T-873-99
Sentencia
T-873/99
PODER DE POLICIA
EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Finalidad
El poder de
policía ha de mirar más hacía la realización de los derechos y libertades
individuales que a su limitación. En donde la preservación del orden público,
deja de ser un fin para convertirse en el medio que permite el efectivo
ejercicio de aquéllos. Orden público constituido por las clásicas nociones de
seguridad, salubridad y tranquilidad. Dentro de este marco, los titulares de
este poder y quienes ejercen el control sobre su ejercicio, han de tener en
cuenta que los derechos y las  libertades de los individuos, constituyen no
sólo su razón de ser sino su límite.
PODER DE POLICIA
ADMINISTRATIVA-Parámetros
En sentencia de
esta Corporación se fijó unos parámetros que han de tenerse en cuenta para el
ejercicio del poder de policía administrativa, definida como el “poder jurídico
por parte de las autoridades de tomar decisiones que limitan la libertad y
propiedad de los particulares”. Estos parámetros, en términos generales,
pueden resumirse así: - Sometimiento al principio de legalidad. Máxime cuando
lo que está en juego,  es la restricción de derechos y libertades de rango
fundamental. - Primacía de los principios de eficacia y necesidad en el uso del
poder y las medidas que se adopten. No siempre las medidas que adoptan las
autoridades administrativas en uso de este poder, resultan ser la más eficaces
para el fin propuesto. Pero sí, lo suficientemente lesivas de los derechos y
libertades de los individuos. Por esta razón, se afirmó en sentencia que “La
adopción del remedio más enérgico -de entre los varios posibles-, ha de ser
siempre la última ratio de la policía”. - Proporcionalidad y razonabilidad de
las medidas adoptadas, teniendo en cuenta las circunstancias y el fin
perseguido con la medida a imponer, puesto que “El poder de la policía se
ejerce para preservar el orden .... No puede entonces traducirse en una
supresión absoluta de las libertades”. Observancia del principio de la
igualdad. Al respecto, se afirmó en la sentencia “el ejercicio del poder de
policía no puede traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos
sectores de la población...”
PODER DE POLICIA
ADMINISTRATIVA-Actos de
autoridad sometido a controles legales
ACCION DE TUTELA
Y ACCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Alcance de la compatibilidad/ACCION DE TUTELA Y
SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO-Alcance de la compatibilidad
SUSPENSION
PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO-Análisis de idoneidad para la protección de derechos fundamentales
PODER DE POLICIA-Prohibición uso de rockolas en
establecimientos públicos
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Legalidad de
prohibición de uso de ciertos equipos en establecimientos públicos
Referencia: Expediente
T- 245.230.
Actor: Luz Doris
Rubiano y Luis Antonio Ardila Pasos en contra de la Alcaldía Municipal de
Gachancipá (Cundinamarca).
Procedencia: Juzgado Primero Civil
del Circuito de Chocontá (Cundinamarca).
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá
D.C., a los cuatro (4) días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y
nueve  (1999).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo
Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Chocontá (Cundinamarca),
dentro de la acción de tutela instaurada por los señores Luz Doris Rubiano y
Luis Antonio Ardila Pasos, a través de apoderado, en contra de la Alcaldía
Municipal de Gachancipá (Cundinamarca), y como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
I.  ANTECEDENTES.
1. Hechos.
Los hechos que dieron origen a la acción de
la referencia pueden resumirse de la siguiente manera:
1.1. El Alcalde
Municipal de Gachancipá, en mayo 12 de 1999, expidió el decreto 012, en el que
no sólo modificó los horarios de funcionamiento de los establecimientos
públicos que funcionan en el mencionado municipio, sino que prohibió
expresamente el uso de “rockolas” en ellos. La razón, según se lee en el
mencionado decreto “se han venido presentando problemas, como riñas y
escándalos, especialmente en los negocios de Rockolas, los cuales funcionan sin
el respectivo permiso y sin el lleno de los requisitos legales exigidos para
dicha actividad.”
