T-701-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-701/06
PENSION DE
SOBREVIVIENTES DE HIJO FALLECIDO-Norma que exige a padres demostrar
dependencia económica “total y absoluta” respecto a hijo desconoce el principio
de proporcionalidad
PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Finalidad
La pensión de sobrevivientes
suple la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba la persona
fallecida al grupo familiar y, por ende, evita que su deceso se traduzca en un
cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de los beneficiarios
legales, de forma que “cualquier decisión administrativa, legislativa o
judicial que desconozca esa realidad, e implique por consiguiente la reducción
de las personas a un estado de miseria, abandono, indigencia o desprotección,
debe ser retirada del ordenamiento jurídico por desconocer la protección
especial que la Constitución le otorgó al mínimo vital y a la dignidad humana
como derechos inalienables de la persona, y a los principios constitucionales
de solidaridad y protección integral de la familia, como soportes esenciales
del Estado Social de Derecho.”
DEPENDENCIA
ECONOMICA-Reglas para determinarla
ACCION DE
TUTELA TRANSITORIA-Pensión de sobreviviente a madre que dependía
económicamente de su hijo
Las
decisiones que se revisan no tuvieron en cuenta que la solicitante es una
persona de 54 años y que según las declaraciones aportadas que nunca
controvirtió la accionada, dependía económicamente de su hijo, y que al no
haber tenido contacto con la actividad laboral por dedicarse al hogar, quedaba expuesta
a una situación de total indefensión económica. Como ya se mencionó,  “la
finalidad esencial de la pensión de sobrevivientes es la protección de la
familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas
que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus
necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y
económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que falleció.”, situación
que en el caso concreto se desconoce con la decisión de SURATEP, la cual afecta
los derechos al mínimo vital, la vida digna, la seguridad social y la familia
de la accionante. En consecuencia, se concederá la tutela como mecanismo
transitorio de protección de los derechos de la accionante, en los términos del
artículo 8 del Decreto 2591 de 1991.
EXCEPCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
Referencia: expediente T-1.339.938.
Acción de tutela
instaurada por Margarita Puentes de Díaz contra la Compañía Suramericana
Administradora de Riesgos Profesionales y Seguros de Vida S.A. – SURATEP S.A.
Magistrado Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil seis
(2006).
La Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Clara Inés Vargas
Hernández, Jaime Araújo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de su
competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Treinta y Ocho Penal Municipal
de Bogotá y Décimo Penal del Circuito de la misma ciudad, dentro de la acción
de tutela instaurada por Margarita Puentes de Díaz contra la Compañía
Suramericana Administradora de Riesgos Profesionales y Seguros de Vida S.A. –
SURATEP S.A.
I.  ANTECEDENTES
La Sala de Selección
Número Cinco (5) de la Corte Constitucional, mediante Auto del once (11) de
mayo de 2006, seleccionó la acción de tutela promovida por Margarita Puentes de
Díaz contra la Compañía Suramericana Administradora de Riesgos Profesionales y
Seguros de Vida S.A. – SURATEP S.A.
1.  La demanda
La señora Margarita
Puentes de Díaz solicita la protección de sus derechos a la igualdad, el debido
proceso, la familia, la seguridad social y la salud, los cuales considera
violados por SURATEP S.A., al serle negada la pensión de sobrevivientes por la
muerte de su hijo, ocurrida en un accidente de trabajo.
En consecuencia, pide que se le
conceda la pensión de sobrevivientes, así sea en forma transitoria, pues
considera que tiene derecho a ella en los términos del artículo 13 de la Ley
797 de 2003, ya que dependía en forma absoluta de su hijo fallecido, quien
proveía lo necesario para su subsistencia y para cubrir gran parte de las
obligaciones del núcleo familiar.
Solicita aplicar la excepción de inconstitucionalidad de la
expresión “de forma total y absoluta” del artículo 13 de la Ley 797 de
2003, pues de ella se ha valido SURATEP para negarle la pensión de
sobrevivientes, con el argumento de que su dependencia económica del causante
no tenía dichas características.
2.       Los hechos
Los hechos en que la accionante fundamenta su demanda se
pueden sintetizar de la siguiente manera:
2.1 Su hijo Álvaro Enrique Díaz Puentes era Ingeniero
Mecánico y cursaba una especialización en la Universidad Industrial de
Santander. Se encontraba vinculado laboralmente a la empresa Productos Químicos
Panamericanos S.A., la cual lo tenía afiliado a SURATEP S.A. como compañía
administradora de riesgos profesionales.
2.2 Su hijo falleció
el 30 de julio de 2004 como consecuencia de un accidente de trabajo, según
hechos que se relatan en la demanda y que no son objeto de discusión, ante lo
cual recibió la liquidación definitiva de salarios y prestaciones pendientes,
por un valor de $1.339.008.
2.3 El 12 de noviembre de 2004 solicitó la pensión de
sobrevivientes por la muerte de su hijo, la cual le fue negada por SURATEP S.A.
con base en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, pues a juicio de esa entidad,
no había acreditado la dependencia económica del afiliado.
2.4 Ante esta negativa se dirigió nuevamente a SURATEP,
quien le indicó que si no estaba de acuerdo con la decisión, debía acudir a las
autoridades judiciales.
3.       Los fundamentos de la acción
La demandante sostiene que en la
medida que su hijo no tenía esposa ni descendientes, ella es beneficiaria
directa de la pensión de sobrevivientes, pues dependía económicamente de él.
Considera que la decisión de SURATEP viola sus derechos como madre y que, al
exigírsele una dependencia económica “total y absoluta” de su hijo, se
restringe su acceso a la prestación y se le discrimina frente a otros
beneficiarios legales, a quienes no se les pide el mismo requisito.
