T-497-09
Sentencia T-497/2009
Sentencia T-497/09
PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia de recalificación del
porcentaje
PENSION DE INVALIDEZ-Naturaleza
JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Improcedencia general de la acción de
tutela para atacar decisiones
Generalmente,
la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para atacar las decisiones de las
Juntas de Calificación de Invalidez por existir otro medio de defensa judicial,
salvo que se probara la existencia de un perjuicio irremediable.
REINTEGRO DE TRABAJADOR UNA VEZ SUPERADA
DECLARATORIA DE INVALIDEZ LABORAL
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que para quien fue
pensionado por invalidez, en principio, nace su derecho al reintegro, pues, se
extingue a su vez, el de continuar percibiendo las mesadas pensionales. En este
sentido, la Corte ha considerado que a pesar de no proceder la acción de tutela
para atacar los actos que extinguieron la pensión, resulta procedente tutelar
el reintegro inmediato del trabajador, en aras de proteger el mínimo vital
vulnerado por la suspensión intempestiva de su pensión. La jurisprudencia de la
Corte, ha fijado como criterio general el de la protección de quien ha superado
su estado de invalidez, para revincularse en el medio laboral del que había
salido a causa de la misma.
PENSION DE INVALIDEZ-No siempre constituye una situación jurídica
consolidada/ PENSION DE INVALIDEZ-Reintegro laboral de docente que ha
dejado de ser invalido
Tal
y como se estableció en la parte motiva de esta providencia, resulta legítimo
para las entidades encargadas del reconocimiento de la pensión, el procedimiento
de revisión de la pensión de invalidez, por cuanto no se está en presencia de
una situación jurídica consolidada, sino, todo lo contrario, sujeta a cambios,
por ser susceptible de revisiones periódicas. Lo anterior en aras de ratificar,
modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de fundamento para obtener
su reconocimiento. Por otro lado, en los casos de inconformidad con las
decisiones adoptadas, los interesados deben acudir a la jurisdicción ordinaria.
En estos términos, la acción de tutela no es, en principio, el mecanismo idóneo
para atacar la decisión de suspensión ni los dictámenes de las Juntas de
Calificación de Invalidez, por la existencia de otros medios de defensa
judicial y por no haberse demostrado un perjuicio irremediable. En efecto, de
conformidad con el artículo 11 del decreto 2463 de 2001 estos dictámenes pueden ser controvertidos ante la
justicia laboral ordinaria. Sin embargo,
ha dicho la Corte que, conforme a la protección al trabajo que establecen los
artículos 25 y 53 de la Constitución Política, aquellas personas que recuperan
su capacidad laboral, por haber cesado la invalidez que temporalmente las
aquejó, tienen derecho a ser reubicadas. Tal situación fue reconocida por la
Previsora cuando informó al juez de instancia que “esta entidad Oficio a la
Secretaria de Educación del Departamento del Valle informando que el docente
(…) debe reintegrarse a la vida laboral por presentar el porcentaje citado”.
Sin embargo, en relación con la entidad obligada al reintegro, en respuesta a
la vinculación hecha por esta Corporación, la Secretaria de Educación Municipal
de Santiago de Calí señaló que el señor es docente del Municipio, y por tanto,
es esta entidad la obligada al reintegro. En consecuencia, esta Sala ordenará a
la Secretaria de Educación Municipal de Santiago de Cali, iniciar las gestiones
necesarias para la vinculación del demandante a las labores que desempeñaba
antes de la declaración de invalidez, o a otras de similar o superior nivel que
esté en posibilidad de desarrollar.
Referencia: expediente T-2.173.396
Acción de Tutela instaurada por la señora
Mabel Omaira Jiménez Herrera en representación de su padre Henry Orlando
Jiménez Valencia contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio- FIDUPREVISORA S.A
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de
dos mil nueve (2009)
La Sala Sexta de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la
preside-, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela
adoptado por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, del 27
de noviembre de 2008, mediante el cual confirmó la Sentencia proferida por el Juzgado
Dieciséis Administrativo del Circuito de Santiago de Cali, del 27 de octubre de
2008.
1.       ANTECEDENTES
1.1.
HECHOS Y
RAZONES DE LA ACCIÓN DE TUTELA
1.1.1    La señora Mabel Omaira Jiménez Herrera
actúa en calidad de agente oficiosa de su padre Henry Orlando Jiménez Valencia
(quien cuenta con 57 años de edad), con el fin de obtener la protección de sus
derechos a la salud, vida, seguridad social y al mínimo vital, presuntamente
conculcado por la Fiduprevisora S.A. como administradora del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio.
1.1.2    Señala la accionante que en el año 2001 su
padre fue calificado con un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral del
79% por parte de COSMITET LTDA, Medicina Laboral, cuando se desempeñaba como
docente del Departamento del Valle. Lo anterior, a raíz de un atentado contra
su vida que le dejó graves secuelas emocionales.
