C-944-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-944/03
NORMA ACUSADA-Precisión
legal sobre la forma de fijar el impuesto
IMPUESTO PREDIAL-Norma
acusada no lo decreta sino que fija un parámetro general
IMPUESTO PREDIAL-Norma
acusada fija pautas, regulaciones y orientaciones generales dejando en manos de
las autoridades municipales la fijación, administración, recaudo y control del
mismo
ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance de la autonomía
IMPUESTO PREDIAL-Jurisprudencia
acerca de la potestad impositiva de los municipios
IMPUESTO PREDIAL-Origen
ENTIDADES TERRITORIALES-Principio de unidad de materia y autonomía tributaria
IMPUESTO PREDIAL-Inexistencia
de la soberanía tributaria
ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía no es absoluta ni cuando se trata de asuntos fiscales
PROPIEDAD HORIZONTAL-Impuesto
predial de las unidades privadas frente a inmueble que no está sometido en este
régimen no vulnera principio de igualdad
PROPIEDAD HORIZONTAL-Titularidad
de los bienes comunes de los inmuebles
TEORIA DE LA COMUNIDAD-Concepto
TEORIA DE LA PERSONA JURÍDICA-Alcance
PROPIEDAD HORIZONTAL-Naturaleza
jurídica
PROPIEDAD HORIZONTAL-Derecho
de dominio sobre bienes comunes
PROPIEDAD HORIZONTAL-Coexistencia
de derechos
PROPIEDAD HORIZONTAL-Titulares
de la propiedad en común
PRINCIPIO DE IGUALDAD-No vulneración
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración al existir relación directa entre el
título y los objetivos de la ley y la norma acusada
Referencia: expediente D-4592
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 675 de 2001 “por medio de la cual se
expide el régimen de propiedad horizontal.”
Actores: Eduardo José Pacheco de la Hoz
Magistrado
Ponente:
Dr. ALFREDO
BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos
mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Eduardo José Pacheco de la Hoz presentó demanda contra
el parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 675 de 2001 “por medio de la cual se
expide el régimen de propiedad horizontal.”
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA.
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición acusada. Texto tomado del Diario Oficial Nro. N. 44509, del 4 de
agosto de 2001.
Ley
675 de 2001
por
medio de la cual se expide el régimen de propiedad  horizontal.
Artículo 16. Identificación de los bienes privados o de dominio
particular. Los bienes privados o de dominio particular, deberán ser
identificados en el reglamento de propiedad horizontal y en los planos del
edificio o conjunto.
La propiedad sobre los bienes privados implica un derecho de
copropiedad sobre los bienes comunes del edificio o conjunto, en proporción con
los coeficientes de copropiedad. En todo acto de disposición, gravamen o
embargo de un bien privado se entenderán incluidos estos bienes y no podrán
efectuarse estos actos en relación con ellos, separadamente del bien de dominio
particular al que acceden.
Parágrafo 1°. De conformidad con lo establecido en el inciso 2° del
presente artículo, el impuesto predial sobre cada bien privado incorpora el
correspondiente a los bienes comunes del edificio o conjunto, en proporción al
coeficiente de copropiedad respectivo.
Parágrafo 2°. En los municipios o distritos donde existan planos
prediales georreferenciados, adoptados o debidamente aprobados por la autoridad
catastral competente, estos tendrán prelación sobre los demás sistemas para la
identificación de los bienes aquí señalados.
III.
LA DEMANDA.
El actor considera que esta disposición
viola los artículos 13, 158 y 317 de la Constitución. El concepto de violación
lo expone a través de las siguientes preguntas, que desarrolla al pie de cada
una, así :
1. ¿Es constitucional imponer un gravamen a
la propiedad raíz por disposición legal cuando sólo los municipios, a través de
acuerdos municipales tienen la atribución constitucional para hacerlo?
Señala el actor que dentro de las normas
constitucionales que definen las competencias de las entidades del Estado, se
encuentra el artículo 317 que autoriza sólo a los municipios la imposición de
los gravámenes a la propiedad inmueble, de forma que las normas locales son las
que determinan los impuestos a la propiedad raíz y no a las normas nacionales,
como muestra de apoyo a la descentralización territorial y protección a los
propietarios. Por ello, mal puede el Congreso decretar un impuesto a la
propiedad en sí y fijar su tasa impositiva. Dicha reglamentación, la
Constitución la concede única y exclusivamente a los municipios, sin
excepciones o cortapisas de ninguna clase.
Por lo tanto, la mención del artículo
acusado es inconstitucional pues comporta la regulación del impuesto predial
para los bienes inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal,
proveniente de un ente distinto la municipio.
2. ¿Es constitucional la inclusión de un
impuesto a la propiedad inmueble liquidado con base en una mayor extensión
inexistente y contenido en una ley que regula el régimen de propiedad
horizontal, a la luz del principio de igualdad y de la unidad de materia debida
a las leyes?
