T-423-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-423/93
ACCION DE TUTELA
CONTRA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO/CARBOCOL
Se requiere del juez de tutela un ejercicio analítico con el fin de
determinar si una empresa industrial y comercial del Estado, al amenazar o
vulnerar supuestamente un derecho fundamental de alguna persona, lo hizo en
ejercicio de su actividad comercial o industrial, o en desarrollo de los actos
administrativos proferidos para cumplir con una atribución estatal contenida en
una ley.  La presente tutela se dirige contra CARBOCOL, en su calidad de
empresa industrial y comercial del Estado, quien, para estos efectos, actúa
como particular y no como autoridad pública.
ACCION DE TUTELA-Indefensión
La posición económica y social de los peticionarios y la ya reiterada
relación contractual con las compañías explotadoras de carbón, constituyen
fundamentos suficientes para considerar que, si bien el cobro de la denominada
contraprestación puede afectar económicamente a las personas y a las empresas
transportadoras de carbón, ello no significa que estas se encuentren en estado
de indefensión.
CARRETERA
PRIVADA/PEAJE
El hecho de que el Código Civil reconozca el carácter de privada de un
vía, así esté destinada al uso público (con permiso del dueño), no es óbice
para que el Código de Tránsito Terrestre se ocupe de regular algunos aspectos
de dicha vía, aspectos que por lo demás se relacionan con la señalización y las
medidas de seguridad que deban adoptarse para la protección de los asociados. A
CARBOCOL le asiste la facultad de adoptar e implementar las gestiones
necesarias para lograr el adecuado funcionamiento de la vía. Entre ellas, se
encuentra naturalmente el exigir a los responsables de su deterioro una
colaboración para sufragar los gastos de mantenimiento. Debe recordarse que la
señalada carretera no fue construida con el propósito de transportar carbón,
sino que mediante ella se buscaba garantizar el desplazamiento de los
materiales y del personal empleado en el complejo carbonífero, y que
posteriormente fue abierta para el uso y disfrute de todos los habitantes de la
región. El cobro de la contraprestación no constituye una especie de impuesto
manifestado mediante la figura del peaje.
LIBERTAD DE
LOCOMOCION-Vulneración
Para que exista una violación al derecho fundamental de locomoción
respecto del libre tránsito por las vías públicas, se deben cumplir con los
siguientes requisitos: a) que se trate de un vía pública; b) que efectivamente
se prive a las personas del libre tránsito por esa vía; y c) que se lesione el
principio del interés general.
DERECHO AL
TRABAJO
El caso sub-examine no representa una violación al derecho al trabajo de
los peticionarios, pues, al existir la posibilidad de desplazarse desde o hacia
el lugar donde se desempeñan las labores, no se está impidiendo el ejercicio
una actividad económicamente productiva. Lo anterior porque el cobro de la
contraprestación por parte de INTERCOR no ocasiona una privación al derecho de
ejercer el trabajo de transporte del carbón, toda vez que los interesados se
encuentran en la libertad de someterse a las condiciones estipuladas por
INTERCOR y gozar así de una carretera que responde adecuadamente a sus
necesidades. Si los transportadores no escogen esta posibilidad, entonces,
podrán usar la carretera nacional que cumple con los mismos propósitos
laborales.
REF.:
Expediente No. T-15304
Peticionario:
Evert Velandia y otros
Procedencia:
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
Magistrado
Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993)
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera
Carbonell,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de tutela radicado bajo el número T-15304, adelantado por Evert J.
Velandia, Carlos Alberto Blanco, Germán Agudelo, Jairo Bolívar, José H.
Hernández, John W. Alvarez, Néstor J. Plata,  y las Sociedades Carbonera de Transportes Ltda. y
Transcarga Ltda.,  en contra de Carbones de
Colombia S.A -"CARBOCOL S.A".
I. ANTECEDENTES
Con
base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de
1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió
para efecto de su revisión, la acción de tutela de la referencia. De
conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión
de la Corte entra a dictar sentencia de revisión.
1. Solicitud
Los
ciudadanos Evert J. Velandia, Carlos Alberto Blanco, Germán Agudelo, Jairo Bolívar,
José H. Hernández, John W. Alvarez, Néstor J. Plata, y las sociedades Carbonera
de Transportes Ltda y Transcarga Ltda., mediante apoderado judicial,
interpusieron, ante la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior de
Riohacha, acción de tutela en contra de la Empresa Industrial y Comercial del
Estado de orden nacional, "Carbones de Colombia S.A. -CARBOCOL-" con
el fin de que se les ampararan sus derechos a la libre locomoción, a la
libertad de movimiento, habeas corpus e inviolabilidad de domicilio y al
trabajo, consagrados en los artículos 24, 28 y 25, respectivamente, de la
Constitución Política de Colombia.
2. Hechos
Manifiesta
el apoderado de los actores que "La Nación colombiana, por intermedio de
CARBOCOL, una de sus agencias, construyó la  carretera a
Cuestecitas-Cuatrovías-Uribia, la cual atraviesa el noventa y cinco por ciento
(95%) de la península de la Guajira y comunica los municipios de Barrancas,
Maicao, Riohacha, Manaure y Uribia". Señala igualmente  que CARBOCOL ha impedido el tránsito vehicular por
dicha carretera, argumentando que es privada. Asimismo afirma que, a partir del
16 de marzo de 1993, CARBOCOL comunicó a los accionantes que, como requisito
para transitar por la carretera, debían pagar un peaje de veinte mil pesos "(...)
establecido legalmente por el Ministerio de Obras Públicas y las autoridades de
la Guajira (...)" y que la policía vial ha llegado a imponer multas a
aquellos vehículos que no lo pagan.
Adicionalmente,
considera que CARBOCOL, en su condición de Empresa Industrial y Comercial del
Estado, no puede realizar obras que no sean de interés general. "No se
concibe entonces al Estado haciendo obras para su provecho particular, porque
sería un contrasentido". Afirma que las carreteras construidas por el
Estado son bienes de uso público y que por tanto no se concibe que una vía que
comunica a varios municipios sea particular.
Señala
además que CARBOCOL "(...) está tratando de impedir el trabajo de
transportadores honestos, limitándoles su libertad de transitar por una parte
del país".
Por
último solicita como medida provisional, que se ordene a CARBOCOL suspender la
limitación al tránsito de la carretera Cuestecitas-Cuatrovías-Uribia.
3. Pretensiones
Solicita
el apoderado de los actores que se ordene a CARBOCOL "abstenerse de
impedir o tratar de impedir, por si o por interpuesta persona, el tránsito de
vehículos (...) por la carretera Cuestecitas-Cuatrovías-Uribia.."
II.      ACTUACION PROCESAL
1. Primera Instancia
1.1 Pruebas
Mediante
auto de fecha 19 de marzo de 1993, la Sala de Decisión Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Riohacha, resolvió admitir la presente acción
de tutela y solicitó a CARBOCOL S.A. que aportara toda la documentación
relacionada con la construcción de la carretera a que hace referencia la
demanda y que rindiera informes sobre el cobro del peaje y los fundamentos con
los cuales se tomó tal medida.
CARBOCOL,
por intermedio de su apoderado judicial y mediante escrito de fecha 23 de marzo
de 1993 atendió la solicitud hecha por el Tribunal. En dicho escrito se destaca
lo siguiente:
A)
Afirma que la carretera Mina-Puerto fue construida por CARBOCOL  e INTERCOR,
empresas entre las cuales se celebró el contrato de asociación para la
explotación minera del "Cerrejón-Zona Norte". Posteriormente, aclara
que dicha obra se realizó  por INTERCOR, en su calidad de operador del contrato
ya referido, con cargo a la cuenta conjunta del mismo contrato "y no con
cargo al presupuesto de la Nación". Señala que, en consecuencia, la
carretera pertenece a CARBOCOL e INTERCOR por partes iguales. Después, aclara
que la vía está construida en su mayor parte sobre terrenos reservados por el
Incora  a favor de CARBOCOL, según la Resolución 002 de 21 de enero de 1981, y en
una menor proporción sobre terrenos adquiridos a particulares, aunque destaca
que la parte de la carretera objeto de controversia abarca, casi en su
totalidad, los terrenos de propiedad privada que fueron adquiridos por
INTERCOR.
