T-851-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-851/06
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad/ACCION DE TUTELA-Inmediatez
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION
CONSTITUCIONAL-Persona de
la tercera edad con quebrantos de salud que depende de su pensión de jubilación
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL INEFICAZ-Amenaza del mínimo vital de persona de la
tercera edad
El accionante es una persona que además de ser sujeto
de especial protección constitucional, por cuanto su edad supera los ochenta
años, sufre de quebrantos de salud que comprometen su perspectiva de vida y
depende exclusivamente de la pensión de jubilación que unilateralmente fue
modificada por la administración, razones que permiten aplicar los criterios de
admisibilidad amplios y favorables, frente a las circunstancias de debilidad
manifiesta del actor. En efecto, si bien el accionante cuenta con la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho para alcanzar las pretensiones debatidas
en sede de Tutela, tal mecanismo judicial no resulta idóneo, por cuanto, de una
parte, la realidad procesal indica que la solución de la controversia puede
superar la expectativa de vida del actor y, de otra, el mínimo vital del
demandante se encuentra efectivamente vulnerado habida cuenta que éste depende
económicamente de su ingreso pensional.
ACCION DE TUTELA-Se presentó en un término razonable
y oportuno
La Corte, por el contrario, considera que el término
en el que se interpuso la acción de amparo constitucional es razonable y
oportuno, habida cuenta que lo que hace procedente la acción de tutela, en
punto del presupuesto de inmediatez, es la vocación de efectividad de la
protección de los derechos fundamentales que se deriva del ejercicio de tal
mecanismo de defensa judicial. Así, esta Sala considera que los siete meses que
transcurrieron para que el accionante instaurara la acción no son suficientes
para sostener que la función tutelar del Estado, frente a los derechos
vulnerados en el marco del caso concreto, deviene inoportuna o ineficaz. Así,
dado que la Corte ha señalado que la razonabilidad del plazo debe ser ponderada
en cada caso concreto, en el presente la Sala encuentra que la acción fue
interpuesta dentro de un término prudencial y adecuado, por lo que no se
desconoce el requisito de inmediatez para la procedencia de la acción de
tutela.
REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO
PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento
expreso y escrito del titular
DERECHO SUBJETIVO-Inmutabilidad o intangibilidad
DERECHOS FUNDAMENTALES-Vulneración por revocarse unilateralmente
una pensión de jubilación
La Sala encuentra que en el presente caso
se materializa una vulneración a los derechos fundamentales de defensa, debido
proceso y mínimo vital del accionante. Tal vulneración es manifiesta por cuanto
ni al Seguro Social ni al Municipio les asistía derecho para revocar
unilateralmente el acto administrativo por el cual se confirió la pensión de
vejez al accionante, habida cuenta que no se concretaron las situaciones que
permiten, excepcionalmente a la administración, proceder en tal sentido, sin el
consentimiento del beneficiario.
ACTO PROPIO-Respeto/ACTO PROPIO-Desconocimiento por
objeción en la liquidación de pensión con base en una norma que no le era
aplicable
DEBIDO PROCESO-Vulneración por revocarse unilateralmente una pensión
de jubilación
Referencia: expediente T-1343573
Accionante: Manuel José Ramírez Vásquez
Demandado: Alcalde Municipal de Chaguaní
(Cundinamarca)
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil seis
(2006)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos por
el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Guaduas y el Juzgado Promiscuo de
Familia del Circuito Judicial de Guaduas, dentro de la acción de tutela
instaurada por Manuel José Ramírez Vásquez contra el Alcalde Municipal de
Chaguaní (Cundinamarca).
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El 19 de diciembre de 2005, el señor Manuel
José Ramírez Vásquez instauró acción de tutela contra el Alcalde Municipal de
Chaguaní (Cundinamarca) por considerar que éste había vulnerado sus derechos
fundamentales de defensa y debido proceso administrativo al desconocer los
derechos adquiridos en materia pensional, de acuerdo al siguiente recuento
fáctico.
El 28 de diciembre de 1998, el accionante
elevó petición a la Alcaldía Municipal de Chaguaní (Cundinamarca) para obtener
el reconocimiento y pago de pensión de jubilación.
La Alcaldía Municipal de Chaguaní tramitó
el reconocimiento de la pensión de jubilación con las entidades responsables,
para lo cual presentó a consideración de la Empresa de Telecomunicaciones de
Bogotá y el Instituto de Seguros Sociales la respectiva liquidación y el monto
de las cuotas proporcionales que les corresponde financiar.
Tanto el Seguro Social – Pensiones como la
Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá aceptaron expresamente la cuota parte
que les correspondía sufragar, mediante comunicaciones del 26 y del 6 de
septiembre de 2002, de acuerdo a la liquidación realizada por la Alcaldía de
Chaguaní.
De conformidad con lo anterior, mediante
Resolución No. 691 del 22 de febrero de 2002, proferida por el Alcalde del
Municipio de Chaguaní (Cundinamarca), le fue reconocida al accionante una
pensión vitalicia de jubilación por el monto de cuatrocientos sesenta y tres
mil ciento veinticinco pesos ($463.125), a partir del primero de enero de 1995,
suma que estaría a cargo del Municipio de Chaguaní, el Instituto de Seguros
Sociales y la Empresa de Teléfonos de Bogotá en cuantías de $88.698,69,
$219.028,83 y $155.397,48, respectivamente.
Mediante Resoluciones 707 y 876 de 2003, el
municipio de Chaguaní reajustó el pago de la mesada pensional del accionante
por valores de $1’328.440,51 y $1’549.952,63, respectivamente.
El 16 de febrero de 2004, el accionante
recibió el pago de la pensión de jubilación con el correspondiente retroactivo
desde el 1º de enero de 1995 hasta el 31 de julio de 2003, por valor de
$42’705.841,89.
Mediante Resolución 278 del 6 de mayo de
2005, el Alcalde del municipio de Chaguaní, procedió a revocar, sin
consentimiento del interesado, la Resolución No. 691 de 2002 y en consecuencia,
resolvió disminuir el monto de la pensión de vejez a una cuantía de doscientos
nueve mil setecientos cuarenta y ocho pesos ($209.748), a partir del primero de
enero de 1995.
Como consecuencia de esta última
resolución, al accionante le fue suprimida, de manera unilateral, parte de la
pensión que le había sido reconocida desde el año 2002. Adicionalmente, del
nuevo monto asignado, la Administración dispuso la retención de una cuantía
mensual, con el fin de recuperar el mayor valor previamente concedido y
efectivamente pagado.
2. Fundamentos de la acción y pretensiones.
El accionante sostiene que la actuación de
la Alcaldía municipal de Chaguaní, en el sentido de modificar unilateralmente
el monto de la pensión que le fuere concedida, constituye un acto abiertamente
arbitrario que vulnera sus derechos de defensa y debido proceso administrativo.
Señala que la Resolución 691 de 2002, por
la cual le fue conferida originalmente la pensión de jubilación, constituye un
acto administrativo creador de una situación jurídica de carácter particular y
concreto, que requiere, para su revocatoria, del consentimiento expreso y
escrito del titular de los derechos que crea.
De tal forma, dado que la revocatoria de
dicha Resolución procedió de manera unilateral por parte del mismo órgano que
la profirió, sin que mediara el requerido consentimiento del accionante, ésta
se convierte en una actuación de la administración desconocedora del debido
proceso administrativo.
De conformidad con la Jurisprudencia
Constitucional, mientras no medie decisión judicial o aquiescencia del titular
del derecho creado por un acto administrativo, la revocatoria del mismo debe
ser considerada como transgresora de un derecho adquirido. En este sentido, la
Corte ha señalado que la prohibición de revocar los actos administrativos que
crean derechos particulares y concretos se fundamenta, entre otras
consideraciones, en el respeto por el acto propio que las autoridades
administrativas deben guardar.
