T-468-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-468/02
IUS VARIANDI-Alcance y límites
IUS VARIANDI-Facultad de ordenar traslados/IUS
VARIANDI-Traslados en planta de personal global y flexible
Uno de los elementos que caracteriza el
ejercicio del ius variandi consiste precisamente en la facultad de ordenar
traslados, ya sea en cuanto al reparto funcional de competencias (factor
funcional), o bien teniendo en cuenta la sede o lugar de trabajo (factor
territorial), pero sin que pueda desmejorarse al servidor en sus condiciones
laborales. No obstante, aún cuando su aplicación es tanto para la esfera de lo privado
como de lo público, es comprensible que en materia de traslados haya
diferencias dependiendo del tipo de empleador, porque cuando interviene una
entidad del Estado media siempre el interés general y los principios de la
función pública que permiten, en ciertos casos, tomar determinaciones en forma
mucho más expedita. Algunas entidades disponen de plantas globales y flexibles.
En ellas el director goza de un margen de discrecionalidad más amplio al
momento de valorar las circunstancias para ordenar un traslado, sin que esa
potestad pueda confundirse con arbitrariedad, no solo porque siempre debe
atender las necesidades del servicio sino, además, porque las especiales
circunstancias de la persona y sus condiciones laborales son aspectos a tener
en cuenta en decisiones de esta naturaleza.
DERECHO AL
TRABAJO-Planta de personal
global y flexible/IUS VARIANDI-Traslado acorde a las necesidades del
servicio
El diseño de plantas globales al
interior de la administración no afecta por sí misma el derecho al trabajo, ni
ningún otro derecho fundamental, sino que supone su armonización con las
necesidades del servicio público y del interés general. En este orden de ideas,
la estabilidad territorial de quienes laboran en instituciones con planta
global es menor a la de aquellos que lo hacen para otro tipo de entidades pues,
como fue señalado, razones de interés general justifican un tratamiento
diferente. No obstante, el ejercicio del ius variandi para ordenar traslados,
por ejemplo de una ciudad a otra en instituciones del orden nacional, tiene
como supuesto la necesidad del servicio, y encuentra su límite en el respeto a
los derechos adquiridos y la imposibilidad de desmejorar las condiciones
laborales.
INSTITUCION
PUBLICA DE PLANTA GLOBAL-Autorizaciones
para adelantar estudios no constituyen derechos adquiridos
Si bien es cierto que el Estado tiene
la obligación de promover el acceso a la educación y la cultura, respetando la
proyección de sus servidores, también lo es que cuando media la necesidad del
servicio en instituciones públicas de planta global, no puede invocarse la
autorización para adelantar estudios superiores como la consolidación de un
derecho que impida la realización de un traslado o la consecuente desmejora en
las condiciones laborales. Por el contrario, el otorgamiento de permisos
académicos significa el ejercicio de los derechos del trabajador y el
cumplimiento de los deberes de la administración, pero ellos no pueden
entenderse en términos absolutos, sino que su alcance está sujeto a las
obligaciones derivadas del cargo y las razonables exigencias del servicio,
especialmente en instituciones de planta global.
ACCION DE
TUTELA-Improcedencia para controvertir actos
administrativos que ordenan traslados laborales
ACCION DE
TUTELA-Procedencia excepcional para controvertir
orden de traslado
En algunos
eventos y de manera excepcional la tutela puede convertirse en el mecanismo
idóneo para controvertir una orden de traslado. Pero la procedencia de la
acción solo opera cuando el acto (i) sea ostensiblemente arbitrario, es decir,
carezca de fundamento alguno en su expedición, (ii) fuere adoptado en forma
intempestiva y (iii) afecte en forma clara, grave y directa los derechos
fundamentales del actor o de su núcleo familiar. Ahora bien, esto último puede
darse de diversas formas, como cuando el traslado genera serios problemas de
salud, “especialmente porque en la localidad de destino no existan condiciones
para brindarle el cuidado médico requerido”, cuando pone en peligro la vida o
la integridad del servidor o de su familia, o en aquellos eventos donde la
ruptura del núcleo familiar va más allá de una simple separación transitoria y
es originada en factores distintos al traslado o a circunstancias superables.
Solamente en estos eventos queda autorizada la intervención mediante tutela: lo
contrario significa una intromisión ilegítima en la competencia del juez
administrativo.
