T-945-01
Sentencia T-941/01
Sentencia T-945/01
DEBIDO
PROCESO-Contenido
DEBIDO PROCESO-Alcance
El derecho al
debido proceso hace referencia a un   conjunto complejo de circunstancias (por
ejemplo, la definición del status de las personas, o la consagración de actos,
etapas, oportunidades e intercambios), señaladas por la Constitución y la ley
que “protegen al ciudadano sometido a cualquier proceso”, asegurándole a lo
largo del mismo la posibilidad de defender sus intereses mediante el
señalamiento expreso de los requisitos y obligaciones que debe cumplir y de los
recursos con los que cuenta para impugnar las decisiones de la autoridad.  Pero
también la existencia de un principio de esta naturaleza refiere la necesidad
de dar cumplimiento a una secuencia de  actos, relacionados entre sí de manera
directa o indirecta, que persiguen un objetivo adicional: la racionalización
del ejercicio del poder de tal manera que se reconozca en la ley, y no en la
voluntad, en la fuerza, o en la arbitrariedad, la forma de resolución de las
contenciones de derecho. Así, como tantas veces lo ha
dicho la Corte, “las actuaciones que adelanten los funcionarios judiciales o
las autoridades administrativas, deben observar y respetar en todo momento las
normas que regulen los procedimientos a seguir, con el fin de preservar las
garantías -derechos y obligaciones- de quienes se encuentran incursos en una
relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la
creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una
sanción" .
DEBIDO PROCESO-Alcance
La necesidad de racionalizar el
ejercicio del poder público y privado hace necesario un proceso que garantice
(i.) la definición de los elementos básicos que estructuran cualquier relación
jurídica, señalando tanto los supuestos relevantes para reconocer una conducta
como jurídicamente significativa, como los efectos (consecuencias o sanciones)
que se siguen de su incumplimiento, (ii.) la identificación de la autoridad que
es el tercero imparcial competente para adoptar las decisiones relativas a los
desacuerdos que surjan en la relación jurídica, (iii) la existencia de medios
jurídicos (acciones o recursos) que se puedan emplear en los casos en los que
quienes hacen parte de una determinada relación jurídica estiman necesario la
intervención de un tercero (la autoridad competente) para resolver las posibles
diferencias que se originan en dicha relación jurídica, (iv.) el conocimiento
por parte de todos los interesados, tanto de los elementos que estructuran la
relación jurídica que se establece y sus efectos concretos, como de los
remedios jurídicos de los que gozan las partes para proteger sus intereses, y,
finalmente, (iv.) el efectivo ejercicio de las herramientas jurídicas con las
que el interesado puede adelantar su defensa ante las autoridades o terceros.
Estos elementos, tanto procedimentales como sustanciales, estructuran la
garantía del debido proceso.
ICETEX-No requiere intervención judicial para ordenar
retención de salarios de deudores morosos
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Controversias sobre la
decisión del Icetex/ACCION DE TUTELA-Improcedencia por existir otro
medio de defensa
Referencia: expediente T- 389327
Acción de
tutela instaurada por ERASMO MARTINEZ BETANCUR contra la Dirección Seccional de
la Administración Judicial de Antioquia y el Instituto Colombiano de Estudios
Técnicos y en el Exterior -ICETEX-.
Tema:
Debido
proceso administrativo - criterios para establecer el proceso debido
Magistrado
ponente:
Dr.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
septiembre cuatro (4) de dos mil uno (2001)
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José
Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, han proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. El señor
ERASMO MARTINEZ BETANCUR presentó acción de tutela contra la Dirección
Seccional de la Administración Judicial de Antioquia y el Instituto Colombiano
de Estudios Técnicos y en el Exterior -ICETEX-, con el propósito de lograr la
protección del derecho fundamental al debido proceso -en particular el derecho
a la defensa-, que estima vulnerado por parte de dichas entidades.  Los hechos
en los que se sustentan sus pretensiones pueden resumirse de la siguiente manera:
1.1.1. El
peticionario es deudor solidario de un crédito educativo otorgado por el ICETEX
a favor del señor Marvin Alberto Acevedo de la Osa.
1.1.2. Ante el
incumplimiento en el pago por parte del beneficiario del préstamo, el ICETEX
decidió descontar del salario del actor (a partir del mes de julio de 2000),
las cuotas de amortización del aludido crédito, a razón de $195.140 pesos
mensuales.
1.1.3. Al
indagarse por el fundamento o causa -i.e título jurídico- que justifica las
deducciones hechas al actor, la Dirección Seccional de la Administración
Judicial de Antioquia  afirmó que dicho procedimiento fue ordenado
"mediante una comunicación del ICETEX sustentada en el artículo 16 del
Decreto 3155 de 1968"[1].
