C-890-04
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-890/04
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Verificación
de presupuestos debe atender el carácter público e informal
CAMARA DE REPRESENTANTES-Elección
CAMARA DE REPRESENTANTES-Factores
territoriales y democráticos para la conformación/CAMARA DE REPRESENTANTES-Participación
de entidades territoriales con bajos índices de población/CAMARA DE
REPRESENTANTES-Conformación resulta compatible con el pluralismo y el
respeto de las minorías
CAMARA DE REPRESENTANTES-Alcance del
mandato “habrá dos representantes por cada circunscripción territorial”
¿Cuál es la interpretación constitucionalmente adecuada del mandato
superior “Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial”
contenido en el artículo 176 de la Carta?  Se trata de un mandato vinculante
para los poderes públicos que asegura la representación de todas las
circunscripciones territoriales en la Cámara de Representantes pero que admite
aquellas limitaciones justificadas que se derivan de la Carta y del
ordenamiento jurídico entendidos como un sistema normativo.
CAMARA LEGISLATIVA-Elección por voluntad
popular de miembros/CAMARA LEGISLATIVA-Representantes de grupos
mayoritarios y minoritarios/CAMARA LEGISLATIVA-Sistemas de elección/SUFRAGIO
UNIVERSAL Y LIBRE-Importancia
DERECHO AL VOTO-Importancia
VOTO-Mecanismos institucionales para
garantía de la universalidad y libertad
DERECHO AL SUFRAGIO-Libre ejercicio/NULIDAD
DE REGISTRO O ACTA DE ELECCION-Vulneración de libertad de electores/NULIDAD
DE REGISTRO O ACTA DE ELECCION-Efectos
CAMARA DE REPRESENTANTES-Posibilidad que
circunscripción territorial durante un tiempo determinado no tenga
representación atendiendo vulneración de libertad del elector/CAMARA DE
REPRESENTANTES-No representación temporal de circunscripción territorial
como consecuencia de nulidad de elección/DERECHO DE REPRESENTACION DE LAS
CIRCUNSCRIPCIONES TERRITORIALES-Consecuencias ante vulneración de la
libertad del elector
Existe un mandato constitucional según el cual  “Habrá dos
representantes por cada circunscripción territorial”, pero, al mismo tiempo,
existen mandatos constitucionales y legales referidos a la libertad del elector
que conducen a la posibilidad de que una circunscripción territorial, durante
un tiempo determinado, no tenga representación en la Cámara. Ese mandato y esta
última posibilidad, lejos de excluirse, son compatibles pues al tiempo que
reconocen el derecho de representación que les asiste a las circunscripciones
territoriales en la conformación del Congreso de la República, protegen el
derecho a la libertad del elector y asignan consecuencias a la vulneración de
esa libertad mediante actos como la violencia o el fraude.  De este modo,
cuando una circunscripción territorial queda temporalmente sin representación
en la Cámara de Representantes como consecuencia de la declaratoria de nulidad
de la elección de unos congresistas, tal es una consecuencia necesaria de la
protección que la Carta brinda a la libertad del elector.
PRINCIPIO DE REPUBLICA UNITARIA Y AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Relación de equilibrio
LIBERTAD DE ELECCIONES PARLAMENTARIAS-Sistema
jurídico de protección/DERECHO AL VOTO LIBRE Y PRINCIPIO AUTONOMICO-Tensión
DERECHO AL SUFRAGIO LIBRE SOBRE EL MECANISMO DE REFORZAMIENTO DE LA
REPRESENTACION DE CIERTAS COMUNIDADES-Prevalencia
ante circunstancias de violencia física
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN NULIDAD DE ELECCION EN CAMARA DE
REPRESENTANTES-Preservación ante violencia sobre
electores
ACTIVIDAD LEGISLATIVA ANTE NULIDAD DE ELECCIONES POR VIOLENCIA-No suspensión ante pérdida temporal de representación mínima/PRINCIPIO
DE SOBERANIA POPULAR ANTE NULIDAD DE ELECCIONES POR VIOLENCIA-Justificación
de reuniones del Congreso
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Funciones
LEY ACUSADA-Cargo relativo a la falta de
participación política del Departamento del Vaupés en la Cámara como
consecuencia de una sentencia de nulidad electoral
Referencia : expediente D-5076
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 863 de 2003, por la
cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para
estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas.
Actores: Néstor Guillermo Franco González y Nelson Fernando Franco
González
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
catorce  (14)  de septiembre de dos mil cuatro  (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentaron los
ciudadanos Néstor Guillermo y Nelson Fernando Franco González contra la Ley 863
de 2003, por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de
control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las
finanzas públicas.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Por la extensión
de la Ley demandada, no se transcribe íntegramente, sino que la Corte se remite
al Diario Oficial No.45.425 del 29 de diciembre de 2003, en el  que aparece
oficialmente publicada.
II.
