T-717-12
Sentencia T–717/12
Sentencia T-717/12
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Procedencia excepcional como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA FRENTE A LA
ADMINISTRACION
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Tiene fundamento en el principio de buena fe
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Protección a ciudadanos de cambios bruscos e intempestivos
efectuados por autoridades
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA ANTE
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Obligación de buscar medidas alternas que
permitan garantizar derechos fundamentales
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Protección a través de la acción de tutela
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Transmutación dado su carácter programático
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Protección a través de la acción de tutela
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental autónomo
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance y contenido
DERECHOA LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia por cuanto orden de demolición de inmueble representa
amenaza que puede decaer en perjuicio irremediable por habitar sujetos de
especial protección constitucional
ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA LOCAL-Suspensión provisional de ejecución de
Resolución que ordena demolición de inmueble por desconocimiento de normas
urbanísticas hasta que Secretaría de Planeación Distrital se pronuncie en forma
definitiva sobre legalización del sector El Edén donde se ubica el
predio del accionante
ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA LOCALY
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Abstenerse de exigir al actor la demolición de su propia vivienda
aún cuando concepto de legalización del sector El Edén sea en sentido negativo y
proceder a brindar alternativa de vivienda digna, real y efectiva
Referencia: expediente T-3.431.548
Acción de tutela presentada por Jairo
Franco en contra de la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, la Secretaría de
Planeación Distrital de Bogotá y la Caja de Vivienda Popular.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Derechos fundamentales invocados: vivienda
digna y principio de confianza legítima.
Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de
dos mil doce (2012)
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
-quien la preside– Alexei Egor Julio Estrada y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Juzgado Once Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, que confirmó el dictado por
el Juzgado Octavo Penal Municipal con Funciones de Garantía de Bogotá, en la
acción de tutela incoada por el señor Jairo Franco en contra de la Alcaldía
Local de Ciudad Bolívar, la Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá y la
Caja de Vivienda Popular.
1. ANTECEDENTES
El
señor Jairo Franco interpuso acción de tutela en contra de la Alcaldía Local de
Ciudad Bolívar, la Secretaría de Planeación Distrital y la Caja de Vivienda
popular, por considerar que con la expedición de la Resolución 474 del 27 de
agosto de 2010, que ordenó la demolición del inmueble que habita, se vulneraron
sus derechos fundamentales y el de sus hijos menores de dieciocho años a “la
igualdad, vivienda digna y el principio fundamental de Confianza legítima”.
La solicitud de amparo la sustenta en los siguientes:
1.1.
HECHOS
1.1.1. El accionante afirma que en el año 2006 celebró una promesa de
compraventa sobre un lote ubicado en el Barrio El Paraíso, Sector El Edén,
Localidad de Ciudad Bolívar en Bogotá.
1.1.2. Indica que allí construyó una vivienda, en donde ha vivido desde ese
año junto con nueve familiares.
1.1.3. Relata que actualmente, la vivienda cuenta formalmente con los
servicios públicos domiciliarios de gas, agua y energía.
1.1.4. Posteriormente, a solicitud de la Secretaría de Hábitat Distrital y por
una posible infracción urbanística, la construcción hecha por el accionante fue
objeto de investigación por parte de la Secretaría de Gobierno  - Alcaldía
Local de Ciudad Bolívar.
1.1.5. Como consecuencia de lo anterior, la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar,
autoridad competente para vigilar el cumplimiento de las normas de urbanismo y
construcción de esa localidad, así como de imponer las sanciones
correspondientes[1], profirió la Resolución
No. 474 del 27 de agosto de 2010 y, tras comprobar que el señor Jairo Franco
construyó en contravención al Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de
Bogotá, resolvió:
“PRIMERO. Declarar infractor urbanístico a Jairo
Franco identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.640.124 de Bogotá D.C.,
por construir en contravención a las normas de urbanismo y construcción en la
nomenclatura provisional carrera 27H No. 72A-32 sur barrio Edén Illimani.
SEGUNDO. Ordenar a la declarado infractora y citada
(sic) en el numeral primero, la demolición total de las obras materia de estas
diligencias, ubicada en la nomenclatura provisional carrera 27H NO. 72 A-32 sur
barrio Edén Illimani, las cuales fueron descritas en los folios uno y dos del
encuadernamiento de las actuación administrativa radicada No. 35 de 2009. Para
el cumplimiento de la orden de demolición se concede un plazo de sesenta días
hábiles contados a partir de la firmeza de la presente resolución, Una vez
vencido el plazo sin cumplir la demolición ordenada, se procederá a efectuar
por parte del Distrito Capital con costo a cargo de los declarados infractores
y sin perjuicio de la imposición de las multas que por incumplimiento hubiere
lugar.
TERCERO. Suspéndase los servicios públicos
domiciliarios. En consecuencia, remítase fotocopia de la presente resolución a
las entidades del caso.
CUARTO. En caso de inconformidad con lo decidido,
procede el recurso de reposición y en subsidio apelación que deberá presentarse
por escrito dentro los (sic) cinco días siguientes a la notificación”.
1.1.6. Contra el anterior acto administrativo, el accionante interpuso recurso
de reposición y en subsidio de apelación. El primero fue conocido por la misma
autoridad que lo emitió, quien no repuso su decisión y remitió el asunto a su
superior jerárquico. En apelación, la Secretaría de Gobierno Distrital, a
través de la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo
Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia, profirió el Acto
Administrativo No. 435 del 30 de marzo de 2011, confirmando lo resuelto en la
Resolución 474 de 2010.
1.1.7. El señor Franco considera que los actos administrativos proferidos por
las autoridades competentes en materia urbanística, vulneran sus derechos
fundamentales y el de los menores de dieciocho años que están a su cargo, a una
vivienda digna, a la igualdad y desconocen el principio de confianza legítima.
1.1.8. Por esta razón, el 26 de septiembre de 2011, interpuso acción de tutela
con el objetivo de que el juez ordene la suspensión de la Resolución 474 de
2010, hasta tanto “no se defina el proceso de legalización urbanística del
Barrio El Edén, sector el Paraíso que actualmente se encuentra en curso”
ante la Secretaría de Planeación Distrital; se ordene a esta misma autoridad
que agilice el trámite de dicho estudio y, finalmente, de no ser posible la
suspensión del acto administrativo, se ordene a la Caja de Vivienda Popular “la
reubicación de mi familia en un lugar con las mismas condiciones en que me
encuentro actualmente. Además de eso, subsidiar los gastos de demolición”
al no contar con la capacidad económica para ello.
1.2.
PRUEBAS DOCUMENTALES
Obran en el expediente las siguientes pruebas
documentales:
1.2.1.
Copia de la Resolución No. 474
del 27 de agosto de 2010, proferida por la Secretaría de Gobierno Distrital de
Bogotá – Alcaldía Local de Ciudad Bolívar.
1.2.2.
Copia del acto administrativo
No. 435 del 30 de marzo de 2010, proferido por la Secretaría de Gobierno
Distrital, Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo
Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia.
1.2.3.
Copia de los registro civiles
de nacimiento de los dos menores de dieciocho años que se encuentran a su
cargo.
1.2.4.
Copia de la historia clínica
de Mónica Ulloa Calvo, expedida por el Hospital de Tunjuelito E.S.E.
1.2.5.
Copias de las facturas de
servicios públicos domiciliarios de agua, luz y gas, que señalan como dirección
de residencia  la “KR 27H SUR 32”.
1.2.6.
Copia del contrato de
consultoría No. 01-163 de 2006 del Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, cuyo objeto es “REALIZAR EL ESTUDIO URBANÍSTICO, PARA 15 BARRIOS,
LOCALIZADOS EN LAS UPZs Nos. 67, 68, 69, 70, 54, 57 y 84 DEL DISTRITO CAPITAL”.
1.2.7.
Copia de la respuesta al
escrito de petición elevado por un Concejal de Bogotá a la Secretaría de
Planeación Distrital, en el cual le informan sobre los asentamientos humanos
identificados por esa secretaría que se encuentran ubicados en la Localidad No.
19 de Ciudad Bolívar y que actualmente están en proceso de legalización.
1.3.
ACTUACIONES PROCESALES
El Juzgado Octavo penal Municipal con Función de
Control de Garantías de Bogotá avocó el conocimiento de la acción de tutela y
mediante auto calendado el 24 de junio de 2011, ordenó correr traslado de la
misma a la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, a la Secretaría Distrital de
Planeación y a la Caja de Vivienda Popular. En respuesta, las entidades
manifestaron:
1.3.1. Respuesta de la Secretaría de Gobierno – Alcaldía
Local de Ciudad Bolívar.[2]
Con base en información que le suministró la Alcaldía
Local de Ciudad Bolívar, señala que los derechos de los niños y la vivienda
digna del accionante no se han vulnerado, por considerar que estos no son
derechos fundamentales que sean objeto de acción de tutela, pues pertenecen a
la categoría de los económicos, sociales y culturales. Indica que tampoco se
desconoce el principio de confianza legítima porque “el accionante adquirió
su inmueble en forma irregular y tenía conocimiento que era una zona rural que
exigía para construir licencia de construcción, como consta dentro de la
actuación administrativa”.
Frente a la sanción administrativa impuesta por la
Alcaldía Local de Gobierno, realiza las siguientes afirmaciones:
“2. La suspensión del acto No. 474 de 2010 que impone
la medida de demolición es improcedente porque el obligado a ejecutar la
demolición es el accionante, Jairo Franco, declarado infractor dentro la
actuación (sic) administrativa por
ley 388 de 1997, modificada por la ley 810 de 2003[3]
[Expediente de obras] No. 35 de 2009. Además, el accionante dispone de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante lo contencioso
administrativo.
3.  Respecto al proceso de legalización de barrios es
decisión exclusiva de la Secretaría Distrital de Planeación.
