T-508-92
Sentencia
No
Sentencia  No.
T-508/92
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ACCION DE TUTELA
La Acción de
Tutela  está prevista como un mecanismo procesal complementario, específico y
directo  que tiene por objeto la protección concreta  e inmediata de  los
derechos constitucionales fundamentales, en una determinada situación jurídica,
cuando éstos  sean violados o se presente amenaza de su violación.
ACCION POPULAR
Las acciones
populares, aunque estén previstas para la preservación y protección de
determinados derechos e intereses colectivos, pueden abarcar otros derechos de
similar  naturaleza, siempre que éstos sean definidos por la ley conforme a la
Constitucion, y no contraríen la finalidad pública o colectiva y concreta a que
quedan circunscritas estas acciones, por sustanciales razones de lógica y
seguridad jurídica. Aunque se enderecen a la protección y amparo judicial de
estos concretos intereses y derechos colectivos,  no pueden establecerse ni
ejercerse para perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales
daños que pueda causar la acción o la omisión de la  autoridad pública o del
particular sobre ellos; para estos últimos fines el constituyente erigió el instituto
de las acciones de grupo o de clase y conservó las acciones ordinarias o
especializadas y consagró como complemento residual la Acción de Tutela. Por su
finalidad pública se repite, las Acciones Populares no tienen un contenido
subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la
preexistencia de un daño que se quiera reparar, ni están condicionadas por
ningún requisito sustancial de legitimación del actor distinto de su condición
de  parte del pueblo.
ACCION POPULAR DE
GRUPO
Las Acciones de
Clase o de Grupo no hacen referencia exclusiva a los Derechos Constitucionales
Fundamentales, ni sólo a los Derechos Colectivos, pues también comprenden a los
Derechos Subjetivos de origen  constitucional o legal y necesariamente suponen
la existencia, reclamo y demostración de un perjuicio o daño causado y cuya
reparación se puede pedir ante el juez;  empero, exigen siempre que este daño
sea de los que son causados en ciertos eventos a un número plural de personas
que por sus condiciones y por su dimensión deben ser atendidas con prontitud,
inmediatez, efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios.
DERECHO AL
ESPACIO PUBLICO/ACCION POPULAR DE GRUPO
El derecho
constitucional al Espacio Público, examinado en su dimensión autónoma es un
derecho constitucional de carácter colectivo, que cuenta para su protección
también autónoma con la vía judicial de las acciones populares, con fines
concretos.
ACCION
POPULAR/ACCION DE TUTELA-Improcedencia
El carácter
colectivo del Derecho y del Interés al Espacio Público, en principio excluye la
procedencia de la Acción de Tutela por la específica razón de la existencia de
otras vías judiciales de protección en los términos de las consideraciones que
se señalan más arriba; empero, como se advierte en esta parte de la sentencia,
de ser el atentado o la amenaza de violación a un derecho colectivo como el de
gozar de un Medio Ambiente Sano o del Espacio Público, de tal naturaleza que en
la específica situación se atente de modo directo y eficiente contra un Derecho
Constitucional Fundamental, puede intentarse la Acción de Tutela y amparar uno
y otro derechos simultáneamente. El ejercicio de las acciones populares es la
vía judicial que en principio debe ser utilizada para obtener la protección al
Derecho Constitucional al uso y disfrute del Espacio Público; la vía para
obtener la protección judicial del Derecho Constitucional al Espacio Público
urbano de que trata la petición  de la referencia,  no es la del ejercicio de
la Acción de Tutela establecida en la citada norma constitucional, salvo que se
invoque como violado y se demuestre la violación directa o la amenaza eficiente
de violación de un Derecho Constitucional Fundamental. No toda ocupación del
Espacio Público conduce a la violación o a la amenaza de violación de los
Derechos Constitucionales como los que señala el peticionario, ni permite la
interposición de la Acción de Tutela y, por el contrario, sobran razones de
orden fáctico para reconocer que existe una relación compleja de derechos e
intereses legítimos de orden constitucional que deben ser regulados conforme al
ordenamiento jurídico, como son  el Derecho al Trabajo, la Libertad de
Industria y la Seguridad Personal.
ACCION DE
TUTELA/DERECHOS FUNDAMENTALES-Vulneración
La relación que
se exige entre la violación  o la amenaza de violación a un Derecho
Constitucional Fundamental por el desconocimiento de un derecho colectivo u
otro derecho de carácter ordinario debe ser de causalidad directa y eficiente,
pues no basta que se estime la existencia de una relación remota entre la
situación jurídica o de hecho entre una y otra violación o amenaza de violación
para que proceda la Acción de Tutela.
DERECHO DE
PETICION-Vulneración
El Alcalde Menor
se limitó a ordenar la práctica de visitas de inspección para solicitar la
exhibición de licencias de funcionamiento a los ocupantes de los andenes y no
dió respuesta formal y efectiva a los escritos presentados por el peticionario,
esta Corte considera que se incurrió por omisión en la violación al Derecho
Constitucional de Petición.
Sala de Revisión No. 5
Expediente No.
T-2416
Acción de tutela
presentada ante el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Bogotá contra la Alcaldía
Menor de Engativá.
Peticionario:
JOSE JOAQUIN OROZCO
NIETO
Magistrados:
Dr. FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr. SIMON RODRIGUEZ
RODRIGUEZ
Dr.  JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN
Santafé de Bogotá,
D.C., Agosto veintiocho (28) de mil novecientos noventa y dos (1992).
La Sala de revisión
en asuntos de tutela, compuesta por los señores Magistrados Simón Rodríguez
Rodríguez, Jaime Sanín Greiffenstein y Fabio Morón Diaz, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente,
resuelve sobre la revisión de la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo
Civil Municipal de Bogotá el veintiuno (21) de febrero de mil novecientos
noventa y dos (1992).
I.  A N T E C E D E N T E S
A.   La Petición
1.  El
seis (6) de febrero de 1992 el ciudadano JOSE JOAQUIN OROZCO NIETO, presentó
ante el Juez Cincuenta y Cuatro (54) Civil Municipal de Santafé de Bogotá, que
se encontraba en funciones de  reparto, un escrito con varios anexos en el  que
interpone la Acción de Tutela establecida en el artículo 86 de la Constitucion
Política, contra el Alcalde Menor de Engativá o su superior jerárquico porque
en su opinión se ha presentado omisión en la protección del Espacio Público en
algunas zonas del Barrio Alamos Norte de Santafé  de Bogotá.  La petición fue
repartida en debida forma al Juzgado Séptimo (7o.) Civil Municipal, donde se
tramitó la actuación judicial correspondiente.
2.   Los
hechos que señala el peticionario como causa de la citada acción se resumen
como sigue:
a.
En su opinión se presentó violación al Derecho Constitucional al Espacio
Público por la ocupación de las zonas verdes y andenes de las vías comprendidas
entre las calles 72 a 75 de la carrera 96 de la ciudad, ya que propietarios de
"servitecas" y talleres de mecánica y "reparadores de automotores"
invaden dicho espacio al impedir el paso de transeuntes y al dificultar la
salida de vehículos automotores de los garajes de las casas que les dan
frente.  Estos hechos obligan a las personas naturales a poner en peligro su
integridad física al transitar por vías especialmente diseñadas para vehículos
automotores.
b.      El
peticionario demuestra que en varias oportunidades ha presentado quejas sobre
dichos hechos y sobre la situación que se le presenta como habitante de aquella
zona residencial; en este sentido señala que el Alcalde Menor de dicha zona no
ha tomado las medidas correspondientes que en su opinión deben ser las que
lleven al desalojo de los invasores de la zona pública peatonal.
c.
