C-206-20
Sentencia C-206/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Exequibilidad
parcial
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado
La
naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados
de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Carta
Política y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, así como mediante sus
especiales dispositivos de control político y judicial.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Control
político y control jurídico
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A
la luz del referido artículo 215, el Estado de Emergencia podrá ser declarado
por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan
hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD
PUBLICA-Definición
La
calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas
naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El
artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé
que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán
fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y
todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias
que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v)
podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los
existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año sucesivo, les otorgue carácter
permanente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se
reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El
examen formal del decreto requiere verificar, en su orden, el cumplimiento de
tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y
por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de
excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de
motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de
emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe
analizarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El
análisis material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha
indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que
guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
finalidad
A
la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
conexidad material
Con
este se pretende determinar si las decisiones adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas implementadas y las consideraciones expresadas por
el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción
y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
motivación suficiente
(…)
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por
cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible
frente a cualquier tipo de estas, siendo particularmente relevante para
aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la
LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por
los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
ausencia de arbitrariedad
(…)
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
disposiciones que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La
Corte Constitucional debe verificar que las medidas dispuestas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de
las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular; que
(iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de
acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
intangibilidad
(…) parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca
del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de
los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni
siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en
virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como
derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
contradicción específica
(…) tiene
por objeto establecer que las medidas adoptadas en los decretos legislativos
(i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto
es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha
destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso
mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados
en el artículo 215.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
incompatibilidad
(…)
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
necesidad
(…) previsto
en el artículo 11 de la LEEE, implica que las decisiones que se adopten en el
decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar
a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si tales disposiciones permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
proporcionalidad
(…)
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, implica que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
análisis particular no excluye, naturalmente, la aplicación del juicio de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, o en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
discriminación
(…)
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, requiere que las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto
legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance
PRESUPUESTO GENERAL
DE LA NACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Modificación
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación
por el Ejecutivo en estado de emergencia
ESTADOS
DE EXCEPCION-Límites a
facultades del Ejecutivo para prevenir excesos
DECRETO
LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Conexidad y especificidad
EMERGENCIA
SOCIAL-Alcance de
modificaciones en Presupuesto General de la Nación
En
consecuencia, el control de constitucionalidad cuando se modifica el Presupuesto General de la Nación implica verificar ciertas
condiciones relacionadas con la conexidad entre la finalidad de la modificación
y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, su necesidad y
proporcionalidad, y el cumplimiento de las normas orgánicas que regulan el
régimen propio de las afectaciones al presupuesto en estados de excepción.
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Contenido
y alcance
Referencia:
Expediente RE-297. Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 572
de 2020 “por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el
marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el
Decreto 417 de 2020”.
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la presente sentencia,
atendiendo a los siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.       La Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República remitió copia auténtica del Decreto
Legislativo 572 del 15 de abril de 2020, “por el cual se adiciona el Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su
correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020” ((Parág. Art. 215 C. Pol.).
Esto, con el fin de que la Corte adelantara el correspondiente control de
constitucionalidad (art. 241-7º C.Pol.).
2.
Avocado el
conocimiento por el Magistrado Sustanciador, mediante auto del 27 de abril
de 2020, se ordenó oficiar
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público[1] para que en el término de tres
(3) días informara sobre el
destino de los recursos a los que se refiere el Decreto bajo examen, teniendo
en cuenta las necesidades expuestas por cada una de las carteras en materia de
salud, empleo y crecimiento económico; las razones de la insuficiencia de las
apropiaciones iniciales efectuadas en el Decreto legislativo 519 de 2020 para
los fines citados en el acto administrativo de la referencia y,  sobre los
motivos que llevaron a disponer en el decreto de adición presupuestal, la
liquidación de la misma (arts. 3 y 4)[2].
3.       En el mismo auto, se ordenó
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y a todos los
ministerios que integran el Gobierno, con el objeto de que, si lo estimaban
oportuno, se manifestaran sobre la constitucionalidad del decreto sometido a
control. Se dispuso, de igual manera, que una vez vencido el término probatorio
concedido al Ministerio de Hacienda y calificadas las pruebas, el expediente
fuera fijado en lista de la Secretaría General de la Corte por el
término de 5 días, para permitir a los ciudadanos defender o impugnar las
disposiciones examinadas.
4.       Se determinó simultáneamente a la
fijación en lista, invitar a participar a la Comisión Cuarta Constitucional
Permanente del Congreso de la República[3],
al Departamento Nacional de Planeación, a la Contraloría General de la
República, a la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras (Asobancaria), a
la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (Anif), al Banco de la
República y a las universidades de los Andes, Externado de Colombia, de la
Sabana, de Antioquia, de Caldas y Nacional de Colombia, a fin de que emitieran
concepto técnico respecto de las normas objeto de revisión.
5.       Finalmente, se ordenó que, una
vez expirado el plazo de fijación en lista, se corriera traslado al Procurador
General de la Nación, por el término de diez (10) días, para que rindiera el
concepto de rigor dentro del proceso.
6.       Agotados los trámites
respectivos, procede la Corte a resolver sobre la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 572 de 2020.
II.     TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO
El siguiente es el texto del Decreto 572 del
15 de abril de 2020, como aparece publicado en el Diario Oficial N° 51286:
“DECRETO 572 DE 2020
(Abril 15)
Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente
liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarada mediante el Decreto 417 de 2020
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En uso de las facultades que le confiere el artículo
215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en
desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el
cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el
presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar
decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes.
Que la Organización Mundial de la Salud
declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es
una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que
instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la
identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el
tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas
preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y Protección
Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se
declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan
medidas para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones
destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al
nuevo coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo
de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el
presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional, por el término treinta (30) días
calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.
Que en función de dicha declaratoria, y con
sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución
Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos
los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir
la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias
adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 con graves
afectaciones al orden económico y social.
Que los efectos que se derivan de las
circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica pueden afectar el derecho al mínimo vital de los
hogares más vulnerables, por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales
con el fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida.
Que la Organización Internacional del
Trabajo, en el comunicado de fecha 18 de marzo 2020 sobre «El COVID-19 y el
mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas», insta a los Estados a adoptar
medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus
familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19;
(ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la
economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con
el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos
y lograr una recuperación rápida y sostenida.
Que de conformidad con la declaración
conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y
Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario
Internacional, «Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia
mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la
interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se
contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias
para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario
hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y
las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021.»
Que la honorable Corte Constitucional, en
Sentencia C-434 del 12 de julio de 2017, en la cual efectuó la revisión
constitucional del Decreto Legislativo 733 de 2017 “Por el cual se dictan
disposiciones en materia presupuestal para hacer frente a la Emergencia
Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de
Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto General de la Nación para
la vigencia fiscal de 2017 y se efectúa la correspondiente liquidación”,
precisó que: «La Constitución establece, como regla general, que no se podrá
hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir
créditos que no se hallen incluidos en el presupuesto de gastos decretados por
el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales
o municipales (art. 345 C.P.). Así mismo, de manera específica, los artículos
346 y 347 de la Carta Política prevén que el presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones deberá ser aprobado por el Congreso de la República. [...] sin
embargo, el Constituyente también hizo la salvedad de que las citadas reglas en
materia presupuestal tienen aplicación en tiempos de paz o normalidad
institucional, de modo que, en estados de excepción, se deja abierta la
posibilidad de que otro centro de producción normativa y, en específico, el
Ejecutivo, quien en tales situaciones se convierte en legislador transitorio,
intervenga el Presupuesto General de la Nación, cambie la destinación de
algunas rentas, reasigne partidas y realice operaciones presupuestales, con el
propósito de destinar recursos para la superación del estado de excepción.»
Que de conformidad con el Decreto 417 del
17 de marzo de 2020, es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación
de la vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los recursos necesarios
para la implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia
y mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el sistema de salud para que
garantice las condiciones necesarias de atención y prevención del Coronavirus
COVID -19 , así como a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica
y social que ha conllevado la emergencia.
Que el artículo 83 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto dispone que: «Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto
General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de
excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La
fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción
respectivo.»
Que para efectos de concretar las medidas
económicas y sociales que el Gobierno nacional busca implementar para conjurar
la grave crisis ocasionada por la pandemia COVID -19, se hace necesario aprobar
créditos adicionales y realizar traslados , distribuciones, modificaciones y
desagregaciones al Presupuesto General de la Nación del 2020 , en el marco de
las facultades otorgadas al Gobierno nacional mediante el artículo 83 del
Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el
artículo 18 de la Ley 2008 de 2019.
Que de conformidad con el artículo 30 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, y el artículo 3 de la Ley 2008 de 2019,
constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en
la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los
pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. Los
fondos sin personería jurídica estarán sujetos a las normas y procedimientos
establecidos en la Constitución Política, el Estatuto Orgánico del Presupuesto,
la respectiva ley anual de presupuesto y las demás normas que reglamenten los
órganos a los cuales pertenecen.
Que en virtud de las medidas adoptadas en
la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica a que
hace referencia el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se creó el Fondo de
Mitigación de Emergencias -FOME , mediante la expedición del Decreto 444 del 21
de marzo de 2020, como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto es atender las necesidades de
recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la
actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando
condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.
Que con el fin de dar aplicación a las
medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos, de conformidad con el artículo 3 del Decreto 417 de 2020, se autoriza
al Gobierno nacional para efectuar las operaciones presupuestales necesarias
para llevarlas a cabo.
Que mediante el Decreto Legislativo 562 del
15 de abril de 2020 se creó una inversión obligatoria temporal en títulos de
deuda pública interna denominados Títulos de Solidaridad - TDS, los cuales
serán suscritos por los establecimientos de crédito de acuerdo con los
porcentajes establecidos en dicho decreto.
Que teniendo en cuenta las cifras sobre los
activos y pasivos de los establecimientos de crédito con corte a 27 de marzo de
2020 suministradas por la Superintendencia Financiera de Colombia, se ha
estimado que el monto máximo que se podría obtener con esta medida de inversión
obligatoria correspondería a NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS
MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($9,811 ,300.000.000).
Que dicha suma debe ser incorporada
presupuestalmente como una fuente de recursos adicional del Fondo de Mitigación
de Emergencia -FOME, creado por el Decreto Legislativo 444 de 2020 de acuerdo a
lo establecido en el artículo 5 del Decreto Legislativo 562 del 15 de abril de
2020. No obstante, lo efectivamente recibido, en cualquier caso, dependerá de
la realidad financiera de los obligados al momento de la colocación de los TDS.
Que el artículo 67 del Estatuto Orgánico
del Presupuesto faculta al Gobierno para dictar el Decreto de liquidación del Presupuesto
General de la Nación, y prevé que el decreto se acompañará con un anexo que
tendrá el detalle del gasto.
Que, en mérito de lo expuesto,
DECRETA
ARTÍCULO 1.
