C-054-98
Sentencia C-054/98
Sentencia
C-054/98
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL-Objetivo
El sistema de
seguridad social integral tiene por objeto garantizar los derechos
irrenunciables de las personas y la comunidad para obtener la calidad de vida
acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que
la afecten; por lo tanto, el sistema implica el cumplimiento y el desarrollo de
unos principios como los de universalidad, progresividad, eficacia, eficiencia
y solidaridad, y comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las
instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura territorial
hasta lograr que toda la población acceda al sistema mediante mecanismos, que
en desarrollo del principio constitucional de solidaridad, permitan que
sectores sin la capacidad económica suficiente o alejados de los grandes
centros urbanos como campesinos, indígenas, etc., se vinculen al sistema y
puedan gozar del otorgamiento de las prestaciones en forma integral en materia
de salud y pensiones.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Ley de
seguridad social
Existe unidad de
materia entre el artículo demandado y el contenido general de la ley de
seguridad social, pues desde el encabezamiento de la misma se desprende una
relación temática que justifica razonablemente su inclusión; por lo tanto, será
declarada exequible  por este aspecto.
LEY MARCO-Permite resguardar principio democrático
La institución de
las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio democrático -
puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas
básicas para la regulación de una materia - y reaccionar rápidamente ante la
dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la
regulación específica de la materia a las nuevas situaciones.
REGIMEN SALARIAL
DE EMPLEADOS PUBLICOS-Fijación
en Constituciones de 1886 y 1991
A partir de la
reforma constitucional de 1968 el régimen salarial de los empleos oficiales se
ha venido fijando a través del procedimiento de las leyes marco. Sin embargo,
los papeles desempeñados por el Congreso y el Gobierno en este tema han variado
entre la Constitución de 1886 y la de 1991. Así, de acuerdo con la primera, en
su versión posterior a la reforma de 1968, al Congreso le competía, de acuerdo
con el numeral 9 del artículo 76, "fijar las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de
sus prestaciones sociales", al tiempo que el Presidente de la República
fijaba las dotaciones y emolumentos de los distintos empleos según las escalas
de remuneración elaboradas por el Congreso (art. 120, numeral 21). Por su
parte, en la Constitución de 1991 el Congreso se limita a señalar las normas
generales y los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno
para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el
régimen prestacional  mínimo de los trabajadores oficiales (art. 150, numeral
19, literales e) y f). De esta forma, en la nueva Carta se reconoció que en
vista del carácter dinámico que posee lo relacionado con los sueldos y las
prestaciones era conveniente que el Legislador se limitara a fijar criterios y
que el Ejecutivo fuera el encargado de realizar los ajustes necesarios.
LEY GENERAL-No está prohibido consagrar normas marco
en ella
El legislador no
tiene prohibido consagrar normas marco dentro de leyes amplias o generales; por
lo tanto, pueden incluir normas marco dentro de leyes ordinarias. La
jurisprudencia de esta Corporación ha entendido en varias oportunidades que no
es contrario a la Carta el fenómeno de la coexistencia en un solo estatuto de
disposiciones o normas que debe dictarse por el Congreso de la República
observando las mismas reglas de constitucionalidad. La Corte entiende que el
artículo cuestionado, de una parte obedece a la necesidad de ampliar
territorialmente el aparato de la seguridad social en salud, para lo cual es
indispensable la creación de un conjunto de estímulos salariales y no
salariales y la implementación de un plan de educación continuo, así como de
créditos para  instalación de equipos, vivienda y transporte, que benefician a
la  totalidad de empleados del sector salud del orden departamental y
municipal. Ello es, a juicio de la Corte, un desarrollo de los principios de
solidaridad, universalidad, equidad, eficacia y eficiencia, así como de la
aplicación concreta del artículo 48 constitucional, y de otra parte,  la
técnica legislativa de las leyes marco se ajusta a lo previsto en el artículo
150-19 superior; por lo tanto, si el legislador incluyó aspectos propios de una
ley ordinaria dentro de una ley marco, no existe vicio de inconstitucionalidad,
porque ello no está constitucionalmente prohibido.
REGIMEN SALARIAL
DE EMPLEADOS PUBLICOS DEL ORDEN TERRITORIAL-Competencia constitucional/INCENTIVOS SALARIALES
PARA TRABAJADORES Y PROFESIONALES DE LA SALUD-Constitucionalidad
Las facultades
para crear incentivos a los trabajadores de la salud, con el fin de estimular
el eficiente  desempeño de los empleados que laboran en este sector, para  su
localización en las regiones con mayores necesidades y el establecimiento de un
régimen de estímulos salariales y no salariales los cuales en ningún momento
constituyen salario, no contradicen la Carta Política, en cuanto a las
atribuciones de las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales,
gobernadores y alcaldes, como lo argumenta el actor, ya que una vez el gobierno
nacional establece un proceso gradual para nivelar los límites mínimos de cada
rango salarial entre las diferentes entidades territoriales, estas pueden
señalar, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, los salarios y
emolumentos que les correspondan a los empleos de la respectiva sección
territorial así como las escalas de remuneración en las cuales se ubican los
empleos. El Gobierno puede crear, como en efecto lo permite la norma
cuestionada, un régimen salarial, en el cual se determine, para el específico
caso de los empleados de la salud que laboren en zonas apartadas de la Nación,
el cual podrá comprender los rangos salariales mínimos y máximos
correspondientes a las diferentes categorías para los niveles administrativos o
grupos de empleados que considere el gobierno; pero no en cuanto a la
estructura y denominación de las categorías de empleo, los criterios de
valoración de los empleos y", expresiones  que se declararán inexequibles.
El inciso 4 del artículo 193, es exequible, en el entendido de que la nivelación,
se deberá realizar con arreglo al régimen gradual previsto en el artículo
cuestionado y por una sola vez. Esta nivelación deberá producirse únicamente
con la disponibilidad de recursos del situado fiscal y no de los recursos de
los diferentes departamentos y municipios.
Referencia:
Expediente D-1764
Acción pública de
inconstitucionalidad en contra del artículo 193 de la ley 100 de 1993, “Por la
cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones”.
Actor: Juan Carlos
Galindo Vacha
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá,
D.C., marzo cuatro (4) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano JUAN CARLOS GALINDO VACHA, solicitó
a esta Corporación la declaración de inexequibilidad del artículo 193 parcial
de la ley 100 de 1993, “por la cual se crea el sistema de  seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones”.
Por auto de 14 de
agosto de 1997, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda y ordenó
fijar en lista el negocio, correr traslado del expediente al señor Procurador General
de la Nación, para efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia y
enviar las comunicaciones respectivas al señor Presidente de la República y a
los señores ministros de Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Seguridad
Social, Salud y al Director del Departamento Administrativo de la Función
Pública.
Una Vez cumplidos
los trámites propios de esta clase de actuaciones procede la Corte a decidir:
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe  a
continuación el artículo 193 de la Ley 100 de 1993, destacando lo acusado:
“Ley 100 de 1993
“Diciembre 23
“Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.
“...
“Artículo 193.   Incentivos a los Trabajadores y
Profesionales de la Salud
Con el fin de
estimular el eficiente desempeño de los trabajadores y profesionales de la
salud y su localización en las regiones con mayores necesidades, el gobierno
podrá establecer un régimen de  estímulos salariales y no salariales, los
cuales en ningún caso constituirán salario.  También  podrá establecer
estímulos de educación continua, crédito para instalación, equipos, vivienda y
transporte.  Igualmente, las Entidades Promotoras de Salud auspiciarán las
prácticas de grupo y otras formas de asociación solidaria de profesionales de
la salud.  El Consejo Nacional de Seguridad  Social en Salud determinará las
zonas en las cuales se aplicará lo dispuesto en el presente artículo.
“Para los
empleados públicos de la salud del orden territorial el Gobierno Nacional
establecerá un régimen salarial especial y un programa gradual de nivelación de
salarios entre las diferentes entidades.
“El régimen
salarial especial comprenderá la estructura y denominación de las categorías de
empleo, los criterios de valoración de los empleos y los rangos salariales
mínimos y máximos correspondientes a las diferentes categorías para los niveles
administrativos, o grupos de empleados que considere el Gobierno Nacional.
“El Gobierno
nacional establecerá un proceso gradual para nivelar los límites  mínimos de
cada rango  salarial entre las diferentes entidades territoriales.  Esta
nivelación se realizará con arreglo al régimen gradual aquí previsto y por una
sola vez, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 6 de la ley 60 de
1993.  Esta nivelación debe producirse en las vigencias fiscales de 1995 a
1998  de acuerdo con la disponibilidad de recursos del situado fiscal y de las
demás rentas del sector en los diferentes departamentos y municipios con
quienes deberá concertarse el Plan específico  de nivelación.  Para la vigencia
de 1994, puede adelantarse la nivelación con arreglo a las disponibilidades
presupuestales y al reglamento.
Para la fijación
del régimen salarial especial y la nivelación de que trata el presente artículo,
se considerarán los criterios establecidos en el artículo 2º de la ley 4 de
1992, con excepción de las letras  k y l.  Igualmente, deberá  considerarse la
equidad  regional y el especial estímulo que requieran los empleados públicos
que presten sus servicios en zonas marginadas y rurales, de conformidad con el
reglamento.”
