T-173-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-173/02
ACCION DE TUTELA-Inexistencia de
término de caducidad/ACCION DE TUTELA-Término de presentación/ACCION
DE TUTELA-Requisitos para determinar si se interpuso dentro de término
razonable
La Corte Constitucional al estudiar la
constitucionalidad del artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 el cual consagraba
un término perentorio para la interposición de la tutela, declarándolo
inexequible, estableció que no existe término  de caducidad para la
interposición de la acción de amparo. Consecuentemente, el juez no puede rechazar
la tutela por el paso del tiempo y debe entrar a estudiar de fondo el asunto
para determinar si existe o no vulneración de algún derecho fundamental. Sin
embargo, una vez el juez ha iniciado el estudio del caso concreto se puede
encontrar que el tiempo transcurrido entre la vulneración del derecho y la
interposición de la acción, si bien no puede ser causal de rechazo,  sí es
relevante para determinar el sentido de la decisión. De ser así, dentro del
estudio de la tutela, y teniendo en cuenta la finalidad de la misma, el juez
debe valorar la razonabilidad de este lapso. “Para [determinar si se interpuso
o no dentro de un término razonable], el juez debe constatar: 1) si existe un
motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada
vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la
decisión y 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la
acción y la vulneración de los derechos de los interesados.
Referencia:
expediente T-526474
Peticionarios:
Oswaldo Berrío Vargas
Accionado: Fondo Territorial de
Pensiones y otro
Magistrado
Ponente:
Dr.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,  siete
(7) de marzo de dos mil dos (2002).
La Sala Sexta de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados doctores, Eduardo
Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la
preside,  en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de la sentencia proferida por  el Juzgado Veinte Civil Municipal de
Barranquilla el 30 de abril de 2001
I. HECHOS
1.  Manifiesta el señor Oswaldo Berrío Vargas que el 20 de agosto de
1999 elevó derecho de petición ante el Fondo Pasivo de las Empresas Públicas
Municipales de Barranquilla, entidad que fue liquidada pasando todas las
obligaciones a la Secretaría de Hacienda de Barranquilla, por medio del Fondo
Territorial de Pensiones, adscrito a ésta.
2.  En la mencionada petición solicitaba la liquidación y reajuste
pensional de acuerdo a los aumentos decretados por el Gobierno a los cuales
tenía derecho según fallo de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Laboral de agosto 5 de 1996.
3.  Hasta el 26 de marzo de 2001, fecha de interposición de la
tutela, el peticionario no había obtenido respuesta.
4.  El accionante solicita le sea respondida su petición.
II. DECISION
JUDICIAL
En sentencia de abril 30 de 2001, el
Juzgado Veinte Civil Municipal de Barranquilla denegó la tutela por considerar
que a pesar de estar probada la no respuesta del derecho de petición por el
silencio de la accionada frente a la tutela, una de las características de la
acción de la acción de amparo era la inmediatez .
Si bien admite el juez que de acuerdo con
el artículo 86 constitucional, la acción de tutela se puede interponer en
cualquier tiempo y sería inconstitucional pretender darle un término de
caducidad,  el elemento de la inmediatez hace que sea necesario proteger el
derecho vulnerado de manera urgente, naciendo, consecuentemente, el deber
correlativo de interponerla de conformidad con tal naturaleza.
El hecho de que el accionante haya
utilizado dos años después del silencio de la administración la presente
acción, permite suponer desinterés de su parte por recibir una protección
eficaz y  oportuna.
III. PRUEBAS
1.  Copia
del derecho de petición presentado ante el Gerente Liquidador de pasivos de las
Empresas Públicas de Barranquilla el 23 de agosto de 1999, en la cual se
solicita el reconocimiento de reajuste pensional.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
A. Competencia
Esta Corte es competente de conformidad con
los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de 1991,
para revisar el presente fallo de tutela.
