C-893-12
Sentencia C-893/12
Sentencia C-893/12
DURACION DE LOS PROCEDIMIENTOS EN MATERIA PENAL-Término
máximo de la fiscalía para la formulación de la imputación o el archivo de la
indagación
TERMINOS ESTABLECIDOS PARA FORMULAR IMPUTACION U
ORDENAR MOTIVADAMENTE EL ARCHIVO DE LA INDAGACION PENAL-No
desconocen los principios de dignidad humana e igualdad, ni los derechos al debido
proceso y acceso a la administración de justicia, ni las funciones y
atribuciones de la Fiscalía General de la Nación
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
constitucional/TERMINOS ESTABLECIDOS PARA FORMULAR LA IMPUTACION U ORDENAR
MOTIVADAMENTE EL ARCHIVO DE LA INDAGACION PENAL-No se configura la
cosa juzgada constitucional
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el fenómeno de la cosa juzgada
material se presenta “(…) cuando después de proferido un fallo de
constitucionalidad respecto de una norma determinada, la Corte debe estudiar
otra disposición distinta que sea: (i) idéntica en su tenor a aquella sobre la
cual recayó el pronunciamiento anterior, o (ii) no literalmente idéntica, pero
con un contenido normativo igual al de la otra norma examinada.” De este modo,
en la medida en que este fenómeno se presenta cuando existe una coincidencia
entre los contenidos normativos de la disposición demandada y los de otra cuya
constitucionalidad fue evaluada en un fallo anterior, en esta oportunidad la Corte
no puede estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1033 de 2006, en cuanto no se
presenta tal eventualidad. En otras palabras, no se perfecciona la cosa
juzgada, por cuanto la disposición previamente declarada inexequible tiene un
contenido diverso del analizado en esta oportunidad.
NORMA SOBRE TERMINOS PARA FORMULAR IMPUTACION U
ORDENAR MOTIVADAMENTE EL ARCHIVO DE INDAGACION PENAL-Juicio de
constitucionalidad/JUICIO DE COMPATIBILIDAD NORMATIVA/CRITERIOS DE
INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Alcance/JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Labor
interpretativa/CORTE CONSTITUCIONAL-Labor hermenéutica/INTERPRETACION
CONSTITUCIONAL-Criterios/INTERPRETACION TEXTUAL-Aplicación/INTERPRETACION
FINALISTICA Y TELEOLOGICA-Aplicación/INTERPRETACION CONTEXTUAL Y
SISTEMATICA-Aplicación
DOCTRINA DEL DERECHO VIVIENTE-Alcance
ARCHIVO AUTOMATICO DE INDAGACION PRELIMINAR-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
PLAZO EN ETAPA DE INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO
PENAL-Jurisprudencia constitucional
LIMITES TEMPORALES ESTABLECIDOS PARA FORMULAR
IMPUTACION U ORDENAR MOTIVADAMENTE EL ARCHIVO DE INDAGACION PENAL-No suprimen
las facultades y funciones investigativas de la Fiscalía General de la Nación/TERMINOS
ESTABLECIDOS PARA FORMULAR IMPUTACION U ORDENAR MOTIVADAMENTE EL ARCHIVO DE
INDAGACION PENAL-Responden a criterios de razonabilidad y se
enmarcan dentro de la libertad de configuración legislativa
El establecimiento de límites temporales a esta fase
del procedimiento penal no suprime las facultades y funciones investigativas de
la Fiscalía General de la Nación, sino que, por el contrario, la impulsa a
desarrollarlas diligente y eficazmente; tampoco afecta los derechos de las
víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, porque obliga a las
instancias judiciales a materializar sus derechos en términos cortos y
precisos. Y aunque eventualmente el vencimiento del plazo puede dar  lugar al
archivo de las diligencias, tal decisión debe ser motivada a partir de los
supuestos previstos en el artículo 79 del CPP, y se puede disponer la reapertura
del caso cuando exista mérito para ello. En segundo lugar, los términos de dos,
tres y cinco años previstos en la disposición acusada, responden a criterios de
razonabilidad y se enmarcan dentro de la libertad de configuración legislativa.
Referencia: expediente D-9067
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo
único del artículo 49 de la Ley 1453 de 2011, modificatorio del artículo 175 de
la Ley 906 de 2004.
Actor:
Arturo Daniel López Coba
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D. C.,  treinta y uno (31) de octubre de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con
fundamento en las siguientes consideraciones:
I.
ANTECEDENTES
1.     Demanda de inconstitucionalidad
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Arturo
Daniel López Coba demandó el parágrafo único del artículo 49 de la Ley 1453 de
2011, modificatorio del artículo 175 de la Ley 906 de 2004.
1.1.
Disposición demandada
A
continuación se transcribe el texto del precepto demandado y se subrayan los
apartes acusados:
Ley 1453 de  2011
(junio 24)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el
Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas
sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de
seguridad
(…)
CAPÍTULO II
MEDIDAS DE PROCEDIMIENTO
PENAL PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD CIUDADANA.
(…)
ARTÍCULO 49. El artículo 175 de
la Ley 906 de 2004 quedará así:
Artículo 175. Duración
de los procedimientos. El término
de que dispone la Fiscalía para formular la acusación o solicitar la preclusión
no podrá exceder de noventa (90) días contados desde el día siguiente a la
formulación de la imputación, salvo lo previsto en el artículo 294 de este código.
El término será de ciento veinte (120) días cuando se
presente concurso de delitos, o cuando sean tres o más los imputados o cuando
se trate de delitos de competencia de los Jueces Penales de Circuito
Especializados.
La audiencia preparatoria deberá realizarse por el
juez de conocimiento a más tardar dentro de los cuarenta y cinco (45) días
siguientes a la audiencia de formulación de acusación.
La audiencia del juicio oral deberá iniciarse dentro
de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la conclusión de la audiencia
preparatoria.
PARÁGRAFO. La Fiscalía tendrá un término máximo de dos años
contados a partir de la recepción de la noticia criminis para formular
imputación u ordenar motivadamente el archivo de la indagación. Este término
máximo será de tres años cuando se presente concurso de delitos, o cuando sean
tres o más los imputados. Cuando se trate de investigaciones por delitos que
sean de competencia de los jueces penales del circuito especializado el término
máximo será de cinco años.
1.2.
Cargos formulados
El
accionante afirma que la disposición acusada debe ser declarada inexequible,
por vulnerar un conjunto de  principios, derechos y reglas de orden
constitucional, contenidos en el Preámbulo y en los artículos 1, 13, 29 y 250
de la Carta Política, tal como se explica a continuación:
1.2.1. Principio de dignidad humana
La imposición de límites temporales a la fase de
indagación preliminar desconoce la dignidad humana de las víctimas de los
delitos, al ordenar la cesación de la actividad investigativa del Estado por el
mero transcurrir de plazos especialmente cortos y, por esta vía, impedir su
participación dentro del proceso penal y la satisfacción de sus derechos a la
verdad, a la justicia y a la reparación.
1.2.2. Principio de igualdad
La norma demandada genera un desequilibrio irrazonable
entre las víctimas de los delitos, por un lado, y los investigados y posibles
responsables de su comisión, por otro, por las siguientes razones:
-
El breve término en el que debe
ser adelantada la indagación preliminar introduce una barrera temporal a la
investigación y a la sanción de los delitos, lesionando directamente los
derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación de las víctimas, en
beneficio exclusivo de los investigados.
-
Dado que con el archivo de la
indagación concluye el procedimiento penal, se cierra la posibilidad de iniciar
la fase de investigación propiamente dicha y la etapa del juicio, impidiendo a
las víctimas participar en el mismo.
-
En la medida en que las víctimas
de los delitos se encuentran de hecho en una situación de desventaja frente a
sus agresores, normativamente deberían tener una protección especial durante el
procedimiento penal. Sin embargo, la disposición acusada no solo no contempla
esta salvaguardia, sino que, además, profundiza el desequilibrio fáctico entre
ambos sujetos.
Esta desigualdad carece de todo principio de
razonabilidad, por lo que no supera el test de igualdad. En efecto, la
finalidad del trato diferenciado, que en este caso es la descongestión del
sistema de justicia y el beneficio del investigado, es incompatible con los
derechos de las víctimas y, por consiguiente, ilegítima, injusta e
inconstitucional. Esa diferencia de trato también es desproporcionada pues, con
el propósito de favorecer a los posibles responsables de los delitos y de
agilizar los procesos penales, termina por  implantar obstáculos
infranqueables a la función sancionatoria del Estado, y por privar a las
víctimas de sus derechos básicos.
Por estas razones el precepto demandado quebranta el
artículo 13 de la Carta Política.
1.2.3. Derecho al debido proceso
El establecimiento de un plazo a todas luces
insuficiente para adelantar la indagación preliminar, y tras el cual se debe
archivar el caso, desconoce los elementos constitutivos del derecho al debido
proceso, así:
-
Crea un desequilibrio procesal en
favor del investigado, al cercenar indebidamente la función investigativa de
los delitos e imposibilitar su correspondiente sanción.
-
Impide a las víctimas participar
activamente en el proceso penal a través de la presentación e impugnación de
pruebas, la oposición a las decisiones de fiscales y jueces, la intervención en
las audiencias preparatorias, de formulación de imputación, acusación o
preclusión, la solicitud de medidas de aseguramiento, de protección o
cautelares, entre muchos otros actos procesales.
-
Distorsiona la presunción de
inocencia, en cuanto se establecen barreras temporales insuperables para
desvirtuarla.
-
Desconoce las formas propias de
cada juicio, pues al ordenar el archivo del caso tras el vencimiento del plazo,
impide el inicio del proceso penal.
1.2.4. Acceso a la administración de justicia
La medida contenida en la disposición demandada
imposibilita el acceso a la administración de justicia, del siguiente modo:
-
Su efecto práctico es la
recompensa a la inoperancia judicial, puesto que obliga a archivar los casos en
las hipótesis en las que no se ha obtenido el material probatorio necesario
para la acusación, incluso por negligencia de los fiscales.
-
Dado el alto nivel de congestión
en la Fiscalía General de la Nación, desestimula que las personas acudan a la
administración de justicia, pues de antemano las víctimas de los delitos pueden
prever que sus solicitudes serán archivadas en un breve lapso de tiempo.
-
Establece una carga probatoria
irrazonable en cabeza de las víctimas, pues ahora son ellas las que deben
sustituir a la Fiscalía General de la Nación en su labor investigativa,
teniendo en cuenta el alto nivel de congestión en esa institución, así como los
breves plazos procesales.
-
Bloquea la posibilidad de que el
material probatorio obtenido por las víctimas sea allegado y procesado por el
sistema de administración de justicia.
Por estas razones, la disposición demanda vulnera el
artículo 29 de la Constitución Política.
1.2.5. Reducción del término legal de prescripción
El precepto acusado reduce de manera injustificada el
término de prescripción previsto en el artículo 83 del Código Penal, y que a
juicio de la propia Corte Constitucional, constituye el límite temporal de la
etapa de investigación preliminar. Pasando por alto la racionalidad subyacente
a este sistema de prescripción, en la práctica la norma reduce drásticamente
estos plazos, en perjuicio de las víctimas y de la función sancionatoria del
Estado.
Esta reducción impide el acceso a la administración de
justicia por parte de las víctimas, en franca violación de los artículos 1 y 29
del texto constitucional.
1.2.6. Desconocimiento de las funciones y atribuciones de la
Fiscalía General de la Nación
Finalmente, la norma termina por entorpecer y suprimir
de manera injustificada el ejercicio de las funciones y atribuciones
constitucionales del órgano encargado de investigar los delitos y ejercer la
acción penal. Por esta vía se hace nugatoria la función sancionatoria y
represiva del Estado, necesaria para asegurar la vigencia de los principios y
derechos constitucionales.
Esta limitación vulnera el artículo 250 de la Carta
Política.
1.3.
Solicitud
Con
fundamento en las consideraciones anteriores, el peticionario solicita la
declaratoria de inexequibilidad del parágrafo único del artículo 49 de la Ley
1453 de 2011.
2.
Admisión de la demanda
Mediante Auto del 4 de mayo de 2012 se adoptaron las
siguientes decisiones:
-
Admitir la demanda.
-
Correr traslado de la misma al
Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente
concepto.
-
Fijar en lista la disposición
acusada para las respectivas intervenciones ciudadanas.
-
Comunicar la iniciación del
proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al
Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la
Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía General de la Nación.
-
Invitar a los decanos de las
facultes de derecho de las universidades Pontificia Bolivariana de Medellín, de
Antioquia, EAFIT, y Libre Seccional Bogotá, los colegios de jueces y fiscales
de Antioquia y Risaralda, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombia de
Jurisprudencia, para que emitan concepto técnico sobre la constitucionalidad de
la disposición demandada.
3.
Intervenciones
3.1.
Instituto Colombiano de
Derecho Procesal
Mediante escrito presentado a esta Corporación el día
25 de mayo de 2012, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal solicita a la
Corte que se declare inhibida para pronunciarse sobre las pretensiones de la
demanda y, en subsidio, que declare la constitucionalidad de la disposición
acusada.
En primer lugar, afirma que por la falta de
correspondencia entre el contenido de la disposición acusada y los cargos
formulados en la demanda, debe proferirse un fallo inhibitorio por ineptitud
sustantiva de la demanda. A su juicio, el accionante supone erróneamente que la
norma autoriza a la Fiscalía General de la Nación a no investigar las conductas
constitutivas de delitos, cuando únicamente fija unos plazos para la indagación
preliminar; además, el actor pasa por alto la exigencia de motivación de la
decisión de archivo, y asume equivocadamente que este acto absuelve de manera
definitiva al investigado, cuando en realidad la decisión no se refiere a la
responsabilidad del investigado, no hace tránsito a cosa juzgada y puede
decidirse la reapertura del caso cuando aparezcan nuevos elementos probatorios.
Se concluye entonces que como  los reproches de
inconstitucionalidad son inconsistentes con el contenido de la disposición
acusada, los cargos no cumplen con la carga de certeza, imprescindible para un
pronunciamiento de fondo.
De manera subsidiaria, el interviniente solicita la
declaratoria de constitucionalidad de la disposición, con fundamento en los
siguientes argumentos:
-
Primero, porque los plazos
procesales, antes que cercenar los valores, principios y derechos
constitucionales, aseguran la vigencia del derecho sustancial. La razón de ello
es que imponen a los operadores jurídicos la obligación de decidir y resolver
las controversias dentro de un lapso temporal fijo y determinado, y por esta
vía impiden que se dilate  indefinidamente  la resolución de los casos puestos
a consideración de la administración de justicia.
