T-141-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-141/12
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA Y PROTECCION
POR VIA DE TUTELA
La
Sala considera pertinente recalcar que, en desarrollo de la función que la
Constitución le ha asignado, el juez de amparo está llamado a intervenir ante
la inexistencia o la deficiencia del desarrollo legal o reglamentario en la
materia, con el propósito no de definir en forma general políticas públicas
tendentes a la satisfacción del derecho a la vivienda digna para todos los
asociados, pero sí bajo la idea de superar o suplir las falencias puntuales que
advierta en la definición de éstas y que permiten resarcir el derecho fundamental
en concreto. Particularmente en aquellas hipótesis en las cuales de conformidad
con el mandato contenido en el artículo 13 superior, se requiera la adopción de
medidas que tornen posible una igualdad real y efectiva, en especial cuando la
protección se torne imperiosa en atención a las circunstancias de debilidad
manifiesta.
DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE DERECHOS-Su fundamentalidad no depende de la manera como éstos
se hacen efectivos en la práctica
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido
VIVIENDA DIGNA-Requisitos
básicos de una vivienda adecuada/DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O
ADECUADA-Elementos de asequibilidad y habitabilidad
Para que una vivienda
pueda considerarse digna debe reunir dos requisitos: en primer lugar, debe
presentar condiciones adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los
siguientes factores, entre otros: (i) habitabilidad, es decir, que la vivienda
cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para
que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad
física y su salud. (ii) facilidad de acceso a los servicios indispensables para
la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes; (iii)
ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y
educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la
salud de los habitantes, y (iv) adecuación cultural a sus habitantes. En
segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia,
condición que comprende, entre otros aspectos: (i) asequibilidad, que consiste
en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de
acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia,
entre otros. En los programas que promuevan la asequibilidad a las vivienda,
debe darse prioridad a los grupos desfavorecidos como las personas de la tercera
edad, los niños, los discapacitados, los enfermos terminales, los portadores de
VIH, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales,
las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas de
alto riesgo y los desplazados por la violencia; (ii) gastos soportables,
que significa que los gastos de tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de
un nivel tal que no comprometan la satisfacción de otros bienes necesarios para
la garantía de una vida digna de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer
este componente, el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no
puedan sufragar el costo de la tenencia y sistemas de financiación que permitan
a las familias acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones
dignas, proteger a los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los
cánones de arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de construcción;
(iii) seguridad jurídica en la tenencia, que implica que las distintas formas
de tenencia estén protegidas jurídicamente, principalmente contra el desahucio,
el hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal.
DEBER DE
LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DE REUBICAR A LAS PERSONAS ASENTADAS EN ZONAS
DE ALTO RIESGO NO MITIGABLE POR REMOCION DE MASA-Garantía de acceder a una
vivienda digna
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia de la acción de tutela cuando se trate de
sujetos de especial protección por habitar zona declarada de alto riesgo no
mitigable
Referencia: expedientes acumulados T-
2.907.642 y T- 2.907.646.
Acciones
de tutela instauradas separadamente  por Delvis Ester Anaya Lambraño actuando
en nombre propio y en representación de sus hijos David Enrique y Liceth Paola
Escorcia Anaya  y Rosa Ingermina Lambraño Márquez obrando en causa propia y como
agente oficiosa de Gilberto Anaya contra la Alcaldía Distrital de Santa Marta y
COORPAMAG.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C., primero (1°) de marzo
de dos mil doce (2012)
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Luís Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle
Correa y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Nacional y en los artículos 33
y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos de
proferidos por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Santa Marta en primera
instancia y la Sala Civil de Familia de Tribunal Superior del Distrito Judicial
de la misma ciudad.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con las solicitudes de tutela y las pruebas
obrantes en el expediente, los accionantes sustentan su pretensión en los
siguientes:
Hechos
1.- Rosa Ingermina Lambraño Márquez y Gilberto Anaya,
adultos mayores y Delbis Esther Anaya Lambraño, madre de David Enrique y Liceth
Paola Escorcia Anaya de 9 y 5 años de edad residen en la casa 2 y 3 de la
manzana T respectivamente del barrio “Colinas del Río”,  que se
encuentra ubicado en las riveras del río Manzanares, en el Distrito de Santa
Marta.
2.- La Corporación Autónoma Regional del Magdalena,  con
el objetivo de recuperar la cuenca baja del río Manzanares, ha realizado
dragados mecánicos de sedimentos en el cauce de éste, lo que, según los
accionantes, ha desestabilizado los taludes del mencionado río, poniendo en
riesgo los cimientos de varias viviendas, entre las cuales se encuentra las que
ellos habitan.
3.- El Alcalde del Distrito de Santa Marta, ha
reconocido la anterior situación y debido al desplome de una las viviendas que
esta ubicada en la zona, decretó la alerta roja y recomendó la reubicación de algunas
casas del sector.
Solicitud de Tutela
4.- Con fundamento en los hechos narrados, las
ciudadanas Delvis Ester Anaya Lambraño actuando en nombre propio y en
representación de sus hijos David Enrique y Liceth Paola Escorcia Anaya, por
una parte  y Rosa Ingermina Lambraño Márquez obrando en causa propia y como
agente oficiosa de Gilberto Anaya por otra, solicitaron la protección de su
derecho fundamental a la vivienda digna, violado, en su opinión, por parte de
las demandadas, por poner en riesgo la estructura de la casas en las que
residen.
Respuesta de las entidades demandadas
Alcaldía
de Santa Marta.
5.-
El ente distrital, en ambos casos y por medio de escritos separados, el 12
de agosto de 2010, respondió las acciones de tutela de la referencia y solicitó
negar los recursos de amparo.
6.-
Señaló que las viviendas de las personas que incoan las acciones de tutela
objeto de decisión no cumplen con los requisitos exigidos por la legislación
urbanística, por cuanto, en primer lugar están construidas, de acuerdo con los
artículos 677 y sucesivos del Código Civil, sobre bienes de uso público y en
segundo lugar, dichas edificaciones no cuentan con los permisos necesarios para
su construcción. Por lo que, el juez constitucional no puede proteger una
situación que contraría al ordenamiento jurídico.
Corporación
Autónoma Regional del Magdalena –CORPAMAG-.
7.-
La entidad ambiental, en uno y otro evento el 12 de agosto de 2010 dio
respuesta a las acciones de tutela objeto de revisión y solicitó denegar las
pretensiones esbozadas en estas.
8.-
Indicó que, en los casos concretos no existe vulneración al derecho a la
vivienda digna por parte de la Corporación, dado que el origen de esta supuesta
amenaza es causada por la ilegalidad de la conducta desplegada por los
peticionarios al levantar sus hogares sin el cumplimiento de los requisitos
legales y poniéndose, con ello, en riesgo.
