T-371-17
Sentencia T-371/17
ACCION DE TUTELA
PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES EN MATERIA PENSIONAL-Procedencia excepcional
MINIMO VITAL DEL
PENSIONADO-Reviste carácter de derecho
fundamental
La jurisprudencia
constitucional ha reconocido que el derecho fundamental al mínimo vital de los
pensionados “(…) resulta
afectado por el retraso injustificado, la falta o pago parcial de la asignación
de retiro o mesada pensional”, y que el nexo inescindible entre éste y
el derecho a la seguridad social, cobra mayor fuerza tratándose de adultos
mayores. Por lo que su protección vía acción de tutela ha sido admitida, en los
casos en que se ha evidenciado que: (i) el salario o mesada pensional reclamado
es el ingreso exclusivo del trabajador o pensionado, o que existiendo ingresos adicionales,
estos son insuficientes para cubrir sus necesidades básicas; y (ii) la falta de
pago de la prestación, genera en el trabajador una situación crítica, tanto a
nivel económico como psicológico, derivada de un hecho injustificado, inminente
y grave.
MINIMO VITAL DEL
PENSIONADO-Vulneración por omisión de Fondos de
Pensiones en dar una respuesta de fondo a las solicitudes pensionales que ha
radicado a la accionante
La omisión de los fondos de pensiones en
pronunciarse de fondo acerca de las solicitudes pensionales, con fundamento en
un conflicto de competencias administrativas, vulnera los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de sus afiliados, pues
les traslada una carga administrativa que no están en deber de soportar.
PENSION DE VEJEZ-Inoponibilidad de trámites administrativos respecto de quien cumplió
requisitos para obtener la pensión
DERECHO A LA PENSION DE VEJEZ-Imposibilidad de hacer
recaer sobre el trabajador consecuencias negativas derivadas tanto de omisión
del empleador como de controversias interadministrativas
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO
VITAL-Orden a la UGPP reconocer y pagar pensión de vejez de manera
transitoria
Referencia: Expediente T-5.962.250.
Acción de tutela interpuesta por Olga
Polanía de Fernández contra la Administradora Colombiana de Pensiones,
Colpensiones, y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, conformada por los magistrados Diana Fajardo Rivera, Alberto
Rojas Ríos y Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Política, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado
Veintitrés Civil del Circuito de Bogotá D.C., dentro de la acción de tutela
instaurada por Olga Polanía de Fernández contra la Administradora Colombiana de
Pensiones, Colpensiones, y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP.[1]
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos y solicitud
La señora Olga Polanía de Fernández interpuso acción de
tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la
Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida en condiciones dignas,
a la salud y al mínimo vital, por no haberse resuelto el conflicto de
competencias administrativas suscitado entre dichas entidades, frente a su
solicitud de reconocimiento pensional. Basa la acción de tutela en los
siguientes hechos:
1.1. La accionante, mujer de 75 años de edad,[2] indica que es
beneficiaria del régimen de transición reconocido en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993,[3]
teniendo en cuenta que para su entrada en vigencia, contaba con más de 35 años
de edad, y además había cotizado 958.85 semanas para el momento en que entró en
vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005[4].[5] En
consecuencia, solicitó ante la extinta Caja Nacional de Previsión Social,
Cajanal EICE, y ante Colpensiones, el reconocimiento de su pensión de vejez.[6]
1.2. Afirma que mediante Resolución GNR-272159 del cuatro
(04) de septiembre de dos mil quince (2015), la Administradora Colombiana de
Pensiones, Colpensiones, reconoció que la accionante contaba con 1.043 semanas
cotizadas y dispuso la remisión de su expediente a la Unidad de Gestión
Pensional y Parafiscal, UGPP, por considerar que era esa entidad la competente
para resolver sobre la solicitud de pensión de vejez.[7] Ese acto administrativo
fue confirmado mediante Resolución GNR-350302 del seis (06) de noviembre de la
misma anualidad.[8]
1.3. Manifiesta que a través de la Resolución RDP-18844 del
trece (13) de mayo de dos mil dieciséis (2016), la Unidad de Gestión Pensional
y Parafiscal, UGPP, le negó el reconocimiento de su pensión de vejez, bajo el
argumento de que “las certificaciones laborales no cumplían las formalidades
de la circular 013 de 2007”;[9]
acto administrativo confirmado mediante Resolución RDP-022762 del diecisiete
(17) de junio de dos mil dieciséis (2016)[10]
y revocado por medio de la Resolución RDP-026951 del veintitrés (23) de julio
de dos mil dieciséis (2016), en la que se decidió devolver el expediente a
Colpensiones, por falta de competencia de la UGPP para resolver la solicitud
pensional.[11]
1.4. Asegura que hasta la fecha de interposición de la
acción de tutela, Colpensiones no se había pronunciado acerca del “nuevo
reenvío de la carpeta administrativa”, que no cuenta con los recursos
económicos para su subsistencia y que su esposo, quien sufrió un accidente
automovilístico que lo mantiene en situación de discapacidad, “no cuenta con
bienes y rentas para su supervivencia”.[12]
2. Contestación de la entidad accionada[13]
2.1. La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, a
través de su Subdirector Jurídico, respondió la acción de tutela en los
siguientes términos:
“(…) la accionante no reúne el
tiempo de servicio requerido para el reconocimiento pensional conforme a la Ley
797 de 2003, por lo cual, encontrándose como cotizante Activa en el INSTITUTO
DE LOS SEGUROS SOCIALES COLPENSIONES, y continuar efectuando cotizaciones, el
tiempo de servicios requerido por la ley se adquirirá en calidad de afiliado a
COLPENSIONES, por tanto será dicha entidad la encargada de pronunciarse frente
al reconocimiento pensional (…) se reitera que la accionante no cuenta con el
tiempo de servicio para ser beneficiaria de la prestación que por esta vía
reclama y que una vez cumplido o de optar la accionante por el reconocimiento
de indemnización sustitutiva, corresponderá a dicha entidad pronunciarse frente
a su reconocimiento”
Agregó que la accionante no ha agotado los mecanismos ordinarios
de defensa judicial y que no probó la existencia de un perjuicio irremediable,
lo cual torna improcedente la acción de tutela. En estos términos solicitó la
declaratoria de improcedencia de la acción de tutela y subsidiariamente,
decretar la desvinculación de la entidad, al estar en “imposibilidad
jurídica y material de atender la petición que sirve de objeto tutelar”.[14]
2.2. La Administradora Colombiana de Pensiones,
Colpensiones, por medio de su Vicepresidente Jurídico, se pronunció sobre la
acción de tutela de la referencia, argumentando que la accionante no ha agotado
todos los mecanismos ordinarios de defensa, teniendo en cuenta que podría
elevar la solicitud de consulta ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, que es la competente para resolver un conflicto de
competencias administrativas en virtud de lo dispuesto en el artículo 39 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.[15] Señaló que
en el caso concreto se cumplen los requisitos señalados en la ley y en la
jurisprudencia para resolver el conflicto de competencias, pues:
“(i) se trata de un conflicto
entre dos entidades del orden nacional, COLPENSIONES y la UGPP, (ii) la
controversia versa sobre el ejercicio de una competencia administrativa en un
caso concreto, como lo es la determinación de la autoridad competente para
resolver la solicitud de reconocimiento pensional de la señora OLGA POLANÍA DE
FERNÁNDEZ, (iii) por último, las señaladas autoridades han rechazado su
competencia para resolver dicha solicitud. Igualmente es importante señalar que
la definición del conflicto es necesaria para proteger y hacer efectivos los
derechos de la ciudadana, especialmente en una situación en la que se ve inmersa
como consecuencia de una actuación de la administración”.
En virtud de lo anterior, solicitó la declaratoria de
improcedencia de la acción de tutela de la referencia y su archivo.
2.3. El Director Jurídico del Ministerio de Salud y
Protección Social, consideró que se debe declarar la improcedencia de la acción
de tutela en contra de la entidad que representa, teniendo en cuenta que los
hechos y solicitudes planteadas en la acción constitucional, “corresponden a
una controversia bilateral entre la Administradora de Fondos de Pensiones y el
afiliado, que debe dirimirse en aplicación de las disposiciones consagradas en
el libro primero de la Ley 100 de 1993 y las normas que lo modifican y
reglamentan”. En este sentido solicitó su desvinculación de la acción de
tutela.
