C-228-98
Sentencia C-228/98
Sentencia
C-228/98
AUTONOMIA
LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Derogación de normas
De conformidad
con el artículo 150 del Estatuto Supremo, el legislador goza de autonomía para
determinar cuáles normas deben ser retiradas del ordenamiento positivo y cuáles
deben permanecer. Por esta razón, la norma impugnada no viola la Constitución,
pues simplemente se limita a señalar la derogación parcial de una ley.
CORTE CONSTITUCIONAL-No le corresponde determinar vigencia de
normas/NORMA DEROGADA-Pronunciamiento de fondo/NORMA DEROGADA-No
recobra vigencia por la mención
A la Corte
Constitucional no le corresponde determinar si un precepto legal se encuentra
vigente, salvo en aquellos casos en que sea éste el artículo demandado, pues el
pronunciamiento en el juicio de constitucionalidad solamente recae sobre
disposiciones que se encuentran vigentes o que estando derogadas aún continúan
produciendo efectos. Así las cosas, la derogación o no del artículo 17 de la
ley 126 de 1938 no inhibe a la Corte para resolver sobre la exequibilidad del
aparte acusado del artículo 97 de la ley 143 de 1994, que como ya se expresó,
se limita a derogar una ley en forma parcial. Si el artículo 17 de la ley 126
de 1938, se encontrara derogado,  no puede recobrar nuevamente vigencia por la
sola mención que de él se hace en el artículo 97 de la ley 143 de 1994, materia
de impugnación, sino en virtud de otro precepto legal que lo reprodujera.
Referencia: Expediente
D-1872
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 97 (parcial) de la ley 143 de 1994.
Demandante: Carlos
Germán Farfán Patiño y Libardo Cajamarca Castro.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., veinte (20) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES.
Ejerciendo la acción
pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Carlos Germán Farfán Patiño y
Libardo Cajamarca Castro, presentan demanda contra el artículo 97 (parcial) de
la ley 143 de 1994, por considerar que dicha disposición viola los artículos 4°
inciso 1°, 294 y 363 de la Constitución.
Cumplidos los
trámites señalados en la Constitución y la ley y oído el concepto del
Ministerio Público, procede la Corte a decidir.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
LEY 143 de 1994
"Por la cual se establece el régimen
para la generación e interconexión, transmisión y comercialización de
electricidad en todo el territorio nacional, y se dictan otras disposiciones en
materia energética."
…
"Artículo
97. La presente ley
rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le
sean contrarias, en especial, las leyes 113 de 1928, 109 de 1936, 126 de
1938, con exclusión de los artículos 17 y 18 y el artículo 12 de la Ley 19
de 1990".
El aparte subrayado
es el demandado.
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
Los actores
formulan  los siguientes cargos contra el artículo 97 de la ley 143 de 1994:
- "El artículo
97 de la ley 143 de 1994, en cuanto derogó la ley 126 de 1938, con la exclusión
del artículo 17 de la mencionada ley, la cual como hemos sostenido se
encontraba derogada, viola el artículo 294 de nuestra Carta Política, al
establecer una exención o prohibición en el pago del tributo municipal de industria
y comercio, el cual se encuentra totalmente vigente en la ley 14 de 1983,
subrogado por el Decreto 1333 de 1986 en cuanto determinó y reglamentó en su
totalidad el mencionado tributo, incluyendo la generación y venta de energía,
dentro de las actividades industriales o de servicios, bases gravables, sujeto
pasivo y tarifas determinadas por los Concejos Municipales establecidos por la
ley, con grave detrimento para los fiscos municipales, los cuales se ven
afectados en planes y programas de desarrollo, que han sido flagrantemente
transgredidos mediante la vigencia de una prohibición derogada."
- El aparte acusado
al dar efectos retroactivos a una disposición retirada del ordenamiento,
infringe el artículo 363 del Estatuto Superior, que consagra el principio de
irretroactividad de las leyes tributarias.
