C-329-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-329/13
MEDIDAS ADMINISTRATIVAS
PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION-Fortalecimiento
institucional de la Contraloría General de la República/CREACION DE CARGOS
DE CONTRALOR DELEGADO PARA ADELANTAR AUDITORIAS ESPECIALES O INVESTIGACIONES
RELACIONADAS CON HECHOS DE IMPACTO NACIONAL-Inhibición para decidir de
fondo
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION PUBLICA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por
incumplimiento de requisitos de certeza y suficiencia en los cargos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para estudiar de fondo el aparte
“relacionadas con hechos de impacto nacional” del inciso 2º del artículo 128 de
la Ley 1474 de 2011
Referencia: expediente
D-9352
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 128, inciso 2°, parcial de la Ley 1474
de 2011
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., cinco (5) de junio de
dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio
-quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luís Ernesto
Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Carlos Triviño Toro demandó parcialmente
el inciso 2 del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, por considerar que vulnera
los artículos 1°, 267 y 272 de la Constitución Política. La demanda fue
radicada con el número D-9352.
Mediante auto del ocho (8) de
noviembre de dos mil doce (2012), el Despacho del Magistrado Sustanciador
admitió la demanda presentada.
En atención a lo anterior, comunicó
la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Congreso de la
República, a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, al
Departamento Nacional de Planeación –DNP-, al Departamento Administrativo de la
Función Pública, a la Dirección de Impuesto y Aduanas Nacionales –DIAN- y a la
Contraloría General de la República, para que en el término establecido en el
artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, expresaran lo que estimaran conveniente.
De igual manera, invitó al
Instituto Colombiano de Derecho Tributario ICDT, a la Federación Colombiana de
Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Universidad
Nacional, a la Universidad Pontificia Bolivariana, a la Universidad Javeriana,
a la Universidad del Sinú –Seccional Montería-, a las facultades de
Jurisprudencia y Economía de la Universidad del Rosario, a la Universidad
Sergio Arboleda y a la Universidad Externado de Colombia, para que, si lo estimaban
conveniente, participaran en el debate jurídico que por este juicio se
propicia.
Finalmente, ordenó, en el término
de fijación en lista, correr traslado del expediente al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor.
2.
LA DEMANDA
2.1.    NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el
texto de la disposición demandada:
“LEY
1474 DE 2011
(Julio 12)
Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 128. FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Con el fin de fortalecer las acciones
en contra de la corrupción, créanse dentro de la estructura de la Contraloría
General de la República la Unidad de Investigaciones Especiales contra la
Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención,
Investigación e Incautación de Bienes, la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y
la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático, las cuales
estarán adscritas al Despacho del Contralor General y serán dirigidas por un
Jefe de Unidad del mismo nivel de los jefes de las oficinas asesoras.
En la
Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, créanse once (11)
cargos de Contralor delegado intersectoriales, quienes desarrollarán sus
funciones con la finalidad de adelantar auditorías especiales o investigaciones
relacionadas con hechos de impacto nacional que exijan la
intervención inmediata de la entidad por el riesgo inminente de pérdida o
afectación indebida del patrimonio público o para establecer la ocurrencia de
hechos constitutivos de responsabilidad fiscal y recaudar y asegurar las
pruebas para el adelantamiento de los procesos correspondientes.
La Unidad
de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e
Incautación de Bienes estará conformada por servidores públicos de la planta de
personal de la entidad, asignados en misión a la misma, y tendrá como función
principal la promoción e implementación de tratados, acuerdos o convenios con
entidades internacionales o nacionales para obtener el intercambio de
información, pruebas y conocimientos por parte de personal experto o
especializado que permita detectar bienes, cuentas, inversiones y otros activos
de personas naturales o jurídicas investigadas o responsabilizadas por la
causación de daños al patrimonio público para solicitar el decreto de medidas
cautelares en el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal y de cobro
coactivo o en las acciones de repetición.
La Unidad
de Apoyo Técnico al Congreso prestará asistencia técnica a las plenarias, las
comisiones constitucionales y legales, las bancadas parlamentarias y los
senadores y representantes a la Cámara para el ejercicio de sus funciones
legislativa y de control político, mediante el suministro de información que no
tenga carácter reservado, el acompañamiento en el análisis, evaluación y la
elaboración de proyectos e informes especialmente en relación con su impacto y
efectos fiscales y presupuestales, así como la canalización de las denuncias o
quejas de origen parlamentario.
La Unidad
de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático prestará apoyo
profesional y técnico para la formulación y ejecución de las políticas y
programas de seguridad de los servidores públicos, de los bienes y de la
información de la entidad; llevará el inventario y garantizará el uso adecuado
y mantenimiento de los equipos de seguridad adquiridos o administrados por la
Contraloría; promoverá la celebración de convenios con entidades u organismos
nacionales e internacionales para garantizar la protección de las personas, la
custodia de los bienes y la confidencialidad e integridad de los datos
manejados por la institución.
Para los
efectos anteriores, créanse dentro de la planta global de la Contraloría
General de la República dos cargos de director grado 03, cinco (5) cargos de
profesional universitario grado 02 y tres (3) cargos asistenciales grado 04, de
libre nombramiento y remoción.
