C-196-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-196/12
OBLIGATORIEDAD
DE LA CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS O AFROCOLOMBIANAS-Reiteración de
jurisprudencia/CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES-No se
requería consulta previa, pero sí es obligatoria en relación con las medidas
legislativas,  administrativas, acciones, planes, programas, proyectos u
otras tareas emprendidas en el marco de la organización internacional que
afecten directamente a una o más comunidades
CONVENIO
INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES-Contenido
CONVENIO
INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES-Trámite legislativo
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADOS INTERNACIONALES Y SUS LEYES APROBATORIAS-Competencia de la
Corte Constitucional
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADOS INTERNACIONALES Y LEYES APROBATORIAS DE
TRATADOS-Características
De conformidad con lo establecido en el
artículo 241 numeral 10 de la
Constitución Política, corresponde a la
Corte el examen de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de
las leyes aprobatorias de los mismos. Según la sentencia C-468 de 1997, dicho
control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado,
pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii)
automático, pues debe ser enviado directamente por el Presidente de la
República a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a la
sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que la
Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley
y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene
fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación
del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva, pues su
finalidad es garantizar tanto la supremacía de la
Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del
Estado colombiano.
CONVENIO
INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES-Control formal/CONVENIO INTERNACIONAL
DE MADERAS TROPICALES-Requisito de consulta previa
GRUPOS ETNICOS-Derecho
fundamental a la participación en las decisiones que los afectan/DERECHO A LA
PARTICIPACION DE COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES-Protección especial al
derecho de participación en decisiones que los afectan
El Constituyente de 1991 reconoció y
garantizó la pluralidad de etnias asentadas en el territorio nacional, así como
la necesidad de salvaguardar el valor intrínseco de sus culturas como parte de
la identidad nacional, a través de la consagración en la
Constitución Política de mandatos claros dirigidos no sólo a garantizar la
defensa de las comunidades indígenas y afrodescendientes, sino también a
promover el respeto y prevalencia de sus valores culturales, ancestrales,
lingüísticos, artísticos, religiosos, sociales y políticos.
PROTECCION
Y PRESERVACION DEL MEDIO AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES-Instrumentos
internacionales/PROTECCION Y PRESERVACION DEL MEDIO AMBIENTE Y DE LOS
RECURSOS NATURALES-Jurisprudencia constitucional
CONSULTA PREVIA-Contenido y
alcance
CONSULTA PREVIA-No es el único
mecanismo de participación previsto para los grupos étnicos/COMUNIDADES
INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Espacios concretos de participación en el
ordenamiento constitucional
El mecanismo de la consulta previa no es
el único espacio de participación que el ordenamiento jurídico ha previsto para
los grupos étnicos. Además, entre otros, la jurisprudencia ha destacado los
siguientes: (i) la elección de dos senadores en circunscripción nacional
especial por comunidades indígenas; (ii) la posibilidad, ya desarrollada por la
ley, de establecer una circunscripción especial para asegurar la participación
de los grupos étnicos en la Cámara de Representantes; (iii) la obligación de
que la conformación y delimitación de las entidades territoriales indígenas se
lleve a cabo con participación de los representantes de las comunidades
indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial, de
acuerdo con el artículo 329 de la Carta; y (iv) el mandato de propiciar la
participación de los representantes de las comunidades indígenas en las
decisiones respecto de la explotación de los recursos naturales en sus
territorios, según el artículo 330 de la
Constitución.
CONSULTA PREVIA
DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Requisitos de tiempo, modo y lugar
CONSULTA PREVIA
DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Reglas
jurisprudenciales
Las
reglas jurisprudenciales generales en materia de consulta previa de medidas
legislativas a las comunidades étnicas se pueden sintetizar en los siguientes
términos: (i) la consulta previa constituye un derecho fundamental; (ii) existe
un claro vínculo entre la realización de la consulta previa y la protección de
la identidad cultural de las minorías étnicas; (iii) la realización de la
consulta previa es obligatoria cuando la medida afecta directamente a las
comunidades étnicas; (iv) el Gobierno tiene el deber de promover la consulta
previa, se trate de proyectos de ley de su iniciativa o no; (v) su pretermisión
configura una violación a la Carta Política; y (vi) la consulta debe efectuarse
en un momento previo a la radicación del proyecto de ley en el Congreso de la
República, para que los resultados del proceso de participación incidan en el
contenido de la iniciativa que se somete a consideración, sin perjuicio de la
participación prevista para los ciudadanos en general durante el trámite
legislativo.
CONSULTA PREVIA
EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES-Objeto de control automático
CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Constituye
un derecho fundamental/DERECHO
FUNDAMENTAL DE LAS COMUNIDADES ETNICAS A LA CONSULTA PREVIA-Rasgos
característicos
La Corte reiteró el
carácter de derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades étnicas
y el correlativo deber estatal de adelantarla, sintetizando sus rasgos
característicos: (i) Sobre la titularidad del derecho señaló, de acuerdo con la
sentencia C-461 de 2008, que reside, para el caso colombiano, no sólo en las
comunidades indígenas sino también en las afrodescendientes de conformidad con
el artículo 1 del Convenio 169 de la OIT. (ii) En relación con el ámbito
temático de la consulta precisó con fundamento en la sentencia SU-383 de 2003,
que ésta se debe llevar a cabo respecto de cualquier aspecto que afecte
directamente a la comunidad étnica. Es decir, la consulta previa no se
circunscribe al caso de la explotación de recursos naturales en los territorios
indígenas (artículo 330 CP)  ni al de la delimitación de las entidades
territoriales indígenas (artículo 329 CP), que fueron los expresamente
previstos por la Constitución, porque la ratificación del Convenio 169 de OIT
por parte de nuestro país, mediante la Ley 21 de 1991, amplió su espectro a
toda medida susceptible de afectar directamente a las comunidades étnicas. En
esta providencia, la Sala hace énfasis sobre el tenor literal del artículo 6
del Convenio, al señalar que no contiene restricción temática alguna. (iii)
Respecto al tipo de medidas que deben ser consultadas previamente con las
comunidades étnicas, la Corte de acuerdo con  el artículo 6 del Convenio 169 de
la OIT, reiteró que no se trata solo de medidas administrativas sino también
de medidas legislativas, y dentro de estas últimas incluyó las leyes
aprobatorias de los tratados internacionales y las reformas constitucionales. (iv)
En lo referente al momento en el cual debe hacerse la consulta previa, de
conformidad con el principio de la buena fe que informa el proceso consultivo,
reiteró que la consulta debe ser oportuna, es decir que debe hacerse con
anterioridad a la adopción de la medida pues, una vez tomada la misma, la
participación de la comunidades étnicas no tendría utilidad alguna puesto que
no podrían influir en el proceso decisorio. Esto, en materia de incorporación
de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico interno colombiano,
significa que la consulta previa debe llevarse a cabo antes de que el
Presidente de la República remita el tratado y su ley aprobatoria al Senado. (v)
Por último, sobre los efectos que tiene la omisión de la consulta previa,
en el trámite legislativo, afirmó que configura una violación a la
Carta Política, razón por la cual, ante una ley que debió haber sido
consultada procede la demanda de inconstitucionalidad. Así, la omisión de la
consulta previa “constituye un vicio [que] impide declarar exequible la ley”,
consecuencia que  no pierde aplicabilidad en ejercicio del control automático,
en el cual la Corte debe verificar el cumplimiento del requisito de la consulta
previa cuando se trate de normas que afecten directamente a las comunidades
étnicas.
AFECTACION
DIRECTA A LOS PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES POR MEDIDAS LEGISLATIVAS-Criterios para
identificarla
Referencia:
expediente LAT-371
Revisión
de la Ley 1458 del 29 de junio de 2011 “Por medio de la cual se aprueba el
“Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006”,
hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.”
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., catorce (14) de marzo de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión
constitucional de la Ley 1458 del 29 de junio de 2011, “por medio de la cual se aprueba
el “Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006”,
hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006, y del convenio internacional que incorpora.
I. ANTECEDENTES
Con base en lo
dispuesto en el artículo 241-10 de la
Carta Política, mediante oficio radicado en la
Secretaría General de esta Corporación el 2 de julio de 2011, la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República remitió copia auténtica de la Ley 1458 del 29 de junio de 2011, “Por medio de la
cual se aprueba el “Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006”,
hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006, para efectos de
su revisión constitucional.
La Magistrada Sustanciadora, mediante Auto
del 25 de julio de 2011, avocó el conocimiento del proceso y dispuso la
práctica de pruebas en éste y en el Auto del 22 de agosto de 2011. Recibidas
las pruebas[1], ordenó continuar el
trámite del mismo mediante Auto del 16 de septiembre de 2011 y, en
consecuencia, fijar en lista el proceso por el término de 10 días con el fin de
permitir la intervención ciudadana, así como dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para el concepto correspondiente y comunicar la iniciación
del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la
República y a los ministros de Relaciones Exteriores, Agricultura y Desarrollo
Rural, y Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir
sobre la exequibilidad del tratado y de la ley que lo aprueba.
II. TEXTO DEL CONVENIO
QUE SE REVISA Y DE SU LEY APROBATORIA
A continuación
se transcribe el texto de la ley enviada para revisión, conforme su publicación
en el Diario
Oficial No. 48.116 de 30 de junio de 2011
“LEY
1458 DE 2011
(Junio
29)
Por
medio de la cual se aprueba el “Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006”,
hecho
en Ginebra el 27 de enero de 2006.
El
Congreso de la República
Visto
el texto del “Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006”,
hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.
(Para
ser transcrito: Se adjunta fotocopia fiel y completa tomada de la copia en
español del Convenio, certificada por la
Consejería Jurídica de la
Secretaría General de las Naciones Unidas, la cual consta de 34 folios;
documento que reposa en los archivos de la
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores).
CONVENIO
INTERNACIONAL DE LAS MADERAS TROPICALES, 2006 PREAMBULO
Las
Partes en el presente Convenio,
a)
Recordando la Declaración y el Programa de Acción sobre el
Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional, el Programa
Integrado para los Productos Básicos, la
Nueva Asociación para el Desarrollo y el Espíritu de Sao Paulo y el Consenso
de Sao Paulo, aprobados por la XI UNCTAD;
b) Recordando
también el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1983, y el
Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1994, y reconociendo la labor
realizada por la Organización Internacional de las Maderas Tropicales y los
logros alcanzados desde sus comienzos, incluida una estrategia para lograr que
el comercio internacional de maderas tropicales provenga de recursos forestales
ordenados de forma sostenible;
c) Recordando
además la Declaración de Johannesburgo y el Plan de Aplicación adoptados
por la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en septiembre de 2002, el
Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques establecido en octubre de 2000 y
la creación conexa de la Alianza de Cooperación sobre Bosques, de la que es
miembro la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, así como la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la
Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un
consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo
sostenible de los bosques de todo tipo, y los capítulos pertinentes del
Programa 21 aprobado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo en junio de 1992, la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Convenio
de las Naciones Unidas sobre la
Diversidad Biológica y la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación;
d) Reconociendo
que los Estados, de conformidad con la
Carta de las Naciones Unidas y los principios de derecho internacional, tienen
el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia
política ambiental y la responsabilidad de asegurar que las actividades que se
lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al
medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional,
como se enuncia en el apartado a) del Principio 1 de la
Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un
consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo
sostenible de los bosques de todo tipo;
e) Reconociendo
la importancia del comercio de maderas y productos conexos para las
economías de los países productores de madera;
f)
Reconociendo también los múltiples beneficios económicos, ambientales y
sociales que proporcionan los bosques, incluidos la madera y los productos
forestales no madereros y servicios ambientales, en el contexto de la
ordenación forestal sostenible, en los ámbitos local, nacional y mundial, y la
contribución de la ordenación forestal sostenible al desarrollo sostenible y el
alivio de la pobreza y el logro de los objetivos de desarrollo
internacionalmente acordados, en particular los contenidos en la
Declaración del Milenio;
g) Reconociendo
asimismo la necesidad de promover y aplicar criterios e indicadores
comparables para la ordenación forestal sostenible como herramientas
importantes para que todos los miembros evalúen, supervisen e impulsen los
avances hacia la ordenación sostenible de sus bosques;
h) Teniendo
en cuenta las relaciones existentes entre el comercio de maderas tropicales
y el mercado internacional de las maderas y la economía mundial en general, así
como la necesidad de adoptar una perspectiva global para mejorar la
transparencia del comercio internacional de las maderas;
i) Reafirmando
su plena voluntad de avanzar lo más rápidamente posible hacia el objetivo
de conseguir que las exportaciones de maderas tropicales y productos de estas
maderas provengan de recursos forestales ordenados de forma sostenible (el
Objetivo 2000 de la
Organización Internacional de las Maderas Tropicales) y recordando el
establecimiento del Fondo de Cooperación de Bali;
j) Recordando
el compromiso asumido por los miembros consumidores en enero de 1994 de
mantener o alcanzar la ordenación sostenible de sus bosques;
k) Señalando
el papel de la buena gestión de los asuntos públicos, los acuerdos claros
de tenencia de las tierras y la coordinación intersectorial para lograr una
ordenación forestal sostenible y exportaciones de maderas provenientes de
fuentes legítimas;
1) Reconociendo
la importancia de la colaboración entre los miembros, las organizaciones
internacionales, el sector privado y la sociedad civil, incluidas las
comunidades indígenas y locales, así como otros interesados en promover la
ordenación forestal sostenible;
m) Reconociendo
también la importancia de dicha colaboración para mejorar la aplicación de
la legislación forestal y promover el comercio de maderas aprovechadas
legalmente;
n)
Observando que el aumento de la capacidad de las comunidades indígenas y
locales que dependen de los bosques, y en particular los que son propietarios y
administradores de bosques, puede contribuir a alcanzar los objetivos del
presente Convenio;
o) Observando
también la necesidad de mejorar el nivel de vida y las condiciones de
trabajo en el sector forestal, teniendo en cuenta los principios
internacionalmente reconocidos sobre estas cuestiones y los convenios e
instrumentos pertinentes de la
Organización Internacional del Trabajo;
p) Tomando
nota de que, en comparación con los productos competidores, la madera es
una materia prima eficiente desde el punto de vista energético, renovable y
respetuosa del medio ambiente;
q) Reconociendo
la necesidad de mayores inversiones en la ordenación forestal sostenible,
incluso mediante la reinversión de los ingresos generados de los bosques y del
comercio relacionado con la madera;
r) Reconociendo
también las ventajas de que los precios del mercado reflejen los costos de
una ordenación forestal sostenible;
s) Reconociendo
además la necesidad de contar con mayores recursos financieros de una
comunidad amplia de donantes, y de que esos recursos sean previsibles, a fin de
contribuir al logro de los objetivos del presente Convenio;
t) Tomando
nota de las necesidades especiales de los países menos adelantados que son
productores de maderas tropicales.
Han
convenido lo siguiente:
Capítulo
I
OBJETIVOS
Artículo
1
Objetivos
Los
objetivos del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 2006 (en adelante
“el presente Convenio”), son promover la expansión y diversificación del
comercio internacional de maderas tropicales de bosques ordenados de forma
sostenible y aprovechados legalmente y promover la ordenación sostenible de los
bosques productores de maderas tropicales:
a)
Proporcionando un marco eficaz para la consulta, la cooperación internacional y
la elaboración de políticas entre todos los miembros en relación con todos los
aspectos pertinentes de la economía mundial de la madera;
b)
Proporcionando un foro de consultas para promover el empleo de prácticas no
discriminatorias en el comercio de maderas;
c)
Contribuyendo al desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza;
d)
Reforzando la capacidad de los miembros de aplicar estrategias para conseguir
que las exportaciones de maderas y productos de maderas tropicales provengan de
recursos forestales ordenados de forma sostenible;
e)
Fomentando un mejor conocimiento de las condiciones estructurales de los
mercados internacionales, con inclusión de las tendencias a largo plazo del
consumo y la producción, de los factores que afectan el acceso al mercado, de
las preferencias del consumidor y de los precios y de las condiciones
favorables a precios que reflejen los costos de la ordenación sostenible de los
bosques;
f)
Fomentando y apoyando la investigación y el desarrollo con miras a mejorar la
ordenación de los bosques y la utilización eficiente de las maderas y la
competitividad de los productos de madera en relación con otros materiales, y
aumentando la capacidad para conservar y reforzar otros valores forestales en
los bosques, tropicales productores de madera;
g)
Desarrollando mecanismos para proporcionar recursos financieros nuevos y
adicionales con miras a promover la suficiencia y previsibilidad de los fondos
y los conocimientos técnicos especializados que sean necesarios a fin de
aumentar la capacidad de los miembros productores de lograr los objetivos del
presente Convenio, así como contribuyendo a dichos mecanismos;
h)
Mejorando la información sobre el mercado y alentando un intercambio de
información sobre el mercado internacional de las maderas, con miras a lograr
una mayor transparencia y una mejor información sobre los mercados y las
tendencias del mercado, incluidas la reunión, compilación y difusión de datos
sobre el comercio, inclusive datos sobre las especies comercializadas;
i)
Fomentando procesos de transformación mejores y más avanzados de las maderas
tropicales extraídas de recursos forestales ordenados de forma sostenible en
los países miembros productores, con miras a promover su industrialización y
aumentar así sus oportunidades de empleo y sus ingresos de exportación;
j)
Alentando a los miembros a apoyar y desarrollar la repoblación de los bosques
de maderas tropicales, así como la rehabilitación y regeneración de las tierras
forestales degradadas, teniendo presentes los intereses de las comunidades
locales que dependen de los recursos forestales;
k)
Mejorando la comercialización y la distribución de las exportaciones de maderas
y productos de maderas tropicales extraídos de recursos forestales ordenados de
forma sostenible y el aprovechamiento y comercio legales, en particular
promoviendo la sensibilización de los consumidores;
1)
Fortaleciendo la capacidad de los miembros de recopilar, elaborar y difundir
estadísticas sobre su comercio de madera, así como de informar sobre la
ordenación sostenible de sus bosques tropicales;
m)
Alentando a los miembros a elaborar políticas nacionales encaminadas a la
utilización sostenible y la conservación de los bosques productores de maderas
y manteniendo el equilibrio ecológico, en el contexto del comercio de maderas
tropicales;
n)
Fortaleciendo la capacidad de los miembros de mejorar la aplicación de la
legislación forestal y la gobernanza, así como hacer frente a la tala ilegal y
al comercio conexo de maderas tropicales;
o)
Alentando el intercambio de información para mejorar el conocimiento de los
mecanismos voluntarios como, entre otros, la certificación, a fin de promover
la ordenación sostenible de los bosques tropicales, y ayudando a los miembros
en sus esfuerzos en este ámbito;
p)
Promoviendo el acceso a las tecnologías y su transferencia y a la cooperación
técnica para cumplir los objetivos del presente Convenio, en particular en las
condiciones favorables y cláusulas preferenciales que se determinen de común
acuerdo;
q)
Fomentando un mejor conocimiento de la contribución de los productos forestales
no madereros y los servicios ambientales a la ordenación sostenible de los
bosques tropicales con el objetivo de reforzar la capacidad de los miembros de
elaborar estrategias que permitan fortalecer dicha contribución en el contexto
de la ordenación sostenible de los bosques, y cooperar con las instituciones y
procesos pertinentes para tal fin;
r)
Alentando a los miembros a reconocer el papel de las comunidades indígenas y
locales, que dependen de los recursos forestales en la consecución de la
ordenación sostenible de los bosques y elaborando estrategias encaminadas a
reforzar la capacidad de dichas comunidades para la ordenación sostenible de
los bosques que producen maderas tropicales; y
s)
Identificando y haciendo frente a las cuestiones nuevas y pertinentes que
puedan surgir.
Capítulo
II
DEFINICIONES
Artículo
2
Definiciones
A
efectos del presente Convenio:
1.
Por “maderas tropicales” se entiende las maderas tropicales para usos
industriales que tienen origen o se producen en los países situados entre el
trópico de Cáncer y el trópico de Capricornio. La expresión incluye los
troncos, las tablas, las chapas y la madera contrachapada.
2.
Por “ordenación forestal sostenible” se entenderá lo establecido en los
documentos de política y directrices técnicas pertinentes de la
Organización.
3.
Por “miembro” se entiende todo gobierno, la
Comunidad Europea o cualquier organización intergubernamental a que se refiere
el artículo 5, que haya consentido en obligarse por el presente Convenio, tanto
si está en vigor con carácter provisional como si lo está con carácter
definitivo.
4.
Por “miembro productor” se entiende todo miembro situado entre el trópico de
Cáncer y el trópico de Capricornio con recursos forestales tropicales o todo
exportador neto de maderas tropicales en términos de volumen que esté enumerado
en el Anexo A y que pase a ser Parte en el presente Convenio, o todo miembro
con recursos forestales tropicales o todo exportador neto de maderas tropicales
en términos de volumen que no esté enumerado en dicho anexo y que pase a ser
Parte en el presente Convenio y que, con su consentimiento, haya sido declarado
miembro productor por el Consejo.
5.
Por “miembro consumidor” se entiende todo miembro importador de maderas
tropicales enumerado en el Anexo B que pase a ser Parte en el presente Convenio
o todo miembro importador de maderas tropicales no enumerado en dicho anexo que
pase a ser Parte en el presente Convenio y que, con el consentimiento de ese
miembro, haya sido declarado miembro consumidor por el Consejo.
6.
Por “Organización” se entiende la
Organización Internacional de las Maderas Tropicales establecida de
conformidad con el artículo 3.
7.
Por “Consejo” se entiende el Consejo Internacional de las Maderas Tropicales
establecido de conformidad con el artículo 6.
8.
Por “votación especial” se entiende una votación que requiera al menos dos
tercios de los votos emitidos por los miembros productores presentes y votantes
y al menos el 60% de los votos emitidos por los miembros consumidores presentes
y votantes, contados por separado, con la condición de que tales votos sean
emitidos al menos por la mitad de los miembros productores presentes y votantes
y al menos por la mitad de los miembros consumidores presentes y votantes.
9.
Por “votación de mayoría distribuida simple” se entiende una votación que
requiera más de la mitad de los votos emitidos por los miembros productores
presentes y votantes y más de la mitad de los votos emitidos por los miembros
consumidores presentes y votantes, contados por separado.
10.
Por “bienio económico” se entiende el periodo comprendido entre el 1° de enero
de un año y el 31 de diciembre del año siguiente.
11.
Por “monedas convertibles libremente utilizables” se entiende el euro, el yen
japonés la libra esterlina, el franco suizo y el dólar estadounidense y cualquier
otra moneda que, por designación en cualquier momento de una organización
monetaria internacional competente, sea una moneda que se utilice efectiva y
ampliamente para realizar pagos por transacciones internacionales y se negocie
efectiva y ampliamente en los principales mercados de divisas.
12.
A
efectos del cálculo de la distribución de los votos con arreglo al apartado b)
del párrafo 2 del artículo 10, por “recursos forestales tropicales” se entiende
los bosques densos naturales y las plantaciones forestales ubicados entre el
trópico de Cáncer y el trópico de Capricornio.
Capítulo
III
ORGANIZACIÓN
Y ADMINISTRACIÓN
Artículo
3
Sede
y estructura de la
Organización Internacional de las Maderas Tropicales
1. La
Organización Internacional de las Maderas Tropicales establecida en virtud del
Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1983, seguirá en funciones
para aplicar las disposiciones y supervisar el funcionamiento del presente
Convenio.
2. La
Organización funcionará por intermedio del Consejo establecido de conformidad
con el artículo 6, de los comités y otros órganos subsidiarios a que se refiere
el artículo 26 y del Director Ejecutivo y el personal.
3. La
sede de la Organización estará en todo momento situada en el territorio de un miembro.
4. La
sede de la Organización estará situada en Yokohama, a menos que el Consejo, por
votación especial de conformidad con el artículo 12, decida otra cosa.
5. Se
podrán establecer oficinas regionales de la
Organización si el Consejo así lo decide por votación especial de conformidad
con el artículo 12.
Artículo
4
Miembros
de la organización
Habrá
dos categorías de miembros en la
Organización:
a)
Productores; y
b)
Consumidores.
Artículo
5
Participación
de organizaciones intergubernamentales
1.
Toda referencia que se haga en el presente Convenio a “gobiernos” será
interpretada en el sentido de que incluye a la
Comunidad Europea y a otras organizaciones intergubernamentales que tengan
responsabilidades comparables en lo que respecta a la negociación, celebración
y aplicación de acuerdos internacionales, en particular acuerdos de productos
básicos. En consecuencia, toda referencia que se haga en el presente Convenio a
la firma, ratificación, aceptación o aprobación, o a la notificación de aplicación
provisional, o a la adhesión, será interpretada, en el caso de dichas
organizaciones, en el sentido de que incluye una referencia a la firma,
ratificación, aceptación o aprobación, o a la notificación de aplicación
provisional, o a la adhesión por dichas organizaciones.
2. En
el caso de que se vote sobre cuestiones de su competencia, la
Comunidad Europea y las demás organizaciones intergubernamentales mencionadas
en el párrafo 1 tendrán un número de votos igual al total de los votos que
puedan asignarse a sus Estados miembros que sean Partes en el Convenio de
conformidad con el artículo 10. En tales casos, los Estados miembros de dichas
organizaciones no estarán facultados para emitir los votos asignados a cada uno
de ellos.
Capítulo
IV
EL
CONSEJO INTERNACIONAL DE LAS MADERAS TROPICALES
Artículo
6
Composición
del Consejo Internacional de las Maderas Tropicales
1. La
autoridad suprema de la Organización será el Consejo Internacional de las
Maderas Tropicales, que estará integrado por todos los miembros de la
Organización.
2.
Cada miembro estará representado en el Consejo por un representante y podrá
designar suplentes y asesores para que asistan a las reuniones del Consejo.
3.
Los suplentes estarán facultados para actuar y votar en nombre del
representante en ausencia de este o en circunstancias especiales.
Artículo
7
Facultades
y funciones del consejo
El
Consejo ejercerá todas las facultades y desempeñará, o hará que se desempeñen,
todas las funciones necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones del
presente Convenio. En particular:
a)
Aprobará, por votación especial de conformidad con el artículo 12, los
estatutos y reglamentos que sean necesarios para dar cumplimiento a las
disposiciones del presente Convenio y compatibles con éstas, tales como su
propio reglamento, el reglamento financiero y el estatuto del personal de la
Organización. Por el reglamento financiero se regirán, entre otras cosas, los
ingresos y los gastos de fondos con arreglo a las cuentas establecidas en virtud
del artículo 18. El Consejo podrá prever en su reglamento un procedimiento que
le permita decidir determinados asuntos sin reunirse;
b)
Adoptará las decisiones que sean necesarias para garantizar el funcionamiento y
la administración efectivos y eficaces de la
Organización; y
c) El
Consejo llevará la documentación necesaria para el desempeño de las funciones
que le confiere el presente Convenio.
Artículo
8
Presidente
y Vicepresidente del Consejo
1. El
Consejo elegirá para cada año civil a un Presidente y un Vicepresidente, cuyos
sueldos no serán pagados por la
Organización.
2. El
Presidente y el Vicepresidente serán elegidos, uno de entre los representantes
de los miembros productores, y el otro de entre los representantes de los
miembros consumidores.
3.
Esos cargos se alternarán cada año entre las dos categorías de miembros, lo
cual no impedirá que, en circunstancias excepcionales, uno de ellos, o ambos,
sean reelegidos.
4. En
caso de ausencia temporal del Presidente, asumirá sus funciones el
Vicepresidente. En caso de ausencia temporal simultánea del Presidente y del
Vicepresidente o en caso de ausencia de uno de ellos, o de ambos, durante el
tiempo que quede del periodo para el cual fueron elegidos, el Consejo podrá
elegir nuevos titulares de esos cargos de entre los representantes de los
miembros productores y/o de entre los representantes de los miembros
consumidores, según el caso, con carácter temporal o para el resto del periodo
para el cual fueron elegidos sus predecesores.
Artículo
9
Reuniones
del Consejo
1.
Como norma general, el Consejo celebrará por lo menos una reunión ordinaria
cada año.
2. El
Consejo celebrará reuniones extraordinarias siempre que lo decida o a petición
de cualquier miembro o del Director Ejecutivo, de acuerdo con el Presidente y
el Vicepresidente del Consejo, y
a) La
mayoría de los miembros productores o la mayoría de los miembros consumidores;
o
b) La
mayoría de los miembros.
3.
Las reuniones del Consejo se celebrarán en la sede de la
Organización, a menos que el Consejo, por votación especial de conformidad con
el artículo 12, decida otra cosa. A este respecto, el Consejo procurará
convocar las reuniones alternas del Consejo fuera de la sede, preferentemente
en un país productor.
4.
Antes de decidir la frecuencia y el lugar de sus reuniones, el Consejo
procurará cerciorarse de que existan fondos suficientes.
5. La
convocación de las reuniones, así como los programas de dichas reuniones, serán
notificados a los miembros por el Director Ejecutivo al menos con seis semanas
de antelación, excepto en casos de urgencia, en los que la notificación se hará
al menos con siete días de antelación.
Artículo
10
Distribución
de los votos
1.
Los miembros productores tendrán en conjunto 1.000 votos y los miembros
consumidores tendrán en conjunto 1.000 votos.
2.
Los votos de los miembros productores se distribuirán de la manera siguiente:
a)
Cuatrocientos votos se distribuirán por igual entre las tres regiones
productoras de África, Asia-Pacífico y América Latina y el Caribe. Los votos
así asignados a cada una de estas regiones se distribuirán entonces por igual
entre los miembros productores de la región respectiva;
b)
Trescientos votos se distribuirán entre los miembros productores con arreglo a
su participación respectiva en la totalidad de los recursos forestales
tropicales de todos los miembros productores; y
c)
Trescientos votos se distribuirán entre los miembros productores
proporcionalmente al promedio de sus respectivas exportaciones netas de maderas
tropicales durante el trienio más reciente respecto del cual se disponga de
cifras definitivas.
3.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 2 de este artículo, el total de los
votos asignados a los miembros productores de la región de África, calculado de
conformidad con el párrafo 2 de este artículo, se distribuirá por igual entre
todos los miembros productores de la región de África. Si aún quedasen votos
por distribuir, cada uno de esos votos se asignará a un miembro productor de la
región de África de la manera siguiente: el primero se asignará al miembro
productor al que se haya asignado el mayor número de votos con arreglo al
párrafo 2 de este artículo, el segundo al miembro productor que le siga en
cuanto al número de votos asignados, y así sucesivamente hasta que se hayan
asignado todos los votos restantes,
4.
Con sujeción a lo dispuesto en el párrafo 5 del presente artículo, los votos de
los miembros consumidores se distribuirán de la manera siguiente: cada miembro
consumidor tendrá diez votos iniciales; el resto de los votos se distribuirá
entre los miembros consumidores proporcionalmente al promedio de sus
respectivas importaciones netas de maderas tropicales durante el periodo de
cinco años que empieza seis años civiles antes de la distribución de los votos.
5.
Los votos asignados a un miembro consumidor para un bienio determinado no
deberán superar el 5% de los votos asignados a dicho miembro para el bienio
anterior. El excedente de los votos se distribuirá entre los miembros consumidores
proporcionalmente al promedio de sus respectivas importaciones netas de maderas
tropicales durante el periodo de cinco años que empieza seis años civiles antes
de la distribución de los votos.
6. El
Consejo podrá, si lo estima conveniente, ajustar por votación especial de
conformidad con el artículo 12, el porcentaje mínimo necesario para una
votación especial por los miembros consumidores.
7. El
Consejo distribuirá los votos para cada bienio económico al comienzo de su
primera reunión de dicho bienio, de conformidad con lo dispuesto en este
artículo. Tal distribución seguirá en vigor durante el resto del bienio, sin
perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 8 de este artículo.
8.
Cada vez que cambie la composición de la
Organización o que se suspenda o restablezca el derecho de voto de cualquier
miembro de conformidad con cualquier disposición del presente Convenio, el
Consejo redistribuirá los votos dentro de la categoría o las categorías de
miembros de que se trate, según lo dispuesto en este artículo. El Consejo
decidirá, en tal caso, cuándo surtirá efecto dicha redistribución de los votos.
9. No
habrá votos fraccionarios.
Artículo
11
Procedimiento
de votación del Consejo
1.
Cada miembro tendrá derecho a emitir el número de votos que posea y ningún
miembro estará autorizado a dividir sus votos. Sin embargo, todo miembro podrá
emitir de modo diferente al de sus propios votos los votos que esté autorizado
a emitir de conformidad con el párrafo 2 de este artículo.
2.
Mediante notificación dirigida por escrito al Presidente del Consejo, todo
miembro productor podrá autorizar, bajo su propia responsabilidad, a cualquier
otro miembro productor, y todo miembro consumidor podrá autorizar, bajo su
propia responsabilidad, a cualquier otro miembro consumidor a que represente
sus intereses y emita sus votos en cualquier sesión del Consejo.
3.
Cuando un miembro se abstenga, se considerará que no ha emitido sus votos.
Artículo
12
Decisiones
y recomendaciones del Consejo
1. El
Consejo hará todo lo posible por tomar todas sus decisiones y formular todas
sus recomendaciones por consenso.
2. Si
no puede lograrse el consenso, el Consejo tomará todas sus decisiones y
formulará todas sus recomendaciones por votación de mayoría distribuida simple,
a menos que el presente Convenio prevea una votación especial.
3.
Cuando un miembro se acoja a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 11 y se
emitan sus votos en una sesión del Consejo, ese miembro será considerado, a los
efectos del párrafo 1 de este artículo, como presente y votante.
Artículo
13
Quórum
en el Consejo
1.
Constituirá quórum para cualquier sesión del Consejo la presencia de la mayoría
de los miembros de cada una de las categorías a que se hace referencia en el
artículo 4, siempre que tales miembros reúnan al menos dos tercios del total de
votos de sus respectivas categorías.
2. Si
no hay quórum conforme al párrafo 1 de este artículo el día fijado para la
sesión o el día siguiente, constituirá quórum los días siguientes de la reunión
la presencia de la mayoría de los miembros de cada una de las categorías a que
se hace referencia en el artículo 4, siempre que tales miembros reúnan la
mayoría del total de votos de sus respectivas categorías.
3. Se
considerará como presencia toda representación autorizada de conformidad con el
párrafo 2 del artículo 11.
Artículo
14
El
Director Ejecutivo y el personal
1. El
Consejo nombrará al Director Ejecutivo por votación especial de conformidad con
el artículo 12.
2. El
Consejo determinará las modalidades y condiciones del nombramiento del Director
Ejecutivo.
3. El
Director Ejecutivo será el más alto funcionario administrativo de la
Organización y será responsable ante el Consejo de la administración y el
funcionamiento del presente Convenio de conformidad con las decisiones del
Consejo.
4. El
Director Ejecutivo nombrará al personal de conformidad con el estatuto que
establezca el Consejo. El personal será responsable ante el Director Ejecutivo.
5. No
podrán tener interés financiero alguno en la industria o el comercio de las
maderas ni en actividades comerciales conexas el Director Ejecutivo ni ningún
miembro del personal.
6. En
el ejercicio de sus funciones, el Director Ejecutivo y el personal no
solicitarán ni recibirán instrucciones de ningún miembro ni de ninguna
autoridad ajena a la Organización y se abstendrán de toda acción que pueda
desacreditar su condición de funcionarios internacionales responsables en
última instancia ante el Consejo. Todo miembro respetará el carácter
exclusivamente internacional de las funciones del Director Ejecutivo y del
personal y no tratará de influir en ellos en el ejercicio de sus funciones.
Artículo
15
Cooperación
y coordinación con otras organizaciones
1. A fin
de lograr los objetivos del presente Convenio, el Consejo adoptará las
disposiciones que sean procedentes para celebrar consultas o cooperar con las
Naciones Unidas y sus órganos y organismos especializados, en particular la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y otras
organizaciones e instituciones regionales e internacionales pertinentes, así
como el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad
civil.
2. La
Organización utilizará, en la máxima medida posible, las instalaciones, los
servicios y los conocimientos técnicos de las organizaciones
intergubernamentales, gubernamentales y no gubernamentales, la sociedad civil y
el sector privado, a fin de evitar la duplicación de esfuerzos en el logro de
los objetivos del presente Convenio y potenciar la complementariedad y la
eficiencia de sus actividades.
3. La
Organización aprovechará plenamente los servicios que ofrece el Fondo Común
para los Productos Básicos.
Artículo
16
Admisión
de observadores
El
Consejo podrá invitar a cualquier Estado Miembro u observador de las Naciones
Unidas que no sea Parte en el presente Convenio, o a cualquier organización
mencionada en el artículo 15 que tenga interés en las actividades de la
Organización, a que asistan a las reuniones del Consejo en calidad de
observadores.
Capítulo
V
PRIVILEGIOS
E INMUNIDADES
Artículo
17
Privilegios
e inmunidades
1. La
Organización tendrá personalidad jurídica. En particular, estará facultada
para contratar, adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles y para litigar.
2. La
condición jurídica y los privilegios e inmunidades de la
Organización, de su Director Ejecutivo, su personal y sus expertos, y de los
representantes de los miembros que se encuentren en territorio del Japón,
continuarán rigiéndose por el Acuerdo de Sede firmado en Tokio el 27 de febrero
de 1988 entre el Gobierno del Japón y la
Organización Internacional de las Maderas Tropicales, con las enmiendas que
sean necesarias para el debido funcionamiento del presente Convenio.
3. La
Organización podrá concertar con uno o más países los acuerdos, que habrán de
ser aprobados por el Consejo, sobre las facultades, privilegios e inmunidades
que sean necesarios para el debido funcionamiento del presente Convenio.
4. Si
la sede de la Organización se traslada a otro país, el miembro de que se trate
concertará lo antes posible con la
Organización un acuerdo de sede que habrá de ser aprobado por el Consejo. En
tanto se concierta ese acuerdo, la
Organización pedirá al nuevo gobierno huésped que, dentro de los límites de su
legislación, exima de impuestos las remuneraciones pagadas por la
Organización a sus funcionarios y los haberes, ingresos y demás bienes de la
Organización.
5. El
Acuerdo de Sede será independiente del presente Convenio. No obstante, se dará
por terminado:
a)
Por acuerdo entre el gobierno huésped y la
Organización;
b) En
el caso de que la sede de la Organización se traslade del país del gobierno
huésped; o
c) En
el caso de que la Organización deje de existir.
Capítulo
VI
DISPOSICIONES
FINANCIERAS
Artículo
18
Cuentas
financieras
1. Se
establecerán las siguientes cuentas:
a) La
Cuenta Administrativa, que es una cuenta de contribuciones asignadas;
b) La
Cuenta Especial y el Fondo de Cooperación de Bali, que son cuentas de
contribuciones voluntarias; y
c)
Otras cuentas que el Consejo considere convenientes y necesarias.