Afirma que la pensión de
sobrevivientes asegura el ingreso de la familia que dependía económicamente del
trabajador fallecido, tal como sucede en su caso, pues es ama de casa y su hijo
velaba totalmente por ella, además de que contribuía a los gastos comunes del
hogar. Que en su situación particular no hay razón para negarle la referida
prestación por el hecho de que su esposo reciba una pensión de vejez, pues ésta
no alcanza para atender su manutención ni las necesidades familiares de educación,
alimentación y las deudas pendientes que dejó la formación de su hijo
fallecido.
Que, en todo caso, “es
competente el Juez Constitucional para determinar por vía de tutela la
excepción de inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, ya que
la dependencia absoluta como la aplica literalmente SURATEP, viola los
artículos 13, 29, 42, 48 y 59 de la Constitución.”
Con relación a la vulneración del
debido proceso y del derecho de acceso a la administración de justicia (arts.
29 y 229 de la C.P.), indica que las ARP son las encargadas de calificar la
dependencia económica prevista en la ley y, en esa medida, son juez y parte en
la controversia que se pueda presentar frente a ese tema. Que se violan sus
derechos fundamentales cuando se le indica que debe iniciar un proceso
judicial, pues no tiene recursos para ello.
Señala que la pensión solicitada
es fundamental para mantener el núcleo familiar protegido por el artículo 42 de
la Constitución, pues su hijo fallecido velaba con su salario por los gastos
del hogar; indica que la situación familiar se agrava cada día, pues no hay
quien cubra lo que aquél aportaba, incluso para pagar las obligaciones que ella
y su esposo habían contraído para su educación.
Finalmente, considera que se desconoce
el derecho a la seguridad social, pues la ARP interpreta a su acomodo la
dependencia económica, niega el derecho de contradicción y se enriquece
ilícitamente, además de olvidar que “la pensión no es un seguro, sino una
seguridad social”.
4.      La respuesta de la entidad tutelada.
La Compañía Suramericana Administradora de Riesgos
Profesionales y Seguros de Vida S.A. -SURATEP S.A.- concurre al proceso para
solicitar que se niegue la acción.
Reconoce que el señor Álvaro Enrique Puentes Díaz se
encontraba afiliado a esa ARP y que falleció en un accidente de trabajo. Señala
que la pensión de sobrevivientes fue negada con fundamento en el artículo 13 de
la Ley 797 de 2003, ya que la solicitante no dependía en forma “TOTAL Y
ABSOLUTA” de su hijo, pues su esposo recibe una pensión de $1.017.876.
Considera que al exigir la dependencia total y absoluta, la ARP sólo se
limita a cumplir lo previsto en la Ley 797 de 2003, que fija los requisitos que
la accionante rebate.
Indica que en momento alguno desconoce el debido proceso y
el derecho de acceso a la justicia, pues si la demandante no tiene los recursos
necesarios para contratar un abogado, puede acudir al amparo de pobreza
previsto en las leyes procesales.
Finalmente, señala que el reconocimiento de prestaciones
económicas no es resorte del juez constitucional sino de la justicia ordinaria
y que tampoco existe un perjuicio irremediable que haga viable la tutela, tal
como lo exige el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
5.      Decisiones judiciales objeto de revisión
5.1 Primera Instancia
El Juzgado 38 Penal Municipal decide no tutelar los
derechos de la accionante. Indica en primer lugar que la acción de tutela no es
el mecanismo adecuado para obtener el reconocimiento y pago de prestaciones
sociales como la pensión, pues existen medios judiciales efectivos que aseguran
la protección del respectivo derecho.
Señala que conforme al artículo 86 de la Constitución, la
existencia de medios judiciales adecuados para proteger el derecho, hace
improcedente la acción de tutela, a menos que se establezca con certidumbre la
inminencia de un perjuicio irremediable que habilite una orden transitoria,
hasta tanto se resuelva el asunto por el juez de la causa.
Concluye que en el caso bajo examen “es fácil definir la
remisión a lo que haya de resolver la justicia laboral en torno a las
pretensiones de la actora, toda vez que el juez constitucional no puede hacer
pronunciamiento alguno, cuando advierte que esa jurisdicción es la que debe
dirimir el conflicto aquí planteado.” Y advierte que, en la medida que
tampoco existe un perjuicio irremediable, no es posible que el juez de tutela
ordene una protección transitoria, más aún porque el análisis de las pruebas que
dan derecho a la pensión es competencia exclusiva del juez ordinario.
Con relación a la imposibilidad de acceder a administración
de justicia, considera que nada indica que el cónyuge no pueda ayudar a
sufragar los gastos del proceso y que, en todo caso, el Estado ha previsto
mecanismos idóneos para acudir a la jurisdicción de manera gratuita.
Finalmente, indica que la excepción de inconstitucionalidad
es “inoperante, improcedente e inequívocamente incongruente con la acción de
tutela”, pues la misma es competencia exclusiva del Consejo de Estado, “quien
en últimas determina la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un
artículo de una ley, que previamente fue sometida al control constitucional por
el máximo órgano constitucional”.
5.2 Segunda Instancia
La impugnación de esta decisión fue resuelta por el Juzgado
Décimo Penal del Circuito en providencia del 20 de febrero de 2006, en la que
se confirma la decisión del a quo. Inicialmente, se hace un recuento de
los elementos básicos de la pensión de sobrevivientes y con fundamento en las
sentencias T-190 de 1993 y T-1176 de 2001, se indica que “las solicitudes de
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes deben ser resueltas,
inicialmente, por la autoridad a quien corresponde otorgar la prestación , y si
existe una controversia derivada de la decisión de dicha autoridad, la
competencia para resolver dicho conflicto corresponde al juez ordinario”,
lo que conduce “a reiterar la regla jurisprudencial, según la cual, la
acción de tutela resulta improcedente para reclamar el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes” En este sentido se citan también las sentencias
T-083 y T-425 de 2004.
