C-180-02
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-180/02
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza pública e informal
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de requerimiento de cargos
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Argumento que versa sobre materia distinta a la consagrada
en norma acusada
Referencia: expediente D-3624
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 158
(parcial) del Decreto Ley 262 de 2000.
Actor: Jesús Antonio Flórez Vera
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241 numeral 5 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Jesús Antonio Flórez Vera
contra el artículo 158 (parcial) del Decreto Ley 262 de 2000.
I.  TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del
proceso y se subraya lo demandado:
“DECRETO 262 DE
2000
(Febrero 22)
Por
el cual se modifica la estructura y la organización de la Procuraduría General
de la Nación y el Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de
competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su
funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de
la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se
regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren
sujetos.
El Presidente de la
República de Colombia
En
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 4º del
artículo 1º de la Ley 573 de 2000, y oído el concepto del Procurador General de
la Nación,
DECRETA
(...)
CAPÍTULO VII
Retiro del Servicio
Artículo
158.- Retiro del servicio. El retiro definitivo de un servidor de la Procuraduría
General de la Nación, se produce por:
1.  Insubsistencia por calificación de servicios
insatisfactoria, según lo establecido en el régimen de carrera aplicable a la
entidad.
2.  Insubsistencia por inhabilidad anterior a la posesión o
sobreviviente.
3.  Insubsistencia discrecional.
4.  Renuncia.
5.  Destitución del empleo.
6.  Vencimiento del período.
7.  Vacancia por abandono del empleo.
8.  Revocatoria del nombramiento.
9.  Declaratoria de nulidad del nombramiento.
10. Supresión del empleo.
11. Edad de retiro forzoso.
12. Retiro con derecho a pensión de jubilación o vejez.
13. Invalidez absoluta.
14. Muerte.[1]
II.  LA
DEMANDA
El ciudadano Jesús Antonio Flórez
Vera acusa como inconstitucional el numeral 6 del artículo 158 del Decreto Ley
262 de 2000 por considerar que vulnera el Preámbulo y los artículos 2, 13, 25 y
121 de la Constitución Política.
Estima que el precepto demandado
viola los derechos a la igualdad y al trabajo que les asisten a las personas
para desempeñar cargos en la Procuraduría General de la Nación, ya que el único
cargo que tiene período fijo en esta entidad es el de Procurador General de la
Nación, según lo establece el artículo 276 de la Constitución.
En su criterio, la norma acusada faculta al Procurador
General para proveer discrecionalmente los cargos y para negar la convocatoria
a concurso como medio de provisión de empleos de acuerdo con el mérito, lo cual
afecta notablemente a quienes tengan vocación de servicio y reúnan los
requisitos para desempeñar cargos en este organismo.
Agrega que “la forma como se redactó la norma denunciada
deja la sensación en el mundo jurídico que el Jefe del Ministerio Público podría
retirar del servicio a los funcionarios en provisionalidad cuando así le
pareciera. Recuérdese que en los cargos se está de la siguiente manera: en
carrera administrativa, en provisionalidad y de libre nombramiento y remoción”.
Finalmente, considera que “los cuatro meses de
provisionalidad es el presupuesto legal que tiene la administración pública
para convocar al concurso y aplicar el efecto legal con que el legislador
instituyó a tal figura, o por el contrario sirve para que la administración
ejercite la facultad discrecional, (...) sin que medie el más mínimo reparo de
la constitucionalidad del derecho al trabajo (...) pues los méritos laborales,
personales, éticos, la eficiencia, honestidad y demás valores son inapreciados por
la administración pública, violándose casi siempre el debido proceso y el
derecho a la defensa”.
III.
INTERVENCIONES
Nancy L. González Camacho, en representación del Ministerio
del Interior, presentó escrito para solicitar la declaratoria de exequibilidad
de la norma acusada. Señala que del contenido del decreto impugnado se
desprende que los cargos de provisionalidad no pueden exceder de seis (6) meses
cuando se trate de vacancia definitiva, lo cual no afecta el régimen de carrera
administrativa de la Procuraduría General de la Nación, cuya reglamentación
protege los derechos de quienes se encuentran vinculados en dicho órgano de
control y permite cumplir con el principio de igualdad, especialmente en lo que
se refiere a las oportunidades de acceso a la Entidad.
