T-356-08
EPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-356/08
EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO REMOCION-Discrecionalidad
del nominador para la vinculación, permanencia y retiro
ACTO ADMINISTRATIVO-Motivación de la desvinculación de funcionario
que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa
CARGOS DE CARRERA-Requisito del concurso de méritos
SISTEMA DE CARRERA-Mérito como elemento esencial/CARRERA
ADMINISTRATIVA-Igualdad de oportunidades
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-No motivación acto de retiro del servicio
ACCION DE TUTELA-Procedencia en caso de funcionarios de
carrera administrativa nombrados en provisionalidad separados del cargo
mediante acto sin motivación
ACCION DE TUTELA-Procedencia frente a acto administrativo
no motivado
Referencia: expediente T-1771881
Acción de tutela instaurada por Jhon
Oueimer Martínez Rojas contra la Dirección Seccional de Administración Judicial
de Villavicencio
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil ocho
(2008).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional integrada por la magistrada Clara Inés Vargas Hernández y los
magistrados Jaime Araujo Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Nacional y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo adoptado por la
Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Jhon Oueimer Martínez Rojas instauró
acción de tutela contra la Dirección Seccional de Administración Judicial de
Villavicencio, por considerar vulnerados sus derechos constitucionales
fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo y al mínimo vital
con fundamento en los hechos que se sintetizan a continuación.
Hechos.
1.- Afirma el peticionario que fue nombrado en encargo
como Auxiliar Administrativo Grado III-03 de la Dirección Seccional de
Administración Judicial de Villavicencio, Meta del día 11 de octubre de 1996 al
9 de febrero de 1997 con acta de posesión número 0047. (Expediente cuaderno 1 a
folio 1)
2.- Expresa que por medio de Resolución No. 0398
expedida por la Administración Judicial de Villavicencio, se le nombró en
provisionalidad en el cargo de Auxiliar Administrativo Grado II-03, a partir
del día 10 de febrero hasta el día 7 de julio de 1997. (Expediente, cuaderno 1
a folio 1)
3.- Aduce que mediante Resolución No. 1264, la
Dirección Seccional de Administración Judicial de Villavicencio lo nombró en
provisionalidad en el cargo de Auxiliar Administrativo Grado III-05 del 8 de
julio de 1997 al 01 de noviembre de 2006. (Expediente, cuaderno 1 a folio 1)
4.- Señala que con el nombramiento anterior prestó las
siguientes funciones: Codificador de Nómina; Auxiliar de Prestaciones Sociales;
Auxiliar de Recepción de Demandas; Auxiliar de Recaudo de Notificaciones;
Auxiliar de Títulos Judiciales; Auxiliar de Recepción en la Oficina Judicial;
auxiliar de Almacén e Inventarios (Expediente cuaderno 1 a folio 2).
5.- Manifiesta que en todos los mencionados cargos se
desempeñó a cabalidad y sostiene que las ejerció de modo ininterrumpido hasta
el momento en que sobrevino la declaratoria de insubsistencia. (Expediente,
cuaderno 1 a folio 2).
6.- Alega que la declaratoria de insubsistencia fue
resuelta sin que se hubiese dado motivación alguna que la justificara.
Manifiesta que esta declaratoria se presentó más bien como resultado de una
persecución por parte del nominador –quien ejerce el cargo de director
Ejecutivo de la Administración Judicial Seccional Villavicencio, Meta y “quien
a su antojo y capricho excediéndose en sus funciones hizo arbitrariamente uso
indebido de sus facultades” y produjo un acto que le resulta lesivo dadas sus
condiciones precarias de subsistencia. (Expediente, cuaderno 1 a folio 2).
7.- Relata que durante el tiempo en que estuvo
vinculado como servidor público de la Rama Judicial nunca tuvo memorando o
llamado de atención y se desempeñó bajo el cumplimiento de los principios de
eficacia, efectividad, honestidad y moralidad hasta el día en que se produjo el
acto administrativo mediante el cual se declaró su insubsistencia sin que
mediara justa causal para tales efectos. (Expediente, cuaderno 1 a folio3).
8.- Encuentra que en su caso en vista de haber sido nombrado
en provisionalidad y por haber laborado durante un período superior a los diez
años, implica que el acto de desvinculación debía ser motivado y no lo fue por
cuanto el nominador expuso un conjunto de razones equívocas y jamás invocó
justa causa desconociendo su derecho al debido proceso. (Expediente, cuaderno 1
a folio 3).
9.- Señala que ante el súbito despido, hizo uso de los
medios de defensa que tenía a su alcance e interpuso recurso de reposición y en
subsidio de apelación de la Resolución mediante la cual se declaró su
insubsistencia. Estos recursos fueron resueltos en su contra. El primero, con
fundamento en los numerales 1º y 2º del artículo 132 del Estatuto de la Carrera
de la Rama Judicial, sin cumplir con lo previsto en el numeral 3º de esa norma.
Concedida la apelación, el Director Ejecutivo de Administración Judicial la
denegó por improcedente. Estimó que el acto administrativo impugnado era de
naturaleza discrecional y no jurisdiccional. Resalta el peticionario que esta
actuación desconoce lo establecido en el Código Contencioso Administrativo por
cuanto la decisión fue emanada por la Administración – que indistintamente su
naturaleza – es susceptible de ser recurrida por vía gubernativa. (Expediente,
cuaderno 1 a folio 4).
10.- Indica que el 8 de marzo de 2007 solicitó a la
Dirección Seccional de Administración Judicial, la revocatoria directa de la
Resolución por medio de la cual se declaró su insubsistencia con fundamento en
la protección de que goza al ser padre cabeza de familia, hecho que sustentó
con apoyo de lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-964 de
2003 así como con fundamento en el acta de conciliación diligenciada ante el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en la que consta que tiene a cargo a
su menor hijo y especifica que la petición fue desestimada. (Expediente,
cuaderno 1 a folio 5).
11.- Determina que ante las decisiones reiterativas y
contrarias a derecho de la entidad demandada promovió acción de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho y acentúa que ante lo dispendioso y largo de ese
trámite se vio obligado a acudir a la tutela como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. (Expediente, cuaderno 1 a folio 6).
Solicitud de tutela.
El actor solicitó que se tutelaran sus derechos
constitucionales fundamentales al trabajo, al debido proceso, a la igualdad y
al mínimo vital y, en consecuencia, se concediera el amparo como mecanismo
transitorio a fin de evitar un perjuicio irremediable.
Pruebas.
En el expediente constan las siguientes
pruebas:
- Copia de la Resolución No. 1232 fechada el día 1º de
noviembre de 2006 y expedida por el Director Seccional de Administración
Judicial, por medio de la cual se declara insubsistente al señor Jhon Martínez
Rojas. (Expediente, cuaderno 1, a folios 15-17) A continuación se transcribe lo
consignado en el considerando de la Resolución:
- Copia del escrito mediante el cual el señor Jhon
Martínez Rojas interpone recurso de reposición y en subsidio de apelación
contra la Resolución 1232 de 2006. (Expediente, cuaderno 1 a folios 18-22)
- Copia de la Resolución 0493 expedida el 9 de enero
de 2007 mediante la cual se resuelve negativamente el recurso de reposición
interpuesto contra la Resolución 1232 dictada el 1º de noviembre de 2006.