El demandante expone las razones por las
que el parágrafo 1º acusado, en su concepto, no tiene conexión teórica con el
contenido de la Ley 675 de 2001, ni con el contenido de la misma normativa en
cabeza del artículo 1º de la misma Ley, que establece el objetivo de la misma,
así como la violación del derecho de igualdad entre los propietarios de bienes
raíces respecto del impuesto predial.
Señala que el desarrollo urbano ha dado
lugar a soluciones habitacionales y comerciales que combinan derechos de
propiedad sobre unidades privadas y una participación sobre bienes que resultan
apropiados para el ejercicio de los atributos de la propiedad sobre esos
bienes. Esto llevó al legislador a constituir un tipo especial de propiedad
llamado “horizontal”. La Ley 678 se dedica en gran parte a definir las funciones
que le corresponden a la persona  jurídica que se crea al momento de someter
determinado inmueble al régimen de propiedad horizontal, clasificar los tipos
de propiedad existentes y ordenar algunas obligaciones para los destinatarios
de las normas.
No obstante, este objetivo de la ley, el
parágrafo acusado decreta un impuesto a la propiedad inmueble de quienes son
titulares de unidades privadas sometidas a propiedad horizontal, por la
participación en los bienes comunes y a una tasa equivalente al coeficiente de
la copropiedad de la respectiva unidad privada. Esta disposición, según el
actor, no tiene nada que ver con los objetivos de la Ley 675 de 2001.
Explica que lo acusado quiere decir que “el
valor a pagar por concepto de impuesto predial de las unidades privadas de
edificios o conjuntos sometidos a propiedad horizontal deberá aumentarse en el
mismo porcentaje al que equivale el coeficiente de copropiedad respectivo,
aunque por una parte la persona jurídica creada en virtud del sometimiento al
régimen de propiedad (que en realidad es la propietaria de los bienes comunes
de la propiedad horizontal) no es contribuyente según las normas legales
pertinentes, y por la otra parte, prácticamente se le está sumando área
inexistente a las unidades privadas de edificios o conjuntos sometidos al
régimen de propiedad horizontal, para aumentar su avalúo y consecuencialmente
el valor a pagar por concepto de impuesto predial.” (fl. 4)
De otro lado, se crea una distinción entre
el impuesto predial de los propietarios de inmuebles sometidos al régimen de
propiedad horizontal y los propietarios de inmuebles que no están sometidos a
tal régimen. Pues, éstos últimos son avaluados con base en su área privada para
efectos de la liquidación del impuesto predial. En cambio, a los inmuebles
sometidos a tal régimen son avaluados por el área privada más el coeficiente de
copropiedad que corresponda, según establece el parágrafo acusado, sin que
medie un derecho de propiedad sobre las áreas comunes en la misma proporción al
coeficiente de propiedad en cabeza de los titulares de las unidades privadas de
la propiedad horizontal “porque el coeficiente de copropiedad apenas indica una
participación en los activos fijos de la copropiedad horizontal, muy al estilo
de las participaciones en el capital social de las sociedades comerciales, pero
nunca un derecho real sobre ellas ...” (fl. 4).
Pone de presente que si hubiere un derecho
de propiedad sobre las áreas comunes, al desafectar los bienes comunes no
esenciales, entrarían a formar parte de la persona jurídica que se crea al
someter los bienes al régimen de propiedad horizontal, como lo dispone el
artículo 20 de la Ley 675 de 2001. Además, si esto fuere así, los réditos
producto de la explotación económica deberían repartirse entre los propietarios
de las unidades privadas que forman la propiedad horizontal, pero, en cambio
pertenecen a la persona jurídica, según dispone el artículo 19, parágrafo 2º,
de la misma Ley.
Concluye que insinuar que al impuesto
predial sobre cada bien privado se le incorpora el correspondiente a los bienes
comunes en proporción al coeficiente de copropiedad, significa que los
propietarios deben tributar por : 1. bienes raíces de los cuales no son
titulares; 2. bienes raíces que acceden imaginariamente al área efectiva de su
derecho de propiedad, aunque los demás propietarios de inmuebles tributen por
el área efectiva que ocupe su bien raíz; y, 3. por bienes que realmente hacen
parte del patrimonio de una persona jurídica que no es contribuyente del
impuesto.
Señala que si la Corte declara la
constitucionalidad de este parágrafo, se debe condicionar en que no debe
entenderse como una nueva fórmula para la liquidación del impuesto predial de
las unidades privadas que conforman una propiedad horizontal, las que continuarán
tributando al Estado en la misma forma como lo hacen las propiedades privadas
que no están sometidas al régimen de propiedad horizontal.
IV. INTERVENCIONES.
Intervinieron el Ministerio del Interior y
de Justicia, a través de la doctora Ana Lucía Gutiérrez Guingue, y el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través del doctor Carlos Andrés
Guevara Correa, quienes pidieron declarar a la Corte la exequibilidad de la
disposición acusada. Las razones de cada uno se resumen así :
a) Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia. En primer lugar, considera la interviniente que la intención del
legislador fue incluir disposiciones acordes con las necesidades comerciales y
urbanas, que permitan prevenir y superar los eventuales conflictos que se
susciten. Se refiere a esta nueva noción del derecho de dominio.
