C-841-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-841/13
REGIMEN PARA LOS DISTRITOS JUDICIALES-Moción de observaciones de los concejos distritales
MOCION DE OBSERVACIONES DE LOS CONCEJOS DISTRITALES-Inhibición para decidir por ausencia de certeza
y suficiencia del cargo formulado por la presunta omisión legislativa
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos relativos al contenido y carga
argumentativa/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias materiales
La Corte ha sistematizado las exigencias materiales
que debe cumplir la demanda y ha señalado que, sin caer en formalismos
técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de
inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Esto significa que la
acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente
sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe
mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos
que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios
ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la
acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser
capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada (suficiencia).
Referencia: expediente D-9605
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 29 de
la Ley 1617 de 2013.
Demandante: Germán Alberto Sánchez Arregocés
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil trece
(2013).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES:
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Germán Alberto Sánchez
Arregocés presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2, 4-2,
7, 27, 29 30, 32, 37, 38, 39, 41, 42-10, 46-4, 64, 88, 123 de la Ley 1617 de
2013.
Mediante Auto del 25 de abril de 2013 se inadmitió la
demanda contra los artículos 2, 4-2, 7, 27, 30, 32, 37, 38, 39, 41, 42-10,
46-4, 64, 88, 123, y se admitió respecto del artículo 29. Y mediante Auto del
20 de mayo de 2013, se rechazó la demanda contra los artículos mencionados
respecto de los cuales se había inadmitido.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición
acusada.
LEY 1617 DE 2013
(febrero 5)
Diario Oficial No. 48.695 de 5 de febrero de 2013
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Régimen para los Distritos
Especiales.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 29. MOCIÓN DE OBSERVACIONES. En ejercicio de sus funciones de control político,
los concejos distritales podrán formular moción de observaciones respecto de
los actos de los funcionarios sobre quienes se ejerce este control, en aquellos
eventos en que luego de examinadas las actuaciones o las medidas adoptadas por
el funcionario citado se encuentra que, a juicio de la corporación, estas no
satisfacen los fines de la función pública en general y en especial los
intereses del distrito como tal o de su comunidad.
Concluido el debate, su promotor o los concejales que
consideren procedente formular la moción de observaciones respecto de las actuaciones
del funcionario citado deberán presentar la correspondiente solicitud para su
aprobación o rechazo por la plenaria del concejo distrital en sesión que se
realizará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del
debate. Para ser aprobada la moción de observaciones se exige el voto favorable
de las dos terceras partes (2/3) de sus miembros. Una vez ello ocurra, si la
decisión cuestionada es un acto administrativo o policivo que se pueda revocar
directamente sin aceptación de particulares, el funcionario estará obligado a
proceder de esa manera. Si ello no es posible, el funcionario estará obligado a
iniciar los trámites judiciales tendientes a la revocatoria.
IV.
LA DEMANDA
El ciudadano solicita la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013, que regula la modalidad
de control político de los Concejos Distritales consistente en proponer “moción
de observaciones” respecto de actos de los funcionarios sobre quienes ejercen
control. Según el demandante, el anterior contenido normativo no respeta el
principio constitucional del artículo 4° Superior, según el cual la Norma constitucional
es norma de normas.
Para el actor, es evidente la vulneración descrita por
cuanto en el trámite de discusión del proyecto de ley que culminó con la
promulgación de la norma ahora demandada, el texto del artículo acusado
consagraba tanto la modalidad de control político consistente en la “moción de
observaciones” como la de “moción de censura”. En efecto, el actor relata que en
transcurso de los debates[1], se propuso eliminar del
texto del artículo en cuestión la “moción de censura”, y lo sustentó en la
presunta imposibilidad constitucional de que dicha figura de control político
no era constitucionalmente válida para los concejos distritales y municipales.
Esto, en tanto la “moción de censura” estaba consagrada en la Constitución, únicamente
para el Congreso de la República en cabeza de la Cámara de Representantes, por
lo cual debía entenderse excluida para Asambleas y Concejos.