2.  Fundamentos y
pretensiones de la acción de tutela
2.1. Considera el
actor que el comportamiento desplegado por el ICETEX "vulnera
flagrantemente la Constitución y la Ley", pues las deducciones salariales
efectuadas no han sido ordenadas por una "autoridad judicial" que,
como resultado de un proceso debidamente efectuado, estableciera el
incumplimiento del deudor y decretara el pago de las cantidades adeudadas[2].
2.2. Los aludidos
descuentos salariales han menguado la capacidad económica del peticionario, en
perjuicio de su condición de "padre y sustento de una familia"[3].
2.3. Se solicita,
entonces, que se ordene al ICETEX y a la Dirección Seccional de La
Administración Judicial de Antioquia la suspensión de las deducciones
realizadas y la restitución de los dineros indebidamente recaudados desde julio
del año 2000.
3. Primera
Instancia
3.1. Correspondió
conocer del proceso en primera instancia al Juzgado Séptimo Civil del Circuito
de Medellín; el juez de tutela, mediante sentencia del 14 de agosto de 2000,
negó el amparo impetrado con los argumentos que a continuación se exponen:
3.1.1. "De la
argumentación fáctica esgrimida por el actor no se infiere la existencia real,
cierta y manifiesta de los derechos fundamentales del debido proceso y de
defensa que dice el demandante le están soslayando por el hecho de estarle
deduciendo las cuotas de una obligación por él suscrita, deducción que por
demás se encuentra fundamentada en las normas que de manera específica regulan
la materia"[4].
3.1.2. "Si la
tutela se consagró como un mecanismo de defensa de los derechos fundamentales y
estos no están siendo violados o amenazados, pues la misma es improcedente.
Más aún cuando el afectado cuenta con otros medios de defensa judiciales
previamente dispuestos por el legislador y que de manera alguna puede obviar el
Juez Constitucional, a menos que se evidenciara la existencia de un perjuicio
remediable, circunstancia que no es aplicable al caso"[5].
4. Segunda
Instancia
4.1. La Sala Civil
del Tribunal Superior de Medellín, quien conoció de la impugnación contra el
fallo de primera instancia, decidió revocar la decisión de primera instancia y
en su lugar, conceder  la acción de tutela del derecho al debido proceso,
ordenando que en el término de 48 horas se restituya el dinero indebidamente
retenido al peticionario.  Estas son las razones en las que se apoya el fallo:
4.1.1. "[U]na
cosa es que el ICETEX tenga la facultad para ordenar el pago por nómina de las
cuotas de amortización de los préstamos, lo que previamente tiene que autorizar
el mutuario; y otra bien distinta es que se atribuya jurisdicción para ordenar
la retención del salario del deudor moroso; lo que equivale a embargo del
salario que es medida cautelar; apresurada e indebida interpretación de la
norma que derivó en la arbitraria determinación de la retención del
salario"[6].
4.1.2. "Al
ordenar el ICETEX la retención de parte del salario del solicitante y obedecer
la orden la Dirección Seccional de la Rama Jurisdiccional de Antioquia,
infringieron el deber jurídico de respeto que les incumbía frente al reclamante
titular del derecho subjetivo fundamental del debido proceso y en su calidad de
deudor, que, por tanto, resultó quebrantado dado el desconocimiento del
significado de las  normas constitucionales citadas"[7].
5. Pruebas
ordenadas por la Sala Tercera de Revisión
5.1. Mediante auto
del 13 de marzo de dos mil uno[8],
la Sala Tercera de Revisión de Tutelas solicitó, tanto al ICETEX como a la
Dirección de la Administración Judicial de Antioquia, remitir la información
correspondiente al proceso de cobro jurídico adelantado contra el peticionario,
en virtud del  incumplimiento en el pago del crédito educativo otorgado al
señor Marvin Alberto Acevedo de la Osa.  Vencido el término otorgado para el
envío del material probatorio solicitado, la Sala decidió requerir a las
entidades mencionadas[9],
pues los datos entregados eran incompletos. Finalmente, mediante comunicaciones
recibidas por la Corte Constitucional el 23 de marzo y 4 de abril y el 15 de
mayo del año en curso, la documentación pertinente fue allegada. La debida
valoración de dichas pruebas se hará en las consideraciones y fundamentos de
esta providencia.
II
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
1.1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la acción de tutela presentada, en
virtud de lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9 de la Constitución
Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
2. Problema
jurídico
2.1. Corresponde a
este Tribunal determinar en qué medida el comportamiento de la Dirección
Seccional de la Administración Judicial de Antioquia y del Instituto Colombiano
de Estudios Técnicos y en el Exterior (ICETEX), mediante el que se ordenó la
retención del salario de uno de los deudores solidarios de un crédito educativo
aprobado (sustentada en una disposición legal) con el propósito de lograr el
pago de una obligación de la cual el afectado es deudor solidario, constituye
una violación del derecho al debido proceso, en particular, el derecho de
defensa reconocido por la Constitución Política a todos los ciudadanos.