3. Decisión judicial objeto de revisión
El Juzgado Veintitrés Civil del Circuito de Bogotá D.C.,
resolvió negar el amparo constitucional solicitado, al considerar que la
discusión que proponen las entidades accionadas, que comporta un fundamento
legal, debe ser dirimida ante los jueces laborales. Precisó que al ser la
Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, la última entidad en conocer
sobre la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez, le corresponde
remitir el expediente a la autoridad idónea, a efectos de que la misma resuelva
el conflicto de competencias suscitado con Colpensiones. En este sentido
requirió a la UGPP para que remitiera el expediente al funcionario idóneo para
resolver el conflicto de competencias en mención.[16]
4. Actuaciones surtidas en sede de revisión
4.1. Mediante oficio No. BZ-2017-4075029
allegado a esta Corporación el día veintiséis (26) de abril de dos mil
diecisiete (2017), la Directora de Procesos Judiciales de la Administradora
Colombiana de Pensiones, Colpensiones, solicitó su desvinculación de la acción
de tutela de la referencia, por falta de legitimación en la causa por pasiva,
de conformidad con los siguientes argumentos:
“(…) Colpensiones no
está legitimada en la causa por pasiva, pues el debate de naturaleza legal
planteado en esta oportunidad se circunscribe a determinar cuál entidad es la
competente para efectuar el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a
favor de la accionante, teniendo en cuenta la naturaleza de los aportes
efectuados.
En virtud de lo
expuesto, es importante considerar que siempre que el afiliado cumpla con los
requisitos legales previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (35 o más
años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más
años de servicios cotizados), esto es, régimen de transición, para el momento
de la entrada en vigencia del Sistema de Seguridad General en Pensiones, la
solicitud de reconocimiento de la prestación de jubilación será resuelta por la
entidad competente conforme a lo establecido en el régimen especial que lo
cobija.
Ahora bien, el Sistema
de Seguridad General en Pensiones entró a regir para los servidores públicos
del orden nacional el 1º de abril de 1994, y para el orden departamental y
distrital el 30 de junio de 1995, siendo el primer caso la situación de la
señora POLANÍA DE FERNÁNDEZ al haber desempeñado sus funciones en varias entidades
públicas y efectuado aportes de forma independiente desde el 23 de agosto de
1956 hasta el 30 de junio de 2015 de forma interrumpida.
Para el caso objeto de
estudio, tenemos que la peticionaria nació el 08 de junio de 1941, por lo que
para el 1º de abril de 1994, ya contaba con 52 años de edad y conforme su
historia laboral, tenía acreditadas 958.26 semanas, por lo tanto es
beneficiaria del régimen de transición. De igual forma, conserva dicho
beneficio toda vez que acredita las condiciones establecidas en el parágrafo 4
del Acto Legislativo 01 de 2005, es decir acreditó 996.83 semanas al 25 de
julio de 2005, por lo tanto para que el cumplimiento de los requisitos se
extendiese hasta el 31 de diciembre de 2014.
Por su parte, el
Consejo de Estado ha señalado que de acuerdo al artículo 10 del Decreto 2709 de
1994, la entidad competente para efectuar el estudio de las solicitudes de
pensión de vejez por aportes, será aquella en la cual se haya cotizado un
mínimo de 6 años o aquella en la cual se haya efectuado la mayor cantidad de
aportes, para lo cual se procedió a verificar tanto la historia laboral como
los certificados de tiempo de servicios aportados por la peticionaria
estableciendo lo siguiente:
Entidad en la que laboró
Desde
Hasta
Entidad de Previsión
Tiempo de Servicio
Departamento del Huila
23/08/56
31/12/56
CAJANAL
18.28
Departamento del Huila
04/04/57
31/12/58
CAJANAL
89.57
Departamento del Huila
20/01/59
09/02/60
CAJANAL
54.28
Banco Popular
02/11/63
26/11/64
BANCO POPULAR
55
Ministerio de Defensa
16/02/65
01/06/67
CAJANAL
118
Ministerio de Defensa
23/08/67
01/08/70
CAJANAL
151.28
Acerías Paz del Río S.A.
01/08/70
11/02/72
COLPENSIONES
80
Ministerio de Industria y Comercio
01/07/83
17/02/91
CAJANAL
391.85
Olga Polanía de Fernández
01/02/06
31/03/06
COLPENSIONES
8.57
Olga Polanía de Fernández
01/06/06
31/12/06
COLPENSIONES
30
Olga Polanía de Fernández
01/02/07
31/03/07
COLPENSIONES
8.57
Olga Polanía de Fernández
04/05/07
31/05/07
COLPENSIONES
4.28
Olga Polanía de Fernández
01/05/14
30/11/14
COLPENSIONES
30
Olga Polanía de Fernández
01/06/15
30/06/15
COLPENSIONES
4.28
Total tiempo
1043.96
Conforme al anterior
cuadro, se pudo establecer que se efectuaron aportes a Colpensiones por 165.2
semanas que son aproximadamente 3 años, mientras que a la extinta Cajanal
efectuó cotizaciones por alrededor de 822.85 semanas que corresponden a 16
años, por lo que será la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, a quien
corresponderá efectuar el estudio de la solicitud. Por este motivo,
Colpensiones debe ser desvinculada de este proceso y declararse la falta de
legitimidad por pasiva.
Es importante resaltar
que el fallo de tutela proferido por el Juzgado Veintitrés Civil del Circuito
de Bogotá, ordenó en el artículo segundo `requerir a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social para que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación del presente fallo, sino lo ha efectuado, remita el expediente
al funcionario idóneo, a efecto de que dirima el conflicto de competencias
suscitado entre esta y la administradora colombiana de pensiones- Colpensiones
en lo que respecta al reconocimiento de la pensión de la señora Olga Polanía de
Fernández, de conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1437 de
2011`, situación que evidentemente no fue realizada por la UGPP.
A pesar de lo
anterior, esta administradora, a través del radicado BZ-2017-3524267 del 5 de
abril del presente año, promovió el conflicto de competencias negativas ante la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con el objetivo de que
sea la jurisdicción administrativa la que señale a la UGPP su deber legal de
reconocer el derecho pensional de la peticionaria. Este proceso aún se
encuentra en curso”.[17]
4.2. Por medio de auto del veintidós (22) de mayo de dos mil
diecisiete (2017), la Corte le solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado, que remitiera un informe sobre el conflicto de
competencias administrativas promovido por Colpensiones bajo el radicado No.
BZ-2017-3524267 del cinco (05) de abril de dos mil diecisiete (2017), frente al
reconocimiento pensional de la señora Olga Polanía de Fernández. Información
que se consideró relevante a efectos de resolver el problema jurídico puesto a
consideración de la Corte en esta oportunidad, que gira en torno al conflicto
de competencias negativo suscitado entre ambas entidades.
4.3. Mediante escrito del dos (02) de junio de dos mil
diecisiete (2017), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
informó que el conflicto de competencias entre las entidades accionadas fue resuelto
en sesión extraordinaria del primero (1°) de junio de la misma anualidad, en el
sentido de concluir que la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, es
la competente para reconocer el derecho pensional reclamado por Olga Polanía de
Fernández. Ello con fundamento en los siguientes argumentos:
“De acuerdo con la
documentación aportada al expediente, la señora Olga Polanía de Fernández
laboró para el sector público y privado, durante un tiempo total de 22 años, 11
meses y 7 días (…).
Vale la pena recordar que la
señora Polanía de Fernández nació el 8 de julio de 1941 y laboró en el
Departamento del Huila, el Colegio de la Presentación de Neiva, el Banco de
Bogotá, el Banco Popular, el Ministerio de Defensa, Acerías Paz del Río y el
INCOMEX, tiempo durante el cual cotizó de manera intermitente entre el 1| de
marzo de 1960 y el 17 de febrero de 1991, dando como resultado que para el 1 de
abril de 1994, fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones en
el nivel nacional, la solicitante cumplía con lo dispuesto para ser
beneficiaria del régimen de transición, conforme a lo regulado por el artículo
36 de la Ley 100 de 1993, dado que satisfacía los dos requisitos exigidos por
dicha norma: edad y tiempo de servicio, pues contaba con 52 años de edad y un
tiempo de servicio cotizado mayor a 15 años. Debe recordarse que, en todo caso,
basta con el cumplimiento de uno solo de estos requisitos para que una persona
sea beneficiaria del régimen de transición.
En relación con las
condiciones exigidas por el Acto Legislativo 1 de 2005 para que el régimen de
transición pueda seguirse aplicando después del 31 de julio de 2010, la Sala
hace notar que la señora Olga Polanía de Fernández cumplió las dos condiciones
mencionadas, pues: (i) había cotizado más de 750 semanas o tenía el tiempo de
servicios equivalente, al 25 de julio de 2005, y (ii) cumplió más de 20 años de
servicios antes del 31 de diciembre de 2014.
