogares. Se estima que en
estratos 1 y 2 existen dos millones de hogares que cuentan con conexión de
banda ancha, (…) lo cual se alcanzó a través de la implementación de la
política gubernamental de subsidios de Internet banda ancha enfocada en los
segmentos de la base de la pirámide.
La
calidad del servicio y la velocidad de la banda ancha adquieren gran
importancia cuando se desea prestar servicios más complejos, si se tiene en
cuenta la masificación en el uso de contenidos y aplicaciones, y el efecto de
la concentración territorial de usuarios. Colombia presenta velocidades por
debajo de lo requerido para estas aplicaciones, puesto que menos del 3 % de la
conexiones están por encima de 10 Mbps, mientras que en países desarrollados
más del 50 % de las conexiones tienen anchos de banda superiores a los 10 Mbps;
(…) la meta europea a 2020 es que todos los ciudadanos tengan acceso a
velocidades de descarga mínima de 30 Mbps y al menos el 50 % de los hogares
cuenten con conexiones por encima de 100 Mbps. (…)
En
cuanto al entorno del sector, se requiere consolidar un marco normativo,
institucional y regulatorio convergente, que genere la seguridad jurídica
suficiente para promover un mayor nivel de inversión privada en infraestructura
y mayores niveles de crecimiento e inclusión, y prepare a Colombia para el
ingreso a la OCDE. Adicionalmente, se requiere armonizar el ordenamiento
territorial, con el fin de reducir las barreras al despliegue territorial de
infraestructura.
Finalmente,
en el contexto internacional, la nueva economía de Internet ha redefinido las
actividades de producción y comercio durante las dos últimas décadas, y se ha
consolidado como un factor de crecimiento en los países. A 2016, la economía de
Internet habrá alcanzado un tamaño de 4,2 trillones de dólares en los países
desarrollados. Esto, como consecuencia del impacto que Internet está teniendo
en las economías globalizadas, generando aumento de la productividad, nuevas
oportunidades de negocio y nuevas posiciones de trabajo. En este sentido,
Colombia enfrenta el reto de incorporarse activamente a esta nueva realidad
internacional, lo que requiere un mayor entendimiento del impacto y
oportunidades que esta tendencia generará en los diferentes sectores de la
economía nacional.”[74]
Presentado tal diagnóstico y al definir la visión de la
estrategia se indica que “Colombia adoptará una cultura generalizada de
apropiación de las TIC, garantizando el acceso de toda la población a los
servicios asociados, llevando al país a formar parte activa de la sociedad de
la información, el conocimiento y la tecnología, mediante el desarrollo de
aplicaciones y contenidos digitales que respondan a las necesidades de todos
los sectores, y mejorando las capacidades de los colombianos para el uso de las
mismas.”[75]
Ello “contribuirá de manera positiva al cierre de brechas, a la generación
de capacidades y oportunidades para el desarrollo integral de las personas, al
mejoramiento de la calidad de vida y, por tanto, a la construcción de una
Colombia más educada, equitativa y sin pobreza.”[76]
Como objetivo tres de esta estrategia se establece “Promover
las TIC como plataforma para la equidad, la educación y la competitividad”[77]. Al explicarlo se
advierte que en “una economía cada vez más global y competitiva, la sociedad
debe soportar sus actividades en una base tecnológica sólida”[78] de manera que,
continua el documento, “las TIC juegan un papel fundamental en la
construcción de una sociedad más equitativa, en paz, educada y de una economía
más competitiva.”[79]
Con ese fundamento se establecen cuatro líneas de estrategias que son
enunciadas así:
“
(…) Aplicaciones: impulsar el desarrollo de aplicaciones y contenidos digitales
con impacto social y para el Gobierno, promoviendo la adopción de una cultura
TIC en toda la sociedad e impulsando programas para el emprendimiento, fortalecimiento
de la industria y generación de talento humano TIC.
(…)
Usuarios: consolidar las capacidades de los colombianos para aprovechar las
oportunidades que ofrecen las TIC para educarse, informarse, emplearse, generar
contenidos y aplicaciones, generar conocimiento, aumentar la productividad e
interactuar con el Gobierno, con el fin mejorar su calidad de vida.
(…)
Infraestructura: potencializar el uso de la infraestructura TIC, garantizar la
cobertura de Internet banda ancha y TV digital para la totalidad del territorio
nacional y garantizar su sostenibilidad.
