T-670-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-670/11
PRINCIPIO
DE AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Hace parte del bloque de
constitucionalidad
PRINCIPIO
DE AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA EN MATERIA DE ORGANIZACION POLITICA-Plena
en lo relativo a la elección de autoridad tradicional
PRINCIPIO
DE AUTONOMIA INDIGENA-Sujetos de especial protección
PRINCIPIO
DE AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Elementos esenciales
PRINCIPIO
DE AUTONOMIA-No es absoluto
ACCION DE
TUTELA CONTRA GOBERNADOR DE CABILDO INDIGENA-Candidatura y proceso
electoral de gobernadora se ajustó a las normas vigentes del resguardo
Referencia: expediente T-3062055
Acción de tutela
instaurada por Teófilo Norberto Moreno en contra los Gobernadores de los
Cabildos del pueblo de Los Pastos.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C. nueve (9) de
septiembre de dos mil once (2011)
La Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Luís Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa y Humberto Antonio
Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Nacional y en los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente.
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el
Juzgado Promiscuo de Cumbal, Nariño, en el trámite de la acción de tutela
impetrada por Teofilo Norberto Moreno en contra de los Gobernadores de los
Cabildos del Pueblo de Los Pastos.
I.
ANTECEDENTES
El actor,
miembro del resguardo indígena de Chiles, pueblo de Los Pastos, interpone
acción de tutela en contra de varias autoridades indígenas del pueblo Los
Pastos, con el propósito de obtener la defensa de los derechos fundamentales a
la autonomía, al debido proceso, el autogobierno, la jurisdicción especial
indígena y la autodeterminación en titularidad suya y de la comunidad que
integra, que alega afectados con base en los hechos relacionados a
continuación:
Hechos
1. La comunidad indígena de Chiles, pueblo de los Pastos, posee un
territorio legalmente reconocido como resguardo, de acuerdo con cuyas normas,
usos y costumbres, cada año es elegida autoridad tradicional para el ejercicio
del autogobierno y la jurisdicción indígena –folio 1-.
2. A partir del año 2003, de acuerdo con su dicho, se acordó la elección
‘rotativa’ del cargo de gobernador al interior de cada una de las veredas que
hacen parte del resguardo de Chiles lo que, en esa medida, impide la elección
inmediata de gobernador –folio 2-.
3. Según informa desde esta fecha hasta el año 2009, la elección de
gobernador siguió esa determinación colectiva, pero en el mes de diciembre del
año 2010, en el contexto de las elecciones para el periodo siguiente, quien era
entonces gobernadora, Rosa Prado, “decid[ió] cambiar las normas y
procedimientos de participación electorales que ella misma aprobó en el año
2003 y asume intensiones y conductas de hacerse reelegir de manera inmediata y
de esta manera decide cambiar de manera personal, inconsulta e ilegítimamente
las normas y costumbres que se venían dando del procedimiento electoral
participativo y rotativo del cargo de gobernador, el cual le correspondía para
el año 2.011 a la vereda Cristo Rey”, de la que hace parte el accionante
–folio 2-.
4. Efectivamente, el día 29 de diciembre de 2010 se llevaron a cabo
elecciones rodeadas de una serie de altercados y divisiones entre la
comunidad,  que aparecen descritos en memorial suscrito por los señores
Leonidas Valenzuela y Ligia Valenzuela en calidad de Personero Municipal y
Secretaria de Gobierno, respectivamente. Esta afirmación es corroborada en
memorial suscrito por la Policía Nacional, anexo al expediente de tutela, en el
que se deja constancia de la presencia de funcionarios de la autoridad
policial  en el lugar y fecha, por petición de la señora Rosa Prado,
gobernadora del resguardo –folio 2-.
5. Así pues, refiere el petente, “para la reelección la señora Prado,
acudió por tanto, a la Fuerza Publica para alejar a la comunidad opositora, lo
que hizo que una parte mayoritaria de la comunidad no participara en la
elección y lo hiciera una parte minoritaria, además para que la apoyaran en la
reelección acudió a estrategias engañosas de recoger firmas de habitantes de la
vereda Cristo Rey con el decir de que van dirigidas a respaldar proyectos de
beneficio social y fueron utilizadas fraudulentamente como respaldo a sus
intensiones electorales, como también acudió a amenazas a beneficiarios de
programas sociales, manifestando que si no votan por ella se les quitaría los
beneficios” –folio 3-. En efecto, de acuerdo con acta de escrutinio que
obra en el expediente de tutela, la votación resultó favorable a la señora
Prado, quien obtuvo 627 votos, mientras los demás participantes, dentro de los
que se encontraba el actor, no obtuvieron ningún voto.
6. A falta de un ejercicio regular de las elecciones, el segmento de la
comunidad en disenso acudió a un Tribunal de Exgobernadores, como autoridad
de gobierno y justicia de la comunidad indígena de Chiles para el
conocimiento de la controversia, trámite que concluyó con la emisión del acta
N° 002 del 5 de enero de 2011, en la que se declaró la nulidad de las
elecciones del 29 de diciembre de 2010 –folio 3-.
