T-253-16
Sentencia T-253/16
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE
DERECHOS COLECTIVOS-Caso en
que se indica que la utilización del mercurio en extracción aurífera ha
ocasionado contaminación en río, afectando a población indígena
DEFENSORIA DEL PUEBLO-Legitimación para interponer tutela cuando titular del derecho se lo
solicite o se encuentra en situación de desamparo o indefensión
La jurisprudencia de esta Corporación
ha entendido que el Defensor del Pueblo está facultado para interponer acciones
de tutela en representación de terceras personas, bajo estas precisas
condiciones:(i)  que el titular de los derechos haya solicitado actuar en
su representación; o (ii) que la persona se encuentre desamparada e indefensa,
esto es, que carezca de medios físicos y/o jurídicos, en aras de evitar o
resistir la amenaza o violación a sus derechos fundamentales.
ACCION
DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Procedencia excepcional
Cuando la amenaza o vulneración de un derecho
colectivo repercute en una lesión directa a los derechos fundamentales de las
personas, la acción de tutela resultaría procedente.
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS CUANDO
EXISTE VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Requisitos de
procedencia excepcional
(i) Que exista conexidad entre la vulneración de un derecho
colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que
el daño o la amenaza del derecho fundamental sea “consecuencia inmediata y
directa de la perturbación del derecho colectivo”; (ii) el
peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho
fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la
vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino
que deben aparecer expresamente probadas en el expediente; y (iv)
finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho
fundamental afectado, y “no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese
a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta
naturaleza.
ACCION
DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Improcedencia por ausencia de pretensiones encaminadas
al amparo de derechos fundamentales subjetivos, como por la falta de
individualización de las personas presuntamente afectadas
No se busca la protección de un derecho subjetivo en cabeza de uno
o varios individuos determinados, sino que se proponen medidas generales,
abstractas, dirigidas en beneficio de un número indefinido de personas, las
cuales no están individualizadas. En modo
alguno el accionante se preocupó por demostrar una amenaza o violación respecto
de una o varias personas a las que se les estuviera quebrantando uno de esos
derechos fundamentales del cual fuera titular o titulares. De hecho, haciendo
un examen cuidadoso del expediente, no se encuentra prueba alguna o constancia
médica con base en la cual se pueda aseverar que algún indígena padece de una
enfermedad producida por causa o con ocasión de la presencia de mercurio en el
río Caquetá y sus afluentes. Lo único que se menciona, de manera abstracta,
citando a algunos doctrinantes, es que la presencia de mercurio en determinadas
cantidades en el organismo humano puede afectar la salud.
Referencia:
expediente T-5364540.
Acción de tutela instaurada por el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales
de la Defensoría del Pueblo contra el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y
Energía y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía
–Corpoamazonía.
Magistrado ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa y
los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente de
las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política
y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión de los fallos dictados por la Subsección
A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección
Quinta del Consejo de Estado, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por el
Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo
contra el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y Energía y la Corporación para
el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía –Corpoamazonía.
I.
ANTECEDENTES.
El
señor Julián Andrés Fernández , en calidad de Director Nacional de Recursos y
Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, presenta acción de tutela
contra el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y Energía y la
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía –Corpoamazonía,
para la protección de los derechos fundamentales a la salud, al agua y a la
integridad de los pueblos indígenas y el principio del interés superior del menor
indígena de las comunidades que integra la Asociación de Autoridades Indígenas
del Pueblo Miraña y Bora del Medio Amazonas - Asociación PANI.
1.
Hechos.
El Director de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del
Pueblo indica que en la Amazonía colombiana hay una población indígena de
112.317 habitantes aproximadamente, que representa el 0.22 por ciento del total
del país, localizados principalmente en los departamentos de Putumayo, Caquetá
y Amazonas. Dicha población está distribuida en 62 grupos étnicos y 192
resguardos indígenas.
Destaca las conclusiones de estudios hechos por algunos doctrinantes
sobre la relación particular de los aborígenes con la naturaleza, la
cosmovisión ligada a la adaptación con dicho medio y el aprovechamiento de los
recursos naturales.
Señala que la región amazónica es objeto de
diversas actividades económicas, entre las cuales figura la minería, la cual
pasó a convertirse en una de las principales amenazas a los ecosistemas y a la
biodiversidad, pues genera la
contaminación del agua por el uso de mercurio. A su juicio, al ser los recursos
hídricos y pesqueros una importante fuente de alimento e ingresos para la
población indígena y campesina de la Amazonia, es evidente que están
consumiendo alimentos y agua contaminada.
Dice
que la presencia de mercurio en el organismo de mujeres y niños impacta su
salud en aspectos neurológicos, sensoriales y reproductivos, no existiendo un
ejercicio de prevención y control minero-ambiental eficiente por parte del
Estado, respecto de las consecuencias nocivas de este metal, ligadas a la explotación
minera.
Explica
que los efectos del mercurio sobre las personas varían de acuerdo al tiempo de
exposición. Así, los efectos agudos incluyen daño a los pulmones, náuseas,
vómitos, diarrea, aumento de la presión arterial o del ritmo cardíaco,
erupciones en la piel e irritación ocular. Agrega que las exposiciones crónicas
al mineral afectan de forma sistémica al organismo generando cambios y
afectaciones permanentes en diferentes órganos y funciones y, además,
alteraciones sensitivas y motoras en el sistema nervioso central y en el
cerebro, particularmente durante la infancia y la etapa prenatal, debido a que el
mercurio tiene la capacidad de traspasar rápidamente la barrera placentaria
cuando el feto está en formación o ingresar al organismo a través de la ingesta
de leche materna.
Asimismo,
afirma que la exposición al mercurio genera un cuadro caracterizado por
síntomas de depresión y ansiedad, clasificados entre las manifestaciones más
tempranas de la toxicidad; genera también alteraciones del sueño,
irritabilidad, perdida del interés, aumento de la fatigabilidad, lentitud
psicomotora y dificultad para concentrarse.
Advirtió que un informe del Ministerio de
Ambiente sobre la situación de la minería de oro, estimó que Colombia se
encuentra dentro de los cinco (5) países con mayores índices de contaminación
por mercurio y que dicho fenómeno está presente en diecisiete (17)
departamentos, entre ellos Amazonas, Vaupés, Putumayo y Vichada.
Destacó que diferentes estudios hechos en el
año 2000 sobre la situación en regiones como el Orinoco y Antioquia, pusieron
en evidencia la manera como el mercurio es incorporado a la red trófica desde
los pequeños organismos planctónicos hasta el receptor final humano, en medio
de cuya cadena se encuentran los peces.
Señala
que según el “Informe de
resultados del estudio realizado sobre los impactos generados por la minería
ilegal en el territorio de la asociación PANI - Parque Nacional Natural
Cahuinarí”, los niveles de
mercurio en todas las muestras de plantas colectadas en las riberas inundables
del río Caquetá presentan contenidos de mercurio; lo anterior teniendo en
cuenta que los procesos fisiológicos y bioquímicos en las plantas se ven
afectados por la exposición al mercurio sin importar el origen del mismo (aire,
agua o suelo).
Menciona
que fue identificada la presencia de mercurio en las muestras animales que
fueron recolectadas (cangrejos y camarones), los cuales, en algunos casos,
hacen parte de la dieta de las comunidades, por lo que se genera un potencial
riesgo para el hombre en la medida que su consumo continuo generan en el cuerpo
un proceso acumulativo del metal (bioacumulación).
Manifestó que en los resultados documentados
pudo establecerse que la concentración de mercurio en el cabello de los
habitantes de la ribera del río Caquetá está directamente ligada al consumo del
pescado, lo que podría sugerir que la dieta es la principal fuente de
incorporación del metal a esta población, cuyo derecho a la salud humana y
ambiental, según indicó, está gravemente afectado.
Pone
de presente el informe que contiene la advertencia de la Contraloría General de
la República, donde dicho organismo de control identificó los cuerpos de agua
contaminados con mercurio, producto de la explotación ilegal del oro aluvial. En
dicho informe, con relación a los principales departamentos de la región
amazónica, se especificó que la contaminación acuífera se centraba en Amazonas,
Caquetá y Putumayo. De esta manera, concluye el accionante que el Estado, a
través de las autoridades competentes, está faltando a las obligaciones de
proteger y cumplir con el derecho fundamental al agua de las comunidades
indígenas afectadas. Así, “el Estado ha faltado a su deber de adoptar
medidas eficaces para impedir que terceros contaminen con mercurio las fuentes
de agua, como tampoco ha realizado acciones positivas para que las comunidades
indígenas disfruten del derecho al agua en condiciones de cantidad y salubridad
suficientes para el consumo humano”.
Aduce
que la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas debe
asegurar la protección de la integridad étnica, cultural, social y económica de
las comunidades que ocupan dichos territorios. Sin embargo, la inadecuada
explotación de recursos naturales en territorios indígenas ha conllevado a la
contaminación de recursos hídricos y atentado contra la supervivencia de las
comunidades indígenas afectadas y, en consecuencia, amenaza su derecho a
mantener su integridad cultural.
Sostiene que “el Estado debe
garantizar el derecho a la subsistencia de los pueblos indígenas, no solo
mediante acciones de tipo preventivo o sancionatorio, como sería en este caso,
frente a aquellos que con ocasión de su actividad minera utilizan mercurio,
sino también mediante la adopción de medidas reparatorias que mitiguen los
daños ocasionados y propendan por que tales colectividades puedan ver realizado
su derecho a la integridad cultural, social y económica que el Constituyente
consagró a su favor”.
2. La solicitud de amparo.
El Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría
del Pueblo pide al juez constitucional se tutelen los derechos fundamentales a la salud, al agua, a la integridad,
al interés superior del menor y a la subsistencia de las comunidades de la
Asociación PANI, extendiéndose el amparo “a
las demás comunidades indígenas de la selva amazónica, que no siendo partícipes
de la interposición de esta acción, estén siendo afectadas por la misma
vulneración”.
En consecuencia, solicita:
•
“Ordenar al
Ministerio del Interior en
coordinación con el Ministerio de la
Salud y Protección Social y el Instituto Nacional de Salud que
diseñen e implementen, dentro de sus respectivas órbitas de competencia, un
Programa Integral con enfoque diferencial que garantice el derecho a la salud
de Indígenas intoxicados con mercurio y un Plan Nutricional para disminuir el
mercurio en las personas afectadas.
•
En virtud del
principio del interés superior del menor indígena y específicamente, para
atender las necesidades de salud y alimentación equilibrada de la población
infantil, ordenar al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, con
el acompañamiento del programa
presidencial "De Cero a Siempre", diseñar
conjuntamente con las entidades mencionadas en el punto anterior, los
respectivos componentes que harán parte del Programa Integral que garantice el
derecho a la salud y dentro del Plan Nutricional.
•
Ordenar a
CORPOAMAZONIA, prevenir
y controlar los efectos nocivos de la actividad de extracción minera,
especialmente cuando se utiliza mercurio u otro elemento tóxico para la salud
humana e interponga ante la Fiscalía General de la Nación denuncia penal frente
aquellas conductas que puedan constituir delitos.
