T-696-16
Sentencia T-696/16
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Fundamental autónomo
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Procedencia de tutela como mecanismo de protección cuando
adquiere rango fundamental
OBLIGACIONES
DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES FRENTE AL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Reiteración
de jurisprudencia
La
jurisprudencia ha reconocido que aunque las autoridades municipales están
obligadas a desplegar todo de tipo de actuaciones para conjurar las situaciones
de riesgo en las que se puedan afectar los derechos fundamentales de las
personas, no se puede desconocer que en virtud de los artículos 16 y 95 de la
Constitución (autonomía y responsabilidad de los particulares), existen deberes ciudadanos que exigen un tipo determinado de actuación por
parte de éstos. Las entidades deben monitorear, controlar y mitigar los riesgos
que se puedan generar por la naturaleza.
SISTEMA
NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Mecanismos de prevención y
atención de emergencias
ACCION DE
TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Improcedencia
por cuanto el deterioro de la casa no es una consecuencia directa del sismo,
sino de la falta de mantenimiento del inmueble
El deterioro de la casa no es una consecuencia
directa del sismo. La inestabilidad y posible riesgo de colapso de la vivienda,
se debe a la omisión en el mantenimiento y adecuación que debe hacer la
accionante a éste. No obstante, debido a que el mencionado inmueble se
encuentra en una zona de riesgo y se desconoce su intensidad, es necesario que
la entidad accionada realice un seguimiento y control de ello, a fin de que se
evite la afectación a los derechos fundamentales de la accionante.
OBLIGACIONES
DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES FRENTE AL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Le
corresponde a la Alcaldía Municipal, adoptar las medidas que correspondan, a
fin de que se mitigue y controle el riesgo de colapso de la vivienda
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN CASOS DE ZONAS DE ALTO
RIESGO-Oficiar a Alcaldía Municipal
para que de manera periódica realice un monitoreo de la zona en la que se
encuentra la vivienda de la accionante, con el objetivo de mitigar y controlar
el riesgo en el que se encuentra la misma
Referencia:
Expediente T-5.737.803
Acción de
tutela instaurada por Ninfa Lozada  contra la Alcaldía de Bucaramanga.
Procedencia:
Juzgado 1° de Ejecución del Civil del Circuito de Bucaramanga.
Asunto: Derecho
a la vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia.
Magistrada
Ponente:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., trece (13) de
diciembre de dos mil dieciséis (2016).
La Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Aquiles Arrieta Gómez, Jorge Iván Palacio Palacio y la Magistrada Gloria Stella
Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
En la
revisión de la providencia de segunda instancia, dictada el 29 de abril de 2016
por el Juzgado 1° de Ejecución Civil del Circuito de Bucaramanga, y en primera instancia el 11 de marzo de 2016 por
el Juzgado 5° Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Bucaramanga, dentro de la acción de tutela
promovida por  Ninfa Lozada contra la Alcaldía de Bucaramanga.
El asunto
llegó a la Corte Constitucional, en virtud de lo ordenado por los artículos 86
(inciso 2°) de la Constitución y 32 del Decreto 2591 de 1991. Mediante auto de
19 de septiembre de 2016, la Sala Número Nueve de Selección de Tutelas de esta Corporación lo escogió para su revisión y lo
asignó a la Magistrada ponente para su sustanciación.
I.     ANTECEDENTES
Ninfa Lozada
presentó acción de tutela contra la Alcaldía de Bucaramanga, al considerar que la
entidad accionada no reparó los daños en su vivienda que causó el sismo de
marzo 10 de 2015.
Hechos y
pretensiones en tutela
La accionante sostuvo que el 25 de marzo de
2015 presentó una solicitud ante el Programa de Gestión del Riesgo de Desastres
de la Secretaría del Interior de Bucaramanga, con la finalidad de exponer su
preocupación frente al peligro de derrumbe que sufre su vivienda a causa del
sismo ocurrido en marzo de 2015. Enfatizó en que vive con su padrastro, Helí
Martínez Flórez, quien tiene 67 años de edad y padece de hipertensión esencial[1].
Asimismo, indicó que no tiene recursos económicos suficientes para cubrir los
arreglos de la vivienda, pues no trabaja hace más de 2 años y lo poco que
percibe es de su labor como enfermera ocasional.
El 13 de julio de 2015, el encargado del
Programa de Gestión del Riesgo de Desastres de la Secretaría del Interior de
Bucaramanga, respondió la solicitud presentada por la actora e informó que “(…)
para atender las múltiples solicitudes de visita de inspección con ocasión del
evento sísmico de marzo pasado, la administración municipal ha contratado a la
firma Camvhil S.A.S. empresa consultora y auditora de obras civiles, la cual
procederá a hacer un análisis técnico de las estructuras afectadas, de tal forma
que su resultado nos permita conocer con certeza el alcance dañino del fenómeno
natural y proceder a trazar las líneas de acción de atención a las afectaciones
(…)”[2].
El 4 de septiembre de 2015, la actora
presentó otra petición ante la entidad accionada, en la que señaló que no
recibió la visita técnica por parte de Camvhil S.A.S., lo que impidió que se
adoptaran las medidas correspondientes para mitigar el riesgo de derrumbe de su
casa. Igualmente, manifestó que frente a esta petición, tampoco recibió
respuesta alguna.
Por
último, adujo que la situación de amenaza ha incrementado con las recientes
lluvias, lo cual ha conllevado a que se desprendan partes del techo. Así pues,
manifestó que “[e]n estos momentos sentimos pánico al entrar en nuestra casa
porque presentimos que el derrumbe es inminente y la accionada no ha adelantado
acción alguna para mitigación del riesgo a pesar de ser éste de su pleno
conocimiento, omisión agravada por la ausencia de respuesta a nuestras
inquietudes (…)”[3].
En este orden de ideas,
solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales a la vida, a “la
seguridad personal” y de petición. En consecuencia, pidió que se le
ordenara a la entidad accionada que inicie las obras necesarias a fin de que se
mitigue el riesgo y que responda las peticiones presentadas de manera clara y
de fondo.
II.
ACTUACIONES PROCESALES
El Juzgado 5° de
Ejecución Civil Municipal de Bucaramanga, mediante auto del 1° de
noviembre de 2016, admitió la acción de tutela, vinculó a Camvhil S.A.S y
ordenó correr traslado al Programa de Gestión del Riesgo de Desastres de la
Secretaría del Interior de Bucaramanga, para que se pronunciara en relación con
los hechos y pretensiones de la acción de tutela.