ADICIONES AL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal
de 2020 en la suma de NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS MILLONES
DE PESOS MONEDA LEGAL ($9,811,300.000 .000), según el siguiente detalle:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
2020
CONCEPTO
VALOR
I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
9.811.300.000.000
6. FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN
9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN
9.811.300.000.000
ARTÍCULO 2. ADICIONES AL PRESUPUESTO DE
GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de
Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de
2020, en la suma de NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS MILLONES DE
PESOS MONEDA LEGAL ($9,811 ,300.000.000), según el siguiente detalle:
ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
2020
CTA
PROG
SUBC SUBP
CONCEPTO
APORTE NACIONAL
RECURSOS PROPIOS
TOTAL
SECCIÓN 1301
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN SECCIÓN
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
ARTÍCULO 3. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal
de 2020 en la suma de NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS MILLONES
DE PESOS MONEDA LEGAL MONEDA LEGAL ($9,811,300 .000.000), según el siguiente
detalle:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
2020
CONCEPTO
VALOR
I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
9.811.300.000.000
6. FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN
9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN
9.811.300.000.000
ARTÍCULO 4. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley
de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de
2020, en la suma NUEVE BILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS MILLONES DE
PESOS MONEDA LEGAL ($9,811,300 .000.000), según el siguiente detalle:
ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
2020
CTA
PROG
SUBC SUBP
CONCEPTO
APORTE NACIONAL
RECURSOS PROPIOS
TOTAL
SECCIÓN 1301
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN SECCIÓN
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
ARTÍCULO 5. ANEXO. El presente decreto se acompaña de un
anexo que contiene el detalle del gasto.
ARTÍCULO 6. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la
fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá, D. C., a los 15 días del mes de abril
2020
[siguen firmas del Presidente de la
República y todos sus ministros]
Anexo
DETALLE DE LA
COMPOSICIÓN DE LA ADICIÓN AL PRESUPUESTO DE RENTAS DE 2020
Pesos
CONCEPTO
VALOR
I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
9.811.300.000.000
6. FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN
9.811.300.000.000
NUMERAL 0081 FONDO DE MITIGACIÓN DE
EMERGENCIAS FOME
9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN
9.811.300.000.000
ADICIÓN AL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACIÓN 2020
CTA
PROG
SUBC
SUBP
OBJG
PROY
ORD
SPRY
REC
CONCEPTO
APORTE          RECURSOS.   TOTAL
NACIONAL         PROPIOS
SECCIÓN 1301
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
TOTAL ADICIÓN SECCIÓN
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
A.FUNCIONAMIENTO
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
UNIDAD 130101
GESTIÓN GENERAL
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
03
TRANSFERENCIAS
CORRIENTES
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
03
03
A ENTIDADES DEL GOBIERNO
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
03
03
A ÓRGANOS DEL PGN
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
03
03
01
082
FONDO DE MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS FOME
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
54
FONDO ESPECIAL FOME
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
TOTAL ADICIÓN
9.811.300.000.000
9.811.300.000.000
III.
PRUEBAS
DECRETADAS
7.
Por medio de
auto del 27 de abril de 2020 el despacho sustanciador avocó el conocimiento del
Decreto 572 de 2020 y ordenó la práctica de algunas pruebas con la finalidad de
contar con mayores elementos de juicio para analizar la constitucionalidad de
la referida norma. Se recibió por medio de escrito radicado el 4 de mayo de la
misma anualidad, en la Secretaría General de la Corte Constitucional, escrito
de la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República, mediante el cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
respondió a los interrogantes planteados como se expone a continuación:
8.
Respecto de
la destinación de los recursos a que hace referencia el Decreto Legislativo 572
de 2020, informó que serán utilizados para atender las necesidades
adicionales de gasto público ocasionadas por la pandemia del Coronavirus,
incluyendo los gastos que demanda los nuevos requerimientos para la atención en
salud y demás necesidades de gasto relacionadas con la mitigación de los
efectos adversos generados a la actividad productiva, en particular a las
pequeñas y medianas empresas, y el elevado impacto que tienen las directrices
de aislamiento obligatorio en los ingresos de los hogares colombianos, en
particular la población más vulnerable que usualmente labora en la informalidad
o en puestos de trabajo susceptibles de ser eliminados.
9.
No obstante,
resaltó que al tratarse de un hecho sin precedentes era imposible determinar
la magnitud del impacto económico y por ende conocer la totalidad de los
efectos que se pueden generar en la salud de los habitantes y la economía del
país.
10.       En relación con la insuficiencia
de estos dineros, el Ministerio de Hacienda explicó que el Gobierno Nacional
había previsto que los recursos contemplados en el Decreto Legislativo 519 de
2020 fueran utilizados para cubrir prioritariamente: (i) la prestación de los
servicios requeridos para atender la emergencia sanitaria; (ii) aliviar los
efectos adversos sobre la población en condición vulnerable por la pandemia; y (iii)
dar los insumos necesarios para mantener y restablecer el empleo y la actividad
económica del país dependiendo de la evolución de la pandemia. Sin embargo,
explicó que las acciones descritas solo representaban una primera línea de
herramientas implementadas para reactivar la economía y a medida que la
pandemia evolucionara el Gobierno necesitaría recursos adicionales.[4]
11.       Finalmente, resaltó que la
adición ordenada, debe ir acompañada de la liquidación respectiva, que debe
incluirse como un anexo, según lo señalado en el artículo 67 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto -EOP-, pues la sola adición de la Ley Anual de Presupuesto
resulta insuficiente y corresponde solo al primer paso del trámite que se
requiere para que los rubros puedan ser ejecutados por las respectivas
entidades ejecutoras que conforman el Presupuesto General de la Nación. Indicó
que, por esta razón, en los artículos 3, 4 y 5 se realizó la liquidación del
presupuesto adicionado en los artículos 1 y 2[5].
IV.
INTERVENCIONES
Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República
12.       Dentro del término otorgado por
la Corte Constitucional mediante auto del 27 de abril de 2020[6],
la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República intervino[7]
para exponer las razones que en su parecer conducirían a declarar la EXEQUIBILIDAD
del decreto examinado. Concluyó, en efecto, que el Decreto en estudio cumple
los requisitos formales y materiales de constitucionalidad previstos para los
decretos expedidos en desarrollo de la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica consagrados en el artículo 215 de la Constitución
Política y, por ende, debe declararse exequible.
Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad – Dejusticia – y del Observatorio Fiscal de la Pontificia
Universidad Javeriana
13.       Mediante documento de fecha 13 de
mayo de 2020 el centro de investigación Dejusticia y el Observatorio Fiscal de
la Pontificia Universidad Javeriana,  presentaron intervención ciudadana en el
proceso de revisión del Decreto 572 de 2020 para solicitar la INEXEQUIBILIDAD
del mismo, asegurando falta de “transparencia” en la adición presupuestal en
cuestión; expresan que con ello  se atenta contra los postulados de publicidad
del gasto y transparencia de la información presupuestal contenidos en la
Constitución Política. En este sentido explicaron por qué la falta de criterios
normativos para señalar las finalidades y los rubros específicos de dicha
adición presupuestal, le impiden al decreto conjurar la crisis y/o mitigar los
efectos.
14.       A manera de introducción,
expusieron que la falta de publicidad del gasto y en general de la actividad
estatal, revelan que el decreto desconoce el principio de finalidad como
requisito de validez material, toda vez que no dice “cómo, cuándo, ni de qué manera se
ejecutará dicha adición presupuestal. Y sobre todo no vincula dicha adición
presupuestal a situaciones específicas relacionadas con la mitigación del
impacto de la pandemia”,
por lo cual debería declararse la inexequibilidad de los artículos 1 a 4. Lo
anterior, al no ser claro que los recursos se destinarán exclusivamente a
mitigar el impacto de la pandemia y a financiar las medidas adoptadas para
enfrentarla, razón por la cual consideraron que debería exhortarse al Gobierno
Nacional para que en su calidad de legislador extraordinario “garantice la transparencia en las
operaciones presupuestales y en el gasto público, con miras a evitar la
corrupción y el mal manejo de dineros públicos”.
15.       Resaltaron la importancia de que el decreto
contenga información detallada del gasto, porque en ausencia de esta se imposibilita la
veeduría de estos recursos por parte de la ciudadanía y se debilita la
posibilidad de rendir cuentas por parte del Estado y de verificar que los
dineros se están empleando verdaderamente en atender necesidades relacionadas
con los derechos económicos, sociales y culturales.
16.       Por esta misma línea citaron la
Resolución A/RES/67/218 sobre “Los Principios de Alto Nivel para la
Transparencia Fiscal, la Participación y la Rendición de Cuentas” y
señalaron que el decreto no cumple con lo allí dispuesto, en otras palabras,
por falta de detalle. Adicionalmente, indicaron que sin trazabilidad
presupuestaria no es posible conocer si el uso de los recursos está cumpliendo
con la obligación general del artículo 2.1. del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, según el cual “cada uno de los Estados
Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas (...) especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente (...) la plena efectividad de los derechos (...)
reconocidos [en dicho Pacto]”.
17.       Arguyen que las medidas adoptadas
son “operaciones presupuestales amplias y generales que no necesariamente
están normativamente encaminadas a la mitigación de los efectos de la
emergencia, incumpliendo así el requisito de finalidad específico exigido por
el ordenamiento jurídico”.
18.       En parecer de los intervinientes,
es insuficiente que el decreto enuncie que los dineros, correspondientes además
a un elevado valor, se destinarán al FOME, por cuanto no especifica a qué
actividades económicas en concreto se asignarán estos recursos ni en qué
proporción, lo que impide efectuar un análisis adecuado de la finalidad del
decreto, ya que “no es posible evaluar si las medidas efectivamente se
encaminan a mitigar los efectos de la emergencia conociendo tan solo que los
recursos irán al FOME”. También llamaron la atención sobre el hecho de que
“el FOME no cuenta con herramientas o sistemas de control para el manejo de
recursos públicos, lo que impide su vigilancia y control”.
19.       Finalmente, concluyeron que no es
posible conocer si los recursos adicionados al FOME efectivamente van a ser
destinados a mitigar la crisis ni tampoco a qué sectores, entidades o
actividades y que la falta de transparencia imposibilita realizar un adecuado
juicio de finalidad del Decreto. Por esto, solicitaron se declare la
inexequibilidad del decreto y que se exhorte al Gobierno Nacional para que
indique con exhaustividad el destino de los recursos públicos y brinde
elementos para establecer “(i) cómo las acciones económicas van a ser
efectivas para afrontar la crisis originada con la pandemia,
específicamente respecto de los sectores salud, empleo y crecimiento
económico y, (ii) la destinación y distribución específica de los recursos de
los que trata el decreto en las diferentes carteras”.
Departamento Nacional de
Planeación - DNP
20.       Mediante documento de fecha 13 de
mayo de 2020 indicó que se adhería en su totalidad a la intervención presentada
por parte de la Presidencia de la República.
Universidad Externado de Colombia
21.       En escrito del 13 de mayo de la
presente anualidad, a través del Centro Externadista de Estudios Fiscales del
Departamento de Derecho Fiscal manifestó que el decreto objeto de examen es de carácter
instrumental y está estrechamente relacionado con el análisis constitucional
del Decreto 417 mediante el cual se declara la emergencia, y del Decreto 444
por medio del cual se crea el FOME, así como del Decreto 562 que autoriza la
expedición de TDS y su correspondiente inversión obligatoria para los
establecimientos de crédito, cuyos juicios de constitucionalidad no han sido
proferidos, por lo que sugirió realizar un estudio unificado de
constitucionalidad.
22.       En el caso concreto, consideró
que el decreto sometido a estudio cumple los requisitos formales, de acuerdo a
los presupuestos legales y jurisprudenciales establecidos por la Corte.
23.       En cuanto al análisis de fondo,
concluyó que las medidas adoptadas pretenden conjurar las causas de la
emergencia y mitigar sus consecuencias, para lo cual se necesita de este
instrumento para incorporar al Presupuesto General de la Nación los recursos
del FOME.
Intervención ciudadana
24.       Mediante documento radicado el 15
de mayo de 2020, un grupo de 19 estudiantes de derecho de la Universidad de los
Andes y profesores, de manera independiente, presentaron intervención
transversal a todos los decretos que integran el actual estado de excepción. Y así,
elaboraron una ficha de cada uno de los decretos legislativos, sin que se
hiciera una referencia específica a las razones por las cuales consideraron que
el Decreto 572 de 2020 cumple con los criterios de constitucionalidad.