(Expediente, cuaderno 1a folios 23-28)
- Copia de la Resolución 1575 expedida el 28 de
febrero de 2007 por medio de la cual se niega el recurso de apelación contra la
Resolución 1232 dictada el 1º de noviembre de 2006 (Expediente, cuaderno 1 a
folios 29-37)
- Copia del escrito por medio del cual el ciudadano
Jhon Martínez Rojas solicita la revocatoria de la Resolución 1232 dictada el 1º
de noviembre de 2006 (Expediente, cuaderno 1 a folios 38-39)
- Copia de de la Resolución 0880 con fundamento en la
cual se decide la revocatoria directa interpuesta por el ciudadano Jhon
Martínez Rojas (Expediente, cuaderno 1 a folios 40-44)
- Copia del Acta de Conciliación (Diligencia de
Conciliación de Custodia, Reglamentación de Cuota de Alimentos y Visitas
Suscrita entre los Señores Jhon Oueimer Martínez Rojas y Johana Marcela
Trujillo Gómez en su condición de progenitores del menor Jhon Steven Martínez
de tres años y 8 meses de edad (Expediente, cuaderno 1 a folios 45-47)
- Copia del Registro de Nacimiento del niño Jhon
Steven Martínez Trujillo (Expediente, cuaderno 1 a folio 48)
Respuesta de la entidad demandada
En escrito fechado el día 9 de agosto de 2007, la
entidad demandada por intermedio de la Directora de la Unidad de Asistencia
Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, consideró que la
tutela en el caso sub judice debía denegarse por improcedente. Admitió
que el peticionario había sido nombrado en un cargo de provisionalidad e indicó
que hasta el momento “ningún cargo de la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial [había] sido provisto a través del concurso de méritos.” Enseguida
sostuvo, sin embargo, que en el presente asunto el actor contaba con la vía
contencioso administrativa para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho. Respecto de la vulneración del derecho al trabajo, encontró la
entidad demandada que la protección de este derecho no podía hacerse
equivalente a asegurar la existencia de un empleo en particular ni menos podía
traducirse en garantizar su estabilidad.
A propósito de la estabilidad de los cargos de carrera
ocupados en provisionalidad, citó la Directora Ejecutiva de la Administración
Judicial la sentencia del Consejo de Estado con apoyo en la cual esa Alta
Corporación unificó su criterio respecto a la temática en cuestión[1].
Luego de citar otras providencias emitidas por el Consejo de Estado en el mismo
sentido, se ratificó la entidad demandada en su opinión con arreglo a la cual
“cuando un empleado no se encuentra inscrito en la carrera, ni goza de periodo
fijo, o a su favor tiene algún fuero de relativa estabilidad, su nombramiento
puede declararse insubsistente en cualquier momento, sin motivación alguna,
pues se sobre entiende que ello obedeció a razones del buen servicio, que es el
fin primordial de la función pública, las cuales no sólo comprenden el
cumplimiento de los deberes propios del cargo, en atención a que tal
circunstancia no significa que no existan otras personas que desempeñen con
suficiente idoneidad el cargo.”
En relación con el desconocimiento del derecho
constitucional fundamental a la garantía del debido proceso alegada por el
peticionario, opinó la entidad demandada que al ser equivalentes los cargos de
carrera ocupados en provisionalidad a los empleos de libre nombramiento y
remoción, “su permanencia en el cargo está supeditada a la discrecionalidad del
nominador, lo que significa que pueden ser separados del servicio en cualquier
momento sin necesidad de motivar el acto de insubsistencia, siendo evidente que
contra dichos actos administrativos no proceden los recursos por la vía
gubernativa.”
Añadió, a continuación, que la facultad discrecional
relacionada con los empleos de libre nombramiento y remoción se conectaba con
la posibilidad de remover de su cargo a las personas que ocupaban sus empleos
en esa calidad “sin necesidad de explicar las razones para ello.” Opinión que
reforzó acudiendo a la jurisprudencia constante del Consejo de Estado (citó,
por ejemplo, la Sentencia de la Sección Segunda emitida por ese Alto Tribunal
el día 7 de diciembre de 1995 con ocasión del estudio del expediente número
6223 así como el fallo también proferido por la Sección Segunda, Subsección B,
Radicación 25000 -23-25-000-1997-5741-01 y la sentencia de la Sección Segunda,
Radicación 76001-23-31-000-1998-1834-01 Marzo 13 de 2003.)
En lo relativo a la violación del derecho al trabajo,
subrayó la entidad demandada que no procedía por vía de tutela ventilar esta
discusión y en el caso sub judice tampoco era procedente solicitar el
amparo como mecanismo transitorio por cuanto no se había probado perjuicio
irremediable ni vulneración del mínimo vital.
Sentencias objeto de revisión.
Mediante providencia fechada el día 7 de junio de 2007
el Juzgado Primero Penal de Circuito de Villavicencio resolvió conceder el
amparo invocado. Sustentó su decisión en los motivos que se exponen a renglón
seguido.
Luego de reconocer que el derecho a la estabilidad
laboral no era absoluto, se concentró en explicar la importancia que de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 Superior adquiría la necesidad
de motivar los actos administrativos. Consecuentemente con ello, estimó que la
motivación de los actos administrativos era una manifestación del principio de
publicidad contenido en el precepto constitucional referido y uno de cuyos
objetivos principales consistía en informar a las autoridades judiciales para
permitirles ejercer el control debido sobre las actuaciones de la
Administración. En consonancia con la jurisprudencia constitucional (Sentencia
SU-250 de 1998), recordó que la existencia de un cierto margen de
discrecionalidad a favor de la administración no podía suponer “la libertad de
la administración para actuar prescindiendo de la necesidad de justificar la
realidad de la actuación concreta.” Por ende, estimó pertinente tener en cuenta
que en el acto administrativo debían aparecer siempre las razones de modo que
se eliminara cualquier asomo de arbitrariedad y se facilitara saber “por qué se
tomó la decisión respectiva, lo cual permite la viabilidad de los recursos.”
Sostuvo el a quo que la motivación de los actos
administrativos ponían de manifiesto “la vinculación de la Administración al
ordenamiento jurídico” con lo cual tal motivación podía comprenderse como “la
explicación dada por la Administración mediante la fundamentación jurídica de
la solución que se da al caso concreto.” Llamó la atención, por lo demás,
acerca de la necesidad de motivar los actos con apoyo en los cuales se retira
tanto a los empleados y empleadas de carrera como a quienes se encuentran en
una situación de interinidad o provisionalidad. Encontró que la ausencia de
motivación en esas eventualidades originaba un desconocimiento del debido
proceso previsto en el artículo 29 Superior.
Estimó, finalmente, que el peticionario no sólo fue
desvinculado del cargo que ocupaba en provisionalidad sin motivación que le
permitiera su “defensa material o técnica” y por consiguiente de manera
arbitraria sino que aún cuando era consciente de que todavía existía un camino
adicional para que el demandante solicitara protección ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, había también que reparar en que los procesos en
esa vía demoraban “largos años para ser dirimidos.” En vista de lo anterior y
teniendo en cuenta el Despacho que el actor era padre cabeza de familia y que
su subsistencia y la de su menor hijo dependía del salario que devengaba así
como en atención a que hasta el momento no se había efectuado concurso para
“abastecer el cargo que [el actor ocupaba], concluyó el a quo que en
caso sub judice se habían desconocido los derechos constitucionales del
peticionario.
Ordenó, en consecuencia, que en el término
improrrogable de cuarenta y ocho horas contadas a partir de la notificación de
la sentencia emitida, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial –
Seccional Villavicencio - reintegrara al actor al cargo de AUXILIAR
ADMINISTRATIVO grado III-05 de esa dependencia, salvo que tal cargo se hubiere
ocupado con persona que haya superado el concurso de méritos, para merecerlo o
provenga de un proceso similar (traslado).
Impugnación
La Directora Seccional de Administración Judicial
impugnó el fallo proferido por el Juez Primero Civil de Circuito y solicitó se
revocara la decisión adoptada. Dentro de los motivos que aportó para apoyar su
solicitud, alegó la Directora que la sentencia emitida por el a quo estaba
viciada de nulidad al carecer esta autoridad judicial de competencia para
dictarla.
Sentencia emitida por el Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Villavicencio. Sala Penal, por medio de la cual se declara la nulidad
de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal de Circuito de
Villavicencio
El día 30 de julio de 2007 el Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Villavicencio. Sala Penal, resolvió declarar la nulidad
del proceso adelantado ante el Juzgado Primero de Circuito de Villavicencio por
falta de competencia. Encontró el Tribunal que le asistía razón a la entidad
demandada cuando sostuvo que al ser esta una dependencia funcional
desconcentrada del orden nacional, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 1382
de 2000, “la competencia en primera instancia, para conocer de la presente
acción tutelar corresponde a los Tribunales Superiores y Administrativos y
Consejos Seccionales de la Judicatura. Por esta razón declaró la nulidad de
todo lo actuado.
