C-009-02
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-009/02
TRIBUTO-Potestad del Congreso para establecerlo
FONDOS
ESPECIALES-Creación
FONDOS
ESPECIALES-Definición genérica sin afectar renta alguna particular
FONDOS
ESPECIALES-No creación de impuesto
IMPUESTO-Regulación
RENTAS
DE DESTINACION ESPECIFICA-Características
FONDOS
ESPECIALES-No consagración ni afectación de renta tributaria/PRINCIPIO DE UNIDAD
DE CAJA-Significado
FONDOS
ESPECIALES-Excepción a la unidad de caja/FONDOS ESPECIALES-Determinación
y recaudo
FONDOS
ESPECIALES-Modalidades
FONDOS
ESPECIALES-Constitución
FONDOS
ESPECIALES-Definición
de ingresos
Referencia: expediente D-3594
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 30 del
Decreto 111 de 1996.
Actor: David Alfonso Márquez Celis
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil dos
(2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241-4 de la Constitución Política, y cumplidos todos
los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que presentó el ciudadano David Alfonso Márquez Celis
contra el artículo 30 del Decreto 111 de 1996.
I.  TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del
proceso y se subraya lo demandado:
“DECRETO No. 111
DE 1996
(enero
15)
por
el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995
que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto
El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades
constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995
(...)
DECRETA
(...)
Artículo
30. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los
ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público
específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica
creados por el legislador (Ley 225 de 1995, art. 27).[1]
II.
LA DEMANDA
El ciudadano David Alfonso Márquez Celis
demanda el artículo 30 del Decreto 111 de 1996 por considerar que vulnera los
artículos 150, numerales 11 y 12, 338 y 359 de la Constitución Política.
Para respaldar su apreciación expone los
siguientes argumentos, presentados tanto en la demanda inicial como en su
posterior corrección, toda vez que los cargos formulados inicialmente no fueron
claros, expresos ni definidos:
Con la creación de los fondos especiales previstos en el
artículo 30 del Decreto 111 de 1996, el Congreso Nacional se arroga una
facultad no prevista en la Constitución Política si se tiene en cuenta que las
facultades previstas en los numerales 11 y 12 del artículo 150 del texto
constitucional para el órgano legislativo se limitan a establecer rentas
nacionales, fijar los gastos de la administración y establecer contribuciones
fiscales y excepcionalmente contribuciones parafiscales. La Constitución no
señala en ninguna parte que la creación de los llamados fondos especiales sea
una facultad del legislador, tal como lo pretende la norma cuestionada, razón
por la cual debe ser declarada inexequible.
En relación con la vulneración del artículo 338, la norma
acusada crea un impuesto no previsto en la Constitución Política porque si bien
el legislador goza de autonomía absoluta en materia tributaria, tal autonomía
tiene un límite previsto en la misma Constitución, que consiste en que el
legislador cada vez que se ocupe de regular el tema de los impuestos debe
sujetarse a la denominación y restricciones inherentes a los tributos
contenidas en el texto constitucional, presupuesto que no se cumple con la
norma cuestionada en razón a que, como se señala, crea un nuevo impuesto no
previsto en la Constitución Política.
Finalmente, en relación con la vulneración del artículo
359, la norma acusada crea una renta de destinación específica prohibida por la
Constitución Política. Así, “al establecer el artículo 30 del Decreto 111 de 1996,
la creación de fondos especiales en el orden nacional, como aquellos ingresos
definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, está
creando una renta nacional de destinación específica que no está contemplada
dentro de las excepciones que previó el artículo 359 de la Constitución
Política respecto de la prohibición establecida en el mismo, razón por la cual
inexorablemente habrá que concluir que la norma acusada es contraria al
referido texto constitucional”.
III.
INTERVENCIONES
Rocío del Pilar Salazar de Mora, en
calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita la
declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, en atención a los
siguientes argumentos:
Los Fondos Especiales fueron creados con el fin de cubrir
las erogaciones por los servicios públicos prestados al Estado. Sin embargo,
las leyes que los crearon no les definieron su naturaleza jurídica, pues si
bien no pueden calificarse como parafiscales, tampoco pueden considerarse como
ingresos corrientes de la Nación. De esta manera, lo que hizo el artículo 27 de
la Ley 225 de 1995 fue definirlos.
