C-072-06
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia C-072/06
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Términos
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Trámite
en el Congreso de la República
LEY ORGANICA-Naturaleza jerárquica
superior
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE ORDENA GASTO-Requisito de incluir los costos fiscales y la fuente de ingresos en
la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas
ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO
PUBLICO-No exigibilidad de dicho requisito porque
para la fecha en que se surtió el trámite del proyecto de ley no había sido
expedido el marco fiscal de mediano plazo/MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO-Referente
para el análisis del impacto fiscal de proyecto de ley que ordena gasto u
otorga beneficio tributario/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE
ORDENA GASTO-Infundada porque Marco Fiscal de Mediano Plazo no existía
cuando se radicó proyecto de ley
Teniendo en cuenta que el Marco Fiscal de Mediano Plazo debe servir
de referente para el análisis del impacto fiscal que debe efectuarse en la
exposición de motivos y en las ponencias de un proyecto de ley que ordene gasto
u otorgue un beneficio tributario, si ese Marco Fiscal no ha sido expedido
cuando el trámite legislativo se inicia, no puede serle exigido al respectivo
proyecto de ley. Ahora bien, el Marco Fiscal de Mediano Plazo fue presentado
por el Gobierno el 11 de junio de 2004 y fue estudiado y discutido durante la
misma legislatura. El proyecto de ley objeto de análisis fue radicado el 14 de
noviembre de 2003 ante la Secretaría de la Cámara de Representantes, la
ponencia para primer debate en la Cámara fue publicada el 4 de mayo de 2004,
fue aprobado por la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara el
1 de junio de 2004, fue aprobado en la Plenaria de la Cámara el 13 de diciembre
de 2004, el 1 de junio de 2005 se aprobó en la Comisión Séptima del Senado de
la República y el 15 de junio del mismo año se aprobó en Plenaria de esa célula
legislativa. De lo anterior se colige que desde el momento en que fue radicado
el proyecto de ley y hasta su aprobación en primer debate en la Cámara de
Representantes, inclusive, no existía Marco Fiscal de Mediano Plazo, por lo que
no requería cumplir con el requisito señalado en el artículo 7 de la Ley 819 de
2003. Así las cosas, como no era necesario que el proyecto de ley cumpliera con
el requisito impuesto por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, echado de menos
por el Gobierno Nacional, las objeciones son infundadas.
Referencia: expediente OP-087
Objeciones Presidenciales al proyecto de ley n.° 239/05 Senado -
165/03 Cámara, “POR LA CUAL SE VINCULA EL NÚCLEO FAMILIAR DE LAS MADRES
COMUNITARIAS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES".
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 8 de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio
recibido en esta Corporación el 1 de diciembre de 2005, la Presidenta del H.
Senado de la República remitió el Proyecto de ley n.° 239/05 Senado - 165/03
Cámara, “POR LA CUAL SE VINCULA EL NÚCLEO FAMILIAR DE LAS MADRES COMUNITARIAS
AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES", en relación con el cual el Gobierno Nacional formuló
objeciones por razones de inconstitucionalidad y éstas fueron consideradas
infundadas por el Congreso de la República.
II. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
El texto del proyecto de ley n.° 239/05 Senado - 165/03 Cámara,
objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, es el
siguiente:
“LEY No.
“POR LA CUAL SE VINCULA EL NÚCLEO FAMILIAR DE LAS MADRES
COMUNITARIAS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1°. El artículo 1° de la
Ley 509 de 1999 quedará así:
ARTÍCULO 1°. Afiliación. Las
Madres Comunitarias del programa de Hogares Comunitarios del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, se afiliarán con su grupo familiar al régimen
contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se harán
acreedoras de todas las prestaciones asistenciales y económicas derivadas del
mismo.
PARÁGRAFO 1°. La base de
cotización para la liquidación de aportes con destino a la seguridad social por
parte de las madres comunitarias así como las prestaciones económicas se hará
teniendo en cuenta las sumas que efectivamente reciban las Madres Comunitarias
por concepto de bonificación prevista por los reglamentos del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar.
ARTÍCULO 2°. El artículo 2° de la
Ley 509 de 1999, quedará así:
ARTÍCULO 2°. Cotización. Las
Madres Comunitarias cotizarán mensualmente como aporte al Sistema General de
Seguridad Social en Salud un valor equivalente al cuatro por ciento (4%) de la
suma que reciben por concepto de bonificación del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar.
PARÁGRAFO. Las Organizaciones
Administradoras del Programa Hogares de Bienestar recaudarán las sumas citadas,
mediante la retención y giro del porcentaje descrito, a la Entidad Promotora de
Salud -EPS- escogida por la Madre Comunitaria, dentro de la oportunidad
prevista por la Ley para el pago de las cotizaciones.
ARTÍCULO 3°. Las tasas de
compensación que las Madres Comunitarias cobran a los padres usuarios serán de
su propiedad exclusiva.
ARTÍCULO 4°. Vigencia y Derogatorias. La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las
normas que le sean contrarias.
EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA
LUIS HUMBERTO GÓMEZ GALLO
EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD
LA PRESIDENTA DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES
ZULEMA DEL CARMEN JATTIN CORRALES
EL SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES
ANGELINO LIZCANO RIVERA”.
