T-981-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-981/04
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Carácter excepcional
La
procedencia de este amparo se encuentra condicionada a la previa utilización
por el accionante de los medios de defensa previstos en el ordenamiento
jurídico. Como mecanismo residual y subsidiario, la acción de tutela no puede
remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus
derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso
de ellas de la manera y dentro de los términos previstos legalmente para ello.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por no haber presentado oportunamente el
recurso extraordinario de súplica
A través del recurso extraordinario de súplica previsto en el
artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo
57 de la Ley 446 de 1998, es procedente la revisión de las sentencias
proferidas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de
Estado, por la presunta violación directa de normas sustanciales a causa de la
aplicación indebida, la falta de aplicación o la interpretación errónea de las
mismas. conforme a la jurisprudencia constitucional anteriormente señalada, se
tiene que la acción de tutela no procede contra una sentencia proferida por una
Sección o Subsección del Consejo de Estado, cuando la acusación esgrimida ha
podido ser planteada y revisada por la Sala Plena del Consejo de Estado a
través del recurso extraordinario de súplica.
Referencia:
expediente T-905928
Accionante: Empresa de
Licores de Cundinamarca.
Demandado: Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y
Distrito Capital de Bogotá.
Magistrado
Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C.,  ocho (8) de octubre de dos mil cuatro (2004).
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Humberto Sierra
Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los
fallos de tutela proferidos por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en primera instancia, y por la Sección
Primera de esa misma Corporación, en segunda instancia, dentro de la acción
instaurada por la Empresa de Licores de Cundinamarca contra la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y el Distrito
Capital de Bogotá.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos relevantes
1.1. A través de
una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Empresa de Licores de
Cundinamarca demandó al Distrito Capital de Bogotá, solicitando la declaratoria
de nulidad de las Resoluciones números 040 de febrero 27 de 1998 y 074 de marzo
31 de 1999, y de la Liquidación Oficial de Revisión número 071 de octubre 22 de
1999, junto con el consecuente restablecimiento de los derechos.
1.2. Mediante
sentencia del 25 de julio de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó al Tesoro
Distrital la devolución de la suma de $679´500.000, más los intereses de mora a
que hubiera lugar.
1.3. En grado
jurisdiccional de consulta, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado revocó la sentencia, denegando las
súplicas de la demanda. Contrario a lo expuesto por el a-quo, la sección
demandada consideró que, según la normatividad vigente antes de la entrada en
vigencia de la Ley 223 de 1995, la Empresa de Licores de Cundinamarca sí era
sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio. Así mismo argumentó que el
hecho de que la empresa desarrolle una actividad sujeta a arbitrio rentístico,
no le impedía al Distrito gravarla con dicho impuesto. Por consiguiente,
determinó que la empresa accionante efectivamente había incurrido en la
extemporaneidad sancionada, por no haber presentado las declaraciones
correspondientes a los años gravables 1991 a 1995.
2.
Fundamentos de la acción y pretensiones
La empresa accionante solicita se protejan sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración
de justicia, los cuales considera le fueron vulnerados por la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al incurrir en
defectos fácticos y sustantivos constitutivos de vías de hecho.
A su juicio, la sección
demandada incurrió en un defecto fáctico por desconocer lo previsto en los
artículos 336 y 362 de la Constitución, pues no tuvo en consideración su naturaleza
jurídica de empresa industrial y comercial del Estado, dedicada a una actividad
sujeta a arbitrio rentístico. Sostiene que, si bien pareciera que desarrolla
una actividad industrial, la producción de licores constituye un monopolio en
los términos del artículo 336 de la Constitución. En esta medida, su fin
económico no es la obtención de lucro sino el abastecimiento de necesidades
colectivas, pues sus rentas se encuentran destinadas constitucionalmente a la
prestación de los servicios de salud y educación.
Citando la sentencia C-1035 de
2003 advierte que, a pesar de que las licoreras oficiales operan como agentes
económicos en el mismo mercado que las demás empresas productoras de licores,
la particularidad de su régimen jurídico y de su finalidad social, impide
equipararlas tributariamente.