En relación con el argumento
planteado por la UGPP, en el sentido de que no debe tenerse en cuenta, para el
cómputo de los tiempos de servicios, los periodos laborados por la señora Polanía
de Fernández en el Banco de Bogotá y en el Colegio de la Presentación de Neiva,
por no haberse acreditado que tales empleadores hubiesen efectuado las
respectivas cotizaciones, la Sala advierte que el Consejo de Estado, en fallo
del 28 de febrero de 2013, declaró la nulidad del artículo 5 del Decreto 2709
de 1994, el cual establecía que ´no se computará como tiempo para adquirir el
derecho a la pensión de jubilación por aportes, el laborado en empresas
privadas no afiliadas al Instituto de Seguros Sociales para los riesgos de
invalidez, vejez y muerte, ni el laborado en entidades oficiales de todos los
órdenes cuyos empleados no aporten al sistema de seguridad social que los
protege´.
En dicha sentencia, el Consejo
de Estado retomó los argumentos con los que había inaplicado, en el pasado, la
misma norma reglamentaria (en virtud de la denominada ´excepción de
ilegalidad´, al considerar que, para efectos de la pensión de jubilación por
aportes, se debe tener en cuenta el tiempo laborado por el reclamante en
entidades públicas o privadas, sin importar si fue o no objeto de aportes a las
respectivas entidades de previsión o seguridad social, ya que no pueden
afectarse los derechos de los trabajadores por hechos que les son ajenos, como
que un empleador se haya abstenido indebidamente de efectuar los aportes que le
correspondían para financiar la pensión de sus empleados, o que las normas
vigentes en otras épocas hubiesen eximido a ciertos empleadores de la
obligación de efectuar cotizaciones, para citar algunos ejemplos.
(…)
En consecuencia, con
fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado para efectos de la
aplicación del régimen de transición y, también, de la adquisición o no del
derecho a la pensión, conforme a la Ley 71 de 1988, debe tenerse en cuenta, en
el caso de la señora Polanía de Fernández, la totalidad del tiempo laborado por
ella, que resulta de sumar los años, meses y semanas servidos, tanto en el
sector público como en el sector privado.
Bajo este entendimiento, la
Sala encuentra que la peticionaria habría cumplido el requisito de tiempo
exigido por la Ley 71 de 1988 en el año de 1991, y alcanzó la edad exigida (55
años) el 8 de julio de 1996, lo cual implica que adquirió el estatus pensional
mucho antes de la expiración del régimen de transición y, por ende, conserva el
régimen de la pensión de jubilación por aportes, consagrado en la Ley 71 de
1988 y sus decretos reglamentarios.
Una vez analizados los
documentos que obran en el expediente y el marco normativo aplicable, la Sala
concluye que, de acuerdo con la Ley 71 de 1988 y el artículo 10 del Decreto
2709 de 1994, la UGPP es la autoridad competente para pronunciarse de fondo
sobre el reconocimiento de la pensión reclamada por la señora Olga Polanía de
Fernández.
En efecto, como en este caso
las cotizaciones realizadas al Instituto de Seguros Sociales y a Colpensiones,
en su conjunto, no son iguales ni superiores a los 6 años exigidos por la norma
reglamentaria, se debe otorgar la competencia a la entidad en la cual se
hubieran realizado cotizaciones por el mayor tiempo. Revisada la historia
laboral de la señora Polanía, se observa que dicha entidad fue Cajanal, ya
liquidada, a la cual se efectuaron aportes durante 7 años y 7 meses, mientras
la solicitante laboró en INCOMEX. Por lo tanto, la competencia para el
reconocimiento de la pensión solicitada le corresponde hoy en día a la UGPP, ya
que, según lo explicado en el numeral 4° de la parte considerativa de esta
decisión, las funciones de la extinta Cajanal, con respecto al reconocimiento
de las pensiones a su cargo, causadas antes de su cesación de actividades como
administradora, fueron reasignadas a la UGPP. Por lo tanto, es esta la entidad
competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento de la pensión
de vejez formulada por la señora Olga Polanía de Fernández”.
II.     CONSIDERACIONES
1.  Competencia
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional es competente, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la
Constitución, y con el Decreto 2591 de 1991, para revisar el fallo de tutela
adoptado en el proceso de la referencia.
2. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el
reconocimiento de prestaciones sociales derivadas del derecho a la seguridad
social, en el caso concreto
2.1. En virtud del carácter subsidiario de la acción de
tutela (artículo 86 Superior),[18] ésta solo procede cuando el
accionante no dispone de otros medios de defensa judicial; salvo que sea
utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,[19] o que se
demuestre la falta de eficacia y/o idoneidad de los medios ordinarios de
defensa judicial. Ante la falta de eficacia de los medios ordinarios, la tutela
procede como mecanismo transitorio, dado que si bien las acciones ordinarias
pueden proveer una solución integral al problema jurídico, estas no son lo
suficientemente expeditas, de manera que se otorga la protección transitoria
mientras se acude a la jurisdicción ordinaria para debatir el asunto. Mientras
que frente a la falta de idoneidad de los medios ordinarios, la tutela procede
como mecanismo definitivo para la protección de los derechos fundamentales,
pues se parte de que los mecanismos ordinarios no son “susceptibles de
resolver el problema de forma integral”.[20]
2.2. En lo que corresponde a la seguridad social -entendida
como un derecho constitucional fundamental, autónomo e irrenunciable,[21] además de un
servicio público a cargo del Estado-,[22]
debe decirse que esta ha sido protegida por el juez constitucional,
excepcionalmente, a través de la acción de tutela, cuando se ha comprobado: (i)
la falta de eficacia o idoneidad del medio judicial ordinario;[23] y (ii) que no existe
controversia jurídica en relación con la aplicación de la normatividad
correspondiente y los requisitos legales para acceder al derecho.[24]
Ello en razón a la naturaleza económica de este derecho, que por regla general
debe ser reclamado ante la jurisdicción ordinaria laboral o contenciosa, según
sea el caso.
No obstante lo anterior, y de no encontrarse plenamente
acreditada la falta de controversia jurídica en relación con la aplicación de
la normatividad correspondiente y los requisitos legales para acceder al
derecho pensional, la jurisprudencia constitucional ha admitido que el juez de
tutela pueda reconocerlo de manera transitoria, “si los derechos
fundamentales del solicitante se encuentran amenazados por un perjuicio
irremediable”[25]
y “existe un considerable grado de certeza sobre la procedencia de la
solicitud”.[26]
2.3. Debe precisarse que en el caso concreto,
el problema jurídico gira en torno al conflicto administrativo de competencias
suscitado entre Colpensiones y la UGPP, frente al reconocimiento de la pensión
de vejez de la señora Polanía de Fernández. Ambas entidades se han negado a
reconocer le pensión de vejez a la que tiene derecho la accionante, con
fundamento en su falta de competencia: (i) la UGPP ha manifestado que debido al
traslado voluntario de la accionante a Colpensiones en el año 2007, es esa
entidad la encargada de resolver sus solicitudes de reconocimiento pensional;
(ii) Colpensiones ha indicado que la accionante hizo la mayoría de sus aportes
ante la extinta Cajanal, por lo que es la UGPP, entidad que asumió las
funciones y procesos de Cajanal, la competente para decidir sobre el asunto.
En virtud del artículo 39 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,[27] este tipo de
controversias se resuelven ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, de oficio o por solicitud de la persona interesada. En
términos de dicha disposición jurídica, la autoridad del orden nacional que se
considere incompetente, deberá remitir la actuación a la que estime competente,
y si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación
a la Sala de Consulta y Servicio Civil; que tendrá un plazo para decidir de
veinte días, desde la presentación de alegatos o consideraciones por parte de
las autoridades involucradas.
