T-602-13
Sentencia T-602/13
Sentencia
T-602/13
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido
El
concepto de vivienda digna implica contar con un lugar, propio o ajeno, que le
permita a la persona desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad y
satisfacer su proyecto de vida. Igualmente, el artículo 51 de la Constitución Política
consagra el acceso a una vivienda digna como un derecho de todas las personas,
y asigna al Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para
hacerlo efectivo a través de la promoción de planes de vivienda de interés
social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas
para la ejecución de dichos programas. el derecho a la vivienda
digna está íntimamente relacionado con el derecho a la vida en condiciones
dignas y que de conformidad con la Observación General No 4, debe procurarse
que la materialización del derecho no adolezca de a) la seguridad jurídica de
la tenencia; b) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e
infraestructura; c) gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad; f)
lugar y g) adecuación cultural.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION
DESPLAZADA-Procedencia de la acción
de tutela
La
jurisprudencia de esta Corporación ha perfilado una consolidada línea frente a
la garantía de los derechos fundamentales en cabeza de quienes, por sus
características particulares, son considerados sujetos de especial protección
constitucional. Es por ello que en reiterados fallos, a través del mecanismo
constitucional de la tutela, las personas en situación de desplazamiento han
sido objeto de especial protección debido a las condiciones de vulnerabilidad
que padecen y por ser sujetos pasivos de la masiva vulneración de sus derechos
constitucionales fundamentales. la acción de tutela es procedente como
mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales de la
población desplazada, lo cual, a su vez, visto desde el punto de vista de la
naturaleza y alcance de los derechos económicos, sociales y culturales, en
especial, la vivienda digna, contiene un matiz particular, en tanto la
población desplazada ha sufrido un evidente desarraigo. Por lo tanto, es válido
concluir que el amparo resulta necesario cuando se ejerce con el objetivo de
proteger el derecho a una vivienda digna de dicha población.
SUBSIDIO DE VIVIENDA-Mecanismo para el desarrollo progresivo del derecho a
la vivienda digna
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Marco legal
OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA
DE POBLACION DESPLAZADA-Debe ofrecer
soluciones de cumplimiento inmediato
Las responsabilidades de
las autoridades públicas frente a la garantía del derecho a la vivienda de la
población desplazada, adquiere una mayor dimensión dado que ellos tuvieron que
abandonar sus lugares de residencia o actividades económicas habituales para
afrontar condiciones inapropiadas de alojamiento, alimentación y estadía, lo
que hace necesaria y ostensible la protección del Estado.
POSTULACION DE POBLACION DESPLAZADA AL SUBSIDIO DE
VIVIENDA FAMILIAR ANTE FONVIVIENDA-Régimen
jurídico y procedimiento
Las Cajas de Compensación
deben desarrollar por su cuenta los procesos de divulgación, comunicación,
información, recepción de solicitudes, verificación y revisión de la
información, digitación, ingreso al RUP (Registro Único de Postulantes del
Gobierno Nacional), pre-validación, apoyo a las actividades de asignación a cargo
de FONVIVIENDA, seguimiento y verificación de los documentos para hacer
efectivo el pago de los subsidios familiares de vivienda en todas sus
modalidades, con el fin de garantizar la debida inversión de los recursos, de
acuerdo con las leyes y disposiciones que rigen el subsidio familiar de
vivienda. Dentro de las obligaciones establecidas en el contrato de encargo de
gestión, las Cajas de Compensación deben preparar la información que luego es
entregada a los aspirantes al subsidio de vivienda, la cual debe incluir los
requisitos y procedimientos de acceso al mismo. Una vez recibida la
información, ésta debe ser revisada por cada una de las cajas, garantizando que
se hayan presentado todos los documentos requeridos, actividad que estará
precedida por la oportuna orientación y aclaración a cada uno de los
postulantes para el cumplimiento de los requisitos. Una vez recopilada la
información por parte de las Cajas de Compensación, aquella debe ser remitida a
FONVIVIENDA, quien se encargará de revisarla para posteriormente expedir el
correspondiente acto administrativo señalando quiénes lograron ser calificados
para la asignación del subsidio y quienes fueron rechazados.
POLITICA PUBLICA DE
ATENCION A POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA-Disposiciones sobre la
oferta de proyectos para la aplicación del subsidio
Las soluciones de
vivienda para las cuales se puede aplicar el subsidio son aquéllas que pueden o
no construir directamente los oferentes. Estos, a su vez, están caracterizados
por ser una persona natural o jurídica, con patrimonio autónomo y cuyo vocero
es una sociedad fiduciaria o la entidad territorial. El proyecto de vivienda
presentado por el oferente debe advertir la prohibición expresa de que el mismo
se encuentre localizado en “i) barrios no legalizados por el respectivo
municipio; ii) zonas de alto riesgo no mitigable; iii) zonas de protección de
los recursos naturales; iv) zonas de reserva de obra pública o de
infraestructuras básicas del nivel nacional, regional o municipal; v) áreas no
aptas para la localización de vivienda, de acuerdo con los planes de
ordenamiento territorial”. Los oferentes deben contar con el permiso adecuado
para poder construir conforme las normas urbanísticas. A esto se le denomina
elegibilidad, acto formal a través de la cual, y según la documentación
aportada por el oferente, la entidad evaluadora “emite concepto favorable de
viabilidad a los planes de soluciones de vivienda a los cuales los
beneficiarios aplicarán el subsidio familiar de vivienda. La elegibilidad se
emitirá previa verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos por las
normas urbanísticas, arquitectónicas y de sismoresistencia (…)”.el proceso de
asignación de subsidios para la aplicación de los mismos en los proyectos de
vivienda destinados a la población en situación de desplazamiento cuenta con
dos grandes etapas. La primera de ellas consiste en la constitución de la
oferta de vivienda en cada una de las entidades territoriales, en donde estas
presentarán planes o proyectos de solución de vivienda de acuerdo a los
parámetros señalados en el Decreto 2190 de 2009. La segunda es consecuencia de
la anterior, en tanto una vez se conocen cuáles proyectos de vivienda cuentan
con el certificado de elegibilidad, Fonvivienda asignará los subsidios de
acuerdo a la postulación que haya hecho cada beneficiario.
PROYECTOS DE VIVIENDA
PARA POBLACION DESPLAZADA-Reglas sobre la supervisión y vigilancia
SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA
LA POBLACION DESPLAZADA-Reglas sobre la vigencia
El artículo 51 del
Decreto 2190 de 2009, contempla dos clases de vigencia de acuerdo al origen de
los recursos y, según sea el caso, también establece la respectiva prorroga
así: (i)  si el subsidio es otorgado con cargo a los recursos del Presupuesto
Nacional, tendrá una vigencia de seis meses contados desde el primer día del
mes siguiente a la fecha de su asignación;  (ii) si es asignado por la Caja de
Compensación Familiar, la vigencia será de doce meses.
DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Vulneración por retraso en la ejecución de
proyectos de vivienda para aplicar subsidio
Observa la Sala que así el proyecto de
vivienda ya no se lleve a cabo, sí se ha vulnerado el derecho a la vivienda
digna de las accionantes y sus núcleos familiares, pues lo que realmente ha
puesto en una situación de constante vulnerabilidad a las peticionarias es la
espera que han soportado para poder lograr aplicar el subsidio y, finalmente,
recibir la vivienda a satisfacción. La Sala concluye que los retrasos
presentados, vulneraron el derecho a la vivienda digna de las accionantes, pues
a pesar de que han cumplido a cabalidad los requisitos para ser beneficiarias
del subsidio, aún hoy se encuentran a la espera de que el acceso a una vivienda
digna se materialice.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE
POBLACION DESPLAZADA-Orden a Unidad
para la Atención y Reparación Integral de Víctimas reconocer componente de
alojamiento temporal a los accionantes hasta tanto reciban la vivienda para la
cual se postularon
SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA LA POBLACION DESPLAZADA-Llamado a Fonvivienda para que, en razón a las
facultades de investigar y sancionar a los constructores de los proyectos de
vivienda, cumpla sus funciones
La Sala no puede
pasar por alto el papel fundamental que cumple Fonvivienda en la implementación
de la política de vivienda. Se hace necesario resaltar esto, debido a que en
respuesta a las acciones de tutela, señaló que su única función comprendía el
otorgamiento de los respectivos subsidios. La Sala hace un llamado de atención
a dicha entidad al considerar que su papel va mucho más allá, pues también le
compete vigilar la adecuada implementación de las políticas gubernamentales en
esta materia, dentro de lo cual se resalta su deber de investigar y sancionar a
los oferentes, constructores y demás sujetos intervinientes en el proceso de
desarrollo de los planes de vivienda, cuando quiera que estos incumplan en la
ejecución de los mismos, tal como sucede en los casos que se revisan; todo ello
con fundamento en el artículo 22 de la Ley 1537 de 2012.
Referencia: expedientes T-3.872.851 y
T-3.881.621
Acción de tutela presentada por Graciela del Carmen Salcedo López (T-3.872.851) y
Balvina Rico Salcedo (T-3.881.621), contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-, la Financiera de
Desarrollo Territorial -FINDETER-, la Asociación de Vivienda Popular -Asoviter-
y la Caja de Compensación Familiar de la Guajira (COMFAGUAJIRA).
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Derechos fundamentales invocados: vida y
vivienda digna
Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos
mil trece (2013)
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub -quien la preside– Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de los fallos proferidos por la Sala Civil,
Familia, Laboral del Tribunal Superior de Riohacha, que confirmó la sentencia
proferida por el Juzgado Primero Promiscuo de Maicao (Guajira), dentro de la
acción de tutela incoada por Graciela del
Carmen Salcedo López (T-3.872.851) y Balvina Rico Salcedo (T-3.881.621), contra
el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda
-Fonvivienda-, la Financiera de Desarrollo Territorial -Findeter-, la
Asociación de Vivienda Popular -Asoviter- y la Caja de Compensación Familiar de
la Guajira (Comfaguajira).
1. ANTECEDENTES
En
escritos presentados de forma separada, las accionantes interpusieron acción de
tutela en contra de las entidades antes referidas,
por considerar que estas vulneraron sus derechos fundamentales a la vida y a la
vivienda digna, en razón a los retrasos que se han presentado en la
construcción del proyecto de vivienda al cual aplicaron el subsidio otorgado
por Fonvivienda. La solicitud de amparo está sustentada en los siguientes:
1.1.
HECHOS
1.1.1. Las señoras Graciela del Carmen Salcedo López
(T-3.872.851) y Balvina Rico Salcedo (T-3.881.621), actuando en nombre propio y
en representación de sus hijos menores de 18 años, interpusieron acción de
tutela en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo
Nacional de Vivienda -Fonvivienda-, la Financiera de Desarrollo Territorial -Findeter-,
la Asociación de Vivienda Popular -Asoviter- y la Caja de Compensación Familiar
de la Guajira (Comfaguajira), a quienes les atribuyen la presunta vulneración
de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la vivienda digna, a la
familia, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, a la protección
especial de la población desplazada y a los derechos de los niños.
1.1.2. Comentan las accionantes en sus respectivos escritos
de tutela, que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante
Resolución No. 940 del 22 de noviembre de 2011[1], les asignó un subsidio
familiar de vivienda urbana por un valor de $16.068.000, para ser aplicado al
proyecto de vivienda “Urbanización Luna del Río” en el municipio de Albania, departamento
de la Guajira.
1.1.3. Señalan que de acuerdo con el acto administrativo, el
subsidio puede ser usado únicamente para acceder a la solución de vivienda
ofertada en el proyecto “Urbanización Luna del Río”, teniendo en cuenta que fue
para el cual se inscribieron en los procesos efectuados previamente[2];
en tal sentido, cuentan que se estableció un plazo de seis meses para la
implementación del proyecto, contados a partir del primer día del mes siguiente
a la fecha de publicación de la resolución en el Diario Oficial.
1.1.4. Arguyen que con un subsidio de $16.000.000 no se
puede conseguir una vivienda sin ningún tipo de gravamen. Además, indican que
se dirigieron a la Caja de Compensación Familiar de la Guajira para averiguar
el estado del proyecto, donde, según cuentan, les informaron que la
construcción excedería el plazo de seis meses inicialmente previsto.
1.1.5. En el mismo sentido, sostienen que el proyecto
“Urbanización Luna del Rio” “no cuenta con las garantías mínimas, debido a
que se describe un lote diferente al que corresponde al descrito en la
escritura pública No 235 de 2009 (sic), la cual se refiere a un lote de
20 has, cuya medida se encuentra en los documentos aportados, así, mismo (sic)
el estudio del suelo se ha realizado sobre un predio ubicado entre las
calles 8 y 8B y las carreras 21 y 22ª en el casco Urbano del municipio de
Albania-La Guajira, en el cual esta nomenclatura no existe (…)”. Aunado a
esto, afirman que el 23 de marzo de 2012, Findeter manifestó que aún no se
había elegido a la persona jurídica encargada de implementar dicho proyecto.
1.1.6. Para los accionantes, lo anterior demuestra la
improvisación de las entidades demandadas y la falta de respeto con la
población desplazada, pues son constantes los problemas de coordinación,
insuficiente apropiación de recursos, obstáculos administrativos y
procedimientos innecesarios, lo cual ha agravado su condición de
vulnerabilidad.
1.1.7. Conforme a lo anterior, solicitan al juez de tutela
que, de acuerdo con las obligaciones de cada entidad demandada, se ordene: (i)
el reconocimiento pleno y efectivo de los derechos fundamentales invocados, (ii)
la actualización del valor asignado a los subsidios de vivienda, para que
exista la posibilidad de adquirir una vivienda nueva, (iii) otorgarles
un albergue temporal mientras subsista su estado de vulnerabilidad, y (iv)
la indemnización de los daños causados.
1.2.   PRUEBAS DOCUMENTALES
Obran en cada uno de
los expedientes las siguientes pruebas documentales:
1.2.1. Copia de los documentos de identificación de cada una
de las accionantes y de sus respectivos hijos menores de dieciocho años.
1.2.2. Copia del certificado de elegibilidad No.
POD-2012-0005, expedido por Findeter el 20 de enero de 2012.
1.2.3. Copia del certificado expedido por la
Administración Pública Cooperativa de Albania-Triple A el 2 de diciembre de
2011, en donde señala que la red matriz del sistema de acueducto y
alcantarillado del Albania se encuentra disponible para ser interconectada con
las redes del proyecto de vivienda “Luna del Río”.