ACCION DE
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Controversia
sobre orden de traslado
INPEC-Traslado de empleado por necesidades del servicio/ACCION DE
TUTELA-Improcedencia por no demostración de perjuicio irremediable en
traslado de empleado del INPEC
Referencia:
expediente T-560827
Accionantes: Marco
Elías Peñaranda Abril
Procedencia: Juzgado
Primero Civil del Circuito de Cúcuta
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., trece (13) de junio de dos
mil dos (2002).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alvaro Tafur
Galvis, Clara Inés Vargas Hernández y Eduardo Montealegre Lynett, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Marco Elías
Peñaranda, actuando en nombre propio y en representación de su hijo Luis
Fernando Peñaranda Flórez, interpuso acción de tutela en contra del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC”, por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales a la educación y al trabajo, así como los derechos de su hijo a
tener una familia y no ser separado de ella (Octubre 12 de 2001).
Narra el accionante
que ingresó a laborar en el INPEC desde 1992, vinculándose en diciembre de 1998
al cargo de dragoneante, para prestar sus servicios en la Penitenciaría
Nacional de Cúcuta. Y advierte que en el segundo semestre del año 2001 se
matriculó como estudiante de Derecho en la Universidad Corporación Educativa
Mayor del Desarrollo Simón Bolívar con sede en Cúcuta.
Explica que a pesar
de haber obtenido autorización para adelantar sus estudios en la ciudad de
Cúcuta, el Director General del INPEC, mediante resolución del 4 de octubre de
2001, ordenó su traslado a la cárcel del Distrito Judicial de Santa Marta,
donde no existe el programa académico de Derecho.
En sentir del peticionario, el acto que
dispuso su traslado y contra el cual no procede recurso alguno en sede
administrativa fue expedido sin tener en cuenta su condición de estudiante universitario,
la inmediación familiar para satisfacer las obligaciones alimentarias y su buen
desempeño en la institución. De igual forma, considera que la Resolución
únicamente analizó la disponibilidad y capacidad presupuestal para asumir el
traslado, pero guardó silencio sobre la existencia de vacantes en la ciudad de
Santa Marta y dejó de lado las situaciones concretas de los trabajadores.
Contra esta decisión
el señor Peñaranda Abril dirigió la demanda de tutela, agregando que el salario
que devenga constituye la única fuente de ingreso familiar, pero le resulta
insuficiente para sostener a su familia en Cúcuta y simultáneamente sufragar
sus propios gastos en Santa Marta. En consecuencia, solicita se revoque la
decisión de traslado.
Posición del
INPEC
El Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC”, por intermedio de la coordinadora
del “Grupo de tutelas”, Marcelita Molano Urueña, intervino durante el trámite
de la acción para defender la actuación de la entidad.
En primer lugar,
considera que la tutela es improcedente ante la existencia de otra vía de
defensa, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. En segundo lugar, señala que el
acto administrativo por medio del cual se ordena el traslado colectivo no
obedece a un capricho de la entidad, sino que atiende la necesidad del servicio
prevista expresamente como una de causal autónoma de traslado (Decreto 407 de
1994, artículo 24). En tercer lugar, explica que la planta de personal del
INPEC es global nacional, razón por la cual los empleados deben prestar sus
servicios en el tiempo y lugar que determine el Director General, siempre y
cuando sea dentro del territorio nacional (Decreto 407 de 1994, artículo 173).
En cuarto lugar, advierte que la vinculación de los servidores del INPEC se
hace mediante un acto legal y reglamentario denominado “acto condición”,
según el cual al momento de su posesión los funcionarios aceptan las reglas
propias de la entidad. Finalmente, señala que de conformidad con la información
suministrada por la división de Gestión Humana del INPEC, en la hoja de vida
del señor Peñaranda Abril no reposa constancia que acredite la condición de
estudiante del mismo.
Pruebas
De la documentación
aportada por las partes durante el trámite de la acción, la Corte destaca lo
siguiente:
- Fotocopia del acta
de posesión de Marco Elías Peñaranda Abril ante el director de la Penitenciaría
Nacional de Cúcuta, en el cargo de Dragonenante de Prisiones, código 5260,
grado 06, fechada del 10 de diciembre de 1998 (fl.18).
- Fotocopia de la
solicitud para adelantar estudios de Derechos en la Corporación Educativa Mayor
del Desarrollo Simón Bolívar, suscrita por el actor y dirigida al director de
la Penitenciaría Nacional de Cúcuta. La misma fue radicada el 17 de agosto de
2001, registra un concepto favorable del Comandante de Vigilancia y tiene
constancia de autorización con la siguiente precisión: “sin perjuicio al
servicio” (fl.1).
- Fotocopia de la
constancia emitida por la institución universitaria (agosto 14 de 2001), donde
acredita que el señor Marco Elías Peñaranda cursa primer semestre de Derecho
(fl.2).
- Fotocopia del
correspondiente carné estudiantil (fl. 6).
