C-485-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-485/02
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Ejercicio
DECRETO-Límite temporal no significa que se trate
de facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la República
DECRETO-Criterios de determinación de naturaleza
jurídica
La Corte recuerda que existen varios
criterios para determinar la naturaleza de un decreto: el orgánico, el formal y
el material.
DECRETO-Criterio formal de determinación de
naturaleza jurídica
En cuanto a la utilización del criterio
formal, puede considerarse alguno de estos aspectos: ya sea el procedimiento de
expedición o su forma.
DECRETO-Establece inicialmente expedición de
reglamento pero después invoca facultades
DECRETO
REGLAMENTARIO-Carácter
reglamentario por ausencia de invocación expresa de facultades extraordinarias
DECRETO-Criterio material de determinación de
naturaleza jurídica
Para evaluar un acto de acuerdo con este
criterio, debe tenerse en cuenta el objetivo que el decreto se propone lograr
en el tráfico jurídico.
CORTE
CONSTITUCIONAL-Competencia
sobre actos cuyo contenido material sea cuando menos legislativo
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Falta
de competencia sobre decreto
Referencia:
expediente D-3825
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 6 (parcial) del Decreto 838 de 1991 “Por
el cual se expide el reglamento del Fondo de Prestaciones de los Pensionados de
las Empresas Productoras de Metales Preciosos”.
Demandante: Kenny
Luango Mosquera
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de
dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada
en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Kenny Luango
Mosquera solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 6 (parcial) del Decreto 838 de 1991“Por el cual se expide el
reglamento del Fondo de Prestaciones de los pensionados de las empresas
productoras de metales preciosos”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
norma y se subraya el aparte acusado,
"Decreto 838 de 1991
(marzo 27)
“Por el cual se expide el Reglamento del
Fondo de Prestaciones de los Pensionados de las Empresas Productoras de Metales
Preciosos”.
El Presidente de
la República de colombia
en uso de las facultades que le confiere el
artículo 113 de la Ley 50 de 1990,
DECRETA:
(…)
Artículo 6. Serán beneficiarios de este Fondo de
Prestaciones:
a. Las personas
que con anterioridad a la vigencia de la Ley 50 de 1990 hayan sido pensionadas
por las Empresas Productoras de Metales Preciosos.
b. Las personas
que al 1° de enero de 1991, hayan cumplido con los requisitos legales o
convencionales exigidos para obtener el derecho a la pensión respectiva.
(…)”
III. LA DEMANDA
El actor considera que la expresión
demandada vulnera el artículo 13 de la Constitución ya que establece una
discriminación en contra de los trabajadores que con posterioridad al 1° de
enero de 1991 cumplan con los requisitos legales o convencionales para
solicitar la pensión de jubilación y todos los derechos que de ella se derivan.
El aparte acusado constituye entonces una omisión normativa al no otorgar el
disfrute de la prestación de pensión a todos los trabajadores del sector que se
encuentran en las mismas condiciones objetivas.
El demandante acepta que la Constitución
permite la consagración de tratos diferentes, pero en este caso la norma deja
desprotegidos a muchos trabajadores basándose solamente en la fecha de
adquisición del derecho. El ciudadano cita varias sentencias de la Corte
Constitucional, en las cuales ésta ha establecido que el legislador tiene
libertad para diseñar regímenes especiales para algunos trabajadores, siempre y
cuando éstos no resulten discriminatorios y persigan un objetivo
constitucionalmente valioso. En este caso, la diferenciación hecha por la norma
no tiene justificación legal ni constitucional, y por tanto, de acuerdo con
varios fallos de la Corte Constitucional que el autor cita, la expresión
acusada debe ser declarada inexequible ya que las discriminaciones negativas o
restrictivas han sido condenadas frente situaciones de hecho y de derecho
iguales.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social
Henry Andrey González Sarmiento, apoderado
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, interviene con el fin de defender
la constitucionalidad de las normas acusadas. En primer lugar el ciudadano
precisa que fue el legislador y no el ejecutivo mediante el decreto 838 de
1991, quien dispuso que el fondo se creaba exclusivamente para atender el pago
de las pensiones de los trabajadores que a la fecha de entrada en vigencia de
la Ley 50 de 1990, esto es el 1° de enero de 1991, habían cumplido los
requisitos para obtener la pensión. Lo anterior dando aplicación a la garantía
constitucional de la protección de los derechos adquiridos, de acuerdo con el
artículo 58 de la Constitución. Por el contrario, los trabajadores que aún no
se habían hecho titulares del derecho, contaban sólo con una mera expectativa,
susceptible de modificaciones legislativas, como efectivamente sucedió con la
expedición de la ley 100 de 1993.