Para la
vigilancia de los recursos públicos de la Nación administrados en forma
desconcentrada en el nivel territorial o transferidos a las entidades
territoriales y sobre los cuales la Contraloría General de la República ejerza
control prevalente o concurrente, organícense en cada departamento gerencias
departamentales colegiadas, conformadas por un gerente departamental y no menos
de dos contralores provinciales. Con la misma estructura, organícese para el
Distrito Capital una gerencia distrital colegiada.
El número
de contralores provinciales a nivel nacional será de 75 y su distribución entre
las gerencias departamentales y la distrital la efectuará el Contralor General
de la República en atención al número de municipios, el monto de los recursos
auditados y nivel de riesgo en las entidades vigiladas.
Las
gerencias departamentales y Distrital colegiadas, serán competentes para:
a)
Elaborar el componente territorial del plan general de auditoría de acuerdo con
los lineamientos fijados por el Contralor General de la República y en
coordinación con la Contralorías delegadas;
b)
Configurar y trasladar los hallazgos fiscales;
c)
Resolver las controversias derivadas del ejercicio del proceso auditor;
d)
Determinar la procedencia de la iniciación de los procesos de responsabilidad
fiscal y del decreto de medidas cautelares;
e) Las
demás que establezca el Contralor General de la República por resolución
orgánica.
PARÁGRAFO
1o. Para los efectos previstos en este artículo, los servidores públicos
de la Contraloría General de la República que tengan la calidad o ejerzan la
función de contralores delegados, contralores provinciales, directores,
supervisores, coordinadores, asesores, profesionales o tecnólogos podrán hacer
parte de los grupos o equipos de auditoría.
PARÁGRAFO
2o. Los gastos que demande la aplicación de lo dispuesto en el presente
artículo serán atendidos con los recursos del presupuesto de la respectiva
vigencia y para el año 2011 no implican una erogación adicional. La Contraloría
General de la República efectuará los traslados necesarios.”
2.2.
LA DEMANDA
En criterio
del ciudadano Juan Carlos Triviño Toro, el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011,
en su inciso 2°, de manera parcial, vulnera los artículos 1°, 267 y 272 -incisos
1° y 2°- de la Constitución Política, pues desconoce la descentralización y
autonomía del control fiscal territorial. Lo anterior, por cuanto al crear la
Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, facultada para
adelantar auditorias especiales o investigaciones relacionadas con hechos de
impacto nacional, se permite un control fiscal sobre los recursos endógenos de
las entidades territoriales. Como razones de inconstitucionalidad, el actor
aduce:
2.2.1. Indica
que el artículo 1° de la Constitución Política establece como principio
constitucional la descentralización con autonomía de sus entidades
territoriales. Esta forma de organización permite la transferencia de
competencias a organismos distintos del poder central, que adquieren autonomía
en la gestión de sus funciones y actúan según sus propios procesos
territoriales individuales, todo lo cual garantiza que las referidas entidades
construyan su propio futuro.
La Constitución de 1991, en desarrollo del principio
constitucional de la descentralización, en su artículo 272 creó las
contralorías departamentales y municipales, a las cuales les otorgó el
ejercicio del control fiscal sobre los departamentos y municipios,
respectivamente, de manera coordinada y concurrente con la Contraloría General
de la República.
2.2.2. No
obstante, considera el demandante que “el legislador en la Ley 1474 de 2011
en su artículo 128 al fortalecer institucionalmente a la Contraloría General de
la República, lo hizo violando la autonomía de las contralorías municipales y
departamentales, toda vez, que creó la Unidad de Investigaciones Especiales
contra la Corrupción para adelantar auditorias especiales o investigaciones
´relacionadas con hechos de impacto nacional´; luego, con este nuevo ámbito
territorial de control fiscal en la vida nacional, la Contraloría General de la
República quedó con un poder fiscal sin límite sobre los recursos endógenos de
las entidades territoriales desconociendo con dicha práctica la
descentralización y autonomía del control fiscal territorial, que por norma
constitucional, le corresponde a las contraloría departamentales y municipales”.
Aclara además
que esta competencia no se ha entregado a través de las figuras de coordinación
y concurrencia del control fiscal, sino que se constituye como una “violación
directa al principio de autonomía administrativa que trae el artículo primero
de la Constitución Política Nacional”.
Sostiene que pese a que la ley puede regular las cuestiones
relativas a un interés nacional, debe respetar los “poderes de acción de que
gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses”.
2.2.3. Expone
que la Corte Constitucional tiene bien establecido que la facultad de
injerencia de la ley en los recursos de las entidades territoriales es
distinta, según se trate de dineros provenientes de los ingresos de la Nación
(exógenos), o de recursos proveniente de fuentes propias de las entidades
territoriales (recursos endógenos).
Agrega que de
conformidad con el artículo 267 de la Constitución, el artículo 26 de la Ley 42
de 1993 y la Sentencia C-403 de 1999, la intervención en los recursos endógenos
es excepcionalísima. El actor además cita conceptos emitidos por la Contraloría
y la Sentencia del 6 de junio de 2000 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
2.2.4. Considera
el accionante que la competencia otorgada a la Unidad de Investigaciones
Especiales Contra la Corrupción de la Contraloría General de la República, no
se encuentra reglada; además sostiene que en los debates legislativos no se
encuentra una aclaración del concepto, lo que puede llevar al abuso y
constituye en una intervención arbitraria en las facultades de las contralorías
departamentales y municipales.
