C-742-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-742/06
INTERPRETACION DE LA LEY EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia
PATRIMONIO CULTURAL DE LA
NACION-Protección
de bienes declarados de interés cultural
El concepto de patrimonio cultural de la Nación es general y el de
interés cultural es especial, de ahí que los bienes que hacen parte de la
primera categoría no siempre pertenezcan a la segunda, pero los que adquieren
el carácter especial de interés cultural, dada su declaratoria, siempre hacen
parte del patrimonio cultural de la Nación. La segunda, la declaratoria de
bienes de interés cultural no quiere decir que se excluye la protección de los
bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, simplemente
significa que aquellos gozan de la protección especial que otorga la Ley 397 de
1997. Dicho de otro modo, las expresiones impugnadas no están dirigidas a
excluir la protección de los bienes del patrimonio cultural de la Nación, sino
a otorgar especial cuidado y garantía a los que se consideran de interés
cultural. Y, la tercera, al aplicar la ley general de la cultura y las normas
que la reglamentan únicamente a los bienes que han sido declarados de interés
cultural, evidentemente se establecen restricciones y garantías solamente para
esos bienes, excluyéndose, de esta forma, los bienes que hacen parte del
patrimonio cultural de la Nación que no han sido declarados de interés
cultural.
CONSTITUCION CULTURAL-Concepto
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Protección
del patrimonio cultural de la Nación
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Declaración
de bien conlleva restricciones e imposición de cargas
PATRIMONIO CULTURAL DE LA
NACION-Limitación
del deber estatal de protección es razonable y proporcionada
La Corte considera que la limitación al deber de protección del
patrimonio cultural de la Nación, contenida en la expresión demandada, resulta
constitucionalmente válida por los siguientes cuatro motivos: En primer lugar,
con anterioridad se expresó que el concepto de patrimonio cultural de la Nación
que desarrolla el primer inciso del artículo 4º de la Ley 397 de 1997, es amplio
y subjetivo, de ahí que resulta razonable que se limite la aplicación de esa
ley para el otorgamiento de estímulos y la imposición de restricciones sólo a
los bienes que el Ministerio de la Cultura, previa reglamentación de los
criterios a evaluar, declare como de interés cultural. En segundo lugar, como
se advirtió, la protección al patrimonio cultural de la Nación implica, al
mismo tiempo, la restricción de derechos, tales como las libertades económica y
de disposición de los bienes objeto de propiedad privada, por lo que no puede
generalizarse el control estatal sobre bienes que el Estado no ostenta la
titularidad (artículos 333 y 58 de la Carta). Luego, la medida adoptada en la
norma parcialmente acusada es adecuada y necesaria. En tercer lugar, el propio
artículo 72 de la Constitución distingue tres conceptos que fueron
desarrollados por la Ley 393 de 1997, a saber: i) patrimonio cultural de la
Nación, ii) patrimonio arqueológico, iii) bienes culturales que conforman la
identidad nacional, dentro de los cuales se encuentran los museos (artículo 49
de esa normativa), el cine (artículo 40) y las manifestaciones culturales del
pueblo (artículo 1º). Como se observa, estas dos últimas nociones involucran
bienes de propiedad de la Nación y, por lo tanto, son inalienables,
inembargables e imprescriptibles. Ello muestra, entonces, que el Constituyente
autorizó al legislador para establecer diferentes reglas de protección y
garantía para cada uno de los conceptos objeto de regulación superior. En
cuarto lugar, corresponde a los municipios preservar y defender el patrimonio
cultural de su localidad, de ahí que, en principio, corresponde a dicha entidad
territorial utilizar sus recursos económicos, humanos y logísticos para la
protección de los bienes que integran su patrimonio cultural. Por esa razón,
resulta razonable que la ley faculte al Ministerio de la Cultura a priorizar el
gasto público nacional.
DERECHO COMPARADO-Protección del patrimonio
cultural
CONSTITUCION ESPAÑOLA-Limitación a la
protección del patrimonio cultural
CONSTITUCION ITALIANA-Limitación a la
protección del patrimonio cultural
PATRIMONIO CULTURAL DE LA
NACION-Protección
de bienes no declarados de interés cultural
La interpretación sistemática de las normas que
regulan la protección del patrimonio cultural de la Nación evidencia que,
además de la Ley 397 de 1997, existe un conjunto de leyes y tratados
internacionales que consagran otras formas de protección a la integridad del
patrimonio cultural de la Nación, por lo que no puede concluirse que la
inaplicación de la ley de la cultura para los bienes no declarados de interés
cultural, implica descuido o abandono de los deberes de protección del
patrimonio cultural de la Nación y fomento del acceso a la cultura, que los
artículos 7º, 8º, 70 y 72 de la Constitución imponen al Estado. En
consecuencia, a pesar de que si bien es cierto la hermenéutica literal de las
expresiones normativas impugnadas resulta más limitada que la interpretación
sistemática, en tanto que permite deducir que la especial protección al
patrimonio cultural de la Nación está restringida a los bienes declarados de
interés cultural, no lo es menos que ello no significa que esos bienes se
encuentran desprotegidos ni que se desconoció la Constitución y, por lo tanto,
esa interpretación es válida constitucionalmente.
Referencia: expediente D-6212
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4º (parcial) de
la Ley 397 de 1997.
Demandante: Edgar Eduardo Manrique Muñoz
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil seis (2006).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores
Jaime Córdoba Triviño, -quien la preside- Jaime Araujo Rentería, Nilson Elias
Pinilla Pinilla, Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales
y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere esta sentencia con fundamento en los siguientes:
I. ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Edgar Eduardo
Manrique Muñoz, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos
consagrados en el artículos 40, numeral 6º, y 95, numeral 7º, de la
Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad de algunos apartes del
artículo 4º de la Ley 397 de 1997, “por la cual se desarrollan los artículos
70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se
dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se
crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”.
El despacho
del suscrito magistrado sustanciador admitió la demanda mediante auto del 9 de
marzo de 2006 y ordenó comunicarla a las autoridades e instituciones
pertinentes, así como darle traslado al Procurador General de la Nación.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el artículo 4º de la Ley 397 de 1997, con la
advertencia de que se subraya y resalta lo demandado.
“Definición de Patrimonio Cultural de la Nación. El patrimonio
cultural de la Nación está constituido por todos los bienes y valores
culturales que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la
tradición, las costumbres y los hábitos, así como el conjunto de bienes
inmateriales y materiales, muebles e inmuebles, que poseen un especial interés
histórico, artístico, estético, plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico,
ambiental, ecológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico,
científico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico,
antropológico y las manifestaciones, los productos y las representaciones de la
cultura popular.