Indica que si bien en estos casos la tutela es procedente
de manera excepcional y transitoria cuando se trata de personas de la tercera
edad que se encuentran ante un perjuicio irremediable, lo cierto es que “MARGARITA
PUENTES DE DIAZ no es persona que clasifique dentro del grupo de la tercera
edad, pues posee a este momento una edad de 53 años, o sea, que la accionante
no reúne la primera de las condiciones” . Así mismo, advierte que la
accionante no ha acreditado estar ante un perjuicio irremediable, “máxime
cuando se establece que  la misma no dependía económicamente, tal como lo exige
la norma y bien lo indicó el a quo, total y exclusivamente del causante,
teniendo además la accionante otro medio de defensa al que acudir en procura de
su pretensión.”
Finalmente, concluye que no se ha desconocido el debido
proceso ni el derecho de acceder a la administración de justicia, pues la
entidad demandada dio respuesta oportuna a la solicitud de la accionante, quien
puede acudir al juez competente y solicitar el amparo de pobreza si su
condición económica le impide contratar los servicios de un abogado.
6.  Pruebas
6.1 Aportadas por la demandante
a. Copia de comunicación del 8 de enero de 2005, mediante
la cual SURATEP niega la pensión de sobrevivientes a la actora. (folio 8)
b. Registro civil de defunción de Álvaro Enrique Díaz
Puentes. (folio 9)
c. Solicitud de la pensión de sobrevivientes presentada por
la señora Margarita Puentes de Díaz, con sus respectivos anexos. (folios 10-13)
d. Declaración juramentada con fines procesales de
Margarita Puentes de Díaz, en la que indica (i) que nunca ha tenido ningún
vínculo laboral; (ii) que su hijo fallecido vivía con ella; (iii) que había
adquirido obligaciones para la educación de su hijo, las cuales se encuentran
vigentes; (iv) que su hijo Álvaro Enrique aportaba para la educación de su
hermano, para el pago del 40% de los servicios públicos de la casa y para el
sostenimiento de ella y de su familia, tanto para alimentación como para
vestuario; (v) que su hijo le entregaba hasta el 90% de su salario, para lo
cual ella manejaba la cuenta que aquél poseía en Bancolombia. (folio 14)
e. Declaraciones extraproceso de Luz Marina Castaño
Salazar, Yasmina Guzmán Navas y Flor Marina Castro de Mora, quienes bajo la
gravedad de juramento señalan que conocen desde hace 10, 25 y 45 años,
respectivamente, a la señora Margarita Puentes de Díaz y que les consta que su
hijo vivía con ella y sufragaba los gastos de manutención y las deudas
adquiridas para su educación. Que la tutelante nunca ha tenido un vínculo
laboral y que dependía económicamente de su hijo Álvaro Enrique Díaz. La
declarante Flor Marina Castro señala además que ella misma le prestó dinero a
la accionante para la educación de Álvaro Enrique Díaz y que la obligación
asciende a $5.000.000-. Por su parte Yasmina Guzmán indica que le facilitó a la
tutelante los recursos para el entierro de su hijo, pues ésta no posee ninguna
renta de capital a su favor. (folios 16 a 21)
f. Fotocopia de constancias académicas y matrícula
profesional de Álvaro Enrique Díaz Puentes como Ingeniero Mecánico y
especialista en Gerencia de Mantenimiento. (folios 22 a 31)
g. Copia de planos y fotografías del lugar en que
presuntamente ocurrió el accidente en el que perdió la vida el hijo de la
accionante. (folios 32 a 37)
h. Copia del contrato individual de trabajo de Álvaro
Enrique Díaz Puentes con la empresa Productos Químicos Panamericanos S.A.
(folio 40)
i. Copia de la solicitud de pago de prestaciones sociales y
de la respectiva liquidación. (folios 41 y 42)
j. Copia de la investigación empresarial del accidente de
trabajo que ocasionó la muerte de Álvaro Enrique Díaz Puentes (folios 43 a 50),
así como de la realizada por SURATEP sobre el mismo caso. (folios 55 a 63)
k. Comunicaciones cruzadas entre los padres de Álvaro
Enrique Díaz Puentes y la empresa empleadora con relación al pago de seguro de
vida (negado) y la revisión de la liquidación definitiva de prestaciones
(negada). (folios 51 a 54)
l. Certificación del 7 de enero de 2005 expedida por
SURATEP, en la que se indica que la muerte de Álvaro Enrique Díaz Puentes se
originó en un accidente de trabajo, pero que no se reconoció la pensión de
sobrevivientes porque “no se comprobó la dependencia económica de la señora
Margarita Puentes de Díaz”. (folio 65)
m. Copia de comunicación del 1 de marzo de 2004 en la que
Sintraquim Nacional –Seccional Tocancipá, solicita al Ministerio de la
Protección Social una visita de seguridad industrial a la Empresa Productos
Químicos Panamericanos S.A. (folios 66 y 67)
n. Comunicaciones de julio de 2003 y de junio de 2004 de la
Universidad Industrial de Santander, en las que le informan al señor Álvaro
Enrique Díaz Puentes sobre la deuda que tiene con la universidad por la
especialización en Gerencia de Mantenimiento, la cual ascendía a $2.490.000
para el año 2003 y a $4.732.000 para el año 2004. (folios 68 y 69)
6.2 Aportadas por SURATEP
a. Copia de declaración ante notario del señor Álvaro Díaz
(esposo de la accionante y padre de la persona fallecida), en la que indica que
tiene una pensión del Instituto de Fomento Industrial IFI, que asciende a
$620.000 después de descuentos de nómina. Que dicha pensión no le da una
congrua subsistencia y que no alcanza a cubrir el 30% de los costos de
