C-532-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-532/03
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CORPORACION PUBLICA DE ELECCION POPULAR-Facultad de establecer elementos
constitutivos del gravamen
La Constitución consagra el principio general según el cual no puede
existir tributación sin representación. Sólo las corporaciones públicas de
elección popular están facultadas para establecer los elementos constitutivos
del gravamen. De acuerdo con esto, tales corporaciones están obligadas
constitucionalmente a establecer directamente –a través de la ley, las
ordenanzas o los acuerdos–, el sujeto activo y pasivo del impuesto, los hechos
que lo generan, las bases gravables y sus tarifas.
CORPORACION PUBLICA DE ELECCION POPULAR-Excepción
al principio de que son las únicas facultadas para establecer los elementos del
gravamen
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribución para
fijar tarifas debe respetar condiciones señaladas en la Constitución
TARIFA-Criterio flexible de definición
METODO Y SISTEMA-Alcance de los
conceptos
METODO Y SISTEMA-Criterio de
“sostenibilidad” no es suficiente para señalar que el legislador cumplió con el
deber constitucional de indicarlo en la ley
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Carácter
público de la información
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Atribuciones
otorgadas al Ministerio de transporte respecto al RUNT
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Estimación
de la tarifa no tiene en cuenta la temporalidad
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Tarifa
no incluye en forma clara factor para mantenimiento o reparación
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Costos
cuando se presenta ineficiencia del sistema de información
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-No
es claro si en los costos de sostenibilidad lleva implícitos los de expansión
de cobertura
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Falta
de claridad respecto a qué debe incluir la tarifa
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Criterio
de sostenibilidad no es parámetro para deducir cuales son el método y el
sistema para fijar la tarifa
LEGISLADOR-No señalamiento de linderos
sustantivos a la autoridad administrativa para fijar valor de las tarifas
contrarían la Constitución
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación
flexible y amplia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No
vulneración por cuanto medidas preventivas guardan relación material y
teleológica con el propósito de la ley
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Regulación
de medidas preventivas no resulta contraria al principio de unidad de materia
Referencia: expediente D-4356
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 9 inciso 2º  y 47 inciso 2º  de la Ley 769 de 2002, por el cual se
expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones.
Actor: Carlos Enrique Campillo Parra
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., tres (03) de
julio de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad el ciudadano Carlos Enrique Campillo Parra demandó los
artículos 9 inciso 2º y 47 inciso 2º de la Ley 769 de 2002, por el cual se
expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
El texto de las disposiciones demandadas es el
siguiente:
“Ley 769 de 2002
(Agosto 6)
“Por la cual se expide el Código Nacional
de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.”
(...)
Artículo 9º. Características de la información de los
registros. Toda la información contenida en el RUNT será de carácter público.
Sus características, el montaje, la operación y
actualización de la misma serán determinadas por el Ministerio de Transporte y
su sostenibilidad deberá estar garantizada únicamente con el cobro de tarifas
que serán fijadas por el Ministerio para el ingreso de datos y la expedición de
certificados de información.
(...)
Artículo 47. Tradición del dominio. La tradición del
dominio de los vehículos automotores requerirá, además de su entrega material,
su inscripción en el organismo de tránsito correspondiente, quien lo reportará
en el Registro Nacional Automotor en un término no superior a quince (15)
días.  La inscripción ante el organismo de tránsito deberá hacerse dentro de
los sesenta (60) días hábiles siguientes a la adquisición del vehículo.
Si el derecho de dominio sobre el vehículo hubiere
sido afectado por una medida preventiva decretada entre su enajenación y la
inscripción de la misma en el organismo de tránsito correspondiente, el
comprador o el tercero de buena fé podrá solicitar su levantamiento a la
autoridad que la hubiere ordenado, acreditando la realización de la transacción
con anterioridad a la fecha  de la medida cautelar.”
(Lo subrayado corresponde a los apartes demandados).
III.
LA DEMANDA
El demandante solicita a la Corte Constitucional
declarar la inconstitucionalidad de los artículos 9 inciso 2º y 47 inciso 2º de
la Ley 769 de 2002, por ser violatorios de los artículos 338 y 158 de la
Constitución Política,  respectivamente.
En relación con el artículo 9 inciso 2º, estima el demandante
que éste viola el artículo 338 de la Constitución Política, ya que el  método o
sistema para fijar tarifas debe ser establecido por el Congreso, las Asambleas
Departamentales y los Consejos Distritales y no “por los gobernantes”, en este
caso, el Ministerio de Transporte. Aduce que no es suficiente que el artículo
demandado hable de la “sostenibilidad” del sistema, pues ese concepto no obliga
al Ministerio de Transporte a usar criterios razonables para la determinación
de las tarifas.