2.4. Al respecto se advierte que, durante el
trámite de revisión de la acción de tutela de la referencia, la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolvió el conflicto de
competencias administrativas promovido por la Administradora Colombiana de
Pensiones, Colpensiones; declarando a la Unidad de Gestión Pensional y
Parafiscales, UGPP, como la entidad competente para resolver de fondo la
solicitud pensional de la accionante.[28]
2.5. No obstante lo anterior, y aunque existe un
mecanismo ordinario de defensa judicial idóneo para resolver de fondo la
controversia jurídica relativa al reconocimiento pensional de la señora Olga Polanía
de Fernández, la Sala considera que la acción de tutela es procedente en el
caso concreto,  pues existen elementos probatorios que demuestran el estado de
vulnerabilidad en que se encuentra la accionante y que hay un considerable
grado de certeza sobre la procedencia de su solicitud pensional:
2.5.1. En efecto, y conforme a las
declaraciones extrajuicio aportadas por la peticionaria de 75 años de edad,
ésta no cuenta con los recursos económicos para su subsistencia, y su
esposo, quien sufrió un accidente automovilístico que lo mantiene en situación
de discapacidad, “no cuenta con bienes y rentas para su supervivencia”.[29]
Además, la demora de las entidades accionadas
en responder las solicitudes de reconocimiento pensional que han sido radicadas
desde el día primero (1º) de marzo de dos mil seis (2006), sin duda han puesto
a la accionante en una situación de vulnerabilidad, al no poder percibir los
recursos económicos que le permitan subsistir en condiciones dignas.
2.5.2. En el plenario existen elementos
probatorios que le permiten a esta Sala tener un considerable grado de certeza
sobre la procedencia de la solicitud pensional de la señora Polanía de
Fernández, pues: (i) es beneficiaria del régimen de transición previsto en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993,[30] ya que para el primero (1º) de abril de mil novecientos noventa y
cuatro (1994), fecha de su entrada en vigencia, tenía más de 35 años de edad;[31]
(ii) a la accionante se le extendió el régimen de transición hasta el treinta y
uno (31) de diciembre de dos mil catorce (2014), porque para el veinticinco
(25) de julio de dos mil cinco (2005), fecha de entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2005, había cotizado 996.83 semanas,[32] cumpliendo
con el requisito de haber cotizado más de 750 semanas;[33] (iii) en
este sentido, tiene derecho a permanecer en el régimen pensional al cual estaba
afiliada al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, es decir, el
previsto en la Ley 71 de 1988;[34]
(iv) la accionante cumple con los requisitos previstos en la Ley 71 de 1988
para el reconocimiento de su pensión de vejez      , pues ya excedió la edad
mínima de pensión (55 años) y cotizó más de veinte años de servicios (20.05
años de servicios).[35]
Tal información encuentra sustento en el material probatorio allegado por
Colpensiones y además, fue respaldada por la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado al momento de dirimir el conflicto de competencias entre
ambas entidades.
2.6. En consideración a lo expuesto en
precedencia, la Sala considera que la acción de tutela es el mecanismo judicial
idóneo para resolver la controversia que se plantea en esta oportunidad,
advirtiéndose desde ya, que se concederá el amparo transitorio de los derechos
fundamentales invocados por la accionante.
3. Problema jurídico
Teniendo en cuenta que esta Corporación es
competente para conocer de esta tutela (que es procedente), pasa la Sala a
resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulneran los fondos de pensiones los
derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de sus
afiliados, al negarse a resolver de fondo las solicitudes de reconocimiento
pensional, con fundamento en un conflicto administrativo de competencias?
Para resolver el problema jurídico planteado,
a continuación se hará referencia a: (i) el derecho fundamental al mínimo vital
de los pensionados y su aplicación en el caso concreto; y (ii) a la regla de
inoponibilidad administrativa en pensiones. Para finalmente llegar a las
conclusiones pertinentes y adoptar las decisiones que sean del caso.
4. El derecho
fundamental al mínimo vital de los pensionados y su aplicación en el caso
concreto
4.1. De conformidad con lo expuesto en el
escrito de tutela, la señora Polanía de Fernández considera que su mínimo vital
se ha visto deteriorado por la conducta omisiva de la Administradora Colombiana
de Pensiones, Colpensiones y de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y
Parafiscales, UGPP, al negarse a responder de fondo sus solicitudes de
reconocimiento pensional, con fundamento en un conflicto de competencias
administrativas. Teniendo en cuenta que la pensión de vejez pretende “(…)
otorgar un ingreso adecuado a las personas que por su avanzada edad han
disminuido y agotado su capacidad productiva, permitiendo su digna subsistencia
y descanso luego de una vida dedicada al trabajo”,[36] no es para
menos que su negación genere efectos en el mínimo vital.
4.2. La estrecha relación entre el derecho al
mínimo vital y el derecho a la seguridad social, ha sido reconocida por esta
Corporación en el caso de los pensionados,[37]
pues en la mayoría de las ocasiones, su único ingreso “(…) consiste en la
pensión que perciben luego de su retiro de la fuerza laboral, de manera que la
afectación que se produzca sobre ella tiene, generalmente, un hondo impacto en
las condiciones del pensionado”.[38]
En este sentido, y aunque el derecho fundamental al mínimo vital es predicable
de todos los ciudadanos en condiciones de igualdad, existen algunos sectores de
la población, como el de los pensionados, que, “(…) en razón de su mayor
vulnerabilidad, son susceptibles de encontrarse, con mayor facilidad, en
situaciones que comprometan la efectividad de su derecho”.[39]
4.3. La jurisprudencia constitucional ha
reconocido que el derecho fundamental al mínimo vital de los pensionados “(…)
resulta afectado por el retraso injustificado, la falta o pago parcial de la
asignación de retiro o mesada pensional”, [40] y que el
nexo inescindible entre éste y el derecho a la seguridad social, cobra mayor
fuerza tratándose de adultos mayores. Por lo que su protección vía acción de
tutela ha sido admitida, en los casos en que se ha evidenciado que: (i) el
salario o mesada pensional reclamado es el ingreso exclusivo del trabajador o
pensionado, o que existiendo ingresos adicionales, estos son insuficientes para
cubrir sus necesidades básicas; y (ii) la falta de pago de la prestación,
genera en el trabajador una situación crítica, tanto a nivel económico como
psicológico, derivada de un hecho injustificado, inminente y grave.[41]
4.4. De los elementos probatorios obrantes en
el expediente, se extrae que el derecho al mínimo vital de la accionante se
encuentra vulnerado como consecuencia de la negativa de las entidades
accionadas a proferir una respuesta de fondo frente a sus solicitudes de
reconocimiento pensional (que han sido radicadas desde el año 2006), con
fundamento en la existencia de un conflicto de competencias administrativas.
En efecto, la señora Polanía de Fernández ha
puesto de manifiesto que no cuenta con los recursos económicos para su
subsistencia y la de su esposo, quien sufrió un accidente de tránsito que lo
mantiene en situación de discapacidad; y ha respaldado tal afirmación con declaraciones
extraprocesales en las que consta que ambos dependen económicamente de su hijo
y que actualmente viven con su hermana, “mientras solventan su situación
económica, que es precaria en estos momentos”.[42]  Circunstancias
que la ponen en una situación económica crítica y en estado de indefensión.
4.5. En esa medida, y teniendo en cuenta que
este tipo de situaciones no tienen cabida en un Estado Social de Derecho
fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y en la solidaridad
de las personas que lo integran (artículo 1º Superior), y cuyo fin esencial es
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios y derechos constitucionales (artículo 2
Superior), la Corte amparará transitoriamente el derecho fundamental al mínimo
vital de la accionante.
5. Inoponibilidad de trámites
administrativos respecto de quien cumplió los requisitos legales para obtener
la pensión
5.1. En el pasado, esta Corporación ha
considerado que la imposición de trabas administrativas injustificadas para
acceder a los derechos pensionales, no solo vulnera los derechos fundamentales
a la seguridad social y al mínimo vital del trabajador, sino que también
constituye una vía de hecho reprochable por la administración de justicia.
Máxime cuando: (i) no está en duda la titularidad del derecho; (ii) el titular
es un sujeto de especial protección constitucional; y (iii) el titular depende
del pago de la pensión para satisfacer su mínimo vital y el de su familia.[43]
En consecuencia, a las personas que cumplan con los requisitos legales para
acceder a una pensión, les son inoponibles las disputas administrativas que se
puedan presentar entre las entidades potencialmente obligadas a garantizar sus
derechos prestacionales, como por ejemplo las disputas generadas por un
conflicto de competencias.
