T-529-17
Sentencia T- 529/17
LEY 1122/07-Confirió a Superintendencia Nacional de Salud facultades
jurisdiccionales para adelantar procedimientos que resuelvan controversias
entre entidades promotoras de salud y usuarios
FUNCION JURISDICCIONAL POR
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Características
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia
dada la menor eficacia del mecanismo judicial ante la Superintendencia Nacional
de Salud previsto en la ley 1122 de 2007
En los eventos en
que se ven desconocidos derechos de raigambre fundamental de una persona y en
los que se requiere de una respuesta inmediata por parte del solicitante (en
cuanto su situación particular no admite demora alguna), el procedimiento
jurisdiccional establecido en la Ley 1122 de 2007 carece de idoneidad y
eficacia, por lo que la acción de tutela se convierte en el único medio de
defensa con el que cuentan los ciudadanos para obtener la salvaguarda de sus
garantías fundamentales.
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE
INCAPACIDADES LABORALES-Criterios
para determinar cuándo el reconocimiento y pago son exigibles por tutela
INCAPACIDAD LABORAL-Pago por allanamiento a la mora por EPS
En virtud de la doctrina desarrollada por esta Corporación
relativa al “allanamiento en la mora”, las E.P.S. se encuentran imposibilitadas
para negarse a efectuar el reconocimiento de una incapacidad laboral cuando
quiera que se efectuó el pago extemporáneo de las cotizaciones por parte del
empleador o del trabajador independiente y se omitió rechazar su pago o
emprender las acciones legales orientadas a su cobro judicial.
DERECHO AL PAGO DE INCAPACIDAD
LABORAL-Procedencia de tutela cuando
afecta mínimo vital del trabajador y su familia
DERECHO AL PAGO DE INCAPACIDAD
LABORAL-Orden a EPS reconocer y pagar incapacidades médicas
Referencia: expediente
T-6.040.592.
Acción
de tutela presentada por el ciudadano MARCEL SANDOVAL ARANDA en contra de SALUD
TOTAL E.P.S.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., quince
(15) de agosto de dos mil diecisiete (2017).
La Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo
Rivera y los Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado
Veintidós Penal Municipal con función de conocimiento de Bogotá, el 22 de
diciembre de 2016 y, en segunda instancia, por el Juzgado Cincuenta y Dos Penal
del Circuito con función de conocimiento de Bogotá, el 13 de febrero de 2017,
dentro de la acción de tutela presentada por el ciudadano Marcel Sandoval
Aranda en contra de Salud Total E.P.S..
El expediente de
referencia fue escogido para revisión mediante Auto del 15 de mayo de 2017,
proferido por la Sala de Selección Número Cinco de esta Corporación.
I.       ANTECEDENTES
El 7 de diciembre de 2016, el
ciudadano Marcel Sandoval Aranda interpuso acción
de tutela por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la
seguridad social, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas que
considera han sido desconocidos por la entidad accionada al negarse a reconocer
y pagar el valor de las incapacidades laborales que le fueron prescritas por su
médico tratante, bajo el argumento de la presunta mora en el pago de sus
cotizaciones.
De acuerdo con la solicitud de
tutela y las pruebas obrantes en el expediente, el actor sustenta sus
pretensiones en los siguientes:
1.    Hechos
1.1.
El
ciudadano Marcel Sandoval Aranda es una persona de 51 años de edad que, desde
el 02 de febrero de 2015 y hasta el 12 de enero de 2016, prestó sus servicios a
la Constructora Arrecife S.A.S. de Bogotá y quien, durante su vinculación a ésta,
estuvo afiliado como trabajador dependiente cotizante, a Salud Total E.P.S..
1.2.
Seguido
a su desvinculación de la constructora en la que laboraba, solicitó el cambio
de vinculación al Sistema General de Seguridad Social en Salud a la modalidad
de trabajador independiente y continuó afiliado a Salud Total E.P.S., sin
solución de continuidad.
1.3.
El
accionante fue diagnosticado con “Enfermedad de Parkinson” y, como producto de ello,
se ha visto imposibilitado para laborar, motivo por el cual, fue incapacitado
laboralmente por su médico tratante en los siguientes periodos: (i) entre
el 17 de febrero y el 5 de mayo de 2016, (ii) el 14 de junio y el 11 de
septiembre de 2016, (iii) el 22 de agosto de 2016 y culminó el 19 de
noviembre del mismo año y (iv) el 21 de noviembre de 2016 y se extendió
hasta el 18 de febrero de 2017.
1.3. El 18 de marzo de 2016, el ciudadano
Marcel Sandoval Aranda solicitó ante la E.P.S. accionada el
reconocimiento y pago de las incapacidades que a la fecha habían sido
expedidas; petición que fue negada mediante documento de radicado No. 425521
del mismo día, en el que le informaron que no había cumplido con el mínimo de 4
pagos oportunos en los 6 meses anteriores a la incapacidad reclamada.
1.4.
El 7 de septiembre de 2016, el actor presentó un derecho de petición ante
Salud Total E.P.S. con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de las
incapacidades que le han sido expedidas, pero, mediante respuesta del 20 de septiembre
de 2016 le
fue informado que su solicitud sería denegada en cuanto se evidenció que no
satisfizo el requisito del artículo 21 del Decreto 1804 de 1999, el cual
consiste en haber realizado el pago de los aportes al sistema de manera
oportuna al menos 4 de los últimos 6 meses anteriores al momento en que se
causó el derecho que reclama.
1.5.
Por encontrarse inconforme con la respuesta otorgada, el accionante
radicó el 15 de noviembre de 2016, ante la Superintendencia Nacional de Salud, queja
a efectos de que fuera conocida su situación particular y se impusieran, en el
marco de un procedimiento administrativo, las sanciones que correspondieran.
1.6.
Frente a esta solicitud la Superintendencia Nacional de Salud le
informó que su petición se encontraba en trámite y que, en el evento en el que
se abriera una investigación disciplinaria, dicha actuación le sería
notificada.
1.7.
El actor aduce que su única fuente de ingresos es su trabajo, motivo
por el cual, al encontrarse incapacitado para seguirlo haciendo, tanto él, como
sus tres hijos menores de edad que dependen de él, se han visto inmersos en una
complicada situación económica.
2.    Material
probatorio obrante en el expediente
2.1.
Incapacidades laborales que se discriminan de la
siguiente manera: (i) del 17 de febrero de 2016 y radicado No. 17954, en
la que se indica que el tiempo de incapacidad será de 90 días, esto es, hasta
el 15 de mayo de 2016[1]; (ii) del 14 de junio de 2016 y radicado No.
23182, en la que se expresa que el actor estará incapacitado por 90 días más,
o, hasta el 11 de septiembre de 2016[2];
(iii) del 22 de agosto de 2016 y radicado No. 25745, en la que se expresa
que el actor estará incapacitado por 90 días más, o, hasta el 19 de noviembre
de 2016[3].
2.2.
Valoración médica del 17 de febrero de 2016, en la que
se da constancia que el actor padece de “enfermedad de parkinson, presenil”
y que, como producto de su evolución, se encuentra en imposibilidad de
desplegar sus labores[4].
2.3.
Escrito de radicado No. 425521, del 18 de marzo de
2016, en el que Salud Total E.P.S. negó el reconocimiento y pago de las
incapacidades médicas causadas hasta el momento con ocasión a la ausencia de,
como mínimo, 4 pagos oportunos de los aportes al sistema de seguridad social en
los 6 meses anteriores a la incapacidad[5].
2.4.
Escrito del 7 de septiembre de 2016, en el que el
accionante solicitó ante Salud Total E.P.S. el reconocimiento y pago de las
incapacidades médicas que le fueron dictaminadas por su médico tratante[6].
2.5.
Contestación del 20 de septiembre de 2016 en la que
Salud Total E.P.S. informa al accionante que su solicitud de reconocimiento y
pago de las incapacidades médicas que iniciaron el 17 de febrero de 2016 y se
prorrogaron hasta el 18 de marzo del mismo año, habrá de ser denegada en cuanto
consideró que no existían 4 aportes pagados de manera oportuna al sistema de
seguridad social en salud, en los 6 meses anteriores a la expedición de las
incapacidades reclamadas; de manera que, se incumplió el requisito establecido
en el artículo 21 del Decreto 1804 de 1999[7].