- Fotocopia de la
Resolución No. 03386 del 4 de octubre de 2001, “Por la cual se causan novedades
de personal de custodia y vigilancia de la Penitenciaría Nacional”. El artículo
7º ordena el traslado del accionante a la Cárcel del Distrito Judicial de Santa
Marta “por necesidades del servicio”, y el artículo 8º reconoce y ordena
el pago de la respectiva prima de instalación en cuantía de $ 1.153.950 (fls.
9-10).
Sentencia de
primera instancia
El Juzgado Primero
Civil del Circuito de Cúcuta concedió la solicitud de tutela por sentencia del
veintiséis (26) de octubre de 2001. Para el despacho, la facultad discrecional
de modificar las condiciones de trabajo por parte del director general del
INPEC tiene como límite el análisis de las circunstancias concretas de la
persona y el reconocimiento de la condición humana. De esta manera, considera
que la entidad debió tener en cuenta la situación de estudiante del actor, así
como la autorización por ella otorgada, sin aceptar como excusa la falta de
comunicación al interior de la propia entidad.
En criterio del
juzgado, la condición de trabajador y estudiante del señor Peñaranda le ofrecía
una relativa inamovilidad temporal, “generada por la confianza legítima que
le produjo la autorización en virtud de la cual ingresa a estudiar, oportunidad
que la querellada debe garantizarle cuando menos en lo relativo a la
posibilidad de que el mismo se adelante como es la aspiración de aquél con su
consentimiento”.
Ante la
imposibilidad física del actor para continuar su proceso de formación
profesional, considera vulnerado el derecho a la educación. Sin embargo, el
juzgado no encuentra violación de los derechos al trabajo, ni de los derechos
del menor; lo primero, por cuanto no observa desmejoramiento en las condiciones
laborales o en el ejercicio de funciones, y lo segundo, por carencia de
elementos probatorios sobre la supuesta ruptura de la unidad familiar o la
grave afectación del menor.
Finalmente, concluye
que no existe otro mecanismo judicial de defensa que resulte eficaz para la
protección del derecho reclamado, en la medida que no proceden recursos en sede
administrativa y que la vía contenciosa no resulta ser la más expedita. Por tal
motivo ordena a la entidad proferir un nuevo acto administrativo en donde,
previa manifestación escrita y expresa del peticionario, se garantice su
situación personal, con la posibilidad de continuar sus estudios académicos en
una institución donde el programa se encuentre vigente o, de lo contrario, se
mantenga el permiso concedido y la estadía en la ciudad de Cúcuta, por lo menos
hasta el término del periodo lectivo correspondiente.
Impugnación
El Instituto
Nacional y Penitenciario y Carcelario impugnó la decisión de primera instancia,
para lo cual reiteró los argumentos señalados en la contestación de la demanda.
Sentencia de
segunda instancia
La Sala Civil y de
Familia del Tribunal Superior de Cúcuta, mediante sentencia del siete (7) de
diciembre de 2001, revocó la decisión de primera instancia y en su lugar denegó
la tutela por considerarla improcedente. A juicio del Tribunal, los nominadores
tienen la facultad de trasladar empleados y funcionarios teniendo en cuenta las
necesidades del servicio, sin que ello constituya una decisión arbitraria o de
abuso de poder. Señala que la resolución emanada del INPEC fue sustentada en la
necesidad del servicio, prevista expresamente como una causal de traslado que
genera al funcionario la obligación correlativa de prestar el servicio “en
el lugar y tiempo que determine el Director General siempre y cuando lo sea
dentro del territorio nacional”.
Para el tribunal, la
tutela es improcedente por dos razones: de un lado, porque la decisión de
traslado constituye un acto susceptible de control jurisdiccional por la vía
contencioso administrativa y de ser suspendido provisionalmente; por el otro,
considera que los traslados realizados atendiendo estrictamente la necesidad
del servicio no vulneran derecho fundamental alguno. Y agrega que debido a las
especiales funciones de investigación y seguridad propias del INPEC, el manejo
de la planta de personal es global, del orden nacional y con una mayor
discrecionalidad para la realización de traslados, más aún cuando la
vinculación a la entidad se efectúa mediante un “acto condición”.
La Sala estima que
ante una colisión entre el derecho a la educación y el interés general
prevalece este último, porque no puede asegurarse la permanencia del actor en
la ciudad de Cúcuta con el argumento de sus estudios superiores, so pena del deterioro
de la función pública para la cual fue nombrado. Tampoco observa
desconocimiento de los derechos del menor pues, en su criterio, “está
también la madre que como cabeza del hogar prodiga al menor afecto y todos los
cuidados inherentes”.
Destaca luego que la
decisión de traslado no afecta las condiciones laborales del actor, pues
respeta su categoría, la naturaleza de su cargo y le proporciona la
correspondiente prima de traslado. Finalmente, desestima la violación del
debido proceso al señalar que la resolución fue emanada de autoridad competente
y legalmente notificada.
