T-329-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-329/07
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Frente al acto
administrativo que negó la prórroga de la comisión de estudios
Si bien en el
caso existe otro medio de defensa judicial idóneo para debatir la legalidad del
acto administrativo que negó la prórroga de la comisión de estudios a la
señora, lo cierto es que éste no resulta eficaz para la garantía inmediata de los
derechos fundamentales de la accionante. Esto, como quiera que la solicitud de
la suspensión del acto administrativo no se traduciría en la interrupción de la
alegada violación de derechos fundamentales. Además, la interrupción indefinida
del programa de estudios adelantado por la demandante, le ocasiona un daño
grave e inminente a su derecho a la educación que requiere una medida urgente
de protección. Esto, significa que se ha configurado la existencia de un
perjuicio irremediable. La falta de mecanismos dentro del proceso ordinario que
permita cesar la violación de derechos fundamentales sumada a la duración del
proceso contencioso administrativo, así como el aplazamiento indefinido de la
maestría, llevan a la Corte Constitucional a concluir que la acción de tutela
es procedente para garantizar la protección instantánea y objetiva que
requieren los derechos fundamentales de la demanda.
COMISION DE ESTUDIOS EN EL EXTERIOR-Normatividad
aplicable
POTESTAD DISCRECIONAL DE LA ADMINISTRACION-Condicionamientos
Las actuaciones discrecionales de la
administración están condicionadas por: i) las disposiciones constitucionales
que regulan el ejercicio de la función pública; ii) las normas particulares que
permiten la expedición del acto administrativo; y iii) los elementos fácticos
del caso concreto.
ACTO DISCRECIONAL DE NO PRORROGA DE COMISION DE ESTUDIOS-Momentos que deben tenerse en cuenta para determinar alcance de la
discrecionalidad/DERECHO A LA EDUCACION SUPERIOR Y COMISION DE ESTUDIOS EN
EL EXTERIOR-Vulneración por no prórroga
Es preciso señalar que la protección del derecho a la educación no
se restringe a su etapa básica, sino que se extiende al nivel superior(pregrado
y postgrado). En efecto, si bien la Constitución Política señala como una
obligación la prestación de la educación básica, ello no significa que se
desconozca como fundamental el derecho a la educación superior.
IMPREVISION DE LO PREVISIBLE Y NECESIDAD DEL SERVICIO EN CASO DE
COMISION DE ESTUDIOS EN EL EXTERIOR-Argumentos no
admisibles para justificar negativa de prórroga
Mientras en
un primer momento la administración tiene un vasto margen de discrecionalidad
para definir si permite la capacitación de uno de sus funcionarios, no sucede
lo mismo en el segundo momento cuando la norma, en este caso el Decreto 1950 de
1973, le señala que dicha comisión podrá prorrogarse hasta por doce meses para
la obtención del título académico.
POTESTAD DISCRECIONAL EN CASO DE TRASLADO LABORAL Y DERECHO A LA
EDUCACION/POTESTAD DISCRECIONAL EN CASO DE RENOVACION DE COMISION DE ESTUDIOS
EN EL EXTERIOR
La Corte
pueda establecer que el Departamento de Cundinamarca al otorgar la comisión de
estudios a la señora, concibió el ejercicio de las funciones de la Gobernación
prescindiendo por dos años de la funcionaria mencionada. Sin embargo, ante las
limitaciones legales, lo que correspondía, como en efecto ocurrió, era conceder
una comisión de estudios por 12 meses prorrogable por 12 meses más. No de otra
manera puede entenderse que conociendo la duración real de la maestría el
Departamento hubiera, en todo caso, decidido conceder la comisión de estudios.
para esta Corporación el ejercicio de la potestad discrecional de la
administración no se ajustó, en el caso de la peticionaria, a las disposiciones
constitucionales que regulan el ejercicio de la función pública ni a las normas
particulares que permiten la expedición del acto administrativo ni a los
elementos fácticos del caso concreto. Por lo tanto, es menester concluir que la
negativa de la administración de no conceder la prórroga de la comisión de
estudios, vulneró el derecho a la educación de la accionante puesto que al
momento de tomar tal determinación, en el caso de la señora Blanca Stella Pardo
Gamboa, el Departamento de Cundinamarca ejercía una potestad discrecional
limitada, en primer término, por el conocimiento inicial de la duración de la
maestría, y en segundo término, por la falta de sustento de razones que
justifiquen la necesidad en el servicio.
Referencia: expediente T-1491463
Acción de tutela instaurada por Blanca Stella Pardo Gamboa contra la
Gobernación de Cundinamarca.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil siete (2007).
La Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Doce Administrativo
de Bogotá –Sección Segunda- y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
–Sección Tercera, Subsección A-, que resolvieron la acción de tutela promovida
por la señora Blanca Stella Pardo Gamboa contra la Gobernación de Cundinamarca.
I. ANTECEDENTES
Hechos y
acción de tutela interpuesta
La señora
Blanca Stella Pardo Gamboa interpuso, a través de apoderada, acción de tutela
contra la Gobernación de Cundinamarca, por considerar que dicha entidad le
vulneró sus derechos fundamentales a la “igualdad, debido proceso, fines del
Estado hacer cumplimiento a los principios del Estado, derecho a la educación,
al bienestar del núcleo familiar, derecho al trabajo en condiciones dignas”,
al negarle la prórroga de la comisión de estudios en el exterior. La acción
interpuesta se fundamenta en los siguientes hechos:
1. La apoderada
de la señora Pardo Gamboa afirma que su representada trabaja en la Gobernación
de Cundinamarca desde el 22 de noviembre de 1996, es parte integral de la
carrera administrativa de dicha entidad, con profesión Zootecnista,
especialización en Mercadeo Agroindustrial y que al momento de celebrar el
convenio de la comisión de estudios se desempeñaba como profesional
universitaria código 19, grado 05 en la Secretaría de Agricultura y Desarrollo
Económico.
2. El 18 de
marzo de 2005, la accionante recibió carta de aceptación como estudiante
regular para ingresar al curso de maestría en Zootecnia de la Facultad de
Medicina Veterinaria y Zootecnia, en la Universidad Paulista – Campus Botucatú,
durante el periodo comprendido entre el 3 de junio de 2005 y el 2 de diciembre
de 2007. Con base en lo anterior, la accionante solicitó al Departamento de
Cundinamarca que le autorizara una comisión de estudios por 30 meses.
3. El
Departamento de Cundinamarca, inicialmente, mediante oficio 28033 de 20 de
abril de 2005, le informó a la accionante que, de acuerdo con el artículo 85
del Decreto 1950 de 1973[1], no es procedente
conceder una comisión de estudios por un término superior a 12 meses.
4. En respuesta
a la comunicación precedente, la señora Pardo Gamboa envía una nueva carta al
Departamento de Cundinamarca el 20 de abril de 2005, en la que se compromete a
realizar la maestría en un término no mayor a 24 meses, y por tanto,
solicitando la comisión de estudios por un periodo inicial de 12 meses.
5. El 2 de mayo
de 2005, el Departamento de Cundinamarca, informa a la accionante que mediante
Resolución No 00924 de 26 de abril de 2005, se le  concedió la comisión de
estudios en el exterior a la funcionaria inscrita en carrera administrativa
Blanca Stella Pardo Gamboa.
6. De acuerdo
con la apoderada, la mencionada resolución estableció como objeto: “(…)
ADELANTAR MAESTRIA EN EL AREA DE ZOOTECNIA EN LA FACULTAD DE MEDICINA
VETERINARIA DE LA UNIVERSIDAD ESTADUAL PAULISTA – UNESP- BOTUCATÚ EN BRASIL,
por un término de 12 meses y que puede prorrogarse por un término igual para
OBTENER EL TÍTULO CORRESPONDIENTE.”. Al respecto, añadió que si bien
inicialmente el Departamento de Cundinamarca resolvió conceder la comisión de
estudios por un periodo de 12, lo cierto es que de conformidad con la
normatividad aplicable (Decreto Reglamentario 1950 de 1973, artículos 88 y 89;
Ley 443 de 1998, artículo 31; Decreto 1050 de 1997, artículo 7; Decreto 1567 de
1998, Decreto 2004 de 1997 y demás normas concordantes), la comisión puede
prorrogarse, en beneficio de las dos partes, hasta por 24 meses.
7. Agrega la
representante que la señora Blanca Stella Pardo Gamboa suscribió con el Departamento
de Cundinamarca un convenio de comisión de estudios en el mes de mayo de 2005,
con el propósito de que la accionante adelantara una maestría en Brasil.
8. En
particular, refiere, que el parágrafo de la cláusula segunda del convenio de
comisión de estudios establece lo siguiente: “(…) el presente convenio puede
ser prorrogado de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 85
del Decreto 1950 del 24 de septiembre de 1973, para lo cual procederá suscribir
la correspondiente Resolución de prorroga de comisión, del presente convenio y
de la póliza de cumplimiento.”
9. La señora
Pardo Gamboa se trasladó con su núcleo familiar a Brasil, asumiendo grandes
gastos económicos y con el propósito de mantener su estabilidad afectiva y
social. En particular, dejó en consignación el apartamento de su propiedad por
dos años y sus hijos pidieron el aplazamiento de los periodos académicos
correspondientes (su hija por un año, término máximo permitido por la
Universidad Nacional de Colombia y su hijo por dos años de acuerdo con el plazo
concedido por el Instituto Pedagógico Arturo Ramírez Montufar  -IPARM-).
10. Una vez
iniciadas las clases en la Universidad, el 18 de diciembre de 2005, la
accionante envió el primer informe de maestría dirigido a la Secretaria de la
Función Pública, a la Subdirectora de Gestión y Administración del Talento
Humano y la Secretaria de Agricultura y Desarrollo Económico. El informe
contenía como anexos: i) certificado de notas y de proficiencia en el idioma
inglés; ii) concepto del orientador en donde consta que la accionante ha
cursado las materias requeridas en el nivel de maestría con buen desempeño y
está realizando actividades relacionadas con el documento final de disertación;
y iii) certificado de participación como oyente y organizadora del “Primer
Simposio de Nutrición y Salud de Peces”, realizado en noviembre de 2005.
11. El 28 de
abril de 2006, la accionante envió una comunicación a la Dra. Carmen Elisa
CastañoValencia, para la época Subdirectora de Gestión y Administración del
Talento Humano y actual Secretaria de la Función Pública del Departamento de
Cundinamarca, en la que solicitó la prórroga de la comisión de estudios en el
exterior por un año más a partir del 3 de junio de 2006 y hasta el 2 de junio de
2007, de conformidad con el numeral 1 del artículo 85 del Decreto 1950 de 1973.
Al respecto, aclaró que en dicho periodo terminaría sus estudios de maestría en
el área de Zootecnia.