Así, la regulación especial que la norma
acusada determina, no contraria el artículo 13 de la Constitución, sino que,
por el contrario, lo reafirma, pues no sería razonable que el legislador diera
el mismo trato a quienes tenían el derecho a la pensión y a quienes no habían
cumplido los requisitos. De otro lado, la disposición acusada simplemente se
limita a recoger lo que establece el artículo 113 de la ley 50 de 1990, sin
agregar ni especificar elemento alguno.
En segundo lugar, el Ministerio de trabajo
considera que las facultades por las cuales se expidió el decreto 838 de 1991,
no son facultades extraordinarias de las previstas en el artículo 76 de la
Constitución de 1886. Aunque el parágrafo del artículo 11 de la ley 50 de 1990
establece un término para que se reglamente el fondo de Prestaciones de los
Pensionados de las Empresas Productoras de Metales Preciosos, no se trata de un
decreto con fuerza de ley expedido en uso de las facultades extraordinarias, se
trata de la potestad consagrada en el artículo 120 de la Constitución.
De acuerdo con lo dicho anteriormente y con
el artículo 241 de la Constitución, la Corte no es competente para estudiar la
norma acusada pues se trata de un decreto reglamentario. Al respecto, el
representante del Ministerio de Trabajo cita jurisprudencia de la Corte Constitucional
y del Consejo de Estado. Solicita entonces que la Corte se declare inhibida
para conocer del asunto de la referencia, y subsidiariamente, si se considera
competente, declare constitucional el aparte acusado.
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
María Andrea Merchán Castillo, en
representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene con el
fin de oponerse a la demanda. En primer lugar, la ciudadana señala que a través
del artículo 113 de la Ley 50 de 1990 se facultó al Presidente de la República
para reglamentar el fondo de prestaciones de los pensionados de las empresas de
metales preciosos. Del texto de la norma, no es claro que el Congreso estuviera
confiriendo facultades extraordinarias al ejecutivo. Por tanto es preciso que
la Corte lo analice, para determinar si la norma demandada hace parte de un
decreto ley o de un decreto reglamentario, a fin de determinar su competencia.
Si la Corte asume la primera de las
posiciones expuestas, deberá integrar unidad normativa con el artículo 113 de
la ley 50 de 1990, pues éste fue el fundamento de la norma demandada. Agrega la
interviniente que aunque el actor acuse el artículo 6 en su totalidad, los
cargos se circunscriben a la definición de los beneficiarios del fondo
contenida en los dos primeros literales y por tanto el examen de la Corte
deberá limitarse a dichos numerales. La ciudadana estima también que la regla
contenida en el artículo 6 se encuentra en otros preceptos del mismo decreto y
por tanto el pronunciamiento de la Corte deberá abarcar todos esos artículos.
En cuanto a los cargos, la representante
del Ministerio de Hacienda considera que en primer lugar debe determinarse la
naturaleza de la operación realizada por el decreto acusado. Para ello la interviniente
relata la situación de la empresa Metales Preciosos del Chocó S.A. en
liquidación, para aclarar que esta norma se está aplicando a su situación, pero
parece que no reúne los supuestos de hecho de la disposición por cuanto no se
encontraba en liquidación al momento de expedir la ley. Así, el gobierno asumió
la carga prestacional de la empresa minera y de las demás a las que se aplica
el decreto en mención.
Para la ciudadana no existe violación del
derecho a la igualdad, pues tanto los trabajadores que eran pensionados al
momento de entrar en vigencia la ley 50 de 1990 y los que adquirieron ese
derecho con posterioridad no quedan desprotegidos en cuanto al derecho a gozar
de la mencionada prestación. La única diferencia radica en quién debe pagar la
pensión, si el Fondo o la empresa, hecho que no cambia el régimen pensional de
los trabajadores. Admitir las pretensiones del actor sería obligar a la Nación
a asumir obligaciones que le corresponden al patrono.
