C-617-97
Sentencia C-617/97
Sentencia
C-617/97
INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES-Facultad
legislativa para establecerlas
El legislador
goza de autorización constitucional para establecer causales de inhabilidad e
incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al hacerlo, en
tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme reglas
razonables y proporcionales, le es posible introducir o crear los motivos que
las configuren, según su propia verificación acerca de experiencias anteriores
y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de garantizar la
transparencia del acceso a la función pública, de las sanas costumbres en el
seno de la sociedad y de la separación entre el interés público y el privado de
los servidores estatales, sin que necesariamente los fenómenos que decida
consagrar en la calidad dicha tengan que estar explícitamente contemplados en
el texto de la Constitución. Exigirlo así significaría quitar a la ley toda
iniciativa en materias que son propias de su papel en el plano de la
conformación del orden jurídico, despojando de contenido la función legislativa
misma.
INCOMPATIBILIDADES-Extensión en el tiempo
La extensión de
las incompatibilidades en el tiempo no está prohibida por la Constitución
Política y, por el contrario, ella misma utiliza esa modalidad de prescripción
de conductas, llevando el término de la incompatibilidad más allá del lapso de
ejercicio del cargo.
INHABILIDADES
PARA PERSONERO-Por sanción
disciplinaria
Una función como
la del Personero Municipal o Distrital, que implica, en su ámbito territorial,
la representación del interés de la legalidad y la vigilancia del cumplimiento
de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos
administrativos, la defensa de los derechos fundamentales, la imposición de
sanciones disciplinarias a quienes desempeñen funciones públicas, la
interposición de acciones públicas, la promoción de procesos judiciales y la
intervención en las mismas, es de suyo delicada y demanda la mayor
confiabilidad en quien haya de ejercitarla. Que el legislador exija a los
aspirantes al cargo una hoja de vida sin mancha, específicamente en el plano
disciplinario -que es primordialmente el que correrá a cargo del Personero en
el municipio o distrito- en modo alguno significa una sanción irredimible para
quien fue ya sancionado, sino la garantía para el conglomerado acerca del
adecuado comportamiento anterior de quien pretende acceder a la gestión pública
correspondiente.
Referencia:
expedientes D-1681; D-1682 y D-1687
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 47 (parcial) y 174 (parcial) de la
Ley 136 del 2 de junio de 1994.
Actores: Washington
Barrios Núñez, Efrain Segundo Negrette Torres Y Germán Ricardo Ortíz González.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos WASHINGTON
BARRIOS NUÑEZ, EFRAIN SEGUNDO NEGRETTE TORRES y GERMAN RICARDO ORTIZ GONZALEZ,
haciendo uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6, y 241,
numeral 4, de la Constitución Política, han presentado ante la Corte demandas
de inconstitucionalidad, acumuladas por decisión de la Sala Plena, contra los
artículos 47 (parcial) y 174 (parcial) de la Ley 136 de 1994.
Cumplidos como están
los trámites y los requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTOS
Los textos acusados
son del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado):
"LEY 136 DE 1994
(junio 2)
por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 47.-
DURACION DE LAS INCOMPATIBILIDADES: Las incompatibilidades de los concejales tendrán vigencia desde el
momento de su elección y hasta seis meses posteriores al vencimiento del
período respectivo. En caso de renuncia, dichas incompatibilidades se
mantendrán durante los seis meses siguientes a su aceptación, salvo para
ser nombrado en el cargo de Alcalde Municipal por decreto cuando las
circunstancias lo exigieren.
Quien fuere llamado
a ocupar el cargo de concejal, quedará sometido al mismo régimen de
incompatibilidades a partir de su posesión.
(...)
ARTICULO 174.
INHABILIDADES: No podrá
ser elegido personero quien:
a) Esté incurso en
las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, en lo que
le sea aplicable;
b) Haya ocupado
durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o
descentralizada del distrito o municipio;
c) Haya sido
condenado, en cualquier época, a pena privativa de la libertad excepto por
delitos políticos o culposos;
d) Haya sido
sancionado disciplinariamente por faltas a la ética profesional en cualquier
tiempo;
e) Se halle en
interdicción judicial;
f) Sea pariente
dentro del cuarto grado de consanguinidad segundo de afinidad o primero civil o
tenga vínculos por matrimonio o unión permanente con los concejales que
intervienen en su elección, con el alcalde o con el procurador departamental;
g) Durante el año
anterior a su elección, haya intervenido en la celebración de contratos con
entidades públicas en interés propio o en el de terceros o haya celebrado por
sí o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u
organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel
administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio;
h) Haya sido
representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones
parafiscales en el municipio dentro de los tres meses anteriores a su
elección."