Primera instancia
Mediante sentencia fechada el día 21 de agosto de 2007
el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Villavicencio. Sala de Decisión
Civil, Laboral y de Familia resolvió denegar el amparo invocado. Consideró el
Tribunal que en el asunto bajo examen no procedía la tutela por cuanto el actor
contaba con vías alternas para solicitar la protección de sus derechos y no
resultaba factible acudir a la acción de tutela para atacar actos
administrativos. Recordó la Corporación que el peticionario contaba con el
mecanismo de la nulidad consignado en el artículo 85 del Código Contencioso
Administrativo y puntualizó que el actor podía, incluso, solicitar la
suspensión provisional del acto administrativo, esto es, de la Resolución que
decidió su desvinculación si se cumplían los requisitos establecidos por el
artículo 152 de la misma codificación.
En vista de lo anterior, encontró el Tribunal que en
el caso sub judice tampoco procedía la tutela como mecanismo transitorio
por cuando en opinión de la Corporación no se había demostrado que la
desvinculación hubiese ocasionado al peticionario un perjuicio irremediable.
Así las cosas, resolvió negar la tutela por improcedente.
Segunda instancia
Con fundamento en la providencia emitida el día 18 de
septiembre de 2007 la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral,
resolvió confirmar en todas sus partes la sentencia proferida por el Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Villavicencio. Sala de Decisión Civil, Laboral
y de Familia.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
1.- Esta Corte es competente para revisar el presente
fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la
Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones
pertinentes.
Presentación del caso y problemas jurídicos objeto de
estudio.
2.- El peticionario, Jhon Oueimer Martínez Rojas,
instauró acción de tutela contra la Dirección Seccional de Administración
Judicial de Villavicencio, por considerar que esta entidad desconoció sus
derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, al trabajo, al
mínimo vital y a la igualdad al proferir el acto meditante el cual se lo
declaró insubsistente sin que hubiera mediado motivación alguna. Solicitó el
peticionario que se concediera la acción de tutela como mecanismo transitorio a
fin de evitar un perjuicio irremediable y exigió, que se ordenara a la entidad
demandada su reintegro en forma inmediata pues al tener la condición de padre
cabeza de familia su subsistencia así como la de su menor hijo dependía por
entero del salario que devengaba.
Con fundamento en la jurisprudencia emitida por el
Consejo de Estado, La entidad demandada consideró que un empleado no inscrito
en la carrera no gozaba de periodo fijo ni contaba con fuero alguno que
garantizara relativa estabilidad. Bajo tales circunstancias la persona puede
ser declarada insubsistente sin previa motivación. Consideró, por demás, que el
actor contaba con la vía ordinaria para controvertir el acto administrativo y
no podía acudir a la tutela toda vez que no había probado la existencia de un
perjuicio irremediable que ameritara la protección provisional.
Tanto el a quo como el ad quem
resolvieron negar la tutela por considerarla improcedente. Estimaron que
existía otra vía judicial y encontraron, por demás, que en el caso sube
examine no se había presentado perjuicio irremediable.
3.- De acuerdo con lo expuesto, le
corresponde a la Sala establecer (i) si la Dirección Seccional de
Administración Judicial de Villavicencio, desconoció el derecho constitucional
fundamental a la garantía del debido proceso cuando declaró insubsistente a una
persona nombrada en provisionalidad en un cargo de carrera, sin mediar
motivación. En caso afirmativo, (ii) si la acción de tutela es el mecanismo
idóneo para reestablecer los derechos que el actor considera vulnerados.
4.- A fin de resolver las cuestiones planteadas,
estima la Sala pertinente (i) reiterar su jurisprudencia respecto de la
obligación de motivar el acto por medio del cual se declara insubsistente un
funcionario que desempeña en provisionalidad un cargo de carrera (ii) establecer
si la acción de tutela es el mecanismo idóneo para reestablecer los derechos
que el actor considera vulnerados.
El acto por medio del cual se desvincula a una persona
de un cargo de carrera para el cual fue nombrado en provisionalidad debe ser
motivado. Reiteración de jurisprudencia.
5.- La necesidad de expresar las razones
con fundamento en las cuales se declara insubsistente a un funcionario o a una
funcionaria nombrado (a) en provisionalidad para desempeñar un cargo de
carrera, ha sido un asunto sobre el cual la Corte Constitucional se ha
pronunciado de manera insistente y reiterada. Ha subrayado la Corporación que -
fuera de las actuaciones expresamente exceptuadas por la Ley - todo acto
administrativo debe ser motivado, al menos, de manera sumaria[2].
Ha dicho, en este orden de ideas, que una de las consecuencias del Estado
social de derecho se manifiesta, justamente, en la obligación de motivar los
actos administrativos pues sólo así los jueces, en el instante en que deben
realizar su control, pueden verificar si dichos actos se ajustan o no a los
preceptos establecidos en el ordenamiento jurídico. De lo contrario, se
presenta la desviación de poder prevista en el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo y, en tal sentido, se configura una causal autónoma
de nulidad del acto administrativo que no contenga la motivación[3].
6.- La Corte ha subrayado también cómo la motivación
de los actos administrativos resulta indispensable para garantizar el derecho
constitucional fundamental a la garantía del debido proceso y se relaciona
estrechamente con la publicidad de los actos. Una actuación secreta o reservada
impide ejercer el derecho de contradicción. Salvo las excepciones previstas por
la Ley, el retiro debe ser siempre motivado.
7.- En efecto, la Legislación prevé que en ciertos
casos no se requiere la motivación. Esto sucede, por ejemplo, cuando quien se
desvincula del servicio es un (a) empleado (a) de libre nombramiento y
remoción. Ha manifestado la Corte Constitucional que al “tratarse de personas
que ejercen funciones de confianza, dirección o manejo, la permanencia en sus
cargos depende, en principio, de la discrecionalidad del [/de la] nominador [a][4].”
Este tipo de empleos suponen la existencia de estrechos lazos de confianza de
modo que “el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las
exigencias discrecionales del [/de la] nominador [a] y estar sometida a su
permanente vigilancia y evaluación[5].”
Bajo estas circunstancias, quien nomina goza de un
margen amplio de discrecionalidad que no puede, desde luego, derivar en
actuación arbitraria o desproporcionada pero tampoco exige para que proceda el
retiro que el acto de desvinculación deba ser motivado. Ha sostenido la
Corporación en numerosas ocasiones que, “la falta de motivación del acto que
desvincula a una persona que ocupe un cargo de libre nombramiento y remoción no
es contrario a la Constitución[6].” Ha recalcado, al mismo
tiempo, que la no motivación de esos actos constituye “una excepción al
principio general de publicidad, sin que ello vulnere derecho fundamental
alguno[7].”
8.- Cosa distinta ocurre con los cargos de carrera. Las
personas que acceden a tales cargos deben reunir un conjunto de condiciones de
mérito y sólo cuando demuestran que cumplen con los requisitos para acceder
pueden ocupar un cargo. La provisión de estos puestos se somete, por
consiguiente, a los procesos de selección y a los concursos públicos que
determine la ley. De ahí, que quienes ejercen cargos de carrera gocen de mayor
estabilidad y su desvinculación únicamente proceda por razones disciplinarias,
por calificación insatisfactoria de labores o por otra causal previamente
determinada por la Ley[8]. La
Legislación exige que el acto mediante el cual se desvincula a un empleado o
funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa deba ser motivado.
9.- El ordenamiento legal ha previsto que los cargos
de carrera pueden proveerse en provisionalidad cuando se presentan vacancias
definitivas o temporales “mientras éstos se proveen en propiedad conforme a las
formalidades de ley o cesa la situación administrativa que originó la vacancia
temporal”[9].
En numerosas ocasiones[10] y
especialmente en la sentencia SU-250 de 1998 se expresó la Corte en extenso
sobre el particular. Trajo a la memoria la Corporación cómo el diseño
institucional previsto por la Constitución Nacional había tenido como uno de
sus principales propósitos el que la generalidad de los empleos públicos,
fuesen ocupados por personas vinculadas a la carrera administrativa. Ello, con
el fin de que el acceso a los cargos públicos se hiciera mediante concurso de
méritos lo que de suyo implicaba la necesidad de brindar mayor estabilidad a
los empleados y empleadas vinculados (as) de esta manera.
