T-047-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-047/02
ACCION DE TUTELA
EN MATERIA LABORAL-Improcedencia
general/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Pago retroactivo de nivelación
salarial
Frente al caso
específico de una controversia laboral mediante la cual se pretenda alcanzar
por los trabajadores o empleados una nivelación salarial, por encontrarse
desempeñando funciones de mayor jerarquía y responsabilidad que las que les
corresponden, por ser aquellas distintas a las establecidas para el cargo para
el cual fueron contratados o vinculados, con el fin de obtener la remuneración
que les corresponde por las labores realmente desempeñadas, la Corte ha negado
el amparo constitucional declarando la incompetencia de la jurisdicción
constitucional para resolver el asunto, por tratarse de una controversia de
tipo legal, la cual tiene señalada sus propios medios de defensa judicial. El
supuesto bajo estudio en relación con la pretensión de nivelación salarial no
ofrece controversia constitucional alguna en tanto los excepcionales requisitos
de procedibilidad a los que se ha hecho referencia no se cumplen, pues a los
131 funcionarios accionantes se les está pagando su salario y su mínimo vital
no se encuentra afectado, como quiera que de la pretendida nivelación no
depende su subsistencia y la de sus familias, circunstancia que resulta
suficiente para concluir que a los solicitantes no se les está afectando el
mínimo vital y se encuentran en condiciones de ventilar la controversia en la
jurisdicción ordinaria.
PRINCIPIO A
TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL-Juez
constitucional debe decidir qué mecanismo resulta idóneo para protección
Como quiera que
el principio de igualdad no responde a un criterio formal y genérico
totalizante de las situaciones fácticas puestas en un plano de comparación, es
factible que existan tratamientos desiguales de orden salarial siempre que en
estos se reúnan los presupuestos constitucionalmente admitidos para que exista
una diferencia de trato sin discriminación, como, se reitera, son la
objetividad y razonabilidad en la fundamentación del trato desigual, las que
pueden estar relacionadas con situaciones atinentes a la cantidad y calidad del
trabajo, a la especialidad del mismo, etc. Cuando ese trato diferenciado en el
campo de las relaciones laborales proviene de una práctica discriminatoria, el
trabajador puede solicitar la protección del derecho a la igualdad, por la vía
ordinaria.  Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corte mediante la
unificación efectuada en la Sentencia SU 547 de 1997, cuestiona la efectividad
e idoneidad de esa vía para asegurar una protección eficaz de la igualdad, en
razón a los limitados alcances de las facultades de los jueces ordinarios para
controlar en forma inmediata su vulneración; de esta manera, se ha abierto la
vía de la tutela para que los trabajadores reclamen la protección ese derecho
irrenunciable. En consecuencia, el juez constitucional deberá decidir frente al
caso particular qué mecanismo resulta idóneo para la protección del derecho a
la igualdad laboral, ya que sólo en los casos en los cuales el medio de defensa
judicial ordinario resulte ineficaz la tutela se vuelve procedente o ante la
inminencia de un perjuicio irremediable.
PROCESO JUDICIAL-Requisitos para que se disponga en éste
nivelación salarial
Para que en un trámite judicial pueda
disponerse la nivelación de los salarios, tal decisión debe soportarse y estar
precedida de un estudio probatorio detallado y riguroso propio de los procesos
ordinarios, en el cual, durante el término probatorio se le permita al juez
confrontar la situación particular de cada uno de los accionantes y, muy
especialmente, al demandado ejercer su derecho de defensa. Para el caso
presente, no es diáfano como se llega a las conclusiones expuestas, pues
tampoco aparece de manera evidente una circunstancia de arbitrariedad que
suponga que la discriminación tenga lugar en relación con todos los accionantes
cuyas pretensiones se despacharon favorablemente.
PRIMA TECNICA-Restricciones y requisitos para
reconocimiento y pago
Ya se advirtió en la sentencia T-1117
de 2001, el artículo 3o. del Decreto 1661 de 1991 fue modificado en el sentido
de restringir el acceso a la prima técnica, disponiendo que la misma se
reconocería únicamente en relación con los niveles directivo, asesor y
ejecutivo. Además de las restricciones para su acceso con posterioridad al
decreto que la estableció, existen requisitos de diferente índole -entre ellos
el certificado de disponibilidad presupuestal que fuera avalado por esta Corte
en la sentencia C-018 de 1996- que deben ser verificados para el reconocimiento
y pago de la misma.  Estas condiciones de acceso a la prestación no se
constataron de manera alguna al momento de ordenar su pago por el juez de
tutela de segunda instancia del proceso sujeto a revisión, por lo que se
observa un exceso en el ejercicio de sus atribuciones, ya que no existe un
título cierto en relación con las obligaciones reclamadas por los accionantes y
no obstante esto, dicho funcionario procedió a reconocerlas y ordenar su
cancelación, en contra de lo expresado por la jurisprudencia de esta
Corporación de manera insistente.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Reclamación de
prestaciones extralegales
La Corte ha expresado que el no pago de
las prestaciones complementarias al salario o su falta de reconocimiento no
conduce a la vulneración del mínimo vital de los accionantes y su reclamación
debe llevarse a cabo mediante los mecanismos ordinarios.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Improcedencia
No cabe controvertir entonces mediante
acción de tutela  una sentencia de tutela, la cual tiene fijada por la
Constitución un mecanismo particular de revisión, dada sus características como
instrumento de protección de  los derechos fundamentales. Para la Sala el
criterio general en materia de no  procedibilidad de acciones de tutela contra
decisiones de tutela, encuentra en esta ocasión una clara oportunidad de ser
aplicado, máxime cuando las sentencias controvertidas  por supuesta vía de
hecho han sido seleccionadas para revisión  por parte de esta Corporación. Cabe
recordar además que el cuestionamiento a los fallos de tutela versó sobre el
juicio de procedencia de la acción como elemento constitutivo e inescindible de
los  mismos, al tiempo que los cuestionamientos a las actuaciones del juez de
tutela se referían a la sentencia misma. En consecuencia y en consideración a
lo expresado anteriormente, la única alternativa para manifestar inconformidad
con dichas decisiones, era la intervención de la parte interesada en el proceso
de selección para revisión ante la Corte Constitucional, como efectivamente
sucedió.
Referencia: expedientes
T-453.631 y T-505.648 (acumulados)
Acción de
tutela instaurada por Claudia Leonor Agudelo y otros contra el Alcalde y el
Contralor del municipio de Cali, Valle del Cauca.
Acción de
tutela instaurada por la Alcaldía Municipal de Cali contra el Juzgado 15 Civil
del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C.,
treinta y uno (31) de enero de dos mil dos (2002).
La Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara Inés
Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de
sus facultades constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA:
En los procesos de
revisión de tutela:
1.      T-453.631,
de los fallos adoptados por el Juzgado Segundo
Civil Municipal de Cali y el Juzgado Quince Civil del Circuito de esa misma
ciudad, dentro de la acción de tutela instaurada, mediante apoderado judicial,
por Claudia Leonor Agudelo, José Alberto Aguirre Ruíz, Deyanira Aldana, Sandra
Patricia Alzate, Germán Antury Cuellar, Lina E. Arboleda Girón, Liliana Arce
García, Mary Edith Arias Díaz, Maricel Ariza Torres, Jesús M. Astudillo Romero,
Luz Marina Barrero Escobar, José Bechara Ramírez, Alexandra Bejarano Rodríguez,
Hugo Alonso Bohorquez N., José Daniel Buitrago Rico, Luz Dary Calvache Rengifo,
Maricel Camilo González, Gloria Campos B., Edda Evir Cardozo Córdoba, Rosa
Amalia Casas G., Alvaro Casas Navia, Luz Elizabeth Castillo, Jonh Jairo Castro
Gamboa, Jorge Edison Cerezo Sarria, Lucy Cifuentes Alarcón, Ofelia Cobo de
Salamanca, M. Del Pilar Cuevas Vélez, Germán de la Cruz Retatallack, Orieta
Zoraya De la Hoz Campo, Fernando Echeverry E., Lorena Escandón Guarnizo,
Magnolia Franco Ch., Francisco Franco Martínez, Héctor Fabio Gallego, Tulio
Nelson Galves Rojas, Walter García Ayala, Beatriz García, José Luis García
Collazos, Rosalba García Martínez, Piedad González Bonilla, María Dolores
González G., Rosalía González, Luz María Grajales O., Diego Julian Granja G.,
Franki Ramiro Guiran, María Cristina Hincapie H., Gustavo Holguín Becerra, Ana
Cristina Hurtado G., Adriana Hurtado Vásquez, Luz Yaneth Idarra Millán, Hernán
Jiménez Alonso, Araceli Librero Benítez, Carmenza Llanos Peñaranda, Nancy López
Cabrera, Moisés Lozano Girón, Olga Lucía García Zapata, Nory Machado Molina,
Orlando Marín M., Antonio J. Marín Salagado, Fanny Martínez Paz, Hortencia
Martínez R., Olmedo Mazuera Sarria, Nelly Amparo Medina, Ilsa Medina Rodríguez,
Jesús Alonso Mejía Millán, Janeth Molina Soto, Martha Mondragón Pretel, Jorge Héctor
Monsalve M., Nober Moreno Montenegro, Diógenes Moreno Pereira, Gilberto Moreno
Salazar, Adiela Mosquera Durán, Clara Muñoz Alvear, Martha Lucía Muñoz Cortés,
Gloria A. Muñoz C., Stella Murgueitio de M., Ana Cristina Murillo Ortiz,
Alberto Naranjo, Armando Navia Cifuentes, Luz Mery Ocampo de G., Luis Fernando
Oquendo M., Oswaldo Ordoñez Moreno, Fabio A. Ortega Benítez, Angela L. Ortiz
Vásquez, Eduardo Oviedo Rengifo, Gladys Pabón Erazo, Gloria Palomino Victoria,
José J. Parra Arboleda, Luz Mary Pérez López, Héctor E. Pérez Rincón, Maribel
Periaza Muriel, Luz Erli Pineda Gómez, Elvia Plazas Pascuas, Histor G. Ramírez
Abadía, Luz Marina Ramírez de A., Martha Lucinda Ramírez M., Uriel de Jesús
Ramírez M., María Eugenia Ramírez, Amparo Rengifo Hernández, Amparo Reyes
Orozco, Gladys H. Riascos Luna, Doris Rincón Toro, M. Elsy Rodríguez Moreno,
William Rodríguez, Alexander Romero Ibagón, Nancy M Romero Triviño, Elsa Lily
Ruíz, Stella Saavedra de Navia, Deyba Mireya Salazar de R., José Joaquín
Salinas Sánchez, Luis Alfredo Santillana Rosero, Luz Marina Suárez Lasso,
Isabel Cristina Tamayo García, Orlando Torres Soto, Freddy Triviño Lopera,
Magaly Ruth Valencia, Gonzalo Vega Ortiz, Nidia Velasco Tirado, Luz Viviany
Vélez Franco, Jorge Eliécer Vera Losada, Liliana Vidal L., Alejandro Vidal Peña
, José Omar Villanueva V., Orfilia Vinasco Acosta, Jorge Horacio Zuluaga Hoyos,
Jairo Cadavid Levin, Cesareo Ceballos Parra, José Angel Delgado Gutiérrez,
Javier Mina León, Eleazar Mosquera Parra y Wilson Salinas Márquez contra el
Alcalde y el Contralor del municipio de Cali, Valle del Cauca.
2.      T-505.648, de  los fallos adoptados por la Sala Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cali y la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia dentro de la acción de tutela instaurada por la alcaldía
municipal de Cali contra el Juzgado 15 Civil del Circuito de la misma ciudad.
I.
ANTECEDENTES
1.      Precisión
sobre la metodología de la presente revisión
Mediante auto del 21 de junio del año
2001, la Sala de Selección Número Seis de esta Corporación decidió seleccionar
para revisión el expediente T-453.631 y repartirlo para su estudio a la Sala
Octava de Revisión de Tutelas.  Posteriormente, mediante auto del 2 de octubre
del año 2001 la Sala de Selección Número Diez al escoger para revisión el
expediente T-505.648 ordenó acumularlo al anterior expediente. Así las cosas,
la presente Sala procederá primero al estudio y decisión del expediente
T-453-631 y con base en las conclusiones que allí se alcancen, se adelantará el
análisis del expediente T-505.648
2.      Expediente
T-453.631
2.1              La
demanda de tutela y las pretensiones
Los accionantes
dentro de éste proceso, actuando mediante apoderado judicial, manifiestan que
son empleados al servicio de la alcaldía y de la contraloría del municipio de
Cali y que estas entidades les han vulnerado los derechos fundamentales al
trabajo, a la igualdad, a la remuneración mínima vital y móvil proporcional a
la cantidad y calidad de trabajo, a la primacía de la realidad sobre las
formalidades y a la seguridad social, porque, a su juicio, han sido objeto de
discriminación salarial desde el momento de su vinculación a dichas entidades.
En efecto, aclaran que, a pesar de haber
sido asignados en cargos de mayor jerarquía, con mayores cargas laborales y
mayores responsabilidades que aquellas para las cuales fueron inicialmente
nombrados, hasta la fecha no se les reconoce y paga el salario correspondiente
a esas nuevas funciones ejercidas.
Luego de citar
diversas sentencias de esta Corte, sobre el derecho fundamental al salario
móvil, el reajuste anual de salarios y la igualdad salarial, así como los
principios que rigen el Estado social de derecho, los actores señalan que en
diversas oportunidades, de manera verbal y escrita, han solicitado a las
entidades accionadas que sus salarios se igualen al nivel más alto que devengue
un similar, en la mayoría de los casos desde la vinculación, así como que se
les reconozca la debida indexación.
Indican que a
pesar de que todos cuentan con un mismo nombramiento, desempeñan las mismas
funciones y laboran en las mismas condiciones de modo, tiempo y lugar, en los
cargos de secretaria, técnico, profesional universitario, auxiliar, auxiliar
administrativo, existen diferentes escalas salariales al interior de cada uno,
dentro de las cuales ellos devengan los salarios más bajos, respecto del más
alto existente para cada cargo, sin que medie justificación alguna. Por lo
tanto, estiman vulnerado su derecho al trabajo por no haber obtenido el reconocimiento
del salario acorde con el cargo que desempeñan.
Manifiestan,
además, que se les ha vulnerado el derecho a la igualdad y al trabajo en “condiciones dignas y justas” por cuanto no se les ha reconocido y pagado la prima
técnica a la que tienen derecho, de conformidad con el Decreto 1661 de 1991[1] y su Decreto
Reglamentario 2164 del mismo año, que la establecieron para todos los
funcionarios que prestan sus servicios a las entidades del orden territorial,
pero que en el municipio de Cali y en su contraloría se ha venido aplicando
sólo a algunos de ellos.  Agregan que dicha prestación se ha aplicado
materialmente en un caso que fue revisado por esta Corporación en la sentencia
T-346 de 1998, la que transcriben en su totalidad.
De otra parte,
sostienen que se les ha violado el derecho al debido proceso y se ha
desconocido la concertación sindical, toda vez que el alcalde municipal de
Cali, mediante los Decretos 731 y 745 del 21 y 24 de septiembre de 1999,
eliminó las prestaciones extralegales establecidas en el Decreto 0216 de 1990[2], sin que previamente se
hubiera adelantado la acción de nulidad del mismo, lo cual consideran debió
hacerse, según lo dispuesto en la sentencia T-345 de 1998 de esta Corporación.
Así mismo, observan que se ha desconocido lo dispuesto en los artículos 41 a 43
de la Ley 11 de 1986 y en el Decreto 1333 de 1986 respecto del régimen
prestacional de los servidores públicos municipales.
Con fundamento
en todo lo anterior los accionantes formulan las siguientes peticiones:
i.) La nivelación salarial, al grado más alto
de cada cargo, desde el momento de vinculación, con la correspondiente
indexación y, en caso que alguno o algunos de los cargos hayan cambiado de
denominación, dicha nivelación se hará con el cargo equivalente cuya nueva
nomenclatura haya sido adoptada por la administración municipal.  Indican que
esto mismo fue ordenado por la Corte Constitucional en las sentencias T-345,
T-346 y T-707 de 1998, las cuales anexan al escrito de la demanda.
