C-780-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-780/03
LICENCIA DE CONDUCCION-Vigencia indefinida
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
LICENCIA DE CONDUCCION-Antecedentes legislativos
LICENCIA DE CONDUCCION-Sistema técnico de registro de conductores
y de infracciones
LICENCIA DE CONDUCCION-Renovación no desconoce la presunción de
buena fe
LEGISLADOR-Adopción de medidas para prevenir efectos contrarios
a derechos no vulnera el principio de buena fe
PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Interpretación no puede ser aislada del
resto de texto superior
DERECHO DE CIRCULACION-Objetivo central de la regulación
DERECHO DE CIRCULACION-Normas que lo integran tienen relación
directa con los derechos de terceros y con el interés público
DERECHO A LA CIRCULACION-Interés general implícito en la regulación
legal es fundamento constitucional
NORMA ACUSADA-No contraría principio de la buena fe
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para conocer de las demandas
de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta
OMISION LEGISLATIVA-Casos en que se presenta
CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia de pronunciamiento por
omisión legislativa absoluta
Referencia: expediente D-4465
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 17 (parcial) de la Ley 769 de 2002
Actor: Ariel de Jesús Cuspoca Ortiz
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D. C., diez (10) de septiembre de dos mil tres
(2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente
Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Ariel de Jesús Cuspoca Ortiz demandó
parcialmente el artículo 17 de la Ley 769 de 2002, por estimar que resulta
contrario a los artículos 83 y 209 de la Constitución Política.
II. NORMAS DEMANDADAS
El siguiente es el texto de la
norma, dentro del cual se destaca y subraya la parte parcialmente demandada:
“LEY 769
“del 6 de agosto de 2002
“por la cual se expide el Código Nacional de
Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.”
“Artículo 17. Otorgamiento. La Licencia de conducción será otorgada
por primera vez a quien cumpla con todos los requisitos descritos en el
artículo 19 de este código, por la entidad pública o privada autorizada para el
efecto por el organismo de tránsito en su respectiva jurisdicción.
“El formato de la licencia de conducción
será único nacional, para lo cual el Ministerio de Transporte establecerá la
ficha técnica para su elaboración y los mecanismos de control correspondientes.
“Las nuevas licencias de conducción
contendrán, como mínimo, los siguientes datos: nombre completo del conductor,
número del documento de identificación, huella, domicilio y dirección; fecha de
expedición y organismo que la expidió.
“Dentro de las características técnicas que
deben contener las licencias de conducción se incluirán, entre otros, un código
de barra bidimensional electrónico, magnético u óptico con datos del registro y
un holograma de seguridad. Las licencias de conducción que no cuenten con
estos elementos de seguridad deberán ser renovadas de acuerdo con la
programación que expida el Ministerio de Transporte al respecto.
“Las nuevas licencias de conducción deberán
permitir al organismo de tránsito confrontar la identidad del respectivo
titular de conformidad con las normas de la ley vigentes sobre la materia.
“En caso que el aspirante presente
certificado expedido por un Centro de Enseñanza Automovilística, la licencia de
conducción solamente podrá expedirse en el lugar donde tenga sede dicho centro
“o en su área metropolitana”.
III. LA DEMANDA
Afirma el demandante que la expresión que acusa
transgrede el artículo 83 de la Constitución Política, “en la medida en que se
presume que la mayoría de los colombianos que tienen Licencia de Conducción la
han adquirido de manera fraudulenta; es decir atribuyen la mala fe al ciudadano
cuando la Constitución dispone precisamente lo contrario”.
Sostiene también que la misma expresión quebranta el
artículo 209 superior, según el cual la función administrativa se desarrolla
con base en el principio de moralidad,  pues a su parecer resulta inmoral
solicitar una nueva licencia de conducción a la mayoría de los conductores, con
fundamento en que una minoría tiene la posibilidad de falsificar las licencias
actuales.  Agrega que también se desconoce el principio de eficacia de la
función administrativa, puesto que el artículo 22 de la misma Ley 769 de 2002
dispone que las licencias para conducir vehículos tienen vigencia indefinida,
lo cual resulta contradictorio con lo que dispone el artículo que acusa, el
cual ordena la renovación o refrendación de las mismas.
Finalmente, afirma que se desconoce quién va a asumir
los costos de esta renovación de las licencias de conducción, por lo cual
estima que, en caso de que la norma acusada llegue a ser declarada exequible,
la constitucionalidad se condicione a que sea el Estado quien pague estos
costos.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Transporte
En su condición de Ministro de
Transporte, intervino dentro del proceso el doctor Andrés Uriel Gallego Henao,
quien estima que las expresión acusada del artículo 17 de la Ley 769 de 2002
debe ser declarada exequible. En sustento de su posición adujo las siguientes
razones:
Conforme lo señala el artículo 24 de la Constitución y
lo reitera la misma Ley acusada, todo colombiano tienen derecho a circular
libremente por el territorio nacional, “pero está sujeto a la intervención y
reglamentación de las autoridades para la garantía de la seguridad y comodidad
de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados
físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección
del uso común del especio público”. El Código de Tránsito Terrestre se inspira
en varios principios rectores, que pretenden conseguir los objetivos
anteriormente señalados, principios dentro de los cuales se encuentran los de seguridad
de los usuarios, y plena identificación.