III. LA DEMANDA
El actor EFRAIN
SEGUNDO NEGRETTE TORRES considera que el artículo 47, acusado parcialmente,
vulnera lo dispuesto por el 25 de la Constitución Política.
Afirma que, en la
disposición legal acusada, el término de duración de las incompatibilidades de
los concejales es mucho más amplio y desventajoso que el fijado en los artículos
181 y 299 del texto constitucional para los congresistas y diputados a
asambleas departamentales, los cuales se limitan a la duración del período
constitucional.
Considera que la
norma establece un trato discriminatorio y que no respeta el mandato
constitucional según el cual "el trabajo es un derecho y una obligación
social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del
Estado".
A pesar de no haber
señalado en la demanda, como norma violada, el artículo 13 de la Constitución,
asegura que se presenta un trato desigual en cuanto a los beneficios económicos
que reporta el ejercicio del cargo de congresista frente al del concejal, toda
vez que el primero goza de asignación mensual y el segundo de honorarios por la
asistencia comprobada a las sesiones plenarias.
El ciudadano
WASHINGTON BARRIOS NUÑEZ, quien demanda el literal b) del artículo 174 de la
Ley 136 de 1994, argumenta que la norma impone límites que contradicen lo
dispuesto por los artículos 2, 13 y 40, numeral 7, de la Constitución Política.
Menciona que, si el
Constituyente del 91 no estableció barreras para que los ciudadanos accedan al
ejercicio de cargos públicos, no le es posible a la ley fijarlas. De aceptarse
lo contrario -afirma el actor-, se estaría desconociendo el artículo 2 de la
Constitución, el cual afirma que el "Estado debe promover la participación
de todos en las decisiones que los afecten en la vida política y
administrativa."
Observa que el
literal demandado vulnera el artículo 13 de la Constitución, toda vez que esta
inhabilidad no se aplica a quienes aspiren a ejercer el cargo de Procurador
General de la Nación, según lo dispuesto por el artículo 5 de la Ley 201 de
1995, a pesar de pertenecer tanto los personeros municipales como el Procurador
General al Ministerio Público.
Por último,
considera el actor que la inhabilidad objeto de la presente demandada viola el
ejercicio de derechos políticos, tales como el señalado en el numeral 7 del
artículo 40 de la Carta, ya que el mandato superior determina en forma
inequívoca las limitaciones que sólo operan para los colombianos que
adquirieron la doble nacionalidad.
Por su parte, el
ciudadano GERMAN RICARDO ORTIZ GONZALEZ afirma que el literal d) del artículo
174 demandado, vulnera los artículos 1, 2, 3, 4-2, 5 y 13, 22, 25, 28, 40
-numerales 1 y 7-, 84, 85, 118, 133 y 280 de la Constitución Política.
El demandante
asimila la función que desempeña el personero municipal con la del Procurador.
Por lo tanto -afirma-, ambos funcionarios deben ser objeto del mismo trato a
nivel constitucional y legal, en cuanto a su régimen de incompatibilidades e
inhabilidades.
Para el actor,
resulta ilógico y contraría principios constitucionales como el de igualdad,
equidad y justicia, el hecho de que un funcionario de menor jerarquía, como lo
es el Personero Municipal, no pueda posesionarse para ejercer este cargo cuando
"haya sido sancionado disciplinariamente por faltas a la ética profesional
en cualquier tiempo", inhabilidad que no se contempló para desempeñar el
cargo de Procurador General de la Nación.
IV.
INTERVENCIONES
La ciudadana ANA
VICENTA NIEBLES GUTIERREZ allega escrito mediante el cual coadyuva las demandas
objeto de la presente acumulación.
Considera que el
artículo 47 demandado vulnera el 25 de la Constitución Política, al contrariar
el derecho fundamental al trabajo, y por tanto deduce que en la disposición
legal se encuentra un rechazo al principio de la buena fe, también de rango
constitucional.