B. Fundamentos
Problema jurídico
En el presente
caso corresponde a la Sala determinar dos asuntos: Primero, si el hecho de que
el accionante haya interpuesto la tutela un año y ocho meses después de elevada
la petición es óbice para solicitar una protección actual de su derecho y,
segundo, si en el presente caso se ha vulnerado el derecho de petición al señor
Berrío Vargas por parte de la entidad accionada.
1. No existe término de caducidad para la
interposición de la acción de tutela
La Corte
Constitucional al estudiar la constitucionalidad del artículo 11 del Decreto
2591 de 1991 el cual consagraba un término perentorio para la interposición de
la tutela[1],
declarándolo inexequible, estableció que no existe término  de caducidad para
la interposición de la acción de amparo (Sentencia C-543 de 1992, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo). Dijo esta Corporación:
“Resulta palpable
la oposición entre el establecimiento de un término de caducidad para ejercer
la acción y lo estatuido en el artículo 86 de la Constitución cuando señala que
ella puede intentarse "en todo momento", razón suficiente para
declarar, como lo hará esta Corte, que por el aspecto enunciado es inexequible
el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991.”[2]
Consecuentemente,
el juez no puede rechazar la tutela por el paso del tiempo y debe entrar a
estudiar de fondo el asunto para determinar si existe o no vulneración de algún
derecho fundamental.
Sin embargo, una vez el juez ha iniciado el
estudio del caso concreto se puede encontrar que el tiempo transcurrido entre
la vulneración del derecho y la interposición de la acción, si bien no puede
ser causal de rechazo,  sí es relevante para determinar el sentido de la
decisión. De ser así, dentro del estudio de la tutela, y teniendo en cuenta la
finalidad de la misma, el juez debe valorar la razonabilidad de este lapso.
Por ejemplo, con el paso del tiempo se
puede haber dado un hecho superado, razón por la cual no prosperará la tutela.
También,  por no haberse ejercido dentro de un plazo razonable la tutela se
pueden llegar a vulneran derechos de terceros[3]
lo que hará que no prospere la tutela; “para [determinar si se interpuso o no
dentro de un término razonable], el juez debe constatar: 1) si existe un motivo
válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad
injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados
con la decisión y 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de
la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.”[4].
Otro ejemplo se da en las tutelas
presentadas con posterioridad al vencimiento  del término para iniciar otros
mecanismos de protección de derechos fundamentales hace improcedente la acción.
En este caso se conjugan la subsidariedad de la tutela y la no razonabilidad en
el tiempo de interposición de la ésta no concediéndose el amparo.
Por último, en algunos casos, se ha
considerado que así no haya caducado el término para utilizar otro mecanismo
existente para la protección de derechos fundamentales, si se ha dejado
transcurrir un lapso demasiado largo entre la ocurrencia del hecho y la
solicitud de su protección, no procede la tutela al no ser razonable el término
de su interposición. Esto se presenta cuando hay una solicitud a través de
tutela del pago de salarios por presunta vulneración del mínimo vital. Si han transcurrido
varios años desde que se dejaron de cancelar los salarios sin que se haya
interpuesto la acción, se presume que por el no pago de salarios no ha existido
una vulneración del mínimo vital ni existe peligro inminente de la misma.[5]
2. Alcance
de la inmediatez como característica de la acción de tutela
En cuanto al término inmediatez consagrado
en el artículo 86 de la Carta Política, el cual fue utilizado por el juez de
instancia como argumento para negar la presente tutela al no haberse
interpuesto la tutela inmediatamente se evidenció la vulneración del derecho,
estima necesario la Sala fijar su alcance.
En su desarrollo jurisprudencial, la Corte
Constitucional ha establecido que la tutela se debe caracterizar por la
inmediatez. Se ha entendido por ésta la protección “de manera urgente,  rápida
y eficaz [d]el derecho fundamental que ha sido violentado o que se encuentra
amenazado”[6]
. El artículo 86 de la Carta consagra que  “toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por si misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales (...)”.