En cuanto a la determinación del régimen de
seguridad social, la ciudadana trae a colación la Constitución y
pronunciamientos de la Corte Constitucional para argumentar que el legislador
tiene libertad para regular el sistema. Sobre la supuesta violación del
principio de igualdad, la interviniente cita jurisprudencia constitucional para
apoyar su argumento sobre la intensidad débil del análisis en materias en las
que el legislador goza de una mayor libertad de configuración, como en este
caso. Menciona también la interviniente, que la diferenciación establecida es
permitida por la Constitución ya que se trata de dar un tratamiento diferente a
personas que pertenecen a categorías distintas. De un lado los pensionados, y
de otro lado quienes aspiran a serlo. Por tanto la diferencia se establece entre
quienes tienen un derecho adquirido y quienes no lo poseen, teniendo en cuenta
el respeto al derecho del primer grupo mencionado. Admitir el argumento del
actor sería aceptar que es imposible modificar el régimen pensional para
aquellos que aún no han adquirido derechos. Por tanto el criterio de distinción
es válido y razonable. Finalmente, alega la ciudadana que los argumentos del
actor buscan que el Estado asuma un pasivo privado, lo cual está prohibido por
el artículo 355 de la Carta. En virtud de lo anterior, el Ministerio de
Hacienda solicita que la Corte no acceda a las pretensiones de la demanda.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 2804 recibido el 14 de febrero de 2002, interviene en este proceso
para solicitar que la Corte se declare inhibida por carecer de competencia para
pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 6 del decreto
reglamentario 838 de 1991.
La Vista Fiscal considera que inicialmente
la Corte debe determinar la naturaleza jurídica del decreto acusado, toda vez
que la ley 50 de 1990, en el parágrafo del artículo 113 -en razón del cual se
expidió el decreto 838 de 1991- puede generar dudas respecto de si es un
decreto reglamentario o un decreto ley expedido con base en facultades
extraordinarias. El parágrafo del artículo 113 de la ley 50 de 1990 señala: “facúltase
al presidente de la República para reglamentar el Fondo de que trata el
presente artículo dentro de los tres (3) meses siguientes contados a partir de
la vigencia de esta ley; y para que provea, en el mismo término, los recursos
de su financiación”.
Siendo la facultad reglamentaria una
potestad constitucional, el Ministerio Público considera que no se requería que
el legislador le diera un reconocimiento expreso a la misma a través de la
norma. Adicionalmente, el término establecido para la reglamentación es
innecesario, ya que la facultad reglamentaria del presidente es permanente. Con
todo, la fijación de este plazo no es contraria a la Constitución, de acuerdo
con fallos de la Corte Constitucional.
La Procuraduría considera que para
determinar la naturaleza jurídica de la norma bajo examen en necesario analizar
si por medio del artículo 113 de la ley 50 de 1990 el Congreso se despojó de su
función legislativa para que el presidente la ejerciera en forma transitoria,
de acuerdo con el artículo 76 numeral 12 de la Carta de 1886. Observa el
Ministerio Público que a través del artículo 113 mencionado fue creado el Fondo
de Prestaciones de los pensionados de las empresas productoras de metales
preciosos, en ejercicio de la competencia atribuida por el artículo 76 de la
Constitución de 1886, régimen con el cual debe confrontarse el acto.
El numeral 9 del mencionado artículo
constitucional hacía referencia a la modificación de la estructura de la
administración a nivel nacional. Así, el problema que debe analizarse en el
presente caso es si el funcionamiento y organización del fondo a que hace
referencia la norma acusada sólo podía establecerse a través de una ley, o si
éste podía organizarse a través de la facultad reglamentaria en cabeza del
presidente de la República.
De acuerdo con el artículo 2 del decreto
3130 de 1968, existen dos tipos de fondos: con o sin personería jurídica. Los
primeros hacen que surja una nueva entidad con la naturaleza de establecimiento
público cuando se destina una parte del patrimonio de una entidad para una
finalidad específica. Los fondos sin personería jurídica son un mecanismo de
manejo de cuentas especiales para fines determinados dentro de un organismo
público y no constituyen nuevas entidades.
El fondo creado por el artículo 113 de la
ley 50 de 1990 no tiene personería jurídica y por tanto no modificó la
estructura de la administración nacional. Por ello, con la expedición del
decreto 838 de 1991, el Presidente de la República sólo cumplió con su
obligación de reglamentar la ley 50 de 1993 para hacer operante el fondo creado
por ella. Es entonces claro para el Ministerio Público que la Corte
Constitucional no es competente para conocer de la exequibilidad de este
decreto. La competencia para ello radica en el Consejo de Estado, tal como lo
establece el artículo 237 numeral 2 de la Constitución.