De acuerdo a lo expuesto anteriormente, el
accionante solicita al juez de tutela que declare que la entidad accionada
violó el principio de la buena fe, el debido proceso, el derecho de defensa y
los derechos adquiridos del actor y que, en consecuencia, le ordene cancelar en
forma completa las mesadas pensionales de acuerdo a lo establecido en la
Resolución No. 691 de 2002.
3. Ampliación de Solicitud de Tutela.
El accionante compareció al despacho del
Juez Segundo Promiscuo Municipal de Guaduas, para surtir la diligencia de
ampliación de solicitud de  tutela, en la que aumentó la demanda en los
siguientes términos:
Señala el accionante que es una persona de
80 años, comerciante y de estado civil casado. Manifiesta, de otra parte, que
en el año 2002 le fue reconocida la pensión de jubilación con retroactividad al
1º de enero de 1995. Sin embargo, dicha pensión fue reliquidada, de manera
unilateral, por parte de la administración como consecuencia de lo cual, el
monto concedido se disminuyó en un 50% aproximadamente.
Adicionalmente, el accionante relata que le
están descontando el 50% del nuevo valor reconocido para reintegrar el mayor
valor girado como consecuencia de la liquidación inicial, por lo que
efectivamente está recibiendo la suma de $398.000 mensuales.
4. Oposición a la demanda de tutela.
El Alcalde Municipal de Chaguaní se opone a
las pretensiones del accionante en los siguientes términos:
Sostiene que no existe vulneración del
derecho al debido proceso, por cuanto la Resolución No. 278 de 2005 modificó la
Resolución No. 691 de 2002, dada la existencia de un error aritmético en la
liquidación proferida por el ISS, por lo que no se requería consentimiento del
beneficiario. Adicionalmente, refiere que esa nueva Resolución fue notificada
de manera personal y se informó que contra la misma providencia procedía el
recurso de reposición.
De esta forma, la revocatoria del acto
administrativo no es ilegal, toda vez que el artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo avala esta actuación siempre que con ella se pretenda la
corrección de simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el
sentido de la decisión.
Afirma, que la modificación de la mesada
pensional obedeció a la decisión del ISS de no reconocer la cuota parte que
inicialmente había aceptado, obligando de esta forma al Municipio a modificar
la pensión por cuanto no podía asumir la parte que no aceptó el Instituto de
Seguros Sociales.
5. Pruebas que obran en el expediente.
El accionante aportó, entre otras, las
siguientes pruebas:
a.
Fotocopia de la
Resolución No. 691 de 2002, por medio de la cual se reconoció la pensión de
jubilación del accionante. (Folios 10-13).
b.
Fotocopia de la
Resolución No. 278 de 2005, por la cual se modifica la pensión reconocida en
Resolución No. 691 de 2002. (Folios 14-17).
c.
Copia del oficio de
aceptación de la cuota de la pensión de jubilación por parte de la Empresa de
Telecomunicaciones de Bogotá. (Folio 59).
d.
Copia del oficio de
aceptación de la cuota de la pensión de jubilación por parte del Seguro Social.
(Folio 60).
El accionado aportó, entre otras, las
siguientes pruebas:
a.
Fotocopia de distintos
oficios del ISS dirigidos al Municipio en los cuales objeta la cuota parte que
había aceptado en relación con la pensión reconocida al accionante. (Folios
106-122).
b.
Resoluciones No. 707 y
876 mediante los cuales el Municipio de Chaguaní reajusta el monto de la
pensión de jubilación otorgada al accionante.
II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Decisión de Primera Instancia.
El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de
Guaduas, mediante Providencia del veinticinco (25) de enero de 2006, resolvió
negar la solicitud de amparo elevada por el accionante.
Para motivar su decisión, el A-quo
referenció la doctrina constitucional relevante en materia de revocatoria
directa de los actos administrativos, debido proceso administrativo,
oportunidad para interponer la acción de tutela y carácter subsidiario y
residual de la acción de amparo.
Con base en la jurisprudencia referida por
el fallador y a la luz de los hechos concretos del caso, el juez de
conocimiento llega a las siguientes conclusiones:
El Municipio de Chaguaní sí se encuentra
facultado para revisar los actos administrativos que reconocen pensiones, pero
para tal fin, deben surtir el debido trámite administrativo, tal como lo
dispone la Ley 797 de 2003.
En el caso concreto no se presentaba una
simple corrección aritmética que legitimara la revocatoria unilateral del acto
administrativo, toda vez que lo que tuvo lugar fue un nuevo análisis jurídico.
Así, dado que la Corte Constitucional ha dispuesto que el error aritmético se
refiere a aquellas equivocaciones derivadas de una operación matemática que no
altere los fundamentos ni las pruebas que sirvieron de fundamento a la decisión,
es claro que no se está en una situación de tal naturaleza.
El Municipio de Chaguaní procedió a revocar
unilateralmente el acto de reconocimiento de pensión de jubilación sin obtener
la autorización expresa del beneficiario y sin adelantar el debido proceso que
corresponde en estos casos.
No obstante haber encontrado la efectiva
vulneración de los derechos invocados por el actor, el juez de primera
instancia denegó el amparo tutelar, por cuanto no se reunían los requisitos de
procedibilidad de la misma como son la inmediatez y la subsidiariedad. A tal
conclusión arribó el fallador en la medida en que el accionante sólo deprecó el
amparo, siete meses después de que la administración redujera unilateralmente
el monto de su pensión de jubilación, hecho del cual se desprende la ausencia
de necesidad inmediata de protección, por lo que se desnaturaliza la acción de
tutela cuyo alcance comprende la protección efectiva, actual y supletoria en
orden a la garantía de los derechos constitucionales.
Igualmente, el A-quo encuentra que el
accionante cuenta con las acciones ante la jurisdicción
contencioso-administriva para solicitar el amparo de los derechos que considera
lesionados.
Finalmente, señala el juez de instancia que
si bien el análisis del juez constitucional debe observar con especial atención
las condiciones de las personas de la tercera edad, esta sola condición no
puede llevar a conceder el amparo, máxime si, como en el caso concreto, no se
desprende que la disminución en el derecho prestacional afecte el modus vivendi
o mínimo vital del actor y su familia.
2. Impugnación del Fallo.
El accionante impugnó la decisión del juez
de primera instancia, cuestionando los argumentos en que fue basada, de la
siguiente manera:
Señala en primer lugar que no existe razón
para que el juez haya denegado las pretensiones formuladas en la acción de
amparo, máxime si se tiene en cuenta que el fallador encontró probada la
reducción de la mesada pensional y determinó que ello tuvo lugar mediante una
revocatoria unilateral que, sin ser desarrollo de la facultad de corregir
errores aritméticos, se hizo sin el consentimiento expreso del actor.
Seguidamente el actor critica las
siguientes conclusiones expuestas por el juez de primera instancia: i) Que el
actor goza de buena salud, ii) que la disminución en la mesada pensional no
afecta su modus vivendi, ni su mínimo vital ni el de su familia, iii) que el
accionante no tiene mayores obligaciones económicas, iv) que tiene otras
fuentes de ingresos. Afirma que el juez arriba a tales conclusiones en
desarrollo de una indebida interpretación de los hechos relatados por el actor,
de lo cual se deriva un desconocimiento flagrante de la especial protección de
que es sujeto, al pertenecer a la tercera edad y encontrarse en estado de
indefensión frente a la entidad responsable del pago de la pensión de
jubilación.
3. Decisión de Segunda Instancia.
El Juzgado Promiscuo de Familia del
Circuito Judicial de Guaduas, conoció de la acción de tutela en segunda instancia
y resolvió confirmar el fallo del A-quo, con base en las siguientes
consideraciones:
El Ad-quem circunscribe el problema
constitucional a la determinación de la procedencia de la acción de tutela para
dejar sin valor un acto administrativo debidamente notificado, cuya eficacia
puede modificarse mediante acciones judiciales.