Sobre el cargo de violación del derecho a la igualdad,
trae conceptos de tratadistas y jurisprudencia de la Corte, para concluir que
desconocer el coeficiente de propiedad como criterio para la definición de
derechos y deberes de los integrantes de la propiedad horizontal alteraría por
completo el sentido de la Ley 675 de 2001, así como la tradición jurídica
consagrada en leyes anteriores, que persiguen el desarrollo de los principios
de justicia y equidad en la distribución de cargas y derechos inherentes a la
modalidad de dominio.
Además, explica que la norma acusada hace parte de la
facultad que el artículo 334 de la Constitución le confiere al Estado de intervenir
en la economía.
La presunta violación del principio de unidad de
materia no se da, pues, esta expresión debe entenderse en sentido amplio. En el
caso bajo examen, el legislador quiso regular íntegramente esta forma especial
de dominio, que es la propiedad horizontal. Por ello, el título de la Ley tiene
relación con la materia del texto acusado.
Respecto del cargo de violación del artículo 317 de la
Carta, la interviniente se refiere a la sentencia C-495 de 1998, sobre la
inexistencia de la soberanía tributaria de las entidades territoriales. El
parágrafo acusado regula la forma como se determina el impuesto predial de esta
clase de bienes. Es decir, fija los parámetros a tener en cuenta en la
liquidación, dejando en manos de las autoridades municipales la fijación de las
tarifas, sin afectar las atribuciones constitucionales de las autoridades
municipales. Además, la exclusividad de los municipios para fijar estas tarifas
del impuesto predial no se predica de las contribuciones de valorización, las cuales
pueden ser determinadas por otras entidades públicas, ya que por su naturaleza,
la contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía
general a todas las personas, sino a un sector de la población, representado
por los propietarios o poseedores del inmuebles que se beneficien con una obra
pública.
b) Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. Considera que si bien es cierto que sólo los municipios podrán gravar
la propiedad inmueble como lo dice el artículo 317 de la Constitución, también
lo es que esas facultades deben ceñirse a la ley. Así lo ha expresado la Corte
Constitucional en la sentencia C-004 de 1993. Además, la disposición acusada no
decreta un impuesto, toda vez que los gravámenes sobre la propiedad raíz fueron
unificados a partir del año de 1990 en un solo impuesto, denominado impuesto
predial unificado, Ley 44 de 1990, de modo que el impuesto al que hace
referencia la disposición acusada ya se encuentra creado. La autonomía de las
entidades territoriales no es absoluta, sino que siempre debe estar delimitada
por la Constitución y la ley, según el artículo 287 de la Carta. El Congreso
tiene la facultad de fijar directamente cualquier elemento del tributo, asunto
al que se ha referido la Corte en las sentencias C-346 de 1997, C-467 de 1993.
Así mismo, el legislador está facultado para limitar la autonomía por razones
de interés nacional o por coherencia macroeconómica, que permitan prevalecer
disposiciones del orden nacional en el ámbito de las políticas económicas y
fiscales públicas, frente a las competencias territoriales.
Tampoco hay violación del derecho a la igualdad pues
se está ante dos clases de propietarios claramente diferenciados y existen
razones suficientes para la  expedición de la norma demandada. Lo que hace la
ley es entrever la existencia de unos bienes comunes en el caso de los
inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, que es de suyo
diferente a los bienes no sometidos a este régimen, y establecer el
cumplimiento de una obligación en proporción al coeficiente de copropiedad, es
totalmente lógico.
Lo dispuesto en el parágrafo acusado es simplemente
una aclaración, que no implica que la base gravable o la tarifa del impuesto
predial se hayan visto aumentados por la norma demandada.
Finalmente menciona el contenido del artículo 58 de la
Constitución en lo relativo a la función social de la propiedad. Las zonas
comunes quedan claramente delimitadas dentro del concepto de propiedad privada,
lo que implica que todas las consecuencias del derecho de propiedad le serán
aplicadas a esas áreas comunes, incluyendo lo relativo a los impuestos
aplicables a dichos bienes, en este caso, el predial, al cual están sujetos los
apartamentos respectivos dentro de un régimen de propiedad horizontal.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto Nro. 3262, de fecha 25 de junio de 2003, solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad del parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 675 de
2001, por las razones que se resumen así :
Explica lo concerniente a los gravámenes
a la propiedad inmueble en relación con el principio de legalidad de los
tributos, artículo 338 de la Carta. Pone de presente que por tratarse Colombia
de una República Unitaria existe el principio de centralización política.
Señala que las entidades territoriales están supeditadas, de acuerdo con la
Constitución en los artículos 300, numeral 4, y 33, numeral 4, a lo que
disponga el legislador.
El precepto acusado no está decretando un
impuesto. Ni vulnera el artículo 317 de la Carta, porque no establece que la
recaudación de los tributos que gravan los bienes raíces se destinen a entes
diferentes al municipio.