-
El legislador cuenta con un amplio
margen de libertad de configuración normativa para definir la estructura y el
funcionamiento de los procesos judiciales. Esta cláusula general de competencia
comprende, entre otros aspectos, la facultad para determinar la naturaleza de
las actuaciones judiciales, implantar o eliminar algunas de sus etapas, imponer
cargas procesales específicas, o establecer los plazos de cada una de sus
fases.
Aunque esta libertad de configuración se
encuentra restringida por los principios y derechos constitucionales, en la
hipótesis puesta a consideración de la Corte no se transgreden estos límites,
toda vez que la fijación de los plazos responde a criterios de racionalidad y
ponderación.
3.2.
Ministerio de Justicia y
del Derecho
Mediante escrito presentado a esta Corporación el día
29 de mayo de 2012, el Ministerio de Justicia y del Derecho solicita la
declaratoria de constitucionalidad de la disposición impugnada, con fundamento
en los siguientes argumentos:
-
A la luz de los principios y
derechos constitucionales, y en particular del derecho al debido proceso, los
procesos judiciales deben estar sometidos a plazos determinados, tal como se ha
señalado expresamente en las sentencias C-412 de 1993[1] y C-036 de 2003[2] de la Corte
Constitucional. En la primera de ellas se declaró la inconstitucionalidad del
artículo 324 del antiguo régimen procesal penal (Decreto 2700 de 1991), por no
someter la investigación previa a un plazo fijo y, por esta vía, permitir su
dilación indefinida; en un sentido semejante, en la Sentencia C-036 de 2000 se
declaró la inexequibilidad del Artículo 150 de la Ley 734 de 2002, por no
establecer un término a la indagación preliminar en los procesos
disciplinarios.
-
La disposición responde a la
libertad de configuración legislativa en cabeza del Congreso de la República,
órgano que tiene la facultad para definir de manera autónoma la estructura de
los procesos judiciales y, en particular, la de los procesos penales.
-
El que la indagación preliminar se
encuentre sometida a un plazo prudencial no solo no lesiona, sino que, por el
contrario, asegura los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a
la reparación. En efecto, esta determinación impide la prolongación indefinida e
injustificada de los procesos penales, que termina por afectar los propios
derechos e intereses de las víctimas.
3.3.
Universidad Pontificia
Bolivariana
Mediante escrito presentado a esta Corporación el 18
de junio de 2012, la Universidad Pontificia Bolivariana solicita la
declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada a partir de los
siguientes argumentos:
-
Por su propia naturaleza, los
procesos judiciales están sometidos a plazos, pues de este modo satisfacen el
derecho sustancial. Por este motivo, los límites temporales, antes que una
barrera a la justicia, sirven para efectivizar y materializar los derechos de
las personas, incluidos los de las víctimas de los delitos.
-
El legislador cuenta con un amplio
margen de configuración para definir la estructura del proceso penal y, en
particular, para fijar los plazos de cada una de sus etapas.
-
El archivo que según la
disposición acusada puede producirse tras el vencimiento del plazo, no obstaculiza
la investigación y sanción de los delitos. A la luz de los lineamientos
vertidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1154 de 2005[3], este acto no
tiene efectos de cosa juzgada y, por el contrario, es posible reiniciar la
investigación por iniciativa de la propia Fiscalía, o por solicitud de las
víctimas. Adicionalmente, esta decisión debe ser motivada, puesta en conocimiento
de la víctima y del Ministerio Público y, por lo mismo, es susceptible de ser
controvertida.
-
El precepto no modifica ni reduce
el término fijado por la ley sustancial para la prescripción de los delitos. La
razón de ello es que se trata de dos categorías conceptuales distintas,
autónomas e independientes, con efectos jurídicos sustancialmente diferentes:
el archivo únicamente implica la finalización del procedimiento concreto en el
que se dejaron vencer los términos, pero sin perjuicio de la facultad
investigativa y represora del Estado, que estará vigente hasta tanto no se
produzca la prescripción; por el contrario, esta última hace cesar
definitivamente la facultad represiva del Estado respecto de la conducta
investigada. Esto significa que el demandante confunde dos fenómenos distintos,
atribuyéndole al primero los efectos de este último.
-
El test de proporcionalidad
demuestra que se trata de una medida razonable y proporcionada, por articular
adecuadamente los distintos valores, principios y derechos constitucionales.
Esto es así porque la norma persigue la eficacia del proceso penal y la persecución
punitiva, pero sin limitar, cercenar o desconocer la facultad para investigar,
perseguir y sancionar los delitos, ni los derechos de las víctimas a la verdad,
a la justicia y a la reparación integral.
3.4.
Defensoría del Pueblo
Mediante escrito presentado el día 20 de junio de
2012, la Defensoría del Pueblo solicita a esta Corporación que declare la
constitucionalidad del precepto demandado.
De manera preliminar, la Defensoría afirma que en este
caso cabe un pronunciamiento de fondo, porque, pese a la existencia de un
previo pronunciamiento sobre la materia, no se ha configurado el fenómeno de la
cosa juzgada. En ese sentido advierte que aunque la Sentencia C-1033 de 2006[4] declaró la
inexequibilidad del precepto que reducía los términos de prescripción y
caducidad de la acción penal (incisos 1 y 2 de la Ley 904 de 2004), existen
diferencias sustanciales en el contenido de las disposiciones analizadas en
aquella oportunidad, y laque ahora ha sido demandada. En efecto, la disposición
acusada en el presente caso fija un plazo para la indagación, transcurrido el
cual se debe proceder al archivo cuando no existan elementos de juicio para
formular la respectiva imputación; este archivo no supone en ningún caso un
juicio de responsabilidad sobre la conducta del indiciado. Añade que las
disposiciones declaradas inexequibles en el fallo referido, establecían
términos cuyo vencimiento implicaba la prescripción de la acción penal, con una
incidencia directa, concreta y específica en la responsabilidad penal de los
imputados y acusados. En definitiva, no existe una coincidencia material entre
los mandatos declarados inconstitucionales anteriormente por la Corte, y los
ahora acusados, por lo que no hay lugar a estarse a lo resuelto en aquel fallo.
Con respecto a la constitucionalidad del precepto
demandado, la Defensoría presenta los siguientes argumentos:
-
A pesar de que la norma establece
un término para la fase de indagación preliminar, su finalización a través del
archivo no implica una renuncia a la acción penal, ni un juicio absolutorio
sobre la conducta del indiciado. Prueba de ello es que el propio Código de
Procedimiento Penal ordena expresamente la reanudación de la indagación, cuando
surgen nuevos elementos probatorios que permiten inferir la existencia de un
delito (art. 79 del C.P.P.), y que incluso pueden ser aportados por las propias
víctimas.
Esto significa que la apreciación del
demandante sobre la vulneración de los derechos de las víctimas a la verdad, a
la justicia y a la reparación, se sustenta en una comprensión inadecuada de la
disposición acusada y del contexto normativo en el que se inscribe, como quiera
que supone erróneamente que el archivo implica la renuncia a la acción penal y
a la función investigativa y acusatoria de la Fiscalía General de la Nación.
-
El establecimiento de un plazo
para  la etapa de la indagación preliminar es consecuente con el sistema
acusatorio, en el cual se confiere al órgano investigador “la capacidad de
ejercer sus competencias con criterios de racionalidad, a fin de maximizar la
eficacia en el ejercicio de las atribuciones que la confiere la ley”.
-
El legislador tiene la competencia
para definir la política criminal del Estado y por tanto, establecer los
procedimientos judiciales correspondientes y sus condiciones de tiempo, modo y
lugar.
4.
Concepto del Procurador
General de la Nación
Mediante escrito presentado a esta Corporación el 20
de junio de 2012, la Procuraduría General de la Nación solicita un fallo
inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la demanda.
A su juicio, los cargos no cumplen con los requisitos
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, en cuanto las
razones que aduce el actor son “confusas y equivocadas, algunas de ellas
ajenas al mandato de la Carta, y en todo caso, insuficientes para activar la
jurisdicción constitucional, ya que no muestra un contraste directo y objetivo
entre las normas demandadas y las normas constitucionales invocadas”. Esta
insuficiencia se materializa así:
-
El demandante supone
equivocadamente que el legislador carece de la potestad para fijar límites
temporales a las distintas etapas del procedimiento penal.  No obstante, el
establecimiento de plazos garantiza el derecho de acceso a la justicia, para
que sea administrada de forma eficiente y rápida dentro de términos razonables;
por el contrario, la justicia tardía es en últimas la negación de la justicia.
-
La delimitación temporal
controvertida no instrumentaliza ni discrimina a las víctimas y por el
contrario, insta y compele a las agencias investigadoras a actuar
diligentemente, en beneficio de aquellas.
-
En estricto sentido, el archivo
motivado de una investigación no puede perjudicar a ninguna víctima pues,
justamente, esta decisión se adopta cuando se evidencia que no se cometió un
delito y que, por tanto, no hay víctimas de un hecho punible inexistente.
-
A la luz de la preceptiva
constitucional y legal y de su entendimiento por la propia Corte
Constitucional, la decisión de archivo carece de naturaleza judicial y de
efectos de cosa juzgada absoluta; por tal motivo, cuando con posterioridad al
archivoaparecen nuevos elementos probatorios, es posible reabrir el caso.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4º del
Artículo 241 de la Carta Política, esta Corte es competente para conocer y
pronunciarse sobre la constitucionalidad del precepto demandado, ya que se
trata de una disposición contenida en una ley.
2.       Cuestiones a resolver
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, esta
Corporación debe resolver tres cuestiones:
En primer lugar, atendiendo a la solicitud de la
Defensoría del Pueblo, se debe establecer si se ha configurado el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional, por cuanto en la Sentencia C-1033 de 2006 la
Corte se pronunció sobre la inconstitucionalidad del Artículo 531 de la Ley 904
de 2004, que redujo los términos de prescripción y caducidad de las acciones
ocurridas antes de la entrada en vigencia del nuevo Código de Procedimiento
Penal[5].
En segundo lugar, debe determinarse si hay lugar a un
fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que, tanto
el Instituto Colombiano de Derecho Procesal como la Procuraduría General de la
Nación, adujeron la  incongruencia entre el contenido de la disposición
impugnada y los cargos formulados el accionante, así como la falta de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de los mismos.
Finalmente, en caso de concluirse que es procedente un
fallo de fondo, debe analizarse si el precepto demandado es contrario a la
Constitución, por resultar incompatible con la dignidad humana, con los
derechos al debido proceso y de acceso a la justicia de las víctimas, y con el
rol y las funciones de la Fiscalía General de la Nación.
A continuación se abordarán los asuntos planteados.
3.
Sobre la cosa juzgada
constitucional
Según la Defensoría del Pueblo, la Sentencia C-1033 de
2006[6], que
declaró la inexequibilidad del Artículo 531 de la Ley 904 de 2004, y cuyo
contenido es parcialmente coincidente con el del precepto ahora demandando,
hace imperativa la evaluación sobre la posible ocurrencia del fenómeno de la
cosa juzgada.
En el fallo aludido esta Corporación declaró la
inconstitucionalidad parcial del artículo 531 de la Ley 906 de 2004, que redujo
los términos de prescripción y caducidad respecto de las conductas punibles
ejecutadas antes de la entrada en vigencia de dicha ley, y que sometió las indagaciones
preliminares a un período de prescripción de cuatro años desde la comisión de
la conducta[7].
Advierte la Corte que el interrogante que plantea la Defensoría del Pueblo se
orientaría a establecer la eventual configuración del fenómeno de la cosa
juzgada material, como quiera que, no obstante que se está ante disposiciones
jurídicas diferentes, sería posible, sin embargo, que se presente identidad en
torno a determinados contenidos normativos.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el
fenómeno de la cosa juzgada material se presenta “(…) cuando después de
proferido un fallo de constitucionalidad respecto de una norma determinada, la
Corte debe estudiar otra disposición distinta que sea: (i) idéntica en su tenor
a aquella sobre la cual recayó el pronunciamiento anterior, o (ii) no
literalmente idéntica, pero con un contenido normativo igual al de la otra
norma examinada.”[8]De
este modo, en la medida en que este fenómeno se presenta cuando existe una
coincidencia entre los contenidos normativos de la disposición demandada y los
de otra cuya constitucionalidad fue evaluada en un fallo anterior, en esta
oportunidad la Corte no puede estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1033 de
2006, en cuanto no se presenta tal eventualidad. En otras palabras, no se
perfecciona la cosa juzgada, por cuanto la disposición previamente declarada
inexequible tiene un contenido diverso del analizado en esta oportunidad.
En efecto, los preceptos tienen un ámbito de
aplicación y unos efectos sustancialmente distintos, tal como se muestra a
continuación.
En primer lugar, mientras el Artículo 531 del C.P.P.
se refería a las acciones realizadas y ocurridas antes de la entrada en
vigencia de la Ley 906 de 2004, el precepto demandado versa sobre las que dan
lugar a las indagaciones preliminares que inician a partir de la entrada en
vigencia de la Ley 1453 de 2011. Como puede observarse, no existe ninguna
coincidencia en los supuestos fácticos de aplicación.
En segundo lugar, se regulan fenómenos sustancialmente
distintos. Así, mientras en el primer caso se establecen plazos de prescripción[9], en el otro
se fija un término para adelantar la etapa de indagación preliminar, tras la
cual se debe proceder a la formulación de cargos o al archivo de las
diligencias[10].
Como la figura del archivo tiene una naturaleza, un fundamento material y unos
efectos jurídicos diversos a los de la prescripción, es evidente la
inexistencia del fenómeno anotado[11].
De este modo, en esta oportunidad no hay lugar a
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1033 de 2006[12], por medio de la cual se
declaró la inexequibilidad del artículo 531 de la Ley 906 de 2004, sin
perjuicio de que, como el actor entiende que de la disposición ahora acusada se
desprende un efecto sobre los términos de prescripción de la acción penal, las
reglas jurisprudenciales establecidas en  el fallo referido puedan ser
aplicadas como precedente relevante en este caso.
4.
Sobre la solicitud de fallo
inhibitorio
En atención a que tanto el Instituto Colombiano de
Derecho Procesal como  la Procuraduría General de la Nación afirman que como
los cargos formulados en la demanda no corresponden con al contenido del
precepto impugnado, se presenta una ineptitud sustantiva de la demanda que
impide un pronunciamiento de fondo, esta Corporación debe definir si hay lugar
a un fallo inhibitorio.
