C-038-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-038/03
LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO-Modalidad de la libertad individual
LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO-Goza de una garantía constitucional que opera en dos direcciones
DERECHO A ELEGIR PROFESION U
OFICIO/DERECHO A EJERCER LA ACTIVIDAD ESCOGIDA
LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO-Exigencia título de idoneidad/LEGISLADOR-Exigencia de
títulos de idoneidad en profesión u oficio
LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO-Restricción legal
RADIOLOGIA E IMAGENES DIAGNOSTICAS-Concepto/RADIOLOGIA E IMAGENES DIAGNOSTICAS-Objeto
Una especialidad de la medicina basada en la obtención de imágenes
de utilidad médica para efectos diagnósticos y terapéuticos, mediante la
utilización de ondas del espectro electromagnético y de otras fuentes de
energía” y expresa en el Art. 2º que su objeto consiste en estudiar  “los principios, procedimientos, instrumentos y materiales
necesarios para producir diagnósticos y realizar procedimientos terapéuticos
óptimos, todo con fundamento en un método científico, académico e
investigativo”.
RADIOLOGIA E IMAGENES DIAGNOSTICAS-Ejercicio de la especialidad
RADIOLOGIA E IMAGENES DIAGNOSTICAS-Ejercicio
por otros médicos especialistas que acrediten entrenamiento adecuado según
reglamentación que expida el Ministerio de Educación
RADIOLOGIA E IMAGENES DIAGNOSTICAS-Ejercicio
por médico cirujano
RADIOLOGIA E IMAGENES DIAGNOSTICAS-Ejercicio
de la especialidad por fuera de las condiciones establecidas en la ley se
considera ejercicio ilegal de la medicina
LEGISLADOR-Facultad para conferir nivel
de especialidad a la obtención de imágenes de utilidad médica
RADIOLOGIA E IMAGENES DIAGNOSTICAS-Especialidad
en el ejercicio de la medicina que requiere título de idoneidad
RADIOLOGIA E IMAGENES DIAGNOSTICAS-Ejercicio
deficiente implica un riesgo social evidente
RADIOLOGIA E IMAGENES DIAGNOSTICAS-Restricción
a la libertad de su ejercicio se ajusta a la Constitución
RADIOLOGIA E IMAGENES DIAGNOSTICAS-Ejercicio
por otros médicos especialistas según reglamentación del Ministerio de
Educación quebranta la Constitución
RADIOLOGIA E IMAGENES DIAGNOSTICAS-Ejercicio
por otros médicos especialistas según reglamentación que expida Gobierno
Nacional
PRINCIPIO DE IGUALDAD-No vulneración por
exigencia de título adicional de idoneidad o entrenamiento adecuado
LEGISLADOR-Facultad de establecer
restricciones o limitaciones al ejercicio de profesión u oficio cuando implique
riesgo social
PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL-No
vulneración
DERECHOS ADQUIRIDOS-Concepto hace
referencia únicamente a derechos patrimoniales
DERECHOS ADQUIRIDOS-No vulneración por
cuanto el derecho constitucional a ejercer profesión de la medicina no tiene
carácter patrimonial
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Aplicación
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-No
vulneración
Referencia:
expediente D-4167
Demanda de
inconstitucionalidad contra el título (parcial) y los Arts. 1, 2, 3, 4, 5, 7,
8, 9, 10, 11, 12, 13, 15 y 16 de la Ley 657 de 2001 (parciales)
Demandante:
Néstor Iván Osuna Patiño
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C., veintiocho (28) de enero de dos mil dos (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Néstor Iván Osuna
Patiño demandó el título (parcial) y los Arts. 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11,
12, 13, 15 y 16 de la Ley 657 de 2001 (parciales).
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A  continuación
se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme  a su
publicación en el Diario Oficial No. 44.450 del 9 de Junio de 2001, subrayando
los apartes demandados:
LEY 657 DE 2001
(junio 7)
Por la cual se reglamenta la especialidad médica de la radiología e
imágenes diagnósticas y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. DEFINICIÓN. La radiología e
imágenes diagnósticas es una especialidad de la medicina basada en la
obtención de imágenes de utilidad médica para efectos diagnósticos y terapéuticos,
mediante la utilización de ondas del espectro electromagnético y de otras fuentes
de energía.
ARTÍCULO 2o. OBJETO. La radiología e
imágenes diagnósticas estudia los principios, procedimientos, instrumentos
y materiales necesarios para producir diagnósticos y realizar procedimientos
terapéuticos óptimos, todo con fundamento en un método científico, académico e
investigativo.
ARTÍCULO 3o. COMPETENCIA. La especialidad
médica de la radiología e imágenes diagnósticas participa con las demás
especialidades de la medicina en el manejo integral del paciente y por ende
pueden prescribir, realizar tratamientos, expedir certificados y conceptos
sobre el área de su especialidad e intervenir como auxiliares de la justicia.
ARTÍCULO 4o. EJERCICIO. El médico especializado
en radiología e imágenes diagnósticas es el autorizado para ejercer esta
especialidad.
PARÁGRAFO. También podrán realizar las
imágenes diagnósticas aquellos médicos especialistas quienes en su
pénsum o formación académica hayan adquirido los conocimientos del manejo e
interpretación del espectro electromagnético, del ultrasonido especialmente,
así como de las radiaciones ionizantes para establecer el diagnóstico y/o el
tratamiento de las enfermedades inherentes a sus especialidades. Para lo cual
deberán acreditar el respectivo certificado.
ARTÍCULO 5o. TÍTULO DE ESPECIALISTA.
Dentro del territorio de la República, sólo podrá llevar el título de médico
especialista en radiología e imágenes diagnósticas:
a) Quienes hayan realizado los estudios de medicina y
cirugía y de radiología e imágenes diagnósticas en alguna de las universidades
o facultades de medicina reconocidas por el Estado;
b) Quienes hayan realizado estudios de
medicina y cirugía y radiología e imágenes diagnósticas en universidades
y facultades de medicina de otros países con los cuales Colombia tenga
celebrados tratados o convenios sobre reciprocidad de títulos universitarios,
en los términos de los respectivos tratados o convenios, y siempre que los respectivos
títulos estén refrendados por las autoridades colombianas competentes en el
país de origen de los títulos;
c) Quienes hayan realizado estudios de
radiología e imágenes diagnósticas en universidades, facultades de
medicina o instituciones de reconocida competencia en el exterior.
(...)
ARTÍCULO 7o. MÉDICOS EN ENTRENAMIENTO.
Unicamente podrá ejercer como especialista en radiología e imágenes
diagnósticas en el territorio nacional, quien obtenga el título de
especialista de conformidad con el artículo 5o. de la presente ley.
También podrá ejercer la especialidad el
médico cirujano que se encuentre realizando su entrenamiento en radiología e
imágenes diagnósticas dentro de un programa aprobado por el Gobierno
Nacional y respaldado, autorizado y supervisado por el centro universitario y/o
la facultad de medicina correspondiente.