2.1
CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA
Programa de Gestión del Riesgo
de Desastres de la Secretaría del Interior del Municipio de Bucaramanga
El 4 de marzo de 2016, el
encargado de la mencionada entidad manifestó que las dos solicitudes
presentadas por la accionante fueron resueltas el 4 de septiembre y el 5 de
noviembre de 2015. En dichos escritos, se le informó a la demandante las
obligaciones que tienen los particulares “(…) en atender diligentemente las
necesidades o reparaciones que puedan presentar sus bienes de connotación
exclusivamente privada, teniendo en cuenta la obligación de autoconservación y
diligencia que recae según la ley sobre los ciudadanos y sus inmuebles”[4].
Asimismo, se le comunicó la fecha en la que Canvihill S.A.S llevaría cabo
la visita a su inmueble para determinar el nivel de riesgo del mismo.
Por otro lado, señaló que se
instó a la propietaria a que realizara las gestiones y obras necesarias para
mitigar el riesgo de colapso del inmueble, toda vez que  las autoridades
municipales no tienen injerencia dentro de las reparaciones locativas que deben
ejecutar los particulares dentro de sus bienes, según lo dispone el artículo 2°
de la Ley 1523 de 2012[5].
En este orden de ideas, solicitó que se declarara improcedente la acción de
tutela respecto de la entidad que representa.
Camvhil S.A.S
En el expediente no reposa
contestación de dicha entidad.
2.2.
SENTENCIA EN SEDE DE TUTELA
Sentencia de primera instancia
El Juzgado 5°
Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Bucaramanga, mediante sentencia
del 11 de marzo de 2016, negó la acción de tutela, exhortó a la accionante para
que se inscribiera en los planes y proyectos de mejoramiento de vivienda que
ofrece la Alcaldía Municipal de Bucaramanga, exhortó a la Alcaldía Municipal de
Bucaramanga para que en caso de que cumpliera con los requisitos, incluyera a
Ninfa Lozada en los diferentes programas de vivienda familiar y desvinculó al
Programa de Gestión del Riesgo de Desastres y a Camvhil S.A.S.
El Juzgado
indicó que las peticiones presentadas por la accionante ante el Programa de
Gestión del Riesgo de Desastres fueron resueltas el 4 de septiembre y el 5 de
noviembre de 2015, de manera que no se evidencia afectación al derecho
fundamental de petición.
De otra parte,
manifestó que de conformidad con las pruebas que reposan en el proceso,
particularmente la visita técnica realizada por Camvhil S.A.S., los deterioros que ha sufrido la vivienda de la señora
Ninfa Lozada se deben al paso de los años. En esa medida, insistió en que las
fallas estructurales de la vivienda no se dieron a partir del sismo de marzo de
2015 o algún otro desastre natural, sino a la falta de mantenimiento y cuidado del
inmueble.
Impugnación
El 1° de abril de 2016, la señora Ninfa Lozada
impugnó la decisión de primera instancia. Para la actora, el sismo ocurrido en
marzo de 2015 sí tuvo injerencia en la estabilidad de su vivienda, pues según
ella, la casa se encontraba en buenas condiciones antes de que ocurriera dicho
suceso. Enfatizó en que debido al sismo su casa quedó en situación de riesgo,
ya que las paredes y el piso se agrietaron y el techo está pronto a
derrumbarse. Así pues, insistió en que su vida y la de su padre de 69 años se
encuentran en peligro, pues en cualquier momento su casa puede colapsar.
Finalmente, indicó que la administración municipal atendió varios casos similares
y les otorgó ayudas para que conjuraran las consecuencias que generó el desastre
natural.
Sentencia de segunda instancia
El Juzgado 1°
de Ejecución Civil del Circuito de Bucaramanga, por medio de sentencia del 29
de abril de 2016, confirmó el fallo de primera instancia, por considerar que la
administración municipal cumplió con la obligación de visitar la vivienda de la
accionante y realizar una valoración de la misma, la cual permitió concluir que
el deterioro del inmueble no se debe a un desastre natural, sino a la falta de
mantenimiento del mismo. En este sentido, insistió en que debe ser la
demandante quien realice estos “arreglos locativos” a fin de que la casa
no colapse. De otra parte, consideró que la acción constitucional no es
procedente, toda vez que lo pretendido por la accionante es una ayuda de tipo
económico que le permita realizar mejoras a su casa.
2.3. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN
La  Magistrada Ponente en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, en particular las señaladas por el artículo 19 del Decreto 2591 de
1991 y los artículos 57 y 58 del Reglamento Interno de esta Corporación, a fin
de allegar material probatorio suficiente que permitiera resolver la acción de
tutela, profirió un auto el 2 de noviembre de 2016, mediante el cual vinculó nuevamente
a la Alcaldía Municipal de Bucaramanga para que ejerciera sus derechos de
contradicción y defensa en relación con los hechos y pretensiones de la acción
de tutela. Asimismo, le ordenó que realizara una valoración del inmueble
de la accionante para que determinara los posibles riesgos de colapso de la
misma. Por último, le formuló las siguientes preguntas: ¿Cuál es la
calificación del barrio en el que reside la señora Ninfa Lozada? ¿Se encuentra
legalizado o es un barrio de invasión? ¿Cuenta con servicios públicos
domiciliarios? ¿Cuáles son los programas de subsidio de vivienda? ¿La
accionante se encuentra registrada en alguno de ellos? ¿Cuáles son los
programas para atender los daños causados por los sismos y desastres naturales?
¿La accionante se encuentra inscrita en alguno de ellos?
De igual manera, ordenó oficiar a Camvhil S.A.S para que indicara cuál es el nivel de riesgo del
inmueble de la accionante y qué lo ocasionó. Asimismo, para que respondiera si
el sismo ocurrido en Marzo de 2015, tuvo alguna incidencia en el deterioro y
posible colapso de la vivienda de la señora Ninfa Lozada.
Finalmente,
ordenó oficiar a la accionante para que enviara una copia de la escritura pública
o de cualquier otro documento que demostrara su titularidad frente al inmueble.
Igualmente, para que informara si ha adelantado alguna gestión ante la Alcaldía
Municipal de Bucaramanga o cualquier otra autoridad administrativa, con la
finalidad de ser inscrita en algún programa de subsidio de vivienda.
Programa
de Gestión del Riesgo de Desastres de la Secretaría del Interior del Municipio
de Bucaramanga
El 18
de noviembre de 2016, la apoderada de la entidad mencionada, aseveró que de conformidad
con la valoración hecha por la Unidad Municipal de Gestión del Riesgo de
Desastres del Municipio de Bucaramanga, a la vivienda de la accionante, se pudo
concluir que “(…) la edificación presenta un deterioro por descuido y falta
de mantenimiento, el muro de fachada es el que más presenta agrietamientos
verticales y horizontales que comprometen la parte superior del muro de manera
parcial por la aplicación de malos procesos constructivos que deben ser
intervenidos con obras que reconstruyan esta parte y en otras reforzar la
estructura existente con normas técnicas de construcción, pero no se evidencia
una afectación donde se señale que la causa de los daños fuese ocasionada por
la solicitud de esfuerzos producidos por un sismo”(subrayado en el
texto original)[6].