2.2. Con este
propósito, será necesario (i.) hacer algunas precisiones acerca del concepto y
alcance del  derecho al debido proceso, con el propósito de establecer su campo
de aplicación no sólo en las actuaciones judiciales sino también en las
administrativas.  Luego, se procederá a (ii.) precisar si es posible afirmar la
violación de dicha garantía en el caso particular.
3. Sobre el
concepto y alcance del derecho al debido proceso
3.1. Buena parte
de la eficacia que se predica de un ordenamiento jurídico  como instrumento
social encaminado a proteger los derechos fundamentales de los miembros de una
comunidad y resolver los conflictos que se presentan entre diferentes actores
sociales, depende de la existencia de ciertos principios que  garanticen el
debate razonado de los argumentos enfrentados, y permitan que las demandas y
pretensiones que presentan los ciudadanos en defensa de sus intereses, puedan
ser discutidas y resueltas sobre la base de procedimientos claramente
establecidos por las normas jurídicas; de esta manera, se evita la
incertidumbre o la arbitrariedad en la definición de los derechos reconocidos a
los individuos por la Constitución y la ley.  Desde esta perspectiva, la
consagración del debido proceso como principio articulador  de las
controversias jurídicas es fundamental para asegurar la efectividad del
derecho, no sólo en las actuaciones que comprometen al Estado y a los
ciudadanos, sino también en el ámbito específico del intercambio jurídico entre
los particulares.
3.2. Es necesario,
entonces, comprender el contenido y el alcance del derecho fundamental al
debido proceso dentro de la construcción del modelo de sociedad democrática y
participativa que anima la Constitución Política de 1991, señalando que se
trata de una garantía que no se agota en el marco de las controversias
judiciales, pues también se aplica a otro tipo de situaciones que incluyen toda
actuación administrativa (artículo 29 inciso 1 C.P.).  Esta descripción amplia
del debido proceso ya ha sido expresada por la Corte Constitucional en los
siguientes términos:
“La
Constitución Política de 1991, a más de consagrar en forma expresa el  derecho
al debido proceso en las actuaciones judiciales, lo consagra para las
actuaciones administrativas, con lo cual se produce una innovación que eleva a
la categoría de Derecho Fundamental, un derecho de los asociados que,
tradicionalmente, tenía rango legal, y no hacía parte del concepto original
propio del derecho al debido proceso.  En efecto, se distinguía entre una y
otra realidad jurídica, en tanto ese derecho buscaba, en sus primeros tiempos
asegurar la libertad física, y, sólo gradualmente se extendió a procesos de
naturaleza no criminal, a las demás formas propias de cada juicio, según el
texto constitucional anterior; ahora, sigue aumentando su espectro este
derecho, que comprende como el que más la necesidad de consultar el principio
de legalidad en las actuaciones públicas judiciales y en adelante las administrativas,
ampliando su ámbito garantizador”[10].
Ahora
bien, los principios a través de los cuales se expresa esta garantía
constitucional al debido proceso también han sido objeto de estudio por parte
de la Corte.  En palabras de este Tribunal:
"Como
las demás funciones del estado, la de administrar justicia [o también la de
ejercer el poder jurídico que el ordenamiento confiere a la administración y a
los particulares],  está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser
ejercida dentro de los términos establecidos con antelación por normas
generales y abstractas que vinculan positiva y negativamente a los servidores
públicos. Éstos tienen prohibida cualquier acción que no este legalmente
prevista, y únicamente pueden actuar apoyándose en una previa atribución de
competencia.  Es debido aquel proceso que satisface todos los requerimientos,
condiciones y exigencias necesarios para garantizar la efectividad del derecho
material"[11].
En
este orden de ideas, el derecho al debido proceso hace referencia a un
conjunto complejo de circunstancias (por ejemplo, la definición del status de
las personas, o la consagración de actos, etapas, oportunidades e
intercambios), señaladas por la Constitución y la ley[12] que “protegen al
ciudadano sometido a cualquier proceso”[13],
asegurándole a lo largo del mismo la posibilidad de defender sus intereses
mediante el señalamiento expreso de los requisitos y obligaciones que debe
cumplir y de los recursos con los que cuenta para impugnar las decisiones de la
autoridad.  Pero también la existencia de un principio de esta naturaleza
refiere la necesidad de dar cumplimiento a una secuencia de  actos,
relacionados entre sí de manera directa o indirecta, que persiguen un objetivo
adicional: la racionalización del ejercicio del poder de tal manera que se
reconozca en la ley, y no en la voluntad, en la fuerza, o en la arbitrariedad,
la forma de resolución de las contenciones de derecho. Así,
como tantas veces lo ha dicho la Corte, “las actuaciones que adelanten los
funcionarios judiciales o las autoridades administrativas, deben observar y
respetar en todo momento las normas que regulen los procedimientos a seguir,
con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de quienes se
encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la
actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la
imposición de una sanción" –énfasis no original-[14].
3.3.