Para el demandante resulta claro que el Legislador
erró al instituir la “moción de observaciones” como si no existiese la “moción
de censura” como modalidad de control político de los Concejos de los distritos
especiales, pues desconoció contenidos determinantes del Acto Legislativo 01 de
2007, la cual justamente consagró la posibilidad de dicha modalidad de control
en cabeza de los Concejos aludidos.
III. INTERVENCIONES
1.- Ministerio del Interior
El apoderado del Ministerio del Interior
mediante su escrito de intervención, solicita a la Corte Constitucional que se
declare inhibida para realizar un pronunciamiento de fondo, pues los cargos
desarrollados por el actor no  fueron sustentados de forma clara, ni se
concretó un concepto de violación que permitiera a la Corte entrar a estudiar
el caso concreto; solicita igualmente, que en el evento de no ser acogida esta
solicitud, se declare la exequibilidad de la norma acusada. Al respecto, expone
una serie de argumentaciones en relación con los cargos 1 y 2 de la demanda,
los cuales fueron rechazados por esta Corporación en auto del 20 de mayo de 2013 y por tanto no son relevantes para el estudio del problema
jurídico que ocupa a la Sala.
En lo relacionado con los argumentos
esbozados sobre el único cargo admitido por la Corte, expuso el interviniente
que se trata de una “omisión” legislativa absoluta, la cual no desconoce ningún
principio ni derrotero de carácter constitucional, pues si bien no se reguló lo
relacionado con la “moción de censura”, eso no quiere decir que ésta se
desconozca, ni derogue por el legislador. Agrega el interviniente que la
competencia de la Corte Constitucional, para realizar su control sobre los
actos del legislador, se limita al texto de la norma y no lo comprenden las
omisiones de carácter absoluto que se hayan hecho en una ley determinada.
2.- Intervenciones ciudadanas
Ciudadanos Diego Ariel
Jiménez y Daniel Felipe Mora Grimaldo
Los intervinientes expresan
consideraciones en relación con el primero de los cargos esbozados por el
demandante, pero éste fue rechazado por esta Corporación en auto del 20 de mayo
de 2013, de forma que no existen argumentaciones sobre los temas que son objeto
de la presente providencia.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
De conformidad con los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación rinde
concepto de constitucionalidad número 5593 en el proceso de la referencia. La
vista Fiscal solicita a esta Corporación que declare la inexequibilidad de las
normas demandadas. Lo anterior pues considera que: (i) tal y como lo expone el
demandante en su escrito y como se infiere de la exposición de motivos que se
hizo al artículo en mención[2], la intención del
legislador con la expedición de esta norma, fue sustituir la figura de la
“moción de censura”, creada por el Acto Legislativo No. 01 de 2007, por la
“moción de observaciones” que aplica únicamente para los funcionarios que son
objeto de control por parte de los concejos distritales; (ii) la Corte
Constitucional ya se pronunció en sentencia C-063 de 2002 en lo relacionado con
la figura de la “moción de observaciones”, re-implantada por la norma
acusada, y expuso, que ésta atenta en contra del principio de separación
funcional del poder, pues permite que se ejerza un control jurídico por una vía
eminentemente política, invadiendo así las competencias que tienen los
funcionarios administrativos y judiciales para controlar los actos
administrativos y policivos.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.
Planteamiento del caso
2.- El ciudadano solicita la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013, que regula la modalidad
de control político de los Concejos Distritales de los distritos especiales, consistente
en proponer “moción de observaciones” respecto de actos de los funcionarios
sobre quienes ejercen control. Para el actor, el anterior contenido normativo
vulnera el principio constitucional del artículo 4° Superior, según el cual la norma
Constitucional es norma de normas, en tanto en la Constitución existe un tipo
de control establecido para estos sujetos que no es la moción de observaciones,
sino la moción de censura. En su parecer el Legislador desconoció contenidos del
Acto Legislativo 01 de 2007 al eliminar la “moción de censura”, pues dicha
reforma consagró la posibilidad de esta modalidad de control en cabeza de los
Concejos de los distritos y municipios.