Intervención de gobernadores del
pueblo indígena Yukpa
25.
En escrito
del 18 de mayo de 2020, seis
gobernadores del pueblo Yukpa radicaron escrito a través del cual indicaron que
la emergencia económica y social declarada a través del Decreto 417 de 2020,
así como todos los decretos posteriores que la desarrollan, debe ser considerada
INEXEQUIBLE o CONDICIONAR SU EXEQUIBILIDAD, en la medida que resultan “discriminatorios
y racistas son contrarios y vulneran gravemente el Convenio 169 de 1989 de la
OIT, Ley 21 de 1991, los tratados y convenios internacionales sobre derechos
humanos suscritos por el Estado Colombiano, la Constitución Política de
Colombia e innumerables sentencias de la Corte Constitucional, máximo cuando
somos sujetos de alta protección Constitucional”.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
26.       El Procurador General de la
Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la
Constitución y en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, allegó a la Corte el
concepto de rigor, mediante el cual solicita declarar EXEQUIBLE el Decreto
Legislativo 572 de 2020[8],
al cumplir con cada uno de los requisitos formales exigidos por la Constitución
y la ley.
27.       En primer lugar, encontró
cumplidos los requisitos formales (firmas del Presidente de la República y
todos sus Ministros, motivación, necesidad y pertinencia y temporalidad).
28.       Respecto a la revisión material, hizo
una clasificación entre exigencias generales y específicas. Frente a las
generales refirió que cumplía con los presupuestos de conexidad (externa e
interna), ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y no contradicción
específica.  Y en cuanto a las condiciones específicas, consideró cumplidos los
presupuestos de finalidad, motivación suficiente, necesidad y subsidiariedad,
incompatibilidad y proporcionalidad. Por ello concluyó que la incorporación de nueve billones ochocientos once mil
trecientos millones de pesos ($9.811.300.000.000) en el Presupuesto General de
la Nación, provenientes del recaudo que genere la inversión en los TDS para
financiar el FOME, no contradice la Constitución.
VI.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
Conforme a lo
dispuesto por el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de
la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 572 de 2020
supra transcrito. Con todo, es importante aclarar que la anterior
competencia no incluye las normas alusivas a la liquidación de la adición
presupuestal efectuada en el Decreto 572 de 2020, atendiendo las razones que se
exponen a continuación.
Problema
jurídico y estructura de la decisión
2.
Corresponde a la Sala decidir si el Decreto Legislativo 572 de
2020 satisface las exigencias formales y materiales a partir de las
disposiciones constitucionales y estatutarias –Ley 137 de 1994–. Para este fin,
seguirá la siguiente metodología: (i) la caracterización
general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia
económica, social y ecológica; (ii) el fundamento y alcance del control
judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia
económica, social o ambiental; (iii) las modificaciones al Presupuesto
General de la Nación en estado de emergencia económica, social
y ecológica; y (iv) se analizará la compatibilidad con la Constitución del
Decreto Legislativo 572 de 2020.
Caracterización general de los estados de
excepción y, en particular, del estado de emergencia económica, social y
ecológica[9]
3.
La
jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de
precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente
se ha esforzado por establecer las fuentes, criterios y estándares que debe
tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad
de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A
continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la
materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del
Decreto Legislativo 572 de 2020 sometido a su consideración en esta
oportunidad.
4.
La Constitución de 1991
regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción, disposiciones a
partir de las cuales el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
puede declarar la existencia de alguna de sus tres categorías: (i) guerra
exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia económica, social y ecológica.
5.
La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el
carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991
estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[10], así como
que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra
sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de
constitucionalidad”[11].
6.
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Carta Política y en la Ley 137 de 1994
-en adelante LEEE-[12],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[13].
7.
La Constitución dispuso
un complejo sistema de controles políticos específicos antes estas
circunstancias excepcionales, tales como (i) la autorización del Senado para la
declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del
Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las
reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar
el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y
evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la
responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave
calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los
preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
8.
La Carta Política
también estableció el control judicial constitucional automático de los
decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según
lo dispuesto en sus artículos 212 a 215, el cual está desarrollado por los
artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
9.
A la luz del referido
artículo 215, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de
la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a
los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha
sido definido por esta Corporación como “una desgracia o infortunio que
afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”.
La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de
causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
10.       Este Tribunal ha señalado que “los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad,
sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[14].
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[15].
11.       Desde la expedición de la Constitución
Política se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica
por distintas razones: i) la fijación de salarios de empleados públicos[16];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[17]; iii)
desastres naturales[18];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[19];
v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[20];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[21];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[22];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[23].
12.       El artículo 215 de la Constitución
prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en
cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el
marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i)
motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii)
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa
y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria-
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año sucesivo, les otorgue carácter permanente.
13.       Dicha disposición señala que el decreto que
declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual va a
hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no
se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días
siguientes al vencimiento de ese tiempo. En relación con las competencias del
Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
Fundamento y alcance del control judicial de los
decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social o
ambiental[24]
Consideraciones generales
14.       Los estados de excepción son respuestas
fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y
anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus
competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El
ordenamiento Superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de
excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para
hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de
desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y el Texto Superior, ello, bajo el entendido que los estados de
excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a
condiciones de validez impuestas por este último.
15.       La Corte ha indicado que los requisitos
mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas
integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de
la Carta Política que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215 C.P.);
(ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las
normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (arts. 93.1 y 214
C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben
ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de
excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este
Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas
nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las
suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en
razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular,
con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho
internacional de los derechos humanos.
Criterios
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
16.       La jurisprudencia de este Tribunal ha
establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo
del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un
detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites
previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente
respetados por el Gobierno Nacional.
17.       El examen formal del decreto requiere
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe analizarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
18.       El análisis material comprende el
desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La
práctica decisional de este Tribunal evidencia algunas divergencias en el
orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no
han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su
alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando,
adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
19.       El juicio de finalidad[25]
está previsto por el artículo 10 de la LEEE[26].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de
la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[27].
20.       El juicio de conexidad material[28]
está previsto por los artículos 215 de la Constitución[29] y 47 de la
LEEE[30].
Con este se pretende determinar si las decisiones adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas implementadas y las consideraciones expresadas por
el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[31]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[32].
21.       El juicio de motivación suficiente[33]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[34]. Dicha
motivación es exigible frente a cualquier tipo de estas[35], siendo
particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”[36].
22.       El juicio de ausencia de arbitrariedad[37]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se
establezcan disposiciones que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[38]
La Corte Constitucional debe verificar que las medidas dispuestas en los
decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales[39];
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público
y de los órganos del Estado y, en particular; que (iii) no supriman o
modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[40].
23.       El juicio de intangibilidad[41] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter
“intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y
214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al
habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.
24.       El juicio de no contradicción específica[42]
tiene por objeto establecer que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215.
25.       El juicio de incompatibilidad[43],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
26.       El juicio de necesidad[44],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las decisiones que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si tales disposiciones permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
27.       El juicio de proporcionalidad[45],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, implica que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este análisis
particular no excluye, naturalmente, la aplicación del juicio de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, o en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
28.       El juicio de no discriminación[46],
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[47], requiere
que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden
entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[48].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[49].
Las modificaciones al Presupuesto General de la
Nación en estado de emergencia económica,
social y ecológica
29.       La Constitución establece en los artículos 346 y 347 el principio de
legalidad del presupuesto, o la reserva de ley para su expedición,
modificación o adición, en atención a la importancia del principio democrático
para adoptar decisiones relacionadas con el uso y la destinación de los
recursos públicos[50],
de conformidad con el cual, para que los gastos efectivamente se ejecuten, las partidas
deben aprobarse por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto. Así, en
tiempos de normalidad institucional, la regla general es que no
se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni
trasferir créditos que no se encuentren en el presupuesto de gastos decretados
por el Congreso, las asambleas departamentales, o los concejos distritales o
municipales[51].
30.       Por
lo anterior, la Ley Estatutaria 137 de 1994[52]
regula las facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de excepción, en
los cuales se permite que otro sea el centro de producción normativa y, en
particular, que el ejecutivo cambie la destinación de algunas rentas[53],
reasigne partidas y realice operaciones presupuestales, con la finalidad de obtener
y destinar recursos dirigidos a la superación del estado de excepción,
convirtiéndose de este modo en legislador transitorio[54].
Las modificaciones pueden versar tanto en la fuente de los ingresos fiscales
como en la destinación de los créditos contenidos en el mismo.
31.       De
allí que el artículo 47 de la Ley 137 de 1994 disponga que, en virtud de la
declaración del estado de emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
32.       Complementando
lo anterior, los artículos 83 y 84 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
General de la Nación establecen, principalmente, que los “créditos
adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a
atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por
Gobierno (sic) en los términos que éste señale” y que en estas
circunstancias, atendiendo a lo dispuesto en la Constitución Política, “toda
modificación al Presupuesto General de la Nación deberá ser informada al
Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización”,
respectivamente.
33.       En este orden de ideas, al ejecutivo le asiste la competencia para
modificar el Presupuesto General de la Nación, bien sea
mediante la generación de créditos adicionales a los contemplados inicialmente en
la ley de presupuesto aprobada por el legislador, los cuales ingresan con
posterioridad a la expedición y liquidación del mismo[55] o a través de traslados,
que de ninguna manera aumentarán el valor total de las rentas, sino que
constituyen cambios tanto cuantitativos como de destinación de dos o más
partidas presupuestales. En estas hipótesis, se efectúa un crédito a
través del cual se incorpora o adiciona un gasto y, correlativamente, un contra
crédito que disminuye una de las partidas originales[56].
34.       En
los casos en que el Presidente de la República decreta adiciones al Presupuesto
General de la Nación, la fuente de los recursos debe encontrarse previamente
determinada y de consistir en un decreto legislativo, el cual es objeto de
control automático de constitucionalidad por parte de la Corte[57],
de modo que, el control constitucional se ejerce, tanto sobre los decretos
declarativos de los estados excepcionales como de los decretos legislativos que
en desarrollo de estos y en ejercicio de las facultades constitucionales expida
el Gobierno; revisión oficiosa o control automático que conlleva el examen de los
requisitos formales y de fondo[58].
Este control se hace necesario toda vez que las situaciones que se presentan en
estas circunstancias especiales implican la pronta implementación y ejecución
de acciones que no podrían controlarse de manera ordinaria sin que efectos
negativos impacten los diferentes sectores del país[59].
35.
En este sentido, la potestad de decretar un
estado de excepción y las facultades que durante él se ejerzan deben someterse
a un riguroso control constitucional, formal y material, lo que constituye un
límite a las actuaciones del ejecutivo en tiempos de anormalidad[60]. En
concreto, de la Carta Política se desprenden disposiciones que imposibilitan
que el ejercicio de estas facultades se convierta en un poder omnímodo.[61]
36.
Así, la jurisprudencia ha señalado, principalmente, como uno de
los límites, que debe evidenciarse conexidad entre los fines que conducen a la
modificación presupuestal y las causas que originaron la declaración del estado
de excepción, lo que comprende “de un lado, la [conexidad] existente
entre las causas que generaron la declaratoria y su finalidad, y de otro, la
existente entre las causas de expedición del decreto legislativo que modifica
el presupuesto y las materias que regula”[62].
37.