(…)
Servicios: consolidar la calidad y cobertura de los servicios TIC, incluidos
los terminales que permitan a los estudiantes y docentes avanzar en el
propósito de mejorar la educación en Colombia, así como un marco institucional
que proteja al usuario y fomente la inversión.”[80]
Al explicar la última de ellas el
documento indica que “se continuará consolidando un marco
regulatorio, normativo e institucional convergente que responda a las nuevas
realidades tecnológicas y de mercado”[81]
y, para ello “se adelantarán las acciones necesarias para mejorar los
niveles de eficiencia y calidad de los servicios TIC, fortaleciendo las
herramientas de vigilancia y control, actualizando y armonizando el régimen
sancionatorio administrativo aplicable a este sector, así como el fomento a la
transparencia y la información por parte de los proveedores de redes y
servicios de telecomunicaciones, que permitan al usuario comparar los
resultados de calidad del servicio.”[82]
4.2.3. Como se desprende del anterior
análisis, la promoción del Sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
constituye un elemento nuclear en el Plan Nacional de Desarrollo. En efecto,
tal promoción se articula con la búsqueda de la paz (primer pilar) puesto que
el impulso de la conectividad para la inclusión productiva y el acceso a
bienes públicos, servicios sociales e información, facilita la
integración del territorio y sus comunidades, así como el cierre de las
brechas poblacionales y sociales. Adicionalmente hace posible, en el contexto
del mismo pilar, la integración de comunidades rurales en tanto no solo
facilita la comunicación entre las personas que la conforman, sino también el
acceso a la información relativa a los servicios de salud, justicia y
educación. En la misma dirección, es evidente el vínculo que existe
entre el propósito de promover una sociedad más equitativa (segundo pilar) y el
desarrollo de dicho sector dado que, como lo resalta el Documento sobre las
Bases del Plan, el impulso de la conectividad constituye un elemento importante
para conseguir la integración de todos los territorios y asegurar el
conocimiento suficiente de la oferta estatal.
La relación antedicha se pone en evidencia con particular
claridad en la formulación de una de las estrategias transversales del Plan
denominada “Competitividad e infraestructura estratégicas.” El carácter
transversal que se predica de ella permite afirmar que su desarrollo ha sido
considerado como imprescindible para la realización de los pilares del Plan. Al
definirla se fija el objetivo de promover las TIC como plataforma para la
equidad, la educación y la competitividad y, al mismo tiempo, se delimitan como
áreas específicas de acción las aplicaciones, los usuarios, la infraestructura
y los servicios.
Pilar o estrategia
Objetivos o visión
Componentes del objetivo
Precisiones de los componentes
Colombia en Paz (primer pilar)
“Para alcanzar esta visión de una Colombia en
paz, y desde la necesidad de priorizar el esfuerzo público para el cierre de
brechas sociales, económicas y territoriales como base de las
transformaciones sociales que requiere el país, es necesario avanzar en el
cumplimiento de los siguientes objetivos: “(…) 2) integrar el territorio y
sus comunidades, para contribuir al cierre de brechas poblacionales y
sociales, potenciando la conectividad para la inclusión productiva y el
acceso a bienes públicos, servicios sociales e información (…).”[83]
“Aumento en la conectividad física y digital
para el cierre de brechas y la inclusión productiva.”[84]
“(…) la conectividad digital resultará
indispensable para avanzar en el cierre de brechas poblacionales y
territoriales para el acceso a bienes, a servicios e información,
aprovechando las posibilidades que la tecnología ofrece para innovar, reducir
costos, educar y compartir información; y el inmenso potencial que ha
adquirido el Estado en los últimos años para el desarrollo de políticas de
innovación social. (…)”[85]
“(…) La conectividad es esencial para llevar
la presencia del Estado a las zonas más apartadas, por lo cual es un elemento
fundamental en el proceso de construcción de la paz con enfoque territorial
(…).”[86]
“(…) las estrategias del Plan, de cara a estos
propósitos, están orientadas a impactar en la productividad regional, reducir
los costos de transporte de los productos rurales, y promover la equidad
poblacional y territorial, mejorando las condiciones de conectividad y
acceso de las poblaciones más necesitadas a los bienes y servicios para su
desarrollo y bienestar.”[87]
“Con lo anterior, será posible generar las
condiciones para la construcción de paz, al facilitar la presencia del Estado
en zonas apartadas, incentivando el trabajo asociativo alrededor de la
infraestructura y facilitando el retorno de la población rural víctima del
conflicto armado.”[88]
Colombia en Paz (primer pilar)
“Reducir las
desigualdades sociales y territoriales entre los ámbitos urbano y rural,
mediante el desarrollo integral del campo como garantía para la igualdad de
oportunidades.”[89]
“Desarrollo rural integral para el bienestar de
las comunidades campesinas, indígenas, negras, afrodescendientes, palenqueras
y raizales.”[90]
“(…) El desarrollo rural integral requiere además
estrategias para facilitar la comunicación entre las personas, acceder a la
información sobre servicios como la salud, justicia y educación o mejorar la
productividad de los negocios, a través de tecnologías de información y de
políticas para promover el acceso, el uso y su incorporación en la vida
diaria de las personas.”[91]
Colombia equitativa y sin
pobreza extrema (segundo pilar)
“Reducir las brechas
poblacionales y territoriales en la provisión de servicios de calidad en salud,
educación, servicios públicos, infraestructura y conectividad.”[92]
“Ampliar las oportunidades de
conectividad que promuevan los procesos de desarrollo territorial.”[93]
“(…) Ampliar la conectividad entre territorios
será una de las estrategias claves para el cierre de brechas territoriales.
El sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC)
adoptará, en conjunto con las entidades responsables, mecanismos que impacten
directamente en la generación de condiciones de equidad y superación de la
pobreza. Para esto, fomentará el desarrollo de aplicaciones enfocadas en
la población vulnerable, entre ellas, las que permitan llevar la oferta de
servicios del Estado a la población en situación de pobreza, la
automatización de trámites y servicios, y aquellas que les permitan estar
informados y mejorar su calidad de vida. En materia de apropiación, se
generarán capacidades TIC en las familias en situación de mayor vulnerabilidad,
se fortalecerán los emprendimientos comunitarios a través de las TIC y se
propenderá por la creación de oportunidades laborales para personas en
situación de pobreza.”[94]
Competitividad e infraestructura
estratégicas (Estrategia)
“Colombia adoptará una cultura generalizada de
apropiación de las TIC, garantizando el acceso de toda la población a los
servicios asociados, llevando al país a formar parte activa de la sociedad de
la información, el conocimiento y la tecnología, mediante el desarrollo
de aplicaciones y contenidos digitales que respondan a las necesidades de
todos los sectores, y mejorando las capacidades de los colombianos para el
uso de las mismas. Esto contribuirá de manera positiva al cierre de brechas,
a la generación de capacidades y oportunidades para el desarrollo integral de
las personas, al mejoramiento de la calidad de vida y, por tanto, a la
construcción de una Colombia más educada, equitativa y sin pobreza.”[95]
“Promover las TIC como plataforma para la
equidad, la educación y la competitividad.”[96].
En una economía cada vez más global y
competitiva, la sociedad debe soportar sus actividades en una base
tecnológica sólida. En este sentido, las TIC juegan un papel fundamental
en la construcción de una sociedad más equitativa, en paz, educada y de una
economía más competitiva. Para alcanzar la visión en este sector, se
establecen las siguientes cuatro grandes líneas estratégicas:
• Aplicaciones: impulsar el desarrollo de
aplicaciones y contenidos digitales con impacto social y para el Gobierno, promoviendo
la adopción de una cultura TIC en toda la sociedad e impulsando programas
para el emprendimiento, fortalecimiento de la industria y generación de
talento humano TIC.
• Usuarios: consolidar las capacidades de los
colombianos para aprovechar las oportunidades que ofrecen las TIC para
educarse, informarse, emplearse, generar contenidos y aplicaciones, generar
conocimiento, aumentar la productividad e interactuar con el Gobierno, con el
fin mejorar su calidad de vida.
• Infraestructura: potencializar el uso de la
infraestructura TIC, garantizar la cobertura de Internet banda ancha y TV
digital para la totalidad del territorio nacional y garantizar su
sostenibilidad.
• Servicios: consolidar la calidad y cobertura
de los servicios TIC, incluidos los terminales que permitan a los
estudiantes y docentes avanzar en el propósito de mejorar la educación en
Colombia, así como un marco institucional que proteja al usuario y fomente la
inversión.”[97]
Al explicar la última de las
líneas estrategias –servicios- el documento indica: “(…) En segunda
medida, se continuará consolidando un marco regulatorio, normativo e
institucional convergente que responda a las nuevas realidades tecnológicas y
de mercado, para lo cual se avanzará en el fortalecimiento institucional
de la CRC, acorde con las recomendaciones de la OCDE, en términos de su
naturaleza jurídica, composición, períodos de sus miembros, funciones,
presupuesto, adecuación de planta y estructura. En este mismo sentido, se
adelantarán las acciones necesarias para mejorar los niveles de eficiencia y
calidad de los servicios TIC, fortaleciendo las herramientas de vigilancia y
control, actualizando y armonizando el régimen sancionatorio administrativo
aplicable a este sector, así como el fomento a la transparencia y la
información por parte de los proveedores de redes y servicios de
telecomunicaciones, que permitan al usuario comparar los resultados de
calidad del servicio.” [98]
De la síntesis incorporada en el cuadro anterior
y en particular de los apartes subrayados, se desprende que el Plan Nacional de
Desarrollo, aprobado mediante la Ley 1753 de 2015, vincula de manera
particularmente estrecha los pilares “Colombia en Paz” y “Colombia
equitativa y sin pobreza extrema” al desarrollo de las tecnologías de la
información y las comunicaciones. Igualmente una de sus estrategias centrales “Competitividad
e infraestructura estratégicas” se apoya en el avance de tal sector como
mecanismo para cerrar brechas sociales y promover la equidad, la educación y la
competitividad.
4.3. Juicio de conexidad directa e
inmediata entre el artículo acusado y los contenidos generales de la Ley 1753
de 2015.
4.3.1. Confrontado el contenido del artículo
acusado con los objetivos, pilares y estrategias contenidas en la parte general
del Plan Nacional de Desarrollo y ampliamente explicadas en el Documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos
por un nuevo país”, la Corte considera que existe una
conexión directa e inmediata entre el propósito de profundizar el desarrollo
del sector de las TIC y el artículo acusado.
