C-390-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-390/02
INDICE DE PRECIOS
AL CONSUMIDOR PARA REAJUSTE DE MULTA/INFLACION-Forma de tener en cuenta meta en expedición de normas
por Gobierno y administraciones
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos
deben guardar vínculo de conexidad con supuesto normativo de disposición
acusada
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Juicio
abstracto
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Argumentación
razonable de cargos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo
predicable de disposición acusada
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Inexistencia para el caso
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo
no guarda correspondencia con disposición acusada
SANCION-Elementos esenciales deben estar
plenamente determinados en la ley
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA PUNITIVA O SANCIONADORA-Integración
El principio de legalidad en materia
punitiva o sancionadora está integrado, a su vez, por dos aspectos: (i) el de
reserva legal, según el cual sólo el legislador está facultado para establecer
las conductas punibles, las respectivas penas o sanciones administrativas y los
procedimientos que han de seguirse para efectos de su imposición; y (ii) el de
tipicidad, que “implica no sólo que las conductas punibles deben estar
descritas inequívocamente sino que las sanciones a imponer deben estar también
previamente predeterminadas,” de conformidad con el principio nulla poena sine
lege. El legislador debe describir de manera clara y precisa los elementos que
demarcan tanto la conducta punible que da lugar a la sanción, como la sanción
misma. Sobre esta última, el particular debe conocer de antemano todos sus
aspectos que la configuran: la clase de sanción, el término dentro del cual
puede imponerse, la cuantía, la autoridad competente para imponerla y el
procedimiento aplicable. Los anteriores factores, se insiste, deben estar
consagrados en una ley preexistente al respectivo proceso judicial o
procedimiento administrativo, con lo cual se garantiza no sólo el debido
proceso de la persona conminada al pago de una multa, sino la seguridad
jurídica que debe irradiar el ordenamiento jurídico, especialmente en materia
sancionatoria.
SANCION-Predeterminación normativa
La predeterminación normativa de las
sanciones constituye entonces una importante garantía para los ciudadanos en la
medida en que les permite conocer con antelación las consecuencias de las
conductas consideradas por el legislador como punibles.
BANCO DE LA
REPUBLICA EN MATERIA DE INFLACION-Determinación de meta con base en estimación futura
MULTA-Sanción pecuniaria/MULTA-Elementos
esenciales determinados en ley previa
Una multa constituye, por regla general,
una sanción pecuniaria impuesta al particular como consecuencia de una conducta
punible o por el incumplimiento de un deber y, como toda sanción, sus elementos
esenciales deben estar determinados en una ley previa a la comisión del hecho
de que se trate, incluyendo la cuantía y el respectivo reajuste.
MULTA-Reajuste supeditado a meta de inflación
con base en estimación futura
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MULTA-Fijación
sobre hecho futuro
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN SANCION-Determinación
con antelación a comisión de conducta punible o incumplimiento del deber que
genera
Referencia:
expediente D-3779
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1° parcial de la Ley 242 de 1995.
Actora: María
Carolina Rodríguez Ruiz y Ernesto Rey Cantor
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D.C.,  veintidós (22) de mayo de
dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos María Carolina Rodríguez Ruiz y Ernesto
Rey Cantor demandaron el artículo 1 parcial de la Ley 242 de 1995, “por la
cual se modifican algunas normas que consagran el crecimiento del índice de
precios al consumidor del año anterior como factor de reajuste de valores, y se
dictan otras disposiciones”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.  NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 42.169
del 29 de diciembre de 1995, subrayándose lo demandado:
“LEY 242 DE 1995
Por la cuales se modifican algunas normas
que consagran el crecimiento del índice de precios al consumidor del año
anterior como factor de reajuste de valores, y se dictan otras disposiciones”
Artículo 1°. Objeto. Esta ley modifica las
normas legales que tienen en cuenta el comportamiento pasado del Indice de
Precios al Consumidor como factor de reajuste de multas, valores
catastrales, rangos, cuantías y cánones, y en su lugar establecer criterios que
hacen referencia a la meta de inflación, con el objeto de &$ajustar
la legislación de manera que sirva de instrumento para la desindización de la
economía, de conformidad con el Pacto Social de Productividad, Precios y
Salarios. Además determina la forma como deberá tenerse en cuenta la meta de
inflación en la expedición de normas por parte del Gobierno Nacional y
las Administraciones Distritales, Municipales y Departamentales.