ARTÍCULO 8o. PERMISOS TRANSITORIOS. Los
especialistas en radiología e imágenes diagnósticas que visiten el país
en misión científica o académica y de consultoría o asesoría, podrán ejercer la
especialidad por el término de un año, prorrogable hasta por otro, con el visto
bueno del Ministerio de Salud y a petición expresa de una institución de
educación superior.
ARTÍCULO 9o. MODALIDAD DE EJERCICIO. El
médico especializado en radiología e imágenes diagnósticas, podrá
ejercer su profesión de manera individual, colectiva, como servidor público o
empleado particular, como asistente, docente universitario, investigador o
administrador de centros médicos o similares.
ARTÍCULO 10. DERECHOS. El médico
especializado en radiología e imágenes diagnósticas al servicio de
entidades pertenecientes al sistema de seguridad social integral, tendrá
derecho a:
a) Acceder al desempeño de funciones y
cargos de dirección, conducción y orientación institucionales, manejo y
asesoría dentro de la estructura orgánica del sistema de seguridad social
integral;
b) Recibir los elementos básicos de trabajo de parte
de los órganos que conforman el sistema de seguridad social integral, para
garantizar un ejercicio idóneo y digno de la especialidad;
c) Disponer de los elementos de
radioprotección y de las instalaciones debidamente adecuadas para proteger la
vida y la salud de los especialistas, los operadores de equipos, pacientes y
personas potencialmente expuestas;
d) Contar con los recursos técnicos y de control
necesarios para medir periódicamente las dosis de radiación recibidas.
PARÁGRAFO. Se considera que el ejercicio
de la especialidad de la radiología e imágenes diagnósticas es una
actividad de alto riesgo. En consecuencia, quienes ejerzan la especialidad,
tendrán derecho a un tratamiento laboral especial.
ARTÍCULO 11. OBLIGACIÓN DE CONTAR CON
ESPECIALISTAS. Las instituciones pertenecientes al sistema de seguridad social
integral que utilicen métodos de diagnóstico como radiología, mamografía,
ultrasonografía, resonancia magnética, densitometría ósea, tomografía
computarizada, radiología intervencionista diagnóstica y terapéutica y los
demás derivados del espectro de la radiación electromagnética deberán prestar
servicios de radiología e imágenes diagnósticas por medio de especialistas
en el área.
Las demás especialidades de la medicina
podrán utilizar los métodos de imágenes diagnósticas indispensables para su
ejercicio, siempre que acrediten el entrenamiento adecuado, según
reglamentación que expida el Ministerio de Educación.
PARÁGRAFO. Las instituciones que utilicen
estos métodos deberán cumplir los requisitos técnicos de seguridad
reglamentados por el Ministerio de Salud.
ARTÍCULO 12. PERÍODO DE AMORTIGUAMIENTO.
Los médicos que ejercen en la especialización de radiología e imágenes
diagnósticas, pero que no han acreditado sus correspondientes estudios o
títulos académicos, deberán obtener su acreditación en un lapso no superior de
cuatro (4) años, a partir de la sanción de la presente ley.
ARTÍCULO 13. PROGRAMA DE ACREDITACIÓN. El
Ministerio de Educación tendrá a su cargo la reglamentación de un programa de
acreditación para todos los especialistas que ejerzan la radiología e
imágenes diagnósticas, con el fin de promover la educación continua y
garantizar la calidad e idoneidad de los servicios prestados a la comunidad.
(...)
ARTÍCULO 15. FUNCIONES. La Asociación
Colombiana de Radiología, tendrá entre otras, las siguientes funciones:
a) Actuar como asesor consultivo del Gobierno Nacional
en materias de su especialidad médica;
b) Actuar como organismo asesor y
consultivo del Consejo Nacional del Ejercicio de la profesión médica y de
instituciones universitarias, clínicas o de salud, que requieran sus servicios
y para efectos de la reglamentación o control del ejercicio profesional;
c) Ejercer vigilancia, contribuir con las
autoridades estatales, para que la profesión no sea ejercida por personas no
autorizadas ni calificadas legalmente;
d) Propiciar el incremento del nivel
académico de sus asociados, promoviendo en unión del Estado colombiano, de las
instituciones educativas o de entidades privadas o de organizaciones no
gubernamentales, mediante foros, seminarios, simposios, talleres, encuentros,
diplomados y especializaciones;
e) Vigilar que los centros médicos de
radiología e imágenes diagnósticas que conforman el Sistema de Seguridad
Social Integral, cumplan con los requisitos que el Ministro de Salud establezca
respecto de la radioprotección y permisos de funcionamiento;
f) Delegar funciones de asesoría, consulta
y control en zonas o regionales de la Asociación Colombiana de Radiología;
g) Darse su propio reglamento y asumir las
que le llegare a encargar el Estado colombiano o el Consejo Nacional del
Ejercicio de la Profesión Médica.
ARTÍCULO 16. EJERCICIO ILEGAL. El
ejercicio de la especialidad de la radiología e imágenes diagnósticas
por fuera de las condiciones establecidas en la presente ley se considera
ejercicio ilegal de la medicina.
III. DEMANDA
El demandante considera que las
disposiciones acusadas contrarían los Arts. 13, 25, 26, 48, 49, 53 y 58 de la
Constitución Política, con base en las siguientes razones:
Afirma que el Congreso de la República
expidió la Ley 657 de 2001 con el objeto de reglamentar el ejercicio de la
especialidad médica de la radiología, cuyo objeto recae fundamentalmente sobre
el estudio de las aplicaciones médicas de los rayos “X” y su utilización con
fines diagnósticos y terapéuticos. No obstante, por capricho del legislador, su
ámbito de aplicación se ha visto irregularmente expandido al de las imágenes
diagnósticas, lo cual tiene consecuencias nocivas para la generalidad de los
médicos desprovistos del título de especialista exigido.
Sostiene que la decisión legislativa
desconoce una realidad tanto científica, que ha llevado a la separación de las
dos disciplinas, como social, cual  es el hecho de que no existen en la
actualidad programas académicos acreditados que formen profesionales
especialistas  en radiología e imágenes diagnósticas, con lo que se cae en el
absurdo de imponer una obligación de imposible cumplimiento.
Indica que la manipulación de las
partículas atómicas que generan los rayos “X” genera riesgos para la salud,
como son propensión al cáncer y efectos nocivos en las células, cromosomas y
tejidos, malformaciones fetales, etc., por lo cual exigen alta preparación y
extremo cuidado. En cambio, las imágenes diagnósticas, especialmente su
elemento más representativo que es la ultrasonografía diagnóstica, es una
técnica inocua, no invasiva y eficaz de visualización. El uso de esta última
técnica se ha generalizado a tal punto que puede decirse que en la actualidad
no sólo complementa, sino que en buena medida ha sustituido las radiografías y
los procedimientos de medicina nuclear, especialmente en el campo de la
obstetricia.