De ahí que deba reiterarse que las fronteras del debido proceso, en los
términos del artículo 29 de la Constitución, se expanden más allá del ámbito de
la contienda judicial que se resuelve en los juzgados, o de los procedimientos
en los que una autoridad administrativa debe imponer una sanción, perfeccionar
un contrato o ejecutar una de sus decisiones[15].
La necesidad de racionalizar el ejercicio del poder público y privado hace
necesario un proceso que garantice  (i.) la definición de los elementos básicos
que estructuran cualquier relación jurídica, señalando tanto los supuestos
relevantes para reconocer una conducta como jurídicamente significativa, como
los efectos (consecuencias o sanciones) que se siguen de su incumplimiento,
(ii.) la identificación de la autoridad que es el tercero imparcial competente
para adoptar las decisiones relativas a los desacuerdos que surjan en la
relación jurídica, (iii) la existencia de medios jurídicos (acciones o
recursos) que se puedan emplear en los casos en los que quienes hacen parte de
una determinada relación jurídica estiman necesario la intervención de un
tercero (la autoridad competente) para resolver las posibles diferencias que se
originan en dicha relación jurídica, (iv.) el conocimiento por parte de todos
los interesados, tanto de los elementos que estructuran la relación jurídica
que se establece y sus efectos concretos, como de los remedios jurídicos de los
que gozan las partes para proteger sus intereses, y, finalmente, (iv.) el
efectivo ejercicio de las herramientas jurídicas con las que el interesado
puede adelantar su defensa ante las autoridades o terceros.
Estos
elementos, tanto procedimentales como sustanciales, estructuran la garantía del
debido proceso.  Sin embargo, de cada relación de poder, según los bienes
jurídicos en juego, las partes, el marco jurídico en el que está inserta dicha
relación y el contexto real de la misma determinan la manera como estos
elementos han de ser regulados y aplicados para que se respete el debido
proceso.  Por ejemplo, en materia penal, las exigencias del debido proceso son
mucho mayores que en otras materias, aún afines, como la disciplinaria;
igualmente, el debido proceso judicial es generalmente más riguroso que el
debido proceso administrativo. Así, desde el punto de vista constitucional la
cuestión central a determinar se resume en la siguiente pregunta: ¿cuál es el
proceso debido dadas las características de la relación de poder que surge del
caso, la importancia de los bienes jurídicos en juego, la situación de los
posibles afectados, el marco jurídico de la relación y el contexto real en el
cual se ha de tomar la decisión?  Después de establecer constitucionalmente
cuál es el proceso debido es posible determinar si se violó el debido proceso
en el caso concreto.  Este es el punto que se analizará a continuación.
4. De la presunta violación del debido
proceso por parte de las entidades demandadas
4.1. En el
presente caso, la acción de tutela presentada por el actor se funda en la
presunta violación de su derecho al debido proceso como resultado de la
decisión tomada por la Dirección Seccional de la Administración Judicial de
Antioquia y el Instituto Colombiano de Estudios Técnicos y en el Exterior
-ICETEX-, mediante la que se procedió a hacer efectivo el pago de un crédito de
educación vencido del cual el peticionario es solidariamente responsable.  Las
entidades demandadas afirman, por su parte, que el comportamiento desplegado en
este caso, se sustenta en la aplicación de expresas disposiciones legales en
las que se faculta al ICETEX para procurar el pago de los créditos otorgados a
los particulares que se encuentren vencidos, acudiendo al cobro de lo debido,
mediante descuento salarial, pudiendo ordenar al pagador de la parte pasiva que
proceda a hacer las deducciones del caso.
En efecto, luego
de revisar las pruebas y los escritos remitidos por las partes que actúan en el
presente proceso, se puede constatar que la decisión tomada por el ICETEX que
finalmente terminó en la orden de descuento del salario del señor Erasmo
Martínez Betancur dirigida a la Dirección Seccional de la Administración
Judicial de Antioquia se sustenta en la aplicación de lo dispuesto por el artículo
16 del Decreto 3155 de 1968 “por el cual se reorganiza el Instituto Colombiano
de Especialización Técnica en el Exterior” que reproduce el texto de una
disposición ya vigente desde años atrás en el ordenamiento legal.  Dice la
referida disposición:
“Artículo
16.  Incorporase al presente Decreto el artículo 5 del Decreto 317 de 1958, que
dice:
´Las
cuotas de amortización y los intereses vencidos por concepto de los préstamos
que verifica el ICETEX, deberán ser deducidos y retenidos por los pagadores de las
entidades o personas, así públicas como privadas a que tales deudores presten
sus servicios mediante orden expresa del Director o Subdirector del ICETEX, las
cuales deberán ser entregadas a la Tesorería del mismo Instituto.
´Parágrafo.
Las personas obligadas a la deducción y retención de que trata este artículo
que no cumplan su obligación sufrirán multas de $ 10.00 a $ 500.00 que impondrá
la Contraloría General de la República, previa comprobación de los hechos´”.
Ahora bien:
¿tras la aplicación de esta norma por parte del ICETEX y de la Dirección
Seccional de la Administración Judicial de Antioquia se configura una violación
al debido proceso?