Insistió en que las fallas estructurales del inmueble no son producto del
movimiento telúrico ocasionado el 10 de marzo de 2015, sino de la antigüedad de
la casa, su falta de mantenimiento y  la falta de adecuación y mejoramiento de
la misma.
Igualmente,
anotó que el barrio en el que reside la accionante cuenta con todos los
servicios públicos domiciliarios y se encuentra en el norte de la ciudad de
Bucaramanga. Mencionó que dentro de las bases de datos del Instituto de
Vivienda y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga, no hay registro de que
la accionante hubiera presentado una solicitud o petición para ser inscrita en
algún programa de subsidio de vivienda. Adicionalmente, sostuvo que de acuerdo
con la Ley 1523 de 2012, el municipio de Bucaramanga, cuenta con programas de
conocimiento y reducción de riesgo y manejo de desastres naturales.
De otra
parte, informó que de acuerdo con la visita técnica realizada el 16 de
noviembre de 2016 al inmueble en el que reside la accionante, se pudo concluir de
manera general que: (i) la casa fue construida sin normas técnicas de
construcción; (ii) la edificación carece de cimentación y un sistema “estructural
aporticado”[7];
(iii) existe un deterioro general de los materiales por falta de mantenimiento,
en especial el muro de fachada que presenta sistemas incompletos en su
construcción; (iv) pertenece a la zona 3 de amenaza y riesgos urbanos, es
decir, que presenta “(…) alta probabilidad a los movimientos en masa de
magnitud importante tipo deslizamiento traslacional en suelos y caídas, falla
en cuña y fallas planares en rocas, que implicarían en términos general daños
severos en las zonas involucradas (…)”[8].
En este orden de ideas, solicitó que se desvinculara del presente proceso al
Programa de Gestión del Riesgo de Desastres de la Secretaría del Interior de
Bucaramanga.
Camvhil S.A.S
El 24
de noviembre del presente año, la representante legal de la empresa, manifestó
que de acuerdo con la evaluación del estado físico de la viviendas y
edificaciones reportadas como afectadas por el sismo ocurrido el 10 de marzo de
2015 en el municipio de Bucaramanga, el daño ocasionado a la vivienda de la
accionante es moderado, lo que significa que los inmuebles de esta categoría “(…)
sufrieron daños importantes en elementos arquitectónicos, su ocupación estaría
condicionada al retiro o reparación de aquellos elementos que ofrezcan peligro
de caerse”[9].
De otra
parte, sostuvo que era posible que el sismo ocurrido en el 2015 hubiera
influido en el deterioro de la estructura, pero que al no tener una evaluación
previa del inmueble, no se puede corroborar el nivel de daño que este suceso
hubiere generado.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
Corresponde a la Corte Constitucional
analizar, en Sala de Revisión, la sentencias proferidas dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de revisión y problema jurídico
2.
La accionante presentó dos peticiones ante el Programa de Gestión del
Riesgo de Desastres de la Secretaría del Interior de Bucaramanga, para que
dicha entidad realizara una valoración y determinara los efectos que causó el
sismo de 2015 en su vivienda. No obstante, sostuvo que la entidad accionada
omitió dar respuesta a sus solicitudes y con ello, se abstuvo de realizar las
reparaciones en el inmueble. En este sentido, insistió en que su vida y la de
su padrastro, sujeto de especial protección constitucional, se encuentran en
peligro, ya que en cualquier momento puede derrumbarse su casa. Así pues,
solicitó que se tutelaran sus derechos fundamentales a la vida digna, a la
vivienda digna, y de petición y que, en consecuencia, se realizaran las
reparaciones en su casa.
La autoridad accionada
manifestó que las peticiones presentadas por la accionante fueron resueltas en
los meses de septiembre y noviembre de 2015. Asimismo, indicó que la empresa Camvhil
S.A.S., realizó una visita técnica el 5 de septiembre en la vivienda de la
señora Ninfa Lozada y concluyó que el deterioro del inmueble es por la falta de
mantenimiento y reparación del mismo, y no por el sismo de 2015.
3.
Ahora bien, de las pruebas que reposan en el expediente de la
referencia, la Sala encuentra que las peticiones elevadas por la señora Ninfa
Lozada sí fueron resueltas por la entidad accionada a través de los oficios
SIGRD-00475 del 13 de julio de 2015 y SIGRD-0046 del 3 de marzo de 2016. Por
medio del primer  documento, se le informó a la actora que la empresa Camvhil
S.A.S., realizaría un análisis técnico de las estructuras afectadas por el
sismo, con la finalidad de conocer “(…) el alcance dañino del fenómeno
natural y proceder a trazar las líneas de acción de atención a las
afectaciones”[10].
A través del segundo escrito, la accionada contestó que una vez hecha la
valoración por la empresa Camvhil S.A.S., se estableció que la vivienda de la
señora Ninfa Lozada no fue afectada por el sismo, y que los daños ocurridos en
el inmueble se deben a la falta de adecuación y mantenimiento del mismo. En
este orden de ideas, la Sala encuentra que el derecho de petición no fue
vulnerado por la entidad accionada, de manera que no se pronunciará en relación
a este derecho.
4.
De conformidad con lo anterior, la situación fáctica exige resolver en
primer lugar, si la acción de tutela es el mecanismo procedente para proteger
los derechos a la vida y a la vivienda digna de la señora Ninfa Lozada, cuyo
hogar fue presuntamente afectado por el sismo de marzo de 2015.
En caso de
ser procedente la acción de tutela, la Sala deberá resolver si el Programa de
Gestión del Riesgo de Desastres de la Secretaría del Interior de Bucaramanga vulneró los derechos fundamentales a la vida y a la vivienda digna de
la señora Ninfa Lozada, al no realizar las reparaciones que
aparentemente ocasionó el sismo de marzo de 2015.
5.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos,
es necesario analizar los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de
tutela para garantizar el derecho a la vivienda digna. En caso de que dicho
mecanismo sea procedente, la Sala estudiará: (ii) las obligaciones de las
autoridades municipales frente al derecho a la vivienda digna; y (iii) y análisis del caso concreto.
Examen
de procedencia de la acción de tutela
Legitimación
en la causa por activa
6.
El inciso
primero del artículo 86 de la Constitución establece que “toda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”.
