C-169-01
Sentencia C-169/01
Sentencia C-169/01
LEY ESTATUTARIA-Materia/PARTICIPACION POLITICA-Fundamental/DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Circunscripción electoral especial
CONVENIO 169 DE
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Consulta de etnias/CONVENIO DE PUEBLOS INDIGENAS Y
TRIBALES EN PAISES INDEPENDIENTES-Consulta de medidas legislativas o
administrativas
CONSULTA DE
COMUNIDAD INDIGENA-Adopción
de medidas legislativas o administrativas
CONVENIO 169 DE
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Margen de discrecionalidad en deberes
CONSULTA DE
COMUNIDAD INDIGENA-Explotación
de recursos naturales
CONSULTA DE
COMUNIDAD INDIGENA-Fundamental
CONSULTA DE
COMUNIDAD INDIGENA-Supuestos
específicos
CONSULTA DE
COMUNIDAD INDIGENA-Ampliación
de supuestos
Ni la
Constitución, ni el Congreso, han previsto la realización de la consulta previa
cuando se adopten medidas legislativas. Ante tal silencio normativo, se
debe entender que, en este momento, el alcance que le han atribuído los órganos
representativos del pueblo colombiano a la obligación que consta en el artículo
6 del Convenio 169 de la O.I.T., es el de consagrar la consulta previa como un
procedimiento obligatorio en las específicas hipótesis arriba señaladas. En
criterio de la Corte, ello no desconoce los límites de la discrecionalidad que
este tratado otorga a sus Estados Partes, puesto que cada una de ellas pretende
combinar la protección del territorio en que habitan estas etnias  y la
salvaguarda de su identidad particular, por una parte, con el fomento de su
participación, por otra; lo cual, a todas luces, satisface el objetivo
principal del Convenio referido. La ampliación de los supuestos en que dicho
procedimiento es obligatorio, tendrá que ser objeto de una regulación legal
futura.
PARTICIPACION-Importancia
DERECHO DE
PARTICIPACION EN EL PODER POLITICO-Conformación, ejercicio y control
PLURALISMO-Alcance
DEMOCRACIA-Fuerzas que conforman la sociedad
Sólo puede
hablarse de una verdadera democracia, representativa y participativa, allí
donde la composición formal y material del sistema guarda una correspondencia
adecuada con las diversas fuerzas que conforman la sociedad, y les permite, a
todas ellas, participar en la adopción de las decisiones que les conciernan.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y PLURALISMO-Consecuencia
de relación
La relación
inescindible que se establece entre el pluralismo y la participación en una
democracia constitucional como la colombiana, trae como consecuencia inmediata
la necesidad de que el sistema representativo refleje al máximo, en su
conformación, las distintas alternativas políticas que plantea la sociedad.
PARTICIPACION EN
CAMARA DE REPRESENTANTES-Beneficios
de circunscripción especial/PARTICIPACION DE GRUPO ETNICO, MINORIA POLITICA
Y RESIDENTES EN EL EXTERIOR-Circunscripción especial
COMUNIDAD
INDIGENA-Pobreza y
marginación económica/COMUNIDAD NEGRA-Pobreza y marginación económica
MEDIDAS DE
DISCRIMINACION INVERSA O POSITIVA-Circunscripción especial para minorías
PARTICIPACION DE
GRUPO ETNICO, MINORIA POLITICA Y RESIDENTES EN EL EXTERIOR-Distribución de curules en circunscripción
especial
COMUNIDAD NEGRA-Etnia
TRIBAL-Concepto
PUEBLO TRIBAL-Requisitos
COMUNIDAD NEGRA-Alcance del término
PARTICIPACION EN
CAMARA DE REPRESENTANTES-Alcance
nacional de circunscripción especial
PARTICIPACION DE
GRUPO ETNICO, MINORIA POLITICA Y RESIDENTES EN EL EXTERIOR-Requisitos de candidatos en
circunscripción especial
PARTICIPACION EN
CAMARA DE REPRESENTANTES DE COMUNIDAD INDIGENA-Requisitos de candidatos
PARTICIPACION EN
CAMARA DE REPRESENTANTES DE COMUNIDAD NEGRA-Requisitos de candidatos
PARTICIPACION EN
CAMARA DE REPRESENTANTES DE MINORIA POLITICA-Requisitos de candidatos
MINORIA POLITICA-Alcance
PARTICIPACION EN
CAMARA DE REPRESENTANTES DE MINORIA POLITICA-Respaldo de movimientos sociales o grupos de
ciudadanos
PARTICIPACION EN
CAMARA DE REPRESENTANTES DE RESIDENTES EN EL EXTERIOR-Requisitos de candidatos
TARJETA ELECTORAL-Requisitos
Referencia:
expediente P.E. - 012
Revisión
constitucional del proyecto de ley número 025/99 Senado y 217/99 Cámara, “por
la cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de Colombia”.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ.
Bogotá D.C., catorce (14) de febrero de dos
mil uno (2.001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1.991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El día 28 de junio de 2000, se recibió en
la Corte Constitucional, remitido por el Presidente del Senado de la República,
el expediente del proyecto de ley 025/99 Senado y 217/99 Cámara, “por la
cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de Colombia”.
Mediante auto de fecha siete (7) de julio
de dos mil (2000), la Corte Constitucional asumió el conocimiento del presente
asunto, y ordenó la práctica de algunas pruebas. Una vez éstas fueron
recaudadas y recibidas por el Despacho, mediante auto con fecha del primero (1)
de agosto del mismo año, se ordenó fijar en lista el proceso en la Secretaría
General de la Corporación para efectos de permitir la intervención ciudadana,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, y,
simultáneamente, se dió traslado al Procurador General de la Nación, quien
rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos todos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el decreto 2067 de 1.991,
procede la Corte a resolver sobre la exequibilidad del proyecto de ley de la
referencia.
II. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA
QUE SE REVISA
"PROYECTO DE LEY No. 25-S/99 y
217-C/99, 'Por la cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución
Política de Colombia'.
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
TITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
CAPITULO I
DEFINICION
ARTICULO 1. De conformidad con el artículo 176 de la
constitución política habrá una circunscripción nacional especial para asegurar
la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos, las
minorías políticas y los colombianos residentes en el exterior.
Esta circunscripción constará con cinco (5)
curules distribuidas así: dos (2) para las comunidades negras, una (1) para las
comunidades indígenas, una (1) para las minorías políticas y una (1) para los
colombianos residentes en el exterior.
Parágrafo. Quien sea elegido para la circunscripción
especial de los colombianos residentes en el exterior, deberá residir en el
territorio nacional mientras ejerza su condición de Representante a la Cámara.
CAPITULO II
DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS
ARTICULO 2. Candidatos de las comunidades
indígenas: los
candidatos de las comunidades indígenas que aspiren a ser elegidos a la Cámara
de Representantes por esta circunscripción deberán haber ejercido un cargo de
autoridad tradicional o haber sido líder de una organización indígena, calidad
que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización refrendado
por el Ministerio del Interior.
CAPITULO III
DE LAS COMUNIDADES NEGRAS
ARTICULO 3. Candidatos de las comunidades negras.
Quienes aspiren a ser candidatos de las comunidades negras para ser elegidos a
la Cámara de Representantes por esta circunscripción especial, deberán ser
miembros de la respectiva comunidad y avalados previamente por una organización
inscrita ante la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras del Ministerio del
Interior.
CAPITULO IV
DE LAS MINORIAS POLITICAS
ARTICULO 4. Candidatos de las minorías políticas.
Podrán acceder a una curul por la circunscripción especial para las minorías
políticas, los movimientos o partidos políticos:
a. Que hubiesen presentado candidatos a la
Cámara de Representantes como mínimo en un 30% de las circunscripciones
territoriales,
b. Que no hubiesen obtenido representantes
en el Congreso Nacional y,
c. Que su votación mayoritaria en un mismo
departamento o circunscripción territorial sea menos del 70% de la sumatoria de
su votación en todo el país.
La curul corresponderá al partido o
movimiento político que, cumpliendo con los requisitos de los literales
anteriores, obtenga la mayor votación agregada en todo el país.
La lista a la cual se le asignará la curul
será la conformada por las cabezas de lista de mayor a menor votación de las
inscritas por el respectivo partido o movimiento en todo el territorio
nacional.
CAPITULO V
DE LOS COLOMBIANOS RESIDENTES EN EL
EXTERIOR
ARTICULO 5. Candidatos de los colombianos
residentes en el exterior: Los candidatos de los colombianos residentes en el exterior que aspiren
a ser elegidos a la Cámara de Representantes requieren demostrar ante las
autoridades electorales colombianas una residencia mínima de cinco (5) años
continuos en el exterior y contar con un aval de un partido o movimiento
político debidamente reconocido por el Consejo Nacional Electoral.
Estos Representantes a la Cámara serán
elegidos con los votos obtenidos de los ciudadanos colombianos en los
consulados o embajadas de Colombia acreditados en los diferentes Estados del
mundo.
Parágrafo. La residencia en el exterior de los
ciudadanos que respaldan la nominación de un candidato, se comprobará con la
fecha del registro del ciudadano colombiano en el Consulado de Colombia con
jurisdicción en su lugar de residencia o con la inscripción en el exterior en
el proceso electoral anterior, o con el certificado electoral en el que conste
su anterior participación en el exterior o con el sello de ingreso al país por
parte de la respectiva autoridad de inmigración estampado en el pasaporte
colombiano.
TITULO II
DISPOSICIONES FINALES
CAPITULO I
DISPOSICIONES COMUNES
ARTICULO 6. Inscripciones: Los candidatos a la Cámara de Representantes
que se postulen a través de circunscripción especial, deberán inscribirse ante
el Registrador Nacional o su delegado, salvo en el caso de los colombianos
residentes en el exterior quienes deberán inscribirse ante el consulado o
embajada de Colombia de su residencia.
ARTICULO 7. Incompatibilidades e
inhabilidades: Los
representantes a la Cámara elegidos a través de esta circunscripción especial
están sujetos al régimen general de inhabilidades e incompatibilidades de los
congresistas.
ARTICULO 8. Requisitos generales. Para ser elegido Representante a la Cámara
a través de esta circunscripción especial se requiere ser ciudadano colombiano
en ejercicio y tener más de 25 años de edad en la fecha de la elección.
ARTICULO 9. Tarjetas electorales. Los candidatos a la Cámara de
Representantes que aspiren por esta circunscripción, en el marco de lo
establecido en el artículo 2 y 3, aparecerán en una tarjeta electoral de
circulación nacional donde se distinguirán con claridad los candidatos de las
comunidades indígenas y los candidatos de las comunidades negras.
Los candidatos a la Cámara de
Representantes de los colombianos residentes en el exterior aparecerán en una
tarjeta electoral distinta a la anterior de circulación exclusiva en los
consulados y embajadas de Colombia en el exterior.
ARTICULO 10. Asignación de curules. Los representantes a la Cámara por la
circunscripción especial, serán elegidos mediante el sistema que en el momento
sirva de escogencia a los congresistas.