4.2.
En el presente caso, la decisión que toman las entidades demandadas se apoya en
un precepto que crea un procedimiento particular para obtener el pago de las
cuotas y créditos obtenidos por los beneficiarios del ICETEX –el referido
artículo 16 del Decreto 3155 de 1968-; dicho trámite específico se sustenta en
la posibilidad de crear una serie de condiciones que faciliten la labor de un
ente estatal encargado de brindar a los particulares recursos que les permitan
adelantar su capacitación profesional y obtener el pago de los créditos
concedidos de tal forma que pueda continuar con su labor de patrocinio de todos
los particulares que ven, a través del ICETEX, la única forma de continuar sus
estudios.  No se trata, entonces, de una entidad crediticia cualquiera que se
lucra de los préstamos concedidos a los usuarios del sistema financiero.
Así,
los términos en los que se desarrolla la relación jurídica entre el ICETEX y el
beneficiario del crédito están contenidos en el Reglamento de Crédito Educativo
que reproduce el contenido de textos legales como el recién aludido y hace
parte integrante de los respectivos contratos que se firman entre las partes
interesadas[16].
Dichas disposiciones y el texto mismo del contrato, se encargan de (i.) definir
las características del crédito a mediano plazo que se concede[17], el sistema de
desembolsos que se aplicará[18],
las obligaciones y responsabilidades  del beneficiario[19], y las
obligaciones y responsabilidades de los deudores solidarios[20], dentro de las
cuales se establecía, no sólo que todos los deudores responderían
solidariamente por el monto total del préstamo acordado[21], sino,
adicionalmente, que ante el incumplimiento en el pago, existía la posibilidad
de efectuar descuentos salariales en aplicación de las disposiciones legales
vigentes[22];
al mismo tiempo, (ii.) de la propia naturaleza del contrato acordado entre las
partes, se puede inferir con claridad que ante el surgimiento de posibles
discrepancias, éstas deben acudir ante las autoridades ordinarias competentes
para buscar una solución[23];
por otra parte, (iii.) todas estas circunstancias y condiciones, i.e., el
alcance de la responsabilidad de los sujetos pasivos de la obligación y las
diferentes formas como podría lograrse el pago de lo debido, fueron
expresamente comunicadas tanto al peticionario como a los demás deudores quienes
las aceptaron y ratificaron su compromiso[24].
Finalmente, (iv.) la determinación tomada por la administración (en cabeza del
ICETEX) no ha impedido al peticionario ejercer su derecho a la defensa ni
limitado ninguno de sus otros derechos reconocidos por la Constitución.
4.3.
De todo lo anterior se desprende con claridad, que el ICETEX no necesita de una
intervención judicial previa para ordenar las retenciones de los salarios de
deudores que se encuentran en mora por vencimiento en el pago de las cuotas de
amortización, pues la ley ha facultado al director de la entidad (al director
regional habrá de entenderse en el presente caso), para remitir la orden de
retención a quienes fungen como pagadores de dichos deudores.  De tal
circunstancia eran conocedores todos los obligados –entre ellos el
peticionario-, la aceptaron al firmar el contrato e incluso autorizaron medios
jurídicos adicionales para que su obligación solidaria se hiciera  efectiva,
firmando un pagaré en blanco[25].
Ahora bien, esta posibilidad legal que se le otorga al ICETEX y que en el caso
particular fue previamente conocida y aceptada por el peticionario, no
significó que al deudor se le hubiera negado el derecho de defensa o limitado
la posibilidad de presentar los recursos jurídicos ante la jurisdicción
competente para controvertir la decisión de la administración y abogar de esta
forma por sus intereses.  Sin duda, para contradecir el acto administrativo que
decretó y ordenó la retención salarial, el afectado podía acudir a la vía
gubernativa o a la jurisdicción contencioso administrativa, posibilidad que, de
acuerdo con las pruebas que reposan en el expediente, no se le desconoció al
interesado quien, en todo caso, no hizo alusión a la vulneración de sus
derechos fundamentales por esta circunstancia.  Sin duda, todos estos eventos
eran suficientemente conocidas por el actor, con quien el ICETEX, además, se
comunicó en varias oportunidades buscando llegar a una solución que permitiera
recobrar el monto del préstamo sin tener que ordenar la retención salarial
prevista en la ley y contenida en el contrato firmado entre las partes[26].  La actuación de
la demandada no fue sorpresiva ni secreta para el actor y tampoco configuró una
violación de los derechos fundamentales del actor, pues como se verá más
adelante el ICETEX no requería de una orden judicial para proceder a exigir y
asegurar el pago de lo debido.