Por lo tanto, expresa que no es acertada la interpretación
del actor en el sentido que el término “período” sólo es aplicable para el caso
del Procurador, como tampoco puede afirmarse que el aparte demandado sea
contrario a los preceptos constitucionales, especialmente en lo que respecta al
derecho fundamental del trabajo, por cuanto debe entenderse que la
provisionalidad implica transitoriedad, lo cual no garantiza ningún tipo de
estabilidad.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada, en
consideración a los siguientes argumentos:
En el régimen de los servidores públicos de la Procuraduría
General de la Nación, los nombramientos de los funcionarios provisionales son
los únicos que tienen fijado un período, salvo lo dispuesto para el cargo de
Procurador General de la Nación, cuyo período fijo tiene origen en el artículo
276 de la Constitución.
El artículo 82 del Decreto-Ley 262 de 2000 previó los
nombramientos en provisionalidad para proveer cargos de carrera administrativa
o de libre nombramiento y remoción del organismo de control que se encuentren
temporal o definitivamente vacantes.
El nombramiento en provisionalidad no genera para el
servidor público que ingrese al servicio de la Procuraduría General de la
Nación, el derecho a mantenerse en el cargo más allá de los expresamente
consagrados en el Decreto Ley 262 de 2000, sin perjuicio del ejercicio de la
facultad discrecional que pueda ejercer el nominador para determinar su
interrupción o prórroga legal, atendiendo sólo razones del buen servicio
público, como tampoco facultan al Procurador General de la Nación para
incumplir el deber de proveer los cargos de carrera mediante el sistema del
concurso público.
El nombramiento en provisionalidad tiene como objetivo
principal el que no se interrumpa la prestación del servicio público y, por
ello, en el momento en que culmine el concurso respecto de los cargos
definitivamente vacantes o cuando se normalice la situación administrativa que
ha dado lugar a la vacancia temporal, el nominador debe darla por terminada,
haciendo abstracción de cualquier consideración distinta a las razones del buen
servicio.
En conclusión, el nombramiento en provisionalidad sí
comporta el vencimiento del período bien por la expiración del término de los
seis (6) meses y frente al cual el nominador decide no hacer uso de su facultad
de no prorrogar la provisionalidad o por el cumplimiento de la condición
resolutoria –la existencia de un ganador del concurso que viene a ocupar el
cargo que estaba provisto en forma provisional-. Debe igualmente tenerse en
cuenta que esta provisión se puede hacer con quien venía ocupando el cargo en
provisionalidad, ya que éstos pueden participar en los concursos que convoque
la entidad para el efecto –parágrafo transitorio del artículo 186 y artículo
190 del Decreto-Ley 262 de 2000-.
V.  CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
El
debate planteado
1.  El demandante considera que la norma impugnada, al
establecer el vencimiento del período como causal de retiro del servicio
de los empleados vinculados con nombramiento provisional en la Procuraduría
General de la Nación, vulnera los derechos constitucionales fundamentales a la
igualdad y al trabajo.
Agrega que el empleo de Procurador General es el único de
período fijo en la planta de personal de ese órgano de control y que la
redacción de la norma acusada “deja la sensación en el mundo jurídico que el
Jefe del Ministerio Público podría retirar del servicio a los funcionarios en
provisionalidad cuando así le pareciera”.
Por su parte, el Procurador General y la apoderada del
Ministerio del Interior solicitan la declaratoria de exequibilidad de la norma
demandada en cuanto la vinculación en provisionalidad, a pesar de tener un
período determinado, no genera derechos de estabilidad en el cargo ni atenta
contra los derechos constitucionales invocados por el actor.
La Corte Constitucional, antes de asumir el análisis de
constitucionalidad de la norma acusada, hará una breve referencia acerca de los
requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad para permitir
el pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. Posteriormente se verificará
si la demanda cumple las exigencias mínimas de procedibilidad y, si es el caso,
asumir el estudio de los cargos formulados.
