T-120-00
Sentencia T-120/00
Sentencia T-120/00
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental
por conexidad/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Configuración de hipótesis
para procedencia de tutela
La jurisprudencia de esta Corporación ha
precisado que el derecho a la seguridad social no reviste, en principio, el
carácter de derecho fundamental, salvo cuando está inescindiblemente asociado a
un derecho que sí tenga esta naturaleza. Para que proceda el amparo que ofrece
la acción de tutela es necesario que en razón del desconocimiento del derecho a
la seguridad social, se esté, además, poniendo en riesgo o amenazando derechos
como la dignidad humana, la integridad personal o la vida. Pero es indispensable
que el daño o la amenaza a uno de estos derechos sea real o que configure la
amenaza efectiva de un perjuicio inminente. Mientras una de esas hipótesis no
se establezca, carece de fundamento toda acción de amparo, pues hace falta el
presupuesto básico del cual parte el artículo 86 de la Constitución: una acción
u omisión que implique violación o amenaza de derechos fundamentales.
REGIMEN
CONTRIBUTIVO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Aportes oportunos
ENTIDAD PROMOTORA
DE SALUD-No asunción
responsabilidad en aportes del empleador
EMPLEADOR-Asunción, en principio, servicio de salud
por mora en aportes/ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Responsabilidad
subsidiaria por mora del empleador en aportes
ESTABLECIMIENTO
HOSPITALARIO-Asunción
servicio de salud por mora en aportes
INFORMES EN
TUTELA-Presunción de
veracidad de los hechos
LEGITIMACION POR
PASIVA EN TUTELA-Aunque no
se dirigió contra empleador tuvo oportunidad de ser oido
ENTIDAD PROMOTORA
DE SALUD-Responsabilidad
subsidiaria en casos de urgencia o gravedad por mora del empleador en aportes
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-No traslado
de aportes para seguridad social por empleador
Referencia:
expediente T-250808
Acción de tutela
instaurada por Isabel Maria Tejeda Sarabia contra la Caja Nacional de
Previsión, CAJANAL
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe
de Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil (2000).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1.991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Barranquilla, al
resolver sobre la acción de tutela instaurada por Isabel Maria Tejeda Sarabia
contra CAJANAL.
I. ANTECEDENTES
Isabel María Tejeda Sarabia, quien presta sus
servicios en el Hospital Local de Campo de La Cruz (Atlántico), entabló acción
de tutela con miras a la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a
la salud y a la seguridad social, que dijo estaban amenazados por CAJANAL. Esta
entidad, según la afirmación de la actora, se negaba a prestarle los servicios
médico asistenciales, a pesar de que mensualmente su patrono le deduce el 4%
del salario para el pago de la respectiva cotización.
Señaló que el Hospital, desde hace 25 meses, no envía
los aportes por concepto de seguridad social, salud, pensiones y riesgos
profesionales a las correspondientes entidades promotoras de salud.
Pide mediante la tutela que el Hospital Local de Campo
de la Cruz haga efectivo el pago de los aportes a las entidades promotoras de
salud y que se tutelen los derechos fundamentales a la vida, garantizando la
seguridad social en salud y pensiones.
II. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Barranquilla, mediante fallo del tres (3) de agosto de 1999, negó la tutela al
considerar que ninguna entidad promotora de salud está en la obligación de
otorgar sus servicios cuando las empresas no les remiten oportunamente los
dineros correspondientes a los aportes, por cuanto esto las conduciría a la
quiebra económica. De otro lado, la accionante no ha demostrado en concreto que
se encuentre padeciendo de algún problema en particular, de modo que se pueda
colegir en forma directa que se están vulnerando sus derechos fundamentales.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. El derecho a la seguridad social y su eventual
carácter de fundamental. Obligatoriedad de girar los aportes por concepto de
cotizaciones a la seguridad social y responsabilidad del patrono que no efectúa
los giros oportunamente.
La jurisprudencia de esta Corporación ha
precisado que el derecho a la seguridad social consagrado en el artículo 48 de
la Carta Política no reviste, en principio, el carácter de derecho fundamental,
salvo cuando está inescindiblemente asociado a un derecho que sí tenga esta
naturaleza.
Para que proceda el amparo que ofrece la
acción de tutela es necesario, entonces, que en razón del desconocimiento del
derecho a la seguridad social, se esté, además, poniendo en riesgo o amenazando
derechos como la dignidad humana, la integridad personal o la vida. Pero es
indispensable que el daño o la amenaza a uno de estos derechos sea real o que
configure la amenaza efectiva de un perjuicio inminente. Mientras una de esas
hipótesis no se establezca, carece de fundamento toda acción de amparo, pues
hace falta el presupuesto básico del cual parte el artículo 86 de la
Constitución: una acción u omisión que implique violación o amenaza de derechos
fundamentales.
