T-715-96
Sentencia T-715/96
Sentencia
T-715/96
AEROCIVIL-Planta de personal global y flexible/TRASLADO-Administradora
de aeropuerto/PRINCIPIO DE EFICACIA DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Traslado
de personal
La planta de
personal de la Aerocivil es global y flexible y ello implica que este tipo de
reubicaciones constituye una contingencia propia del ejercicio de un cargo en
esa entidad. Una entidad pública que cumpla labores a nivel nacional tiene que
atender municipios de todas las categorías y niveles de desarrollo. Y si todos
los funcionarios que se encuentran prestando sus servicios en las grandes
ciudades se niegan a ser trasladados a otras localidades menores -con
argumentos plausibles como el de que la reubicación les significaría un
detrimento en su calidad de vida, por la pérdida del entorno social cotidiano y
las diferencias existentes en la infrastructura educativa, sanitaria, cultural,
de servicios, etc., - le sería muy difícil a la administración poder cubrir
todos los puestos existentes. Además, la admisión de este tipo de argumentos
convertiría los traslados en procesos interminables de consulta con los
funcionarios, hecho éste que sacrificaría el principio de eficacia al que está
obligada la administración pública.
REVOCACION
TRASLADO DE FUNCIONARIOS-Improcedencia
general de tutela
La administración
goza de discrecionalidad para modificar la ubicación territorial de sus
funcionarios, pero dicha facultad no puede ser utilizada en forma arbitraria.
En el ejercicio del poder de traslado las entidades deben tener en cuenta que
los cargos entre los que se realiza el movimiento de personal sean
equivalentes. Pero también, en ocasiones muy especiales, debe atenderse el
conjunto de condiciones que afectan el desarrollo mismo de la actividad laboral
del funcionario. Y se enfatiza que muy especiales, porque, desde el punto de
vista del juez constitucional solamente circunstancias extraordinarias
justifican la limitación del uso de la facultad administrativa de traslado de
los funcionarios, en aras de los intereses del servicio. Esto significa que las
posibilidades de obtener a través de la tutela la revocación de un traslado son
necesariamente reducidas.
PODER
DISCRECIONAL DE LA ADMINISTRACION-Libertad limitada sobre traslados
De la
jurisprudencia de la Corte sobre traslados se deduce que la administración goza
de discrecionalidad para decidir sobre la reubicación de su personal. No
obstante, esta libertad se ve limitada de la siguiente manera: a) el traslado
debe efectuarse a un cargo de la misma categoría y con funciones afines; b)
para la concesión o la orden de traslado debe atenderse a las consecuencias que
él puede producir para la salud del funcionario; y c) en circunstancias muy
especiales la administración debe consultar también los efectos que la
reubicación del funcionario puede tener sobre el entorno del mismo.
Diciembre 16 de 1996
Referencia:
Expediente T-106642
Actor: María Eugenia
Ramírez Suárez
Temas:
Ius variandi
Planta de personal
global y flexible
Régimen de personal
de la Aerocivil
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela número T-106642, promovido por  María Eugenia Ramírez Suárez contra la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil.
ANTECEDENTES
1. Mediante
apoderado, María Eugenia Ramírez Suárez instauró acción de tutela, como
mecanismo transitorio, contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
"Aerocivil", por considerar que la resolución que ordenó su traslado
del aeropuerto de Ibagué al aeropuerto de Girardot vulneraba diversos
principios constitucionales y varios de sus derechos fundamentales,
contemplados en los artículos 1, 2, 5, 13, 25, 29, 42, 53, 58 y 125 de la
Constitución.
2. Los hechos que
dieron lugar a la interposición de la presente acción de tutela son los
siguientes:
Relata la actora que
se vinculó a la Aerocivil como administradora del Aeropuerto de Ibagué, el día
21 de enero de 1988; luego, por resolución de abril 30 de 1990, fue inscrita en
el escalafón de la carrera administrativa y, posteriormente, en marzo 1 de
1994, pasó a ejercer el cargo de técnico aeronáutico II, nivel 21, grado 14. Su
labor en Ibagué fue elogiada tanto por el director regional de la Aerocivil en
Bogotá como por los funcionarios del aeropuerto de esa ciudad.
Mediante la
resolución 03468 de junio 6 de 1996, que extrañamente le fue remitida con una
carta fechada el día 3 de junio, la Aerocivil revocó su nombramiento en el
aeropuerto de Ibagué y decidió trasladarla a la ciudad de Girardot para que
ocupara el cargo de administradora del aeropuerto de esa ciudad. La actora
manifiesta su desacuerdo con el traslado, por cuanto considera que él no reúne los
requisitos legales y, además, constituye una sanción disfrazada. Estima  que se
la sanciona por la actitud que asumió frente al nombramiento de una funcionaria
para el aeropuerto de Ibagué - por un término de seis meses y de dedicación de
medio tiempo, para el cargo de auxiliar I - efectuado por la Aeronáutica Civil
de Bogotá.
Relata la demandante
que durante su período de vacaciones fue al aeropuerto de Ibagué  el señor José
Galvis - director de la zona 6 de la Aerocivil, con sede en Villavicencio-, para
presentar a la nueva funcionaria, Marina Díaz,  y solicitar que, por tratarse
de un caso especial, le asignaran el puesto de secretaria, cargo para el que no
había sido designada. Luego, el día 31 de mayo de 1996, cuando la actora ya se
había reincorporado a sus actividades laborales, el mencionado director
regional se presentó nuevamente en el aeropuerto de Ibagué, con la petición de
que se  procediera prontamente a posesionar a la señora Díaz. La demandante
consideró que ésta no tenía la preparación necesaria para desempeñar el cargo
de secretaria, pues apenas había culminado el segundo año de primaria, y que no
era clara la razón para vincularla de medio tiempo, en razón de que todos los
demás funcionarios eran de tiempo completo. En consecuencia, el 2 de junio se
comunicó telefónicamente con el secretario general de la Aerocivil para
exponerle sus objeciones y para solicitarle que le enviara por escrito la orden
de que posesionara a la señora Díaz.  El secretario general de la Aerocivil le
respondió que iba a hacer algunas averiguaciones y que después de hacerlo le
daría respuesta a sus inquietudes. Sin embargo, la actora no recibió ninguna
contestación pero, en cambio, el día 7 de julio, durante una visita a Bogotá,
fue notificada personalmente de la resolución del día 6 acerca  de su traslado
al aeropuerto de Girardot.