7. Con posterioridad, líderes de la vereda Cristo Rey hicieron un llamado
escrito al mismo Tribunal para que se hiciera presente en una reunión llevada a
cabo con el objeto de preseleccionar los candidatos. Luego de la preselección
de aspirantes, esta misma autoridad, en reunión con la comunidad, es autorizada
para llevar a cabo la organización del proceso electoral y en tal sentido el
Tribunal convoca a elecciones para la escogencia del Gobernador y demás
integrantes del Cabildo Indígena de Chiles, elección que se llevó a cabo el día
9 de enero de 2010 –folio 4-.
8. En las elecciones decretadas y convocadas por el Tribunal de
Exgobernadores, la comunidad eligió para el cargo de Gobernador al señor
Teófilo Nolberto Moreno para el año 2011, según consta en acta de posesión de la
Corporación del Cabildo del Resguardo Indígena de Chiles-municipio de Cumbal,
número 004 del 14 de enero de 2011, suscrita por el señor alcalde de
Cumbal-Nariño, en la que consta la posesión del señor Moreno como gobernador
para el periodo 2011 –folio 4-.
9. Posteriormente, fue convocada una reunión de la Asamblea Regional de
los Cabildos de Pastos, a la cual no asistieron el señor Moreno y los miembros
del Tribunal de Exgobernadores, en la cual se emitió una resolución en la que
se avaló la elección de la señora Rosa Prado. Igualmente, obra en el expediente
de tutela acta de posesión N° 001 de fecha 02 de enero de 2011, suscrita por
los miembros de la corporación cesante del cabildo indígena de Chiles, en la
que consta la posesión, para la vigencia 2011, de la gobernadora electa, señora
ROSA MARIA PRADO –folios 178 a 182-.
10. En últimas, el actor alega el desconocimiento del debido proceso en
los siguientes términos: “Con los anteriores actos de los Cabildos, se
pretende desconocer procesos de fortalecimiento de los Cabildos y demás
autoridades propias que existen en el Pueblo de los Pastos, como son los
Consejos de Mayores, Tribunales o Consejos de Exgobernadores que se han
establecido legal y legítimamente en varias de las comunidades de este pueblo',
consagradas en sus normas internas, Derecho Mayor, usos y costumbres, y ponen
en peligro el avance en la consolidación de las formas y procedimientos de la
resolución autónoma de los problemas que vienen adelantando estas comunidades,
y en el caso particular la comunidad de Chiles, procesos que incluso han sido
apoyados con proyectos y financiación de parte del Estado y de Organismos de
Cooperación Internacional” –folio 6-.
11. Finalmente, el actor manifiesta que “[e]l Tribunal de
Exgobernadores, ha venido ejerciendo como autoridad tradicional, legal y
legítimamente reconocido y aceptado por la comunidad indígena de Chiles, prueba
de ello son los distintos actos administrativos que en conjunto con el Cabildo
ha venido emitiendo, y entre sus funciones de acuerdo a la resolución de
creación esta la de administrar justicia en la resolución de los problemas que
se presenten en la comunidad, lo anterior se corrobora en la resolución No. 005
de febrero 19 de 2.003, emitida para regular la creación de la IPS Indígena del
Cabildo de Chiles, la resolución No. 018 de noviembre 17 de 2.003, la
Resolución No. 04 de febrero 15 de 2.003, por la cual el Cabildo y la Comunidad
de Chiles se desvincula de la Asociación de Cabildos del Gran Cumbal y el
decreto 001 de noviembre de 2.007, en el cual se reglamentan las funciones del
Cabildo y el Tribunal de Exgobernadores. La naturaleza legal y legítima que le
otorgan estas disposiciones al Tribunal de Exgobernadores, son el fundamento
para ejercer la autonomía interna en el caso de la resolución de conflictos en
la comunidad de Chiles. Relacionado con lo anterior, la Alcaldía de Cumbal,
mediante Resolución No. 02 de enero 16 del año 2.002, confirma y reconoce la
autoridad del Tribunal de Exgobernadores, al resolver el problema de elecciones
de la entonces elegida como gobernadora, la señora Rosa Prado” –folio 6-.
12. La señora Rosa Prado fue ratificada como Gobernadora del resguardo
Indígena de Chiles por parte de la Asamblea de Gobernadores de los Cabildos de
los Pueblos Pastos, el día 14 de enero de 2011 –folio 190-.
13. La Asamblea de Gobernadores, por medio de acta de reunión realizadas
en la Dirección de asuntos Indígenas del Ministerio del Interior –antes
Ministerio de Interior y de Justicia- y en su calidad de autoridad tradicional
indígena del pueblo de los Pastos, solicitaron la inscripción de la señora Rosa
Prado como Gobernadora del resguardo de Chiles, en su calidad de candidata
electa para el año 2011 –folios 58 a 62-.