Por lo anterior
-resalta la ciudadana interviniente- no se encuentra justificación alguna a la
actitud del Legislativo, consistente en hacer perdurar en el tiempo las
incompatibilidades previstas para los concejales, tanto en la Ley 136 como en
el Decreto 2626, ambos de 1994.
Comparte los
argumentos expuestos por el demandante ORTIZ GONZALEZ, pero considera que el
literal d) del artículo 174 demandado, no sólo se opone a las disposiciones
constitucionales relacionadas sino que también choca con el Preámbulo de la
Carta Política.
Plantea la
coadyuvante que, equiparando la calidad de Personero Municipal a la de Defensor
del Pueblo, se observa que en la Ley 24 de 1992, en la cual se consagran las
inhabilidades para ejercer este cargo, no se contempla en ningún caso la
establecida en el aparte demandado.
Concluye afirmando
que la norma impugnada se enfrenta al artículo 28 de la Constitución Política,
según el cual no habrá en Colombia penas ni medidas de seguridad
imprescriptibles.
EL ciudadano ALVARO
NAMEN VARGAS, en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho,
solicita a la Corte la declaración de exequibilidad del literal b) y la
exequibilidad condicional del literal d) del artículo 174 de la Ley 136 de
1994.
En primer término,
declara el interviniente que con el establecimiento de inhabilidades no se está
violando en principio el derecho a la igualdad, sino que en desarrollo de un
postulado de convivencia superior, como es el de prevalencia del interés
general, se está buscando una persona que cumpla con las más altas calidades
para ejercer dignidades, como es en este caso el Ministerio Público a nivel del
Personero Municipal. Por esta misma prevalencia -continúa-, aquellos que son
excluidos de la posibilidad de aspirar al indicado cargo, con base en lo
expuesto, ven limitado pero no violado su derecho de igualdad de oportunidades.
En segundo lugar,
sostiene que la inhabilidad consagrada en el literal b) de la Ley 136 de 1994
no es exclusiva para los aspirantes al cargo de Personero Municipal, sino que
también se aplica a quienes aspiren a desempeñarse como contralores
departamentales. Tal limitación a los derechos de igualdad, de ejercicio de
control político, de trabajo, se erige como razonable y justificada, lo cual
sostiene por sí sola la constitucionalidad de la inhabilidad demandada.
En cuanto al literal
d) de la Ley 136 de 1994, considera que debe interpretarse en el sentido de que
las sanciones que impiden acceder al cargo de Personero, a las cuales se
refiere el aparte demandado, son del mismo tipo de sanciones que impiden
acceder al cargo de Procurador General de la Nación o Procurador Delegado -superiores
funcionales del Personero-, esto es, la expulsión de la profesión.
En criterio del
Ministerio de Justicia y del Derecho, declarar inconstitucional el referido
literal llevaría a que pudiera acceder al cargo de representante del Ministerio
Público en el nivel municipal, sin ningún tipo de impedimento, cualquier
particular que por sus reprochables prácticas hubiera sido sancionado con la
suspensión o expulsión de la respectiva profesión, configurando ello un grave
atentado contra el interés común que lleva consigo el ejercicio del control y
vigilancia de la Administración. "Declararlo simplemente exequible
-concluye- implicaría aceptar el trato restrictivo que se le da sin causa
alguna a los requisitos para ejercer como personero municipal".
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar exequible el
literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 e inexequible el literal d)
de la misma disposición.
Ante todo, afirma
que el derecho a ser elegido debe ejercerse bajo las condiciones señaladas en
la Constitución y en la Ley, y por ello se estableció el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, con el fin de procurar el logro de la
moralidad y transparencia requeridos para el ejercicio y respeto a los
principios que rigen la función pública.
Por lo anterior,
considera que el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, no lesiona
el 13 de la Constitución Política, ya que no desconoce la igualdad de todos los
ciudadanos, sino que tiene en cuenta la necesidad de otorgar tratamiento
distinto a personas que no están en igualdad de condiciones. El legislador
pretende, en su concepto, que quienes se encuentren incursos en la situación
que origina la inhabilidad señalada, se aparten de la contienda electoral, por
cuanto se presume que no van a asistir a ella en igualdad de condiciones,
frente a otros aspirantes que no se vincularon con la función pública.