Respecto de este problema, señala que la
acción de tutela no es procedente por cuanto el accionante tuvo oportunidad
para controvertir el acto administrativo que pretende dejar sin efectos en sede
constitucional, sin que ejerciera los recursos para lograr tal cometido. Por
tanto, dado que existen otros mecanismos de defensa judicial que no fueron
usados por el actor, no puede proceder la acción de amparo.
Ahora bien, el juez sostiene que en el caso
concreto no opera la procedencia excepcional de la acción de tutela por
configuración de perjuicio irremediable, dado que no se encuentran demostrados
los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha delineado respecto de
éste.
III. ACTUACIONES ADELANTADAS EN SEDE DE
REVISIÓN
1.
Intervención del
Accionante.
El siete (7) de julio de 2006, el apoderado
del actor allegó memorial a la Corte Constitucional en el que aporta nuevas
pruebas para que sean tenidas en cuenta para efectos de la decisión. Tales
pruebas son:
a)
Órdenes médicas en las
que consta que el accionante sufre de diferentes patologías. (Folios 15-21,
Cuaderno 3).
b)
Informe de Patología en
el que consta que el actor sufre de gastritis atrófica. (Folio 22, Cuaderno 3).
c)
Declaraciones extra
juicio en las que se manifiesta que el accionante padece de varios quebrantos
de salud. (Folios 23-24, Cuaderno 3).
d)
Constancia expedida por
la Alcaldía de Chaguaní en la que se establece que la pensión reconocida en la
actualidad al actor asciende a la suma de ochocientos treinta y cinco mil
quinientos noventa y siete pesos ($835.597), suma a la que le descuentan el
treinta por ciento, por lo que efectivamente recibe tan solo quinientos ochenta
y cuatro mil novecientos dieciocho pesos ($584.918). (Folio 25, Cuaderno 3).
e)
Copia de escritura
pública en la que consta que tuvieron que constituir hipoteca abierta para
garantizar obligaciones. (Folios 26-37, Cuaderno 3).
f)
Copia de Pagaré.
(Folios 38-40, Cuaderno 3).
g)
Certificación expedida
por el Banco Agrario de Colombia en la que consta que el accionante tiene
obligaciones pendientes por valor de cinco millones doscientos mil pesos
($5’200.000). (Folio 41, Cuaderno 3).
2.
Conformación del
Litis Consorcio Pasivo.
Con el propósito de conformar debidamente
el contradictorio, el Magistrado Sustanciador, mediante Auto del treinta y uno
(31) de agosto de 2006, ordenó poner en conocimiento del Seguro Social –
Pensiones y de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá el expediente de
tutela para que tales entidades se pronunciaran acerca de las pretensiones y
del problema jurídico que plantea la aludida acción de tutela.
El once de septiembre de 2006, la Empresa
de Telecomunicaciones de Bogotá, intervino en el presente proceso señalando que
al Alcalde de Chaguaní no le asistía derecho para revocar unilateralmente la
Resolución No. 691 de 2002, así como tampoco le era dado al ISS objetar la
cuota parte pensional que aceptó originalmente, ya que para la liquidación de
la pensión de jubilación del actor se debía aplicar el texto íntegro del inciso
tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto éste se encontraba
dentro del régimen de transición referido en dicho artículo.
Manifiesta, de otra parte, que la
revocatoria unilateral no era procedente toda vez que no se reunían los
supuestos de hecho consagrados en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, que
exigen para la procedencia de tal actuación administrativa que la pensión se
haya reconocido con base en documentación falsa, hecho que no ocurrió en el
caso concreto.
Sostiene que ETB aceptó y pagó la cuota
parte asignada mediante la Resolución No. 691 de 2002, por encontrar probados
los hechos que daban lugar a la pensión de jubilación en la cuantía allí
consignada.
Vencido el término probatorio y habiendo
esperado un término prudencial, la Secretaría General de la Corte
Constitucional informó a la Sala Quinta de Revisión que, durante el término
otorgado por el Magistrado Sustanciador, sólo se recibió la intervención de la
Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, sin que el Seguro Social se
pronunciara sobre la demanda respecto de la cual fue vinculado para conformar
el litis consorcio pasivo.
3.
Pruebas
Solicitadas por la Corte Constitucional
Mediante Auto del treinta y uno (31) de
agosto de 2006, el Magistrado Sustanciador consideró necesario recaudar algunas
pruebas para verificar hechos relevantes y mejor proveer en el presente caso,
por lo que resolvió oficiar al accionante, señor Manuel José Ramírez Vásquez
para que informara a esta Sala su ocupación actual, las personas que tiene a su
cargo, a cuánto ascienden sus ingresos y egresos mensuales, cuál es la fuente
de dichos ingresos y cómo son invertidos, si posee bienes muebles e inmuebles y
si desarrolla alguna actividad comercial en un negocio propio.
El 11 de septiembre de 2006, el accionante
allegó a esta Corporación respuesta a los planteamientos formulados en los
siguientes términos:
Señala el actor que en la actualidad es
pensionado, con asignación pensional de $584.918, la cual constituye su única
fuente de ingreso. Sostiene que sus egresos mensuales ascienden a la suma de
$800.000 y que, para lograr cubrir la brecha entre ingresos y egresos, ha
tenido que solicitar un préstamo mensual a su hija por valor de $400.000.
Afirma que sus ingresos mensuales son
invertidos en el pago de sus deudas y en el cuidado de su salud.
Precisa que es propietario de un lote rural
y del 50% de otro predio rural, que se encuentra gravado con hipoteca por
$15’000.000.
Señala que no desarrolla ninguna actividad
comercial y que la ferretería a la que hizo alusión en diligencia de ampliación
de tutela ante el juez de primera instancia es de propiedad de su hija.
Para dar sustento a sus afirmaciones, el actor
aporta nuevas pruebas documentales que se dirigen a definir la situación
económica del mismo, en materia de propiedades y deudas adquiridas.
IV. CONSIDERACIONES
1. Competencia.
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Problema Jurídico.
En el asunto que se analiza, corresponde a
la Sala determinar si la Alcaldía Municipal de Chaguaní vulneró los derechos
fundamentales del actor al debido proceso, a la defensa y al mínimo vital, como
consecuencia de haber revocado unilateralmente y sin su previo consentimiento el
acto administrativo particular y concreto por el cual le fue reconocida la
pensión de jubilación.
De igual forma, la Corte tendrá que
establecer si la referida vulneración de derechos fundamentales, le es
imputable al Seguro Social y/o la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá,
entidades que concurren con el Municipio de Chaguaní en la financiación de la
pensión de jubilación conferida al accionante.
Para efectos de resolver el anterior
problema jurídico, debe empezar la Corte por definir si en el presente caso la
acción de amparo constitucional es el mecanismo idóneo, esto es, si dado su
carácter subsidiario la misma es procedente, habida cuenta que se está ante un
acto administrativo que confiere un derecho de carácter prestacional cuya
controversia, prima facie, debe hacerse ante la jurisdicción
administrativa.
Superado este aspecto y en aras de resolver
de fondo el problema jurídico planteado, la Sala reiterará la Jurisprudencia
que la Corte ha sentado respecto de la revocatoria unilateral de los actos
administrativos de carácter particular y concreto.
3. Procedencia de la Acción de Tutela.
De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de
1991 y la Jurisprudencia de esta Corporación, para efectos de determinar la
procedencia de la acción de tutela, es imperativo que quien la promueva tenga
en cuenta los presupuestos de subsidiariedad e inmediatez.
Estos presupuestos se derivan de la propia naturaleza
jurídica de la acción de tutela, la cual se define como un mecanismo procesal
específico y directo, cuyo propósito es garantizar una protección efectiva y
actual, pero supletoria, de los derechos fundamentales amenazados o
efectivamente vulnerados por la actuación u omisión de una autoridad pública o
de un particular, en los casos definidos por la ley[1].