Revisión por la
Corte
Remitida a esta
Corporación, mediante auto del siete de marzo de 2001, la Sala de Selección
Numero Tres dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1.- Esta Corte es
competente para revisar los presentes fallos de tutela, de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591
de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
El asunto bajo
revisión
2.- Para el actor,
la decisión de traslado a la ciudad de Santa Marta atenta contra sus derechos a
la educación y al trabajo, así como contra los derechos de su menor hijo a
tener una familia y no ser separado de ella. Considera que la entidad no tuvo
en cuenta sus circunstancias particulares, especialmente la de encontrarse
estudiando la carrera de Derecho en la ciudad de Cúcuta previa autorización de
la propia entidad. Por su parte, el INPEC sostiene que el traslado obedece a
necesidades del servicio, que la planta de personal es global y de carácter
nacional y que, además, la vinculación del actor corresponde a un “acto
condición”, según el cual éste aceptó las reglas de la entidad al momento
de tomar posesión en el cargo. Por último, considera que la tutela es
improcedente por existir otros medios de defensa judicial.
De acuerdo con lo
anterior, esta Sala deberá determinar si el acto administrativo por medio del
cual se dispuso el traslado del actor vulnera o no los derechos invocados y si
su protección por vía de tutela resulta admisible. Para ello la Corte comenzará
por analizar el alcance del ius variandi y de la potestad de ordenar
traslados laborales en instituciones públicas con planta global, las
características de la vinculación de los servidores del INPEC, su grado de
estabilidad territorial y, con estos elementos de juicio, estudiará luego la
situación concreta del peticionario teniendo en cuenta la existencia o no de
otros mecanismos judiciales de defensa.
El ejercicio del ius
variandi y sus límites. Plantas globales y flexibles
3.- El ius
variandi, entendido como la potestad del patrono en ejercicio de su poder
subordinante para alterar las condiciones en cuanto al modo, lugar, cantidad o
tiempo de trabajo de sus empleados, encuentra su límite último en el respeto a
los derechos fundamentales del trabajador y debe enmarcarse siempre dentro de
la órbita del respeto a la dignidad humana. En esta medida, su carácter
absoluto desaparece para convertirse en un criterio condicional, es decir,
sujeto a las razonables necesidades de una empresa, siempre y cuando no
conlleve una desmejora en las condiciones laborales[1]. Su alcance no está
circunscrito únicamente a las relaciones entre particulares, sino que, por el
contrario, resulta completamente válido cuando el empleador es una entidad de
derecho público, pues los límites a su ejercicio se derivan del reconocimiento
del trabajador como sujeto de derechos y no del tipo de vinculación o de la
clase de empleador que se tenga[2].
4.- Uno de los
elementos que caracteriza el ejercicio del ius variandi consiste
precisamente en la facultad de ordenar traslados, ya sea en cuanto al reparto
funcional de competencias (factor funcional), o bien teniendo en cuenta la sede
o lugar de trabajo (factor territorial), pero sin que pueda desmejorarse al
servidor en sus condiciones laborales. No obstante, aún cuando su aplicación es
tanto para la esfera de lo privado como de lo público, es comprensible que en
materia de traslados haya diferencias dependiendo del tipo de empleador, porque
cuando interviene una entidad del Estado media siempre el interés general y los
principios de la función pública que permiten, en ciertos casos, tomar
determinaciones en forma mucho más expedita.
Con tal propósito, algunas
entidades disponen de plantas globales y flexibles que les permite adoptar con
la suficiente celeridad las medias necesarias para garantizar el cumplimiento
de las funciones a su cargo. En ellas el director goza de un margen de
discrecionalidad más amplio al momento de valorar las circunstancias para
ordenar un traslado, sin que esa potestad pueda confundirse con arbitrariedad,
no solo porque siempre debe atender las necesidades del servicio sino, además,
porque las especiales circunstancias de la persona y sus condiciones laborales
son aspectos a tener en cuenta en decisiones de esta naturaleza. La Fiscalía
General de la Nación[3],
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales[4],
la Registraduría Nacional del Estado Civil[5],
la Aeronáutica Civil[6],
los cuerpos de la Fuerza Pública[7]
y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC[8], son algunas de esas
entidades. Pero el interrogante que surge es entonces si las plantas globales y
flexibles pueden afectar o no los derechos fundamentales de los trabajadores.