La Corte encuentra que el examen de la disposición
demandada da lugar a una duda hermenéutica razonable, pues existen diferentes
lecturas plausibles de la misma, así:
Por un lado, puede entenderse, como lo hace el
accionante, que la norma establece un plazo para la fase de indagación
preliminar del procedimiento penal, tras el cual debe procederse al archivo de
las diligencias si no existen méritos para la formulación de la imputación. Sin
embargo, también puede entenderse que el señalamiento del plazo no es una
causal autónoma de archivo, sino que esa previsión tiene otros efectos, así:
(i) primero, apremia al órgano investigador para que adelante sus indagaciones
y pesquisas dentro de este lapso temporal; (ii) segundo, radica en cabeza del
fiscal el deber de efectuar una evaluación integral del caso, para adoptar una
decisión de conformidad con las reglas previstas en la legislación penal; (iii)
finalmente, lo habilita a archivar los casos cuando considere que, a partir de
material probatorio allegado al proceso, no se desprenden motivos o
circunstancias fácticas que permitan la caracterización como delito de los
hechos alegados en la noticia criminis, o indiquen su posible existencia
como tal.
En este contexto, esta Corporación debe resolver los
siguientes asuntos:
En primer lugar, se debe establecer si en el marco de
los procesos de inconstitucionalidad abstracta, este tribunal tiene la facultad
para pronunciarse sobre el sentido y alcance de las disposiciones legales cuya
aplicación corresponde a otros operadores jurídicos. A partir de la respuesta a
este problema jurídico, se definirá si en esta oportunidad la Corte puede
resolver las dudas interpretativas que plantea el precepto demandado.
En caso afirmativo, debe establecer si el parágrafo
del artículo 49 de la Ley 1453 de 2011, efectivamente, obliga a la Fiscalía a
archivar automáticamente las indagaciones, cuando transcurrido el plazo allí
previsto, no se encuentran suficientes elementos para formular la respectiva
imputación, y si tal decisión tiene carácter definitivo.
Finalmente, dado que algunos de los reproches de
inconstitucionalidad planteados por el accionante subsisten, aunque se acoja
una interpretación distinta a la asumida en la demanda, se debe definir si la
Corte puede proferir un pronunciamiento de fondo, cuando los cargos formulados
se sustentan en una comprensión errónea de la disposición impugnada, pero son
predicables de la alternativa hermenéutica admisible.
4.1.
La facultad de la Corte
Constitucional para interpretar disposiciones cuya aplicación corresponde a
otros operadores jurídicos, en el marco de los procesos de constitucionalidad
abstracta. El caso del parágrafo del artículo 49 de la Ley 1453 de 2011
Dado que existen varias alternativas interpretativas
de la disposición demandada, y como quiera que su aplicación corresponde a
otros operadores jurídicos -los miembros de la Fiscalía General de la Nación, y
secundariamente la jurisdicción penal, especialmente los jueces de garantías
penales-, la Corte se pregunta si, como presupuesto para adelantar el juicio de
constitucionalidad que le ha sido planteado, puede pronunciarse sobre el
sentido y alcance de los preceptos acusados.
Este problema jurídico ha sido abordado por este
tribunal en múltiples oportunidades, afirmando y reiterando de manera pacífica
y uniforme las siguientes directrices:
-
En principio, el juicio de constitucionalidad
se circunscribe a determinar la compatibilidad de la disposición demandada con
las normas de rango constitucional, y no se extiende a la definición de su
contenido y alcance[13].Esta
limitación se explica por la naturaleza y alcance del control abstracto,
dirigido únicamente a definir la validez del ordenamiento jurídico
infra-constitucional. De igual modo, se explica por la separación de
jurisdicciones y por la autonomía funcional de los jueces, en virtud de la cual
son los operadores jurídicos ordinarios encargados de la aplicación de las
normas jurídicos, los llamados a ejercer esta labor interpretativa.
-
En hipótesis excepcionales, el
juicio de compatibilidad normativa comprende la definición previa del contenido
de la disposición controvertida, cuando la definición hermenéutica tiene una
evidente e indiscutible trascendencia constitucional, y cuando de esta
determinación dependen los resultados del examen de compatibilidad normativa[14].
-
La procedencia de esta labor
interpretativa, previa al juicio de constitucionalidad, exige la concurrencia
de las siguientes circunstancias:
(i)   La presencia de una duda hermenéutica razonable, es
decir,  cuando una misma disposición admite distintas interpretaciones
plausibles,  por existir algún tipo de indeterminación, bien sea de tipo
lingüístico (semántico[15]
o sintáctico[16]),
de tipo lógico (por una contradicción[17],
un vacío[18],
o una redundancia[19]),
o de tipo pragmático[20].
(ii) La trascendencia o relevancia de la definición hermenéutica, bien sea
porque de ello depende el juicio de constitucionalidad, o porque una o más de
las interpretaciones posibles es contraria a la Constitución Política.
-
En estas hipótesis excepcionales,
la labor de la Corte debe estar encaminada a hacer explícitos los sentidos
posibles de la disposición cuestionada,  y a determinar los que son contrarios
al texto constitucional[21].
-
Así, la labor interpretativa de la
disposición objeto del control abstracto se encuentra comprendida dentro de las
facultades de la Corte, de un lado, porque resulta materialmente imposible
establecer la compatibilidad entre una disposición legal y las normas de rango
constitucional, si previamente no se define el sentido y el alcance de aquella.
De otro lado, como los operadores jurídicos ordinarios se encuentran sometidos
a la Constitución como norma suprema del ordenamiento jurídico, la aplicación
de la normativa legal supone su interpretación conforme a la Carta Política. Y
finalmente, en estos casos la Corte no desborda sus competencias, pues en
realidad se realiza una confrontación entre la norma suprema, y uno de los
contenidos posibles de la disposición sometida a examen[22].
En definitiva, son los operadores jurídicos los
llamados a interpretar el derecho ordinario cuando su aplicación envuelve dudas
hermenéuticas, y solo de manera excepcional la propia Corte emprende esta labor
en el marco del control abstracto, cuando las disposiciones acusadas tienen una
indeterminación que exige su interpretación a la luz de la Constitución.
De acuerdo con esto, en este  caso particular la Corte
debe discernir el sentido del parágrafo del Artículo 49 de la Ley 1453 de 2011,
debido, en primer lugar, a la presencia de una duda interpretativa razonable,
en cuanto a si el vencimiento del plazo allí previsto se concibe como una nueva
causal autónoma de archivo; y en segundo lugar, porque como la atribución de
significado determina la orientación y el contenido del juicio de
constitucionalidad, la definición hermenéutica tiene una evidente e
indiscutible relevancia constitucional. Por tal motivo, esta Corporación
procederá a establecer el sentido admisible del precepto acusado.
4.2.    El contenido de la disposición acusada
Los cargos formulados por el demandante se sustentan
en una determinada lectura del parágrafo del Artículo 49 de la Ley 1453 de
2012. En efecto, los reproches de inconstitucionalidad suponen que, una vez
transcurrido el plazo de 2, 3 o 5 años allí previsto, y ante la inexistencia de
elementos para la imputación, se debe proceder necesariamente al archivo de las
diligencias. En otras palabras, el accionante asume lo siguiente:
-
Que la norma no solo introduce un
límite temporal a la etapa de indagación preliminar, sino que también fija
parámetros materiales para la adopción de decisiones de fondo en el marco de
esta etapa procesal.
-
Que en virtud de estos criterios,
la disposición introduce una cláusula general y residual de decisión, en el
sentido de que una vez vencido el plazo, y ante la inexistencia de elementos
para formular imputación, automática e inmediatamente se debe archivar el caso.
-
Que el vencimiento del término
legal sin que se encuentren los elementos para la formulación de una
imputación, constituye una motivación suficiente y adecuada para el archivo de
las diligencias.
-
Que la norma adiciona a las
causales contempladas en el artículo 79 de la Ley 904 de 2004 para el archivo,
el mero transcurso del plazo legal de 2, 3 o 5 años.
-
Que como consecuencia de lo
anterior, las personas investigadas en la etapa de indagación preliminar tienen
derecho al archivo del caso, por el acaecimiento del término.
-
Que la decisión de archivo tiene
carácter definitivo y que por consiguiente, modifica implícitamente los
términos de prescripción de la acción penal.
No obstante lo anterior, encuentra la Corte que es
posible hacer una lectura distinta de la disposición acusada. En efecto, puede
entenderse que su efecto jurídico es la creación del deber legal de adelantar
la etapa de indagación preliminar  dentro de unos precisos límites temporales,
más no la definición de criterios materiales de decisión. Dentro de esta otra
lectura, el contenido de la norma es el siguiente:
-
Instar y compeler a las
autoridades a adelantar esta etapa dentro de los límites temporales allí
contemplados, de dos, tres y cinco años.
-
Radicar en los fiscales el deber
de hacer una evaluación integral del caso, al vencimiento del plazo, para tomar
una decisión.
-
Habilitar al fiscal a formular la
imputación cuando del material probatorio, la evidencia física y la información
obtenida se pueda inferir razonablemente que el imputado es autor o partícipe
del hecho investigado.
-
Habilitar al fiscal a archivar las
diligencias, cuando no se pueda inferir razonablemente que los hechos alegados
en la noticia criminis, hayan ocurrido, o reúnan los elementos objetivos
de algún tipo penal.
-
La decisión de archivo no tiene un
carácter definitivo ni produce efectos de cosa juzgada, de modo que debe
ordenarse la reapertura del caso cuando aparece nuevo material probatorio,
incluso por solicitud de las víctimas[23].
-
El transcurso del tiempo no opera
automáticamente, de modo que en circunstancias excepcionales y ajenas a la
actuación de la Fiscalía, y ante una justificación clara, inequívoca y
contundente, sería admisible que la adopción de la decisión del fiscal en torno
a la formulación de imputación o de archivo de las diligencias, se adoptase por
fuera de los términos previstos en la disposición acusada[24].
-
El archivo tiene una naturaleza,
un fundamento material y unos efectos jurídicos distintos a la prescripción[25].
En este contexto, la Corte debe establecer el
contenido, sentido y alcance de la disposición, definiendo si el Parágrafo del
Artículo 49 de la Ley 1453 de 2011 ordena el archivo automático de la
indagación cuando transcurre el plazo legal y no se encuentran los elementos
para la formulación de la imputación, o si, por el contrario, solamente
establece un deber a cargo de la Fiscalía General de la Nación de adelantar
esta etapa dentro de ciertos límites temporales.
Para este tribunal sólo la última de las alternativas
hermenéuticas resulta de recibo, con fundamento en los argumentos que se
exponen a continuación.
a) Interpretación textual
La interpretación textual atribuye el significado a
los preceptos normativos a partir de las reglas semánticas y sintácticas del
lenguaje empleado en ellos:“Una disposición debe ser interpretada según el
significado ordinario de las palabras y las reglas gramaticales de la lengua
comúnmente aceptadas”[26].
De este modo, el contenido está en función de las reglas comunes de uso del
lenguaje en el que se expresa la disposición, y de su contexto lingüístico.
Esta Corporación ha admitido la pertinencia y utilidad
relativa de este criterio hermenéutico, particularmente cuando es concordante
con otras formas de interpretación[27].
Pues bien, desde este criterio se desprende un sentido
distinto del asumido por el actor respecto de la disposición acusada. En
efecto, el texto únicamente dispone que la Fiscalía cuenta con un plazo general
de dos años, o excepcional de tres o cinco años contados a partir de la
recepción de la noticia criminis, para adoptar una decisión, bien sea en
el sentido de formular la imputación, o en el de ordenar motivadamente el
archivo. Es decir, la norma señala lo siguiente:
-
La etapa de indagación preliminar
está sometida a un plazo, dentro del cual el Fiscal debe decidir si formula la
imputación o procede al archivo motivado  de la investigación.
-
Por regla general el plazo es de
dos años. Excepcionalmente se extiende a tres años, cuando exista un concurso
de delitos o cuando sean tres o más lo imputados, o a cinco años, cuando se
trate de investigaciones por delitos de competencia de los jueces penales del
circuito especializado.
-
Una vez vencido el término, el
fiscal debe hacer una evaluación del caso, para determinar si cuenta con los
elementos necesarios para la imputación, y, en caso de que ello no sea así, si
existen motivos para ordenar el archivo del caso.
-
La decisión de archivo debe ser
motivada.
Como puede observarse, en la disposición acusada no se
establece, ni de ella se infiere lógicamente ninguno de los siguientes efectos
jurídicos que supone el accionante:
-
Que se debe proceder al archivo
cuando no existan elementos para formular la imputación. Es decir, la
disposición no establece una cláusula general de decisión, pues únicamente
indica que tras el fenecimiento del término, se debe evaluar si se formula la
imputación o se archiva el caso.
-
Que el vencimiento del plazo es
una causal autónoma de archivo, que sirve como motivación adecuada y suficiente
del acto. Por el contrario, lo único que se ordena es la motivación de la
decisión, pero en modo alguno que el transcurso del tiempo sirva como
justificación para archivar los casos. Es muy distinto ordenar la adopción de
una decisión motivada, que considerar que el fenecimiento de este término
equivale a la motivación. Y la norma controvertida ordena lo primero, más no lo
segundo.
-
Que el vencimiento del plazo sea
una nueva causal para el archivo de la indagación. La disposición se limita a
señalar que una vez transcurrido el tiempo en ella fijado, se debe proceder a
la formulación de la imputación o al archivo.
-
Que los investigados tienen
derecho a solicitar el archivo del caso, invocando el transcurso del tiempo.
De modo, pues, que desde una interpretación literal se
infiere únicamente que en la fase de la indagación preliminar se establecen
unos límites temporales de dos, tres o cinco años, tras los cuales se debe
evaluar si se formula la imputación, o si hay razones para archivar la
indagación.
b)
Interpretación finalista y
teleológica
Dentro de este esquema, la atribución de significado
está en función de la finalidad específica del precepto y del cuerpo normativo
en el que se inscribe. Para su determinación se puede apelar, entre otras
cosas, a la voluntad del órgano de producción normativa expresada en los
trabajos preparatorios y en las exposiciones de motivos, a los considerandos
del texto normativo, e incluso a las disposiciones legales que expresan los
respectivos objetivos[28].