1.2. Los actores son
propietarios de establecimientos de comercio en los que se instalaron los
mencionados aparatos. El señor Ardila Pasos es propietario   de dos tiendas de
licores denominados "Rockola Antony” y “Rockola Caribe”, y
la señora Rubiano de una tienda-cafeteria que se anuncia al público como “ Tienda
Rockola Luz Ruby”. En virtud de la prohibición contenida en el decreto
referido,  los actores no han podido volver a utilizar  los equipos que
adquirieron para sus establecimientos,  y en los que invirtieron entre diez
(10) y doce (12) millones de pesos por cada uno.
1.3. Según informes de las
autoridades municipales, en el municipio sólo existen las tres (3) mencionadas
“rockolas”.
2. Los derechos fundamentales presuntamente
vulnerados y lo que se pretende.
2.1. Los actores, por intermedio
de apoderado, afirman que la decisión del Alcalde Municipal de Gachancipá,
contenida en el decreto 012 de 1999, en el sentido de prohibir el uso de
“rockolas” en esa  jurisdicción,  desconoce sus derechos fundamentales a la
igualdad, al trabajo, a la subsistencia, y al debido proceso.
2.2. Según se lee en el escrito de tutela,
no existe razón alguna para que la alcaldía acusada prohiba el uso de los
mencionados equipos, pues estos aparatos, en sí mismos, no son los causantes de
los desórdenes en que se funda la primera autoridad para motivar la decisión
contenida en el referido decreto.
Prohibición que, por el contrario,  sí ha
afectado a los actores, pues éstos  han dejado de percibir los ingresos que
recaudaban cuando las “rockolas”  podían ser usadas en sus establecimientos,
sin poder recuperar la inversión que hicieron y, encontrándose, incluso, a
punto del cierre. Razón por la que consideran que la orden de la alcaldía es un
atentado contra su derecho al trabajo, como el derecho a la subsistencia de sus
familias. Hecho que justifica la adopción de medidas rápidas y efectivas que
impidan que, por la aplicación del mencionado decreto, se sigan afectando los
derechos de éstos, más aún cuando la actividad desarrollada es lícita y se
están cumpliendo todas las exigencias legales.
2.3. La violación al debido  proceso la hacen
consistir en que si la razón que se arguye para prohibir el uso de las
“rockolas”, está en que los establecimientos en donde éstas funcionan no cumplen
con los requisitos legales, se ha debido hacer uso de otras medidas de policía
distintas a la prohibición contenida en el decreto mencionado, dado que los
actores sí cumplen con los requisitos para el funcionamiento de sus
establecimientos.
Se afirma, entonces, que el alcalde
municipal desconoció  los lineamientos que fijó la ley 232 de 1995, que
contiene las normas para el funcionamiento de establecimientos públicos, ley en
la que el legislador estableció el procedimiento a seguir en caso de incumplimiento
de las disposiciones en ella contenidas. Procedimiento que no agotó la primera
autoridad municipal, para que los establecimientos que,  según él,  no cumplían
los requisitos para funcionar, se hubiesen sancionado, sin llegar a la medida
de prohibir el uso de los aparatos denominados “rockolas”.
2.4. En consecuencia, se solicita al juez
de tutela ordenar la suspensión del mencionado decreto, como mecanismo
transitorio, mientras la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo  adopta
la decisión pertinente, para evitar que el derecho al trabajo y la subsistencia
de los actores y de sus familias se siga desconociendo, pues,  de seguirse
aplicando la mencionada prohibición,   aquéllos se verán obligados a cerrar sus
establecimientos.
3. Trámite de la acción.
El escrito de tutela y sus anexos fue
radicado en junio cuatro (4)  de 1999, ante el Juez Promiscuo Municipal de
Gachancipá, que,  por auto de junio ocho  (8) de 1999, admitió la acción,
ordenó su notificación al Alcalde Municipal y señaló fecha para la recepción de
testimonios, entre otros, de funcionarios tales como el Comandante de la
Estación de Policía y del Alcalde Municipal.
