C-777-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-777/03
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Premisa de la que parte el accionante
corresponde a una interpretación equivocada
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para evaluar la conveniencia
de aplicar o no el tope máximo del porcentaje de retención en la fuente sobre
el IVA
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia:
expediente D-4481
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 24 de la Ley 633 de 2000
Actor: Manuel de Jesús
Obregón
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., diez (10) de
septiembre de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el
ciudadano Manuel de Jesús Obregón demandó el artículo 24 de la Ley 633 de 2000 “por
la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre
el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y
se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial”.
Mediante auto del 6 de marzo de
2003, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado
de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, ordenó fijar en lista la norma acusada para asegurar la intervención
ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República, al Presidente del Congreso, así como a los Ministros de Justicia y
del Derecho y de Hacienda y Crédito Público, a fin de que, de estimarlo
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Así
mismo ordenó invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya relacionados,
propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la norma
demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.275 del
viernes 29 de diciembre de 2000:
LEY 633 DE 2000
(diciembre 29)
“por la cual se expiden normas en materia
tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos
obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para
fortalecer las finanzas de la Rama Judicial.”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 24. Retención en la fuente en el impuesto
sobre las ventas. Modifícase el inciso segundo del artículo 437-1 del
Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"La retención será equivalente al setenta y cinco
por ciento (75%) del valor del impuesto. No obstante, el Gobierno Nacional
queda facultado para autorizar porcentajes de retención inferiores".
III.    LA DEMANDA
El demandante considera que el artículo 24 de la Ley
633 de 2000 mediante el cual se modificó el segundo inciso del artículo 437-1
del Estatuto Tributario para señalar que la retención en la fuente en el
impuesto sobre las ventas será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%)
del valor del impuesto, desconoce los principios de equidad y de eficiencia a
que aluden los artículos 95-9 y 363 de la Constitución.
En efecto, a juicio del actor, el inciso acusado no ha
tomado criterios razonables para el establecimiento de la base de la retención
en la fuente del impuesto sobre las ventas, trayendo como consecuencia que en
todos los casos resulte un saldo a favor del contribuyente.  Por esta
circunstancia, asegura que tiene lugar un abuso del poder tributario ya que el
porcentaje de retención en exceso dispuesto por la norma obliga a la persona a
tramitar ante la DIAN una engorrosa solicitud que toma un tiempo aproximado de
seis (6) meses para que le devuelvan el saldo a favor, lo cual afecta el flujo
de caja del contribuyente obligándolo a tomar créditos con los costos que ello
demanda.
Llama la atención en este punto sobre el
hecho de que los más afectados con la medida son los pequeños y medianos
contribuyentes que venden sus productos y servicios a los grandes
contribuyentes, ya que éstos últimos son los retenedores y no se afectan con la
norma, pues en sus transacciones con otros grandes contribuyentes no están
obligados a retener el impuesto entre sí (E.T. 437-2).
Así las cosas, explica que en la definición del
porcentaje de retención se tenían que tomar en cuenta parámetros similares a
los que operan respecto del la retención en la fuente en el impuesto sobre la
renta.  Es decir, considerando los costos y gastos gravados con el IVA en que
incurre el comerciante y por cuyo concepto tiene derecho a descuentos.
A este respecto, el demandante hace el siguiente
raciocinio –que considera acorde con lo dispuesto por los artículos 383 a 498
del E.T. en cuanto a la determinación del impuesto a cargo del responsable del
régimen común:  “Por regla general, para los responsables del impuesto sobre
las ventas todas las compras de mercancías están gravadas con IVA, lo mismo que
los suministros y los servicios, con excepción de los gastos y costos laborales
y la mayoría de servicios públicos.  Las compras pueden representar por lo
menos el 50% del costo, los suministros el 10% y los servicios gravados el 10%,
para un total del 70% como descuentos del IVA”.  Así las cosas, calcula que
“el valor agregado sobre el cual se debe pagar IVA, es por regla general el
30% del producto o servicio, por cuanto la mayoría de los productos y servicios
que se adquieren están gravados.  Con excepción de los pagos laborales y
algunos pocos servicios definidos por el artículo 476 del Estatuto tributario,
los demás están gravados.”  Al respecto añade que “si el valor agregado
al producto es el 30% del mismo y se le retiene sobre el setenta y cinco (75%)
del producto, siempre le va ha (sic) resultar saldo a favor al responsable.”