Llama
la atención de la Sala el hecho de que el peticionario, conocedor desde meses
atrás de la mora en la que se encontraba su deuda, oportunamente informado
sobre los efectos que su incumplimiento le acarrearía, igualmente requerido
para que se pusiera en contacto con el acreedor para llegar a una fórmula de
acuerdo que permitiera el recaudo de lo debido, y pudiendo acudir ante la
autoridad administrativa competente para poder impugnar la decisión tomada,
haya decidido no hacer uso de cualquiera de esas herramientas y acudir
directamente ante el juez de tutela para plantearle una situación que no
vulnera el derecho al debido proceso en los términos ya referidos.  El
peticionario desvirtúa y debilita la acción de tutela cuando la usa de manera
estratégica para proponer una discusión que pudo plantear frente a la entidad
que presuntamente desconoce sus derechos fundamentales o la jurisdicción
competente en la materia.
Finalmente,
es menester señalar que la orden de retención No. 02-117 mediante la que el
ICETEX solicita al tesorero de la Rama Judicial de Antioquia el descuento
salarial del peticionario[27]
hace alusión a los hechos que sirvieron de fundamento para dar la orden de
retención, invoca las razones legales que justificaban el proceder de la
administración y establece la consecuencia jurídica que se origina por el
incumplimiento de los deudores.  Este acto administrativo, sustentado en
eventos y normas plenamente conocidos por el peticionario tal y como lo señala
le ley[28],
pudo haber sido controvertido, antes o después de que se ejecutara ante las
autoridades competentes.
4.4.
Por último, el análisis constitucional de la actuación del ICETEX también debe
tener en cuenta el nivel de impacto de la medida.  En eventos como este, el
funcionario administrativo que emite la orden y el pagador a quien se le remite
para cumplirla deben velar, además, por la protección del salario mínimo, vital
y móvil de los trabajadores comprometidos tal y como lo señalan las normas
vigentes en la materia, entre otras los artículos 94 y 95 del Decreto
reglamentario 1848 de 1969 que señalan las deducciones permitidas[29].  Dicho deber ha
sido cumplido en el presente caso por las demandadas quien expresamente señalan
el acatamiento de las  disposiciones legales que protegen la intangibilidad
salarial, permitiendo sólo excepcionalmente algunas deducciones y descuentos:
(i.)          Para cuotas sindicales conforme a los trámites legales
respectivos.
(ii.)         Para cubrir deudas y/o aportes de cooperativas de las
cuales sea socio el funcionario o empleado.
(iii.)        Para satisfacer el valor de las sanciones pecuniarias
impuestas al funcionario o empleado con sujeción a los procedimientos que
regula el Decreto ley 1888 de 1989.
(iv.)        Para cubrir deudas de consumo contraídas con almacenes
y servicios de Cajas de Subsidio Familiar.
De
otra parte, el ordenamiento legal también autoriza a los pagadores para
efectuar deducciones que afecten el salario en los siguientes casos:
(i.)          Cuando exista mandamiento judicial que así lo ordene
en cada caso particular, con indicación precisa o determinable de la cantidad
que deba retenerse y su destinación.
(ii.)         Cuando lo autorice por escrito el funcionario o
empleado en cada caso particular, a menos que la deducción afecte el salario
mínimo legal vigente o la parte inembargable del salario ordinario, casos en
los cuales no podrá efectuarse la deducción solicitada.
En
este orden de ideas, la orden de descuento que hizo el ICETEX en el caso objeto
de estudio, se enmarca dentro de ésta última posibilidad de forma tal que
ninguno de los entes demandados vulneró el derecho al debido proceso del actor,
pues al efectuar dicha operación para obtener el pago de lo debido, se
limitaron a ejercer una atribución administrativa contemplada en la ley, para
la cual no requerían la intervención de ningún funcionario judicial.  Al
proceder de esta forma, no desconocieron los derechos del peticionario puesto
que éste conocía con precisión el contenido y alcance de su responsabilidad con
ocasión del incumplimiento de la obligación pactada y aceptó voluntariamente sus
efectos; por otra parte, al señor Martínez Betancur no se le ha limitado la
posibilidad de acudir ante las autoridades competentes o ejercer los mecanismos
jurídicos existentes en el evento que considere que la actuación de la
autoridad es contraria a derecho.  Finalmente, ninguno de los derechos
constitucionalmente reconocidos al accionante ha sido vulnerado, pues en todo
caso la orden de retención salarial dada por el ICETEX ha sido cumplida por la
dirección seccional de la rama judicial en armonía con las disposiciones
constitucionales (artículos 25 y 53 C.P.) y legales que velan por la
preservación del salario y la defensa del mínimo vital de los trabajadores[30].
III. DECISIÓN
El proceso
administrativo debido en los casos en que el ICETEX cobra las cuotas de
amortización, ordenando al pagador del deudor  la retención de la porción
salarial correspondiente, se satisface con la estricta aplicación de las leyes
que expresamente prevén y limitan dicha facultad y el conocimiento y
autorización previas por los destinatarios de tal decisión, al momento de la
firma del contrato, no de la ejecución del mismo.  Por lo tanto, en el presente
caso no se viola el  derecho fundamental al debido proceso (consagrado en el artículo
29 de la Constitución), puesto que el ICETEX no precisaba de la intervención de
la autoridad judicial alguna para proceder de la forma como lo hizo.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
Primero.- Revocar el
fallo proferido por el Tribunal Superior de Medellín el seis (6) de septiembre
de 2000, y en su lugar confirmar el fallo del Juzgado Séptimo Civil del
Circuito de la misma ciudad del catorce (14) de agosto de 2000 mediante el que
se negó la tutela presentada por el peticionario al no encontrar vulneración
del derecho al debido proceso.