Dentro de este orden de ideas, el artículo acusado
busca que todas las licencias de conducción cuenten con una información básica
y unos elementos mínimos de seguridad en su elaboración, que permitan a las
autoridades tener certeza absoluta respecto de la identidad de quien los porta
e impedir que el documento sea susceptible de ser falsificado, en detrimento de
la fe pública, de la seguridad de los usuarios y de la ciudadanía en general,
teniéndose en cuenta que la conducción de vehículos automotores ha sido
considerada siempre como una actividad riesgosa.
Agrega que en la actualidad, debido a que las
licencias de conducción no cuentan con elementos mínimos de seguridad, “existen
habilitadas para conducir con apariencia de legalidad, personas que no cumplen
con las mínimas conducciones de idoneidad, de responsabilidad y/o que las han
obtenido por medios fraudulentos”. Razón esta que hace necesario que el Estado
establezca las nuevas condiciones mínimas de las licencias y que exija que en
un término prudencial todo conductor posea “un nuevo documento, acorde con las
especificaciones técnicas y de seguridad que impone el siglo XXI”.
Sin embargo, aclara que la necesidad del cambio en las
licencias va mucho más allá de la necesidad de prevenir el fraude descrito,
pues los nuevos documentos permitirán a las autoridades tener la información
necesaria que permita la total identificación del conductor y eventualmente de
sus antecedentes como tal.
En cuanto a la presunta vulneración del artículo 209
de la Constitución que devendría del hecho de que el artículo 22 de la Ley se
refiere a la vigencia indefinida de las licencias, al paso que el 17 ordena
renovarlas, el señor Ministro aclara que la primera norma, posterior por su
ubicación a la que fue demandada, se refiere a la vigencia indefinida de las
nuevas licencias de conducción “en otras palabras las expedidas con
posterioridad a que el Ministerio de Transporte reglamente mediante resolución
las nuevas características que deberán contener de conformidad con la ley”. La
obligación de renovar, por lo tanto, cobija solamente a las antiguas licencias,
esto es, “las expedidas con anterioridad a la nueva reglamentación”.
En lo relativo al costo de la Licencia, “el Ministro
es conciente de que el cambio implicará un desembolso para todos los usuarios,
que será más que retribuido con las bondades de la nueva licencia, entre las
que se encuentra que para el caso de vehículos particulares, su vigencias será
indefinida.” Además afirma que “el progreso impone a los ciudadanos unas cargas
razonables”.
Por todo lo expuesto solicita declarar la
exequibilidad total del artículo 17 de la Ley 769 de 2003, Código Nacional de
Tránsito Terrestre”.
2. Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia.
En representación del Ministerio de la referencia
intervino dentro del proceso la ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, para
defender la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada.
En relación con el cargo esgrimido por el demandante
relativo a la vulneración del principio de buena fe recogido en el artículo 83
de la Constitución, la interviniente afirma que el mismo carece de fundamento
jurídico si se tiene en cuenta el sentido esencial del mencionado precepto
superior, el cual no excluye la normatividad que pretenda dar eficacia al
principio de seguridad jurídica y proteger los derechos de terceros.
Tampoco estima el Ministerio que el cargo relativo la
vulneración del artículo 209 de la Carta deba ser estimado, por cuanto la intención
del legislador al señalar requisitos para las licencias de conducción, “es de
carácter proteccionista”, lo cual excluye que la norma sea contraria a los
principios que gobiernan el ejercicio de la función administrativa.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya
Villazón, solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para decidir
sobre el contenido normativo demandado, por ausencia de concepto de violación
constitucional. En subsidio de esta petición, solicita a la Corte declarar la
exequibilidad del artículo 17 de la Ley 796 de 2002.
A juicio del Ministerio Público, los cargos esgrimidos
contra las expresiones acusadas del artículo 17 del Código Nacional de Tránsito
Terrestre “no tienen fundamento real ni posible, -ni por vía de
interpretación-, en el contenido concreto de la disposición cuya
inconstitucionalidad se solicita”. Al parecer de la vista fiscal, la orden de
renovación de las licencias en ningún momento se fundamenta en la falsedad de
las licencias anteriores, sino en la necesidad de adaptarlas a las nuevas
condiciones de seguridad que debe contener el formato único nacional de
licencias de conducción. También se equivoca el demandante cuando afirma que la
norma resulta inmoral, basando su acusación en que la orden de renovación se
imparte a una mayoría con fundamento en que una minoría puede falsificar el
documento, pues esta acusación, al igual que la anterior, se soporta en la
motivación que subjetivamente considera el demandante que dio lugar a la
expedición de la norma, “más no en su contenido o posibles interpretaciones
razonables que esta pueda tener.” Finalmente, el señor Procurador sostiene que
el cargo relativo a la vulneración del principio de eficacia de la función
administrativa no está presentado de manera razonable y coherente, pues no
señala el actor, ni se puede deducir de la demanda, de qué manera la adopción
de un formato de licencias de conducción único nacional, que cumpla con
determinados requisitos de información y seguridad, pueda vulnerar el
mencionado principio. Con base en setas consideraciones el Ministerio Público
solicita a la Corte inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo.