9.-
Aunado a lo anterior señaló que los petentes “no plantea[n] ningún nexo de
causalidad entre Corpamag y la situación de peligro inminente”.
Oficina
de Prevención y Atención de Desastres del Distrito de Santa Marta.
10.-
Por auto del 6 de agosto de 2010, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Santa
Marta, en ambos casos, vinculó a la oficina de prevención y atención de
desastres del mismo Distrito.
11.-
En escritos del 12 de agosto de 2010 la mencionada oficina dio respuesta a
ambas acciones de tutela y solicito para los dos casos negar los amparos
deprecados.
12.-
Sostuvo que “el dragado realizado en el río Manzanares ha sido una de las
acciones que ha contribuido a la disminución del riesgo en el Distrito por que
[así] el río recoge una mayor cantidad de agua y la corriente es superior”
13.-
Afirmó que el Distrito de Santa Marta está cobijado por la Ley 500 de 1999, por
lo cual “sus recursos económicos son limitados y carece de presupuesto para
adelantar reubicaciones definitivas o trabajos hidráulicos de contención o
desvío de aguas, que controlen el deterioro ambiental producido por la fuerzas
de la naturaleza”
Decisiones
judiciales objeto de revisión
Sentencias de Primera Instancia
14.- El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Santa
Marta con idéntica argumentación tuteló el derecho invocado por los accionantes
(T- 2.907.642 y T- 2.907.646) por cuanto consideró que las obras adelantadas
por CORPAMAG vulneraron el derecho fundamental a la vivienda digna de los
accionantes.
15.- En efecto, señaló que existe nexo de causalidad
entre los trabajos efectuados por la Corporación Autónoma Regional del
Magdalena para    recuperación de la cuenca baja del río Manzanares y la
vulneración del derecho a la vivienda digna de los demandantes, dado que “la
situación que ahora se presenta no existía antes de realizarse el dragado […]
fue a partir de esta obras [que se] ha presentado el desprendimiento paulatino
de las orillas del río hasta el punto de poner en grave riesgo las viviendas
que se encuentran en la ronda del mismo, las cuales están a punto de
derrumbarse en cualquier momento [Sic]”
16.- Indicó que los inmuebles en cuestión se encuentran
en un lugar que se ve afectado por los desprendimientos de los taludes del río
-aproximadamente a 2 metros del lecho del río- , lo que ha debilitado la
estructura de éstos, ya que no se han construido en esta zona diques o muros de
contención para controlar el accionar del río.
17.- Finalmente, sostuvo que el hecho de que las
viviendas de los petentes estén en situación irregular, no significa que esto
constituya una causal eximente de responsabilidad, puesto que “se trata de
una situación tolerada por la administración municipal desde hace mucho tiempo,
sin que se hubieran tomado las medidas de índole urbanística para evitarl[a][sic]”.
18.- En consecuencia ordenó a la Alcaldía de santa
Marta que procedieran a reubicar a las accionantes y sus grupos familiares en
un lugar seguro y que les brindaran todas las ayudas necesarias para mitigar el
estado de indefensión en el que se encuentran.
Impugnación
Alcaldía
de Santa Marta.
19.- La administración distrital interpuso recurso de
apelación contra la decisión proferida por el Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Santa Marta con el objetivo de que revoque la decisión de primera
instancia.
20.- Reiteró las argumentaciones esgrimidas en la
contestación de las referidas acciones de tutela y agregó que, en el caso
concreto, no existe nexo de causalidad entre “la actividad o inactividad de
las demandadas, por una parte y las avenidas del Río Manzanares, por la otra”.
Corporación Autónoma Regional del Magdalena
–CORPAMAG-.
21.- La autoridad ambiental impugnó las sentencias
emitidas por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Santa Marta con el fin de
que éstas sean revocadas.
22.- Señaló que no existe relación alguna entre los
dragados de sedimentos efectuados en el río Manzanares y el riesgo en que se
encuentran los tutelantes, pues esta característica que presentan los suelos no
depende de la obra en cuestión  sino de las propiedades intrínsecas de aquellos
como se evidencia en otros parajes cercanos al río, como por ejemplo el Barrio
Tayrona.
23.- Aunado a lo anterior, indicó que los desprendimientos
de los taludes del río se han presentado a causa de la fuerza de las
precipitaciones que han caído en la zona, lo que ha generado el aumento en el
cause del río y con ello la erosión marginal en los terrenos que se encuentran
en los alrededores de este.
Sentencias de Segunda Instancia
24.- La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Marta con igual motivación revocó las sentencias preferidas
por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de la misma ciudad (T- 2.907.642 y T-
2.907.646), por cuanto considero que no existe nexo causal entre la conducta
desplegada por las entidades accionadas y la vulneración del derecho a la
vivienda digna de los peticionarios.
25.- Señaló que de las pruebas aportadas por CORPAMAG no
se puede inferir que las obras efectuadas en la rivera del río manzanares hayan
sido las causantes de erosión existente en el suelo, puesto que este fenómeno
se viene presentando como consecuencia de las fuertes lluvias aún en lugares en
los cuales no se ha realizado dragado y que se encuentran en cercanías al
mencionado río.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la
referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral
9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
En atención
a lo expuesto, esta Sala de Revisión debe determinar si la Alcaldía de Santa
Marta y la Corporación Autónoma Regional del Magdalena  vulneraron el derecho
fundamental a la vivienda digna de las Delvis Ester Anaya Lambraño, David
Enrique, Liceth Paola Escorcia Anaya,  Rosa Ingermina Lambraño Márquez y
Gilberto Anaya al poner en inminente riesgo la estructura de la casas que habitan.
A fin de
resolver el asunto, la Sala se pronunciará sobre los siguientes tópicos: (i) La
vivienda digna como derecho constitucional fundamental y su protección por
medio de la acción de tutela; (ii) El contenido del derecho fundamental a la
vivienda digna; y finalmente procederá a analizar los (vi)  casos concretos.
3. La
vivienda digna como derecho constitucional fundamental y su protección por
medio de la acción de tutela –Reiteración de Jurisprudencia-.
La vivienda
digna se erige en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho constitucional
a cuyo cumplimiento se compromete el Estado, según se sigue de la lectura del
artículo 51 superior, el cual prescribe lo siguiente: “Todos los colombianos
tienen derecho a vivienda digna”.
La
protección que le otorga el ordenamiento constitucional al derecho a la
vivienda digna se complementa y fortalece por lo dispuesto en el ámbito
internacional pues son varios los instrumentos internacionales que reconocen el
derecho de las personas a una vivienda digna[1].