Medios de prueba relevantes que obran en .el expediente
de tutela
-
Copia del acta de posesión N° 001 de fecha 02 de enero de 2011, suscrita
por los miembros de la corporación cesante del cabildo indígena de Chiles, en
la que consta la posesión, para la vigencia 2011, de la gobernadora electa, señora
ROSA MARIA PRADO -folio 178-182-
-
-
Copia del Acta de posesión de la Corporación del Cabildo del Resguardo
Indígena de Chiles-municipio de Cumbal, para el periodo 2011, relacionada con
número 004 y fecha de 14 de enero de 2011, suscrita por el señor alcalde de
Cumbal-Nariño, en donde consta la del señor TEOFILO NORBERTO MORENO en el cargo
de gobernador del respectivo resguardo -folio 26-28-.
-
-
Documento suscrito por el señor LEONIDAS VALENZUELA, en calidad de
personero municipal de Cumbal-Nariño y la señora LIGIA VALENZUELA, en calidad
de Secretaria de Gobierno Municipal, ambos en calidad de garantes del proceso
de elecciones que se llevó a cabo en el corregimiento de Chiles el 29 de
Diciembre de 2010 en donde certifican de alteraciones al orden público durante
la realización de los comicios -folio 39-.
-
-
Documento suscrito por 414 habitantes de la vereda Cristo Rey con fecha
de 1 de Diciembre de 2010,en donde avalan la reelección de la gobernadora del
resguardo solicitando que para la vigencia de 2011 sea elegida nuevamente como
primera autoridad del resguardo indígenas de chiles. -folios 144-172-
-
-
Acta de postulación de un candidato para la elección de Gobernador del
Cabildo de Chiles, firmada el día 4 de diciembre de 2010 en la que se presenta
la postulación de la señora ROSA MARIA PRADO RUANO, según consta, por voluntad
de los habitantes de la comunidad de Cristo Rey del resguardo de
Chiles-Municipio de Cumbal, Departamento de Nariño.
-
Citación al señor Teófilo Norberto Moreno para que concurra a la
Asamblea de Gobernadores de los Cabildos del pueblo Pasto, en donde se trataría
el tema de la elección de Gobernador/a en el resguardo de Chiles, para el año
2011 folio 191-.
-
-
Acta de la reunión de la Asamblea de Gobernadores de los Cabildos del
pueblo Pasto, en la que se ratifica a la señora Rosa Prado, como Gobernadora
electa en el Resguardo de Chiles, para el año 2011 –folios 186 a 190-.
Sentencia de Primera
Instancia del Juzgado Promiscuo Municipal de Cumbal, Nariño
Mediante
sentencia fechada el 29 de marzo de 2011, el juez negó el amparo deprecado con
base en tres argumentos principales: tratándose de trámites de esta naturaleza,
la comunidad cuenta con recursos internos para la resolución de controversias
de esta índole, a los que no se hizo referencia explícita; igualmente, se adujo
la posibilidad de acudir ante lo contencioso administrativo, de conformidad con
el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo; a lo que
finalmente se aunó un argumento en relación con falta de titularidad de
derechos fundamentales por parte de la comunidad a la que el actor dice
representar. Así las cosas, el Juez Promiscuo Municipal de Cumbal negó el
amparo.
En virtud de que la sentencia de primera instancia no fue
impugnada, la misma se remitió a la Corte Constitucional el 13 de abril de
2011.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.    Competencia
1.- Esta Corte es competente para
revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes.
2.
Problema jurídico planteado
En el presente caso, la Sala debe determinar si la intervención de la
Asamblea Regional de los Cabildos del pueblo de los Pastos vulneró el derecho
al debido proceso del accionante, y en consecuencia su derecho a ser elegido,
en razón a la determinación de dar validez a la elección de la señora Rosa
Prado como Gobernadora del Resguardo Los Chiles, en certamen electoral llevado
a cabo el día 29 de diciembre de 2010.
Debe aclararse que en este caso, aunque se encuentran actuaciones
realizadas por parte de dos autoridades estatales en los hechos relevantes, las
mismas no constituyen el centro de asunto a resolver desde el punto de vista
jurídico. Así, el acta de posesión del señor Teófilo Norberto Moreno ante el
alcalde del Municipio de Cumbal y la inscripción de la señora Rosa Prado ante la
Dirección de asuntos Indígenas, Minorías y ROM no constituyen actuaciones
determinantes en el problema jurídico a resolver. Por esta razón, y contrario a
otros casos resueltos por las Salas de Revisión de la Corte Constitucional, el
problema que ahora se resuelve se circunscribe a un desacuerdo entre dos
autoridades indígenas respecto de la persona electa como Gobernador/a en el
Resguardo de Chiles. Es este el motivo para que el problema jurídico se aborde
desde la perspectiva de la autonomía de las comunidades para auto organizarse,
y se evite hacer referencia al alcance de las competencias de las autoridades
estatales respecto de las comunidades indígenas.
Antes de abordar la solución del caso, la Sala considera necesario hacer
referencia al principio de autonomía de las comunidades indígenas, con el
propósito de determinar el ámbito competencial del juez constitucional al
resolver este tipo de asuntos.
3.
La autonomía indígena en el orden jurídico colombiano
La autonomía de las comunidades indígenas constituye un principio
constitucional de amplio y complejo fundamento en nuestro orden jurídico.
Como tantas veces se ha mencionado en la jurisprudencia, diversas
disposiciones constitucionales son las que soportan el principio de autonomía.