5.- Al respecto, la
Corte considera que el diseño de plantas globales al interior de la
administración no afecta por sí misma el derecho al trabajo, ni ningún otro
derecho fundamental, sino que supone su armonización con las necesidades del
servicio público y del interés general. En la Sentencia T-715 de 1996, la Corte
se pronunció con ocasión de la tutela interpuesta por una servidora de la
Aeronáutica Civil que fue trasladada de la ciudad de Ibagué a la ciudad de
Girardot; en aquella oportunidad analizó el punto y dijo lo siguiente:
“Con todo, prima
facie no se observa una evidente contradicción entre el establecimiento de
las plantas globales y la normativa constitucional. La planta de personal
global y flexible tiene por fin garantizarle a la administración pública mayor
capacidad de manejo de su planta de funcionarios, con el objeto de atender las
cambiantes necesidades del servicio y de cumplir de manera más eficiente con
las funciones que le corresponden. Este es, pues, un punto en el que existe
tensión entre el interés general y los deberes del Estado, y los derechos de
los trabajadores. Sin embargo, no es claro que el establecimiento de una planta
global afecte el núcleo esencial de la estabilidad y los derechos de los
trabajadores, ya que éstos siguen gozando de ellos, pero en una forma tal que
se armonizan con el interés de elevar la eficiencia de la administración.”
6.- En este orden de ideas, la estabilidad
territorial de quienes laboran en instituciones con planta global es menor a la
de aquellos que lo hacen para otro tipo de entidades pues, como fue señalado,
razones de interés general justifican un tratamiento diferente. No obstante, el
ejercicio del ius variandi para ordenar traslados, por ejemplo de una
ciudad a otra en instituciones del orden nacional, tiene como supuesto la
necesidad del servicio, y encuentra su límite en el respeto a los derechos
adquiridos y la imposibilidad de desmejorar las condiciones laborales.
7.- Igualmente, la jurisprudencia
constitucional ha sido consistente en señalar el mayor grado de
discrecionalidad que tienen las autoridades para ordenar traslados en entidades
con planta global y flexible. Así, en la sentencia T-615 de 1992, cuando la
Corte estudió la situación de un miembro de la Policía Nacional que fue
trasladado del departamento de Risaralda al departamento de Arauca, explicó que
la naturaleza del cuerpo de policía demandaba cambios frecuentes de personal,
lo cual repercutía en la necesidad de un sistema de traslados que permitiera
desarrollar estrategias de cubrimiento local o regional, mediante un margen de
discrecionalidad y una inmediata disponibilidad del personal, advirtiendo que “el
poder correspondiente tampoco puede considerarse omnímodo sino que, como toda
atribución discrecional, exige una orientación razonable y un ejercicio
ajustado a los fines que persigue.”
Posteriormente, al analizar el caso de la
Registradora Municipal de Zapatoca (Santander), quien fue trasladada
transitoriamente al municipio de Carmen de Chucurí, la Corte reiteró los
planteamientos de la antes mencionada Sentencia T-715 de 1996 y advirtió que “el
grado de discrecionalidad de algunas instituciones en punto al traslado es
mucho mayor - y por lo tanto es más restringida la posibilidad de control del
juez constitucional sobre los actos que dispongan la reubicación -, de acuerdo
con la naturaleza de la entidad y el tipo de funciones que desarrolla”
(Sentencia T-288 de 1998).
En la sentencia T-355 de 2000, la Corte
se pronunció en relación con la acción de tutela interpuesta por un miembro de
la Policía, quien cursaba séptimo semestre de Psicología en la Universidad del
Cauca y fue trasladado de la ciudad de Popayán al municipio de El Tambo. Luego
de señalar que en tales eventos no opera una simple relación laboral, sino que
media la disciplina propia de la fuerza pública, con responsabilidades en la defensa
de la soberanía, la preservación del territorio, la seguridad y la convivencia,
la Corte explicó lo siguiente:
“[E]s
comprensible que exista un alto grado de discrecionalidad por parte de los
superiores para realizar los movimientos que se consideren necesarios, máxime
teniendo en cuenta la situación de inseguridad y violencia que se vive
actualmente en el país, pues lo contrario equivaldría a declinar en la labor
que se le ha encomendado. No puede pretenderse dar un trato similar a una
persona que trabaja en una empresa del sector privado, o en una actividad
pública que permita mayor flexibilidad, que al miembro del Ejército o de la
Policía Nacional cuyos servicios se requieran -según las necesidades del
servicio- en cierto punto del territorio, pues en estos casos está claramente
comprometido el interés público.”
Posteriormente, dentro de la acción de
tutela interpuesta por una auxiliar de la Fiscalía General de la Nación que
laboraba en Combita (Boyacá) y cursaba estudios de Derecho, pero que fue
trasladada al municipio de Buenavista (Boyacá) donde no podía continuarlos, la
Corte reiteró los planteamientos anteriormente expuestos y denegó el amparo[9]. En la Sentencia T-1498
del mismo año la Corte reafirmó ésta posición, al pronunciarse sobre la tutela
interpuesta por un Fiscal Delegado ante el Tribunal Judicial de Armenia, que
luego de 26 años de trabajo en esa ciudad fue trasladado a Riohacha para ejercer
el mismo cargo.