Esta Corporación ha señalado la trascendencia de este
criterio en la interpretación constitucional. Esto explica la frecuencia con la
que se utiliza, tanto para definir el alcance de las disposiciones
constitucionales, como el de las normas que son objeto de control[29].
Pues bien, la disposición acusada se enmarca en la Ley
1453 de 2011, conocida como “Ley de seguridad ciudadana”, cuyo propósito
fundamental es la utilización del régimen penal como herramienta de la
seguridad. De acuerdo con esta directriz, la Exposición de Motivos destaca
cuatro objetivos: la eliminación de la impunidad, la lucha eficiente contra la
criminalidad organizada y el terrorismo, la eficiencia del procedimiento penal
y la vinculación de la comunidad en la prevención del delito[30].
En consonancia con este propósito, la referida ley
adopta medidas en tres frentes fundamentales:
-
Primero, se ajusta el régimen
penal sustancial para asegurar una sanción proporcional al daño provocado, de
las conductas que afectan gravemente la seguridad ciudadana. En tal sentido, se
prevén los delitos de tráfico con menores de edad (art. 6), uso de menores para
la comisión de delitos (art. 7), utilización ilícita de redes de comunicaciones
(art. 8), usurpación fraudulenta de inmuebles (art. 9), tráfico, fabricación o
porte de estupefacientes (art. 11), usurpación y abuso de funciones públicas
con fines terroristas o delictivos (art. 14), financiación del terrorismo y de
actividades de delincuencia organizada y administración de recursos con
actividades terroristas y de delincuencia organizada (art. 16), fabricación,
tráfico y porte de armas y municiones de uso restringido o de uso privativo de
las fuerzas armadas (art. 20), comercialización de autopartes hurtadas (art.
27), lavado de activos (art. 42), obstrucción de vías públicas que afecten el
orden público (art. 43), entre muchos otros.
-
Segundo, se introducen
modificaciones puntuales al procedimiento penal en el marco del sistema
acusatorio, con la aspiración de dotarlo de eficacia, y por esta vía garantizar
la seguridad ciudadana. Esto explica que el capítulo segundo de la ley se
titule “medidas de procedimiento penal para garantizar la seguridad
ciudadana”. Así, se regla la orden judicial de allanamiento (arts. 50 y
51), se facilita la labor investigativa y el recaudo de pruebas a través de la
interceptación de comunicaciones debidamente autorizada o de la recuperación de
la transmisión de datos a través de las redes de comunicaciones (arts. 52 y
53), la vigilancia y el seguimiento de personas (art. 54), y la protección de
la vida e integridad de los testigos, así como de la información suministrada
por ellos (arts. 66 y 67).
-
Tercero, se adapta el régimen de
medidas restrictivas de la libertad, para prevenir nuevas comisiones de delitos
por parte de los indiciados, investigados y condenados. Así, se estatuye un
deber especial de vigilancia en la detención domiciliaria a través de
mecanismos electrónicos o a través de visitas periódicas (art. 1) y se
establecen limitantes y condicionamientos a la sustitución de la pena privativa
de libertad por sistemas de vigilancia (art. 3).
Con respecto a las medidas en materia de procedimiento
penal, el objetivo fundamental consistió en remover las barreras normativas que
en la práctica estaban generando impunidad, caos e ineficiencia en la
administración de justicia. Con respecto a esta finalidad, en la Exposición de
Motivos se expresó que “[e]l sistema acusatorio ha significado sin lugar a
dudas un avance en las garantías de los ciudadanos que debe conservarse”, pero
que, sin embargo, “(…)  la Ley 906 de 2004 tiene falencias y defectos
importantes que están generando graves situaciones de impunidad en Colombia” y
que, para solucionar esta situación“(…) no se requiere de cambios
estructurales, sino de la realización de modificaciones puntuales relacionadas
con la remoción de obstáculos injustificados que generan impunidad y caos en la
administración de justicia”.
Es en este contexto específico en el que debe ser
interpretada la disposición acusada. Si la finalidad de la ley es la seguridad
ciudadana, y si el propósito esencial del ajuste procedimental es la
eliminación de los factores que provocan la impunidad, el caos y la
ineficiencia en la administración de justicia, resulta natural que el precepto
demandado sea entendido dentro de esta lógica general. En otras palabras, la
definición del contenido y alcance de la disposición controvertida debe ser
consecuente, coherente y compatible con el objetivo general de la ley, y con
los objetivos específicos de la reforma al régimen procesal penal.
Ahora bien, la Corte se pregunta si el establecimiento
de un plazo cuyo vencimiento hace cesar automáticamente la actividad
investigativa del Estado, es consistente  con la lucha contra la impunidad y
con la eficiencia y eficacia del proceso penal, y si realmente se ataca la
impunidad cuando el mero transcurrir del tiempo se convierte en una causal para
archivar los casos que pueden envolver la comisión de delitos, o si por el
contrario, estos objetivos se logran cuando se impone un deber de actuación
diligente por parte de las autoridades encargadas de adelantar la fase de
investigación de los delitos.
Evidentemente, la alternativa hermenéutica planteada
por el demandante es incompatible con el objetivo general de la ley, toda vez
que se impone un término, tras el cual cesa la actividad investigativa del
Estado. Por el contrario, la segunda alternativa es perfectamente coherente con
la finalidad del legislador, en la medida en que a través de la definición de
un plazo referencial, insta a las instancias investigativas a actuar de manera
diligente y eficiente, pero sin que su vencimiento implique el archivo
inmediato de las diligencias. En el primer caso se impone una barrera a la
función persecutoria de los delitos a cargo del Estado, mientras que en el
segundo se activa esta labor.
Por tal motivo, el contenido atribuido por el
demandante a la disposición demandada es incompatible con su interpretación
teleológica.
c)
Interpretación contextual y
sistemática
En la interpretación contextual la atribución de
significado de las disposiciones jurídicas se efectúa enmarcándolas en el
sector del ordenamiento al que pertenecen, o en el sistema jurídico en su
conjunto. El argumento de la consistencia terminológica[31], el denominado argumento
sedes materiae[32]¸
el principio hermenéutico del efecto útil[33],
y el argumento a coherentia[34],
son esquemas interpretativos que hacen parte de este criterio.
Esta Corte ha señalado su pertinencia y utilidad en
materia constitucional, por lo que con frecuencia apela al mismo para
establecer el sentido y alcance tanto de la Carta Política, como de las
disposiciones que son objeto del control constitucional[35].
Por tal motivo, la disposición acusada no debe ser
entendida prescindiendo del marco normativo en el que se inscribe, sino en el
contexto general del procedimiento penal y en el marco de la ley dentro de la
cual fue expedida.
En primer lugar, la norma se inscribe dentro de un
modelo con tendencia acusatoria. Tal como se expresó en la Exposición Motivos,
el objetivo de la Ley 1453 de 2011 no es el abandono del sistema acusatorio,
sino únicamente la introducción de modificaciones puntuales para asegurar la
eficiencia del proceso penal y la lucha contra la impunidad. De modo que la
labor hermenéutica debe ser consecuente con los rasgos de este sistema acogido
en Colombia.
Pues bien, asumir que el precepto acusado fija no solo
un límite temporal indicativo a la indagación previa, sino que también
establece criterios materiales de decisión y una causal autónoma para su
archivo, es incompatible con las directrices de este sistema con tendencia
acusatoria.
En virtud de la separación orgánica entre la
investigación y la acusación, por un lado, y el juzgamiento, por otro, dentro
de este modelo se confiere al fiscal la potestad para valorar y determinar el
mérito del material investigativo recaudado, para establecer así la necesidad
de seguir adelante o no con el procedimiento penal. Se trata de un elemento
estructural de sistema.
No obstante, el significado atribuido por el
demandante a la disposición impugnada desconoce y pasa por alto esta potestad,
en la medida en que obliga al órgano investigativo a adoptar una decisión sobre
la continuación o finalización del procedimiento penal, prescindiendo de su
valoración sobre el mérito del material investigativo recaudado. Bajo tal interpretación,
sería perfectamente posible que una vez vencido el plazo prescrito en la norma,
el fiscal se viese obligado a archivar, incluso cuando  tiene la firme
convicción de que una actividad investigativa adicional podría producir buenos
resultados en el corto plazo.
En segundo lugar, dentro de la lógica general de la
legislación procesal penal, los plazos tienen únicamente una función
instrumental o de trámite, para asegurar la celeridad en el trámite procesal.
En efecto, en las demás fases del procedimiento penal el vencimiento del plazo
tiene consecuencias jurídicas muy distintas a la cesación de la función
investigativa y sancionatoria del Estado. Por tan solo mencionar un ejemplo, el
artículo 294 del Código de Procedimiento Penal dispone que una vez vencido el
término de la etapa de investigación propiamente dicha, el fiscal debe
solicitar la preclusión o formular la acusación ante el juez de conocimiento
según las reglas generales; pero el efecto jurídico del incumplimiento de este
límite temporal no es la preclusión inmediata, sino la pérdida de competencia
del fiscal para seguir actuando, y la designación de uno nuevo; y únicamente
cuando tras esta sustitución de fiscal persiste el incumplimiento, se produce
como efecto la libertad inmediata del imputado, y la facultad para solicitar al
juez de conocimiento la preclusión de la investigación; pero incluso en esta
hipótesis, la preclusión depende, no del paso del tiempo, sino del cumplimiento
de las condiciones para esta decisión[36];
es decir, en este último caso el vencimiento del término no es causal autónoma
de preclusión, sino que únicamente confiere el derecho para solicitarla al juez
de conocimiento, quien debe concederla o no según las reglas generales en la
materia.
Como
el proceso penal es uno solo y debe guardar coherencia y unidad, los efectos
atribuidos al vencimiento del plazo en la fase de investigación propiamente
dicha, no pueden ser pasados por alto para determinar los efectos en la fase de
indagación preliminar. Si en esta etapa el acaecimiento del plazo no es una
causal autónoma para la preclusión de la investigación, tampoco en la fase de
indagación preliminar da lugar al archivo.
En
tercer lugar, el sentido atribuido por el demandante al precepto transcrito
conduce a unas soluciones incompatibles con el régimen procesal penal. Según el
Código de Procedimiento Penal, el archivo de las diligencias se resuelve
únicamente cuando existe una justificación para hacer cesar la actividad
investigativa del Estado que ya se ha activado, es decir, cuando a partir de la
evidencia disponible se encuentra que los hechos indicados en la noticia
criminis, o no ocurrieron, o no reúnen los elementos objetivos de ningún
tipo penal[37].
Según lo ha aclarado la propia Corte Constitucional, la decisión de archivo
debe ser justificada a partir de criterios de tipicidad objetiva y no con
fundamento en consideraciones subjetivas de la conducta o en otras causales de
exclusión de la responsabilidad, y además debe ser comunicada al Ministerio
Público para el respectivo ejercicio de sus derechos y funciones[38].
No
obstante, el sentido asignado por el demandante a la disposición impugnada
desconoce la naturaleza, el sentido y la finalidad del acto de archivo de las
diligencias, pues obliga al fiscal a adoptar una decisión en este sentido, pese
a no cumplirse las condiciones legales para ello.
Finalmente,
la interpretación del accionante, encaminada a la supuesta protección del
investigado, es incompatible con la naturaleza de la indagación preliminar.
Como es bien sabido, en esta primera etapa del procedimiento penal, el material
investigativo normalmente tiene un alto nivel de precariedad, lo que hace que en
muchas ocasiones no se logre la individualización de los posibles responsables
de la comisión del delito; en todas estas hipótesis, nada infrecuentes, la
norma caería en el vacío por intentar amparar y tutelar los derechos de sujetos
inexistentes. Pero incluso cuando se logra la individualización, la lectura del
demandante es inadecuada, dado que por la reserva de la indagación preliminar y
por la inexistencia de medidas en contra del indagado, su realización no afecta
sus derechos e intereses.
De
este modo, también desde una interpretación sistemática y contextual existen
poderosas razones para descartar el sentido asignado por el demandante al
precepto controvertido.
d)
La interpretación dominante
del parágrafo del artículo 49 de la ley 1453 de 2011, en el marco de la
doctrina del “derecho viviente”
Las dificultades propias de la interpretación
jurídica, y en particular en sede constitucional[39], exigen el uso de una
amplia gama de protocolos hermenéuticos, algunos de ellos propios del derecho
común, algunos otros diseñados para enfrentar las especificidades del derecho
constitucional.
En este contexto, esta Corporación ha reconocido de
manera uniforme y pacífica, que en términos generales, la interpretación
dominante en la comunidad jurídica puede ser utilizada para efectuar el control
constitucional; es decir, que para efectos del juicio de compatibilidad
normativa, es admisible el sentido generalmente atribuido al precepto
controlado por los operadores jurídicos encargados de su aplicación.
El fundamento de este criterio interpretativo se
encuentra en la denominada “doctrina del derecho viviente”, en cuya
virtud, para la interpretación del derecho positivo se debe atender al sentido
que efectivamente le ha conferido la comunidad jurídica.  A partir de esta
teoría, la Corte ha puntualizado que su utilización en el marco del control
abstracto es garantía de imparcialidad, efectividad y seguridad jurídica, en la
medida en que recae sobre el significado que se le atribuye en la realidad y
sobre el que realmente produce efectos jurídicos, y en la medida en que por
esta vía asegura la efectividad del control. De realizarse el juicio de
inconstitucionalidad sobre una interpretación meramente hipotética, se tornaría
inocuo y superfluo[40].
La adopción de este criterio supone la confluencia de
las siguientes condiciones:
1.
Consistencia interpretativa, que
exige cierta uniformidad en la comunidad jurídica, aunque no necesariamente una
homogeneidad plena y absoluta.
2.
Consolidación, de modo que la
línea interpretativa esté afianzada entre los operadores jurídicos encargados
de su aplicación.
3.
Relevancia interpretativa, en la
medida en que ofrezca elementos de juicio para determinar el sentido y alcance
de la disposición controvertida.
Este tribunal encuentra que a pesar de la reciente
entrada en vigencia de la norma impugnada, puede evidenciarse la estructuración
de un auténtico “derecho viviente”, tal como se demuestra a
continuación.
En primer lugar, como esta norma regula la fase de
indagación preliminar del procedimiento penal, el operador jurídico encargado
de su aplicación es la Fiscalía General de la Nación.