2.6.
Valoración médica del 14 de junio de 2016 en la que se
expresa que “han aumentado (SIC) la Bradikinesia, temblor y rigidez
globales en grado moderado. No duerme bien en las noches por las medicaciones.
Ya no pudo seguir trabajando. La droga lo duerme en el día y le dá (SIC) desaliento”.
Igualmente se expresa “deterioro moderado de todos los síntomas”.[8]
2.7.
Certificación expedida por Construcciones Arrecife
S.A.S. en la que se da constancia de la vinculación del ciudadano Marcel
Sandoval Aranda desde el 02 de febrero de 2015, hasta el 12 de enero de 2016[9].
2.8.
Certificación de Salud Total E.P.S. en la que se da
constancia que, al 18 de febrero de 2016, el actor se encontraba con afiliación
al sistema de seguridad social en salud activa, y que tenía a su cargo la
vinculación en salud de sus 3 hijos menores de edad como beneficiarios de su
afiliación[10].
2.9.
Certificaciones de “Aportes en Línea” en la que se da
constancia del pago de los aportes al sistema de seguridad social en salud del
señor Marcel Sandoval Aranda durante (i) los periodos de enero y febrero
de 2016 que fueron realizados de manera extemporánea y (ii) los de marzo
a julio de 2016, fueron efectuados en tiempo[11].
3.    Fundamentos
jurídicos de la solicitud de tutela
El accionante acude a este especial mecanismo
de protección en aras de obtener la garantía de sus derechos fundamentales al
mínimo vital, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas que
estima han sido desconocidos por Salud Total E.P.S. con ocasión a la negativa
en que incurrió de efectuar el reconocimiento y pago de las incapacidades
médicas que le fueron expedidas.
Destaca el accionante que, si bien Salud Total
E.P.S. justifica su negativa en el pago extemporáneo que él hizo de algunas de
sus cotizaciones, lo cierto es que, de conformidad con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, la E.P.S. accionada se allanó a la mora y, por ello,
cuenta con la obligación de proceder en el reconocimiento y pago de sus
incapacidades.
De igual manera, llama la atención en que el
pago de las incapacidades es la única fuente de ingresos con la que cuenta en
estos momentos en que se encuentra incapacitado para laborar, motivo por el
cual la irregular negativa de la accionada se ha convertido en una barrera a la
efectiva garantía de su mínimo vital y el de sus tres hijos menores de edad.
4.    Respuesta
de las entidades accionadas
Superintendencia
Nacional de Salud
En su escrito de contestación a la
presente acción de tutela comenzó por solicitar su desvinculación, pues
consideró que no cuenta con la legitimación por pasiva para ser parte del
presente trámite de tutela y son las E.P.S. las únicas encargadas de efectuar
los pagos de las incapacidades laborales que puedan llegar a constituirse.
De otro lado, consideró que si bien el
accionante radicó una solicitud con el objetivo de obtener el despliegue de
actuaciones sancionatorias en relación con los hechos que dieron lugar a la
presente acción de tutela, en el presente caso se tiene que, a través de oficio
NURC 2-2016-122843 del 14 de diciembre de 2016, se informó al actor que su
petición se encuentra en trámite y que, en el evento en el que se abra una
investigación disciplinaria, ello le será notificado.
Para finalizar, llamó la atención en que
si bien debe ser desvinculada del presente trámite por no haber desconocido
derecho fundamental alguno, destaca que, de conformidad con la normatividad
vigente y la jurisprudencia aplicable, era necesario entender que la accionada,
esto es, Salud Total E.P.S. se allanó a la mora en que incurrió el actor en el
pago de sus cotizaciones y, por ello, no puede pretender ahora eximirse de la
responsabilidad de pagar las prestaciones económicas que surgieron.
Salud Total E.P.S.
El apoderado de la accionada respondió a
la presente acción de tutela e indicó en su escrito que, a su parecer, se
configuró el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, pues
afirma haber realizado el pago de las incapacidades correspondientes a los
periodos entre el 17 de febrero de 2016 y el 16 de abril del mismo año, esto
es, por 60 días.
Destacó que (i) al actor en ningún
momento se le ha negado procedimiento de salud alguno y que (ii) ya se
realizó el pago de las incapacidades que solicitaba, de manera que no debe
haber lugar a conceder el amparo solicitado.
5.
Sentencias objeto de revisión
Primera Instancia
El Juzgado Veintidós
Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá, mediante sentencia del 22
de diciembre de 2016, consideró que la acción de tutela era procedente a pesar
de la existencia de mecanismos judiciales que permitirían otorgar la protección
invocada. Ello, pues encontró en juego los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la vida en condiciones dignas de una persona y de su núcleo familiar,
los cuales se enfrentan a la ausencia de recursos económicos de los que puedan
derivar su base de subsistencia.
De otro lado,
estimó que si bien la accionada adujo la materialización del fenómeno de la
carencia actual de objeto por hecho superado, éste solo tuvo lugar respecto de
las incapacidades reclamadas por el periodo comprendido entre el 17 de febrero
de 2016 y el 16 de abril del mismo año, y, por ello, la pretensión sigue
vigente respecto de las demás incapacidades que no se afirmó habían sido
pagadas aún.
En ese sentido
concedió el amparo pretendido y ordenó a Salud Total E.P.S. proceder a
desembolsar la suma de dinero correspondiente al reconocimiento económico de la
incapacidad laboral expedida el 14 de junio de 2016, así como las demás que se
hayan proferido con posterioridad.
Impugnación
Inconforme con lo
resuelto, el actor impugnó la decisión anteriormente referenciada, pues
consideró que si bien Salud Total E.P.S. afirmó haber realizado el pago de las
incapacidades correspondientes al periodo comprendido entre el 17 de febrero de
2016 y el 16 de abril del mismo año, lo cierto es que él no ha recibido pago
alguno, motivo por el cual es deber del juez de tutela pronunciarse respecto de
dichas incapacidades también.
Segunda
Instancia
El Juzgado Cincuenta
y Dos Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, a través de
sentencia del 13 de febrero de 2017, revocó el fallo inicialmente proferido
pues, a su parecer, la pretensión resultaba improcedente en cuanto el actor
contaba con medios ordinarios de protección judicial, como es el procedimiento
creado por la Ley 1122 de 2007 ante la Superintendencia Nacional de Salud, sin
que (i) se evidencie que éste no resulta lo suficientemente idóneo o
eficaz para otorgar la protección requerida; o (ii) el actor se
encuentre ante la inminente materialización de un perjuicio de carácter
irremediable.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.    Competencia
La Corte Constitucional es competente
para pronunciarse en sede de revisión en relación con el presente fallo de
tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política Colombiana, así como en los artículos 33 y siguientes del
Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
2.
Planteamiento del caso y problema jurídico
A continuación, se estudiará la situación
jurídica de un ciudadano que padece de la enfermedad de Parkinson y quien, como
producto de ello, ha sido incapacitado laboralmente de manera reiterada. El
actor acude a la acción de tutela con el objetivo de obtener la protección de
sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida
en condiciones dignas, en cuanto la accionada se negó a efectuar el pago de
incapacidades en razón a que incurrió en mora en la cancelación de ciertas
cotizaciones.
Con el objetivo de dar solución a la situación fáctica planteada, esta
Corporación deberá dar respuesta a los siguientes interrogantes
jurídicos:
(i) ¿es procedente la acción de tutela para obtener el reconocimiento y
pago de una prestación económica proveniente del Sistema General de Seguridad
Social en Salud cuando el reconocimiento pretendido se constituye en el
sustento económico del solicitante (quien padece de una enfermedad degenerativa
como el Parkinson) y de su núcleo familiar, a pesar de que el accionante omitió
acudir a los mecanismos jurisdiccionales establecidos para el efecto?
De hallarse que la respuesta a la anterior interrogante es afirmativa,
deberá estudiarse si:
(ii) ¿una E.P.S. desconoce los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la
vida en condiciones dignas de una persona, al negar el reconocimiento y pago de
las incapacidades laborales que le fueron otorgadas por su médico tratante,
bajo el argumento de presentar pagos extemporáneos en sus aportes al Sistema de
Seguridad Social en Salud?