No obstante lo anterior, la vista fiscal estima que si
la Corte opta por proferir un fallo de fondo, el mismo debe declarar la
exequibilidad del aparte normativo acusado. Para defender esta posición,
sostiene que la renovación de las licencias de conducción se impone como
consecuencia de la adopción de un formato de licencia de conducción único
nacional, que cuenta con ciertas características técnicas de seguridad,  y no
porque el legislador haya pensado que las licencias de conducción anteriores
sean fraudulentas. Además, sostiene que no todas las licencias de conducción
deben ser renovadas, “sino exclusivamente aquellas que no tengan los elementos
de seguridad que ahora se exigen”, lo cual contribuye a confirmar que la razón
de ser de la norma no es la presunción relativa a la falsedad generalizada de
las licencias anteriores.  Estos argumentos, a su parecer, son suficientes para
justificar la constitucionalidad del aparte normativo demandado.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. Competencia.
1. La Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre la demanda objeto de revisión, con fundamento en lo
dispuesto por el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.
B. El problema jurídico que plantea la presente
demanda; ineptitud sustancial parcial de la misma.
2. Conforme a lo aducido en la demanda,
la orden contenida en la parte acusada del artículo 17 de la Ley 769 de 2003,
según la cual deben ser renovadas las licencias de conducción que no cuenten
con un código de barra bidimensional electrónico, magnético u óptico con datos
del registro y un holograma de seguridad, resulta contraria al principio
general de buena fe y al de moralidad de la función administrativa, por
fundarse en la consideración de que las licencias que carecen de estos
requisitos son falsas. Además, dicha orden irrespeta el principio de eficacia
de la función pública, pues no se entiende cómo la ley en el artículo 17
acusado ordena la renovación de las licencias de conducción, al paso que el en
artículo 22 establece su vigencia indefinida.
A juicio de la vista fiscal, no es cierto que el
legislador haya dado la orden de renovación por estimar que las licencias
anteriores son falsas, ni esto puede deducirse del tenor literal de la
disposición. Por ello la Corte debería inhibirse para proferir un fallo de
fondo, o subsidiariamente declarar la exequibilidad del aparte acusado, ya que
el cargo se esgrime a partir de una consideración errada. Sin embargo, el señor
Ministro de Justicia sostiene que en la actualidad existe un alto porcentaje de
licencias obtenidas por medios fraudulentos, afirmación que introduce una duda
a cerca de la razón por la cual se profirió la orden de renovación,
incertidumbre que impide a la Corte proceder en la forma que sugiere la vista
fiscal, esto es proferir un fallo inhibitorio por estimar que es falso que la
orden de renovación se haya impartido sobre la base de la falsedad de las
licencias vigentes a la expedición de la ley, o de gran parte de las mismas.
Así, la Corte debe tratar de indagar cuál fue la intención legislativa
subyacente en la norma acusada y, de constatar que ella sí estuvo relacionada
con la necesidad de conjurar el fenómeno social de fraude en la expedición de
licencias de conducción, estudiar si ello en sí mismo implica una vulneración
del principio de buena fe a que se refiere el artículo 83 de la Carta.
3. En cuanto a la acusación esgrimida por presunta
vulneración del principio de eficacia de la función administrativa a que se
refiere al artículo 209 de la Constitución, la Corte desde ahora acoge el
concepto fiscal, en cuanto señala que la acusación no se encuentra debidamente
fundamentada. En efecto, al parecer del actor el desconocimiento del aludido
principio derivaría del hecho de que el artículo 22 de la Ley 769 de 2002, no
acusado, establece que las licencias de conducción para vehículos particulares
tendrán una vigencia indefinida, por lo cual encuentra inexplicable e
innecesario que en el artículo 17, que parcialmente acusa, se ordene su
renovación. Empero, a juicio de la Corte resulta evidente que el artículo 22 se
refiere a la vigencia indefinida de las nuevas licencias expedidas de
conformidad con la orden de renovación impartida en el artículo 17, las cuales
contarán con ciertos dispositivos técnicos de seguridad, y no de las antiguas
licencias que son las que esta última norma ordena renovar, justamente por
carecer de tales adelantos técnicos. En tal virtud, el cargo de
inconstitucionalidad esgrimido en contra del artículo 17 se estructura a partir
de un alcance jurídico que el artículo 22 no tiene, y que la interpretación
lógica y armónica de las dos normas lleva prima facie a descartar.