III.  LA DEMANDA
El actor considera
que el artículo 193 de la ley 100 de 1993, en la parte cuestionada quebranta
los artículos  1º, 150-10, 158, 287, 300 numerales 2 y 7, y 313 numeral 6 de la
Constitución Política, y expone los conceptos de la violación con los
siguientes argumentos:
1.  Aduce el actor
que el artículo impugnado vulnera abiertamente el artículo 158 de la Carta
Política, por cuanto en la ley 100 de 1993 se regulan materias diversas sobre
la  seguridad social, que por su naturaleza contrarían el contenido de la norma
cuestionada, toda vez, que el artículo 193 incluye unas facultades al Gobierno
nacional para estimular el eficiente desempeño de los trabajadores y
profesionales de la salud y su localización en las regiones con mayores
necesidades, que, a juicio del actor, deben ser objeto de trámite legislativo
diferente, por referirse a materias laborales y de prestaciones sociales
distintas a un régimen de seguridad social.
2.  Afirma,
igualmente el demandante, que el artículo 193 de la ley 100 de 1993, vulneró el
artículo 150-10  superior, por cuanto se otorgaron facultades extraordinarias
al Gobierno Nacional sin cumplirse con las disposiciones constitucionales que
regulan esta institución.  En efecto, a juicio del actor, los temas de
regímenes salariales, primas, bonificaciones de los  empleados públicos son
materias reservadas por la Constitución Política al legislador en el ámbito
nacional, y a las asambleas departamentales y los concejos municipales en los
órdenes territoriales, según se desprende de los artículos 150-14, 300
numerales  2 y 7, y 313 numeral 6 de la Carta Política.
3.  Manifiesta el
demandante que, en su sentir, los apartes de  la norma acusada hace relación a
la fijación de estímulos salariales y no salariales para los empleados públicos
de los órdenes territoriales, frente a los cuales el legislador no podía
facultar al gobierno para que reglamentara estas  especiales materias porque
con ello se usurpan funciones constitucionales de las asambleas
departamentales, de los  gobernadores, así como de los concejos y alcaldes,
expresamente señalados en los artículos 300-7, 305-7, 303 y 315-7 de la Carta.
4.  Finalmente, en
cuanto a los artículos 1 y  287  de la C.P., afirma el demandante, que el
artículo 193 de la Ley 100 de 1993, desconoce el principio constitucional de la
autonomía territorial y desvirtúa las facultades y derechos de las entidades
territoriales, para autogobernarse, citando en apoyo de su tesis, las sentencia
C-478 de 1992 y C-176 de 1993; concluyendo que, la Asamblea Nacional
Constituyente, fue muy clara al afirmar el propósito de garantizar la autonomía
territorial, y, mal puede el legislador y el Gobierno nacional interferir en
asuntos estrictamente locales cuya competencia nace directamente de la Carta
Política, como es el caso de las facultades de las Corporaciones
administrativas de elección popular para fijar la estructura administrativa en
sus territorios y establecer las escalas de remuneración y emolumentos de los
empleados públicos que laboran para estas secciones territoriales, en armonía
con las atribuciones de los gobernadores y alcaldes.
IV.   INTERVENCIONES
1.  El Ministerio de Salud
En la oportunidad
legal correspondiente, el apoderado del Ministerio de Salud, mediante escrito
dirigido a esta Corporación, solicitó la exequibilidad  del aparte acusado del
artículo 193 de la ley 100 de 1993, con los siguientes argumentos:
En relación con la
unidad de materia, estima el apoderado que este tiene relación directa de
conexidad causal, temática y sistemática con el sistema de seguridad social en
salud, por lo tanto, no es contrario, el artículo 193 de la ley, con lo
previsto en el artículo 158 de la Carta Política, ello en razón a lo dicho por
la  jurisprudencia de la Corte, sobre el fenómeno de la unidad de materia en
las sentencias C-390 de 1996, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo y C-025
de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  En efecto, a juicio del interviniente,
el establecimiento de estímulos salariales y no salariales, de programas de
educación continuada, de créditos para instalación, equipos, vivienda y
transporte, que hace referencia la norma cuestionada, tiene como propósito
estimular el eficiente desempeño de los trabajadores y profesionales de la
salud, y su localización en zonas apartadas del territorio nacional, con lo
cual se busca un mejor  servicio por parte de las  personas que prestan sus
servicios al sistema general de seguridad social en salud cuyo fundamento se
desprende del artículo 48 de la C.P..
En cuanto a la
violación del artículo 150-10 de la Carta, opina  el apoderado del Ministerio
de Salud, que no es cierto que el artículo 193 de la ley 100 de 1993, hubiere
otorgado expresas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, como lo
pretende entender el demandante, sino que el Presidente de la República, en
virtud del artículo 189-14 superior, puede establecer, específicamente, un
régimen salarial y prestacional para los trabajadores de la administración
central, incluídos los  trabajadores del sector salud; facultad que incluye la
de modificar, de acuerdo con la ley, los regímenes salariales ya establecidos,
por lo tanto, puede fijar el régimen de estímulos salariales y no salariales  a
los que se refiere  la ley 100 de 1993, aun para los servidores de la salud del
orden departamental y municipal.
De otra parte, en
cuanto a los cargos relativos a la contradicción del  artículo 193 de la ley
referida y los  artículos 300 Nos. 2 y 7, y -313-6, así como a las
disposiciones 1 y 287 de la Carta, estima el interviniente, que el plan
específico de nivelación, previsto en la norma cuestionada, el cual establece
el régimen de estímulos salariales y no salariales, que deberá adoptar entre el
Gobierno nacional y cada departamento o municipio respectivo, constituye un
instrumento de concertación entre los distintos niveles  de la Administración Nacional
y los entes territoriales, por lo tanto, no contradice el principio de la
autonomía territorial, sino que, por el contrario, el mismo texto del artículo
193, plantea un proceso gradual de nivelación de los límites mínimos de cada
rango salarial entre las diferentes entidades territoriales, de acuerdo a lo
previsto en la ley 60 de 1993.  En consecuencia, la función de establecer las
escalas de remuneración de los servidores públicos del nivel departamental o
municipal, constituye una función administrativa que debe desarrollarse con
estricta sujeción a lo establecido en las leyes  60 de 1993 y 4 de 1992.
2.  El
Departamento Administrativo de la Función Pública
De otro lado, en la
oportunidad procesal pertinente, intervino el Departamento Administrativo de la
Función Pública, a través de apoderado judicial, legalmente constituido, el
cual solicitó la declaratoria de constitucionalidad del artículo 193 de la CP,
con base en los siguientes argumentos:
Aduce el apoderado,
que el artículo 193 de la ley 100 de 1993, no contiene elementos normativos
diferentes a la ley de la que hace parte, por cuanto los incentivos para los
trabajadores de la salud son fundamentales en cuanto tienden a mejorar la
prestación del servicio público de salud, el cual reviste un interés público
esencial, dentro del sistema general de la seguridad social, que  descansa en
el artículo 49 de la C.P. y que obliga al Estado a organizar, dirigir y
reglamentar la prestación de los servicios de salud a los habitantes conforme a
los principios de eficiencia,  universalidad y solidaridad.
Considera, también
el apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, que la
norma acusada no otorgó facultades especiales al Gobierno nacional distintas de
las conferidas por el artículo 189-11 de la C.P., en armonía con los artículos
2 de la ley 4 de 1992 y 6 de la ley 60 de 1993, por lo tanto, le corresponde al
CONPES SOCIAL establecer los reajustes salariales máximos que pueden decretar o
convenir las entidades territoriales, e  igualmente, fijar los parámetros de
eficiencia en materia de salud y educación.
En este orden de
ideas, expone el apoderado, la norma no viola ningún precepto constitucional,
lo contrario, permite al ejecutivo crear incentivos a la eficiencia de los
trabajadores de la salud haciendo uso de facultades que le son propias
constitucional y legalmente otorgadas por el mismo legislador, en ejercicio de
los artículos 365 y 357 superiores.
Finalmente,  señaló
el apoderado, en relación con los cargos referentes a los artículos 300 numeral
2 y 7,  313 numeral 6, y las disposiciones superiores  1 y 287 de la Carta
Política, que la propia Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia
que el ordenamiento constitucional colombiano no consagró una autonomía territorial
absoluta, ni una capacidad propia para que las secciones territoriales regulen
asuntos administrativos, por cuanto su autonomía se encuentra limitada por la
propia Constitución y la ley, ejemplos como la ley 60 de 1993, así lo
determinan y que constituyen desarrollos de  los artículos superiores 287, 288,
298 y 311, tal como lo ha afirmado la misma Corporación en las sentencia C-520
de 1994.   En este orden de ideas, el artículo 193 de la ley 100 de 1993,
afirma el apoderado, creó un condicionamiento para mejorar la eficiencia de los
servidores públicos de la salud buscando una nivelación gradual de salarios
entre diferentes entidades y un régimen salarial especial para los empleados
públicos de la salud del orden territorial en desarrollo del principio
constitucional de la igualdad salarial que no contraría la autonomía de los
entes territoriales.
3.  El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
Así mismo, dentro de
los términos procesales previsto por el legislador para esta clase de juicios y
actuaciones, intervino el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público,  el cual solicitó a esta Corporación declarar exequible el aparte
acusado del artículo 193 de la ley 100 de 1993, con base en los siguientes
razonamientos:
Luego de algunas
consideraciones preliminares sobre la ley 60 de 1993 y el sistema general de
seguridad social consagrado en la ley 100 de 1993,  afirma el apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que el artículo cuestionado, hace
parte de un régimen legal complejo, puesto que consagra disposiciones
transitorias especiales y de contenido técnico; como es el caso del artículo
193 de la Ley 100 de 1993, que es una norma caracterizada por contener
estímulos para los trabajadores y profesionales de la salud dirigida a crear y
fomentar las relaciones de vinculación  entre los profesionales de la salud y
las nacientes instituciones Prestadoras de salud, IPS, con base en su eficiente
desempeño y su ubicación en regiones apartadas del país, así como la
consagración de incrementos salariales, capacitación, créditos para
instalación, equipos, o planes de vivienda y transporte, los cuales, a su
juicio, consultan principios amparados por la Constitución, como el de la
cobertura del sistema integral de salud en todo el territorio nacional, el cual
debe ir acompañado de un régimen especial para los trabajadores  y
profesionales de la salud, particularmente, quienes se ven sometidos a
contingencias extremas de clima, salubridad, medios de transporte, etc. Esta
norma pretende acentuar un sistema idóneo de descentralización técnica del
servicio público de la salud que desarrolla los principios de universalidad y
solidaridad, previstos en el artículo 48 de la Carta.