Las contribuciones establecidas en la ley para la
prestación de un servicio público así como los fondos sin personería creados
por la ley, se clasifican dentro del Presupuesto General de la Nación como
Fondos Especiales. Es así como el presupuesto general de la Nación se compone
del presupuesto de rentas, que contendrá la estimación de los ingresos
corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales, cuando sean
administradas por un órgano que haga parte del presupuesto; de los fondos especiales;
de los recursos de capital, y de los ingresos de los establecimientos públicos
del orden nacional (art. 11 del Decreto 111 de 1996).
Obsérvese que el concepto de Fondos Especiales obedece a la
clasificación de un ingreso del presupuesto de rentas y recursos de capital
contemplado en el estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación
(Decreto 111 de 1996) expedido con fundamento en el artículo 352 de la
Constitución Política, razón por la cual carece de sentido la afirmación del
demandante en la que señala que “con la norma acusada se está creando un
impuesto”.
En relación con el cargo por la creación de una renta de
destinación específica, es de indicar que la prohibición señalada en el
artículo 359 de la Constitución hace referencia a las rentas de naturaleza
tributaria o impuestos, situación en la que no se encuentran los Fondos
Especiales objeto de la demanda.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación
solicita a la Corte inhibirse para decidir de fondo sobre la constitucionalidad
de la norma acusada, por ineptitud sustancial de la demanda.
En su concepto, el actor no cumple con el lleno de los
requisitos mínimos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991,
específicamente el numeral tercero, relacionado con las razones que deben
esgrimirse para establecer cómo el texto demandado es violatorio de la
Constitución. Los argumentos expuestos por el demandante son confusos y no
permiten inferir cuál es la violación que él plantea del ordenamiento superior
ni demuestra cómo el precepto acusado vulnera las normas constitucionales
invocadas.
Considera que si el demandante no formula cargo alguno que
sustente la petición de inexequibilidad, la acción de constitucionalidad no
puede convertirse en un instrumento de interpretación oficiosa de la lectura
incomprensible y a veces incoherente que el demandante haga de los textos
legales.
Subsidiariamente el Procurador General expone las
siguientes consideraciones para que se declare la exequibilidad de la norma en
mención:
La norma impugnada hace parte del articulado del Estatuto
Orgánico del Presupuesto Nacional, y a su vez es un componente de lo que el
legislador concibe como el presupuesto de rentas, aplicable de manera general a
todos los organismos estatales. De este modo, viene a precisar una pauta para
la elaboración, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de las
entidades públicas a las cuales se aplica el estatuto.
En este orden de ideas, la norma demandada, que
necesariamente debe ser integrada con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996,
es un mecanismo técnico para establecer cuáles son los ítems que hacen parte
del presupuesto de rentas, por lo que no es de recibo que el demandante afirme
que se está creando una renta nacional de destinación específica. Si lo que el
actor pretende es la exclusión de los fondos especiales o de los dineros que
éstos manejan, deberá iniciar las acciones correspondientes contra las leyes o
las disposiciones autorizadas por éstas, que crearon y regularon el
funcionamiento de los fondos especiales, a efectos de establecer si los
recursos manejados mediante el sistema de cuenta por éstos, provienen de rentas
de destinación específica, las cuales están proscritas por el ordenamiento
superior.
De igual forma, no es concebible que la sola definición de
un componente del presupuesto de rentas pueda constituirse “en un impuesto no
previsto en el texto constitucional”, al decir del demandante, sin concebir
desarrollo alguno de esa definición. De la sola lectura del texto impugnado se
deduce que éste no crea impuesto alguno, por lo que se desecha la posibilidad
de comparar el precepto demandado con las normas constitucionales referentes a
la materia tributaria y las conexas con éste.
Por último, en relación con la presunta violación de los
numerales 11 y 12 del artículo 150 de la Carta Fundamental, el demandante, en
cada caso concreto, debe impugnar ante la jurisdicción competente los actos de
creación de los fondos especiales, para que se determine si el Congreso de la
República tenía o no la facultad constitucional para crearlas.