Las disposiciones de la presente ley y de su futura reglamentación
serán aplicadas a los bienes y categorías de bienes que siendo parte del
patrimonio cultural de la Nación pertenecientes a las épocas prehispánicas, de
la colonia, la independencia, la república y la contemporánea, sean declarados
como bienes de interés cultural, conforme a los criterios de valoración que
para tal efecto determine el Ministerio de Cultura.
Parágrafo 1º. Los bienes declarados monumentos nacionales con
anterioridad a la presente ley, así como los bienes integrantes del patrimonio
arqueológico, serán considerados como bienes de interés cultural.
También podrán ser declarados bienes de interés
cultural, previo concepto del Ministerio de Cultura, aquellos bienes que hayan
sido objeto de reconocimiento especial expreso por las entidades
territoriales”.
III. LA DEMANDA
El
demandante sostiene que los apartes normativos acusados violan los artículos
4º, 8º, 70 y 72 de la Constitución.
Según su
criterio, las expresiones demandadas restringen irrazonable y arbitrariamente
la especial protección al patrimonio cultural que le exige al Estado el
artículo 72 superior, en tanto que dejan a la “intemperie” el conjunto de
bienes materiales e inmateriales que, aunque pertenecen a la Nación e integran
su patrimonio cultural, no gozan de protección especial estatal porque no han
sido declarados como bienes culturales por la autoridad competente. En tal
virtud, expresa el demandante, si el Constituyente fue claro en establecer una
especial atención y cuidado a todos los bienes que hacen parte del patrimonio
cultural y arqueológico de la Nación, mal hace el legislador al limitar la
protección solamente a aquellos bienes que han sido declarados como de interés
cultural, con lo cual es fácil concluir que la ley limita la protección
efectiva a la existencia de “un requisito meramente formalista”.
De otra
parte, el actor manifestó que las disposiciones normativas impugnadas
desconocen el deber del Estado, de obligatorio cumplimiento, de promover y
fomentar la cultura expresada en sus diversas manifestaciones, el cual surge de
los artículos 4º, 8º y 70 constitucionales, como quiera que la declaración
formal a que hacen referencia las disposiciones acusadas constituye un
obstáculo para que el Estado impulse la riqueza cultural colombiana. Así,
entonces, sostiene que la desprotección de los elementos que constituyen la
nacionalidad, lleva consigo el desconocimiento del imperativo deber de
protección de las riquezas culturales de la Nación.
Finalmente,
el demandante concluyó:
“Lo que
se quiere decir, básicamente es que la protección de los bienes que conforman
el patrimonio cultural de la Nación, no puede estar definida porque se haya
dado, o no, una mera declaración formal, de que dichos bienes son bienes de
interés cultural, pues, es evidente que cualquier bien, mueble o inmueble,
material o inmaterial, que forme parte de la definición del patrimonio cultural
de la Nación, merece la protección del Estado…”
IV.
INTERVENCION CIUDADANA
1.
Intervención del Archivo General de la Nación
El Director
General del Archivo General de la Nación intervino en el proceso de la
referencia para justificar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
El
interviniente asegura que la demanda parte de una concepción equivocada de los
textos normativos impugnados, porque éstos no excluyen de la propiedad pública
ni del patrimonio cultural de la nación los bienes que no han sido declarados
como tales, simplemente se limitan, de un lado, a promover restricciones del
derecho a la propiedad para conservar y proteger los bienes culturales y, de
otro, a señalar el deber del Estado de establecer ciertos privilegios para los
mismos, con lo cual se desarrolla lo dispuesto en los artículos 70 y 72 de la Constitución.
De igual
manera, el Archivo General de la Nación considera que los apartes normativos
acusados desarrollan el principio de separación de poderes preceptuado en el
artículo 113 de la Constitución, en tanto que consagran un concepto amplio que
debe ser definido por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad
reglamentaria para garantizar la ejecución de la ley.
2.
Intervención del Instituto Colombiano de Antropología e Historia
Mediante
apoderada, esa institución, solicitó a la Corte declarar exequibles los apartes
normativos demandados, por cuanto, a su juicio, no sólo no violan la
Constitución sino que desarrollan su artículo 72. En efecto, dijo que, cuando
esa norma superior dispuso especial protección para los bienes arqueológicos y
“a otros” bienes, sencillamente mostró su interés, por un lado, de excluir y,
por otro, de materializar la protección de algunos de los bienes del patrimonio
cultural de la Nación. Ahora, la lectura integral de la Ley 393 de 1997 muestra
que la verdadera intención del legislador no fue la de excluir bienes del
patrimonio cultural de la Nación sino de establecer especial protección
económica, jurídica y fiscal a un conjunto de ellos.
Luego,
consideró lógico concluir que las disposiciones acusadas lejos de violar la
Carta Política materializan la obligación de protección al patrimonio cultural
mediante la libre configuración legislativa.
3.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En
representación de dicho ministerio, intervino en el proceso el señor Pedro
Leonardo Pacheco Jiménez para solicitarle a la Corte que se declare inhibida
para conocer el asunto de la referencia y, en caso de no ser aceptada esa
petición, declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
En primer
lugar, el interviniente consideró que la demanda es inepta porque los cargos
son imprecisos y expresan juicios de valor subjetivos que no derivan del
contenido legislativo sino de la interpretación que realiza el propio
demandante. Para sustentar su argumento, transcribió apartes de varias
sentencias de esta Corporación que se refieren a su inhibición en casos de
presentarse la ineptitud sustantiva de la demanda, aún cuando ésta se hubiese
admitido.
En segundo
lugar, el apoderado de la Nación dijo que, de todas maneras, si la Corte
estudia de fondo el asunto planteado en la demanda debe concluir la
constitucionalidad de los apartes normativos acusados, porque la declaratoria
de bien de patrimonio cultural no significa que el Estado se sustrae del deber
constitucional de proteger la diversidad e identidad cultural de nuestra
Nación, pues simplemente se quiere establecer un régimen especial de protección
para algunos bienes que reúnen características particulares, tal y como lo
prevé el artículo 72 de la Constitución. Eso muestra, entonces, a juicio del
interviniente, que el actor presenta una “concepción errada” del patrimonio
público porque pretende el trato homogéneo de los bienes que lo integran,
desconociendo, de esta forma, su diversidad y variedad.
Finalmente,
para apoyar sus argumentos de constitucionalidad de las disposiciones acusadas,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público esbozó razones de índole
presupuestal, así:
“Este
ministerio quiere poner de presente que, en cumplimiento del artículo 4 de la
Ley 397 de 1997, el Gobierno Nacional asigna recursos en forma agregada al
Ministerio de Cultura en el presupuesto de inversión… que para la vigencia de
2005 fue de $4.600.000.000 y para el 2006 de $13.575.000.000.
En tal
sentido, eliminar el requisito de declaratoria previa de bien de interés
cultural implicaría que muchos bienes entrarían fácilmente a ostentar esta
calidad, generándose incrementos adicionales en los recursos que el Gobierno
Nacional asigna al Ministerio de Cultura en el presupuesto de inversión
mencionado atrás. Dichos costos, infortunadamente, no son factibles de
cuantificar en este momento, toda vez que no existe un censo de los bienes
culturales…”
4.