- Finalmente,
señalan los actores que como existe una disposición constitucional que prohibe
conceder exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los tributos
de propiedad de las entidades territoriales, el artículo 97 de la ley 143 de
1994, en lo acusado, también viola el artículo 4° de la Constitución,  al
exonerar o prohibir "el pago del tributo municipal de industria y
comercio, en la generación y venta de energía, cuya actividad gravable se
encontraba dentro de una norma vigente (decreto 1333 de 1986), como hecho
generador de la carga tributaria del impuesto de industria y comercio, con
sujeto pasivo y tarifas determinadas por la ley, cuando existía una norma que
determinaba la obligatoriedad y pago del mismo, dentro de actividades
industriales y comerciales y no podía ser desconocida, ni mucho menos derogada
por la norma que se demanda...."
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de los  Ministros de Minas y Energía y
de Hacienda y Crédito Público.
Los Ministros de
Minas y Energía y de Hacienda y Crédito Público, intervinieron por medio de
apoderado, para defender la constitucionalidad de la disposición acusada. Como
sus argumentos son similares, serán resumidos conjuntamente a continuación:
- El artículo 17 de
la ley 126 de 1938 se encuentra derogado, en virtud del artículo 7° de la ley
56 de 1981 que permite que las entidades propietarias de obra para la
generación eléctrica puedan ser gravadas con el impuesto de industria y comercio,
y las canalizaciones primarias, a las que se refiere la primera norma citada,
(modificada por la ley 99 de 1945) son obras públicas destinadas a la
generación y transmisión eléctrica. Sin embargo, no es cierto que esta ley esté
derogada por la Ley 14 de 1983, pues como bien lo afirmó la Corte
Constitucional en sentencia C-486 del 2 de octubre de 1997, son dos
disposiciones que al regular aspectos diferentes no se contraponen entre sí, ni
la norma posterior deroga o subroga la anterior. En efecto, la ley 14 de 1983
regula de manera general el impuesto de industria y comercio que recae sobre
las actividades industriales, comerciales y de servicio realizadas en cada
jurisdicción municipal, mientras que el artículo 7° de la ley 56 de 1981,
consagra una regla particular para el caso de propiedad de obras para
actividades de generación eléctrica.
- En el estudio de
la norma acusada es posible llegar a la misma conclusión que adoptó la Corte
Constitucional, en la sentencia citada: "al establecer el legislador de
1981 en cabeza de las centrales generadoras de energía eléctrica, el pago del
impuesto de industria y comercio por la generación y transmisión de energía que
corresponde en forma facultativa al municipio como ente territorial cobrarlo y
fijar su tarifa, no se está concediendo, exenciones, ni tratamientos
preferenciales en relación con dichos tributos pues, se trata de una
normatividad de carácter especial que regula el impuesto de industria y
comercio que se cobra a las empresas generadoras de energía eléctrica, lo cual
se ajusta en su integridad al ordenamiento superior".
- En segundo lugar,
es evidente que el legislador en el artículo 97 de la Ley 143 de 1994, no
pretendió revivir normas que se encontraban derogadas; simplemente, decidió
excluir del ordenamiento algunas disposiciones y mantener otras, en aras de
garantizar la coherencia del ordenamiento jurídico. Es entonces una norma que
"no entraña creación alguna y, por tanto, no tiene la entidad de
convertirse en formulación jurídica susceptible de cuestionamiento, salvo, tal
vez, desde el punto de vista formal de su adopción". Ello además es claro,
porque la simple mención de una norma derogada no la revive, de acuerdo con lo
consagrado por el artículo 14 de la Ley 153 de 1887.
V. CONCEPTO FISCAL
El Procurador
General de la Nación, rindió concepto solicitando a la Corte declarar
constitucional la disposición demandada.