2. El
Consejo establecerá, de conformidad con el artículo 7, un reglamento financiero
que permita la gestión y administración transparentes de las cuentas, con
inclusión de artículos sobre la liquidación de cuentas al terminar o expirar el
presente Convenio.
3. El
Director Ejecutivo será responsable de la administración de las cuentas
financieras e informará al Consejo a ese respecto.
Artículo
19
Cuenta
administrativa
1.
Los gastos necesarios para la aplicación del presente Convenio se cargarán a la
Cuenta Administrativa y se sufragarán mediante contribuciones anuales de los
miembros pagadas de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales
o institucionales y asignadas de conformidad con los párrafos 4, 5 y 6 de este
artículo.
2. En
la Cuenta Administrativa se incluirán:
a)
Los gastos administrativos básicos, tales como sueldos y prestaciones, gastos
de instalación y viajes oficiales; y
b)
Los gastos operativos básicos, tales como los relacionados con la comunicación
y divulgación, las reuniones de expertos convocadas por el Consejo y la
preparación y publicación de estudios y evaluaciones, de conformidad con los
artículos 24, 27 y 28 del presente Convenio.
3.
Los gastos de las delegaciones en el Consejo, en los comités y en los demás
órganos subsidiarios del Consejo mencionados en el artículo 26 serán sufragados
por los miembros interesados. En los casos en que un miembro solicite servicios
especiales de la Organización, el Consejo solicitará a dicho miembro que pague
el coste de esos servicios.
4.
Antes del final de cada bienio económico, el Consejo aprobará el presupuesto de
la Cuenta administrativa de la Organización para el bienio siguiente y
determinará la contribución de cada miembro a dicho presupuesto.
5.
Las contribuciones a la
Cuenta Administrativa para cada bienio económico se determinarán de la
siguiente manera:
a)
Los gastos mencionados en el apartado a) del párrafo 2 de este artículo se
repartirán por partes iguales entre los miembros productores y consumidores y
se calcularán en proporción al número de votos que tenga cada miembro en el
total de votos de su respectivo grupo;
b)
Los gastos mencionados en el apartado b) del párrafo 2 de este artículo se
repartirán entre los miembros en una proporción del 20% para los productores y
del 80% para los consumidores, y se calcularán en proporción al número de votos
de su respectivo grupo;
c)
Los gastos mencionados en el apartado b) del párrafo 2 de este artículo no
superarán una tercera parte de los gastos mencionados en el apartado a) del
párrafo 2 de este artículo. El Consejo podrá decidir por consenso variar este
límite para un bienio financiero en particular;
d) El
Consejo podrá examinar la manera en la que la
Cuenta Administrativa y las cuentas voluntarias contribuyen al funcionamiento
eficiente y efectivo de la Organización en el contexto de la evaluación a que
se refiere el artículo 33; y
e) Al
determinar las contribuciones, los votos de cada miembro se calcularán sin
tener en cuenta la suspensión del derecho de voto de cualquier miembro ni la
redistribución de votos que resulte de ella.
6. La
contribución inicial de todo miembro que ingrese en la
Organización después de la entrada en vigor del presente Convenio será
determinada por el Consejo basándose en el número de votos que se le asignen y
en el periodo que reste del bienio económico en curso, pero no por ello se
modificarán las contribuciones impuestas a los demás miembros para dicho bienio
económico.
7.
Las contribuciones a la
Cuenta Administrativa serán pagaderas el primer día de cada ejercicio
económico. Las contribuciones de los miembros correspondientes al bienio
económico en que ingresen en la Organización serán pagaderas en la fecha en que
pasen a ser miembros.
8. Si
un miembro no ha pagado íntegramente su contribución a la
Cuenta Administrativa en el plazo de cuatro meses contados a partir de la
fecha en que tal contribución sea pagadera de conformidad con el párrafo 7 de
este artículo, el Director Ejecutivo le solicitará que efectúe el pago lo antes
posible. Si dicho miembro sigue sin pagar su contribución en el plazo de dos
meses contados a partir de tal solicitud, se le solicitará que indique los
motivos por los cuales no ha podido efectuar el pago. Si al expirar un plazo de
siete meses contados a partir de la fecha en que su contribución sea pagadera
dicho miembro sigue sin pagar su contribución, sus derechos de voto quedarán
suspendidos hasta el momento en que haya pagado íntegramente su contribución, a
menos que el Consejo decida otra cosa por votación especial, de conformidad con
el artículo 12. Si un miembro no ha pagado íntegramente su contribución
correspondiente a dos años consecutivos, teniendo en cuenta las disposiciones
previstas en el artículo 30, dicho miembro no podrá presentar propuestas de
proyectos o anteproyectos para su financiación en virtud del párrafo 1 del
artículo 25.
9. Si
un miembro ha pagado íntegramente su contribución a la
Cuenta Administrativa en el plazo de cuatro meses contados a partir de la
fecha en que tal contribución sea pagadera conforme al párrafo 7 de este
artículo, se aplicará a la contribución de ese miembro el descuento que
establezca el Consejo en el reglamento financiero de la
Organización.
10.
Todo miembro cuyos derechos hayan sido suspendidos en virtud de lo dispuesto en
el párrafo 8 de este artículo seguirá estando obligado a pagar su contribución.
ARTÍCULO
20
Cuenta
especial
1. La
Cuenta Especial estará integrada por dos subcuentas:
a) La
Subcuenta de Programas Temáticos; y
b) La
Subcuenta de Proyectos.
2.
Las posibles fuentes de financiación de la
Cuenta Especial serán:
a) El
Fondo Común para los Productos Básicos;
b)
Las instituciones financieras regionales e internacionales;
c)
Las contribuciones voluntarias de los miembros; y
d)
Otras fuentes.
3. El
Consejo establecerá criterios y procedimientos para el funcionamiento
transparente de la Cuenta Especial. Esos procedimientos tendrán en cuenta la
necesidad de una representación equilibrada entre los miembros, incluidos los
miembros que aportan contribuciones, en el funcionamiento de la
Subcuenta de Programas Temáticos y la
Subcuenta de Proyectos.
4. La
finalidad de la Subcuenta de Programas Temáticos será facilitar la recaudación
de contribuciones que no estén previamente asignadas para la financiación de
anteproyectos, proyectos y actividades que se ajusten a los programas temáticos
establecidos por el Consejo sobre la base de las prioridades de política y de
los proyectos fijados con arreglo a los artículos 24 y 25.
5.
Los donantes podrán destinar sus contribuciones a programas temáticos
específicos o podrán pedir al Director Ejecutivo que formule propuestas para la
asignación de sus contribuciones.
6. El
Director Ejecutivo informará periódicamente al Consejo sobre la asignación y el
gasto de fondos de la Subcuenta de Programas Temáticos y sobre la ejecución,
supervisión y evaluación de los anteproyectos, los proyectos y las actividades
y sobre los fondos que se necesitan para la ejecución satisfactoria de los
programas temáticos.
7. La
finalidad de la Subcuenta de Proyectos será facilitar la recaudación de
contribuciones con fines específicos para la financiación de los anteproyectos,
los proyectos y las actividades aprobados con arreglo a los artículos 24 y 25.
8.
Las contribuciones asignadas a la Subcuenta de Proyectos solamente se
utilizarán para los anteproyectos, los proyectos y las actividades a los que
estaban destinadas, a menos que el donante decida otra cosa en consulta con el
Director Ejecutivo. Tras la finalización o eliminación de un anteproyecto, un
proyecto o una actividad, el donante decidirá el fin que se dará a cualquier
suma que no se hubiera gastado.
9. A fin
de garantizar la previsibilidad necesaria de fondos para la
Cuenta Especial, teniendo en cuenta el carácter voluntario de las
contribuciones, los miembros se esforzarán por reconstituir los fondos de la
cuenta a fin de mantener un nivel adecuado de recursos que permitan ejecutar
plenamente los anteproyectos, los proyectos y las actividades aprobados por el
Consejo.
10.
Todos los ingresos correspondientes a los anteproyectos, proyectos y
actividades específicos de la Subcuenta de Proyectos o la
Subcuenta de Proyectos Temáticos se abonarán a la respectiva subcuenta. Todos
los gastos que se hagan en dichos anteproyectos, proyectos o actividades,
incluida la remuneración y los gastos de viaje de los expertos, se cargarán a
la misma subcuenta.
11.
Ningún miembro será responsable, por el hecho de ser miembro de la
Organización, de ninguna obligación dimanante de las acciones de otros
miembros u otras entidades en relación con los anteproyectos, proyectos o
actividades.
12.
El Director Ejecutivo proporcionará asistencia para la formulación de
propuestas de anteproyectos, proyectos y actividades de conformidad con los
artículos 24 y 25 y procurará obtener, en condiciones y modalidades que el
Consejo decida, financiación suficiente y segura para los anteproyectos, proyectos
y actividades aprobados.
Artículo
21
El
Fondo de Cooperación de Bali
1. Se
establece un Fondo para la ordenación sostenible de los bosques productores de
maderas tropicales con el fin de ayudar a los miembros productores a efectuar
las inversiones necesarias para alcanzar el objetivo establecido en el apartado
d) del artículo 1 del presente Convenio.
2. El
Fondo estará integrado por:
a)
Las contribuciones de los miembros donantes;
b) El
50% de los ingresos obtenidos por concepto de actividades relacionadas con la
Cuenta Especial;
c)
Los recursos de otras fuentes, privadas y públicas, que la
Organización acepte de conformidad con su reglamento financiero; y
d)
Otras fuentes aprobadas por el Consejo.
3. El
Consejo asignará los recursos del Fondo solamente a los anteproyectos y los
proyectos que estén relacionados con el propósito enunciado en el párrafo 1 de
este artículo y hayan sido aprobados de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 24 y 25.
4. Al
asignar recursos con cargo al Fondo, el Consejo establecerá criterios y
prioridades para el uso del Fondo, teniendo en cuenta:
a)
Las necesidades de asistencia de los miembros para conseguir que las
exportaciones de maderas tropicales y productos de estas maderas provengan de
bosques ordenados de forma sostenible;
b)
Las necesidades de los miembros para poner en práctica y administrar programas
importantes de conservación de los bosques productores de madera; y
c)
Las necesidades de los miembros para ejecutar programas de ordenación
sostenible de los bosques.
5.
El Director Ejecutivo proporcionará asistencia para la elaboración de
propuestas de proyectos de conformidad con el artículo 25 y procurará obtener,
en las condiciones y modalidades que el Consejo decida, financiación suficiente
y segura para los proyectos aprobados por el Consejo.
6.
Los miembros se esforzarán por reconstituir el Fondo de Cooperación de Bali
hasta un nivel adecuado que permita alcanzar los objetivos del Fondo.
7. El
Consejo examinará periódicamente si son suficientes los recursos puestos a
disposición del Fondo y se esforzará por obtener los recursos adicionales que
necesiten los miembros productores para alcanzar las finalidades del Fondo.
Artículo
22
Formas
de pago
1.
Las contribuciones financieras a las cuentas establecidas en virtud del
artículo 18 se pagarán en monedas libremente convertibles y estarán exentas de
toda restricción cambiaria.
2. El
Consejo también podrá decidir aceptar otras formas de contribuciones a las
cuentas establecidas en virtud del artículo 18, excepto a la cuenta
administrativa, incluido material o personal científico y técnico, para atender
a las necesidades de los proyectos aprobados.
Artículo
23
Auditoría
y publicación de cuentas
1. El
Consejo nombrará a auditores independientes para que comprueben las cuentas de la
Organización.
2.
Los estados de las cuentas establecidas en virtud del artículo 18, comprobados
por auditores independientes, serán comunicados a los miembros lo antes posible
después del cierre de cada ejercicio económico, pero a más tardar seis meses
después de esa fecha, y serán examinados por el Consejo para su aprobación en
su siguiente reunión, según proceda. A continuación se publicará un resumen de
las cuentas y el balance financiero comprobados por los auditores.
Capítulo
VII
ACTIVIDADES
OPERATIVAS
Artículo
24
Actividades
de la Organización relacionadas con políticas
1.
A fin de alcanzar los objetivos estipulados en el artículo 1, la
Organización emprenderá actividades relacionadas con políticas y proyectos de
una manera integrada.
2.
Las actividades de la Organización en materia de políticas deberían contribuir
a alcanzar los objetivos del presente Convenio para los miembros de la
OIMT en general.
3. El
Consejo establecerá periódicamente un plan de acción que servirá como
orientación para las actividades de política e identificará las prioridades y
los programas temáticos a los que se hace referencia en el párrafo 4 del
artículo 20 del Convenio. Las prioridades identificadas en el plan de acción se
reflejarán en los programas de trabajo aprobados por el Consejo. Las
actividades de política pueden incluir la elaboración y preparación de
directrices, manuales, estudios, informes, herramientas básicas de comunicación
y divulgación y otros trabajos análogos identificados en el plan de acción de la
Organización.
Artículo
25
Actividades
de la Organización relacionadas con proyectos
1.
Los miembros y el Director Ejecutivo podrán presentar al Consejo propuestas de
anteproyectos y de proyectos que contribuyan al logro de los objetivos del
presente Convenio y a uno o más de las áreas de trabajo prioritarias o los
programas temáticos identificados en el plan de acción aprobado por el Consejo
de conformidad con el artículo 24.
2. El
Consejo establecerá criterios para la aprobación de los anteproyectos y
proyectos, teniendo en cuenta, entre otras cosas, su pertinencia respecto de
los objetivos del presente Convenio y las áreas de trabajo prioritarias o los
programas temáticos, sus efectos ambientales y sociales, su relación con los
programas y estrategias forestales nacionales, su rentabilidad, las necesidades
técnicas y regionales y las necesidades de evitar la duplicación de esfuerzos y
de incorporar las experiencias recogidas.
3. El
Consejo establecerá un calendario y procedimientos para la presentación, la
evaluación, la aprobación y el establecimiento del orden de prioridad de los
anteproyectos y proyectos que requieran financiación de la
Organización, así como para su ejecución, supervisión y evaluación.
4. El
Director Ejecutivo podrá suspender el desembolso de fondos de la
Organización para un anteproyecto o un proyecto si se están utilizando en
forma contraria a lo estipulado en el documento de proyecto o en casos de
fraude, dispendio, negligencia o mala administración. En la reunión siguiente
el Director Ejecutivo someterá un informe a la consideración del Consejo. El
Consejo adoptará las medidas pertinentes.
5. El
Consejo podrá limitar, con arreglo a criterios convenidos, el número de
proyectos y anteproyectos que todo miembro o el Director Ejecutivo puedan
presentar en un ciclo determinado de proyectos. El Consejo también podrá tomar
las medidas pertinentes, en particular dejar de patrocinar temporal o
definitivamente cualquier anteproyecto o proyecto, con arreglo al informe del
Director Ejecutivo.
Artículo
26
Comités
y órganos subsidiarios
1. Se
establecen como comités de la Organización, abiertos a la participación de
todos los miembros, los siguientes:
a)
Comité de Industria Forestal;
b)
Comité de Economía, Estadísticas y Mercados;
c)
Comité de Repoblación y Ordenación Forestal; y
d)
Comité de Finanzas y Administración.
2. El
Consejo podrá, por votación especial de conformidad con el artículo 12,
establecer o disolver los comités y órganos subsidiarios según proceda.
3. El
Consejo determinará el funcionamiento y el ámbito de competencia de los comités
y otros órganos subsidiarios. Los comités y otros órganos subsidiarios rendirán
cuentas al Consejo y trabajarán bajo la autoridad de este.
Capítulo
VIII
ESTADÍSTICAS,
ESTUDIOS E INFORMACIÓN
Artículo
27
Estadísticas,
estudios e información
1. El
Consejo autorizará al Director Ejecutivo para que establezca y mantenga
relaciones estrechas con las organizaciones intergubernamentales,
gubernamentales y no gubernamentales pertinentes, con el propósito de
contribuir a asegurar la disponibilidad de datos e información recientes y
fidedignos, en particular sobre la producción y el comercio de las maderas
tropicales, las tendencias y las discrepancias entre los datos, así como la
información pertinente sobre las maderas no tropicales y sobre la ordenación de
los bosques productores de madera. En la medida que se considere necesario para
la aplicación del presente Convenio, la
Organización, en colaboración con esas organizaciones, reunirá, sistematizará,
analizará y publicará dicha información.
2. La
Organización colaborará en los esfuerzos para uniformar y armonizar los
informes internacionales sobre cuestiones relacionadas con los bosques con el
fin de evitar toda duplicación en la reunión de datos de las diferentes
organizaciones.
3.
Los miembros proporcionarán, dentro del plazo que fije el Director Ejecutivo y
en la mayor medida posible de manera compatible con su legislación nacional,
las estadísticas y la información sobre las maderas, su comercio y las
actividades encaminadas a lograr la ordenación sostenible de los bosques
productores de madera y cualquier otra información pertinente que les pida el
Consejo. El Consejo decidirá el tipo de información que se ha de facilitar de
conformidad con este párrafo y el formato en que se presentará.
4. El
Consejo, previa solicitud o cuando sea necesario, se esforzará por fortalecer
la capacidad técnica de los países miembros, y en particular la de los países
miembros en vías de desarrollo, para atender a los requisitos de presentación
de estadísticas e informes de conformidad con el presente Convenio.
5. En
caso de que un miembro no haya proporcionado durante dos años consecutivos las
estadísticas e información requeridas en virtud del párrafo 3 y no haya
solicitado la asistencia del Director Ejecutivo, el Director Ejecutivo en un
primer momento solicitará a dicho miembro que facilite una explicación en un
plazo determinado. En caso de que no se reciba una explicación satisfactoria,
el Consejo adoptará las medidas que estime oportunas.
6. El
Consejo adoptará las medidas necesarias para la realización de los estudios
pertinentes sobre las tendencias y los problemas a corto y a largo plazo de los
mercados internacionales de las maderas y de los progresos realizados hacia la
consecución de una ordenación sostenible de los bosques productores de madera.
Artículo
28
Informe
anual y examen bienal
1. El
Consejo publicará un informe anual sobre sus actividades y toda otra
información adicional que estime adecuada.
2. El
Consejo examinará: y evaluará cada dos años:
a) La
situación internacional de las maderas;
b)
Otros factores, cuestiones y acontecimientos que considere de interés para
conseguir los objetivos del presente Convenio.
3. El
examen se realizará teniendo en cuenta:
a) La
información proporcionada por los miembros sobre la producción nacional, el
comercio, la oferta, las existencias, el consumo y los precios de las maderas;
b)
Otros datos estadísticos e indicadores específicos proporcionados por los
miembros a petición del Consejo;
c) La
información proporcionada por los miembros sobre los progresos realizados hacia
la ordenación sostenible de sus bosques productores de madera;
d)
Cualquier otra información pertinente de que pueda disponer el Consejo
directamente o por conducto de las organizaciones del sistema de las Naciones
Unidas y de las organizaciones intergubernamentales, gubernamentales o no
gubernamentales; y
e) La
información facilitada por los miembros acerca de sus progresos en el
establecimiento de mecanismos de control e información relacionados con el
aprovechamiento y el comercio ilegales de maderas y productos forestales no
madereros tropicales.
4. El
Consejo promoverá el intercambio de opiniones entre los países miembros en
relación con:
a) La
situación de la ordenación sostenible de los bosques productores de madera y
aspectos conexos en los países miembros;
b)
Las corrientes y necesidades de recursos en relación con los objetivos,
criterios y directrices establecidos por la
Organización.
5.
Previa petición, el Consejo tratará de aumentar la capacidad técnica de los
países miembros, en particular los países miembros en desarrollo, de obtener
los datos necesarios para un intercambio adecuado de información, incluida la
provisión de recursos para capacitación y servicios a los miembros.
6.
Los resultados del examen se incluirán en los informes de las correspondientes
reuniones del Consejo.
Capítulo
IX
DISPOSICIONES
DIVERSAS
Artículo
29
Obligaciones
generales de los miembros
l.
Durante la vigencia del presente Convenio, los miembros cooperarán entre sí y
harán todo lo posible para contribuir al logro de sus objetivos y evitar toda
acción que sea contraria a ellos.
2.
Los miembros se comprometen a aceptar y aplicar las decisiones que tome el
Consejo con arreglo a las disposiciones del presente Convenio y se abstendrán
de aplicar medidas cuyo efecto sea limitar esas decisiones o que sean
contrarias a ellas.
Artículo
30
Exención
de obligaciones
1.
Cuando ello sea necesario debido a circunstancias excepcionales, situaciones de
emergencia o casos de fuerza mayor no previstos expresamente en el presente
Convenio, el Consejo podrá, por votación especial de conformidad con el
artículo 12, eximir a cualquier miembro de cualquiera de las obligaciones
impuestas por el presente Convenio si considera satisfactorias las
explicaciones dadas por dicho miembro sobre las razones por las que no puede
cumplir la obligación.
2. Al
conceder a un miembro una exención de conformidad con el párrafo 1 de este
artículo, el Consejo indicará expresamente en qué condiciones y modalidades y
por cuánto tiempo se exime a dicho miembro de esa obligación, así como las
razones por las que se concede la exención.
Artículo
31
Reclamaciones
y controversias
Todo
miembro podrá someter al Consejo cualquier reclamación formulada contra un
miembro por incumplimiento de las obligaciones que le impone el presente
Convenio y toda controversia relativa a la interpretación o aplicación del
presente Convenio. Las decisiones del Consejo a ese respecto se tomarán por
consenso, sin perjuicio de otras disposiciones del presente Convenio, y serán
definitivas y vinculantes.
Artículo
32
Medidas
diferenciales y correctivas y medidas especiales
1.
Los miembros consumidores que sean países en desarrollo cuyos intereses
resulten perjudicados por medidas adoptadas de conformidad con el presente
Convenio podrán solicitar del Consejo la adopción de medidas diferenciales y
correctivas apropiadas. El Consejo examinará la adopción de medidas apropiadas
de conformidad con los párrafos 3 y 4 de la sección III de la resolución 93
(IV) de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo.
2.
Los miembros comprendidos en la categoría de los países menos adelantados
definida por las Naciones Unidas podrán solicitar del Consejo la adopción de
medidas especiales de conformidad con el párrafo 4 de la sección III de la
resolución 93 (IV) y con los párrafos 56 y 57 de la
Declaración de París y el Programa de Acción en favor de los Países Menos
Adelantados para el Decenio de 1990.
Artículo
33
Revisión
El
Consejo podrá revisar la aplicación del presente Convenio, incluidos sus
objetivos y mecanismos financieros, cinco años después de su entrada en vigor.
Artículo
34
No
discriminación
Ninguna
disposición del presente Convenio autorizará el uso de medidas para restringir
o prohibir el comercio internacional de madera y productos de madera, en
particular las que afecten a sus importaciones y su utilización.
Capítulo
X
DISPOSICIONES
FINALES
Artículo
35
Depositario
El
Secretario General de las Naciones Unidas queda designado depositario del
presente Convenio.
Artículo
36
Firma,
ratificación, aceptación y aprobación
1.
Del 3 de abril de 2006 y hasta un mes después de su entrada en vigor, el
presente Convenio estará abierto en la Sede de las Naciones Unidas a la firma
de los gobiernos invitados a la Conferencia de las Naciones Unidas para la
Negociación de un Convenio que Suceda al Convenio Internacional de las Maderas
Tropicales, 1994.
2.
Todo gobierno mencionado en el párrafo 1 de este artículo podrá:
a) En
el momento de firmar el presente Convenio, declarar que por dicha firma acepta
obligarse por el presente Convenio (firma definitiva); o
b)
Después de firmar el presente Convenio, ratificarlo, aceptarlo o aprobarlo
mediante el depósito de un instrumento al efecto en poder del depositario.
3. En
el momento de la firma y ratificación, aceptación o aprobación, o adhesión, o
aplicación provisional, la Comunidad Europea o cualquier organización
intergubernamental mencionada en el párrafo 1 del artículo 5°, depositará una
declaración formulada por la autoridad competente de dicha organización en la
que se especificará el carácter y el alcance de su competencia en las
cuestiones regidas por el presente Convenio, e informará al depositario de todo
cambio sustancial de dicha competencia. Si dicha organización declara que tiene
competencia exclusiva sobre todas las cuestiones regidas por el presente
Convenio, los Estados miembros de dicha organización se abstendrán de adoptar
las medidas previstas en el párrafo 2 del artículo 36 y en los artículos 37 y
38, o adoptarán las medidas previstas en el artículo 41 o retirarán la
notificación de la aplicación provisional a que se refiere el artículo 38.
Artículo
37
Adhesión
1. El
presente Convenio estará abierto a la adhesión de todo gobierno, en las
condiciones que determine el Consejo, entre las que figurará un plazo para el
depósito de los instrumentos de adhesión. Estas condiciones serán transmitidas
por el Consejo al depositario. No obstante, el Consejo podrá conceder prórrogas
a los gobiernos que no puedan adherirse en el plazo fijado en las condiciones
de adhesión.
2. La
adhesión se efectuará mediante el depósito del correspondiente instrumento en
poder del depositario.
Artículo
38
Notificación
de aplicación provisional
Todo
gobierno signatario que tenga intención de ratificar, aceptar o aprobar el
presente Convenio, o todo gobierno respecto del cual el Consejo haya
establecido condiciones de adhesión pero que todavía no haya podido depositar
su instrumento, podrá en todo momento notificar al depositario que aplicará el
presente Convenio provisionalmente, de conformidad con sus leyes y reglamentos,
cuando este entre en vigor con arreglo a lo dispuesto en el artículo 39 o, si
ya está en vigor, en la fecha que se especifique.
Artículo
39
Entrada
en vigor
1. El
presente Convenio entrará definitivamente en vigor el 1° de febrero de 2008 o
en cualquier otra fecha posterior siempre que 12 gobiernos de los miembros
productores que representen al menos el 60% del total de los votos indicado en
el Anexo A del presente Convenio y 10 gobiernos de los miembros consumidores
indicados en el Anexo B que representen al menos el 60% del volumen total de
las importaciones de maderas tropicales en el año de referencia 2005 hayan
firmado el presente Convenio definitivamente o lo hayan ratificado, aceptado o
aprobado con arreglo al párrafo 2 del artículo 36 o al artículo 37.
2. Si
el presente Convenio no ha entrado definitivamente en vigor el 1° de febrero de
2008, entrará en vigor provisionalmente en dicha fecha o en cualquier otra
fecha dentro de los seis meses siguientes siempre que 10 gobiernos de miembros
productores que reúnan al menos el 50% del total de los votos indicados en el
Anexo A del presente Convenio y 7 gobiernos de los miembros consumidores
incluidos en la lista del Anexo B que representen 50% de volumen total de las
importaciones de maderas tropicales en el año de referencia 2005 hayan firmado
el presente Convenio definitivamente o lo hayan ratificado, aceptado o aprobado
con arreglo al párrafo 2 del artículo 36 o hayan notificado al depositario, de
conformidad con el artículo 38, que aplicarán provisionalmente el presente
Convenio.
3. Si
el 1° de septiembre de 2008 no se han cumplido los requisitos para la entrada
en vigor establecidos en el párrafo 1 o en el párrafo 2 de este artículo, el
Secretario General de las Naciones Unidas invitará a los gobiernos que hayan
firmado el presente Convenio definitivamente o lo hayan ratificado, aceptado o
aprobado con arreglo al párrafo 2 del artículo 36, o hayan notificado al
depositario que aplicarán provisionalmente el presente Convenio, a reunirse lo
antes posible para decidir si el presente Convenio entrará provisional o
definitivamente en vigor entre ellos, en su totalidad o en parte. Los gobiernos
que decidan que el presente Convenio entre provisionalmente en vigor entre
ellos podrán reunirse periódicamente para examinar la situación y decidir si el
presente Convenio ha de entrar definitivamente en vigor entre ellos.
4. En
caso de que un gobierno no haya notificado al depositario, de conformidad con
el artículo 38, su decisión de aplicar provisionalmente el presente Convenio y
deposite su instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión
después de la entrada en vigor del presente Convenio, este entrará en vigor
para dicho gobierno en la fecha de tal depósito.
5. El
Director Ejecutivo de la Organización convocará la primera reunión del Consejo
lo antes posible después de la entrada en vigor del presente Convenio.
Artículo
40
Enmiendas
1. El
Consejo podrá, por votación especial de conformidad con el artículo 12,
recomendar a los miembros enmiendas al presente Convenio.
2. El
Consejo fijará el plazo dentro del cual los miembros deberán notificar al
depositario su aceptación de las enmiendas.
3.
Toda enmienda entrará en vigor 90 días después de que el depositario haya
recibido las notificaciones de aceptación de un número de miembros que
constituyan al menos dos tercios de los miembros productores y que reúnan al
menos el 75% de los votos de los miembros productores, así como de un número de
miembros que constituyan al menos dos tercios de los miembros consumidores y
que reúnan al menos el 75% de los votos de los miembros consumidores.
4.
Una vez que el depositario haya informado al Consejo de que se cumplen las
condiciones requeridas para la entrada en vigor de la enmienda, y sin perjuicio
de las disposiciones del párrafo 2 del presente artículo relativas a la fecha
fijada por el Consejo, todo miembro podrá notificar al depositario que acepta
la enmienda, siempre que haga esa notificación antes de la entrada en vigor de
la enmienda.
5.
Todo miembro que no haya notificado su aceptación de la enmienda en la fecha en
que esta entre en vigor dejará de ser Parte en el presente Convenio a partir de
esa fecha, a menos que demuestre ante el Consejo que no pudo obtener a tiempo
su aceptación por dificultades relacionadas con la conclusión de sus
procedimientos constitucionales o institucionales y que el Consejo decida
prorrogar respecto de dicho miembro el plazo fijado para la aceptación de la
enmienda. Dicho miembro no estará obligado por la enmienda hasta que haya
notificado que la acepta.
6. Si
en la fecha fijada por el Consejo de conformidad con el párrafo 2 de este
artículo no se han cumplido las condiciones requeridas para que entre en vigor
la enmienda, esta se considerará retirada.
Artículo
41
Retiro
1.
Todo miembro podrá retirarse del presente Convenio en cualquier momento después
de su entrada en vigor notificando por escrito su retiro al depositario. Ese
miembro informará simultáneamente al Consejo de la decisión que haya adoptado.
2. El
retiro surtirá efecto 90 días después de que el depositario reciba la
notificación.
3. El
retiro de un miembro no cancelará las obligaciones financieras que haya
contraído con la Organización en virtud del presente Convenio.
Artículo
42
Exclusión
Si el
Consejo estima que un miembro ha incumplido las obligaciones contraídas en
virtud del presente Convenio y decide además que tal incumplimiento entorpece
seriamente la aplicación del presente Convenio, podrá, por votación especial de
conformidad con el artículo 12, excluir del presente Convenio a ese miembro. El
Consejo lo notificará inmediatamente al depositario. Seis meses después de la
fecha de la decisión del Consejo, dicho miembro dejará de ser Parte en el
presente Convenio.
Artículo
43
Liquidación
de las cuentas en caso de retiro o exclusión de un miembro o de imposibilidad
por parte de un miembro de aceptar una enmienda
1.
El Consejo procederá a la liquidación de las cuentas con todo miembro que deje
de ser parte en el presente Convenio a causa de:
a) No
aceptación de una enmienda introducida en el presente Convenio de conformidad
con el artículo 40;
b)
Retiro del presente Convenio de conformidad con el artículo 41; o
c)
Exclusión del presente Convenio de conformidad con el artículo 42.
2. El
Consejo conservará todas las cuotas o contribuciones pagadas a las cuentas
financieras establecidas en virtud del artículo 18 por todo miembro que deje de
ser parte en el presente Convenio.
3.
Todo miembro que haya dejado de ser parte en el presente Convenio no tendrá
derecho a recibir ninguna parte del producto de la liquidación o de los demás
haberes de la Organización. Tampoco estará obligado a pagar parte alguna del
déficit, si lo hubiere, de la Organización al llegar a su término el presente
Convenio.
Artículo
44
Duración,
prórroga y terminación
1. El
presente Convenio permanecerá en vigor durante un periodo de diez años a partir
de su entrada en vigor, a menos que el Consejo decida, por votación especial de
conformidad con el artículo 12, prorrogarlo, renegociarlo o declararlo
terminado de acuerdo con lo dispuesto en este artículo.
2. El
Consejo podrá, por votación especial de conformidad con el artículo 12, prorrogar
el presente Convenio por dos períodos: un periodo inicial de cinco años y otro
adicional de tres años.
3. Si
antes de que expire el periodo de diez años mencionado en el párrafo 1 de este
artículo o antes de que expiren las prórrogas mencionadas en el párrafo 2 de
este artículo, según el caso, se ha negociado un nuevo convenio que sustituya
al actual, pero ese nuevo convenio no ha entrado en vigor provisional o
definitivamente, el Consejo podrá, por votación especial de conformidad con el
artículo 12, prorrogar el presente Convenio hasta que entre en vigor
provisional o definitivamente el nuevo convenio.
4. Si
se negocia y entra en vigor un nuevo convenio durante cualquier prórroga del
presente Convenio, de conformidad con el párrafo 2 o el párrafo 3 de este
artículo, el presenté Convenio, prorrogado, terminará cuando entre en vigor el
nuevo convenio.
5. El
Consejo podrá en todo momento, por votación especial de conformidad con el
artículo 12, dar por terminado el presente Convenio con efecto a partir de la
fecha establecida por el propio Consejo.
6.
Sin perjuicio de la terminación del presente Convenio, el Consejo continuará en
funciones durante un periodo no superior a 18 meses para proceder a la
liquidación de la Organización, incluida la liquidación de las cuentas y, en
función de las decisiones pertinentes que se adoptarán por votación especial de
conformidad con el artículo 12, conservará durante ese periodo todas las
facultades y funciones que sean necesarias a tal efecto.
7. El
Consejo notificará al depositario cualquier decisión que se tome de conformidad
con este artículo.
Artículo
45
Reservas
No se
podrán formular reservas a ninguna de las disposiciones del presente Convenio.
Artículo
46
Disposiciones
adicionales y transitorias
1. El
presente Convenio será el sucesor del Convenio Internacional de las Maderas
Tropicales, 1994.
2.
Todas las medidas adoptadas por la
Organización, o en su nombre, o por cualquiera de sus órganos, en virtud del
Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1983, o del Convenio
Internacional de las Maderas Tropicales, 1994, que estén vigentes en la fecha
de entrada en vigor del presente Convenio y en cuyos términos no se haya
estipulado su expiración en esa fecha permanecerán en vigor, a menos que se
modifiquen en virtud de las disposiciones del presente Convenio.
Hecho
en Ginebra el 27 de enero de 2006, siendo los textos del presente Convenio en
árabe, chino, español, francés, inglés y ruso igualmente auténticos.
Anexo
A
LISTA
DE GOBIERNOS PARTICIPANTES EN LA
CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA
NEGOCIACIÓN DE UN CONVENIO QUE SUCEDA AL CONVENIO INTERNACIONAL DE LAS MADERAS
TROPICALES, 1994 QUE SON POSIBLES MIEMBROS PRODUCTORES, TAL COMO SE DEFINEN EN
EL ARTÍCULO 2 (DEFINICIONES), Y ASIGNACIÓN INDICATIVA DE VOTOS CON ARREGLO AL
ARTÍCULO 10 (DISTRIBUCIÓN DE VOTOS)
Miembros
Total de votos
AFRICA
249
Angola
18
Benin
17
Camerún*
18
Congo*
18
Côte
d”Ivoire* 18
Gabón*
18
Ghana*
18
Liberia*
18
Madagascar
18
Nigeria*
18
República
Centroafricana* 18
República
Democrática del Congo* 18
Rwanda
17
Togo*
17
ASIA-PACÍFICO
389
Camboya*
15
Fiji*
14
Filipinas*
14
India*
22
Indonesia*
131
Malasia*
105
Myanmar*
33
Papua
Nueva Guinea* 25
Tailandia*
16
Vanuatu*
14
AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE  362
Barbados
7
Bolivia*
19
Brasil*
157
Colombia*
19
Costa
Rica 7
Ecuador*
11
Guatemala*
8
Guyana*
12
Haití
7
Honduras*
8
México*
15
Nicaragua
8
Panamá*
8
Paraguay
10
Perú*
24
República
Dominicana 7
Suriname*
10
Trinidad
y Tobago* 7
Venezuela*
18
Total
1.000
* Miembros
del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1994.
Anexo
B
LISTA
DE GOBIERNOS PARTICIPANTES EN LA
CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA
NEGOCIACIÓN DE UN CONVENIO QUE SUCEDA AL CONVENIO INTERNACIONAL DE LAS MADERAS
TROPICALES, 1994 QUE SON POSIBLES MIEMBROS CONSUMIDORES, TAL COMO SE DEFINEN EN
EL ARTÍCULO 2 (DEFINICIONES)
Albania
Argelia
Australia*
Canadá*
China*
Comunidad
Europea*
Alemania*
Austria*
Bélgica*
Eslovaquia
España*
Estonia
Finlandia*
Francia*
Grecia*
Irlanda*
Italia*
Lituania
Luxemburgo*
Países
Bajos*
Polonia
Portugal*
Reino
Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte*
República
Checa
Suecia*
Egipto*
Estados
Unidos de América*
Irán
(República Islámica del)
Irak
Jamahiriya
Arabe Libia
Japón*
Lesoth
Marruecos
Nepal*
Noruega*
Nueva
Zelandia*
República
de Corea*
Suiza*
*
Miembros del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1994.
I hereby certify that the
foregoing text is a true copy of
the
International Tropical
Timber
Agreement, 2006, adopted in Geneva
on 27 January 2006, the original
of
which is deposited with the
Secretary-General of the United
Nations.
Je
certifie que le texte qui
précéde
est une copie conforme de
1”Accord
international de 2006 sur
les
bois tropicaux, adopté à
Genéve
le 27 janvier 2006, et dont
l”original
se trouve déposé auprés
du
Secrétaire général des Nations
Unies.
For
the Secretary-General,
The
Legal Counsel
(Under-Secretary-General
for
Legal Affairs)
Pour
le Secrétaire général,
Le
Conseiller jur idique
(Secrétaire
général adjoint
aux
affaires juridiques)
Nicolás
Michel.
United
Nations
New York, 3
April 2006
Organisation
des Nations Unies
New York, le
3 avril 2006
RAMA
EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO
PRESIDENCIA
DE LA REPÚBLICA
Bogotá,
D. C., 29 de agosto de 2007
Autorizado.
Sométase a la Consideración del honorable Congreso de la
República para los efectos constitucionales.
(Fdo.)
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El
Ministro de Relaciones Exteriores,
(Fdo.)
Fernando Araújo Perdomo.
DECRETA:
Artículo
1°.
Apruébase el “Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006”,
hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.
Artículo
2°.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la
Ley 7ª de 1944, el “Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006”,
hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006, que por el artículo 1° de esta ley se
aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo
internacional respecto del mismo.
Artículo
3°. La
presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
Dada
en Bogotá, D. C., a los...
Presentado
al honorable Congreso de la República por el Ministro de Relaciones Exteriores,
el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Ministro de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.