Intervención del Ministerio de la Cultura
Mediante
apoderada, el Ministerio de la Cultura intervino en el proceso para solicitar
la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada.
El
interviniente manifestó que, de la interpretación literal y sistemática del
artículo 4º de la Ley 397 de 1997, puede concluirse que el patrimonio cultural
de la Nación está integrado no sólo por los bienes declarados de interés
cultural en los ámbitos nacional y local, sino también por los que aún no
cuentan con ese reconocimiento oficial. Por lo tanto, dicha declaración tiene
como finalidad esencial otorgar especial protección a algunos bienes de interés
cultural mediante la creación de un conjunto de medidas para impedir su
comercialización, salida del país, demolición y restauración sin la
autorización gubernamental pertinente, puesto que, al tenor de lo dispuesto en
el artículo 11 de la ley de la cultura, esos bienes quedan sometidos al “plan
especial de protección” y a la inscripción en el registro de patrimonio
cultural que lleva el Ministerio de la Cultura.
Así las
cosas, a juicio del Ministerio, la declaratoria de bien de interés cultural
resulta indispensable para la protección de los derechos culturales previstos
en la Constitución y la ley, en tanto que permite identificar plenamente los
valores culturales, categorizar e inventariar los bienes que integran el
patrimonio cultural. Eso muestra, en su criterio, que la declaratoria de bien
de interés cultural no está consagrada de manera excluyente sino, contrario a
lo sostenido en la demanda, como “el mecanismo para determinar cuales son esos
bienes y poder llevar a cabo una acción efectiva de protección”.
Finalmente,
el interviniente dijo que la disposición acusada, sin lugar a dudas, implica el
desarrollo cabal del artículo 72 constitucional, porque es una herramienta para
la conservación, rehabilitación y divulgación de los bienes que expresan la
identidad y el patrimonio cultural de la Nación.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Dentro de la oportunidad procesal prevista, intervino en el proceso
el señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, para
emitir concepto de fondo respecto de los cargos de inconstitucionalidad
presentados en la demanda.
Después de transcribir las normas que definen los conceptos de
patrimonio público, cultural y arqueológico, el Ministerio Público afirmó que
la declaratoria de bienes de interés cultural implica el reconocimiento del
valor histórico y cultural de la Nación, pues a diferencia de lo que ocurre con
los bienes de patrimonio arqueológico que no requieren de declaración de bienes
de interés cultural porque esa condición es reconocida en forma automática, es
necesario establecer y definir en forma concreta cuáles son los bienes que
deben gozar de especial protección estatal.
Así, la Vista Fiscal encuentra razonable que la especial protección
al patrimonio cultural se brinde a los bienes que se declaren de interés
cultural, en tanto que el artículo 63 de la Constitución establece que el
patrimonio arqueológico de la Nación y los otros que defina la ley, son
inalienables, imprescriptibles e inembargables, por lo que la declaración a que
hacen referencia las disposiciones impugnadas implican “restricción para su
intervención material, disposición y movilización, y son protegidos mediante un
sistema sancionatorio especial” y, por consiguiente, su aplicación no puede ser
generalizada.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es
competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 4° (parcial) de
la Ley 397 de 1997, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en
contra de una norma que hace parte de una Ley de la República.
2. Ineptitud sustantiva de la demanda
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a
la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo, por cuanto la demanda no
presenta argumentos suficientes para generar el debate constitucional, son
imprecisos y expresa juicios de valor subjetivos que, además, resultan errados
y ajenos al contenido material de la norma que considera inconstitucional.
Aunque en reiteradas oportunidades esta Corporación ha reconocido
que, a pesar de que una demanda se hubiese admitido en su oportunidad legal por
el Magistrado Ponente, la Sala Plena de la Corte Constitucional mantiene la
facultad de inhibirse para pronunciarse de fondo respecto de demandas que no
contienen los requisitos señalados en el Decreto 2067 de 1991 y, en especial,
omiten la estructuración de los cargos o no expresan los argumentos mínimos de
inconstitucionalidad que debería fundamentar la solicitud de declaratoria de
inexequibilidad de una norma impugnada. En efecto, a esa conclusión se ha
llegado por cuanto en virtud de lo dispuesto en los artículos 241 y 40, numeral
6º, de la Carta, el control de constitucionalidad de las leyes es, por regla
general, por vía de acción. En otras palabras, la norma demandada delimita el
marco de competencia de la Corte Constitucional, pues sólo en ocasiones
excepcionales de unidad normativa, esta Corporación puede pronunciarse respecto
de disposiciones legales que no han sido atacadas. Por ese motivo, entonces,
los argumentos expuestos por el demandante, con los cuales se busca desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara la ley, constituyen el punto de
partida del debate constitucional, de tal forma que deben presentarse
argumentos mínimos que excluyan el excepcional control oficioso de la ley.
No obstante lo expuesto, también ha sido claro en esta Corporación
que con la exigencia legal (artículo 2º, numeral 3º, del Decreto 2067 de 1991)
de la formulación de cargos de inconstitucionalidad no se trata de requerir
reglas especiales o fórmulas rituales para el ejercicio del derecho político a
interponer la acción de inconstitucionalidad, pues simplemente se trata de
establecer “unos requisitos mínimos razonables que buscan hacer más viable el
derecho sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial”[1].
Así, para esta Sala es evidente, entonces, que las características propias de
la acción de inconstitucionalidad referidas a su carácter público e informal y
la garantía superior de eficacia del derecho de toda persona para acceder a la
administración de justicia, imponen al juez constitucional el deber de tramitar
las demandas formuladas por ciudadanos que expresen las mínimas razones por las
cuales se estima vulnerada la Constitución.
De esta forma, la Corte ha reiterado la necesidad de que el
demandante formule cargos concretos, pues “el ataque indeterminado y sin
motivos no es razonable”[2], por lo que sus
argumentos deben ser capaces de generar una verdadera controversia
constitucional[3], deben presentar una
oposición objetiva y verificable entre la norma acusada y la constitucional que
se considera infringida[4], deben referirse a
proposiciones existentes y no ha hipótesis inferidas de manera subjetiva por el
demandante[5], debe dirigirse a excluir
del ordenamiento jurídico la norma cuestionada[6] y deben guardar
conexidad con el supuesto normativo contenido en la disposición impugnada[7].
Con base en lo expuesto, la Sala procede a analizar los argumentos
expuestos en la demanda.