4.  Respecto a subsidiar los gastos de demolición y
reubicación por parte de la Caja de Vivienda Popular, no son objeto de acción
de tutela y legalmente la administración distrital no puede subsidiar la
sanción urbanística de demolición cuando el accionante ha ocasionado un
perjuicio colectivo al derecho fundamental a la vida y la ciudad de los demás
ciudadanos de la Bogotá (sic)
negándole a presente y futuras generaciones las zonas rurales y verde que ha
sido devastada por el accionante y utilizar la acción de tutela para disminuir
el presupuesto social para su provecho económico personal”.
En complemento a lo informado frente a los niños que
residen en la vivienda, afirma que ellos han sido beneficiados con los
servicios que brinda la administración distrital, concretamente a través del
Hospital Tunjuelito.
Señala que nunca se ha vulnerado el derecho a la
igualdad del accionante, puesto que este tiene la posibilidad de “adelantar
trámite de licencia de construcción a los Curadores Urbano (sic)”.
Igualmente, aduce que el motivo principal por el cual se impuso la sanción
administrativa fue el concepto de la Secretaría de Hábitat, en donde se
manifiesta que el suelo donde construyó es de alto riesgo.
Como argumento adicional que justifica la sanción
administrativa impuesta al accionante, argumenta que la Alcaldía Local de
Ciudad Bolívar encontró probado que “la construcción efectuada por el
accionante  se realizo (sic) en una zona de riesgo en remoción en masas,
que la obra no tiene licencia de construcción de conformidad con el informe No.
066-09 del 9 de junio de 2009 rendido por el arquitecto Oscar Ariza”,
situación que la conduce a señalar que la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar
cumplió con lo establecido en el numeral 1 del Art. 2 de la ley 810 de 2003 que
modificó el artículo 104 de la ley 388 de 1997.
Finalmente, solicita que se declare la improcedencia
de la acción de tutela ya que: (i) el accionante cuenta con la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo principal de protección y
(ii) la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar cumplió con la normatividad vigente en
lo relacionado con la actuación administrativa adelantada contra el actor.
1.3.2. Respuesta de la Caja de Vivienda Popular.
En cuanto a su calidad como sujeto pasivo dentro de la
acción de tutela, solicita la improcedencia del amparo por cuanto el acto
administrativo que resolvió sancionar al actor, fue expedido por la Alcaldía
Local de Ciudad Bolívar y confirmada en segunda instancia por el Consejo de
Justicia; así, “son éstas entidades quien en derecho ostentan la
legitimación por pasiva, no así la Caja de Vivienda Popular quien no es
responsable, ni por acción ni por omisión, frente al acto administrativo
atacado, ya que su promulgación y efectos, no son del resorte de su
competencia”.
No obstante lo anterior, la Caja de Vivienda Popular
aclara en qué consiste el proceso de reasentamientos, para del mismo modo,
demostrar la improcedencia de la acción de tutela.
En este sentido, indica que el Plan de Ordenamiento
Territorial de Bogotá (Decreto 619 de 2000), define el programa de
reasentamientos[4] como:
“El conjunto de acciones y actividades necesarias para
lograr el traslado de las familias de estratos 1 y 2 que se encuentran
asentadas en zonas declaradas de alto riesgo no mitigable por deslizamiento o
inundación, las zonas objeto de intervención por obra pública o la que se
requiera para cualquier intervención de reordenamiento territorial”
Al respecto precisa que la Caja de Vivienda Popular
actúa bajo los preceptos constitucionales y legales, con el fin de ejecutar los
programas de reasentamientos de familias localizadas en zonas de alto riesgo.
Lo anterior, por cuanto la entidad encargada de expedir los conceptos y/o
diagnósticos técnicos mediante los cuales se recomienda el reasentamiento de
familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable, es el FOPAE. Una vez
se cuenta con tal concepto, es la Caja de Vivienda Popular la que entra a
cumplir las funciones otorgadas por el artículo 1 del Decreto 230 de 2003;
razón por la cual “no puede mutuo (sic) propio y sin atender el
concepto del Fondo de Prevención y Atención Emergencias (sic) adelantar
proceso de reasentamiento alguno, si lo hiciera estaría incursa en
investigaciones disciplinarias y demás por el indebido ejercicio de sus
funciones”.
En complemento de lo anterior, afirma que no ha
recibido “concepto o diagnóstico técnico alguno por parte del FOPAE
recomendando el reasentamiento del aquí accionante, señor Jairo Franco”.
Finalmente, sostiene que la Caja de Vivienda Popular se encuentra
imposibilitada jurídicamente para hacer pronunciamiento alguno sobre la
viabilidad de la solicitud del accionante, configurándose a su favor la falta
de legitimidad en la causa por pasiva; sin embargo, expone argumentos
adicionales en contra de la prosperidad de la tutela en el caso particular.
1.3.3. Respuesta de la Secretaría Distrital de Planeación.
La entidad precisa que en virtud de lo dispuesto en el
artículo 73 del Acuerdo 257 de 2006, la Secretaría Distrital de Planeación
tiene la misión de responder por las políticas y la planeación territorial,
garantizar el crecimiento ordenado del Distrito Capital, el mejor aprovechamiento
del territorio en sus áreas rurales, especialmente en beneficio de grupos de
población etario, étnico, de género y en condiciones de discapacidad; funciones
a partir de las cuales indica no conocer de los procesos sancionatorios por
infracción al régimen de obras.
Señala que los procesos administrativos por la
violación de normas urbanísticas es asunto de los alcaldes locales, de
conformidad con lo dispuesto en los numerales 6 y 9 del artículo 86 del Decreto
Ley 1421 de 1993 (Estatuto Orgánico de Bogotá).
Ahora, frente lo que tiene que ver con sus
competencias, asegura que el 17 de abril de 2002 el presidente de la Junta de
Acción Comunal del sector donde reside el accionante, radicó ante esa
dependencia la planimetría necesaria para llevar a cabo el proceso de
legalización del asentamiento “Barrio El Paraíso Sector El Edén”, conformado
urbanísticamente por 8 manzanas, 3 zonas comunales y un parque con un área
total de 18.972 metros cuadrados.
En cuanto al desarrollo urbanístico mencionado, la
Secretaría proporciona la siguiente información:
“- El plano radicado en esta entidad, cuenta con
aceptación cartográfica, y se le incorporó el estudio vial respectivo; además
cuenta con conceptos técnicos por parte de las empresas prestadoras de servicio
público.
-
Así mismo, fue incluido el
contrato de consultoría No. 01-163 de 2006, a través del cual se le adelantó el Estudio Urbanístico, a través del cual se buscó definir las condiciones
urbanísticas, efectuar el inventario de predios localizados en áreas de reserva
y elaborar el proyecto de reglamentación.
-
De otra parte, se verificó que
la totalidad del desarrollo incluidas las 8 manzanas objeto de trámite, se
ubican en suelo rural, el cual para su legalización requieren de una orden de
legalización por parte del Concejo de Bogotá o del Alcalde Mayor de Bogotá
D.C., en calidad de delegatario, de conformidad al artículo 30 del Decreto 510
de 2010, Régimen de Transición (…) [5].”
A partir de lo anterior, afirma que existen dos
razones que hacen inviable la legalización del Barrio El Edén:
“1. Ubicación en suelo rural: El barrio se ubica en su
totalidad en suelo rural y, actualmente no cuenta con orden de legalización.
2. Ubicación en zona de alto riesgo, lo cual se colige
de los actos administrativos de la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar y del
Consejo de Justicia que reposan en el expediente (…)”
Con base en lo informado, indica que no existe
vulneración alguna de los derechos fundamentales del accionante por parte de la
Secretaría de Planeación Distrital, solicitando que sean denegadas las
pretensiones en lo que respecta a esa entidad.
2. DECISIONES JUDICIALES
2.1.   SENTENCIA DE PRIMERA
INSTANCIA – JUZGADO OCTAVO PENAL MUNICIPAL CON FUNCIÓN DE CONTROL DE GARANTÍAS
DE BOGOTÁ.
El Juzgado 8 Penal Municipal con función de control de
Garantías mediante sentencia del 10 de octubre de 2011, declaró improcedente la
acción de tutela presentada por el señor Jairo Franco, al considerar que el
accionante cuenta con otra acción jurisdiccional que es la idónea en el
presente asunto, por tratarse de un acto administrativo, en atención a que la
acción de tutela sólo es procedente cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial para obtener la protección de sus derechos.
2.2.   IMPUGNACIÓN
El accionante considera que la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho no es idónea ni eficaz en su caso particular por
cuanto no cuenta con los recursos necesarios para acceder a ella, además, el
tiempo que llevaría en tomarse una decisión por parte de la jurisdicción
administrativa conllevaría a la configuración de un perjuicio irremediable en
su contra.
2.2.1. Nulidad de lo
actuado
Mediante auto proferido el 4 de noviembre de 2011, el ad
quem declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de
la demanda, al evidenciar que se omitió el deber de integrar al contradictorio
al Fondo de Atención y Prevención de Emergencia, para lo cual ordenó devolver
el expediente del proceso a  primera instancia con el fin de que se vinculara a
la entidad restante.
2.2.2. Respuesta del
Fondo de Prevención y Atención de Emergencias -FOPAE-.
La entidad señala que de conformidad con el Decreto
Distrital 230 de 2003, su única función es la de realizar el correspondiente
informe o concepto técnico en el cual se incluya, a la fecha del mismo, el
censo de las familias que están localizadas en zonas de alto riego no mitigable
y que, en consecuencia, resulten incluidas en el programa de reubicación o
reasentamiento. En complemento de lo anterior, transcribe el Decreto 094 de
2003 que establece los requisitos que deben cumplir las familias a reasentar,
haciendo énfasis en el numeral 1 del artículo 8 de la norma:
“1. Que el predio donde habiten haya sido declarado en
alto riesgo no mitigable mediante concepto técnico emitido por la Dirección de
Prevención y Atención de Emergencias -DPAE-, en el cual se recomiende la
ubicación de la familia”.