3.
INTERVENCIONES DENTRO DEL PROCESO
3.1.
Contraloría General de la República
En el término
previsto intervino en el juicio de constitucionalidad que hoy se suscita,
solicitando a la Corte la declaración de EXEQUIBILIDAD de los apartes
demandados.
3.1.1.
En primer lugar, señala que la facultad de la entidad para ejercer
control excepcional puede ejercerse sobre “los recursos de la Nación
administrados por entes y entidades territoriales e incluso particulares. Ahora
bien, contrario sensu el legislador ha dispuesto el control excepcional como
mecanismo de control de las cuentas de entidades territoriales entendido este,
como control sobre recursos públicos que no tienen fuente en el Nación, sin que
apunte en rigor a la entidad territorial como figura de la organización
estatal”. En este orden de ideas, en ejercicio de la facultad contenida en
el inciso 3° del artículo 267 constitucional, la Contraloría puede ejercer
control posterior sobre las cuentas de cualquier institución pública o privada
que maneje recurso públicos, con independencia del origen nacional o
territorial de los mismos.
3.1.2.
Agrega que el Consejo de Estado también ha afirmado que la norma constitucional
autoriza que en casos excepcionales previstos por la ley, la Contraloría pueda
ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial, por
tanto, respecto de los recursos de origen nacional, existe prevalencia del
control fiscal de la Contraloría, en aras de garantizar el adecuado rendimiento
de los bienes e ingresos de la Nación.
3.1.3.
Expone, de conformidad con lo establecido en la Sentencia C-403 de
1999, que los “recursos  propios” de las entidades territoriales se
encuentran constituidos por los rendimientos que provienen de la explotación de
los bienes de su propiedad o las rentas que se obtienen en virtud de fuentes
tributarias. Asegura que la Corte ha manifestado que para que se mantenga
vigente la garantía de la autonomía territorial, se requiere al menos que una
porción razonable de los recursos de las entidades territoriales pueda ser administrada
libremente
3.1.4.
Sostiene que la Carta Política establece un sistema de distribución
de las competencias para ejercicio de la vigilancia y control fiscal de los
recursos públicos, de conformidad con el factor territorial. En ese sentido, la
Contraloría General de la República ejerce esta función a nivel nacional,
mientras que, en virtud de lo consagrado en el artículo 272 Superior, las contralorías
departamentales, municipales y distritales la ejercen en lo relativo a la
gestión de las entidades territoriales. En efecto, el tercer inciso del
artículo 267 dispone que “en los casos excepcionales, previstos por la ley, la
Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad
territorial”.
Afirma que los casos
excepcionales a los que alude la Constitución fueron señalados por la Ley 42 de
1993, cuyo artículo 26 reglamentó la función del control fiscal excepcional que
radica en cabeza de la Contraloría General de la República. Explica que este
mecanismo consiste principalmente en relevar temporalmente al órgano primario
de fiscalización (Contraloría territorial), de su competencia para el ejercicio
de control en determinados casos, con base en la solicitud expresa, a fin de trasladarla
a la Contraloría General de la República. Prosigue señalando que la posibilidad
de que la Contraloría ejerza el control fiscal excepcional no coarta la
competencia propia de las entidades territoriales, la cual se encuentra
consagrada con carácter permanente en el artículo 272 de la Carta.
3.1.5. Afirma
que los órganos de control territoriales pueden ejercer el control fiscal
dentro de su jurisdicción, sin perjuicio de que la Contraloría ejerza
directamente el control, imparta las directrices y solicite informes a las contralorías
territoriales. Agrega que las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales además deben ser ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la
ley.
Por lo anterior,
considera que no asiste razón al demandante sobre la inexequibilidad de lo
dispuesto por el inciso 2° -parcial- del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011,
como quiera que bien puede el legislador establecer competencias prevalentes
como lo hizo en este caso, y en nada se vulnera norma alguna de la Constitución
cuando para este efecto ordena que exista coordinación entre las actividades
que realizan para la vigilancia de la gestión fiscal, tanto la Contraloría General
como las contralorías territoriales. Es decir, según la Contraloría General de la
República, ésta tiene una facultad prevalente, lo que significa que ella puede
desplazar a las contralorías territoriales que han iniciado un proceso de
responsabilidad fiscal por causa de la gestión de esos recursos, pero no está
obligada a desplazarlas.
Concluye
aduciendo que más que un desplazamiento de las funciones que constitucionalmente
le están asignadas a las contralorías territoriales, lo que la norma persigue
es una colaboración armónica entre ellas y la Contraloría General de la República,
para evitar que se siga afectando el patrimonio público. Por tanto, sostiene
que el inciso 2° -parcial- del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 no aparece es
manifiestamente irrazonable como para ser excluido del ordenamiento jurídico;
todo lo contrario, asegura que contiene una medida pertinente  y proporcional
para evitar la ocurrencia de hechos de corrupción.
3.2.
Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -
DIAN-.