En segundo lugar,
desarrolla el tema de la sanciones por faltas a la ética profesional, las
cuales, en criterio del Ministerio Público, adquieren el carácter de penas
irredimibles.
Considera que las
inhabilidades son condiciones señaladas por el Constituyente o el legislador,
mediante las cuales se establecen los requisitos para adelantar actuaciones
jurídicas y las sanciones en caso de no cumplirse.
Por tanto
-concluye-, la inhabilidad basada en el hecho de haber sido sancionado
disciplinariamente un funcionario público por faltas a la ética profesional en
cualquier tiempo significa el establecimiento de un régimen sancionatorio con
carácter irredimible, contrario a lo establecido por el artículo 40, numeral 7,
de la Constitución Política, que garantiza a los ciudadanos el derecho de
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada,
según lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta Política, ya que las normas
acusadas hacen parte de una Ley de la República.
2. Delimitación
del campo de esta providencia. Efecto del rechazo de la demanda de
inconstitucionalidad
No se ocupará la
Corte en resolver sobre la demanda instaurada por el ciudadano EFRAIN SEGUNDO
NEGRETE TORRES en contra del artículo 47 de la Ley 136 de 1994. Ella fue
rechazada por el Magistrado Sustanciador mediante auto del 27 de mayo de 1997,
que no fue suplicado, con base en la previa existencia de fallo sobre
exequibilidad del precepto acusado (Sentencia C-194 del 4 de mayo de 1995), por
lo cual, habiendo operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
carecía de objeto la tramitación del juicio pretendido, como lo ha venido
sosteniendo esta Corporación.
En firme la
providencia mediante la cual se rechaza una demanda de inconstitucionalidad,
bien por no haberse interpuesto el recurso de súplica ante la Sala Plena, ya
porque ella hubiere confirmado tal decisión, no se inicia el proceso de
constitucionalidad en ninguna de sus etapas y, en consecuencia, respecto de la
norma correspondiente no debe recaer fallo alguno de la Corte Constitucional.
Ni siquiera en el caso de ordenar estarse a lo resuelto, en el evento de la
cosa juzgada, pues ello implicaría el reconocimiento de que había proceso en
curso, lo cual no ocurre, toda vez que la providencia de rechazo, una vez
ejecutoriada o confirmada, pone término a toda actuación y evita la iniciación
del juicio de constitucionalidad.
Así las cosas, esta
Sentencia cobijará tan sólo las demandas que, parcialmente, han sido incoadas
contra el artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
3. Atribuciones
del legislador para contemplar las inhabilidades aplicables a los cargos
públicos de los niveles municipal y distrital
El artículo 174 de
la Ley 136 de 1994, a dos de cuyos numerales se refieren las demandas, está
dedicado a establecer con carácter general las causas por las cuales una
persona no puede ser elegida como Personero Municipal o Distrital. Se trata, en
realidad, de señalar requisitos para el desempeño de tal cargo, si bien vistos
bajo su expresión negativa. Son inhabilidades o inelegibilidades, que, una vez
configuradas, impiden, por mandato de la ley, que la elección recaiga sobre la
persona afectada por los hechos antecedentes contemplados en la disposición.
De conformidad con
lo previsto en el artículo 40 de la Constitución, todo ciudadano tiene derecho
a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y para
la efectividad del mismo se le garantiza el acceso al desempeño de funciones y
cargos públicos (art. 40, numeral 7, C.P.).
Ya la Corte, en
Sentencia T-03 del 11 de mayo de 1992, puso de presente que se trata de un
derecho fundamental, en los siguientes términos:
"Está de por
medio, sin lugar a dudas, la efectividad de un derecho que, si bien, dada su
naturaleza política, no ha sido reconocido por la Constitución a favor de todas
las personas sino únicamente a los ciudadanos colombianos que no sean titulares
de doble nacionalidad, tiene, respecto de ellos, el carácter de fundamental en
cuanto únicamente la seguridad de su ejercicio concreto permite hacer realidad
el principio de la participación, que se constituye en uno de los esenciales
dentro de la filosofía política que inspira nuestra Carta, lo cual encuentra
sustento no solo en la misma preceptiva constitucional, en su Preámbulo y en
sus artículos 1, 2, 3, 40, 41, 103 a 112, entre otros, sino en el texto de la
papeleta por medio de la cual el pueblo colombiano votó abrumadoramente el 27
de mayo de 1990 por la convocatoria de una Asamblea Constituyente, cuyo único
propósito expreso consistió en "fortalecer la democracia
participativa".