De éste se desprende que  la persona que acuda a la tutela debe obtener una
protección inmediata de sus derechos fundamentales por este mecanismo en caso
de que el juez encuentre vulnerados o amenazados los mismos y, respetando la
subsidariedad de la acción, no exista otro mecanismo eficaz para su protección.
Constitucionalmente no se consagra la
inmediatez en el ámbito de la tutela en ningún otro sentido. Si bien se debe
acudir a la acción de tutela en un término razonable desde la ocurrencia del
hecho que vulnera o amenaza vulnerar los derechos fundamentales, esa
razonabilidad en el término no conlleva necesariamente la inmediatez en el
ejercicio de la acción debiéndose interponer enseguida o sin tardanza alguna[7]  la tutela so pena
de que ésta no prospere encontrándose aún vulnerado o en peligro de vulneración
el derecho fundamental. Entender la característica de la inmediatez de la
tutela de otra manera, sería establecer una caducidad a la acción que a todas
luces contraría la Constitución.
3. Prontitud en la respuesta del derecho de
petición
El derecho de
petición consagrado en el artículo 23 de la Carta Política tiene como una de
sus características esenciales la obtención de pronta resolución. Tomando como
parámetro el artículo mencionado la Corte Constitucional ha establecido que es
condición sine qua non para la efectividad del derecho la prontitud en
la respuesta al mismo. Dijo esta Corporación:
“En relación con
el derecho de petición, la amplia jurisprudencia de la Corte Constitucional[8] ha
establecido estos parámetros:
a) El derecho de
petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de
la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros
derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo
esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de
la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad
si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta
debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de
fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en
conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre
en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.(...)”[9](el
resaltado es nuestro)
Del caso en concreto
En el presente
caso, la Sala Sexta de Revisión concederá la tutela al derecho de petición del
señor Berrío Vargas por estimar que la tutela fue interpuesta en un término
razonable, teniendo en cuenta la naturaleza del derecho que se alega vulnerado,
y que hasta el momento no ha existido respuesta a la petición elevada.
En efecto, contrariamente a lo expuesto por
el juez de instancia, la presente tutela se interpuso en un término razonable
considerando que si bien la petición fue presentada en 1999, la vulneración del
derecho fundamental es actual en cuanto a que continuadamente se le ha venido
desconociendo el derecho a una respuesta pronta. Es más, la mayor tardanza en
la contestación hace más grave la vulneración.
En criterio de esta Sala, no se  puede
exigir en el presente caso que el accionante haya interpuesto la tutela acto
seguido se venció el término para la contestación si se tiene en cuenta que la
vulneración del derecho de petición comienza, entre otras, con su no
contestación oportuna y se prolonga de manera continuada mientras no exista
respuesta. No se trata de una vulneración instantánea, sino continuada que se
viene produciendo desde el momento en que pasados los quince días de la
presentación de la solicitud no se dio respuesta alguna y es aún actual.
Además, como el hecho violatorio del derecho fundamental es negativo, la
violación no cesa mientras no se produzca el hecho positivo el cual corresponde
a la contestación.
La entidad accionada, después de ser
notificada, no presentó respuesta alguna al juzgado de tutela. Tal silencio
hace presumir que hasta el momento de interposición de tutela no se ha dado
respuesta al derecho de petición por lo cual se hace necesario conceder la
tutela en el presente caso. El hecho de que la solicitud haya sido elevada ante
el Fondo Pasivo de las Empresas Públicas de Medellín, empresa que ya fue
liquidada, no implica que quien por ministerio de la ley asumió las
obligaciones de esta entidad (Fondo Territorial de  Pensiones de la Secretaría
de Hacienda de Barranquilla) no deba responder el derecho de petición.
