C-749-09
Sentencia C-749/09
Sentencia
C-749/09
CARRERA DE DERECHO-Práctica de judicatura al servicio de ligas y asociaciones de
consumidores
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por existencia de cargos de
constitucionalidad y cumplimiento de requisitos
ABOGADO-Requisitos
para concesión de grado responden a ponderación entre libertad de escoger
profesión u oficio y protección de autonomía universitaria/ABOGADO-Exigencia
de judicatura responde a criterio de razón suficiente
La
exigencia, por parte del legislador, de determinadas condiciones para la
concesión del grado de abogado se inscribe en una ponderación entre la
limitación constitucional a la libertad de escoger profesión u oficio,
consistente en la facultad del legislador de exigir títulos de idoneidad como
requisito para el ejercicio de las ocupaciones que conlleven riesgo social y la
protección de la autonomía universitaria, que implica la potestad de las
instituciones de educación superior para que, de acuerdo con la ley, determinen
el contenido de sus programas académicos y los requisitos exigibles para
obtener los grados correspondientes. La judicatura exigida a los egresados de
los programas académicos de derecho, es una expresión ajustada a la
Constitución de la competencia del Congreso para establecer requisitos y
condiciones para el ejercicio de profesiones que impliquen riesgo social.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REQUISITOS
DE PROFESIONES-Alcance/MARGEN DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA RESPECTO DE PROFESIONES QUE IMPLIQUEN RIESGO SOCIAL-Comprende
fijación de condiciones, naturaleza de cargos y características de
instituciones para su desarrollo/LEGISLADOR-Exigencia de títulos de
idoneidad para profesiones que impliquen riesgo social debe responder a principio
de razón suficiente
El
establecimiento de requisitos para la obtención del título profesional
correspondientes a profesiones que impliquen riesgo social, hace parte del
margen de configuración del legislador, siempre y cuando tales requisitos
tengan relación intrínseca con la idoneidad exigida del aspirante respectivo, y
debe acompasarse con la autonomía que tienen las instituciones de educación
superior, y por lo tanto, cumplir con criterio de razón suficiente, que para el
caso radica en que el requisito de grado esté relacionado con la adquisición de
las habilidades profesionales que den al aspirante a título la idoneidad
necesaria para ser depositario de intereses sociales de primer orden. La
práctica de judicatura que realizan los egresados de la carrera de derecho
cumple con las condiciones anotadas, por lo que el Congreso está
constitucionalmente facultado para regular las condiciones en que se
desarrolle, la naturaleza de los cargos que puede desempeñar el egresado y las
características que deben cumplir las instituciones que acogen a los
practicantes.  Ello, por supuesto, siempre y cuando tales exigencias estén
relacionadas con la idoneidad en el ejercicio de la profesión de abogado.
PRACTICA DE JUDICATURA COMO REQUISITO PARA EL TITULO
DE ABOGADO-Concepto/PRACTICA DE
JUDICATURA COMO REQUISITO PARA EL TITULO DE ABOGADO-Propósito/PRACTICA
DE JUDICATURA COMO REQUISITO PARA EL TITULO DE ABOGADO-Alternativas para su
realización
La
práctica de judicatura es entendida como la actividad jurídica que realizan los
estudiantes de derecho que haya terminado las materias del pénsum académico, como
requisito para obtener el título de abogado; su validez constitucional radica en
la existencia de una relación inescindible entre el desempeño idóneo del
abogado y la posibilidad de acceder a prácticas jurídicas que sirvan de
escenario para la aplicación de los conocimientos adquiridos en las distintas
asignaturas que integran el pensum correspondiente, a través del ejercicio de
cargos o actividades que impliquen el desarrollo de tareas propias de la
disciplina del Derecho, y su exigencia es una expresión ajustada a la
Constitución de la competencia del Congreso para establecer requisitos y
condiciones para el ejercicio de profesiones que impliquen riesgo social. El
ordenamiento ofrece diversas alternativas para el desarrollo de la práctica de
judicatura pudiendo ser desarrollada de forma remunerada o ad honorem, en
diversas instituciones de la Rama Judicial, Ejecutiva y del sector privado
sometidas a la inspección y vigilancia de las Superintendencias, o como monitor
de los consultorios jurídicos a cargo de las facultades de Derecho.
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Consagró el derecho de los consumidores como un
derecho colectivo/DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Reconocimiento del plano de
desigualdad en que concurren al mercado de bienes y servicios
La
Corte ha resaltado el cambio significativo en el tratamiento de los derechos de
los consumidores y usuarios a partir de la expedición de la Constitución
Política de 1991, cambio que radica en el reconocimiento de las hondas
desigualdades inmanentes al mercado y al consumo, que al ser advertidas por el Constituyente,
consagró, en el artículo 78 de la Carta Política, herramientas definidas,
destinadas a proteger a los consumidores de las consecuencias del desequilibrio,
previendo mandatos particulares relativos tanto a aspectos
prescriptivo-sancionatorios, como de participación, y delegando en el Congreso
la responsabilidad de regular el control de calidad de bienes y servicios
ofrecidos y prestados a la comunidad, al igual que la información que deba
suministrarse al público en su comercialización, precisando obligaciones
concretas a cargo del Estado dirigidas a garantizar la participación de las
organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones
que les conciernen.
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Carácter poliédrico
DERECHO DE ASOCIACION-Alcance y naturaleza/DERECHO DE ASOCIACION-No
responde a fórmulas genéricas
En
los términos del artículo 38 Superior, toda persona tiene derecho a asociarse
libremente para desarrollar las actividades que los sujetos realizan en
sociedad, norma que es replicada en diversos instrumentos internacionales de
derechos humanos que conforman el bloque de constitucionalidad. En estos
términos, el derecho de asociación tiene la naturaleza propia de las libertades
civiles, lo que implica que su goce efectivo incorpore su perspectiva positiva,
entendida como la posibilidad de constituir asociaciones, y la negativa,
consistente en la facultad de abstenerse de participar en dichas
organizaciones, en las que cada uno de estos ámbitos fueron definidos por la
Corte como facultad de toda persona para comprometerse con otra en la
realización de un proyecto colectivo, libremente concertado, de carácter social,
cultural, político, económico, etc. a través de la conformación de una
estructura organizativa, reconocida por el estado, capacitada para observar los
requisitos y trámites legales instituidos para el efecto y operar en el ámbito
jurídico; en tanto que el carácter negativo, conlleva la facultad de todas las
personas de abstenerse a formar parte de una determinada asociación y la
expresión del derecho correlativo a no ser obligado, ni directa ni
indirectamente,  a ello. El derecho de asociación no responde a una fórmula
genérica aplicable a todas las formas de organización, sino que existen normas
constitucionales que establecen principios y características particulares para
determinados vínculos asociativos, condiciones éstas que  sirven de parámetro
para determinar (i) el contenido y alcance del derecho de asociación en cada
evento concreto; y (ii) los límites aplicables al margen de configuración
legislativa, respecto de las disposiciones que regulan el ejercicio del derecho
en cada uno de dichos escenarios.
DERECHO DE ASOCIACION-Consagración en normas de derecho internacional
DERECHO DE ASOCIACION DE CONSUMIDORES-Protección constitucional
La
Constitución prevé un ámbito de protección específico al derecho de los
consumidores de asociarse con el fin de participar en el diseño de las
políticas estatales que los afectan. Esta especificidad se concreta en la
exigencia constitucional que dichas asociaciones estén dirigidas por criterios
de democracia en sus procedimientos internos y representatividad, y en tanto
expresión del derecho de asociación, se predican a favor de consumidores y
usuarios las garantías propias de esa libertad, en especial (i) la protección
de las facetas positiva y negativa; y (ii) la imposición de límites al
legislador para la regulación de aspectos vinculados a ese derecho,
restricciones que a la luz de las normas internacionales de derechos humanos,
refieren a aquellas vinculadas a la sociedad democrática, la seguridad nacional,
las seguridad y orden públicos, la salud o la moral públicas y los derechos de
los demás.
LIGAS DE CONSUMIDORES Y ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES-Origen de las expresiones/LIGAS DE CONSUMIDORES Y
ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES-Constituyen formas asociativas destinadas a la
defensa de los derechos colectivos de consumidores y usuarios
La
acepción ligas y asociaciones tiene origen en lo regulado por la Ley 73 de 1981,
en la que al determinar los aspectos objeto de regulación, dispuso que el
Ejecutivo regularía todo lo relativo a la organización, reconocimiento y
régimen de control y vigilancia de las asociaciones y ligas de consumidores,
así como las condiciones bajo las cuales puedan colaborar con el Estado, con el
carácter de policía cívica, en su acción de protección al consumidor y
participar en los organismos y dependencias que en desarrollo de esta misma ley
puedan crearse; y en el Decreto 1320 de 1982, reglamentario de aquella.
LIGAS DE CONSUMIDORES-Definición/LIGAS DE CONSUMIDORES-Objetivos/ASOCIACION
DE CONSUMIDORES-Definición/LIGAS DE CONSUMIDORES Y ASOCIACIONES DE
CONSUMIDORES-Habilitadas para suscribir convenios con universidades para la
práctica de la judicatura
El
Decreto 1320 de 1982 definió normativamente lo que debía entenderse por liga y
asociación de consumidores, precisando: liga de consumidores es toda
organización constituida mediante la asociación de personas naturales, cuyo
objeto sea garantizar la protección, la información, la educación y el respeto
de los derechos de los consumidores de bienes y servicios; en tanto que, las
asociaciones de consumidores son las conformadas mediante agrupación de ligas
de consumidores, o sindicatos de trabajadores, o cooperativas de trabajadores o
de consumo, o asociaciones de padres de familia, o asociaciones de pensionados,
o juntas de acción comunal que se formen a nivel municipal, comisarial,
intendencial, departamental o nacional. En ambos casos se trata de organizaciones
destinadas a la defensa de los derechos colectivos de consumidores y usuarios,
al margen de su denominación como persona jurídica y hacen parte de los sujetos
de derecho habilitados por el legislador en la ley 1086/06 para suscribir
acuerdos destinados al ejercicio de las prácticas de judicatura.
DERECHO DE ASOCIACION DE CONSUMIDORES-No se vulnera por uso de expresiones como ligas o
asociaciones
LIGAS DE CONSUMIDORES Y ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES-Requisitos de constitución, organización y existencia
no menor de cinco (5) años, para suscribir convenios relacionados con la
práctica de la judicatura, no vulneran la constitución
A
juicio de la Sala, resulta razonable que el legislador disponga que las ligas y
asociaciones de consumidores y usuarios cuenten con un término mínimo de
funcionamiento, como requisito previo para quedar facultadas para suscribir los
convenios destinados a la práctica de la judicatura, debido a que es evidente
que cuando una asociación ha ejercido de forma estable sus actividades por un
periodo determinado, ha logrado una fortaleza institucional y organizacional
suficiente para que el egresado de la carrera de derecho tenga a disposición un
escenario apto para perfeccionar su práctica profesional, ya que la legitimidad
constitucional de los requisitos impuestos por el legislador para la práctica
de judicatura, no debe analizarse únicamente desde la perspectiva de las
prerrogativas jurídicas reconocidas a favor las asociaciones de consumidores y
usuarios, sino también desde el interés general comprometido en la idoneidad de
esa práctica.
Referencia: expediente D-7686
Demanda de inconstitucionalidad contra el título y los
artículos 1º, 2º y 4º (parciales) de la Ley 1086 de 2006, “por medio de la
cual se permite la realización de la judicatura al servicio de las ligas y
asociaciones de usuarios”.
Actora:
Emperatriz Castillo Burbano
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, la ciudadana Emperatriz Castillo Burbano instauró demanda de constitucionalidad contra el título y los artículos 1º, 2º y 4º (parciales) de la
Ley 1086 de 2006, “por medio de la cual se permite la realización de la
judicatura al servicio de las ligas y asociaciones de usuarios”.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcriben las normas demandadas, subrayándose los apartados acusados:
LEY 1086 DE 2006
(agosto 11)
por medio de la cual se permite la realización de la
judicatura al servicio de las ligas y asociaciones de consumidores.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Judicatura
al servicio de las ligas y asociaciones de consumidores. Los estudiantes de las facultades de derecho para
cumplir con el requisito de judicatura, o aquel que haga sus veces, para optar
por el título de abogado, podrán actuar como asesores jurídicos de las ligas
y asociaciones de consumidores, con el fin de representar legalmente y
coadyuvar la defensa de los derechos de los consumidores.
Artículo 2°. De la
prestación del servicio. El requisito
de judicatura prestado a las ligas y asociaciones de los consumidores
será ad honórem y no causará remuneración alguna.
Artículo 4°. Los estudiantes interesados en realizar su judicatura
en las ligas y asociaciones de consumidores serán postulados por la
universidad respectiva. Para estos efectos, la organización nacional a la
que pertenezca la liga o asociación de que se trate, deberá tener suscrito
con la universidad respectiva un convenio especial que permita acreditar, por
parte del egresado, el cumplimiento de las obligaciones que le correspondan sobre
el particular, con el propósito de garantizar la eficacia de este programa.