Para dar solución a este interrogante, la Sala
procederá a realizar un análisis de la jurisprudencia constitucional sobre: (i) la procedencia
excepcional de la acción de tutela cuando existen mecanismos ordinarios de
protección;
(ii) el procedimiento jurisdiccional creado por la Ley 1122 de 2007 en
cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud y (iii) el pago de
incapacidades médicas a través de la acción de tutela y el allanamiento en mora
por parte de las E.P.S.; para, así, poder pasar a dar solución al caso en
concreto.
3.
Procedencia excepcional
de la acción de tutela cuando existen mecanismos ordinarios de protección.
Reiteración de jurisprudencia[12]
La acción de tutela, concebida como un
mecanismo jurisdiccional que tiende por la protección efectiva e inmediata de
los derechos fundamentales de los individuos, se caracteriza por ostentar un
carácter residual o subsidiario y, por tanto, excepcional; esto es, parte del
supuesto de que en un Estado Social de Derecho como el que nos rige, existen
procedimientos ordinarios para asegurar la protección de estos intereses de
naturaleza fundamental. En este sentido, resulta pertinente destacar que el
carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de
preservar el reparto de competencias establecido por la Constitución y la Ley a
las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e
independencia judicial.
Por lo anterior, y como producto del
carácter subsidiario de la acción de tutela, resulta necesario concluir que,
por regla general, ésta solo es procedente cuando el individuo que la invoca no
cuenta con otro medio de defensa a través del cual pueda obtener la protección
requerida.
No obstante, se ha reconocido que
existen ciertos eventos en los que, a pesar de la existencia de mecanismos
ordinarios de protección, resulta admisible acudir directamente a la acción de
tutela, los cuales han sido sintetizados de la siguiente manera: (i)
cuando se acredita que a través de estos es imposible obtener un amparo
integral de los derechos fundamentales del actor, esto es, en los eventos en
los que el mecanismo existente carece de la idoneidad y eficacia
necesaria para otorgar la protección de él requerida, y, por tanto, resulta
indispensable un pronunciamiento por parte del juez constitucional que resuelva
en forma definitiva la litis planteada; hipótesis dentro de las que se
encuentran inmersas las situaciones en las cuales la persona que solicita el
amparo ostenta la condición de sujeto de especial protección constitucional y,
por ello, su situación requiere de una especial consideración por parte del
juez de tutela; y (ii) cuando se evidencia que la protección a través de
los procedimientos ordinarios no resulta lo suficientemente expedita como para
impedir la configuración de un perjuicio de carácter irremediable,
evento en el cual el juez de la acción de amparo se encuentra compelido a
proferir una orden que permita la protección provisional de los derechos del
actor, mientras sus pretensiones se resuelven ante el juez natural.
Sobre el primero de los eventos
anteriormente mencionados, esta Corporación indicó en Sentencia SU-772 de 2014,
que para determinar la idoneidad del mecanismo ordinario es necesario que el
juez constitucional valore:
“i)
que el tiempo de trámite no sea desproporcionado frente a las consecuencias de
la decisión (…); ii) que las exigencias procesales no sean excesivas, dada la
situación en que se encuentra el afectado (…); iii) que el remedio que puede
ordenar el juez no sea adecuado para satisfacer el derecho de que se trate, por
ejemplo, cuando el juez no pueda ordenar medidas de restablecimiento del
derecho; y iv) cuando el otro mecanismo no permita atender las particularidades
de los sujetos, como cuando la resolución del problema (…) dependa
estrictamente de criterios legales ajenos a las condiciones particulares y
especiales de vulnerabilidad en que se encuentre una persona.”
Por ello, se ha considerado que no basta
con verificar la existencia formal de mecanismos ordinarios de protección, sino
que se debe valorar en el caso en concreto la idoneidad y eficacia con que
estos pueden permitir superar la situación puesta en conocimiento del juez
constitucional.
Respecto del segundo de ellos, la
jurisprudencia de esta Corte ha establecido ciertos criterios con base en los
cuales es posible determinar la ocurrencia o no de un perjuicio que pueda
tildarse de irremediable. Entre ellos se encuentran: que (i) se esté
ante un perjuicio inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado
suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii)
de ocurrir, no existiría forma de repararlo, esto es, que resulta irreparable;
(iii) debe ser grave y que, por tanto, conlleve la afectación de
un bien susceptible de determinación jurídica que se estima como altamente
significativo para la persona; (iv) se requieran medidas urgentes
para superar la condición de amenaza en la que se encuentra, las cuales deben
ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben
considerar las circunstancias particulares del caso; y (v) las medidas
de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben
responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación
del daño irreparable.[13]
En consecuencia, la jurisprudencia de
esta Corporación ha reconocido que, en estos dos eventos, en los que las
circunstancias particulares del caso constituyen un factor determinante, es
posible que la acción de tutela pase a otorgar directamente el amparo
pretendido, ya sea de manera transitoria o definitiva, a pesar de existir mecanismos
ordinarios de protección a los que sea posible acudir.
4.
El procedimiento
jurisdiccional creado por la Ley 1122 de 2007 en cabeza de la Superintendencia
Nacional de Salud
4.1.
Como
se indicó en el acápite anterior, la acción de tutela únicamente procede cuando
el actor requiere de una protección a sus derechos fundamentales respecto de la
que no cuenta con mecanismos judiciales ordinarios que puedan garantizarla.
En relación con
las controversias que se susciten entre las entidades que hacen parte del
Sistema General de Seguridad Social en Salud y sus usuarios, el artículo 41 la
Ley 1122 de 2007[14] estableció un procedimiento judicial
especial[15] cuyo direccionamiento se encuentra en
cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud y el cual permite resolverlas
en derecho, con las atribuciones propias de un juez y de manera definitiva.
Respecto del asunto que, en esta ocasión,
compete estudiar a la Corte, dicho artículo delimitó la competencia de estas
facultades a:
“g) Conocer y decidir sobre el
reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del
empleador”. (Subrayas fuera del texto original)
Para
ello, esa misma Ley determinó que este procedimiento especial se caracterizaría
por ser: (i) iniciado a solicitud de parte, (ii) desarrollado mediante
un procedimiento preferente y sumario, (iii) regido por los principios
de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, debido
proceso y eficacia de los derechos en discusión e (iv) informal, pues
únicamente se requiere expresar las circunstancias de hecho y de derecho que
fundamentan la solicitud para que deba proferirse decisión al respecto.
Adicionalmente, la normatividad referida
dispuso se trata de un trámite que deberá ser resuelto dentro de los 10 días
siguientes a la solicitud y la decisión resultante podrá ser impugnada dentro
de los 3 días posteriores a su notificación.
Lo
anterior, permitiría que, a priori, fuera posible concluir que se trata
de un procedimiento que no solo cuenta con la idoneidad para otorgar la
protección que se requiere cuando surgen controversias en relación con el
Sistema General de Seguridad Social en Salud, sino también eficaz, porque
establece un trámite preferente y expedito a través del que se puede obtener la
protección requerida.
4.2. No obstante, esta
Corte ha evidenciado que, desde un estudio más detallado de este especial
procedimiento, resulta necesario considerar que aún existen múltiples falencias
en su diseño que no solo restan eficacia a la protección que pretende otorgar,
sino que adicionalmente lo convierten en un procedimiento que, dependiendo de
la situación particular del accionante, no otorga ningún tipo de alivio a la
situación de desprotección ius-fundamental en la que se
encuentran quienes acuden a este trámite.
Al respecto, esta Corporación ha
evidenciado que existen 2 falencias graves en la estructura de este especial
procedimiento[16], estas son: (i) la inexistencia
de un término dentro del cual deba resolverse el recurso de apelación que
respecto de la decisión adoptada se pueda interponer[17] y (ii) la imposibilidad
de obtener el cumplimiento de lo ordenado.
