C-469-95
Sentencia No. C-469/95
Sentencia No. C-469/95
BANCO DE LA
REPUBLICA-Autonomía/BANCO
DE LA REPUBLICA-Intervención de la Contraloría en labores de impresión,
acuñación, retiro o incineración de moneda
Cuando se llevan a cabo las labores
materiales de impresión o acuñación, retiro de circulación e incineración de
moneda, pueden llegar a comprometerse en su expresión concreta la política
económica y el manejo monetario -aunque una y otro no se trazan ni se definen
por medio de tales actos, que son meramente ejecutivos-, razón que hace
indispensable el establecimiento de controles adecuados y efectivos a cargo del
organismo que, según la Constitución Política, debe cuidar los intereses
financieros del Estado. La función de la Contraloría, por mandato del artículo
267 Ibídem, incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y
de resultados, fundado, entre otros, en los valores de eficiencia y economía.
Ello no atenta contra la autonomía del Banco de la República, puesto que no
implica intromisión de la Contraloría en las decisiones propias de la autoridad
monetaria. El Contralor apenas sirve de testigo de operaciones posteriores a
los actos relacionados con la emisión de moneda, en un campo del todo subordinado,
que tiene carácter administrativo.
CAUCION-Finalidad/CONTRALOR COMO PARTE CIVIL EN
PROCESO PENAL
Exigir que quien solicita una medida
preventiva, como el embargo o el secuestro de bienes, preste caución a
satisfacción del juez con el objeto de asegurar el eventual resarcimiento de
los perjuicios que se puedan causar al propietario si las razones de la demanda
resultan infundadas o temerarias, corresponde a una previsión legal que busca
impedir el abuso del derecho de quien se dice acreedor, preservar las
prerrogativas procesales del demandado y garantizar que la administración de
justicia no se verá entorpecida por acciones carentes de todo soporte. La norma
enjuiciada introduce distinción a favor de los personeros del interés público
-en este caso los contralores que se constituyen en parte civil dentro de
procesos penales adelantados por delitos que han tenido como víctima pecuniaria
al Estado- y ello, considera la Corte, no quebranta el principio de igualdad
por cuanto no es lo mismo provocar un embargo en nombre de un acreedor
particular que hacerlo en defensa del bien colectivo, de todas maneras afectado
cuando la acción de la delincuencia implica daño económico a los bienes
estatales.
-Sala Plena-
Ref.: Expedientes
acumulados D-824 y D-842
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 45 y 87 (parcial) de la Ley 42 de
1993.
Actores: JAIME
ENRIQUE LOZANO y LUIS GIOVANNY BARBOSA BECERRA
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá,
D.C., según consta en acta del diecinueve (19) de octubre de mil novecientos
noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
Mediante escritos independientes, luego
acumulados por decisión de la Sala Plena de la Corte, adoptada el 9 de febrero
del año en curso, los ciudadanos JAIME ENRIQUE LOZANO y LUIS GIOVANNY BARBOSA
BECERRA ejercieron acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos
45 y 87 (parcial) de la Ley 42 de 1993.
Cumplidos como están los trámites que
indica el Decreto 2067 de 1991 y emitido por el Ministerio Público el concepto
de rigor, se procede a fallar.
II. TEXTO
Los artículos impugnados son del siguiente
tenor literal (se subraya lo acusado):
"LEY NUMERO 42 DE 1993
(enero 26)
"Sobre la organización del sistema de
control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen"
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
ARTICULO 45.- El Contralor General de la República o
su delegado, presenciarán los actos de emisión, retiro de circulación e
incineración de moneda que realice el Estado. Hecha la emisión, se levantarán
las actas de destrucción de las planchas o moldes que se hubieren utilizado
para el efecto, las cuales deberán ser firmadas por el contralor o su delegado".
(...)
"ARTICULO
87.- Los contralores, por sí mismos o por medio de sus abogados, podrán
constituirse en parte civil dentro de los procesos penales que se adelanten por
delitos contra intereses patrimoniales del Estado y sus conexos, o comunicarán
a la respectiva entidad para que asuma esta responsabilidad.
Las entidades que se
constituyan en parte civil informarán a las contralorías respectivas de su
gestión y resultados.
PARAGRAFO.- La parte civil, al solicitar el embargo de
bienes como medida preventiva, no deberá prestar caución".
III. LAS DEMANDAS
1) El ciudadano JAIME ENRIQUE LOZANO estima
violados los artículos 4, 13, 29 y 371 de la Carta Política.
En su criterio, cuando el artículo 45 de la
Ley demandada prescribe que el Contralor General o su delegado deben presenciar
los actos de emisión de moneda, así como su retiro de circulación e
incineración, está vulnerando flagrantemente la autonomía e independencia del
Banco de la República a quien corresponde esta función en forma exclusiva y
excluyente y que, por lo tanto, el mandato que consagra la norma demandada se
sale de la órbita del control fiscal.
Afirma que, al otorgarle una función
eminentemente administrativa al Contralor, se le está dando el carácter de
"coadministrador".