En concordancia con la anterior disposición, el
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, sostiene que se encuentran legitimados en
la causa por activa: (i) la persona directamente afectada; (ii) el
representante legal; (iii) el apoderado judicial; (iv) el agente oficioso; (v)
el defensor del pueblo; o (vi) los personeros municipales[11]. Así pues, la acción de tutela permite que
exista una mayor flexibilidad en su interposición, pues contempla la
posibilidad de que sea presentada por diferentes actores.
7.
En el
presente caso, Ninfa Lozada se encuentra legitimada en la causa por activa para
interponer la acción de tutela, pues junto con su padrastro, Heli Martínez
Flórez, residen en la vivienda que presuntamente fue afectada por el sismo, le han
realizado algunas reparaciones con el objetivo de evitar su deterioro y colapso,
y ninguna autoridad refutó dentro del proceso que no fueran los propietarios y/o
poseedores del inmueble[12].
Legitimación en la causa por pasiva
8.
La legitimación por
pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona
contra la que se dirige la acción de tutela y quien está llamada a responder
por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte
demostrada[13]. Según el artículo 86 de la
Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción constitucional
procede contra cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, contra
particulares.
9.
En el caso sub examine, el mecanismo de amparo se
presentó por la presunta omisión de la Alcaldía de Bucaramanga (Secretaría del
Interior, Programa de Gestión de Desastres) de no realizar las reparaciones en
la vivienda de la señora Ninfa Lozada por los supuestos daños que causó el
sismo de marzo 10 de 2015.
Requisito de subsidiariedad
La procedencia
de la acción de tutela para garantizar el derecho a la vivienda digna.
Reiteración de jurisprudencia
10.
El artículo 51 de la Constitución
Política[14] determina
que el derecho a la vivienda digna es una prerrogativa de la que gozan todas
las personas, y el Estado tiene la obligación de establecer las condiciones necesarias
para hacerlo efectivo. Asimismo, ha sido
reconocido en el artículo 25 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948[15] y en
el artículo 11, párrafo 1, del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC)[16],
bajo la denominación de derecho a la vivienda
adecuada. Con
fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha definido este derecho, como
aquel sitio, propio o ajeno, que goza de condiciones suficientes para que las
personas que lo habitan, puedan realizar dignamente su proyecto de vida[17].
11.
Ahora bien, la Corte en sus inicios consideró que el derecho a una vivienda digna no
era un derecho fundamental susceptible de ser protegido a través
del mecanismo de la acción de tutela, ya que su cumplimiento requeriría de un
desarrollo legal y la implementación de ciertas políticas, siendo entonces un
derecho de contenido prestacional. Posteriormente, la jurisprudencia atemperó
su postura en aras de ofrecer una efectiva salvaguarda de garantías
constitucionales que puedan afectarse, y adoptó la tesis de la conexidad[18],
en virtud de la cual, un derecho como el de la vivienda digna, por más que
tuviera un carácter prestacional, era exigible a través de la acción de tutela
cuando su desconocimiento comprometiera derechos consagrados en la Carta como
fundamentales, tales como el derecho a la vida, a la dignidad humana, a la
integridad personal y al mínimo vital, entre
otros[19].
Luego, esta Corporación advirtió como “artificioso”[20] la exigencia de conexidad respecto de
derechos fundamentales, como presupuesto para amparar por vía de tutela un
derecho de contenido prestacional, como el derecho a la vivienda digna, ya que
todos los derechos, unos más que otros, contienen una connotación prestacional
evidente, y por restarle el carácter de derechos fundamentales a los derechos
prestacionales no armoniza con las exigencias derivadas de los pactos
internacionales sobre derechos humanos que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, mediante los cuales se ha logrado superar esta
diferenciación artificial, que hoy resulta en desuso así sea explicable desde
una perspectiva histórica[21].
12.
Entonces,  a través de la sentencia T-585 de 2008[22] esta Corporación indicó que el derecho a la vivienda
digna debe considerarse fundamental, por lo que “no es necesario desplegar un ejercicio argumentativo exhaustivo
para concluir que entre las necesidades básicas que deben ser satisfechas para
permitir a un individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida,
se encuentra aquella relacionada con proveerle -por medios que no
necesariamente implican la inversión pública- un lugar de habitación adecuado”.
En
este sentido, la vivienda digna es un derecho
fundamental autónomo, en razón a que: (i) a la luz de los instrumentos
internacionales que consagran las obligaciones del Estado colombiano, todos los
Derechos Humanos deben ser garantizados; (ii) la
adopción del modelo de Estado Social de Derecho, conlleva el reconocimiento de
los Derechos Económicos, Sociales y Culturales como fundamentales; (iii) todos los derechos comprenden tanto
mandatos de abstención, como de prestación y ello no es óbice para negar su
naturaleza fundamental; (iv) a pesar de que las prestaciones requeridas para la
satisfacción de esta garantía deben ser precisadas por las instancias del
poder, es común a todos los derechos constitucionales cierto grado de
indeterminación; y (v) una cosa es la naturaleza del derecho y otra su
eficacia, por lo que un derecho fundamental puede tener distintos grados de
eficacia[23].
13.
Por otra parte, la protección del
derecho fundamental a la vivienda digna a través de la tutela, está
condicionada a la posibilidad de que éste se traduzca en un derecho subjetivo.
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el amparo de esta
garantía es procedente en tres hipótesis: primera,
cuando se pretende hacer efectiva la faceta de abstención de la vivienda digna; segunda, siempre que se
presenten pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en
el marco de desarrollos legales o reglamentarios; y tercera, en eventos en los que,
por una circunstancia de debilidad manifiesta, el accionante merece una
especial protección constitucional, circunstancia que torna imperiosa la
intervención del juez de tutela, con el fin de adoptar medidas encaminadas a
lograr la igualdad efectiva[24]. En resumen, la Corte reconoce
que la vivienda digna constituye un derecho fundamental autónomo y que la
tutela es procedente para obtener su protección, siempre que sea posible
traducirlo en un derecho subjetivo.
En consecuencia,
en este caso se busca la protección de sus derechos fundamentales, con lo que
también se cumple este requisito de procedencia de la acción de amparo.
14.
En el presente caso, la acción de tutela
cumple con el requisito de subsidiariedad, pues como se expuso en las consideraciones de
esta providencia, el derecho a la vivienda digna, cuyo amparo se solicita, es
fundamental y autónomo, susceptible de protegerse a través del mecanismo de amparo.