No puede ser ajeno a
la garantía constitucional de los derechos esenciales del hombre el ejercicio
cierto de los que se enmarcan dentro del ámbito de la participación política,
ya que éstos también son inherentes a la naturaleza humana, la cual exige, como
algo derivado de su racionalidad, la opción de tomar parte en el manejo de los
asuntos públicos. Ello, desde luego, sobre la base de que exista con el Estado
el vínculo de la nacionalidad y de que se cumplan los requerimientos
constitucionales y legales para su ejercicio.
Desde la Declaración
Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, proclamada en 1789 por la
Asamblea Nacional Francesa, se plasmó, como derecho del ciudadano, el de ser
admitido a todas las dignidades, puestos y empleos públicos, según sus
capacidades y sin otro criterio de distinción que el derivado de sus virtudes y
de sus talentos, principio ratificado por el artículo 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) cuando
declaró en 1969 que todo ciudadano debe gozar del derecho y la oportunidad de
"tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su
país".
El mismo principio
había quedado plasmado en el artículo 21 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos que proclamó la Asamblea General de las Naciones Unidas en
1948 y en el 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de
1966, que entró en vigencia el 23 de marzo de 1976.
Tanto la Convención
Americana sobre Derechos Humanos como el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos fueron aprobados por el Congreso de Colombia mediante la ley 74 de
1968.
El derecho
específico al ejercicio de cargos y funciones públicas merece protección, a la
luz de la Constitución colombiana, no únicamente por lo que significa en sí mismo
sino por lo que representa, al tenor del artículo 40, como medio encaminado a
lograr la efectividad de otro derecho -genérico- cual es el de participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto de realizar la
vigencia material de la democracia participativa".
También según la
Constitución, quienes son elegidos para desempeñarse en los distintos cargos
públicos, a nivel nacional, departamental, municipal y distrital, pertenecen a
la categoría de los servidores públicos (art. 123 C.P.) y, en consecuencia,
"están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones
en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento".
Entonces, tanto el
acceso al cargo como su permanencia en él están supeditados a los requisitos y
exigencias que consagra el ordenamiento jurídico -la Constitución y la ley-,
sin que la definición de tales reglas, exigibles a los aspirantes, impliquen per
se un desconocimiento del derecho fundamental en cuestión, ya que son condiciones
necesarias para el ejercicio de la gestión pública, cuyo origen reside
finalmente en la necesidad de asegurar la idoneidad del servidor del Estado con
miras a asegurar la prevalencia del interés general (art. 1 C.P.). Y, mientras
al consagrarlas, el legislador no entre en colisión con mandatos o
restricciones de carácter imperativo plasmados en la propia Constitución, ni
preceptúe reglas contrarias a la razón o desproporcionadas respecto del
objetivo buscado, actúa dentro del ámbito de sus facultades.
La Corte debe
reiterar que, como lo dijo en su Sentencia C-194 del 4 de mayo de 1995, es
precisamente al legislador al que corresponde, dentro de un ámbito de
discrecionalidad que sólo encuentra como límites los que surgen de la propia
Carta Política, "evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos,
situaciones o actos constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad, así como
el tiempo durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes
incurran en ellas".
Ahora bien, el
espectro de atribuciones del legislador cobija sobre este particular no
solamente los cargos que se desempeñan a nivel nacional sino también los que se
ejercen en las entidades territoriales, que según el artículo 287 de la
Constitución gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y se gobiernan
por autoridades propias, dentro de los límites de la misma Constitución y la
ley.
De manera expresa,
el artículo 293 de la Carta Política señala que, sin perjuicio de lo
establecido en ella, será la ley la que determine las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades, fechas de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas
o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los
ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones
públicas en las entidades territoriales.
De conformidad con
el artículo 299 de la Constitución, es también del resorte de la ley la
fijación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados a
las asambleas departamentales. El 303 dispone lo propio respecto de las
calidades, requisitos, inhabilidades o incompatibilidades de los gobernadores,
exigiendo el 304 que el régimen de ellas sea "no menos estricto que el
establecido para el Presidente de la República".