Para gozar de estos beneficios las ligas y asociaciones de consumidores
deberán estar legalmente constituidas, ser organizaciones idóneas y tener
una existencia activa de por lo menos cinco años continuos, a partir de su
reconocimiento por la autoridad competente.
III. LA DEMANDA
De manera preliminar, la actora expone que los requisitos
impuestos por los apartados acusados implica que solo una institución en el
país: la Confederación Colombiana de Consumidores (en adelante CCC), podría
suscribir los convenios para que los estudiantes de las facultades de derecho
presten servicios jurídicos en el desarrollo de la judicatura.  Ello debido a
que solo dicha entidad cuenta con instancias como ligas y asociaciones,
una organización nacional y una existencia superior a los cinco años.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que la actora no ofrece con la demanda
prueba de que sea esa organización la que cumple con las condiciones anotadas.
Con base en esta premisa, advierte que los apartados
acusados contradicen el derecho de igualdad de trato ante la ley y el derecho a
la libre asociación.  Considera que además de la CCC existen varias
organizaciones no gubernamentales dedicadas a la protección de los derechos de
los consumidores.  En ese sentido, si tanto aquella como estas instituciones
comparten identidad de objeto, carece de fundamento que el legislador haya
dispuesto que solo una de ellas pueda contar con el servicio de asesoría
jurídica por estudiantes en práctica de judicatura.  Además, contradiría el
derecho de libre asociación que el goce del citado beneficio estuviera
supeditado a que las diferentes entidades tuvieran que afiliarse a la
organización nacional regentada por la CCC. Así, señala que dicha condición
vulnera la Carta Política, puesto que “está obligando a las organizaciones
defensoras de consumidores que pretendan ofrecer asesorías jurídicas a los
consumidores por medio de los judicantes, primero, que sean “ligas o
asociaciones” y segundo, que deba afiliarse a una “organización nacional” y
tercero que tenga cinco años de creada.  Quiere decir esto que las fundaciones
o corporaciones que también son entidades legales, queden por fuera de esta
posibilidad.  Las fundaciones y corporaciones que están instituidas en su
objeto social como defensoras de los derechos de los consumidores y usuarios,
deben ser objeto de esta Ley con el fin de optimizar el servicio de asesoría
jurídica que se preste a los consumidores por medio de los judicantes, sin
necesidad de afiliarse a una “entidad nacional” (…) en ejercicio del
derecho de libre asociación, si prueba que su objeto es la defensa de los
consumidores y usuarios.”
IV. INTERVENCIONES
1.     Intervención
del Ministerio del Interior y de Justicia
El Director de Ordenamiento Jurídico (E), en
representación judicial del Ministerio de Interior y de Justicia, intervino en
el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que se declare inhibida
de pronunciarse de fondo, ante la ineptitud sustantiva de la demanda.
En criterio del Ministerio, la interpretación que realiza
la actora de las expresiones acusadas no se infiere del contenido de la norma,
sino del particular entendimiento que la demandante hace de las mismas.  En
efecto, no puede colegirse que la Ley 1086 de 2006 confiera un beneficio a
favor de las organizaciones establecidas para la defensa de los consumidores,
sino que se restringe a ofrecer una alternativa a los estudiantes de derecho
que culminan sus estudios para que realicen la práctica de judicatura,
alternativa que se une a otras que ha previsto el ordenamiento.  En otras
palabras, los destinatarios de la disposición no son las citadas
organizaciones, sino los estudiantes que deben cumplir con el requisito académico
mencionado.
Además, si se aceptara el argumento que la norma acusada
establece un beneficio a favor de las organizaciones citadas, la actora no
expone las razones por las cuales las corporaciones y fundaciones deban recibir
idéntico tratamiento a las ligas y asociaciones de consumidores.  En tal razón,
el libelo incumple con el requisito de suficiencia que ha previsto la
jurisprudencia de la Corte para la admisibilidad del cargo de
inconstitucionalidad.
2.     Intervención
de la Confederación Colombiana de Consumidores
La representante legal de la Confederación Colombiana de
Consumidores presentó ante la Corte escrito justificativo de la exequibilidad
de las normas acusadas.  Para sustentar su solicitud, parte de señalar que las
ligas y asociaciones de consumidores fueron establecidas a través de la Ley 73
de 1981 y el Decreto 1441 de 1982, con el fin de cumplir diversas tareas
relacionadas con la eficacia, eficiencia e idoneidad de las acciones y
procedimientos destinados al control de las diferentes transacciones económicas
que atañen a consumidores y usuarios.  En virtud de las funciones que ejercen
esas instituciones, el legislador consideró conveniente que prestaran el
servicio gratuito de asesoría jurídica calificada, a través de los estudiantes
de judicatura. Desde esta perspectiva, la exposición de motivos al proyecto de
ley que precedió a la norma acusada, señaló que tal asesoría gratuita
constituía una herramienta idónea y adecuada para la protección de los derechos
económicos, sociales y culturales de los consumidores.
Resalta que según las reglas planteadas en la Ley 1086 de
2006, la escogencia de la entidad en que se desarrollará la judicatura está
supeditada a la libre elección del estudiante.  Por ende, no es viable sostener
que la norma impone el desarrollo de la práctica académica en una institución
en particular. Agrega que lo que motivó la imposición de los requisitos
particulares a las entidades beneficiarias de la asesoría por los judicantes,
fueron motivos de conveniencia fijados por el legislador, vinculados a la
necesidad que dichos entes tuvieran la idoneidad suficiente, en miras a
permitir el ejercicio adecuado de la práctica por parte de los estudiantes.   A
esto se aúna el hecho que, como se señaló, la constitución de las ligas y
asociaciones de consumidores está basada en expresas normas de rango legal, lo
que no sucede con otro tipo de organizaciones.
Para el interviniente, “[e]s apenas obvio, entonces,
que el Legislador tomara precauciones. Pues si no existieran límites, cualquier
persona o asociación podría constituir una organización bajo la premisa de
defender a los consumidores para, al cabo de corto tiempo (sólo el necesario
para su creación), empezar a certificar prácticas jurídicas (Judicaturas) sin
ningún tipo de control. Y podría, además, si lo quisiera, una vez expedida la
correspondiente certificación de la práctica jurídica, renunciar a su
responsabilidad y dejar al garete la organización recientemente constituida,
sin que hubiese mediado ninguna vigilancia de la Ley”.
3.     Intervención
de la Universidad Libre
Por encargo del Decano de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre, la profesora Mabel Bonilla Correa, directora del Centro de
Conciliación de dicha institución, solicitó a la Corte que declare la
inconstitucionalidad de los apartados demandados.  Luego de hacer algunas
consideraciones acerca del régimen legal de la práctica de judicatura, señala
que comparte las consideraciones de la demanda, en el sentido de la existencia
de una discriminación injustificada contra las organizaciones de defensa de los
consumidores distintas a la CCC.  Ello debido a que solo esta tendría la
posibilidad de prestar servicios gratuitos de asesoría jurídica.
4.     Intervención
de la Universidad Externado de Colombia
La Universidad Externado de Colombia, a través de su
Secretario General, solicitó a la Corte que profiera un fallo inhibitorio, ante
la ineptitud sustantiva de la demanda o, de forma subsidiaria, declare la
exequibilidad de los apartados demandados.  Señaló el interviniente que el
juicio de constitucionalidad planteado por la actora se basa en su particular
interpretación de las normas acusadas y no de lo que de ellas puede colegirse.
Ello en tanto el hecho que tales disposiciones hagan referencia a las ligas y
asociaciones de consumidores, se explica en que dichas denominaciones son las
que ha establecido el ordenamiento, tanto en la Ley 73/81 como en los Decretos
1441 y 3467 de 1982, que disponen el marco legal de las organizaciones de
consumidores.  Por ende, lo que hacen los apartados acusados es ajustarse a ese
marco, sin que resulte válido inferir que están dirigidos a favorecer una
agrupación en particular.
Para la Universidad, de no admitirse esta conclusión, en
cualquier caso las normas acusadas son ajustadas a la Constitución. Advierte
que la decisión del legislador de prever la posibilidad de ejercicio de la
judicatura en las ligas y asociaciones y usuarios responde al ejercicio de la
libre configuración legislativa, que en este caso se traduce en adoptar una
forma asociativa regulada en el ordenamiento y sometida a la vigilancia
administrativa de la Superintendencia de Industria y Comercio, como instancia
idónea para la realización de la práctica jurídica.   Esta normatividad, a su
vez, no es incompatible con los derechos de asociación e igualdad, pues no se
opone a que los consumidores y usuarios puedan conformar agrupaciones distintas
a las ligas y asociaciones.  En tal sentido, la medida legislativa solo busca
que organizaciones constituidas y de la mayor seriedad, derivada de su regulación
legal, sean los espacios calificados para que los estudiantes de derecho
desarrollen la judicatura.
Iguales consideraciones son, a juicio del interviniente,
aplicables para la exigencia de constitución mayor a cinco años.  En efecto ese
requisito, aunado a la necesidad que las ligas y asociaciones suscriban un
convenio con la universidad correspondiente, hacen parte de la libertad de
configuración legislativa y pretenden cumplir con un fin constitucionalmente
legítimo, como es la idoneidad de las organizaciones para el ejercicio de la
práctica mencionada, aspecto que fue recalcado en diversas etapas del trámite
legislativo.
5.     Intervención
de la Universidad del Rosario
Como consecuencia del encargo realizado por el Decano de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, los profesores Edgar
Iván León Robayo y Yira López Castro solicitaron a la Corte que declare
exequibles los apartados acusados, exceptuándose la expresión “la
organización nacional a la que pertenezca”, la cual a su juicio es
inconstitucional.
Para el interviniente, las normas legales que regulan la
constitución y funcionamiento de las ligas y asociaciones de consumidores
buscan proteger los intereses de dichos sujetos, en tanto las reglas legales
que le son aplicables están dirigidas a dar cumplimiento al mandato de
representatividad previsto en el artículo 78 de la Carta.  En este orden de
ideas, “[s]iguiendo la metodología de un juicio intermedio de
proporcionalidad, el medio escogido por el legislador para alcanzar la
finalidad explicada anteriormente, esto es, la asesoría de estudiantes de
derecho en las ligas y asociaciones que tengan existencia de por lo menos de 5
años, no está prohibido por la Constitución y tiene una efectiva conducencia
para proteger los derechos de los consumidores. || Así las cosas, consideramos
que son constitucionales las normas que se acusan, pues buscan que sean los
consumidores organizados los que puedan acceder a la posibilidad de que
estudiantes de derecho les presten sus servicios.  Este propósito es protegido
por la Constitución y puede alcanzarse con el medio que escogió el legislador
al exigir que los consumidores se organicen de conformidad con la ley para
constituir ligas y asociaciones.”
Sin embargo, la misma conclusión no se predica de la
exigencia que las ligas y asociaciones pertenezcan a una organización
nacional.  Para la Universidad, aunque dicha medida cumple una finalidad
válida, como es promover que los consumidores y usuarios se organicen para
proteger sus derechos, la cual no es incompatible con la Constitución, el medio
escogido es inconducente, en tanto constituye una carga que no está relacionada
con los fines de la Ley 1086/06 y que, igualmente, “no crea incentivos ni
siquiera para que los consumidores protejan sus derechos.”  En cambio,
constituye una restricción al derecho de asociación, basado en un instrumento
legal que no es idóneo para cumplir con los fines de la normatividad objeto de
análisis.  Por lo tanto, se opone a la Carta Política.
6.     Intervención
del ciudadano Hernán Alejandro Olano García
El
ciudadano Olano García, quien invoca la condición de Amicus Curiae,
interviene en el presente proceso de constitucionalidad con el fin de defender
la exequibilidad de las normas demandadas.  Sostiene que los argumentos
propuestos por la demandante están basados no en un análisis jurídico objetivo
de dichos preceptos, sino en un juicio subjetivo de valor acerca de los
presuntos beneficios que la normatividad ofrece a la CCC.  En tal virtud, tales
razones no son aptas para sustentar la inexequibilidad de los preceptos.
Agrega, de forma similar a los demás intervinientes, que
los requisitos que prescriben las normas demandadas hacen parte de la libre
configuración del legislador, que para el presente caso busca garantizar la
idoneidad de las organizaciones en las que se efectuará la práctica de la
judicatura.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante
escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal
correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto
previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita
a la Corte que declare la exequibilidad de las normas acusadas, con excepción
del apartado “tener una existencia activa de por lo menos cinco años”, contenido
en el artículo 4º de la Ley 1086/06, el cual considera que es inconstitucional.
Luego de
realizar algunas consideraciones sobre el sustento constitucional de la
protección, a través de formas asociativas, de los derechos de consumidores y
usuarios, el Ministerio Público concluye que resulta legítimo que el legislador
prevea la posibilidad que los estudiantes de derecho desarrollen la judicatura
en dichas organizaciones.  Sentada esta premisa, señala que del artículo 78
Superior no se colige que dichas agrupaciones deban adoptar una modalidad
particular, por lo que la previsión legal que establece su configuración como
ligas y asociaciones se inscribe en la libertad de configuración legislativa,
más aún cuando el funcionamiento de tales asociaciones ha sido previsto por
normas anteriores, dirigidas a garantizar su idoneidad en términos de
protección de los derechos de usuarios y consumidores.