•
Ordenar al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible con apoyo de
otras autoridades ambientales competentes, elaborar el Plan Estratégico para la
Reducción del Mercurio en la Minería aurífera o artesanal a pequeña escala, en
cumplimiento del Convenio de Minamata sobre Mercurio, del cual Colombia hace
parte y por ende tiene carácter vinculante y de conformidad con el inciso
segundo del artículo 3o del Decreto 1658 de 2013.
•
Ordenar a
los Ministerios de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, Minas y Energía; Salud y Protección Social y Trabajo, elaborar
y presentar un Plan de Acción para la erradicación del mercurio, dentro del
plazo estipulado en el inciso 2° del artículo 3o del Decreto 1658 de 2013.
•
Ordenar a
CORPOAMAZONIA realizar
una evaluación, seguimiento y monitoreo de las explotaciones auríferas dentro
de su jurisdicción.
•
Ordenar a
CORPOAMAZONIA que
decrete la suspensión de las explotaciones de minerales que generen impactos al
medio ambiente e inicie los respectivos procesos sancionatorios.
•
Ordenar a
CORPOAMAZONIA que
decrete la suspensión de las explotaciones de oro en las cuales se utilice el
mercurio u otro elemento tóxico para la salud e inicie los respectivos procesos
sancionatorios.
•
Ordenar a
CORPOAMAZONIA que
realice el seguimiento al cumplimiento de resoluciones que cancelen permisos de
extracción minera.
•
Ordenar al
Instituto de Hidrología, Meteorología y
Estudios Ambientales - IDEAM capacitar
a CORPOAMAZONIA para el análisis de mercurio y cianuro en aguas, sedimentos y/o
lodos, para que pueda realizar los respectivos monitoreos y pueda implementar
un plan de emergencia y contingencia ambiental donde se atiendan los riesgos
cuando se exceda los valores críticos permitidos.
•
Ordenar al
Ministerio de Minas y Energía y al
Ministerio del Medio Ambiente, así
como a las entidades que integran el Sistema
Nacional Ambiental, SINA que
se coordinen entre sí y compartan información, antes de otorgar los permisos,
licencias o autorizaciones que establece la ley para explotar recursos
naturales en las zonas en las cuales existen resguardos, reservas o territorios
colectivos legalmente constituidos.
•
Prevenir a
las autoridades aquí señaladas, que permitan la participación de las autoridades
indígenas y/o de sus líderes dentro de los procesos correspondientes para
adoptar las medidas de protección”. (Mayúscula
y negrilla del texto).
3. Trámite constitucional de primera instancia y
respuesta de las autoridades accionadas y vinculadas.
3.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la tutela
mediante providencia del 03 de septiembre de 2015. Asimismo, al advertir que
las pretensiones se encuentran encaminadas a que el Ministerio de Salud, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF, el Sistema Nacional Ambiental
–SINA, el Programa Presidencial “de Cero a Siempre”, el Ministerio del
Trabajo y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
–IDEAM realice, dentro del marco de sus competencias, las actuaciones
tendientes a la protección de los derechos invocados, decidió vincular a tales
entidades.
Del mismo modo, sin vincularlo al proceso, solicitó al Ministerio del
Interior allegara certificación de existencia y población de las comunidades
indígenas de la selva amazónica.
3.1. Respuesta del Instituto Nacional de
Salud.
Esta
entidad, por intermedio de la Jefe (E) de la Oficina Asesora Jurídica, informa
que la Dirección de Redes en Salud Pública-DRSP, a través del Grupo de Salud
Ambiental, ha adelantado estudios en diferentes regiones del país, incluyendo
la Amazonia, determinando niveles de contaminación de mercurio.  Indica que “algunos
de estos estudios han estado directa o indirectamente relacionados con la
explotación aurífera, dichos estudios se citan en el oficio Nº 1000-001036 de
fecha 22 de enero de 2015, enviado como respuesta al oficio Nº 30116,
relacionado con “Solicitud de información sobre mercurio en tejido humano en
indígenas del Amazonas”, elevada por las Asociaciones PANI, ACIMA y
ACITAVA, la cual adjunta (folios 86 a 88).
Aduce
que dicho Grupo, en cumplimiento del Sistema de Vigilancia de la calidad de
agua para consumo humano, ha analizado muestras del líquido tomadas cerca de
las bocatomas de los municipios, sin que se detecten niveles de mercurio.
Aclara, sin embargo, que “es posible que el mercurio metálico empleado en la
actividad minera, debido a su naturaleza se precipita al fondo encontrándose
más fácilmente en los sedimentos que en el agua, lo cual es una posible causa
de los resultados encontrados. Reportes en la literatura argumentan que el
riesgo de contaminación puede ser bastante bajo debido a que este metal reside
principalmente en los sedimentos y una vez resuspendido es rápidamente
consumido por microorganismos y especies acuáticas ubicadas en la base de la
cadena alimenticia”.
Sugiere
que se realicen estudios que incluyan el análisis de pescado y biomonitoreo
(determinación de mercurio en cabello y sangre) de la población en riesgo, ya
que la vigilancia de la contaminación de cuerpos de agua y su respectivo
muestreo dependen de factores como la distancia del afluente o de la zona de
extracción minera que está vertiendo los residuos al punto de toma de la
muestra, además, del caudal de la fuente de agua, ya que los metales pesados,
por su condición química se precipitan al fondo acumulándose en sedimento y en
la vegetación del lecho acuático, los microorganismos presentes en los
sedimentos transforman el mercurio inorgánico en metil-mercurio, el cual a
través de la cadena trófica es consumido por los peces y, finalmente, llega al
hombre, por el consumo de pescado.
Destaca
que se ha brindado asesoría técnica al Laboratorio de Salud Pública de la
Secretaría de Salud del Amazonas, en relación con el marco general de política,
la normatividad vigente, las generalidades y el ciclo de vida del mercurio, así
como en la toma, conservación y transporte de muestras biológicas y ambientales;
además, indica, que se ha ofrecido el seguimiento por laboratorio para
fortalecer las determinaciones de metales pesados para dar respuesta a las
solicitudes de las Autoridades Tradicionales Indígenas.
3.2. Respuesta de la Presidencia de la
República.
La Presidencia de la República, a través de
apoderada, considera que el accionante escogió una acción
equivocada, por cuanto la protección de los derechos que señala como vulnerados,
deben ser ventilados mediante acciones populares o de cumplimiento.
Solicitó que la tutela sea negada por falta de legitimación en la causa
por pasiva, pues la Presidencia de la República no tiene la responsabilidad de
atender los requerimientos hechos en la demanda, en la que no mencionó cuál
pudo ser la acción u omisión de la entidad.
3.3. Respuesta del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –IDEAM.
El IDEAM, por intermedio de su Director General, tras hacer un recuento
de las funciones de la entidad, asegura que el instituto carece de legitimidad
en la causa por no tener deberes funcionales relacionados con la situación
expuesta en la demanda.
Sin embargo, menciona que en
virtud de la colaboración armónica de los órganos del Estado, se encuentra en
disposición de capacitar a cualquier entidad pública que así lo solicite
respecto del análisis de mercurio y cianuro asociados a la calidad del agua, de
acuerdo con los protocolos de monitoreo establecidos.
Señala
que de ser necesaria la capacitación de que habla el accionante, se requiere de
tiempo suficiente para realizar dicho ejercicio académico, pues tal
circunstancia supone esfuerzos logísticos y administrativos de la entidad
requirente de la capacitación, es decir, Corpoamazonia, así como de ese
Instituto (instalaciones, personal, insumos).
3.4. Respuesta del Ministerio de Minas y
Energía.
Este Ministerio, a través de apoderada, manifiesta que el demandante desconoce
las actuaciones adelantadas por dicha cartera para el cumplimiento de las
obligaciones señaladas en la Ley 1658 de 2013.
Explica que el ministerio puso en marcha el proyecto de inversión para
la capacitación teórica y práctica dirigida a la reducción y eliminación del
uso del mercurio a nivel nacional, en desarrollo del cual suscribió varios
contratos interadministrativos con diferentes sectores con dicho propósito y en
busca de la protección de la salud humana, los recursos naturales renovables y
del ambiente.
Agrega que dichas acciones enfocadas especialmente al ámbito de la
extracción aurífera, como técnica para esa actividad, abarcó regiones como los
municipios de Suárez y Buenos Aires en Cauca, Vetas y California en Santander,
Iquira y Tesalia en Huila, Arenal, Norosí, Rio Viejo y Tiquisio en Bolívar,
Andes y Sotomayor y Llanada en Nariño.
Señala que el organismo participó en las negociaciones para suscribir
el Convenio de Minamata, apoyó el proceso que adelanta Colombia para la
adhesión a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), participó en mesas de trabajo con otras entidades del Estado para la
regulación del uso del metal, trabajó en la concertación para la versión
definitiva del plan único nacional de mercurio e intervino en el proyecto de
acto administrativo que aspira a implementar el registro de usuarios del
mercurio.
Destaca que en el marco de aplicación de la ley 1658 de 2013, las
gestiones llevadas a cabo por el ministerio están dirigidas a las personas que
desarrollan la actividad minera en forma legal, pues la mitigación y control de
la labor ilegal, en este campo, le compete a otras autoridades nacionales,
locales, ambientales y de policía y defensa.
A su juicio es clara la falta de legitimación en la causa por pasiva de
la cartera de Minas, pues la contaminación descrita en la demanda es producida por
personas indeterminadas que trabajan en la minería ilegal, “de lo que se
infiere que quien está llamado a responder por la eventual vulneración, es este
grupo indeterminado de personas y la autoridad minera y local competente para
vigilar, controlar y detener las actividades de minería ilegal”.
Concluye
que la parte actora cuenta con otros mecanismos para la protección de los
derechos que considera vulnerados, que recaen “no sólo en una persona o
comunidad sino a la Asociación de Autoridades Indígenas del Pueblo Miraña y
Bora del Medio Amazonas –Asociación PANI”, por lo que “es claro que a la
luz de la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso
Administrativo y de la Carta Política de 1991, existen otras vías con las
cuales se puede conminar a las personas y autoridades competentes al
cumplimiento de las pretensiones hoy perseguidas”.
3.5. Respuesta del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar –ICBF.
El ICBF, por intermedio de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, da
cuenta que en la sesión de concertación de la Mesa Regional Amazónica, cumplida
en agosto de 2015, el instituto adquirió el compromiso de revisar las
estrategias de recuperación nutricional en la región.
Menciona que incluso desde el año 2014,
el ICBF implementó acciones para mejorar el estado nutricional de niños y niñas
menores de cinco (5) años e inició el suministro de un aporte de alto valor
nutricional para beneficiarios de la primera infancia, incluyendo menores de
varias zonas pertenecientes a los pueblos Miraña y Bora, donde también desplegó
diferentes gestiones para asistencia a los niños y niñas de tales comunidades. Presenta
unos cuadros mediante los cuales pone de presente las actuaciones adelantadas
por la Unidad Móvil Amazonas para la atención de los menores que hacen parte de
las comunidades indígenas que se encuentran asentadas en ese Departamento.
Aduce que la Defensoría del Pueblo no cumplió los requisitos de
legitimación en la causa por activa porque no está demostrada la aquiescencia
de las asociaciones indígenas para elevar la solicitud de amparo, en los
términos del artículo 46 del decreto 2591 de 1991. Así, menciona que “de los
medios probatorios señalados en el acápite de pruebas, no se evidencia la
anuencia o interés de las asociaciones indígenas en promover la acción de
tutela que nos ocupa”, o que estén en situación de desamparo e indefensión.