De otra parte, el
apoderado de la demandante sostiene que el traslado significa para ella un
desmejoramiento laboral: "El Terminal Aéreo de Ibagué está ubicado en la
capital de un departamento, es el lugar de residencia y domicilio de mi
mandante, con su señora madre, quien depende económicamente de ella (...)  el
aeropuerto de Ibagué cuenta con 31 empleados, mientras que el de Girardot
cuenta con sólo 9, aeropuerto de escasa operatividad, lo que demuestra que
realmente sufrió una DESMEJORA DE CATEGORIA, pues aunque en el papel los dos
aeropuertos tengan aparentemente la misma categoría, basta determinar la
importancia de cada uno de ellos, el número de vuelos diarios, la cantidad de empleos,
etc. lo que a todos luces viola los derechos fundamentales de mi
mandante". (sic)
Finalmente, expone
que la demandante es la única familiar sobreviviente de su progenitora, de 74
años de edad, la cual se encuentra gravemente enferma y requiere de un
tratamiento especializado. De la anterior situación da constancia el neurólogo
que atiende a la señora Suárez quien certificó que ella presenta
"hipertensión arterial y secuelas de trombosis cerebral desde abril de
1996, requiriendo control médico periódico y laboratorios. Debe tener control
diario de tensión arterial y vigilancia de dieta prescrita por nutrición".
El apoderado de la
demandante manifiesta que acude a la acción de tutela como mecanismo
transitorio, mientras inicia la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa.
3. El Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Ibagué conoció de la acción de tutela,
interpuesta el día 13 de junio de 1996. El juez de tutela ordenó la práctica de
diversas pruebas, entre ellas una certificación acerca del comportamiento
laboral de la demandante y la presentación de diversos testimonios.
El jefe de la
división de personal de la Aerocivil, en Bogotá, expidió una constancia en la
que se expresa que en la hoja de vida de la actora no aparece ninguna anotación
acerca de sanciones disciplinarias, llamados de atención o calificaciones
deficientes.
Los testimonios
recogidos coinciden en afirmar que María Eugenia Ramírez es hija única, que su
padre falleció hace algunos años, y que ella reside con su madre y  vela por su
sostenimiento y cuidado; igualmente, manifiestan todos que su progenitora
sufrió recientemente una trombosis cerebral y que requiere de un tratamiento
especializado que implica controles médicos periódicos. Los testigos se
pronunciaron también acerca de las repercusiones del traslado laboral en la
salud de la madre de la actora. Al respecto expresó el médico que trata a la
señora Suárez de Ramírez: " [Ella] requiere controles médicos permanentes,
incluyendo controles especializados, y por depender exclusivamente de su hija,
requiere que ella pueda estar continuamente a su lado, ya que viven las
dos". El mismo testigo manifestó que el cambio de residencia afectaría a
la paciente en lo relacionado con los controles  médicos, "en razón de que
existen problemas visuales y de orden neurológico, así como el cambio de clima,
además de que emocionalmente  la actual circunstancia que está viviendo afecta
a la señora, pudiera causar complicaciones en su estado de salud, que pudiera
tener otro tipo de efectos contrarios, para tratar de mantener la paciente
estable. Girardot tiene algunas limitaciones en el orden especializado, que
tienen que ser resueltas por Ibagué o por Bogotá (...). Las limitaciones médicas
especializadas que existen en la ciudad de Girardot, el cambio de clima, y la
parte emocional de ser desligada una persona, después de residir 40 ó 50 años
en una ciudad, pudieran causar complicaciones de consecuencias indeterminadas
en el estado de salud de Flor María de Ramírez" (sic).
De otra parte, el 25
de junio de 1996, la Aerocivil presentó su escrito de contestación a la demanda
de tutela. Afirma que, de acuerdo con lo establecido por el artículo 51 del
decreto 2724 de 1993, y con el fin de atender las necesidades del servicio, la
planta de personal de la Aerocivil es una planta global, tanto en el nivel
central como en el regional. Ello significa que "es posible efectuar
traslados del personal de manera directa y flexible precisamente por las
necesidades del servicio". Añade que el acto administrativo que ordena el
traslado se encuentra debidamente fundamentado en el régimen del empleado
oficial y en los decretos sobre planta global y, además, que tiene plena
vigencia mientras no se declare su nulidad.
4. En su fallo del
día 2 de julio de 1996, el juzgado tuteló transitoriamente el derecho al
trabajo de la actora hasta tanto la jurisdicción administrativa resolviera
sobre la acción contencioso administrativa, que la demandante debía instaurar
dentro del término legal. En consecuencia, ordenó la suspensión de la
resolución 03468 del 6 de junio de 1996, de la Aerocivil, "mediante la
cual se la nombra como administradora del aeropuerto de Girardot".
El juzgado considera
que el hecho de que la trabajadora se encuentre en la carrera administrativa le
garantiza estabilidad en el cargo hasta que no se presenten causas que
justifiquen su traslado. Señala que en el caso en examen no se indicó ninguna
causal por parte de la Aerocivil, mientras que "sí existe un indicio que
permite pensar que dicho traslado se debe a represalias por la no aceptación de
recomendaciones o peticiones contrarias al buen desarrollo y disciplina
administrativa".
Sostiene que del
traslado como tal no se deduce un perjuicio irremediable. Sin embargo,
considera que sí podría incidir en la personalidad de la trabajadora, quien se
ve desmejorada en su posición tanto laboral como social, puesto que "(...)
no es lo mismo estar en Ibagué que en Girardot; ni va a tener una actividad
diligente en el desarrollo de sus funciones por cuanto el lugar es totalmente
diferente. La actividad aeroportuaria es ninguna en relación con Ibagué".
Añade que a esta situación deben sumarse las circunstancias familiares, pues de
acuerdo con las pruebas recopiladas la madre se encuentra muy enferma y depende
en todo sentido de su única hija, razón por la cual el traslado de ésta puede
causarle un agravamiento de su salud e incluso la pérdida de su vida.
Concluye el juez de
tutela que "si bien el perjuicio irremediable laboralmente (...) no
alcanza a ser tutelable, sí lo es mirado de conjunto con el familiar. Se
presenta un posible perjuicio irremediable en el seno familiar con el traslado,
dado el aspecto médico clínico, emocional y afectivo".
5. En cumplimiento
del fallo del juez de tutela, la Aerocivil expidió la resolución 04238 del 11
de julio de 1996, por medio de la cual suspende transitoriamente el
nombramiento de María Eugenia Ramírez Suárez como administradora del aeropuerto
de Girardot, hasta que la jurisdicción contencioso administrativa resuelva lo
pertinente.
