T-392-95
Sentencia No. T-392/95
Sentencia
No. T-392/95
JUEZ
DE TUTELA-Facultades/JUEZ
DE TUTELA-Derechos invocados
Es al
juez a quien corresponde examinar y evaluar los hechos y, de conformidad con
ese análisis serio y ponderado, resolver si concede o niega la protección,
independientemente de que se haya o no expuesto un "concepto de la
violación". Aún más, es posible que el actor realice una mención
equivocada del derecho que estima violado o que omita hacer la referencia, sin
que ello constituya obstáculo para acometer el estudio de la solicitud. La
tarea del juez de tutela justamente estriba en escudriñar la situación que se
le ha planteado y, como fruto de ese esfuerzo, puede otorgar la protección que
se le pide, incluso por derechos no mencionados o en relación con los cuales el
interesado haya dejado de indicar en qué consiste la vulneración que alega. Un
entendimiento contrario al anterior implica resignar el importante papel que la
Carta confiere a los jueces en materia de protección de los derechos
constitucionales fundamentales, so pretexto de observar ritualidades extrañas a
la acción tutela que, se repite, es, de suyo, informal.
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Interpretación
Se
aparta la Sala del planteamiento del juez de primera instancia que limita los
derechos fundamentales a los contemplados en los artículos 11 a 41 de la
Constitución Política. A este respecto es oportuno recordar que los argumentos
sede materiae y a rubrica son apenas criterios auxiliares en la labor de
determinar la fundamentalidad de un derecho.
DERECHO
DE PETICION-Pronta
resolución
Se
produjo la violación del derecho de petición pues las entidades demandadas
superaron, con amplitud, el término en que  ha debido producirse una respuesta
y pasaron por alto la obligación de mantener informadas a las peticionarias
acerca del trámite de su petición.
DERECHO
DE PETICION-Alcance
La
protección del derecho de petición que otorga la acción de tutela se limita a
ordenar a la autoridad que responda la solicitud, cuando a ello no ha procedido
oportunamente, mas no se extiende a fijar el contenido de la decisión que la
autoridad administrativa debe adoptar, que es lo que erróneamente pretende el
apoderado de las actoras al pedir, en el escrito de impugnación, una respuesta
favorable, consistente en el "reconocimiento del derecho". El
eventual desacuerdo con lo decidido puede ventilarse en otras instancias y en
ejercicio de otros medios de defensa judicial.
REF:
Expediente No. 74788
Acción
de tutela en contra del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, del
Fondo Educativo Regional de Cundinamarca y de la Fiduciaria La Previsora.
Actores:
EMMA
STELLA DAZA DE CORTES y otras
Magistrados:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Dr.
JORGE ARANGO MEJIA
Santafé
de Bogotá D.C., septiembre cinco (5) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala
de Revisión en asuntos de tutela, integrada por los Honorables Magistrados
JORGE ARANGO MEJIA, VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado
Ponente, resuelve sobre las decisiones judiciales relacionadas con la acción de
tutela de la referencia, proferidas, en primera instancia por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda-Subsección B, el veinticinco
(25) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995), y en segunda instancia
por el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo-
Sección Primera, el quince (15) de junio del mismo año.
I.  ANTECEDENTES
A. La
solicitud
El 15 de
mayo de 1995, EMMA STELLA DAZA DE CORTES, MARIA MAYERLY GONZALEZ DIOSA, MYRIAM
ALVARADO RODRIGUEZ, ELVIRA MARTINEZ DE PEÑA, MARIA LILIA ALDANA TEJEDOR, ANA
GRACIELA GARAY DE AGUDELO, CELMIRA ALDANA TEJEDOR, GRACIELA ALDANA DE CORTES,
MARIA MAGDALENA MELO DE CLAVIJO, BLANCA CECILIA MONTAÑO DE GOMEZ, YANETTE
SEGURA Viuda de OLARTE, LAUDICE INES SANCHEZ VASQUEZ, LIBIA INES MENDOZA DE
VILLAMIL, OLGA SANCHEZ VASQUEZ y FLOR ALBA SANCHEZ VASQUEZ, presentaron,
mediante apoderado, una acción de tutela en contra del FONDO DE PRESTACIONES
SOCIALES DEL MAGISTERIO, DEL FONDO EDUCATIVO REGIONAL DE CUNDINAMARCA y de la
FIDUCIARIA LA PREVISORA, con el fin de que se les ordene "dar respuesta a
las peticiones que sobre reconocimiento y pago" de sus respectivas
cesantías parciales elevaron las docentes mencionadas.
Indican
que habiendo cumplido la totalidad de los requisitos exigidos presentaron
"la reclamación tendiente a obtener el pago de sus respectivas cesantías
parciales, sin que a la fecha se les haya dado respuesta sobre ese
particular".