Finalmente, considera que dentro
del plenario no existe medio probatorio alguno que determine la existencia de
acción u omisión por parte del ICBF, como quiera que esa Entidad hace presencia
institucional en el Departamento del Amazonas a través del Programa Día.
3.6. Respuesta del Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible.
Esta Cartera ministerial, a través de
apoderada, se opone a la tutela al considerar que no es la entidad competente
para expedir títulos mineros para proyectos de extracción de oro, ni para el
seguimiento y control de las licencias otorgadas por las corporaciones
autónomas regionales o por la ANLA. Destaca que ese
Ministerio no es un ente ejecutor, sino el organismo rector de la gestión del
ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de orientar y
regular el ordenamiento ambiental del territorio, como de definir las políticas
y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación,
protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales renovables y del ambiente de la Nación, a fin de asegurar el
desarrollo sostenible.
Explica
que el Plan Único Nacional de Mercurio creado por la Ley 1658 de 2013, para
identificar y ejecutar estrategias que protejan la salud y el medio ambiente de
las emisiones y liberaciones de mercurio, se instituyó con los siguientes
propósitos: (i) la erradicación del uso de mercurio en el sector minero a 2018,
y (ii) el estudio de lo relacionado con las actividades industriales a 2023;
para lo cual se articula el trabajo de 8 ministerios (Minminas, Mincomercio,
Minambiente, Minsalud, Mintrabajo, Mintransporte, Minagricultura y
Minrelaciones); en concordancia con el Convenio de Minamata sobre Mercurio y
compromisos con la OCDE.
Sostiene
que dicho Plan comprende objetivos de política pública, de vigilancia y
control, de investigación, de concientización, de educación ambiental y
comunicación social, entre otros, los cuales se lograrán a través de programas
de fortalecimiento institucional, gestión ambiental, de salud pública, de
seguridad y salud en el trabajo, sectorial -tecnológica y social, educación y
comunicación, gestión del conocimiento e investigación aplicada, lo cual busca
la disminución y eliminación gradual del uso de mercurio y la reducción de
emisiones y liberaciones del mismo.
Afirma
que “en el 2014 se realizó un proceso de concertación del Plan Único
Nacional de Mercurio, por parte de los 8 Ministerios antes citados, y que
actualmente continua por parte de cada Ministerio la planificación de sus
acciones específicas de acuerdo a sus competencias, así como por parte de los
institutos y entidades adscritas, vinculadas o autónomas relacionadas,
actividades que se realizan de manera paralela con acciones que se vienen
desarrollando previas al Plan mencionado, como proyectos piloto, estudios y
gestiones interinstitucionales”.
Solicita
que se denieguen las pretensiones de la parte accionante en relación con ese
Ministerio, pues dicha entidad no está legitimada en la causa por pasiva, en la
medida de que no es competente para conocer de las pretensiones formuladas, así
como tampoco ha vulnerado ni amenazado vulnerar derecho fundamental alguno.
3.7. Respuesta del Ministerio del
Trabajo.
Este Ministerio, por intermedio del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica,
considera que la tutela debe ser declarada improcedente por falta de
legitimación en la causa por pasiva, dado que la cartera de Trabajo no tiene
competencia para la adopción de planes y acciones encaminadas a la reducción
del uso del mercurio en la minería aurífera artesanal y de pequeña escala, ni
para declarar derechos ni dirimir controversias relacionadas con esa actividad.
Agrega
que en el presente asunto existen medios judiciales y procesales ordinarios
apropiados para resolver las controversias que se derivan de la implementación
del Plan Estratégico Nacional de Reducción del Mercurio en la Minería Aurífera
Artesanal y de pequeña escala.
3.8. Respuesta de la Corporación
para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía -Corpoamazonía.
Corpoamazonía, a través del Subdirector de
Administración Ambiental, dio respuesta a la acción de tutela después de haberse dictado la sentencia de primera instancia.
Destaca las acciones realizadas en torno a
las actividades mineras en su jurisdicción, entre las que se pueden mencionar: (i)
capacitaciones a miembros de la fuerza pública respecto a la normatividad
minero-ambiental; (ii) talleres a jueces y fiscales, alcaldes y gobernadores
sobre la temática minera; (iii) se conformó el Comité de lucha contra la
minería ilegal en el departamento del Amazonas; (iv) ha difundido cuñas
radiales sobre los impactos ambientales de la minería ilegal; (v) ha instaurado
denuncias ante la Fiscalía General de la Nación, ante la presencia de balsas ejerciendo
la minería ilegal; (vi) puso en conocimiento a diversas entidades gubernamentales
sobre la presencia de minería ilegal en la región; (vii) ha participado en la
Mesa Permanente de Coordinación Interadministrativa, liderada por la
Gobernación del Amazonas y las autoridades indígenas, incluida la Asociación
PANI; (viii) ha realizado convenios interadministrativos para la formulación de
Planes de ordenamiento ambiental; (ix) ha participado en la suscripción de
acuerdos entre autoridades gubernamentales e indígenas como con propietarios de
balsas (mineros); (x) ha participado en foros mineros, donde se ha expuesto la
normatividad vigente y presentado las solicitudes vigentes y en curso; (xi) ha
radicado proyectos ante el Fondo de Compensación Ambiental; (xii) ha suscrito
convenios con el INCODER para el establecimiento de chagras y con ONGs para la
conservación de especies; (xiii) ha apoyado a varias instituciones en los
estudios realizados sobre el impacto de la minería ilegal; (xiv)  ha ordenado
la suspensión inmediata de la actividad minera aurífera mecanizada en varios
municipios del Amazonas; (xv) ha liderado la construcción de un plan operativo
anual del Comité de Lucha contra la minería ilegal; (xvi) ha aportado recursos
técnicos y financieros para la realización de la Mesa Permanente de
Coordinación Interadministrativa; (xvii) ha estado vinculada a procesos penales
como representante de víctimas; (xviii) ha adelantado 33 procesos
administrativos sancionatorio ambiental por la actividad de minería ilegal.
Por lo anterior, estima que ha ejercido sus
funciones de prevención, control, vigilancia y seguimiento de la actividad
minera de su jurisdicción, garantizando la protección de los derechos
fundamentales de la población indígena de la región.
3.9. Respuesta del Ministerio del
Interior.
El Director de Asuntos Indígenas, ROM y
Minorías del Ministerio del Interior, atendiendo el requerimiento del a-quo,
sobre la “certificación de existencia y población de las comunidades
indígenas de la selva amazónica”, señala que la “información es
supremamente extensa contando con que abarca las comunidades indígenas ubicadas
en cinco (5) departamentos que conforman la Amazonía colombiana”. Sin
embargo, aportó la información de los Resguardos y Comunidades indígenas
registradas en las bases de datos institucionales en el Departamento del
Amazonas.
4. Del fallo de primera instancia.
La Sección Cuarta, Sub-sección “A” del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de septiembre 16 de
2015, declaró improcedente la acción de tutela al advertir falta de
legitimación en la causa por activa del Director Nacional de Recursos y Acciones
Judiciales de la Defensoría del Pueblo.
Consideró que aun cuando la Defensoría del
Pueblo tiene la facultad constitucional y legal de interponer tutelas en
calidad de parte y en nombre de sujetos cuyos derechos sean amenazados o
violados, también lo es que dicha posibilidad está sometida al cumplimiento de
unas condiciones indefectibles, de acuerdo a la interpretación sistemática de
los artículos 86 de la Constitución y 1º, 2º y 46 del decreto 2591 de 1991.
Así, indicó que entre tales exigencias están la de que la tutela sea interpuesta
en nombre de personas determinadas o determinables y que estas soliciten a la
Defensoría del Pueblo su intervención en la interposición de la tutela a su
favor.
De acuerdo a lo anterior, estimó que en el
presente asuntó las condiciones señaladas no se cumplen, pues no es posible
establecer el número de personas cuya protección busca la tutela, ya que
solamente el Departamento del Amazonas tiene cerca de 300 comunidades
indígenas. Asimismo, señaló que “revisado
el libelo de la acción se evidenció que el Defensor del Pueblo aduce que
solicita que el amparo de tutela no solo cobije a las comunidades indígenas de
la Asociación de Autoridades Indígenas del Pueblo Miraña y Bora del Medio Amazonas
- Asociación PANI, sino que se extienda a las demás comunidades indígenas de la
selva amazónica, pues la contaminación con mercurio afecta toda la región y,
por ende, la protección constitucional debe dirigirse a todas las comunidades
afectadas por esa problemática ambiental”. En
ese orden, advirtió que “el Defensor del Pueblo busca la protección de miles
de indígenas que habitan dicha zona, por lo tanto, no es posible individualizar
e identificar a cada una de las personas que hacen parte de ese grupo
poblacional, situación que permite concluir que interpone la acción de tutela
para la defensa de derechos de un grupo abstracto y general de personas, que
aunque se encuentren en la misma situación fáctica no pueden ser individualizadas
ni determinadas”.
De otra parte, destacó que en el expediente
tampoco obra prueba que acredite que las comunidades indígenas de la Asociación
de Autoridades Indígenas del Pueblo Miraña y Bora, hayan solicitado la
intervención del Defensor del Pueblo para la interposición de la acción de
tutela. Así, puso de presente que la citada Asociación PANI radicó una
solicitud ante el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
–INVIMA, para obtener información sobre el mercurio en el tejido humano en los
indígenas del Amazonas, lo cual denota que tiene los medios para ejercer la
defensa de sus derechos fundamentales, por lo que no encuentra en una situación
de desamparo o indefensión.
Finalmente, estimó que la Asociación PANI puede
hacer uso de la acción popular, ante el Juez competente, para solicitar la
protección de los derechos colectivos de las comunidades indígenas que se
encuentran bajo su protección, pues el artículo 88 de la Constitución Política
instituyó las acciones populares para la protección de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la
salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia
económica y otros de similar naturaleza. Por esta razón, “es dicho mecanismo
judicial el procedente para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro,
la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos
de las comunidades indígenas de la región de la amazonia, en el cual se puede
solicitar la práctica de pruebas y las medidas que se consideren necesarias
para la efectiva protección de los citados derechos”.
5. La impugnación.
El Director Nacional de Recursos y Acciones
Judiciales de la Defensoría del Pueblo, mediante escrito del 24 de septiembre
de 2015, impugnó el fallo de primera instancia, sin exponer las razones de su
inconformismo.
6. Del fallo de segunda instancia.
La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante
sentencia de diciembre 03 de 2015, confirmó el fallo de primera instancia, luego
de compartir las consideraciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Así, consideró que si bien en la demanda se
pretende la protección del pueblo Miraña y Bora del Medio Amazonas, “los
hechos de la demanda e incluso el acápite de concepto de la violación de los
derechos fundamentales, permiten señalar que la tutela aspira a la protección
de los pobladores indígenas de la totalidad de la Amazonía”. Igualmente, “muchas
de las situaciones que sustentan la solicitud de amparo están referidas a
hechos ocurridos en otras zonas del país y a indígenas ubicados en la ribera
del río Caquetá, sin especificar qué sectores corresponden al grupo Miraña y
Bora”.
De esta manera, señaló que no es posible
establecer cuáles pobladores indígenas podrían ser beneficiarios concretos de
la acción, como lo exige la jurisprudencia constitucional para la procedencia
de la tutela en nombre de un número plural de personas que deben ser
individualizadas.