En segundo lugar, ha establecido una necesaria
relación de especificidad entre las razones que sirvieron de fundamento de la
modificación del presupuesto y la materia del estado de emergencia. De esta manera, los propósitos de gasto público que
pretenden cumplirse con la modificación presupuestal deben circunscribirse a la
implementación de medidas y acciones dirigidas unívocamente a conjurar y atender
las necesidades derivadas de la crisis[63], limitándose nuevamente la facultad del ejecutivo.
38.
Otros condicionamientos conducen a tener en
cuenta los principios contenidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en
normas como la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y de manera especial
en los decretos legislativos de modificación presupuestal[64], y en general, en las disposiciones
normativas que para el caso de los estados de excepción constituyen, junto con
las de la Constitución Política, bloque de constitucionalidad. La Corte se
pronunció al respecto en la sentencia C-148 de 2003 en los siguientes términos:
“En lo que hace referencia a los principios del sistema presupuestal
señalados en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la Corte advierte cómo estos
deben ser observados pues todo estado de excepción es, como se ha expresado
reiteradamente en la doctrina constitucional, un estado de legalidad, en el
cual los pilares que fundan el ordenamiento jurídico no pueden ser modificados
por el ejecutivo en uso de tales facultades.  Además, el Estatuto Orgánico de
Presupuesto contiene previsiones normativas (Arts. 83[65] y 84)
que inscriben la potestad de modificación presupuestal por parte del legislador
de excepción en el marco de los principios propios de tal estatuto[66], en
especial el de legalidad.  Esto en el entendido que estos preceptos definen al
decreto que declara el estado de excepción como la fuente del gasto público, lo
que entra en concordancia con los principios constitucionales aplicables a la
ley de apropiaciones y contenidas en el artículo 346 Superior, como es la
obligación de sustentar cada partida, entre otras causas, en un gasto decretado
conforme a ley anterior.”
39.
En consecuencia, el control de
constitucionalidad cuando se modifica el Presupuesto
General de la Nación implica verificar ciertas
condiciones relacionadas con la conexidad entre la finalidad de la modificación
y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, su necesidad y
proporcionalidad, y el cumplimiento de las normas orgánicas que regulan el
régimen propio de las afectaciones al presupuesto en estados de excepción.
Contenido y alcance del Decreto Legislativo 572 de 2020
40.  Mediante el Decreto Legislativo 572 de 2020 se adicionó el Presupuesto
General de la Nación correspondiente a la vigencia del 1º de enero a diciembre
31 de 2020, con el fin de conjurar e impedir la extensión de los efectos de
la crisis provocada por la pandemia ocasionada por el COVID- 19, declarada por
parte de la Organización Mundial de la Salud el día 11 de marzo de 2020.
41.  En el artículo 1º, el Decreto efectuó adiciones al presupuesto de
rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Nación en la suma de nueve billones ochocientos once mil trescientos
millones de pesos ($9,811,300.000.000) y en el artículo 2º, efectuó adiciones
al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones del Presupuesto General
de la Nación en la misma suma, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 345 Superior[67].
42.
En el artículo 3º, efectuó la liquidación de la
adición del presupuesto de rentas y recursos de capital y en el 4º,  la de la
adición del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, por el valor
antes mencionado.
43.
En el artículo 5º estableció que las normas
anteriores se acompañan de un anexo que contiene el detalle del gasto para la
vigencia fiscal 2020 y por último, en el artículo 6º incluyó la regla de
vigencia, según la cual, el decreto en mención rige a partir de la fecha de su
publicación.
44.       Entonces,
el objeto específico sobre el cual recae el control de constitucionalidad
consiste en la incorporación presupuestal de una medida adoptada en otra norma,
como lo es el Decreto 562 de 2020, a través del cual se crean los títulos de
deuda pública.
Control
de constitucionalidad del Decreto Legislativo 572 de 2020
Examen formal
45.   La Corte considera
que el Decreto 572 de 2020 cumple con los presupuestos formales que deben
contener las normas dictadas al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica, así:
46.  Expedición por el órgano
competente. El decreto bajo examen fue emitido y firmado por el Presidente
de la República y todos los ministros de despacho[68],
en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, especialmente las
conferidas por el artículo 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994.
47.  Expedición en desarrollo
del estado de excepción y durante el término de su vigencia. El Decreto 572
de 2020 se expidió en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020, a
través del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica en el territorio nacional, por una vigencia de 30 días calendario
contados a partir del 17 de marzo de 2020 y hasta el 15 de abril siguiente,
siendo esta última fecha en la que se expidió el decreto objeto de examen (15
abril de 2020), con lo cual se cumple este presupuesto.
48.  Existencia de motivación.
El decreto objeto de examen constitucional incluye las consideraciones (21
párrafos) que justifican la adición presupuestal para conjurar e impedir la
extensión de los efectos de la crisis de salud y socioeconómica desatada en el
territorio nacional con ocasión de la declaración de la pandemia a nivel
mundial, que a su vez reflejan la insuficiencia de las apropiaciones iniciales
contenidas en el presupuesto nacional de la presente vigencia para conseguir
superar dichos efectos.
Examen material
49.  El presente examen se adelantará siguiendo
estrictamente los presupuestos establecidos en el acápite de criterios materiales que rigen
el control de constitucionalidad[69], de acuerdo con los elementos y
presupuestos consignados en esta decisión.
50.  Juicio de finalidad. Este
parámetro exige que la medida adoptada esté directa y específicamente
encaminada a conjurar
las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus
efectos.
51.  Mediante el Decreto 417 de 2020[70],
con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de
la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo
el territorio nacional, por el término de 30 días calendario y de conformidad
con este decreto resulta indispensable adicionar el Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020, con el fin de incluir los recursos
necesarios para la implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la
emergencia y mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el sistema de salud
para que garantice las condiciones necesarias de atención y prevención del COVID-19, así como a contrarrestar la
afectación de la estabilidad económica y social que ha conllevado la
emergencia.
52.  En este contexto, el artículo 3° del Decreto 417 de 2020[71]
autorizó al Gobierno para efectuar las operaciones presupuestales necesarias
para dar aplicación a medidas que permitan conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos.
53.  En atención a lo anterior, se
crearon los Títulos de Solidaridad -TDS (Decreto 562 de 2020) que deben ser
suscritos por los establecimientos de crédito, en una suma que de acuerdo con
el reporte dado por la Superintendencia Financiera de Colombia correspondería máximo
a 9.8 billones de pesos, para ser incorporados al Fondo de Mitigación de
Emergencia -FOME[72],
cuyo objeto es cubrir las necesidades de recursos para la atención en salud,
los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que
la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el
crecimiento.
54.  Esta fuente de financiamiento se
une a otras a las que ha acudido el Gobierno para obtener recursos como son los
activos líquidos que tenía a disposición y créditos de diverso origen como
ocurre con los decretos 519 y 571 de 2020, también destinados al FOME[73].
55.  Ahora bien, en las intervenciones
de Dejusticia y la Universidad Javeriana se aseguró que los artículos 1º a 4º
enuncian operaciones presupuestales amplias y generales que no están
específicamente destinadas a mitigar los efectos de la crisis y que no es
suficiente afirmar que los recursos se destinarán al FOME, pues no se detalla a
qué actividades económicas en concreto se asignarán estos recursos ni en qué
proporción. Al respecto encuentra la Sala que tal afirmación no es de recibo en
la medida que teniendo en cuenta el único objetivo que tiene el FOME
(administrar los recursos para responder a las necesidades generadas por la
pandemia) es fácil inferir que existe una finalidad dirigida a conjurar la
crisis que pretende enfrentar el decreto en estudio, sin que sea posible en esta etapa establecer una
destinación específica de los recursos adicionados, de cara a la afectación de
sistema de salud, el mercado laboral y en general las graves afectaciones al
orden económico y social a causa de la pandemia.
56.  En consecuencia, tal argumento no
lleva a establecer un desconocimiento del juicio de finalidad en la medida que:
(i) los considerandos del Decreto establecen que los recursos de la adición
presupuestal se destinarán para “conjurar la emergencia y mitigar sus
efectos”; y (ii) el Decreto establece que estos recursos se van a destinar
al FOME cuyo objeto es precisamente “atender las necesidades de recursos
para la atención en salud, los efectos adversos generador a la actividad
productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que
mantengan el empleo y el crecimiento, en el marco del Decreto 417 de 2020”.
57.
Bajo estas
consideraciones para la Sala se cumple esta exigencia, dado que la medida
adoptada está directa y específicamente encaminada a conjurar las causas que generaron
la crisis y a impedir la extensión o agravación de sus
efectos.
58.  Juicio de conexidad material. Como se explicó, la
jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la conexidad debe ser evaluada
desde dos puntos, interna y externa.
59.  Conexidad interna. El decreto objeto de examen en
sus consideraciones destaca las circunstancias que motivaron la declaratoria
del estado de emergencia económica, social y ecológica, las que pueden afectar
el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, por lo que es
indispensable adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos
económicos a la población más desprotegida.
60.  Por otra parte, se hace alusión
al Decreto 417 de 2020, donde se advierte que es necesario adicionar el Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los
recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas dirigidas a
conjurar la emergencia y mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el
sistema de salud para que garantice las condiciones necesarias de atención y
prevención del coronavirus, así como a contrarrestar la afectación de la
estabilidad económica y social que ha conllevado la emergencia.
61.  En igual sentido, la motivación del decreto indica que la presente adición
tiene como destino el FOME, cuyo objeto es atender las necesidades en salud,
los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que
la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el
crecimiento.
62.  Como sustento de esta
modificación, refiere que para superar la actual crisis
se hace necesario aprobar créditos adicionales, realizar traslados,
distribuciones, modificaciones y desagregaciones al Presupuesto General de la
Nación del 2020, en el marco de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional
mediante el artículo 83 del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de
Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019.
63.  Finalmente, la parte
considerativa hace alusión al Decreto 562 de 2020 a través del cual se
establece una inversión obligatoria temporal por parte de los establecimientos
de crédito en títulos de deuda pública interna, que fueron denominados Títulos
de Solidaridad -TDS- cuyo valor está estrechamente relacionado con los estados
financieros de los establecimientos crediticios. En tal sentido, explica que al
27 de marzo de 2020 la Superintendencia Financiera de Colombia, certificó que
el monto máximo que se podría obtener con la referenciada medida de inversión
obligatoria correspondería a $9.8 billones.
64.  Con todo, encuentra la Sala que
las consideraciones descritas tienen relación directa con las medidas adoptadas
en la parte resolutiva puesto que se adiciona el Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020, recursos que serán inyectados al FOME, de
donde se extrae que existe una relación específica entre las consideraciones
que motivaron la expedición del decreto con las medidas allí adoptadas.
65.  Conexidad externa. La necesidad de adicionar el Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los
recursos para la implementación de medidas dirigidas a conjurar la emergencia y
mitigar sus efectos, como se explicó, atiende a la financiación del FOME a
través de títulos de deuda pública interna de adquisición obligatoria por las
entidades crediticias.
66.  Ello tuvo fundamento en la alerta
dada por la Organización Mundial de la Salud, que el 11 de marzo de 2020
declaró que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente
por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar
acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación,
aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos
confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas.
67.  Al respecto, la Corte en la
sentencia C-145 de 2020, destacó que el Decreto 417 de 2020 reseña la
existencia de unos hechos que afectan la salud pública mundial por el
surgimiento del virus denominado COVID-19,
que se convirtió en una pandemia y que arribó a Colombia generando una
emergencia sanitaria, lo que obligó a tomar medidas preventivas como el
aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio, ocasionando profundas
y trascendentales afectaciones económicas y sociales, sin que el sistema de
salud se encontrara preparado para su tratamiento y contención.