4.2.1. Sobre el primero
de los defectos evidenciados se ha expresado que la inexistencia de un término
preciso conlleva a que el trámite tenga la virtualidad de extenderse
indefinidamente en el tiempo, sin que ello se compadezca de la especial
situación en la que pueden encontrarse los solicitantes, quienes en la mayoría
de los casos pretenden la garantía de sus derechos fundamentales a la salud, a
la vida en condiciones dignas o al mínimo vital y requieren de una solución
pronta que los retire del estado de vulnerabilidad en que se encuentran[18].
De ahí que, esta
Corte haya considerado que, ante la inexistencia del término anteriormente
referido, el procedimiento jurisdiccional creado en la Ley 1122 de 2007 puede
llegar a verse desprovisto de la idoneidad requerida para otorgar la protección
para la que fue diseñado[19]. Esto, pues si bien se ideó con la
finalidad de resolver controversias que puedan tener injerencia en la
efectividad de ciertos derechos fundamentales, en últimas ha demostrado poder
lograr el efecto contrario, esto es, suspender su ejercicio de manera
indeterminada. Motivo por el cual, esta Corporación ha concluido que en los
eventos en los que el solicitante se encuentra inmerso en una situación de
carácter excepcional que requiera de una intervención inmediata, no resulta
admisible exigirle acudir previamente a dicho procedimiento, pues éste no
permitiría superar la situación de desprotección en que se encuentra.
Adicionalmente, es de resaltar que no
solo se trata de un trámite que puede resultar inidóneo para otorgar
protección ius-fundamental que en muchos eventos se requiere de él,
sino que también puede derivar ineficaz, pues incluso en el
evento en el que el solicitante obtenga una solución definitiva a la situación
de desprotección en que se encontraba, esta puede llegar de manera tardía e,
incluso, cuando el reconocimiento efectuado ya no tenga la posibilidad de
cubrir la contingencia que se pretendía.
En ese sentido, puede que, ante la
excesiva demora que es posible tenga lugar, (i) el medicamento
objeto de discusión ya no sea el adecuado para la recuperación del accionante o
que (ii) ya haya culminado el periodo de incapacidad médicamente
determinado, sin que el afiliado haya podido aprovecharlo como su médico
recomendó, pues ante la ausencia de recursos de los que pudiera procurarse su
subsistencia, se enfrentó a la necesidad inmediata de proporcionarse fuentes de
ingresos y reintegrarse anticipadamente a sus labores.
4.2.2. En relación con
los mecanismos para obtener el cumplimiento u observancia de la decisión, se
tiene que el Legislador, al expedir inicialmente la Ley 1122 de 2007,
modificada por la Ley 143 8 de 2011, no previo ningún mecanismo a través del
cual fuera posible obtener el cumplimiento de lo ordenado, por lo que su
exigibilidad se veía cuestionada. Dicha ausencia de regulación hizo manifiesta
la falta de idoneidad de ese procedimiento para proteger los derechos fundamentales
de las personas. No obstante, mediante el artículo 25 de la Ley 1797 de 2016[20],
el legislador dispuso que el incumplimiento de lo ordenado en este trámite
judicial tendrá las mismas consecuencias que el desacato a una decisión de
tutela y, por ello, sería posible, en principio, considerar que esa falencia
fue superada.
Sin embargo, se
evidencia que si bien se previó que el incumplimiento a las decisiones
judiciales proferidas por la Superintendencia tendrían los efectos previstos en
el artículo 52 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, lo cierto es que el
Legislador omitió fijar: (i) el procedimiento
a través del cual se declarará el desacato, (ii) de qué manera se
efectuará el grado jurisdiccional de consulta, y (iii) ante quien se
surtirá dicha actuación. Ello resulta especialmente gravoso si se considera que
el mismo artículo 52, en concordancia que lo expuesto por esta Corporación en
Sentencia C-243 de 1996[21], establece que la sanción allí
contenida solo es ejecutable una vez se ha surtido el grado jurisdiccional de
consulta de la decisión, motivo por el cual cualquier orden de desacato que se
adopte puede quedar en el vacío jurídico hasta que no se efectúe dicho
procedimiento, el cual, como se expuso, no se sabe ante quien se surtirá, ni de
qué manera.
Sumado a lo anterior, debe considerarse
que, en materia de tutela, el desacato es tan solo uno de los mecanismos con
los que cuenta el juez constitucional para obtener la materialización de lo
ordenado, y uno que, además, es de naturaleza excepcional. En efecto, evidencia
la Sala que tratándose del procedimiento en comentarios se omitió prever el que
la Superintendencia cuente con la posibilidad de gestionar el cumplimiento de
sus decisiones sin necesidad de acudir al desacato; procedimiento que, dada su
naturaleza sancionatoria y de responsabilidad subjetiva, en muchas ocasiones
resulta insuficiente para garantizar la efectividad de la protección otorgada.
De esta manera, se tiene que el
procedimiento ante la Superintendencia de Salud, si bien puede resolver las
controversias que surjan con ocasión al sistema de seguridad social en salud,
puede llegar a carecer de toda idoneidad para proteger los derechos fundamentales
de los ciudadanos, en los eventos en que, dada la situación particular del
solicitante, requieren de una protección inmediata y expedita. Ello, pues no
solo se encuentra desprovisto de una regulación que permita efectuar la
declaratoria en desacato establecida en la Ley 1797 de 2016, sino que también
omitió prever la posibilidad de que la autoridad a quien encarga la tarea de
garantizar lo ordenado, efectúe las labores propias del trámite de cumplimiento
de sus decisiones.
4.3. En ese orden de ideas,
el procedimiento judicial que efectúa la Superintendencia Nacional de Salud no
solo adolece de un término en el que deba resolverse la impugnación, haciéndolo
virtualmente infinito, sino que, además, dado el evento en el que se obtenga
una resolución favorable, no existe un mecanismo efectivo a través del cual sea
posible hacer exigible la decisión.
De conformidad con lo expuesto, esta
Corporación ha reconocido que cuando quiera que (i) estén en grave
riesgo los derechos fundamentales del accionante, (ii) dada la situación
particular del accionante éste requiera de una intervención expedita por parte
de la administración de justicia y (iii) esta Corporación
esté conociendo de un trámite de este tipo en sede de revisión, "resulta
desproporcionado enviar las diligencias al ente administrativo de la Salud,
pues la demora que implica esta actuación, por la urgencia y premura con la que
se debe emitir una orden para conjurar un perjuicio, podría degenerar en el
desamparo de los derechos o la irreparabilidad in natura de las consecuencias"[22].
En conclusión, en los eventos en que se
ven desconocidos derechos de raigambre fundamental de una persona y en los que
se requiere de una respuesta inmediata por parte del solicitante (en cuanto su
situación particular no admite demora alguna), el procedimiento jurisdiccional
establecido en la Ley 1122 de 2007 carece de idoneidad y eficacia, por lo que
la acción de tutela se convierte en el único medio de defensa con el que
cuentan los ciudadanos para obtener la salvaguarda de sus garantías
fundamentales.
5.
El pago de
incapacidades médicas a través de la acción de tutela y el allanamiento en mora
por parte de las E.P.S.
5.1.
Esta Corporación ha reconocido que las personas que pretenden el cobro de incapacidades
médicas a través de la acción de tutela cuentan con otros mecanismos judiciales
a través de los cuales pueden obtener su pago, procedimientos tales como el
proceso ordinario laboral, o el trámite ideado ante la Superintendencia
Nacional de Salud. En ese orden de ideas, en principio sería posible aseverar
que la ciudadanía cuenta con medios ordinarios suficientes para obtener la
materialización de este tipo de pretensiones y, por tanto, resultaría
improcedente cualquier intento de solicitar dichos pagos a través de tutela.
A
pesar de lo anterior, esta Corte también ha reconocido que el pago de la las
incapacidades médicas no solo debe ser entendido como una simple obligación
dineraria u económica, sino que, por el contrario, se constituye en el medio a
través del cual un trabajador ve suplido su salario ante la materialización de
una contingencia que afecte su salud al punto que se vea imposibilitado para
desarrollar sus labores y, por tanto, los recursos básicos a partir de los
cuales puede procurarse una congrua subsistencia y la de su núcleo familiar.[23]
Adicionalmente, se ha expresado que esta prerrogativa se constituye en una
garantía para la recuperación de la salud del afiliado, pues a partir de su
goce, éste puede reposar y asumir adecuadamente el tratamiento que requiere,
sin necesidad de tener que preocuparse por reintegrarse anticipadamente a sus
actividades laborales con el objetivo de recibir su sustento diario y el de su
familia[24].