Entre las más resaltables se cuentan el artículo 1º, que define a Colombia como
una República pluralista; el artículo 7º, que consagra la protección de la
diversidad étnica y cultural como un principio fundamental del estado
colombiano; el artículo 70, que reconoce la igualdad y dignidad de todas las
culturas existentes en el país; el artículo 330, de acuerdo con el cual los
territorios indígenas estarán gobernados por concejos conformados y
reglamentados según los usos y costumbres de las comunidades que gobiernen;
igualmente, los artículos 63 y 329 garantizan la propiedad colectiva y el
carácter de inenajenable de las tierras de, entre otras, las comunidades
indígenas.
De la misma forma, el fundamento del principio de autonomía indígena se
puede encontrar en normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Así
el numeral 2º del artículo 8º del Convenio 169 de 1989 consagra que los
indígenas “deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e
instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos
fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos
humanos internacionalmente reconocidos”. Además, el convenio 169 de la OIT
también reconoce valor interpretativo a la Declaración de derechos de los
pueblos indígenas aprobada en el seno de la Asamblea General de la ONU.
Haciendo referencia específicamente al principio de autonomía en
materia de organización política, la Corte ha señalado que ésta es plena en
lo relativo a la elección de su autoridad tradicional. Esto por cuanto el
derecho a elegir a sus representantes y a ser gobernados por una autoridad que
reconozca sus usos y costumbres, es una forma de supervivencia étnica y
comunitaria, que requiere la protección y guarda necesarias para garantizar
esos derechos[1].
En este sentido, la Corte, en sentencia T-973 de 2009, expresó:
“De este modo, es un criterio
general, que los debates electorales al interior de las comunidades indígenas
puestos en consideración de los jueces constitucionales son, prima facie,
del resorte de esas comunidades cuando no medie una violación evidente de derechos
fundamentales. En tales casos, los falladores, en principio, deberán abstenerse
de interferir en ellos teniendo en cuenta que cualquier pronunciamiento
judicial ‘supondría entonces una intromisión, violatoria de lo previsto en
el artículo 330 de la Constitución Política’[2].”
En otra oportunidad –sentencia T-1253 de 2008-, aunque en el mismo
sentido la Corte manifestó:
12. Claro está
que lo anterior no significa que la Corte haya determinado que el juez de
tutela nunca debe intervenir en los procesos políticos internos de las
comunidades indígenas. Así, en la Sentencia T-603 de 2005, la Corte se
pronunció de fondo sobre una demanda de tutela en la que se afirmaba que la
organización material de las elecciones por parte del cabildo había sido muy
deficiente, por cuanto muchas personas con derecho a participar en las
elecciones del cabildo no habían podido hacerlo.
En esa
ocasión, la Corte consideró que si bien las reglas del proceso electoral habían
sido pactadas por la misma comunidad, “las deficiencias o fallas presentadas en
el mecanismo diseñado según los usos y costumbres de la comunidad, evidenciadas
en el abundante caudal probatorio obrantes en el expediente y que sin duda
constituyen la causa directa para que las accionantes no hubieran podido votar,
configuran una violación de los derechos fundamentales alegados y en especial
del derecho a la participación y al sufragio, en tanto que se restringió
injustificadamente su ejercicio, al igual que el de un número significativo de
personas pertenecientes a la comunidad que tampoco lo pudieron hacer por los
mismos motivos.”
Anotó entonces
que “si bien los territorios indígenas gozan de autonomía para la elección de
sus autoridades conforme a sus usos y costumbre, es su deber también garantizar
una adecuada, consciente y eficiente organización de los procesos electorales,
de manera que se facilite la realización del derecho al voto a todos los
miembros de la comunidad…” Por lo tanto, le ordenó al cabildo que “de
conformidad con los usos y costumbres de la comunidad y en desarrollo del
principio de autonomía de los pueblos indígenas, adelante dentro de las 48
horas siguientes a la notificación de la presente providencia, las acciones
encaminada a crear las condiciones necesarias para que el ejercicio del derecho
al sufragio tenga eficacia y sentido, para lo cual deberá diseñar y determinar
el mecanismo de elección para Gobernador de Cabildo Indígena que garantice a
todos sus integrantes el libre ejercicio al voto, con reglas claras que
permitan de una manera ágil el real goce de todas las garantías electorales, de
conformidad con el principio democrático de participación ciudadana, incluidas
aquellas dirigidas a señalar los mecanismos
que considere idóneos para invalidar o anular total o parcialmente la elección,
fijando los medios y los términos en que ello deberá hacerse, sin
desconocer el ordenamiento constitucional y legal.”