1.1.3    En virtud de lo anterior, la Fiduprevisora
-como administradora de la cuenta especial del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio- procedió al pago de la pensión de invalidez, al
cumplir con los requisitos establecidos en el Decreto 1848 de 1969 que regula
aquella prestación para los docentes. En efecto, el artículo 67 establece que
serán acreedores de la pensión de invalidez los trabajadores que hayan perdido
el 75% o más de su capacidad laboral.
1.1.4    El 24 de julio de 2008, la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez realizó una valoración médica del señor Henry
Orlando Jiménez Valencia, determinando una pérdida de su capacidad laboral del
58.35%, confirmado el porcentaje establecido por la Junta de Calificación
Regional de Invalidez del Valle del Cauca.
1.1.5    Teniendo en cuenta que con este nuevo
porcentaje no se cumplía con el requisito del 75% de pérdida de capacidad
laboral, establecido en el Decreto 1848 de 1969, la Dirección de Afiliaciones y
Recaudos de la FIDUPREVISORA suspendió, en el mes de septiembre de 2008, el
pago de la pensión y ofició al Departamento del Valle para que iniciara los
trámites del reintegro laboral del señor Jiménez Valencia.
1.1.6    Para la accionante con la suspensión en el
pago de la pensión de su padre se “le están violando a mi progenitor, claros
derechos constitucionales, como son los DERECHOS A LA SALUD, LA VIDA, SEGURIDAD
SOCIAL Y MÍNIMO VITAL, porque requiere mi señor padre dineros para su
manutención y sostenimiento que en el momento no está recibiendo”. En
consecuencia, solicita el pago inmediato sin interrupción de su mesada
pensional debido a los problemas mentales que padece.
1.2.
CONTESTACIÓN DE
LA ENTIDAD ACCIONADA
En el término del traslado, la Previsora
informó al juez de instancia que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio es una cuenta especial creada por la Ley 91 de 1989 y que no goza de
personería jurídica. Agrega que actualmente ésta es manejada por la
Fiduprevisora, “tratándose de un patrimonio autónomo conforme a las
disposiciones de la fiducia mercantil”.
Sostiene que, en virtud del artículo 279
de la Ley 100 de 1993, los docentes disfrutan de un régimen especial
prestacional y por tanto, la pensión de invalidez está regulada por el Decreto
1848 de 1969. Esta normatividad establece, en su artículo 61, que la pensión de
invalidez se produce cuando el docente, vinculado al servicio activo, pierde su
capacidad laboral en un porcentaje no inferior al 75%.
De la misma manera, el decreto ordena la
realización de exámenes periódicos con el fin de determinar el aumento o
disminución de la dolencia. En estos términos, cuando el porcentaje disminuya
de tal forma que no se cumpla con los requisitos del Decreto 1848, resulta
procedente la suspensión de la pensión y el reintegro al servicio del docente.
En relación con el caso del señor Henry
Orlando Jiménez Valencia, la Secretaria de Educación del Valle del Cauca le
reconoció y ordenó en su favor el pago de la pensión de invalidez por haber
sufrido una pérdida de la capacidad laboral del 79%.
Posteriormente, en virtud de la valoración
médica realizada al accionante de fecha 24 de julio de 2008, expedida por la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez se le suspendió el pago de la
mesada pensional al docente Henry Orlando Jiménez al habérsele certificado un
porcentaje del 58.35% de invalidez. Señala, que en virtud de tal circunstancia
se ofició a la Secretaria del Departamento del Valle y a la Secretaría de la
Alcaldía de Santiago de Cali con el fin de que reintegrara de inmediato al
accionante, por cuanto había sido retirado de la nómina de los pensionados.
1.3
ENTIDADES
VINCULADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante Auto del 6 de julio de 2009, la
Sala Sexta de Revisión ordenó poner en conocimiento de la
solicitud de tutela y de los fallos de instancia a las siguientes entidades:
(i) Secretaría de Educación del Departamento del Valle del Cauca y (ii) Secretaría de Educación de la Alcaldía de Santiago
de Cali, para que en el término de tres
(3) días hábiles a partir del recibo de la comunicación, expresaran lo que
estimaran conveniente.
Dentro del término concedido, la
Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali señaló que el señor Henry
Orlando Jiménez Valencia se posesionó como docente del Municipio el 28 de
febrero de 1983. Sin embargo, al haber perdido su capacidad laboral en un
porcentaje superior al 75%, obtuvo su pensión de invalidez, de conformidad con
el régimen especial de los docentes establecido en la Ley 91 de 1989.
De otro lado, consideró que ni
Fiduprevisora ni el docente han informado de la suspensión de la pensión del
señor Henry Orlando Jiménez, razón por la cual la Secretaría no lo ha
reintegrado a sus actividades.
La Secretaría
de Educación del Departamento del Valle del Cauca, dentro del término del
traslado guardó silencio.
2.
DECISIONES
JUDICIALES
2.1.
PRIMERA INSTANCIA: JUZGADO DIECISÉIS
ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SANTIAGO DE CALI
El Juzgado Sexto Dieciséis
Administrativo del Circuito de Santiago de Cali denegó el amparo, mediante
providencia del 27 de octubre de 2008.