Ahora, en relación con el inmueble que habita el
accionante, anexa la comunicación remitida por el área técnica de esa entidad,
en el cual se lee:
“Particularmente para el predio de su solicitud con
nomenclatura KR 27H 72ª 32 SUR, se encuentra localizado dentro del Desarrollo
LE EDEN SECTOR EL PARAISO. Para este desarrollo, que se encuentra en TRÁMITE DE
LEGALIZACIÓN, el FOPAE emitió el Concepto Técnico de Riesgo No. CT-4444 de
fecha 16 de julio de 2006, mediante el cual se identifica la condición
detallada de amenaza y riesgo del desarrollo en comento con base en la cartografía
remitida por la SDP.
El predio de su solicitud está localizado en la
Manzana 5 Lote 13, sobre el cual el FOPAE identificó una condición de amenaza y
riesgo BAJO ante FENOMENOS DE REMOCIÓN DE MASA (Ver Figura No. 1).
…
Cabe anotar, que para predios que fueron objeto del
citado Concepto Técnico, se emitieron las siguientes recomendaciones:
-
Se recomienda implementar obras
de infraestructura que contribuyan con el mejoramiento integral del sector,
entre otras pavimentación de vías y construcción de obras de drenaje para el
manejo de aguas lluvias y de escorrentía superficial.
-
Articular con el Decreto
Distrital 367 de 2005 para que en el marco del artículo 20 (Prevención y
Control y Taller informativo y compromiso de la comunidad) se aprovechen los
espacios de divulgación (talleres de información) para orientar a la comunidad
y difundir material impreso sobre las prácticas constructivas más adecuadas en
el sector, buscando la construcción de viviendas más seguras sin que afecten
las condiciones del barrio.
-
Se debe acoger la normatividad
vigente en cuanto a trámite de las licencias de construcción, en particular lo
correspondiente a Diseños estructurales, estudios de suelos y geotécnicos previstos
por la Ley 400 de 1997 (…) y tener en cuenta los espectros de diseño incluidos
en el Decreto 193 de 2006.
-
Vigilar por parte de la
Alcaldía Local que se de cumplimiento de los artículos 1 y 2 de la Ley 810 de
2003, en el sentido de exigir licencia de construcción a los predios”[6]
De conformidad con lo manifestado, afirma que el
predio no es susceptible de ser incluido en el programa de reasentamiento para
vivienda.
Finalmente, solicita la improcedencia de la acción de
tutela en lo que tiene que ver con esa entidad.
2.2.3. Segundo pronunciamiento del
Juez Octavo Penal Municipal con funciones de control de Garantías de Bogotá.
Una vez vinculado el Fondo de Prevención y Atención de
Emergencias, el Juzgado Octavo Penal Municipal con funciones de Control de
Garantías, en sentencia del 23 de noviembre de 2011, decidió declarar
improcedente la solicitud de tutela, teniendo como fundamento las mismas
razones esgrimidas en la sentencia declarada nula.
Igualmente, el accionante impugnó esta decisión con
los mismos argumentos iniciales.
2.3.   SENTENCIA DE SEGUNDA
INSTANCIA – JUZGADO CUARTO PENAL DEL CIRCUITO CON FUNCIONES DE CONOCIMIENTO  DE
BOGOTÁ.
En sentencia proferida el 2 de febrero de 2012, el Juzgado Cuarto Penal
del Circuito con funciones de Conocimiento de Bogotá confirmó la decisión
tomada en primera instancia.
Al respecto, señaló que la acción de tutela es improcedente como
mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten
amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos
como en el caso particular, como quiera que existen otros mecanismos tanto
administrativos como judiciales para la defensa, a los que debe acudir el
accionante, y no a la acción de tutela contra las actuaciones administrativas.
2.4.
MEDIDA CAUTELAR DECRETADA POR LA SALA
Mediante auto calendado el 31 de julio de
2012, la Sala Séptima de Revisión resolvió ordenar a la Alcaldía Local de
Ciudad Bolívar y a la Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá, abstenerse “de
ejecutar la demolición del predio ubicado en la carrera 27H No. 72A – 32 sur,
barrio Edén Illimani, Localidad de Ciudad Bolívar; hasta tanto esta Corporación
emita un pronunciamiento de fondo en el proceso de la referencia”.
Asimismo, se ordenó a las empresas de
servicios públicos de agua, gas y energía eléctrica que prestan sus servicios
en el predio del actor, que se abstuvieran de ejecutar la orden tercera de la
Resolución No. 474 de 2010, dirigida a suspenderlos.
En respuesta se recibieron varios
oficios:
2.4.1. Alcaldía Local de Ciudad
Bolívar
Informa que acatará y cumplirá lo ordenado por esta
Corporación. Además, precisa que “según el procedimiento establecido y lo
contenido en el expediente de obras No. 35 de 2009 a la fecha, quien debía proceder a la demolición era el señor Jair franco, situación que se
encuentra en verificación de cumplimiento”.
2.4.2 Acueducto de Bogotá y Gas
Natural S.A. ESP.
Manifiestan que actualmente el predio identificado con la nomenclatura
Carrera 27H No. 72A – 32 sur de Bogotá, se encuentra con los servicios activos.
3. CONSIDERACIONES.
3.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, con base en las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la
Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el
proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección
realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma
establecida por el reglamento de la Corporación.
3.2.
PROBLEMA JURÍDICO.
En el año 2006, el señor Jairo Franco construyó una vivienda sobre un
lote de terreno, acto que fue objeto de sanción urbanística por parte de la
Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, quien mediante Resolución 474 de 2010 ordenó
la demolición del inmueble, encontrando que el accionante había desconocido las
normas en la materia.
La sanción consistió en ordenar la demolición de la edificación
construida por el accionante, diligencia que debería correr por su cuenta;
además, también se ordenó la suspensión del suministro de servicios públicos al
predio del actor, por parte de cada empresa que los presta.
El señor Jairo Franco interpuso los respectivos recursos en contra del
acto administrativo, con el fin de que se revocara la medida allí tomada,
teniendo en cuenta que no cuenta con un lugar diferente en donde asentarse.
Además, señala que está a cargo de su familia donde hay varios menores de
dieciocho años.  Aduce que el barrio está en proceso de legalización, pues
existen edificaciones cercanas como parques, una iglesia y un CAI de la
Policía.
Con todo, la decisión fue confirmada, razón por la cual interpuso
acción de tutela en contra de la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar y otras
entidades que a su juicio pueden resultar involucradas, por considerar que al
proferir la Resolución No. 474 de 2012, dicha autoridad vulneró sus derechos
fundamentales y el de sus hijos a una vivienda digna.
Así las cosas, la Sala debe resolver si con la expedición del citado
acto administrativo, la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar quebrantó el derecho
fundamental a la vivienda digna del accionante, ordenando la demolición del
predio construido sin establecer una solución de vivienda alternativa con la
que pueda subsistir junto con las personas que se encuentran a su cargo,
teniendo en cuenta que la construcción se inició en el año 2006 y solo hasta el
2009 se advirtió de su ilegalidad.
Para ello, la Sala debe entrar, en primer lugar, a estudiar la
procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos; luego, como segundo
punto abordará los pronunciamientos de la Corte frente al principio de
confianza legítima. En tercer lugar, reiterará la jurisprudencia
relacionada con la protección del derecho a la vivienda digna y, por último,
estudiará el caso concreto.
3.3.   PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS. PERJUICIO IRREMEDIABLE.
La Carta Política de 1991 señaló en su artículo 86 que la acción de
tutela es un mecanismo para proteger los derechos fundamentales de las
personas, ante la posibilidad de que estos se vean afectados por actos u
omisiones de autoridades públicas o de particulares. Asimismo, esta herramienta
judicial está caracterizada por ser residual y subsidiaria, que garantiza una
protección inmediata de los derechos fundamentales cuando no se cuenta con otra
vía judicial de protección, o cuando existiendo ésta, se acuda a ella como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Teniendo en cuenta que se trata de un instrumento judicial de carácter
subsidiario, su procedencia está sujeta al agotamiento previo de otras vías
judiciales ordinarias con que cuente el interesado. Ahora bien, si no existe
otro medio judicial, o existiendo este no resulta idóneo para el caso concreto,
la tutela procede como mecanismo principal de amparo de derechos fundamentales.
Bajo esta misma lógica, esta Corporación ha indicado que aun frente a
la posibilidad optar por la vía ordinaria, quien solicite el amparo de sus
derechos fundamentales a través de la tutela, lo puede hacer como mecanismo
transitorio, evento en el cual tendrá que demostrar que ésta es necesaria para
evitar un perjuicio irremediable. Dicho perjuicio, según la jurisprudencia, se
caracteriza por lo siguiente: (i) por ser inminente, es decir, que se trate de
una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que
el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de
gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el
perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea
impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden
social justo en toda su integridad.[7]
Por lo tanto, cuando en el caso concreto se evidencie
que se está ante la amenaza de un perjuicio irremediable, que por supuesto
traiga como consecuencia la vulneración de un derecho fundamental, la acción de
tutela es procedente contra un acto administrativo de carácter particular, aún
cuando el interesado tenga a su disposición otros medios de defensa y pueda
acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.
3.4.   EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL
DE CONFIANZA LEGÍTIMA FRENTE A LA ADMINISTRACIÓN.
El principio de confianza legítima tiene
fundamento en el principio de buena fe estipulado en el artículo 83 de la Constitución[8].