Segundo.- Librar,
por medio de la Secretaría General, las comunicaciones previstas en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Cfr. folio 5 del expediente.
[2] Cfr. Ibid.
[3] Cfr. Ibid.
[4] Cfr. folio 44 del expediente.
[5] Cfr. Ibid.
[6] Cfr. folio 60 del expediente.
[7] Cfr. Ibid.
[8] Cfr. folio 74 del expediente.
[9] Cfr. folio 107 del expediente.
[10] Corte Constitucional Sentencia T-552 de 1992 M.P. Fabio Morón
Díaz.  En esta oportunidad, la Corte Constitucional protegió el debido proceso
del peticionario ordenando “al señor Inspector del Rodadero -Magdalena- o a
quien corresponda el cumplimiento de la medida de policía proferida mediante la
resolución del 8 de agosto de 1991 por la Secretaría Distrital de Santa Marta:
Statuo-Quo y restablecimiento de las cosas en el estado en que se encontraban
al momento de practicar la inspección judicial en el predio denominado
"CARTAGO", en el  sector del aeropuerto de esta jurisdicción”.
[11]
Corte Constitucional Sentencia T-001 de 1993
M.P. Jaime Sanín Greiffestein. En este caso, la peticionaria presentó tutela
demandando el amparo de su derecho al debido proceso, pues la conducta de un
Inspector de Policía, dentro del trámite de restitución del inmueble arrendado
por la actora, resultaba contraria a la Constitución.  En efecto, la autoridad
demandada, al ordenar la devolución del inmueble en favor del arrendatario,
vulneró el derecho al debido proceso, pues carece de competencia para dictar
una orden semejante resolviendo, de paso, el proceso de restitución.  La Corte,
en dicha oportunidad, señaló que  “decretada la nulidad en los términos
expuestos, la simple razón y la equidad indican que el tenedor contractual -el
arrendatario- debía ser devuelto en el uso del inmueble, cosa distinta a la
dispuesta por la Inspección de Policía en el auto materia de la demanda”.  La
doctrina sentada en materia de debido proceso en este fallo, ha sido reiterada,
entre otras, en las sentencias T- 458 de 1994 (M.P. Jorge Arango Mejía); C-339
de 1996 (M.P. Julio César Ortiz Gutiérrez); T-078 de 1998 (M.P. Hernando
Herrera Vergara); T-557 y T-945 de 1.999  (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); T-1739
de 2000 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger).
[12] Concretamente ha dicho la Corte: "El derecho al
debido proceso, reconocido en el artículo 29 de la Carta Política, comprende
una serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas
sustantivas y procedimentales, el desarrollo de las actuaciones adelantadas por
las autoridades en el ámbito judicial o administrativo, con el fin de proteger
los derechos e intereses de las personas vinculadas, pues es claro que el
debido proceso constituye un límite material al posible ejercicio abusivo de las
autoridades estatales”.
Cfr. Sentencia T-416 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero.  En esta
oportunidad la Corte confirma los fallos de instancia que negaron la tutela del
derecho al debido proceso pues consideró que no le asistía razón al actor al demandar
los autos proferidos por jueces de la República dentro del proceso civil que le
negó la petición de nombramiento como curador de un demente.  Para la Corte, la
actuación de los jueces demandados no constituyó vía de hecho.
[13] Corte Constitucional Sentencia T-475 de 1998 M.P.
Hernando Herrera Vergara.  En este proceso se solicita se declare la nulidad de
la resolución de acusación proferida por el Fiscal 233 Delegado ante los Jueces
Penales del Circuito de esta ciudad, dentro de un proceso penal adelantado
contra el peticionario, por la presunta comisión del delito de estafa.  En
opinión del actor, dicha decisión se sustentó en una prueba adquirida con
violación al debido proceso por falta de competencia del investigador para
valorar una prueba civil (asunto donde presuntamente se cometió el hecho
ilícito), constituyéndose dicha decisión en una vía de hecho. La Corte, luego
de la revisión de los hechos y pruebas del caso decidió negar la tutela, pues
no encontró  motivo alguno de reproche en la actuación del demandado.
[14] Corte Constitucional Sentencia T-073 de 1997 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.  En esta oportunidad la Sala Octava de decisión no encontró que
la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior de Neiva hubiese incurrido en
vía de hecho al declarar la preclusión de la investigación en el proceso por
hurto en el que estaba en juego la declaración de una presunta sociedad de
hecho conformada entre distintos sujetos (uno de ellos el peticionario en sede
de tutela).