B)
En cuanto al fundamento jurídico del cobro de la tarifa por el uso de la
carretera, el interesado manifiesta que, por regla general, a las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado se les aplican las normas de derecho
privado, salvo "aquellas que realicen para el cumplimiento de las
funciones administrativas que les haya confiado la ley", que son actos
administrativos, como lo ordena el artículo 31 del decreto 3130 de 1968.
Igualmente señala que "en el presente caso, CARBOCOL  no ha expedido
ningún tipo de acto que pudiera calificarse como administrativo o proferido en
ejercicio de sus funciones públicas. Por el contrario, lo que ha hecho es
consentir, en desarrollo del contrato de asociación tantas veces referido, una
decisión tomada por el Operador del mismo, para que de acuerdo con las normas
del derecho privado ejerza las prerrogativas que confieren el derecho de
propiedad, en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada".
C)
Argumenta además que dentro de las especificaciones técnicas de la carretera,
no se contempló el tránsito masivo de camiones transportadores del carbón
extraído por la compañía "PRODECO" de las minas de "El Cerrejón
Zona Central", razón por la cual se le planteó a ésta la necesidad de que
el tránsito se realizara por la vía nacional Cuestecitas-La Florida-Riohacha.
D)
Como no se llegó a un acuerdo con PRODECO, INTERCOR "decidió cobrar una
tarifa a aquellos vehículos pesados (de más de tres ejes) que constantemente
están utilizando dicha vía privada con el fin de resarcir, en parte, el costo del
deterioro que sufre la misma por el tráfico de equipo pesado, y defender el
derecho constitucional de la propiedad".  Así, de común acuerdo con
CARBOCOL, INTERCOR decidió establecer el cobro de una tarifa de veinte mil
pesos ($20.000.oo) para los vehículos de tres o más ejes. El apoderado
justifica el cobro del peaje diciendo que "a los particulares les está
permitido realizar todos aquellos actos que no estén expresamente prohibidos
por la ley o que atenten contra la moral y las buenas costumbres y los derechos
constitucionales fundamentes", y que tal como lo ratificó el Ministerio de
Obras Públicas y Transporte,  al manifestar en su memorando 218 del 12 de
febrero de 1993, en respuesta a una comunicación enviada por INTERCOR: "De
conformidad con las disposiciones legales transcritas y teniendo en cuenta las
comunicaciones en las cuales indican que la asociación es propietaria de la vía
en referencia, considera esta oficina que el manejo y utilización de la misma
debe realizarse como mejor convenga a los intereses de los propietarios, desde
luego ajustándose a las normas de derecho privado".
Concluye
el informe diciendo que la tarifa fijada para el tránsito de camiones de tres o
más ejes corresponde a estudios técnicos y económicos que se calcularon con base
en la inversión y en los gastos realizados.
1.2. Coadyuvancias
1.2.1 TRANSPORTES DE CARBON S.A.
Mediante
escrito presentado el día 29 de marzo de 1993, la sociedad Transportes de
Carbón S.A., Transcarbón, por conducto de apoderado judicial, presentó escrito
coadyuvando la presente acción de tutela.
En
primer lugar, considera que la acción de tutela es procedente, ya que CARBOCOL,
pese a no considerarse como una autoridad pública en relación con los hechos
descritos, sí ha colocado en un estado de indefensión a las compañías
transportadoras de carbón, al impedir el uso de la carretera, ya que éstas no
han podido defender su legítimo derecho a la libre locomoción. Manifiesta
igualmente que en el evento en que no se considere que las accionantes estén en
un estado de indefensión frente a CARBOCOL S.A., la tutela sería procedente
"contra las autoridades públicas encargadas de garantizar el acceso a las
vías de uso público, teniendo en cuenta que de los hechos narrados y los
documentos aportados en la demanda se concluye que las autoridades de tránsito
y la policía vial no sólo han facilitado el uso de la vía sino que lo han
impedido a través de la imposición de sanciones a los conductores que se
negaban a pagar el ilegal 'peaje' (...)".
Posteriormente
afirma que "el derecho a circular libremente en el territorio nacional
guarda particular relación con el uso del espacio público, que goza de una
protección escencial encaminada a que la destinación consulte el interés
general y social. Vale decir, cuando se está frente a la amenaza o vulneración
de un derecho fundamental individual lo que procede es la tutela, puesto que la
que se deriva del derecho colectivo exclusivo del espacio público es la
popular. Por eso, en este caso la protección implorada cae en el ámbito del
artículo 86 de la Constitución Nacional, por cuanto los derechos que los
transportadores invocan comprometen el interés específico a la igualdad, al
trabajo y a la locomoción, todos fundamentales.  Al igual, valga aclarar, que
la tutela se abre paso respecto a violaciones de derechos colectivos, como el
referido al espacio público, pero que afectan derechos individuales y
fundamentales de las personas, como la libertad de locomoción".  A su
criterio, la carretera es espacio público, y por tanto en el presente caso debe
primar el interés general sobre el interés particular.
1.2.2. SANTIAGO ALVAREZ
El
ciudadano Santiago Alvarez presentó escrito mediante el cual manifestó que
intervenía como coadyuvante de CARBOCOL S.A., defendiendo el argumento de que
la carretera es un bien privado y que el interés general tiene la limitante del
respeto hacia la propiedad privada, salvo en los casos en que se decrete la
expropiación.
1.2.3. International Colombia Resources Corporation - INTERCOR
Mediante
memorial de impugnación contra la acción de tutela sub-examine, la compañía
INTERCOR se dirigió ante el Tribunal Superior de Riohacha con el fin de hacer
valer sus derechos como propietaria del cincuenta por ciento (50%) de la
carretera "La Mina-Cuatro Vías", según se desprende de las cláusulas
del contrato de asociación suscrito entre la señalada empresa y CARBOCOL.
Considera
la interesada que no entiende por qué sin notificación alguna, se le pretende
limitar, mediante la acción de tutela, su derecho de propiedad y su libertad
para disponer de la vía según su propia autonomía.
Posteriormente,
INTERCOR hace referencia a las diferentes comunicaciones intentadas con la
compañía PRODECO con el fin de llegar a un acuerdo respecto de la utilización
de la carretera. Señala que finalmente INTERCOR decidió no otorgar el permiso
correspondiente y que, sin embargo, PRODECO ha venido aprovechando la vía, ante
lo cual el impugnante se vió en la necesidad de cobrar una tarifa de veinte mil
pesos ($20.000.oo) con el fin de asumir los costos de mantenimiento de la vía
que se requieren debido a los deterioros causados por el paso de los camiones
transportadores de carbón.
INTERCOR
considera que la referida tarifa constituye un contrato de adhesión, donde el
transportador está en la libertad de someterse voluntariamente a las
condiciones del mismo para utilizar la carretera, o de lo contrario podrá
movilizarse por la vía nacional "Cuestecitas-La Florida-Riohacha".
Para la señalada empresa, el cobro de la tarifa es jurídicamente viable, no
solo por cuanto el Ministerio de Obras Públicas y Transportes así lo ha
permitido, sino, además, debido a que se trata de la utilización de una vía que
es privada según lo dispone el artículo 676 del Código Civil.
Finalmente,
INTERCOR manifiesta que en ningún momento se ha impedido el uso de la vía a los
transportadores de carbón, pues tan sólo se han establecido unas condiciones
para la utilización de la misma y su adecuado mantenimiento.
1.3. Decisión
Mediante
providencia de fecha 31 de marzo de 1993 la Sala de Decisión Civil del Tribunal
Superior de Riohacha resolvió tutelar los derechos fundamentales a la libre
locomoción y al trabajo, consagrados en los artículos 24 y  25  de la
Constitución Política de Colombia, y ordenó a CARBOCOL S.A. que se abstuviera
de impedir o trata de impedir el tránsito de los vehículos automotores de 3 o
más ejes, por la carretera Cuestecitas -Cuatrovías-Uribia.
Determinó
el Tribunal que lo relativo a la propiedad de la vía no era materia de
discusión: En el citado fallo se dice que el Ministerio de Obras Públicas es el
único que está facultado para "determinar las señales de reglamentación
que indica  a los usuarios de la vía las prohibiciones o restricciones
existentes sobre su uso (...)" tal como lo dispone el Código Nacional de
Transportes, que, de acuerdo con su artículo 1o., regula "la circulación
de los peatones, animales y vehículos por las vías públicas y por las vías
privadas abiertas al público  (...)" .