El artículo 16 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos afirma que:
“Toda
persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su
familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la
vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene
asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez,
viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por
circunstancias independientes de su voluntad”. (Negrillas fuera del texto)
Así mismo,
el artículo XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
hombre, prescribe:
“Toda
persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y
sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la
asistencia médica, correspondientes al nivel que permitan los recursos públicos
y los de la comunidad.” (Negrillas fuera del texto)
Así mismo se
encuentra estipulado en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos
Sociales y Culturales:
Los
Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un
nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los
Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este
derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación
internacional fundada en el libre consentimiento”. (Negrillas fuera del
texto)
Finalmente,
el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ordena el
cumplimiento progresivo de las normas económicas, sociales y sobre educación,
ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados
Americanos. El literal k del artículo 34 de esta última hace referencia al
derecho en mención y establece:
“Los
Estados miembros convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación
de la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso,
así como la plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a su
propio desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral.
Para lograrlos, convienen asimismo en dedicar sus máximos esfuerzos a la
consecución de las siguientes metas básicas:
[…]
k) Vivienda
adecuada para todos los sectores de la población;” (Negrillas fuera del
texto)
No
obstante, este reconocimiento desde sus primeros pronunciamientos, la
jurisprudencia constitucional negó la iusfundamentalidad del derecho a
la vivienda digna, señalando para el efecto, que se trata de un derecho asistencial
de carácter prestacional cuyo contenido debía ser precisado en forma
programática por las instancias del poder que han sido definidas con fundamento
en el principio democrático, de conformidad con las condiciones jurídico
materiales disponibles en cada momento histórico y del cual no es posible
derivar derechos subjetivos exigibles en sede de tutela. [2]
Pese
a lo anterior, en situaciones de afectación clara de este tipo de derechos, la
competencia del juez constitucional fue reivindicada con fundamento en el
criterio de la conexidad, en desarrollo del cual se estableció que los
derechos denominados de segunda generación podían ser amparados
directamente por vía de tutela cuando se lograra demostrar un nexo inescindible
entre éstos y un derecho fundamental en atención a las circunstancias del caso
concreto.
De
esta forma, se aceptó la procedencia de la tutela para lograr la protección del
derecho a la vivienda digna -aún cuando éste no fuera considerado fundamental-
siempre que la lesión de tal prerrogativa pudiera tener como consecuencia la
amenaza o vulneración de otros derechos del peticionario que pudieran ser
considerados fundamentales, tales como la vida, la integridad física, la
igualdad, el debido proceso, entre otros.[3]
Sin
embargo, el criterio de la conexidad se advertía insuficiente en muchos casos
en los que consideraciones de justicia y equidad tornaban necesario un
pronunciamiento del juez de tutela que permitiera la protección del derecho a
la vivienda digna. Esta situación condujo a la jurisprudencia constitucional a
reconocer algunas hipótesis adicionales en las que pese al carácter no
fundamental de este derecho, la acción de tutela resultaba procedente.
En
tal sentido, se sostuvo en primer término que cuando pudiera evidenciarse una
afectación del mínimo vital, especialmente en personas que se encontraran en
situación de debilidad manifiesta, la autoridad judicial en sede de tutela
debía proceder -en forma en todo caso excepcional- a adoptar las medidas
tendentes a conjurar la vulneración alegada.[4]
De
otro lado y bajo la misma idea de ampliar las hipótesis en las que es posible
para el juez de tutela proteger derechos sociales y económicos, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que en los casos en los cuales el
contenido de estos derechos ha perdido la vaguedad e indeterminación que como
obstáculo para su fundamentalidad se argüía, en un principio, que tales
garantías deberían ser consideradas fundamentales, y en tal sentido, admitirían
la intervención del juez de amparo.
Hoy
por hoy, respecto de aquellas prestaciones que han sido reconocidas
positivamente, por vía legal o reglamentaria, a favor de los individuos, de
forma tal que pueden ser definidas como derechos subjetivos, es admitido el
carácter iusfundamental de la vivienda digna, con fundamento en el
criterio de la transmutación.[5]
Un caso emblemático al respecto es el relacionado con la concesión y el
desembolso de subsidios de vivienda cuando los adquirentes de vivienda han
cumplido con todos los requisitos establecidos por la ley para el efecto.
Como
se advierte, la jurisprudencia constitucional se ha ido apartando, cada vez con
mayor claridad, de los pronunciamientos iniciales que catalogaban la protección
de derechos económicos, sociales y culturales en sede de tutela como algo
excepcional en atención al carácter no fundamental de las prerrogativas que
integran dicha categoría.
Tal
constatación ha conducido a que, en pronunciamientos recientes, la Corte en sus
distintas Salas de Revisión haya replanteado la consideración que dio origen a
la línea jurisprudencial que viene de comentarse, y en consecuencia, admita el
carácter fundamental de aquellas garantías catalogadas como sociales,
económicas y culturales.
Sin
duda alguna, una importante precisión en este sentido fue la establecida en
sentencia T-016 de 2007 en relación con el derecho a la salud. Este fallo
permitió desligar dos categorías conceptuales que hasta entonces habían sido
asimiladas en la jurisprudencia constitucional: de un lado, el carácter
fundamental de los derechos económicos, sociales y culturales y de otro, las
vías que éstos requieren para su efectivo cumplimiento.
Las
consideraciones sobre las que descansó en esa oportunidad la calificación de
fundamental del derecho a la salud y que en sendos fallos han sido extendidas
al derecho al trabajo[6]
y la seguridad social[7],
merecen a juicio de esta Sala, ser reiteradas a propósito del derecho a la
vivienda digna.
En
primer término, debe destacarse que a la luz de las normas internacionales que
consagran las obligaciones del Estado colombiano en relación con la protección
de los Derechos Humanos, todas las prerrogativas agrupadas bajo esta categoría
y cuya enunciación no puede entenderse como excluyente deben ser garantizadas,
sin que para el efecto sea posible distinguir entre los denominados derechos
civiles, políticos, económicos, sociales o culturales.
Esta
consecuencia deviene forzosa, al advertir la estrecha relación existente entre
la dignidad humana -como valor fundante del ordenamiento constitucional
colombiano y principio orientador del derecho internacional de los derechos
humanos- y la garantía efectiva de los derechos económicos, sociales y
culturales.
A
este respecto señala el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos:
“Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene
derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la
cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de
cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales,
indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.”