Manifiesta que, a pesar de las bondades
y la extendida aplicación de la ultrasonografía, la falta de pericia y de una
formación adecuada de sus operadores puede influir notablemente en la obtención
de buenos resultados, pudiendo conducir a diagnósticos inexactos, métodos de
examen deficientes y  errores de interpretación. Por ello y por el hecho de que
todavía no se ha logrado un acuerdo científico ni académico en torno del
conjunto de normas que de manera global y uniforme deben estar presentes en la
adecuada formación de profesionales médicos especializados en el uso de este
tipo de tecnología, en algunos países la ultrasonografía se integra en la
formación básica impartida en otras especialidades médicas como la radiología,
la cardiología, la obstetricia y la cirugía, aunque en otros países como
Estados Unidos, Japón, Turquía e Israel se ofrece dicho tipo de programa académico.
Expone que en relación con el ejercicio
profesional de la imaginología es oportuno tener en cuenta la distinción
señalada por el Grupo Científico de la Organización Mundial de la Salud - OMS
sobre Imaginología de Diagnóstico Clínico acerca de tres niveles de equipos de
visualización, los cuales indica, siendo el Nivel I de carácter general y los
Niveles II y III de carácter avanzado, y que determinan diferencias respecto
del grado de capacitación requerido por los operadores.
Asevera que
según dicho organismo internacional la actividad correspondiente al Nivel I
puede ser realizada por un médico general o un paramédico debidamente
instruidos. Por tanto, será responsabilidad de las facultades de medicina
proporcionar a los alumnos de pregrado los conocimientos básicos sobre los
principios esenciales de la ultrasonografía, las bases de anatomía
correspondientes y las implicaciones del manejo de esta nueva técnica. En
cambio, la actividad correspondiente a los niveles II y III comprende exámenes
ultrasonográficos de alta calidad mediante la utilización de aparatos
sofisticados, por lo cual el programa de capacitación debe estar dirigido a
médicos generales y especialistas.
Enuncia que al
hacer el mismo organismo internacional la mencionada clasificación por niveles
señala también diferencias  en la distribución territorial de los equipos,
asociando el grado de riqueza y desarrollo de las regiones con el nivel de
sofisticación de los aparatos y las técnicas empleadas.
Sostiene que de esta realidad se desprende
un imperativo normativo consistente en brindar trato diferente a condiciones
diferentes al regular temas como el ejercicio de la libertad de escoger
profesión u oficio y añade que al expedirse la ley que contiene las
disposiciones acusadas no se tuvieron en cuenta las directrices señaladas por
la Organización Mundial de la Salud.
Afirma que, en efecto, al pretender las
citadas disposiciones centralizar en forma exclusiva y a manera de monopolio el
uso de las técnicas ultrasonográficas de imágenes diagnósticas en cabeza de los
médicos especialistas, como lo dispone explícitamente el inciso 2º del Art. 11
de la ley, desconoce la falta de acuerdo académico sobre los elementos que
deben integrar un plan de estudios bien estructurado para dotar de entidad
propia a una rama de la medicina que resulta casi inescindible de otras
disciplinas médicas y, también, el hecho de que la ultrasonografía diagnóstica
se utiliza no sólo en las especialidades, como la radiología, la
gastroenterología, etc., sino también en medicina general.
Señala que la limitación contemplada en
las normas acusadas restringe irregularmente la libertad de escoger profesión u
oficio de los médicos que carecen de título de especialista (Art. 26
Constitución Política), transgrede derechos adquiridos por ellos (Art. 58
Constitución Política), lo mismo que su derecho al trabajo (Art. 25
Constitución Política) y a desempeñarlo en igualdad de condiciones (Art. 53
Constitución Política), estableciendo privilegios irrazonables a favor de un
grupo específico de personas (Art. 13 Constitución Política), todo lo cual
afecta el interés general.
A continuación explica los varios
cargos, así:
Cargo Primero: violación al derecho de
escoger profesión u oficio (Art. 26 de la Constitución Política)
Expresa que aunque  la Constitución
autoriza al  legislador  para reglamentar el ejercicio de ciertas profesiones u
oficios, principalmente mediante la exigencia de títulos de idoneidad, dicha
competencia no puede ser ejercida de cualquier manera, por estar de por medio
derechos fundamentales como el libre desarrollo de la personalidad, el derecho
al trabajo y la igualdad de oportunidades y, en últimas, la dignidad de las
personas.
Manifiesta que la validez de las reglas
adoptadas por el legislador  está determinada por la búsqueda del control y la
disminución de los riesgos sociales inherentes a ciertas profesiones u oficios,
fin  que ha de conseguirse mediante disposiciones acordes con la necesidad que
se busca satisfacer y proporcionales a las restricciones que ellas entrañan.
Citando a la Corte Constitucional
indica que en lo concerniente a este derecho la regla general es el libre
ejercicio de la profesión y la excepción es la exigencia de títulos, decisión
ésta que sólo será legítima en la medida en que lo imponga la protección del
interés general, por lo cual es injustificada la exclusión, del ejercicio de la
actividad  ultrasonográfica, de todos los médicos desprovistos de un título de
especialistas, teniendo en cuenta que, conforme al estudio de la  Organización
Mundial de la Salud, en condiciones de trabajo correspondientes al nivel I de
equipos de visualización, los servicios de ultrasonografía se realizarán
probablemente en una clínica u hospital, a cargo de un médico general o, en
algunos casos, de una partera.
Cita también como antecedente la
Sentencia C-226 de 1994 proferida por la Corte Constitucional a propósito de
una norma que restringía el ejercicio de ciertos cargos a bacteriólogos
únicamente y sostiene que en este caso, al igual que en aquel, se configura el
supuesto típico de “clasificación demasiado amplia” (overinclusive statute),
a causa de la cual el legislador prohibe a una determinada categoría de
personas efectuar ciertas labores, incluyendo en tal grupo no sólo a las
personas que efectivamente ocasionan un riesgo social sino también a personas
que no causan ese riesgo, en cuanto el legislador introdujo una restricción
innecesaria, inútil y desproporcionada al derecho previsto en el Art. 26 de la
Constitución Política.
Expresa que en los niveles II y III de
equipos de visualización sí es razonablemente justificada la exigencia de una
especialización en relación con la interpretación de las imágenes, pero no
respecto de la manipulación de los aparatos, que puede ser  realizada sin
riesgo social alguno por los médicos generales con base en cursos de
adiestramiento de corta duración.
Cargo Segundo: violación al principio
de igualdad (Arts. 13 y 53 de la Constitución Política)
Señala que las disposiciones
impugnadas, al excluir del ejercicio de las actividades comprendidas en el
Nivel I de equipos de visualización, e incluso de la operación de los
artefactos empleados, a profesionales de la medicina que son idóneos para el
desempeño de tales actividades  pero no son especialistas, se estableció un
privilegio indebido a favor de otros profesionales.