Sostiene
el citado fallo que CARBOCOL no puede imponer restricciones o retribuciones por
el uso de la carretera ya que el poder impositivo sólo radica en cabeza del
Estado colombiano. "La Sala no puede desconocer que se trata de una obra
construida a expensas de la Asociación, que (...) representa una gran inversión
teniendo en cuenta por demás el gasto de mantenimiento que conlleva, pero si
consideran que el tránsito de determinados vehículos automotores puede
deteriorar la vía o causarle perjuicios, ellos podrán utilizan la vía procesal
que estimen conveniente para resarcir el daño en el ámbito del derecho
privado,  mas no obtener esa recuperación del servicio que voluntariamente
prestan usurpando facultades que no les competen".
Considera
el Tribunal que la libertad de empresa está supeditada al bien común o al
interés general; que al restringir la circulación de los vehículos de propiedad
de los accionantes "a cambio del pago de una tarifa impuesta sin tener
poder para ello, impide el ejercicio de la libertad de locomoción, por cuanto
no se pueden transitar en igualdad de condiciones respecto de los propietarios
de vehículos con características diferentes".
En
cuanto a la protección de la libertad de movimiento y la inviolabilidad del
domicilio invocados por el actor, afirmó el Tribunal que éstos no son materia
susceptible de protección a  través de la acción de tutela.
Finaliza
el Tribunal estimando que en virtud de que la carretera construida por la
accionada facilita y agiliza el acceso de los transportadores de carbón a las
minas, "la restricción de su uso conculca la libertad de los
transportadores para movilizarse a través de la vía más expedita para llegar a
sus sitios de trabajo (...)".
2. Impugnación
CARBOCOL,
por intermedio de apoderado judicial, presentó escrito de impugnación al fallo
proferido por el Tribunal Superior de Riohacha. Fundamenta dicha impugnación en
los argumentos que a continuación se resumen:
En
primer lugar, aclara que la providencia impugnada hizo referencia a la
carretera Cuestecitas-Cuatrovías-Uribia, pero que la vía construida por la
Asociación CARBOCOL-INTERCOR es la que comprende el trayecto la Mina
(Albania)-Cuatrovías-Uribia, construida en terrenos de su propiedad con sus
propios recursos.
Considera
el apoderado de CARBOCOL, que la decisión impugnada da por sentado que su
representada es una autoridad estatal, y que además vincula a INTERCOR, sin
haber determinado si ésta podía ser sujeto pasivo de la acción de tutela, sin
garantizarle la efectividad de sus derechos constitucionales. Además sostiene
que ni CARBOCOL ni INTERCOR  se encuentran dentro de las hipótesis señaladas
por el Decreto 2591 de 1991 para que proceda la acción de tutela contra
particulares. Además "ni CARBOCOL ni INTERCOR,  conjuntamente o por
separado, actúan para estos efectos, o deben actuar, en ejercicio de funciones
públicas".
Por
otra parte, manifiesta que el Tribunal, "pretende configurar la condición
de servicio público en torno a la utilización que los propietarios han
permitido en relación con la vía de su propiedad, quizá en el afán de encontrar
un fundamento realmente existente por su decisión de tutelar los derechos
alegados por las transportadoras del carbón extraído de la Zona Central del
Cerrejón por el titular de los correspondientes derechos de explotación".
Considera
el impugnante que los accionantes contaban con otros recursos o medios de
defensa judicial, tales como acudir al reconocimiento de una servidumbre de
tránsito o una servidumbre minera.
A
criterio del interesado, "la decisión impugnada acude al concepto de
función social para proteger no a la comunidad o para hacer privar el interés
general sobre el "particular" de los propietarios". El Tribunal
invoca la función social de la propiedad para imponer a la Asociación CARBOCOL
INTERCOR una obligación en beneficio de personas determinadas (los
transportadores del carbón extraído del Cerrejón Central), y en último análisis
las propietarias del mismo, y en detrimento de la Asociación propietaria de la
carretera.
Manifiesta
el apoderado de la sociedad accionada que no existe norma legal que le prohiba
a un particular limitaciones al tránsito por una vía privada, de su propiedad,
abierta de manera voluntaria al público. Recuerda que "no es libre el
tránsito por las vías privadas que no constituyen bienes de uso público, aunque
estén abiertas al público, como lo acepta el propio Tribunal  con cita del
artículo 676 del Código Civil (...)".
De
igual forma señala que el Tribunal desestima la existencia de un contrato de
adhesión entre los propietarios de la vía y sus eventuales usuarios, diciendo
que en realidad lo que existe es un peaje. Sobre el particular afirma: "En
contra de la apreciación del honorable Tribunal, es necesario reiterar que en
el documento que se entrega al usuario cuyo vehículo reúne las características
anunciadas se plasman las obligaciones básicas del usuario, consistentes en
cumplir las normas de tránsito y cancelar el valor del contrato. A  cambio de
ello, el usuario adquiere el derecho de transitar por una vía privada en
condiciones de ser adecuadamente transitada, vale decir, útil para el propósito
del contrato celebrado. Estas connotaciones, son justamente las que diferencian
el contrato de adhesión con el peaje propiamente dicho (...). Además, el
usuario potencial de la vía privada no está necesariamente obligado a
contratar. Por el contrario, la anterioridad con que recibe el aviso de las
condiciones establecidas por el uso de la vía, le permiten escoger entre
utilizar la vía de uso público de propiedad de la Nación que de Cuestecitas,
conduce a La Florida y luego a Riohacha. Ello implica que el usuario cuenta con
la opción que le determina su libertad de contratar o no, como corresponde al
tipo contractual llamado de 'adhesión'."
Afirma
el impugnante que en el presente caso el Tribunal le reconoció un carácter
absoluto al derecho a la libertad de locomoción, haciéndolo primar sobre el
derecho de propiedad, imponiéndole a sus titulares unos deberes "que hacen
absolutamente nugatorio" su ejercicio.
3. Réplica a la impugnación
La
sociedad Transportes de Carbón S.A., Transcarbón, presentó ante la Honorable
Corte Suprema de Justicia, escrito de oposición a los argumentos a la
impugnación presentada.
Considera
el apoderado de Transcarbón que la tutela se dirigió contra CARBOCOL S.A., ya
que éste es un acto de autoridad pública, impuso el peaje, reforzando esta
medida con la intervención de las autoridades de policía vial que imponían
multas a aquellos vehículos que no cancelaran el valor establecido.
Independientemente de este hecho, CARBOCOL ha colocado en estado de indefensión
a los accionantes, ya que éstos no pueden ejercer el derecho de defensa de
manera distinta a la acción de tutela.
En
cuanto a la existencia de otros mecanismos judiciales, considera el replicante
que los accionantes, en su condición de personas naturales, no tienen a su
favor ningún título minero y que por tanto, no pueden gozar de una servidumbre
minera. Sostiene además que los procesos de servidumbre no son tan efectivos
como la acción de tutela cuando el objetivo es la protección de los derechos
fundamentales.
Dice,
además, que no se puede desconocer la función social de la propiedad privada, y
que para el presente caso debe operar el interés general sobre el interés
particular, permitiendo el libre tránsito sobre la vía.
4. Segunda Instancia
Mediante
providencia de 26 de mayo de 1993 la Corte Suprema de Justicia decidió revocar
el fallo proferido por el Tribunal Superior de Riohacha, y en su lugar denegó
la acción de tutela solicitada.
Consideró
la Corte Suprema de Justicia que "con la imposición de una tarifa por
parte de CARBOCOL, para que pudieran transitar por la carretera de su propiedad
vehículos de 3 ó más ejes, o por el contrario optaran por hacerlo a través de
la vía de uso público, no se ve que se vulneren de manera flagrante derechos
fundamentales de los peticionarios, pues no se les prohibe en forma alguna el
derecho a  la circulación y al trabajo, que bien pueden realizar en otras
condiciones quizás menos cómodas desde luego".