III. EL TRÁMITE LEGISLATIVO
El trámite legislativo del proyecto de ley objetado fue el
siguiente:
1. El proyecto fue presentado ante la Secretaría de la Cámara de
Representantes el 14 de noviembre de 2003 por el H. Representante Buenaventura
León León y fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 601 del 19 de noviembre
de 2003[1].
2. En la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes fueron designados como ponentes los H. representantes Juan de
Dios Alfonso García y Edgar Fandiño Cantillo[2]. La ponencia
fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 165 del 4 de mayo de 2004.
3. De acuerdo con el informe de sustanciación, el proyecto fue
aprobado por unanimidad en esa Comisión el 1 de junio de 2004[3].
4. Para rendir ponencia en segundo debate en la Cámara de
Representantes se designó a los H. representantes Juan de Dios Alfonso García,
Venus Albeiro Silva Gómez, Edgar Fandiño Cantillo, Carlos Ignacio Cuervo
Valencia, Carlos Augusto Celis Gutiérrez, Pompilio Avendaño Lopera, María
Isabel Urrutia Ocoró, Miguel Durán Gelvis, Elías Raad Hernández, Germán Aguirre
Muñoz y José Gonzalo Gutiérrez. La ponencia fue publicada en la Gaceta del
Congreso n.° 669 del 4 de noviembre de 2004.
5. El proyecto de ley fue aprobado en la sesión plenaria de la
Cámara de Representantes el 13 de diciembre de 2004[4]
y mediante oficio del 16 de diciembre de 2004 la Presidenta de esa célula
legislativa lo envío a la Presidencia del Senado de la República para continuar
el trámite[5].
6. En la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de la
República se designó como ponente a la H. Senadora Flor M. Gnecco Arregocés,
cuya ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 309 del 31 de mayo de
2005.
7. El proyecto fue aprobado por esa Comisión el 1 de junio de 2005[6].
8. Se designó como ponente para segundo debate en el Senado de la
República a la H. Senadora Flor M. Gnecco Arregocés, cuya ponencia fue
publicada en la Gaceta del Congreso n.° 315 del 3 de junio de 2005.
9. El proyecto fue aprobado en Sesión Plenaria del Senado de la
República el 15 de junio de 2005[7].
10. El informe de la Comisión accidental de mediación fue aprobado
en la Plenaria de la Cámara de Representantes y en la Plenaria del Senado de la
República el 17 de junio de 2005[8].
11. Mediante oficio del 27 de junio de 2005, recibido en el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 18 de julio
del mismo año, la Presidenta de la Cámara de Representantes remitió el proyecto
de ley al Presidente de la República para su sanción[9].
12. El proyecto de ley fue devuelto por el Gobierno Nacional, sin la
correspondiente sanción ejecutiva, por objeciones de inconstitucionalidad, al
Presidente de la Cámara de Representantes el 27 de julio de 2005[10].
13. La H. Senadora Flor M. Gnecco Arregocés y el H. Representante
Juan de Dios Alfonso García presentaron informe sobre las objeciones
presidenciales al proyecto de ley, proponiendo no ser aceptadas[11].
14. El anterior informe fue considerado y aprobado por la Plenaria
de la Cámara de Representantes en sesión del 1 de noviembre de 2005[12]
y por la Plenaria del Senado de la República en sesión del 2 de noviembre de
2005[13].
15. Desestimadas las objeciones por el Congreso de la República, la
Presidenta del Senado de la República remitió a la Corte el proyecto para que
decida sobre su exequibilidad.
IV. OBJECIONES FORMULADAS POR EL GOBIERNO
NACIONAL
Mediante comunicación del 27 de julio de 2005 el Presidente de la
República, con firma igualmente de la Viceministra de Hacienda encargada de las
funciones del despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, formuló
objeción de inconstitucionalidad al proyecto de ley por considerar que
desconoce la Ley 819 de 2003, norma de carácter orgánico, y en consecuencia
vulnera el artículo 151 de la Carta Política.
Manifestó que tal como se expresó en el concepto del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público del 14 de junio de 2005, el proyecto de ley no es
compatible con el marco fiscal de mediano plazo. Esa compatibilidad, a su
juicio, constituye una de las exigencias del artículo 7 de la Ley 819 de 2003,
en concordancia con el artículo 1 ibídem.
Afirmó que el proyecto de ley no cumplió con los requisitos
establecidos en la Ley orgánica 819 de 2003 puesto que “otorga beneficios
tributarios en el artículo segundo, al reducir el aporte al Sistema General de
Seguridad Social en Salud, del 8% de las sumas que reciben por concepto de
bonificación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Ley 509 de 1999)
al 4% previsto en el artículo 2° del proyecto”.
Como soporte jurisprudencial citó la Sentencia C-1113 de 2004 y
concluyó que a partir de la expedición del Marco Fiscal de Mediano Plazo (11 de
junio de 2004) los proyectos de ley que autoricen gasto deben cumplir con los
requisitos establecidos en los artículos 1 y 7 de la Ley 819 de 2003.