6. El 5 de julio de
1996, el apoderado de la Aerocivil apeló el fallo del Juzgado Tercero Laboral
del Circuito de Ibagué. Manifiesta que a la actora no se le vulneró en ningún
momento su derecho al trabajo, por cuanto con el traslado a la ciudad de
Girardot no se le impide ejercer su actividad laboral. Y con respecto a las
consideraciones familiares esgrimidas por el juez para conceder la tutela
afirma que el recurso a ellas demuestra que para el juzgado priman los
intereses particulares sobre los motivos de utilidad pública o interés social a
los cuales debe servir la Aeronáutica Civil, conforme al artículo 1776 del
Código de Comercio. Reitera que el Decreto 2724 de 1993, que modificó la
estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil,
estableció que la planta de personal de ésta era global, disposición que le
permite "a la entidad efectuar un traslado cuando las necesidades del
servicio lo requieran y en forma flexible, es decir sin observancia de
consideraciones rígidas o muy estrictas, y que fue el fundamento legal del acto
administrativo que dispuso el traslado".
El juzgado de tutela
concedió la impugnación en el efecto suspensivo.
7. El 2 de agosto de
1996, la actora envió a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué copia
de un memorial que presentó ante el Juzgado Tercero Laboral del Circuito, en el
cual acusa de desacato de la sentencia de tutela al Director, el Secretario
General y el Jefe de Personal de la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil.
Manifiesta la actora
que el juez de tutela ordenó suspender la resolución 03468 del 6 de junio de
1996. Esta resolución había revocado su designación como administradora del
aeropuerto de Ibagué y había dispuesto su traslado a Girardot, para que
asumiera el cargo de administradora del terminal aéreo de esta ciudad. Afirma
que la orden del juzgado era suspender la totalidad de la resolución, y no sólo
la parte atinente al traslado a la ciudad de Girardot. Esto implicaba que ella
debía poder continuar desempeñando las funciones de administradora del
aeropuerto de Ibagué hasta tanto no se resolviera la acción contencioso
administrativa sobre la nulidad de la resolución.
Relata que había
solicitado licencia no remunerada de 30 días para atender a su madre, que se
había agravado, y que al intentar reasumir sus labores -el día 1 de agosto- se
encontró con que el cargo de administrador del aeropuerto de Ibagué continuaba
siendo ocupado por otra persona, y que a ella le habían asignado un puesto de
segunda categoría. Afirma que se comunicó con la central, en Bogotá, para
indagar sobre su situación, y que allá le informaron "que hasta tanto el
fallo no sea resuelto por el Tribunal Superior en su Sala Laboral, donde cursa
la impugnación que de la providencia del a-quo se hiciera, no estaban obligados
a cumplir el fallo de la tutela".
Añade la demandante
que la Aerocivil "maquilló" el cumplimiento de la sentencia de tutela
con la suspensión de su designación en Girardot, por cuanto no ha permitido que
reasuma el cargo de administradora del aeropuerto de Ibagué. Presenta como
pruebas copia del fax enviado  por la Aerocivil a Rodrigo Bonilla, el día 1° de
agosto, en el cual se le manifiesta a éste que la resolución del 6 de junio
seguía vigente, y copia de la constancia expedida por el señor Bonilla, como
administrador del aeropuerto de Ibagué, en donde manifiesta que la señora
Ramírez se presentó a trabajar el 1 de agosto de 1996.
8. El 6 de agosto de
1996, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué confirmó la sentencia del
Juzgado Tercero Laboral. Igualmente, ordenó que se compulsaran copias a la
Procuraduría General de la Nación, con el objeto de que ésta determinara si las
directivas de la Aerocivil habían incurrido en una infracción disciplinaria con
su comportamiento.
Considera que la
situación familiar planteada por la demandante quedó demostrada durante el
proceso: la actora es única hija; su madre depende de ella y sufre de serios
quebrantos de salud; y el traslado a otra ciudad podría acarrearle
consecuencias indeterminadas.
Añade que en el acto
administrativo que dispuso el traslado no se expresaron las necesidades del
servicio para proceder de tal manera, y que la actuación de las directivas de
Aerocivil en este caso "puede ocultar una desviación de poder a la cual
hay referencias en el proceso, máxime tratándose de una servidora eficiente y
vinculada hace años a la entidad, además, porque las políticas de manejo de
personal hasta en propio interés del empleador, deben encaminarse a procurar el
bienestar de los servidores".
Precisa el Tribunal
que aunque la legalidad del acto administrativo corresponde definirla a la
autoridad administrativa, en el caso en estudio se presentaron algunas
circunstancias que permiten concluir que se ha violado el derecho al trabajo de
la actora, "pues no basta permitir su ejercicio sino dejar que se ejerza
bajo condiciones justas y éstas no resultan serlo, cuando en forma irrazonada o
caprichosa el empleador hace uso del ius variandi". Entre las
circunstancias que menciona se encuentran la forma intempestiva como se produjo
el traslado, la revocatoria de la resolución que designaba a la señora Ramírez
como administradora del aeropuerto de Ibagué y los hechos que rodearon el
nombramiento de la secretaria, situaciones todas que, según el Tribunal,
"dejan entrever la acción retaliativa de las directivas centrales".
La Sala Laboral del
Tribunal concluye que "como se vulneró el derecho al trabajo y además la
determinación de la empleadora coloca a la accionante en una difícil y crítica
situación familiar, que podría dar lugar a un irremediable perjuicio, a más de
que se perjudica con un acto cuya motivación real suscita múltiples
inquietudes, es viable que hasta tanto se promueva y defina la acción
administrativa, se tutele transitoriamente el derecho al trabajo, pues
resultaría ejerciéndose bajo condiciones injustas y agobiada por la situación
familiar".
9. El 4 de octubre
de 1996, el Director General de la Unidad Administrativa de  Aeronáutica Civil
remitió un escrito a la Corte Constitucional, en el cual solicita la revocación
del fallo de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué.
Expresa que la
Aerocivil actuó en el ejercicio de sus facultades al trasladar a la señora
Ramírez Suárez del terminal aéreo de Ibagué al aeropuerto de Girardot. Agrega
que el decreto 2724 de 1993 y el artículo 22 del Decreto 1647 de 1991
establecen que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil tiene un
sistema de planta de personal global y flexible, el cual consiste, según el
referido artículo 22 "en un banco de cargos para toda la entidad que debe
distribuir el Director, en función de las necesidades del servicio, entre las
distintas dependencias o municipios y ubicar a los funcionarios en las
mismas". (sic).