manutención familiares (alimentación, vestuario, calzado, drogas, útiles de
aseo, pago de servicios públicos, trasporte, etc.). Que reconoce que su hijo
fallecido entregaba a su esposa un alto porcentaje de su salario para atender
gastos familiares y deudas adquiridas para educarlo, de forma que ella y la
familia en general dependían económicamente de aquél. (folios 83 y 84)
b. Comprobante de pago de la pensión del señor Álvaro Díaz,
en la que se registra una mesada pensional de $1.017.876 y un valor neto a
consignar de $630.299, después de descuentos. (folio 85)
6.3 Practicadas a instancia del Juzgado 38 Penal Municipal
El Juzgado 38 Penal Municipal ordenó recibir la declaración
de la demandante, la cual consta en acta del 16 de diciembre de 2005. En dicha
declaración la señora Margarita Puentes de Díaz señaló bajo la gravedad de
juramento: que demanda a SURATEP porque siente que violó sus derechos al
negarle la pensión de sobrevivientes de su hijo, quien era soltero y sin hijos
y velaba económicamente por ella. Que del salario de su hijo fallecido dependía
toda la familia, pues la pensión de su esposo no satisface las necesidades del
hogar. Que vive en casa propia, pero que “se está pagando” y se deben 11 cuotas
a Central de Inversiones. Ratifica que la pensión se le negó con el argumento
de no tener una dependencia absoluta de su hijo y que no ha presentado demanda
ante la jurisdicción ordinaria.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.   Competencia
Esta Sala es competente para revisar las providencias de
tutela antes reseñadas, con base en la Constitución Política (arts. 86 y
241-9), en concordancia con el Decreto 2591 de 1991 (arts. 33 al 36), así como
en el auto del once (11) de mayo de 2006 de la Sala de Selección Número Cinco
(5) de esta Corporación.
2.   Materia sometida a revisión
La administradora de riesgos
profesionales SURATEP S.A. A.R.P. negó a la accionante la pensión de
sobrevivientes por la muerte de su hijo. Argumenta que se limitó a aplicar el
artículo 13 de la Ley 797 de 2003, el cual exige del beneficiario una dependencia
económica total y absoluta de la persona fallecida, que en el caso
concreto está desvirtuada, porque el esposo de la demandante devenga una
pensión de vejez de $1.017.876.
La demandante considera que la
interpretación de la ARP es en extremo restrictiva e inconstitucional y
desconoce sus derechos a la igualdad, el debido proceso, la familia, la
seguridad social y el acceso a la administración de justicia, pues nunca tuvo
un vínculo laboral y dependía totalmente de su hijo fallecido. Que es injusta
la invocación que SURATEP hace de la pensión de vejez de su esposo para negarle
su derecho, pues el valor neto que se recibe en virtud de esa asignación es
apenas de $630.299, la cual sólo cubre una
parte mínima de los gastos del hogar y no alcanza para su sustento y el de su
familia. Por tanto, solicita que se le reconozca la pensión de sobrevivientes,
así sea de manera transitoria, en la medida que ha dejado de percibir el
ingreso de su hijo y ello afecta directamente su subsistencia y la de su
familia e impide tener recursos para contratar un abogado y defenderse de la
posición asumida por SURATEP.
La accionante invocó expresamente
la excepción de inconstitucionalidad frente a la dependencia “total y
absoluta” exigida por la ARP con fundamento en el artículo 13 de la Ley 797
de 2003, ya que considera que dicho requerimiento viola los artículos 13, 29,
42, 48 y 49 de la Constitución Política y desconoce la esencia de la prestación
social que reclama.
Con base en lo anterior,
corresponde determinar en este caso: (i) la constitucionalidad del requisito
utilizado por la entidad demandada para negar el reconocimiento de la pensión
de sobrevivientes (dependencia económica  total y absoluta); y (ii) la
procedibilidad de la acción, a la luz de lo que se concluya respecto del punto
anterior, así como de las condiciones que excepcionalmente hacen procedente la
acción de tutela en los casos en que se reclama el reconocimiento de
prestaciones sociales.
3. Inconstitucionalidad de la expresión “de forma
total y absoluta” contenida en el artículo 13 de
la Ley 797 de 2003.
De acuerdo con lo expresado por SURATEP al contestar la
demanda, la decisión de negar la pensión de sobrevivientes estuvo basada en el
aparte subrayado del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó
parcialmente la Ley 100 de 1993, y señaló en lo pertinente:
Artículo
13. Los artículos 47 y 74 quedarán así:
Artículo
47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la
pensión de sobrevivientes:
(...) d) A
falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán
beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de
forma total y absoluta de éste.” (se subraya).
La ARP se apoya en la ausencia de dependencia económica total
y absoluta de la beneficiaria, en la medida que el hogar tiene otro ingreso
derivado de la pensión de vejez que recibe el señor Álvaro Díaz, esposo de la
solicitante y padre de la persona fallecida. La afectada solicitó ante el juez
de tutela aplicar la excepción de inconstitucionalidad, no sólo porque la
interpretación de la ARP era en extremo excesiva y contraria al ordenamiento
superior, sino porque el requisito en sí mismo considerado, violaba
abiertamente los artículos 13, 29, 42, 48 y 49 la Constitución Política.