De acuerdo con el artículo
312 de la Constitución Política, la ley determinará las calidades,
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, mientras el 320 Ibídem
atribuye a la ley la competencia para señalar, en cuanto a los municipios, en
sus distintas categorías, el régimen para su organización, Gobierno y
administración.
En lo que toca con
los personeros municipales, el artículo 313, numeral 8, de la Constitución
confía a los concejos municipales la función de elegirlos para el período que
fije la ley. Será ésta, por supuesto, la que determine los requisitos para
desempeñar el cargo y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, según
la regla general que resulta de los artículos 123 y 287 de la Carta Política y
de la cláusula general de competencia, en cabeza del Congreso Nacional, nacida
de los artículos 113 y 150 Ibídem.
En cuanto a los
distritos y sus personeros, además de lo dicho, el artículo 322 de la
Constitución estipula que el régimen político, fiscal y administrativo de
aquéllos será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para
el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.
La Corte considera
que, bajo la estructura normativa que acaba de resaltarse, el Congreso de la
República podía establecer, como lo hizo en la norma acusada, causales y
razones de inelegibilidad de los personeros distritales y municipales.
4. Las causales
impugnadas
El literal b) del
artículo 174 de la Ley 136 de 1994 prohibe que sea elegido Personero Municipal
o Distrital quien haya ocupado durante el año anterior cargo o empleo público
en la administración central o descentralizada del distrito o municipio.
Al decir de los
actores, este precepto es inconstitucional por establecer barreras para el
ejercicio de un cargo público sin que la Constitución las haya previsto; por
extender el término de duración de las incompatibilidades de los concejales de
manera desventajosa respecto de los congresistas y diputados; y por no haber
sido contemplada la misma inhabilidad para el caso del Procurador General de la
Nación, quien es cabeza del Ministerio Público.
La Corte
Constitucional, frente a esos cargos, debe manifestar:
-El legislador, como
ya se expresó, goza de autorización constitucional para establecer causales de
inhabilidad e incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al
hacerlo, en tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme
reglas razonables y proporcionales, le es posible introducir o crear los motivos
que las configuren, según su propia verificación acerca de experiencias
anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de
garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas
costumbres en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés
público y el privado de los servidores estatales, sin que necesariamente los
fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan que estar
explícitamente contemplados en el texto de la Constitución. Exigirlo así
significaría quitar a la ley toda iniciativa en materias que son propias de su
papel en el plano de la conformación del orden jurídico, despojando de
contenido la función legislativa misma.
Considera la Corte
que, además, la ley está llamada a desarrollar, no a repetir los preceptos de
la Constitución, lo que implica que el Congreso de la República tiene a su
cargo, a través de la función legislativa, la responsabilidad -básica en el
Estado Social de Derecho- de actualizar el orden jurídico, adaptando la
normatividad a la evolución de los hechos, necesidades, expectativas y
prioridades de la sociedad, lo que exige reconocerle un amplio margen de acción
en cuanto a la conformación del sistema legal, por las vías de la expedición,
la reforma, la adición y la derogación de las normas que lo integran.
De ello resulta que
el establecimiento legal de elementos nuevos, no contenidos en la Constitución,
no vulnera de suyo la preceptiva de ésta. La inconstitucionalidad material de
la ley -repite la Corte- exige como componente esencial el de la confrontación
entre su contenido, considerado objetivamente, y los postulados y mandatos del
Constituyente. Si tal factor no puede ser demostrado ante el juez
constitucional o encontrado por éste en el curso del examen que efectúa, no
puede haber inexequibilidad alguna.
-La extensión de las
incompatibilidades en el tiempo no está prohibida por la Constitución Política
y, por el contrario, ella misma utiliza esa modalidad de prescripción de
conductas, llevando el término de la incompatibilidad más allá del lapso de
ejercicio del cargo, tal como lo hace en su artículo 181, cuando al estipular
la vigencia de las que afectan a los congresistas ordena que, en caso de
renuncia, se mantengan durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso
que faltare para el vencimiento del período fuere superior.
Adicionalmente, nada
hay en la Carta Política que impida al legislador ampliar el término de las
incompatibilidades que consagra.