Cargo Tercero: violación al principio
del interés general (Art. 58 de la Constitución Política)
Manifiesta que la disposición contenida
en el Art. 11 de la Ley 657 de 2001, en virtud de la cual se impone a las
instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral que utilicen técnicas de
imágenes diagnósticas la obligación de prestar estos servicios por medio de
especialistas en el área, es contraria al principio de la prevalencia del
interés general, en cuanto desconoce que muchas poblaciones pequeñas del país
no podrán contar con tales especialistas y se verán privadas de los beneficios
que se pueden obtener mediante la operación de equipos corrientes - que muy
seguramente no superan el Nivel I de equipos de visualización - por parte de
médicos generales o paramédicos debidamente capacitados, lo cual afectará
principalmente a las madres en embarazo y sus criaturas (Art. 44 de la
Constitución Política)  por la imposibilidad de velar por la salud temprana del
feto, vigilar su normal desarrollo y precaver complicaciones en el parto,
obstruyendo el cumplimiento de la obligación a cargo del Estado de velar por el
bienestar de las generaciones futuras y la adecuada prestación del servicio de
salud (Arts. 48 y 49 de la Constitución Política).
Cargo Cuarto: violación de los derechos
adquiridos y la confianza legítima (Arts. 58 y 83 de la Constitución Política)
Indica que como consecuencia de lo
dispuesto en el Art. 12 de la Ley 657 de 2001, que obliga a los médicos que en
el ejercicio de su profesión están relacionados con el manejo de imágenes
diagnósticas pero carecen del título de especialista exigido, a obtener su
acreditación en un lapso no mayor a 4 años contados a partir de la entrada en
vigencia de la ley, se violan los derechos adquiridos por aquellos, fuera de
que se les somete al cumplimiento de una obligación imposible, por no existir
en el país dicha especialización.
Estima que, así mismo, por exigir el
legislador hasta ahora únicamente el título de médico para ejercer las
actividades que a bien tengan los profesionales del campo de la medicina, de
acuerdo con sus preferencias y las condiciones del mercado laboral y en
ejercicio de la autonomía de la voluntad, la expedición de las disposiciones
atacadas representa un quebrantamiento de la confianza legítima, por la
exigencia del  título adicional de especialista.
Agrega que tales disposiciones tienen
sabor gremial, pues pretenden excluir del ejercicio de la profesión médica a un
número amplio de profesionales de la salud que se han dedicado al ejercicio de
la ultrasonografía, y permitir a los especialistas en radiología que acaparen
la utilización de esta técnica, sin ninguna justificación constitucional.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Facultad de
Medicina de la Universidad Nacional de Colombia
Mediante escrito presentado el 24 de
Julio de 2002 (Fls. 63 y 64), el Doctor Rodrigo Díaz Llano, en su condición de
Decano de la Facultad de Medicina y Profesor de Ginecología y Obstetricia de la
Universidad Nacional de Colombia, rindió concepto en la siguiente forma:
Expresa que la Radiología e Imágenes
Diagnósticas es una especialidad que fue aprobada en la Universidad Nacional el
22 de Mayo de 2002. Antes se entregaba a los especialistas el título de
Especialista en Radiología.
Afirma que los médicos en el mundo
están preparados y autorizados por la ley para diagnosticar y tratar a los
enfermos. En esta medida, no puede existir ningún tipo de limitación en los
instrumentos o herramientas que cualquier médico usa para hacer más preciso y
más confiable su diagnóstico.
Señala como ejemplo el caso de un
ginecólogo que toca con sus manos un tumor de ovario y decide practicar la
cirugía para establecer el tratamiento definitivo. Si dicho profesional dispone
de un equipo de ecografía, nadie puede impedirle que para estar más seguro lo
use en beneficio de su paciente. De todas maneras no es ilegal que el médico
proceda a realizar la operación con sólo tocar el tumor; así se hace en todos
los lugares en donde no existe la tecnología. Obligar a que sea un especialista
en Radiología e Imágenes Diagnósticas el único que pueda hacer la ecografía
sería tanto como exigir el título de especialista en Cardiología para poder
auscultar el corazón.
Expone que “[i]gualmente, si una
paciente en el primer trimestre de la gestación consulta por sangrado vaginal y
el diagnóstico de su médico es que podría tratarse de un aborto y en
consecuencia va a requerir que se le practique un legrado, ¿ no es lícito que
ese médico mire con la ecografía si el feto vive, o no? No hay lugar a
equívocos: el corazón del feto se ve latir si está vivo y eso lo puede ver
hasta la propia madre, que no necesita ser especialista (ni siquiera médico)
para comprender que no se le puede practicar el legrado”.
Concluye que “[p]or
lo tanto, a mi leal saber y con base en mi experiencia, pienso que la Ley no
puede limitar ni impedir el uso de la tecnología que se ha desarrollado en el
mundo con el fin último de ayudar a los médicos a tratar mejor a sus pacientes.
Los especialistas en Radiología e Imágenes Diagnósticas son necesarios para
ciertas circunstancias diagnósticas dudosas, o difíciles que requieren de su
concurso para mejorar la precisión del diagnóstico”.
2. Intervención de la Academia Nacional
de Medicina
Por medio de escrito presentado el 26
de Julio de 2002 (Fl. 115), el Doctor Juan Mendoza-Vega, Presidente de la
Academia Nacional de Medicina, manifiesta:
“En el texto
de la Ley, que pretendía reglamentar como especialidad médica el ejercicio de
la Radiología, se incluye evidentemente de manera reiterada el término “e
imágenes diagnósticas” con el cual se funden en una sola actividad las que en
realidad son por lo menos dos: aquella que utiliza los rayos X y otras
radiaciones ionizantes, para producir imágenes de órganos del cuerpo humano, y
aquella otra que utiliza solamente ultrasonido para los mismos fines.
“En nuestro
concepto, asiste la razón al actor, abogado Néstor Iván Osuna Patiño, en esta
parte de la argumentación y por consiguiente, son lógicas sus reflexiones sobre
la necesidad de considerar separadamente el ejercicio de la Radiología y el
estudio del organismo humano con otras clases de imágenes diagnósticas, que no
tienen ni los riesgos ni las características de aquellas que utilizan
radiaciones ionizantes”.
3. Intervención del Ministerio de
Educación Nacional y el Ministerio de Salud
Mediante escrito conjunto presentado el
31 de Julio de 2002 (Fls. 117-156), la ciudadana Claudia Patricia Otálvaro
Trejos, obrando en representación del Ministerio de Educación Nacional, y el
ciudadano Bernardo Alfonso Ortega Campo, obrando en nombre del Ministerio de
Salud, solicitan que se declaren exequibles las disposiciones demandadas, con
base en las siguientes consideraciones:
En primer lugar transcriben apartes de
varias sentencias de la Corte Constitucional relacionadas con la libertad de
escoger y ejercer profesión u oficio, contemplada en el Art. 26 superior,  y de
la  Exposición de Motivos de la Ley impugnada.