En su petición sostiene que algunos representantes de la Alcaldía han
puesto su nombre en conocimiento de los invasores, lo cual ha generado
actitudes agresivas, insultantes y amenazadoras en perjuicio de su patrimonio
moral y económico y que en nada positivo se ha transformado su petición.
3.  En su
opinión, se han violado los artículos 82 y 88 de la Constitucion Nacional ya
que con los hechos descritos se ocupa el Espacio Público en los lugares
señalados, y la autoridad pública encargada de desalojar a las personas
causantes de la lesión no ha actuado de conformidad con sus deberes.
4.  Eleva su
solicitud de tutela en atención a que "existen derechos violados a la
comunidad, ya que se corre el riesgo que un peatón sea atropellado por un
vehículo, por ser obligados a caminar por la calle."
B.  La Sentencia
que se revisa
Corresponde a esta
Sala la revisión de la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Civil
Municipal de Bogotá, el veintiuno (21) de febrero de mil novecientos noventa y
dos (1992) en la que se atiende la solicitud de tutela de la referencia.
a)  La
Decisión
Previas algunas
diligencias probatorias y de sustanciación, el citado Despacho Judicial
resolvió sobre la solicitud formulada y ordenó "Acceder a la tutela
formulada ante este Despacho Judicial por el ciudadano José Joaquín Orozco
Nieto y en consecuencia ampararlo en su pedimento."
Además, el Juez del
conocimiento ordenó lo siguiente:
"...
"Segundo.-
Determinar que en el lapso de 48 horas siguientes a la notificación de esta
parte resolutiva al Alcalde Zonal de Engativá D.C., esta autoridad proceda a
despejar toda la vía correspondiente a la carrera 96 entre las calles 68 a 75
del Barrio Alamos Norte de este Distrito Capital, costado occidental, de los
utensilio (sic), bienes, andamios y en general cualquier otro elemento que
obstruya, obstaculice e invada la zona peatonal o el espacio público,
incluyendo automotores.
"Tercero.-
Ordenar que el Alcalde Zonal de Engativá Distrito Capital, dicte las medidas
conducentes, con el fin de preservar el espacio público y las vías peatonales
de la carrera 96 entre las calles 68 a 75 del barrio Alamos Norte de esta
Capital, costado occidental, contando, de ser preciso con el apoyo de autoridad
necesaria para tal fin.
"Cuarto.-
Advertir al Alcalde Zonal de Engativá D.C., que lo anteriormente dispuesto,
deberá acatarse sin demora, de conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591
de 1991 e informar al Juzgado 7o. Civil Municipal de Santafé de Bogotá D.C., el
resultado de su intervención, dentro de las 48 horas siguientes a la práctica
de las mismas.
"Quinto.-
Disponer que mediante telegrama se le informe al señor personero de la zona de
Engativá D.C., acerca de la determinación tomada por este Juzgado, para que
este funcionario supervigile el cumplimiento de la orden impartida y también
disponga lo que es de su cargo para velar por la preservación del espacio
público y evite las invasiones de los andenes y zonas verdes del lugar."
"........"
b)   Las
Consideraciones de Mérito
El Despacho Judicial
fundamentó su decisión en las consideraciones que se resumen enseguida:
1. El
Juzgado estima que la petición se dirige contra personas particulares que
violan el Derecho Constitucional a la Libertad de Locomoción consagrado en el
artículo 24 de la Carta Fundamental.  En su opinión, esta disposición
constitucional es la  "garantía de libertad para todo colombiano, de
circular, ir o venir por todo el territorio  de la República, sin limitación
alguna.  Este principio recoge las nociones básicas de libertad de movimiento
ya consagradas en nuestra anterior Carta Política y que tiene un amplio
despliegue normativo legal".
2.   En
concepto de aquel Despacho "la libertad de locomoción "es
fundamental" para todos los individuos en Colombia, pues toca además con
la posibilidad de establecerse en un lugar determinado, es decir de elegir su
residencia de desplazarse según su voluntad donde quiera.  La Carta Fundamental
colombiana consagró expresamente esta libertad y no le impuso restricciones a
su ejercicio, reconociendo a su manera la tutela consagrada en las leyes para
la libertad de circular, para la libertad de locomoción que ya se había
asignado a las autoridades de policía su correspondiente resguardo y
reglamentado además el ejercicio".
3.   Los
hechos descritos por el peticionario fueron comprobados por el Juez y sobre
ellos concluye que el tránsito de peatones por la vía correspondiente se halla
completamente obstaculizado,  empero, la autoridad administrativa a la que el
ciudadano José Joaquín Orozco Nieto elevó la petición inicial de protección del
Espacio Público se limitó a solicitar a los funcionarios de policía que
verificaran si los invasores de aquél tenían o no licencia de funcionamiento de
sus establecimientos.  En este sentido, señala la providencia que se revisa
que:
"La decisión
tomada por la autoridad del lugar, Alcalde Zonal de Engativá, no se compagina
con la realidad probatoria puesta en su conocimiento por el inspector por él
designado, ni en nada aparece congruente con el pedimento formulado por un
ciudadano que reclama para sí y para la comunidad la recuperación inmediata del
espacio  público, de las vías peatonales, de los andenes y zonas verdes, que al
ser invadidas y ocupadas frecuentemente, le burlan y le hacen inefectivo su
derecho de locomoción constitucionalmente amparado;  luego la decisión
administrativa debe contener los puntos sobre los cuales existe reclamo y no
otros diversos, es más, podría  perfectamente hacer pronunciamiento tal
autoridad respecto de las licencias de funcionamiento, pero siempre
resolviéndole al peticionario o reclamante de las zonas peatonales lo
pertinente, ya sea negando o accediendo."
4. El
Despacho llegó al convencimiento de que la tutela debe prosperar puesto que el
Alcalde debió pronunciarse en favor de la protección del Espacio Público, y
porque aquel funcionario incumplió el deber legal de velar por su conservación
y preservación y de proteger el Derecho Constitucional Fundamental a la Libre
Locomoción.
c)  La
Impugnación Formulada
-  Una vez
ejecutoriada y en firme la providencia que se resume en el acápite anterior, el
señor Juan José Senior Martínez, obrando en su calidad de Alcalde Menor de la
Zona Décima de Engativa del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, presentó el
16 de marzo de 1992 escrito de impugnación contra dicho proveído en el que
indica que no existió omisión en el cumplimiento de los deberes que le corresponden
ya que adelantó todas las actuaciones policivas correspondientes sobre los
establecimientos de comercio que de modo intermitente afectan el uso de Espacio
Público señalado por el peticionario; advierte  que con la mencionada ocupación
no se ha causado perjuicio irremediable alguno y que la violación al uso del
Espacio Público por los establecimientos de comercio se corrige con las medidas
reguladas por los Códigos Nacional y Distrital de Policía, como son el cierre
temporal del establecimiento, la suspensión de la licencia o el cierre
definitivo del mismo, medidas todas que ordenó debidamente según consta en
oficios cuyas copias aparecen en el expediente.
-   Por haberse
presentado extemporáneamente, el anterior escrito no fue tramitado en vía de
impugnación ante el superior del Juez que conoció de la solicitud de tutela y
el expediente fue enviado a la Corte Constitucional para su revisión sin
adelantarse la actuación que pide el mencionado funcionario.
II.  CONSIDERACIONES DE LA SALA
Primera.  La
Competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la sentencia
de la referencia, en atención a lo dispuesto por los artículos 86 inciso
tercero y 241 numeral  9 de la Constitucion Política, en concordancia con los
artículos 33, 34, 35 y 236  del Decreto 2591 de 1991; además, este examen se
hace por virtud de la selección que de dicho acto practicó la Sala
correspondiente y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
Reglamento de esta Corporación.
