C-479-99
Sentencia C-479/99
Sentencia
C-479/99
SOCIEDADES
INTERMEDIARIAS DE SEGUROS-Actividad
Los
intermediarios de seguros, en cualquiera de sus modalidades, son entidades o
personas que, sin expedir pólizas ni ser parte en el contrato de seguro, ponen
en contacto a las compañías de seguros con los tomadores de las pólizas. Esta
es, por esencia, la actividad a la que se dedican, aunque la intermediación de
seguros no se reduzca a ella sino que se proyecte más allá de la simple
colocación de pólizas, en una serie de operaciones complementarias de tipo
técnico como pueden serlo, v.g., la inspección de riesgos o la intervención en
salvamentos.
SOCIEDADES
INTERMEDIARIAS DE SEGUROS-No
son instituciones financieras o aseguradoras
Conforme a la descripción de actividades de
los intermediarios de seguros que hace la ley, resulta obvio que aunque
orgánicamente hablando la ley considere que ellos en ciertos casos forman parte
de la estructura del sistema financiero, desde un punto de vista funcional,
dichos intermediarios no pueden considerarse instituciones financieras o
aseguradoras, por cuanto no manejan, no aprovechan, ni invierten dineros
captados del público. Al no llevar a cabo las actividades de manejo, aprovechamiento
o inversión de recursos captados del público, que es lo que determina el
ejercicio de la actividad financiera, bursátil o aseguradora, los
intermediarios de seguros no necesitan cumplir con las normas especiales
relativas a niveles de patrimonio adecuado que garanticen su solvencia frente a
los usuarios del sistema.
SOCIEDADES INTERMEDIARIAS DE SEGUROS-Posibilidad de escisión
Las normas sobre escisión patrimonial
contenidas en el EOSF son normas especiales aplicables a las instituciones
financieras o aseguradoras, esto es a aquellas que de una u otra forma  llevan
a cabo una actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de
recursos captados del público.  De donde se deduce que al no quedar cobijados
por dicha normatividad, los intermediarios de seguros pueden escindirse
observando las normas generales contenidas en la legislación comercial,
concretamente en los artículos 3° y siguientes de la Ley 222 de 1995. La norma
puede entenderse en el sentido de que los intermediarios de seguros quedan
excluidos de las normas especiales sobre escisión previstas para las
instituciones financieras pero que están cobijados por la normatividad general
sobre el tema, contenida en las normas comerciales. La Corte estima entonces,
que en aplicación del principio de conservación del derecho acogido por la
Corporación, debe declarar la exequibilidad de la norma.
Referencia: Expediente D-2285
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 67 (parcial) del Decreto Ley 663 de 1993, "por medio del
cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su
titulación y numeración".
Actores: Alberto Barco Vargas.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., siete (7) de julio de mil
novecientos noventa y nueve (1999)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Alberto
Barco Vargas, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad de la expresión "con excepción de los intermediarios de
seguros", contenida en el artículo 67 del Decreto Ley 663 de 1993,
"por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero y se modifica su titulación y numeración".
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al procurador
general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de la norma es el siguiente, con la
aclaración de que se subraya  y resalta lo demandado.
“Decreto
Ley 663 de 1993”
“Por medio del cual se actualiza el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y
numeración”
“ARTÍCULO 67.
Escisión. La empresa y el patrimonio de una entidad sometida al control y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria, con excepción de los
intermediarios de seguros, podrán dividirse en dos o más empresas que
constituyan el objeto de dos o más sociedades formadas por todos o por algunos
socios (...)"
III. LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima el
demandante que la disposición acusada vulnera el artículo 13 de la Constitución
Política.
2. Fundamentos de la demanda
En concepto del
demandante, no existe justificación razonable ni criterio objetivo de
diferenciación para que el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, en el aparte acusado, les quite a las sociedades intermediadoras de
seguros la posibilidad de escindir su patrimonio y sus activos para la creación
de un número plural de sociedades, con el fin de modernizar y optimizar su
estructura.
Al parecer del
impugnante, "no se encuentran bases legales objetivas que justifiquen un
trato diferente para estas sociedades frente a las demás, en especial si se
tiene en cuenta que legislación comercial posterior permite la escisión de las
sociedades en general, tal como lo prevén los artículos 3º y siguientes de la
Ley 222 de 1995. En este orden de ideas, se observa que, en la actualidad,
todas las sociedades pueden desarrollar sus actividades comerciales, incluso a
través de la figura de la escisión, salvo los intermediarios de seguros."