2.1.1.  Consideraciones del Juzgado
El
Despacho consideró que la acción de tutela establecida en la Carta Política no
procede cuando existen otros medios o mecanismos de defensa judicial, salvo que
se utilice para evitar un perjuicio irremediable. En estos términos el
accionante cuenta con otros mecanismos judiciales para controvertir la decisión
de suspensión de su pensión.
Señala
el a-quo, que según el Decreto 1848 de 1969, norma especial aplicable a los
docentes, la pensión de invalidez solo será reconocida cuando el empleado haya
perdido un porcentaje no inferior al 75% de su capacidad laboral.
En
estos términos concluyó que la entidad actúo legítimamente, “pues la
suspensión del pago de la pensión de invalidez (…), obedeció a que la Junta
Nacional de Invalidez, en su más reciente dictamen concluyó, que la perdida de
capacidad laboral del accionante era de 58.35%, lo que significa que éste se
encuentra por debajo del rango requerido para seguir gozando del pago de la
pensión de invalidez”
2.1.2.   Impugnación de la decisión de primera
instancia
La señora Mabel Omaira Jiménez Herrera,
obrando en nombre y representación de su padre Henry Orlando Jiménez impugnó la
decisión del a-quo.
La accionante considera que la pensión de
invalidez de su padre es un derecho adquirido y por tanto “no se trata de un
caso de simple reclamación de un Derecho, como solicitar la Nulidad de un Acto
Administrativo, o si el dictamen tiene o no valor probatorio, etc. Se trata de
un daño actual, grave, injustificado, e irremediable que le están causando a mi
padre, por que no tiene con que devengar su sustento, máxime que desde febrero
de 2001, dejó de trabajar”
Por último, alega que el demandante fue calificado con
fundamento en el Decreto 917 de 1999 y el Decreto 2463 de 2001, los cuales
constituyen el Sistema Nacional de Invalidez o Manual Único para la
calificación de invalidez. Por tanto, considera que  no es pertinente que la
entidad accionada le modifique su condición y se abstenga de seguirle pagando
la prestación al ser un derecho adquirido.
2.2.
SEGUNDA
INSTANCIA: TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA
El Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión del a-quo. Señaló que
se encuentra probado que el docente Henry Jiménez fue víctima de un atentado en
el año 2001, razón por la cual empezó a presentar problemas mentales. En
consecuencia, le fue otorgada su pensión de invalidez conforme al régimen
especial consagrado en el Decreto 1848 de 1969.
Posteriormente, y ante la
razón del dictamen de la Junta Nacional de Invalidez le fue suspendida su
pensión en consideración a no cumplir con los requisitos consagrados en dicha
normatividad, al haber sido calificado con un porcentaje de pérdida de la
capacidad laboral menor al requerido.
En estos términos, advierte la
Sala que el accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para que
la jurisdicción ordinaria resuelva si tiene derecho a acceder o no a la pensión
de invalidez.
Por otro lado, considera el
Tribunal que no se encuentra probado un perjuicio irremediable que amerite la
procedencia de la acción de tutela, teniendo en cuenta que con la suspensión de
la pensión el accionante no queda desprotegido, sino por el contrario tiene
derecho a su reintegro laboral.
3.
PRUEBAS
En el trámite de la acción
de amparo fueron aportadas, entre otras, las siguientes pruebas:
3.1.
DOCUMENTALES
1)
Calificación de estado
de invalidez de COSMINORTE- Junta Calificadora de Invalidez- Medicina Laboral,
del 20 de mayo de 2002.
2)
Revisión del estado de
invalidez de COSMINORTE- Junta Calificadora de Invalidez- Medicina Laboral, del
20 de diciembre de 2002.
3)
Comunicación remitida
por la Jefe de Salud Ocupacional y de Medicina Laboral  de la Alcaldía de
Santiago de Calí donde se informó de la invalidez del señor Henry Orlando Jiménez
de fecha 7 de diciembre de 2001.
4)
Acta de la Junta de
Calificación de Invalidez, Regional Valle del Cauca del 29 de julio de 2002.
5)
Acta de la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez del 24 de julio de 2008.
4.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
4.1.
COMPETENCIA
Esta Corte es competente, de conformidad con los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para
revisar el presente fallo de tutela.
4.2.
CONSIDERACIONES
JURIDICAS
4.2.1.  El problema jurídico
En la presente ocasión, corresponde a la
Sala determinar si se desconoce el derecho a la seguridad social de un
pensionado por invalidez a quien se le extingue la prestación en virtud de la
recalificación de su estado.
Para el efecto, se estudiará el contenido
del derecho a la pensión de invalidez, la validez constitucional de la
recalificación del porcentaje de invalidez y la procedencia de la acción de
tutela para obtener el reintegro de un trabajador a quien se la ha extinguido
la pensión.
4.2.2.  Naturaleza del derecho a la pensión de
invalidez. Procedencia de la recalificación del porcentaje
La Constitución Política señala en su artículo 48 que
“la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, que se
prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la ley”. Además la Carta Política dispuso en el artículo 53, que
la “garantía a la seguridad social es un principio mínimo fundamental de los
trabajadores, y que el Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste
periódico de las pensiones legales”.