El
Ministro de Relaciones Exteriores,
Jaime
Bermúdez Merizalde.
El
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Andrés
Fernández Acosta.
El
Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
Carlos
Costa Posada.”
III. INTERVENCIONES
1.
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
Mediante
comunicación dirigida a esta Corporación el 30 de septiembre de 2011, el
Director de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones
Exteriores, solicitó a la Corte que declare la constitucionalidad de la ley
aprobatoria y del referido Convenio, por haber cumplido con los requisitos
formales previstos en la
Constitución Política para su suscripción y aprobación legislativa, y porque
el contenido consulta los principios y postulados que gobiernan el Estado
colombiano y su política exterior, de conformidad con las consideraciones que a
continuación se presentan.
En primer lugar,
hizo referencia a los antecedentes del Convenio para indicar que en
cumplimiento de la decisión 8ª (XXXIII) del Consejo Internacional de Maderas
Tropicales, el mismo fue materia de negociación en el marco de la
Conferencias de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, con el
propósito que el mismo suceda jurídicamente al “Convenio Internacional de
las Maderas Tropicales, 1994”, una vez surtido el proceso de concertación
en cuatro estadios: el primero del 26 al 30 de julio de 2004; el segundo del 14
al 18 de febrero de 2005, el tercero del 27 de junio al 1 de julio de 2005, y
el cuarto del 16 al 27 de enero de 2006. Finalmente, el proyecto de texto del Convenio
fue adoptado en la cuarta sesión, el 27 de enero de 2006, y dispuesto para
firma de los Estados en las Naciones Unidas, a partir del 3 de abril de 2006.
En segundo
lugar, precisó que el Convenio propende por el establecimiento de un marco
jurídico internacional que auspicie una relación simétrica entre la expansión y
diversificación del comercio internacional de maderas tropicales, y la
conservación de los recursos forestales. Es decir, pretende el ordenamiento
sostenible de bosques y su aprovechamiento legal en aras de reducir el impacto
global ocasionado por la degradación de tierras o pérdida de bosques naturales.
Igualmente, para
la entidad, el Convenio amplía las fuentes de financiación de las cuales puede
beneficiarse Colombia como estado productor de maderas tropicales con el
propósito de ejecutar y desarrollar proyectos relacionados con la
administración y ordenación de bosques naturales; busca el fortalecimiento
institucional para la conservación de los recursos forestales y la participación
de Colombia en eventos internacionales que versen sobre la utilización
sostenible de los bosques, así como el otorgamiento de becas a nacionales
colombianos para la realización de estudios en el exterior aplicados a la
administración sostenible de bosques. Contribuye también al fortalecimiento de
la política nacional de administración de bosques naturales tropicales e
intensifica la participación de Colombia como Estado miembro de la
Organización Internacional de Maderas Tropicales, OIMT.
En tercer lugar,
en relación con los requisitos formales relativos a la suscripción y aprobación
legislativa, el Ministerio  indica que  estos fueron cumplidos. El Convenio
Internacional de Maderas tropicales, 2006, fue celebrado y suscrito por la
entonces embajadora Claudia Blum de Barberi, representante permanente de
Colombia ante las Naciones Unidas (Nueva York), el día 3 de mayo de 2007,
previo otorgamiento de plenos poderes por parte del Presidente de la
República, debidamente suscritos por el Ministro de Relaciones Exteriores, el
13 de abril de 2007.
De conformidad
con el artículo 189, numeral 2, de la
Constitución Política y mediante autorización ejecutiva del 29 de agosto de
2007, el Presidente de la República autorizó y ordenó someter a aprobación del
Congreso de la República el “Convenio internacional de maderas tropicales, 2006.”
En virtud de tal
autorización y en observancia de los artículos 150, numeral 16, 189, numeral 2,
y 224 de la Constitución, el Gobierno Nacional por conducto del entonces
ministro de relaciones exteriores, Fernando Araújo Perdomo, presentó ante la
Secretaría General del Senado de la
República el proyecto de ley aprobatoria del acuerdo, el día 15 de abril de
2008.
Finalmente, el
proyecto de ley después de haber hecho tránsito en el Senado y luego en la
Cámara de Representantes, fue aprobado por el Congreso de la
República mediante Ley 1458 del 29 de junio de 2011 “Por medio de la cual
se aprueba el “Convenio internacional de maderas tropicales, 2006”,
hecho en Ginebra, el 27 de enero de 2006”,
norma que fue sancionada por el Presidente de la
República y publicada en el Diario Oficial No. 48.116 del 30 de junio de 2011.
2.
MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
El Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible intervino a través apoderado para defender la
exequibilidad de la Ley 1458 de 2011.
El apoderado
hizo un recuento de la historia del Convenio Internacional de Maderas
Tropicales, desde su primer antecedente firmado en 1983, para resaltar que el
que ahora estudia la Corte, corresponde a un acuerdo multilateral sobre
productos agrícolas básicos de origen forestal (commodities) que conserva dos
de los elementos esenciales del Convenio Internacional de Maderas Tropicales de
1994: el balance entre comercio y la conservación de recursos forestales, y el
hecho que no involucra mecanismos de regulación de precios o dispositivos para
intervenir en el mercado de la madera, ambos aspectos de naturaleza vital para
Colombia, en la medida en que es un país potencialmente exportador de los
productos sobre los cuales recae la normatividad internacional.
A continuación,
se refirió a las diferencias existentes entre el Convenio de 1994 y el del
2006:
1) Señaló que el
Convenio Sucesor incluye un nuevo párrafo en el que se hace, en primer lugar,
especial énfasis en la importancia de la ordenación sostenible de los bosques y
su contribución al desarrollo sostenible, al alivio de la pobreza y al logro de
los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente, particularmente los
objetivos contenidos en la Declaración del Milenio, asunto especialmente
relevante para Colombia por estar acorde con las políticas nacionales para la
erradicación de la pobreza contenidas en el Capítulo 3 del Plan Nacional de
Desarrollo sobre Reducción de la Pobreza y Promoción del Empleo y la
Equidad.
Igualmente,
destacó la existencia de un párrafo nuevo, que dentro del contexto de la
importancia de la ordenación forestal sostenible, prevé la necesidad de mejorar
el nivel de vida y las condiciones de trabajo en el sector forestal, de
conformidad con los principios internacionalmente reconocidos y los
instrumentos pertinentes de la
Organización Internacional del Trabajo.
2) Afirmó que en
el Preámbulo de la última versión se hace referencia a (i) los múltiples
beneficios económicos, ambientales y sociales de los bosques, incluyendo no
sólo la madera sino también los productos forestales madereros y los servicios
ambientales, marco dentro del cual, se resalta la necesidad de mejorar el nivel
de vida y las condiciones de trabajo del sector forestal; (ii) la importancia
de la buena gestión de los asuntos públicos, al igual que a la importancia de
la colaboración entre sus miembros, las organizaciones internacionales, el
sector privado y la sociedad civil, incluidas las comunidades indígenas; y
(iii) la importancia de aumentar la capacidad de las comunidades indígenas y
locales que dependen de los bosques.
3) Indicó que en
el Convenio Sucesor se mantiene la referencia existente en el Convenio de 1994
a la Declaración Autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de Principios
para un Consenso Mundial respecto de la
Ordenación, la Conservación y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de todo
tipo, en la que se establece que los Estados tienen el derecho soberano de
explotar sus propios recursos de acuerdo a su propia política ambiental, al
igual que la responsabilidad de asegurar que las actividades que se lleven a
cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control, no perjudiquen a otros
Estados, pero esta vez, la misma se encuentra incluida de manera expresa en el
Preámbulo. Precisa la entidad que esta referencia es concordante con el
artículo 9 de la Constitución, que establece que las relaciones exteriores del
Estado se fundamentan en la
Soberanía Nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en
el reconocimiento de los principios de derecho internacional aceptados por
Colombia.
4) Sostuvo en
relación con el texto del Convenio Sucesor (2006), que el mismo incorpora, al
igual que su antecesor, varias consideraciones importantes que incentivan la
vinculación de Colombia al mismo, como (i) el énfasis en el comercio de
productos maderables y el manejo sostenible de bosques naturales; (ii) la
estructura institucional de la
Organización Internacional de Maderas Tropicales; (iii) la alusión al derecho
soberano del Estado a explotar sus propios recursos de acuerdo con los
parámetros establecidos en su política ambiental; (iv) el apoyo internacional,
tanto  técnico como financiero, a iniciativas que contribuyan al manejo
sostenible de los bosques en nuestro país; (v) la creación de un consenso
internacional respecto de la extracción legal de madera y de aspectos de
certificación; (vi) la utilización de un lenguaje más enfático en relación con
la creación de capacidad en los países productores menos adelantados con la
contribución y cooperación de los países consumidores; (vii) la alusión al
desarrollo de mecanismos para promover la suficiencia y previsibilidad de
fondos, de manera que países productores como Colombia, puedan acceder a
recursos financieros que los ayuden a cumplir con los objetivos del Convenio;
(viii) la inclusión del intercambio de información referente al mercado
internacional de maderas, con el objetivo de lograr mayor transparencia y mejor
información sobre los mercados y sus tendencias, lo que facilita el acceso de
Colombia a procesos de fortalecimiento de la capacidad institucional e
información sobre estadísticas forestales, impulsando al país a fortalecer su
capacidad para recopilar, elaborar y difundir estadísticas sobre el comercio de
madera; (ix) la posibilidad que tienen los donantes de destinar fondos a
proyectos relacionados con temas de interés particular; y (x) la posibilidad de
que a través del Fondo de Cooperación de Bali se destinen contribuciones
voluntarias de países consumidores a Colombia, destinadas a  capacitación,
mercado y manejo forestal sostenible con el fin de ayudar a los productores a
efectuar inversiones en esos aspectos, así como para apoyar proyectos
relacionados con el sector forestal y el fortalecimiento institucional y
técnico.
Finalmente,
anotó el apoderado del Ministerio, que el país ha obtenido beneficios del
Convenio Internacional de Maderas Tropicales como la financiación de cerca de
23 iniciativas entre proyectos y anteproyectos por un monto de US$10.691.040,
relacionados con el manejo sostenible y restauración de los manglares y
bosques naturales, lineamientos de política forestal, estadísticas forestales,
fortalecimiento institucional para el manejo de plantaciones, información
económica e inteligencia de mercados y gobernanza forestal. Afirma, igualmente,
que a través del Convenio se ha apoyado la participación de Colombia en eventos
de carácter internacional sobre temas relacionados con el manejo sostenible de
los bosques y la asignación de becas a nacionales colombianos para la
realización de estudios de maestría, trabajos de tesis, pasantías, y
publicación de estudios, entre otros.
3.
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
El Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural intervino por intermedio  del Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica, para solicitar la exequibilidad del Convenio
Internacional de Maderas Tropicales 2006, así como de la
Ley 1458 de 2011, por las siguientes razones:
1) Se cumplieron
a cabalidad con los requisitos establecidos en la
Carta Política para la expedición de este tipo de leyes, tal y como consta en
los antecedentes legislativos.
2) Conserva las
motivaciones de la suscripción del Convenio de 1994 ratificado por Colombia,
pero utiliza un lenguaje más enfático respecto de la creación de mayor
capacidad en los países productores menos adelantados, con la cooperación y
contribución de los países consumidores.
3) Adiciona
alusiones importantes referentes al desarrollo de mecanismos para promover la
suficiencia y previsibilidad de fondos, de manera que países productores como
Colombia tendrían acceso a recursos financieros que les permitan cumplir con
los objetivos del Convenio.
4) Adiciona un
elemento importante para Colombia relacionado con el intercambio de información
referente al mercado internacional de maderas con el objetivo de lograr mayor
transparencia y mejor información, en particular, respecto de las tendencias
del mercado.
5) Permite el
desarrollo de la política forestal con alta participación en la producción
agropecuaria y en la generación de empleo basado en el uso y manejo sostenible
de los bosques naturales y plantados.
4.
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
En
representación de la Universidad Nacional de Colombia intervino  el Director
del Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico-sociales “Gerardo Molina”,
Unijus,  y del Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales,
Gidca, para solicitar la inexequibilidad de la ley y el convenio bajo análisis.
Considera que el
instrumento internacional resulta acorde con los postulados económicos de la
Constitución, en particular, con la consecución de la integración económica a
través de la firma de tratados.
Precisa que el
Convenio no prevé una autorización para la depredación del ambiente en general
o uno de sus componentes en particular, los bosques, y que por el contrario,
impone al Estado el deber de proteger el ambiente y garantizar que los bienes
forestales no sean sobre explotados y no se desborde la capacidad de
regeneración de los ecosistemas forestales.
No obstante,
afirma que el Convenio debió ser consultado con los pueblos y comunidades
indígenas, afrodescendientes y raizales, porque, por un lado, impone una visión
sobre la explotación forestal (“la de ver los bosques como cantera de
materiales”) y, del otro, porque el cumplimiento de los objetivos plasmados en
el Convenio es susceptible de afectarlos directamente.
Señala el
interviniente que el papel de los pueblos y comunidades indígenas, así como el
de los pueblos y comunidades afros y raizales resulta ser innegable en materia
de un uso sostenible de los bosques y áreas forestales, en la medida en que en
el cumplimiento de los objetivos del Convenio se verán afectados, pues
precisamente uno de sus objetivos es que estas comunidades colaboren en el
proceso de explotación de las maderas.
Señala, además,
que en el tema de los bosques resulta imposible excluir de su ámbito de
aplicación a los pueblos y comunidades indígenas y tribales, si se tiene en
cuenta, de conformidad con el informe de ponencia para segundo debate en la
plenaria del Senado del proyecto de ley forestal, “[del] área cubierta en
bosque natural; en el Pacífico y la Amazonía, cerca del 41.6% pertenece a
comunidades indígenas y afrocolombianas. De hecho el 72%  de los territorios de
los resguardos indígenas, es decir 22.5 millones de hectáreas, coinciden con
áreas  boscosas; por su parte, del 69.4% de las tierras adjudicadas a
comunidades afrocolombianas, cerca de 2.6 millones de hectáreas cubren áreas
boscosas. Estas comunidades dependen casi en su totalidad de los recursos que
le proveen los bosques.”[2]
Para el
representante de la Universidad Nacional, el tratado puede ser la imposición de
una visión occidental de apropiación de la naturaleza  respaldado en el
discurso conservacionista, que se sustenta en el términos teórico de desarrollo
sostenible, tal como “Mesa Cuadros (2008, 335) lo expresa afirmando que la
´la historia de las sociedades humanas es la historia de las ideas de
apropiación de la Naturaleza, las ideas y razones para fundamentar el uso de lo
que en ella encontramos.´ En ese sentido, el tratado reconoce la utilización de
la madera legal con fines comerciales, como uno de sus objetivos señala en el
artículo 1, literal d, ´reforzando la capacidad de los miembros de aplicar la
estrategia para conseguir que las exportaciones de maderas y productos de
maderas tropicales provengan de recursos forestales ordenados de forma
sostenible.´”
En este
contexto, lo que el interviniente reprocha es la imposición del uso comercial
que se le exige a los pueblos y comunidades étnicas como colaboradores de la
extracción maderera, a quienes, en su concepto, no se les puede imponer esta
nueva forma de apropiarse de la naturaleza que va en contra de las prácticas
sostenibles de uso y acceso de buena parte de las sociedades más tradicionales,
en particular, de los pueblos indígenas. Ello lo deduce del Preámbulo del
Convenio que en su literal m le atribuye a estos grupos étnicos el deber de
colaborar en la promoción de una ordenación forestal sostenible, colaboración
que es importante para mejorar la aplicación de la legislación forestal y
promover el comercio de maderas aprovechadas legalmente. Adicionalmente, de su
numeral n en el que se precisa que debido al aumento de la capacidad de las
comunidades indígenas y locales que dependen de los bosques, y en particular,
la de los que son propietarios y administradores de los mismos, pueden
contribuir a alcanzar los objetivos del Convenio, como el  mejoramiento de la
comercialización y distribución de las exportaciones de maderas y productos de
maderas tropicales extraídos de recursos forestales y el comercio legal,
promoviendo la sensibilización de las comunidades.
Lo anterior,
señala el interviniente, no es compatible con la visión étnica, especialmente
de los pueblos indígenas más tradicionales que viven del bosque como
recolectores, ya que para ellos la naturaleza no es un bien susceptible de ser
comerciable, de manera que la explotación de los bosques tiene una fuerte
incidencia en la identidad de los pueblos indígenas y afrodescendientes y su
supervivencia.
5.
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
La Universidad
Externado
de Colombia a través del Grupo de Investigación en Derecho del Medio Ambiente
solicitó la exequibilidad del Convenio Internacional de Maderas Tropicales por
cuanto fue celebrado sobre las bases de equidad, reciprocidad, conveniencia
nacional, respetando la soberanía nacional; promueve la expansión y
diversificación del comercio internacional de maderas tropicales de bosques
aprovechados legal y sosteniblemente, y por ende, del desarrollo forestal
sostenible de los productos maderables.
6.
UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
La Universidad
del Rosario por intermedio de una catedrática de la
Facultad de Derecho, solicitó a la Corte la declaratoria de inexequibilidad
del Convenio de 2006 y de su ley aprobatoria, por no haberse realizado la
consulta a las comunidades étnicas de manera previa a su aprobación en el
Congreso de la República, omisión que vulnera el artículo 6 del Convenio 169 de
la OIT que hace parte del bloque de constitucionalidad y los artículos 7 y 330
de la Carta.
Precisa la
interviniente que en este caso se configura el mismo supuesto de hecho que
llevó a la Corte a declarar la inexequibilidad de la
Ley 1021 de 2006, Ley General Forestal, mediante la sentencia C-030 de 2008. La
Ley 1458 de 2011 persigue igualmente la explotación y aprovechamiento de los
recursos forestales del país, lo que conlleva a una afectación directa del
entorno natural de las comunidades étnicas y por tanto constituye una amenaza a
su existencia e integridad.
7.
DEFENSORÍA DEL PUEBLO
El Defensor del
Pueblo, Volmar Pérez Ortiz, expresó que desde el punto de vista técnico, el
Convenio resulta congruente con los postulados ecológicos establecidos en la
Constitución Política y las leyes que reglamentan la materia. Sin embargo,
demandó a esta Corporación la verificación de si se tuvo en cuenta o no el
derecho fundamental a la consulta previa del cual son titulares los grupos
étnicos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 329 y 330 de la
Constitución Política y las obligaciones que emanan para el Estado colombiano
del Convenio 169 de la OIT, ratificado por medio de la
Ley 21 de 1991, el cual hace parte del bloque de constitucionalidad.
Para el Defensor
del Pueblo, el derecho a la consulta previa ostenta el carácter de derecho
fundamental en el caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes y debe
preceder de manera ineludible cualquier decisión de naturaleza legislativa o
administrativa que tenga la capacidad de afectarlas directamente.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Alejandro Ordoñez Maldonado, rindió el concepto No. 5243,
mediante oficio del 1 de noviembre de 2011, en el cual solicita a la
Corte Constitucional declarar la exequibilidad tanto del “Convenio
Internacional de Maderas Tropicales. 2006”,
hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006, como la
Ley 1458 del 29 de junio de 2011, que lo aprueba. Las razones de su solicitud
se sintetizan a continuación.
En cuanto al
trámite legislativo la Vista Fiscal afirma que por Aprobación Ejecutiva del 29
de agosto de 2007, el Presidente de la
República de Colombia, dispuso someter el Convenio objeto de análisis a
consideración del Congreso de la República para su discusión y aprobación, de
acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150, numeral 16 de la
Constitución.
Vistos los
documentos que obran en el expediente, el Ministerio Público señala que el
Proyecto de Ley número 105 de 2009 Senado y 169 de 2010 Cámara, no presenta en
el trámite que a continuación se describe vicio alguno, y en consecuencia es
constitucional desde el punto de vista formal.
Fue presentado
por el Gobierno Nacional al Senado de la
República el 21 de agosto de 2009, a través de los ministros de Relaciones
Exteriores, Agricultura y Desarrollo Rural y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial. El texto original del proyecto, junto con su exposición de
motivos, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso 776 del 25 de agosto de
2009, dando cumplimiento a los artículos 154 y 157, numeral 1, respectivamente,
de la Carta.
La ponencia
favorable para primer debate en la
Comisión Segunda del Senado fue publicada en la
Gaceta del Congreso 139 del 21 de abril de 2010. El proyecto fue anunciado en
la sesión del 2 de junio de 2010, como consta en el Acta 29 de la misma fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso 473 del 30 de julio de 2010.
El proyecto  fue
discutido y aprobado en la sesión ordinaria de la
Comisión Segunda del Senado de la República del día martes 8 de junio de 2010,
según consta en el Acta 30 de esa fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso 473 del 30 de junio de 2010. El quórum deliberatorio y
decisorio estuvo integrado por 7 votos a favor y 1 en contra.
La ponencia
favorable para segundo debate en el Senado de la
República fue publicada en la Gaceta del Congreso 315 del 9 de junio de 2010.
El proyecto fue anunciado para segundo debate el día 14 de diciembre de 2010,
como consta en el Acta 33 de esta fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso 78 del 10 de marzo de 2011. La votación y aprobación se
efectúo en la sesión del 15 de diciembre de 2010, como consta en el Acta 34 de
la misma fecha. El quórum deliberatorio y decisorio estuvo integrado por 56
votos a favor, como se puede constatar en la
Gaceta del Congreso 80 del 11 de marzo de 2011.
La ponencia
favorable para primer debate en la Cámara de Representantes fue publicada en la
Gaceta del Congreso 256 del 12 de mayo de 2011. El proyecto fue anunciado en
la sesión del 24 de mayo de 2011, conforme obra en el Acta 39 de la misma
fecha, según consta en la certificación expedida el 25 de agosto de 2011 por la
Secretaría General de la Comisión Segunda de la
Cámara de Representantes. El proyecto fue aprobado en la sesión del 25 de mayo
de 2011, por una votación pública y nominal con 10 votos a favor y 1 en contra,
de conformidad con lo consignado en el Acta 40 de la misma fecha.
La ponencia
favorable para segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes fue publicada en la
Gaceta del Congreso 366 del 3 de junio de 2011. El proyecto fue anunciado en
la sesión del 7 de junio de 2011, según consta en el Acta 69 de la misma fecha,
de acuerdo con la certificación del 4 de agosto de 2011 expedida por el
Secretario General de la Cámara de Representantes. Fue aprobado en la sesión
del 8 de junio de 2011, con 83 votos a favor y 7 en contra como consta en el
Acta 70 del 8 de junio de 2011 y en las publicaciones que obran en las Gacetas
del Congreso 717 y 718 de 2011, respectivamente.
El 29 de junio
de 2011, el Presidente de la República sancionó la
Ley 1458 de 2011, por medio de la cual se aprueba el instrumento internacional
que es objeto de estudio, ley que fue enviada a la
Corte Constitucional, el 2 de julio de 2011, dentro del término de seis días
siguientes a la sanción presidencial, previsto por el artículo 241.10 de la
Constitución.
En lo referente
a su contenido material, el Procurador General de la
Nación expresó que el Convenio reconoce la importancia de los bosques
tropicales en materia ambiental, económica y social, y propende por un manejo
forestal sostenible en todos los ámbitos, y por el otro, pretende mejorar el
nivel de vida y las condiciones de trabajo de las personas que hacen parte del
sector forestal, conforme a los principios y a las recomendaciones de la
OIT.
Al examinar
tanto el Convenio como la ley aprobatoria, la
Vista Fiscal no encuentra que por su contenido surja el deber de realizar una
consulta previa a los grupos indígenas y afrocolombianos por dos razones:
porque afecta en general a todos los habitantes de la
República, y no de manera singular o especial a dichos grupos étnicos; y
porque al tratarse de una declaración internacional sin fuerza jurídica obligatoria
que preserva la competencia del Estado para fijar la política ambiental con
arreglo a la cual se explotarán sus recursos naturales, la posible afectación
no sería significativa.
Finalmente,
anota el Ministerio Público que el Convenio que se analiza al mantener las
características y los propósitos de los convenios de 1983 y 1994, no presenta
vicio alguno en su constitucionalidad, como tampoco lo presenta la
Ley 1458 de 2011, que lo aprueba. Por el contrario, estima que lo previsto en
el Convenio armoniza con lo dicho por la
Corte Constitucional en la sentencia C-495 de 1996,[3]
en la cual precisa que,
“La
Carta Política le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y
aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible,
garantizando así la conservación y preservación del entorno ecológico. Al
respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a
todas las personas, de modo que su preservación, al repercutir dentro de todo
el ámbito nacional - e incluso internacional – va más allá de cualquier
limitación territorial de orden municipal o departamental.”
V.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
La revisión del
tratado multilateral bajo examen y de su ley aprobatoria plantea a la
Corte problemas constitucionales de alta complejidad. Por ello la
Corte les ha sometido a un escrutinio estricto, dado que están de por medio
numerosos bienes jurídicos de especial importancia constitucional. Ello ha
llevado a la Corte a examinar las disposiciones y la operación práctica del
Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 2006 con mayor detalle, y
asumiendo una mayor carga interpretativa constitucional, a la luz de un
criterio de control constitucional estricto. Por lo mismo, la ratio
decidendi de esta sentencia debe ser un elemento integrante de la
interpretación de la parte resolutiva.
1. COMPETENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE TRATADOS INTERNACIONALES Y DE SUS LEYES
APROBATORIAS.
De conformidad
con lo establecido en el artículo 241 numeral 10 de la
Constitución Política, corresponde a la
Corte el examen de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de
las leyes aprobatorias de los mismos. Según la sentencia C-468 de 1997,[4]
dicho control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del
tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción
gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviado directamente por el
Presidente de la República a la
Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción
gubernamental; (iii) integral, en la medida en que la
Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley
y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene
fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación
del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva[5],
pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la
Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del
Estado colombiano.
También, este control comprende, según
jurisprudencia constitucional reiterada,[6]
la verificación de la realización de la consulta previa a las comunidades
indígenas y afrodescendientes, cuando esta es procedente.
En relación con la consulta previa a las
comunidades indígenas y afrodescendientes, la
Corte, en ejercicio del control de constitucionalidad debe determinar, en
primer lugar, si la consulta era obligatoria en el caso de la ley aprobatoria
del Convenio Internacional sobre Maderas Tropicales, y en caso de ser así, ha
de establecer en segundo lugar si la misma se llevó a cabo en debida forma.
En cuanto al
control por vicios de procedimiento que la
Corte ejerce sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueban,
según lo prescrito en el artículo 241 numeral 10 Superior, éste se dirige tanto
a examinar la validez de la representación del Estado colombiano en los
procesos de negociación y celebración del instrumento y la competencia de los
funcionarios en la negociación y firma del tratado, como el cumplimiento de las
reglas de trámite legislativo en la formación de la ley aprobatoria en el
Congreso.
Dada la
naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el
legislador no puede alterar el contenido de éstos introduciendo nuevas
cláusulas ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del
tratado.[7] Si el tratado es
multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas, y, a menos que
estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no
afecten el objeto y fin del tratado.[8]
En cuanto al
examen de fondo, éste consiste en juzgar las disposiciones del texto del
tratado internacional que se revisa y el de su ley aprobatoria, respecto de la
totalidad de las disposiciones del Ordenamiento Superior, para
determinar si las primeras se ajustan o no a la
Constitución Política.
Dicho examen de
fondo es exclusivamente jurídico y por lo tanto no comprende cuestiones de
conveniencia, oportunidad, utilidad y eficiencia, como lo ha resaltado la
Corte.[9]
2. REVISION DE
LOS ASPECTOS FORMALES DEL CONVENIO BAJO EXAMEN
1.
Remisión
del Convenio y de su ley aprobatoria
Mediante oficio
del 2 de julio de 2011, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República remitió a esta Corporación copia auténtica del “Convenio
Internacional de Maderas Tropicales, 2006”,
hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006”, así
como de la Ley 1458 del 29 de junio de 2011, aprobatoria del mismo.
2.
Negociación
y celebración del Convenio
La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia,
ha señalado que el deber constitucional de revisar los tratados
internacionales, así como las leyes que los aprueben, incluye el examen de las
facultades del Ejecutivo respecto de la negociación y firma del instrumento
internacional respectivo.
Consta
en la certificación suscrita por la
Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la
Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones
Exteriores,
de fecha 8 de agosto de 2011, recibida el 9 de agosto de 2011[10],
que en cumplimiento de la Decisión 8ª (XXXIII) de 2002 del Consejo
Internacional de Maderas Tropicales, el precitado Convenio fue materia de
negociación en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio
y Desarrollo, con el propósito que el mismo suceda jurídicamente al “Convenio
Internacional de las Maderas Tropicales, 1994”.
El respectivo proceso de concertación se surtió en cuatro partes: la primera
del 26 al 30 de julio de 2004; la segunda del 14 al 18 de febrero de 2005; la
tercera del 27 de junio al 1 de julio de 2005; y la cuarta parte del 16 al 27
de enero de 2006.
El texto del
Convenio fue aprobado en la cuarta sesión, el 27 de enero de 2006, y dispuesto
para firma de los Estados, en las Naciones Unidas, a partir del día 3 de abril
de 2006.
El Convenio fue
suscrito en nombre del Estado Colombiano por la entonces Embajadora, Jefe en la
Misión Permanente de Colombia ante la
Organización de las Naciones Unidas, ONU, Claudia Blum de Barberi, a quien se
le otorgaron plenos poderes para suscribir el citado Convenio, sujeto a
ratificación, de conformidad con el documento de plenos poderes debidamente
suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Relaciones
Exteriores, el 13 de abril de 2007.[11]
La
Embajadora,
en cumplimiento de dicho mandato, firmó el Convenio el día 3 de
mayo de 2007,
acto que recibió la posterior aprobación ejecutiva por parte del Presidente de la
República, el día 29 de agosto de 2007.[12] Cumplido lo
anterior, el Convenio  fue sometido a la aprobación del Congreso de la
República
De
acuerdo con la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en el presente caso el
ejercicio de la competencia para la suscripción del Instrumento Público
Internacional cumple con lo dispuesto en la
Constitución Política.
3. Trámite y aprobación de la
Ley 1458 de 2011
Observa la
Corte que, según consta en el expediente, durante el trámite y aprobación de la
Ley 1458 de 2011 se cumplieron los requisitos formales establecidos en la
Constitución Política y en la Ley 5ª de 1992:
El proyecto de ley, radicado con el
número 105 de 2009 Senado y 169 de 2010 Cámara, fue presentado por el Gobierno
al Senado el 21 de agosto de 2009. El texto original del proyecto, junto con su
exposición de motivos, fue publicado en la
Gaceta del Congreso No. 776 del 25 de agosto de 2009, cumpliendo así con lo
dispuesto en los artículos 154 y 157.1 Superiores.
La ponencia favorable para primer debate
en la Comisión Segunda del Senado fue publicada en la
Gaceta del Congreso 139 del 21 de abril de 2010; el proyecto fue anunciado en
la sesión el 2 de junio de 2010, según consta en Acta No. 29 publicada en la
Gaceta del Congreso No. 473 del 30 de julio de 2010.
El proyecto fue discutido y aprobado en
la sesión ordinaria de la Comisión Segunda del Senado el 8 de junio de 2010,
según consta en el Acta No. 30 publicada en la
Gaceta del Congreso No. 473 del 30 de julio de 2010.
La ponencia positiva para segundo debate
en el Senado fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 315 del 9 de junio de
2010. El proyecto fue anunciado para segundo debate el 14 de diciembre de 2010,
según consta en el Acta No. 33 publicada en la
Gaceta del Congreso No. 78 del 10 de marzo de 2011.  La votación y aprobación
constan en el Acta No. 34, del miércoles 15 de diciembre de 2010.
La ponencia favorable para primer debate
en la Cámara de Representantes fue publicada en la
Gaceta del Congreso No. 256 del 12 de mayo de 2011. El anuncio del proyecto se
realizó en la sesión del 24 de mayo de 2011, según consta en el Acta No. 39 de
dicha fecha, y fue certificado el 25 de agosto de 2011 por la
Secretaría General de la Comisión Segunda de la
Cámara de Representantes. Se aprobó el proyecto en la sesión del 25 de mayo de
2011, según consta en Acta No. 40 de la misma fecha.
La ponencia favorable para segundo
debate en la Cámara de Representantes fue publicada en la
Gaceta del Congreso No. 366 del 3 de junio de 2011. El proyecto fue anunciado
en al sesión del 7 de junio de 2011, según consta en Acta No. 69 y fue
certificado el 4 de agosto de 2011 por el Secretario General de la
Cámara de Representantes. El proyecto fue aprobado por la plenaria en la
sesión del 8 de junio de 2011, según consta en el Acta No. 70, y en las
publicaciones de las Gacetas del Congreso Nos. 717 y 718 de 2011.
La Ley 1458 de 2011
fue sancionada por el Presidente de la
República el 29 de junio de 2011, y remitida a la
Corte Constitucional el 2 de julio de 2011, dentro del término previsto en el
artículo 241-10 Superior.
4.
Consulta
previa de la ley aprobatoria del Convenio Internacional de Maderas Tropicales,
2006.
Los Ministerios
de Relaciones Exteriores, Agricultura y Desarrollo Rural, Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial (ahora de Ambiente y Desarrollo
Sostenible), y del Interior, en cumplimiento del Auto del 22 de agosto de 2011
de la Magistrada Ponente mediante el cual se les solicitó informaran si las
comunidades indígenas y afrocolombianas fueron consultadas previamente al
trámite en el Congreso del proyecto de ley que dio origen a la
Ley 1458 de 2011, “por medio de la cual se aprueba el Convenio
Internacional de Maderas Tropicales, 2006”
hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006, respondieron que dichas comunidades no
fueron consultadas.[13]
Ahora
bien, antes de examinar formal y materialmente la ley aprobatoria y el tratado
que incorpora, la Corte deberá establecer de acuerdo con el contenido del
instrumento internacional que en esta oportunidad se analiza, si era
obligatorio realizar el proceso de consulta previa con los pueblos indígenas y
las comunidades afrodescendientes del país.
4.1. El derecho fundamental a la
participación de los grupos étnicos en las decisiones que los afectan
El
Constituyente de 1991 reconoció y garantizó la pluralidad de etnias asentadas
en el territorio nacional, así como la necesidad de salvaguardar el valor
intrínseco de sus culturas como parte de la identidad nacional, a través de la
consagración en la Constitución Política de mandatos claros dirigidos no sólo a
garantizar la defensa de las comunidades indígenas y afrodescendientes, sino
también a promover el respeto y prevalencia de sus valores culturales,
ancestrales, lingüísticos, artísticos, religiosos, sociales y políticos.[14]
Desde
muy temprano esta Corporación ha entendido que el pluralismo es un objeto de
especial reconocimiento y protección constitucional, puesto (i) que en Colombia
existe una alta diversidad de culturas e identidades étnicas, (ii) merecedoras
de un mismo trato y respeto, (iii) constitutivas de la identidad general del
país y (iv) titulares -en igualdad de condiciones- del derecho a reproducirse y
a perpetuarse en el territorio con el paso del tiempo.[15]
Para la
Corte el tratamiento o estatus especial que el ordenamiento otorga a las
comunidades indígenas y afrodescendientes, como grupos sociales claramente
diferenciables, tiene su manifestación primigenia en el artículo 1 de la
Carta Política que define a Colombia como un Estado democrático, participativo
y pluralista y, de forma concreta, en los artículos 7 y 70 del mismo
ordenamiento Superior, en los cuales se consagra como uno de los principios
fundantes del Estado el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural de la Nación colombiana (art. 7), y se le atribuye a la cultura en sus
diferentes manifestaciones la condición de pilar de la nacionalidad.[16]
Cabe
precisar, que la expresión grupos étnicos en nuestro ordenamiento cobija tanto
a las comunidades indígenas como a las afrodescendientes, sector importante de
la población, éste último, reconocido por el legislador como grupo étnico
especial en la Ley 70 1993, y definido en su artículo 2-5 como “el conjunto
de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia,
comparten una historias y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de
la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia e identidad que
las distingue de otros grupos étnicos.”
En la
Sentencia C-461 de 2008[17],
la Corte reiteró que los grupos étnicos titulares del
derecho a la consulta previa no sólo son los grupos indígenas sino también “las
comunidades afrodescendientes constituidas como tal bajo el régimen legal que
les es propio”. En esta providencia, la
Corporación  precisó que estas comunidades son “grupos étnicos titulares de
los derechos constitucionales fundamentales a la propiedad colectiva de sus
territorios ancestrales, al uso, conservación y administración de sus recursos
naturales, y a la realización de la consulta previa en caso de medidas que les
afecten directa y específicamente.”
La
jurisprudencia constitucional ha reconocido y otorgado una especial protección
al derecho de participación de los grupos étnicos en las decisiones que los
afectan.[18]
Ha entendido que en tanto fin esencial del Estado dicha participación tiene una
doble connotación: por un lado, el rango de derecho fundamental que como tal
debe ser garantizado y facilitado por las autoridades, y por el otro, la de
instrumento indispensable para la efectividad de otros derechos reconocidos por
la Constitución.
Como consecuencia
directa del derecho que les asiste a los grupos étnicos de participar en las
decisiones que les afectan directamente, expresión concreta de los artículos 7
de la Carta, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural, 40-2, que
garantiza el derecho de todo ciudadano a la participación democrática, 70 que
considera la cultura fundamento de la nacionalidad, y de manera particular, de
los artículos 329 y 330 del mismo ordenamiento, que prevén la participación
previa de las comunidades para la conformación de las entidades territoriales
indígenas y para la explotación de los recursos naturales en sus territorios,
esta Corporación ha entendido, igualmente, que la consulta previa ostenta el
rango de derecho fundamental.[19]
En
este mismo sentido, el Convenio 169 de la OIT[20], incorporado en nuestro ordenamiento jurídico por la
Ley 21 de 1991, confiere también especial importancia al derecho de
participación de las comunidades étnicas en las decisiones que los afectan en
forma directa. Particularmente, su artículo 6 impone a los gobiernos partes la
obligación de “Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada
vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente.”
En
concordancia con el Convenio de la OIT, el artículo 330 constitucional ha
previsto que cuando se trate de realizar la explotación de recursos naturales
en territorios indígenas, la misma deberá hacerse sin desmedro de la integridad
cultural, social y económica de las comunidades indígenas, radicando en el
Gobierno la obligación de  propiciar la participación de los representantes de
la respectiva comunidad en las decisiones que se adopten para autorizar dicha explotación.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que la relevancia de
la participación de los pueblos indígenas en relación con la explotación de
recursos naturales yacentes en sus territorios está directamente vinculada con
el trascendental significado que ellos le dan al territorio, concepción que “supera
los espectros simplemente jurídicos y económicos, toda vez que los pueblos
están ligados a él de una manera comunitaria, espiritual y cosmogónica,
precisamente por el carácter ancestral y sagrado que éste ostenta,
constituyéndose entonces en un elemento integrante de la forma como aquéllos
ven y entienden el mundo.”[21]
En
este mismo orden de ideas, el Instituto Humboldt ha destacado el estrecho
vínculo que une a las comunidades indígenas y al territorio en que habitan, el
cual atiende a una concepción comprensiva que incluye en una misma dimensión a
los seres humanos y al mundo natural que los rodea:
“Las
cosmovisiones de los grupos étnicos y comunidades locales tradicionales
muestran una naturaleza altamente simbolizada y un alto sentido de pertenencia
a un territorio y a una comunidad humana. En ellas se observa, entre muchos
otros aspectos que:
-
La socialización de la naturaleza y la naturalización de la vida social son dos
fenómenos recurrentes en el pensamiento indígena. Muchas veces la naturaleza se
explica mediante categorías sociales y en ocasiones lo social se explica
mediante categorías tomadas de la naturaleza. (...)