LA DEMANDA
Los actores
solicitan la declaratoria de inexequebilidad de la Ley 863 de 2003 por
violación de los artículos 1, 2, 4, 29, 40, 114, 132, 133, 149 y 176 de la
Carta.  Al efecto, exponen los siguientes argumentos:
1.  En las
elecciones realizadas el 10 de marzo de 2002, los señores Fabio Arango Torres y
Javier Miguel Vargas Castro fueron elegidos Representantes a la Cámara por la
circunscripción territorial del Departamento del Vaupés para el período
constitucional 2002-2006. Realizado el escrutinio y conferidas las credenciales
correspondientes, los elegidos tomaron posesión de sus cargos el 20 de julio de
2002.
2.  El 11 de
octubre de 2002 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad del
acto de elección de los señores Fabio Arango Torres y Javier Miguel Vargas
Castro.  En ese fallo, el Consejo de Estado ordenó la realización de elecciones
complementarias para Representantes a la Cámara por ese Departamento en las
inspecciones de Yapu y Yuruparí del municipio de Mitú y en los municipios de
Taraira y Carurú.  Además, declaró la nulidad del acta de escrutinio
departamental del Vaupés, ordenó que tras las elecciones complementarias se
procediera al escrutinio general para declarar electos nuevos representantes y
canceló las credenciales de quienes habían sido elegidos.  La Sentencia quedó
ejecutoriada el 7 de julio de 2003.
3.  El 20 de julio
de 2003 los ciudadanos Fabio Arango Torres y Miguel Vargas Castro hicieron
dejación de sus curules en el Congreso de la República.  No obstante, las
autoridades llamadas a realizar las elecciones complementarias dispuestas por
el Consejo de Estado incurrieron en mora y por tal motivo, entre esa fecha y
diciembre de 2003 el Departamento del Vaupés no tuvo representación alguna en
el parlamento.
4.  Al no
existir representación de ese departamento al tiempo de la promulgación de la
Ley 863 de 2003, se desconoció el principio de república unitaria pues una
parte de ella no tuvo oportunidad de participar en la discusión y aprobación de
la reforma tributaria; el principio de soberanía popular y el derecho de todos
a participar en las decisiones que los afectan ya que la población del Vaupés,
a través de sus representantes, no pudo intervenir en el trámite de esa ley; la
prevalencia de la Constitución sobre cualquier otra norma pues el artículo 176
de la Carta señala que por cada departamento habrá por lo menos dos
representantes; el derecho de igualdad ya que las autoridades no hicieron nada
para garantizar a los habitantes del Departamento del Vaupés el mismo trato
electoral garantizado a cualquier otro colombiano; el debido proceso dado que
las sesiones se efectuaron por fuera de las condiciones constitucionales
fijadas en el artículo 146 y, por último, el derecho a elegir y ser elegido.
III.
INTERVENCIONES
A.
De la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
Esta entidad le
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la ley demandada.  Para ello
realiza los siguientes planteamientos:
1.  Si bien es
cierto que durante la discusión y aprobación de la ley demandada no se contó
con la presencia de los Representantes a la Cámara por el Departamento del
Vaupés, ello no implica que se haya incurrido en un vicio de
inconstitucionalidad pues, por tratarse de una ley ordinaria, se requería de
una mayoría simple y no de una mayoría absoluta, calificada o especial.
2.  No es dable
paralizar la actividad del Estado ante la ausencia temporal o definitiva de
algunos de los miembros de las Corporaciones públicas.  Con tal forma de
razonar, la irregularidad afectaría todas las normas aprobadas durante el
período comprendido entre la declaratoria de nulidad y la realización de las
elecciones complementarias.
3.  Los
Representantes a la Cámara por el Departamento del Vaupés fueron excluidos con
base en una decisión legítima proferida por una autoridad como el Consejo de
Estado, en un proceso en el que se respetaron las garantías constitucionales de
aquellos.  Por lo tanto, el cumplimiento de esa decisión judicial no vicia las
leyes aprobadas en ausencia de los representantes de tal entidad territorial.
4.  La ley
demandada no contraría precepto constitucional alguno ya que el estado
garantizó el derecho al voto de los ciudadanos del Departamento del Vaupés
tanto en las primeras como en las segundas elecciones; el proceso de formación
de una ley es independiente de los procesos de nulidad electoral; el derecho de
participación en la conformación del poder público no se reconoce respeto de
candidatos determinados; la celebración de las elecciones complementarias debía
programarse teniendo en cuenta la concurrencia de unas condiciones mínimas de
seguridad que protegieran la vida de los sufragantes y la transparencia del
proceso y, finalmente, la acción de inconstitucionalidad no es un lugar
adecuado para plantear la inconformidad con un fallo judicial.
B.
Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Este Ministerio
le solicita a la Corte inhibirse de dictar un fallo de fondo por ineptitud
sustancial de la demanda pues, en su criterio, el actor se limitó a referir las
normas constitucionales que estimaba vulneradas por la ley demandada pero no
dijo nada en relación con los motivos por los cuales tal ley contrariaba la
Carta Política.  Con tal proceder, el actor ha incumplido, de manera
ostensible, con las exigencias impuestas por el artículo 2º del Decreto 2067 de
1991.