A continuación expresan que las
disposiciones acusadas deben ser declaradas constitucionales en razón de que el
legislador goza de amplio margen para determinar las reglas y límites que
regulan las profesiones y oficios,  en forma acorde con el interés público y la
función social de las mismas.
Indican que la libertad de ejercer
profesión u oficio no es absoluta, ya que el legislador puede exigir títulos de
idoneidad para ejercer las especialidades médicas, como en el caso de la
radiología e imágenes diagnósticas, con lo cual se pretende garantizar un grado
mínimo de preparación académica y científica, para lograr un buen desempeño
profesional, en beneficio de la colectividad.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador General de la Nación,
mediante concepto  recibido en esta corporación el 2 de Septiembre de 2002
(Fls. 171-182), solicita a la Corte que se declare la exequibilidad de las
normas acusadas “bajo el entendido que  basta que los médicos en su
especialidad acrediten que como parte su formación académica (sic) recibieron
la formación necesaria para el manejo e interpretación del espectro
electromagnético, del ultrasonido especialmente, así como de las radiaciones
ionizantes para establecer diagnóstico y/o tratamiento de las enfermedades
inherentes a sus especialidades”.
El supremo director del Ministerio
Público se fundamenta en las siguientes razones:
Afirma que no comparte la tesis central
de la demanda acerca de la inocuidad de la práctica de la ultrasonografía
diagnóstica y las apreciaciones derivadas de esa  tesis en cuanto al carácter
excesivo y arbitrario de las exigencias legales para realizarla, por cuanto
existe una estrecha relación de la interpretación de los resultados que arroje
este medio de representación visual para la detección de enfermedades y la
manipulación de los equipos correspondientes con el tratamiento de enfermedades
sumamente delicadas.
Expresa que la práctica de la
ultrasonografía implica necesariamente un riesgo social que amerita la
intervención del legislador para regularla mediante normas que exijan la
acreditación de una formación profesional con la que se garantice la idoneidad
de quienes la ejercen. Por ello, la Organización Mundial de la Salud, en el
mismo informe que se cita en la demanda, señala la necesidad de adiestramiento
en dicha técnica por parte del cuerpo médico.
Señala que el demandante incurre en una
contradicción al atribuir un carácter puramente mecánico e inocuo a la
manipulación de los aparatos con los cuales se practica la ultrasonografía y
expresar que la interpretación de las imágenes y el diagnóstico recaen sobre
médicos profesionales expertos en dicha actividad.
Manifiesta que la regulación contenida en
la ley acusada deriva  su legitimidad constitucional del control razonable y
proporcionado del riesgo social que representa la aplicación de la tecnología
médica en aspectos de la salud humana en los que la ultrasonografía diagnóstica
ha adquirido especial importancia, principalmente en el campo de la
obstetricia.
Sostiene que las disposiciones acusadas
no violan el principio de igualdad, ya que conforme a lo dispuesto en el Art.
4º de la citada ley podrán realizar imágenes diagnósticas aquellos médicos
especialistas que en su formación académica hayan adquirido conocimientos sobre
el manejo e interpretación del espectro electromagnético, del ultrasonido
especialmente, así como de las radiaciones ionizantes para establecer el
diagnóstico o el tratamiento de las enfermedades inherentes a sus
especialidades. Así mismo, según el Art. 7º de aquella podrán ejercer la
especialidad de radiología e imágenes diagnósticas los médicos cirujanos que se
encuentren realizando entrenamiento en dicha especialidad dentro de un programa
aprobado por el Gobierno Nacional y respaldado, autorizado y supervisado por el
centro universitario correspondiente.
Agrega que, contrariamente a lo expresado
en la demanda,  la exigencia legal no es imposible de cumplir, puesto que la
Facultad de Medicina de la Universidad Nacional de Colombia ofrece un programa
académico en la citada especialidad, de acuerdo con la comunicación enviada al
proceso por el Decano correspondiente.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. Competencia.-
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución,
corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse
contra una disposición que forma parte de una ley.
2. Planteamiento del problema jurídico
Corresponde a la Corte decidir si la regulación conjunta de la
radiología e imágenes diagnósticas como especialidad médica, por las
disposiciones de la Ley 657 de 2001 señaladas en la demanda, vulneran la
libertad de escoger y ejercer profesión u oficio (Art. 26 de la Constitución
Política), el principio de igualdad (Arts. 13 y 53 de la Constitución
Política), el principio del interés general (Art. 58 de la Constitución
Política), los derechos adquiridos (Art. 58 de la Constitución Política) y el
principio de la confianza legítima (Art. 83 de la Constitución Política).
3. Análisis del problema jurídico planteado
3.1. De
conformidad con lo dispuesto en el Art. 26 de la Constitución Política, “toda
persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de
idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio
de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación
académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo
social”.
Este derecho fundamental constituye una modalidad de la libertad
individual consagrada en el Art. 13 superior y goza de una protección
constitucional amplia, por su relación estrecha con otros del mismo rango, como
son el derecho al libre desarrollo de la personalidad (Art. 16), el derecho al
trabajo (Art. 25), el derecho a la igualdad de oportunidades (Arts. 13 y 53)) y
el derecho al aprendizaje y la investigación (Art. 27).
Sobre su entidad la Corte Constitucional ha expresado:
“En tanto derecho fundamental que es, el
derecho a escoger libremente profesión u oficio goza de una garantía
constitucional que opera en dos direcciones: la primera, proyectada hacia la
sociedad - es decir, que delimita las fronteras del derecho -, adscribe de
manera exclusiva al legislador, de un lado, la competencia para regular los
requisitos que deben cumplir los aspirantes a ejercer actividades que requieran
capacitación técnica o científica si es su deseo obtener el título
correspondiente, así como las condiciones en que el ejercicio de la misma puede
ser sometido a inspección y vigilancia por las autoridades competentes. La
segunda, de orden interno, se dirige expresamente a proteger el núcleo esencial
del derecho a la escogencia, de tal manera que no puede el legislador, sin lesionarlo,
restringir, limitar o cancelar ese ámbito de inmunidad en el que no es posible
injerencia alguna.[1]
“Mientras la segunda de las garantías -la
interna- es absoluta, es decir, opera igualmente para las profesiones y los
oficios, la primera sólo se predica de las profesiones y de las ocupaciones,
artes u oficios que requieran formación académica e impliquen un riesgo social.