A partir de la norma constitucional, esta
Corporación expresó que la confianza legítima “consiste en que la
administración por medio de su conducta uniforme hace entender al administrado
que su actuación es tolerada. Es decir, que las acciones de la administración
durante un tiempo prudencial hacen nacer en el administrado la expectativa de
que su comportamiento es ajustado a derecho”[9]
Más adelante añade la
Corte los elementos que se deben presentar para que pueda configurarse la
confianza legítima:
“El principio de
confianza legítima, particularmente, se basa en tres presupuestos: (i)
la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii) una desestabilización
cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los
administrados; y (iii) la necesidad de adoptar medidas por un período
transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. De esta forma,
el principio de buena fe, en su dimensión de confianza legítima, compele a las
autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones,
un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y
durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento
de las reglas propias del tráfico jurídico”[10]
De acuerdo con lo anterior, la administración no puede
en forma sorpresiva modificar las condiciones en que se encuentra el
administrado, el cual está convencido de que su actuar se ajusta a derecho.
Así, según la Corte, este principio pretende proteger a los ciudadanos de los
cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades.[11]
En tal sentido, el principio de confianza legítima
previene a los operadores jurídicos de “contravenir sus actuaciones
precedentes y de defraudar las expectativas que se generan en los demás, a la
vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una
coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una
garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente
permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”[12]
Este principio ha sido aplicado por la Corte
Constitucional en diferentes escenarios, como en el de los vendedores
ambulantes, en el que se suscitaba un conflicto entre el derecho al trabajo y
el espacio público.
Como ejemplo, en la sentencia T-053 de
2008[13], la Corte estudió la
situación de una comerciante, quien se vio afectada por el acto administrativo
proferido por la Subsecretaría de Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali,
mediante el cual ordenó la recuperación del espacio público que se destinaría a
la implementación de las obras del nuevo sistema de transporte masivo de la
ciudad, particularmente el retiro del quisco propiedad de la actora, por no
contar con el respectivo permiso de la administración municipal.
La respectiva Sala consideró que la decisión adoptada
por la administración municipal desconoció “abiertamente el principio de confianza legítima del que es
titular la accionante y, de contera, vulnera sus derechos fundamentales al
trabajo y al mínimo vital”. Allí se evidenció que la accionante llevaba
ocupando el espacio hace más de 22 años, manifestación que no fue controvertida
por la Subsecretaría de Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali. Así las cosas, la Corte consideró que, como
quiera que la entidad demandada no adoptó alguna medida alternativa para la
preservación del principio de confianza legítima y la salvaguarda de los
derechos fundamentales de la actora y de su núcleo familiar, el acto
administrativo de desalojo lesionó desproporcionadamente sus intereses y
constituyó una medida regresiva.
En eventos como el anterior, es importante
destacar que cuando se ve comprometido el principio de confianza legítima, es necesaria
la búsqueda de medidas que permitan garantizar los derechos fundamentales que
se encuentran en juego. Así, esta Corporación ha sostenido que resulta
necesario buscar alternativas progresivas para contrarrestar la afectación.
En la sentencia T-472 de 2009[14],
se pretendía el desalojo del demandante y de su núcleo familiar compuesto por
su esposa, su hija menor de dieciocho años y su nieto; del que habría sido su
lugar de habitación por más de 6 años -la institución
estatal educativa Darío Echandía Olaya en la ciudad de Ibagué-, mediante orden
de autoridad policiva. En esta decisión la Corte determinó:
“La administración local, al percatarse
de la problemática del caso, debió planificar las posibilidades de reubicación
del accionante y su familia, circunstancia que se pudo haber dado a través de
diversos programas desarrollados por la autoridad municipal; incluso atendiendo
a que de por medio se encuentran sujetos de especial protección, debió estudiar
y adelantar planes de vinculación a planes diseñados para grupos de población
vulnerable que les apoyara en este proceso, verificando, por ejemplo, la
vinculación al régimen subsidiado en salud del núcleo familiar. Igualmente, era
pertinente el estudio de la posibilidad de la inclusión en programas de
vivienda de interés social adelantados por la administración local, con el fin
de hacer menos traumática, la adecuada, pero desproporcionada orden de
diligencia de desalojo adelantada”.
Conforme a lo expuesto, la
Sala concluye que el principio de confianza legítima radica en cada uno de los
administrados, ya sea por las acciones u omisiones de la administración, que ha
creado situaciones de hecho o de derecho generando una apariencia de legalidad.
En consecuencia, cuando se pretende contrarrestar dicha sensación de seguridad
jurídica, conlleva a la vulneración de derechos fundamentales, situación en la
cual recae en la administración la obligación de buscar medidas alternas tendientes
a disminuir o atenuar sus efectos, más cuando se está ante sujetos de especial
protección constitucional.
3.5.   EL DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA.
3.5.1. Naturaleza jurídica
De conformidad con el Estado Social de Derecho como
modelo adoptado por la Constitución de 1991, su parte dogmática establece una
Carta de Derechos que el Estado debe garantizar. Entre ellos se encuentran los
derechos económicos, sociales y culturales, los cuales abarcan prerrogativas
que progresivamente deben tener la oportunidad de gozar y ejercer todos los
ciudadanos colombianos. En efecto, la garantía de estos derechos está en cabeza
del Estado, pero dado su carácter principalmente prestacional, en principio no
pueden ser garantizados de forma inmediata, sino que requieren de un desarrollo
progresivo.
Por estas razones, el derecho
a una vivienda digna consagrado en el artículo 51 de la Constitución no fue
inicialmente tratado por la jurisprudencia como un derecho fundamental que
pudiera ser exigido a través de la acción de tutela, por encontrarse dentro de
los denominados derechos de segunda generación –económicos, sociales y
culturales- que se caracterizan principalmente por su contenido prestacional.
Además, se señalaba que dicho derecho requería de un desarrollo legal previo
que garantice su eficacia. Esta postura fue adoptada en algunos de los primeros
pronunciamientos de la Corte Constitucional, como en la sentencia T-495 de 1995[15],
en la cual manifestó lo siguiente:
“El derecho a la vivienda
digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal
previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las
entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su
aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que
pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben
facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores
y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para
tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por
la ley.”[16]
En igual sentido, la
sentencia T-258 de 1997[17] reafirmó el carácter
asistencial que la jurisprudencia le venía otorgando al derecho a la vivienda
digna:
“La Constitución señaló el derecho que
tienen toda persona para acceder a la vivienda en condiciones dignas. Dicho
derecho, que se cataloga como de segunda generación y que se sitúa junto con otros
derechos de carácter económico, no tiene la protección inmediata que le puede
brindar la acción de tutela, pues en su condición de derecho asistencial, le
corresponde al Estado la obligación de desarrollar planes de vivienda, ya sea
directamente o por medio de contratos con particulares, todo de acuerdo con la
ley. Por tal motivo, las condiciones jurídicas, económicas y materiales son las
que determinarán la efectiva materialización de tal derecho”.
Sin embargo, la posición de la Corte no ha
sido unívoca en torno al tema de la naturaleza jurídica del derecho a la
vivienda diga y ha ido cambiando con el paso del tiempo. De este modo, la
jurisprudencia ha distinguido algunas situaciones bajo las cuales existe un
derecho subjetivo fundamental, sea por transmutación, por su conexidad con un
derecho respecto del cual no existe discusión sobre su naturaleza fundamental[18]
o por la afectación del mínimo vital[19], casos en los cuales es
posible que se brinde la protección a través de la acción de tutela.
En el caso de la transmutación, la Corte
Constitucional en la Sentencia T-304 de 1998[20] explicó que
dado el carácter programático de los derechos económicos, sociales y
culturales, éstos “tienden a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la
medida en que se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del
Estado la obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose,
entonces, lo asistencial en una realidad concreta en favor de un sujeto
específico”. Así, según esta tesis, el derecho a la vivienda digna se
convierte en fundamental cuando es dotado de contenido mediante la
implementación de medidas legislativas y administrativas dirigidas a hacerlo
efectivo.
Respecto de la exigibilidad de esta clase de derechos prestacionales a
través del criterio de conexidad, ésta Corporación ha indicado en el caso del
derecho a la vivienda digna que “en abstracto no haría
parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si
está en conexidad con otros derechos fundamentales. La efectividad de la tutela
respecto a la petición de una persona para que su vivienda sea digna dependerá
de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto.”[21]
En cuanto a la protección fundada en la hipótesis de la vulneración del
mínimo vital del accionante, ésta va dirigida a que el juez de tutela pueda
proteger el derecho a la vivienda digna, “cuando dadas las circunstancias
particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o
puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o
el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de
conexidad con otro derecho fundamental”[22]
Ahora bien, más recientemente dentro de la amplia jurisprudencia
constitucional se puede encontrar un criterio más por el cual la protección de
los derechos económicos, sociales y culturales resulta exigible a través de un
mecanismo como la acción de tutela. Se trata de la concepción de derechos
fundamentales en forma autónoma. En este sentido, la Corte ha afirmado que el
carácter programático de dichos derechos y su necesaria dependencia de una
erogación presupuestaria no es suficiente para sustraerles su carácter
fundamental:
“Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales
fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos,
sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo
que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del
derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter
de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo
demás, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre
derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación
artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva
histórica”.[23]
En este orden de ideas, no puede asumirse que por el hecho de estar
frente a la exigencia de un derecho económico, social o cultural, la tutela no
sea procedente.  Así por ejemplo, en el caso paradigmático del derecho a
la salud[24], a pesar
de que en un comienzo la jurisprudencia no fue unánime respecto a
su naturaleza, razón por la cual se valió
de caminos argumentativos como el de la conexidad y el de la transmutación en derecho fundamental en los casos de
sujetos de especial protección
constitucional, hoy la Corte acepta la naturaleza fundamental autónoma de tal derecho, atendiendo, entre
otros factores, a que por vía normativa y
jurisprudencial se han ido definiendo sus
contenidos, lo que ha permitido que se torne en una garantía subjetiva reclamable ante las instancias
judiciales.