Señala el señor Procurador que existe
conexidad temática entre la norma demandada y el resto de la ley, ya que el
artículo 16 que hace parte del parágrafo acusado, estableció la identificación
de los bienes privados, señalando que la propiedad de éstos implica un derecho
de copropiedad sobre los bienes comunes del edificio o conjunto, en proporción
con los coeficientes de copropiedad, por lo que debía aclarar, como lo hizo la
norma, que así debía entenderse la propiedad privada sometida al régimen de
propiedad horizontal, para efectos de la liquidación del impuesto predial. No
hay violación, entonces, del principio de la unidad de materia.
No hay, tampoco, vulneración del
principio de igualdad pues los propietarios de inmuebles que están bajo el
régimen de propiedad horizontal no están en igual situación fáctica respecto de
los propietarios de inmuebles que no están sometidos a dicho régimen.
Considera además que no tiene razón el
demandante cuando afirma que los propietarios de las unidades privadas carecen
de un derecho real de propiedad sobre las áreas comunes. Explica que la
propiedad horizontal ha sido considerada como una propiedad de carácter
especial. Con el gravamen a la propiedad se busca garantizar la función social
y ecológica de la propiedad; el cumplimiento de la normatividad urbanística;
entre otras razones.
La edificación se somete al régimen de
propiedad horizontal mediante escritura pública, registrada y obtiene la
calidad de persona jurídica, sin ánimo de lucro, con derechos y obligaciones de
orden legal y reglamentario.
Señala que “el coeficiente de copropiedad
indica la proporción en que los dueños de unidades inmobiliarias cerradas lo
son de las zonas comunes y en el mismo sentido, dicho derecho de propiedad,
conlleva derechos y obligaciones, que se manifiestan en su participación en las
decisiones de la asamblea de propietarios y en su contribución con las cuotas
ordinarias y extraordinarias de administración. Desde esta perspectiva, es
totalmente razonable que los propietarios de unidades privadas que a su vez
ostentan un derecho de copropiedad sobre los bienes comunes, tributen sobre
unos y otros teniendo en cuenta el coeficiente de copropiedad del cual
participan.”  (fl. 50)
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, pues, el artículo acusado es de carácter legal.
2. Lo que se debate.
El actor considera que el parágrafo 1º del artículo 16
de la Ley 675 de 2001 viola los artículos 13, 158 y 317 de la Constitución, por
las siguientes razones: sólo los municipios pueden reglamentar e imponer un
gravamen a la propiedad raíz, y la disposición acusada está imponiéndolo a
través de la Ley; la disposición acusada crea una distinción respecto del
impuesto predial, entre los propietarios de inmuebles sometidos al régimen de
propiedad horizontal y aquellos que no, en violación del principio de igualdad,
sin que exista justificación para ello; y, se viola el principio de unidad de
materia porque no hay conexión temática entre el parágrafo demandando y el
contenido de la Ley 675 de 2001
Quienes intervinieron en este proceso y el señor
Procurador consideraron que la disposición no viola las normas constitucionales
que señala el demandante, y pidieron a la Corte declarar la exequibilidad de la
disposición. Los argumentos correspondientes se estudiarán al referirse a cada
cargo.
3. Cargo de supuesta violación del artículo 317 de la
Constitución.
El actor considera que la norma acusada viola el
artículo 317 de la Constitución porque está reglamentando y fijando la tasa
impositiva de la propiedad raíz a través de una Ley, asunto que sólo le compete
a los municipios.
Para la Corte no le asiste razón al demandante por las
siguientes razones : de una parte, de la simple lectura de la norma acusada, se
desprende que ella no decreta un impuesto sino que hace una precisión legal
sobre la forma de fijar el impuesto predial en los inmuebles sometidos al régimen
de propiedad horizontal. Precisión destinada tanto a los municipios, que son
las entidades territoriales que constitucionalmente pueden gravar la propiedad
inmueble, como a los propietarios de las unidades privadas sometidas al régimen
de propiedad horizontal, que tienen el derecho a conocer de antemano cómo será
calculado el impuesto predial, tanto de sus bienes privados como de los bienes
comunes del edificio o conjunto, evitando eventos tales como la doble
tributación o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las
cargas impositivas, según el municipio donde esté ubicado el predio. Y, de la
otra, porque tanto las normas constitucionales, como la amplia jurisprudencia
de la Corte lo ha expresado, no se impuso la autonomía absoluta de las
entidades territoriales, y en materia fiscal, no existe soberanía tributaria.
Se ampliarán estos puntos.
3.1 En cuanto a que el artículo acusado no decreta un
impuesto sino que fija un parámetro general, esta conclusión de la Corte se
desprende de la simple lectura de la disposición acusada, que consagra que el
impuesto predial sobre cada bien privado sometido al régimen de propiedad
horizontal, incorpora el correspondiente impuesto predial de los bienes comunes
del edificio o conjunto, y que tal incorporación se hace en proporción al
coeficiente de copropiedad respectivo. Obsérvese, entonces, que no se está
decretando ningún gravamen.