En el término
previsto, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales solicita a la
Corte que declare la EXEQUIBILIDAD del artículo 128 inciso 2° de la Ley
1474 de 2011, por las siguientes razones:.
3.2.1. Señala
que el propósito de la Ley 1474 de 2011 es establecer mecanismos para luchar en
contra de la corrupción, la cual es un fenómeno dinámico de prácticas
sofisticadas cuya detección es compleja, y en esa mediada, requiere de instrumentos
excepcionales para combatirla y neutralizarla. Afirma que la corrupción afecta
la gestión de los recursos tanto del orden nacional como del territorial, y que
la pérdida de estos en ocasiones trasciende de lo local a lo nacional, porque
su efecto no se limita a un territorio o población determinada.
3.2.2. Manifiesta
que el principio de autonomía territorial no puede ser una limitación para que
se investiguen los hechos de corrupción, por cuanto en el marco de un Estado
Social de Derecho, la pérdida de recursos territoriales afecta por igual la
efectividad de los derechos de los ciudadanos. Por tanto, las limitaciones a la
autonomía resultan constitucionalmente aceptables cuando son razonables y
proporcionadas, es decir, cuando la restricción del principio no implica su
extinción o vaciamiento absoluto.
3.2.3. Aduce
que el principio de autonomía territorial no es absoluto y su regulación en el
artículo 288 de la Constitución establece que las competencias de los distintos
niveles territoriales se deben ejercer conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la
ley.
3.2.4. Sostiene
que al analizar la norma demandada a la luz de la Constitución, es dable
advertir que se cumplen los criterios del principio de concurrencia, toda vez
que intervienen entidades de distintos niveles de la Administración con el
propósito de garantizar el objeto propio del control fiscal.
3.2.5. De
acuerdo con los criterios que ha fijado la misma Corte, indica que la posible
limitación del principio de autonomía territorial se encuentra justificada en
la existencia de un interés superior, como es la efectividad de la función
pública de control fiscal en ciertos casos que ameritan un tratamiento
excepcional. Así pues, esta limitación a la autonomía resulta razonable y
proporcionada, cuando se presentan hechos que generan un impacto de carácter
nacional.
3.2.6. Finalmente,
colige que no es cierto, como lo afirma el demandante, que la Contraloría
General vaya a quedar con un control absoluto sobre los recursos endógenos de
las entidades territoriales, porque primero, esto desbordaría la capacidad
administrativa de control asignada por la Constitución, y segundo, porque la
norma cuestionada sólo le está otorgando una competencia excepcional que debe
aplicarse en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad. Por tanto, es evidente que la norma demandada no ha eliminado
las competencias de las contralorías departamentales y municipales.
3.3.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación –DNP-
En el término
previsto, el Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte
Constitucional  se declare INHIBIDA para fallar de fondo, o subsidiariamente,
declare la EXEQUIBILIDAD del aparte señalado por el demandante del
artículo 128 de la Ley 1474 de 2011,  de conformidad con los siguientes
argumentos:
3.3.1.
Considera que los cargos formulados se dirigen a cuestionar una norma
fruto de una interpretación subjetiva del accionante, pero que no se deriva del
precepto acusado. Por tanto, dada esta circunstancia, en especial la falta de
correspondencia entre el alcance de la disposición y su real sentido, solicita
la inhibición.
3.3.2.
De otro lado, señala el DNP que la visión que adopta el demandante
en materia de control fiscal reduce, en grado extremo, las posibilidades reales
de reacción frente a ciertas situaciones que afectan el erario o pueden llegar
a afectarlo. Asegura que las expresiones atacadas en todo caso no están
destinadas a afectar las competencias y funciones de las contralorías a nivel
territorial o. eventualmente, la que desarrolla la Auditoría General de la República
como entidad de control de segundo nivel.
3.3.3.
Expone que la norma acusada no hace otra cosa que desarrollar la
parte final del inciso tercero del artículo 267 de la Constitución que dispone
que “En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá
ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial…”.
Aduce que esta norma consagra una autonomía local sobre los recursos propios de
las entidades territoriales que justifica la constitucionalidad del texto
consagrado en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993, sin que se pueda predicar
como se señala en la demanda que con la disposición acusada se crean “feudos
funcionales”, porque la competencia de la Contraloría General de la República
no se limita en tratándose del ejercicio del control fiscal respecto de los
recursos de los entes territoriales de origen nacional.
3.3.4.
lude el interviniente que es lógico y constituye una aspiración
legítima, que dentro de un marco constitucional como el que nos rige, tan
garantista como protector del recurso público, que el Estado cuente con las
herramientas necesarias para lograr resarcir el perjuicio que se le ha
irrogado, lo que resulta apenas coherente con la responsabilidad que el mismo
asume y las funciones esenciales que le han sido asignadas y aquellas que
despliegan cada uno de sus funcionarios.
3.3.5.
Asevera que el ejercicio del control fiscal constituye una garantía
de la debida aplicación de los recursos públicos al cumplimiento de los
cometidos estatales. Manifiesta que el proceso de responsabilidad fiscal emerge
como el instrumento adecuado para lograr este fin y se ejercita una vez los
organismos de control fiscal adviertan la ocurrencia de una afectación sobre el
patrimonio público generada por una indebida gestión fiscal.
3.3.6.