A juicio de esta Corporación, de la simple lectura de la demanda sub
examine surgen argumentos claros y suficientes para generar el debate
respecto de la constitucionalidad de la expresión “declarados” contenida en el
artículo 4º de la Ley 397 de 1997. En efecto, recuérdese que, de manera
esquemática, el actor sostiene que la declaratoria de bien de interés cultural
desatiende los deberes del Estado de proteger las riquezas culturales de la
Nación y promover el acceso a la cultura y restringe el deber estatal de
especial protección al patrimonio cultural contenido en la Constitución, en
tanto que la ley solamente se aplica y, por ende, únicamente establece el marco
de salvaguarda y cuidado, a los bienes declarados de interés cultural y no a
todos los que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, tal y como lo
establecen los artículos 8º, 70 y 72 superiores.
Como se verá posteriormente, al leer el texto integral en donde se
encuentran las expresiones impugnadas se evidencia que, efectivamente, mientras
la primera parte del artículo contiene una definición general de patrimonio
cultural, la segunda solamente se refiere a algunos bienes que integran dicho
patrimonio, esto es, a los bienes que el Ministerio de la Cultura declare de
interés cultural, a los cuales la ley les otorga trato diferente y especial.
Por su parte, el artículo 72 de la Constitución, norma que la demanda invoca
como vulnerada, dispone que “el patrimonio cultural de la Nación estará bajo la
protección del Estado” y que “otros bienes culturales que conforman la
identidad nacional, pertenecen a la Nación”. Igualmente, el artículo 8º
superior, que también se considera infringido, señala que es obligación del
Estado “proteger las riquezas culturales” de la Nación y, finalmente, el
artículo 70 de la Carta, dispone que “el Estado tiene el deber de promover y
fomentar el acceso a la cultura de todos los ciudadanos en igualdad de
oportunidades…”.
En consecuencia, independientemente de si el demandante tiene o no
la razón respecto de la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas, lo
cierto es que sus planteamientos: i) son claros e inteligibles , ii) surgen
directamente de la confrontación entre las disposiciones impugnadas y de, por
lo menos, tres normas constitucionales que invoca como vulneradas, iii) generan
discusión respecto de la interpretación de normas constitucionales y, iv)
permiten la confrontación de argumentos lógicos.
Por todas estas razones, la Sala considera que debe proferir
pronunciamiento de fondo y proceder a estudiar los argumentos de
inconstitucionalidad formulados en la demanda.
3. Planteamiento del problema jurídico
Se impugnan
la expresiones “declarados” contenidas en el artículo 4º de la Ley 397 de 1997.
Esas disposiciones señalan que los bienes que conforman el patrimonio cultural
de la Nación que son reconocidos por el Ministerio de la Cultura como de
interés cultural, son los únicos destinatarios de la ley de la cultura y, por
tanto, son los receptores de las medidas consagradas para proteger y fomentar
la cultura en nuestro país.
El actor
considera que la declaratoria de bien de interés cultural restringe irrazonable
y arbitrariamente la especial protección al patrimonio cultural que impone el
artículo 72 superior, en tanto que limita la aplicación de la ley general de la
cultura únicamente a algunos de los bienes que integran el patrimonio cultural
y deja sin protección a los que no han sido declarados de interés cultural. Por
este mismo motivo, el demandante considera que el legislador desprotege la
riqueza cultural de la Nación y desconoce el deber estatal de promover y
fomentar el acceso a la cultura de los colombianos, contenidos en los artículos
8º y 70 de la Constitución.
Por su parte, los intervinientes coinciden en afirmar que la
expresión demandada lejos de vulnerar la Constitución la desarrollan, pues los
cargos de la demanda se fundamentan en una equívoca interpretación del concepto
“declarados”, porque éste no excluye bienes del patrimonio cultural ni de la
protección del Estado, sino que se limita, de un lado, a restringir el derecho
a la propiedad para conservar y proteger los bienes culturales y, de otro, a
autorizar que la Nación y las entidades territoriales otorguen privilegios para
los mismos. Así mismo, el Ministerio Público considera que la disposición
acusada es constitucional, por cuanto si bien es cierto es deber del Estado
proteger el patrimonio cultural de la Nación, no lo es menos que ese trato
especial implica la restricción de derechos de particulares, por lo que su
aplicación no puede ser generalizada.
Conforme a lo anterior, el problema constitucional que plantea la
presente demanda se circunscribe a determinar si las expresiones “declarados”
contenidas en el artículo 4º de la Ley 397 de 1997, son contrarias a los
artículos 72, 70 y 8º de la Constitución, en la medida en que implican
desatención al patrimonio cultural de la Nación y omisión del deber estatal de
fomentar el acceso a la cultura y proteger las riquezas culturales de la
Nación.
Para ello, en primer lugar, es necesario definir si, efectivamente,
como lo sostiene el demandante, la declaración como bien de interés cultural
restringe la protección especial que el Estado debe brindar a los bienes que
integran el patrimonio cultural de la Nación o si, como lo afirman los
intervinientes y el Ministerio Público, esa decisión lejos de desatender el cuidado
que requieren esos bienes, dispone especiales medidas para protegerlos. Una vez
clarificado el sentido de la norma sub examine, corresponde a la Sala
definir la correcta interpretación de las normas constitucionales que se
consideran infringidas para que, finalmente, resuelva si las expresiones
“declarados” implican restricción constitucionalmente válida al deber de
protección del patrimonio cultural de la Nación, de promoción y fomento del
acceso a la cultura y de la protección de las riquezas culturales de la Nación.
4. Interpretación del artículo 4º de la Ley 397 de 1997
Como en varias oportunidades lo ha advertido esta Corporación[8],
a pesar de que, en principio, no le corresponde la interpretación de la ley, en
ocasiones es inevitable y necesario, pues la dinámica propia del control
constitucional de la ley exige que la Corte Constitucional entre a estudiar la
hermenéutica de la ley e, incluso, en algunos casos proceda a definir la
lectura constitucionalmente válida de la norma sometida a su consideración. Así,
por ejemplo, no sólo es posible sino indispensable para ejercer el control de
constitucionalidad de la ley, que se tenga claro su verdadero significado o
sentido, pues la misión que la Carta ha confiado a esta Corporación como
guardiana de la integridad y superioridad de la Constitución “requiere que ésta
se pronuncie sobre el sentido real de las normas controladas, no sobre su
significado hipotético. De lo contrario, podría declarar exequible una norma
cuyos alcances y efectos son incompatibles con la Constitución, lo cual haría
inocuo el control. En el mismo sentido, al suponer un determinado sentido
hipotético de la norma en cuestión, podría declarar inexequibles disposiciones
cuyo significado viviente es compatible con la Carta, lo cual representaría un
ejercicio inadecuado de sus funciones”[9].