En el desarrollo jurisprudencial de la tesis del
carácter fundamental
autónomo del derecho a la vivienda digna, la Corte
ha descartado el argumento de que su
contenido principalmente prestacional y de desarrollo progresivo no impide su reconocimiento como fundamental.
Como bien lo ha precisado esta Corporación en numerosos fallos, todos los
derechos fundamentales tienen una faceta
prestacional y progresiva –incluso los tradicionales
derechos civiles y políticos- sin que ello tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional[25]. Lo determinante es su relación directa con el
principio de dignidad humana.
3.5.2.
Alcance y contenido del derecho a la vivienda digna.
El concepto de vivienda digna implica
contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse
en unas mínimas condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida[26]. Igualmente,
el
artículo 51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna
como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de
fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción
de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a
largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas.
Conforme con lo indicado por la Observación General
No. 4 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas[27], para que una vivienda
pueda considerarse adecuada en los términos del PIDESC (Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales), es necesario lo siguiente:
“7.    En opinión del Comité, el
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho
de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como
una comodidad.  Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte.  Y así debe ser por lo menos
por dos razones.  En primer lugar, el derecho a la vivienda está
vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales
que sirven de premisas al Pacto.  Así pues, "la dignidad
inherente a la persona humana", de la que se dice que se derivan los
derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se interprete en
un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente
que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus
ingresos o su acceso a recursos económicos.  En segundo lugar, la
referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe
entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada.  Como
han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de
Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5:  "el
concepto de "vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar
donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada
y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos,
todo ello a un costo razonable.”
Igualmente, esta Corporación, con fundamento en la
Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, fijo los requisitos para que una vivienda digna sea considerada
como tal. Al respecto, la Sentencia T-585 de 27 de julio de 2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra, expresó que:
“En primer lugar, debe presentar condiciones
adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores,
entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los
requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una
persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su
salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la
salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii)
Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y
educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. En
segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia,
condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste
en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de
acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia,
entre otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de
tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan
la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna
de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado
debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de
la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la
vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los
inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y
facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en
la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas
jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o
cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal”. (Negrilla
y subrayado fuera del texto).
En el mismo sentido, en Sentencia C-444 de 8 de julio
de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se destacaron
como importantes los siguientes conceptos sobre el derecho a la vivienda digna,
contenidos en la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas:
“a) El
contenido del derecho a la vivienda digna abarca las condiciones de habitabilidad
de la vivienda, que consisten en que ella pueda “ofrecer espacio adecuado a sus
ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la
lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad.  Debe garantizar también la
seguridad física de los ocupantes.[28]
(Negrillas fuera del texto original)
b) En relación con la habitabilidad de la vivienda
digna, los Estados miembros del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales) tienen la obligación de adoptar “medidas
apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho”, de conformidad con lo
que al respecto indica el artículo 11 de dicho Pacto.”
Del contenido de las referidas sentencias se desprende
que el derecho a la vivienda digna está íntimamente relacionado con el derecho
a la vida en condiciones dignas y a las consideraciones especiales sobre la protección
constitucional a los sujetos en situaciones de debilidad manifiesta en donde el
derecho puede llegar a ser fundamental dependiendo del caso concreto, casos en
los cuales, de conformidad con la Observación General No 4 antes citada, debe
procurarse porque la materialización del derecho no carezca de a) la seguridad
jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad;
f) lugar y g) adecuación cultural.
4.      CASO CONCRETO
4.1.   Resumen del caso
En octubre de 2006, el señor Jairo Franco inició la construcción de un
predio ubicado en el sector denominado El Paraíso, en la localidad de ciudad
Bolívar (Bogotá D.C.). La edificación, según señala el accionante, tiene como
fin brindar una vivienda a las nueve personas que se encuentran a su cargo.
Asimismo, solicitó la instalación de los servicios públicos domiciliarios
básicos, contando hoy día con gas, agua y energía eléctrica en forma legal.
Para el año 2009, la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar inició en contra
del accionante una investigación por presunta violación de las normas
urbanísticas, en razón a la construcción hecha por él en la nomenclatura
provisional carrera 27H No. 72A-32 Sur, barrio Edén Illimani. Como consecuencia
de ello, la autoridad administrativa profirió la Resolución 474 del 27 de
agosto de 2010, en la cual resolvió declarar infractor urbanístico al señor
Jairo Franco, ordenándole la demolición total de las obras construidas.
Tal decisión fue recurrida por el actor, alegando la vulneración de su
derecho fundamental a la vivienda digna. El Consejo de Justicia, a través de su
Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y
Espacio Público, profirió el acto administrativo No. 435 del 30 de marzo de
2011, en el que confirmó lo decidido por la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar.
4.2.   Las sentencias de instancia.
En su sentencia, el juez de primera instancia estableció que “no
existía ninguna vulneración alguna al derecho a la vivienda digna del señor
Jairo Franco por parte de las entidades accionadas, puesto que actuaron de
acuerdo a las normas establecidas para el plan de ordenamiento territorial y
urbanística”. Pero más allá de lo anterior, consideró que la tutela era
improcedente, toda vez que se trataba de una controversia administrativa y
existían otros medios de defensa judicial. En efecto, ese despacho apuntó que
el accionado disponía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y
por lo tanto, “la jurisdicción contenciosa administrativa [era] la llamada a
conocer la controversia que se generó con ocasión del acto de la
administración”. Asimismo, al evaluar la procedencia de la tutela como un
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, llegó a la
conclusión de que la eventual demolición de la vivienda del señor Franco no era
inminente, pues el actor “dejó vencer las posibilidades legales para
cuestionar el acto administrativo presuntamente generador de la violación
alegada”. De la misma forma razonó que los ingresos mensuales del actor y
su familia eran suficientes para acceder al arriendo de una vivienda.
Por su parte, el juez de segunda instancia aseguró que la acción de
tutela intentada por el actor es improcedente como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, en tanto, en este caso los perjuicios, “pese
a que son anunciados no aparecen concretados”. Asimismo reiteró, dándole
razón a su inferior, que existían otros mecanismos de defensa judicial.
4.3.   PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN.
Teniendo en cuenta las consideraciones
descritas en cuanto al tema de la procedencia de la acción de tutela contra
actos administrativos, la Sala observa que en el caso que ahora se revisa, el
recurso de amparo resulta procedente para la protección del derecho fundamental
a la vivienda digna del actor.
Lo primero que la Sala debe resaltar es que,
el señor Jairo Franco interpuso los recursos pertinentes ante las autoridades
correspondientes tan pronto tuvo conocimiento de la sanción urbanística en su
contra, agotando así la vía gubernativa. Como consecuencia, el Consejo de
Justicia profirió un acto administrativo en donde confirmó lo resuelto en la
Resolución No. 474 de 2010, conocida durante todo el expediente.
Ahora, los jueces de instancia sustentan la
improcedencia de la acción de tutela en que el actor dejó vencer las
oportunidades para cuestionar el acto administrativo mediante la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho. A su juicio, la vía ordinaria era la
idónea ante la inconformidad del actor.
Ante tal aspecto, la Sala debe recordar que
la presente acción de tutela no tiene los mismos fines que pudieran obtenerse
interponiendo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante los
jueces administrativos. En efecto, el actor nunca ha cuestionado la legalidad
de la Resolución No. 474 de 2010, ni tampoco ha señalado que se vulneró su
derecho al debido proceso administrativo, o que tal acto adolece de algún tipo
de nulidad. Su principal pretensión va encaminada a que se suspenda la
ejecución de dicho acto por parte de la administración, hasta cuando la
Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá emita un concepto sobre la
legalización del barrio donde reside. Así, busca el reconocimiento de normas de
interés superior como el derecho fundamental a la vivienda digna, lo cual no
podría lograrse por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, por tanto no se constituye un mecanismo idóneo y eficaz en el caso
particular.
Además de lo anterior, la Sala considera
necesario recordar que según el acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la
Judicatura, para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho sin
cuantía, si se recurre en dos instancias, las agencias en derecho equivaldrían
a veintidós (22) salarios mínimos legales mensuales vigentes; lo que bajo las
condiciones del actor implicaría un altísimo costo que no sería capaz de
soportar, toda vez que, según cuenta el mismo y no fue desvirtuado por ninguna
de las partes, mensualmente percibe un ingreso de novecientos mil pesos
($900.000), con lo cual debe mantener a nueve personas.
Con todo, la Sala concluye en este punto que
la acción de tutela resulta procedente como instrumento definitivo para la
protección del derecho fundamental a la vivienda digna del accionante, pues la
orden de demolición representa una amenaza que puede decaer en un perjuicio
irremediable que amerita se atendido por la vía subsidiaria del mecanismo de
amparo.
4.4.   HECHOS PROBADOS.
Una vez la Sala ha establecido que la tutela
resulta procedente como mecanismo definitivo, debe ahora entrar a estudiar de
fondo si el acto administrativo en cuestión efectivamente vulneró el derecho
fundamental a la vivienda digna del señor Jairo Franco.
Para tal fin, lo primero será establecer, de
acuerdo con lo contenido en el expediente, los hechos que se encuentran
probados.
Lo primero que debe señalarse es que
efectivamente el actor reside en la vivienda señalada de quebrantar las normas
urbanísticas. A folio 27[29] de la Resolución 474 de
2010, por la cual se ordena la demolición de su casa, se observa una
declaración rendida por él ante la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, donde
asume la responsabilidad de la construcción de obra sin licencia, indicando que
para el año 2009 realizó una “placa de cubierta del primer piso y algunos
muros del segundo piso y no se ha hecho nada más”. Si bien no afirma
expresamente que reside allí, esto puede deducirse de lo anterior.
De otro lado, para la Sala es claro que con el Registro Civil de
Nacimiento obrante a folio 43[30], el accionante es el
padre de dos niños menores de 18 años, con quienes reside en la vivienda
construida sin licencia. En cuanto a los demás ocupantes del predio, por los
cuales el señor Franco dice debe responder, la Sala observa que se trata de
Mónica Calvo Ulloa, de 26 años de edad, y que conforme a lo diagnosticado por
el Hospital de Tunjuelito[31], padece de retardo
mental moderado.