Advirtió que en el expediente no consta que
la Asociación PANI haya solicitado a la Defensoría del Pueblo su intervención,
no pudiéndose inferir su estado de indefensión respecto de la situación descrita
en la demanda.
Puntualizó que al margen de la falta de
legitimación en la causa por activa, la Asociación PANI “no es sujeto de
especial protección en materia de derechos fundamentales, así sus integrantes,
como personas naturales, tengan dicha condición reconocida
constitucionalmente”.
Concluyó señalando que los derechos cuya
protección se invocan en la demanda, en favor de las comunidades indígenas,
tienen la naturaleza de derechos colectivos, por lo que su protección no es
procedente a través de la acción de tutela sino por medio de la acción popular.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Corte es competente para
conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto proferido
por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos de esta corporación, el veintiséis
(26) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
2. Presentación del caso y planteamiento del problema
jurídico
2.1. El Director Nacional de Recursos y
Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, interpuso acción de tutela con
el fin de que se protejan los derechos fundamentales a la salud,
al agua, a la integridad de los pueblos indígenas y el principio del interés
superior del menor, de las comunidades que integra la Asociación de Autoridades
Indígenas del Pueblo Miraña y Bora del Medio Amazonas - Asociación PANI. Al
respecto indica que la utilización del mercurio en la extracción aurífera en
pequeña escala que se lleva a cabo en la región, ha ocasionado la contaminación
del río Caquetá, de cuyas aguas se sirven los indígenas para sus quehaceres
diarios y de donde extraen el pescado que hace parte de su dieta alimenticia.
Arguye que estudios han demostrado que a lo largo de la cuenca del río Caquetá,
se ha detectado la presencia de mercurio en plantas, peces y seres humanos, lo
cual supone una afectación a la salud y a la supervivencia de los indígenas, en
especial a las mujeres y niños, así como una amenaza al ecosistema y a la
biodiversidad. Aduce que el Estado no ha sido eficiente en el ejercicio de
prevención y control sobre los efectos nocivos de la explotación minera, que se
ha traducido en la contaminación de las fuentes hídricas y en la afectación a
los derechos de la población indígena de la región.
2.2.
Las entidades gubernamentales accionadas y vinculadas al proceso, alegaron que
han cumplido con lo que les compete en el marco de sus estrictas funciones
legales, no encontrando que en su actuar se hayan lesionado los derechos
fundamentales de la Asociación PANI ni de los demás pueblos indígenas de la
región. Mencionan, por el contrario, que han propendido por su protección a
través de programas, proyectos, estudios, capacitaciones, mesas de trabajo,
entre otros, orientados a la atención de las comunidades indígenas y a la
eliminación del uso del mercurio en la minería. De otra parte, alegan que la
Defensoría del Pueblo carece de legitimación en la causa por activa al no
mediar solicitud de la Asociación PANI y que los derechos que se pretenden
proteger son de carácter colectivo, no siendo en este caso procedente la acción
de tutela sino la acción popular e, incluso, la acción de cumplimiento.
2.3.
La acción de tutela fue declarada improcedente por los jueces de instancia, quienes consideraron de manera uniforme que el
Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del
Pueblo, carecía de legitimación en la causa por activa, de acuerdo a la
normatividad y a la jurisprudencia, por dos razones: (i) no interpuso la acción
de tutela en nombre de personas determinadas o determinables, ya que la
protección deprecada buscaba favorecer a todas las comunidades de la Asociación
de Autoridades Indígenas del Pueblo Miraña y Bora del Medio Amazonas e,
incluso, a los demás pobladores indígenas de la Amazonía, sin establecerse que
personas serían las beneficiarias concretas de la acción; y (ii) no medió solicitud
de la Asociación PANI para la interposición de la acción a su favor, como
tampoco se evidenció que dicha asociación estuviera en estado de indefensión respecto
a la problemática expuesta en la demanda, que le impidiera acudir directamente
ante el juez constitucional. Igualmente, estimaron que los derechos invocados
tienen la naturaleza de colectivos, cuyo amparo no es procedente a través de la
acción de tutela, sino mediante las acciones populares.
2.4.
De acuerdo con la situación fáctica planteada y las decisiones adoptadas por
los jueces de instancia, corresponde a la Sala Novena de Revisión, en primer término, determinar la
procedibilidad de la tutela en el asunto sub judice. En punto a este
tema, se estudiará (i) si tiene o no legitimación en la causa por activa el
Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo
para interponer la demanda, y (ii) si es la acción de tutela el medio adecuado
para debatir las circunstancias expuestas en la misma.
Para resolver los
anteriores aspectos, la Sala reiterará la jurisprudencia relativa a (i) la
legitimación por activa de la Defensoría del Pueblo y (ii) los criterios de
procedibilidad de la tutela frente a la vulneración de derechos colectivos.
En segundo lugar,
sólo de llegarse a la conclusión de que la tutela es procedente, la Corte
deberá definir si las autoridades accionadas desconocieron los derechos
fundamentales de los pobladores indígenas a que alude la demanda, por la
supuesta deficiencia en el ejercicio
de prevención y control sobre los efectos nocivos de la explotación aurífera, ante
la contaminación con mercurio del río Caquetá y sus afluentes.
3. La legitimación por activa de la Defensoría del
Pueblo para interponer acciones de tutela. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. La Corte
Constitucional ha establecido que a pesar del carácter informal de la acción de
tutela, no debe obviarse el cumplimiento de unas condiciones mínimas de
procedibilidad[1].
Entre estos requisitos se encuentra el de la legitimación en la causa por
activa, de acuerdo a lo establecido en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[2].
Sobre este aspecto, la Corte ha considerado lo siguiente:
“La
legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque
otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de
las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado,
mediante sentencia favorable o desfavorable. Es una calidad subjetiva de las
partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por
tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el
juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente [declarar
improcedente el amparo]”[3].
3.2. La Constitución Política establece
en su artículo 86 que la acción de tutela puede ser interpuesta por la persona
que considere amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales, por sí misma
o por quien actúe en su nombre. En el igual sentido, el artículo 282 de la
Carta autoriza al Defensor del Pueblo para presentar acciones de tutela, “sin
perjuicio del derecho que le asiste a los interesados”.
Respecto de esta última autoridad,
el artículo 46 del Decreto 2591 de 1991, al desarrollar la norma
constitucional, establece que “El Defensor del Pueblo podrá, sin perjuicio
del derecho que asiste a los interesados, interponer la acción de tutela en
nombre de cualquier persona que lo solicite o que esté en situación de
desamparo e indefensión”.
De acuerdo con esta disposición,
la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el Defensor del Pueblo está
facultado para interponer acciones de tutela en representación de terceras
personas, bajo estas precisas condiciones: “(i)  que el titular de los
derechos haya solicitado actuar en su representación; o (ii) que la persona se
encuentre desamparada e indefensa, esto es, que carezca de medios físicos y/o
jurídicos, en aras de evitar o resistir la amenaza o violación a sus derechos
fundamentales[4]”.[5]
3.3. De esta manera, la Corte desde muy temprano ha
estimado que el Defensor del Pueblo y sus delegados, “sólo pueden actuar dentro de los precisos límites que
la ley ha señalado a sus actuaciones, por lo tanto, no pueden de ninguna manera
arrogarse la atribución de interponer acciones de tutela a su arbitrio, es
decir, sin que esté justificado plenamente el supuesto fáctico que la norma
exige para legitimar sus actuaciones, cual es, que el afectado en sus derechos
fundamentales no pueda promover directamente su propia defensa, por hallarse en
una situación de desamparo o indefensión, o que solicite la intervención de
dicho defensor”[6].
En el mismo sentido, se ha recordado que “la
jurisprudencia de la Corte se ha limitado a aplicar lo ordenado por la
Constitución y la ley en cuanto al campo de acción del agente oficioso, del
Defensor del Pueblo y de los Personeros Municipales, en el sentido de no pasar
por encima del querer de aquel que se presume interesado. Es decir, realmente,
lo que pretenden las normas, y así lo ha entendido la Corte, es reconocer la
capacidad de decisión de las personas, que actúen por su propia voluntad,
cuando pretendan ejercer la acción de tutela. Asunto que adquiere mayor
claridad e importancia, en esta clase de  acciones, que, por su
naturaleza, están desprovistas de formalidades, y pueden ser ejercidas por el
afectado directamente, sin tener que acudir a un abogado o a un representante”.[7]
3.4. Así entonces, respecto de la
primera condición, es necesario que la persona afectada haya solicitado la
intervención de la Defensoría del Pueblo[8],
lo cual debe estar acreditado en el proceso al menos de manera sumaria, para
así garantizarse concomitantemente el derecho de acceso a la administración de
justicia del representado, quien podría desistir del trámite cuando así lo considere
conveniente[9].
En principio esta condición es exigida de manera general, a menos que la
amenaza o vulneración de los derechos fundamentales recaiga puntualmente sobre
un menor de edad o un incapaz, en cuya circunstancia la Defensoría del Pueblo
podría tramitar el amparo sin su anuencia[10].
3.5. En cuanto a la segunda
condición, es decir, que la persona se encuentre en una situación de
desamparo o indefensión, significa que debe establecerse la imposibilidad
física o jurídica de que la persona pueda promover su propia defensa o, que
existiendo los medios y elementos para ello, estos no tengan la virtualidad
necesaria para oponerse o repeler la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales[11].
En consonancia con lo anterior, la
Corte ha precisado que la
Defensoría del Pueblo puede instaurar acciones de tutela en favor de las personas
que se lo soliciten, en la medida de que estas sean determinadas o
determinables[12].
Al respecto ha considerado:
“En efecto, la protección de
estos derechos supone la plena identificación de las personas a cuyo favor
actúa, en tanto que, a diferencia de otras acciones constitucionales como la
acción popular, la tutela pretende, en primer lugar, la garantía de derechos
subjetivos constitucionalizados que se imponen de manera directa e inmediata a
todas las autoridades y, en segundo lugar, la defensa de personas perfectamente
individualizadas o claramente determinables.
De esta forma, aunque la acción de tutela es
compatible con la protección de derechos fundamentales de un número plural de
personas, ésta no es procedente para proteger derechos que no pueden
individualizarse ni materializarse, pues esos adquieren la forma de intereses
colectivos y su protección procede por vía de las acciones populares reguladas
en el artículo 88 de la Constitución y la Ley 472 de 1998. En cuanto a la
naturaleza de los derechos que se buscan proteger a favor de un grupo plural de
personas, esta Corporación dijo:
“Un derecho individual no se convierte en
colectivo por el sólo hecho de haber sido exigido simultáneamente con el de
otras personas. Un derecho es individual o colectivo dependiendo, entre otros
elementos, de quién sea su titular -una persona o una colectividad-, no de
quién lo ejerza y mediante cuáles acciones judiciales lo haga. El derecho
individual a recibir un determinado tratamiento no se convierte en colectivo
por el hecho de ser reclamado al mismo tiempo por varias personas. De igual
forma, un derecho colectivo no deja de ser tal, en razón a que sólo sea
reclamado por una sola persona.”[13]
En estas circunstancias, procede la acción de
tutela en defensa de un número plural de personas que se encuentran afectadas,
cuando cada una de ellas es identificable e individualizable y, por ende,
podría reclamar, en forma autónoma, el amparo de sus derechos amenazados o
vulnerados. En caso contrario, esto es, cuando la parte demandante no puede
determinarse o la pluralidad de personas reclama derechos que no son
individuales, la acción de tutela resulta improcedente. En consecuencia, la
Defensoría del Pueblo no podría interponer acción de tutela para la defensa de
derechos de un grupo abstracto y general de personas, aunque éstas se encuentren
en la misma situación fáctica”.[14]
3.6. De acuerdo a todo lo
anterior, es claro que la
Defensoría del Pueblo en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales,
está facultada para interponer acciones de tutela, de tal manera que si
advierte de la amenaza o violación de derechos fundamentales de una persona,
podrá presentar la solicitud de amparo en nombre de la misma, siempre  y cuando
esta se lo solicite o se encuentre en situación de desamparo o indefensión[15].  En todo caso, la
persona o personas en cuyo favor se actúa, deben ser individualizadas o
determinables, para que la protección subjetiva de sus derechos pueda particularmente
materializarse.
