C-954-01
Sentencia C-954/01
Sentencia C-954/01
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Regla general
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Definición
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Alcance
La carrera administrativa es un
instrumento eficaz para lograr la consecución de los fines del Estado, el cual
requiere de una organización adecuada que le permita alcanzarlos, con un
recurso humano que no sólo sea calificado sino que pueda desarrollar su función
en el largo plazo, es decir, con vocación de perdurabilidad. Por esta razón, se
erige como un sistema que armoniza los principios que rigen la función pública,
consagrados principalmente en el Preámbulo y en los artículos 1, 2, 122 a 131 y
209 de la Carta, con la protección del derecho al trabajo.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Garantía de permanencia
CARRERA ADMINISTRATIVA-Estabilidad relativa
El derecho a la estabilidad laboral
de los empleados de carrera no es absoluto y encuentra su principal restricción
en la misma Constitución, que establece en su artículo 125 las causales en que
procede el retiro de dichos empleados, en armonía con el artículo 58, que
consagra la prevalencia del interés público sobre el particular.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad
CARRERA ADMINISTRATIVA EN REESTRUCTURACION DE ADMINISTRACION PUBLICA-Supresión del
cargo
CARRERA ADMINISTRATIVA-Incorporación a empleo equivalente o
indemnización por supresión del cargo
CARRERA ADMINISTRATIVA-Indemnización por supresión del cargo
La Corte ha considerado que el pago
de la indemnización desarrolla los principios de justicia y equidad y
constituye un mecanismo eficaz para resarcir al trabajador por el daño sufrido
como causa de la supresión del cargo que venía ocupando, siendo que aquél tenía
derechos adquiridos a la estabilidad laboral y al reconocimiento del mérito,
pues el Estado tiene el deber de reparar el daño aun cuando éste sea legítimo,
es decir, cuando se causa como consecuencia de la supresión o fusión de
entidades, organismos o dependencias, del traslado de funciones de una entidad
a otra, o de la modificación de una planta de personal.
LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-No indemnización por
supresión del cargo
CARRERA ADMINISTRATIVA-Reforma de planta de personal que no suprime
cargo/CARRERA ADMINISTRATIVA-Reforma de planta de personal que varía
denominación y grado de remuneración
CARRERA ADMINISTRATIVA-Garantías del empleado por variación de
denominación y grado de remuneración
CARRERA ADMINISTRATIVA-Derechos del empleado por supresión del cargo
Referencia: expediente D-3437
Demanda
de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1° (parcial) del artículo 39 de la
ley 443 de 1998, “por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y
se dictan otras disposiciones”.
Actor:
Gustavo Pacheco García
Magistrado
Ponente:
Dr.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Gustavo Pacheco García
demandó el parágrafo 1° (parcial) del artículo 39 de la ley 443 de 1998, “por
la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras
disposiciones.”
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se
transcribe el texto de las disposición demandada, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 43320 del 12 de junio de 1998, y se subraya la parte
demandada:
“Ley 443 de 1998
(junio 11)
por la cual se
expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
Artículo
39. Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del
cargo. Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos
de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de
entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una
entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados
a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones
que establezca el Gobierno Nacional.
Para
la incorporación de que trata este artículo se tendrán en cuenta las siguientes
reglas:
1.
La incorporación se efectuará, dentro de los seis meses siguientes a la
supresión de los cargos, en empleos de carrera equivalentes que estén vacantes
o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de
personal, en el siguientes orden:
1.1
En las entidades en las cuales venían prestando sus servicios, si no hubieren
sido suprimidas.
1.2
En las entidades que asuman las funciones de los empleos suprimidos.
1.3
En las entidades del sector administrativo al cual pertenecían las entidades,
las dependencias, los empleos o las funciones suprimidos.
1.4
En cualquier entidad de la Rama Ejecutiva del orden nacional o territorial,
según el caso.
2.
La incorporación procederá siempre y cuando se acrediten los requisitos mínimos
para el desempeño de los respectivos empleos exigidos en la entidad obligada a
efectuarla.
3.
La persona así incorporada continuará con los derechos de carrera que ostentaba
al momento de la supresión de su empleo y le será actualizada su inscripción en
la carrera.