Sostiene
la Corte que los derechos al trabajo y a la libre locomoción no son derechos
absolutos; la ley y el respeto que debe observarse por los derechos de las
demás personas son sus limitantes.  En el caso concreto, el derecho a la
propiedad privada obliga al Estado y a los particulares. "En este evento,
es evidente que no se da una privación arbitraria del normal ejercicio de la
actividad que realizan en desarrollo del derecho al trabajo los acá
accionantes; por el contrario, éstos están en plena libertad para desplegar su
actividad laboral (...) por la vía pública que así se los permite, o aún por la
vía mencionada, en vehículos de características diferentes a las de 3 ó más
ejes, o en las condiciones que de común acuerdo pacten con los propietarios de
la misma (...)".
III.    CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.      Competencia
De
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de
tutela de la referencia.
2.      La materia
2.1. Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado como sujetos
pasivos de la acción de tutela
El
artículo 6 del decreto 1050 de 1968 se ocupa de dictar los lineamientos
generales de las empresas industriales y comerciales del Estado, en los
siguientes términos:
"Son
organismos creados por la ley, o autorizados por esta, que desarrollan
actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del
derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que reúnen las
siguientes características:
"a)
Personería jurídica;
"b)
Autonomía administrativa; y
"c)
Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos
comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de impuestos, tasas o
contribuciones de destinación especial".
A
partir de la anterior disposición, es posible concluir que el régimen jurídico
aplicable a este tipo de entidades puede calificarse de mixto, esto es,
se aplican los principios reguladores del derecho privado, salvo que la ley, en
forma expresa, disponga lo contrario, es decir que se aplican los de derecho
público, cuando se dote a dichas entidades de competencias administrativas.
Deberá analizarse, entonces, si la entidad desarrolla actividades de orden
eminentemente comercial o industrial, con el fin de enmarcarlas dentro del
espectro del derecho privado y la consecuente competencia de la jurisdicción
ordinaria para conocer de los conflictos que se derivan de dichas actuaciones.
O si, por el contrario, la empresa tiene a su cargo el ejercicio de
atribuciones estatales en virtud de un mandato legal expreso, lo que lleva a
determinar un marco de derecho público y la correspondiente atribución de la
jurisdicción administrativa para controvertir los actos administrativos que se
hayan dictado en ejercicio de las referidas atribuciones
Sobre
el particular, el Consejo de Estado, señaló:
"En
conclusión puede afirmarse que cuando las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado desarrollan actividades comerciales o industriales se colocan dentro
del ámbito del Derecho Privado y que, cuando su actividad consiste en la
prestación de un servicio público, se colocan bajo la tutela del Derecho Público.
Sin embargo en lo referente a su administración, control y régimen del personal
directivo siempre se consideran gobernadas por el régimen especial de Derecho
Público que los mencionados estatutos les prescriben".1
Adicionalmente,
conviene hacer referencia a la naturaleza jurídica de los contratos que
celebren las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Al respecto, cabe
remitirse a lo dispuesto en el artículo 254 del decreto 222 de 1983:
"De
los contratos de las empresas industriales o comerciales del Estado. Salvo lo
dispuesto en este estatuto, los requisitos y las cláusulas de los contratos que
celebren las empresas industriales y comerciales del Estado, no serán los
previstos en este decreto sino las usuales para los contratos entre
particulares.
"Sin
embargo, cuando a ello hubiere lugar, incluirán lo relativo a renuncia a la
reclamación diplomática por parte del contratista extranjero".
Frente
a lo anterior, debe agregarse que, no obstante que en materia de contratación
se aplica el principio general mediante el cual los contratos que celebren las
empresas en mención en ejercicio de su objeto industrial o comercial se someten
a las reglas del derecho privado, aquellos que recaigan sobre obras públicas o
empréstitos, deben regularse las normas generales de contratación administrativa,
según lo prescriben los artículos 255 y 256 del decreto 222 de 1983.
Adicionalmente resulta pertinente llamar la atención respecto del artículo 79
del Código de Minas, donde se prevé que los contratos de "gran
minería" celebrados por las empresas industriales y comerciales del
Estado, deben ceñirse a los artículos 82 a 87 de ese estatuto, y que a esos
contratos "no les serán aplicables las normas de contratación
administrativa ordinaria", salvo la obligación de incluir las cláusulas de
caducidad y de renuncia a la reclamación diplomática, cuando resultare
pertinente. En tal virtud, esta clase de contratos se consideran de carácter
administrativo (artículos. 116 del decreto 222 de 1983 y 87 del Código
Contencioso Administrativo).
Las
anteriores consideraciones requieren del juez de tutela un ejercicio analítico
con el fin de determinar si una empresa industrial y comercial del Estado, al
amenazar o vulnerar supuestamente un derecho fundamental de alguna persona, lo
hizo en ejercicio de su actividad comercial o industrial, o en desarrollo de
los actos administrativos proferidos para cumplir con una atribución estatal
contenida en una ley.
La
acción de tutela que le corresponde revisar a esta Sala se refiere a la
pretendida limitación que CARBOCOL hizo a los derechos fundamentales del
trabajo y de locomoción, al exigir el pago de una contraprestación de veinte
mil pesos ($20.000.oo), para permitir el tránsito de camiones de tres o más
ejes en una carretera que la citada empresa construyó a sus expensas.
Antes
de entrar a analizar los pormenores de este asunto, la Sala considera
indispensable aclarar que la participación de CARBOCOL en la construcción,
pavimentación y administración de la carretera "La Mina-Puerto", se
desarrolló en virtud de la actividad comercial definida en sus propios
estatutos y en la ley de su creación. En efecto, puede observarse que la
construcción de la citada vía tuvo como objetivo inicial la de transportar los
materiales necesarios para la construcción del complejo carbonífero denominado
"Cerrejón Zona Norte". Posteriormente, la referida carretera no sólo
fue abierta al público, sino que además fue utilizada para garantizar el seguro
y eficiente transporte de los trabajadores del mencionado proyecto. En este
caso, considera la Sala que CARBOCOL desarrolló las facultades comerciales que
le asisten, no solo para explorar y explotar las minas de carbón en el
territorio nacional, sino también para realizar las obras necesarias que
permitan el adecuado transporte del mineral y de las personas encargadas de su
exploración, extracción, administración y comercialización.
En
conclusión, y teniendo en consideración los argumentos expuestos, la Sala
advierte que la presente tutela se dirige contra CARBOCOL, en su calidad de
empresa industrial y comercial del Estado, quien, para estos efectos, actúa
como particular y no como autoridad pública.
2.2. Viabilidad de la acción de tutela en el caso en concreto
Antes
de estudiar si resultan aplicables las causales contenidas en el artículo 42
del decreto 2591 de 1991 -referentes a la tutela contra particulares-, debe
señalarse que el asunto sub-examine afecta igualmente a otra empresa de derecho
privado que tiene la misma participación en el proyecto "Cerrejón Zona
Norte" que CARBOCOL: se trata de la compañía "International Colombia
Resources Corporation -INTERCOR". Para la Sala resulta, entonces, extraño
que los peticionarios no hubiesen dirigido la acción de tutela también en
contra de esta empresa, cuando es sabido que ella explota conjuntamente la mina
en mención, y participa  con un cincuenta por ciento (50%) en los gastos
necesarios para el desarrollo de la actividad minera. Dentro de esos gastos se
encuentran, lógicamente, la construcción de la carretera objeto del caso bajo
examen.
En
el contrato de asociación celebrado entre CARBOCOL e INTERCOR para la
exploración, explotación y comercialización del carbón en la mina "El
Cerrejón Zona Norte", suscrito el diecisiete (17) de diciembre de 1976, se
encuentran una serie de cláusulas que, para la Sala, revisten la mayor
importancia dentro del asunto que se revisa. En efecto, la claúsula 9.3
dispone:
"El
período de montaje comenzará una vez termine el período de exploración. (...)
El período de montaje será de tres (3) años durante los cuales el Operador
realizará para la Cuenta Conjunta las siguientes actividades e investigaciones:
"..................................................................................................
"d)
Construcción de vías hasta el puerto de embarque, instalaciones y equipos para
el manejo del carbón tanto en la mina como en el puerto de embarque".