Así las cosas, en lo que se refiere a este cargo de
inexequibilidad, la demanda resulta sustancialmente inepta. En efecto, la Corte
ha sostenido que cuando la acusación de inconstitucionalidad se formula
sobre la base de un contenido normativo que no es posible deducir de la lectura
de una disposición, se presenta una ineptitud sustancial en la formulación del
cargo, defecto que conduce al rechazo de la demanda o a un fallo inhibitorio.
La siguiente cita de la jurisprudencia constitucional
es ilustrativa de la imposibilidad en que se encuentra el fallador para
proferir una sentencia de mérito cuando, por los defectos señalados, el cargo
no ha sido correctamente formulado:
“Considera la Corte que el juicio de
constitucionalidad requiere de una debida y cabal interpretación tanto de la
preceptiva constitucional concernida como de la norma que con ella se
confronta.
“El intérprete -y, por supuesto, ello es
aplicable al juez constitucional- no puede hacer decir a las normas lo que no
dicen, menos todavía si ello conduce a la declaración de inconstitucionalidad
del precepto, pues, guardadas proporciones, ello sería tan grave como condenar
a una persona por un delito en el cual no incurrió, debido a una errónea
identificación de la conducta real del sujeto con el tipo penal
correspondiente.
“Por
otra parte, las normas de la ley deben ser interpretadas y aplicadas del modo
que mejor convenga a los mandatos constitucionales.”[1]
Por lo anterior, el cargo aducido por desconocimiento
del principio de eficacia de la función pública a que se refiere el canon 209
de la Constitución, no será estudiado en la presente ocasión.
C. Examen del cargo de inconstitucionalidad esgrimido
por violación al principio de buena fe.
4. Según se ha dicho, el
demandante estima que el artículo 17 de la Ley 769 de 2002 desconoce el artículo
83 superior relativo al principio general de buena fe, cuando ordena que las
licencias de conducción que no cuenten con un código de barra bidimensional
electrónico, magnético u óptico con datos del registro y un holograma de
seguridad deberán ser renovadas de acuerdo con la programación que expida el
Ministerio de Transporte al respecto. Lo anterior por cuanto dicha orden se
impartiría con fundamento en la estimación de que las licencias que no cuentan
con tales requisitos técnicos son falsas.
Al tratar de descubrir cuál fue la intención que llevó
al Congreso a expedir la orden de renovación de las licencias de conducción a
fin de que las nuevas cuenten con los requisitos técnicos señalados, no se
encuentra en los antecedentes legislativos de la Ley 769 una referencia expresa
a que la necesidad de renovación se motive en la existencia actual de un amplio
número de licencias falsas, o presuntamente falsas. En cambio, se hacen breves
alusiones a la necesidad de contar con un nuevo registro único nacional de
conductores y de infracciones cometidas por los mismos. Al respecto, en la
exposición de motivos al proyecto de ley número 001 de 2002 Cámara, se indica
lo siguiente: “Se dictan normas para hacer aplicable el registro nacional de
conductores, una gran base de datos donde se consigne información sobre todas
las licencias expedidas en el país, y sobre los infractores a las norma de
tránsito”[2]
En similar sentido, en la exposición de motivos al proyecto de ley 010 de
2000 - Cámara, que fue acumulado con el anterior, se dice que en él “se han
propuesto mecanismos para que los infractores no solamente sean castigados, sino
para que se corrijan las faltas cometidas, basados en educación y prevención,
actualizando los sistemas utilizados por las autoridades competentes para
conocer cada infracción.”[3]
Todo lo anterior indica a la Corte que la intención del legislador fue crear un
sistema técnico de registro de conductores y de infracciones que permitiera a
las autoridades regular con mayor eficacia el otorgamiento de licencias y hacer
efectivo el cumplimiento de las sanciones, para lo cual los requisitos técnicos
incorporados en las nuevas licencias, consistentes en “un código de barra
bidimensional electrónico, magnético u óptico con datos del registro y un
holograma de seguridad”, resultan ser necesarios.
5. Ahora bien, independientemente de lo que revela el
estudio de los antecedentes legislativos de la Ley 769 de 2003 en lo referente
a los motivos que condujeron a ordenar la renovación de las licencias de
conducción que no cuenten con los requisitos técnicos de un código de barra
bidimensional electrónico, magnético u óptico con datos del registro y un
holograma de seguridad, dentro del expediente la intervención del propio
Ministro del Interior señala que el artículo acusado busca que todas las
licencias de conducción cuenten con una información básica y unos elementos
mínimos de seguridad en su elaboración, que permitan a las autoridades tener
certeza absoluta respecto de la identidad de quien los porta e impedir que el
documento sea susceptible de ser falsificado. No obstante, agrega que en la
actualidad, debido a que las licencias de conducción no cuentan con elementos
mínimos de seguridad, “existen habilitadas para conducir con apariencia de
legalidad, personas que no cumplen con las mínimas conducciones de idoneidad,
de responsabilidad y/o que las han obtenido por medios fraudulentos”,
y que esta es la razón por la cual se hace necesario ordenar la renovación de
aquellas licencias de conducción que no cuentan con las especificaciones
técnicas de seguridad mencionadas.