De
conformidad con lo expuesto, se ha considerado que, dependiendo de la situación
particular del solicitante[25],
la acción de tutela puede constituirse en el único mecanismo idóneo para que
una persona obtenga la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital
y a la vida en condiciones dignas como producto de la negativa en el
reconocimiento del pago de las incapacidades que le han sido dictaminadas[26].
5.2.
En relación con el reconocimiento y pago de incapacidades médicas, el artículo
206 de la Ley 100 de 1993 dispone que en el régimen contributivo se
reconocerán, de conformidad con la normatividad vigente, las incapacidades que
por una enfermedad general se generen a los afiliados.
De
ahí que el artículo 21 del Decreto 1804 de 1999 estableciera ciertos requisitos
a efectos de que sea posible entrar a realizar el pago de esta prestación,
entre otros, dispuso que el afiliado haya cancelado en forma completa sus
cotizaciones al sistema y que dichos pagos se hayan efectuado “en forma
oportuna por lo menos durante cuatro (4) meses de los seis (6) meses anteriores
a la fecha de acusación del derecho”.
En
ese sentido, se tiene que la norma en comento establece dos requisitos, entre
otros que no corresponden al objeto de la presente litis, que deben
verse verificados a efectos de que una persona pueda hacerse acreedora al
desembolso de las incapacidades médicas que le han sido expedidas, estos son: (i)
haber pagado la totalidad de las cotizaciones del año anterior al momento en
que se causó el derecho y (ii) que cuatro de los pagos realizados en los
últimos seis meses se hubieran realizado dentro de la oportunidad establecida
para el efecto[27].
Ahora
bien, esta Corte ha estudiado la aplicabilidad de dichos requisitos en
numerosas ocasiones y si bien ha determinado que se trata de exigencias
válidas, ha entendido que su aplicabilidad, en específico en lo relativo al
segundo de los requisitos reseñados, requiere que las empresas prestadoras del
servicio de salud (E.P.S.) hayan efectuado las actuaciones que, con ocasión a
la mora, son correspondientes, esto es, que hayan actuado para solicitar el
pago a través de los mecanismos de cobro coactivo que estableció la misma Ley
100 de 1993, o que haya rechazado los pagos efectuados fuera del término establecido[28].
De
conformidad con lo expuesto, esta Corte ha determinado que, en los casos en que
las E.P.S. no efectuaron las actuaciones que con ocasión a la mora debían
realizar, resulta necesario concluir que éstas se allanaron y aceptaron el
incumplimiento del afiliado y, en ese orden de ideas, no pueden entonces
excusarse en la falta de pago oportuno para negarse a pagar el valor de las
incapacidades médicas[29].
Lo
anterior, pues se ha considerado que, de aceptarse que las E.P.S. pueden
favorecerse de su propia negligencia y beneficiarse de los pagos que los
afiliados lleguen a realizar de manera extemporánea y que no fueron objetados
por ese motivo, desconocería los principios de buena fe y confianza legítima y
terminaría siendo desproporcionado para los afiliados, quienes fungen como la
parte más débil del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esto, sobre
todo porque se estaría impidiendo que dichas cotizaciones puedan ser
contabilizadas para los efectos que justificaron su cancelación, esto es,
cubrir de las contingencias en las que se puedan ver inmersos los afiliados.
En
este sentido se ha pronunciado en reiteradas ocasiones[30]
esta Corporación, y ha indicado que las E.P.S. “no pueden, so
pretexto de la mora en el pago de los aportes a cargo del empleador o del
cotizante independiente, rehusarse a cancelar y reconocer una incapacidad
laboral por enfermedad general, si obraron de manera negligente para su
efectivo pago, o si incumplieron el deber de adelantar de manera oportuna las
acciones legales de cobro, incluso con la consecuente oposición al pago
extemporáneo”[31].
En consecuencia, en virtud de la
doctrina desarrollada por esta Corporación relativa al “allanamiento en la
mora”, las E.P.S. se encuentran imposibilitadas para negarse a efectuar el
reconocimiento de una incapacidad laboral cuando quiera que se efectuó el pago
extemporáneo de las cotizaciones por parte del empleador o del trabajador independiente
y se omitió rechazar su pago o emprender las acciones legales orientadas a su
cobro judicial.
III.
CASO EN CONCRETO
1.    Recuento
fáctico
A continuación, se emprenderá el estudio
de la situación jurídica que circunscribe al ciudadano Marcel Sandoval Aranda
de 51 años de edad que ha sido diagnosticado con Enfermedad de Parkinson y
quien, como producto de los avances de su afectación ha sido incapacitado para
laborar de manera reiterada desde el 17 de febrero de 2016.
Llama la atención de la Sala que el
accionante solicitó el reconocimiento y pago de las incapacidades laborales que
fueron médicamente reconocidas pero su pretensión fue denegada en razón a que
incumplió el requisito establecido en la normatividad vigente relativo a haber
pagado, de manera oportuna, 4 de los últimos 6 meses de cotizaciones anteriores
a la expedición de la incapacidad, esto es, sin haber incurrido en mora.
Por lo anterior, el actor acude a este
especial mecanismo de protección, pues, como producto de sus especiales
condiciones de salud no se encuentra en la posibilidad de procurarse por sí
mismo los medios básicos de subsistencia y afirma requerir del pago de las
incapacidades que, en su criterio, están siendo negadas sin un sustento legal.
2.     Análisis
de la vulneración ius-fundamental
De acuerdo con lo expuesto en la parte
considerativa de la presente providencia, así como con los supuestos fácticos
que circunscriben la controversia en discusión, se procederá a estudiar el caso
particular del actor con el objetivo de determinar si existe o no la presunta
vulneración ius-fundamental en la que se alega está inmerso.
Estudio
de procedencia
Como primera medida compete a la Sala
determinar la procedencia del amparo invocado y, si se satisfacen a cabalidad
la totalidad de requisitos que la jurisprudencia ha desarrollado para avalar la
excepcional intervención del juez constitucional a una situación en concreto.
Al respecto, es de destacar que el actor
es una persona de 51 años de edad que siempre había fungido como el sustento
económico de su núcleo familiar pero quien, con ocasión al diagnóstico de
"enfermedad de Parkinson" del que fue sujeto, se vio imposibilitado
para seguir desempeñándose laboralmente y procurar, de esa manera, los recursos
básicos de subsistencia de su núcleo familiar, en cuanto fueron expedidas
prolongadas incapacidades laborales.
En relación con el
estudio de la inmediatez con la que el actor acudió a este especial mecanismo
de protección, se tiene que, si bien la obligación de pago de las incapacidades
que se reclama surgió en febrero del año 2016 y que la acción de tutela se
instauró hasta el 29 de noviembre de ese mismo año, esto es, 9 meses después,
resulta igualmente claro que, al menos hasta el 18  de febrero de 2017, el
actor se encontró  incapacitado para laborar, sin que obre en el expediente
evidencia de que se le haya cancelado el valor de alguna de las incapacidades
que le han sido expedidas, motivo por el cual resulta necesario considerar que,
incluso con posterioridad a la presentación de la acción de tutela en estudio,
se ha prorrogado la conducta que se aduce por el solicitante como vulneradora
de sus derechos fundamentales.
En ese orden de ideas, es diáfano que la
situación de desprotección en que alega encontrarse el accionante no solo
persistió en el tiempo, sino que se encontraba completamente vigente al momento
en que instauró la acción de tutela en estudio, motivo por el cual se debe
admitir como satisfecho dicho requisito[32].
Ahora bien, como se expuso en la parte
considerativa de esta providencia, para el reclamo de este tipo de pretensiones
el actor cuenta con la posibilidad de acudir (i) a la justicia
ordinaria laboral y (ii) al procedimiento jurisdiccional ideado
por la Ley 1122 de 2007 ante la Superintendencia Nacional de Salud. No
obstante, como se expondrá a continuación, en el presente caso, dichos trámites
no cuentan con la idoneidad y eficacia para otorgar la protección que el actor
requiere.