Respecto de
Inés Judith Ortíz, Alex Van Arcken Sánchez, William Alonso Cañas Ayala,
Lucrecia Ramos Morales, María Cristina Valencia, Clara Ofir Romero, Freddy
Solís Molinero, Bernardo Paz Delgado y Gustavo Adolfo Holguín, señalan que se
trata de casos especiales de primacía de la realidad.
ii.) El cumplimiento del Decreto 1661 en los
términos de las sentencias C-18 de 1996, T-346 de 1998 y T-459 de 1999 y
respecto de quienes tiene derecho a prima técnica, con retroactividad al
momento en que nace el derecho, con la correspondiente indexación.
iii.) El incremento anual decretado para los
trabajadores que devenguen hasta dos salarios mínimos legales mensuales, y para
quienes estén por encima de ese tope se haga a partir del 1º de enero de 2000,
“por lo menos en el índice de inflación calculado por el gobierno (mínimo
9.2%)”, y con base en lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia
C-1433 de 2000.
iv.) El restablecimiento de “las prestaciones”
que les han sido suprimidas, hasta cuando se pronuncie la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
v.) Se prevenga al alcalde y al contralor
municipales de Santiago de Cali para que en lo sucesivo y en los pagos de
salarios, incluyan los montos correspondientes a los conceptos que se ordenen
pagar.
2.2    Contestación
de la demandada
2.2.1 Alcaldía de Cali
La alcaldía, mediante apoderado, manifiesta
que la parte accionante en ningún momento establece de manera concreta y
directa frente a quien o qué se produce la desigualdad denunciada por los
actores, “máxime cuando los cargos, se encuentran establecidos con sus
niveles o grados salariales precisamente por la diferencia de funciones,
responsabilidades y demás situaciones que se soportan en las funciones
desplegadas por cada servidor, en actos administrativos emitidos por la
autoridad competente”.  Y agrega que en caso de que algún servidor público
observe ilegalidades en esos actos, cuenta con la posibilidad de demandarlos
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es decir con otro medio
de defensa judicial, porque de lo contrario sería desnaturalizar el proceso de
tutela.
También indica que los accionantes podrían
estar pretendiendo, a través de la tutela impetrada, el ascenso, la mejora en
el salario y el cambio de cargo, con desconocimiento de los preceptos
constitucionales sobre selección o concurso que rige el sistema de carrera
administrativa, según los méritos y calidades de los aspirantes y del mandato
que establece que no existirá cargo sin funciones establecidas en la
Constitución, ley o reglamento (C.P., arts. 125 y 122, respectivamente).  Así
mismo, expone que los accionantes estarían actuando en contravía de las
disposiciones legales y reglamentarias sobre estos temas, es decir de las
contenidas en la Ley 27 de 1992 y sus Decretos Reglamentarios, la Ley 443 de 1998,
específicamente el artículo 65 de ésta que establece el Sistema General de
Nomenclatura y Clasificación de Empleos y del Decreto Ley 1569 de 1998 que
“reglamentó dicho Sistema” en los entes territoriales, organizando los niveles
jerárquicos y el ajuste de las plantas de personal de esos entes a la
nomenclatura única, en un término de tres meses, con la orden de incorporación
de los empleados públicos  a las mismas.
Además, precisa que los manuales de
funciones específicos de la alcaldía permiten al jefe inmediato asignar
funciones a sus subalternos de acuerdo con la naturaleza del empleo, para
cumplir con los fines del Estado, de manera que, si los accionantes están
cumpliendo funciones que no son las realmente plasmadas en dichos manuales para
el cargo al cual está vinculado, sino las de otro empleo “éstas responden a
necesidades del Servicio y atención a la Comunidad”, pues su labor cumple
un fin social y constituye un interés general que prima.
De otra parte, puntualiza que en la
administración central municipal los salarios están reglamentados en escalas
salariales debidamente definidas, pues el Acuerdo 01 de 1996 que reformó la
estructura de la Administración y creó las escalas salariales a las cuales
deben sujetarse los cargos, en el artículo 507 define la estructura salarial y
establece que estará conformada por clases, con sus respectivas asignaciones
salariales. En consecuencia, no puede el alcalde, ni ningún otro funcionario
asignarle un salario distinto al salario del cargo que ocupa, pues estaría
excediendo los límites legales de su competencia.  Además, señala que la
dirección de hacienda municipal impide realizar cambios que impliquen
incremento de costos pues se violaría el artículo 122 constitucional, “porque
no existe disponibilidad presupuestal para un salario superior, ya que la
proyección presupuestal se hace con valores reales de los emolumentos de cada
cargo y no en supuestos ilegales”.
En consecuencia, considera que la acción de
tutela no debe emplearse como medio para lograr un ascenso sujeto a la carrera
administrativa, ni para reclamar sueldos y prestaciones originados en una
supuesta desigualdad inexistente, ya que la vinculación ha sido de orden legal
y reglamentario y existen fundadas razones que justifiquen el trato diferente.
De manera que, la acción de tutela no es el mecanismo para solicitar la
nivelación salarial, afirmación que se apoya en la Sentencia No. 184 de octubre
13 de 1999 del Tribunal Superior de Cali, Sala Laboral, que resaltó que la
procedencia de la tutela está sujeta a la inexistencia de otro medio judicial y
a la configuración de un perjuicio irremediable y, además, que según la
Sentencia T-079 de la Corte Constitucional, la igualdad salarial debe
reclamarse por la vía ordinaria y no por la de la tutela, puesto que “los
petentes tienen la vía ordinaria, ante los jueces... para formular sus
reclamaciones de A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL demostrando el término de
comparación y correspondiendo al patrono probar que el trato desigual se
justifica razonablemente”.
Por todo lo anterior, solicita al juez de
instancia abstenerse de conceder la tutela pues esta es improcedente ante la
existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales, como sería la
jurisdicción contencioso-administrativa, en el evento de que se quisiera
demandar la nulidad de los actos administrativos que ordenaron las
reestructuraciones, toda vez que no existe violación alguna del derecho a la
igualdad, pues la distinción está justificada en la Constitución, la ley y el
Acuerdo 06 de 1996.
2.2.2 Contraloría municipal de Cali
A continuación se exponen los principales
argumentos de defensa formulados por esta entidad.  La extensión en los mismos
se debe a la complejidad del asunto al cual han hecho mención.
En efecto, la entidad manifiesta que la
diferenciación salarial que invocan los actores como vulnerada de sus derechos
encuentra su justificación en la normativa vigente. Aclara que con base en la
Sentencia C-534 de 1993 de la Corte Constitucional, el concejo municipal de
Cali expidió el Acuerdo No. 28 de 1993, por el cual se suprimieron, a partir
del 1o. de enero de 1994, las auditorías que ejercían el control fiscal sobre
las entidades descentralizadas de ese municipio, es decir ante el Instituto de
Reforma Urbana y Vivienda de Cali - INVICALI, la Empresa Municipal de Servicios
Varios de Cali – EMSIRVA y las Empresas Municipales de Cali – EMCALI.  En
consecuencia, se ordenó la fusión de aquellas a la contraloría municipal,
creándolas como dependencias suyas, bajo la denominación de auditorías
delegadas y conservando las respectivas plantas de cargos, manuales de
funciones y requisitos mínimos, el régimen salarial y prestacional vigente.
Así mismo, se ordenó la incorporación de todo el personal que al momento de la
supresión se encontraba nombrado y ejerciendo las funciones propias del cargo.
Ahora bien, sobre dicho Acuerdo 28 de 1993
señala que “determina para la contraloría una estructura provisional, con su
respectiva planta de cargos provisional, lo que conllev[ó] a que se mantuviera,
igualmente, las cuatro (4) escalas salariales existentes en cada una de las
Auditorías incorporadas y fusionadas, incluida la de la Contraloría Municipal a
la cual, como ya se dijo, se incorporaron respetando las plantas de personal,
nomenclatura y escalas salariales y manuales do (sic) funciones y Requisitos
Mínimos. El referido Acuerdo, en su artículo 9°, dispuso un plazo (Mayo 30 de
1994) para que el Contralor Municipal presentara un proyecto de Acuerdo que
consolidará las cuatro (4) estructuras y regímenes existentes.”  Y agrega
que “en cada una de las Plantas de Cargos que ordenó incorporar, existen
cargos que bajo la misma nominación o denominaciones diferentes, no obstante,
bajo el cumplimiento al parecer de igual función, su asignación salarial era
diferente entre ellos el Motorista, lo cual por sí sólo, no es un indicador de
que en la práctica los niveles de responsabilidad y funciones fuesen los mismo
(sic), según Manuales de Funciones que para cada planta de cargos correspondían
(...)”.
La entidad demandada expresa que como
resultado de lo anterior, como quiera que la incorporación debía operar de
manera integral bajo una misma dirección, “en la práctica las funciones
aparentemente iguales, por los diferentes niveles de responsabilidad que en la
realidad les corresponde asumir, al final de cuentas terminaron no siendo
iguales”.  Pone como ejemplo el caso de las oficinas o asesores jurídicos
de las cuatro plantas incorporadas que atendiendo una misma función, para efectos
de la integralidad funcional que permitiera ejecutar el control fiscal,
tuvieron que centralizar su función de asesoría jurídica en cabeza de la
oficina perteneciente a la planta de cargos de la contraloría.  De esta manera,
las áreas asesoras jurídicas vieron disminuidas sus responsabilidades frente a
la subordinación que les generó la centralización de la función, “sin
embargo los salarios eran distintos”.
Adicionalmente, puntualiza que las
circunstancias planteadas no fueron fruto de la discrecionalidad o capricho del
contralor municipal del momento, ni aún del mismo concejo municipal.  El
contralor municipal en cumplimiento del plazo para presentar el respectivo
Acuerdo de reestructuración de la contraloría municipal radicó oportunamente el
mismo pero sólo hasta el 18 de septiembre de 1996 el concejo municipal lo
aprobó, mediante el Acuerdo No. 07 que dicta las normas pertinentes para “la
organización y funcionamiento de la Contraloría, estableció la estructura
orgánica y funciones básicas por áreas, estructura salarial y planta de cargos;
adicionalmente le otorgó facultados (sic) al Contralor Municipal para expedir
el Manual de Funciones y Requisitos Mínimos de los empleos, de conformidad con
la planta de cargo (sic), establecida por el mismo Acuerdo”.
En este punto del memorial, el
representante de esta entidad se extiende en la explicación de la situación de
unificación de las plantas de las cuatro auditorías, con el fin de justificar
la diferencia de denominaciones y de salarios en la planta finalmente adoptada
en la contraloría municipal.  Manifiesta que, técnica y presupuestalmente, fue
imposible definir niveles salariales que contuvieran la totalidad de la
dispersión salarial de los cargos consignados en el Acuerdo 28 de 1993, así “las
asignaciones que superaban la curva unificada establecida en el acuerdo 07 de
1996, no fue posible incluirlas en la escala salarial establecida para cada
nivel jerárquico, ya que al hacer la nivelación con estos valores máximos,
tenía repercusiones considerables en el presupuesto de la Entidad, debido a que
su crecimiento est[á] definido en la ley y acotado por el Indice de precios al
Consumidor (Leyes 166 de 1994, 179 de 1994, 225 de 1995 y Decreto 111 de 1996);
es decir que el crecimiento del presupuesto de las Contralorías Municipales
est[á] limitado por un factor fijo (I.P.C.), mientras que el crecimiento no
tanto salarial sino Prestacional, por su carácter retroactivo, conlleva a
ejecutar el presupuesto, en un futuro cercano, s[ó]lo con las apropiaciones de servicios
personales y cuentas asociadas (salud, pensiones, riesgos profesionales y
parafiscales), tal como se certifica en la Constancia expedida por el Director
Administrativo y Financiero (E) (....)”.
A continuación, precisa que con el fin de
no vulnerar los derechos salariales de quienes percibían una asignación que
superaba la establecida en la curva salarial unificada, definida en el Acuerdo
07 de 1996, en el parágrafo del artículo 40 de éste Acuerdo se determinó que “[l]os
funcionarios de la Contraloría Municipal o de las Auditorías delegadas, cuya
asignación básica mensual, al momento de la incorporación sea superior a la del
cargo correspondiente en la planta de cargos, aprobada en el presente Acuerdo,
conservarán tal asignación”.  La situación descrita se subsanaría en el
tiempo, según la entidad, con lo señalado en el mismo Acuerdo en el artículo 42
ya que “[e]n armonía con lo dispuesto en el artículo 38 del presente
Acuerdo, quienes ocuparen las vacantes que surjan con posterioridad a la
vigencia d la nueva planta de cargos, las asumirán en nivel y clase salarial
determinadas para el cargo”.
El contralor municipal, mediante la
Resolución OP. 696 del 18 de noviembre de 1996, incorporó el personal que venía
laborando en la contraloría a la planta de cargos establecida en el Acuerdo 07
de 1996, con las asignaciones básicas que percibían los funcionarios que
superaban la estructura salarial allí fijada.  Posteriormente, el concejo
municipal en cumplimiento del artículo 66 de la Ley 443 de 1998 y para adoptar
la nomenclatura y clasificación de cargos determinada en el Decreto 1569 de
1998, expidió el Acuerdo 21 de 1998, “en el cual, además, se determinaron
grados salariales y planta de cargos por cada uno de los niveles jerárquico
existentes en la Organización”.
A través de la Resolución 866 del 30 de
diciembre de 1998, se incorporó al personal que venía laborando en la
contraloría, a la planta de cargos establecida en ese Acuerdo, respetando las
asignaciones básicas devengadas por los funcionarios que superaban la
estructura salarial fijada en esa disposición.
Por último, la entidad aclara que en los
archivos activos e inactivos no se encontraron antecedentes de solicitudes de
nivelaciones salariales formuladas ante la administración anterior por los accionados.
De las recibidas por la administración actual, se refiere a la petición
formulada por el señor Eleazar Mosquera y otros (16 de febrero de 1999), la
cual fue objeto de estudio, análisis presupuestal y discusión jurídica entre
los interesados y las directivas de la entidad, creándose una Comisión con
representantes de ellos y de la administración (Resoluciones OP–160 del 14 de
abril de 1999 y OP–183 del 11 de mayo de 1999), la cual se reunió los días 17 y
24 de marzo y 6 de abril de 1999 suspendiéndose a petición de los
representantes de los peticionarios, sin que a la fecha se haya vuelto a reunir
(enero de 2001).
En consecuencia, la entidad accionada
solicita al juez de tutela negar las pretensiones por cuanto los actos
administrativos expedidos por esa entidad, “se encuentran soportados en los
Actos Administrativos, expedidos por el Concejo Municipal de Santiago de Cali,
específicamente en los Acuerdos Nos. 28 de diciembre 14 de 1993, 07 de
septiembre 18 de 1996 y 21 de diciembre 4 de 1998, los cuales se encuentran
vigentes y gozan de la presunción de legalidad, hasta tanto se declare su
nulidad por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”.  Además, insiste
en que la presente tutela no reúne los requisitos de procedibilidad, pues para
la demostración de la violación del derecho a la igualdad se requiere de la
existencia de un perjuicio irremediable que no existe y de un análisis de fondo
que permita esclarecer las situaciones de hecho, dentro de un proceso ordinario
con mayor amplitud a la otorgada en el proceso sumario de la tutela.
Por último, precisa que este asunto ya fue
dirimido para uno de los actores, el señor Eleazar Mosquera Perea, por la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, mediante Sentencia
No. 64 del 7 de septiembre de 1999, la cual no accedió a sus pretensiones por
encontrar improcedente la tutela solicitada, la que a su vez fue confirmada por
la Corte Suprema de Justicia a través de providencia del 6 de octubre del mismo
año.
2.3.   Decisiones
judiciales objeto de revisión
2.3.1. Fallo
de primera instancia
El Juzgado Segundo
Civil Municipal de Cali, mediante fallo del 22 de enero de 2001, concedió la
tutela solicitada, de los derechos a la igualdad, a la remuneración mínima
vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo y a la seguridad
social, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Indica que los
derechos cuya protección se reclama son de orden constitucional y fundamental,
de conformidad con los preceptos de los artículos 11, 25, 48 y 53 superiores.
No obstante, estima que se trata de un “concierto de afectación en los
derechos” que la Carta Política otorga y defiende a las personas, desde su
Preámbulo.