Ahora, como se evidenció en los antecedentes de esta sentencia, el
actor, los intervinientes y el Ministerio Público plantean diferentes hermenéuticas
de la norma acusada. Mientras el demandante la considera una expresión del
abandono de los deberes estatales de protección a los bienes que conforman el
patrimonio cultural de la Nación, de promoción al acceso a la cultura y de
protección de las riquezas culturales del país, que impone la Constitución; los
intervinientes opinan que es una norma protectora de esos mismos derechos y
valores que la Constitución busca privilegiar, en tanto que focalizan la
atención económica y jurídica a los bienes que tienen especial interés
cultural. Finalmente, la Vista Fiscal considera que si bien es cierto la
expresión normativa acusada restringe la especial protección del Estado sólo
para algunos bienes, no lo es menos que es constitucionalmente válida porque,
la protección implica, al mismo tiempo, restricción de derechos protegidos en
la Carta, tales como la propiedad.
Así las cosas, es evidente que el ejercicio del control
constitucional del aparte normativo acusado supone, en primer lugar, el
análisis del contenido integral de la disposición, para que, posteriormente,
pueda estudiarse si resulta contrario a las normas que se invocan como
vulneradas.
El primer inciso del artículo 4º de la Ley 397 de 1997 define cuáles
son los bienes que conforman el patrimonio cultural de la Nación. Nótese que
esa definición consagra un amplio ámbito de aplicación, por cuanto incluye i)
valores, tales como la tradición, las costumbres y los hábitos que constituyen
expresión de la nacionalidad colombiana, ii) bienes inmateriales, materiales,
muebles e inmuebles que poseen un especial interés histórico, artístico,
sonoro, ecológico, fílmico, literario, bibliográfico, entre otros y, iii) las
manifestaciones, los productos y las representaciones de la cultura popular. En
efecto, la generosidad y subjetividad de esos conceptos resulta evidente: así
por ejemplo, con esa definición, si para un grupo de personas los documentos
literarios de un escritor o el libro que describe un hecho sucedido en
cualquier época de la historia poseen especial interés histórico, documental o
literario y, por lo tanto, hacen parte del patrimonio cultural de la Nación,
sería posible exigirle al Estado que, en aplicación del artículo 72 de la
Carta, la autoridad competente readquiera esos bienes que se encuentran en
manos de particulares para que se declaren de propiedad de la Nación y se
conviertan en bienes inalienables, inembargables e imprescriptibles.
Precisamente por lo anterior, el inciso segundo y el parágrafo del
artículo 4º de la Ley 397 de 1997, señalaron que las disposiciones de la ley de
la cultura solamente se aplicarán a los bienes y categorías de bienes que sean
declarados como de interés cultural. Dicho de otro modo, dentro de la categoría
de bienes que integran el patrimonio cultural de la Nación, existirá otra: la
de los bienes de interés cultural, que surge en virtud de la declaración
expresa del Ministerio de la Cultura, para que sean los destinatarios de la Ley
397 de 1997 y de sus normas reglamentarias. Entonces, los bienes de interés cultural
son aquellos que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, pero que, en
consideración con la declaratoria gubernamental como tal, se rigen por lo
dispuesto en la ley de la cultura y en sus normas reglamentarias.
Ahora bien, la interpretación sistemática de la Ley 397 de 1997
muestra que el hecho de que un bien sea declarado de interés cultural y, por
ello, sea destinatario de la misma normativa implica, entre otros, los
siguientes privilegios y restricciones, a saber: i) serán objeto de la política
estatal para la conservación, rehabilitación y divulgación del patrimonio
cultural, con el fin de que sirva de testimonio de la identidad cultural de la
nación (artículo 5), ii) si además de ser declarado bien de interés cultural es
de propiedad de entidades públicas, será inembargable, imprescriptible e
inalienable (artículo 10), iii) estarán sometidos al plan especial de
protección del Estado, para lo cual se someterán a la intervención del Estado y
se establecerán prohibiciones de demolición, destrucción, parcelación y
remoción sin autorización gubernamental, la cual abarca, incluso, a los predios
colindantes (artículo 11), iv) harán parte del registro de patrimonio cultural
que deben llevar las entidades territoriales y la nación (artículo 14), v) las
actividades que integran el interés cultural, tales como la creación, la
actividad artística y cultural, la investigación y el fortalecimiento de las
expresiones culturales, gozarán de estímulos y fomento del Estado (artículos 17
y 18), vi) gozarán de un régimen especial aduanero para supresión de aranceles
y exención de impuestos para intercambios culturales (artículo 19) y, vii) para
la difusión de las expresiones culturales de los colombianos y para la
promoción de las actividades artísticas y culturales, el Ministerio de la
Cultura tendrá espacios en la televisión y la radio nacionales (artículos 20 y
21). Finalmente, es importante advertir que el incumplimiento por parte de los
particulares y de los servidores públicos de las obligaciones que impone esta
ley, puede originar sanciones económicas, disciplinarias y penales (artículo
15).
Conforme a lo expuesto, saltan a la vista, tres conclusiones. La
primera, el concepto de patrimonio cultural de la Nación es general y el de
interés cultural es especial, de ahí que los bienes que hacen parte de la
primera categoría no siempre pertenezcan a la segunda, pero los que adquieren
el carácter especial de interés cultural, dada su declaratoria, siempre hacen
parte del patrimonio cultural de la Nación. La segunda, la declaratoria de
bienes de interés cultural no quiere decir que se excluye la protección de los
bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, simplemente
significa que aquellos gozan de la protección especial que otorga la Ley 397 de
1997. Dicho de otro modo, las expresiones impugnadas no están dirigidas a
excluir la protección de los bienes del patrimonio cultural de la Nación, sino
a otorgar especial cuidado y garantía a los que se consideran de interés
cultural. Y, la tercera, al aplicar la ley general de la cultura y las normas
que la reglamentan únicamente a los bienes que han sido declarados de interés
cultural, evidentemente se establecen restricciones y garantías solamente para
esos bienes, excluyéndose, de esta forma, los bienes que hacen parte del
patrimonio cultural de la Nación que no han sido declarados de interés
cultural.
Así las cosas, la Sala coincide con la interpretación de la norma
acusada que realizó el demandante y el Ministerio Público, en cuanto
concluyeron que la declaratoria de bien de interés cultural, requisito sine
qua non para la aplicación de la ley general de la cultura, implica una
restricción a la garantía de protección que tienen los derechos al patrimonio
cultural de la Nación. Por consiguiente, el problema, en definitiva, que
plantean las expresiones impugnadas se circunscribe a definir si la limitación
a la garantía que se estudia resulta contraria a los artículos 72, 70 y 8º de
la Constitución. En otras palabras, la Corte deberá definir si la ausencia de
declaración como bien de interés cultural y, por consiguiente, la no aplicación
de la Ley 397 de 1997, implica el desconocimiento de los deberes del Estado de
proteger el patrimonio cultural de la Nación, de fomentar la riqueza cultural y
de promover el acceso a la cultura de los colombianos.