Señala,
como lo hacen algunos de los intervinientes, que las normas acusadas no
implican que los usuarios y consumidores tengan vedado asociarse a través de
agrupaciones de diversa índole, como sucede con las corporaciones o fundaciones.
En contrario, el objetivo de la Ley 1086/06 “es favorecer más aun a los
usuarios, en la medida que ejercer la judicatura para optar por el título de
abogado, es un mecanismo adicional en defensa de sus intereses, que le permite
a los judicantes aplicar sus conocimientos jurídicos enfocados a la protección
del consumidor, y es por tanto, que el espíritu del legislador es proteger de
manera adecuada a los consumidores, por lo que no es admisible el argumento de
la demandante, que el legislador al utilizar las expresiones ligas y
asociaciones le está confiriendo unos  privilegios a las mismas, en detrimento
de otras formas de organizaciones que velan por salvaguardar los derechos de
los consumidores, desconociendo con ello el principio constitucional de la
igualdad.”
Estas
mismas consideraciones son aplicables para el requisito de pertenencia de la
liga o asociación a la organización nacional, puesto que este no implica que
deba existir una sola entidad de este carácter.  En cambio, tal condición debe
entenderse como una válida decisión legislativa, que está dirigida a garantizar
la seriedad e idoneidad de los convenios que realicen las universidades con las
organizaciones.  Para la Vista Fiscal, “[l]a constitución o no de
organizaciones de carácter nacional es una decisión que toman al interior cada
una de las ligas y asociaciones, y en ese sentido no es razonable la
apreciación de la demandante de que la ley obliga a las entidades que defienden
los intereses de los consumidores a afiliarse a la única organización nacional
que exista en el país, pues en ejercicio del derecho de asociación es dable
conformar más de una organización de carácter nacional, con las cuales las
universidades puedan suscribir el convenio.”
Para la Procuraduría General, empero, estas
consideraciones no son aplicables para el caso de la exigencia de vigencia
mínima de cinco años.  En este caso, se está ante un requisito arbitrario, que
no busca cumplir con ninguna finalidad constitucionalmente legítima y que, por
tal razón, viola el derecho a la igualdad entre las distintas organizaciones de
consumidores y usuarios.  A su juicio, la posibilidad de contar con la asesoría
de estudiantes de judicatura se basa en que la agrupación correspondiente
cumpla con los requisitos previstos en la ley para su constitución.  Por ende, “…si
lo perseguido por el legislador es velar por la protección de los derechos de
los consumidores, agregando un mecanismo importante como es el apoyo jurídico a
las ligas y asociaciones a través de los conocimientos jurídicos, la limitante
de los cincos años no es admisible, pues objetivamente no se vislumbra que  se
constituya en un elemento que contribuya al mejoramiento del servicio prestado
por los judicantes, ya que la actividad de acompañamiento de los judicantes a
las ligas y asociaciones la pueden desempeñar eficazmente, tanto en las que han
sido constituidas hace más de cinco años como en aquellas que con menor tiempo
de funcionamiento, se ajustan a los requerimientos legales para cumplir sus
objetivos. || Es por ello, que el diseño legal del artículo 4 de la Ley 1086 de
2006, respecto de la limitante de los cinco años, genera una discriminación
entre las ligas y asociaciones de consumidores que no tiene amparo en la
Constitución Política.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda,
por dirigirse contra un aparte de una disposición que forma parte de una Ley.
Problema
jurídico y metodología de la decisión
2.
La ciudadana Castillo Burbano considera que diversos apartados del título y de
los artículos 1º, 2º y 4º de la Ley 1086 de 2006 violan los derechos
fundamentales a la igualdad y de asociación.  En síntesis, considera que los
requisitos que prevén esos apartados para que las asociaciones establecidas
para la defensa de los consumidores puedan contar con la asesoría de
estudiantes de derecho que realizan la práctica de judicatura, solo pueden ser
cumplidos por la CCC.  En consecuencia, se priva injustificadamente a los
usuarios de las demás asociaciones de la posibilidad de contar con dicha
asesoría. Esta consecuencia, en las disposiciones demandadas involucran (i) una
discriminación injustificada en contra de dichos usuarios; (ii) la
afectación del derecho de asociación de los mismos, quienes encuentran en los
apartados acusados un desestímulo para integrar formas asociativas distintas a la
CCC.
Algunos
de los intervinientes sostienen que la Corte debe declararse inhibida para
adoptar una decisión de fondo, debido a la ineptitud sustantiva de la demanda.
Advierten que la censura planteada por la actora no se deriva del tenor literal
de los preceptos demandados, sino de una interpretación sesgada de los mismos,
circunstancia que desconoce el requisito de certeza exigible del cargo de
inconstitucionalidad.  Adicionalmente estos mismos intervinientes, junto a
otros, expresan que de no aceptarse la inhibición, los apartados acusados se
avienen al Texto Constitucional.  Ello en razón a que son expresión de la
libertad de configuración legislativa sobre la materia y están sustentados en
la necesidad de que las organizaciones de consumidores en las que los
estudiantes de judicatura ejerzan sus prácticas, cuenten con la idoneidad
suficiente para el éxito de las mismas.  Agregan que el uso de expresiones como
ligas o asociaciones de usuarios, se explica en el hecho que
normas legales anteriores han previsto esas formas asociativas como propias de
los consumidores.
Sin
embargo, uno de los intervinientes sostiene que, a pesar de la exequibilidad
general de los apartados acusados, esa conclusión no se predica de la expresión
“la organización nacional”, prevista en el artículo 4º de la Ley
1086/06.  Una exigencia de esta naturaleza no está relacionada con los fines de
idoneidad de la práctica jurídica, por lo que se muestra como un obstáculo para
el ejercicio del derecho a asociación por parte de los consumidores.  Además,
tampoco está relacionada con la representatividad de sus asociaciones o con la
protección de los derechos de los consumidores.
A
su vez, el Ministerio Público propone la inexequibilidad de la exigencia de que
la liga o asociación tenga una existencia activa de al menos cinco años, para
que pueda “gozar del beneficio” de contar con estudiantes de judicatura
a su servicio.  Señala que esta previsión no busca cumplir con ningún fin
constitucionalmente legítimo, pues no existe evidencia que las organizaciones
que tengan menos tiempo de vigencia no sean igualmente idóneas para proteger
los derechos de los consumidores y, por ende, requieran contar con la asesoría
jurídica que brindan los estudiantes de judicatura.  Así, un requisito de este
carácter configura una discriminación injustificada contraria al derecho a la igualdad.
3.
Con base en lo expuesto, la Sala encuentra que corresponde a la Corte en esta
oportunidad definir el siguiente problema jurídico: ¿Viola la Constitución la
norma legal que supedita la suscripción de convenios entre organizaciones
establecidas para la defensa de los derechos de los consumidores y las
facultades de Derecho, destinadas a realizar la práctica de judicatura de los
estudiantes de estas en aquellas, a que dichas organizaciones (i) estén
constituidas como ligas o asociaciones de consumidores; (ii) pertenezcan
a una organización nacional; y (iii) tengan existencia activa de al
menos cinco años?
Para
resolver esta controversia, la Corte adoptará esta metodología: En primer
lugar, y habida consideración que algunos intervinientes exponen argumentos en
ese sentido, la Sala determinará si el cargo propuesto por la actora es apto
para adelantar un juicio de constitucionalidad.  Superada afirmativamente esta
etapa del análisis, la Corte hará una breve exposición sobre el contenido y
alcance del derecho de asociación en general, y el derecho a conformar
asociaciones para la defensa del consumidor en particular. Luego, hará algunas
consideraciones, fundadas en decisiones anteriores de esta Corporación sobre
las finalidades constitucionales de las prácticas de judicatura que realizan
los estudiantes de derecho.   Por último, conforme las reglas que se deriven de
las anteriores instancias del estudio, resolverá el cargo objeto de la demanda
de la referencia.
Existencia
de cargo de inconstitucionalidad
4.
La actora considera que los apartados acusados, en tanto incorporan un grupo de
requisitos para que las asociaciones de consumidores puedan suscribir acuerdos
con las Facultades de Derecho, destinados a que sus estudiantes desarrollen la
práctica de judicatura en esas instituciones, configura un trato
discriminatorio, que a su vez contraría el derecho a la igualdad.
El
cargo propuesto, a juicio de la Sala, cumple con los presupuestos para efectuar
un juicio de constitucionalidad sobre las normas demandadas.  En efecto, la
demandante identifica los sujetos afectados con la medida: de un lado, las
asociaciones que cumplen con los requisitos previstos en los apartados
acusados, que según la demanda se restringe a la CCC, y de otro, las demás
organizaciones que aunque no cumplen con las condiciones anotadas, tienen por
objeto la defensa de los intereses de consumidores y usuarios.  Además, propone
un término de comparación discernible por la Corte: tanto las asociaciones de
consumidores y usuarios que llenan los requisitos previstos en la norma
acusada,  como las demás organizaciones conformadas para el efecto, cumplen la
función de brindar asesoría a los consumidores y usuarios, razón por la cual
deben, en criterio de la actora, recibir un tratamiento jurídico análogo en lo
que respecta a la posibilidad de suscribir los citados convenios.  Finalmente,
a partir de las consideraciones expresadas, considera que los apartados
demandados configuran una discriminación injustificada, pues advierte que no existe
ninguna razón admisible para la diferenciación derivada de dichas
disposiciones.  A su vez, sostiene que esa diferenciación afecta el derecho de
asociación de los consumidores y usuarios, pues desestimula, por ministerio de
la ley, su adherencia a organizaciones distintas a las que cumplen con los
requisitos previstos en la disposición demandada, que en criterio solo son
cumplimentados por la CCC.
5.
Como se observa, los aspectos planteados resultan suficientes para que la Corte
emita un pronunciamiento de fondo. Contrario a como lo sostienen algunos de los
intervinientes, la interpretación que realiza la ciudadana Castillo Burbano no
está basada en el entendimiento parcializado de los preceptos acusados sino, en
contrario, en una valoración plausible de los requisitos previstos en ellos.
Así, tanto otro grupo de intervinientes como el Procurador General, han
planteado argumentos sustantivos sobre la constitucionalidad de la normativa
objeto de censura, situación que acredita la existencia de argumentos claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, que permiten la adopción de
sentencia en el asunto de la referencia.  Por ende, superada esta primera etapa
de análisis, procede la Sala a realizar el estudio subsiguiente, de acuerdo con
la metodología explicada en apartado precedente.
El
derecho de asociación de los consumidores y usuarios
6.
Como lo ha resaltado la Corte en decisiones anteriores, el tratamiento de los
derechos de los consumidores y usuarios tuvo un cambio significativo a partir
de la expedición de la Constitución Política de 1991. En el periodo
preconstitucional, la relación entre los sujetos que concurren al circuito
comercial de distribución de bienes y servicios (productores, comercializadores
y consumidores) estaba basada en las reglas propias del liberalismo económico.
Los consumidores, en su condición de adquirentes de los productos, estaban en
un plano de igualdad de negociación con los oferentes de los mismos y, en caso
que se encontraran desequilibrios en su compraventa, bien por desigualdades
ostensibles en el precio o en la calidad exigible de las mercaderías, tenían a
su disposición las herramientas propias del derecho civil para reparar el daño
sufrido (resarcimiento de la lesión enorme, saneamiento por evicción o por los
vicios ocultos del bien, responsabilidad civil contractual, etc.).  Esto implicaba,
como es obvio, la presunción que los productores, intermediarios y consumidores
(i) acceden al mercado en idénticas condiciones; (ii) tienen a su
disposición el mismo grado y calidad de la información; (iii) poseen
idénticas condiciones de acceso a la solución jurisdiccional de los conflictos
que se susciten en esas relaciones de intercambio.
El
cambio cualitativo antes citado radica en el reconocimiento, por parte del
derecho constitucional, de las hondas desigualdades inmanentes al mercado y al
consumo. De un lado, el avance de la ciencia y la tecnología en la sociedad
contemporánea y, sobre todo, la especialización en los procesos productivos,
ocasiona grandes asimetrías de información entre los sujetos que concurren al
intercambio de bienes y servicios.  En efecto, los consumidores suelen carecer
del conocimiento y experticia suficientes para discernir acerca de los aspectos
técnicos que definen la calidad de los productos, incluso aquellos de consumo
ordinario.  De igual modo, los fabricantes y comercializadores son, en la
mayoría de ocasiones, conglomerados empresariales que tienen a su disposición
infraestructuras que, a manera de economías de escala, participan en el mercado
económico e, inclusive, concurren ante las autoridades administrativas y judiciales
con evidentes ventajas, habida cuenta la disponibilidad de recursos, asesorías
profesionales permanentes de primer nivel y conocimiento acerca del
funcionamiento de las instancias de resolución de conflictos jurídicos,
derivada de la condición de litigantes recurrentes.[1]
7.