12. En la misma
comunicación, radicada el 11 de mayo, la accionante envía el informe
correspondiente al segundo semestre a la Secretaria de la Función Pública, a la
Subdirectora de Gestión y Administración del Talento Humano y a la Secretaria
de Agricultura y Desarrollo Económico. El informe contenía como anexos: i)
concepto del orientador en donde consta que la accionante ha cursado las
materias requeridas en el nivel de maestría con buen desempeño y está
realizando actividades relacionadas con el documento final de disertación; ii)
proyecto de grado; iii) certificado parcial de notas, pues el semestre aún no
había concluido; y iv) Certificado de pasantía en el Laboratorio de
Bromatología.
13. El 24 de
mayo de 2006 a las 8:00 p.m., la accionante afirma que recibió un correo
electrónico de la Dra. Carmen Elisa Castaño Valencia, en el que le remitían
oficio del Gobernador mediante el cual se negaba la prórroga de la comisión por
necesidades del servicio y de acuerdo con las facultades legales y
constitucionales del nominador, y en consecuencia, se solicitaba su reintegro a
partir del 5 de junio de 2006.
14. El 25 de
mayo de 2006, la accionante señala que escribió un correo electrónico a la Dra.
Carmen Elisa Castaño Valencia, en el que destacaba el avance de la maestría
hasta la fecha, el esfuerzo económico realizado por su núcleo familiar para
trasladarse al Brasil, el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la
comisión de estudios y en el que le solicitó interceder ante el Gobernador.
15. El 26 de
mayo de 2006, la señora Pardo Gamboa llamó telefónicamente a la Dra. Carmen
Elisa y a la Dra. Maritza Afanador Gómez, quien para esa época se desempeñaba
como Secretaria de la Función Pública del Departamento de Cundinamarca. Las
mencionadas funcionarias, de acuerdo con la accionante, le sugirieron que
viajara a Bogotá e intentara hablar personalmente con el Gobernador y le
informaron que se habían reunido con él, el Secretario Jurídico y la Secretaria
Privada, para que desistiera de la decisión de negar la prórroga de la comisión
de estudios sin obtener resultados positivos.
16. La
accionante viajó a Bogotá y el 1º de junio de 2006, se reunió con la Secretaria
Privada de la Gobernación, a quien le manifestó su deseo de continuar y
terminar su maestría, teniendo en cuenta los beneficios que esto representaba
tanto para ella como para el Departamento. Asimismo, le señaló la necesidad de
regresar al Brasil como quiera que allá se encontraban su familia (esposo e
hijos). Sin embargo, según lo describe la señora Pardo Gamboa, en una nueva
reunión, en la que participaron entre otros el Secretario Jurídico y la
Secretaria Privada, el Gobernador ratificó su decisión de no prorrogar la
comisión de estudios.
17. El 15 de
agosto de 2006, la accionante solicitó al Departamento de Cundinamarca, con
base en un concepto emitido por el Departamento Administrativo de la Función
Pública, que le fuera prorrogada la comisión de estudios en el exterior. El
mencionado concepto establece: “(…)una vez analizados los documentos
adjuntos a su comunicación, se considera que se han cumplido con los requisitos
necesarios para que su comisión de estudios en el exterior sea prorrogada por
el término igual al concedido inicialmente –un (1) año, pues como se indicó
anteriormente se trata de obtener el título académico y el rendimiento
académico, así como las obligaciones pactadas se encuentran demostradas. Por
consiguiente, se considera que no existe fundamento por el cual sea negada la
prórroga, máxime cuando su inversión tendría fruto y el perjuicio se reflejaría
para la entidad como para el funcionario al no culminar los estudios ya
iniciados.”
18. La apoderada
de la accionante señaló que el Departamento de Cundinamarca carecía de
fundamento legal para denegar la prórroga de la comisión de estudios comoquiera
que la señora Pardo Gamboa cumplió con las obligaciones derivadas del convenio
(rendimiento académico, asistencia y disciplina, envío de informes entre otros)
y la continuación de la comisión de estudios se hace necesaria para la
obtención del título. En tal sentido, concluyó que la decisión del Departamento
de Cundinamarca de negarse a prorrogar la comisión de estudios no se enmarca
dentro de la legalidad y razonabilidad de una decisión discrecional sino que
por el contrario se constituye en una actuación arbitraria de la
administración.
19. En
particular sobre el derecho a la igualdad, la representante de la accionante
alega que el Departamento de Cundinamarca concedió una comisión de estudios
por  un año al señor Germán Lozano Villegas, quien se encuentra en las mismas
condiciones que la actora.
20. En virtud de
lo expuesto el 18 de septiembre de 2006, la señora Blanca Stella Pardo Gamboa
interpuso acción de tutela, a través de apoderada, contra la Gobernación de
Cundinamarca, por considerar que dicha entidad le vulneró sus derechos fundamentales
a la “igualdad, debido proceso, fines del Estado hacer cumplimiento a los
principios del Estado, derecho a la educación, al bienestar del núcleo
familiar, derecho al trabajo en condiciones dignas”, al negarle la prórroga
de la comisión de estudios en el exterior.
21. La apoderada
de la accionante adjuntó como pruebas a la acción de tutela, los siguientes
documentos:
i) Copia de la
carta de admisión de la accionante como estudiante regular para ingresar al
curso de maestría en Zootecnia de la Facultad de Medicina Veterinaria y
Zootecnia, en la Universidad Paulista – Campus Botucatú, durante el periodo
comprendido entre el 3 de junio de 2005 y el 2 de diciembre de 2007.
ii) Copia del
oficio 28033 de 20 de abril de 2005, en el que el Departamento de Cundinamarca,
inicialmente, le informó a la accionante que, de acuerdo con el artículo 85 del
Decreto 1950 de 1973, no era procedente conceder una comisión de estudios por
un término superior a 12 meses.
iii) Copia de la
comunicación de 20 de abril de 2005, en la que la señora Pardo Gamboa se
compromete a realizar la maestría en un término no mayor a 24 meses, y por
tanto, solicitando la comisión de estudios por un periodo inicial de 12 meses.
iv) Copia de la
comunicación de 29 de abril de 2005 de la Directora de Gestión Humana del
Departamento de Cundinamarca y dirigida a la señora Blanca Stella Pardo Gamboa,
en la que se le informa a la accionante que cuenta con tres meses para
legalizar la comisión de estudios en el exterior que le fue aprobada mediante
Resolución No 00924 de 26 de abril de 2005.
v) Copia de la
Resolución No. 00924 del Departamento de Cundinamarca, de 26 de abril de 2005,
por la cual se concede una comisión de estudios en el exterior a una
funcionaria inscrita en carrera administrativa, establece lo siguiente: “CONSIDERANDO
(…) Que mediante radicaciones números 04509 y 0521 de fecha siete (7) y veinte
(20) de abril de 2005, la doctora BLANCA STELLA PARDO GAMBOA identificada con
la Cédula de Ciudadanía número 51.903.942 solicita  comisión de estudios al
exterior para adelantar  maestría en el área de Zootecnia en la Facultad de
Medicina Veterinaria de la Universidad Estadual Paulista  -UNESP- Campus
Botucapú en Brasil por el término de veinticuatro (24) meses contados a partir
del tres de junio del presente año y hasta el dos (2) de junio de 2007
inclusive, previo visto bueno de la doctora HILDA GUTIERREZ, Secretario de
Despacho de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Económico.
(…)
Que de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 1, artículo 85 del Decreto 1950 de
fecha 24 de septiembre de 1973, inicialmente la comisión de estudios al
Exterior para adelantar maestría en el área de Zootecnia en la Facultad de
Medicina Veterinaria de la Universidad Estadual Paulista -UNESP- Botucapú en
Brasil, se concederá por doce (12) meses a partir del tres (3) de junio del
presente año hasta el dos (2) de junio de 2006 y que puede ser prorrogada por
un término igual para obtener el título correspondiente.
(…)
RESUELVE
Artículo 1º.
Conceder comisión de estudios en el exterior para adelantar maestría en el área
de Zootecnia en la Facultad de Medicina Veterinaria de la Universidad Estadual
Paulista -UNESP- Botucapú en Brasil, por el término de doce (12) meses, a la
doctora BLANCA STELLA PARDO GAMBOA a partir del tres (3) de junio de 2005 hasta
el dos (2) de junio de 2006 inclusive (…)
Artículo 2º.
La doctora BLANCA STELLA PARDO GAMBOA, deberá presentar al Despacho de ésta
Secretaría, semestralmente el resultado de las notas obtenidas en el desarrollo
de la maestría.
(…)
Artículo 4º.
La doctora Blanca Stella Pardo Gamboa, debe a su regreso prestar servicios en
igual o mayor dedicación por el doble del tiempo de la comisión concedida.
(…)
Artículo 5º
La doctora BLANCA STELLA PARDO GAMBOA, debe reintegrarse a sus labores el día
dos (2) de junio de 2006 y presentarse  en el grupo de Situaciones
Administrativas  y Carrera Administrativa a firmar el libro de registro; el
incumplimiento a lo anterior acarreará las acciones administrativas que haya
lugar.”
vi) Copia del
Convenio de Comisión de estudios en el exterior celebrado, el 27 de mayo de
2005, entre Jorge Santiago Piñeyro Medina, encargado de las funciones de
Gobernador de Cundinamarca y la señora Blanca Stella Pardo Gamboa. El convenio
de comisión de estudios prescribe, en las cláusulas segunda y tercera, lo
siguiente: “SEGUNDA.- DURACIÓN El término de duración del
presente convenio será igual al tiempo de la comisión y sus prórrogas, más el
doble de ellas. Parágrafo.- El presente convenio puede ser prorrogado de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 85 del Decreto 1950
del 24 de septiembre de 1973, para lo cual procederá suscribir la
correspondiente Resolución de prorroga de comisión, del presente convenio y de
la póliza de cumplimiento. TERCERA.- TERMINACIÓN ANTICIPADA. El
Departamento de Cundinamarca a través de la Secretario del Despacho de la
Secretaría de la Función Pública, podrá en cualquier momento revocar la
comisión y exigir que el funcionario reasuma las funciones de su empleo, cuando
por cualquier medio aparezca  demostrado que el rendimiento  en el estudio, la
asistencia a la disciplina no son satisfactorias, o se han incumplido las
obligaciones pactadas, en este caso deberá reintegrarse a sus funciones de
inmediato.”
vii) Copia de la
comunicación enviada, el 2 de junio de 2005, por la accionante a la Directora
de Gestión Humana en la que adjunta la póliza de seguro de cumplimiento de
acuerdo con lo establecido en el Convenio de Comisión de Estudios;
viii) Copia de
la certificación expedida por Keeper Omega, compañía inmobiliaria, en la que
consta que la accionante tiene en consignación un apartamento hasta el 05 de
julio de 2007.
ix) Copia de la
comunicación de 19 de julio de 2005, en la que la Universidad Nacional de
Colombia aplaza el uso del derecho de matrícula por dos semestres a la hija de
la accionante Ana María Carolina Quintero Pardo.
x) Copia de las
Resoluciones de la Universidad Nacional de Colombia, mediante las cuales se
concede comisión de estudios en el exterior al profesor asociado Luis Gabriel
Quintero Pinto, esposo de la accionante, con el propósito que adelante estudios
de doctorado en la Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia, en la
Universidad Paulista – Campus Botucatú.