La Corte señaló al
respecto:
"El objetivo de
estas normas es muy claro: se trata de impedir que se confunda el interés
privado del congresista, directo o indirecto, con los intereses públicos;
evitar que el congresista pueda valerse de la influencia inherente a su función
para derivar cualquier tipo de provecho en nombre propio o ajeno.
El señalamiento
constitucional de incompatibilidades implica necesariamente la consagración de
límites y excepciones a la actividad de la persona, la cual no estaría cobijada
por ellos si no fuera por el cargo que desempeña. Desde ese punto de vista
comporta un trato diferente al aplicable para los demás pero justificado en
razón de los superiores intereses públicos.
La incompatibilidad
significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades. Dada la
situación concreta del actual ejercicio de un cargo -como es el de congresista
para el caso que nos ocupa- aquello que con la función correspondiente resulta
incompatible por mandato constitucional o legal asume la forma de prohibición,
de tal manera que, si en ella se incurre, el propio ordenamiento contempla la
imposición de sanciones que en su forma más estricta llevan a la separación del
empleo que se viene desempeñando. En nuestro sistema, por ejemplo, la violación
del régimen de incompatibilidades por parte de los congresistas ocasiona la
pérdida de la investidura (artículo 183, numeral 1, de la Constitución) y,
además, en cuanto sea pertinente, está sujeta a la imposición de las sanciones
penales que la ley contempla.
Resulta consecuente
con los indicados propósitos la norma del artículo 181 de la Constitución, a
cuyo tenor las incompatibilidades de los congresistas tendrán vigencia durante
el período constitucional respectivo y, en caso de renuncia, se mantendrán
durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el
vencimiento del período fuere superior". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-349 del 4 de agosto de 1994).
(...)
En
otros términos, estamos ante aquello que no puede hacer el congresista de
manera simultánea con el desempeño de la gestión pública que le corresponde,
por entenderse que, si las actividades respectivas fueran permitidas, se haría
daño al interés público en cuanto se haría propicia la indebida influencia de
la investidura para fines particulares.
De allí
que haya sido vedado a los miembros del Congreso, durante el período
constitucional -y, en caso de renuncia, durante el año siguiente a su
aceptación si el lapso para el vencimiento del período fuere superior-,
desempeñar cualquier cargo o empleo público o privado; gestionar, en nombre
propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que
administren tributos; ser apoderados ante las mismas; celebrar con ellas, por
sí o por interpuesta persona, contrato alguno; ser miembros de juntas o
consejos directivos de entidades descentralizadas de cualquier nivel o de
instituciones que administren tributos; celebrar contratos o realizar gestiones
con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen
o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones
de éste (artículos 180 y 181 de la Constitución).
Debe
observarse que la Constitución no agotó el catálogo de las incompatibilidades
aplicables a los congresistas, pues, a la luz de sus preceptos, bien puede el
legislador introducir nuevas causales de incompatibilidad igualmente
obligatorias". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-497 del
3 de noviembre de 1994).
Tampoco existe regla
en cuya virtud el término de las incompatibilidades o inhabilidades para los
cargos que se desempeñan en las entidades territoriales deba tener por límite
el que la Constitución ha previsto para los miembros del Congreso.
Pero, al margen de
ello, la disposición impugnada no crea una causa de incompatibilidad ni
estatuye el término de una de ellas, menos todavía para los concejales
municipales, como se afirma en una de las demandas. De su texto resulta sin
dificultad que el legislador estableció una inhabilidad para ser elegido
Personero Municipal o Distrital, consistente  en el hecho de haber
desempeñado  cargos  públicos  en  la  respectiva  entidad  territorial
-distrito o municipio- dentro del año anterior.
Busca la norma
impedir que se utilice el poder para favorecer o auspiciar la campaña en
búsqueda de la elección, lo cual se aviene sin esfuerzo al sentido y a los
objetivos de las inhabilidades, resguarda la confianza pública en la autonomía
de los concejales al elegir y protege la igualdad de condiciones entre los distintos
candidatos al cargo de Personero.
Aplica, entonces, el
legislador los principios que el Constituyente tuvo en cuenta al establecer que
no pueden ser congresistas quienes hubiesen ejercido, como empleados públicos,
jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de
los doce meses anteriores a la fecha de la elección. No es inconstitucional que
lo haya hecho.