En la comunicación del 14 de junio de 2005 el Ministro de Hacienda y
Crédito Público le puso de presente al Presidente del Senado de la República
que el proyecto de ley aumenta los costos para el régimen contributivo y
disminuye los ingresos de ese régimen al mermar el ingreso base de cotización y
la tasa de cotización. Manifestó que ese mayor gasto, que según la Ley 509 de
1999 se financiaría con rendimientos financieros del Fondo de Solidaridad y
Garantía -FOSYGA-, implicaría una disminución recurrente de esos recursos,
afectando con ello el balance fiscal del Gobierno nacional central.
Por tal razón, sostuvo que se desconoce la Ley 819 de 2003. Sustentó
su posición en algunos datos, presentados en cuadros, sobre el déficit
existente con la aplicación de la Ley 509 de 1999 para ese momento vigente[14].
V. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
El Congreso de la República insiste en la aprobación del proyecto,
pues considera infundadas las objeciones presidenciales.
La H. Senadora Flor M. Gnecco Arregocés y el H. Representante Juan
de Dios Alfonso García presentaron informe conjunto sobre las objeciones
presidenciales al proyecto de ley proponiendo que no fueran aceptadas. Dicho
informe fue considerado y aprobado por la Plenaria de la Cámara de
Representantes en sesión del 1 de noviembre de 2005[15]
y por la Plenaria del Senado de la República en sesión del 2 de noviembre de
2005[16].
Las razones consignadas en el informe fueron las siguientes:
-La Ley 819 de 2003, promulgada el 9 de julio de ese año, dispone en
su artículo 1 que antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal el Gobierno
presentará al Congreso un Marco Fiscal de Mediano Plazo que deberá ser
discutido y aprobado durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.
Así mismo, según el artículo 7 de la misma Ley el impacto fiscal de un proyecto
de ley que ordene gastos u otorgue beneficios tributarios debe hacerse
explícito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Así mismo, que
para esos propósitos habrá de incluirse expresamente en la exposición de
motivos y en las ponencias correspondientes los costos fiscales de la
iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de
dicho costo.
-El primer Marco Fiscal de Mediano Plazo presentado por el Gobierno
Nacional fue el que acompañó el proyecto de ley de presupuesto para la vigencia
fiscal de 2005, radicado en la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes
el 11 de junio de 2004. Así las cosas, la obligación de incluir expresamente
en la exposición de motivos los costos fiscales de una iniciativa legislativa y
la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo,
sólo es aplicable a los proyectos radicados después de esa fecha (11 de junio
de 2004).
-El proyecto de ley fue radicado en la Cámara de Representantes el
14 de noviembre de 2003, fecha para la cual no había entrado en vigencia la
disposición contenida en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Apoya su posición
en la Sentencia C-1113 de 2004.
-En la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes
del proyecto de ley objetado, presentada el 28 de abril de 2004, aunque fue
anterior a la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo, se determinó el
impacto fiscal del proyecto y se definió su fuente de financiamiento, puesto
que, utilizando cifras del FOSYGA, se determinó que en el Régimen Contributivo
del Sistema General de Seguridad Social en Salud se genera un excedente
suficiente para atender la vinculación del grupo familiar de las madres
comunitarias, con lo cual se desarrolla el principio de solidaridad del Sistema
y se determinó el impacto fiscal del proyecto.
-El Gobierno, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 3 del
artículo 7 de la Ley 819 de 2003, puede, a través del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, y en cualquier tiempo durante el trámite del proyecto, rendir
concepto sobre la viabilidad fiscal del mismo y su consistencia con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo. Sin embargo, a pesar de que funcionarios del Gobierno
estuvieron presentes en todas las discusiones, guardaron silencio sobre las
consideraciones fiscales hechas por los ponentes para el primer debate en
Cámara. Por esa razón, mal puede ahora utilizar como argumento su omisión para
objetarlo.
-A la luz de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 95 de la
Constitución es contrario al ordenamiento constitucional imponer a las madres
comunitarias, quienes no son calificadas ni como trabajadoras dependientes ni
como independientes, una carga mayor a la que le corresponde a todos los
trabajadores del país por concepto de aportes al régimen contributivo.
-Dado que la afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud de
las madres comunitarias y de su grupo familiar está directamente ligada al
funcionamiento y operación del programa de los hogares comunitarios, ha de
tenerse en cuenta que desde su creación, mediante la Ley 89 de 1988, se destinó
el producto del incremento de un punto porcentual en los aportes que los
empleadores efectúen al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para su
funcionamiento y operación, y esa puede ser otra fuente de financiamiento de la
parte de la cotización que no pagará la madre comunitaria.
-Cita apartes de la Sentencia C-1165 de 2000 para sustentar el
carácter asistencial o prestacional y progresivo del derecho a la seguridad
social, así como varios artículos de la Ley 100 de 1993 que sirven de
fundamento legal al proyecto de ley, entre los cuales están el 6, 153, 156 y
160.
VI. INTERVENCIONES
Para efectos de hacer efectiva la intervención ciudadana, mediante
Auto del 30 de enero de 2006 se ordenó fijar en lista el presente proceso por
el término de tres (3) días, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del
Decreto 2067 de 1991. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General lo
fijó en lista el 31 del mismo mes y año y vencido el término se recibieron las
siguientes intervenciones:
1. El Ministro de Hacienda y Crédito Público manifiesta que el
proyecto de ley es inconstitucional por las razones que a continuación se
consignan:
-La compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal pretende
lograr un equilibrio fiscal de mediano plazo, que es el sustento para el logro
de las metas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo.