xi) Copia del
primer informe de la maestría presentado por la accionante, el 18 de diciembre
de 2005, a la Secretaria de la Función Pública, a la Subdirectora de Gestión y
Administración del Talento Humano y la Secretaria de Agricultura y Desarrollo
Económico.
xii) Copia de la
comunicación de 28 de abril de 2006, en la que la accionante  solicitó la
prórroga de la comisión de estudios en el exterior por un año más a partir del
3 de junio de 2006 y hasta el 2 de junio de 2007, de conformidad con el numeral
1 del artículo 85 del Decreto 1950 de 1973. Con dicha comunicación, la
accionante envía el informe correspondiente al segundo semestre del cual
también adjunta una copia.
xiii) Copia del
correo electrónico recibido el 24 de mayo de 2006 a las 8:00 p.m. enviado por
la Dra. Elisa Castaño Valencia, en el que a la accionante le remiten oficio del
Gobernador mediante el cual se niega la prórroga de la comisión por necesidades
del servicio y de acuerdo con las facultades legales y constitucionales del
nominador, y en consecuencia, se solicita su reintegro a partir del 5 de junio
de 2006.
xiv) Copia del
correo electrónico de 5 de mayo de 2006, mediante el cual la accionante le
escribió a la Dra. Carmen Elisa Castaño Valencia.
xv) Copia de la
comunicación enviada, el 14 de julio de 2006, por la señora Pardo Gamboa al
Departamento Administrativo de la Función Pública, donde solicita concepto
sobre la viabilidad de la prórroga de la comisión de estudios en el exterior.
xvi) Copia de la
comunicación enviada, el 1º de agosto de 2006, por la Secretaría de la Función
Pública del Departamento de Cundinamarca y dirigida a la señora Blanca Stella
Pardo Fonseca, en la que le informan que ha sido incorporada a la Planta Global
Única de empleos del Sector Central de la Administración Pública Departamental,
en el empleo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 5 en la Dirección
de Desarrollo Económico, Secretaría de Agricultura y Desarrollo Económico.
xvii) Copia de
la comunicación de 8 de agosto de 2006, mediante la cual la accionante solicitó
al Gobernador del Departamento de Cundinamarca la prórroga de su comisión de
estudios en el exterior, a la cual adjuntó copia del recibo de matrícula para
el segundo semestre de 2006 y carta del Director del postgrado de Zootecnia al
Gobernador. En la carta enviada por el Coordinador del postgrado de Zootecnia
al Gobernador de Cundinamarca, el 3 de agosto de 2006, se certifica que: “(…)BLANCA
STELLA PARDO GAMBOA, estudiante regular del programa de posgrado en Zootecnia,
nivel de maestría, cursa con buen desempeño las disciplinas y trabajo de grado
conducentes a la obtención del título master, tal como fuera referido para
usted en el oficio radicado en su despacho el día 02/06/2006.
Resalto aun
que (sic) en el término de un año, la estudiante de forma sobresaliente, ha
cursado el 70% de los créditos en asignaturas y desarrollado satisfactoriamente
el 50% del proyecto de grado, siendo necesario un año más de estudios para la
culminación satisfactoria del programa. Este semestre las asignaturas matriculadas
por la estudiante inician en la primera semana de septiembre y van hasta el mes
de diciembre de 2006 de acuerdo con el horario adjunto.”
xviii) Copia de
la comunicación de 15 de agosto de 2006 dirigida a la Secretaría de la Función
Pública del Departamento de Cundinamarca, en la que la accionante solicitó
tener en cuenta el concepto emitido por el Departamento Administrativo de la
Función Pública, que consideró que se debía prorrogar la comisión de estudios
en el exterior;
xix) Copia de la
comunicación de 18 de agosto de 2006 y dirigida a la señora Blanca Stella Pardo
Gamboa, en la que se le informa que el concepto del Departamento Administrativo
de la Función Pública aportado por ella, al ser expedido en virtud del artículo
25 del Código Contencioso Administrativo no es de obligatorio cumplimiento, y
que por tanto, se ha solicitado un concepto a la Secretaría Jurídica del
Departamento;
xx) Copia del
concepto emitido el 30 de agosto de 2006 por la Secretaría Jurídica del Departamento
de Cundinamarca y dirigida a la Secretaría de la Función Pública de la misma
entidad, en el que se concluye que es potestativo y no obligatorio la concesión
de la prórroga de la comisión de estudios;
xxi) Copia de la
comunicación de 1º de septiembre de 2006 de la Secretaría de la Función Pública
del Departamento de Cundinamarca y dirigida a la señora Blanca Stella Pardo
Gamboa, en la que se niega la prórroga de la comisión de estudios. En dicha
comunicación se señala lo siguiente: “(…) y por instrucciones del señor
Gobernador, le informo que dadas las necesidades del servicio y el análisis
normativo efectuado por la Secretaría Jurídica, la Administración Departamental
no prorrogará la Comisión de Estudios que le fue otorgada en su oportunidad.
Por lo
anterior deberá continuar en el ejercicio de las funciones propias del cargo
del que es titular.”
xxii) Copia de
la comunicación de 4 de septiembre de 2006 del Director de Gestión Humana del
Departamento de Cundinamarca y dirigida a la señora Blanca Stella Pardo Gamboa,
en la que se le informa que ha sido encargada para desempeñar el cargo de
Profesional Especializado Código 222 Grado 08, en la Dirección de Desarrollo
Económico En tal sentido, se le solicita que se presente en la mencionada
Secretaría para tomar posesión en el cargo, se adjuntó la correspondiente
resolución de nombramiento;
xxiii) Copia de
los artículos 82 a 90 del Decreto 1950 de 1973;
xxiv) Copia del
derecho de petición presentado el 1º de septiembre de 2006, por Mary Luz Rubio
González, Coordinadora de la Unidad de Asesoría y Consulta de la Defensoría del
Pueblo, en representación de la señora Blanca Stella Pardo Gamboa, a la
Secretaría del Despacho del Gobernador, con el propósito que se prorrogue la
comisión de estudios en el exterior;
xxv) Copia de la
cédula de ciudadanía de la señora Blanca Stella Pardo Gamboa;
xxvi) Copia de
la Resolución 00974 de 29 de diciembre de 2005 emitida por el Departamento de
Cundinamarca, mediante la cual se le concede una comisión de estudios en el
exterior al señor Germán Lozano Villegas; y
xxvii) Copia de
la historia laboral de la señora Blanca Stella Pardo Gamboa en el Departamento
de Cundinamarca.
Respuesta de
la entidad accionada
22. El
Departamento de Cundinamarca, representado por la Secretaria de la Función
Pública Carmen Elisa Castaño Valencia, solicitó que se declare improcedente la
acción de tutela, toda vez que no se están vulnerando los derechos
fundamentales invocados por la actora. En particular, refirió que si bien la
administración concedió la comisión de estudios por un periodo de un año lo
cierto es que no se comprometió a renovarla por un término equivalente. De
hecho, para la representante del Departamento la accionante aceptó que por
mandato legal no era viable conceder una comisión de estudios por un término
superior a doce meses en cumplimiento de las normas aplicables (Decreto 1950 de
1973, artículos 82 a 87).  En tal sentido, manifestó lo siguiente: “De
conformidad con la norma enunciada, el nominador tiene la facultad discrecional
para conceder y prorrogar una comisión de estudios, y en este contexto, en el
caso que nos ocupa no se ha autorizado la prorroga solicitada por la
funcionaria, con la claridad que esta decisión no ha sido adoptada de manera
arbitraria, al contrario ha sido una decisión fundamentada en la ley, razonable
y consecuente con las necesidades del servicio con prevalencia del interés
general sobre el particular, afirmación que procedo a sustentar así:
3.
NECESIDAD DEL SERVICIO QUE IMPIDE AL NOMINADOR CONCEDER PRORROGA DE COMISIÓN:
Debido a las
restricciones presupuestales de los entes departamentales, especialmente a los
ajustes fiscales ordenados por la Ley 617 de 2000 y con el objetivo de utilizar
racionalmente los cada vez más escasos recursos públicos, fue indispensable
adoptar medidas que coadyuvaron a la modernización del aparato administrativo y
a la racionalización del gasto público, medidas que se concretaron en la
supresión de empleos en el mes de agosto de 2005, septiembre de 2005 y
nuevamente en agosto de 2006 para un total de 508 cargos suprimidos.”
En consecuencia,
bajo esta nueva reestructuración administrativa la necesidad en el servicio es
notoria y se requiere que la señora Pardo Gamboa se reintegre a cumplir las
funciones que le han sido asignadas en el nuevo cargo(cuya remuneración es
mejor), pues es preciso cumplir los objetivos del Plan de Desarrollo. Al
respecto, aclaró que la accionante tomó posesión en el nuevo cargo el 5 de
septiembre de 2006.
Adicionalmente,
la representante del Departamento señaló, frente a los beneficios que conlleva
la capacitación de sus servidores públicos, lo siguiente: “De acuerdo con
los términos de la solicitud de la señora Pardo, su propósito al solicitar la
comisión de estudios fue la de capacitarse para potencializar el desempeño de
sus funciones y estar acorde con el plan de Desarrollo Departamental
“Cundinamarca Es Tiempo de Crecer”, por tanto, los conocimientos adquiridos
exitosamente en su comisión de estudios, deben ser aplicados en el término en
que se ejecuta el Plan de Desarrollo de la actual administración, esto es,
antes del 1º de enero de 2008 y en el supuesto de prorrogar la comisión, no se
beneficiaría la administración Departamental, al contrario se vería perjudicada
en la medida que los conocimientos que adquirió la señora Pardo no se aplicaron
en procura del Plan de Desarrollo Departamental.
El objeto de
la comisión no se encuentra inconcluso por responsabilidad atribuida al
Departamento, la comisión de estudios se cumplió en los términos en que fue
solicitada por la beneficiaria en el acto administrativo que la concedió; ahora
bien, si la intención de la funcionaria era culminar la maestría hasta obtener
el título, debió solicitar la Comisión por el término que exigía la institución
educativa a la cual se desplazaría a estudiar, es decir por un año prorrogable
por uno más, esto es lo que la ley denomina “la imprevisión de lo previsible” y
en el caso concreto la administración no puede deducir las pretensiones de la
funcionaria, sin que ella las haya previsto en legal forma.”
La Dra. Carmen
Elisa Castaño Valencia puntualizó que, durante el término de la comisión, el
Departamento cumplió con todas las obligaciones derivadas del convenio, en
particular, a la accionante se le cancelaron los salarios, prestaciones y demás
emolumentos propios de una funcionaria en servicio activo.
Finalmente, la
representante del Departamento sugirió a la accionante solicitar periodos de
vacaciones o una licencia no remunerada pues esta última figura le permitiría a
la administración nombrar temporalmente a alguien en el cargo de la señora
Pardo Gamboa.
23. El 26 de
septiembre de 2006, la representante de la accionante mediante un nuevo documento
realizó aclaraciones que consideraba pertinentes sobre la contestación de la
acción de tutela realizada por el Departamento de Cundinamarca. Además, aportó
como prueba el Decreto 00027 de 2005, mediante el cual se reestructuró el
Departamento.