-
No se puede separar el pensamiento y la tradición y el dominio que tiene la
comunidad sobre un recurso biológico, del recurso mismo. Por ejemplo, no es
fácil separar la yuca, como un recurso vital para los Sikuani, de su saber y su
propia historia, ni se podrían escindir los conocimientos que los campesinos de
los Andes tienen sobre el cultivo de variedades de papa, maíz y hortalizas, de
su vida cultural y de sus tradiciones.
Entre
los pueblos indígenas estas concepciones se expresan principalmente en
conjuntos mitológicos, sistemas religiosos y chamánicos y un conjunto de
regulaciones internas relativas, entre otras, al manejo del medio ambiente, los
sistemas de producción e intercambio y los sistemas que cada pueblo utiliza
para procurarse la salud y prevenir las enfermedades.”[22]
Para
la Corte, el derecho de los pueblos indígenas a tener su propia vida social,
económica y cultural, así como a profesar y practicar su propia religión y a
emplear su propio idioma (art. 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos), está estrechamente vinculado al derecho que tienen a poseer su
propio territorio, sobre el cual puedan dichos pueblos edificar sus fundamentos
étnicos, en la medida en que el territorio indígena y sus recursos, así como la
tradición y el conocimiento, “constituyen un legado que une -como un todo-
la generación presente y a las generaciones del futuro.”[23]
Ahora
bien, en relación con las comunidades afrodescendientes, la
jurisprudencia de esta Corte ha resaltado que el artículo 55 Transitorio de la
Constitución, les reconoce el derecho sobre su territorio colectivo, derecho
que comprende la facultad de usar, gozar y disponer de los recursos naturales
renovables allí existentes, con criterios de sostenibilidad.[24] El
Convenio 169  de la OIT también ha previsto el derecho a la propiedad colectiva
de las comunidades negras sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, “de
tal manera que son éstas las únicas propietarias de la flora existente en sus
territorios, y quienes pueden extraer y aprovechar los productos de sus
bosques.”[25]
Así,
la jurisprudencia constitucional ha determinado que las comunidades
afrocolombianas, en tanto grupo étnico, son titulares de los derechos
constitucionales fundamentales a la propiedad colectiva de sus territorios
ancestrales, al uso, conservación y administración de sus recursos naturales, y
a la realización de la consulta previa en caso de medidas que les afecten
directa y específicamente.[26]
Resulta
claro, entonces, que el derecho a la participación de las comunidades étnicas
no se reduce simplemente a una intervención en las actuaciones administrativas
encaminada a asegurar su derecho de defensa; por el contrario, esta Corporación
le ha reconocido una significación mayor, en razón de los altos intereses que a
través de ella se pretenden garantizar, como en efecto lo son, los referentes a
la definición de su destino y a la seguridad de su subsistencia.[27]
4.2.
La obligación estatal de realizar consulta previa a las comunidades étnicas con
respecto a las medidas legislativas que las pueden afectar directamente
La Corte
Constitucional se ha referido en varias oportunidades a la
obligación de realizar consulta previa a las comunidades étnicas, precisando el
contenido de dicha obligación.[28]
En la
sentencia C-030 de 2008[29]
con ocasión de una demanda dirigida contra la
Ley 1021 de 2006, conocida como la
Ley Forestal, la Corte analizó la obligación de realizar consulta previa a los
pueblos indígenas, que deriva de las disposiciones constitucionales e
internacionales que la regulan y la jurisprudencia constitucional que ha
precisado el contenido y alcance de tal obligación.
La
doctrina sentada en esta providencia ha sido reiterada en múltiples ocasiones[30],
sin que esta oportunidad se constituya en una excepción, por estar
estrechamente ligada con la temática que ahora nos ocupa. Particularmente sobre
el derecho de los grupos étnicos a la realización de la consulta respecto de
medidas susceptibles de afectarles directamente, la
Corte realizó las siguientes precisiones:
4.2.1.
En relación con el deber de consulta de las medidas que sean susceptibles de
afectar directamente a los pueblos indígenas y tribales, sostuvo que el mismo
es consecuencia directa del derecho que asiste a dichas comunidades de decidir
las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de la cultura[31],
de manera que cuando procede el deber de consulta, surge para las comunidades
un derecho fundamental susceptible de protección por la vía de la acción de
tutela, en razón a la importancia política del mismo, a su significación para
la defensa de la identidad e integridad cultural y a su condición de mecanismo
de participación.[32]
4.2.2.
En lo que tiene que ver  con el alcance y contenido del deber de consulta
previsto en el literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la
OIT, particularmente en lo referente a la consulta de las medidas legislativas
que sean susceptibles de afectar directamente  a las comunidades indígenas, dio
respuesta a tres interrogantes esenciales, formulados en los términos
siguientes: (i) ¿Cuándo resulta obligatoria, de acuerdo con el literal a) del
Convenio 169 de la OIT, la consulta previa de una medida legislativa? (ii) ¿En
qué condiciones de tiempo, modo y lugar debe producirse esa consulta? y (iii)
¿Cuál es la consecuencia jurídica de la omisión frente al deber de consulta?
4.2.2.1.
En relación con la primera pregunta, precisó que el deber de consulta no surge
frente a toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las
comunidades indígenas, sino únicamente respecto de aquellas que puedan
afectarlas directamente, sin que se circunscriba a la explotación de recursos
naturales en los territorios indígenas (art. 330 CP) y a la delimitación de las
entidades territoriales (art. 329 CP), casos que fueron los expresamente
previstos en la Constitución. Esto, con fundamento en que para la
Corte, el Convenio 169 de la OIT, ratificado por Colombia mediante la
Ley 21 de 1991, amplió el espectro de la consulta previa a “toda medida
susceptible de afectar directamente a las comunidades étnicas”, puesto que
su artículo 6 no contiene restricción temática alguna.[33] El punto de
la afectación directa y su tratamiento en esta sentencia será abordado en la
sección subsiguiente.
4.2.2.2.
En relación con el segundo interrogante, relativo a los requisitos de modo,
tiempo y lugar que debe cumplir la realización de la consulta, la
Corte estableció los siguientes parámetros:
Con respecto al
momento en el que debe hacerse la consulta y la autoridad responsable de
llevarla a cabo, la Corte señaló que el Gobierno tiene el deber de promover la
consulta en todos los casos, tanto cuando se trate de proyectos de ley que sean
de su iniciativa como cuando se trate de proyectos de ley originados en la de
otros sujetos distintos del Gobierno (art. 155
C.P.), cuyo contenido sea susceptible de afectar directa o específicamente a
las comunidades indígenas o afrodescendientes. En esta segunda hipótesis, el
Gobierno, tan pronto advierta que cursa un proyecto de ley en relación con el
cual debe darse el proceso de consulta, debe acudir a las instancias previstas
en la legislación para tales efectos, como la
Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos u Organizaciones Indígenas
creada por el Decreto 1397 de 2006, para definir en ese escenario, las
instancias y los mecanismos de consulta más adecuados antes de que prosiga el trámite
legislativo; pero además, si el proyecto es de iniciativa del Gobierno, debe
cumplir con la consulta previa antes de presentar el correspondiente proyecto
de ley al Senado de la República.
La Corte ha
sostenido, en este sentido,  que la consulta debe ser oportuna[34], es decir,
que debe efectuarse con anterioridad a la adopción de la medida, pues una vez
adoptada, la participación de las comunidades étnicas no tendría ninguna
utilidad en la medida en que no podrían influir en el proceso decisorio. Se trataría,
entonces, “no de un proceso de consulta sino de una mera notificación de
algo ya ha sido decidido.”[35]
En lo
referente a la forma de realizar la consulta, recordó las pautas establecidas
en la Sentencia C-891 de 2002[36],
en relación con los proyectos de iniciativa gubernamental, y al efecto señaló,
en primer lugar que “[n]o es contrario a la
Constitución que una entidad gubernamental elabore de manera autónoma un
proyecto de ley sobre un asunto que milita en el ámbito de sus competencias,
aún siendo del interés de los pueblos indígenas, pues tal actividad hace parte
del ejercicio de sus funciones”, pero que, sin embargo “es claro que, en
ese caso, la entidad debe brindarle a las comunidades, en un momento previo a
la radicación del proyecto en el Congreso de la
República, las debidas oportunidades para que ellas no sólo conozcan a fondo
el proyecto sino, sobre todo, para que puedan participar activamente e
intervenir en su modificación, si es preciso.”
Para la
Corporación el proceso de consulta puede entenderse cumplido cuando exista
evidencia de que antes de radicar el proyecto de ley en el Congreso de la
República, su texto ha sido divulgado entre las comunidades interesadas, se ha
avanzado en la ilustración de tales comunidades sobre su alcance, y se han
abierto los escenarios de discusión apropiados.[37]
La Corte
advirtió igualmente, (i) que el escenario previo a la radicación del proyecto
no es el único espacio deliberativo en el que los pueblos indígenas pueden
participar durante el proceso tendiente a la expedición de normas que los
afectan, toda vez que en el Congreso de la
República dicho proceso participativo no se interrumpe, sino que, por el
contrario, allí los pueblos indígenas cuentan con un espacio de discusión y
participación en el marco de un Estado democrático, en el que pueden canalizar
sus propuestas a través de los congresistas elegidos; y, (ii)  que la consulta
previa a la ley, es adicional a la participación que se les debe dar a los
pueblos indígenas a partir de su entrada en vigencia, es decir, con
posterioridad a la expedición de la respectiva ley.
4.2.3.
Finalmente, en cuanto a la consecuencia jurídica de la omisión del deber de
consulta, sobre la base que existe un compromiso internacional muy amplio del
Estado colombiano, cuyo desconocimiento generaría una situación de
incumplimiento susceptible de evaluación y control a través de las
correspondientes instancias internacionales (sentencia C-169 de 2001[38]),
la Corte ha sostenido que las normas sobre el deber de consulta del Convenio
169 de la OIT se integran a la Constitución y que en la medida en que el deber
de consulta allí previsto ha sido considerado como una expresión de un derecho
fundamental de participación, vinculado en este caso específico al también
derecho fundamental a la integridad cultural, social y económica, la omisión de
la consulta en aquellos casos en los que la misma resulte imperativa a la luz
del Convenio, tiene consecuencias inmediatas en el ordenamiento interno.  Al
respecto dijo la Sala:
“En
primer lugar, ha sido reiterado por la jurisprudencia que ese derecho a la
consulta es susceptible del amparo constitucional, vía a través de la cual las
comunidades indígenas pueden obtener que no se hagan efectivas medidas que no
hayan sido previa y debidamente consultadas y que se disponga la adecuada
realización de las consultas que sean necesarias.
Tratándose
de medidas legislativas, la situación puede tornarse compleja, porque como se
señaló en precedencia, el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad
frente a la omisión de consulta previa a la adopción de una medida legislativa,
comporta la verificación en torno a un procedimiento, cuya ausencia, sin
embargo, se proyecta sobre la materialidad misma de la ley.” [39]
Las
reglas jurisprudenciales generales en materia de consulta previa de medidas
legislativas a las comunidades étnicas se pueden sintetizar en los siguientes
términos: (i) la consulta previa constituye un derecho fundamental; (ii) existe
un claro vínculo entre la realización de la consulta previa y la protección de
la identidad cultural de las minorías étnicas; (iii) la realización de la
consulta previa es obligatoria cuando la medida afecta directamente a las
comunidades étnicas; (iv) el Gobierno tiene el deber de promover la consulta previa,
se trate de proyectos de ley de su iniciativa o no; (v) su pretermisión
configura una violación a la Carta Política; y (vi) la consulta debe efectuarse
en un momento previo a la radicación del proyecto de ley en el Congreso de la
República, para que los resultados del proceso de participación incidan en el
contenido de la iniciativa que se somete a consideración, sin perjuicio de la
participación prevista para los ciudadanos en general durante el trámite
legislativo.
4.3.
La consulta previa en los tratados internacionales objeto de control automático
En
materia de consulta previa de leyes aprobatorias de tratados internacionales, la
Corte ha sostenido que al realizar el control automático de constitucionalidad
que le compete sobre los instrumentos internacionales ratificados por Colombia,
debe también verificar el cumplimiento del requisito de la consulta previa
cuando se trate de normas que afectan directamente a las comunidades étnicas.[40]
Efectivamente,
así lo hizo en las sentencias C-750 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas), 615 de
2009[41], C-608 de 2010, C-915 de
2010, C-941 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio), C-027 de 2011 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt) y C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra). En estas providencias, la
Corte, con fundamento en la Constitución y el Convenio 169 de la
OIT que hace parte del bloque de constitucionalidad, reiteró que la
consulta previa (i) es un derecho fundamental de las comunidades indígenas y
afrodescendientes, reconocido y protegido por el ordenamiento constitucional y,
en consecuencia, exigible judicialmente; y (ii) que está estrechamente
relacionado con la salvaguarda de su identidad, presupuesto indispensable para
hacer efectivo el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural de la Nación, de acuerdo con la
Carta Política (arts. 1 y 7).
En la
sentencia C-750 de 2008[42],
al efectuar la revisión de
constitucionalidad del “´Acuerdo de promoción comercial entre la
República de Colombia y los Estados Unidos de América´, sus ´cartas adjuntas´
y sus ´entendimientos´, suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006”
y la Ley aprobatoria 1143 de 4 de julio de 2007, la
Corte señaló que el
derecho de los pueblos indígenas y tribales a la consulta previa cuando se
trata específicamente de medidas legislativas, “no surge frente a toda
medida legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas,
sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en
el cual, a la luz de lo expresado por la
Corte en la Sentencia C-169 de 2001, la consulta contemplada en el artículo 6º
del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la
Constitución y en la ley.[43]
En la sentencia
C-615 de 2009[44],
la Corporación al pronunciarse con ocasión de la revisión
automática del “Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de
las Poblaciones Indígenas Wayúu de la
República de Colombia y de la República de Venezuela”, firmado en Caracas
el  3 de mayo de 1990, así como de la Ley 1214 de 2008, mediante la cual fue
aprobado, dado el carácter complejo de la incorporación de leyes aprobatorias
de tratados internacionales a la legislación nacional, se formuló la siguiente
pregunta: ¿en qué momento debe adelantarse la consulta a la comunidad indígena
directamente afectada? A lo que respondió, teniendo en cuenta que ni la
Constitución, la Convención de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados o
el Convenio 169 de la OIT aportan una respuesta normativa a tal interrogante, y
con fundamento en los principios de buena fe y de eficacia que deben orientar
la realización de la consulta, que ésta debe llevarse a cabo antes del
sometimiento del instrumento internacional al Congreso por parte del Presidente
de la República. Sobre el particular dijo:
“En
efecto, antes del sometimiento del tratado al Congreso de la
República para su aprobación, tienen lugar la negociación y suscripción de
aquél, fases que configuran el ejercicio de la soberanía estatal, y al mismo
tiempo, los compromisos asumidos internacionalmente constituyen límites al
ejercicio de aquélla. En nuestro caso, el Presidente de la
República “dirige las relaciones internacionales” (art. 189.2
Superior), lo cual implica que adelante la correspondiente negociación y
suscripción del tratado internacional, bien sea directamente o mediante un
representante con plenos poderes, en los términos de los artículos 7
a 10 de
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados de 1969.[45]
En
tal sentido, a lo largo de la negociación, los representantes de las Partes
acuerdan unos objetivos generales por cumplir, delimitan el objeto y el alcance
del tratado internacional, precisan deberes y obligaciones entre los
contratantes, indican la duración del compromiso, prevén mecanismos de solución
de controversias, deciden la inclusión de cláusulas de salvaguardia, y en
últimas, redactan el clausulado. Posteriormente, suscriben o firman el texto
acordado, quedando así claro el articulado del instrumento internacional. De
tal suerte que, en materia de conclusión de tratados internacionales, las fases
de negociación y suscripción o aprobación, ocupan un lugar protagónico.
Siendo
ello así, la eficacia de la consulta a las comunidades indígenas dependerá de
si ésta tiene lugar antes de que el Jefe de Estado someta el tratado internacional
a la aprobación congresional, pudiendo por tanto realizarse o bien durante la
negociación, mediante la creación por ejemplo de mesas de trabajo, o ya cuando
se cuente con un texto aprobado por las Partes, es decir, luego de la firma del
tratado. Si se realiza durante la negociación, las comunidades indígenas podrán
aportar insumos a la discusión del articulado del instrumento internacional o
manifestar sus preocupaciones frente a determinados temas que los afectan (vgr.
territorio, conocimientos ancestrales, biodiversidad, recursos naturales,
etc.); o igualmente ser consultadas una vez se cuente con un texto aprobado,
discusión que, dado el caso, podría llevar a la necesidad de renegociar el
tratado.
Lo
anterior no significa, por supuesto, que las comunidades indígenas no puedan
servirse de los espacios que suelen abrirse durante los debates parlamentarios,
con el propósito de ilustrar a los congresistas acerca de la conveniencia del
instrumento internacional, o que igualmente intervengan ante la
Corte al momento de analizarse la constitucionalidad de aquél.
De
igual manera, el adelantamiento de una consulta previa durante las fases
anteriores al sometimiento del proyecto de ley aprobatoria al Congreso de la
República, no obsta para que, si con posterioridad a la incorporación de aquél
al orden interno colombiano se precisa la adopción de medidas legislativas o
administrativas concretas que afecten igualmente a las comunidades indígenas,
deba igualmente surtirse el trámite de la consulta previa en relación con
aquéllas.”
En
esta misma providencia, la Corte se pronunció sobre la incidencia que el
carácter bilateral o multilateral del tratado internacional puede tener
sobre la manera de realizar la consulta.
Respecto de la
negociación de los tratados bilaterales indicó que por su propia
dinámica, suele realizarse en diversas rondas, a lo largo de las cuales se
discuten capítulos específicos del acuerdo y que siendo ello así, cuando quiera
que se aborden temas que afecten directamente a los indígenas, éstos deberán
ser consultados, en las condiciones fijadas por la jurisprudencia
constitucional.
Por
su parte, la negociación de tratados internacionales multilaterales, en
concepto de la Corte, traduce las técnicas legislativas del derecho interno,
pues
“el
proceso de negociación suele encontrarse institucionalizado, a la manera de las
asambleas parlamentarias nacionales[46],
mediante la realización de conferencias internacionales desarrolladas, en
numerosas ocasiones, en el seno de organizaciones internacionales.
En
tal sentido, una vez convocada la conferencia internacional, se suelen
conformar comisiones encargadas de examinar determinados temas, cuyos textos
aprobados deberán ser luego sometidos al Plenario. Al respecto, el artículo 9
de la Convención de Viena de 1969 dispone lo siguiente:
“Adopción del
texto. 1.
La adopción del texto de un tratado se efectuara por consentimiento de todos
los Estados participantes en su elaboración, salvo lo dispuesto en el párrafo
2.
2. La adopción
del texto de un tratado en una conferencia internacional se efectuara por
mayoría de dos tercios de los Estados presentes y votantes, a menos que esos
Estados decidan por igual mayoría aplicar una regla diferente.”
De igual manera,
la historia diplomática enseña que determinadas conferencias internacionales
suelen durar varios años. Por ejemplo, el Protocolo II de Ginebra de 1977, fue
precedido por una conferencia internacional que tardó más de tres años en
llegar a un acuerdo sobre el texto final del tratado; en otros casos, en
materia de comercio internacional, las diversas rondas del GATT, y luego de la
OMC,  se han caracterizado por su complejidad y duración.”
De acuerdo con
la complejidad del procedimiento antes descrito, la
Corte concluyó que la consulta previa a las comunidades indígenas debe
llevarse a cabo antes de que el Presidente de la
República remita el tratado y su ley aprobatoria al Senado. Así, las
comunidades étnicas podrán ser consultadas al momento de construir la posición
negociadora colombiana ante el respectivo foro internacional, con el propósito
de que las minorías aporten valiosos elementos de juicio al respecto y
como expresión del cambio de paradigma respecto de las relaciones de los
Estados con las minorías étnicas existentes dentro de su territorio. En todo caso,
acotó, que la consulta obligatoria será la que se realice con posterioridad a
la suscripción del acuerdo pero antes de aprobación congresional, con el
propósito de que los parlamentarios conozcan las consecuencias que, en materia
de preservación de los derechos de las minorías, puede implicar la aprobación
del tratado internacional.
Posteriormente,
en la sentencia C-608 de 2010[47],
respecto de la Revisión de
constitucionalidad del “Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y la
República de Colombia, hecho en Lima, Perú, el 21 de noviembre de 2008, y el
Canje de Notas entre Canadá y la República de Colombia del 20 de febrero de
2009, por medio del cual se corrigen errores técnicos y materiales del Acuerdo
de Libre Comercio entre Canadá y la
República de Colombia”, así como de la
Ley 1363 del 9 de diciembre de 2009, aprobatoria del mismo, la
Corte reiteró la jurisprudencia sentada en la providencia anterior y concluyó
que “que cuando se esté ante un tratado bilateral, cuando quiera que se
aborden temas que afecten directamente a las minorías étnicas, aquéllas deberán
ser consultadas, en las condiciones fijadas por la jurisprudencia
constitucional.”
En la sentencia
C-915 de 2010,[48]
en la se realizó la revisión de constitucionalidad del “Acuerdo sobre medio
ambiente entre Canadá y la Republica de Colombia hecho en Lima (Perú) el
veintiuno (21) de noviembre de 2008”, el “Canje de notas entre Canadá y la
República de Colombia del 20 de febrero de 2009 por medio del cual se corrigen
errores técnicos y materiales del Acuerdo sobre medio ambiente entre Canadá y la
República de Colombia” y la Ley 1360 de 2009 que los aprueba, la
Corte reiteró el carácter de derecho fundamental a la consulta previa de las
comunidades étnicas y el correlativo deber estatal de adelantarla, sintetizando
sus rasgos característicos:
(i) Sobre la titularidad
del derecho señaló, de acuerdo con la sentencia C-461 de 2008, que reside, para
el caso colombiano, no sólo en las comunidades indígenas sino también en las
afrodescendientes de conformidad con el artículo 1 del Convenio 169 de la
OIT.[49]
(ii) En
relación con el ámbito temático de la consulta precisó con
fundamento en la sentencia SU-383 de 2003[50],
que ésta se debe llevar a cabo respecto de cualquier aspecto que afecte
directamente a la comunidad étnica. Es decir, la consulta previa no se
circunscribe al caso de la explotación de recursos naturales en los territorios
indígenas (artículo 330 CP)  ni al de la delimitación de las entidades
territoriales indígenas (artículo 329 CP), que fueron los expresamente
previstos por la Constitución, porque la ratificación del Convenio 169 de OIT
por parte de nuestro país, mediante la Ley 21 de 1991, amplió su espectro a
toda medida susceptible de afectar directamente a las comunidades étnicas. En
esta providencia, la Sala hace énfasis sobre el tenor literal del artículo 6
del Convenio, al señalar que no contiene restricción temática alguna.
(iii) Respecto
al tipo de medidas que deben ser consultadas previamente con las
comunidades étnicas, la Corte de acuerdo con  el artículo 6 del Convenio 169 de
la OIT, reiteró que no se trata solo de medidas administrativas[51] sino
también de medidas legislativas[52],
y dentro de estas últimas incluyó las leyes aprobatorias de los tratados
internacionales[53]
y las reformas constitucionales.[54]
(iv) En lo
referente al momento en el cual debe hacerse la consulta previa,
de conformidad con el principio de la buena fe que informa el proceso
consultivo, reiteró que la consulta debe ser oportuna, es decir que debe
hacerse con anterioridad a la adopción de la medida pues, una vez tomada la
misma, la participación de la comunidades étnicas no tendría utilidad alguna
puesto que no podrían influir en el proceso decisorio. Esto, en materia de
incorporación de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico
interno colombiano, significa que la consulta previa debe llevarse a cabo antes
de que el Presidente de la República remita el tratado y su ley aprobatoria al
Senado.
(v)
Por último, sobre los efectos que tiene la omisión de la consulta previa,
en el trámite legislativo, afirmó que configura una violación a la Carta
Política[55],
razón por la cual, ante una ley que debió haber sido consultada
procede la demanda de inconstitucionalidad.[56]
Así, la omisión de la consulta previa “constituye un vicio [que] impide
declarar exequible la ley”[57],
consecuencia que  no pierde aplicabilidad en ejercicio del control automático,
en el cual la Corte debe verificar el cumplimiento del requisito de la consulta
previa cuando se trate de normas que afecten directamente a las comunidades
étnicas.
En la sentencia
C-941 de 2010[58],
en la que se efectúo la revisión de los acuerdos de libre comercio (acuerdo
principal y acuerdos complementarios) entre la
República de Colombia y los Estados AELC (Asociación Europea de Libre
Comercio) y de su Ley aprobatoria 1372 del 7 de enero de 2010, la
Corte reiteró su jurisprudencia sentada en las sentencias C-750 de 2008[59],
C-615 de 2009[60]
y C-608 de 2010[61],
específicamente sobre el alcance del deber de consulta previa de minorías
étnicas en los tratados internacionales.
En la
sentencia C-027 de 2011[62],
referente a la revisión oficiosa de la
Ley 1254 de 2008 “Por medio de la cual se aprueba el
“Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la
República de Guatemala y el Gobierno de la
República de Colombia”, hecho en la ciudad de Lima, el 23 de noviembre de 2001”, la
Corporación afirmó que la consulta previa a las comunidades étnicas que
puedan resultar afectadas directamente por cualquier medida legislativa,
constituye un requisito de procedimiento que debe surtirse antes del trámite
legislativo respectivo.[63]
Arribó a esta conclusión con fundamento en la  sentencia C-702 de 2010[64],
en la que la Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad contra del
inciso 8º del artículo 2º del Acto Legislativo N° 01 de 2009, “Por el cual
se modifican y adicionan unos artículos de la
Constitución Política de Colombia”.
Por
último, en la sentencia C-187 de 2011[65],
en la que se realizó la revisión
de constitucionalidad del “Acuerdo en materia de informes anuales sobre
derechos humanos y libre comercio entre la
República de Colombia y Canadá hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010”
y la Ley 1411 de 2010 que lo aprueba, la
Corte reiteró la línea jurisprudencial sentada en las sentencias C-615 de
2009, C-608 de 2010, C-915 de 2010, antes expuesta, sobre el deber de consulta
previa a las comunidades étnicas en materia de tratados internacionales.
4.4. La
“afectación directa” de los pueblos indígenas y tribales por medidas
legislativas: concepto y determinación en casos concretos.
Como se indicó, el detonante de la
obligación constitucional e internacional de realizar la consulta previa con
los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes en casos de medidas
legislativas, incluidos los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias,
es que la afectación generada para dichos pueblos y comunidades por tales
medidas legislativas sea directa.
En este orden de ideas, el problema
jurídico central y específico que debe resolver la
Corte al examinar la constitucionalidad del tratado internacional bajo
revisión es el siguiente: ¿el Convenio Internacional de Maderas Tropicales,
2006- conlleva una afectación directa, específica y particular sobre los
pueblos indígenas y tribales del país, en forma tal que se active la obligación
internacional y constitucional del Gobierno colombiano de llevar a cabo un
proceso de consulta previa antes de radicar la ley aprobatoria en el Congreso?
En síntesis, en aplicación de las pautas
jurisprudenciales que se resumen a continuación y con base en un examen
minucioso del contenido mismo del tratado bajo estudio, la
Corte ha llegado a la conclusión de que el Convenio Internacional de Maderas
Tropicales, 2006, no incorpora dentro de su texto ninguna medida concreta que
implique una afectación directa de los pueblos indígenas y tribales de
Colombia; ninguna interpretación razonable del mismo puede llevar a la
conclusión de que de su clausulado se deriven obligaciones internacionales para
Colombia que constituyan medidas que puedan afectar a los pueblos
indígenas o a las comunidades afrodescendientes en forma directa, con el nivel
de particularidad y especificidad exigido para activar la obligación de
consulta previa. Por lo tanto, con respecto al tratado como tal y a su ley
aprobatoria no era obligatorio realizar consulta previa, la cual no obstante sí
será procedente y constitucionalmente obligatoria frente a cada una de las
medidas –planes, programas, proyectos, actividades, iniciativas, etc.-
realizadas en el marco de la OIMT que puedan afectar concreta, directa y
específicamente a los pueblos indígenas y tribales, según se explicará en
detalle haciendo referencia al tipo de acciones que se emprenden a través de
esta institución.
4.4.1. Existencia de una línea
jurisprudencial uniforme y consistente en cuanto a los criterios para
identificar una afectación directa de comunidades indígenas o afrodescendientes
por medidas legislativas.
Existe una línea
jurisprudencial clara, sólida y consistente desarrollada por la
Corte Constitucional con respecto a qué constituye una afectación directa
de los pueblos indígenas y tribales en el caso de medidas legislativas,
para efectos de determinar si es obligatoria la consulta previa de dichas medidas.
Esta línea jurisprudencial se ha desarrollado pacíficamente en relación con
leyes ordinarias, leyes aprobatorias de tratados internacionales y actos
legislativos, todas bajo el género “medidas legislativas”. Su aplicación en
casos concretos ha dado lugar a distintos desenlaces, dependiendo de si la
medida específica bajo estudio en cada caso encuadra o no bajo los criterios de
afectación directa; los remedios ordenados por la
Corte en casos en que se encuentre incumplida la obligación de consultar también
varían significativamente en atención al caso concreto, sin que ello implique
una variación en las reglas generales aplicables, que han permanecido uniformes
a lo largo de la jurisprudencia de esta Corporación. Para efectos de la
determinación de si existe una afectación directa que dé lugar a la obligación
de consulta, no es relevante la diferencia entre leyes, actos legislativos y
tratados, puesto que en relación con todos estos tipos de medida legislativa se
ha aplicado la misma doctrina constitucional.
De particular
importancia a este respecto es la secuencia de decisiones uniformes constituida
por las sentencias C-030/08 –examen de constitucionalidad de la
Ley Forestal-, C-175/09 –examen de constitucionalidad del Estatuto de
Desarrollo Rural- y C-366/11 –examen de constitucionalidad de la ley
reformatoria del Código de Minas-. Esta jurisprudencia uniforme y consistente
provee: (i) una definición y unos criterios de lo que es una “afectación
directa”, por oposición a la afectación genérica o a la ausencia de afectación
de los pueblos indígenas o tribales por una medida legislativa; (ii) una
metodología interpretativa y analítica para establecer si una medida
legislativa concreta afecta o no en forma directa a los pueblos indígenas y
tribales; y (iii) una tipología de medidas que conllevan afectación directa,
específica y particular de los pueblos indígenas, que puede servir a modo
ilustrativo como parámetro guía para establecer si se ha generado tal
afectación directa y específica.
“Afectación directa”: noción y criterios
para identificarla.
El precedente constitucional
directamente aplicable para resolver el problema jurídico sobre la afectación
directa derivada de una medida legislativa es la sentencia C-030 de 2008, y
subsiguientemente en la misma línea, las sentencias C-175 de 2009 y C-366 de
2011; este precedente consagra los criterios aplicados por la
Corte para determinar el impacto de medidas legislativas concretas.
En la sentencia C-030/08 la
Corte explicó la regla general, en el sentido de que la obligación de realizar
consulta previa se activa cuando existe una afectación directa de los grupos
étnicos: “tratándose específicamente de medidas legislativas, es claro que el
deber de consulta no surge frente a toda medida legislativa que sea susceptible
de afectar a las comunidades indígenas, sino únicamente frente a aquellas que
puedan afectarlas directamente, evento en el cual (…) la consulta contemplada
en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos
previstos en la Constitución y en la ley”. En este sentido, con base en la
interpretación del Artículo 6 del Convenio 169 de la
OIT, la Corte diferenció dos niveles de afectación de los pueblos indígenas y
tribales por las medidas legislativas: “el que corresponde a las políticas y
programas que de alguna manera les conciernan, evento en el que debe hacerse
efectivo un derecho general de participación, y el que corresponde a las
medidas administrativas o legislativas que sean susceptibles de afectarlos
directamente, caso para el cual se ha previsto un deber de consulta.”
Más adelante en esta misma sentencia la
Corte explicó con mayor detalle en qué consiste el nivel general de afectación
de los pueblos indígenas por la legislación:
“No cabe duda de
que las leyes, en general, producen una afectación sobre todos sus
destinatarios. De esta manera una ley, en cualquier ámbito, aplicable a la
generalidad de los colombianos, afecta a los miembros de las comunidades
indígenas y tribales que tengan la calidad de nacionales colombianos, sin que
en dicho evento pueda predicarse que, en aplicación del literal a) del artículo
6º del Convenio 169 de la OIT, resulte imperativa una consulta previa a dichas
comunidades como condición para que el correspondiente proyecto de ley pueda
tramitarse válidamente. Sostener lo contrario equivaldría a afirmar que una
parte muy significativa de la legislación debería ser sometida a un proceso
específico de consulta previa con las comunidades indígenas y tribales, puesto
que las leyes que de manera general afecten a todos los colombianos, unas en
mayor medida que otras, afectan a las comunidades indígenas, en virtud a que
sus integrantes, como colombianos que son, se encuentran entre sus
destinatarios, lo cual desborda el alcance del convenio 169. // Así, por
ejemplo, la ley general de educación, el plan nacional de desarrollo, una
reforma del sistema de seguridad social o del Código laboral, o del código
penal debería, además del proceso deliberativo, público y participativo que se
surte en el Congreso de la República, someterse a un proceso específico de
consulta con las comunidades indígenas y tribales. Lo anterior no parece ser
así, y ello lleva a cuestionarse sobre los criterios para determinar cuándo
puede decirse que una medida legislativa afecta directamente a las comunidades
indígenas y tribales.”
A diferencia de
este nivel general de afectación, afectan directamente aquellas medidas
legislativas “susceptibles de afectar específicamente a las comunidades
indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han
previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos”. Para la
Corte, así, una medida legislativa susceptible de afectar directamente a los
pueblos indígenas y tribales es aquella que “altera el estatus de la persona o
de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por
el contrario, le confiere beneficios”.
La afectación
directa se da independientemente de que sea positiva o negativa, aspecto que
compete resolver precisamente en consulta con los pueblos afectados: “procede
la consulta, cuando la ley contenga disposiciones susceptibles de dar lugar a
una afectación directa de los destinatarios, independientemente de que tal
efecto sea positivo o negativo, aspecto éste que debe ser, precisamente, objeto
de la consulta”[66].
En la sentencia
C-030/08 la Corte también precisó que la especificidad que se
requiere de una medida para que active el deber de consulta, se puede derivar o
bien del hecho de que regula una de las materias del Convenio 169 de la
OIT, o bien de que aunque ha sido concebida de manera general, tiene una
repercusión directa sobre los pueblos indígenas:
“la
especificidad que se requiere en una determinada medida legislativa para que en
relación con ella resulte predicable el deber de consulta en los términos del
literal a) del artículo 6 del Convenio 169 de la
OIT, puede ser el resultado de una decisión expresa de expedir una regulación
en el ámbito de las materias previstas en el convenio, o puede provenir del contenido
material de la medida como tal, que, aunque concebida con alcance general,
repercuta de manera directa sobre las comunidades indígenas y tribales. // En
los anteriores términos, en cada caso concreto sería necesario establecer si
opera el deber de consulta, bien sea porque se esté ante la perspectiva de
adoptar una medida legislativa que de manera directa y específica regula
situaciones que repercuten en las comunidades indígenas y tribales, o porque
del contenido material de la medida se desprende una posible afectación de
tales comunidades en ámbitos que les son propios”.
La Corte prosiguió con
el desarrollo de esta misma línea jurisprudencial en la sentencia C-175 de
2009, en la cual señaló que a los niveles de afectación genérica y directa
corresponden, de manera correlativa, los niveles general y específico del
derecho a la participación de los pueblos indígenas y tribales:
“En lo que tiene
que ver con las facetas de la participación de las comunidades tradicionales,
el artículo 6º del Convenio 169 está orientado a adscribir a los pueblos
indígenas y tribales dos tipos de participación. Uno de carácter general, de
acuerdo con el cual los pueblos indígenas y tribales deben contar con
mecanismos que les permitan la participación en todos los niveles de adopción
de políticas estatales que les conciernan, en condiciones análogas a las
conferidas por el ordenamiento jurídico a los demás integrantes de la
población. A este respecto, la Corte ha resaltado que las comunidades
tradicionales son titulares plenos de los derechos de participación política
previstos en la Carta Política y descritos en el fundamento jurídico 6 de esta
sentencia. Sin embargo, consciente del carácter diferenciado de las comunidades
tradicionales y de la necesidad de proteger su identidad cultural diversa, el
Texto Constitucional ha conferido espacios concretos de participación a los
pueblos indígenas y afrodescendientes”.
Estos espacios
concretos corresponden a los escenarios de la consulta previa, en los casos de
medidas legislativas que surtan una afectación directa, particular y específica
sobre los pueblos indígenas:
“En lo que tiene
que ver con la previsión de medidas legislativas y administrativas susceptibles
de afectar directamente a los pueblos indígenas y tribales, el Convenio 169 de la
OIT dispone la obligación a cargo de los gobiernos de consultar a las
comunidades interesadas, a través de sus autoridades representativas. Este es
un procedimiento distinto a los escenarios generales y concretos de
participación antes enunciados, reservado para aquellas medidas que tengan
incidencia particular y directa en los intereses de las comunidades
diferenciadas. Existe, en relación con esas medidas, un derecho fundamental de
los pueblos indígenas y afrodescendientes a la consulta previa y un deber
estatal correlativo de llevar a cabo los trámites idóneos y eficaces para que
las comunidades tradicionales participen en el diseño de las políticas que
habida cuenta su contenido material, les conciernen”.
En la sentencia
C-175/09, la Corte también profundizó en la delimitación de los criterios para
identificar cuándo existe una afectación de los grupos étnicos directa,
específica y particular derivada de una medida legislativa, que activa el deber
de consulta previa. Proveyó distintas formulaciones de la regla, así:
(i) “Para el
caso particular de las medidas legislativas, la consulta se predica sólo de
aquellas disposiciones legales que tengan la posibilidad de afectar
directamente los intereses de las comunidades. Por lo tanto, aquellas medidas
legislativas de carácter general, que afectan de forma igualmente uniforme a
todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades
tradicionales, no están prima facie sujetas al deber de consulta, excepto
cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el
ámbito del Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses”.
