C-637-00
Sentencia C-637/00
Sentencia C-637/00
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de cargos
OBLIGACION
TRIBUTARIA-Clasificación
Las obligaciones tributarias, vínculos que
facultan a la administración para exigir de determinado sujeto las prestaciones
relacionadas con el poder impositivo del Estado, se clasifican en materiales o
sustanciales y en formales o instrumentales. Las primeras imponen el pago de
tributos y revisten al sujeto activo del poder coactivo necesario para hacer
efectivo su cumplimiento y exigir, en caso de incumplimiento, las
compensaciones correspondientes; las segundas hacen posibles las prestaciones
destinadas a regular, controlar y garantizar las primeras y están dotadas de
medidas correctivas que las garantizan.
IMPUESTO SOBRE
LAS VENTAS-Obligación de
pagar y obligación de presentar declaración
La obligación de pagar el Impuesto sobre
las Ventas, es material o sustancial; la obligación de presentar declaración de
ventas es formal o instrumental. Se distinguen no sólo por la prestación que
generan y las medidas que las hacen efectivas, sino por los elementos que
integran la relación jurídica. Se distingue además por el sujeto del cual se puede
exigir el cumplimiento de la prestación. En la primera, uno soporta la carga
económica y otro la de pagar el impuesto, mientras que en la segunda, el Estado
impone la prestación a quien figura en el registro de vendedores, porque es
este quien debe suministrar la información, sin admitir sustitución.
JUICIO DE
IGUALDAD-Vínculos de
contenido independiente
PRINCIPIO DE
EFICIENCIA DEL SISTEMA TRIBUTARIO-Alcance
Este principio busca asegurar que la
gestión tributaria reporte a la Administración y a los administrados el mayor
resultado al menor costo. La Corte ha sostenido que la eficiencia de las
medidas tributarias deberá analizarse en función del cumplimiento, a cargo de
los administrados, del deber general de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado; de tal suerte que si los mecanismos elegidos
contribuyen directa o indirectamente al cumplimiento de éste deber, son
constitucionales por incorporar el principio de la eficiencia que la
Constitución Política reclama del sistema tributario.
IMPUESTO SOBRE
LAS VENTAS-Declaración que
no genera ingresos tributarios
IMPUESTO SOBRE
LAS VENTAS-Obligación de
presentar declaración
La Corte encuentra razonable y
proporcionada la obligación, a cargo de quienes están inscritos en el registro
de vendedores, con independencia de su gestión comercial, de presentar
declaración de ventas en los períodos establecidos. En primer lugar, porque
quien adelanta actividades comerciales puede ser obligado a suministrar
información periódica sobre las mismas y, en segundo lugar, porque para quienes
deben mantener su contabilidad al día -los inscritos en el registro de
vendedores por ser comerciantes-, la realización de algunos ajustes y el
diligenciamiento de un formulario representa una carga considerablemente menor
a los beneficios que para la Administración y los administrados se derivan de
una gestión tributaria eficiente.
DEBIDO PROCESO EN
CONTROL FISCAL-Restricción
en función del interés general
IMPUESTO SOBRE
LAS VENTAS-Sanción por
extemporaneidad en presentación de declaración
DEBIDO PROCESO EN
CONTROL FISCAL-Restricción
en función del interés general
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Restricción
de garantías
IMPUESTO SOBRE
LAS VENTAS-Sanción por
extemporaneidad en presentación de declaración
DERECHO DE
DEFENSA EN IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Sanción por extemporaneidad en presentación de
declaración
DERECHO A LA
IGUALDAD EN IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Sanción por extemporaneidad en presentación de
declaración
IMPUESTO SOBRE
LAS VENTAS-Equivalencias
para liquidar el monto de sanciones en presentación de declaración
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO-Contenido
IMPUESTO SOBRE
LAS VENTAS-No presentación
de declaración o presentación extemporánea
DERECHO DE
DEFENSA EN IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Equivalencia con concurso del afectado para liquidar
monto de sanciones
Referencia:
expediente D-2638
Demanda de
inconstitucionalidad parcial contra los artículos 600, 601, 641 y 643 del
Decreto Ley 624 de 1989 “Estatuto Tributario”.
Actor: Bernardo
Congote Ochoa.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS.
Santafé de Bogotá D.C., treinta y uno (31)
de mayo de dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Bernardo Congote Ochoa demandó parcialmente
los artículos 600, 601, 641 y 643 del Decreto Ley 0624 de 1989, actual Estatuto
Tributario.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda instaurada.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto de
las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el diario oficial
correspondiente. Para mayor claridad se subraya lo demandado.
“Art. 600. Período
fiscal en ventas. El período fiscal del impuesto sobre las ventas
será bimestral. Los periodos bimestrales son: enero - febrero; marzo - abril;
mayo - junio; julio - agosto; septiembre - octubre y noviembre - diciembre.
Parágrafo: En
caso de liquidación o terminación de actividades durante el ejercicio, el
período fiscal se contará desde su iniciación hasta las fechas señaladas en el
artículo 595.
Cuando se inicien
actividades durante el ejercicio el período fiscal será el comprendido entre la
fecha de iniciación de actividades y la fecha de finalización del respectivo
período. (Art. 31 Ley 223 de 1995, Diario oficial 42.160 43.235).
Art. 601.- Quienes
deben presentar declaración de ventas. Deberán presentar declaración
bimestral del impuesto sobre las ventas, según el caso, los responsables de
este impuesto, incluidos los exportadores.
No están
obligados a presentar declaración de impuesto sobre las ventas, los
responsables que pertenezcan al Régimen Simplificado.” (Art.32 Ley 223 de 1995,
Diario oficial 42.160 43.235 ).
“Art. 641.- Extemporaneidad
en la presentación. Las personas o entidades obligadas a declarar, que
presenten las declaraciones tributarias en forma extemporánea deberán liquidar
y pagar una sanción por cada mes o fracción de mes calendario de retardo,
equivalente al cinco por ciento (5%) del total del impuesto a cargo o retención
objeto de la declaración tributaria sin exceder del ciento por ciento ( 100% )
del impuesto o retención, según el caso.
Esta sanción se
cobrará sin perjuicio de los intereses que origine el incumplimiento en el pago
del impuesto, anticipo o retención a cargo del contribuyente, responsable o
agente retenedor. (Decreto ley 0624 de1989, Diario Oficial 38.756).