3.1. Subsidiariedad.
El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece que
la acción de tutela no procede cuando exista otro mecanismo de defensa
judicial, salvo que se emplee como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. La Corte Constitucional ha desarrollado esta regla,
determinando que la misma informa el principio de subsidiariedad de la acción
de tutela en el sentido de que ésta sólo es procedente en los eventos en que no
exista otro mecanismo judicial dispuesto para el amparo de los derechos
fundamentales amenazados o vulnerados.
Ahora bien, la Corte también ha precisado el alcance
de dicha disposición, manifestando que el mecanismo judicial alterno debe ser
eficaz, para que la acción de tutela resulte improcedente. Contrariu sensu, la
acción deviene procedente si se considera que el mecanismo judicial de que dispone
la persona es ineficaz, debido a que no resuelve el conflicto de manera
integral o no es lo suficientemente expedito frente a la exigencia de
protección inmediata de derechos fundamentales.
Al respecto esta Corporación ha precisado:
“De este modo, lo ha señalado esta
Corporación, “aunque en principio la existencia de otros medios de defensa
judicial hace improcedente la acción de tutela, la sola existencia formal de
uno de estos mecanismos no implica per se que ella deba ser denegada”[2].
En realidad, para poder determinar cuál es el medio adecuado de protección, se
hace imprescindible que el juez constitucional entre a verificar si, cumplidos
ciertos condicionamientos, “las acciones disponibles protegen eficazmente los
derechos de quien interpone la acción o si, por el contrario, los mecanismos
ordinarios carecen de tales características, evento en el cual el juez puede
otorgar el amparo.”[3]”[4]
Adicionalmente, la Corte ha aclarado que la
improcedencia de la acción de tutela como consecuencia de la existencia de
otros mecanismos idóneos de defensa judicial, se extiende a los eventos en que
se han dejado vencer los plazos legales para la interposición de recursos o
para la instauración de las respectivas acciones, en atención a que, como ha
destacado la jurisprudencia constitucional, la acción de amparo no se encuentra
instituida para revivir términos ni para rehacer actuaciones procesales
superadas[5].
Así las cosas, la regla que la jurisprudencia ha
delineado en materia del principio de subsidiariedad consiste en que, por
virtud del carácter residual y supletorio de la acción de tutela y dada su
finalidad de protección inmediata y eficaz de los derechos constitucionales
fundamentales, ésta solo procede en los eventos en que el accionante no cuente
con otro mecanismo de defensa judicial idóneo para la protección de sus
derechos y en tanto que dicha carencia no obedezca a la falta de diligencia del
interesado para acceder a los medios ordinarios de defensa que prevé el
ordenamiento, dentro de los términos señalados y siguiendo las formalidades
previstas en la ley.
En este sentido, la acción de tutela será procedente
si la carencia de mecanismos alternativos de defensa judicial no obedece a la
incuria del interesado, bien porque el ordenamiento jurídico no ha previsto un
medio judicial para la protección solicitada o bien porque factores ajenos a la
voluntad de la persona le impiden acceder a los mecanismos judiciales
existentes. Así, la jurisprudencia constitucional ha señalado que no es posible
exigir al individuo el uso de las herramientas jurídicas en debido término,
cuando ello no pudo acaecer por causas no imputables al agente, esto es, cuando
se logra demostrar: i) Que la falta de actuación oportuna no responde a una
actitud negligente o impudente del titular del derecho vulnerado, ii) que el
afectado no estaba en capacidad de recurrir, o iii) que la responsabilidad en
la interposición de los recursos radicaba en cabeza de un tercero ajeno a él[6].
Finalmente, es pertinente destacar que la
Jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que frente a los sujetos de
especial protección constitucional tales como niños, mujeres cabeza de familia,
ancianos, miembros de minorías o personas en condiciones de extrema pobreza,
como consecuencia de su estado de debilidad manifiesta y del especial amparo
que la Constitución Política les brinda, el juicio de procedibilidad se torna
menos riguroso habida cuenta que las especiales circunstancias que rodean a
estas personas deben incidir en la valoración que el juez de tutela haga de
tales requisitos, en aras de hacer efectiva la igualdad material y no tornar
nugatorio el derecho al acceso a la administración de justicia[7].
En este sentido ha precisado esta Corporación:
“Ahora bien, es pertinente acotar que en
materia de procedibilidad de la acción de tutela, la Corte ha manifestado que,
no obstante la rigurosidad con que el juez debe evaluar los requisitos exigidos
para dar curso al mecanismo de amparo, existen situaciones especiales en las
que el análisis de procedencia de la acción debe desatarse de manera más amplia
y permisiva, en atención a la especial naturaleza de las personas que solicitan
la protección de sus derechos constitucionales fundamentales.
Así, en aras de hacer efectiva la especial
protección que el constituyente ha dispuesto para sujetos tales como los niños,
las mujeres cabeza de familia, los ancianos, los miembros de minorías o
personas en condiciones de extrema pobreza, el juez constitucional debe
estudiar las características del perjuicio irremediable con un criterio de
razonabilidad más comprensivo, de tal suerte que, en relación con estas
personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad, se
permita ampliamente su acceso al mecanismo de protección de derechos
fundamentales”[8].
De esta forma, es con este prisma amplio y favorable
que se mirará el cumplimiento del presupuesto de subsidiariedad para la
procedibilidad de la acción en el caso concreto.
3.2. Inmediatez.
Por otro lado, la Jurisprudencia Constitucional ha
desarrollado el presupuesto de inmediatez, que deviene de la concepción
teleológica de la acción de tutela, la cual implica su reconocimiento como
mecanismo de defensa judicial instituido para la pronta y efectiva protección
de los derechos fundamentales. Resulta entonces razonable, para efectos de su
procedencia, que sea promovida dentro de un término tal que permita que la
intervención del Estado sea eficaz, en atención al hecho que la dilación en el
ejercicio de la misma torna nugatorio el amparo.
En este sentido, ha afirmado la Jurisprudencia
constitucional:
“el propósito de la acción de tutela
consiste en la garantía efectiva e inmediata de los derechos fundamentales
vulnerados o amenazados, de lo cual se sigue la necesidad de que el afectado
haga uso de la acción en un término prudencial y oportuno contado desde el
momento de la vulneración o la amenaza real del derecho, con el fin de que la
protección constitucional pueda desplegarse de manera eficaz para restablecer
la situación del accionante y salvaguardar los derechos fundamentales
quebrantados”[9].
Ahora bien, esta Corporación ha señalado que, para la
verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez, el Juez
constitucional debe analizar las circunstancias fácticas de cada caso, con el
fin de determinar si el ejercicio de la acción de tutela se hizo en término
oportuno o si, en caso contrario, la dilación en el ejercicio de la misma se
encuentra justificada[10].
De tal suerte, puede concluirse que si bien la
procedibilidad de la acción de tutela exige su interposición dentro de un
término razonable, oportuno y justo, requisito que comporta una actitud
positiva del interesado, de manera que instaure la acción de forma consecutiva
o próxima al suceso ilegítimo, tal exigencia puede ceder en aras de hacer
efectiva la garantía constitucional de protección de los derechos
fundamentales, siempre que el juez de conocimiento, a la luz del caso concreto,
encuentre la configuración de una justa causa que haya impedido al demandante
actuar de manera oportuna[11].
3.3. Verificación de los Presupuestos de
Subsidiariedad e Inmediatez en el Caso Concreto.
Respecto del caso concreto, la Corte encuentra que los
jueces de instancia, no obstante hallar vulnerado el derecho al debido proceso,
negaron el amparo tutelar bajo la consideración de que no se reunían los
requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
Sustentaron lo primero en el hecho de la dilación
entre el momento de la expedición del acto administrativo que presuntamente
vulneró el derecho fundamental del actor y el tiempo de la interposición de la
demanda, lapso de siete (7) meses que, en consideración de los jueces,
desvirtuó la procedibilidad de la acción de tutela por cuanto ésta requiere el
ejercicio inmediato para la pronta solución del problema constitucional.