5- Limitación del deber estatal de protección a los bienes que
conforman el patrimonio cultural de la Nación
Como manifestación de la diversidad de las comunidades, como
expresión de la riqueza humana y social de los pueblos y como instrumento para
construir sociedades organizadas que aprenden a manejar sus relaciones
adecuadamente, la cultura fue reconocida en la Constitución de 1991 como un
pilar fundamental que requiere especial protección, fomento y divulgación del
Estado. En efecto, es amplio el conjunto de normas constitucionales que
protegen la diversidad cultural como valor esencial de nuestra Nación, de tal
manera que dicho bloque normativo, que también se ha denominado por la doctrina
como la Constitución Cultural[10], entiende la cultura
como valor, principio y derecho que deben impulsar las autoridades.
Así, el artículo 2º superior, señaló como fin esencial del Estado el
de facilitar la participación de todos en la vida cultural de la Nación. Los
artículos 7º y 8º de la Carta dispusieron la obligación del Estado de proteger
la diversidad y riquezas culturales de la Nación. El artículo 44 define la
cultura como un derecho fundamental de los niños. El artículo 67 señalaron que
la educación es un derecho que busca afianzar los valores culturales de la
Nación. El artículo 70 de la Constitución preceptúa que el Estado tiene la
obligación de promover y fomentar el acceso a la cultura de los colombianos, en
tanto que la cultura y/o los valores culturales son el fundamento de la
nacionalidad colombiana. En esta misma línea, el artículo 71 de la Constitución
dispuso que el Estado creará incentivos para fomentar las manifestaciones
culturales. Ahora, la protección de los recursos culturales no sólo es una
responsabilidad a cargo del Estado sino que también es un deber de los
ciudadanos, en los términos previstos en el artículo 95, numeral 8º, superior.
De todas maneras, los artículos 311 y 313, numeral 9º, de la Carta encomiendan,
de manera especial, a los municipios, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes. Por su parte, el artículo 333 superior autorizó al legislador a
limitar válidamente la libertad económica cuando se trata de proteger el
patrimonio cultural de la Nación. Y, finalmente, con especial relevancia para
el análisis del asunto sometido a estudio de esta Corporación, recuérdese que
el artículo 72 de la Carta dispuso que “el patrimonio cultural de la Nación
está bajo la protección del Estado, pero que sólo “el patrimonio arqueológico y
otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la
Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles”
La descripción anterior muestra que, efectivamente, la protección
del patrimonio cultural de la Nación tiene especial relevancia en la Constitución,
en tanto que éste constituye un signo o una expresión de la cultura humana, de
un tiempo, de circunstancias o modalidades de vida que se reflejan en el
territorio, pero que desbordan sus límites y dimensiones. Entonces, la
salvaguarda estatal del patrimonio cultural de la Nación tiene sentido en
cuanto, después de un proceso de formación, transformación y apropiación,
expresa la identidad de un grupo social en un momento histórico.
Ahora bien, a pesar de que es cierto que el patrimonio cultural de
la Nación está bajo la protección del Estado, no es menos cierto que la Carta
no establece fórmulas, ni mecanismos precisos, ni unívocos que impongan los
mecanismos o la manera cómo deben protegerse, por lo que es lógico concluir que
al legislador corresponde reglamentarlos, haciendo uso de su libertad de
configuración política. De hecho, el artículo 72 de la Carta dejó expresamente
al legislador la tarea de establecer instrumentos para readquirir los bienes
que se encuentran en manos de particulares y de reglamentar los derechos que
pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza
arqueológica.
De igual manera, si bien los artículos 8º y 70 superiores
consagraron el deber del Estado de proteger las riquezas culturales de la
Nación y promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los ciudadanos, no
señalaron fórmulas precisas para llegar a ese cometido, de ahí que deba
entenderse que el Constituyente dejó al legislador o al ejecutivo a cargo de
esa reglamentación.
De esta forma, para la Corte es claro que el hecho de que el
Constituyente hubiere señalado protección del Estado para el patrimonio
cultural de la Nación no significa que el legislador estuviese impedido para
delimitar su concepto o para diseñar diferentes formas de protección para los
bienes y valores que lo integran. Por el contrario, la aplicación del principio
democrático en el Estado Social de Derecho supone que el legislador no sólo es
libre para configurar el derecho, sino también que es el titular de la cláusula
general legislativa, lo cual, al mismo tiempo, implica que, dentro de los
parámetros constitucionales, el legislador pueda limitar privilegios especiales
que el Constituyente otorga cuando se trata de ponderar y armonizar derechos e
intereses en tensión.
De hecho, en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional[11]
ha destacado que “la declaración de un bien como parte integrante del
patrimonio cultural de la Nación lleva consigo una serie de restricciones al
derecho de propiedad, e imposición de cargas para los propietarios de éstos
que, en concepto de esta Corporación, se relacionan con su disponibilidad y
ello, incluye, por supuesto, el uso o destinación que ha de darse al bien para
efectos de la conservación y protección”[12].
En este sentido, es claro que en aquellos casos en los que al armonizar
derechos constitucionales el legislador adopta medidas restrictivas y éstas son
proporcionales a los derechos que se protegen, resulta razonable restringir el
marco de protección del patrimonio cultural de la Nación, consagrado en el
artículo 72 de la Constitución.
Así, a manera de conclusión, en este asunto, la Corte considera que
la limitación al deber de protección del patrimonio cultural de la Nación,
contenida en la expresión demandada, resulta constitucionalmente válida por los
siguientes cuatro motivos:
En primer lugar, con anterioridad se expresó que el concepto de
patrimonio cultural de la Nación que desarrolla el primer inciso del artículo
4º de la Ley 397 de 1997, es amplio y subjetivo, de ahí que resulta razonable
que se limite la aplicación de esa ley para el otorgamiento de estímulos y la
imposición de restricciones sólo a los bienes que el Ministerio de la Cultura,
previa reglamentación de los criterios a evaluar, declare como de interés
cultural. En efecto, de esta forma se focaliza la atención y cuidado a los
bienes que objetiva y técnicamente merecen especial protección del Estado, por
lo que la limitación objeto de análisis otorga sentido lógico a la protección
que la Constitución concedió al patrimonio cultural, como manifestación de la
diversidad cultural de la Nación (artículos 72 y 7º). En consecuencia, la
disposición acusada cuenta con un objetivo constitucionalmente válido porque se
apoya en lo dispuesto en los artículos 7º, 8º y 72 de la Carta.
En segundo lugar, como se advirtió, la protección al patrimonio
cultural de la Nación implica, al mismo tiempo, la restricción de derechos,
tales como las libertades económica y de disposición de los bienes objeto de
propiedad privada, por lo que no puede generalizarse el control estatal sobre
bienes que el Estado no ostenta la titularidad (artículos 333 y 58 de la
Carta). Luego, la medida adoptada en la norma parcialmente acusada es adecuada
y necesaria.