Igualmente, la Sala observa que la protección del derecho fundamental a
la vivienda digna por vía de tutela es procedente cuando se cumpla alguno de
los supuestos que se refieren a que éste se traduzca en un derecho subjetivo. En
el caso sub judice, se cumplen dos de ellos, ya que: (i) las
pretensiones contenidas en la tutela se dirigen a obtener el cumplimiento de
una obligación de origen legal por parte de la Alcaldía de Bucaramanga, pues la
accionante pretende que dicha autoridad, a través del Programa de Gestión de
Riesgo, mitigue el riesgo de colapso de su vivienda, al realizar una serie de
reparaciones que fueron ocasionadas aparentemente por el sismo de marzo de 2015;
y (ii) el señor Heli Martínez Flórez, sujeto de especial protección
constitucional, de 70 años de edad y quien padece de “hipertensión esencial
primaria”[25] reside en la vivienda que
presuntamente está por colapsar, lo que en principio exige una intervención
inmediata del juez constitucional en aras de que se adopten medidas que impidan
la vulneración de sus derechos fundamentales.
15.
En
este orden de ideas, la Sala concluye que la tutela es el mecanismo idóneo para
analizar la posible vulneración de los derechos invocados por la accionante, de
manera que procederá a resolver el segundo problema jurídico planteado.
Las obligaciones
de las autoridades municipales frente al derecho a la vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia
16.
El artículo 1º de la Constitución establece que la dignidad
y la solidaridad son fundamentos del Estado Social de Derecho, en coherencia
con lo cual el artículo 2º de la misma normativa establece que las autoridades
de la República están instituidas para proteger la vida, bienes, derechos y
libertades y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de
los particulares[26].
17.
En materia de víctimas de desastres
naturales, los mencionados deberes sociales del Estado se concretan en diversas
normas legales. El diferente impacto que los fenómenos naturales puede tener
sobre las personas, justifica el tratamiento diferenciado de las medidas a
adoptar. Es por ello que el Legislador otorga un trato “(…) diferente a situaciones que afectan en forma general a la población en
zonas de desastre, de aquellas situaciones que afectan únicamente a personas en
zonas de riesgo”[27].
En otras palabras, existen dos cuerpos normativos
diferentes. El primero de ellos, está encaminado a que se adopten todo de tipo
de medidas que impidan que se consume un riesgo por algún desastre natural[28]. El segundo de ellos, regula
las zonas de desastre, su declaratoria, los planes de acción para su atención,
la dirección, la coordinación y el control de las medidas, la participación de
entidades públicas y privadas durante la situación, etc[29]. A continuación, se hará una
breve exposición de las obligaciones que tienen, principalmente, las
autoridades municipales frente a cada de una de las situaciones enunciadas.
Zonas de riesgo
18.
La Ley 9ª de 1989 “[p]or la cual se
dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de
bienes  y se dictan otras disposiciones” prevé la implementación
de una política pública dirigida a identificar y evacuar las zonas de alto
riesgo, con el fin de proteger los bienes y derechos de los habitantes. En
particular, el artículo 56 de la normativa, modificado por el artículo 5 de
la Ley 3ª de 1991 “[p]or el cual se modifica la Ley
9 de 1989”, asigna a los Alcaldes la obligación de realizar un censo
en las zonas de alto riego de deslizamiento y ordena reubicar a las personas
que se encuentren “en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y
deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para
la vivienda”[30].
19.
Por su parte, la Ley 388 de 1997 “[p]or
la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras
disposiciones” precisa que el componente urbano del plan de
ordenamiento territorial debe contener por lo menos “(…) los
mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en
zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo
la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación”[31].
20.
En desarrollo de la norma anterior, el artículo 76 de la Ley 715 de
2001 “[p]or la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros”, determina que corresponde a los municipios, prevenir y atender
los desastres en su jurisdicción, adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas
de alto riesgo, y reubicar los asentamientos que allí se ubiquen.
21.
Además, la Ley 1537 de 2012, “[p]or la cual se dictan normas tendientes a facilitar
y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras
disposiciones”, señala las competencias, responsabilidades y funciones
de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia del sector
privado en el desarrollo de los proyectos de vivienda de interés social y de
vivienda de interés prioritario, destinados a las familias de menores recursos.
22.
Con
fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha protegido el
derecho a la vivienda digna de los ciudadanos ante la inminencia de un riesgo. Por ejemplo, en la sentencia T-199
de 2010[32], la Corte Constitucional estudió
el caso de 8 accionantes que residían en viviendas de interés social, ubicadas
en un terreno que presentaba desprendimientos de rocas y deslizamientos de
tierra. Los accionantes habían elevado distintas solicitudes ante las
autoridades municipales, con el fin de que se adelantaran las obras necesarias
para estabilizar los terrenos y evitar que sus viviendas sufrieran daños como
consecuencia de un deslizamiento, pero la Alcaldía Municipal de Caracolí
(Antioquia) había omitido adoptar las medidas pertinentes para mitigar el
riesgo.
En aquella decisión, esta Corporación
determinó que se vulneraban los derechos fundamentales a la vivienda digna, a
la vida, a la integridad y a la seguridad personal de los accionantes. En
particular, indicó que fueron expuestos a riesgos excepcionales que no tenían
el deber jurídico de tolerar, de conformidad con el principio de igualdad ante
las cargas públicas.
23.
Posteriormente,
en la sentencia T-526 de 2012[33], la Corte amparó el derecho
fundamental a la vivienda digna de una mujer que solicitó el amparo de su
derecho de petición, supuestamente vulnerado por la Alcaldía de Palermo (Huila). La
demandante había solicitado a la autoridad municipal que evaluara el estado de su vivienda,
la cual se encontraba en riesgo de ser arrasada por una quebrada, pero ésta se
había abstenido de resolver la petición.
La Sala Séptima de Revisión
estableció que es obligación de las autoridades locales tener la información
actual y completa de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes y
adoptar las medidas necesarias para lograr la reubicación de las personas que
habiten en zonas en las que las condiciones del terreno amenacen sus derechos.
Por esta razón, concluyó que en el caso estudiado se vulneró el derecho a la
vivienda digna de la tutelante por cuanto la Alcaldía de Palermo,
entidad obligada a reubicar a la población que habita en zonas de alto riesgo, omitió
dar cumplimiento a dicho deber a su cargo. En consecuencia, ordenó ubicar temporalmente a la accionante y a su
grupo familiar en un inmueble en el que sus vidas no corrieran peligro, hasta
tanto se tomaran las medidas necesarias para garantizar su acceso a los
programas de vivienda de interés social.
24.