Segunda.   La
Materia Objeto de las Actuaciones
a)  En primer
término encuentra la Sala que el peticionario de modo expreso solicita por
virtud del ejercicio de la  Acción de Tutela que consagra el artículo 86 de la
Carta Política y que reglamenta el Decreto 2591 de 1991, la protección del
Derecho Constitucional al Espacio Público que se garantiza por los artículos 82
y 88 de la Carta Fundamental; además, en concepto de la Corte la cuestión
planteada por el peticionario se contrae específicamente a obtener que se
decrete por vía de la citada acción, la protección inmediata de su Derecho a
gozar del Espacio Público comprendido en las vías peatonales que  se localizan
entre las calles 72 a 75 de la carrera  96 de la ciudad de Santafé de Bogotá,
ya que por ser vecino de aquellos sitios y residente en dicho lugar, resulta
afectado en el mencionado Derecho Constitucional por fuerza de la ocupación que
ejercen algunas personas.
b)   En un detenido
examen del escrito presentado se encuentra que el peticionario hace radicar la
solicitud en la supuesta omisión de una autoridad pública revestida de
funciones de Policía en el cumplimiento de su deber de proteger el Espacio
Público y, en dicho sentido, aparece implícitamente que el peticionario también
reclama la tutela del Derecho Constitucional de Petición, consagrado en el
artículo 23 de la Carta.  Esta reflexión, que se dirige a interpretar el
contenido sustancial de la petición, la hace la Corte atendiendo a la
naturaleza y a la finalidad de la Acción de Tutela, como mecanismo especial de
protección de los Derechos Constitucionales Fundamentales, y para asegurar el
cabal cumplimiento de la Constitucion.
c)   Por último, se
tiene que el Despacho Judicial que atendió la petición, fundamenta su actuación
y la orden de tutela decretada en la consideración según la cual en los hechos
narrados por el interesado y en la situación jurídica planteada, se produjo
violación al Derecho Constitucional a la  Libre Locomoción y a la Circulación
dentro del territorio, que garantiza el artículo 24 de la Constitucion
Nacional.
d)    Así pues,
conceptualmente son tres los grupos de derechos que aparecen como objeto y
materia de las actuaciones comprendidas por la sentencia que se revisa y sobre
las que esta Sala habrá de detenerse como se verá mas adelante.
Tercera:
La Acción de Tutela y el Artículo 86 de la Constitucion   Nacional
Como cuestión
preliminar y para definir los fundamentos de esta providencia, esta Sala en
acatamiento de su jurisprudencia reiterada en fallos anteriores estima  que la
Acción de Tutela  está prevista en el artículo 86 de nuestra Carta Fundamental
como un mecanismo procesal complementario, específico y directo  que tiene por
objeto la protección concreta  e inmediata de  los derechos constitucionales
fundamentales, en una determinada situación jurídica, cuando éstos  sean
violados o se presente amenaza de su violación.
Como lo ha señalado
esta Corporación, dicha acción es un medio procesal específico porque se
contrae a la  protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales, afectados de modo actual e inminente y no a otros, y conduce,
previa la solicitud, a la expedición de una declaración judicial que contenga
una o varias ordenes de efectivo e inmediato cumplimiento. Adviértase que la
Acción de Tutela puede conducir a la indirecta protección de otros derechos de
rango constitucional y legal, siempre que su desconocimiento cause de modo
directo y eficiente la violación específica de cualquier Derecho Constitucional
Fundamental. Como la finalidad prevalente de la Acción de Tutela es la
protección de los Derechos Constitucionales Fundamentales, no puede ejercitarse
sin que se proponga para dicho fin específico, así este comporte la indirecta y
consecuencial protección de otros derechos constitucionales o legales, en el
caso concreto.
Es directo,
porque siempre presupone una actuación preferente y sumaria a la que el
afectado puede acudir sólo en ausencia de cualquier otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice apenas y excepcionalmente como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable y, en todo caso, procura la
restitución al sujeto peticionario en el goce del derecho de rango
constitucional fundamental que se demuestra lesionado.
Es necesario destacar
que tanto en la norma constitucional, como en su desarrollo legislativo, el
ejercicio de la citada acción está condicionado, entre otras razones, por la
presentación ante el Juez de una situación concreta y específica de violación o
amenaza de violación de los  derechos fundamentales, cuya autoría debe ser
atribuída a cualquier autoridad pública o, en ciertos eventos definidos por la
ley, a sujetos particulares. Además, el peticionario debe tener un interés
jurídico  y pedir su protección también específica, siempre en ausencia de otro
medio judicial de protección o excepcionalmente, como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable.
Es, en efecto, un
mecanismo judicial de origen constitucional de evidente carácter residual
que está previsto para asegurar la tutela efectiva y sustancial de los derechos
constitucionales fundamentales, pues "solo procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable". Se
establece así un sistema complementario de garantía de aquellos derechos
constitucionales fundamentales que, con determinadas características de
sumariedad, preferencia y efectividad, impida en dicho ámbito la ausencia de su
protección judicial, pues el constituyente quiso superar con sus previsiones,
determinadas deficiencias de la organización del sistema judicial que, entre
otras causas, por su carácter legislado, no garantizaba la plena, efectiva e
integral protección de los derechos constitucionales fundamentales tan caros al
Estado Social y Democrático de Derecho y al constitucionalismo en todas sus
evoluciones.
No se trata de una
vía de defensa de la Constitucion en abstracto o con fines generales, que pueda
dirigirse contra todos los integrantes o agentes de una Rama del Poder Público
en su conjunto, o contra un acto con vocación general y abstracta para lo cual
la Carta y la ley establecen otras vías; ni versa sobre derechos subjetivos
controvertibles judicialmente por las vías ordinarias o especializadas,  ni
sobre la legalidad de los actos administrativos de contenido individual,
subjetivo y concreto, atacables ante la jurisdicción constitucionalmente
competente de lo contencioso administrativo.
Su consagración constitucional
se endereza a establecer un procedimiento, o eventualmente un conjunto de
procedimientos judiciales autónomos, específicos y directos de garantía
inmediata de muy precisos  derechos y libertades establecidos en principio
en el capítulo I del Título Segundo de la Constitucion y considerados como
fundamentales, cuando quiera que, se repite, sean agraviados por la concreta
acción o la omisión de una autoridad pública  o por un organismo del Estado,
siempre identificable específicamente como  una autoridad responsable de la
misma, o por un particular en los términos señalados por la ley.
Cuarta.    El
artículo 88 de la Carta y las Acciones Populares
1.  Como una de las
tantas innovaciones introducidas por la Carta Política de 1991 al régimen constitucional
colombiano de protección judicial de los derechos de las personas, aparecen en
los incisos primero y segundo del artículo 88 de la Constitucion el concepto de
Acciones Populares con fines concretos y el de Acciones de Clase
o de Grupo.
Estas disposiciones
establecen que:
"La ley
regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la
salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia
económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
"También
regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
"...".
Aspecto sustancial
de esta innovación es su fundamento constitucional directo y su extensión a
ámbitos que no habían sido objeto de regulación antecedente.
Empero, cabe
destacar que en nuestro sistema jurídico ya se conocía de antaño la figura de
las acciones populares consagrada en el orden legal en varias disposiciones del
Código Civil, y más recientemente en otras normas pertenecientes a regulaciones
alejadas de aquel texto como se verá en detalle más adelante.
2.  No sobra
advertir, para los fines apenas ilustrativos de esta parte de la providencia,
que las Acciones Populares y Ciudadanas con fines abstractos se
conocen en Colombia desde los mismos orígenes de la República como instrumentos
para asegurar la legalidad y la constitucionalidad de los actos jurídicos de
carácter legislativo y administrativo; aquellas acciones han sido, en su
desarrollo práctico, uno de los instrumentos procesales más destacados en toda
nuestra historia jurídico-política y aparecen reiteradas en el nuevo texto
constitucional como uno de los aportes nacionales a la ciencia constitucional
del mundo occidental.