Parágrafo. Los reajustes en matrículas y
pensiones educativas continuarán rigiéndose por lo establecido en la Ley 115 de
1994 (Ley General de la Educación).”
III.  LA DEMANDA
Los demandantes consideran que la norma
acusada viola los artículos 1, 3, 4, 6, 28, 29, 121, 123 inciso 2°, 133 y 150
inciso 1° de la Constitución Política, por las siguientes razones:
Luego de una hacer una extensa referencia a
los orígenes y la evolución histórica del principio de legalidad y a los textos
normativos que lo reconocen, así como a la doctrina y jurisprudencia nacional e
internacional sobre el tema, los demandantes resaltan que dicho principio hace
parte integrante del debido proceso y que, en un Estado democrático de derecho,
sólo el legislador ordinario tiene competencia para establecer limitaciones o
restricciones a los derechos y libertades de las personas.
Así mismo, los actores citan un fallo de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el que el tribunal interpreta la
expresión “leyes” contenida en el artículo 30 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, de lo cual concluyen lo siguiente:
“En primer lugar, las limitaciones o
restricciones a los derechos fundamentales deben establecerse por medio
de leyes.
“En segundo lugar, el término leyes se
debe entender en sentido formal, es decir, como norma jurídica emanada del
Parlamento y promulgada por el Poder Ejecutivo.
“En tercer lugar, como corolario de lo
anterior, se imponen los principios de legalidad y reserva de ley, en
materia de limitaciones o restricciones a los derechos humanos.
“En cuarto lugar, el principio de
legalidad, en una sociedad democrática, está vinculado inseparablemente al
principio de legitimidad, es decir, que los órganos que expiden las
normas jurídicas han de ser elegidos por el pueblo, lo cual constituye la
esencia de la democracia representativa, contenida en el preámbulo de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
“En quinto lugar, los órganos legislativos
ordinarios, (Congresos, Parlamentos, Asambleas legislativas), son los
competentes para establecer mediante ley las limitaciones o restricciones
a los derechos fundamentales.
“En sexto lugar, no obstante lo anterior
puede darse la posibilidad de delegaciones legislativas en esta materia (del
legislativo al ejecutivo), siempre que tales delegaciones estén autorizadas por
la propia Constitución, y que se ejerzan dentro de los límites impuestos por
ella.
“En séptimo lugar, la interpretación de los
tratados internacionales que reconocen derechos humanos ha de hacerse de buena
fe, conforme al sentido corriente que ha de atribuirse a los términos empleados
por el tratado en su contexto y teniendo en cuenta su objeto y fin.”
A su juicio, estas conclusiones permiten
demostrar la inconstitucionalidad de la disposición demandada, por cuanto el
Congreso delegó en autoridades administrativas la facultad de reajustar las
multas, violando los principios de legalidad y de reserva de ley y
desconociendo, además, los tratados internacionales sobre derechos humanos
ratificados por el Estado colombiano.
Afirman los demandantes que, a diferencia
del Congreso, el Gobierno Nacional no representa al pueblo y, por tanto, aquél
es el órgano competente para establecer los delitos y las penas, incluyendo las
multas.
Con fundamento en la doctrina y la
jurisprudencia nacional, así como en los artículos 28, inciso 1° y 29, inciso
2° de la Constitución, “metodológicamente se puede apreciar el principio de
legalidad en un doble enfoque, a saber: el principio de legalidad sustantivo y
el principio de legalidad procesal,” de los cuales los demandantes sólo
explican el primero de ellos, según el cual “el hecho ilícito (el tipo)
y la sanción (la pena) deben ser definidos por ley preexistente, es decir, con
anterioridad a la ocurrencia de la conducta reprochable.”
Agregan los actores que en virtud del
principio de reserva de ley, el Congreso no tiene competencia para delegar en
el ejecutivo la potestad sancionatoria y, en el caso sub júdice, se
delegó tal potestad para reajustar multas en el Gobierno Nacional y las
Administraciones Distritales, Municipales y Departamentales.
De igual forma, dicha ley también es
inconstitucional pues reguló limitaciones que son propias de las leyes
estatutarias, de conformidad con el artículo 152 literal a) de la Carta
Política, porque si los derechos fundamentales “son regulables por medio de
leyes estatutarias, con mayor razón a través de estas leyes podrán ser objeto
de limitaciones o restricciones y con menor razón podrá el Gobierno Nacional”
establecer tales limitaciones a través de decretos con fuerza de ley.