Como se observa, en esa ocasión, la
Corte entró a tratar de fondo el problema surgido en la comunidad con ocasión
de los procedimientos diseñados para el proceso de elección del cabildo. Sin
embargo, su intervención no fue para imponerle conceptos a la comunidad acerca
de su organización política, sino para que ella misma, en cumplimiento de sus
mismas reglas y en el marco de sus  usos y costumbres, diseñara mecanismos que
garantizaran  que todos pudieran ejercer su derecho al voto. –subrayado ausente en texto original-
Finalmente, esta posición jurisprudencial encuentra
un claro apoyo en la sentencia T-979 de 2006, en la que, al momento de resolver
el problema de una posible inhabilidad del Gobernador electo para el Resguardo
de Muéllamues, se manifestó:
“Teniendo en cuenta el análisis que en páginas
precedentes se hizo en torno al derecho fundamental de las comunidades
indígenas a gobernarse por autoridades propias sin la interferencia de las
autoridades del Estado, y visto también lo que resulta de las indagaciones
adelantadas por la propia Corte en relación con la existencia de mecanismos
judiciales o de otra naturaleza que sirvan para ventilar este tipo de
controversias, entiende la Sala que no resulta válido que el juez de tutela
haga ningún tipo de juicio, ni menos aún emita una conclusión en relación con
este aspecto.
Ello resulta claro por cuanto, en virtud de lo
previsto en el ya citado artículo 330, y en razón de su determinante influencia
en la conformación de los órganos de gobierno de la comunidad indígena, esta
determinación corresponde únicamente a la misma comunidad, para lo cual resulta
deseable que ésta desarrolle y fortalezca los mecanismos y procedimientos
internos de resolución de conflictos, de tal modo que se minimice la
posibilidad de situaciones no claramente definidas, como la que dio origen a la
presente acción de tutela. Así las cosas, es claro que cualquier
pronunciamiento del juez constitucional en este sentido supondría entonces una
intromisión, violatoria de lo previsto en el artículo 330 de la Constitución
Política, semejante a la que, según se debate en este caso, habría cometido el
jefe de la administración municipal accionado.”
De la misma forma, el principio de acción para las autoridades judiciales
de sistema nacional será que las diferencias que se susciten al interior de los
pueblos indígenas por motivos electorales, corresponden en principio a
decisiones del resorte y solución exclusiva de los mismos grupos étnicos,
siempre y cuando ellas no atenten contra la Constitución y la ley.
En este sentido se manifestó en la sentencia T-932 de 2001[3]:
“‘Al accionante le asiste todo el
derecho de disentir de las decisiones adoptadas en el seno de la comunidad
indígena a la que pertenece, y más concretamente de las determinaciones que
adopte el gabinete tradicional que en determinado momento los gobierne, elegido
por la comunidad en general. Sin embargo, no es la acción de tutela el
mecanismo jurídico adecuado para hacer valer o sentir las protestas o
disentimientos cuando las decisiones y determinaciones de las autoridades
indígenas no implican la vulneración de derechos fundamentales, en tanto éstas
no contraríen de manera abierta y flagrante la Constitución y las leyes de la
República, situación que esta Sala de Revisión de la Corte no advierte
en el caso concreto. El camino expedito no es otro que el de buscar que
las mayorías en la comunidad indígena armonicen las costumbres con las
necesidades actuales de la misma, en todo orden y propendan porque, en
relación con el debate electoral que anualmente se lleva a cabo, esas mayorías
señalen límites y parámetros que enmarquen el poder del Cabildo que eligen para
que gobierne’[4]. (Subrayas fuera del original).”[5]
Una posición contraria a la manifestada en la sentencia citada generaría
la posibilidad de anular el principio de autonomía indígena y, en consecuencia,
poner en riesgo la supervivencia de las culturas de dichas comunidades, lo que conllevaría,
además, el desconocimiento de éstos como sujetos colectivos de especial
consideración. En este sentido, ha manifestado en la jurisprudencia:
“De la misma manera, con base en la autoridad que le ha sido conferida,
el juez impone su decisión a las partes, sin que para ello tenga que consultar
o esperar el resultado de los amplios procesos de diálogo en la búsqueda de la
resolución de los conflictos que distingue a las  comunidades indígenas. Pero
el juez al pronunciar su sentencia impone las concepciones propias del derecho
occidental y aborta procesos de reconfiguración de los usos y costumbres, de
las normas propias de las comunidades indígenas. Con ello, puede convertirse en
un obstáculo para la recomposición y readaptación de las identidades indígenas
y de sus normas comunitarias.”[6] –subrayado ausente en
texto original-
En concordancia con lo anterior, debe recordarse que del principio de
autonomía no sólo se desprende la posibilidad de gobernarse por medio de autoridades
propias, como hasta el momento se ha visto, sino, además, la de dar solución a
los conflictos que se deriven del ejercicio de la misma, en los términos del
artículo 246 de la Constitución, que se constituye en el fundamento de la
jurisdicción indígena.
A partir de los postulados del artículo 246 la jurisprudencia
constitucional ha deducido que la jurisdicción indígena incorpora cuatro
elementos axiales al ejercicio de este derecho de las comunidades indígenas: i)
la posibilidad de que existan autoridades judiciales propias de los pueblos
indígenas; ii) la potestad de éstos de establecer normas y procedimientos
propios; iii) el respeto a la Constitución y la ley dentro del principio de
maximización de la autonomía; y iv) la competencia del legislador para
señalar la forma de coordinación de la jurisdicción indígena con el sistema
judicial nacional.