Decisión de
primera instancia
24. El Juzgado
Doce Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, en providencia de 29 de
septiembre de 2006, concedió el amparo solicitado, en relación con los derechos
al trabajo, a la educación y “a permanecer con su familia”, y por
consiguiente, ordenó la prórroga de la comisión de estudios. Sin embargo, negó
la protección invocada con relación a los demás derechos alegados, a saber:
derechos a la igualdad, al debido proceso y al de “hacer cumplimiento a los
fines del Estado”.
En cuanto a
los derechos denegados el juez de instancia sostuvo: respecto del derecho a la
igualdad que no era discriminatorio el trato recibido por la accionante con
relación al otorgado al señor Lozano Villegas, ya que a éste se le concedió una
comisión de estudios por el mismo lapso que al de la accionante, y con iguales
requisitos y beneficios; en relación con el derecho al debido proceso,
manifiesta el a quo que su estudio no lo emprende, por cuanto la actora
no expuso argumentos que sustenten específicamente su presunta violación; y en
relación con el derecho a los “fines del Estado hacer cumplimiento a los
principios del Estado” (sic), manifestó que su protección por vía de tutela
es improcedente, ya que se trata de un derecho que no es fundamental, “puesto
que no es factible individualizar los Fines y Principios del Estado y […]
no permite establecer derechos concretos cuya protección sea inmediata”.
Por otro lado,
el juez concluyó que la Gobernación de Cundinamarca violó los derechos a la
educación, al trabajo y a la familia, por cuanto no se deduce “razón válida”
para no prorrogar la comisión de estudios suscrita con la señora Pardo Gamboa.
Afirmó el Juzgado que del texto del convenio se desprende que éste se suscribió
para adelantar estudios de maestría, cuya duración se estableció en
veinticuatro (24) meses, lo que sucede es que la forma de hacerlo era
concediendo la comisión por 12 meses prorrogables por otros doce para obtener
título académico, lo cual además es permitido por el numeral 1 del Artículo 85
del Decreto 1950 de 1973.
Además, señaló
que debe darse la prórroga porque la accionante está cumpliendo con las
obligaciones contraídas por virtud del convenio y la ley (Artículo 86 del
Decreto 1950 de 1973). Al respecto, en criterio del juez con la decisión de la
Gobernación se afecta incluso el interés de la comunidad, en tanto que se hace
un “gasto que no conduc[e] a un buen fin”.
Por último,
consideró que la prórroga del convenio no se limitaba a lo dispuesto por el
Plan de Desarrollo Departamental, “sino que puede extenderse hasta después del
01 de enero del 2008”, en razón a que la vinculación laboral de la actora con
la tutelada no está sometida a este lapso.
Impugnación
25. En escrito
de 2 de octubre de 2006, la Gobernación de Cundinamarca, representada por la
Secretaria de la Función Pública Carmen Elisa Castaño Valencia, presentó
escrito de impugnación. La Secretaria resume su disconformidad en la siguiente
afirmación: “la terminación de una comisión de estudios otorgada por un
término de un año no desconoce el derecho a la educación, pues la accionante
debió condicionar sus estudios a ese periodo y no de manera velada tratar de
configurar la extensión de la misma a espaldas de la administración
territorial. El Departamento de Cundinamarca esta (sic) cumpliendo con
el compromiso suscrito con la accionante, esta no puede pretender el pago
continuo de salarios por un periodo mayor al acordado situación que va en
contravía del presupuesto departamnetal (sic) y de la actual
reestructuración de la planta de personal”.
En cuanto al
derecho a la educación, afirmó que de la “legislación colombiana y la
jurisprudencia no se evidencia la obligación del Estado de sostener y apoyar
económicamente la educación superior y menos en grado de maestría”. Al
respecto, aclaró que como en el presente caso no se trata de garantizar el
derecho a la educación de un menor de edad sino de la obtención de un título de
maestría, no se deriva vulneración del derecho ante la decisión de la
Gobernación de no prorrogar la comisión de estudios.
Respecto del
derecho al trabajo, la representante del Departamento consideró que éste no ha
sido violado a la accionante, toda vez que durante el término de la comisión se
le cancelaron mensualmente las prestaciones a que tenía derecho por razón de la
relación laboral que la señora Pardo Gamboa sostenía con la Gobernación. Por
otra parte, resaltó que una vez terminada la comisión a la accionante se “le
hizo un encargo en un empleo superior”.
En lo
relacionado con el derecho a permanecer con su familia, advierte la impugnante
que este no es un derecho fundamental, y que la accionante debió prever el
destino y estadía de su familia de acuerdo con el periodo durante el cual se le
había concedido la comisión de estudios.
Adicionalmente,
la Secretaria señaló que la prórroga de una comisión de estudios es una
facultad discrecional que está justificada en este caso por el hecho de que a
la accionante le falta cursar el 80% del plan de estudios, lo cual impide que
los estudios se terminen en el término de la prórroga. Asimismo, pone de
presente la situación fiscal del Departamento que conllevó la supresión de 508
cargos, la cual hace necesaria la reincorporación de la señora Pardo Gamboa,
con el fin de mejorar el funcionamiento de la entidad. Sobre el particular,
refiere que de extenderse la comisión de estudios la administración se vería
avocada a “(…) dejar de cumplir metas del plan de acción por falta de un
funcionario que debe asumirlas, cuando el interés general prima sobre el
interés de funcionario en capacitarse”.
Finalmente, la
representante del Departamento puntualizó que la accionante debió dejar clara
su intención en el convenio de realizar estudios por un periodo de un año
prorrogable, y que si su pretensión actual es la de lograr el título académico
puede solicitar una licencia no remunerada o vacaciones a la Gobernación.
Con el escrito
de impugnación, la Gobernación adjuntó copia de la Resolución 2315 de 3 de
octubre de 2006, “por la cual se da cumplimiento a un fallo de tutela y se
prorroga una comisión de estudios en el exterior”.
Contestación
al escrito de impugnación
26. La
representante de la Defensoría del Pueblo, en su calidad de apoderada de la
accionante, hizo llegar al ad quem un escrito en el que expuso los
argumentos que mostraban su desacuerdo con la apelación del fallo de primera
instancia interpuesta por el Gobernador de Cundinamarca. Según el escrito, a la
Gobernación no le es permitido alegar que ignoraba que se necesitaba más de un
año para la obtención del título del postgrado en curso por la demandante
teniendo en cuenta que en la Resolución que concedió la comisión de estudios se
hizo mención expresa a que su duración sería de 24 meses.
Respecto de la
necesidad del servicio de la accionante aducido por la Administración para no
prorrogar la comisión, la representante de la actora señaló que este argumento
no puede considerarse válido, por cuanto el 28 de febrero de 2005 se expidió el
Decreto 00027 por el cual se reestructuraba el sector central de la Administración,
fecha anterior a la de la concesión de la comisión de estudios. En tal sentido,
si la necesidad en el servicio es producto de la reestructuración descrita, a
la accionante se le habría negado la comisión de estudios desde su solicitud
inicial.
Además, afirmó
la apoderada de la accionante que con la “decisión arbitraria” tomada por la
Administración, en el sentido de negar la renovación del contrato “(…) se
está poniendo en riesgo la inversión efectuada hasta el momento en detrimento
de las dos partes”.
En cuanto al
periodo faltante para obtener el título de maestría, la representante de la
accionante adujo que la Administración agregó hechos nuevos al proceso que
pretenden “engañar” al ad quem, al aseverar que a la señora Blanca Stella Pardo
Gamboa le hace falta el 80% del plan original de estudios para la obtención del
título, lo que según el convenio firmado entre las partes constituye una justa
causa para su terminación. Al respecto, aclaró la apoderada que lo anterior es
falso, toda vez que de comunicaciones escritas enviadas por la accionante y por
el director del Programa de Postgrado a la Gobernación, adjuntas a la acción de
tutela en la primera instancia, se desprende algo distinto, y de ellas “se
deduce (…) que hace falta el 38,33%” del plan de estudios para terminar la
maestría.
Adicionalmente,
la representante de la accionante consideró que el trato distinto recibido por
la señora Blanca Stella Pardo Gamboa, a quien no se le renovó la comisión de
estudios, y el otorgado al señor Germán Lozano Villegas, quien no fue llamado
para reintegrarse en el cargo, constituyen una violación del derecho a la
igualdad.
Con base en lo
anterior, la apoderada solicitó al juez de segunda instancia que se decrete el
“cumplimiento del convenio” y “ordene se prorrogue hasta su culminación
reactivando los términos del convenio”, suspendidos por la administración.
La representante
de la accionante allegó las siguientes pruebas: (i) copia de la Resolución No.
2314, “Por la cual se da por terminado un encargo”; (ii) copia de la Resolución
No. 2315, “Por la cual se da cumplimiento a un fallo de tutela y se prorroga
una comisión de estudios en el exterior”; (iii) copia de la prórroga al
convenio de comisión de estudios en el exterior celebrado entre el Departamento
de Cundinamarca y Blanca Stella Pardo Gamboa; y (iv) copia del acta de
iniciación de la prórroga de la comisión de estudios.
Decisión de
segunda instancia
27. El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera, Subsección A-, mediante
sentencia de 2 de noviembre de 2006, decidió revocar la decisión de primera
instancia, y en su lugar, denegar la protección de los derechos al trabajo, a
la unidad familiar y a la educación de la accionante.
A juicio del
juez de instancia, este caso debe estudiarse en el marco normativo de la
comisión de estudios en el exterior[2], la cual concede a la
administración, una vez cumplidos ciertos requisitos mínimos, la potestad de
conceder y prorrogar una comisión de esta índole. Bajo estos presupuestos, el
Tribunal determinó respecto del derecho al trabajo, que de la negación de la
prórroga de la comisión de estudios no se deriva para la accionante una “desmejora
en sus condiciones ni amenaza de ruptura del vínculo laboral”, y que la
reincorporación de la accionante a la Gobernación debe entenderse como un
regreso a su condición laboral administrativa inicial, en un cargo superior. En
este contexto, el juez resalta que la Administración ha cumplido con las
obligaciones –pago de salarios- que contrajo en virtud del convenio, de lo que
no se desprende ninguna violación al derecho al trabajo.
En cuanto a la
unidad familiar, el juez consideró que no había sido violada en este caso,
debido a que el traslado de su familia al lugar donde realizaría sus estudios
fue una decisión “autónoma” de la accionante, asumida con sus recursos.
Añade que del hecho de que la familia de la accionante se encuentre hoy día en
el Brasil es “(…) completamente independiente del actuar de la
Administración y no conlleva la obligatoriedad de conceder la prórroga [de la]
comisión”.