10.- La circunstancia descrita se conecta en forma
estrecha con la idea de configurar una burocracia cada vez más preparada,
experimentada y eficiente razón por lo cual la estabilidad en el cargo juega un
papel destacado. Lo hasta aquí expresado remite al texto del artículo 125
constitucional en donde se consignan los cimientos sobre los cuales se
configura el sistema de administración de personal que presta sus servicios a
los órganos y a las entidades que componen el Estado colombiano. En esa misma
línea de pensamiento, el artículo establece una regla general, a saber, “que la
provisión de los empleos públicos es el sistema de carrera administrativa.”
11.- De otra parte, según lo dispuesto en la Ley 909
de 2004 encaminada a desarrollar la disposición contenida en el artículo 125
Superior, la carrera administrativa puede entenderse como “un sistema técnico
de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de
la administración pública y ofrecer, estabilidad e igualdad de oportunidades
para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar ese objetivo, el
ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará
exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que
se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna.”
Con arreglo a lo puntualizado en el referido artículo
125, las excepciones a este principio general únicamente pueden ser consignadas
por vía legal o constitucional. Así, el mismo artículo efectúa un listado de
empleos que por su naturaleza no han de ser provistos mediante el sistema de
carrera administrativa, como lo son, verbigracia, los cargos de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores
oficiales y aquellos que determine la Ley. En estas eventualidades, cada cargo
posee un sistema distinto de acceso, permanencia y retiro.
En concordancia con lo prescrito por el artículo 125
constitucional, el sistema de carrera implica de modo simultáneo la existencia
de un régimen especial de ingreso al cargo tanto como unas directrices
orientadas a fijar lo concerniente al ascenso dentro de la estructura
jerarquizada bajo el cumplimiento de los requisitos y de las condiciones que
fije la legislación para determinar los méritos y calidades de quienes aspiran
a ocupar tales cargos. De ahí se sigue, que para el ingreso a los cargos de
carrera deba mediar de forma previa el cumplimiento de un grupo de exigencias
de idoneidad y capacidad por parte de quienes se desempeñarán como servidores
(as) públicos (as).
12.- En ese orden de ideas y haciendo referencia en
particular al objetivo primordial que es cumplir con los fines del Estado,
existen un conjunto de principios dirigidos a promover patrones de calidad y de
eficiencia por lo cual la separación del cargo de una persona empleada en
carrera se realiza por motivos específicos, esto es, bien por la calificación
no satisfactoria en el desempeño del empleo; por desconocimiento del régimen
disciplinario o por las demás causales previstas en la Constitución o en la
Ley.
Importa destacar en este lugar que la manera como
quedó diseñado el sistema de carrera administrativa pretende conseguir el
cumplimiento de unos objetivos de notable importancia. De un lado, garantizar
una vía ágil y efectiva para la obtención de las metas estatales fijadas en el
artículo 2º de la Constitución Nacional mediante la escogencia de las personas
más preparadas y mejor calificadas. De otro lado, facilita que el acceso a los
cargos se lleve a cabo en condiciones de igualdad tal como se desprende de lo
establecido en los artículos 40 (numeral 7) y 99 de la Constitución Nacional. En
relación con este tópico se expresó la Corte en sentencia C-733 de 2005.
“En numerosas ocasiones[11], la Corte se ha
pronunciado en relación con los fines que orientan la carrera administrativa en
Colombia. [Así las cosas], existen unas claras líneas jurisprudenciales en el
sentido de que aquélla (i) permite al Estado contar con servidores [as] cuya
experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez mejores índices de
resultados[12]; (ii) asegura que la
administración esté conformada por personas aptas desde los puntos de vista de
capacitación profesional e idoneidad moral, para que la función que cumplan sea
acorde con las finalidades perfectivas que el interés general espera de los
[/las] empleados [as] que prestan sus servicios al Estado[13];
(iii) [hace factible] seleccionar adecuadamente a los [/las] servidores [as]
públicos [as] y garantiza que no sean los intereses políticos, sino las razones
de eficiente servicio y calificación, las que permitan el acceso a la función
pública en condiciones de igualdad [14]; y (iv)
[consolida] la vigencia de los principios de eficiencia y eficacia en el
servicio público, la igualdad de oportunidades en el acceso a cargos públicos,
así como los derechos subjetivos reconocidos mediante el régimen de carrera
administrativa[15].”
13.- No obstante, los concursos de mérito han demorado
en realizarse y esta situación ha dado paso a que cargos previstos para ser
ocupados por personas vinculadas a la carrera administrativa han tenido que ser
proveídos transitoriamente por personas designadas para encargarse transitoriamente
de estas funciones mientras se efectúa la selección ordenada por la
Constitución. Por tal razón, esta Corporación ha desarrollado una línea
jurisprudencial reiterada y consolidada que tiene por objeto deslindar la
situación de las personas que ocupan cargos de carrera en provisionalidad de la
circunstancia característica de los empleados y las empleadas de libre
nombramiento y remoción.
La Corte ha admitido, en efecto, que entre una y otra
forma de vinculación existen ciertas coincidencias pero ha subrayado la
protección intermedia que se les confiere a quienes ocupan cargos de carrera en
provisionalidad. Un resumen de las consideraciones de la Corte sobre la materia
aparece en la sentencia C- 279 de 2007, mediante la cual la Corporación se
pronuncia sobre la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 70 y 76 de la
Ley 938 de 2004, “Por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía
General de la Nación”. En dicha oportunidad, la Corte reiteró las líneas
jurisprudenciales sentadas sobre la materia, en los siguientes términos:
“En múltiples oportunidades[16],
la Corte ha conocido de solicitudes de tutela en las que los actores han
manifestado que se desempeñaban en provisionalidad en un cargo de carrera en la
Fiscalía General de la Nación y que habían sido desvinculados de la entidad
mediante un acto administrativo sin motivación, sustentado en la
discrecionalidad del nominador. En todas las ocasiones la Corte ha amparado el
derecho al debido proceso y a la igualdad de los solicitantes, cuando ha
verificado la existencia del nombramiento en provisionalidad y de la
declaración de insubsistencia sin motivación alguna[17].
14.- En suma, los argumentos que han servido de apoyo
a las decisiones de la Corte Constitucional sobre el tópico debatido se pueden
sintetizar de la manera que se expresa a continuación. De una parte, el derecho
constitucional fundamental a la garantía del debido proceso resulta aplicable a
“todas las decisiones administrativas, a pesar de las reglas específicas que
rigen dichas actuaciones.” De otra, en la Sentencia T-653 de 2006 definió la
jurisprudencia constitucional este derecho como: “(i) el conjunto complejo de
condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el
cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa
(ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está
previamente determinado de manera constitucional y legal[18]. Por
último, el objeto de esta garantía superior es (i) procurar el ordenado
funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus actuaciones, y
(iii) salvaguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los
administrados[19].”
De la misma manera y en estrecha articulación con lo
hasta aquí mencionado, la exigencia relativa a la obligación de motivar las
actuaciones administrativas se conecta con la necesidad de asegurar, de forma
simultánea, la vigencia de “los principios de legalidad y de publicidad” por
cuanto tal motivación hace factible ejercer “el derecho a la defensa, lo cual
marca una frontera clara a fin de evitar actuaciones arbitrarias por parte de
las autoridades administrativas. Por lo tanto, la motivación de los actos
administrativos asegura la garantía constitucional al derecho fundamental al
debido proceso[20].
15.- A la par con lo manifestado en precedencia, la
Corte ha insistido[21]
en que quien ocupe un cargo de carrera en provisionalidad debe poder gozar del
derecho a que el acto administrativo encaminado a declarar su insubsistencia en
el cargo sólo pueda tenerse como válido cuando haya mediado motivación toda vez
que “solo razones de interés general pueden conducir a la desvinculación”. Por
ello, quien goza de la facultad nominadora no puede desvincular al empleado con
la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre nombramiento
y remoción, a menos que exista justa causa para [tales efectos][22]”
16.- Fuera de las anteriores consideraciones, la
jurisprudencia constitucional ha recalcado cómo en vista de los límites
trazados en relación con la discrecionalidad de quien goza de la facultad de
nominación para declarar insubsistente a personas “gozan de una cierta
estabilidad” que ha sido denominada por la Corte Constitucional como
“estabilidad intermedia” de suerte que quien ocupe “cargos en provisionalidad
no goza de la estabilidad laboral que ostenta un funcionario de carrera, pero
tampoco puede ser desvinculado como si su nombramiento se tratara de uno de
libre nombramiento y remoción[23].