4.
De no ser posible la incorporación dentro del término señalado, el exempleado
tendrá derecho al reconocimiento y pago de la indemnización.
Parágrafo
1º. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de personal de un
organismo o entidad y los empleos de carrera de la nueva planta, sin
cambiar sus funciones, se distingan de los que conformaban la planta anterior
por haber variado solamente la denominación y el grado de remuneración,
aquellos cargos no podrán tener requisitos superiores para su desempeño y los
titulares con derechos de carrera de los anteriores empleos, deberán ser
incorporados por considerarse que no hubo supresión efectiva de éstos.
Parágrafo
2º. En el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el
acto administrativo en que ésta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los
mismos efectos jurídicos de una conciliación. Los términos de caducidad establecidos
en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad
del acto administrativo que originó la supresión del empleo.”
III. LA DEMANDA
El demandante
solicita a la Corte la declaración de inconstitucionalidad de la expresión “de
carrera” contenida en el parágrafo 1° del artículo 39 de la ley 443 de 1998,
por violar los artículos 13 y 53 de la Constitución Política.
Considera que dicha expresión permite que
los representantes legales de las entidades y demás organismos encargados de
realizar reestructuraciones administrativas que impliquen la reforma total o
parcial de las plantas de personal, arbitrariamente puedan convertir cargos de
carrera en de libre nombramiento y remoción, cambiando solamente su
denominación, con detrimento de los derechos de los trabajadores contenidos en
el artículo 53 de la Constitución, especialmente los de igualdad y estabilidad
en el empleo. Así mismo, la norma permite declarar insubsistente al funcionario
de carrera cuyo cargo se erige en de libre nombramiento y remoción.
A juicio del actor, si se declara la
inconstitucionalidad solicitada, reviviría el artículo 5 de la ley 27 de 1992,
la cual consagraba que los empleados de carrera cuyo cargo fuera declarado de
libre nombramiento y remoción, en caso de existir vacantes de carrera,
continuaban ocupando el cargo de libre nombramiento y remoción, conservando los
derechos de carrera, “lo que sería constitucional, justo y equitativo.”
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador
General de la Nación, en concepto No. 2526 recibido el 24 de abril de 2001,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
Para una cabal
interpretación de la expresión demandada, debe hacerse un doble examen de la
misma, primero desde el punto de vista del contexto normativo en el que se
halla inscrita y segundo frente al artículo al que pertenece.
En cuanto al
contexto normativo, la expresión acusada se encuentra dentro del Título V de la
ley 443 de 1998, denominado “Retiro del Servicio”, en el que se establecen los
casos en que es procedente retirar del servicio público a un empleado de carrera
administrativa.
El legislador, en
desarrollo del principio constitucional de la estabilidad en el empleo y
reconociendo la condición del servidor público que ha accedido por sus méritos
a la carrera, consagró en el artículo 39 parcialmente acusado unos derechos y
garantías que le son favorables ante el evento de que el cargo del cual es
titular sea suprimido. Dichas garantías consisten en que ese trabajador debe
ser incorporado en un empleo equivalente o recibir una indemnización en los
términos establecidos por el Gobierno Nacional.
La norma demandada
no vulnera el principio de estabilidad en el empleo porque, ante el evento de
que los empleos de carrera, como consecuencia de la reforma parcial o total de
la planta de personal, se distingan de los que conformaban la planta anterior
por haberse variado su denominación y grado de remuneración, la ley prohibe
exigirles a sus titulares requisitos superiores para su desempeño, ordenando su
incorporación a la nueva planta.
Lo que significa
que la sola modificación del grado de remuneración y denominación que sufra un
empleo de carrera en el proceso de reforma de una planta de personal, no
implica que éste haya sido efectivamente suprimido cuando conserva las
condiciones originales, lo cual es coherente con el criterio garantista del
principio de estabilidad en el empleo, puesto que si es aplicado para aquellos
casos en que se suprimen unos cargos de carrera con motivo de modificaciones de
la planta de personal de un organismo estatal, con mayor razón los efectos del
mismo han de hacerse valer cuando no se ha producido dicha supresión y, por
ende, tales cargos continúan existiendo dentro de la planta de personal
reformada.