Señala que las expresiones acusadas no alteran las competencias
asignadas tanto a la Contraloría General de la República como a las contralorías
territoriales. Resalta que el sentido de la norma es lograr que respecto de las
funciones que atañen a ese organismo, la respuesta sea lo más inmediata
posible, a través de las herramientas y mecanismos propios del control fiscal.
3.3.7.
Afirma el interviniente que no se produce, en consecuencia, un
desequilibrio de poderes, ni la vulneración del contenido esencial de la
autonomía de las entidades territoriales. Si bien la intervención de la
Contraloría General de la República respecto de las fuentes endógenas se
produce con sujeción a unas exigencias contenidas en la Ley 42 de 1993, aún en
una visión extrema, las contralorías siguen desarrollando sus atribuciones y
competencias.
3.3.8.
Finalmente, concluye que la norma no afecta la autonomía territorial
en materia de control fiscal, en particular el núcleo esencial de la misma. En
efecto, la norma no está impidiendo su cabal ejercicio en el marco de las competencias
respecto de los recursos endógenos sin perjuicio de la existencia del control
excepcional.
3.4.
Senado de la República.
En el término
previsto, el Senado de la República solicita a la Corte Constitucional la
declaratoria de EXEQUIBILIDAD del aparte demandado,  de conformidad con
los siguientes argumentos:
3.4.1.
Manifiesta el interviniente que no se presenta la violación de los
artículos 1°, 268, y 272 -incisos 1° y 2°- de la Constitución, ya que el
legislador al expedir la Ley 1474 de 2011 quiso robustecer los mecanismos que
adviertan, investiguen y castiguen actos de corrupción de “impacto nacional”,
con el fin de hacer efectivo el control que ejerce la Contraloría General de la
República.
3.4.2.
Aduce que si se analiza el contenido del artículo 128 en su
integridad se evidencia que el legislador pretendió extender la organización  y
las herramientas  de la Contraloría General, y adaptarlas a la lucha contra la
corrupción, y no crear conflictos de competencia como lo manifiesta el
demandante.
3.4.3.
Afirma que la Ley 1474 de 2011 no se limitó a redistribuir
competencias o funciones, sino que dentro de la objetividad que debe tener una
ley, pretendió ampliar la distribución de competencias dentro del marco de la
legalidad y de la constitucionalidad, sin transgredir los principios del
ordenamiento constitucional.
3.4.4.
Por tanto, aduce que dicha Ley fue expedida con un solo objetivo:
prevenir, investigar y sancionar actos de corrupción, y esto no contradice ni
crea conflicto con las normas y competencias de las regiones, entiéndase municipios
y departamentos, toda vez que cada órgano tiene su función y cada entidad desarrolla
las que le han otorgado.
3.4.5.
Señala que los hechos que debe conocer la Unidad de Investigaciones
Especiales contra la Corrupción de la Contraloría General de la República deben
ser de “impacto nacional”, no son hechos de competencia normal de las contralorías
municipales y departamentales dentro de su control posterior y selectivo;
indica que son hechos de tal impacto social que conllevan un riesgo inminente
de pérdida o afectación indebida del patrimonio público.
3.4.6.
Finalmente, el interviniente concluye que al analizar la Resolución
6397 del 12 de octubre de 2011, emitida por la Contraloría General de la República,
en la que se determinó el funcionamiento interno de la Unidad de Investigaciones
Especiales contra la Corrupción, se observa que no existe extralimitación de
funciones, ni conflicto de competencias, ni mucho menos un desplazamiento de la
vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde
existen contralorías de este tipo, sino una asignación de competencias para
luchar contra la corrupción.
3.5.
Departamento Administrativo de la Función Publica
En el término
previsto, el Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a la
Corte Constitucional la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del aparte
señalado por el demandante, de conformidad con los siguientes argumentos:
3.5.1. Señala
el interviniente que el aparte demandado del artículo 128 de la Ley 1474 de
2011, no desconoce el principio de autonomía de las entidades territoriales, no
constituye una extralimitación de funciones en relación con el ejercicio
excepcional de control fiscal que tiene la Contraloría General de la República,
ni transgrede la competencia de las contralorías departamentales y municipales
para adelantar su función fiscalizadora sobre los recursos de las entidades
territoriales, como lo indica la demanda de inconstitucionalidad.
3.5.2. Indica
que la intervención de la Contraloría General solo será para situaciones
excepcionales que trascienden el ámbito territorial, dado su impacto nacional. Argumenta
que esos casos exigen la intervención de la autoridad nacional para la
investigación de los hechos correspondientes y armoniza plenamente con las
atribuciones conferidas por el artículo 267 de la Constitución Política.
3.5.3. Afirma
que si bien, las entidades territoriales gozan de su autonomía reconocida
constitucionalmente, no se trata de una facultad omnímoda, pues ella encuentra
un límite en aquellos casos que por sus características sobrepasan el radio de
competencia de la entidad; en estos casos deja de ser un asunto local o
regional, para convertirse en una situación de carácter nacional.
3.5.4. Alude
que es amplia la facultad que se ha entregado a la Contraloría General de la República,
para ejercer un control fiscal sobre recursos provenientes de ingresos de la Nación,
esto es, recursos exógenos, lo cual es válido al tratarse de intereses de
carácter nacional.