Además, señala el
litigante, lo señalado cobra mayor fuerza si se tiene en cuenta que existen
intermediarios de seguros no sometidos al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria a los que no se les aplica la restricción del
artículo 67, como es el caso de los agentes de seguros y de las agencias de
seguros, "en los casos en que obtienen comisiones inferiores a los topes
establecidos por la propia superintendencia"
Señala por último
que la previsión constitucional del derecho a la igualdad también es aplicable
a las personas jurídicas, y que en esa medida, contra la norma demandada cabe
validamente el juicio de inconstitucionalidad por violación a éste derecho.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Federación de Aseguradores de Colombia "FASECOLDA"
El ciudadano
Alejandro Vanegas Franco, en representación de la Federación de Aseguradores de
Colombia, intervino en el proceso para solicitar la declaración de
inconstitucionalidad del aparte demandado, porque, al parecer de la
Institución, éste patrocina una discriminación que va en contra de las
sociedades intermediadoras de seguros, al impedirles, a diferencia de lo que
ocurre con las demás entidades sometidas al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria, acudir al mecanismo de la escisión para implantar
programas de reordenamiento social y patrimonial. Como esta previsión, dice el
interviniente, proviene de la Ley 45 de 1990, su inconstitucionalidad se
produce por un efecto sobreviniente.
El apoderado de
Fasecolda coincide con el demandante en que la preceptiva del artículo 13
Constitucional es aplicable también a las personas jurídicas y que, por tanto,
la ley no puede desconocer la igualdad de derechos en favor de una actividad
que tiene actualmente rango constitucional. “Consecuencia de lo anterior
-agrega-  se tiene que la excepción consagrada en el artículo 67 del Decreto
Ley 663 de 1993, vigente Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, deriva su
validez de una situación normativa que es insostenible e indefensable frente a los
vigentes artículos constitucionales como el derecho a la igualdad y, en tal
virtud, se configura una inconstitucionalidad sobreviniente."
Finalmente, el
interviniente señala que la norma quebranta el artículo 2º de la Constitución
Política en la medida en que desconoce varios de los fines esenciales del
Estado.
2.
Intervención de la Superintendencia Bancaria
El representante
judicial de la Superintendencia Bancaria, abogado Javier Arias Toro, defendió
en la oportunidad prevista la constitucionalidad de la norma acusada.
El libelista asegura que con el fin de modernizar la estructura legal del
sistema financiero y asegurador y garantizar con ello una mayor eficiencia del
sector a través del incremento de la productividad y la diversificación de los
servicios, el Gobierno Nacional promovió la expedición de la Ley 45 de 1990,
por medio de la cual puso a disposición de las entidades financieras un paquete
de mecanismos jurídicos y económicos especiales (entre ellos la escisión)
tendientes a facilitar la reestructuración de su composición societaria y
patrimonial.
La exposición de
motivos de la mencionada ley hizo especial énfasis en la protección del usuario
del sector financiero-asegurador, con el fin de establecer restricciones en
garantía del interés público, evitando con ello abusos por parte de las
entidades financieras que implementaban los mencionados instrumentos de
modernización. En este punto, el interviniente observa que si bien el artículo
11 de la mencionada ley autorizaba el procedimiento de la escisión para
cualquier institución financiera, acto seguido excluía de dicha categoría a las
sociedades de intermediación en seguros, según lo estableció el artículo 90 de
la misma normatividad.
Las disposiciones de
la Ley 45 fueron posteriormente integradas a lo que hoy constituye el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero de manera que el texto de la norma actualmente
reprochada sólo se limita a recoger lo que antes había previsto el legislador,
esto es que las sociedades intermediadoras de seguros, a pesar de estar
sometidas al control y vigilancia de la Superbancaria, no tienen la categoría
de instituciones financieras y, por tanto, no pueden escindirse según los
procedimientos establecidos en dicho estatuto financiero.
Ello no quiere
decir, advierte la Superintendencia, que tales sociedades hayan quedado
excluidas de la posibilidad de implantar otros procedimientos de reorganización
societaria o patrimonial distintos a los previstos por el Estatuto Orgánico.