Los consumidores, en ese marco de información asimétrica y desigualdades
fácticas con los comercializadores y productores, adoptan sus decisiones de
adquisición de bienes y servicios basados, esencialmente, en relaciones de
confianza.  El prestigio obtenido por determinada marca, la novedad del bien o,
en muchas ocasiones, el éxito mediático de una campaña publicitaria, llevan al
consumidor a optar por determinado producto, incluso en aquellos casos en que
su uso conlleva riesgo social, como sucede con los alimentos, los fármacos de
venta libre, los vehículos, etc.
Estas
condiciones fueron advertidas por el Constituyente, quien consagró en el
artículo 78 de la Carta Política herramientas definidas, destinadas a proteger
a los consumidores de las consecuencias del desequilibrio sustancial antes
explicado.  Así, la norma constitucional citada prevé mandatos particulares,
relativos tanto a aspectos prescriptivo-sancionatorios, como de participación.[2]
En primer término, delega en el Congreso la responsabilidad de regular el
control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad,
así como la información que deba suministrarse al público en su
comercialización.  Este deber, como se observa, reconoce que los fabricantes y
comercializadores tienen a su favor un poder de hecho, cuyo uso debe ser
limitado mediante prescripciones jurídicas que obliguen a que la calidad de los
productos y la información inherente a la misma sean objeto de control por
autoridades administrativas y, en determinados eventos, judiciales.  De otro
lado, se adscribe responsabilidad, de conformidad con la ley, a quienes en la
producción y comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud,
la seguridad y el adecuado aprovisionamiento de consumidores y usuarios. Esta
es la contrapartida de la competencia del legislativo para establecer límites a
la actuación de fabricantes e intermediarios, la cual no estaría completa con
la posibilidad de establecer un régimen sancionatorio respecto de las conductas
que afecten la relación de confianza en la que los ciudadanos basan sus
decisiones de consumo.  Por último, el precepto constitucional dispone
obligaciones concretas a cargo del Estado, dirigidas a garantizar la
participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de
las disposiciones que les conciernen.  Estas organizaciones, al tenor del
mandato superior, deben ser representativas y observar procedimientos
democráticos internos.
Los
diversos planos que conforman el derecho colectivo de los consumidores a
acceder a bienes y servicios de calidad, han hecho que la jurisprudencia
constitucional confiera a esa garantía carácter poliédrico.  Así, en la
sentencia C-1141/00 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), que realizó el control de
constitucionalidad de algunas normas del Decreto Ley 3466/82 sobre restricción
de responsabilidad a favor de los comercializadores de bienes y servicios, la
Corte estableció que “Los derechos del consumidor, no se agotan en la legítima
pretensión a obtener en el mercado, de los productores y distribuidores, bienes
y servicios que reúnan unos requisitos mínimos de calidad y de aptitud para
satisfacer sus necesidades, la cual hace parte del contenido esencial del
derecho del consumidor. El derecho del consumidor, cabe advertir, tiene
carácter poliédrico. Su objeto, en efecto, incorpora pretensiones, intereses y
situaciones de orden sustancial (calidad de bienes y servicios; información);
de orden procesal (exigibilidad judicial de garantías; indemnización de
perjuicios por productos defectuosos; acciones de clase etc.); de orden
participativo (frente a la administración pública y a los órganos reguladores) ||Los
poderes públicos, en las instancias de producción y aplicación del derecho, en
la permanente búsqueda del consenso que es característica del Estado social y
misión de sus órganos, deben materializar como elemento del interés público que
ha de prevalecer, el de la adecuada defensa del consumidor, para lo cual deben
habilitarse procedimientos y mecanismos de participación y de impugnación con
el fin de que sus intereses sean debidamente tutelados. La apertura y
profundización de canales de expresión y de intervención de los consumidores,
en los procesos de decisión de carácter público y comunitario, pertenecen a la
esencia del derecho del consumidor, puesto que sin ellos los intereses difusos
de este colectivo, que tienen carácter legítimo, dejan de proyectarse en las
políticas públicas y en las actuaciones administrativas, con grave perjuicio
para el interés general y la legitimidad de la función pública, llamada no
solamente a aplicar el derecho preexistente sino a generar en torno de sus
determinaciones el mayor consenso posible.”
8.
Como se indicó, una de las facetas en la que se expresa el ejercicio de los
derechos colectivos de los consumidores, es el aseguramiento del goce efectivo
de su derecho a constituir organizaciones que, sometidas a condiciones de
representatividad y democracia en sus procedimientos internos, participen en el
estudio de las disposiciones que les conciernen.  Ese ámbito de protección a
favor de los consumidores se deriva del lugar central que tiene la
participación en la democracia constitucional.  En efecto, desde el Preámbulo y
el artículo 1º, que establece las características definitorias del Estado
colombiano, existe una énfasis decidido en que los ciudadanos encuentren
espacios suficientes y adecuados para incidir en la formulación de las
políticas públicas. Ello en tanto esas políticas establecen medidas que los
afectan en el ejercicio de sus derechos.
El
Estado constitucional, desde esa perspectiva, es un escenario que propugna por
la deliberación pública de las decisiones que inciden en la eficacia de los
derechos.  Esto demuestra que la participación, a la luz del actual
ordenamiento superior, comparte el mismo carácter expansivo que el principio
democrático, es decir, que su obligatoriedad no se reduce a las expresiones
electorales o políticas, en un sentido más amplio, sino que resultan predicables
de todas las formas de interacción social.  Sobre el particular, la
jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que la participación ciudadana
tiene una doble connotación de derecho-deber, pues la concurrencia de las
personas en las decisiones que los afectan no solo se inscribe en el ejercicio
de las libertades públicas, sino que constituye una responsabilidad de los
asociados en el marco del ejercicio democrático del poder político.[3]
Ha sostenido la Corte que “A partir de la expedición de la nueva Carta
Política de 1991, se operó un giro radical dentro del sistema constitucional
del Estado colombiano, con el fortalecimiento de la democracia participativa y
el señalamiento de nuevos mecanismos de participación. La imperiosa necesidad
de la intervención ciudadana en la toma directa de las decisiones que a todos
atañen y afectan, así como en el control permanente sobre su ejecución y
cumplimiento determinó una extensión e incremento de los espacios de
participación de la comunidad, así como de procedimientos que garanticen
efectivamente su realización. Lo anterior impuso un rediseño de la
participación del ciudadano, tradicionalmente restringida al proceso electoral,
para incluir esferas relacionadas con la vida personal, familiar, económica y social
de los individuos en cuanto identificados como verdaderos sujetos sociales. (…)
En ese orden de ideas, la participación ciudadana en la vida política,
cívica y comunitaria debe observarse como un deber tanto de la persona como del
ciudadano (C.P., art. 95); de esta manera, el principio de participación
democrática más allá de comportamiento social y políticamente deseado para la
toma de las decisiones colectivas, ha llegado a identificarse
constitucionalmente, como principio fundante y fin esencial de Estado social de
derecho colombiano”[4]
9.
El reconocimiento que la Carta Política hace de la necesaria incidencia de las
organizaciones de consumidores en la definición de las políticas públicas que
les atañen implica, igualmente, que dichos sujetos están amparados por las
garantías propias del derecho de asociación. En los términos del artículo 38
Superior, toda persona tiene derecho a asociarse libremente para desarrollar
las actividades que los sujetos realizan en sociedad.  Esta norma, igualmente,
es replicada por lo dispuesto en instrumentos internacionales de derechos
humanos que conforman el bloque de constitucionalidad.  Así, el artículo 22 del
Pacto Internacional del Derechos Civiles y Políticos reconoce a toda persona el
derecho a asociarse libremente con otras, potestad que incluye la posibilidad
de conformar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus
intereses.  Este derecho, en los términos de la misma  norma, solo podrá ser
objeto de restricciones previstas en la ley, que resulten necesarias en una
sociedad democrática.  De manera similar, el artículo 16 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos establece una fórmula amplia, según la cual
todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos,
religiosos, políticos, económicos, sociales, laborales, sociales, culturales,
deportivos o de cualquiera otra índole.  Este derecho está sometido, de forma
análoga a como lo prevé el PIDCP, a las restricciones que prevea necesarias en
una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad
u orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y
libertades de los demás.
Como
se observa, el derecho de asociación tiene la naturaleza propia de las
libertades civiles, lo que implica que su goce efectivo incorpore su
perspectiva positiva, entendida como la posibilidad de constituir asociaciones,
y la negativa, consistente en la facultad de abstenerse de participar en dichas
organizaciones.  Estos han sido los planos de ejercicio del derecho que ha
reconocido la jurisprudencia constitucional.  Así, cada uno de estos ámbitos
fueron definidos por la Corte como “facultad de toda persona para
comprometerse con otra en la realización de un proyecto colectivo, libremente
concertado, de carácter social, cultural, político, económico, etc. a través de
la conformación de una estructura organizativa, reconocida por el estado”,
capacitada para observar los requisitos y trámites legales instituidos para el
efecto y operar en el ámbito jurídico. En segundo, de carácter negativo,
conlleva la facultad de todas las personas de “abstenerse a formar parte de una
determinada asociación y la expresión del derecho correlativo a no ser
obligado, -ni directa ni indirectamente a ello-, libertad que se encuentra
protegida por los artículos 16 y 38 de la Constitución”[5].
10.
Debe resaltarse, igualmente, que el derecho de asociación no responde a una
fórmula genérica aplicable a todas las formas de organización, sino que existen
normas constitucionales que establecen principios y características
particulares para determinados vínculos asociativos.  Esto es evidente para el
caso de las organizaciones de usuarios y consumidores, respecto de las cuales la
Constitución ha previsto que deben estar subordinadas a condiciones de
democracia interna y representatividad. A su vez, estas condiciones sirven de
parámetro para determinar (i) el contenido y alcance del derecho de
asociación en cada evento concreto; y (ii) los límites aplicables al
margen de configuración legislativa, respecto de las disposiciones que regulan
el ejercicio del derecho en cada uno de dichos escenarios. Al respecto, la
Corte ha sostenido que “Dado
que existen diversas formas de asociación derivadas de los principios
constitucionales, y que la Constitución no solo consagra el derecho de
asociación de manera genérica sino que establece los alcances y prerrogativas
de los diversos tipos de asociaciones, ha concluido la Corte que tales
diferencias conllevan la existencia de consecuencias profundas tanto sobre las
posibilidades de reglamentación legal como sobre los alcances del control de
constitucionalidad[6]. Así, la
Constitución exige a ciertas asociaciones tener estructura democrática, como a
los sindicatos y a los colegios profesionales, no así de manera expresa a otras
formas asociativas como los partidos políticos, diferencia que tiene incidencia
entonces en el control constitucional, sin que por ello el derecho de
asociación deje de ser una garantía que las cobija a todas ellas, y por lo
tanto su dimensión y alcance deberá ser respetado en cada una de las
asociaciones que se consoliden.”[7]
11.
Con base en los argumentos anteriores, resulta válido concluir que la
Constitución prevé un ámbito de protección específico al derecho de los
consumidores de asociarse con el fin de participar en el diseño de las
políticas estatales que los afectan. Esta especificidad se concreta en la
exigencia constitucional que dichas asociaciones estén dirigidas por criterios
de democracia en sus procedimientos internos y representatividad.  A su vez, en
tanto expresión del derecho de asociación, se predican a favor de consumidores
y usuarios las garantías propias de esa libertad, en especial (i) la
protección de las facetas positiva y negativa antes analizadas; y (ii) la
imposición de límites al legislador para la regulación de aspectos vinculados a
ese derecho, restricciones que a la luz de las normas internacionales de
derechos humanos, refieren a aquellas vinculadas a la sociedad democrática, la
seguridad nacional, las seguridad y orden públicos, la salud o la moral
públicas y los derechos de los demás.
El
fundamento constitucional de la práctica de judicatura
12.
Como se explicó en detalle por la Corte en la sentencia C-1053/01 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis), la normatividad vigente sobre la práctica de judicatura,
entendida como la actividad jurídica que realizan los estudiantes de derecho
como requisito para obtener el título de abogado, está consignada en el
artículo 2º de la Ley 552 de 1999, norma que estipula que “[e]l
estudiante que haya terminado las materias del pénsum académico antes de la
entrada en vigencia de la presente ley, elegirá entre la elaboración y
sustentación de la monografía jurídica o 1a realización de la judicatura.”
Con
base en esta decisión del legislativo, el ordenamiento ofrece diversas
alternativas para el desarrollo de la práctica de judicatura.  Así, el artículo
23 del Decreto 3200/79, indica que estas prácticas pueden desarrollarse, de
forma remunerada, continua y por el término de un año, en diversas
instituciones de la Rama Judicial, Ejecutiva, del sector privado sometidas a la
inspección y vigilancia de las Superintendencias, o como monitor de los
consultorios jurídicos a cargo de las facultades de Derecho. Dentro de esta
categoría, igualmente se inscribe el ejercicio del litigio con buen crédito y
reputación moral, y durante dos años, según lo dispone el artículo 31 del
Decreto 196/71. Del mismo modo, distintas normas permiten ejercer la judicatura
ad honorem por el término de nueve meses, como son (i) auxiliar
judicial en organismos de la Rama Judicial, las Fiscalías Delegadas y la
justicia penal militar, según lo regula el Decreto 1862 de 1989; (ii) auxiliar
del Defensor de Familia, adscrito al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, conforme lo dispuesto en los artículos 55 y siguientes de la Ley 23
de 1991; (iii) defensor público de la Defensoría del Pueblo, práctica
regulada en los artículos 21 y 22 de la Ley 24 de 1992; (iv) auxiliar
jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la Nación y en el
Congreso de la República, cargos autorizados por la Ley 878 de 2004; y (v) el
ejercicio de la judicatura ad honorem en las ligas y asociaciones de
consumidores y usuarios; al igual que como abogado o asesor jurídico de entidad
sometida a inspección, vigilancia y control de cualquiera de las
Superintendencias establecidas en el país, según lo regula la Ley 1086/06
objeto de análisis en esta sentencia.