Al respecto, la Corte encuentra que mediante Sentencia
C-111 del 22 de febrero de 2006 se declaró la inexequibilidad de la expresión “de
forma total y absoluta” contenida en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003,
en la medida que desconocía el principio constitucional de proporcionalidad,
pues implicaba el sacrificio inmoderado de derechos inherentes al Estado Social
de Derecho, tales como el mínimo vital, la dignidad humana, la solidaridad y a
la protección integral de la familia. En este sentido se señaló:
“En el asunto bajo examen, si bien la pensión de sobrevivientes
representa para quien ha perdido a aquella persona que le proporcionaba los
elementos necesarios para lograr una vida digna, la posibilidad de salvaguardar
su derecho al mínimo vital, resulta contrario a la Constitución que el
criterio de la dependencia económica, como condición sine qua non para que los
padres puedan reclamar el reconocimiento y pago del citado derecho prestacional
a partir de la muerte de su hijo, se circunscriba a la carencia absoluta y
total de ingresos (indigencia), cuando la existencia de asignaciones
mensuales, ingresos adicionales o cualquier otra prestación de la que son
titulares, les resulta insuficiente para lograr su autosostenimiento.
(…)
22. En
idéntico sentido, se ha reconocido por la jurisprudencia de esta Corporación
que la dignidad de la persona humana es un valor que sirve de fundamento a todo
el ordenamiento jurídico[1]. Por dignidad se
entiende la supremacía que ostenta la persona como atributo inherente a su ser
racional, cuya valoración y reconocimiento no puede estimarse como la causa o
el efecto de alguien o de algo (es decir, como objeto), sino como un fin superior
que subyace en sí mismo.
(…)
Con este
propósito, el ordenamiento constitucional establece que el reconocimiento de la
dignidad humana constituye un derecho fundamental y un principio estructural
del Estado Social de Derecho (C.P. arts. 1 y 12) y por ello prohíbe cualquier
actuación o comportamiento que vulnere la vida y los demás derechos inherentes
de la persona (C.P. arts. 2 y 5). En el asunto sub-examine, imponer a los
padres la carga de demostrar una situación total y absoluta de desprotección
económica sinónimo de miseria, abandono e indigencia, con el propósito de
garantizar el reconocimiento de su derecho a la pensión de sobrevivientes, es
desconocer que la vida del hombre en términos constitucionales, no se limita al
hecho concreto de sobrevivir, sino que exige un vivir con dignidad, esto es, de
acuerdo con las condiciones que le permitan sufragar -en realidad- los gastos
propios de la vida, lo que no excluye la posibilidad de los padres de obtener
otros recursos distintos de la citada pensión, siempre que los mismos no le
otorguen independencia económica.
23.
Por otra parte, el Constituyente de 1991 adoptó la solidaridad como valor
fundante del Estado Social de Derecho y de los derechos constitucionales
consagrados en la Constitución Política (C.P. art. 1). De igual manera, se
estableció como deber ciudadano, en la medida en que no sólo se impone a las
autoridades estatales sino también a los particulares la obligación de realizar
actuaciones positivas a favor de las personas que se encuentran en condiciones
de inferioridad, al igual que frente a la comunidad en general en protección de
sus intereses colectivos[2].
(…)
En el
asunto sub-judice, es claro que la norma demandada vulnera el citado principio
y deber de solidaridad, al exigir como requisito indispensable para proceder al
reconocimiento y pago de la pensión de la sobrevivientes, la dependencia
económica total y absoluta de los padres frente a los hijos, pues a través de
dicho requerimiento se aparta de los criterios de necesidad y de salvaguarda al
mínimo existencial como condiciones reales que sirven de fundamento para
legitimar el cobro de la mencionada prestación. En efecto, la disposición
acusada se limita a prohibir de manera indiscriminada su reclamación, cuando se
obtienen por los padres cualquier tipo de ingresos distintos a los que surgen
de dicha relación prestacional, sin tener en cuenta la suficiencia o no de los
mismos para asegurar una vida en condiciones dignas, como lo ordena el citado
mandato constitucional de la solidaridad. Si bien como lo ha sostenido la
jurisprudencia de esta Corporación[3], el Estado no tiene
el carácter de benefactor, ello no lo habilita para adoptar medidas
legislativas que impliquen un desconocimiento de su obligación positiva de
proteger a las personas que se encuentran en condiciones de inferioridad (C.P.
art. 13), como sucede con los padres que debido a su avanzada edad se
encuentran subordinados económica y materialmente a sus hijos.
24.
Por último, a través de la disposición acusada se vulnera igualmente el
principio de protección integral de la familia previsto en el artículo 42 del
Texto Superior, por virtud del cual se convierte en un imperativo
constitucional la obligación de garantizar la estabilidad económica de los
miembros del grupo familiar. En este caso, se desconoce el citado principio
constitucional, que a su vez se convierte en eje y pilar de la sociedad, al
someter a los padres a una situación de abandono, miseria e indigencia para
poder reclamar en condición de beneficiarios la pensión de sobrevivientes de
sus hijos, pues se ignora que por razón de su avanzada edad y muchas veces por
la imposibilidad de conseguir un trabajo, la única fuente que asegura su mínimo
existencial es la citada pensión, a pesar de recibir otros ingresos que
resultan materialmente insuficientes para acreditar el cumplimiento de dicho
fin.
25.  Partiendo
de estas consideraciones, se concluye que la decisión adoptada por el
legislador frente a los padres del causante a pesar de ser conducente y
adecuada para el logro de un fin constitucional válido, como lo es el
correspondiente a la preservación económica y financiera del fondo mutual que
asegura el reconocimiento y pago de las prestaciones que surgen de la seguridad
social, desconoce el principio constitucional de proporcionalidad, pues como se
demostró dicha medida legislativa sacrifica los derechos al mínimo vital y a la
dignidad humana, y los deberes que le incumben al Estado de solidaridad y
protección integral de la familia, que en términos constitucionales se
consideran más importantes en defensa y protección del Estado Social de Estado.[4]
(se subraya)
No obstante que durante el
trámite de las instancias no había sido proferida la anterior sentencia, la
jurisprudencia de esta Corporación siempre había sido constante y uniforme en
cuanto al alcance que podía darse al concepto de “dependencia económica” en
los casos en que se exige su demostración, en cuanto que la pensión de
sobrevivientes no tiene que ser el único ingreso familiar para que proceda su reconocimiento
y que éste no puede limitarse a los casos de indigencia o miseria absoluta del
solicitante.