ARTICULO 11. Prohibición. Ninguna persona podrá votar simultáneamente
por un candidato a la Cámara de circunscripción territorial y por un candidato
a la Cámara de circunscripción especial.
ARTICULO 12. Elecciones: La primera elección a la Cámara de
Representantes por circunscripción especial, se efectuará conjunta con la
próxima elección que del congreso se realice luego de la entrada en vigor de
esta Ley.
ARTICULO 13. Subsidiaridad: En lo no previsto por esta Ley la elección
a la Cámara de Representantes por circunscripción especial se regirá por las
normas que reglamentan la circunscripción territorial de la Cámara de
Representantes.
CAPITULO II
DE LA VIGENCIA
ARTICULO 14. Vigencia: Esta Ley rige a partir de su
promulgación."
III. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior
El ciudadano Life Armando Delgado Mendoza,
en su calidad de apoderado del Ministerio del Interior, intervino en este
proceso para defender la constitucionalidad del proyecto de ley bajo revisión,
por las razones que se resumen a continuación.
El proyecto se dirige a contrarrestar las
desigualdades fácticas que existen en la sociedad, en tanto medida de
diferenciación positiva; es decir, se trata de una decisión que ubica a un
grupo determinado de ciudadanos en condiciones más favorables que las que rigen
para la generalidad de la población, como una forma de garantizar su
supervivencia colectiva, o de superar las condiciones materiales o sociales
desfavorables que les afectan.
Adicionalmente, señala que el texto halla
sustento en el artículo 7 de la Carta, de conformidad con el cual corresponde
al Estado reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación, a
la luz de los principios de la dignidad humana, el pluralismo y la protección
de las minorías. “En este mismo sentido, cabe destacar que la voluntad de la
Asamblea Nacional Constituyente, fue la de proteger algunos intereses de
nuestra sociedad colombiana atropellados, marginados, desconocidos, como son
los intereses indígenas y de la raza negra. Se permite adoptar medidas a favor
de las minorías con el fin de remediar esa situación desventajosa en que se
encuentran, promoviendo su acceso a los diferentes cuerpos colegiados, a la
educación y en general a aquellos beneficios que nunca han estado a su alcance.
Igualmente, el artículo 8 de la misma Constitución, contempla que es obligación
del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la
nación; en cuanto a las riquezas culturales, deben entenderse como procesos
políticos que se asocian con ciertos derechos fundamentales como la educación”.
Considera que la distribución de las 5
curules de las que trata el artículo 176 superior, “es la más proporcionada y
equitativa, acorde con el número y características de la población objeto de
las prerrogativas otorgadas por la referida disposición”.
Observa que la condiciones que exige el
artículo 2 del proyecto para ser Representante a la Cámara en representación de
las comunidades indígenas son similares a las exigidas por el artículo 171
Superior para ser Senador de la República por la circunscripción especial
indígena; en esa medida, considera apropiado que tales condiciones "se
hagan extensivas a quienes aspiren a la Cámara de Representantes por dichas
comunidades, como quiera que quien haya sido autoridad tradicioinal o líder de
una organización indígena, es la persona que más conoce sobre las reglas que
los gobiernan, costumbres, cultura e idiosincracia, lo cual debe conllevar una
mejor representación de sus comunidades”.
En cuanto a los requisitos que deben
cumplir los movimientos o partidos políticos que presenten candidatos a la
Cámara de Representantes por las minorías políticas, afirma que “son los más
acordes con el espíritu participativo y pluralista de la Constitución, en el
sentido de la amplia participación que deben tener en varias circunscripciones
del país, que además no hubiesen obtenido representación en el Congreso y que
la curul sea asignada a quienes hubieren obtenido la mayor votación en el
territorio nacional”.
Respecto de los Representantes a la Cámara
por los colombianos residentes en el exterior, afirma que “es conveniente el
requisito de residencia en el exterior mínima de cinco (5) años, en la medida
en que el candidato debe tener un arraigo en el extranjero, debe conocer los
problemas, aspiraciones e intereses de la población que aspira a representar;
así mismo, está acorde con los lineamientos señalados en el artículo 108 de la
Constitución Política la condición de que los candidatos pertenezcan a un
partido o movimiento debidamente reconocido por el Consejo Nacional Electoral,
o el respaldo con firmas de un porcentaje de votantes para el Presidente de la
República del país en donde se inscriba el aspirante, pues ello tiene como
finalidad garantizar la seriedad de las inscripciones de dichos candidatos.”
Por otra parte, afirma que “es natural y lógico que quien resulte elegido por
la circunscripción especial de los colombianos residentes en el exterior, deba
residir en el territorio nacional mientras ejerza su condición de Representante
a la Cámara, habida consideración de que es en Colombia donde se van a ejercer
las funciones de Congresista”.
En lo atinente al régimen de inhabilidades
e incompatibilidades previsto por el proyecto, que será el de los congresistas
en general, afirma que va en consonancia con los artículos 179, 180 y 181 de la
Constitución, así como con las normas pertinentes de la Ley 5 de 1.992, ya que
éstas disposiciones regulan dicho régimen en términos generales, “sin
distinguir o excepcionar entre quienes aspiren por las circunscripciones
territoriales o nacionales o quienes aspiren por circunscripciones especiales”.
De igual forma, afirma que los requisitos que contempla el artículo 8 para ser
Representante a la Cámara por circunscripciones especiales armonizan con lo
dispuesto por el artículo 177 superior.
Por último, considera que al tratarse de
una norma que regula funciones electorales, era necesario darle el trámite de
una ley estatutaria, lo cual se hizo efectivamente en el Congreso, de
conformidad con los requisitos trazados por el artículo 153 Superior.
2. Intervención de la Organización Nacional
Indígena de Colombia (ONIC).
Los ciudadanos Armando Valbuena Goariyú,
Rosalba Jiménez Amaya y Adelayda Alvarez García, obrando en sus calidades
respectivas de Presidente, Secretaria General y Coordinadora de Proyectos y
Finanzas de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), intervinieron
en este proceso para expresar que en concepto de dicho ente, la norma bajo
revisión es violatoria de la Constitución Nacional.
Explican que uno de los instrumentos más
importantes con los que se cuenta a nivel nacional e internacional para
defender el pluralismo y la diversidad étnica y cultural, en lo relativo a los
pueblos indígenas, es el de la consulta previa. Esta, según el artículo 6 del
Convenio 169 de la O.I.T. sobre pueblos indígenas y tribales en países
independientes -ratificado por Colombia mediante Ley 21 de 1.991-, consiste en
la obligación que asiste a los Estados partes de “consultar a los pueblos
interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que  se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente...”. Este tratado,
por virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, es de
aplicación prevalente en el país. Sobre el mismo punto, los intervinientes
traen a colación el Decreto 1397 de 1.996, que versa sobre la Comisión Nacional
de Territorios Indígenas y la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y
Organizaciones Indígenas, y cuyo artículo 12 otorga a la Mesa de Concertación
la función de “concertar el procedimiento transitorio y lo demás que se
requiera para la participación, consulta y concertación con los pueblos o
comunidades indígenas específicos, mientras se expide el decreto reglamentario.
La concertación se hará respetando los usos y costumbres de cada pueblo”.
En este orden de ideas, afirman que el
proyecto de ley bajo revisión, “al tener como objeto la reglamentación del
artículo 176, y al hacer mención como lo hace del número, los requisitos y las
condiciones en que los pueblos indígenas podemos acceder a tener una representación
política en la Cámara de Representantes, indudablemente se constituye en una
posible medida legislativa susceptible de afectar directamente a los pueblos
indígenas de Colombia”. Por lo mismo, está cobijado por el artículo 6 del
Convenio 169 de la O.I.T., luego era necesario agotar el mecanismo de la
consulta previa, lo cual no se hizo en ningún momento.
Consideran que “si bien en el caso de los
pueblos indígenas la norma tiene el texto del artículo 171 de la Constitución
Política, no quiere decir eso que se puede obviar la consulta previa, pues
nueve (9) años después de promulgada la Constitución Política, los pueblos
indígenas ya tenemos varias experiencias de lo que ha sido la participación
política en el Congreso de la República, lo cual nos permite aportar nuevos
elementos para una ley que reglamentaría nuestra participación en la Cámara”.
Por otra parte, afirman que “el hecho de que en el Congreso que ha discutido
este proyecto de Ley, haya congresistas indígenas no significa que la consulta previa
esté surtida, pues ellos cumplen un papel de representación política, que no
suple la vocería de los pueblos y organizaciones indígenas.”
Por lo mismo, expresan que el proyecto es
lesivo de los artículos 1, 7, 8 y 93 de la Carta, así como del Convenio 169 de
la O.I.T., el Decreto 1397 de 1.996 “y demás legislación concordante”.
3. Intervención de la Dirección General
para las Comunidades Negras, Minorías Etnicas y Culturales del Ministerio del
Interior.
El ciudadano Gabino Hernández Palomino,
obrando en su calidad de Director General para las Comunidades Negras, Minorías
Etnicas y Culturales del Ministerio del Interior, intervino en este proceso
para solicitar que se declare exequible el proyecto de ley bajo estudio, con
base en los argumentos que se señalan en seguida.
En el marco de la diversidad que
caracteriza al país, "la presencia y aporte de las Comunidades Negras en
el pasado y el presente de Colombia, ha tenido una vital influencia en la
conformación de las regiones". Explica que estas comunidades "habitan
en cada una de las regiones geográficas que conforman el país, ocupando
espacios territoriales en forma ancestral", y que "históricamente han
aportado al desarrollo de los diferentes aspectos en términos políticos, económicos,
sociales, culturales, entre muchos otros", proceso que se ha acrecentado
en los últimos diez años, período de mayor actividad e interrelación entre
ellas y con el Estado.
Pese a ello, explica que ha sido ignorada
su participación en los espacios de decisión; y enumera fenómenos como "el
desbalance histórico producido y acrecentado, entre el aporte significativo de
la población Afrocolombiana a la construcción de la nacionalidad colombiana, en
lo material, lo cultural y lo político, y la escasísima retribución de la nación
a las comunidades negras en términos del reconocimiento y la valoración del
pueblo Afrocolombiano como etnia y cultura, el sostenimiento de las comunidades
Afrocolombianas a la invisibilidad política, social y económica y el desbalance
en la inversión social y de recursos productivos para su sostenimiento y
desarrollo".
Por lo mismo, considera que es necesario
promover "el desarrollo y fortalecimiento de la capacidad de gestión y
participación de las comunidades Afrocolombianas, así como la capacidad de
decisión y acción frente a su propio destino, con las garantías políticas y
económicas que estos procesos requieren". Para ello, "teniendo en
cuenta la escasa presencia de representantes de comunidades negras en las ramas
del poder y en los organismos de control, un proyecto de ley como este es
indispensable, para garantizar a grupos discriminados algún grado de
participación en la vida política de la Nación".