Asimismo, la definición de un hecho ilícito
(el tipo) y el establecimiento de la sanción (la pena), los debe regular la ley
expedida formalmente por el Congreso, según el artículo 29 inciso 2°, en
concordancia con el artículo 150 inciso 1° de la Constitución.
En síntesis, sostienen los demandantes que
no es de competencia del ejecutivo definir la infracción y mucho menos
establecer o reajustar las sanciones, como la multa, toda vez que es una
competencia indelegable del Congreso quien, en consecuencia, al expedir la ley
demandada parcialmente ejerció funciones distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la ley.
IV.  INTERVENCIONES
1. Ariel
Humberto Guevara Pabón
El ciudadano Ariel Humberto Guevara Pabón
intervino en el presente proceso para coadyuvar la demanda. y, en consecuencia,
solicita a la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición
parcialmente demandada, por cuanto el Congreso no tiene facultades para
delegar, transferir u otorgar al Gobierno Nacional y a las administraciones
distritales, municipales y departamentales la potestad de reajustar multas, en
razón a que se desconoce el principio de legalidad, según el cual es
competencia reservada del órgano legislativo ordinario regular todos los
elementos que configuran un régimen sancionatorio, como en el presente caso.
Además, solicita a la Corte se integre la
proposición jurídica completa en relación con el artículo 4° de la misma ley,
teniendo en cuenta que dicha norma también alude a las multas.
2. Academia Colombiana de Jurisprudencia
El ciudadano Mauricio Plazas Vega, en
representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, intervino en este
proceso para solicitar a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma
acusada, con base en las siguientes consideraciones:
Señala el interviniente que “el reajuste o
actualización de los valores absolutos que figuren en la ley no puede
confundirse con la configuración misma del derecho positivo legislado de que se
trate”.
Luego de resaltar la importancia y los
efectos económicos de la actualización de los valores dinerarios en razón a la
depreciación monetaria, afirma que, de no hacerse tal actualización, “se
distorsionaría en proporciones impredecibles el alcance de las sanciones
pecuniarias y, en su caso, de los hechos punibles.”
Sostiene además que el hecho de que el
valor actual de que se trate se refleje en normas reglamentarias, no se traduce
en la violación de los principios de legalidad y de reserva de ley. “Por el
contrario, entendidos en su verdadera dimensión, estos decretos cumplen un
loable y razonable objetivo de certeza y seguridad jurídica que, como lo impone
la Carta Política al ejercicio de la potestad reglamentaria, no procura nada
diferente a hacer expedito y cabal el cumplimiento y la aplicación de la ley.”
Por último, señala que “más que una facultad
del Gobierno y de las autoridades administrativas subnacionales, la Ley 242
censurada consagra una verdadera obligación o, si se quiere, un deber de
informar a la colectividad, por vía reglamentaria, los valores vigentes y los
plenos alcances de las normas legales que incluyen cifras absolutas. El
artículo 1° en análisis no regula, en manera alguna, temas que tengan que ver
con el debido proceso, ni menos aún autoriza a las autoridades administrativas
para hacer lo propio.” En este orden de ideas, los cargos de la demanda deben
ser desestimados.
3. Departamento Nacional de Planeación
El ciudadano Luis Edmundo Suárez Soto,
actuando en representación del Departamento Nacional de Planeación, intervino
en este proceso para solicitar la declaratoria de constitucionalidad de la
disposición parcialmente demandada, con fundamento en los argumentos que se
exponen enseguida:
Según el interviniente, la norma acusada no
está facultando al Gobierno para que reajuste las multas, sino simplemente
cambió el factor de reajuste de determinados valores. Además, determina la
forma como deberá tenerse en cuenta la meta de inflación en la expedición de
normas por parte del Gobierno Nacional y las administraciones distritales,
municipales y departamentales.
Agrega que “el referido cambio de los
factores no significa necesariamente un incremento en el reajuste; si se tiene
en cuenta que la meta de inflación fijada por el Gobierno no siempre se logra,
pues, la inflación real final resulta superior a la que se propuso como meta,
en este evento, si se reajustan las multas con base en criterios referentes a
la meta de inflación, tal reajuste dará como resultado un incremento inferior
al resultante de aplicar el factor referente al comportamiento pasado del
índice de precios al consumidor.