Así, por ejemplo, en la Sentencia T-281 de 2002, esta
Corporación  señaló que “La independencia
económica se refiere a tener la autonomía necesaria para sufragar los costos de
la propia vida, sea a través del ejercicio de la capacidad laboral o de un
patrimonio propio”, por lo que el derecho a la
pensión de sobrevivientes no se extingue ni desaparece por el hecho de recibir
otra pensión.[5]
En el mismo
sentido, la Sentencia T-574 de 2002 censuró la decisión de la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional de revocar una
sustitución pensional por el hecho de que el beneficiario percibía otro ingreso.
La Corte señaló que el análisis de la dependencia económica no puede
restringirse al hecho de percibir un ingreso cualquiera, ni desligarse de la
realidad que rodea al solicitante, por lo que, en cada caso concreto dicho
concepto “habrá de considerarse como la capacidad de que dispone un individuo
para generarse un ingreso económico o disponer de una fuente de recursos que le
permitan asumir las necesidades básicas, y garantizarse una vida en condiciones
dignas y justas.”[6] Y se recordó
entonces que no se trata de un análisis de elemental sobrevivencia sino de vida
con dignidad[7], acorde con la situación
del beneficiario antes de la muerte del afiliado, que le permita mantener sus
condiciones normales de existencia.
La Corte ya había advertido en
reiteradas ocasiones que la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad
evitar “que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del
producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento
en el desamparo o la desprotección” y, por tanto, “busca impedir que,
ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados
a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su
fallecimiento.” [8] Igualmente, en la
Sentencia T-606 de 2005 indicó que el propósito de la pensión de
sobrevivientes “es garantizar a sus beneficiarios el acceso a los recursos
necesarios para continuar viviendo en condiciones dignas, tal como la
hacían durante la vida del causante.”[9](se subraya)
Por tanto, no puede perderse de
vista que la pensión de sobrevivientes es un derecho, que incluso puede
revestir carácter fundamental[10], y que forma parte de
las garantías de la seguridad social derivadas directamente de la Constitución
(art. 48 C.P.).
4. El
análisis del caso concreto. La procedencia excepcional de la tutela cuando se
busca el reconocimiento de prestaciones sociales. Reiteración de
jurisprudencia.
La entidad
administradora de riesgos profesionales, con base en el artículo 13 de la Ley
797 de 2003, interpretó que la existencia de otro ingreso en  la familia de la
solicitante, desvirtuaba su dependencia económica total y absoluta de la
persona fallecida, lo que le permitía negar de plano la pensión de
sobrevivientes. Para el efecto, aportó una copia de la declaración extrajuicio
del señor Álvaro Diaz (esposo de la solicitante y padre de la persona
fallecida), en la que éste reconoce su calidad de pensionado.
Por su parte,
la accionante adjuntó las declaraciones extrajuicio de tres testigos sobre su
dependencia económica de la persona fallecida. Según la tutela, estas
declaraciones fueron entregadas a SURATEP al reclamar la pensión, lo cual no
fue contradicho al contestar la demanda. La tutelante manifestó en su solicitud
y en versión posterior tomada por el juez de primera instancia, también bajo la
gravedad de juramento, que su dedicación ha sido al hogar y que nunca ha tenido
un vínculo laboral, de manera que siempre dependió económicamente de su hijo.
De acuerdo con reiterada
jurisprudencia de la Corte Constitucional que se cita en los fallos de
instancia y sobre la cual no resulta necesario volver por su claridad y
uniformidad, la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para
resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento o reliquidación
de prestaciones sociales, particularmente en materia pensional. La discusión de
los derechos litigiosos derivados de esta prestación son competencia prevalente
de la justicia laboral o contenciosa administrativa según corresponda, salvo
que se promueva para evitar un perjuicio irremediable, derivado de la
afectación de derechos fundamentales como el mínimo vital, la vida digna, la
salud o la seguridad social, situación que se hace más evidente cuando se trata
de personas de la tercera edad. Se ha dicho entonces, que la tutela procede
como mecanismo transitorio en los casos en que, a pesar de existir la vía
ordinaria, la prestación económica que percibía el trabajador o pensionado
fallecido constituye el sustento económico de su grupo familiar dependiente y
los beneficiarios de la pensión carecen de medios suficientes para garantizar
su subsistencia en condiciones dignas y adecuadas a su mínimo vital.[11]
En el
presente caso, la Sala encuentra que la negativa de la pensión de
sobrevivientes por parte de SURATEP se basó únicamente en la existencia de otro
ingreso dentro del núcleo familiar (que no está en cabeza de la beneficiaria),
sin consideración alguna de la dependencia económica de la solicitante respecto
de la prestación reclamada.  Ni la carta en que se niega la pensión[12],
ni ahora en el proceso, la entidad accionada explica porqué considera que el
ingreso del esposo de la solicitante hace desaparecer la dependencia absoluta
que ésta tenía de su hijo, según lo acreditan las declaraciones juramentadas
allegadas por la interesada para solicitar la pensión y frente a las cuales
SURATEP no hace ninguna reflexión.
Por tanto, la Corte considera que
la decisión de SURATEP no tiene una justificación constitucional y legal y no
está respaldada en una ponderación adecuada de hechos objetivos y comprobables del
caso concreto. A partir de un argumento puramente formal, la entidad
accionada invierte la naturaleza y fines del derecho que se le ha encargado
reconocer y por esa vía remite a la demandante a una controversia judicial,
durante la cual verá afectados sus derechos al mínimo vital, la vida digna, la
seguridad social y la familia.