Por otro lado, argumenta que la sección demandada incurrió en una
vía de hecho por defecto sustantivo, al inaplicar el verdadero alcance del
artículo 69 de la Ley 14 de 1983.[1]
A su juicio, dicho artículo reglamenta integralmente la materia, señalando de
manera taxativa los impuestos que se encuentran vigentes para las empresas
productoras de licores: “(...) así, el impuesto a las ventas, el impuesto al
fomento del deporte, y a las cervezas las grava con el impuesto de industria y
comercio, por lo que debe concluirse que a los licores, a los vinos y a los
aperitivos y similares los excluyó del gravamen del impuesto de industria y
comercio.”
En
consecuencia, reitera que la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado incurrió en las vías de hecho alegadas,
debiendo haber sido confirmado el fallo de primera instancia proferido por el
Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca.
3. Oposición a la demanda de tutela
El
Consejero de Estado, Juan Angel Palacio Hincapié, se opuso a las pretensiones
de la acción de tutela, manifestando que en la parte considerativa del fallo
controvertido de expusieron y analizaron ampliamente todos los argumentos
fácticos y normativos para sustentar jurídicamente la razón por la cual la
Empresa de Licores de Cundinamarca sí era sujeto pasivo del impuesto de
industria y comercio durante los períodos gravables 1991 a 1995. No siendo la
acción de tutela el medio judicial idóneo para discutir en tercera instancia
los asuntos objeto de análisis, solicita se deniegue la protección impetrada.
Los demás
magistrados de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y el Distrito Capital de
Bogotá guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados de la iniciación
del proceso de amparo constitucional.
II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Primera instancia
Mediante
Sentencia del veintidós (22) de enero de 2004, la Sección Quinta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado negó el amparo solicitado,
sosteniendo la improcedencia de la acción de tutela cuando mediante su uso se
busca acceder a una nueva instancia dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho. Advierte que, un análisis de las pretensiones
formuladas permite concluir que la verdadera intención del demandante es la
revisión de la decisión proferida por el juez contencioso en ejercicio de su
autonomía e independencia funcional. Por lo que, no siendo este el instrumento
judicial adecuado e idóneo para impugnar las providencias judiciales, denegó
por improcedente el amparo solicitado.
2. Impugnación
El
accionante impugnó la decisión del a-quo, reiterando el argumento según
el cual no es posible gravar con el impuesto de industria y comercio a las
empresas oficiales productoras de licores. Agregó que es competencia exclusiva
de las asambleas departamentales gravar y regular dicho monopolio, por lo que
el Distrito no puede ser sujeto activo de la citada carga tributaria.
Por
su parte, el Gerente de la Empresa de Licores de Cundinamarca allegó al proceso
copia de la sentencia C-1040 de 2003. En este fallo se declararon inexequibles
varias expresiones contenidas en el artículo 11 de la Ley 788 de 2002,
aduciendo que resulta contrario al artículo 48 Superior, gravar con el impuesto
de industria y comercio un porcentaje de la Unidad de Pago Por Capitación, “ya
que se estaría permitiendo que los recursos de la seguridad social se destinen
hacia fines distintos a la prestación del servicio de la seguridad social en
salud.”
3. Segunda instancia
Mediante
Sentencia del primero (1º) de abril de 2004, la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, confirmó el fallo de
instancia, respaldando los argumentos del a-quo. Resaltó, además, que en
el fallo que culminó con el proceso contencioso se realizó un análisis
sistemático de los artículos 336 y 362 Superiores; 32, 34, 38, 39, 40, 61 y 67
de la Ley 14 de 1983; 5º del Acuerdo 21 de 1983 y 214 de la Ley 223 de 1995,
habiendo sido interpretado con detenimiento el artículo 69 de la Ley 14 de 1983
que, según la empresa accionante, fue omitido del razonamiento jurídico.