En criterio del
juez de instancia tampoco se vulnera el derecho a la educación, toda vez que “es
preciso distinguir entre el acceso y la permanencia en el sistema educativo,
cuya garantía es indiscutible por parte del Estado, y la financiación del
programa académico escogido por la persona, que no necesariamente se erige como
una obligación a cargo del mismo”. En tal sentido, afirmó que no existe per
se un impedimento para que la actora culmine su programa académico como quiera
que en el caso de la señora Blanca Stella Pardo Gamboa, de una parte, no existe
una obligación legal que imponga la prórroga de la comisión de estudios con el
propósito de garantizar la financiación de la maestría, y de otra parte, porque
no se acreditó que la terminación de la maestría exija la modalidad presencial,
máxime cuando ya se adelantó la fase experimental del trabajo de grado. Además,
sostuvo que la accionante cuenta con otros mecanismos para terminar sus
estudios, como solicitar una licencia no remunerada.
Por último, el
Tribunal que carecía de competencia para analizar si la decisión de la
accionada fue discrecional, o por el contrario, arbitraria, ya que para esto
han sido consagrados otros mecanismos –los recursos en la vía gubernativa- y,
agotada esta, la jurisdicción contencioso administrativa.
Documentos
allegados a la Corte Constitucional
28. En escrito
de 5 de marzo de 2007, la accionante aportó los siguientes documentos para que
sean tenidos en cuenta en el presente proceso:
·
Resolución No. 00924, de 26 de abril de 2005,
“Por la cual se concede una comisión de estudios al Exterior a una Funcionaria
Inscrita en Carrera Administrativa”;
·
Copia del convenio de comisión de estudios en el
exterior, celebrado entre el Departamento de Cundinamarca y Blanca Stella Pardo
Gamboa;
·
Copia del Derecho de Petición presentado por
Blanca Stella Pardo Gamboa ante el Departamento Administrativo de la Función
Pública, para que este conceptuara sobre la situación laboral de aquella y
sobre una presunta violación del derecho a la igualdad;
·
Copia de informe de notas de Blanca Stella Pardo
Gamboa de las materias cursadas durante los semestres Segundo de 2005 y Primero
de 2006, emitido por el Coordinador del Programa de Postgrado en Zootecnia de
la Universidad Estadual Paulista; y
·
Copia de la carta enviada el 18 de enero de 2007
por el Coordinador de Postgrado en Zootecnia de la Universidad Estadual
Paulista al Gobernador de Cundinamarca, por la que le informaba del desempeño
de la señora Blanca Stella Pardo Gamboa en la Maestría en Zootecnia.
29. El 9 de
marzo de 2007, la accionante presentó escrito mediante el cual aclaró
información enviada en escrito del 5 de marzo del mismo año, y agregó otros
documentos para que fueran estudiados en el proceso.
Solicitó que se
tuviese en cuenta, en lugar de la copia del derecho de petición presentado por
la accionante ante el Departamento Administrativo de la Función Pública, la
respuesta al mismo dada por esta, en el que la entidad concluyó que “se han
cumplido con los requisitos necesarios para que [la] comisión de estudios en el
exterior sea prorrogada por el termino (sic) igual al concedido
inicialmente –un (1) año, pues como se indicó anteriormente se trata de obtener
título académico y el rendimiento académico, así como las obligaciones pactadas
se encuentran demostradas”, por lo que “no existe fundamento por el cual
sea negada la prorroga (sic), máxime cuando su inversión no tendría fruto y el
perjuicio se reflejaría para la entidad como para el funcionario al no culminar
los estudios ya iniciados”.
Asimismo, allegó
una carta remitida por la señora Pardo Gamboa a la Secretaria de la Función Pública
de la Gobernación de Cundinamarca, por medio de la cual le ponía en
conocimiento la respuesta al derecho de petición mencionado.
30. El 10 de
abril de 2007, la accionante presentó un escrito, mediante el cual adjuntó los
siguientes documentos:
·
Copia de la carta enviada por la señora Pardo
Gamboa a la Secretaría de la Función Pública de Cundinamarca, por la que le
solicita colaboración para tramitar la reactivación de la comisión de estudios
en el exterior, en vista de la beca que le había sido otorgada por la
Universidad Estadual Paulista para que culminara sus estudios de Maestría;
·
Copia de la carta de presentación hecha por el
Ministerio de Relaciones Exteriores a la Universidad Estadual Paulista, en la
que se señala que la señora Pardo Gamboa fue seleccionada para realizar un
curso de postgrado con apoyo del Programa de Estudiante Convenio;
·
Copia de la carta enviada por el Consejo
Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico a la Universidad Estadual
Paulista, en la que le comunica que fueron aprobadas 90 solicitudes para
estudios de Maestría, que se implementarían a partir de marzo del 2007;
·
Copia de la respuesta de la Secretaria de la
Función Pública de la Gobernación de Cundinamarca a la solicitud de prórroga de
una comisión de estudios en el exterior de fecha 13 de marzo de 2007, la cual
fue negada por razón de “necesidades del servicio”;
·
Copia de la solicitud de licencia no remunerada
por el término de 2 meses, prorrogable por un mes más, presentada por Blanca
Stella Pardo Gamboa a la Secretaria de la Función Pública de la Gobernación de
Cundinamarca, con el fin de continuar con los estudios de Maestría y “legalizar
la obtención del Bono (beca)”;
·
Copia de la respuesta a la solicitud de licencia
no remunerada, la cual es negada por instrucciones del Gobernador y por
necesidades del servicio; y
·
Copia del Decreto No. 00009, “Por el cual se
modifica el Decreto 00075 del 30 de mayo de 2006, que expidió el reglamento que
fija los criterios que desarrollan el sistema de capacitaciones, estímulos e
incentivos para el sector central del Departamento de Cundinamarca”, y copia de
la Circular No. 016 de la Secretaria de la Función Pública del Departamento de
Cundinamarca, dirigida a funcionarios del sector central de dicho Departamento,
por la que se les comunica este decreto.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y
241 de la Constitución Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar los
fallos de tutela seleccionados.
Problema
jurídico
2. Corresponde a la Sala determinar si se vulnera el derecho a la
educación de una servidora pública a quien la entidad donde labora, la cual
conoció la que la duración de la maestría sería de 24 meses, le niega la
prórroga de una comisión de estudios en el exterior para obtener el título
académico, por el término de un año, debido a razones de necesidad en el
servicio que de acuerdo con la accionada hacen imprescindible la
reincorporación de la funcionaria.
Para ello la
Corte determinará si la acción de tutela resulta procedente ante la existencia
de otro medio de defensa judicial. Si la tutela resultara procedente la Corte
estudiará los siguientes aspectos: i) la normatividad aplicable a las
comisiones de estudio en el exterior; ii) la potestad discrecional de la
administración; y iii) el alcance del derecho a la educación superior.
La
procedencia de la acción de tutela. La existencia de otro medio de defensa
judicial. Reiteración de jurisprudencia.
3. De acuerdo
con el artículo 86 de la Constitución Política la acción de tutela procederá
siempre que “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
4. El juez de
primera instancia, desestimó el análisis de procedencia de la acción de tutela
frente a la existencia de otro medio de defensa judicial. Por su parte el
Tribunal, concluyó que pese a la discusión sobre la motivación del acto
administrativo que negó la prórroga de la comisión de estudios, la cual debía
resolver la jurisdicción contencioso administrativa, era necesario un
pronunciamiento del juez constitucional sobre los derechos al trabajo, a la
unidad familiar y a la educación.
La Corte comparte
el análisis del juez de segunda instancia respecto de la existencia de otro
medio de defensa judicial, a saber, la justicia contenciosa administrativa. Sin
embargo, esta Corporación considera, que contrario a lo argumentado por el
Tribunal, se requiere el análisis de procedencia de la acción de tutela previo
al estudio de los derechos fundamentales que podrían resultar vulnerados.
Por
consiguiente, aunque es la jurisdicción contenciosa la vía ordinaria para
definir acerca de la discrecionalidad del acto que denegó la prórroga de la
comisión de estudios, es preciso que la Corte Constitucional determine si en
todo caso resulta procedente la acción de tutela ante la idoneidad y eficacia
del recurso o la existencia de un perjuicio irremediable.
5. Al respecto,
esta Corporación ha señalado lo siguiente: “Se encuentra ya muy decantada la
jurisprudencia de la Corte acerca de la naturaleza residual de la acción de
tutela y sus condiciones de procedencia cuando existe un mecanismo ordinario de
defensa. Así ha destacado en múltiples oportunidades[3]
que los medios y recursos judiciales ordinarios son el escenario preferente
para invocar la protección de los derechos constitucionales fundamentales que
se consideren vulnerados en una situación específica, y a ellos deben acudir,
en principio, los afectados, a fin de hacer prevalecer la supremacía de estos
derechos y el carácter inalienable que les confiere la Carta[4].
En consecuencia, la acción de tutela adquiere la condición de medio
subsidiario, cuyo propósito no es el de desplazar a los otros mecanismos, sino
el de fungir como último recurso orientado a suplir los vacíos de defensa que
en determinadas circunstancias presenta el orden jurídico, en materia de
protección de derechos fundamentales.
Así, la
protección de derechos fundamentales es un asunto que el orden jurídico reserva
a la acción de tutela en la medida que el mismo no ofrezca al afectado otros
medios de defensa judicial, de igual o similar eficacia. Sin embargo, de la
sola existencia de un medio alternativo de defensa judicial, no deviene
automáticamente la improcedencia de la acción de tutela.
En aquellos
eventos en que se establezca que el ordenamiento jurídico tiene previsto un
medio ordinario de defensa judicial, corresponde al juez constitucional
resolver dos cuestiones: la primera, consiste en determinar si el medio
judicial alterno presenta la idoneidad y eficacia necesarias para la defensa de
los derechos fundamentales. Si la respuesta a esa primera cuestión es positiva,
debe abordarse la cuestión subsiguiente consistente en determinar si concurren
los elementos del  perjuicio irremediable, que conforme a la jurisprudencia
legitiman el amparo transitorio.”[5]
6. En virtud de
lo anterior, ante la existencia en este caso de otro mecanismo de defensa
judicial, es preciso definir si este es idóneo y efectivo para la protección de
los derechos fundamentales[6]. En efecto, corresponde a
la Corte evaluar la procedencia de la acción de tutela ante las circunstancias
concretas de cada caso.
En particular,
la legalidad del acto administrativo que negó la comisión de estudios a la accionante
debe ser definida por el recurso contencioso, el cual es adecuado para
solucionar esta clase de controversias. No obstante lo anterior, la Corte
considera que la eficacia de este recurso puede cuestionarse a partir de la
oportunidad en que se producirá la garantía de los derechos alegados por la
accionante, máxime cuando la Corte ha establecido que en los casos en que sea
posible ordenar la suspensión provisional del acto administrativo en el proceso
ordinario la acción de tutela deviene improcedente salvo la configuración de un
perjuicio irremediable[7].
En tal sentido,
si bien en el caso existe otro medio de defensa judicial idóneo para debatir la
legalidad del acto administrativo que negó la prórroga de la comisión de
estudios a la señora Pardo Gamboa, lo cierto es que éste no resulta eficaz para
la garantía inmediata de los derechos fundamentales de la accionante. Esto,
como quiera que la solicitud de la suspensión del acto administrativo no se
traduciría en la interrupción de la alegada violación de  derechos
fundamentales.