Si bien la
pensión de sobrevivientes comparte elementos comunes de un sistema de
aseguramiento privado y, por tanto, requiere de presupuestos que mantienen su
equilibrio, a partir de los cuales la Corte ha aceptado incluso que “el
reconocimiento desmedido de este derecho de la seguridad social puede afectar
la mutualidad que da fundamento al régimen de prima media con prestación
definida[13], o comprometer la
solvencia financiera de las aseguradoras que garantizan el pago de esta pensión
en el régimen de ahorro individual con solidaridad[14]”[15],
ello no significa que al momento de su reconocimiento pueda dejarse de lado su
naturaleza de prestación social, así como su relación directa con principios y
valores constitucionales y legales que obligan al trabajador a proteger su vida
frente al riesgo de la muerte, para salvaguardar, precisamente, a quienes
dependen económicamente de él.
Como lo ha señalado esta
Corporación, la pensión de sobrevivientes suple la ausencia repentina del apoyo
económico que brindaba la persona fallecida al grupo familiar y, por ende,
evita que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones
mínimas de subsistencia de los beneficiarios legales, de forma que “cualquier
decisión administrativa, legislativa o judicial que desconozca esa realidad, e
implique por consiguiente la reducción de las personas a un estado de miseria,
abandono, indigencia o desprotección, debe ser retirada del ordenamiento jurídico
por desconocer la protección especial que la Constitución le otorgó al mínimo
vital y a la dignidad humana como derechos inalienables de la persona, y a los
principios constitucionales de solidaridad y protección integral de la familia,
como soportes esenciales del Estado Social de Derecho.”[16]
Las
decisiones que se revisan no tuvieron en cuenta que la solicitante es una
persona de 54 años y que según las declaraciones aportadas que nunca
controvirtió la accionada, dependía económicamente de su hijo, y que al no
haber tenido contacto con la actividad laboral por dedicarse al hogar, quedaba
expuesta a una situación de total indefensión económica. Como ya se mencionó,
“la finalidad esencial de la pensión de sobrevivientes es la protección de
la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las
personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus
necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y
económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que falleció.”[17],
situación  que en el caso concreto se desconoce con la decisión de SURATEP,
la cual afecta los derechos al mínimo vital, la vida digna, la seguridad social
y la familia de la accionante.
Además, no
puede afirmarse que la pensión de vejez que percibe el esposo de la
solicitante, hace de ésta una persona con independencia económica y que, en esa
medida, está desvirtuada automáticamente la subordinación que tenía del ingreso
mensual de su hijo fallecido.  En este sentido, la Corte observa que la ARP no
hizo valoración alguna de elementos importantes de la declaración solicitada al
esposo de la accionante (de la cual sólo tomó su calidad de pensionado),
especialmente, en cuanto a que: (i) dicha pensión no
le da una congrua subsistencia; (ii) la pensión no alcanza a cubrir el 30% de
los costos de manutención familiares (alimentación, vestuario, calzado, drogas,
útiles de aseo, pago de servicios públicos, trasporte, etc.); y (iii) su hijo
fallecido entregaba a su esposa un alto porcentaje de su salario para atender
gastos familiares y deudas adquiridas para educarlo, de forma que ella y la
familia en general dependían económicamente de aquél. (folios 83 y 84)
En
consecuencia, se concederá la tutela como mecanismo transitorio de protección
de los derechos de la accionante, en los términos del artículo 8 del Decreto
2591 de 1991.
5. Mención
final respecto de la excepción de inconstitucionalidad.
Al revisar
los fallos de instancia, la Corte observa que el Juzgado              Treinta y
Ocho Penal Municipal de Bogotá negó la excepción de inconstitucionalidad
formulada por la accionante con el argumento de que dicha facultad no la tienen
todas las autoridades judiciales sino únicamente el Consejo de Estado, quien “es
su juez natural” y “determina la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de un artículo de una ley, que previamente fue sometida al
control constitucional por el órgano máximo la Corte Constitucional”, por
lo que dicho mecanismo “es inoperante, improcedente e inequívocamente
incongruente con la acción de tutela”.  Por su parte, el Juzgado
Décimo Penal del Circuito no estudió el tema, ni censuró la conclusión del a
quo.
Por tanto, la
Corte debe recordar que todas las autoridades judiciales y administrativas, en
presencia de una norma abiertamente contraria a la Constitución Política, están
obligadas a darle prelación a esta última en cumplimiento del artículo 4º
Superior. [18]
En esa medida, el Consejo de Estado no tiene la competencia privativa que el
Juzgado Treinta y Ocho Penal Municipal le asigna y tampoco desplaza el control
difuso de constitucionalidad que para casos concretos y con efectos inter
partes puede ejercerse por las autoridades administrativas y judiciales a
través de la inaplicación de una norma de inferior jerarquía que desconoce
abiertamente los mandatos superiores.[19]
Precisamente,
al estudiar por vía de tutela el requisito de la soltería como presupuesto para
acceder a la pensión de sobrevivientes (que a la postre fue declarado
inexequible), la Corte señaló:
“Por las
razones anteriores, el juez de tutela debió haber concedido el amparo
impetrado. Pero aún más, en este caso concreto, dado que existe un amplio
número de sentencias concordantes de la Corte Constitucional sobre el punto, el
juez de tutela también tendría que haber procedido a analizar si la expresión
del artículo 55 de la Ley 90 de 1946 era inconstitucional, para determinar
si  la debía inaplicar para el caso concreto. Al respecto es importante
recordar que esta Corporación ya ha precisado que en los procesos de tutela el
juez tiene la facultad de observar si las normas que se aplicaron en la
situación que se estudia se ajustan a la Constitución…”[20]
Igualmente,
en la Sentencia T-049 de 2002[21], esta Corporación se
refirió a la inaplicación de normas abiertamente inconstitucionales por parte
de las autoridades administrativas y judiciales:
“Esta Sala de revisión
concederá la tutela de los derechos fundamentales a la seguridad social en
pensiones en conexidad con el mínimo vital y el debido proceso de la señora
Margarita María Pérez por existir una vía de hecho por inaplicación de la
excepción de inconstitucionalidad en la resolución de negativa de la pensión de
sobrevivientes.