De manera
subsidiaria, el Ministerio le solicita a la Corte declarar exequible la Ley 863
de 2003.  Esta solicitud se apoya en los siguientes planteamientos:
1.  Las
decisiones tomadas por el Congreso de la República son colectivas, nunca
individuales.  Por ello, la Carta Política determina las mayorías que se
requieren para la toma de decisiones pero no establece que por el hecho de que
los representantes a la Cámara por un Departamento no hayan participado en la
discusión y aprobación de una ley, ésta quede viciada de inconstitucionalidad.
Por el contrario, los mismos principios que gobiernan la actividad legislativa
del Congreso privilegian las decisiones tomadas por las mayorías como
representación cualitativa y cuantitativa del cuerpo colegiado.
2.  Si los
representantes por el Departamento del Vaupés no pudieron participar en la
discusión y aprobación de la ley demandada, ello no fue debido a que, por
razones ilegales o inconstitucionales, se les haya impedido hacerlo sino que
fue un fallo judicial, proferido en derecho y legalmente ejecutoriado, el que
anuló la elección de dichos representantes, ordenando se convocaran nuevas
elecciones con el fin de no dejar sin representación parlamentaria a ese departamento.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador
General de la Nación le solicita a la Corte declarar exequible la Ley 863 de
2003.  Para respaldar su solicitud, el Procurador retoma el concepto rendido en
los procesos D-5070 y D-5078, en los que se demandaron normas legales con la
misma razón expuesta en la demanda que desató este expediente.
Para el
Procurador General, la legislación, como consecuencia de la facultad
constitucional de privilegiar el interés público, no puede paralizarse porque
un organismo judicial excluye del Congreso de la República a dos Representantes
a la Cámara.  Ello es así porque la actividad del Congreso debe encaminarse al
cumplimiento de las finalidades que la Constitución le impone y debe hacerlo orientando
tal actividad al cumplimiento del interés general de los coasociados.
Además, expone
el Ministerio Público, la decisión de excluir a dos Representantes a la Cámara
fue proferida por el Consejo de Estado en ejercicio de una atribución
constitucional propia, que hace parte de las tareas que le incumben como órgano
administrador de justicia.  Por lo tanto, carecería de sentido que la Carta le
dé a esa Corporación competencia para tomar tal decisión y que ésta no pueda
cumplirse so pretexto de afectarse el funcionamiento del Congreso y de
limitarse el ejercicio del derecho de participación política.
Finalmente,
expone el Procurador, el hecho de que, tras la sentencia del Consejo de Estado,
no se haya convocado a elecciones de manera oportuna puede generar juicios de
responsabilidad política o disciplinaria pero no es motivo válido para invocar
la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes tramitadas, aprobadas y
promulgadas en ausencia de los Representantes excluidos del Congreso.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.
Competencia de la Corte y verificación de la caducidad de la acción de
inconstitucionalidad
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición
acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 863 de
2003.
Por otra parte,
teniendo en cuenta que el cargo formulado gira en torno a un vicio de
procedimiento en la formación de la ley acusada, la Corte debe indicar que el
presupuesto de caducidad de la acción de inconstitucionalidad se encuentra
cumplido pues la Ley 863 de 2003 fue publicada en el diario oficial No.45.425
del 29 de diciembre de 2003 y la demanda se instauró el 4 de febrero de 2004;
es decir, dentro del término de un año previsto en el numeral 3º del artículo
242 de la Carta.
B.  Problemas
jurídicos
La pretensión de
los actores es que se declare inexequible la Ley 863 de 2003 por cuanto durante
su trámite y aprobación el Departamento del Vaupés no contó con Representantes
en la Cámara dado que la justicia contencioso administrativa anuló la elección
de aquellos que habían sido elegidos y la organización electoral no realizó
oportunamente las elecciones complementarias ordenadas por aquella.  De esa
situación, los actores infieren la vulneración de múltiples preceptos
constitucionales.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público le solicita a la Corte declararse inhibida por
ineptitud sustancial de la demanda. La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público  -de manera
subsidiaria- y el Procurador General de la Nación solicitan que la ley
demandada sea declarada exequible pues, en su criterio, la ausencia de los
Representantes a la Cámara por el Departamento del Vaupés en el debate y
aprobación de la ley demandada es constitucionalmente irrelevante como quiera
se requería de una mayoría simple, no se puede paralizar la actividad del
Congreso ante la ausencia temporal o definitiva de algunos de sus miembros y,
en el caso planteado, tal ausencia se debió a una decisión judicial legítima
proferida por el Consejo de Estado.
De este modo, el
debate constitucional suscitado en este proceso le plantea a la Corte dos
problemas jurídicos: El primer problema jurídico que debe resolver la Corte es
el siguiente: ¿La demanda presentada por los actores contra la Ley 863 de 2003
cumple las exigencias impuestas por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991?