4. Los criterios de procedibilidad de la
tutela frente a la vulneración de derechos colectivos. Reiteración de
jurisprudencia.
4.1. La Constitución Política ha estatuido dos mecanismos
diferentes para que, a través de ellos, se logre obtener por un lado, la
protección de los derechos fundamentales y, por el otro, la de los derechos
colectivos. De esta manera, en los artículos 86 y 88, se consagró para el
primer caso la acción de tutela y, para el segundo, las acciones populares y
las de grupo.
La regla general es que la acción de tutela no procede para la
protección de los derechos colectivos, ya que esta ha sido establecida como
mecanismo idóneo para la protección de los derechos puramente fundamentales, de
carácter subjetivo e individual. Para la protección de los
derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por alguna
autoridad o por un particular, el ordenamiento diseñó las acciones populares, teniendo
como finalidad: “a) evitar el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar
el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de
derechos e intereses (suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado
anterior”[16].
4.2. La Carta Política en su artículo
88 señala que “La ley regulará las acciones populares para la protección de
los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el
espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el
ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se
definen en ella; también regulará las
acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas,
sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”.
En desarrollo de esta norma constitucional, la Ley 472 de 1998
reguló el ejercicio de las acciones populares y de grupo, estableciendo en su
artículo 2º que aquellas son medios procesales para la protección de los
derechos colectivos. Asimismo, en el artículo 4º, dispuso que son derechos
colectivos, entre otros: el goce de un ambiente sano (literal a); la existencia
de un equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los
recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución, la protección de áreas de especial importancia
ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como de
los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y
restauración del medio ambiente (literal c); la salubridad pública (literal g);  el acceso a los servicios
públicos, y a que su prestación sea eficiente y oportuna (literal j). Igualmente,
el artículo 9º dispone que “las acciones populares proceden contra toda
acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan
violado o amenacen violar los derechos o intereses colectivos”.
Así, la Corte Constitucional ha señalado que la defensa de los derechos
e intereses colectivos tiene su razón de ser, por ejemplo, ante “aquellas
actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como
por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos
médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro
excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos,
la publicidad engañosa, los fraudes del sistema financiero, etc.”[17].
4.3. De esta manera, se tiene que el
criterio para diferenciar la utilización de la acción de tutela y de la acción
popular, radica en la naturaleza del derecho que se busca proteger. Así, ante
la amenaza o vulneración de un derecho de carácter fundamental, no sería
consecuente acudir a la acción popular, pues para ello está concebida es la
acción de tutela. No obstante, en la práctica, la escogencia de una u otra
acción no resulta obvia, sobre todo cuando la amenaza o vulneración, afecta
tanto derechos fundamentales como colectivos.
Por tanto, cuando la amenaza o vulneración de un derecho colectivo
repercute en una lesión directa a los derechos fundamentales de las personas,
la acción de tutela resultaría procedente. Sobre este punto, ha dicho la Corte que “la
protección de un derecho fundamental cuya causa de afectación es generalizada o
común para muchas personas afectadas, que pueda reconocerse como un derecho
colectivo, sólo es posible cuando se demuestra la afectación individual o
subjetiva del derecho. Dicho de otro modo, la existencia de un derecho
colectivo que pueda protegerse por vía de acción popular no excluye la
procedencia de la acción de tutela cuando se prueba, de manera concreta y
cierta, la afectación de un derecho subjetivo, puesto que “en el proceso de
tutela debe probarse la existencia de un daño o amenaza concreta de derechos
fundamentales, la acción y omisión de una autoridad pública o de un particular,
que afecta tanto los derechos colectivos como los fundamentales de una persona
o grupo de personas, y un nexo causal o vínculo, cierta e indudablemente
establecido, entre uno y otro elemento, pues de lo contrario no precede la acción
de tutela”[18]”[19].
4.4. Precisamente, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la
procedencia de la acción de tutela cuando los derechos fundamentales se vean
afectados ante el desconocimiento de derechos de carácter colectivo, pero
sujeta a los siguientes requisitos[20]:
“(i) que exista conexidad entre
la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho
fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea
“consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo”;
(ii) el peticionario debe
ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la
acción de tutela es de naturaleza subjetiva;
(iii) la vulneración o la
amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben
aparecer expresamente probadas en el expediente; y
(iv) finalmente, la orden
judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado, y
“no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión
resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza” (se destaca).[21]
A estos cuatro requisitos para la procedencia de la
tutela como mecanismo de protección de derechos colectivos en conexidad con
derechos fundamentales, se ha agregado el de demostrar que la acción popular no
es idónea, en el caso particular, para salvaguardar el derecho fundamental
vulnerado o amenazado[22].
4.5. Como corolario de lo expuesto, a fin de determinar la procedencia
de la acción de tutela, el juez constitucional debe verificar si en el
expediente aparece acreditado de manera fehaciente, “que la afectación del
derecho colectivo también amenaza el derecho individualizado de la persona que
interpone la acción de tutela, cuya protección no resulta efectiva mediante la
presentación de una acción popular, sino que, por el contrario, debe ser
evidente la urgencia en la intervención inmediata del juez de tutela”[23].
Finalmente, debe señalarse que cuando la acción de tutela es procedente
en estos eventos y el amparo es concedido, el mismo debe encaminarse
exclusivamente a la protección del derecho fundamental y no al colectivo, sin
perjuicio de que el restablecimiento del primero implique a su vez el del
segundo[24].
5. Caso concreto.
5.1. En atención a todo lo expuesto
hasta este punto, la Sala de Revisión entra ahora a establecer si el Director Nacional de Recursos y Acciones
Judiciales de la Defensoría del Pueblo, tiene o no legitimación en la causa por activa para interponer la
tutela objeto de estudio, y si la misma es el mecanismo adecuado para
debatir las circunstancias expuestas en la demanda.
5.2. De
manera preliminar, debe destacarse que el accionante en la demanda invocó claramente
el ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 86 y 282 de la
Constitución Política, así como el numeral 1º del artículo 10 de la Resolución
Defensorial Nº 638 de 2008. Igualmente, adujo que su legitimación se soportaba
en los artículos 10 y 48 del decreto 2591 de 1991.
Así
entonces, de conformidad con lo señalado en el punto 3 de la parte
considerativa de esta sentencia, es claro que el Defensor del Pueblo está
facultado constitucional y legalmente para interponer acciones de tutela en
nombre de terceras personas, cuyos derechos fundamentales se vean amenazados o
vulnerados. Para facilitar la labor del Defensor del Pueblo en ejercicio de
esta facultad, en el artículo 8º de la Resolución Defensorial  Nº 638 de 2008[25],
se delegó expresamente en la Dirección Nacional de Recursos y Acciones
Judiciales, así como en las defensorías regionales y seccionales, el ejercicio
del litigio defensorial, a través de los mecanismos constitucionales y legales
previstos en el ordenamiento jurídico[26].
Por tanto, para la Corte
no hay duda alguna que el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales
de la Defensoría del Pueblo, en virtud de la delegación referida, puede
instaurar acciones de tutela en favor de terceros y en busca del amparo de sus
garantías iusfundamentales.
5.3. Pese a lo
anterior, en el asunto sometido ahora revisión, la Sala advierte que el
accionante no cuenta con legitimación en la causa por activa, al no cumplir con
las condiciones especiales definidas en la jurisprudencia. Veamos:
5.3.1. En primer
término, se requiere que el titular de los derechos haya solicitado actuar
en su representación. En esta ocasión, el Director Nacional de Recursos y
Acciones Judiciales no manifestó ni acreditó, siquiera sumariamente, que la
Asociación de Autoridades Indígenas del Pueblo Miraña y Bora –Asociación PANI,
haya solicitado a la Defensoría del Pueblo actuar en su favor, con ocasión de
la problemática descrita en la demanda, relacionada con la presunta afectación
de sus derechos por la contaminación con mercurio del río Caquetá y sus
afluentes. Mucho menos demostró que los demás pobladores indígenas de la
Amazonía, sobre los cuales aboga se extienda el amparo deprecado, hayan pedido
su intermediación.
Incluso, luego de
proferida la decisión de primera instancia, en la cual se declaró improcedente
la acción de tutela, entre otras razones, porque no se acreditó que la
Asociación PANI haya solicitado a la Defensoría que fuera interpuesta la demanda
en su nombre, el accionante en la impugnación no le mereció importancia
pronunciarse al respecto ni aportó prueba sumaria que diera cuenta del cumplimiento
de este requisito.
Igualmente,
tampoco podría aducirse que la Defensoría actuó en calidad de agente oficioso,
pues así no lo manifestó. Por el contario, expresamente anunció las
disposiciones sobre las que basaba su intervención, relacionadas con el
ejercicio del litigio defensorial por solicitud. Igualmente, no acreditó lo
exigido por la jurisprudencia constitucional[27],
recogido en el artículo 38 de la resolución Defensorial Nº 638 de 2008, según
el cual, “cuando se advierta la necesidad de instaurar una acción de tutela
en forma oficiosa, deberá acreditarse ante el despacho judicial competente la
situación de desamparo e indefensión del titular de los derechos o que éste no
está en condiciones de promover su propia defensa”.
5.3.2. A propósito
de esto último, en cuanto al cumplimiento del requisito de que la persona se
encuentre desamparada e indefensa, esto es, que carezca de medios físicos y/o
jurídicos, en aras de evitar o resistir la amenaza o violación a sus derechos
fundamentales, se tiene que el accionante tampoco manifestó ni mucho menos
acreditó que la Asociación PANI estuviera en dicha situación. Pese a ello, la
Sala se suma a la apreciación de los jueces de instancia, quienes advirtieron
que la Asociación PANI, junto con otras agrupaciones indígenas, se ha
apersonado de la problemática ligada a la actividad minera en la región, al
punto que autónomamente, sin intervención de terceros, elevó derecho de
petición el 30 de diciembre de 2014 al INVIMA, solicitando “información
sobre mercurio en tejido humano en indígenas del Amazonas”, a fin de
documentarse para emprender las acciones correspondientes. En el expediente se
advierte a folio 86, que la respuesta a esta solicitud le fue dada a la
Asociación PANI por el Instituto Nacional de Salud, el 07 de enero de 2015,
luego de ser trasladada por competencia a dicha entidad.