De otra parte, en
cuanto a las facultades del Gobierno nacional  en materia salarial, el
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, expuso, que de acuerdo
con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, especialmente, las sentencias
C-510 de 1992, C-013 de 1993, C-133 de 1993, la Corporación ha reiterado que le
corresponde al Congreso de la República fijar las pautas generales a las cuales
debe sujetarse el gobierno para regular el régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos y el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores
oficiales de los órdenes nacional, departamental y municipal; por lo tanto, el
Congreso fija el régimen marco que se aplica a los servidores públicos
cualquiera que sea su nivel para que el ejecutivo concrete tal regulación a
nivel del sector central de la administración; ello con respaldo en el artículo
150-19 de la Carta.
En consecuencia,
estima el apoderado, es labor del ejecutivo, en función de las diversas
competencias atribuidas, fijar el régimen salarial y prestacional de todos los
servidores públicos; y una vez agotada tal etapa constitucional, son las
asambleas departamentales y los concejos municipales, los que deben actuar,
dentro del marco de la ley,  para esos efectos, según se desprende de los
artículos  300 y 313 de la  Carta y 12 de la ley 4ª de 1992, y por esta vía
establecer para cada sección territorial, los salarios y prestaciones sociales
pertinentes, según su estructura administrativa y recursos presupuestales
propios.
De otra parte,
recalca el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,  la norma
demandada no contradice el principio de autonomía local, porque la disposición
propende por la localización en las regiones de mayores necesidades en materia
de salud, de recursos humanos especializados además de que  desarrolla el
principio de “a trabajo igual, salario igual”.  En efecto, el régimen salarial
especial y el programa de nivelación  previstos en el artículo 193 de la ley
100 de 1993, deben ser concertados entre el nivel central, departamentos y
municipios, con base en lo dispuesto en la ley 4 de 1992, sin perjuicio de la
forma como cada entidad territorial determine, para cada caso y dentro de un
rango salarial, la asignación respectiva.
Expone el apoderado,
que el artículo 193 cuestionado, tiene su fundamento en el artículo 49 de la
C.P., el cual garantiza a todas las personas el  acceso a los servicios de
promoción, protección  y recuperación de la salud, puesto que la organización,
dirección y reglamentación debe realizarse conforme a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad; por lo tanto, el legislador puede establecer
mecanismos para ampliar la territorialidad del sistema de salud procurando la
cobertura y el equilibrio entre regiones, consultando la equidad regional. En
consecuencia, el derecho a la salud catalogado como un derecho fundamental
intermedio para garantizar la vida y la integridad personal, según la doctrina
de la Corte, rebasa la heterogeneidad local y se impone como un sustrato
universal de la unión nacional; por ello le corresponde al Congreso de la
República determinar mediante la ley la asignación de las competencias a la
Nación y las entidades territoriales, tal como ocurre en la ley 100 de 1993 y
en la ley 60 del mismo año, las cuales son desarrollo del artículo 49 superior,
según lo ha entendido la misma Corte Constitucional en las sentencias T-505 de
1992 y C-134 de 1993.
V.  EL MINISTERIO  PUBLICO
El  Procurador
General de la Nación rindió el concepto de su competencia, mediante escrito de
fecha 29 de septiembre de 1997, en el cual solicita se declare la
constitucionalidad de los apartes demandados del artículo 193 de la ley 100 de
1993, excepto las expresiones “el gobierno podrá establecer un régimen de
estímulos salariales y no salariales, los cuales en ningún caso constituirán
salario”,  de la misma norma que fue declarada exequible mediante sentencia No.
C-408 de 15 de septiembre de 1994, respecto de la cual pide estarse a lo
resuelto en la misma.  La vista fiscal expone como fundamento de su concepto
los siguientes argumentos:
Señala el Jefe del
Ministerio Público que la norma, parcialmente demandada, otorga facultades y
establece pautas y criterios técnicos para la creación, por parte del Gobierno,
de diversos estímulos para los trabajadores y profesionales de la salud, dentro
de los cuales, se encuentran los de índole salarial y no salarial, así como el
diseño de un régimen salarial especial para los empleados públicos de la salud
del orden territorial.  En opinión de la vista fiscal, la finalidad de la
disposición atacada es la de permitir al Ejecutivo regular asuntos salariales
en beneficio de determinados trabajadores, estableciendo privilegios que
resultan acordes con lo establecido en la ley general de seguridad social que
la contiene, por lo tanto, la ley 100 de 1993, establece los principios de
eficiencia, universalidad y unidad, los cuales son desarrollados por el
artículo cuestionado, que concede al Gobierno poderes para  la creación de
estímulos a los trabajadores de la salud, que a juicio del Procurador, envuelve
un ánimo justo y razonable del legislador, el cual trata, en el estatuto, de
regular la prestación del servicio público de la seguridad social en forma
integral. En consecuencia, la norma bajo examen, pretende unificar el régimen
salarial de los empleados públicos de la salud del orden territorial, nivelando
los límites mínimos de cada rango salarial entre los diferentes entidades. Tal
regulación, estima la vista fiscal, además de hacer efectivo el principio de
igualdad salarial previsto en el artículo 13 de la C.P., permite una
racionalidad en el gasto público del sector salud, lo que redunda en una mejor
prestación de este servicio en todo el territorio colombiano; por lo tanto, la
norma atacada no contraviene el artículo 158 de la Carta Política, pues su
contenido normativo posee una relación directa con el sistema general de la
seguridad social.
En relación con la
técnica empleada por el legislador para expedir la disposición acusada, opina
el Jefe del Ministerio Público, que la disposición subexamine, presenta las
características de las leyes  marco, previstas en el numeral 19 del artículo
150 de la C.P., porque señala parámetros y pautas generales en materia
prestacional con el propósito de que el Gobierno cree incentivos salariales y
no salariales que no constituyen salarios para los trabajadores y empleados de
la salud, permitiéndole a la vez, diseñar un régimen salarial especial para los
empleados públicos del orden territorial. A juicio del Ministerio Público, la
coexistencia, en un solo estatuto, de normas que deben dictarse por el Congreso
de la República, observando las mismas reglas de constitucionalidad de una ley
ordinaria, no contraviene la Carta Política, pues así  lo ha entendido la Corte
Constitucional en la sentencia C-133 de 1993. En consecuencia, el reparo de
inconstitucionalidad formulado por el demandante no debe prosperar, toda vez
que la disposición acusada se dictó con la técnica legislativa de las leyes
marco dentro de una ley ordinaria.
Puntualiza el
Ministerio Público, en cuanto a las normas sobre salarios y prestaciones
sociales, que es competencia compartida del legislador y del Gobierno fijar el
régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, como quiera que el
Presidente de la República, es la autoridad que tiene la atribución de dirigir
la economía; por lo tanto, es natural que, tomado en cuenta las directrices
establecidas por el legislador, fije los salarios y prestaciones sociales, de
los servidores públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la
Fuerza Pública, a que se refiere el literal  e) del numeral 19 del artículo
150  de la C.P.; todo lo cual   incide en lo económico, en el presupuesto
general del  Estado y en la ejecución de los planes y programas de desarrollo.
Por lo anterior, opina el Jefe del Ministerio Público, el Jefe del Estado es
quien debe regular en detalle la materia salarial de todos los servidores
públicos; por lo tanto, la Carta de 1991, articula las competencias del
Gobierno y el Congreso de la República para expedir los estatutos mediante los
cuales se regula lo atinente a los salarios de los servidores estatales
mediante la expedición de leyes marco.  Concluye el Ministerio Público que las
competencias en materia salarial deferidas al Congreso de la República y al
Ejecutivo son complementadas por el Constituyente en el orden territorial con
las funciones atribuidas a las autoridades seccionales y locales  en las
disposiciones superiores artículos  300-7, 305-7, 313-6 y 315-7.  Ahora bien,
teniendo en cuenta los diversos criterios establecidos en la disposición
demandada, el Gobierno puede crear un régimen salarial concertado con las
entidades territoriales, determinando la  “estructura y denominación de las
categorías de empleo, los criterios de valoración de los empleos y los rangos
salariales mínimos y máximos correspondientes a las diferentes categorías para
los niveles administrativos, o grupos de empleados que considere el ejecutivo”.
Finalmente, estima
la vista fiscal,  la tarea asignada al gobierno en la ley 100 artículo 193, en
nada afecta la competencia de las asambleas, los concejos municipales, el
Gobernador y al Alcalde, puesto que una vez  estructuradas las categorías de
empleos y los rangos salariales máximos y mínimos que correspondan a las
mismas, las autoridades territoriales señalarán, específicamente, los
emolumentos que correspondan a los empleos de la respectiva  entidad
territorial y las escalas salariales en las cuales se ubiquen  los destinos,
los que no son otra cosa que los grados o niveles dentro de los cuales se
ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores  según dijo la
sentencia C-416  de 1992; por lo tanto, es atribución de los órganos centrales
fijar la materia salarial y prestacional, mediante la ley y su reglamentación,
luego de lo cual, las corporaciones administrativas de elección popular y los
jefes de la Administración local, con base en la normatividad, expedirán las
estructuras salariales en cada entidad territorial, con lo cual se preserva el
alcance y las competencias que le son otorgados por la Carta Política de 1991.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  La
Competencia
La Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad  de las
normas acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numerales 4
y 5  de la Constitución Política, en concordancia con el Decreto 2067  de 1991,
como quiera que se trata de una disposición que hace  parte de una ley de la
República.