En torno a la subsidiariedad, el juez de primera
instancia sostuvo que la acción no era procedente, por cuanto el actor contaba
con las acciones propias de la jurisdicción contenciosa administrativa, sin que
se concretaran los elementos del perjuicio irremediable para que la tutela
procediera, como mecanismo transitorio. Por su parte, el Juez de segunda
instancia, arguyó que el actor contó con los recursos en la vía gubernativa,
sin haberlos ejercido oportunamente por lo que la acción de tutela era
improcedente.
Como ya se anotó, para que un conflicto jurídico pueda
ser revisado en sede de tutela por la Corte Constitucional, debe reunir los
presupuestos de subsidiariedad e inmediatez. En punto de la verificación de
estos requisitos, en el caso concreto, la Corte hace las siguientes
consideraciones:
En materia del presupuesto de subsidiariedad, si bien,
prima facie, puede colegirse la improcedencia de la acción de tutela,
dado que el accionante cuenta con los mecanismos de defensa judicial propios de
la jurisdicción contenciosa administrativa para lograr la nulidad de la
Resolución por medio de la cual le fue modificada su pensión de jubilación, al
aplicar las reglas jurisprudenciales referidas en acápite anterior, la Corte encuentra
que la acción es procedente.
A tal conclusión se arriba, bajo la consideración de
que el accionante es una persona que además de ser sujeto de especial
protección constitucional, por cuanto su edad supera los ochenta años, sufre de
quebrantos de salud que comprometen su perspectiva de vida y depende
exclusivamente de la pensión de jubilación que unilateralmente fue modificada
por la administración, razones que permiten aplicar los criterios de
admisibilidad amplios y favorables, frente a las circunstancias de debilidad
manifiesta del actor.
Adicionalmente, la Corte encuentra que las
acciones ante la jurisdicción contenciosa administrativa, dada la dilación de
los procesos y en razón de la avanzada edad del actor, no constituyen un mecanismo
idóneo y oportuno para que tome lugar el debate jurídico en torno a la
vulneración del derecho fundamental de defensa y debido proceso.
Al respecto, la Corte ha sostenido:
“En reiteradas ocasiones, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que el principio de subsidiariedad en la acción de
tutela, es decir, su procedencia solamente a falta de otros mecanismos de
defensa judicial, no debe ser de aplicación automática, sino que el juez debe
analizar, en cada caso concreto, si el otro mecanismo judicial dispuesto por el
orden jurídico para la defensa de los derechos constitucionales fundamentales
de los individuos, logra una efectiva e íntegra protección de los mismos o si,
por el contrario, la vulneración o amenaza de tales garantías continúa a pesar
de su existencia[12].
No se trata de que el otro medio de defensa
judicial sea puramente teórico. Por el contrario, lo que el Constituyente y el
legislador quisieron en el momento de redactar la normatividad sobre la acción
de tutela, fue precisamente lograr una protección efectiva de los derechos
constitucionales fundamentales de los individuos, entendiendo que ellos muchas
veces son desconocidos, a pesar de que para cada uno está reservada en la
legislación una forma de protección”[13].
En efecto, si bien el accionante cuenta con la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho para alcanzar las pretensiones
debatidas en sede de Tutela, tal mecanismo judicial no resulta idóneo, por
cuanto, de una parte, la realidad procesal indica que la solución de la
controversia puede superar la expectativa de vida del actor y, de otra, el
mínimo vital del demandante se encuentra efectivamente vulnerado habida cuenta
que éste depende económicamente de su ingreso pensional.
Así las cosas, la Corte encuentra que la acción de
tutela se erige como único mecanismo de defensa judicial idóneo para la
controversia planteada por el actor, por lo que no resulta relevante, en el
caso concreto, la verificación del agotamiento de la vía gubernativa, máxime si
se considera la ineficacia de los mecanismos de defensa ante la jurisdicción
contenciosa administrativa para la protección oportuna de los derechos
invocados por el demandante. No obstante, la Corte precisa en este punto que,
dada la avanzada edad del accionante y su disminuido estado de salud, propio de
su condición física, no se puede reclamar del mismo la diligencia que se exige
de las demás personas, por lo que no podría evaluarse con la misma rigurosidad
la necesidad de agotamiento de la vía gubernativa y el ejercicio oportuno de
las acciones ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Ahora bien, en materia del requisito de inmediatez, la
Sala precisa que éste sí se encuentra efectivamente reunido, como quiera que el
término que transcurrió entre el momento de la expedición del acto
administrativo que constituye la presunta vulneración de los derechos del actor
y el de la interposición de la acción de tutela no desvirtúa la necesidad de
amparo inmediato y no torna nugatoria la intervención del Estado para otorgar
la protección deprecada por el actor.
La Corte, por el contrario, considera que el término
en el que se interpuso la acción de amparo constitucional es razonable y
oportuno, habida cuenta que lo que hace procedente la acción de tutela, en
punto del presupuesto de inmediatez, es la vocación de efectividad de la
protección de los derechos fundamentales que se deriva del ejercicio de tal
mecanismo de defensa judicial. Así, esta Sala considera que los siete meses que
transcurrieron para que el accionante instaurara la acción no son suficientes
para sostener que la función tutelar del Estado, frente a los derechos
vulnerados en el marco del caso concreto, deviene inoportuna o ineficaz.
Debe considerarse, adicionalmente, que el accionante
pudo haber tenido, en un principio, la impresión de que la disminución en el
monto de la pensión no afectaba considerablemente su mínimo vital; no obstante,
dicho convencimiento cambió cuando, del reducido monto reconocido, la
administración decidió descontar una cuantía para recuperar el mayor valor
anteriormente pagado, hecho que disminuyó a tal punto la pensión del accionante
que tornó aún más gravosa su situación por lo que recurrió a la acción de
tutela.
Así, dado que la Corte ha señalado que la
razonabilidad del plazo debe ser ponderada en cada caso concreto, en el
presente la Sala encuentra que la acción fue interpuesta dentro de un término
prudencial y adecuado, por lo que no se desconoce el requisito de inmediatez
para la procedencia de la acción de tutela.
Por tanto, la Corte considera, a la luz de un criterio
de admisibilidad amplio, predicable en los casos en que, como en el presente,
quien depreca el amparo constitucional pertenezca a un grupo de especial
protección constitucional, que se encuentran reunidos los requisitos de
subsidiariedad e inmediatez y, en tal medida, la acción instaurada resulta
procedente.
4.
Revocatoria
Unilateral de Actos Administrativos particulares y concretos.
El debido proceso, que según el artículo 29 de la
Constitución Política es inherente a todas las actuaciones judiciales y
administrativas, ha sido definido por esta Corporación, en su dimensión
administrativa, de la siguiente manera:
“El derecho al debido proceso
administrativo es definido, entonces, como (i) el conjunto complejo de
condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el
cumplimiento de una secuencia de actos  por parte de la autoridad
administrativa (ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii)
cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal[14].
El objeto de esta garantía superior es (i) asegurar el ordenado funcionamiento
de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones, (ii)
resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los
administrados[15]”[16].
El debido proceso se erige en derecho fundamental de
todas las personas y comporta diferentes elementos característicos que lo
definen, dentro de los que se destaca la necesidad de que las actuaciones de
las autoridades administrativas y judiciales observen las formas previamente
definidas por la ley.
Así las cosas, habida cuenta que las formalidades
exigidas por la ley se instituyen, entre otras razones, en procura de la
garantía de los derechos de los administrados, si una autoridad administrativa
pretermite el cumplimiento de algunos requisitos o formalidades, viola el
debido proceso y compromete la validez de los actos derivados de su actuación[17].
Los actos administrativos, en tanto
manifestaciones de voluntad de la Administración, requieren para efectos de su
existencia, ejecutoriedad y retiro (pérdida de fuerza ejecutoria, nulidad o
revocatoria), de la sujeción a las formalidades previstas en la ley. Así, en punto
de la revocatoria directa de los actos administrativos, las normas legales y
las reglas jurisprudenciales en materia administrativa, regulan los
presupuestos que rigen el proceder de la administración, estableciendo una
diferenciación en las formas a seguir, en función de los efectos que éstos
producen.