Las obligaciones
laborales que tiene la alcaldía accionada con sus empleados adquieren el
carácter de compromiso estatal “que no son gracia ni concesión” y que
deben cumplirse de manera concreta, real y eficaz ya que su incumplimiento no
admite como justificación la circunstancia secundaria de “la situación que
afronta” el municipio, pues de ello resultan afectados y comprometidos
tanto el derecho a la vida, como los demás conexos con él.
De la misma manera,
respecto del derecho a la igualdad, el juzgado sostiene que, de conformidad con
la legislación, es claro que si la persona nombrada para ejercer un cargo
desempeña funciones de otro diferente al del nombramiento, debe recibir el
salario asignado al que realmente desempeña; lo contrario, sería desmejorar al
trabajador y afectar la calidad de vida, toda vez que el contrato de trabajo es
un contrato realidad, bajo el entendido que las personas trabajan, como
principio general, para tener unos ingresos que les permita vivir en
condiciones dignas y justas.
En cuanto al derecho
al trabajo, indica que se viola cuando no se cumple con la remuneración mínima
vital, ni se garantiza el pago oportuno de los sueldos, que de contera trae la
violación de tratados y convenios internacionales. Además, trae a colación los
principios y demás mandatos constitucionales, tales como, que Colombia es un
Estado social de derecho, regido por fines esenciales que garantizan
protección, no-discriminación, bienestar, prosperidad y justicia que, según
afirma, fueron consignados en la Sentencia T-418 de 1996 de esta Corporación.
Todo lo anterior lo sustenta, además, con
apoyo en las sentencias T-246 de 1992; T-344, T-167 y T-260 de 1994; T-063 y
T-163 de 1995; T-565, T-146 y T-437 de 1996; SU-519, T-267, T-01, T-087 y T-273
de 1997; T-011, T-075, T-366, T-205 y T-161 de 1998; T-308 y SU-995 de 1999 de
la Corte Constitucional, fallos que, en su criterio, “por tener identidad de
objeto con el sub examine, este juzgado no sólo los comparte sino que además
los acoge y aplica al caso particular, estándose así a lo resuelto en ellos;
esto es de conformidad a lo dispuesto en el artículo 3º. Del Decreto
1382/2000.”
En consecuencia,
ordena a la alcaldía municipal de Cali, “lo mismo que contra la CONTRA LA
CONTRALORIA MUNICIPAL”, y a su representante legal que “proceda a
nivelar al grado salarial mas alto de cada cargo de los accionantes, teniendo
en cuenta que al momento de su vinculación se encontraban en situación de
discriminación, sumas que deberán ser cancelados (sic) con INDEXACION, tomando
como base la igualdad material con funciones iguales sin importar la
denominación que estos (sic) tuvieren o en el cargo que de mayor jerarquía
estuvieren nombrados o que de hecho actualmente desempeñen”.  Así mismo,
previene a la entidad accionada para que no vuelva a incurrir en la conducta
que dio lugar a la presente acción.  Y en auto de adición, señaló un término de
30 días para el cumplimiento de lo ordenado.
-        Impugnación
La anterior providencia fue apelada, de
un lado, por las entidades accionadas, ya que estiman que existe otro mecanismo
de defensa judicial adecuado para la protección invocada por medio de la
tutela, como es, la solicitud de nulidad de los actos administrativos
correspondientes.
De otro lado, el apoderado de los
demandantes impugnó la decisión judicial por haberse omitido pronunciamiento
sobre las pretensiones acerca de la prima técnica y de restablecimiento de las
prestaciones extralegales. En los respectivos memoriales de impugnación, las
partes reiteran los mismos argumentos expuestos en los acápites 2.1 y
2.2 antes relacionados.
2.3.2. Fallo de
segunda instancia
El Juzgado Quince
Civil del Circuito de Cali, mediante fallo del 15 de marzo del año en curso,
confirmó la sentencia proferida por el a quo, por las razones que se
exponen enseguida:
El fallador, con
fundamento en las sentencias T-131 de 1993, T-01 de 1992, C-543 de 1992 de esta
Corte que tratan sobre la procedencia de la acción de tutela cuando el medio de
defensa ordinario no es idóneo o eficaz, así como de la prevalencia del derecho
sustancial y la necesidad de dar protección al solicitante dadas sus especiales
condiciones (sentencia T-190 de 1999) sostiene que “si bien es cierto, que
las acciones tendientes a nivelar los salarios de los empleados del municipio y
la contraloría pueden solicitarse a través de la vía judicial, también es
cierto que no es el medio eficaz para lograr restaurar la violación de los
derechos conculcados.”
Con apoyo en las
sentencias SU-519 de 1997, SU-547 de 1997, que trae en cita, agrega que “[n]o
es aceptable que la ley, los contratos, los acuerdos, los convenios ni
las realidades menoscaben la dignidad humana, la libertad y el derecho de los
trabajadores, pues de permitirse estaríamos aceptando la violación del artículo
53 superior.” -subraya original-  Reafirma su argumento citando apartes de
la sentencia T-707 de 1998 de la Corte, en el caso de EMCALI, en la que, según
afirma, “se ordenó la cesación de la discriminación salarial reinante en
aquella empresa local ordenando la Nivelación Salarial a quienes se les estaba
vulnerando su derecho fundamental a la igualdad.”
Respecto de la
violación de los derechos al trabajo y a la igualdad, transcribió segmentos de
las sentencias T-387 de 1998, T-079 de 1995, nuevamente la SU-519 de 1997,
C-023 de 1994, C-106 de 1995, C-654 de 1997, T-510 de 1993, C-410 de 1996.
A continuación, el ad
quem sostiene que de las pruebas que obran en el expediente, se desprende
que el nivel de responsabilidad que tienen los accionantes en los diferentes
cargos no va acorde con la norma que lo establece[3] y que supuestamente
aplican, pues las responsabilidades que se les ha asignado a algunos de los
accionantes son mayores que las correspondientes al cargo.
Ahora bien, en cuanto
a la inexistencia de disponibilidad presupuestal señala que “si bien la
administración es autónoma y debe consultar la necesidad para efectos de
atribuir funciones y salarios tenemos que esos decretos no pueden ser
violatorios de la Constitución, actos que si bien tienen otra vía judicial no
es la más eficaz para que termine la violación (…). A pesar de fundamentarse
también en la facultad constitucional que tiene el alcalde para fijar los
emolumentos de acuerdo a las funciones del cargo, tenemos que dicha norma no se
debe aplicar en forma aislada sino que se debe compaginar con el artículo 53 de
la C.N., en razón de que ella consagra la efectividad de los derechos
fundamentales de las personas (…).”
En cuanto a la
solicitud de nivelación salarial continúa señalando que “[n]o es
comprensible la posición de los accionados al ampararse en que el empleado no
fija, ni discute condiciones laborales como formas de vinculación o
desvinculación, si al rompe se ve que sus condiciones de trabajo no se han
asignado en forma equitativa y si bien, es un hecho cierto, ello no es óbice
para que la administración viole y reglamente de manera arbitraria las
funciones de los diferentes cargos. (…) Por ello el querer determinar otro
salario a las mismas funciones, es violar la Constitución Política, por cuanto
este salario es producto de un procedimiento de normas menores que ella,
debiendo su contenido y alcance ser compatibles con la remuneración y la labor
realizada. Es que la administración y la contraloría deben ajustarse y
planificar para poder dar cumplimiento a los derechos fundamentales de quienes
le prestan un servicio a la comunidad. La prueba de que dicha violación se dio
la suministran los documentos allegados, pues esta (sic) dado por la
equivalencia material de labor realizada por quienes ocupan un mismo cargo con
el mismo grado.” También sostiene que “si los accionantes no devengan el
mismo salario que los señalados para igual categoría, dicha igualdad se rompe
al no darse el mismo trato debiendo nivelarse los salarios de los accionantes,
si se tiene en cuanta que en las pruebas enviadas por el municipio de Cali y la
Contraloría municipal a (sic) despacho, como es planta de cargos y relación de
salarios operan diferentes grados de salario para un mismo cargo, sin que las
accionadas justificaran el porque (sic) de esta diferencia.”  Y agrega que
esta situación es similar a la estudiada por la Corte en la sentencia T-707 de
1998.  Afirma que “[e]l caso de la Contraloría municipal, es idéntico en
cuanto a la violación del derecho a la igualdad y al trabajo, pues el evento de
suprimirse auditorías delegadas ante las diferentes entidades municipales y
fusionarse a la Contraloría, no es óbice para que se de (sic) la vulneración de
tales derechos, de tal suerte que deberá nivelarse los salarios de los
accionantes de dicha entidad teniendo en cuenta el salario mas (sic) alto,
desde el momento en que se suscitó tal situación, esto es, desde que se
suprimieron y fusionaron otras entidades municipales con el ente fiscalizador.”
En conclusión,
manifiesta que se trata de evidentes discriminaciones salariales ya que “tanto
en las pruebas aportadas por las entidades accionadas éstas no justificaron en
los diferentes actos administrativos de vinculación de los servidores públicos
del orden Municipal, tanto en el Municipio de Santiago de Cali, como de la
Contraloría el que cada vinculación estuviese sustentada en capacidad
profesional y personal de los empleados, así como el criterio de eficacia,
eficiencia o de méritos, pues no parece (sic) probado que los distintos niveles
salariales para un mismo cargo obedecieran a ésta (sic) clase de
fundamentaciones. Por el Contrario, aprecia ésta (sic) instancia que solamente
en el cargo de agente de tránsito aparece un solo nivel salarial, para los
demás cargos no existe fundamentación concreta que permita justificadamente
establecer que cada nivel salarial asignado dentro de un mismo cargo obedezca a
situaciones objetivas como las enunciadas.”
De manera que, sobre
el caso de los empleados de la contraloría distrital, indica que el concejo
municipal fusionó el control fiscal, en cumplimiento de la sentencia C-534 de
1993 de esta Corte, pero que la discriminación persistía antes de dicha
fusión.  Censura las disposiciones del Acuerdo 28 de 1993 que estableció para
la Contraloría “una estructura provisional, planta de personal provisional,
constituida por las cuatro escalas salariales existentes en cada una de las
auditorías incorporadas y fusionadas, incluida la contraloría Municipal a la
cual se incorpora, respetando las plantas de personal, nomenclatura y escalas
salariales y manuales de funciones y requisitos.” Aún cuando en el artículo
9o. del mismo Acuerdo se hubiere dispuesto de un plazo para que el Contralor
municipal presentara un proyecto para consolidar las cuatro estructuras y
regímenes existentes.
Para resaltar la
violación del derecho a la igualdad, transcribe apartes de las afirmaciones
hechas al respecto por la contralora y cita una serie de normas con base en las
que estima que los entes accionados no demostraron “que la asignación de
distintos salarios dentro de un mismo cargo se encontraba sustentada en
situaciones de méritos, de estudios, de formación profesional, o experiencia
laboral.”
Por último, frente a
la solicitud de los actores para el reconocimiento de prima técnica, manifiesta
que, una vez revisados los listados de funcionarios y empleados que la reciben
en la contraloría y en la administración central del municipio de Cali, “emerge
sin duda alguna, primero, que esta (sic) ha sido reconocida; segundo, que no
existe en la información ninguna razón por la cual se reconozca a unos y a
otros no; tercero, no se conoce el mecanismo jurídico particular que al
interior de las Entidades demandadas reglamenten la concesión o negación de
este rubro y, cuarto, que en el caso de los accionantes -en principio, según el
Decreto 1661 de 1991- les asiste el derecho de obtenerla”.
En consecuencia, tuteló el derecho a la
igualdad y ordenó al contralor y alcalde municipal de Cali que, en el término
de 48 horas siguientes a la notificación del fallo, “asignen en cuanto los
que correspondan a cada Entidad y profieran el acto administrativo por el cual
se les reconozca la Prima Técnica de que trata el Decreto 1661 de 1991 o uno
cualquiera otro de los criterios que sirvieron de causa para asignarla en
dichas dependencias. El valor deberá cancelarse debidamente indexado.”
Finalmente, en
relación con las prestaciones extralegales, establecidas en el Decreto 0216 de
1990 de la administración de Cali, y que venían siendo reconocidas por el
municipio, observa que esas situaciones laborales ya reconocidas debieron
respetarse, más aún con la expedición de la Ley 11 de 1986. Además, “respecto
de esta pretensión de los accionantes ni la Alcaldía ni la Contraloría se
pronunciaron en sus escritos de contestación y demás, por tanto se presumen
ciertos al tenor de lo dispuesto en el artículo 20 del decreto 2591/91.”  Por
ello, ordenó su pago desde el momento de la vulneración del derecho.
La señora contralora
municipal de Cali le solicitó al Juzgado Quince Civil del Circuito de esa
ciudad aclaración de este fallo, respecto de los servidores públicos de la
contraloría municipal, para efectos de cumplir con lo ordenado pues,
considerando que se han realizado diferentes modificaciones salariales (tres en
total) en la entidad y que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151
del C.S.T. que consagra tres (3) años sobre la prescripción para reclamar
derechos laborales, no es claro desde qué momento se deben realizar las
liquidaciones a los actores.
Por su parte, el
alcalde municipal de Cali solicitó, al mismo Juzgado, la aclaración del fallo y
su nulidad (Fls 183-199 del expediente T-505.648), considerando: i.) que
no está definido desde cuándo se debe realizar la nivelación salarial por lo
que manifiesta que “[e]n caso de no revocarse” el fallo se conceda un
término de 3 a 6 meses para cancelar lo ordenado, ii.) que no hay
claridad respecto al establecimiento de las prestaciones extralegales, toda vez
que los Decretos en que se fundamentaban ya no existen por lo que es
improcedente decretarlas, así como advierte que existen otros medios y
procedimientos para su solicitud, y iii.) que el fallo es producto del
error en que los actores hicieron incurrir al Juzgado, pues no manifestaron
bajo la gravedad del juramento que por los mismos hechos y derechos ya se
habían proferido fallos de tutela por lo que la decisión actual debe anularse o
revocarse y, además, deben compulsarse copias para que se investigue dicha
situación. iv.) Finalmente pide, coadyuvado por el Defensor del pueblo,
que el juzgado solicite que el fallo sea revisado por la Corte Constitucional.
El Juzgado Quince
Civil del Circuito de Santiago de Cali respondió las anteriores solicitudes,
mediante auto interlocutorio del 23 de marzo de 2001, en los siguientes
términos.
De conformidad con
el artículo 309 del C.P.C. y la jurisprudencia constitucional -cita la
sentencia C-136 de 1999-, la aclaración del fallo debe referirse al concepto o
frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que se encuentren
contenidas en la parte resolutiva de la respectiva providencia, de tal suerte
que no se confunda con el recurso de reposición que, por su naturaleza, tiende
a la revocatoria o reforma de la sentencia.
Así pues, señala que
el fallo ha sido claro y preciso cuando en su parte motiva determina que la
nivelación salarial deberá hacerse desde el momento en que se dio la
discriminación y como esa discriminación es salarial, resulta entonces que
dicha nivelación incluye cualquier otro factor salarial.
En cuanto a la prima
técnica, respecto de los actores que trabajan en la contraloría, el Juzgado
entiende que sólo se reconocerá si se está violando algún derecho, pues la
propia contraloría manifestó que nunca se ha asignado en esa entidad.
En lo relativo a la
petición de aclaración de la sentencia que presentó la alcaldía, resalta que se
está solicitando aclaración sobre puntos no viables, como la solicitud de
revocatoria de la sentencia y la nulidad consagrada en el “artículo 140
numeral 2º” del CPC, así como sobre argumentos que debieron alegarse en la
instancia y que “permitirían reformar la providencia lo cual estaría
en abierta contradicción con las normas legales.” -subraya la Sala-
Sobre la nivelación
salarial reitera lo dicho para la contraloría y agrega que se hará frente a
funciones iguales. En cuanto al reconocimiento de prestaciones extralegales
sostiene que “es menester decir que se violentó el debido proceso cuando
ante tal situación la administración municipal debió demandar su propio acto,
es decir, el Decreto 022 de 1.990, ante la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, cosa que no hizo sino que vulnerando el artículo 58 de la C.N.
expidió los decretos 731 y 745 de 1.999.”  De manera pues que, la
administración municipal vulneró los derechos adquiridos de los trabajadores
por la Ley 11 de 1986, entre ellos las prestaciones sociales.