En por lo menos tres de las ponencias presentadas con posterioridad
a la expedición de la Ley 819 de 2003, que tiene carácter orgánico, no se
incluyó el costo fiscal ni la fuente de financiación del mayor gasto que se
genera, con lo cual se desconoce el artículo 7 de la referida Ley, según el
cual es imperativo que durante el trámite y discusión de los proyectos de ley
se establezca en todo momento el costo fiscal adicional que generaría el
respectivo proyecto y se identifiquen las fuentes de financiamiento.
El cumplimiento de ese requisito no está atado a la existencia del
Marco Fiscal de Mediano Plazo, pero, sin embargo éste ya había sido expedido
para el momento en que se surtieron los últimos debates.
-El Plan Financiero es un componente del Marco Fiscal de Mediano
Plazo y en el mismo se incluyen los ingresos y gastos de varios sectores, entre
ellos el del sector público no financiero que se define como la suma de los
ingresos y gastos de todas las entidades públicas, incluidas las pertenecientes
al sector de la seguridad social. Un proyecto de ley, ordenanza o acuerdo no es
compatible con el Marco Fiscal cuando altera el balance fiscal del sector
público no financiero previsto en el Plan Financiero.
-El proyecto de ley objetado contempla un beneficio tributario, al
disminuir la contribución que hacen las madres comunitarias de un 8% a un 4%,
con lo cual se disminuyen los ingresos en el sector de la seguridad social y se
genera un mayor gasto en el mismo sector por la inclusión de su grupo familiar
al régimen contributivo. Ello afecta el balance fiscal del sector de la
seguridad social y por consiguiente el balance fiscal del Gobierno nacional
central.
-No es acertado afirmar que la financiación del régimen
contributivo, en el caso de las madres comunitarias, provenga exclusivamente de
aportes parafiscales, puesto que, de una parte, emana de la Subcuenta de
Solidaridad del Fosyga, a la cual concurren entre otros recursos el
Presupuesto General de la Nación, a través del denominado Paripassu y, de
otra parte, de los rendimientos financieros de todas las subcuentas del
Fosyga -la promoción y prevención, la de Ecat, la de Solidaridad y la de
Compensación-. Así, en el artículo 3, concordante con el 4, de la Ley 509
de 1999, que no es modificado por el proyecto de ley objetado, se señala el
mecanismo de financiación. De allí se extrae que los aportes del 8% dispuesto
en la Ley 509 de 1999 no resultan suficientes para cubrir los costos que supone
su afiliación al régimen contributivo y se hace necesario que la Subcuenta de
Solidaridad, financiada con recursos parafiscales y fiscales y los rendimientos
del Fosyga, cubran esa diferencia, y lo que aún haga falta, lo terminará
financiando la Subcuenta de Compensación.
Así las cosas, la disminución del porcentaje de aportes al 4% en el
proyecto de ley objetado y la inclusión de su grupo familiar, hace que ese
aporte cubra aún menos los costos que se derivan de la afiliación y no se puede
desconocer que de los excedentes del Sistema no se han descontado las
contingencias propias del régimen contributivo.
-Las contribuciones parafiscales de que trata el proyecto de ley
constituyen en estricto sentido un tributo y la disminución en su tarifa del 8%
al 4% genera un beneficio tributario a favor de las madres comunitarias y de su
grupo familiar.
2. Nelson Germán Velásquez Pabón en su escrito manifiesta estar en
total acuerdo con la posición adoptada por el Procurador General de la Nación y
agrega que la Ley 89 de 1988, mediante la cual se crearon los hogares
comunitarios, dispuso un incremento de un punto porcentual (el 2% subió al 3%)
en los aportes que los empleadores deben efectuar al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar para su financiamiento y operación. De manera que los gastos
en que se incurran pueden ser cubiertos con los dineros recaudados por ese
concepto.
VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en su concepto presentado el 12
de diciembre de 2005, consideró infundadas las objeciones presidenciales
formuladas y solicitó a la Corte declarar exequible el proyecto de ley n.°
239/05 Senado - 165/03 Cámara, habida cuenta que para la fecha en que fue
presentado el mismo no había Marco Fiscal de Mediano Plazo, y además porque la
materia que regula el aludido proyecto no se relaciona con aquellas a las que
se refiere la Ley 819 de 2003. Sus argumentos se pueden sintetizar así:
-Es evidente que las leyes ordinarias deben ajustarse no sólo a la
Constitución sino a lo dispuesto por las leyes orgánicas, dado que éstas por su
naturaleza sirven de parámetro de constitucionalidad. La Ley 819 de 2003 es una
ley orgánica en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia
fiscal y en su artículo 7 se establece que todo proyecto de ley que ordene
gasto y otorgue beneficios tributarios debe incluir un análisis de su impacto
fiscal, el cual debe ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
En estricto sentido podría afirmarse que el proyecto de ley objetado
no cumplió con esa exigencia. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el Marco
Fiscal de Mediano Plazo para la vigencia fiscal de 2005 fue presentado en las
comisiones económicas de Cámara y Senado el 11 de junio de 2004, es decir, con
posterioridad a la presentación del proyecto de ley objetado, cuestión que tuvo
lugar el 14 de noviembre de 2003. Por manera que para la fecha de radicación no
podía cumplir con el análisis de impacto fiscal compatible con el Marco Fiscal
de Mediano Plazo, puesto que para esa fecha éste no existía.