13.
La exigencia, por parte del legislador, de determinadas condiciones para la
concesión del grado de abogado se inscribe en una ponderación entre la
limitación constitucional a la libertad de escoger profesión u oficio,
consistente en la facultad del legislador de exigir títulos de idoneidad como
requisito para el ejercicio de las ocupaciones que conlleven riesgo social
(Art. 26 C.P.) y la protección de la autonomía universitaria, que implica la
potestad de las instituciones de educación superior para que, de acuerdo con la
ley, determinen el contenido de sus programas académicos y los requisitos
exigibles para obtener los grados correspondientes (Art. 69 C.P.) .  Así, como
lo ha definido la Corte, dicha autonomía refiere a la “capacidad de
autorregulación filosófica y de autodeterminación administrativa[8]
y por ello al amparo del texto constitucional cada institución universitaria ha
de contar con sus propias reglas internas (estatutos), y regirse conforme a
ellas; designar sus autoridades académicas y administrativas; crear, organizar
y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores
formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; otorgar los títulos
correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar
sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos
para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.[9]”[10].
La
facultad del legislador de exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las
ocupaciones que impliquen riesgo social, así las cosas, debe acompasarse con la
autonomía que tienen las instituciones de educación superior.  Por lo tanto, la
exigencia mencionada debe cumplir con criterio de razón suficiente, que para el
caso radica en que el requisito de grado esté relacionado con la adquisición de
las habilidades profesionales que den al aspirante a título la idoneidad necesaria
para ser depositario de intereses sociales de primer orden, como la vida, la
libertad personal, la integridad familiar, la conservación del patrimonio, etc.
En caso que los requisitos impuestos por el legislador desconozcan ese vínculo,
constituirán un exceso en la facultad constitucional para establecer esas
condiciones y la afectación correlativa tanto de la libertad de escoger
profesión y oficio, como de la autonomía universitaria.
Sobre
el particular, la Corte ha insistido en que la regla general es la libertad de
expedición, por parte de los establecimientos educativos, de los títulos
académicos correspondientes y, la excepción, la posibilidad de que el Estado
imponga requisitos particulares, necesariamente atados la idoneidad exigida
para las ocupaciones que impliquen riesgo social.  Así se ha indicado que “…
las universidades son autónomas para diseñar e implantar sus planes de estudio
con miras a formar profesionales que respondan a una propuesta académica
determinada, teniendo como premisa la formación de los educandos en los
derechos humanos, la paz y la democracia, sin perjuicio de la inspección y
vigilancia del Estado con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento
de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los
educandos, la que debe ejercer el presidente de la república en los términos
establecidos en la ley –artículos 67, 68 y 189.21 C.P.- || Y, están
obligadas a otorgar a sus educandos los títulos a los cuales se han hecho
acreedores por haber alcanzado las metas académicas propuestas, reconocimiento
que además de hacer realidad las garantías constitucionales antes descritas,
permite a los establecimientos educativos, profesores y alumnos fundamentar su
propia estima en el reconocimiento que la sociedad otorga a sus miembros por el
solo hecho de acceder al conocimiento. || Porque en materia de
otorgamiento de títulos académicos esta Corte ha considerado que la regla
general es su libre expedición, de tal suerte que los requisitos que el
legislador imponga para su expedición deben responder a objetivos claros de
protección del interés general, por razón del ejercicio de la actividad
aprendida, atribución que además de restrictiva es indelegable.”[11]
14.
Para el caso puntual de la judicatura exigida a los egresados de los programas
académicos de derecho, su validez constitucional radica, precisamente, en la
existencia de una relación inescindible entre el desempeño idóneo del abogado y
la posibilidad de acceder a prácticas jurídicas que sirvan de escenario para la
aplicación de los conocimientos adquiridos en las distintas asignaturas que
integran el pensum correspondiente, a través del ejercicio de cargos o
actividades que impliquen el desarrollo de tareas propias de la disciplina del
Derecho.  De conformidad con la jurisprudencia citada, la exigencia de la
judicatura es una expresión ajustada a la Constitución de la competencia del
Congreso para establecer requisitos y condiciones para el ejercicio de
profesiones que impliquen riesgo social.  Ello debido a que el otorgamiento de
espacios para que los futuros abogados y abogadas desarrollen habilidades que
solo pueden adquirirse en la práctica profesional, redunda necesariamente en la
idoneidad de estos y, consecuencialmente, en la satisfacción del interés
general, representado en (i) los ciudadanos usuarios de sus servicios,
que ven intervenidos sus derechos y libertades por la asesoría que brinden
estos profesionales; (ii) el adecuado cumplimiento de los fines
estatales (Art. 2º C.P.), en los casos que el profesional acceda al servicio
público conforme las condiciones de mérito previstas en la Constitución y la
ley.
Por
último, debe la Sala resaltar que el margen de configuración legislativa
respecto del establecimiento de requisitos para el acceso a títulos
profesionales aplicados a las ocupaciones que conllevan riesgo social, no se
restringe a la fijación de determinadas actividades, sino que también incorpora
la posibilidad de prever requisitos particulares para el desarrollo de las
mismas, a condición que estén vinculadas a la idoneidad del futuro
profesional.  Así, para el caso particular de la práctica de judicatura, el
legislador podrá válidamente proferir disposiciones que, por ejemplo, obliguen
a que las tareas que desempeñe el egresado se circunscriban a aquellas de
índole jurídica o que determinen las características de las instituciones y/o
los cargos que ejerza.   Ello en la medida en que esas restricciones se basan
en un criterio de razón suficiente que, se insiste, versa sobre el vínculo
entre la naturaleza de la práctica jurídica y la satisfacción de las
condiciones de idoneidad de que trata el artículo 26 de la Carta Política.
15.
En conclusión, el establecimiento de requisitos para la obtención del título
profesional correspondientes a profesiones que impliquen riesgo social, hace
parte del margen de configuración del legislador, siempre y cuando tales
requisitos tengan relación intrínseca con la idoneidad exigida del aspirante
respectivo.  La práctica de judicatura que realizan los egresados de la carrera
de derecho cumple con las condiciones anotadas, por lo que el Congreso está
constitucionalmente facultado para regular las condiciones en que se
desarrolle, la naturaleza de los cargos que puede desempeñar el egresado y las
características que deben cumplir las instituciones que acogen a los
practicantes.  Ello, por supuesto, siempre y cuando tales exigencias estén
relacionadas con la idoneidad en el ejercicio de la profesión de abogado.
Resolución
de los cargos de inconstitucionalidad
La
ciudadana Castillo Burbano considera que los requisitos impuestos por las
normas acusadas para que los egresados de la carrera de derecho realicen la
judicatura en las organizaciones de consumidores y usuarios, violan los
derechos de igualdad y de asociación.  En razón al carácter diferenciado de las
acusaciones en relación con cada uno de estos requisitos, la Sala asumirá el
análisis de cada uno de ellos por separado.
16.
La demandante considera que el uso, por parte de las expresiones demandadas, de
la acepción “ligas y asociaciones” vulnera la igualdad ante la ley, pues
no todas las organizaciones de consumidores y usuarios tienen ese carácter, lo
que implica que solo determinadas agrupaciones, en especial la CCC, podrían
gozar del beneficio de contar con judicantes ad honorem que presten su
asesoría jurídica.  Sobre el particular, algunos de los intervinientes y el
Procurador General sostienen que el uso de esa expresión para denotar a las
organizaciones de consumidores y usuarios se inserta en el marco de
configuración legislativa, que permite que el Congreso determine ciertas formas
asociativas que protejan en mejor medida los derechos colectivos.
Adicionalmente, tales denominaciones tienen origen en una práctica sostenida
del ordenamiento jurídico, que había definido a las organizaciones de esa
manera, sin que ello hubiera constituido restricción alguna al derecho de
asociación de consumidores y usuarios.
La
Sala advierte, sobre este particular, que la acepción ligas y asociaciones tiene
origen en lo regulado por la Ley 73 de 1981 “por la cual el Estado interviene
en la distribución de bienes y servicios para la defensa del consumidor, y se
conceden unas facultades extraordinarias” y por el Decreto 1320 de 1982,
reglamentario de aquella. La Ley 73/81 se restringió a conceder facultades pro
témpore al Gobierno Nacional para que dictara la regulación concerniente al
control de la distribución o venta de bienes y servicios y al establecimiento
de las sanciones y procedimientos para imponerlas a quienes violaran sus
disposiciones.  Para ello, determinó los aspectos objeto de regulación, dentro
de los cuales dispuso, en el numeral 8º del artículo 1º, que el Ejecutivo
regularía “todo lo relativo a la organización, reconocimiento y régimen de
control y vigilancia de las asociaciones y ligas de consumidores, así como las
condiciones bajo las cuales puedan colaborar con el Estado, con el carácter de
policía cívica, en su acción de protección al consumidor y participar en los
organismos y dependencias que en desarrollo de esta misma ley puedan crearse.”
Para
cumplir con lo previsto en la disposición habilitante, el Gobierno profirió el
Decreto 1320/82, cuyos artículos 1º y 2º definen normativamente lo que debe
entenderse por liga y asociación de consumidores.  En los términos de dicho
precepto, liga de consumidores es “toda organización constituida mediante la
asociación de personas naturales, cuyo objeto sea garantizar la protección, la
información, la educación y el respeto de los derechos de los consumidores de
bienes y servicios.”  A su vez, las asociaciones de consumidores son “las
conformadas mediante agrupación de ligas de consumidores, o sindicatos de
trabajadores, o cooperativas de trabajadores o de consumo, o asociaciones de
padres de familia, o asociaciones de pensionados, o juntas de acción comunal
que se formen a nivel municipal, comisarial, intendencial, departamental o
nacional.”
Del
mismo modo, el artículo 3º ejusdem prevé que las ligas de consumidores
podrán concurrir con las autoridades estatales, con el fin de velar, entre
otros objetivos por: (i) la eficacia de los organismos y entidades que
establezca la ley para la defensa del consumidor, así como por la eficacia de
los funcionarios de dichos organismos y entidades; (ii) la observancia
de las normas sobre precios dictadas por las autoridades gubernamentales y la
racionalidad de los establecidos por los proveedores; (iii) la
observancia de las normas sobre tarifas de servicios públicos; (iv) la
idoneidad de las calidades de los bienes y servicios que se ofrecen al público
y su ajuste a las normas técnicas expedidas por el Gobierno; (v) la
exactitud de las pesas, medidas y volúmenes de los productos y mercancías; (vi)
la protección a los arrendatarios de bienes muebles e inmuebles y la
observancia de las normas relativas al contrato de arrendamiento; (vii) la
conservación y la utilización racional del agua, la fauna, la flora y demás
recursos naturales; (viii) la equidad en las condiciones de los sistemas
de financiación que se exijan en las operaciones de compraventa o de titilación
de bienes y servicios; (ix) el cumplimiento de las garantías ofrecidas
por el productor o proveedor; (x) la promoción de la organización de
cooperativas de consumo y sistemas que hagan más eficientes el mercado de los
productos; (xi)  el impulso a la afiliación de los consumidores a las
ligas ya organizadas y a la organización de nuevas ligas; (xii) la
prestación en condiciones de equidad y eficiencia de los servicios de mercadeo,
salud, educación, transporte y demás que interesen al consumidor; (xiii) la
denuncia pública y ante las autoridades competentes de todos los hechos
constitutivos de infracción penal o policiva que atenten contra los intereses y
derechos del consumidor; (xiv) el abastecimiento suficiente de los
mercados y mantenimiento de una oferta normal de bienes y servicios; (xv) la
divulgación de los precios oficiales o racionales que rijan en determinado
momento, y (xvi) la difusión amplia de los derechos del consumidor de
las instituciones y mecanismos existentes para su defensa.
Las
previsiones legales antes descritas, a juicio de la Sala, desvirtúan la censura
expuesta por la ciudadana Castillo Burbano.  En efecto, lo dispuesto por el
Decreto 1320/82 configura lo que la filosofía del lenguaje denomina como una definición
estipulativa, esto es, la convención sobre el uso futuro de un término en
un determinado contexto y con independencia de su incidencia empírica.[12]
Esta definición, a su vez, comprende todas las formas asociativas de
consumidores y usuarios, quienes en los términos del legislador corresponderán
a las ligas de consumidores. Por lo tanto, no puede sostenerse
válidamente que la acepción utilizada por la Ley 1086/06 ocasione una
discriminación, puesto que todas las organizaciones destinadas a la defensa de
los derechos colectivos de consumidores y usuarios, al margen de su
denominación como persona jurídica, se inscriben dentro del concepto citado y,
por tanto, hacen parte de los sujetos de derecho habilitados por el legislador
para suscribir acuerdos destinados al ejercicio de las prácticas de
judicatura.  En consecuencia, la expresión “ligas y asociaciones” contenidas
en la Ley 1086/06 se avienen a la Constitución.