Sobre este punto anota que hasta la
vigencia del artículo 8 de la Ley 223 de 1995 –31 de diciembre de 2000-,
mediante la cual se implantó este mecanismo de recaudo para el impuesto a las
ventas y que establecía como porcentaje de retención el 50% del impuesto, ya a
muchos responsables les resultaba saldo a favor, pero con la expedición de la
norma censurada todos los responsables se ven abocados a tramitar la
devolución.
Desde otra perspectiva, advierte que la norma, al
fijar en un 75% la retención sobre el impuesto a las ventas, asume que los
descuentos a los que tiene derecho el contribuyente ascienden solo al 25%,
cuando en realidad el promedio de éstos está alrededor del 70%.  Asegura que
estos datos podrían ser respaldados por las estadísticas que maneja el DANE y
la DIAN y son de pleno conocimiento del Gobierno Nacional que, facultado por la
misma norma, podría rebajar razonablemente ese porcentaje pero que se abstiene “por
su ánimo alcabalero, recaudatorio únicamente”.
En cualquier caso, afirma que la veracidad de sus
afirmaciones tiene como mejor prueba el cúmulo de solicitudes de devolución que
se tramitan ante las Divisiones de Devoluciones y Fiscalización que, asegura,
están prácticamente dedicadas al estudio de estas devoluciones.  A lo anterior
añade que la retención en la fuente es apenas un mecanismo de recaudo que no
puede rebasar las tarifas o bases gravables establecidas en la misma ley.
Como fundamento de la vulneración de los principios de
equidad y eficiencia tributaria generados por la norma en los términos
descritos, transcribe extensos pasajes de las sentencias C-183 de 1998, C-690
de 1996 y C-1714 de 2000, así como algunos apartes de doctrina sobre la
materia.[1]
Finalmente, solicita que: i)  Se pida a la
Dirección de Impuestos Nacionales –DIAN-, “las estadísticas sobre las
solicitudes de devolución por concepto del Impuesto sobre la (sic) ventas, por
los años gravables de 1.999, 2.000, 2.001 y 2.002, para que se observe el
incremento en las solicitudes de devoluciones, de tal impuesto.” y ii)
“Se solicite al Departamento Nacional de Estadística DANE, que maneja las
estadísticas de los estados financieros de los comerciantes en Colombia, qué
porcentaje representan las compras, los suministros y los servicios, que
generalmente están gravados con el Impuesto a las ventas, en relación con los
ingresos por ventas o servicios.  Con el fin de demostrar la exageración que
representa la retención en la fuente del setenta y cinco por ciento (75%) del
impuesto sobre las Ventas.”
Al respecto, en el auto proferido el día seis (6) de
marzo de 2003 mediante el cual se admitió la demanda, se declaró la no
procedencia de las pruebas cuya práctica se solicitaba, en tanto resultan
impertinentes para realizar el control abstracto de constitucionalidad de la
norma.
IV.    INTERVENCIONES
1.   Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ministerio referido, a través de una de sus
asesoras debidamente acreditada, la doctora Magdiela de la Carrera Franky,
interviene en el presente proceso con el fin de fundamentar la
constitucionalidad de la norma acusada con base en los argumentos que se
resumen a continuación.
La interviniente inicia su exposición haciendo algunas
precisiones respecto del mecanismo de retención en la fuente y la forma como
esta Corte lo ha ponderado como medio eficiente y eficaz para el recaudo de los
tributos que en modo alguno se opone a las normas superiores.[2]  Sobre el particular
afirma que no existe vicio alguno en la norma enjuiciada cuando faculta al
Gobierno Nacional para que establezca porcentajes de retención inferiores al
dispuesto expresamente por ella.