-Tanto del texto de la Ley 819 de 2003 como de la exposición de
motivos se concluye que dicha normatividad regula con carácter orgánico asuntos
presupuestales. Su artículo 7 tiene la misma naturaleza presupuestal, por lo
que los requisitos de análisis de impacto fiscal y la compatibilidad de éste
con el Marco Fiscal de Mediano Plazo se refieren exclusivamente al marco
presupuestal, y el gasto de que trata el proyecto de ley objetado se financia
con recursos parafiscales y no presupuestales. En consecuencia, no le es
exigible el requisito señalado en el artículo 7 que echa de menos el Gobierno
en las objeciones presentadas.
-La ley orgánica de presupuesto regula lo concerniente a la
programación, preparación, aprobación, modificación y ejecución de los
presupuestos de la Nación. Las contribuciones parafiscales no forman parte del
presupuesto de rentas en el sentido de estar destinadas a financiar los gastos
de la Nación incluidos en la ley de apropiaciones, debido a que su causación,
recaudo y destinación son de carácter específico.
-El requisito previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 sólo
es procedente cuando se trata de impuestos directos o indirectos y cuando el
gasto que se ordene deba ser cubierto con recursos asignados en los
presupuestos de gastos nacionales o leyes de apropiaciones. En ese sentido, el
proyecto de ley objetado lo que pretende es unificar la afiliación de las
madres comunitarias y de sus núcleos familiares al régimen contributivo de
seguridad social, de donde resulta que dicho régimen asume los costos de la
prestación de los servicios médicos derivados de tal afiliación y por
consiguiente desaparece la responsabilidad financiera del régimen subsidiado
(existente en la Ley 509 de 1999). A esa conclusión se arriba por cuanto con el
proyecto de ley quedan derogados los artículos 2 y 3 de la Ley 509 de 1999.
Como los aportes que se hacen dentro del régimen contributivo son contribuciones
parafiscales y no ingresos tributarios a manera de impuestos directos o
indirectos, la disminución del porcentaje de cotización prevista en el proyecto
de ley del 8% al 4% si bien es un beneficio contributivo, no es un beneficio
tributario desde el punto de vista presupuestal, y en ese orden no requería
cumplir con el requisito del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
-La financiación del régimen contributivo es parafiscal, toda vez
que se hace totalmente con los aportes provenientes de afiliaciones, por ello
no requiere aportes procedentes de presupuestos públicos, y las normas de
seguridad social en salud no contemplan esta posibilidad de financiación. Dicho
régimen genera superávit financiero, el cual fue estimado en el Marco Fiscal de
Mediano Plazo para la vigencia de 2005 en cien mil millones de pesos, y se ve
reforzado con la disminución en el índice de desempleo.
-Es el principio de solidaridad el que justifica el proyecto de ley
objetado y el superávit estimado que arroja la subcuenta de compensación
permite la viabilidad financiera de esa decisión.
VIII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
Conforme a lo dispuesto por los
artículos 167 -inciso 4- y 241 -numeral 8- de la Carta Política la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional.
2. El término para formular las
objeciones y su trámite en el Congreso de la República
2.1. El Constituyente previó expresamente que el Gobierno tuviera un
término preciso para devolver al Congreso, con objeciones, los proyectos de
ley. En esa medida si el proyecto contiene no más de 20 artículos, tendrá 6
días; si contiene de 21 a 50 artículos, dispondrá de 10 días, y si consta de
más de 50 artículos, gozará de hasta 20 días para tal fin[17].
Esos días -lo ha manifestado la jurisprudencia[18]- son hábiles
y completos, de forma que el conteo debe realizarse a partir del día siguiente
a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción
presidencial.
En el presente caso se advierte que mediante oficio fechado el 27 de
junio de 2005 la Presidenta de la Cámara de Representantes remitió al
Presidente de la República el proyecto de ley para su correspondiente sanción,
pero en el Departamento Administrativo de la Presidencia fue recibido el 18 de
julio de 2005, y el Gobierno Nacional lo devolvió con objeciones el 27 de julio
del mismo año.
Si se tiene en cuenta que el proyecto de ley contiene 4 artículos,
motivo por el cual el término aplicable era el de 6 días y que el día 20 de
julio de 2005 fue festivo y los días 23 y 24 de julio siguientes cayeron en
sábado y domingo, se concluye que se respetó dicho plazo constitucional.
2.2. Una vez devuelto el proyecto de ley con objeciones, se presentó
ponencia conjunta, la cual fue considerada y aprobada por la Plenaria de la
Cámara de Representantes en sesión del 1 de noviembre de 2005[19],
previo su anuncio en sesión del 26 de octubre del mismo año[20]
y en la Plenaria del Senado de la República en sesión del 2 de noviembre de
2005[21], previo su anuncio en
las sesiones del 25 y 26 de octubre y del 1 de noviembre de 2005.