Practicada la prueba anterior, el
mencionado despacho judicial entró a resolver la acción de tutela.
4. Fallo de primera.
Mediante sentencia del diez y ocho (18) de
junio de 1999, el Juzgado Promiscuo Municipal de Gachancipá, denegó la acción
de tutela de la referencia.
Después de hacer un recuento de las
actuaciones y pruebas aportadas, el juzgador de instancia consideró que:
4.1. El decreto expedido por el alcalde
municipal no discrimina ni perjudica a los actores. Sus destinatarios no son
sólo éstos, lo son todos los propietarios de establecimientos
comerciales. La prohibición contenida en el decreto 012 de 1999, es de carácter
general y no particular.
4.2. La prohibición contenida en el decreto
012 de 1999, no vulnera los derechos al trabajo o a la subsistencia de los
actores o de sus familias, dado que sus establecimientos siguen abiertos al público.
La decisión de la primera autoridad, sólo estableció una medida para mantener
el orden público en el municipio, medida que no puede ser interpretada como un
desconocimiento de la actividad que realizan los accionantes, dado que  el
objeto de los establecimientos  de propiedad de éstos no es exclusiva ni
principalmente el funcionamiento de las “rockolas”, sino la venta de licores o
comestibles,  razón por la que no es válido el argumento de la quiebra, para
fundamentar la procedencia de la acción de tutela.
4.3. En cuanto a la suspensión
provisional,  y la procedencia de la acción de tutela para el caso concreto, se
dice que existiendo medios alternativos de defensa a los que pueden acudir los
actores para solicitar la derogatoria del decreto expedido por el Alcalde
Municipal, ésta se hace improcedente, no sólo por la existencia de esos
medios,  sino por la ausencia de derecho fundamental alguno que deba
protegerse. Los actores pueden acudir ante el Contencioso Administrativo y
solicitar, incluso, la suspensión provisional del decreto en mención.
4.4. De las pruebas recaudadas, se deduce
que los propietarios de las “rockolas” han abusado de sus derechos, al permitir
el uso de éstas, sin ningún control, perturbando la intimidad, tranquilidad y
paz de sus vecinos, quienes eran víctimas de la contaminación auditiva que
éstas producían,  frente a la que los actores  no adoptaron medidas, pese a las
sanciones que, en forma reiterada, les impuso la autoridad de policía.
5. Impugnación.
Se afirma en el escrito de
impugnación, que el juzgador de primera instancia tuvo en cuenta aspectos que
la autoridad municipal ni siquiera invocó para motivar el decreto 012 de 1999,
tales como el de la contaminación auditiva. Si ésta existía, los funcionarios
municipales no adoptaron ni les informaron de las medidas que éstos debían
adoptar para evitarla. La solución, entonces, no podía ser resuelta a través de
la prohibición que contiene el decreto en mención. Se insiste, por tanto, en la
suspensión de la prohibición contenida en él, a efectos de poder usar las
“rockolas”, mientras el Contencioso adopta la decisión correspondiente.
6. Fallo de segunda instancia.
6.1. Mediante sentencia de julio nueve (9) de
1999, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Chocontá, revocó la decisión de
primera instancia y, en su lugar, concedió la acción de tutela como mecanismo
transitorio, a efectos de proteger los  derechos fundamentales al trabajo, a la
libre empresa y al debido proceso de los actores, ordenando para el  efecto la
inaplicación del decreto 012 de 1999, en lo que se refiere a la prohibición de
usar “rockolas” en los establecimientos públicos, mientras la autoridad
administrativa define la constitucionalidad de esta disposición.
Para el efecto, se ordenó al Alcalde
Municipal adoptar la medidas necesarias para garantizar la tranquilidad de los
vecinos del sector en donde existen establecimientos públicos que utilicen los
mencionados aparatos y, en especial, para regular lo concerniente al ruido que
éstos producen. Igualmente, se le fijó a los actores el término máximo de
cuatro (4) meses, para instaurar la demanda correspondiente contra el
mencionado decreto.