Por lo tanto, la estabilidad de un funcionario nombrado en provisionalidad
se concreta en que al ser desvinculado se le indique específicamente las
razones de su declaración de insubsistencia.” (Énfasis fuera del texto
original).
17.- En esa misma dirección, la Corte ha realzado que
los actos por medio de los cuales se resuelve la desvinculación de quienes
ocupan cargos de carrera en provisionalidad deben contener las razones por las
cuales se [los/las] separa del cargo. Cierto es que quien nomina cuenta con un
margen de discrecionalidad. No lo es menos, sin embargo, que dicho margen de
apreciación no puede desembocar en arbitrariedad. Sea como fuere, los motivos
de interés público que fundamentan la desvinculación han de ser explicitados
con miras garantizar el derecho al debido proceso de la persona desvinculada[24].
Resulta pues pertinente agregar, que la
discrecionalidad no puede entenderse aquí sino en conexión con las razones de
interés general atinentes al servicio prestado por el/la funcionario a) habida
cuenta de sus responsabilidades en la entidad, dentro de las cuales la Corte ha
mencionado las razones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra
razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar
el/la funcionario (a) concreto (a). Por supuesto, la razón principal consiste
en que el cargo será ocupado quien ha participado en un concurso de méritos y
ocupado un lugar en dicho concurso que lo hace merecedor del cargo[25].
18.- El papel relevante de la motivación de los actos
administrativos por medio de los cuales se procede a desvincular funcionarios o
funcionarias que ocupan de modo permanente o transitorio un cargo de carrera ha
sido destacado por la jurisprudencia constitucional en múltiples ocasiones y
más recientemente en la sentencia T-552 de 2005. En esa oportunidad indicó la
Corte cómo el artículo 209 superior determina el principio de publicidad de las
actuaciones que se adelantan ante la administración pública. Existe como se
indicó un nexo estrecho entre la exigencia de motivar los actos administrativos
de desvinculación de cargos de carrera – hayan sido estos ocupados de manera
permanente o pasajera – y el principio de publicidad. En tal sentido, expresó la
Corte,
“el deber de motivar tales actos representa una carga que el derecho
constitucional y administrativo contemporáneo impone a la administración, según
la cual ésta se encuentra obligada a exponer las razones de hecho y de derecho
que determinan su actuar en determinado sentido. Así, el deber de motivar los
actos administrativos, salvo excepciones precisas, se revela como un límite a
la discrecionalidad de la administración.”
En este orden de ideas, los motivos del acto administrativo,
comúnmente llamados “considerandos”, deberán dar cuenta de las razones de
hecho, precisamente circunstanciadas, y de derecho, que sustenten de manera
suficiente la adopción de determinada decisión por parte de la administración
pública, así como el razonamiento causal entre las razones expuestas y la
decisión adoptada.”
19.- El requisito de la motivación se orienta, por lo
demás, a satisfacer exigencias características de un gobierno democrático. De
un lado, la obligación de rendir cuentas respecto de las actuaciones
efectuadas. En otras palabras: la necesidad de explicar a las y a los
administrados, porqué se ha obrado de una determinada manera, tal como lo
disponen los artículos 123 y 109 de la Constitución Nacional: “(...) Los (as)
servidores (as) públicos (as) están al servicio del Estado y de la comunidad”.
“La función administrativa está al servicio de los intereses generales (...)”.
De otro lado, se liga con el compromiso de “administrar bien”, esto es, de
cumplir con un grupo de tareas que garanticen un “examen acucioso de los
fundamentos de las decisiones que [se] proyecta[n], previniendo, de esta
manera, que se adopten decisiones estudiadas de manera insuficiente o de dudosa
justificación[26].”
Por último, se conecta con la necesidad de facilitar el control de las
actuaciones de la administración:
“así, el conocimiento de los motivos por los cuales la
administración ha adoptado determinada decisión permite a los interesados
apreciar las razones de las decisiones que los afectan y, eventualmente,
interponer los recursos administrativos o instaurar las acciones judiciales a
que haya lugar, garantizando, de esta manera, el ejercicio del derecho de
defensa. En el mismo sentido, facilita la tarea del juez administrativo en el “instante
que pase a ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando si se
ajusta al orden jurídico y si corresponde a los fines señalados en el mismo[27].”
20.- Ahora bien, es preciso destacar en este lugar que
la jurisprudencia constitucional también ha sido enfática al advertir que si
bien los actos administrativos que declaran la insubsistencia de una persona
nombrada en provisionalidad requieren de su respectiva motivación para
garantizar el derecho al debido proceso, esto no significa que quienes han sido
nombrados (as) en provisionalidad ostentan los derechos que se derivan de la
carrera, y en particular el derecho a la estabilidad laboral que nace de haber
accedido por concurso de méritos a la carrera y al cargo correspondiente.
21.- A partir de lo expuesto se deriva la importancia
que la jurisprudencia constitucional le ha conferido, en general, a la
necesidad de motivar los actos administrativos y, en particular, los actos
orientados a desvincular funcionarios (as) que ocupan cargos de carrera,
cuestión que se extiende también a los procesos de desvinculación de personas
que ocupan tales cargos en provisionalidad. De manera repetida ha establecido la
Corte Constitucional que la acción tutela constituye una vía idónea para
ordenar la motivación del acto administrativo mediante el cual se declara
insubsistente un (a) funcionario (a) nombrado (a) en provisionalidad para
desempeñar un cargo de carrera, lo anterior con el propósito de garantizar el derecho
constitucional fundamental a la garantía del debido proceso[28].
22.- Con fundamento en los elementos de juicio
presentados en esta providencia, la Sala Octava de Revisión pasará a determinar
si en el presente caso la Dirección Seccional de Administración Judicial de
Villavicencio, desconoció el derecho constitucional fundamental a la garantía
del debido proceso cuando declaró insubsistente a una persona nombrada en
provisionalidad en un cargo de carrera, sin mediar motivación. En caso
afirmativo, si la acción de tutela es el mecanismo idóneo para reestablecer los
derechos que el actor considera vulnerados.
Caso concreto
23.- El actor fue nombrado de modo provisional en
varios cargos de carrera. La primera vez, como Auxiliar Administrativo Grado
III-03 de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Villavicencio,
Meta, del día 11 de octubre de 1996 al 9 de febrero. Posteriormente, del 10 de
febrero hasta el 7 de julio de 1997 como Auxiliar Administrativo Grado II-03.
Luego, del 8 de julio de 1997 hasta el 1º de noviembre de 2006 como Auxiliar
Administrativo Grado III-05. En su calidad de Auxiliar Administrativo Grado
III-05 prestó funciones como Codificador de Nómina; Auxiliar de Prestaciones
Sociales; Auxiliar de Recepción de Demandas; Auxiliar de Recaudo de
Notificaciones; Auxiliar de Títulos Judiciales; Auxiliar de Recepción en la
Oficina Judicial; auxiliar de Almacén de Inventarios y se desempeñó en cada uno
de estos oficios de manera diligente, eficiente e ininterrumpida – sin haber
tenido memorando alguno ni llamado de atención - hasta el momento en que la
entidad demandada expidió la Resolución por medio de la cual declaró su
insubsistencia en el cargo.
24.- A partir de lectura cuidadosa de la Resolución
por medio de la cual se declara insubsistente en el cargo el peticionario,
constata la Sala que dicho acto administrativo fue emitido sin que mediara
motivación alguna. El considerando de la Resolución contiene una trascripción
del artículo 130 de la Ley 270 de 1996 inciso 5º en el que se establece la
clasificación de los empleos en la rama judicial, y a renglón seguido, la
trascripción del inciso segundo en el que se describe la provisionalidad como
una de las formas de provisión de los cargos de la rama judicial. Más adelante,
sostiene:
“A la luz de las normas antes referidas, cuando se trate de proveer
un empleo de carrera, y la persona que lo vaya a ocupar no haya sido escogida
de una lista de elegibles por no existir, como ocurre en el caso de los cargos
que conforman la planta de persona de la Dirección Seccional de Administración
Judicial de Villavicencio, tal designación se efectuará en provisionalidad.”