Salta fácilmente a la vista que se están fijando, a
través de la Ley, unas pautas, regulaciones u orientaciones generales
concernientes al impuesto predial,  dejando en manos de las autoridades
municipales la fijación, administración, recaudo y control del mismo. De está
forma se respetan las disposiciones constitucionales sobre la titularidad de
los tributos de propiedad de los municipios, según ordenan los artículos 294,
317, 262 de la Constitución, entre otras disposiciones, y a su vez, se
garantiza el principio de que lo concerniente a las atribuciones municipales en
materia fiscal debe ceñirse a la ley.
3.2 En cuanto al alcance de la autonomía
de las entidades territoriales en esta materia fiscal municipal, conviene
mencionar algunas sentencias de la Corte en las que se han analizado cargos
semejantes, en las que el demandante supone que porque la ley fija pautas en relación
con impuestos prediales, se está infringiendo el artículo 317 de la Carta. En
estos casos la Corporación ha hecho las diferencias jurídicas entre lo que es
la competencia del legislador de señalar las pautas generales de los tributos
de propiedad del municipio, y la fijación, recaudo y destino de los mismos, que
es de la competencia exclusiva de las entidades municipales.
En la sentencia. C-467 de 1993, la Corte analizó la
potestad impositiva de los municipios y, concretamente el impuesto predial. Se
remontó a los orígenes del impuesto cuando, en el año de 1990, mediante la Ley
44 de 1990, se unificó el impuesto para convertirlo en uno solo, que se ha
llamado "Impuesto Predial Unificado", estableciéndose éste como
gravamen del orden  municipal, cuya administración, recaudo y control
corresponde a los respectivos municipios, pero con sujeción a los parámetros
generales fijados por el legislador. Se transcriben apartes pertinentes de
esta sentencia :
“d) Potestad impositiva de los municipios.
Dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les
otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no
cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos, ya
que dicha facultad se encuentra limitada o subordinada no sólo a la
Constitución sino también a la ley, tal como lo ha expresado esta Corporación.
(Ver sentencia C-04, enero 14-93, Ponente Dr. Ciro Angarita Barón.) Sin embargo
no se puede desconocer su total autonomía en lo que se refiere a la administración,
manejo y utilización de los recursos tributarios que recauden por concepto de
impuestos directos e indirectos.
En efecto, al leer el artículo 338 de la Carta que prescribe:
"En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y
los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas
de los impuestos", parecería deducirse una autonomía impositiva de los
municipios. Sin embargo éllo no es así, pues dicha disposición ha de
interpretarse en íntima relación con el artículo 287-3 del mismo Ordenamiento
que dispone: "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la
ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: ....... 3.- Administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones", recuérdese que dentro de las entidades territoriales se
encuentran los municipios (art. 286 ib.).
Disposiciones que guardan conexidad con lo estatuído en el ordinal 4
del artículo 313 ibídem, que asigna  a  los Concejos la función de "Votar
de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos
locales".
De otra parte es la misma Constitución la que establece el principio
de legalidad de los impuestos, al consagrar en el artículo 150-12 como función
del Congreso que ejerce por medio de ley "Establecer contribuciones
fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales...."
Igualmente obsérvese que la Constitución de 1991, al igual que lo
hacía la Carta de 1886, concede una especial protección a las rentas
municipales al dejar consignado en el artículo 362, "Los bienes y rentas
tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de
las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan de las
mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares. Los
impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en
consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en
caso de guerra exterior", y en el 294 ib, señaló que "La ley no podrá
conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos
de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos
sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317".
Así las cosas, para efectos de establecer un impuesto municipal se
requiere de una ley previa que autorice su creación, la que como es obvio debe
adecuarse a la preceptiva constitucional. Una vez creado el impuesto, los
municipios adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las
obras y programas que consideren necesarias y convenientes para el municipio y
la comunidad en general de acuerdo con una política preconcebida, sin que pueda
el Congreso injerir en su administración, ni recortarlo, ni conceder
exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni extenderlo, ni trasladarlo a la
Nación, en esta última hipótesis salvo el caso de guerra exterior.
Decretado el impuesto en favor de los municipios, se convierte en
renta de carácter municipal de su propiedad exclusiva, con las mismas prerrogativas
de que goza la propiedad de los particulares y cuya distribución y utilización,
como se anotó, únicamente le compete al municipio, lo que en verdad constituye
una garantía para el manejo  autonómo de los recursos propios.
e.-  El impuesto predial.
El impuesto predial surgió en nuestro ordenamiento jurídico con la
expedición de la ley 48 de 1887, siendo posteriormente objeto de algunas
modificaciones mediante las leyes 1 y 4 de 1913 y 34 de 1920, consolidándose
como renta municipal únicamente a partir del año de 1951 por obra de los
decretos legislativos 3185 y 4133; luégo se expidió la ley 14 de 1983,
denominada "de fortalecimiento de los fiscos municipales" en la que
se regularon aspectos relativos a la formación y actualización del catastro, y
se adoptaron medidas trascendentales en relación con este impuesto, al ordenar
el reajuste del avalúo catastral en la proporción allí señalada, autorizar a
los contribuyentes para autoavaluar sus inmuebles,  etc.