Los
requisitos de la acción pública de inconstitucionalidad
2.  De acuerdo con lo señalado en
el artículo 40 de la Constitución Política, la acción de inconstitucionalidad
representa un derecho de los ciudadanos a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político y se caracteriza por su naturaleza
pública e informal.
En tal virtud, la acción permite que todos los ciudadanos
intervengan en defensa de la integridad y supremacía de la Constitución
Política, para lo cual no se exige el cumplimiento de estrictas condiciones o
exigencias pues lo que se pretende es dar cumplimiento a los fines esenciales del
Estado y, en especial, “facilitar la participación de todos en las decisiones
que los afectan” (C.P., art. 2º).
Sin embargo, la informalidad no se traduce en la
inexistencia absoluta de parámetros para su ejercicio ya que a la Corte
Constitucional no le corresponde construir el escenario de la confrontación
jurídica pues, en tales circunstancias, estaría ejerciendo una revisión
oficiosa de constitucionalidad, la cual no está permitida por la Carta
Política.
Con tales propósitos, el artículo 2º del Decreto 2067 de
1991, por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional, consagra los
requisitos de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad.
Ellos son:
1º.   El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas;
2º.  El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideran infringidas;
3º.  Las razones por las cuales dichos textos se estiman
violados;
4º.  Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite
impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma
en que fue quebrantado; y
5º.  La razón por la cual la Corte es competente para
conocer de la demanda.[2]
3.  En esta medida, el ciudadano
no está exento del cumplimiento de un mínimo de exigencias que permitan a la
Corte Constitucional identificar las normas que acusa y los motivos por los
cuales las encuentra contrarias al ordenamiento superior. Al respecto, la Corte
Constitucional ha hecho permanente referencia a la obligación que tienen los
demandantes de atender un mínimo de requisitos, inherentes a la acción pública
que ejercen. Así por ejemplo, en la sentencia C-236 de 1997, M.P. Antonio
Barrera Carbonell, esta Corporación señaló:
Cuando el ciudadano pone en movimiento el control
constitucional por la vía de la acción, se le impone la carga procesal de
señalar las normas constitucionales violadas y también el concepto de su
violación. Esto último comporta la obligación de determinar con toda claridad
de qué modo las normas acusadas contradicen o vulneran los preceptos de la
Constitución, con el fin de destruir la presunción de constitucionalidad, sin
perjuicio de que la Corte pueda extender el análisis de constitucionalidad
frente a normas no invocadas expresamente en la demanda. Pero lo que no puede
ser admitido es que bajo una interpretación que haga el demandante del contexto
de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía indirecta, presuntas
violaciones de la Constitución, por la manera en que el legislador reguló una
determinada materia. (...)
Adicionalmente, la Corte encuentra fallas protuberantes en
la formulación de los cargos, consistentes en establecer generalizaciones en lo
relativo a la violación de los preceptos constitucionales señalados, sin hacer
el cotejo concreto entre la norma que se acusa y la disposición constitucional
que se afirma transgredida.
En estas condiciones la Corte, conforme a las
consideraciones precedentes, concluye que la demanda con la cual se inició el
presente proceso es sustantivamente inepta, por no contener cargos concretos de
inconstitucionalidad susceptibles de ser analizados y evaluados por ella
mediante el ejercicio del control constitucional.
4.  Así mismo, la Corte Constitucional ha considerado que procede
la inhibición para emitir pronunciamiento de fondo sobre la norma acusada
cuando la formulación de cargos no es comprensible, específica, pertinente y
suficiente,[3]
ni en los eventos en que se formulan cargos de conveniencia[4] o cuando la demanda se
refiere a materias no reguladas por la norma acusada.[5]
A partir de las anteriores referencias sobre los requisitos
de las demandas que se presenten en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede ahora verificar si en el proceso de la referencia
se atienden o no las condiciones señaladas.
Cargos
contra la norma demandada
5.  Al apreciar los fundamentos de la demanda se observa
que el actor parte de un presupuesto incorrecto pues estima como objeto de la
misma regulación a los “empleos de período” y a los “nombramientos
provisionales”, los cuales corresponden a dos temas diferentes del derecho
administrativo laboral: la clasificación de los empleos y las formas de
provisión de los mismos (C.P., art. 125).