Así, los actos administrativos pueden crear
situaciones jurídicas generales y abstractas o pueden dar lugar a situaciones
jurídicas particulares y concretas que comportan la consolidación de un derecho
subjetivo en cabeza de una persona.
En cuanto a los primeros, el artículo 69
del Código Contencioso establece las causales por las cuales los mismos
funcionarios que expidieron un acto administrativo o sus inmediatos superiores
pueden revocarlo, señalando que esto ocurre i) cuando sea manifiesta su
oposición a la Constitución Política o a la Ley, ii) cuando no estén conformes
con el interés público o social o atenten contra él, y iii) cuando con ellos se
cause agravio injustificado a una persona. Esta posibilidad que le asiste a los
funcionarios administrativos se predica, entonces, de los actos administrativos
generales y abstractos y encuentra asidero en la necesidad de la administración
de garantizar la prevalencia del interés público, de tal suerte que si se
configura una de las causales legales, existirá legitimación para revocar las
decisiones administrativas previamente proferidas.
En torno a este tema, ha dicho la Corte:
“Uno de los caracteres propios del acto
administrativo es su revocabilidad, que se traduce en la potestad de la
administración para revisar y volver a decidir sobre las cuestiones o asuntos
sobre los cuales ha adoptado una decisión invocando razones de legalidad o
legitimidad, con miras asegurar el principio de legalidad, o la oportunidad, el
mérito o conveniencia de la medida que garanticen la satisfacción y prevalencia
del interés público o social”[18].
Por su parte, en materia de revocabilidad de
actos particulares y concretos rigen las reglas consagradas en el artículo 73
del Código Contencioso Administrativo, en virtud de las cuales, dichos actos no
pueden ser revocados sin la aquiescencia expresa y escrita del titular del
derecho subjetivo creado por el acto administrativo que se pretende revocar. De
tal suerte, en los casos en que la administración considere que el acto
particular y concreto debe ser revocado y no cuente con la anuencia del
beneficiario del mismo, deberá proceder a demandar su propio acto de
conformidad con los artículos 84 y 136 del Código Contencioso Administrativo,
en ejercicio de la acción de lesividad.
Así, la regla general en cuanto hace
referencia a actos administrativos particulares es la irrevocabilidad, salvo
que medie autorización expresa y escrita del titular. No obstante, esta regla
encuentra tres excepciones consagradas en el mismo artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo, al disponer éste que: i) es posible revocar
unilateralmente el acto particular cuando resulte del silencio administrativo
positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69 del Código
Contencioso Administrativo o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales, ii) de igual forma es dado a la administración revocar los actos
administrativos que fueron expedidos como consecuencia de la comisión de hechos
manifiestamente fraudulentos y por consiguiente delictuosos, y iii) Finalmente,
en todo caso es factible revocar los actos administrativos en cuanto sea
necesario para corregir simples errores aritméticos o de hecho que no incidan
en el sentido de la decisión.
La Corte Constitucional ha avalado esta
regla de la inmutabilidad o intangibilidad de los actos administrativos que
crean situaciones particulares o concretas y la ha sustentado, a través de
amplia jurisprudencia, en consideraciones en torno a la seguridad jurídica, al
respeto por los derechos adquiridos, a la presunción de legalidad, a la
ejecutividad, obligatoriedad y eficacia de los actos administrativos y al principio
de buena fe en su dimensión del respeto por el acto propio.
Al respecto ha sostenido esta Corporación:
“La Corte ha dicho que  si se revoca un
acto de contenido particular y concreto, sin la autorización del titular, este
proceder toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de
inseguridad  y desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el
principio de la buena fe y delata indebido aprovechamiento  del poder que
ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado (T-7220/98). En otras
palabras, coloca a la persona en situación de indefensión y esto ocasiona sin
lugar a dudas una violación al debido proceso”[19].
De las razones que sirven de sustento a la
intangibilidad de los derechos subjetivos, una de las que ha tenido mayor
desarrollo por parte de la jurisprudencia constitucional es la del respeto por
el acto propio que constituye una de las aristas del principio constitucional
de buena fe. En seguimiento de este principio, se sanciona “como inadmisible
toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con respecto al
propio comportamiento efectuado por el sujeto”[20].
Refiere la Corte, en torno a este
principio, lo siguiente:
“La teoría del respeto del acto propio,
tiene origen en el brocardo ‘Venire contra pactum proprium nellí conceditur’ y,
su fundamento radica en la confianza despertada en otro sujeto de buena fe, en
razón de una primera conducta realizada. Esta buena fe quedaría vulnerada, si
fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y
contradictoria”[21].
En los eventos en que un acto
administrativo crea una situación particular y concreta, surge en cabeza del
beneficiario, un derecho subjetivo que goza de la garantía de inmutabilidad o
intangibilidad[22], razón por la que aquél
no puede ser revocado unilateralmente por la administración sin la aquiescencia
del beneficiario, salvo que se esté dentro de una de las excepciones
previamente expuestas. Así las cosas, en materia de revocatoria de actos
administrativos concretos puede concluirse, siguiendo a la Corte:
“De lo expuesto se infiere que, en general,
un acto administrativo de carácter particular y concreto (i)  sólo es revocable
con el consentimiento expreso y escrito del particular y  (ii) que si no se
cuenta con el consentimiento expreso y escrito del particular, la
administración debe demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.  Sin embargo, de forma excepcional, se permite que
la administración disponga la revocatoria directa de un acto administrativo de
carácter particular y concreto en dos hipótesis:  (i) si se trata de un acto
administrativo fruto del silencio administrativo positivo y  (ii)  si es evidente
que el acto ocurrió por medios ilegales”[23].
Ahora bien, en materia de pensiones, el
artículo 19 de la Ley 797 de 2003 impone a los funcionarios competentes un
deber de verificación oficiosa sobre el cumplimiento de los requisitos
necesarios para la adquisición del derecho prestacional correspondiente.
Igualmente les ordena que en caso de comprobar el incumplimiento de los
requisitos o que el reconocimiento se hizo con apoyo en documentación falsa,
deberán proceder a revocar unilateralmente el acto administrativo, con o sin
consentimiento del titular del derecho reconocido.
Respecto de esta disposición normativa,
específica para las prestaciones económicas reconocidas dentro del régimen de
seguridad social, la Corte ha precisado que, por motivos de seguridad jurídica,
de respeto por los derechos adquiridos y por la inmutabilidad que le es
inherente a los derechos subjetivos, no le es dado a la administración revocar
unilateralmente un acto administrativo particular en materia de seguridad
social sin el consentimiento del beneficiario. Excepcionalmente podrá hacerlo
si existe un incumplimiento de los requisitos que derive de la comisión de
algún delito o actuación fraudulenta.
Así lo ha expresado esta Corporación:
“Ni la administración ni los particulares
pueden extenderle a los titulares de las pensiones o prestaciones económicas
los efectos de su propia incuria; así como tampoco darle trascendencia a
aquello que no la tiene, (…). Por consiguiente, la comentada actuación, lejos
de cualquier pretensión revocatoria de oficio, debe encaminarse hacia la
depuración de la información que soporta la expedición y vigencia del acto
administrativo de reconocimiento prestacional. En concordancia con esto, cuando
de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente
acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del
titular, y en su defecto, el de sus causahabientes.
(…)
Cosa distinta ocurre cuando el
incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la
Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como
delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros
elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el
incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas
tipificadas por la ley penal, (…)”[24].
Así las cosas, en materia de actos
administrativos que reconocen derechos prestacionales de la seguridad social,
rigen las mismas reglas que en el régimen general estudiado, por lo que si la
autoridad administrativa competente no cuenta con la anuencia del beneficiario
del derecho reconocido mediante un acto suyo, o no está en presencia de un acto
que se haya expedido con base en actuaciones fraudulentas, desplegadas o
consentidas por el beneficiario, deberá para efectos de lograr su nulidad,
proceder a demandarlo ante la jurisdicción contenciosa administrativa, mediante
la acción de lesividad.