6.2. La anterior decisión, se adoptó
teniendo en cuenta que si bien el decreto dictado por el alcalde municipal de
Gachancipá, tiene un carácter general, los únicos afectados con la prohibición
contenida en él, eran los actores, dado que en el municipio sólo funcionan tres
“rockolas”, que pertenecen a quienes hicieron uso de la acción de tutela. Es
decir, pese al aparente carácter general del mencionado decreto, la prohibición
sólo iba dirigida en contra de los accionantes, quienes invirtieron dinero en
la adquisición de esos equipos, inversión que estaba reportando unos ingresos
que, en virtud de la decisión del alcalde, se han dejado de percibir, lo que
les ha generado un perjuicio al no poder disponer de ellos en la forma como lo
venían haciendo, restringiendo así,  el derecho de propiedad que sobre éstos
ostentan.
6.3. La razón expuesta por
la primera autoridad para la prohibición de las mencionadas “rockolas”, se basa
en los escándalos y riñas que se presentan en los establecimientos,
especialmente en los que existen éstas. Sin embargo, no puede afirmarse
válidamente que es la música que generan éstas, las que determinan la
alteración del orden público. Si bien las autoridades de policía están
obligadas a conservar éste, constituido, entre otros elementos, por la
tranquilidad, no pueden, so pretexto de conservar este orden, restringir
derechos como la libertad de empresa, y negar otros, como la propiedad, que, en
el caso en estudio,  se desconoció al prohibir el uso de los mencionado
aparatos, prohibición que ha ocasionado perjuicios a los actores.
6.4. Los requisitos que se aducen
no cumplen los establecimientos públicos, no pueden estar referidos al uso de
uno de los bienes que lo conforman, como lo sería,  en este caso, las
“rockolas”. Razón por la que se hace necesario, mientras la autoridad competente
resuelve lo relativo a la constitucionalidad de la prohibición contenida en el
decreto 012  de 1999, dictado por el alcalde municipal de Gachancipá, y para
que los actores no se sigan viendo perjudicados económicamente con la decisión
de éste, ordenar su suspensión transitoria, mientras se emite la decisión que,
en razón de los términos judiciales, sólo podrá adoptarse cuando los perjuicios
para los accionantes sean mayores, hecho que, por si solo, justifica la
procedencia de la acción de tutela.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
La Sala Segunda de Revisión es competente
para decidir sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 241, numeral 9°, de la Constitución, y 33 y 34 del decreto
2591 de 1991.
2. El asunto objeto de discusión.
2.1. Corresponde a
esta Sala establecer si, en el presente caso, la acción de tutela era
procedente para ordenar la suspensión temporal de una prohibición contenida en
un acto dictado por una autoridad municipal, en ejercicio del poder de policía
que le es propio.
En  otros términos,
esta Sala de Revisión ha de establecer si a través del mecanismo constitucional
de la tutela, se puede ejercer control sobre los actos que se dictan en
ejercicio del poder de policía, a efectos de proteger derechos de rango
fundamental, tales como los que se alegan vulnerados en el caso de la
referencia.
3. El
poder de policía y su control.
3.1. Múltiples
fallos de esta Corporación, recogiendo la doctrina y jurisprudencia existentes
con anterioridad a la vigencia de la Constitución de la 1991, han delimitado el
alcance y contenido de lo que ha de entenderse por poder de policía, teniendo
en cuenta que el Estado Colombiano  pasó de ser un Estado de Derecho a convertirse
en un Estado Social de Derecho, modificación que no fue de simple retórica,
pues los principios y fines que rigen éste,  implicaban, en si mismo, un cambio
en la concepción sobre la finalidad del Estado mismo,  y en la forma como los
distintos órganos que lo integran han de cumplir sus funciones.  Esta
modificación, entonces, hacía necesario un nuevo enfoque del concepto
tradicional de poder de policía.