Para explicar el anterior aserto, el interviniente resalta el hecho de que las
sociedades dedicadas a la intermediación en seguros adoptan formas societarias
comunes (sociedades comerciales colectivas, en comandita simple o
responsabilidad limitada), lo que las hace estructural y jurídicamente
distintas a las instituciones financieras. En esa medida -explica- estas
sociedades pueden someterse a los procesos de escisión ordinarios establecidos
en el Código de Comercio, mas no a los del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero.
3.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El dr. William López
Leyton, actuando en representación del Ministerio de la referencia, intervino
en el proceso para solicitar la declaración de constitucionalidad de la norma
acusada.
Tal como lo hizo la
Superintendencia Bancaria, el apoderado del Ministerio de Hacienda se refirió a
los orígenes de la norma, acaecidos en la Ley 45 de 1990, con el fin de
demostrar que la intención del legislador ha sido la de excluir a las
sociedades intermediadoras de seguros del grupo de las instituciones
financieras, impidiéndoles a partir de dicha exclusión, adelantar los procesos
especiales de escisión patrimonial y societaria previstos para estas últimas en
el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, lo cual no significa que no puedan
hacerlo por las vías jurídicas ordinarias previstas en la legislación
comercial.
Al parecer del interviniente, la naturaleza jurídica de las entidades
financieras y de las sociedades de intermediación de seguros es disímil, aunque
las una el hecho de estar sometidas a la vigilancia y control de la
Superintendencia Bancaria; razón por la cual la excepción contemplada en el
artículo demandado "responde a criterios lógicos y jurídicos totalmente
claros y no al capricho del legislador en imponer normas que discriminen o
restrinjan sin fundamento la actividad de algún tipo de entidad vigilada por la
Superintendencia Bancaria." Como los supuestos de hecho son diferentes, el
trato desigual pero no discriminatorio que introduce la normatividad acusada se
encuentra justificado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por la demandante y solicitó a esta Corporación que se declare la
inexequibilidad de la expresión "con excepción de los intermediarios de
seguros," contenida en el artículo 67 del Decreto 663 de 1993, de
acuerdo con los argumentos que se enuncian a continuación.
En primer lugar, la
vista fiscal asegura que existe una estrecha relación entre la labor de los
agentes, corredores y agencias de seguros y las actividades desplegadas por las
entidades aseguradoras, a quienes legalmente les compete asumir los riesgos
propios del contrato de seguros.
Habida cuenta de esa
relación, en opinión del procurador no existe argumento plausible que
justifique la diferencia de trato otorgado por la ley a las entidades
intermediadoras de los contratos de seguro, en relación con su capacidad para
escindirse patrimonial o societariamente. Aunque resulta incontestable que a la
luz de la ley, éstas no son instituciones financieras, la vista fiscal reconoce
que las mismas, por disposición de los artículos 1º y 5º del Decreto 663 de
1993, hacen parte de la estructura general del sistema asegurador y se encuentran
bajo la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria.
En esa medida
-agrega- no puede aceptarse que con fundamento en la forma de constitución o
tipología societaria de las sociedades de intermediación de seguros, se
establezca un tratamiento jurídico diferencial que riñe abiertamente con el
derecho constitucional a la igualdad. Y la medida es tanto más discriminatoria
en cuanto que, con arreglo a lo dispuesto en el capítulo II del Decreto 663 de
1993, la Superintendencia Bancaria debe aprobar la conversión, transformación o
escisión de todas las instituciones sujetas a su control, sin que allí se
ordene practicar un procedimiento distinto, según se trate de aseguradoras o
compañías de intermediación.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
y el objeto de control.
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 5° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer la presente demanda, por dirigirse
contra una norma que hace parte de un decreto con fuerza de ley.
2. Lo que se debate
Tal como se señaló en el acápite de
Antecedentes, la demanda estima que la norma acusada desconoce la Constitución,
en cuanto impide la escisión de las sociedades intermediarias de seguros. En
concepto del impugnante, no existe razón suficiente para establecer la
mencionada prohibición respecto de los referidos entes, teniendo en cuenta que
a todas las demás instituciones sometidas al control y vigilancia de la
Superintendencia si les es permitido escindirse. En su sentir, la norma contra
la cual dirige su reproche desconoce el derecho a la igualdad, el cual también
se predica respecto de las personas jurídicas.