68.  Así, se advirtió sobre la
existencia de una nueva crisis global de salud pública con un carácter
extraordinario a partir de la incertidumbre a la que está expuesta el mundo. En
este sentido en la providencia en cita se destacó que la situación ocasionada
por el nuevo coronavirus sobrepasa las permanentes dificultades del sistema de
salud, no solo por la imprevisibilidad e impredecibilidad, sino por la
facilidad y velocidad de propagación, los altos niveles de gravedad y la ausencia
de vacuna o tratamiento específico.
69.  También hizo énfasis en que
existen diversas situaciones del orden internacional como la caída en el precio
del petróleo y la incertidumbre de los mercados, que tienen una incidencia
directa en el manejo de la pandemia, en la medida que impactan severamente en
la economía del país, lo que agrava el panorama fiscal por su presentación
concurrente con el COVID-19, máxime si se tiene en cuenta
que la situación generada por el coronavirus sobrepasa las dificultades ordinarias
del sistema de salud dada la magnitud de los hechos y el crecimiento
exponencial.
70.  En este contexto, el Gobierno
hizo evidente la necesidad de contar con amplios recursos económicos tanto para
el sistema de salud como para la implementación de las acciones necesarias para
restringir el contacto de los habitantes; continuar con el abastecimiento de
bienes básicos; así como afectar en menor medida la economía y el bienestar de
los habitantes.
71.  Ante este panorama el Decreto 417
de 2020 en su artículo 3° indicó “[e]l Gobierno nacional adoptará
mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte
considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo
dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”. Ello a fin de conjurar los
efectos de la crisis, en particular apoyar el sector salud y mitigar los
efectos económicos que enfrenta el país, razones que se hacen notar atendiendo
los hechos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia que se
estudia, la cual se ofrece absolutamente nueva y extraordinaria.
72.  Es claro entonces, que existe una
relación específica entre las consideraciones fácticas y jurídicas que
motivaron la expedición del Decreto 572 de 2020 con las medidas allí adoptadas,
pues se relacionan especialmente con los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia.
73.  Juicio de motivación suficiente. El decreto
contiene argumentos a partir de los cuales se explica la adición presupuestal
en orden a atender la crisis económica causada por la pandemia mundial para lo
cual se basó en: (i) el informe del 11 de marzo de 2020 de la Organización
Mundial de la Salud; (ii) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, por la
cual se declara la emergencia sanitaria; (iii) el comunicado del 18 de marzo de
la Organización Internacional del Trabajo sobre el “El COVID-19 y el mundo del
trabajo”; (iv) la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente
del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora del Fondo
Monetario Internacional a partir de la interrupción repentina de la actividad
económica; (v) la jurisprudencia constitucional -sentencia C-434 de 2017; y
(vi) el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
74.  Así, el Gobierno expuso las
razones que justifican la adición a partir de los siguientes aspectos: (i) el
Decreto creó una inversión obligatoria temporal en títulos de deuda pública
interna denominados TES, que sería suscrita por los establecimientos de
crédito; y (ii) teniendo en cuenta las cifras sobre los activos y pasivos de
los establecimientos de crédito suministrados por la Superintendencia
Financiera, se estableció el monto máximo que se podría obtener.
75.  De acuerdo con lo anterior, el
decreto en examen plantea los argumentos que motivan la presente medida en
procura de generar recursos para fortalecer el sistema de salud y mitigar los
efectos que pueda tener en el campo económico y social.
76.  Juicio de ausencia de
arbitrariedad.
El Decreto 572 de 2020 no contiene medidas que impliquen
la restricción de los derechos fundamentales, tampoco alteran el normal
funcionamiento de las ramas del poder público, toda vez que la adición
presupuestal, antes de limitar tales garantías, busca entregar recursos
necesarios para conjurar la crisis que ha ocasionado la pandemia en diferentes
sectores.
77.  Juicio de intangibilidad. El
decreto sometido a estudio no contiene medidas que puedan afectar derechos
fundamentales intangibles,
dado que no tiene como fin restringir los derechos que la jurisprudencia
constitucional ha incluido en esta categoría[74].
En este caso, la adición presupuestal busca contar con recursos económicos para
la adecuada operatividad del FOME, que permitan garantizar la atención en salud
y mitigar los efectos negativos que la pandemia ha generado sobre la economía y
la sociedad en general.
78.  Juicio de no contradicción
específica. Las
disposiciones examinadas no contrarían de manera específica a la Constitución o
a los tratados internacionales, ni desmejoran los derechos sociales de los
trabajadores,
pues como se ha expuesto ampliamente, están dirigidas a conjurar la crisis
económica y social generada con ocasión de la pandemia mundial del COVID -19, por la vigencia fiscal de
2020 y con destinación específica al FOME.
79.  Por otra parte, respecto de la
intervención presentada de manera conjunta por Dejusticia y la Universidad
Javeriana donde parecería que los argumentos están dirigidos a debatir el
principio de legalidad del gasto. La Corte encuentra necesario enfatizar que la
magnitud de la crisis no tiene precedentes; por lo tanto, aún no es claro si
sea primordial extender algunos programas o incluso crear programas nuevos
destinados a proteger a los hogares más vulnerables. Tampoco es claro cómo
evolucionará la curva epidemiológica y, en consecuencia, de qué manera se
deberán destinar los recursos para enfrentar la crisis sanitaria de la manera
más efectiva y eficiente posible. Finalmente, la crisis económica y social que
sufre el país es afectada por factores imprevisibles, derivados de la
propagación del COVID-19 y las medidas que, consecuentemente, debe adoptar el
Gobierno para mitigar sus efectos en varios ámbitos.
80.  Además, los principios de
publicidad y transparencia del presupuesto no exigen que la reglamentación
específica de la ejecución del gasto quede consignada en el decreto
legislativo. Por tanto, para la Corte se cumple con este presupuesto.
81.  Juicio de incompatibilidad. El Decreto 572 de 2020 no modifica o deroga leyes, de hecho hace alusión a
seguir los lineamientos expuestos en el Estatuto Tributario de cara a las modificaciones
al Presupuesto General de la Nación (arts. 67 y 83 Decreto 111 de 1994).
82.  Juicio de necesidad. Este examen también atiende a dos aspectos, a saber:
(i) necesidad fáctica o idoneidad, y (ii) necesidad jurídica o
subsidiariedad.
83.  Necesidad fáctica. Encuentra la Sala, en armonía con
lo expuesto en los juicios anteriores que, el Presupuesto General de la Nación
para la vigencia 2020, no contempla todos los rubros que hoy son necesarios
para atender y mitigar los efectos adversos generados por la pandemia del COVID-19, por lo que en el Decreto 417 de
2020 se advirtió sobre la necesidad de adicionar recursos para la
implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y
mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el sistema de salud, así como a
contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social.
84.  Bajo este panorama, el Gobierno
hizo dos adiciones presupuestales contempladas en los decretos 519 y 571 de
2020 con destino al FOME, por lo que corresponde establecer si es necesaria la
expedición del actual decreto para atender y mitigar los efectos adversos
generados por la pandemia.
85.  Respecto del Decreto 519 de
2020 se dispuso una adición presupuestal de 15.1 billones de pesos, para
cumplir los siguientes objetivos: (i) garantizar la prestación de los servicios
requeridos para atender la emergencia sanitaria; y (ii) aliviar los efectos adversos
sobre la población en condición vulnerable por la pandemia. Lo anterior, en
términos de inversión, fue explicado de la siguiente manera:
i) Garantizar la prestación para atender
la emergencia sanitaria, ante  la necesidad de expandir la capacidad
diagnóstica del país, el fortalecimiento de la red de las UCI e intermedios,
garantizar el abastecimiento de los insumos necesarios para la prestación de
servicios de salud, el reconocimiento económico temporal de los prestadores de
servicios de salud, la compensación económica temporal para los afiliados al
régimen subsidiado con diagnóstico de COVID-19 confirmado y el fortalecimiento
de la red de sanidad del sector defensa. En este sentido se implementaron 4 grandes
medidas estimadas en $6.8 billones de pesos, así: (i) fortalecimiento del
aseguramiento ($5.7 billones); (ii) fortalecimiento de las medidas de salud
pública ($31 mil millones); (iii) ampliación de la oferta de servicios ($1.1
billones); y (iv) fortalecimiento institucional del Ministerio de Salud y Protección
Social ($14 mil millones).
Si bien esta inversión inicial fue avaluada en los $6.8 billones referidos, se advirtió que se
desconoce la evolución de la curva epidemiológica en el país y, en consecuencia,
cuáles serán las necesidades de recursos adicionales en el futuro para
garantizar la prestación de los servicios requeridos para atender la emergencia
sanitaria.
ii) Aliviar los efectos adversos sobre
la población en condición vulnerable, acciones que representan un costo
aproximado de $4,2 billones, existiendo una eventual necesidad de ampliar la
cobertura o extensión de estos programas o la creación de unos nuevos.
Al respecto, el Gobierno indicó que, con el
fin de reducir el impacto social y económico en los hogares, se han diseñado
medidas que buscan garantizar la provisión de recursos económicos para la
población vulnerable que ve disminuidos sus ingresos con ocasión de aquellas
implementadas para contener la propagación de la pandemia del nuevo coronavirus
COVID-19. En este sentido se destacan: (i) la ampliación de transferencias
monetarias de los programas de Familias en Acción, Colombia Mayor y Jóvenes en
Acción, estableciendo un giro adicional para los mismos en la presente vigencia
(Decreto Legislativo 458 de 2020); (ii) creación del Programa Ingreso Solidario
orientado a la población vulnerable no cubierta por los anteriores programas
(Decreto Legislativo 518 de 2020); (iii) la devolución del Impuesto al Valor
Agregado -IVA-, que corresponde a la suma de $75.000 cada dos meses (Decreto
Legislativo 458 de 2020); y (iv) en igual sentido, se diseñó una medida que
permite diferir el pago de servicios públicos por dos meses de los hogares de
los estratos 1 y 2 (decretos 517 y 528 de 2020).
86.       Con todo, dependiendo de la evolución de la emergencia sanitaria, es
posible que sea necesario ampliar la cobertura o extensión de estos programas,
o la creación de programas nuevos, con el fin de mitigar los impactos
económicos y sociales del aislamiento preventivo obligatorio, especialmente en
la población más vulnerable.
87.       De la información expuesta, se
extrae que aproximadamente el 75% de las apropiaciones incluidas en el Decreto
519 de 2020 se destinarán a mitigar los efectos ya conocidos.
88.       Respecto del Decreto 571 de
2020, que adicionó el presupuesto general en $329 mil millones para el
FOME, fue destinado para cubrir las medidas adoptadas en el Decreto 553 de 2020
para población vulnerable, así: (i) personas adultas mayores en lista de priorización
del Programa Colombia Mayor, quienes recibirán 3 giros mensuales de $80.000,
priorizando a los mayores de 70 años, y (ii) los cesantes, dentro del Mecanismo
de Protección al Cesante, para trabajadores que se encuentren en esta
condición.
89.       Según el Ministerio de Hacienda,
las acciones descritas representan tan solo una primera línea de medidas
necesarias para reactivar la actividad económica, por lo que en la medida en
que la pandemia evolucione, el Gobierno requerirá recursos adicionales. Para
efectos de establecer un monto aproximado a manera de comparación, citó las dos
crisis económicas anteriores que ha padecido el país, esto es, la crisis
financiera de 1999 y la crisis financiera internacional de 2008-2009.