Por
su parte, las cláusulas 10.1 y 10.2, referentes a la "Dirección Técnica de
las Operaciones", señalan:
"10.1
Las partes acuerdan que INTERCOR será el Operador y como tal, con las
limitaciones previstas en este contrato, tendrá la dirección y orientación de
todas las operaciones y actividades que considere necesarias para el montaje,
explotación, producción y transporte del Carbón obtenido en el Area Contratada,
inclusive las obras e instalaciones de infraestructura que requiera el proyecto
y las demás que sean conexas, complementarias o dependientes de ellas, (...).
Las obras e instalaciones que se adelanten pertenecerán a la Cuenta Conjunta,
estarán bajo la dirección general del Comité Ejecutivo, y serán realizadas por
el Operador, aprovechando en lo posible la técnica colombiana disponible
(...)".
"10.2
En el caso de que terceros deseen hacer uso de todas o algunas de las
instalaciones de infraestructura de la Cuenta Conjunta para la movilización de
carbones producidos en el Area de El Cerrejón o sus inmediaciones, o para tal
fin deseen aportar a las inversiones que al efecto puedan requerirse, podrán
hacerlo en cualquier momento pero deberán suscribir con las partes en este
contrato de asociación los documentos que se requieran los cuales deberán ser
aprobados previamente por el Comité Ejecutivo (...). Queda entendido que, en
todo caso, INTERCOR continuará siendo el Operador de todas las facilidades,
instalaciones y equipos de la infraestructura". (negrillas fuera de texto
original)
Finalmente,
la claúsula 21.2, correspondiente a la "Cuenta Conjunta", prevé:
"Desde
el momento en que se establezca la existencia de un depósito comercial y con
sujeción a las disposiciones de la claúsula 9, la propiedad de los derechos
o interés en la operación del Area Contratada, quedará dividida así: CARBOCOL
cincuenta por ciento (50%) e INTERCOR cincuenta por ciento (50%). De allí en
adelante todos los gastos, pagos, inversiones, costos y obligaciones que se
efectúen y contraigan para el desarrollo de las operaciones, de conformidad con
este Contrato, serán cargadas a la Cuenta Conjunta (...). Todas las propiedades
adquiridas o utilizadas de allí en adelante para el cumplimiento de las
actividades de la explotación del yacimiento comercial serán pagadas así:
CARBOCOL cincuenta por ciento (50%) e INTERCOR cincuenta por ciento
(50%)". (negrillas fuera de texto original)
Las
anteriores disposiciones demuestran el legítimo interés que le asiste a la
compañía INTERCOR respecto del resultado de este proceso. En consecuencia, y
teniendo en consideración que los hechos del caso comprueban claramente que
INTERCOR, en su calidad de Operador y en ejercicio de las atribuciones contenidas
en el contrato de Asociación, fue el encargado de realizar la construcción,
pavimentación y mantenimiento de la carretera referida, deberá estudiarse la
acción de tutela, repetimos, respecto de la posible vulneración de un derecho
fundamental por parte de los particulares.
El
artículo 86 de la Carta Política dispone que toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento especial, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales en aquellos
casos en que estos resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión
de una autoridad pública. Posteriormente, la disposición en comento señala que
"la ley establecerá los casos en que la acción de tutela procede contra
particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta
atente grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión".
El
artículo 42 del decreto-ley 2591 se ha ocupado de señalar los casos en que
procede la acción de tutela contra particulares. Como se afirmó anteriormente,
para la Sala ni CARBOCOL y mucho menos INTERCOR, tienen a su cargo la
prestación de uno de los servicios públicos a que hace alusión la disposición
citada. De igual forma, -reiteramos- ninguna de las dos entidades actuó en
ejercicio de una función pública. Por tanto, corresponderá examinar si los
peticionarios se encontraban en una situación de subordinación o de indefensión
respecto de CARBOCOL o de INTERCOR (o de ambas), en los términos de los
numerales 4° y 9° de la norma referida. Sobre el particular, esta Corporación
ha señalado:
"Tanto el artículo 86 de la Constitución
como el numeral 4º del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 utilizan los términos
'subordinación' e 'indefensión' que  en su sentido  jurídico significan:
"
'Subordinación': Condición de una persona sujeta a otra o dependiente de ella.
En el derecho laboral constituye el elemento característico y el más importante
del contrato de trabajo, de tal manera que cuando existe, comienza hacia esa
relación contractual  la tutela del Estado'.
"
'Indefensión': La violación del derecho de defensa y su garantía constitucional
colocan a la persona en estado de indefensión. La indefensión se produce cuando
una persona, sin culpa de su parte, no ha podido defenderse o defender sus
derechos conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio'.
"En el numeral
4º se protegen los derechos fundamentales que pueden ser vulnerados o
amenazados por una organización privada con la sola condición de la relación de
subordinación o indefensión con tal organización, es decir no se condiciona al
ejercicio de determinado derecho, sino que se hace referencia a una situación
concreta".2
Prima facie puede observarse que los peticionarios, en su calidad de
transportadores de carbón y contratistas de las empresas beneficiarias de
títulos mineros -diferentes a CARBOCOL- en la mina del Cerrejón, en particular
en lo que se conoce como "Zona Centro", no son personas sujetas o
dependientes laboral o contractualmente de las entidades acusadas de vulnerar
sus derechos constitucionales fundamentales. En consecuencia, deberá
descartarse la posibilidad de invocar la causal de "subordinación" y,
por tanto, deberá concentrarse el estudio en la causal de
"indefensión". La Corte Constitucional también se ha pronunciado
sobre este asunto en los siguientes términos:
"La acción de
tutela no procede contra todos o contra cualquier particular. Sólo procede
contra los particulares en aquellos casos en que expresa y taxativamente lo
autorice la ley para tutelar los derechos en ella previstos. Sólo procede para
proteger el derecho a la vida y a la integridad. Cuando se trate de la
vulneración de derechos distintos a éstos, el intérprete tendrá que estudiar si
los hechos encajan en los supuestos de algún otro numeral distinto al noveno.
De otro modo, no procederá la tutela. La situación de indefensión a que alude
el numeral noveno del artículo 42, significa que la persona que interpone la
tutela carezca de medios de defensa contra los ataques o agravios que, a sus
derechos constitucionales fundamentales, sean realizados por el particular
contra el cual se impetra. El estado de indefensión o impotencia se analizará
teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto, de las personas
involucradas y de los hechos relevantes (condiciones económicas, sociales,
culturales, antecedentes personales, etc.). El concepto de indefensión es
relacional. Esto significa que el estado de indefensión en que se encuentra el
ciudadano en relación con otro particular habrá que determinarlo de acuerdo al
tipo de vínculo que exista entre ambos."3 (negrillas fuera de
texto original)
En
otra providencia, se manifestó:
"De conformidad
con el numeral 4o. del art. 42 del decreto 2591 de 1991, el estado de
indefensión acaece o se manifiesta cuando la persona ofendida por la acción u
omisión del particular, sea éste persona jurídica o su representante, se
encuentra inerme o desamparada, es decir, sin medios físicos o jurídicos de
defensa o con medios y elementos insuficientes para resistir o repeler la
agresión o la amenaza de vulneración, a su derecho fundamental; estado de
indefensión que se debe deducir, mediante el examen por el Juez de la tutela,
de los hechos y circunstancias que rodean el caso en concreto".4
(negrillas fuera de texto original)
Sin
entrar a determinar, como se hará más adelante, si se vulneraron o no los
derechos constitucionales fundamentales de los peticionarios, deberá examinarse
la posible presencia de una causal de indefensión en el caso sub-examine,
teniendo en consideración la carencia de medios de defensa por parte de los
interesados, además de su situación económica y social.
Para
poder llegar a una conclusión, la Sala debe referirse previamente a la
posibilidad que le asistía a las empresas explotadoras de carbón en el área,
para llegar a un acuerdo con la asociación CARBOCOL- INTERCOR, en cuanto al uso
de la carretera "La Mina-Cuatro Vías". Lo anterior porque para la
Sala resulta por lo menos extraño que esas compañías -que en últimas eran las
más interesadas en el asunto en comento- ni siquiera hubiesen coadyuvado la
acción de tutela instaurada por sus propios contratistas. Resulta claro, de las
pruebas que obran en el expediente, que las citadas empresas, y en particular
PRODECO, son responsables de no haber llegado a un acuerdo con INTERCOR. Para
el efecto, conviene remitirse a las múltiples comunicaciones enviadas por el
Operador del contrato de asociación (julio 14 de 1992, agosto 12 de 1992,
septiembre 7 de 1992, entre otras), en las cuales se pone en conocimiento de
PRODECO la inconveniencia de que los camiones transportadores de carbón
transiten por la vía anteriormente citada. Dentro de las respuestas remitidas
por PRODECO al Operador, llaman la atención las del 14 de agosto y el 28 de
octubre de 1992, en las cuales esa compañía manifiesta su compromiso de no
transitar por la carretera en cuestión, para lo cual informa que ha dado las
correspondientes instrucciones a "nuestros contratistas" o a
"los vehículos que transportan nuestro carbón".