De otra parte,
señala que la alcaldía no probó su afirmación relativa a que algunos de los
actores ya habían instaurado acción de tutela, las que fueron denegadas en
primera y segunda instancia, por lo que igualmente no procede anular o corregir
el fallo, pues, específicamente respecto de la solicitud de nulidad, este no es
el momento procesal para proceder a hacerlo.
En conclusión,
expresa que “los argumentos esbozados para solicitar la aclaración por parte
de los accionados no esta (sic) llamado a prosperar” y por lo tanto el
fallo 014 del 5 de marzo de 2001 no será objeto de aclaración.
2.4.   Pruebas
decretadas
Mediante auto del 21
de septiembre de 2001 el magistrado ponente decretó algunas pruebas con el fin
de acopiar mayor información sobre las situaciones fácticas y jurídicas
expuestas por las actores y los demandados, las cuales se allegaron conforme consta
en el Cuaderno 13 (a folios 2-47 y 136-151) y se detallan en el cuadro anexo a
esta providencia sobre relación de pruebas.
3.      Expediente
T-505.648
3.1.    Demanda
de tutela
El municipio de
Cali, por su parte, actuando mediante apoderado judicial impulsó una acción de
tutela ante la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali,
contra el Juzgado Quince Civil del Circuito de esa ciudad, argumentando que
dentro del trámite que se acaba de resumir (Expediente T-453.631) se configuró
una vía de hecho y la vulneración del debido proceso por considerar:  i.
injusto e inapropiado que el a-quo mediante auto interlocutorio (folio
61) del 11 de enero de 2001 concediera un término de tan sólo 48 horas para “certificar
cargos, asignaciones, y otros asuntos de 131 funcionarios”y, ii.
que no se tuvo en cuenta el contenido del oficio No. 00114 (folio 124 cuaderno
1) remitido por el Director de Recurso Humano, “siendo que se trataba de una
prueba dentro del proceso que por demás, versaba sobre un asunto de magnitud
relevante para la Administración Central, ya que no sólo se trataba sobre
nivelación salarial que implica el pago de varios cientos de millones de pesos,
sino también del restablecimiento de unas prestaciones sociales extralegales
que son dirimidas en acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en la
actualidad por los Magistrados del Tribunal Contencioso Administrativo del
Valle y del pago de una prima técnica que ha sido prohibida por el Concejo
Municipal.”
A lo anterior agrega
que se ha abusado de la acción de tutela como mecanismo especial y que no sólo
por irregularidades de índole procesal se configura la vía de hecho alegada.
Para el caso concreto, afirma que los jueces de instancia que conocieron de la
acción están creando derecho al ordenar realizar ascensos de servidores
públicos obviando los procesos de selección y concurso, y al reconocerles
prestaciones extralegales y la prima técnica, con lo cual, además, se amenaza
el interés general de la comunidad caleña y se agrava la crisis financiera del
municipio.  En sustento de las anteriores afirmaciones transcribe un extenso
aparte de la sentencia T-442 de 1993 de la Corte Constitucional.
Estima, así mismo,
que en el trámite de tutela cuestionado y en las decisiones allí adoptadas no
se corroboró ni justificó la vulneración de los derechos invocados por los
accionantes, como tampoco se estableció frente a quien se produce la supuesta
desigualdad, como quiera que se dejaron de practicar las pruebas indispensables
e idóneas para llegar a tal conclusión.  Al respecto, advierte que, de
cualquier manera, el término probatorio de diez (10) días que tiene la tutela
no permite la definición de esos aspectos y concluye que tal debate debe
llevarse a cabo mediante la acción de nulidad y restablecimiento respectiva
que, en efecto, muchos de los servidores se encuentran adelantando ante la
jurisdicción contencioso administrativa.
En otro aparte,
expone algunas consideraciones en relación con los efectos del fallo de tutela
respecto de la “restauración de las prestaciones extralegales”.  Sobre
el tema indica que los Decretos Municipales 0731 y 0741 del 21 y 24 de
septiembre de 1999 respectivamente, a partir de los cuales se genera la
inconformidad de los accionantes, como quiera que con su expedición se inaplicó
el Decreto 0216 de 1991 que consagraba las prestaciones extralegales de los
empleados públicos de la administración central municipal, son -todos ellos-
actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto conforme se
han definido por la doctrina[4],
respecto de los cuales no puede hacerse juicio alguno por el juez de tutela.
Así mismo, explica que con base en el mencionado decreto inaplicado no puede argüirse
por los accionantes que la situación jurídica general de él derivada constituya
un derecho irrevocable, a diferencia de lo que ocurre con los actos
particulares.
Expuestas las
anteriores circunstancias plantea la improcedibilidad de la acción de tutela
controvertida, con base en la cita de abundante jurisprudencia de ésta
Corporación, así como de doctrina, haciendo especial énfasis en la existencia
de otro mecanismo judicial para ventilar el litigio puesto a consideración del
juez constitucional y en la inexistencia de un perjuicio irremediable que haga
procedente el amparo como mecanismo transitorio.[5]
Ahora, en cuanto a
la “nivelación salarial ordenada” por el juez de tutela, advierte que se
sustentó la decisión en una sentencia de la Corte Constitucional relacionada
con EMCALI, sin tomar en cuenta que ésta es una empresa industrial y comercial
del Estado cuyo régimen difiere en gran medida del que corresponde a los entes
territoriales como el municipio de Cali, en los cuales, por principio, sus
servidores son empleados públicos y no trabajadores oficiales, que tienen un
régimen salarial y prestacional de sustento Constitucional, legal y
reglamentario, más no convencional.
Sobre el punto,
luego de comentar los artículos 122 y 125 superiores, así como la Ley 443 de
1998, concluye que con la nivelación salarial se generó un ascenso en favor de
los accionantes y en contra de la normatividad referida, como quiera que se
obvió el mérito y el principio de igualdad como elementos justificativos para
el efecto.  Al respecto insiste en que la tutela no puede ser el mecanismo
llamado a reconocer y liquidar el pago de obligaciones laborales, como tampoco
a igualar el salario al nivel más alto devengado por quien desempeñe una
función similar, tal como se ordenó por los jueces de tutela en los trámites
controvertidos, pues ello implica un ascenso que debe hacerse conforme a lo
previsto por el artículo 125 superior y las normas que lo desarrollan.  De
manera que, concluye, el juez de tutela se extralimitó en el ejercicio de sus
atribuciones y “se convirtió en nominador del Municipio de Santiago de Cali,
al ser el ordenador el gasto, realizar ascensos por fuera de la Ley, y
establecer unas prestaciones sociales que están por fuera de las normas
legales.”
De otra parte,
expresa que en la demanda de tutela no se manifestó bajo la gravedad de
juramento que no se habían impulsado por los accionantes acciones de tutela por
el mismo concepto, así como se omitió informar que, en efecto, respecto de
algunos servidores que se relacionan ya se habían resuelto trámites de amparo
con las mismas pretensiones, los cuales fueron resueltos de manera desfavorable
a sus intereses.  Así mismo, advierte de otras situaciones particulares
respecto de accionantes que por las mismas causas promovieron procesos ante la
jurisdicción contenciosa que se encuentran en etapa probatoria y otros que no
eran servidores activos.  Todo lo anterior le hace aseverar que por los mismos
hechos y derechos se adelantó un nuevo trámite judicial cuyo fallo debe
anularse y compulsarse las copias a la autoridad pertinente para que investigue
tal situación.
Por último, advierte
que conforme al artículo 46 del Acuerdo 050 de 1999, sólo hasta que el concejo
municipal de Cali reglamente el tema de las primas técnicas, podrán ellas ser
reconocidas y, en consecuencia, concluye que no es competencia del alcalde la
definición de tal asunto.
Con base en lo
expuesto solicita la suspensión e inaplicación total de la sentencia de tutela
comentada y en su lugar negar las pretensiones de los actores en la misma.
3.2.   Argumentos
de la defensa
La Juez Quince Civil
del Circuito de Cali, contestó la demanda de tutela advirtiendo, en primer
término, que los motivos de inconformidad expuestos por el demandante respecto
del fallo de tutela “más bien parecen argumentos para sustentar un recurso
de reposición o de apelación, por lo que al entrar el magistrado a resolver la
tutela tendría que decir que es de suyo improcedente”.
Reitera, de otra
parte, las consideraciones que le llevaron a tomar la decisión de tutelar los
derechos de los servidores del municipio de Cali y sostiene que de ninguna
manera ellas configuran una vía de hecho en tanto corresponden a una posición
jurídica debidamente razonada y sustentada.  Informa que el juramento dispuesto
por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 como requisito que el accionante
echa de menos en la demanda de los actores del trámite de tutela controvertido,
se encuentra en cada uno de los poderes que los empleados suscribieron a favor
de su representante, al tiempo que explica que en el trámite se brindaron al
municipio todas las garantías procesales para controvertir y exponer sus
fundamentos, aún en relación con las primas técnicas.  En consecuencia,
solicita que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela.
3.3.   Decisiones
judiciales objeto de revisión
3.3.1. Fallo de
primera instancia
La Sala Civil del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, mediante fallo del 14 de junio
de 2001, decidió negar el amparo solicitado con base en los argumentos que se
resumen a continuación.
Se advierte que, en
principio, el Tribunal resolvió la tutela mediante fallo del 30 de marzo de
2001, el cual fue declarado nulo por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia, luego de la impugnación del municipio, mediante auto del 9
de mayo del mismo año, por considerar que el a-quo omitió notificar a
los servidores favorecidos por los fallos de tutela cuya revocatoria se
pretende en éste nuevo trámite, como quiera que la notificación se surtió sólo
en relación con su representante en aquel proceso, quien no fungía como tal en
el presente.
En el fallo
definitivo de primera instancia, el Tribunal plantea que la acción de tutela es
improcedente como quiera que “se encuentra pendiente la posibilidad de que
la acción de tutela y, por consiguiente las sentencias de primera y segunda
instancias, (sic) sean objeto de revisión por la Corte Constitucional.”
En sustento de ésta
tesis transcribe apartes de las consideraciones expuestas por el Tribunal en un
proceso similar[6]
en los que se asevera “[e]xitiendo la posibilidad de la revisión por la
Corte Constitucional, se repite, no procede la acción de tutela contra la
decisión de segunda instancia en otra acción de tutela, pues podría suceder que
se accediera a la tutela del debido proceso por estimarse que el accionado
incurrió en vía de hecho y que la Corte Constitucional EXCLUYERA de revisión el
fallo de tutela atacado con acción similar, lo que lo dejaría en firme.”
Respecto de ésta
decisión salvó el voto la Magistrada Ana Luz Escobar Lozano por considerar que
el eventual proceso de revisión que se surte ante la Corte Constitucional no
constituye un recurso ni otro medio de defensa judicial que justifique la
improcedibilidad de la tutela conforme a los establecido por el artículo 6 del
Decreto 2591 de 1991.[7]
-        Impugnación
El municipio de
Cali, mediante apoderado, recurrió el fallo de primera instancia por considerar
que las razones expuestas para declarar la improcedibilidad del amparo no
tienen sustento alguno en la normativa vigente.
Por otra parte,
insiste en los argumentos por los cuales se estiman vulnerados los derechos
invocados, así como adhiere al salvamento de voto de la sentencia del a quo,
para concluir que debió proferirse un fallo de fondo.
3.3.2. Fallo de
segunda instancia
La Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante fallo del 14 de agosto de 2001,
decidió confirmar la decisión del Tribunal con base en las consideraciones que
se resumen enseguida:
A pesar de admitir
que en relación con los trámites de tutela es posible que se configuren vías de
hecho y que éstas pueden ser controvertidas excepcionalmente mediante otro
proceso de la misma naturaleza, anota que ello dependerá de la existencia o no
de otros mecanismo judiciales para atacarla.
En el caso bajo
análisis, considera que el hecho de que el trámite controvertido haya sido
seleccionado por la Corte Constitucional a propósito de la insistencia presentada
por el Defensor del Pueblo y se encuentre a la espera de una decisión de fondo,
hace improcedente el amparo como quiera que cualquiera sea la decisión derivada
del trámite de revisión constitucional, podría entrar en contradicción con lo
que resolviera la Corte Suprema, lo cual se opone a la coherencia, unidad y
eficacia de la función judicial del Estado, aún más tratándose de la protección
de derechos fundamentales.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
Esta Sala es
competente para revisar las providencias de tutela antes reseñadas, con base en
la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto
2591 de 1991 (arts. 33 al 36), así como según el Auto del 21 de junio de 2001,
proferido por la Sala de Selección Número Seis y el Auto del 2 de octubre del
mismo año, proferido por la Sala de Selección Número Diez de esta Corporación.
2.      Expediente T-453.631
2.1.  La materia a examinar
Mediante el
ejercicio de la acción de tutela, empleados de la alcaldía y contraloría
municipal de Cali, mediante apoderado, pretenden la satisfacción de
pretensiones específicas de carácter laboral en tanto consideran que de
subsistir las condiciones actuales de su vínculo con la administración, se
configura la violación de los derechos fundamentales invocados.  Las referidas
pretensiones pueden agruparse así:  i.  La nivelación salarial ii.  El
reconocimiento y pago de prestaciones extralegales iii.  El
reconocimiento y pago de la denominada prima técnica.
En efecto, según los actores, las
entidades accionadas han vulnerado sus derechos fundamentales al trabajo, a la
igualdad, a la remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y
calidad de trabajo, a la primacía de la realidad sobre las formalidades, a la
seguridad social, así como consideran quebrantado el principio de “a trabajo
igual salario igual”.
Según lo afirman en la demanda, las
entidades accionadas manejan diferentes escalas salariales sin que medie
justificación alguna de esa desigualdad ya que se trata del ejercicio de las
mismas funciones bajo las mismas circunstancias de “modo, tiempo y lugar”.
Además, agregan que no les ha sido reconocida la prima técnica (Decreto 1661 de
1990) sin fundamento alguno y a pesar de que otros funcionarios si han sido
beneficiados con su pago y que les han sido eliminadas las prestaciones
extralegales del Decreto 0216 de 1990, sin que el mismo haya sido demandado.
Por
su parte, los jueces de tutela de instancia coinciden en señalar que es
evidente la violación de los derechos fundamentales invocados por los
demandantes al conceder el amparo.  El a quo con base en la remisión a
abundante jurisprudencia constitucional que considera aplicable al asunto en
estudio, por supuesta identidad con el objeto tratado en las sentencias SU-995
y T-233 de 1999 –entre otras-, considera que las obligaciones laborales que
tienen las entidades accionadas con sus empleados deben cumplirse sin tener en
cuenta la situación económica por la que atraviesa el municipio. Así mismo,
señala que el contrato de trabajo es un contrato realidad, de manera que el
trabajador debe recibir el salario del cargo que realmente desempeña o de lo
contrario vulnera su derecho al trabajo y a la igualdad.  En consecuencia,
ordena nivelar al grado salarial más alto de los cargos de los accionantes con
la debida indexación desde su vinculación.
Por su parte,
el ad quem, para confirmar la anterior decisión argumenta la ineficacia
de la vía judicial ordinaria para restaurar la violación de los derechos
conculcados; por lo tanto, da aplicación a la sentencia T-707 de 1998 sobre
discriminación salarial, pues estima que ésta se evidencia en el caso sub
examine, por cuanto las responsabilidades de los actores son mayores de las
que corresponden a sus cargos, toda vez que operan diferentes grados salariales
para un mismo nivel, sin que las entidades accionadas lo hayan justificado.
Según lo advierte, esta situación debe traducirse en el pago del salario al
servidor público (los demandantes) según la función desempeñada, con la debida
armonización de la disponibilidad presupuestal, ya que se trata de la
efectividad de los derechos fundamentales. Adicionalmente, se pronuncia sobre
la discriminación evidenciada en el pago de la prima técnica a los actores y ordena
tutelar el derecho a la igualdad, mediante el reconocimiento de la misma, así
como el pago de las prestaciones extralegales (Decreto 1660 de 1990), pues no
encontró fundamento alguno para su desconocimiento.