Ahora bien, las empresas prestadoras de
servicios de salud necesitan, para poder operar, que quienes están obligados a
aportar dentro del régimen contributivo, lo hagan en efecto y oportunamente. Y
en tanto ese elemento no exista o desaparezca por incumplimiento, no puede
trasladarse a la EPS la responsabilidad correspondiente al patrono incumplido,
ni pretender enderezar contra ella una acción de tutela por una culpa que no es
suya.
La Ley 100 de 1993, artículos 22 y 161, fue
muy clara al asignar a los patronos la responsabilidad de girar oportunamente
el valor correspondiente a las cotizaciones de la seguridad social en salud y
pensiones de los trabajadores a su cargo, so pena de tener que asumir el
patrono, en forma directa, los costos por la atención de salud que requieran
sus empleados o el pago de las pensiones que les correspondan.
Así lo señaló expresamente el parágrafo del
artículo 161, que consignó:
Ley 100 de 1993.
“Artículo 161.
(…)
Parágrafo. Los patronos que no observen lo
dispuesto en el presente artículo estarán sujetos a las mismas sanciones
previstas en los artículos 22 y 23 del libro primero de esta Ley. Además, los
perjuicios por la negligencia en la información laboral, incluyendo la
subdeclaración de ingresos, corren a cargo del patrono. La atención de los
accidentes de  trabajo, riesgos y eventualidades por enfermedad general,
maternidad y ATEP serán cubiertos en su totalidad por el patrono en caso de no
haberse efectuado la inscripción del trabajador o no gire oportunamente las
cotizaciones en la entidad de seguridad social correspondiente”
La Corte
Constitucional en varios de sus fallos se ha referido a la situación
de mora en el pago
de aportes de seguridad social por parte de los patronos y en reciente
sentencia de unificación expresó:
“Pero, si el empleador está en mora, la EPS
debe, en primer lugar, exigir el pago de la cuota, pero también puede repetir
lo gastado contra el empleador moroso, quien en principio es quien ha debido
prestar la atención por ser proyección ésta del contrato laboral suspendido.
La Corte ha dicho que el trabajador no tiene
por qué quedar afectado por la culpa del empleador que no cotiza oportunamente.
Ante esta circunstancia ha surgido en la jurisprudencia una doble solución:
responde el empleador y por lo tanto se torna responsable de la prestación del
servicio médico y de la entrega de medicamentos; o, el trabajador, si el
empleador no responde le puede exigir a la EPS que lo atienda debidamente en
razón de la voluntad del servicio público; pudiendo la EPS cobrarle al
empleador o en algunos casos repetir contra el Fondo de Solidaridad.
En la  Sentencia C-177/98 se fijó el alcance
de la jurisprudencia constitucional sobre la mora patronal en el pago de los
aportes de salud. Allí se dijo:
“… la Corte Constitucional ha esbozado dos
tesis en sus decisiones de tutela. La primera puede analizarse en las
sentencias T-406 de 1993, T-057 y T-669 de 1997 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, T-154A de 1995 y T-158 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara, T-072
de 1997 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-202 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz, en
donde se dispone que, con base en los principios de continuidad de los
servicios públicos y el derecho irrenunciable a la seguridad social, la EPS
debe continuar prestando eficientemente el servicio médico a los afiliados y
ejercer los mecanismos tendientes al cobro. Por el contrario, la segunda tesis
considera que si por descuido o dolo del empleador aquel no realiza los
correspondientes traslados, él debe prestar directamente los servicios médicos.
(Sentencias T-330 de 1994 y T-01 de 1995,  M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, T-341 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-571 de 1994  y T-131 de
1995M.P. Jorge Arango Mejía, T-005 de 1995 y T-287 de 1995 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
Estas divergencias se explican, en muchos
casos, por la diversidad de las situaciones concretas, propias de las
decisiones de tutelas.  Además, como se ha señalado, si bien es válido que la
ley atribuya al patrono el deber de responder por los servicios de salud, en
caso de mora o incumplimiento, lo cierto es que este traslado de la obligación
no exonera integralmente a la EPS de las responsabilidades en que hubiera
podido incurrir, por negligencia en la vigilancia de que se realicen los
aportes. En efecto, la Ley 100 de 1993 confiere herramientas para facilitar no
sólo la eficiencia en el reconocimiento de los derechos a la seguridad social
sino también la eficiencia en el cobro de las acreencias en favor de las
entidades administradoras de la seguridad social, a fin de que se protejan y se
hagan efectivos los derechos de todos los trabajadores y el principio de
solidaridad."