En ese sentido, el proyecto de ley bajo
estudio constituye un desarrollo de lo dispuesto por el artículo 13 de la Carta
Política, específicamente en cuanto a la asignación de dos curules en la Cámara
de Representantes a las comunidades negras, ya que "va encaminado a
desarrollar y profundizar el concepto de la diferenciación positiva, en virtud
a que busca favorecer a un grupo que por décadas ha vivido en condiciones
sociales, culturales, económicas y políticas de marginación y exclusión,
buscando elevar la participación de este grupo en niveles decisorios de la vida
política nacional, como es el Congreso de la República". Explica, además,
que el proyecto de ley se refiere a la participación política de las
comunidades negras, en tanto grupos étnicos que fueron definidos en el artículo
primero de la Ley 70 de 1.993.
4. Intervención de la Defensoría del Pueblo
El ciudadano Ricardo Correal Morillo,
Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del
Pueblo, aportó a este proceso, en forma extemporánea, un escrito en el cual
manifiesta que la institución se abstiene de emitir concepto "por cuanto
no lo estima necesario, al no encontrar reparos de inconstitucionalidad de la
norma".
5. Intervención de la Dirección General de
Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior
En forma igualmente extemporánea, la
ciudadana Marcela Bravo Gallo, obrando en su calidad de Directora General de
Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, intervino en este proceso para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma bajo estudio, con los
siguientes argumentos.
Considera que el segundo inciso del
artículo primero, en el cual se asignan dos curules a las comunidades negras y
una a los demás grupos contemplados, es lesivo del principio de igualdad que
consagra el artículo 13 superior, "ya que los pueblos indígenas de
Colombia se encuentran ubicados en aproximadamente 27 Departamentos, y en la
mayoría de los casos la presencia indígena en algunas regiones del país es
mayoritaria frente a la población de otros grupos étnicos, lo cual significa
que la representación de los pueblos indígenas en la composición de la Cámara
de Representantes sería inequitativa."
En cuanto al artículo 2, explica que
"se debe tener en cuenta prioritariamente la calidad de indígena, la de
autoridad tradicional o hacer parte de un Cabildo y no el carácter de líder
de una organización indígena, que su ejercicio esté solamente vinculado a
su comunidad o pueblo a través de la figura del Cabildo y/o de reconocimiento
de su comunidad a quien le corresponde acreditar dicha calidad, dado que de
conformidad con el Decreto 2150 de 1.995 las organizaciones indígenas se
registran ante las Cámaras de Comercio y la Dirección General de Asuntos
Indígenas sólo lleva el registro de asociaciones y cabildos de que trata el
Decreto 1088 de 1.993".
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto No. 2316 recibido el 15 de septiembre de 2000, solicita a la Corte
declarar la constitucionalidad del proyecto de ley No. 025/99 Senado y 217/99
Cámara, con fundamento en las siguientes consideraciones.
En cuanto al trámite del proyecto de ley
bajo examen, observa que éste cumplió con los requisitos de forma exigidos por
los artículos 153 y 157 y siguientes de la Constitución, motivo por el cual no
encuentra reparos en este aspecto.
En lo relativo al análisis de fondo del
proyecto analizado, conceptúa que su contenido está íntimamente relacionado con
lo previsto en el artículo 152, literales a) y d), de la Constitución, y que en
este mismo sentido, constituye un desarrollo de lo dispuesto por el artículo 7
Superior, según el cual el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y
cultural de la Nación.
Asimismo, señala que el proyecto en
cuestión guarda armonía el principio constitucional de igualdad, el cual
"tiene un sentido y un contenido material, de acuerdo con el cual la
igualdad no es concebida solo como la simple igualdad de las personas frente a
la ley sin distinciones respecto de las realidades de orden fáctico que
caracterizan la situación social de las personas, sino que esa noción permite
la discriminación positiva de los más débiles y discriminados facultando al
legislador para establecer tratamientos diferenciados en favor de éstos".
Este tratamiento diferencial "apela a la noción de ciudadanía
diferenciada, de importancia trascendental dentro del modelo político del
Estado Social de Derecho, sustentado sobre la base del concepto de soberanía
popular".
Explica que, en su formulación original, el
principio de igualdad hacía abstracción de las particularidades sociales,
étnicas o culturales de las personas; "de ello se desprendía que el
carácter común de la ciudadanía proclamado mediante la fórmula de la igualdad
formal ante la ley era suficiente para proteger de manera adecuada los
intereses de todos los hombres, no obstante las diferencias que éstos
comportaran". No obstante, ante la exclusión de las personas
pertenecientes a minorías que se derivó de esa concepción abstracta de la
persona, el "reconocimiento de derechos diferenciados antes que un
privilegio se convirtió en un imperativo de los cuerpos normativos de las
democracias contemporáneas sobre los cuales gravita el principio de la igualdad
material, el cual recoge la experiencia histórica de acuerdo con la cual los
postulados de la ciudadanía universal resultaron a la postre discriminatorios
de las minorías".
En el campo particular de los derechos
políticos, ello resultó de especial importancia, mucho más en los Estados
regidos por el principio de participación democrática; es decir, sólo a través
del reconocimiento de las diferencias existentes, se haría posible que los
grupos tradicionalmente marginados tuviesen la posibilidad de expresarse e
incidir sobre los asuntos fundamentales de sus Estados. En este sentido,
"con el proyecto de ley en estudio el legislador colombiano pretende
superar una crónica falencia del sistema de representación política en Colombia
cuya deficiente legitimidad tiene que ver en buena parte con la exclusión de
los sectores y grupos humanos que en nuestra sociedad han sido tradicionalmente
marginados de los centros de decisión en lo normativo y en lo
gubernamental".
Finalmente, apunta que "el contenido
de dicho proyecto no es otra cosa que el desarrollo normativo de una facultad
concedida por la Carta misma al legislador", es decir, de lo dispuesto por
el artículo 176 de la Carta Política. En consecuencia, solicita que la Corte
declare exequible el proyecto, "previa verificación de los requisitos de
forma relacionados con el número de votos a favor del proyecto emitido por la
Comisión Primera del Senado de la República en favor del mismo y del
cumplimiento del requisito previsto en el artículo 161 del mismo estatuto
relacionado con la decisión final del Senado de la República respecto del
informe de la Comisión Accidental."
V. CONSIDERACIONES
1. La competencia
Esta Corporación es competente para
pronunciarse sobre la constitucionalidad del proyecto de ley bajo estudio, de
conformidad con los artículos 153 y 241-8 de la Constitución Política. Por
tratarse de un proyecto de ley estatutaria, corresponde a la Corte decidir
definitivamente sobre su constitucionalidad, tanto por su contenido material,
como por el procedimiento que se siguió para su formación (C.P., art. 241-8).
2. Aspectos formales
2.1. Generalidades - Materia de la ley
Debe la Corte, en primer lugar, determinar
si la materia del proyecto de ley bajo revisión se cuenta entre las que, de
conformidad con el artículo 152 de la Constitución, requieren el trámite de una
ley estatutaria.
Del título del proyecto, se desprende que
tiene por objeto reglamentar el artículo 176 de la Constitución Política, el
cual dispone, en parte relevante:
"(...) La ley podrá establecer una
circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de
Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los
colombianos residentes en el exterior.
Mediante esta circunscripción se podrá
elegir hasta cinco representantes."
Así, resulta claro que el tema de dicho
proyecto se encuentra directamente relacionado con dos de los aspectos
reservados por el Constituyente para ser materia de leyes estatutarias: a) por
una parte, desarrolla el derecho fundamental de participación política de los
ciudadanos colombianos que se encuentren en cualquiera de las tres categorías
previstas por el artículo 176 Superior -grupos étnicos, minorías políticas y
colombianos residentes en el exterior-; y b) por otra, crea una circunscripción
electoral especial, esto es, una de las principales figuras con las que cuenta
el sistema democrático para canalizar la participación ciudadana en el órgano
legislativo y enriquecer su carácter representativo. Ya ha establecido esta
Corporación que  "la creación de una circunscripción especial
constituye un acto que afecta directamente los resultados de los procesos electorales,
pues a través de ella se modifica - en mayor o menor medida - la forma en que
surge la representación política. En efecto, los estudiosos del tema electoral
afirman que el establecimiento de las circunscripciones electorales - su
tamaño, su delimitación - es uno de  los aspectos más importantes para la
determinación del sistema electoral de un país" (Sentencia C-484/96,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En consecuencia, era procedente dar aplicación
al artículo 152, literales a) y d), de la Carta Política. Por lo mismo, debe la
Corte verificar si, en este caso, se dió cumplimiento a los requisitos
establecidos por los artículos 153 y 157 de la Constitución para la expedición
de leyes estatutarias, a saber:
a. Que el proyecto haya sido publicado
oficialmente por el Congreso antes de seguir su curso en la Comisión
respectiva.
b. Que haya sido discutido y aprobado en
primer y segundo debate en ambas Cámaras Legislativas, respetando los términos
establecidos en la Constitución.
c. Que haya sido aprobado, en todos los
debates, por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, dentro de una
sola legislatura.
d. Que se haya surtido el control previo de
constitucionalidad por la Corte Constitucional.
El cumplimiento de las anteriores
condiciones se constatará a continuación.
2.2. Trámite del proyecto de ley ante el
Congreso
a. El proyecto fue presentado por la
senadora Piedad Córdoba en la Secretaría General del Senado el 21 de julio de
1.999, y se radicó con el número 025/99; en la misma fecha, el Presidente de
dicha Corporación lo repartió a la Comisión Primera Constitucional. Se publicó
en la Gaceta del Congreso No. 202, de julio 22 de 1.999, y el día 28 del mismo
mes se designó como ponente para primer debate a la senadora Ingrid Betancourt,
cuyo informe fue publicado en la Gaceta No. 277 de 1.999, de agosto 26 del
mismo año.
b. De conformidad con la carta enviada el
día 17 de diciembre por el Presidente del Senado al Presidente de la Cámara de
Representantes, en la cual le remitía el proyecto (fl. 76), la Comisión Primera
consideró y aprobó el proyecto los días 14, 16, 21 y 29 de septiembre, y 19 de
octubre de 1.999, con el lleno de los requisitos constitucionales y legales,
según consta en las actas Nos. 10, 12, 13, 16 y 21 de las mismas fechas, y en
la certificación expedida el 18 de julio de 2000 por el Secretario de la
Comisión. La Presidencia de la Comisión Primera designó a Ingrid Betancourt
como ponente para segundo debate, y su informe se publicó en la Gaceta No. 536
del 10 de diciembre de 1.999.
c. El proyecto fue aprobado por la plenaria
del Senado en sesión ordinaria del 16 de diciembre de 1.999, con un quorum
deliberatorio de 95 senadores de 102, según consta en Acta No. 32, publicada en
las Gacetas del Congreso No. 603 del 24 de diciembre de 1.999, y 566 del 21 de
diciembre de 1.999.
d. El proyecto se radicó en la Cámara de
Representantes con el número 217/99 el día 17 de diciembre del mismo año; se
repartió a la Comisión Primera el 25 de enero de 2000, y fueron designados como
ponentes los representantes Odín Horacio Sánchez y William Darío Sicachá el día
2 de mayo de 2000. La ponencia para primer debate, junto con el pliego de
modificaciones, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 151 del 19 de mayo
de 2.000.
e. El día 24 de mayo de 2000, el proyecto
fue aprobado, junto con el pliego de modificaciones, por 24 representantes, que
de conformidad con la constancia del Secretario General de la Comisión Primera
del 18 de julio de 2000 (fl. 133), constituían la mayoría absoluta de tal
corporación. Fueron designados ponentes para segundo debate los representantes
Sicachá y Sánchez, y su informe se publicó en la Gaceta del Congreso No. 174,
del 30 de mayo de 2.000.
f. El proyecto, junto con sus modificaciones,
fue aprobado en segundo debate en la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes el día 15 de junio de 2.000 por unanimidad de los 138
asistentes, según consta en la certificación que en esa misma fecha expidió el
Secretario General de la Cámara. El texto aprobado se publicó en la Gaceta No.