17.
La actora considera que la exigencia que hace el artículo 4º de la Ley 1086/06,
consistente en que el convenio para el desarrollo de la práctica de judicatura
deba realizarse entre la universidad respectiva y la organización nacional a
la que pertenezca la liga o asociación, desconoce el artículo 38 Superior,
pues obliga a las asociaciones organizadas para la defensa de los derechos
colectivos de consumidores o usuarios a hacer parte de otras asociaciones, como
paso previo para gozar de la posibilidad de contar con la asesoría jurídica de
los egresados que realizan la práctica de judicatura. Esta consideración es
apoyada por uno de los intervinientes, quien advierte que aunque la exigencia
busca cumplir una finalidad válida –la asociación de los consumidores para
defensa de sus derechos-, el medio escogido para cumplir ese medio no es
idóneo, en tanto no genera ningún incentivo para que los consumidores y usuarios
opten por constituir formas asociativas para la defensa de sus intereses.
En
criterio de la Corte, la conclusión expuesta por la actora se deriva de una
interpretación descontextualizada de la norma acusada, puesto que su lectura,
aunada a la consideración de los demás apartados normativos que conforman la
Ley 1086/06, es razonable concluir que la competencia exclusiva de “la
organización nacional” para suscribir los convenios con las universidades,
es inexistente.  En contrario, esa competencia se extiende a las ligas y
asociaciones de consumidores, como pasa a explicarse.
18.
Tanto en el título de la Ley 1086/06, como del artículo 1º de la misma
normatividad, se prevé de forma clara y expresa que la realización de la
judicatura por parte de los egresados de la carrera de derecho se llevará a
cabo en las ligas y asociaciones de usuarios, entes cuya naturaleza
jurídica que están definidas por el Decreto 1320 de 1982, como tuvo oportunidad
de exponerse en el fundamento 16 de esta decisión.  Así, configuraría una
interpretación irrazonable de los preceptos acusados concluir que a pesar que
la norma, en su conjunto, establece que la judicatura se adelantará en las
ligas y asociaciones, se impida que estas suscriban los convenios
correspondientes y se les someta a una labor de intermediación por parte de
confederaciones u otras instituciones que se inscriban en el concepto de “organización
nacional”. En efecto, cuando el legislador asigna una competencia definida,
en este caso a las ligas y asociaciones de consumidores, es evidente que del
mismo modo las inviste de las potestades y atributos necesarios para
ejercerla.  Por ende, si el objetivo de la Ley 1086/06 es permitir el ejercicio
de la judicatura en las ligas y asociaciones de usuarios, la interpretación
pertinente de la norma acusada es que los convenios a efectuarse por las
universidades estén en cabeza de esas modalidades asociativas.
Ahora
bien, revisado el contenido de los distintos apartados normativos que conforman
el artículo 4º de la Ley 1086/06, la Sala arriba a idéntica conclusión que a la
expresada anteriormente.  Esta norma prevé la necesidad que la universidad
respectiva postule a los estudiantes interesados en realizar la judicatura, en
las ligas o asociaciones de consumidores.  Seguidamente, y este es el
apartado que interpreta erróneamente la demandante, el artículo 4º establece
que “Para estos efectos, la organización nacional a la que pertenezca la
liga o asociación de que se trate, deberá tener suscrito con la universidad
respectiva un convenio especial que permita acreditar, por parte del egresado,
el cumplimiento de las obligaciones que le correspondan sobre el particular,
con el propósito de garantizar la eficacia de ese programa.”  La lectura
aislada de este apartado llevaría a considerar que solo esa organización
nacional es la que está llamada a suscribir convenios especiales con las
universidades para la práctica de la judicatura.  Sin embargo, el enunciado
siguiente aclara el tópico, pues establece que “Para gozar de estos
beneficios (que refieren a la asesoría jurídica que brindan los judicantes)
las ligas y asociaciones de consumidores deberán estar legalmente
constituidas, ser organizaciones idóneas y tener una existencia activa de por
lo menos cinco años continuos, a partir de su reconocimiento por la autoridad
competente.  En ese sentido, para la Sala es necesario concluir que son las
ligas y asociaciones las que van a servir de institución de acogida de los
egresados, de modo tal que son ellas las llamadas a suscribir los convenios
especiales a los que alude el artículo 4º.  Así, la referencia que hace la
norma acusada a la “organización nacional” tiene como único propósito
regular la situación jurídica, relativa a los convenios, en los casos que la
liga o asociación pertenezca a una institución de esa naturaleza.  En los demás
casos, los convenios deberán suscribirse entre la universidad y la liga o
asociación de que se trate.
En
suma, el entendimiento que hace la ciudadana Castillo Burbano de la disposición
demandada está basado en una interpretación descontextualizada de la misma, que
desconoce las finalidades que tuvo el Congreso al expedir la Ley 1086/06,
propósitos que se evidencian en los demás artículos que conforman esa
normatividad.  Por ende, la Sala declarará exequible la expresión “la
organización nacional a la que pertenezca”, contenida en el artículo 4º de la
Ley 1086/06.  Ello debido a que, como se demostró en precedencia, esta
expresión no puede comprenderse de modo tal que implique que el convenio con la
universidad respectiva solo pueda suscribirse con la organización nacional,
sino que, en cualquier caso, las ligas y asociaciones de consumidores, junto
con dichas organizaciones, también están autorizadas, de forma autónoma, para
adelantar dichos convenios.
19.
Por último, la actora sostiene que la condición prevista en el artículo 4º de la
Ley 1086/06, consistente en que la liga o asociación deba contar con una
existencia activa de al menos cinco años continuos como condición para contar
con la asesoría jurídica de los egresados que desarrollan la práctica de
judicatura, incorpora una discriminación injustificada.  Esta conclusión es
apoyada por el Ministerio Público, quien considera que el requisito objeto de
examen no cumple ninguna finalidad constitucionalmente legítima y, antes bien,
otorga un tratamiento diferenciado entre organizaciones que tienen la misma
finalidad de promoción y defensa de los derechos colectivos de consumidores y
usuarios y, por lo tanto, deben ser igualmente acreedoras de la posibilidad de
contar con la citada asesoría jurídica.
Sobre
este preciso particular, la Corte debe recabar en la regla jurisprudencial
fijada en esta sentencia, según la cual el legislador está habilitado para
establecer previsiones concretas acerca de las características de los
requisitos para la obtención de títulos, respecto de profesiones que conlleven
riesgo social.  Como se indicó, esa facultad del Congreso es
constitucionalmente legítima, siempre que se acredite una razón suficiente que
vincule el requisito impuesto con la consecución de la idoneidad en la
profesión.  A juicio de la Sala, resulta razonable que el legislador disponga
que las ligas y asociaciones de consumidores y usuarios cuenten con un término
mínimo de funcionamiento, como requisito previo para quedar facultadas para
suscribir los convenios destinados a la práctica de la judicatura. Esto debido
a que es evidente que cuando una asociación ha ejercido de forma estable sus
actividades por un periodo determinado, ha logrado una fortaleza institucional
y organizacional suficiente para que el egresado de la carrera de derecho tenga
a disposición un escenario apto para perfeccionar su práctica profesional.
En
ese sentido, debe insistirse en que la legitimidad constitucional de los
requisitos impuestos por el legislador para la práctica de judicatura, no debe
analizarse únicamente desde la perspectiva de las prerrogativas jurídicas
reconocidas a favor las asociaciones de consumidores y usuarios, sino también
desde el interés general comprometido en la idoneidad de esa práctica.  Para el
caso propuesto, es claro que ese interés está estrechamente vinculado a la
disminución del riesgo social de que trata el artículo 26 Superior, objetivo
que se cumple a través del perfeccionamiento de los requisitos impuestos para
la consecución del título en las profesiones correspondientes.  Para el evento
específico de los egresados de la carrera de derecho, interesa a la sociedad en
su conjunto y, en especial, a los futuros usuarios potenciales de los servicios
profesionales que prestará el estudiante, que la práctica de judicatura cumpla
con unos estándares mínimos que cualifiquen las habilidades del egresado.  Esos
estándares pasan, necesariamente, por la trayectoria comprobada de la
institución en que se desarrolla la práctica.
La
trayectoria, así entendida, toma la forma de un requisito objetivo, que se
inserta en la libertad de configuración legislativa en materia de definición de
requisitos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones que conllevan
riesgo social.  En efecto, estos requisitos deben apelar a condiciones
materiales de la institución correspondiente, a partir de los cuales sea
posible corroborar que cuenta con las instancias para que el egresado pueda
desarrollar actividades que redunden en su perfeccionamiento profesional.  Así,
la Sala se aparta de la consideración del Ministerio Público, de acuerdo con la
cual basta que la liga o asociación de consumidores cumpla con los requisitos
legales previstos para su constitución, para que pueda comprobarse su idoneidad
como institución de acogida de los estudiantes de judicatura.  En contrario,
existe sustento a la decisión del legislador de exigir que esa institución
funcione continuamente por un lapso suficiente para que obtenga un número
representativo de consumidores y usuarios afiliados, perfeccione sus
procedimientos democráticos internos, fortalezca su infraestructura
institucional, logre reconocimiento en la comunidad en la que se encuentre
inserta, amplíe su cobertura y lidere procesos de defensa de los derechos
colectivos de que trata el artículo 78 Superior.
Inclusive,
puede sostenerse válidamente que la inexistencia de requisitos materiales de
trayectoria de las organizaciones de consumidores y usuarios, distintos al
cumplimiento de las condiciones legales para su constitución, desvirtuaría la
naturaleza constitucional de las prácticas de judicatura.  En apartado anterior
de esta sentencia se expuso cómo la legitimidad de que el legislador prevea
determinados requisitos para la obtención de títulos profesionales en aquellas
ocupaciones que implican riesgo social, radica en el fin constitucionalmente
imperioso que los egresados ejerzan sus labores bajo condiciones de idoneidad.
La hipótesis consistente en que se constituyan agremiaciones de consumidores
con el solo fin de permitir la práctica de judicatura, sin que les resulten
exigibles determinados atributos objetivos que acrediten tales condiciones de
idoneidad, desvirtuaría la finalidad antes anotada.
Por
ende, resulta razonable que se fije el término de cinco años de funcionamiento
continuo, como condición para que la liga o asociación pueda servir de
institución de acogida de los egresados que desarrollan la práctica de
judicatura.  Debe insistirse que esta práctica, en el marco de análisis
propuesto en esta sentencia, responde a dos condiciones específicas: (i) la
posibilidad que ligas y asociaciones constituidas para la defensa de
consumidores y usuarios puedan contar con la asesoría legal de los egresados de
la carrera de derecho; y (ii) la necesidad que las instituciones de
acogida cuenten con las condiciones materiales que permitan que la práctica
profesional se cumplan bajo criterios de idoneidad.  Es evidente que la
exigencia consistente en que la organización de consumidores y usuarios cuente
con una trayectoria de al menos cinco años continuos apunta hacia esa última
dirección.  En consecuencia, el requisito analizado no se opone a la
Constitución y antes bien, se inserta en el margen de configuración normativa
reconocido al legislador para la materia, razón por la cual la Sala lo
declarará exequible por los cargos analizados en esta sentencia.
VII.   DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:
Declarar EXEQUIBLE la
expresión “las ligas y asociaciones” contenida en el título y en los
artículos 1º, 2º y 4º de la Ley 1086 de 2006 “por medio de la cual se permite la realización de la judicatura al
servicio de las ligas y asociaciones de usuarios”.
SEGUNDO:
Declarar EXEQUIBLE, por los
cargos analizados en esta decisión, la expresión “la organización
nacional a la que pertenezca” contenida en el artículo 4º de la Ley 1086 de 2006 “por medio de la cual se permite la realización de la
judicatura al servicio de las ligas y asociaciones de usuarios”.