Cuando en la
declaración tributaria no resulte impuesto a cargo, la sanción por cada mes o
fracción de mes
calendario de retardo, será equivalente al medio por ciento (0.5%) de los
ingresos brutos percibidos por el declarante en el período objeto de
declaración, sin exceder la cifra menor resultante de aplicar el cinco por
ciento (5% ) a dichos ingresos, o del doble del saldo a favor si lo hubiere, o
de la suma de cinco millones ($5´00.000.oo) [1]
cuando no existiere saldo a favor. En caso de que no haya ingresos en el
período, la sanción por cada mes o fracción de mes será del uno por
ciento (1%) del patrimonio líquido del año inmediatamente anterior, sin exceder
la cifra menor resultante de aplicar el diez por ciento ( 10%) del mismo o del
doble del saldo a favor si lo hubiere o de la suma de cinco millones
($5´000.000.00) [2]
cuando no existiere saldo a favor.”(Art. 53,Ley 49 de 1990, Diario Oficial
39.615).
Art. 643.-
Sanción por no declarar. La sanción por no declarar será equivalente:
2.- En el caso
de que la omisión se refiera a la declaración del impuesto sobre las ventas, al
diez por ciento ( 10% ) de las consignaciones bancarias o ingresos brutos de
quien persiste en su incumplimiento, que determine la administración por el
período al cual corresponda la declaración no presentada, o al diez por ciento
( 10% ) de los ingresos brutos que figuren en la última declaración de ventas
presentada, el que fuere superior.” (Decreto ley 0624 de1989,Diario Oficial
38.756).
III. LA DEMANDA
Inicialmente el actor relaciona como hechos
los principales aspectos normativos relativos al impuesto a las ventas para
luego exponer los cargos, con argumentos que denomina “generales” y “focales”
de inconstitucionalidad, concretar los apartes de las normas con la
transcripción parcial de su texto y solicitar que la declaración de
inconstitucionalidad afecte las disposiciones controvertidas desde su
expedición y que, en consecuencia, se ordene restituir a los afectados lo
pagado y recibido por la Administración, por concepto de sanciones, con
posterioridad a la fecha de  vigencia de la actual Constitución Política.
El demandante desarrolla los que denomina
“Argumentos Generales de Inconstitucionalidad” en relación a la naturaleza, a
su juicio coincidente, de la venta y del Impuesto a las Ventas, como
transacciones económicas; similitud que lo conduce a calificar de arbitrarias y
contrarias al sentido común las sanciones impuestas a los responsables
tributarios que no registren ventas como también las equivalencias para
liquidar el monto de éstas, determinadas a partir de supuestos que nada tienen
que ver con la generación del impuesto.
El demandante conceptúa que no se puede
liquidar la sanción por no declarar sobre los ingresos bancarios o brutos del
contribuyente como tampoco sobre la última declaración de ventas presentada;
con respecto a los primeros porque “se puede tratar de ingresos que nada tengan
que ver con el impuesto de ventas” y en relación con los segundos porque la
última declaración de ventas constituye una fuente de ingresos ya gravada e
información suministrada por el contribuyente que no puede utilizarse en su
contra, porque hacerlo contraría el imperativo constitucional de facilitar la
participación ciudadana.
Sostiene que el fenómeno de “no ventas”,
difícil de experimentar respecto de bienes tangibles producidos y
comercializados dentro del territorio nacional, es recurrente y fácilmente
demostrable en la prestación de servicios profesionales e importación de bienes
y servicios.
Como argumentos “Focales de
Inconstitucionalidad” aduce:
Que los artículos 641 y 643 del Estatuto
Tributario desconocen los artículos 29 y 13 de la Constitución Política porque,
además de presumir la culpa del contribuyente, incumplen con el deber a cargo
del Estado de promover una igualdad de los ciudadanos real y efectiva. Al
respecto sostiene que se sanciona al contribuyente sin darle oportunidad de
exponer posibles circunstancias atenuantes del hecho asumiendo, a favor del
Estado y en su contra, que tiene ventas y que debe declarar y que no se
promueve la igualdad real y efectiva porque a los contribuyentes que no
generaron ventas no se les concede la oportunidad de manifestarlo sino que, por
el contrario, se los sanciona "ex ante y a fortiori", en condiciones
de igualdad con los que realizaron transacciones comerciales y no declararon.
Que en los artículos acusados se desconoce
la eficiencia, uno de los principios en que el artículo 363 de la Constitución
Política fundamenta el sistema tributario; con respecto al Estado, aduce que
las declaraciones bimensuales le generan gastos y no le reportan ingresos y en
relación con el declarante porque se lo obliga a incurrir en expensas de
trámite y a su personal contable, de secretaría y mensajería en trabajo
improductivo.
Que las normas acusadas al sancionar a
quien no tiene ingresos, tomar como base montos que nada tienen que ver con la
generación del impuesto a las ventas y gravar doblemente al declarante, por
declarar sus ventas y por no hacerlo, desconocen los fines esenciales del
Estado consagrados en el artículo 2o. de la Constitución Política, de
conformidad con los cuales se debe promover la prosperidad general y facilitar
la participación de todos en la vida económica de la Nación,
IV. INTERVENCIONES
En auto visible a folio 16 y 17 del
expediente se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso, al Ministro de Hacienda y Crédito
Público, a la Directora de Impuestos y Aduanas Nacionales y al Director del
Departamento de Planeación Nacional.
1. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
La ciudadana Edna Patricia Díaz Marín,
actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino
para solicitar la constitucionalidad de las normas con varios argumentos:
Considera que de conformidad con la
Jurisprudencia de esta Corte, la cual cita, el legislador, con amplia
competencia para establecer tributos, procedimientos y sanciones de carácter
tributario, ha dotado a la Administración de normas eficaces para el recaudo y
control del impuesto a las ventas por tratarse de un impuesto trascendental
para el desarrollo del país.
Afirma que quien asume el gravamen del
impuesto sobre las ventas es el consumidor final; que productor, importador o
comerciante son simples recaudadores para quienes la obligación no se limita al
recaudo del impuesto sino que se hace extensiva al suministro de la información
necesaria para que el Estado recaude y ejerza adecuado control fiscal sobre la
actividad que el informante desarrolla. Agrega que la simple declaración
beneficia al responsable al permitirle solicitar las devoluciones a que tiene
derecho, aun sin reportar transacciones sujetas al gravamen.
Que la sanción por extemporaneidad,
originada por presentar fuera de los plazos establecidos la declaración de
ventas, se liquida sobre bases excluyentes, que si se aplica sobre las ventas
no cuentan los ingresos, que estos se toman si no hay ventas y que solo a falta
de ventas e ingresos se acude al patrimonio líquido del declarante. Respecto a
éste último contradice al demandante por cuanto considera que el patrimonio no
es ajeno al impuesto a las ventas sino que por el contrario, “su constitución proviene
en gran medida de la realización de negocios comerciales sujetos al gravamen
(..)”.