Si la demanda no satisface tales exigencias, deberá proferirse un fallo
inhibitorio.  Por el contrario, en caso de que la demanda instaurada cumpla
tales presupuestos, la Corte debe emitir un fallo de fondo y en él deberá responder
un interrogante adicional: ¿La no participación de los Representantes a la
Cámara por una circunscripción territorial en la aprobación de la Ley 863 de
2003  -como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto de elección por
parte de la jurisdicción contencioso administrativa y del tiempo que tomó la
organización electoral para la realización de elecciones complementarias-
vulnera la organización del Estado en forma de República unitaria y
participativa; la garantía de la efectividad de los principios y derechos y la
participación de todos en las decisiones que los afectan como fines esenciales
del Estado; los principios de soberanía popular y prevalencia de la
Constitución; los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso; el derecho
a elegir y ser elegido; las condiciones en que el Congreso debe ejercer sus
funciones y el mandato de que habrá dos representantes por cada circunscripción
electoral?
Procede la Corte
a solucionar los problemas jurídicos suscitados.
C.  Solución a los problemas jurídicos planteados
1.  De acuerdo
con lo indicado, el primer problema del que debe ocuparse la Corte es el
relacionado con el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos formales
impuestos por la ley a quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad.
Los mencionados
requisitos están consagrados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y, de
acuerdo con ellos, en la demanda se deben señalar las normas acusadas como
inconstitucionales y transcribirlas o allegar un ejemplar de su publicación
oficial; las normas constitucionales que se consideren infringidas; las razones
por las cuales dichos textos se estiman violados; el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado  -cuando fuere el caso-  y la razón por la cual la Corte es
competente para conocer de la demanda.
En el caso
presente, los actores:
-  Señalan la
norma acusada como inconstitucional: Se trata de la Ley 863 de 2003 y adjuntan
su texto en medio magnético.
-  Indican
también las normas constitucionales que estiman violadas: Al efecto citan los
artículos 1, 2, 4, 29, 40, 114, 132, 133, 149 y 176 de la Carta.
-  En cuanto a
las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, los demandantes
manifestaron que esa ley fue discutida y aprobada sin tener en cuenta que no
existía representación de la circunscripción electoral del Departamento del
Vaupés en la Cámara de Representantes; es decir, cuestionan la manera como fue
aprobada esa ley en razón de la indebida conformación del Congreso y de ese
irregular procedimiento infieren la trasgresión de múltiples disposiciones
constitucionales.
-  En cuanto al
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado hay que indicar que en la demanda no se hace un
pronunciamiento expreso.  No obstante, debe tenerse en cuenta que el vicio
formal que se le imputa a la ley cuestionada no remite a una irregularidad en
alguna de las etapas del proceso legislativo sino, como se indicó, a la
indebida conformación del Congreso en el momento de su discusión y aprobación,
cargo que sí aparece debidamente sustentado.
-  Finalmente,
se indican también las razones por las cuales se estima que la Corte es
competente para conocer de la demanda instaurada.  Al efecto, se resalta que lo
demandado es una ley y que la competencia de esta Corporación la fijan  “el
Decreto 2067 de 1991 y demás normas concordantes”.
En las
condiciones expuestas, la Corte advierte que los actores, en la demanda
instaurada, sí cumplieron con los requisitos impuestos por la ley a quien
ejerce la acción pública de constitucionalidad.  Y esto es así por cuanto la
verificación de tales presupuestos debe emprenderse de manera compatible con el
carácter público e informal de la acción ejercida y no con un rigor extremo que
la desvirtúe como instrumento ciudadano de control del derecho producido en la
instancia legislativa del poder público.  Si se procede de esa manera, se
advierte que en este caso sí se han planteado las bases sobre las que ha de
versar el debate constitucional y en torno a las cuales ha de girar la decisión
a proferir.
Por este motivo,
la Corte no atenderá la solicitud formulada por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y, en su lugar, se pronunciará de fondo sobre la demanda
instaurada.
Queda así
solucionado el primero de los problemas jurídicos planteados en este proceso.
2.  El cargo
formulado contra la Ley 863 de 2003 se basa en la falta de representación de la
circunscripción territorial del Departamento del Vaupés en la Cámara de
Representantes al tiempo de la discusión y aprobación de esa ley.  Ese es el
hecho del que los actores infieren las múltiples vulneraciones de preceptos
constitucionales planteadas en la demanda.  Para determinar si esta inferencia
de los actores es fundada o no, la Corte recuerda que los siguientes fueron los
fundamentos del fallo proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado y
en virtud del cual se generó esa ausencia de representación:
-  El 10 de
marzo de 2002 se cumplieron en todo el territorio nacional las elecciones para
elegir Senadores y Representantes para el período constitucional 2002-2006.
-  En el
Departamento del Vaupés, conformado por los municipios de Mitú, Carurú y
Taraira, también se cumplió ese proceso electoral.  No obstante, el día de las
elecciones, personal fuertemente armado e identificado como perteneciente a las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, irrumpió violentamente en la
Registraduría Departamental del Vaupés y en las Registradurías Municipales de
Carurú y Taraira, sustrajo tarjetas electorales, anunció que no habría
votaciones en esos municipios e intimidó a la población con disparos al aire.