TERCERO:
Declarar EXEQUIBLE, por los
cargos analizados en esta decisión, la expresión “y tener una existencia
activa de por lo menos cinco años continuos”, contenida en el artículo 4º de
la Ley 1086 de 2006 “por medio de la
cual se permite la realización de la judicatura al servicio de las ligas y
asociaciones de usuarios”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
Aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION  DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA A LA SENTENCIA C-749/09
LIGAS DE CONSUMIDORES Y ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES-Exigencia de pertenencia a una organización nacional
para suscribir de convenios para la práctica de judicatura, constituye
afectación del derecho de asociación (Aclaración de voto)
PRACTICA DE JUDICATURA EN LIGAS DE CONSUMIDORES Y
ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES-Requisito
de pertenencia a organización nacional para suscripción de convenios con
universidades es inexequible (Aclaración de voto)
PRACTICA DE JUDICATURA COMO REQUISITO PARA EL TITULO
DE ABOGADO-Criterios para determinar
condiciones de idoneidad de la práctica jurídica en ligas y asociaciones de
consumidores (Aclaración de voto)
LIGAS DE CONSUMIDORES Y ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES-Autónomas para suscribir convenios con universidades
para la práctica de la judicatura (Aclaración de voto)
NORMA ACUSADA-Expresión
“la organización nacional a la que pertenezca” debió declararse inexequible por
suscitar menos inconvenientes hermenéuticos en la aplicación de la ley
(Aclaración de voto)
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en
relación con la sentencia C-749 del 21 de octubre de 2009, en la que el Pleno
de esta Corporación decidió declarar, entre otros aspectos, la exequibilidad,
por los cargos analizados en esta decisión, la expresión “la
organización nacional a la que pertenezca” contenida en el artículo 4º de la Ley 1086 de 2006 “por medio de la cual se permite la realización de la
judicatura al servicio de las ligas y asociaciones de usuarios”.
1.
Comparto la razón de la decisión, en tanto estipuló que resultaría irrazonable
y enteramente descontextualizado interpretar esa expresión en el sentido que
obligara a las ligas y asociaciones de usuarios a pertenecer a una organización
nacional para poder suscribir convenios con las facultades de Derecho,
dirigidos a que sus estudiantes adelanten la práctica de judicatura.  Sin
embargo, considero que una solución más simple, adecuada y que genera menos
vacíos e inconvenientes interpretativos hubiera consistido en la declaratoria
de inexequibilidad de la expresión antes mencionada. Advierto que en caso que
se hubiera excluido del ordenamiento jurídico ese aparte normativo, el artículo
4º de la Ley 1086/06 obtendría su cabal sentido, según el cual las ligas y
asociaciones de consumidores quedaban habilitadas para suscribir de modo
autónomo los convenios correspondientes, fórmula que otorgaría altos niveles de
seguridad jurídica tanto para los egresados, como para las universidades y las
organizaciones de consumidores y usuarios.  Ello debido a que definiría, con
absoluta claridad, quiénes son  los sujetos habilitados para suscribir esos acuerdos.
2.
Como se indicó en la ponencia original, la definición del contenido y alcance
del derecho de asociación que fue explicada en el fundamento jurídico 9 de la
sentencia aprobada por la mayoría, implica que la expresión objeto de análisis,
en caso que se entienda como un prerrequisito para la suscripción de los
convenios para el ejercicio de la judicatura en las ligas de asociaciones y
usuarios, involucraría una afectación, en su faceta negativa, del derecho de
asociación.  Esto en razón de que supedita la posibilidad de lograr una
prerrogativa jurídica, en este caso la facultad de suscribir convenios para la
práctica de judicatura, a la afiliación de la liga o asociación a una
organización nacional.  En otras palabras, se compele de forma indirecta a
dichas asociaciones a pertenecer a dicha organización.
Tal
limitación al derecho de asociación será constitucionalmente admisible si se
circunscribe a las posibilidades legítimas de restricción de ese derecho,
referidas a las propias de la sociedad democrática, la seguridad nacional, la
seguridad u orden públicas, la moral o salud públicas o los derechos de los
demás.  En mi criterio, la obligación de que las ligas o asociaciones de
usuarios pertenezcan a una organización nacional, que constituye una
interpretación errónea pero en cualquier caso posible de esa expresión, no
cumple con ninguna de estas necesidades imperiosas.  En contrario, no concurre
razón alguna, de índole constitucional, que justifique que las ligas y
asociaciones, por sí mismas, suscriban los convenios destinados a que cuenten
con la asesoría legal gratuita a través de la práctica de judicatura.
Igualmente,
la exigencia objeto de estudio tampoco se muestra justificada desde el punto de
vista de la libertad de configuración legislativa en materia de imposición de
requisitos para acceder a títulos profesionales, respecto de las ocupaciones
que conllevan riesgo social.  La imposición de tales requisitos resulta válida,
a condición que se demuestre razonablemente la existencia de un vínculo entre
el requisito y la consecución de la idoneidad en la formación del futuro
profesional.  En el caso planteado, la pertenencia de la institución en la que
se realiza la judicatura a una organización nacional en nada incide en
el factor de idoneidad antes expresado. Ello porque, contrario a como lo
sostiene el Procurador General, no existe evidencia que la seriedad del
convenio respectivo sea una variable dependiente de la jerarquía de la
asociación de que se trate.  Antes bien, es plenamente factible que existan
organizaciones de consumidores y usuarios que, por sus características, sean
aptas para suscribir tales convenios, al margen de su pertenencia a otras
asociaciones. Así las cosas, la prescripción objeto de estudio configura una
violación del derecho de asociación, en su sentido negativo.
3.
Sin embargo, contra los argumentos anteriores pudiera sostenerse que la
exigencia prevista en el artículo 4º de la Ley 1086/06, conforme a la
interpretación censurada por la Corte, es constitucional, en tanto la
pertenencia de la liga y asociación correspondiente a una organización
nacional redunda en la fortaleza institucional de aquellas y, en esa
medida, permitirían que el futuro profesional cumpliera la práctica jurídica en
condiciones de idoneidad.  Además, el requisito de pertenencia a dicha organización
nacional desestimularía una práctica nociva, en términos de preservación de
la mencionada idoneidad, consistente en el desarrollo de prácticas jurídicas en
instituciones que, merced de sus limitaciones o escasa entidad, no resulten
aptas para que el judicante perfeccione sus competencias profesionales.
Esta
comprensión no es admisible en tanto (i) se basa en una interpretación
equivocada del precepto acusado y de sus consecuencias jurídicas; y (ii) llevaría
a un déficit de protección de los derechos colectivos de los consumidores y
usuarios, derivado de un tratamiento legislativo desproporcionado y fundado en
una discriminación injustificada.  Lo anterior conforme a las razones que se
explican a continuación.
3.1.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 1086/06, los estudiantes
interesados en realizar su judicatura en las ligas o asociaciones de usuarios
serán postulados por la universidad respectiva.  Para realizar esa práctica, es
plenamente factible que el aparte acusado sea comprendido en el sentido que la organización
nacional a la que pertenezca la liga o asociación debe suscribir un
convenio especial que permita acreditar, por parte del egresado, el
cumplimiento de las obligaciones que le correspondan sobre el particular, con
el propósito de la eficacia de este programa.  De esa modalidad interpretativa
se desprendería, entonces, que la práctica profesional se realiza en la liga o
asociación correspondiente y que, por tanto, la organización nacional opera
como intermediario entre aquellas y las universidades, pues se les faculta para
que suscriban el convenio correspondiente.
Debe
insistirse que, con base en lo expuesto, las condiciones materiales que
permitan la idoneidad de la práctica de judicatura deben auscultarse no en la organización
nacional, que solo cumple una función de intermediación, sino en la liga o
asociación de que se trate, puesto que será en dichas instituciones en que se
efectuarán las actividades jurídicas por parte del futuro profesional. Esta
comprobación, a su vez, remite a un nuevo interrogante: ¿la pertenencia de una
liga o asociación a una organización nacional es un factor que defina
las calidades institucionales de la liga o asociación, de cara a la necesidad
de brindar idoneidad a la práctica de judicatura?   Para el suscrito magistrado,
la respuesta a esta pregunta es negativa pues no existe una relación de causalidad
entre la pertenencia a una organización nacional y la acreditación de
condiciones de calidad y suficiencia institucional de la liga o asociación
correspondiente.  Antes bien, es plenamente factible que una liga o asociación
de naturaleza local que, merced de su trayectoria, número de consumidores y
usuarios afiliados, cobertura geográfica, etc., se muestre plenamente idónea
para acoger a los egresados judicantes; y que a su vez decida, en ejercicio de
libertad de asociación, abstenerse de participar en una organización nacional
por los motivos que considere relevantes, sin que ello le reste la idoneidad
mencionada. En consecuencia, la exigencia de esta afiliación como presupuesto
legal para la adquisición de un beneficio –en este caso la posibilidad de acceder
a la asesoría jurídica que brindan los estudiantes que realizan la judicatura-
afecta el derecho de asociación en su plano negativo.
Igualmente,
debe también resaltarse que las condiciones de idoneidad de la práctica de
judicatura se verifican a partir de criterios distintos, que sí están
relacionados con la evaluación acerca de las calidades institucionales de las
ligas y asociaciones.  El primero de ellos son los requisitos que ha previsto
el legislador para la admisibilidad de la práctica de judicatura como requisito
para obtener el título profesional de abogado.  Al respecto, cada una de las
normas a las que se hace relación en el fundamento jurídico 12 de la sentencia prevén
que la práctica de judicatura solo podrá desarrollarse en cargos que estén
necesariamente vinculados con el desempeño en áreas jurídicas.[13]
El segundo criterio tiene que ver con la potestad que tiene la universidad para
suscribir, en ejercicio de su autonomía reconocida constitucionalmente, el
convenio con la liga o asociación de que se trate.  La suscripción de ese
acuerdo, como es evidente, involucra la obligación de la institución educativa
de verificar si la institución en que se desarrollará la práctica de judicatura
cumple con los estándares académicos y profesionales necesarios para que el
egresado pueda cumplir con los propósitos de esa práctica y, en consecuencia,
acceder al título de abogado.
3.2.
De otro lado, a juicio de la Sala, la exigencia que la liga o asociación de
consumidores pertenezca a una organización nacional para que pueda
acceder a la asesoría jurídica de los egresados judicantes, plantea
inconvenientes en términos de protección de los derechos de los consumidores y
usuarios.  Como lo pone de presente la sentencia, las ligas de consumidores
tienen a su cargo un grupo de actividades directamente relacionadas con la
protección y eficacia de los derechos colectivos previsto en el artículo 78
Superior, tareas cuyo desarrollo no está supeditado a que la liga o asociación
pertenezca a una organización de mayor jerarquía o cobertura.  Así, resultaría
lesivo en términos de goce efectivo de los derechos de consumidores y usuarios,
que la posibilidad de acceso a herramientas útiles para la protección de esos
derechos –como es la asesoría jurídica gratuita- dependa de una suerte de
vinculación obligatoria de dicha liga o asociación a una organización de mayor
jerarquía, cuando las normas que regulan la materia han otorgado autonomía a
esas organizaciones para que, por sí mismas, concurran en la defensa de
consumidores y usuarios.   Sobre el particular, puede contemplarse la
posibilidad que por razones de índole geográfica o derivadas de la decisión
autónoma de las ligas o asociaciones de marginarse de hacer parte de una organización
nacional, consumidores y usuarios de determinadas regiones del país se vean
privados de los servicios profesionales que prestan los judicantes.  Además,
tal consecuencia se mostraría abiertamente regresiva, en tanto los ciudadanos
que acceden a la asesoría jurídica gratuita son, por regla general, aquellos de
menores ingresos.
Igualmente,
el tratamiento previsto por el legislador no está basado en una actuación legislativa
sujeta a criterios de proporcionalidad sino que, antes bien, configura una
discriminación injustificada.  En efecto, como lo defienden varios de los
intervinientes y el Procurador General, la finalidad de la regla analizada es
dotar de idoneidad a la práctica jurídica, de forma tal que se evite que el
egresado desarrolle la judicatura en instituciones que, merced de su
precariedad, no se muestren aptas para habilitarlo profesionalmente.  Sin
embargo, el medio escogido (la vinculación obligatoria de la liga o asociación
a una organización nacional) no es idóneo para cumplir con la finalidad
pretendida.  Ello debido a que, como se ha señalado insistentemente en este
apartado, las condiciones de idoneidad de la práctica jurídica refieren a las
características institucionales de las ligas o asociaciones en sí mismas
consideradas, las cuales operan con independencia de su vinculación con
organizaciones de mayor jerarquía.   Por lo tanto, el efecto de lo previsto en
la norma analizada es otorgar un tratamiento legal diferenciado, respecto de la
protección de derechos constitucionales, entre consumidores y usuarios que
hacen parten de asociaciones que tienen un vínculo con una organización
nacional y los que participan de agremiaciones que carecen de esa relación,
sin que exista justificación alguna para ello.
4.
Así las cosas, en mi criterio existían argumentos suficientes para declarar la inconstitucionalidad
de la expresión “la organización nacional a la que pertenezca”, prevista
en el artículo 4º de la ley 1086/06.  Sin embargo, la mayoría optó por
interpretar esa disposición de manera tal que no resultase admisible que dicho
aparte configurara un requisito para la suscripción de convenios de judicatura
entre las ligas y asociaciones de consumidores y las facultades de derecho.
Empero esta condición, que en buena parte asume las preocupaciones que
motivaron la ponencia original, considero que una decisión que suscita menos
inconvenientes hermenéuticos en la aplicación ulterior de la ley y protege en
mejor medida el derecho de asociación en su contenido negativo, era adoptar la
inexequibilidad del citado aparte.
Las
anteriores razones sustentan esta aclaración de voto.
Fecha
ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Auto 299/10
Referencia: aclaración de la sentencia C-749 de 2009.
Expediente: D-7686
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D. C.,  seis (6) de septiembre
de dos mil diez (2010).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y
CONSIDERANDO
1.