Recabando sobre el principio de eficiencia, advierte
que debe predicarse tanto del tributo como de su recaudo y, en consecuencia,
cuando de las declaraciones tributarias de renta o IVA resultan sumas a favor
de los contribuyentes no se genera inconstitucionalidad alguna, pues la ley
también dispone los mecanismos para solicitar la devolución de aquellas (E.T.
arts. 810 y 850) .  En estas circunstancias, no considera acertado fundar la
inconstitucionalidad de la norma enjuiciada en el supuesto desgaste de la
administración y del contribuyente derivado del trámite para lograr la
compensación de dichos montos, pues estos mecanismos, en su criterio, han
demostrado, contrario a lo expresado por el libelista, que se adecuan “con
sobrada propiedad dentro del sistema de eficiencia que debe cubrir el
ordenamiento tributario”.
Explica que con la expedición de la Ley 633 de 2000,
el legislador precisamente quiso avanzar en cuanto a los principios de
eficiencia y simplicidad tal como quedó consignado en la exposición de motivos.[3]  Es por ello que,
estima, el aumento en el porcentaje de retención dispuesto por la norma acusada
cumple con el propósito de obtener en el menor tiempo posible el recaudo del
impuesto a las ventas, con el menor costo administrativo posible para el
Estado, independientemente de que en un momento determinado se constituya un
saldo susceptible de ser devuelto.
En cuanto a la mención al margen de utilidad del 30%
sobre el valor del producto, a partir del cual el demandante, a manera de
ejemplo, calcula el IVA, la interviniente asegura que se trata de una
imprecisión, como quiera que “la base gravable general en la venta y prestación
de servicios, está constituida por el valor total de la operación (artículo 447
del Estatuto Tributario) valor al cual se le aplica la tarifa pertinente, y que
arroja el respectivo impuesto por pagar, suma que es objeto de retención en un
75%”
Respecto del principio de equidad e igualdad,
señalados por el libelista como vulnerados por la norma, la representante del
ministerio transcribe apartes de jurisprudencia constitucional[4]que tratan la materia
así como de doctrina, para luego concluir que la disposición sujeta a examen
fue expedida por el legislador “con fundamento en el poder tributario que le
concede la Carta Política en su artículo 338, que lo autoriza para imponer
tributos y para establecer regulaciones diferenciales respecto de los mismos.”
2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La doctora Edna Patricia Díaz Marín, en su condición
de funcionaria de la Oficina de Normativa y Doctrina del ente referido,
interviene en el presente proceso presentando argumentos en defensa de la
constitucionalidad de la norma acusada.
Además de reiterar las consideraciones expuestas por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro del presente trámite, la
interviniente presenta algunos fundamentos adicionales relacionados con el
principio de equidad tributaria.  Al respecto, enumera los agentes de retención
señalados por el artículo 437-2 del Estatuto Tributario y la forma como en la
venta o prestación de servicios entre los denominados grandes contribuyentes o
entre entidades estatales no opera el mecanismo de retención de acuerdo con el
parágrafo de la norma señalada.
A partir de la mención hecha en el párrafo anterior,
advierte que la equidad tributaria puede ser horizontal -cuando hace
referencia a contribuyentes que están en las mismas condiciones económicas-; o vertical,
que también denomina progresiva, -cuando está referida “a que a mayor
capacidad económica, mayor será el monto con el cual el particular debe
contribuir al sostenimiento del Estado.”[5]
Bajo los parámetros referidos, asegura que la
vulneración alegada por el demandante no tiene validez, “pues es evidente
que no se encuentran en las mismas condiciones económicas un gran contribuyente
a un pequeño comerciante (sic), de tal forma, que situaciones fiscales
diferentes, conllevan un tratamiento tributario distinto.”  Sobre este
punto explica que la designación de grandes contribuyentes como agentes
retenedores corresponde a la necesidad del Estado de contar con sujetos idóneos
y confiables que actúen como recaudadores del tributo, en desarrollo del
principio de solidaridad de los particulares para con aquel.[6]
Con base en los argumentos expuestos, asegura que el
legislador ha hecho uso adecuado de la facultad prevista en el numeral 10 del
artículo 150 superior, de implantar mecanismos necesarios y eficaces para el
control de los tributos, y en modo alguno, ha contrariado el principio de
equidad tributaria, entendido en los términos expuestos.