(ii) “(…) el
deber de consulta previa respecto de medidas legislativas, resulta
jurídicamente exigible cuando las mismas afecten directamente a las comunidades
indígenas y afrodescendientes. Ello sucede cuando la materia del proyecto está
relacionada con aspectos que tienen una vinculación intrínseca con la
definición de la identidad étnica de dichos grupos. Por ende, no existirá deber
de consulta cuando la medida legislativa no pueda predicarse de forma
particular a los pueblos indígenas y tribales y, a su vez, el asunto regulado
no tenga relación con aspectos que, razonable y objetivamente, conformen la
identidad de la comunidad diferenciada”.
(iii) “(…) para
acreditar la exigencia de la consulta previa, debe determinarse si la materia
de la medida legislativa tiene un vínculo necesario con la definición del ethos
de las comunidades indígenas y afrodescendientes. En otras palabras, el deber
gubernamental consiste en identificar si los proyectos de legislación que
pondrá a consideración del Congreso contienen aspectos que inciden directamente
en la definición de la identidad de las citadas indígenas y, por ende, su
previa discusión se inscribe dentro del mandato de protección de la diversidad
étnica y cultural de la Nación colombiana”.
(iv) “Como se
señaló en la sentencia C-030/08, uno de los parámetros para identificar las
medidas legislativas susceptibles de consulta es su relación con las materias
reguladas por el Convenio 169 de la OIT”.
(v) “la
determinación de la gravedad de la afectación de la medida legislativa o
administrativa deberá analizarse según el significado para los pueblos
indígenas y tribales afectados tengan los bienes o prácticas sociales
interferidas. En otras palabras, el mandato de reconocimiento y protección de
la diversidad étnica y cultural, implica que el análisis del impacto de las
medidas se realice a partir de las características específicas de la comunidad
y la comprensión que éstas tienen del contenido material de dichas políticas”.
(vi) “aquellas
políticas que en razón de su contenido o implicaciones interfieran directamente
con los intereses de las comunidades diferenciadas”.
Más adelante, en
la sentencia C-063 de 2010, la Corte explicó que hay una afectación directa
“cuando una norma tiene como objeto principal de regulación una o varias
comunidades indígenas; o cuando la regulación planteada tiene mayores efectos
en las comunidades indígenas que aquellos que tiene en el resto de la
población”.
La regla general
sobre obligatoriedad de la consulta previa en las hipótesis de afectación
directa por las medidas legislativas fue reformulada sintéticamente en la
sentencia C-063 de 2010, así:
“La regulación
que sobre el tema estableció el art. 6º del Convenio y el análisis de la
jurisprudencia constitucional arroja como resultado que la consulta previa será
un mecanismo que realice el derecho de participación plural y democrática de
las comunidades indígenas en la determinación de políticas públicas en aquellos
específicos casos en que una decisión vaya a afectarles directamente. Contrario
sensu, no será obligatoria la realización de este procedimiento en los casos en
que la afectación de la comunidad indígena no tenga estas específicas
características. Esto no significa que cuando la afectación no sea directa las
comunidades indígenas carezcan por completo de mecanismos que garanticen su
derecho de participación en dichas decisiones, sino que éstas se podrán involucrar
a través de otros mecanismos como la posibilidad que sus integrantes tienen de
concurrir, en igualdad de condiciones con todos los colombianos, en la elección
de sus representantes en las corporaciones de elección popular; la posibilidad
de que, en desarrollo del carácter público del proceso legislativo, puedan
conocer las iniciativas en trámite, promover discusiones, remitir conceptos y
solicitar audiencias; y en las posibilidades abiertas por las previsiones
constitucionales sobre la circunscripción especial indígena (…). No queda lugar
a duda que únicamente en ocasiones de afectación directa será obligatoria la
práctica de la consulta previa a la o las comunidades indígenas que soportan
las consecuencias de una medida legal o administrativa.”
También precisó
en esta sentencia la Corte, con respecto a la consulta, que “su realización
resulta obligatoria únicamente en aquellos casos en los que la comunidad se vea
directamente afectad por la disposición normativa, ya sea ésta de naturaleza
legal o administrativa. // Cuando una comunidad se ve afectada de la misma
forma e intensidad que el resto de la población, no se está ante un caso que
requiera la realización de consulta previa”.
En las
sentencias C-030/08, C-175/09, para la Corte fue determinante que las leyes
estudiadas constituían regulaciones legales integrales, o regímenes integrales,
sobre materias que afectaban a los pueblos indígenas; también que contuvieran
disposiciones expresas que les afectaban directamente.
La Corte Constitucional ha concluido
que existe una afectación directa si se adopta, en la medida legislativa
correspondiente, una regulación de temas sobre los cuales los pueblos indígenas
tienen derechos constitucionales específicos; por ejemplo, en materia de
educación[67]. Habría igualmente una
presunción de afectación directa y profunda en todos asuntos relacionados con
el territorio ancestral, por el mandato expreso del art. 330
C.P.: si se trata de una medida que toca con este tema la
Corte asume de por sí la afectación profunda y directa. En esta misma medida,
un parámetro importante para determinar la afectación directa es si la materia
del proyecto se relaciona con las materias reguladas por el Convenio 169 de la
OIT.[68] Sin embargo, la simple
referencia temática a estos asuntos no es suficiente por sí misma para
establecer una afectación directa; se requiere analizar en cada caso el alcance
y contenido específico de cada medida como tal, para efectos de establecer su
impacto y su nivel de afectación sobre el derecho, o los derechos, relevante(s)
en cada caso.
Se presume,
según la sentencia C-175/09, que todas las regulaciones que afecten los
territorios ancestrales indígenas conllevan una afectación directa que exige la
realización de consulta previa: “tanto las normas del derecho internacional que
regulan el tema de la consulta previa, como la jurisprudencia constitucional,
han destacado el lugar central que cumple el territorio en la definición de la
identidad de los pueblos indígenas y tribales. (…) De forma armónica con las
obligaciones estatales descritas, contenidas en normas que integran el bloque
de constitucionalidad, la jurisprudencia de la
Corte ha insistido en que las regulaciones legales que intervengan el régimen
jurídico sobre la tierra de las comunidades indígenas y afrodescendientes deben
mostrarse compatibles con la eficacia del mandato de reconocimiento y
protección de la diversidad étnica y cultural de la
Nación. Esto implica que dicha normatividad deberá tener en cuenta las
prácticas tradicionales de los pueblos indígenas y tribales, evitando que la
imposición estatal de otras modalidades de regulación implique la desaparición
de aquellas.”
La
jurisprudencia de la Corte también ha determinado que es relevante establecer,
para determinar la magnitud del impacto, si cada medida legislativa concreta es
de aplicación directa, o si establece un marco normativo general que luego debe
ser implementado mediante otros actos jurídicos posteriores (bien sea a través
de leyes o actos administrativos, o de proyectos, planes, programas,
iniciativas o actividades puntuales). Esto incide también sobre el remedio a
aplicar en caso de que la Corte declare inexequible la norma por falta de
consulta previa.
La historia y
los antecedentes de cada medida legislativa también han sido considerados
jurídicamente relevantes y significativos por la
Corte para efectos de determinar si existe una afectación directa o no. Así,
es jurídicamente pertinente –y en casos determinante- la posición adoptada por
los pueblos indígenas y tribales frente a cada medida legislativa en concreto,
tal y como han sido expresadas públicamente en relación con su proceso de
adopción; también son relevantes las posturas asumidas por el Gobierno y por
los legisladores, examinadas en tanto indicaciones de cuál sería su impacto
sobre los grupos étnicos. Por otra parte, los antecedentes históricos –incluso
remotos- de cada medida legislativa examinada pueden llegar a tener una
importancia determinante para la decisión sobre si existe o no una afectación
directa de los grupos étnicos. Así, en la sentencia C-620/03 –en la que se
examinaron medidas normativas referentes a las salinas de Manaure en la
Guajira- la Corte efectuó un recuento histórico detallado del surgimiento de
la ley acusada, y con base en tal recuento, así como en el objeto mismo de la
ley, llegó a la conclusión de que tal impacto directo y específico sí existía
–dada la historia de negociación y concertación entre el Estado y los Wayúu que
dio lugar a la adopción de dicha norma-. De igual manera, en la sentencia
C-608/10 la Corte concluyó que el Acuerdo de Libre Comercio entre Colombia y
Canadá sí contenía disposiciones que generarían una afectación directa sobre
los pueblos indígenas y tribales, con base en las intervenciones del Senador
indígena Jesús Enrique Piñacué, en las que denunció que las disposiciones sobre
explotación minera y sobre resolución de controversias entre comunidades
indígenas y empresas multinacionales tendrían un impacto negativo sobre los
grupos étnicos.
Finalmente, para
la Corte la determinación de la gravedad de la afectación de la medida
legislativa debe analizarse según el significado que tengan para los pueblos
indígenas afectados los bienes o prácticas sociales interferidas – por ejemplo,
su territorio. El análisis del impacto de la medida se realiza a partir de las
características específicas de la comunidad concreta afectada, y de su
comprensión del contenido material de dicha política[69].
4.4.2. Métodos interpretativos
aplicados por la Corte para la identificación de una afectación directa de los
grupos étnicos por medidas legislativas.
La Corte Constitucional ha precisado
reiteradamente que es necesario abordar cada medida legislativa en concreto de
manera específica y particular, aplicando una metodología de análisis casuístico,
porque de la estructura y contenido de cada medida dependerá si existe o no
una  afectación directa para los pueblos indígenas. En este sentido en la
sentencia C-030/08 se afirmó que “en cada caso concreto sería necesario
establecer si opera el deber de consulta, bien sea porque se esté ante la
perspectiva de adoptar una medida legislativa que de manera directa y
específica regula situaciones que repercuten en las comunidades indígenas y
tribales, o porque del contenido material de la medida se desprende una posible
afectación de tales comunidades en los ámbitos que les son propios”.
Por lo tanto, en cada caso concreto, la
interpretación que se haga del alcance e impacto de las medidas legislativas es
crucial para determinar el nivel de afectación, y por lo tanto establecer si se
activa la obligación de consulta previa. En otras palabras, el primer paso del
juicio de afectación de una medida legislativa es la interpretación de la norma
para discernir su alcance y sus impactos. De ahí la importancia de identificar
los métodos de interpretación que ha aplicado la corte para estos propósitos en
cada una de sus decisiones. En la sentencia C-063/10 la
Corte reiteró este enfoque casuístico: “Corresponderá a los operadores
jurídicos encargados de aplicar las disposiciones constitucionales y del
Convenio 169 de 1989 determinar para cada caso en concreto si una medida de
carácter legal o administrativo afecta directamente a una comunidad indígena.
Para esta tarea la jurisprudencia constitucional ha establecido lineamientos o
parámetros orientativos (…)”.
Para interpretar el contenido y alcance
de las medidas legislativas en casos concretos, la
Corte ha aplicado varios métodos hermenéuticos –aunque no necesariamente todos
al tiempo en un mismo caso-: la interpretación textual  del cuerpo normativo
como un todo[70]; la interpretación
sistemática, teniendo en cuenta otras normas dentro del mismo sistema normativo[71];
la interpretación histórica y la interpretación contextual (incluyendo la
historia de la medida, las controversias suscitadas alrededor de la norma,
protestas y pronunciamientos sobre su contenido, modificaciones que sufrió en
su trámite, etc.)[72]; y la interpretación
teleológica[73].
4.4.3. Tipología de medidas
legislativas examinadas por la Corte
Un análisis de la jurisprudencia
constitucional pacífica sobre la materia permite elaborar una tipología
ilustrativa de las distintas medidas legislativas que han sido examinadas por la
Corte, determinando cuáles de ellas tienen un impacto directo y exigen ser
consultadas previamente, y cuáles no, tal y como se demuestra a continuación.
Leyes y Actos legislativos
Sentencia
Medida legislativa examinada por la
Corte
Tipo de impacto sobre los grupos
étnicos identificado por la Corte
Afectación directa y específica
Afectación igual a la de los demás
colombianos
C-418/02 (MP ATG)
Ley 685/01 (Código de Minas), Art.
122: Atribución a la autoridad minera nacional de la facultad de señalar y
delimitar, dentro de los territorios indígenas, zonas mineras indígenas, donde
la exploración y explotación minera debe ajustarse a las disposiciones
especiales del Código sobre participación y protección de grupos étnicos.
Hay afectación directa porque la
finalidad de la delimitación y señalamiento de las zonas mineras indígenas es
determinar el específico régimen de explotación de los recursos naturales
allí presentes.
X
C-891/02 (MP JAR)
Ley 685/01 (Código de Minas), varias
disposiciones:
- Disposición según la cual el
otorgamiento, vigencia y ejercicio del derecho a explorar y explotar
materiales de construcción se regula íntegramente por el Código de Minas, y
es de competencia exclusiva de la autoridad minera nacional.
- Autorización para efectuar
actividades mineras en las zonas mineras indígenas y en las zonas mineras
mixtas (indígenas y afrodescendientes), siempre y cuando las autoridades
comunitarias correspondientes no hayan ejercido oportunamente su derecho
preferencial a obtener el título minero.
- Inclusión, dentro de los requisitos
para presentar propuestas para contratar, de la mención de los grupos étnicos
con asentamiento permanente en el área o trayecto solicitado.
- Sujeción a inscripción en el
registro de los contratos de concesión, y de la constitución de zonas mineras
indígenas, de comunidades negras y mixtas.
La Corte asume que
estas medidas implicaban una afectación directa y que existía la obligación
de realizar la consulta previa – que en este caso se consideró cumplida. La
Corte menciona que se trata de un asunto que afecta a las comunidades
indígenas, particularmente respecto de la explotación de recursos naturales
en sus territorios, por lo cual deben contar con la oportunidad de participar
en forma real y efectiva.
X
C-620/03 (MP MGMC)
Ley 773/02, por la cual se dictan
normas relativas a la administración, fabricación, transformación,
explotación y comercialización de las sales que se producen en las salinas
marítimas de Manaure.
La Corte no analiza
porqué hay una afectación directa, pero lo considera evidente por el tema
mismo de la ley; la Corte hace el recuento histórico de la expedición de la
norma y previamente de las relaciones, acuerdos y conflictos entre los Wayúu
y el Estado, que dieron lugar a la adopción de la ley – de lo cual se infiere
que sí se requería consulta previa, la cual se dio por cumplida dado el
proceso de concertación que dio nacimiento a la norma.  El recuento histórico
sustituye el análisis de afectación directa en este caso.
X
C-245/04 (MP CIVH)
Atribución legal a la autoridad
ambiental estatal de la responsabilidad de destrucción de cultivos ilícitos
para procurar el menor impacto ambiental, y de elaboración, ejecución y
control del plan de manejo ambiental para la erradicación forzosa de cultivos
ilícitos o la manipulación de sustancias controladas.
La Corte precisa que
en la instancia administrativa de elaboración del plan de manejo ambiental
debe respetarse el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas
afectadas.
X
C-208/07 (MP REG)
Adopción del régimen legal del sistema
especial de educación de los grupos étnicos.
En este caso se declara la existencia
de una omisión legislativa en el régimen de profesionalización docente, que
no tuvo en cuenta las especificidades de la etnoeducación y por lo tanto
sujetó a los etnoeducadores a las mismas reglas generales, sin haber
consultado previamente a las comunidades.
X
C-030/08 (MP REG)
Adopción de un régimen legal
general e integral sobre los bosques, que incluye numerosas regulaciones
y medidas concretas sobre conservación, manejo y explotación económica, ya
que éstas tendrán un impacto particular y concreto sobre las comunidades
indígenas que habitan áreas boscosas:
“(…) una ley que regule de manera
integral el manejo forestal en el país, afecta de manera directa y específica
a los pueblos indígenas y tribales que habitan en zonas de alta incidencia de
bosques, no sólo por el interés que tales comunidades tienen en participar en
la definición de los elementos de un régimen nacional forestal, sino también
por los conflictos que las distintas aproximaciones al tema pueden suscitar,
en particular cuando, como en este caso se hace explícito en la iniciativa
legislativa un énfasis en la necesidad de promover la explotación maderera
como elemento estratégico para el desarrollo económico. Ese énfasis puede
resultar contrapuesto con la concepción que las comunidades tienen sobre el
bosque, lo cual claramente apunta hacia la necesidad de la consulta orientada
a lograr una conciliación de intereses. (…) Observa la
Corte que en este caso, paradójicamente, el carácter específico de la
afectación que la ley puede tener sobre las comunidades indígenas y tribales,
se deriva de la condición general e integral que se le dio a la iniciativa
legislativa, en cuanto que, por esa vía, sus previsiones son susceptibles de
afectar a dichas comunidades en una dimensión muy particular, cual es la
relación que mantienen con el bosque”.
“La
Ley General Forestal, en cuanto que regula de manera general e integral, la
actividad forestal, no obstante que, contiene previsiones orientadas a
preservar la autonomía de las comunidades indígenas y afrocolombianas, y que
reconoce el derecho exclusivo de las mismas al aprovechamiento de los
recursos forestales de sus territorios, es susceptible de afectar directa y
específicamente a tales comunidades, en la medida en que establece políticas
generales, definiciones, pautas y criterios, que en cuanto de aplicación
general, pueden afectar las áreas en las que se encuentran asentadas las
comunidades, lo cual, a su vez, puede repercutir sobre sus formas de vida y sobre
la relación tan estrecha que mantienen con el bosque”.
X
C-030/08 (MP REG)
Ejemplos de medidas que afectan a los
indígenas en igual medida que a los demás colombianos: ley general de
educación; reforma del sistema de seguridad social; reforma del código
laboral; reforma del código penal.
X
C-030/08 (MP REG)
Regular la manera como se hará la
explotación de yacimientos petroleros ubicados en territorios indígenas.
X
C-030/08 (MP REG) - Ejemplos
Adoptar el marco general de la
política petrolera del Estado.
X
C-030/08 (MP REG) - Ejemplos
Modificar la legislación general
aplicable a todos los trabajadores colombianos en materia de contratación y
condiciones de empleo: no requiere consulta porque es “la regulación de un
tema general no directamente orientado a regular o hacer frente a una
situación que afecte a las comunidades indígenas o tribales, las cuales en la
medida en que, en ese plano general, la decisión les concierna, podrían
acudir a los canales ordinarios de participación, así como a los adicionales
a los que alude el literal b) del mismo artículo 6º.
X
C-030/08 (MP REG) - Ejemplos
En aplicación del Convenio 169,
adoptar medidas especiales para garantizar a los trabajadores pertenecientes
a pueblos indígenas una protección eficaz en materia de contratación y
condiciones de empleo, en la medida en que no estén protegidos eficazmente
por la legislación aplicable a los trabajadores en general.
X
C-461/08 (MP MJC)
Parte general de la ley del Plan
Nacional de Desarrollo.
X
C-461/08 (MP MJC)
Programas, proyectos y presupuestos
plurianuales que conforman el Plan Nacional de Inversiones Públicas incluido
dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que pueden tener una
incidencia directa y específica sobre las comunidades indígenas o afrodescendientes
que habitan en sus zonas de ejecución.
X
C-175/09 (MP LEVS)
Estatuto de Desarrollo Rural (Ley 1152
de 2007): conjunto sistemático e integrado de principios, objetivos, normas,
lineamientos de política, mecanismos y procedimientos a través de los cuales
el Estado promoverá y ejecutará las acciones orientadas a lograr un
desarrollo humano sostenible y el bienestar del sector rural. Constituye “un
cuerpo normativo sistemático, que reúne las normas sustanciales y de
procedimiento relacionadas con el aprovechamiento agropecuario de la tierra.
Se trata, bajo esa perspectiva, de una regulación de carácter general, que
incide en los intereses de la población que reside y deriva su sustento de
las actividades agrícolas en zonas rurales, de la cual hacen parte las
comunidades indígenas y afrodescendientes”.
“(…) el EDR es una norma de amplio
espectro, que se ocupa de regular en su integridad la materia del desarrollo
rural en el país. Para ello, contiene prescripciones de toda índole, buena
parte de ellas de carácter general, las cuales tienen implicaciones para
todos los sujetos e instituciones que ejercen actividades relacionadas con el
sector agrario. El Estatuto establece, de igual manera, regulaciones
particulares y específicas que hacen referencia expresa a la relación entre
las autoridades gubernamentales que ejercen competencias relacionadas con el
desarrollo rural y las comunidades étnicas, indígenas y afrodescendientes que
habitan en territorios rurales.
(…) Estudiado el contenido del
Estatuto de Desarrollo Rural, la Corte encuentra que se trata de una
normatividad que debió surtir el procedimiento de consulta previa descrito en
esta sentencia. Ello con base en dos criterios diferenciados: (i) el hecho
que la norma acusada sea un régimen integral que regule el tema del
desarrollo rural y, por ende, las relaciones entre los individuos y la
tierra; y (ii) la existencia en el EDR de disposiciones que prescriben, de
manera puntual y específica, tópicos que afectan directamente a las
comunidades indígenas y afrodescendientes”. En cuanto a lo primero (i), la
Corte constata que “la regulación de la propiedad agraria, en la que se
encuentran asentadas las comunidades indígenas y tribales es un asunto de
especial relevancia para la definición de su identidad. Esto implica que el
contenido del EDR, en cuanto implica la regulación sistemática y detallada de
la propiedad agraria, es un asunto que recae dentro de las materias en donde
el deber de consulta debe cumplirse por parte del Gobierno”. En cuanto a lo segundo
(ii), la Corte explica que las materias que específicamente afectan a los
pueblos indígenas y tribales incluyen las disposiciones sobre la
determinación del régimen jurídico predicable de los resguardos indígenas y
los territorios colectivos afrodescendientes.
Más adelante la
Corte profundiza sobre el carácter de regulación integral del EDR y su
afectación de la identidad de los grupos étnicos: “es evidente que las normas
del EDR tienen una relación intrínseca y directa con los intereses de las
comunidades indígenas y afrodescendientes, el cual no se agota en las
disposiciones que hacen referencias expresas a estos pueblos, sino que se
extiende a la totalidad del texto de la
Ley 1152/07, norma que desde su inicio ha sido concebida como un régimen
integral y sistemático sobre el uso y aprovechamiento de los territorios
rurales, razón por la cual dicha materia tiene un efecto transversal en todo
el ordenamiento legal objeto de análisis. Esta materia, como se ha insistido
a lo largo de esta providencia, está vinculada al núcleo de la definición de
la identidad diferenciada de las citadas comunidades. (…) el EDR constituy[e]
un régimen integral y sistemático sobre el desarrollo, uso y aprovechamiento
del territorio rural, asunto que, a su vez, resulta determinante para la
definición de la identidad de las minorías étnicas. // A este respecto, debe
insistirse en que el EDR es una regulación general, que establece
procedimientos para el uso y aprovechamiento del territorio rural, reformula
la institucionalidad rural, crea organismos concebidos como instancias
concretas de participación de los diversos sectores interesados en esa
actividad y, en definitiva, es concebido como un nuevo régimen para regular
las relaciones entre el Estado y los habitantes de las zonas rurales, entre
ellos los miembros de las comunidades indígenas y afrodescendientes. (…) De
la misma manera que la Ley General forestal, el EDR establece una regulación
general y sistemática, esta vez relacionada con el uso y aprovechamiento de
los territorios rurales. Igualmente, el EDR fija cláusulas que excluirían la
aplicación de algunas de sus normas a las zonas rurales en las que habitan
comunidades indígenas y afrodescendientes, según se tuvo oportunidad de
analizar en el fundamento jurídico 24 de esta sentencia. No obstante, como se
señaló en el fallo C-030/08, es precisamente ese carácter general y
sistemático el que obligaba a que, indefectiblemente, el proyecto que dio
lugar a la Ley 1152/07, fuera consultado en su integridad a las minorías
étnicas, con miras a llegar a un acuerdo o concertación sobre el mismo.
X
C-063/10 (MP HASP)
Norma en la
Ley que modifica el Sistema General de Seguridad Social en Salud (Ley
1122/07), según la cual la afiliación inicial de la población desplazada y
desmovilizada cuyo financiamiento esté a cargo del FOSYGA se hará a una EPS
pública del orden nacional; habilitación al Gobierno para reglamentar la
afiliación cuando no exista esta oferta en el respectivo municipio. No se
menciona a la población indígena ni afrodescendiente.
X
C-702/10 (MP JIPC)
Acto Legislativo 01 de 2009, que
modificó el artículo 108 de la
Constitución introduciendo una norma según la cual “los partidos y
movimientos políticos que habiendo obtenido su personería jurídica como
producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podrán avalar
candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido, con una
antelación no inferior a un año respecto a la fecha de la inscripción”.
X
Leyes
aprobatorias de tratados
Sentencia
Medida incluida en un tratado
internacional examinada por la Corte
Tipo de impacto sobre los grupos
étnicos identificado por la Corte
Afectación directa y específica
Afectación igual a la de los demás
colombianos
C-750/08 (MP CIVH)
Disposiciones ambientales del Tratado
de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos:
Incluyen disposiciones según las
cuales “las Partes reconocen la importancia de respetar y preservar los
conocimientos tradicionales y prácticas de sus comunidades indígenas y otras,
que contribuyen a la conservación y uso sostenible de la diversidad
biológica. Al igual, se reconoce la importancia de la participación y
consulta pública, atendiendo la legislación interna en asuntos relacionados
con la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica”. Para la
Corte no hay una afectación directa de los grupos étnicos del país, porque
las disposiciones no afectan a estos grupos de manera específica en su
calidad de tales, ni les imponen restricciones o gravámenes, ni les confieren
beneficios:
“(…) En el presente caso, no se
requería adelantar la consulta previa del Acuerdo a las comunidades indígenas
y tribales, por cuanto las normas del Capítulo Dieciocho sobre medio
ambiente, así como todas las del Acuerdo, han sido expedidas de manera
uniforme para la generalidad de los colombianos, y no contienen disposiciones
que afecten a éstos grupos de manera específica y directa en su calidad de
tales; es decir, ninguna de ellas les impone restricciones o gravámenes o les
confiere beneficios a estos grupos étnicos.
Lo anterior no obsta para que las
disposiciones de orden legislativo o administrativo que se expidan en
desarrollo y aplicación del Acuerdo surtan la consulta previa obligatoria
respecto de las comunidades indígenas y tribales si alguna de ellas es
susceptible de afectarles de manera específica y directa.”
X
C-615/09 (MP HASP)
Acuerdo para el Desarrollo Integral y
Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas Wayúu de la
República de Colombia y de la República de Venezuela, en la medida en que de
conformidad con su artículo 1º, las partes se obligan a “colaborar en el
desarrollo conjunto de planes, programas y proyectos tendientes a mejorar las
condiciones de vida de sus respectivas poblaciones indígenas Wayúu ubicadas
en las zonas adyacentes a las fronteras de la
República de Venezuela y de la República de Colombia en atención a las
necesidades de dichas poblaciones”.
X
C-608/10 (MP HASP)
Disposiciones del Acuerdo de Libre
Comercio Canadá – Colombia sobre explotación minera, y sobre resolución de
conflictos, ya que afectarán las controversias entre comunidades indígenas o
afrodescendientes y empresas multinacionales. El impacto directo se deduce
por las intervenciones del Senador indígena ante el Congreso, denunciando la
afectación de los grupos étnicos por el TLC en estos dos ámbitos.
X
C-915/10 (MP HASP)
Disposiciones del Acuerdo sobre Medio
Ambiente entre Canadá y Colombia, que incluyen tres referencias expresas a
las comunidades indígenas. La Corte estima que la afectación que los grupos
étnicos pueden sufrir por el tratado no es distinta de la que se produce para
los demás colombianos. Se explica así porqué la afectación es igual que la de
la población en general: “las normas prescritas en él se han previsto de
manera uniforme para la generalidad de los colombianos, lo que tiene sentido
ya que su objeto no es expedir una regulación específica referida a las
comunidades étnicas. Como ya se ha dicho, el objeto del acuerdo en estudio es
implementar el Tratado de Libre Comercio entre Canadá y Colombia de manera
consecuente con al conservación y protección ambiental y el uso sostenible de
sus recursos mediante el mejoramiento y aplicación de leyes y reglamentos
ambientales, el fortalecimiento de la cooperación en materia ambiental y la
promoción del desarrollo sostenible. En desarrollo de este objetivo, las
partes se reconocen derechos y adquieren obligaciones en materia ambiental,
las cuales tienen aplicación, no solamente en los territorios de las
comunidades étnicas, sino en todo el territorio nacional. En definitiva, no
existe en este caso una decisión expresa de adoptar una medida legislativa
que afecte directamente a las comunidades étnicas (…). Ahora bien, (…) la
especificidad de la afectación también se puede encontrar en una regulación
que se presenta como general –como en los casos ya citados de la regulación
de las salinas de Manaure, la ley forestal o el estatuto de desarrollo
rural-, debido a que el objeto de la medida legislativa –en los ejemplos
propuestos las salinas de Manaure, el bosque natural o los terrenos rurales,
respectivamente- está situado, total o parcialmente, en el territorio en el
que habita la comunidad étnica o gran parte de sus miembros y, por ello, está
relacionado íntimamente con su subsistencia y su identidad. Sin embargo, esta
hipótesis tampoco se presenta en esta oportunidad. El objeto del acuerdo es
la protección del ambiente, especialmente en el marco de las futuras
relaciones comerciales entre Colombia y Canadá, y no es posible sostener que
este objeto –la protección del ambiente- tenga en esta oportunidad mayor
incidencia en los territorios de las comunidades étnicas pues el acuerdo no
se concentra en la conservación del ambiente en zonas naturales o rurales en
las que habitan parte importante de la población de estas comunidades. Por el
contrario, el tratado aborda la protección del ambiente de manera amplia,
como un asunto nacional. (…) Tampoco se puede afirmar que la importancia de
la protección del ambiente sea mayor en sus territorios debido a que las
relaciones comerciales entre Colombia y Canadá se vayan a desarrollar en gran
parte en estos mismos. (…)”
La mención de las comunidades
indígenas es insuficiente para que las cláusulas del tratado constituyan
medidas de afectación directa que activen la obligación de consulta previa:
“No desconoce la Sala que en el texto del tratado están incluidas tres normas
que mencionan expresamente a las comunidades étnicas. Pero estima que, en dos
de estas, no se adopta en realidad medida alguna al ser simples reiteraciones
de instrumentos internacionales firmados con anterioridad. Así, el artículo 1
define, para Colombia, el término ‘comunidades indígenas y locales’ pero lo
hace de conformidad con el artículo 1 de la
Decisión Andina y el artículo 5 reitera el compromiso de las partes de
‘respetar, preservar y mantener el conocimiento tradicional, innovaciones y
prácticas de las comunidades indígenas y locales’, ‘según lo establecido por
el Convenio de Diversidad Biológica’. En cuanto a la tercera de ellas –artículo
1- que define lo que se entiende por ‘legislación ambiental’, ésta excluye
del concepto las normas ‘cuya finalidad principal sea regir (…) la cosecha
por parte de indígenas de los recursos naturales’, lo que significa,
precisamente, que este punto no queda cobijado por los derechos y
obligaciones reconocidos y adquiridos en el tratado que se relacionen con la
legislación ambiental y por lo tanto no se altera el estatus de las
comunidades étnicas. En últimas, como se ve, ninguna de estas tres disposiciones
les impone restricciones ni gravámenes ni se les concede beneficios distintos
a los de la población en general por lo que su consulta previa no es
obligatoria”.
A diferencia de lo ocurrido en la
sentencia C-608/10, “el acuerdo bajo estudio no regula los temas que allí se
consideraron sujetos a consulta previa obligatoria. En esa ocasión se estimó
que era imperativa la consulta previa respecto de los temas de explotación
minera y resolución de conflictos entre comunidades étnicas y empresas
multinacionales y que esta se había llevado a cabo en debida forma, razón por
la que se declaró exequible. Repárese en que, pese a la relación que existe
entre el tratado que se estudia y el mencionado, el estudio de la presencia o
ausencia de la afectación directa a las comunidades étnicas es independiente
debido a que los dos tratados versan sobre distintos aspectos.”
X
C-941/10 (MP JIPP)
Disposiciones del Acuerdo de Libre
Comercio entre la República de Colombia y los Estados de la
Asociación Europea de Libre Comercio, “que crean una zona de libre comercio
entre Colombia y los Estados de la AELC, que en sus capítulos refieren a
disposiciones generales, comercio de mercancías, productos agrícolas
procesados, comercio de servicios, inversión, protección de la propiedad
intelectual, contratación pública, política de competencia, transparencia,
cooperación, administración del acuerdo, solución de controversias y
disposiciones finales”. Para la Corte estas disposiciones no afectan a los
grupos étnicos en forma distinta al resto de la población: “Verificados el
contenido de tales capítulos del TLC frente al texto constitucional y el
Convenio 169 de la OIT, la Corte encuentra que no se requería adelantar la
consulta previa de las comunidades indígenas y afrodescendientes, dado que
las disposiciones que comprenden el acuerdo principal y los acuerdos
complementarios, no afectan directamente el territorio de los grupos étnicos,
ni ocasionan desmedro de la integridad cultural, social y económica de tales
etnias. (…) Las disposiciones del presente ALC parten esencialmente de un
marco general y abstracto que concierne al conjunto de la población
colombiana. Esto es, refieren e manera uniforme a la generalidad de los
colombianos, sin que contengan normas que afecten de manera concreta y
directa los grupos étnicos, esto es, que alteren el estatus de los grupos
étnicos al imponerle restricciones, gravámenes o beneficios, ni mucho menos
se contempla la explotación de recursos naturales en sus territorios.”
La simple mención de las comunidades
indígenas y sus derechos en el texto del tratado no es suficiente para
concluir que establece medidas de afectación directa: “La sola referencia en
el capítulo de ‘protección a la propiedad intelectual’ a las ‘medidas
relacionadas con la biodiversidad’, donde en términos generales las Partes
‘reiteran’ sus derechos soberanos sobre sus recursos naturales y reconocen la
importancia de la biodiversidad biológica, conocimientos y prácticas
tradicionales asociadas de las comunidades indígenas y locales, anotando que
corresponde a cada Parte fijar las condiciones de acceso a sus recursos
genéticos conforme a la legislación nacional e internacional, no es
constitutiva de una medida que se traduzca en una afectación directa de los
grupos étnicos, ni es contentiva de una regulación específica sobre dichas
comunidades, y menos está relacionada íntimamente con su subsistencia e
identidad, sino que se trata de una disposición que se limita a reiterar de
manera general la soberanía que le asiste a cada Estado Parte en asuntos
concernientes a la biodiversidad.”
X
C-027/11 (MP JIPC)
Disposiciones del Convenio Básico de
Cooperación Técnica y Científica entre Colombia y Guatemala.
“En el caso bajo estudio, un examen
del contenido del Convenio permite concluir que las medidas que mediante él
se pretenden adoptar no conciernen directamente a ninguna comunidad étnica
asentada en el territorio nacional, de modo que la consulta previa no era un
requisito previo. En efecto, el Convenio solamente establece obligaciones generales
en materia de cooperación técnica y científica entre Colombia y Guatemala y
no define las áreas específicas del territorio nacional en las que se
desarrollarán tales actividades, lo que impide establecer qué grupos étnicos
se hallarán dentro de las áreas de influencia de los proyectos que se
realicen en virtud del Convenio. // La definición de las áreas influencia, de
conformidad con el artículo 2º del instrumento, deberán especificarse en la
formulación de cada proyecto, que además tendrá que sujetarse a los planes de
desarrollo locales. De modo que en cada caso será a futuro necesario examinar
la procedencia de procesos de consulta previa. // Adicionalmente, el Convenio
no hace referencia específica a actividades de investigación científica o de
exploración de recursos naturales en áreas de influencia directa de
comunidades étnicas colombianas.”
X
C-187/11 (MP HASP)
Medidas del “Acuerdo en materia de
informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio entre la
República de Colombia y Canadá”, cuya obligación fundamental es que cada
parte rendirá un informe anual a su poder legislativo nacional sobre el
efecto de las medidas tomadas en virtud del TLC Colombia-Canadá.
“Una revisión del texto del tratado
permite concluir que las normas prescritas en él se han previsto de manera
uniforme para la generalidad de los colombianos lo que tiene sentido ya que
su objeto no es expedir una regulación específica referida a las comunidades
étnicas. Como ya se ha dicho, el objeto del acuerdo en estudio es que cada
parte, mediante un informe anual y público, dé a conocer a su organismo
legislativo nacional ‘el efecto de las medidas tomadas en virtud del Tratado
de Libre Comercio entre la República de Colombia y Canadá sobre los derechos
humanos tanto en los territorios de la
República de Colombia como Canadá’, lo cual incluye no sólo las posibles
consecuencias respecto de los derechos humanos de las comunidades étnicas
sino de la población en general de ambos países. En definitiva no existe en
este caso una decisión expresa de adoptar una medida legislativa que afecte
directamente a las comunidades étnicas como sucedió en el caso ya mencionado
del ‘Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las
Poblaciones Indígenas Wayúu de la
República de Colombia y de la República de Venezuela’. // Ahora bien, (…9 la
especificidad de la afectación también se puede encontrar en una regulación
que, aunque se presenta como general, repercute de manera directa sobre las
comunidades indígenas y tribales, como sucedió en los casos de la
Ley Forestal y el Estatuto de Desarrollo Rural. Sin embargo, esta hipótesis
tampoco se presenta en esta oportunidad pues no se puede afirmar que la
importancia de la protección de los derechos humanos sea mayor en el caso de
las comunidades étnicas debido a que las relaciones comerciales entre
Colombia y Canadá se vayan a desarrollar en gran parte en sus territorios.
(…) Estima la Sala entonces que el [tratado] no constituye ni contiene
medidas legislativas que afecten de forma directa a las comunidades indígenas
y afrodescendientes colombianas y, en consecuencia, su consulta previa no se
tornaba obligatoria. Se considera que la afectación que se puede derivar del
tratado internacional bajo revisión frente a estos grupos étnicos no es distinta
de la que se produce para los demás colombianos, la cual proviene del efecto
general que, en principio, tiene las leyes y los tratados internacionales lo
que excluye la presencia de una afectación directa.”
X
CONTENIDO Y
ANTECEDENTES DEL TRATADO QUE SE REVISA
Antecedentes del
Convenio
Al Convenio
Internacional de Maderas Tropicales, 2006, hecho en Ginebra el 27  de enero de
2006, lo anteceden dos convenios.[74]
El
primer Convenio Internacional de Maderas Tropicales fue firmado en 1983,
negociado bajo los auspicios de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), y
entró en vigor el 1 de abril de 1985.[75] Colombia aprobó la
ratificación de dicho Convenio mediante la
Ley 47 de 1989, “Por la cual se aprueba el Convenio Internacional de
las Maderas Tropicales, Ginebra, 18 de noviembre de 1983”. Por
medio de este acuerdo multilateral se estableció la máxima autoridad del
Convenio, la Organización Internacional de Maderas Tropicales (OIMT) con sede
en Yokohama, Japón, la cual entró en funcionamiento en 1987. Estuvo en vigor
por un período inicial de cinco años y fue prorrogado dos veces por períodos de
tres años.