Por otro aspecto, en cuanto al monto de la
cotización a la EPS, el empleador debe cubrirla en su totalidad, porque como se
anotó anteriormente sería injusto que el trabajador pagara un porcentaje, sin
recibir salario, y, jurídicamente el empleador asume la totalidad del monto a
cubrir porque no de otra manera se puede entender los establecido en el
artículo 53 del Código Sustantivo del Trabajo, en armonía con el artículo 53 de
la Constitución.
Los anteriores planteamientos no impiden
agregar que en el POS hay unas cotizaciones mensuales que, tratándose de
trabajadores sujetos a una relación contractual laboral, son descontadas del
salario del trabajador en la proporción que a éste corresponde y con el aporte
que el empleador debe adicionalmente dar. Todo ello integra la cotización que
se remite periódicamente (cada mes) a la entidad prestadora del servicio,
advirtiéndose que esas cantidades de dinero que la EPS recibe son
contribuciones parafiscales y la EPS debe remitir al Fondo de Solidaridad y
Garantía todo lo que sobrepasa a la UPC, (art. 219
Ley 100 de 1993). Por eso es importante que se tenga conciencia de que
lo que se recauda no pertenece a las EPS, ni mucho menos entra al presupuesto
nacional ni a los presupuestos de las entidades territoriales, sino que
pertenece al sistema general de seguridad social en salud, es, pues, una
contribución parafiscal, con todas sus implicaciones jurídicas, aún de orden
penal”.(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-562 del 4 de agosto
de 1999. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Así las cosas, la demanda en estos casos ha
de  dirigirse contra el patrono que omite su deber y no contra la EPS.
Pero, si bien existe una obligación directa
del patrono que no gira oportunamente los aportes por concepto de seguridad
social de sus empleados, también lo es que ello no exonera a las EPS del deber
de atender a los afiliados o beneficiarios que requieran de la atención en
salud, cuando se trate de urgencias o situación de especial gravedad, y menos
todavía si está en peligro su vida o su integridad personal, pues es claro que
las EPS disponen de los mecanismos legales para repetir contra los patronos
incumplidos por los costos en que incurran en la prestación de servicios en
caso de mora patronal.
La responsabilidad de las EPS es
subsidiaria respecto de la atribuida al empleador moroso, como lo señaló esta
Corte, al resolver sobre la exequibilidad del artículo 209 de la Ley 100 de
1993, a cuyo tenor: "El no pago de la cotización en el sistema
contributivo producirá la suspensión de la afiliación y al derecho a la
atención del plan de salud obligatorio. Por el periodo de la suspensión, no se
podrán causar deuda ni interés de ninguna clase."
"...la norma acusada es exequible en el
entendido de que mantiene una responsabilidad subsidiaria de las EPS a fin de
proteger el derecho a la salud del trabajador, frente a la responsabilidad
primaria que recae en el patrono. Esta responsabilidad originaria del empleador
en caso de mora encuentra fundamento no sólo en elementales principios de
responsabilidad sino en la propia Carta. En efecto, el artículo 53,  que regula
los principios mínimos del derecho laboral, señala que se debe garantizar al
trabajador la seguridad social. Se entiende entonces que esa norma
constitucional, que se proyecta esencialmente en el ámbito de las relaciones
entre patrono y empleado, está estableciendo que el responsable primario de
garantizar la seguridad social de los trabajadores es el propio patrono, lo
cual armoniza con el sistema diseñado por la Ley 100 de 1993, según la cual
éste tiene a su cargo la obligación de afiliar a sus trabajadores al sistema.
Por ende, en caso de incumplimiento de este deber legal "aquellos asumen
directamente la responsabilidad de prestar el servicio" (artículo 161 de
la Ley 100 de 1993).
31- Finalmente, la Corte entiende que en
situaciones de mora patronal, esta obligación de prestar los servicios de
salud, ya sea directamente y en forma primaria por el patrono, o
subsidiariamente por las EPS en determinados eventos, cubre también al grupo
familiar del trabajador. En efecto, la especial protección constitucional que
se le brinda al núcleo familiar (CP arts 5º y 42) impone al Estado y a la
sociedad la garantía de su protección integral. Por ello es natural que, en
desarrollo de ese mandato, se establezca que los beneficios que se establecen
para el trabajador afiliado a los sistemas se aplican también a su familia, tal
y como lo señala el artículo 163 de la Ley 100 de 1993, que dispuso que el plan
de salud obligatorio de salud tendrá cobertura familiar. Por ende, si la mora
patronal acarrea la suspensión de los servicios de salud para la familia del
trabajador, es natural que el patrono deba primariamente también responder por
tales servicios, pero que, por la responsabilidad compartida, las EPS deban, en
los casos mencionados en los anteriores fundamentos de esta sentencia,
responder subsidiariamente.