3.   Ahora bien, por
el contrario, nuestras acciones populares con fines concretos han
sufrido las visicitudes propias de un sistema jurídico típicamente
jurisdiccional y legislado, que no ahondó en el fortalecimiento de las
competencias del juez y de sus capacidades protectoras de los derechos de las
personas y que limitó seriamente las vías de acceso a la justicia; desde luego,
este destino histórico no fue sufrido únicamente por nuestro derecho, ya que
buena parte de los regímenes similares al nuestro y que seguían sus mismas
tendencias, se pueden catalogar dentro de estas características.
4.   Sólo a partir
de la segunda mitad de este siglo, el movimiento constitucionalista continental
europeo y latinoamericano paulatinamente se ocupó de reexaminar las condiciones
estructurales del concepto de acceso a la justicia y recibió parcialmente las
influencias del derecho anglo-americano, incorporando en principio, y en
distintas formas,  los instrumentos que dan al juez un marco más amplio de
competencias enderezadas a los fines propios de la defensa de las personas
frente a los poderes del Estado, de la Administración, de los gobiernos y de
los grupos económicamente más fuertes dentro de las sociedades fundamentadas
en la economía capitalista.
Con los mismos fines
ilustrativos, se tiene que la Teoría General del Proceso influenciada por el
derecho constitucional contemporáneo, se ha ocupado de plantear la problemática
judicial derivada de las siempre cambiantes condiciones de las sociedades, y en
consecuencia, el viejo concepto de igualdad ha sido reexaminado de tal manera
que en sus distintos aspectos, la regulación del proceso ha avanzado de modo
notable con instituciones ya recibidas en nuestro ordenamiento jurídico;
empero, las más profundas modificaciones en lo que hace a la problemática del
acceso a la justicia han exigido al Derecho Constitucional y a la misma Teoría General
del Proceso el  abordar nuevos  y más grandes retos, desconocidos e
inimaginados inclusive en las primeras etapas de evolución del Estado
demoliberal.
Lo que caracteriza
estas evoluciones no es tanto la consagración de las libertades sino su vigencia
por virtud de la actividad procesal;  en otros términos, para el derecho
contemporáneo no resulta suficiente consagrar los derechos de las personas en
la Constitucion para que estos sean respetados por las autoridades y por las
personas en general.
5.   Naturalmente
cabe destacar que dentro de nuestra tradición constitucional los remedios
judiciales previstos para la protección de los derechos de las personas se han
dividido entre los que son específicamente previstos para la protección
inmediata de los derechos constitucionales como el Habeas Corpus, las
Acciones Públicas de inconstitucionalidad y de nulidad y la Excepción de
Inconstitucionalidad, y los que son ordinarios y comprenden los derechos
subjetivos y los intereses legítimos como el procedimiento civil y el
procedimiento contencioso administrativo;  en este mismo sentido se  pronunció
la Carta de 1991, pero por voluntad expresa del Constituyente ésta fue mucho
más allá al incrementar no sólo el número de los derechos fundamentales de la
persona humana y al hacer extensiva su eventual protección judicial a todas las
personas, inclusive en algunas situaciones jurídicas, a la persona moral,  sino
al establecer mayores y más efectivos medios específicos de su amparo judicial,
como ocurre con la denominada Acción de Tutela consagrada en el artículo 86 de
la Carta, enderezada de modo complementario pero directo hacia la protección de
los derechos constitucionales fundamentales de las personas.
Igual predicado se
hace sobre las Acciones Populares con fines concretos previstas específicamente
para  la protección de los derechos e intereses colectivos (art. 88 inciso
primero)  y sobre las Acciones de Grupo o de clase (art. 88 inciso segundo)
para proteger todo tipo de derechos que resulten "dañados" en un
grupo amplio de personas.
Estas disposiciones
constitucionales se encuadran obviamente dentro del conjunto armónico y
ordenado de las demás vías, instancias y competencias judiciales ordinarias y especializadas
que tienen igual fundamento constitucional; en este sentido, es claro el deber
del legislador de proveer con sus regulaciones los desarrollos normativos que
den a cada uno de estos instrumentos la posibilidad coherente y sistemática de
su efectivo ejercicio por todas las personas.
Desde esta
perspectiva, se tiene que las Acciones Populares, sin ser un instituto
desconocido en nuestro medio, ahora aparecen ocupando un lugar preminente que
irradia con sus proyecciones constitucionales una nueva dinámica al derecho
público colombiano; esto significa, principalmente, que aquellas dejarán de
estar en el olvido y que, tanto jueces como ciudadanos en general, podrán
ocuparse de estas con mayor efectividad que antes. Ahora, la Corte
Constitucional advierte que se hace necesario promover entre los ciudadanos y
los operadores del derecho una sólida conciencia cívica para dar a estas
previsiones el impulso práctico que merecen en favor de la vigencia de la Carta
y de los cometidos garantísticos señalados por el constituyente. Esta
consideración se hace teniendo en cuenta la situación jurídica planteada en el
caso que se examina, puesto que, como se ha visto, el peticionario pretende en
principio y de modo expreso la protección por vía de la Acción de Tutela de un
Derecho e Interés Colectivo de los que enumera expresamente la Carta, como se
verá enseguida.
6.   En este orden
de ideas se observa que el inciso primero del artículo 88 de la Carta, al
consagrar las denominadas Acciones Populares como otro de los instrumentos de
defensa judicial de los derechos de las personas, señala también el ámbito
material y jurídico de su procedencia en razón  de la naturaleza de los bienes
que se pueden  perseguir y proteger a  través de ellas;  estas aparecen
previstas para operar dentro del marco de los derechos e intereses colectivos
que son, específicamente, el patrimonio público, el espacio público y la
salubridad pública; igualmente, se señala  como objeto y bienes jurídicos
perseguibles y protegidos por virtud de estas acciones, la moral
administrativa, el ambiente y la libre competencia económica.  Esta lista no es
taxativa sino enunciativa y deja  dentro de las competencias del legislador la
definición de otros bienes jurídicos de la misma categoría y naturaleza.
Queda claro, pues,
que estas acciones, aunque estén previstas para la preservación y protección de
determinados derechos e intereses colectivos, pueden abarcar otros derechos de
similar  naturaleza, siempre que estos sean definidos por la ley conforme a la
Constitucion, y no contraríen la finalidad pública o colectiva y concreta a que
quedan circunscritas estas acciones, por sustanciales razones de lógica y
seguridad jurídica.
También se
desprende de lo anterior que  las acciones populares aunque se enderecen a la
protección y amparo judicial de estos concretos intereses y derechos
colectivos,  no pueden establecerse ni ejercerse para perseguir la reparación
subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la
omisión de la  autoridad pública o del particular sobre ellos; para estos
últimos fines el constituyente erigió el instituto de las acciones de grupo o
de clase y conservó las acciones ordinarias o especializadas y consagró como
complemento residual la Acción de Tutela.
Dentro de este
ámbito, a lo sumo, podría establecerse en la ley, como consecuencia de su
ejercicio y del reconocimiento de su procedencia, una recompensa o premio a
quien en nombre y con miras en el interés colectivo la promueva.  Por su
finalidad pública se repite, las Acciones Populares no tienen un contenido
subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la
preexistencia de un daño que se quiera reparar, ni están condicionadas por
ningún requisito sustancial de legitimación del actor distinto de su condición
de  parte del pueblo.