La Federación Colombiana de Aseguradores
“Fasecolda” coadyuva la demanda, así como la vista fiscal. La Superintendencia
Bancaria y el Ministerio de Hacienda sostienen, en cambio, que la norma se
ajusta a la Constitución, ya que lo que ella prohibe no es en general la
escisión de las sociedades intermediarias de seguros, sino el que este proceso
se lleve a cabo a través de las normas especiales que para ese efecto contempla
el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, aplicables a las entidades
financieras y aseguradoras. Toda vez que las intermediarias de seguros no
revisten estas últimas calidades, su escisión debe llevarse a cabo conforme a
las normas generales previstas para la escisión de las sociedades comerciales
en el Código de Comercio. Así las cosas, la norma demandada no resulta
violatoria de principio constitucional de igualdad.
Corresponde a la Corte establecer si la
norma acusada, en las diversas interpretaciones que ella admite, desconoce el
derecho a la igualdad de las sociedades intermediarias de seguros frente a
otras entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, en relación con la
posibilidad de escisión patrimonial.
Para la Corte las contradictorias
posiciones asumidas por la demanda y las intervenciones  en relación con la
norma acusada, en cuanto prohibe la escisión patrimonial de las sociedades
intermediarias de seguros, evidencia que dicha norma es susceptible de diversas
interpretaciones. En efecto, una lectura literal y aislada del precepto arroja
la conclusión de que todas las entidades sometidas a la vigilancia y control de
la superintendencia Bancaria, con la única excepción de los intermediarios de
seguros, pueden escindirse. Excepción que, formulada en esos términos, carece
de justificación objetiva, lo cual la ubica como discriminatoria de las
referidas entidades.
Sin embargo, la historia legislativa de la
norma, así como su lectura sistemática con otras disposiciones del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), permiten averiguar cuál fue la ratio
juris de la excepción consagrada, y dilucidar así su verdadero sentido y
alcance y su virtualidad de resultar lesiva o no de las normas superiores.
3. Interpretación histórica del precepto
acusado
La Corte coincide con las conclusiones que
arroja el análisis histórico jurídico llevado a cabo por Fasecolda, la
Superintendencia Bancaria y  el Ministerio de Hacienda, estudio según el cual
la norma reprochada tiene sus orígenes en dos artículos distintos de la Ley 45
de 1990, que posteriormente el Gobierno Nacional, en ejercicio de las
facultades conferidas en la misma Ley, integró en un solo texto contenido en el
artículo 1.6.0.3 del Decreto 1730 de 1991 o Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, el cual hoy en día corresponde a la disposición demandada, esto es
al artículo 67 del Decreto 663 de 1993, por medio del cual se actualizó el
referido Estatuto Orgánico y se modifico su titulación y numeración.
Las dos normas que constituyen el
antecedente remoto de la disposición bajo examen son los artículos 11 y 90 de
la Ley 45 de 1990, cuyo tenor literal expresaba lo siguiente:
“Artículo 11: La empresa y el
patrimonio de una institución financiera podrán subdividirse en dos o más
empresas que constituyan el objeto de dos o más sociedades formadas por todos o
por algunos de sus socios.
...
“La escisión se someterá, en lo pertinente,
a las normas contempladas en el artículo 15 de la presente ley”.
“Artículo 90. Instituciones financieras. Para los
efectos de la presente ley se entiende por instituciones financieras las
entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria,
con excepción de los intermediarios de seguros...”
De la interpretación armónica de los
preceptos transcritos se concluye lo siguiente: a) No todas las entidades
sometidas a vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria se
consideraban instituciones financieras. (art. 90); b) Se consideraban
instituciones financieras las entidades sometidas a control de la referida
Superintendencia, con excepción de los intermediarios de seguros. c) Las
instituciones financieras sometidas a control y vigilancia de esa entidad,
podían escindirse (art. 11 inciso 1°); d) La escisión de  las instituciones
financieras debía sujetarse a las normas contenidas en la ley 45 de 1990.
De los textos transcritos no podía
concluirse, por que no lo decían,  que las sociedades intermediarias de seguros
no pudieran escindirse. Tan solo podía entenderse que existían normas
especiales para adelantar el proceso de escisión de las entidades financieras,
que no resultaban aplicables a las mencionadas intermediarias.