3.2. La noción
clásica de poder de policía en el Estado Social de Derecho, entendida como la facultad
de las autoridades administrativas,  titulares de este poder, para establecer
límites a los derechos y libertades de los administrados con del fin de
conservar el orden público, -definición de policía administrativa-, pasa
convertir este fin -la defensa del orden público- en un medio. En donde
el poder de policía hoy, ha de buscar no la limitación de  los derechos y
libertades de los individuos que habitan el territorio, sino el efectivo
ejercicio de éstos.
En otros términos,
el poder de policía ha de mirar más hacía la realización de los derechos y
libertades individuales que a su limitación. En donde la preservación del orden
público, deja de ser un fin para convertirse en el medio que permite el
efectivo ejercicio de aquéllos. Orden público constituido por las clásicas
nociones de seguridad, salubridad y tranquilidad.
“La policía, en sus
diversos aspectos,  busca entonces preservar el orden público. Pero el orden
público no debe ser entendido como un valor en sí mismo sino como el conjunto
de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la
prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden público, en el
Estado social de derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la
dignidad humana, por lo cual el fin último de la Policía, en sus diversas
formas y aspectos, es la protección de los derechos humanos. Estos constituyen
entonces el fundamento y el límite del poder de policía. La preservación del
orden público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es
entonces compatible con el ideal democrático, puesto que el sentido  que
subyace a las autoridades de policía no es el de mantener el orden a toda costa
sino el de determinar cómo permitir el más amplio ejercicio de las libertades
ciudadanas sin que ello afecte el orden público” (sentencia C-024 de 1994).
3.4. Dentro de este
marco, los titulares de este poder y quienes ejercen el control sobre su
ejercicio, han de tener en cuenta que los derechos y las  libertades de los
individuos, constituyen no sólo su razón de ser sino su límite.
3.5. En la sentencia
C-024 de 1994, esta Corporación fijó unos parámetros que han de tenerse en
cuenta para el ejercicio de este poder, en especial, del poder de policía
administrativa, definida como el “poder jurídico por parte de las
autoridades de  tomar decisiones que limitan la libertad y propiedad de los
particulares”. Estos parámetros, en términos generales,  pueden resumirse
así:
- Sometimiento al
principio de legalidad. Máxime cuando lo que está en juego,  es la
restricción de derechos y libertades de rango fundamental.
- Primacía de los
principios de eficacia y necesidad en el uso del poder y las medidas que se
adopten. No siempre las medidas que adoptan las autoridades administrativas
en uso de este poder, resultan ser la más eficaces para el fin propuesto. Pero
sí, lo suficientemente lesivas de los derechos y libertades de los individuos.
Por esta razón, se afirmó en la sentencia en comento que “La adopción del
remedio más enérgico -de entre los varios posibles-, ha de ser siempre la
última ratio de la policía”.
- Proporcionalidad
y razonabilidad de las medidas adoptadas, teniendo en cuenta las
circunstancias y el fin perseguido con la medida a imponer, puesto que “El
poder de la policía se ejerce para preservar el orden ....  No puede entonces
traducirse en una supresión absoluta de las libertades”.
Si bien las
decisiones adoptadas en uso de este poder son discrecionales, esa
discrecionalidad tiene límites impuestos por el propio legislador, al exigir
que éstas sean adecuadas a los fines perseguidos,  y proporcionales a los
hechos que le dan origen (artículo 36 del Código Contencioso Administrativo).
Razón por la que se
afirma que, en esta materia, la motivación  del acto es esencial, no como
simple requisito de legalidad, sino como un medio de control para el ejercicio
de este poder, dado que ella permitirá definir si la medida adoptada cumple los
requisitos antes mencionados. De esta manera, se podrá establecer si hubo
exceso o desvío de poder por parte del funcionario correspondiente.