[15] Estos procedimientos de la administración han sido identificados
por la jurisprudencia de la Corte como procesos sancionatorios, contractuales y
ejecutivos que entran dentro de la órbita de aplicación del artículo 29
Superior.  Cfr. la ya citada sentencia T-522 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz.
[16] Cfr. folio 88 del expediente.  La incorporación del Reglamento de
Crédito Educativo en el que, entre otras cosas, se prevé la forma de cobro de
las cuotas adeudadas en la forma que ahora es objeto de contención se hace de
manera expresa en la Cláusula Tercera del contrato suscrito entre el ICETEX, y
los deudores solidarios del crédito (entre ellos el tutelante).
[17] Cfr. Cláusula Primera del Contrato suscrito entre Icetex y los
señores Marvin Alberto Acevedo de la Osa (beneficiario), Jhon de Jesús Acevedo
Suárez y Erasmo Martínez Betancur (folios 85 y ss. del expediente).
[18] Cfr. Cláusula Segunda del referido contrato.
[19] Cfr. Cláusula Cuarta y siguientes del referido contrato.
[20] Ibid.
[21] Ibid.  Es claro el efecto que tiene la consagración de una
obligación solidaria entre un acreedor y varios deudores (solidaridad pasiva).
Tal como lo reconoce la legislación civil, en estos casos, “el acreedor podrá
dirigirse contra todos solidarios conjuntamente, o contra cualquiera de ellos a
su arbitrio, sin que a este pueda oponérsele el beneficio de división” (Cfr.
artículo 1571 del Código Civil).
[22] Esta eventualidad, alrededor de la cual gira la controversia
planteada en la presente acción de tutela fue expresamente señalada en la
Cláusula Décimo Segunda del contrato de crédito, plenamente aceptada por el
peticionario.
[23] Esta circunstancia, que claramente se desprende de la naturaleza
del contrato, fue expresamente señalada por la representante de la Dirección
Regional de la Administración Judicial de Antioquia quien acude a las normas
contenidas en la legislación civil para señalar las reglas generales que dan
sustento a la fijación de obligaciones solidarias que establecen particulares
deberes entre todos los deudores.  (Cfr., entre otros, los folios 115 y ss. del
expediente).
[24] La manifestación de voluntad expresada por los deudores del
ICETEX en el presente caso está contenida no sólo en el texto mismo del
contrato –que fue firmado por todos los implicados-, sino también en el pagaré
en blanco que los deudores suscribieron posteriormente (al ICETEX le
correspondía establecer, de ser necesario, las condiciones e intereses del
pago) y en el acta de compromiso a la que llegaron todas las partes de la
relación jurídica (Cfr. folios 85 y ss. del expediente).
[25] Ibid. folios 85 y ss. del expediente.
[26] En el expediente reposan varias comunicaciones enviadas por el
ICETEX a los deudores del crédito (desde el 17 de marzo de 2000) en las que se
solicitaba “acercase a nuestras oficinas, en el término de 8 días a partir de
la fecha de la presente comunicación, con el fin de normalizar su cuenta” (Cfr.
folios 22 y 23 del expediente), dicha solicitud estaba siempre acompañada de la
alusión concreta a las consecuencias jurídicas a las que se exponía el actor en
caso de no llegar a una solución que permitiera ponerse al día en su
obligación, entre ellas, la retención salarial.  A pesar de todo esto, “el
ICETEX no logró resultados positivos para el pago de las obligaciones en
mora”.
[27] Cfr. folios 13 y ss. del expediente.
[28] Cfr. artículos 28 y ss. del Código Contencioso Administrativo.
Esta norma hace alusión a la necesidad de comunicar a los interesados o
afectados por una actuación administrativa “la existencia de la actuación y el
objeto de la misma”.  En el presente caso, tal y como se ha visto, tanto en el
contrato y la orden de retención expedida por el ICETEX, como en las
comunicaciones enviadas al deudor desde el mes de marzo hacían referencia
directa la posibilidad de la administración de ordenar la retención de
salarios, que sólo vino a hacerse efectiva, luego de esperar que el
peticionario solucionara su situación hasta el 30 de junio de 2000.
[29] Estos criterios son aplicados por la dirección seccional de la
rama judicial en el Departamento de Antioquia tal y como fue señalado en el
comunicado remitido a la Corte por su representante (Cfr. Folios 115 y ss. del
expediente).  En dicho documento están contenidas las razones por las cuales
para el pagador era claro, que en el presente caso, no era necesaria la
existencia de orden judicial previa para proceder a la retención de una porción
del salario de un deudor del Estado.
[30] En efecto, la dirección seccional de la rama judicial de
Antioquia informó a la Sala Tercera de Revisión que las cuotas deducibles del
salario del peticionario (que ascienden a $195.000 pesos mensuales) no afectan
el monto inembargable de su asignación mensual (Cfr. folio 115 y ss. del
expediente).