3.5.5. Concluye
señalando que el ejercicio excepcional de control fiscal por la Contraloría
General de la República se encuentra expresamente permitido por la
Constitución. En este orden de ideas, considera que esa es una medida razonable
en cuanto tal competencia está condicionada a hechos de impacto social, además
de ser proporcional con los fines constitucionales que persigue.
3.6.
Intervención ciudadana
Los ciudadanos
David Ospina, Sandra Cumplido y Daniel Parga solicitan declarar la INEXEQUIBILIDAD
parcial del inciso 2° del artículo 128 de la Ley 1574 de 2011.
3.6.1.
En primer lugar, consideran que el precepto demandado conduce a que la
Contraloría ostente un poder fiscal absoluto, lo cual resulta violatorio de la
autonomía territorial, principio que  se encuentra consagrado en el artículo 1°
de la Constitución.
3.6.2.
Aducen que, por otro lado, en la Ley 42 de 1993 el Congreso de la
Republica consagró los casos en los cuales la Contraloría General de la República
puede ejercer control posterior excepcional sobre los balances de cualquier
entidad territorial. Así, la ley acusada atribuye en forma arbitraria
competencias propias de las Contralorías territoriales a la Contraloría General
de la República.
3.6.3.
Finalmente, concluyen que el texto no reglamentado “relacionadas con
hechos de impacto nacional”. genera un choque en materia de idoneidad, con el
control excepcional que trae el artículo 267 de la Constitución Política.
3.7.
Universidad Nacional de Colombia.
En el término
previsto, la Universidad Nacional de Colombia, a través del Decano de la
Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales, solicita a la Corte
Constitucional declare la INEXEQUIBILIDAD del aparte censurado,  de
conformidad con los siguientes argumentos:
3.7.1.
En primer lugar, considera que se hace necesario delimitar las
competencias de la Contraloría General de la Republica, como las de las contralorías
departamentales, distritales y municipales, pues resulta claro que no pueden
concurrir simultáneamente en el ejercicio de las funciones asignadas y más aún si
de respetar el principio de autonomía se trata. Deduce que en virtud de este
principio, corresponde a las Contralorías Territoriales el control fiscal de
los recursos que se administran en el orden local, sin importar su origen, por
tanto de esto se desprende la coordinación armónica de los entes de control.
3.7.2.
Afirma que cuando se trata de recursos exógenos, la Contraloría
puede ejercer control absoluto, pues éste se desprende del carácter nacional
que tienen dichos recursos, el cual no se pierde porque ingresan al presupuesto
de los entes territoriales. Por el contrario, sostiene que cuando se trata de recursos
de origen endógenos, la competencia de la Contraloría General es de carácter
limitado y excepcional.
3.7.3.
Manifiesta el interviniente que lo que se define como violatorio de la
Constitución es la posibilidad de que al crearse los 11 cargos de contralor delegado
con la finalidad de “adelantar auditorias especiales o investigaciones
relacionadas con hechos de impacto nacional que exijan la intervención
inmediata de la entidad”, se vulnere la autonomía de la que gozan los entes
territoriales y sus órganos de control fiscal.
3.7.4.
Indica que el accionante endilga unos efectos concretos sobre la
citada autonomía, sin que per se se derive de la norma demandada un alcance en
tal sentido, pues por lado alguno se observa que el aparte demandado o
cualquier otro texto de la Ley 1474 dispongan que la Contraloría General queda
facultada para intervenir de forma prevalente sobre asuntos que serian en
principio de competencia de las contralorías territoriales.
3.7.5.
Concluye finalmente que la existencia de un grupo especial de
investigación, estando vigente el régimen de excepción, es perfectamente
posible, pues su rango de acción será el que se desprenda de las competencias y
facultades que amparen a la Contraloría General de la Republica. Indica que lo
que se hizo fue constituir un grupo especial de funcionarios para aquellos
casos que por decisión expresa del Contralor General, deban asumir la
investigación o auditoria especial de un asunto en particular, pero con arreglo
a las competencias diferidas en la Constitución y la Ley.
4.  CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, dentro del término
legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual solicitó
a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD del aparte señalado por el
demandante del artículo 128 inciso 2° de la Ley 1474 de 2011,  de conformidad
con los siguientes argumentos:
4.1.
Señala el Ministerio Público que la Carta Política establece en el
artículo 267 que el control fiscal es una función pública que ejerce la Contraloría
General de la República, organismo que, por regla general, vigila la gestión
fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos
o bienes de la Nación. Considera que de manera excepcional, dicha entidad podrá
ejercer control fiscal sobre cuentas de cualquier entidad territorial, en los
casos previstos por la Ley.
4.2.
En ese orden, establece que según la Sentencia C-403 de 1999, en
materia fiscal, la competencia para el control de los recursos provenientes de
los ingresos de la Nación del nivel nacional, departamental y municipal es
concurrente, pues no hay duda de que los efectos de la pérdida de los recursos
del orden territorial en algunos casos se extienden al nivel nacional. Por esta
razón, el Legislador facultó a la Contraloría General de la Republica para que
de manera excepcional adelante auditorias especiales o investigaciones “relacionadas
con hechos de impacto nacional”.