-  Tras la
contabilización y escrutinio de la votación, se determinó que Fabio Arango
Torres y Javier Miguel Vargas fueron elegidos Representantes a la Cámara por
ese Departamento.  Estos funcionarios recibieron sus credenciales respectivas y
tomaron posesión del cargo el 20 de julio de 2002.
-  Campo Elías
Vega Goyeneche demandó la nulidad de esa elección ante la Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
-  Esta
Corporación dictó sentencia el 11 de octubre de 2002.  En ese fallo estableció
que la elección de los 2 Representantes a la Cámara por el Departamento del
Vaupés no contó con la participación de los ciudadanos que se habían inscrito
para votar en un corregimiento y dos inspecciones del municipio de Mitú y en
los municipios de Carurú y Taraira y que ello ocurrió como consecuencia del
accionar violento de un grupo armado y no por circunstancias atribuibles a los
electores.  De esos hechos, infirió que la no participación de los ciudadanos
en una jornada electoral  por amenazas de grupos al margen de la ley no
evitadas por el Estado, implicaba la vulneración de los artículos 40, 258 y 260
de la Carta Política.  Por todo ello, esa Corporación declaró la nulidad del
acto de elección de Fabio Arango Torres y Javier Miguel Vargas como
Representantes a la Cámara por ese Departamento, ordenó la cancelación de sus
credenciales y adelantar elecciones complementarias en los lugares en los que
no pudieron realizarse como consecuencia del accionar de grupos armados
irregulares.
-  En razón de
tal pronunciamiento, los Representantes a la Cámara que habían resultado
elegidos, hicieron dejación de sus cargos el 20 de julio de 2003.  Desde
entonces, y hasta la primera legislatura del año 2004, el Departamento del
Vaupés no contó con representación en la Cámara Baja del Congreso.
Como puede advertirse, entonces, la fundamentación que el Consejo de
Estado le dio a su fallo fue bastante clara.  El despliegue de actos violentos
por parte de grupos armados irregulares interfirió la libertad de los electores
de un corregimiento y dos inspecciones del Municipio de Mitú y de los
municipios de Cururú y Taraira y lo hizo al punto de impedirles el ejercicio
del derecho a votar.  En tales condiciones, los resultados del proceso
electoral cumplido en el Departamento del Vaupés no reflejan la voluntad de la
mayoría de los electores y de allí la necesidad de realizar elecciones
complementarias en tales localidades con la finalidad de que los resultados
allí obtenidos se acumulen a los obtenidos el 10 de marzo de 2002 y, por esa
vía, se determine quiénes fueron elegidos como Representantes a la Cámara por
esa circunscripción territorial.
3.  De lo expuesto se infiere que la no representación del
Departamento del Vaupés en la Cámara de Representantes durante la segunda
legislatura del año 2003 obedeció al cumplimiento de una sentencia proferida
por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.  Y, según el actor, el
cumplimiento de ese fallo plantea la inexequibilidad de las leyes que fueron
discutidas y aprobadas en ausencia de los representantes de ese departamento.
Para la Corte,  como pasa a verse, tal postura no resulta coherente con los
criterios y con los principios que hoy orientan el proceso de interpretación
constitucional.
4.  De acuerdo
con el artículo 176 de la Carta, “La Cámara de Representantes se elegirá en
circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales”  y  “Habrá dos
representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada
doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil
que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil”.
De ese precepto superior se infiere que el constituyente tuvo en
cuenta tanto factores territoriales como democráticos para la conformación de
la Cámara de Representantes pues por una parte fijó un criterio según el cual
cada circunscripción territorial tendrá derecho a dos representantes,
independientemente del número de sus habitantes.  Pero, por otra parte, valoró
positivamente la población de cada circunscripción para que, sobre la base de
dos representantes, se elijan otros representantes adicionales en proporción
directa al número de habitantes.  Con estos criterios se aseguró que aquellas
entidades territoriales que tuvieran bajos índices de población, como ocurría
con las antes denominadas Intendencias y Comisarías, de todas maneras contaran
con representación en la Cámara de Representantes, postura esta compatible con
el carácter pluralista y respetuoso de las minorías de la democracia
colombiana.
Ahora bien, ¿Cuál es la interpretación constitucionalmente adecuada
del mandato superior “Habrá dos representantes por cada circunscripción
territorial”  contenido en el artículo 176 de la Carta?  Una alternativa
hermenéutica es aquella por la que optan los actores: Se trata de un mandato
absoluto, que no admite ningún tipo de limitación y que por lo mismo conduce a
la invalidez de todas aquellas leyes que sean tramitadas y aprobadas sin el
concurso de los dos representantes de cada circunscripción territorial.  Pero
otra alternativa hermenéutica es aquella por la cual se inclina la Corte: Se
trata de un mandato vinculante para los poderes públicos que asegura la
representación de todas las circunscripciones territoriales en la Cámara de
Representantes pero que admite aquellas limitaciones justificadas que se
derivan de la Carta y del ordenamiento jurídico entendidos como un sistema
normativo.