V.  CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.  La Corte Constitucional es competente para decidir en
relación con las demandas de inconstitucionalidad que se formulen contra normas
legales compiladas en decretos ejecutivos, tal como lo es el Decreto 111 de
1996.[2]
Sobre el particular esta Corporación tiene establecido que “conforme al
artículo 241 ordinal 4 de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no
al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos
compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos
que lo integran son materialmente legales".[3]
Efectuada la anterior precisión procede ahora el análisis
de los cargos formulados contra el artículo 30 del Decreto 111 de 1996, por
violación de los numerales 11 y 12 del artículo 150 y los artículos 338 y 359
de la Constitución Política.
A.
Vulneración de los numerales 11 y 12 del artículo 150 y del artículo 338 de la
Constitución Política.
Lo que se debate
2.  Considera el demandante que la norma
acusada es inconstitucional por cuanto el legislador carece de competencia para
crear, a partir de los fondos especiales, un impuesto no previsto en la
Constitución Política.
El Procurador General y la apoderada del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público solicitan la declaratoria de exequibilidad de la
norma impugnada en la medida en que los fondos especiales corresponden a un
ingreso del presupuesto de rentas y recursos de capital, de acuerdo con la
clasificación del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Además, de la sola lectura
del texto impugnado se deduce que éste no crea impuesto alguno.
En estas condiciones, el problema jurídico se orienta a
determinar si la norma impugnada crea o no un nuevo impuesto y si el legislador
dispone de facultades para establecerlo.
La
potestad para establecer tributos
3.  En relación con el cargo formulado en la demanda, llama
la atención la lectura que el actor hace de los textos constitucionales
enunciados, los cuales, contrario a su interpretación, indican que es
precisamente el Congreso de la República la autoridad estatuida para tomar
estas determinaciones en asuntos tributarios y presupuestales. Sobre el
particular, las normas constitucionales invocadas por el demandante expresan:
Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)
11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de
la administración.
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente,
contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley.
(...)
Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán
imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los
acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y
las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. (...)
4.  En aplicación de los anteriores preceptos
constitucionales, la jurisprudencia de esta Corporación ha hecho permanente
referencia a la potestad del Congreso para establecer tributos. Baste presentar
una muestra de ella para ilustrar sobre esta circunstancia:
ž En la sentencia C-455 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, se indicó que, en aplicación del principio democrático, la atribución
de imponer tributos está reservada a los órganos representativos. En tal
virtud, “el artículo 338 de la Constitución, en concordancia con los artículos
150, numeral 12, 300, numeral 4º, y 313, numeral 4º, dispone que en tiempo de
paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. (...)   Hallándose, pues, la expresada atribución en cabeza de
los cuerpos colegiados de elección popular, es natural que éstos, tal como lo
ordena el mencionado artículo 338, sean los únicos autorizados para plasmar en
las correspondientes leyes, ordenanzas o acuerdos los elementos esenciales de
los tributos que introduzcan: sujetos activos y pasivos, hechos gravables,
bases gravables y tarifas”.
ž En la sentencia C-222 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, se señaló que  “la atribución de legislar en materia tributaria,
principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y
discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen
atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo
su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal. Así, mientras las
normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos
constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa
para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales,
así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas
de cobro y recaudo”.
ž En la sentencia C-252 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, se dijo que “en materia impositiva la
Constitución defiere al legislador una amplia capacidad para establecer los
tributos y fijar los sujetos activos y pasivos, los hechos imponibles, las bases
gravables y las tarifas. (...)  Las normas tributarias están urgidas de
legitimidad formal y sustancial. A la primera responde el procedimiento
democrático que debe observarse para la aprobación de los tributos y
contribuciones fiscales y parafiscales. La segunda sólo se satisface en la
medida en que el deber tributario se enmarque en los conceptos de equidad,
justicia y seguridad”.
ž En
la sentencia C-291 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se expresó:
“Para la Corte es claro que, al definir quiénes pagan y quiénes
no un determinado tributo, el Congreso, mientras se ajuste a los principios,
valores y mandatos de la Constitución, adopta una decisión que sólo a él
corresponde en el Estado Social de Derecho, con base en criterios que
corresponden al ámbito de la política tributaria que le compete, previa
evaluación de elementos de juicio diversos así como de las conveniencias y
circunstancias en las cuales el gravamen ha de ser aplicable. Al fin y al cabo,
el Congreso ejerce una representación política; está llamado a defender los
intereses del Estado pero también los del pueblo al que representa; tiene que
examinar la conveniencia, oportunidad y bondad de los tributos, y ha de
apreciar los eventos en los cuales sea admisible la exoneración de ellos, con
base también en el análisis de la realidad a la cual se aplican los impuestos”.[4]
Como queda visto, es precisamente el Congreso de la
República el que, en virtud del principio democrático y de la libertad de
configuración legislativa, dispone constitucionalmente de la potestad para
establecer las rentas nacionales, las contribuciones fiscales y parafiscales y
fijar los gastos de la administración.