Señalan
las accionantes que sus solicitudes tienen "un promedio de 18 meses",
pues la primera de ellas se halla radicada bajo el número 931320 y fue
presentada el 25 de agosto de 1993, en tanto que la última tiene la radicación
número 932598 y se presentó el 22 de diciembre de 1993.
Informan
las demandantes que, por conducto de su apoderado, obtuvieron copia auténtica
de una comunicación interna en la que se expone que "se ha establecido
como política del Fondo del Magisterio, la negativa a reconocer cesantías
parciales a docentes a los que ya se les efectuó un avance de cesantía parcial
por el mismo Fondo ya que se requiere beneficiar al mayor número de docentes,
especialmente a aquellos a los que el Fondo del Magisterio nunca les ha pagado
cesantía parcial...".
Estiman
las actoras que esa comunicación es "ilegal, arbitraria, antijurídica y
atentatoria contra sus derechos", toda vez que no contiene argumentos
jurídicos válidos y que carece de todo sustento normativo. Además, sostienen
que "no puede catalogarse de ninguna manera como una respuesta
individual" a cada una de las solicitudes formuladas.
En
sentir de las demandantes, se ha violado el derecho de petición y con ello el
derecho a obtener el pago oportuno de una acreencia laboral y también los
derechos al trabajo y a una vivienda digna.
B. La
sentencia de primera instancia
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca,  mediante sentencia de mayo
veinticinco (25) de mil novecientos noventa y cinco (1995) resolvió tutelar el
derecho de petición y en consecuencia, ordenó al FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES
DEL MAGISTERIO, al FONDO EDUCATIVO REGIONAL DE CUNDINAMARCA y a la FIDUCIARIA
LA PREVISORA acatar lo preceptuado en el artículo 23 de la Constitución
Política  "dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 6 del Código
Contencioso Administrativo", para lo cual otorgó un término de cuarenta y
ocho (48) horas.
En
relación con el derecho al trabajo, consideró el Tribunal que las accionantes
no expusieron el motivo de la violación, por lo que "no es del caso entrar
a analizar este aspecto de la acción intentada". Los derechos contemplados
en los artículos 51 y 53 de la Carta Política, en criterio del fallador de
primera instancia, no son tutelables  porque "en aplicación de la
Constitución Política sólo son tutelables los derechos fundamentales
mencionados en los artículos 11 a 41".
En
cuanto al derecho de petición el Tribunal se refirió, en primer lugar, a la
respuesta que, ante el requerimiento de esa Corporación, dio el Fondo Educativo
Regional de Cundinamarca-Oficina de Prestaciones Sociales del Magisterio,
comunicación en la que se informa que a las 15 solicitudes de anticipo de
cesantías se les elaboró proyecto de resolución de reconocimiento que, en cada
caso, se remitió a la Fiduciaria la Previsora, entidad que, por oficio fechado
el 18 de octubre de 1994, los devolvió sin aprobarlos "en razón a que con
anterioridad ya se les había reconocido anticipo de cesantías". Se
informó, además, que por acuerdo del 11 de enero de 1995 el Consejo Directivo
del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio dispuso que los afiliados
"sólo podrán solicitar nuevamente los avances de sus cesantías parciales
cada tres años contados a partir de la fecha del último pago",
confirmándose así la negativa decidida en 1994.
Pese a
lo anterior, a juicio del Tribunal, las entidades demandadas omitieron dar
respuesta a las solicitudes ya que "están en la obligación de informar a
las peticionarias sobre el trámite interno efectuado con respecto a su
petición, sin embargo, esto no fue demostrado por parte de las entidades
acusadas".
C. La
impugnación
Dentro
del término legal, el apoderado de las peticionarias impugnó el fallo de
primera instancia y señaló, para tal efecto, que las respuestas dadas por las
entidades en acatamiento a lo ordenado en la sentencia impugnada "se deben
entender como una disculpa para no efectuar el pago de las prestaciones
sociales solicitadas" . Añadió el memorialista que ese no fue el objeto de
la acción impetrada porque "lo pedido en la misma se limita al
reconocimiento del derecho" que es, justamente, lo que las demandadas
están evitando.
D. La
sentencia de segunda instancia
El
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera, por
sentencia de quince (15) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995)
decidió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró la
cesación de la actuación impugnada.
Consideró
el Consejo de Estado que el reconocimiento y pago de las prestaciones
solicitadas no es "viable a través de la tutela ya que para su
satisfacción existe un medio de defensa judicial" y que, encontrándose
acreditado que las demandantes obtuvieron la respuesta pedida "hay lugar a
la aplicación del artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 en el sentido de
declarar la cesación de la actuación impugnada, imponiéndose, en consecuencia,
la revocatoria de la sentencia".