En cuanto a la parte demandada del artículo
87, dice que va en contravía del derecho a la igualdad y al debido proceso,
porque al establecer la posibilidad de que los contralores se constituyan en
parte civil en los procesos penales por delitos contra la Administración
Pública, con la facultad de solicitar medidas cautelares, pero sin la
obligación de prestar caución, como sí lo deben hacer los particulares en
idéntica situación, se está privilegiando al Estado sobre el individuo, además
de dejar expuesto al sindicado en caso de que se le causen perjuicios por razón
del embargo.
En su opinión se transgreden principios
como los de la igualdad, legalidad, contradicción, protección de la víctima y
restablecimiento del derecho, consagrados en el Código de Procedimiento Penal y
que forman parte del derecho constitucional fundamental del debido proceso.
2) El ciudadano LUIS GIOVANNY BARBOSA
BECERRA demanda el artículo 45 de la misma Ley pues, en su criterio, vulnera
los artículos 267, 371 y 372 de la Constitución Política.
Al hacer una ubicación conceptual del tema,
afirma que, mediante el artículo 45 de la Ley acusada, al Contralor General de
la República se le asignó una función que por la materia y por el régimen
especial del ente vigilado le está vedada constitucionalmente.
Más adelante analiza la naturaleza jurídica
del Banco de la República y el ámbito de su autonomía, concluyendo que se trata
de un ente con naturaleza tan especial en cuanto a sus actividades, funciones y
operaciones, que en realidad amerita la existencia de un control técnico
especializado y un régimen disciplinario especial.
Por otra parte, sostiene, la existencia de
ese control especial se justifica en el hecho de que el Banco no realiza
ordinariamente gestiones fiscales y, por ende, sobra cualquier control de esa
naturaleza por parte de la Contraloría General de la República.
En lo que respecta a la inspección,
vigilancia y control de su gestión, continúa, ésta se encuentra a cargo del
Presidente de la República, como lo prevé el artículo 372 de la Carta,
disposición que está desarrollada por los artículos 46, 47 y 48 de la Ley 31 de
1992 (orgánica del Banco de la República).
De todo el razonamiento anterior deduce que
existe una clara violación al precepto contenido en el artículo 267 de la
Constitución Política, ya que según éste, el control fiscal se asienta
necesariamente sobre dos presupuestos básicos: "la gestión fiscal que
realiza el sujeto vigilado y su naturaleza administrativa".
Afirma el demandante que en el caso del
artículo acusado no se presenta el primero de los requisitos, toda vez que la
moneda que emite el Banco de la República no representa obligación alguna a
cargo del Tesoro y por tal razón no constituye recurso fiscal que pueda ser
objeto del control fiscal típico que ejerce la Contraloría.
Indica también que la ley especial a la que
debe ceñirse el Banco de la República, de acuerdo con los artículos 371 y 372
superiores, ya fue expedida por el órgano legislativo y en ella se ratificó el
mandato constitucional de que el Presidente de la República ejerce la función
de control del Banco, "incluyéndose (artículo 48) la autorización para que
éste la pudiera delegar en la Auditoría de la misma entidad, función que
posterior e inconstitucionalmente se le asignó al Contralor General de la
República, en el tema de los actos de emisión, retiro de circulación,
incineración de moneda y destrucción de los moldes utilizados para su
fabricación, mediante la norma demandada".
Citando la Sentencia C-529 del 11 de
noviembre de 1993 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), agrega que si se parte
del mandato constitucional que indica que el Banco de la República tiene su
régimen legal propio, especial, que como tal igualmente demanda un control
especial, mal puede aceptarse que dicha entidad pueda ser objeto de control
permanente y pleno por parte del ente fiscalizador ordinario del sector público
en materia de los bienes y recursos, como lo es el Contralor General de la
República.
IV. INTERVENCIONES
El ciudadano PABLO SEGUNDO GALINDO NIEVES,
quien actuó como apoderado de la Contraloría General de la República, presentó
un escrito destinado a solicitar que se declare la exequibilidad de los
preceptos demandados.
Al exponer los argumentos por los cuales
considera que las normas se ajustan a la Constitución, anota que en el Estado
colombiano la preocupación por el control está inserta en el contexto múltiple
del constitucionalismo moderno y que comprende la representación,
participación, legalidad, distribución de funciones y control.
En ese orden de ideas -señala-, el Estado Social
de Derecho que entronizó la nueva Carta Fundamental se caracteriza por la
separación de poderes, por un sistema de control para evitar el abuso de los
gobernantes, así como por una legalidad previa a la que debe someterse el
ejercicio de la función pública. Además, continúa, desde el punto de vista de
la ciencia de la administración, la fiscalización o vigilancia es aceptada como
principio de organización, fundamentada entre otras razones, en que en los
negocios públicos intervienen muchas personas y por ello es necesaria la acción
de control, para garantizar el estricto cumplimiento de cada una.
Afirma también que el Constituyente de 1991
institucionalizó varios tipos de controles, entre los cuales está el fiscal, el
cual no es único ni exclusivo, sino que, por el contrario, coexiste con los
demás sistemas de vigilancia institucionalmente concebidos, como es el previsto
en el artículo 372 de la Carta, donde se dispone sobre la inspección y
vigilancia que ejerce el Presidente de la República sobre el Banco emisor.