-Tampoco se estima
violada la Carta Política por razón de la diferencia entre la inhabilidad
concebida en el precepto que se acusa, para el caso del Personero, y las
aplicables al Procurador General de la Nación. Lo referente a las inhabilidades
e incompatibilidades de éste corresponde establecerlo a la ley, como lo prevé
el artículo 279 de la Constitución, la cual, una vez señalada esa competencia,
deja el legislador en libertad de ejercerla, es decir que no se puede sostener
una imposición constitucional que atribuya al régimen correspondiente el
carácter de límite o tope respecto del que el mismo legislador puede prever
para otros cargos del Ministerio Público, como el de Personero. Ningún motivo
puede aceptarse para suponer que las inhabilidades o incompatibilidades que la
ley consagre para los personeros municipales o distritales deban ser iguales o
menos rigurosas que las señaladas para el Procurador General o para otros
funcionarios a nivel nacional. El legislador es el encargado de definir lo
pertinente, ajustando la regla que plasme a las características de los empleos
y a su apreciación sobre las disposiciones que resulten ajustadas y
convenientes a ellas.
-El literal d) del
mismo artículo 174, objeto de estudio, impide la elección como Personero de
quien haya sido sancionado disciplinariamente por faltas a la ética profesional
en cualquier tiempo, lo que parece a los demandantes discriminatorio,
inequitativo, desproporcionado e injusto, y al Procurador General de la Nación
una sanción irredimible que, en su criterio, vulnera también el artículo 40,
numeral 7, de la Constitución por impedir el derecho de acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos.
La Corte
Constitucional debe reiterar que cuando el legislador prohibe la elección de
una persona para un cargo por el hecho de haber sido ella sancionada penal o
disciplinariamente, sin establecer un término máximo hacia el pasado, alusivo
al momento en el cual se impuso la sanción, no establece una pena irredimible,
sino que se limita a prever un requisito adecuado a la índole y exigencias
propias de la función pública que se aspira a desempeñar. No se trata de aplicar
a quien ya fue sancionado una sanción, castigo o pena adicional, sino de
subrayar que la confianza pública en quien haya de cumplir determinado destino
o de ejercer cierta dignidad exhiba unos antecedentes proporcionados a la
responsabilidad que asumiría si fuera elegido, en guarda del interés colectivo.
Así, una función
como la del Personero Municipal o Distrital, que implica, en su ámbito
territorial, la representación del interés de la legalidad y la vigilancia del
cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los
actos administrativos, la defensa de los derechos fundamentales, la imposición
de sanciones disciplinarias a quienes desempeñen funciones públicas, la
interposición de acciones públicas, la promoción de procesos judiciales y la
intervención en las mismas, es de suyo delicada y demanda la mayor
confiabilidad en quien haya de ejercitarla. Que el legislador exija a los
aspirantes al cargo una hoja de vida sin mancha, específicamente en el plano
disciplinario -que es primordialmente el que correrá a cargo del Personero en
el municipio o distrito- en modo alguno significa una sanción irredimible para
quien fue ya sancionado, sino la garantía para el conglomerado acerca del
adecuado comportamiento anterior de quien pretende acceder a la gestión pública
correspondiente.
El objeto de la
norma, bajo esa perspectiva, está referido al régimen legal propio para la
elección, en cuanto al cargo del que se trata; no radica entonces en la
restricción al ejercicio del derecho a ejercer funciones o cargos públicos, ni
tampoco en la consagración de sanciones o penas por haber incurrido en ciertas
faltas.
A no dudarlo, se
quebrantaría la Constitución y se desconocerían no solamente el derecho de
acceso al ejercicio de cargos públicos sino la propia libertad, el derecho al
trabajo y el derecho a la igualdad, si lo consagrado en el precepto legal
pudiera entenderse o aplicarse en el sentido de que el sancionado
disciplinariamente no pudiera ser admitido al desempeño de ningún empleo, quedando
excluido de manera absoluta y general. Pero no es eso lo que resulta de la
disposición examinada, alusiva tan sólo al cargo de Personero, en consideración
a éste y a la índole de la función pública que implica.
Por ello, la Corte
estima que los cargos formulados carecen de fundamento. El numeral materia de
ataque será declarado exequible.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, una vez cumplidos los trámites que establece
el Decreto 2067 de 1991 y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse EXEQUIBLES
los literales b) y d) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                              Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ                      HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                      FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                  Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General