T-241-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-241/93
ACCION DE TUTELA-Juramento/COMPETENCIA A PREVENCION EN
TUTELA
La obligación
impuesta al accionante sobre prestación de juramento en el señalado sentido se
endereza también a impedir la concurrencia de fallos eventualmente distintos o
contradictorios en torno al mismo caso, para lo cual la propia norma legal
ordena que la competencia para conocer de las acciones de tutela se radique
"...a prevención..." en los jueces o tribunales con
jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que motivaron
la presentación de la solicitud. Ello significa que, definido el juez o
tribunal al que corresponde decidir, excluye a los demás en la definición del
asunto, sin perjuicio de la segunda instancia, también predeterminada por el
legislador pues debe tramitarse ante el superior jerárquico correspondiente.
ACCION DE TUTELA-Titularidad/PERSONA JURIDICA/ACCION DE
TUTELA-Ejercicio Colectivo
Una persona
jurídica puede actuar invocando el amparo a nombre suyo, si demanda protección
para sus propios derechos, o a nombre de otro u otros, bien sea por la vía de
la representación, de la agencia oficiosa, o a nombre de sus integrantes, como
acontece en el caso de los sindicatos o las asociaciones.
DERECHO DE
PETICION-Pronta Resolución
No se debe
confundir el derecho de petición -cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad
de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución- con el contenido de
lo que se pide, es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o
la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la
actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en
tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en
juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya
defensa existen las vías judiciales contempladas en el C.C.A. y, por tanto,
respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del perjuicio
irremediable.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO/ACTO FICTO/PENSION DE JUBILACION-Reconocimiento
No es admisible
la tesis según la cual el silencio administrativo negativo constituye un medio
de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente la acción de
tutela. El silencio administrativo es un presupuesto para someter a la
jurisdicción la contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso
objeto de la acción contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del
derecho de petición en los términos del artículo 86 de la Carta. Aunque haya
operado el silencio administrativo negativo, que permitió a los interesados
demandar ante la jurisdicción Contencioso Administrativo los actos fictos o
presuntos, es claro que se vulneró y se sigue vulnerando -en tanto la Caja se
abstenga de resolver- el derecho fundamental de petición garantizado a toda
persona, natural o jurídica.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-9553
Acción de tutela
instaurada por ASOCIACION DE PENSIONADOS DEL CAQUETA -ASOPENCA- contra CAJA DE
PREVISION SOCIAL DEPARTAMENTAL DEL CAQUETA Y DEPARTAMENTO DEL CAQUETA.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santafé
de Bogotá, D.C., mediante acta del veintitrés (23) de junio de mil novecientos
noventa y tres (1993).
Procede la Corte
Constitucional, por intermedio de su Sala Quinta, a efectuar la revisión del
fallo de tutela proferido el veintisiete (27) de enero del presente año por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia -Caquetá-, providencia
mediante la cual se resolvió acerca del asunto en referencia.
I. INFORMACION PRELIMINAR
JORGE NUÑEZ MEDINA,
Presidente y Representante Legal de la ASOCIACION DE PENSIONADOS DEL CAQUETA
-ASOPENCA-, acudió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia con
el objeto de interponer acción de tutela contra la Caja de Previsión Social
Departamental del Caquetá.
Afirmó el demandante
que dicha Caja incurrió en errores al momento de efectuar la liquidación y pago
de las cesantías correspondientes a algunos extrabajadores que prestaron sus
servicios al Departamento del Caquetá y que éstos solicitaron la reliquidación
mediante peticiones presentadas desde 1991, sin haber obtenido respuesta.
Señaló que respecto
de tales peticiones operó el silencio administrativo negativo, pero advirtiendo
que esa no era la materia de la discusión.
Sostuvo el petente
la violación del artículo 23 de la Carta Política y solicitó al Tribunal que
decretara la reliquidación de las cesantías y su pago a favor de sesenta y tres
(63) pensionados afiliados a la Asociación que representa, indicando sus nombres
y apellidos y el monto que, a su juicio, debía corresponder a la reliquidación.
Mediante fallo
proferido el veintisiete (27) de enero del presente año, el Tribunal, Sala Dual
de Decisión Civil, resolvió denegar la tutela solicitada por estimarla
improcedente.