El accionante, por sus condiciones de
salud, debe ser entendido como un sujeto de especial protección constitucional
quien, con la omisión del pago de las incapacidades, no solo está viendo
afectado su mínimo vital, sino que además su derecho a una vida en condiciones
dignas y a la seguridad social, así como los derechos de sus tres hijos menores
de edad, quienes se encuentran como beneficiarios de su afiliación.
La Sala estima que dada la complicada
situación económica y de salud del accionante, quien padece de una enfermedad
degenerativa que cada vez hace más difícil su reinserción en el mercado laboral
y que demanda cada vez más de las atenciones de su núcleo familiar, resulta
inadecuado remitirlo a un trámite ordinario en el que cualquier resolución que
pueda ser adoptada termine por dilatar y, en últimas, hacer ineficaz la
protección que requiere.
En ese sentido, se considera que forzarlo
a acudir a un procedimiento ordinario laboral se mostraría desproporcionado,
pues no solo implicaría someterlo nuevamente a la espera de una resolución
definitiva a su situación jurídica, sino que terminaría por imponerle la carga
de agotar un trámite judicial que no se compadecería de sus especiales
condiciones económicas y de salud, pues terminaría por resolver sobre sus
pretensiones cuando el reconocimiento que reclama ya no tenga la posibilidad de
cubrir el tiempo de incapacidad que le fue médicamente reconocido, sino que
únicamente satisfaga una obligación de carácter netamente económico. En otras palabras,
exigirle al actor acudir al procedimiento ordinario laboral no le permitiría
obtener la protección que requiere, sino que tendría una connotación
simplemente indemnizatoria.
Ahora bien, respecto del procedimiento
ideado por la Ley 1122 de 2007 y que se surte ante la Superintendencia Nacional
de Salud, se tiene que, como se expresó con anterioridad[33],
se trata de un trámite judicial que si bien se creó con la voluntad de brindar
una alternativa expedita y eficaz para la reclamación de este tipo de
pretensiones, lo cierto es que aún se trata de un proceso que cuenta con
múltiples falencias en su estructura y desarrollo normativo. Cuestión que ha
impedido que, en todos los casos, pueda ser considerado como una acción con el
suficiente nivel de idoneidad y eficacia como para otorgar una adecuada
protección a los derechos en discusión.
Como se expuso en la parte considerativa
de esta providencia, a pesar de que se trata de una Ley proferida en el año
2011, el procedimiento que se diseñó aún no cuenta con un término para resolver
las impugnaciones que sean presentadas, ni con un mecanismo establecido a
través del cual sea posible obtener la materialización de lo que sea ordenado
en el evento de obtener una decisión que reconozca el derecho de quien acude a
este.
Adicionalmente,
se llama la atención en que como se expresó en el Numeral 4 de las
consideraciones de esta decisión, la jurisprudencia de esta Corporación ha
considerado que una vez esta Corte esté conociendo de un asunto en sede de
revisión, resulta desproporcionado enviar al solicitante a realizar nuevos
trámites jurisdiccionales que le impliquen un nuevo desgaste y dilaten aún más
la materialización de sus garantías fundamentales.[34]
En el caso particular del ciudadano
Marcel Sandoval Aranda se tiene que si bien formalmente cuenta con el mecanismo
jurisdiccional establecido en la Ley 1122 de 2007, a través del cual el
accionante puede obtener la materialización de sus pretensiones, resulta
necesario destacar que (i) sus derechos
fundamentales se encuentran en grave riesgo, pues, con ocasión a la omisión de
la accionada en reconocer el pago de las incapacidades que pretende,
actualmente se encuentra sin acceso a los recursos básicos de los que pueda
derivar su mínimo vital y el de su núcleo familiar (compuesto por 3 hijos menores
de edad), así como la posibilidad de garantizarles unas condiciones dignas de
existencia; (ii) someterlo a agotar un trámite respecto
del que como se expuso con anterioridad no tendrá la virtualidad de otorgarle
la protección que requiere, pues no le garantiza que será resuelto con
prontitud, ni que, en el evento de ser resuelto, tiene los medios para
garantizar su cumplimiento.
De conformidad con lo expuesto, se
considera que, en este caso, resulta imperiosa la excepcional intervención del
juez constitucional sobre la litis en estudio, pues
los procedimientos judiciales existentes para resolver este tipo de situaciones
no tienen la idoneidad y eficacia necesaria para otorgar la protección que es
requerida.
En conclusión, la Sala estima procedente
iniciar el estudio de fondo de la situación jurídica planteada y resolver si,
en efecto, se configuró la afectación a los derechos fundamentales alegada por
el accionante.
Análisis
de la presunta vulneración ius-fundamental
Una vez superado el estudio de
procedencia de la presente solicitud de amparo, se tiene que la acción de
tutela objeto de estudio contiene la situación jurídica de una persona que fue
diagnosticada con la "enfermedad de Parkinson" y a quien, como
producto de ella, le fueron expedidas numerosas y prolongadas incapacidades
laborales que comprenden los periodos entre: (i) el 17 de febrero
y el 15 de mayo de 2016; (ii) el 14 de junio y
el 11 de septiembre de 2016, (iii) el 22 de agosto
de 2016 y 19 el de noviembre de 2016; y (iv) el 21 de
noviembre de 2016 y el 18 de febrero de 2017.
Para la Sala resulta claro que, si bien
al actor le fueron expedidas incapacidades por dichos periodos, éstas no han
sido pagadas en razón a que, en criterio de Salud Total E.P.S., éste incumplió
con el requisito de pago oportuno establecido en la normatividad aplicable[35]
y, por tanto, no puede hacerse acreedor al pago que solicita.
Esta Corporación considera que si bien el
actor no efectuó varios de sus pagos de manera oportuna, lo cierto es que sí
canceló la totalidad de los aportes debidos, sin que la E.P.S. accionada
hubiera desplegado actuación alguna para el efecto y sin que hubiera rechazado
su pago, motivo por el cual se hace plenamente aplicable la teoría desarrollada
por esta Corte relativa al "allanamiento en la mora" de las E.P.S.
respecto del pago extemporáneo de los afiliados al sistema.
En ese sentido, se destaca que, como se
expuso en la parte considerativa de esta providencia, en este caso, Salud Total
E.P.S. se encuentra imposibilitada para negarse a efectuar el reconocimiento y
pago de las incapacidades laborales reclamadas por el accionante, pues admitir
dicha conducta implicaría transferir al actor las consecuencias negativas que
se derivan de la falta de diligencia de la E.P.S. y desconocer de esa manera
tanto la efectividad de la seguridad social, como el principio de buena fe.
Ahora bien, la Sala encuentra que,
respecto de la configuración del fenómeno de la carencia actual de objeto por
hecho superado aludida por Salud Total E.P.S., se evidencia que ésta afirmó
haber realizado el pago de las incapacidades de los meses de febrero y marzo de
2016, sin que haya allegado prueba alguna al respecto, ni hecho referencia al pago
de las demás incapacidades alegadas por el actor.
Al respecto, se
observa que dicha afirmación fue desvirtuada por el accionante en su escrito de
impugnación pues aseveró que, a pesar de lo expresado por Salud Total E.P.S.,
él no ha recibido pago alguno por estos conceptos. Por ello, concluye la Sala
que si bien la E.P.S. accionada afirmó haber cumplido parcialmente con sus
obligaciones, omitió acreditar sus aseveraciones, muy a pesar de que tenía la
carga procesal de hacerlo; mientras que el actor, al realizar una negación
indefinida respecto de la omisión en el pago, se encuentra exonerado de probar
algo que, por definición, se encuentra imposibilitado de demostrar.