Para la interviniente, la sanción por no
declarar es un mecanismo dirigido a que el declarante cumpla con su obligación
constitucional de informar, prestación independiente a la realización de
hechos generadores del tributo; a su juicio, el castigo por la omisión en la
declaración tiene un procedimiento claramente definido puesto que, se emplaza
al omiso para que declare y solo si persiste en su incumplimiento se expide un
acto administrativo que lo castiga por su omisión.
Expone que resulta acorde con la
competencia del Congreso disponer las bases que debe utilizar la Administración
para sancionar una conducta omisiva y que elegir los ingresos brutos que
figuren en la última declaración de ventas no configura doble tributación,
porque una cosa es el impuesto debido y otra que los ingresos del período se
tomen como base para imponer la sanción por no declarar.
Discrepa de lo sostenido por el actor con
respecto de la violación de los principios de igualdad, buena fe y eficiencia
consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política que éste considera
infringidos; porque todos los responsables de declarar que no lo hagan o
presenten su declaración fuera de tiempo, se hacen acreedores a la sanción;
respecto del principio de buena fe, sostiene que de la jurisprudencia de esta
Corporación, de la cual trae apartes, se puede colegir que el incumplimiento
del deber formal de declarar o hacerlo fuera de la oportunidad legal,
constituye una conducta negligente, merecedora de sanción, que desvirtúa la
presunción de inocencia; en relación con el principio de eficiencia afirma que
no se trata de un desgaste administrativo sino de una acción efectiva de la
administración ante el incumplimiento del deber constitucional, a cargo de los
asociados, de  colaborar con los gastos e inversiones del Estado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto recibido el 16 de diciembre de 1999, solicitó a la Corte declarar
la constitucionalidad de las disposiciones demandadas con fundamento en las
siguientes consideraciones:
Estima, en primer término, que no son de
recibo los argumentos expuestos por el actor, como quiera que las normas
demandadas se inspiran fundamentalmente en el deber superior de colaborar con
la administración tributaria brindándole la información fiscal indispensable
para el desarrollo de sus tareas.
Considera erradas las apreciaciones de la
demanda sobre identidad entre ventas e impuesto sobre las ventas y obligación
de pagar el impuesto y obligación de declarar, a su juicio, fenómenos fiscales
diferentes aunque relacionados; califica este impuesto como deber material,
indirecto y real que grava los movimientos de riqueza y a la obligación de
presentar declaración de ventas como deber constitucional formal cuya
prestación consiste en suministrar a las autoridades la información fiscal
necesaria para el efectivo cumplimiento de sus funciones.
Destaca la importancia dada en la Carta
Política al acatamiento de la obligación formal de suministrar la información
requerida, para que la Administración pueda cumplir con sus funciones
tributarias; y concluye con la afirmación de que las disposiciones demandadas
no contradicen los principios constitucionales de presunción de inocencia,
igualdad y equidad tributaria, consagrados en el Ordenamiento Superior.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política, esta Corte es competente
para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia puesto que, las disposiciones
parcialmente demandadas forman parte de una ley de la República.
2. Materia sujeta a examen
El actor invoca la inconstitucionalidad
total de los artículos 600 y 601 y parcial de los artículos 641 y 643 del
Estatuto Tributario; no obstante solo formula cargos contra el inciso primero
de los dos primeros artículos, las expresiones iniciales de los incisos primero
y tercero del artículo 641, y el numeral 2°del artículo 643.
Así las cosas, el estudio requerido y el
pronunciamiento de fondo se limitará a las disposiciones del Estatuto
Tributario respecto de las cuales el demandante cumplió los requisitos exigidos
para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, a saber: los
incisos primero de los artículos 600 y 601, la expresión inicial del inciso
primero del artículo 641 que dice: “Las personas o entidades obligadas a
declarar, que presenten las declaraciones tributarias en forma extemporánea,
deberán liquidar y pagar una sanción”, el inciso tercero del mismo artículo y
el numeral 2° del artículo 643, todas del mismo Estatuto.
En consecuencia la Corte se declarará
inhibida para pronunciarse de fondo respecto de la inconstitucionalidad de los
incisos primero y segundo del Parágrafo del artículo 600 como también del
inciso segundo del artículo 601 porque, aunque estos artículos se enuncian como
demandados en su integridad, respecto de ellos, no se presentan cargos
específicos de inconstitucionalidad.
Por lo anterior, le corresponde a la Corte
analizar si resulta contrario a la normatividad constitucional: sancionar al
responsable por no presentar declaración de ventas o por hacerlo fuera de los
períodos fiscales establecidos, imponer estas sanciones sin dar oportunidad al
presunto infractor de exponer causas excluyentes de responsabilidad como
también establecer equivalencias para liquidarlas, cuando no resulta impuesto a
cargo o cuando no se presenta la declaración, utilizando elementos ajenos a la
generación del impuesto sobre las ventas.
Para el efecto se agruparán las normas como
sigue: Los incisos primero del artículo 600 y del artículo 601 del Estatuto
Tributario en cuanto imponen la obligación de presentar declaración de ventas;
la expresión inicial del inciso primero del artículo 641 que establece el
procedimiento para imponer la sanción a quien presenta la declaración de ventas
por fuera del período establecido y el inciso tercero del artículo 641 y el
numeral 2 del artículo 643, en razón a que establecen las equivalencias para
liquidar el monto de las sanciones.
3. Precisiones conceptuales sobre la
distinción entre la obligación de pagar el Impuesto sobre las Ventas y la obligación
de presentar declaración del Impuesto sobre las ventas.
Las obligaciones tributarias, vínculos que
facultan a la administración para exigir de determinado sujeto las prestaciones
relacionadas con el poder impositivo del Estado, se clasifican en materiales o
sustanciales y en formales o instrumentales. Las primeras imponen el pago de
tributos y revisten al sujeto activo del poder coactivo necesario para hacer
efectivo su cumplimiento y exigir, en caso de incumplimiento, las
compensaciones correspondientes; las segundas hacen posibles las prestaciones
destinadas a regular, controlar y garantizar las primeras y están dotadas de
medidas correctivas que las garantizan.
La obligación de pagar el Impuesto sobre
las Ventas, es material o sustancial; la obligación de presentar declaración de
ventas es formal o instrumental. Se distinguen no sólo por la prestación que
generan y las medidas que las hacen efectivas, sino por los elementos que
integran la relación jurídica, así:
La obligación material de pagar el Impuesto
a las Ventas se origina generalmente, en la emisión de la factura o documento
equivalente[3],
mientras que la inscripción en el registro de vendedores da nacimiento a la
obligación de presentar declaración de ventas, dentro de cada período fiscal;
las transacciones comerciales, esenciales para la exigibilidad de la primera,
resultan indiferentes para reclamar el cumplimiento de la segunda.