7. Además, la
interrupción indefinida del programa de estudios adelantado por la señora
Blanca Stella Pardo Gamboa, le ocasiona un daño grave e inminente a su derecho
a la educación que requiere una medida urgente de protección. Esto, significa
que se ha configurado la existencia de un perjuicio irremediable[8].
8. En suma, la
falta de mecanismos dentro del proceso ordinario que permita cesar la violación
de derechos fundamentales sumada a la duración del proceso contencioso
administrativo, así como el aplazamiento indefinido de la maestría, llevan a la
Corte Constitucional a concluir que la acción de tutela es procedente para
garantizar la protección instantánea y objetiva que requieren los derechos
fundamentales de la señora Blanca Stella Pardo Gamboa.
La comisión
de estudios en el exterior. Normatividad aplicable.
9.
La concesión de comisiones de estudios en el exterior está reglamentada por el
Decreto 1950 de 1973[9], en el que se establecen, entre otros, los requisitos para acceder
a la comisión, la relación de ésta con el servicio, el tiempo máximo de
duración, las obligaciones de los comisionados, de la siguiente forma:
“ARTICULO 82. La comisión para
adelantar estudios sólo podrá conferirse a los empleados que satisfagan las
siguientes  condiciones:
1. Que estén prestando servicios con antigüedad no menor de un
(1) año,
2. Que durante el año a que se refiere el numeral anterior,
hayan obtenido calificación satisfactoria de servicios y no hubieren sido
sancionados disciplinariamente con suspensión en el cargo.
ARTICULO 83. Los funcionarios
inscritos en el Escalafón de la Carrera Administrativa, en igualdad de
condiciones con los demás empleados, tendrán prelación para las comisiones de
estudios.
ARTICULO 84. Las comisiones de
estudio sólo podrán conferirse para recibir capacitación, adiestramiento o
perfeccionamiento en el ejercicio de las funciones propias del empleo de que es
titular, o en relación con los servicios a cargo del organismo donde se halle
vinculado el empleado.
ARTICULOS 85. Las comisiones de
estudio se otorgarán bajo las siguientes condiciones:
1. El plazo no podrá ser mayor de doce (12) meses, prorrogable hasta
por un término igual cuando se trata de obtener título académico, salvo los
términos consagrados en los convenios sobre asistencia técnica celebrados con
gobiernos extranjeros u organismos internacionales.
2. El pago de sueldos y gastos de transporte se regirá por las
normas legales sobre la materia y las instrucciones que imparte el Gobierno.
ARTICULOS 86. Todo empleado a quien
se confiera comisión de estudios en el exterior o en el interior del país que
implique separación total o de medio tiempo en el ejercicio de sus funciones,
por seis (6) o más meses calendario, suscribirá con el jefe del organismo
respectivo un convenio en virtud del cual se obligue a prestar sus servicios a
la entidad en el cargo de que es titular, o en otro de igual o de superior
categoría, por un tiempo correspondiente al doble del que dure la comisión,
término éste que en ningún caso podrá ser inferior a un (1) año.
Cuando la comisión de estudios se realice en el exterior por un
término menor de seis (6) meses, el empleado estará obligado a prestar sus
servicios a la entidad por un lapso no inferior a seis (6) meses.
ARTICULOS 87. Para respaldar el
cumplimiento de las obligaciones adquiridas conforme al artículo anterior, el
funcionario comisionado otorgará a favor de la nación, una caución en la
cuantía que para cada caso se fije en el contrato, pero que en ninguno será
inferior al cincuenta por ciento (50%) del monto total de los sueldos
devengados durante el lapso de la comisión, más los gastos adicionales que ella
ocasione.
La caución se hará efectiva en todo caso de  incumplimiento del
contrato, por causas imputables al funcionario, mediante resolución del
respectivo organismo.
ARTICULO 88. El Gobierno y los
Jefes de los organismos administrativos podrán revocar en cualquier momento la
comisión y exigir que el funcionario reasuma las funciones de su empleo, cuando
por cualquier medio aparezca demostrado que el rendimiento en el estudio, la
asistencia o la disciplina no son satisfactorios, o se han incumplido las
obligaciones pactadas. En este caso el empleado deberá reintegrarse a sus
funciones en el plazo que le sea señalado y prestar sus servicios conforme a lo
dispuesto en el artículo 86, so pena de hacerse efectiva la caución y
sin perjuicio de las medidas administrativas y las sanciones disciplinarias a
que haya lugar.
ARTICULO 89. Al término de la
comisión de estudio, el empleado está obligado a presentarse ante el Jefe del
organismo correspondiente o ante quien haga sus veces, hecho del cual se dejará
constancia escrita, y tendrá derecho a ser reincorporado al servicio. Si dentro
de los treinta (30) días siguientes al de su presentación, no ha sido
reincorporado, queda relevado de toda obligación por razón de la comisión de
estudios.
ARTICULO 90. Todo el tiempo de la
comisión de estudios se entenderá como de servicio activo.”
La potestad
discrecional de la administración. Reiteración de jurisprudencia.
10. El artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, prescribe
la expedición de actos administrativos discrecionales en los siguientes
términos: “En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter
general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la
norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.
11. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha definido que el
ejercicio de una potestad discrecional por parte de la administración no supone
una actuación arbitraria[10]. Esto, como quiera dicha
actuación se enmarca, de manera general, en los fines del Estado y los
principios de la función pública, y de forma específica, dentro de los límites
establecidos por los propósitos perseguidos por las normas de que se trate y la
proporcionalidad de los hechos que se pretenden regular.
Al respecto, la Corte ha precisado lo siguiente:
“No
debe confundirse lo arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa
el capricho individual de quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder
discrecional por el contrario, está sometido a normas inviolables como las
reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente
para adoptar la decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y
de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los
asociados, así como sus derechos y libertades
(…)
“Esta
diferenciación entre lo discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento
constitucional en Colombia, pues la Carta admite la discrecionalidad
administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función
pública. Así la potestad discrecional es una herramienta jurídica necesaria e
indispensable, en ciertos casos, para una buena administración pública, pues se
le brinda al gestor público la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin
la camisa de fuerza de una reglamentación detallada que no corresponda a la
situación que se quiera superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad está
excluida del ordenamiento jurídico colombiano. En efecto, si bien la
Constitución colombiana no consagra expresamente "la interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos", como lo hace el artículo 9º-3º de
la Constitución Española, este principio deriva de normas específicas de
nuestra Carta. Así, el artículo 1º define a Colombia como un Estado social de
derecho fundado en la prevalencia del interés general, lo cual excluye que los
funcionarios puedan ejercer sus atribuciones de manera caprichosa. Por su
parte, el artículo 2º delimita los fines del Estado y los objetivos de las
autoridades públicas, lo cual muestra que las atribuciones ejercidas por las
autoridades deben estar destinadas a realizar esos valores constitucionales y
no a satisfacer el arbitrio del funcionario. Esto se ve complementado por el
artículo 123 superior que establece expresamente que los servidores públicos
están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la
forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento. Finalmente, el
artículo 209 define los principios que orientan la función administrativa y
señala que ésta se encuentra al servicio de los intereses generales y debe ser
ejercida de manera igualitaria e imparcial.” [11]
12. En
consecuencia, las actuaciones discrecionales de la administración están
condicionadas por: i) las disposiciones constitucionales que regulan el
ejercicio de la función pública; ii) las normas particulares que permiten la
expedición del acto administrativo; y iii) los elementos fácticos del caso
concreto.
El alcance
del derecho a la educación superior. La concesión de permisos para adelantar
estudios superiores.
13. De acuerdo
con el artículo 67 de la Constitución Política la educación tiene una doble
dimensión como derecho y como servicio público que cumple una función social.
Por lo tanto, como lo ha reconocido esta Corporación la educación se constituye
en un factor que permite el desarrollo individual y social del ser humano en
todas sus potencialidades, pues por medio de ésta se busca la formación
integral de la persona conforme a su proyecto de vida[12].
De forma
correlativa el artículo 70 de la Carta prevé el deber del Estado de promover y
fomentar el acceso a la cultura a través de la educación permanente y la
enseñanza científica, técnica, artística y profesional.
14. Ahora bien, es preciso señalar que la protección del derecho a
la educación no se restringe a su etapa básica, sino que se extiende al nivel
superior(pregrado y postgrado). En efecto, si bien la Constitución Política
señala como una obligación la prestación de la educación básica, ello no
significa que se desconozca como fundamental el derecho a la educación superior[13].
15. Para el
estudio del caso concreto, la Corte considera pertinente relacionar el
precedente jurisprudencial sobre los permisos concedidos por la administración
para adelantar estudios superiores. Al respecto, en sentencia T-468 de 2002,
este Tribunal concluyó lo siguiente: “(…)cuando una entidad autoriza a uno
de sus servidores para adelantar estudios superiores, ¿genera una relativa
inamovilidad temporal que consolida un derecho y hace del traslado territorial
un desmejoramiento en las condiciones del trabajador?
Para
responder el interrogante es necesario tener en cuenta varios aspectos: en
primer lugar, que como el Estado es el encargado de promover la educación y el
acceso a la cultura, es su obligación velar por la capacitación integral de sus
trabajadores, una de cuyas formas consiste precisamente en permitir la
formación universitaria sin establecer barreras para su acceso. En segundo
lugar, es razonable suponer que quien adelanta estudios de profesionalización ha
proyectado mejorar sus condiciones de vida desde distintas perspectivas,
proyecto que debe ser respetado por el Estado. En tercer lugar, debe tenerse en
cuenta cuál es el tipo de vinculación y la naturaleza de la entidad, porque
según fue explicado anteriormente, quien labora en una institución con planta
global y flexible tiene una menor estabilidad territorial. Finalmente, es
preciso tomar en consideración si la decisión de traslado obedece a necesidades
del servicio o al mero capricho de la administración.
En este
orden de ideas, si bien es cierto que el Estado tiene la obligación de promover
el acceso a la educación y la cultura, respetando la proyección de sus
servidores, también lo es que cuando media la necesidad del servicio en
instituciones públicas de planta global, no puede invocarse la autorización
para adelantar estudios superiores como la consolidación de un derecho que
impida la realización de un traslado o la consecuente desmejora en las
condiciones laborales. Por el contrario, el otorgamiento de permisos académicos
significa el ejercicio de los derechos del trabajador y el cumplimiento de los
deberes de la administración, pero ellos no pueden entenderse en términos
absolutos, sino que su alcance está sujeto a las obligaciones derivadas del
cargo y las razonables exigencias del servicio, especialmente en instituciones
de planta global.”[14]
16. Así las cosas, la Corte determinó que en el marco de la
obligación estatal de promover el acceso a la cultura y la educación y del
derecho de las personas a mejorar su nivel educativo, el traslado de un
servidor público que trabaja en una entidad que tiene planta global no vulnera
su derecho a la educación, en tanto la administración en ejercicio de una
potestad discrecional más no arbitraria lo reubica por razones de necesidad en
el servicio.