Los dos artículos transcritos, como bien lo
señalan algunos de los intervinientes, fueron acoplados en uno solo que hoy
corresponde a la norma acusada, cuya redacción, aunque aparentemente clara, no
expresa el verdadero sentido de la norma en su interpretación histórica, pues
induce a concluir que los intermediarios de seguros no pueden escindirse en
manera alguna. No obstante, conforme a la  interpretación histórica antes
referida, la norma bajo examen puede ser entendida en el sentido de que lo que
ella prohibe es la escisión de las sociedades intermediarias de seguros
conforme a las normas especiales previstas para el efecto, aplicables a las
entidades financieras.
4.Interpretación sistemática de la norma
acusada.
4.1 El artículo 1° del EOSF, acogiendo un
criterio orgánico, determina que el sistema financiero y asegurador se
encuentra conformado entre otros, por los intermediarios de seguros y
reaseguros.  El artículo 40 ibídem, define que son intermediarios de seguros
las sociedades corredoras de seguros, y los agentes y agencias de seguros.
Estas tres últimas categorías se distinguen en que las primeras son empresas
que se constituyen como sociedades comerciales, colectivas o de responsabilidad
limitada cuyo objeto social exclusivo consiste en ofrecer seguros y promover la
celebración y renovación del respectivo contrato, interviniendo a título de
intermediario entre el asegurado y el asegurador, al paso que los agentes son
personas naturales que llevan a cabo la misma actividad, en relación con una o
varias compañías de seguros. Las agencias, por su parte, tienen como facultad
la de promover la celebración de contratos de seguros por si mismas o por medio
de agentes colocadores. Así las cosas, los intermediarios de seguros, en
cualquiera de sus modalidades, son entidades o personas que, sin expedir
pólizas ni ser parte en el contrato de seguro, ponen en contacto a las
compañías de seguros con los tomadores de las pólizas. Esta es, por esencia, la
actividad a la que se dedican, aunque la intermediación de seguros no se
reduzca a ella sino que se proyecte más allá de la simple colocación de
pólizas, en una serie de operaciones complementarias de tipo técnico como
pueden serlo, v.g., la inspección de riesgos o la intervención en salvamentos.
De conformidad con el artículo 1348 del
Código de Comercio en armonía con los artículos 40 y 41 del EOSF , las
sociedades que se dediquen al corretaje de seguros, así como las agencias
colocadoras de seguros y de títulos de capitalización que “durante el ejercicio
anual inmediatamente anterior hubiesen causado, a título de comisiones, una
suma igual a ochocientos  (800) salarios mínimos mensuales legales vigentes”,
estarán sometidas a control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
No existe por lo tanto duda en cuanto a que
orgánicamente hablando, la ley considera que los intermediarios de seguros
sometidos a vigilancia de la referida Superintendencia forman parte de la
estructura del sistema financiero. Sin embargo, ello no indica per se,
que las referidas entidades lleven a cabo la actividad financiera o aseguradora
en los términos en los que la Constitución describe las mismas, ni que sean en
propiedad entidades financieras o aseguradoras.
4.2 No existe una
norma constitucional que defina expresamente en qué consisten la actividad
financiera y la actividad aseguradora ni quiénes la llevan a cabo. Sin embargo,
los artículos 150 y 189 superiores, contienen elementos descriptivos de tales
actividades.  Efectivamente, la primera de dichas normas, que indica las
funciones que corresponden al Congreso mediante el ejercicio de la función
legislativa,  en el literal d) del numeral 19, señala que a dicho órgano
corresponde “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para ... regular las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del
público;  “Así mismo, el artículo 189, señala en su numeral 24 que
corresponde al presidente de la República, “ejercer, de acuerdo con la ley,
la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público... ”
(subraya la Corte).
De las normas superiores transcritas se
concluye que tanto la actividad financiera como la aseguradora se relacionan
con el manejo, aprovechamiento o inversión de dineros captados del público.