4.3.
De acuerdo a lo anteriormente expuesto, concluye que la disposición
acusada en lugar del vulnerar el ordenamiento superior, desarrolla el artículo
267 de la Carta Política, razón por la cual los cargos analizados no pueden
prosperar. Así mismo, manifiesta que no sabe de qué manera el segmento legal
acusado desconoce el control excepcional que por expresa disposición legal, le
corresponde a la Contraloría General de la Republica, puesto que la Unidad de
Investigaciones Especiales es parte de dicho organismo de control, creado para
combatir la corrupción a nivel nacional y en el orden territorial. Finalmente,
colige que es imposible para el Legislador señalar todos y cada uno de los
hechos de impacto nacional.
5.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
5.1.
COMPETENCIA
Conforme al
artículo 241, ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, ya
que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de unas
disposiciones normativas contenidas en una ley.
5.2.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO
Según el actor, la norma acusada viola la autonomía territorial, ya que
permite una intervención en el orden local de la Contraloría General, a través
de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, cuando existan
hechos de impacto nacional, lo cual desconoce las competencias propias de las
contralorías departamentales y municipales.
De otro lado, el Departamento Nacional de Planeación –DNP-, solicita a la
Corte declararse inhibida para proferir una decisión de fondo, toda vez que el
demandante endilga a la norma acusada efectos derivados de una interpretación
subjetiva, sin que exista una correspondencia entre el alcance que le da a la
disposición normativa y su real sentido . Al respecto, resalta que la norma en
nada afecta las competencias y funciones de las Contralorías territoriales,
sino que simplemente constituye un desarrollo del artículo 267  Superior.
Por otra parte, la mayoría de los intervinientes, incluyendo el
Ministerio Público, consideran que el precepto impugnado se ajusta a la Carta
Política, por cuanto la norma establece una intervención de la Contraloría
General cuando se trate de hechos de impacto nacional, lo cual es un desarrollo
del artículo del artículo 267 de la Constitución, que además armoniza con los
principios de autonomía y unidad, en un Estado unitario y autonómico como el
colombiano.
En
este contexto, corresponde a la Corte en este proceso decidir si, como lo
sostiene el actor, es contrario a la Constitución Política el inciso 2° -parcial-
del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, por desconocer los artículos 1°, 267 y
272 Superiores, específicamente si al crear la Unidad de Investigaciones
Especiales contra la Corrupción y facultarla para adelantar auditorias especiales
o investigaciones relacionadas con hechos de impacto nacional, desconoce la
descentralización y la autonomía del control fiscal que tienen las contralorías
territoriales en el ámbito de su competencia territorial.
Empero, antes
de adentrarse en este problema de fondo, debe la Corte empezar por examinar si
los cargos presentados cumplen con los requisitos mínimos exigidos en el
artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991, puesto que si dicha cuestión no es
absuelta positivamente, la Corte deberá declararse inhibida para producir un
pronunciamiento de carácter sustancial.
5.2.1. ANÁLISIS DE LA APTITUD DE LA DEMANDA
El
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que
debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[1]. Concretamente, el
ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma
determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto
de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para
conocer del asunto. Estos son los tres elementos, desarrollados en el texto del
aludido artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus
pronunciamientos, que hacen posible el pronunciamiento de fondo por parte de
este Tribunal.
Es decir, para
que realmente exista en la demanda  una imputación o un cargo de
inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar a la Corte
Constitucional  una verdadera confrontación entre la norma acusada, los
argumentos expuestos por el demandante  y la disposición constitucional
supuestamente vulnerada.
En este orden de ideas, en el Auto 032 de 2005, la
Corte Constitucional señaló que no cualquier tipo de argumentación sirve de
sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En
efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros
mínimos que puedan llevar a esta Corporación a desconfiar de la
constitucionalidad de la norma acusada.
Así las cosas,
para que la acción pública de inconstitucionalidad sea efectiva como forma de
control del poder político, los razonamientos en ella expuestos deben contener
unos parámetros mínimos con el fin de que no se malogre la posibilidad
constitucional de obtener de parte de esta Corporación un fallo de fondo
respecto del asunto planteado.
En relación
con “el concepto de la violación”, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha establecido que las razones presentadas por el actor deben
ser “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[2].
En ese orden
de ideas, el actor debe exponer argumentos de inconstitucionalidad predicables
de las normas acusadas, los cuales, según la jurisprudencia constitucional[3], deben ser
(i) claros en cuanto exista un hilo conductor en la argumentación
que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las
que se soporta; (ii) ciertos ya que la demanda habrá de recaer
sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente deducida por
el actor, así, el ejercicio de la acción supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto, técnica de control que difiere de
aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes que no han sido
suministradas por el legislador para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden; (iii) específicos
en la medida de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad
a partir de argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan; (iv) pertinentes lo que quiere decir que el reproche
formulado debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado, por lo que son inaceptables los argumentos que se formulan
a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros
que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que en realidad no
está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción para
resolver un problema particular como podría ser la indebida aplicación de la
disposición en un caso específico, tampoco prosperan las acusaciones que fundan
el reparo en un análisis de conveniencia, calificándola de innecesaria o
reiterativa a partir de una valoración parcial de sus efectos; y (v) suficientes
en cuanto implica una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte
sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y
éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. La suficiencia del razonamiento
apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la
presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer
de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia
realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad
que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de
la Corte[4].