Por último,
hace precisión en cuanto al caso de la contraloría municipal, en el sentido de
que  la discriminación salarial persistía antes de la fusión del control fiscal
y que tampoco estaba sustentada la existencia de diferentes salarios para un
mismo cargo.
Con base en
lo anterior, la revisión que corresponde efectuar a esta Sala de las decisiones
de instancia proferidas en el proceso de tutela que corresponde al expediente
T-453.631, deberá adelantarse con fundamento en la doctrina constitucional
vigente sobre la procedencia de la acción de tutela frente a la solicitud de
nivelaciones salariales y de pago de sumas de dinero supuestamente adeudadas
por concepto de prima técnica y prestaciones extralegales.
2.2.  Presupuestos generales de la jurisprudencia constitucional
sobre la procedencia de la acción de tutela para alcanzar una nivelación
salarial
Para la Corte
Constitucional, como lo ha dejado sentado en numerosos pronunciamientos, no es
posible desconocer el carácter extraordinario y subsidiario que tiene la acción
de tutela para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las
personas, ante la vulneración o amenaza a la cual se pueden ver expuestos por
la acción u omisión de una autoridad pública, por la de los particulares, toda
vez que el mismo artículo 86 de la Carta Política, establece que la tutela
procede, únicamente, cuando “el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable”.
Con base en dicho presupuesto, es reiterada
la jurisprudencia constitucional que manifiesta que la acción de tutela no
procede para la solución de controversias jurídicas producidas dentro del
ámbito de las relaciones laborales, ya sea por virtud de un contrato de trabajo
o por una vinculación legal y reglamentaria, como tampoco para alcanzar el pago
de acreencias laborales[8],
en razón a que el ordenamiento jurídico tiene destinados diversos medios de
defensa judicial y de solución de los conflictos producidos en esos ámbitos
mediante las acciones, los procesos y por los jueces pertenecientes a la
jurisdicción ordinaria competente.
La utilización de la tutela a consecuencia
de un incumplimiento por parte de los patronos de las obligaciones laborales
con sus empleados, puede llegar a prosperar en casos muy excepcionales, una vez
observadas por el juez de tutela las circunstancias específicas del actor, los
derechos fundamentales violentados con la conducta del patrono, el perjuicio
irremediable[9]
que puede llegar a ocasionarse con la misma y la idoneidad o eficacia de los
mecanismos ordinarios de defensa[10]para
proteger esos derechos fundamentales, pues una vez más se reitera que si el
otro medio de defensa judicial existente resulta menos eficaz e idóneo que la
tutela para la protección cierta y efectiva del derecho fundamental[11], el mismo debe
desecharse.  Por esta razón es que el artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991
establece que para definir sobre la procedencia de la acción de tutela es
necesario que la existencia de los medios ordinarios de defensa judicial sea “apreciada
en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante".
Sin embargo, la
Carta Política en su artículo 86 establece el perjuicio irremediable como
sustento de la procedencia de la tutela aún ante la existencia de otro medio
judicial idóneo, pero en su modalidad transitoria.
Sobre este tema, en
sentencia de unificación SU 995 de 1999, la Corporación dijo lo siguiente:
“b.
La acción de tutela sólo procederá como mecanismo para evitar que el trabajador
sufra una situación crítica económica y psicológica. Con esta referencia se
busca dejar intacta la competencia de la jurisdicción laboral ordinaria, cuando
no se trate de situaciones injustificadas, inminentes y graves que hacen
urgente la intervención del juez de amparo[12]. Esta Corporación ha dicho
al respecto:
“La
jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en sostener que la liquidación y
pago de obligaciones laborales escapa al ámbito propio de la acción de tutela,
y si bien es cierto ha admitido su procedencia en algunos casos, ellos han sido
excepcionales y, primordialmente, sustentados en la falta de idoneidad del
medio ordinario en los términos que se dejan expuestos, relativos siempre de
manera específica y directa a las circunstancias en las que se encuentra el
actor, lo cual excluye de plano que pueda concederse el amparo judicial para
los indicados fines, masiva e indiscriminadamente”[13]
Ahora bien, frente al caso específico de una controversia laboral mediante la
cual se pretenda alcanzar por los trabajadores o empleados una nivelación
salarial, por encontrarse desempeñando funciones de mayor jerarquía y
responsabilidad que las que les corresponden, por ser aquellas distintas a las
establecidas para el cargo para el cual fueron contratados o vinculados, con el
fin de obtener la remuneración que les corresponde por las labores realmente
desempeñadas, la Corte ha negado el amparo constitucional declarando la incompetencia
de la jurisdicción constitucional para resolver el asunto, por tratarse de una
controversia de tipo legal, la cual tiene señalada sus propios medios de
defensa judicial.
Efectivamente, en la Sentencia T-355 de
1999 la Corte, en una clara reivindicación de la competencia de la jurisdicción
ordinaria, confirmó el fallo que denegó el respectivo amparo de tutela a los
actores que alegaban el desempeño de funciones de empleos superiores a los
cuales se encontraban vinculados en la empresa (EMCALI), sin obtener el pago
del salario asignado para los mismos, por los motivos que quedaron consignados
en los siguientes párrafos de esa providencia:
“Por
lo demás, si se compara la versión de los hechos aducida por los actores con la
informada por EMCALI al Juez Trece Penal del Circuito de Cali, resulta claro
que difieren de manera casi diametral; ahora bien: en este caso no
correspondía a los falladores de instancia, ni procede en sede de revisión,
entrar a valorar los medios de prueba que respaldan las versiones encontradas,
porque los actores cuentan con la vía ordinaria laboral para la defensa
judicial de todos los derechos cuyo restablecimiento solicitaron al juez de
tutela, y a ninguno de ellos se le está ocasionando un perjuicio irremediable
que se pueda hacer cesar con la orden de amparo. (subraya la Sala)
Efectivamente,
las versiones encontradas de los accionantes y la empresa demandada plantean
una situación procesal en la que, para establecer qué partes de ellas
corresponden a la verdad sobre los hechos, procede dar curso a la contradicción
de las piezas de convencimiento aportadas, y ordenar la práctica de otras.
Tales labores se deben adelantar en el marco de un proceso ordinario, porque
sólo de manera excepcional ha aceptado la Corte Constitucional que la tutela
desplace a la vía ordinaria en la reclamación de obligaciones de dar que tienen
origen en relaciones laborales.
Efectivamente,
no se trata en este caso de la protección especial que se debe a la madre
durante la gestación, el parto y la lactancia, ni de la que también se debe a
las personas de la tercera edad y a los niños, ni existe una discriminación
claramente establecida que deba hacerse cesar de inmediato -caso de la tutela
otorgada en la sentencia T-707/98-, ni se afectó el sustento mínimo vital de
los demandantes, ni hay otro perjuicio irremediable que deba interrumpirse o
evitarse y, en consecuencia, esta Sala confirmará lo decidido por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali”.
Así mismo, en la Sentencia T-1156 de 2000,
frente a un grupo de trabajadores que sostenían la misma denuncia, la Corte
rechazó por improcedente la acción de tutela e indicó:
“2. En reiteradas oportunidades[14], esta Corporación ha señalado que la
acción de tutela no procede para resolver controversias jurídicas que surgen
del exacto cumplimiento del contrato laboral, pues aquellos conflictos de rango
legal deben ser resueltos en la jurisdicción ordinaria competente y no en la
jurisdicción constitucional. Así pues, sólo si existe compromiso de derechos
fundamentales que evidencian la vulneración o amenaza del mínimo vital de una
persona, la acción de tutela desplaza el mecanismo judicial ordinario para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En síntesis, por regla
general, las discusiones derivadas del cumplimiento del contrato laboral no
pueden ordenarse por el juez constitucional, pues la jurisdicción competente es
la laboral o la contencioso administrativa.
(...)
3. En
este orden de ideas, la Sala no entrará estudiar si los trabajadores
desempeñaban funciones diferentes a las inicialmente contratadas en la relación
laboral y si tenían derecho a una mayor remuneración, pues esa valoración
fáctica y jurídica corresponde a la jurisdicción ordinaria y no al juez de
tutela. Finalmente, la Sala considera que esa situación también podía
analizarse por el comité de escalafón, de acuerdo con la convención colectiva
de la empresa, quien prevé el concurso interno como mecanismo idóneo para
autorizar los ascensos”. –Subraya la Sala-
En los anteriores casos, la Corte ha
mostrado un profundo respeto por la jurisdicción ordinaria, por lo tanto, no ha
entrado a realizar una valoración fáctica y jurídica de la situación expuesta a
fin de establecer los alcances y términos del denominado “contrato realidad”.
En efecto, el
estudio que la Corte ha efectuado en estos casos, una vez descartado el
referido análisis de la pretensión de nivelación salarial y del pago de la
prima técnica y de las prestaciones extralegales, por la naturaleza legal de
esa controversia, se ha dirigido a establecer los efectos que la mencionada
situación ha podido producir en el ámbito constitucional a causa de las
actuaciones u omisiones de los empleadores accionados, para compararlas con el
ordenamiento superior y la doctrina constitucional y determinar si se pueden
considerar vulneradoras o amenazadoras de un derecho fundamental de los
empleados-actores, de tal modo que la acción de tutela desplace al medio de
defensa judicial ordinario, ante la inminencia de un perjuicio irremediable.
2.3.  Violación del principio de igualdad
y el desplazamiento de los otros medios judiciales de defensa por la acción de
tutela
Son numerosos los
casos en los cuales a la pretensión principal de nivelación salarial en virtud
de la cual se formula la acción de tutela, subyace la necesidad de protección
del derecho fundamental a la igualdad de los trabajadores que realizan
idénticas funciones que otros compañeros de trabajo, pero que son tratados en
forma diversa frente a su remuneración, dada la actitud desconocedora de ese
derecho por parte del respectivo empleador, al pretender ignorar las
obligaciones que adquiere como resultado de la realidad material en que se dan
las relaciones laborales con sus trabajadores.
En primer término,
la Corte se ha pronunciado acerca de los límites constitucionales que rigen la
discrecionalidad patronal en materia de administración de personal, tanto para
el sector público como privado, de conformidad con lo dispuesto por el artículo
25 de la Carta Política, según lo cual el ius variandi no es absoluto y
se encuentra sometido a la protección del trabajo cualquiera que sea su
modalidad de manera que se realice en condiciones dignas y justas y con
sujeción a los principios mínimos rectores de las relaciones de trabajo (C.P.,
art. 25 y 53).  Al respecto la Corte en la sentencia de unificación SU 519 de
1997, retomando los siguientes criterios antes esbozados en la sentencia T-483
de 1993, manifestó:
“Aquí debe decirse
que los poderes discrecionales, con frecuencia invocados en el manejo de
personal y que tienen origen en la ley, no pueden ser absolutos si se los mira
desde la perspectiva constitucional. Han de ejercerse sobre una base que, de
suyo, los limita: la del artículo 25 de la Constitución que garantiza unas
condiciones dignas y justas por fuera de las cuales nadie está obligado
a trabajar
(...)
El jus variandi
no es absoluto. Está limitado, ante todo, por la norma constitucional que exige
para el trabajo condiciones dignas y justas (art. 25 C.N.), así como por los
principios mínimos fundamentales señalados por el artículo 53 de la Carta en lo
que concierne al estatuto del trabajo. Y, por supuesto, su ejercicio concreto
depende de factores tales como las circunstancias que afectan al trabajador, la
situación de su familia, su propia salud y la de sus allegados, el lugar y el
tiempo de trabajo, sus condiciones salariales, la conducta que ha venido
observando y el rendimiento demostrado. En cada ejercicio de su facultad de
modificación el empleador deberá apreciar el conjunto de estos elementos y
adoptar una determinación que los consulte de manera adecuada y coherente. En
últimas, debe tomar en cuenta que mediante aquella no queda revestido de unas atribuciones
omnímodas que toman al trabajador como simple pieza integrante de la totalidad
sino como ser humano libre, responsable y digno en quien debe cristalizarse la
administración de justicia distributiva a cargo del patrono.
Esto no implica,
desde luego, la pérdida de la discrecionalidad que la ley confiere al patrono,
oficial o privado, sino que representa un uso razonable de la misma, acorde con
los propósitos de flexibilidad y ajuste que ella persigue". –Subrayas
originales-
Como se puede observar, los anteriores
criterios[15]
parten de la base conceptual de que el derecho de todo trabajador a una
remuneración mínima, vital y móvil acorde con la cantidad y calidad de trabajo
realizado (CP, art. 53), debe ser amparado constitucionalmente frente a los
actos discriminatorios del empleador.  Adicional a ello, se tiene la protección
especial estatal de la cual es objeto el trabajo, para efectos de realizar el
principio constitucional de la igualdad en las relaciones laborales que impide
que entre trabajadores que realizan una misma labor, en circunstancias
equiparables, sean objeto de una discriminación salarial.  Efectivamente, la
Corte ha dicho que la igualdad, en materia salarial, “juega un papel
preponderante, en especial, por la relación que debe existir entre trabajo y
salario, que se expresa en el principio de  a trabajo igual, salario igual”[16].
Como se afirmó en la
Sentencia SU 519 de 1997 antes citada, la garantía especial de la cual es
objeto el trabajo en el ordenamiento superior, de conformidad con esa regla
universal, se traduce al ámbito laboral de la siguiente manera: “si dos o
más trabajadores ejecutan la misma labor, tienen la misma categoría, igual
preparación, los mismos horarios e idénticas responsabilidades, deben ser
remunerados en la misma forma y cuantía, sin que la predilección o
animadversión del patrono hacia uno o varios de ellos pueda interferir el
ejercicio del derecho al equilibrio en el salario, garantizado por la Carta
Política en relación con la cantidad y calidad de trabajo”.
Armoniza este enunciado con el alcance del
principio a la igualdad contenido en el artículo 13 superior que determina que
dos o más situaciones fácticas comparables sean objeto de un mismo trato
jurídico.  Esto no impide que exista un trato diferente entre situaciones
fácticas similares, pues la discriminación se constituye a partir de la
diferenciación que no presenta una justificación objetiva y razonable.  Al
respecto la Corte ha manifestado[17]
que para que el juez de tutela pueda determinar sobre la violación de la
igualdad debe verificar no sólo las razones objetivas en que se sustenta el
trato diferente sino también la proporcionalidad existente entre finalidad
perseguida y los medios empleados para dicho trato.
Ahora bien, como quiera que el principio de
igualdad no responde a un criterio formal y genérico totalizante de las
situaciones fácticas puestas en un plano de comparación, es factible que
existan tratamientos desiguales de orden salarial siempre que en estos se
reúnan los presupuestos constitucionalmente admitidos para que exista una
diferencia de trato sin discriminación, como, se reitera, son la objetividad y
razonabilidad en la fundamentación del trato desigual[18], las que pueden estar
relacionadas con situaciones atinentes a la cantidad y calidad del trabajo, a
la especialidad del mismo, etc.
Cuando ese trato
diferenciado en el campo de las relaciones laborales proviene de una práctica
discriminatoria, el trabajador puede solicitar la protección del derecho a la
igualdad, por la vía ordinaria.  Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corte
mediante la unificación efectuada en la Sentencia SU 547 de 1997, cuestiona la
efectividad e idoneidad de esa vía para asegurar una protección eficaz de la
igualdad, en razón a los limitados alcances de las facultades de los jueces
ordinarios para controlar en forma inmediata su vulneración; de esta manera, se
ha abierto la vía de la tutela para que los trabajadores reclamen la protección
ese derecho irrenunciable.  Esta Corporación en dicha providencia expresó:
“El juez
laboral, enfrentado a la decisión sobre si un aumento salarial, asignado a un
trabajador, resulta válido, a partir de la consideración sobre el porcentaje de
aumento a quienes ejecutan la misma tarea y desempeñan igual tipo de oficio o
actividad, cotejará dicho incremento con lo pactado en el contrato, con las
reglas legales sobre salario mínimo y con la Convención Colectiva
correspondiente, todo según las disposiciones legales en materia laboral. Pero
no entrará a establecer comparaciones con base en el principio constitucional
que impone remunerar trabajo igual con salario igual, y por tanto no gozará de
las mismas facultades del juez de tutela, fundadas, más que en lo previsto por
la ley laboral o en pactos o convenciones, en normas prevalentes como los ya
citados artículos 13, 25 y 53 de la Carta Política, por lo cual no es de
esperar que ordene por tal vía nivelar el salario de quien ha sido discriminado
sin justificación respecto de sus compañeros de trabajo. Además, aun sobre
el supuesto de que una acción laboral ordinaria pudiera prosperar por los
motivos constitucionales expuestos, o por aplicación de normas legales o
convencionales, el fallo resultaría extemporáneo y prácticamente inútil en
cuanto a la finalidad concreta de salvaguardar efectiva, cierta y oportunamente
los derechos fundamentales violados” (Subraya la Sala).