90.       En este contexto, explicó que en
1999 el Gobierno aumentó su gasto excluyendo intereses en 2,1 puntos
porcentuales del PIB, de 12,2% del PIB en 1998 a 14,3% del PIB en 1999, que
equivaldría a $21 billones de pesos actualmente. Para el año 2009 se aumentó el
gasto en 1,7 puntos porcentuales del PIB, de 14,7% del PIB en 2008 a 16,4% del
PIB en 2009, lo que equivaldría a un incremento en el gasto de $17 billones de
pesos a la fecha.
91.       Sobre este particular escenario
el Ministerio de Hacienda resaltó que ninguna de estas dos crisis contempló una
suspensión tan drástica de la actividad económica nacional como la actual, ni
una afectación generalizada de la economía mundial, por lo que considera
evidente que se requerirán recursos adicionales para mitigar el impacto
económico de la actual crisis, aunque en este momento sea imposible determinar
con precisión el monto exacto de los recursos que serán requeridos.
92.       Al respecto, la Sala encuentra
acertada tal afirmación, pues
las condiciones de la actual crisis no permiten en principio establecer el monto
total de los recursos necesarios para superarla, de cara a la afectación de
sistema de salud, el mercado laboral y en general las graves afectaciones al
orden económico y social a causa de la pandemia.
93.       En suma, para poder mitigar y
atender de manera oportuna y efectiva los efectos negativos de la pandemia
generada por el nuevo coronavirus, se requiere de disponibilidad de recursos,
por lo que el Gobierno se ha visto en la necesidad de canalizar los dineros a
través del FOME[75], valiéndose de distintas fuentes
de financiación, como ocurre en este caso a través de la expedición de los TDS,
máxime si se tiene en cuenta que en la medida que evolucione el COVID-19 serán indispensables recursos
adicionales para la atención de la emergencia en materia de salud, reactivación
económica y protección de la población vulnerable, por lo que es indiscutible
la necesidad de la adición establecida por medio del decreto objeto de examen.
94.       Necesidad jurídica. El presente examen se adelantará
atendiendo a las medidas que ordenan la adición al presupuesto de rentas y
recursos de capital, así como el de gastos (arts. 1 y 2); y las disposiciones
referentes a la liquidación de dicha adición (arts. 3, 4 y 5).
Adición
al presupuesto de rentas
y recursos de capital -artículos 1
y 2
95.  En este punto, entiende la Corte
que el Presidente de la República no tenía a
disposición, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales
ordinarias, mecanismos igualmente idóneos y ágiles para perseguir los mismos
resultados.
96.       Así, debe tenerse en cuenta lo
establecido en el artículo 345 Superior que se refiere al principio de
legalidad del presupuesto, esto es, que “en tiempo de paz no se podrá
percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni
hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos”.
A su vez, el artículo 346 de la Constitución señala que el presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones será presentado al Congreso para su aprobación.
97.       Por su parte, el artículo 83 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto consagra que “Los créditos adicionales y
traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos
ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en
los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que
declare el estado de excepción respectivo”.
98.       Bajo estas consideraciones, el
Gobierno cuenta con la facultad de adicionar el presupuesto, en el marco de un
estado de excepción a efectos de superar la crisis que lleve a su declaratoria[76].
99.       Atendiendo a dicha opción en el
artículo 3° del Decreto 417 de 2020, se dispuso que “el Gobierno nacional
adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la
parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así
mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”[77].
100.  En este marco, la Sala Plena
verifica que el ordenamiento jurídico ordinario reconoce
la necesidad de acudir a esta herramienta excepcional para superar emergencias
ante la urgencia de atender adiciones o modificaciones al Presupuesto General
de la Nación que por su inmediatez impidan acudir al trámite ordinario, siempre
que (i) se identifiquen fuentes adicionales de recursos, y (ii) estas fuentes
adicionales de recursos se adicionen al Presupuesto General de la Nación de
conformidad con la normativa vigente. En consecuencia, en el contexto del
apremio de disponer recursos para superar la actual crisis, la Corte encuentra
demostrado el criterio de subsidiariedad con el que se acudió a las potestades
legislativas de excepción, dado que la situación por la que atraviesa el país no
permitía que la presente adición presupuestal se cumpliera atendiendo el
procedimiento legislativo ordinario.
Liquidación de la adición presupuestal -artículos 3, 4 y 5
101.      Para la Sala Plena estas
disposiciones resultan inconstitucionales por no cumplir con este presupuesto,
como pasa a explicarse[78].
102.  En primer lugar, la Corte resalta que los principios contenidos en
el Estatuto Orgánico del Presupuesto hacen parte del bloque de
constitucionalidad[79],
por lo que sus disposiciones deben ser observadas en el marco de los estados de
excepción. Así, los artículos 83 y 84 del Decreto 111 de 1996 inscriben la
potestad de modificación presupuestal por parte del legislador de excepción en
el marco de los principios propios de tal estatuto, en especial el de legalidad,
sin embargo, no le está permitido al ejecutivo escoger la naturaleza de las
normas y los consecuentes tipos de controles.
103.  En estados de normalidad
institucional, el EOP establece que corresponde al Gobierno, mediante un
decreto ordinario, proceder a la liquidación del Presupuesto General de la
Nación (art. 67[80]).
En el mismo sentido, la Corte en la sentencia C-629 de 1996, mencionó que “la
expedición del decreto de liquidación por parte del Gobierno no obedece al
ejercicio de facultades extraordinarias, sino a una atribución directa y
específica de la Ley Orgánica del Presupuesto; en consecuencia, éste no es un
decreto-ley sino ejecutivo”.
104.  Desde una perspectiva
material, es indiscutible que los contenidos de estos artículos son propios de
un decreto reglamentario, pues se trata de las normas necesarias para ejecutar
la ley del presupuesto a las que hace referencia el artículo 67 del EOP. Este
precepto, que por ser orgánico tiene un rango especial en el sistema de
fuentes, le otorga al Presidente la competencia para expedir el decreto
liquidatorio como suprema autoridad administrativa, no como legislador de
excepción. Por lo tanto, no existe ninguna razón para que en un estado de
emergencia esta situación cambie, por lo que la naturaleza y el
control del acto no puede depender de la voluntad del Gobierno sino del
contenido de las normas que va a expedir.
105.  En este contexto, el Decreto Legislativo 572 de 2020, al incluir
disposiciones del orden meramente ejecutivo (arts. 3, 4 y 5), desconoció el
principio de necesidad jurídica, en la medida que el ordenamiento jurídico prevé
que es a través de un decreto ejecutivo que se ordene la liquidación del
presupuesto, sin que el Gobierno pueda determinar a su arbitrio la naturaleza
de las normas a proferir, máxime cuando la misma LEEE establece que los actos
proferidos en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los
decretos legislativos tienen un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[81].
106.  Así, ni la celeridad y
eficacia que requieren los estados de excepción podían emplearse como
fundamento para desconocer la naturaleza de las normas y su respectivo control,
ya que bastaba con ejercer adecuadamente la potestad ejecutiva para efectuar la
respectiva liquidación presupuestal.
107.  Aceptar lo contario sería obviar
que las atribuciones otorgadas en los estados de excepción solo pueden ser
usadas ante la necesidad de sustituir temporalmente al legislador, por lo que
Gobierno no cuenta con la facultad de acudir a ellas cuando realmente no las
necesita, lo que a la postre terminaría por desconocer los controles y
competencias propias del poder judicial establecidas en la Constitución y en la
LEEE.
108.  Entonces,
si bien el ejecutivo se convierte en legislador transitorio en virtud del
artículo 83 del EOP, la regla del artículo 67 del EOP que faculta al Gobierno
Nacional para proferir el decreto de liquidación del Presupuesto General de la
Nación, no cambia. Por tanto, a pesar de que en
estados de excepción las etapas de adición y de liquidación, están en cabeza
del Presidente las dos tienen una naturaleza distinta y en consecuencia un
control posterior y automático diferente.
109.  Por otra parte, para la
Corte es importante aclarar que en la sentencia C-434 de 2017[82]
esta Corporación no hizo expresa alusión a la liquidación de la modificación
presupuestal ordenada, porque en la parte resolutiva del decreto estudiado no
se dispuso su liquidación expresa (simplemente se acompañó el decreto con un
anexo con el detalle del gasto para la vigencia fiscal de 2017). En estos
términos, la Corte no reparó sobre la posibilidad de incluir en un decreto
legislativo disposiciones del orden ejecutivo, sin embargo, ello no implica que
esta Corporación hubiere aceptado que al disponerse adiciones presupuestales en
el marco de un estado de excepción se asuma la competencia para el examen de
legalidad de disposiciones de carácter eminentemente ejecutivo.
110.  En estos términos, no se
trata de un caso asimilable, pues las circunstancias fácticas, como la ratio
decidendi no atendieron a los supuestos analizados en esta oportunidad.
111.  Con
todo, para la Sala Plena los artículos 3, 4 y 5 del Decreto legislativo 572 de
2020, son inexequibles, por no superar el presupuesto de necesidad jurídica.
112.  Juicio de proporcionalidad. En relación con este parámetro
para la Corte entiende que la medida adoptada resulta equilibrada frente a la
gravedad de los hechos que han causado la crisis y ante la importancia de
mitigar los efectos de la pandemia, sin que en este caso es establezcan
restricciones a derechos y/o garantías constitucionales.
113.  Como se ha explicado, las medidas
adoptadas mediante el Decreto 572 de 2020 tienen como objetivo nutrir el FOME
para atender las necesidades adicionales de gasto público ocasionadas por la
pandemia y ante el desconocimiento real de los daños que el COVID-19 causa de manera simultánea
distintos frentes, como lo es la atención en salud y la actividad productiva.
114.  El adicionar recursos al Presupuesto
General de la Nación con destino exclusivo al FOME, antes de establecer restricciones
a los derechos fundamentales, procura inyectar recursos con una destinación
específica para aliviar los efectos de la emergencia, aspecto que se muestra
proporcional y razonable en atención a los fines que se pretende alcanzar (i)
garantizar la prestación de los servicios en salud; y (ii) aliviar los efectos
adversos sobre la población en condición vulnerable por la pandemia, a través de
títulos de deuda pública interna que deben ser adquiridos de manera obligatoria
por las entidades crediticias, de acuerdo a sus balances financieros.
115.  Bajo los parámetros descritos, en
criterio de la Corte, la actual medida lejos de
restringir o limitar garantías constitucionales, propende por materializar su
ejercicio. Además, no resulta excesiva respecto de la emergencia, ya que tiene
por fin conjurar la crisis presentada a partir del confinamiento obligatorio y
la rápida expansión del COVID-19.
116.  Es así como los recursos tienen
por fin garantizar la prestación de los servicios necesarios para atender la
emergencia sanitaria; aliviar los efectos adversos sobre la población en
condición de vulnerabilidad por la pandemia; y dar los insumos requeridos para
mantener y restablecer el empleo y la actividad económica del país, por lo que
resulta proporcionales de cara a la dimensión de la emergencia.
117.  Juicio de no discriminación. Las
medidas no imponen una discriminación injustificada, ni tratos diferenciales
por razón de la raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión
política o filosófica, debido a que buscan proteger a la población afectada con
la pandemia, dado que los recursos a que hace referencia el Decreto 572 de 2020
están destinados a atender los efectos de la pandemia, como los nuevos
requerimientos para la atención en salud, la actividad productiva (pequeñas y
medianas empresas) y el impacto que tienen las medidas de aislamiento
obligatorio en los ingresos de los hogares colombianos, en particular la
población más vulnerable que usualmente labora en la informalidad o en puestos
de trabajo susceptibles de ser eliminados.