5.2. La Corte ha dicho que frente a este tipo
de situaciones, el juez de tutela debe proferir una orden transitoria dirigida
a las entidades que al menos en principio, aparezcan como posibles responsables;
las cuales tienen plena libertad de repetir contra quienes resulten
responsables de la obligación principal. De esta manera, “(…) la carga de la
incertidumbre sobre la responsabilidad del pago de la pensión la asumen
entidades fuertes, capaces de soportarla, y no adultos mayores que merecen un
trato especial del Estado y de la sociedad y que por causas ajenas a su
voluntad se verían sometidos a sufrimientos desproporcionados e injustos”.[44]
5.3. En ese orden de ideas, la Sala considera
que el conflicto de competencias negativo entre la Administradora Colombiana de
Pensiones, Colpensiones, y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y
Parafiscal, UGPP, no podía significar para la accionante, una carga
administrativa susceptible de limitarle la posibilidad de acceder a su derecho
pensional y de afectar su mínimo vital. Principalmente porque la señora Polanía
de Fernández cumple con los requisitos legales para acceder a la pensión de
vejez, y además es un sujeto de especial protección constitucional, al tener 75
años de edad y depender del pago de su pensión para satisfacer su mínimo vital
y el de su esposo.[45]
Por lo que la omisión de las entidades
accionadas en dar una respuesta de fondo a las solicitudes pensionales que ha
radicado la señora Polanía de Fernández desde el año 2006, con fundamento en un
conflicto de competencias, vulnera sus derechos fundamentales a la seguridad
social y al mínimo vital, ya que se le ha trasladado una carga administrativa
que no está en deber de soportar.
6. Entidad competente para reconocer el
derecho pensional solicitado en el caso concreto
6.1. Como se vió, durante el trámite de revisión
de la acción de tutela, la Administradora Colombiana de Pensiones,
Colpensiones, informó que promovió el conflicto de
competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (radicado
No. 11001-03-06-000-2017-00029-00), el cual fue resuelto el primero (1°) de
junio de dos mil diecisiete (2017) en el sentido de “declarar competente a
la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, para resolver de fondo la
solicitud de reconocimiento pensional presentada por la señora Olga Polanía de
Fernández (…)”.
Lo anterior, con fundamento en el artículo 10
del Decreto 2709 de 1994, conforme al cual la pensión de jubilación por aportes
debe ser reconocida y pagada por: (i) la última entidad de previsión a la cual
se hayan efectuado los aportes, siempre y cuando el tiempo de cotización
continuo o discontinuo haya sido mínimo de seis años; o (ii) la entidad de
previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes, si el tiempo
de cotizado en la última entidad no hubiere alcanzado los seis años.
El Consejo de Estado evidenció que en el caso
concreto, las cotizaciones realizadas a la Administradora Colombiana de
Pensiones, Colpensiones, no fueron iguales ni superiores a los seis años
exigidos en la norma reglamentaria, por lo que decidió otorgar la competencia a
la entidad en la cual se realizaron cotizaciones por el mayor tiempo, que en
este caso fue la UGPP.[46]
6.2. Si bien la Sala de Consulta de Servicio
Civil del Consejo de Estado se limitó a dirimir el conflicto de competencias entre
las entidades accionadas (siendo esta su única facultad conforme a lo dispuesto
en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994), no pueden pasarse por alto las
consideraciones que hizo ese Tribunal frente al cumplimiento de los requisitos
legales de la señora Polanía de Fernández, para acceder al derecho pensional; además
esas afirmaciones encuentran respaldo en el escrito allegado por la
Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones:
6.2.1. En efecto, ambos coincidieron en que a
la accionante: (i) se le extiende el régimen de transición previsto en el
Acuerdo 049 de 1990;[47]
(ii) le es aplicable el régimen pensional previsto en la Ley 71 de 1988;[48]
(iii) cumplió con los requisitos de tiempo y edad exigidos en esa ley desde el
año 1996, por lo que adquirió el estatus pensional mucho antes de la expiración
del régimen de transición.[49]
6.2.2. En cuanto al argumento planteado por la
UGPP, en el sentido de que no deben tenerse en cuenta, en el cómputo de los
tiempos de servicios, los periodos laborados por la accionante en el Banco de
Bogotá y en el Colegio de la Presentación de Neiva, por no haberse acreditado
que tales empleadores hubiesen efectuado las respectivas cotizaciones,[50]
la Sala de Consulta y Servicio Civil advirtió que:
“(…) el Consejo de
Estado, en fallo del 28 de febrero de 2013, declaró la nulidad del artículo 5
del Decreto 2709 de 1994”, pues “(…) se
debe tener en cuenta el tiempo laborado por el reclamante en entidades públicas
o privadas, sin importar si fue o no objeto de aportes a las respectivas
entidades de previsión o seguridad social, ya que no pueden afectarse los
derechos de los trabajadores por hechos que les son ajenos, como que un
empleador se haya abstenido indebidamente de efectuar los aportes que le
correspondían para financiar la pensión de sus empleados, o que las normas
vigentes en otras épocas hubiesen eximido a ciertos empleadores de la
obligación de efectuar cotizaciones”.
6.3. Aunque a continuación se concederá el
amparo transitorio de los derechos fundamentales invocados por Olga Polanía de
Fernández, ordenando a la UGPP el reconocimiento y pago de su pensión de vejez,
hasta tanto resuelva de fondo su última solicitud de reconocimiento pensional, la
Sala considera que los argumentos expuestos por Colpensiones, y respaldados por
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, deben servir de
sustento para el análisis de fondo de su solicitud pensional. Por lo que se le
ordenará a la UGPP considerarlos seriamente, so pena de incurrir en una
manifestación contraria a derecho, con la responsabilidad que ello podría
acarrear.
III. DECISIÓN
La omisión de los fondos de pensiones en
pronunciarse de fondo acerca de las solicitudes pensionales, con fundamento en
un conflicto de competencias administrativas, vulnera los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de sus afiliados, pues
les traslada una carga administrativa que no están en deber de soportar.
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR la sentencia del seis (06) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)
proferida por el Juzgado Veintitrés Civil del Circuito de Bogotá D.C.,
dentro de la acción de tutela instaurada por Olga Polanía de Fernández contra
la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la Unidad de Gestión
Pensional y Parafiscales, UGPP, para en su lugar AMPARAR transitoriamente sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital.
Segundo.- ORDENAR a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, que en el
término máximo de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación
de la presente providencia judicial, reconozca y pague la pensión de vejez a
favor de Olga Polanía de Fernández, hasta tanto estudie y resuelva
de fondo la última solicitud de reconocimiento pensional; considerando
seriamente los argumentos expuestos por la Administradora Colombiana de
Pensiones, Colpensiones, respaldados por la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado, sobre el cumplimiento de los requisitos legales para
acceder a la pensión de vejez en el caso concreto, so pena de incurrir en una
manifestación contraria a derecho, con la responsabilidad que ello podría
acarrear.
Tercero.
Por
Secretaría General de esta Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente en comisión
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General
[1] El expediente de la referencia fue
seleccionado para su revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos,
mediante auto del catorce (14) de febrero de dos mil diecisiete (2017),
notificado por medio del estado número tres (03) del veintiocho (28) de febrero
de esa misma anualidad.
[2] Aporta copia de su cédula de ciudadanía. Su
fecha de nacimiento es el ocho (08) de julio de mil novecientos cuarenta y uno
(1941).
[3] Ley 100 de 1993, Artículo 36: “La edad para
acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para
las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la
cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las
mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el
tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión
de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan
treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más
años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados,
será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las
demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la
pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente
ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas
referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para
adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere
falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior,
actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al
consumidor, según certificación que expida el DANE”.
[4] Acto Legislativo que en su artículo 1º,
parágrafo transitorio 4º, limitó la entrada en vigencia del régimen de
transición hasta el treinta y uno (31) de julio de dos mil diez (2010),
“excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan
cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la
entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les
mantendrá dicho régimen hasta el año 2014”.
[5] La accionante anexa al expediente copia del
reporte de semanas cotizadas actualizado al once (11) de septiembre de dos mil
quince (2015), conforme al cual, para esa fecha, había cotizado un total de
165,71 semanas.
[6] Las solicitudes las remitió el primero (1º)
de marzo de dos mil seis (2006) y el seis (06) de mayo de dos mil quince
(2015), respectivamente.
[7] Aporta copia de la Resolución GNR-2721-59 del
cuatro (04) de septiembre de dos mil quince (2015), en la que se establece que:
“(…) el interesado acredita un total de 7,307 días laborados, correspondientes
a 1,043 semanas (…) Es de señalar que consultada la historia laboral del
peticionario, se observa que la última cotización efectuada al Régimen de Prima
Media y Prestación Definida administrado en ese momento por el Instituto de
Seguros Sociales, se realizó para el mes de junio de 2015, en calidad de
independiente. Que sumados los tiempos de cotización continuos o discontinuos
realizados a COLPENSIONES, tan solo cotizó 165 semanas, lo que equivale a 3
años y 2 meses aportados ante esa administradora. Así las cosas y considerando
que cotizó de manera continua con Cajanal en liquidación administrada
actualmente por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, entidad con la
cual realizó aportes correspondientes a 392 semanas, lo equivalente a 07 años y
7 meses de cotizaciones, por lo que será dicha administradora la que deberá
estudiar el reconocimiento de la prestación solicitada por la señora POLANÍA DE
FERNÁNDEZ OLGA. Que en ese orden de ideas, es necesario manifestar que la
competencia para decidir la solicitud de pensión de vejez, no corresponde a la
Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, sino a la Gobernación de
Caldas”. En este sentido se resuelve negar el reconocimiento de la pensión de
vejez y se dispone el envío de su expediente a la UGPP.