231 del 23 de junio de 2.000
g. De conformidad con el artículo 186 de la
Ley 5 de 1.992, se designó una Comisión Conciliadora, que aprobó las
modificaciones introducidas al proyecto en al Cámara de Representantes.
h. En la plenaria del día 19 de junio, la
Cámara de Representantes consideró y aprobó por unanimidad el informe de la
Comisión Accidental de Mediación. Igual sucedió en la plenaria del Senado el
día 20 de junio del mismo año (fl. 14).
i. El 21 de junio del mismo año, el
proyecto fue remitido a la Corte Constitucional para su revisión.
Por lo anterior, considera la Corte que el
proyecto llenó los requisitos constitucionales y legales señalados.
2.3. Obligatoriedad de la consulta previa a
los grupos étnicos afectados.
Si bien el proyecto bajo revisión cumplió
con los requisitos constitucionales para el trámite de las leyes estatutarias
ante el Congreso, observa la Corte que, tal y como lo señalan los ciudadanos
que intervinieron en este proceso en representación de la Organización Nacional
Indígena de Colombia (ONIC), se trata de una norma en la que se adoptan medidas
susceptibles de afectar directamente a los grupos étnicos nacionales. Como se
verá más adelante, el establecimiento de una circunscripción especial para
garantizar la participación de los pueblos indígenas y las comunidades negras
en la Cámara de Representantes, constituye una decisión legislativa de gran
influjo sobre la vida de tales colectividades, ya que a través de dicha circunscripción
podrán acceder, en condiciones más equitativas, a la instancia decisoria
central del Estado colombiano.
Por lo anterior, es indispensable
determinar si, en este caso, el Estado se encontraba en la obligación de
consultar a tales comunidades respecto de la medida consagrada en el proyecto,
antes de proceder a su adopción en el Congreso. Para ello, es pertinente hacer
una breve referencia a las situaciones en las que se hace necesario realizar la
consulta previa a los grupos étnicos.
De conformidad con el artículo 6, numeral
1, literal a) del Convenio 169 de 1.989 de la Organización Internacional del
Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, ratificado
por Colombia a través de la Ley 21 de 1.991, los Estados Partes tienen la
obligación de consultar a los grupos étnicos que habiten en sus territorios, "mediante procedimientos apropiados y en
particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente".
Asimismo, el artículo 7 del Convenio reconoce a tales colectividades "el
derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de
desarrollo, en la medida en que éste afecte sus vidas, creencias, instituciones
y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera,
y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico,
social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación,
aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y
regional susceptibles de afectarles directamente".
De esta manera, existe, en principio, un
compromiso internacional de gran amplitud, que obliga al Estado colombiano a
efectuar el aludido proceso de consulta previa cada vez que se prevea una
medida, legislativa o administrativa, que tenga la virtud de afectar en forma
directa a las etnias que habitan en su territorio. Al mismo tiempo, el artículo
34 del mismo tratado estipula: "La naturaleza y el alcance de las
medidas que se adopten para dar efecto al presente Convenio deberán
determinarse con flexibilidad, tomando en cuenta las condiciones propias de
cada país". Es decir, el instrumento otorga a los Estados Partes un
importante margen de discrecionalidad para determinar las condiciones en que
habrán de dar cumplimiento a los deberes internacionales que allí constan;
ello, por supuesto, en la medida en que las Partes hagan uso de dicha
flexibilidad sin dejar de cumplir con el objeto esencial de sus obligaciones
que, en este caso, consiste en asegurar la efectiva participación de los grupos
étnicos en las decisiones que les conciernan: de lo contrario, se estaría dando
al artículo 34 citado un alcance que riñe con las normas más elementales sobre
interpretación de tratados, como la que consta en el artículo 31-1 de la
Convención de Viena de 1.969[1], según la cual "un tratado deberá
interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse
a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su
objeto y fin" (subraya fuera del texto).
Dada la configuración constitucional del
Estado colombiano, los órganos indicados para determinar cuándo y cómo se habrá
de cumplir con la citada obligación internacional son, en principio, el
Constituyente y el Legislador, ya que son éstos, por excelencia, los canales de
expresión de la voluntad soberana del pueblo (art. 3, C.N.). En consecuencia,
la Corte Constitucional, al momento de determinar cuándo resulta obligatorio
efectuar la consulta previa a los grupos étnicos, debe estar sujeta a los
lineamientos constitucionales y legales existentes, éstos últimos en la medida
en que no desvirtúen el objeto y finalidad del pluricitado Convenio, ni
contraríen la plena vigencia de los derechos fundamentales de tales etnias.
La Constitución solo reconoció
explícitamente la obligatoriedad de la consulta previa en el supuesto de hecho
previsto por el parágrafo del artículo 330, a saber:
"La explotación de los recursos
naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad
cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones
que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la
participación de los representantes de las respectivas comunidades".
Con base en esta disposición, la Corte, en
la sentencia SU-039 de 1.997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), determinó que  "la participación de las comunidades
indígenas en las decisiones que puedan afectarlas en relación con la
explotación de los recursos naturales ofrece como particularidad (...) que la
referida participación, a través del mecanismo de la consulta, adquiere la
connotación de derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es
básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las
comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo
social" (subraya
fuera del texto).
En otras palabras, los
pueblos indígenas tienen un derecho fundamental a ser consultados en estos
casos particulares, no sólo por ser la consulta una manifestación de su derecho
fundamental -individual y colectivo- a la participación, sino por constituir el
medio a través del cual se protegerá, en esos casos, su integridad física y
cultural; en tal sentido específico, esta Corporación afirmó, en la misma
oportunidad, que el Convenio 169 de la O.I.T. conforma, junto con el artículo
40-2 Superior, un bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por
los artículos 93 y 94 de la Carta. Pero por lo demás, no existe disposición
constitucional alguna que se refiera a la consulta previa en casos diferentes
al mencionado; vale decir, la Constitución guarda silencio en cuanto a las
medidas, legislativas o administrativas, que se adopten en hipótesis distintas
a la explotación de recursos naturales en los territorios indígenas.
El Legislador, por su parte, se ocupó del
tema en el artículo 76 de la Ley 99 de 1.993, que reprodujo en lo esencial lo
dispuesto en el parágrafo del artículo 330 Superior, ampliando su alcance a los
casos de proyectos en territorios de comunidades negras:
"La explotación de los recursos
naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y
económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales de acuerdo
con la Ley 70 de 1.993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional, y las
decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de
tales comunidades"[2] .
A su vez, la Ley 70 de 1.993 prevé la
realización de consultas a las comunidades negras en tres hipótesis: a) en la
definición del plan de manejo de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales,
cuando en ellos se encuentren familias o personas de comunidades negras que
desarrollen prácticas tradicionales (art. 22); b) en la definición de la
organización y el funcionamiento de los programas especiales de formación
técnica, tecnológica y profesional para los miembros de dichas comunidades
(art. 38); y c) en la conformación de la "unidad de gestión de
proyectos" que tendrá que existir en los fondos estatales de inversión
social, para el apoyo de las comunidades negras en los procesos de capacitación,
identificación, formulación, ejecución y evaluación de proyectos (art. 58).
Además, la mencionada ley establece, en su artículo 44, que "como un
mecanismo de protección de la identidad cultural, las comunidades negras
participarán en el diseño, elaboración y evaluación de los estudios de impacto
ambiental, socio-económico y cultural, que se realicen sobre los proyectos que
se pretendan adelantar en las áreas a que se refiere esta ley".
Lo que resulta de especial importancia para
el caso presente, es que ni la Constitución, ni el Congreso, han previsto la
realización de la consulta previa cuando se adopten medidas legislativas
como la que se estudia. Ante tal silencio normativo, se debe entender que, en
este momento, el alcance que le han atribuído los órganos representativos del
pueblo colombiano a la obligación que consta en el artículo 6 del Convenio 169
de la O.I.T., es el de consagrar la consulta previa como un procedimiento
obligatorio en las específicas hipótesis arriba señaladas. En criterio de la
Corte, ello no desconoce los límites de la discrecionalidad que este tratado
otorga a sus Estados Partes, puesto que cada una de ellas pretende combinar la
protección del territorio en que habitan estas etnias  y la salvaguarda de su
identidad particular, por una parte, con el fomento de su participación, por
otra; lo cual, a todas luces, satisface el objetivo principal del Convenio
referido. La ampliación de los supuestos en que dicho procedimiento es
obligatorio, tendrá que ser objeto de una regulación legal futura.
En conclusión, no se puede afirmar que el
proyecto de ley estatutaria bajo revisión deba surtir el trámite de la consulta
previa a los grupos étnicos, puesto que no se puede catalogar bajo ninguna de
las hipótesis indicadas arriba. Está por fuera de toda discusión que la
realización de una consulta de esa índole sería conveniente y deseable, y que,
en el evento de realizarse, contaría con un sólido respaldo en el ordenamiento
superior. Sin embargo, mal haría la Corte en prescribir como obligatorio un
determinado procedimiento, que no ha sido previsto ni por la Constitución, ni
por la Ley, para el trámite de proyectos normativos ante el Congreso de la
República, mucho más tratándose de una ley estatutaria, cuyos requerimientos
procedimentales se encuentran taxativamente enumerados en los artículos 153 y
157 de la Carta. En otras palabras, escapa a la competencia de esta Corporación
la creación de trámites que no contempla el ordenamiento positivo,
especialmente en casos como el presente, en los que existen disposiciones
internacionales que refuerzan la libre apreciación del Legislador en la materia
(cf. art. 150-1, C.P.)
Por las anteriores razones, deberá
rechazarse el cargo formulado por los representantes de la ONIC. Ello, sin
embargo, no obsta para que, en un futuro, el Legislador se ocupe de regular la
materia, con toda la amplitud que permite el    Convenio 169 de la O.I.T. -para
efectuar lo cual, de hecho, se le urge, dada la importancia del tema-; en
consecuencia, deberá entenderse que lo dicho en este fallo sobre la
obligatoriedad de la consulta previa en los casos de medidas distintas a las
previstas por el parágrafo del artículo 330 Superior y por las disposiciones
legales vigentes, sólo se debe aplicar en ausencia de una regulación
integral de la materia por parte del Congreso.