Los empleados provisionales a que hace referencia el
Decreto Ley 262 de 2000 no se desempeñan en empleos de período ni tienen el
carácter de empleados de período. Por el contrario, corresponden a una modalidad
de provisión transitoria de empleos de carrera o de libre nombramiento y
remoción.  De esta manera, la causal de retiro del servicio “por vencimiento
del período” se aplica exclusivamente a quienes desempeñen empleos de
período y no a los empleados provisionales.
Por ello, existe un ámbito diferente de relaciones entre
los conceptos de “empleo de período”, “elección” y “funcionario de período” y
entre “empleo de carrera o de libre nombramiento y remoción”, “nombramiento
provisional” y “empleado provisional”, las cuales son objeto de regulaciones
particulares. Sin embargo, el actor las confunde y cree infundadamente por ello
que el “vencimiento del período” constituye una causal de retiro del
servicio de los empleados provisionales en la Procuraduría General de la
Nación.
6.  En estas circunstancias y en consideración a la
jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia, la Corte Constitucional se
inhibirá para pronunciarse de fondo en el proceso de la referencia, pues los
argumentos de la demanda versan sobre una materia distinta a la consagrada por
la norma acusada,[6]
lo cual implica que se esté frente a un cargo no predicable de la norma cuya
constitucionalidad se cuestiona.
VI. DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala
Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Inhibirse
para emitir pronunciamiento de fondo en el proceso de la
referencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR Gálvis
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no
firma la presente sentencia por cuanto presentó excusa, la cual fue debidamente
autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no
firma la presente sentencia por cuanto en su momento le fue aceptado
impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]              Diario Oficial No. 43.904 del 22 de febrero de
2000.
[2]              El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 fue revisado
en su constitucionalidad por esta Corporación y encontrado ajustado al
ordenamiento superior, en la medida en que “allí se establecen unos requisitos
mínimos razonables que buscan hacer más viable el derecho sin atentar en ningún
momento contra su núcleo esencial”. Así mismo, en la sentencia C-741 de 2001,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se hace referencia a la razonabilidad de los
requisitos exigidos en las demandas de inconstitucionalidad. Al respecto dijo
esta Corporación: “El artículo 2 del Decreto 2067 de
1991 establece los elementos indispensables que debe reunir la demanda en los
procesos de inconstitucionalidad. Se trata de unos requisitos mínimos
razonables que buscan hacer más viable el derecho [de participación política],
sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial. Así, si un ciudadano
demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente
estos requisitos, pues si no lo hace, hay una ineptitud sustancial de la
demanda que impide que la Corte se pronuncie de fondo. Además, el artículo 241
de la Constitución al consagrar de manera expresa las funciones de la Corte,
señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. De acuerdo con
esta norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las
leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo
cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando
efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un
ciudadano contra una norma legal”.
[3]              Cfr. Sentencia C-1143 de 2001, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández
[4]              cfr. Sentencias C-583 de 2001, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández y C-620 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[5]              Sentencia C-600 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[6]              En la Sentencia C-600 de 2000, M.P. Carlos Gaviria
Díaz, la Corte Constitucional se inhibió para emitir pronunciamiento de fondo
en la demanda formulada contra el artículo 18 de la Ley 228 de 1995, en la
medida en que no existía concordancia entre la norma acusada y los argumentos
expuestos por el actor. En esa oportunidad señaló lo siguiente: “Advierte la Corte que el argumento del actor versa sobre una materia
distinta a la consagrada por la norma acusada, a saber: la querella u
oficiosidad para el adelantamiento de los procesos contravencionales; y si bien
el cargo de inconstitucionalidad podría predicarse de otro artículo de la misma
Ley 228 de 1995 -v.gr. el artículo 17, sobre el cual también existe
decisión de esta Corte-, dicha disposición no fue objeto de acusación y, por
consiguiente, la Corte se abstendrá a emitir pronunciamiento por  falta de
concepto de violación”.