C-167-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-167/93
COMISION
ACCIDENTAL/LEY-Trámite/PROYECTO
DE LEY-Discrepancias
Hubo disparidad
entre los textos del artículo acusado que aprobó la Cámara de Representantes en
segundo debate, frente al que aprobó el Senado de la República, motivo por el
cual se procedió a integrar la Comisión accidental que en últimas adoptó el
parágrafo demandado, actuación que se adecúa a lo dispuesto en el artículo 161
de la Carta Política. La función de la Comisión accidental es la de preparar el
texto que habrá de reemplazar a aquél sobre el cual surgieron discrepancias en
las plenarias de las Cámaras, como a bien tenga, siempre y cuando éste
corresponda al querer mayoritario del Congreso Nacional. Dichas
"discrepancias" deben producirse necesariamente durante el segundo
debate, pues la voluntad del constituyente fue la de permitir que se zanjaran
las diferencias que pudieran surgir en las Plenarias de cada Cámara, como
también evitar que el proyecto de Ley tuviera que devolverse a la comisión
respectiva nuevamente, haciendo mas dispendioso y demorado el trámite de
expedición de la Ley.
REF:. EXPEDIENTE
No. D-135
Norma Acusada:
Parágrafo del Artículo 13 de la Ley 4 de 1.992.
Demandante: RAFAEL
RODRIGUEZ MORENO.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ.
Aprobado por acta
No. 33
Santafe de Bogotá
D.C., veintinueve (29) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993).
I.  ANTECEDENTES.
Procede la Corte Constitucional
a decidir la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano RAFAEL
RODRIGUEZ MORENO, contra el parágrafo del artículo 13 de la Ley 4 de 1.992, por
vicios de formación.
A la demanda se le
imprimió el trámite constitucional y legal estatuido para los procesos de esta
índole.
II.  NORMA
ACUSADA.
El texto de la
disposición acusada es el que aparece subrayado dentro del artículo al cual
pertenece.
"Artículo
13. En desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una
escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y
retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en
el artículo 2o.
Parágrafo: La nivelación de que trata el presente
artículo debe producirse en las vigencias fiscales de 1.993 a 1.996".
III.  LA DEMANDA.
El actor se queja de
que el Congreso de la República hubiera conformado una comisión accidental
integrada por miembros de las dos Cámaras con el fin de aprobar entre otros el
artículo que es objeto de demanda parcial en este proceso, comisión que en su
sentir no se requería puesto que en la disposición aprobada por la Comisión
Primera del Senado y de la Cámara, como en la Plenaria de las mismas, no hubo
"DISCREPANCIAS" que hicieran necesaria la integración de tal
comisión.
Luego señala que:
"Si el proyecto de Ley # 32/91-Senado y 23/92 Cámara, fue aprobado en
legal forma en la comisión Primera Constitucional de ambas corporaciones, como
en la plenaria de las mismas en primero y segundo debate, sin que hubieran
surgido "DISCREPANCIAS DE NINGUNA NATURALEZA" en el seno de ellas, no
existió razón alguna para nombrar la "COMISION ACCIDENTAL" con el fin
de que prepararan un nuevo texto del citado proyecto de Ley, porque ya había
sido aprobado el "TEXTO DEFINITIVO POR UNANIMIDAD" en la plenaria de
cada una de esas Corporaciones. En consecuencia, el nombramiento de la
"COMISION ACCIDENTAL" no se ha debido hacer, pues violaba en forma
ostensible por demás el artículo 161, así como los artículos 150 y ss. de la
Constitución Nacional. Igualmente se violó el artículo 165 de la Constitución
Nacional, porque una vez que fue aprobado el proyecto definitivo de la Ley por
ambas cámaras, ha debido pasarse al Gobierno Nacional para su sanción, y como
no se procedió en dicha forma, por esta razón se violó dicho artículo".
IV.  INTERVENCION
CIUDADANA.