En
igual sentido establece el artículo 3º del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales:
“Los Estados Partes en el presente Pacto se
comprometen a asegurar a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de
todos los derechos económicos, sociales y culturales enunciados en el presente
Pacto”
Ahora
bien, en el caso preciso del derecho a la vivienda digna la relación existente
entre su garantía efectiva y la dignidad humana es prácticamente evidente. Así,
no es necesario desplegar un ejercicio argumentativo exhaustivo para concluir
que entre las necesidades básicas que deben ser satisfechas para permitir a un
individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida, se encuentra
aquella relacionada con proveerle  un lugar de habitación adecuado.
La
relación que se señala ha sido un lugar común en la jurisprudencia
constitucional[8]
y en los pronunciamientos internacionales relacionados con la vivienda digna.
Al respecto advirtió el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
las Naciones Unidas en su Observación General No. 4:
“[E]l derecho a la vivienda
no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare,
por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por
encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe
considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en
alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el
derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a
los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues,
"la dignidad inherente a la persona humana", de la que se dice que se
derivan los derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se
interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y
principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean
cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar,
la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en
sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la
Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el
Año 2000 en su párrafo 5: “el concepto de ‘vivienda adecuada’…significa
disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado,
seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura
básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los
servicios básicos, todo ello a un costo razonable”” [9]
En
estos términos, calificar como fundamental el derecho a la vivienda digna como
ha sucedido con otras garantías pertenecientes a la categoría de los derechos
económicos, sociales y culturales, implica adoptar una postura más cercana al
ideario plasmado por nuestros Constituyentes y adicionalmente, más respetuosa
de los compromisos adquiridos por nuestro Estado en el ámbito internacional.
Así
mismo, con la intención de reforzar la razón antes expuesta, debe destacarse
que el principal reparo que se ha propuesto para negar el carácter fundamental
de los derechos económicos, sociales y culturales -y en particular de la
vivienda digna- esto es, el relativo a su carácter prestacional, elemento que
se traduce en la necesaria definición de las políticas públicas que, en
atención a la disponibilidad de recursos, establezcan las condiciones en las
que se garantizará su disfrute, es un argumento que apunta en realidad a
describir la forma como este derecho puede hacerse efectivo en la práctica y no
a desconocer la necesaria protección que el mismo merece, en cuanto derecho
fundamental, aspecto que deviene indiscutible una vez establecida su imperiosa
protección de cara al respeto de la dignidad humana.
De
esta forma, si bien es cierto, el derecho a la vivienda digna -al igual que
otros derechos sociales, económicos y culturales- se caracteriza por cierto
grado de indeterminación en relación con las prestaciones que su satisfacción
requiere, las cuales deben ser precisadas por las instancias del poder
definidas con fundamento en el principio democrático, tal connotación no puede
conducir a negar el carácter iusfundamental del mismo y tampoco a
descartar de plano la procedencia del amparo constitucional cuando se advierta
su vulneración.
Aunado
a lo anterior, advierte la Sala en relación con el tantas veces mencionado
carácter prestacional de los derechos económicos, sociales y culturales –que
impidió que éstos fueran considerados fundamentales en etapas tempranas de la
doctrina y la jurisprudencia constitucionales- que tal calificación es en
realidad equívoca por cuanto todos los derechos, sin importar la
generación a la cual se adscriba su reconocimiento desde el punto de vista
histórico requieren, para asegurar su protección, el cumplimiento de mandatos
de abstención, así como mandatos de prestación. Razón por la cual, tal criterio
carece en lo absoluto de sentido en cuanto a la identificación de los derechos
que pueden ser considerados fundamentales. A este respecto señaló la Corte
en sentencia T-016 de 2007:
“[L]a implementación práctica de los derechos
constitucionales fundamentales siempre dependerá de una mayor o menor erogación
presupuestaria, de forma tal, que despojar a los derechos prestacionales – como
el derecho a la salud, a la educación, a la vivienda, al acceso al agua potable
entre otros - de su carácter de derechos fundamentales resultaría no sólo
confuso sino contradictorio. Al respecto, se dice, debe repararse en que todos
los derechos constitucionales fundamentales – con independencia de si son
civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente -
poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno
de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la
fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos
prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los
pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado
superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea
explicable desde una perspectiva histórica.”
En
cuanto al derecho a la vivienda digna, esta Corporación ya había reparado en
anteriores ocasiones en la existencia de obligaciones de índole positiva y
negativa ligadas a su satisfacción. Así, en sentencia T-1318 de 2005, tras
sistematizar la jurisprudencia constitucional en la materia, la Corte advirtió
la configuración de “un derecho de defensa frente a injerencias arbitrarias
de las autoridades estatales o de particulares”[10] cuya protección podía
ser reclamada en sede de tutela.
Ahora
bien, como antes se anunció, en esta oportunidad la Sala reiterara la
distinción efectuada en sentencia T-016 de 2007, en relación con la
fundamentalidad de los derechos y las vías por las cuales éstos pueden hacerse
efectivos para a partir de tal diferenciación, establecer de un modo más claro
la competencia que corresponde al juez constitucional en cuanto a la protección
del derecho a la vivienda digna se refiere.
Así
las cosas y retomando la división entre los mandatos de abstención y aquéllos
de prestación necesarios para asegurar el goce del derecho a la vivienda digna,
la Sala encuentra que la exigibilidad de estos últimos en sede de tutela se
encuentra, en principio, condicionada por la definición de derechos subjetivos
que traduzcan prestaciones concretas a favor de las personas que alegan su
vulneración.
Como
es evidente, los principales llamados a configurar los contenidos normativos en
virtud de los cuales deberá ponerse en práctica el derecho a la vivienda digna
son los poderes democráticamente constituidos para tal fin. Lo anterior, por
cuanto el diseño de las políticas públicas necesarias para el efecto, conlleva
la adopción de decisiones de gran trascendencia en relación con la distribución
de bienes escasos en el panorama económico nacional y la consecuente
determinación en cuanto a las prioridades en su asignación. Lo cual implica, en
cierta medida, oponer excepciones a las leyes del mercado que, en términos generales,
determinan la satisfacción de este tipo de necesidades.
En
este proceso de configuración de prestaciones concretas a favor de ciertos
sujetos o categorías de ellos, tanto el legislador como la administración en
sus distintos niveles deben atender al mandato de progresividad que
relación con los derechos de segunda generación consagran la normativa y
jurisprudencia internacionales y que a su turno, ha sido puesto en práctica por
esta Corporación en diversas ocasiones.
En
estos términos, la faceta prestacional del derecho a la vivienda digna podrá
dar origen por, vía de transmutación, a distintos derechos subjetivos
concebidos en el marco de políticas públicas, las cuales a su vez, deberán
idear mecanismos idóneos para asegurar la exigibilidad de tales derechos. Lo
anterior no obsta para que en aquellas hipótesis en las cuales tales mecanismos
de protección no existan o no puedan ser considerados eficaces en relación con
el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna en el caso concreto, el
juez de tutela goce de plena competencia para adoptar las medidas que se
requieran de cara a la garantía efectiva del mismo.