Por su parte, el desarrollo legal del tema se concreta
en lo señalado por la Ley 100 de 1993, que en su artículo 1° señala como
objetivo primordial del Sistema General de Seguridad Social “garantizar los
derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de
vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias
que la afecten”.
Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación
ha establecido que en lo referente al ámbito pensional, éste goza de una doble
dimensión: “por un lado se constituye en un servicio público esencial de
carácter obligatorio, dirigido y coordinado por el mismo Estado y, por otra
parte, corresponde a un derecho irrenunciable en cabeza de todas las personas,
cuya garantía también es responsabilidad del Estado”.[1]
Específicamente en lo tocante a la pensión de
invalidez, la Ley 100 de 1993, artículo 38 consagra que ésta se otorga a
aquellas personas  que con ocasión de cualquier enfermedad de origen no
profesional hubiesen perdido cierto porcentaje de su capacidad laboral.
Es decir, el fin de la mencionada prestación es la
protección de aquellas personas que, al no contar ya con un ingreso económico
fruto de su fuerza de trabajo, requieren de una fuente de recursos que les
permita asumir y garantizar al menos su subsistencia en unas condiciones
dignas.
Por su parte, según el artículo 279 de la Ley 100 de
1993[2]
que exceptúa de la aplicación de la Ley, a
los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la
pensión de inválidez de los docentes se encuentra regulada en el Decreto 1848
de 1969, artículo 61 en los siguientes términos
“ARTICULO 61. DEFINICIÓN. 1. Para los efectos de la pensión de invalidez, se considera
inválido el empleado oficial que por cualquier causa, no provocada
intencionalmente, ni por culpa grave, o violación injustificada y grave de los
reglamentos de previsión, ha perdido en un porcentaje no inferior al setenta y
cinco por ciento (75%) su capacidad para continuar ocupándose en la labor que
constituye su actividad habitual o la profesional a que se ha dedicado
ordinariamente.
2. En consecuencia, no se considera
inválido al empleado oficial que solamente pierde su capacidad de trabajo en un
porcentaje inferior al setenta y cinco por ciento (75%).”
Adicionalmente,
tanto la Ley 100 de 1993 como el Decreto 1848 de 1969, establecen que el
beneficiario de una pensión de invalidez debe someterse periódicamente a
revisión para determinar su evolución y de conformidad con el resultado puede
incluso suspenderse el pago de la prestación.
En estos términos,
la Ley 100 de 1993 señaló que corresponde a las Juntas de Calificación de
Invalidez determinar tal estado, ajustándose para el efecto a lo previsto en el
Decreto 2463 de 2001, el cual regula la integración, financiación y
funcionamiento de dichas juntas.
El artículo 44 de la
Ley 100 de 1993, respecto de la revisión periódica de las pensiones de
invalidez dispone:
“ARTÍCULO 44. REVISIÓN DE LAS PENSIONES DE INVALIDEZ.  El estado de invalidez podrá revisarse:
a. Por solicitud de la entidad de previsión o
seguridad social correspondiente cada tres (3) años, con el fin de ratificar,
modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la
liquidación de la pensión que disfruta su beneficiario y proceder a la
extinción, disminución o aumento de la misma, si a ello hubiera lugar.
Este nuevo dictamen se sujeta a las reglas de los
artículos anteriores.
El pensionado tendrá un plazo de tres (3) meses
contados a partir de la fecha de dicha solicitud, para someterse a la
respectiva revisión del estado de invalidez. Salvo casos de fuerza mayor, si el
pensionado no se presenta o impide dicha revisión dentro de dicho plazo, se
suspenderá el pago de la pensión. Transcurridos doce (12) meses contados desde
la misma fecha sin que el pensionado se presente o permita el examen, la
respectiva pensión prescribirá.
Para readquirir el derecho en forma posterior, el
afiliado que alegue permanecer inválido deberá someterse a un nuevo dictamen.
b. Por solicitud del pensionado en cualquier tiempo
En estos mismos términos el artículo 67 del Decreto
1848 de 1969 señala:
ARTICULO 67. CONTROL MÉDICO DEL INVÁLIDO. 1. Toda persona que perciba pensión de
invalidez está obligada a someterse a los exámenes médicos periódicos que
ordene la entidad pagadora de la pensión, con el fin de que esta proceda a
disminuir su cuantía, aumentarla o declarar extinguida la pensión, si de dicho
control médico resultare que la incapacidad se ha modificado favorablemente, o
se ha agravado o desaparecido.
2. En el caso de que el pensionado por
invalidez se oponga, sin razones válidas, dificulte o haga imposible el control
médico a que se refiere este artículo, se suspenderá inmediatamente el pago de
la pensión de invalidez, mientras dure la mora en someterse al expresado
control médico.
Ahora bien, estas
revisiones de acuerdo con la normatividad pueden generar tres posibles
consecuencias, la extinción de la pensión, su disminución o el aumento de la
misma, según el caso.