2.  Cuestión
Preliminar
La seguridad
social es un servicio público obligatorio prestado en los términos y
condiciones establecidos por la ley.
Antes de entrar a
examinar la conformidad o no de los apartes demandados del artículo 193 de la
ley 100 de 1993, con la Carta Política, es conveniente reiterar la posición
doctrinal de la Corporación vertidas en múltiples sentencias de
constitucionalidad y de tutela, según la cual, la seguridad social constituye
un conjunto de instituciones, normas y procedimientos de que dispone la
comunidad  para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento
progresivo y sistemático  de los planes y programas que el Estado y la Sociedad
desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias,
especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica de los
habitantes del territorio nacional, con el propósito de lograr el bienestar
individual y la integración de la comunidad.
En efecto, en
sentencia C-408 de 1994, dijo la Corte, en relación con la naturaleza jurídica
de este derecho lo siguiente:
“…
“La seguridad
social es un derecho de la persona que se materializa mediante la prestación de
un servicio público de carácter obligatorio.
“…
La Corte
Constitucional ha amparado el derecho a la seguridad social, para casos
concretos, en la medida en que resulta tan directa su relación con un derecho
fundamental, cuya garantía no sería posible, por vía de la tutela, sin la
protección de aquél; y, no en razón de que se considerase fundamental de manera
general el comentado derecho.”
También la
Corporación ha distinguido la seguridad social y la asistencia pública, en la
misma sentencia  referida se expuso:
“Mención especial
merece el carácter de derecho fundamental que la Constitución de 1991 otorga a
la asistencia pública, en el inciso final de su artículo 13.  Revisados los
contenidos de la Ley 100 se observa que entre ellos no existen regulaciones que
amplíen o limiten los contenidos de su núcleo esencial, que pudieran hacer
parte de la Constitución, sino que, se aprecian en ella elementos que haciendo
parte de ese derecho fundamental, por su carácter reglamentario pueden ser
objeto de las competencias propias del legislador ordinario”
De otra parte en
relación con la naturaleza de la ley de seguridad social afirmó la Corte en la
decisión C-408 de 1994, lo siguiente:
“…
“Es claro para la
Corte que esta normatividad sobre la seguridad social, no debe ser objeto de
reglamentación mediante la vía legal exceptiva de las leyes estatutarias por no
corresponder a los elementos de derechos fundamentales que quiso el
constituyente someter a dicha categoría legal, por tratarse de elementos de
tipo asistencial que provienen,  en oportunidades, de la existencia de una
relación laboral, y en otras, de la simple participación en el cuerpo social, y
derechos gratuitos en oportunidades y onerosos en la mayoría de los casos.  La
gratuidad, no puede entenderse, en los titulares de estos derechos, como un ingrediente
que pueda mutar la naturaleza de los mismos para transformarlos en derechos
fundamentales; pues no son más que desarrollos de contenidos propios del Estado
social de derecho.  Y así lo declarará esta Corte, rechazando el cargo por
razones de forma, planteado en la demanda contra la Ley 100, según el cual los
contenidos de ésta  imponían su expedición mediante el trámite de leyes
estatutarias.”   (M.P.  Dr. Fabio Morón Díaz)
Ahora bien, el
sistema de seguridad social integral tiene por objeto garantizar los derechos
irrenunciables de las personas y la comunidad para obtener la calidad de vida
acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que
la afecten; por lo tanto, el sistema implica el cumplimiento y el desarrollo de
unos principios como los de universalidad, progresividad, eficacia, eficiencia
y solidaridad, y comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las
instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura territorial
hasta lograr que toda la población acceda al sistema mediante mecanismos, que
en desarrollo del principio constitucional de solidaridad, permitan que
sectores sin la capacidad económica suficiente o alejados de los grandes
centros urbanos como campesinos, indígenas, etc., se vinculen al sistema y
puedan gozar del otorgamiento de las prestaciones en forma integral en materia
de salud y pensiones.
En este orden de
ideas, el servicio público esencial de la seguridad social, a juicio de la
Corte, debe prestarse con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad, igualdad, unidad y participación, en forma progresiva, con el
objeto de amparar a la población colombiana, de forma que el contenido
normativo previsto en la ley 100 de 1993 debe ser interpretado, tomando en
cuenta este particular marco conceptual.
A juicio de la Sala
Plena de la Corte es necesario tener presente que la seguridad social es un
derecho que la Carta garantiza a todos los habitantes del territorio nacional;
por lo tanto, este servicio será prestado por el sistema de seguridad social
integral, en orden a la ampliación progresiva de la cobertura a todos los
sectores de la población, en los precisos términos que establece el legislador,
mediante el ordenamiento pertinente.  Así lo dispone el artículo 48 del
Estatuto fundamental.  En consecuencia, la organización del aparato de
seguridad social integral, cuya dirección, coordinación y control estará  a
cargo del Estado, cuyos objetivos básicos son los de garantizar las
prestaciones económicas y de salud a quienes tienen una relación laboral o
capacidad económica suficiente para afiliarse al sistema o garantizar la
prestación de los servicios sociales complementarios, serán siempre de reserva
del legislador; por lo tanto, la ampliación de la cobertura hasta lograr  que
toda la población acuda al sistema, mediante las instituciones y los recursos
humanos y económicos necesarios, constituye una pieza fundamental de los principios
de un sistema social de derecho que a su vez materializa los principios de
solidaridad, universalidad y participación, permitiendo que sectores sin la
capacidad económica suficiente como trabajadores independientes, agricultores,
campesinos, indígenas, indigentes, madres comunitarias y en general toda la
población marginada del proceso productivo nacional, regional o local, accedan
al sistema y se beneficien de las prestaciones en forma integral. Por lo
anterior, el sistema de seguridad social está instituido para unificar la
normatividad y la planeación de la seguridad social, así como para coordinar
con las entidades territoriales y prestatarias públicas o privadas, el
ejercicio de sus competencias y atribuciones.
Bajo esta
perspectiva entrará la Corte a estudiar el contenido normativo cuestionado a la
luz del Estatuto fundamental:
3.   La  Unidad
de Materia en la ley 100 de 1993
En el escrito de
demanda, argumenta el actor, que la norma  cuestionada vulnera abiertamente el
artículo 158 de la Carta Política, por cuanto en la  ley 100 de 1993 se regulan
materias diversas que tiene que ver con la seguridad  social, mientras que el
artículo 193 incluye aspectos laborales y de prestaciones sociales que son, en
opinión del demandante, ajenos a este tipo de materia.
Para la Corporación
este argumento no es de recibo; en efecto, de conformidad con la jurisprudencia
de esta Corte sobre el alcance del principio constitucional de unidad de
materia que  aquí se reitera, no se encuentra motivo de inconstitucionalidad
por ese aspecto  en el contenido normativo del artículo 193 de la ley 100 de
1993,  pues resulta ostensible que las facultades que la norma otorga al
Gobierno nacional para estimular el eficiente desempeño de los trabajadores y
profesionales de la salud en las regiones del país, con mayores necesidades,
confluyen al objetivo básico de la ley, cual es el de regular el régimen
nacional de la seguridad social, basado en los principios de solidaridad,
universalidad, eficiencia y unidad.
Debe recordar la
Corporación,  en esta oportunidad lo sostenido en la sentencia C-390 del 22 de
agosto de 1996, sobre la unidad de materia y sus alcances.
“Los artículos
aludidos son los números 158 y 169 de la Constitución, en los cuales se dispone
respectivamente que "todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella" y que "el título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido" (subraya la Corte).
La delimitación
constitucional está deferida, entonces, doblemente al Congreso, pues este se
halla obligado a definir con  precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo
título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al
expedir esa ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación
interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte
de la ley, para que todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde
luego, deberá corresponder al título de aquélla.
En ese orden de
ideas, es el propio legislador, en cada caso, el encargado de establecer los
criterios con arreglo a los cuales se pueda verificar después si en efecto hay
correspondencia entre el título de la ley y su contenido, y si existe unidad de
materia en los artículos, relacionados entre sí.
Si el Congreso ha
previsto él mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa,
independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos
temas, viola la Constitución cuando incluye cánones específicos que, o bien no
encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien
no guardan relación interna con el contenido global del articulado.
Estos principios
se han reafirmado y aplicado en varias providencias de la Corte.
Empero, no pueden
ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se
desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en
apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan
ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades
perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por
razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador,
lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a
cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles.
Esto resulta
particularmente cierto ante las responsabilidades que asume el Congreso como
parte vital del Estado Social de Derecho, el cual, por fuerza, para alcanzar
las metas a él inherentes, debe consultar elementos en principio distintos y
ajenos, pero concatenados entre sí por multitud de circunstancias de la vida
real, convertidas en factor condicionante de su tarea.
A nadie se
oculta, entonces, que  si bien la seguridad  social -materia prevaleciente en
la Ley 100 de 1993- se presenta como objeto de labor legislativa fácilmente
separable de la que implica el poder de imposición del Estado, pueden
vincularse desde el punto de vista material cuando, como en el proceso
presente, se aprecia que, para el adecuado e integral cumplimiento de los
cometidos sociales subyacentes a esa normatividad, son indispensables la
canalización de recursos y el arbitrio rentístico, lo que, dentro de un sistema
ordenado y previamente concebido por el legislador, aconseja el uso de las
atribuciones constitucionales del Congreso para incorporar, en un solo haz
normativo, las reglas que, a su juicio, son aptas para la finalidad propuesta,
como ocurre con el Fondo de Solidaridad creado y con la necesaria referencia a
las fuentes que lo alimentan, una de las cuales son los tributos objeto de
demanda.