Así las cosas, conforme a esta última afirmación del
señor Ministro, resulta ser que al demandante le asiste razón cuando afirma que
la orden de renovación se expidió con fundamento, entre otras cosas, en la
consideración de que las licencias actuales que no cuentan con tales
dispositivos de seguridad son falsas  o pueden serlo en una alta proporción. Se
pregunta entonces la Corte si ello hace que dicha orden de renovación contenida
en la parte acusada del artículo 17 de la Ley 769 de 2003 resulte
inconstitucional, por desconocimiento de la presunción general de buena fe a
que se refiere al artículo 83 superior, y estima que la respuesta a este
cuestionamiento debe ser negativa, pues el verdadero alcance de la presunción
de buena fe no excluye el que el legislador prevea la posibilidad de que se den
ciertos comportamientos contrarios a derecho y adopte medidas para prevenir sus
efectos, ni que señale de manera general requisitos para el ejercicio de
ciertas actividades. Sobre este particular la Corte ha vertido una
jurisprudencia consolidada, parte de la cual pasa a reseñarse:
-En la sentencia C-490 de 2000, al estudiar los
artículos 327 y 513 del Código de Procedimiento Civil, referentes a la adopción
de medidas cautelares dentro del proceso ejecutivo, acusadas de desconocer la
presunción general de buena fe, la Corte dijo:
“La práctica de las medidas cautelares
antes de la notificación del auto que las decreta tiene una razón obvia, y es
evitar que el demandado, al conocer que un embargo o un secuestro fueron
ordenados, pueda intentar insolventarse a fin de eludir el cumplimiento de la
sentencia. Por ende, esa regulación persigue un propósito constitucionalmente
relevante, como es asegurar la efectividad de la sentencia, sin que pueda
aducirse que de esa manera las expresiones acusadas desconocen el principio
constitucional de la buena fe, al suponer que el demandado podría intentar
sustraerse a las consecuencias de un fallo adverso.  En efecto, el principio
constitucional de la buena fe no implica que las autoridades deban regular los
asuntos suponiendo que las personas se portan siempre bondadosamente y cumplen
voluntariamente con todas sus obligaciones pues, como dicen los autores de El
Federalista, “si los hombres fueran
ángeles, no sería necesario ningún gobierno”[4], ni habría
necesidad de regulaciones jurídicas, ni de ordenamientos coactivos, pues todas
las personas vivirían en perfecta armonía. Los ordenamientos jurídicos existen
en gran medida como un reconocimientos de las imperfecciones del ser humano,
que hace necesaria la imposición coactiva de ciertos comportamientos y del
cumplimientos de determinadas obligaciones, precisamente porque es razonable
pensar que algunas personas estarían dispuestas a no acatar esas pautas
normativas. Por ende, mal puede considerarse que desconoce el principio de
buena fe la expresión acusada, simplemente porque el legislador establece
mecanismos para evitar que el demandado intente insolventarse para eludir una
condena en su contra. Esos comportamientos ocurren en la práctica, por lo cual
bien puede la ley prevenirlos, sin que por tal razón desconozca la buena fe.
Argumentar que ese tipo de reglas atenta contra el principio de buena fe
llevaría a concluir que todo el código penal viola la Constitución porque la
ley presume que los ciudadanos pueden cometer delitos.”[5] (Negrillas fuera del
original)
- En la Sentencia C- 412 de 2001,[6] al estudiar la
constitucionalidad del artículo 259 del Código de Procedimiento Civil, en el
aparte que ordena que en los documento otorgados en el extranjero que hayan
sido autenticados por cónsul o agente diplomático colombiano, la firma del
mismo debe ser abonada por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia,
obligación esta última que el demandante consideraba contraria a la presunción
general de buena fe, la Corte señaló:
“La Corte Constitucional ha sostenido, con
apoyo en el artículo 83 de la Carta, que, en virtud del principio cardinal en
éste plasmado, se presume la buena fe de las personas en todas las actuaciones
que adelanten ante las autoridades, ya para el cumplimiento de sus deberes o
para el ejercicio de sus obligaciones[7].
“En concordancia con esa regla, el artículo
84 de la Constitución dispone que, cuando un derecho o una actividad hayan sido
reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer
ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.
“De todo ello se deduce que, mientras en
los mandatos superiores en referencia se introduce un claro límite a las
autoridades administrativas, judiciales y de control para agregar requisitos no
previstos en la ley, ésta goza de expresa autorización constitucional para
preverlos, cuando reglamenta de manera general derechos o actividades. Al
estipular requisitos el legislador no viola el principio de la buena fe, pues
no presume nada en contra de ella; no parte del supuesto de la mala fe del
gobernado; simplemente se limita a cumplir su función de salvaguarda del
interés general y de ordenamiento mínimo en lo que respecta al servicio público
y al funcionamiento de los entes estatales.” (Negrillas fuera del original)
De otro lado, la jurisprudencia constitucional también
ha puesto de presente que el principio a que se refiere el artículo 83 de la
Carta no puede ser interpretado aisladamente del resto del texto superior, para
darle un alcance absoluto que impida a las autoridades exigir requisitos para
el ejercicio de actividades, garantías del cumplimiento de deberes, o pruebas
de hechos con relevancia jurídica, cuando tales requisitos, garantías o pruebas
se exigen en defensa del interés general. Es este sentido ha dicho:
“Esta Corte ha
sido enfática en señalar que, el principio de la buena fe no  equivale a una
barrera infranqueable que pueda aducirse para impedir la eficaz protección del
interés público y de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a
la integridad del patrimonio público, pues, como también lo ha puesto de
presente, la protección del interés general y del bien común, que son también
postulados fundamentales en el Estado Social de Derecho, imponen al mencionado
principio límites y condicionamientos que son constitucionalmente válidos.