En tercer lugar,
el propio artículo 72 de la Constitución distingue tres conceptos que fueron
desarrollados por la Ley 393 de 1997, a saber: i) patrimonio cultural de la
Nación, al que se refiere para establecer protección del Estado y que fue
definido en la norma parcialmente acusada, ii) patrimonio arqueológico, cuyos
bienes pueden ser objeto de derechos especiales de los grupos étnicos, el cual
fue definido por el artículo 6º de la Ley 393 de 1997 como “aquellos muebles o inmuebles que sean originarios de
culturas desaparecidas, o que pertenezcan a la época colonial, así como los
restos humanos y orgánicos relacionados con esas culturas. Igualmente, forman
parte de dicho patrimonio los elementos geológicos y paleontológicos
relacionados con la historia del hombre y sus orígenes.- También podrán formar
parte del patrimonio arqueológico, los bienes muebles e inmuebles
representativos de la tradición e identidad culturales pertenecientes a las
comunidades indígenas actualmente existentes, que sean declarados como tal por
el Ministerio de Cultura, a través del Instituto Colombiano de Antropología, y
en coordinación con las comunidades indígenas” y, iii) bienes culturales
que conforman la identidad nacional, dentro de los cuales se encuentran los
museos (artículo 49 de esa normativa), el cine (artículo 40) y las
manifestaciones culturales del pueblo (artículo 1º). Como se observa, estas dos
últimas nociones involucran bienes de propiedad de la Nación y, por lo tanto,
son inalienables, inembargables e imprescriptibles. Ello muestra, entonces, que
el Constituyente autorizó al legislador para establecer diferentes reglas de
protección y garantía para cada uno de los conceptos objeto de regulación
superior.
En este sentido, resulta útil consultar la experiencia en el derecho
comparado en torno a las regulaciones dirigidas a proteger el patrimonio cultural.
Así, por ejemplo, el artículo 46 de la Constitución Española dispone
que “los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el
enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos
de España y de los bienes que la integran, cualquiera que sea su régimen
jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este
patrimonio”. En desarrollo de esa disposición, la Ley 16 de 1985 o ley del
Patrimonio Histórico Español, dispuso que lo integran “los inmuebles y objetos
muebles de interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico,
etnográfico, científico o técnico. También forman parte del mismo el patrimonio
documental y bibliográfico, los yacimientos y zonas arqueológicas, así como los
sitios naturales, jardines y parques, que tengan valor artístico, histórico o
antropológico” (artículo 1º). Pero, sólo “gozarán de singular protección y
tutela los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español declarados de
interés cultural por ministerio de esta Ley o mediante Real Decreto de forma
individualizada” (artículo 9, numeral 1º).
Ahora, los instrumentos para la protección de los bienes de interés
cultural son, entre otros, el registro e inventario de bienes (artículos 12 y
13 de la Ley 16 de 1985), prohibiciones o limitaciones en la exportación de
esos bienes (artículo 5º), prohibiciones de demolición (artículo 24), medidas
de fomento y exenciones tributarias (artículos 67 a 74), limitaciones y
autorizaciones de usos (artículo 36) y sometimiento a sanciones administrativas
y penales por infracción a lo dispuesto en la Ley 16 de 1985 (artículos 75 a
79)
De manera similar, el artículo 9º de la Constitución Italiana señala
que el Estado “tutelará el paisaje y el patrimonio histórico-artístico de la
Nación”. Ahora, a pesar de que la referencia al patrimonio parecería estar
limitado a lo histórico y artístico, siguiendo las directrices planteadas por
la denominada Comisión Franceschini[13], el Decreto Ley 657 del
14 de diciembre de 1974 dispuso el deber del Estado de proteger “los bienes
culturales” de la Nación, como parte integrante de su patrimonio cultural. Y,
define estos últimos como aquellos que “constituyen testimonio material dotado
de un valor de civilidad”[14]
Conforme a lo anterior, resulta evidente que, en países como Italia
y España en donde se presenta amplia regulación para la protección de su
patrimonio histórico y cultural, también existe limitación a la especial protección
del Estado en favor de los bienes declarados como culturales. De esta forma,
aunque la declaratoria de bien de interés cultural para efectos de la
aplicación de la especial protección del Estado, prima facie, podría
verse como una restricción a la protección cultural de los pueblos, lo cierto
es que esa limitación busca priorizar la atención del Estado a los bienes que
lo requieren y se evita la restricción generalizada de los legítimos derechos
de los propietarios.
En cuarto lugar: otro argumento que muestra que las expresiones
acusadas no sólo no son inconstitucionales sino que, por el contrario, tienen
apoyo superior, es el siguiente: Por disposición de los artículos 311 y 313,
numeral 9º, de la Constitución, corresponde a los municipios preservar y
defender el patrimonio cultural de su localidad, de ahí que, en principio,
corresponde a dicha entidad territorial utilizar sus recursos económicos,
humanos y logísticos para la protección de los bienes que integran su patrimonio
cultural. Por esa razón, resulta razonable que la ley faculte al Ministerio de
la Cultura a priorizar el gasto público nacional.
En conclusión, el hecho de que la ley hubiere limitado la aplicación
de la ley general de la cultura solamente a los bienes que el Ministerio de la
Cultura declare como de interés cultural no vulnera la Constitución, en tanto
que constituye una restricción con objetivos constitucionales claramente
identificables, es razonable y proporcionada, en tanto que la medida es útil,
necesaria y no sacrifica valores y principios de mayor constitucional.
Aclarado lo anterior, de todas maneras, se considera necesario
precisar si, como se deduce de los cargos formulados por el demandante y como
lo expresan los intervinientes, la no aplicación de la Ley 397 de 1997 implica
el desconocimiento del deber general del Estado de proteger el patrimonio
cultural de la Nación, de fomentar la riqueza cultural y de promover el acceso
a la cultura de los colombianos. Pasa la Corte a analizar ese aspecto.
6- La inaplicación de la Ley 397 de 1997 a los bienes no declarados
de interés cultural no implica su desprotección o abandono.
Evidentemente, la denominada ley general de la cultura
constituye una pieza angular para la reglamentación y protección del patrimonio
cultural de la Nación y algunos de los bienes que lo integran. Sin embargo, esa
no es la única normativa dirigida a proteger los bienes materiales e
inmateriales que representan el patrimonio cultural de la Nación, pues si bien
es cierto es la primera ley que unifica la regulación del tema, no lo es menos
que se han expedido varias leyes que, entre otras cosas, dispusieron
privilegios y restricciones especiales sobre ciertos bienes. A manera de
ejemplo, la Ley 47 de 1920 dispuso la protección del patrimonio documental y
artístico; la Ley 86 de 1931 se refirió a la preservación de los monumentos
nacionales y la Ley 163 de 1959, reguló la defensa y conservación del
patrimonio histórico, artístico y de monumentos públicos de la Nación.