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. La
competencia
Esta
Sala de la Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la
referencia, en atención a lo dispuesto por los artículos 86 inciso segundo y
241 numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, este examen se hace
en virtud de la selección que de dicho acto practicó la Sala correspondiente y
del reparto que se verificó en la forma señalada por el reglamento de la
Corporación.
B. La
materia
1. Como
cuestión preliminar, considera la Sala indispensable precisar que, tratándose
de la acción de tutela, no es de recibo exigir a quien acude a ese mecanismo
exponer, rigurosamente,  "el concepto de la violación" o invocar con
exactitud el derecho que considera violado. El instrumento que el Constituyente
de 1991 diseñó para la protección de los derechos constitucionales
fundamentales difiere de otros procedimientos, caracterizados por la necesidad
de observar determinada técnica o de cumplir estrictos presupuestos procesales,
ya que, en la acción de tutela, predomina la informalidad en la medida en que
de ella puede servirse "toda persona", con absoluta prescindencia de
cualquier tipo de cualificación.
Es evidente
que el petente debe exponer las circunstancias fácticas que sirven de apoyo al
amparo que pide y que, en cada caso concreto, el juez está llamado a desplegar
la actividad necesaria para fijar los hechos, recurriendo, con ese objetivo, al
mismo peticionario o a la autoridad demandada, en procura de obtener  los
informes pertinentes;  pero de  ello no se sigue que sea viable extender el
rigor propio de otras ramas del derecho al campo de la tutela.
Es al
juez a quien corresponde examinar y evaluar los hechos y, de conformidad con
ese análisis serio y ponderado, resolver si concede o niega la protección,
independientemente de que se haya o no expuesto un "concepto de la
violación". Aún más, es posible que el actor realice una mención equivocada
del derecho que estima violado o que omita hacer la referencia, sin que ello
constituya obstáculo para acometer el estudio de la solicitud.
La tarea
del juez de tutela justamente estriba en escudriñar la situación que se le ha
planteado y, como fruto de ese esfuerzo, puede otorgar la protección que se le
pide, incluso por derechos no mencionados o en relación con los cuales el
interesado haya dejado de indicar en qué consiste la vulneración que alega. Un
entendimiento contrario al anterior implica resignar el importante papel que la
Carta confiere a los jueces en materia de protección de los derechos
constitucionales fundamentales, so pretexto de observar ritualidades extrañas a
la acción tutela que, se repite, es, de suyo, informal.
Aun
cuando la Sala no encuentra razones para afirmar la violación del derecho al
trabajo, en el evento que ahora ocupa su atención, no comparte el criterio
prohijado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con el
cual no era del caso entrar a analizar este aspecto por no haber señalado las
accionantes "en qué hacen consistir el motivo de la violación de dicho
derecho fundamental...".
2. De
otro lado, también se aparta la Sala del planteamiento del juez de primera
instancia que limita los derechos fundamentales a los contemplados en los
artículos 11 a 41 de la Constitución Política. A este respecto es oportuno
recordar que los argumentos sede materiae y a rubrica son apenas
criterios auxiliares en la labor de determinar la fundamentalidad de un derecho
(Sentencia T-02 de 1992).
Por
fuera del Capítulo primero del título segundo de la Carta Política, el
Constituyente hizo mención expresa de los derechos fundamentales de los
niños (art. 44 C.P.) y la Corte Constitucional ha encontrado otros derechos
fundamentales, tal como sucede por ejemplo con el acceso a la justicia
contemplado en el artículo 229 superior. (Sentencia T-08 de 1992). Además, en
relación con el derecho a la paz, consagrado en el aludido capítulo primero, el
decreto 2591 de 1991 estableció que la acción de tutela es improcedente para su
protección (Art. 6 numeral 3o.).
También
debe tenerse en cuenta que ciertos derechos de contenido económico y social y
colectivos o del ambiente, pese a no ubicarse dentro de la categoría de los
derechos fundamentales, en ocasiones, merced a las circunstancias de un caso
específico, comparten la naturaleza de los fundamentales cuando su violación
implica el desconocimiento de un derecho fundamental de aplicación inmediata,
como sucede con la salud, la seguridad social o el medio ambiente en relación
con la vida.
Por
último, cabe puntualizar que la Constitución, en su artículo 94 dispone que la
enunciación de los derechos  contenidos en ella y en los convenios
internacionales vigentes "no debe entenderse como negación de otros que,
siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos".
3. En
cuanto atañe al derecho de petición, una vez más la Sala reitera que no se
agota en la posibilidad de dirigirse a las autoridades, en interés particular o
general, sino que abarca la resolución del asunto llevado a conocimiento de la
autoridad pública respectiva.
La
Corte, por intermedio de sus diferentes salas de revisión, ha sido enfática en
el sentido de precisar que la efectividad del derecho contemplado en el
artículo 23 de la Carta más que en el primer momento, que supone la
presentación de una solicitud, radica en un segundo instante que es el de la
respuesta, de modo que el derecho de petición comporta la decisión real acerca
de la inquietud formulada por el particular.