Adicionalmente, la
Sala tiene conocimiento que la referida asociación es capaz de emprender por sí
misma otro tipo de gestiones y trámites administrativos como judiciales y
actuar como sujeto de derechos. Ciertamente, la Asociación PANI ha sido
reconocida legalmente ante el Ministerio del Interior, ha firmado convenios con
el Fondo Nacional de Regalías, ha suscrito convenios interadministrativos con
Parques Nacionales Naturales de Colombia, ha sido reconocida por la Asociación
de Autoridades Tradicionales como una entidad pública de carácter especial, ha
sido también reconocida como autoridad indígena y miembro de la Organización de
los Pueblos Indígena de la Amazonía Colombiana -OPIAC, ha participado en la Mesa
Permanente de Coordinación Interinstitucional –MPCI, ha sido reconocida por el
Estado como beneficiaria de transferencias, ha suscrito convenios con la
Gobernación del Amazonas, ha interpuesto denuncias ante la Fiscalía General de
la Nación y cuenta con una Secretaría de Gobierno que la representa legalmente,
entre otras.
Lo anterior para
denotar que la Asociación PANI no carece de los medios físicos o jurídicos para
actuar ante las entidades gubernamentales o judiciales, en ejercicio de sus
derechos constitucionales y legales, en otras palabras, no se encuentra en una
situación de desamparo o indefensión, que le impida abogar directamente por sus
propios intereses.
Adicionalmente, esta Corporación ha establecido que tanto los
dirigentes como los miembros individuales de las comunidades étnicas, “se
encuentran legitimados para enervar la acción de tutela con el fin de perseguir
la protección de los derechos de la comunidad, así como también las
organizaciones creadas para la defensa de
los derechos de los pueblos indígenas (…)”.[28]
De acuerdo a lo
anterior, aun en la hipótesis de que la Asociación PANI no pudiese ejercer por
sí misma la defensa de sus propios derechos, se tiene que esta es miembro de la
Organización de los Pueblos Indígena de la Amazonía Colombiana –OPIAC, la cual
ha sido reconocida también por la Corte Constitucional como representante de
los derechos de las asociaciones que agrupa. Así, por ejemplo, en la sentencia
SU-383 de 2003, esta Corporación reconoció a la OPIAC el derecho de presentar
acción de tutela en nombre de los pueblos que hacen parte de la organización.
En ese oportunidad estimó la Corte: “De modo que si los grupos indígenas de
la Amazonía Colombiana, la comunidad internacional y el Estado colombiano le están
reconociendo a la Organización demandante capacidad de interlocución y
legitimidad representativa para intervenir en nombre de los grupos indígenas de
la Amazonía colombiana, no le sería dable al Juez Constitucional negarle a la
misma su derecho a demandar la protección constitucional de los pueblos que
agrupa”.
Esto con el fin de subrayar
la ausencia de indefensión o desamparo en cabeza de la Asociación PANI, que si
bien puede actuar a nombre propio en defensa de sus derechos, también puede,
dada la eventualidad, ser representada por la Organización Indígena de la
Amazonía Colombiana, en la interposición de acciones constitucionales.
5.3.3. Finalmente,
respecto al cumplimiento de la última exigencia jurisprudencial, relacionada
con que la Defensoría del Pueblo puede instaurar acciones de tutela en favor de
las personas que se lo soliciten, en la medida de que estas sean determinadas o
determinables, la Sala encuentra que tampoco este requisito es reunido.
En efecto, tal y
como lo advirtieron los jueces de instancia, en esta ocasión no es posible
determinar los indígenas respecto de los cuales el accionante pretende la
protección de sus derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados
por la contaminación con mercurio del río Caquetá, sus fluentes y otras fuentes
hídricas de la región.
Si bien el
accionante en la introducción de la tutela anuncia actuar a favor del pueblo
Miraña y Bora del Medio Amazonas, en los hechos de la demanda como en el
acápite de concepto de la violación de los derechos fundamentales, se orienta a
buscar la protección de los pobladores indígenas de toda la Amazonía.  Incluso,
expresamente solicita que el amparo se extienda “a
las demás comunidades indígenas de la selva amazónica, que no siendo partícipes
de la interposición de esta acción, estén siendo afectadas por la misma
vulneración”
(destaca la Sala).
Los
hechos de la demanda dan cuenta de la supuesta afectación de los indígenas por
la contaminación de los ríos y afluentes de distintos departamentos que
conforman la región amazónica, con ocasión de la utilización del mercurio en la
minería de baja escala. Aun cuando el accionante refiere a que el problema
afecta al pueblo Miraña y Bora, con base en un estudio adelantado sobre dicha etnia,
hace igualmente referencia a hechos ocurridos en otras regiones de la geografía
nacional y a los pobladores indígenas ubicados en la cuenca del río Caquetá,
sin precisar qué sectores a lo largo de los 750 kilómetros de longitud del río
en el territorio colombiano, corresponden al pueblo Miraña y Bora.
El Director de Asuntos Indígenas, ROM y
Minorías del Ministerio del Interior, no logró certificar la población de las
comunidades indígenas de la selva amazónica, por cuanto la “información es
supremamente extensa contando con que abarca las comunidades indígenas ubicadas
en cinco (5) departamentos que conforman la Amazonía colombiana”. No
obstante, aportó  la información de los Resguardos y Comunidades indígenas
registradas en las bases de datos institucionales en el Departamento del
Amazonas, que dan cuenta de cientos de comunidades, lo cual supone la presencia
de miles de indígenas en la región.
El Ministerio anexó una relación de los resguardos y comunidades
ubicadas en el departamento del Amazonas, entre las que se encuentran Aduche,
Arara, Camaritagua, Comeyafu, Curare-Los ingleses, Isla de Ronda, Leticia
Tarapacá, La Playa, Miriti-Paraná, Moncagua, Macedonia, El vergel, Zaragoza,
Monochoa, Nazarteh, Nonuna de Villazul, Predio Putumayo, Puerto Córdoba, Puerto
Sabalo Los Monos, Puerto Santander, Puerto Triunfo, Ríos Cotuche y Putumayo,
San Antonio de Los Lagos, San José del Río, San Juan de Los Parentes, Santa
Sofía y El progreso, Ticuna, Cocaima y Yagua de Puerto Nariño, Yaigoje del Río
Apaporis, Castañal, Santa Clara de Tarapotó, Veinte de Julio, Patrullero,
Valencia, Puerto Esperanza, Villa Andrea, Santa Teresita, Nuevo Paraíso, Los
Baos, El Progreso y Uitiboc. Estos resguardos y/o comunidades reúnen varios
pueblos o etnias, y están dispersas en diferentes municipios, corregimientos,
veredas y demás zonas rurales del departamento (folios 210 a 227).
De esta manera, al abarcar la demanda un número indeterminado de
indígenas,  se concluye que la acción de tutela busca el amparo de un grupo
general y abstracto de personas, que si bien podrían estar en una misma
situación fáctica, no están individualizadas y no son determinables. Por tanto,
en el presente asunto no es posible establecer cuales pobladores indígenas
podrían ser beneficiarios concretos de la acción de tutela, imposibilitando
vincular mediante una decisión única a un grupo de personas no identificadas,
que probablemente se encuentran en situaciones distintas y sobre las que no
existe noticia respecto de sus condiciones particulares, por lo que una protección subjetiva no podría
materializarse.
5.4. Como corolario de todo lo
anterior, la Sala concluye que el Director Nacional de Recursos y Acciones
Judiciales de la Defensoría del Pueblo, carece de legitimación en la causa por
activa en el presente caso, por lo que la acción de tutela resulta
improcedente.
5.5. Aun cuando lo anterior es
suficiente para declarar la improcedencia de la tutela, y como quiera que los
jueces de instancia consideraron además que las pretensiones de la demanda
estaban  orientadas a la protección de derechos de carácter colectivo,
susceptibles de una acción popular, la Sala entrará a determinar si era la acción de tutela el medio adecuado
para debatir las circunstancias expuestas en la misma.
5.5.1. En la demanda se señala que “el
Estado ha faltado a su deber de adoptar medidas eficaces para impedir que terceros
contaminen con mercurio las fuentes de agua, como tampoco ha realizado acciones
positivas para que las comunidades indígenas disfruten del derecho al agua en
condiciones de cantidad y salubridad suficientes para el consumo humano”. En
ese entendido, las pretensiones de la tutela se centran en buscar que las
autoridades accionadas mitiguen las consecuencias de la supuesta contaminación
con mercurio del río Caquetá, sus afluentes y otros ríos, diseñando e
implementando programas que garanticen el derecho a la salud y un plan
nutricional para disminuir el mercurio en las personas posiblemente afectadas.
Asimismo, se busca que se prevenga y controlen “los efectos nocivos de la
actividad de extracción minera, especialmente cuando se utiliza mercurio u otro
elemento tóxico para la salud humana”. En el mismo sentido, se pretende que
se elabore “el Plan
Estratégico para la Reducción del Mercurio en la Minería aurífera o artesanal a
pequeña escala, en cumplimiento del Convenio de Minamata sobre Mercurio”, como un “Plan
de acción para la erradicación del mercurio”. En el mismo orden, se busca que se realice “una
evaluación, seguimiento y monitoreo de las explotaciones auríferas”, se “decrete la
suspensión de las explotaciones de minerales que generen impactos al medio
ambiente”,
se
implemente “un
plan de emergencia y contingencia ambiental donde se atiendan los riesgos
cuando se exceda los valores críticos permitidos”, entre otras medidas similares.
5.5.2. Como se evidencia, la demanda está
orientada a que se implementen una serie de mecanismos para mitigar los efectos
nocivos de la contaminación con mercurio de las fuentes hídricas de la región,
es decir, propende por la protección de derechos e intereses colectivos, tales
como el goce de un ambiente sano[29], la existencia de un equilibrio ecológico, el manejo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales[30],
como la preservación y restauración del medio ambiente y la salubridad pública[31].
De esta manera, como se aprecia de las pretensiones de la demanda,
no se busca la protección de un derecho subjetivo en cabeza de uno o varios
individuos determinados, sino que se proponen medidas generales, abstractas,
dirigidas en beneficio de un número indefinido de personas, las cuales, como
atrás se señaló, no están individualizadas. En modo alguno el accionante se
preocupó por demostrar una amenaza o violación respecto de una o varias
personas a las que se les estuviera quebrantando uno de esos derechos
fundamentales del cual fuera titular o titulares. De hecho, haciendo un examen
cuidadoso del expediente, no se encuentra prueba alguna o constancia médica con
base en la cual se pueda aseverar que algún indígena padece de una enfermedad
producida por causa o con ocasión de la presencia de mercurio en el río Caquetá
y sus afluentes[32]. Lo único que se menciona, de manera
abstracta, citando a algunos doctrinantes, es que la presencia de mercurio en
determinadas cantidades en el organismo humano puede afectar la salud.
5.5.3. Así entonces, ante la ausencia de pretensiones encaminadas al
amparo de derechos fundamentales subjetivos, como por la falta de
individualización de las personas presuntamente afectadas, en esta oportunidad
tampoco se cumplen los requisitos jurisprudenciales para la procedencia de la
acción de tutela, en los eventos en que los derechos fundamentales puedan verse
afectados frente al desconocimiento de derechos de carácter colectivo.