32- Como vemos, las anteriores precisiones no
favorecen el incumplimiento del empleador ya que éste no se exonera de la
obligación de transferir la cotización, puesto que la entidad promotora de
salud está en todo su derecho de repetir el pago contra el empleador y así
hacer efectiva la correspondiente obligación, pues esa entidad tiene los medios
jurídicos que expresamente se disponen para ello, y en caso de que éstos sean
insuficientes, es deber del Legislador desarrollar tales mecanismos a fin de
asegurar la eficacia del sistema de seguridad social. Además, la Corte precisa
que en todo caso subsisten las sanciones administrativas, financieras y, si es
el caso, penales que la ley prevé para el incumplimiento del patrono".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-177 del 4 de mayo de 1998.
M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
En el caso de autos, no existe en el expediente
documento alguno que respalde los hechos relatados por la peticionaria en su
escrito de tutela, pero debe dársele crédito, con base en perentoria norma del
Decreto 2591 de 1991 (artículo 20), pues aunque se ofició al Hospital Local de
Campo de la Cruz y a Cajanal para que expusieran los motivos por los cuales el
primero no estaba girando los aportes y la segunda no prestaba la atención de
salud, no se obtuvo respuesta de ninguna de las dos entidades.
Se toman entonces como ciertas las
afirmaciones hechas al formular la tutela y, en consecuencia, al aceptar que el
Hospital Local de Campo de la Cruz no está cumpliendo con el pago de las
cotizaciones de salud de sus empleados, debe asumir los costos de la atención
en salud que requiera la señora Isabel María Tejera Saravia. Como se ha dicho,
ante la falta de pago de las cotizaciones, la entidad prestadora del servicio
no está obligada, en principio, a asumirlo.
Pero es claro que la demanda se dirigió
contra CAJANAL y no contra el patrono, por lo cual, habiendo tenido éste la
oportunidad de ser oído aunque no haya querido hacer uso de ella, debe ser
obligado a pagar los aportes que adeuda, pues con su actitud amenaza los
derechos fundamentales de la demandante.
Ahora bien, CAJANAL, en virtud de la
responsabilidad subsidiaria anotada, tiene que cubrir las necesidades de salud
de la actora y de su familia en eventos de urgencia y gravedad, aunque puede
repetir contra el patrono.
Por ello, si bien no es la institución que
en la actualidad está violando los derechos fundamentales de la accionante, se
prevendrá a CAJANAL para que, en el caso de necesitarse la atención de salud en
un caso específico, según lo dicho, preste debidamente a la afiliada los
servicios y posteriormente repita contra el Hospital Local de Campo de la Cruz
por los costos en que hubiere incurrido.
La Corte dará traslado a la Fiscalía
General de la Nación para que se inicie la investigación penal relativa a la
disposición de dineros que, como las cuotas para seguridad social, son recursos
parafiscales y, pese a haberlos descontado a la trabajadora de su salario, no
se han trasladado a la entidad correspondiente.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR PARCIALMENTE,
por las razones expuestas en la presente providencia, el fallo del Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Barranquilla, proferido al resolver sobre la
acción de tutela incoada por Isabel María Tejeda Sarabia contra la Caja
Nacional de Previsión, CAJANAL, Seccional Atlántico y, en consecuencia, negar
la protección solicitada, en cuanto la acción se dirige contra dicha entidad.
SE ADICIONA la providencia examinada, ordenando al Gerente del
Hospital local de Campo de la Cruz que, dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de esta Sentencia, efectúe los aportes que
en seguridad social y pensiones, respecto de la demandante, adeude a CAJANAL.
Entre tanto, deberá asumir directamente todos los servicios de salud que
requieran la accionante y su familia.
Segundo.- PREVIENESE a CAJANAL en el
sentido de que está obligada a atender a la solicitante y a sus beneficiarios
si presentan en concreto algún percance o afección de salud urgente o de
especial gravedad, sin perjuicio de repetir contra el patrono si éste todavía
no se ha puesto al día en el pago de sus aportes.
Tercero.- DESE traslado a la
Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia.
Cuarto.- Por Secretaría LÍBRESE
la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO                                             FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General