4.3 Ahora bien, conforme a la descripción
de actividades de los intermediarios de seguros que hace la ley, y a la que se
hiciera referencia anteriormente, resulta obvio que aunque orgánicamente
hablando la ley considere que ellos en ciertos casos forman parte de la
estructura del sistema financiero, desde un punto de vista funcional, dichos
intermediarios no pueden considerarse instituciones financieras o aseguradoras,
por cuanto no manejan, no aprovechan, ni invierten dineros captados del
público. Por ello el artículo 90 de la Ley 45 de 1990, antes transcrito,
indicaba que para efectos de esa Ley, se entendían por instituciones
financieras las entidades sometidas al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria, con excepción de los intermediarios de seguros.
A las mismas conclusiones anteriores arribó
el Consejo de Estado cuando en Sentencia de 28 de agosto de 1995,[1]
refiriéndose a las normas del Decreto 663 de 1993 (EOSF), ahora demandado,
indicó:
“De las anteriores normas se desprende lo
siguiente:
a.
Que en efecto,
los intermediarios de seguros pertenecen al sistema financiero asegurador
b.
Que estatuto
Orgánico del Sistema Financiero incluye a los intermediarios de seguros entre
las entidades sometidas a algunas de sus normas.
.... Otro aspecto a dilucidar es si la
actividad de intermediación de seguros es o no una actividad financiera o
aseguradora o simplemente comercial.
...En conclusión, en relación con este
punto, para la Sala es claro que la actividad de intermediación de seguros es
una actividad relacionada con el ramo de seguros, aunque diferenciada de la
actividad propiamente aseguradora, sin que de otra parte, pueda
desconocerse su carácter comercial, como lo tienen igualmente todas las
entidades y actividades que hacen parte del sistema financiero y asegurador.” (subrayas fuera del texto original).
4.4 El artículo 46 del EOSF, describe los
objetivos generales de la intervención en las actividades relacionadas con el
manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.
Dentro de dichos objetivos señala expresamente el de “que las entidades que
realicen las actividades mencionadas cuenten con niveles de patrimonio adecuado
para salvaguardar su solvencia”, objetivo este íntimamente relacionado con
el de la búsqueda del interés general en el desarrollo de las actividades
financiera y aseguradora y con el de la garantía o tutela de los intereses de
los usuarios, preferentemente de los ahorradores, depositantes, asegurados e
inversionistas, también mencionados por la norma en comento, entre otros más.
Para garantizar los niveles adecuados de
patrimonio que aseguran la solidez del sistema financiero en aras del interés
general, el artículo 71 del EOSF señala que para solicitar la organización de
entidades sometidas a vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, con
excepción de los intermediarios de seguros, es menester acreditar los
montos mínimos de capital exigidos por el mismo Estatuto en su artículo 80. De
la misma manera, y para asegurar idénticos objetivos, el Estatuto en mención en
su Parte Tercera incluye un capítulo que regula expresamente la conversión y
escisión de las instituciones financiera y de las entidades aseguradoras,
capítulo dentro del cual se inscribe la norma demandada, que excluye a los
intermediarios de seguros como destinatarios de la normatividad contenida en
él.
Es claro para esta Corporación, que una
interpretación sistemática de la norma bajo examen lleva a concluir que la
razón de la exclusión que contiene radica en que las normas del referido
capítulo se refieren a la conversión y escisión de instituciones financieras y
entidades aseguradoras, calidades de las que no están revestidos los intermediarios
de seguros, a pesar de formar parte del sistema financiero y asegurador y de
someterse, en ciertos casos, a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
Al no llevar a cabo las actividades de manejo, aprovechamiento o inversión de
recursos captados del público, que es lo que determina el ejercicio de la
actividad financiera, bursátil o aseguradora, los intermediarios de seguros no
necesitan cumplir con las normas especiales relativas a niveles de patrimonio
adecuado que garanticen su solvencia frente a los usuarios del sistema.