No sobra advertir
que la unión sustancial que puede establecer el legislador, cobijando elementos
aparentemente diversos en un solo conjunto legislativo, debe fundarse en
razones objetivas y que, por tanto, las reglas constitucionales sobre
unidad de materia no son transgredidas cuando la relación entre los varios
asuntos tratados en la ley puede ser establecida de manera fehaciente y clara,
como a todas luces se muestra en este caso. Los mandatos constitucionales al
respecto son vulnerados, en cambio, cuando el vínculo invocado es apenas
subjetivo o si, pese a cualquier esfuerzo dialéctico, aparece como indudable la
diversidad de las materias tratadas en la ley respecto del conjunto normativo
que integra. Así acontece con los denominados "micos" o proposiciones
normativas artificialmente agregadas a un estatuto con el que no guardan la más
mínima relación.” (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
En este orden de
ideas, a juicio de la Sala Plena, existe unidad de materia entre el artículo
demandado y el contenido general de la ley de seguridad social, pues desde el
encabezamiento de la misma se desprende una relación temática que justifica
razonablemente su inclusión; por lo tanto, será declarada exequible  por este
aspecto.
4.  El régimen
salarial y prestacional de los trabajadores de la salud de orden departamental
y municipal
Aduce el actor en su
demanda contra el artículo 193 de la ley 100 de 1993, que éste, a su juicio,
vulneró el artículo 150 numeral 10 superior, por cuanto se otorgaron facultades
extraordinarias  al Gobierno Nacional, sin cumplirse con los requisitos normativos
previstos en la Carta Política, sobre estas materias; igual argumento señala
con relación a los asuntos del  régimen salarial, primas y bonificaciones de
los empleados públicos departamentales y municipales, los cuales considera son
reservados, por la propia Carta Política, al legislador en el ámbito nacional,
y a las Asambleas departamentales y a los concejos municipales en el orden
territorial, según se desprende de los artículos 150 numeral  14, 300 numerales
2 y 7, y 313 numeral 6 de la Constitución Política.  Antes de entrar a estudiar
el argumento planteado por el actor en su libelo, la Corte considera necesario
reiterar algunas precisiones sobre la figura de las leyes marco, y su efecto en
materia salarial y prestacional en el campo de la función pública, para
entender el alcance del artículo 193 cuestionado.
En efecto, la figura
de las leyes marco o cuadro - que fue tomada y adaptada del derecho francés -
fue introducida en el ordenamiento constitucional colombiano a través de la
reforma de 1968. Las leyes cuadro implican un nuevo tipo de relación entre el
Legislativo y Ejecutivo: las leyes ordinarias deben ser simplemente acatadas y
ejecutadas por el Gobierno - el cual solamente tiene potestad para reglamentar
su mejor puesta en vigor, a través de los decretos reglamentarios -, mientras
que en el caso de las leyes marco el Ejecutivo colabora activamente con el
Legislativo en la regulación de las materias que deben ser tramitadas a través
de esta clase de leyes. Así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las
pautas generales, las directrices que deben guiar la ordenación de una materia
determinada, el Ejecutivo se encarga de precisar, de completar la regulación
del asunto de que se trata. Para el caso colombiano ello ha significado que
diversos temas que hasta la reforma constitucional de 1968 eran regulados
exclusivamente por el Congreso, se asignen ahora conjuntamente al Legislativo y
al Ejecutivo.
El objetivo de las
leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios
acelerados que experimentan en la sociedad moderna diversas materias. Para
poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar
con la información necesaria - suficiente y actualizada - y con procedimientos
expeditos. Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no
por el Legislativo. Este último suele contar con procesos de decisión lentos y
no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la
información pertinente para la toma de decisiones, razón por la cual debe
solicitarla del Ejecutivo. Esta situación es la que ha conducido a señalar que
diversos asuntos deben ser regulados por el Ejecutivo de acuerdo con las
orientaciones generales que imparta el Legislativo. De esta manera, la institución
de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio democrático
- puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas
básicas para la regulación de una materia - y reaccionar rápidamente ante la
dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la
regulación específica de la materia a las nuevas situaciones.
Sobre el fin de las
leyes marco se precisó en la sentencia C-013 de 1993 de esta Corporación:
“La institución
de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano
con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su
complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo,
así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales
éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando
esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación”.
Igualmente, en
las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente se manifestó sobre las
leyes marco:
"(...) A
raíz de este proceso y, al tenor del artículo 79 de nuestra Carta, las Cámaras
después de que votan una ley marco son reemplazadas por el Gobierno. A partir
de ese instante las facultades de iniciativa y de decisión respecto de las
materias enumeradas en el artículo 76, numeral 22, quedan en manos del Gobierno
quien, por esa vía, se convierte en el órgano competente, investido de
facultades legislativas para expedir, modificar y derogar la legislación dentro
del marco normativo que le trazó el Congreso y que complementa a través del
reglamento. Se supone que las Cámaras vuelven a quedar habilitadas, en el
ejercicio de esa potestad legislativa, cuando al Gobierno le interese una nueva
norma cuadro para moverse dentro de límites mucho más amplios de los que
inicialmente le fueron atribuidos...
"(...) Los
tratadistas coinciden en afirmar que la determinación de los principios
fundamentales por el Parlamento significa dictar las normas generales a partir
de las cuales el Ejecutivo puede legislar. Cuando la rama legislativa define
principios generales estructura un marco. Entonces, el Jefe de Gobierno queda
investido de facultades para crear situaciones jurídicas dentro de las pautas
que previamente le han trazado.
“El argumento
práctico que se esgrimió para justificar la filosofía y la técnica que inspiran
la norma, se fundó en motivos de rapidez y  evolución. En esa forma el Gobierno
se reserva la posibilidad de intervenir por decreto en aquellos sectores que
exigen una decisión pronta y oportuna y que, además, son susceptibles de
permanente evolución como ocurre con los sectores de la enseñanza y del
trabajo, lo cual hace aconsejable que el Ejecutivo cuente con un amplio margen
de maniobras..." (Informe-Ponencia para primer debate en plenaria,
Gaceta Constitucional Nº 51, abril 16 de 1991).
Con la reforma
constitucional de 1968 se determinó entonces que para la regulación de diversas
materias se debía utilizar el procedimiento de las leyes marco. Entre ellas se
encontraban la organización del crédito público, el reconocimiento de la deuda
nacional y su servicio, la regulación del cambio internacional  y el comercio
exterior, la modificación de los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas, la determinación de la estructura de la
administración nacional, la fijación de las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleo, etc.
La Constitución
de 1991 decidió ampliar el espectro de los temas que debían ser objeto de las
leyes cuadro. De esta manera, ahora son también objeto de ley marco las
materias relacionada con la regulación de las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público; la fijación del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública y la determinación del régimen de prestaciones
sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
En consecuencia, a
partir de la reforma constitucional de 1968 el régimen salarial de los empleos
oficiales se ha venido fijando a través del procedimiento de las leyes marco.
Sin embargo, los papeles desempeñados por el Congreso y el Gobierno en este tema
han variado entre la Constitución de 1886 y la de 1991. Así, de acuerdo con la
primera, en su versión posterior a la reforma de 1968, al Congreso le competía,
de acuerdo con el numeral 9 del artículo 76, “fijar las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de
sus prestaciones sociales”, al tiempo que el Presidente de la República fijaba
las dotaciones y emolumentos de los distintos empleos según las escalas de
remuneración elaboradas por el Congreso (art. 120, numeral 21). Por su parte,
en la Constitución de 1991 el Congreso se limita a señalar las normas generales
y los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar
el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen
prestacional  mínimo de los trabajadores oficiales (art. 150, numeral 19,
literales e) y f). De esta forma, en la nueva Carta se reconoció que en vista
del carácter dinámico que posee lo relacionado con los sueldos y las
prestaciones era conveniente que el Legislador se limitara a fijar criterios y
que el Ejecutivo fuera el encargado de realizar los ajustes necesarios.
Igualmente, sobre
este tema se pronunció la Corte en su sentencia C-112 de 1993:
“En el régimen
constitucional antes vigente (Carta Política de 1886), el sistema de fijación
de salarios y prestaciones sociales para los servidores del Estado, era una
labor compartida entre las Ramas Legislativa y Ejecutiva del poder público.
“En efecto, al
Congreso le correspondía por medio de ley fijar las escalas de remuneración de
las distintas categorías de empleos y el régimen de sus prestaciones sociales
(art. 76-9 C.N.).
“Por su parte,
competía al Presidente de la República crear, suprimir y fusionar los empleos
que demandare el servicio de los Ministerios, departamentos administrativos y
los subalternos del Ministerio Público, al igual que señalar sus funciones
especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes
a que se refería el ordinal 9o. del artículo 76. Disponíase además que el
Gobierno no podía crear a cargo del Tesoro obligaciones que excedieran el monto
global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales
(art. 120-21 C.N.).
“La ley que
señalaba las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos
correspondía a la categoría de las llamadas "Leyes Marco". El
Gobierno debía ajustarse a sus preceptos al asignar los salarios para los
empleados;  no podía ni rebasar los límites o topes que en ella le fijara el
legislador,  ni exceder las respectivas apropiaciones presupuestales.
“De igual modo,
al legislador le correspondía establecer el régimen de prestaciones sociales
aplicables a los servidores públicos, al paso que al Gobierno le competía
efectuar los reconocimientos pertinentes, según el cargo y el salario del
empleado.