En este sentido, la Sala evidencia conforme a
los documentos anexos, que en la construcción que se ha ordenado demoler,
habitan sujetos de especial protección constitucional. Ahora bien, hay que
precisar que el actor aduce en su escrito de tutela que se trata de nueve
residentes. Al respecto, ante la ausencia de un medio probatorio que permita
establecer que allí residen otras personas, la Sala no puede dar por probada
tal aseveración.
Continuando, la Sala también encuentra
probado que actualmente el sector El Edén, barrio El Paraíso, se encuentra en
proceso de legalización[32], de acuerdo a lo
informado por la Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá, en atención a
una solicitud elevada por un Concejal de Bogotá.
También se observan otros documentos que
corroboran tal afirmación, como la solicitud fechada el 10 de junio de 2010, en
donde el Alcalde Local de Ciudad Bolívar solicitó a la Secretaría de Planeación
Distrital que le informara “si el asentamiento denominado El Edén, se
encuentra en proceso de legalización, donde se encuentra el predio identificado
con nomenclatura no oficial carrera 27 H No. 72 A 32 sur.”.
En respuesta, la Secretaría de Planeación
Distrital le informó que “El barrio El Edén Sector Paraíso cuenta con
aceptación cartográfica y estudio vial incorporado ante esta entidad, se le
emitieron los respectivos conceptos técnicos por cada una de las empresas
prestadoras de servicio público y en la actualidad se encuentran en proceso de
legalización”.
Adicionalmente, señaló que dicho sector “fue
incluido en el contrato de consultoría No. 01-163 de 2006, a través del cual se le adelantó el Estudio Urbanístico”[33]
Partiendo de lo anterior, la Sala determinará
si en efecto la sanción urbanística impuesta por la Alcaldía Local de Ciudad
Bolívar y confirmada por el Consejo de Justicia, vulnera el derecho fundamental
a la vivienda digna del accionante.
4.5.   La
vulneración del derecho fundamental a la vivienda digna del accionante.
La Sala reitera, tal como lo expresó previamente, que con la acción de
tutela, el actor no pretende el otorgamiento de una vivienda nueva, ni el
reconocimiento de una determinada suma de dinero a cambio de demoler lo
construido para ubicarse en otro sector. No. Lo que busca con el mecanismo de
amparo es que, en aras de lograr la protección de su derecho fundamental a la
vivienda digna, se suspenda la ejecución de la Resolución 474 de 2010, hasta
tanto se decida sobre la legalización del sector donde vive.
Entrando en materia, la Sala es consciente que con la sanción impuesta
al señor Jairo Franco, la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar actuó dentro de sus
facultades legales, dando aplicación a las normas vigentes que sobre el tema se
han expedido a nivel distrital y nacional[34].
Aún así, a pesar de que la Resolución 474 de 2010 se encuentra firme y
tanto la validez de su expedición como su legalidad no han sido controvertidos,
la Sala encuentra que la medida tomada por la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar
y confirmada por el Consejo de Justicia, resulta a todas luces desproporcionada
frente a la garantía del derecho a la vivienda digna del accionante. Tal
afirmación encuentra sustento e lo siguiente:
Es ya conocido que el accionante construyó la edificación donde ahora
reside junto con sus hijos menores de dieciocho años y una persona
discapacitada, desde el año 2006. Ante tal hecho, la administración no tuvo
reparo alguno, razón por la cual se da por cierto.
Para el año 2009, se inició la investigación en contra del señor Franco
por la supuesta infracción urbanística cometida con ocasión de la obra
realizada y solo hasta el 27 de agosto de 2010 fue declarado infractor,
ordenándose la demolición de su vivienda.
A partir de estos hechos, la Sala concluye que entre el año 2006 y 2009
el señor Franco consideró ajustada a derecho su actuación, esto es, la
construcción de la vivienda, pues durante dicho lapso de tiempo no fue
cuestionado por parte de ninguna autoridad en materia urbanística. Entonces,
con la expedición del a Resolución 474 de 2010, la Alcaldía Local de Ciudad
Bolívar desconoció el principio de confianza legítima que cobijaba al actor, al
cambiar abruptamente su situación jurídica, sin quebrantando de paso su derecho
fundamental a la vivienda digna, situación que se profundiza más cuando se ha
ordenado la demolición de su vivienda y no se tomaron medidas alternas que
permitieran garantizar tal derecho.
De otro lado, cabe señalar por parte de la Sala, que la Alcaldía Local
de Ciudad Bolívar no tuvo en cuenta, dentro de sus consideraciones, que el
sector en cual vive el accionante hoy en día se encuentra en proceso de
legalización, por tanto, ordenar demoler el bien ante la posibilidad de que se
formalice la situación jurídica del barrio, conllevaría un perjuicio
irremediable para el señor Franco.
El argumento central para ordenar la demolición del predio se sustenta
en lo que el mismo Consejo de Justicia había expresado dentro de sus
precedentes como autoridad de policía, al indicar que este tipo de sanción “se
impone cuando la construcción en su integridad definitivamente no es
legalizable, como cuando se ubica en terrenos reservados o de alto riesgo”.
Para el Consejo de Justicia, no existe posibilidad de legalización del
predio del accionante, pues conforme “al concepto emitido por el Director de
Ambiente y ruralidad de la Secretaria Distrital de Planeación respecto del
predio que es objeto de la presente actuación el mismo se encuentra ubicado en
suelo rural, dentro de los límites de la UPR del Rio Tunjuelo, en área de
actividad minera parque minero (sic) industrial El Mochuelo, donde el uso
residencial de alta densidad no está permitido”. Refuerza este argumento al
indicar que según el concepto “del ingeniero Francisco Torres de la
Secretaría de Hábitat, obrante a folio 1 del expediente se advierte que el predio
que es objeto de la presente actuación se encuentra ubicado en ‘suelo rural de
alto riesgo por fenómenos de remoción de masa’”.[35]
Ahora bien, contrario a lo manifestado por el
Consejo de Justicia, la Sala encuentra a folio 55, la respuesta[36]
a una solicitud elevada por la señora Mariela Cortés Torres, Presidenta de la
Junta de Acción Comunal del Edén, al Fondo de Prevención y Atención de
Emergencias (FOPAE), en donde esta entidad le manifiesta que:
“La Dirección de Prevención y Atención de Emergencias
–DPAE-, emitió a solicitud de la Secretaría Distrital de Planeación para el
programa de Legalización de Barrios, el Concepto Técnico No. 4444 de 14 de
julio de 2006, en dicho concepto se le dio una calificación de amenaza baja
para todo el barrio y los predios construidos dentro del desarrollo, se encuentran
en riesgo bajo”.
“Hacemos claridad que el concepto técnico que emitió la
DPAE tiene una cobertura como lo muestra en el mapa anexo en esta comunicación
y por lo tanto solo para esta zona se aplica la calificación anteriormente descrita”.[37]
En tal sentido, en el mapa anexo se observa que dentro
del sector determinado como área de bajo riesgo, se encuentra la vivienda del
actor, identificado con nomenclatura Carrera 27H No. 72A-32 sur de la Localidad
de Ciudad Bolívar.
Al respecto, cabe recordar que el Decreto 230 de 2003[38] designó al
Fondo de Prevención y Atención de Emergencias la función de “elaborar
estudios, emitir los conceptos y diagnósticos técnicos mediante los cuales se
recomiende el reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo no
mitigable, así corno establecer el nivel de prioridad del reasentamiento de
acuerdo con las condiciones de riesgo de cada familia”.
En este orden de ideas, la Sala encuentra que la Resolución 474 de 2010,
proferida por la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, y el Acto Administrativo No.
435 del 30 de marzo de 2011, expedido por el Consejo de Justicia, resultan
desproporcionales, en tanto el primero ordena y el segundo confirma la
demolición de la edificación construida por el señor Jairo Franco, ubicado en
la carrera 27 H No. 72 A 32 sur, lugar que habita
junto con sujetos de especial protección constitucional, quebrantando así su
derecho fundamental a la vivienda digna y el los menores de dieciocho años que
allí residen.
La Sala considera que el fundamento legal de dichos actos desconoce la
realidad fáctica de la situación que actualmente vive el señor Jairo  Franco,
pues está probado que ante la Secretaría de Planeación Distrital se está
adelantando el proceso de legalización del sector El Edén, zona donde se
encuentra ubicada la casa del actor. Adicionalmente, no tiene cabida el
argumento según el cual el área donde está construida la misma es de alto
riesgo no mitigable, toda vez que el mismo FOPAE, única entidad que la ley
autoriza para emitir conceptos en este sentido, ha indicado que se trata de una
zona de bajo riesgo.
Ahora bien, al encontrar que en el caso concreto se desconoció el
derecho a la vivienda digna del actor, mal haría la Sala en revocar la vigencia
de los mismos y declarar su nulidad, pues es una facultad que solo corresponde
a los jueces administrativos como resultado de un proceso ordinario. Ante esta
situación, la firmeza de los actos es incuestionable dado que su expedición se
dio conforme a lo señalado por la ley.
Así las cosas, la Sala revocará las decisiones de instancia dentro del
proceso de tutela, proferidas por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Bogotá y del Juez Octavo Penal Municipal con
Función de control de Garantías.
Como consecuencia, ordenará la suspensión de la ejecución de la
Resolución 474 del 27 de agosto de 2010 proferida por la Alcaldía Local de
Ciudad Bolívar, hasta tanto la Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá se
pronuncie en forma definitiva sobre la legalización del sector denominado El
Edén, dentro del cual se ubica el predio del accionante.