De allí resulta que el Congreso de la República se pronunció dentro
del término máximo de dos legislaturas sobre las objeciones presidenciales[22].
3. Examen material de las objeciones
3.1. El problema jurídico
Para el Presidente de la República el proyecto de ley desconoce la
Ley 819 de 2003 y por ende el artículo 151 de la Constitución Política, por
cuanto no es compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, requisito exigido
por el artículo 7, en concordancia con el 1 de la misma Ley.
Considera que el proyecto de ley no cumplió con las exigencias
hechas por la Ley orgánica, en la medida en que en su artículo 2 otorga
beneficios tributarios al reducir el aporte de las madres comunitarias al
Sistema de Seguridad Social en Salud del 8% al 4% de las sumas que reciben por
concepto del Instituto de Bienestar Familiar.
El Congreso de la República insiste en la constitucionalidad del
proyecto debido a que cuando fue radicado en la Secretaría de la Cámara de
Representantes aún no había entrado en vigencia la Ley 819 de 2003. Sin
embargo, considera que en la ponencia para primer debate en la Cámara de
Representantes se determinó el impacto fiscal del proyecto y se definió su
fuente de financiamiento. Así mismo, que el Gobierno no puede, a través de las
objeciones, excusar su omisión, toda vez que durante el trámite legislativo
guardó silencio sobre los asuntos fiscales propuestos.
El Procurador General de la Nación considera infundadas las
objeciones debido a que para la fecha en que se presentó el proyecto de ley no
existía Marco Fiscal de Mediano Plazo y además porque la materia que regula el
proyecto -contribuciones parafiscales- no se relaciona con aquellas a las que
se refiere la Ley 819 de 2003.
Teniendo en cuenta lo anterior, debe la Corte resolver si le asiste
o no razón al Presidente de la República en relación con las objeciones
formuladas al proyecto de ley, por la presunta violación del artículo 7 de la
Ley 819 de 2003 y la consecuente vulneración del artículo 151 de la Carta
Política.
Para tal fin habrá de resolver, en primer lugar, si le es aplicable
la exigencia de compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo a un
proyecto de ley que fue radicado antes de existir dicho Marco Fiscal; y, en
segundo lugar, en caso de que lo anterior se resuelva afirmativamente, si el
proyecto de ley objetado cumplió o no con lo dispuesto en la Ley 819 de 2003.
3.2. La existencia del Marco Fiscal de Mediano Plazo al que se
refiere la Ley 819 de 2003 como requisito previo a la tramitación de un
proyecto de ley
Por expresa disposición del Constituyente de 1991 las leyes
orgánicas gozan de una prerrogativa especial a las demás leyes “por su
posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas”[23].
Dado su carácter superior, la actividad legislativa está sujeta a ellas y
constituyen una pauta a seguir en determinadas materias. En ese orden, el
control de constitucionalidad implica que se confronte la norma objeto de
reproche no solamente con los preceptos constitucionales, sino también con la
respectiva norma orgánica[24].
La Ley 819 del 9 de julio de 2003 “por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y
se dictan otras disposiciones”, dispone en su artículo 1 que “antes del
15 de junio de cada vigencia fiscal el Gobierno Nacional presentará a las Comisiones
Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, un Marco Fiscal de
Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el
primer debate de la Ley Anual de Presupuesto”.
La exigencia de compatibilidad de un proyecto de ley con el Marco
Fiscal se encuentra contenida en el artículo 7 de la Ley, que dice:
“Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el
impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene
gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá
ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la
exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos
fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo
durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su
concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En
ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano
Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un
gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá (sic) contener la
correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de
ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso
anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga
sus veces”.
De acuerdo con lo expuesto, la norma orgánica exige (i) que en los
proyectos de ley que ordenen gasto u otorguen beneficios tributarios el impacto
fiscal debe hacerse explícito en todo momento y deberá ser compatible con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo; (ii) que para cumplir con ese fin, tanto en la
exposición de motivos del proyecto como en las ponencias de trámite
respectivas, deberán incluirse expresamente los costos fiscales de la
iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de
dicho costo; y (iii) que el Ministro de Hacienda y Crédito Público, en
cualquier tiempo durante el trámite legislativo, tiene el deber de conceptuar
sobre la consistencia de los informes efectuados, concepto que no puede ir en
contravía con el Marco Fiscal el cual debe publicarse en la Gaceta del
Congreso.
Ahora bien, ese requerimiento en el trámite legislativo tiene tres
connotaciones importantes. Primero, que es exigible sólo para los proyectos de
ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios; segundo, que el
mismo debe cumplirse en todo momento, es decir, durante todo el trámite legislativo
-tanto en la exposición de motivos, como en las ponencias-, y, tercero, que el
Marco Fiscal es un referente obligatorio para el análisis del impacto fiscal de
los proyectos de ley.
Entones ¿qué sucede si al iniciarse el trámite legislativo de un
proyecto de ley no existe un Marco Fiscal al cual pueda sujetarse dicho
proyecto? Considera la Corte que en ese evento no es posible exigir el
cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003
y, por consiguiente, la compatibilidad del mismo con el Marco Fiscal.