Dentro del término
de fijación en lista se presentaron dos escritos destinados a defender la
constitucionalidad del parágrafo impugnado por parte del Director del
Departamento Administrativo del Servicio Civil y del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
1o.- El Director  del Servicio Civil señala que
sí existió discrepancia    entre el texto del artículo 13 de la Ley 4 de 1.992
aprobado por la Cámara de Representantes frente al aprobado por el Senado de la
República "pues mientras la Plenaria del Senado aprobó un texto definitivo
más amplio, contemplando un término de 10 días contados a partir de la sanción
de la respectiva Ley, para efectuar la nivelación de las remuneraciones entre
el personal activo y retirado de la fuerza pública, precisando que la misma
tendrá efectos fiscales a partir del 1o. de enero de 1.992", la Cámara de
Representantes guarda silencio sobre la fecha a partir de la cual debía
efectuarse la nivelación, como la de su vigencia.
En consecuencia al
haber "discrepancia o desigualdad" entre los textos aprobados por una
y otra Cámara, lo correcto era dar aplicación al artículo 161 de la Carta
Política que permite la conformación de una comisión accidental encargada de
redactar un texto único para la aprobación de las plenarias de cada Cámara
Legislativa, que fue lo que efectivamente aconteció en el caso que se debate.
2o.- El apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público hace un juicioso y completo estudio sobre el trámite
legislativo que surtió el proyecto de Ley que luego se convirtió en la 4 de
1.992, para concluir que ciertamente existía diferencia ostensible entre el
texto definitivo aprobado por la Cámara con el aprobado por el Senado en lo que
respecta al mandato demandado; entonces como "la disparidad de los textos
era apreciable a tal punto, que lo procedente era integrar comisiones
accidentales para adelantar su trámite puesto que -se repite- su adopción no
permitía conformar una voluntad unívoca", motivo por el cual el Congreso
dió aplicación a lo dispuesto en el artículo 161 de la Carta Política, sin que
este hecho vulnere en forma alguna el Ordenamiento Máximo.
V.  CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación emite su concepto en oficio 123 del 24 de noviembre de
1.992, el que concluye pidiendo a la Corte que declare inexequible el parágrafo
del artículo 13 de la ley 4 de 1.992 por contrariar las disposiciones
constitucionales contenidas en los artículos 161 y 165.
Manifiesta el jefe
del Ministerio Público que ciertamente existe diferencia entre el texto
aprobado por el Senado de la República y el de la Cámara de Representantes pues
mientras que en el del Senado aparece que tanto la nivelación como el reajuste
para el personal retirado y activo de la fuerza pública producirán efectos a
partir del 1o. de enero de 1.992, en el aprobado por la Cámara cuando se
hicieron las  modificaciones  no se hizo referencia alguna a ese punto, pues el
artículo aparece sin el parágrafo acusado.
Por lo cual señala
el Procurador que "todo parece indicar que existe una errada
interpretación de los términos 'modificar' y 'discrepar' este último
presupuesto sine qua non para la integración de las comisiones
accidentales". Modificar conforme al diccionario es cambiar una cosa por
otra; mientras que discrepar es disentir una persona del parecer o conducta de
otra.
Entonces atendiendo
el significado de estas expresiones y al tenor de lo dispuesto en el artículo
161 de la Constitución Nacional "sólo pueden integrarse comisiones
accidentales cuando existan discrepancias en las Cámaras, esto es, cuando aún
no se ha cerrado el debate y no cuando sólo se pretenden modificaciones que no
den lugar a controversia".
Sobre el artículo 13
que es parcialmente acusado "no existió divergencia o al menos no aparece
constancia procesal sobre la misma, no obstante que el texto aprobado por la
Cámara difiere del acogido por el Senado en cuanto al término en que debía tener
aplicabilidad". Y reitera, que las discrepancias se presentan cuando se
discute un texto y no cuando éste ya ha sido aprobado por las Cámaras,
interpretación que se colige de lo dispuesto en el artículo 165 de la
Constitución.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una Ley de la República, es
competente esta Corporación para decidir sobre su constitucionalidad o
inconstitucionalidad, al tenor de lo prescrito en el artículo 241-4 de la Norma
Suprema.
1o.- Trámite Legislativo.
Dado que la
acusación contra el parágrafo del artículo 13 de la Ley 4 de 1992 se refiere a
vicios en el procedimiento de su formación, es preciso verificar en primer
término cuál fue el trámite que sufrió dicho precepto legal en cada una de las
Cámaras legislativas, de acuerdo con los documentos remitidos por el Congreso
de la República y que obran en el expediente.