[8] La accionante aporta copia de la Resolución
GNR-350302 del seis (06) de noviembre de dos mil quince (2015), en la que se
dispone: “(…) esta entidad no tiene la competencia para resolver la solicitud
pensional en el entendido que en esa entidad no cuenta con los últimos 6 años
cotizados de conformidad con lo dispuesto en el decreto 2709 de 1994 (…) Es de
señalar que consultada nuevamente la historia laboral de la señora, se observa
que la última cotización efectuada al Régimen de Prima Media y Prestación
Definida administrado en ese momento por el Instituto de Seguros Sociales, se
realizó para el mes de junio de 2015, en calidad de independiente y sumados los
tiempos de cotización continuos y discontinuos realizados a COLPENSIONES, tan
solo cotizó 165 semanas, lo que equivale a 3 años y dos meses aportados ante
esta Administradora, por ende, la entidad competente para resolver la solicitud
pensional es la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES-UGPP toda vez que
cuenta con más de 6 años cotizados al sector público y el último periodo que
comprende desde el 01 de julio de 1983 hasta el 17 de febrero de 1991, lo
cotizó a CAJANAL EICE en liquidación, hoy UGPP”.
[9] La accionante aporta copia de la Resolución
RDP-018844 del trece (13) de mayo de dos mil dieciséis (2016), en la que se
dispone: “(…) los certificados de información laboral que se señalaron no
cumplen con las formalidades de la circular conjunta 013 de 2007, al igual que
los certificados de factores salariales correspondientes a los tiempos
laborados en ACERIAS PAZ DEL RÍO, deben ser allegados en original o copia
auténtica por parte del peticionario, de conformidad al artículo 25 del decreto
19 de 2012 y el artículo 167 de la ley 1564 de 2012, toda vez que la carga de
la prueba reposa en sus manos. De la misma manera se debe aclarar la inconsistencia
encontrada en los certificados correspondientes a los tiempos laborados para el
MINISTERIO DE DEFENSA. Por último se señala que se deben allegar las sabanas
válidas para prestaciones económicas respecto de los tiempos laborados para el
Banco de Bogotá”.
[10] Se encuentra en el expediente copia de la
Resolución RDP-022762 del diecisiete (17) de junio de dos mil dieciséis (2016),
en la que se establece que: “(…) revisada la página de bonos pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el peticionario cotizó al ISS hoy
COLPENSIONES por 657 días, esto es 165.71 semanas, resaltando que tiene
cotizaciones posteriores al 01 de abril de 1994, de manera intercalada durante
los años 1970, 2006, 2007, 2014, 2015. Es de anotar que si bien es cierto el
interesado cotizó por 15 años, 7 días a CAJANAL hoy liquidado, también es de
indicar que continuó cotizando con esta entidad, razón por la cual conforme al
literal i) del artículo 6 del Decreto 813 de 1994, la entidad competente para
reconocer la prestación es el Instituto de Seguro Social”.
[11] La accionante también anexa copia de la
Resolución RDP-026951 del veintitrés (23) de julio de dos mil dieciséis (2016)
en la que se establece lo siguiente: “(…) la peticionaria se trasladó
voluntariamente el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES COLPENSIONES, desde el año
2007. Que analizados los documentos obrantes en el cuaderno administrativo y
los tiempos de servicios aportados, se establece que la peticionaria no ha
cumplido el tiempo de servicio requerido para el reconocimiento pensional
conforme a la Ley 797 de 2003, por lo cual, encontrándose como cotizante Activa
del INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES COLPENSIONES y continuar efectuando
cotizaciones, el tiempo de servicios requerido por la ley se adquirirá en
calidad de afiliado a COLPENSIONES (…) En este orden de ideas, las solicitudes
cuya última administradora válida no sea la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL,
deben ser conocidas por la última administradora como en este caso el INSTITUTO
DE LOS SEGUROS SOCIALES COLPENSIONES, máxime cuando el traslado se realizó de
manera voluntaria (…) Que de acuerdo con lo anterior, esta entidad declara la
pérdida de competencia para resolver la solicitud de reconocimiento de una
pensión de vejez y en consecuencia se remite la respectiva solicitud a
COLPENSIONES para los trámites pertinentes”.
[12] La accionante aporta copia de: (i) varios
certificados laborales; (ii) respuesta a su derecho de petición por parte de la
UGPP de fecha 1º de septiembre de 2016;  (iii) certificación de la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital, en donde consta, respecto a la
accionante y su esposo, que: “no se encontró inscrito en el archivo magnético
de la UAECD como propietario (a) de bienes inmuebles en el Distrito Capital”;
(iv) constancias suscritas por Juan Carlos Fernández Polanía, hijo de la
accionante, y Nelly Raquel Polanía Trujillo, hermana de la accionante, en donde
consta que “(…) tanto Olga como su esposo, viven conmino mientras solventan su
situación económica, que es precaria en estos momentos y solo reciben la ayuda
de su hijo Juan Carlos Fernández, residente en Bogotá, quien los subsidia
económicamente”; (v) certificado de afiliación a EPS Sura.
además anexa
constancias de personas que acreditan su situación.
[13] Admitida la acción de tutela mediante auto
del veinticinco (25) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), el Juzgado
Veintitrés Civil del Circuito de Bogotá D.C. vinculó al Ministerio de la
Protección Social y ofició a las accionadas para que ejercieran su derecho de
defensa y remitieran toda la documentación pertinente, en relación con la queja
de la accionante, acompañada de un informe detallado sobre los hechos que
motivaron la acción.
[14] La entidad aporta copia de los actos
administrativos proferidos y del Auto ADP-012883 del doce (12) de octubre de
dos mil dieciséis (2016), en el que se dispuso el archivo de la solicitud
pensional, teniendo en cuenta que “la entidad ya realizó el traslado a
Colpensiones y la vía gubernativa se encuentra agotada”.
[15] Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, Artículo 39. “Los conflictos de competencia
administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona
interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a
la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá
inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal
Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden
departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre
autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de
distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades
administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto
determinado. n los dos eventos descritos se observará el siguiente
procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio
más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se
fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán
presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso,
decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes. Contra esta decisión no
procederá recurso alguno. Mientras se resuelve el conflicto, los términos
señalados en el artículo 14 se suspenderán”.
[16] Mediante sentencia del seis (06) de diciembre
de dos mil dieciséis (2016).
[17] Al oficio se anexaron las copias de las
Resoluciones Nos. GNR-272159 del 04 de septiembre de 2015, GNR-350302 del 06 de
noviembre de 2015, RDP-18844 del 13 de mayo de 2016, RDP-022762 del 07 de junio
de 2016, RDP-026951 del 23 de julio de 2016 y del radicado BZ-2017-3524267 del
5 de abril de 2017, a través del cual fue promovido el conflicto de
competencias negativo entre la UGPP y Colpensiones.
[18] Constitución Política, Artículo 86: “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La
protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita
la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato
cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo
remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez días
entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en
los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la
prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente
el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado
de subordinación o indefensión”.
[19] Decreto 2591 de 1991, Artículo 6º: “La acción
de tutela no procederá: (…)  1. Cuando existan otros recursos o medios de
defensa judiciales, salvo que aquéllas se utilicen como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. (...)”.
[20] En
sentencia SU-961 de 1999 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) se explicó que: “en cada
caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones disponibles
le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así,
si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el juez puede
otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que
se trate. La primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo
suficientemente amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo
suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio
irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio,
mientras se resuelve el caso a través de la vía ordinaria”. La segunda
posibilidad es que las acciones comunes no sean susceptibles de resolver el
problema de forma idónea, circunstancia en la cual es procedente conceder la
tutela de manera directa, como mecanismo de protección definitiva de los
derechos fundamentales”.