5.  A las democracias modernas les es consustancial la elección, por
voluntad popular, de los miembros de las Cámaras Legislativas.  Éstas
constituyen ámbitos institucionales en los que hay lugar a la representación de
grupos mayoritarios y minoritarios y ello es posible gracias a su sistema de
elección mediante el sufragio universal y libre pues de esa manera se eligen
representantes de las diversas fuerzas políticas que confluyen en cada
sociedad.  De este modo, el derecho individual y colectivo al voto está ligado
a la legitimidad misma del sistema democrático y de allí que al Estado le
interese sobremanera configurar los procesos electorales de una manera
transparente y sujeta a controles que verifiquen las condiciones de igualdad,
las posibilidades de participación y la no injerencia de fraude o violencia en
su ejercicio.
En el caso colombiano, los mecanismos institucionales para la
garantía de la universalidad y libertad en el voto están configurados en la
Constitución Política y en la ley.  Por una parte, el artículo 258 de la Carta
dispone que  “El Estado velará porque  -el derecho al voto-  se ejerza sin
ningún tipo de coacción y en forma secreta…”  y en los artículos 264 y
siguientes prevé al Consejo Nacional Electoral y al Registrador Nacional del
Estado Civil como autoridades electorales y les asigna funciones orientadas,
entre otras cosas, a garantizar la universalidad y libertad del voto.  Por otra
parte, el Código Contencioso Administrativo regula expresamente los procesos
electorales   -artículos 223 y siguientes-  y lo hace señalando, entre otras cosas,
los casos en que son nulas las actas de escrutinio de los jurados de votación y
de toda corporación electoral y reconociendo a cualquier persona la facultad de
ocurrir en demanda directa ante la jurisdicción contenciosa.
De este modo, el ordenamiento jurídico colombiano no sólo consagra
el libre ejercicio del derecho al sufragio sino que además prevé espacios
institucionales idóneos para el legítimo cuestionamiento de la validez de los
registros o actas afectados por la vulneración de la libertad de los
electores.  De allí que el artículo 226 del Código Contencioso Administrativo
disponga que, en los casos de nulidad de un registro o acta, se deba ordenar la
exclusión del cómputo general de los votos allí contenidos y que la nulidad por
falta de calidades o por inhabilidad del candidato no afecte a los suplentes.
Y ello explica también que en aquellos casos en que la declaratoria de nulidad
no guarda relación de causalidad con las calidades personales de los candidatos
sino con las circunstancias específicas en que se produjo la elección o el
escrutinio, se vea afectada toda la lista ganadora; que en tal evento no haya
lugar a llenar la vacancia temporal con aquellos integrantes de la lista que no
resultaron elegidos y que, ante la ausencia absoluta del principal, el
Presidente de la Cámara no esté autorizado a llamar al siguiente candidato de
la lista sino que deba estarse a lo resuelto por la jurisdicción contencioso
administrativa  -Artículo 278 de la Ley 5ª de 1992-.
6.  Como puede apreciarse, entonces, existe un mandato
constitucional según el cual  “Habrá dos representantes por cada
circunscripción territorial”, pero, al mismo tiempo, existen mandatos
constitucionales y legales referidos a la libertad del elector que conducen a
la posibilidad de que una circunscripción territorial, durante un tiempo
determinado, no tenga representación en la Cámara.
Ese mandato y esta última posibilidad, lejos de excluirse, son
compatibles pues al tiempo que reconocen el derecho de representación que les
asiste a las circunscripciones territoriales en la conformación del Congreso de
la República, protegen el derecho a la libertad del elector y asignan
consecuencias a la vulneración de esa libertad mediante actos como la violencia
o el fraude.  De este modo, cuando una circunscripción territorial queda
temporalmente sin representación en la Cámara de Representantes como
consecuencia de la declaratoria de nulidad de la elección de unos congresistas,
tal es una consecuencia necesaria de la protección que la Carta brinda a la
libertad del elector.
La compatibilidad entre tal mandato y esa posibilidad
-aparentemente excluyente-  se evidencia si se integran los diversos criterios
de interpretación.  Así, si bien el criterio gramatical parecería suministrar
elementos de juicio para afirmar el carácter absoluto del mandato según el
cual  “Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial”, los
criterios lógico y sistemático desvirtúan ese alcance y, por el contrario,
permiten afirmar que el constituyente, así como garantiza el derecho de
representación de las circunscripciones territoriales en la Cámara de
Representantes, así también garantiza el voto como un derecho deber para cuyo
ejercicio debe respetarse la libertad del elector pues sólo de esa manera es
posible garantizar la transparencia de los procesos electorales y de asegurar
la legitimidad y vigencia del sistema democrático.  Precisamente por ello, el
ordenamiento jurídico le permite a cualquier ciudadano cuestionar la validez de
una elección popular y habilita a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para anularla, cancelar las credenciales emitidas y, si es el
caso, ordenar la realización de nuevas elecciones.