El Ministerio del Interior expuso que la
demanda propone una “omisión” legislativa absoluta, pues la norma es acusada
porque no reguló lo relacionado con la “moción de censura”, lo que no significa
que ésta (la moción de censura) se desconozca, ni “derogue” por el
legislador. Agrega que la Corte Constitucional carece de competencia para
llenar los vacíos producto de omisiones legislativas absolutas por lo cual la
norma demandada debe ser declarada exequible.
Por su lado, el Procurador General de la
Nación solicita a esta Corporación que declare la inexequibilidad de las normas
demandadas. Argumenta que la intención del legislador con la expedición de disposición
acusada, fue sustituir la figura de la “moción de censura”, creada por el Acto
Legislativo No. 01 de 2007, por la “moción de observaciones” que aplica
únicamente para los funcionarios que son objeto de control por parte de los Concejos
distritales. Además de que, en su opinión, la Corte Constitucional ya se
pronunció en sentencia C-063 de 2002 en lo relacionado con la figura de la
“moción de observaciones”, y sostuvo que ésta atenta contra del principio de
separación de poderes, pues permite que se ejerza control jurídico por una vía
eminentemente política, sobre actos administrativos y policivos.
Asunto preliminar: Ineptitud
Sustantiva de la Demanda.
Es pertinente hacer un estudio sobre la
aptitud de la demanda teniendo en cuenta las solicitudes de los intervinientes,
a saber; La Procuraduría General de la Nación propone que se declare
inexequible la disposición normativa demandada, sin embargo esta solicitud se
hace con la construcción de unos nuevos cargos que no propone el demandante, y
otros intervinientes consideran que está operando en este caso una “omisión
legislativa” absoluta por lo cual el Congreso es el llamado a regular  el tema.
El demandante pide que se declare la
inconstitucionalidad de la disposición normativa porque el artículo 4 de la
Constitución establece que la Constitución Política de Colombia es la norma de
superior jerarquía del ordenamiento jurídico, y en la misma solo se establece
la “moción de censura” como mecanismo de control en los casos de asambleas
departamentales o concejos municipales. En efecto, desde el acto legislativo 01
de 2007, en los numerales 11 y 12 del artículo 313 de la Constitución, se estableció
la moción de censura como una herramienta de control político no solo del
Congreso de la República, sino también de los mencionados Concejos distritales
y municipales, y la disposición demandada, el artículo 29 de la Ley 1617 de
2013, establece un control diferente y consagra la moción de observaciones como
modalidad de control político de los Concejos distritales de los distritos
especiales.
A su turno propone el actor que la disposición
constitucional vulnerada es el artículo 4, por establecer que la Constitución es
norma superior en el ordenamiento jurídico colombiano. Sin embargo para que
esta vulneración opere es necesario establecer cuál norma constitucional,
distinta al artículo 4°, se transgrede, asunto que no se manifiesta en la
demanda.
Así, la intención del constituyente con el artículo 4 Superior
ha sido darle clara y expresa prevalencia a las normas constitucionales y con
ella a la aplicación judicial directa de sus contenidos[3];
de este modo, esta disposición constitucional no puede operar por sí misma,
todo lo contrario para poder llenarse de sentido es necesario que haya una
disposición de la carta que sea contrariada por la norma objeto de control de
constitucionalidad.
De otro lado, los numerales 11 y 12 del artículo 313
Superior (cambios introducidos por el acto legislativo 001 de 2007) no tienen
como alcance normativo  prohibir otras modalidades de control político de los
Concejos distritales y municipales, tampoco establecer la obligatoriedad de que
los Concejos siempre y solamente ejerzan control por medio de la moción de
censura, ni la obligación de que el legislador regule este tipo de controles,
tal como parece asumirlo el demandante.
Por lo anterior, la demanda no estructura
adecuadamente un cargo de inconstitucionalidad, por cuanto no alude a la norma
parámetro de control. Lo que es esencial para el ejercicio de control de
constitucionalidad, pues éste es en la práctica un cotejo de normas, las de
inferior jerarquía respecto de las de las de rango constitucional. En este
mismo sentido, el demandante tampoco identifica adecuadamente el contenido
normativo derivado de las disposiciones que acusa, pues lo interpreta aisladamente
y no junto con las normas que regulan el alcance de la moción de observaciones.
En este orden, se tiene que la norma demandada se
refiere a una de las modalidades de control político en cabeza de los concejos
distritales. El artículo 28 de la Ley 1617 de 2013, alude a la fórmula genérica
de control de estas corporaciones, consistente en la posibilidad de citar a los
secretarios de la administración distrital, alcaldes, locales, directores de
departamentos administrativos distrital o gerentes o jefes de entidades
descentralizadas distritales, así como al personero y al contralor distrital.
A su turno el demandado artículo 29 de la misma ley
establece el control político de concejos distritales relativo a la moción de
observaciones. Este tipo de control, consagrado también en el inciso segundo
del numeral 11 del artículo 313 de la Constitución, se refiere a la posibilidad
de formular observaciones respecto de los actos de los funcionarios sobre
quienes los concejos ejercen control político, según el artículo 28 citado
arriba.
Por su lado, el mencionado inciso segundo del numeral
11 del artículo 313 Superior, regula la moción de observaciones para “los
concejos de los demás municipios”. Esta expresión, “los concejos de los demás
municipios”, pretende distinguir la regulación establecida para los municipios
de los que habla el inciso primero del mismo artículo 313 de la Constitución,
es decir aquellos con población mayor a veinticinco mil habitantes. Esto es, la
Constitución dispone la posibilidad de moción de observaciones para los
municipios de menos de veinticinco mil habitantes, aunque no la restringe
únicamente a estas entidades territoriales, pues el contenido normativo
constitucional aludido establece la facultad y no la obligación de que ello sea
así. Por lo que, el artículo 29 demandado obra como un complemento al alcance
de la moción de observaciones consagrado en la Constitución, y este complemento
de orden legal consiste en extender su alcance a los concejos de los distritos
especiales.
Como se ve, la norma acusada no tiene el alcance que
le otorga el actor en el escrito de la demanda. Por ello, la Sala considera que
no existen elementos suficientes derivados de la acusación que permitan hacer
un pronunciamiento de fondo de la proposición jurídica cuestionada en su
constitucionalidad.
Recuérdese que la Corte Constitucional ha sistematizado
los requisitos relativos al contenido y carga argumentativa que deben tener las
acciones públicas de inconstitucionalidad. Así, el artículo 2° del Decreto 2067
de 1991 consigna los requisitos que debe contener toda demanda de
inexequibilidad, uno de los cuales es el registrado en el numeral tercero de la
citada disposición, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las
normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional
se pronunciado de matera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de
advertir que, si bien es cierto la acción pública  de inconstitucionalidad no
está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad, deben
existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la
realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el
líbelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia
constitucional.
La Corte ha sistematizado las exigencias materiales
que debe cumplir la demanda y ha señalado que, sin caer en formalismos
técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de
inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Esto significa que la
acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente
sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe
mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos
que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios
ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la
acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser
capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada (suficiencia).
Teniendo en cuenta lo anterior,  la Corte no encuentra
suficiencia en el cargo presentado por el demandante a la disposición
normativa, la Corte deberá declararse inhibida para fallar de fondo por
ineptitud de la demanda.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para resolver de fondo la
petición de inconstitucionalidad del artículo 29 de la Ley 1617 del 2013, por el cargo examinado en la presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Ponencia para primer debate  en la Comisión Primera del Senado al Proyecto de Ley 240 de 2012 y 147 de 2011 en Cámara de Representantes. Publicado en la Gaceta del Congreso No. 645 de 2012.
[2]
Ponencia para primer debate  en la Comisión Primera del Senado al Proyecto de Ley 240 de 2012 y 147 de 2011 en Cámara de Representantes. Publicado en la Gaceta del Congreso No. 645 de 2012.
[3] Sentencia. C-634 de 2011.