118.  Al respecto, se advierte que las
medidas no realizan distinciones basadas en
alguno de los criterios sospechosos de discriminación previstos en la
Constitución. No obstante, aunque se establece la adición de recursos en el Presupuesto
General de la Nación a favor del FOME para
atender ciertos sectores, ello no puede ser considerado como de carácter
discriminatorio.
119.  De acuerdo a los lineamientos
expuestos, el Decreto 572 de 2020 cumple con los presupuestos materiales de
control constitucional.
Síntesis de la decisión
120.      La
Corte evidenció que el Decreto 572 de 2020 cumple con los
presupuestos formales toda vez que (i) se emitió por el Presidente de la
República, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales,
especialmente las conferidas por el artículo 215 de la Carta Política y la Ley
137 de 1994 y además, (ii) se expidió en desarrollo de lo dispuesto en el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica en el territorio nacional y dentro de la vigencia
de la misma; y (iii) se firmó por el Presidente de la República y todos los
ministros de despacho.
121.      En cuanto al análisis material, la Sala Plena también lo encuentra cumplido,
dado que el decreto legislativo analizado atendió cada uno de los presupuestos de
verificación constitucional. En este sentido se destacó que el objetivo de la
medida estaba dado en cubrir las necesidades de recursos para la
atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y
que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el
crecimiento, dado que la actual emergencia puede
afectar el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, siendo
indispensable adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos
económicos a la población más desprotegida.
122.      Para
el caso, se encontró que para alcanzar tal fin la adición del Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal 2020, tiene como único destino el
FOME, cuyo objeto es atender las necesidades en salud, los efectos adversos
generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe
brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.
123.      La
presente decisión en igual sentido constata que la medida adoptada no suspende
o vulnera el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales, no
interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado y no suprime o modifica los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento. Además, no afecta los derechos fundamentales
intangibles. Por otra parte, no contraría de manera específica a la
Constitución o a los tratados internacionales, ni desmejora los derechos
sociales de los trabajadores. Tampoco suspende, modifica o se están derogando
leyes.
124.      Para
la Corte la adición presupuestal decretada es constitucional en la medida que
el Estado debe contar con suficientes recursos para poder mitigar los efectos
negativos de la pandemia generada por el nuevo coronavirus, valiéndose de
distintas fuentes de financiación como ocurre en este caso a través de la
expedición de los TDS.
125.  No obstante lo expuesto,
para la Sala Plena los artículos 3, 4 y 5 son inconstitucionales por no superar
el presupuesto de necesidad jurídica, en la medida que el Gobierno usó las
facultades extraordinarias para liquidar la adición ordenada sin que fuera
necesario, toda vez que el acto de liquidación tiene una naturaleza
eminentemente ejecutiva, en consecuencia su naturaleza como control posterior
se encuentra específicamente regulada en la Constitución y la LEEE, aspecto que
no le permite al Gobierno escoger las naturalezas de las normas y el
consecuente tipo de control.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 572
de 2020 “por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el
marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el
Decreto 417 de 2020”, excepto los artículos 3, 4 y 5 que se declaran INEXEQUIBLES,
por no superar el presupuesto de necesidad jurídica, conforme lo expuesto en
esta decisión (fundamentos jurídicos 101 a 111).
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-206/20
ESTADOS
DE EXCEPCION-Gobierno
puede ordenar la liquidación del Presupuesto General de la Nación mediante un
decreto legislativo (Salvamento parcial de voto)
Expediente: RE-297
Magistrado ponente: José Fernando Reyes
Cuartas
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la
Sala Plena, suscribo el presente salvamento parcial de voto en relación con la
providencia de la referencia, porque considero que los artículos 3, 4 y 5 del
Decreto sub examine eran exequibles. La mayoría de la Sala concluyó que
estos artículos eran contrarios a la Constitución porque no satisfacían el
juicio de necesidad jurídica dado que “el ordenamiento jurídico prevé que es
a través de un decreto ejecutivo que se ordene la liquidación del presupuesto”.
Esta conclusión se fundamentó en tres premisas: (i) el artículo 67 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) establece que la liquidación del
Presupuesto General de la Nación debe hacerse mediante un decreto ordinario; (ii)
el acto de liquidación es materialmente un acto administrativo; y (iii)
el acto de liquidación no puede ordenarse en un decreto legislativo, porque
ello desconocería la competencia del Consejo de Estado prevista en el artículo
20 de la LEEE.
Difiero de esta posición porque considero que durante
un estado de excepción el Gobierno sí puede ordenar la liquidación del
Presupuesto General de la Nación mediante un decreto legislativo. Esta
conclusión está soportada en los siguientes argumentos.
1.
Las
reglas aplicables a las operaciones presupuestales que el Gobierno realice
durante los estados de excepción se encuentran previstas en los artículos 83 y
84 del EOP.
Estas disposiciones atribuyen la facultad al Gobierno de decretar adiciones al
presupuesto mediante decretos legislativos durante los estados de excepción. En
estos términos, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el Gobierno
puede “reali[zar] operaciones presupuestales, con el propósito de destinar
recursos para la superación del estado de excepción”[83]. Tal
y como lo expuse en el salvamento parcial a la Sentencia C-170 de 2020, el
acto de liquidación es indispensable para efectuar la adición al Presupuesto
General de la Nación, por lo tanto, la autorización para realizar adiciones en
estados de excepción comprende, necesariamente, la facultad de realizar la
liquidación respectiva.
2. El artículo 67 del EOP no es aplicable a las
liquidaciones del presupuesto ordenadas por el Gobierno durante un estado de
excepción. Una
interpretación integral del encabezado del artículo 67 del EOP en conjunto con
sus numerales permite concluir que esta norma únicamente es aplicable a
liquidaciones al presupuesto ordenadas en tiempos de paz. Los numerales 1 y 2
de esta disposición establecen que en el decreto de liquidación el Gobierno “[t]omará
como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la
consideración del Congreso” y “[i]nsertará todas las modificaciones que
se le hayan hecho en el Congreso”. Estos numerales no son aplicables en
estados de excepción, porque en estas circunstancias el Gobierno se convierte
en legislador transitorio y, por lo tanto, no presenta un proyecto de
presupuesto al Congreso. Por el contrario, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 84 del EOP y la jurisprudencia constitucional durante un estado de
excepción el Gobierno está facultado para ordenar las operaciones
presupuestales directamente sin necesidad de autorización del Congreso.
Únicamente debe “informar” sobre estas operaciones. En estos términos, en los
casos en los que una adición presupuestal es ordenada por medio de un decreto
legislativo no existe (i) un proyecto de presupuesto presentado al
Congreso; ni (ii) ninguna modificación hecha por el Congreso que el
Gobierno deba tomar en cuenta en la preparación del decreto de liquidación. Por
lo tanto, concluyo que el artículo 67 no es aplicable a los actos de
liquidación ordenados por el Gobierno durante estados de excepción.
3. El artículo 67 del EOP no establece que la
liquidación del presupuesto deba hacerse mediante un decreto ordinario. El encabezado del artículo 67 del EOP
establece que [c]orresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del
Presupuesto General de la Nación”. Como puede verse, el encabezado
únicamente atribuye al Gobierno la facultad de dictar el decreto de
liquidación. Concuerdo en que en tiempos de paz dicha liquidación debe
ordenarse mediante un decreto ejecutivo ordinario. Sin embargo, a diferencia de
lo sostenido por la mayoría de la Sala Plena, considero que (i) el
encabezado no establece que en estados de excepción la liquidación deba
hacerse, necesariamente, por medio de un decreto ordinario; y (ii)
tampoco prohíbe que el acto de liquidación pueda ordenarse mediante un decreto
legislativo durante un estado de excepción. Por estas razones, el artículo 67
del EOP no servía de fundamento para concluir que los artículos 3, 4 y 5 del
Decreto sub examine no satisfacían el juicio de necesidad jurídica.
4. El acto de liquidación no es materialmente un acto
administrativo. La mayoría
de la Sala Plena concluyó que “desde una perspectiva material, es
indiscutible que los contenidos de estos artículos [actos de liquidación] son
propios de un decreto reglamentario, pues se trata de las normas necesarias
para ejecutar la ley del presupuesto”. Difiero de esta posición porque está
fundamentada en una premisa equivocada: la Constitución prohíbe que los actos
de ejecución del presupuesto se incluyan en una norma con fuerza de ley.
Considero que esta premisa es desacertada por dos razones. Primero, en términos
generales, la Constitución no contiene una “regla de reserva de acto
administrativo”, por virtud de la cual el legislador tiene prohibido
incluir reglamentaciones en las leyes que pudieran haberse ordenado mediante un
decreto ordinario. Segundo, no existe ninguna disposición constitucional o
legal que establezca que (i) la liquidación del presupuesto es
materialmente un acto administrativo[84];
y (ii) prohíba ordenarla por medio de una norma con fuerza de ley[85].
5. Ordenar la liquidación mediante un decreto
legislativo no desconoce las competencias del Consejo de Estado. La Sala sostuvo que el Gobierno no puede
ordenar la liquidación del presupuesto mediante un decreto legislativo porque
ello desconocería la competencia de control de legalidad del Consejo de Estado
prevista en el artículo 20 de la LEEE. Difiero de este razonamiento en tanto (i)
el artículo 20 de la LEEE no establece que el Consejo de Estado tenga
competencia para efectuar el control de actos de liquidación del presupuesto.
De otro lado, (ii) no es posible concluir que el acto de liquidación es
un acto administrativo porque el Consejo de Estado efectúa su control. La
competencia del control de un determinado acto normativo no define su
naturaleza. Por el contrario, es la naturaleza del acto la que activa la
competencia de control de una determinada autoridad judicial. En este caso, el
artículo 20 de la LEEE establece que el Consejo de Estado efectúa el control de
legalidad de “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en
ejercicio de la función administrativa”. En estos términos, si la medida no
es un acto administrativo, es decir, no está contenida en un decreto
reglamentario, la competencia del Consejo de Estado para efectuar su control no
se activa. Por lo tanto, concluyo que el Consejo de Estado no tiene competencia
para efectuar el control de actos de liquidación que se ordenen en decretos
legislativos.
Cordialmente,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] En adelante
también, el Ministerio de Hacienda y Minhacieda.
[2]
Art. 67 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.
[3]
Conoce de leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero;
enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de
propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión, reforma u
organización de establecimientos públicos nacionales; control de calidad y
precios y contratación administrativa (art. 2, Ley 3 de 1992).
[4]
Cfr. informe del Ministerio de Hacienda, pág. 9, allegado como prueba adjunta
al escrito de la Presidencia de la República, el 4 de mayo de 2020. Respecto de
la prestación de los servicios requeridos para atender la emergencia sanitaria
mencionó que “si bien inicialmente se estimó una necesidad de recursos
adicionales de alrededor de $6 billones. Hoy en día, se considera que
dicha suma podría ascender a $7,1 billones”. De igual modo explicó
las variaciones en relación con las otras medidas.
[5]
Cfr. pág 4 del informe del Ministerio de Hacienda, allegado como prueba adjunta
al escrito de la Presidencia de la República, el 4 de mayo de 2020.
[6]
Oficio OPC-434/20 notificado por correo electrónico en la misma fecha.
[7]
Documento recibido en la Secretría General de la Corte Constitucional el 4 de
mayo de 2020.
[8]
Documento de fecha 29 de mayo de 2020.
[9] Este
capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las
sentencias C-136/09, C-145/09, C-224/09, C-225/09, C-226/09, C-911/10,
C-223/11, C-241/11, C-671/15, C-701/15 M, C-465/17, C-466/17 y C-467/17. Varios
de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas
sentencias.
[10] Sentencia C-466 de 2017, citando a su vez
la sentencia C-216/11 M.
[11] Ibidem.