Ciertamente, no puede establecerse la conexidad que debe existir entre la vulneración de un derecho colectivo y
la violación o amenaza a un derecho fundamental, como tampoco puede indicarse
quien es la persona directa o realmente afectada en sus derechos, así como que
la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales son hipotéticas, pues en
el expediente no se encuentra ninguna acreditada.
En consecuencia, en esta oportunidad, para la Sala los derechos cuya
protección se invocan en la demanda a favor de las comunidades indígenas,
tienen la naturaleza de derechos de carácter colectivo y, por tanto, su
protección no es procedente mediante la acción de tutela, sino a través de la
acción popular, que se constituye en el mecanismo eficaz e idóneo para la
protección de los intereses y derechos del pueblo Miraña y Bora como de los
demás pobladores indígenas de la Amazonía.
5.5.4. No sobra destacar que
similar apreciación tuvo esta Corporación, cuando en un caso de connotaciones
equivalentes, donde los pueblos indígenas de la Amazonía desplegaron las
acciones correspondientes para contrarrestar la utilización del glifosato en la
región, en el sentencia SU-383 de 2003[33], la Corte no concedió la protección transitoria de los intereses colectivos
de los habitantes de la región amazónica, incluidos los pueblos indígenas y
tribales de la región a la vida, a la salud
y a un ambiente sano, “porque para el efecto el artículo 88
constitucional prevé el mecanismo de las Acciones Populares, el que, además,
permite al juzgador adoptar medidas cautelares, para evitar la realización de
daños ambientales inminentes e irreparables”.
5.5.5. Asimismo, como argumento adicional, en este punto no debe
perderse de vista que por los presupuestos fácticos expuestos en la demanda, las
autoridades implicadas[34],
el alcance de las pretensiones, la envergadura de los derechos involucrados y
las repercusiones en la política pública en la materia, el carácter expedito y
sumario de la acción de tutela, no puede asegurar la intensa actividad
probatoria que exige el conocimiento de la problemática. Por tanto, esta
situación refuerza aún más la necesidad que este tipo de debates puedan valorarse en mejor forma en el marco de
una acción popular, donde el juez
cuenta con amplias facultades en
materia probatoria, para reunir los elementos necesarios para determinar el
grado de vulneración o amenaza del derecho colectivo invocado. En este sentido,
por ejemplo, “podrá ordenar a las entidades públicas y a sus empleados
rendir conceptos a manera de peritos, o aportar documentos u otros informes que
puedan tener valor probatorio. Así mismo, podrá requerir de los particulares
certificaciones, informaciones, exámenes o conceptos”[35]. También, el juez
popular dispone de los recursos necesarios para evaluar la situación de
amenaza, toda vez que puede “c) ordenar con cargo al Fondo para la Defensa
de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer
la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo”[36]. Así, puede también tomar
las medidas cautelares necesarias para controlar las actividades que originan
la contaminación de los ríos, pues de acuerdo con el artículo 25 de la Ley 472
de 1998, antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso[37], el juez podrá, a
petición de parte o de oficio, “decretar, debidamente motivadas, las medidas
previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer
cesar el que se hubiere causado”. Del mismo modo, se indica que puede “a)
Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño,
que lo hayan causado o lo sigan ocasionando”[38].
Pese a la improcedencia de la presente acción de tutela por las
razones expuestas a lo largo de esta decisión, no significa que la Defensoría del
Pueblo, la Asociación de Autoridades Indígenas de los Pueblos Miraña y Bora del
Medio Amazonas, como los demás pobladores de la región, puedan posteriormente acudir
ante el juez en ejercicio de la acción popular en busca de la protección de sus
derechos colectivos[39] e, incluso, reunidos los requisitos
jurisprudenciales, en acción de tutela.
5.6. Finalmente, en gracia de discusión, se
advierte que algunas de las pretensiones de la demanda van encaminadas al
cumplimiento de las  disposiciones de la Ley 1658 de 2013[40], de la Ley 99 de 1993[41] respecto de las funciones de Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía
–Corpoamazonía[42],
así como a la observancia de las funciones legales de los
Ministerios de Salud y Protección Social, Ambiente y Desarrollo Sostenible y de
Minas y Energía, por
lo que para este tipo de pretensiones se puede acudir a la acción de
cumplimiento contemplada en el artículo 87 de la Constitución Política[43] y
desarrollada en la Ley 393 de 1997.[44]
Dicha vía judicial resulta idónea para este propósito, pues a
través de ella la parte interesada puede lograr que el juez ordene a la
autoridad concerniente el cabal cumplimiento de normas vigentes con fuerza de
ley o de actos administrativos, cuando la administración, estando obligada a
actuar de determinada manera, de acuerdo al ordenamiento jurídico, no lo hace o
se niega a hacerlo. Del mismo modo, la aptitud de este mecanismo es apropiada, en
la medida que la ley estableció un trámite especial, expedito, preferencial y
con términos perentorios, que prevalece sobre cualquier otro proceso que se
encuentre al despacho, con excepción del habeas corpus y la acción de tutela.
6. Conclusiones.
En esta oportunidad la Sala consideró improcedente la acción de tutela,
al encontrar que el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la
Defensoría del Pueblo no tiene legitimación en la causa por activa, en la
medida que no acreditó que la Asociación PANI haya solicitado interponer la
acción de tutela en su favor. Igualmente, se estableció que la referida Asociación
no se encuentra en situación de desamparo o indefensión, que le impida acudir
directamente ante el juez constitucional en defensa de sus propios intereses.
Del mismo modo, se advirtió que la acción de tutela no fue interpuesta a favor
de personas individualizadas o determinables, pues además de la Asociación
PANI, el accionante pretende el amparo de los pobladores indígenas de toda la
región amazónica, comprendiendo cientos o miles de personas. Finalmente, en esta
oportunidad los derechos cuya protección se pretende, son de carácter
colectivo, no siendo procedente para este fin la acción de tutela sino la
acción popular, así como que, para lograr la observancia de las obligaciones y funciones
legales por las entidades accionadas, existe la acción de cumplimiento.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sección Quinta del
Consejo de Estado, de diciembre 03 de 2015, que a su vez confirmó el fallo
dictado por la Sección Cuarta – Sub-sección A del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, de septiembre 16 de 2015, que declaró improcedente la acción de
tutela presentada por el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de
la Defensoría del Pueblo, por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo.- Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA T-253/16
LEGITIMACION POR ACTIVA DE PERSONERO MUNICIPAL
PARA INTERPONER ACCION DE TUTELA-Debió declararse la improcedencia de la tutela por cuanto resultaba difícil verificar la voluntad de 112.000
indígenas para ser representados por el funcionario accionante (Aclaración de
voto)
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE
DERECHOS COLECTIVOS-La Corte Constitucional ha considerado procedente la tutela
en asuntos relacionados con el derecho fundamental al agua, al medio ambiente
sano, a la protección frente al ruido y la contaminación (Aclaración de voto)
La segunda es que la Sala sostuvo que
la acción de tutela es improcedente frente asuntos ambientales. Esta
afirmación, sin duda, debe matizarse puesto que la Corte Constitucional ha
considerado procedente la tutela en diversos asuntos, relacionados con el
derecho fundamental al agua, al medio ambiente sano, a la protección frente al
ruido y la contaminación, entre otros aspectos. En realidad, estos problemas
pueden ser objeto de la acción de tutela, de la acción popular y de políticas
públicas, lo que debe evaluarse a partir de cada caso. En materia de tutela,
por ejemplo, el punto central para determinar la procedencia se encuentra en
que se demuestre la afectación individual del accionante.
ACCION DE TUTELA PARA LA
PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Para declarar la procedencia, se debe demostrar la
afectación de los accionantes (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente T-5364540
Acción de tutela instaurada por el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría
del Pueblo contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio
de Minas y Energía y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la
Amazonía –Corpoamazonía.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Novena de Revisión,
aclaro mi voto a la sentencia T-253 de 2016. De acuerdo con la ratio decidendi
(o la razón que sirve de fundamento central a la sentencia), esta resulta
improcedente porque fue interpuesta por un personero, en nombre de 112.000
indígenas que habitan en el Departamento del Amazonas. En esos términos,
resultaba para la Sala difícil verificar la voluntad de los pueblos para ser
representados o, dicho en otros términos, ratificar ante estos la legitimación
del funcionario accionante.
Sin
embargo, estimo que la Corte tenía la obligación de desplegar una actuación más
dinámica, en pro de la defensa de los derechos presuntamente desconocidos,
especialmente, como órgano con amplísimas facultades para la dirección de un
trámite de esta naturaleza. Así, si bien resultaba difícil ratificar la gestión
realizada por la Defensoría del Pueblo a nombre de 112.000 indígenas, lo cierto
es que el órgano del Ministerio Público también afirmó actuar, específicamente,
en nombre de los pueblos Bora y Miraña, y la Corte no adelantó actuación alguna
para ratificar ante ellos la legitimación de las actuaciones de la defensoría, debiendo
hacerlo, en virtud del carácter informal de la acción de tutela, y el papel
activo que debe desempeñar el juez constitucional (especialmente esta Corte)
para la protección de los derechos fundamentales.
La
segunda es que la Sala sostuvo que la acción de tutela es improcedente frente
asuntos ambientales. Esta afirmación, sin duda, debe matizarse puesto que la
Corte Constitucional ha considerado procedente la tutela en diversos asuntos,
relacionados con el derecho fundamental al agua, al medio ambiente sano, a la
protección frente al ruido y la contaminación, entre otros aspectos. En
realidad, estos problemas pueden ser objeto de la acción de tutela, de la
acción popular y de políticas públicas, lo que debe evaluarse a partir de cada
caso. En materia de tutela, por ejemplo, el punto central para determinar la
procedencia se encuentra en que se demuestre la afectación individual del
accionante.
Por
ello, si bien en este caso comparto la decisión adoptada por la Sala, me aparto
en cambio de la metodología utilizada para su solución, ajena al desempeño de
las facultades constitucionales del juez de tutela, como el decreto de las
pruebas de oficio, la obligación de dar prevalencia al derecho sustancial y la
necesidad de ejercer estas funciones de forma más vigorosa frente a grupos
vulnerables. Ignoro si, de haber adelantado tales actuaciones la respuesta
habría sido distinta, pero era deber de este Tribunal poner el máximo de sus
capacidades para averiguarlo.
Fecha
ut supra,
María Victoria Calle Correa
Magistrada
[1] Al respecto, en la Sentencia T- 317 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva, esta Corporación manifestó que: “De
acuerdo con el principio de informalidad,
la acción de tutela no está sometida a requisitos especiales ni fórmulas
sacramentales que puedan implicar una prevalencia de las formas sobre la
búsqueda material de protección de los derechos de las personas que la invocan.
Así, por ejemplo, la tutela puede ser solicitada de manera verbal en caso de
urgencia, o cuando el solicitante sea menor de edad, o no sepa escribir; no se
requiere de apoderado judicial; y no es necesario citar el artículo en el que
se encuentra la norma constitucional infringida, siempre que se identifique de
manera suficiente cuál es el derecho que se considera amenazado o violado, y se
narren los hechos que lo originan”.
[2] Artículo 10: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agencias derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su
propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud.// También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”.
[3] Sentencia T-799 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[4] Sentencias T-161 de 1993 M.P. Antonio Barrera C. y T-682 de 2013, M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[5]
Sentencia T-299 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[6]
Sentencia T-493 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[7]
Sentencia T-420 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía.