Por último, en la Sentencia T-346 de
2001, la Corte explicó las particularidades de las plantas globales y flexibles
de personal, para confirmar el fallo que negó la tutela presentada por una
funcionaria de la DIAN, que había sido trasladada de la ciudad de Cartagena
(Bolivar) al municipio de Puerto Asís en el Putumayo.
Las autorizaciones para adelantar
estudios no constituyen derechos adquiridos
8.- A pesar de lo anterior, es necesario
recordar que el ejercicio del ius variandi no puede desconocer los
derechos adquiridos ni desmejorar las condiciones laborales. Por lo mismo,
surge una pregunta: cuando una entidad autoriza a uno de sus servidores para
adelantar estudios superiores, ¿genera una relativa inamovilidad temporal que
consolida un derecho y hace del traslado territorial un desmejoramiento en las
condiciones del trabajador?
Para responder el interrogante es
necesario tener en cuenta varios aspectos: en primer lugar, que como el Estado
es el encargado de promover la educación y el acceso a la cultura, es su
obligación velar por la capacitación integral de sus trabajadores, una de cuyas
formas consiste precisamente en permitir la formación universitaria sin
establecer barreras para su acceso. En segundo lugar, es razonable suponer que
quien adelanta estudios de profesionalización ha proyectado mejorar sus
condiciones de vida desde distintas perspectivas, proyecto que debe ser
respetado por el Estado. En tercer lugar, debe tenerse en cuenta cuál es el
tipo de vinculación y la naturaleza de la entidad, porque según fue explicado
anteriormente, quien labora en una institución con planta global y flexible
tiene una menor estabilidad territorial. Finalmente, es preciso tomar en
consideración si la decisión de traslado obedece a necesidades del servicio o
al mero capricho de la administración.
En este orden de idas, si bien es cierto
que el Estado tiene la obligación de promover el acceso a la educación y la
cultura, respetando la proyección de sus servidores, también lo es que cuando
media la necesidad del servicio en instituciones públicas de planta global, no
puede invocarse la autorización para adelantar estudios superiores como la
consolidación de un derecho que impida la realización de un traslado o la
consecuente desmejora en las condiciones laborales. Por el contrario, el
otorgamiento de permisos académicos significa el ejercicio de los derechos del
trabajador y el cumplimiento de los deberes de la administración, pero ellos no
pueden entenderse en términos absolutos, sino que su alcance está sujeto a las
obligaciones derivadas del cargo y las razonables exigencias del servicio,
especialmente en instituciones de planta global.
La situación específica de los
funcionarios del INPEC
9.- En la Sentencia T-016 de 1995 la
Corte analizó el caso de un funcionario del INPEC, quien a pesar de adelantar
estudios de bachillerato fue trasladado de la ciudad de Medellín al municipio
de Segovia. En aquella oportunidad señaló que el simple hecho de pretender la
anulación de un acto administrativo tornaba improcedente la tutela, pero hizo
algunas consideraciones adicionales sobre la necesidad de otorgar amplias
facultades para ordenar traslados al interior de la institución, que resultan
relevantes en esta oportunidad. Dijo entonces la Corte:
“Las cárceles no
constituyen únicamente lugares de castigo o de expiación de los delitos, sino
que, desde el punto de vista del interés social, cumplen la función de
rehabilitar y readaptar al delincuente, constituyéndose a la vez en factores
esenciales de la seguridad y la paz colectivas, pues la reclusión de enemigos
públicos, aunque no implique la eliminación total ni definitiva de los riesgos
que afronta el conglomerado social -siempre asediado por la delincuencia-,
contribuye significativamente a su disminución.
La comunidad
tiene derecho a que el Estado le garantice una eficaz, permanente y cuidadosa
guarda de los centros carcelarios y penitenciarios. A cargo de aquél está
impedir, además de las fugas de los internos, la comisión de actos ilícitos en
el interior de los establecimientos y la ocurrencia de eventos que perturben el
orden público.
Por otra parte,
los propios reclusos tienen derecho a reclamar la protección de su vida, su
integridad física y moral y su salud, para lo cual se hace menester que las
dependencias carcelarias se hallen no sólo bien dotadas desde el punto de vista
material sino atendidas con solvencia por personal idóneo, conducido y
controlado por el Estado.