Estudio del caso concreto
17. La señora Blanca Stella Pardo Gamboa solicita mediante acción de
tutela la prórroga de la comisión de estudios en el exterior con el propósito
de terminar la maestría que venía adelantando en la Facultad de Medicina
Veterinaria y Zootecnia en la Universidad Estadual Paulista -UNESP- Botucatú en
Brasil.  Por su parte, el Departamento de Cundinamarca asevera que no es
posible conceder la prórroga de la comisión de estudios a la accionante, toda
vez que por razones de necesidad en el servicio se hace imprescindible la
reincorporación de la funcionaria a la administración actual.
18. En primer
término, para la Corte es relevante recordar las circunstancias en las cuales
se concedió la comisión de estudios a la señora Blanca Stella Pardo Gamboa. En
efecto, una vez admitida en el programa de maestría la accionante solicitó al Departamento
de Cundinamarca la concesión de una comisión de estudios por el periodo de 30
meses, duración del programa académico en el cual había sido aceptada. No
obstante, el Departamento de Cundinamarca, el 20 de abril de 2005, le informó a
la accionante que, de acuerdo con el artículo 85 del Decreto 1950 de 1973[15],
no era procedente conceder una comisión de estudios por un término superior a
12 meses, prorrogables por un plazo igual cuando se tratara de obtener el
título académico.
En este
contexto, la señora Pardo Gamboa envía una nueva carta al Departamento de
Cundinamarca el 20 de abril de 2005, en la que se compromete a realizar la
maestría en un término no mayor a 24 meses, y por tanto, solicitando la
comisión de estudios por un periodo inicial de 12 meses. Así las cosas, el 2 de
mayo de 2005, el Departamento de Cundinamarca, informa a la accionante que
mediante Resolución No 00924 de 26 de abril de 2005, le concedió la comisión de
estudios en el exterior.
19. En segundo
término, es necesario establecer las condiciones en las que a la señora Blanca
Stella Pardo Gamboa, le fue negada la solicitud de prórroga de la comisión de
estudios en el exterior. La comunicación enviada por el Gobernador a la
accionante señalaba expresamente: “En atención a la solicitud efectuada
mediante el oficio del asunto, relacionada con la prórroga de la Comisión de
Estudios en el Exterior conferida mediante Resolución N°00924 del 26 de abril
de 2005, por un año más, es decir desde el 3 de junio de 2006 hasta el 2 de
junio de 2007, de manera atenta le informo que por necesidades del servicio y
de acuerdo con las facultades legales y constitucionales del nominador, no es
viable dicha prórroga.”
20. En
principio, la regulación para la concesión y la prórroga de las comisiones de
estudio, prevista en el Decreto 1950 de 1973, permitirían establecer un
potestad discrecional absoluta de la administración frente a la cual los derechos
fundamentales de la accionante perderían preeminencia. Sin embargo, una vez
identificados estos dos momentos, la concesión y la prórroga de la comisión de
estudios, debe la Corte analizar el uso de la potestad discrecional en la
expedición de estos actos administrativos.
En el primer
momento la administración, en este caso el Departamento de Cundinamarca, puede
decidir ampliamente, en ejercicio de la potestad discrecional, si en desarrollo
del deber de Estado de fomentar el acceso a la cultura y a la educación, está
en capacidad funcional para acceder a una comisión de estudios. Por el
contrario, parecería que en un segundo momento, cuando la administración
estudia la viabilidad de una prórroga a la comisión de estudios, pese a
subsistir la facultad discrecional, ésta se encuentra limitada al hecho de que
el propósito de la continuación de la comisión sea la obtención del título
académico.
Por
consiguiente, mientras en un primer momento la administración tiene un vasto
margen de discrecionalidad para definir si permite la capacitación de uno de
sus funcionarios, no sucede lo mismo en el segundo momento cuando la norma, en
este caso el Decreto 1950 de 1973, le señala que dicha comisión podrá
prorrogarse hasta por doce meses para la obtención del título académico.
21. Lo anterior,
resulta de absoluta relevancia en el caso de la señora Pardo Gamboa, ya que de
acuerdo con los antecedentes de la solicitud de la comisión de estudios, la
petición se solicitó inicialmente por 30 meses, ante lo cual la administración
contestó que la comisión de estudios sólo se podía otorgar por un periodo de 12
meses prorrogable por un término similar, es decir, que fue la misma
administración la que señaló a la accionante cual era el mecanismo para acceder
a la comisión de estudios en las condiciones que ésta la había requerido. Bajo
tales circunstancias, la señora Pardo Gamboa, se compromete, luego de analizar
con la Facultad de Medicina Veterinaria de la Universidad Estadual Paulista, a
realizar la maestría en 24 meses, por lo que solicitó de nuevo la comisión de
estudios por un lapso de 12 meses.
Ante esta nueva
solicitud, el Departamento de Cundinamarca accede a conceder la comisión de
estudios a la accionante. Por lo tanto, puede la Corte establecer que en el
primer momento en el que la administración tiene la posibilidad de evaluar la
concesión de la comisión de estudios, ejerce su potestad discrecional de manera
amplia, con el conocimiento de antemano sobre la duración de 24 meses de la
maestría solicitada por la señora Pardo Gamboa. Es en este momento discrecional
cuando la administración decide si puede, conforme a los requisitos exigidos
legalmente[16], autorizar a un servidor
público para que estudie durante determinado periodo.
En este
contexto, para la Corte es razonable admitir que cuando el Departamento realizó
este análisis visualizó que concedería una comisión de estudios por 12 meses al
final de los cuales debía prorrogar dicha comisión por 12 meses más[17].
Suponer lo contrario, sería presumir que la administración al momento de
considerar la solicitud de la comisión de estudios de la accionante contempló
la posibilidad de que la maestría quedara inconclusa lo cual no se compadece
con el ejercicio de la función pública ni con el derecho a la educación que
parecía promover con la autorización de la comisión de estudios.
De ahí, que la
Corte pueda establecer que el Departamento de Cundinamarca al otorgar la
comisión de estudios a la señora Pardo Gamboa, concibió el ejercicio de las
funciones de la Gobernación prescindiendo por dos años de la funcionaria
mencionada. Sin embargo, ante las limitaciones legales, lo que correspondía, como
en efecto ocurrió, era conceder una comisión de estudios por 12 meses
prorrogable por 12 meses más. No de otra manera puede entenderse que conociendo
la duración real de la maestría el Departamento hubiera, en todo caso, decidido
conceder la comisión de estudios.
En consecuencia,
la Corte puede concluir que en principio la comisión de estudios otorgada por
el Departamento de Cundinamarca a la señora Blanca Stella, se concedió por doce
meses con la vocación de ser prorrogada, siempre que dicha prórroga se
solicitara, conforme a la norma, con el propósito de obtener el título
académico de maestría. Esto, teniendo en cuenta que en el segundo momento, la
potestad discrecional de la administración está limitada por la consecución del
objetivo de permitir a su funcionaria la terminación de la maestría.
22. En este
orden de ideas, corresponde a la Corte pronunciarse sobre los dos argumentos
planteados por el Departamento de Cundinamarca, que pretenden  desvirtuar la
conclusión precedente. En primer lugar, lo que la entidad accionada ha llamado
“la imprevisión de lo previsible”, y en segundo lugar, la necesidad del
servicio en la actual administración.
23. Respecto del
primer argumento, el Departamento de Cundinamarca alegó lo siguiente: “El
objeto de la comisión no se encuentra inconcluso por responsabilidad atribuida
al Departamento, la comisión de estudios se cumplió en los términos en que fue
solicitada por la beneficiaria en el acto administrativo que la concedió; ahora
bien, si la intención de la funcionaria era culminar la maestría hasta obtener
el título, debió solicitar la Comisión por el término que exigía la institución
educativa a la cual se desplazaría a estudiar, es decir por un año prorrogable
por uno más, esto es lo que la ley denomina “la imprevisión de lo previsible” y
en el caso concreto la administración no puede deducir las pretensiones de la
funcionaria, sin que ella las haya previsto en legal forma.”
Esta alegación
no es de recibo de la Corte, toda vez que como quedó establecido la
administración conocía que la duración de la maestría era de 24 meses. De
hecho, en la Resolución No. 00924 del Departamento de Cundinamarca, de 26 de
abril de 2005, por la cual se concede una comisión de estudios en el exterior a
una funcionaria inscrita en carrera administrativa, se hace mención expresa a
la solicitud de 24 meses: “CONSIDERANDO (…) Que mediante radicaciones
números 04509 y 0521 de fecha siete (7) y veinte (20) de abril de 2005, la
doctora BLANCA STELLA PARDO GAMBOA identificada con la Cédula de Ciudadanía
número 51.903.942 solicita  comisión de estudios al exterior para adelantar
maestría en el área de Zootecnia en la Facultad de Medicina Veterinaria de la
Universidad Estadual Paulista  -UNESP- Campus Botucapú en Brasil por el
término de veinticuatro (24) meses contados a partir del tres de junio del
presente año y hasta el dos (2) de junio de 2007 inclusive, previo visto bueno
de la doctora HILDA GUTIERREZ, Secretario de Despacho de la Secretaría de
Agricultura y Desarrollo Económico. (…)
Que de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 1, artículo 85 del Decreto 1950 de
fecha 24 de septiembre de 1973, inicialmente la comisión de estudios al
Exterior para adelantar maestría en el área de Zootecnia en la Facultad de
Medicina Veterinaria de la Universidad Estadual Paulista -UNESP- Botucapú en
Brasil, se concederá por doce (12) meses a partir del tres (3) de junio del
presente año hasta el dos (2) de junio de 2006 y que puede ser prorrogada por
un término igual para obtener el título correspondiente.” (Subrayado fuera del texto original)
Por lo anterior,
no se trata entonces de la imprevisión de lo previsible pues, como se definió,
el Departamento de Cundinamarca conocía el término de duración de la maestría
que pretendía cursar la accionante, lapso que quedó expresamente consignado en
la Resolución que le concedió la comisión de estudios, en la cual de hecho se
previó expresamente la prórroga. Es más, la accionante solicitó la comisión de
estudios con base en la respuesta a la primera petición elevada al
Departamento, en la que se determina que la forma para acceder a comisión de
estudios por 24 meses, sería la concesión de ésta por doce meses bajo la
condición de prórroga.
24. En cuanto al
segundo argumento, la administración ha sostenido que requiere la
reincorporación de la señora Pardo Gamboa en la actual administración por
necesidades del servicio y con el fin de que la servidora pública revierta los
conocimientos adquiridos en la presente administración.
Al respecto, es
preciso aclarar que en la negativa de prorrogar la comisión de estudios el
Departamento estableció, de manera genérica, la necesidad en el servicio que
requería la reincorporación de la accionante en su lugar de trabajo[18].
Adicionalmente, en la contestación a la presente acción de tutela el
Departamento señaló, de forma específica, que la necesidad en el servicio se
evidenciaba como consecuencia de la reestructuración administrativa que obligó
al Departamento a suprimir 508 cargos entre agosto de 2005 y septiembre de 2006[19].