Por otra parte, añade, para una mejor
comprensión del problema planteado, es necesario tener en cuenta que la
prerrogativa de presenciar los actos de emisión, retiro de circulación e
incineración de moneda que realiza el Banco de la República, le ha asistido
legalmente durante los 70 años de existencia del órgano superior de
fiscalización, desde la Ley 42 de 1923 hasta la Ley 42 de 1993, es decir, ha
sido una constante histórica que el legislador le haya señalado al Contralor
General dicha atribución, en desarrollo del mandato constitucional contenido en
el artículo 60 de la anterior Carta, hoy artículo 268.
De acuerdo con su criterio, dicha función
va correlativamente aparejada con la atribución constitucional de llevar un
registro de la deuda pública del Estado.
Concluye, respecto del artículo 45
demandado, que no hay razón jurídicamente atendible que demuestre la
razonabilidad del argumento esbozado por los actores, por cuanto el control
fiscal que adelantan los órganos de control es autónomo e independiente y se
ejerce sobre cualquier otra forma de inspección y vigilancia administrativa,
más aún si se tiene en cuenta que la Constitución establece que para el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado, los órganos pueden colaborar
armónicamente en su realización.
En relación con el parágrafo del artículo
87 de la misma Ley, también acusado, dice que la exoneración que hace, a favor
de las entidades públicas -al constituirse en parte civil- de solicitar el
embargo de bienes como medida preventiva, no vulnera el derecho a la igualdad
ni el debido proceso, así como tampoco deja sin garantía a los administrados.
Por el contrario, opina, la norma es justa si se tienen en cuenta los artículos
1º, 90 y 95 de la Carta Fundamental.
El ciudadano MANUEL DUGLAS AVILA OLARTE,
actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
escrito presentado en tiempo a la Corte  Constitucional, defiende la
constitucionalidad de las disposiciones atacadas.
En primer término se refiere al artículo 45
acusado y señala que la autonomía del Banco de la República no es ilimitada,
pues existe una interdependencia expresa de éste (artículo 371 C.P.), cuando se
señala que todas las funciones que cumple se ejercerán en coordinación con la
política económica general.
Afirma también que la colaboración armónica
de los órganos del Estado no debe interpretarse como duplicidad de competencias
sino como concurrencia de aquéllos en aras del cumplimiento de los fines del
Estado.
De lo anterior concluye que la atribución
constitucional del Banco de emitir la moneda legal no es usurpada por el
Contralor General de la República o por su delegado, por el hecho de que éstos
presencien los actos de emisión, retiro de circulación e incineración de la
moneda que realice el Estado, o firmen las actas de destrucción de las planchas
o moldes que se hubieren utilizado para la emisión.
A renglón seguido hace una diferenciación
entre lo que es la facultad de emitir -que corresponde al Banco Emisor, según
el artículo 371- y la emisión material que también realiza el Banco de la
República en cumplimiento de la facultad y sobre el cual sí recae el control
por parte de la Contraloría. El proceso consiste, dice, en que el Banco
determina autónomamente la cantidad de moneda que emite, retira de la
circulación o incinera, sin que en tal proceso intervenga la Contraloría, quien
sí controla el proceso de ejecución posterior con el objeto de lograr que la
definición del monto de la moneda que se emita, retire de circulación e
incinere, tenga cabal aplicación por parte de los servidores públicos que
intervienen materialmente en el proceso de emisión, retiro de circulación e
incineración de la moneda.
Más adelante, al defender la
constitucionalidad del parágrafo del artículo 87 demandado, afirma que éste no
viola el principio de igualdad material, pues ella no es ajena al derecho
procesal penal porque justamente se traduce en la existencia de instituciones
que, como en el caso de la disposición demandada, pretenden proteger el interés
colectivo, sin menoscabar el núcleo esencial de los derechos fundamentales de
los particulares.
Cuando fundamenta la afirmación anterior,
se refiere a la naturaleza distinta de las personas de derecho público y de las
de derecho privado, lo que, en su criterio, constituye el criterio diferencial
de razonabilidad, que tiene como una de sus expresiones el que se permita en
materia procesal penal que las entidades públicas perjudicadas con un hecho
punible contra la Administración Pública o la Contraloría, cuando se
constituyan en parte civil dentro de los respectivos procesos, puedan solicitar
medidas preventivas como el embargo, sin prestar la caución respectiva. Lo que
justifica tal diferencia es, entonces, el interés colectivo que expresan las
entidades públicas o la Contraloría, y no la ventaja procesal de las mismas
sobre los particulares.
Finalmente anota que la posibilidad de la
medida preventiva dentro del respectivo proceso penal es consecuencia de la
medida de aseguramiento que exista contra el sindicado cuando respecto del
mismo existan graves indicios que lo comprometan, sin perjuicio de que aquella
medida sea levantada, y con ella los embargos decretados, atendiendo al
material probatorio respectivo.
El Gerente General del Banco de la
República y representante legal del mismo, Doctor MIGUEL URRUTIA MONTOYA, se
dirigió a la Corte para solicitar la declaración de inexequibilidad del
artículo 45 de la Ley 42 de 1993.
Citando las gacetas de la Asamblea Nacional
Constituyente, el ciudadano impugnante señala que el Banco Emisor no forma
parte de ninguna de las ramas del Poder Público, sino que por el contrario se
trata de un órgano del Estado de naturaleza única, que por razón de las
funciones que está llamado a cumplir, requiere de un ordenamiento y
organización especiales, propios, diferentes de los comunes aplicables a las
demás entidades públicas o privadas.