[12] El carácter reglado, excepcional y limitado
se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas
causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los
estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se
funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y
(iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los
estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por
autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan
ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario
debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[13] El control judicial está a cargo de la
Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo establece el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[14] Sentencia
C-216/99.
[15] La Corte ha aclarado que el estado de
excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades,
dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a
declarar la emergencia económica, cuando los hechos y la crisis que dan lugar a
ella se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico, social
y ecológico, cuando sus efectos se proyecten en estos ámbitos. En consecuencia,
también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que
motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma
simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República efectuar la
correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de
excepción.
[16] Decreto 333 de 1992.
[17] Decreto 680 de 1992.
[18] Decretos 1178 de 1994, 195 de 1999, 4580
de 2010 y 601 de 2017.
[19] Decreto 80 de 1997.
[20] Decreto 2330 de 1998.
[21] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[22] Decreto 4975 de 2009.
[23]  Decreto
2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[24] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre
otras, en las sentencias C-465/17, C-466/17 y C-467/17. Varios de los párrafos
corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[25] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-467/17, C-466/17, C-465/17, C-437/17 y
C-434/17, entre otras.
[26] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos.”
[27] Sentencia
C-724/15. “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar
destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia”. Sentencia C-700/15. El juicio de
finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas
adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la
declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que
el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[28] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-517/17, C-467/17, C-466/17, C-437/17 y
C-409/17, entre otras.
[29] Constitución Política. Art. 215. “Estos
decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[30] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
[31] Sentencia C-409/17. “La conexidad
interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas
con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver, también, la
sentencia C-434/17.
[32] Sentencia
C-724/15. “La conexidad en el control de constitucionalidad de los
Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de
emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar
determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los
objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-701/15.
[33] El juicio de motivación suficiente de las
medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17,
C-466/17, C-434/17, C-409/17, C-241/11, C-227/11, C-224/11 y C-223/11.
[34] Sentencia
C-466/17. En la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias
C-722/15 y C-194/11.
[35] Al respecto, en la sentencia C-753/15, la
Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la medida adoptada no
límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben
expresar al menos un motivo que la justifique”.
[36] Ley 137 de 1994 “Por la cual se regulan
los Estados de Excepción en Colombia”, artículo 8.
[37] Sobre el juicio de ausencia de
arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467/17, C-466/17, C-434/17,
C-409/17 M, C-241/11, C-227/11 y C-224/11.
[38] Sentencia
C-466/17, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723/15
y C-742/15.
[39] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia
del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y
por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades”.
[40] Sentencia C-149/03. Reiterada, entre
otras, en las sentencias C-224/09, C-241/11 y C-467/17.
[41] El juicio de intangibilidad ha sido
desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517/17, C-468/17, C-467/17,
C-466/17, C-409/17, C-751/15, C-723/15 y C-700/15, entre otras.
[42] Al respecto pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-467/17, C-466/17, C-437/17 M, C-434/17, C-409/17 y
C-723/15.
[43] Esta Corporación se ha referido a este
juicio en las sentencias C-466/17, C-434/17, C-136/09, C-409/17 y C-723/15.
[44] Sobre el particular se han pronunciado,
entre otras, las sentencias C-517/17, C-467/17, C-466/17, C-465/17, C-437/17,
C-409 de 2017 y C-723/15.
[45] Sobre el juicio de proporcionalidad es
posible consultar las sentencias: C-467/17, C-466/17, C-227/11, C-225/11,
C-911/10, C-224/09, C-145/09 y C-136/09.
[46] Al respecto, se pueden consultar, entre
otras, las sentencias C-467/17, C-466/17, C-701/15, C-672/15, C-671/15,
C-227/11, C-224/11 y C-136/09.
[47] “Artículo 14. No discriminación. Las
medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[48] Sobre el particular, cabe resaltar que
dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con
el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la
ley prohibirá toda discriminación”.
[49] En este sentido, en la sentencia C-156/11,
esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[50] Cfr. sentencias C-006/12, C-192/97 y
C-685/96.
[51] Cfr. sentencia C-434/17. “Artículo 345. En tiempo de paz no se
podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el
de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido
decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los
concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no
previsto en el respectivo presupuesto”. Ver también la sentencia C-146/09.
[52] “Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”.
[53] El texto de la LEEE solo habla de modificación del Presupuesto
General de la Nación cuando se refiere a la conmoción interior, sin embargo, la jurisprudencia se ha referido de manera expresa a la posibilidad
de extender efectos del estado de conmoción interior al de emergencia
(C-376/94).
[54] Cfr. sentencias C-434/17, C-148/03, C-947/02, C-330/99, C-329/99,
C-219/99, C-138/99, C-376/94 y C-179/94, entre otras.
[55] En la sentencia C-685/96, la Corte subrayó: “11. En ese orden de
ideas, si debido a naturales cambios económicos o de prioridades, el Gobierno
necesita modificar la destinación de determinadas apropiaciones fiscales, crear
nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados
créditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se
busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación (créditos
suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el
proyecto original (créditos extraordinarios).” En el mismo sentido, ver las
sentencias C-434/17, C-483/02 y C-947/02.
[56] En la sentencia C-947/02 la Corte se refirió al tema y dijo: “[e]n
el traslado presupuestal, como se dijo, simplemente se varía la destinación del
gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una
misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue
con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley
de apropiaciones. // Con el empleo de esta figura no se produce un incremento
en la magnitud global del presupuesto, sino que tan solo se transfieren
partidas de unos renglones debidamente apropiados a otros que no  lo fueron o
cuya apropiación es insuficiente para cubrir los compromisos asumidos”.
Reiteración de la sentencia C-206/93. Ver también la sentencia C-434/17.
[57] Cfr. sentencias C-434/17 y C-947/02,
entre otras.
[58] Sentencia C-179/94.
[59] Cfr. sentencia C-434/17. Ver en relación
con este tema, la sentencia C-802/02.
[60] Cfr. Sentencia C-802/02. Ver también la C-146/09.
[61] Sentencia C-146/09.
[62] Cfr. sentencia C-146/09. Ver también la C-067/93 y C-075/93,
entre otras.
[63] Cfr. sentencia C-146/09.
[64] De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, las leyes orgánicas
hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato: “Es posible
distinguir dos sentidos del concepto de bloque de constitucionalidad. El
primero: stricto sensu, conformado por aquellos principios y normas que han
sido normativamente integrados a la Constitución por diversas vías y por
mandato expreso de la Carta, por lo que entonces tienen rango constitucional,
como los tratados de derecho humanitario. De otro lado, la noción lato sensu
del bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones que
"tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias", aunque a
veces no tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas,
pero que sirven como referente necesario para la creación legal y para el
control constitucional”. Sentencia C-582/99.
[65] El Decreto 111 de 1996 compiló la Ley 38
de 1989 y la Ley 179 de 1994, Orgánicas del Presupuesto General de la Nación,
con las modificaciones introducidas por la Ley 225 de 1995. El actual artículo
83 del Decreto 111 corresponde al artículo 69 de la Ley 38 de 1989 y al
artículo 36 de la Ley 179 de 1994.
[66] Cfr. C-138/99, sentencia reiterada en la C-219/99.
[67] Como se mencionó con anterioridad, el artículo 345 de la Constitución consagra el principio de legalidad del
presupuesto, destacando que no se puede percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que
no se halle incluida en el de gastos. En ese orden de ideas, de acuerdo con la
Constitución, el principio de legalidad involucra la incorporación de los
ingresos y de los gastos en el presupuesto.
[68] Según lo
establecido en el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, modificado por el
artículo 17 de la Ley 1967 de 2019, son un total de 18 ministerios.
[69] Fundamentos
jurídicos 31 a 41 de esta decisión.
[70] Declarado
ajustad a la Constitución mediante la Sentencia C-145/2020.
[71] “El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos,
además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto,
todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir
la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales
necesarias para llevarlas a cabo.”
[72] Creado
mediante Decreto 444 de 2020, como un fondo sin personería jurídica del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto es cubrir las necesidades de
recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la
actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando
condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.
[73] El artículo 3° del Decreto 444 de 2020 establece que los recursos
provendrán de las siguientes fuentes: 1. Fondo de Ahorro y Estabilización; 2.
Fondo de Pensiones -FONPET; 3. Recursos asignados en el Presupuesto General
de la Nación; 4. Los rendimientos financieros generados por la
administración de los recursos; 5. Los que determine el Gobierno nacional.
[74] El juicio de intangibilidad ha sido
desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517/17, C-468/17, C-467/17,
C-466/17, C-409/17, C-751/15, C-723/15 y C-700/15, entre otras. Ver fundamento
jurídico 34.
[75] El artículo 16 del Decreto 444 de 2020 indica: “Incorporación de
recursos al Presupuesto General de la Nación. Los recursos del FOME se
presupuestarán en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para
ser distribuidos a las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la
Nación. Dichos recursos deberán destinarse exclusivamente para conjurar la
crisis o impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional, en el
marco del Decreto 417 de 2020”.
[76] Sentencia C-434/17.
[77] Disposición declarada exequible en la sentencia C-145 de 2020.
[78] Esta decisión reitera la postura establecida en la sentencia C-170
del 10 de junio de 2020, a través de la cual la Corte
Constitucional controló el Decreto legislativo 519 de 2020.
[79] Ver fundamento jurídico 38.
[80] “Corresponde
al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la
Nación. En la preparación de este decreto el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público Dirección General de Presupuesto Nacional observará las siguientes
pautas: 1) Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el
Gobierno a la consideración del Congreso. 2) Insertará todas las modificaciones
que se le hayan hecho en el Congreso. 3) Este decreto se acompañará con un
anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo (Ley 38/89,
artículo 54, Ley 179/94, artículo 31)”.
[81] Art.  20 de la LEEE, norma además replicada en el artículo 136 del
CPACA.
[82] En aquella oportunidad, la Corte estudió el Decreto
Legislativo 733 de 2017, por el cual se dictaron disposiciones en materia
presupuestal para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en
el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación
del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017.
[83] Sentencia C-434 de 2017. Cfr. Sentencias C-274 de 2011, C-146 de
2009, C-148 de 2003, C-947 de 2002, C330 de 1999, C-329 de 1999, C-219 de 1999,
C-179 de 1994, C-416 de 1993, C-069 de 1993, C-073 de 1993 y C-206 de 1993.
[84] La Sentencia C-629 de 1996, que la mayoría de la Sala Plena cita
como soporte para su posición, no es aplicable al presente caso. En la Sentencia
C-629 de 1996 la Corte se refirió a la naturaleza de los actos de liquidación
dictados en tiempos de paz, no durante estados de excepción.
[85] En adición, reitero los argumentos presentados en el SVP a la Sentencia
C-170 de 2020, en el sentido de que (i) en el marco de los estados de
excepción, el Gobierno está facultado expresamente para efectuar adiciones al
Presupuesto General de la Nación; (ii) el
artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto faculta al Gobierno Nacional
para fijar los términos en los cuales efectuará las adiciones; (iii) la
decisión del Gobierno Nacional relativa a “efectuar” la adición y la
liquidación mediante el mismo decreto legislativo materializa el principio de
eficiencia; y (iv) en la Sentencia C-434 de 2017 la Corte avaló, por
lo menos implícitamente, la liquidación de unas adiciones presupuestales que el
Gobierno realizó mediante un decreto legislativo. En efecto, en ese caso la
Corte declaro la exequibilidad del artículo 3º del Decreto 733 de 2017, cuyo
contenido es materialmente idéntico al artículo 5º del Decreto sub examine.