“Ha sido
constante la jurisprudencia de esta Corte en el sentido de que, frente al
objetivo prevalente de asegurar el respeto a los derechos fundamentales por la
vía judicial, no es lo mismo cotejar una determinada situación con preceptos de
orden legal que compararla con los postulados de la Constitución, pues la
materia objeto de examen puede no estar comprendida dentro del ámbito de aquél,
ni ofrecer la ley una solución adecuada o una efectiva protección a la persona
en la circunstancia que la mueve a solicitar el amparo, encajando la hipótesis,
en cambio, en una directa y clara vulneración de disposiciones
constitucionales.  La Corte recalcó esa diferencia, respecto de la magnitud del
objeto de los procesos, haciendo ver que una es la dimensión de los ordinarios
y otra la específica del juicio de protección constitucional en situaciones no
cobijadas por aquéllos.”[19]
En consecuencia, el
juez constitucional deberá decidir frente al caso particular qué mecanismo
resulta idóneo para la protección del derecho a la igualdad laboral, ya que
sólo en los casos en los cuales el medio de defensa judicial ordinario resulte
ineficaz la tutela se vuelve procedente o ante la inminencia de un perjuicio
irremediable.  Con base en las consideraciones expuestas entra la Sala a
analizar el caso sub examine.
2.4.   El caso concreto en relación con
la pretensión de nivelación salarial
Es evidente que la procedibilidad de la
acción de tutela para la satisfacción de las pretensiones de los accionantes se
encuentra condicionada al cumplimiento de requisitos especiales derivados de la
circunstancia clara de que existe una vía ordinaria para la resolución de la
controversia, respecto de la cual no se ha debatido su idoneidad y eficacia.
Así, pues, debe anticiparse que la
nivelación salarial pretendida no es susceptible de ser concedida mediante éste
mecanismo judicial teniendo en cuenta lo expresado por la jurisprudencia
constitucional reciente[20]
en la que se ha advertido una vez más que, conforme al artículo 6 del Decreto
2591 de 1991, es improcedente el amparo cuando existen otros recursos o medios
de defensa judiciales, salvo, como ya se ha dicho en esta providencia, que se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
situación que debe ser valorada frente a las circunstancias en las que se
encuentre el solicitante, elementos respecto de los cuales la Sala observa que
no hubo valoración suficiente por los jueces de instancia.
Para la Sala,
además, el supuesto bajo estudio en relación con la pretensión de nivelación
salarial no ofrece controversia constitucional alguna en tanto los
excepcionales requisitos de procedibilidad a los que se ha hecho referencia no
se cumplen, pues a los 131 funcionarios accionantes se les está pagando su
salario y su mínimo vital no se encuentra afectado, como quiera que de la
pretendida nivelación no depende su subsistencia y la de sus familias,
circunstancia que resulta suficiente para concluir que a los solicitantes no se
les está afectando el mínimo vital y se encuentran en condiciones de ventilar
la controversia en la jurisdicción ordinaria.
De otra parte, aún
cuando los accionantes alegan que sus remuneraciones mensuales deben ser
ajustadas a la asignación más alta devengada por empleados de su misma
categoría, los mismos dejan de suministrar, para demostrar esta afirmación, la
prueba de las personas que devengan un mayor salario ejerciendo sus mismas
funciones, para establecer así un referente claro de la desigualdad alegada y
del trato discriminatorio.  Es éste criterio de comparación un elemento mínimo
e indispensable para llegar a tal conclusión, y sin el cual la declaración de
trato discriminatorio es imposible, ya que si bien el empleador es quien debe
presentar los argumentos justificativos de la desigualdad argüida, quien la
alega, en este caso los actores, tienen la carga probatoria de aportar el
criterio de comparación mencionado para así establecer el supuesto desequilibrio
salarial, conforme lo ha expresado la jurisprudencia de esta Corporación:
“En conclusión. Quienes tienen la carga de probar la inexistencia de la
desigualdad o la razonabilidad y objetividad del trato diferente son los
empleadores a quienes se les imputa la violación al principio de igualdad. El
afectado con el real o presunto trato desigual sólo debe aportar el término de
comparación.”[21]
(Subraya no original)
Esta circunstancia al parecer pasó
inadvertida por los jueces que conocieron la acción de tutela, quienes avalaron
la tesis de que tal desigualdad se había presentado en el caso presente y en
sus providencias se abstuvieron de hacer un análisis de los hechos y de las
pruebas, bajo esta perspectiva.  Es más, procedieron a repetir argumentos
expresados por la jurisprudencia de la Corte en otros casos, los cuales
consideraron suficientes para sustentar la orden impartida a la administración
municipal y la contraloría de nivelar los salarios de todos y cada uno de los
accionantes, sin tomar en cuenta las situaciones particulares en relación con
algunos de ellos, tales como, que se encontraban desvinculados o habían
adelantado, por los mismos hechos, acciones de tutela que no prosperaron.
Es así como las providencias sometidas a
revisión, adhirieron a argumentos expresados por la Corte, pero presentados de
manera fragmentaria, en relación con supuestos que no pueden considerarse
idénticos, sacando conclusiones carentes de respaldo argumentativo.  No es
clara la procedencia de la afirmación de que, en forma global, respecto de
todos los accionantes se habían asignado funciones y responsabilidades que no
eran acordes con el cargo para el que habían sido nombrados o que sus
asignaciones eran inferiores a las de funcionarios que supuestamente llevan a
cabo la misma labor. No obstante se impartió la orden de nivelación masiva.
Es necesario insistir en este punto, que
para que en un trámite judicial pueda disponerse la nivelación de los salarios,
tal decisión debe soportarse y estar precedida de un estudio probatorio
detallado y riguroso propio de los procesos ordinarios, en el cual, durante el
término probatorio se le permita al juez confrontar la situación particular de
cada uno de los accionantes y, muy especialmente, al demandado ejercer su
derecho de defensa .  Para el caso presente, no es diáfano como se llega a las
conclusiones expuestas, pues tampoco aparece de manera evidente una
circunstancia de arbitrariedad que suponga que la discriminación tenga lugar en
relación con todos los accionantes cuyas pretensiones se despacharon
favorablemente.
Ahora bien, la situación de inconformidad
creada en los numerosos funcionarios demandantes se deriva de la ejecución de
actos administrativos como acuerdos y decretos municipales.  Según se expresa
en la demanda, la misma surge antes de la reforma administrativa de 1996 y los
actos subsiguientes, es decir, desde el momento mismo de la vinculación de cada
uno de ellos, situaciones todas que constan en instrumentos respecto de los
cuales en el juicio de tutela y su restringido ámbito de competencia, no se
observa evidencia contundente de la vulneración de los derechos fundamentales
de los accionantes, como tampoco su exposición a un perjuicio irremediable, por
cuanto ninguna de las supuestas consecuencias negativas que estos dicen estar
soportando, por la supuesta omisión de las entidades accionadas, están fuera
del alcance de ser reparadas por la jurisdicción ordinaria.
Sobre el perjuicio irremediable al que se
ha hecho referencia en el párrafo anterior, es preciso hacer énfasis en que se
trata de una categoría exigida por la ley como requisito de procedencia de la
tutela cuando se pretenda utilizarla como mecanismo transitorio para desplazar
a la vía ordinaria. (Decreto 2591 de 1991 art. 6o. num. 1)
“1. Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.”
En consecuencia, es imperativo
identificar en la situación de hecho puesta a consideración de la Sala,
circunstancias que encuadren dentro de la definición que por vía
jurisprudencial se ha hecho sobre el concepto del perjuicio irremediable como “aquel
que resulta del riesgo de lesión al que una acción u omisión de las autoridades
públicas o de los particulares somete a un derecho fundamental que, de no
resultar protegido por la vía judicial en forma inmediata, perdería todo el
valor subjetivo que representa para su titular y su valor objetivo como
fundamento axiológico del ordenamiento jurídico. Dicho de otro modo, el
perjuicio irremediable es el daño causado a un bien jurídico -como consecuencia
de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho- que,
una vez producido, es irreversible y, por tanto, no puede ser retornado a su
estado anterior.”[22]
De manera que, con base en lo expuesto y
analizados los hechos y las pruebas, puede concluirse que no se demostró de
manera alguna la situación excepcional que hiciere procedente el amparo y, por
el contrario, siguiendo las directrices jurisprudenciales es claro que el mecanismo
ordinario tiene la aptitud de reparar, revertir y resarcir, si fuere el caso,
todas y cada una de las consecuencias de la supuesta omisión de las entidades
accionadas.
Por otra parte, es de anotar que en la
demanda de tutela se presenta como vulnerado el derecho a la igualdad porque en
relación con una misma denominación de un cargo se prevé más de una asignación
(folios 29 al 30) y, posteriormente, sin ningún nexo causal se concluye que esa
circunstancia es suficiente para que en relación con cada uno de los
accionantes se proceda a nivelar los salarios a aquel más alto que se pague
respecto de cada nivel.  Esta presentación de los hechos no puede ser
suficiente para deducir que se discrimina a los accionantes, como quiera que
del análisis de las pruebas aportadas por el municipio en relación con la
denominación de cargos en su interior, es claro que frente a las diferentes
denominaciones existen grados, de los cuales depende la asignación respectiva y
no del capricho o arbitrariedad de la administración, quien hace constar sus
actuaciones en los respectivos actos administrativos.
Las sentencias a las cuales remiten los
jueces de instancia, en especial la T-707 de 1998 cuyos argumentos, en su
criterio, deben aplicarse al caso en estudio, sin ninguna precisión,
corresponden a supuestos de hecho diferentes a los estudiados en la presente
oportunidad y que mal sirvieron para sustentar las decisiones que ahora se
revocan.  En modo alguno las entidades accionadas han aceptado ni se ha
demostrado que a los funcionarios accionantes se les cancele un salario
inferior al que corresponde a su cargo, ni conducta parecida se ha justificado
en la discresionalidad del empleador para el efecto, como si ocurrió en el
supuesto estudiado en dicha providencia en el que se pudo comprobar la
ocurrencia de conductas discriminatorias y el ejercicio excesivo del ius
variandi por parte del Gerente General de EMCALI, debido a la amplia
autorización de la Junta Directiva de la empresa para el efecto.
De otra parte, el régimen salarial y
prestacional del municipio se encuentra contenido en el Acuerdo Municipal No.
01 de 1996, e modificado por el Acuerdo 070 de 2000.  A sus disposiciones se
circunscriben las condiciones laborales de los accionantes, de manera que, para
controvertirlas, estos cuentan con el mecanismo respectivo ante el juez
competente, es decir, ante la jurisdicción contencioso administrativa. Y, aún
cuando el apoderado de los accionantes advierta con insistencia que la supuesta
vulneración de los derechos no se presenta a partir de tales actos, lo cierto
es que sus previsiones son las que causan la inconformidad sobre este punto. De
lo contrario, nada explica que los funcionarios no hayan intentado antes acción
judicial alguna para reivindicarlos o simplemente declinado la aceptación de
las condiciones laborales que a su juicio se mostraban discriminatorias.
De otro lado, la situación específica de
los conductores o motoristas al servicio de la contraloría municipal de Cali es
bastante similar, como quiera que la estructura de personal, salarial y
prestacional de esa entidad consta en actos administrativos[23] cuya legalidad no ha
sido desvirtuada y la diferencia entre sus asignaciones no obedece a la
discresionalidad o capricho del empleador sino a las previsiones contenidas en
los mismos, así como a la circunstancia de que unos cargos no pertenecen a la
carrera administrativa.
Sobre este tema, en particular, se
observa que después de la fusión de las auditorias a las contralorías municipales,
llevada a cabo a causa de la sentencia C-534 de 1993 que declaró la
inexequibilidad de las primeras, la reestructuración de la planta de personal y
del régimen de personal que se produjo ha establecido condiciones de transición
para los empleados que eventualmente resultaran afectados, adoptadas mediante
acuerdos por el concejo municipal de Cali.  En efecto, en ellos, entre otros
mandatos, se ha ordenado no desmejorar los salarios ni las prestaciones
sociales de los trabajadores que venían disfrutando de acreencias laborales
cuyo monto fuera superior al vigente en la Contraloría, lo cual se muestra a
todas luces razonable y respetuoso de los derechos de quienes tenían una
ventaja salarial al momento de la fusión, pero que no puede servir, como lo proponen
los actores, como argumento para alegar la realización de juicios de igualdad,
pues como se ha visto se trata de circunstancias fácticas específicas.
2.5.    El caso concreto frente a las prestaciones extralegales y la
denominada prima técnica
Sobre este aspecto, la pretensión de los
accionantes apunta a que el juez de tutela ordene el reconocimiento y pago de
las prestaciones referidas, como quiera que consideran que el ente accionado
incurre en la violación de sus derechos a la igualdad y debido proceso al
negarles las mismas.
En cuanto a la prima técnica, consideran
que el Decreto Ley 1661 de 1991 dispone que a ella tendrán derecho, además de
los funcionarios que se desempeñan en ciertos niveles, aquellos de todos los
niveles jerárquicos de la administración pública cuya evaluación de desempeño
sea altamente satisfactoria.  En criterio de los funcionarios accionantes, tal
prestación se viene cancelando con un criterio subjetivo al querer de los entes
accionados que viola el derecho a la igualdad (CP, art. 13).
En relación con las prestaciones
extralegales que se venían reconociendo a empleados de la administración a
partir del Decreto Municipal 216 de 1990, estiman que su eliminación mediante
otros Decretos de la misma naturaleza desconoce derechos adquiridos y rompe con
los acuerdos alcanzados en el ámbito sindical para su establecimiento, con
desconocimiento del derecho al debido proceso (CP, art. 29).
Ahora bien, como ya se estableció, el
juez de tutela no puede acceder a tales pretensiones de no mediar la
vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de su no pago, y menos
cuando se trata de prestaciones que no han sido reconocidas por la falta de una
reglamentación ya que “en virtud del Decreto 1661 de 1991, los empleados no
acceden automáticamente a éste beneficio.”[24]
, y se requiere de la verificación de requisitos especiales, en relación
con la evaluación de desempeño, cuando se trata de empleados que no
corresponden al nivel directivo, asesor o ejecutivo.
Ya se advirtió en la sentencia T-1117 de
2001, el artículo 3o. del Decreto 1661 de 1991 fue modificado en el sentido de
restringir el acceso a la prima técnica, disponiendo que la misma se
reconocería únicamente en relación con los niveles directivo, asesor y
ejecutivo en los siguientes términos:
“Decreto 1724
de 1997
(julio 4)
por el cual se
modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado.
El Presidente
de la República de Colombia, en desarrollo de las normas generales señaladas en
la Ley 4ª de 1992
DECRETA:
Artículo 1. La prima técnica establecida en las
disposiciones legales vigentes, sólo podrá asignarse por cualquiera de los
criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un
cargo de los niveles Directivo, Asesor, o Ejecutivo, o sus equivalentes en los
diferentes Órganos y Ramas del Poder Público.
Artículo 2. Para reconocer, liquidar y pagar la prima
técnica, cada organismo o entidad deberá contar con disponibilidad presupuestal
acreditada por el jefe presupuesto o quien haga sus veces, en la respectiva
entidad.  Así mismo, se requerirá certificado previo de viabilidad presupuestal
expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público o del organismo que corresponda en las entidades
territoriales, quienes para el efecto deberán tener en cuenta las políticas de
austeridad del gasto público.
Artículo 3. En los demás aspectos, la prima técnica se
regirá por las disposiciones vigentes.
Artículo 4. Aquellos empleados a quienes se les haya
otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los
señalados en el presente decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su
retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida,
consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
Artículo 5. El presente decreto rige a partir de la
fecha de su publicación y modifica en los pertinente el artículo 3 del Decreto
1661 de 1991, los artículos 2º, 3º y 5º del Decreto1384 de 1996, el artículo 5º
del Decreto 55 de 1997, el artículo 8 del Decreto 52 de 1997 y demás
disposiciones que le sean contrarias”.