1.2.4. Copia del certificado expedido por la
Corporación Autónoma de la Guajira -Corpoguajira- el 22 de diciembre de 2011,
donde señala que el predio La Unión, donde se va a desarrollar el proyecto de
vivienda “Luna del Río”, cuenta con el permiso para el plan de aprovechamiento
forestal.
1.2.5. Copia del certificado expedido por el Jefe de
Desarrollo Urbano municipal de Albania el 21 de diciembre de 2011, donde manifiesta
que “el predio ubicado entre calles 1 y 5 y cras 7 y 16, identificado con
cedula catastral No. 00000200060008000 en zona urbana del municipio de Albania
–la Guajira, es apto para urbanizar por tanto la servidumbre que presenta el
lote por parte de Ecopetrol, Centragas y Gases de la Guajira S.A. E.S.P., no
afecta en ningún aspecto el proyecto ya que este es un inmueble de 20 HAS y la
proyección de la urbanización cumple con todos los requerimientos para su
ejecución, de acuerdo a lo establecido en la Resolución 0895 de 2011 artículo
12 numeral 2 literal b”.
1.2.6. Copia de la Resolución No. 455 del 25 de noviembre de
2011, expedida por la Secretaría de Planeación Municipal de Albania y “POR
EL CUAL SE CONCEDE UNA LICENCIA URBANÍSTICA CLASE CONSTRUCCIÓN EN PREDIO
URBANO”, en concreto, para el proyecto de vivienda de interés social
denominado “Luna del Río”.
1.3.   ACTUACIONES
PROCESALES
1.3.1. Aclaración previa
Las acciones de tutela de la referencia fueron
presentadas por separado, sin embargo, la Sala observa que se trata del mismo
escrito y, además, las entidades demandadas son las mismas. Igualmente, fueron
conocidas por el mismo juez en primera y segunda instancia, quienes profirieron
fallos similares cuyas diferencias versan en la forma y no en el fondo. Por
esta razón, en adelante la Sala se referirá a los expedientes acumulados como
si fueran uno solo, salvo en las decisiones judiciales, donde discriminará en
qué fecha fueron proferidas cada una de ellas.
1.3.2. Contestación de la
demanda
Inicialmente, las acciones de tutela fueron conocidas
en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior de Riohacha, quien
profirió sentencia favorable a las accionantes el 3 de agosto de 2012. Una vez
concedido el recurso de alzada, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia
advirtió su falta de competencia porque uno de los demandados era el Fondo de
Nacional de Vivienda, por tanto, al ser esta una entidad del sector
descentralizado por servicios, la competencia en primera instancia radica en el
juez con categoría de circuito. En razón a ello, decretó la nulidad de todo lo
actuado a partir del auto que avocó conocimiento de las acciones de tutela, sin
perjuicio de la validez de las pruebas incorporadas.
Como consecuencia de lo anterior, sometidas nuevamente
a reparto las solicitudes de amparo, su conocimiento correspondió en primera
instancia al Juez 1º Promiscuo del Circuito de Maicao (Guajira), autoridad
judicial que admitió las demandas y corrió traslado a las entidades accionadas,
las cuales respondieron de la siguiente forma:
1.3.1. Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-.
El Fondo Nacional de Vivienda
-Fonvivienda- manifestó su oposición a la prosperidad de las acciones de tutela
por considerar que no ha violado derecho fundamental alguno de las accionantes.
En tal sentido, adujo que, dentro del ámbito de sus competencias, ha venido realizando
todas las actuaciones necesarias para garantizar el beneficio habitacional de
los hogares en situación de desplazamiento.
Frente a las accionantes, indicó que
ellas son beneficiarias de un subsidio de vivienda por el valor de $16.068.000
conforme con la Resolución No. 940 del 22 de noviembre de 2011, y que solo
puede ser aplicado a la urbanización “Luna del Río” en el municipio de Albania,
Guajira, teniendo en cuenta que fue a este proyecto habitacional al que se
postularon y en vista de las condiciones establecidas en la Resolución No. 22
de 2012, artículos 7 y 8. Además, informó que el subsidio tiene una vigencia de
seis meses y está vigente hasta el 1º de octubre de 2012.
1.3.2. Caja de Compensación Familiar de la Guajira -Comfaguajira-
La Caja de Compensación de la Guajira -Comfaguajira-
adujo que en razón al contrato de gestión contraído con Fonvivienda, sus
obligaciones son netamente operativas. Así, aclaró que la entidad encargada de
validar la información, rechazar, calificar, asignar y pagar las solicitudes
para subsidio de vivienda con recursos del presupuesto nacional es Fonvivienda.
Por esta razón, sostuvo que en ningún momento ha vulnerado los derechos
fundamentales de los accionantes.
1.3.3. Alcaldía Municipal de
Albania
La Alcaldía Municipal de Albania solicitó declarar
improcedentes las acciones de tutela. Al respecto, indicó que para la ejecución
pronta del proyecto “Luna del Río”, el certificado de elegibilidad No.
POD-2012-0005 fue expedido por FINDETER el 20 de enero de 2012 y sólo se
notificó hasta el 17 de julio ese año, fecha a partir de la cual se cuenta con
un plazo de diez días para impugnarlo, recurso que el municipio tiene intención
de ejercer “en razón a que se han encontrado múltiples inconsistencias e
irregularidades en la expedición de actos internos emanados de la alcaldía
durante la pasada administración y en actuaciones adelantadas por ASOVITER y
por FINDETER que han venido a afectar la continuación del proyecto”.
Sobre las inconsistencias, indicó que las dimensiones
del lote señaladas en el proyecto no son las reales y que el mismo está “montado”
sobre unas medidas que no existen de acuerdo a la escritura del predio. Por lo
anterior, aduce que estas situaciones “no pueden dar lugar a que el
municipio sea el único que responda y en un tiempo tan estrecho como es un mes
para que continúe los trámites administrativos que siguen para el desembolso de
los recursos y constitución de la fiducia por cuanto deberán primero surtirse
los trámites administrativos relacionados con las OBJECIONES que estamos
próximos a presentar ante FINDETER contra la certificación de elegibilidad
expedida”.
1.3.4. Financiera de Desarrollo Territorial -Findeter-
La Financiera de Desarrollo Territorial –Findeter-
manifestó no ser la entidad encargada de resolver la petición de los
accionantes por la supuesta violación de sus derechos fundamentales.
Señaló que expidió el certificado de elegibilidad No.
POD-2012-0005 d
el 20 de enero de 2012, cuyas características son las
siguientes:
“-
Nombre del Proyecto: Urbanización Luna del Río
-
Municipio: Albania – Guajira
-
Tipo: VIP
-
Modelo: A
-
No. Soluciones de vivienda: 384
-
Área construida por modelo: 40.8 m2
-
Valor soluciones de vivienda:
$8.265.081.017
-
Valor por solución de vivienda:
$21.523.648
-
Radicado en la Regional Caribe
(Barranquilla) bajo el código: F44-0000052.
-
Evaluador: Liliana Patricia
Gómez
-
Licencia de urbanismo y/o
construcción vigente hasta: 25 de noviembre de 2013
-
Disponibilidad inmediata e
incondicional de servicios públicos, acueducto, alcantarillado y energía de
conformidad con las certificaciones expedidas por las correspondientes empresas
de los servicios públicos”.
Aclaró que emitió dicho certificado con base en la
documentación aportada por el municipio de Albania, quien es el oferente del
proyecto denominado urbanización “Luna del Río”, de acuerdo al convenio
asociativo entre este y la Asociación de Vivienda Popular La Terminal
-ASOVITER-.
En este orden de ideas, citó las normas que establecen
sus funciones y concluyó que dentro de sus competencias no está la asignación
de subsidios de vivienda, pagos de arrendamiento de vivienda, ni facultades
relacionadas con la adopción de medidas encaminadas a reubicar temporal o
definitivamente a las familias desplazadas. Asimismo, precisó que a Findeter le
corresponde actuar como evaluadora de los proyectos de vivienda, los cuales
deben someterse a un proceso para obtener la elegibilidad y calificación, para
que luego los hogares beneficiados con el subsidio de vivienda apliquen al
proyecto previamente declarado elegible por esa entidad.
1.3.5. Asociación de Vivienda
Popular La Terminal -ASOVITER-
La Asociación de Vivienda Popular La Terminal
-ASOVITER- respondió frente a cada uno de los hechos de la tutela en la
siguiente forma:
1.3.5.1. Respecto a la
nomenclatura: Manifestó que una vez realizó la visita al predio,
encontró que la nomenclatura otorgada no coincidía y, por tanto, que debía
rediseñarse el proyecto. En razón a ello, solicitó a FINDETER la rectificación
y ratificación de la nomenclatura del proyecto en cada documento donde aparecía
el error, puesto que es una cuestión formal y no sustancial.
1.3.5.2. Respecto al estudio de
suelos: Indicó que este también fue objeto de correcciones, “en
cuanto a que inicialmente la administración nos habían asignado esta
nomenclatura, pero una vez visitado el terreno, se despejaron las dudas
respecto a ello, la funcionaria de findeter fue atendida por el secretario de
infraestructura del municipio, en donde se determinaron estos correctivos”.
1.3.5.3. Respecto a la
servidumbre: Señaló que todos los planos fueron puestos a consideración
de la Alcaldía de Albania para su respectiva valoración y aprobación, pues es
dicha administración la que tiene plenamente identificados los sectores por
donde pasan tales servidumbres. Al respecto, anotó que la Alcaldía municipal de
Albania certificó que la servidumbre no afecta el proyecto.
En otros apartes de su informe, se refirió a la elegibilidad
del proyecto, el banco de proyectos del municipio, reiterando hechos descritos
por las otras entidades demandadas.
Además, frente a la existencia de recursos, señaló que
el subsidio otorgado a las familias que aplicaron al proyecto “no se ha
solicitado ni tramitado ante ninguna entidad dicho cobro, por lo menos por
parte de Asoviter, estos recursos no han podido avanzar por que el
procedimiento a seguir es de tener una póliza de cumplimiento y un encargo
fiduciario ambos aperturados por el municipio, porque solo hasta el 28 de junio
de 2012 no enteramos que teníamos elegibilidad”.
Finalmente, en cuanto a la situación y estado del
proyecto, indicó que “Para la tranquilidad de estas familias el atraso en el
proyecto ha sido por no haber tenido a la mano una elegibilidad que Findeter
nunca notifico (sic)”, por lo que solicita que esa entidad señale si
el certificado expedido es válido o no, teniendo en cuenta las objeciones que
el municipio pudo presentar. Por ello, indicó que si hay elegibilidad “se procede
a la expedición de una póliza y apertura de encargo fiduciario por parte del
municipio, y solicitud de desembolso de los subsidios, y si no hay elegibilidad
de acuerdo a la resolución 022 de 2012 (…) las familias pueden aplicar a
cualquier lugar de Colombia, no solo zona Urbana sino rural, y no pasar por más
contratiempos por parte de entidades que no buscan una solución a este tema”.
1.3.6. Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas
La Unidad Administrativa Especial de Atención y
Reparación Integral de Víctimas, luego de reseñar la situación actual de
cada uno de los accionantes de acuerdo con la información que reposa en su base
de datos, solicitó declarar improcedente la acción de tutela respecto de esa
unidad por falta de legitimación por pasiva, ya que no tiene el manejo
operativo, institucional o fiscal para establecer el acceso y goce del derecho
a la vivienda materializable a través del subsidio.
Frente a la señora Graciela del Carmen Zambrano y su
núcleo familiar, señaló que se encuentra incluida en el Registro Único de
Víctimas desde el día 9 de julio de 2010 y que se le han efectuado dos pagos
correspondientes a la ayuda humanitaria, uno en enero de 2011 y el otro en
febrero de 2012.
Respecto de la señora Balvina Rico Salcedo, informó
que ella y su núcleo familiar se encuentran incluidos en el Registro Único de
Víctimas, y se le realizó un pago correspondiente a la ayuda humanitaria de
emergencia en el mes de enero de 2010.
2. DECISIONES JUDICIALES
2.1.   SENTENCIA DE PRIMERA
INSTANCIA – JUZGADO 1º  PROMISUCO DE MAICAO
En sentencias proferidas el 23 de agosto
de 2012 (caso de la señora Graciela del Carmen Zambrano) y el 23 de octubre del
mismo año (en el caso de la señora Balvina Rico Salcedo), el Juzgado 1º
Promiscuo de Maicao concedió el amparo a los derechos fundamentales de las
accionantes.
Para fundamentar su decisión, el despacho
hizo algunas consideraciones generales sobre la acción de tutela, luego realizó
un recuento normativo y jurisprudencial acerca del derecho fundamental a la
vivienda digna, destacando principalmente su alcance y contenido.
En el caso concreto, tras tomar en cuenta
los elementos probatorios obrantes en el expediente, el juez coincidió con la
apreciación de Fonvivienda en el sentido de que es el oferente a quien le
corresponde ejecutar el proyecto dado que el mismo es viable y se encuentra
vigente según la certificación emitida por Findeter.
Bajo este argumento, el despacho señaló
que la falta de gestión realizada por parte del ente territorial constituyó una
limitación a la materialización del subsidio reconocido a las accionantes. En
consecuencia, ordenó a la Alcaldía Municipal de Albania que, en un término
inferior a 30 días, iniciara las acciones pertinentes ante las entidades
correspondientes, con el fin de que se lograra la construcción del proyecto de
vivienda. Respecto de las demás entidades accionadas no se pronunció. Sin
embargo, requirió a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de
Víctimas para que, en un término máximo de siete días,  evaluara la situación
actual de las accionantes y sus núcleos familiares para que, a partir de ello,
determinara la viabilidad de otorgarles un albergue. A esto agregó que de
llegarse a verificar que persistían las condiciones de insatisfacción
habitacional, se les debía entregara una solución de vivienda mientras la
situación era superada.
2.2.   IMPUGNACIÓN
La Alcaldía Municipal de Albania impugnó la decisión
por considerar equivocada la apreciación del juzgado, puesto que en tutelas
similares a esta, la decisión ha ido encaminada ordenar a Fonvivienda emitir
una resolución donde se amplíe la prórroga en el plazo para hacer efectivo el
subsidio de vivienda.
Igualmente, señaló que “sería una irresponsabilidad
por parte del ente territorial iniciar la construcción de un proyecto de
vivienda sobre un terreno por el cual pasa el ducto de gas, que ocupa una
servidumbre cerca del 30% del área disponible y que adicionalmente tendrían que
considerar la posibilidad de tráfico encima del gasoducto, no se debe
considerar que se ponga en riesgo la vida, la tranquilidad y la primacía del
estado social de derecho de las personas beneficiadas en dicho proyecto”.