Característica
fundamental de las Acciones Populares previstas en el inciso primero del
artículo 88 de la Constitucion Nacional,  es la que permite su ejercicio pleno
con carácter preventivo, pues, los fines públicos y colectivos que las
inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser
requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los
derechos que se pueden amparar a través de ellas.  Desde sus más remotos y
clásicos orígenes en el Derecho Latino fueron creadas para prevenir o precaver
la lesión de bienes y derechos  que comprometen altos intereses colectivos
sobre cuya protección no siempre cabe la espera del daño; igualmente buscan la
restitución del uso y goce de dichos intereses y derechos colectivos. En
verdad, su poco uso y otras razones de política legislativa y de conformación
de las estructuras sociales de nuestro país, desdibujaron en la teoría y en la
práctica de la función judicial esta nota  de principio.   Los términos del
enunciado normativo a que se hace referencia en este apartado, no permiten duda
alguna a la Corte sobre el señalado carácter preventivo y restitutorio y se
insiste ahora en este aspecto dadas las funciones judiciales de intérprete de
la Constitucion que corresponden a esta Corporación.
Además, su propia
condición permite que puedan ser ejercidas contra las autoridades públicas por
sus acciones u omisiones y, por las mismas causas, contra los particulares; su
tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus
fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales.
7. Ahora bien, el
inciso segundo del citado artículo 88 de la Carta preve otro mecanismo de
sustancial importancia dentro del campo de las garantías judiciales de los
derechos de las personas, conocido como las Acciones de Clase o de Grupo.
Estas, igualmente regulables por la ley, no hacen referencia exclusiva a los
Derechos Constitucionales Fundamentales, ni sólo a los Derechos Colectivos,
pues también comprenden a los Derechos Subjetivos de origen  constitucional o
legal y necesariamente suponen la existencia, reclamo y demostración de un
perjuicio o daño causado y cuya reparación se puede pedir ante el juez;
empero, exigen siempre que este daño sea de los que son causados en ciertos
eventos a un número plural de personas que por sus condiciones y por su
dimensión deben ser atendidas con prontitud, inmediatez, efectividad y sin
mayores requisitos procesales dilatorios.  El acceso a la justicia es también
en estos casos preocupación fundamental del constituyente que al consagrarlos
da nuevas herramientas a la sociedad para la protección de los derechos de las
personas en sus  distintos ámbitos.
8.  Señaladas las
anteriores observaciones, procede la Sala a formular el examen de los elementos
de derecho que se destacan como relevantes y pertinentes en la providencia que
se revisa, en especial los que tienen relación con la noción y los elementos
del Derecho Constitucional al Espacio Público.
Quinta: El
Derecho Constitucional sobre el Espacio Publico. (Arts. 82 y 88 C.N.)
1. El derecho de
todas las personas al uso del Espacio Público aparece ahora consagrado en los
artículos 82 y 88 de la nueva Carta Fundamental de 1991; en este sentido es claro
que aquella garantía adquiere carácter de norma constitucional en respuesta a
las contemporáneas tendencias del Derecho Publico que son de recibo en nuestro
sistema jurídico, en dicho nivel, por los trabajos de la Asamblea Nacional
Constitucional.
No obstante lo
anterior, cabe destacar que en el ámbito de la legislación nacional existen  de
antaño disposiciones que aseguran su respeto y garantía y que aun conservan su
vigencia e imperio, pero que deben ser examinadas bajo los enunciados de la
actual normatividad constitucional con el fin de obtener su cabal
entendimiento.
Aquellas dos
disposiciones regulan la materia de la garantía constitucional del derecho al
Espacio Publico  en varias de sus expresiones, así:
a) Como deber del
Estado de velar por la protección de la Integridad del Espacio Publico.
b) Como deber del
Estado de velar por su destinación al uso común.
c) Por el carácter
prevalente del uso común del Espacio Público sobre el interés particular.
d) Por la facultad
reguladora de las entidades publicas sobre la utilización del suelo y del
espacio aéreo urbano en defensa del interés común.
e) Como Derecho e
Interés Colectivo.
f) Como objeto
material de las acciones populares y como bien jurídicamente garantizable a
través de ellas.
2.  Así las cosas,
se tiene que estas disposiciones constitucionales redefinen la noción de
Espacio Público y señalan las características especiales que permiten
distinguirla en dicho nivel normativo, de la noción jurídica general y de los
elementos materiales del espacio no público. En efecto, aquel concepto esta
compuesto por porciones del ámbito territorial del Estado que son afectados al
uso común por los intereses y derechos colectivos y de algunos otros de carácter
fundamental cuya satisfacción permiten; ademas, comprende partes del suelo y
del espacio aéreo, así como de la superficie del mar territorial y de las vías
fluviales que no son objeto del dominio privado, ni del pleno dominio
fiscal de los entes públicos.  Cabe advertir que desde las mas antiguas
regulaciones legales sobre la permisión del uso y del goce público de las
construcciones, hechas a expensas de los particulares en bienes que les
pertenecen, es de recibo la figura del Espacio Público como comprensiva de los
bienes afectados al uso o goce común de los habitantes del territorio.
El Espacio Público
comprende, pues, aquellas partes del territorio que pueden ser objeto del
disfrute, uso y goce de todas las personas con finalidades de distinta índole y
naturaleza, que se enderezan a permitir la satisfacción de las libertades
públicas y  de los intereses legítimos que pueden radicarse en cabeza de todas
las personas de conformidad con el orden jurídico; en principio, en dichas
partes del territorio las personas en general no pueden ejercer plenamente el
derecho de propiedad o de dominio, sea privado o fiscal.
No obstante lo
señalado, por virtud de la naturaleza de la institución y por los altos fines a
los que obedece su consagración constitucional, el Espacio Público es objeto de
la regulación jurídica por virtud de la acción del Estado en sus diversos
niveles que van desde las definiciones y prescripciones de carácter legal,
hasta las disposiciones, reglamentos y ordenes administrativas.
Adquiere esta noción
una categoría  especial en el nuevo orden normativo constitucional, pues el
constituyente optó por la alternativa de consagrarla en el nivel constitucional
para permitir al legislador su desarrollo dentro del marco del Estado y de la Constitucion
pluralistas que se inauguran a partir de la entrada en vigencia de la Carta de
1991. Igualmente, las dimensiones sociales de la Carta y la redefinición
general de los valores y fines que deben ser objeto del desarrollo legislativo
y de la actividad de todos los organismos y entidades del Estado, presuponen
que nociones como la que se examina habrán de ser objeto prevalente en la
dinámica de la sociedad que se quiere definir y construir, dentro del marco del
Estado Social de Derecho y de la Democracia participativa.
3.   El
Constituyente puso suficiente atención en la tarea de regular
constitucionalmente esta primordial vertiente del ordenamiento jurídico, no
solo para atender  a las tradicionales necesidades de las personas en el ámbito
del ejercicio de las libertades públicas fundamentales de contenido espiritual
y económico que requieren de los espacios y bienes de uso público para
procurar la satisfacción de sus anhelos y designios en libertad, sino ademas,
para permitir la real y cierta promoción de los nuevos ámbitos de la actividad
del  hombre en sociedad, como especie y como sujeto de cultura; en efecto, los
fenómenos contemporáneos de la "masificación" de las relaciones en
las se ve comprometido el hombre, principalmente en lo que se relaciona con la
urbanización y con los sistemas económicos en todos sus elementos como son la
producción, la distribución y el consumo de bienes y servicios sometidos a
inestables y cambiantes circunstancias, hace que se busquen mejores condiciones
físicas de satisfacción racional de los anhelos siempre presentes de libertad.