La base y tarifa que aunadas permiten cuantificar
el monto del Impuesto a las Ventas, difieren de las utilizadas para establecer
el monto de la sanción por no declarar, puesto que las primeras se fundan en
los principios de la justicia conmutativa - la capacidad contributiva del
sujeto gravado-; mientras que las segundas encuentran su explicación en los
principios de la justicia correctiva, es decir, el poder aflictivo de la pena.
La obligación tributaria material de pagar
el Impuesto a las Ventas, se distingue además de la obligación tributaria
formal de presentar Declaración de Ventas, por el sujeto del cual se puede
exigir el cumplimiento de la prestación. En la primera, uno soporta la carga
económica y otro la de pagar el impuesto, mientras que en la segunda, el Estado
impone la prestación a quien figura en el registro de vendedores, porque es
este quien debe suministrar la información, sin admitir sustitución.
Por ello le asiste razón al señor
Procurador cuando expresa en su intervención:
“El actor cree, equivocadamente, que el
deber de presentar declaración de ventas, tiene el mismo fundamento de la
obligación tributaria sustancial consistente en el pago del impuesto al valor
agregado -IVA-, cuando en realidad se trata de dos fenómenos fiscales
diferentes que si bien se encuentran relacionados entre sí, difieren el uno del
otro por las causas que los originan (…)”
4. Examen de los cargos formulados contra
la obligación de presentar declaración de Impuesto sobre las Ventas.
Para el demandante resultan
inconstitucionales el inciso primero del artículo 600 y el inciso primero del
artículo 601 del Estatuto Tributario, por violación de los artículos 13, 29 y
363 de la Constitución Política. Fundamenta su inconformidad en que las
disposiciones demandadas no exceptúan de la obligación de presentar declaración
de ventas a los responsables que durante el período respectivo no realizaron
ventas o transacciones comerciales sujetas al impuesto, desconociendo
los principios de igualdad, debido proceso, equidad y eficiencia en materia
tributaria.
4.1. El principio de igualdad normativa,
consagrado en el artículo 13 del Ordenamiento Constitucional, permite el trato
diferente para aquellas personas que, debido a su especial situación, no pueden
verse sometidas a un trato igualitario, disminuyendo así, o haciendo
desaparecer las diferencias. Por ello su violación, se deberá analizar, en las
situaciones planteadas por el actor, por cuanto las normas demandadas crean
situaciones particulares que pueden ser comparadas.
Ahora bien, el actor conjuga la situación
de dos sujetos, ambos inscritos en el registro de vendedores y por tanto
obligados a presentar declaración de ventas, pero solo uno sujeto al pago del
impuesto. Justifica así su pretensión de que, en aplicación del principio de
igualdad, el que no realizó transacciones generadoras de tributo, sea eximido
de la obligación de presentar declaración; empero, ésta propuesta adolece del
error de promover un juicio de igualdad entre dos vínculos con contenido propio
e independiente, la obligación de pagar el impuesto y la obligación de
presentar declaración de ventas.
Al comparar la situación en que se
encuentran todos los inscritos en el registro de vendedores, respecto de la
obligación de presentar declaración de ventas, en desarrollo del test de
igualdad, se concluye que el cargo contra las disposiciones que imponen ésta
obligación no procede, porque contrario a lo afirmado por el actor, obligar a
todos los inscritos al suministro periódico de la información que la
Administración requiere, realiza plenamente el principio de igualdad, así no
surja la obligación material de pagar el tributo por ausencia de transacciones
sujetas al gravamen.
4.2. De otra parte, como las normas en
estudio imponen la obligación de presentar declaración de ventas dentro de cada
período fiscal, la acusación formulada porque, al decir del actor, quebrantan
las reglas del debido proceso no procede porque no es dable analizar el
cumplimiento de garantías procesales en disposiciones que no regulan actuación
alguna.
4.3. Procede la Corte a considerar si le
asiste razón al actor controvertir las disposiciones objeto de análisis, por
desconocer el principio tributario de eficiencia, consagrado en el artículo 363
del Ordenamiento Constitucional.
Este principio busca asegurar que la
gestión tributaria reporte a la Administración y a los administrados el mayor
resultado al menor costo. Al respecto debe recordarse que la Corte ha sostenido
que la eficiencia de las medidas tributarias deberá analizarse en función del
cumplimiento, a cargo de los administrados, del deber general de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado; de tal suerte que si los
mecanismos elegidos contribuyen directa o indirectamente al cumplimiento de
éste deber, son constitucionales por incorporar el principio de la eficiencia
que la Constitución Política reclama del sistema tributario.
Al respecto se ha pronunciado así la
Corporación:
“ En este orden de
ideas, se impone privilegiar la sustancia sobre la forma. La legislación
tributaria no puede interpretarse literalmente. Los hechos fiscalmente
relevantes deben examinarse de acuerdo con su sustancia económica; si su
resultado material, así comprenda varios actos conexos, independientemente de
su forma jurídica, es equivalente en su resultado económico a las
circunstancias y presupuestos que según la ley generan la obligación
tributaria, las personas a las cuales se imputan, no pueden evadir o eludir, el
pago de los impuestos.
El principio de prevalencia
del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la CP, no puede
ser ajeno al sistema tributario, máxime cuando éste se funda expresamente en
los principios de equidad, eficiencia y progresividad (CP art 363), de
suyo inalcanzables si se eleva la mera forma a criterio único y condicionante
de la determinación, exigibilidad y pago de la obligación fiscal. En fin, el
sistema tributario en el Estado social de derecho es el efecto agregado
de la solidaridad de las personas, valor constitucional fundante (CP
art. 1), que impone a las autoridades la misión de asegurar el cumplimiento
de los deberes sociales de los particulares (CP art. 2). La efectividad del
deber social de toda persona de "contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de concepto de justicia y equidad",
abona el criterio de privilegiar en esta materia la sustancia sobre la forma.”[4]
Ahora bien, la presentación de declaración
de ventas en períodos perentorios previamente fijados por el legislador, así no
genere ingresos tributarios, representa para el administrado un beneficio
superior al costo; porque le facilita el cumplimiento del deber de contribuir
al financiamiento y gastos del Estado con el costo mínimo que representa el
tener que adicionar su contabilidad con un registro y una cuenta, adquirir,
diligenciar y entregar un formulario.