Lo anterior indica que cuando la incapacidad del
pensionado por invalidez disminuye por debajo de los límites establecidos en la
ley -según el examen médico que puede practicársele trienalmente-, es legítimo
declarar la extinción de la pensión de invalidez.
Esta situación ha sido avalada por la Corte
Constitucional. Ha dicho el tribunal que cuando la entidad de previsión social
reconoce el derecho de una persona a percibir una pensión de invalidez, tanto
el beneficiado, como el empleador y la entidad responsable del pago, entienden
que no se está ante una situación jurídica consolidada, sino, todo lo
contrario, sujeta a cambios, por ser susceptible de revisiones periódicas, en
aras de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de
fundamento para obtener su reconocimiento[3].
Así, por ejemplo, en la Sentencia T-313 del 19 de
julio de 1995[4], reiterada por
las providencias T-026 del 23 de enero de 2003[5],
T- 290 del 31 de marzo de de 2005[6], T- 445 del 29 de
abril de 2005[7], T- 595 del 27 de
julio de 2006[8], T-168 del 9 de marzo
de 2007[9], la Corte ha
considerado “que el procedimiento de evaluación médica del pensionado es
completamente válido para verificar la subsistencia del grado de incapacidad
del mismo y que perder la pensión como resultado de dicho examen no implica la
vulneración de los derechos fundamentales, toda vez que lo que verifica el
dictamen médico es, precisamente, la recuperación de la capacidad productiva
del individuo”. En este sentido, la Corporación expresó:
"El temor de que la evaluación médica señale una
incapacidad que hiciere perder la pensión de invalidez, es hipótesis que no
vulnera el derecho a la pensión de invalidez, entendida como derecho
fundamental derivado, ya que el derecho a la vida no se afectaría en razón de
que la persona no constataría deterioro de su salud, sino todo lo contrario:
recuperación; además, el dictamen apenas es elemento de juicio. Tampoco se
vulneraría el derecho al trabajo puesto que la evaluación médica lo que diría
es que la persona ha recobrado total o parcialmente su capacidad de laborar y
tal afirmación no significa un salto al vacío, en el sentido de que el
incapacitado se quedaría sin pensión y sin trabajo, puesto que, como ya se
dijo, NO DESAPARECE EL DESTINATARIO DE LA OBLIGACION DEL REENGANCHE”
Por otro lado, ha concluido la jurisprudencia que el
beneficiado por una pensión de invalidez, objeto de revisión médica tiene dos
alternativas de defensa, a saber: En primer lugar frente al dictamen emitido
por las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, puede interponer el
recurso de apelación, el cual será resuelto por la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, según lo dispone el artículo 6° del Decreto 2463 de
2001 y en segundo término, en relación con el dictamen emitido por esta última
junta, podrá acudir ante la jurisdicción laboral ordinaria de conformidad con
lo previsto en el artículo 35 del mencionado decreto
4.2.3.
Improcedencia
general de la acción de tutela para atacar la decisión de las juntas de
calificación de invalidez
El
artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela  “sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
En
este sentido, pueden considerarse como elementos de esta acción constitucional
su carácter subsidiario y excepcional, en cuanto sólo puede ser ejercida frente
a la violación de un derecho fundamental    cuando no se disponga de otro
mecanismo de defensa judicial o cuando, aunque exista otro medio de protección
ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar
que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente
acreditado en el proceso respectivo.
En
desarrollo de esta disposición constitucional, el artículo 6 del Decreto 2591
de 1991 establece como causal de la improcedencia del amparo la existencia de
otros recursos judiciales, salvo que éste se utilice como mecanismo
transitorio.
En múltiples oportunidades, esta Corporación se ha
pronunciado en relación con el carácter residual de la acción de tutela. Al
respecto, ha señalado enfáticamente su improcedencia ante la existencia de
otros recursos judiciales adecuados y efectivos para la protección de los
derechos fundamentales, que se alegan comprometidos. En sentencia T-1089 del 4
de noviembre de 2004[10] la Corte reiteró la
jurisprudencia referida en los siguientes términos:
“no es propio de la acción de
tutela el [de ser un] medio o procedimiento llamado a reemplazar los procesos
ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la
fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de
instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su
consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro
que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en
orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales.”
Como puede entonces verse, la acción de tutela no es
una instancia adicional en los procesos judiciales contemplados por el
ordenamiento jurídico para la definición y resolución de los conflictos
legales, siempre y cuando los medios de defensa previstos en su interior,
mantengan el nivel de eficacia necesario para proteger los derechos
fundamentales de las partes en litigio.
De conformidad con el artículo 11 del decreto 2463 de
2001[11] los dictámenes de las
Juntas de Calificación de Invalidez “no son actos administrativos y sólo
pueden ser controvertidos ante la justicia laboral ordinaria con fundamento en
el artículo 2° del Código de Procedimiento Laboral”.
Así mismo, el artículo 35 del citado
Decreto establece que contra el dictamen emitido por la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez “sólo proceden las acciones ante la jurisdicción
laboral ordinaria”.