Para la Aerocivil,
los fallos de tutela del 2 de julio y del 6 de agosto de 1996, “desconocen una
de las potestades básicas de la administración, para el cabal cumplimiento de
sus funciones, como lo es la libre ubicación de su personal para el ejercicio
de la función pública con base en la ley 49 de 1990, en concordancia con el
decreto 1647 de 1991, dentro de su propia estructura administrativa. Es que la
Administración, tiene no sólo la facultad, sino también la obligación, de
organizarse para alcanzar mecanismos más o menos ágiles de impulsión de la
actividad estatal".
Respecto del derecho
al trabajo, considera que éste no debió ampararse. Estima el director de la
Aerocivil que en ningún momento se desmejoró la categoría laboral de la actora,
por cuanto, de acuerdo con las reglamentaciones actuales, los aeropuertos de
Girardot y de Ibagué son de la misma categoría y, además, la actora continuó en
el cargo de administradora. El hecho de que el tráfico aéreo en Girardot sea
menor que el de Ibagué no tiene como consecuencia que el aeropuerto de la
primera ciudad sea jurídicamente de menor categoría.
Para la Aerocivil
los fallos de tutela precitados crean un precedente de nefastas e imprevisibles
consecuencias: “En efecto, si la Honorable Corte Constitucional no revoca la
sentencia del 2 de julio de 1996, un torrente de demandas de tutela, para
amparar artificiosos y supuestas violaciones del derecho al trabajo, inundarán
los Tribunales. Consideremos tan solo por un instante, que cualquier
Departamento Administrativo, Ministerio, Superintendencia, u otro organismo de
la Administración, decida en ejercicio de las facultades que tiene por ley,
trasladar de un lugar a otro, por las razones del servicio, que han de imperar,
a uno de sus funcionarios, éste inmediatamente, si subjetivamente considera que
esta nueva situación, le resulta incómoda, no dudará ni por un instante
interponer acción de tutela para intentar proteger derechos fundamentales, por
vía de interpretación, cuando en realidad no lo son". (sic)
Estima el director
de la Aerocivil que la sentencia del 2 de julio de 1996 es contradictoria, pues
"reconoce que el traslado de la señora María Eugenia Ramírez Suárez, de
por sí no configura una violación de su derecho al trabajo; pero no obstante lo
anterior, alejándose de la más elemental técnica jurídica, procede a tutelar el
derecho al trabajo, argumentando que el traslado influye en la personalidad del
trabajador".
Finaliza con la
afirmación de que lo que se protegió en los fallos de tutela no fue el derecho
fundamental al trabajo, "sino un capricho de la señora María Eugenia
Ramírez Suárez, que desde todo punto de vista no es tutelable.”
FUNDAMENTOS
1. La demandante
considera que la resolución de la Aerocivil a través de la cual se dispuso su
traslado del aeropuerto de Ibagué al de Girardot, siempre en desempeño del
cargo de administradora, constituye una violación de diversos principios constitucionales
y de varios de sus derechos fundamentales. Argumenta que a pesar de que los dos
aeropuertos ostentan la misma categoría, en la práctica el aeropuerto de
Girardot tiene mucha menos importancia que el de Ibagué, razón por la cual
estima que se la desmejoró laboralmente.
La actora
manifiesta, además, que es hija única y reside con su madre, de 74 años de
edad, quien es viuda y se encuentra muy enferma. Sostiene que el traslado
laboral podría tener serias consecuencias sobre la salud de  su progenitora, la
cual requiere de atención permanente.
2. El Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Ibagué concedió la tutela del derecho al
trabajo de la actora, como mecanismo transitorio. Expresa que el traslado en sí
mismo no representa un perjuicio irremediable, aun cuando sí constituye un
desmejoramiento en la condición laboral y social de la actora. Sin embargo,
estima que el análisis conjunto del traslado y de los trastornos familiares que
él ocasiona hace viable conceder la tutela como mecanismo transitorio, por
cuanto la reubicación laboral de la demandante acarrearía un posible perjuicio
irremediable en su núcleo familiar.
3. La Sala Laboral
del Tribunal Superior de Ibagué confirmó la sentencia del juez de primera
instancia y ordenó compulsar copias de la actuación de las directivas de
Aerocivil a la Procuraduría General de la Nación. Sostiene que en la resolución
no se manifestaron los motivos  del servicio que justificaran el traslado y que
detrás de ella podría esconderse una vindicta contra la demandante. Estima que
las circunstancias en las que se produjo el traslado sí dan pie para deducir
que se presentó una violación del derecho al trabajo de la demandante, y que el
empleador habría hecho uso en forma caprichosa y no razonable del ius
variandi. Concluye con la afirmación de que la tutela sí es procedente,
como mecanismo transitorio, en razón de que se vulneró el derecho al trabajo de
la actora y de que, además, se colocó a ésta en una difícil situación familiar
que tendría consecuencias negativas en su desempeño laboral.
4. El Director
General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil solicitó a la
Corte Constitucional revocar los fallos de tutela. Sostiene que en su actuación
la Aerocivil se ciñó a las facultades legales que le han sido conferidas. La
planta de personal de esa institución es global y flexible y ello le permite
reubicar a sus funcionarios en las diferentes dependencias y municipios, de
acuerdo con las necesidades del servicio. Manifiesta que el traslado de la
actora no representa en ningún momento un desmejoramiento de su condición
laboral, puesto que los aeropuertos de Ibagué y Girardot ostentan jurídicamente
la misma categoría, independientemente del volumen del tráfico aéreo de los
terminales. Considera que por encima de los caprichos personales de los
funcionarios tiene que colocarse el interés general de la administración.
El problema
planteado
5. Se trata de
establecer si el hecho de que la Aerocivil haya dispuesto el traslado de la
actora del aeropuerto de Ibagué al de Girardot, en desempeño de su función como
administradora del terminal aéreo, constituye una vulneración de los derechos
al trabajo y a la familia de la demandante, en razón de que el aeropuerto de Girardot
desarrolla un volumen de operaciones inferior al de Ibagué, y de que el
traslado podría afectar negativamente la quebrantada salud de la madre de la
actora.
6. El apoderado de
la actora sostiene en la demanda que el traslado ordenado por Aerocivil constituye
un desmejoramiento laboral para su poderdante. Fundamenta su afirmación en los
hechos siguientes: que el tráfico aéreo del terminal de Girardot es mucho menor
que el de Ibagué; que el número de empleados del primer aeropuerto es inferior
al del segundo; que Ibagué es capital de departamento; y que la actora reside,
junto con su madre, en esta ciudad.