De acuerdo con lo anterior, no le asiste razón al
demandante cuando expresa que “con la creación de los fondos especiales
previstos en el artículo 30 del Decreto 111 de 1996, el Congreso Nacional se
está arrogando una facultad no prevista en la Constitución Política, teniendo
en cuenta que las facultades previstas en los numerales 11 y 12 del artículo
150 del texto constitucional para el órgano legislativo se limitan a establecer
rentas nacionales, fijar los gastos de la administración, establecer
contribuciones fiscales y excepcionalmente contribuciones parafiscales, no
figurando en ninguna parte del texto constitucional como facultad del legislador,
la creación de los llamados fondos especiales tal como lo pretende la norma
cuestionada”.
5.  En relación con la afirmación del actor y según la cual
la Constitución Política no señala en su articulado que el Congreso de la
República tenga competencia para señalar los ingresos de los fondos especiales,
debe indicarse que si bien es cierto que la Carta Política no asigna al
Congreso de la República la facultad expresa de crear fondos especiales,
ello no se traduce indefectiblemente en la inconstitucionalidad de la norma
impugnada por cuanto su sola denominación no la hace, por sí, contraria al
ordenamiento superior en la medida en que se limita a definir genéricamente los
fondos especiales pero sin entrar a afectar renta alguna en particular.
Entonces, la Corte comparte las apreciaciones de los
intervinientes en el proceso, en el sentido que la lectura del artículo 30 del
Decreto 111 no permite deducir que el legislador haya creado un impuesto, razón
por la cual es improcedente el cargo por vulneración del artículo 338 de la
Carta Política.
6.  Igualmente debe considerarse que la Constitución
Política, aunque señala los parámetros básicos y los elementos constitutivos de
las “contribuciones fiscales o parafiscales” (C.P., art. 338),  no consagra,
por norma general, la denominación de los impuestos, tasas o contribuciones.
Obsérvese, por ejemplo, que cuando el artículo 317 de la Constitución señala
que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”, el constituyente
no asigna denominación específica alguna a dicho gravamen y que ha sido el
legislador el que lo ha designado como “impuesto predial”. Igual razonamiento
procede con otros tributos, nacionales o territoriales, cuya denominación es
estrictamente legislativa: industria y comercio, renta y complementarios,
impuesto al valor agregado, espectáculos públicos, juegos de azar, entre otros.
De esta manera, tampoco es acertado el argumento de la
demanda según el cual “el legislador cada vez que se ocupe de regular el tema
de los impuestos debe sujetarse a la denominación y restricciones inherentes a
los tributos contenidas en el texto constitucional, presupuesto que no se
cumple con la norma cuestionada en razón a que, como se señala, crea un nuevo
impuesto no previsto en la Constitución Política”.
En consideración a lo expuesto hasta ahora, son
improcedentes los cargos formulados contra el artículo 30 del Decreto 111 de
1996, por vulneración de los artículos 150, numerales 11 y 12, y 338 de la
Constitución Política.
B.
Vulneración del artículo 359 de la Constitución Política
Lo
que se debate
7.  El actor considera que la norma acusada viola la
prohibición de las rentas nacionales de destinación específica consagrada en el
artículo 359 de la Constitución Política.
La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
afirma que no se vulnera el aludido precepto constitucional por cuanto dicha
prohibición hace referencia a las rentas de naturaleza tributaria, situación en
la que no se encuentran los fondos especiales objeto de la demanda.
Por su parte, el Procurador General considera que deberán
ejercerse las acciones correspondientes contra las leyes que creen los fondos
especiales a efectos de establecer si los ingresos que administran constituyen
renta de destinación específica.