De igual forma, el artículo 40 del mismo Decreto
contempla que “las controversias que se susciten en relación con los
dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez, serán
dirimidas por la justicia laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en
el Código de Procedimiento Laboral, mediante demanda promovida contra el dictamen
de la junta correspondiente”, pues sus “actuaciones no constituyen actos
–Administrativos”.
En relación con estas disposiciones, la Corte en
sentencia T-436 de 2005, consideró que el artículo 11 del decreto 2463 de 2001:
“sencillamente hace (...) es asignar competencia a la justicia ordinaria
laboral para conocer de la impugnación de los dictámenes de las juntas de
calificación de invalidez, dado que tales actos no son propiamente actos
administrativos[12].
Por ello, generalmente, la acción de tutela no es el
mecanismo idóneo para atacar las decisiones de las Juntas de Calificación de
Invalidez por existir otro medio de defensa judicial, salvo que se probara la
existencia de un perjuicio irremediable.
4.2.4.  Procedencia de la acción de tutela para
obtener el reintegro
Sin embargo, en la Sentencia T- 050 del 1 de febrero
de 2007[13] consideró la Corporación
que quien pierde su derecho a la pensión- en virtud de la recalificación de su
estado de invalidez- tiene el derecho a ser reintegrado al cargo que venía
desempeñando al momento de su despido. Es por ello que la acción de tutela es
el mecanismo idóneo para obtenerlo, al no existir otro medio de defensa
judicial efectivo para el efecto. Consideró la Corporación:
“En el presente caso, no encuentra la Sala un
mecanismo de defensa judicial del cual pueda disponer el actor para solicitar
su reintegro al cargo luego de haber sido pensionado por invalidez, y haber
perdido su pensión por recuperar su capacidad laboral. En efecto, no existe
norma en el ordenamiento jurídico colombiano que prevea tal situación, razón
por la cual la acción de tutela procede de manera directa y definitiva, y se
convierte en el medio judicial preferente y sumario para la protección de los
derechos fundamentales que aquí se debaten.”
De esta forma, cuando la Junta de Calificación
determina que quien percibía una pensión de invalidez, frente a una nueva
evaluación, ya no presenta el grado de incapacidad requerido para ser
beneficiario de la misma, éste pierde el derecho a continuar percibiendo la
pensión de invalidez, pero a su vez nace para él la posibilidad de su reintegro
al cargo que venía desempeñando antes de la declaratoria de invalidez.
Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha sostenido que para quien fue pensionado por invalidez, en
principio, nace su derecho al reintegro, pues, se extingue a su vez, el de
continuar percibiendo las mesadas pensionales. En este sentido, la Corte ha
considerado que a pesar de no proceder la acción de tutela para atacar los
actos que extinguieron la pensión, resulta procedente tutelar el reintegro
inmediato del trabajador, en aras de proteger el mínimo vital vulnerado por la
suspensión intempestiva de su pensión.
Así, en un caso similar al ahora presentado, en la Sentencia
T-229 del 9 de mayo de 1994[14], la Corte
examinó el derecho al reingreso de un docente cuando desapareció la incapacidad
que dio origen a su pensión de invalidez. Aquí, a pesar de que lo que pretendía
el docente era atacar su acto de desvinculación, consideró la Corte que al
haber recuperado su capacidad laboral, lo procedente era su reintegro:
“En el derecho laboral la pensión de invalidez puede
suspenderse cuando la evolución clínica es favorable para el paciente. Lo
normal es que en los primeros meses la pensión sea provisional, precisamente
para tener seguridad de si se justifica o no. Tanto el empleador como la
entidad encargada de cubrir la prestación se supone que estarán atentos para
ver si debe o no continuarse con el pago de la pensión de invalidez. Lo lógico
es que al conocer el nominador el dictamen médico, proceda a reinstalar al
docente. El nominador es el Alcalde Municipal. Este funcionario tiene que
responder por los actos que tengan que ver con el personal docente. Si el
Alcalde, por motivos razonables no puede reinstalar inmediatamente al docente,
éste no pierde entre tanto el derecho a la asistencia social(…).    Lo anterior
no impide que el trabajador pueda solicitar su reintegro y el reajuste de su
salario, puesto que la omisión de la Administración lo está perjudicando.”