Subyace
entonces el interrogante relativo a la competencia del juez constitucional en
aquellos casos en los cuales no exista un derecho subjetivo exigible que
materialice en el caso concreto las prestaciones que en desarrollo del derecho
a la vivienda digna corresponde a los ciudadanos.
A
este respecto, la Sala considera pertinente recalcar que, en desarrollo de la
función que la Constitución le ha asignado, el juez de amparo está llamado a
intervenir ante la inexistencia o la deficiencia del desarrollo legal o
reglamentario en la materia, con el propósito no de definir en forma general
políticas públicas tendentes a la satisfacción del derecho a la vivienda digna
para todos los asociados, pero sí bajo la idea de superar o suplir las
falencias puntuales que advierta en la definición de éstas y que permiten
resarcir el derecho fundamental en concreto. Particularmente en aquellas
hipótesis en las cuales de conformidad con el mandato contenido en el artículo
13 superior, se requiera la adopción de medidas que tornen posible una igualdad
real y efectiva, en especial cuando la protección se torne imperiosa en
atención a las circunstancias de debilidad manifiesta.
Así,
aunque en principio los sujetos que se encuentran en estas condiciones deberían
ser los principales destinatarios de políticas públicas en el marco de las
cuales se asegure el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y
culturales, la inexistencia o inoperancia de las mismas no puede servir de
pretexto para no brindarles la especial protección que a la luz de la
Constitución merecen, por cuanto es respecto de ellos que el Estado Social
adquiere una mayor significación en atención debido a que, por regla general,
estos sujetos carecen de los medios indispensables para hacer viable la
realización de sus propios proyectos de vida en condiciones de dignidad. En tal
sentido, corresponde al juez de tutela asumir la protección de los derechos
fundamentales de los que aquéllos son titulares.
El
criterio así planteado permite establecer de una forma más comprensiva la
procedencia de la acción de tutela que había sido reconocida como excepcional
en otras ocasiones por la jurisprudencia de esta Corporación bajo la idea de
protección del mínimo vital o de los sujetos en condiciones de debilidad
manifiesta. De ese modo, es importante advertir que algunos pronunciamientos
constitucionales repararon en la necesaria interpretación de los postulados
constitucionales en el sentido anotado[11]
y que, en numerosas oportunidades esta Corporación ha protegido el derecho a la
vivienda digna en circunstancias como las descritas[12], ante el estado de
indigencia, pobreza, riesgo de derrumbe o desplazamiento forzado de las
personas, no obstante no ser éstas titulares de derechos subjetivos configurados
con arreglo a las disposiciones legales o reglamentarias. En algunas de estas
ocasiones la Corte se ha valido del criterio de la conexidad para justificar la
protección en sede de tutela del derecho a la vivienda digna, postura que en
todo caso, como ha venido resaltándose, se torna innecesaria además de
artificiosa si se parte de la consideración conforme a la cual los derechos de todos
sin importar la generación a la que se adscriban deben ser considerados
fundamentales.
Lo
anterior, no implica sin embargo perder de vista que tal calificación no lleva per
se a admitir en sede de tutela cualquier pretensión relacionada con su
protección, pues como antes se anotó el amparo constitucional sólo será
procedente en esta materia cuando se trate de (i) hipótesis referidas a la
faceta de abstención o derecho de defensa de la vivienda digna; (ii)
pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en el marco
de desarrollos legales, reglamentarios o jurisprudenciales, de acuerdo con lo
establecido en la sentencia T 859 de 2003, que conlleven a superar la
indeterminación inicial en cuanto al contenido normativo propio del derecho a
la vivienda digna y (iii) eventos en los cuales las circunstancias de debilidad
manifiesta en los que se encuentran los sujetos considerados de especial
protección constitucional, a la luz de las normas superiores y de la
jurisprudencia de esta Corporación, tornan imperiosa la intervención del juez
de tutela con miras a la adopción de medidas que permitan poner a estas
personas en condiciones de igualdad material haciendo efectiva, en el caso
concreto, la vigencia de la cláusula del Estado Social de Derecho.
4. El contenido del derecho fundamental a la vivienda
digna –Reiteración de Jurisprudencia-
Esta Corporación ha sostenido, en reiteradas
ocasiones,  que el derecho a la vivienda digna no se agota en las conductas
señaladas en el artículo 51 de la Constitución Política, sino que éste se
complementa con las obligaciones emanadas de los diferentes tratados
internacionales de derechos humanos suscritos y ratificados por el Estado
colombiano que abordan la materia y las interpretaciones que de éste ha hecho
su órgano autorizado que se incorporan al ordenamiento jurídico por medio del Bloque
de Constitucionalidad [13].
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas, órgano al que le ha sido confiada la
salvaguardia del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, en dos ocasiones se ha pronunciado sobre el derecho en cuestión,
así en sexto periodo de sesiones profirió la Observación General No. 4 y en el
decimosexto la Observación General No. 7.
En la primera de estas
observaciones, el Comité destaco la importancia del concepto de “adecuada” en
relación con el derecho a la vivienda. Así aunque reconoce que la noción de
adecuación es dinámica y evolutiva, que se encuentra condicionada por factores
sociales, económicos, culturales, climáticos o ecológicos identifica siete
aspectos que pueden considerarse componentes invariables del derecho: (i)
seguridad jurídica en la tenencia; (ii) disponibilidad de servicios,
materiales, facilidades e infraestructuras; (iii) gastos soportables
(accesibilidad económica); (iv) Habitabilidad; (v) asequibilidad (accesibilidad
física); (vi) lugar adecuado; y (vii) adecuación cultural.
Estos elementos fueron
recogidos en la sentencia C 936 de 2003[14]
y los agrupó de la siguiente manera: (i) Los relativos a las condiciones de la
vivienda; y (ii) aquéllos referidos a la seguridad del goce de la vivienda.