Posteriormente, cita varias sentencias emitidas por el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección B, las cuales se refieren “al nombramiento y terminación de los
nombramientos en provisionalidad” de conformidad con las cuales “al empleado
nombrado en provisionalidad no le asiste fuero alguno de estabilidad,
pudiéndose en consecuencia proceder a su retiro sin que sea menester motivación
alguna.” Con sustento en lo anterior, resolvió la Resolución:
“ARTÍCULO PRIMERO.- Declarar insubsistente el nombramiento en
provisionalidad como Auxiliar Administrativo Grado III-05 de la Dirección de la
Dirección Seccional de Administración Judicial de Villavicencio al señor JHON
OUEIMER MARTÍNEZ ROJAS, identificado con la cédula de ciudadanía No. 86.041.011
de Villavicencio-Meta, a partir del 2 de noviembre de 2006.
ARTÍCULO SEGUNDO.- La presente resolución rige a partir de la fecha
de su expedición.”
25. A partir del contenido de la Resolución, se
desprende que en el asunto sub examine el Director Seccional de
Administración Judicial de Villavicencio omitió aportar las razones por las
cuales se desvinculaba al peticionario de un cargo que ejerció sin que en ningún
momento se hubiesen realizado reparos sobre su diligencia o eficacia. El
mencionado director se limitó a citar la jurisprudencia del Consejo de Estado y,
sin más ni más, resolvió declarar la insubsistencia en el cargo del actor. No
se pronunció el funcionario ni sobre la calificación insatisfactoria de las
labores prestadas por el actor ni aportó otra razón específica atinente al
servicio que se encontraba prestando el ciudadano Jhon Oueimer Martínez Rojas.
Tampoco alegó la entidad demandada la existencia de otra persona que luego de
participar en concurso de méritos se hubiese hecho merecedora del cargo.
26.- Como se expresó en las consideraciones de la
presente sentencia las autoridades públicas que emiten actos de desvinculación
de personas que ocupan en interinidad cargos de carrera no pueden obrar de
manera arbitraria. Si tienen motivos de interés público deben exponerlos con
todo detalle pues de lo contrario desconocen la garantía del derecho
constitucional fundamental al debido proceso. Específicamente sobre el contexto
relacionado con las personas que prestan sus servicios de manera provisional en
cargos de carrera ha destacado la Corte cómo “el cabal entendimiento de la
figura de la provisionalidad debe partir de la comprensión del principio
general establecido por el texto constitucional –la carrera administrativa-.”
27.- Consecuente con línea jurisprudencial desplegada
por la Corte Constitucional[29], “la estabilidad
laboral, generalmente atribuida a los nombramientos en propiedad, no es un
atributo exclusivo de éstos.” Por el contrario, como se indicó en precedencia,
la jurisprudencia constitucional ha insistido en que asegurar la estabilidad en
el empleo público no es una protección destinada a cobijar únicamente a las
personas que ejercen tales cargos en propiedad sino que también se extiende –
desde luego en forma matizada - a quienes ocupan cargos de carrera en
provisionalidad. Como se dijo antes, la cuestión que surge sobre el punto bajo
análisis es que la situación de quien ocupa un cargo de carrera en
provisionalidad no puede equipararse, sencillamente, a la de quien ejerce un
cargo de libre nombramiento y remoción. En el primer caso, se entiende que la
persona goza de una mayor estabilidad. En el segundo, la “estabilidad laboral
[resulta ser más] limitada en virtud de la facultad discrecional del [/ de la]
empleador [a][30].”
28.- Como lo recordó la Sala en las consideraciones de
la presente sentencia y lo reitera en este lugar, la designación en
provisionalidad de la persona en un cargo de carrera no trae como consecuencia
transformar el cargo en uno de libre nombramiento y remoción. Por consiguiente,
ha insistido la Corporación en que el acto administrativo cuyo objetivo
consiste en retirar del servicio a funcionarios (as) “de esta categoría no
puede fundarse solamente en el ejercicio de la facultad discrecional del
nominador, como sucede para el caso de los empleos de libre nombramiento y
remoción, sino que tiene que motivarse.”
29.- La Corte ha explicado, además, los motivos de su
aserto y ha dicho, en esa dirección, que la finalidad de la protección se
conjuga de manera muy estrecha con la necesidad de conferir plena garantía al
derecho constitucional fundamental al debido proceso de estas personas pues “la
reserva de las razones que fundaron la separación del empleo pone en situación
de indefensión al/ a la afectado (a), en la medida en que no podría
controvertirlas ante la jurisdicción del contencioso administrativo. Ha
insistido la Corte en que:
“La falta de motivación de ese acto del Estado que retira del
servicio a una persona nombrada en interinidad porque aún no se han
hecho los concursos para ingresar a la carrera, es una omisión en contra del
derecho porque la motivación es necesaria para el control de los actos
administrativos que facilita la función revisora de lo
contencioso-administrativo, y, por ende, la falta de motivación se convierte en
un obstáculo para el efectivo acceso a la justicia (artículo 229).
Esa actitud de retirar a una persona del cargo, sin motivar el acto
administrativo correspondiente, ubica al afectado en una indefensión
constitucional. El art. 29 C. N. incluye entre sus garantías la protección del
derecho a ser oído y a disponer de todas las posibilidades de oposición y
defensa en juicio, de acuerdo con el clásico principio audiatur et altera
pars, ya que de no ser así, se produciría la indefensión. La garantía
consagrada en el art. 29 C.P., implica al respecto del esencial principio de
contradicción de modo que los contendientes, en posición de igualdad, dispongan
de las mismas oportunidades de alegar y probar cuanto estimaren conveniente con
vistas al reconocimiento judicial de sus tesis.
La idea de indefensión contiene, enunciándola de manera negativa, la
definición del derecho a la defensa jurídica y engloba, en un sentido amplio, a
todas las demás violaciones de derechos constitucionales que pueden colocarse
en el marco del art. 29, por ser esta norma de carácter abierto.
Es, pues, de la esencia de las garantías de protección, la
posibilidad de debatir, de lo contrario se cae en indefensión y, por ende, se
restringe y viola el debido proceso en su fase de la defensa.
No es lógico ni justo que al afectado por un acto administrativo de
desvinculación (salvo en los casos de libre nombramiento y remoción) no se le
indica el motivo del retiro para que se defienda del en señalamiento que se le
hace.
Y si ello ocurre (desvinculación sin motivación) se viola el debido
proceso consagrado en el artículo 29 C.N. para “actuaciones judiciales y
administrativas”, porque se coloca en indefensión a la persona afectada, ya que
no puede hacer una real defensa jurídica y esto repercute en el acceso a la
justicia establecido en el artículo 229 C.N.”
30.- Dicho en otros términos, los actos por
medio de los cuales se desvincula a una funcionaria o a un funcionario nombrado
en provisionalidad para ejercer un cargo de carrera deben ser motivados, pues,
de lo contrario, se incurre en desconocimiento del derecho constitucional
fundamental a la garantía del debido proceso. La falta de motivación, a juicio
de la Corte Constitucional, obstruye el acceso a la justicia en contravía con
lo dispuesto por el artículo 229 superior.
Cuando se retira a una persona del cargo
sin mediar motivación se pone al/ a la afectado (a) en situación de indefensión
y se desconocen, de paso, sus derechos derivados del artículo 29 de la
Constitución Nacional que incluyen: el derecho a ser escuchado (a) y a disponer
de todas las posibilidades de oposición y defensa en juicio, de conformidad con
el clásico principio audiatur et altera pars, por cuanto de no ser así,
se produciría la indefensión.” La garantía consignada en el artículo 29
superior abarca, por tanto, el principio medular de la contradicción “de modo
que los contendientes, en posición de igualdad, dispongan de las mismas
oportunidades de alegar y probar cuanto estimaren conveniente con vistas al
reconocimiento judicial de sus tesis.”