[21] La Corte Constitucional ha reconocido que
todos los derechos constitucionales son fundamentales, pues “se conectan de
manera directa con los valores que las y los Constituyentes quisieron elevar
democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la
Constitución” (Corte Constitucional, sentencia T-016 de 2007, MP Humberto
Antonio Sierra Porto). En las sentencias T-580 de 2007 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto), T-1141 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto, SV Jaime
Araújo Rentería) y T-741 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), entre
otras, se ha precisado que en la medida en que el derecho a la seguridad social
es de importancia fundamental para garantizar a todas las personas su dignidad
humana, es un verdadero derecho fundamental cuya configuración normativa se encuentra
preestablecida en el texto constitucional y en los tratados internacionales que
hacen parte del bloque de constitucionalidad, los cuales dan cuenta de su
categoría ius fundamental (derecho fundamental).
[22] Corte Constitucional, sentencia C-111 de 2006
(MP Rodrigo Escobar Gil). “La seguridad social cumple con los tres postulados
básicos para categorizar a una actividad como de servicio público, pues está
encaminada a la satisfacción de necesidades de carácter general, lo que exige
el acceso continuo, permanente y obligatorio de toda la colectividad a su
prestación, siendo además necesaria e indispensable para preservar la vigencia
de algunos de los derechos fundamentales que sirven de soporte al Estado Social
de Derecho, como ocurre con los derechos a la vida, al mínimo vital y la
dignidad humana”.
[23] Frente al tema de improcedencia de la acción
de tutela por existir otras acciones laborales idóneas para el reclamo de
prestaciones sociales, se pueden consultar las sentencias de la Corte
Constitucional T-453 de 1992 (MP Jaime Sanín Greiffenstein), T-468 de 1992 (MP
Fabio Morón Díaz), T-568 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara), T-133A de 1995
(MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-045 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), T-414
de 1998 (MP Hernando Herrera Vergara), T-469 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis),
T-761 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis), T-878 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández), T-935 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-574 de 2008 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), T-521 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo) y T-741 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), entre otras.
[24] En las sentencias T-878 de 2006 (MP Clara
Inés Vargas Hernández), T-118 de 2009 (MP Clara Inés Vargas Hernández) y T-911
de 2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla, AV Humberto Antonio Sierra Porto), la Corte
añadió que para considerar procedente la tutela para el reconocimiento de
derechos prestacionales que son perseguibles mediante otras vías procesales, es
necesario que la situación fáctica relativa a la titularidad del derecho sea
suficientemente clara, esto es, que no exista controversia jurídica en relación
con la aplicación de la normatividad correspondiente y los requisitos legales
para acceder al derecho.
[25] Corte Constitucional, sentencia T-836 de 2006
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[26] Corte Constitucional, sentencia T-836 de 2006
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[27] Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, Artículo 39. “Los conflictos de competencia
administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona
interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a
la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá
inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal
Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden
departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre
autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de
distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades
administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto
determinado. En los dos eventos descritos se observará el siguiente
procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio
más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se
fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán
presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso,
decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes. Contra esta decisión no
procederá recurso alguno. Mientras se resuelve el conflicto, los términos
señalados en el artículo 14 se suspenderán”.
[28] El conflicto de competencias administrativas
identificado con el radicado No. 11001-03-06-000-2017-00029-00, fue resuelto el
primero (1°) de junio de dos mil diecisiete (2017) en el sentido de “declarar
competente a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, para resolver
de fondo la solicitud de reconocimiento pensional presentada por la señora Olga
Polanía de Fernández (…)”.
[29] La accionante aporta copia de: (i) varios
certificados laborales; (ii) respuesta a su derecho de petición por parte de la
UGPP de fecha 1º de septiembre de 2016;  (iii) certificación de la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital, en donde consta, respecto a la
accionante y su esposo, que: “no se encontró inscrito en el archivo magnético
de la UAECD como propietario (a) de bienes inmuebles en el Distrito Capital”;
(iv) constancias suscritas por Juan Carlos Fernández Polanía, hijo de la
accionante, y Nelly Raquel Polanía Trujillo, hermana de la accionante, en donde
consta que “(…) tanto Olga como su esposo, viven conmino mientras solventan su
situación económica, que es precaria en estos momentos y solo reciben la ayuda
de su hijo Juan Carlos Fernández, residente en Bogotá, quien los subsidia
económicamente”; (v) certificado de afiliación a EPS Sura.
[30] Ley 100 de 1993, Artículo 36: “La edad para
acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para
las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la
cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las
mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el
tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión
de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan
treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más
años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados,
será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las
demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la
pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente
ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas
en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el
derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta
para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior,
actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al
consumidor, según certificación que expida el DANE”.
[31] Para el primero (1º) de abril de mil
novecientos noventa y cuatro (1994), la señora Polanía de Fernández tenía 52
años de edad.
[32] Este dato fue reconocido por la Administradora
Colombiana de Pensiones, Colpensiones, en el escrito que remitió a esta
Corporación, como contestación a la acción de tutela.
[33] Acto Legislativo 01 de 2005, Artículo 1º,
Parágrafo transitorio 4º: “El régimen de transición establecido en la Ley 100
de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más
allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en
dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente
en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo,
a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014".
[34] Ley 71 de 1988, Artículo  7: “A partir de la
vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten
veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una
o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden
nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en
el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de
jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y
cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer”.
[35] De
conformidad con los elementos probatorios que se encuentran en el expediente, la
accionante ha cotizado un total de 20.05 años de servicios; dato que se extrajo
del escrito allegado por la Administradora Colombiana de Pensiones,
Colpensiones, en el que se plasmó un cuadro que resume la historia laboral de
la accionante, concluyendo que ha cotizado un total de 1043.96 semanas.
[36] Corte
Constitucional, Sentencia T-774 de 2015 (MP Luis Ernesto Vargas Silva SVP
Alejandro Linares Cantillo). En aquella oportunidad se reclamó la falta de
reconocimiento de unas pensiones de invalidez solicitadas por personas
diagnosticadas con VIH Sida.
[37] Corte
Constitucional, Sentencias T-458 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), T-814 de
2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes), T-827 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes),
T-664 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-512 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva), T-152 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-581A de 2011 (MP
Mauricio González Cuervo), entre otras. En estas sentencias la Corte se ocupó
de estudiar la estrecha relación entre los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la seguridad social.
[38] Corte Constitucional, Sentencia T-581A de 2011 (MP
Mauricio González Cuervo). En esa sentencia la Corte se preguntó si los
derechos a la dignidad humana y al mínimo vital del accionante se vieron
vulnerados por los descuentos realizados por la entidad accionada, encargada del
pago de su asignación de retiro, teniendo en cuenta que estos superaban el 50%
del valor total de la asignación mensual.
[39] Corte
Constitucional, Sentencia T-458 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En
aquella ocasión, la Corte se refirió al derecho al mínimo vital en el marco de
un proceso de liquidación de una empresa que había asumido directamente la
carga pensional de sus trabajadores y que no había surtido el trámite de la
conmutación pensional.
[40] Corte
Constitucional, Sentencia T-152 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). La
Corte se preguntó si la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares vulneró el
derecho al mínimo vital del accionante, al efectuar descuentos superiores al
50% de la asignación de retiro.
[41] En la Sentencia SU-995 de 1999 (MP Carlos Gaviria Díaz, AV Eduardo Cifuentes Muñoz),
la Corte determinó si el incumplimiento en el pago de las sumas
correspondientes al salario, constituye una violación de los derechos
fundamentales que amerita la intervención del juez de tutela; lo que dio lugar
a la creación de ciertos criterios jurisprudenciales sobre la procedencia de la
acción de tutela para reclamar el pago cumplido de los salarios y por ende, del
derecho a la subsistencia. Tales criterios fueron reiterados y aplicados frente
al derecho al mínimo vital en las sentencias T-827 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny
Yepes), T-814 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes), T-827 de 2004 (MP Rodrigo
Uprimny Yepes), T-664 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil) y T-581A de 2011 (MP
Mauricio González Cuervo), entre otras.
[42] Folios 62 y 63, Cuaderno 1 del expediente.
[43] Frente
a la inoponibilidad administrativa en materia pensional, esta Corporación se ha
pronunciado en las Sentencias SU-430 de 1998 (MP Vladimiro Naranjo Mesa),
T-1091 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero), T-691 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-093 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto),
T-285 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-613 de 2010 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva), T-801 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa), T-702 de 2013
(MP Nilson Pinilla Pinilla), T-799 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), T-936 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), T-412 de 2016 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio), T-039 de 2017 (MP Gloria Stella Ortíz Delgado), entre
otras. En estas sentencias se han
revisado casos en los que se niega o se suspende el pago de una prestación
pensional, porque existen controversias entre varias entidades, respecto de
cuál es la llamada a responder. La Corte ha tutelado los derechos a la
seguridad social y al mínimo vital de los actores, ordenando el pago
transitorio a la entidad que en principio aparezca como responsable de la
obligación y que se encuentre en capacidad de soportarlo, estableciendo que
dicha entidad puede, en el respectivo proceso ordinario, repetir contra quien
considere tiene la obligación.