Haciendo una
interpretación literal de la expresión acusada, como del parágrafo que la
contiene, no es posible deducir su oposición con las normas constitucionales
relativas a la carrera administrativa y al principio de estabilidad en el
empleo. “El texto legal en cuestión, en su evidente literalidad, prohibe a la
administración pública hacer exigencias que no se compadezcan con los derechos
de carrera respecto de los cuales son acreedores los titulares de los empleos
inscritos dentro de esa modalidad de vinculación al servicio público y ordena
la incorporación de éstos en la nueva planta de personal.”
Por lo anterior,
señala el Procurador que el actor hace una interpretación equivocada de la
norma acusada que no corresponde a su contenido. Cuando el legislador considera
que el sólo cambio de la denominación de un empleo y de su grado de remuneración
en el proceso de reforma de una planta de personal no implica la supresión del
mismo, es porque la naturaleza de un empleo no se define por el aspecto formal
del nombre que tenga ni su grado de remuneración, sino por sus funciones, como
se puede deducir de la noción de empleo contenida en el artículo 2° del
decreto-ley 1042 de 1978. No es acertado entonces, sostener que al permitir
tales modificaciones, la ley faculta a los representantes legales de los
organismos en proceso de reforma, para convertir los empleos de carrera en de
libre nombramiento y remoción.
Finalmente, afirma
que tampoco se vulnera el derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de
la Carta, ya que el demandante no señala respecto de qué situación o clase de
servidores públicos la norma establece una discriminación.
V. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de
conformidad con lo previsto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución
Política, por cuanto la norma acusada hace parte de una ley de la República.
2. La carrera administrativa
como regla general para acceder a los empleos públicos
El trabajo no sólo
constituye un derecho fundamental y una obligación social sino uno de los fundamentos
del Estado social de derecho, razón por la cual goza de una especial protección
dentro del ordenamiento nacional. El artículo 53 de la Carta consagra una serie
de principios mínimos que protegen al trabajo y al trabajador como tal, a
saber: igualdad de oportunidades; remuneración mínima
vital y móvil; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios
mínimos establecidos en las normas laborales; facultades para transigir y
conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles; situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales del derecho; primacía de la realidad sobre las formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la
seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario;
protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajo del menor de edad.
Por su parte, el
inciso primero del artículo 125 de la Constitución Política dispone:
“Los
empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los
de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de
nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán
nombrados por concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso
en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que
fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”.
De esta manera, el
constituyente establece que la carrera administrativa es la regla general para
que los ciudadanos accedan a la función pública, entendida ésta como “el
conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos
del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes
cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.”[1]
Que la carrera sea
la regla general de acceso a la administración pública encuentra justificación
en los objetivos de la función pública, los cuales se adecuan a la finalidad
misma del Estado social de derecho: servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución (C.P. Art. 2), y a los principios que
rigen la función administrativa, como son la igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P Art. 209).
Como se define en
el artículo 1° de la ley 443 de 1998, la carrera administrativa es “un sistema
técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la
eficiencia de la administración pública y ofrecer igualdad de oportunidades
para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los
empleos y la posibilidad del ascenso. Para alcanzar estos objetivos, el
ingreso, la permanencia, y el ascenso en los empleos de carrera administrativa
se hará exclusivamente con base en el mérito, sin que motivos como raza,
religión, sexo, filiación política o consideraciones de otra índole puedan
tener influjo alguno. Su aplicación, sin embargo, no podrá limitar ni
constreñir el libre ejercicio del derecho de asociación a que se refiere el
artículo 39 de la Constitución Política.”
La carrera
administrativa es entonces un instrumento eficaz para lograr la consecución de
los fines del Estado, el cual requiere de una organización adecuada que le
permita alcanzarlos, con un recurso humano que no sólo sea calificado sino que
pueda desarrollar su función en el largo plazo, es decir, con vocación de
perdurabilidad. Por esta razón, se erige como un sistema que armoniza los
principios que rigen la función pública, consagrados principalmente en el
Preámbulo y en los artículos 1, 2, 122 a 131 y 209 de la Carta, con la
protección del derecho al trabajo.