4.3.2. Tal y como lo prevé el artículo 9 de la Ley 1341 de
2009, el sector de las TIC comprende las industrias
manufactureras, comerciales y de servicios cuyos productos recogen, procesan,
crean, transmiten o muestran datos e información electrónicamente. De la
lectura del artículo 64 de la Ley 1341 de 2009 se desprende que el régimen de
infracciones se encamina a asegurar (i) que las personas naturales o jurídicas
que intervienen en el sector cumplan condiciones de idoneidad ética y técnica,
(ii) que los productos ofrecidos satisfagan los requisitos de calidad y
eficacia necesarios para la satisfacción de las diferentes necesidades de los
usuarios, (iii) que en el desarrollo de la actividades no se presenten riesgos que
puedan afectar derechos importantes como la salud o el medio ambiente y (iv)
que las autoridades encargadas de las actividades de vigilancia puedan
desarrollarlas de manera eficiente.
Para la Corte, establecer un régimen sancionatorio cuyo
objeto consista en alcanzar los propósitos indicados, contribuye efectivamente
a promover el sector de las TIC y, en esa medida, apoya, favorece u optimiza la
consecución de los propósitos del Plan General de Desarrollo. Esto muestra que existe
entre la norma instrumental analizada y los objetivos generales del Plan una
conexidad directa e inmediata.
La conclusión anterior
encuentra apoyo en diferentes razones.
a) Prever sanciones por la comisión
de faltas de naturaleza administrativa busca asegurar la vigencia de aquellas
normas que consagran deberes a cargo de los particulares o de los funcionarios
públicos. También pretende, cuando los destinatarios de las normas no las
cumplen por razones morales, establecer incentivos de cumplimiento o, de otra
forma dicho, disuadir a sus destinatarios para abstenerse de actuar de manera
contraria al ordenamiento. La existencia de sanciones administrativas se
orienta también, de manera específica, a reprochar los comportamientos particulares
opuestos al ordenamiento jurídico, así como a neutralizarlos para que en el
futuro los obligados se abstengan de incurrir en ellos. En ese sentido, la
Corte ha dicho que “la potestad sancionadora de la Administración permite
asegurar la realización de los fines del Estado, al otorgarle a las autoridades
administrativas la facultad de imponer una sanción o castigo ante el
incumplimiento de las normas jurídicas que exigen un determinado comportamiento
a los particulares o a los servidores públicos, a fin de preservar el
mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de la organización
estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y 16).”[99]
Revisada desde esta
perspectiva la disposición que se acusa, la Corte encuentra que la fijación de
sanciones por el incumplimiento de los deberes a cargo de las personas que
participan en las industrias que componen el sector de las TIC -en tanto
contribuye a la vigencia y respeto de las normas que rigen tal sector- es una
condición de efectividad de las estrategias previstas en el Plan  -Competitividad
e infraestructura estratégicas- y, por tanto,
un instrumento para materializar los pilares del Plan Nacional de Desarrollo
–en especial la “Paz” y la “Equidad”-.
b) La conexidad del
artículo cuestionado con los objetivos generales del Plan es   pues directa y
no hipotética o conjetural. En efecto, la disposición que establece las
sanciones por la comisión de las infracciones administrativas previstas en el
artículo 64 de Ley 1341 de 2009 persigue, a través de la enunciación precisa de
las consecuencias negativas de tal infracción, evitar comportamientos que
afecten el avance de la cobertura y calidad de las tecnologías de la
información y las comunicaciones. Los deberes que subyacen al grupo de
infracciones sancionadas, tienen como norte la garantía de idoneidad de los
agentes del sector, la calidad de los servicios que prestan, la protección de
los usuarios, el amparo de derechos constitucionales de significativa
relevancia y la creación de condiciones para que las actividades de vigilancia a
cargo del Estado se desarrollen correctamente.
c) El vínculo exigible
entre la norma demandada y los objetivos del Plan es además inmediata. En
efecto, el carácter imperativo –orden público de dirección- del artículo 44 de
la Ley 1753 de 2015,  impone a las autoridades administrativas competentes la
obligación irrenunciable de iniciar y concluir los procedimientos
administrativos que se requieran cuando se identifique la violación de la ley. El
cumplimiento de esta competencia se encuentra plenamente garantizado en tanto
la Ley 1341 de 2009 contempla un régimen sancionatorio integral que define los
elementos sustantivos y procedimentales en la materia, de forma que su eficacia
no depende de la adopción posterior de otras.  En efecto, tal y como se explicó
previamente, la Ley 1341 de 2009 estableció las autoridades competentes para
adelantar los tramites sancionatorios, los sujetos pasivos de dicho
procedimiento, las faltas objeto de sanción y las etapas cuyo agotamiento se
requiere para el efecto.
d) La incorporación de los
contenidos del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 en la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo implicó también el incremento del valor de las multas que pueden
ser impuestas a las personas jurídicas, pasando de un monto máximo de 2000 smlmv a uno de 15.000 smlmv. Se trata de un
incremento significativo que permite, con estricta sujeción al principio de
proporcionalidad reconocido en el artículo 66 de la referida Ley, desestimular
la violación de los mandatos o prohibiciones que prevé la Ley, en tanto su
valor reduce el riesgo de que el incumplimiento resulte mejor que su
acatamiento. Esa disposición, además, tiene como destinatarios a agentes del
mercado constituidos como personas jurídicas y que, presumiblemente, cuentan
con mayor capacidad financiera.