La Constitución actual emplea en este punto criterios de diferenciación
relativos al riesgo a que queda expuesto el conglomerado social como
consecuencia del ejercicio de una determinada actividad -sea a nivel
profesional, técnico o empírico-, antes que al mayor o menor grado de
escolaridad requerido para ejercerlas, cual era la pauta escogida por la
Constitución Nacional de 1886.[2]”
[3]
En otra ocasión indicó:
“En reiterada jurisprudencia esta Corporación[4] ha
señalado que el artículo 26 de la Constitución establece dos derechos
claramente definidos, esto es, el derecho a elegir profesión u oficio y el
derecho a ejercer la actividad escogida. El primero es un acto de
voluntariedad, prácticamente inmune a la injerencia estatal o particular, cuyo
límite es la elección entre lo legalmente factible, mientras que el ejercicio
de la libertad profesional es una faceta susceptible de mayor restricción, como
quiera que involucra al individuo en la esfera de los derechos de los demás y
el interés social, por lo que incluso puede estar sometido a la realización de
servicios sociales obligatorios”. [5]
Esta corporación ha expresado en repetidas oportunidades que  la
regla general es la libertad de ejercicio de las profesiones y oficios y que,
por tanto, la exigencia de títulos de idoneidad por parte del legislador es una
excepción que, como tal, debe aplicarse en forma estricta, con fundamento en la
necesidad de proteger el interés de la comunidad o los derechos fundamentales
de otras personas, frente al riesgo derivado de dicho ejercicio.
Acerca de la justificación de las restricciones legales al ejercicio
de las profesiones y oficios la Corte ha señalado:
“(...) para esta Corporación el concepto
de riesgo social sólo puede interpretarse en un sentido más restrictivo, pues
la profesionalización de una actividad busca hacer efectiva la garantía de
derechos de terceros frente a las impericias profesionales. Por ende, el
concepto de riesgo social no se refiere a la protección constitucional contra
contingencias individuales eventuales sino al amparo del interés general, esto
es, a la defensa y salvaguarda de intereses colectivos que se materializan en
la protección de los derechos constitucionales de los posibles usuarios del
servicio. En efecto, esta Corporación ya había manifestado que la limitación al
libre ejercicio de una actividad sólo es posible "por razones
irresistibles, como cuando su ejercicio excesivo no se concilia con la
necesidad de convivir"[6].
Por ende, en primer término, el riesgo social que genera la actividad social
debe ser claro y afectar, o poner en peligro, el interés general y derechos
fundamentales; pero eso no es suficiente; es además necesario que ese riesgo
pueda ser disminuido de manera sustantiva gracias a una formación académica
específica. En efecto, no tiene sentido que la ley profesionalice ciertos
oficios e imponga, como requisito para su ejercicio,  un título de idoneidad,
si los riesgos de esa actividad no pueden ser claramente reducidos gracias a
una formación, pues, de no ser así, la exigencia del título sería inadecuada e
innecesaria. Por ende, sólo puede limitarse el derecho a ejercer un oficio y
exigirse un título de idoneidad, cuando la actividad genera (i) un riesgo de
magnitud considerable, (ii) que es susceptible de control o de disminución a
través de una formación académica específica”. [7]
3.2. En la demanda se plantea que desde el punto de vista científico
la radiología y las imágenes diagnósticas son disciplinas separadas, así:
“(...) la radiología, especialidad médica
surgida a partir del descubrimiento de los rayos X en 1895, tiene como
principal objeto de consideración el estudio de las aplicaciones médicas de
estos últimos y su utilización con fines diagnósticos y terapéuticos. Estos rayos
se producen cuando partículas atómicas (electrones) eléctricamente cargadas,
constantemente generadas y aceleradas a altas velocidades son absorbidas por
materia (metal bombardeado con electrones). Los grandes avances que para la
medicina ha representado el manejo de esta técnica no pueden, no obstante,
llevar a desconocer los riesgos que la manipulación de estas partículas puede
suponer, en tanto que la radiación por ellas producida puede ocasionar, además
de una preocupante propensión al cáncer, efectos nocivos en las células,
cromosomas, tejidos, malformaciones fetales, etc. Se trata entonces de una
tecnología que demanda extremo cuidado y alta preparación, en consideración a
los riesgos que envuelve.
“Las imágenes diagnósticas, especialmente
la ultrasonografía diagnóstica – técnica que se muestra como el elemento más
representativo dentro del universo abarcado por el primer concepto -, se
presenta, en contraste, como una técnica inocua, no invasiva y eficaz de
visualización. Su desarrollo se dio a partir de la tecnología sonar
instrumentada por la marina de las E.E.U.U. para detectar submarinos durante la
II Guerra Mundial y se basa en ondas elásticas de la misma naturaleza que el
sonido, producidos por movimientos vibratorios de frecuencia superior a 20.000
Hz. En consecuencia, al no suponer ionización de partícula alguna ni ser
producto de tubos de rayos X, no genera radiaciones ni mayores peligros para la
salud de quienes son tratados por este medio, a diferencia de lo que ocurre con
los aparatos de rayos X”. (Fls. 5-6)
Con base en
esta diferencia, la demanda considera justificado que el legislador establezca
como especialidad médica la radiología y, por el contrario, considera
injustificado que incluya en la misma regulación las imágenes diagnósticas.
Expone que como consecuencia de ello se excluye a los médicos generales de la
realización de dichas imágenes y la formulación de diagnósticos, ya que las
disposiciones acusadas permiten el ejercicio de la especialidad en radiología e
imágenes diagnósticas también a otros especialistas médicos que acrediten el
entrenamiento adecuado, con lo cual  se vulneran los derechos y principios
constitucionales indicados.
3.3. La Ley 657 de 2001 señala en su Art. 1º la definición de la
citada especialidad como “una especialidad de la medicina basada en la
obtención de imágenes de utilidad médica para efectos diagnósticos y
terapéuticos, mediante la utilización de ondas del espectro electromagnético y
de otras fuentes de energía” y expresa en el Art. 2º que su objeto consiste
en estudiar  “los principios, procedimientos, instrumentos y materiales
necesarios para producir diagnósticos y realizar procedimientos terapéuticos
óptimos, todo con fundamento en un método científico, académico e
investigativo”.
En relación con el ejercicio de la especialidad, la ley dispone que “el
médico especializado en radiología e imágenes diagnósticas es el autorizado
para ejercer esta especialidad” (Art. 4º) y que “únicamente podrá
ejercer como especialista en radiología e imágenes diagnósticas en el
territorio nacional, quien obtenga el título de especialista de conformidad con
el artículo 5º de la presente ley” (Art. 7º).
No obstante, la
ley preceptúa que también podrán realizar las imágenes diagnósticas aquellos
médicos especialistas que en su pénsum o formación académica hayan adquirido
los conocimientos del manejo e interpretación del espectro electromagnético,
del ultrasonido especialmente, así como de las radiaciones ionizantes para
establecer el diagnóstico y/o el tratamiento de las enfermedades inherentes a
sus especialidades o que acrediten el entrenamiento adecuado según
reglamentación que expida el Ministerio de Educación Nacional (parágrafo Art.