Respecto del  artículo 47 inciso 2º, considera que
viola el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la
Constitución Política. Ello porque el tema del levantamiento de las medidas
preventivas sobre un vehículo no debe ser regulado por las normas de tránsito,
que son de naturaleza policial y se refieren a la conservación del orden
público interno y la eliminación  de las perturbaciones a la seguridad,
tranquilidad, salubridad y moralidad públicas. A su juicio, dicho asunto debe
ser regulado por el Código de Procedimiento Civil, de forma que no se explica “¿qué
tiene que ver el decreto de medidas preventivas con la seguridad de peatones y
conductores?” Señala, además, que lo grave de esta situación es que, de
esta forma, “se está  incluyendo un mecanismo facilitador para que quienes
tengan un accidente de tránsito puedan vender el automotor y eludir así el pago
de indemnizaciones por responsabilidad civil extracontractual,” si se observa
que durante el lapso de tiempo para realizar la tradición del vehículo se
podrían firmar documentos con  fecha anterior al accidente.
IV. INTERVENCIONES
1.
Ministerio de
Transporte
William Jesús Gómez Rojas, en representación del
Ministerio de Transporte, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de
las normas acusadas, con base en las siguientes consideraciones:
El cargo elevado contra el artículo 9 inciso 2º de la
Ley 769 de 2002 “es inane” por falta de técnica de la demanda, ya que ésta no
definió las nociones de sistema y método en la aplicación de la tarifa para la
sostenibilidad del RUNT, así como tampoco su contenido dentro de la estructura
de la ley. De ahí que ante la ausencia de un criterio flexible en la concepción
del sistema y el método, “no existe el medio de contraste para contraponer el
mismo al texto de la norma acusada”. Señala además que  fue el legislador el
que creó y autorizó el cobro de la tarifa y no el Ministerio de Transporte,
como lo señala el actor.
El artículo 47 inciso 2 de la misma ley es
constitucional, pues no se puede pretender que el Código de Procedimiento
Civil, el cual establece un régimen de medidas cautelares, regule
eventualidades tan específicas en materia de tránsito; además, porque la
disposición específica por área dogmática contenida en la ley no excluye la
posibilidad que se comprendan elementos de distintas disciplinas conjugados por
la realidad material, pues una regulación así impediría la regulación social y
desconocería el carácter sistémico del derecho. Por último, el cargo no es de
recibo porque el actor sólo enunció la presunta vulneración del principio de
unidad de materia, sin mencionar “correlato constitucional normativo alguno,
que permita la confrontación de disposiciones.”
2. Ministerio del Interior y de Justicia
Ana Lucía Gutiérrez Guingue, en representación del
Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de las normas acusadas,  por cuanto se ajustan en todos sus
aspectos al orden constitucional.
Señala que conforme al artículo 338 de la Constitución
Política y a las sentencias C-560 de 1992 y C-577 de 1995 proferidas por esta
Corporación,  corresponde a la ley, a las ordenanzas o a los acuerdos la
definición del método y el sistema que deben seguir las autoridades para fijar
las tarifas pertinentes. Considera que en lo concerniente al alcance de los
conceptos de “sistema” y “método”, esta Corte ha flexibilizado su posición.
Así, según la sentencia C-482 de 1996 “la ley no tiene porque contener una
descripción detallada de los elementos y procedimientos que deben tenerse en
cuenta para establecer los costos y definir las tarifas”; basta que
del contenido de la norma se deduzcan “los principios que deben respetar las
autoridades y las reglas generales a que estás sujetas, al definir los costos
recuperables y las tarifas correspondientes”. Indica que el legislador  en
la Ley 769 de 2002 sí estableció un método y sistema para la regulación de
tales tarifas. En efecto, el artículo 9 demandado establece un primer límite a
la autoridad administrativa al encausar la destinación del recaudo a la
sostenibilidad del Registro; y que otros límites se encuentran en el artículo 2
de la Ley 769 de 2002 que establece la enunciación de los datos sujetos a
registro o la fórmula de auto declaración de los propietarios de que trata el
parágrafo 5 del artículo 8 de la misma Ley. Con fundamento en lo anterior,
solicita la exequibilidad de la norma acusada.
Sobre la censura al inciso segundo del artículo 47 de
la Ley 769 de 2002, considera que ésta tampoco esta llamada a prosperar. Para
ello señala que esta Corporación en la sentencia C-487 de 2000 se ha
manifestado sobre el principio de unidad de materia, indicando que éste debe
ser interpretado de manera amplia. Por otra parte, indica que en el Código de
Procedimiento Civil (artículo 687) se regula lo referente al levantamiento en
general de medidas cautelares y que al legislador le es imposible contemplar
todas las circunstancias fáctico-jurídicas en una sola norma, por lo que puede
desarrollar aspectos específicos en otras normas, como en el caso del artículo
demandado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación,
solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 9 de la Ley 769 de
2002 y la exequibilidad del inciso segundo del artículo 47 de la Ley 769 de
2002.