3. Aspectos sustanciales
Para efectos de organización, procederá la
Corte a estudiar el contenido del proyecto bajo examen, siguiendo el orden
sucesivo de su articulado.
3.1. Generalidades: democracia
participativa, pluralismo e igualdad material.
El primer artículo del proyecto es un
desarrollo directo de lo dispuesto en el artículo 176 Superior, que otorgó al
Legislador la potestad de establecer una circunscripción especial para
garantizar la participación de los grupos étnicos, las minorías políticas y los
colombianos residentes en el exterior, en la Cámara de Representantes; en
efecto, mientras que en el inciso primero se crea dicha circunscripción, en el
inciso segundo se efectúa la distribución de las cinco curules que la habrán de
conformar. Para la Corte resulta claro que la adopción de esta medida
contribuirá, en forma definitiva, a la materialización de diversos valores y
principios constitucionales, en especial a los de democracia participativa,
pluralismo e igualdad, como se verá en seguida.
En primer lugar, es indiscutible que la
participación es un elemento de importancia estructural para el ordenamiento
constitucional colombiano; tanto así que, de conformidad con el Preámbulo y los
artículos 1 y 2 de la Carta, es uno de los principios fundantes del Estado y,
simultáneamente, uno de los fines esenciales hacia los cuales se debe orientar
su actividad. Por ello, cualquier medida destinada a fortalecer la participación
cuenta, de entrada, con un firme apoyo en la Constitución.
En los regímenes democráticos, definidos
formalmente como aquellos en los cuales los destinatarios de las normas son los
mismos que las producen (Sentencia C-145 de 1.994, M.P. Alejandro Martínez
Caballero), uno de los momentos más sobresalientes es el de la conformación, a
través de los mecanismos electorales, de las instituciones que habrán de
canalizar la voluntad popular, particularmente el Congreso de la República. El proyecto bajo revisión se orienta hacia
el fortalecimiento de esta modalidad de participación, ya que al crear la nueva
circunscripción electoral, dota a determinados grupos sociales de una
herramienta indispensable para adquirir vocería directa en la Cámara de Representantes
y, a través de ella, ejercer efectivamente su derecho fundamental a participar
en la conformación, ejercicio y control del poder político, consagrado por el
artículo 40 de la Carta en tanto manifestación activa de la calidad de
ciudadano colombiano. Al hacerlo, confirma la íntima relación que existe entre
la democracia participativa y el pluralismo, principio que se introduce, así,
entre las reglas mismas del juego político.
Ya ha dicho la Corte que "el
pluralismo establece las condiciones para que los contenidos axiológicos de la
democracia constitucional tengan lugar y fundamento democrático. Dicho
sintéticamente, la opción popular y libre por los mejores valores, está
justificada formalmente por la posibilidad de escoger sin restricción otros valores,
y materialmente por la realidad de una ética superior” (sentencia C-089/94,
ibídem). En la misma oportunidad, se señaló que la democratización del Estado y
de la sociedad que prescribe la Constitución, se encuentra ligada a un esfuerzo
progresivo de construcción histórica, durante el cual es indispensable que  la
esfera de lo público, y con ella el sistema político, estén abiertos al
reconocimiento constante de nuevos actores sociales. En consecuencia, sólo
puede hablarse de una verdadera democracia, representativa y participativa,
allí donde la composición formal y material del sistema guarda una
correspondencia adecuada con las diversas fuerzas que conforman la sociedad, y
les permite, a todas ellas, participar en la adopción de las decisiones que les
conciernan. Ello es especialmente importante en un Estado Social de Derecho,
que se caracteriza por presuponer la existencia de una profunda interrelación
entre los espacios, tradicionalmente separados, del "Estado" y la
"Sociedad Civil", y que pretende superar la concepción tradicional de
la democracia, vista simplemente como el gobierno formal de las mayorías, para
acoplarse mejor a la realidad e incluir dentro del debate público, en tanto
sujetos activos, a los distintos grupos sociales, minoritarios o en proceso de
consolidación, fomentando así su participación en los procesos de toma de
decisiones a todo nivel.
En otras palabras, la relación inescindible
que se establece entre el pluralismo y la participación en una democracia
constitucional como la colombiana, trae como consecuencia inmediata la
necesidad de que el sistema representativo refleje al máximo, en su
conformación, las distintas alternativas políticas que plantea la sociedad;
especialmente cuando el artículo 133 de la Carta dispone, expresamente, que "los
miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y
deberán actuar consultando la justicia y el bien común". Es esta
representatividad social, sin duda, lo que legitima el quehacer de
corporaciones de elección popular como el Congreso de la República, las cuales,
por esa misma razón, deberán contar con la participación efectiva, tanto de los
sectores tradicionalmente marginados de lo público, como de las formas
minoritarias y diferentes de organización social -categorías frecuentemente
superpuestas-.
El proyecto que se revisa constituye un
paso certero en dirección de tal objetivo. Por una parte, enriquece la
composición de la Cámara de Representantes, dotando de vocería efectiva en tal
Corporación a cuatro categorías sociales que tienen en común el hecho de ocupar
una posición marginal frente a las instancias decisorias nacionales y que, en
ese sentido, se pueden definir como verdaderas "minorías", desde el
punto de vista político, étnico y social. Por otra, trasciende la noción
clásica de la ciudadanía en tanto atributo formal de individuos abstractos,
admitiendo que una parte esencial y constitutiva de la subjetividad humana está
dada por la pertenencia a un grupo determinado, y que, en ciertos casos -como
los de los pueblos indígenas y las comunidades negras-, dicha adscripción es de
tal importancia para los individuos que la comparten, que constituye el marco
referencial de su visión del mundo y de su identidad, por lo cual se trata de
un hecho social digno de ser reconocido y protegido con medidas que, como ésta,
vayan más allá de la simple retórica.
Con ello se logrará un efecto doblemente
benéfico. Primero, se contribuirá a consolidar al Congreso como un eje
articulador de la diversidad material que caracteriza al pueblo colombiano.
Segundo, se materializará una de las principales condiciones de posibilidad, no
sólo de la participación efectiva de los grupos étnicos en el diseño de las
políticas nacionales, sino de su existencia misma en tanto agrupaciones identitarias
diferenciadas, puesto que es al Congreso a quien compete, en primera instancia,
adoptar las decisiones tendientes a coordinar la interrelación armónica de las
distintas culturas que conviven en el país -por ejemplo, a través de la
expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial-, y a tomar medidas
que favorezcan a los grupos que, como éstos, han sido tradicionalmente
marginados de los beneficios que conlleva la inserción activa en la vida
nacional[3].
Asimismo, en lo relativo a las
minorías políticas, permitirá que éstas ingresen al foro democrático,
enriqueciendo el debate legislativo como portavoces de intereses sociales
legítimos; y en lo tocante a los colombianos residentes en el exterior, no sólo
facilitará que se canalice la expresión de sus múltiples y diversas necesidades
a través de un representante común a la Cámara, sino que fomentará su proceso
organizativo, lo cual es especialmente importante en un momento histórico en el
cual, por diversas causas convergentes, casi el diez por ciento de la población
colombiana se encuentra en territorios foráneos[4] .
Finalmente, debe resaltarse que el proyecto
se encuentra a tono con el principio constitucional de igualdad. Es un hecho
notorio el que, en el contexto social colombiano, las diferencias y
desigualdades se intersectan y se superponen unas a otras, convirtiendo a
ciertos grupos en sectores particularmente vulnerables. Es así como las
diferencias derivadas de la identidad étnica, del origen "racial" o
de la afiliación política, coinciden, por factores históricos, con
desigualdades en el acceso a los recursos económicos y a la participación en el
sector público, generando un círculo vicioso de causalidades recíprocas que
actúa siempre en detrimento de la colectividad en cuestión. El caso de las
comunidades indígenas y negras es, a este respecto, paradigmático: localizadas,
como regla general, en la periferia geográfica y económica del país, sufren de
elevados niveles de pobreza y marginación económica. Por lo mismo, se ubican de
inmediato entre los grupos que por sus condiciones de indefensión merecen una
protección especial por parte del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 13 Superior. En ese sentido, el proyecto bajo revisión es una medida
válida de discriminación positiva, puesto que asigna a determinadas categorías
sociales una situación formalmente más ventajosa que la de la generalidad de
los colombianos -quienes no tienen una circunscripción especial a su favor-,
como medio para contrarrestar las desigualdades materiales que les aquejan y
lograr, así, una mayor posibilidad de que accedan a los beneficios que
justamente les corresponden.
Visto, entonces, que la medida adoptada es,
en lo esencial, un reflejo de la Constitucion, se debe precisar que la creación
de esta circunscripción especial no impide que los individuos que pertenecen a
cualquiera de las cuatro categorías contempladas -grupos indígenas, comunidades
negras, minorías políticas o colombianos residentes en el exterior- se
presenten como candidatos a la Cámara de Representantes a través de la
circunscripción territorial general que prevé el mismo artículo 176 Superior,
ya que la elección entre una u otra circunscripción forma parte del núcleo
esencial su derecho fundamental a elegir y ser elegido para ejercer funciones
públicas (art. 40-1, C.P.).
3.2. La distribución de las curules
3.2.1. Discrecionalidad del legislador
El Constituyente fijó para la
circunscripción especial en comento un límite máximo de cinco curules, dejando
al Legislador en libertad de distribuirlas según su mejor criterio. Por ser
cinco las curules a repartir, y cuatro los grupos beneficiarios, era inevitable
que uno de ellos quedara con dos representantes, y los demás con uno; a la
postre, fueron las comunidades negras las elegidas para ser titulares de una
doble representación. Llama la atención de la Corte, en este sentido, el cargo
formulado por la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del
Interior, según el cual tal distribución es lesiva del artículo 13 de la Carta,
"ya que los pueblos indígenas de Colombia se encuentran ubicados en
aproximadamente 27 Departamentos, y en la mayoría de los casos la presencia
indígena en algunas regiones del país es mayoritaria frente a la población de
otros grupos étnicos, lo cual significa que la representación de los pueblos
indígenas en la composición de la Cámara de Representantes sería
inequitativa."
La pregunta que se plantea a esta
Corporación es, entonces, si la elección del grupo favorecido fue respetuosa
del principio constitucional de igualdad. Desde un punto de vista estrictamente
geográfico o numérico, el argumento del interviniente no puede prosperar, ya
que de la misma manera que los indígenas, las comunidades negras -así no se
hayan constituído formalmente en tanto tales- se encuentran diseminadas a todo
lo ancho del territorio colombiano, y en ciertos departamentos superan en
número a los indígenas. Sin embargo, para responder adecuadamente el
interrogante señalado, se debe hacer referencia al tema de los derechos de las
comunidades negras en tanto grupos étnicos, ya que es en tal calidad que las
contempla el proyecto bajo revisión, al hacerlas objeto del trato diferente
cuya constitucionalidad se cuestiona.
3.2.2. Las comunidades negras como grupos
étnicos.