En el artículo 2
de la misma ley se consagran los principios rectores de dicho sistema, en los
siguientes términos:
“Además
de los principios de moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, la
carrera administrativa deberá desarrollarse fundamentalmente en los siguientes:
-
Principio de igualdad, según el cual para el ingreso a los empleos de carrera
se brindará igualdad de oportunidades, sin discriminación de ninguna índole,
particularmente por motivos como credo político, raza, religión o sexo; de la
misma forma, para el ascenso, la estabilidad y la capacitación de quienes
pertenezcan a la carrera, las organizaciones y entidades garantizarán que los
empleados participen con criterio de igualdad y equidad.
-
Principio del mérito, según el cual el acceso a cargos de carrera, la
permanencia en los mismos y el ascenso estarán determinados por la demostración
permanente de las calidades académicas y la experiencia, el buen desempeño
laboral y la observancia de buena conducta de los empleados que pertenezcan a
la carrera y de los aspirantes a ingresar a ella.”
De
igual forma, el funcionario de carrera goza de una garantía de permanencia en
su cargo, en armonía con el artículo 53 de la Carta, la cual, sin embargo, está
sujeta a la ocurrencia o no de las situaciones previstas en el artículo 125
superior, que consagra los eventos en que procede el retiro del servidor
público inscrito en carrera administrativa, a saber: por calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del régimen
disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
Según lo anterior, la
estabilidad con la que están protegidos los empleados de carrera no puede ser
concebida como una inamovilidad absoluta ya que, si se presentan una de las
causales señaladas en el artículo 125 de la Carta, su retiro no sólo es
legítimo, sino necesario para alcanzar los fines del Estado bajo los principios
de eficacia, eficiencia, moralidad, entre otros, pues se han perdido los
méritos y las calidades morales que justifican su permanencia en el cargo. En
consecuencia, tal estabilidad es apenas relativa.
En síntesis, el
derecho a la estabilidad laboral de los empleados de carrera no es absoluto y
encuentra su principal restricción en la misma Constitución, que establece en
su artículo 125 las causales en que procede el retiro de dichos empleados, en
armonía con el artículo 58, que consagra la prevalencia del interés público
sobre el particular.
Se debe recordar que la
finalidad misma de la carrera administrativa es reclutar un personal óptimo y
capacitado para desarrollar la función pública. Con el propósito de garantizar el cumplimiento de los
fines estatales, la carrera  permite que quienes sean vinculados a la
administración bajo esta modalidad, ejerzan de manera calificada la función
pública que se les asigna, ya que dicho sistema está diseñado para que ingresen
y permanezcan en él aquellas personas que tengan suficientes calidades morales,
académicas, intelectuales y laborales para asumir con eficiencia y honestidad
dicho servicio. Existe entonces una estrecha relación entre el cumplimiento de
los fines del Estado y la prioridad que el constituyente otorga a la carrera
administrativa, que se explica en la naturaleza del sistema y en los principios
que lo fundan.
La mayor
estabilidad laboral que la Constitución y la ley brindan a los empleados de
carrera frente a la que se predica de los empleados de libre nombramiento y
remoción, se justifica en el hecho de que las personas que aspiran a los
empleos de carrera deben someterse a unos requisitos y condiciones más rigurosos
para acceder a ellos, que los que se exigen a los de libre nombramiento y
remoción, quienes serán nombrados por un acto legal y reglamentario, dictado
con fundamento en la potestad discrecional del nominador.