De
acuerdo con las anteriores consideraciones, se pregunta la Sala: ¿Si la
compañía contratante dió las instrucciones de no transitar por la vía "La
Mina-Cuatro Vías", y por tanto asume el incremento económico que respecto
del transporte del carbón puede significar el desplazarse por la carretera
nacional, están los peticionarios en el estado de indefensión de que tratan los
artículos 86 de la Carta Política y 42 del decreto 2591 de 1991?
La
respuesta debe ser negativa por varias razones. En primer lugar, los
peticionarios tenían conocimiento de la decisión del Operador de cobrar la
contraprestación de veinte mil pesos ($20.000.oo) con el fin de lograr el
adecuado mantenimiento de la carretera, y por una decisión de las compañías
contratantes se optó por no colaborar con la pavimentación de la vía. Para la
Sala, las consecuencias de esa posición, se enmarcan más dentro de la relación
contractual existente entre la empresas explotadoras del carbón en el
"Cerrejón Zona Centro" y sus contratistas, que entre éstos y la
Asociación CARBOCOL - INTERCOR.
En
segundo lugar, la Sala considera que la posición económica y social de los
peticionarios y la ya reiterada relación contractual con las compañías
explotadoras de carbón, constituyen fundamentos suficientes para considerar
que, si bien el cobro de la denominada contraprestación puede afectar
económicamente a las personas y a las empresas transportadoras de carbón, ello
no significa que estas se encuentren en estado de indefensión, según los
términos de la jurisprudencia constitucional anteriormente citada.
Por
último, la Sala debe referirse a la posibilidad de que en el presente asunto
existan otros medios de defensa judicial para la protección de los derechos de
los peticionarios. Si bien debe aceptarse que realmente los transportadores de
carbón no pueden hacer uso de los mecanismos judiciales para exigir una
servidumbre minera (arts 165 o 175 Código de Minas), o una servidumbre de
tránsito en los términos del art. 905 del Código Civil -por no ser ellos beneficiarios
de un título minero, o dueños de un predio-, para la Sala -reiteramos- resulta
extraño que las compañías beneficiarias de un título minero no hayan acudido
ante las autoridades competentes con el fin de lograr el tránsito de sus
contratistas por la vía "La Mina-Cuatro Vías", lo cual requiere,
naturalmente, el pago de las indemnizaciones correspondientes. Debe agregarse
que, para la Sala, en el presente asunto no es posible invocar una situación de
perjuicio irremediable, al tenor de la legislación vigente. Adicionalmente, no
se observa que los hechos objeto de la acción de tutela que se revisa se
refieran a una situación inminente, urgente y grave que ameriten la protección
inmediata de unos derechos constitucionales fundamentales supuestamente  violados
por entidades particulares5 .
Por
las razones expuestas, la Sala considera que en el asunto sub-examine no se
presenta una causal que permita intentar la acción de tutela contra
particulares. Sin embargo, y para una mayor claridad, procederá la Sala a
analizar otros aspectos del asunto que se revisa, con el fin de demostrar que
no ha existido vulneración de derecho constitucional fundamental alguno.
2.2. Naturaleza de la carretera "La Mina-Cuatro Vías" y del
cobro por el uso de la misma.
Para
poder definir si CARBOCOL e INTERCOR violaron los derechos fundamentales de los
peticionarios, es necesario analizar, en primer lugar, si el Operador del
contrato de asociación ya descrito, podía establecer la contraprestación de
veinte mil pesos ($20.000.oo), para que los camiones de tres o más ejes
pudieran transitar por la carretera "La Mina-Cuatro Vías". A su vez,
resulta indispensable examinar las características principales de la mencionada
carretera y las atribuciones que las entidades demandadas tienen sobre la
misma.
Las
pruebas que obran en el expediente demuestran que INTERCOR, en su calidad de
operador del contrato de asociación, adquirió, mediante los procedimientos
propios del derecho privado, unas tierras con el fin de desarrollar las obras
de infraestructura necesarias para el complejo carbonífero, las cuales -cabe
agregar- constituyen aproximadamente el noventa por ciento (90%) de la
carretera "La Mina-Cuatro Vías". Por su parte, CARBOCOL recibió del
Instituto Colombiano de Reforma Agraria-"INCORA", a título de
reserva, "una franja de terreno baldío de 3.645.5 hectáreas, ubicada en
jurisdicción de los Municipios de BARRANCAS, MAICAO y URIBIA, Departamento de
la Guajira, con destino a la construcción y funcionamiento de un ferrocarril,
una carretera y demás obras de infraestructura requeridas para la explotación,
exportación y transporte del carbón que se producirá en la cuenca del CERREJON
(...)" (Resolución No. 002 del 21 de enero de 1981).
No
estima la Sala necesario reiterar las consideraciones realizadas por la Sala de
Casación Civil de la H. Corte Suprema de Justicia, en las cuales se demuestra
que la carretera citada reviste el carácter de privada. Sin embargo, se
considera oportuno realizar algunas aclaraciones relacionadas con los
argumentos que han presentado los peticionarios, respecto de la naturaleza
jurídica de la vía y la facultad del Operador para realizar el cobro al que se
ha hecho referencia. Para el efecto, conviene remitirse al artículo 676 del
Código Civil que prevé:
"Los
puentes y caminos construidos a expensas de personas particulares, en tierras
que les pertenecen, no son bienes de la Unión, aunque los dueños permitan su
uso y goce a todos los habitantes de un territorio.
"Lo
mismo se extiende a cualesquiera otras construcciones hechas a expensas de
particulares y en sus tierras, aun cuando su uso sea público, por permiso del
dueño". (negrillas fuera de texto original)
Por
su parte, el artículo 1° del Código Nacional de Tránsito Terrestre, dispone:
"Las normas del presente código rigen en todo el territorio
nacional y regulan la circulación de los peatones, animales y vehículos por las
vías públicas y por las vías privadas que estén abiertas al público
(...)" (negrillas fuera de texto original).
Para
la Sala, las normas citadas en vez de contraponerse, se complementan. En
efecto, el hecho de que el Código Civil reconozca el carácter de privada de un
vía, así esté destinada al uso público (con permiso del dueño), no es óbice
para que el Código de Tránsito Terrestre se ocupe de regular algunos aspectos
de dicha vía, aspectos que por lo demás se relacionan con la señalización y las
medidas de seguridad que deban adoptarse para la protección de los asociados.
En consecuencia, considera la Sala que la carretera "La Mina-Cuatro
Vías", construida por el Operador, es de propiedad de la Asociación
CARBOCOL e INTERCOR, ante lo cual pueden efectuar todas las actuaciones propias
del derecho privado, teniendo como único limitante el hecho de someterse a las
normas de señalización contenidas en el Código citado.
Ahora
bien, realizadas las anteriores consideraciones, conviene examinar la naturaleza
del cobro de veinte mil pesos ($20.000.oo) por parte de INTERCOR, para permitir
el desplazamiento de camiones de tres o más ejes en la carretera "La
Mina-Cuatro Vías". Se discute si se trata de una contraprestación que debe
pagarse como fruto de un contrato de adhesión, o si realmente debe asimilarse
en sus efectos a un peaje.
El
concepto de "peaje", ha sido definido doctrinariamente en los
siguientes términos:
"En
concepto amplio, derecho de tránsito como impuesto por el paso a través de
caminos, canales o puentes, realícenlo las personas por sí solas o con
caballerías o vehículos, lleven éstos carga o vayan de vacío".[1]
El
decreto 1173 de 1980 le otorga en su artículo 2° al Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, entre otras, las siguientes funciones:
"2.8.
Organizar, tasar y recaudar los peajes y pontazgos".