“Según el
artículo 150-19 del Estatuto Supremo vigente, compete al Congreso de la
República por medio de ley, dictar las normas generales y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para los
siguientes efectos:
"...
"e)  Fijar
el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
f) Regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales".
...".
“De manera
análoga a lo que acontecía en el régimen constitucional anterior, en el actual
el Congreso cumple la mencionada función por medio de las denominadas
"Leyes Marco".
“Como es bien
sabido, dicha categoría conceptual se introdujo a nuestro ordenamiento
constitucional con la reforma de 1968; la característica principal que
distingue a tales leyes de las demás, consiste en que su contenido se dirige
exclusivamente a sentar principios, criterios, bases u orientaciones de
carácter general, a consagrar derroteros especiales, lineamientos, pautas o
directrices generales o a señalar límites, a los cuales debe atenerse el
Gobierno cuando vaya a desarrollarlas y a aplicarlas.
“Paralelamente,
al Presidente de la República se le asigna en el artículo 189-14 ibídem la
tarea de:
"Crear,
fusionar y suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central, señalar las funciones especiales y fijar sus
dotaciones y emolumentos" (las subrayas no son del texto).
“Dicho texto al
tiempo le señala la prohibición de crear con cargo al tesoro,
"obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo
servicio en la ley de apropiaciones iniciales".
“En síntesis: el
Presidente de la República fija los salarios y emolumentos correspondientes a
los empleos de la administración central y de los empleados públicos, pero
ajustándose  al marco general que señala el Congreso.
“En cuanto atañe
a los trabajadores oficiales, compete al Gobierno, con sujeción a la ley
establecer el régimen salarial y prestacional mínimo que ha de regir los
contratos, de manera que cualquier pacto por debajo de dichos mínimos es nulo y
carece de validez (art. 150-19, literal f) C.N.).C-112 M.P. Dr. Hernando
Herrera Vergara.
En este orden de
ideas, es claro entonces para la Sala que el artículo 193 de la ley 100 de
1993, se subsume en el artículo 150 de la C.P..   En efecto, el Congreso expide
normas generales que contienen los objetivos y criterios que han de presidir el
manejo salarial y prestacional para que el Gobierno nacional fije los salarios
y las prestaciones sociales dentro de ese preciso marco legal, aun para los
empleados públicos de la salud del orden territorial; por lo tanto, la materia
objeto de análisis, en cuanto corresponde al régimen de prestaciones de los
empleados públicos de la salud del orden territorial, esto es, la facultad
concedida al Gobierno para la creación de estímulos a los trabajadores y
profesionales  de la salud, pretende unificar el régimen  salarial de los
empleados de la salud en los Departamentos y municipios, nivelando los límites
mínimos de cada rango salarial entre las diferentes entidades, constituyendo, a
juicio de la Corte,  un marco  normativo que contiene un régimen de
prestaciones  sociales, el cual podía ser tratado por el Congreso de la
República mediante normas de carácter general, conocidas en el sistema
constitucional colombiano como leyes marco, sin que ello signifique invadir la
órbita constitucional de las Asambleas y Concejos, los cuales no tienen
atribución para el ejercicio de esta facultad, por prohibirlo expresamente el
constituyente según se lee en el artículo 150-19 superior.     Ahora bien, la
atribución estatal de la regulación de las diversas materias contempladas en el
artículo 150-19 ha sido objeto de  pronunciamiento de esta Corporación, entre
otras, en las sentencias C-465 de 1992,  C-510 de 1992, C-013 de 1993, C-133 de
1993 y C-428 de 1997, aplicable al caso subexámine.
Por lo anterior,
estima la Corte que la disposición cuestionada, presenta las características
señaladas de las leyes marco previstas en el numeral 19 del artículo 150 de la
Carta Política, ya que establece parámetros, pautas generales y criterios
adecuados, con el propósito de que el Gobierno cree incentivos salariales y no
salariales, para los trabajadores y  empleados públicos de la salud y creando
un régimen salarial especial para los empleados públicos de la salud del orden
territorial, el cual no invade competencias de las Corporaciones públicas de
elección popular del orden territorial.  Para la Corte, el legislador no tiene
prohibido consagrar normas marco dentro de leyes amplias o generales; por lo
tanto, pueden incluir normas marco dentro de leyes ordinarias. La jurisprudencia
de esta Corporación ha entendido en varias oportunidades que no es contrario a
la Carta el fenómeno de la coexistencia en un solo estatuto de disposiciones o
normas que debe dictarse por el Congreso de la República observando las mismas
reglas de constitucionalidad.
Es así como,  en la
sentencia C-133 de 1993, M.P.  Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, dijo la Corte que:
“El Congreso de
la República está facultado para promulgar, bajo el trámite general señalado en
los artículos 145, 154, 157, 159, 160, 161 y 162 de la Carta, entre otros,
todas aquellas leyes que no sean objeto de requisitos especiales.  Significa
esto que a los miembros de la rama legislativa les está permitido tramitar de
igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy denominadas
leyes generales (art. 150, Num. 19 C.P.), toda vez que el constituyente
estableció las mismas exigencias para su promulgación.”
Esta interpretación
constitucional fue reiterada en la sentencia C-428 de 1997, en la cual la
Corporación  manifestó:
“Sin embargo, el
Legislativo no tiene por estas razones vedada su posibilidad de estatuir normas
marco dentro de leyes más amplias o comprensivas. Se admite la posibilidad de
que ellas sean aprobadas junto con otras que se hallen dentro del mismo haz
normativo pero que no tengan dicha calidad, lo cual no es prohibido por la
Constitución.
“Por otra parte,
que el legislador, en la norma marco, establezca reglas detalladas cuando se
trate de materias reservadas por la Constitución a la ley, en nada invade la
órbita del Gobierno, que es administrativa.” (M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo)
Igualmente, en la
sentencia atrás referida, dijo la Corte lo siguiente:
“No puede
olvidarse, sobre este último punto, que, de todas maneras, las pautas generales
que dicte el Congreso en las leyes marco hacen parte del ejercicio de su
función legislativa. Es decir, las materias que con arreglo a la Constitución
son de reserva de la ley, que no pueden transferirse al Ejecutivo ni delegarse
en él, y ni siquiera ser objeto del mecanismo de las facultades extraordinarias
(Art. 150, numeral 10, C.P.), no pueden tampoco dejar de hacer parte del marco
que el Congreso de la República debe trazar en las materias previstas en el
artículo 150, numeral 19, de la Constitución, para pasar a la órbita
gubernamental. El marco, en esos ámbitos, es legal y el único que puede
establecerlo es el Congreso, ya que solamente es permitido que se contenga en
leyes en sentido formal y orgánico. La potestad reglamentaria, que se amplía en
tratándose de asuntos objeto de regulación mediante la figura que contempla el
numeral 19 del artículo 150 de la Carta, corresponde al Gobierno, pero éste
ejerce una función sometida al marco de la ley, puramente administrativa, y no
le es posible modificar, derogar, ampliar ni restringir lo que el legislador
haya dispuesto al sentar las bases generales que orientan la actividad estatal
en la materia respectiva. El Presidente de la República apenas puede -y debe-
concretar tales directrices, en su campo, que es el administrativo, pues el
desarrollo de las leyes marco no le confiere atribuciones de legislador, con el
objeto de adecuar las pautas generales a las variables circunstancias de la
economía y al manejo de situaciones objeto de su decisión.
“Es evidente,
entonces, que la Carta Política resultaría violada si se
"deslegalizarán" por esta vía asuntos que son de competencia exclusiva
del Congreso y que jamás pueden ser modificadas por el Gobierno Nacional sin
grave peligro para la seguridad jurídica y para la debida estructura de las
jerarquías normativas, según la separación funcional que establece el artículo
113 de la Constitución.”  (M.P.  José Gregorio Hernández Galindo).
Ahora bien, para la
Corporación, tampoco es de recibo el argumento esgrimido por el demandante,
cuando afirma, que la norma  impugnada omitió el señalamiento de los parámetros
a los cuales debía ceñirse el gobierno para regular las materias de un plan  de
nivelación de salarios entre las entidades territoriales,  creando unos
incentivos salariales, puesto que, a juicio de la  Sala Plena, el legislador
estableció los criterios a los cuales debe sujetarse el ejecutivo, en estas
materias, ya que de una parte  ha determinado que con los estímulos de diversa
índole a los empleados y trabajadores de la salud se busca el eficiente
desempeño de sus funciones; y por otra parte señaló que los estímulos
salariales y no salariales no constituyen factores remunerativos, entendiéndose
que no se computan para determinar la base de liquidación de las prestaciones
sociales y estableciendo  que en estos aspectos deben comprender el régimen
salarial especial; en consecuencia “los rangos salariales mínimos y máximos
correspondientes a las diferentes categorías para los niveles administrativos o
grupos de empleados que considera el Gobierno nacional”, constituyen el marco
interpretativo establecido por el legislador.
También estima la
Corte, que el Congreso de la República a través del artículo cuestionado
estableció la forma en que debe llevarse a cabo la nivelación de los límites
mínimos de los rangos salariales, debiendo concertarse con las diferentes
entidades territoriales este proceso de nivelación.  Para la Sala Plena de la
Corporación es claro que el régimen salarial especial y la nivelación debe
observar los criterios  establecidos en el artículo 2º. de la ley 4ª. de 1992;
con excepción  de los literales k) y l), de tal disposición, el principio de
equidad regional y el  especial estimuló que requieren los empleados públicos
que presten sus servicios en zonas marginadas y rurales, siempre y cuando no se
desconozcan las competencias constitucionales a las autoridades departamentales
y municipales.