Sobre el primer grupo, la Corte, en la providencia
referida, expresó:
“26.1 el primer elemento –condiciones de la vivienda-
se refiere a que la vivienda no puede, desde un punto de vista material,
equipararse a la existencia de un simple techo que impida la lluvia y el frío o
calor excesivos. la vivienda debe entenderse como un lugar que ofrezca
seguridad a la persona frente a las inclemencias ambientales y un punto a
partir del cual pueda proyectar su vida privada y en sociedad. Lo anterior
implica que la vivienda, para entenderse adecuada, debe reunir elementos que
aseguren su habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos
mínimos de higiene, calidad y espacio, requeridos para que una persona y su
familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud. (Negrillas
fuera del texto)
(…)
en directa relación con lo anterior, la vivienda debe
garantizar el acceso a una serie de bienes que aseguren su bienestar, como los
servicios públicos, su seguridad, como acceso a servicios de emergencia, y su
nutrición, lo que implica que los planes de vivienda correspondan a debidos
planes de desarrollo urbano. tales planes de desarrollo deben asegurar que la
vivienda se encuentre en un lugar donde exista acceso a elementos centrales
para la vida digna de la persona y su vida en sociedad como acceso a trabajo,
salud, educación y un ambiente sano. finalmente, debe tomarse en cuenta
factores culturales, de manera que la vivienda responda, sin sacrificar el
acceso a los servicios tecnológicos, a los patrones culturales de diseño,
construcción, etc., de viviendas.
En relación con el segundo grupo, sostuvo:
“(… )según se desprende de la observación general 4 en
comento, tres factores han de considerarse bajo el concepto de seguridad en el
goce de la vivienda: asequibilidad, seguridad jurídica de la tenencia y “gastos
soportables”.
la asequibilidad consiste en la existencia de una
oferta suficiente de vivienda, así como el acceso a los recursos requeridos
para satisfacer alguna modalidad de tenencia de la vivienda. tal acceso ha de
tener en consideración especial a los grupos más desfavorecidos y marginados de
la sociedad, así como la especial protección obligatoria para las personas
desplazadas y víctimas de fenómenos naturales[15].
(…)
lo anterior no resulta suficiente si el gasto asociado
a la vivienda les impide el acceso y permanencia en la vivienda o el
cubrimiento de tales gastos implicara la negación de otros bienes necesarios
para una vida digna. en este orden de ideas, se demanda de parte de los estados
políticas que aseguren sistemas adecuados para costear la vivienda, tanto para
financiar su adquisición como para garantizar un crecimiento razonable y acorde
con el nivel de ingresos, de los alquileres, entre otras medidas.
(…)
finalmente, la seguridad de la tenencia apunta a que
las distintas formas de tenencia de la vivienda –propiedad individual,
propiedad colectiva, arriendo, leasing, usufructo, etc.- estén protegidas
jurídicamente, principalmente contra desahucio, hostigamiento, etc. (…)”
Así las cosas, para que una
vivienda pueda considerarse digna debe reunir dos requisitos:
En primer lugar, debe
presentar condiciones adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los
siguientes factores, entre otros: (i) habitabilidad, es decir, que la vivienda
cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para
que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad
física y su salud. (ii) facilidad de acceso a los servicios indispensables para
la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes; (iii)
ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y
educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la
salud de los habitantes, y (iv) adecuación cultural a sus habitantes.
En segundo lugar, debe
rodearse de garantías de seguridad en la tenencia, condición que comprende,
entre otros aspectos: (i) asequibilidad, que consiste en la existencia de una
oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos
requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre otros. En los
programas que promuevan la asequibilidad a las vivienda, debe darse prioridad a
los grupos desfavorecidos como las personas de la tercera edad, los niños, los
discapacitados, los enfermos terminales, los portadores de VIH, las personas
con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de
desastres naturales, las personas que viven en zonas de alto riesgo y
los desplazados por la violencia; (ii) gastos soportables, que significa que
los gastos de tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que
no comprometan la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de
una vida digna de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este
componente, el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan
sufragar el costo de la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las
familias acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas,
proteger a los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de
arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de construcción; (iii)
seguridad jurídica en la tenencia, que implica que las distintas formas de
tenencia estén protegidas jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el
hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal.
Vistas las
consideraciones normativas y jurisprudenciales expuestas, entra la Corte a
resolver el asunto puesto a consideración.
5. El caso concreto
En los
presentes asuntos, las ciudadanas Delvis Ester Anaya Lambraño actuando en
nombre propio y en representación de sus hijos David Enrique y Liceth Paola
Escorcia Anaya y Rosa Ingermina Lambraño Márquez obrando en causa propia y como
agente oficiosa de Gilberto Anaya consideran vulnerado el derecho fundamental a
la vivienda digna de ellas, los menores anteriormente mencionados y de
agenciado por parte de la Alcaldía de Santa Marta y la Corporación Autónoma
Regional del Magdalena dado que las obras adelantadas por estas entidades
pusieron en riesgo la estructura de la casas en las que residen.
Tal y
como quedó expuesto en las consideraciones de esta sentencia, una de las
obligaciones del derecho a la vivienda es la habitabilidad, según ésta
una vivienda debe ser: (i) segura; (ii) salubre; (iii) brindar protección del
frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento y otros factores patógenos que
comporten peligros para la salud de sus moradores y (iv)  proporcionar cierto
grado de intimidad.
El primer
elemento de la mencionada obligación, que es que interesa para el caso
concreto, implica que la vivienda deba ser un sitio libre de todo peligro,
riesgo o daño para sus habitantes, para así salvaguardar la vida y/o la
integridad física de sus habitantes, es por ello que toda morada que se
encuentre construida en una zona de alto riesgo o que por alguna razón amenace
ruina constituye una afrenta al derecho a la vivienda digna de sus titulares,
por cuanto en estos lugares existe una alta posibilidad de que se presente
evento catastrófico de origen natural o de otro tipo, como por ejemplo:
inundaciones, deslizamientos de tierra o contaminación ambiental  que ponga a
las personas que residen estos inmuebles en una situación vulnerabilidad que
amenaza sus derechos fundamentales.
En
atención a esta situación, el legislador nacional previó desde 1989 la
necesaria implementación de una normatividad tendente a identificar y evacuar
dichas zonas, procurando la protección de los bienes y derechos de sus
habitantes.
La ley 9 de 1989 "Por la cual se dictan normas
sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se
dictan otras disposiciones",  estableció en su artículo 56:
"Los alcaldes y el Intendente de
San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la
presente ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos
riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o
sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten
condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en
zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial.
Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el
inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana.
Se podrán adquirir los inmuebles y
mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria
directa o mediante expropiación,
en los términos de la presente ley. Cuando se trate de la enajenación
voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de
matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los
inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los
inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará
a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo
adquirió.
Si los habitantes de inmuebles ubicados
en sitios de alto riesgo rehusan [sic]
abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y
Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de
policía, y la demolición de las edificaciones afectadas
[...] "
La disposición en comento fue complementada con
ocasión de la expedición de la  Ley 388 de 1997 que a su vez modificó algunas
de las normas de la Ley 9 de 1989. Así, con el objetivo de garantizar que la
utilización del suelo permita hacer efectivos los derechos constitucionales a
la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios y velar por la protección
del medio ambiente y la prevención de desastres, entre otros propósitos[16], la referida
ley reiteró la obligación de identificar las zonas de riesgo en desarrollo de
la competencia relativa al ordenamiento del territorio local radicada en cabeza
de las autoridades municipales y distritales.