“En efecto, desde su Sentencia T-460 de
1992, de la que fue ponente el H. M.  José Gregorio Hernández Galindo, la Corte
puso de presente que,  so pretexto de la vigencia de este principio, no puede
hacerse nugatorio el deber de sancionar  los actos contrarios a la Constitución
y a la Ley.
“Dijo entonces la Corporación:
“...
... el mencionado principio también tiene
sus límites y condicionamientos, derivados de otro postulado fundamental como
es el de la prevalencia del interés común.  En modo alguno puede pensarse que
el principio de la buena fe se levante como barrera infranqueable que impida a las
autoridades el cumplimiento de su función, pues, mientras la ley las faculte
para hacerlo, pueden y deben exigir los requisitos en ella indicados para
determinados fines...”
6. En el presente caso, el aparte acusado del artículo
17 de la Ley 769 de 2002 obliga a renovar las licencias de conducción que no
cuenten con ciertos requisitos técnicos, y lo hace no sólo por que se haya
estimado que en la actualidad un amplio margen de las licencias que detentan
los conductores son falsas, sino también porque el Estado debe asegurarse que
quienes conducen automotores sean personas capacitadas para ello, pues en el
ejercicio de esta actividad, que tradicionalmente el Derecho ha considerado
como “peligrosa”, se ven implicados caros intereses públicos como lo son la protección
general de la vida y la integridad física de la ciudadanía expuesta al riesgo
correspondiente. Dentro de este contexto, los dispositivos tecnológicos
incorporados en las nuevas licencias, que permiten la plena identificación del
conductor y el conocimiento de sus antecedentes como tal, constituyen una
garantía para las autoridades y para el público en general, de que quienes
conducen vehículos automotores son realmente las personas a quienes el Estado
ha concedido autorización para ello, por haber verificado su idoneidad para el
desempeño de la actividad. Estimar que la presunción general de buena fe impide
de manera general la imposición de los nuevos requisitos señalados, que gracias
a los avances tecnológicos permiten al Estado ejercer un mejor control sobre la
identidad e idoneidad de los conductores, es olvidar que también la
Constitución obliga a las autoridades a garantizar de la mejor manera la vida
de los ciudadanos y que el interés general prima sobre el particular. Este
interés general de regular el derecho de circulación con miras a proteger la
seguridad de los ciudadanos, explícito en la Ley 769 de 2002, ya había sido
destacado por esta Corporación :
“El legislador adoptó el Código Nacional de
Tránsito Terrestre con el fin de regular la circulación de los peatones,
usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito
y vehículos por las vías públicas y ciertas vías privadas (Art. 1º Ley 769/02).
“El objetivo central de dicha regulación es
el de garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de
los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, así como la
preservación de un ambiente sano con la protección del uso común del espacio
público. En este sentido, es evidente que las normas que lo integran tienen
relación directa con los derechos de los terceros y con el interés público,
pues éstos son los conceptos que principalmente se ven involucrados en la
ecuación vía – persona - vehículo.
“Es claro que
si no existiera una regulación adecuada de la circulación de personas y
vehículos sobre las vías públicas, los derechos de los particulares, así como
el interés colectivo, se verían gravemente afectados: la descoordinación de las
fuerzas físicas que actúan en el escenario del tránsito vehicular y peatonal
provocaría la accidentalidad constante de sus elementos y el medio ambiente no
resistiría la ausencia de una normatividad que reglamentare la emisión de gases
tóxicos por parte de los automotores, para poner sólo los ejemplos más
evidentes. Fines tan esenciales al Estado como la prosperidad general y la
convivencia pacífica (Art. 2º C.P.) serían irrealizables si no se impusieran
normas de conducta claras y precisas para el ejercicio del derecho de
circulación.”[8]
Así pues, la satisfacción del interés general
implícito en la regulación legal del derecho a la libre circulación, expedida
con miras a garantizar la seguridad de los ciudadanos, es fundamento constitucional
suficiente para exigir requisitos que, como el que se establece en la norma
acusada, pretenden asegurar que quien conduce un vehículo automotor esté
realmente capacitado para ello. Por todo lo anterior, la Corte desestima el
cargo de inconstitucionalidad relativo al desconocimiento del artículo 83 de la
Constitución Política.