Conforme a ello, la
disposición propicia que la actuación de dichas organizaciones y de las
personas que las conforman y administran, se lleve a efecto con el mayor grado
de diligencia a fin de evitar sanciones particularmente serias. La Ley
fortalece entonces las atribuciones de las autoridades para asegurar que el
funcionamiento del Sector de las TIC haga posible reducir las brechas sociales,
tal y como lo pretende el Plan Nacional de Desarrollo al reconocer la Paz y la
Equidad como sus pilares.
e) En plena consonancia con lo anterior, el
documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo explica la estrategia
denominada “Competitividad e Infraestructura estratégicas” y en particular el
objetivo relativo a la promoción de  “las
TIC como plataforma para la equidad, la educación y la competitividad”[100]. Al aludir a una de
las líneas estratégicas de ese objetivo se destaca la relevancia de emprender
acciones para optimizar la eficiencia y calidad de los servicios TIC lo que
supone -refiere el citado documento- (i) fortalecer los instrumentos de
vigilancia y control, (ii) actualizar y armonizar el régimen sancionatorio
aplicable al sector y (iii) fomentar la transparencia y la información que
suministran los proveedores.
En consideración a lo expuesto, existe un
vínculo estrecho entre la adopción del régimen sancionatorio en materia de
tecnologías de la información y de las comunicaciones -incrementando las multas
que pueden imponerse a las personas jurídicas- y el objetivo específico de
conferir mayor vigor a las tareas de vigilancia y control del sector y de
actualizar las sanciones a las necesidades que han ido surgiendo.
4.3.3. Es relevante advertir que la jurisprudencia constitucional
ha indicado que en aquellos casos en los que existe evidencia suficiente acerca
de que la disposición acusada fue objeto de debates calificados durante su trámite
en el Congreso, el juicio de unidad de materia puede adelantarse con menor
rigor en tanto la deliberación democrática se ha producido correctamente[101].
No obstante que el análisis
previo evidencia la total compatibilidad de la norma acusada con el principio
de unidad de materia, del examen del trámite legislativo puede concluirse que
alrededor de esta disposición se desarrolló un importante proceso de deliberación
y concertación. En efecto, el Gobierno propuso al Congreso de la Republica en
el proyecto original la modificación del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009
estableciendo, en lo relativo a las multas para las personas jurídicas, un
valor hasta por el equivalente a cien mil (100.000)
smlmv, susceptible de ser incrementado si la utilidad derivada de la conducta
por parte del infractor resultaba ser mayor a tal valor[102]. En
el informe ponencia para primer y tercer debate se propuso eliminar el
incremento de la sanción en función de la utilidad obtenida[103]. Posteriormente, el
proyecto aprobado en sesiones conjuntas dispuso establecer una multa de máximo
50.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes[104]. Luego la Plenaria
de la Cámara de Representantes aprobó que la cuantía máxima de las multas fuera
de 25.000 smlmv[105]. Finalmente la plenaria del Senado de la Republica[106], en propuesta que
sería luego acogida por la Comisión de Conciliación[107], aprobó el texto
actualmente vigente que establece una multa de máximo 15.000 salarios mínimos
legales mensuales vigentes para las personas jurídicas.
El trámite seguido permite
entonces a la Corte confirmar que la disposición fue ampliamente debatida,
razón que apoya la conclusión de que no se produjo violación alguna del
principio de unidad de materia.
5. Síntesis
El
artículo 44 de la Ley 1753 de 2015, modificatorio del artículo 65 de la Ley
1341 de 2009 no desconoce el principio de unidad de materia. Sometido al juicio
de conexidad directa, procedente cuando se trata de disposiciones
instrumentales de la Ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, es claro
que la adopción o fortalecimiento de un régimen sancionatorio aplicable por la
comisión de infracciones que afectan al Sector de las Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones, contribuye de manera cierta al avance y desarrollo de las
TIC.