Concluyó esa
Corporación que la acción intentada se enderezaba hacia la protección y
efectividad de derechos de carácter laboral como los previstos en los decretos
1160 de 1947 (artículo 6º) y 01 de 1984 y al respecto precisó que según el
artículo 2º del Decreto 306 de 1992, el amparo propio de la acción de tutela se
circunscribe exclusivamente a los derechos constitucionales fundamentales y
que, por lo tanto, ella no puede utilizarse para hacer respetar derechos que
sólo tienen rango legal ni para hacer cumplir las leyes, los decretos, los
reglamentos o cualquiera otra norma de jerarquía inferior.
En cuanto a la
posible vulneración del artículo 23 constitucional expresó que, si bien los
accionantes formularon sus correspondientes solicitudes ante el Director de la
Caja de Previsión Social Departamental sobre reliquidación de las cesantías en
el mes de noviembre de 1991, el silencio de la administración "...es
precisamente la coyuntura para acceder a la jurisdicción ordinaria o especial,
según el caso, en procura del reconocimiento de los presuntos derechos
laborales".
"En otras
palabras -dijo el Tribunal- los promotores de esta actuación gozan de otros
recursos o medios de defensa judiciales para efectivizar (sic) sus pretendidas
aspiraciones". Juzgó aplicable, entonces, el artículo 6º del Decreto 2591
de 1991.
Terminó expresando
que, en aplicación de los principios de economía procesal y de celeridad, se
había omitido exigir la manifestación bajo juramento prevista en el artículo 37
del mencionado decreto.
La decisión no fue
impugnada.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte
Constitucional goza de competencia para revisar el fallo cuyo resumen antecede,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Carta
Política y en el Decreto 2591 de 1991.
Necesidad de
juramento al ejercer la acción de tutela
Manda el artículo 37
del Decreto 2591 de 1991 que quien interponga una acción de tutela manifieste,
bajo la gravedad del juramento, que no ha presentado otra respecto de los
mismos hechos y derechos e indica que al recibir la solicitud se advertirá al
petente sobre las consecuencias penales del falso testimonio.
En concordancia con
esta norma, establece el artículo 38 eiusdem que cuando, sin motivo expresamente
justificado, la acción de tutela sea presentada por la misma persona o su
representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán
desfavorablemente todas las solicitudes y que el abogado responsable de
promover varias acciones de tutela con la característica anotada será
sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años y
con la cancelación de la misma en caso de reincidencia, sin perjuicio de las
demás sanciones a que haya lugar.
Están inspirados
estos preceptos en la necesidad de preservar el uso razonable y serio de la
acción de tutela, evitando la inútil y dañina congestión de los despachos
judiciales.
Considera la Corte
que la obligación impuesta al accionante sobre prestación de juramento en el
señalado sentido se endereza también a impedir la concurrencia de fallos
eventualmente distintos o contradictorios en torno al mismo caso, para lo cual
la propia norma legal ordena que la competencia para conocer de las acciones de
tutela se radique "...a prevención..." (se subraya) en los
jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o
amenaza que motivaron la presentación de la solicitud. Ello significa que,
definido el juez o tribunal al que corresponde decidir, excluye a los demás en
la definición del asunto, sin perjuicio de la segunda instancia, también
predeterminada por el legislador pues debe tramitarse ante el superior
jerárquico correspondiente (artículo 32 eiusdem).
Este requisito no se
opone a la informalidad de la tutela -ya subrayada por la jurisprudencia en
varias ocasiones (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión.
Sentencia T-459 del 15 de julio de 1992)-, pues apenas busca prevenir la
utilización abusiva de tal instrumento y hacer consciente al actor, mediante
las expresas advertencias que debe formularle el respectivo despacho judicial,
sobre las consecuencias jurídicas que le acarrearían, el perjurio o la
actuación temeraria.
Al contrario de lo
alegado por el Tribunal Superior de Florencia en el fallo que se revisa, la
estricta sujeción a este mandato de la ley, en vez de atentar contra la
economía procesal y la celeridad de los procesos, es valioso elemento para
alcanzar tales fines constitucionales, al paso que su desconocimiento da lugar
a los perniciosos efectos ya indicados.
En el proceso que se
examina se incumplió la disposición legal en comento al recibir la demanda sin
tomar el juramento de rigor y el Tribunal, que en el momento de decidir tuvo
cabal conocimiento de ello, ni siquiera llamó la atención de su personal
subalterno y prefirió justificar la omisión en unos principios de economía y
celeridad procesales mal entendidos. Han debido armonizarse los postulados del artículo
3º del Decreto 2591 de 1991 con las disposiciones en cita, máxime si se tiene
en cuenta que pertenecen al mismo estatuto y que rigen de manera integral las
actuaciones propias de esta clase de procesos.