Finalmente, resaltó que en las actuales condiciones en
que se encuentra el proyecto “Luna del Río”, no es posible que en 30 días se
pueda continuar con trámite alguno para la construcción del mencionado
proyecto.
2.3    SEGUNDA INSTANCIA – SALA
CIVIL, FAMILIA, LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE RIOHACHA
En fallos proferidos el 24 de enero de 2013 y el 28 de
febrero del mismo año, la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior de
Riohacha decidió confirmar la protección otorgada por el a quo, pero
modificándola en tanto adicionó algunas órdenes dirigidas a Fonvivienda.
En sus consideraciones, el Tribunal compartió lo
decidido por el a quo. En tal sentido, determinó que al ser el ente
territorial el oferente, es quien debe propiciar la ejecución del proyecto,
pero ello no ha sido posible por “confrontaciones e inconsistencias entre
Administración Municipal (sic) y Asociación de Vivienda Popular La
Terminal – Asoviter”, situaciones que truncaron la iniciación del proyecto
afectando gravemente el derecho fundamental de las accionantes a una vivienda
digna, “en tratándose de una persona de especial protección constitucional
por encontrarse en situación de indefensión o debilidad manifiesta, quien no
tiene por qué asumir el descuido o la falta de comunicación y coordinación del
ente territorial en la ejecución del proyecto”.
De otro lado, ante el vencimiento del plazo concedido
para la aplicación del subsidio de vivienda, la Sala consideró que debía
concederse una prórroga del término establecido en el parágrafo 2 del artículo
51 del Decreto 2190 de 2009, para de este forma salvaguardar la expectativa
legítima de las accionantes y garantizar el goce efectivo del subsidio. Esto,
porque el término otorgado inicialmente se agotó “por causas no imputables a
la demandante y demás beneficiarios, sino a las entidades que concurren para la
viabilidad y ejecución del proyecto, quienes invirtieron el orden reglado de
realización de los trámites consagrados en el Decreto 2190 de 2009 y las demás
normas concordantes (…), tornándose en un imposible jurídico y físico la
adquisición de una vivienda en seis (6) meses, en tratándose de un proyecto de
ni siquiera estaba autorizado para ese momento y que por ende aún no debía ser
iniciada sus ejecución material”.
Hechas estas precisiones, el Tribunal tomó la
siguiente decisión:
“ORDENAR a la Alcaldía Municipal de
Albania (La Guajira), en cabeza de
su Alcaldesa –o de quien la llegare a remplazar en cualquier causa o evento-
que, en el improrrogable término de un mes, contado desde la notificación de la
presente acción de tutela, realice todas las gestiones y procedimientos que
sean requeridos para constituir la póliza de garantía y el encargo fiduciario
previstos en el artículo 13 de la Resolución 1024 de 2011, emanada del entonces
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy, Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio. Y dentro del mismo plazo, deberá realizar las
restantes gestiones y actos señalados por la normatividad, si todavía no los ha
realizado, en orden a que se pueda iniciar la pronta y plena ejecución del
proyecto de vivienda ‘Urbanización Luna del Río’.
ORDENAR al Fondo Nacional de
Vivienda,  FONVIVIENDA que en el término de 48 horas hábiles subsiguientes a la
notificación de esta sentencia, profiera los actos administrativos necesarios
para habilitar el término de vigencia del subsidio de vivienda otorgado
a la señora Balvina Rico Salcedo [y
también a Graciela del Carmen Zambrano] y su núcleo familiar, hasta tanto
sea posible materializar el desembolso de los recursos en el término señalado
por mandato legal
ORDENAR a la Asociación de Vivienda
Popular La Terminal -Asoviter-, que en el improrrogable término de un (1) mes,
contado desde la notificación de la presente sentencia que, realice el
cronograma de actividades para la ejecución de la obra, según exige el artículo
13 de la Resolución 022 de dieciocho (18) de enero recién pasado, documento
necesario para el encargo fiduciario, además de coordinar con la Alcaldía
Municipal de Albania las gestiones necesarias en aras de cumplir con la
contratación del encargo fiduciario en el tiempo aquí previsto”.
2.4.   PRUEBAS
DECRETADAS POR LA SALA DE REVISIÓN
Mediante auto calendado el 2 de agosto de 2013, el
Magistrado sustanciador ordenó a cada una de las entidades accionadas que
informaran a esta Corporación qué gestiones habían realizado para cumplir lo
ordenado por la Sala Civil, Laboral, Familia del Tribunal Superior de Riohacha
en la sentencia del 24 de enero de 2013 y el 28 de febrero atrás anotadas.
Al respecto, únicamente se allegó la siguiente
comunicación:
2.4.1.
Fonvivienda
Mediante escrito allegado a esta Corporación el 21 de
agosto de 2013, dicha entidad informó que:
“(…) el Oferente del proyecto mencionado,
presentó ante FONVIVIENDA renuncia voluntaria a los cupos promoción de oferta y
demanda, la cual fue autorizada mediante Resolución No. 0822 del 30 de octubre
de 2012 ‘Por la cual se autoriza la renuncia a cupos de asignación de
recursos destinados a financiar las actividades de promoción de oferta y
demanda determinados a los planes de adquisición y construcción de vivienda de
interés social prioritario ‘El Cisne’, ‘Urbanización Luna del Río’, ‘Ciudadela
San Antonio Etapa 2’ y ‘Paz y Progreso’’.
En la Resolución mencionada se dispuso autorizar la
renuncia a la totalidad de los cupos del plan de vivienda Urbanización Luna del
Río en el Municipio de Albania, en el cual aparecían inscritos los hogares de
las accionantes, y adicionalmente se señaló que los hogares inscritos en
este plan de vivienda, podrán aplicar el subsidio asignado en las modalidades
de adquisición de vivienda nueva o usada y construcción en sitio propio, en
cualquier parte del país, en zona urbana o rural.
En razón de lo anterior, esos hogares podrán
aplicar el subsidio familiar de vivienda asignado en el municipio que desee
antes de la fecha de vencimiento que se encuentra prevista para el 16 de
septiembre de 2013”. (Subrayado y negrillas propias).
3.  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
3.1    COMPETENCIA
Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en
desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°
de la Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en
el proceso de esta referencia.
3.2.   PROBLEMA JURÍDICO
Las accionantes manifiestan ser
beneficiarias de un subsidio de vivienda otorgado por FONVIVIENDA, luego de que
participaran en las  convocatorias hechas por esta entidad dirigidas a fomentar
la adquisición de vivienda por parte de la población desplazada.
El subsidio, cuya vigencia es de seis
meses, debe ser aplicado al respectivo proyecto de vivienda para el cual se
hayan postulado los beneficiarios. En este caso, las accionantes se postularon a
un proyecto de urbanización llamado “Luna del Río”, ubicado en el municipio de
Albania, Guajira. Debido a dificultades administrativas de otro tipo, las
cuales tienen que ver con la expedición tardía del certificado de elegibilidad
e irregularidades en el terreno donde se pretenden construir las viviendas, se
ha venido presentando un retraso en la construcción del proyecto. Para las
tutelantes,  esto ha afectado considerablemente su derecho a la vida y a la
vivienda digna, por lo cual solicitaron su protección por parte del juez
constitucional.
Así las cosas, la Sala deberá entrar a determinar si
las entidades demandadas han vulnerado los derechos fundamentales invocados por
las accionantes debido a los atrasos en el inicio de la construcción del
proyecto de vivienda al cual aplicaron el subsidio de vivienda familiar que les
fue otorgado.
Para resolver este problema, la Sala primero
abordará la jurisprudencia relativa al derecho a la vivienda digna,
particularmente cuando se trata de personas desplazadas, y sobre el especial
trato que merecen por ser sujetos de especial protección constitucional. Como segundo
aspecto, describirá la normativa sobre políticas de vivienda para dicho grupo
poblacional. En una tercera etapa del análisis, se referirá a la
regulación del proceso de adjudicación de los subsidios dentro del programa de
vivienda que lleva a cabo Fonvivienda. Por último, resolverá los casos
concretos.
3.3.   EL DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA.
3.3.1. Naturaleza Jurídica
De conformidad con el Estado Social de Derecho como
modelo adoptado por la Constitución de 1991, su parte dogmática establece una
carta de derechos que el Estado debe garantizar. Entre ellos se encuentran los
derechos económicos, sociales y culturales, los cuales abarcan prerrogativas
que progresivamente deben tener la oportunidad de gozar y ejercer todos los
ciudadanos colombianos. En efecto, la garantía de estos derechos está en cabeza
del Estado, pero dado su carácter principalmente prestacional, en principio no
pueden ser garantizados de forma inmediata, sino que requieren de un desarrollo
progresivo.
2.3.1.1. Por estas razones, el derecho a una vivienda digna
consagrado en el artículo 51 de la Constitución no fue inicialmente tratado por
la jurisprudencia como un derecho fundamental que pudiera ser exigido a través
de la acción de tutela, por encontrarse dentro de los denominados derechos de
segunda generación –económicos, sociales y culturales- que se caracterizan
principalmente por su contenido prestacional. Además, se señalaba que dicho
derecho requiere de un desarrollo legal previo que garantice su eficacia. Esta
postura fue adoptada en algunos de los primeros pronunciamientos de la Corte
Constitucional, como en la sentencia T-495 de 1995[3],
en la cual manifestó lo siguiente:
“El derecho a la vivienda
digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal
previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las
entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su
aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que
pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben
facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores
y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para
tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por
la ley.”[4]
En igual sentido, la
sentencia T-258 de 1997[5] reafirmó el carácter
asistencial que la jurisprudencia le venía otorgando al derecho a la vivienda
digna:
“La Constitución señaló el derecho que
tienen toda persona para acceder a la vivienda en condiciones dignas. Dicho
derecho, que se cataloga como de segunda generación y que se sitúa junto con
otros derechos de carácter económico, no tiene la protección inmediata que le
puede brindar la acción de tutela, pues en su condición de derecho asistencial,
le corresponde al Estado la obligación de desarrollar planes de vivienda, ya
sea directamente o por medio de contratos con particulares, todo de acuerdo con
la ley. Por tal motivo, las condiciones jurídicas, económicas y materiales son
las que determinarán la efectiva materialización de tal derecho”.
2.3.1.2. Sin embargo, la posición de la Corte no ha sido unívoca
en torno al tema de la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna y ha
ido cambiando con el paso del tiempo. De este modo, la jurisprudencia ha
distinguido algunas situaciones bajo las cuales existe un derecho subjetivo
fundamental, sea por transmutación, por su conexidad con un derecho respecto
del cual no existe discusión sobre su naturaleza fundamental[6]
o por la afectación del mínimo vital[7], casos en los cuales es
posible que se brinde la protección a través de la acción de tutela.
En el caso de la transmutación, la Corte Constitucional en la Sentencia
T-304 de 1998[8] explicó que
dado el carácter programático de los derechos económicos, sociales y
culturales, éstos “tienden a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la
medida en que se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del
Estado la obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose,
entonces, lo asistencial en una realidad concreta en favor de un sujeto
específico”. Así, según esta tesis, el derecho a la vivienda digna se
convierte en fundamental cuando es dotado de contenido mediante la
implementación de medidas legislativas y administrativas dirigidas a hacerlo
efectivo.
Respecto de la exigibilidad de esta clase de derechos prestacionales a
través del criterio de conexidad, ésta Corporación ha indicado en el caso del
derecho a la vivienda digna que “en abstracto no haría
parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si
está en conexidad con otros derechos fundamentales. La efectividad de la tutela
respecto a la petición de una persona para que su vivienda sea digna dependerá
de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto.”[9]
En cuanto a la protección fundada en la hipótesis de la vulneración del
mínimo vital del accionante, ésta va dirigida a que el juez de tutela pueda
proteger el derecho a la vivienda digna, “cuando dadas las circunstancias
particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o
puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o
el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de
conexidad con otro derecho fundamental”[10]
2.3.1.3. Ahora bien, más recientemente dentro de la amplia jurisprudencia
constitucional se puede encontrar un criterio más por el cual la protección de
los derechos económicos, sociales y culturales resulta exigible a través de un
mecanismo como la acción de tutela. Se trata de su concepción como derechos
fundamentales de forma autónoma. En este sentido, la Corte ha afirmado que el
carácter programático de dichos derechos y su necesaria dependencia de una
erogación presupuestaria no es suficiente para sustraerles  su carácter
fundamental:
“Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales
– con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales,
culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo que, si se
adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la
vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos
fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las
exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos
mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que
hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica”.[11]
En este orden de ideas, no puede asumirse que por el hecho de estar
frente a la exigencia de un derecho económico, social o cultural, la tutela no
sea procedente.  Así por ejemplo, en el caso paradigmático del derecho a
la salud[12], a pesar
de que en un comienzo la jurisprudencia no fue unánime respecto a
su naturaleza, razón por la cual se valió
de caminos argumentativos como el de la conexidad y el de la transmutación en derecho fundamental en los casos de
sujetos de especial protección
constitucional, hoy la Corte acepta la naturaleza fundamental autónoma de tal derecho, atendiendo, entre
otros factores, a que por vía normativa y
jurisprudencial se han ido definiendo sus
contenidos, lo que ha permitido que se torne en una garantía subjetiva reclamable ante las instancias
judiciales.
2.3.1.4. En el desarrollo jurisprudencial de la
tesis del carácter fundamental
autónomo del derecho a la vivienda digna, la Corte
ha descartado el argumento de que su
contenido principalmente prestacional y de desarrollo progresivo impide su reconocimiento como fundamental.
Como bien lo ha precisado esta Corporación en numerosos fallos, todos los
derechos fundamentales tienen una faceta
prestacional y progresiva –incluso los tradicionales
derechos civiles y políticos- sin que ello tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional[13]. Lo determinante es su relación directa con el
principio de dignidad humana.