En repetidas ocasiones, la
Corte Constitucional frente al estudio de un caso en concreto, en ejercicio de
la excepción de inconstitucionalidad ha inaplicado normas que de regular el
caso en estudio conllevarían resultados inconstitucionales. En el presente
caso, esta Sala encuentra que la norma que sirvió de base para negar la pensión
de sobrevivientes (“por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los
requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez”,  literal a)
del artículo 47 de la ley 100 de 1993) ha salido del ordenamiento jurídico[22].”[23]
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO – Revocar, por las razones
expuestas, las sentencias del 23 de diciembre de 2005 del Juzgado Treinta y
Ocho Penal Municipal de Bogotá y del 20 de febrero de 2006 del Juzgado Décimo
Penal del Circuito de esta misma ciudad, dentro de la acción de tutela
iniciada por Margarita Puentes de Díaz contra la Compañía Suramericana
Administradora de Riesgos Profesionales y Seguros de Vida S.A. – SURATEP S.A.
SEGUNDO. Tutelar, como mecanismo transitorio, los derechos al mínimo vital, la vida digna, la familia y
la seguridad social de Margarita Puentes de Díaz. En consecuencia, ordenar
a SURATEP S.A. que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de la presente providencia, reconozca y pague a la tutelante la
pensión de sobrevivientes por la muerte de su hijo Álvaro Enrique Díaz Puentes,
incluidas las mensualidades causadas desde que se solicitó dicha prestación. La
decisión tendrá vigencia hasta tanto la jurisdicción competente falle
definitivamente la demanda que deberá interponer la actora, Margarita Puentes
de Díaz, contra la decisión de SURATEP S.A., dentro de los cuatro meses
siguientes a la comunicación de esta providencia (artículo 8 del Decreto 2591
de 1991).
Líbrense
por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Así, en sentencia C-239 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), se
manifestó: “La dignidad humana ... es en verdad principio fundante del
Estado, ... que más que derecho en sí mismo, es el presupuesto esencial de la
consagración y efectividad del entero sistema de derechos y garantías
contemplado en la Constitución”.
[2]  Sentencias T-550 de 1994 y T-434 de 2002.
[3] Sentencia C-237 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[4] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[7] Ibídem.
[8] Sentencia C-617 de 2001. M. P. Álvaro Tafur Gálvis.
[9] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[10]
“La Corte ha considerado en reiteradas
oportunidades que la pensión de sobrevivientes se constituye en un derecho de
contenido fundamental, en tanto mediante ella se garantiza el mínimo vital de
las personas que se encontraban al cuidado del causante.” (Sentencia T-1229 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil)
En igual sentido puede verse la Sentencia T-049 de 2003, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[11] Sentencia T-134 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En igual
sentido, se pueden ver las Sentencias  T-1229 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil
y T-606 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[12] Comunicación del 8 de enero de 2005 (folio 8).
SURATEP no explica con claridad las razones de su decisión, ni se refiere
expresamente al argumento que expone en sede de tutela (existencia de otro
ingreso familiar). La ARP empieza por informar de manera genérica que no se
reconocerá la pensión, luego trascribe el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 y,
finalmente, se limita a señalar: “Siendo requisito, entonces, para la
procedibilidad de la pensión de sobrevivencia la dependencia económica del
fallecido”.
[13] Dispone el artículo 32 de la Ley 100 de 1993: “El régimen de
prima media con prestación definida tendrá las siguientes características:
(...) b. Los aportes de los afiliados y sus rendimientos, constituyen un fondo
común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de
quienes tengan la calidad de pensionados en cada vigencia, los respectivos
gastos de administración y la constitución de reservas de acuerdo con lo
dispuesto en la presente ley”.
[14] Ley 100 de 1993. art. 70.
[15] Sentencia C-111 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Sentencia C-111 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[17] Sentencia T-580 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18] “Mientras que los jueces ordinarios tienen el
deber de inaplicar la ley contraria a la Constitución, por tratarse de una
obligación a la cual están sujetos todos los funcionarios públicos, tratándose
de jueces de tutela, este deber es específico, por corresponder al ámbito
funcional propio de la jurisdicción constitucional. El juez de instancia tenía
la obligación de considerar la eventual violación de la Constitución en los
términos expuestos por el demandante y, de encontrar incompatible el último
inciso del artículo 1 de la Ley 755 de 2001 con la Constitución, tenía la carga
de inaplicarla.” (Sentencia T-298 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett)
[19] Sentencia T-063 de 1995, M.P. José Gregorio
Hernández.
[20] Sentencia T- 566 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. También
pueden verse las sentencias T- 556 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández y
T-658 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas.
[21] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[22] Ver sentencia C-1176/01, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[23]
Esta providencia se refería a la exigencia contenida en el artículo
47 de la Ley 100 de 1993, respecto a que para tener derecho a la sustitución
pensional la persona debía haber iniciado su convivencia con el causante antes
de que éste hubiera adquirido el derecho. En la Sentencia T-1282 de
2001, M.P. Clara Inés Vargas, la Corte consideró respecto de esta misma norma,
que no podía aplicarla para resolver el caso concreto que se estudiaba, pues
había sido declarada inexequible mientras se surtía el trámite de revisión de
la tutela.