De la misma manera, continúa, en los que se
refiere a esas funciones especiales, se encargó al legislador para dictar las
leyes a las cuales debería sujetarse el Banco, razón por la cual el Congreso de
la República expidió la Ley 31 de 1992, "por medio de la cual se dictan
las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el
ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del
mismo...".
Anota que, respecto de la función de
inspección y vigilancia sobre el Banco, la Constitución (Artículo 372) se la
confirió al Presidente de la República, quien, por mandato del artículo 48 de
la Ley 31 de 1992, podrá delegarla en la Superintendencia Bancaria, lo mismo
que la de control, cuya delegación podrá recaer en la Auditoría, ejercida por
un auditor nombrado por el Presidente, quien tendrá a su cargo la función de
certificar los estados financieros del Banco, ejercer las atribuciones propias
de un revisor fiscal y efectuar el control de gestión y resultados de la
entidad.
Más adelante, invocando la Sentencia C-529
de 1993, proferida por la Corte Constitucional, señala que del ejercicio
ordinario de las funciones principales que la Constitución le atribuye al Banco
de la República no se desprende, en principio, la realización permanente de
gestión fiscal que pudiera llevarse a cabo por su conducto. "Solamente las
operaciones que en nombre del Gobierno efectúa como agente fiscal, tienen
conexidad con específicas tareas de gestión fiscal, aunque en este caso ellas
corresponden al cumplimiento de contratos celebrados y no al desarrollo de
competencias propias, lo que las hace eventuales y circunstanciales. Sobre
estas actividades que la Corte Constitucional denominó "esporádicas",
no existe duda sobre el control que ejerce la Contraloría General de la
República, como ocurre con los casos de la administración de los Certificados
de Reembolso Tributario CERT".
Específicamente sobre los actos de emisión,
retiro de circulación e incineración de moneda realizados por el Banco y a los
que alude el artículo 45 acusado, considera que ellos no son actos de gestión
fiscal, pues ésta se ocupa del manejo de la Hacienda Pública, constituida por
todos los bienes y rentas que pertenecen a la Nación como persona jurídica y a
las entidades descentralizadas y que se manejan a través del sistema
presupuestal. Sostiene que los actos de emisión e incineración de billetes
constituyen tan sólo una gestión administrativa ordinaria del Banco como
emisor, realizada sobre activos propios, ya que ellos no son recursos del
presupuesto nacional.
Finalmente aclara que el Banco de la
República no desconoce la existencia de controles constitucionales y legales
sobre las funciones que desempeña, pero que ellos deben ejercerse dentro del
marco previsto por la Carta, sin importar si la gestión fiscalizadora genera o
no entrabamientos o coadministración.
V. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
El Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, se declaró impedido para emitir concepto en este
caso, por cuanto participó, en calidad de congresista, en el proceso de
aprobación de la Ley 42 de 1993.
Aceptado el impedimento por la Sala Plena
de la Corte, el dictamen del Ministerio Público fue presentado por el
Viceprocurador General, doctor Orlando Solano Bárcenas.
El representante del Ministerio Público,
ante la solicitud de recusación, manifestada extemporáneamente por el actor
desde el momento mismo en que presentó la demanda, manifiesta la carencia de
impedimento para conceptuar en la presente acción "dado que las causales
de impedimento y recusación previstas en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067
de 1991 y que buscan garantizar la probidad de quienes intervienen en los
juicios y actuaciones ante la Corte Constitucional, están referidas a quienes
siendo miembros de las cámaras legislativas, intervienen en el proceso de
formación de las leyes respectivas y no a quienes actuabamos como funcionarios
y asesores del Congreso. A lo anterior se agrega que para la época de
tramitación y expedición de la ley acusada, habían cesado mis funciones como
asesor técnico del Congreso de la República".
Así, entrando al análisis de fondo de las
disposiciones atacadas de la Ley 42 de 1993, solicita a la Corte declarar la
inexequibilidad del artículo 45 y la exequibilidad del parágrafo del artículo
87.
El Ministerio Público recuerda su
argumentación en un proceso anterior, cuando sostuvo que la autonomía del Banco
de la República debe entenderse en el sentido de que no hace parte de ninguna
de la ramas del Poder Público y que, por razón de sus funciones, requiere de un
ordenamiento y organización especiales, cuya independencia apunta al hecho de
poder abstenerse de atender los requerimientos financieros de sectores
específicos, particularmente del oficial y a la posibilidad de utilizar
libremente los instrumentos que le correspondan sin necesidad de autorizaciones
previas de otras instancias del Estado, no sin olvidar que éste ente no es per
se una pieza de la Hacienda Pública.
Refiriéndose específicamente al artículo 45
demandado, distingue dos situaciones en el interior de la facultad de emisión:
la emisión como política monetaria y la emisión como acto físico, haciendo un
recuento detallado de los textos pertinentes, concretamente de la Constitución
Nacional, artículo 371; de la Ley 31 de 1992, artículos 7 y 9; del Decreto 2520
de 1993 (estatutos del Banco), artículos 7 y 11, y de la Resolución interna
número 14 de 1994 expedida por la Junta Directiva del Banco, con lo cual dice
demostrar que tanto el ejercicio físico de emisión como el de retiro de
circulación e incineración de moneda son actos propios, internos y
administrativos del Banco, que recaen sobre activos propios y no afectos al
presupuesto nacional, y que nada tienen que ver con el ejercicio de la gestión
fiscal asignada al Contralor General.