Ejercicio
colectivo de la acción de tutela
Dice el artículo 86
de la Constitución que toda persona puede intentar la acción de tutela por sí
misma o por quien actúe a su nombre.
Esto significa que,
a la luz del precepto superior, no es indispensable que sea el mismo
perjudicado o quien estima amenazados sus derechos quien de manera directa
ejerza la acción. Claro está, de alguna manera deberá expresar su voluntad en
el sentido de conferir representación a otro, a menos que no esté en
condiciones de hacerlo, evento en el cual cabe la agencia oficiosa prevista por
el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.
Sobre el particular
ha expresado esta Corte:
"La acción de
tutela puede ser intentada, según lo dispone el artículo 86 de la Constitución,
por la persona afectada, "...por sí misma o por quien actúe a su
nombre...". De allí se deduce que no es indispensable obrar directamente y
que, por tanto, puede otro actuar en representación de la persona que ve
conculcados o amenazados sus derechos fundamentales.
No obstante, esto no
significa que toda persona pueda asumir de manera indeterminada y sin límite la
representación de cualquiera otra para ejercer, a nombre de ésta, la acción de
tutela.
La cuestión
referente a cómo se puede actuar a nombre de alguien en esta materia no
fue definida directamente por el Constituyente y, por tanto, correspondía al
legislador la reglamentación del precepto.
El artículo
transitorio 6º de la Constitución confirió al Presidente de la República
facultades extraordinarias para "reglamentar el derecho de tutela" y
fue en desarrollo de estas autorizaciones que el Ejecutivo dictó el Decreto
2591 de 1991, en cuyo artículo 10º se dice:
"Artículo 10º.-
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos (Subraya la Corte).
También se pueden
agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud". (Se subraya).
Se sigue de ello que
quien actúe por otro para ejercer la acción de tutela habrá de presentar el
correspondiente poder, que se presumirá auténtico, o deberá expresar en la
demanda de protección que obra en calidad de agente de derechos ajenos cuyo
titular carece de posibilidades para iniciar directamente el proceso".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-128 del 30 de
marzo de 1993).
También ha sostenido
la jurisprudencia que las personas jurídicas están habilitadas para ejercer la
acción de tutela (Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-437 de junio 24 de
1992, T-441 de julio 3 de 1992, T-443 de julio 6 de 1992, T-173 de mayo 4 de
1993).
Ahora bien, una
persona jurídica puede actuar invocando el amparo a nombre suyo, si demanda
protección para sus propios derechos, o a nombre de otro u otros, bien sea por
la vía de la representación, de la agencia oficiosa, o a nombre de sus
integrantes, como acontece en el caso de los sindicatos o las asociaciones. Así
ocurre con la de pensionados que ha incoado la presente acción, cuyo objeto
contempla, entre otros fines, el de "...representar a sus afiliados en
juicios ante cualquier autoridad u organismo (...) en casos de conflictos de
salarios o prestaciones sociales..." (artículo 4º de los Estatutos. Folio
7 del Expediente).
Por otra parte, en este
caso el firmante de la demanda manifiesta expresamente que actúa en su calidad
de Presidente y Representante Legal de la Asociación de Pensionados del Caquetá
-ASOPENCA-, lo cual acredita en debida forma.
El silencio
administrativo negativo
Ha advertido la
Corte en sentencia de esta misma fecha:
"...la
obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las
peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este
tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto
a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando,
por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de
ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de resolver
que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su ocurrencia
excluye la defensa judicial del derecho de petición considerado en sí mismo.
De acuerdo con lo
atrás expuesto, no se debe confundir el derecho de petición -cuyo
núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en
obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide,
es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o
la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la
actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en
tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en
juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya
defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo
la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.).
Así las cosas, no es
admisible la tesis según la cual el silencio administrativo negativo constituye
un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente la acción
de tutela.