De manera más reciente, la Corte a través de la sentencia
T-223 de 2015[34], estudió el caso de 7 personas que presentaron
acción de tutela en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
E.S.P. y el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias –FOPAE-, al
considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad
personal, a la vivienda digna, a la seguridad y a la “prevención de
desastres técnicamente previsibles”, en razón a que las citadas entidades
omitieron realizar una obra de mitigación, ante el riesgo de deslizamiento en
el barrio donde se ubicaban sus viviendas.
En dicha oportunidad, la Sala Quinta de Revisión
encontró que las autoridades accionadas tenían conocimiento de que las
viviendas de los demandantes se ubican en una zona de alto riesgo, y que
existía una recomendación por el FOPAE de evacuar los hogares, ya que los
procesos de remoción de masa, podría conllevar a que el material movilizado
impactara las viviendas de los demandantes y ocasionara su colapso. No
obstante, las entidades accionadas omitieron adoptar las medidas
correspondientes para manejar la situación de riesgo que se creó por la remoción de masa de la zona y los problemas
estructurales del canal que recoge las aguas lluvias de los cerros.
25.
No obstante, la jurisprudencia ha reconocido que aunque
las autoridades municipales están obligadas a desplegar todo de tipo de actuaciones
para conjurar las situaciones de riesgo en las que se puedan afectar los
derechos fundamentales de las personas, no se puede desconocer que en virtud de
los artículos 16 y 95 de la Constitución (autonomía y responsabilidad de los
particulares), existen deberes ciudadanos
que exigen un tipo determinado de actuación por parte de éstos[35].
26.
De otra parte, esta Corporación ha dicho
a través de múltiples fallos, que de acuerdo con la normativa señalada
previamente, las autoridades municipales tienen competencias específicas para prevenir
y atender los desastres. En este sentido, ha afirmado que en cabeza de ellas se
encuentran los deberes de: (i) tener la información actual y completa de las
zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes; (ii) mitigar el riesgo
generado por la inestabilidad del terreno en donde se ubican las viviendas
habitadas; (iii) cuando los hogares estén situados en una zona de alto riesgo no
mitigable, adoptar políticas de reubicación en condiciones dignas[36].
27.
En este orden de ideas, se desprende que
la Constitución y la ley establece una serie de obligaciones para las
autoridades municipales, en aquellos casos en los que las viviendas de los
particulares se encuentren en zonas de riesgo. Dicha normativa establece que las
entidades deben monitorear, controlar y mitigar los riesgos que se puedan
generar por la naturaleza.
Zonas de desastres
28.
En cuanto a desastres naturales se trata,
existen dos dimensiones: (i) la prevención del riesgo; y (ii) la atención del
desastre. En este sentido, la Ley 46 de 1988 organizó el Sistema Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres (hoy en día Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres), que luego se estructuró a través del Decreto Extraordinario 919
del 1° de Mayo de 1989, como un sistema en el cual participan entidades
públicas y privadas a nivel nacional y territorial “que realizan planes,
programas, proyectos y acciones específicas, para alcanzar los siguientes
objetivos: a) Definir las responsabilidades y funciones de todos los organismos
y entidades públicas, privadas y comunitarias, en las fases de prevención,
manejo, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las
situaciones de desastre o de calamidad; b) Integrar los esfuerzos públicos y
privados para la adecuada prevención y atención de las situaciones de desastre
o de calamidad; c) Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los
recursos humanos, técnicos, administrativos, y económicos que sean
indispensables para la prevención y atención de las situaciones de desastre o
calamidad”.
29.
Posteriormente, a través del Decreto 93 de
1998, se creó el
“Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres” el
cual establece los parámetros de las
políticas, acciones y programas mediante los cuales el Estado interviene en la
prevención del riesgo y el manejo de los desastres, entre otros: (i) la asignación
de competencias, ubicando en el nivel central las medidas de planeación y en
los niveles territoriales (particularmente el municipio) las de ejecución de
las medidas y elaboración de planes concretos de acción frente a desastres; con
sujeción al principio de descentralización;  (ii) la
conjugación del enfoque de atención de catástrofe con el de prevención del
riesgo como orientaciones esenciales para el manejo del riesgo, y la
articulación de las fases de prevención, atención inmediata, reconstrucción y
desarrollo en relación con los diferentes tipos de desastres y calamidades
públicas; y (iii) La
intervención de todas las entidades que integran el Sistema a nivel nacional,
regional y local debe observar el ámbito de competencias y actuar conforme a los
criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, de manera
coordinada y con garantía del derecho a la participación ciudadana[37].
30.
El 24 de abril de 2012 se expidió la Ley 1523 de
2012, “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo
de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres y se dictan otras disposiciones”, que definió
en su artículo 1º la gestión de riesgo de desastres como “un proceso
social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de
políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas
y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el
manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad,
el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible”.
La
gestión del riesgo involucra a todas las autoridades y habitantes del
territorio colombiano, lo cual implica que: “en cumplimiento de esta
responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán
y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del
riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus
competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Por su parte, los
habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo,
actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como
en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades”.
31.
En relación con las
consecuencias causadas por los desastres naturales, la Corte aseveró que de
conformidad con el principio constitucional de solidaridad y el deber del
Estado de preservar la vida, honra y bienes de los habitantes del territorio
nacional, es claro que “(…) el Estado debe responder de manera oportuna a
las necesidades humanitarias, proteger los derechos y brindar la atención
necesaria para favorecer la recuperación y evitar mayores daños a todas las
personas damnificadas como consecuencia de un desastre natural, en cuanto son
sujetos de especial protección constitucional al encontrarse en condición de
debilidad manifiesta como consecuencia de la situación generada por el desastre”[38].
32.
Por ejemplo, en la sentencia T-198 de
2014[39],
la Corte estudió los casos de 70 accionantes que solicitaron el subsidio de
vivienda, porque fueron afectados por la “ola invernal” del año 2011. Al
respecto, esta Corporación sostuvo que era una obligación del Estado, en virtud
del principio de solidaridad, desplegar cierto tipo de acciones (entregar
subsidios) que le permitiera a los afectados conjurar su situación.
En la sentencia T-106 de 2011[40], la Corte analizó el
caso de una persona a la que constantemente las aguas contaminadas del río inundaban
su casa porque las mismas no se encontraban canalizadas y la Caja de Vivienda
Popular se negaba a reubicarla. En dicha
oportunidad, este Tribunal le ordenó a la entidad accionada que reubicara a la
accionante y a su núcleo familiar en un inmueble de las mismas o mejores
características a la que había ocupado.
En este orden de
ideas, la jurisprudencia ha establecido el subsidio de vivienda y la reubicación
de las personas, como unas medidas que permiten proteger  y salvaguardar los
derechos fundamentales de las personas que fueron afectadas por los desastres
naturales.
33.