-  Observancia
del principio de la igualdad. Al respecto, se afirmó en la sentencia en
comento “el  ejercicio del poder de policía no puede traducirse en
discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población...”
3.6. Los anteriores lineamientos han de ser
tenidos en cuenta no sólo por la autoridad que ejerce este poder, sino por
quienes están llamados a ejecutar el control sobre el mismo.
No puede perderse de
vista que los actos que dictan las autoridades, en desarrollo de este poder,
específicamente, el de la policía administrativa, son típicos actos
administrativos sujetos  a los controles previstos por el legislador para
éstos, tales como la vía gubernativa, las acciones ante la jurisdicción
contencioso administrativa,  y la posibilidad de la revocatoria directa por
quien profirió el acto correspondiente.
Lo anterior, sin
embargo, no obsta para que el juez constitucional, en el marco de su
competencia como juez de tutela, pueda también ejercer un control sobre el
ejercicio de este poder, sobre todo si se tiene en cuenta que el mismo incide
directamente en la esfera de derechos y libertades que ostentan el carácter de
fundamentales.
La procedencia de
esta acción, como una forma de control al ejercicio de este poder, estará
sujeta, entonces,  a los requisitos propios de ésta. Es decir, que existan
derechos fundamentales amenazados o vulnerados por el ejercicio impropio de ese
poder,  ineficacia de los otros medios de control que la ley tiene previstos
para velar por exceso o desvío de éste,  etc.
En especial, ha de
ponderarse si la existencia del mecanismo de la suspensión provisional que
opera ante el contencioso administrativo, al hacer uso de las acciones que ante
éste pueden interponerse,  a efectos de  controlar el ejercicio de este poder,
puede convertirse realmente en un instrumento que excluya la procedencia de
esta acción. En relación con este punto, vale la pena citar lo dicho en la
sentencia SU 039 de 1997.
“En relación con la
compatibilidad entre la acción de tutela y las acciones contencioso
administrativas y la suspensión provisional del acto administrativo. Se expone
las siguientes consideraciones:
“..... es viable
cuando el interesado dispone de la acción contenciosa administrativa y la
suspensión provisional es procedente, por las siguientes razones: A diferencia
de la acción de tutela que persigue la efectiva protección de los derechos
constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados, la suspensión
provisional, se encuentra estructurada bajo la concepción muy limitada de ser
una medida excepcional, con base constitucional pero con desarrollo legal, que
busca impedir provisionalmente la ejecución de actos administrativos que son
manifiestamente violatorios del ordenamiento jurídico y cuando en algunos
casos, además, su ejecución pueda ocasionar perjuicios a una persona. Dicha
institución fue concebida como mecanismo de protección de derechos con rango
legal, sin que pueda pensarse de modo absoluto que eventualmente no pueda
utilizarse como instrumento para el amparo de derechos constitucionales
fundamentales; pero lo que si se advierte es que dados los términos
estrictos en que el legislador condicionó su procedencia, no puede
considerarse, en principio, como un mecanismo efectivo de protección de dichos
derechos.
“La suspensión
provisional opera mediante una confrontación directa entre el acto y la norma
jurídica, generalmente contentiva de una proposición jurídica completa, que se
afirma transgredida, así puedan examinarse documentos, para determinar su
violación manifiesta; en cambio, cuando se trata de amparar derechos
fundamentales el juez de tutela se encuentra frente a una norma abierta, que
puede aplicar libremente a través de una valoración e interpretación amplia de
las circunstancias de hecho. En razón de su finalidad se reconoce a la tutela,
como mecanismo destinado a asegurar el respeto, vigencia y efectividad de los
derechos fundamentales, cierta prevalencia sobre la suspensión provisional del
acto administrativo, hasta el punto que es procedente instaurar conjuntamente
la acción de tutela y la acción contencioso administrativa y dentro del proceso
a que da lugar aquélla se pueden adoptar, autónomamente, medidas provisionales.