Así pues, la
Corte ha reconocido entonces que le vivienda digna es un derecho fundamental
autónomo, dada su relación intrínseca con la dignidad humana. Al respecto, la
sentencia T-986A de 2012[14] definió
claramente las razones principales de esta afirmación:
“En primer lugar, la Corte ha reconocido
que, a la luz de las normas internacionales que consagran las obligaciones del
Estado colombiano en relación con la protección de los Derechos Humanos, todas
las prerrogativas agrupadas bajo esta categoría deben ser garantizadas, sin que
sea posible distinguir entre los denominados derechos civiles, políticos,
económicos, sociales o culturales. La Corte ha dejado claro que la distinción
entre derechos civiles y políticos, de un lado, y DESC, de otro, solamente
responde a razones históricas y metodológicas, y no a una diferencia de
importancia de los derechos
En segundo lugar, la adopción del modelo
de Estado Social de Derecho, su nueva concepción del individuo y su
preocupación por la desigualdad material, conlleva el reconocimiento de los
DESC como derechos fundamentales. En este orden de ideas, [l]a
consagración a nivel constitucional de estos derechos ha estado además
acompañada con la creación de mecanismos para su justiciabilidad, bajo la
premisa de que la realización efectiva de los derechos –no solamente su
reconocimiento legal- es un fin primordial del Estado Social de Derecho.[15]
Por ejemplo, bajo esa nueva concepción, la
Constitución impone un mandato al legislador de desarrollar este tipo de
derechos sujetándose (i) al contenido que de estos ha fijado la Constitución,
el bloque de constitucionalidad y el juez constitucional y, (ii) a los
principios de no discriminación y, progresividad y no regresividad.
En tercer lugar, todos los derechos, sin
importar la generación a la cual se adscriba su reconocimiento, comprenden
tanto mandatos de abstención, como de prestación, y ello no es óbice para negar
su naturaleza fundamental[16].
En cuarto lugar, si bien es cierto que el
derecho a la vivienda digna (…) se caracteriza por cierto grado de
indeterminación en relación con las prestaciones que su satisfacción requiere,
las cuales deben ser precisadas por las instancias del poder definidas con
fundamento en el principio democrático, tal connotación no puede
conducir a negar el carácter iusfundamental del mismo y tampoco a descartar de
plano la procedencia del amparo constitucional cuando se advierta su
vulneración.[17] (Resaltado
fuera del texto) Lo anterior por cuanto es común a todos los derechos
constitucionales cierto grado de indeterminación, propio del lenguaje con que
se redactan las cartas políticas.
3.3.2.
Alcance y contenido del derecho a la vivienda digna.
El concepto de vivienda digna implica
contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse
en unas mínimas condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida[18]. Igualmente,
el
artículo 51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna
como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de
fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción
de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a
largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas.
Conforme con lo indicado por la Observación General
No. 4 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas[19], para que una vivienda
pueda considerarse adecuada en los términos del PIDESC (Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales), es necesario lo siguiente:
“7.    En opinión del Comité, el
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho
de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como
una comodidad.  Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte.  Y así debe ser por lo menos
por dos razones.  En primer lugar, el derecho a la vivienda está
vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales
que sirven de premisas al Pacto.  Así pues, "la dignidad
inherente a la persona humana", de la que se dice que se derivan los
derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se interprete en
un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente
que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus
ingresos o su acceso a recursos económicos.  En segundo lugar, la
referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe
entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada.  Como
han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de
Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5:  "el
concepto de "vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar
donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada
y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos,
todo ello a un costo razonable.”
Igualmente, esta Corporación, con fundamento en la
Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, fijó los requisitos para que una vivienda digna sea considerada
como tal. Al respecto, la Sentencia T-585 de 27 de julio de 2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra, expresó que:
“En primer lugar, debe presentar condiciones
adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores,
entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los
requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una
persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su
salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la
salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii)
Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y
educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. En
segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia,
condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste
en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de
acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia,
entre otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de
tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan
la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna
de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado
debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de
la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la
vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los
inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y
facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en
la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas
jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o
cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal”. (Negrilla
y subrayado fuera del texto).
En el mismo sentido, en Sentencia C-444 de 8 de julio
de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se destacaron
como importantes los siguientes conceptos sobre el derecho a la vivienda digna,
contenidos en la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas:
“a) El
contenido del derecho a la vivienda digna abarca las condiciones de
habitabilidad de la vivienda, que consisten en que ella pueda “ofrecer espacio
adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de
riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.  Debe garantizar
también la seguridad física de los ocupantes.[20] (Negrillas
fuera del texto original)
b) En relación con la habitabilidad de la vivienda
digna, los Estados miembros del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales) tienen la obligación de adoptar “medidas
apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho”, de conformidad con lo
que al respecto indica el artículo 11 de dicho Pacto.”
Del contenido de las referidas sentencias se desprende
que el derecho a la vivienda digna está íntimamente relacionado con el derecho
a la vida en condiciones dignas y que de conformidad con la Observación General
No 4 antes citada, debe procurarse que la materialización del derecho no
adolezca de a) la seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de
servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d)
habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g) adecuación cultural.
3.3.3.
El derecho fundamental a la
vivienda digna de la población desplazada por la violencia y su protección a
través de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.
La jurisprudencia de esta Corporación ha perfilado una
consolidada línea frente a la garantía de los derechos fundamentales en cabeza
de quienes, por sus características particulares, son considerados sujetos de
especial protección constitucional. Es por ello que en reiterados fallos, a
través del mecanismo constitucional de la tutela, las personas en situación de
desplazamiento han sido objeto de especial protección debido a las condiciones
de vulnerabilidad que padecen y por ser sujetos pasivos de la masiva
vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales.
Fue precisamente por esta
constante y masiva vulneración de derechos fundamentales que la Corte
Constitucional, en sentencia T-025 de 2004[21], declaró el estado de
cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado interno, fallo en
el que igualmente explicó las razones por las cuales éste fenómeno social debía
ser tratado como un problema estructural por parte de las autoridades
encargadas de brindar la asistencia necesaria a esta parte de la población:
“(…) por las circunstancias
que rodean el desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres
cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad ‑ que se ven
obligadas “a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus
actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las
fronteras del territorio nacional”[22]
para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el
desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional
humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de
vulnerabilidad[23],
que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos
fundamentales[24] y,
por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las
autoridades: “Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en
un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por
parte del Estado”[25].
En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte “la necesidad de
inclinar la agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno
y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública”[26], dada la incidencia
determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas,
políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional.”
Como se indicó, la caracterización de las personas en
situación de desplazamiento como sujetos de especial protección constitucional
abarca igualmente la obligación de que a través de mecanismos de protección
constitucional como la acción de tutela, se garantice el goce efectivo de sus
derechos fundamentales. Así, es con base en dicho criterio que el juez de
tutela debe observar los casos en que se perciba y constate la amenaza sobre
algún derecho radicado en cabeza de ellos.
De lo expuesto, es claro que la acción de tutela es
procedente como mecanismo constitucional de protección de los derechos
fundamentales de la población desplazada, lo cual, a su vez, visto desde el
punto de vista de la naturaleza y alcance de los derechos económicos, sociales
y culturales, en especial, la vivienda digna, contiene un matiz particular, en
tanto la población desplazada ha sufrido un evidente desarraigo. Por lo tanto,
es válido concluir que el amparo resulta necesario cuando se ejerce con el
objetivo de proteger el derecho a una vivienda digna de dicha población.
Al respecto, en la sentencia
T-177 de 2010[27], se afirmó
lo siguiente:
“En el caso de la
población desplazada el derecho a la vivienda digna goza de un estatus
especial, toda vez que la Corte ha entendido que esta se encuentra en
condiciones extremas de vulnerabilidad. En efecto, las personas en condición de
desplazamiento han tenido que abandonar sus lugares de origen de manera forzada
y, una vez en el lugar de arribo, carecen de los recursos necesarios para
acceder de forma oportuna a viviendas adecuadas. Luego, se ven enfrentados a
múltiples obstáculos económicos y sociales para acceder a una solución
habitacional que contribuya a la superación del desplazamiento. En esa medida,
la ausencia de vivienda representa para las personas en condición de
desplazamiento una amenaza seria y directa contra su vida en condiciones dignas
y por ello, merece una especial protección.”
Entonces, si bien se ha aceptado por vía
jurisprudencial la protección del derecho a la vivienda digna en forma autónoma
y directa a través de la acción de tutela, no debe olvidarse que en desarrollo
de las disposiciones constitucionales, las políticas en materia habitacional se
deben ir implementando de manera progresiva. En este sentido, al observar las
especiales condiciones de la población desplazada, en tanto se encuentran
expuestos a un mayor número de factores exógenos que incrementan su grado de
vulnerabilidad, el Gobierno Nacional ha implementado progresivamente programas
de carácter asistencial como los subsidios de vivienda de interés social,
dirigidos especialmente a la población desplazada.
Estos programas que tienen como objetivo la provisión
de vivienda en condiciones dignas a la población desplazada, son reforzados
como respuesta a las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la ya
citada sentencia T-025 de 2004, en la cual declaró el estado de cosas
inconstitucional en esta materia. Así, el Estado radicó en manos de varias
entidades el desarrollo de esta labor, como por ejemplo en FONVIVIENDA, la
cual, por medio de convocatorias abiertas dirigidas a la población desplazada,
oferta subsidios de vivienda, que mediante un proceso de selección y
depuración, son posteriormente otorgados a quienes cumplan con el lleno de los
requisitos.
En oportunidades previas, la Corte se ha pronunciado
acerca de situaciones en las cuales el derecho a la vivienda digna se ha visto
vulnerado por las entidades encargadas de implementar la política de vivienda,
más precisamente, Fonvivienda.
En la sentencia T-573 de 2010[28],
esta Corporación conoció el caso de una familia que fue beneficiada con el
subsidio de vivienda por parte de Fonvivienda, y cuya aplicación la realizó
sobre un proyecto denominado urbanización “San Antonio”. El 28 de julio de
2006, la accionante firmó el contrato con la Unión Temporal encargada de la
construcción, por lo que solicitó a Fonvivienda que desembolsara el subsidio
recibido en el encargo fiduciario, sin embargo, a pesar de ello, para el año
2008 aún no le habían hecho la entrega efectiva de la vivienda. Según la
entidad encargada de la construcción el retraso se debía a que Villavivienda,
propietaria del lote, no había hecho entrega del mismo.
En aquélla ocasión, la Corte reiteró la jurisprudencia
acerca de la procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho a la vivienda
digna, señalando que en el caso de la población desplazada, se constituía en un
derecho fundamental dada las condiciones de este grupo poblacional. Allí,
advirtió que el incumplimiento del contrato se debía a un círculo vicioso de
traslado de responsabilidades, lo que configuraba un grave quebrantamiento del
derecho a la vivienda digna de la accionante y su núcleo familiar. Para que
esto no siguiera sucediendo, ordenó a la Unión Temporal que en un plazo máximo
de 30 días, si aún no lo había hecho, entregara de manera definitiva a la
actora una casa con características superiores o iguales a las pactadas en el
contrato. De otro lado, debido a que el subsidio había perdido vigencia como
consecuencia de la dilación, ordenó a Fonvivienda que prorrogara el mismo hasta
que las entidades demandadas cumplieran la obligación de entregar la vivienda.
De otro lado, la Corte también ha resuelto situaciones
donde las inconsistencias se presentan es por inconvenientes en el desembolso
del subsidio asignado. Así pues, en la T-675 de 2011, revisó la
situación de varios accionantes que recibieron la comunicación de otorgamiento
del subsidio del 18 de septiembre de 2007 y, a partir de esa fecha, hasta los
meses de octubre y noviembre del mismo año, procedieron a firmar promesas de
compraventa. De acuerdo a ello, y al cronograma presentado por la constructora,
la escrituración y entrega de las casa no se cumplió en la fecha pactada en el
promesa. En septiembre de 2010, cuando se iba a proceder con la escrituración,
para que la caja de compensación respectiva (Comfenalco) desembolsara el resto
del dinero, esta no lo hizo alegando que la vigencia del subsidio había
vencido, a sabiendas de que las viviendas ya se hallaban construidas.
La Corte reiteró que el subsidio de vivienda es un
mecanismo para el logro progresivo de la efectividad del derecho a contar con
una vivienda digna.
Con base en esto, indicó que las cajas de compensación
cuando actúan como administradoras de recursos parafiscales, están
desarrollando una actividad administrativa dirigida a ejecutar las políticas
públicas de vivienda, por lo que, con sus actuaciones, generan una expectativa
legítima en los afiliados. Al respecto, la Corte encontró que la decisión de
Comfenalco comprometía los derechos a la vivienda digna y al mínimo vital de
los accionantes, pues confiaron en su actuar. Además, indicó que si bien la
decisión de no desembolsar el resto del dinero estuvo acorde con las normas que
reglamentan el subsidio, ello no es consecuente con al finalidad de este
mecanismo, el cual consiste en hacer efectivo el derecho a la vivienda digan
de las personas de más bajos ingresos. En consecuencia, ordenó a Comfenalco
que en el término de 48 horas realizara los trámites administrativos necesarios
para continuar con la legalización del subsidio familiar de los accionantes.
Finalmente, de manera reciente, esta misma Sala de
Revisión profirió la sentencia T-409 de 2013[29],
oportunidad en la cual resolvió los casos de varios accionantes que
consideraban vulnerado su derecho fundamental a la vivienda digna, dado que la
constructora aún no les había dado una fecha cierta de construcción y entrega
de las viviendas de interés social, a pesar de que los dineros habían sido
desembolsados desde el año 2011, y la mayoría de las viviendas del proyecto
habían sido entregadas, menos 22 que correspondían a las de los actores. Ellos
fueron beneficiados con el subsidio de vivienda en junio de 2010, el cual, fue posteriormente
consignado en agosto de 2011 en la cuenta bancaria del oferente del proyecto,
acordándose que la fecha de entrega de la vivienda, para cada uno, sería en
noviembre del mismo año, fecha en la cual debía haberse completado el pago. En
septiembre de 2011, los accionantes solicitaron al oferente informar por qué no
se había iniciado la construcción; este, a su vez, les indicó que a pesar de
que ya se había realizado el desembolso, hasta ahora se estaba realizando la
programación de las obras. El 17 de agosto presentaron la acción de tutela.