“Si fuera inconstitucional modificar los
criterios para el reajuste de las multas, no podría el Gobierno incrementar por
decreto el salario mínimo porque consecuencialmente con dicho aumento se sube
el monto de todas las sanciones cuyo monto se tasa en salarios mínimos como
ocurre, por ejemplo, con las multas impuestas con ocasión de las infracciones
de tránsito.”
4. Departamento Administrativo Nacional de
Estadística
La ciudadana María Eulalia Arteta Manrique,
en su calidad de Directora del DANE, intervino en este proceso para solicitar a
la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada parcialmente, por
las siguientes razones:
Señala la interviniente que la ley
demandada parcialmente no es de facultades, por tanto no se puede alegar la
falta de requisitos para declarar su inconstitucionalidad, siendo que se
expidió regularmente. Por otra parte, “en la norma acusada no se establecen
multas o sanciones, ni mucho menos se faculta al ejecutivo para establecerlas”,
sino que consagra la forma de reajustarlas.
Sostiene además que cuando el Congreso
faculta al ejecutivo para el reajuste de multas, no se está violando el
artículo 121 de la Carta, por cuanto la función del legislativo es expedir las
leyes y por medio de ellas ejercer la potestad sancionatoria, y en la norma
acusada no se faculta al ejecutivo para expedir normas de tal carácter.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación,
Edgardo Maya Villazón, en concepto No. 2769 recibido el 14 de diciembre de
2001, solicita a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda, por las razones que se resumen a
continuación:
Luego de explicar el contenido del texto
demandado, concluye el Procurador que “es claro que el artículo 1° de la Ley
242 de 1995 no tiene como propósito el de otorgar facultades a las autoridades
administrativas para crear multas a través de disposiciones legales y tampoco
puede deducirse de su texto que se están trasladando competencias del
legislador al Ejecutivo Nacional, Departamental o Municipal porque, como se
sabe, el ejercicio de la facultad consagrada en el numeral 10 del artículo 150
superior, implica que tal competencia recaiga exclusivamente en el Presidente
de la República quien, por lo demás, debe solicitarlas al Congreso, con las
formalidades y límites señalados por el Constituyente.”
Agrega que “una lectura sistemática de todo
el contenido de la Ley 242 de 1995 permite entender con claridad el sentido de
ésta y que nada tiene que ver con la supuesta facultad otorgada al Ejecutivo
para la creación de multas, pues ella sólo se refiere a la determinación de la
forma como el Gobierno Nacional y las Administraciones Departamentales y
Municipales deberán tener en cuenta la meta de inflación en relación con las
disposiciones relativas al reajuste de multas.”
De esa manera, la lectura que hacen los
demandantes de la norma “es en extremo subjetiva y alejada del sentido lógico
que orienta la finalidad de la Ley 242 de 1995”.
Según él, como la norma acusada no señala
lo que los demandantes aducen, esto es, el otorgamiento por parte del
legislador de facultades al Gobierno Nacional y a las administraciones departamentales
y municipales para crear multas, “el cargo de inconstitucionalidad es
igualmente erróneo y, por lo mismo, jurídicamente inexistente, razón por la
cual la Corte Constitucional no puede ocuparse de su estudio, por falta de
presupuesto normativo correspondiente.” La demanda es inepta, entonces, por
cuanto debe recaer sobre un supuesto normativo que exista, lo que no ocurre en
el presente caso.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para decidir sobre la
constitucionalidad de la disposición parcialmente acusada, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, por cuanto hace
parte de una ley de la República.
2. Problema
Jurídico
Corresponde a la Corte en esta oportunidad
decidir, en primer término, si el Congreso de la República, a través de la
norma parcialmente demandada, revistió al Gobierno Nacional y a las
Administraciones Distritales y Municipales de facultades para establecer y
reajustar multas, siendo ésta, a juicio de los demandantes, una materia con
reserva de ley. En segundo lugar, si el hecho de que el reajuste de las multas
esté supeditado a la meta de inflación vulnera el principio de legalidad en
materia sancionatoria.
3. Los cargos
de la demanda deben guardar un vínculo de conexidad con el supuesto normativo
contenido en la disposición impugnada
El artículo 40 de la Constitución consagra
el derecho de todos los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político y señala que, para hacer efectivo ese derecho, puede
interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley (numeral
6).