-      El
día 19 de diciembre de 1.991 los Ministros de Trabajo y Seguridad Social y
Hacienda y Crédito Público presentaron ante el Senado de la República, el
proyecto de Ley que se intituló "por medio de la cual se fijan las normas,
objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación
del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones
sociales mínimas de los trabajadores oficiales, y se dictan otras
disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral
19, literales e) y f) de la Constitución Política", proyecto que se
radicó  bajo el No. 32 de 1.991.
-      El
22 de enero de 1.992 la Presidencia del Senado de la República repartió a la
Comisión Primera Constitucional el proyecto de Ley citado, por ser de su
competencia y ordenó su envío a la Imprenta Nacional para efectos de su
publicación en los Anales del Congreso.
-      Recibido
en la Comisión respectiva ésta procedió a designar ponente al doctor Gabriel
Melo Guevara a quien le señaló un plazo de siete (7) días para presentar la
ponencia correspondiente.
-
El 18 de febrero de 1.992 el ponente presentó su informe para primer
debate en la Comisión Primera del Senado, junto con el respectivo pliego de
modificaciones al articulado que habían propuesto los Ministros prenombrados.
-      En
dicho pliego de modificaciones aparece como texto del precepto que aquí se
impugna, el subrayado:
"Artículo
20.El Gobierno Nacional dentro de los diez (10) días siguientes a la
promulgación de la presente Ley, en ejercicio de las autorizaciones previstas
en el artículo 4o., hará los aumentos a que se refiere ese artículo, con
efectos a partir del 1o. de enero de 1.992.
Parágrafo: Dentro del mismo plazo y al ejercer las
facultades de la presente Ley, establecerá una escala gradual porcentual única
para nivelar las remuneraciones de los miembros de las fuerzas armadas, con
efectos desde el 1o. de enero de 1.992".
Parágrafo:"Dentro del mismo plazo y al ejercer
las facultades de la presente Ley, el Gobierno Nacional extenderá a los Magistrados
de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Administrativos y a los Jueces
de la República, la prima técnica establecida en el artículo 2o. de la Ley 60
de 1.990, con efectos desde el 1o. de enero de 1.992".
-      Este
precepto fue aprobado por la Comisión Primera del Senado en sesión llevada a
cabo el día 19 de febrero de 1.992.
-
En la plenaria del Senado se designó ponente al mismo Senador, doctor
Gabriel Melo Guevara a quien se le concedió un plazo de cinco (5) días para
rendir ponencia.
-
El 27 de febrero de 1.992 se llevó a cabo la sesión plenaria del Senado y
allí se aprobó el texto presentado por la Comisión en la siguiente forma:
"Artículo
11.El Gobierno Nacional, dentro de los diez (10) días siguientes a la
sanción de la presente Ley, en ejercicio de las autorizaciones previstas en el
artículo 4o., hará los aumentos a que se refiere ese artículo, con efectos a
partir del 1o. de enero de 1.992".
"Parágrafo
1o. Dentro del mismo plazo y al ejercer las autorizaciones de la presente
Ley establecerá una escala gradual porcentual única para nivelar las
remuneraciones de los miembros de las Fuerzas Armadas, con efectos desde el 1o.
de enero de 1.992".
En el mismo sentido
revisará y nivelará el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados
de la rama judicial.
"Parágrafo
2o. En el mismo sentido y al ejercer las facultades de la presente Ley, el
Gobierno Nacional extenderá a los Magistrados de todo orden de los Tribunales
Judiciales y a los Jueces de la República, la prima técnica establecida en el
artículo 2o. de la Ley 60 de 1.990 desarrollada por el Decreto 1661 de
1.991".
-
Dicho proyecto de Ley una vez aprobado por la Comisión Primera y la
Plenaria del Senado de la República, pasó el 10 de marzo de 1.992, a la Cámara
de Representantes para que continuara su curso legal.
-
El día 16 de marzo de 1.992 la Presidencia de la Cámara repartió el
proyecto de Ley No. 32 del Senado, a la Comisión Primera Constitucional por
competencia, quedando radicado bajo el No. 23 de 1.992.
-
Recibido el proyecto en la Comisión respectiva se designó ponentes a
varios representantes a quienes se les otorgó un plazo de quince (15) días para
rendir ponencia.
-
Los ponentes designados presentaron su informe con un pliego de
modificaciones al texto aprobado por el Senado de la República y es así como
aparece la norma que es materia de examen en este proceso en los siguientes
términos:
"Artículo
13.En desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una
escala gradual porcentual para nivelar las remuneraciones del personal activo y
retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en
el artículo segundo".