Que mediante la sentencia C-749 del 21 de octubre de 2009, la Corte
Constitucional decidió la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el título y los artículos 1º, 2º y 4º (parciales) de la
Ley 1086 de 2006, “por medio de la cual se permite la realización de la
judicatura al servicio de las ligas y asociaciones de consumidores”.
2.
Que en la parte motiva y en los numerales primero, segundo y tercero de la
sección resolutiva de esa sentencia, la Corte advierte un yerro involuntario en
la identificación de la Ley. En efecto, la decisión hace referencia a la Ley
1086 de 2006 “por medio de la cual se
permite la realización de la judicatura al servicio de las ligas y asociaciones
de usuarios”, cuando en realidad la
Ley 1086 de 2006 se titula ““por
medio de la cual se permite la realización de la judicatura al servicio de las ligas
y asociaciones de consumidores”. Esto se acredita de la lectura del Diario Oficial 46.360 de 14 de
agosto de 2006, que contiene el texto de la normatividad citada.
3.
Que conforme lo prevé el artículo 310 del Código de Procedimiento Civil, norma
supletoria del trámite propio de la acción pública de inconstitucionalidad,
toda sentencia en la que se hubiere incurrido en error aritmético o en aquellos
derivados de omisiones, cambio de palabras o alteración de éstas, siempre que
estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella, es corregible por
el juez que la profirió en cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte.
4. Que la Corte Constitucional
ha establecido una línea jurisprudencial definida[14]
en el sentido que la aclaración de las sentencias adoptadas en ejercicio del
control constitucional se restringe, exclusiva y excepcionalmente, a los casos
previstos en los artículos 309 y 310 del Código de Procedimiento Civil, pues
estas hipótesis no interfieren con los efectos de la cosa juzgada
constitucional, en la medida en que se restringen a aspectos formales que no
alteran sustancialmente la decisión correspondiente. En ese sentido, la
aclaración de la sentencia procede cuando está dirigida no a afectar
materialmente la decisión, sino a obtener claridad respecto de asuntos
circunscritos a “frases o conceptos que se encuentren contenidos en la parte
resolutiva de la sentencia o que, incluidos en la parte motiva, influyan para
el entendimiento pleno y el cumplimiento de lo decidido en el fallo en
cuestión.”[15].
5.  Que el error identificado
por la Corte en esta oportunidad hace parte de la naturaleza a la que se ha
referido anteriormente y, aunque no afecta en modo alguno el sentido de la
decisión ni la argumentación de la misma, podría incidir en la cabal
comprensión de lo decidido por la Corte.  Por ende, con base en las potestades
que las normas procedimentales citadas confieren a la Sala, resulta necesario
aclarar esa decisión.
RESUELVE
PRIMERO:
ACLARAR la parte motiva y los
numerales primero, segundo y tercero de la sección resolutiva de la sentencia
C-749 del 21 de octubre de 2009, en el entendido que la identificación correcta
de la norma objeto de examen es la Ley 1086 de 2006 “por medio de la cual se
permite la realización de la judicatura al servicio de las ligas y asociaciones
de consumidores”.
SEGUNDO:
A través de la Secretaría General, NOTIFÍQUESE
la presente decisión, de conformidad con el procedimiento previsto en el
artículo 310 del Código de Procedimiento Civil.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Impedimento aceptado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Acerca del debate, desde las teorías críticas del derecho, a la distribución
desigual que existe entre litigantes recurrentes, que en el caso propuesto serían
los fabricantes y comercializadores, y los litigantes ocasionales, que
corresponderían a los consumidores.  Cfr. GALANTER, Marc. Why the ‘Haves’ Come Out Ahead: Speculations on
the Limits of Legal Change. 9 Law and Society Review
95 (1974).
[2]
Las consecuencias jurídicas de las asimetrías de información entre
consumidores, productores y comercializadores ya habían sido evidenciadas por
la jurisprudencia constitucional.  Sobre el particular, la sentencia C-1141/00
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte señaló: “La Constitución en
relación con ciertas categorías de personas - menor, adolescente, anciano,
mujer cabeza de familia, trabajador, indigente etc. - dispone un tratamiento de
especial protección. En unos casos se persigue reforzar el respeto a la
dignidad de la persona humana, sobre todo tratándose de personas que se
encuentran en situación de debilidad manifiesta o que por su condición de
extrema fragilidad pueden ser objeto de abusos por los demás. En otros casos, la
Constitución aspira, con el régimen de especial protección, avanzar
sostenidamente el ideario de igualdad sustancial inherente al Estado social de
derecho. Con sus particularidades, la Constitución ha querido instaurar un
régimen de protección en favor del consumidor y usuario de bienes y servicios
que circulan en el mercado. || Como ya se ha expresado, la razón de ser
de este régimen estriba en la necesidad de compensar con medidas de distinto
orden la posición de inferioridad con que consumidores y usuarios, por lo
general dispersos y dotados de escasos conocimientos y potencialidades,
enfrentan a las fuerzas de la producción y comercialización de bienes y
servicios, necesarios en orden a la satisfacción de sus necesidades materiales.
Cuando la Constitución encomienda al legislador el desarrollo de un cierto
régimen de protección, no está simplemente habilitando una competencia
específica para dictar cualquier tipo de normas. Lo que el Constituyente se
propone que la finalidad de la protección efectivamente se intente actualizar y
se imponga en la realidad política y social - por lo menos en un grado
razonable y en la medida de las posibilidades y recursos existentes -,
articulando de la manera más armoniosa y eficaz dentro de las políticas
públicas las justas demandas de los sujetos merecedores de dicha protección
especial. (…) Sin perjuicio de los diferentes esquemas o modelos de
responsabilidad que puede consagrar la ley, no puede entonces en modo alguno
ignorarse la posición real del consumidor y del usuario, puesto que justamente
su debilidad en el mercado ha sido la circunstancia tenida por el constituyente
para ordenar su protección. Esta tutela constitucional terminaría despojada de
sentido si el legislador, al determinar libremente el régimen de
responsabilidad del productor, decidiese adoptar una orientación formalista o
imponer al consumidor cargas excesivas como presupuesto para el ejercicio de
sus derechos y de las correspondientes acciones judiciales. El indicado fin al
que apunta el sistema constitucional de protección del consumidor, no es
conciliable con todas las opciones normativas; ni tampoco puede desvirtuar el
esquema participativo que contempla la Constitución, el cual reserva al
consumidor y a sus organizaciones una destacada función para incidir en los procesos
y asuntos que directamente los afectan. (…) La posición del consumidor
no le permite conocer en detalle el proceso de producción, más aún si éste se
desarrolla en condiciones técnicas que solamente son del dominio del empresario
industrial. La ley, por lo tanto, desconoce las circunstancias de inferioridad
del consumidor cuando, en estos supuestos, exige a la persona perjudicada con
un producto defectuoso, puesto en circulación por un empresario profesional,
cargas adicionales a la prueba del daño, del defecto y del nexo causal entre
este último y el primero, puesto que acreditado este extremo, corresponderá al
empresario demostrar los hechos y circunstancias que lo eximan de
responsabilidad y que, en su caso, conforme a las reglas legales y a las pautas
jurisprudenciales, le permitan excluir la imputabilidad causal del hecho dañoso
sufrido por aquélla. || Ninguna utilidad práctica, en verdad, tendría el
derecho del consumidor, elevado a norma constitucional, si las leyes que lo
desarrollan no se notifican de las situaciones de inferioridad del consumidor y
restablecen el equilibrio con los actores de la vida económica, principalmente
permitiéndole franquear las instituciones procesales de resarcimiento de
perjuicios sin que se le impongan condiciones excesivamente gravosas que
escapan a su control y que se erigen en obstáculos mayúsculos para deducir la
responsabilidad a los productores que quebrantan las condiciones de seguridad a
las que tiene derecho.”
[3]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1338/00 (M.P. Cristina Pardo
Schlesinger). En este fallo, la Corte indicó que  “[m]irada desde el punto
de vista de la dogmática constitucional, la participación ciudadana es un
principio fundamental que ilumina todo el actuar social y colectivo  en el Estado
social de derecho, y que, en relación con el régimen constitucional anterior,
persigue un incremento histórico cuantitativo y cualitativo de las
oportunidades de los ciudadanos de tomar parte en los asuntos que comprometen
los intereses generales.  Por ello mismo, mirada desde el punto de vista del
ciudadano, la participación  democrática  es un derecho-deber, toda vez que le
concede la facultad y a la vez la responsabilidad de hacerse presente en la
dinámica social que involucra inte­reses colectivos. Esa facultad no se
circunscribe a los procesos propiamente políticos, y su ejercicio debe estar
adecuadamente garantizado, pues así lo exigen las mismas normas superiores.”
[4] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-643/00 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[5] Cfr. Corte
Constitucional, sentencias T-697/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-606/92
(M.P. Ciro Angarita Barón), T-247/98 (M.P. Carmenza Isaza de Gómez), C-399/99
(M.P. Alejandro Martínez Caballero)
[6] Sentencia C-399 de 1999
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[7] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-914/04 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández).
[8]
Ver Sentencia T-310 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9]
Ver entre otras las Sentencias T- 492 de 1992, M.P José Gregorio Hernández
Galindo, C-589 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[10] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-008/01 (M.P. Álvaro Tafur Galvis.)
[11] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-1053/01 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[12]
SCARPELLI, Uberto.  Il problema della definizione e il conceto di diritto.
Istituto Editoriale Cisalpino. Milano, 1995.  Citado por: PÉREZ-LUÑO,
Antonio-Enrique. Concepto y Concepción de los Derechos Humanos (Acotaciones
a la Ponencia de Francisco Laporta).  Doxa No. 4.  Otras propuestas sobre
el concepto de definición estipulativa pueden encontrarse en RICKERT, Heinrich.
Teoría de la Definición. Centro de Estudios Filosóficos, UNAM,  México,
1960.
[13]
El artículo 23 del Decreto 3200 de 1979 establece como requisito para obtener
el título profesional de abogado  la judicatura remunerada consistente en “Hacer
un año continuo o discontinuo de prácticas de servicio profesional, en
uno de los cargos que se enumeran a continuación: a)    Juez, Fiscal, Notario o
Registrador de Instrumentos, en interinidad. b)    Relator del Consejo Superior
de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia o del consejo de Estado. c)
Auxiliar de Magistrado o de Fiscal; d)    Secretario de Juzgado, de Fiscal y de
Procuraduría Delegada o de Distrito; e)     Oficial Mayor de Despacho Judicial,
de Fiscalía, de Procuraduría Delegada, de Distrito o Circuito y Auditor de
Guerra.; f) Comisario o Inspector de Policía o de Trabajo; Personero titular o
delegado; Defensor o Procurador de menores; g)  Empleado oficial con funciones
jurídicas en entidades públicas del orden nacional, departamental o
municipal;  h) Abogado o asesor jurídico de entidad sometida a
inspección, vigilancia y control de cualquiera de las Superintendencias
establecidas en el país.”
A su vez, el artículo 24 ejusdem
prevé que la adecuación de los cargos de que tratan los ordinales g) y
h) del artículo anterior para el cumplimiento del requisito de práctica
jurídica deberá ser calificada por el Ministerio de Justicia previa solicitud
hecha por el interesado con descripción de las funciones desempeñadas y
acompañada de las pruebas correspondientes.”
A su vez, en lo que
respecta a la práctica jurídica ad honorem, el artículo 2º del Decreto
1862 de 1989 prevé que “Los egresados de las Facultades de Derecho
reconocidas oficialmente que hayan aprobado todas las asignaturas, podrán ser
nombrados en los despachos judiciales y en las Seccionales de Instrucción
Criminal, en el cargo de Auxiliar Judicial previsto en el artículo
1° de este Decreto.”.
Previsiones de naturaleza
similar están en el artículo 22 de la Ley 24/92, que permite conferir el cargo
de Defensor Público a “los egresados de las facultades de derecho
oficialmente reconocidas por el Estado que escojan la prestación gratuita del servicio
como Defensor Público durante nueve (9) meses como requisito para optar al
título de abogado y de acuerdo con las condiciones previstas en el Estatuto
de la Profesión de Abogado. || Para los efectos anteriores y todos
los de ley, homologase el desempeño como Defensor Público al del servicio
jurídico voluntario de que trata el Decreto extraordinario 1862 de 1989, dentro
de las condiciones que determine el reglamento expedido por el Defensor del
Pueblo. || El Director Nacional de Defensoría Pública certificará sobre
el cumplimiento del servicio.”  Del mismo modo, en lo que respecta a la
Procuraduría General, el artículo 4º de la Ley 878/04 dispone que “Quienes
ingresen a la Procuraduría como auxiliares jurídicos ad honorem, desempeñarán
funciones en las áreas de Intervención Judicial, Actuaciones Disciplinarias,
Actividades Preventivas y demás de naturaleza jurídica que conforme a las
actividades de cada dependencia, les asignen los jefes de la respectiva
oficina, que para todos los efectos serán sus superiores inmediatos.”
[14] Decisiones
significativas de esa doctrina son expuestas en el Auto 064/07.
[15] Cfr. Corte
Constitucional, Auto 075A/99.