Por esto, garantizar constitucionalmente la protección integral del derecho al
Espacio Público es permitir la promoción de nuevos y más efectivos medios de
gratificación espiritual al ser humano, que debe poder desligarse y superar los
fenómenos propios del postmodernismo.
El  derecho
urbanístico junto con el derecho ambiental son, en este sentido, la mas
decantadas de las elaboraciones jurídicas que se ocupan de estos fenómenos
propios de las sociedades contemporáneas y atiende de manera primordial la
regulación de los diversos aspectos del Espacio Público como la planeación
local,  la  ordenación del espacio urbano, le regulación administrativa de
dicho espacio etc.. No cabe duda de que las decisiones básicas sobre el
fenómeno del urbanismo se han disociado de los conceptos tradicionales del
derecho de propiedad y que la Administración ha recogido como función pública
ineludible la de atender normativa y operativamente sus problemas, lo cual
supone el rediseño conceptual del objeto de que se ocupan y la introducción de
las reformas suficientes en el ordenamiento jurídico con el propósito de
garantizar, bajo el riguroso fundamento de las normas y de la actividad del
Estado en general, los requerimientos que se describen, como lo hacen las
disposiciones constitucionales que se citan (Arts. 82 y 88 C.N.).
Como se verá mas
adelante, también el Constituyente ha decidido abordar el complejo y dinámico
problema social urbano, y es así  como dispuso, que el ordenamiento de las
ciudades, de sus magnitudes, y su configuración, no sean en absoluto asuntos de
naturaleza privada sino de eminente proyección pública en el sentido de que no
pertenecen al arbitrio exclusivo de los intereses abstractos y subjetivos de
los propietarios del suelo o de cualquiera persona en particular.
Los fenómenos que
comprende el urbanismo son  hechos colectivos de naturaleza especial que
interesan a la sociedad entera, ya que se proyectan sobre toda la vida
comunitaria, de manera directa, y sus consecuencias tocan con la existencia,
financiación, disposición y extensión de los servicios públicos fundamentales
como los de salud, vivienda, higiene, transporte, enseñanza, electricidad,
agua, alcantarillado y esparcimiento etc..
4. Ahora bien, con
fines ilustrativos se tiene que en las iniciales regulaciones legales sobre el
punto del Espacio Publico, históricamente aparecen las disposiciones del Código
Civil   contenidas principalmente en los Artículos 674 a 684 ( De los Bienes de
la Unión) y 690 (Libertad de Pesca);  estas previsiones legales se contraen,
por distintas razones a la regulación del tema de los bienes de uso publico,
denominados también por aquel Código como BIENES DE LA UNION DE USO PUBLICO O
BIENES PUBLICOS DEL TERRITORIO. Dicha definición legal en esencia y con
carácter enunciativo, comprende calles, plazas, puentes, caminos públicos, ríos
y lagos y en general todos los bienes de la Unión de uso publico.
Además, es claro que
para el legislador ordinario en nuestro país, es admisible desde siempre la
figura de los bienes de propiedad particular que son destinados o afectados al
uso y goce de todos los habitantes de un territorio, como puentes y caminos
y cualesquiera otras construcciones, hechos todos a expensas de personas
particulares  y en sus tierras y que no son considerados por la ley como bienes
fiscales, sino que quedan comprendidos bajo la categoría de bienes de uso
publico por permiso del dueño. (art. 676 C.C.).
También aparecen
especiales regulaciones sobre las aguas que corren por los cauces naturales en
más de una heredad y sobre lagos, establecidas por los artículos 677 y 690  del
mismo código, pues estas, por definición legal son de uso público y en ellas se
podrá pescar libremente dentro de las regulaciones legales y administrativas
correspondientes y, por tanto, también caben dentro de la noción  histórica de
Espacio Publico.
5. En relación con
los Bienes de la Unión que son afectados al uso publico, los artículos 678,
679, 680 y 681, establecen  las principales regulaciones enderezadas a  su
protección, así:
"Articulo 678.
El uso y goce que para el tránsito, riego, navegación y cualesquiera otros
objetos lícitos, corresponden a los particulares en las calles, plazas, puentes
y caminos públicos, en ríos y lagos, y generalmente en todos los bienes de la
Unión de uso público, estarán sujetos a las disposiciones de este Código y a
las demás que sobre la materia contengan las leyes."
"Artículo 679.
Nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra
alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales, y demás
lugares de propiedad de la Unión."
"Artículo.
680.  Las columnas, pilastra, gradas, umbrales y cualesquiera otras
construcciones que sirvan para la comodidad u ornato de los edificios, o hagan
parte de ellos, no podrán ocupar ningún espacio, por pequeño que sea, de la
superficie de las calles, plazas, puentes, caminos y demás lugares de propiedad
de la Unión.
"Los edificios
en que se ha tolerado la práctica contraria, estarán sujetos a la disposición
de este artículo, si se reconstruyeren."
"Artículo
681.   En los edificios que se construyan a los costados de calles o plazas, no
podrá haber, hasta la altura de tres metros, ventanas, balcones, miradores u
obras que salgan más de medio decímetro fuera del plano vertical del lindero,
ni podrá haberlos más arriba que salgan del dicho plano vertical sino hasta la
distancia horizontal de tres decímetros.
"Las disposiciones
de este artículo se aplicarán a las reconstrucciones de dichos edificios."
6. Desde otro punto
de vista, que igualmente corresponde a las más avanzadas tendencias
contemporáneas del derecho público a las que se hace referencia en este
acápite, se encuentran las regulaciones incorporadas a nuestro ordenamiento
jurídico por la Ley 9a de 1989, "Por la cual se dictan normas sobre planes
de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras
disposiciones", conocida igualmente como Ley de Reforma Urbana.
Este cuerpo
normativo se expidió en el marco de la evolución del moderno derecho
urbanístico que se produce en atención a los grandes fenómenos sociológicos y
económicos típicos de las sociedades de nuestros días y que también afectan
nuestro medio; adviértase que sobre dicha disposición legal la Corte Suprema de
Justicia tuvo oportunidad de pronunciar varias sentencias en las que se examina
su constitucionalidad, y que aún proyectan su influjo sobre la jurisprudencia y
la interpretación de dicha ley.
Esta última
prescripción normativa establece por vía de la definición legal, los elementos
jurídicos que integran la noción de Espacio Público, así:
"Artículo 5o.
Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los
elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por
su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades
urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses de
los habitantes.
"Así,
constituyen el espacio público de la ciudad las áreas para la recreación
pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana.  Las
franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua,
parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y
mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de
los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones,
para la preservación de las obras de interés público y de los elementos
históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la
conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno
de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas
marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos
vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o
debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y
conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso y el
disfrute colectivo."
"Artículo 6o.
El destino de los bienes de uso público incluídos en el espacio público de las
áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas
metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o
Intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por
otros de características equivalentes.
"El retiro del
servicio de las vías públicas continuará rigiéndose por las disposiciones
vigentes.
"Los parques y
zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías
públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de
su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito."
7. Sin perjuicio de
su examen posterior, adviértase que el artículo 8o. de la Ley 9a de 1989, en
concordancia con lo dispuesto por el artículo 5o. del Decreto 2400 de 1989,
reglamentario de la anterior, es explícito en señalar como instrumento judicial
específico previsto para la protección de los elementos constitutivos del
Espacio Público la procedencia de las acciones populares previstas en el
artículo 1005 del Código Civil.
"Ley 9a. de
1989
"......
"Artículo 8o.
Los elementos constitutivos del espacio público y el medio ambiente tendrán
para su defensa la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código
Civil.  Esta acción también podrá dirigirse contra cualquier persona pública o
privada, para la defensa de la integridad y condiciones  de uso, goce y
disfrute visual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o prevención
de las conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de los
usuarios.