Con fundamento en las obligaciones que se tienen para
con la población desplazada en casos donde se debe garantizar el derecho a la
vivienda digna, la Corte manifestó que este derecho se encontraba vulnerado en
los casos concretos, por cuanto “(i) la constructora
recibió efectivamente el desembolso del subsidio nacional de vivienda
correspondiente al accionante; pese a lo anterior, (ii) la constructora,
si bien ha urbanizado el lote donde se construyen las viviendas de interés
social, no ha demostrado que haya llevado a cabo las adecuaciones del terreno
asignado al actor para hacerlo viable para la construcción; (iii) mucho
menos ha culminado la construcción de la vivienda, pese a que se había
comprometido a entregarla en el mes de noviembre de 2011, y (iv) no
ha fijado fecha cierta de entrega de la solución habitacional.”[30]
Igualmente, consideró más que suficiente el tiempo
transcurrido desde que se desembolsó el subsidio de vivienda (agosto de 2011)
hasta la fecha de proferido el fallo en sede de revisión (julio de 2013), para
que la constructora, en su calidad de garante de la protección del derecho a la
vivienda digna de los accionantes, hiciera efectiva la entrega. Expresó que lo
anterior, sumado a la falta de control por parte de la autoridad municipal,
generó en el accionante un detrimento socieconómico “que implica para el accionante y su familia, la
carencia de un hogar estable en condiciones dignas”[31].
En suma, protegió el derecho fundamental a la vivienda
digna de los accionantes y, en consecuencia, ordenó a la constructora que en un
término de 6 meses entregara efectiva y realmente las casas. Además, le ordenó
a pagar un subsidio de arrendamiento para garantizarles una solución temporal
de vivienda hasta que se haga la entrega definitiva de la vivienda.
De las anteriores sentencias, donde la Sala ha
expuesto la forma en que diferentes factores en el desarrollo e implementación
de la política de vivienda han afectado la garantía del derecho a la vivienda
digna de las personas en situación de desplazamiento, destaca que la acción de
tutela ha sido el mecanismo idóneo por excelencia para lograr tal fin, que no
es otro diferente a lograr la entrega material y efectiva de la vivienda.
A partir de ello, la Sala llega a otra conclusión no
menos importante: dentro de la política pública en materia de vivienda, la
garantía efectiva del derecho a la vivienda digna se logra únicamente cuando la
persona beneficiada recibe efectivamente la vivienda y pueda disfrutar de ella,
la cual, según la Observación No. 4 del Comité DESC, debe contar con a) la seguridad jurídica de la tenencia; b)
disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c)
gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g)
adecuación cultural.
3.4.   Marco legal del
derecho a la vivienda digna de la población desplazada.
3.4.1.
Obligaciones
del Estado.
Las responsabilidades de
las autoridades públicas frente a la garantía del derecho a la vivienda de la
población desplazada, adquiere una mayor dimensión dado que ellos tuvieron que
abandonar sus lugares de residencia o actividades económicas habituales para
afrontar condiciones inapropiadas de alojamiento, alimentación y estadía, lo
que hace necesaria y ostensible la protección del Estado[32].
En tal sentido, la
sentencia T-585 de 2006[33],
señaló que el contenido de este derecho está dado por las siguientes
obligaciones de las autoridades públicas en la materia:
“(i) reubicar a las personas desplazadas que,
debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de
alto riesgo; (ii) brindar a
estas personas  soluciones de vivienda de carácter temporal y,
posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha
precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si
mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal en
condiciones dignas; (iii) proporcionar
asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir
para acceder a los programas; (iv)en
el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar en consideración las
especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que
existen al interior de ésta –personas
de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas,
etc.-; y (v) eliminar las
barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de
asistencia social del Estado, entre
otras.”(Negrilla
fuera del texto original).
Ahora bien, estas
obligaciones han sido desarrolladas a nivel normativo para garantizar que la
población en situación de desplazamiento tenga derecho a la obtención de
soluciones de vivienda definitivas, por ejemplo, a través de la adjudicación de
subsidios familiares de vivienda rural o urbana.
Estos subsidios fueron
creados mediante la Ley 3ª de 1991, norma que introdujo el Sistema Nacional de
Vivienda de Interés Social. Posteriormente, el artículo 2º del Decreto 951 de
2001, que reglamentó dicha ley, señalaba que la asignación de los subsidios
referidos en áreas rurales correspondía al Banco Agrario, y en áreas urbanas al
INURBE. Este último entró en liquidación por disposición del Decreto 554 de
2003, y por disposición del Decreto 555 del mismo año, sus funciones en materia
de vivienda fueron asumidas por el
Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda –fondo
con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía presupuestal y
financiera adscrito al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial-.
Luego, vinieron
disposiciones reglamentarias que indicaban la forma en que habrían de otorgarse
dichos subsidios, estableciendo las modalidades de vivienda a las cuáles se
podía tener acceso, las entidades encargadas de ofrecerlas, los requisitos para
acceder a los mismos, entre otros. Hoy en día, es el Decreto 2190 de 2009 la
normatividad vigente en esta materia. Allí, se señaló como una finalidad de la
política de vivienda solventar el déficit cuantitativo y cualitativo
habitacional de la población más vulnerable, dentro la cual debían destinarse
planes de solución de vivienda para la población desplazada por la violencia.
Acorde con lo anterior, la
Ley 1448 de 2011[34]
señaló en su artículo 123 que las víctimas del desplazamiento cuyas viviendas
hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo, “tendrán
prioridad y acceso preferente a programas de subsidio de vivienda…”. En
este sentido, también indicó que las víctimas podrán acceder al Subsidio
Familiar de Vivienda de conformidad con la normatividad vigente que regula la
materia, esto es, el Decreto 2190 de 2009 y demás disposiciones como se verá en
seguida.
3.4.2.
Régimen
jurídico para la postulación de la población desplazada al subsidio de vivienda
familiar ante el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-
3.4.3.
Antes de entrar a
describir y analizar el proceso mediante el cual Fonvivienda asigna los
subsidios, es necesario sintetizar el antecedente legal que da origen a tal
entidad y las normas que rigen la materia.
La Ley 3 de 1991
estableció el marco general del subsidio de vivienda familiar de interés
social; esta ley fue reglamentada posteriormente por los decretos 951 de 2001 y
975 de 2004, siendo esta última norma derogada por el Decreto 2190 de 2009, en el
cual se establecen las disposiciones y reglas para la asignación, calificación
y rechazo de postulaciones al subsidio de vivienda familiar.
En el año 2002, mediante la
Ley 790 del mismo año, el Congreso le otorgó facultades extraordinarias al
Presidente de la República para que adelantara el programa de renovación de la
Administración Pública, por lo que expidió el Decreto 555 de 2003, a través del cual se creó el Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA-, como un fondo con
personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera,
sin estructura administrativa ni planta de personal propia, sometido a las
normas presupuestales y fiscales del orden nacional y adscrito al Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio.[35]
La misma norma encomendó a esta entidad la consolidación del Sistema Nacional
de Información de Vivienda y ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en
materia de vivienda de interés social urbana.
Igualmente, dentro de las
múltiples funciones que le fueron señaladas en el Decreto 555 de 2003, se
encuentran la asignación de los subsidios de vivienda de interés social bajo
distintas modalidades y la atención continua de la postulación de los hogares que
desean acceder al subsidio de vivienda, ya sea a través de contratos de gestión
u otros mecanismos.
Las funciones y objetivos
encomendados por ley a Fonvivienda tuvieron posterior desarrollo legal, dentro
del cual se estableció la forma en que debían darse los procesos de
postulación, calificación y posterior asignación de los subsidios de vivienda
de interés social. De este modo, la herramienta utilizada para la
implementación de la política social en materia de vivienda familiar fue
reglamentada mediante el ya mencionado Decreto 2190 de 2009, que pese a que
derogó el que anteriormente regulaba la materia, es decir, el Decreto 975 de
2004, conservó la misma estructura en el procedimiento. Así, por ejemplo,
señala las mismas modalidades de adquisición de vivienda (nueva, adquirida,
construida en sitio propio, etc). Por lo tanto, el régimen actual concentrado
en el Decreto 2190 de 2009, es al que se hará referencia en adelante.
Pues bien, el Decreto
2190 de 2009 señala las modalidades de vivienda a las cuales puede aspirar el
hogar que se postule para la posterior asignación del subsidio. El artículo 2
dispone las siguientes modalidades de solución de vivienda: (i)
adquisición de vivienda nueva[36],
(ii) adquisición de vivienda usada[37],
(iii) construcción en sitio propio[38],
(iv) mejoramiento de vivienda[39]
y, (v) mejoramiento para vivienda saludable[40].
La postulación a estas
modalidades de vivienda debe hacerse a través de las respectivas Cajas de
Compensación con las que Fonvivienda haya suscrito convenio bajo alguna
modalidad de contrato, que generalmente corresponde a un contrato de encargo de
gestión suscrito entre Fonvivienda y la Unión Temporal de Cajas de Compensación
Familiar.
De conformidad con lo
anterior y las normas establecidas en el Decreto 2190 de 2010, las Cajas de
Compensación deben desarrollar por su cuenta los procesos de divulgación,
comunicación, información, recepción de solicitudes, verificación y revisión de
la información, digitación, ingreso al RUP (Registro Único de Postulantes del
Gobierno Nacional), pre-validación, apoyo a las actividades de asignación a
cargo de FONVIVIENDA, seguimiento y verificación de los documentos para hacer
efectivo el pago de los subsidios familiares de vivienda en todas sus
modalidades, con el fin de garantizar la debida inversión de los recursos, de
acuerdo con las leyes y disposiciones que rigen el subsidio familiar de
vivienda.
Dentro de las
obligaciones establecidas en el contrato de encargo de gestión, las Cajas de
Compensación deben preparar la información que luego es entregada a los
aspirantes al subsidio de vivienda, la cual debe incluir los requisitos y
procedimientos de acceso al mismo. Una vez recibida la información, ésta debe
ser revisada por cada una de las cajas, garantizando que se hayan presentado
todos los documentos requeridos, actividad que estará precedida por la oportuna
orientación y aclaración a cada uno de los postulantes para el cumplimiento de
los requisitos.
Una vez recopilada la
información por parte de las Cajas de Compensación, aquella debe ser remitida a
FONVIVIENDA, quien se encargará de revisarla para posteriormente expedir el
correspondiente acto administrativo señalando quiénes lograron ser calificados
para la asignación del subsidio y quienes fueron rechazados.
Hasta ahora se ha
descrito el procedimiento previo al otorgamiento del subsidio de vivienda para
el cual se postulan las personas interesadas, en este caso, se trata de
población en condiciones de desplazamiento, pues son a quienes principalmente
va dirigida la política en esta materia.
En tal sentido,
conscientes de que en el presente caso la principal causa de la interposición
de las respectivas acciones de tutela es el retraso por razones de índole
administrativo, la Sala considera pertinente destacar cuáles son las etapas
posteriores que, según la ley y los decretos reglamentarios, deben surtirse
para una adecuada implementación de la política de vivienda, cuyo fin último es
que la persona beneficiada pueda ejercer materialmente su derecho a la vivienda
digna.
3.4.3. Disposiciones
de la política de vivienda sobre la oferta de proyectos para la aplicación del
subsidio
En líneas anteriores se
indicó que el Decreto 2190 de 2009 es el que reglamenta el procedimiento
para la postulación y posterior asignación de los subsidios de vivienda
otorgados por Fonvivienda. Aunado a esto, también establece los parámetros a
tener en cuenta por parte de los diferentes organismos y entidades para la
aplicación del subsidio.
De acuerdo con dicha norma,
las soluciones de vivienda para las cuales se puede aplicar el subsidio son
aquéllas que pueden o no construir directamente los oferentes. Estos, a
su vez, están caracterizados por ser una persona natural o jurídica, con
patrimonio autónomo y cuyo vocero es una sociedad fiduciaria o la entidad
territorial[41].
El proyecto de vivienda
presentado por el oferente debe advertir la prohibición expresa de que el mismo
se encuentre localizado en “i) barrios no legalizados por el respectivo
municipio; ii) zonas de alto riesgo no mitigable; iii) zonas de protección de
los recursos naturales; iv) zonas de reserva de obra pública o de
infraestructuras básicas del nivel nacional, regional o municipal; v) áreas no
aptas para la localización de vivienda, de acuerdo con los planes de
ordenamiento territorial”.[42]
Los oferentes deben
contar con el permiso adecuado para poder construir conforme las normas
urbanísticas. A esto se le denomina elegibilidad, acto formal a través
de la cual, y según la documentación aportada por el oferente, la entidad
evaluadora “emite concepto favorable de viabilidad a los planes de
soluciones de vivienda a los cuales los beneficiarios aplicarán el subsidio
familiar de vivienda. La elegibilidad se emitirá previa verificación del
cumplimiento de los requisitos exigidos por las normas urbanísticas,
arquitectónicas y de sismoresistencia (…)”.
Siguiendo lo establecido
por la Resolución 895 de 2011 proferida por el entonces Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la elegibilidad cuenta con una
vigencia igual al periodo por el cual se otorgaron las licencias de
construcción y/o urbanismo las cuales, de llegarse a prorrogar, automáticamente
amplían la vigencia de la elegibilidad.
Allí mismo se señala el
procedimiento que debe llevar a cabo la entidad evaluadora del proyecto de solución
de vivienda. En primer lugar, esta tiene un plazo de treinta días para definir
si el oferente cumple con los requisitos técnicos, legales y financieros para
desarrollar los planes habitacionales. En segundo lugar, dentro de este mismo lapso
de tiempo, debe verificar las condiciones del plan de vivienda teniendo en
cuenta los siguientes criterios:
-
Localización
del plan de vivienda: “El subsidio familiar de vivienda tiene cobertura
nacional. Los planes de vivienda para los que se solicita la elegibilidad, debe
estar localizados en zonas definidas como suelo urbano en los Planes de
Ordenamiento Territorial (POT), Planes Básicos de Ordenamiento Territorial
(PBOT) o Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT)”.
-
Número
de soluciones de plan de vivienda: “Los planes de vivienda deben estar
conformados por grupos mínimos de cinco (5) soluciones de vivienda”.
-
Tipo
de vivienda: “Verificar la correspondencia entre el modo del subsidio familiar
de vivienda y el tipo de soluciones que integran el plan de vivienda, de
conformidad con los Artículos 8º y 9º del Decreto 975 de 2004[43] o las normas que las
modifiquen o adicionan”.
Luego de verificar las
condiciones básicas del plan de vivienda ofertado, la entidad procederá a
evaluar los aspectos (i) legales, consistentes en los documentos
del oferente, el certificado de tradición y libertad, entre otros; (ii)
técnicos, como la correspondencia entre el contenido de las licencias y el
proyecto presentado, la conexión de los servicios públicos domiciliarios, las
condiciones urbanísticas y ambientales del plan de vivienda y los estudios de suelos;
finalmente, (iii) financieros, como las fuentes de financiación del plan
de vivienda, la proyección de costos, el valor del lote, etc.