De otra parte, la entrega de información
periódica, a cargo de los asociados responsables de presentar declaración de
ventas, aunque no le genere ingresos, permite a la Administración ejercer un
control fiscal sobre la actividad del declarante con el cargo mínimo de recibir
y procesar la información. Este costo resulta irrisorio si se lo compara con el
que tendría que soportar de tener que inspeccionar todas y cada una de las
actividades ejecutadas por los responsables, a fín de establecer si generaron o
no transacciones sujetas al gravamen del Impuesto sobre las Ventas .
Así las cosas, la Corte encuentra razonable
y proporcionada la obligación, a cargo de quienes están inscritos en el
registro de vendedores, con independencia de su gestión comercial, de presentar
declaración de ventas en los períodos establecidos. En primer lugar, porque
quien adelanta actividades comerciales puede ser obligado a suministrar
información periódica sobre las mismas y, en segundo lugar, porque para quienes
deben mantener su contabilidad al día -los inscritos en el registro de
vendedores por ser comerciantes-, la realización de algunos ajustes y el
diligenciamiento de un formulario representa una carga considerablemente menor
a los beneficios que para la Administración y los administrados se derivan de
una gestión tributaria eficiente. En consecuencia, en cuanto las disposiciones
en estudio aplican plenamente el principio de eficiencia tributaria, este cargo
no puede prosperar y así habrá de declararse.
5. Examen de los cargos formulados contra
el procedimiento para imponer la sanción a quienes presentan la declaración del
Impuesto sobre las Ventas fuera de tiempo.
Se analiza si la expresión: “Las
personas o entidades obligadas a declarar, que presenten las declaraciones
tributarias en forma extemporánea, deberán liquidar y pagar una sanción”,
quebranta los artículos 2°, 13, 29 y 363 de la Constitución Política, porque, a
decir del actor, sanciona a los responsables de la obligación de presentar
declaración de ventas sin permitirles demostrar que no realizaron transacciones
comerciales, desconociendo, por ende, los fines esenciales del Estado Social de
Derecho y los principios de igualdad, debido proceso, equidad y eficiencia en
materia tributaria.
5.1. Para la Corte, la constitucionalidad
de la sanción impuesta, por el inciso primero del artículo 641 del Estatuto Tributario,
al responsable que presenta declaración de ventas fuera de tiempo, no admite
discusión. De suyo, la imposición de una obligación vincula al sujeto pasivo a
la prestación o a las consecuencias de su incumplimiento; por tanto si es
constitucional la obligación de declarar y la imposición de términos
perentorios para hacerlo, con independencia del resultado en la gestión
económica del obligado y de la generación de ingresos para la Administración,
también lo es, que al responsable que cumpla tardíamente con su obligación de
presentar declaración de ventas se le impongan medidas correctivas para
conminarlo a cumplir dentro de los períodos establecidos.
En relación con la constitucionalidad de la
obligación de declarar y de las consecuencias que se siguen para el obligado
que no cumple con la prestación, en Sentencia C-690 de 1996, con ponencia del
Doctor Alejandro Martínez Caballero, dijo la Corporación:
“Ahora bien, para
esta Corporación resulta claro que el legislador en ejercicio de la potestad
constitucional de imponer la colaboración de los coasociados con la
administración tributaria, se encuentra indiscutiblemente autorizado para
regular deberes tributarios materiales y formales que constriñen la esfera
jurídica de los derechos individuales, de tal forma que resulta legítimo que el
legislador regule la manera como se debe cumplir una determinada obligación
tributaria. En efecto, el proceso de legitimación y aplicación de las
obligaciones tributarias encuentra su justificación constitucional en el deber
ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones públicas
(C.P. art. 95 ord. 9) y en el principio de eficacia de la administración de
impuestos (C.P. art. 209), por lo que la Constitución sitúa al legislador como
titular de la potestad impositiva y principal regulador de las actuaciones
tributarias. La rama legislativa puede entonces señalar los requisitos
necesarios para el cabal cumplimiento del deber constitucional de tributar,
tales como los establecidos por las normas que se demandan. Y puede igualmente
la ley consagrar las sanciones para quienes incumplan esos deberes tributarios,
que tienen claro sustento constitucional (CP art. 95 ord 9º)(..)”.
(Subrayado fuera del texto)
5.2. El actor considera que la sanción que se
impone al presunto infractor sin permitirle demostrar que en el período
respectivo no realizó transacciones comerciales sujetas al impuesto, desconoce
el derecho al debido proceso. Como a lo largo de esta providencia ha quedado
explicado, este supuesto, por ser ajeno a la obligación de presentar
declaración de Impuesto sobre la Ventas, no puede ser invocado como causal
excluyente de responsabilidad.
De otra parte,
aunque la aplicación del debido proceso en las actuaciones de la
Administración, objeto de contradicciones en la doctrina extranjera y nacional,
ha sido claro en nuestra legislación aún en vigencia de la anterior
Constitución[5]
y no se puso en duda por los integrantes de la Asamblea Constituyente[6]. Sin embargo,
considerando que, en casos como el que nos ocupa, la sanción debe eliminar
radical y efectivamente las conductas contrarias a la obligación de informar a
la Administración y hacerlo oportunamente, con el propósito de que ésta pueda
realizar un efectivo control fiscal, el principio del debido proceso deberá
entenderse supeditado o restringido en función del interés general.
Respecto a la
aplicación de las garantía del debido proceso en el campo administrativo
sancionatorio, ha dicho la Corporación:
“La no total
aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo
obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y
su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la
potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia
protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica
la aplicación restringida de estas garantías - quedando a salvo su núcleo
esencial - en función de la importancia del interés público amenazado o
desconocido.”[7]
Además, debe aclararse que, tal como lo ha
sostenido esta Corporación, en la imposición de la sanción por no presentación
de la declaración tributaria, la carga probatoria a cargo de la Administración
disminuye, porque, ésta no debe probar la infracción sino aceptarla como un
hecho susceptible de ser desvirtuado[8]
y las causales idóneas para exonerar al omiso, deberán guardar relación directa
con la imposibilidad de presentar a tiempo la declaración del Impuesto sobre
las Ventas.
Ahora bien, no le asiste razón al
demandante cuando pretende que la no generación de transacciones comerciales se
tenga como causa excluyente de la obligación de presentar declaración de
ventas, porque, al respecto aunque ya se dijo no sobra insistir, el resultado
de la actividad del obligado, por ser ajena a la obligación de mantener
informada a la Administración sobre la misma, no exculpa su incumplimiento como
tampoco su cumplimiento tardío.