Así, el problema jurídico a resolver es el siguiente: ¿Los
ingresos de los fondos especiales previstos en la norma impugnada violan la
prohibición de rentas nacionales de destinación específica contemplada en el
artículo 359 de la Constitución Política?.
Las rentas
de destinación específica
8.  Las rentas de destinación específica están consagradas
en el artículo 359 de la Constitución Política, el cual prescribe:
ARTICULO 359. No habrá rentas nacionales de destinación
específica.
Se exceptúan:
1. Las participaciones previstas en la Constitución en
favor de los departamentos, distritos y municipios.
2. Las destinadas para inversión social.
3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna
a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías.
En aplicación del anterior precepto constitucional, la
jurisprudencia de esta Corporación le ha señalado una serie de características,
de las cuales importa resaltar las siguientes:
a.   La prohibición consagrada en el artículo 359 de la
Carta Política recae sobre rentas tributarias del orden nacional y no
territorial, es decir sobre impuestos nacionales.[5]
b.   Las rentas de destinación específica proceden
únicamente con carácter excepcional y siempre que se den los presupuestos
taxativamente señalados en el artículo 359 de la Constitución.[6]
c.   La consagración de rentas de destinación específica no
puede darse simplemente por el objeto del ente beneficiario.[7]
d.   La prohibición de las rentas nacionales de destinación
específica se justifica como un instrumento de significación política y de
cumplimiento del plan de desarrollo.[8]
e.   La prohibición constitucional de las rentas de
destinación específica tiene como finalidad consolidar las funciones del
presupuesto como instrumento democrático de política fiscal, de promoción del
desarrollo económico y de asignación eficiente y justa de los recursos.[9]
¿La
norma acusada contiene una renta nacional de destinación específica?
9.  Una vez expuestas las características jurisprudenciales
de la prohibición constitucional de las rentas nacionales de destinación
específica, corresponde ahora determinar si la norma acusada vulnera o no esta
prohibición.
10.  El artículo 30 del Decreto 111 de 1996 corresponde al
artículo 27 de la Ley 225 de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica del
Presupuesto.  La Ley 225 de 1995, entre otras medidas, ajusta la clasificación
presupuestal de los ingresos e introduce la figura de los fondos especiales con
el fin de caracterizar recursos que no se enmarcaban dentro de la clasificación
de las rentas que operaba en el momento de su aprobación.[10]  Tal propósito del
legislador se plasma en el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, el cual introduce
la figura de los fondos especiales en la estructura del presupuesto de rentas y
recursos de capital.[11]
11.  Por su parte, el artículo 358 de la Constitución
Política y los artículos 11 y 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
consagran la clasificación de las rentas presupuestales, en ingresos
corrientes, los cuales comprenden los tributarios (impuestos directos e
indirectos) y los no tributarios (tasas y multas) y otros ingresos,
constituidos por contribuciones parafiscales, fondos especiales, recursos de capital
e ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
Como se aprecia, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del
Presupuesto los fondos especiales no son contribuciones parafiscales ni
ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia en la
clasificación de las rentas estatales.
12.  Así mismo, los fondos especiales constituyen una de
las excepciones al principio de unidad de caja,[12] principio definido de
la siguiente manera en el artículo 16 del Decreto 111 de 1996: “Con el recaudo
de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las
apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación”. Entonces, si
los fondos especiales constituyen una excepción al principio de unidad de caja,
su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo con las decisiones que para
cada caso adopte el legislador.
13.  La norma demandada, artículo 30 del Decreto 111 de
1996, se refiere a dos de las modalidades de fondos especiales, aunque no
especifica en ninguna de ellas el tipo de ingresos que las constituyen: 1) los
ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público
específico, y 2) los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica
creados por el legislador.
El artículo demandado no crea, menciona ni afecta algún
impuesto en particular sino que se limita a señalar genéricamente qué es lo que
constituye un fondo especial, sin especificar la naturaleza de tales ingresos.
En este orden de ideas, el artículo 30 del Decreto 111 de 1996 no consagra ni
afecta renta tributaria alguna, circunstancia que, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corporación, excluye la posibilidad de vulneración del
artículo 359 de la Carta Política en cuanto una norma legal no incurre en la
prohibición de rentas nacionales de destinación específica si no contiene ella
una renta determinada, de carácter tributario.[13]
De acuerdo con las precedentes consideraciones, se
declarará la exequibilidad del artículo 30 del Decreto 111 de 1996.