Así las cosas, frente a la prestación
referida, además de las restricciones para su acceso con posterioridad al
decreto que la estableció, existen requisitos de diferente índole -entre ellos
el certificado de disponibilidad presupuestal que fuera avalado por esta Corte
en la sentencia C-018 de 1996- que deben ser verificados para el reconocimiento
y pago de la misma.  Estas condiciones de acceso a la prestación no se
constataron de manera alguna al momento de ordenar su pago por el juez de
tutela de segunda instancia del proceso sujeto a revisión, por lo que se
observa un exceso en el ejercicio de sus atribuciones, ya que no existe un
título cierto en relación con las obligaciones reclamadas por los accionantes y
no obstante esto, dicho funcionario procedió a reconocerlas y ordenar su
cancelación, en contra de lo expresado por la jurisprudencia de esta
Corporación de manera insistente:
“Aun en los
eventos en que sea posible la prosperidad de la tutela, para que el juez pueda
impartir la orden correspondiente, es requisito indispensable el título que
comprometa a la entidad obligada y que haga patente el derecho concreto
reclamado por el trabajador. De allí se desprende que las tutelas incoadas
con el propósito de obtener, más que pagos de sumas adeudadas por obligaciones
claramente definidas, la liquidación o reliquidación de prestaciones son del
todo improcedentes y, por tanto, mal pueden los jueces concederlas, por cuanto,
al hacerlo, exceden notoriamente el campo de sus propias competencias.”[25] (Subraya la Sala).
Además, independientemente de que la
prima técnica constituya un factor salarial en el sentido amplio del concepto,
la procedencia de la tutela para su cancelación se ha condicionado por la
jurisprudencia de esta Corte a la evidencia sobre la vulneración del mínimo
vital de los actores en los siguientes términos:
“No es dable
al juez constitucional proteger un derecho bajo un enunciado de ser posible su
amparo por vía de la acción de tutela despreocupándose de entrar a analizar
cada concepto en particular y si para el caso concreto se dan o nó, se demuestran
o nó los demás presupuestos que hagan procedente el amparo. En los casos de
los expedientes acumulados para efectos del presente fallo, se observa que no
existe prueba alguna que nos lleve al convencimiento de que el no pago de la
prima técnica por las entidades demandadas afecten realmente el mínimo vital de
sus actores, por lo tanto, no puede prosperar la acción para la protección de
este derecho por no estar demostrada la vulneración del derecho fundamental al
mínimo vital de los accionantes.”[26]
(Subraya la Sala)
Así, pues, se advierte que no existe
ninguna circunstancia excepcional que justifique el uso del mecanismo de tutela
para la cancelación de las prestaciones laborales reclamadas, en tanto se trata
de derechos litigiosos respecto de los cuales ninguna decisión puede adoptarse
por el juez constitucional conforme a la jurisprudencia de esta Corte, teniendo
en cuenta el necesario debate probatorio para adoptar una decisión al respecto,
el cual, no puede realizarse en ésta sede y por la naturaleza legal de las
pretensiones.
Adicionalmente, la Corte ha expresado que
el no pago de las prestaciones complementarias al salario o su falta de
reconocimiento no conduce a la vulneración del mínimo vital de los accionantes
y su reclamación debe llevarse a cabo mediante los mecanismos ordinarios.  En
este sentido la jurisprudencia ha sido enfática en sostener que “[l]a acción
de tutela en el campo de obligaciones laborales no procede para el
reconocimiento de prestaciones extralegales o derechos diferentes al pago
oportuno de salarios ciertos e indiscutibles .”[27]
(Subraya no original)
Sobre el particular en la sentencia T-
376 de 2000 también expresó:
“2.1. Según el
artículo 86 de la Constitución Política la acción de tutela es un mecanismo
subsidiario de defensa, pues ella sólo procede “cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En
concordancia con tal disposición, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que los jueces de tutela no tienen competencia para resolver
conflictos jurídicos ocasionados en el incumplimiento de obligaciones de índole
laboral, a menos que ello comprometa o amenace el mínimo vital del peticionario,
caso en el cual la tutela se torna idónea para que a través de este medio se
pueda obtener el pago de aquéllas, aun existiendo otras vías judiciales para
lograr ese cometido” (Subraya la Sala)
Las prestaciones extralegales a las que
hacen referencia los accionantes se encontraban previstas en el Decreto
Municipal 216 de 1991 y no en pactos o convenciones colectivas, por lo que
independientemente de que tales beneficios hubieren sido concertados con los
empleados, lo cierto es que fueron concedidos unilateralmente por la
administración central municipal y para su desmonte, a menos que la justicia
ordinaria defina que se trata de actos administrativos de carácter particular,
no es necesario ningún requisito adicional, pues no puede hablarse en rigor
jurídico de la existencia de un conflicto colectivo de trabajo.
En consecuencia, la Sala en la parte
resolutiva de esta providencia, y por las razones hasta aquí expuestas,
revocará las decisiones de tutela proferidas por Juzgado Segundo Civil
Municipal de Cali y el Juzgado Quince Civil del Circuito de esa misma ciudad,
los días 22 de enero y 15 de marzo de 2001, respectivamente y, en su lugar
denegará el amparo de tutela por improcedente.
2.6.   Consideración final
Tras la confrontación del abundante
material que obra en los expedientes, se ha podido establecer que con
pretensiones coincidentes a las que ahora se evalúan, algunos de los
accionantes ya habían adelantado procesos de tutela que no prosperaron en su
momento.  La denuncia en este sentido se hace por la parte demandada, la cual
probó dicha circunstancia en relación con 21 personas, aportando documentación
al respecto.  En relación con otros accionantes que habrían solicitado la
satisfacción de sus pretensiones mediante tutelas interpuestas con
anterioridad, -los cuales se relacionan en los folios 1 a 6a del expediente
T-453.631-, no puede evaluarse su situación en tanto carece del respaldo
probatorio respectivo, como quiera que el listado suministrado por la parte
accionada no es constancia suficiente de esa afirmación.  Lo mismo acontece en
relación con los demandantes que, según el mencionado listado, han adelantado
procesos de nulidad y restablecimiento de las prestaciones extralegales que
ahora reclaman.
La Corte, por su parte, al evaluar esta
situación entiende que la conducta de los funcionarios accionantes al
interponer una nueva acción de tutela ante la misma situación fáctica que
motivara su ejercicio anteriormente, obedece, en esta ocasión, al errado
entendimiento, patrocinado por su apoderado, de que la doctrina constitucional
expresada por la Corte en relación con casos similares podía trasladarse sin
consideración alguna a la situación propuesta.
Esta circunstancia lleva a la  Sala a
considerar que por parte de los demandantes no existió un verdadera intención
de contrariar la buena fe y la lealtad procesal, ni de obstruir la buena marcha
de la administración de justicia, por lo que, atendiendo la presunción de buena
fe, en esta ocasión se abstendrá de sancionarlos.
3.      Expediente T-505.648
3.1.    La materia a examinar
En relación con este expediente, si bien
existe una identidad temática suficiente para que la Sala de Selección ordenara
su acumulación, como quiera que la controversia tiene un origen común, el
problema jurídico propuesto a la Corte difiere en gran medida al planteado y
resuelto en la primera parte de esta providencia.
En la revisión de los fallos del
expediente en mención el problema jurídico a  analizar  se resume
fundamentalmente en el examen de los argumentos expuestos por los jueces de
tutela de instancia para denegar el amparo, los cuales consisten en afirmar que
la tutela no procede para debatir el trámite y contenido estudiado en otro
proceso de igual naturaleza y mucho menos cuando precisamente en relación con
ese proceso se encuentra pendiente la decisión de la Corte Constitucional por
haber sido seleccionado para revisión, en tanto que se corre el riesgo de que se
adopten fallos y conclusiones divergentes.
Al respecto la Sala, basada en la
jurisprudencia de esta Corporación hace las siguientes consideraciones.
3.2.    La improcedencia de la acción de tutela como mecanismo para
alegar la configuración de una vía de hecho en una sentencia de  igual
naturaleza
Es evidente que el juez constitucional al
dirigir el trámite de una acción de tutela puede incurrir en la violación de
los derechos fundamentales de las personas que concurren a éste, como
potencialmente puede acaecer en cualquier proceso judicial.  Al respecto, la
jurisprudencia de la Corte ha admitido esa circunstancia en los siguientes
términos:
“El juez de
tutela, al igual que cualquier otro funcionario judicial, puede realizar una
actuación que viole o ponga en peligro un derecho fundamental; es decir, una de
aquellas actuaciones contra las cuales procede la acción de tutela.”[28]
No obstante, para que la falibilidad de
los jueces no condujera al regreso interminable sobre una misma actuación, la
Corte restringió y decantó los criterios de evaluación para que la acción de
amparo  pudiera prosperar en esos términos, sujetándola a la verificación de
ciertas situaciones configuradoras de una vía de hecho[29].
Posteriormente esta Corporación, en sentencia de
unificación  SU-1219 de 2001, estableció el criterio general de la
improcedencia  de la acción de tutela contra fallos de tutela, basada en las
siguientes consideraciones que la Sala considera necesario recordar. En dicha
Sentencia se dijo:
“6.
Unificación jurisprudencial en la materia
6.1 La Corte ha
admitido en el pasado la posibilidad de interponer acciones de tutela contra
las actuaciones judiciales arbitrarias, incluso de los jueces de tutela, pero
no respecto de sentencias de tutela. En efecto, en sentencia T-162 de 1997,[30] la
Corte concedió una tutela contra la actuación de un juez de tutela consistente
en negarse a conceder la impugnación del fallo de tutela de primera instancia
con el argumento de que el poder presentado para impugnar no era auténtico,
pese a que el Decreto 2591 de 1991 establece al respecto una presunción de
autenticidad que no fue desvirtuada en el proceso. Por otra parte, en sentencia
T-1009 de 1999,[31]
se concedió una acción de tutela contra la actuación de un juez de tutela
consistente en no vincular al correspondiente proceso a un tercero
potencialmente afectado por la decisión. En ese caso, la Corte declaró la
nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la acción de tutela.
6.2 En el
presente caso, sin embargo el problema jurídico es distinto: la Corte debe
decidir si contra una sentencia de tutela procede una nueva acción de tutela
basada exclusivamente en el argumento de que al concederla se incurrió en una
vía de hecho porque la tutela era desde el principio improcedente. Se observa
cómo el cuestionamiento al fallo de tutela versa sobre el juicio de procedencia
de la acción como elemento constitutivo e inescindible del fallo, sin que se
cuestionen actuaciones del juez de tutela diferentes a la sentencia misma. En
consideración a lo expresado anteriormente, la única alternativa para
manifestar inconformidad con la sentencia de tutela de segunda instancia
propiamente dicha que se encuentra en firme, es la intervención de la parte
interesada en el proceso de selección para revisión ante la Corte
Constitucional por las razones anteriormente expuestas.
En efecto, de la
Constitución se concluye que no procede la acción de tutela contra fallos de
tutela.
7. Doctrina
constitucional y ratio decidendi. No hay tutela contra sentencias de tutela
7.1 La conclusión
anterior no es más que una regla derivada del propio texto constitucional que
reguló directa y específicamente el procedimiento que habrían de seguir las
acciones de tutela, el cual fue desarrollado por el Decreto 2591 de 1991 que
tiene rango estatutario.
Ante la
controversia sobre la posibilidad de interponer acción de tutela contra
sentencias de tutela es necesario hacer claridad sobre el fundamento de la
doctrina constitucional sentada por la Corte, a saber, el propio texto constitucional.
Resulta pertinente citar los artículos constitucionales, además del artículo
86, trascrito anteriormente (subrayado fuera de texto).
“Artículo 4.- La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre
la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales.”
“Artículo 230.- Los jueces, en sus providencias, sólo están
sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la jurisprudencia, los principios
generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad
judicial.”
“Artículo 241-. A
la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de
la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con
tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
(...)
9.
Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales
relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales.”
Ahora bien, la Ley – aquí el Decreto Ley
2591 de 1991 – estableció que “(l)as decisiones de revisión que revoquen
o modifiquen el fallo, unifiquen la jurisprudencia constitucional o aclaren el
alcance general de las normas constitucionales deberán ser motivadas” (artículo
35 inciso 1).
Las anteriores premisas normativas permiten
sostener que en la revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la
acción de tutela la Corte ejerce la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución (art. 241 C.P.) y actúa como órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional de tutela mediante la unificación de la jurisprudencia
constitucional. En esta tarea la Corte debe fijar, como intérprete autorizado
de la Constitución, las reglas constitucionales que sirvan para ilustrar la
Constitución en casos dudosos y asegurar su fuerza normativa (art. 4° C.P.).
Por su parte, los jueces al estar sujetos al imperio de la ley (art. 230 C.P.),
lo están a su vez a la Constitución y a su interpretación autorizada.[32] Así lo
ha expuesto la Corte de manera clara y reiterada en el pasado:
“El papel que cumple la Corte Constitucional cuando
aborda la revisión eventual consagrada en los artículos 86 y 241, numeral 9, de
la Carta Política no es otro que el de unificar a nivel nacional los criterios
judiciales en la interpretación y aplicación de las normas constitucionales,
precisando el alcance de los derechos fundamentales, trazando pautas acerca de
la procedencia y desarrollo del amparo como mecanismo de protección y
efectividad de los mismos y estableciendo la doctrina constitucional, que,
según el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, declarado exequible por Sentencia
C-083 del 1 de marzo de 1995, es obligatoria para los jueces en todos los casos
en que no haya normas legales exactamente aplicables al asunto controvertido.”[33]
Cuando la Corte Constitucional se pronuncia
sobre una materia respecto de la cual debe unificar jurisprudencia y obrar como
cabeza de la jurisdicción constitucional, sus decisiones tienen un alcance
mayor a las que adopta generalmente en salas de revisión de tutela. El sistema
de control constitucional adoptado en Colombia es mixto en la medida en que
combina elementos del sistema difuso y del sistema concentrado. No es necesario
abundar en los elementos concentrados del sistema colombiano. Es suficiente con
subrayar que la opción del constituyente de 1991 de crear una Corte
Constitucional fortaleció en forma significativa esta dimensión concentrada de
nuestro sistema. Al haberle atribuido a ese órgano de cierre de las
controversias relativas a la interpretación de la Constitución la facultad de
conocer cualquier acción de tutela no sólo reafirmó este elemento de
concentración en materia de derechos constitucionales fundamen­tales, sino que
le confirió una trascendencia especial a la unificación de jurisprudencia en
estos asuntos. Cuando la Corte Constitucional decide en Sala Plena sobre estas
materias desarrolla su misión constitucional y por lo tanto está obligada a
asumir su responsabilidad como órgano unificador de la jurisprudencia[34].
7.2 La Corte Constitucional, como
interprete autorizado y supremo de la Constitución, define la opción más
compatible con la Constitución dentro de las alternativas concebibles, opción
que precisamente queda fijada en la doctrina constitucional y en la ratio decidendi
que concretan el alcance de la propia Constitución.
La
jurisprudencia ha distinguido entre obiter dicta y ratio decidendi, para
sostener que el carácter vinculante se refiere a esta última y no a la primera.
La ratio decidendi abarca el criterio jurídico determinante así como las
razones inescindiblemente relacionadas con el decisum y sin las cuales la
decisión del caso no sería comprensible o carecería de fundamento. El obiter
dicta, lo que se dice de paso, carece del carácter vinculante de la ratio decidendi.
La doctrina constitucional reúne tanto dicho criterio determinante de la
decisión adoptada como las razones específicas para justificarla y aplicarla en
un caso concreto. Es un concepto más amplio que el de ratio decidendi puesto
que comprende las consideraciones que justifican la decisión y lo resuelto.