Sobre este texto se
presentó por parte del representante Guillermo MartínezGuerra una proposición
sustitutiva, la que una vez considerada por la Comisión fue negada con 19 votos
en contra y 2 en blanco.
-
La Comisión Primera de la Cámara de Representantes dió primer debate al
proyecto de Ley No. 23 de 1.992 en sesión llevada a cabo el día 6 de abril de
1.992, siendo aprobado el texto de la disposición acusada en la siguiente
forma, según aparece en acta No. 16 de esa fecha.
"Artículo
14. En desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una
escala gradual porcentual para nivelar las remuneraciones del personal activo y
retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en
el artículo 2o."
-
En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes realizada el día 22
de abril de 1.992 se aprobó el mismo texto presentado por la Comisión, después
de haber considerado una proposición aditiva y otra modificatoria, las que
fueron negadas por mayoría.
-
Conviene aclarar que en la proposición aditiva se agregaba un parágrafo
que debía decir:
"La nivelación
de las remuneraciones de que trata el presente artículo, deberá producirse en
las vigencias fiscales de 1.993 a 1.995, y se respetará en todo caso el
principio de oscilación vigente en la Ley".
-
A raiz de la diferencia que surgió entre los textos aprobados por la
Plenaria del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, tales
Corporaciones procedieron a dar aplicación al artículo 161 de la Constitución
Nacional designando una comisión accidental, dadas las diferencias anotadas en
varios de sus artículos, dentro de ellos éste al que nos hemos venido
refiriendo, y que es el acusado.
-
Dicha Comisión accidental sesionó en forma conjunta y aprobó un texto del
artículo 13 de la manera que se señala en seguida:
"Artículo
13. En desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una
escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y
retirado de la fuerza pública de conformidad con los principios establecidos en
el artículo 2o."
"Parágrafo.
La nivelación de que trata el presente artículo debe producirse en las
vigencias fiscales de 1.993 a 1.996".
-
La Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el texto presentado por
la Comisión accidental en sesión llevada a cabo los días 28 y 29 de abril de
1.992 y el Senado de la República en sesión plenaria del día 5 de mayo de
1.992.
Del trámite
legislativo descrito se deduce, que ciertamente, como lo afirma el demandante,
el artículo 13 de la Ley 4 de 1.992 en la parte acusada, fue objeto de
modificaciones tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la
República y en la Comisión accidental constituida para el efecto; pues mientras
que en el Senado se ordena al Gobierno establecer dentro de los diez (10) días
siguientes a la sanción de la Ley, una escala gradual porcentual para nivelar
la remuneración del personal activo y retirado de la fuerza pública con efectos
fiscales a partir del 1o. de enero de 1.992, en la Cámara se ordena al Gobierno
establecer la misma escala gradual porcentual con el mismo fin, pero sin
indicar el plazo que tiene para realizarlo, ni la fecha a partir de la cual
surten efectos fiscales sus preceptos; y en el texto aprobado por la Comisión
accidental se fija un término de tres años dentro del cual debe hacerse la
nivelación correspondiente, sin señalar fecha a partir de la cual surte efectos
fiscales.
- El artículo 161 de
la Carta Política.
Esta disposición
surgió a la vida jurídica con la Constitución Política de 1991 y se creó con el
propósito de imprimir mayor eficiencia, racionalidad y agilidad a la labor del
Congreso en la formación de las leyes. Dice así el mandato citado:
"Artículo
161. Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto,
ambas integrarán Comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente,
prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de
cada Cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las
diferencias, se considerará negado el proyecto".
Cuando se presentó
esta disposición en la Asamblea Nacional Constituyente el doctor HERNANDO YEPES
ARCILA, en su calidad de ponente, argumentó:
"La sistemática
que proponemos sugiere así mismo un trámite especial para la superación de las
discrepancias que surjan una vez surtido el segundo debate en ambas Cámaras,
entre los textos que emanen de éstas, mediante el sencillo expediente de
confiar la búsqueda de aproximaciones a una comisión accidental designada por
los dos cuerpos con el encargo específico de preparar un texto final para
reabrir sobre él el segundo debate". (Ver gaceta constitucional Nos. (67).