Pues bien, a través de la Circular 005 del 8 de
septiembre de 2011, la Fiscal General de la Nación fijó las directrices para la
aplicación del parágrafo del Artículo 49 de la Ley 1453 de 2011. En este
instrumento normativo se señala que teniendo en cuenta el texto de la
disposición, así como los preceptos constitucionales que atribuyen al Estado la
función investigativa de los delitos y señalan el rol y las atribuciones de la
Fiscalía General de la Nación, debe entenderse que la norma únicamente fija un
plazo para promover la celeridad en el trámite procesal, pero que en modo
alguno es una causal para el archivo automático del caso. En tal sentido, en
esa circular se señala lo siguiente:
“El parágrafo
del artículo 49 de la ley 1453 de 2011, en cuanto se limita a señalar el
término máximo para formular la imputación o archivar motivadamente la
indagación, es una norma simplemente instrumental o de trámite, cuyo fin es el
de propender por la celeridad en el trámite procesal (…) cuando el mencionado
parágrafo se refiere al archivo de la indagación dentro del término señalado en
la norma, no lo hace en el sentido de crear una nueva causal para adoptar esta
determinación, por el mero paso del tiempo. En efecto, esta mera circunstancia
no puede justificar la orden de archivo, porque ello iría en contravía de un
real acceso a la administración de justicia de las víctimas, así como de la
garantía efectiva de los derechos de ésas a la verdad, la justicia y la
reparación
(…)
Además, la
decisión de archivar una indagación debe fundarse en las causales previstas en
el artículo 79 de la ley 906 de 2004, lo que presupone la concurrencia de los
elementos materiales probatorios necesarios para sustentar esta decisión, ello
en garantía efectiva e integral –se repite- de los derechos de las víctimas a
la verdad, la justicia y la reparación
(…)
Así las cosas,
la ineficacia judicial por falta de investigación oportuna de las conductas
punibles no sirve de sustento para que se renuncie al ejercicio de la acción
penal en cabeza de la Fiscalía General de la Nación, cuando exista mérito para
ello. Una interpretación contraria, desconoce el debido proceso de las víctimas
de las conductas punibles (arts. 1, 13 y 29 C.P.), el acceso a la justicia (art. 229 C.P.) y la obligación de al Fiscalía General de la Nación de adelantar la
acción penal frente a los hechos que revisten las características de un delito
(art. 250 C.P.)
(…)
Se precisan los siguientes criterios interpretativos:
(…)
2.El simple cumplimiento del término no
permite que la Fiscalía disponga el archivo de la indagación (…)
3. La ineficacia judicial por la falta
de investigación oportuna de las conductas punibles en perjuicio de los
afectados, no sirve de sustento para que se renuncie al ejercicio de la acción
penal en cabeza de la Fiscalía General de la Nación, cuando exista mérito para
ello.
(…)
4.
El archivo al que hace
referencia el parágrafo del artículo 49 de la ley 1453 debe estar motivado en
las causales contempladas en el artículo 79 de la ley 906 de 2004, y esa carga
argumentativa, sólo puede estar basada en los resultados de una actividad
investigativa seria y responsable (…)”.
De este modo, la Fiscalía General de la Nación,
encargada de dar aplicación a la norma controvertida, ha fijado su sentido y
alcance en los términos indicados anteriormente.
Esta lectura es concordante con la de los jueces
encargados de controlar la actividad investigativa de los fiscales. En
particular, los jueces de garantías penales han concluido que los plazos allí
contemplados no constituyen una causal autónoma de archivo, sino que únicamente
instan a los órganos investigativos a adelantar esta fase del procedimiento
penal dentro de ciertos límites temporales, y que una vez vencidos, se debe
evaluar si se adopta una decisión dentro del marco legal, bien sea formulando
la respectiva imputación o archivando el caso.
A modo ilustrativo, esta tesis fue sostenida por el
Juzgado 68 Penal Municipal con función de control de garantías en sentencia del
18 de enero de 2012[41].
En esta oportunidad se había controvertido la legalidad de la formulación de la
imputación, por haberse efectuado después de haber transcurrido el plazo
previsto en el parágrafo del Artículo 49 de la Ley 1453 de 2011. El juez
desechó la pretensión del peticionario argumentando que se fundaba en una
comprensión inadecuada del precepto, y que de ninguna manera éste obliga al archivo
inmediato de las diligencias. Al respecto sostuvo lo siguiente:
“En criterio del Juzgado, y así se
expresó en la audiencia, la alegación de improseguibilidad de la acción penal
–en fase de imputación- por vencimiento del término previsto en el art. 49 de
la ley 1453 de 2011 no comporta ningún problema de aplicabilidad de la ley en
el tiempo, sino que el legislador no le dio la connotación que pretende darle
el demandante. Pues, si bien se consagró un deber de diligencia en cabeza del
fiscal, en nuestro criterio, el legislador no previó expresamente el paso del
término referido en la norma como un evento de extinción de la acción penal –en
lo sustancial- ni lo catalogó como una circunstancia de improseguibilidad de la
acción penal –bajo la óptica procesal-“
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia ha resuelto
algunas demandas de tutela que, con base en la disposición demandada, pretenden
el archivo automático de la indagación preliminar. En el marco de estas
acciones, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia se ha abstenido de
definir explícitamente la duda interpretativa, señalando que en virtud de la
residualidad del amparo, son los jueces de garantías penales los llamados a
resolver este tipo de controversias. No obstante lo anterior, en algunas
oportunidades ha efectuado algunas aclaraciones que dejan entrever su posición
interpretativa, concordante con la sostenida por la Fiscalía General de la
Nación.
Así, en sentencia del 22 de septiembre de 2011, (exp.
56223), la Corte Suprema resolvió un amparo que pretendía el archivo de la
indagación preliminar por el vencimiento del plazo previsto en la disposición
impugnada. El alto tribunal afirmó que no se habían cumplido los términos, y
que además la decisión debe responder a los criterios materiales señalados en
la ley y no al mero paso del tiempo:
“La Ley 2453 de 2001 (…) estableció que
la Fiscalía tendrá un máximo de dos años contados a partir de la noticia
criminal para formular la respectiva imputación u ordenar motivadamente el
archivo de la indagación, el cual se extenderá a tres años en caso que se
presente concurso de delitos o multiplicidad de indagados o de cinco en asuntos
de competencia de la justicia especializada (…) ello no quiere decir que la
duración de la indagación se deba extender al máximo establecido, pues está
Célula Judicial se mantiene en cuanto, éste no debe ser otro que el necesario
para que la policía judicial bajo la supervisión del Fiscal encargado del caso
recaude los elementos indispensables para soportar, bien sea la
imputación –formulación-, la petición de preclusión o el archivo de las
diligencias para que los intervinientes no vean de modo alguno afectados sus
derechos fundamentales”.
En un fallo del 23 de noviembre de 2011 (Exp. 56598),
esa misma corporación sostuvo que la diligencia en la actuación procesal del
fiscal, encaminada a contar con los elementos de juicios para adoptar una
decisión, descarta de plano la obligación de archivar el caso por el mero
transcurso del tiempo:
“Pues bien, conforme con las anteriores
pautas y de acuerdo con el material probatorio allegado se observa que, si bien
los hecho objeto de indagación datan del 8 de diciembre de 2007 y a la fecha no
se ha realizado la formulación de imputación, la fiscalía ha realizado labores
tendientes a llevar a cabo la audiencia de formulación de imputación.
Lo que permite afirmar, que incluso,
antes de la expedición de la Ley 1453 de 2011, el fiscal demandado ya contaba
con elementos para formular imputación y, en consecuencia, su actitud no
resulta reprochable por la vía constitucional”.
Por su parte, en providencia del 1 de diciembre de
2011, la Corte Suprema sigue los lineamientos interpretativos anteriores: a
pesar de haberse constatado que la indagación preliminar había tenido una
duración superior a los tres  años sin que se hubiera llegado a la formulación
de imputación o al archivo, argumentó que las diligencias de la Fiscalía para
recaudar el material probatorio excluían la obligación de archivar automática
el caso:
“Pues bien, conforme con las anteriores
pautas y de acuerdo con la información allegada al plenario se observa que, si
bien la denuncia por los hechos objeto de indagación fue presentada el 29 de
febrero de 2008 y la fecha no se ha realizado la formulación de imputación en
contra de los petentes, luego de que se dio la nulidad de la realizada en
otrora oportunidad, la Fiscalía 25 Seccional ha continuado con otras
diligencias investigativas con las que no descarta la posibilidad de los
accionantes y las que se soportan, según su dicho, en elementos diferentes al
dictamen grafológico.
Lo que permite afirmar, que incluso,
antes de la expedición de la Ley 1453 de 2011, es decir, en aplicación de la
normatividad vigente, el Fiscal demandado ha adelantado diligencias tendientes
a aclarar los hechos y establecer los posibles autores o partícipes de las
conductas denunciadas y, en consecuencia, su actitud no resulta reprochable por
la vía constitucional”.
Recientemente,
en sentencia del 9 de mayo de 2012[42]
la Corte sostuvo expresamente que el vencimiento del plazo previsto en la norma
no genera un archivo inmediato. Al respecto sostuvo lo siguiente:
“Se observa que a la fecha, la aplicación de la
mencionada norma carece de sentido como quiera que ya se realizó audiencia de
formulación de imputación (…) lo cual supone, en principio, la superación del
objeto de debate al ser una de las alternativas previstas en la norma la
formulación de imputación, pues se reitera, no sólo procede el archivo de la
indagación, sino, igualmente el inicio formal de la investigación bajo tal
supuesto”.
De este modo, la Corte Suprema de Justicia ha
reconocido que la decisión de archivo debe responder a criterios materiales
objetivos, y que el precepto impugnado no contempla el acaecimiento del término
como causal autónoma de archivo[43].
El examen anterior demuestra la existencia de una comprensión
relativamente uniforme, consolidada y relevante en la comunidad jurídica del
precepto demandado, en el sentido de que el plazo allí previsto no genera la
obligación de archivar inmediatamente las diligencias; dentro de esta lectura,
se trata de una norma de trámite encaminada a promover la actuación diligente
en esta fase del procedimiento penal, tras cuyo vencimiento el fiscal debe
hacer una evaluación integral del caso para adoptar una decisión, y
eventualmente archivar el caso, cuando a ello haya lugar[44].
4.3.
La procedencia de un fallo de
fondo
Tal
como quedó demostrado, los cargos formulados por el accionante en la demanda de
inexequibilidad se estructuraron sobre la base de una interpretación inadecuada
del precepto impugnado. El peticionario asume que allí se obliga a los fiscales
a archivar inmediatamente las diligencias, en los casos en que no sea posible
formular la imputación tras el vencimiento del plazo, cuando el efecto jurídico
del límite temporal es sustancialmente distinto: el de instar a los órganos
investigadores a adelantar la indagación preliminar de manera expedita y
eficiente, el de establecer su deber de evaluar integralmente el caso para la
adopción de una decisión, y el de habilitarlos al archivo, cuando del material
probatorio existente no se pueda inferir razonablemente que los hechos alegados
en la noticia criminis, existieron, o presentan los elementos objetivos
de algún tipo penal.
De
igual modo, el actor supone que el archivo tiene un efecto definitivo, cuando
en realidad es posible la reapertura del caso, incluso por solicitud de las
propias víctimas; esto se explica porque la hipótesis del archivo se inscribe
en las causales del Artículo 79 del C.P.P., y en este contexto tiene un
carácter provisional.
Aunque
en principio esto conduciría a un fallo inhibitorio, la Corte se pregunta si es
posible adelantar un juicio de fondo, cuando los cargos formulados son
potencialmente aplicables al sentido admisible de la disposición impugnada.
Para esta Corporación la respuesta es afirmativa, por las siguientes razones:
En
primer lugar, la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad debe guiar el
examen de su procedencia. Como es una acción pública, diseñada para que
cualquier ciudadano pueda controvertir la constitucionalidad de las leyes o de
las normas que tienen fuerza de ley por razones de fondo o de forma, la
evaluación del cumplimiento de los requisitos legales debe ser consecuente con
la naturaleza de este dispositivo, y debe permitir en la práctica que cualquier
ciudadano con mediana diligencia y cuidado, pueda llevar a efecto este
cuestionamiento. En otras palabras, la comprensión de los requisitos de las
demandas de inconstitucionalidad no se puede convertir en un obstáculo o en una
barrera para su ejercicio efectivo.
En
este contexto, aun cuando los cargos se hayan estructurado en función de un
entendimiento que finalmente fue descartado, lo cierto es que si estos
contienen argumentos que despiertan una duda razonable sobre la compatibilidad
del precepto demandado (en el sentido asumido por la comunidad jurídica) con el
ordenamiento superior, en estricto sentido se cumple con las condiciones de
claridad, precisión, especificidad, pertinencia y suficiencia. Y como por otro
lado el demandante acertó en la individualización de la disposición jurídica
(aunque no en su interpretación), no habría ninguna razón para abstenerse del
examen de fondo.
Obviamente,
esta hipótesis es de ocurrencia excepcional, pues usualmente una comprensión
errónea torna inadecuados los argumentos que cuestionan su constitucionalidad.
Pero cuando estas razones son aplicables al sentido admisible de la disposición
impugnada, se debe proceder al respectivo examen.
Por
otro lado, la supremacía de la Carta Políticay la función de la Corte de
garantizarla mediante la eliminación de las disposiciones incompatibles con
aquella, exige que cuando a través de este mecanismo se despierte una duda
razonable sobre la constitucionalidad de una de ellas, se debe activar la
función de esta Corporación, en lugar de proferir un fallo inhibitorio.
Por
las anteriores razones, cuando los cargos formulados por el actor se
estructuran en torno a una interpretación de la disposición acusada que luego
es  descartada por la Corte, pero, en todo caso, son aplicables al
entendimiento admisible del precepto, procede el control constitucional.
De
acuerdo con estos parámetros, la Corte encuentra que, aunque el demandante
supuso equivocadamente que el Parágrafo del Artículo 49 de la Ley 1453 de 2011
implicaba el establecimiento de un plazo cuyo vencimiento daba lugar al archivo
inmediato y definitivo de la indagación preliminar, en cualquier caso, los
cargos presentados son susceptibles de predicarse de la disposición tal y como
ha sido interpretada por este Tribunal, en la medida en que, al menos de manera
aparente y potencial, podría afectar, tanto los derechos de las víctimas a la
verdad, la justicia y la reparación, como la facultad investigativa y
sancionatoria del Estado.