3. La supresión de
cargos de carrera administrativa como consecuencia de los procesos de
reestructuración de la administración pública frente a los derechos de los
trabajadores
La Corte ha
sostenido que “el Estado, para cumplir con sus fines, debe reajustar la
estructura orgánica y funcional que le sirve de medio para obtenerlos. Por lo
tanto, en lo que respecta a la administración pública, resulta razonable que se
produzca la correspondiente valoración del desempeño de las entidades que la
conforman, a fin de evaluar su misión, estructura, funciones, resultados, etc,
y adecuarlas a los objetivos demarcados constitucionalmente.”[2]
Tales reajustes
pueden conducir a la supresión de cargos de carrera, concretamente como
consecuencia de reestructuraciones administrativas que impliquen reformar las
plantas de personal, lo cual podría afectar los derechos de los empleados,
especialmente los de carrera, que en principio gozan de cierta estabilidad
laboral. Con fundamento en ello, el legislador, en procura de la protección de
estos derechos, exige que la supresión de tales cargos no pueda ser caprichosa,
arbitraria o subjetiva. Al respecto, la Corte ha sostenido:
“La
supresión de un cargo de carrera administrativa se puede producir por múltiples
circunstancias, vr.gr. por fusión o liquidación de la entidad pública
respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de
personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de modernización
del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público,
controlar el gasto público, abolir la burocracia administrativa, etc. Objetivos
que deben dirigirse exclusivamente a lograr la optimización en términos de
calidad, idoneidad y eficiencia del servicio público, basarse en criterios de
razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, sin dejar de
lado la protección de los derechos de los trabajadores.”[3]
Así mismo, ha
dicho que “las razones que justifican la reforma de las plantas de personal son
(…) de carácter objetivo y, en consecuencia, la necesidad de las medidas y su
razonabilidad les corresponde evaluarlas a las autoridades competentes.” [4]
La propia ley 443
de 1998, con el fin de preservar los derechos de los empleados de carrera,
contempla en su artículo 41 que las reformas de las plantas de personal de las
entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que
impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente,
fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la
Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren. De igual
forma, establece mecanismos para garantizar los derechos de los trabajadores,
por ejemplo, que toda modificación de las plantas de personal deba recibir la
aprobación del Departamento Administrativo de la Función Pública.
La citada
disposición, a juicio de la Corte, se dirige a “controlar los posibles desmanes
en que pudiere incurrir la Administración tanto del orden nacional como del
territorial al efectuar dichas reformas”[5].
En conclusión, la
supresión de cargos de carrera, producida por la reforma total o parcial de las
plantas de personal, no puede ser arbitraria, pues está limitada por las normas
constitucionales y legales y el respeto de los derechos fundamentales de los
trabajadores.
Ahora bien, de
conformidad con el artículo 58 superior, el interés particular que tiene el trabajador
respecto de la estabilidad en su cargo debe ceder ante el interés público o
social que comporta la supresión de cargos como consecuencia de los procesos de
reestructuración de las entidades. Al respecto, en sede de tutela la Corte ha
expresado:
“…no
hay lugar al reintegro de empleados públicos -así gocen de  fuero sindical-
cuando la terminación del vínculo laboral se debe a la supresión del cargo como
consecuencia de la liquidación y supresión de una dependencia que se produce en
el marco de un proceso de reestructuración administrativa, pues, en todo caso
prevalece el interés general, que efectivamente tiene la colectividad en que
haya racionalidad en las plantas estatales de modo que, por esta vía, se
racionalice el gasto público y se asegure eficiencia y eficacia en la gestión
pública,  lo cual es imperioso en situaciones de déficit fiscal y de crisis en
las finanzas de los entes territoriales. (…) estima pertinente la Sala recabar
en que no puede impedirse el desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida
de la población, ni la consecución de las finalidades sociales del Estado, y
por ende la primacía de los derechos e intereses generales, so pena de hacer
prevalecer los derechos individuales; igualmente, tampoco existen derechos
absolutos, en la medida en que todos están supeditados a la prevalencia del
interés colectivo.”[6]
Lo anterior no significa
que el trabajador quede a merced de la voluntad de las autoridades encargadas
de realizar la reestructuración y vean desamparados sus derechos, pues la ley
443/98, a la que pertenece el precepto acusado, por un lado, exige que la
reestructuración sea objetiva, necesaria y razonable y, por el otro, prevé
mecanismos para que el trabajador sea resarcido por el desequilibrio frente a
dicha carga pública, es decir, frente al sacrificio que implica ceder ante el
interés general.
Además de la
objetividad y razonabilidad que debe guiar el proceso de reestructuración, el
artículo 39 de la ley 443/98 contempla una medida que evita el desmedro de los
derechos del trabajador cuyo cargo fue suprimido, como se verá más adelante.