Posteriormente, en la Sentencia T-356 del 9 de
agosto de 1995[15], la Corte
estudió el caso de una acción de tutela presentada por una servidora pública, empleada
de la gobernación del Valle del Cauca, con más de 19 años al servicio de la
entidad, quien fue pensionada por invalidez, y a quien posteriormente le fue
extinguida esta prestación con base en la valoración. La accionante solicitaba
que no se le suspendiera el pago la pensión de invalidez.  En este caso, si
bien el Tribunal consideró que la controversia frente a los dictámenes médicos
no podía dilucidarse mediante la acción de tutela, se amparó el derecho a la
reubicación laboral.  En tal sentido consideró lo siguiente:
“Una respuesta racional, basada en la obvia
circunstancia de que el retiro del trabajo no ha sido voluntario, sería la
siguiente: cuando el inválido se recupera para su trabajo habitual, tiene
derecho a su reincorporación porque entran en juego tres principios
constitucionales: el orden justo (Preámbulo de la Carta), el Estado social de
derecho (art. 1º C.P.) y la protección al trabajo (art. 53 C.P.). Es que, si el
inválido recupera en todo o en parte su capacidad y ello es constatado en la
revisión médica, legalmente practicada, y, por consiguiente, hay un cambio en
la calificación de la incapacidad del trabajador, entonces, se reabre para éste
la perspectiva de ser readmitido en el puesto de trabajo del cual fue alejado
por fuerza mayor (la invalidez sobreviviente). No hacerlo significaría que una
calamidad (la enfermedad) se convertiría en razón suficiente para dislocar el
derecho al trabajo, esto no es justo ni compatible con el Estado Social de
Derecho (…)
De la misma manera, en la providencia T-473 del 20
de junio de 2002[16], la Corte
concedió el amparo luego de determinar que en cuanto a que la actora tiene
derecho a ser reintegrada, para la Sala, en principio, no existe la menor duda,
pues, no sólo con base a los principios expuestos en las sentencias citadas en
el anterior punto, referidas al orden justo, al Estado Social de Derecho, al
derecho al trabajo, a la dignidad de la persona, además de razones de equidad,
sino al hecho innegable de que la Empresa Telecom tiene dentro del Estatuto
Especial de Personal de Telecom, contemplada esta situación… Es decir, en
Telecom existe, dentro de sus normas internas, la posibilidad de emplear
nuevamente a quien ya no presenta invalidez laboral. Y, aunque es claro que el
derecho al  reingreso no es absoluto, cuando la Empresa niega el reintegro
solicitado, tiene la obligación de motivar su decisión.
En aquella oportunidad la Corte precisó que conforme a
la protección al trabajo establecida por los artículos 25 y 53 de la
Constitución Política, “la cual incluye el derecho a la estabilidad laboral,
la revinculación de la actora a un puesto de trabajo en Telecom, como
consecuencia de haber desaparecido la causa por la cual se desvinculó
inicialmente, es decir, por haber cesado la invalidez que temporalmente la
aquejó, no puede traer como consecuencia una revinculación laboral precaria o
aparente, sólo para darle cumplimiento formal al fallo, sino que, necesariamente,
tal revinculación habría de hacerse con garantía de estabilidad a la
trabajadora, de conformidad a la ley, y sin menoscabo del derecho
constitucional que se protege.”
En conclusión, la jurisprudencia de la Corte, ha
fijado como criterio general el de la protección de quien ha superado su estado
de invalidez, para revincularse en el medio laboral del que había salido a
causa de la misma.
5.
CONSIDERACIONES
SOBRE EL CASO CONCRETO
En primer lugar, la Sala debe referirse a la legitimación
por activa en la acción de tutela interpuesta por  Mabel
Omaira Jiménez Herrera quien actúa en calidad de agente oficiosa de su padre
Henry Orlando Jiménez Valencia. El artículo 10 del decreto 2591 de 1991
establece que la acción de tutela puede ser promovida por la persona vulnerada
o amenazada en sus derechos fundamentales, "quien actuará por sí misma o a
través de representante".
Así mismo, la disposición citada consagra la
posibilidad de agenciar derechos ajenos "cuando el titular de los mismos
no esté en condiciones de promover su propia defensa". En efecto, el
artículo 10 del decreto 2591 reza:
"La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará  por sí misma o a través de representante
los poderes se presumirá auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones  de promover su propia acción.
Cuando tal circunstancia ocurra deberá manifestarse en la solicitud..."
De lo anterior, puede concluirse
que, en los casos en que el titular de los derechos invocados no se encuentre
en condiciones para instaurar la acción de tutela a nombre propio, un tercero
podrá hacerlo en su lugar sin que medie poder para el efecto. En el presente
asunto, teniendo en cuenta que el señor Henry Orlando Jiménez Valencia, aún padece de un
alto grado de invalidez, considera la Sala que se dan los presupuestos para que
proceda la referida agencia oficiosa, asumida por su hija.
Establecida
entonces la legitimación, para resolver el caso encuentra la Sala que el
demandante trabajó al servicio del Magisterio y fue pensionado por invalidez en
el año 2001 al ser calificado con el 79% de pérdida de capacidad laboral tras
un atentado contra su vida. Posteriormente, en el mes de septiembre del año
2008 le fue revocada dicha pensión por recuperar parte de su capacidad laboral
y haber sido calificado por la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez con un porcentaje del 58.35%
Por tal situación, el accionante considera
vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo, a la salud, a la vida, a la
seguridad social y a la dignidad humana por cuanto la suspensión en el pago de
la pensión desconoce su mínimo vital.
La Previsora y el administrador del Fondo de
Prestaciones del Magisterio alegan que el accionante se encuentra en el régimen
especial establecido para los docentes y por tanto, en aplicación del artículo
61 del Decreto 1848 de 1969 la prestación de pensión por invalidez procede
siempre y cuando el porcentaje de invalidez no sea inferior al 75%.