Consideró que el hecho de que la interpretación dada a la normatividad anterior
no coincida con la posición de la demanda, de manera alguna implica la
configuración de una vía de hecho, ni hace procedente la revisión del proceso
contencioso en sede de tutela.
Finalmente
señaló que el ordenamiento jurídico prevé el recurso extraordinario de súplica,
precisamente como mecanismo judicial para plantear ante la Sala Plena del
Consejo de Estado aquellas pretensiones que fueron esgrimidas en sede de
tutela.
III.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia
Con fundamento en
lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991,
la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas
dentro del proceso de la referencia.
2. Problema Jurídico
Conforme
a la situación fáctica planteada y a las decisiones judiciales de instancia, la
Corte debe establecer si la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho, al revocar
la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo de Cundinamarca, en la que se había determinado que la Empresa
de Licores de dicho departamento no era sujeto pasivo del impuesto de industria
y comercio durante los años gravables 1991 a 1995. Los defectos que
presuntamente constituyen la vía de hecho alegada, guardan relación con la
indebida interpretación y aplicación de la normatividad referente a los sujetos
pasivo y activo de este impuesto territorial.
Sin
embargo, previo al análisis de fondo acerca de la presunta vía de hecho,
resulta indispensable verificar si existen en el ordenamiento jurídico otros
medios de defensa judicial para procurar la protección de los derechos
fundamentales invocados, ya que se trata de un presupuesto básico para la
procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales.
3.
La acción de tutela contra sentencias judiciales
La acción de tutela ha sido considerada procedente contra
sentencias, únicamente en eventos excepcionales en los que la autoridad
judicial haya actuado u omitido sus deberes de manera abusiva, arbitraria y por
entero desligada de la Constitución y la ley.[2]
Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha determinado que se configura
una “vía de hecho”, cuando la actividad judicial ha obedecido a una valoración
subjetiva, infundada y caprichosa del asunto puesto en su conocimiento,
debiendo ser considerada carente de toda legitimidad.
Sin embargo, además de exigir su evidente contrariedad con el
ordenamiento jurídico, esta Corporación ha requerido que la irregularidad
conlleve el desconocimiento de garantías procesales, que impida el acceso a la
administración de justicia o que vulnere de manera grave e inminente otros
derechos básicos de las personas.
La jurisprudencia constitucional también ha sido enfática en que la
controversia en sede de tutela de las providencias judiciales no puede
convertirse en un recurso o en una instancia adicional.[3] El principio de
independencia judicial contenido en los artículos 228 y 230 de la Constitución,
impide que el juez constitucional adelante un control de legalidad sobre el
procedimiento judicial, por lo que su competencia se encuentra limitada
exclusivamente a los conflictos de rango constitucional que surjan de la
actividad judicial.
Así mismo, la procedencia de este amparo se encuentra condicionada a
la previa utilización por el accionante de los medios de defensa previstos en
el ordenamiento jurídico.[4]
Como mecanismo residual y subsidiario, la acción de tutela no puede remplazar
las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni
puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de ellas de
la manera y dentro de los términos previstos legalmente para ello. En efecto,
al respecto esta Corporación ha dicho que:
“(...) si existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir
a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más
tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de
un derecho suyo. En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer
como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un
medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva
el agravio o lesión constitucional". (Sentencia
SU-111 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
De esta manera, si la parte
afectada no ejerce las acciones o los recursos establecidos en el ordenamiento
jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, el mecanismo
de amparo no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni se
convierte en un recurso adicional o supletorio de las instancias previstas en
cada jurisdicción. Así las cosas, en la medida en que existan otros medios de
defensa judicial para proveer la protección solicitada, éstos prevalecerán
sobre el mecanismo residual y subsidiario de amparo constitucional, pues como
ha dicho la Sala Plena de esta Corporación:
“La protección de los derechos constitucionales no es un asunto
reservado a la tutela. El ordenamiento jurídico en su integridad debe respetar
los derechos constitucionales (C.P. art. 4) y todas las herramientas judiciales
dispuestas por el legislador deben permitir su protección (C.P. art. 2).” (Sentencia SU-544 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
Por
todo lo anterior, y frente a cada caso en concreto, resulta indispensable
analizar si el ordenamiento jurídico tiene previstos otros medios de defensa
judicial para la protección de los derechos fundamentales presuntamente
vulnerados o amenazados, y si los mismos son lo suficientemente idóneos y
eficaces para otorgar una protección integral. Para su procedencia, será
necesario, también, que el afectado haya ejercido los medios procesales
establecidos en el ordenamiento jurídico para la defensa de sus derechos.