Con la entrada en vigor de la ley 44 de 1990, normatividad de la
cual forman parte los mandatos acusados, se reformó nuevamente el citado
gravamen sobre la propiedad raíz, al fusionar el impuesto predial con otros
tres, a saber: el de parques y arborización, el de estratificación
socioeconómica y la sobretasa de levantamiento catastral, para convertirlo en
uno solo que se ha llamado "Impuesto Predial Unificado",
estableciéndose como gravamen del orden  municipal, cuya administración,
recaudo y control corresponde a los respectivos municipios.
El impuesto predial, además de ser una de las formas mas antiguas de
tributación, es sin lugar a dudas, el rubro mas importante de los ingresos
tributarios de los municipios.
La Carta Política les reconoce de manera exclusiva a tales entes
territoriales la facultad de gravar la propiedad inmueble, con excepción de la
contribución de valorización, la que puede ser impuesta por otras entidades,
tal y como lo ordena el artículo 317 que textualmente reza: "Sólo los
municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que
otras entidades impongan contribución de valorización". Dicha renta
municipal al igual que los demás impuestos municipales, como se ha reiterado,
goza de protección constitucional, de manera que la ley no puede conceder
exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni efectuar recortes en relación
con el impuesto predial.”  (sentencia C-467 de 1993, MP., doctor Carlos Gaviria Díaz)
En la sentencia C- 346 de 1997, la Corte se refirió a
los principios de unidad y la autonomía tributaria de las entidades
territoriales y la interpretación para conciliar estos dos principios.
Explicó que las entidades territoriales no gozan de autonomía absoluta en
materia fiscal. Dijo la providencia :
“Un rasgo
característico que afirma el derecho a la autonomía lo constituye la atribución
que tienen las entidades territoriales para establecer los tributos necesarios
que requiere el cumplimiento de sus funciones. En efecto, no basta con diseñar
una autonomía bajo la idea de que las entidades territoriales pueden designar
sus propias autoridades, ejercer poderes, atribuciones o competencias
específicas que les pertenecen, con cierta libertad e independencia, si al
mismo tiempo aquélla no comprende lo económico y financiero, es decir, el
derecho de contar con recursos, a través de la participación en las rentas
nacionales y el establecimiento de impuestos y de administrarlos, según
convenga a la gestión de los intereses regionales y locales.
No obstante, como lo ha señalado la
Corte, con fundamento en los arts. 287, 294, 300-4, 313-4, 317 y 338 de la
Constitución no existe una autonomía absoluta en materia fiscal en cabeza de
las entidades territoriales, pues su competencia para establecer y regular los
tributos debe ejercerse por la autoridad competente, dentro de los límites que
le señalen la Constitución y la ley, lo cual significa que el atributo de la
potestad impositiva regional y local es relativo y, en tal virtud, el
legislador puede señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o
limitaciones generales para su ejercicio, siempre que se respete el núcleo
esencial de la autonomía, es decir, que no se desnaturalice la esencia de ésta
de modo que se la desvirtúe, desconozca o desnaturalice.
La Constitución señala los derechos y el ámbito de las atribuciones
que en materia fiscal le corresponden a las entidades territoriales e
igualmente puntualiza los espacios competenciales permitidos y los vedados para
la actividad legislativa. En efecto, la Constitución confiere a los
departamentos y a los municipios la facultad de establecer impuestos de
conformidad con la ley, (arts. 300-4 y 313-4), otorga a éstos últimos la
potestad exclusiva de gravar la propiedad inmobiliaria, sin perjuicio de la
contribución de valorización (C.P. art. 317); consagra el principio de que los
impuestos regionales gozan de protección constitucional y no puede la ley
trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior (C.P.
art. 362); prohibe que la ley establezca exenciones o tratamientos
preferenciales sobre los tributos de las entidades territoriales, o consagrar
recargos sobre sus impuestos a menos que el recargo esté destinado a las
entidades responsables del manejo y conservación del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables (C.P. art. 294).” (sentencia C-346 de 1997, MP.,
doctor Antonio Barrera Carbonell)
En la sentencia C-495 de 1998, la Corte
reiteró la jurisprudencia sobre la inexistencia de la soberanía tributaria.
En conclusión : el legislador está facultado por la
Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o
limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto
predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributación, o la
incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas,
según el municipio donde esté ubicado el predio objeto del gravamen, lo que
resquebraja el concepto de República Unitaria, que es uno de los principios
fundamentales en la Constitución, según el artículo 1º de la Carta. Lo que no
le está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración,
el recaudo o el  control del mismo, pues, los impuestos de las entidades
territoriales “gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no
podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra
exterior”, según el artículo 362 de la Carta, en armonía con el contenido del
artículo 317 de la Constitución, en cuanto señala que “sólo los municipios
podrán gravar la propiedad inmueble.”