La ley orgánica es clara y precisa al pretender que ese
procedimiento consagrado en el artículo 7 deba seguirse durante todo el trámite
de la ley. Es por ello que en el inciso segundo dispone que la inclusión de los
costos fiscales y la fuente de ingreso generada para su financiamiento debe
incluirse en la exposición de motivos del proyecto, esto es, desde su
radicación en la Comisión correspondiente, como en las ponencias. Ello presenta
relevancia si se tiene en cuenta la fecha de entrada en vigencia de la Ley 819
de 2003 -9 de julio-, la existencia del Marco Fiscal de Mediano Plazo, al que
se alude en los artículos 1 y 7 de la Ley aludida, y la fecha en que se inició
el trámite legislativo del proyecto de ley que se examina.
Al respecto la Corte manifestó en la Sentencia C-1113 del 8 de
noviembre de 2004[25]:
“…en la medida en que el proyecto donde se contienen los artículos
objetados  fue presentado a consideración del Congreso con su respectiva
exposición de motivos el 25 de octubre de 2002; la ponencia para primer debate
en la Cámara de Representantes publicada el 9 de diciembre de 2002; la ponencia
para segundo debate en Plenaria de la Cámara de Representantes publicada el 29
de mayo de 2003, es claro que en relación con la exposición de motivos y con
las ponencias para primero y segundo debate en la Cámara de Representantes mal
podía exigirse el cumplimiento de un requisito establecido en una norma que
entró a regir en una fecha posterior a la presentación y publicación de los
referidos textos.
Empero en relación con las ponencias para primero y segundo debate
en el Senado de la República -publicadas respectivamente en noviembre 15 de
2003 y mayo 19 de 2004- dicho argumento no es de recibo pues éstas fueron
radicadas y publicadas después de la entrada en vigencia de la Ley 819 de 2003
-a saber el 9 de julio de 2003-.
¿Significa esto entonces que el requisito aludido resultaba exigible
en estos casos y por tanto asiste razón al Gobierno en cuanto a la objeción
planteada?
La respuesta es negativa.  En efecto como lo ponen igualmente de
presente tanto los Honorables Congresistas en su informe sobre las objeciones
formuladas en este caso, como el señor Procurador General de la Nación, para la
fecha en que se surtió el trámite del proyecto de ley sub exámine no había sido
expedido por el Gobierno Nacional el Marco Fiscal de Mediano Plazo exigido al
Gobierno por el artículo 1° de la Ley 819 de 2003 y que de acuerdo con el
artículo 7º de la misma ley debe servir de referente para el análisis de
impacto fiscal a efectuar   en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite respectivas de los proyectos que ordenen el gasto.
Y la razón para ello es bien simple. Dado que la promulgación de la
citada Ley 819  tuvo lugar el 9 de julio de 2003 (Diario Oficial No. 45.423 de
la misma fecha), resulta apenas lógico concluir que la exigencia para el
Gobierno dispuesta en la norma transcrita, valga redundar, la de presentar
antes del 15 de junio de 2003 un marco fiscal de mediano plazo a las comisiones
económicas del Congreso, no podía hacerse exigible para el trámite de la Ley
Anual del presupuesto de 2004, ya que la norma que la contenía se expidió con
posterioridad a la fecha límite dispuesta para el cumplimiento de esa
obligación.
Fue así entonces, como el Gobierno presentó el 29 de agosto de 2003
el entonces proyecto de ley identificado con el No. 90 Senado, 89 Cámara, el
cual se publicó en la Gaceta del Congreso No. 447 de 2003, sin que se hiciera
referencia alguna al aludido requisito, respecto del cual, por razones obvias,
tampoco mereció una mención en la ponencia de la que conocieron las Comisiones
Conjuntas de Senado y Cámara que se publicó en la Gaceta del Congreso No. 487
de 2003.[26]
Ahora bien, dado que el cumplimiento de dicha norma no podía
exigirse del Gobierno, ninguna razón cabe para afirmar que sí resultaba
exigible para el Congreso de la República en el trámite del proyecto en que se
contienen los artículos objetados.
En efecto, la posibilidad de cumplir con la exigencia señalada en el
artículo 7º de la Ley 819 de 2003 suponía la existencia del Marco Fiscal de
Mediano Plazo, establecido como referente necesario para el análisis del
impacto fiscal de las normas objetadas por el Gobierno, pero debido a que ello
no era así, mal puede considerarse que el Congreso de la República desconoció
dicho artículo 7º en el trámite del proyecto en que se contienen las normas
objetadas”.
Teniendo en cuenta que el Marco Fiscal de Mediano Plazo debe servir
de referente para el análisis del impacto fiscal que debe efectuarse en la
exposición de motivos y en las ponencias de un proyecto de ley que ordene gasto
u otorgue un beneficio tributario, si ese Marco Fiscal no ha sido expedido
cuando el trámite legislativo se inicia, no puede serle exigido al respectivo
proyecto de ley.
Ahora bien, el Marco Fiscal de Mediano Plazo fue presentado por el
Gobierno el 11 de junio de 2004[27] y fue estudiado y
discutido durante la misma legislatura.