4. El recurso extraordinario de súplica
A través del
recurso extraordinario de súplica previsto en el artículo 194 del Código
Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998[5], es procedente la
revisión de las sentencias proferidas por cualquiera de las Secciones o
Subsecciones del Consejo de Estado, por la presunta violación directa de normas
sustanciales a causa de la aplicación indebida, la falta de aplicación o la
interpretación errónea de las mismas.
El Consejo de
Estado ha precisado de la siguiente manera los conceptos de “violación directa”
y “normas sustanciales” que comprenden las causales que dan lugar a la
presentación del recurso extraordinario de súplica:
“Ha de tratarse, entonces, de violación directa, que es la
infracción que no resulta de errores, de hecho o de derecho, en la apreciación
de las pruebas; cuando ello ocurre, es decir, cuando la infracción resulta de
la errónea apreciación de las pruebas, la violación es indirecta.
También ha de tratarse de normas sustanciales, que son, dicho de
manera muy general, aquellas que otorgan derechos o imponen obligaciones, por
oposición a las normas procesales, que son las que establecen los
procedimientos para hacer valer o exigir el cumplimiento de esos derechos y
obligaciones.
Se
viola la norma sustancial por falta de aplicación cuando no se la aplica, por
cualquier causa, al caso que regula; por aplicación indebida, cuando, no
obstante haber sido entendida rectamente, se la aplica a hechos que no regula;
y por interpretación errónea, cuando, siendo la que corresponde al caso, se la
entiende equivocadamente y así se la aplica.” (Sentencia S-231 de 27 de noviembre de 2000,
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Mario
Alario Méndez).
Ya esta
Corporación ha señalado que el recurso extraordinario de súplica, tal y como
fue instituido por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, es un mecanismo eficaz
para controvertir los yerros en que incurran las Secciones o Subsecciones del
Consejo de Estado al aplicar la normatividad positiva. Obsérvese como el
objetivo específico de este recurso extraordinario es la revisión y eventual
infirmación de las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, brindando
una protección integral al recurrente ante la constatación de un error en la
aplicación normativa. En esta medida, la posibilidad de fundar cargos por la
aplicación indebida, la falta de aplicación y la interpretación errónea de
normas sustanciales, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria
de la sentencia controvertida, torna en improcedente la acción de tutela que
pretenda cuestionar el fallo por estas mismas causales.