El
Convenio de 1983 fue remplazado por un instrumento análogo adoptado en Ginebra
el 26 de enero de 1994. Su objetivo central es el comercio mundial de maderas
tropicales y la conservación y el manejo de los bosques. Este Convenio entró en
vigor el 1 de enero de 1997, con una duración de cuatro años, prorrogables por
dos periodos adicionales de tres años, de acuerdo con su artículo 46 (venció el
31 de diciembre de 2006). Colombia aprobó su ratificación por medio de la
Ley 464 de 1998, “Por medio de la cual se aprueba el "Convenio
Internacional de las Maderas Tropicales", hecho en Ginebra el 26 de
enero de 1994.
El
Convenio de 1994 contiene
normas más amplias para compartir información, incluyendo datos sobre maderas
no tropicales, permite la consideración de otros temas relacionados con las
maderas tropicales, incluye como objetivo para el año 2000 la exportación de
maderas tropicales de fuentes manejadas de forma sostenible, y establece el
Fondo de Cooperación de Bali con el propósito de  asistir a los miembros
productores para alcanzar los objetivos trazados.
Dando
cumplimiento a la Decisión 8 (XXXIII) de 2002 del Consejo Internacional de
Maderas Tropicales, se realizaron las negociaciones del Convenio Internacional
de Maderas Tropicales (2006) dentro del marco de la
Conferencia de las Naciones Unidas para la
Negociación del Convenio Sucesor.[76] El texto del Convenio
que ahora es objeto de revisión, fue aprobado en Ginebra en enero de 2006,
después de cumplido el proceso de concertación surtido en cuatro fases: del 26
al 30 de julio de 2004, del 14 al 18 de febrero de 2005, del 27 de junio al 1
de julio de 2005 y del 16 al 27 de enero de 2006.
Este
proceso de concertación que duró cerca de dos (2)  años tuvo dos temas
centrales de difícil consenso; (i) la financiación del Convenio, pues para
algunos países ésta debía dejar de ser opcional, en tanto que para otros,
debían fijarse cuotas obligatorias; y (ii) la distribución de votos, pues
dentro del Consejo Internacional de las Maderas Tropicales se vota en grupos,
productores de un lado, y consumidores por el otro, pese a que los vendedores
numéricamente son más que los consumidores.[77]
El
Convenio se abrió para la firma el 3 de abril de 2006. La
Embajadora Permanente de Colombia ante la
Oficina de las Naciones Unidas en Nueva York, suscribió este acuerdo el 3 de
mayo de 2007, indicando así la voluntad del gobierno de considerar la
conveniencia de ratificarlo.
De
acuerdo con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 39 del Convenio, entrará
en vigor el 1 de febrero de 2008 o en una fecha posterior siempre y cuando doce
gobiernos de los miembros productores (60% del total de los votos) y diez
gobiernos de los miembros consumidores (60% del volumen total de importaciones
de madera a 2005), lo hayan ratificado, aceptado o aprobado.
El
artículo 44 estipula que el Convenio Internacional de Maderas Tropicales de
2006 permanecerá vigente durante un periodo de diez años a partir de su entrada
en vigor y se podrá prorrogar por dos periodos, el primero de 5 años y el
segundo de 3 años, con un escenario posible de vigencia de 18 años.
De
acuerdo con el texto del Convenio adoptado en 2006, son 43 los gobiernos
participantes de países productores (Anexo-A), que tienen la potencialidad de
ratificarlo, y 38 los de países consumidores (Anexo-B).
Finalmente,
el Convenio fue presentado al Congreso de la
República por parte del Gobierno Nacional a través de los ministros de
Relaciones Exteriores, Agricultura y Desarrollo Rural, y Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
Finalidad y
contenido del Convenio
El tratado que
es objeto de revisión por parte de esta Corte, consta de un Preámbulo y de 46
artículos.
En el Preámbulo
las partes, en primer lugar, hacen alusión a varias declaraciones y foros
relevantes en materia ambiental, como la
Declaración y el Programa de Acción sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden
Económico Internacional; el Programa Integrado para los productos Básicos, la
Nueva Asociación para el Desarrollo y el Espíritu de Sao Paulo; la
Declaración de Johannesburgo y el Plan de Aplicación adoptados por la
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en septiembre de 2002; el Foro de
las Naciones Unidas sobre los Bosques establecido en octubre de 2000 y la
creación conexa de la Alianza de Cooperación sobre Bosques, de la que es
miembro la Organización Internacional  de Maderas Tropicales; la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; la
Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un
consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo
sostenible de los bosques de todo tipo, y los capítulos pertinentes del Programa
21 aprobado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y
el Desarrollo en junio de 1992;  la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático; el Convenio de
las Naciones Unidas sobre la
Diversidad Biológica; la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación; así como a los convenios que le precedieron, los convenios internacionales
de las maderas tropicales, 1983 y 1994.
En
segundo lugar, reconocen el derecho soberano de los Estados de explotar sus
propios recursos en aplicación de su propia política ambiental y la
responsabilidad de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de
su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio ambiente de otros
Estados o zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, de conformidad con la
Carta de Naciones Unidas y los principios de derecho internacional.
En
tercer lugar, aceptan la importancia del comercio internacional de maderas y
productos conexos para las economías de los países productores de madera, y los
múltiples beneficios económicos ambientales y sociales que proporcionan los
bosques, incluidos la madera y los productos forestales no madereros y
servicios ambientales, en el contexto de la ordenación forestal sostenible, en
los ámbitos local, nacional y mundial. Igualmente, destaca la contribución de
la ordenación forestal sostenible al desarrollo sostenible, el alivio de la
pobreza y el logro de los objetivos de desarrollo internacionalmente acordados,
en particular los contenidos en la
Declaración del Milenio.
En
cuarto lugar, plantean la necesidad de adoptar una perspectiva global para
mejorar la transparencia del comercio internacional de las maderas y reafirman
su plena voluntad de avanzar rápidamente hacia el objetivo de conseguir que las
exportaciones de maderas tropicales y productos de estas maderas provengan de
recursos forestales ordenados de forma sostenible.
En
quinto lugar, recuerdan el compromiso asumido por los miembros consumidores en
enero de 1994 de mantener o alcanzar la ordenación sostenible de sus bosques.
En
sexto lugar, admiten la importancia de la colaboración entre los miembros, las
organizaciones internacionales, el sector privado y la sociedad civil,
incluidas las comunidades indígenas y locales, y otros interesados en promover
la ordenación forestal sostenible; así como la importancia de dicha
colaboración para mejorar la aplicación de la legislación forestal y promover
el comercio de maderas aprovechadas legalmente.
En
Séptimo lugar, destacan el aumento de la capacidad de las comunidades indígenas
y locales que dependen de los bosques, y en particular de los que son
propietarios y administradores de bosques, para contribuir a alcanzar los
objetivos del Convenio.
Finalmente,
consideran (i) la necesidad de mejorar el nivel de vida y las condiciones de
trabajo en el sector forestal; (ii) la necesidad de mayores inversiones en la
ordenación forestal sostenible; (iii) las ventajas de que los precios del
mercado reflejen los costos de una ordenación forestal sostenible; (iv) la
necesidad de contar con mayores recursos financieros de una comunidad amplia de
donantes, y de que esos recursos sean previsibles; y (v)
las
necesidades especiales de los países menos adelantados que son productores de
maderas tropicales.
En su
artículo 1, el Convenio se propone como objetivos (i) la
expansión y diversificación del comercio internacional de maderas tropicales de
bosques ordenados de forma sostenible y aprovechados legalmente y (ii) la
promoción de la ordenación sostenible de los bosques productores de maderas
tropicales, a través de acciones concretas, entre las que se destacan las
siguientes:
(a)
contribuir al desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza; (b)
reforzar la
capacidad de los miembros de aplicar estrategias para conseguir que las
exportaciones de maderas y productos de maderas tropicales provengan de
recursos forestales ordenados de forma sostenible; (c) fomentar un
mejor conocimiento de las condiciones estructurales de los mercados
internacionales; (d) fomentar y apoyar  la investigación y el desarrollo con
miras a mejorar la ordenación de los bosques y la utilización eficiente de las
maderas y la competitividad de los productos de madera en relación con otros
materiales; (e) desarrollar mecanismos para
proporcionar recursos financieros nuevos y adicionales; (f) fomentar procesos
de transformación mejores y más avanzados de las maderas tropicales extraídas
de recursos forestales ordenados de forma sostenible en los países miembros
productores; (h) alentar a los
miembros a apoyar y desarrollar la repoblación de los bosques de maderas
tropicales, así como la rehabilitación y regeneración de las tierras forestales
degradadas, teniendo presentes los intereses de las comunidades locales que
dependen de los recursos forestales; (i) mejorar la
comercialización y la distribución de las exportaciones de maderas y productos
de maderas tropicales extraídos de recursos forestales ordenados de forma
sostenible y el aprovechamiento y comercio legales; (j) fortalecer la
capacidad de los miembros de mejorar la aplicación de la legislación forestal y
la gobernanza, así como hacer frente a la tala ilegal y al comercio conexo de
maderas tropicales; (k) promover el acceso a las
tecnologías y su transferencia y a la cooperación técnica; (l)
fomentar un
mejor conocimiento de la contribución de los productos forestales no madereros
y los servicios ambientales a la ordenación sostenible de los bosques
tropicales;
(m) alentar a
los miembros a reconocer el papel de las comunidades indígenas y locales, que
dependen de los recursos forestales en la consecución de la ordenación
sostenible de los bosques y elaborando estrategias encaminadas a reforzar la
capacidad de dichas comunidades para la ordenación sostenible de los bosques que
producen maderas tropicales.
En el
artículo 2 se definen varios conceptos esenciales para la
aplicación del Convenio: maderas tropicales, ordenación forestal sostenible,
miembro, miembro productor, miembro consumidor, Organización, Consejo, votación
especial, votación de mayoría distribuida simple, bienio económico, monedas
convertibles libremente utilizables, y recursos forestales tropicales para
efectos del cálculo de votos.
A
continuación en los artículos siguientes, se establecen medidas y se crean organismos
internos destinados a lograr el cumplimiento de los objetivos trazados en el
Preámbulo y el artículo 1.
En
los artículos 3, 4 y 5 se regulan la sede, estructura, miembros y
participación de las organizaciones intergubernamentales en la organización y
administración de la
Organización Internacional de las Maderas Tropicales.
En
los artículos 6 a 16 se establece la composición, facultades y
funciones, directivos, reuniones y procedimientos de votación del Consejo
Internacional de Maderas Tropicales, así como la distribución de los votos
entre los miembros productores y consumidores de la
Organización, el quórum y el procedimiento de las votaciones.
En el
artículo 17 se regulan los privilegios e inmunidades que cobija
al personal directivo y técnico vinculado a la
Organización en aras de permitir el adecuado funcionamiento del Convenio.
En
los artículos 18 a 23 se introducen disposiciones financieras en
las que se definen los tipos de cuentas, las formas de pago, lo concerniente a
la auditoría y publicación de las cuentas, y se establece y regula el Fondo
para la Ordenación Sostenible de los Bosques Productores, todo ello, dirigido a
organizar las actividades de consecución, administración, inversión y gasto de
los recursos económicos requeridos para el cumplimiento del Convenio.
En
los artículos 24 a 26 se hace referencia a las actividades
operativas de la Organización en el marco de políticas y proyectos, y a través
del funcionamiento de comités de apoyo y órganos subsidiarios.
En
los artículos 27 y 28 se regulan las estadísticas, los estudios y
la información requerida a los miembros sobre las maderas, su comercio y las
actividades encaminadas a lograr la ordenación sostenible de los bosques
productores de madera y cualquier otra información pertinente.
En
los artículos 29 a 34, bajo el título disposiciones diversas, se
agrupan contenidos relacionados con las obligaciones de los miembros; exención
de obligaciones; la forma de resolver posibles reclamaciones y controversias;
medidas diferenciales, correctivas y especiales; revisión del Convenio, y se
establece la cláusula de no  discriminación como fundamento de las prácticas
mercantiles internacionales desarrolladas.
Finalmente,
en los artículos 35 a 46, se establecen las regulaciones
referentes a  depositario; firma; ratificación, aceptación y aprobación;
adhesión; notificación de aplicación provisional; entrada en vigor; enmiendas;
retiro; exclusión; liquidación de las cuentas en caso de retiro o exclusión de
un miembro; duración, prórroga y terminación; reservas; y disposiciones
transitorias.
El contenido de
este nuevo convenio es muy similar al de 1994 que lo antecede, salvo por cuatro
temas centrales: (i) la extensión de su ámbito de acción a los productos
forestales no madereros y servicios ambientales; (ii)     la inclusión de
reducción de la pobreza como uno de los objetivos del aprovechamiento y
comercio de maderas; (iii) la obtención de mayor financiación para los
proyectos en los países productores; y (iv) la mención expresa a las comunidades
indígenas.
APLICACIÓN DE LAS REGLAS
JURISPRUDENCIALES ENUNCIADAS AL ANALISIS DEL TRATADO BAJO EXAMEN
En aplicación de los anteriores
criterios, la Corte concluye que el Convenio Internacional de Maderas
Tropicales, 2006, no incorpora dentro de su texto ninguna medida concreta que
implique una afectación directa, específica y particular de los pueblos
indígenas y tribales de Colombia; ninguna interpretación razonable del mismo
puede llevar a la conclusión de que de su clausulado se derivan obligaciones
internacionales para Colombia que constituyan medidas que puedan afectar
a los pueblos indígenas o a las comunidades afrodescendientes.
El simple hecho de que su temática sea
la de los bosques tropicales, o de que su objetivo sea conciliar el desarrollo
sostenible con la conservación forestal, no implica per se que el
tratado conlleve medidas con un impacto directo, específico, particular y
concreto sobre los pueblos indígenas y tribales; es necesario interpretar
cuidadosamente su texto y su alcance, con la metodología de la jurisprudencia,
para establecer si hay o no una medida de afectación directa, luego de lo cual la
Corte ha concluido que la respuesta es negativa.
Este tratado es atípico, en la medida en
que es un híbrido entre (a) un tratado constitutivo de una organización
internacional, y (b) un tratado de conservación ambiental. Este carácter
atípico hace que la Corte deba ser especialmente cuidadosa en su
interpretación, para determinar con precisión su alcance y las posibles
implicaciones que, en sí mismo y considerado a priori, podría tener frente a
los pueblos indígenas y tribales del país.
Si bien el tratado fue negociado y
adoptado con la finalidad general de establecer un régimen internacional sobre
la conservación y tráfico sostenible de maderas tropicales, en realidad lo que
hace es establecer una serie de objetivos comunes que se encomiendan, en cuanto
a su materialización, a la organización internacional que allí se constituye –
o más precisamente, cuyo tratado constitutivo se enmienda mediante este nuevo
tratado de 2006. Así, se trata de un tratado internacional atípico porque
incorpora elementos de ambas modalidades de acuerdo internacional, sucediendo
además al tratado previo de 1994 y de 1983; sin embargo, el producto final y la
estructura normativa del tratado de 2006 revelan que no impone a los Estados
partes obligaciones distintas de las que le impondría cualquier otro tratado
constitutivo de una organización internacional. Una lectura del tratado a la
luz del interrogante sobre cuáles son las obligaciones internacionales
concretas que de allí se derivan para Colombia, confirma que en realidad no hay
obligaciones específicas en materia medioambiental distintas de las que atañen
a la organización que mediante este tratado se constituye. Ello a diferencia de
otras medidas legislativas tales como la
Ley Forestal o el Estatuto de Desarrollo Rural, que sí contienen regulaciones
y medidas concretas con un impacto claro sobre los derechos de los pueblos
indígenas que habitan en áreas boscosas.
Tanto los objetivos fijados en el
artículo 1º del tratado como las demás disposiciones cobran sentido si se les
interpreta como atribuciones de funciones y normas organizativas de la
Organización Internacional para las Maderas Tropicales. Son especialmente
ilustrativas las siguientes disposiciones:
-
El
artículo 1º contiene los “Objetivos” del tratado. Su enunciado general
establece que los objetivos del Convenio son “promover la expansión y
diversificación del comercio internacional de maderas tropicales de bosques
ordenados de forma sostenible y aprovechados legalmente y promover la
ordenación sostenible de los bosques productores de maderas tropicales”; y acto
seguido, luego de insertar el signo de puntuación “:”, se enuncian numerosas
metas (a)-(s). Cada una de estas metas u objetivos sólo pueden ser
interpretados razonablemente, por su formulación misma, en tanto objetivos de la
Organización Internacional de las Maderas Tropicales, y no como obligaciones
concretas para los Estados parte. Hacer el ejercicio de interpretar cuál sería
la obligación derivada para cada Estado de cada uno de estos literales revela
que se trata de una interpretación absurda que no tiene asidero en el texto.
-
El
artículo 3.1 establece una cláusula clave para entender este tratado: “1. La
Organización Internacional de las Maderas Tropicales establecida en virtud del
Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1983, seguirá en funciones
para aplicar las disposiciones y supervisar el funcionamiento del presente
Convenio”. Es decir, las disposiciones y la aplicación del Tratado bajo
revisión se realizarán principal y fundamentalmente a través de la
OIMT. No son los Estados, sino la
Organización la que está encargada de cumplir con todos los objetivos del
artículo 1º, a través de las distintas actividades y proyectos que emprenda.
-
Esto
se confirma con lo dispuesto en el artículo 7 sobre las funciones del Consejo
Internacional de las Maderas Tropicales –autoridad suprema de la
OIMT-, de conformidad con el cual “el Consejo ejercerá todas las facultades y
desempeñará, o hará que se desempeñen, todas las funciones necesarias para dar
cumplimiento a las disposiciones del presente Convenio”. La aplicación de las
disposiciones del tratado compete, así, a la organización a través de sus
órganos constitutivos, y no en principio a los Estados.
-
El
artículo 24 es otra de las cláusulas clave: “1.
A fin de alcanzar los objetivos estipulados en el artículo 1, la
Organización emprenderá actividades relacionadas con políticas y proyectos de
una manera integrada. // 2. Las actividades de la
Organización en materia de políticas deberían contribuir a alcanzar los
objetivos del presente Convenio para los miembros de la
OIMT en general”.
-
El
artículo 29 se titula “Obligaciones generales de los miembros”, y dispone: “1.
Durante la vigencia del presente Convenio, los miembros cooperarán entre sí y
harán todo lo posible para contribuir al logro de sus objetivos y evitar toda
acción que sea contraria a ellos. // 2. Los miembros se comprometen a aceptar y
aplicar las decisiones que tome el Consejo con arreglo a las disposiciones del
presente Convenio y se abstendrán de aplicar medidas cuyo efecto sea limitar
esas decisiones o que sean contrarias a ellas”. El primer numeral no puede ser
interpretado en el sentido de que los Estados partes estén obligados
directamente por los objetivos sentados en el artículo 1º para el Convenio y
para la Organización; antes bien, debe interpretarse como que los Estados
partes, habiendo establecido esos objetivos para la
OIMT y siendo parte de la misma, deben cooperar entre sí, esforzarse por
contribuir al logro de esos objetivos, y abstenerse de medidas que impidan su
logro a través de la organización. Interpretar este artículo en el sentido de
que los objetivos del Artículo 1º son obligaciones concretas para las partes no
sería consistente con el texto mismo del tratado, puesto que según se indicó,
la formulación de estos objetivos no admite una interpretación según la cual
allí se consagran obligaciones.
-
El
artículo 34 dispone: “Ninguna disposición del presente Convenio autorizará el
uso de medidas para restringir o prohibir el comercio internacional de madera y
productos de madera, en particular las que afecten a sus importaciones y su
utilización”. Esta cláusula, en criterio de la
Corte, no impone a Colombia la obligación de abstenerse de restringir o
prohibir el comercio internacional de madera o sus productos; lo que prohíbe es
utilizar el tratado o cualquiera de sus disposiciones para justificar dichas
restricciones o prohibiciones. Más allá de esta prohibición, la cláusula no
establece ninguna obligación sustancial para los Estados partes frente al
comercio de maderas tropicales como tal.
Dentro del modelo constitucional que
impone la regulación de las actividades económicas para garantizar la
sostenibilidad ambiental, se inserta el acceso de Colombia a la organización
internacional de las maderas tropicales a través del tratado que se revisa, el
cual se construye sobre un modelo y unos objetivos idénticos: regular el
comercio internacional de maderas (que no va a desaparecer), para garantizar
que sea sostenible y armonizarlo con los derechos de las comunidades
forestales. La Corte ya ha aclarado, en anteriores pronunciamientos, que
existen “mandatos superiores que prevén la internacionalización de las
relaciones ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional, y la integración económica con las demás
naciones, [lo] que además le permitirá a nuestro país hacer efectivos los
compromisos del Estado contenidos en los artículos 79 y 80 de la
Carta relacionados con  la protección de la diversidad e integridad del
ambiente; la conservación de las áreas de especial importancia ecológica; la
planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación restauración o
sustitución; la prevención y control del deterioro ambiental, y la protección
de los ecosistemas situados en zonas fronterizas”[78].
Nota la
Corte que el problema que se ha buscado abordar internacionalmente mediante el
tratado que se revisa, a saber, la deforestación y la tala insostenible de los
bosques tropicales para nutrir el comercio irregular y descontrolado de
productos madereros, es de hecho la principal amenaza que existe actualmente
para la existencia misma de los pueblos indígenas y tribales. El objetivo mismo
del tratado es, precisamente, lograr una regulación internacional del tráfico
de maderas tropicales, y proveer un foro internacional adecuado, para lograr el
manejo controlado y ambientalmente sostenible de este inmenso comercio global.
Es fundamental no perder de vista que es éste el objeto central del Acuerdo
internacional bajo examen.
En este orden de ideas, precisamente por
la finalidad que se persigue mediante el Convenio Internacional de Maderas
Tropicales, su suscripción y ratificación constituyen una forma de cumplir con
las obligaciones internacionales y constitucionales de Colombia de (a)
preservar el medio ambiente en forma sostenible, y (b) preservar el bosque en
tanto forma de preservar la existencia misma y los derechos fundamentales de
los pueblos indígenas y tribales.
Resalta la
Corte que mediante este tratado no se está optando por un modelo determinado
de desarrollo, ni se trata tampoco de un acuerdo comercial destinado a fomentar
las industrias forestales extractivas. Muy por el contrario, el Acuerdo bajo
revisión se armoniza con el mandato constitucional de procurar el desarrollo
sostenible ambientalmente, y con el consenso internacional existente sobre el
valor de la noción y el modelo de desarrollo sostenible en tanto medio para
lograr la materialización de los derechos humanos en su plenitud. En efecto,
este tratado internacional no está estableciendo un nuevo modelo de desarrollo
extractivista a imponer a los pueblos indígenas. Al contrario, el tratado es la
respuesta de la comunidad internacional a un problema realmente grave –la tala
ilegal y la deforestación- que, ese sí, constituye un riesgo de muerte para las
comunidades indígenas y afrodescendientes y sus culturas. Este tampoco es un
acuerdo comercial sobre maderas tropicales destinado a imponer el
extractivismo. Es la creación de una instancia internacional con el objeto de
responder a un problema real e ineludible muy grave, que es una amenaza mortal
para los pueblos indígenas y tribales: la tala descontrolada e irregular. La
regulación internacional del comercio de maderas no equivale a la imposición de
un modelo extractivo de desarrollo, sino por el contrario, al control de ese modelo
sobre la base de consideraciones de sostenibilidad ambiental. La
Constitución no obliga al Estado a suprimir el comercio de maderas, que es un
hecho económico innegable, sino a armonizarlo con la protección del medio
ambiente para lograr la sostenibilidad ecológica. En esta medida, el Convenio
que se examina es plenamente consistente con el marco constitucional e
internacional ya existente.
La Corte observa que hay
referencias puntuales a las comunidades indígenas en los literales l) y n) del
Preámbulo, y r) del artículo1 referente a los objetivos del Convenio, en los
siguientes términos:
“Las
Partes en el presente Convenio,
[…]
1) Reconociendo
la importancia de la colaboración entre los miembros, las organizaciones
internacionales, el sector privado y la sociedad civil, incluidas las
comunidades indígenas y locales, así como otros interesados en promover la
ordenación forestal sostenible;
n) Observando
que el aumento de la capacidad de las comunidades indígenas y locales que
dependen de los bosques, y en particular los que son propietarios y
administradores de bosques, puede contribuir a alcanzar los objetivos del
presente Convenio;
[…]
Artículo
1
Objetivos
Los
objetivos del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 2006 (en
adelante “el presente Convenio”), son promover la expansión y diversificación
del comercio internacional de maderas tropicales de bosques ordenados de forma
sostenible y aprovechados legalmente y promover la ordenación sostenible de los
bosques productores de maderas tropicales:
[…]
r)
Alentando a los miembros a reconocer el papel de las comunidades indígenas y
locales, que dependen de los recursos forestales en la consecución de la
ordenación sostenible de los bosques y elaborando estrategias encaminadas a
reforzar la capacidad de dichas comunidades para la ordenación sostenible de
los bosques que producen maderas tropicales;
[…]”
La referencia a los intereses de las
comunidades indígenas y tribales en distintos puntos del preámbulo y el
artículo 1º no constituye una razón suficiente para concluir que este tratado
implica una medida de afectación directa y específica de estos pueblos. En
casos precedentes, como se indicó, la Corte ha examinado tratados
internacionales que contienen disposiciones similares que mencionan a las
comunidades indígenas o afrodescendientes, y ha concluido que tales menciones
en sí mismas no comportan medidas susceptibles de activar la obligación
internacional de consulta previa. En la sentencia C-941 de 2010 se abordó este
problema jurídico en particular, concluyendo que la simple mención de las
comunidades indígenas y sus derechos en el texto del tratado no es suficiente
para concluir que establece medidas de afectación directa:
“La sola
referencia en el capítulo de ‘protección a la propiedad intelectual’ a las
‘medidas relacionadas con la biodiversidad’, donde en términos generales las
Partes ‘reiteran’ sus derechos soberanos sobre sus recursos naturales y
reconocen la importancia de la biodiversidad biológica, conocimientos y prácticas
tradicionales asociadas de las comunidades indígenas y locales, anotando que
corresponde a cada Parte fijar las condiciones de acceso a sus recursos
genéticos conforme a la legislación nacional e internacional, no es
constitutiva de una medida que se traduzca en una afectación directa de los
grupos étnicos, ni es contentiva de una regulación específica sobre dichas
comunidades, y menos está relacionada íntimamente con su subsistencia e
identidad, sino que se trata de una disposición que se limita a reiterar de
manera general la soberanía que le asiste a cada Estado Parte en asuntos
concernientes a la biodiversidad.”
De igual forma, observa la
Corte que el tratado no está estableciendo nuevos derechos, obligaciones,
restricciones o gravámenes para los pueblos indígenas y tribales; no está de
ninguna manera afectando su status en tanto indígenas. Simplemente refiere a
los derechos que ya existen y están reconocidos en el derecho interno y el
derecho internacional.
También es relevante, a nivel de la
historia de negociación del tratado (siguiendo los precedentes
jurisprudenciales que aplican este método), que no se suscitaron debates
visibles ni protestas internacionales por la falta de consulta previa con los
pueblos indígenas y tribales sobre su contenido. Al contrario, la enmienda de
2006 buscaba, entre otras metas centrales, incorporar dentro de los objetivos
de la organización la consideración por los derechos y el bienestar de los
pueblos indígenas y tribales, así como por su rol en la conservación forestal.
Se reitera que no tiene sentido
interpretar los distintos objetivos sentados en el Artículo 1º como
obligaciones para el Estado colombiano; son objetivos de la organización creada
mediante este tratado. Así, Colombia no está quedando obligada a actuar
conforme a todos estos objetivos en su derecho interno ni en sus relaciones con
los pueblos indígenas y tribales. Las obligaciones que impone este tratado para
Colombia son obligaciones frente a la organización internacional.
También observa la
Corte que a diferencia de cuerpos normativos examinados en el pasado por esta
Corporación, tales como la Ley Forestal, del Estatuto de Desarrollo Rural o del
Código de Minas, este tratado internacional no establece ni un régimen ni una
regulación integral del tema de los bosques, como tampoco disposiciones
normativas concretas de las que se deduzcan obligaciones específicas para
Colombia frente al manejo forestal. Esta diferencia es clave, ya que fue el
carácter de regulación integral el que hizo que, en tales oportunidades, las
normas bajo examen hubiesen sido declaradas inexequibles por no haber sido
objeto de consulta previa. No es el caso del tratado que se examina, que no
consagra un régimen integral de los bosques ni de las maderas tropicales, ni
una regulación, ni medidas como tal, más allá de los objetivos de la
organización, que se materializarán a través de las actividades futuras de la
organización. Por su tipología preponderante de tratado constitutivo de una
organización internacional, este Convenio requiere necesariamente medidas
ulteriores de desarrollo para su implementación, a través de la
OIMT y de sus órganos. En sí mismo no conlleva una medida de afectación
directa.
En la misma línea, en este caso el tema
del tratado (bosques y maderas tropicales) no es razón suficiente para concluir
que implica una afectación directa y específica de los pueblos indígenas; de la
misma manera que en la sentencia C- 915/10, al examinar un tratado
internacional en materia ambiental con Canadá, o en la sentencia C-750/08 al
examinar las disposiciones ambientales del TLC con EEUU, no se concluyó que
hubiera una afectación directa, porque pese a tratarse de acuerdos en materia
ambiental no se estaba adoptando como tal ninguna medida que tuviera una
afectación directa sobre los pueblos indígenas.
Como conclusión, para la
Corte Constitucional el Convenio bajo examen no consagra una medida que
implique una afectación directa de los pueblos indígenas y tribales, de manera
tal que frente al mismo o su ley aprobatoria fuese internacional y
constitucionalmente exigible la obligación de realizar la consulta previa.
Sin embargo, observa también la
Corte que, en el marco de la
Organización Internacional de las Maderas Tropicales que allí se crea, y para
el logro de los distintos objetivos trazados en el texto del tratado, se habrán
de realizar distintos tipos de iniciativas, planes, actividades, programas,
etc., que claramente tienen el potencial de generar un impacto directo sobre
comunidades indígenas y afrodescendientes concretas. Para la
Corte, estas iniciativas, planes, actividades, programas, etc., sí deberán ser
materia de consulta previa con las respectivas comunidades, antes de que se de
inicio a las mismas. Constituirán medidas concretas con impacto directo sobre
estos pueblos aquellos planes, programas, proyectos u otras medidas adoptadas
en el marco de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, cuya
base es este tratado; con respecto a esas medidas sí deberá adelantarse la
consulta previa y, dado el caso, deberá obtenerse el consentimiento previo,
libre e informado de las comunidades indígenas o afrodescendientes afectadas.
De igual manera, en la medida en que sea
necesario adoptar medidas legislativas o administrativas en el ordenamiento
jurídico colombiano para efectos de cumplir, por ejemplo, con las decisiones
del Consejo Internacional de las Maderas Tropicales, tales medidas legislativas
o administrativas también deberán ser materia de consulta previa, con el
cumplimiento pleno de todos los requisitos trazados por la jurisprudencia
constitucional e interamericana a este respecto.
En varios casos de tratados
internacionales en los que se ha concluido que no había obligación de
consultar, la Corte ha especificado que las medidas legislativas o administrativas
que les desarrollen y afecten directamente a los pueblos indígenas y tribales
deben ser consultadas. También ha dejado expresamente abiertos los canales
judiciales ordinarios para recurrir esas medidas de afectación concreta. Así
sucedió, por ejemplo, en las siguientes diez sentencias:
(a) C-891/02 (Código de Minas,
que se declaró exequible por haberse intentado la consulta por el Gobierno pese
a que resultó fallida): “24. (…) La Corte advierte que esta consulta previa a
la ley, es adicional a la participación que se les debe dar a los pueblos
indígenas a partir de su entrada en vigencia, esto es, con posterioridad a la
expedición de la respectiva ley; destacándose el especial cuidado que deben
observar las autoridades que tienen a su cargo el desarrollo administrativo de
la misma, particularmente en lo tocante a la adopción de las medidas
administrativas susceptibles de afectar directamente los intereses de tales
pueblos”;
(b) C-245/04 (Atribución legal a
la autoridad ambiental estatal de la responsabilidad de destrucción de cultivos
ilícitos para procurar el menor impacto ambiental, y de elaboración, ejecución
y control del plan de manejo ambiental para la erradicación forzosa de cultivo
ilícitos o la manipulación de sustancias controladas - Ley 785 de 2002, arts. 2
y 12). La Corte no considera que esta norma haya debido consultarse, pero
precisa que en la instancia administrativa de elaboración del plan de manejo
ambiental debe respetarse el derecho a la consulta previa de las comunidades
indígenas afectadas;
(c) C-461/08 (en relación con los
proyectos, presupuestos y programas incluidos en el Plan nacional de
Inversiones que puedan tener una afectación directa, se condiciona la
constitucionalidad de la ley del plan a que sean objeto de consulta previa, y
se deja abierta la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de lo
dispuesto por la Corte): “La determinación de cuáles son los proyectos o
programas incluidos dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo que deben
agotar el requisito de consulta previa a los pueblos indígenas, es una
responsabilidad del Gobierno Nacional, por ser el respectivo proyecto de ley de
su iniciativa. Sin embargo, en relación con los proyectos concretos respecto de
los cuales se considere que no han cumplido con dicha condición –al estar de
por medio la protección de derechos fundamentales colectivos de los pueblos
indígenas y de sus miembros individualmente considerados-, se encuentra abierta
en cada caso la vía de la acción de tutela, en el evento en que las comunidades
indígenas, después de haber solicitado la realización de la consulta previa,
invocando la presente sentencia, reciban una respuesta negativa”;
(d) C-751/08: “(…) la
Corte no puede anticipar desde ahora la multiplicidad de complejidades que
puedan derivarse de la aplicación del presente Acuerdo, por lo que, en su
momento serán las distintas autoridades, en el marco de sus competencias, las
que en el desarrollo, interpretación, cumplimiento y ejecución del mismo, tanto
en las decisiones de carácter general como en las que se refieren a las
relaciones concretas, deberán actuar con sujeción a la
Constitución y sujetas a los controles jurídicos y administrativos respectivos
para la protección de la integridad y supremacía de aquella, y por tanto, como
garantía de los derechos fundamentales de todos los colombianos. (…) Por tanto,
podrán surgir controversias en el desarrollo y ejecución del acuerdo comercial
que nos ocupa, suscitadas por el presunto menoscabo de los derechos
fundamentales o colectivos, las que si bien, al ser asuntos que corresponden a
la aplicación de la ley y por ello escapan al control abstracto de
constitucionalidad, sin embargo deberán ser controladas mediante los mecanismos
internos que respectivamente han sido instituidos por el ordenamiento jurídico
con dicho fin, es decir, a través de las diversas acciones judiciales
configuradas por el legislador, a las cuales podrá acudirse en todo momento en
defensa del ordenamiento constitucional. (…) De tal manera, los efectos que
resulten de la aplicación del tratado y que puedan resultar contrarios a la
Constitución deberán ser controlados a futuro mediante los diferentes
mecanismos de control establecidos en el ordenamiento jurídico para tales
casos, incluyendo la acción de tutela para la protección concreta de los
derechos fundamentales. (…) En efecto, la vigencia de este tratado no impide
que en el futuro se tomen decisiones judiciales, incluidas sentencias de tutela
y de constitucionalidad, así como en acciones populares o de grupo, sentencias
correspondientes a la jurisdicción ordinaria o administrativa, que se originen
en la aplicación del presente instrumento internacional y que implique la
violación de los derechos constitucionales.”;
(e) C-615/09, en la que se
explicó que independientemente de si la medida legislativa en sí misma debía o
no ser consultada, las medidas legislativas o administrativas que le
desarrollen, si implican afectación directa, deberán serlo: “(…) el
adelantamiento de una consulta previa durante las fases anteriores al
sometimiento del proyecto de ley aprobatoria al Congreso de la
República, no obsta para que, si con posterioridad a la incorporación de aquél
al orden interno colombiano se precisa la adopción de medidas legislativas o
administrativas concretas que afecten igualmente a las comunidades indígenas,
deba igualmente surtirse el trámite de la consulta previa en relación con
aquéllas. (…) De igual manera, puede suceder que el instrumento internacional
sí afecte directamente a las comunidades indígenas, y que por ende, se precisa
la realización de la consulta previa. El adelantamiento de ésta no implicará
que si en el futuro se adoptan medidas nacionales de ejecución del tratado
internacional, bien sean de carácter legislativo o administrativo, éstas últimas
[no] deban igualmente ser consultadas con las comunidades indígenas; tanto más
y en cuanto se trata de medidas de carácter específico, las cuales, se insiste,
no pueden modificar los compromisos  iniciales y pueden ser sometidas a control
judicial por las vías procesales pertinentes.”;
(f) C-608/10, en la que la
Corte concluyó que la obligación de consultar el tratado de libre comercio
Colombia-Canadá se había cumplido por las iniciativas y gestiones del Gobierno,
aunque el proceso de consulta hubiese resultado fallido; y afirmó que
reiterando la sentencia C-750/08, las medidas legislativas o administrativas
que se expidan en desarrollo de ese acuerdo y afecten directamente a los
pueblos indígenas deben ser consultadas previamente: “Examinadas las pruebas que
reposan en el expediente, la Corte concluye que el Estado colombiano sí cumplió
con el requisito de la consulta previa a las comunidades indígenas y
afrodescendientes. En efecto, los representantes de aquéllas fueron convocados
a varias reuniones, aunque lo cierto es que la asistencia no fue la esperada;
de igual manera, el propio equipo negociador estuvo presto a atender los
requerimientos de los líderes de las comunidades. // Ahora bien, lo anterior no
obsta para que, tal y como lo señaló la
Corte en sentencia C-750 de 2008, a propósito de la revisión del Acuerdo de
Libre Comercio suscrito entre Colombia y los Estados Unidos de América, ‘las
disposiciones de orden legislativo o administrativo que se expidan en
desarrollo y aplicación del Acuerdo surtan la consulta previa obligatoria
respecto de las comunidades indígenas y tribales si alguna de ellas es
susceptible de afectarles de manera específica y directa’”;
(g) C-915/10: las disposiciones
del Acuerdo sobre medio ambiente entre Colombia y Canadá no requerían consulta
previa por no constituir una afectación directa; pero “a pesar de lo expresado
con anterioridad, es muy probable que algunos de los desarrollos legislativos y
reglamentarios del tratado internacional en revisión afecten directamente a las
comunidades étnicas, caso en el cual el gobierno deberá adelantar la consulta
previa obligatoria de esas medidas legislativas o administrativas en los
términos que han sido delimitados por esta Corte y que fueron reseñados con
anterioridad. Ante el incumplimiento de este requisito se podrá acudir a la
acción de tutela o a la de inconstitucionalidad según sea el caso”;
(h) C-941/10: No se debía
consultar previamente el tratado entre Colombia y los países AELC por no
contener medidas de afectación directa; “Sin embargo, ello no es óbice para que
las disposiciones legislativas y administrativas que se expidan en desarrollo y
aplicación de los acuerdos de libre comercio que se revisan, deban estar
precedidas de la consulta previa obligatoria en la medida en que las afecten de
manera directa y específica”;
(i) C-027/11: El  Acuerdo de
cooperación Colombia-Guatemala no establece medidas de afectación directa, pero
sí los proyectos que lo desarrollen: “La definición de las áreas influencia, de
conformidad con el artículo 2º del instrumento, deberán especificarse en la
formulación de cada proyecto, que además tendrá que sujetarse a los planes de
desarrollo locales. De modo que en cada caso será a futuro necesario examinar
la procedencia de procesos de consulta previa. // Adicionalmente, el Convenio
no hace referencia específica a actividades de investigación científica o de
exploración de recursos naturales en áreas de influencia directa de comunidades
étnicas colombianas. Si en desarrollo del Convenio se llegaren a realizar
proyectos de esta naturaleza, en ese momento deberá surtirse la consulta previa
con las comunidades concernidas”;
(j) C-187/11: El Acuerdo en
materia de informes sobre derechos humanos y libre comercio entre Colombia y
Canadá no contiene medidas de afectación directa que deban consultarse, pero sí
sus medidas legislativas o administrativas de desarrollo: “en caso de que
algunos de los desarrollos legislativos y reglamentarios del tratado
internacional en revisión afecten directamente a las comunidades étnicas, el
gobierno deberá adelantar la consulta previa obligatoria de esas medidas
legislativas o administrativas en los términos que han sido delimitados por
esta Corte y que fueron reseñados con anterioridad. Ante el incumplimiento de
este requisito se podrá acudir a la acción de tutela o a la de
inconstitucionalidad según sea el caso.