4. El artículo 39
de la ley 443 de 1998
El artículo 39,
objeto de demanda, consagra en lo no acusado que los empleados públicos de
carrera a quienes se les supriman los empleos de los cuales sean titulares,
como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias,
o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de la modificación de
planta de personal, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o
a recibir una indemnización en los términos y condiciones que establezca el
Gobierno Nacional.
También establece
las reglas que son aplicables al proceso de incorporación a un empleo
equivalente, así:
“1.
La incorporación se efectuará, dentro de los seis meses siguientes a la
supresión de los cargos, en empleos de carrera equivalentes que estén vacantes
o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de
personal, en el siguientes orden:
1.1
En las entidades en las cuales venían prestando sus servicios, si no hubieren
sido suprimidas.
1.2
En las entidades que asuman las funciones de los empleos suprimidos.
1.3
En las entidades del sector administrativo al cual pertenecían las entidades,
las dependencias, los empleos o las funciones suprimidos.
1.4
En cualquier entidad de la Rama Ejecutiva del orden nacional o territorial,
según el caso.
2.
La incorporación procederá siempre y cuando se acrediten los requisitos mínimos
para el desempeño de los respectivos empleos exigidos en la entidad obligada a
efectuarla.
3.
La persona así incorporada continuará con los derechos de carrera que ostentaba
al momento de la supresión de su empleo y le será actualizada su inscripción en
la carrera.
4.
De no ser posible la incorporación dentro del término señalado, el exempleado
tendrá derecho al reconocimiento y pago de la indemnización.”
En reiterados
pronunciamientos[7]
la Corte ha considerado que el pago de la indemnización aludida desarrolla los
principios de justicia y equidad y constituye un mecanismo eficaz para resarcir
al trabajador por el daño sufrido como causa de la supresión del cargo que
venía ocupando, siendo que aquél tenía derechos adquiridos a la estabilidad
laboral y al reconocimiento del mérito, pues el Estado tiene el deber de
reparar el daño aun cuando éste sea legítimo, es decir, cuando se causa como
consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias,
del traslado de funciones de una entidad a otra, o de la modificación de una
planta de personal.
Así las cosas, el
derecho de los empleados de carrera a ser indemnizados en el evento de que se
supriman sus cargos, a que alude el citado artículo 39, tiene pleno sustento
constitucional, como lo consideró la Corte en la sentencia C-370/99,[8] al declarar
exequible dicho precepto legal:
“Dado
que la supresión de cargos así sea con los fines anotados implica
necesariamente un daño, surge con claridad meridiana el deber de reparación por
parte del Estado, porque ‘si bien es cierto que el daño puede catalogarse como
legítimo porque el Estado puede en función de la protección del interés general
determinar la cantidad de sus funcionarios (arts. 150-7 y 189-14 C.P.), esto no
implica que el trabajador retirado del servicio tenga que soportar íntegramente
la carga específica de la adecuación del Estado, que debe ser asumida por toda
la sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas
públicas (C.P. art. 13). Los derechos laborales entran a formar parte del
patrimonio y no pueden ser desconocidos por leyes posteriores (art. 58-1 C.P.).
Además, las autoridades de la República están obligadas a protegerlos (art. 2
C.P.). Esto armoniza con una de las finalidades del Estado social de derecho:
la vigencia de un orden social justo (Preámbulo de la Carta). Por ello se trata
de una indemnización reparatoria fundamentada en el reconocimiento que se hace
a los derechos adquiridos en materia laboral.’[9]
El
deber de indemnizar encuentra fundamento constitucional en el hecho de que el
empleado público de carrera administrativa ‘es titular de unos derechos subjetivos
adquiridos que gozan de protección constitucional, al igual que ocurre con la
propiedad privada., según el artículo 58 de la Carta. Por lo tanto, esos
derechos no son inmunes al interés público pues el trabajador, como el resto
del tríptico económico -del cual forma parte también la propiedad y la empresa-
está afectado por una función social, lo cual no implica que la privación de
tales derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su
titular en aras del interés público. De allí que, si fuese necesario que el
Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador
inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo 20
transitorio de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no
romper el principio de igualdad en relación con las cargas públicas (art. 13
C.N.), en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio, tal como
sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad
pública. En ninguno de los casos la licitud de la acción estatal es óbice para
el resarcimiento del daño causado.’