En tal sentido, señaló la citada ley en su artículo 8°
que:
"La función pública del
ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de
las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones
administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias,
relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos
del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:
[...]
5. Determinar las zonas no urbanizables
que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por
amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para
la vivienda.
11. Localizar las áreas críticas de
recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con
fines de conservación y recuperación paisajística.
[...]
Parágrafo. Las acciones urbanísticas
aquí previstas deberán estar contenidas o
autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los
instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos
previstos en la presente ley"
En estos términos, el Plan de Ordenamiento Territorial
es el instrumento que obliga a Distritos y municipios asumir la identificación.
y tratamiento de las zonas que representen riesgo para los bienes y derechos de
quienes habiten en ellas, en tal sentido, éste debe incluir de acuerdo con el
artículo 13 numeral 5° de la ley 388:
"[L]os mecanismos para la
reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo
para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su
transformación para evitar su nueva ocupación. "
El Distrito de Santa Marta, en
cumplimiento de las obligaciones antes mencionadas incorporo dentro de su Plan
de Ordenamiento Territorial un capitulo especifico destinado a este fin, el
VIII. Este capitulo regula un conjunto de acciones y actividades para
identificar las zonas de alto riesgo no mitigable, prevenir la ocurrencia de un
suceso funesto y recuperar aquellos sectores.
El artículo 490 de la referida
normatividad establece:
Asúmanse como acciones para reducir las
amenazas y riesgos en el área rural de Santa Marta, las enmarcadas en las
siguientes disposiciones:
1º.  Desestimular las actividades
productivas intensivas en zonas de alta pendiente y precipitación, lo cual
implica el desarrollo de programas de reforestación en zonas ya degradas, para
la recuperación de la capa vegetal y estabilización de los suelos.
2º. Apoyar iniciativas dirigidas a
rectificar prácticas productivas contrarias a las características del entorno,
y la aplicación  de sanciones.
3º. Adelantar  estudio geotécnico del
territorio rural para definir la localización de zonas de especial tratamiento
4º. Implementar programas de
capacitación y educación en prevención y atención de  desastres, de manera que
la comunidad esté preparada para afrontar estas circunstancias.
5º. Recuperar gradualmente las
rondas hidráulicas para permitir el curso natural de los cuerpos de agua, como
medida que lleva implícita la reubicación de los asentamientos localizados en
la ribera de los ríos y quebradas.
6º. Involucrar al sector privado en los
procesos que contribuyan a disminuir y a erradicar las técnicas productivas
generadoras de amenazas y  riesgos a la población y a los ecosistemas sobre los
cuales actúan.
7º. Conformar grupos de voluntarios ad
- honorem  para el entrenamiento, dirección de ejercicios e
institucionalización de un equipo de socorro extra-institucional, que trabaja
de la mano con el Distrito.” (Negrillas
fuera del texto)
A su vez, el artículo 494 del POT, señala:
Las rondas hídricas de ríos quebradas y
arroyos afectadas por diferentes usos como producción, ubicación de
viviendas, y otros, deberán recuperarse mediante programas de
reubicación de asentamientos, reforestación artificial, regeneración
natural o revegetalización,  lo cual garantiza no solo la reducción de la
probabilidad de riesgo por inundaciones, sino que además permite la
restauración paulatina de los ecosistemas que le son inherentes a  este tipo de
espacios.
De acuerdo con la normatividad precedente, la
administración distrital está en la obligación de adelantar programas de
reubicación a los habitantes residan en las rondas hidráulicas de los ríos que
pasan por territorio o desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el
riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas.
En el caso concreto, los inmuebles de los accionantes
se encuentran ubicados en la ronda del río Manzanares, zona que en este momento
es de alto riesgo dado que se vienen presentando continuos deslizamientos de
los taludes del río por la erosión marginal originada por las fuertes lluvias,
lo cual ha puesto en riesgo la estructura de las casas que aquellos habitan y
con ello la vida y la integridad física de éstos.
Así las cosas, la Alcaldía de Santa Marta deberá
reubicar a los actores de forma temporal hasta que se mitigue el riesgo, en
caso de que este no pueda ser mitigado deberá incluir a los peticionarios en
los programas de reubicación que tenga prevista la administración para las
personas que se habitan zonas de alto riesgo.
En este orden de ideas, esta Sala de Revisión concederá el amparo solicitado por la
accionante. En consecuencia, revocará, de acuerdo con las razones expuestas en
esta providencia, la sentencia proferida por la Sala Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa Marta y ordenará a la Alcaldía de Santa
Marta que: reubique a los accionantes de forma temporal hasta que cese el
riesgo ocasionado el debilitamiento de los taludes del río Manzanares y en el
caso de que este no pueda ser mitigado incluya a los petentes en los programas
de reubicación que tenga prevista la administración para las personas que se
habitan zonas de alto riesgo.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR
la suspensión del término decretada para decidir el presente asunto.
SEGUNDO.- CONCEDER
las acciones de tutela de la referencia y, en consecuencia, REVOCAR
los fallos proferidos por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Marta (expedientes T- 2.907.642 y T- 2.907.646) por los
motivos expuestos en esta sentencia.
TERCERO.- ORDENAR
a la Alcaldía del Distrito de Santa Marta reubique, dentro de las cuarenta
y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, a Delvis
Ester Anaya Lambraño, David Enrique, Liceth Paola Escorcia Anaya, Rosa
Ingermina Lambraño Márquez y Gilberto Anaya de forma temporal hasta que cese el
riesgo ocasionado por el debilitamiento de los taludes del río Manzanares.
En caso de que el riesgo no pueda ser mitigado incluya
a los actores en los programas de
reubicación que tenga prevista la administración para las personas que  habitan
zonas de alto riesgo.