La acción de tutela y la suspensión provisional no pueden mirarse como
instrumentos de protección excluyentes, sino complementarios. Además, dentro
del proceso de tutela es posible, independientemente de dicha suspensión,
impetrar las medidas provisorias. La necesidad de proteger los derechos
constitucionales fundamentales y de efectivizarlos, impone un cambio, una nueva
concepción, de la institución de la suspensión provisional. El viraje que se
requiere para adaptarla a los principios, valores y derechos que consagra el
nuevo orden constitucional puede darlo el juez contencioso administrativo o
inducirlo el legislador, a través de una reforma a las disposiciones que a
nivel legal la regulan. El juez administrativo, con el fin de amparar y
asegurar la defensa de los derechos fundamentales podría, aplicando
directamente la Constitución Política, como es su deber, suspender los efectos
de los actos administrativos que configuren violaciones o amenazas de
transgresión de aquéllos”
Ha de concluirse,
entonces, que la simple posibilidad de la suspensión provisional de un acto
dictado en ejercicio del poder de policía administrativa, no hace improcedente
la acción de tutela, pues debe analizarse si dados los requisitos que el
legislador ha previsto para su procedencia, ésta resultará idónea para la
protección de los derechos y libertades que se dicen vulnerados. En este punto,
lo importante es demostrar que un derecho o libertad fundamental  se está
viendo comprometido por el ejercicio impropio de este poder. Evento en el que corresponderá
al juez de tutela efectuar un análisis del acto correspondiente, para
determinar la procedencia o improcedencia de la acción.
Con fundamento en
estas breves consideraciones, ha de analizarse la decisión adoptada en la
acción de tutela de la referencia.
4. Análisis
del caso concreto.
4.1. El fallo que se
revisa parte del supuesto, según el cual el Alcalde Municipal de Gachancipá,
incurrió en un exceso de su poder de policía, al prohibir el uso de un bien
determinado en un establecimiento abierto al público, como lo son, en este
caso, las rockolas, pues la facultad de esa autoridad, en la materia, estaba
circunscrita a regular el adecuado funcionamiento de los establecimientos
abiertos al público, pero no en  prohibir el uso de bienes específicamente
determinados y que se encuentran dentro de éstos, pues esta restricción
desconoce uno de los atributos de la propiedad, como lo es el uso del bien.
Para el juzgador,
la prohibición contenida en el decreto 012 de 1999, y que se acusa como contraria
a una serie de derechos fundamentales, estaba generando perjuicios económicos
graves a quienes invirtieron dinero en la compra de esos equipos, y que para el
caso concreto lo eran sólo los actores, hecho que justificaba la suspensión
transitoria de la orden, mientras la jurisdicción contenciosa adoptaba las
decisiones correspondientes.
4.2. Esta Sala, a
diferencia de lo que estimó el Juez Primero Civil del Circuito de Chocontá
(Cundinamarca) , no considera que la prohibición contenida en el decreto en
mención, esté vulnerando derecho fundamental alguno de los actores, que
justifique la procedencia de la acción de tutela por ellos interpuesta. Por
qué?
Porque se afirma que
la  prohibición contenida en decreto 012 de 199, lesiona derechos fundamentales
como el del trabajo y la libertad de empresa. Sin embargo, no encuentra esta
Sala que dicha afirmación sea válida, dado que los actores siguen ejerciendo
estos derechos en la medida que sus establecimientos siguen abiertos al público
y desarrollando el giro normal de la actividad que les dió origen: el
expendio de licores, café y comestibles. Así lo reconocen éstos,  en las
declaraciones rendidas ante el ad-quem.
4.3. La rebaja de
los ingresos que se percibían en estos establecimientos, supuestamente desde el
momento en que entró en vigencia la prohibición de usar los mencionados
aparatos, y que no fue probada, no puede aceptarse como válida para justificar
la violación de derechos como el trabajo, la libertad de empresa e incluso su
subsistencia, pues el núcleo esencial de éstos no ha sido afectado con la
medida implantada por la primera autoridad municipal.