En
efecto, la disposición impone un límite temporal específico a la etapa de la
indagación preliminar, que antes no existía. Este límite es de dos años como
regla general, y excepcionalmente de tres o cinco años, cuando hay concurso de
delitos o hay multiplicidad de imputados (tres o más), o cuando se trate de
delitos de competencia de los jueces penales del circuito especializado,
respectivamente. En segundo lugar, la definición de este límite temporal produce
tres efectos jurídicos específicos: apremia a los fiscales a adelantar esta
fase del procedimiento penal dentro de estos nuevos límites que antes eran
inexistentes; establece el deber de evaluar el caso para adoptar una decisión;
y finalmente, faculta al fiscal a archivar los casos cuando exista mérito para
ello y no se encuentren evidencias de una imputación exitosa en el corto plazo.
En
estas circunstancias, el argumento planteado por el demandante, en el sentido
de que se cercenan las facultades investigativas y sancionatorias del Estado, y
de que se lesionan los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la
reparación, son razonables a primera vista: la limitación temporal restringe
las facultades de la Fiscalía, y además podría implicar el traslado del rol
investigativo a las víctimas de los delitos, quienes por el temor a que por el
vencimiento del plazo legal sean archivados los casos, asumirían la carga que
constitucionalmente corresponde a la Fiscalía y, posteriormente, cuando se
proceda al archivo, tendrían que adelantar las indagaciones y pesquisas para
encontrar el material probatorio para justificar la reapertura del caso.
Por
tales motivos, los cargos planteados por el demandante tienen cierta
razonabilidad que amerita un examen de fondo. En efecto, el eventual archivo
del caso sin que se sancione a los responsables de los delitos, podría llevar a
concluir que lesiona la dignidad humana de las víctimas; la imposición de un
plazo para esta etapa del procedimiento penal, puede terminar beneficiando a
quienes cometen los delitos, en detrimento de las víctimas, y en particular de
su derecho a la igualdad; los límites temporales puede ser entendidos como una
lesión del derecho al debido proceso, por generar un desequilibrio procesal en
favor de los responsables, por dificultar la participación de las víctimas en
el proceso penal, y por sobredimensionar la presunción de inocencia; las cargas
probatorias que tácitamente se imponen a las víctimas, y las restricciones para
investigar y sancionar a los responsables pueden ser asumidas como lesivas del
derecho de acceso a la justicia; y finalmente, la barrera temporal puede
entorpecer y limitar injustificadamente el rol investigativo a cargo de la
Fiscalía General de la Nación.
Por
tales motivos, la Corte procederá a efectuar el respectivo juicio de
constitucionalidad.
5.
La constitucionalidad del
precepto demandado
Los
reproches de inconstitucionalidad, que se fundan en la supuesta limitación de
las facultades investigativas del Estado y en el presunto desconocimiento de
los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, se
originan, a juicio del demandante, en dos circunstancias: de un lado, en la
consideración de que la indagación preliminar se debería extender en cada caso
específico el tiempo necesario para formular la imputación o para archivar el
caso; y de otro lado, en que los plazos específicos contenidos en el precepto
demandado son insuficientes para adelantar las pesquisas e indagaciones que se
requieren durante esta compleja fase del procedimiento penal.
En
este contexto, la Corte deberá resolver los siguientes problemas jurídicos:
-
¿La habilitación para archivar las
indagaciones preliminares tras el vencimiento de un plazo cerrado y único, que
no consulta la complejidad de esta etapa del procedimiento penal ni las
particularidades de las indagaciones específicas, limita la función
investigativa de los delitos y desconoce los derechos de las víctimas a la
verdad, la justicia y la reparación?
-
¿El establecimiento de un plazo de
dos, tres y cinco años, tras el cual es posible archivar  la indagación, limita
injustificadamente  la actividad investigativa de la Fiscalía, e impone a las
víctimas una carga probatoria excesiva?
A
continuación se abordará de manera independiente cada uno de estos reproches
5.1.
Sobre la constitucionalidad
del establecimiento de un plazo
La
primera pregunta que debe resolver esta Corporación es si la fijación de un
plazo general y cerrado, cercena indebida e ilegítimamente el rol investigativo
y sancionatorio del Estado, así como los derechos de las víctimas a la verdad,
a la justicia y a la reparación. En criterio del demandante, dos argumentos
respaldan esta apreciación. El primero de ellos apunta a demostrar que la
razonabilidad de los plazos no se establece en abstracto sino en cada caso
concreto, atendiendo a factores como la naturaleza, el nivel de complejidad y
las circunstancias del litigio, los estándares ordinarios de duración, y la
conducta asumida por las partes y por el órgano judicial que adelanta el
respectivo proceso. En otras palabras, considera el actor que la definición de
un plazo general e inflexible sería inconstitucional, por pasar por alto las
necesidades específicas de cada indagación en particular. El segundo de los
argumentos apunta a demostrar que la complejidad y las particularidades y
especificidades de esta etapa del procedimiento impiden la formulación de un
plazo único. En la medida en que durante esta fase se realizan pesquisas e
indagaciones que orientan todo el proceso penal, en que no hay certeza sobre la
procedencia de la acción penal, en que no se ha individualizado a los presuntos
responsables de la comisión del delito y, mucho menos, se han vinculado
formalmente, esta fase no debería tener un límite cronológico cerrado.
La
Corte encuentra que los anteriores argumentos no son de recibo, por las razones
que se exponen a continuación.
En
primer lugar, la necesidad y la relevancia constitucional del plazo para esta
etapa del procedimiento penal, ya fue definida en la Sentencia C-412 de 1993[45]. En ella la
Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 324 del Decreto 2700 de
1991, según el cual “la investigación previa se desarrollará mientras no exista
prueba para dictar resolución inhibitoria o mérito para vincular en calidad de
parte al imputado”, argumentando que “la garantía del debido proceso (…)
torna imperioso el señalamiento de un límite cronológico a esta etapa, además
de que exige que se anticipe –desde el mismo momento de la noticia del crimen,
el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales en favor de la
persona investigada”.
En
este fallo la Corte sostuvo que incluso teniendo en cuenta la complejidad y
las especificidades de esta etapa pre-procesal, resultaba imprescindible la
definición de un plazo. La razón es que el derecho al debido proceso, uno de
cuyos elementos constitutivos es el derecho a un plazo razonable[46], impone al
legislador la obligación de establecer un límite cronológico a los procesos
judiciales y a cada una de sus etapas. De igual modo, argumentó que a pesar de
tratarse de una fase pre-procesal que no vincula a ningún individuo a una
investigación propiamente dicha, sí tiene la potencialidad de afectar los
derechos de las personas que eventualmente son identificadas como presuntas
responsables.
Esta
necesidad ha sido reiterada por la Corte en varias oportunidades, entendiendo
incluso que cuando la legislación no prevé un plazo específico para la
indagación preliminar, éste coincide con el término de prescripción de la
acción penal. Así se determinó en las sentencias C-1194 de 2005[47], C-025 de 2009[48] y C-127 de
2011[49].
En segundo lugar, si bien es cierto que, ante  la
existencia de un plazo para surtir esta etapa del procedimiento, las víctimas
se pueden ver compelidas a actuar de manera particularmente diligente para
evitar, en un primer momento,  que el vencimiento del término genere el archivo
del caso y, en un segundo momento, para solicitar el desarchivo del mismo,
frente a la inactividad procesal de la Fiscalía, en ninguna de estas hipótesis
se les impone cargas desproporcionadas.
A la anterior conclusión se llega, de un lado, porque
como se indicó previamente, la función investigativa, aún en la hipótesis
propuesta, radica de hecho y de derecho en la Fiscalía General de la Nación; la
fijación de este plazo no libera al órgano investigativo de su rol natural. Además,
no puede prescindirse del hecho de que existe un deber general de todos los
ciudadanos de contribuir al funcionamiento de la administración de justicia, y
en particular, de contribuir con la investigación y sanción de los delitos; y
en la medida en que las víctimas, en su condición de tales, cuentan con
elementos de juicio para este efecto, es natural y obvio que deban aportarlos
en esta fase del procedimiento penal.
Por otra parte, la actividad investigativa
complementaria que eventualmente deberían realizar las víctimas, es razonable y
proporcional a la defensa de sus derechos  e intereses.  Dado que la actividad
procesal que eventualmente despliegan las víctimas tiene como propósito la
protección de sus derechos e intereses (por ejemplo, obtener la reparación
integral por los daños sufridos, conocer la verdad de los hechos y obtener la
sanción de los responsables), su actividad no puede ser interpretada como la
imposición de una carga excesiva.
En
tercer lugar, el accionante se equivoca al asumir que el plazo previsto en la
ley constituye una barrera a la actividad procesal de las partes y de los
operadores jurídicos. Por el contrario, la fijación de un término estimula el
cumplimiento de las funciones de los fiscales, pues se radica en ellos un deber
específico de adelantar las pesquisas e indagaciones necesarias dentro de
límites temporales concretos. En definitiva, el efecto del plazo no es liberar
al fiscal de sus deberes y de su carga procesal, sino de constreñirlo a que lo
haga pronta y eficientemente.
Prueba
de ello es que la decisión de archivo a la que alude el demandante debe ser
motivada, por lo que no bastaría con que el fiscal espere negligente e
irresponsablemente a que transcurra el plazo legal para adoptar una decisión en
este sentido, sino que al contrario, debe movilizarse para reunir los elementos
de juicio para justificar adecuadamente su decisión, bien sea en el sentido de
formular la imputación, o bien en el de archivar las diligencias. En
definitiva, el señalamiento de un límite temporal constituye un apremio a las
autoridades para actuar eficientemente.
Así
entendido, el término es un dispositivo que activa, impulsa y moviliza la
actividad procesal de los operadores jurídicos, para que adelanten el
procedimiento de manera pronta, diligente y eficaz, y aseguren una respuesta
dentro de límites temporales razonables; la inexistencia de estos términos, por
el contrario, fomenta la inactividad procesal y favorece la dilación indefinida
de los procesos, en perjuicio de las propias víctimas. En otras palabras, la
definición de un plazo asegura a las víctimas de los delitos el acceso a la
justicia, así como los derechos que se exigen a través de ella.
Esta
tesis ha sido reconocida y defendida por este tribunal en múltiples
oportunidades. Así, en la reciente Sentencia C-127 de 2011[50], en la que la Corte se
pronunció sobre la constitucionalidad del Artículo 287 del Código de
Procedimiento Penal por no establecer un plazo específico y diferenciado para
la etapa de indagación preliminar, reconoció que los términos aseguran la
diligencia en la actuación procesal de los fiscales, y que, por tanto,
garantizan los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación. Al respecto sostuvo lo siguiente:
“Los términos procesales
en materia penal consultan no sólo la obligación de la Fiscalía de investigar
los hechos delictivos de los que tenga conocimiento, sino también, el interés
de los presuntos infractores de la ley penal a conocer de qué se le acusa y a
iniciar su pronta defensa, y el de las víctimas a conocer la verdad y a ser
reparadas
(…)
No encuentra la Corte que
el término de prescripción de la acción penal, constituya un término
irrazonable o desproporcionado (…) en tanto consulta los (…) intereses y derechos
(…) de las víctimas que tienen derecho a saber la verdad de lo ocurrido dentro
de un término que no genere impunidad sino que por el contrario de seguridad
sobre el accionar investigativo de la Fiscalía”.
Desde
esta perspectiva, y contrario a lo sostenido por el actor, el precepto
demandado es una garantía procesal de las víctimas.
Finalmente, el reproche del actor parte de una
confusión entre dos categorías conceptuales distintos: la razonabilidad del plazo
y el señalamiento de un límite cronológico a los procesos judiciales y
administrativos, y a las distintas fases que los integran.
En
efecto, la razonabilidad del plazo prevista en los Convención Americana de
Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
se establece en cada caso particular y ex post, atendiendo a  factores
como la naturaleza, las circunstancias y el nivel de complejidad del litigio,
los márgenes ordinarios de duración del mismo tipo de procesos, la conducta
asumida por las partes y demás intervinientes, y la actuación emprendida por
los operadores jurídicos encargados de su sustanciación y definición.
Por
su parte, el señalamiento de términos o plazos a los procesos es un fenómeno
sustancialmente distinto. En esta hipótesis una norma legal fija un límite
temporal a los procesos o cada una de sus fases. Esta definición se hace en
abstracto y ex ante.
Lo
que sucede entonces es que los procesos individualmente considerados deben
tener una duración sensata y prudente, teniendo en cuenta los factores
señalados anteriormente, sin que en ningún caso sobrepase el límite legal. Pero
bien puede ocurrir que aun respetando este término, se transgreda el imperativo
de la razonabilidad del plazo; podría suceder, por ejemplo, que en un caso
extremadamente sencillo en el que desde un principio se encuentren todos los
elementos de juicio para la adopción del fallo definitivo, el juzgador dilate
injustificadamente la decisión de fondo, a pesar de respetar formalmente el
término legal. En esta hipótesis se desconoce la exigencia de la razonabilidad
del plazo.  De este modo, a partir de la confusión conceptual del demandante se
infiere una inconstitucionalidad que en realidad es inexistente.
5.2.
La razonabilidad de los
plazos específicos contenidos en el Parágrafo del Artículo 49 de la Ley 1453 de
2011
Finalmente,
el demandante advierte que los plazos específicos contemplados en la norma son
tan estrechos, que carecen de todo principio de razonabilidad y
proporcionalidad.
Esta
Corte no encuentra sustento alguno a esta apreciación.
Primero,
debe destacarse en virtud del principio de la libertad de configuración
legislativa, corresponde al órgano de producción normativa fijar los plazos de
los procesos y de cada una de sus etapas según criterios de conveniencia y
oportunidad. El accionante invierte esta regla general y desconoce la
discrecionalidad del legislador en esta definición[51].
Segundo,
aunque la norma señala un límite  general de 2 años para la etapa de la
indagación preliminar, las excepciones contempladas lo extienden
considerablemente en un amplio catálogo de hipótesis. Así, se puede aumentar a
tres años cuando se presente un concurso de delitos o cuando los posibles
imputados son tres o más; de igual modo, cuando la indagación recae sobre los
delitos de competencia de los jueces penales del circuito especializado, que
normalmente son aquellos cuya investigación y sanción reviste mayor
complejidad, este período se extiende a cinco años[52].