Para el efecto, resulta pertinente
considerar lo dispuesto por la Corte en la sentencia C-690 de 1996, ya citada :
(..) En síntesis de
todo lo expuesto, el estudio de la responsabilidad del contribuyente en materia
tributaria, en cuanto hace referencia al incumplimiento del deber de
colaboración con el financiamiento y el gasto público, excluye la imposición de
sanciones por el mero resultado, sin atender la conducta ajena a la culpa del
contribuyente, toda vez que lo impone el derecho individual del debido proceso,
el principio de la dignidad humana y el valor del orden justo que se
materializa en los principios constitucionales de la justicia y la equidad
tributarias.  Sin embargo, la Corte debe realizar una necesaria precisión. El
acaecimiento de sucesos que constituyen la fuerza mayor o caso fortuito y que
impiden la presentación oportuna de la obligación tributaria en las condiciones
exigidas por la ley, no implica condonación de los deberes, ni el perdón
estatal del pago de la obligación tributaria. Simplemente la Corte considera
que las garantías constitucionales que se derivan del debido proceso
administrativo llevan una flexibilidad en el momento de estudiar la sanción. En
tales circunstancias, se considera legítima la presentación de declaraciones
tributarias por intermedio de agentes oficiosos, o la ausencia de firma del
contador público o del revisor fiscal, o la exhibición de la declaración
tributaria en forma extemporánea o en el lugar diferente al señalado por la
ley, cuando por hechos que configuren caso fortuito o fuerza mayor haya sido
imposible al contribuyente la presentación de la declaración tributaria, en los
términos de la ley.(..)”
Así las cosas, el
aparte demandado del inciso primero del artículo 641 del Estatuto Tributario,
por prevalecer el interés general de la Administración, resulta constitucional.
No obstante, ésta declaratoria no puede entenderse como negación del derecho
que asiste a toda persona, a ser oído, a exculpar su responsabilidad, a
presentar pruebas y controvertir las contrarias e impugnar las decisiones
desfavorables. Por ello ha de condicionarse su exequibilidad a que la
Administración desarrolle un espacio adecuado para que el infractor de la obligación
de presentar declaración de ventas en tiempo, pueda ejercer su derecho de
defensa
5.3. Corresponde analizar si le asiste
razón al actor, cuando afirma que al imponer una sanción a quien presenta la
declaración de ventas fuera de tiempo, se desconoce el principio de igualdad
real y efectiva consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política. Para
esto, se debe conjugar la igualdad de status de los obligados a presentar
declaración, con la distribución de cargas o beneficios por el cumplimiento
oportuno, con el fin de determinar, si el aparte demandado, está en capacidad
de ocasionar un agravio injusticado a los infractores.
La aplicación del principio de igualdad,
tal como lo ha sostenido la Corte requiere la realización del test que permite
establecer, con exactitud, el hipotético reparto desigual entre los que se
hacen acreedores a la misma medida. Al respecto se ha pronunciado así la
Corporación:
“(..) Como
acertadamente lo sostuvo el ad quem en su decisión, invocando la
jurisprudencia de esta Corte, el derecho establecido por el Constituyente en el
artículo 13 de la Carta implica un concepto relacional, es decir, que su
aplicación supone la comparación de por lo menos dos situaciones para
determinar si, en un caso concreto, ambas se encuentran en un mismo plano y,
por ende, merecen el mismo tratamiento o si, por el contrario, al ser
distintas  un trato diferente ameritan.
La aplicación del
principio de igualdad en los términos referidos, tiene como finalidad
determinar, en cada caso concreto, si existe discriminación en relación con una
de las situaciones o personas puestas en plano de comparación, entendida la
discriminación como el trato diferente a situaciones iguales o simplemente el
trato diferente que no tiene justificación.
Así, no basta con
establecer que hay diferencia en la consideración que las autoridades de la
República dan a una persona o situación, sino que, además de eso, quien
practica el test de igualdad debe determinar claramente las razones a que
obedece esa diferencia y si se justifica o no a la luz del Preámbulo y del
artículo 13 de la Constitución. En cuanto corresponde al juez de tutela, si
encuentra que el tratamiento diferente dado a una persona en una determinada
situación carece de respaldo constitucional, deberá poner fin a la
discriminación que de tal circunstancia se deriva adoptando las medidas
inmediatas que la Constitución y la ley le permiten, siempre y cuando esa
protección no esté reservada a otra autoridad de carácter judicial, es decir,
que el derecho vulnerado en este caso, el derecho a la igualdad, no tenga otro
mecanismo de defensa judicial o éste no sea tan eficaz como la tutela para
ampararlo, situación en la cual debe considerar la posibilidad de aplicarla
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. [9]”
Ahora bien, el actor fundamenta su cargo en
que la norma no promueve la igualdad real y efectiva porque sanciona en
igualdad de condiciones a los quienes no presentan la declaración sin tener en
cuenta que algunos no realizaron transacciones sujetas al impuesto.
La Corte considera que, contrario a lo
afirmado por el actor, todos los inscritos en el registro de vendedores se
encuentran en igualdad de condiciones porque, con independencia de la
generación del impuesto, deben suministrar, en el período establecido, mediante
la declaración del Impuesto sobre las Ventas, el informe que requiere la
Administración sobre el resultado de su gestión; por tanto la sanción impuesta
a quien retarda el cumplimiento de esta obligación, no desconoce sino que, por
el contrario, confirma el principio de igualdad real y efectiva.
La equivocación del actor radica en que
conjuga la situación de dos sujetos, ambos inscritos en el registro de
vendedores y por tanto obligados a presentar declaración de ventas, uno solo de
los cuales es sujeto pasivo del impuesto. Pretende así justificar que, en aplicación
del principio de igualdad, quien no realizó transacciones, sea eximido de la
obligación de presentar declaración y por ende de la sanción por hacerlo
extemporáneamente. Esta propuesta adolece del error de promover un juicio de
igualdad entre dos sujetos, ambos vinculados a la Administración por la
obligación de declarar; empero para exigir un trato preferente, insta a la
Corporación a que considere la situación de los mismos sujetos pero respecto de
una obligación sustancialmente diferente: La de pagar el tributo recaudado.
Así las cosas, como las situaciones
planteadas no soportan un test de igualdad y contrario a lo planteado por el
actor el aparte demandado del inciso primero del artículo 643 del Estatuto
Tributario realizan los principios constitucionales de equidad y debido
proceso, los cargos por desconocer los artículos 13y 29 de la Constitución
Política no prosperan.
6. Examen de los cargos, contra las
disposiciones acusadas, en razón a las equivalencias para liquidar el monto de
las sanciones.