Por su parte, el
director de la Aerocivil plantea que la reubicación se efectuó en uso de las
atribuciones que le confiere la determinacion legal de que la planta de
personal de la Aerocivil es global y flexible, y que en ningún momento se
presentó un desmejoramiento laboral de la demandante.
Para resolver el
interrogante acerca de si el traslado de la actora configura un desmejoramiento
en su condición laboral es importante establecer cuál es el régimen de personal
de la Aerocivil y en qué consiste el sistema de planta de personal global y
flexible.
El artículo 53 de la
Ley 105 de 1993, mediante la cual se dictaron disposiciones básicas sobre el
sector del transporte en el país, establece:
"El personal
al servicio de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil se
denominará funcionarios aeronáuticos y tendrán la calidad de empleados públicos
de régimen especial.
"Los empleados
públicos de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, serán
nombrados, designados o comisionados en todo caso, por el director de la
Entidad y a ellos les será aplicables las normas que regulan las situaciones
administrativas, la vinculación, desvinculación, el régimen de carrera
administrativa, disciplinario, salarial y prestacional, así como las demás
normas sobre manejo de personal, previstas para la Unidad Administrativa
Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, sin perjuicio de las prestaciones
previstas en las normas especiales vigentes".
La norma citada fue
desarrollada por el Decreto 2724 de 1993, por el cual se modifica la estructura
de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. El decreto dispone,
en su artículo 1°, inciso 2°, que "la Aerocivil cuenta con regímenes
especiales en materia de administración de personal, nomenclatura,
clasificación, carrera administrativa, salarios, prestaciones y régimen
disciplinario, conforme a lo previsto en la Ley 105 de 1993 y las normas
expedidas en desarrollo de la Ley 4ª de 1992".
A continuación, el
artículo 51 del mismo decreto señala que "con el fin de atender las
necesidades del servicio, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica
Civil tendrá una planta global de personal que incluye el nivel central y el
nivel regional de la misma, conforme lo establecen las disposiciones legales
vigentes".
A su vez, el
artículo 50 reitera lo establecido por el artículo 53 de la Ley 105 de 1993
acerca de que a los empleados públicos de la Aerocivil les será aplicable el
régimen de personal que rige para los funcionarios de la Unidad Administrativa
Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
De acuerdo con el
artículo 112 del Decreto 2117 de 1992, que unificó la Dirección de Impuestos
Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacionales, el régimen de personal, la
carrera administrativa especial, el sistema de planta y el régimen prestacional
de los funcionarios de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales es el establecido por el Decreto 1647 de 1991 - que estaba
destinado inicialmente a regular estos temas para la Dirección de Impuestos
Nacionales -, y por el artículo 106 de la Ley 6ª de 1992. El Decreto 1647 de
1991 define el sistema de planta de personal global y  trata sobre las
consecuencias de éste en materia de traslados. Al respecto precisan sus
artículos 22 y 23:
"Artículo 22.
Planta global. La Dirección de Impuestos Nacionales tendrá un sistema de planta
de personal global y flexible, que consiste en un banco de cargos para toda la
entidad que debe distribuir el director, en función de las necesidades del
servicio, entre las distintas dependencias o municipios y ubicar a los
funcionarios en las mismas (sic)."
"Artículo 23.
Cargos nacionales. Los funcionarios de la tributación son nombrados como
funcionarios para todo el territorio nacional pero para el ejercicio de sus
funciones serán ubicados en una dependencia o municipio específico a criterio
del Director de Impuestos Nacionales y conforme a las necesidades del servicio,
sin que el cambio de ubicación signifique desmejora laboral para el
funcionario" (subrayas no originales).
7. De los textos
citados se puede deducir que la carrera administrativa de los empleados de la
Aerocivil es especial, que la planta de personal de esa institución es global y
flexible y que el director de la Aerocivil está autorizado para modificar la
ubicación de los funcionarios de su dependencia, sin que ello constituya un
desmejoramiento laboral.
Con respecto a los
traslados que puede ordenar el director debe aclararse, sin embargo, que ellos
deben ajustarse a la prescripción general contenida en el artículo 20 del
Decreto 1950 de 1973, de acuerdo con la cual "se produce traslado cuando
se provee, con un empleado en servicio activo, un cargo vacante
definitivamente, con funciones afines al que desempeña, de la misma categoría,
y para el cual se exijan requisitos mínimos similares..."[1].
La Aerocivil dispuso
que la actora debía trasladarse de su cargo de administradora del aeropuerto de
Ibagué al de administradora del terminal aéreo de Girardot. Tanto el director
de la Aerocivil como el apoderado de la actora manifiestan que jurídicamente
los dos aeropuertos poseen la misma categoría. Igualmente, en la resolución que
ordenó la reubicación de la demandante se observa que ella conserva su
categoría dentro de la carrera administrativa, como Técnico Aeroportuario II,
Nivel 21, Grado 14. Así las cosas, jurídicamente no se sostiene la acusación de
que con el traslado la actora fue desmejorada en su condición laboral
propiamente dicha,  por cuanto ella continúa ejerciendo la labor de
administradora de aeropuerto, fue reubicada en un terminal aéreo que detenta la
misma categoría que el anterior y, además, la funcionaria permaneció dentro de
la misma clasificación laboral en la carrera administrativa.
Otra es la situación
que se presentó luego del fallo de primera instancia, cuando la Aerocivil le
asignó a la actora un cargo de segunda categoría dentro del aeropuerto de
Ibagué. En este caso, es claro que sí se la estaba desmejorando laboralmente.
Ahora bien, la
acusación del apoderado de la demandante acerca de la desmejora laboral sufrida
por su poderdante a raíz del traslado se fundamenta ante todo en la diferencia
existente entre las condiciones materiales de los dos aeropuertos y de las dos
ciudades. Sin embargo, estas consideraciones solamente pueden ser de recibo en
circunstancias muy especiales. En primer lugar, porque, como ya se ha señalado,
la planta de personal de la Aerocivil es global y flexible y ello implica que
este tipo de reubicaciones constituye una contingencia propia del ejercicio de
un cargo en esa entidad. Y en segundo lugar, porque la aceptación de la tesis
del apoderado de la actora representaría un serio menoscabo de la atribución de
la administración de ubicar a su personal de acuerdo con las necesidades del
servicio. En efecto, una entidad pública que cumpla labores a nivel nacional
tiene que atender municipios de todas las categorías y niveles de desarrollo. Y
si todos los funcionarios que se encuentran prestando sus servicios en las
grandes ciudades se niegan a ser trasladados a otras localidades menores -con
argumentos plausibles como el de que la reubicación les significaría un
detrimento en su calidad de vida, por la pérdida del entorno social cotidiano y
las diferencias existentes en la infrastructura educativa, sanitaria, cultural,
de servicios, etc., - le sería muy difícil a la administración poder cubrir
todos los puestos existentes. Además, la admisión de este tipo de argumentos
convertiría los traslados en procesos interminables de consulta con los
funcionarios, hecho éste que sacrificaría el principio de eficacia al que está
obligada la administración pública (C.P. art. 209).