Precisamente en
la sentencia T-1169 de 2001, esta misma Sala de Revisión declaró improcedente
el recurso de amparo presentado por el accionante, por no haber interpuesto en
su debido momento el recurso extraordinario de súplica, teniendo en
consideración que la controversia en sede de tutela versaba acerca del
desconocimiento de normas sustanciales. En dicha ocasión se expresó:
“Así las cosas, sólo en la medida en que se hubiera ejercido el
recurso extraordinario de súplica, con la consecuencia de no haber sido
admitido o de haber sido denegado, le era viable al actor acudir a la acción de
tutela como mecanismo expedito para proteger los derechos presuntamente
afectados por la sentencia impugnada. Que, en gracia de discusión, éste último
se haya abstenido de ejercer dicho recurso en el término establecido por la ley
-dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia impugnada
(C.C.A art. 194)-, es irrelevante para efectos de optar por la improcedencia de
la presente acción pues, como quedó explicado en el punto anterior, la acción
de amparo no constituye un mecanismo de defensa judicial alternativo,
adicional, supletorio o complementario de aquellos establecidos especialmente
por la ley para revisar las decisiones judiciales, ni su objetivo se centra en
revivir los términos judiciales y cohonestar con la desidia, negligencia,
descuido o impericia de los sujetos procesales y, particularmente, de sus
apoderados al momento de hacer uso oportuno de los medios de impugnación o de
actuar en defensa de los intereses de sus poderdantes.” (Sentencia T-1169 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil)
En conclusión, y conforme a la jurisprudencia constitucional
anteriormente señalada, se tiene que la acción de tutela no procede contra una
sentencia proferida por una Sección o Subsección del Consejo de Estado, cuando
la acusación esgrimida ha podido ser planteada y revisada por la Sala Plena del
Consejo de Estado a través del recurso extraordinario de súplica.
5. Caso
concreto
Teniendo en
consideración que el accionante le imputa a la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el haber incurrido en una vía
de hecho por haber interpretado erróneamente el contenido del artículo 69 de la
Ley 14 de 1983, para esta Sala de Revisión es incuestionable que el actor debió
haber acudido al recurso extraordinario de súplica para cuestionar el fallo.
En efecto, los
motivos de censura hacen referencia al alcance dado por la Sección demandada a
la normatividad que, antes de la Ley 223 de 1995, determinaba los sujetos
pasivos regula el impuesto de industria y comercio. En particular, cuestiona
que las empresas industriales y comerciales del Estado dedicadas a la
producción de licores se entiendan gravadas a pesar de que ejercen una
actividad sujeta a arbitrio rentístico.
Siendo que la
empresa accionante considera evidente que el artículo 69 de la Ley 14 de 1983
excluye el impuesto de industria y comercio de aquellos gravámenes que pueden
ser impuestos a las empresas oficiales de licores, era el recurso
extraordinario de súplica -y no la acción de tutela- el medio de defensa
judicial procedente para cuestionar la violación directa de esta norma
sustancial. No es posible recurrir a la jurisdicción constitucional para suplir
la competencia que para estos efectos le fue otorgada a la Sala Plena del
Consejo de Estado, así como tampoco para remediar la omisión en acudir a los
mecanismos instituidos por la ley para proteger los derechos fundamentales.
Con fundamento en las consideraciones
anteriores, esta Sala de Revisión confirmará los fallos
de instancia que negaron la protección constitucional invocada por el actor.
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR los fallos de tutela
proferidos en primera instancia por la Sección Quinta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y en
segunda instancia por la Sección Primera de esa misma Corporación, dentro de la
acción de tutela promovida por la Empresa de Licores de Cundinamarca contra la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado y el Distrito Capital de Bogotá.
SEGUNDO.- DÉSE cumplimiento a lo
previsto por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente de la Sala
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ley 14 de 1983,
artículo 69: “Quedan vigentes las normas sobre el impuesto a las ventas
aplicables a los licores, vinos, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y
similares y aquellas relativas a la cesión de este impuesto, así como el
gravamen de fomento para el deporte de que trata el literal b) del artículo 2º
de la Ley 47 de 1968 y todas las normas relacionadas con el impuesto a las
cervezas, excepto la prohibición de gravar la industria y el comercio
cerveceros con el impuesto de industria y comercio.”
[2] T-492 de 1995,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; SU-429 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa; T-1169 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre
otras.
[3]
SU-429 de
1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4] T-469
de 2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis; SU-061
de 2001, M.P.Alfredo Beltrán Sierra; T-108 de 2003, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[5] Código Contencioso Administrativo, artículo 194. “Del
recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica,
procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las
Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso
extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por
aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las
mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de
la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina.
En el escrito que contenga el
recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas
y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20)
días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección
o Subsección falladora que lo concederá o rechazará. (...)”