3.  Academia Colombiana de Jurisprudencia
En representación de la entidad señalada, el académico
Bernardo Carreño Varela interviene en el presente proceso exponiendo algunas
consideraciones para fundamentar la constitucionalidad de la norma acusada.
Inicia su exposición aclarando que la norma acusada no
dispone que se retenga el 75% del valor del servicio o bien, sino que de manera
expresa aplica tal porcentaje al valor del “IMPUESTO”.  Así las cosas, advierte
que del valor del impuesto causado no se descuenta nada conforme a las normas
legales y, en consecuencia, la tesis de inconstitucionalidad del actor parte de
supuestos de hecho que no se dan.
Para dar sustento a su afirmación, el interviniente
considera necesario aclarar que el IVA, contrario a lo que se entiende
comúnmente, no es un impuesto o contribución “de período”, pues
realmente se causa con la entrega del bien, la prestación del servicio, con la
emisión de la factura, lo que sea primero. (E.T. art. 429).  Así las cosas,
para facilitar el recaudo –pues no sería eficiente que el impuesto se pagara
cada vez que se causa-, el legislador ordena al responsable del impuesto llevar
una cuenta corriente (E.T. art. 509) cuyo funcionamiento pasa a describir
esquemáticamente con base en lo dispuesto sobre la materia por el propio
Estatuto Tributario y el Plan Unico de Cuentas (Decreto 2650 de 1993).
Explica, entonces que:  i)  Los responsables
cobran, a quien paga, el valor del impuesto y adeudan ese valor al fisco, a
quien lo abonan con la denominación “IVA causado”;  ii)  como el
responsable paga algunos impuestos de los que no es el sujeto pasivo, el fisco
le debe, a su vez, un valor que se denomina “Impuestos Descontables”;  iii)
la ley ordena al responsable liquidar la cuenta cada dos meses e informar el
resultado de dicho ejercicio a la DIAN mediante una “Declaración de Ventas”
(E.T. 574-2) para que al finalizar el periodo pague el saldo a su cargo o –con
muchos requisitos- reclame el que pueda resultar a su favor;  iv)  en
este proceso y por disposición de la norma acusada, los responsables señalados
por el artículo 437-2 del E.T. –de quienes la ley presume mayor facilidad para
el pago de sus obligaciones tributarias-, retienen a quienes les provee o
presta un servicio el 75% del valor del impuesto y entregan a éste el 25%.  De
esta manera quien provee bienes o servicios a los denominados autoretenedores
consignan la operación en su cuenta corriente “IVA POR PAGAR”, “en el
crédito, la totalidad del IVA causado; y en el débito el 75% `retenido´ por su
cliente y queda debiendo al fisco el 25% “
Así las cosas, concluye que la ley presume que ese 25%
es mayor que el valor de los “Impuestos Descontables” y vale entonces
interrogarse si tal presunción rompe, en efecto, con los principios de equidad
y eficiencia.  A juicio del interviniente, es en este punto donde cobra
vigencia la argumentación del actor; sin embargo, advierte que las cifras que
se utilizan en la demanda parecen “opiniones del demandante, emitidas sin
respaldo” y, en todo caso, sobre bases equivocadas.