Cuando la entidad
evaluadora encuentre inconsistencias en la evaluación de dichos elementos, se
podrá requerir al oferente para que efectúe los cambios, ajustes y complementos
en los requisitos que se le indiquen y allegue los documentos que permitan
proseguir con el proceso de elegibilidad. Para corregir la propuesta, el
oferente cuenta con un plazo de noventa días contados a partir de la remisión
de las objeciones. Si pasado este término la entidad evaluadora no recibe
respuesta, se entenderá que el oferente desistió de la propuesta.
Finalmente, en lo que
corresponde al proceso de evaluación del proyecto de solución de vivienda, una
vez se cumple a satisfacción cada uno de los requisitos descritos frente a la
documentación, la entidad evaluadora realizará una visita al plan de
vivienda, oportunidad en la cual verificará: que el plan de vivienda no se
encuentre en zona de alto riesgo no mitigable, que las condiciones observadas
correspondan con aquéllas contempladas en las licencias de urbanismo y de
construcción, que se garantice la disponibilidad de redes de servicios públicos
y el nivel de avance de las obras.
Una vez se supera esta
última etapa dentro del proceso de evaluación, la entidad evaluadora expedirá
el certificado de elegibilidad por el cual se declara el plan de vivienda como
elegible.
A este procedimiento es sometido
cada uno de los de vivienda que pretendan contar con el certificado de
elegibilidad. Con posterioridad a esto, la entidad evaluadora debe enviar mensualmente
al Fondo Nacional de Vivienda una base de datos en medio magnético durante los
cinco primeros días de cada mes, a efectos de que se conozcan cuáles proyectos
cuentan con la certificación.
Ahora bien, en este
punto, la Sala debe hacer una precisión: los procesos de elegibilidad del
proyecto de vivienda y el de asignación del subsidio de vivienda a las personas
beneficiadas que lograron ser calificadas luego de la postulación, se realizan
de manera independiente. Así, como se pasará a explicar a continuación, la
elegibilidad debe estar previamente otorgada para que la persona pueda aplicar
a dicho proyecto, no antes.
Volviendo al Decreto 2190
de 2009, este señala en su artículo 20 que “[c]on base en los resultados de
la calificación, el Fondo Nacional de Vivienda ordenará secuencialmente los
planes de vivienda, según el concurso al que correspondan, hasta completar un
número de unidades equivalente al monto de los recursos disponibles. De esta
forma, la cantidad de unidades habitacionales de dichos planes determinará el
cupo máximo de subsidios a asignar para cada uno de ellos”. Es decir, en la
medida que los proyectos de vivienda cuentan con la elegibilidad, estos son
tomados en cuenta para que el beneficiario del subsidio pueda aplicar a uno de
ellos en cualquier lugar del territorio nacional. En otras palabras, la
asignación del subsidio depende en gran medida de la oferta de vivienda que
exista.
Esto lo explica más
adelante la misma norma cuando contempla en su artículo 22 lo siguiente:
“Convocatorias. Concluido
el procedimiento de calificación y ordenación de los planes de soluciones de
vivienda, mediante acto administrativo, el Fondo Nacional de Vivienda efectuará
las convocatorias para la asignación de los subsidios, con las indicaciones de
los planes para cada concurso respecto de los cuales es procedente la
presentación de postulaciones por parte de los hogares. Cumplido lo anterior,
el Fondo Nacional de Vivienda calificará todas las postulaciones individuales
presentadas por los hogares para cada uno de los planes de los respectivos
concursos y las ordenará secuencialmente en listas municipales, de conformidad
con el procedimiento establecido en el presente decreto”.
Teniendo en cuenta estos
preceptos, es posible inferir que el proceso de asignación de subsidios para la
aplicación de los mismos en los proyectos de vivienda destinados a la población
en situación de desplazamiento cuenta con dos grandes etapas. La primera
de ellas consiste en la constitución de la oferta de vivienda en cada una de
las entidades territoriales, en donde estas presentarán planes o proyectos de
solución de vivienda de acuerdo a los parámetros señalados en el Decreto 2190
de 2009. La segunda es consecuencia de la anterior, en tanto una vez se
conocen cuáles proyectos de vivienda cuentan con el certificado de elegibilidad,
Fonvivienda asignará los subsidios de acuerdo a la postulación que haya hecho
cada beneficiario.
3.5.2.  Reglas sobre la
supervisión y vigilancia de los proyectos de vivienda destinados a la población
desplazada
Cuando los proyectos de
solución de vivienda cuentan con el certificado de elegibilidad y el
beneficiario del subsidio lo ha aplicado a alguno de ellos, se constituyen
obligaciones que buscan la materialización efectiva del derecho a la vivienda
digna del ciudadano beneficiado. Algunas de estas obligaciones son las
siguientes:
El Decreto 2190 de 2009
señala que la supervisión de los planes de vivienda, independientemente de la
categoría del municipio en el que van a ser ejecutados, “deberá ser
adelantada por la entidad pública o privada con la que FONVIVIENDA suscriba un
convenio para tales efectos”.[44]
La norma además estipula
las consecuencias del incumplimiento de las condiciones de la oferta de
solución de vivienda de la siguiente manera:
“Artículo 24.
Incumplimiento de las condiciones de la oferta. Sin perjuicio de las sanciones
establecidas en la ley, los oferentes, constructores, gestores y/o
ejecutores, inscritos en el Sistema Nacional de Información del Subsidio de
que trata el Título VII del presente decreto, con excepción de las entidades
territoriales que manejen en forma inadecuada los recursos o no cumplan con las
especificaciones técnicas, jurídicas y contractuales, señaladas en la documentación
presentada para la declaratoria inicial de elegibilidad o de sus
modificaciones, serán eliminados del Registro de Oferentes y quedarán inhabilitados
para presentar planes de soluciones de vivienda para la elegibilidad para un
periodo de diez (10) años”. (Negrillas propias).
En concordancia con dicho
artículo, la Ley 1537 de 2012[45],
que definió lineamientos adicionales de la política de vivienda, estableció las
sanciones de las que pueden ser objeto los oferentes de los proyectos en caso
de que incumplan sus obligaciones:
“Los directores o
representantes legales de las entidades otorgantes de subsidios familiares de
vivienda tendrán la facultad de investigar y sancionar a los constructores,
interventores, auditores y/o supervisores de proyectos de vivienda de interés
social, personas jurídicas y/o naturales, que incurran en incumplimiento de la
ejecución de proyectos de vivienda, de conformidad con el procedimiento establecido
por el Gobierno Nacional.
(…)
Parágrafo. Aquellos
constructores, interventores, auditores y/o supervisores, personas naturales
y/o jurídicas, que hayan sido objeto de medidas administrativas de
incumplimiento por parte de las entidades otorgantes de subsidios, que se
encuentren en firme, no podrán participar durante un periodo de diez (10) años
a partir de la expedición de la presente ley en proyectos de vivienda de
interés social que vinculen los recursos asignados por las entidades de
subsidios familiares de vivienda”[46].
3.5.3.  Reglas sobre la vigencia
de los subsidios de vivienda
El artículo 51 del
decreto 2190 de 2009, consagra lo relacionado con la vigencia de los subsidios
de vivienda otorgados por Fonvivienda.
La norma en comento
contempla dos clases de vigencia de acuerdo al origen de los recursos y, según
sea el caso, también establece la respectiva prorroga así:
(i)  si el subsidio es
otorgado con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, tendrá una vigencia
de seis meses contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de su
asignación;
(ii) si es asignado por la
Caja de Compensación Familiar, la vigencia será de doce meses.
Para esta última
eventualidad, la norma consagra en su parágrafo 1º la posibilidad de prorrogar la
vigencia del subsidio por seis meses más a los beneficiarios que “a la fecha
de vencimiento hayan suscrito promesa de compraventa de una vivienda ya
construida, en proceso de construcción o un contrato de construcción de
vivienda en los casos de construcción en sitio propio”. Lo anterior, si el
beneficiario, antes del vencimiento, remite copia de la promesa de compraventa
a la entidad otorgante.
No obstante, el decreto
estipula una excepción general a estas reglas: “En todo caso, la vigencia de
los subsidios familiares de vivienda otorgados con cargo a los recursos del
Presupuesto Nacional podrá ser prorrogada mediante resolución expedida por el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”[47].
Ahora, en cuanto a la
prórroga de los subsidios de vivienda otorgados por las Cajas de Compensación
Familiar, se indica que procede, por un plazo no superior a doce meses,
mediante acuerdo expedido por su Consejo Directivo, y en caso de llegarse a
necesitar una ampliación adicional, se hará por un periodo similar y por una sola
vez. A ello, la norma establece un condicionamiento: “Para los casos en que
exista giro anticipado de subsidio, esta ampliación estará condicionada a la
entrega por parte del oferente de la ampliación de las respectivas pólizas,
antes de los vencimientos de los subsidios”[48].
4. EXAMEN DE LOS CASOS CONCRETOS
4.1.
RECUENTO DE LOS HECHOS
4.1.1. Las accionantes, Graciela del
Carmen Zambrano y Balvina Rico Salcedo, son personas en situación de
desplazamiento cuyos núcleos familiares resultaron beneficiados con un subsidio
de vivienda otorgado por Fonvivienda, mediante Resolución 940 del 22 de
noviembre de 2011. De acuerdo con esta entidad, ellas no se postularon para las
convocatorias de los años 2004 y 2007, sino que, debido a las nuevas políticas
adoptadas por el Gobierno Nacional[49], en mayo de 2011 se
inició la oferta de planes de adquisición y construcción de vivienda urbana con
el fin de garantizar el derecho a la vivienda digna de quienes inicialmente no
hicieron parte de la primera fase, por lo que las tutelantes se inscribieron en
esta nueva convocatoria, a la cual se le denominó “Etapa 3 para población No
postulada”. De este modo, acudieron a la Caja de Compensación Familiar de
Riohacha, La Guajira, para acceder a un subsidio en la modalidad “Adquisición
de Vivienda Nueva”.
4.1.2. Fonvivienda indica que el estado
actual de los dos hogares es el de “inscrito con inscripción asignada”, lo que
significa que se encuentran beneficiadas con los cupos del proyecto de
urbanización denominado “Luna del Río”. Afirma también que los recursos del
subsidio se encuentran en las respectivas cuentas de ahorro programado de cada
una de las accionantes.
A pesar de lo anterior, las tutelantes afirman que
tanto dicha entidad, como la Caja de Compensación Familiar de Riohacha, la
Unidad de Víctimas, el municipio de Albania y Asoviter, les han vulnerado sus
derechos fundamentales a la vida y a la vivienda digna, toda vez que aún no se
ha iniciado la construcción del proyecto, retraso que las perjudica en tanto el
subsidio de vivienda debe ser aplicado en un plazo de seis meses, pues de no
hacerlo, será devuelto a la entidad otorgante. Además, alegan no contar con una
solución de vivienda para ellas y sus familias.
4.1.3. Los jueces de instancia
consideraron que sí existe una vulneración del derecho a la vivienda digna de
las accionantes y sus núcleos familiares, por lo que, tal como se reseñó en los
antecedentes, decidieron emitir varias órdenes tendientes a proteger el derecho
conculcado.
En este sentido, el juez de primera
instancia, al resolver cada una de las solicitudes de amparo, ordenó a la
Alcaldía Municipal de Albania que en un plazo máximo de treinta días iniciara
todas las gestiones necesarias a efecto de que se pueda aplicar el subsidio de
vivienda asignado a las accionantes. Frente a la Unidad para la Reparación
Integral de Víctimas, señaló que esta debía, en un término de siete días,
evaluar la situación de vulnerabilidad de las tutelantes para, de este modo,
determinar si era procedente o no el otorgamiento de un albergue; de encontrar
que las condiciones de insatisfacción habitacional persistían, debía entregar
las soluciones de vivienda que requirieran hasta que fueran superadas.
Respecto de las demás entidades
accionadas, no encontró que hubieran vulnerado derecho alguno de las
peticionarias.
Por su parte, el ad quem compartió
la decisión tomada por el a quo, pero consideró que las órdenes debían
modificarse tras encontrar que las demás entidades accionadas, dentro del marco
de sus competencias, debían igualmente concurrir en la garantía del derecho a
la vivienda digna de las accionantes. Así, en cuanto a la Alcaldía Municipal de
Albania, otorgó el mismo término perentorio, pero concretó la orden en el
sentido de que, en dicho plazo, debía realizar todas las gestiones y
procedimientos requeridos para constituir la póliza de garantía y el encargo
fiduciario previstos en el artículo 13 del Resolución 1024 de 2011. Además, la
conminó para que iniciara la ejecución pronta y plena del proyecto de vivienda
“Luna del Río”.
Igualmente, advirtiendo el vencimiento de
la vigencia del subsidio de vivienda de las accionantes, ordenó a Fonvivienda
que en un término de cuarenta y ocho horas, profiriera los actos
administrativos necesarios para habilitar el término de vigencia del subsidio,
hasta tanto sea posible materializar el desembolso de los recursos.
Finalmente, ordenó a la Asociación
Popular de Vivienda La Terminal -Asoviter- que, en el término de un mes, realizara
el cronograma de actividades para la ejecución de la obra, según lo exige el
artículo 13 de la Resolución 022 de 2012, por ser necesario para constituir el
encargo fiduciario, para lo cual, señaló que debía coordinar con la Alcaldía de
Albania las gestiones necesarias.
4.2.   ANÁLISIS DE PROCEDENCIA DE LA
ACCIÓN DE TUTELA EN EL CASO CONCRETO
4.2.1. En
consideraciones previas, la Sala reiteró la jurisprudencia sobre la posibilidad
de que a través del mecanismo de amparo, las personas en situación de desplazamiento
puedan solicitar la protección de sus derechos fundamentales; específicamente,
el derecho a la vivienda digna. En tal sentido, se señaló que por sus
especiales condiciones de vulnerabilidad, la población desplazada requiere la
protección inmediata de sus derechos fundamentales, la cual solamente puede
lograr por medio de la acción de tutela.
Así, frente a la cuestión de la
subsidiariedad, la Sala encuentra que a parte del recurso de amparo, no existe
otro mecanismo del cual pudieron haber hecho uso las accionantes para solicitar
la protección de sus derechos fundamentales. Para la Sala, las razones que
motivaron la presentación de la acción de tutela se centran en circunstancias
frente a las cuales no hay herramientas o instrumentos que jurídicamente les
permitiera a ellos conminar a cada una de las entidades accionadas para que,
dentro del marco de sus funciones, procedieran a la materialización del
proyecto de urbanización “Luna el Río”, al cual deben aplicar el subsidio. Por
ello, su única opción fue la de acudir al juez constitucional a través de la
acción de tutela para lograr tal cometido.