De conformidad con el artículo 241
superior, compete a la Corte la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución en los estrictos y precisos términos allí consagrados y, en
desarrollo de esa norma, ejerce el denominado control de constitucionalidad de
las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en
su formación (numeral 4). Dicho control es un juicio abstracto mediante el cual
se confronta la norma demandada con la Carta Política para determinar si
aquélla se adecua o no a sus preceptos.
Dada su naturaleza pública, se ha admitido
que la acción de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos,
por lo cual en su trámite debe predominar la informalidad y la realización del
derecho sustancial. De ahí que se “considere suficiente que el actor haga una
exposición inteligible y clara de las razones por las cuales estima que existe
violación de los mandatos constitucionales, para que la Corporación deba dar
por satisfecho el requisito de sustentar el concepto de violación, así su
exposición sea apenas insinuada o sucinta.”[1]
Por eso también, en muchas ocasiones, la Corte debe “actuar en una forma lo
suficientemente amplia para interpretar las demandas de inconstitucionalidad, y
algunas veces hacer verdaderos esfuerzos para desentrañar la intención del
actor.”[2]
En todo caso, el Magistrado Sustanciador
está en la obligación de verificar los requisitos que debe reunir la demanda
para su admisibilidad, consagra0dos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991,
por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que
deban surtirse ante la Corte Constitucional.
En concordancia con lo anterior, los cargos
formulados en la demanda deben entrañar una argumentación razonable, pues si
bien la Carta Política no exige tener profundos conocimientos jurídicos para
incoar la acción de inconstitucionalidad, la demanda debe reunir los requisitos
mínimos para que el examen que ejerce la Corte, consistente en el cotejo entre
las disposiciones acusadas y la Constitución, pueda hacerse efectivo. Así pues,
“la informalidad no se traduce en la inexistencia absoluta de parámetros para
su ejercicio ya que a la Corte Constitucional no le corresponde construir el
escenario de la confrontación jurídica pues, en tales circunstancias, estaría
ejerciendo una revisión oficiosa de inconstitucionalidad, la cual no le está
permitida por la Carta Política.”[3]
Asimismo, para que proceda el examen de
fondo por parte de la Corte se requiere demostrar la correspondencia entre el
cargo de la demanda y el supuesto de hecho normativo contenido en la norma
acusada. Al respecto, en reciente pronunciamiento la Corte expresó:[4]
“…se ha dicho que para que el tribunal constitucional
proceda con el juicio de inexequibilidad, es necesario que el cargo de la
demanda sea predicable de la norma acusada, es decir, guarde conexión de
pertinencia con ella. Esta relación de correspondencia es indispensable para
que el cotejo entre la norma legal y la norma constitucional sea posible, pues
constituye el nexo lógico que permite enfrentar los contenidos normativos en
pugna.”
4. Ineptitud de uno de los cargos de la
demanda
Teniendo en cuenta las anteriores
consideraciones, resta determinar si en el presente caso la Corte debe
declararse inhibida por ineptitud de la demanda, como lo solicita el Procurador
General de la Nación.
Los demandantes aducen que el Congreso de
la República, a través de la norma parcialmente acusada, otorgó facultades
permanentes al Gobierno Nacional y a las Administraciones Departamentales,
Municipales y Distritales para declarar y reajustar multas, siendo una materia
cuya regulación compete exclusivamente al legislador, vulnerando así los
principios de legalidad y de reserva de ley, así como el de representatividad,
pues el Congreso es el único competente para establecer sanciones de ese tipo.
Además, por afectar directamente el derecho fundamental al debido proceso,
consideran que la norma impugnada ha debido estar contenida en una ley
estatutaria. Por lo anterior, señalan ellos, la norma acusada vulnera los
artículos 1, 3, 4, 6, 28, 29, 121, 123 inciso 2°, 133 y 150 inciso 1° de la
Constitución Política.
Para dilucidar lo anterior, resulta
necesario analizar el contenido del artículo 1° de la Ley 242 de 1995.
El precepto parcialmente demandado se
limita a consagrar el objeto de la Ley 242 de 1995, el cual se puede
desglosar así: (i) modificar las normas en las cuales se ha venido
utilizando el comportamiento pasado del Indice de Precios al Consumidor como
factor de reajuste de multas, valores catastrales, rangos, cuantías y cánones;
(ii) establecer criterios que hacen referencia a la meta de inflación,
con el objeto de ajustar la legislación de manera que sirva de instrumento para
la desindización de la economía; y (iii) determinar la forma como deberá
tenerse en cuenta la meta de inflación en la expedición de normas por parte del
Gobierno Nacional y las Administraciones Distritales y Municipales.