Mas allá de lo que concierne a la
circunscripción territorial general, las comunidades negras del país no cuentan
con representación alguna en el Congreso, a pesar de ser un sector importante
de la población colombiana que, en sucesivas oportunidades, ha sido reconocido
por el legislador como un grupo étnico especial. En efecto, tanto la Ley 70 de
1.993 (que desarrolla el artículo Transitorio 55 de la Carta), como la Ley 99
del mismo año (sobre protección del medio ambiente), así como la Ley 199 de
1.995 (que organiza el Ministerio del Interior), parten de tal reconocimiento
para otorgar una serie de derechos a las mencionadas colectividades, definidas
en el artículo 2-5 de la Ley 70/93 como "el conjunto de familias de
ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una
historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación
campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las
distinguen (sic) de otros grupos étnicos."
Este reconocimiento genera, como
consecuencia inmediata, el que las comunidades negras adquieran la titularidad
de derechos colectivos similares a los de las comunidades indígenas, con las
diferencias impuestas por sus especificidades culturales y su régimen legal
propio. Lo que es más importante, se hacen acreedores a los derechos que
consagra el Convenio 169 de la O.I.T., cuyo artículo 1 reza:
"1. El presente Convenio se aplica:
a) a los pueblos tribales en países
independientes cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les
distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos
total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una
legislación especial;
b) a los pueblos en países independientes,
considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban
en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de
la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras
estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus
propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas o parte de
ellas.
2. La conciencia de su identidad indígena o
tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a
los que se aplican las disposiciones del presente Convenio."
En lo relativo a esta definición
particular, es de anotar que el término "tribal" difícilmente puede
entenderse en el sentido restringido de una "tribu". Este
concepto forma parte de la tipología propuesta por los teóricos de la
Antropología Social, quienes dividieron las sociedades humanas en
"bandas", "tribus", "cacicazgos" y
"Estados", dependiendo de su estadio de complejización; haciendo a un
lado el debate sobre la validez académica de estas categorías, lo cierto es que
mal haría la Corte en aceptar, como parte del Derecho que tiene que aplicar,
una determinada postura teórica. Por ese motivo, resulta más apropiado
interpretar el término "tribal" en el sentido amplio en que lo han
hecho entidades multilaterales como el Banco Mundial, el cual, en su Directiva
Operacional No. 4.20 de Septiembre de 1.991, sobre políticas institucionales
respecto de proyectos que afecten a los pueblos indígenas, especificó que los
términos "pueblos indígenas", "minorías étnicas
indígenas" y "grupos tribales" se refieren, en
general, a grupos sociales que comparten una identidad cultural distinta a la
de la sociedad dominante.
Es así como, en síntesis, la norma
internacional en comento hace referencia a dos requisitos que deben concurrir a
la hora de establecer quiénes se pueden considerar como sus beneficiarios: (i)
Un elemento "objetivo", a saber, la existencia de rasgos culturales y
sociales compartidos por los miembros del grupo, que les diferencien de los
demás sectores sociales, y (ii) un elemento "subjetivo", esto es, la
existencia de una identidad grupal que lleve a los individuos a asumirse como
miembros de la colectividad en cuestión.
De la definición legal que consagra el
artículo 2-5 de la Ley 70/93, se desprende que las comunidades negras cumplen
con esta doble condición, y por ende se ubican bajo el supuesto normativo del
Convenio mencionado. Esta definición, así como el establecimiento de un régimen
especial de protección de la cultura e identidad de tales comunidades,
constituyen tan sólo el reconocimiento jurídico de un proceso social que ha
cobrado fuerza en años recientes, y que es ampliamente observable en varias
regiones del país, a saber, la  consolidación de un grupo poblacional que se
autodenomina "negro", a partir de distintos tipos de organizaciones locales
que, partiendo de la base de unas condiciones compartidas de existencia y de
una creciente identidad colectiva, han resuelto darse a la tarea de promover
mancomunadamente la defensa de sus intereses, históricamente desconocidos,
cuando no vulnerados frontalmente, por la sociedad mayoritaria. Se trata, así,
de un actor social emergente, no en el sentido de ser un fenómeno exclusivo de
esta época -puesto que las comunidades negras se comenzaron a configurar desde
los primeros tiempos de la esclavitud en nuestro país, cuando se establecieron
los "palenques", pueblos de esclavos fugitivos o
"cimarrones", y se sentaron las bases para lo que hoy aparece como
una cultura propia-, sino en cuanto se trata de un grupo que sólo en las
últimas décadas ha podido asumir la tarea de organizarse más allá del ámbito
local o regional. En ese orden de ideas, el reconocimiento de estas
comunidades, a nivel nacional, en tanto "grupo étnico", es un
presupuesto indispensable para su adecuada inserción en la vida política y económica
del país. Por esa misma razón, su doble representación en la Cámara de
Representantes, es una medida de diferenciación que halla una sólida razón de
ser en sus condiciones materiales de existencia, respetando así el artículo 13
de la Carta, y las disposiciones pertinentes del Convenio 169 de la O.I.T.
Debe anotarse, eso sí, que el
reconocimiento de derechos especiales a las comunidades negras no se hace en
función de su "raza", puesto que ello implicaría  presuponer que, en
un país con un grado tan alto de mestizaje como lo es Colombia, existen aún
"razas puras", lo cual es a todas luces inaceptable, y  llevaría a
efectuar futuras distinciones (odiosas) entre quiénes se deben considerar de
"raza negra" y quiénes no, para efectos de acceder a los beneficios
que otorga esta ley; con ello, se retrotraería al Estado colombiano a la época
de las grandes clasificaciones coloniales basadas en los distintos grados de
mezcla de sangres, que sustentaban un verdadero sistema de castas excluyentes,
algo frontalmente incompatible con una democracia constitucional. Lo que es
más, no sólo es un hecho reconocido que la categoría "raza" ha sido
fundamentalmente revaluada por las ciencias sociales, sino que una
clasificación semejante de los ciudadanos colombianos no podría ser objeto de
una circunscripción electoral como la que se examina, ya que el artículo 176 de
la Carta sólo hace referencia a grupos étnicos, y no a grupos
"raciales". Por ese motivo, debe quedar claro que los derechos
colectivos de las comunidades negras en Colombia son una función de su status
en tanto grupo étnico, portador de una identidad propia que es digna de ser
protegida y realzada, y no del color de la piel de sus integrantes.
Por último, es conveniente puntualizar que,
para los efectos del proyecto bajo revisión, el término "comunidades
negras", como lo indica el artículo 1 de la Ley 70 de 1.993 en consonancia
con el artículo Transitorio 55 de la Constitución, se refiere tanto a aquellas
que habitan en la Cuenca del Pacífico colombiano, como a las que estén ubicadas
en otros puntos del territorio nacional y cumplan con los dos elementos
reseñados. Asimismo, a falta de una mención expresa, se deben entender
incluídas dentro de las dichas "comunidades negras", para todo lo
relacionado con la circunscripción especial que se estudia, a las agrupaciones
raizales del Archipiélago de San Andrés y Providencia, las cuales no sólo
comparten con las primeras un origen histórico común en las raíces africanas
que fueron transplantadas a América, sino que han sido reconocidas por esta
corporación, en consonancia con el artículo 310 de la Carta, como un grupo
étnico titular de derechos especiales (cfr. sentencias C-530/93, T-174/98 y
C-1022/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero); por lo mismo, no pueden ser
razonablemente excluídas de la participación en la Cámara de Representantes por
esta circunscripción.
3.3. La condición de residencia en el país
El parágrafo del artículo primero del
proyecto, dispone que quien resulte elegido como representante de los colombianos
residentes en el exterior deberá residir en territorio nacional mientras ejerza
su cargo de Representante. En criterio de la Corte, esta es una medida lógica y
razonable, puesto que si el elegido ha de cumplir a plenitud con las funciones
propias de su cargo (art. 122, C.P.) y, entre ellas, con la obligación
elemental de asistir a las sesiones legislativas, deberá, necesariamente,
residir en el país. Por lo mismo, se declarará la exequibilidad de esta
disposición, aclarando que el establecimiento de este requisito no se puede
constituir en una desventaja para quienes resulten elegidos por ESA
circunscripción especial, frente a los demás miembros de la Cámara de
Representantes, en el sentido de impedir que los primeros sean reelegidos, si
los resultados de su gestión así lo ameritan; es decir, se debe entender que
este es un requisito cuyo cumplimiento debe ser previo a la primera vez que
tales candidatos se postulen.
3.4. Requisitos que deben cumplir los
candidatos que se postulen por esta circunscripción especial.
Es importante señalar que, de conformidad
con el artículo primero del proyecto, esta es una circunscripción especial de
alcance nacional. Ello implica que ha sido creada y organizada, no en
función de un territorio determinado, sino de ciertos grupos sociales cuya
participación se busca fomentar, y que se encuentran distribuidos por todo el
país, o, como en el caso de los colombianos residentes en el exterior, por todo
el globo. La cualificación de nacional, conlleva también que esta
circunscripción se encuentra abierta a la participación de todo el
electorado; es decir, que cualquier colombiano, pertenezca o no a alguno de los
cuatro grupos que contempla la norma, puede votar por los candidatos que se
postulen a través de ella, a diferencia de lo que ocurre en la circunscripción territorial
ordinaria de la Cámara de Representantes, por la cual sólo podrán votar los
habitantes del territorio correspondiente.
La posibilidad de que cualquier ciudadano
participe, como elector, en esta circunscripción, encuentra sustento
constitucional, en la medida en que, si bien se pretende dotar de
representación a ciertos grupos específicos, para hacerlo es indispensable, por
virtud del artículo 1 de la Carta, consultar el interés general, dentro del
cual se entiende incluído el interés particular de tales colectividades; por
ello, es necesario que sea la totalidad de los ciudadanos la que decida quienes
habrán de ejercer este cargo. El reconocimiento de tal posibilidad constituye,
además, una aplicación directa del principio hermenéutico de maximización de
los derechos fundamentales, ya que mal haría la Corte en hacer extensiva a la
circunscripción especial, una restricción del derecho a la participación que es
propia de las circunscripciones territoriales y locales, y que sigue su lógica
específica. No se puede olvidar que las normas que afectan derechos son de
interpretación restrictiva, mientras que aquellas que los reconocen deben ser
objeto de la interpretación más amplia posible; y no se puede excluir de ese
principio hermenéutico al derecho fundamental de participación.
En consecuencia, si todo colombiano puede
votar por los candidatos de los pueblos indígenas, las comunidades negras, las
minorías políticas o los colombianos residentes en el exterior para la Cámara
de Representantes, es indispensable que la ley establezca ciertos requisitos
con los cuales deben cumplir dichos postulantes, para garantizar que representarán
los intereses reales de los grupos en cuestión, y evitar así la
desnaturalización de esta circunscripción especial.
Sobre el tema de las condiciones impuestas
por la ley a quienes aspiren a participar como candidatos en las elecciones, el
artículo 108 de la Constitución dispone lo siguiente: a) por una parte, los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, podrán inscribir
candidatos sin requisito adicional alguno; y b) en el caso de movimientos
sociales y grupos significativos de ciudadanos que quieran postular aspirantes,
"la ley podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las
inscripciones de candidatos". Es decir que, en principio, el
Legislador sólo puede señalar las condiciones que deben cumplir los candidatos
que se presenten con el respaldo de movimientos sociales o grupos de
ciudadanos, y no  las que deben llenar quienes se postulen con el respaldo de
un partido o movimiento político con personería jurídica, a quienes no se
podrán imponer requisitos ulteriores.