7.  Por otra parte, esta interpretación guarda correspondencia con
la relación de equilibrio que guarda la Carta entre los principios de república
unitaria y autonomía de las entidades territoriales.  Esto es así porque si
bien a éstas últimas se les reconoce el derecho de representación en la Cámara
de Representantes con base en un factor, en algunos casos, exclusivamente
territorial, tal derecho puede verse legítimamente limitado en aquellas
situaciones en que, por irregularidades en el proceso electoral, la justicia
contenciosa priva transitoriamente de representación a una de tales
circunscripciones y, no obstante ello, las funciones inherentes al Congreso
deben mantenerse precisamente en atención a los altos intereses que le asisten
a la república unitaria.
8.  Además, carecería de sentido que la Carta Política afirmara el
derecho a la libertad del elector y que, al tiempo, reconociera validez a los
procesos electorales o a los escrutinios cumplidos violentando la voluntad de
los sufragantes o engañándolos y que lo hiciera con el exclusivo propósito de
asegurar la permanente representación de cada circunscripción en la Cámara de
Representantes.  También carecería de sentido que el constituyente y el
legislador hayan diseñado un ámbito de la administración de justicia con
competencia para anular una elección popular, pero que una vez tomada una
decisión en tal sentido por la jurisdicción, ella no pudiera cumplirse por la
imposibilidad de afectar la composición del Congreso.  Por último, no es
tampoco razonable admitir que tras el cumplimiento de un fallo de esa índole,
deba suspenderse el funcionamiento del Congreso para no afectar la
constitucionalidad  -por falta de representación de las circunscripciones
territoriales-  de los proyectos de ley que se hallen en trámite.
9.  Por último, esta interpretación es compatible con el precedente
fijado en las  Sentencias C-759-04 y C-866-04, en las que se decidieron
demandas presentadas contra la Ley 848 de 2003 y contra la Ley 860 de 2003 con
base en el mismo cargo que aquí se analiza.  En el primer pronunciamiento se
advirtió que la demanda instaurada permitía advertir una tensión entre el
derecho fundamental al voto libre de coacción y el principio autonómico que
consagraba una representación mínima en la Cámara ligada a factores
territoriales y se concluyó que tal tensión debía resolverse a favor del voto
libre.  Se dijo en esa sentencia y ahora se reitera:
…en
ciertas circunstancias, como aquellas en las cuales se aprobó la ley aquí
acusada, se present(a) una tensión evidente entre dos principios constitucionales:
el derecho fundamental al voto en condiciones libres[1] y el
principio autonómico que el artículo 176 de la Constitución  pretende reforzar
al incluir un mecanismo de representación ligado a factores territoriales. El
sistema jurídico de garantía de la libertad del sufragio, en ciertos casos como
el presente, conduce a la negación de este mecanismo de reforzamiento del
principio autonómico.
La
Corte estima que la anterior tensión debe resolverse a favor del voto libre.
Llega a esta conclusión a partir de la consideración según la cual el derecho
de las comunidades asentadas en una circunscripción electoral a una
representación mínima en el órgano legislativo sólo puede ejercerse sobre el
presupuesto previo de la verificación de elecciones verdaderamente libres. Es
decir, tal representación mínima no opera por fuera de estas circunstancias de
ausencia de coacción electoral, de manera tal que la libertad del sufragio se
erige como condición previa para su ejercicio.
La
prevalencia del derecho al sufragio libre sobre el mecanismo concreto de
reforzamiento de la representación de ciertas comunidades se explica  por la
importancia axiomática del principio democrático. La soberanía popular que
proclama la Constitución exige que los escrutinios reflejen de manera fidedigna
la voluntad popular expresada en las urnas, pues cualquier circunstancia que
desdibuje el resultado electoral corroe el reducto esencial del régimen
democrático. Y cuando esa circunstancia es, como en el caso presente, la
violencia física, hacer caso omiso de la invalidez de la elección que ello
origina, en aras de mantener una representación congresional mínima,
significaría permitir el acceso al poder por mecanismos de hecho y no de
derecho.
Evidentemente,
la nulidad por violencia ejercida sobre los electores trae como consecuencia
que temporalmente pueda quedar suspendido el derecho a una representación
mínima ligada a factores territoriales. Empero, esta restricción no se juzga
desproporcionada, pues aparte de ser temporal, se justifica en aras de la
preservación del principio democrático, siendo, además, el único medio posible
que resulta adecuado para lograr ese propósito superior. En efecto, no
existiría  otra manera de garantizar la libertad del sufragio y simultáneamente
el mencionado derecho colectivo a una representación mínima, salvo la hipótesis
de la suspensión de la actividad legislativa mientras se realiza una nueva
elección, mecanismo que, como pasa a verse, sí se erige en un mecanismo
desproporcionado a efectos de conseguir el aludido propósito.