Esta clara diferenciación sobre lo que hace parte de
las facultades del legislador y lo que rebasa estas facultades en materia
impositiva municipal, encuadra en el marco trazado por la Constitución sobre el
concepto de autonomía de las entidades territoriales, que no es absoluta ni
siquiera cuando se trata de asuntos fiscales.
Por las razones anteriores, no prospera el cargo de
violación del artículo 317 de la Constitución, pues, la norma acusada no está
decretando un impuesto predial, sino, se repite, hace precisiones generales
sobre la materia, lo que encuadra, según lo visto, perfectamente dentro de las
facultades del legislador.
4. Cargo sobre la supuesta violación del principio de
igualdad.
El actor reprocha que la norma establece que el valor
a pagar por concepto de impuesto predial de las unidades privadas de los
edificios o conjuntos bajo el régimen de propiedad horizontal es mayor que el
que debe pagar el  propietario de un inmueble que no está sometido a este
régimen.
Esto significa, para el demandante, que los primeros
deberán pagar el impuesto predial sobre áreas comunes, en proporción con el
coeficiente de copropiedad, sin que medie un derecho de propiedad sobre esta
áreas comunes. Aunado al hecho de que, según el actor, se trata de una mayor
extensión inexistente, sobre bienes raíces de los que no son titulares, pues
pertenecen a un persona jurídica, que no es el titular del inmueble del área
privada.
4.1 Para la Sala no existe violación del principio de
igualdad porque resulta claro que unos y otros propietarios de bienes raíces no
se encuentran en la misma situación : el inmueble de los primeros hace parte de
en un conjunto o edificio, que tiene áreas comunes, en cambio, el inmueble de los
segundos no comparte áreas comunes con otros propietarios.
Desde este sólo punto de vista no prospera el cargo de
supuesta violación del principio de igualdad.
4.2 Tampoco prospera el cargo si se aceptase la
afirmación del actor respecto de que se están incluyendo en la base gravable
áreas comunes sobre las que no ejercen un derecho real sobre ellas, sólo con el
fin de aumentar el valor a pagar por concepto de impuestos.
Al respecto, hay que mencionar que el debate sobre la
titularidad de los bienes comunes de los inmuebles sometidos al régimen de
propiedad horizontal, ha sido objeto de examen tanto por la ley como por la
jurisprudencia y la doctrina, tal como lo recuerda la Corte Constitución en la
sentencia C-318 de 2002, en la que después de hacer una breve referencia
histórica de los orígenes legales de las reglas que regularon este nuevo
concepto de propiedad en nuestro país, denominado “propiedad horizontal” y se
remontarse a los hechos acaecidos el 9 de abril de 1948, que dieron como
resultado que, a través de la declaración del estado de sitio, se expidiera el
Decreto 1329 del 21 de abril de 1948 “sobre el régimen de la propiedad de pisos
y departamentos de un mismo edificio”, se estudiaron, también en esta
providencia, las diferentes teorías que se han expuesto sobre el interrogante
de a quién pertenecen los bienes comunes y la titularidad de los mismos. En lo
pertinente dijo esta sentencia :
4. Cómo ha resuelto la ley el interrogante de a quién pertenecen los
bienes comunes, y, por ende, la titularidad de los mismos.
4.1 Por tratarse de una situación nueva que, como se dijo, no tenía
un desarrollo legal y, mucho menos, jurisprudencial, frente a los numerosos
interrogantes y conflictos que suscitaba esta moderna forma de vivir
cotidianamente, compartiendo unos bienes y servicios comunes, ha dado lugar a
las más diversas teorías jurídicas, encaminadas a resolver, dentro de las
nociones generales y clásicas del derecho y de la propiedad, asuntos tales
como, cuál es la naturaleza jurídica de la propiedad horizontal, a quién
pertenecen las áreas comunes : si a todos los propietarios, o a una nueva
persona jurídica o a una sociedad, integrada por los propietarios. Para lo que
interesa a esta providencia, porque, no es del caso detenerse en todas las teorías
que se han desarrollado, basta mencionar las más importantes, y la forma como
la Ley las ha adoptado :
4.1.1 - La teoría de la comunidad, entendida como el derecho de
propiedad que tienen dos o más personas sobre los bienes comunes. Sin embargo,
esta teoría  presenta inconvenientes jurídicos, ya que, si se aplica en
estricto sentido, los comuneros tendrían derecho, también, por ejemplo, a pedir
la división de la cosa en común. Por ello, se desarrolló la teoría de la
comunidad sui generis, que fue la adoptada, primero en el Decreto 1286
de 1948, y posteriormente, en la Ley 182 de 1948, así : “Cada propietario
será dueño exclusivo de su piso o departamento, y comunero de los bienes
afectado a uso común. (art. 2)”
4.1.2 - En la Ley 16 de 1985 se acogió la teoría de la persona
jurídica. Con esta teoría se trataron de superar los inconvenientes que
contenía la teoría de la sociedad, que estaba siendo expuesta en ese momento.