En consecuencia,
y, como producto de las especiales condiciones que circunscriben el caso del
ciudadano Marcel Sandoval Aranda, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional REVOCARÁ la sentencia proferida, en segunda
instancia, el 6 de febrero de 2017, por el Juzgado Cuarenta y Uno Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, que revocó la providencia
proferida en primera instancia por el Juzgado Veintidós Penal Municipal con
Función de Conocimiento de Bogotá, el 22 de diciembre de 2016 y que había
concedido el amparo solicitado. En ese sentido, CONCEDER el amparo a los
derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida en
condiciones dignas del ciudadano Marcel Sandoval Aranda en contra de Salud
Total E.P.S., y se ORDENARÁ a Salud Total E.P.S. que, en el término
de 48 horas contadas desde su notificación de la presente providencia,
reconozca y pague al actor el valor de las incapacidades médicas identificadas
con Número de Radicado: (i) 17954, que
comprende el periodo entre el 17 de febrero y el 15 de mayo de 2016; (ii) 23182, que inició
el 14 de junio de 2016 y culminó el 11 de septiembre del mismo año, y (iii) 25745, que tuvo
lugar entre el 22 de agosto y el 19 de noviembre de 2016; así como las demás
que desde ese momento le hayan sido expedidas al actor.
Síntesis:
Corresponde a la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional resolver la situación jurídica de una persona
(Marcel Sandoval Aranda) quien, como producto del dictamen de "enfermedad
de Parkinson", ha sido incapacitado laboralmente por un prolongado periodo
de tiempo. Al respecto, se tiene que el actor solicitó el reconocimiento y pago
de las incapacidades laborales que le han sido otorgadas, pero su E.P.S. se
negó a efectuar dicho reconocimiento pues consideró que el actor incumplió con
el requisito de haber pagado oportunamente al menos 4 de las últimas 6
cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Respecto de la procedencia del amparo
invocado, la Sala Octava de Revisión estima que la excepcional intervención del
juez constitucional resulta indispensable en la presente ocasión, pues si bien
el accionante cuenta formalmente el proceso ordinario laboral y con el
procedimiento jurisdiccional creado ante la Superintendencia Nacional de Salud
por la Ley 1122 de 2007, se considera que estos mecanismos no resultan lo
suficientemente idóneos y eficaces como para otorgar la protección requerida
por el actor.
Lo anterior, pues (i) someterlo a un
procedimiento ordinario laboral no se compadece de su especial situación de
vulnerabilidad (como producto del diagnóstico con enfermedad de Parkinson del
que fue sujeto y que constantemente empeora sus condiciones de vida), ni de su
complicada situación económica, pues la pretensión en cuestión es precisamente
la fuente básica de ingresos de la que deriva su mínimo vital y el de su núcleo
familiar, la cual se vio suspendida hace ya un tiempo considerablemente
prolongado; y (ii) el trámite ante la Superintendencia de
Salud aún cuenta con varios vacíos normativos que le restan tanto idoneidad,
como eficacia[36].
Respecto del fondo del asunto, se
considera que si bien el actor incurrió en mora en el pago de varias de sus
cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en el presente
caso resulta que la E.P.S. accionada omitió desplegar conducta alguna al
respecto, ya fuera (i) reclamar su desembolso a través de los
mecanismos que para el efecto le otorgó la Ley 100 de 1993, o (ii) rechazar el pago
extemporáneo. Motivo por el cual no puede pretender ahora abstenerse de
efectuar el desembolso que le es reclamado, pues, como ha expresado la
jurisprudencia de esta Corte aceptar dicha posibilidad sería equivalente a
permitir que las E.P.S. se beneficiaran de su propia negligencia en perjuicio
de la parte más débil del sistema de seguridad social (el afiliado).
Por lo anterior,
la Sala concederá el amparo deprecado y, en consecuencia, ordenará a Salud
Total E.P.S. que efectúe el pago de las incapacidades médicas que le han sido
expedidas al accionante, sin que, ante su falta de reclamación, pueda
justificar su negativa en la mora en que incurrió el solicitante.
IV.
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas,
la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia
proferida, en segunda instancia, el 6 de febrero de 2017, por el Juzgado
Cuarenta y Uno Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, que
revocó la providencia proferida en primera instancia por el Juzgado Veintidós
Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá, el 22 de diciembre de
2016 y que había concedido el amparo al mínimo vital solicitado. En ese
sentido, CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales al mínimo
vital, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas del ciudadano MARCEL
SANDOVAL ARANDA en contra
de SALUD TOTAL E.P.S..
SEGUNDO.- ORDENAR a SALUD TOTAL
E.P.S. que, en el término de 48 horas contadas desde su notificación de la
presente providencia, reconozca y pague al actor el valor de las incapacidades
médicas identificadas con Número de Radicado: (i) 17954, que comprende
el periodo entre el 17 de febrero y el 15 de mayo de 2016; (ii) 23182, referida
al lapso entre el 14 de junio de 2016 y el 11 de septiembre del mismo año, y
(iii) 25745, que tuvo lugar entre el 22 de agosto y el 19 de noviembre de
2016; así como las demás que desde ese momento le hayan sido expedidas al
actor.
TERCERO.- Por Secretaría General de esta Corporación, LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
Notifíquese, Cúmplase y Archívese.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO
CARLOS
BERNAL PULIDO
A
LA SENTENCIA T-529/17
ACCION DE TUTELA PARA PAGO DE
INCAPACIDAD LABORAL-Se
debió conceder de manera transitoria mientras el accionante acude a la
Superintendencia Nacional de Salud para obtener de manera definitiva el
reconocimiento y pago de las incapacidades por enfermedad de origen común
(Salvamento parcial de voto)
Comparto la decisión de revocar la sentencia de segunda
instancia, conceder el amparo de los derechos fundamentales y la orden de pago
de las incapacidades objeto de la acción; considerando que el mecanismo legal
de protección establecido es idóneo pero no eficaz, basado en la especial
condición de vulnerabilidad del accionante,  por lo cual el amparo debería
ser transitorio; y en consecuencia, el accionante debería acudir a la
Superintendencia Nacional de Salud dentro de los cuatro (4) meses siguientes a
la notificación de esta providencia, para obtener de manera definitiva el
reconocimiento y pago de las incapacidades por enfermedad de origen común.
ACCION DE TUTELA PARA PAGO DE
INCAPACIDAD LABORAL-Debería
disponerse que las órdenes impuestas producirán efectos jurídicos hasta que la
Superintendencia Nacional de Salud profiera fallo ejecutoriado, siempre y
cuando el accionante acuda ante ésta dentro de los cuatro (4) meses siguientes
a la notificación de la providencia (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expediente T-6.040.592
Magistrada
Ponente:
ALBERTO ROJAS
RIOS
En atención a la decisión
adoptada por la Sala Octava de Decisión de 15 de agosto de 2017 referente al
Expediente No. T-6.040.592, presento Salvamento parcial de Voto, fundamentado
en las siguientes consideraciones:
1.
Comparto la
decisión de revocar la sentencia de segunda instancia, conceder el amparo de
los derechos fundamentales y la orden de pago de las incapacidades objeto de la
acción; considerando que el mecanismo legal de protección establecido es idóneo
pero no eficaz, basado en la especial condición de vulnerabilidad del
accionante, señor Marcel Sandoval Arana,  por lo cual el amparo debería ser
transitorio;
y en consecuencia, el accionante debería acudir a la Superintendencia Nacional
de Salud dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de esta
providencia, para obtener de manera definitiva el reconocimiento y pago de las
incapacidades por enfermedad de origen común.
2.
En ese sentido,
debería disponerse que las órdenes impuestas en esta sentencia, producirán
efectos jurídicos hasta que la Superintendencia Nacional de Salud profiera
fallo ejecutoriado, siempre y cuando el señor Marcel Sandoval Arana acuda ante
esta dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la
providencia.
Con el debido respeto,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Folio 22
del cuaderno del trámite de instancia.
[2] Folio 30
Ibídem.
[3] Folio
34 Ibídem.
[4] Folio 24
Ibídem.
[5] Folio 31
Ibídem.
[6] Folio
14 Ibídem.
[7] Folio
15 Ibídem.
[8] Folio 32
Ibídem.
[9] Folio 41
Ibídem.
[10] Folio 42
Ibídem.
[11] Folios 46
al 67 Ibídem.
[12] Reiterado en Sentencias
T-690 de 2014, T-915 de 2014 y T-330 de 2015, entre otras.
[13] Ver, entre
otras, las Sentencias: T-225 de 1993, T-293 de 2011, T-956 de 2013 y T-030 de
2015.