Estos objetivos
no se podrían obtener ni sería posible cumplir las funciones del INPEC si entre
los diversos instrumentos de que dispone no contara con las necesarias
atribuciones de traslados y reubicación de internos y de guardianes y otros
funcionarios al servicio de los centros correccionales.
(...)
Respecto de los
segundos, la delicada responsabilidad que asumen exige una alta dosis de
confianza tanto en su adecuada preparación logística y estratégica como en su
integridad moral. Una y otra se suponen, pero la finalidad misma del servicio
puede exigir que con cierta periodicidad se rote al personal encargado de la
seguridad de los penales, no únicamente para efectos de formación, capacitación
y entrenamiento, sino con el propósito de evitar que se consoliden relaciones
de camaradería entre custodios y vigilados, o -más grave todavía- perniciosas
connivencias o ilícitos pactos.
Circunstancias
especiales pueden hacer imperativo que se refuerce la guardia en un determinado
reclusorio, que deba atenderse una emergencia, o que, al instalar nuevas cárceles,
sea preciso disponer de parte del personal de otras para la eficiente y
experimentada iniciación de sus servicios.
Todo lo dicho
indica que las atribuciones en materia de traslados tienen que acentuarse
significativamente en la actividad carcelaria, por lo cual, salvo situaciones
excepcionales, que deben ser calificadas por la entidad nominadora dentro de
los ya mencionados límites del poder discrecional, la regla aplicable es la de
una permanente disponibilidad de los funcionarios públicos a su servicio,
quienes desde su vinculación están advertidos acerca de las posibilidades de
traslado y redistribución en los distintos establecimientos del país.
Así las cosas, a
menos que se pruebe la existencia de un verdadero e inminente peligro para la
salud o la vida del afectado, o una circunstancia familiar de excepcionales
características, en la que estén comprometidos derechos fundamentales, no es la
acción de tutela el mecanismo jurídico apto para oponerse al legítimo ejercicio
del ius variandi por parte de la autoridad penitenciaria.”
Improcedencia de la tutela para
controvertir actos administrativos que ordenan traslados laborales
10.- Para la Sala es
claro que cuando existe otro mecanismo de defensa judicial la tutela resulta
improcedente según lo previsto en el artículo 86 de la Constitución y el
artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. Por ejemplo, definir la controversia
sobre la legalidad de un acto administrativo de contenido particular (por
incompetencia, expedición irregular, desconocimiento del derecho de audiencias,
falta de motivación, falsa motivación o desviación de poder), y establecer la
forma de reparar de los daños causados, son atribuciones reservadas a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo; las sentencias anteriormente
referidas son consistentes en este punto, específicamente en materia de
traslados laborales[10].
Sin embargo, como
también lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación[11], en algunos eventos y
de manera excepcional la tutela puede convertirse en el mecanismo idóneo para
controvertir una orden de traslado. Pero la procedencia de la acción solo opera
cuando el acto (i) sea ostensiblemente arbitrario, es decir, carezca de
fundamento alguno en su expedición, (ii) fuere adoptado en forma intempestiva y
(iii) afecte en forma clara, grave y directa los derechos fundamentales del
actor o de su núcleo familiar. Ahora bien, esto último puede darse de diversas
formas, como cuando el traslado genera serios problemas de salud, “especialmente
porque en la localidad de destino no existan condiciones para brindarle el
cuidado médico requerido”, cuando pone en peligro la vida o la integridad
del servidor o de su familia, o en aquellos eventos donde la ruptura del núcleo
familiar va más allá de una simple separación transitoria y es originada en
factores distintos al traslado o a circunstancias superables[12]. Solamente en estos
eventos queda autorizada la intervención mediante tutela: lo contrario
significa una intromisión ilegítima en la competencia del juez
administrativo.
Análisis del caso concreto
La Resolución No.
03386 del 4 de octubre de 2001, emitida por el Director General del INPEC y por
medio de la cual ordena varios traslados laborales, entre ellos el del actor,
constituye un acto susceptible de ser controvertido en la jurisdicción contencioso
administrativa mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En
consecuencia, es ese el ámbito donde deberá analizarse de manera reposada y con
el suficiente debate probatorio la legalidad de la decisión, si ella fue
correcta y suficientemente justificada (necesidades del servicio) o si se
incurrió en alguna de las causales de anulación, y si hay lugar o no al
restablecimiento del derecho y en qué forma. Como la procedencia de la tutela
resulta excepcional, está sujeta a los requisitos anteriormente señalados, de
cuyo estudio se ocupará la Sala a continuación.
En primer lugar, la
Corte observa que el actor está vinculado a una institución de planta global y
flexible donde la estabilidad territorial de los trabajadores es menor pues,
como fue explicado, la naturaleza de las funciones asignadas demanda un amplio
margen de discrecionalidad al momento de ordenar traslados de una ciudad a
otra.