“De
otra parte, dicho resarcimiento del daño encuentra también apoyo en el artículo
90 del estatuto superior, que conmina al Estado a responder patrimonialmente
por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas.”[10]
Los empleados de
libre nombramiento y remoción, por el contrario, no gozan de este derecho a ser
indemnizados cuando su cargo se suprime, y de hacerlo, ha sostenido la Corte,
ello implicaría "reconocer y pagar una compensación sin causa a un
funcionario, que dada la naturaleza de su vínculo con la administración, puede,
en virtud de la facultad conferida por la ley al nominador, ser desvinculado
sin que se le reconozcan derechos y prestaciones sociales distintas de aquellas
con las que el Estado mediante la ley ampara a esta clase de servidores
públicos".[11]
5. El parágrafo primero del
artículo 39 de la ley 443 de 1998
En el parágrafo 1°
del artículo 39 de la ley 443/98, materia de acusación parcial, se consagra una
situación excepcional para los casos en que se ha de considerar que no existe
supresión efectiva del cargo, esto es, que cuando los empleos de carrera de la
nueva planta se distingan de los que conformaban la planta objeto de reforma
simplemente por haber variado su denominación y grado de remuneración, aquellos
no podrán tener requisitos superiores para su desempeño y sus titulares deberán
ser incorporados a la nueva planta.
El actor considera
que la expresión “de carrera”, contenida en el citado parágrafo, faculta a los
representantes de los organismos o entidades que están en proceso de reforma
total o parcial de su planta de personal, a declarar los cargos de carrera
administrativa en de libre nombramiento y remoción, vulnerando los derechos a
la igualdad y estabilidad laboral de dichos empleados.
Este argumento no
es nuevo para la jurisprudencia nacional. En vigencia de la Constitución de
1886, la Corte Suprema de Justicia se pronunció sobre la protección de que
gozan los empleados inscritos en carrera administrativa ante la facultad que
tenía el gobierno de sustituir sus cargos por unos de libre nombramiento y
remoción o viceversa. El artículo 49 del decreto 2400 de 1968 señalaba lo
siguiente: “Los empleados inscritos en el escalafón que ocupen cargos que se
declaren de libre nombramiento y remoción, perderán su derecho dentro de la
carrera...”. Esta norma fue declarada inexequible por esa corporación mediante sentencia
de noviembre de 1983, con estos argumentos:
“Si
bien debe primar el interés del Estado y, en consecuencia, el funcionario de
carrera que desempeña un cargo que se declare para lo sucesivo de libre
nombramiento y remoción, puede ser removido, pasar al retiro y quedar vacante
sin remuneración compensatoria, también es verdad que las previsiones
constitucionales que consagran la carrera administrativa, la estabilidad y el
derecho de ascenso, serían fácilmente burladas si para eliminar de dicha carrera
a un empleado, bastará acudir al expediente de declarar su cargo de libre
nombramiento y remoción. Aquí hay también una determinación del Estado, a la
que este tiene derecho, pero ajena a la voluntad del funcionario, que mediante
el cumplimiento de un estatuto había adquirido una situación definida dentro de
la carrera.
“Debe
aplicarse el mismo principio, porque tiene las mismas causas, que el estatuído
para casos de supresión de cargos, o sea el que el funcionario afectado por la
medida mantenga, y no pierda, su condición de inscrito en la carrera y en un
escalafón determinado, para que, cuando sea posible, tan pronto ocurra vacante
de similar categoría, pueda reintegrarse al servicio público.