CUARTO.- Líbrese
por secretaría cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] (i) Apartado III del párrafo e) del artículo
5 de la  Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial “En conformidad con las
obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente
Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la
discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda
persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen
nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes:
e) Los derechos económicos, sociales y culturales, en
particular: […] iii) El derecho a la vivienda […]”(Negrillas fuera del texto); (ii) literal H de
párrafo 2 del artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer: “[…] 2.Los Estados Partes adoptarán
todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en
las zonas rurales a fin de asegurar en condiciones de igualdad entre hombres y
mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en
particular le asegurarán el derecho a: […]Gozar de condiciones de vida
adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios
sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las
comunicaciones […]”(Negrillas fuera del texto); (iii) artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño: “ […]3. Los Estados Partes, de acuerdo con las
condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas
para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar
efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia
material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el
vestuario y la vivienda. […]”(Negrillas fuera del texto); (iv)
artículo 10 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social: “[…]La
provisión a todos, y en particular a las personas de ingresos reducidos y a las
familias numerosas, de viviendas y servicios comunales satisfactorios[…]”(Negrillas
fuera del texto); (v) el párrafo 8 de la sección III de la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos: “ […] La vivienda adecuada y los
servicios son un derecho humano básico que impone la obligación a los gobiernos
para asegurar su cumplimiento por todas las personas, comenzando por la
asistencia directa a los menos favorecidos a través de programas guiados de la
autoayuda y la acción comunitaria. Los gobiernos deben esforzarse por
eliminar todos los impedimentos que obstaculicen los logros de estos
objetivos. o de especial importancia es la eliminación de la segregación
social y racial, entre otras cosas, a través de la creación de
comunidades mejor equilibradas, que se combinen distintos grupos sociales,
ocupación, vivienda y servicios […]”; (vi) el artículo 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo “Los estados deben adoptar, en el plano nacional,
todas las medidas necesarias para la realización del derecho al desarrollo y
garantizarán, entre otras cosas, la igualdad de oportunidades para todos en su
acceso a los servicios básicos recursos, la educación, los servicios de salud,
la alimentación, la vivienda, el empleo y la re distribución del ingreso
[…]”(Negrillas fuera del texto);y (vii) Recomendación Nº 115 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores .
[2] Corte Constitucional, Sentencias T-251 de 1995,
T-258 de 1997, T-203 y 383 de 1999.
[3] Corte Constitucional, Sentencias T-617 de 1995, T-190 de 1999, T-626
de 2000, T-1073 de 2001, T-756 de 2003, T-363 de 2004, T-791 de 2004, T-894 de
2005.
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-217 de 1999.
[5] Corte Constitucional, Sentencias SU-599 de 1999 y SU-111 de 1997.
[6] Corte Constitucional, Sentencia  T-447 de 2008.
[7] Corte Constitucional, Sentencia  T-580 de 2007.
[8] Corte Constitucional, Sentencias T-308 de 1993, T-1165 de 2001, C-572
de 2002.
[9] Un análisis detenido de algunos contenidos esenciales del derecho a la
vivienda adecuada fue efectuado por esta corporación en Sentencia C-936 de
2003.
[10] La existencia de esta faceta de abstención había sido advertida
también en la sentencia T-958 de 2001. Así mismo, en sentencia T-1318 de 2005
se señaló que algunos casos examinados por esta Corporación en sede de revisión
de tutela entraban dentro de esta concepción del derecho a la vivienda digna
como derecho de defensa frente a ingerencias estatales, tales como los
examinados en las sentencias T-308 de 1993, T-309 de 1995, T-494 del 2005 y
T-316 de 1995. En esta ocasión la Sala advierte que también en los fallos T-347
de 1998 y T-373 de 2003 se protegió la faceta de defensa del derecho a la
vivienda digna.
[11] Así por ejemplo, en Sentencia T-646 de 2007
se afirmó al respecto: “Si bien el principio general es que el derecho a la
vivienda digna es de carácter programático y progresivo – de tal forma que para
que sea posible exigir la realización de una prestación determinada a través
del cual el mismo se realice, se requiere que exista un  marco legal que así lo
disponga - la apreciación de la gravedad de los hechos, la urgencia de la
situación y la inminente amenaza a los derechos fundamentales de la persona
puede dar lugar a la exigibilidad de ciertos deberes constitucionales, de cuyo
cumplimiento inmediato depende la efectividad de los respectivos derechos
constitucionales fundamentales. Esto, porque ante la evidencia acerca de la
existencia de los hechos perturbadores de derechos fundamentales de personas
sujetas a protección reforzada por parte del Estado, la administración debe
encontrar el medio más adecuado para cumplir sus deberes. Dicho margen no
comprende la posibilidad de abstenerse de actuar en forma oportuna y eficaz, ya
que la omisión en proteger y garantizar el goce efectivo de los derechos
fundamentales amenazados de manera inminente constituye un desconocimiento de
la Carta  Política”[11].
Otro pronunciamiento especialmente esclarecedor en este sentido fue el vertido
en sentencia  T-275 de 2998 que al advertir el vacío existente en la
reglamentación legal relativa al arrendamiento de predios adjudicados bajo la
política de vivienda de interés social, tuteló el derecho a la vivienda digna
de una familia desalojada de una de estas viviendas e instó al Viceministerio
de Vivienda y Crédito Territorial para que en desarrollo de sus competencias
propusiera una regulación más efectiva, efectiva,
adecuada y precisa de las condiciones en que un adjudicatario de un subsidio de
vivienda de interés social puede no residir en el inmueble o arrendarlo,
advirtiendo así mismo que, en caso de no existir normas legales que sirvieran
de marco para el efecto, el ejecutivo deberá sugerir la presentación de los
proyectos de ley necesarios. En
un sentido similar Cfr. Sentencias SU-111 de 1997 y SU-225 de 1998.
[12] Corte Constitucional, Sentencias T-309 de 1995, T-958 de 2001, T-585
de 2006, T-754 de 2006, T-601 de 2007, entre otras.
[13]  Corte Constitucional, Sentencias C-936 de 2003,  T-1318 de 2005, y
T-403 de 200,.entre otras.
[14]. En esta sentencia la Corte estudió una demanda de
inconstitucionalidad promovida contra el artículo 1° de la Ley 796 de 2003, que autorizaba a los establecimientos bancarios  a realizar operaciones de
leasing habitacional. El actor alegaba (i) que el legislador debía fijar los
parámetros de la reglamentación de dicha operación, mediante una ley marco –lo
cual no había hecho-, y (ii) que al introducir esta figura, vulneraba el
derecho a una vivienda digna de los colombianos, pues este negocio implica
intereses exorbitantes, de manera que no promueve la adquisición de vivienda. La Corporación consideró que el funcionamiento del leasing operacional no debía regularse
mediante ley marco, sino que bastaba su autorización legal, y que si bien esta
modalidad de financiación de la adquisición de vivienda per se no era
inconstitucional, la constitucionalidad de la norma debía condicionarse
a que el decreto reglamentario que expidiera el ejecutivo al respecto, se
ajustara a las exigencias constitucionales en materia de vivienda y velara por
que los ciudadanos no fueran forzados por las entidades financieras a optar por
el sistema de financiación más oneroso.
[15] Sobre este punto, ver sentencia T-958 de 2001.
[16] Ley 388 de 1997 artículo 5°.