5.
Caso Concreto.
De acuerdo con los hechos relacionados por
las partes y las pruebas que obran en el expediente, se tiene que el accionante
solicitó el reconocimiento de su pensión de vejez ante la Alcaldía Municipal de
Chaguaní, desde el 28 de diciembre de 1998. En desarrollo de dicha solicitud,
la Alcaldía procedió a verificar si el actor cumplía los requisitos y al
encontrarlos reunidos, dio aplicación a la normatividad pertinente para efectos
de la liquidación de la pensión de vejez.
Una vez determinado el monto definitivo de
la pensión, el Municipio de Chaguaní comunicó al Seguro Social y a la Empresa
de Telecomunicaciones de Bogotá que, de acuerdo con las normas que regían la
materia, les correspondía concurrir en la financiación y pago de la pensión de
vejez del señor Manuel José Ramírez Vásquez.
De esta forma, cada entidad surtió los
trámites internos de verificación del proyecto de liquidación de la pensión y
tras encontrarlo ajustado a derecho procedieron a aceptar la cuota parte que
les correspondía. Con base en esto, el Municipio de Chaguaní profirió la Resolución
No. 691 de 2002, por la cual se reconoció pensión de vejez al actor en cuantía
de $463.125, que debía ser pagada por el Seguro Social, la Empresa de
Telecomunicaciones de Bogotá y el Municipio de Chaguaní en porcentajes
equivalentes a 47,29%, 33,56% y 19,15%, respectivamente.
El valor definido en la Resolución 691 de
2002 fue posteriormente reajustado por las Resoluciones 707 y 876 de 2003,
fijándose en $1’549.952,63. De tal suerte, el 16 de febrero de 2004, el
accionante recibió el pago de la pensión de jubilación con el correspondiente
retroactivo desde el 1º de enero de 1995.
No obstante haberse consolidado la
situación jurídica del accionante, el Seguro Social en ejercicio de la función
de revisión oficiosa que puede realizar sobre las prestaciones económicas
conferidas, encontró que la pensión de vejez del actor había sido liquidada con
base en una normatividad que, a su juicio no le era aplicable. En este sentido,
el Seguro Social manifestó, en comunicaciones dirigidas al Municipio de Chaguaní,
que al revisar la documentación de solicitud de pensión del accionante,
encontró que al mismo no le era aplicable el régimen de transición establecido
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que la liquidación realizada
contrariaba las normas que regían la materia.
Por tanto, extemporáneamente, el Seguro
Social objetó la cuota que inicialmente había aceptado, obligando al Municipio
de Chaguaní a reliquidar la pensión de vejez con base en las normas referidas
por dicha entidad. Como consecuencia de este trámite interno, en el que no se
vinculó al accionante, se profirió la Resolución No. 278 de 2005, por la cual
se revocó la Resolución No. 691 de 2002, disminuyendo el monto de la pensión,
de $463.125 a $209.748 (sin tener en cuenta los correspondientes reajustes),
procediendo también a descontar el mayor valor reconocido con base en la
Resolución que se dejaba sin efectos.
A la luz de los hechos reseñados y dando
aplicación a las normas propias del Código Contencioso Administrativo y a las
reglas jurisprudenciales que esta Corporación ha sentado alrededor del debido
proceso administrativo y de la revocatoria directa de los actos administrativos
particulares y concretos, la Sala encuentra que en el presente caso se
materializa una vulneración a los derechos fundamentales de defensa, debido
proceso y mínimo vital del accionante.
Tal vulneración es manifiesta por cuanto ni
al Seguro Social ni al Municipio de Chaguaní les asistía derecho para revocar
unilateralmente el acto administrativo por el cual se confirió la pensión de
vejez al accionante, habida cuenta que no se concretaron las situaciones que
permiten, excepcionalmente a la administración, proceder en tal sentido, sin el
consentimiento del beneficiario.
En efecto, como se anotó en acápite
precedente, de conformidad con el artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo, la revocatoria unilateral de los actos administrativos
particulares y concretos procede, sin la aquiescencia de su beneficiario,
únicamente en tres eventos: i) Cuando se trata de un acto que resulte del
silencio administrativo positivo, siempre que se den las causas previstas en el
artículo 69 del Código Contencioso Administrativo o si fuere evidente que el
acto ocurrió por medios ilegales; ii) cuando el acto fue expedido como
consecuencia de la comisión de hechos fraudulentos, y iii) cuando sea necesario
para corregir simples errores aritméticos que no incidan en el sentido de la
decisión.
De esta manera, en el caso concreto no se
está en presencia de un acto presunto o ficto, consecuencia del silencio
administrativo positivo, por lo que no hay lugar a aplicar esta excepción a la
irrevocabilidad de los actos administrativos particulares.
Tampoco se vislumbra la ocurrencia de un
acto administrativo proferido con base en documentación fraudulenta, toda vez
que el presunto error en que se incurrió al liquidar el monto de la pensión de
vejez, si en efecto existiera como lo afirma el Seguro Social, constituiría un
yerro imputable exclusivamente a la Administración, por lo que no podría
alegarse esta causal para revocar unilateralmente el acto administrativo.
Finalmente, la Sala encuentra que en el
caso analizado no existió un error aritmético, como pretendió hacerlo ver el
Municipio de Chaguaní, dado que lo que realmente tuvo lugar fue la
reliquidación de la pensión con base en unas normas diferentes a las que se
emplearon en la liquidación original, habida cuenta que el Seguro Social
sostuvo que al actor no le era aplicable el régimen de transición consagrado en
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que objetó la cuota parte,
previamente aceptada, obligando al Municipio a revocar la Resolución No. 691 de
2002.
Revisadas las pruebas allegadas al proceso,
la Corte encuentra que lo que realmente ocurrió fue que el Seguro Social,
después de haber aceptado la cuota parte que le correspondía, actuación que
sirvió de sustento para la expedición de la Resolución No. 691 de 2002, en
ejercicio de la verificación oficiosa que le impone el Régimen de Seguridad
Social, consideró que la pensión se había liquidado con base en una
normatividad que no le era aplicable por lo que objetó la cuota parte a él
asignada.
En criterio de la Corte, dicha objeción
deviene extemporánea, toda vez que el Municipio de Chaguaní presentó a
consideración del Seguro Social el proyecto de liquidación de la pensión del
accionante y éste lo aceptó y asumió la cuota que le correspondía, por lo que
la ulterior objeción constituye un desconocimiento de un acto propio con lo
cual se presenta una abierta violación de los principios de buena fe y de
confianza legítima.
Tales principios se ven defraudados, por
cuanto, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, no es dado a los
funcionarios administrativos comportarse de manera tal que desconozcan el
sentido de sus comportamientos anteriores. Así lo ha sostenido esta
Corporación:
“En punto de la teoría de los actos
propios, el imperativo de buena fe se traduce en la obligación de mantener en
el futuro la conducta inicialmente desplegada, supuesto del cual dependen
-entre otras cosas- la credibilidad en las actuaciones del Estado, el efecto
vinculante de sus decisiones para los particulares y la seriedad del
procedimiento administrativo. La revocatoria del acto propio por parte de la
Administración, que suspenda o modifique desfavorablemente situaciones
jurídicas subjetivas configuradas, desplegada de manera irregular y
contradictoria de la voluntad inicialmente manifestada, contraviene los principios
de lealtad y buena fe”[25].
De esta manera, si el Seguro Social,
después de haber aceptado la cuota parte y de haber ratificado la liquidación
que de la pensión de vejez hiciere el Municipio de Chaguaní, encontró que el
acto administrativo de reconocimiento de pensión de vejez estuvo fundamentado
en una norma que no le era aplicable, debió, para reparar el error en que se
incurrió, proceder a demandar la Resolución No. 691 de 2002 para que fuera la
jurisdicción competente la que desatara tal controversia.