Tal y como se estableció en la parte motiva de esta
providencia, resulta legítimo para las entidades encargadas del reconocimiento
de la pensión, el procedimiento de revisión de la pensión de invalidez, por
cuanto no se está en presencia de una situación jurídica consolidada, sino,
todo lo contrario, sujeta a cambios, por ser susceptible de revisiones
periódicas. Lo anterior en aras de ratificar, modificar o dejar sin efectos el
dictamen que sirvió de fundamento para obtener su reconocimiento. Por otro
lado, en los casos de inconformidad con las decisiones adoptadas, los
interesados deben acudir a la jurisdicción ordinaria.
En estos términos, la acción de tutela no es, en principio,
el mecanismo idóneo para atacar la decisión de suspensión ni los dictámenes de
las Juntas de Calificación de Invalidez, por la existencia de otros medios de
defensa judicial y por no haberse demostrado un perjuicio irremediable. En
efecto, de conformidad con el artículo 11 del decreto 2463 de 2001 estos dictámenes pueden ser controvertidos
ante la justicia laboral ordinaria.
Sin embargo, ha dicho la
Corte que, conforme a la protección al trabajo que establecen los artículos 25
y 53 de la Constitución Política, aquellas personas que recuperan su capacidad
laboral, por haber cesado la invalidez que temporalmente las aquejó, tienen
derecho a ser reubicadas.
Tal situación fue reconocida
por la Previsora cuando informó al juez de instancia que “esta entidad
Oficio a la Secretaria de Educación del Departamento del Valle informando que
el docente HENRY ORLANDO JIMÉNEZ VALENCIA (…) debe reintegrarse a la vida
laboral por presentar el porcentaje citado”.
Sin embargo, en relación con
la entidad obligada al reintegro, en respuesta a la vinculación hecha por esta
Corporación, la Secretaria de Educación Municipal de Santiago de Calí señaló
que el señor Henry Orlando Jiménez Valencia es docente del Municipio, y por
tanto, es esta entidad la obligada al reintegro.
En consecuencia, esta Sala
ordenará a la Secretaria de Educación Municipal de Santiago de Cali, iniciar
las gestiones necesarias para la vinculación del demandante a las labores que
desempeñaba antes de la declaración de invalidez, o a otras de similar o
superior nivel que esté en posibilidad de desarrollar.
Se
advierte que lo dispuesto en esta acción de tutela no impide que la actora, si
así lo estima, inicie las acciones laborales pertinentes.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO : REVOCAR el fallo de tutela adoptado
por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, del 27 de
noviembre de 2008, mediante el cual confirmó la Sentencia proferida por el Juzgado
Dieciséis Administrativo del Circuito de Santiago de Cali, del 27 de octubre de
2008. En su lugar, CONCEDER PARCIALMENTE la tutela interpuesta por la
señora Mabel Omaira Jiménez Herrera contra Fiduprevisora S.A., de acuerdo con
las consideraciones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: ORDENAR
a la Secretaria de Educación
Municipal de la Alcaldía de Santiago de Cali, que, en el término de cuarenta y
ocho horas (48), contadas a partir de la notificación de la presente
providencia, inicie las gestiones necesarias para la vinculación del demandante
a las labores que desempeñaba antes de la declaración de invalidez, o en otro
cargo semejante o superior que esté en posibilidad de desempeñar, en un término
no mayor de diez (10) días.
TERCERO:
Para los efectos del artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, el juzgado de origen hará las notificaciones y
tomará las medidas conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente en comision
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T-1752 del 15 de diciembre de 2000. M.P. Cristina Pardo
Schlesinger
[2] La norma señala: “ARTÍCULO 279. EXCEPCIONES. El Sistema Integral de
Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal
regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se
vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no
remunerados de las Corporaciones Públicas.”
Así mismo, se exceptúa a los
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por
la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o
cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y
pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio,
de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida (…)
[3] Véase. Sentencia T-473 del 20 de junio de 2002. M.P: Alfredo Beltrán
Sierra.
[4] M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[5] M.P. Jaime Córdoba
Triviño
[6] M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra
[7] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[8] M.P. Clara Inés Vargas
[9] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa
[10]
M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esta oportunidad, la Corte estudió una acción de
tutela contra un auto del Consejo de Estado, que en opinión del actor
constituía una vía de hecho al haber desconocido la institución de la
corrección aritmética.
[11] “Por el cual se reglamenta la integración, financiación y
funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez”.
[12] Según la jurisprudencia constitucional, los procedimientos
adelantados por las Juntas de Calificación de Invalidez no tienen naturaleza
administrativa ni jurisdiccional, porque su finalidad es exclusivamente la
certificación de la incapacidad laboral para efectos del reconocimiento de las
prestaciones sociales que la requieren. Cfr. Sentencia C-1002 del 12 de octubre
de 2004, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[13] M.P. Clara Inés Vargas
[14] M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[15] M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[16] M.P. Alfredo Beltrán
Sierra