Basta una simple lectura de la norma objeto
de estudio para concluir que ésta no reviste de facultades temporales o
permanentes al Gobierno Nacional o a las Administraciones Departamentales,
Distritales y Municipales para expedir normas tendientes a regular materias
sujetas a reserva de ley, como alegan los demandantes.
La ley objeto de acusación parcial no es de
las que autoriza el artículo 150, numeral 10 de la Carta Política. De
conformidad con este canon constitucional, la función legislativa que
corresponde ejercer al Congreso, en forma permanente, puede ser objeto de
traslado temporal al Presidente de la República en virtud de la concesión de
facultades extraordinarias. Pero en el presente caso, el Presidente de la
República en ningún momento solicitó la concesión de dichas facultades para
expedir normas con fuerza de ley para regular determinada materia, ni dicha
concesión está implícita en la norma acusada.
La Ley 242 de 1995 es pues una norma de
carácter ordinario, expedida por el legislador en ejercicio de la cláusula
general de competencia, según la cual el Congreso es autónomo para expedir
leyes tendientes a modificar las reglas que rigen la economía, con sujeción al
orden constitucional. En el presente caso, el legislador consideró conveniente
modificar las normas que obligan a tomar como referencia para la actualización
de ciertos valores la variación anual del IPC, y sustituir dicho criterio de
referencia por el uso de la meta de inflación.
Asimismo, haciendo una lectura sistemática
de la Ley 242 de 1995, especialmente los artículos 3 y 4 de la misma, se
evidencia que el artículo 1° parcialmente demandado no contiene, explícita o
implícitamente, una concesión de facultades para establecer multas y demás
sanciones. La norma demandada obliga al Gobierno y a las Administraciones
Departamentales, Distritales y Municipales, al expedir normas que sean de su
competencia, a sujetarse a la forma de proyección de la inflación que define y
hace pública el Banco de la República. Pero la sujeción a los parámetros
fijados en la Ley 242/95 no se pueden confundir, como hacen los demandantes,
con la facultad de expedir normas que regulen materias con reserva de ley.
Es claro entonces que el cargo de la
demanda no guarda una relación de conexidad o de correspondencia respecto de la
disposición acusada, ya que aquél se sustenta en el supuesto de que la materia
sobre la cual recae la concesión de facultades tiene reserva de ley, cuando ni
siquiera se advierte dicha concesión en la norma demandada.
Son suficientes las razones expuestas para
concluir que la Corte debe declararse inhibida respecto de este cargo, siendo
evidente que este último no corresponde al supuesto de hecho normativo
contenido en la disposición acusada.
Adicionalmente, los demandantes sostienen
que “el Congreso debió expedir una ley estatutaria por medio de la cual se
regularía el derecho fundamental al debido proceso, del cual forma parte el
principio de legalidad sustancial, según el cual los tipos y las sanciones han
de establecerse en ley estatutaria.”
Sobre este cargo tampoco se pronunciará la
Corte, pues se sustenta en la premisa según la cual la Ley 242 de 1995 delegó
en autoridades administrativas la facultad para decretar y reajustar multas,
argumento que contradice el sentido obvio de la norma parcialmente demandada,
como se demostró en párrafos anteriores. En este orden de ideas, la Corte se
inhibe en relación con este cargo por las mismas razones expuestas
anteriormente.
No sucede lo mismo respecto del cargo de la
demanda según el cual la norma acusada vulnera principio de legalidad en tanto
allí no se estipulan todos los elementos que configuran una sanción, en este
caso las multas, razón por la cual la Corte se pronunciará de fondo sobre
aquél, tal como en efecto se pasa a ver.
5. Los elementos esenciales de una sanción
deben estar plenamente determinados en la ley
El principio de legalidad, que se puede
definir como la sumisión del poder público al orden jurídico, es consustancial
al Estado de Derecho (C.P. Art 1°) y rige las actuaciones de las autoridades
públicas, tanto administrativas como judiciales, constituyendo así una de las
principales garantías del particular frente al Estado que irradia todo el texto
constitucional: el artículo 4° consagra que “la Constitución es norma de
normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra
norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales;” el
artículo 6° estatuye que “los particulares sólo son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos
lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones;” el artículo 121 señala que “ninguna autoridad del Estado
podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la
ley”; el artículo 122 dispone que “no habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en ley o reglamento;” el 123 consagra el deber de los
servidores públicos de ejercer “sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento,” y el artículo 209 lo consagra como
uno de los principios orientadores de la función administrativa.