No podía, entonces, el Seguro Social motu
propio modificar la liquidación, sin permitir la participación del
accionante en tal proceso y sin contar con su anuencia, por lo que se hace
manifiesta la vulneración del debido proceso.
Ahora bien, en lo que guarda relación con
el Municipio de Chaguaní, esta Sala encuentra, en la misma dirección, que la
actuación en el sentido de revocar unilateralmente y sin consentimiento del
beneficiario, el acto por el cual se concedió al accionante la pensión de
vejez, es violatoria del debido proceso.
No le era dado al municipio revocar el acto
de reconocimiento de pensión, so pretexto de que un comportamiento diferente
haría incurrir al Alcalde en peculado, al disponer de una partida del
presupuesto para cubrir el monto que el Seguro Social se rehusaba a pagar.
Desconoce el Municipio que dado el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos
administrativos, ante la negativa del Seguro Social en el pago de su cuota
parte, en lugar de proceder a revocar el acto, podía exigir mediante los
recursos que otorga el Estado, el efectivo cumplimiento de lo dispuesto en tal
Resolución.
Así, dado que el Municipio, en lugar de
disponer de los mecanismos coactivos que otorga el ordenamiento jurídico para
hacer valer la efectividad del acto administrativo que profirió en el año 2002
y por el cual reconoció la pensión de vejez al accionante, procedió a revocar
el acto administrativo haciendo caso omiso de las formas legales dispuestas
para tal fin, vulneró el derecho al debido proceso.
En este orden de ideas, frente a la
manifiesta y notoria vulneración del derecho fundamental del debido proceso,
huelga ahondar en las especiales circunstancias que rodean al actor, como su
avanzada edad que supera los ochenta años, su precario estado de salud y su
dependencia exclusiva de la pensión de vejez como fuente de ingresos, elementos
en los que si la Corte reparara consolidarían la posición adoptada en relación
con la vulneración de los derechos fundamentales del actor y conducirían a la
misma decisión que se asume.
Finalmente, en lo relativo a la
participación de la Empresa de Teléfonos de Bogotá en la vulneración de los
derechos fundamentales del actor, la Corte encuentra que no le es imputable a
ésta, toda vez que aceptó la cuota parte que le correspondía de acuerdo a la
Resolución No. 691 de 2002 y durante todo el término de su vigencia cumplió con
el pago de la misma. Ahora bien, como consecuencia de la revocatoria de este
acto administrativo, la Empresa de Teléfonos no tuvo otra alternativa que
cumplir con la nueva cuota que le fue asignada, aun cuando, como manifestó en
escrito allegado a esta Corporación, considera que no le asiste razón al Seguro
Social en la aplicación normativa que emplea para efectos de solicitar la
reliquidación de la pensión de vejez del actor.
Analizada la participación de las
diferentes entidades que concurren en la financiación y pago de la pensión de
vejez del accionante y habiendo encontrado la efectiva vulneración de los
derechos al debido proceso, defensa y mínimo vital del accionante, la Corte
dispondrá declarar sin valor ni efecto alguno la Resolución No. 278 de 2005 y,
en su lugar, ordenará que las mesadas pensionales se sigan pagando de
conformidad con lo dispuesto en la Resolución No. 691 de 2002, en las
proporciones allí establecidas.
Ahora bien, dado que la Resolución No. 278
de 2005 no suspendió el pago de las mesadas pensionales ni extinguió el
derecho, sino que redujo el monto de la pensión de vejez, también se ordenará
el reconocimiento del monto dejado de cancelar, tanto por la disminución de la
pensión, como por la retención que hizo la administración para recuperar el
mayor valor que alegó haber reconocido.
Consecuentemente se ordenará que en
adelante, la pensión de jubilación sea pagada con base en la liquidación
realizada en la Resolución No. 691 de 2002 de acuerdo a los reajustes a que
tenga lugar de acuerdo a las Resoluciones 707 y 876 de 2003.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto,
la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. LEVANTAR la suspensión de términos en este proceso, ordenada
mediante auto de fecha treinta y uno (31) de agosto de 2006.
Segundo. REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado Segundo Promiscuo
Municipal de Guaduas y el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito Judicial de
Guaduas, mediante los cuales se negó la protección solicitada.
En su lugar, TUTELAR el derecho al debido
proceso administrativo del accionante. Para tal efecto, se DECLARA sin
valor ni efecto alguno la Resolución No. 278 de 2005, proferida por el
Municipio de Chaguaní, que modificó la Resolución No. 691 de 2002, acto por
medio del cual se reconocía la pensión de vejez del accionante.
Tercero. ORDENAR al Municipio de Chaguaní, que en el término de cuarenta
y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo,  restablezca el
derecho pensional del accionante en las condiciones que se derivan de la
aplicación de la Resolución No. 691 de 2002 y que, en consecuencia, reconozca
el monto dejado de cancelar, tanto por la disminución de la pensión que operó
como consecuencia de esta Resolución, como por la retención que hizo la
Administración para recuperar el mayor valor que alegó haber reconocido.
Cuarto. ORDENAR al Seguro Social – Pensiones y a la Empresa de
Teléfonos de Bogotá que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de este fallo, paguen a favor del accionante el
valor correspondiente a sus cuotas parte en la pensión de vejez, dejadas de
cancelar como consecuencia de la expedición de la Resolución No. 278 de 2005.
Quinto. ORDENAR al Seguro Social – Pensiones y a la Empresa de
Teléfonos de Bogotá que, a partir de la vigencia de esta providencia, concurran
en la financiación de la pensión del accionante de acuerdo con la liquidación
realizada en la Resolución No. 691 de 2002 y en atención a la proporción allí
contemplada.
Sexto. Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-608 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[2]
Sentencia T-433 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[3]
Sentencia Ibídem.
[4]
Corte Constitucional, Sentencia T-083 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5]
Al respecto ver, entre otras, Sentencias T-567 de 1998 y T-654 de 1998.
[6]
Ver entre otras, Sentencias T-329 de 1996, T-573 de 1997, T-567 de 1998 y T-068
de 2005.
[7]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-700 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[8]
Corte Constitucional, Sentencia T-515 A de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[9]
Corte Constitucional, Sentencia T-304 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[10]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-961 de 1999.
[11]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-279 de 1997, T-575 de 2002 y SU-961 de
1999.
[12]
Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, sentencia T-100 de 1994, M.P.
Carlos Gaviria Díaz. Sala Segunda de Revisión, sentencia T-256 de 1995, M.P.
Antonio Barrera Carbonell. Sala Séptima de Revisión, sentencia T-298 de 1995,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, unificadas en las sentencias SU 133 y SU-136
de 1998, Sala Plena, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13]
Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.
[14]
Ver sentencia T-552 de 1992.En esta providencia se indicó también que “El
proceso administrativo, denominado antes procedimiento administrativo, para
diferenciarlo del proceso judicial, en tanto, este último, tenía por finalidad
la cosa juzgada; comprende el conjunto de requisitos o formalidades anteriores,
concomitantes o posteriores, que establece el legislador para el cumplimiento
de la actuación administrativa, y los procedimientos, o pasos que debe cumplir
la administración para instrumentar los modos de sus actuaciones en general.”
[15]
Ver sentencia T-522 de 1992.
[16]
Corte Constitucional, Sentencia T-214 de 2004, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[17]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-352 de 1996, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[18]
Corte Constitucional, Sentencia T-1021 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[19]
Corte Constitucional, Sentencia T-1228 de 2001, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[20]
Ibídem.
[21]
Corte Constitucional, Sentencia T-1228 de 2001, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[22]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-295 de 1999, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[23]
Corte Constitucional, Sentencia C-014 de 2004, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[24]
Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime
Araujo Rentaría.
[25]
Corte Constitucional, Sentencia T-214 de 2004, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.