“La
norma acusada, que consagra como principio general el de que el acto del Estado
o del gobierno que convierte un cargo de carrera en uno de libre nombramiento y
remoción conlleva no solo el eventual retiro del funcionario que lo desempeña
en ese momento, lo que es legítimo, sino precisa y simultáneamente la pérdida
de su calidad de inscrito y de empleado perteneciente a la carrera
administrativa, viola las normas y constitucionales que la institucionalizan, o
sea los artículos 62 de la Carta y 5°, 6° y 7° del Plebiscito de 1957.”[12]
Sin embargo, no es
esta la situación que contempla la norma acusada, como pasa a demostrarse. Para
ello, vale la pena transcribir el mencionado parágrafo:
“Cuando
se reforme total o parcialmente la planta de personal de un organismo o entidad
y los empleos de carrera de la nueva planta, sin cambiar sus funciones,
se distingan de los que conformaban la planta anterior por haber variado
solamente la denominación y el grado de remuneración, aquellos cargos no podrán
tener requisitos superiores para su desempeño y los titulares con derechos de
carrera de los anteriores empleos, deberán ser incorporados por considerarse
que no hubo supresión efectiva de éstos.”(Lo subrayado es lo demandado)
La expresión
demandada deberá analizarse en relación con la totalidad del parágrafo al que
le pertenece, para que encuentre sentido y se pueda realizar un juicio de
constitucionalidad sobre la misma.
Una interpretación
literal de la citada disposición permite deducir que, en el evento de la
reforma de una planta de personal, se protege al empleado de carrera cuyo cargo
no ha sido efectivamente suprimido -pues simplemente ha variado su denominación
y grado de remuneración-, a través de dos mecanismos: (i) el nuevo cargo no
tendrá requisitos superiores para su desempeño y (ii) el empleado será
incorporado a la nueva planta. Se parte de la premisa de que la simple
variación de la denominación y remuneración de un empleo no significa que se haya
presentado una supresión efectiva del cargo de carrera, por ser factores que
constituyen meras formalidades. En ese caso, es decir, cuando se considere que
no hubo tal supresión efectiva, el legislador establece las garantías
mencionadas en favor del empleado de carrera perjudicado. Debe resaltarse que
este último, precisamente porque no se suprimió efectivamente su cargo y en
consecuencia nunca perdió su condición de funcionario de carrera, debe gozar,
en la nueva planta de personal a la que sea incorporado, los mismos derechos de
carrera que ostentaba con anterioridad.
Por lo anterior,
la expresión acusada, contrariamente a lo que considera el actor, no desampara
al empleado de carrera ante la supresión de su cargo sino que lo protege a
través de los mecanismos anotados. No en vano el artículo 39, demandado
parcialmente, se titula: “Derechos del empleado de carrera administrativa en
caso de supresión del cargo”.
Así pues, la norma
es respetuosa del artículo 53 de la Carta, que consagra, entre otros, los
derechos de los trabajadores a la igualdad, la estabilidad en el empleo y la
prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos
de las relaciones laborales, en armonía con el artículo 25 superior, que
consagra el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas y justas.
En conclusión, la
expresión acusada no vulnera la Constitución pues el criterio garantista que
guarda la disposición acusada se ajusta a los mandatos contenidos en los artículos
25, 53, 58 y 125 del Estatuto Supremo y, por lo tanto, se declarará exequible.
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “de carrera” contenida en el parágrafo 1° del artículo 39 de la
ley 443 de 1998.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia C-631/96 M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[2] Sentencia C-209/97 M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[3]
Sentencia C-370/99 M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[4]
Ibídem.
[5]
Ibídem.
[6]
Sentencia T-729/98 M.P. Hernando
Herrera Vergara, reiterada en la sentencia T-1020/99, MM.PP. Vladimiro Naranjo
Mesa y Antonio Barrera Carbonell.
[7]
Sentencia C-479/92 M.M.P.P. José
Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; C-023/94; C-104/94,
C-527/94, C-370/99, entre otras.
[8]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[9]
Sentencia C-613/94 M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[10] Sentencia C-479/92 M.M.P.P. José
Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero, reiterada en
C-104/94, C-527/94, C-096/95, C-522/95, entre otras.
[11]Sentencia C-479/92,
reiterado por la sentencia C-527/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[12] Citada por: YOUNES MORENO, Diego. Derecho
Administrativo Laboral. Bogotá, Editorial Temis, 1996. Pgs. 164 y ss.