A juicio de la
Corte, la necesidad en el servicio planteada por el Departamento no se explica
a partir de la reestructuración reseñada comoquiera que la nueva organización
departamental es anterior a la concesión de la comisión de estudios. En este
sentido, la administración tuvo la posibilidad, con posterioridad a la
reestructuración, de valorar si era oportuno conceder la comisión de estudios
solicitada por la señora Pardo Gamboa. Además, en la ilustración dada por la
administración en la contestación de la acción de tutela, no se vislumbra
cuáles son las especialísimas condiciones del servicio que difieren de aquellas
que permitieron la concesión de la comisión de estudios.
Ahora bien,
aunado al argumento anterior el Departamento manifestó que la accionante debe
regresar a la actual administración para retribuir los conocimientos
adquiridos. Esto, en criterio de la Corte no se compadece con las obligaciones
derivadas de la comisión de estudios porque, de una parte, la norma que
reglamenta las comisiones de estudios prevé que los servidores públicos que
realicen este tipo de prácticas deben permanecer en la entidad por lo menos el
doble del tiempo que duró la comisión sin condicionarlo a que sea durante el
gobierno de quien concedió la comisión de estudios[20],
y de otra parte, porque una adecuada retroalimentación de lo aprendido durante
la comisión de estudios sólo podría llevarse a cabo cuando se culmine a
satisfacción el programa académico correspondiente.
En este orden de
ideas, en criterio de la Corte Constitucional los argumentos sobre la llamada “la
imprevisión de lo previsible” y la necesidad del servicio en la actual
administración no son constitucional ni fácticamente admisibles para justificar
la negativa de prorrogar la comisión de estudios.
25. En
consecuencia, para esta Corporación el ejercicio de la potestad discrecional de
la administración no se ajustó, en el caso de la señora Pardo Gamboa, a las
disposiciones constitucionales que regulan el ejercicio de la función pública
ni a las normas particulares que permiten la expedición del acto administrativo
ni a los elementos fácticos del caso concreto. Por lo tanto, es menester
concluir que la negativa de la administración de no conceder la prórroga de la
comisión de estudios, vulneró el derecho a la educación de la accionante puesto
que al momento de tomar tal determinación, en el caso de la señora Blanca
Stella Pardo Gamboa, el Departamento de Cundinamarca ejercía una potestad
discrecional limitada, en primer término, por el conocimiento inicial de la
duración de la maestría, y en segundo término, por la falta de sustento de
razones que justifiquen la necesidad en el servicio.
26. En este
análisis es necesario diferenciar la situación de la señora Blanca Stella Pardo
Gamboa de los casos en los que la Corte ha determinado que en el marco de la
obligación estatal de promover el acceso a la cultura y la educación y del
derecho de las personas a mejorar su nivel educativo, el traslado de un
servidor público que trabaja en una entidad que tiene planta global no vulnera
su derecho a la educación, en tanto la administración en ejercicio de una
potestad discrecional lo reubica por razones de necesidad en el servicio. Esto,
comoquiera que se trata de la renovación de una comisión de estudios, que como
se mencionó, al momento de ser concedida contó con una evaluación de la
administración sobre la posibilidad de prescindir del funcionario durante
determinado periodo pero especialmente porque en este caso no logró demostrarse
la alegada necesidad en el servicio.
27.
Adicionalmente, la Corte considera que carece de respaldo constitucional y
resulta infructuoso para las partes suspender indefinidamente la terminación de
la maestría. Esto, puesto que el Departamento ha realizado una inversión en la
capacitación de su funcionaria, a quien le está impidiendo, incluso mediante la
negación de una licencia no remunerada[21],  la
posibilidad de culminar sus estudios, lo que finalmente redundará en un
beneficio tanto personal como social.
28. En virtud de
lo expuesto, la Corte revocará el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera Subsección A-, y en su lugar,
confirmará la sentencia proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá
–Sección Segunda-, que resolvió conceder la acción de tutela promovida por la
señora Blanca Stella Pardo Gamboa contra la Gobernación de Cundinamarca pero
exclusivamente por las razones expuestas en esta sentencia. Esto, con el
propósito de garantizar el derecho a la educación de la accionante toda vez que
el juez de primera instancia ordenó al Departamento de Cundinamarca conceder la
prórroga de la comisión de estudios.
III.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
REVOCAR el fallo proferido, el 2 de noviembre de
2006, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera,
Subsección A-, y en su lugar, CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de
septiembre de 2006, por el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá -Sección
Segunda-, que resolvieron la acción de tutela promovida por la señora Blanca
Stella Pardo Gamboa contra la Gobernación de Cundinamarca, pero exclusivamente
por las razones expuestas en esta sentencia.
Segundo: Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Decreto 1950 de
1973, artículo 85: “El plazo de la comisión no podrá ser mayor a 12 meses
prorrogables hasta por un término igual cuando se trata de obtener título
académico, salvo en los términos consagrados en los convenios sobre asistencia
técnica celebrados con gobiernos extranjeros u organismos internacionales”.
[2] Decreto 1950 de
1973.
[3] Sobre la
procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, para evitar un
perjuicio irremediable, resultan relevantes las sentencias C- 1225 de 2004, MP
Manuel José Cepeda Espinosa; SU- 1070 de 2003, MP Jaime Córdoba Triviño; SU –
544 de 2001 MP Eduardo Montealegre Lynett; T – 1670 de 2000 MP Carlos Gaviria
Díaz, y desde luego la T – 225  de 1993 en la cual se sentaron la primeras
directrices sobre la materia, que en esencia han sido desarrolladas por la
jurisprudencia posterior.
[4] Cfr. T- 803 de 2002
MP Álvaro Tafur Galvis.
[5] Sentencia T-972/05.
[6] Sentencia T-847 de
2003.
[7] Sentencias SU-713 de 2006 y T-634 de 2006. En el
mismo sentido la Corte en sentencia SU-544 de 2001, señaló:“La
facultad de ejercer las acciones contencioso administrativas, acompañada de la
posibilidad de solicitar que se decrete la suspensión provisional del acto
impugnado, hace más cuidadoso y exigente el examen frente al evento de conceder
la tutela como mecanismo transitorio, pues la persona interesada además de
contar con un mecanismo de defensa judicial ordinario, tiene a su favor el
derecho de formular una petición excepcional, eficaz y de pronta solución, como
la de suspensión temporal del acto”.
[8] Sobre el particular la sentencia T-1316 de 2001 estableció: “En primer
lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un
considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo
demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el
perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento  sobre un bien
altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea
susceptible de determinación  jurídica. En tercer lugar, deben requerirse
medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble
perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio,
y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último,
las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a
criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable.
En consecuencia, no todo perjuicio puede
ser considerado como irremediable, sino solo aquel que por sus características
de inminencia y gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e
impostergables. Con todo, esta previsión del artículo 86 de la Carta debe ser
analizada en forma sistemática, pues no puede olvidarse que existen ciertas
personas que por sus condiciones particulares, físicas, mentales o económicas,
requieren especial protección del Estado, como ocurre, por ejemplo, en el caso
de los niños, las mujeres embarazadas, los menesterosos o las personas de las
tercera edad”
[9] Este Decreto fue
modificado por los Decretos 2271 de 1984, 1050 de 1997 y 2004 de 1997, pero
únicamente frente a los servidores públicos del nivel nacional central, lo que
en nada afecta a los funcionarios públicos de las entidades territoriales.
[10]  Al respecto, la
Corte estableció en la sentencia C-429 de 2001, lo siguiente: “Que una
facultad sea discrecional no significa que esté exenta de cumplir los
principios y reglas establecidas en la Constitución ni los fines esenciales del
Estado, lo cual excluye de plano la arbitrariedad. No se olvide que en el
Estado de derecho las competencias son regladas y, por tanto, las facultades
discrecionales son excepcionales y restringidas. De manera que el ejercicio de
ellas debe dirigirse a obtener una mejor calidad y la eficiente prestación de
la función pública asignada, como la norma acusada expresamente lo señala”.
[11] Sentencia C-318 de 1995 M.P. En el mismo sentido ver
la Sentencia C-918/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[12] Ver, entre otras, las
sentencias: T- 270 de 2006, T-468 de 2002, T-202 de 2000, T-239 de 1998 y T-974
de 1999.
[13] Al respecto, es
preciso mencionar que la Corte Constitucional en múltiples pronunciamientos ha
garantizado el derecho a la educación superior: T-483 de 2004, T-1128 de 2004,
T-920 de 2003, T-380 de 2003, T-395 de 1997 y T-172 de 1993.
[14] Sentencia T-468 de
2002. En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias T-468 de 2002 y
T-261 de 2005.
[15] Decreto 1950 de
1973, artículo 85: “El plazo de la comisión no podrá ser mayor a 12 meses
prorrogables hasta por un término igual cuando se trata de obtener título
académico, salvo en los términos consagrados en los convenios sobre asistencia
técnica celebrados con gobiernos extranjeros u organismos internacionales”.
[16] Entre ellos,
antigüedad mínima en la entidad,  inexistencia de sanciones disciplinarias en
el último año, relación entre la capacitación que desea el funcionario y el
cargo que desempeña.
[17] El Convenio de
Comisión de estudios en el exterior celebrado, el 27 de mayo de 2005, entre
Jorge Santiago Piñeyro Medina, encargado de las funciones de Gobernador de
Cundinamarca y la señora Blanca Stella Pardo Gamboa, señala en las cláusulas
segunda y tercera, lo siguiente: “SEGUNDA.- DURACIÓN El
término de duración del presente convenio será igual al tiempo de la comisión y
sus prórrogas, más el doble de ellas. Parágrafo.- El presente convenio
puede ser prorrogado de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del
artículo 85 del Decreto 1950 del 24 de septiembre de 1973, para lo cual
procederá suscribir la correspondiente Resolución de prorroga de comisión, del
presente convenio y de la póliza de cumplimiento. TERCERA.- TERMINACIÓN
ANTICIPADA. El Departamento de Cundinamarca a través de la Secretario del
Despacho de la Secretaría de la Función Pública, podrá en cualquier momento
revocar la comisión y exigir que el funcionario reasuma las funciones de su
empleo, cuando por cualquier medio aparezca  demostrado que el rendimiento  en
el estudio, la asistencia a la disciplina no son satisfactorias, o se han
incumplido las obligaciones pactadas, en este caso deberá reintegrarse a sus
funciones de inmediato.”
[18] Carta enviada por
el Gobernador a la accionante el 23 de mayo de 2006.
[19] Esto, de acuerdo
con el Decreto N° 00027 de 28 de febrero de 2005,  “Por el cual se adopta la
Estructura del Sector Central de la Administración Pública Departamental, se
fusionan y suprimen algunas dependencias, se reasignan funciones y se modifican
los objetivos y la estructura orgánica de organismos y dependencias centrales”.
[20] Decreto 1950 de
1973. Artículo 86.
[21] Al respecto, ver
acápite correspondiente a los documentos allegados por la señora Pardo Gamboa
en sede de revisión.