Lo
anterior significa que únicamente le corresponde al Ministerio en mención,
decretar los casos en que se cobrará el peaje en una carretera determinada.
Ahora bien, la Sala encuentra que esa misma entidad, al estudiar el cobro de
los veinte mil pesos ($20.000.oo) aludidos por parte de INTERCOR, encontró que,
al tratarse de una vía privada, el Operador podía administrar dicha carretera
según sus propios criterios y de acuerdo con las normas jurídicas que regulan
las relaciones entre particulares. Al respecto, el Secretario General Técnico
del Ministerio citado, se dirigió el 25 de febrero de 1993 al Presidente de
INTERCOR, con el fin de exponer la posición de esa entidad pública respecto del
cobro de la contraprestación ya referida. Para ello, el señalado funcionario
acompaño un concepto emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio, el cual,
en sus propias palabras, "le agradezco tener en cuenta". Del citado
concepto, debe la Sala consignar los siguientes apartes:
"De
conformidad con las disposiciones legales transcritas y teniendo en cuenta las
comunicaciones en la cuales indican que la asociación es propietaria de la vía
en referencia, considera esta oficina que el manejo y utilización de la
misma debe realizarse como mejor convenga a los intereses de los propietarios,
desde luego ajustándose a las normas de derecho privado". (negrillas fuera
de texto original)
En
desarrollo de este concepto, INTERCOR, en su calidad de operador del contrato y
ante la necesidad de garantizar la adecuada utilización de la carretera,
decidió cobrar una contraprestación a los camiones de tres o más ejes con el
fin de financiar el mantenimiento de la carretera "La Mina-Cuatro
Vías". Debe afirmarse que las facultades de INTERCOR para realizar el
señalado cobro son, para la Sala, jurídicamente viables, debido a tres razones
principales: a) El artículo 676 del Código Civil garantiza los derechos del
propietario sobre al vía, así ésta se encuentre abierta al público; b) la
autoridad competente para decretar un peaje, facultó a INTERCOR para utilizar
la carretera como mejor convenga para sus intereses; y c) la Resolución 002 de
1981 proferida por el INCORA, le otorga a CARBOCOL unos predios a título de
reserva "con destino a la construcción y funcionamiento de un ferrocarril,
una carretera y demás obras de infraestructura requeridas para la explotación,
exportación y transporte del carbón que se producirá en la cuenca del
CERREJON". En consecuencia, a CARBOCOL le asiste la facultad de adoptar e
implementar las gestiones necesarias para lograr el adecuado funcionamiento de
la vía. Entre ellas, se encuentra naturalmente el exigir a los responsables de
su deterioro una colaboración para sufragar los gastos de mantenimiento. Debe
recordarse que la señalada carretera no fue construida con el propósito de
transportar carbón, sino que mediante ella se buscaba garantizar el
desplazamiento de los materiales y del personal empleado en el complejo
carbonífero, y que posteriormente fue abierta para el uso y disfrute de todos
los habitantes de la región.
Las
anteriores consideraciones demuestran, para la Sala, que el cobro de la
contraprestación de veinte mil pesos ($20.000.oo), no constituye una especie de
impuesto manifestado mediante la figura del peaje. Por ello, se comparte la
posición del impugnador de la acción de tutela, cuando manifiesta que realmente
se trata de un contrato en el cual, ante el pago de una contraprestación
económica, se garantiza la utilización de una carretera privada en condiciones
aptas para su adecuada utilización. En este punto debe la Sala llamar la
atención en el hecho de que los transportadores de carbón se encuentran en
plena libertad de utilizar la vía nacional "Cuestecitas-La Florida",
y que, en aras de la justicia y la equidad, si pretenden hacer uso de una
carretera privada, deben compartir los gastos por su utilización, más aun si
son los transportadores los principales responsables del deterioro de la vía.
2.3. Los derechos fundamentales vulnerados en el caso en concreto.
Para
los peticionarios la decisión adoptada por INTERCOR constituye una violación de
sus derechos constitucionales fundamentales al trabajo y de locomoción. Señalan
que el derecho a circular libremente en el territorio nacional guarda
particular relación con el uso del espacio público, el cual goza de una
protección esencial encaminada a que la destinación consulte el interés general
y social. En consecuencia, consideran que la decisión de INTERCOR de cobrar la
contraprestación mencionada para permitir el tránsito de los camiones de tres o
más ejes, constituye una violación a la libertad que le asiste a todas las
personas de desplazarse libremente por el país.
La
Sala debe aclarar que realmente el derecho constitucional que presuntamente se
considera violado, es el de locomoción, pues el de trabajo, como más adelante
se explicará, resulta accesorio a la decisión que se tome respecto de la
posibilidad de que los peticionarios transiten por la vía de propiedad de la
Asociación CARBOCOL-INTERCOR, llamada "La Mina-Cuatro Vías".
El
artículo 25 de la Carta Política, le garantiza el derecho a todos los
colombianos -con las limitaciones que establezca la ley- a circular libremente
por el territorio nacional, lo cual conlleva, además, la facultad para entrar o
salir de él. La Corte Constitucional se ha ocupado de analizar los alcances de
este derecho, así como su relación con el libre tránsito por las vías públicas.
Sobre el particular, ha señalado:
"Esta norma
(art. 24 C.P.) consagra dos derechos  cuyos titulares  son los colombianos: la
libertad de circulación  -que abarca la facultad de desplazarse por el
territorio nacional y de entrar y salir del país-,  y la libertad de
residencia  -que es el derecho a determinar el lugar donde se desea fijar tanto
el asiento principal de los negocios como el sitio donde vivir-.
"El primero de
los derechos es el que interesa para el caso concreto. Vale la pena resaltar
que esta libertad se predica exclusivamente de los colombianos, pues los
extranjeros deben sujetarse a los Tratados Internacionales, a las normas de
inmigración y a las leyes de extranjería, que regulan su ingreso, su
permanencia y su salida del territorio nacional.
"La
Constitución faculta al legislador para establecer limitaciones a la libertad
de locomoción. Estas pueden ser necesarias cuando el orden público se encuentre
gravemente alterado. Igualmente pueden justificarse, entre otras, por razones
de planeación rural o urbana, por motivos culturales o para proteger zonas de
reserva natural. La misma Constitución prevé un tratamiento especial para el
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (art. 310). De la
Constitución también se derivan obvias restricciones a esa libertad en la
propiedad privada (art. 58), y en los resguardos indígenas (arts. 319 y 330),
ya que estas normas establecen que la propiedad de los resguardos es colectiva
y no enajenable y facultan a los Consejos Indígenas para velar por la
aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus
territorios. Y en las zonas de reserva natural, como se deduce de la norma
constitucional que protege el derecho al ambiente sano (art. 79), con la
preservación de las áreas de especial importancia ecológica".[2]
En
otro pronunciamiento, se manifestó:
"El derecho que ahora nos ocupa es
fundamental en consideración a la libertad -inherente a la condición humana-,
cuyo sentido más elemental radica en la posibilidad de transitar o desplazarse
de un lugar a otro dentro del territorio del propio país, especialmente si se
trata de las vías y los espacios públicos.
(...)
"Así
una vía pública no pude obstruirse privando a las personas del simple tránsito
por ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de locomoción de la
mayoría de los habitantes y lesiona el principio de prevalencia del interés
general, además que constituye una apropiación contra el derecho al espacio
público, esto es, un verdadero abuso por parte de quien pone el mecanismo de
cierre".[3]
Del
anterior pronunciamiento se puede concluir que para que exista una violación al
derecho fundamental de locomoción respecto del libre tránsito por las vías
públicas, se deben cumplir con los siguientes requisitos: a) que se trate de un
vía pública; b) que efectivamente se prive a las personas del libre tránsito
por esa vía; y c) que se lesione el principio del interés general.
En
primer lugar debe reiterarse que, para esta Sala de Revisión, las
consideraciones expuestas en este pronunciamiento demuestran que la carretera
"La Mina-Cuatro Vías", de propiedad de la Asociación
CARBOCOL-INTERCOR no puede calificarse como una vía pública.