31.- En el caso concreto pudo confirmar la Sala que el
peticionario no solo laboró por un tiempo extenso en cargos de carrera sino que
lo hizo de manera eficiente y diligente sin que se hubiese presentado reparo
alguno. Por los motivos expuestos a lo alargo de la presente providencia,
concluye la Sala que la Dirección Seccional de Administración Judicial de
Villavicencio, Meta, no motivó el acto administrativo por medio del cual fue
desvinculado el actor del cargo de carrera que ocupaba en provisionalidad y al
hacerlo obró en contravía de lo establecido por la Corte Constitucional en
forma constante y reiterada. En consecuencia, desconoció el derecho a la
garantía del debido proceso administrativo del demandante.
32.- En líneas precedentes se explicó que
la acción de tutela es el mecanismo idóneo para exigir la motivación de un acto
administrativo, pues esta constituye una petición autónoma. De esta forma y por
las razones expresadas con antelación, procederá la Sala a amparar el derecho
constitucional fundamental a la garantía del debido proceso del señor Jhon
Oueimer Martínez Rojas. En consecuencia, dejará sin efectos jurídicos la
Resolución 1232 de 1º de noviembre de 2006 expedida por la Dirección Seccional de Administración
Judicial de Villavicencio, Meta,
y ordenará a la entidad demandada que reintegre al peticionario y lo ubique en
un puesto de igual o mejor categoría al que ocupaba, hasta tanto, de insistir la
entidad en la desvinculación, no expida un nuevo acto administrativo fundado en
motivos suficientes y consistentes con la normatividad vigente. Mientras ello no
ocurra, el peticionario tiene derecho a permanecer en el cargo y a recibir
todos los salarios y prestaciones dejados de percibir a partir del momento en que
fue desvinculado del cargo.
III. DECISION
En mérito de lo anterior, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la providencia emitida el día 21 de agosto de 2007 por el
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Villavicencio. Sala de Decisión
Civil, Laboral y de Familia que confirmó la sentencia proferida por  la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral el día 18 de septiembre de 2007 que
negó el amparo solicitado.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la Resolución No. 1232 fechada el día 1º de noviembre de 2006 y
expedida por el Director Seccional de Administración Judicial de Villavicencio,
Meta.
TERCERO.- ORDENAR a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, que en el término de cuarenta y ocho (48)
horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia, proceda
a reintegrar al ciudadano Jhon
Oueimer Martínez Rojas y lo ubique en un puesto de igual o mejor categoría al que ocupaba, hasta tanto, de
insistir la entidad en la desvinculación, no expida un nuevo acto
administrativo fundado en motivos suficientes y consistentes con la
normatividad vigente. Mientras ello no ocurra, el peticionario tiene derecho a
permanecer en el cargo y a recibir todos los salarios y prestaciones dejados de
percibir a partir del momento en que fue desvinculado del cargo.
CUARTO.- Por
Secretaria General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Tarsicio Cáceres Toro,
Bogotá trece (13) de marzo de 2003, Radicación No.
76001-23-31-000-1998-1834-01.
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-371 de 1999.
[3]
Corte Constitucional. Sentencia SU-250 de 1998.
[4] Así lo expresó en la sentencias C-514 de 1994, en la
SU 250 de 1998 y en la sentencia C-292 de 2001.
[5]
Ver Corte Constitucional. Sentencias C-195 de 1994, C-368 de 1999, C-599 de
2000, C-392 y C-1146 y C-392 de 2001.
[6]
Corte Constitucional. Sentencia T-222 de 2005.
[7]
Corte Constitucional. Sentencia T-610 de 2003.
[8]
Corte Constitucional. Sentencias T-800 de 1998, T-884 de 2002, T- 572 de 2003 y
T- 1206 de 2004.
[9]
Corte Constitucional. Sentencia T- 1206 de 2004.
[10] Corte Constitucional. Sentencias T-800 de 1998, C-734
de 2000, T-884 de 2002 y T-519 y T-610 de 2003; Sentencia T-132 de 2007; T-384
de 2007; T-857 de 2007; T-887 de 2007; T-007 de 2008.
[11]
Entre muchas otras ver C-479 de 1992; C-195 de 1994; C-040 de 1995; C-041 de
1995; C-037 de 1996; C-030 de 1997; C-539 de 1998; C-110 de 1999; C-109 de
2000; C-371 de 2000; C-486 de 2000; C-292 de 2001; C-954 de 2001; C-1177 de
2001; C-517 de 2002; C-1079 de 2002; C-969 de 2003 y C-077 de 2004.
[12]
Sentencia C-479 de 1992.
[13]
Sentencia C-195 de1994.
[14]
Corte Constitucional. Sentencia C-356 de 1994.
[15]
Al respecto pueden verse, entre otras las sentencias C-479 de 1992, C-391 de
1993, C-527 de 1994, C-040 de 1995, C-063 de 1997. T-315 de 1998.
[16]
Ver, entre otras, las sentencias T-1206 de 2004; T-031 de 2005; T-161 de 2005; T-222 de 2005; T-267 de 2005; T-392 de 2005; T-648 de 2005; T-660 de 2005; T-804 de 2005; T-1159 de 2005, T-1162 de 2005; T-1310 de 2005; T-1316 de
2005; T-1323 de 2005; T-081 de 2006; T-156 de 2006; T-653 de 2006.
[17]
Sobre la procedencia de la acción de tutela estableció que ésta cabía como
mecanismo definitivo ya que no existe un mecanismo de defensa alternativo para
la protección de los derechos fundamentales vulnerados con la falta de
motivación del acto administrativo. Lo anterior, ya que si bien es procedente
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ésta tiene como objeto
controvertir la legalidad del acto y no su adecuación a la Constitución, fin
para el cual la acción de tutela se encuentra encaminada.
[18]
Ver Corte Constitucional. Sentencia T-522 de 1992. En esta providencia se
indicó también que “El proceso administrativo, denominado antes procedimiento
administrativo, para diferenciarlo del proceso judicial, en tanto, este último,
tenía por finalidad la cosa juzgada; comprende el conjunto de requisitos o
formalidades anteriores, concomitantes o posteriores, que establece el
legislador para el cumplimiento de la actuación administrativa, y los
procedimientos, o pasos que debe cumplir la administración para instrumentar
los modos de sus actuaciones en general”.
[19] Ver Corte Constitucional. Sentencia T-522 de
1992. En esta providencia se indicó también que “El proceso administrativo,
denominado antes procedimiento administrativo, para diferenciarlo del proceso judicial,
en tanto, este último, tenía por finalidad la cosa juzgada; comprende el
conjunto de requisitos o formalidades anteriores, concomitantes o posteriores,
que establece el legislador para el cumplimiento de la actuación
administrativa, y los procedimientos, o pasos que debe cumplir la
administración para instrumentar los modos de sus actuaciones en general”.
[20] sentencia SU-250 de 1998. Como se indicó con
antelación, e esta ocasión la Corte concedió el amparo al debido proceso de una
persona que ocupaba el cargo de notario, por  considerar  que si bien había
sido nombrada de manera provisional, la resolución por medio de la cual se
desvinculaba debió motivarse.  Al respecto señaló: “La Constitución de 1991
dispuso al Estado como social de derecho, es decir, que una de sus
consecuencias es el sometimiento al derecho, de ahí la importancia de la
motivación del acto administrativo puesto que de esta manera se le da una
información al juez en el instante que pase a ejercer el control jurídico sobre
dicho acto, constatando si se ajusta al orden jurídico y si corresponde a los
fines señalados en el mismo. Es la desviación de poder que hoy contempla el
artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, como causal autónoma de
nulidad de los actos administrativos, y que antes se deducía del artículo 66
del anterior Código, cuando se hablaba de abuso o desviación en las funciones
propias del funcionario público. / (...) “El ordenamiento jurídico
contemporáneo prevé un control jurisdiccional al acto que afecta intereses
protegidos de los administrados, mediante el examen de los hechos antecedentes
que hacen posible la aplicación de la norma jurídica que dota a la
administración de menor o mayor grado de discrecionalidad.” / (…)
"Si el nominador retira a un Notario interino y éste no es reemplazado por
un Notario en propiedad, previo concurso, el acto administrativo que contiene
la desvinculación debe incluir las razones formales y materiales, normativas y
fácticas, que motivaron el retiro, de acuerdo con el parámetro ya señalado de
que es por motivos de interés general que afecten el servicio por lo que puede
producirse el retiro. (...)"