La ratio
decidendi surge de la propia lectura autorizada de la Constitución por parte
del órgano constitucional encargado de velar por su interpretación y aplicación
integrales. Exhibe un grado mayor de abstracción que el decisum, el cual surte
efectos en el caso concreto. La ratio decidendi se proyecta – en virtud del
principio de igualdad, de la seguridad jurídica, del principio de confianza
legítima, y de la supremacía de la Constitución– más allá del caso concreto y
tiene la fuerza y el valor de precedente para todos los jueces en sus
decisiones. Una vez fijado con autoridad, por el órgano competente y siguiendo
el procedimiento constitucional para ese fin, el significado de la norma
constitucional, éste se integra a ella y adquiere fuerza vinculante al ser
parte del derecho a cuyo imperio están sometidas todas las autoridades en un
Estado Social de Derecho. El artículo 230 de la Constitución establece que los
jueces están sometidos al imperio de la ley, concepto que no abarca
exclusivamente las leyes en sentido formal, sino que comprende obviamente la
Constitución y, en un sentido amplio, el derecho dentro del cual la ratio de
las sentencias ocupa un lugar primordial puesto que le confieren efectividad a
las normas, al concretar sus alcances. Además, de lo contrario - es decir, de
escindirse la norma de la ratio que le fija su significado para asegurar su
aplicación efectiva y la concreta para precisar sus alcances - se rompería la
unidad del ordenamiento jurídico y se resquebrajaría su coherencia en desmedro
de la seguridad jurídica, de la aplicación igual de las normas a casos iguales
y de la confianza legítima de los habitantes en que el derecho será aplicado de
manera consistente y predecible.
La Corte,
advierte que los jueces son independientes y autónomos. Subraya, también, que
su independencia es para aplicar las normas, no para dejar de aplicar la
Constitución (artículo 230 de la C.P.). Un juez no puede invocar su
independencia para eludir el imperio de la ley, y mucho menos, para dejar de
aplicar la ley de leyes, la norma suprema que es la Constitución. La
alternativa, inaceptable en una democracia constitucional, es que el
significado de la Constitución cambie según el parecer de cada juez. Entonces,
será vinculante no la norma constitucional objetiva, sino la opinión de cada
funcionario judicial que puede variar de despacho en despacho y cambiar de
tiempo en tiempo, según evolucionen las tesis de cada juez. Nada más contrario
al concepto mismo de derecho. Nada más lesivo para la efectividad de un Estado
Social de Derecho. Nada que le reste más vigencia y eficacia a la Constitución.
Estas
consideraciones son aún más imperiosas en el contexto de los derechos
constitucionales, primero, porque las normas constitucionales, por su
generalidad y textura abierta, permiten al juez un mayor margen de
interpretación y, segundo, porque una persona puede escoger ante qué órgano
judicial presentará la acción de tutela para exigir el amparo de sus derechos
fundamentales. Aceptar que los alcances de la tutela y de cada derecho
fundamental depende de la opinión de cada juez aisladamente considerado,
equivale a restarle toda fuerza normativa a la Constitución, cuyo contenido
será distinto en cada despacho y vinculante sólo si coincide con las tesis del
juez acerca de la necesidad de brindarle amparo al tutelante. Por eso, la Corte
Constitucional ha explicado y reiterado en muchas sentencias el valor y la
fuerza de los precedentes, respetando claro está el ámbito de independencia de
los jueces para decidir cada caso, no según su opinión, sino aplicando el
derecho constitucional.[35]
7.3 La ratio
decidendi en este caso excluye la acción de tutela contra sentencias de tutela.
El afectado e inconforme con un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la
Corte Constitucional para solicitar su revisión.[36] En el
trámite de selección y revisión de las sentencias de tutela la Corte
Constitucional analiza y adopta la decisión que pone fin al debate
constitucional. Este procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la
jurisdicción constitucional conozca la totalidad de las sentencias sobre la
materia que se profieren en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o
de revisar, defina cuál es la última palabra en cada caso. Así se evita la
cadena de litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de
acciones de tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los
peticionarios intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que
consideraran más adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la
indefinición la solicitud de protección de los derechos fundamentales. La Corte
Constitucional, como órgano de cierre de las controversias constitucionales,
pone término al debate constitucional, e impide mantener abierta una disputa
que involucra los derechos fundamentales de la persona, para garantizar así su
protección oportuna y efectiva (artículo 2 C.P.).
Además, de
aceptarse que la tutela procede contra sentencias de tutela ésta perdería su
efectividad como mecanismo de acceso a la justicia para amparar los derechos
fundamentales. El derecho a acceder a la justicia no comprende tan sólo la
existencia formal de acciones y recursos sino ante todo que las personas puedan
obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas
conforme a derecho. Si la acción de tutela procediera contra fallos de tutela,
siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de
amparo de los derechos fundamentales, lo cual haría inocua ésta acción y
vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia. La Corte
Constitucional tiene la misión institucional de impedir que ello ocurra porque
lo que está en juego no es nada menos que la efectividad de todos los derechos
constitucionales, la cual quedaría indefinidamente postergada hasta que el
vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra
el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión
de algún juez. En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará
la misma cadena de intentos hasta volver a vencer.”
Como criterio general, no cabe controvertir
entonces mediante acción de tutela  una sentencia de tutela, la cual tiene
fijada por la Constitución un mecanismo particular de revisión, dada sus
características como instrumento de protección de  los derechos fundamentales.
3.3.   El caso concreto
En el presente caso se trata de resolver
precisamente si cabía discutir mediante acción de tutela la supuesta
configuración de una vía de hecho en una sentencia de tutela que  accedió a las
pretensiones de los demandantes a pesar de la improcedencia de dicha acción.
El municipio de Cali atacó en efecto
mediante tutela las  decisiones proferidas en primera y en segunda instancia
respectivamente  por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Cali  y por el
Juzgado Quince Civil del Circuito de esa ciudad dentro del Expediente
T-453.631, invocando la configuración de una vía de hecho, dado que a pesar de
la improcedencia de la acción  se accedió a las pretensiones de los
demandantes.
Ahora bien, la Corte dentro del proceso
de revisión de dicho  expediente T-453.631 ha concluido, como se indicó en la
primera parte de esta providencia,  que deben ser revocados los fallos
señalados proferidos en primera y segunda instancia, dada  la improcedencia de
la acción de tutela en ese caso, como ya quedó expuesto.
¿Significa entonces dicha revocatoria que
ahora,  dentro del expediente T-505.648  relativo  a la citada vía de hecho se
deba acceder igualmente  a la  solicitud del municipio de Cali y revocar  a su
vez las decisiones de los jueces de instancia que negaron  la acción de
tutela?. La respuesta es no.
Para la Sala el criterio general atrás
señalado en materia de no  procedibilidad de acciones de tutela contra
decisiones de tutela, encuentra en esta ocasión una clara oportunidad de ser aplicado,
máxime cuando las sentencias controvertidas  por supuesta vía de hecho han sido
seleccionadas para revisión  por parte de esta Corporación.
Cabe recordar además que el
cuestionamiento a los fallos de tutela versó sobre el juicio de procedencia de
la acción como elemento constitutivo e inescindible de los  mismos, al tiempo
que los cuestionamientos a las actuaciones del juez de tutela se referían a la
sentencia misma. En consecuencia y en consideración a lo expresado
anteriormente, la única alternativa para manifestar inconformidad con dichas
decisiones, era la intervención de la parte interesada en el proceso de
selección para revisión ante la Corte Constitucional, como efectivamente
sucedió.
Así las cosas, la aplicación de la
jurisprudencia constitucional contenida   en la Sentencia de unificación
SU-1219 de 2001  conduce a que se confirmen los fallos de tutela proferidos por
los jueces de instancia que negaron el amparo constitucional y así se señalará
en la parte resolutiva de esta Sentencia.
III.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Segundo Civil Municipal de
Cali y el Juzgado Quince Civil del Circuito de esa misma ciudad, los días 22 de
enero y 15 de marzo de 2001, respectivamente, dentro de la acción de tutela
radicada bajo el número T-453.631 y, en su lugar, DENEGAR el amparo de
tutela a los accionantes por improcedente, con base en las consideraciones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo.- CONFIRMAR, por las razones
establecidas en la parte motiva de este fallo, las sentencias de tutela
proferidas por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cali y de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, en primera y segunda
instancia respectivamente, dentro de la acción promovida por el municipio de
Cali contra el Juzgado Quince Civil del Circuito de esa ciudad,  radicada bajo
el número T-505.648.
Por Secretaría,
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INES
VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia T-047/02
ACCION DE TUTELA
CONTRA SENTENCIA DE TUTELA POR VIA DE HECHO-Procedencia (Aclaración de voto)
La Sala Octava de Revisión revoca las
sentencias que concedieron el amparo demandado por los accionantes, en tanto
aplica al caso concreto la reciente jurisprudencia  de la Sala Plena de la
Corte Constitucional contenida en la sentencia SU-1219 de 2001, que determinó
la improcedencia general de la acción de tutela contra sentencias de tutela, en
la medida en que concluyó que esa clase de providencias sólo pueden ser
infirmadas por éste Tribunal Constitucional en sede de revisión, sentencia de
la cual la suscrita se apartó, por considerar, en síntesis, que sí es
procedente en tales eventos la tutela cuando hay una vía de hecho en fallos de
esa naturaleza, en razón de que (i) los jueces constitucionales pueden violar
mediante sus providencias la Constitución Política; (ii) la revisión de los
fallos de tutela no cierra el sistema del órgano constitucional encargado de
salvaguardar la supremacía de la Constitución; y, (iii) la decisión de no
revisar un fallo de tutela  no tiene el efecto de cosa juzgada constitucional,
criterios sustentados en el correspondiente salvamento de voto y al cual me
remito.
Referencia:
expedientes acumulados T-453.631 y
T- 505.648
Magistrado
Sustanciador:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Debe la suscrita aclarar su voto  en la
sentencia de la referencia, en lo que atañe exclusivamente a la decisión
adoptada por la Sala respecto del expediente radicado en ésta Corporación bajo
el No. 505.648, referido a la revisión de los fallos  dictados por la Sala
Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali y de la Sala Civil de
la Corte Suprema de Justicia, en primera y segunda instancia, respectivamente,
en virtud de la acción de tutela promovida por el Municipio de Cali, contra el
Juzgado Quince Civil del Circuito de esa ciudad.
Lo anterior, porque el Municipio de Cali,
interpuso el amparo constitucional contra el Juzgado 15 Civil del Circuito de
la misma ciudad, argumentando que éste incurrió en una vía de hecho y vulneró
el debido proceso en el trámite adelantado en la acción de tutela instaurada
por la señora  CLAUDIA LEONOR AGUDELO y otros, contra el Alcalde y el Contralor
del municipio de Cali, Valle del Cauca.
La Sala Octava de Revisión revoca las
sentencias que concedieron el amparo demandado por los accionantes, en tanto
aplica al caso concreto la reciente jurisprudencia  de la Sala Plena de la
Corte Constitucional contenida en la sentencia SU-1219 de 2001, que determinó
la improcedencia general de la acción de tutela contra sentencias de tutela, en
la medida en que concluyó que esa clase de providencias sólo pueden ser
infirmadas por éste Tribunal Constitucional en sede de revisión, sentencia de
la cual la suscrita se apartó, por considerar, en síntesis, que sí es
procedente en tales eventos la tutela cuando hay una vía de hecho en fallos de
esa naturaleza, en razón de que (i) los jueces constitucionales pueden violar
mediante sus providencias la Constitución Política; (ii) la revisión de los
fallos de tutela no cierra el sistema del órgano constitucional encargado de
salvaguardar la supremacía de la Constitución; y, (iii) la decisión de no
revisar un fallo de tutela  no tiene el efecto de cosa juzgada constitucional,
criterios sustentados en el correspondiente salvamento de voto y al cual me
remito.
Fecha ut supra,
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
[1] Que fue demandado ante la Corte Constitucional y declarado
exequible mediante sentencia C-018 de 1996.
[2] Mediante el cual la Administración Municipal de Santiago de Cali en
concertación con el Sindicato de empleados públicos del municipio recopilaron
una serie de normas de carácter municipal que disponían las prestaciones
extralegales y otros beneficios que venían siendo reconocidos desde tiempo
atrás a los empleados del orden municipal.
[3] Se refiere a el artículo 507 del Acuerdo 01 de 1996, según el cual “la
agrupación de los cargos de la estructura orgánica de la Administración Central
Municipal bajo un orden establecido, el cual tiene fundamento en el nivel de
responsabilidades asignadas y el manual de valorización diseñado para tal fin
(…)”.
[4]  En relación con el tema transcribe apartes del libro “Derecho
Administrativo General y Colombiano” Libardo Rodríguez R pag 208 y hace mención
a la causal de improcedibilidad del amparo contenida en el numeral 5 del
Decreto 2591 de 1991.
[5]  Entre otros, transcribe apartes de la sentencia T-01 de 1997 M.P.
José Gregorio Hernández, así como apartes de los libros “La tutela una acción
humanitaria” Jorge Arenas Salazar pág 147 y “Derecho Administrativo General y
Colombiano” Libardo Rodríguez R pagi 194
[6]  Sentencia de tutela del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Cali resolviendo la acción de tutela de Cooperadores vs- Juzgado 9 Cvil del
Circuito, la cual fue confirmada por la Sala Civil y Agraria de la Corte
Suprema de Justicia Rad. 1594 M.P. Fernando Trejos Bueno.
[7]  En apoyo de su afirmación transcribe apartes del auto del 1 de
agosto de 1996 proferido por José Gregorio Hernández y la Sentencia T-553 de
1993.
[8] Sentencias T-01, T-207, SU 547 de 1997, T-616 y 366 de 1998, SU-995 de
1999, T-424 de 2001, etc.
[9] Sentencias T-01 y C-543 de 1992.
[10] Sentencia T-01 de 1997, T-07 de 2000,  T-178 y T-424 de 2001.
[11] Vid. Sentencia T-190 de 1999.
[12] Se pueden consultar, entre otras, las
sentencias: T-225 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-125 de 1994. M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[13] Sentencia T-01 de 1997. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[14] Al respecto, pueden verse las sentencias T-01 de 1997, T-207 de
1997, T-223 de 1997, T-616 de 1998, T-193 de 1997 y SU-995 de 1999.
[15] Vid. Sentencia SU 547 de 1997.
[16] Idem.
[17] Vid. Sentencia
T-375 de 1998.
[18] Vid. Sentencias T-079 de 1995, SU-519 de 1997, y T- 1156 de
2000.
[19] Sentencia SU 086 de 1999.
[20]  Sentencia C-1117 de 2001
[21]  Sentencia T-079 de 1995
[22]  Sentencia T-348 de 1997
[23]  Acuerdo 28 deAcuerdo 07 de 1993.
[24] Sentencia T-1117 de 2001.
[25] T-001 de 1997
[26] T-1599 de 2000.
[27] T-106 de 2001.
[28]
Sentencia T-162/97 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[29]
Sentencia T-699 de1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[30] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[31] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[32]
Corte Constitucional, Sentencia T-221 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara: “La interpretación constitucional fijada por la Corte determina el
contenido y alcance de los preceptos de la Carta y hace parte, a su vez, del
"imperio de la ley" a que están sujetos los jueces.”
[33] Corte Constitucional, Sentencia T-068 de 2000, M.P. José Gregorio
Hernández.
[34] La Corte Constitucional incluso ha admitido
que los fallos de tutela proferidos por sus salas de revisión son
excepcionalmente anulables precisamente cuando éstos se apartan de la doctrina
que en sede de unificación ha sentado la Sala Plena de la Corporación. Esto se
debe a que el art. 34 del Decreto 2591 de 1991 establece claramente que los
cambios de jurisprudencia deben ser adoptados por la Sala Plena a quien corresponde
la función de unificar jurisprudencia. La seguridad jurídica, la consistencia
que debe guiar el ejercicio de la función jurisdiccional, el sometimiento de
los jueces a la Constitución y la efectividad del derecho a la igualdad así lo
exigen.
[35]
Ver en especial las sentencias C-083 del 1 de marzo de 1995,
M.P. Carlos Gaviria Díaz; SU-047 de 1999, MM. PP. Carlos Gaviria Díaz y
Alejandro Martínez Caballero; C-674 de 1999, MM.PP. Alejandro Martínez
Caballero y Alvaro Tafur Galvis.
[36] Art. 86 C.P., y arts. 32 y 33 del Decreto
2591de 1991. Además, sentencia C-1716 de 2000, MP Carlos Gaviria Díaz.