Señala, que "desde
el momento en que entró a regir la ley 126 de 1938, las canalizaciones
primarias han tenido un tratamiento preferencial por parte del legislador, y
aún cuando en el artículo 7° de la ley 56 de 1981, se ordenó gravar con los
impuestos municipales las obras públicas que se construyan para generar y
transmitir energía eléctrica, tal disposición no cobijó a las canalizaciones
primarias. Por ello, estas obras no han sido gravadas por los municipios, como
erróneamente lo creen los demandantes.
En consecuencia,
el legislador, al disponer mediante la norma objeto de examen que la
prohibición contenida en el artículo 17 de la ley 126 de 1938 continúa vigente,
no transgredió el artículo 294 de la Carta Política, pues en ejercicio de su
facultad impositiva, ha reiterado el tratamiento preferencial con el que se
beneficia a las entidades que prestan servicios públicos, cuando realizan
canalizaciones primarias, sin afectar los tributos que pertenecen a las
entidades territoriales, como los establecidos en el artículo 7° de la Ley 56
de 1981".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
Esta Corporación es
competente para resolver la presente demanda, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 241-4 de la Constitución.
2. El problema
que plantean los demandantes
De acuerdo con la
demanda, se solicita a la Corte resolver si el aparte demandado del artículo 97
de la ley 143 de 1994 concede efectos retroactivos a una disposición de
carácter tributario, retirada con anterioridad del ordenamiento,
específicamente el artículo 17 de la ley 126 de 1938 y, si en ésta se consagra
una exención tributaria en perjuicio de las entidades territoriales.  Sin
embargo, estos puntos no serán objeto de análisis pues los cargos mencionados
no son predicables del precepto que aquí se acusa.
En efecto, en la
disposición materia de impugnación, el legislador decidió derogar la ley 126 de
1938, salvo el artículo 17, entonces es esta facultad y no otra la que debe ser
objeto de estudio por parte de la Corporación. Por consiguiente, si los actores
consideran que el contenido de la norma que el legislador ha dejado vigente
viola algunos preceptos del Estatuto Superior, han debido demandarla, pero como
no lo hicieron, la Corte no puede pronunciarse sobre ella.
3. Facultad del
legislador para derogar la legislación preexistente y la incompetencia de la
Corte para determinar si el artículo 17 de la ley 26 de 1938 se encuentra
vigente
El artículo 97 de la
ley 143 de 1994, prescribe: "La presente Ley (…) deroga las
disposiciones que le sean contrarias, en especial las Leyes (…) 126 de 1938,
con exclusión de los artículos 17 (…)", siendo el aparte subrayado
el acusado. Al confrontar este mandato legal con la Constitución, advierte la
Corte que se ajusta a sus disposiciones, por las razones que en seguida se exponen.
En primer lugar, es
pertinente anotar que el precepto demandado se limita a derogar expresamente
una ley, en forma parcial, lo que constituye el ejercicio legítimo de una
atribución propia del Congreso de la República que, en principio, no comporta
reproche alguno de constitucionalidad, pues de acuerdo con el artículo 150 de
la Carta:  "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones: 1°) Interpretar, reformar y derogar las
leyes." (Destaca la Corte)
"La
derogación de una norma jurídica por parte de quien goza de la facultad
constitucional  para el efecto -en este caso el Congreso de la República- no es
sino el ejercicio normal de una atribución y, por tanto, mal puede entenderse
que con el acto respectivo se vulnere la Constitución Política....... No puede
olvidarse que el titular de la función legislativa es el Congreso (artículo 150
C.P.) y que, en cuanto cumpla los requisitos de forma establecidos en la
Constitución y en su propia Ley Orgánica, bien puede ejercitarla cuando lo
estime conveniente. En lo que atañe a la derogación de preceptos legales, le es
posible disponerla respecto de cualquier ordenamiento legal vigente, de manera
total o parcial." [1]
En cuanto a la
derogación de disposiciones de carácter tributario ha sostenido la Corte:
"Si un
principio jurídico universal consiste en que las cosas se deshacen como se
hacen, debe preservarse en el orden tributario el de que quien crea los
gravámenes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera
el sistema tributario. De allí que, en tiempo de paz, sea al Congreso al que
corresponda legislar en materia tributaria, con toda la amplitud que se
atribuye a tal concepto, mediante la creación, modificación, disminución,
aumento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones, bien que éstas
sean fiscales o parafiscales; la determinación de los sujetos activos y
pasivos; la definición de los hechos y bases gravables y las tarifas
correspondientes."[2]
Sobre la oportunidad
de la función derogatoria también se ha pronunciado la Corte,  entre otras, en
la sentencia C-529 de 1994, cuyos apartes pertinentes se transcriben a
continuación:
"Si
el legislador careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes
preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal
tendría que quedar petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de
la colectividad no podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la
ley quedaría supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que
quizá tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero
que pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos
propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene
aplicación el orden jurídico.