4º y Art. 11) y el médico cirujano que se encuentre realizando su entrenamiento
en radiología e imágenes diagnósticas dentro de un programa aprobado por el
Gobierno Nacional y respaldado, autorizado y supervisado por el centro
universitario y/o la facultad de medicina correspondiente (Art. 7º).
En concordancia con estas disposiciones, la ley estatuye que el
ejercicio de la especialidad por fuera de las condiciones establecidas en la
misma ley se considera ejercicio ilegal de la medicina (Art. 16).
Tales normas
traducen el propósito del legislador de conferir nivel de especialidad a la
obtención de imágenes de utilidad médica para efectos diagnósticos y
terapéuticos y, por la estrecha relación de dichas actividades con las demás
especialidades de la medicina, de ampliar a éstas el ámbito de  ejercicio de
aquella, siempre que los profesionales respectivos acrediten el entrenamiento
adecuado, excluyendo así del mismo ejercicio a los médicos generales.
La regulación
de dichas actividades como una nueva especialidad en el ejercicio de la
medicina en el Estado colombiano constituye obviamente la exigencia de un
título de idoneidad, adicional al correspondiente a la profesión misma,  que
debe registrarse ante las autoridades competentes (Art. 6º), en uso de la
facultad  otorgada al legislador por el Art. 26 superior.
El proceso de
la ciencia es un proceso dual y dialéctico de separación y de unión al mismo
tiempo. Ciencias que antes estaban unidas ahora se separan y ciencias que antes
estaban separadas ahora se unen y crean una nueva especialidad como en el caso
de la Físico-química.
Se puede
apreciar que las referidas actividades de radiología e imágenes diagnósticas
comprenden no sólo la manipulación de los aparatos disponibles para la
obtención de las imágenes, los cuales son diversos y algunos de ellos
sofisticados, sino también, y principalmente, la interpretación de aquellas y
la formulación del diagnóstico correspondiente, materias éstas que de modo
ostensible están directamente relacionadas con la salud de los usuarios de
tales servicios y más concretamente con la detección de enfermedades que en
muchos casos pueden ser graves, como el cáncer, y especialmente en los campos
de la ginecología y la obstetricia, de suerte que el ejercicio deficiente de
esas actividades, por la falta de una preparación científica y académica
adecuada, implica un riesgo social evidente y, también, un riesgo de lesión de
derechos fundamentales como son la vida y la integridad personal.
Lo anterior
explica que el legislador mismo expresamente prescriba que el ejercicio de la
especialidad regulada,“es una actividad de alto riesgo”, en forma
integral (Parágrafo, Art. 11).
Por esta razón,
no puede aceptarse el argumento de la demanda en virtud del cual la práctica de
imágenes diagnósticas, independientemente de la práctica de la radiología, es
inocua, es decir, no causa daño alguno, por referirse esta apreciación
exclusivamente al manejo de los aparatos utilizables y no al conjunto de la actividad
médica.
En
consecuencia, la restricción impuesta por las disposiciones acusadas a la
libertad de ejercicio de la profesión médica en el mencionado campo se ajusta a
lo establecido en el Art. 26 de la Constitución Nacional.
No obstante, al
disponer el inciso 2º del Art. 11 de la Ley 657 de 2001 que las demás
especialidades de la medicina podrán utilizar los métodos de imágenes
diagnósticas indispensables para su ejercicio, siempre que acrediten el
entrenamiento adecuado, “según reglamentación que expida el Ministerio de
Educación”, quebranta el contenido del Art. 189, Num. 11, de la
Constitución, en virtud del cual es competencia del Presidente de la República
ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos,
resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. Por
ello, se declarará inexequible la expresión transcrita.
La Corte
destaca que los profesionales médicos de otras especialidades, distintas de la
radiología e imágenes diagnósticas, tendrán la posibilidad de realizar e
interpretar las imágenes diagnósticas que requieran en el ejercicio de las
mismas, pero deberán demostrar previamente el entrenamiento adecuado, conforme
a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, por ser  dicha preparación
un presupuesto imperativo para asegurar la protección de la salud mediante
diagnósticos acertados.
3.4. El Art. 13
superior consagra el principio de la igualdad de las personas.
De conformidad con esta disposición, por
regla general todas las personas deben recibir un mismo trato de las
autoridades, por ser iguales, con fundamento en su dignidad como tales. Por el
contrario, si una o más personas se encuentran en condiciones materiales de
desigualdad, que deben establecerse objetiva y razonablemente, las autoridades
deben darles, por excepción, un trato desigual, que permita lograr una igualdad
real y efectiva y no solamente formal.
En el tema que se examina, las
disposiciones acusadas excluyen del ejercicio de la especialidad médica de la
radiología e imágenes diagnósticas a los médicos generales, que no han obtenido
el título adicional de idoneidad  establecido en ellas, lo mismo que a los
médicos de otras especialidades que no acrediten el entrenamiento adecuado, lo
cual no quebranta el principio de igualdad, ya que los profesionales médicos
que adquieran la formación académica correspondiente a dicha especialidad  y
obtengan el título previsto quedan colocados en una situación distinta y
superior a la de aquellos que no lo hagan y ello  justifica objetiva y
razonablemente la restricción del desarrollo de  las actividades de estos
últimos frente a los primeros.
3.5. El Art. 1º
de la Constitución consagra que Colombia es un Estado Social de Derecho
organizado en forma de república unitaria, fundada, entre otros principios, en
la prevalencia del interés general sobre los intereses particulares.
En virtud de
este enunciado fundamental el constituyente atribuyó al legislador la facultad
de establecer restricciones o limitaciones al ejercicio de las profesiones u
oficios cuando aquellas o éstos impliquen un riesgo social, como ocurre en el
presente caso, en el que aquel persigue proteger el interés de toda la
comunidad de tener diagnósticos y tratamientos acertados, por encima del
interés personal de quienes buscan ejercer las actividades médicas sin la
idoneidad técnica requerida.
A este respecto
es notable el caso del cáncer, en el cual si el diagnóstico es exacto y a
tiempo, el enfermo se salva; por el contrario, si el diagnóstico es equivocado
o tardío, se produce su muerte.
El citado
principio es reiterado en el Art. 58 superior en relación con el derecho de
propiedad privada y los demás derechos patrimoniales y es el que justifica la
expropiación.
Como se ha
expresado en esta providencia, el legislador consideró necesario exigir un
título de idoneidad adicional o de especialista para el ejercicio de la
radiología e imágenes diagnósticas, con la finalidad de proteger la salud de
los asociados en múltiples campos y en situaciones que muchas veces revisten
gravedad, bien que sin duda alguna forma parte del interés general o público,
como lo señalan los Arts. 48 y 49 de la Constitución.