Recuerda también la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, en el sentido de que la finalidad del control fiscal
apunta a la protección del patrimonio de la Nación y a ofrecer una garantía de
la correcta y legal utilización que de los recursos públicos haga la
administración. Señala cómo "tradicionalmente se ha entendido por gestión
fiscal el conjunto de todas las operaciones relacionadas con la administración,
explotación o disposición de los recursos que integran el patrimonio de la
Nación y de sus entidades descentralizadas, tales como el recaudo de fondos, la
adquisición o enajenación de bienes y la ordenación de gastos e inversiones.
Las operaciones sujetas al control fiscal serán, pues, los actos y contratos
por medio de los cuales se cumpla la antedicha gestión fiscal de la
administración".
Igualmente desecha la constitucionalidad de
la disposición en comento sobre la base del artículo 268 de la Carta, puesto
que, en su opinión, el circulante que se emite no es parte de la deuda pública
de la Nación, y mucho menos de las entidades territoriales, por lo que
considera que el artículo 45 acusado consagró una función administrativa en
cabeza del Contralor, pero ajena a las funciones que constitucionalmente se le
asignaron en el artículo 267 de la Constitución.
En cuanto al parágrafo del artículo 87,
acoge la argumentación presentada por el representante del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es competente para resolver en
definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada, según lo dispuesto en el
artículo 241-4 de la Carta Política, ya que las normas acusadas hacen parte de
una ley de la República.
Oportunidad de las recusaciones en el
proceso constitucional.
En la demanda, uno de los actores principió
recusando tanto al Procurador como al Viceprocurador General de la Nación para
conceptuar.
Como se dijo en el auto admisorio -que la
Corte respalda-, no era ese el momento procesal para intentar la separación del
Ministerio Público de la función constitucional de conceptuar sobre la
exequibilidad o inexequibilidad de las disposiciones acusadas, pues era
ostensible la extemporaneidad de la solicitud en cuanto implicó anticipación
del actor a los hechos procesales.
No habiéndose corrido todavía traslado de
la demanda a la Procuraduría General de la Nación por cuanto el proceso apenas
se encontraba en la etapa de admisión, los funcionarios recusados no habían
tenido oportunidad alguna para expresar si se declaraban o no impedidos.
De los términos utilizados por el artículo
28 del Decreto 2067 de 1991 se deduce que la recusación procede cuando,
existiendo un motivo de impedimento, no fuere manifestado por el funcionario
respectivo, en este caso los señores Procurador y Viceprocurador General de la
Nación.
Esto significa que, a la luz de las normas
especiales que rigen los procesos de constitucionalidad, la recusación parte
del supuesto de una ocasión procesal previa para declararse impedido y, por
tanto, no puede ser planteada con antelación a la oportunidad dicha.
Pero, además, no puede recusarse a quien
todavía no actúa ni ha sido llamado a actuar en el proceso. Tal era la
situación del Viceprocurador General de la Nación, quien en el momento de la
presentación de la demanda, no se sabía si podía llegar a actuar dentro del
proceso o no, pues su eventual intervención dependía del también eventual
impedimento del Procurador y de su no menos eventual aceptación.
Posteriormente, el señor Procurador General
de la Nación se declaró impedido. La Corte aceptó el impedimento y corrió
traslado al Viceprocurador, quien no manifestó impedimento alguno, mientras que
el demandante no formuló nueva recusación.
Los actos materiales relativos a la emisión
de moneda y la autonomía del Banco de la República
Argumento central de la demanda en cuanto
al artículo 45 de la Ley 42 de 1993 es el de la autonomía del Banco de la
República, consagrada en la Carta, que, según el actor, se ve lesionada por la
obligada presencia del Contralor General o de su delegado en los actos de
emisión, retiro de circulación e incineración de moneda.
Se trata, pues, de definir si se opone a la
Constitución que el Contralor deba participar de manera directa o por
interpuesta persona en los actos materiales por cuyo medio el Banco de la
República pone en circulación, retira e incinera el circulante físico como
desarrollo de las decisiones que al respecto adopta en su carácter de autoridad
monetaria.
Para resolver es preciso, ante todo,
determinar cuál es el ámbito dentro del cual es autónomo el Banco de la
República, definir después si los actos previstos en la norma acusada encajan
en esa órbita y verificar si la presencia de la Contraloría cuando ellos se
realizan significa interferencia en las actividades independientes del Emisor.
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha sido enfática en preservar la autonomía administrativa,
patrimonial y técnica del Banco de la República, como puede verse, entre otras,
en las sentencias C-529 del 11 de noviembre de 1993, C-046 del 10 de febrero de
1994 y C-489 del 3 de noviembre de 1994.
La Sentencia C-489, antes mencionada,
advirtió que la preceptiva básica en materia de banca central sustrajo al Banco
de la República, en cuanto a sus funciones constitucionales específicas, de las
reglas aplicables a la generalidad de los órganos estatales, lo cual tiene
origen y fundamento en la necesidad de ordenar, dentro de criterios de unidad,
coherencia y estabilidad, elementos de gran trascendencia para el
funcionamiento de la economía, tales como la moneda, los cambios
internacionales y el crédito.