8. Los argumentos
del párrafo anterior pueden ser cuestionados a través de dos preguntas, a
saber: si la figura de la planta de personal global y flexible infringe los
derechos constitucionales de los trabajadores y si las difíciles condiciones de
salud de la progenitora de la demandante no representan una circunstancia
especial que habría de considerarse en el momento de evaluar la validez del
traslado laboral.
9. Se podría
plantear que el sistema de planta de personal global y flexible atenta contra
el postulado constitucional de que todas las personas tienen derecho a un
trabajo digno y justo (C.P. art. 25). Igualmente, cabría aseverar que ese
sistema lesiona el principio de la estabilidad en el empleo y el enunciado de
que la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden
menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores
(C.P. arts. 53 y 125). Si se llegara a admitir la validez de estas
aseveraciones, la Corte tendría que recurrir a la excepción de inconstitucionalidad
(C.P. art. 4) e inaplicar las normas que establecen la planta de personal
global y flexible.
Con todo, prima
facie no se observa una evidente contradicción entre el establecimiento de
las plantas globales y la normativa constitucional. La planta de personal
global y flexible tiene por fin garantizarle a la administración pública mayor
capacidad de manejo de su planta de funcionarios, con el objeto de atender las
cambiantes necesidades del servicio y de cumplir de manera más eficiente con
las funciones que le corresponden. Este es, pues, un punto en el que existe
tensión entre el interés general y los deberes del Estado, y los derechos de
los trabajadores. Sin embargo, no es claro que el establecimiento de una planta
global afecte el núcleo esencial de la estabilidad y los derechos de los
trabajadores, ya que éstos siguen gozando de ellos, pero en una forma tal que
se armonizan con el interés de elevar la eficiencia de la administración.
Importa precisar,
además, que con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 2° de la ley 60 de 1990, mediante la cual se autorizó al Gobierno
Nacional para dictar disposiciones en relación con los empleados públicos del
orden nacional, la Corte señaló que los derechos de los trabajadores podían ser
afectados en función del interés general, siempre y cuando se observaran
plenamente los principios y disposiciones constitucionales:
"Sobre el
particular, debe observar la Corte que el empleado público de Carrera
Administrativa es titular de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de
protección constitucional, al igual que ocurre con la propiedad privada según
el artículo 58 de la Carta.  Por lo tanto, esos derechos no son inmunes al
interés público pues el trabajo, como el resto del tríptico económico -del cual
forman parte también la propiedad y la empresa- está afectado por una función
social, lo cual no implica que la privación de tales derechos pueda
llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su titular en aras del
interés público...
"La Corte
Constitucional encuentra deseable y, más aun, imperativo, a la luz de los retos
y responsabilidades que impone el Estado Social de Derecho, que se prevean
mecanismos institucionales aptos para alcanzar la modernización y eficiencia de
los entes públicos, capacitando a sus trabajadores, estructurando adecuadamente
el conjunto de funciones que les corresponde cumplir, reduciendo las plantas de
personal a dimensiones razonables y separando de sus cargos a los empleados cuya
ineptitud o inmoralidad sean debidamente comprobadas.
"Pero, claro
está, ello únicamente puede hacerse partiendo de la plena observancia de los
principios y disposiciones constitucionales, en especial de aquellos que
reconocen los derechos fundamentales de la persona y los que corresponden de
manera específica a los trabajadores" (subrayas no originales)[2].
Igualmente, en la
sentencia C-522 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se manifestó que
"como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, los derechos no se
conciben como absolutos, sino que por el contrario, están limitados en su
ejercicio a no afectar otros derechos y propender por el bien común. En este
sentido, el derecho del trabajador a la estabilidad y permanencia en el cargo
no pueden entenderse en forma absoluta".
10. El quebrantado
estado de salud de la progenitora de la actora podría también ser visto como
una circunstancia especial que haría insoportable para la demandante cumplir
con el traslado laboral ordenado. Como ya se ha precisado, la señora Flor María
Suárez Lesmes sufre de hipertensión arterial y de secuelas de trombosis
cerebral, y requiere de controles médicos periódicos y exámenes de laboratorio.
Además, debe tener un control diario de tensión arterial y una dieta vigilada.
Igualmente, ella reside con su hija única, que es la persona que provee por su
mantenimiento y le brinda los cuidados necesarios. Una lectura atenta de las
sentencias de tutela evidencia que los problemas de salud de la madre de la
actora influyeron de manera decisiva en el contenido de los fallos.
En algunas
sentencias,  la Corte ha sostenido que la expresión "desmejoramiento de
las condiciones laborales" tiene un significado amplio y no puede
entenderse como referida únicamente al puesto de trabajo, en forma aislada del
contexto en el que se presenta. Así, en la sentencia C-356 de 1994 (M.P. Fabio
Morón Díaz), se manifiesta que al estudiar la prohibición de desfavorecer las
condiciones de trabajo a través de un traslado se ha de tener presente que
éstas "pueden ser tanto de naturaleza objetiva como subjetiva, estas
últimas relacionadas con obligaciones familiares o especiales circunstancias
personales o sociales, y, aquellas, que involucran el salario, la categoría de
los empleos o las condiciones materiales del empleo. Adicionalmente, el
movimiento de personal comentado no proviene de un poder discrecional o
arbitrario de la administración, puesto que de una parte se debe consultar
"necesidades del servicio", y, de otra, no puede implicar condiciones
menos favorables para el empleado".