En estas condiciones, considera que el problema
planteado involucra cuestiones de hecho respecto de las cuales el legislador
cuenta con una amplia libertad de configuración y que son ajenas al juicio de
constitucionalidad, y se trasladan al plano administrativo como quiera que si,
en efecto, el porcentaje de retención fuere excesivo y estuviere incidiendo en
la eficiencia del impuesto, el Gobierno está en la obligación de hacer uso de
la facultad que tiene para modificarlo.  Al respecto añade que la normas
legales no son simples abstracciones ideales y que su comparación con la
constitución no es un simple ejercicio intelectual, a su juicio, las normas se
dictan para regular la relaciones en una sociedad determinada que tiene
caracteres y problemas estructurales reales, de manera que bien cabría dentro
del juicio constitucional aportar pruebas que “por ejemplo en el caso
presente, podrían demostrar que el 25% del impuesto que deben pagar a sus
proveedores los autorretenedores, es insuficiente, que, en consecuencia, se
deben devolver dineros al responsable y que esa situación rompe la equidad y
torna ineficaz a la Administración”.
En consecuencia y con base en lo expuesto insiste en
que la entidad que representa no tiene elementos que le permitan concluir que
la norma acusada es fuente de rupturas de la Constitución Política y por lo
tanto solicita que se declare su constitucionalidad.
4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario
Con idénticos argumentos a los expresados por la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, su presidente, el doctor, Juan de Dios
Bravo González, defiende la constitucionalidad de las normas acusadas.
Insiste en que la norma acusada no dispone que se
retenga el 75% del valor del servicio o bien, sino que de manera expresa aplica
tal porcentaje al valor del impuesto.  De igual forma advierte que del valor
del impuesto causado no se descuenta nada conforme a las normas legales y, en
consecuencia, la tesis de inconstitucionalidad del actor parte de supuestos de
hecho que no se dan.
Llama la atención que para facilitar el recaudo,
teniendo en cuenta que no sería eficiente que el impuesto se pagara al fisco
cada vez que se causa, el legislador ordena al responsable del impuesto llevar
una cuenta corriente (E.T. art. 509) cuyo funcionamiento describe en los mismo
términos expresados por la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La doctora Nubia Herrera Ariza, en su
condición de Procuradora General de la Nación (e), allegó el concepto número
3203 recibido el 29 de abril de 2003, en el cual solicita a la Corte declararse
inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda presentada, por ineptitud
sustancial de la misma o, en su defecto, declarar la exequibilidad del artículo
acusado.
En cuanto a la solicitud principal, la representante
del Ministerio Público explica que el demandante, en su criterio, no plantea un
verdadero conflicto de constitucionalidad, ya que lo que identifica como tal es
en realidad un problema de conveniencia para la administración y para los
contribuyentes derivado de la aplicación de la norma.
En cualquier caso, de no compartir la Corte los
anteriores argumentos, plantea como solicitud subsidiaria que se declarare la
constitucionalidad de la norma.  En estas condiciones, entiende que el problema
jurídico a resolver consistiría en saber si la norma acusada, al establecer un
tope máximo de retención en la fuente al impuesto al valor agregado, vulnera
los principios de equidad y eficiencia tributaria por el eventual efecto de
aumentar las reclamaciones ante la administración de impuestos por devoluciones
a favor de los contribuyentes.
Así las cosas, advierte que con la norma acusada se
hace expresa una decisión de política fiscal que no vulnera preceptos constitucionales,
pues el legislador tiene en materia tributaria la facultad de establecer los
impuestos y los parámetros para su administración y recaudo por parte del
Gobierno (C.P. arts. 150 y 189-11).  En el caso concreto sujeto a examen,
explica que la disposición acusada no hace nada distinto a establecer un tope
máximo de retención, que puede ser menor si así lo decide el Gobierno, lo cual
considera compatible con la atribución prevista por el numeral 20 del artículo
189 superior.
Anota que la aplicación del porcentaje dispuesto por
la norma es solo una de las posibilidades que tiene la administración y, el
análisis sobre su conveniencia, no corresponde a un juicio de
constitucionalidad.
Sobre la referencia hecha en la demanda respecto del
principio de equidad, la Vista Fiscal observa que no existe vulneración alguna
en tanto no se cuestionan las cargas de los contribuyentes, sino que se alega
que el porcentaje de retención conlleva trámites posteriores inconvenientes
para estos y para la propia administración  Advierte, además, que la
comparación entre grandes y pequeños contribuyentes no permite evaluar la norma
frente al principio de equidad, como quiera que se trata de situaciones
diversas en las que el trato diferenciado se justifica por las responsabilidades
y funciones que cumple cada cual.