"La Constitución -expresó la Corte-
concibe al Banco Central como el eje de todo un sistema primordialmente técnico
cuya operatividad y eficiencia, en razón de las delicadas funciones que está
llamado a cumplir, deben ser garantizadas por una organización propia e
independiente".
Por su parte, la Sentencia C-529 del 11 de
noviembre de 1993 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), mediante la cual fueron
declarados parcialmente exequibles algunos artículos de la Ley 42 de 1993 -la
misma que ahora ocupa la atención de la Corte-, dilucidó las inquietudes
planteadas por la posible interferencia entre la aludida autonomía del Banco y
la función general de la Contraloría respecto al control de la gestión fiscal
de quienes manejen o inviertan fondos públicos.
Según el análisis efectuado entonces por la
Corte, "el control fiscal que apunta a la vigencia de específicos
principios que se proyectan en el ámbito de la obtención, utilización,
conservación y manejo de los recursos fiscales, no puede ser polifuncional y
también desplegar sus métodos y técnicas en un campo distinto como es el propio
del Banco de la República, a su turno dominado por distintas exigencias y
principios. Si en lo sustancial la decisión del Constituyente se orientó por la
autonomía de las esferas de lo monetario y de lo fiscal, como se ha visto, y si
ellas sirven finalidades distintas aunque complementarias y parten de
presupuestos y exigencias diferentes, no parece plausible que bajo el aspecto
fiscal se unifique su control".
Para la Corporación, en el campo monetario,
el Banco de la República constituye un aparato puesto al servicio de un
imperativo funcional que consiste en velar "por la moneda sana", lo
que motiva que su función, eminentemente técnica, haya sido sustraída "de
la influencia determinante de otros órganos, en especial de los de origen
político".
El mismo fallo puso de presente que el
sistema constitucional implantado a partir de 1991 plasmó el control unificado
sobre el Banco Central, confiándolo al Presidente de la República en los
términos que señale la ley, lo cual consulta mejor la índole técnica y
especializada de las funciones atribuídas a dicho ente.
Desde luego, como en la actividad del Banco
de la República, aparte de sus atribuciones primordiales -en las que es
autónomo- puede darse la gestión fiscal, por ejemplo en materias relativas a la
ejecución de su presupuesto, no puede prohijarse la tesis de que ella escape a
todo control, ni sería admisible que el Presidente de la República asumiera al
respecto funciones de control fiscal que la Carta Política no le otorga,
motivos suficientes para considerar -como lo hizo la Corte- que, en la medida
en que el Banco cumpla funciones de gestión fiscal, queda cobijado por las
normas generales y está sujeto al control fiscal a cargo de la Contraloría General
de la República.
De allí que, en la Sentencia que se
comenta, la Corte Constitucional, al declarar exequibles las partes demandadas
del artículo 2º de la Ley 42 de 1993, haya advertido: "Respecto del Banco
de la República y de las funciones que la Constitución Política le atribuye, el
control fiscal predicable de esta entidad sólo estará circunscrito a los actos
de gestión fiscal que realice y en la medida en que lo haga".
El caso de la norma que ahora se examina
escapa por igual a la ubicación de los actos en ella previstos en la categoría
de la función propia de autoridad monetaria, atribuida de modo independiente al
Banco de la República, como a la definición de los mismos bajo el concepto de
la gestión fiscal.
Es decir, para la Corte dichos actos no
implican el ejercicio de una potestad del Banco Central en la que la sola
presencia de un órgano de control externo, como la Contraloría General de la
República, pudiera entenderse como indebida intromisión en el campo
constitucionalmente delimitado para la exclusiva actividad de la autoridad
monetaria en los términos dichos.
Pero tampoco puede afirmarse que la posible
comparecencia del titular de la Contraloría o de sus agentes a la consumación
práctica, a título de testigo, de las operaciones físicas de emisión, retiro de
circulación e incineración de la moneda, obedezca a la clasificación de éstas
como integrantes de una supuesta  gestión fiscal del Banco de la República o
constituya control fiscal sobre las decisiones del Emisor, pues, dado su carácter
puramente ejecutivo, no corresponden a la administración o manejo de bienes o
fondos públicos en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción,
conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición, según
los criterios que esta Corte ha prohijado al señalar el alcance de la gestión
fiscal (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-529 del 11 de noviembre de
1993).
Es evidente que tal calificación resultaría
impropia, por cuanto los mencionados actos no encuadran dentro de la gestión
fiscal que puede llevar a cabo el Banco, sino que concretan, en el campo
material, lo ya decidido por éste en su condición de autoridad monetaria.