Los perjuicios que
los actores puedan estar recibiendo por el hecho de no poder usar en sus
establecimientos una “rockola”, perjuicios eminentemente económicos, sin
relación con derecho fundamental alguno, no pueden ser apreciados como lo hizo
el juez en el fallo que se revisa, al manifestar sin soporte probatorio de
ninguna clase,  que son de una gravedad tal, que justifiquen la concesión de
este mecanismo excepcional de protección constitucional.
4.4. El uso de
“rockolas”, en establecimientos como los que poseen los actores, si bien
permiten atraer clientela y, además, el percibir por parte de éstos un ingreso
adicional, dado que para ser utilizadas debe depositarse en el aparato
correspondiente  una moneda de una denominación específica, que se constituye
en la ganancia para su propietario, no puede considerarse como la única ni
principal fuente de ingresos, pues los establecimientos,  en donde estos
aparatos son utilizados, tienen por objeto principal, se repite, el expendio
de  licores, víveres y otros, actividad que permite el ejercicio de derechos
como el trabajo, la libre empresa, etc.
4.5. La orden de
prohibir el uso de los mencionados equipos  en establecimientos públicos, por
parte de la primera autoridad municipal de Gachancipá, encuentra fundamento en
la competencia que expresamente le confiere la Constitución Política a éste,
para conservar el orden público en el territorio de su jurisdicción, artículo
315, numeral 2. Orden que si bien afecta directamente a los actores por ser los
únicos propietarios de esta clase de aparatos en el municipio,  no les está
causando un daño inminente y directo a sus derechos fundamentales,  que
justifique la procedencia de la acción de tutela de la referencia.
Lo anterior impide
a  la Sala pronunciarse sobre aspectos que, al no estar en juego derechos
fundamentales, escapan del resorte de su competencia, como lo sería,  en este
caso, referirse a la proporcionalidad y eficacia de la medida, o ejercer un
control sobre su motivación, tal como lo hizo el juez de segunda instancia.
Si bien la medida
adoptada por el alcalde parece desproporcionada o inútil para el fin mismo que
se buscaba con su implementación:  evitar las riñas y escándalos en los
establecimientos abiertos al público,  no por ello puede afirmarse que ella
resulte contraria a derecho fundamental alguno de los actores, ni siquiera del
derecho de propiedad, como se afirma en el fallo objeto de revisión.
Por esta razón, no le es dado a la Sala pronunciarse  de fondo sobre la medida
en si misma considerada, pues esta labor sólo corresponde adelantarla a la
jurisdicción de lo contencioso, ante quien deberá sustentarse el desvío y
exceso de poder en que pudo incurrir el funcionario municipal al implantarla,
así como la necesidad de obtener la suspensión provisional de la misma.
En estos términos,
se hace improcedente la acción de la referencia, razón por la que habrá de
revocarse el fallo proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de
Chocontá (Cundinamarca), porque no se evidencia la vulneración de derecho
fundamental alguno ni la existencia de un perjuicio irremediable que la haga
procedente aun como mecanismo transitorio. Igualmente, la existencia de vías
judiciales alternas a la acción de tutela, como lo es la acción de nulidad ante
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, corporación que debe pronunciarse
sobre la legalidad de la prohibición contenida en el decreto 012 de 1999,
expedido por la Alcaldía de Gachancipá, y sobre la viabilidad de ordenar su
suspensión provisional, hacen de la acción de tutela,  un mecanismo
improcedente.
III. Decisión.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVÓCASE el fallo proferido
por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Chocontá (Cundinamarca), dentro de
la acción de tutela instaurada por los señores Luz Doris Rubiano y Luis Antonio
Ardila Pasos, a través de apoderado, en contra de la Alcaldía Municipal de
Gachancipá (Cundinamarca). En consecuencia, DENIÉGASE el amparo
solicitado.
Segundo: Por
Secretaria General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General