Finalmente, la Vista Fiscal advierte que si
las expresiones acusadas se encuentran contenidas en el artículo 113 de la Ley
50 de 1990, pueden ser demandadas ante la Corte Constitucional para que se
pronuncie al respecto.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Problema previo: competencia de la Corte
Constitucional
1.- De acuerdo con algunas de las
intervenciones, la norma bajo examen es confusa en cuanto a su naturaleza
jurídica, pues podría tratarse de un decreto reglamentario o de un decreto con
fuerza de ley expedido por el Presidente de la República en uso de facultades
extraordinarias concedidas por el Congreso. Para el Ministerio de Hacienda en
cambio, el punto no es problemático y procede el análisis de fondo. Comienza
pues la Corte por analizar la naturaleza jurídica de la norma acusada a fin de
determinar si es o no competente para pronunciarse de fondo.
2.- Para ello debe tenerse en cuenta lo que
esta Corporación ha establecido sobre su competencia en materia de demandas de
inconstitucionalidad, al decir que ésta “se circunscribe de conformidad con
lo dispuesto por el artículo 241 de la Constitución Nacional, a decidir sobre
las que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido
material como por vicios de procedimiento en su formación, así como de los
decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con apoyo en lo preceptuado
por los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución y de los decretos
legislativos que se dicten por el Presidente de la República en virtud de lo
dispuesto por los artículos  213, 214 y 215 de la Constitución Política.”[1]
La naturaleza jurídica del Decreto 838 de
1991
3.- El Decreto
838 de 1991 fue expedido en virtud del parágrafo del artículo 113 de la ley 50
de 1990, que dice: “facúltase al presidente de la
República para reglamentar el fondo de que trata el presente artículo dentro de
los tres (3) meses siguientes contados a partir de la vigencia de esta ley; y
para que provea, en el mismo término, los recursos de su financiación.” Según el tenor literal de esta norma, el
legislativo otorgó al presidente facultad para reglamentar el fondo de que
trata la norma acusada, y para ello le otorgó tres meses.
Pero siguiendo
también el tenor del texto, la Corte observa que el título de este decreto
establece que se está llevando a cabo un a reglamentación, es decir, el
ejecutivo está haciendo uso de su potestad reglamentaria para asegurar el
cumplimiento de la ley 50 de 1990. Aunque de otro lado, la forma como esta ley
facultó al presidente, de manera temporal por no más de tres meses, genera
dudas respecto a la naturaleza de la norma bajo examen. En este punto la Corte
comparte lo expresado por el Procurador, sobre la posibilidad de que la ley
establezca un término para su reglamentación. Así, la sentencia C-805 de 2001
estableció que “no es contrario a la Constitución que
la ley señale un término dentro del cual el Presidente deba expedir un
determinado reglamento. Esta posibilidad es congruente con una serie de
disposiciones y principios constitucionales, en particular con aquellos que se
orientan a lograr la efectividad de la legislación, en cuanto que establecen
para el Presidente de la República el deber de velar por el estricto
cumplimiento de la ley, así como el de ejercer la potestad reglamentaria para
la cumplida ejecución de las leyes.”
Según lo
anterior, el establecimiento de un límite temporal no significa que se trate
del otorgamiento de facultades legislativas extraordinarias atribuidas al
Presidente de la república de conformidad con el artículo 150-10 de la
Constitución. Además, ya que las facultades extraordinarias son una excepción a
la competencia natural en materia legislativa, los decretos que las desarrollan
aluden expresamente a su ejercicio[2].
En este caso, no se alude a facultades extraordinarias, sino a las conferidas
en la Ley 50 de 1990.
4.- Pero ello
no esclarece cuál es la naturaleza jurídica del Decreto bajo examen. La Corte
recuerda entonces que existen varios criterios para determinar la naturaleza de
un decreto: el orgánico, el formal y el material. Para la norma que se
encuentra bajo examen el criterio orgánico resulta insuficiente en razón a que
el presidente puede ser facultado en algunos casos y bajo ciertas formalidades
para ejercer la función legislativa. En cuanto a la utilización del criterio
formal, puede considerarse alguno de estos aspectos: ya sea el procedimiento de
expedición o su forma. En cuanto al primer criterio, encuentra este Tribunal
que no es útil, pues aplica el argumento mencionado para descartar el criterio
orgánico. Así, al considerar la forma del acto debe entenderse que todos los
actos que expresamente invoquen facultades legislativas serán de tal carácter.