Ahora bien, ya establecido que los actos
contemplados en la disposición demandada corresponden a operaciones materiales,
de simple ejecución, ya que mediante ellos no se fijan pautas de carácter
fiscal o financiero, ni se adoptan las decisiones de emitir moneda, debe
resaltarse que pueden tener incidencia económica, si se considera que la
moneda impresa puesta en circulación de manera efectiva, aun si excede o es
inferior a los montos fijados por la autoridad monetaria, o no corresponde a
las modalidades por ella establecidas, de todas maneras surte efectos
mensurables en las finanzas públicas. La emisión material, la salida del dinero
a circulación y su incineración son situaciones que implican la manipulación
física del circulante, actividad ésta que, de acuerdo con la jurisprudencia de
la Corte, no puede estar exenta de los controles estatales pues las reservas no
son de propiedad del Emisor, como lo expresa uno de los intervinientes, sino
que pertenecen al Estado. Los actos físicos por los cuales se imprimen y ponen
en circulación los elementos materiales representativos del dinero emitido por
decisión de la autoridad monetaria, es decir, los billetes y monedas que habrá
de utilizar el público en sus diarias transacciones, constituyen factor de
innegable importancia desde el punto de vista de la efectividad del control
estatal sobre el verdadero ajuste de la actividad administrativa del Banco a
las normas vigentes en la materia y, en particular, a las decisiones que el
mismo Banco adopta en su carácter de autoridad monetaria, en concordancia con
las políticas económicas estatales.
Por ello, el mismo precepto legal dispone
lo concerniente al "retiro de circulación" y a la
"incineración" de moneda, a la vez que establece lo referente al
levantamiento de actas sobre "destrucción de las planchas o moldes que se
hubieren utilizado para el efecto". Con ello se busca asegurar que no
permanezcan en circulación sino los signos monetarios que el Estado, en
ejercicio de su soberanía monetaria, ha querido emitir, en las modalidades y en
el momento en que ha dispuesto que se haga.
Así, pues, los actos en cuestión, si bien
no se identifican con los propios de la atribución estatal de emitir la moneda,
que en el sistema vigente se confía, como función básica, al Banco de la
República y que debe cumplirse en coordinación con la política económica
general, tal como lo preceptúa el artículo 371 de la Carta, no son indiferentes
desde el punto de vista económico, pues constituyen canal indispensable para
que se traduzcan en realidad las reglas vigentes y las decisiones estatales en
cuanto al manejo de los instrumentos dotados de poder liberatorio.
Conclúyese, entonces, que, cuando se llevan
a cabo las labores materiales de impresión o acuñación, retiro de circulación e
incineración de moneda, pueden llegar a comprometerse en su expresión concreta
la política económica y el manejo monetario -aunque una y otro no se trazan ni
se definen por medio de tales actos, que son meramente ejecutivos-, razón que
hace indispensable el establecimiento de controles adecuados y efectivos a
cargo del organismo que, según la Constitución Política, debe cuidar los
intereses financieros del Estado. La función de la Contraloría, por mandato del
artículo 267 Ibídem, incluye el ejercicio de un control
financiero, de gestión y de resultados, fundado, entre otros, en los valores de
eficiencia y economía.
Ello no atenta contra la autonomía del
Banco de la República, puesto que no implica intromisión de la Contraloría en
las decisiones propias de la autoridad monetaria. El Contralor apenas sirve de
testigo de operaciones posteriores a los actos relacionados con la emisión de
moneda, en un campo del todo subordinado, que tiene carácter administrativo.
Ese papel, que se orienta a preservar la transparencia y exactitud de las
operaciones correspondientes, de tal modo que se confiera certeza a la comunidad
en el sentido de que el dinero en circulación tiene apoyo en la celebración de
actos de ejecución cuya pureza es garantizada por la presencia del ente
encargado de verificar a posteriori el comportamiento de funcionarios y
organismos cuando tiene repercusiones en las finanzas públicas, no excluye ni
impide la vigilancia, inspección y control encomendados al Presidente de la
República por el artículo 372 de la Constitución Política. Ella tiene por
objeto específico las actividades propias del Banco de la República como
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, en los términos en que lo disponga
la ley.
Pero es claro que también la ley puede
asignar funciones al Contralor General de la República, obviamente en aquellos
asuntos que, como los aquí considerados, no están cobijados por la autonomía e
independencia del Emisor (artículo 268, numeral 13, C.P.).
Ahora bien, como lo dijo la Corte Suprema
de Justicia en Sentencia del 11 de septiembre de 1979 (M.P.: Dr. Luis Sarmiento
Buitrago), al resolver sobre la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 20 de
1975, igual en su contenido a la disposición ahora demandada, "la moneda
es un instrumento de pago regulado íntegramente por el Estado, puesto que es
fundamento del orden público económico".
Según el artículo 150, numeral 13, de la
Constitución Política, corresponde al Congreso de la República, por medio de
leyes, "determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su
poder liberatorio".
Considera la Corte que, al cumplir con tal
función, el legislador goza de atribuciones suficientes para disponer cuál es
la moneda que circula en Colombia, la que tiene aceptación y poder de pago.
Desde luego, también implica que pueda señalar los requisitos necesarios para
que un determinado instrumento adquiera el carácter de dinero circulante y
adoptar las necesarias seguridades para que los actos materiales
correspondientes no desvirtúen el querer de la autoridad monetaria ni las
políticas económicas generales, por lo cual no resulta extraño a la función
legislativa sobre el particular que se disponga la presencia de quien fiscaliza
la administración en el desarrollo práctico de dichos actos.
La norma enjuiciada será declarada
exequible, por no ser contraria a la Constitución.
La defensa del patrimonio estatal, un
interés común
También ha sido acusado el parágrafo del
artículo 87 de la Ley 42 de 1993, por cuanto, en el sentir de uno de los
demandantes, viola el principio de igualdad y desconoce las reglas del debido
proceso.