Si bien la jurisprudencia ha
demarcado una serie de obligaciones en cabeza de las autoridades municipales
para conjurar las consecuencias que generan los desastres naturales y que
afectan los derechos fundamentales de las personas, también ha dicho que los particulares deben por lo menos poner en conocimiento de la administración su situación calamitosa en
caso de que las autoridades desconozcan tal suceso, o postularse a los
programas de vivienda o ayudas que se ofrezcan[41].
34.
En conclusión, existen dos cuerpos
normativos que van dirigidos a  proteger
los derechos de las personas que sufrieron o pueden sufrir los impactos
de los desastres naturales[42].
En uno u otro caso, las obligaciones de las autoridades municipales varían,
pues en el primer escenario, esto es la prevención de desastres, las entidades
deben realizar un control y monitoreo del riesgo; mientras que en el segundo
escenario; la consumación del riesgo, las autoridades deben adoptar las medidas
que sean necesarias para superar las consecuencias generadas por el desastre
natural.
Caso
concreto
35.
Ninfa Lozada interpuso acción de tutela en contra del Programa de
Gestión del Riesgo de Desastres de la Secretaría del Interior de Bucaramanga,
al estimar que dicha autoridad omitió realizar reparaciones en su casa por los
daños causados por el sismo de marzo 10 de 2015. La accionante manifestó que su
vida y la de su padrastro, sujeto de especial protección constitucional, se
encuentran en peligro, ya que en cualquier momento puede derrumbarse su vivienda.
Así pues, solicitó que se tutelaran sus derechos fundamentales a la vida y a la
vivienda digna.
La accionada manifestó que la
empresa Camvhil S.A.S., realizó una visita técnica el 5 de septiembre en la
vivienda de la señora Ninfa Lozada y concluyó que el deterioro del inmueble es
por la falta de mantenimiento y reparación del mismo, y no por el sismo del
2015.
36.
Ahora bien, la Sala observa que según la visita realizada el 5 de
noviembre de 2015 por la empresa Camvhil S.A.S., se evidenció que el inmueble
fue construido entre 1930 y 1984, tiene una mala calidad de construcción y
configuración estructural, no se le ha realizado ninguna reparación y tiene un daño
moderado[43].
Igualmente, de acuerdo con la
visita técnica realizada a la vivienda de la señora Ninfa Lozada el 16 de
noviembre de 2016 por servidores de la Oficina de Gestión del Riesgo de
Bucaramanga, se pudo concluir que “[l]a edificación presenta un deterioro
por descuido y falta de mantenimiento, el muro de fachada es el que más
presenta agrietamientos verticales y horizontales que comprometen la parte
superior del muro parcialmente por la aplicación de malos procesos
constructivos que deben ser intervenidos con obras que reconstruyan esta parte
y en otras reforzar la estructura existente con normas técnicas de
construcción, pero no se evidencia una afectación donde se señale que la
causa fuese ocasionada por la solicitud de esfuerzos producidos por el sismo
sucedido el 10 de marzo de 2015” (negrilla fuera del texto)[44].
37.
En este orden de ideas, la Sala encuentra que la vivienda de la señora
Ninfa Lozada es un inmueble antiguo que no cuenta con una estructura arquitectónica
de calidad, lo que causa su deterioro con el paso del tiempo. Además, a dicha
estructura no se le han realizado reparaciones, modificaciones o adecuaciones, aspectos
que también inciden en su deterioro. Así pues, de conformidad con los conceptos
técnicos allegados al proceso y no desvirtuados tecnicamente, la Sala  verifica
que los daños de la casa no son consecuencia directa del sismo, pues tal y como
quedo expuesto, la falta de mantenimiento del inmueble es el principal factor para
que la vivienda se encuentre en mal estado.
En este sentido, no se está
frente a un escenario de atención de desastres naturales y las obligaciones de
cuidado no están en cabeza de la autoridad municipal, sino de la persona que
habita la vivienda y que ha omitido realizar las reparaciones.
38.
No obstante, la vivienda de la señora Ninfa Lozada se encuentra en una
zona de “(…) alta probabilidad a los movimientos de masa de magnitud
importante tipo deslizamiento traslacional en suelos y caídas, fallas en cuña y
fallas planares en rocas, que implicarían en términos generales daños severos
en las zonas involucradas, relacionados con destrucción de total o parcial de
viviendas, caminos, carreteables, vías principales, redes de alcantarillado y
acueducto, sistemas de drenajes, canales y alcantarillas y en general
afectación de la infraestructura asociada”[45].
Lo anterior evidencia que la
casa de la accionante se encuentra en una zona de riesgo, lo cual implica que las
autoridades municipales deben adoptar  una serie de medidas que permitan mitigar
y prevenir la destrucción de la vivienda. En otras palabras, si bien no se conoce
el nivel de riesgo en el que se encuentra la vivienda de la accionante, sí hay
certeza de que existe un daño moderado a la estructura del inmueble, lo que pone
en peligro los derechos fundamentales de la accionante, pues la misma puede
verse afectada por los movimientos de masa y deslizamientos del suelo. En este
sentido, le corresponde a la Alcaldía de Bucaramanga, adoptar las medidas que
correspondan, a fin de que se mitigue y controle el riesgo de colapso de la
vivienda.
En consecuencia, la Sala ordenará
al Programa de Gestión del Riesgo de Desastres de la Alcaldía de Bucaramanga que
de manera periódica realice un monitoreo de la zona en la que se encuentra la
vivienda de la accionante, con el objetivo de mitigar y controlar el riesgo en
el que se encuentra la misma.
Adicionalmente, se oficiará a
la Defensoría del Pueblo, Seccional Santander para que asesore y acompañe a la
señora Ninfa Lozada, con el objetivo de que se postule y aplique a uno de los
programas o beneficios de vivienda que ofrece el Instituto de Vivienda y
Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga (INVISBU).
39.
De conformidad con lo expuesto, la Sala confirmará parcialmente la
sentencia de segunda instancia proferida el 29 de abril de
2016 por el Juzgado 1° de Ejecución Civil del Circuito de Bucaramanga, que confirmó la sentencia de primera instancia
del 11 de marzo de 2016, emitida por el Juzgado 5° Civil Municipal de Ejecución
de Sentencias de Bucaramanga, las cuales negaron el amparo solicitado por la
señora Ninfa Lozada.
Conclusión
La Sala Quinta de Revisión colige
que:
i.     La acción
de tutela es el mecanismo judicial procedente, ya que el derecho a la vivienda digna es fundamental y autónomo. Además,
se cumplen dos supuestos jurisprudenciales que permiten traducir la protección del
derecho fundamental a la vivienda digna en un derecho subjetivo, estos son: que
las pretensiones
contenidas en la tutela se dirigen a obtener el cumplimiento de una obligación
de origen legal por parte de la Alcaldía de Bucaramanga; y que el señor Helí
Martínez Flórez, sujeto de especial protección constitucional, reside en la
vivienda, lo que podría exigir una intervención inmediata del juez
constitucional.
ii.