[8] En aplicación de este primer requisito, la Corte en
sentencia T-462 de 1993, estimó que la acción de tutela interpuesta por un
personero municipal en nombre de los empleados de la administración de un
municipio por la falta de cancelación de sus salarios y prestaciones resultaba
improcedente en
vista de que no se advertía desamparo o indefensión y de que “en el expediente no aparece
prueba alguna de solicitud elevada por los empleados del municipio de Riohacha
con miras a promover la intervención del Personero ante la jurisdicción
constitucional”. A igual conclusión arribó en la sentencia
T-420 de 1997, en el caso de una acción de tutela impetrada por un personero
municipal en nombre de los empleados de la personería que dirigía por la
ausencia de pago de sus salarios.
[9] Al respecto, el Decreto 2591 de 1991, artículo 26, dispone en lo
pertinente: “El recurrente podrá desistir de la tutela, en cuyo caso se
archivará el expediente. Cuando el desistimiento hubiere tenido origen en
una satisfacción extraprocesal de los derechos reclamados por el interesado, el
expediente podrá reabrirse en cualquier tiempo, si se demuestra que la
satisfacción acordada ha resultado incumplida o tardía.”
[10]Cfr.,
T-682 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[11]Ibíd.
[12] Por ejemplo, en la sentencia T-078 de 2004, la Corte
concluyó que era improcedente la tutela interpuesta por un personero municipal
en nombre de “las
familias desplazadas y no desplazadas, asentadas en zonas de alto o mediano
riesgo en la Ciudad de Florencia” pues la parte afectada no era
determinada ni determinable. La Sala de Revisión en esa ocasión
determinó que la entidad accionante tiene el deber de individualizar los sujetos
presuntamente afectados, haciéndolos determinables.
[13] Sentencia
T-1189 de 2003., M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[14]
Sentencia T-896 A de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Reiterada en sentencia
T-690 de
2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[15] Cfr.,
sentencia T-039 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[16] Ver Sentencia C-644 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[17] Ver Sentencia C-377 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[18]
Sentencia T-1205 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[19]
Sentencia T-659 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[20] Ver entre otras, T-1451 de 2000, SU-116 de 2001, T-288 de 2007,
T-659 de 2007 y T-517 de 2011.
[21]
Sentencia T-710 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[22] En este sentido ha
dicho la Corporación: “Esta breve referencia muestra que en
principio la Ley 472 de 1998 es un instrumento idóneo y eficaz para enfrentar
las vulneraciones o amenazas a los derechos colectivos. (...). En tales
circunstancias, la entrada en vigor de una regulación completa y eficaz sobre
acciones populares implica que, fuera de los cuatro requisitos señalados (…),
para que la tutela proceda en caso de afectación de un derecho colectivo, es
además necesario, teniendo en cuenta el carácter subsidiario y residual de la
tutela (CP art. 86), que en el expediente aparezca claro que la acción
popular no es idónea, en concreto, para amparar específicamente el derecho
fundamental vulnerado en conexidad con el derecho colectivo, por ejemplo porque
sea necesaria una orden judicial individual en relación con el peticionario.
En efecto, en determinados casos puede suceder que la acción popular resulta
adecuada para enfrentar la afectación del derecho colectivo vulnerado, pero
ella no es suficiente para amparar el derecho fundamental que ha sido afectado
en conexidad con el interés colectivo. En tal evento, la tutela es procedente
de manera directa, por cuanto la acción popular no resulta idónea para proteger
el derecho fundamental. Pero si no existen razones para suponer que la
acción popular sea inadecuada, entonces la tutela no es procedente, salvo
que el actor recurra a ella "como mecanismo transitorio, mientras la
jurisdicción competente resuelve la acción popular en curso y cuando ello
resulte indispensable para la protección de un derecho fundamental”. En el
mismo sentido pueden consultarse entre otras las sentencias SU- 257 de 1997, T-
576 de 2005, SU-1116 de 2001.
[23] Sentencia T-517 de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[24]Cfr.
Sentencia SU- 1116 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[25] “Por
medio de la cual se precisan y complementan los lineamientos generales para el
Litigio Defensorial en aplicación de los Mecanismos de Protección de los
Derechos Constitucionales y se dictan otras disposiciones”.
[26] La norma dice lo siguiente: “ARTÍCULO 8º.
DELEGACIÓN DE FUNCIONES. Delégase en la Dirección Nacional de Recursos y
Acciones Judiciales y en las Defensorías Regionales y Seccionales, bien
directamente o a través de apoderados judiciales, el ejercicio del litigio
defensorial, a través de los mecanismos constitucionales de protección de los
derechos, conforme a lo establecido en la Constitución Política, la ley, y en
los términos de la presente resolución. // Los funcionarios delegatarios serán
responsables de las actuaciones y omisiones de carácter administrativo que se
originen en desarrollo de la presente delegación, particularmente en el control
de gestión. // PARÁGRAFO. Siempre que lo considere necesario, el Defensor del
Pueblo, podrá reasumir directamente o por medio de un delegado especial
cualquiera de las funciones relacionadas con el litigio defensorial, sin
necesidad de acto administrativo que así lo declare y revisar los actos
expedidos por el delegatario”.
[27] En
sentencia T-493 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, esta Corporación
señaló: “En el caso
de la agencia oficiosa de derechos ajenos la Corte ha exigido que para hacer
uso de ella es necesario que el titular de los derechos fundamentales no
esté en condiciones de promover su propia defensa, lo cual debe
manifestarse en el escrito de tutela o encontrarse probado en el expediente.
La exigencia de manifestar en la demanda de tutela que el titular de los
derechos no puede interponer directamente la acción encuentra justificación
sólo cuando los derechos sometidos a debate interesan únicamente a su titular y
no cuando revistan un interés general o colectivo”.
[28]
Sentencia T-049 de 2013,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[29] El
derecho colectivo al medio ambiente sano refiere al “conjunto de condiciones
básicas que rodean a la persona y le permiten su supervivencia biológica,
individual, lo cual garantiza a su vez su desempeño normal y su desarrollo en
el medio social”. Sentencia T-366 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[30] Es
el derecho a que las generaciones presentes y futuras aseguren un ambiente
propicio para su desarrollo y el de los recursos naturales que le permitan
satisfacer sus necesidades, mediante el aprovechamiento racional en la
utilización y explotación de los recursos y en la debida planeación ambiental
del crecimiento socioeconómico. Está íntimamente ligado con el derecho a gozar
de un ambiente sano, ya que del manejo racional de los recursos va a depender
también la preservación del medio ambiente.
[31] El Consejo de
Estado ha definido la salubridad pública como “la garantía de la salud de los ciudadanos” e implica “obligaciones que tiene el
Estado de garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la
vida en comunidad (…) Estos
derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de
índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de
un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación,
epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad
de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad
comunitaria”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de septiembre de 2009 y
radicación 85001233100020040224401.
[32] En sentido similar, mediante la sentencia
T-576 de 2005, la Corte negó la tutela interpuesta por dos ciudadanas para que
EMPOCALDAS S.A. adopte las medidas necesarias para eliminar los problemas de salubridad
pública que se presentan en la región donde viven por la obstrucción de las
tuberías de alcantarillado. La Sala Novena de Revisión no accedió a las
pretensiones porque “las peticionarias no demostraron la vulneración o
amenaza de sus derechos fundamentales, pues dentro del expediente, no obra
prueba alguna que acredite que producto de esta situación, ellas o miembros de
su núcleo familiar padezcan o estén sobrellevando problemas de salud, o haya
sido afectado su derecho o a la integridad personal. Por el contrario, sí
existe documentación e informes técnicos que señalan la supuesta existencia de
un derecho colectivo vulnerado que afecta a los residentes de un sector de La
Dorada”.
[33] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[34] De los hechos y pretensiones, entre otras entidades,
que deberían ser vinculadas ante una eventual acción popular sobre el tema,
estarían Parques Nacionales Naturales de Colombia, al Ministerio del Interior,
al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Sostenible, a la Agencia Nacional de
Minería, a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, a la Autoridad
Nacional de Acuicultura y Pesca, a las Gobernaciones de los Departamentos del
Putumayo, Amazonas y Caquetá, a la Policía Nacional – Unidad contra la Minería
Ilegal, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC, a la Contraloría General
de la República y a la Procuraduría General de la Nación.
[35]
Artículo 28, Ley 472 de 1998.
[36]
Artículo 25,  Ibíd.
[37] El Código Contencioso Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, artículo 234,  otorgó un mayor
alcance a esta facultad del juez administrativo, estableciendo que ante una
situación de urgencia es posible que decrete una medida cautelar sin necesidad
de notificar a la parte demandada. Asimismo, el juez puede celebrar
pactos de cumplimiento para la protección inmediata y concertada de los
derechos colectivos afectados, pacto que se constituye en una sentencia
anticipada (artículo 27 Ley 472 de 1998). De manera que a través de la acción popular es posible
que el juez administrativo decrete medidas cautelares en cualquier tiempo y de
forma urgente cuando las circunstancias así lo demanden.
[38]
Al respecto, puede en el auto del 29 de julio de 2004, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero, el Consejo de Estado dejó en firme las medidas cautelares
adoptadas por el Tribunal Administrativo de Boyacá, quien en aplicación del principio
de precaución, había ordenado a los demandados abstenerse, provisionalmente, a
autorizar o permitir el almacenamiento o depósito en la ciudad de Tunja de
materiales tóxicos.
[39] De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 472 de 1998,
el ejercicio de la acción popular no tiene término de caducidad definido, por lo
que puede ser ejercida en cualquier tiempo mientras subsista la amenaza o
peligro al derecho e interés colectivo.
[40] “Por medio de la cual se establecen disposiciones para
la comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades
industriales del país, se fijan requisitos e incentivos para su reducción y
eliminación y se dictan otras disposiciones”
[41] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se
reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
[42] Según el artículo 35 de la Ley 99 de 1993, Corpoamazonía
además de ejercer las funciones propias de las Corporaciones Autónomas
Regionales, tendrá como encargo principal promover el conocimiento de los
recursos naturales renovables y del medio ambiente del área de su jurisdicción
y su utilización, fomentar el uso de tecnología apropiada y dictar
disposiciones para el manejo adecuado del ecosistema Amazónico y el
aprovechamiento sostenible y racional de sus recursos naturales renovables y
del medio ambiente, así como asesorar a los municipios en el proceso de
planificación ambiental y reglamentación de los usos del suelo y en la
expedición de la normatividad necesaria para el control, preservación y defensa
del patrimonio ecológico y cultural de las entidades territoriales de su
jurisdicción. Asimismo, es función principal de Corpoamazonía proteger el medio
ambiente del Sur de la Amazonía colombiana como área especial de reserva
ecológica, de interés mundial y como recipiente singular de la biodiversidad
del trópico húmedo. En desarrollo de su objeto deberá fomentar la integración
de las comunidades indígenas que tradicionalmente habitan la región, al proceso
de conservación, protección y aprovechamiento sostenible de los recursos y
propiciar la cooperación y ayuda de la comunidad internacional para que
compense los esfuerzos de la comunidad local en la defensa de ese ecosistema
único.
[43] “Artículo 87. Toda persona podrá acudir ante la
autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la
autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.
[44] “Por la cual
se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.