Por lo tanto, el
argumento de inconstitucionalidad formulado contra la disposición acusada en el
sentido que no se observaron los requisitos de una norma de facultades
extraordinarias no está llamado a prosperar, toda vez que la norma en cuestión,
a juicio de la Corte se dictó con los requisitos previstos en la técnica
legislativa de las leyes marco establecido por las normas.
5.  Competencia
del legislador para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores
públicos.
Para la Corte
resulta claro que la expedición de las normas  que regulan el fenómeno de la
función pública en el sector departamental y municipal, son de competencia
exclusiva y excluyente de los  órganos centrales, vale decir, del Congreso  de
la República y del  Presidente de la República; ello ocurre en caso sub
examine; en efecto, la determinación del régimen prestacional y salarial de los
empleados departamentales y municipales se encuentra constitucionalmente
establecido en el artículo 150 superior.
En vigencia de la
nueva Carta, el régimen de salarios y prestaciones sociales  de los empleados
públicos del orden territorial, es competencia concurrente del Presidente de la
República, de acuerdo con los objetivos y  criterios señalados por el legislador
mediante normas de carácter  general o  leyes marco según lo dispone la función
19, literales e), f) del artículo en mención de la Carta de 1991.  Esta
disposición dijo, expresamente:
“Artículo 150.
Corresponde al Congreso  hacer las leyes.  Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
“19.  Dictar las
normas generales  y señalar los objetivos y criterios a los cuales  debe
sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
‘e)  Fijar el
régimen salarial  y  prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso Nacional y de la fuerza pública.
‘f)  Regular el
régimen de prestaciones  sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
‘Estas
funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las
corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas’
De lo anterior se
desprende que la técnica de las leyes marco   es empleada por el constituyente
y el legislador con el fin de distribuir las competencias sobre determinadas
materias para otorgar mayor solidez, legitimidad y planificación  en las
políticas sobre presupuesto, gasto público y distribución racional de la
función pública.
Ahora bien, a juicio
de la Corte las competencias en materia salarial deferidas al Congreso de la
República  y al Gobierno  son complementadas por el constituyente en el orden
territorial con las funciones atribuidas a las autoridades seccionales y
locales, como en el caso de las Asambleas Departamentales y al Gobernador y a
los concejos municipales y  al alcalde.  En efecto, de conformidad  con el
artículo 300 de la C.N. corresponde a las asambleas departamentales determinar
por medio de ordenanzas y a iniciativa del Gobernador, la estructura de las
dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos, al gobernador a su turno le compete ejecutar ese mandato
para la gestión de la administración departamental; igual predicamento se hace
con relación a los órganos de la administración municipal pero dentro de los
“límites de la Constitución y la ley”, como se desprende de la lectura del
artículo 287 del Estatuto Superior. En consecuencia, las facultades para crear
incentivos a los trabajadores de la salud, con el fin de estimular el
eficiente  desempeño de los empleados que laboran en este sector, para  su
localización en las regiones con mayores necesidades y el establecimiento de un
régimen de estímulos salariales y no salariales los cuales en ningún momento
constituyen salario, no contradicen  la Carta Política, en cuanto a las
atribuciones de las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales,
gobernadores y alcaldes, como lo argumenta el actor, ya que una vez el gobierno
nacional establece un proceso gradual para nivelar los límites mínimos de cada
rango salarial entre las diferentes entidades territoriales, estas pueden
señalar, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, los salarios y
emolumentos que les correspondan a los empleos de la respectiva sección
territorial así como las escalas de remuneración en las cuales se ubican los
empleos.
En este orden de
ideas, es claro, por lo tanto, que el Gobierno puede crear, como en efecto lo
permite la norma cuestionada, un régimen salarial, en el cual se determine,
para el específico caso de los empleados de la salud que laboren en zonas
apartadas de la Nación, el cual podrá comprender los rangos salariales mínimos
y máximos correspondientes a las diferentes categorías para los niveles
administrativos o grupos de empleados que considere el gobierno; pero no en
cuanto a la estructura y denominación de las categorías de empleo, los
criterios de valoración de los empleos y”, expresiones  que se declararán
inexequibles.
En síntesis,
considera la Corte que, la técnica empleada por el legislador, mediante la
utilización de disposiciones cuyas características se subsumen en lo que la
jurisprudencia de esta Corporación califica de normas marco, es el instrumento
que la Carta dispone para la fijación de los regímenes salariales ordinarios y
especiales y para la estructuración de un plan gradual de nivelación entre las
diferentes entidades, siempre y cuando no se desconozcan las competencias
constitucionales que corresponden a las autoridades departamentales y
municipales en el ámbito propio de su autonomía constitucional y
administrativa.
Advierte, no
obstante la Sala Plena de la Corte que el inciso 4 del artículo 193, es
exequible, en el entendido de que la nivelación, se deberá realizar con arreglo
al régimen gradual previsto en el artículo cuestionado y por una sola vez. Esta
nivelación deberá producirse únicamente con la disponibilidad de recursos del
situado fiscal y no de los recursos de los diferentes departamentos y
municipios. En efecto, el gobierno deberá concertar el plan específico de la
nivelación, tomando en consideración que para efectos de la fijación del
régimen salarial especial y de la nivelación aquí prevista se considerarán los
criterios establecidos  en el artículo 2º. de la ley 4 de 1992, con excepción
de las letras k) y l); así como los criterios técnicos de la equidad regional y
el especial estimulo que requieren los empleados públicos que presten sus
servicios en zonas marginales y rurales, de conformidad con lo reglamentado por
el Consejo Nacional de Seguridad Social en salud, que determinará las zonas en
donde se aplicará lo dispuesto en el artículo 193 de la ley 100 de 1993, el
cual por este aspecto será declarado exequible, no sin antes advertir, que de
acuerdo con el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, como lo afirma el
demandante, pero “dentro de los límites de la Constitución y la ley”.  Así lo
disponen también  los artículos 300, 305, 313 y 315 del Estatuto Superior, en
cuanto al ejercicio de las competencias correspondientes a los distintos
órganos de tales entidades.
Por las anteriores
consideraciones, la Corte entiende que el artículo cuestionado, de una parte
obedece a la necesidad de ampliar territorialmente el aparato de la seguridad
social en salud, para lo cual es indispensable la creación de un conjunto de
estímulos salariales y no salariales y la implementación de un plan de
educación continuo, así como de créditos para  instalación de equipos, vivienda
y transporte, que benefician a la  totalidad de empleados del sector salud del
orden departamental y municipal. Ello es, a juicio de la Corte, un desarrollo
de los principios de solidaridad, universalidad, equidad, eficacia y
eficiencia, así como de la aplicación concreta del artículo 48 constitucional,
y de otra parte,  la técnica legislativa de las leyes marco se ajusta a lo
previsto en el artículo 150-19 superior; por lo tanto, si el legislador incluyó
aspectos propios de una ley ordinaria dentro de una ley marco, no existe vicio
de inconstitucionalidad, porque ello  no está  constitucionalmente prohibido.
6.  La Cosa
Juzgada Constitucional
Es oportuno advertir
que la expresión “el gobierno podrá establecer un régimen de estímulos
salariales y no salariales los cuales en ningún caso constituirán salario”,
contenidas en la norma demandada, fue objeto de pronunciamiento por esta
Corporación mediante la sentencia C-408 de 15 de septiembre de 1994; por lo
tanto, respecto de la expresión mencionada, la Corte ordenará estarse a lo
resuelto en la mencionada providencia, por recaer sobre ella el fenómeno de la
Cosa Juzgada Constitucional.
Para la Corte, con
la norma demandada, no se están vulnerando normas constitucionales, por el
contrario, el legislador señaló los criterios, las pautas y los  límites
materiales dentro de los cuales el  gobierno nacional podrá ejercer una
política de planeación  y un proceso  gradual de nivelación de la seguridad
social en salud, en coordinación con las entidades territoriales para lograr
incentivos a los trabajadores de la salud, sin que se pueda predicar
desconocimiento o vulneración de la Carta en esta materia.
DECISION
Con fundamento en
las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando  justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLES
los apartes demandados del artículo 193 de la ley 100 de 1993, salvo las
expresiones “La estructura y denominación de las categorías de empleo, la
valoración de los empleos y”, del inciso tercero.
Segundo.-   En
cuanto  a la expresión  “el gobierno nacional podrá establecer un régimen de
estímulos salariales y no salariales,  los cuales en ningún caso constituirán
salario”, contenida en el artículo 193  de la ley 100 de 1993,  ESTESE A LO
RESUELTO en la sentencia C-408 de 15 de septiembre de 1994.
Cópiese, comuníquese, publíquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-054/98
REGIMEN SALARIAL
DE EMPLEADOS PUBLICOS DEL ORDEN TERRITORIAL-Compentencia constitucional/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Vulneración (Salvamento de voto)
Consideramos que
la Corte debió declarar la inconstitucionalidad de la facultad que la norma
acusada confiere al Gobierno para establecer para los empleados públicos del
orden territorial un régimen salarial especial y un programa de nivelación de
salarios entre las diferentes entidades. Según nuestro criterio, esa facultad
viola claramente la autonomía territorial ya que desconoce la facultad expresa
que la Carta confiere a las asambleas departamentales y a los concejos
municipales para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las
distintas categorías de empleo de la respectiva entidad territorial. En efecto,
si el Gobierno Nacional puede instaurar un régimen salarial para estos
empleados públicos territoriales de la salud y llevar a cabo un programa de
nivelación salarial ¿en qué queda la competencia constitucional de asambleas y
concejos de fijar las escalas de remuneración de esos servidores? Expresamente
el artículo 189 ordinal 14 señala que se trata de los empleos de la
administración central pero no de la administración territorial. Y no podía ser
de otra forma, pues en relación con las entidades territoriales, corresponde a
las asambleas y concejos establecer las escalas de remuneración, mientras que
los gobernadores y alcaldes fijan los emolumentos de los distintos empleos seccionales
y locales.