… no es posible entender que el Congreso
se reúne por fuera de las condiciones constitucionales cuando el hacerlo sin la
representación territorial mínima exigida por el artículo 176 de la
Constitución obedece a la declaración de nulidad de la elección de dicha
representación. A juicio de la Corte, en este caso opera una causal
constitucional de justificación, que hace que la reunión del Congreso en esas
circunstancias no pueda considerarse contraria al orden jurídico, sino más bien
exigida en esas condiciones por él mismo ordenamiento. Tal causal
constitucional de justificación se deriva directamente del principio de
soberanía popular que impone tener como representantes del pueblo solamente a
quienes han sido designados por la voluntad popular manifestada en elecciones
verdaderamente libres.
De otro lado, de cara a la posibilidad de estimar que
la solución jurídica podría radicar en la suspensión de la actividad del
Congreso mientras se convoca a nuevas elecciones, la Corte estima importante
repasar qué funciones le competen al Congreso en el sistema democrático que
adopta la Constitución que nos rige. Ellas, como es sabido, no se agotan en el
ejercicio de la actividad legislativa, sino que  comprenden otros poderes y
prerrogativas que son consustanciales al funcionamiento del sistema de
gobierno, y que hacen pensar que el interés general se encuentra mejor
garantizado sin la interrupción del trabajo legislativo:
Sin entrar en el examen detallado de las funciones que según el
articulo 150 superior competen al órgano legislativo, puede decirse que en
cumplimiento de la actividad de expedir las leyes el Congreso ejerce un papel
de impulsión  y conducción política de toda la colectividad nacional hacia
ciertas metas congruentes con los planes de desarrollo; pero también mediante
la expedición de las leyes el legislativo delimita y orienta concretamente la
actividad de las autoridades públicas, que en todo momento deben actuar dentro
del marco fijado por la ley; en particular delimita la acción ejecutiva que,
como es sabido, entre otras cosas consiste en “hacer cumplir la leyes”. Pero
además, al Congreso compete ejercer una función de control político sobre el
Gobierno que, dentro del clásico sistema de pesos y contrapesos inaugurado por
el liberalismo político, resulta indispensable como garantía de las libertades
públicas. Este control no se reduce a la posibilidad de hacer citaciones a los
ministros y pedirles informes para debatir la gestión gubernamental, sino que
se extiende también a otros ámbitos de la actividad de la Administración:
ciertamente, en cumplimiento de la función legislativa el Congreso ratifica los
compromisos internacionales adquiridos por el Ejecutivo en representación del
Estado, ejerce un control de tipo presupuestal sobre la Administración a través
de la aprobación de la ley anual de presupuesto en donde se fijan límites y se
establecen prioridades para el gasto público, y además mediante ley el Congreso
autoriza la contratación pública nacional; también mediante ley interviene la
economía, etc. De otro lado, por fuera de la actividad legislativa, al Congreso
le corresponde una función nominadora de ciertos cargos importantes para el
adecuado funcionamiento del poder público, y finalmente el ejercicio del poder
constituyente secundario que lo autoriza para expedir actos reformatorios de la
Constitución.
El Congreso de la República, como organismo colegiado, electivo y
pluralista, es por excelencia el foro máximo de expresión de las distintas
corrientes de pensamiento presentes en la Nación. Su legitimidad democrática,
comparable tan sólo con la del Presidente de la República, que es elegido
también por el sufragio directo de la totalidad de los ciudadanos, se refuerza
por su composición plural, que da espacio a las minorías políticas para influir
en la toma de las más importantes decisiones.  Por todo lo anterior, el interés
general implícito en la continuidad de la labor congresional durante todo el
período de sesiones ordinarias resulta evidente. Este interés general,
prevalente por expresa disposición constitucional (C.P Art. 1°), hace que la
restricción temporal del derecho colectivo de las comunidades asentadas en las
circunscripciones electorales a tener una representación mínima en el órgano
legislativo no se juzgue desproporcionada o excesiva, máxime cuando la referida
limitación obedece a una causa de justificación constitucionalmente válida,
como es la necesidad de garantizar la auténtica y libre expresión de la
voluntad popular manifestada en los comicios.
10.  Los argumentos que hasta aquí se han expuesto suministran
fundamento suficiente para contestar el segundo problema jurídico planteado en
el debate constitucional suscitado con base en la demanda instaurada contra la
Ley 863 de 2003: La no participación de los Representantes a la Cámara por la
circunscripción territorial del Departamento del Vaupés en la aprobación de la
Ley 863 de 2003, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto de
elección por parte de la jurisdicción contencioso administrativa y del tiempo
que tomó la organización electoral para la realización de elecciones
complementarias, lejos de vulnerar precepto superior alguno, es completamente
compatible con la Carta Política.  Por este motivo, la ley demandada será
declarada exequible.
VI. DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
la Ley 863 de 2003, “por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras,
fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento
de las finanzas públicas”, únicamente por los cargos examinados en esta
sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Los derechos fundamentales son principios constitucionales en cuanto fijan
estándares de actuación susceptibles de desarrollo legal. Cf. sentencias C-475
de 1997 y C-1287de 2001.