Corresponde considerar la
constitucionalidad del inciso tercero del artículo 641 y del numeral 2° del
artículo 643 del Estatuto Tributario, disposiciones que establecen la base y
tarifa que debe utilizar la Administración para liquidar la sanción a cargo del
obligado a declarar que no presentó declaración como de quien estando sujeto a
igual prestación, la cumplió tardíamente; porque, a juicio del actor, para
establecer las equivalencias que permitir liquidar el monto de la sanción
utilizan supuestos de hecho que nada tienen que ver con el impuesto a las
ventas o que gravan doblemente al afectado, quebrantando los artículos 2°, 13,
29 y 363 de la Constitución Política.
Para esta Corporación resulta indiscutible
que corresponde al legislador, en ejercicio del poder coercitivo del Estado,
asegurar el cumplimiento de sus mandatos con la utilización de medios acordes
con su política fiscal, uno de cuyos objetivos es la lucha eficaz contra la
elusión y evasión tributaria. Por tanto es de su competencia no solo imponer la
sanción sino determinar los elementos para cuantificar la pena impuesta; sin
embargo, se hace necesario confrontar las equivalencias elegidas y el
procedimiento para imponer la sanción con la Constitución Política puesto que
el actor afirma que desconocen los fines esenciales del Estado, la igualdad
real y efectiva, la equidad, eficiencia y progresividad del sistema tributario
y el principio del debido proceso.
6.1. Contrario a lo afirmado por el actor,
las disposiciones en estudio promueven la prosperidad general en cuanto otorgan
a la Administración instrumentos para el control de la evasión y elusión
tributaria, facilitando así su gestión en la consecución de los recursos que el
Estado requiere para cumplir sus fines esenciales. Además, al sancionar a los
infractores de la obligación de presentar declaración de ventas, se resalta, la
trascendencia que para el desarrollo de una gestión fiscal eficiente, reviste
la información que de éstas se obtiene y la necesidad de que la participación
de todos en la vida económica de la Nación, sea una realidad. Por lo tanto, los
cargos formulados contra las normas en estudio por desconocer el artículo 2° de
la Carta Política no pueden prosperar.
6.2. Con relación al quebrantamiento del
principio de igualdad, observa la Corte que, las situaciones reguladas por el
inciso tercero del artículo 641 y el numeral 2° del artículo 643, en estudio,
soportan positivamente el test de igualdad, a que ya se hizo referencia;
porque, todos los infractores de la obligación de presentar declaración de
Impuesto sobre las Ventas, son igualmente sancionados por su omisión y para
quienes presentan tardíamente su declaración se dispone una penalidad
comparativamente menor a la que se debe imponer a quienes persisten en la infracción;
diferencia que además de justificar el trato diferente confirma el cumplimiento
del principio constitucional.
Resultaría inconstitucional, por violación
del principio de igualdad utilizar para determinar el monto de la sanción, como
parece pretenderlo el demandante, parámetros extraídos de una declaración
inexistente o sin impuesto a cargo; porque equivaldría a no sancionar a los
incumplidos, desconociendo el derecho a la igualdad de trato que debe darse
entre quienes cumplen con la obligación de presentar la declaración del
Impuesto sobre las Ventas dentro de los períodos fiscales establecidos y
aquellos que no lo hacen o lo hacen tardíamente.
Por lo anterior el cargo contra el inciso
tercero del artículo 641 y el numeral 2° del artículo 643 del Estatuto
Tributario, por desconocer el artículo 13 de la Constitución Política, tampoco
prospera.
6.3. Igualmente, no le asiste razón al
actor al formular cargos contra el inciso tercero del artículo 641 y el numeral
2° del artículo 643 del E.T., por desconocer los principios de eficiencia y
progresividad consagrados en el artículo 363 de la Carta Política, puesto que
la Corte encuentra que el primero no se desconoce y el segundo no procede, como
va a explicarse:
6.3.1. Para establecer la incorporación o
desconocimiento del principio de eficiencia, en los supuestos de hecho elegidos
por el legislador como elementos determinantes de las equivalencias que
permiten liquidar el monto de la sanción, cuando no se declara o en la declaración
no figura impuesto a cargo, deberá determinarse la finalidad perseguida por el
legislador al sancionar a quienes no cumplen con la obligación de presentar
declaración del Impuesto sobre las Ventas, en los términos establecidos para,
una vez determinada, evaluar si éstos resultan eficaces para conseguir los
objetivos propuestos.
Para la Corte está claro que se sanciona, a
quien no presenta la declaración del Impuesto sobre las Ventas o la presenta
por fuera del período establecido, para corregir su conducta omisiva. A esta
conclusión se llega porque como los perjuicios sufridos por la Administración
no se pueden valorar para exigir una retribución compensatoria, la pena busca
que el infractor tome conciencia de la importancia que para una adecuada gestión
fiscal representa la presentación oportuna de la declaración y no vuelva a
incumplir, así mismo la norma busca que ésta conducta se generalice.
Por lo expuesto, las normas en estudio en
cuanto contribuyen a que la labor de la Administración sea eficiente, contrario
a lo afirmado por el actor, son constitucionales.
6.3.2. Sin lugar a dudas la progresividad
del sistema tributario se relaciona con su capacidad para financiar los costos
crecientes del Estado; empero, para el diseño e implantación de los
instrumentos dirigidos a obtener los recursos, se requiere combinar, en un
proceso valorativo: El principio de progresividad del sistema -artículo 363
C.P- con la justicia, bien y fin en si mismo y razón de ser del Estado
-artículo 2° C.P.-, y con la obligación de los asociados de contribuir a
financiar los gastos e inversiones del Estado -numeral 9, artículo 95 C. P-.
En ese orden de ideas la Corporación ha
sostenido, que las cargas impuestas deben atender la capacidad económica del
contribuyente. Se ha pronunciado así:
“(..) no se puede
exigir el pago de tributos a las personas que carezcan de capacidad
contributiva y que, de existir ésta, su aporte deba ser proporcional a aquélla
y de modo que, por lo menos tendencialmente, a igual capacidad de pago se
establezca una carga igual (equidad horizontal) y a mayor capacidad de pago - a
fin de propender por un cierto grado de redistribución de la riqueza - se
ordene una contribución más que proporcional (equidad vertical).”[10]
Por consiguiente, no le asiste razón al
actor al afirmar que la sanción que se impone a quien incumple con la
obligación de presentar declaración de ventas quebranta el principio de
progresividad del sistema tributario, porque ésta no se dirige a obtener
recursos para financiar los gastos e inversiones del Estado, sino a la
necesidad de mantener un orden justo -artículo 2 C.P.-. Dicho de otro modo:
Tanto el que no presenta declaración de ventas como el que lo hace fuera de
tiempo quebrantan el ordenamiento jurídico que es en definitiva el que sienta
las bases para una coexistencia social; porque defraudan las expectativas
generales de lograr una gestión fiscal eficiente. Conducta que, de quedar
impune, desestabilizaría el sistema del Impuesto sobre las Ventas diseñado bajo
las expectativas de que la Administración acceda periódicamente y en tiempo a
la información que deben suministrar todos los inscritos en el registro de
vendedores. Así las cosas, el ordenamiento deberá contar con los mecanismos
apropiados para controlar las distorsiones producidas por quienes infringen la
obligación de informar, capaz de demostrar a quienes sí lo hacen que su
conducta es correcta.