Asimismo, dicho principio hace parte del
núcleo esencial del derecho al debido proceso (C.P. Art. 29), según el cual “nadie
podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le
imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las
formas propias de cada juicio,” y encuentra sustento en instrumentos
internacionales ratificados por Colombia tales como la Declaración Universal de
los Derechos del Hombre (Arts. 9, 10, 11) o el Pacto de Derechos Civiles y
Políticos (Arts. 9-3-4, 14 y 15).
El principio de legalidad en materia
punitiva o sancionadora está integrado, a su vez, por dos aspectos:[5] (i) el de reserva
legal, según el cual sólo el legislador está facultado para establecer las
conductas punibles, las respectivas penas o sanciones administrativas y los
procedimientos que han de seguirse para efectos de su imposición; y (ii) el de tipicidad,
que “implica no sólo que las conductas punibles deben estar descritas inequívocamente
sino que las sanciones a imponer deben estar también previamente
predeterminadas,”[6]
de conformidad con el principio nulla poena sine lege. Así pues, el
legislador debe describir de manera clara y precisa los elementos que demarcan
tanto la conducta punible que da lugar a la sanción, como la sanción misma.
Sobre esta última, el particular debe conocer de antemano todos sus aspectos
que la configuran: la clase de sanción, el término dentro del cual puede
imponerse, la cuantía, la autoridad competente para imponerla y el
procedimiento aplicable. Los anteriores factores, se insiste, deben estar
consagrados en una ley preexistente al respectivo proceso judicial o
procedimiento administrativo, con lo cual se garantiza no sólo el debido
proceso de la persona conminada al pago de una multa, sino la seguridad
jurídica que debe irradiar el ordenamiento jurídico, especialmente en materia
sancionatoria.
La predeterminación normativa de las
sanciones constituye entonces una importante garantía para los ciudadanos en la
medida en que les permite conocer con antelación las consecuencias de las
conductas consideradas por el legislador como punibles. En materia penal, por
ejemplo, los tipos “en blanco” siempre deben remitir a disposiciones de
carácter legal o administrativo para suplir el requisito de la determinación de
la conducta y la pena impuesta.
Ahora bien, por mandato legal, el Banco de
la República determina la meta de inflación con base en una estimación futura,
teniendo en cuenta diversas variables económicas. Si bien la Corte no analizará
la constitucionalidad de esta facultad ni de las fórmulas que el Banco aplica
para desarrollar dicha función, sí resulta pertinente analizar si dicho
criterio supone, a la luz del principio de legalidad, un factor de
indeterminación en la imposición de multas.
Una multa constituye, por regla general,
una sanción pecuniaria impuesta al particular como consecuencia de una conducta
punible o por el incumplimiento de un deber y, como toda sanción, sus elementos
esenciales deben estar determinados en una ley previa a la comisión del hecho
de que se trate, incluyendo la cuantía y el respectivo reajuste.
Podría alegarse que la norma demandada, al
supeditar el reajuste de las multas a la meta de inflación que define y hace
pública el Banco de la República con base en una estimación futura, las confina
al plano de la indeterminación en la medida en que el ciudadano no puede
conocer con antelación cuál será el monto exacto de la multa que le puede ser
impuesta. Sin embargo, la Corte encuentra dicha norma respetuosa del principio
de legalidad y, por tanto, ajustada a la Constitución, pues si bien la cuantía
de la multa se fija sobre un hecho futuro, como es la meta de inflación, de
todas maneras dicho criterio se establece con antelación a la imposición de la
multa y, en consecuencia, la persona sabe a qué atenerse con anticipación a la
comisión de la conducta que sirve como fuente de la sanción.