7. Un último asunto debe ser examinado por la Corte, y
es el relativo a la petición que formula el demandante, quien afirma que se
desconoce quién va a asumir los costos de esta renovación de las licencias de
conducción, por lo cual estima que, en caso de que la norma acusada llegue a
ser declarada exequible, la constitucionalidad debe condicionarse a que sea el
Estado quien pague estos costos.
A juicio de la Corte, para acceder a la anterior
solicitud sería necesario adelantar un examen de constitucionalidad sobre un
contenido normativo que el aparte acusado no tiene, y que es el referente a
quién asumirá los costos de la renovación de las licencias, costos que de ser
trasladados a los particulares responderían al concepto jurídico de tasa. En
efecto las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de
los particulares por los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su
actividad.[9]
En este caso, la prestación pecuniaria pretendería remunerar el servicio de
expedición de la nueva licencia de conducción.
Si bien el ministro de Transporte, al intervenir
personalmente dentro del presente proceso, afirmó que era  “conciente de que el
cambio implicará un desembolso para todos los usuarios, que será más que
retribuido con las bondades de la nueva licencia, entre las que se encuentra
que para el caso de vehículos particulares, su vigencia será indefinida”,
agregando también al respecto que “el progreso impone a los ciudadanos unas
cargas razonables”, lo cierto es que la norma acusada guarda silencio respecto
de la creación legal de la tasa llamada a compensar el costo de renovación de
las licencias,  y que tampoco se encuentra en el resto de la Ley una
disposición que regule la materia.  De esta manera, a pesar de lo dicho por el
Ministro, actualmente no se encuentra legalmente definido que sean los
conductores quienes deban soportar el costo de tal renovación. Obviamente, sin
un señalamiento expreso hecho en el texto de una ley, que indique que los
costos de expedición de las nuevas licencias serán trasladados total o
parcialmente a los conductores, debe entenderse que no serán de su cargo, pues
al tenor de lo dispuesto por el artículo 338 superior sólo el Congreso, las
asambleas y los concejos pueden decretar tasas, concepto al que, como se dijo,
correspondería el pago que los particulares se vieran obligados a hacer para
renovar la licencia de conducción a fin de ajustarla a los nuevos
requerimientos técnicos.
Cabría empero preguntarse, si el silencio del
legislador en cuánto a quién asumirá los costos de la renovación de las
licencias de conducción origina una institucionalidad por omisión legislativa
que la Corte deba declarar.
La jurisprudencia ha clasificado las omisiones
legislativas en absolutas y relativas y ha señalado que un cargo fundado en una
omisión absoluta plantea una ausencia total de regulación. En este caso, ha
considerado que como la omisión se deriva de la completa inactividad del
legislador, “la Corte carece de referente normativo para hacer la
confrontación con la Carta”[10],
lo que le impide llevar a cabo el examen de constitucionalidad; en efecto, por
definición este es un juicio comparativo entre una norma legal y otra
constitucional. No existiendo norma legal, faltaría uno de los extremos
normativos de comparación. Por ello la jurisprudencia ha dicho que la acción de
inconstitucionalidad “si bien permite realizar un control más o menos
extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el
legislador genéricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales”[11]. Esta es la
razón por la cual la Corte no tiene competencia para “conocer de demandas de
inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta”.[12]
La jurisprudencia también ha señalado que las
omisiones legislativas se producen en los siguientes casos:
“- Cuando no produce ningún precepto
encaminado a ejecutar el deber concreto que le ha impuesto la Constitución;
“- Cuando en cumplimiento del deber
impuesto por la Constitución, favorece a ciertos grupos, perjudicando a otros;
“- Cuando en desarrollo de ese mismo deber,
el legislador en forma expresa o tácita, excluye a un grupo de ciudadanos de
los beneficios que otorga al resto.
“A
esta clasificación propuesta cabe agregar otra instancia: cuando el legislador
al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente
que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con
ella. v.gr.: si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de
defensa. [13]
El primero de los casos anteriores corresponde a la
omisión legislativa absoluta. Los demás configuran formas de omisión
legislativa relativa, en donde cabe el pronunciamiento de la Corte por cuanto
la norma, por incompleta, desconoce el derecho a la igualdad o la garantía del
debido proceso o de otro derecho fundamental.
En el presente caso, a juicio de la Corte se está en
presencia de una ausencia total de regulación, configurativa de una omisión
legislativa absoluta. Simplemente el legislador ha guardado silencio respecto
de quién va a asumir los costos de expedición de las nuevas licencias de
conducción. Observa también que ningún precepto superior obliga al legislador a
señalar en el mismo texto de la ley que impone el deber de renovar las
licencias de conducción, quién asumirá los costos correspondientes. No
obstante, como se dijo anteriormente, mientras no se defina legalmente que
dicho costo será de los conductores, quienes lo asumirán mediante el pago de
una tasa, no es posible al Estado hacer el cobro correspondiente.
Además, la Corte quiere hacer ver que al guardar
silencio sobre el asunto, el legislador no ha dispensado un trato
discriminatorio respecto de ninguna clase de conductores, no ha favorecido a
ningún grupo respecto de otro que por ello pueda considerarse perjudicado, ni
ha omitido ningún ingrediente normativo que impida a los destinatarios de la norma
ejercer sus derechos fundamentales.