Dado
que dicho avance y desarrollo se reconoce como parte de los pilares reconocidos
en la parte general de la Ley 1753 de 2015  -“Paz” y “Equidad”-  así como
instrumento de la estrategia transversal “Competitividad e infraestructura
estratégicas”, la disposición impugnada se ajusta plenamente al artículo 158 de
la Constitución.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 44 de la Ley 1753, únicamente por los cargos
analizados en la sentencia.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
(e)
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El artículo 5 de la Ley 152 de 1994, Orgánica de la Ley del Plan,
precisa con mayor detalle los contenidos de la parte general indicando: “(…) La parte general del plan contendrá lo siguiente: //
a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y
largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus
principales sectores y grupos sociales; // b. Las metas nacionales y
sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y
mecanismo generales para lograrlos; // c. Las estrategias y políticas en
materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para
alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; // d. El señalamiento de
las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la
planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental,
municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y
de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de
las normas constitucionales vigentes.”
[2] El artículo 6 de la Ley 152 de 1994, Orgánica de la Ley del Plan, establece también los contenidos específicos del
denominado Plan de Inversiones Públicas al indicar, en lo pertinente: “El plan de inversiones de las entidades
públicas del orden nacional incluirá principalmente: // a) La proyección de los
recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los
planes de gasto público; // b) La descripción de los principales programas y
subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y
sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; // c) Los presupuestos
plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas
más importantes de inversión pública contemplados en la parte general; // d) La
especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. (…)”
[3] Sentencia. C-305 de 2004. También en la misma
dirección las sentencias C-191 de 1996 y C-394 de 2012. De manera particular,
la sentencia C-376 de 2008 indicó: “En efecto, las estrategias para realizar
las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del
Plan de Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal,
sino que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance
regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar.
Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de
fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por
razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios.
(…)” En la sentencia C-747 de 2012 preciso: “Y partiendo de que un “plan”
consiste en la ordenación de un conjunto de medios hacia un fin determinado,
contendrá componentes instrumentales de naturaleza institucional u orgánica,
normativa, financiera y presupuestal, para su realización.”
[4]
Sobre los contenidos del plan puede consultarse la sentencia C-363 de 2012.
[5]
Sobre la caracterización multitemática y heterogénea de la ley
del plan se encuentran, entre otras, las sentencias C-573 de 2004, C-795 de
2004, C-377 de 2008, C-714 de 2008, C-801 de 2008, C-077 de 2012, C-363 de
2012, C-747 de 2012 y C-670 de 2014.
[6]
Sentencia C-394 de 2012.
[7]
La sentencia C-380 de 2004 se ocupa en detalle de las etapas y reglas aplicables
al proceso de aprobación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. También con
igual sentido la sentencia C-077 de 2012.
[8] El
trámite que debe darse a las propuestas de modificación se encuentra previsto
en el artículo 22 de la Ley 152 de 1994 que, en lo pertinente, establece: “(…) Cuando las modificaciones se produzcan en
desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne
a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En
caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se
nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que
dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la
plenaria correspondiente. // En ningún caso el trámite de las modificaciones
ampliará el término para decidir.”
[9]
Sentencia C-478 de 1992.
[10]
Sentencia C-015 de 1996.
[11]
Sentencia C-015 de 1996.
[12]
Sentencia C-1065 de 2001.
[13]
Sentencia C-334 de 2012. Desde sus primeras decisiones la Corte se había
orientado en esta dirección. Así en la sentencia C-015 de 1996 sostuvo: “La obligatoriedad del Plan no cobija tan sólo a
quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que vincula de manera
expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las
leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a
todas las normas que apruebe.”
[14]
Sentencia C-334 de 2012.
[15]
Respecto de uno de los efectos de la inclusión de un programa
específico en la ley del plan respecto de las leyes anuales de presupuesto dijo
la Corte: “Por consiguiente, la inclusión de un programa específico en
el Plan de Desarrollo tiene al menos el siguiente efecto normativo concreto:
permitir que en el presupuesto sean apropiadas las correspondientes partidas
para desarrollar ese programa. Por ende, teniendo efectos normativos, dicha
inclusión puede ser sometida al control de esta Corte.”
[16]
Sentencia C-478 de 1992
[17]
Sentencia C-478 de 1992. En el mismo sentido se encuentra, por ejemplo, la
sentencia C-557 de 2000.
[18]
C-077 de 2012.
[19]
C-077 de 2012.
[20] Sobre el particular, en la sentencia C-1064 de 2008 dijo la Corte
que “dicho principio es una exigencia de
la técnica legislativa, orientada a garantizar la coherencia y claridad de las
leyes, impedir que los congresistas y los destinatarios de aquellas resulten
sorprendidos por la expedición de normas que no tuvieron el examen ni el debate
necesarios en el proceso legislativo, por la falta de conexidad temática con el
resto de las disposiciones de la ley y con el título de ésta.” También sobre la
fundamentación de este principio señaló la sentencia C-394 de 2012: “Se
trata entonces de prescripción con un claro alcance: prohibir la
inserción en el cuerpo de una ley de disposiciones que no guarden relación con
la materia central por ella tratada, la cual además de preservar la congruencia
y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a propósitos de mayor
envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el principio democrático
y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha puesto de relieve esta
Corporación en reiterada jurisprudencia.” En similar dirección se encuentran
las sentencias C-573 de 2004 y C-077 de 2012.