Así mismo, asegura que tampoco existe transgresión al
principio de eficiencia.  Al respecto expone las bondades de la retención en la
fuente como mecanismo de recaudo y destaca que la ley prevé los procedimientos
para solicitar los saldos a favor (E.T. 815 y 830) cuando la aplicación del
porcentaje así lo ocasione; pero de cualquier modo, insiste en que la
valoración sobre esta circunstancia compete a la administración que, con base
en las pautas dadas por la norma, puede modificar el porcentaje.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues el artículo acusado hace parte de
una Ley de la república.
2.      La materia sujeta a examen
El inciso segundo del artículo 437-1 del Estatuto
Tributario, que fue modificado por el artículo 24 de la Ley 633 de 2000
acusado, hace parte de la norma que estableció el mecanismo de la retención en
la fuente en el impuesto sobre las ventas.  Este aparte del artículo fija el
porcentaje máximo de la retención en un setenta y cinco por ciento (75%) y
faculta al Gobierno Nacional para autorizar porcentajes de retención
inferiores.
Si bien el actor señaló como demandado el inciso en su
totalidad, sus consideraciones se refieren de manera exclusiva al porcentaje de
retención del impuesto y asegura que el legislador no ha tomado criterios
razonables para su establecimiento, lo que, a su juicio, vulnera los principios
de equidad y eficiencia tributaria a que aluden los artículos 95-9 y 363 de la
Constitución Política.  Sobre el particular, la demanda funda su argumentación
en que, a causa del porcentaje dispuesto por la norma: i) el
contribuyente resulta obligado siempre a tramitar “una engorrosa solicitud”
para que le devuelvan el saldo a favor, debido a que el porcentaje de retención
no toma en cuenta que el contribuyente tiene derecho a devoluciones por
concepto del impuesto y, ii) que los más afectados en su flujo de caja
son los pequeños y medianos contribuyentes que son los únicos a quienes se les
retiene de acuerdo con las normas.
Por su parte, todos los intervinientes han coincidido
en solicitar que se declare la constitucionalidad de la norma.  Se observa que
tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales han concentrado su análisis en defender el
mecanismo de retención en la fuente en el impuesto sobre las ventas, en la
amplia facultad del legislador para dar un trato diferenciado a grandes y
pequeños contribuyentes, así como han llamando la atención sobre el hecho de
que el demandante incurre en una imprecisión al calcular que el IVA sobre el
porcentaje o margen de utilidad que, según el propio libelista, tienen los
productores o comerciantes.
De igual forma, la Academia Colombiana de
Jurisprudencia y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, han advertido
en primer término que los supuestos de hecho de los que parte el actor para
fundamentar su acusación no se dan, como quiera que “el artículo acusado no
dice que se retenga 75% del valor del bien o del servicio” sino del
impuesto.  Así mismo, aseguran que el problema planteado involucra situaciones
de hecho que son ajenas al juicio de constitucionalidad y que el actor respalda
con cifras que califican como “opiniones del demandante, emitidas sin
respaldo”.
La Vista Fiscal solicita a esta Corporación que se
declare inhibida para resolver la demanda de la referencia por ineptitud
sustancial de los cargos, puesto que, en su criterio, las consecuencias que el
actor atribuye a la norma no provienen de ésta sino de su aplicación indebida,
lo que se traduce en un problema de conveniencia para la administración y para
los contribuyentes.  De forma subsidiaria, ha planteado que la norma acusada es
constitucional, en tanto hace expresa una decisión de política fiscal que no
vulnera preceptos constitucionales; así mismo destaca que el porcentaje de
retención allí establecido es solo una de las posibilidades que tiene la
administración y que el análisis sobre su conveniencia no corresponde al juicio
de constitucionalidad.
3.
La solicitud de inhibición.  Ineptitud de los
cargos.