[44] Corte
Constitucional, Sentencia T-691 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño). En aquella
oportunidad, la Corte estudió un caso parecido al que se analiza en esta
ocasión, concluyendo que a la accionante se le vulneró el derecho a la
seguridad social y que con ello se comprometió su mínimo vital, pues a raíz de
una disputa interadministrativa sobre cuál era la entidad responsable de una
parte del pago, la accionante no había podido tener acceso a su pensión.
[45] Como se explicó en precedencia, en el
plenario existen elementos probatorios que demuestran que, en el caso concreto,
la situación fáctica relativa a la titularidad del derecho pensional es
suficientemente clara, pues la accionante ya excedió la edad mínima de pensión
(55 años) y cotizó más de veinte años de servicios (20.05 años de servicios),
conforme lo exige el régimen aplicable a su situación (Ley 71 de 1988),  por
ser beneficiaria del régimen de transición. Además, la accionante ha puesto de
manifiesto que no cuenta con los recursos económicos para su subsistencia y la
de su esposo, quien sufrió un accidente de tránsito que lo mantiene en
situación de discapacidad; y ha respaldado tal afirmación con certificaciones
extraprocesales en las que consta que ambos dependen económicamente de su hijo
y que actualmente viven con su hermana, “mientras solventan su situación
económica, que es precaria en estos momentos”.
[46] En decisión del primero (1°) de junio de dos
mil diecisiete (2017), el Consejo de Estado consideró que: “De acuerdo con la
documentación aportada al expediente, la señora Olga Polanía de Fernández
laboró para el sector público y privado, durante un tiempo total de 22 años, 11
meses y 7 días (…) Vale la pena recordar que la señora Polanía de Fernández
nació el 8 de julio de 1941 y laboró en el Departamento del Huila, el Colegio
de la Presentación de Neiva, el Banco de Bogotá, el Banco Popular, el
Ministerio de Defensa, Acerías Paz del Río y el INCOMEX, tiempo durante el cual
cotizó de manera intermitente entre el 1| de marzo de 1960 y el 17 de febrero
de 1991, dando como resultado que para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada
en vigencia del sistema general de pensiones en el nivel nacional, la
solicitante cumplía con lo dispuesto para ser beneficiaria del régimen de
transición, conforme a lo regulado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
dado que satisfacía los dos requisitos exigidos por dicha norma: edad y tiempo
de servicio, pues contaba con 52 años de edad y un tiempo de servicio cotizado
mayor a 15 años. Debe recordarse que, en todo caso, basta con el cumplimiento
de uno solo de estos requisitos para que una persona sea beneficiaria del
régimen de transición. En relación con las condiciones exigidas por el Acto
Legislativo 1 de 2005 para que el régimen de transición pueda seguirse
aplicando después del 31 de julio de 2010, la Sala hace notar que la señora
Olga Polanía de Fernández cumplió las dos condiciones mencionadas, pues: (i)
había cotizado más de 750 semanas o tenía el tiempo de servicios equivalente,
al 25 de julio de 2005, y (ii) cumplió más de 20 años de servicios antes del 31
de diciembre de 2014. En relación con el argumento planteado por la UGPP, en el
sentido de que no debe tenerse en cuenta, para el cómputo de los tiempos de
servicios, los periodos laborados por la señora Polanía de Fernández en el
Banco de Bogotá y en el Colegio de la Presentación de Neiva, por no haberse
acreditado que tales empleadores hubiesen efectuado las respectivas
cotizaciones, la Sala advierte que el Consejo de Estado, en fallo del 28 de
febrero de 2013, declaró la nulidad del artículo 5 del Decreto 2709 de 1994, el
cual establecía que ´no se computará como tiempo para adquirir el derecho a la
pensión de jubilación por aportes, el laborado en empresas privadas no afiliadas
al Instituto de Seguros Sociales para los riesgos de invalidez, vejez y muerte,
ni el laborado en entidades oficiales de todos los órdenes cuyos empleados no
aporten al sistema de seguridad social que los protege´. En dicha sentencia, el
Consejo de Estado retomó los argumentos con los que había inaplicado, en el
pasado, la misma norma reglamentaria (en virtud de la denominada ´excepción de
ilegalidad´, al considerar que, para efectos de la pensión de jubilación por
aportes, se debe tener en cuenta el tiempo laborado por el reclamante en
entidades públicas o privadas, sin importar si fue o no objeto de aportes a las
respectivas entidades de previsión o seguridad social, ya que no pueden
afectarse los derechos de los trabajadores por hechos que les son ajenos, como
que un empleador se haya abstenido indebidamente de efectuar los aportes que le
correspondían para financiar la pensión de sus empleados, o que las normas
vigentes en otras épocas hubiesen eximido a ciertos empleadores de la
obligación de efectuar cotizaciones, para citar algunos ejemplos (…) En
consecuencia, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado para
efectos de la aplicación del régimen de transición y, también, de la
adquisición o no del derecho a la pensión, conforme a la Ley 71 de 1988, debe
tenerse en cuenta, en el caso de la señora Polanía de Fernández, la totalidad
del tiempo laborado por ella, que resulta de sumar los años, meses y semanas
servidos, tanto en el sector público como en el sector privado. Bajo este
entendimiento, la Sala encuentra que la peticionaria habría cumplido el
requisito de tiempo exigido por la Ley 71 de 1988 en el año de 1991, y alcanzó
la edad exigida (55 años) el 8 de julio de 1996, lo cual implica que adquirió
el estatus pensional mucho antes de la expiración del régimen de transición y,
por ende, conserva el régimen de la pensión de jubilación por aportes,
consagrado en la Ley 71 de 1988 y sus decretos reglamentarios. Una vez
analizados los documentos que obran en el expediente y el marco normativo
aplicable, la Sala concluye que, de acuerdo con la Ley 71 de 1988 y el artículo
10 del Decreto 2709 de 1994, la UGPP es la autoridad competente para
pronunciarse de fondo sobre el reconocimiento de la pensión reclamada por la
señora Olga Polanía de Fernández. En efecto, como en este caso las cotizaciones
realizadas al Instituto de Seguros Sociales y a Colpensiones, en su conjunto,
no son iguales ni superiores a los 6 años exigidos por la norma reglamentaria,
se debe otorgar la competencia a la entidad en la cual se hubieran realizado
cotizaciones por el mayor tiempo. Revisada la historia laboral de la señora Polanía,
se observa que dicha entidad fue Cajanal, ya liquidada, a la cual se efectuaron
aportes durante 7 años y 7 meses, mientras la solicitante laboró en INCOMEX.
Por lo tanto, la competencia para el reconocimiento de la pensión solicitada le
corresponde hoy en día a la UGPP, ya que, según lo explicado en el numeral 4°
de la parte considerativa de esta decisión, las funciones de la extinta Cajanal,
con respecto al reconocimiento de las pensiones a su cargo, causadas antes de
su cesación de actividades como administradora, fueron reasignadas a la UGPP.
Por lo tanto, es esta la entidad competente para resolver de fondo la solicitud
de reconocimiento de la pensión de vejez formulada por la señora Olga Polanía
de Fernández”.
[47] Ya que para la fecha de entrada en vigencia
del Acuerdo 049 de 1990, la accionante tenía más de 35 años de edad (52 años),
y para la fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1995, había
cotizado más de 750 semanas (996.83 para ser exactos).
[48] Porque es el régimen aplicable a los
beneficiarios de la pensión por aportes que cotizaron en el sector público y en
el sector privado.
[49] La accionante cotizó un total de 22 años, 11
meses y 7 días, cumpliendo con el requisito de haber cotizado más de veinte
años de servicios en cualquier tiempo, además ya excedió la edad mínima para
pensionarse (55 años).
[50] Esta
afirmación la hizo la UGPP con fundamento en el artículo 5 del Decreto 2709 de
1994, conforme al cual, “(…) no se computará como tiempo para adquirir el
derecho a la pensión de jubilación por aportes, el laborado en empresas
privadas no afiliadas al Instituto de Seguros Sociales para los riesgos de
invalidez, vejez y muerte, ni el laborado en entidades oficiales de todos los
órdenes cuyos empleados no aporten al sistema de seguridad social que los
protege”.