Además, en
cuanto a la protección del derecho fundamental a la vivienda digna, se ha
indicado que, precisamente por ser un derecho que está estrechamente
relacionado con la situación de desarraigo en la que se encuentra la población
desplazada, es necesaria la intervención inmediata del juez de tutela.
4.2.2. De otro lado, se
encuentra probado que las peticionarias son personas en situación de
desplazamiento, según el informe presentado por la Unidad Administrativa
Especial de Atención y Reparación Integral de Víctimas y que fueron
beneficiadas con el subsidio de vivienda, por lo tanto están legitimadas para
solicitar el amparo en aras de proteger sus derechos fundamentales
constitucionales a la vida y al a vivienda digna. Adicionalmente, las entidades
demandadas son autoridades públicas o particulares[50]
que cumplen funciones públicas, de modo que la legitimación por pasiva está
acreditada.
4.2.3. Respecto al
tema de la inmediatez, la Sala no encuentra que tal requisito no se cumpla,
puesto que, teniendo en cuenta las condiciones de vulnerabilidad de las
accionantes, lo que buscan es que se garantice su acceso a una vivienda digna,
hecho que no había ocurrido a la fecha de la presentación de la acción de
tutela ni al momento de proferir este fallo, razón por la cual, considera la
Sala que la vulneración es constante y permanece al día de hoy.
4.2.4. Superado lo
anterior, la Sala entra ahora a definir de fondo el asunto. Para ello, es
preciso recordar que la controversia se centra en establecer si las entidades
accionadas han vulnerado el derecho a la vivienda digna de las accionantes,
teniendo en cuenta que el proyecto de vivienda para el cual debían aplicar el
subsidio aún no ha iniciado y, en razón a ello, el beneficio ha perdido la
vigencia de seis meses señalada por la ley, a lo que se suma una dilación en el
acceso a una solución efectiva de vivienda.
4.3.   EL RETRASO
EN LA EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS DE VIVIENDA DESTINADOS A LA POBLACIÓN
DESPLAZADA CONFIGURA LA VULNERACIÓN DE SU DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA
DIGNA
4.3.1. Con fundamento
en la norma constitucional, el Estado es responsable de promover las
condiciones necesarias para que los ciudadanos puedan acceder a una vivienda
digna (Art. 51 C.P.). En desarrollo de esta obligación, la definición de
políticas a nivel nacional en esta materia debe dirigirse a asegurar que la
población cuente con un lugar digno para habitar y donde, además, puedan
desarrollar su proyecto de vida. Una de las herramientas para cumplir con ese
objetivo es el otorgamiento de subsidios para la adquisición de vivienda.
Para todos los sectores están previstos
procedimientos para el otorgamiento de subsidios de vivienda, los cuales se
asignan de acuerdo a la oferta que exista y al cumplimiento de ciertos
requisitos por parte de los interesados. La asignación ha sido priorizada en el
caso de diferentes grupos poblacionales, que comúnmente se caracterizan por su
situación de vulnerabilidad socioeconómica. Uno de los grupos priorizados es la
población en situación de desplazamiento.
En consideraciones previas se describió
en forma clara en qué consisten los subsidios para la población en situación de
desplazamiento y cuál es el procedimiento que debe surtirse para que, por un
lado, las personas interesadas puedan acceder al mismo y, por el otro, la
entidad encargada de otorgarlos considere los proyectos elegibles para que sean
ofrecidos a quienes finalmente resultan beneficiados con el subsidio.
4.3.2. En el caso
concreto, la situación de desplazamiento de las accionantes está debidamente
acreditada, pues para poder postularse a estos subsidios debe probarse tal
condición, por lo que, teniendo en cuenta que ellas resultaron calificadas para
el otorgamiento de dicho beneficio, no cabe duda al respecto.
Por otra parte, de
acuerdo con las pruebas, a las accionantes ya les fue asignado el subsidio
mencionado y este ha sido aplicado al proyecto de vivienda denominado “Luna del
Río”.
4.3.3. Ahora, con
fundamento en la Resolución 1024 de 2011, después de la aplicación del
subsidio, lo que debía suceder, es que el oferente, en este caso el municipio
de Albania, solicitara a la entidad otorgante -Fonvivienda- el desembolso de
los recursos, siempre y cuando previamente (i) contara con el
certificado de elegibilidad; (ii) hubiera suscrito contrato de encargo
fiduciario y fiducia mercantil, para el debido manejo de recursos girados
anticipadamente; (iii) presentara el certificado de existencia y
representación legal;  y (iv) constituyera póliza de seguro de cumplimiento a favor
de los hogares incluidos en el plan de vivienda[51].
Sin embargo, del
informe allegado a esta Corporación el 21 de agosto de 2013 por parte de
Fonvivienda, donde señala que el oferente, en este caso el municipio de
Albania, presentó ante esa entidad renuncia voluntaria a los cupos de promoción
de oferta y demanda, la Sala observa que el proceso para la aplicación de los
subsidios nunca pudo ser llevado a cabo por los accionantes y, por tanto, la
solución definitiva de su derecho fundamental a la vivienda aún está en vilo.
De acuerdo con esto,
podría inferirse que no existe razón para continuar con el análisis en el
presente asunto, dado que hoy en día no existe ninguna obligación por parte del
municipio frente a la garantía del derecho a la vivienda de las accionantes, teniendo
en cuenta que renunció a ofertar el proyecto “Luna del Río”. Aun así, la Sala
estima necesario examinar en detalle lo ocurrido para a partir de ello hacer
una llamado de atención sobre esta clase de situaciones, en donde, como se ha
visto, los principales afectados son las personas en situación de
desplazamiento, pues a pesar de que han cumplido a cabalidad con el proceso de
postulación para poder acceder a una vivienda en condiciones dignas, ello no
fue posible debido a los retrasos e inconsistencias administrativas para la
materialización de las soluciones  de vivienda que, finalmente, no pudieron
concretarse.
La razón de la parálisis administrativa
que se presentó, se redujo a desacuerdos de la administración municipal con
Findeter y con Asoviter. La primera señaló que el certificado de elegibilidad fue
indebidamente notificado, pues como se puede leer del documento, este cuenta
con fecha de expedición 20 de enero de 2012, pero la Alcaldía de Albania lo
conoció hasta el 20 de junio del mismo año. Por su lado, Asoviter precisó que
su función es solamente prestar asesoramiento a la entidad territorial para la
construcción del proyecto y que, en todo caso, han solucionado los problemas
que inicialmente se presentaron para la obtención del certificado de
elegibilidad, el cual se encuentra conforme a los parámetros normativos.
Además de lo anterior, la
Sala advierte que el proceso de asignación del subsidio al proyecto de vivienda
“Luna del Río” se surtió sin que este aún contara con el certificado de
elegibilidad por parte de Findeter, pues contrastadas las fechas, este último
requisito se dio en enero de 2012, cuando meses atrás, en noviembre de 2011,
fue expedido el acto administrativo mediante el cual Fonvivienda otorgó dicho
beneficio a las accionantes.
4.3.7. Otra cuestión
que suscitó controversia alrededor del mencionado proyecto “Luna del Río” y que
se relaciona con la elegibilidad del mismo, es la incidencia del ducto de gas
que pasa por el terreno y que ocupa en su servidumbre cerca del 30% del predio,
según lo informa la Secretaría de Planeación del municipio de Albania. La Sala
encuentra que las dudas en torno a este problemática fueron conocidas y
abordadas por las autoridades respectivas, quienes finalmente determinaron que
no afectaba la viabilidad de la obra. En tal sentido, cabe recordar lo señalado
por Asoviter al respecto: “Todos los planos fueron puestos a consideración
de la alcaldía para sus respectiva valoración y aprobación, ya que son ellos
los que plenamente tienen identificados los sectores por donde están estas
servidumbres, una vez aprobados los planos, son expedidas las licencias las
cuales también se vieron afectadas durante los correctivos, en donde se
ratifica que lo considerado en planos es real. Igualmente cabe anotar que la
alcaldía municipal de Albania certifica que la servidumbre no afecta el
proyecto, ya que esta solicitud también nos fuer requerida por Findeter y a su
vez Asoviter solicitó a la Secretaria de infraestructura (sic) quien lo
ratifica con la certificación expedida”. Por tanto, esta controversia
tampoco era una justificación para las demoras descritas.
Independientemente de estas excusas, lo
que observa la Sala es que así el proyecto de vivienda ya no se lleve a cabo,
sí se ha vulnerado el derecho a la vivienda digna de las accionantes y sus
núcleos familiares, pues lo que realmente ha puesto en una situación de
constante vulnerabilidad a las peticionarias es la espera que han soportado para
poder lograr aplicar el subsidio y, finalmente, recibir la vivienda a
satisfacción.
Así pues, de acuerdo
con lo anterior y con el hecho de que actualmente la certificación de Findeter
no ha sido revocada, la Sala no cuenta con elementos que evidencien la
inviabilidad del proyecto al cual aplicaron el subsidio las accionantes.
4.3.9. En este orden
de ideas, a partir del análisis realizado hasta ahora, la Sala concluye que los
retrasos presentados en razón de lo expuesto, vulneraron el derecho a la
vivienda digna de las accionantes, pues a pesar de que han cumplido a cabalidad
los requisitos para ser beneficiarias del subsidio, aún hoy se encuentran a la
espera de que el acceso a una vivienda digna se materialice.
Siguiendo las orientaciones de la
Observación General No. 4 del Comité DESC, el derecho fundamental a la vivienda
digna, debe considerarse como la posibilidad de que una persona pueda vivir en
paz, seguridad y dignidad en alguna parte. En complemento, la Corte ha señalado
en su extensa jurisprudencia que para ello deben presentarse ciertas
condiciones de habitabilidad, haciendo parte de dicho concepto la higiene, la
calidad, el espacio, el acceso a los servicios indispensables para la salud,
seguridad en la tenencia, asequibilidad y un contexto social apropiado para el
desarrollo del proyecto de vida, esto es, rutas de transporte, parques, centros
culturales, etc. Todo ello solo es posible con una adecuada implementación de
la política pública en materia de vivienda por parte del Estado y las entidades
encargadas de ejecutarlas.
Igualmente, cabe recordar que frente a la
garantía del derecho a la vivienda digna de la población desplazada, el Estado
tiene la obligación de reubicarlos, brindarles soluciones temporales de
vivienda hasta tanto cuenten con una permanente y, durante este proceso,
asesorarlos adecuadamente para poder acceder a los programas de vivienda, tomar
en cuenta sus especiales necesidades y, eliminar las barreras que impidan su acceso
a estas políticas[52].
En este
sentido, para un pleno desarrollo de los objetivos trazados por el Estado para
solucionar los problemas de habitabilidad de la población desplazada, este ha
considerado necesario “que los
esfuerzos del Gobierno Nacional se complementen con la gestión, apoyo y
compromiso institucional directo de las autoridades departamentales y
municipales para garantizar la adecuada focalización de los recursos del
subsidio familiar de vivienda y el correcto y oportuno desarrollo y culminación
de los planes de vivienda que se promuevan en el territorio nacional.”[53]
Partiendo de estos supuestos,
en el caso particular, materialmente no ha sido posible que las accionantes
puedan tener acceso a la vivienda. Para la Sala, una política de vivienda como
la implementada por el Estado a través de los subsidios destinados a la
población en situación de desplazamiento, debe procurar solucionar
definitivamente el problema de falta de vivienda. Si se observa detenidamente,
uno de los principales objetivos de las mismas es que se “eliminen las barreras o limitaciones de
acceso a propiedad de una vivienda en condiciones adecuadas de habitabilidad”[54].
Lo que advierte la Sala es que esto se ha logrado formalmente para las
tutelantes, pues cuentan con la asignación, pero no se ha realizado materialmente,
puesto que no tienen efectivamente una solución de vivienda.
En el presente caso
concurren en la causación de la vulneración Fonvivienda, como entidad que
lidera la implementación a nivel nacional de la política de vivienda; Findeter,
que es la encargada de certificar la elegibilidad de los proyectos de vivienda
propuestos y; finalmente, el municipio de Albania quien en asocio con Asoviter,
presentó un plan de solución de vivienda en dicha entidad territorial, que finalmente
no pudieron cumplir.
En sus intervenciones,
algunas de estas entidades expresaron que cumplieron con la función
correspondiente dentro del programa de vivienda, y por ello no se les podía
imputar la violación de derecho alguno de las demandantes. No obstante, el juez
de primera instancia concluyó que la responsabilidad por el retraso del inicio
del proyecto recaía en el municipio de Albania, titular del terreno y quien
presentó el referido plan; adicionalmente, teniendo en cuenta las condiciones
de vulnerabilidad de las accionantes, requirió a la Unidad Integral para la
Reparación de Víctimas que evaluara la situación de habitabilidad de ellas,
para determinar la viabilidad del otorgamiento de un albergue.
El ad quem, tras confirmar la
anterior decisión, advirtió que también debían impartirse órdenes a Fonvivienda
y Asoviter: al primero porque el subsidio había perdido vigencia y, al segundo,
para que realizara el cronograma de actividades para la ejecución de la obra.
La Sala comparte las
decisiones adoptadas por los jueces de instancia. En efecto, la Sala está de
acuerdo con el hecho de señalar responsabilidades a quienes tienen que ver
directamente con la garantía del derecho a la vivienda de las accionantes como,
por ejemplo, Fonvivienda, quien es la entidad competente para prorrogar la
vigencia del subsidio, o la Unidad para la Reparación Integral de Víctimas,
pues por su conducto debe considerarse la posibilidad de otorgar un alojamiento
transitorio a cada una de ellas, hasta que logren superar su situación de
vulnerabilidad en materia habitacional.
Ahora bien, teniendo en cuenta que el
municipio de Albania renunció a ofertar el proyecto de vivienda, la Sala no
emitirá ninguna decisión que lo involucre, pues la misma no tendría ninguna
eficacia.
Por lo tanto, las decisiones serán
confirmadas en su mayoría, puesto que ellas buscan proteger el derecho a la
vivienda digna de las accionantes y adoptan medidas dirigidas a lograr que las diferentes
entidades que intervienen en la implementación de la política de vivienda
cumplan sus obligaciones.