Finalmente, debe destacarse que si bien la Nación y
las entidades territoriales están facultadas por las normas superiores para
establecer tasas por los servicios que prestan, no están constitucionalmente
obligadas a ello, como lo señaló esta Corporación en la Sentencia C-511 de 1999[14] en donde vertió los
siguientes conceptos:
“No ofrece duda alguna que la Nación y las
entidades territoriales, gozan de la potestad para establecer, a través de
sus órganos de representación popular, tasas a cargo de los usuarios por la
prestación de servicios públicos, y específicamente los domiciliarios, e
inclusive para subsidiar a los usuarios de éstos últimos, (arts. 338 y 368). En
consecuencia, es posible no exigir el pago del costo por los servicios que el
Estado presta a los usuarios de un servicio público...”[15] (Negrillas fuera del
original.)
En tal virtud, el vacío legislativo que se presenta no
origina un vicio de inconstitucionalidad.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE la expresión “Las
licencias de conducción que no cuenten con estos elementos de seguridad deberán
ser renovadas de acuerdo con la programación que expida el Ministerio de
Transporte al respecto” contenida en el artículo 17 de la Ley 769 de 2002.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General
Aclaración de voto a la Sentencia C-780/03
LICENCIA DE CONDUCCION-Sentencia deja abierta la posibilidad que
el legislador pueda ordenar la renovación y cobrársela a los usuarios
(Aclaración de voto)
LICENCIA DE CONDUCCIÓN-Posibilidad de cobrar a los usuarios por
renovación contraría el principio de la buena fe o el postulado de confianza
legitima (Aclaración de voto)
LICENCIA DE CONDUCCION-Mientras se encuentre vigente el
particular no está obligado a renovarla/LICENCIA DE CONDUCCION-Si el
Estado obliga a renovarla debe asumir los costos (Aclaración de voto)
Ref.: Expediente D-4465
Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy
Cabra.
Muy respetuosamente me permito aclarar mi voto en
relación con lo señalado en las páginas 13 y 14 de la sentencia, que establece
que “mientras no se defina legalmente que el costo de renovación de la licencia
de conducción estará a cargo de los conductores, no es posible al Estado hacer
el cobro correspondiente”.
La sentencia
deja abierta la posibilidad de que el legislador pueda ordenar la renovación de
la licencia y cobrársela a los usuarios.
A mi juicio, esa probabilidad que deja
la sentencia contraría el artículo 83 de la Constitución que consagra el
principio de la buena fe, o cuando menos el postulado de la confianza
legítima.  Si un particular obtiene una licencia ajustada a la ley y ésta se
encuentra vigente, no está obligado a renovarla hasta tanto no venza su
vigencia.  Si el Estado declara caduca esa licencia u obliga a renovarla, debe
asumir los costos de la renovación y no puede dejar sin efecto la anterior u
obligar a renovarla y gravar al particular con su pago.
El problema del costo de renovación de licencias,
permisos o autorizaciones, no es indiferente para el usuario y si el Estado
obliga a renovarla antes de su vencimiento debe asumir los costos de renovación
y no gravar al particular, pues de hacerlo, viola el artículo 83 de la
Constitución y el postulado de la confianza legítima.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
Sentencia C-371 de 1994. M.P José Gregorio Hernández Galindo
[2]Gustavo
López Cotes. Exposición de motivos al proyecto de Ley 001 de 2000 Cámara.
Gaceta del congreso Número 289 de 2000, Pág. 19.
[3]
Varios autores. Exposición de motivos al proyecto de ley 010 de 2000 Cámara,
Gaceta del Congreso Número 301 del martes 1° de agosto de 2000, Pág., 20.
[4] Madison,
Hamilton y Jay. El Federalista, No LI
[5]
M.P Alejandro Martínez Caballero.
[6] M.P Jaime Córdoba Triviño
[7]
Ver sentencias C-540 del 23 de noviembre de 1995, C-023 del 11 de febrero de
1998 (M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía) y C-963 del 1 de diciembre de 1999 (M.P.:
Dr. Carlos Gaviria Díaz).
[8]
Sentencia C-355 de 2003, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.
[9]
Cf., entre otras, la Sentencia C- 1179 de 2001, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[10]
Sentencia C-528 de 2003.
[11] Sentencia C-543 de 1996. Cfr. también,
las Sentencias C-073 de 1996 y C-540 de 1997.
[12]
Ibídem
[13]
Sentencia C-543 de 1996, M.P Carlos Gaviria Díaz.
[14]
M.P Antonio Barrera Carbonell.
[15]
En esa oportunidad se estudiaba la constitucionalidad de la norma que permitía
que el Registrador Nacional del Estado Civil periódicamente señalara el valor
de las  renovaciones de las cédulas de ciudadanía. La Corte estimó que
era inconstitucional que ese costo se podía trasladara al ciudadano.