Igualmente, en la
sentencia T-483 de 1993 (MP. José Gregorio Hernández Galindo) se expresa:
"Ha advertido
esta Corte que el llamado jus variandi -entendido como la
facultad que tiene el patrono de alterar las condiciones de trabajo en cuanto
al modo, lugar, cantidad o tiempo del mismo, en virtud del poder subordinante
que ejerce sobre sus trabajadores- está "determinado por las conveniencias
razonables y justas que surgen de las necesidades de la
empresa" (se subraya) y que de todas maneras "habrá de preservarse el
honor, la dignidad, los intereses, los derechos mínimos y la seguridad del
trabajador" (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-407 del 5 de junio de
1992. Magistrado Ponente: Dr. Simón Rodríguez Rodríguez).
"El jus
variandi no es absoluto. Está limitado, ante todo, por la norma
constitucional que exige para el trabajo condiciones dignas y justas (art. 25
C.N.), así como por los principios mínimos fundamentales señalados por el
artículo 53 de la Carta en lo que concierne al estatuto del trabajo. Y, por
supuesto, su ejercicio concreto depende de factores tales como las
circunstancias que afectan al trabajador, la situación de su familia, su propia
salud y la de sus allegados, el lugar y el tiempo de trabajo, sus condiciones
salariales, la conducta que ha venido observando y el rendimiento demostrado.
En cada ejercicio de su facultad de modificación el empleador deberá apreciar
el conjunto de estos elementos y adoptar una determinación que los consulte de
manera adecuada y coherente. En últimas, debe tomar en cuenta que mediante
aquella no queda revestido de unas atribuciones omnímodas que toman al trabajador
como simple pieza integrante de la totalidad sino como ser humano libre,
responsable y digno en quien debe cristalizarse la administración de justicia
distributiva a cargo del patrono.
"Esto no
implica, desde luego, la pérdida de la discrecionalidad que la ley confiere al
patrono, oficial o privado, sino que representa un uso razonable de la misma,
acorde con los propósitos de flexibilidad y ajuste que ella persigue. Para el
campo de la administración, ello tiene aplicación según el artículo 36 del Código
Contencioso Administrativo, que dice:
'En la medida en que
el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea
discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y
proporcional a los hechos que le sirven de causa'.
(...)
"En ese orden
de ideas, frente a un acto administrativo de traslado o cambio del lugar de
trabajo, si él se analiza bajo la óptica del artículo 25 de la Constitución,
bien puede acontecer que, pese a la discrecionalidad legal invocada por el
patrono en ejercicio del jus variandi, las condiciones nuevas en
las cuales habrá de actuar el trabajador en el lugar que para continuar
laborando se le ha señalado, no sean dignas y justas, evento en el cual el acto
correspondiente puede ser objeto de tutela transitoria, para inaplicarlo al
caso concreto, mientras se decide de fondo sobre su validez[3]".
De las sentencias
citadas se deduce que la administración goza de discrecionalidad para modificar
la ubicación territorial de sus funcionarios, pero que dicha facultad no puede
ser utilizada en forma arbitraria. En el ejercicio del poder de traslado las
entidades deben tener en cuenta, como ya se manifestó, que los cargos entre los
que se realiza el movimiento de personal sean equivalentes. Pero también, en
ocasiones muy especiales, debe atenderse el conjunto de condiciones que afectan
el desarrollo mismo de la actividad laboral del funcionario. Y se enfatiza que
muy especiales, porque, desde el punto de vista del juez constitucional
solamente circunstancias extraordinarias justifican la limitación del uso de la
facultad administrativa de traslado de los funcionarios, en aras de los
intereses del servicio. Esto significa que las posibilidades de obtener a
través de la tutela la revocación de un traslado son necesariamente reducidas.
El debate ante el juez constitucional se realiza desde el prisma de la
Constitución, la cual, en vista de su textura abierta, da pie para ser
desarrollada en formas diferentes - y en ocasiones hasta contradictorias. Ello
significa que tanto el Legislativo como el Ejecutivo gozan de un espacio amplio
de configuración normativa y administrativa, que debe ser respetado por el juez
constitucional. Por el contrario, al nivel de la jurisdicción contencioso
administrativa el enfrentamiento procesal gira alrededor de normas mucho más
concretas y específicas, generadas precisamente a partir del ejercicio del
comentado espacio de configuración normativa y administrativa, hecho éste que
permite un análisis más minucioso de la circunstancias del caso bajo examen.
La Corte se ha
pronunciado ya en diversas ocasiones acerca de las circunstancias especiales
que permiten a través de la tutela revocar un traslado laboral. Así, cuando se
trata de la salud del mismo funcionario, la Corte ha considerado que la tutela
es procedente para ordenar su traslado a una ciudad en donde pueda ser asistido
debidamente - siempre y cuando exista una vacante en la que pueda ser reubicado
- o para revocar la orden de traslado, cuando la localidad de destino carece de
las condiciones necesarias para el cuidado médico del empleado. Así lo ha
establecido en las sentencias de tutela T-330 de 1993, T-483 de 1993, T-131 de
1995, T-181 de 1996 y T-514 de 1996.
Sin embargo, cuando
se ha solicitado la tutela con el argumento de que el traslado significa una
ruptura de la unidad familiar - bien sea porque las actividades escolares de
los niños dificultarían su mudanza, o bien porque los problemas del embarazo de
la mujer le impiden desplazarse junto con su esposo, o bien porque los padres
del funcionario son de avanzada edad - ésta ha sido negada. Así se ha
dispuesto, por ejemplo, en las sentencias T-615 de 1992 y T-311 de 1993. En
esta última, se precisa: "Desde luego, las dificultades propias de estas
situaciones [relacionadas con el traslado] no hacen que se produzca la
violación a los citados derechos fundamentales de los menores; éstas son, en
buena medida, una carga que se debe soportar cuando se está vinculado a la
administración en cargos como el de la señora María G. Méndez y, en
consecuencia, se debe responder a ella con objetividad".
Igualmente, la
tutela ha sido negada cuando se ha invocado como motivo que el traslado de
localidad o de horario de trabajo significa para el funcionario el abandono de
sus estudios, en desmedro de su derecho a la educación. Así se resolvió en las
sentencias T-362 de 1995 y T-016 de 1995.
La Corte también ha
precisado que ciertos organismos y entidades de la administración deben contar
con un mayor grado de discrecionalidad en materia de traslados, en razón del
tipo especial de servicio que prestan. En  la sentencia T-016 de 1995 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo), se sostiene:
"En verdad,
aunque puede ocurrir en algunos casos (Cfr. Sentencias T-593 del 9 de diciembre
de 1992, T-483 y T-484 del 27 de octubre de 1993), no puede afirmarse como
regla general la de que todo cambio en las condiciones laborales,
particularmente el que se refiere a la variación del sitio donde generalmente
se presta el servicio personal, genere el desconocimiento de derechos
fundamentales. Debe examinarse el caso particular, dentro de las circunstancias
en medio de las cuales tiene ocurrencia.