4.4.   MEDIDAS DE PROTECCIÓN
En seguida, la Sala se referirá a las
entidades sobre las cuales aún existen responsabilidades frente a la garantía
del derecho a la vivienda digna de las accionantes.
4.4.1. El juez de
segunda instancia ordenó al Fondo Nacional de Vivienda que en el término de 48
horas siguientes a la notificación del fallo, profiriera los respectivos actos
administrativos en los que se habilitara el término de vigencia del subsidio
otorgado a cada una de las accionantes, hasta tanto sea posible materializar el
desembolso de los recursos. Lo anterior, en razón a que según el artículo 51
del Decreto 2190 de 2009, el subsidio cuenta con una vigencia de seis meses
calendario. La Sala dejará intacta tal decisión, pues considera necesario que
el subsidio sea prorrogado en tal sentido, dado que así no existirá posibilidad
de que pueda ser revocado por parte de la entidad otorgante y, a su vez,
permitirá que el referido proyecto de vivienda cuente con los recursos
necesarios para su ejecución.
4.4.3. Igualmente,
confirmó la decisión del a quo en la que requirió a la Unidad para la
Atención y Reparación Integral de Víctimas que, en un término de siete días,
evaluara la situación actual de cada una de las accionantes, “a efectos de
determinar la improsperidad del otorgamiento de un albergue”, a lo cual
añadió que “Si se verifica que las condiciones de insatisfacción
habitacional persisten, procedan a entregar la solución de vivienda que
requiera la[s] accionante[s] hasta que la misma finalice o sea
superada”.
La Sala considera que
el requerimiento hecho por el juez de primera instancia y confirmado por el ad
quem no es suficiente para garantizar transitoriamente el derecho a la
vivienda digna de las accionantes, mientras les es entregada la vivienda. Por
tanto, de llegar a suceder que, luego de dicha evaluación, la Unidad para la
Atención y Reparación Integral de Víctimas determine que frente a ellas no
resulta procedente el otorgamiento de un albergue, su situación de
desprotección se haría aún más gravosa si se tiene en cuenta que la entidad
territorial oferente renunció al desembolso de los subsidios y, por tanto, a la
ejecución de la obra, lo que significa que no se sabe con certeza en qué
momento tendrán acceso a la vivienda. En tal sentido, durante esta espera
resulta primordial que cuenten con el componente habitacional de la ayuda
humanitaria.
Ahora bien, antes de emitir una orden en
este sentido, es necesario advertir que, conforme al Decreto 4800 de 2011,
reglamentario de la Ley 1448[55] del mismo año, “[l]os
hogares que cuenten con un subsidio de vivienda asignado no aplicado al momento
de solicitar la oferta de alojamiento digno en la transición sólo podrán ser
destinatarios de esta oferta hasta por una año”[56].
Conforme a esto, para las accionantes, el componente de alojamiento transitorio
de la ayuda humanitaria venció en noviembre de 2012, teniendo en cuenta que en
el mismo mes del año 2011 fue que les asignaron el subsidio de vivienda.
La Sala estima que, en caso de que así lo
llegara a argumentar la Unidad para la Atención y Reparación Integral de
Víctimas, esta disposición no puede ser aplicada a los casos concretos para
negar el componente de alojamiento en transición. Como se ha expuesto, el
simple hecho de que las personas en situación de desplazamiento cuenten con la
asignación del subsidio, no significa que a un año de haberla recibido, hayan
solucionado definitivamente su situación de habitabilidad, pues esto sólo se
logra con la entrega de la vivienda.
En este orden de ideas, el auxilio para
alojamiento digno a cargo de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas debe ir hasta el momento en que el beneficiario del subsidio
reciba materialmente la vivienda correspondiente dentro del proyecto al cual se
postuló.
En consecuencia, la Sala ordenará a la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, si aún no lo
ha hecho, en un término máximo de cuarenta y ocho horas contadas a partir de la
notificación de esta providencia, otorgue el componente de alojamiento temporal
a cada una de las accionantes y a su núcleo familiar, hasta tanto reciban a
satisfacción la vivienda para la cual se postularon.
4.4.4. Otras
medidas
4.4.4.1. Finalmente, la
Sala no puede pasar por alto el papel fundamental que cumple Fonvivienda en la
implementación de la política de vivienda. Se hace necesario resaltar esto,
debido a que en respuesta a las acciones de tutela, señaló que su única función
comprendía el otorgamiento de los respectivos subsidios. La Sala hace un
llamado de atención a dicha entidad al considerar que su papel va mucho más
allá, pues también le compete vigilar la adecuada implementación de las
políticas gubernamentales en esta materia, dentro de lo cual se resalta su
deber de investigar y sancionar a los oferentes, constructores y demás sujetos
intervinientes en el proceso de desarrollo de los planes de vivienda, cuando
quiera que estos incumplan en la ejecución de los mismos, tal como sucede en
los casos que se revisan; todo ello con fundamento en el artículo 22 de la Ley
1537 de 2012.
5. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo colombiano y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- En el expediente T-3.881.621,
CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Riohacha, Sala Civil, Familia, Laboral, el 27 de febrero
de 2013, en tanto concedió la protección del derecho fundamental a la vivienda
digna de la señora Balvina Rico Salcedo.
SEGUNDO.- En el expediente T-3.872.851, CONFIRMAR la
sentencia de tutela proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Riohacha, Sala Civil, Familia, Laboral, el 24 de enero de 2013, en tanto
concedió la protección del derecho fundamental a la vivienda digna de la señora
Graciela del Carmen Zambrano López.
TERCERO.- ORDENAR a la Unidad para la Reparación Integral de Víctimas
que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del
presente fallo, si aún no lo ha hecho, otorgue a las accionantes y sus núcleos
familiares el componente de la ayuda humanitaria correspondiente a alojamiento transitorio,
el cual deberá proporcionarse hasta el momento en que se les haga entrega
efectiva de la vivienda  en el proyecto de urbanización “Luna del Río.
CUARTO.- ORDENAR a Fonvivienda que, en razón a las facultades de
investigar y sancionar a los constructores de los proyectos de vivienda
otorgadas por el artículo 22 de la Ley 1537 de 2012, cumpla a cabalidad sus
funciones y, en futuras oportunidades, verifique la seriedad y viabilidad de
los proyectos de vivienda sobre los cuales los beneficiarios aplicarán sus
subsidios.
QUINTO.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional,
líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 259 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHLAJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “Por el cual se asignan
siete mil ochocientos setenta y un (7.871) subsidios familiares de vivienda,
correspondientes a recursos presupuestales para la población en situación de
desplazamiento en el proceso de oferta Resolución 1024 de 2011”.
[2] Resolución 857 del 26 de
octubre de 2011, expedida por Fonvivienda.
[3] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa
[4] T-495 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[5] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
Esta postura fue igualmente reiterada en las sentencias T-499 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, T-586 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-597 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] Posición
planteada desde la sentencia T-406 de 1992.
[7] Particularmente
las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999.
[8] M.P. Fabio Morón Díaz
[9] Sentencia T-021 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[10] Sentencia T-1091 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[11] Sentencia
T-016 del 22 de enero de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[12] Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda.
[13]Al respecto, la Corte explicó lo
siguiente en la sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub: “La Corte Constitucional ha entendido que todos los derechos fundamentales, tanto los derechos civiles y políticos
como los derechos económicos, sociales y
culturales, implican obligaciones de carácter
negativo y positivo. A diferencia de lo que solía afirmar parte de la doctrina, para la Corte no es cierto que solamente los derechos económicos,
sociales y culturales tengan contenidos prestacionales;
los derechos civiles y políticos también requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la
creación de instituciones para hacerlos
efectivos”
[14] M.P Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[15] “Sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub”
[16] “Al respecto, en sentencia T-016 de 2007
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) se estableció: la implementación práctica
de los derechos constitucionales fundamentales siempre dependerá de una mayor
o  menor erogación presupuestaria, de forma tal, que despojar a los
derechos prestacionales – como el derecho a la salud, a la educación, a la
vivienda, al acceso al agua potable entre otros - de su carácter de derechos
fundamentales resultaría no sólo confuso sino contradictorio. Al respecto, se
dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales
fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos,
sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo
que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del
derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos
fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las
exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos
mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que
hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica. Ver también la sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub”.
[17]  “Sentencia T-585 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.”
[18]
Ver sentencias T-079 de 31 de enero de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de 26 de agosto de 2005 M.P. Jaime Araújo Renteria, T-791 de 23 de agosto de 2004
M.P. Jaime Araújo Rentería y T-958 de 6 de septiembre de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[19] La mencionada
observación establece elementos que asisten a la interpretación del artículo 51
constitucional. El parágrafo 7 de la observación contiene algunos aspectos
centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta de
interpretación de la disposición constitucional.
[20]
Observación General N° 4. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
de las Naciones Unidas.
[21] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[22] “T-1346 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En la sentencia T-268 de 2003 (MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra) se acogió la definición de desplazados que
consagran los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.”
[23] “Los motivos y
las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido caracterizados
por la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la sentencia
T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que
provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan  “(i) la pérdida de la tierra y de la
vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación,
(v) el incremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad
alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y
(viii) la desarticulación social.”, así como el empobrecimiento y el
deterioro acelerado de las condiciones de vida.  Por otra parte, en la
sentencia T-721 de 2003 (i) se señaló que la vulnerabilidad de los desplazados
es reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance de las
repercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la
necesidad de incorporar una perspectiva de género en el tratamiento de este
problema, por la especial fuerza con la que afecta a las mujeres.”
[24] “Ver, entre
otras, las sentencias T-419 de 2003, SU-1150 de 2000.”
[25] “Corte
Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta
tutela se acumulan tres demandas. La primera corresponde a un grupo de
desplazados por la violencia estaba compuesto por 26 familias que habían
ocupado un predio de alto riesgo de propiedad de CORVIDE y que iban a
ser desalojados por las autoridades municipales de Medellín, sin que se les
hubiera ofrecido atención humanitaria y sin que existiera un plan de atención a
la población desplazada. El segundo grupo estaba compuesto por una familia de
desplazados que solicitaba ayuda a las autoridades de Cali para tener acceso a
los beneficios de vivienda que se otorgaban a personas ubicadas en zonas de
alto riesgo, pero a quienes se les niega dicho auxilio con el argumento de que no
estaba diseñado para atender población desplazada que sólo podían recibir ayuda
de carácter temporal. El tercer grupo, también unifamiliar, interpuso la acción
de tutela contra la Red de Solidaridad, pues a pesar de haber firmado un
acuerdo de reubicación voluntaria y haberse trasladado al municipio de
Guayabal, la Red no había cumplido con la ayuda acordada para adelantar
proyectos productivos y para obtener una solución de vivienda definitiva. La
ayuda pactada para el proyecto productivo fue finalmente entregada al actor por
orden del juez de tutela, pero la ayuda para vivienda no se le dio porque
estaba sujeta al cumplimiento de ciertos requisitos.”
[26] “Sentencia
T-215 de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño.”
[27] M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[28] M.P. Juan Carlos Henao
Pérez.
[29] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[30] Ibíd.
[31] Ibíd.
[32] Sentencia T-754 de 2006, M.P. Jaime Araújo Renteria.
[33] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[34] Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
[35] Artículo 1 del Decreto
555 de 2003.
[36] “Es la modalidad en la
cual el beneficiario  de un subsidio familiar adquiere una vivienda en el
mercado dentro de los planes elegibles conforme a los requisitos y
procedimientos establecidos en el presente decreto, mediante acto jurídico
traslaticio del dominio y su posterior inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente”.
[37] “Es la modalidad que
permite al hogar adquirir una vivienda usada”.
[38] “Modalidad en la cual el
beneficiario del subsidio accede a una vivienda de interés social, mediante la
edificación de la misma en un lote de su propiedad que puede ser un lote de
terreno, una terraza o una cubierta de loza”.
[39] “Proceso por el cual el
beneficiario del subsidio supera una o varias de las carencias básicas de una
vivienda perteneciente a un desarrollo legal o legalizado, o a una edificación,
en aspectos tales como, su estructura principal, cimientos, muros o cubiertas,
carencia o vetustez de redes eléctricas o de acueducto y cuyo desarrollo exige
la consecución de permisos o licencias previos ante las autoridades
competentes”.
[40] “(…) es el que se otorga
para la ejecución de obras menores, reparaciones o mejoras locativas que sin
requerir la obtención de permisos o licencias por parte de las autoridades
competentes, tienen por objeto optimizar las condiciones básicas de salud de
los hogares más vulnerables”.
[41] Artículo 2, Decreto 2190
de 2009.
[42] Parágrafo 2, artículo 7
Ibíd.
[43] Este Decreto fue
derogado en su totalidad por el hoy vigente Decreto 2190 de 2004, que regula en
su totalidad lo referido al Subsidio de Vivienda Famliar.
[44] Artículo 23 Ibíd.
[45] “Por la cual se dictan
normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la
vivienda y se dictan otras disposiciones”.
[46] Artículo 22.
[47] Parágrafo 2º.
[48] Parágrafo 4º.
[49] Explica la entidad que
con fundamento en la Resolución 1024 de 2011, el Gobierno formuló un nuevo
enfoque concentrado en generar la oferta de planes de adquisición y
construcción de vivienda urbana con el fin de garantizar el derecho a la
vivienda digna de la población desplazada.
[50] Asoviter hace parte de
las Organizaciones Populares de Vivienda que, según  el numeral 2.19 del
artículo 2 del Decreto 2190 de 2009, son definidas como: “(…) aquellas que
han sido constituidas y reconocidas como entidades sin ánimo de lucro y tengan
por objeto del desarrollo de programas de vivienda para sus afiliados, por
sistemas de autogestión o participación comunitaria. Sus afiliados o asociados
participan directamente, mediante aportes en dinero y trabajo comunitario, o en
cualquiera de estas dos modalidades. / Se entiende por sistemas de autogestión
o participación comunitaria, aquéllos en los cuales el plan de construcción,
adecuación o mejoramiento, se desarrolla con la participación de todos los
afiliados administrativa, técnica y financieramente. Estos sistemas pueden
configurarse bajo las modalidades de autoconstrucción o construcción delegada”.
[51] Artículo 13, Resolución
1024 de 2011, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
[52] Sentencia T-585 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[53] Primer párrafo de las
consideraciones del Decreto 2190 de 2009.
[54] Tercer párrafo de las
consideraciones del Decreto 2190 de 2009.
[55] “Por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
[56] Artículo 116, Decreto
4800 de 2011.