Como se ha
subrayado, se trata de un mecanismo para que la persona pueda accionar
judicialmente. De no ser por la presunción establecida en la ley, ella tendría
que esperar a que se produjera el acto expreso por el cual se negara o
atendiera su petición para que la respectiva acción tuviera objeto. La figura
en comento remueve este obstáculo y facilita la demanda, ya no contra el acto
manifiesto y determinado de la administración -que precisamente no se ha
producido en razón de la omisión mediante la cual se quebranta el derecho del
peticionario-, sino contra el acto que la ley presume. Se impide así que el
interesado quede expósito -en lo que atañe al contenido de la
decisión que busca obtener de la autoridad-, y que deba aguardar
indefinidamente la expedición de un acto susceptible de impugnación.
La posibilidad así
lograda de ejercer una acción judicial no significa que el derecho fundamental
de petición haya dejado de ser vulnerado, ni que pierda relevancia jurídica tal
vulneración, ni tampoco que se haga inútil o innecesaria la tutela como
garantía constitucional respecto de aquel, sino precisamente lo contrario: el
sistema jurídico, ante la negligencia administrativa que dio lugar a la
violación del derecho de petición, ha tenido que presumir la respuesta para
fines procesales referentes a la materia de lo pedido.
En este orden de
ideas, el silencio administrativo es un presupuesto para someter a la
jurisdicción la contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso
objeto de la acción contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del
derecho de petición en los términos del artículo 86 de la Carta.
En el campo del
asunto que principalmente importa a los fines de este proceso, el silencio
administrativo es la mejor demostración de que se ha conculcado el derecho de
petición y el fundamento más claro para proceder a su tutela". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia No. T-242 del 23 de junio de
1993).
Debe reiterarse aquí
esta doctrina.
Obran en el
expediente copias auténticas de sesenta y seis (66) oficios en los cuales
aparecen las respectivas constancias de recibo, dirigidos durante 1991 al
doctor Lino Losada Trujillo, Director de la Caja de Previsión Social
Departamental del Caquetá, unos firmados por el Presidente y el Secretario
General de la Asociación de Pensionados del Caquetá, ASOPENCA, y otros
directamente por extrabajadores del Departamento, mediante los cuales se
solicitaba que la Caja reliquidara cesantías y en algunos casos pensiones,
alegando errores en las correspondientes liquidaciones. No aparece respuesta
alguna de la Caja.
Así, pues, aunque
haya operado el silencio administrativo negativo, que permitió a los
interesados demandar ante la jurisdicción Contencioso Administrativo los actos
fictos o presuntos, es claro que se vulneró y se sigue vulnerando -en tanto la
Caja se abstenga de resolver- el derecho fundamental de petición garantizado a
toda persona, natural o jurídica, por el artículo 23 de la Constitución Política.
Se  revocará,
entonces,  la sentencia  que  denegó  la tutela  y se  concederá  ésta,  pero
-también con arreglo a la doctrina de la Corporación- la protección se
circunscribirá al derecho fundamental conculcado, es decir que se ordenará a la
entidad responsable resolver sobre las peticiones elevadas ante ella,
independientemente del sentido en que lo haga, pues el contenido de lo
solicitado es de carácter laboral y habrá de ser la correspondiente
jurisdicción la encargada de decidir si las liquidaciones o reliquidaciones
efectuadas se ajustan a la ley o si la desconocen.
Repítese que el
derecho de petición queda satisfecho con la resolución oportuna de la
administración, sea ella favorable o desfavorable a las pretensiones del
peticionario.
Se remitirá copia
del expediente y de esta sentencia a la Procuraduría General de la Nación para
que establezca la eventual responsabilidad de los servidores públicos que
vulneraron el derecho de los peticionarios.
Decisión
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCASE
la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Florencia, Sala Dual de Decisión Civil, el veintisiete (27) de enero de mil
novecientos noventa y tres (1993), mediante la cual se negó la tutela pedida
por la Asociación de Pensionados del Caquetá, ASOPENCA.
Segunda.- CONCEDER
la tutela solicitada y, en consecuencia, ORDENAR al Director de la Caja de
Previsión Social Departamental del Caquetá que resuelva sobre las peticiones a
que se refiere esta sentencia en un término máximo de cuarenta y ocho (48)
horas contadas a partir de su notificación.
Tercero.- REMITASE
copia del expediente y de esta sentencia al Procurador General de la Nación
para que, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales (artículo 277,
numerales 1, 2, 5, 6, 7 y 9 C.N.) vigile el cumplimiento del fallo e investigue
la conducta de los servidores públicos que en la Caja de Previsión Social
Departamental del Caquetá hayan violado el derecho de petición de los actores.
Cuarto.- LIBRESE la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General