4.5 Los antecedentes legislativos de la Ley
45 de 1990, que después el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades
conferidas en la misma Ley compiló el Decreto 1730 de 1991 o Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero, posteriormente  actualizado mediante el Decreto 663 de
1993 ahora demandado, permiten llevar a cabo una interpretación histórica de la
norma bajo examen, que lleva igualmente a concluir que las normas especiales
sobre escisión patrimonial contenidas en dicha Ley se justificaban dada la
naturaleza de la actividad que llevan a cabo las instituciones financiares, y
que por lo tanto no estaban previstas para los intermediarios de seguros, en
cuanto ellos no pueden considerarse en propiedad dentro de esta categoría de
instituciones. En efecto, en la exposición de motivos que el Gobierno hiciera
cuando sometió a la consideración del Congreso Nacional el proyecto que devino
en Ley 45 de 1990, se indicó lo siguiente:
“Con las reglas que se introducen en materia
de fusión y con la regulación de las figuras de la escisión, adquisición y
cesión de activos, pasivos y contratos, (artículos 11 a 16), se ha procurado
facilitar la movilización de todo o parte del patrimonio de las instituciones
financieras que lo requieran, todo ello bajo el postulado de que ha de existir
un marco normativo que, en adecuadas condiciones de seguridad, haga posible o
agilice procedimientos de reestructuración de patrimonios, en particular en
busca de las economías de escala. En la regulación de las figuras antes
mencionadas se ha contemplado la protección de los intereses de terceros...  En
todo caso, para la utilización de las figuras contenidas en este capítulo, se
hace énfasis en la necesidad de que se cumplan las normas de solvencia o capital
adecuado que de ordinario han de observar las instituciones financieras según
la especie a que pertenezcan, como medida de protección de la solidez
patrimonial y, por ende, de defensa de intereses de depositantes  y acreedores
de la entidad.”[2]
El aparte transcrito pone de presente el
espíritu que animó la expedición de la Ley, cual fue el de estimular la
competencia entre los agentes financieros, permitiendo para ello cambiar la
forma o la estructura de los mismos acudiendo a las figuras de la  fusión, la
escisión, y adquisición y cesión de activos, pasivos y contratos, figuras que
permiten  escenarios más flexibles para el desarrollo de los objetos sociales
de estas instituciones. Pero como ello debía ser posible sin descuidar las
condiciones de seguridad en las que deben operar estas instituciones, las
normas que regularon estas figuras hicieron énfasis en mantener en todo caso
los requisitos de solvencia y capitales mínimos exigidos para asegurar la
solidez del sistema. Y como dichas exigencias no eran necesarias en relación
con los intermediarios de seguros en razón de su actividad, ellos fueron
dispensados de su observancia.
5. Posibilidad de escisión de las sociedades
intermediarias de seguros.
De conformidad con lo anteriormente
expuesto, las normas sobre escisión patrimonial contenidas en el EOSF son
normas especiales aplicables a las instituciones financieras o aseguradoras,
esto es a aquellas que de una u otra forma  llevan a cabo una actividad
relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del
público.  De donde se deduce que al no quedar cobijados por dicha normatividad,
los intermediarios de seguros pueden escindirse observando las normas generales
contenidas en la legislación comercial, concretamente en los artículos 3° y
siguientes de la Ley 222 de 1995.
6. La exequibilidad de la norma.
De todo lo anterior la Corte concluye que
la norma acusada en la presente oportunidad, en su tenor literal, induce a
confusión respecto de la posibilidad que tienen los intermediarios de seguros
de acudir a la figura de la escisión. Su lectura desprevenida y aislada indica
que tales instituciones son las únicas de todas las que se someten a la
inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, que no podrían
dividirse en dos o más empresas que constituyan el objeto de dos o más
sociedades formadas por todos o por algunos socios. Esta circunstancia abogaría
por su retiro del ordenamiento jurídico, en virtud de la lesión del principio
constitucional de igualdad que esta circunstancia genera.  Sin embargo,
conforme a una interpretación sistemática e histórica expuesta, la norma puede
entenderse en el sentido de que los intermediarios de seguros quedan excluidos
de las normas especiales sobre escisión previstas para las instituciones
financieras pero que están cobijados por la normatividad general sobre el tema,
contenida en las normas comerciales. La Corte estima entonces, que en
aplicación del principio de conservación del derecho acogido por la
Corporación, debe declarar la exequibilidad de la norma.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
oído el concepto del señor procurador general de la Nación y cumplidos los
trámites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E LV E
Declarar EXEQUIBLE
la expresión "con excepción de los intermediarios de seguros",
contenida en el artículo 67 del Decreto Ley 663 de 1993.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUÍZ
Secretario
General (E)
[1] M.P Dr. Libardo Rodríguez
Rodríguez
[2] Anales del Congreso. Año
XXXIII.  N° 85. Martes 9 de octubre de 1990. Pág. 12.