[21]
Sentencia C-490 de 2011.
[22]
Sentencia C-896 de 2012.
[23]
Sentencia C-832 de 2006.
[24]
Desde sus primeras providencias así lo dejó sentado este Tribunal. En efecto,
en la sentencia C-025 de 1993 indicó: “La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor
entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.” En ese mismo sentido se
encuentran, entre muchas otras, las sentencias C-573 de
2004, C-376 de 2008, C-714 de 2008 y C-490 de 2011
[25]
Sentencia C-501 de 2001. En esa ocasión advirtió también este Tribunal: “La Corte estima que un control rígido desconocería la
vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de
competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse
por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio
de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos
de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se
presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y
razonable.” En igual dirección se encuentran las sentencias C-064 de 2003,
C-832 de 2006, C-904 de 2011, C-124 de 2013, C-274 de 2013, C-052 de 2015 y
C-147 de 2015.
[26]
Sentencia C-394 de 2012.
[27]
Sentencia C-305 de 2004.
[28]
Sentencia C-305 de 2004.
[29]
Sentencia C-305 de 2004.
[30]
Sobre el particular la sentencia C-573 de 2004 indicó: “(…)
Por ende, si el criterio flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley,
entonces ella podría incluir contenidos muy disímiles, lo cual afecta la
coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la
Constitución persigue al consagrar el principio de unidad de materia (CP art.
158). (…)” En igual sentido está la sentencia C-795 de 2004.
[31]
Sentencia C-394 de 2012.
[32]
Sentencia C-305 de 2004. El alcance de esta conexión ha sido reiterada en
diferentes providencias entre las que se encuentran las sentencias C-376 de
2008, C-801 de 2008, C-077 de 2012, C-363 de 2012 y C-394 de 2012.
[33]
Sentencias C-305 de 2004 y C-539 de 2008.
[34]
Sentencia C-394 de 2012.
[35]
Sentencia C-394 de 2012. Se apoyó la Corte, en esa oportunidad, en las
sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-376 de 2008 y C-377
de 2008.
[36]
Artículo 109 de la Ley 812 de 2003 “Por la cual
se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
comunitario”.
[37]
La Corte advirtió que el precedente fijado en la sentencia
C-305 de 2004 en la que se declaró exequible el artículo 119 de la Ley 812 de
2003 –similar al artículo 109 de la misma ley examinado en la C-795 de 2004-
debía modificarse.  Indicó: “En el presente caso, la variación del precedente se encuentra
plenamente justificada, pues fue errada la tesis de la sentencia C-305 de 2004
sobre la existencia de un vínculo directo entre la modificación de la forma de
designación de los directores de las subsedes de las corporaciones regionales y
los planes y programas del plan de desarrollo.” En lo demás, la doctrina constitucional relativa al
alcance del principio de unidad de materia, referida en la sentencia C-305 de
2004, fue reiterada sin variación alguna.
[38]
Artículo 105 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010”.
[39]
Artículo 137 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010.”
[40]
Artículo 43 de la Ley 188 de 1995 “Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones
1995 -1998”.
[41]
Artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010.”
[42]
Artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010.”
[43]
Artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010.”
[44]
Artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010.”
[45]
Artículo 141 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010.”
[46]
Artículo 6 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010.”
[47]
Artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010.”
[48]
Artículo 20 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[49]
Artículo 22 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[50]
Artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[51]
Artículo 49 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[52]
Artículo 175 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[53]
Artículos 86 y 96 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[54]
Artículo 198 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[55]
Artículo 239 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[56]
Artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 “Por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[57]
Artículo 42 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[58]
Artículo 262 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[59] Las decisiones de la Corte referidas en el literal d) del
fundamento 3.2.5. de la presente sentencia, muestran que el juicio de conexidad
en esta materia se realiza estableciendo si la disposición instrumental guarda
conexidad o bien con los objetivos o propósitos del Plan, o bien con las
estrategias generales del mismo, en tanto unos y otros se integren a la Parte
General del Plan. Así por ejemplo, apoyándose en las estrategias del Plan se
encuentran las sentencias C-377 de 2008 y C-539 de 2008. En la primera de ellas
la Corte concluyó lo siguiente: “En
efecto, una de las estrategias del Plan de Desarrollo se orienta hacia el
logro de la operación eficiente de las Instituciones Prestadoras del Servicio
de Salud, y el acceso con calidad a dichos servicios, propósito que
igualmente persigue la disposición acusada en cuanto procuran el mejoramiento
de la eficiencia y la calidad en la prestación del servicio de seguridad social
en salud. En conclusión, este cargo no prospera.” (Subrayas no hacen parte del
texto original) En la segunda indicó la Corte: “De lo anterior se concluye que
el artículo 105 de la Ley 1151 de 2007 no guarda relación de conexidad directa
e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias señalados en
la Ley 1151 de 2007, ninguno de los cuales hace referencia a las relaciones
entre los usuarios y las empresas prestadoras de servicios, ni a los contenidos
del contrato de condiciones uniformes, razón por la cual vulnera el principio
de unidad de materia y será por lo tanto declarada inexequible.” (Subrayas no
hacen parte del texto original)
[60]
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Bases%20PND%202014-2018F.pdf.