Así las cosas y
atendiendo el contenido del artículo 161 Superior, las Cámaras legislativas
están autorizadas para integrar comisiones accidentales cuando exista
diferencia entre el texto de un proyecto de Ley aprobado en la plenaria de una
Cámara frente al aprobado en la plenaria de la otra. Comisión que debe reunirse
conjuntamente con el fin de adoptar una norma que se adecúe al querer
mayoritario de los miembros de una y otra Cámara. Esta decisión igualmente debe
ser considerada y aprobada en sesión plenaria en el Senado de la República y en
la Cámara de Representantes.
En el caso que se
somete a estudio de esta Corporación, como se expresó anteriormente, sí hubo
disparidad entre los textos del artículo acusado que aprobó la Cámara de
Representantes en segundo debate, frente al que aprobó el Senado de la
República, motivo por el cual se procedió a integrar la Comisión accidental que
en últimas adoptó el parágrafo demandado, actuación que se adecúa a lo
dispuesto en el artículo 161 de la Carta Política.
En efecto, de
acuerdo al artículo 161 de la Constitución para que se pueda integrar la
Comisión accidental mixta a que allí se alude, es requisito indispensable que
entre los proyectos aprobados por las Plenarias de cada una de las Cámaras
legislativas haya "discrepancias", es decir, desigualdad o diferencia
ya sea entre uno o varios de los artículos que lo conforman.
Dichas
"discrepancias" deben producirse necesariamente durante el segundo
debate, pues la voluntad del constituyente fue la de permitir que se zanjaran
las diferencias que pudieran surgir en las Plenarias de cada Cámara, como se
lee en la ponencia informe que se transcribió unos párrafos antes; como también
evitar que el proyecto de Ley tuviera que devolverse a la comisión respectiva
nuevamente, haciendo mas dispendioso y demorado el trámite de expedición de la
Ley. Siendo así no le asiste razón al Procurador General de la Nación cuando
afirma que tales discrepancias solo pueden tener lugar antes de la aprobación
por las Plenarias, ya que si así fuera mal podría alegarse discrepancia o
diferencia si aún no se sabe cuál es el texto que adoptará la mayoría de cada Cámara
como texto definitivo para que se pueda confrontar con el de la otra y así
determinar sus diferencias.
De otra parte debe
agregarse que tampoco se infringe el artículo 165 del Estatuto Máximo que exige
la aprobación del proyecto de Ley en primer debate en la Comisión
correspondiente de cada Cámara, como en la plenaria de las mismas, por cuanto
la comisión accidental conjunta a que alude el artículo 161 de la Constitución
Nacional, viene a reemplazar a la Comisión permanente constitucional en la discusión
y aprobación de la norma nueva que reemplazará aquella sobre la cual se
presentó discrepancia en las Cámaras. Además obsérvese que el nuevo texto debe
también ser discutido y aprobado en la Plenaria del Senado como de la Cámara,
cumpliendo así los debates respectivos.
Finalmente debe
aclararse que la Comisión accidental que se integre para efectos de dar
aplicación al artículo 161 de la Carta, única y exclusivamente puede ocuparse
del estudio y análisis de las disposiciones del proyecto de Ley que hubieren
sido objeto de "discrepancias", o lo que es lo mismo, de aquellas
normas cuyo texto hubiere sido aprobado en la plenaria de una Cámara en forma
diferente al de la otra. De manera que la Comisión citada no puede entrar a
modificar preceptos del proyecto de Ley sobre los cuales no hubiera existido
"discrepancia".
La función de la
Comisión accidental a que alude el artículo 161 constitucional, es entonces, la
de preparar el texto que habrá de reemplazar a aquél sobre el cual surgieron
discrepancias en las plenarias de las Cámaras, como a bien tenga, siempre y
cuando éste corresponda al querer mayoritario del Congreso Nacional.
En estas
circunstancias no encuentra la Corte Constitucional que el parágrafo del artículo
13 de la Ley 4 de 1.992 hubiere lesionado los artículos 157 y 161 de la Carta
Política y por el contrario su texto fue producto del cumplimiento por parte
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes de los mandatos
constitucionales que regulan el trámite de las leyes.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
Declárase EXEQUIBLE
el parágrafo del artículo 13 de la Ley 4 de 1.992, pero solo en cuanto que no
se infringieron los artículos 157 y 161 de la Constitución Nacional.
Cópiese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General