La norma demandada se limita a consagrar
que cuando los contralores -tanto el nacional como los seccionales- decidan
constituirse en parte civil dentro de los procesos penales que se adelanten por
delitos contra intereses patrimoniales del Estado y los que sean conexos con
ellos, podrán solicitar el embargo de bienes como medida preventiva, sin
necesidad de prestar caución.
Exigir que quien solicita una medida
preventiva, como el embargo o el secuestro de bienes, preste caución a
satisfacción del juez con el objeto de asegurar el eventual resarcimiento de
los perjuicios que se puedan causar al propietario si las razones de la demanda
resultan infundadas o temerarias, corresponde a una previsión legal que busca
impedir el abuso del derecho de quien se dice acreedor, preservar las prerrogativas
procesales del demandado y garantizar que la administración de justicia no se
verá entorpecida por acciones carentes de todo soporte.
Pero, desde luego, la caución, como las
mismas medidas preventivas, es una figura de creación legal, cuya aplicabilidad,
procedencia y características deben ser fijadas por el legislador, de acuerdo
con los criterios que inspiran su actividad. Bien puede él considerar que cabe
en ciertos casos y que no tiene lugar en otros, según la evaluación que haga de
la incidencia que en cada tipo procesal tenga el aludido mandato. Igualmente
podría, si lo juzga pertinente, suprimirlo o hacerlo exigible únicamente en
situaciones excepcionales, sin que pueda alegarse que por optar una u otra de
las enunciadas posibilidades viole la Constitución.
Es el legislador el llamado a evaluar
cuándo debe exigirse por regla general que se preste caución y en cuáles
oportunidades el trámite de las medidas cautelares puede llevarse a cabo sin
ese requisito.
Claro está, la Corte Constitucional ha
sostenido -y lo reitera- que la discrecionalidad legislativa no es absoluta y
que, al consagrar las normas que regulan los procesos, el legislador debe
partir de los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, y que
no puede transgredir postulados constitucionales que configuran el límite de su
actividad.
En ese sentido, el caso sub-examine no
puede escapar a la verificación de constitucionalidad en lo que respecta a la
observancia de esas reglas mínimas por parte del legislador.
Para resolver sobre el asunto planteado, en
cuanto al artículo 13 de la Constitución, es suficiente reiterar que el
principio de igualdad no resulta desconocido cuando se consagran disposiciones
diferentes respecto de supuestos que guardan entre sí diferencias, lo cual
significa que es permitido al legislador instaurar prescripciones diversas
cuando median razones válidas para justificar el trato divergente a situaciones
en apariencia iguales.
La norma enjuiciada introduce distinción a
favor de los personeros del interés público -en este caso los contralores que
se constituyen en parte civil dentro de procesos penales adelantados por
delitos que han tenido como víctima pecuniaria al Estado- y ello, considera la
Corte, no quebranta el principio de igualdad por cuanto no es lo mismo provocar
un embargo en nombre de un acreedor particular que hacerlo en defensa del bien
colectivo, de todas maneras afectado cuando la acción de la delincuencia
implica daño económico a los bienes estatales.
Pero, además, cuando los titulares de los
organismos de control se hacen parte en esa clase de procesos, obran -a
diferencia del particular- no con el objeto de cuidar algo que les es propio,
en su condición de individuos, y, en consecuencia, por su sola y espontánea
voluntad, sino que actúan en cumplimiento del deber que les impone el
ordenamiento jurídico. Recuérdese que, según el artículo 6º de la Constitución,
los servidores públicos son responsables no solamente por infringir la Carta
Política y las leyes sino por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones.
El artículo 268, numeral 8º, de la
Constitución obliga al Contralor General de la República a "promover ante
las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones
penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses
patrimoniales del Estado".
El artículo 272 Ibídem dispone que
los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el
ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuídas al Contralor General de la
República en el artículo 268.
El artículo 271 de la Constitución señala
con claridad que los resultados de las indagaciones preliminares adelantadas
por la Contraloría tendrán valor probatorio ante la Fiscalía General de la Nación
y el juez competente.
Es evidente, entonces, que si la función de
Contralor impone asumir en procesos penales la vocería y representación de los
intereses económicos del Estado, bien que se trate de la Nación, ya de las
entidades territoriales, mal puede sostenerse que la ley esté obligada a exigir
que tal ejercicio de atribuciones se condicione a la presentación de una
caución.
La norma legal demandada no viola, por
tanto, el principio de igualdad, ni resulta opuesta a la razón ni a las debidas
proporciones aplicables a la actividad procesal.
De otro lado, tampoco puede afirmarse que
el parágrafo acusado represente transgresión a las garantías procesales del
sindicado contra quien se pide decretar, en el proceso penal, el embargo y el
secuestro de bienes, ya que la ausencia de caución no impide su defensa ni
obstaculiza el ejercicio de ninguno de los derechos consagrados en el artículo
29 de la Carta.
DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala
Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 45 de la Ley 42 de
1993.
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 87 de
la Ley 42 de 1993, que dice: "La parte civil, al solicitar el embargo de
bienes como medida preventiva, no deberá presentar caución".
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                     ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                        Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ                          CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                      Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General