De esta forma, se reitera el principio tantas veces manifestado en la
jurisprudencia constitucional respecto de la autonomía reconocida a comunidades
indígenas, en el sentido que la misma se debe entender de forma plena, excepto
en aquellos casos que se desconozcan los límites esenciales del Estado
constitucional, que la jurisprudencia ha entendido manifestados en la
prohibición de esclavitud; el derecho a la vida; la prohibición de penas y
tratos crueles e inhumanos; y el derecho al debido proceso apreciado en su
aspectos mínimos, siempre de acuerdo a la cosmovisión del grupo indígena
correspondiente[7].
En resumen, los elementos esenciales del principio de autonomía de las
comunidades indígenas son:
i)
la posibilidad de determinar con autonomía su forma de gobierno;
ii)
la posibilidad de elegir sus propias autoridades, de acuerdo con la
forma de organización política escogida;
iii)
la posibilidad de gobernarse, de conformidad con sus usos y costumbres;
iv)
la posibilidad de resolver las controversias que surjan en desarrollo de
sus formas de autogobierno, y que podrán basarse en formas tradicionales de
resolución de controversias y conflictos.
4.    Solución
En el presente caso, el actor
afirma que en el resguardo de Chiles, del pueblo de los Pastos, se llevó a cabo
un certamen electoral el día 29 de diciembre de 2010, como resultado del cual
fue electa como Gobernadora la señora Rosa Prado. Dicho certamen electoral
desconocía la tradición del pueblo de los Pastos, ya que en el mismo desde el
año 2003 se habían establecido reglas electorales, siendo las dos principales:
i) la no reelección de gobernadores; y ii) la elección de candidatos de las
distintas veredas  que integran el Resguardo, para lo cual se implementó un
sistema de rotación en desarrollo del cual cada vereda tiene un turno para
presentar el candidato o los candidatos a Gobernador, correspondiendo en
aquella ocasión a la vereda Cristo Rey.
Ambas reglas se habrían
incumplido con la reelección de la señora Rosa Prado, pues, además de haber
ocupado el cargo de Gobernadora durante el período comprendido entre el 01 de
enero y el 31 de diciembre de 2010, no pertenece a la vereda de Cristo Rey, que
era la vereda a la que le correspondía hacer la nominación de candidato(s) para
el período de gobierno correspondiente al año 2011.
Por el desconocimiento de estas
reglas se generó inconformidad en la comunidad, las cuales se manifestaron el
día de los comicios, lo que ocasionó que se presentaran agresiones verbales y
físicas para con la comunidad por parte de la, para ese entonces, candidata
Prado –folio 2-.
Por esta razón se reunió el
Tribunal de Exgobernadores, órgano que mediante resolución 002 de 08 de enero
de 2011, determinó que en el presente caso se violaron las normas internas,
consistentes en los “usos y costumbres de la rotación y participación de las
veredas en el cargo de Gobernador, además por haber incurrido la señora Prado a
conductas reprochables y no transparentes en sus elecciones reeleccionistas”
–folio 3-. Además, se reafirmó en la vigencia de la rotación y, por tanto, en
la necesidad de que los aspirantes a la gobernación para el período 2011
pertenezcan a la vereda Cristo Rey.
Esto conllevó a que se realizara
un nuevo certamen electoral por decreto del Tribunal de Exgobernadores –folios 20 a 22-, como resultado del cual se eligió al señor Teófilo Norberto Moreno como Gobernador del
Resguardo de Chiles para el período 2011 –folios 23 a 25-, así como a los restantes miembros del cabildo. Luego de las elecciones se efectúa el
reconocimiento del señor Moreno como Gobernador por parte del Alcalde Municipal
de Cumbal, mediante acta 004 de 14 de enero de 2011 –folios 26 y 27-.
El día 14 de enero de 2011, en la
Asamblea Regional de los Cabildos Pastos, reunión de los cabildos de los
pueblos Pastos, los Gobernadores de los Resguardos trataron el tema de las
elecciones en el Resguardo de Chiles. Para decidir al respecto, citaron a la
señora Rosa Prado, así como al señor Teófilo Norberto Moreno –actor en este
proceso-; la señora Prado se hizo presente, no así el señor Moreno. Como
resultado de dicha Asamblea se determinó que la reelección de la señora Moreno
no había incumplido ninguna de las reglas a las que deben someterse este tipo
de procesos electorales, razón por la cual se le proclamó como Gobernadora.
La señora Rosa Prado ejerce
actualmente como Gobernadora electa del resguardo de Chiles para el período
comprendido entre el 01 de enero de 2011 y el 31 de diciembre del mismo año.
Alega el actor que en el presente
caso se vulneró el derecho al debido proceso, en razón a que: i) no se escuchó
a las dos partes involucradas en la diferencia, sino sólo a una de ellas; y ii)
se desconoció la determinación de las autoridades tradicionales del Resguardo
de Chiles, es decir, al Tribunal de Exgobernadores –folio 5-.
Siendo estos los hechos
documentados, concluye la Sala que en el presente caso no se presentó
afectación del derecho al debido proceso del actor.