Adicionalmente,
no se encuentra en estos términos de dos, tres y cinco años algún viso de
arbitrariedad o desproporcionalidad, y mucho menos que ellos tengan la
potencialidad de suprimir la función investigativa de los delitos o los
derechos de las víctimas. Prueba de esta amplitud es que el plazo de cinco años
que prevé la norma demandada coincide con el término mínimo de prescripción de
la acción penal previsto en el artículo 89 del Código Penal. Teniendo en cuenta
que el fenómeno de la prescripción tiene unos efectos determinantes en la
responsabilidad de los indiciados, imputados y acusados, y que tiene un
carácter definitivo, mientras que el archivo únicamente hace cesar de manera
provisional la actividad investigativa del Estado, sin referirse en ningún
momento a la responsabilidad del posible indiciado, la conclusión necesaria e
indefectible es que se trata de términos amplios y suficientes para que los
fiscales adopten una decisión sobre el curso de la investigación.
De
este modo, el límite previsto en el precepto demandado aparece como prudencial,
por lo que no se le pueden atribuir válidamente los calificativos de reducido,
insuficiente, irrazonable o desproporcionado.
6.
Recapitulación
De
acuerdo con las consideraciones anteriores, la Corte concluye lo siguiente:
-
Los cargos de inconstitucionalidad
formulados por el actor se sustentan en una comprensión inadmisible del
Parágrafo del Artículo 49 de la Ley 1453 de 2011, en la medida en la que el
accionante supone que el vencimiento del plazo para la fase de indagación
preliminar, da lugar al archivo automático de las diligencias, si no existen
suficientes elementos de juicio para la formulación de imputación. No obstante,
los efectos jurídicos son otros: apremiar al fiscal a adelantar la indagación
dentro de los límites cronológicos allí previstos, someterlo al deber de hacer
una evaluación integral del caso una vez acaecido el término, y habilitarlo
para el archivo, cuando razonablemente se puede concluir que, a partir de la evidencia
disponible, no se puede establecer si los hechos indicados en la noticia
criminis existieron o reúnen los elementos objetivos de algún tipo penal.
-
A pesar de que la anterior
conclusión conduciría, en principio, a un fallo inhibitorio, estima la Corte
que es procedente el examen sobre la constitucionalidad del precepto demandado,
toda vez que algunos de los reproches formulados por el actor pueden predicarse
de su sentido admisible, particularmente los referidos a la presunta limitación
de la función investigativa de la Fiscalía y a la consiguiente imposición de
cargas probatorias excesivas a las víctimas durante la fase de la indagación
preliminar, y posteriormente cuando se pretenda la reapertura del caso.
-
En ese contexto, concluye la
Corte  que la disposición controvertida, en la que se establece un plazo de
dos, tres y cinco años a la fase de indagación preliminar, no vulnera los
preceptos constitucionales alegados por el demandante, por las siguientes
razones:
En primer lugar, el establecimiento de límites
temporales a esta fase del procedimiento penal no suprime las facultades y
funciones investigativas de la Fiscalía General de la Nación, sino que, por el
contrario, la impulsa a desarrollarlas diligente y eficazmente; tampoco afecta
los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación,
porque obliga a las instancias judiciales a materializar sus derechos en
términos cortos y precisos. Y aunque eventualmente el vencimiento del plazo
puede dar  lugar al archivo de las diligencias, tal decisión debe ser motivada
a partir de los supuestos previstos en el artículo 79 del CPP, y se puede
disponer la reapertura del caso cuando exista mérito para ello.
En segundo lugar, los términos de dos, tres y cinco
años previstos en la disposición acusada, responden a criterios de razonabilidad
y se enmarcan dentro de la libertad de configuración legislativa.
7.
DECISIÓN
En
mérito de los expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.-
Declarar EXEQUIBLE, por los
cargos propuestos y analizados, el parágrafo único del Artículo 49 de la Ley
1453 de 2011, modificatorio del artículo 175 de la Ley 906 de 2004.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en al Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2]  M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[3]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4]  M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[5] En este sentido, el artículo 531 de la Ley 904 de 2004 dispuso lo siguiente: “Proceso de descongestión, depuración y liquidación de procesos. Los
términos de prescripción  y caducidad de las acciones que hubiesen tenido
ocurrencia antes de la entrada en vigencia de este código, serán reducidos en
una cuarta parte que se restará de los términos fijados en esta ley. En ningún
caso el término prescriptiva podrá ser inferior a tres (3) años. // En las
investigaciones previas a cargo de la Fiscalía y en las cuales hayan transcurrido cuatro (4) años desde la comisión de la conducta, salvo las exceptuadas
en el siguientes inciso por su naturaleza, se aplicará la prescripción”.
[6]  En esa oportunidad también actuó como demandante el ciudadano  Arturo
Daniel López Coba.
[7] El fragmento del artículo 534 del C.P.P.
dispuso al respecto lo siguiente: “Los términos de prescripción y caducidad
de las acciones que hubiesen tenido ocurrencia antes de la entrada en vigencia
de este código, serán reducidas en una cuarta parte que se restará de los
términos fijados en al ley. En ningún caso el término prescriptivo podrá ser
inferior a tres (3) años // En las investigaciones previas a cargo de la Fiscalía y en las cuales hayan transcurrido cuatro (4) años desde la comisión de la conducta,
se aplicará la prescripción”.
[8] Sentencia C-693 de2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[9]  Sobre la naturaleza, fundamento material y efectos de la prescripción
en materia penal, cfr., la Sentencia C-401 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[10]  Sobre la naturaleza, fundamento material y efectos del archivo, cfr.
la Sentencia C-1154 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11]  Las diferencias entre estas dos figuras se encuentra en este mismo
fallo, en el acápite referido a la constitucionalidad del señalamiento de un
plazo a la indagación preliminar, pp. 38 – 39.
[12]  En este fallo se declaró la inexequibilidad del Artículo 531 de la
ley 906 de 2004, y se declaró, entre otras cosas, que “los términos
de prescripción y caducidad de las acciones que hubiesen tenido ocurrencia
antes de la entrada en vigencia de este código, serán reducidos en una cuarta
parte que se restará de los términos fijados en la ley”, que “en ningún
caso el término prescriptivo podrá ser inferior a tres (3) años”, y que
“en las investigaciones previas a cargo de la Fiscalía y en las cuales hayan transcurrido cuatro (4) años desde la comisión de la conducta,
salvo las exceptuadas en el siguiente inciso por su naturaleza, se aplicará la
prescripción.”.
[13]  En la Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte expresó lo siguiente: “Esta Corporación ha venido señalando que, en
principio, no le corresponde al juez constitucional resolver aquellos debates
suscitados en torno al proceso de aplicación o interpretación de la ley, pues
es claro que en estos casos no se trata de cuestionar el contenido literal de
la norma impugnada, sino el sentido o alcance que a éste le haya fijado la
autoridad judicial competente. Según lo ha señalado, en tanto es la propia
Constitución la que establece una separación entre la jurisdicción
constitucional y las otras jurisdicciones, los conflictos jurídicas que surjan
como consecuencia del proceso de aplicación de las normas legales han de ser
resueltos por los jueces ordinarios y especializados a quien se les asigna
dicha función”.
[14] En la Sentencia C-426 de 2002, la Corte afirmó lo siguiente: “No obstante, también este alto Tribunal ha admitido que por vía de la acción
pública de inexequibilidad se puedan resolver los conflictos atinentes a la
interpretación de las normas jurídicas, cuando aquellas ‘están involucrando un
problema de interpretación constitucional’ y el mismo se origina directamente
en el texto o contenido de la disposición impugnada. El hecho de que a un
enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o significados,
consecuencia de la existencia de un presunto margen de indeterminación
semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus diversas lecturas
trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera relevancia
constitucional, en cuanto que sus alternativas de aplicación pueden resultar
irrazonables y desconocer mandatos superiores”.
[15]  Las indeterminaciones semánticas se refieren al significado de las
palabras, bien sea porque tienen un alto nivel de generalidad o vaguedad, o
bien sea porque son ambiguas.
[16] Las indeterminaciones sintácticas se refieren a la construcción
gramatical como tal, tal como ocurre con las denominadas ambigüedades
sintácticas.
[17] Las contradicciones se presentan cuando a  un mismo supuesto o
hipótesis de hecho se atribuyen consecuencias jurídicas diversas e
incompatibles.
[18] El vacío se presenta cuando una hipótesis fáctica carece de
consecuencia jurídica expresa en el ordenamiento.
[19]  La redundancia se presenta cuando un mismo supuesto o hipótesis de
hecho es contemplada por diversas disposiciones jurídicas, de manera
concordante y reiterativa.
[20]  Sobre las indeterminaciones en el Derecho, verGenaro Carrió, Notas
sobre derecho y lenguaje, Buenos Aires, Ed. AbeledoPerrot, 1994.
[21]  En la Sentencia C-690 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte sostuvo lo siguiente: “En razón a que el estudio y decisión de la Corte Constitucional, como órgano encargado de salvaguardar la integridad de la Carta, no sólo se limita a la simple confrontación exegética de la norma legal y la Constitución, sino que su labor hermenéutica exige dilucidar los distintos sentidos posibles
de los supuestos impugnados, las interpretación que resultan intolerables y los
efectos jurídicos diversos o equívocos que contrarían la Constitución”.
[22]En diversas ocasiones esta Corporación ha
realizado este ejercicio interpretativo. En la sentencia C-156 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, por ejemplo, la Corte debía resolver una demanda en contra de
los artículos 413 y 414.1 del Código Civil. A juicio del accionante, el régimen
de alimentos allí establecido era contrario al principio de igualdad, en cuanto
establecía un trato diferenciado injustificado y discriminatorio entre los
hijos y padres adoptivos de los biológicos, y entre hermanos extramatrimoniales
y matrimoniales. La Corte sostuvo que el reproche de inconstitucionalidad se
debía a una integración normativa deficiente, al pasar por alto las reformas
sucesivas del Código Civil; en particular, sostuvo que como en realidad  se
deben alimentos congruos al cónyuge a los descendientes y ascendientes
legítimos, extramatrimoniales y adoptivos o adoptantes, no había lugar a alegar
la vulneración del derecho a la igualdad. A partir de esta definición
interpretativa, concluyó que los preceptos acusados no transgredían los
preceptos constitucionales, y declaró su exequibilidad.
Por su parte, en la Sentencia C-1024 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se evaluó la constitucionalidad del artículo
3 de la ley 797 de 2003, en virtud del cual “quienes ingresen por primera
vez al sector público en cargos de carrera administrativa estarán
obligatoriamente afiliados al Instituto de Seguros Sociales, durante el mismo
lapso”. En esta oportunidad la Corte sostuvo que dada la ambigüedad de la
norma, debía excluirse de su ámbito de aplicación a las personas que por
primera vez ingresan al sector público en cargos de carrera, pero que
previamente se encontraban vinculados al régimen de ahorro individual con
solidaridad. La razón de tal exclusión, es que este grupo de personas serían
objeto de un serio y grave desequilibrio en la imposición de las cargas
públicas de solidaridad, con claras y profundas desventajas que no tienen ningún
tipo de compensación, y verían cercenada su libertad de elección de régimen
pensional.
En un sentido semejante se encuentran las
sentencias C-496 de 2004, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-081 de 1996;
C-109 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-389 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-690 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-488 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-1436 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1255 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; C-128 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-415 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-156 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-901 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-107 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[23]  A partir del Artículo 79 del C.P.P. la Corte Constitucional ha concluido que el efecto jurídico del archivo consiste únicamente en
la suspensión del procedimiento adelantado por los fiscales para obtener el
material probatorio, la evidencia física y la información relevante para
individualizar el delito, su autoría y las circunstancias de tiempo, modo y
lugar en que se cometió. //Sin embargo, esta cesación no es irreversible y
puede ser activada cuando aparecen nuevos elementos probatorios que cuestionen
razonablemente el sustento de la decisión anterior. Estos elementos pueden ser
aportados por las propias víctimas, quienes además tienen la facultad para
solicitar la reanudación de la investigación; y ante la negativa de la Fiscalía en torno a la reapertura, es el juez de garantías el llamado a resolver la
controversia. //Sobre la provisionalidad del archivo y sobre la posibilidad de
las víctimas para solicitar la reapertura del caso, cfr. la Sentencia C-1154 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[24] Según lo ha reconocido y destacado esta
Corporación, la evaluación del cumplimiento de los términos procesales se
efectúa partir del principio de instrumentalidad de las formas y el
procedimiento, y en especial, en función de fines para los cuales fueron
previstos estos límites temporales. Así por ejemplo, en sede de tutela ha
sostenido que aunque existe un deber general de los funcionarios judiciales de
respetar estrictamente los términos procesales, la mora judicial no se
configura automáticamente por cualquier retraso, sino que en hipótesis
excepcionales puede considerarse justificada, como cuando a partir de criterios
objetivos se demuestra que la dilación se originó en circunstancias especiales
como la complejidad del asunto, o en problemas estructurales que escapan a la
diligencia del operador jurídico, como el exceso en la carga laboral de los
funcionarios. //En este marco, cuando debido a circunstancias excepcionales
(como el estudio de un caso particularmente complejo) vence el término contemplado
en el parágrafo del Artículo 49 de la Ley 1453 de 2011, y el fiscal carece
actualmente de los elementos de juicio para formular las imputaciones del caso,
pero encuentra que en el corto plazo es posible obtener nuevos insumos para
este efecto, no podría concluirse válidamente que el fiscal tiene el deber
jurídico de archivar el caso, sino que debe actuar de la manera más diligente
posible para adoptar una decisión en uno u otro sentido.//En tales
circunstancias, una correcta comprensión de la naturaleza de los plazos
descarta de plano la tesis sobre la incompatibilidad entre los plazos
procesales y la función investigativa, persecutoria y sancionatoria de los
delitos en cabeza del Estado y los derechos de las víctimas.//Sobre la mora
judicial cfr. las sentencias T-357 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-1154 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-258 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y T-1126 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[25]  Las razones de esta distinción son las siguientes: Primero, el archivo
se predica exclusivamente de las diligencias y actividades investigativas que se
adelantan con ocasión de la noticia criminis, se ha activado en cabeza
de los fiscales; no versa y no tiene incidencia en la acción penal, ni en la
función persecutoria de los delitos, y mucho menos en la definición de la
responsabilidad de los presuntos infractores de la ley penal; es más, estas
gestiones pueden adelantarse incluso sin que se hayan individualizado tales
sujetos. Por este motivo, el propio artículo 79 del C.P.P.  se refiere al
archivo de las diligencias. Por el contrario, la prescripción extingue
la acción penal, hace cesar la función persecutoria de los delitos en
cabeza del Estado, y tiene una repercusión concreta, directa y específica en la
definición de la responsabilidad penal de los indiciados y procesados.