"El
incumplimiento de las órdenes que expida el juez en desarrollo  de la acción de
que trata el inciso anterior configura la conducta prevista en el artículo  184
del Código Penal de 'fraude a resolución judicial'.
"La acción
popular de que trata el artículo 1005 del Código Civil podrá interponerse en
cualquier tiempo, y se tramitará por el procedimiento previsto en el num. 8 del
artículo 414 del Código de Procedimiento Civil."
"DECRETO 2400
DE 1989
"......
"Artículo 5o.
Para efectos del artículo 8o. de la Ley 9a. de 1989, se entiende por usuario
del espacio público y del medio ambiente cualquier persona pública o privada
que haga uso o pueda llegar a hacer uso de un determinado espacio público o que
haya sido afectada o pueda ser afectada por un determinado medio ambiente.
"Artículo 6o.
La acción popular de que trata el artículo 1005 del Código Civil, podrá ser
ejercitada por los usuarios para la defensa del espacio público y del medio
ambiente.
"Para
determinar el Juez competente, se tendrá en cuenta el carácter público o
privado de la persona demandada."
8. De otra parte, se
tiene que el Código Nacional de Policía (Decreto No. 1355 de 1970) regula las
competencias de los funcionarios y de las autoridades de policía en lo que se
relaciona con la protección de los monumentos históricos y de los lugares
artísticos de interés general y asigna a dichas autoridades la facultad de
prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso público.
Igualmente, dicho Código establece de modo especial la competencia de los
alcaldes municipales en materia de la restitución de los bienes de uso
público como vías públicas urbanas o rurales o zona para el tránsito de trenes
en caso de ocupación, previa la determinación por cualquier medio que esté al
alcance de dichos funcionarios de la situación de perturbación y de las
características de dichos bienes.
SEXTA:  El Amparo
Judicial del Derecho al Espacio Público.
1. Sentadas las
anteriores consideraciones, esta Corporación se ocupa del examen de los
aspectos de hecho relacionados con la procedencia y la conducencia de la acción
intentada en el ámbito del bien jurídico que se pretende amparar por virtud de
la Acción de Tutela.
En este sentido cabe
advertir, con el fin de brindar elementos de precisión conceptual, que el
derecho constitucional al Espacio Público, examinado en su dimensión autónoma
es un derecho constitucional de carácter colectivo, que cuenta para su
protección también autónoma con la vía judicial de las acciones populares, con
fines concretos de que trata el artículo 88 de la Carta Fundamental que se
examina mas arriba. Dicho derecho esta consagrado expresamente en los artículos
82 y 88 de la Carta Fundamental bajo el título de los Derechos Colectivos y
del Ambiente; además, aparece relacionado en la lista enunciativa que
establece el inciso primero del Artículo 88 de la Carta como objeto de las
citadas acciones populares.
En estas
condiciones, los enunciados normativos del inciso segundo del artículo 88 de la
Carta, prescriben con claridad que en cuanto entidad jurídica autónoma, el
derecho específico al uso y goce común y prevalente sobre el interés particular
del Espacio Público, también está garantizado judicialmente por virtud de un
instrumento procesal específico y directo de carácter principal y de naturaleza
también autónoma, conocido como las acciones populares y, en caso de daño
subjetivo pero plural, por virtud de las acciones de grupo o de clase, amen de
las vías judiciales ordinarias y de los casos especiales de responsabilidad
objetiva que establezca la ley.
2.  Asunto bien
diferente es el del impacto de las violaciones al Derecho Constitucional al
Espacio Público o al Derecho Constitucional a gozar de un Medio Ambiente Sano
sobre el núcleo esencial de los Derechos Constitucionales Fundamentales de la
persona humana como son la Salud, la Integridad Física, la Vida o la Libertad
de Circulación o de Movimiento, entre otros, los que bien pueden ser protegidos
bajo ciertas condiciones de causalidad directa y eficiente por virtud del
ejercicio de la Acción de Tutela, con independencia de la existencia de las
restantes vías judiciales que, como las acciones populares, están previstas de
modo específico para lograr el amparo de aquellos.
Sin lugar a duda, se
repite, el citado artículo 88 de la Carta señala el carácter colectivo del
Derecho y del Interés al Espacio Público, lo cual en principio excluye la
procedencia de la Acción de Tutela en los términos señalados por el articulo 86
de la normatividad superior por la especifica razón de la existencia de otras
vías judiciales de protección en los términos de las consideraciones que se
señalan más arriba; empero, como se advierte en esta parte de la sentencia, de
ser el atentado o la amenaza de violación a un derecho colectivo como el de
gozar de un Medio Ambiente Sano o del Espacio Público, de tal naturaleza
que en la específica situación se atente de modo directo y eficiente contra un
Derecho Constitucional Fundamental, puede intentarse la Acción de Tutela y
amparar uno y otro derechos simultáneamente.
3.  De lo visto se
concluye que el ejercicio de las acciones populares de que trata
específicamente el citado artículo 8o. de la Ley 9a. de 1989 es la vía judicial
que en principio debe ser utilizada para obtener la protección al Derecho
Constitucional al uso y disfrute del Espacio Público; así las cosas, esta Sala
de la Corte Constitucional encuentra que de conformidad con lo dispuesto por la
Carta y por la Ley 9a. de 1989, la vía para obtener la protección judicial del
Derecho Constitucional al Espacio Público urbano de que trata la petición  de
la referencia,  no es la del ejercicio de la Acción de Tutela establecida en la
citada norma constitucional, salvo que se invoque como violado y se demuestre
la violación directa o la amenaza eficiente de violación de un Derecho
Constitucional Fundamental, como parece indicarlo el peticionario al señalar
que se atenta contra el Derecho a la Vida de los transeúntes de los andenes
públicos invadidos, o como concluye el  Despacho de origen, al estimar violado
el Derecho Constitucional a la Libre Circulación o al movimiento.  Empero, a
juicio de la Corte y en el caso concreto que se examina, dicha relación es solo
remota y discutible y no es suficiente para que proceda la Acción de Tutela
impetrada en favor del amparo de estos últimos derechos.
4.  Se advierte que
en concepto de esta Sala la petición de tutela no debió prosperar por ninguno
de estos dos aspectos, aunque si debe concederse por lo que hace a la solicitud
de amparo del Derecho Constitucional de Petición (art. 23 C.N.). Además, se repite,
en el específico caso formulado por el peticionario no debió prosperar la
citada Acción de Tutela por el solo aspecto de la solicitud del amparo judicial
del Derecho al Espacio Público consagrado en los artículos 82 y 88 de la Carta
Fundamental como en efecto ocurrió,  ya que como se ha reiterado para dicho fin
existen otras vías judiciales específicas de protección.
Ahora bien, cabe
examinar si en el caso concreto procedía la Acción de Tutela por el aspecto de
la indirecta amenaza de violación al Derecho Constitucional a la Vida y a la
Integridad Personal o a la Libre Locomoción que se dice causada por la
ocupación de los andenes públicos.
En opinión de la
Corte la relación que se exige entre la violación  o la amenaza de violación a
un Derecho Constitucional Fundamental por el desconocimiento de un derecho
colectivo u otro derecho de carácter ordinario debe ser de causalidad directa y
eficiente, pues no basta que se estime la existencia de una relación remota
entre la situación jurídica o de hecho entre una y otra violación o amenaza de
violación para que proceda la Acción de Tutela.  De admitirse lo contrario, se
produciría una cadena ilógica de relaciones y actuaciones por vía del ejercicio
de la Acción de Tutela que desquiciaría el orden jurídico y reduciría toda la
actividad judicial a la solución de controversias sobre las causas de las
causas hasta la causa última de los hechos y situaciones jurídicas sometidos al
conocimiento de los jueces.  Tarea esta última que está por fuera de la voluntad
del Constituyente y de la actividad jurisprudente de los funcionarios
judiciales, comprometidos en la labor de administrar justicia racionalmente
conforme a la ley, a la jurisprudencia y a la equidad.