En efecto, se aprecia que el caso
bajo examen es un ejemplo de solución de las controversias que se presentan al
interior de la comunidad indígena por parte de sus órganos de gobierno, lo que
constituye una aplicación del principio de autonomía, reconocido por la
Constitución; implementación del principio constitucional que tuvo lugar sin
que se ignoraran los lineamientos que para estos casos son exigibles en
aplicación del debido proceso.
En efecto, en cuanto el principio
de autonomía no es absoluto, su implementación debe atender exigencias mínimas
del orden constitucional que no pueden ser ignoradas, ni siquiera en tratándose
de manifestaciones englobadas por el principio de diversidad étnica y cultural.
En ese sentido, es de señalar que
en el caso objeto de estudio se observaron los principios axiales al debido
proceso, como son el de juez natural; el de legalidad; y el de defensa técnica.
En primer lugar debe anotarse que
en el presente proceso prevaleció la decisión de la autoridad que representaba
el mayor número de integrantes de la comunidad. La Asamblea de los Cabildos
Pastos, integrada por los gobernadores de los resguardos que hacen parte de la
comunidad, es el órgano que de forma tradicional y, sobre todo, con un carácter
de habitualidad se ha encargado de resolver las disputas electorales al
interior de los resguardos integrantes de la comunidad. Lo que comprueba,
incluso, el mismo accionante al manifestar “[c]abe mencionar que, en asuntos
de problemas eleccionarios (sic) de años anteriores en el Pueblo de los
Pastos, como son los casos de los resguardos de Ipiales, Tuquerres, San Juan, e
Inchuachala – Miraflores, intervinieron los Cabildos Pastos en la resolución de
problema (sic) por no existir una autoridad interna que lo haga y por presentarse
la situación de venir ocurriendo el mismo problema durante varios años”
–folio 5-.
De otro lado, se menciona por
parte de los intervinientes que el Tribunal de Exgobernadores –que declaró
electo al señor Teófilo Norberto Moreno, actor en el presente proceso-, si bien
es una autoridad que ha expedido algunas resoluciones, no es una autoridad
debidamente reconocida para resolver estos asuntos –folio 128-; e, incluso, en
la respuesta a la tutela por parte de los gobernadores de los Cabildos Pastos llega
a afirmarse que “en el Resguardo de Chiles no existe el Tribunal de
Exgobernadores, ya que no ha llegado documentación alguna de tal conformación a
nuestro despacho, menos puede cumplir funciones como las que estipulan las
leyes y la constitución”, luego de lo cual se reitera lo dicho por el
accionante en el sentido que “quien viene resolviendo a USOS Y COSTUMBRES
conflictos de tipo electoral que protagonizan los resentidos en algunos
resguardos, somos nosotros los Taitas Gobernadores de los distintos Resguardos,
así como ocurrió en el presente caso que más adelante se explicará, por cuanto
estamos legalmente constituidos como asociación de autoridades esto ha hecho
costumbre en los resguardos de la etnia pasto y también en el ministerio del
interior en la Dirección de etnias tal como consta en el documento adjunto para
que se señoría se remita a su lectura” –folios 131 y 132-.
De este modo se aprecia, no sólo
que los Gobernadores de los Cabildos Pastos son la autoridad que habitualmente
resuelve este tipo de controversias –como ocurrió en el presente caso-, sino
que, adicionalmente, no existen evidencias de que el Tribunal de Exgobernadores
sea una autoridad con algún tipo de competencia para resolver los conflictos
electorales que se presenten en el Resguardo de Chiles. Por esta razón la Sala
concluye que se respetó la exigencia de juez natural, de acuerdo con los usos y
costumbres de la comunidad de los Pastos.
Con relación al principio de
legalidad, del expediente se deduce que la candidatura y el proceso electoral
en el cual fue elegida como Gobernadora la señora Rosa Prado se ajustó a las
exigencias existentes en la comunidad. En efecto, el mismo se desarrolló por
quien tenía las calidades para ser candidata, pues, aparte de que este hecho
nunca se cuestiona por parte del accionante, la señora Prado ya ha ocupado el
cargo de Gobernadora; otro aspecto a resaltar es que a lo largo del expediente no
se demuestra sin lugar a duda la existencia de la prohibición para que exista
reelección inmediata, ni siquiera en la resolución expedida de forma conjunta
por el Cabildo y el Tribunal de Exgobernadores que data del año 2003, en la
cual se consignan las calidades e inhabilidades que deben observar los
candidatos a Gobernador/a –folio 27, caras a y b-, de manera que el impedimento
que alega el actor no es comprobado; y, finalmente, la elección se llevó a cabo
en la fecha, lugar y con los procedimientos habituales para este tipo de
procesos.
De esta forma, se comprueba el
apego del proceso electoral a las normas vigentes al interior del Resguardo de
Chiles.