Pág. 44.
[61]
Ibídem. Pág. 47.
[62]
Ibídem. Pág. 47.
[63]
Ibídem. Pág. 47.
[64]
Ibídem. Pág. 48.
[65]
Ibídem. Pág. 48.
[66]
Ibídem. Pág. 48.
[67]
Ibídem. Pág. 56.
[68]
Ibídem. Pág. 60.
[69]
Ibídem. Pág. 62.
[70]
Ibídem. Pág. 62.
[71]
Ibídem. Pág. 94. En la exposición de motivos el
Gobierno Nacional califico esta estrategia como “la estrategia de crecimiento
económico del Plan”
[72]
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Bases%20PND%202014-2018F.pdf.
Págs. 96 y 97.
[73]
Ibídem. Pág. 104.
[74]
Ibídem. Págs. 104 a 107.
[75]
Ibídem. Pág. 119.
[76]
Ibídem. Pág. 119.
[77]
Ibídem. Pág. 147.
[78]
Ibídem. Pág. 147.
[79]
Ibídem. Pág. 147.
[80]
Ibídem. Pág. 147.
[81]
Ibídem. Pág. 155.
[82]
Ibídem. Pág. 155.
[83]
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Bases%20PND%202014-2018F.pdf.
Pág. 44.
[84]
Ibídem. 47.
[85]
Ibídem. 47.
[86]
Ibídem. 47.
[87]
Ibídem. 47.
[88]
Ibídem. 47.
[89]
Ibidem. Pág. 48.
[90]
Ibidem. Pág. 48.
[91]
Ibidem. Pág. 48.
[92]
Ibidem. Pág. 60.
[93]
Ibidem. Pág. 62.
[94]
Ibidem. Pág. 62.
[95]
Ibídem. Pag.119.
[96]
Ibidem. Pág. 147.
[97]
Ibídem. Pág. 147.
[98]
Ibídem. Pág. 155.
[99]
C-818 de 2005
[100]
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Bases%20PND%202014-2018F.pdf.
Pág. 147.
[101]
Sobre ello la sentencia C-896 de 2012 explicó: “Adicionalmente
cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad
de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el
examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo
posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes
con la actividad legislativa. En efecto si una disposición con una conexión
lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo
de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se
desarrolló un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad
podrá resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los
riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del
principio de unidad de materia.”
[102] Gaceta del Congreso 33 de 2015.El texto era el siguiente: “Modifíquese el artículo 65 de la Ley
1341 de 2009, el cual quedará así: “Artículo 65. Sanciones. Sin
perjuicio de la responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir el
infractor, la persona natural o jurídica que incurra en cualquiera de las
infracciones señaladas en el artículo 64 de la presente ley, será sancionada,
además de la orden de cesación inmediata de la conducta que sea contraria a las
disposiciones previstas en esta ley, con: 1.
Amonestación. // 2. Multa hasta por el equivalente a dos
mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales para personas naturales. // 3.
Multa hasta por el equivalente a cien mil (100.000) salarios mínimos legales
mensuales para personas jurídicas. Si la utilidad derivada de la conducta por
parte del infractor resulta ser mayor a los cien mil (100.000) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, la multa será hasta por el ciento cincuenta (150%)
de esta utilidad. // 4. Suspensión de la operación al público
hasta por dos (2) meses. // 5. Caducidad del contrato o cancelación
de la licencia, autorización o permiso.”
Para imponer
las sanciones se tendrán en cuenta los siguientes criterios de graduación: 1. El impacto de la conducta // 2.
La dimensión de la afectación // 3. El beneficio obtenido por la comisión
de la infracción. // 4. La reincidencia. // Parágrafo. El
Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
(MINTIC) dentro de sus competencias, podrá decretar como medida preventiva, a
los proveedores de redes y servicios de comunicaciones móviles que no cumplan
con los parámetros de calidad exigidos por la regulación y/o ante la ocurrencia
de fallas de red, la restricción a la comercialización y venta de servicios
móviles al público, la cual estará orientada únicamente a la activación de
nuevos servicios. El MINTIC reglamentará la materia.”
[103]
Gacetas del Congreso 114 y 116 de 2015.
[104]
Gaceta del Congreso 191 de 2015.
[105]
Gaceta del Congreso 263 de 2015. Durante la discusión en la
Plenaria de la cámara de Representantas de la que se da cuenta en la Gaceta del
Congreso 498 de 2015, algunos representantes advirtieron que tales sanciones
podían resultar excesivas.
[106]
Gaceta del Congreso 265 de 2015.
[107]
Gacetas del Congreso 264, 266 y 585 de 2015.