Con todo, se precisa que la declaratoria de
constitucionalidad del artículo 30 del Decreto 111 de 1996 no faculta al
legislador ordinario, cuando defina los ingresos de los fondos especiales, para
afectar cualquier tipo de rentas, por cuanto el desarrollo legislativo de esta
norma orgánica del presupuesto está naturalmente subordinada a los preceptos
constitucionales.
VI. DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala
Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 30 del Decreto 111 de 1996, cuyo texto
corresponde al artículo 27 de la Ley 225 de 1995.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA                MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado                                                    Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO                               RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado                                                          Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS                CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Luis Eduardo
Montealegre Lynnet, no firma la presente sentencia por cuanto presentó excusa,
la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]              Diario Oficial No. 42.692 del 18 de enero de 1996.
[2]              El Decreto 111 de 1996 compila la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto.
[3]              Sentencia C-508 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[4]              En el mismo sentido están, entre otras, las
sentencias C-427 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-925 de 2000, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[5]              En la sentencia C-1515 de 2000, M.P. Martha Sáchica
Méndez, se señaló que “una interpretación sistemática del texto
constitucional nos lleva a afirmar que la expresión ‘rentas nacionales de
destinación específica’, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza
tributaria o impuestos”. En este aspecto pueden verse también las
sentencias C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón, C-360 y C-546 de 1994, M.P.
Alejandro Martínez Caballero, entre otras.
[6]              Sentencia C-317 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[7]              Ibídem
[8]              “La delicada tarea de gestionar globalmente las
metas del plan y hacerlas compatibles con las políticas y posibilidades reales
de gasto dentro de cada vigencia fiscal, se torna en extremo difícil cuando una
porción sustancial de los ingresos queda inexorablemente atada a los destinos
fijados por las leyes creadoras de rentas con destinación específica que limitan
por definición el ingreso de los caudales públicos a una caja común para luego,
de manera racional, asegurar la ejecución ordenada y justa de las prioridades
trazadas en la ley de presupuesto y en el plan de desarrollo”.  Sentencia C-317
de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9]              “El proceso presupuestal, en principio, esto es,
salvo las excepciones introducidas en la propia Constitución, no puede ser
obstaculizado con mecanismos de preasignación de rentas a determinados fines
que le restan la necesaria flexibilidad  al manejo de las finanzas públicas y,
por consiguiente, menoscaban la función política de orientar el gasto y los
recursos existentes a satisfacer las necesidades que en cada momento histórico
se estiman prioritarias”.  Sentencia C-317 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[10]            Esta circunstancia fue considerada tanto en la
elaboración como en la aprobación del correspondiente proyecto de ley. Sobre el
particular, en la exposición de motivos se dijo: “El ajuste en la clasificación
presupuestal de la vigencia tiene como fin ubicar adecuadamente en el
presupuesto general de la nación recursos como los fondos sin personería
jurídica, las rentas para el sector justicia consagradas en las Leyes 55 de
1985, 6ª de 1992 y 66 de 1993, los recursos provenientes de la utilización de
las plantas térmicas temporalmente en poder de la Nación y en general algunos
recursos que no son ingresos corrientes, recursos de capital ni se enmarcan
dentro de la definición de contribuciones parafiscales”. Gaceta del Congreso
No. 242 de 1995, pág. 8
[11]            El artículo 1º de la Ley 225 de 1995 está compilado en
el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, el cual señala: “El presupuesto de
rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las
contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga
parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y
de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional (...)”.
Para efectos de este proceso, de la norma trascrita interesa resaltar que el
Estatuto Orgánico del Presupuesto hace la distinción entre ingresos corrientes
de la Nación y fondos especiales.
[12]            De acuerdo con los artículos 11, 34 y 75 del Decreto
111 de 1996, las contribuciones parafiscales, los fondos especiales y los
ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional no están
comprendidos dentro del principio de unidad de caja.
[13]            En la sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita
Barón se dijo: “En anteriores ocasiones esta Corporación había señalado que una
interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que la
prohibición de las rentas nacionales de destinación específica del artículo 359
se refiere exclusivamente a los ingresos nacionales de carácter tributario o
impuestos nacionales”.