En el caso concreto
que se examina no se encuentra que exista la relación de causalidad exigida,
pues aunque en verdad se obstaculiza el tránsito de las personas por los
andenes, como lo comprueba el señor Juez, este hecho en sí mismo no conduce a
provocar amenaza o violación al Derecho Constitucional a la Vida, a la
Integridad Personal o a Libertad de Locomoción. De lo visto se concluye que los
transeúntes pueden en aquel caso optar por circular con mayor cuidado y
atención, o evitar los obstáculos optando por circular por otros andenes
conectados entre sí, o aprovechar las zonas peatonales para el cruce de
calles;  igualmente no aparece que por aquel hecho de perturbación del uso y
del goce del Espacio Público queden comprometidos el núcleo esencial o la
plenitud de los derechos a la Vida y a la Integridad Personal, los que en el
caso bajo examen sólo podrían resultar comprometidos necesariamente por virtud
de la presencia de cualquiera otra causa eficiente o de factor distinto de la
mera ocupación de los andenes.
De prosperar la
tesis del peticionario absurdamente no se podrían conceder licencias
administrativas para las ventas estacionarias o ambulantes, ni permitirse
reunión pública alguna, ni la práctica de actividades culturales de recreación
o de esparcimiento, ni el ejercicio de la libertad de industria o de comercio,
ni las paradas militares o las manifestaciones públicas, ni las ventas de
periódicos o de artículos de consumo corriente o la instalación de puestos
permanentes de  policía etc., ni la realización eventual de trabajos públicos o
privados o el decreto de restricciones sobre el uso del Espacio Público por
razones de seguridad, moralidad, salubridad, tranquilidad u orden público.
En otros términos,
no toda ocupación del Espacio Público conduce a la violación o a la amenaza de
violación de los Derechos Constitucionales como los que señala el peticionario,
ni permite la interposición de la Acción de Tutela y, por el contrario, sobran
razones de orden fáctico para reconocer que existe una relación compleja de
derechos e intereses legítimos de orden constitucional que deben ser regulados
conforme al ordenamiento jurídico, como son  el Derecho al Trabajo, la Libertad
de Industria y la Seguridad Personal.  Precisamente de estos temas se ocupa la
citada ley de Reforma Urbana y el Código Nacional de Policía, que también
prevén la creación de mecanismos administrativos de carácter local y
reglamentario para regular los usos del suelo y del Espacio Público,  con el
fin de conciliar y equilibrar el ejercicio de aquellos derechos e intereses
legítimos de rango constitucional o legal, con los postulados y elementos
normativos que integran la noción de Espacio Público y de ordenamiento urbano
para asegurar el desarrollo comunitario y el de las ciudades.
Además, el Derecho
Urbanístico y el Derecho de Policía se han ocupado de manera especial de la
regulación de estos asuntos y es así como existe todo un conjunto de vías,
procedimientos y acciones administrativas y judiciales para la protección de
los derechos vinculados con el uso y el goce del Espacio Público, que debieron
ser puestos en marcha por la autoridad local a la que se dirigieron las
peticiones iniciales, no atendidas con la prontitud debida que señala el Código
Contencioso Administrativo.
5.  Por último,
encuentra la Corte que en el caso que se examina tampoco debió prosperar la
Acción de Tutela para procurar la salvaguarda de los Derechos Constitucionales
Fundamentales que se dicen violados o amenazados como la Vida, la Integridad
Física o la Libre Locomoción o Movimiento por la razón anotada de la falta de
la relación de causalidad directa y eficiente en la supuesta violación, y por
tanto, habrá de revocarse el apartado primero de la parte resolutiva de la
sentencia que se revisa; más bien, a juicio de la Corte el amparo judicial
solicitado debe concederse, como en efecto se ordenará, para tutelar la
efectividad del Derecho Constitucional de Petición consagrado en el artículo 23
de la Carta que señala:
"Artículo 23.
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades
por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución.  El
legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales."
En efecto, el señor
Alcalde no atendió las reiteradas solicitudes del peticionario, y sus
actuaciones no se compadecen con el deber constitucional de dar pronta resolución
a una petición respetuosa de una persona en interés general, ni con el deber
legal de impedir la ocupación de una vía de uso público en los términos del
artículo 132 del Código Nacional de Policía, que entrega treinta días para
hacer efectiva la resolución de restitución.  No obstante que la ocupación de
la zona peatonal a que se refiere el peticionario se produzca sólo en ciertas
horas del día, los ocupantes de dicho espacio público son conocidos, sus
prácticas son regulares, habituales y continuadas, y comportan la extensión
ilegítima o no autorizada de la actividad comercial e industrial que
desarrollan en bienes inmuebles de dominio privado y contiguos al espacio
ocupado. Dicha ocupación por lo recurrente, abierta y habitual, es y debe ser
objeto de la resolución de restitución que compete al Alcalde en los términos
del Código Nacional de Policía.  Además, el deber de procurar el respeto al
Espacio Público de calles y avenidas, tiene fundamento constitucional y legal
como un asunto de interés general pues, es función primordial del Estado  y de
los Alcaldes en particular "velar por su integridad y por su destinación
al uso común", y en consecuencia deben atenderse, como lo ordena el
artículo 23 de la Carta las peticiones, que sean procedentes y que en dicho
sentido se les presenten.
Como en el caso que
se examina el Alcalde Menor de Engativá se limitó a ordenar la práctica de
visitas de inspección para solicitar la exhibición de licencias de
funcionamiento a los ocupantes de los andenes y no dió respuesta formal y
efectiva a los escritos presentados por el señor José Joaquín Orozco, esta
Corte considera que se incurrió por omisión en la violación al Derecho
Constitucional de Petición.  Al respecto, se reitera que esta Sala de la Corte
Constitucional interpretó que el peticionario reclamó implícitamente la
protección de su Derecho Constitucional de Petición y por tanto debe admitirse,
bajo estas consideraciones, que procede su garantía.
En consecuencia, se
ordenará a dicho funcionario que en el término de 48 horas dé pronta solución a
las peticiones formuladas por el Señor José Joaquín Orozco Nieto en el sentido
de la protección a la Integridad y al uso común del Espacio Público que se
señala en los escritos a él presentados.
En  mérito de lo
expuesto,
LA CORTE CONSTITUCIONAL
SALA DE REVISION DE TUTELAS,
Administrando
Justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitucion,
R E S U E L V E:
Primero.  REVOCAR la sentencia relacionada con la
petición de la referencia proferida por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de
Bogotá el día veintiuno (21) de febrero de mil novecientos noventa y dos
(1992).
Segundo.  Conceder la tutela al Derecho
Constitucional de Petición formulada por el ciudadano JOSE JOAQUIN OROZCO
NIETO, contra el Alcalde Menor de Engativá.
Tercero.  Ordenar que en consecuencia el Alcalde
Menor de Engativá dé pronta resolución a las peticiones formuladas por el ciudadano
JOSE JOAQUIN OROZCO NIETO en cuanto hace a la protección del espacio
comprendido entre las calles 72 a 75 de la carrera 96 de esta ciudad, para la
efectiva protección de sus derechos.
Cuarto.  El señor Juez Séptimo (7o.) Civil Municipal
de Bogotá informará a esta Corte sobre el cumplimiento de lo ordenado en la
presente sentencia.
Quinto.  Comuníquese la presente decisión al
Despacho Judicial de origen para que sea notificada conforme lo dispone el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON
DIAZ              SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General