REGIMEN
PRESTACIONAL Y REGIMEN SALARIAL-Diferencias (Salvamento de voto)
Se confunde un
régimen prestacional con un régimen salarial, mientras que la Carta, la ley y
la doctrina distinguen nítidamente ambos conceptos. En efecto, la Carta prohibe
delegar en las corporaciones regionales la regulación de las prestaciones
sociales; pero ese mandato constitucional no es relevante en este caso pues la
norma acusada no habla de prestaciones sociales sino que faculta al Gobierno
nacional para establecer el régimen salarial especial de los empleados públicos
de la salud en el ámbito seccional y local y para adelantar un programa de
nivelación de salarios entre las diferentes entidades, con lo cual se viola
claramente la autonomía de las entidades territoriales.
REGIMEN SALARIAL
PARA TRABAJADORES Y PROFESIONALES DE LA SALUD (Salvamento de voto)
La Corte precisa
que la competencia gubernamental de establecer el régimen salarial especial de
los empleados públicos de la salud no puede comprender el señalamiento de la
estructura, la denominación de las categorías de empleos, ni los criterios de
valoración de los mismos. Y, de otro lado, la sentencia advierte que el régimen
gradual de nivelación salarial "deberá producirse únicamente con la disponibilidad
de los recursos del situado fiscal y no de los recursos de los diferentes
departamentos y municipios". Sin embargo, esas limitaciones no sólo no son
suficientes para proteger la autonomía territorial sino que además nos parecen
contradictorias con el razonamiento de la sentencia: De un lado, nos parecen
contradictorias ya que si la norma acusada confiere competencia al Gobierno
para regular un régimen de prestaciones sociales y, además, la autonomía
territorial se ejerce de conformidad con la ley -como lo sostiene la
sentencia-, ¿por qué finalmente la Corte limita las competencias
gubernamentales de reglamentación establecidas por una ley marco y restringe el
programa de nivelación a que éste se efectúe con los recursos provenientes del
situado fiscal? De otro lado, estas limitaciones fijadas por la sentencia nos
parecen insuficientes, ya que de todos modos permiten una vulneración de la
autonomía territorial. En efecto, la Corte está autorizando que el Gobierno
establezca los rangos salariales mínimos y máximos de las categorías para los
niveles administrativos, con lo cual se recorta la competencia constitucional
propia de las asambleas de fijar las escalas de remuneración correspondientes a
las distintas categorías de empleo de la respectiva entidad territorial.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES PARA MANEJO DE SITUADO FISCAL (Salvamento de voto)
Según nuestro
criterio, los dineros del situado fiscal, una vez transferidos, son un recurso
propio del departamento, por lo cual su manejo hace parte de la autonomía
territorial, que comprende la administración de los recursos para el
cumplimiento de las funciones. Es cierto que la Carta señala que la ley puede
establecer los niveles y sectores en que los departamentos deben invertir los
recursos del situado fiscal, pero no se puede llegar al extremo de que, por
tratarse de transferencias, entonces el Gobierno central puede llevar a cabo
con esos dineros nivelaciones salariales entre las distintas entidades,  ya que
se están desconociendo las competencias para fijar los salarios que tienen los
gobiernos seccionales.
Referencia: Demanda
ciudadana contra el artículo 193 de la Ley 100 de 1993.”
Con nuestro
acostumbrado respeto, nos permitimos salvar nuestro voto de la presente
sentencia pues consideramos que la Corte debió declarar la inconstitucionalidad
de la facultad que la norma acusada confiere al Gobierno para establecer para
los empleados públicos del orden territorial un régimen salarial especial y un
programa de nivelación de salarios entre las diferentes entidades. Según
nuestro criterio, esa facultad viola claramente la autonomía territorial ya que
desconoce la facultad expresa que la Carta confiere a las asambleas
departamentales y a los concejos municipales para determinar las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo de la
respectiva entidad territorial (CP arts 300 ord. 7º y 313 ord. 6º). En efecto,
si el Gobierno Nacional puede instaurar un régimen salarial para estos
empleados públicos territoriales de la salud y llevar a cabo un programa de
nivelación salarial ¿en qué queda la competencia constitucional de asambleas y
concejos de fijar las escalas de remuneración de esos servidores?
Los argumentos de la
sentencia para justificar esa competencia centralista del Gobierno no nos
parecen convincentes. Así, la Corte considera que esa facultad se encuentra
comprendida en las posibilidades que brindan los artículos 150 ordinal 19
literal e) y 189 ordinal 14 de la Carta, según los cuales, corresponde al
Congreso establecer la ley marco sobre régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, mientras que el Presidente debe, de conformidad con la ley,
fijar las dotaciones y emolumentos de los empleos. Sin embargo, según nuestro
criterio, esas normas no resuelven el problema ya que expresamente el artículo
189 ordinal 14 señala que se trata de los empleos de la administración central
pero no de la administración territorial. Y no podía ser de otra forma, pues en
relación con las entidades territoriales, corresponde a las asambleas y
concejos establecer las escalas de remuneración, mientras que los gobernadores
y alcaldes fijan los emolumentos de los distintos empleos seccionales y locales
(CP arts 300 ord. 7º, 305 ord 7º, 313 ord 6º y 315 ord. 7º).
De otro lado, la
Corte considera que la autonomía de las entidades territoriales debe ejercerse
dentro de los límites fijados por la ley, por lo cual bien podía una norma
marco sobre salarios de los servidores de la salud atribuir esa competencia al
Presidente. Sin embargo, ese argumento no nos parece válido, pues esta
Corporación ha señalado, en numerosas oportunidades, que la autonomía
territorial tiene un contenido esencial que debe ser respetado por la ley, ya
que se trata de una garantía institucional establecida en favor de las
entidades territoriales. Por ende, si la Carta expresamente atribuye a los
concejos y asambleas la competencia para fijar las escalas de remuneración de
los empleos territoriales, no puede la ley desconocer esa competencia.
En tercer término,
la sentencia argumenta que la nivelación salarial de los empleos territoriales
y el establecimiento de un régimen salarial especial podían ser atribuidos al
Gobierno por medio de una ley marco, ya que se trata en realidad de un “marco
normativo que contiene un régimen de prestaciones sociales el cual podía ser
tratado por el Congreso”, sin que de esa manera se invada “la órbita
constitucional de las Asambleas y Concejos, los cuáles no tienen atribución
para el ejercicio de esa facultad, por prohibirlo expresamente el constituyente
según se lee en el artículo 150-19 superior”. Este argumento nos parece
equivocado pues confunde un régimen prestacional con un régimen salarial,
mientras que la Carta, la ley y la doctrina distinguen nítidamente ambos conceptos.
En efecto, la Carta prohibe delegar en las corporaciones regionales la
regulación de las prestaciones sociales; pero ese mandato constitucional no es
relevante en este caso pues la norma acusada no habla de prestaciones sociales
sino que faculta al Gobierno nacional para establecer el régimen salarial
especial de los empleados públicos de la salud en el ámbito seccional y local y
para adelantar un programa de nivelación de salarios entre las diferentes
entidades, con lo cual se viola claramente la autonomía de las entidades
territoriales.
Finalmente, la
sentencia establece algunas limitaciones importantes. Así, la Corte precisa que
la competencia gubernamental de establecer el régimen salarial especial de los
empleados públicos de la salud no puede comprender el señalamiento de la
estructura, la denominación de las categorías de empleos, ni los criterios de
valoración de los mismos. Y, de otro lado, la sentencia advierte que el régimen
gradual de nivelación salarial “deberá producirse únicamente con la
disponibilidad de los recursos del situado fiscal y no de los recursos de los
diferentes departamentos y municipios”. Sin embargo, esas limitaciones no sólo
no son suficientes para proteger la autonomía territorial sino que además nos
parecen contradictorias con el razonamiento de la sentencia:
- De un lado, nos
parecen contradictorias ya que si la norma acusada confiere competencia al
Gobierno para regular un régimen de prestaciones sociales y, además, la
autonomía territorial se ejerce de conformidad con la ley -como lo sostiene la
sentencia-, ¿por qué finalmente la Corte limita las competencias
gubernamentales de reglamentación establecidas por una ley marco y restringe el
programa de nivelación a que éste se efectúe con los recursos provenientes del situado
fiscal?
- De otro lado,
estas limitaciones fijadas por la sentencia nos parecen insuficientes, ya que
de todos modos permiten una vulneración de la autonomía territorial. En efecto,
la Corte está autorizando que el Gobierno establezca los rangos salariales
mínimos y máximos de las categorías para los niveles administrativos, con lo
cual se recorta la competencia constitucional propia de las asambleas de fijar
las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de
empleo de la respectiva entidad territorial (CP arts 300 ord. 7º). Además,
según nuestro criterio, los dineros del situado fiscal, una vez transferidos,
son un recurso propio del departamento, por lo cual su manejo hace parte de la
autonomía territorial, que comprende la administración de los recursos para el
cumplimiento de las funciones (CP art. 287 ord 3º). Es cierto que la Carta
señala que la ley puede establecer los niveles y sectores en que los
departamentos deben invertir los recursos del situado fiscal, pero no se puede
llegar al extremo de que, por tratarse de transferencias, entonces el Gobierno
central puede llevar a cabo con esos dineros nivelaciones salariales entre las
distintas entidades,  ya que se están desconociendo las competencias para fijar
los salarios que tienen los gobiernos seccionales.
Por todo lo
anterior, creemos que la competencia gubernamental establecida por la norma
acusada es centralista y debió ser retirada del ordenamiento.
Fecha ut supra.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado