C-599-96
Sentencia C-599/96
Sentencia
C-599/96
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR SERVIDOR PUBLICO/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
PERSONA JURIDICA
La no invocación
en la demanda por parte del actor de su calidad de ciudadano, no impide la
admisión de aquella, cuando quien la presenta ejerce un cargo público para cuyo
desempeño se exige acreditar dicha condición. Igualmente, ha señalado que si el
demandante actúa en representación de una persona jurídica, esta Corporación
debe permitirle el acceso a la justicia constitucional, siempre y cuando sea
ciudadano en ejercicio.
SUPERINTENDENCIA
DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Control y vigilancia de entidades/PERSONERO
MUNICIPAL EN EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS-Control disciplinario sobre
empleados públicos
Si es la misma
Constitución la que le asigna al Presidente de la República la tarea de ejercer
el control, la inspección y vigilancia de las entidades que prestan servicios
públicos domiciliarios, actividades que debe realizar por intermedio de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mal puede la ley atribuir
dicha potestad a una autoridad distinta. Este control administrativo que
realiza la Superintendencia es distinto del control disciplinario que la
Constitución les asigna a los Personeros Municipales y a la Procuraduría
General de la Nación, pues este último se dirige a investigar y sancionar la
conducta oficial de los funcionarios o empleados públicos por incumplir los
deberes propios del cargo ya sea por omisión o por extralimitación de
funciones, como por infringir la Constitución y las leyes. Estos dos controles
tienen origen constitucional y no se excluyen entre sí, puesto que su finalidad
es distinta, además de que los sujetos sobre los que recae cada uno también
difiere, en el primer caso versa sobre las "entidades" que prestan
servicios públicos mientras que en el segundo, sobre los empleados públicos o
las personas que desempeñen funciones públicas en tales empresas. Bien pueden
los Personeros Municipales abrir procesos disciplinarios, contra los empleados
públicos o trabajadores oficiales de las empresas de servicios públicos en el
municipio respectivo, por violar los derechos de los usuarios, mas no sancionar
a las citadas entidades.
UNIDAD NORMATIVA-Aplicación
Dado que la
disposición que se declara inexequible conforma unidad normativa con otro
artículo de la misma ley, ésta última correrá igual suerte que la primeramente
citada.
Referencia:
Expediente D-1301
Demanda de
inconstitucionalidad   contra el aparte final del artículo 82    de la ley 142
de 1994.
Demandante: Rafael
Rincón Patiño
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., seis (6) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano RAFAEL RINCON PATIÑO
presenta demanda contra el aparte final del artículo 82 de la Ley 142 de 1994,
por infringir distintos preceptos del Estatuto Superior.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta índole,
procede la Corte a decidir.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El aparte demandado
es el que aparece subrayado.
"Ley 142 de
1994
"Por la cual se
establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones".
".........
"Artículo 82.  Función
sancionatoria de los Personeros Municipales.  Sin perjuicio de la facultad
sancionatoria de la Procuraduría y de la facultad de asumir cualquier
investigación iniciada por un Personero Municipal, éste último podrá imponer
multas de hasta diez salarios mínimos mensuales a las empresas que presten servicios
públicos en el municipio, por las infracciones a esta ley, o a las normas
legales a las que deban estar sujetas, en perjuicio de un usuario residente en
el municipio. Si el valor del perjuicio excede el de esa multa, la competencia
para sancionar corresponderá al superintendente. Si la jurisdicción de lo
contencioso administrativo anula más de tres de las multas impuestas en un año,
el Ministerio Público deberá abrir investigación disciplinaria contra el
personero.
III. LA DEMANDA
El demandante considera
que el aparte subrayado del artículo 82 de la ley 142 de 1994, vulnera los
artículos 1, 2, 83, 113 y 369 de la Carta, por las siguientes razones:
El artículo 1 de la
Constitución, resulta violado por que "los servidores del Estado tienen
plena autonomía para resolver los asuntos sometidos a su conocimiento, y a
éstos no se les puede deducir responsabilidad disciplinaria por la
interpretación y aplicación del derecho, evitando que la decisión adoptada
surja por presiones o temores, ejercidos en contra del  funcionario fallador.
Es decir, que el servidor público al ejecutar sus atribuciones no puede abrigar
temores o amenazas, que pongan en peligro su independencia, para tomar la
decisión final. En el presente caso se lesiona la autonomía del personero
cuando tiene latente una amenaza de apertura de un proceso disciplinario, en el
evento de que el tribunal contencioso administrativo anule más de tres de las
multas impuestas a las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, durante el término de un año".
Al restringirse la
autonomía del Personero, se "hace nugatoria la eficiencia y eficacia de
los postulados del Estado social de derecho, al desproteger a los usuarios en
el contacto con las empresas, ante la inexistencia de mecanismos idóneos para
ejercer el control; prerrogativa ésta que tiene sustento en el artículo 369 de
la Carta Política y en el artículo 11 de la ley 142 de 1994".
Por otra parte,
considera que se infringe el artículo 2o. de la Carta pues, si bien es cierto
que la facultad otorgada a los Personeros Municipales para sancionar a las
empresas prestadoras de servicios públicos, tiene como finalidad hacer
efectivos los postulados del Estado social de derecho, el aparte demandado
permite que dicha competencia se afecte al restringirse la plena autonomía e
independencia que tienen tales funcionarios para ejercer esas medidas, debido a
la "amenaza de una apertura de investigación disciplinaria en su
contra", en caso de que se declare la nulidad de tres de las resoluciones
mediante las cuales impusieron multas a las citadas empresas, desprotegiendo de
esta forma a los usuarios de los servicios públicos.
Agrega el actor que
la norma acusada también lesiona el principio de la buena fe contenido en el
artículo 83 de la Constitución, porque cuando un Personero impone una multa a
una empresa prestadora de un servicio público domiciliario, se debe presumir
que lo ha hecho de buena fe y no lo contrario,  esto es, de mala fe.
"Correlativamente, con la violación del postulado de la buena fe, se
vulneran los principios rectores de la función pública, consagrados en el
artículo 209 de la Carta Política, dado que se desconoce la presunción y se
parte de la base que la actuación del servidor público no concuerda con dichos
principios."
Por último, sostiene
el actor que el artículo 113 de la Constitución también resulta lesionado, por
cuanto el Personero al adelantar el proceso contra las empresas que prestan
servicios públicos domiciliarios, "debe tener la total autonomía e
independencia para proferir el respectivo fallo, sin interferencias ni
presiones para orientar en uno u otro sentido la decisión o para abstenerse de
adelantar la indagación". Así mismo, se mengua el principio de
colaboración armónica que debe existir entre los órganos del poder público,
"dado que el Personero Municipal no ejercerá cabalmente la potestad
sancionatoria, ante el temor de verse involucrado en un proceso disciplinario,
originado en dicha actuación administrativa."
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
Dentro del término de
fijación en lista se presentaron varios escritos, unos de coadyuvancia y otros
de impugnación. Veamos:
1.  El ciudadano
HUGO PALACIOS MEJIA, dentro del término legal, presentó un escrito en el que
solicita la exequibilidad del aparte acusado. Son estos algunos de sus
argumentos:
- En primer término,
considera que la demanda debió rechazarse y, en consecuencia, no puede
decidirse de fondo, pues el demandante la presentó en su doble condición de
Personero Municipal de Medellín y Presidente de la Asociación Nacional de
Personerías y no en su calidad de "ciudadano" como lo ordena el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución.
- No obstante lo
anterior, procede a contradecir los cargos de la demanda así: el artículo 1o.
de la Constitución no consagra la "plena autonomía de los servidores del
Estado, sino una regla bien distinta: aquella según la cual Colombia es un
Estado social de derecho. Ser 'Estado de derecho' implica, entre otras
cosas, que los servidores públicos están sujetos al derecho, y tal sujeción
se opone, radicalmente, a la 'plena autonomía' ...".
-  El aparte
impugnado del artículo 82 de la ley 142 de 1994 no implica que la simple
interpretación y aplicación del derecho den lugar a responsabilidad
disciplinaria, como lo afirma el actor. "El supuesto de hecho de la norma
es bien distinto: consiste en que la jurisdicción de lo contencioso
administrativo haya anulado mas de tres de las multas impuestas en un año,
lo cual, sin necesidad de mayor análisis, sugiere razonablemente que existe una
alta probabilidad de que el respectivo Personero esté aplicando en forma
descuidada sus facultades sancionatorias."
- En cuanto al
principio de la buena fe, afirma que "la orden de abrir una investigación
disciplinaria no es, en sí misma, una sanción: se trata de un sistema de control
de calidad de la administración pública, previsto en la Constitución
(numeral 6 del artículo 277) y en la Ley." Además, no es cierto que
"la única , o la principal fuente de responsabilidades disciplinarias sea
la mala fe. Por el contrario, la  mala fe es usualmente, fuente
de responsabilidades penales. La responsabilidad disciplinaria surge, a
menudo, frente a conductas irregulares, descuidadas, pero en las que no
interviene la mala fe." En este sentido concluye que la norma no se
basa en la presunción de mala fe, sino por el contrario en un hecho objetivo,
como lo es la anulación. La norma no supone nada sobre la buena fe del
personero. Los servidores del Estado no sólo deben obrar con buena fe,
"sino con diligencia, y con conocimiento de las reglas técnicas y
jurídicas de la función que se desempeña."
- Sobre la
vulneración del artículo 113 de la Carta, señala que "no puede aceptarse,
como criterio de organización de un Estado de derecho, que los Personeros, o
cualquier otro funcionario, no ejercerán cabalmente sus atribuciones por verse
amenazados por una sanción disciplinaria. El concepto de 'servicio público'
está unido, indisolublemente, en los Estados de derecho, al de
'responsabilidad', y, recientemente, a los de eficiencia, eficacia y economía.
Es así como a nadie extraña que los servidores públicos estén sujetos, entre
otras leyes, a la 200 de 1995 (Código Disciplinario Único), sin que por ello
pueda deducirse que no cumplirán sus funciones por temor de verse sujetos a una
investigación disciplinaria."
2. El doctor RICARDO
GUTIERREZ VELAZQUEZ, Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de
Servicios Públicos presentó un escrito en el que solicita a la Corte la
declaratoria de exequibilidad de la parte impugnada del artículo 82 de la ley
142 de 1994, con fundamento en los argumentos que a continuación se resumen:
-Las razones
expuestas por el actor para pedir la inconstitucionalidad de un aparte del
artículo 82 de la ley 142 de 1994 contrarían el artículo 95 de la Constitución,
toda vez que el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Carta
implican responsabilidades y, en este caso, el demandante pretende
"conservar la facultad sancionatoria, pero desechar, bajo justificaciones
de aparente inconstitucionalidad, la responsabilidad inherente a la
misma."
- La disposición
demandada no debe entenderse como un factor de presión o amenaza frente a las
actuaciones del Personero, sino por el contrario, como una disposición que
busca que su decisión sea adoptada en forma diligente.
- "La norma
acusada en su redacción vigente, busca lograr un equilibrio entre los
diferentes agentes económicos aptos para asumir la prestación de un servicio
público domiciliario, y los diferentes entes encargados de ejercer las
funciones de control, de forma tal que las infracciones sean sancionadas en su
justa medida."
3. El Ministro de
Desarrollo Económico, por intermedio de apoderado, presentó un escrito en el
que coadyuva la demanda, pues considera que la disposición acusada "hace
nugatoria la eficiencia y eficacia del ejercicio de la facultad sancionatoria
por parte de los Personeros, por lo que ella expresa, coharta (sic) y
condiciona". Además, de que "avala y legaliza la transgresión de
normas procedimentales o sustanciales prevalentes, en detrimento del interés
general o privado, invitando permisivamente a su violación hasta por tres
veces, cuando bastaría tan sólo una, siempre y cuando que de las razones o
argumentos determinados por el Contencioso Administrativo se redujera (sic) tal
violación, y que conllevarán (sic) a las sanciones pertinentes, para que en
caso de establecerlo así, los controles constitucionales actuaran, incluso
dando traslado a las autoridades penales y administrativas para lo de su
competencia, controles, que de por sí bastan para vigilar, investigar y
sancionar la conducta de los funcionarios públicos, entre ellos la de los
Personeros."
4. El Defensor del
Pueblo presentó un escrito en el que solicita la declaración de inexequibilidad
de la norma demandada, con fundamento en los siguientes argumentos:
-  Aparte de
compartir los cargos formulados por el demandante, sostiene que "para la
aplicación de los derechos, principios y valores consagrados en la Carta
Política, el mismo ordenamiento constitucional ha previsto los mecanismos de
protección de carácter instrumental que aseguran la efectividad del derecho
sustancial y la garantía constitucional del debido proceso. Entre esos
mecanismos constitucionales se encuentra el de la responsabilidad extracontractual
patrimonial del Estado, consecuencia de la conducta dolosa y gravemente culposa
de un agente suyo -art 90 C.N.-, y el de la responsabilidad penal y
disciplinaria de las autoridades públicas por conductas irregulares -art. 92
C.N.-". De acuerdo con estas disposiciones se podría sostener la
constitucionalidad de lo impugnado, pues la conducta del Personero
"aparentemente constituiría una conducta si no dolosa o culposa, por lo
menos irregular, que podría dar lugar a la investigación disciplinaria a que se
refiere la norma demandada. Sin embargo, es preciso señalar que la
cuantificación de las actuaciones que la jurisdicción contencioso
administrativa debe estudiar y declarar nulas para que opere la norma, no
solamente redunda en perjuicio de la efectividad del poder disciplinario propio
de la Procuraduría General de la Nación, sino que establece una especie de
responsabilidad objetiva en contra de los Personeros Municipales".
- Por tanto, la
norma acusada debe declararse inexequible por violar el principio de autonomía
e independencia que informan el control disciplinario del Ministerio Público
(art. 277-6 C.N.), "en la medida que el supuesto de la norma es limitante
-más de tres multas impuestas en un año y anuladas por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo-. Podríamos pensar que por debajo de este supuesto
numérico el poder disciplinario de la Procuraduría General de la Nación no
operaría"; y también por que "iniciar un juicio de responsabilidad
con base en un fundamento numérico y con el carácter de obligatorio -deberá
abrir investigación contra el Personero- crea una especie de responsabilidad
objetiva en contra de una clase de servidores públicos, esto es, imputándoles
responsabilidad con fundamento en una conducta, hecho o circunstancia
previamente definida, sin que se tenga en cuenta si medió o no el elemento
culpabilidad o voluntariedad, o simplemente la intención de dañar o causar
daño."
V.  CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación (E), doctor José León Jaramillo Jaramillo, rindió el
concepto de rigor, en el que solicita a la Corte declarar inexequible el aparte
demandado del artículo 82 de la ley 142 de 1994. A continuación se resumen
algunos apartes de dicho escrito.
- Las actuaciones de
los funcionarios que ejercen un control administrativo "cuando se dirigen
a la imposición de una sanción, deben someterse a una estricta observancia del
principio de legalidad, tal como lo mandan de manera explícita los artículos 6
y 29 de la Carta Política, en virtud de cuyas preceptivas, de una parte los
servidores públicos son responsables tanto por infringir la ley, como por
omitir o extralimitarse en el ejercicio de sus funciones y, de otra, en punto
del debido proceso, se demanda la preexistencia de la ley descriptiva de la
falta y del procedimiento para aplicar la debida sanción, como requisito sine
qua non en procedimientos judiciales y administrativos". Lo anterior
significa que las autoridades públicas "sólo se encuentran habilitadas
para actuar dentro de los precisos linderos trazados por la normatividad, en
aplicación de un principio de libertad restringida, opuesto a la cláusula
general de libertad establecida para regir la actividad de los
particulares."
- Luego señala que
"la formulación de un acto administrativo cualquiera implica la
observancia de una serie de requisitos complementarios al postulado de la
legalidad, e incluso derivados de éste, los cuales apuntan, entre otros
objetivos, a preservar la moralidad y la imparcialidad de la administración y que
son, por esa razón, de ineluctable cumplimiento". De ahí que el Código
Contencioso Administrativo disponga en relación con la expedición de dichos
actos, "la prohibición de incurrir en determinados vicios, so pena de que
el acto pierda validez y, en consecuencia, deje de producir efectos
jurídicos".
- Por tal razón
considera que "no resulta acertado afirmar que la eventual anulación de un
acto incida en la interpretación que de las disposiciones sustantivas efectúe
la autoridad administrativa, en este caso el Personero Municipal, en su papel
de operador jurídico".
- Más adelante
agrega que la potestad sancionatoria que consagra la norma demandada
corresponde al "ejercicio de una competencia autonómica en cabeza de un
servidor local, en este caso quien cumple funciones de Ministerio Público a
nivel municipal y cuyo justiprecio en punto a la evaluación de la decisión que
se debe adoptar, por habilitación legal, es de su exclusivo resorte y, por
ende, se presume informada por los principios de la buena fe y la legalidad que
se ven desvirtuados por la preceptiva acusada, con quebranto entonces del
Ordenamiento Superior como lo alega el impugnante."
Y concluye afirmando
que "independientemente de la órbita en que se produzca un acto que luego
resulte nulo por determinación de la jurisdicción contenciosa, la conducta
desplegada en tal aspecto por el servidor público sólo sería reprochable
disciplinariamente cuando ella se adecue en el escenario de responsabilidad
subjetiva que demanda la Constitución para efectos de acarrear una sanción de
tal naturaleza. Uno sólo de tales actos daría ocasión, sin previsión expresa al
respecto, para que se ponga en movimiento la actividad disciplinaria según los
mandatos de la ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Unico)."
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
Por dirigirse la
acusación contra un precepto que forma parte de una ley, compete a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 241-4 del Estatuto Superior.
2. Demanda de inconstitucionalidad presentada por un servidor público.
Se afirma en una de
las intervenciones que la Corte ha debido rechazar la demanda puesto que fue
presentada por el Personero de Medellín en su calidad de tal y como Presidente
de la Asociación Nacional de Personeros, sin que "en ninguna parte de su
escrito el señor Rincón afirme obrar en la única forma que la Constitución
autoriza: como ciudadano", violando así el artículo 241-4 de la
Carta.
La Corte en diversas
oportunidades se ha pronunciado sobre este punto dejando en claro que la no
invocación en la demanda por parte del actor de su calidad de ciudadano, no
impide la admisión de aquella, cuando quien la presenta ejerce un cargo público
para cuyo desempeño se exige acreditar dicha condición. Igualmente, ha señalado
que si el demandante actúa en representación de una persona jurídica, esta
Corporación debe permitirle el acceso a la justicia constitucional, siempre y
cuando sea ciudadano en ejercicio. En efecto, en sentencia  reciente expresó:
"Así, pues, la
posibilidad concreta de actuar ante la jurisdicción constitucional mediante el
ejercicio de la acción pública corresponde a aquellos nacionales que hayan
accedido a la condición de ciudadanos por haber cumplido la edad exigida por el
ordenamiento jurídico (dieciocho años mientras la ley no determine otra),
siempre que no hayan sido sancionados judicialmente con la suspensión (artículo
98 C.P.) o la pérdida absoluta de los derechos políticos (artículo 175, numeral
2, C.P.), castigo este último reservado por la Carta a los funcionarios
cobijados por fuero constitucional especial, dadas sus altas responsabilidades.
La jurisprudencia ha
sido constante en señalar que los derechos políticos son ejercidos, en las
expresadas condiciones, únicamente por personas naturales, ya que a la luz de
la Carta no son concebibles actividades como el voto, el desempeño de cargos
públicos, la participación en plebiscitos o referendos o la presentación de
demandas de inconstitucionalidad por parte de personas jurídicas.
De ese modo, ni las
personas jurídicas privadas ni las públicas -como los departamentos, los
distritos y municipios o las entidades descentralizadas- pueden acudir a la
Corte Constitucional para pedir que una determinada norma sea declarada
inexequible.
No obstante, aunque
la señalada línea jurisprudencial debe ahora reiterarse, la Corte no puede
dejar de advertir que si, aun invocando la representación de una persona
jurídica, quien presenta la demanda es un ciudadano en ejercicio, el tribunal
encargado de guardar la supremacía y la integridad de la Constitución y a cuya
responsabilidad se ha confiado la interpretación auténtica de los principios y
preceptos fundamentales mal podría negarle el ejercicio de uno de sus derechos
-con rango de fundamental, según el artículo 40 de la Constitución y de
acuerdo con reiterada doctrina sentada a partir de la Sentencia T-03 del 11 de
mayo de 1992-, impidiendo mediante rechazo de la demanda o por sentencia inhibitoria
el efectivo acceso a la administración de justicia constitucional por la sola
circunstancia de no haber declarado en forma expresa, mediante fórmula
sacramental, que hace uso de su condición de ciudadano para incoar la acción
que la Constitución le ofrece con el objeto de que pueda por sí misma defender
el orden jurídico. Ello chocaría sin duda con el criterio amplio, informal y
participativo que predomina en la Carta Política de 1991 y haría prevalecer,
contra expresa norma superior, las formalidades vacías e innecesarias sobre los
contenidos prevalentes del derecho sustancial (artículo 228 C.P.).
Lo dicho aparece
de bulto cuando se tiene en cuenta que ciertos cargos, ejercidos en
representación de personas públicas -como es el de alcalde, que aquí nos ocupa-
suponen la posesión del estado de ciudadanía (artículo 99 C.P.), por lo cual,
si quien suscribe la demanda se encuentra desempeñando uno de ellos, debe
admitirse que es ciudadano y que hace uso de su propio derecho, así no lo
invoque de manera expresa (lo
subrayado no es del texto)
Circunstancia
distinta sería la de una persona que, sin demostrar su ciudadanía, o sin ser
titular de ella, dijera representar a una persona jurídica, ya que entonces, al
verificar la inexistencia del requisito constitucional, la demanda debería ser
rechazada.
Además de lo dicho,
debe recordarse que esta Corte ha sostenido en forma reiterada la posibilidad
de que los servidores públicos ejerzan la acción de
inconstitucionalidad."(Sent. C-275/96.  M.P. José Gregorio Hernández
Galindo)
En el caso bajo
examen, el demandante no obstante que dice actuar en su condición de Personero
Municipal de Medellín -para cuyo desempeño es requisito indispensable demostrar
la calidad de ciudadano- y también como Presidente de la Asociación Nacional de
Personerías -ASONALPER-, invocó expresamente su calidad de "ciudadano en
ejercicio" como se lee en el folio 1 de la demanda; pero aún si no lo
hubiera hecho ha de entenderse que en esta calidad ejerce la acción, según la
jurisprudencia antes transcrita. En consecuencia, no hay reparo por este
aspecto.
3. La acusación
Para efectos del
análisis de la demanda es necesario recordar que la ley 142 de 1994 "Por
la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios",
autoriza en el artículo 82, parcialmente impugnado, a los Personeros
Municipales para imponer multas hasta de diez salarios mínimos mensuales a las
"empresas que presten servicios públicos en el municipio", por
las infracciones a dicha ley y demás normas legales a las que deban someterse,
"en perjuicio de un usuario residente en el municipio", sin
menoscabo de la facultad sancionatoria que le corresponde a la Procuraduría y
de la potestad que ésta tiene de asumir cualquier investigación iniciada por un
Personero Municipal. En caso de que el valor del perjuicio exceda el de la
multa, la competencia para sancionar corresponderá al Superintendente de
Servicios Públicos Domiciliarios.
Y en el aparte que
es objeto de acusación se establece: "Si la jurisdicción de lo
contencioso administrativo anula más de tres de las multas impuestas en un año,
el Ministerio Público deberá abrir investigación disciplinaria contra el
Personero". Siendo así, considera la Corte que no es posible el
estudio de este fragmento sin determinar primero si la competencia que se les
atribuye a los Personeros Municipales para imponer tales multas se adecua o no
al ordenamiento superior, pues mal podría la Sala declarar constitucional la
consecuencia que se deriva del ejercicio de una potestad sancionatoria sin
examinar previamente si quien la cumple está debidamente facultado para
hacerlo.
4.  El Ministerio Público y los Personeros Municipales.
El Ministerio Público,
de conformidad con nuestro ordenamiento constitucional, es un organismo de
control, integrado por: el Procurador General de la Nación, quien es el supremo
director, el Defensor del Pueblo, los Procuradores Delegados y agentes del
Ministerio Público ante las autoridades jurisdiccionales, los Personeros
Municipales  y los demás funcionarios que determine la ley (arts. 117 y 118
C.N.). Los Personeros Municipales son funcionarios de período elegidos por los
Concejos Municipales.
Al Ministerio
Público y, obviamente, a los Personeros Municipales como parte integrante de
éste, el Constituyente les ha asignado el cumplimiento de las siguientes
funciones: a) la guarda y promoción de los derechos humanos; b) la protección
del interés público; y c) la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñan funciones públicas (art. 118 C.N.). Las tareas específicas que les
compete cumplir al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo, se
encuentran descritas en los artículos 277, 278 y 282 del mismo Ordenamiento.
Los Personeros
Municipales, en desarrollo de este mandato, cumplen tareas de veedores
ciudadanos, defensores del pueblo y agentes del Ministerio Público, pues tienen
a su cargo la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, las leyes, las
decisiones judiciales y los actos administrativos, promoviendo las acciones a
que hubiere lugar; la defensa de los intereses de la sociedad; la vigilancia
del ejercicio eficiente y diligente de las funciones administrativas
municipales; la investigación y sanción de los empleados municipales, velar por
el ejercicio eficaz del derecho de petición; intervenir en los procesos y ante
las autoridades judiciales y administrativas en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales; interponer
acciones de tutela por delegación del Defensor del Pueblo; la defensa de
intereses colectivos interponiendo acciones populares y de cumplimiento, la
divulgación, promoción  y defensa de los derechos humanos, etc. (art. 178 ley
136/94)
5. ¿A quién
compete ejercer el control y vigilancia de las empresas de servicios públicos?
La regulación de los
servicios públicos es tarea propia del legislador tal como lo ordenan los
artículos 150-23 y 365 de la Constitución, en cuyos textos se lee:
"Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: ......"Expedir las leyes que regirán el ejercicio de
las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos";
"......Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que
fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente,
por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado
mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios........"
(resalta la Corte)
A nivel territorial
les compete a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales
reglamentar en sus respectivos territorios la prestación de tales servicios.
(arts. 298, 300-1, 311 y 313-1 C.N.)
Así las cosas,
existe en este campo una competencia concurrente; por una parte a la ley
"le compete establecer por vía general el régimen jurídico de los
servicios públicos, esto es, expedir el estatuto básico que defina sus pautas y
parámetros generales y que regule los demás aspectos estructurales de los
mismos (arts. 150-23 y 365 C.N.)". Y a los departamentos y municipios
"desarrollar por la vía del reglamento la preceptiva legal y adecuarla a
las particulares peculiaridades propias de su ámbito territorial. En otros
términos, corresponde a las autoridades de esos niveles ejercer la potestad
reglamentaria para dar concreción y especificidad a la normación legal de modo
que con sujeción a sus parámetros, dispongan lo conducente a la adecuada y
eficiente prestación de los servicios públicos según las características de las
necesidades locales."[1]
Igualmente, es la
ley la que debe determinar las responsabilidades relacionadas con la prestación
de los servicios públicos domiciliarios, como lo ordena el artículo 367
superior: "La ley fijará las competencias y responsabilidades
relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su
cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta
además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de
ingresos..."
En lo que respecta a
la protección de los derechos de los usuarios, es también el legislador quien
ha de señalarlos, al tenor de lo dispuesto en el artículo 369 de la Carta:
"La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen
de su protección y sus formas de participación en la gestión y
fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente
definirá la participación de los municipios o de sus representantes, en las
entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios."
Finalmente el
Constituyente, en forma expresa, le atribuye al Presidente de la República la
inspección, control y vigilancia de las empresas de servicios públicos al
consagrar: "Corresponde al Presidente de la República señalar con
sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de
eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio
de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la
inspección y vigilancia de las entidades que los presten" (art. 370
C.N.) (Resalta la Corte). Precepto que está en concordancia con el artículo
189-22 ibidem, que señala: Corresponde al Presidente de la República..."Ejercer
la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos."
Las entidades
autorizadas para prestar servicios públicos y, en consecuencia, sujetas al
control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, son las que
aparecen señaladas en el artículo 15 de la ley demandada, a saber: 1.- las
empresas de servicios públicos; 2.- las personas naturales o jurídicas que
produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad
principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de
servicios públicos; 3.- los municipios cuando asuman en forma directa, a través
de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme
a lo dispuesto en esta ley; 4.- las organizaciones autorizadas conforme a esta
ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en
áreas o zonas urbanas específicas; 5.- las entidades autorizadas para prestar
servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta ley;
6.- las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional
que al momento de expedirse esta ley, estén prestando cualquiera de los
servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo
17.
En desarrollo de las
atribuciones de control y vigilancia, la Superintendencia inspecciona el
funcionamiento de las empresas de servicios públicos, evalúa la gestión
financiera, técnica y administrativa, verifica que las obras, equipos y
procedimientos que éstas utilicen cumplan con los requisitos técnicos; vela por
la adecuada prestación del servicio, su calidad y eficiencia, vigila que dichas
entidades cumplan las normas que las rigen, interviene para defender la
participación y los derechos de los usuarios, vigila y controla el cumplimiento
de los contratos con los usuarios, etc., además de contar con facultades
sancionatorias, para los casos en que se infrinja la Constitución y la ley.
Ahora bien: si es la
misma Constitución la que le asigna al Presidente de la República la tarea de
ejercer el control, la inspección y vigilancia de las entidades que
prestan servicios públicos domiciliarios, actividades que debe realizar por
intermedio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mal
puede la ley atribuir dicha potestad a una autoridad distinta, como ocurre en
el caso de estudio.
En efecto, como ya
se ha expresado, en la norma que es objeto de demanda parcial, se faculta a los
Personeros Municipales para imponer multas hasta de diez salarios mínimos mensuales
a las empresas que presten servicios públicos en el municipio, por las
infracciones a la ley (142/94) o a las normas legales a que deban estar
sujetas, en perjuicio de un usuario residente en el municipio. Quiere esto
significar que una de las funciones atinentes al control y vigilancia de dichas
entidades, que constitucionalmente, compete en forma exclusiva a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por obra del legislador,
se ha trasladado a los Personeros Municipales, con clara violación del artículo
370 del Estatuto Supremo, razón por la cual será declarada inexequible, la
norma legal que tal cosa dispone.
Este control
administrativo que realiza la Superintendencia sobre las entidades prestadoras
de servicios públicos es distinto del control disciplinario que la Constitución
les asigna a los Personeros Municipales y a la Procuraduría General de la
Nación, pues este último se dirige a investigar y sancionar la conducta oficial
de los funcionarios o empleados públicos por incumplir los deberes propios del
cargo ya sea por omisión o por extralimitación de funciones, como por infringir
la Constitución y las leyes. Estos dos controles tienen origen constitucional y
no se excluyen entre sí, puesto que su finalidad es distinta, además de que los
sujetos sobre los que recae cada uno también difiere, en el primer caso versa
sobre las "entidades" que prestan servicios públicos (art. 370 C.N.)
mientras que en el segundo, sobre los empleados públicos o las personas que
desempeñen funciones públicas en tales empresas (arts. 118, 277 y 278
C.N.).
En consecuencia,
bien pueden los Personeros Municipales abrir procesos disciplinarios, de
acuerdo con las normas de competencia, contra los empleados públicos o
trabajadores oficiales de las empresas de servicios públicos en el municipio
respectivo, por violar los derechos de los usuarios, mas no sancionar a las
citadas entidades por que el control, inspección y vigilancia de éstas por
mandato constitucional (art. 370) le corresponde a la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, que tiene poderes sancionatorios para ejercer
la defensa de los derechos de los usuarios, cuando han sido lesionados por las
empresas de servicios públicos, como se lee en los artículos 79 y 80 de la ley
142 de 1994, que prescriben:
Corresponde a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios: "..........79.1
Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los
que estén sujetos quienes presten servicios públicos en cuanto el
cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados;
y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea
competencia de otra autoridad; 79.2 Vigilar y controlar el cumplimiento de
los contratos entre las empresas de servicios públicos y los usuarios
y apoyar las labores que en este mismo sentido desarrollan los comités
municipales de desarrollo y control social de los servicios públicos
domiciliarios, y sancionar sus violaciones". Y en el artículo 80.4
establece: "Sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna
y adecuada las quejas de los usuarios."
Las sanciones que
puede imponer la Superintendencia dependen de la naturaleza y gravedad de la
falta, y consisten en amonestaciones, multas hasta por el equivalente a dos mil
salarios mínimos mensuales, orden de suspender de inmediato todas o algunas de
las actividades del infractor, y cierre de los inmuebles utilizados para
desarrollarlas, orden de separar a los administradores o empleados de una
empresa de servicios públicos de los cargos que ocupan, y prohibición a los
infractores de trabajar en empresas similares, hasta por diez años, solicitud a
las autoridades para que decreten la caducidad de los contratos que haya
celebrado el infractor, cuando el régimen de tales contratos lo permita, o la
cancelación de licencias así como la aplicación de las sanciones y multas
previstas pertinentes, prohibición al infractor de prestar directa o
indirectamente servicios públicos, hasta por diez años, toma de posesión de la
empresa de servicios públicos, o la suspensión temporal o definitiva de sus
autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas atrás no sean
efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros.
Vale la pena
recordar que la Procuraduría General de la Nación, según la ley 201 de 1995
(arts. 56 a 59) cuenta con una dependencia que se llama Procuraduría Delegada
para la vigilancia del ejercicio diligente y eficiente de las funciones
administrativas, labor que a nivel territorial también ejercen los Personeros
Municipales, encargada de atender las quejas de los usuarios de los servicios
públicos, para propiciar las acciones que sean necesarias en relación con la
calidad de la gestión de las empresas responsables de prestarlos e intervenir
para que las personas de menores ingresos tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos; velar por la defensa y efectividad de los derechos del
consumidor; adelantar las acciones tendientes a asegurar que los servicios
públicos se presten en términos de eficiencia y calidad; realizar acciones
encaminadas a asegurar la plena satisfacción de los usuarios de los servicios
públicos en general para que éstos se ajusten a los requisitos de calidad y a
las normas dictadas por las respectivas autoridades.
Ante estas
circunstancias, considera la Corte que los "usuarios" de los
servicios públicos domiciliarios que son aquellas personas naturales o
jurídicas que se benefician con la prestación del servicio, bien como
propietarios del inmueble en donde éste se presta, o como receptores directos
del servicio, no resultan perjudicados ni desprotegidos por el retiro del
ordenamiento del precepto acusado, pues tanto la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios como la Procuraduría General de la Nación y las Personerías
Municipales cuentan con mecanismos apropiados para defender sus derechos en
este campo.
En este orden de
ideas, no hay lugar a analizar el aparte acusado del artículo 82 de la ley 142
de 1994, pues la disposición a la que pertenece será retirada del ordenamiento
jurídico por lesionar los artículos 118, 189-22 y 370 del Estatuto Superior.
6. Unidad
normativa
Dado que la
disposición que se declara inexequible conforma unidad normativa con el
artículo 63.5 de la misma ley, en el que se autoriza a los Comités de
Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios, para
"solicitar al Personero la imposición de multas hasta de diez salarios
mínimos mensuales, a las empresas que presten servicios públicos domiciliarios
en su territorio por las infracciones a esta ley, o a las normas especiales a
las que deben estar sujetas, cuando de ella se deriven perjuicios para los
usuarios", ésta última correrá igual suerte que la primeramente citada.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar
INEXEQUIBLES los artículos 63.5 y 82 de la ley 142 de
1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
.
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sent. C-517/92 M.p. Ciro Angarita Barón