3.1    Si bien el Magistrado Sustanciador admitió la
demanda de la referencia mediante auto de 6 de marzo de 2003 al constatar el
cumplimiento de los requisitos formales exigidos por la ley para el efecto y
atendiendo el principio pro actione que gobierna el trámite, una vez
observadas las consideraciones de los intervinientes –en concreto las de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y el Instituto Colombiano de Derecho
Tributario- y la solicitud expresa que hiciera el señor Procurador General de
la Nación para que esta Corporación se declare inhibida para resolver la
demanda de la referencia por ineptitud de los cargos, se hace necesario
analizar los argumentos expuestos en este sentido.
3.2    En efecto, la Corte encuentra que como se ha
advertido por los intervinientes dentro del presente proceso, el supuesto de
hecho del que parte el actor -y en el que incurre en una grave imprecisión-
consiste en plantear que el impuesto a las ventas se aplica respecto de una
base gravable que no es la que está establecida por la norma que actualmente lo
regula, según la cual corresponde, como regla general en la venta y prestación
de servicios, al “valor total de la operación” (E.T. 447) y demás
supuestos específicos previstos por dicho estatuto (457, 457-1, 458).
En efecto, de la exposición del demandante se advierte
que confunde la base gravable del impuesto a las ventas con el margen de
utilidad o valor agregado del bien objeto de la operación de venta, que según
cálculos informales asegura que corresponde a un 30% del valor del bien.  Esta
premisa errónea sirve a su vez de fundamento al actor para establecer cuáles
son los costos gravados en los que incurre el contribuyente –70% según sus
cálculos- que no harían parte de la base gravable en su criterio y por los que
considera que tendría derecho a un descuento sobre el impuesto.  A partir de
esta presentación, la conclusión del actor es que el porcentaje de retención de
75% establecido por la norma no toma en cuenta el porcentaje del valor del bien
o servicio que, según sus cálculos, constituye los costos gravados,
confundiendo así el porcentaje de retención que se aplica sobre el valor del
impuesto con la base gravable que toma en cuenta el valor del bien o servicio.
3.3    En estas condiciones, se hace evidente que la
premisa de la que parte el accionante para fundamentar su acusación,
corresponde a una interpretación equivocada no solo de la norma censurada sino
de la forma como, según la normativa vigente, opera el impuesto a las ventas de
acuerdo con la legislación vigente, de manera que errado el concepto sobre la
base gravable del impuesto las conclusiones derivadas de dicha imprecisión no
pueden resultar validas para controvertir el porcentaje utilizado por el
mecanismo de retención y la construcción del supuesto cargo de
inconstitucionalidad, como se pasa a explicar.
3.4    De antemano se ha de llamar la atención sobre
el hecho de que i) el impuesto a las ventas se cancela actualmente en su
totalidad por el contribuyente sin descuentos y ii) que los denominados “impuestos
descontables” (E.T. 485) no son propiamente un descuento directo sobre el
impuesto a las ventas –como parece sugerirlo el demandante- sino que
corresponde a una figura absolutamente independiente no prevista en la norma acusada
y de cuyos supuestos no depende el porcentaje de retención.
Así mismo, cabe aclarar que el demandante no
controvierte el hecho de que una vez realizadas las deducciones por los
denominados impuestos descontables resulten saldos a favor del responsable,
sino que dichos saldos resulten retenidos por cuenta del porcentaje de la norma
y la inconveniencia para el contribuyente de esta circunstancia, lo que sin
lugar a dudas no representa un problema de constitucionalidad de la norma.
Se advierte que el hecho de que resulten retenidas
sumas superiores a lo que se debe pagar no es una circunstancia que se
califique como inconstitucional por el demandante, pues tanto él como los
intervinientes coinciden en señalar que la propia ley dispone los mecanismos de
devolución de dichos saldos y ciertamente aunque se pudiere atribuir dicha
consecuencia a un elevado porcentaje de retención, la censura no apunta a la
inconstitucionalidad de esta circunstancia –pues ningún argumento se expone es
este sentido- sino a la demora del trámite para la devolución de esos montos y
lo engorroso que resulta, situaciones que en definitiva no son una consecuencia
de la norma, como se advirtiera por el Ministerio Público.