Esta línea decisoria será reiterada en
la presente oportunidad.
La Corte Constitucional resalta que no
avala la incorporación de los pueblos indígenas o las comunidades
afrodescendientes a un modelo de desarrollo basado en el extractivismo
forestal. Por el contrario, una interpretación literal, sistemática, histórica
y teleológica del Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006,
ha revelado que su objeto mismo incluye preservar a los pueblos indígenas y
tribales de la amenaza mortal que representa para ellos la tala ilegal, la
deforestación y el comercio irregular, descontrolado e insostenible de maderas
tropicales. De hecho, la enmienda de 2006 al tratado original buscó incorporar,
entre otros, la consideración de los derechos de las comunidades étnicas dentro
de la estrategia y el objetivo global del Convenio y de la
OIMT de lograr el comercio ecológicamente sostenible de maderas tropicales a
nivel internacional.
A la luz de este
objetivo general, la Corte ha examinado con óptica estricta el contenido del
Convenio, y ha concluido que el tratado en sí mismo no consagra ninguna medida
que implique una afectación directa de los pueblos indígenas y tribales; pero
en aplicación de la misma óptica estricta, con un criterio contextual y
sistemático de interpretación acorde con la
Carta Política, la Corte Constitucional entiende que en el seno de la
organización internacional creada mediante este tratado, y a través de ella, se
habrán de adoptar medidas concretas –legislativas o administrativas,
iniciativas, planes, programas, actividades, acciones, etc.- que sí pueden
llegar a afectar directamente a las comunidades indígenas o afrodescendientes
colombianas, y que se pueden ver facilitadas por la cláusula de obligatoriedad
de las decisiones del consejo de la
OIMT. Por lo tanto, es necesario que se realice la declaración interpretativa
a la que se ha hecho referencia en relación con la obligatoriedad del derecho a
la consulta previa frente a estas medidas concretas, ya que los pueblos
indígenas y tribales del país no pueden ser involucrados en las mismas, ni
afectados por ellas, sin su consentimiento. Es precisamente para garantizar que
este tratado no sea utilizado para implementar un modelo extractivo forestal en
territorios indígenas, que se debe expedir la declaración interpretativa en
cuestión.
La Corte
enfatiza que nada en este tratado, en su ley aprobatoria ni en el presente
fallo de la Corte, puede utilizarse ni admite ser interpretado para justificar,
fundamentar, amparar, cobijar o de otra manera directa o indirecta favorecer el
establecimiento de emprendimientos extractivos forestales en territorios
indígenas que no hayan sido consentidos previamente por las respectivas
comunidades afectadas. Los bosques ancestrales indígenas y afrodescendientes
tienen especial protección constitucional en Colombia.
Las
consideraciones precedentes sobre la armonía intrínseca que existe entre las
disposiciones del Convenio Internacional de Maderas Tropicales y las
disposiciones constitucionales que protegen el medio ambiente, implantan el
desarrollo sostenible en tanto modelo avalado por el Constituyente y obligan a
la internacionalización de las relaciones ecológicas del Estado colombiano,
llevan a la Corte a concluir que las disposiciones que lo integran son
exequibles, como lo es su ley aprobatoria, con la salvedad atinente a la
declaración interpretativa que se deberá realizar al momento de su
ratificación, relativa al derecho a la consulta previa.
La protección y
conservación del medio ambiente, así como la consecuente promoción y
preservación de la calidad de vida, obtuvo su primer reconocimiento
internacional a partir de año 1972, mediante la
Declaración de Estocolmo sobre el Ambiente Humano. Desde ese entonces, los
diferentes ordenamientos jurídicos internacionales se han preocupado por
consagrar, ya sea a nivel constitucional, ora bajo un parámetro legal,
mecanismos tendientes a procurar la protección y preservación del medio
ambiente. Colombia no ha sido ajena a este proceso, pues la legislación
nacional ha consagrado diferentes mecanismos de protección y conservación del
medio ambiente, como es el caso de la ley 9a. de 1989 (ley de reforma urbana),
el decreto 100 de 1980 (Código Penal), el decreto 2655 de 1988 (Código de
Minas), entre otros. Mención especial merece el caso del Código de Recursos
Naturales expedido en 1974 (ley 23 de 1973 y decreto 2811 de 1974), toda vez
que los conceptos y los mecanismos de tutela policiva y administrativas en él
incorporados, constituye un ejemplo para las demás naciones del mundo.[79]
La Asamblea Nacional Constituyente
dedicó gran parte de su labor a la consagración de normas efectivas para la
protección y preservación de un ambiente sano. En efecto, y con el ánimo de
procurar que la Carta Política de Colombia se ajustara a los nuevos
lineamientos constitucionales en materia del amparo de los derechos colectivos
e individuales, se expresó:
"A pesar de
ser uno de los países de mayor riqueza biológica y cultural, Colombia como país
en vías de desarrollo enfrenta el gran dilema del progreso causando, como
cualquier nación que aspira a alcanzar niveles óptimos de bienestar social, un
impacto negativo sobre el ambiente. Este considerable deterioro a menudo
redunda en la pérdida del patrimonio biológico y del potencial productivo,
disminuyendo opciones futuras para alcanzar el bienestar de la población del
país.
"Es la hora
de reflexionar y avanzar hacia un modelo de desarrollo que vaya de la mano de
una política ambiental y de la participación comunitaria, para lo cual es
necesario sentar las bases constitucionales que garanticen un medio ambiente
sano y ecológicamente equilibrado para el bienestar social y económico de las
generaciones presentes y futuras".[80]
Consecuente con estos ideales, el
Constituyente de 1991 plasmó en la nueva Constitución Política un amplio
catálogo de normas tendientes a la protección y preservación del medio ambiente
y de los recursos naturales del país, lo cual ha merecido que se pueda hablar
de una "Carta Ecológica". En efecto, a lo largo de su normatividad se
consagran diferentes normas encaminadas a definir la responsabilidad estatal y
comunitaria en materia de protección y conservación de un ambiente sano. Para
esta Corporación, los lineamientos del tratado internacional sub-examine se
ajustan cabalmente al espíritu de la
Carta Política,  como que, en particular, desarrollan las prescripciones
relativas al deber del Estado y de cada uno de los ciudadanos de velar por un
ambiente sano, contenidas a lo largo de toda la normatividad superior.
No sobra resaltar la importancia que
tiene para el Estado Colombiano la conservación de la biodiversidad. Al
respecto, la Corte ha expresado:
“Esta
Corporación es consciente de que si bien la protección  jurídica del derecho a
gozar un ambiente sano es uno de los pilares esenciales del desarrollo social, la
Constitución se ocupó también de regular otros temas de orden ecológico como
es el caso de la biodiversidad, de la conservación de áreas naturales de
especial importancia, del desarrollo sostenible, de la calidad de vida y de la
educación y la ética ambiental, los cuales constituyen, de igual forma, el
estandarte mínimo para la necesaria convivencia de los asociados dentro de un
marco de bienestar general. Colombia es uno de los países que mayor interés
debe tener respecto de los acuerdos internacionales en materia de
biodiversidad. La razón es, por lo demás, sencilla: nuestro país ha sido
reconocido a nivel mundial como uno de los centros biológicos de mayor
diversidad”.[81]
Y también ha
señalado:
“En la
Constitución de 1991 la defensa de los recursos naturales y medio ambiente
sano es uno de sus principales objetivos, como quiera que el riesgo al cual nos
enfrentamos no es propiamente el de la destrucción del planeta sino el de la
vida como la conocemos. El planeta vivirá con esta o con otra biosfera dentro
del pequeño paréntesis biológico que representa la vida humana en su existencia
de millones de años, mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la
biosfera que ha permitido nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos
condenándonos a la pérdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros
descendientes y eventualmente a la desaparición de la especie humana”.[82]
No puede
soslayarse entonces el significado que representa para la conservación de
nuestra biodiversidad la participación en organismos internacionales tales como
la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, pues con la
participación activa en ellas se podrán tomar medidas más eficaces para evitar
la depredación de los ecosistemas, razón por la cual la
Corte encuentra que el Acuerdo en estudio también se ajusta a lo dispuesto en
el Ordenamiento Constitucional.
Las normas
contenidas en el Convenio Internacional de Maderas Tropicales 2006 se ajustan a
la Constitución Política y en particular a los principios que gobiernan la
protección del ambiente sano y la preservación de los recursos naturales
renovables para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución y la  garantía de la participación de la comunidad
en general en las decisiones que puedan afectar el ambiente. Igualmente, con el
deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar
las áreas de especial protección ecológica. Al mismo tiempo, resulta acorde con
la promoción de la internacionalización de las relaciones económicas, sociales
y ecológicas, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, de
conformidad con el artículo 226 de la
Carta Política. Asímismo, el Convenio amplía las fuentes de financiación de
las cuales puede beneficiarse Colombia como Estado productor de maderas
tropicales, con el propósito de ejecutar y desarrollar proyectos relacionados
con la administración  y ordenación sostenible de bosques naturales y el logro
del fortalecimiento institucional para la conservación de recursos forestales
con la participación de Colombia en las reuniones internacionales relativas a
la utilización sostenible de los bosques, en concordancia con los postulados
ecológicos consagrados en la
Constitución Política (arts. 8, 58, 79 y 80
C.P.).
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1458 del 29 de
junio de 2011 “Por medio de la cual se aprueba el “Convenio Internacional de
Maderas Tropicales, 2006”, hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.”
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el “Convenio
Internacional de Maderas Tropicales, 2006”,
hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.”
Tercero.- El Presidente de
la República, al manifestar el consentimiento del Estado colombiano en
obligarse por este tratado mediante el depósito del instrumento de
ratificación, deberá formular la siguiente declaración interpretativa: “El
Estado de Colombia, en consonancia con las disposiciones de la
Constitución Política y de sus obligaciones bajo el derecho internacional de
los derechos humanos, manifiesta que cuando en desarrollo del presente
convenio, se adopten medidas legislativas, administrativas, acciones, planes,
programas, proyectos u otras tareas emprendidas en el Marco de la
Organización Internacional de las Maderas Tropicales que pueda afectar
directamente a una o más comunidades indígenas o afrocolombianas, se deberá
cumplir plenamente con el derecho a la consulta previa”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS
HENAO PEREZ
Magistrado
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento
de voto
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
Con salvamento
de voto
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con
permiso
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento
de voto
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-196/12
INEXEQUIBILIDAD
POR OMISION DE CONSULTA PREVIA DE GRUPOS ETNICOS EN TRAMITE DE LEY APROBATORIA
DE TRATADO INTERNACIONAL-Configuración (Salvamento de voto)/CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Constituye un derecho
fundamental (Salvamento de voto)
La posición mayoritaria de la
Corporación avaló la exequibilidad de la
Ley 1458 de 2011, aprobatoria del Convenio Internacional de Maderas Tropicales
de 2006, e incluyó en el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo una
orden al Presidente de la República, de formular una declaración interpretativa
al manifestar el consentimiento del Estado colombiano en obligarse, según la
cual, cuando en desarrollo del convenio se adopten medidas legislativas,
administrativas, acciones, planes,  programas, proyecto u otras tareas que
puedan afectar directamente a una o más comunidades indígenas o
afrocolombianas, se deberá llevar a cabo la consulta previa como derecho
consagrado en favor de estas comunidades. Mi discrepancia, se funda en que
considero que, antes de tramitar la ley aprobatoria en el Congreso, el Gobierno
debió efectuar la consulta a las comunidades afectadas con el tratado, habida cuenta
que el Colombia los territorios habitados por diversos grupos étnicos que van a
verse afectados de manera directa por la explotación y comercialización de
maderas tropicales, corresponde a una gran parte del suelo.
LEY APROBATORIA
DEL CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES DEBIO HABER SIDO OBJETO DE
CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Por afectación
directa de los pueblos (Salvamento de voto)
DECLARACION
INTERPRETATIVA EN CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES-No suple el
requisito de la consulta previa de las comunidades afectadas con el tratado
(Salvamento de voto)
Referencia:
expediente LAT-371
Revisión
de la Ley 1458 del 29 de junio de 2011 “Por medio de la cual se aprueba el
“Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006”,
hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.”.
Magistrada
Ponente:
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Con el respeto que merecen
las decisiones de esta Corporación, me permito manifestar mi disenso en
relación con lo decidido por la Sala en el asunto de la referencia.
La
posición mayoritaria de la Corporación avaló la exequibilidad de la
Ley 1458 de 2011, por medio de la cual el Congreso de la
República aprobó el Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 2006.
Adicionalmente, incluyó en el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo
una orden al Presidente de la República, señalando que al manifestar
el consentimiento del Estado colombiano en obligarse por este tratado mediante
el depósito del instrumento de ratificación, debe formular una declaración
interpretativa según la cual, cuando en desarrollo del convenio se adopten
medidas legislativas, administrativas, acciones, planes, programas, proyectos u
otras tareas emprendidas en el Marco de la
Organización Internacional de las Maderas Tropicales, que pueda afectar
directamente a una o más comunidades indígenas o afrocolombianas, se deberá
llevar a cabo la consulta previa como derecho consagrado en favor de éstas
comunidades.
Como lo evidencia la
declaración interpretativa, entre los elementos analizados por la
Corte estuvieron los relacionados con el ejercicio del derecho fundamental a
la participación de los grupos étnicos en las decisiones que los afectan y el
deber de realizar la consulta previa, en los términos consagrados en el
Convenio 169 de 1989 de la OIT, y reconocido desde tiempo atrás por esta Corte
como un derecho fundamental de los diversos  pueblos indígenas y tribales
(comunidades indígenas, negras, raizales, palenqueras  y rom), que habitan en
el territorio nacional.
La Sala
examinó con especial cuidado si en el presente caso existía el elemento de
afectación directa dispuesto en el artículo 6º del convenio de la OIT[83],
por tratarse de un asunto principal a partir del cual se determina si procede o
no la consulta, llegando a la conclusión de que tal requisito no se configuraba
y que, por ende, no resultaba necesario que se surtiera como uno de los
elementos de validez para la aprobación del tratado.
Mi discrepancia frente a la
decisión mayoritaria está fundada en el análisis de tales elementos, por cuanto
considero que, antes de tramitar la ley aprobatoria en el Congreso, el Gobierno
debió efectuar la consulta a las comunidades afectadas con el tratado, en
especial a las integradas por los diferentes grupos indígenas y
afrocolombianos. Las obligaciones derivadas del derecho internacional
contraídas por el Estado colombiano en materia de explotación y
comercialización de maderas tropicales, indudablemente afectan de manera
directa la vida, la cosmogonía y el desarrollo de esos pueblos. Por tanto,
tramitar la ley aprobatoria del tratado sin satisfacer de manera adecuada el
requisito de la consulta previa, conlleva la inexequibilidad  de la ley 1458 de
2011.[84]
El convenio bajo revisión
adopta una verdadera política general en materia de explotación de maderas
tropicales y en Colombia los territorios habitados por los diversos grupos
étnicos, corresponden a una gran parte del suelo afectado por la extracción de
las referidas maderas.
El Estado acepta compromisos
internacionales que repercuten sobre la forma de vida y la relación estrecha
que los grupos humanos enunciados mantienen con la naturaleza. Para mayor
ilustración, según datos del Sistema de Información Ambiental de Colombia
(SIAC), la extensión de los resguardos indígenas representa el 27 % de la
superficie del país,  abarca el 43% de los bosques naturales de la nación (26.485.028
hectáreas), el 1% de los bosques plantados, es decir, 819
hectáreas, y el 7% de la vegetación secundaria, 583.347
hectáreas[85].
Existen resguardos en los que la cobertura boscosa supera el 95% del
territorio, como en el caso de los Andoque, Curripaco, Cocama, Cubeo, Desano,
Ticuna, Wananos, Nukak y algunos pueblos Embera[86].
Solamente las siete zonas declaradas como reservas naturales por la ley 2 de
1959 - de la Amazonía, Central, del Cocuy, del Pacífico, de la
Serranía de Los Motilones, del Río Magdalena y de la
Sierra Nevada de Santa Marta- agrupan unos 266 resguardos con una población
estimada superior a los doscientos cincuenta mil indígenas[87].
En relación con las
poblaciones afrodescendientes, en los territorios de éstas, que representan el
5% del de la superficie nacional, hay 3.361.645
hectáreas de bosques naturales, correspondientes al 5% del total, y 973.030
hectáreas de vegetación secundaria que representan el 12% del total nacional.
Lo anterior permite recordar
el caso de la explotación maderera en Bahía Solano, Chocó, donde los miembros
de la comunidad afrodescendiente, basados en la propiedad colectiva de sus
tierras (de acuerdo con lo dispuesto en la
Ley 70 de 1993), decidieron suscribir un acuerdo de explotación maderera –que
comprende trescientos mil árboles nativos- con  una empresa canadiense y su
filial en nuestro país; como consecuencia de este proyecto, se han causado
nocivas consecuencias para las comunidades, con las respectivas denuncias por
corrupción y de expolio indiscriminado de los recursos naturales.[88]
Adicionalmente, considero
que aún si la Corte desconocía lo anterior, contaba con otros elementos de
juicio que demuestran la afectación directa de las comunidades étnicas por
causa de la aprobación del convenio y, por ende, el imperativo constitucional
de adelantar la consulta previa. En este sentido es pertinente señalar, por
ejemplo, la referencia expresa en las disposiciones de las repercusiones sobre
las “comunidades indígenas y locales” que se encuentran en los literales l) y
n) del preámbulo, así como el l) del articulo 1º.
Como es sabido, la consulta
previa a los pueblos indígenas y tribales, como garantía de su derecho de
participación, encuentra fundamento en los artículos 329 y 330 de la
Constitución, en concordancia  con lo dispuesto en el citado Convenio 169 de
1989 de la OIT. Tales disposiciones hacen parte del bloque de
constitucionalidad stricto sensu. Además, la consulta es consecuencia
directa del derecho que asiste a indígenas, negritudes, raizales, palanqueros y
rom a decidir sobre las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación
de la cultura, como medio para asegurar su subsistencia, surgiendo así como un
derecho fundamental susceptible de protección por distintas vías como la acción
de tutela, la acción de inconstitucionalidad y, como resulta pertinente en este
caso, a través del control abstracto, propio del examen que la
Corte realiza sobre leyes aprobatorias de tratados internacionales.
La Corte ha
construido de manera uniforme y pacífica la premisa de que es necesario contar
con la consulta previa cuando se le afecta directamente a las comunidades que
detentan ese derecho.[89] Es
de destacar, entonces, que con esta decisión la
Sala adopta una  postura regresiva  frente a comunidades de especial
protección constitucional.
Soslayar la obligación de
consultar a las colectividades la aprobación del tratado, relegando el
ejercicio de este derecho a su posterior implementación –lo que ordena la
sentencia al exigir al Presidente de la
República que presente la declaración interpretativa- , sienta un precedente
desalentador para el porvenir de las instituciones, por cuanto estatuye como constitucional
una excepción a su aplicación.
La decisión de la cual
respetuosamente me aparto avala que lo que debía ser previo a la
definición de una política pública, sea posterior y se dé solamente en
la fase de la implementación de tal política. No puede asimilarse el proceso de
consulta que se cumple de manera previa, libre e informada respecto a medidas
de intervención en los territorios habitados por comunidades beneficiarias de
la medida, a cuando se realiza en forma posterior, cuando ya el Congreso aprobó
el convenio y este Tribunal validó constitucionalmente su contenido, y con ello
la política de explotación maderera de bosques tropicales.
Concluyo expresando que
realmente estamos ante un proceso de consulta que se surtirá de manera formal,
pero en todo caso haciendo nugatorio el derecho fundamental de las comunidades
indígenas y afrodescendientes, traduciéndose no en una consulta “plena”, sino
en una mera consulta formal o “de papel”. En suma, a estas comunidades no se
les va a preguntar si el árbol puede o no ser talado,  simplemente se les
preguntará cuándo será derribado.
Fecha ut supra
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA
A LA SENTENCIA C-196/12
INEXEQUIBILIDAD
POR OMISION DE CONSULTA PREVIA DE GRUPOS ETNICOS EN TRAMITE DE LEY APROBATORIA
DE TRATADO INTERNACIONAL-Configuración (Salvamento de voto)/CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Constituye una exigencia
ineludible cuando se afecta de manera directa a las comunidades (Salvamento de
voto)
Esta Corporación mediante
sentencia C-196 de 2012 declaró la exequibilidad de la
Ley 1458 de 2011 y dispuso que al momento de manifestarse el
consentimiento del Estado colombiano en obligarse  se formulara una declaración
interpretativa tendiente a determinar que cuando en desarrollo del presente
convenio se adoptaran medidas legislativas, administrativas, acciones, planes,
programas, proyectos u otras tareas emprendidas en el Marco de la
Organización Internacional de las Maderas Tropicales que pueda afectar
directamente a una o más comunidades indígenas o afrocolombianas, se deberá
cumplir plenamente con el derecho a la consulta previa; decisión de la
discrepo, pues considero que, aún antes de suscribir el Convenio, el
Gobierno debió efectuar la respectiva consulta acerca de las obligaciones que
contraería el Estado colombiano en materia de explotación y comercialización de
maderas tropicales, lo que indudablemente puede afectar la actividad vital, la
cosmogonía y el desarrollo de esos pueblos, muy relacionados con las zonas de
reserva forestal del país. Así, haber suscrito el referido Convenio y que el
Congreso lo aprobare sin satisfacer de manera adecuada el requisito de la
consulta previa, conlleva a la inexequibilidad de la
Ley 1458 de 2011.
LEY APROBATORIA
DEL CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES DEBIO SER OBJETO DE CONSULTA
PREVIA A COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Por afectación
de zonas de reserva forestal del país (Salvamento de voto)
DECLARACION
INTERPRETATIVA EN CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES-No suple el
requisito de la consulta previa de las comunidades afectadas con el tratado
(Salvamento de voto)
La decisión de la cual
respetuosamente me aparto avala que lo que debía ser “previo” a la definición
de una política pública, sea “posterior”, limitándolo a la implementación de
tal política. No obstante, mal puede asimilarse el proceso de consulta que se
cumple de manera previa, libre e informada respecto a medidas de intervención
en los territorios habitados por comunidades beneficiarias de la medida, a
cuando se realiza en forma posterior, después de que el Congreso aprobó el
Convenio y este tribunal validó constitucionalmente su contenido, y con ello la
política de explotación maderera de bosques tropicales.
Referencia:
expediente LAT-371
Revisión
de la Ley 1458 del 29 de junio de 2011 “Por medio de la cual se aprueba el
“Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006”,
hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.”.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Fecha ut
supra
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional, comedidamente me permito presentar las razones que me
llevan a apartarme de la decisión adoptada en la
Sala Plena.
Es importante
señalar que esta corporación, mediante sentencia C-196 de marzo 14 de 2012,
M. P. María Victoria Calle Correa, declaró la exequibilidad de la
Ley 1458 de 2011, por medio de la cual el Congreso de la
República aprobó el Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 2006,
donde en el numeral tercero de la parte resolutiva de dicha providencia se
dispuso: “El
Presidente de la República, al manifestar el consentimiento del Estado
colombiano en obligarse por este tratado mediante el depósito del instrumento
de ratificación, deberá formular la siguiente declaración interpretativa: ‘El
Estado de Colombia, en consonancia con las disposiciones de la
Constitución Política y de sus obligaciones bajo el derecho internacional de
los derechos humanos, manifiesta que cuando en desarrollo del presente
convenio, se adopten medidas legislativas, administrativas, acciones, planes,
programas, proyectos u otras tareas emprendidas en el Marco de la
Organización Internacional de las Maderas Tropicales que pueda afectar
directamente a una o más comunidades indígenas o afrocolombianas, se deberá
cumplir plenamente con el derecho a la consulta previa’.”
Uno de los puntos debatidos
en dicho proyecto fue lo atinente a la consulta previa a grupos étnicos, que
emana del
artículo 330 superior, y halla sustento internacional en el Convenio 169 de la
OIT[90],
aprobado por Colombia mediante Ley 21 de 1991, donde además la jurisprudencia
de esta corporación ha considerado que dicha consulta es un derecho fundamental
de los pueblos indígenas, comunidades afrodescendientes, palenqueros, raizales
y ROM.
Así, en dicho fallo la
Sala examinó con especial cuidado la procedencia de la consulta previa cuanto
se trata de convenios internacionales, analizando si en tal tratado existía el
elemento de afectación directa dispuesto en la ley, la jurisprudencia y los
tratados anotados, llegándose mayoritariamente a la conclusión de que el
Convenio Internacional de Maderas Tropicales no incorpora dentro de su texto
ninguna medida concreta que implique una afectación directa de las comunidades
étnicas minoritarias, con los niveles de particularidad y de especificidad
exigidos para activar la obligación de consultar previamente.
De ahí mi discrepancia
respecto de la decisión de la Sala Plena, pues considero que, aún antes de
suscribir el Convenio, el Gobierno debió efectuar la respectiva consulta acerca
de las obligaciones que contraería el Estado colombiano en materia de
explotación y comercialización de maderas tropicales, lo que indudablemente
puede afectar la actividad vital, la cosmogonía y el desarrollo de esos
pueblos, muy relacionados con las zonas de reserva forestal del país.
Prueba de ello son los datos
señalados por el Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC)[91],
donde se indica que la extensión de los resguardos indígenas representa el 27%
de la superficie del país, abarca el 43% de los bosques naturales de la nación
(26.485.028 hectáreas), el 1% de los bosques plantados, es decir, 819
hectáreas, y el 7% de la vegetación secundaria, 583.347
hectáreas; existen resguardos en los que la cobertura boscosa supera el 95%
del territorio, como en el caso de los Andoque, Curripaco, Cocama, Cubeo,
Desano, Ticuna, Wananos, Nukak y algunos pueblos Emberas[92]; y
solamente las siete zonas declaradas como reservas naturales por la
Ley 2 de 1959 (la Amazonía, Central, el Cocuy, el Pacífico, la
Serranía de Los Motilones, el Río Magdalena y la
Sierra Nevada de Santa Marta) agrupan unos 266 resguardos con una población
estimada superior a los doscientos cincuenta mil indígenas[93].
En relación con las
poblaciones afrodescendientes, los territorios de éstas representan el 5% de la
superficie nacional, con 3.361.645
hectáreas de bosques naturales, correspondientes al 5% del total, y 973.030
hectáreas de vegetación secundaria que representan el 12% del total nacional.
Por tanto, haber suscrito el
referido Convenio y que el Congreso lo aprobare sin satisfacer de manera
adecuada el requisito de la consulta previa, conlleva a la inexequibilidad de la
Ley 1458 de 2011[94]. En
reafirmación de ello, obsérvese que en dicha ley, los literales 1) y n), y r)
del artículo 1°, disponen:
“1) Reconociendo la importancia de la colaboración entre los
miembros, las organizaciones internacionales, el sector privado y la sociedad civil,
incluidas las comunidades indígenas y locales, así como otros interesados en
promover la ordenación forestal sostenible
… … …
n) Observando
que el aumento de la capacidad de las comunidades indígenas y locales que
dependen de los bosques, y en particular los que son propietarios y
administradores de bosques, puede contribuir a alcanzar los objetivos del
presente Convenio.
…… …
Artículo 1
Objetivos
Los objetivos del Convenio Internacional de las Maderas
Tropicales, 2006 (en adelante ‘el presente Convenio’), son promover la
expansión y diversificación del comercio internacional de maderas tropicales de
bosques ordenados de forma sostenible y aprovechados legalmente y promover la
ordenación sostenible de los bosques productores de maderas tropicales:
… … …
r) Alentando a los miembros a reconocer el papel de las
comunidades indígenas y locales, que dependen de los recursos forestales en la
consecución de la ordenación sostenible de los bosques y elaborando estrategias
encaminadas a reforzar la capacidad de dichas comunidades para la ordenación
sostenible de los bosques que producen maderas tropicales.”
Así, en el propio Convenio
se reconoce el interés de “las comunidades étnicas y locales” de los
países suscriptores y su dependencia  de los bosques, de los que además pueden
ser “propietarios y administradores”, denotando en esa medida su
importancia en la promoción de la ordenación forestal sostenible, y en general,
en la consecución de los objetivos del Convenio.
Sin embargo, dicha intención
de vincular a las comunidades indígenas y tribales, que se encuentran en parte
de las zonas de reserva forestal del país, debió conducir a que el Estado
colombiano, a partir del momento en que tuvo la determinación de participar de
tal instrumento internacional, realizara la consulta previa, siendo ostensible
el interés para tales comunidades.
Es por tal razón que se
debió tomar en cuenta para este asunto, la autonomía y autodeterminación que
los pueblos étnicos minoritarios tienen para decidir prioridades en sus
procesos de desarrollo y garantizar la preservación de su diversidad étnica y
cultural, como principio fundamental del Estado; y de la especial relación que
tienen con el bosque quienes hacen de él un hábitat natural, convirtiéndole en
parte de su esfera vital, de su forma de relacionarse con la naturaleza, pero,
sobre todo, de construir un legado cultural y socio-económico invaluable, donde
además esta Corte ha erigido de manera uniforme y pacífica la premisa de que es
necesario contar con la consulta previa cuando se afecta directamente a las
comunidades que detentan ese derecho. Razón por la que considero que la
decisión adoptada por la Sala es una postura regresiva frente a comunidades que
deben recibir una especial protección constitucional.
La decisión de la cual
respetuosamente me aparto avala que lo que debía ser “previo” a la
definición de una política pública, sea “posterior”, limitándolo a la
implementación de tal política. No obstante, mal puede asimilarse el proceso de
consulta que se cumple de manera previa, libre e informada respecto a medidas
de intervención en los territorios habitados por comunidades beneficiarias de
la medida, a cuando se realiza en forma posterior, después de que el Congreso
aprobó el Convenio y este tribunal validó constitucionalmente su contenido, y
con ello la política de explotación maderera de bosques tropicales.
Con mi habitual respeto,
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
[1] Las pruebas sobre
el trámite legislativo fueron remitidas a la
Corte Constitucional mediante comunicaciones del 28 de julio de 2011 de la
Secretaría General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado
de la República; del 3 de agosto de 2011 de la
Secretaría General del Senado de la
República; del 4 de agosto de 2011 de la
Secretaría General de la Cámara de Representantes; del 8 de agosto de 2011
del  Ministerio de Relaciones Exteriores; del 25 de agosto de 2011 de la
Comisión Segunda Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes;  del 26 de agosto de 2011 del Ministerio del
Interior y del Ministerio de Relaciones Exteriores; del 29 de agosto de 2011
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; del 9 de
septiembre de 2011 del Incoder; del 5 de octubre de 2011 de la
Secretaría General de la Cámara de Representantes; del 20 de octubre de 2011
de la Secretaría General de la
Comisión Segunda Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural;
del 24 de octubre de 2011 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; del
31 de octubre de 2011 del Director de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías
Étnicas; y del 17 de noviembre de 2011 de la
Directora General de Parques Nacionales Naturales de Colombia. Específicamente
las pruebas allegadas sobre asentamiento de las comunidades indígenas y
afrodescendientes en zonas del territorio nacional con presencia de bosques
naturales, bosques de reserva y parques naturales, la información allegada fue
parcial e incompleta. Ver folios 80, 183, 199 y 203
a 205, cuaderno principal.
[2] Folio 17, cuaderno
principal.
[3] MP. Fabio Morón
Díaz. AV. José Gregorio Hernández Galindo).
[4] Sentencia C-468
de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. AV. José Gregorio Hernández
Galindo). Esta doctrina ha sido ampliamente reiterada por esta Corporación. Ver
entre muchas otras, las sentencias C-378 de 1996 (MP. Hernando Herrera
Vergara); C-682 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz); C-400 de 1998 (MP. Alejandro
Martínez Caballero. SV. José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Mercado y Vladimiro Naranjo Mesa); C-924 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz);
C-206 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández); C-176 de 2006 (MP. Álvaro
Tafur Galvis. SV. Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime
Araújo Rentería); C-958 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Jaime Araújo
Rentería); C-927 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-859 de 2007
(MP. Mauricio González Cuervo. SV. Jaime Araújo Rentería); C-464 de 2008 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería); C-387 de 2008 (MP.
Rodrigo Escobar Gil); C-383 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Jaime
Araújo Rentería); c-189 de 2008
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araújo Rentería); C-121 de 2008
(MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); C-031 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra
Porto. SV. Jaime Araújo Rentería); C-094 de 2009 (MP(e). Clara Elena Reales
Gutiérrez. SV. Jaime Araújo Rentería); C.-095 de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio
Palacio); C-379 de 2009 (MP. María Victoria Calle Correa); C-195
de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio); C-248 de 2009
(MP. Luis Ernesto Vargas Silva); C-288 de 2009 (MP.
Jorge Iván Palacio Palacio); C-379 de 2009 (MP. María Victoria Calle Correa);
C-376 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); C-615 de 2009 (MP.
Humberto Antonio Sierra Porto); C-379 de 2010
(MP. Mauricio González Cuervo. SV. María Victoria Calle Correa y Jorge Iván
Palacio Palacio); y C-027 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[5] Ver Sentencias
C-468 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-376 de 1998 (MP. Alejandro
Martínez Caballero); C-426 de 2000 (MP. Fabio Morón Díaz); C-924 de 2000 (MP.
Carlos Gaviria Díaz).
[6] Sentencias C-750 de
2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araújo Rentería); C-615 de
2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Gabriel Eduardo Mendoza);  C-608
de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); y C-915 de 2010(MP. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[7] Según lo dispuesto en el artículo 204 del Reglamento del
Congreso, Ley 5 de 1992, los proyectos de ley aprobatorios de tratados
internacionales se tramitan por el procedimiento legislativo ordinario o común,
con las especificidades establecidas en la
Carta (sobre la iniciación del trámite de la ley en el Senado de la
República, artículo 154 CP) y en el Reglamento sobre la posibilidad del
presentar propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva  respecto
de tratados y convenios internacionales (art. 217 de la
Ley 5ª de 1992). En relación con esta posibilidad, en la
Sentencia C-227 de 1993 (MP. Jorge Arango Mejía), la
Corte determinó que durante el trámite de un proyecto de ley que aprueba un
tratado, pueden presentarse propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de
reserva.
[8] El artículo 19 de la
Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados dice: “Un
Estado podrá formular una reserva en el momento de firmar, ratificar, aceptar o
aprobar un tratado o de adherirse al mismo, a menos: a) que la reserva esté
prohibida por el tratado; b) que el tratado disponga que únicamente pueden
hacerse determinadas reservas, entre las cuales no figure la reserva de que se
trata (...)” En la práctica las soluciones convencionales son diversas:
ciertos tratados prohíben cualquier tipo de reservas (como la
Convención de Montego Bay de 1982 sobre el Derecho del Mar o las convenciones
de Nueva York y Río de Janeiro sobre Diversidad Biológica y Cambios Climático);
otros autorizan las reservas sobre ciertas disposiciones únicamente (por
ejemplo el artículo 42 de la Convención sobre Refugiados de 1951) y algunos
excluyen ciertas categorías de reservas (como el artículo 64 de la
Convención Europea de Derechos Humanos que prohíbe las reservas de carácter
vago). De manera general, una reserva expresamente permitida por las cláusulas
finales del tratado no requiere ser aprobada o aceptada por los demás Estados
(Artículo 20 párrafo 1 de las Convenciones de Viena de 1969 y 1986).
[9] Sentencia C-750 de
2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[10] Folios 145
a 145, cuaderno de pruebas OPC 202/11.
[11] Folios 146 y 147,
cuaderno de pruebas OPC-202/11.
[12] Folios 149,
cuaderno principal, y 145, cuaderno de pruebas OPC-202/11.
[13] Folios 77 y 183,
cuaderno principal, y folios 23 y 28, cuaderno de pruebas OPC-203/11,
respectivamente.
[14] Sentencia C-208 de
2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[15] Ibídem.
[16] Sentencia C-208 de
2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En esta providencia, la
Corte precisó en
relación con el reconocimiento y protección que la propia Carta le otorga a la
diversidad étnica y cultural, que se trata de un derecho constitucional
fundamental radicado en cabeza, tanto de los grupos humanos que ostentan una
cultura específica y diferenciable, que es precisamente el caso de las
comunidades indígenas, como de los individuos que hacen parte de esos grupos.
Asimismo, señaló  que el derecho a la identidad se proyecta en dos dimensiones:
una colectiva, que busca orientar la protección constitucional hacia las
comunidades tradicionales que no siguen la forma de vida de la sociedad
mayoritaria, permitiendo que éstas puedan desarrollarse de acuerdo con su
propia cultura, y otra individual, en el sentido de considerar que la aludida
protección es también en favor de cada uno de los miembros de las comunidades
nativas, garantizando que éstos puedan autodeterminarse dentro y fuera de su territorio
según su propia cosmovisión.