"En lo
referente a entidades públicas, los expresados límites de ius variandi
no pueden entenderse como la pérdida de la autonomía que corresponde al
nominador en cuanto al manejo del personal a su cargo, ni como la absoluta
imposibilidad de ordenar traslados, pues éstos resultan indispensables para el
adecuado desarrollo de la función pública y para la oportuna atención de las
necesidades del servicio.
"Adicionalmente,
por razón de la naturaleza y la finalidad de sus funciones dentro de la
estructura del aparato estatal, ciertos organismos y entidades deben gozar de
un mayor grado de discrecionalidad para el ejercicio del ius variandi.
Tal es el caso de la Policía (Cfr. Corte  Constitucional.  Sentencia T-615 del
18 de diciembre de 1992), el Ejército, los entes investigativos y de seguridad,
entre otros.
"El Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, "INPEC", pertenece a la
categoría indicada, pues a su cuidado se confían las tareas propias de la
administración, organización y vigilancia de los centros de reclusión
existentes en el territorio nacional".
Dentro del tema de
los traslados, la Corte sólo se ha pronunciado una vez con respecto a la
incidencia que puede tener en ellos la salud de los familiares del empleado, en
la sentencia T-593 de 1992 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), en la cual se
resolvió acerca de la petición de una empleada de una empresa privada para que
fuera trasladada a Bogotá, donde residían sus hijos menores de edad,  dos de
ellos afectados por graves problemas de salud. La Corte concedió la tutela y
ordenó el traslado de la actora. Cabe resaltar, sin embargo, que en este caso
se presentaba la especial circunstancia de que la actora había sido despedida
por la empresa cuando laboraba en Bogotá. La trabajadora demandó a la sociedad
comercial ante la justicia laboral y ésta ordenó el reintegro, en las mismas
condiciones laborales. Con todo, la empresa, a pesar de haberla reintegrado,
decidió enviarla lejos de Santa Fe de Bogotá, en claro desacato de la sentencia
del juez laboral.
11. En conclusión,
de la jurisprudencia de la Corte sobre traslados se deduce que la
administración goza de discrecionalidad para decidir sobre la reubicación de su
personal. No obstante, esta libertad se ve limitada de la siguiente manera: a)
el traslado debe efectuarse a un cargo de la misma categoría y con funciones
afines; b) para la concesión o la orden de traslado debe atenderse a las
consecuencias que él puede producir para la salud del funcionario; y c) en
circunstancias muy especiales la administración debe consultar también los
efectos que la reubicación del funcionario puede tener sobre el entorno del
mismo.
Asimismo, la Corte
ha precisado que el grado de discrecionalidad de algunas instituciones en punto
al traslado es mucho mayor - y por lo tanto es más restringida la posibilidad
de control del juez constitucional sobre los actos  que dispongan la reubicación
-, de acuerdo con la naturaleza de la entidad y el tipo de funciones que
desarrolla.
12. Para la solución
del problema que se debate en este proceso es importante precisar que la
Aerocivil se enmarca dentro de las instituciones que gozan de un grado de
libertad mayor en lo que concierne al traslado de sus funcionarios. De acuerdo
con la Ley 105 de 1993, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
es la entidad encargada del buen desarrollo de las funciones relacionadas con
el transporte aéreo. Ello significa que la Aerocivil tiene una gran
responsabilidad no sólo con la economía del país sino también con la vida de
las personas que hacen uso del transporte aéreo. Además, la tarea de esta
entidad debe cumplirse a nivel nacional, hecho que exige que ella cuente con
una estructura administrativa y de personal que le permita hacer frente a las
necesidades de todos los municipios que poseen un terminal aéreo. Estas son
básicamente las razones en las que se sustenta la exigencia de que su planta de
personal sea global y flexible. Así las cosas, el análisis, desde el punto de
vista del juez constitucional, del ejercicio de la discrecionalidad en materia
de traslados en esa institución debe ser menos estricto que el que se practique
con otras entidades.
Asimismo, como ya se
manifestó anteriormente, en el traslado ordenado por la Aerocivil no se
configuró en ningún momento ni un desmejoramiento en la situación jurídica
laboral de la actora ni en sus ingresos salariales.
Por lo demás, el
debate sobre el uso adecuado de la discrecionalidad en los actos
administrativos es normalmente del resorte de la jurisdicción contencioso
administrativa. La Corte Constitucional puede involucrarse en esta materia
únicamente en situaciones en las cuales la arbitrariedad sea manifiesta o
cuando el afectado se encuentra en un claro estado de indefensión.
En atención a que la
Corte no tiene elementos de juicio para establecer si el traslado a Girardot
podría afectar la salud de la madre de la actora, y a que los posibles efectos
de la reubicación laboral de la última apenas podrían establecerse en un plazo
prolongado - difíciles de prever para la administración en el momento de
decidir sobre el traslado de sus funcionarios -, esta Corporación negará la
tutela solicitada. Claro está que esta decisión no significa que se cierren las
puertas ante la jurisdicción contencioso administrativa, por cuanto, como ya se
expresó, el análisis del juez constitucional es diferente del que practica el
juez de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa.
De otra parte, los
hechos que rodearon el traslado de la actora no son suficientemente claros,
razón por la cual se confirmará la orden de compulsar copias a la Procuraduría
General de la Nación para que investigue si los directivos de Aerocivil
incurrieron en una falta disciplinaria en su actuación.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E:
Primero: REVOCAR parcialmente
el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué, el día
seis de agosto de 1996 y, en consecuencia, denegar la tutela  solicitada por la
ciudadana María Eugenia Ramírez Suárez.
Segundo: CONFIRMAR
el numeral Tercero de la referida sentencia, por medio del cual se ordena
expedir copias de lo pertinente con destino a la Procuraduría General de la
Nación, con el objeto de que ésta investigue si los directivos de Aerocivil
incurrieron en una falta disciplinaria en la actuación que desarrollaron en
relación con el traslado de la actora.
Tercero: Líbrense
por Secretaría las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los dieciséis (16) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y seis
(1996).
[1] La Corte ha señalado ya que ordenar el traslado a cargos de inferior
categoría constituye una violación al derecho al trabajo del funcionario
afectado. Ver sentencias de tutela T-084 de 1994  (MP. Carlos Gaviria) y T-576
de 1996 (MP. Fabio Morón).
[2] Sentencia C-479 de 1992, Magistrados Ponentes José Gregorio
Hernández y Alejandro Martínez Caballero.
[3] Ver también las sentencias T-484 de 1993 (MP. José Gregorio
Hernández) y T-113 de 1995 (MP. Carlos Gaviria).