Sin embargo, observa la Corte que, en lo
atinente a la circunscripción especial que se revisa, esta regla se debe
matizar, puesto que, como se dijo, la garantía de que quienes participen en las
elecciones a través de ella van a representar adecuadamente los intereses de
las minorías objeto del beneficio, está dada, esencialmente, por los requisitos
que tales aspirantes deben llenar al momento de postularse. Y como nada obsta
para que los miembros de estos grupos constituyan partidos o movimientos
políticos, específicamente destinados a facilitar su participación en el
Congreso a través de esta circunscripción, se debe admitir que la ley trace
unos requisitos mínimos que habrán de llenar todos los aspirantes, bien sea que
se postulen a título individual (respaldados por un número significativo de
ciudadanos), como miembros de un partido o movimiento político, o apoyados por
un movimiento social. Por lo mismo, habrá de aceptarse que, en este caso, el
Legislador contaba con la facultad de trazar las condiciones necesarias para
asegurar dicha representatividad.
De conformidad con lo dispuesto en la
sentencia C-089/94, arriba citada, los requisitos impuestos por la ley a los
candidatos deben caracterizarse por ser razonables, y por no obstaculizar de
manera inconveniente el ejercicio de los derechos políticos; y esa
razonabilidad, se debe evaluar de conformidad con los "mínimos
históricamente sostenibles en un momento dado", es decir, con las
circunstancias concretas que inciden sobre la participación real de los grupos
representados en un punto determinado de la historia. En ese orden de ideas, procederá la Corte a estudiar
la razonabilidad de los requisitos establecidos en el proyecto de ley bajo
examen, para cada una de las categorías que son objeto de su regulación.
3.4.1. Candidatos de las comunidades
indígenas
Dispone el artículo 2 del proyecto que "los
candidatos de las comunidades indígenas que aspiren a ser elegidos a la Cámara
de Representantes por esta circunscripción deberán haber ejercido un cargo de
autoridad tradicional o haber sido líder de una organización indígena, calidad
que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización refrendado
por el Ministerio del Interior". En criterio de los ciudadanos que
intervinieron en representación de la Dirección General de Asuntos Indígenas
del Ministerio del Interior, estos requisitos no son adecuados, puesto que, en
sus propios términos, "se debe tener en cuenta prioritariamente la
calidad de indígena, la de autoridad tradicional o hacer parte de un Cabildo y
no el carácter de líder de una organización indígena, que su ejercicio esté
solamente vinculado a su comunidad o pueblo a través de la figura del Cabildo
y/o de reconocimiento de su comunidad a quien le corresponde acreditar dicha
calidad, dado que de conformidad con el Decreto 2150 de 1.995 las
organizaciones indígenas se registran ante las Cámaras de Comercio y la
Dirección General de Asuntos Indígenas sólo lleva el registro de asociaciones y
cabildos de que trata el Decreto 1088 de 1.993".
Sobre el particular, observa la Corte que
el artículo en comento consagra requisitos idénticos a los que contempla el
inciso quinto del artículo 171 de la Constitución, para quienes aspiren a ser
elegidos senadores por la circunscripción especial indígena que allí se
consagra. Estos requisitos, además de ser razonables -por estar orientados
hacia la selección de quien mejor conozca los intereses y problemas de las
comunidades indígenas colombianas-, son los que más concuerdan con el principio
de igualdad, puesto que no sería justificable la imposición de condiciones
diferentes para los senadores y los representantes indígenas, siendo que ambos
actúan en pro de las comunidades aborígenes del país y, para esos efectos, no
existe una diferencia significativa entre las dos cámaras legislativas. No son
de recibo, entonces, los argumentos del interviniente, mucho menos cuando
pretende controvertir una función que fue asignada directamente por la Carta al
Ministerio del Interior (la de refrendar los certificados expedidos por las
organizaciones indígenas sobre la calidad de líder de quien se postule como
candidato a elecciones), con base en argumentos que se derivan de lo dispuesto
en actos administrativos como los decretos que se citan. Por lo mismo, se
desechará el cargo, y el artículo revisado será declarado exequible.
3.4.2. Candidatos de las comunidades
negras.
De conformidad con el artículo 3 del
proyecto estudiado, quienes aspiren a ser candidatos por las comunidades
negras, deben cumplir con dos requisitos: a) ser miembros de la respectiva
comunidad, y b) haber sido avalados previamente por una organización inscrita
ante la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras del Ministerio del Interior.
Se observa, de entrada, que estos
requisitos son mucho menos exigentes que los que se establecen para los
candidatos de las comunidades indígenas, puesto que mientras éstos requieren
haber ocupado un cargo de autoridad tradicional  o haber sido líderes de una
organización, los candidatos por las comunidades negras sólo deberán acreditar
su calidad de miembros del grupo, y contar con el aval de una organización. Se
pregunta la Corte, entonces, si ello resulta lesivo de la igualdad;
interrogante cuya respuesta debe ser negativa, puesto que, si se hace uso de
los criterios de razonabilidad histórica arriba citados, se observará que el
proceso organizativo de las comunidades negras, más allá del ámbito local o
regional, se halla apenas en sus primeras fases, contrario a lo que ocurre con
los indígenas, que ya cuentan con una sólida organización a nivel nacional y
departamental. Es decir, la consagración de estos requisitos, más flexibles,
constituye un reconocimiento de la realidad específica de los grupos negros, y
por lo mismo, resulta acorde con la Carta.
En cuanto a la condición de haber sido
avalados por una organización inscrita ante la Dirección de Asuntos de
Comunidades Negras del Ministerio del Interior, considera la Corte que éste es
un requisito necesario para contar con la plena certeza de que los candidatos
efectivamente se hallan vinculados a una tal agrupación. La Dirección en
comento, de conformidad con el decreto 2248 de 1.995 (art. 15), es la encargada
de llevar el registro único nacional de las organizaciones de base de las
comunidades negras (esto es, de aquellas organizaciones que, según el artículo
20-1 del decreto citado, "actúan a nivel local, reivindicando y
promoviendo los derechos territoriales, culturales, económicos, políticos,
sociales, ambientales y la participación y toma de decisiones autónomas de este
grupo étnico".) Por lo mismo, se trata de una condición razonable, que
pretende dotar de un mínimo de seriedad y veracidad a la inscripción de estos
candidatos, mucho más en un momento histórico en el cual la organización de las
comunidades negras apenas se ha empezado a consolidar, y son escasas las
instancias que, como la dependencia citada, cuentan con información
centralizada y confiable sobre la materia.
3.4.3. Candidatos de las minorías políticas
Dada la definición particular que de estas
minorías adopta el proyecto bajo revisión, no se puede afirmar que existan
requisitos específicos con los que deban cumplir quienes aspiren a ser sus
representantes, por la sencilla razón de que la calidad de minoría política se
definirá a posteriori, con base en los resultados de las elecciones a la
Cámara de Representantes por la circunscripción territorial general. En efecto,
el artículo 4 del proyecto dispone que "podrán acceder a una
curul" por esta circunscripción, los movimientos o partidos políticos
que cumplan con los siguientes requisitos: a) Haber presentado candidatos a la
Cámara de Representantes, como mínimo en un 30% de las circunscripciones
territoriales; b) No haber obtenido representantes a la Cámara en dicha votación;
y c) Que la votación mayoritaria que hayan obtenido en un mismo departamento o
circunscripción territorial, sea menos que el 70% de la sumatoria de su
votación en todo el país. Si existe más de un grupo que cumpla con estas
condiciones, se asignará la curul a aquel que haya obtenido la mayor votación
agregada, y la lista correspondiente, será la conformada por las cabezas de
lista que hayan obtenido la mayor votación entre las inscritas por el
respectivo partido o movimiento en todo el país. En consecuencia, las
condiciones que deberán llenar estos candidatos son, en principio, las mismas
que se aplican a la generalidad de los aspirantes por circunscripción
territorial.
El artículo 176 Superior no adoptó una
definición de lo que se debe considerar como una "minoría política";
es decir, dejó al legislador en libertad de determinar quiénes habrán de ser
los beneficiarios de esta curul. Sobre esa base, observa la Corte que el
Congreso obró dentro de los límites de su discrecionalidad al considerar como
"minorías políticas" a aquellos partidos o movimientos que, habiendo
participado en las elecciones, no hayan alcanzado los votos necesarios para
contar con un Representante. Esta definición halla un fundamento en la Carta,
en la medida en que permite que la determinación de quiénes son mayorías y
quiénes son minorías dependerá, no de una disposición jurídica, sino de la
voluntad soberana del pueblo, expresada directamente por medio de los
mecanismos electorales; es decir, será la ciudadanía, a través de las votaciones,
la que sentará las bases para clasificar a una determinada corriente política
como minoritaria. En la sentencia C-145/94 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),
se afirmó que
"sólo hay verdadera
democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran protegidas a
fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones
mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario”. Pues bien, el proyecto bajo revisión
establece este respaldo ciudadano como el criterio definitivo para definir
quiénes serán los sujetos de dicha protección, que en este caso se concreta en
medidas como la adjudicación de un asiento en la Cámara de Representantes, lo
cual es a todas luces compatible con el precepto constitucional de soberanía
popular (art. 3, C.P.). Ello, por supuesto, no excluye la posibilidad de que a
través de futuras medidas, legislativas o administrativas, se establezcan otros
mecanismos diferentes para proteger a las minorías políticas.
Los requisitos específicos que impone el
artículo 4 son, a juicio de la Corte, razonables y consecuentes con esta
aproximación, ya que con ellos se pretende evitar que se confunda a estas
minorías, de alcance nacional, con otros movimientos de alcance
netamente regional o departamental. En ese orden de ideas, tiene sentido el
exigir que el movimiento o partido respectivo haya inscrito candidatos por lo
menos en el 30% de las circunscripciones territoriales, y que su votación
mayoritaria en un departamento no sea más que el 70% de su votación en todo el
país.
El único reparo de constitucionalidad que
la Corte encuentra en esta disposición, estriba en que, por su redacción,
parecería limitar únicamente a los partidos y movimientos políticos la
posibilidad de ser considerados como una minoría política y acceder, así, a la
curul que se otorga. Para esta Corporación es claro que los partidos no
ostentan el monopolio de lo político, arena que está abierta a la participación
de otro tipo de agrupaciones sociales, como las contempladas en el artículo 108
de la Carta, según el cual pueden inscribir candidatos para las elecciones: a)
los partidos y los movimientos políticos con personería jurídica reconocida, b)
los movimientos sociales, y c) los grupos significativos de ciudadanos. Nada se
opone a que los sujetos contemplados en los literales b) y c) cumplan
plenamente con los requisitos trazados por la norma, por lo cual no pueden ser
válidamente excluidos de la posible categorización como minorías políticas, so
riesgo de vulnerar los artículos 13, 40 y 108 de la Constitución. En
consecuencia, se habrá de declarar la constitucionalidad del artículo 4 del
proyecto de ley bajo examen, condicionándola a que se entienda que, junto con
los partidos y movimientos políticos que allí se contemplan expresamente,
también pueden aspirar a ocupar la curul en cuestión los representantes de los
movimientos sociales y de los grupos significativos de ciudadanos, siempre y
cuando cumplan con los requisitos que el mismo artículo consagra.