De lo anterior, se concluye entonces, que la
acusación “debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer
verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además,
el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con
argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente
doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia).”[5]
Adicionalmente, la acusación no sólo debe estar enunciada en forma completa
sino ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada.
5.2.1.1.
Ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia de certeza y
suficiencia.
En el presente caso, la Corte considera que el demandante no logró
estructurar, al menos, un cargo de inconstitucionalidad, por cuanto sus
argumentos no cumplen con los requisitos mínimos de certeza y suficiencia.
En efecto, el actor demanda el aparte “relacionadas con hechos de
impacto nacional” contenido en el inciso 2° del artículo 128 de la Ley 1474
de 2011, por considerar que desconoce los principios de descentralización y de
autonomía del control fiscal que tienen las Contralorías territoriales, al
facultar a la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción para
adelantar auditorias especiales o investigaciones relacionadas con hechos de
impacto nacional.
En concepto del demandante, el contenido normativo acusado permite una
intervención de la Contraloría General de la República en los recursos
endógenos de las entidades territoriales. Al respecto, señaló:
“el
legislador en la Ley 1474 de 2011 en su artículo 128 al fortalecer institucionalmente
a la Contraloría General de la República, lo hizo violando la autonomía de las
contralorías municipales y departamentales, toda vez, que creo la Unidad de
Investigaciones Especiales contra la Corrupción para adelantar auditorias
especiales o investigaciones relacionadas con hechos de impacto nacional”.
Agregó que
la competencia que otorga esta norma a la Contraloría General de la República
no se encuentra dentro de las figuras de coordinación y concurrencia del
control fiscal, por lo que considera constituye una violación al principio de
la autonomía administrativa.
Con fundamento en lo
expuesto, advierte la Corte que los cargos elevados en esta dirección carecen
de certeza, puesto que a partir de los argumentos esgrimidos en la solicitud de
inconstitucionalidad no puede llegarse a la conclusión de que la proposición
normativa propuesta tenga el contenido atribuido por el accionante.
En otras palabras, se
observa que la norma acusada al referirse a los hechos de impacto nacional, no
menciona que los mismos recaigan sobre recursos endógenos o exógenos de las
entidades territoriales, ni menos aún establece un traslado de las competencias
propias de las Contralorías territoriales hacia el órgano superior de control
fiscal.
Teniendo en cuenta
los argumentos que brinda el demandante no puede concluirse del mismo modo que
el alcance de la norma sea facultar a la Contraloría General de la Republica, a
través de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, para
que ejerza control sobre los recursos endógenos. Esta es pues, una hipótesis
arbitrariamente elegida por el actor para fundamentar el cargo de
inconstitucionalidad.
En esta oportunidad, el ciudadano construye su cargo
partiendo de una interpretación subjetiva de la disposición acusada, lo cual es
consecuencia de una lectura aislada de la misma y desconociendo así la
finalidad de la norma.
Ahora
bien, percibe la Corte que el motivo de queja se encuentra de cara a la
facultad de intervención que ostenta la Contraloría General sobre los recursos de
naturaleza endógena de las entidades territoriales, motivo por el cual ha
debido demandarse la disposición legal que autoriza dicha intervención, sin
atribuirle efectos diferentes a los que realmente tiene la norma acusada.
Por
otro lado, si se confrontan los argumentos de la demanda con los requisitos
mínimos anteriormente señalados para su estudio de fondo, se encuentra que, adicionalmente,
no se cumple con el requisito de suficiencia. En efecto, la Corte encuentra que
el demandante planteó sus argumentos dirigidos sólo a la supuesta violación del
principio de autonomía territorial y de descentralización, sin presentar
razones tendientes a demostrar la inconstitucionalidad de la intervención de la
Contraloría General en aquellos asuntos de carácter nacional.
Con
fundamento en lo expuesto, para la Corte el actor no cumplió en debida forma
con los requisitos que se exigen para la formulación de cargos de inconstitucionalidad,
en particular, con los elementos de certeza y suficiencia del concepto de
violación, en la medida en que de la norma acusada no se desprenden las
apreciaciones señaladas por el actor.
La
Corporación reitera que su competencia para ejercer el control de
constitucionalidad de las leyes no es oficiosa, ni puede suplir la carga de
argumentación que le corresponde al demandante, quien debe aportar los
elementos de juicio que permitan confrontar la norma acusada con la
Constitución, con base en un concepto de su violación debidamente sustentado.
En
consecuencia, la Corte se declarara inhibida para decidir de fondo.
6.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declararse
INHIBIDA para estudiar de fondo el aparte demandado del inciso 2° del
artículo 128 de la Ley 1474 de 2011.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrada
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente por comisión
Magistrado
Ausente en comisión
NILSON PINILLA PINILLA
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente en vacaciones
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por
escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas
como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda".
[2] Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de
2001  y de 2001. En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió
la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y
suficientes”.
[3] Sentencia C-1052 de 2001
[4] Cfr. Sentencia C-856 de 2005
[5] Sentencia
C-029 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.