Ahora
bien, no basta que la autoridad administrativa decida. La resolución del
asunto, para que sea tal, debe producirse dentro de los términos que la ley
contempla. No sólo la falta de respuesta viola el derecho de petición, un
pronunciamiento tardío también lo conculca. Siempre que la autoridad esté
imposibilitada para brindar una respuesta rápida, según las voces del artículo
sexto del Código Contencioso Administrativo, debe informarlo al peticionario
con expresa referencia de los motivos que justifican la tardanza y del momento
en que se adoptará la decisión.
Tampoco
es suficiente aducir cualquier argumento para entender que la autoridad ha
acatado la obligación de resolver. La Corte Constitucional es clara en sostener
que el derecho de petición entraña un concepto de decisión material y efectiva,
de acuerdo con el cual la autoridad está avocada a abordar el fondo del asunto
tratado, sin incurrir en respuestas evasivas que de nada sirven al
peticionario. No significa lo anterior que en todo caso deban acogerse las
pretensiones o inquietudes del solicitante adoptando una decisión
necesariamente favorable a sus intereses; el pronunciamiento  puede ser
negativo pero, en todo caso, orientado a la resolución material del asunto, de
manera tal  que en verdad despeje la incertidumbre del solicitante.
La
comunicación entre el peticionario y la administración resulta indispensable y
ha de encontrarse garantizada a plenitud. A quien se dirige a la administración
le asiste el derecho a estar informado sobre el trámite impartido a su
solicitud y una vez producida la respuesta la administración no tiene motivo
alguno para reservar el sentido de lo decidido y por ende, está en la
obligación de enterar al peticionario. Los proyectos de resolución o de
respuesta no satisfacen los requerimientos del derecho de petición, porque la
resolución verdadera es aquella que trasciende el ámbito de la autoridad y es
puesta en conocimiento del solicitante.
Con base
en lo hasta aquí expuesto, la Sala estima que en el evento sub lite se produjo
la violación del derecho de petición pues las entidades demandadas superaron,
con amplitud, el término en que  ha debido producirse una respuesta y pasaron
por alto la obligación de mantener informadas a las peticionarias acerca del
trámite de su petición. Una respuesta concreta sólo se obtuvo como consecuencia
de la sentencia de primera instancia que concedió la tutela para la protección
del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta.
Es
acertada, entonces, la decisión del juez de primera instancia puesto que la
protección del derecho de petición que otorga la acción de tutela se limita a
ordenar a la autoridad que responda la solicitud, cuando a ello no ha procedido
oportunamente, mas no se extiende a fijar el contenido de la decisión que la
autoridad administrativa debe adoptar, que es lo que erróneamente pretende el
apoderado de las actoras al pedir, en el escrito de impugnación, una respuesta
favorable, consistente en el "reconocimiento del derecho". El eventual
desacuerdo con lo decidido puede ventilarse en otras instancias y en ejercicio
de otros medios de defensa judicial.
4. Llama
la atención que el Consejo de Estado haya decidido revocar el fallo de primera
instancia, aduciendo, para tal fin, la cesación de la actuación impugnada. La
Sala estima que esa figura, prevista en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991
no tiene operancia en este evento, y por lo tanto, es ineludible distinguir
entre las cesación de la actuación impugnada que se genera durante el curso de
la tutela y la cesación producida gracias a que la sentencia de primera
instancia encuentra vulnerado un derecho y opta por conceder el amparo. La
primera hipótesis corresponde cabalmente a la preceptiva del artículo en
comento y, cuando ello ocurra, a esa preceptiva debe atenerse el juez. La
segunda hipótesis no encaja dentro del supuesto de esa norma y, en
consecuencia, frente a la sentencia favorable pronunciada en primera instancia,
el fallador de segunda no cuenta con opciones distintas a modificarla y a
confirmarla o revocarla total o parcialmente, según corresponda.
El
argumento del Consejo de Estado no es valedero y, si estaba de acuerdo, como
parece estarlo, con lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
ha debido confirmar la sentencia impugnada, pues para proceder a revocarla,
como lo hizo, se requerían razones diferentes a la que acogió, dado que el
artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 no era aplicable.
Se
revocará la sentencia de segunda instancia y recibirá confirmación la proferida
en primera instancia, por las razones expuestas en esta providencia.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida
por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección
Primera,  el quince (15) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995) y
en su lugar CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia y en cuanto concedió la tutela del derecho de petición, la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda- Subsección B, el veinticinco (25) de mayo del mismo año, dentro del
asunto de la referencia.
SEGUNDO. LIBRENSE, por Secretaría, las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase  e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General