Estamos,
pues, frente a una facultad que no es posible desligar de la función
legislativa por cuanto es connatural a ella, toda vez que el legislador está
llamado a plasmar, en el Derecho que crea, las fórmulas integrales de aquello
que, según su apreciación, mejor conviene a los intereses de la comunidad. Por
ello no es extraño que estime indispensable sustituir, total o parcialmente, el
régimen jurídico por él mismo establecido, con el objeto de adecuar los nuevos
preceptos a los postulados que inspiran su actividad."[3]
En síntesis, de
conformidad con el artículo 150 del Estatuto Supremo, el legislador goza de
autonomía para determinar cuáles normas deben ser retiradas del ordenamiento
positivo y cuáles deben permanecer. Por esta razón, la norma impugnada no viola
la Constitución, pues simplemente se limita a señalar la derogación parcial de
una ley, concretamente de la No. 126 de 1938.
En segundo lugar, es
oportuno señalar que a la Corte Constitucional no le corresponde determinar si
un precepto legal se encuentra vigente, salvo en aquellos casos en que sea éste
el artículo demandado, pues como tantas veces se ha reiterado, el
pronunciamiento en el juicio de constitucionalidad solamente recae sobre
disposiciones que se encuentran vigentes o que estando derogadas aún continúan
produciendo efectos.
Así las cosas, la
derogación o no del artículo 17 de la ley 126 de 1938 no inhibe a la Corte para
resolver sobre la exequibilidad del aparte acusado del artículo 97 de la ley
143 de 1994, que como ya se expresó, se limita a derogar una ley en forma parcial.
En otras palabras,
si la disposición referida en el artículo acusado está vigente la situación no
cambia, pues ésta debe continuar produciendo efectos hasta el momento en que
sea retirada del ordenamiento positivo por voluntad del legislador o por que ha
sido declarada inexequible. Si por el contrario, la norma estuviera derogada,
tampoco se modificaría la situación porque para que una norma legal reviva, es
necesario que se encuentre reproducida en otra ley, tal como lo ordena el
artículo 14 de la ley 153 de 1887, que reza:
"Una ley
derogada no revivirá por las solas referencias que a ella se hagan, ni por
haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada sólo recobra
su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una  ley nueva. "
Quiere ello
significar que si el artículo 17 de la ley 126 de 1938, se encontrara
derogado,  no puede recobrar nuevamente vigencia por la sola mención que de él
se hace en el artículo 97 de la ley 143 de 1994, materia de impugnación, sino
en virtud de otro precepto legal que lo reprodujera.
VII. DECISION
Con fundamento en lo
anterior, la Corte declarará exequible la frase que dice: "...126 de
1938, con exclusión de los artículos 17...." contenida en el artículo
97 de la ley 143 de 1994, materia de acusación.
En razón de lo
expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el aparte acusado del artículo 97 de la ley 143 de 1994.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE
GOMEZ
Magistrada (E)
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional Sentencia C-185 de 1997 Magistrado Ponente:
José Gregorio Hernández Galindo
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-222 de 1995. Magistrado
Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-529 de 1994. Magistrado
Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.