De acuerdo con ello, basta con que un decreto invoque las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República para que se entienda
que es un decreto ley, mientras que es suficiente con la invocación de la
potestad reglamentaria para concluir que se trata de un decreto reglamentario,
de naturaleza administrativa.
5.- En este
caso el criterio formal, en su última acepción resulta esclarecedor, pues ante
la confusión generada por el título del decreto que inicialmente establece que
expide un reglamento, pero posteriormente invoca las facultades conferidas por
el artículo 113 de la ley 50 de 1990 en los siguientes términos “facúltase al presidente de la República para reglamentar el fondo
de que trata el presente artículo dentro de los tres (3) meses siguientes
contados a partir de la vigencia de esta ley; y para que provea, en el mismo
término, los recursos de su financiación.” Observa la Corte la ausencia de la invocación
expresa de las facultades extraordinarias que lleva a pensar razonablemente que
se trata de un decreto reglamentario.
6.- Con todo,
si aún no resultare suficiente el argumento anterior, cabe agregar que de
acuerdo con el último de los tres criterios útiles para determinar la
naturaleza de un decreto, el criterio material, el decreto demandado sería un
decreto reglamentario. Para evaluar un acto de acuerdo con este criterio, debe
tenerse en cuenta el objetivo que el decreto se propone lograr en el tráfico
jurídico. En este punto, la Corte concuerda con lo establecido por el
Procurador, quien estima que las facultades otorgadas para reglamentar el Fondo
de Prestaciones de los pensionados de las empresas productoras de metales
preciosos no modifica la estructura de la administración a nivel nacional, por
tanto, podía ser organizado a través de la facultad reglamentaria del
Presidente de la República. Si por el contrario existiera modificación de la
estructura a nivel nacional, el acto presidencial que debía gozar de expresas
facultades otorgadas por el Congreso.
El Fondo a que
alude la norma es un fondo sin personería jurídica de acuerdo con el artículo
1° del Decreto 838 de 1991[3],
los fondos de este tipo, a diferencia de los que cuentan con personería
jurídica, no generan una nueva entidad con la naturaleza de establecimiento público
ya que son un mecanismo de manejo de cuentas para un fin determinado[4] dentro de un organismo
público.
De conformidad
con lo visto anteriormente, la norma no crea una nueva entidad, luego el
Presidente gozaba de la potestad para determinar el funcionamiento y la
organización del Fondo, pues ello es parte de su competencia reglamentaria.
7.- De lo anterior
se concluye que la Corte Constitucional, cuyas competencias específicas en lo
relativo a la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política están
referidas a los actos cuyo contenido material sea cuando menos legislativo
(artículo 241 C.N.), no es el tribunal al que corresponde resolver si el aparte
acusado se aviene a los preceptos constitucionales.
Por lo
anterior, la Corte habrá de declararse inhibida para conocer del asunto de la
referencia por falta de competencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA
para resolver sobre la demanda instaurada contra artículo 6 (parcial) del
Decreto 838 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H. Magistrados doctores Clara
Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería, no firman la presente sentencia
por cuanto se encuentran en comisión en el exterior, la cual fue debidamente
autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver Auto A-204 de 2001
[2] Véase por ejemplo el Decreto 2277 de 1979, por el cual se adoptan
normas sobre el ejercicio de la profesión docente, el cual comienza diciendo
“El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confirió la Ley 8ª de 1979…”
[3] El artículo 1° del Decreto 838 de 1991 establece que “El Fondo
de Prestaciones de los Pensionados de las Empresas Productoras de Metales
Preciosos, creado por la Ley 50 de 1990, funcionará como una cuenta sin personería
jurídica y será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, en la ciudad
de Bogotá”.
[4] De acuerdo con el artículo 2° del Decreto bajo examen, el objeto
del Fondo es manejar los dineros que a él ingresen y atender el pago de las
mesadas pensionales de los actuales pensionados de las empresas de que trata la
norma.