[14] Con las modificaciones que le han sido
introducidas por la Ley 1438 de 2011.
[15] Aparte del procedimiento ordinario
laboral que resuelve las controversias relativas al Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
[16] Se llama la atención en que si bien esta
Corporación en las Sentencias C-117 y C-l 19 de 2008 estudió la
constitucionalidad de este procedimiento y determinó que se encontraba de
acuerdo con el ordenamiento jurídico superior, la Corte jamás se pronunció
respecto de su idoneidad y eficacia.
Se destaca que, en Sentencia C-l 17 de
2008, la Corte evaluó el posible desconocimiento al principio de (i)
imparcialidad
e independencia en la administración de justicia, como producto de que, con
ocasión a las facultades otorgadas, el ente que ejerce la vigilancia y control
de las E.P.S. es el mismo que ahora entra a juzgarlas respecto de las
controversias allí contempladas, y (ii)
doble
instancia, pues no se dispuso expresamente la manera en que se impugnará lo
decidido.
Por su parte, en Sentencia C-l 19 de 2008
se estudió si la norma en comentarios otorgó a la Superintendencia Nacional de
Salud competencias que constitucionalmente habían sido exclusivamente otorgadas
a los jueces de tutela.
[17] Ver, entre otras, las Sentencias T-728
de 2014 y T-121 de 2015.
[18] Sobre el particular, en Sentencia T-121
de 2015, esta Corporación conoció el caso de un menor de edad a quien se le
expidió una orden médica para la realización de dos procedimientos quirúrgicos
diferentes, pero respecto de los cuales solo le autorizaron uno. En aquella
ocasión, esta Corte consideró que el amparo solicitado era procedente pues, no
obstante el actor contaba con el procedimiento ante la superintendencia para
obtener la materialización de sus pretensiones, en ese caso se trataba de (i)
un
menor de edad (sujeto de especial protección), (ii)
que
requiere de una pronta atención y (iii)
cuya
situación ya se encuentra en sede de revisión; motivo por el cual estimó
desproporcionado remitirlo a efectuar el trámite previsto ante la
superintendencia de salud, sobre todo, porque éste no cuenta con un término
para resolver la impugnación.
[19] En sentencia T-728 de 2014, la Corte
Constitucional estudió 6 casos en los que los accionantes pretendieron el
reconocimiento de ciertos procedimientos y servicios médicos, así como insumos
de salud, que fueron negados por sus E.P.S.. Al respecto, consideró que si bien
en principio contaban con la posibilidad de efectuar sus reclamaciones al
interior del procedimiento ideado ante la Superintendencia de Salud, éste no
fue regulado adecuadamente por el legislador, motivo por el cual la acción de
tutela termina por constituirse en el único mecanismo adecuado para defender
materialmente los derechos fundamentales en discusión.
[20] "El
incumplimiento a lo ordenado en providencia judicial proferida por la
Superintendencia Nacional de Salud, bajo funciones jurisdiccionales, acarreará
las mismas sanciones consagradas en el artículo 52 del Decreto 2591 de
1991."
[21] En la que se declaró la inexequibilidad
del fragmento que establecía el efecto devolutivo de la consulta, en cuanto
estimó indispensable surtir el grado jurisdiccional de consulta para que la
sanción impuesta pudiera surtir efectos, ello, dada la gravedad la sanción allí
dispuesta.
[22] Ver Sentencia T-121 de 2015, reiterado
en, entre otras, las Sentencias T-558 y T-677 de 2016. En Sentencia T-558 de
2016, se resolvió la situación de múltiples personas a quienes le fueron
negados procedimientos, suministros e insumos médicos, entre otras cosas. Al
respecto, la corte consideró que si bien, en muchos de los casos, los
accionantes omitieron acudir al procedimiento jurisdiccional creado ante la
Superintendencia Nacional de Salud, la acción de tutela debe ser comprendida
como el mecanismo idóneo a través del cual se puede otorgar la protección
requerida por los actores. Lo anterior, pues se consideró que el trámite
judicial previsto en la Ley 1122 de 2007 no puede ser comprendido como uno con
el carácter de "preferente y sumario" que permita la protección de
los derechos fundamentales de los ciudadanos, pues, ante la ausencia de un
término dentro del cual deba surtirse la
apelación de la decisión adoptada en
primera instancia, se configura una incertidumbre constitucionalmente
inadmisible respecto de la posibilidad de obtener la protección requerida.
[23] Ver
Sentencia T-140 de 2016.
[24] Ver
Sentencia T-311 de 1996. Al respecto, en aquella ocasión esta Corte asumió el
conocimiento de un caso en el que una mujer reclamaba el reconocimiento y pago
de su licencia de maternidad y a quien éste le fue negado por problemas en el
pago por parte de su empleador. Sobre el particular, la Corte consideró que si
bien, en principio, podría considerarse que se trata de una pretensión
eminentemente económica, una afirmación en ese sentido desconocería la especial
naturaleza de esta prestación que pretende suplir el salario del trabajador
durante el tiempo en que éste se encuentra incapacitado para ejercer
normalmente sus funciones. Por ello, consideró que la intervención excepcional
del juez de tutela se hacía forzosa so pena de permitir que se prorrogue la
vulneración de los derechos de los ciudadanos.
[25]
Especialmente cuando la prestación económica en discusión se constituye en la
única fuente de ingresos del solicitante para satisfacer sus necesidades
básicas.
[26] Ver
Sentencia T-920 de 2009.
[27] Respecto
de la oportunidad para el pago, el Decreto 1670 de 2007 estableció, para los
trabajadores independientes, un plazo dentro del cual debe ser efectuado el
pago y que depende del número de identificación del afiliado.
[28] En
sentencia T-025 de 2017, esta Corporación se pronunció respecto de la situación
jurídica de una persona a que, tras la práctica de un procedimiento quirúrgico,
debió ser incapacitada por un periodo prolongado de tiempo y respecto de quien,
la E.P.S. en la que se encontraba afiliado, se negó a efectuar el
reconocimiento y pago de dichas incapacidades, pues consideró que el requisito
de pago oportuno se había visto incumplido. En este caso la Corte consideró que
la E.P.S. accionada, al omitir requerir el pago oportuno y aceptar la
cancelación extemporánea que hizo el actor, se allanó a su incumplimiento y a
la mora en que incurrió; motivo por el cual no puede pretender ahora abstenerse
del pago de las incapacidades médicas que le son solicitadas.
[29] En
sentencia T-490 de 2015 la Corte se pronunció respecto de la situación de una
persona que fue diagnosticada con cáncer de mama y a quien, con ocasión al
tratamiento que requirió, le fueron expedidas una serie de incapacidades que su
E.P.S. se negó a pagar en razón a la mora en que incurrió en el pago de sus
cotizaciones. Al respecto, esta Corporación consideró que la E.P.S. accionada
no podía alegar la mora del actor en el pago de sus cotizaciones pues en ningún
momento se opuso al pago extemporáneo que éste efectuó y, por ello, resulta
necesario concluir que consintió su incumplimiento y se allanó a la mora. En
ese sentido, concedió el amparo invocado y ordenó a la E.P.S. accionada el pago
de las incapacidades que le fueron expedida al solicitante.
[30] Entre
otras, en las Sentencias: T-413 de 2004, T-956 de 2008, T-862 de 2013, T-138 de
2014, T-490 de 2015 y T-025 de 2017.
[31] Ver
Sentencia T-490 de 2015.
[32] Al respecto, en sentencias como la T-158
de 2006 y la T-060 de 2016, entre otras, esta Corte ha reconocido que el
requisito de inmediatez debe entenderse satisfecho siempre que "se
demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el
hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación
de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus
derechos, continúa y es actual”.
Ver Numeral 4 de
la parte considerativa de esta decisión.
Numeral 4 de la
parte considerativa de esta providencia.
Decreto 1804 de
1999.
[36] Entre otros, (i)
la
inexistencia de un término dentro del cual deba resolverse el recurso de
impugnación en contra de la decisión que pueda ser adoptada y (ii)
la
falta de reglamentación del procedimiento a través del cual se obtendrá el
cumplimiento de lo ordenado o se declarará el desacato de quienes se abstengan
de hacerlo.