3.4.4. Candidatos de los colombianos
residentes en el exterior
La adjudicación de esta curul es una
consecuencia directa de la relación inescindible que existe entre la calidad de
ciudadano colombiano y el ejercicio de los derechos políticos, por cuanto
presupone que, a pesar de encontrarse por fuera del territorio nacional, los
colombianos residentes en el exterior están unidos al país por un vínculo
esencial, derivado de su nacionalidad, que justifica el que tengan un
representante en el cuerpo legislativo, encargado de promover sus intereses. La
Carta Política es explícita al afirmar que, como regla general, los derechos
políticos se reservan a los ciudadanos colombianos (arts. 99 y 100, C.P.); pues
bien, el proyecto bajo revisión posibilita el ejercicio efectivo de esos derechos
a quienes por diversas causas tengan su residencia en el exterior.
Como consecuencia, resulta lógico que quien
vaya a ejercer la representación de este grupo tenga un conocimiento de causa
lo suficientemente sólido, como para conocer cuál es la problemática que sus
integrantes deben afrontar. Por lo mismo, lo dispuesto en el primer inciso del
artículo 5 del proyecto revisado, sobre la necesidad de que el candidato de los
residentes en el exterior demuestre ante las autoridades una residencia mínima
en el extranjero de cinco años continuos, se ajusta a los parámetros
constitucionales.
No sucede lo mismo con el requerimiento de
estar avalados por un partido o movimiento político reconocido por el Consejo
Nacional Electoral. Para la Corte, esta disposición se debe interpretar de tal
manera que: a) No se excluya la posibilidad de que los colombianos residentes
en el exterior constituyan, ellos mismos, un movimiento que sea el encargado de
otorgar dicho aval, en virtud de lo dispuesto por el artículo 40-3 Superior; y
b) No impida que, por las mismas razones expuestas arriba para el caso de las
minorías políticas, dichos candidatos puedan también ser respaldados por
movimientos sociales o por grupos significativos de ciudadanos. En ese sentido,
se habrá de condicionar la constitucionalidad de este primer inciso.
El segundo inciso del artículo 5, que
dispone que estos candidatos sólo podrán ser elegidos con los votos de los
colombianos residentes en el exterior, es abiertamente inconstitucional, por
tres razones. En primer lugar, porque como ya se explicó, esta es una
circunscripción especial de alcance nacional, por lo cual la votación
por los candidatos que a través de ella se postulen, debe estar abierta a la
participación de todos los ciudadanos. En segundo lugar, porque bien puede
darse la circunstancia de que los colombianos que residen en territorio
nacional decidan, libremente, que el candidato de los residentes en el
extranjero es quien mejor representa sus propios intereses; impedir a quienes
se encuentren en esa situación que voten, en consecuencia, por ese candidato,
sería una restricción desproporcionada de su derecho fundamental a la
participación política, cuyo núcleo esencial se vería claramente vulnerado.
Finalmente, porque admitir una tal restricción sería violatorio del principio
de igualdad, ya que ésta no está prevista para ninguno de los demás grupos que
contempla el proyecto de ley bajo revisión, y no existe, a juicio de la Corte,
ningún criterio razonable que permita justificar la diferenciación mencionada.
Como consecuencia, se declarará la inexequibilidad del inciso en cuestión, así
como la del parágrafo del mismo artículo 5, que traza ciertos requisitos de
índole probatoria, orientados a demostrar la residencia en el exterior de
quienes respalden a un candidato; ello, porque se trata de disposiciones que
sustentan una norma que la Corte considera inconstitucional, y que pierden su
razón de ser con la declaratoria de inexequibilidad de ésta, por lo cual se
deben excluir del ordenamiento.
3.5. Disposiciones comunes
3.5.1. Régimen similar al de los demás
Representantes.
Más allá del hecho de tratarse de una
circunscripción especial que, por estar destinada a fortalecer la participación
de ciertos grupos, justifica la exigencia de requisitos especiales para los
Representantes que por ella se postulen, no existen diferencias significativas
entre quienes accedan a las cinco curules que ella otorga y los demás
integrantes de la Cámara. Por ello, se ajustan a la Constitución las
disposiciones finales del proyecto, en las que se somete a los candidatos por
circunscripción especial, y a los Representantes que de allí salgan elegidos,
al régimen general de los demás miembros de dicha corporación.
Es así como se ajustan a la carta los
artículos 6, 7 y 8 del proyecto. El primero, porque dispone que los candidatos
por circunscripción especial se deberán inscribir ante el Registrador Nacional
o su delegado, con la excepción de quienes se postulen por los colombianos
residentes en el exterior, que deberán inscribirse ante el consulado o embajada
colombiana del país donde acrediten su residencia. Esta excepción está en
consonancia con el artículo 5 del proyecto, que exige para estos candidatos una
residencia mínima de cinco años continuos en el extranjero. El segundo, porque
somete a quienes resulten elegidos por esta circunscripción al mismo régimen
general de incompatibilidades e inhabilidades que la Constitución prescribe,
sin distinciones, para los congresistas. El tercero, porque establece los
mismos requisitos generales que la Constitución, en su artículo 177,
impone a los Representantes en general.
Por el mismo motivo, resultan compatibles
con la Carta las disposiciones de los artículos 10 al 13 del proyecto. El
décimo dispone que los candidatos de esta circunscripción serán elegidos
mediante el sistema que en el momento de realizarse las elecciones sirva para
escoger a los congresistas en general; de acuerdo con el artículo 263 Superior,
éste es el sistema del cuociente electoral. El undécimo, reitera el principio
general de "una persona, un voto"; el duodécimo, establece que las
primeras elecciones por la dicha circunscripción especial se efectuarán al
mismo tiempo que la próxima elección general de congresistas; y el
décimotercero, efectúa una remisión normativa general al régimen de los
representantes en todo lo no previsto por el proyecto. Todo lo cual, resulta
plenamente compatible  con el principio de igualdad y por lo mismo se declarará
exequible.
3.5.2. Tarjetas electorales especiales
No sucede lo mismo con lo dispuesto en el
artículo noveno del proyecto, que adopta dos disposiciones: la primera, que los
candidatos por las comunidades indígenas y negras aparecerán en una tarjeta
electoral de circulación nacional, claramente diferenciados los unos de los
otros; y la segunda, que los candidatos de los colombianos residentes en el
exterior, aparecerán en una tarjeta especial de circulación exclusiva en los
consulados y embajadas colombianos en el resto del mundo.
El artículo 258 de la Carta dispone que las
tarjetas electorales suministradas a los votantes deben contar con dos
requisitos en cuanto a la identificación de los candidatos que allí aparecen:
debe ser clara, y debe efectuarse en igualdad de condiciones. Ya ha dicho la
Corte, en la sentencia T-040/98 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), que "al
proceso electoral interesa fundamentalmente establecer claramente y sin lugar a
equívocos la identificación de los candidatos, con miras a asegurar que los
electores al ejercer su derecho al sufragio voten por las personas de sus
preferencias". El inciso primero de la norma reproduce la exigencia
constitucional, al prescribir una clara diferenciación entre los candidatos de
las comunidades indígenas y los de las comunidades negras; pero en opinión de
la Corte, ello no se puede interpretar de tal forma que dichos candidatos deban
aparecer en una tarjeta electoral especial, distinta de la general que se habrá
de entregar a los votantes de cada circunscripción territorial; ello
constituiría una diferencia de trato difícilmente justificable en términos
constitucionales respecto de los demás candidatos. Por lo mismo, se
condicionará la exequibilidad de tal inciso en el sentido de que la tarjeta
electoral a la que hace referencia, será la misma tarjeta en la que aparezcan
los demás candidatos a la Cámara en cada una de las circunscripciones
territoriales, y que en ella, deberán aparecer claramente identificados como
candidatos por las respectivas circunscripciones.
El inciso segundo, por su parte, es abiertamente
inconstitucional, ya que es una consecuencia directa de la disposición según la
cual la posibilidad de votar por los candidatos de los colombianos residentes
en el exterior, sólo está abierta a quienes se encuentren por fuera del
territorio nacional, limitación que, como ya se vió, es inaceptable. Por lo
mismo, habrá de declararse inexequible, y se complementará el condicionamiento
a la constitucionalidad del primer inciso, de tal forma que se entienda que los
candidatos de los colombianos residentes en el exterior que participen por esta
circunscripción, también deberán ser incluidos, debidamente identificados, en
la tarjeta electoral general que reciba la ciudadanía en las votaciones para la
Cámara de Representantes.
3.5.3. Vigencia
La constitucionalidad del último artículo
del proyecto no se discute, ya que corresponde a la discrecionalidad del
legislador el determinar cuándo entrarán en vigencia las leyes por él mismo
expedidas.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLES:
a. El artículo 1, bajo el entendido de que
las comunidades raizales del archipiélago de San Andrés y Providencia se
entenderán incluídas, para todos los efectos de la presente ley, dentro de las
comunidades negras.
b. Los artículos 2 y 3.
c. El artículo 4, condicionado a que se
entienda que también pueden acceder a la curul para las minorías políticas los candidatos
que, llenando los requisitos allí establecidos, se hayan presentado con el
respaldo de movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos, y no
sólo los de movimientos o partidos políticos.
d. El primer inciso del artículo 5,
condicionado a que se entienda que lo allí dispuesto no excluye: a) la
conformación de partidos o movimientos políticos propios por parte de los
ciudadanos colombianos residentes en el exterior, que puedan otorgar el aval
correspondiente; b) la posibilidad de que se presenten a las elecciones
respaldados por movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos.
e. Los artículos 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13 y
14.
f. El primer inciso del artículo 9, siempre
y cuando se entienda que la tarjeta electoral a la que hace referencia, será la
misma tarjeta en la que aparezcan los demás candidatos a la Cámara en cada una
de las circunscripciones territoriales, y que en ella, deberán aparecer claramente
identificados como candidatos por circunscripción especial, los aspirantes de
las comunidades indígenas, las comunidades negras, y los colombianos residentes
en el exterior.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES:
a. El segundo inciso y el parágrafo del
artículo 5.
b. El segundo inciso del artículo 9.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte constitucional y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Aprobada mediante Ley 67 de 1.993
[2] . La realización de la consulta
previa en la hipótesis de explotación de recursos naturales en territorios
étnicos, se encuentra regulada a nivel reglamentario por el decreto 1320 de
1.998.
[3] . Sentencia
SU-225/98, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] . Ponencia para
segundo debate en el Senado de la República del proyecto de ley que se revisa.