En relación con la garantía de
defensa técnica, la exigencia elemental es que las partes sean oídas dentro del
proceso, o que por lo menos se les brinde la oportunidad para que lo sean. En
el caso que ahora ocupa a la Sala se tiene que tanto el actor, como el órgano
accionado, concuerdan en que al primero le fue enviada la citación a la
Asamblea General de los Cabildos de los Pueblos Pastos, informándosele que en
ésta se trataría el tema de la elección como Gobernadora de la señora Rosa
Prado, así como el proceso electoral atípico en el que resultó electo Teófilo
Norberto Moreno, actor en el presente proceso de tutela –manifestación hecha en
folios 4 y 134, y comunicación que obra a folio 191-. Así mismo, las versiones
son coincidentes en el sentido que el actor se excusa de asistir a dicha Asamblea,
argumentando que los Cabildos son autónomos en la solución de sus
controversias, razón por la cual no le asiste competencia a los Cabildos de los
Pueblos Pastos para pronunciarse sobre un asunto interno del Resguardo de
Chiles –folios 4, 184 y 185-; y, adicionalmente, el mismo actor manifiesta que
en dicha Asamblea fue leído escrito enviado por él y el Tribunal de
Exgobernadores, no obstante lo cual no fueron analizadas, ni aceptadas sus
peticiones –folio 4-.
De esta forma queda confirmado
que el actor fue informado y citado a la Asamblea de los Cabildos Pastos; que tuvo
conocimiento que en desarrollo de la misma se tenía previsto tratar el tema de
la elección de la señora Rosa Prado; y que, por considerar que dicho órgano no
tenía competencia para pronunciarse sobre la materia, optó por no asistir y,
simplemente, enviar un escrito, el cual fue leído en la Asamblea. Por lo
anterior no encuentra la Sala vulneración alguna al derecho de defensa en el
procedimiento seguido por los Cabildos de los Pueblos Pastos.
Aunque los hechos narrados
constituyen fundamento suficiente para concluir sobre el respeto al debido
proceso, puede agregarse que, contrario sensu, en el proceso seguido por
el llamado Tribunal de Exgobernadores –y dejando de lado el hecho de su
evidente falta de competencia para solucionar estas materias- no se cumplieron
las reglas mínimas que garantizan el principio de contradicción en desarrollo
de un proceso administrativo o jurisdiccional. En efecto, para tomar dicha
decisión no se notificó, no se citó, ni mucho menos se escuchó a la interesada
y eventual contradictora del actor de tutela, es decir a la señora Rosa Prado;
por el contrario, aunque se trataba de una reunión del Tribunal de
Exgobernadores la que se sostuvo el día 05 de enero de 2011, el señor Teófilo
Norberto Moreno asiste a la misma e, incluso, le es reconocido voz y voto por
parte del presidente de dicho órgano –folio 19-[8].
De esta manera se concluye por
parte de la Sala de Revisión que en el presente caso no se presentó vulneración
alguna del debido proceso –ni de algún otro de los límites constitucionales
existentes a la autonomía en materia de organización política reconocida a las
comunidades- y, por consiguiente, no debe modificarse en absoluto las
determinaciones tomadas por los Gobernadores de los Cabildos del pueblo Pasto.
Por las razones antes expuestas
se confirmará el fallo de primera instancia, por medio del cual se negó el
amparo solicitado, anotando que dicha decisión se toma con base en los
argumentos en esta instancia esbozados por la Sala de Revisión.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR por las razones expuestas en sede de Revisión
de Tutela la parte resolutiva de la sentencia proferida el día veintinueve (29)
de marzo de 2011 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Cumbal –Nariño-, en el
caso de Teófilo Norberto Moreno contra los Gobernadores de los Cabildos del
pueblo Pasto.
Segundo.- Por Secretaría
General, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de
1991.
Cópiese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] En este sentido, y como pasará a mencionarse
en detalle, sentencia T-932 de 2001; T-979 de 2006; T-1253 de 2008; y T-973 de
2009, entre otras.
[2] Sentencia T-979 de 2006. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[3] Ocasión en la que un ciudadano reclamó su
inconformidad con la decisión de su Cabildo de excluirlo como candidato a unas
elecciones, en desconocimiento aparente de los usos y costumbres del pueblo al
que pertenecía y, por lo tanto, acudió a la tutela para obtener protección
constitucional contra su autoridad tradicional.
[4] El problema jurídico que debió dilucidar la Corte en esa oportunidad, se circunscribió a determinar si el Cabildo Indígena Camentsá
Sibundoy le quebrantó al accionante el derecho de postularse al cargo de
Gobernador del Cabildo para el período comprendido entre el 1º de enero y 31 de
diciembre de 2001[4],
al expedir una circular que definió los
requisitos generales para los aspirantes a integrar el Cabildo Tradicional, que
al parecer lo excluía a él de la contienda electoral.
[5] Fragmento citado en la sentencia T-973 de
2009.
[6] Sentencia
T-1253 de 2008.
[7] Por todas, sentencia T-349 de 1996.
[8] Al respecto se
lee en Acta de 05 de enero de dicho  Tribunal: “Toma la palabra el señor
presidente del tribunal de exgobernadpres y en aprobación de todos los
presentes se decide que los señores TEOFILO MORENO Y HUGO MALTE tienen voz y
voto porque en la vereda cristo rey no hubo preelección y por tanto no hay acta
de elección en la vereda” –texto que se lee a folio 4-