El proyecto de ley objeto de análisis fue radicado el 14 de
noviembre de 2003 ante la Secretaría de la Cámara de Representantes, la
ponencia para primer debate en la Cámara fue publicada el 4 de mayo de 2004,
fue aprobado por la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara el
1 de junio de 2004, fue aprobado en la Plenaria de la Cámara el 13 de diciembre
de 2004, el 1 de junio de 2005 se aprobó en la Comisión Séptima del Senado de
la República y el 15 de junio del mismo año se aprobó en Plenaria de esa célula
legislativa.
De lo anterior se colige que desde el momento en que fue radicado el
proyecto de ley y hasta su aprobación en primer debate en la Cámara de
Representantes, inclusive, no existía Marco Fiscal de Mediano Plazo, por lo que
no requería cumplir con el requisito señalado en el artículo 7 de la Ley 819 de
2003[28].
Debe la Corte advertir que a pesar de que el Gobierno estuvo
presente en los debates parlamentarios, no se pronunció sobre la posible
incompatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal ni sobre las referencias que
se hicieron en la ponencia en Cámara de Representantes relacionadas con la
viabilidad financiera. Solamente el día anterior al último debate en el Senado
de la República, remitió un escrito sobre el punto.
Así las cosas, como no era necesario que el proyecto de ley
cumpliera con el requisito impuesto por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003,
echado de menos por el Gobierno Nacional, las objeciones son infundadas.
No entra la Corte a resolver el segundo de los problemas jurídicos
planteados toda vez que, si aun en gracia de discusión la materia del proyecto
de ley encajara en una de las categorías previstas en el artículo 7 de la Ley
819 de 2003, la objeción en ese sentido sería también infundada puesto que,
como se vio, no era necesario observar el procedimiento señalado en la aludida
disposición.
IX. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INFUNDADAS las
objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al
Proyecto de ley n.° 239/05 Senado - 165/03 Cámara, “POR LA CUAL SE VINCULA EL
NÚCLEO FAMILIAR DE LAS MADRES COMUNITARIAS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD
SOCIAL EN SALUD Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES".
Segundo.- Como consecuencia de lo
anterior, declarar EXEQUIBLE el Proyecto de ley n.° 239/05 Senado -
165/03 Cámara, “POR LA CUAL SE VINCULA EL NÚCLEO FAMILIAR DE LAS MADRES
COMUNITARIAS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES".
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folios 166 a 172 del expediente.
[2] Folios 163 y 164 del expediente.
[3] Folio 133 del expediente. Gaceta del Congreso n.° 405 del 5 de
agosto de 2004.
[4] Folios 91 y 93 del expediente. Gaceta del Congreso n.° 49 del 14 de
febrero de 2005.
[5] Folio 90 del expediente.
[6] Folio 72 del expediente. Acta n.° 46 del 1 de junio de 2005 que fue
aportada al expediente en CD.-R.
[7] Folio 47 del expediente. Gaceta del Congreso n.° 476 del 3 de
agosto de 2005.
[8] Folios 36 y 41 del expediente. Gacetas del Congreso n.° 515 del 10
de agosto de 2005 y 521 del 12 de agosto de 2005.
[9] Folio 24 del expediente.
[10] Folios 22 y 23 del expediente.
[11] Folios 14 a 21 del expediente.
[12] Folio 13 del expediente.
[13] Folio 3 del expediente.
[14] Folios 50 a 58 del expediente.
[15] Folio 13 del expediente.
[16] Folio 3 del expediente.
[17]
Art. 166 C.P.
[18] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-510 del 8 de octubre
de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-063 del 6 de febrero de 2002 y C-068
del 3 de febrero de 2004 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[19] Folio 13 del expediente.
[20] Ello consta en la sustanciación de objeciones suscrita por el
Secretario General de la Cámara de Representantes (folio 13 del expediente)
[21] Folio 3 del expediente.
[22] Ver al respecto las sentencias C-068 del 3 de febrero de 2004 (M.P.
Jaime Araujo Rentería), C-069 del 3 de febrero de 2004 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett) y C-433 del 6 de mayo de 2004.
[23] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-337 el 19 de agosto
de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
[24] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1379 del 11 de
octubre de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[25] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[26]  De acuerdo con lo reseñado en este informe
de ponencia la presentación del proyecto se realizó así: “El pasado 29 de
julio, el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito
Público, puso a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Gastos de la Nación, PGN,
para el año 2004, aforado por valor de $77.6 billones. El 13 de agosto
siguiente, las comisiones terceras y cuartas del Senado y de la Cámara de
Representantes en sesión conjunta, después de analizar con detenimiento el
mencionado proyecto y de escuchar la posición del Gerente del Banco de la
República, del Contralor General de la República y de otros distinguidos
analistas, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 del EOP,
devolvieron al Ejecutivo dicho proyecto de ley, por considerar que este no se
ajustaba a los preceptos de la Ley Orgánica del Presupuesto. Como resultado de
esta decisión, el 29 de agosto el Ministro de Hacienda y Crédito Público radicó
nuevamente el Proyecto de ley, con los ajustes y explicaciones exigidas por las
honorables Comisiones Económicas.”
[27] Gaceta del Congreso n.° 399 del 2 de agosto de 2004.
[28] El trámite legislativo dado a este proyecto de ley difiere,
respecto a fechas de publicación de primera ponencia y aprobación en primer
debate, del trámite dado al proyecto de ley que se estudió en la Sentencia
C-874 del 23 de agosto de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).