En caso de que el concepto fuera emitido negativamente, y se llegare a
proceder a la demolición de la vivienda del accionante, en cualquier
circunstancia la administración distrital, ya sea a través de la Alcaldía Local
de Ciudad Bolívar o la Secretaría de Planeación, se abstendrá de demoler el
inmueble hasta tanto se le brinde al actor una alternativa de vivienda digna,
que sea real, efectiva y aceptada por él, toda vez que en virtud del principio
de confianza legítima la misma administración ha permitido que sucedan esta
clase de circunstancias.
5.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto,
la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR las sentencias proferidas por los juzgados Cuarto Penal del Circuito
con Funciones de Conocimiento y Octavo Penal Municipal con Función de Control
de Garantías y, en consecuencia, CONCEDER el amparo del derecho
fundamental a la vivienda digna y al principio de confianza legítima del señor
Jairo Franco.
SEGUNDO.- ORDENAR la suspensión
provisional de la ejecución de la Resolución No. 474 del 27 de agosto de 2010, proferida por la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, hasta
tanto la Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá se pronuncie en forma
definitiva sobre la legalización del sector denominado El Edén, dentro del cual
se ubica el predio del accionante.
TERCERO.- ORDENAR a la Alcaldía Local de
Ciudad Bolívar, autoridad encargada de ejecutar la Resolución 474 de 2010, que
aún cuando el concepto de legalización del sector El Edén sea en sentido
negativo, se abstenga de exigir al actor la demolición de su propia vivienda.
Dado el caso, y ante esta eventualidad, junto con la Secretaría de Planeación
Distrital, la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar procederá a brindar al señora
Jairo Franco una alternativa de vivienda digna, que sea real, efectiva y
aceptada por él, toda vez que en virtud del principio de confianza legítima la
misma administración ha permitido que sucedan esta clase de hechos.
CUARTO.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991
Notifíquese, comuníquese, cópiese,
insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEXEI JULIO ESTRADA
A LA SENTENCIA T-717/12
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Definición
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Reglamentación de usos del suelo
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Verificación si en determinada zona se encuentra permitida
construcción de vivienda
ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA LOCAL-Actor no llevo a cabo obtención de
licencia ante curaduría urbana para construcción de vivienda
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos
Referencia:
expediente T-3.431.548
Acción
de tutela instaurada por Jairo Franco contra de la Alcaldía Local de Ciudad
Bolívar, la Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá y la Caja de Vivienda
Popular.
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELTCHALJUB.
Con el respeto acostumbrado, haré una exposición
de los motivos que justifican la suscripción de un salvamento de voto respecto
de la sentencia de la referencia.
i.
Contenido de la sentencia
Mediante el fallo en cuestión se abordó el estudio de
la acción de tutela interpuesta por el señor Jairo Franco contra la Alcaldía
Local de Ciudad Bolívar, la Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá y la
Caja de Vivienda Popular de la mencionada ciudad, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales y, los de sus menores hijos, a la igualdad, a la
vivienda digna y al principio de confianza legítima, por las siguientes
razones:
Afirma el actor que en octubre de 2006, inició la
construcción de una vivienda en el predio ubicado en el sector denominado El Paraíso,
localidad de Ciudad Bolívar (Bogotá D.C.). En dicha edificación habita el
peticionario junto a nueve personas, dentro de las que se destacan sujetos de
especial protección.
En el año 2009, la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar
inició contra el accionante una investigación por presunta vulneración de las
normas urbanísticas, en razón a la construcción  por él realizada.
Como consecuencia de ello, la autoridad administrativa
profirió la Resolución 474 del 27 de agosto de 2010, en la cual resolvió
declarar infractor urbanístico al señor Jairo Franco, ordenándole la demolición
total de la obra construida. Tal acto administrativo fue recurrido por el
peticionario, alegando vulneración de su derecho fundamental a la vivienda
digna y confirmado por el Consejo de Justicia, a través de su Sala de Decisión
de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público,
mediante Resolución 435 del 30 de marzo de 2011.
Una vez interpuesta la acción de tutela, la pretensión
del señor Franco fue negada tanto en primera como en segunda instancia, toda
vez que se trataba de una controversia administrativa por lo que existían otros
medios de defensa judicial, tales como la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho.
En sede de revisión, correspondió a la Sala Séptima determinar
si la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, vulneró los derechos fundamentales del
actor y sus menores hijos a la igualdad, la vivienda digna y el principio de
confianza legítima, por la expedición del acto administrativo que ordenó la demolición
de la vivienda construida, sin establecer una solución alternativa para que
pudiera subsistir junto con las personas que se encuentran a su cargo, teniendo
en cuenta que la construcción se inició en el año 2006 y solo hasta el año 2009
se advirtió de su ilegalidad.
Para resolver el problema jurídico se estudió lo
referente a: (i) la procedencia de la acción de tutela contra actos
administrativos; (ii) el principio de confianza legítima y (iii) el derecho a
la vivienda digna.
Al resolver el caso concreto se concedió el amparo de
los derechos fundamentales solicitados por el accionante y, en consecuencia, se
ordenó  revocar los fallos de instancia y la suspensión provisional de la
ejecución de la Resolución No. 474 del 27 de agosto de 2010, proferida por la
Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, hasta tanto la Secretaría de Planeación Distrital
de Bogotá se pronunciara en forma definitiva sobre la legalización del sector
denominado El Edén, dentro del cual se ubica el predio del accionante. Asimismo,
se ordenó a Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, encargada de ejecutar la
Resolución en mención, qué aun cuando el concepto de legalización del sector El
Edén sea en sentido negativo, se abstenga de exigir al actor la demolición de
su propia vivienda. Dado el caso, y ante esta eventualidad, junto con la
Secretaría de Planeación Distrital, procederá a brindar al señor Jairo Franco
una alternativa de vivienda digna, que sea real, efectiva y aceptada por él,
toda vez que en virtud del principio de confianza legítima la misma Administración
ha permitido que sucedan esta clase de hechos.
ii.
Motivos del Salvamento de Voto.
No comparto la decisión final a la cual llegó la Sala
Séptima de Revisión en la sentencia T-717-2012 por las siguientes razones:
En abundante jurisprudencia, la Corte Constitucional
ha aplicado el principio de confianza legítima que ha sido definido por esta
Corporación como:
“un corolario de la buena fe
[que] consiste en que el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de
juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue
a estos últimos un periodo de transición para que ajusten su comportamiento a
una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar
derechos adquiridos, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que
los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales
prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o
pasivos de la Administración pública, regulaciones legales o interpretaciones
de las normas jurídicas. De igual manera, como cualquier otro principio, la
confianza legítima debe ser ponderada, en el caso concreto, con los otros, en
especial, con la salvaguarda del interés general y el principio democrático”[39].
Considero que, en el caso particular no se podían
proferir las órdenes citadas con fundamento en el principio de la confianza
legítima, debido a que los presupuestos de ésta no se acreditaron en la
situación puesta a consideración de la Sala, por las siguientes razones:
Es claro que en Colombia, los usos del suelo están
reglamentados por los Planes de Ordenamiento Territorial,  cuyo fin es permitir
que las ciudades crezcan de forma organizada y planificada, teniendo en cuenta
las zonas que poseen las condiciones, tanto naturales como de seguridad, para
que el lugar donde se construya un inmueble sea seguro y sin riesgos que ponga
en peligro la vida de quien habita la edificación.
Por tanto, cada vez que una persona desee realizar una
construcción, debe verificar si en determinada zona se encuentra permitida la
realización de la misma de conformidad con el POT. Para ello, es necesario
recurrir a las Curadurías Urbanas del lugar donde tenga planeado realizar la
edificación, a fin de obtener la respectiva licencia.
En el presente caso, el peticionario nunca adelantó el
trámite para obtener la licencia de construcción ante los Curadores Urbanos,
pues se limitó a realizar la construcción de su casa, sin tener en cuenta si en
dicho lugar estaba permitida o no la edificación de la misma, o si se
encontraba en zona de riesgo, como efectivamente ocurrió, que pusiera en
peligro la vida de él y la de su familia.
De allí que,  al no tramitar la respectiva licencia,
la buena fe del actor quede en entre dicho, pues no llevó a cabo el citado
procedimiento a sabiendas de la necesidad de ello. En este punto es preciso
recordar que en caso de  existir desconocimiento de la ley, el mismo no puede
ser utilizado como excusa para infringirla.
Ahora, al no contar con la licencia de construcción y
haber edificado en una zona de alto riesgo, resultaba previsible la actuación
llevada a cabo por la administración, que finalizó con resolución cuestionada.
Es decir, no se puede hablar de modificación intempestiva de las circunstancias
del peticionario que den lugar a la aplicación del principio de confianza
legítima en el caso concreto.
Adicionalmente, considero que el tiempo transcurrido
desde que el actor construyó su casa, hasta el momento en que la Administración
concluyó que dicha edificación fue realizada en una zona de alto riesgo en
remoción en masas y sin licencia de construcción, resulta prudencial. Por ello,
resulta imposible concluir que existieron expectativas válidas susceptibles de
ser protegidas vía tutela, pues estás se forman con base en acciones u
omisiones estatales que se prolongan en el tiempo, lo cual no ocurrió en este
caso.
Como bien se dijo, en sentencia T – 034 de 2004 “Así
las cosas, no cualquier ocupación da lugar a reubicación y menos aquella que
haya sido objeto de actuaciones arbitrarias, pues de aceptarse el hecho de que
quien sin cumplir mínimos requisitos y sin existir autorización de ocupar
espacio público, automáticamente tenga el derecho a ser reubicado en otro lugar
a cargo de la Administración, daría lugar a la prevalencia de la arbitrariedad,
a las vías de hecho, al desconocimiento de obligaciones constitucionales y al
menoscabo de la autoridad.”