En materia de resolución de solicitudes
relativas a ajustes pensiónales, como el del caso en estudio, o solicitud de
reconocimiento de pensiones, de presentarse un silencio prolongado de la
administración, la inactividad de ésta genera una vulneración que se agrava al
prolongarse en el tiempo. En ningún momento se debe exigir al accionante más
actividad que la presentación de la petición. Una vez radicada ésta, no es
necesario que se insista en la obtención de una respuesta a través de nuevas
peticiones. La no insistencia del peticionario no sanea la violación del
derecho de petición.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO : REVOCAR la sentencia proferida por  el Juzgado
Veinte Civil Municipal de Barranquilla el 30 de abril de 2001 y, en su lugar, CONCEDER
la tutela al derecho de petición del señor Oswaldo Berrío Vargas
SEGUNDO : ORDENAR al Fondo Territorial de
Pensiones de la Secretaría de Hacienda de Barranquilla que en el término de 48
horas posteriores a la notificación de la presente sentencia responda la
petición elevada por el accionante elevada el 20 de agosto de 1999 referente al
reajuste de la mesada pensional.
TERCERO : Para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de
1991, el juzgado de origen hará las notificaciones y tomará las medidas
conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[CC1]
[1] El artículo 11 del Decreto 2591 consagraba : “La acción de tutela
podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o
providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos
meses de ejecutoriada la providencia correspondiente.”
[2] Además del establecimiento de un término de caducidad, la Corte
también estableció que la posibilidad de interponer tutela contra sentencias
también violaba la Constitución en cuanto contrariaba la autonomía judicial.
[3] Ver sentencia SU-961/99, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa ( En esta
ocasión la Corte consideró que si bien los accionantes debían haber sido
protegidos en virtud de que fueron los primeros en la lista de elegibles, el
haber interpuesto la tutela casi  tres años después de que hubieran sido
posesionadas los otros elegibles en puesto inferiores, sin que se hubiera
demostrado falta de motivación o arbitrariedad en las decisiones de
nombramientos,  ya habiendo caducado las acciones de nulidad y electoral que
procedían frente al acto. En ese caso encontró la Corte que la prolongada
inactividad mostraba un desinterés por parte de los accionantes para la
protección de sus derechos) En el mismo sentido T-344/00, M.P. José Gregorio
Hernández,  T-537/00, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-1229/00, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, entre otras.
[4] Ibídem 3
[5] Ver sentencia T-1694/00, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez (En
esta ocasión se negó la tutela porque la accionante había dejado transcurrir
dos años desde el no pago de salarios para interponer la tutela)
[6] Ver sentencia T-279/97, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (En esta caso
la Corte no tuteló el derecho al pago de prestaciones laborales del accionante
quien se encontraba en desacuerdo con un acuerdo concordatario que la
Superintendencia de Sociedades, según rumores, iba a aprobar. Afirmó la
Corporación que no procedía la protección de un derecho si lo que se tenían
eran meras sospechas de la vulneración de un derecho por un acto administrativo
no proferido aún. La tutela procede frente a hecho ciertos que vulneren o
pongan en peligro derechos fundamentales.)
[7]
Según diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, inmediato es
aquello que sucede enseguida o sin tardanza.
[8] Pueden consultarse las sentencias T-12 de
1992, T-419 de 1992, T-172 de 1993, T-306 de 1993, T-335 de 1993, T-571 de
1993, T-279 de 1994, T-414 de 1995, T-529 de 1995, T-604 de 1995, T-614 de
1995, SU-166 de 1999, T-307 de 1999, entre muchas otras.
[9] Ver sentencia T- 377/00, M.P. Alejandro Martínez Caballero (En
esta sentencia se negó la protección al derecho de petición de la accionante
quien buscaba que el juzgado ante el cual se había adelantado proceso en su
contra certificara la presentación de excepciones dentro del término de ley. La
Corte estimó que “la petición de certificación de la existencia de un trámite
procesal que se adelantó en el juzgado accionado es un acto judicial que no
puede ser regulado por los actos propios de la administración pública. En
efecto, como bien lo afirma el Tribunal de primera instancia, la certificación
judicial es un acto reglado, pues el juez de conocimiento sólo puede expedir
esta clase de documentos cuando la ley expresamente lo autoriza.” En
conseucuencia no debía la solicitud no podía considerarse como un derecho de
petición ni regirse por sus normas.)
[CC1]