En
segundo lugar, la Sala estima que en el caso sub-examine no se está realmente
privando a los transportadores del carbón de utilizar la carretera citada, pues
debe repetirse que los peticionarios no se encuentran en la obligación de
utilizar la carretera de propiedad de la Asociación, toda vez que ellos pueden,
o someterse a las condiciones de pago para transitar por la carretera en
comento, ó hacer uso de la vía nacional "Cuestecitas-La Florida".
Adicionalmente, resulta conveniente recordar que, como se ha visto, INTERCOR,
al exigir la contraprestación, está buscando procurar el debido mantenimiento
de la vía, y poder garantizar así las condiciones de seguridad requeridas por
los usuarios.
Por
otra parte, debe recordarse que el mismo contrato de Asociación, en su cláusula
10.2, señala las condiciones para que los terceros utilicen las instalaciones
del complejo carbonífero, condiciones que han sido desconocidas por los
peticionarios y por las empresas explotadoras del carbón en la
"Zona-Centro". Además, el Código de Minas, al facultar en sus
artículos 86-C y 178, a los terceros para utilizar las vías de tránsito y
transporte construidas dentro de la infraestructura minera, tienen como
restricción el no perjudicar, estorbar o limitar "el regular
funcionamiento de la empresa explotadora", y deben sujetarse a "los
términos y condiciones que sean económicamente aceptables para la partes".
Para la Sala, el desplazamiento de los camiones transportadores de carbón por
una carretera que no está diseñada técnicamente para ello, implica que
INTERCOR, como operador del contrato de asociación, asuma los costos de
mantenimiento de la vía, lo cual significa realizar erogaciones que no hacen
parte del "regular funcionamiento" de esa empresa.
Finalmente,
la Sala debe referirse a la prevalencia del interés general en el presente
asunto, con el fin de establecer si realmente existe o no la violación del
derecho fundamental de los interesados. Antes de hacer alusión a las
implicaciones del interés general en el caso en concreto, la Sala considera
oportuno recordar que constituye un hecho notorio el que el complejo minero de
el "Cerrejón - Zona Norte" ha sido calificado por las autoridades
gubernamentales como un asunto de "interés nacional". Es decir, se
trata de la ejecución de un proyecto que influye decididamente en el desarrollo
de la economía del país. Ese proyecto, abarca no solamente la explotación de la
mina, sino también toda la obra de infraestructura necesaria para el transporte
y comercialización del carbón, como es el caso del ferrocarril y de la
carretera construida con los recursos de la Asociación CARBOCOL-INTERCOR. Ahora
bien, está reconocido dentro del expediente que la carretera, por decisión de
la Asociación, ha sido abierta al público en general, tanto para los habitantes
del departamento de la Guajira como para todas las personas del país que
quieran transitar por ella. La Sala considera que si esa carretera se habilita
para el desplazamiento de todas las personas, se requiere que la misma cuente
con las condiciones mínimas de seguridad y comodidad. Si la vía en comento fue
construida para el transporte de materiales y de personal del complejo
carbonífero, y no reúne las condiciones técnicas necesarias para el desplazamiento
de camiones transportadores de un mineral tan pesado como el carbón, entonces
el tránsito de éstos necesariamente afecta el buen estado de la vía y
constituye amenaza para la seguridad de los usuarios de la misma, que son
potencialmente todos los colombianos. Por tanto, la Sala encuentra que la
decisión de cobrar una contraprestación razonable con el fin de lograr el
mantenimiento de la vía "La Mina-Cuatro Vías", y así asegurar los
requisitos de seguridad y comodidad necesarios, representa la prevalencia del
"interés general" de todos los usuarios sobre los intereses
económicos particulares de unas personas que, por lo demás, cuentan con otra
carretera por la cual pueden transportar el carbón extraído de lo que se conoce
como "El Cerrejón-Zona Centro".
Conviene
agregar que la Sala no encuentra de recibo el hecho de que la vía nacional
"La Florida-Cuestecitas" se encuentre en condiciones no aptas para el
transporte del recurso natural no renovable por parte de los peticionarios,
pues ese hecho no puede justificar el tránsito por la vía "La Mina-Cuatro
Vías" y la correspondiente amenaza para sus usuarios. En primer lugar, la
Sala comparte los argumentos del impugnador en el sentido de que el mal estado
de la vía nacional no puede afectar los intereses de la Asociación como
propietaria de la carretera, pues es cierto que no le corresponde a un
particular subsidiar a otro particular, sobre todo cuando se trata de personas
jurídicas que se ocupan a una actividad similar en ejercicio de la libre
competencia económica de que trata el artículo 333 de la Carta Política.
Adicionalmente, debe señalarse que resulta extraño que la empresa contratante y
los mismos peticionarios, al ser los principales responsables del mal estado de
la carretera nacional, no se hayan preocupado por colaborar con las
autoridades, o asumir ellos mismos las obras de reparación de la vía que les
corresponde utilizar para el transporte del carbón.
Finalmente,
esta Sala debe manifestar que el caso sub-examine no representa una violación
al derecho al trabajo de los peticionarios, pues, al existir la posibilidad de
desplazarse desde o hacia el lugar donde se desempeñan las labores, no se está
impidiendo el ejercicio una actividad económicamente productiva. Lo anterior,
porque la Sala estima que el cobro de la contraprestación por parte de INTERCOR
no ocasiona una privación al derecho de ejercer el trabajo de transporte del
carbón, toda vez que los interesados se encuentran en la libertad de someterse
a las condiciones estipuladas por INTERCOR y gozar así de una carretera que
responde adecuadamente a sus necesidades. Si los transportadores no escogen
esta posibilidad, entonces, como se ha dicho, podrán usar la carretera nacional
que cumple con los mismos propósitos laborales. Cabe reiterar que el mal estado
de la vía en comento, no constituye justificación para exigir que la Asociación
CARBOCOL-INTERCOR subsidie a las demás empresas explotadoras del carbón. La
Sala debe advertir que, en este caso, la invocación del derecho al trabajo
requiere haber agotado todas las posibilidades para desplazarse por la zona. La
falta de entendimiento de las empresas contratantes con la Asociación para el
mantenimiento de la carretera "La Mina-Cuatro Vías", y la carencia de
cuidado por parte de esas empresas y de los peticionarios respecto de la
carretera nacional, demuestran que en el asunto sub-examine se está
pretendiendo el amparo de un derecho fundamental cuando la supuesta violación
del mismo se debe a la responsabilidad de los peticionarios y de las empresas
que contratan sus servicios.
En
conclusión, la Sala considera que la acción de tutela contra CARBOCOL es
improcedente y que los argumentos jurídicos expuestos en esta providencia
demuestran que no ha existido violación o amenaza de los derechos constitucionales
fundamentales al trabajo y de locomoción.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia del día veintiséis (26) de mayo de 1993,
mediante la cual se revocó el fallo proferido por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Riohacha del treinta y uno (31) de marzo.
Segundo.- ORDENAR que por intermedio de la Secretaría General de la
Corporación, se comunique esta providencia en la forma y para los efectos
previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario General (E)
1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo; sección primera. Sentencia del 19 de febrero de 1980.
Magistrado Ponente: Alfonso Arango Henao.
2 Corte Constitucional. Sala de Revisión
No. 4. Sentencia No. T-412/92 del 17 de junio de 1992. Magistrado Ponente:
Alejandro Martínez Caballero.
3  Corte Constitucional. Sala de Revisión No. 1. Sentencia No.
T-573/92 del 28 de octubre de 1992. Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón.
4 Corte Constitucional. Sala de Revisión
No. 2. Sentencia No. T-254/93 del 30 de junio de 1993. Magistrado Ponente:
Antonio Barrera Carbonell.
5 Cfr.Corte Constitucional. Sala de
Revisión No. 9. Sentencia No. T-225/93 del 15 de junio de 1993. Magistrado
Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
[1] CABANELAS Guillermo. DICCIONARIO ENCICLOPEDICO DE DERECHO
USUAL. Editorial Heliasta, Buenos Aires, 1981; pág. 171.
[2] Corte Constitucional. Sala de Revisión
No. 7. Sentencia No. T-257/93 del 30 de junio de  1993. Magistrado Ponente:
Alejandro Martínez Caballero
[3] Corte Constitucional. Sala de Revisión No. 3. Sentencia No.
T-518/92 del 16 de septiembre de  1992. Magistrado Ponente: José Gregorio
Hernández Galindo