IISegundo, el fundamento de la prescripción es el paso del tiempo (art. 83 C.P.), mientras que el archivo se decide cuando existen motivos que indiquen la inexistencia de
los hechos indicados en la noticia criminis o la atipicidad de la
conducta investigada. //Por último, los efectos jurídicos son distintos en uno
y otro caso. La prescripción extingue la acción penal, hace cesar
definitivamente la función persecutoria de los delitos, y tiene efectos de cosa
juzgada. Por el contrario, el archivo no tiene efectos definitivos ni da lugar
al fenómeno de la cosa juzgada; dado su carácter provisional, el caso puede ser
desarchivado cuando aparezcan nuevos elementos de juicio que permitan inferir
la existencia de los hechos identificados en la noticia criminis, así
como la presencia de los elementos objetivos del tipo penal; esto es
justamente  lo que establece el artículo 79 del C.P.P. cuando dispone que “si
surgieren nuevos elementos probatorios, la indagación se reanudará mientras no
se haya extinguido la acción penal”.//Lo que sucede  es que ante el
silencio de la legislación sobre el plazo de la indagación preliminar, esta
Corporación entendió el plazo coincide con el término de prescripción de la
acción penal. Al respecto cfr.  las sentencias C-412 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-1194 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;  C-025 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C.12711, M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[26]  Marina Gascón Abellán y Alfonso J. García Figueroa, La
argumentación en el Derecho, Lima, Ed. Palestra, 2005, p. 198.
[27]  Implícita o explícitamente, la Corte apela con frecuencia a este criterio hermenéutico para establecer el alcance de los preceptos
constitucionales y legales. En ocasiones es un criterio exclusivo de
interpretación, pero normalmente se utiliza conjuntamente con las demás
herramientas. Por tan solo mencionar algunos ejemplos aislados, en la Sentencia C-121 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, , se utiliza este método para
definir los hechos que son gravados con el impuesto de industria y comercio; en
la Sentencia C-317 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) se utiliza para
determinar el alcance de la libertad de expresión y las facultades de los
alcaldes en relación con la propaganda política; y en la Sentencia C-078 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, para fijar el sentido del artículo
5º del Acto Legislativo 02 de 2003.
[28]  Marina Gascón Abellán y Alfonso J. García Figueroa, La
argumentación en el Derecho, Lima, Ed. Palestra, 2005, p. 199
[29]  Por tan solo mencionar algunos ejemplos, la Corte se ha valido de este método para establecer la procedibilidad de la objeción de
conciencia al servicio militar (Sentencia C-511 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz), la entrada en vigencia de los planes de desarrollo cuando dejan de ser
expedidos por causas distintas a su falta de aprobación por el Congreso
(Sentencia C-1065 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra), el alcance del
principio de unidad de materia (Sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett), y las exigencias derivadas de este mismo principio (Sentencia
C-1071 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[30]  En la Exposición de Motivos se sostuvo lo siguiente: “El
terrorismo y la criminalidad organizada son fenómenos que afectan gravemente la
paz y la seguridad pública, convirtiéndose en medios para minar las bases del
Estado de derecho y afectar a los ciudadanos en su vida, honra y bienes; razón
por la cual, estos graves atentados contra la ciudadanía deben prevenirse y
atacarse de manera decisiva y ejemplar (…) en este proyecto (…) se busca
cumplir con cuatro objetivos: eliminar la impunidad; luchar contra la
criminalidad organizada y el terrorismo; aumentar la efectividad del
procedimiento penal, la extinción del dominio y la responsabilidad juvenil; y
vincular a la comunidad en la prevención del delito, sin poner en peligro la
integridad de sus miembros, ni afectar sus derechos fundamentales”.
[31]  Según esta regla, debe presumirse que el legislador las expresiones
lingüísticas de manera consistente y  con el mismo significado, al menos dentro
del mismo cuerpo normativo. El efecto de la regla es la inversión de la carga
argumentativa, pues debe demostrarte que existen razones suficientes para
concluir que una misma expresión es utilizada con significados distintos por el
legislador.
[32]  Según esta regla, la atribución de significado debe estar en función
de la ubicación de la disposición dentro del cuerpo normativo en el que se
ubica e inscribe.
[33]  Según esta regla, cuando una disposición tiene varios significados
posibles, deben descartarse aquellos que no produzcan efectos jurídicos y
aquellos que impliquen una reiteración de lo establecido por otra.
[34]  Según esta regla, cuando a un precepto se le pueda adjudicar más de
un sentido, deben descartase aquellos que sean incompatibles con el de otra
disposición.
[35]  Por tan solo mencionar algunos ejemplos, este Tribunal ha hecho uso
de este método para determinar el alcance de la inviolabilidad del voto de los
congresistas (Sentencia C-047 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero), las materias que son de iniciativa del gobierno en el
proceso de producción legislativa (Sentencia C-643 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis), el alcance del derecho a la no auto-incriminación (Sentencia C-776 de
2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra), el momento de la votación en los
referendos que tienen un origen gubernamental (Sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett), y el sentido de la privación del ejercicio de la privación
del ejercicio de la patria potestad y la guarda a padre y madre en juicio
contradictorio (Sentencia C-145 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), entre muchas otras.
[36]  El Artículo 294 del Código de Procedimiento Penal establece al
respecto lo siguiente: “Vencido el término previsto en el artículo 175 el
fiscal deberá solicitar la preclusión o formular la acusación ante el juez de
conocimiento. // De no hacerlo, perderá competencia para seguir actuando de lo
cual informará inmediatamente a su respectivo superior. // En este evento el
superior designará un nuevo fiscal quien deberá adoptar la decisión que
corresponde en el término de sesenta (60) días, contados a partir del momento
en que se le asigne el caso. El término será de noventa (90) días cuando se
presente concurso de delitos, o cuando sean tres o más los imputados o cuando
el juzgamiento de alguno de los delitos sea de competencia de los jueces
penales del circuito especializado. // Vencido el plazo, si la actuación
permanece sin definición el imputado quedará en libertad inmediata, y la
defensa o el Ministerio Público solicitarán la preclusión al juez de
conocimiento”.
[37] El Articulo 79 del C.P.P. dispone lo siguiente: “Cuando la Fiscalía tenga conocimiento de un hecho respecto del cual constate que no existen motivos o
circunstancias fácticas que permitan su caracterización como delito, o que
indiquen su posible su existencia como tal, dispondrá el archivo de la
actuación. // Sin embargo, si surgieren nuevos elementos probatorios, la
indagación se reanudará mientras no se haya extinguido al acción penal”.
[38]  La Sentencia C-1154 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)
declara la exequibilidad del Srtículo 79 del C.P.P. “en el entendido que la
expresión ‘motivos o circunstancias fácticas que permitan su caracterización
como delito’, corresponde a tipicidad objetiva y la decisión del fiscal deberá
ser motivada y comunicada al denunciante y al Ministerio Público para ejercicio
de sus derechos y funciones”.
[39]RiccardoGuastini, Teoría e ideología de la interpretación
constitucional, Madrid, Ed. Trotta – Instituto de Investigaciones Jurídicas
(IIJ) de la Universidad Nacional Autónoma de México, 2008.
[40]  Sobre el contenido y justificación de la doctrina del derecho
viviente, verlas sentencias C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-901 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En el mismo sentido se encuentran las
sentencias C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-569 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; C-803 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-309 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;  y C-842 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo.
[41]Exp. 110012204000201200094-00, demandante: Carlos Eduardo Pulido
Callejas.
[42]Exp. T-58791, M.P. Luis Guillermo Salazar Otero.
[43]  Otras sentencias de la Corte Suprema de Justicia son las siguientes: Sentencia del 23 de noviembre de 2011, exp. T-56598, M.P. Augusto Ibáñez Guzmán; Sentencia del 23 de noviembre de 2011, exp. T-56998, M.P. Luis Guillermo Salazar Otero; Sentencia del 1 de diciembre de 2011, exp. T-57283, M.P. Luis Guillermo Salazar Otero; Sentencia del 15 de diciembre de 2011, exp. T-57544, M.P. Augusto Ibáñez Guzmán;  Sentencia del 7 de febrero de 2012, exp. 58067, M.P. Julio Enrique Socha Salamanca; Sentencia del 28 de febrero de 2012, exp. T-58675, M.P. Julio Enrique Socha Salamanca; Sentencia del 8 de marzo de 2012, exp. T-58791, M.P. Luis Guillermo Salazar Otero; Sentencia del 15 de marzo de 2012, exp. 58944, M.P. Luis Guillermo Salazar Otero; Sentencia del 17 de mayo de 2012, exp. T-60053, M.P. Augusto Ibáñez Guzmán; Sentencia del 23 de mayo de 2012, exp. T-60189, M.P. Sigifredo Espinosa Pérez; Sentencia del 28 de junio de 2012, exp. T-61164, M.P. Sigifredo Espinosa Pérez;  y Sentencia del 28 de junio de 2012, exp. T-61389, M.P. Maria del Rosario González Muñoz.
[44]
De igual modo, teniendo en cuenta las reglas generales para la aplicación de la
ley en tiempo, la Corte advierte que independientemente del alcance que se le
atribuya al precepto demandado, el término de dos años allí previsto comienza a
contabilizarse a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1453 de 2011, respecto de las indagaciones preliminares que en tal momento se encuentre
en curso. Tratándose de una norma de sustanciación o de trámite, debe regir
hacia el futuro, según el Artículo 40 de la Ley 153 de 1887,
[45]M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[46] En efecto, el Artículo 29 del texto constitucional dispone que “el
sindicado tiene derecho (…) a un debido proceso público sin dilaciones
injustificadas”. En consonancia con esta directriz, los artículos 7.5 y
8.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como el Artículo 14
del Pacto Internacional de Derechos Humanos reconocen la razonabilidad del
plazo como componente del derecho al debido proceso.
El Artículo
7.5. de la CADH dispone al respecto lo siguiente: “Toda persona detenida o
retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez u otro funcionario
autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrá derecho a ser
juzgada dentro de un plazo razonable o ser puesta en libertad, sin perjuicio de
que continúe el proceso (…)” // Por su parte, el artículo 8.1. de esta
misma convención dispone: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las
debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley,
en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para
la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal
o de cualquier otro carácter”. // El Artículo 14 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos establece en este sentido lo siguiente: “(…) 3.
Durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendrá derecho, en plena
igualdad, a las siguientes garantías mínimas // A ser informada sin demora (…)
de la naturaleza y causas de la acusación formulada contra ella. //  (…) A ser
juzgado sin dilaciones indebidas”.
[47]M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[48]M.P. Rodrigo Escobar Gil
[49]M.P. María Victoria Calle Correa
[50]M.P.
María Victoria Calle Correa.
[51] Esta Corporación ha reconocido el sentido y el alcance del principio
de libertad de configuración legislativa. Así, ha reconocido la potestad para
determinar la estructura de los procedimientos judiciales y administrativos
(sentencias C-591 de 2005 y C-210 de 2007). En desarrollo de tal potestad, el
Congreso puede fijar nuevos procedimientos, determinar la naturaleza de las
actuaciones judiciales, eliminar etapas procesales, requerir la intervención
estatal o particular en el curso de las actuaciones judiciales, o imponer
cargas procesales (sentencias C-592 de 1998, C-317 de 2002, C-043 de 2004,
C-180 de 2006, C-163 de 2000 y C-1149 de 2001).  En desarrollo de esta
potestad, el legislador tiene la facultad para establecer plazos procesales. En
la sentencia C-570 de 2003, por ejemplo, la Corte precisó que el Congreso tiene un amplio margen para definir los términos de prescripción en material penal.
[52] Según el artículo 35 del Código de Procedimiento Penal, los jueces
penales son competentes para conocer de los delitos de genocidio; homicidio con
fines o en desarrollo de actividades terroristas, en persona internacionalmente
protegida, o en contra de persona que sea o haya sido servidor público,
periodista, juez de paz, defensor de derechos humanos o miembro de organización
sindical, política o religiosa, en razón de dicha calidad; lesiones personales
en las circunstancias anteriores; delitos contra personas y bienes protegidos
por el Derecho Internacional Humanitario; secuestro extorsivo o agravado cuando
medie amenaza de muerte o lesión o de ejecución de acto que implique grave
peligro común o grave a la comunidad o a la salud pública, cuando se cometa con
fines terroristas, cuando se comete en contra periodista, dirigente
comunitario, defensor de derechos humanos, miembro de organización sindical,
política, étnica o religiosa o en razón de ello, o cuando es en contra de
persona internacionalmente protegida en el derecho internacional humanitario y
agentes diplomáticos; desaparición forzada; apoderamiento de aeronaves, naves o
medio de transporte colectivo; tortura; desplazamiento forzado; constreñimiento
ilegal agravado cuando tenga propósitos o fines terroristas; constreñimiento
para delinquir cuando persiga el ingresos de personas o grupos terroristas,
grupos de sicarios, escuadrones de la muerte o grupos de justicia privada;
hurto de hidrocarburos o sus derivados cuando se sustraigan de un oleoducto,
gasoducto, naftaducto o poliducto, o que se encuentren almacenados en fuentes
inmediatas de abastecimiento o plantas de bombeo; extorsión en cuantía superior
a los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes; lavado de activos en
cuantía igual o superior a los 100 salarios mínimos legales mensuales; testaferrato
en cuantía igual o superior a 100 salarios mínimos legales mensuales;
enriquecimiento ilícito de particulares cuando el incremento patrimonial no
justificado se deriva de actividades delictivas enunciadas anteriormente y con
una cuantía igual o superior a los 100 salarios mínimos; concierto para
delinquir cuando sea para cometer los delitos de genocidio, desaparición
forzada de personas, tortura, desplazamiento forzado, homicidio, terrorismo,
tráfico de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias sicotrópicas,
secuestro, extorsión, enriquecimiento ilícito, lavado de activos o
testaferrato, financiación del terrorismo; entrenamiento para actividades
ilícitas; empleo o lanzamiento de sustancias u objetos peligrosos con fines
terroristas; empleo, producción y almacenamiento de minas antipersonas; ayuda e
inducción al empleo, producción y almacenamiento de minas antipersona;
corrupción de alimentos o productos médicos con fines terroristas; conservación
o financiación de plantaciones ilícitas; existencia, construcción o utilización
de pistas de aterrizaje; trata de personas que implique su traslado desde o
hacia el exterior, o su acogida, recepción o captación.