En segundo lugar, la
Corte considera que aún cuando la entidad otorgó al señor Peñaranda Abril un
permiso para adelantar estudios de Derecho, esa autorización no le garantizaba
su inamovilidad temporal, porque las necesidades del servicio dejaban abierta
la posibilidad de adoptar esta clase de medidas, como expresamente lo señaló la
entidad en la autorización concedida (fl.1). Y según fue explicado, la orden de
traslado no configura autónomamente la violación del derecho al trabajo, ni del
derecho a la educación, porque su ejercicio está sujeto a las exigencias del
cargo de dragoneante dentro del INPEC.
En tercer lugar, la
Sala observa que la resolución cuestionada no hace referencia exclusiva al
actor, pues en ella el Director General del INPEC ordena el traslado de cinco
funcionarios más de diversas penitenciarías del país. Así mismo, sustenta la
decisión en las facultades conferidas por el artículo 24 del Decreto 407 de
1994, según el cual lo servidores de esa institución pueden ser trasladados (i)
por necesidades del servicio, (ii) por razones de orden público o (iii) por
razones de conveniencia institucional.
Para el caso
específico del señor Marco Elías Peñaranda Abril, el motivo expresamente
invocado fue la necesidad del servicio, lo cual armoniza con la jurisprudencia
sentada por ésta Corporación para las entidades de planta global y flexible.
Además, el acto no sugiere que la decisión haya sido arbitraria, precisamente
en la medida en que presenta una fundamentación jurídicamente válida. Es
posible que el actor considere que esa causa carece de sustento fáctico o no
corresponde a la verdadera intención de la administración, pero ese asunto no
puede ser debatido en sede de tutela por ser de competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa.
La Corte estima
cuestionable la afirmación de la entidad según la cual no existe constancia que
acredite la condición de estudiante del actor; de los documentos allegados en
el trámite de la tutela es fácil concluir que dicha información sí fue
suministrada a la entidad. Empero esos eventuales desórdenes tampoco
constituyen razón suficiente para otorgar el amparo solicitado.
De otra parte, a
juicio de la Sala, la decisión de la entidad no significa una desmejora en las
condiciones laborales del peticionario que amerite la protección por vía de
tutela, no sólo porque no indica que el traslado sea a un cargo de inferior
jerarquía o con menores ingresos sino, además, porque la propia entidad ordenó
el pago de una “Prima de instalación” en cuantía de $1.153.950, con lo
cual pretende compensar en algo los gastos propios del traslado. Tampoco se
trata de una determinación intempestiva, porque el trabajo en entidades de
planta global y flexible supone una alta probabilidad de que sean adoptadas
medidas como las de traslados territoriales colectivos.
Finalmente, del
material probatorio allegado al expediente, la Corte tampoco encuentra que la
orden de traslado amenace la estabilidad del núcleo familiar del actor, o que
genere riesgo cierto y directo para su vida o la de su familia. En
consecuencia, por no estar demostrada la inminencia de un perjuicio
irremediable, el mecanismo idóneo para controvertir la orden de traslado ha
debido ser la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la
jurisdicción contencioso administrativo.
En estos términos,
el fallo de segunda instancia deberá ser confirmado.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en el nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
CONFIRMAR el fallo proferido por la Sala Civil y de
Familia del Tribunal Superior de Cúcuta dentro del proceso de la referencia.
LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que la H. Magistrada doctora Clara Inés
Vargas Hernández, no firma la presente sentencia por cuando se encuentra en
comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Cfr.
Sentencias  T-407/92, T-593/92, T-483/93, C-356/94, T-715/96, C-443/98, T-523/98
y T-503/99, entre muchas otras.
[2]
Ver, por ejemplo, las Sentencias T-346/01, T-483/93 y T-355/00
[3]
Corte Constitucional, Sentencias T-965/00 y T-1498 de 2000
[4]
Corte Constitucional, Sentencias T-483 de 1993 y T-346 de 2001
[5]
Corte Constitucional, Sentencia T-288 de 1998
[6]
Corte Constitucional, Sentencia T-715 de 1996
[7]
Corte Constitucional, Sentencias T-615 de 1992 y T-355 de 2000
[8]
Corte Constitucional, Sentencia T-016 de 1995
[9]
Corte Constitucional, Sentencia T-965 de 2000.
[10]
Ver, entre otras, las Sentencias T-346 de 2001, T-1498 de 2000, T-965 de 2000,
T-288 de 1998, T-715 de 1996, T-016 de 1995 y T-483 de 1993.
[11]
Ibídem.
[12]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-965 de 2000, T-1498 de 2000 y T-346 de
2001.