En conclusión, la norma acusada se
declarará exequible por cuanto no contradice el principio según el cual los
elementos esenciales de toda sanción deben ser determinados por el legislador
con antelación a la comisión de la conducta considerada punible o del incumplimiento
del deber que genera la sanción. Por el contrario, desarrolla dicho principio
en la medida en que el legislador establece allí el factor de actualización de
valores de multas o sanciones, siendo dicho factor la meta de inflación que
define el Banco de la República.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES las expresiones
“multas” y “en la expedición de normas por parte del Gobierno
Nacional y las Administraciones Distritales, Municipales y Departamentales”,
contenidas en el artículo 1° de la Ley 242 de 1995, solamente por los cargos
analizados en esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H. Magistrados doctores Alfredo
Beltrán Sierra y Eduardo Montealegre Lynett, no firman la presente sentencia
por cuanto se encuentran en comisión en el exterior, la cual fue debidamente
autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-390/02
BANCO DE LA
REPUBLICA EN MATERIA DE INFLACION-Meta con base en estimación futura vulnera en ciertos casos justicia
material (Aclaración de voto)
INFLACION-Estimación con base en hecho pasado o
futuro (Aclaración de voto)
INFLACION-Distinción entre un hecho pasado y un
hecho futuro (Aclaración de voto)
INFLACION-Certeza por reajuste de valor con base en
un hecho pasado (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE
JUSTICIA MATERIAL EN MATERIA DE INFLACION-Discordancia entre estimación futura y la presentada
(Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-3779
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1° parcial de la Ley 242 de 1995.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
A pesar de compartir en su integridad la
decisión adoptada por la Corte en la parte resolutiva de la sentencia C-390/02,
con el debido respeto procedo a aclarar mi voto, por las razones que se exponen
a continuación:
Siendo que, por mandato legal, el Banco de
la República define la meta de inflación con base en una estimación futura, es
preciso señalar que tal criterio puede llegar a vulnerar, en determinados
casos, el principio de justicia material que propugna la Constitución Política,
como se pasa a demostrar:
Predecir significa, según el Diccionario
de la Real Academia Española de la Lengua, “anunciar por revelación, ciencia
o conjetura, algo que ha de suceder.” Por su parte, la teoría del
conocimiento enseña que una predicción, entendida como un hecho que se estima
que va a ocurrir en el futuro, puede ser refutado o desmentido por los hechos
que en realidad acaecen. Estos últimos, al constituir una materia cognoscible,
sirven de fundamento para verificar si la predicción hecha fue acertada o, por
el contrario, desatinada.
Así pues, desde el punto de vista lógico,
no es lo mismo un hecho pasado que, por definición, es siempre cierto y como
tal verificable, que un hecho futuro, el cual constituye una mera probabilidad
y por ende puede no coincidir con la realidad.
Es claro entonces que cuando se hace el
reajuste de un determinado valor con fundamento en la inflación pasada, se
tiene la certeza de cuánto fue esta última, a diferencia de cuando se hace con
base en la inflación proyectada o futura, sobre la cual no existe certeza
alguna.
Lo anterior puede conducir a la vulneración
del principio de justicia material en la medida en que las personas deben
asumir, sin justificación alguna, los efectos de la eventual discordancia
existente entre la estimación futura de la inflación y la que en realidad se
presenta.
En materia sancionatoria son evidentes
estas consecuencias, en el caso en que a la persona sancionada se le impone una
multa cuyo valor se reajusta con base en la meta de inflación futura y esta
proyección no coincide con la inflación real. Si el Banco de la República
calcula, por ejemplo, que la meta de inflación será del 20% pero en realidad
resulta del 2% (evento que no ha sido extraño en Colombia), la persona deberá
asumir ese sobrecosto sin razón alguna, lo cual constituye una medida
abiertamente injusta en su contra. Según lo anterior, el ciudadano estará
pagando el 1000% de más, siendo una multa desproporcionadamente superior a lo
que en efecto le corresponde, lo cual configura un problema de justicia
material. Lo justo, entonces, es que la multa a pagar no quede sujeta al vaivén
de las probabilidades y, por tanto, la persona sancionada deba pagar solamente
el valor real de la sanción.
En los anteriores términos, respetuosamente
dejo consignada mi aclaración de voto sobre el asunto de la referencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
[1] Cfr. Sentencia C-016/93 M.P. Ciro
Angarita Barón.
[2] Sentencia C-467/93 M.P. Carlos Gaviria
Díaz. En el mismo sentido, ver la sentencia C-209/97,
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[3] Sentencia C-087/02 M.P. Jaime Córdoba
Triviño
[4] Sentencia C-1294/01 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra
[5] Cfr. Sentencia C-921 de 2001. M.P. Jaime
Araújo Rentería
[6] Sentencia C-559 de 1999, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.