[17] MP. Manuel José
Cepeda Espinosa. En la sentencia C-169 de 2001 (MP. Carlos Gaviria Díaz), la
Corte ya había realizado este reconocimiento al sostener que “Más allá de lo que concierne a la
circunscripción territorial general, las comunidades negras del país no cuentan
con representación alguna en el Congreso, a pesar de ser un sector importante
de la población colombiana que, en sucesivas oportunidades, ha sido reconocido
por el legislador como un grupo étnico especial. En efecto, tanto la
Ley 70 de 1.993 (que desarrolla el artículo Transitorio 55 de la
Carta), como la Ley 99 del mismo año (sobre protección del medio ambiente),
así como la Ley 199 de 1.995 (que organiza el Ministerio del Interior), parten
de tal reconocimiento para otorgar una serie de derechos a las mencionadas
colectividades, definidas en el artículo 2-5 de la
Ley 70/93 como "el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que
poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias
tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y
conservan conciencia de identidad que las distinguen (sic) de otros grupos
étnicos. // Este reconocimiento genera, como consecuencia inmediata, el que las
comunidades negras adquieran la titularidad de derechos colectivos similares a
los de las comunidades indígenas, con las diferencias impuestas por sus
especificidades culturales y su régimen legal propio. Lo que es más importante,
se hacen acreedores a los derechos que consagra el Convenio 169 de la
O.I.T.,  (…).”
[18] Sentencias C-169 de
2001 (MP.  Carlos Gaviria Díaz); SU-383 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis);
C-208 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-030 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar
Gil), C-461 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa); C-175 de 2009 (MP. Luís
Ernesto Vargas Silva. SPV. Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra
Porto; SV. Cristina Pardo Schlesinger); C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto); C-366 de 2011 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Luís Ernesto
Vargas Silva; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto), entre otras.
[19] El mecanismo de la
consulta previa no es el único espacio de participación que el ordenamiento
jurídico ha previsto para los grupos étnicos. Además, entre otros, la
jurisprudencia ha destacado los siguientes: (i) la elección de dos senadores en
circunscripción nacional especial por comunidades indígenas; (ii) la
posibilidad, ya desarrollada por la ley, de establecer una circunscripción
especial para asegurar la participación de los grupos étnicos en la
Cámara de Representantes; (iii) la obligación de que la conformación y
delimitación de las entidades territoriales indígenas se lleve a cabo con
participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo
concepto de la comisión de ordenamiento territorial, de acuerdo con el artículo
329 de la Carta; y (iv) el mandato de propiciar la participación de los
representantes de las comunidades indígenas en las decisiones respecto de la
explotación de los recursos naturales en sus territorios, según el artículo 330
de la Constitución. Sentencia C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra
Porto).
[20] La
Corte Constitucional ha reconocido que el Convenio 169 de la
OIT con el artículo 40-2  de la
Constitución, de acuerdo con los artículos 93 y 94 de la
Carta,  integran el bloque de constitucionalidad, que apunta a asegurar  la participación
de las comunidades indígenas en las decisiones que las afectan relativas a la
explotación de los recursos naturales en sus territorios, en especial  sus
artículos 5, 6, 7 y 15.
[21] Sentencia C-891 de
2002 (MP. Jaime Araújo Rentería).
[22] Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. “Protección del
Conocimiento Tradicional, Elementos Conceptuales para una Propuesta de
Reglamentación -El Caso de Colombia-.” Elaborado por: Enrique Sánchez,
María del Pilar Pardo, Margarita Flores y Paola Ferreira. Bogotá, 2000. Pg. 36.
Citado en la sentencia C-891 de 2002. MP. Jaime Araújo Rentería).
[23] Ibídem. p. 55.
[24]  En términos de
la Corte Constitucional, “Está claro, que los pueblos que han venido
ocupando las zonas rurales ribereñas de las Cuenca del Pacífico tienen derecho
a la delimitación de su territorio, y que esta comporta el derecho de las
comunidades negras a utilizar, conservar y administrar sus recursos naturales,
no sólo porque las previsiones del Convenio 169 de la
OIT, a las que se ha hecho referencia, así lo indican, sino porque el artículo
55 Transitorio de la Carta reconoce en estos pueblos, de antemano, la
conciencia de identidad tribal, criterio fundamental, aunque no único, para que
opere dicho reconocimiento, en los términos del artículo 1° del instrumento
internacional. (…) Que el derecho de las comunidades negras sobre su territorio
colectivo se funda en la Carta Política y en el Convenio 169 de la
OIT, sin perjuicio de la delimitación de sus tierras a que se refiere la
Ley 70 de 1993, en cuanto ésta resulta definitiva e indispensable para que
dichas comunidades puedan ejercer las acciones civiles a que da lugar el
reconocimiento constitucional. // Y que el derecho de propiedad colectiva en
comento comprende, y siempre comprendió la facultad de las comunidades negras
de usar, gozar y disponer de los recursos naturales renovables existentes en
sus territorios, con criterios de sustentabilidad, y de acuerdo con las
limitaciones legales (…). Al parecer de la
Sala las previsiones anteriores regulan en forma puntual el derecho de
propiedad colectiva de las comunidades negras, a las tierras que
tradicionalmente ocupan, reconocido inicialmente en la
Ley 31 de 1967 y refrendado por el Convenio 169 de la
OIT y el artículo 55 T. de la Carta, de tal manera que son éstas las únicas
propietarias de la flora existente en sus territorios, y quienes pueden extraer
y aprovechar los productos de sus bosques.” Sentencia T-955 de 2003 (MP.
Álvaro Tafur Galvis). Ver también, la
Sentencia C-169 de 2001 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[25] Sentencia T-955 de
2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis). Reiterada en la sentencia C-461 de 2008 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa).
[26] Sentencia C-169 de
2001 (MP. Carlos Gaviria Díaz). En esta oportunidad la
Corte al referirse al alcance del artículo 1 del Convenio 169 de la
OIT, sostuvo que la norma hace referencia a dos requisitos que deben concurrir
a la hora de establecer quiénes se pueden considerar como sus beneficiarios:
“(i) Un elemento "objetivo", a saber, la existencia de rasgos
culturales y sociales compartidos por los miembros del grupo, que les
diferencien de los demás sectores sociales, y (ii) un elemento
"subjetivo", esto es, la existencia de una identidad grupal que lleve
a los individuos a asumirse como miembros de la colectividad en cuestión. // De
la definición legal que consagra el artículo 2-5 de la
Ley 70/93, se desprende que las comunidades negras cumplen con esta doble
condición, y por ende se ubican bajo el supuesto normativo del Convenio
mencionado. Esta definición, así como el establecimiento de un régimen especial
de protección de la cultura e identidad de tales comunidades, constituyen tan
sólo el reconocimiento jurídico de un proceso social que ha cobrado fuerza en
años recientes, y que es ampliamente observable en varias regiones del país, a
saber, la  consolidación de un grupo poblacional que se autodenomina
"negro", a partir de distintos tipos de organizaciones locales que,
partiendo de la base de unas condiciones compartidas de existencia y de una
creciente identidad colectiva, han resuelto darse a la tarea de promover
mancomunadamente la defensa de sus intereses, históricamente desconocidos,
cuando no vulnerados frontalmente, por la sociedad mayoritaria. Se trata, así,
de un actor social emergente, no en el sentido de ser un fenómeno exclusivo de
esta época -puesto que las comunidades negras se comenzaron a configurar desde
los primeros tiempos de la esclavitud en nuestro país, cuando se establecieron
los "palenques", pueblos de esclavos fugitivos o
"cimarrones", y se sentaron las bases para lo que hoy aparece como
una cultura propia-, sino en cuanto se trata de un grupo que sólo en las
últimas décadas ha podido asumir la tarea de organizarse más allá del ámbito
local o regional. En ese orden de ideas, el reconocimiento de estas
comunidades, a nivel nacional, en tanto "grupo étnico", es un
presupuesto indispensable para su adecuada inserción en la vida política y
económica del país.” Igualmente, en la sentencia T-549 de 2006 (MP. Jaime
Araujo Rentaría), puntualmente la Corte expresó:  “Por consiguiente, no cabe
duda en relación con que las comunidades negras reconocidas y protegidas
especialmente por el propio Constituyente en el artículo 176 de la
Constitución Nacional, lo mismo que en la ley 70 de 1993, expedida en
cumplimiento del mandato contenido en el artículo 55 transitorio de la
Carta Política, son titulares calificadas de una serie de derechos fundamentales,
derivados directamente de la obligación estatal de respetar y garantizar la
diversidad étnica y cultural de la
Nación.” Ver también Auto 005 de 2009 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[27] Sentencia SU-039 de
1997 (MP. Antonio Barrera Carbonell). En esta providencia, la
Corte protegió a la comunidad U´WA,  en tanto la justicia ordinaria se
pronunciaba sobre la nulidad de una licencia ambiental que permitía a una
multinacional petrolera adelantar la explotación de recursos naturales en el
territorio comunitario, por “violación de los artículos 6 y 15 del Convenio
169 de la O.I.T. y del art. 76 de la ley 99 de 1993”.
La Corporación consideró que la participación de los pueblos indígenas en las
decisiones atinentes a la explotación de recursos naturales en sus territorios
tiene el carácter de derecho fundamental, en los términos del artículo 40,
numeral 2 de la Constitución Política, con miras a preservar la integridad
social, cultural y económica de dichos pueblos, y con el objeto de hacer
realidad el reconocimiento constitucional a la diversidad étnica y cultural de
la nación colombiana.
[28] Ver, entre otras,
las sentencias C-030 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-461 de 2008 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa);  C-175 de 2009 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva.
SPV. Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto; SV. Cristina Pardo
Schlesinger); C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-366 de 2011
(MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Luís Ernesto Vargas Silva; SPV. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[29] MP. Rodrigo Escobar
Gil. En esta oportunidad la Corte declaró la inexequibilidad integral de la
Ley 1021 de 2006, “por la cual se expide la
Ley General Forestal”. En esta oportunidad, la
Corte concluyó que la consulta previa debió haberse surtido con anterioridad a
la presentación del proyecto de ley que dio origen a la
Ley Forestal en el Congreso de la República, en los siguientes términos:  “[l]a
Ley General Forestal, en cuanto que regula de manera general e integral, la
actividad forestal, no obstante que, contiene previsiones orientadas a
preservar la autonomía de las comunidades indígenas y afrocolombianas, y que
reconoce el derecho exclusivo de las mismas al aprovechamiento de los recursos
forestales de sus territorios, es susceptible de afectar directa y
específicamente a tales comunidades, en la medida en que establece políticas
generales, definiciones, pautas y criterios, que en cuanto que de aplicación
general, pueden afectar las áreas en las que se encuentran asentadas las
comunidades, lo cual, a su vez, puede repercutir sobre sus formas de vida y
sobre la relación tan estrecha que mantienen con el bosque.”
[30] Ver, entre otras,
las sentencias C-461 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa); C-175 de 2009
(MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio
Sierra Porto; SV. Cristina Pardo Schlesinger); C-702 de 2010 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub); C-915 de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-941 de
2010 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio); C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto), y C-366 de 2011 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Luís
Ernesto Vargas Silva; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto).
[31] Sentencia C-208 de
2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[32] Sentencias C-208 de
2007 y C-030 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[33] Reiterada
recientemente en las sentencias C-366 de 2011 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva.
SPV. Luís Ernesto Vargas Silva; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-187 de
2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[34] Sentencias  C-461
de 2008 (MP.  Manuel José Cepeda Espinosa) y C-615 de 2009 (MP. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[35] Sentencia C-615 de
2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[36]  MP. Jaime Araújo
Rentería.
[37] Ibídem.
[38] MP. Carlos Gaviria
Díaz.
[39] Sentencia C-030 de
2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.
[40] Sentencias C-615 de
209 y C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[41] SV. Gabriel Eduardo
Mendoza  Martelo.
[42] MP. Clara Inés
Vargas Hernández. En
el presente caso, la Corte concluyó que  no se requería adelantar la consulta
previa del Acuerdo a las comunidades étnicas, por cuanto “las normas del
Capítulo Dieciocho sobre medio ambiente, así como todas las del Acuerdo, han
sido expedidas de manera uniforme para la generalidad de los colombianos, y no
contienen disposiciones que afecten a éstos grupos de manera específica y
directa en su calidad de tales; es decir, ninguna de ellas les impone
restricciones o gravámenes o les confiere beneficios a éstos grupos étnicos. //
Lo anterior no obsta, para que las disposiciones de orden legislativo o
administrativo que se expidan en desarrollo y aplicación del Acuerdo surtan la
consulta previa obligatoria respecto de las comunidades indígenas y tribales si
alguna de ellas es susceptible de afectarles de manera específica y directa.”
[43] Sentencia C-030 de
2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[44] MP. Humberto
Antonio Sierra Porto. SV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. La
Sala Plena determinó que “dado que la consulta no se adelantó antes del
sometimiento del proyecto de ley aprobatoria al Congreso de la
República, la Corte la declarará inexequible por haberse incurrido en un vicio
de inconstitucionalidad, no siendo necesario examinar si se incurrieron en más
vicios durante el procedimiento de aprobación de la citada ley.”
[45]“El artículo 7°
de la citada Convención dispone que la representación de un Estado para todo lo
relativo a la celebración de un tratado es válida en cualquiera de los
siguientes casos: (1) cuando la persona delegada presenta los adecuados plenos
poderes (7.1-a); (2) si de la práctica del Estado, o de otras circunstancias,
se deduce que existe la intención de considerar a la persona que participa en
la negociación como la representante del Estado para esos efectos,
prescindiendo de la presentación de plenos poderes (7.1-b); o (3) cuando se deduce
de las funciones que cumple la persona delegada, sin tener que presentar plenos
poderes (7.2). En este último caso, el mismo artículo considera que, por razón
de sus funciones, representan a su Estado para los efectos de negociar y
adoptar el texto de un tratado: (i) los jefes de Estado, jefes de Gobierno y
ministros de relaciones exteriores (7.2-a); (ii) el jefe de la misión
diplomática ante el Estado con el cual se va a celebrar (7.2-b) y (ii) el
representante acreditado por el Estado ante una conferencia internacional o
ante una organización internacional o uno de los órganos de ésta
(7.2-c).Verificada la ocurrencia de alguna de las circunstancias descritas,
debe entenderse cumplido el requisito de representación del Estado para cada
una de las diversas etapas dentro de la celebración de un tratado
internacional.”
[46] A. Pellet y P.
Dailler, Droit Internacional Públic, París, 2008.
[47] MP. Humberto
Antonio Sierra Porto. En esta oportunidad la
Corte, consideró que
el Estado colombiano sí había cumplido con el requisito de la consulta previa a
las comunidades indígenas y afrodescendientes, y en consecuencia no se había
presentado un vicio de procedimiento por ausencia de consulta previa, en la
medida en que  “los representantes de aquéllas fueron convocados a varias
reuniones, aunque lo cierto que es la asistencia no fue la esperada; de igual
manera, el propio equipo negociador estuvo presto a atender los requerimientos
de los líderes de las comunidades.”
[48] MP. Humberto
Antonio Sierra Porto. En esta ocasión, la
Corte determinó que el “Acuerdo sobre Medio Ambiente entre Canadá y la
República de Colombia” no constituye ni contiene medidas legislativas que
afecten de forma directa a las comunidades indígenas y afrodescendientes
colombianas y, en consecuencia, su consulta previa no se tornaba
obligatoria. Se considera que la afectación que se puede derivar del tratado
internacional bajo revisión frente a estos grupos étnicos no es distinta de la
que se produce para los demás colombianos, la cual proviene del efecto general
que, en principio, tienen las leyes y los tratados internacionales lo que
excluye la presencia de una afectación directa. //  No desconoce la
Sala que en el texto del tratado están incluidas tres normas que mencionan
expresamente a las comunidades étnicas. Pero estima que, en dos de estas, no se
adopta en realidad medida alguna al ser simples reiteraciones de instrumentos
internacionales firmados con anterioridad. Así, el artículo 1 define, para
Colombia, el término “comunidades indígenas y locales” pero lo hace de
conformidad con el artículo 1 de la
Decisión Andina y el artículo 5 reitera el compromiso de las partes de
“respetar, preservar y mantener el conocimiento tradicional, innovaciones y
prácticas de las comunidades indígenas y locales” “según lo establecido por el
Convenio de Diversidad Biológica”. En cuanto a la tercera de ellas -artículo 1-
que define lo que se entiende por “legislación ambiental”, ésta excluye del
concepto las normas “cuya finalidad principal sea regir (…) la cosecha por parte
de indígenas de los recursos naturales”, lo que significa, precisamente, que
este punto no queda cobijado por los derechos y obligaciones reconocidos y
adquiridos en el tratado que se relacionen con la legislación ambiental y por
lo tanto no
se altera el
estatus de las comunidades étnicas. En últimas, como se ve, ninguna de estas
tres disposiciones les impone restricciones ni gravámenes ni se les concede
beneficios distintos a los de la población en general por lo que su consulta
previa no es obligatoria.”
[49] Artículo 1 del
Convenio 169 de la OIT. “1. El presente Convenio se aplica: // a) a los
pueblos tribales en países independientes cuyas condiciones sociales,
culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad
nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o
tradiciones o por una legislación especial; // b) a los pueblos en países
independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones
que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país
en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las
actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica,
conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y
políticas o parte de ellas.// 2. La conciencia de su identidad indígena o
tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a
los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.”
[50] MP. Álvaro Tafur
Galvis.
[51] “Es extensa la
jurisprudencia de esta Corporación sobre la consulta previa a comunidades
indígenas y afrodescendientes de medidas administrativas. Entre las sentencias
más recientes se pueden mencionar la sentencia T-769 de 2009 sobre la
exploración y explotación de una mina “de cobre, oro, molibdeno y minerales
concesibles” en los departamentos de Antioquia y Chocó en la cual, ante la
ausencia de una debida consulta previa, se resolvió, entre otras, suspender las
actividades de exploración y explotación que se estaban adelantando y ordenar
al Ministro del Interior y de Justicia que rehiciera  los trámites que
precedieron al acta de formalización de consulta previa, que debe realizar en
debida forma y extender a todas las comunidades que puedan resultar afectadas
en el desarrollo del proyecto de exploración y explotación minera. Así mismo la
sentencia T-880 de 2006 en la que miembros del Pueblo Indígena Motilón Barí
denunciaron la explotación y exploración de petróleo en su territorio sin
consultarlos, razón por la que la Corte ordenó la suspensión de las actividades
exploratorias y la realización de la consulta previa en debida forma.”
[52] Sentencia T-382 de
2006 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[53] Sentencias C-750 de
2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández); C-615 de 2009 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto. SV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); y C-608 de 2010 (MP.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[54] En la sentencia
C-702 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)  la
Corte declaró inexequible el Acto Legislativo 1 de 2009 que modificaba el
artículo 108 de la Constitución sobre el aval de candidatos por parte de los
partidos y movimientos políticos que gocen de personería jurídica como producto
de la circunscripción especial de minorías étnicas por no haber surtido el
proceso de consulta previa con las comunidades étnicas.
[55] Sentencia C-615 de
2009 (MP.  Humberto Antonio Sierra Porto).
[56] Sentencia C-030 de
2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[57] Sentencia C-461 de
2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). En el mismo sentido, la sentencia C-175
de 2009 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Nilson Pinilla Pinilla y Humberto
Antonio Sierra Porto; SV. Cristina Pardo Schlesinger).
[58] MP. Jorge Iván
Palacio Palacio. La Corte determinó que en
este caso no se requería adelantar el procedimiento de la consulta previa, en
los siguientes términos: “se está frente a instrumentos internacionales
(acuerdo principal y acuerdos complementarios) que crean una zona de libre
comercio entre Colombia y los Estados de la
AELC, que en sus capítulos refieren a disposiciones generales, comercio de
mercancías, productos agrícolas procesados, comercio de servicios, inversión,
protección de la propiedad intelectual, contratación pública, política de
competencia, transparencia, cooperación, administración del acuerdo, solución
de controversias y disposiciones finales. // Verificados el contenido de tales
capítulos del TLC frente al texto constitucional y el Convenio 169 de la
OIT, la Corte encuentra que no se requería adelantar la consulta previa de las
comunidades indígenas y afrodescendientes, dado que las disposiciones que
comprenden el acuerdo principal y los acuerdos complementarios, no afectan
directamente el territorio de los grupos étnicos, ni ocasionan desmedro de la
integridad cultural, social y económica de tales etnias (…). // La sola
referencia en el capítulo de “protección a la propiedad intelectual” a las
“medidas relacionadas con la biodiversidad”, donde en términos generales las
Partes “reiteran” sus derechos soberanos sobre sus recursos naturales y
reconocen la importancia de la biodiversidad biológica, conocimientos y
prácticas tradicionales asociadas de las comunidades indígenas y locales,
anotando que corresponde a cada Parte fijar las condiciones de acceso a sus
recursos genéticos conforme a la legislación nacional e internacional, no es
constitutiva de una medida que se traduzca en una afectación directa de los
grupos étnicos, ni es contentiva de una regulación específica sobre dichas
comunidades, y menos está relacionada íntimamente con su subsistencia e
identidad, sino que se trata de una disposición que se limita a reiterar de
manera general la soberanía que le asiste a cada Estado Parte en asuntos
concernientes a la biodiversidad.”
[59] MP. Clara Inés
Vargas Hernández.
[60] MP. Humberto
Antonio Sierra Porto. SV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[61] MP. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[62] MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. La Corporación consideró que en el caso bajo estudio la
consulta previa no era un requisito previo, puesto que “las medidas que
mediante él se pretenden adoptar no conciernen directamente a ninguna comunidad
étnica asentada en el territorio nacional, de modo que la consulta previa no
era un requisito previo. En efecto, el Convenio solamente establece
obligaciones generales en materia de cooperación técnica y científica
entre Colombia y Guatemala y no define las áreas específicas del territorio
nacional en las que se desarrollarán tales actividades, lo que impide
establecer qué grupos étnicos se hallarán dentro de las áreas de influencia de
los proyectos que se realicen en virtud del Convenio. // La definición de las
áreas influencia, de conformidad con el artículo 2° del instrumento, deberán
especificarse en la formulación de cada proyecto, que además tendrá que
sujetarse a los planes de desarrollo locales. De modo que en cada caso será a
futuro necesario examinar la procedencia de procesos de consulta previa. //
Adicionalmente, el Convenio no hace referencia específica a actividades de
investigación científica o de exploración de recursos naturales en áreas de
influencia directa de comunidades étnicas colombianas. Si en desarrollo del
Convenio se llegaren a realizar proyectos de esta naturaleza, en ese momento
deberá surtirse la consulta previa con las comunidades concernidas. // En
conclusión, dado que en el presente caso el Convenio en examen no afecta de
manera directa comunidades étnicas colombianas, no era necesario
realizar procesos de consulta antes de dar inicio al trámite legislativo.”
[63] Esta posición no es
la mayoritaria en el seno de la
Corte Constitucional. Por el contrario, la posición dominante ha sostenido que
en tanto el deber de consulta es una expresión de un derecho fundamental de
participación, vinculado también al derecho fundamental a la integridad cultural,
social y económica, según el caso, la omisión de la consulta en aquellos casos
en  que la misma  resulte imperativa tiene consecuencias inmediatas en el
ordenamiento interno. En este sentido la sentencia C-366 de 2011 (MP. Luís
Ernesto Vargas Silva. SPV. Luís Ernesto Vargas Silva, SPV. Humberto Antonio
Sierra Porto), recogió la posición mayoritaria, en los siguientes términos:
“Verificada la vulneración, se predican efectos sustanciales para la política
correspondiente.  Para el caso puntual de las medidas legislativas, la
afectación del derecho contrae (i) la declaratoria de inconstitucionalidad,
total o parcial, de la normatividad correspondiente, al oponerse al derecho de
consulta previa; o, cuando ello resulte posible (ii) la exequibilidad condicionada
del precepto, que privilegie una interpretación que salvaguarde las materias
que inciden en la definición de identidad de las comunidades diferenciadas.”
[64] MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[65] MP. Humberto
Antonio Sierra Porto. La Sala concluyó que el “Acuerdo en materia de informes anuales sobre
derechos humanos y libre comercio entre la
República de Colombia y Canadá” no constituye ni contiene
medidas legislativas que afecten de forma directa a las comunidades indígenas y
afrodescendientes colombianas y, en consecuencia, su consulta previa no se
tornaba obligatoria. Se considera que la afectación que se puede derivar del
tratado internacional bajo revisión frente a estos grupos étnicos no es
distinta de la que se produce para los demás colombianos, la cual proviene del
efecto general que, en principio, tienen las leyes y los tratados
internacionales lo que excluye la presencia de una afectación directa. // Lo dicho no contradice la
decisión tomada por esta Corte en la sentencia C-608 de 2010 respecto del Tratado
de Libre Comercio entre Colombia y Canadá porque el acuerdo bajo estudio no
regula los temas que allí se consideraron sujetos a consulta previa
obligatoria. En esa ocasión se estimó que era imperativa la consulta previa
respecto de los temas de explotación minera y resolución de conflictos entre
comunidades étnicas y empresas multinacionales y que esta se había llevado a
cabo en debida forma, razón por la que se declaró exequible. Repárese en que,
pese a la relación que existe entre el tratado que se estudia y el mencionado,
el estudio de la presencia o ausencia de la afectación directa a las
comunidades étnicas es independiente debido a que los dos tratados versan sobre
distintos aspectos[65].
Nótese, por ejemplo, que el primero se refiere solamente a un tema –derechos
humanos- y el segundo es multitemático.”
[66] Sentencia C-030 de
2008.
[67] Sentencia C-208 de
2007.
[68] Sentencia C-175/09
[69] Sentencia C-175/09
[70] Un ejemplo
claro del enfoque analítico complejo aplicado por la
Corte para determinar si una medida legislativa afecta directamente a los
grupos étnicos, desde la perspectiva del análisis meramente textual de la
norma, lo plantea la sentencia C-063 de 2010, en la cual la
Corte concluyó que la norma legal que regulaba el tema general de la
afiliación de la población desplazada o desmovilizada al sistema de seguridad
social en salud, no constituía una afectación directa de pueblos indígenas o
comunidades afrodescendientes: “Para la
Corte del análisis del literal acusado no se desprende que este tenga como objetivo
la regulación específica de una situación que afecte directamente a la
población indígena por varias razones: // El sujeto pasivo directo de la
regulación es la población desplazada y desmovilizada, mas no la población
indígena. // Al regular la protección en salud de población desplazada y
desmovilizada no se hace referencia inmediata a elementos esenciales de la
cosmovisión de ninguna comunidad indígena para identificar al sujeto pasivo de
dicha regulación. No quiere esto decir que la protección en salud de dicho
universo poblacional no afecte a miembros de comunidades indígenas o, incluso,
a comunidades indígenas enteras –que se encuentren en situación de
desplazamiento-; sin embargo, la disposición acusada no utiliza como parámetro
identificador del objeto de regulación elemento alguno que defina social,
política o culturalmente a ninguna comunidad indígena. // La afectación que la
población indígena pueda llegar a experimentar en este específico caso será
producto de un elemento que en el análisis lógico resulta previo y de mayor
amplitud conceptual que la condición de indígena: el carácter de desplazado. /7
De acuerdo con lo expresado por la segunda razón, la situación de
desplazamiento o desmovilización no resulta definitoria de su condición de
comunidad indígena. Por esta razón, la situación que se regula por parte de
dicho literal –desplazamiento o desmovilización- no es de la esencia de ninguna
comunidad indígena, de manera que no resulta posible sostener que se está
haciendo referencia de manera velada a un asunto que la afecte directamente a
la población indígena en general.” Otro ejemplo de interpretación simplemente
textual es la C-702/10, en la cual la Corte dedujo que sí existía una
afectación directa por el Acto Legislativo 1/09, según el cual los partidos y
movimientos políticos que hubiesen obtenido su personería jurídica como
producto de la circunscripción especial de minorías étnicas, podrían avalar
candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido con antelación
no menor de un año con respecto a la fecha de la inscripción. Para la
Corte, “la sola lectura de la disposición superior impugnada pone de
manifiesto que ella afecta en forma directa el derecho de las comunidades
étnicas a elegir representantes para tal circunscripción especial consagrada a
su favor por el constituyente de 1991; por lo tanto, toca de lleno con el
derecho a la identidad cultural en el contexto de la participación política. En
efecto, antes de la reforma, el artículo 108 de la
Constitución no incluía las restricciones introducidas por el inciso agregado
por el Acto Legislativo 01 de 2009, que claramente modifican las reglas de
acceso de los candidatos al Congreso de la
República avalados por los partidos políticos que gozan de personería jurídica
por la circunscripción nacional especial de minorías étnicas”; esta afectación
directa la dedujo la Corte del texto mismo del a norma, teniendo en cuenta que
“es clara la relación existente entre el derecho a la identidad cultural de las
comunidades étnicas, su representación política y la existencia de una
circunscripción especial para las minorías étnicas”.
[71] Algunos ejemplos de
interpretación sistemática son los siguientes: (a) en la sentencia C-418/02 la
disposición acusada se interpretó en el contexto normativo del Código de Minas
como un todo; (b) en la sentencia C-891/02 la
Corte expresamente afirmó que las disposiciones acusadas del Código de Minas
no podían interpretarse aisladamente sino dentro del cuerpo normativo del que
formaban parte; (c) en la sentencia C-620/03 la
Corte explica que para estudiar los cargos debía antes precisar el sentido y
alcance de la norma frente a las demás del Código de Minas sobre temas
pertinentes; (d) en la sentencia C-063/10 la
Corte, para efectos de determinar el sentido de una norma de la
Ley que modifica el Sistema General de Seguridad Social en Salud (Ley
1122/07), sobre la afiliación inicial de la población desplazada y
desmovilizada, recurre a las demás normas que regulan el tema: “De su lectura
se deducen distintos elementos que van integrando el sentido de la disposición,
algunos de los cuales, a su vez, tienen su contenido determinado por otras
normas que regulan el tema, razón por la cual resulta adecuada su mención en
orden a su total comprensión”. Por ello la corte recurrió a lo dispuesto en la
Ley 100, y al Acuerdo 415/09 mediante el cual el Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud desarrolló el régimen de la afiliación al sistema subsidiado.
[72] En la sentencia
C-620/03 (autorización legal para constituir una sociedad de economía mixta
como concesionaria de las salinas de Manaure), en la interpretación de la norma
para determinar su impacto la Corte recurrió no sólo a la interpretación
sistemática, sino también la historia (remota) de la relación entre los Wayúu y
las Salinas; se reseñan los conflictos que llevaron a la inclusión en los
acuerdos de una sociedad de economía mixta, que es la autorizada en la ley. La
Corte incluyó un capítulo sobre “antecedentes remotos”, empezando con la
vinculación de los Wayúu a las salinas de Manaure desde tiempo inmemorial. En
la sentencia C-030/08 la Corte también recurrió a la historia del trámite
legislativo del proyecto de ley forestal, resaltando las controversias que se
dieron en torno a su contenido, así como las manifestaciones y modificaciones
introducidas al mismo por el Gobierno Nacional, como indicadores de que el
proyecto sí acarreaba una afectación directa de los pueblos indígenas: “Destaca
la Corte que, independientemente del texto que finalmente fue aprobado, para
establecer si en relación con la ley forestal existía un deber de consulta, es
preciso atender a la controversia que se suscitó desde el momento mismo en el
que se presentó la iniciativa a la consideración del Congreso, porque muchas de
las modificaciones que se le introdujeron a lo largo del debate serían
indicativo de que los temas sobre los que versaba el proyecto comprometían
aspectos que afectaban directamente a las entidades tribales que son titulares
del derecho de consulta. // entre las críticas que se plantearon desde el
principio al proyecto de ley forestal está la que establecía una estrecha
co-relación entre los asuntos ambientales y la situación de las comunidades
tribales, a partir de la cual se consideraba equivocado el enfoque general del
proyecto, por su énfasis en la dimensión extractiva y comercial, de preferencia
sobre un enfoque ecosistémico orientado a permitir un manejo integral del
bosque y un uso sostenible de la biodiversidad que le es propia. // Para esos
críticos, la modificación en el enfoque que se le da al manejo de los bosques
afecta de manera directa a las comunidades indígenas que tienen en él su
hábitat natural. (…) Pone de presente la
Corte que muchas de las anteriores críticas dieron lugar a modificaciones
importantes en el texto del proyecto de ley en los distintos debates en el
Congreso de la República y que otras fueron recogidas por el gobierno, quien
las incorporó en un escrito de objeciones (…). (…) las observaciones que el
gobierno acogió en su escrito de objeciones y que el Congreso encontró
fundadas, son un claro indicativo de que el proyecto contenía aspectos
susceptibles de afectar, y en materia muy sensible, a las comunidades indígenas
y tribales.” En la sentencia C-175/09 la
Corte recurrió al trámite legislativo y a la exposición de motivos del
proyecto de ley que dio lugar al Estatuto de Desarrollo Rural, para deducir, de
sus objetivos generales, que constituye una regulación integral del sector
agropecuario. En la sentencia C-608/10 la interpretación histórica fue
determinante y preponderante, ya que la
Corte concluyó que el Acuerdo de Libre Comercio entre Colombia y Canadá sí
contenía disposiciones que generarían una afectación directa, con base en las
intervenciones del Senador indígena Jesús Enrique Piñacué, en las que denunció
que las disposiciones sobre explotación minera y sobre resolución de
controversias entre comunidades indígenas y empresas multinacionales, sí
afectarían a los grupos étnicos: “en cuanto a la pregunta de si las comunidades
indígenas debían o no ser consultadas, resulta relevante traer a colación el
siguiente extracto de la intervención del Senador Jesús Enrique Piñacué
Achicué, en el curso del debate que tuvo lugar en las sesiones conjuntas de
Comisiones Segundas de Cámara y Senado (…). Como se puede observar, en la
intervención del Senador indígena se plantean numerosos argumentos políticos o
de conveniencia en relación con la adopción del TLC entre Canadá y Colombia.
Sin embargo desde una perspectiva jurídica, se afirma que el tratado
internacional los afectaría en relación con la explotación minera y en lo
atinente a la resolución de conflictos que se puedan presentar entre las
comunidades indígenas y afrodescendientes y las empresas multinacionales. // En
tal sentido, la Corte considera que, al menos en los temas indicados, la
realización de la consulta previa se tornaba obligatoria, en los términos de la
sentencia C-615 de 2009. En efecto, en numerosas ocasiones, la
Corte ha señalado la relación existente entre la preservación de las culturas
indígenas y afrodescendientes y las medidas que puedan afectar su territorio,
como lo es precisamente la actividad minera.” En la sentencia C-941/10, la
Corte tomó como indicador de la ausencia de afectación directa, el que durante
el trámite de aprobación de este tratado internacional ante el Congreso, y
durante el trámite del control constitucional ante la
Corte, no se realizaron pronunciamientos, manifestaciones, protestas ni
objeciones por parte de los pueblos indígenas, en el sentido de que el tratado
afectase sus derechos y por ello debiese consultarse previamente:
“Adicionalmente, observadas las gacetas del Congreso respecto a los debates
desarrollados, no se aprecia en principio manifestación alguna de haberse
omitido el proceso de consulta previa a las comunidades indígenas. De igual
modo, en la etapa de intervención ciudadana e invitaciones que se realizaron
para exponer opiniones sobre la constitucionalidad del presente ALC, no se
formuló reparo alguno respecto al desconocimiento de los derechos de los grupos
étnicos”.
[73] La
Corte en la sentencia C-620/03 enunció el método de interpretación
teleológico, y afirma que lo aplicó en su recuento histórico sobre la relación
entre los Wayúu, las salinas y el Gobierno.
[74] Exposición de
motivos al el
proyecto de ley por medio de la cual se aprueba el “Convenio Internacional
de Maderas Tropicales, 2006”, hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.
Diario Oficial No. 48.116 de 30 de junio de 2011.
[75] Los países que firmaron el
Convenio reúnen el 80% de los bosques tropicales del mundo y manejan el 90% del
comercio mundial de maderas tropicales. Se calcula que las ventas mundiales
ascienden a aproximadamente 10.000 millones de dólares al año. Ver:
http://www.unctad.org/templates/Page.asp?intItemID=3648&lang=3
[76] Este Convenio
fue producto de un proceso de intensas consultas y de más de dos años de
deliberaciones, que giraron en torno a tres temas centrales y de difícil
consenso (i) las definiciones, puesto que varios países estaban interesados en
ampliar el alcance del Convenio para incluir también la conservación de los
bosques tropicales; (ii) la asignación de los derechos de voto; y (iii) las
medidas financieras para aplicar el Convenio. Ver:
http://www.unctad.org/templates/Page.asp?intItemID=3648&lang=3
[77]
http://www.unctad.org/press
[78] Sentencia C-012 de 2004,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[79] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencias Nos. T-067/93, T-092/93 y T-254/93.
[80]Asamblea Nacional
Constituyente. GACETA CONSTITUCIONAL 15 DE MARZO DE 1991, No. 21; pág.
63
[81] Sentencia C-519 de
1994. MP Vladimiro Naranjo Mesa
[82] Sentencia C-339 de
2002. MP Jaime Araujo Rentería
[83] Señala el artículo referido:“1. Al aplicar las disposiciones del
presente Convenio, los gobiernos deberán:
a)
consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en
particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente;
b)
establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan
participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la
población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de
políticas y programas que les conciernan;
c)
establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e
iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los
recursos necesarios para este fin.
2.
Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse
de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de
llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas
propuestas.
[84] Como es el caso, entre otras, de las sentencias C-030/08, Ley
General Forestal, C-366/11, Código de Minas, T-129/11 construcción de vías,
interconexión eléctrica y actividades mineras.
[85] http://www.siac.gov.co/contenido/contenido.aspx?conID=945&catID=628
[86]http://www.siac.gov.co/documentos/DOC_Portal/DOC_Bosques/Tablas/19052011_Tabla5_Porc_bosque_resguardos_indigenas.pdf
[87] http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=278&conID=6056
[88] http://noalatalabahiasolano.blogspot.com/
[89] .  Ver sentencias C-750/08, C-615/09, C-608/10, C-915/10,
C-941/10, C-027/11 y C-187/11, entre otras.
[90] En el artículo 6° del mencionado convenio se dispone:“1. Al
aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
a)
consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en
particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente;
b)
establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan
participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la
población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de
políticas y programas que les conciernan;
c)
establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e
iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los
recursos necesarios para este fin.
2.
Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse
de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de
llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas
propuestas.”
[91] http://www.siac.gov.co/contenido/contenido.aspx?conID=945&catID=628
[92]http://www.siac.gov.co/documentos/DOC_Portal/DOC_Bosques/Tablas/19052011_Tabla5_Porc_bosque_resguardos_indigenas.pdf
[93] http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=278&conID=6056
[94] Ver sentencias C-030 de 2008 sobre la
Ley General Forestal y C-366 de 2011, Código de Minas.