3.5    Lo expresado hasta este punto conduce a señalar
que el juicio abstracto de constitucionalidad no puede abarcar ni remediar las
inconveniencias señaladas por el demandante, como quiera que aún cuando ellas
se comprobaren, éstas estarían relacionadas no con la formulación normativa, ni
con efectos directos de ella, sino con la eficiencia o ineficiencia de la
administración tributaria.  La jurisprudencia constitucional ya ha tenido la
oportunidad de advertir que el juicio de constitucionalidad no puede realizarse
en dichos términos.
“La
pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la
demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado
por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en
la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta
al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos
que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[7] y doctrinarias[8], o aquellos otros que se limitan a
expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no
está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción
pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida
aplicación de la disposición en un caso específico”[9]; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia[10],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[11] a partir de una
valoración parcial de sus efectos.”[12]
Así las cosas, al estudiar la norma acusada resulta
claro que de acuerdo con la competencia por ella misma asignada –respecto de la
cual no se expresa reparo de constitucionalidad alguno-, es el Gobierno
Nacional y no esta Corporación quien debe evaluar la conveniencia de aplicar o
no el tope máximo del porcentaje de retención en la fuente en el impuesto sobre
las ventas allí dispuesto.
3.6    También resulta necesario advertir que el trato
diferenciado entre grandes y pequeños contribuyentes no lo estatuye la norma
acusada, que se limita a fijar un porcentaje tope de la retención en la fuente
en el impuesto sobre las ventas, de manera que si bien la diferencia de
tratamiento existe, al no derivarse del precepto acusado el cargo no puede
servir para censurar la norma.  En efecto, como se indicó la diferencia de
trato que la ley da a cada una de las personas que se involucran en el tributo
y las obligaciones que les asigna –agentes retenedores, responsables, sujetos
pasivos- proviene de otras normas incluidas en el estatuto tributario y no del
precepto que el actor señala como demandado, lo que en definitiva hace inepto
el cargo del actor.
4.      Conclusión
En estas condiciones, la Corte advierte que los cargos
de inconstitucionalidad expuestos por el demandante se encuentran fundados en
interpretaciones equivocadas de las normas que rigen el funcionamiento del
impuesto sobre las ventas y en circunstancias de hecho que no son consecuencia
directa del contenido normativo acusado, por lo que procederá a declararse
inhibida para resolver la demanda de la referencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Declararse INHIBIDA para resolver la demanda de la referencia
por ineptitud de los cargos planteados contra el artículo 24 de la Ley 633 de
2000.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
“Nociones Fundamentales de Derecho Tributario”, tercera edición, página 106.
“Describe condiciones que deben darse para que se haga efectivo el principio de
la eficiencia
[2]  Al respecto transcribe apartes que considera pertinentes de la
sentencia C-397 de 1994,  C-425 y C-445  de 1995.
[3]  Gaceta del Congreso No. 372 de 2000
[4]  Sentencia C-1376 de 2000 y C-690 de 1996.
[5]  En sustento de su tesis transcribe apartes de la sentencia C-296
de 1999
[6]  En sustento de esta afirmación transcribe apartes de la sentencia
C-1144 de 2001
[7]  Cfr. Sentencia
C-447 de 1997.
[8]  Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504
de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró
exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se
dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad
contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de
obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es
autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto
constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del
pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -,
debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de
una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre
extremos comparables”.  Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos
presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que
reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en
opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[9]
Cfr. Sentencia C-447 de 1997.
[10] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269
de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Este fallo que se encargó de estudiar la
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales
b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos
de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar
argumentos de conveniencia.
[11] Son estos los términos descriptivos
utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos
impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido
abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de
1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos
argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción
de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P.
Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de
2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000
(M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-201 de
2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[12] Sentencia C-1052 de 2001