[21]
Corte Constitucional. Sentencia SU-250 de 1998.
[22]
Corte Constitucional. Sentencia T-800 de 1998; Sentencia T-610 de 2003. “Es
claro, entonces, que los actos de desvinculación de funcionarios de libre
nombramiento y remoción no necesitan de motivación y ello es así, porque la
provisión de dichos empleos supone la escogencia de quien va a ocupar el cargo
por motivos personales o de confianza. Por tanto, la no motivación de estos
actos es una excepción al principio general de publicidad, sin que ello vulnere
derecho fundamental alguno. /3.4. Dentro de este contexto, esta Corporación ha
manifestado que es necesaria la motivación para el retiro de los empleados que
son de carrera o que están en una situación provisional o de interinidad en un
empleo que no es de libre nombramiento y remoción.” Lo anterior fue reiterado
en la Sentencia T-752 de 2003: “Así mismo, teniendo en cuenta la calidad de
provisionalidad en el cargo de carrera que venía desempeñando, la resolución
que declaró la insubsistencia de su nombramiento debió motivarse. Como se indicó
en los fundamento 4. y 5 de esta sentencia, la no motivación de tal acto
administrativo constituye una vulneración al debido proceso de la accionante. La
Sala considera verdaderamente injusto el hecho de que la peticionaria no se le
hayan indicado las razones de su retiro, pues sólo durante el trámite de la
presente acción de tutela la entidad planteó los supuestos motivos de su
decisión, sin que al momento de la expedición del referido acto
administrativo hubiera tenido la oportunidad de conocer o controvertir las
razones de su insubsistencia y ejercer su derecho de contradicción y defensa.”
A su vez la sentencia T-1011 de 2003 “el fuero de estabilidad ampara a quienes
han ingresado a la función pública mediante el sistema de concurso de méritos y
que las personas nombradas en provisionalidad no cuentan con el mismo grado de
protección judicial cuando son removidas del cargo. Sin embargo, quienes son
designados en provisionalidad gozan de cierto grado de protección, en la medida
en que no podrán ser removidos de su empleo sino dentro de los límites que la
Constitución Política y las leyes establecen.” Ver también sentencia T-222 de
2005.
[23]
Ver, entre otras, Corte Constitucional. Sentencias T-800 de 1998; C-734 de
2000; T-884 de 2002; T-519 de 2003; T-610 de 2003. T-222 de 2005; T-660 de
2005: “La jurisprudencia constitucional ha sido consistente en estimar que las
garantías de estabilidad laboral propias de los empleos de carrera
administrativa también resultan aplicables a quienes ejercen dichos cargos en
condición de provisionalidad, puesto que este mecanismo de designación no tiene
el efecto de transformar la naturaleza del cargo de carrera a de libre
nombramiento y remoción. Por ende, el acto administrativo que retira del
servicio a funcionarios de esta categoría no puede fundarse solamente en el ejercicio
de la facultad discrecional del nominador, como sucede para el caso de los
empleos de libre nombramiento y remoción, sino que tiene que motivarse.”: T-116
de 2005: “Ahora bien, pese a la transitoriedad de estos nombramientos, las
personas que ocupan un cargo de carrera administrativa en provisionalidad gozan
de cierta estabilidad laboral, ya que su desvinculación no puede estar sujeta a
la discrecionalidad del nominador como está permitido en los cargos de libre
nombramiento y remoción, sino que debe fundamentarse en una falta disciplinaria
o porque se proveyó la vacante, luego de realizar el respectivo concurso.”;
Sentencia T-1310 de 2005. Sentencia T-1316 de 2005: “Recientemente, la Corte
tuvo la posibilidad de reiterar esta regla en la Sentencia T-1240 de 2004,
destacando que el retiro del funcionario con estabilidad intermedia, es decir,
quien ocupa un cargo de carrera administrativa de manera provisional, sólo
puede darse si el empleo se va a proveer por el sistema de méritos o porque
exista una razón suficiente desde la perspectiva del servicio para su retiro:
"Encuentra
la Sala que no puede equipararse la situación de quien ocupa en provisionalidad
un empleo de carrera, con la de quien ha sido designado para desempeñarse en un
empleo de libre nombramiento y remoción. Si bien el empleado en provisionalidad
no tiene la misma estabilidad de quien ha ingresado en la carrera, en cuanto
que no ha ingresado mediante concurso de méritos, ni está sujeto a calificación
de servicios, su permanencia en el cargo no depende de una facultad
discrecional del nominador. Tal facultad se predica de los empleos de libre
nombramiento y remoción y no puede extenderse a los empleos de carrera aun
cuando sean ocupados en provisionalidad. En este evento, el retiro del empleado
solo puede obedecer a que el cargo se va a proveer por el sistema de méritos, o
a la existencia de una razón suficiente desde la perspectiva del servicio"
(Sentencia T-1240 de 2004.)
En síntesis, aquel
funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa de manera provisional
tiene un estabilidad laboral intermedia, pues si bien no goza de todas las
prerrogativas del funcionario de carrera administrativa, en ningún caso puede
recibir el tratamiento del funcionario que se nombra y remueve de manera libre,
pues el proceder en este último caso depende de la existencia de una relación
de confianza con el nominador, circunstancia que no tiene ocurrencia en los cargos
de carrera aun cuando hayan sido provistos en provisionalidad.”
[24] En la sentencia T-081 de 2006 se reiteró la anterior
posición y se recordó la jurisprudencia que así lo ha establecido desde tiempo
atrás: “Para la Corte, si bien la Constitución otorga esta facultad al Fiscal
General de la Nación, no debe desconocerse que dicha potestad no puede
ejercerse sino “de conformidad con la ley” y aunque es discrecional no debe
interpretarse como arbitraria. Al respecto en sentencia C-031 de 1995 se dijo:
“No
debe confundirse lo arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa
el capricho individual de quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder
discrecional por el contrario, está sometido a normas inviolables como las
reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente
para adoptar la decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y
de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los
asociados, así como sus derechos y libertades.
Dentro
de la facultad discrecional, el poder o la competencia no tiene prefijada su
decisión de una manera rígida, sino que en atención a la complejidad y
variación de los factores de los asuntos sometidos a su jurisdicción, debe
aplicar el precepto más adecuado y justo a la situación concreta, ateniéndose a
los objetivos fijados por la Constitución y la ley, ajenos a su libre capricho.
Tanto es así, que en los sistemas jurídicos más perfectos se ha introducido el
recurso contencioso-administrativo por desviación de poder contra
aquellos actos discrecionales de la administración en que el agente de la
administración se aparta de la finalidad del buen servicio a la colectividad y
a los fines propios del Estado de derecho, que de conformidad con el artículo
84 del Código Contencioso Administrativo, constituye una de las causales de
procedencia de la acción de nulidad de los actos administrativos.””
[25]
Sentencia T-1310 de 2005 “En efecto, la desvinculación por parte de la
administración sólo procede por motivos disciplinarios, baja calificación o
porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera definitiva, con
quien obtuvo el primer lugar.” A su vez la sentencia T-222 de 2005 dijo: “La
Corte ha precisado que un empleado o funcionario de carrera sólo puede ser
desvinculado por razones disciplinarias, calificación insatisfactoria o por
otra causal previamente descrita en la ley. Así, la ley exige que el acto
mediante el cual se desvincula a un empleado o funcionario de un cargo de
carrera administrativa o judicial debe ser motivado.” Ver, entre otras,
sentencias; T-800 de 1998; T-884 de 2002; T-1206 de 2004; y T-392 de 2005.
[26]
Corte Constitucional. Sentencia T-552 de 2005.
[27]
Ibíd.
[28]
Por todas, ver Corte Constitucional. Sentencia T-132 de 2007.
[29]
Corte Constitucional. Sentencia T-1316 de 2005.
[30]
Corte Constitucional. Sentencia T-660 de 2005.