De conformidad con los conceptos técnicos emitidos en este proceso, el deterioro
de la casa no es una consecuencia directa del sismo. La inestabilidad y posible
riesgo de colapso de la vivienda, se debe a la omisión en el mantenimiento y
adecuación que debe hacer la señora Lozada a éste. No obstante, debido a que el
mencionado inmueble se encuentra en una zona de riesgo y se desconoce su
intensidad, es necesario que la entidad accionada realice un seguimiento y
control de ello, a fin de que se evite la afectación a los derechos
fundamentales de la accionante.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR
PARCIALMENTE la sentencia de segunda instancia proferida el 29 de abril de 2016 por el Juzgado 1° de Ejecución Civil del
Circuito de Bucaramanga, que confirmó la
sentencia de primera instancia del 11 de marzo de 2016, emitida por el
Juzgado 5° Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Bucaramanga, las
cuales negaron el amparo solicitado por la señora Ninfa Lozada.
Segundo.-OFICIAR al
Programa de Gestión del Riesgo de Desastres de la Alcaldía de Bucaramanga para
que de manera periódica realice un monitoreo de la zona en la que se encuentra
la vivienda de la accionante, con el objetivo de mitigar y controlar el riesgo
en el que se encuentra la misma.
Tercero.-OFICIAR a la
Defensoría del Pueblo, Seccional Santander para que asesore y acompañe a la
señora Ninfa Lozada, con el objetivo de que se postule y aplique a uno de los
programas o beneficios de vivienda que ofrece el Instituto de Vivienda y
Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga (INVISBU).
Cuarto.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
Con salvamento
parcial de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cuaderno 1.
Folio 10.
[2] Cuaderno 1.
Folio 7. Respuesta brindada por Fredy Edgar Ragua Casas, encargado del Programa
de Gestión del Riesgo de Desastres de Bucaramanga.
[3] Cuaderno 1.
Folio 2. Acción de tutela.
[4] Cuaderno 1. Folio 17. Contestación de la acción de
tutela por parte del Programa de Gestión del Riesgo de Desastres de la
Secretaría del Interior del Municipio de Bucaramanga.
[5]ARTÍCULO 2o. DE LA
RESPONSABILIDAD. La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de
los habitantes del territorio colombiano.
En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas,
privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del
riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de
desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su
jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres.
Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables
de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección,
tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las
autoridades.
[6] Cuaderno 2. Folio 32. Respuesta enviada el 18 de
noviembre de 2016 por la apoderada judicial de la Unidad
Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de la Secretaría del Interior del
Municipio de Bucaramanga
[7] Cuaderno 2.
Folio 38. Ibídem.
[8] Cuaderno 2.
Folio 39. Ibídem.
[9] Cuaderno 2.
Folio 28. Respuesta enviada por la representante legal de Camvhil SAS el 24 de
noviembre de 2016.
[10] Cuaderno 1.
Folio 7. Respuesta del Programa de Gestión del Riesgo de Desastres, el 13 de
julio de 2015.
[11] Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de
tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona
vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por
sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los
mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal
circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales.
[12] Cuaderno 1.
Folio 59. Impugnación.
[13] Sentencia. T-373 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[14] Artículo 51. “Todos los
colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas
asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”
[15] Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo
25.1: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le
asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la
alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios
sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo,
enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de
subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”
[16] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Artículo 11.1: “Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su
familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas
apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este
efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el
libre consentimiento”.
[17] Ver entre
otras, las Sentencias T-958 de
2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-791 de 2004 M.P. Jaime Araujo Rentería
y T-573 de 2010 MP.  Juan Carlos Henao Pérez.
[18] Ver entre otras, las sentencias T-544 de 2009, M.P. María
Victoria Calle Correa, y la T-036 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[19] Sentencia T-323 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[20] Ver entre
otras, las
sentencias T-016 de 2007 M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto y T- 907 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[21] Sentencia T-016 de
2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[22] M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[23] Sentencia T-986A de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[24] Sentencia T-585 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[25] Cuaderno 1.
Folio 10. Historia médica de Heli Martínez Flórez.
[26] Sentencia T-198
de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[27] Sentencia
T-1094 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[28] Decreto 1807 de
2014. Por el cual se reglamenta el artículo 189 del Decreto Ley 019 de 2012
en lo relativo a la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de
ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones. Las aéreas
con condición de riesgo, corresponden a las zonas o áreas del territorio
municipal clasificadas como de amenaza alta que estén urbanizadas, ocupadas o
edificadas así como en las que se encuentren elementos del sistema vial,
equipamientos (salud, educación, otros) e infraestructura de servicios
públicos.
[29] Ley 1523 de
2012. Por la cual se adopta la política
nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. Riesgo
de desastres: Corresponde a los daños o pérdidas
potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de
origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no
intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la
vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de
desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad.
[30] Artículo  56º.-  Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y
Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses
contados a partir de la vigencia de la presente Ley, un inventario de los
asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón
a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o
que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda y
reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del
Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones
necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda
humana.
[31] Artículo 13º.- Componente urbano del plan de ordenamiento. El
componente urbano del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para
la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado
como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano
y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas.
Este componente deberá contener por lo menos (…)
5. La estrategia
de  mediano plazo para el desarrollo de programas de
vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual
incluirá directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de
expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de
interés social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de
gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos
humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus
habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su
nueva ocupación
[32] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[33] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[34] M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[35] Sentencia
T-1094 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[36] Ver entre
otras, las sentencias: T-041 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-175
de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa, T-223 de 2015 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado y T-698 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, T-341 de 2016,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[37] Sentencia T-811
de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[38] Sentencia T-198 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[39] M.P. Alberto
Rojas Ríos.
[40] M.P. Nilson
Pinilla Pinilla.
[41] Sentencia T-175
de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa.
[42] Sentencia T-903 de 2013. M.P. María Victoria Calle
Correa.
[43] Cuaderno 1.
Folio 43 y 44. Guía técnica para la inspección de edificaciones después de un
sismo.
[44] Cuaderno 3.
Folio 40. Informe de la visita técnica realizada el 16 de noviembre por
miembros de la oficina de Gestión del Riesgo de Desastres.
[45] Cuaderno 3.
Folio 38. Informe de la visita técnica realizada el 16 de noviembre por
miembros de la oficina de Gestión del Riesgo de Desastres.