Sin embargo, esta teoría de la persona jurídica, dentro de la propiedad horizontal,
entendida como una persona jurídica distinta de los copropietarios y dueña de
los bienes comunes, para algunos presenta el problema jurídico de la forma
jurídica de  la adquisición de los derechos reales : el título y el modo. No
obstante estos inconvenientes que le señalan es la que se impuso, no sólo en la
Ley 16 de 1985, sino, también, en la ley 675 de 2001, artículo 32.
4.2 Sea este breve recuento, para resaltar dos aspectos :
4.2.1 La naturaleza jurídica de la propiedad horizontal es un tema
en desarrollo, tanto por la ley como por la jurisprudencia, y, su evolución y
perfeccionamiento dependerán, en gran medida, como todos los asuntos jurídicos,
de la forma como éstos se desenvuelvan en la sociedad, aunado al hecho
innegable, que esta clase de propiedad es la que se impone en el mundo moderno.
Basta mirar el auge de los grandes centros comerciales y de las construcciones
de vivienda, que son verdaderos conglomerados habitacionales, que comparten áreas
y servicios.
4.2.2 El otro aspecto a destacar consiste en que desde su regulación
legal, el derecho de dominio sobre los bienes comunes nace directamente del
derecho que adquirieron los propietarios de los bienes privados. Es decir, de
la propiedad de los bienes privados deviene el derecho de dominio de los bienes
comunes, con todas las consecuencias que ello significa.” (sentencia C-318 de
2002, M.P., doctor Alfredo Beltrán Sierra)
En el mismo sentido la Corte se refirió a
la coexistencia de estos dos derechos (sobre las unidades privadas y las
comunes) y la titularidad de las áreas comunes en los propietarios de las áreas
privadas, así :
“Del análisis de la norma en cuestión, queda claro que coexisten dos
derechos, a saber:  el primero, que radica en la propiedad o dominio que se
tiene sobre un área privada determinada; y, el segundo, una propiedad en común
sobre las áreas comunes, de la cual son cotitulares quienes a su turno lo sean
de áreas privadas. (sentencia C-726 de 2000, M.P., doctor Alfredo Beltrán
Sierra)
4.3 Este recuento jurisprudencial está encaminado a
demostrar que el argumento que sostiene el actor en cuanto al cargo de
violación del principio de igualdad no tiene asidero, porque no obstante las
teorías jurídicas en desarrollo que existen sobre la propiedad de las áreas
comunes, sobre lo que no existe duda es que los “titulares de la propiedad en
común son los propietarios de las unidades privadas del edificio o conjunto
sometido al régimen de propiedad horizontal.” (sentencia C-318 de 2002).
Entonces, si los bienes raíces que hacen
parte de un conjunto o edificio sometido al régimen de propiedad horizontal y
los bienes raíces que no están sometidos a tal régimen no se encuentran en la
misma situación, no existe violación del principio de igualdad. Además, de la
propiedad de los bienes privados deviene el derecho de dominio de los bienes
comunes, con todas las consecuencias jurídicas, impositivas, etc., que esta
situación lleve consigo. Lo que tampoco implica violación del principio de igualdad.
No prospera, pues, el cargo de violación al derecho a
la igualdad.
5. Presunta vulneración del principio de unidad de
materia.
El actor considera que la disposición acusada viola el
principio de unidad de materia de que trata el artículo 158 de la Constitución,
porque si la Ley 675 de 2001 tiene como objetivo regular la especial forma de
dominio denominada propiedad horizontal, no hay conexión teórica con lo
establecido en el parágrafo demandado, que decreta un impuesto a la propiedad
inmueble.
Para la Corte este cargo no prospera por una razón
elemental : como se advirtió en el punto 3 de esta providencia, la norma
acusada no establece ni decreta un impuesto a la propiedad inmueble, sino que
traza pautas, regulaciones, orientaciones generales al impuesto predial.
Además, existe la relación directa entre el título y los objetivos de la Ley y
la norma acusada, en cuanto establece, para efectos del impuesto predial, que
se incorporen los bienes comunes del edificio, en proporción al coeficiente de copropiedad.
Obsérvese que los conceptos a los que
alude la disposición acusada  corresponden a los regulados en la Ley 675 de
2001, como son : bienes comunes y coeficiente de copropiedad, frente a la
obligación de los  propietarios de contribuir a los gastos e inversiones del
Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, según impone el artículo
95, numeral 9. Por lo tanto, tiene la relación necesaria que el legislador
regule en la ley de propiedad horizontal, lo inherente a las áreas que deben tenerse
en cuenta de la propiedad privada y de las áreas comunes, para efectos
tributarios, y, al hacerlo en proporción al coeficiente de copropiedad, se
cumplen los conceptos de justicia y equidad.
En consecuencia, no prospera el cargo.
En conclusión : por todo lo anteriormente explicado, se declarará
la exequibilidad del parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 675 de 2001, por no
violar los artículos 13, 158 y 317 de la Constitución.
VII.
DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar, por los cargos estudiados, exequible
el parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 675 de 2001 “por la cual se expide el
régimen de propiedad horizontal.”
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Jaime Araujo
Rentería no firma la presente sentencia por encontrarse en comisión debidamente
autorizada por la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)