Por otra parte, esta Corporación ha manifestado que
para que se configure la confianza legítima, deben concurrir los siguientes
presupuestos[40]: a) la necesidad de
preservar de manera perentoria el interés público; b) la demostración de que el
particular ha desplegado su conducta de conformidad con el principio de la
buena fe; c) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación
entre la Administración y el particular y, finalmente; d) la obligación de
adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda acomodar a la
nueva situación creada por el cambio intempestivo de actitud por parte de la Administración.
En tal sentido, el presente caso no se ajusta a los
presupuestos exigidos para que se configure este principio, dado que no está
demostrado que el actor haya desplegado su conducta bajo el principio de la
buena fe, ni mucho menos existió una desestabilización cierta, razonable y
evidente de la relación entre la Administración y el accionante.
Por lo anterior, considero que en este caso no se
configuran los presupuestos para dar aplicación  al principio de confianza
legítima que sirvió de soporte a las ordenes dadas en la providencia de la cual
disiento.
Así dejo expresados los argumentos que me llevan a
Salvar el voto en esta oportunidad.
Fecha ut supra,
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
[1]
Así lo determinan las Leyes 810 de 2003, 388 de 1997 y el Estatuto Orgánico de
Bogotá, Decreto 1423 de 1993.
[2]
De acuerdo con lo manifestado por la Secretaría de Gobierno, el Alcalde Mayor, mediante Decreto Distrital 581 de Junio 29 de 2007, delegó en esa dependencia
la facultad de ejercer “la representación legal o judicial y extrajudicial de
Bogotá, Distrito Capital, de todos aquellos procesos, diligencias y/o
actuaciones, judiciales o administrativas que se adelanten con ocasión de todos
los actos, hechos, omisiones u operaciones que expidan, realicen, incurran o
participen las localidades, los Fondos de Desarrollo Local, las Junta
Administradoras Locales y/o los Alcaldes Locales, las Inspecciones de Policía,
al igual que las dependencias que hagan parte de la entidad”.
[3]
La ley 810 de 2003, modificatoria de la ley 388 de 1997, tipifica como
conductas infractoras del régimen urbanístico las siguientes: “Toda actuación
de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que
contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas,
dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables,
incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de las
eventuales responsabilidades civiles y penales de los infractores. Para efectos
de la implicación de las sanciones estas infracciones se considerarán graves o
leves, según se afecte el interés tutelado por dichas normas. / Se considera
igualmente infracción urbanística, la localización de establecimientos
comerciales, industriales y de servicios en contravención a las normas de usos
del suelo, lo mismo que la ocupación temporal o permanente del espacio público
con cualquier tipo de amoblamiento o instalaciones, sin la respectiva licencia.
En todos los casos de actuaciones que se efectúen sin licencia o sin ajustarse
a la misma, el alcalde, de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida
policiva de suspensión inmediata  de dichas actuaciones, de conformidad con el
procedimiento a que se refiere el artículo 108 de la presente Ley. En el caso
del Distrito Capital esta función corresponde a los alcaldes menores, de
conformidad con los dispuesto en el Estatuto Orgánico de Distrito Capital”.
[4]
Dentro de esta dinámica también cita el artículo 1º del Decreto 320 de 2003, el
cual define el ámbito de competencias de las Entidades Distritales frente al
programa de reasentamientos, señalando que al Fondo de Prevención y Atención de
Emergencias FOPAE, le corresponde: “Artículo 1. Corresponde al Fondo de
Prevención y Atención de Emergencias elaborar estudios, emitir los conceptos y
diagnósticos técnicos mediante los cuales se recomiende el reasentamiento de
familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable, así como establecer
el nivel de prioridad del reasentamiento de acuerdo con las condiciones de riesgo
de cada familia”.
[5]
“Artículo 30. Aplicación de las normas del POT para asentamientos realizados
clandestinamente que no cuenten con orden de legalización. Los asentamientos
humanos ubicados en suelo urbano, rural y de expansión que no se encuentren en
la situación anterior y cuenten con plano de loteo del desarrollo radicado ante
la Secretaría Distrital de Planeación antes del 27 de junio de 2003 se
resolverán respetando el procedimiento surtido, pero teniendo en cuenta las
normas sustanciales del POT y sus decretos reglamentarios, de manera especial
en lo relacionado con las exigencias relativas a la generación y
características de las áreas de cesión pública, reserva y/o afectaciones y
plusvalía. En todo caso, los desarrollos ubicados en suelo rural y de expansión
requerirá  de la orden de legalización”.
[6]
Folio 42, cuaderno de segunda instancia.
[7]
Esta doctrina ha sido reiterada en
las sentencias de la Corte Constitucional, T-225 de 1993, MP: Vladimiro Naranjo
Mesa, SU-544 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett, T-983 de 2001, MP: Álvaro
Tafur Galvis, entre otras.
[8]
Art. 83: las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas
deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas
las gestiones que aquéllos adelanten ante estas.
[9]Sentencia T-527 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
[10]
“Corte
Constitucional, Sentencia T-660 de 2000”.
[11]
En sentencia T-566 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, la Corte expresó: “(…) la aplicación del principio
de confianza legítima, presupone la existencia de expectativas serias y
fundadas, cuya estructuración debe corresponder a actuaciones precedentes de la
administración, que, a su vez, generen la convicción de estabilidad en el
estadio anterior. Sin embargo, de ello no se puede concluir la intangibilidad e
inmutabilidad de las relaciones jurídicas que originan expectativas para los
administrados. Por el contrario, la interpretación del principio estudiado,
debe efectuarse teniendo en cuenta que no se aplica a derechos adquiridos, sino
respecto de situaciones jurídicas modificables, sin perder de vista que su
alteración no puede suceder de forma abrupta e intempestiva, exigiéndose por
tanto, de la administración, la adopción de medidas para que el cambio ocurra
de la manera menos traumática para el afectado (…)”.
[12] Sentencia T-248 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[13]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[15]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[16]
T-495 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[17]
M.P. Carlos Gaviria Díaz. Esta postura fue igualmente reiterada en las
sentencias T-499 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, T-586 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-597 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[18]
Posición
planteada desde la sentencia T-406 de 1992.
[19]
Particularmente
las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999.
[20]
M.P. Fabio Morón Díaz
[21]
Sentencia T-021 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[22]
Sentencia T-1091 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[23]
Sentencia
T-016 del 22 de enero de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[24]
Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda.
[25]Al respecto, la Corte explicó lo
siguiente en la sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub: “La Corte Constitucional ha entendido que todos los derechos fundamentales, tanto los derechos civiles y políticos
como los derechos económicos, sociales y
culturales, implican obligaciones de carácter
negativo y positivo. A diferencia de lo que solía afirmar parte de la doctrina, para la Corte no es cierto que solamente los derechos económicos,
sociales y culturales tengan contenidos prestacionales;
los derechos civiles y políticos también requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la
creación de instituciones para hacerlos
efectivos”
[26] Ver sentencias T-079 de
31 de enero de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de 26 de agosto de 2005 M.P. Jaime Araújo Renteria, T-791 de 23 de agosto de 2004  M.P. Jaime Araújo Rentería y T-958 de
6 de septiembre de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[27]
La
mencionada observación establece elementos que asisten a la interpretación del artículo
51 constitucional. El parágrafo 7 de la observación contiene algunos aspectos
centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta de
interpretación de la disposición constitucional.
[28] Observación General N°
4. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
[29] Cuaderno de primera
instancia.
[30] Ibíd..
[31] Folio 47, cuaderno de
primera instancia.
[32] Folio 57, cuaderno de
primera instancia.
[33]
El contrato de consultoría en mención es anexado al expediente (folio 77,
cuaderno de primera instancia), y en lo que se refiere al análisis del sector
de El Edén, se expresa: “Analizada la UPZ, se observa que el desarrollo se
encuentra limitando con la UPZ 67 Lucero y localiza (sic) por fuera del área,
este pertenece al Área Rural del Distrito Capital exactamente vereda Quiba, la
cual no se encuentra reglamentada. En la actualidad el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, se encuentra adelantando la
contratación de los estudios de Unidad de Planeamiento Rural del Tunjuelito
donde se localiza este desarrollo, y una vez se cuente con dicha ficha se
procederá a evaluar el caso bajo dichas condiciones. Sin embargo analizado
dicha situación (sic) es una (sic) sector que no presenta ningún tipo de
condicionamiento que lo este (sic) afectando en la actualidad, este limita con
el Parque Illimani, Teniendo  (sic) en cuenta lo anterior, se deberá esperar
para su reconocimiento la aprobación del área.”
[34]
Particularmente lo estipulado por el artículo 99 de la Ley 388 de 1997, el cual señala: “Para adelantar obras de construcción, ampliación,
modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación de
terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere licencia expedida
por los municipios, los distritos especiales, el Distrito Capital, el
departamento especial de San Andrés y providencia o los curadores urbanos según
sea el caso”
[35] Folio 38, cuaderno de
primera instancia.
[36] Fechada el 25 de mayo de
2010.
[37]
Folio 55, cuaderno de primera instancia. Al respecto, cabe anotar que observado
el mapa que allí se menciona, el cual se encuentra a folio 56 ibídem, el área
comprende desde la carrera 27J hasta la 27F, y desde la calle 71PS hasta la calle 72CS.
[38] Por el
cual se asignan funciones para la ejecución del programa de reasentamiento de
familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable en Bogotá, Distrito
Capital y se dictan otras disposiciones.
[39]
Sentencia C-131 de 2004.
[40]
Respecto a los presupuestos del principio de confianza legítima, se pueden
consultar, entre otras, las siguientes sentencias : SU.360 de 1999, T-364 de 1999, SU.601 de 1999, T-706 de 1999, T-754 de 1999, T-961 de 2001, T-046 de 2002, T-660 de 2002, T-807 de 2003, T-034 de 2004, C-131 de 2004, T-483 de 2004, T-642 de 2004, T-1204 de 2004, T-892 de 2006 yT-021 de 2008.