Cabe señalar
que la ley citada no es prohibitiva y, en cambio, es permisiva, en la medida en
que los médicos de las otras especialidades  pueden ejercer la radiología e
imágenes diagnósticas, conforme a lo previsto en los mencionados Arts. 4º y 11,
y en cuanto además señala un período de transición de 4 años, que es más que
suficiente para que los médicos interesados en desarrollar dichas actividades
puedan prepararse.
En
consecuencia, la aludida regulación no infringe el enunciado fundamental de la
prevalencia del interés general y, al contrario, lo cumple y lo desarrolla de
modo manifiesto.
3.6. La teoría
muy conocida de los derechos adquiridos, directamente relacionada con el tema
del Derecho Transitorio, o sea, de la vigencia de la ley en el tiempo cuando se
presentan cambios de normatividad, fue consagrada en el Art. 30 de la
Constitución de 1886 y aparece también consagrada en el Art. 58 de la nueva
Constitución, en virtud del cual “se garantizan la propiedad privada y los
demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden
ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores (...)”.
Conforme al
criterio mayoritario de la doctrina jurídica, esta institución se refiere
únicamente a los derechos patrimoniales y en primer lugar a la propiedad
privada, como en forma expresa y clara lo señala la disposición transcrita.
En este orden
de ideas, se considera que el derecho es adquirido cuando ha entrado a un
patrimonio determinado y forma parte del mismo, en el sentido propio del
término.
En otros campos
del Derecho los doctrinantes plantean la protección de las situaciones
jurídicas concretas o consolidadas, en forma equivalente a la institución de
los derechos adquiridos, aunque distinta de ella, con fundamento en el
principio de la buena fe o en la confianza legítima.
En la demanda
se alega que el Art. 12 de la Ley 657 de 2001 viola los derechos adquiridos al
preceptuar que los médicos que ejercen la especialidad de radiología e imágenes
diagnósticas pero no han acreditado sus correspondientes estudios o títulos
académicos deberán obtener su acreditación en un lapso no superior a 4 años a
partir de la sanción de la misma ley.
Esta afirmación
resulta sin fundamento, por ser claro que el derecho constitucional a ejercer
la profesión de medicina no tiene carácter patrimonial, aunque el ejercicio
mismo de ella origine multiplicidad de derechos patrimoniales. Así mismo, no
puede  considerarse que exista un derecho adquirido a  ocasionar riesgo a la
salud de otros.
Por otra parte, aunque puede considerarse que el profesional médico
es beneficiario de una situación concreta o consolidada, derivada del
otorgamiento de su título general de idoneidad, ella no es oponible a la
regulación razonable del ejercicio de la profesión que, con carácter imperativo
por ser de interés general, expida el legislador, en cumplimiento de los fines
esenciales del Estado (Art. 2º de la Constitución Política).
Adicionalmente, cabe señalar que, contrariamente a lo afirmado en la
demanda, el cumplimiento de la carga impuesta en dicha norma a los
profesionales de medicina sí es posible, para la satisfacción del interés
general, conforme a la manifestación del Decano de la Facultad de Medicina de
la Universidad Nacional de Colombia en virtud de la cual  “[l]a Radiología e
Imágenes Diagnósticas es una especialidad que fue aprobada en la Universidad
Nacional el 22 de Mayo del 2002 (...)” (Fl. 63). Adicionalmente, y como es
obvio, dicho programa puede realizarse también en el exterior, mientras se
amplía su oferta en el país.
En
consecuencia, la disposición acusada, contenida en el Art. 12 de la Ley 657 de
2001, no viola el principio del interés general contenido en el Art. 58
superior.
3.7. De acuerdo
con lo contemplado en el Art. 83 de la Constitución, “las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de
la buena fe (...)”.
Con fundamento
en esta disposición, la Corte la reconocido la aplicabilidad del principio de
la  “confianza legítima”, sobre el cual ha expresado:
“Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana,
recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de
1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada[8],
pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e
intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones
en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su
posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la
persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la
regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su
situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales
casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al
afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso
sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una
actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber
del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política.
“Como vemos, la “confianza legítima” no constituye un límite a la
posibilidad de que el Legislador derogue una normatividad anterior, pues la
persona no goza de un derecho adquirido sino de una situación revocable, esto
es, de una mera expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de
expectativa que goza de una cierta protección, por cuanto existían razones que
justificaban la confianza del administrado en que la regulación que lo amparaba
se seguiría manteniendo. Sin embargo, es claro que la protección de esa
confianza legítima, y a diferencia de la garantía de los derechos adquiridos,
no impide que el Legislador, por razones de interés general, modifique las
regulaciones sobre un determinado asunto (...)”. [9]
En este caso el cambio de la situación de los
profesionales de medicina cuya actividad está relacionada con imágenes
diagnósticas, como resultado de la nueva regulación legal concerniente a la
especialidad en radiología e imágenes diagnósticas, no es súbito o
intempestivo, pues la disposición atacada concede un plazo de 4 años para
adquirir la formación académica y obtener el título de idoneidad
correspondientes, tiempo que es claramente razonable para el efecto, lo cual
significa que dicha norma no quebranta el principio de confianza legítima
derivado del Art. 83 superior.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “e
imágenes diagnósticas” contenida en  el título y en los Arts. 1o, 2o, 3o,
4o, 5o, 7o, 8o, 9o, 10o, 12, 13, 15 y 16 de la Ley 657 de 2001, “ondas del
espectro electromagnético y de otras” contenida en el Art. 1o de la misma
ley, y “especialistas” contenida en el parágrafo del Art. 4º de la misma
ley, por los cargos examinados en esta sentencia.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES la expresión “por
medio de especialistas en el área” contenida en el inciso primero del Art.
11 de la Ley 657 de 2001 y el inciso 2º del mismo artículo, por los cargos
examinados en esta sentencia, con excepción de la expresión “según
reglamentación que expida el Ministerio de Educación”, que se declara
INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor RODRIGO
ESCOBAR GIL, no firma la presente sentencia por encontrase con permiso
debidamente autorizado por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Cfr. Sentencia C-177/93. Ver también, Sentencia C-606/92
[2]
Cfr. Sentencia C-606/92
[3]
Sentencia C-505 de 2001. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Aclaración de voto
de Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] Pueden consultarse las sentencias T-408 de 1992 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo, T-610 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz, C-540 de
1993 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-377 de 1994 M.P. Jorge Arango Mejía,
C-619 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5]
Sentencia C-031 de 1999. M. P. Alejandro Martínez Caballero
[6]Sentencia C-087 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[7]
Sentencia C-964 de 1999. M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[8]
Ver, entre otros, Eduardo García de Enterria y Tomás-Ramón Fernández.  Curso
de Derecho Administrativo, Madrid: Editorial Civitas, Tomo II, pág 375.
[9]
Sentencia C-478 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.