En consecuencia, el fundamento y el fin de
la sanción como estabilizadora del orden justifica, plenamente, que el
infractor sea conminado, en la medida de su participación, a restablecer el
estado ideal de que "todos los inscritos en el registro de vendedores,
presenten su declaración de ventas y lo hagan en tiempo". Para el efecto,
el legislador puede utilizar los mecanismos que considere adecuados, para el
caso sub exámine ha considerado que, los ingresos brutos percibidos en
el período objeto de la declaración o el patrimonio líquido del año
inmediatamente anterior, las consignaciones bancarias o ingresos brutos que
determine la Administración por el período al cual corresponda la declaración
no presentada o los ingresos brutos que figuren en la última declaración de
ventas presentada; son instrumentos capaces de reconducir al infractor al
sistema tributario que integra a todos los asociados en el propósito de lograr
que la Administración desarrolle una gestión tributaria eficiente.
Consideración que por ser acorde con el fin propuesto resulta constitucional.
6.4. Para concluir corresponde analizar, si
le asiste razón al actor, al solicitar la inconstitucionalidad del inciso
tercero del artículo 641 y del numeral 2° del artículo 643 del Estatuto
Tributario porque desconocen el artículo 29 de la Constitución Política.
Con este propósito, se deberá analizar
unicamente el numeral 2° del artículo 643 del Estatuto Tributario en cuanto que
establece el trámite que se debe seguir para imponer la sanción a quien no
presenta declaración de ventas; por cuanto, el inciso tercero del artículo 641
no regula actuación alguna.
Se observa que en la disposición
controvertida, se utiliza la expresión “que determine la administración”
para indicar el procedimiento que debe seguirse para establecer las
equivalencias, base de la sanción, cuando no se presenta declaración de
Impuesto sobre las Ventas. De ahí que se haga necesario precisar el sentido de
la expresión, puesto que la Corte considera que solo un entendimiento acorde
con los principios constitucionales del debido proceso permite mantenerla en el
ordenamiento juridico.
En consecuencia, se desconocería el derecho
de defensa al conferir a la Administración, como parece indicarlo la norma, la
facultad de establecer las equivalencias sin el concurso del afectado, por cuanto,
el vocablo “determinar”, utilizado para describir la actividad
administrativa, da a entender que la Administración puede establecer sin el
concurso del afectado las bases que le permiten liquidar la sanción. Ahora
bien, es claro que el derecho de defensa puede verse sometido a restricciones y
limitaciones en conexión con otros derechos fundamentales o por la primacía del
interés general; empero tal derecho no puede no puede llegar a ser desconocido.
Por ello, si el inculpado, habiendo sido notificado, no concurre, la
Administración puede actuar unilateralmente y, con apoyo en los supuestos de
hecho que logre establecer, liquidar el valor de la suma a cargo; pero, si el
omiso acude, habrá de ser oído, así no hubiere atendido el requerimiento y se
presente vencido el término del emplazamiento. Por lo tanto, la Corte deberá
aclarar que la expresión, solo con este entendimiento, resulta constitucional.
En conclusión, los incisos primeros
de los artículos 600 y 601, la expresión inicial del inciso primero del
artículo 641 que dice: “Las personas o entidades obligadas a declarar, que
presenten las declaraciones tributarias en forma extemporánea, deberán liquidar
y pagar una sanción” - con la condición de que se otorgue el espacio para
que el omiso ejerza su derecho de defensa; el inciso tercero del artículo 641 y
el numeral 2° del artículo 643, con el entendimiento de si el infractor se
presenta debe ser oído, no desconocen los artículo 2°, 13, 29 y 363 de la
Constitución Política por lo tanto los cargos no prosperan y la solicitud de
dotar a esta sentencia de efectos retroactivos, no será considerada.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLES los incisos primero del
artículo 600 y primero del artículo 601 del Decreto Ley 0624 de 1989, del
Estatuto Tributario, modificados por los artículos 31 y 32 de la Ley 223 de
1995.
Segundo.- Declararse INHIBIDA, por ausencia de cargos, de
considerar y pronunciarse respecto de la pretendida inconstitucionalidad de los
incisos primero y segundo del Parágrafo del artículo 600 y segundo del artículo
601 del Decreto Ley 0624 de 1989, del Estatuto Tributario, modificados por los
artículos 31 y 32 de la Ley 223 de 1995.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del inciso
primero del artículo 641 del Decreto Ley 0624 de 1989 que dice: “Las personas
o entidades obligadas a declarar, que presenten las declaraciones tributarias
en forma extemporánea deberán liquidar y pagar una sanción” con la
condición de que la Administración, en todo caso, permita al infractor ejercer
su derecho de defensa.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo
641 del Estatuto Tributario, Decreto Ley 0624 de 1989, adicionado por la Ley 49
de 1990.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 2°. del artículo 643 del
Decreto Legislativo 0624 de 1989, con el entendimiento dado a la expresión “que
determine la administración” el punto 6.4. de la parte motiva de esta
providencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Hoy 33´700.000.00 Decreto 2587 de 1999.
[2] Ibídem.
[3] Art. 429 literal a) del Estatuto Tributario.
[4] C-015/93 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5] Sentencia 17,Proceso 1259. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena.
Gaceta Judicial Tomo CLXXXIII.
[6] Presidencia de la República. Consejería para el Desarrollo de la
Constitución. Consulta documental Sesión comisión 4° de abril 15 de 1991.
[7] T-145/93. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8] “Ei incumbit probatio qui dicit non qui negat” o “Factun negantis
probatio nulla est”.
[9] T-861/99 M.P.
Carlos Gaviria Díaz. En igual sentido consultar entre otras, las sentencias
SU-086, T-012, 178, 307 y 394 de 1999.
[10] C-333/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.