De manera más amplia, el Congreso de la República ha
aprobado varios tratados y convenios internacionales que buscan la protección
de los bienes y valores que integran el patrimonio cultural de las naciones,
entre las cuales encontramos las siguientes:
- La Ley 14 de 1936 autorizó al Ejecutivo para adherir
al Tratado sobre la protección de muebles de valor histórico, abierto a la
firma de los Estados miembros de la Unión Panamericana, adoptado en la Séptima
Conferencia Internacional Americana. Ese instrumento internacional dispone la
protección especial para los “monumentos muebles” de las épocas precolombina,
colonial, de la emancipación y republicana.
- La Ley 36 de 1936 aprobó el “Pacto Roerich” para la
Protección de Instituciones Artísticas y Científicas y Monumentos Históricos,
firmado en Washington D.C. el 15 de abril de 1935. Al respecto dispuso que los
monumentos históricos, los museos y las instituciones dedicadas a la ciencia,
arte, educación y a la conservación de los elementos de la cultura, se consideran
neutrales y, como tales, respetados por los beligerantes y protegidos por los
Estados.
- La Ley 45 de 1983, aprobó la Convención para la
Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, suscrita en París el 23
de noviembre de 1973, según la cual los Estados se comprometen a identificar,
proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el
legado del patrimonio cultural situado en sus respectivos territorios, así como
a adoptar medidas para la protección del respectivo Patrimonio Nacional y a
combatir la importación, exportación y transferencia ilícitas de los bienes
culturales.
- La Ley 63 de 1986, aprobó la Convención sobre Medidas que deben
Adoptarse para Prohibir e Impedir la Importación, Exportación y la
Transferencia de la Propiedad Ilícita de Bienes Culturales, suscrita en París
el 17 de noviembre de 1970.
- La Ley 340 de 1996[15] aprobó la
Convención para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto
Armado, firmada en La Haya el 14 de mayo de 1954.
De otra parte, en el ordenamiento jurídico colombiano se
diseñaron un conjunto de acciones y procedimientos dirigidos a hacer efectiva
la protección estatal del patrimonio cultural de la Nación. Así, el Código
Penal, tanto la Ley 600 de 2000 como la Ley 890 de 2004, tipificaron como
conductas penalmente reprochables la destrucción y apropiación de bienes
protegidos por el derecho internacional humanitario, dentro de los cuales
incluyen los bienes culturales (artículo 154) y la destrucción o utilización
ilícita de bienes culturales y de lugares del culto (artículo 156).
De igual manera, el Código Nacional de Policía reguló
como contravención especial que afecta el patrimonio la conducta consistente en
enajenar, adquirir o constituir prenda “sobre reliquias, cuadros o esculturas o
utensilios históricos o artísticos, que se encuentren en zonas arqueológicas,
edificios públicos, museos, monasterios, templos o casas consistoriales,
incurrirá en multa de un mil a veinte mil pesos, y en el decomiso de la obra”
(artículo 50 del Decreto 1355 de 1970).
Así mismo, el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, definió
la defensa del patrimonio cultural de la Nación como derecho colectivo
susceptible de protección mediante la acción popular. Además, no debe olvidarse
que el trámite de esa acción constitucional es expedito y goza de preferencia
respecto de las acciones y procedimientos ordinarios.
Así las cosas, la interpretación sistemática de las
normas que regulan la protección del patrimonio cultural de la Nación evidencia
que, además de la Ley 397 de 1997, existe un conjunto de leyes y tratados
internacionales que consagran otras formas de protección a la integridad del
patrimonio cultural de la Nación, por lo que no puede concluirse que la
inaplicación de la ley de la cultura para los bienes no declarados de interés
cultural, implica descuido o abandono de los deberes de protección del
patrimonio cultural de la Nación y fomento del acceso a la cultura, que los
artículos 7º, 8º, 70 y 72 de la Constitución imponen al Estado.
En consecuencia, a pesar de que si bien es cierto la
hermenéutica literal de las expresiones normativas impugnadas resulta más
limitada que la interpretación sistemática, en tanto que permite deducir que la
especial protección al patrimonio cultural de la Nación está restringida a los
bienes declarados de interés cultural, no lo es menos que ello no significa que
esos bienes se encuentran desprotegidos ni que se desconoció la Constitución y,
por lo tanto, esa interpretación es válida constitucionalmente.
En conclusión, a pesar de que el demandante parte de una
premisa cierta, esto es, del hecho de que la interpretación literal de la
disposición normativa acusada representa una limitación a la protección de
ciertos bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, la
conclusión a la que llega no es correcta porque dicha restricción resulta
razonable y proporcional y, además, no implica desatención ni descuido de los
deberes que consagra la Constitución. Luego, los cargos de la demanda no
prosperan y, por consiguiente, debe declararse la exequibilidad de la
disposición impugnada.
VII. DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE la expresión “declarados” contenida
en el artículo 4º de la Ley 397 de 1997.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GÁLVIS
Magistrado
AUSENTE
CON EXCUSA
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia C-131 de 1993. En esta providencia se
declaró la exequibilidad del numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de
1991.
[2] Sentencia C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[3] Sentencia
C-621 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] Sentencia C-504 de 1995. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[5] Sentencia C-509 de 1996. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[6] Sentencia C-741 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[7] Sentencia C-390 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentaría.
[8] Al respecto pueden consultarse, entre
muchas otras, las sentencias C-128 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-1255
de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, C-426 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil y
C-380 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[9] Sentencia C-557 de 2001. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[10] Este concepto se encuentra desarrollado
por Pizzorusso, Alessandro.
Lecciones de Derecho Constitucional. Centro de Estudios Constitucionales.
Madrid. 1984. Tomo I. Páginas 193 y siguientes.
[11] Entre otras, pueden consultarse las
sentencias C-474 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-339 de 2002, M.P.
Jaime Araujo Rentería
[12] Sentencia C-366 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[13] La comisión Franceschini asumió ese
nombre en honor a su Presidente. Fue constituida por disposición de la Ley  310 del 26 de abril de
1964 para la “tutela de las cosas de interés público, arqueológico, artístico y
del paisaje”. Los datos fueron tomados de Prieto de Pedro, Jesús. Concepto y
otros Aspectos del Patrimonio Cultural en la Constitución. Artículo publicado
en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García
de Enterría. Volumen II. Editorial Civitas. Madrid. 1991. Páginas 1562 y siguientes.
[14] Al respecto, puede consultarse Alegre Ávila, Juan
Manuel. Ordenamiento Protector de los Bienes de Interés Cultural. Artículo
publicado en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor
Eduardo García de Enterría. Volumen II. Editorial Civitas. Madrid. 1991.
Páginas 1594 y siguientes.
[15] En sentencia C-467 de 1997. M.P. Alejandro Martínez
Caballero, la Corte declaró la exequibilidad de esa normativa.