En cuanto a la primera de las normas
acusadas considera que cumple con las exigencias del inciso primero del
artículo 338 de la Constitución,  considerando que fue a través de una ley como
el legislador dispuso que el registro Único Nacional de Tránsito debía
sostenerse financieramente con el cobro de tarifas por el ingreso de datos y la
expedición de certificados de información; señalando además el sujeto activo
(la autoridad administrativa), sujeto pasivo del impuesto (el usuario del
servicio) y el hecho generador (registro de  datos, certificación de
información). Pero no ocurre igual con el  inciso segundo del artículo 338
constitucional, que consagra que aunque la tarifa puede ser establecida por la
autoridad administrativa, la ley debe fijar el método y sistema para la
determinación del tributo, pues en el presente caso  la norma no señaló ningún
método o sistema para definirlo, y solo indicó como único criterio la
“sostenibilidad” del registro, que a su juicio no ofrece  ninguna determinación
técnica para el cálculo de la tarifa y lo que hace es darle total autonomía al
Ministerio de Transporte para establecer las mencionadas tasas, desconociendo
el principio de nullum tributum sine lege; por lo cual solicita su
inexequibilidad.
En relación con el principio de unidad de
materia estima que la norma acusada tiene una relación de conexidad
sistemática, temática y teleológica con el tema principal que es el establecimiento,
operación, funcionamiento y administración del sistema de transporte. Considera
que, el levantamiento de medidas preventivas sobre un vehículo interesa a la
autoridad, no solo en tanto que ordena la media contra un vehículo, sino además
porque es a ella a quien le corresponde inscribir los actos de registro sobre
las transacciones comerciales de vehículos, anotar las medidas cautelares y su
levantamiento. Además, porque es claro que  si el propósito del Código es
regular el orden público en materia de tránsito terrestre, el legislador puede
incluir normas que  garanticen libremente la circulación de quienes hayan
adquirido un vehículo de buena fe y no hayan registrado el vehículo, evitando
que se les cercene su derecho a la libre circulación conforme al artículo 83 de
la Constitución Política.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
2. Problemas jurídicos planteados por la demanda
De los cargos planteados por
el demandante se deducen dos problemas jurídicos que para resolver sobre la
demanda de inconstitucionalidad elevada contra el artículo 9 inciso 2ª de la
Ley 769 de 2002. La Corte abordará el siguiente: ¿Someter el ejercicio de la
facultad atribuida al Ministerio de Transporte de fijar la tarifa a cobrar por
el ingreso de datos al Registro Único Nacional de Tránsito –RUNT– y la
expedición de certificados de información a que ésta sea la única fuente para
garantizar la sostenibilidad de dicho registro respeta el mandato
constitucional según el cual la ley debe establecer el sistema y el método para
definir tales costos?
Y con respecto al artículo 47 inciso 2º de la misma Ley la Corte
deberá establecer si la norma demandada viola el principio de unidad de
materia.
3. No ineptitud de la demanda
El representante del Ministerio de Transporte considera que
cualquier pronunciamiento de la Corporación en el presente proceso sería improcedente
puesto que la demanda es inepta por falta de técnica jurídica, ya que en ella
el actor “no definió las nociones de sistema y método en la aplicación de la
tarifa para la sostenibilidad del RUNT, así como tampoco su contenido dentro de
la estructura de la ley.” En ausencia de una concepción del sistema y el
método, “no existe el medio de contraste para contraponer el mismo al texto de
la norma acusada”.
La Corte no comparte la anterior apreciación por cuanto considera
que la demanda respecto del cargo contra el inciso 2 del artículo 9 de la Ley
769 de 2002 sí reúne las condiciones exigidas por ley para activar el control
constitucional de la Corte. En efecto, el demandante acusa dicha norma por
violar el artículo 338 de la Constitución y fundamenta su cargo en que el
“método o sistema para fijar tarifas debe ser establecido por el Congreso” y
que la Ley 769 de 2002 no lo hizo sino que dejó tal facultad en manos del
Ministerio de Transporte, conculcando así la norma constitucional.
A la luz de los requisitos establecidos por el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991 para la admisibilidad de la demanda de
inconstitucionalidad, en particular el deber de precisar el concepto de la
violación, la Corporación ha indicado que dicha exigencia se cumple cuando 1) se
señalan las normas constitucionales que se consideren infringidas; 2) se expone
el contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñen con las
normas demandadas; y 3) se presentan las razones por las cuales los textos
normativos demandados violan la Constitución. Sobre este último punto ha
precisado que las razones presentadas por el actor deben ser “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.” La Corte ha definido el
concepto de certeza en los cargos así: “Adicionalmente, las razones que
respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que
la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[1] “y no simplemente
[sobre una] deducida por el actor, o implícita”[2]
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[3].”
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto...”.[4]
En el presente caso, el actor considera que la norma acusada deja en
manos del Ministerio de Transporte la atribución de fijar la tarifa a pagar por
el certificado que se expida en relación con el registro automotor,
contrariando así la norma constitucional que radica en los órganos de
representación popular la fijación de dicha tarifa (artículo 338 C.P.). El
actor, a diferencia de lo estimado por el representante del Ministerio de
Transporte, no debía  definir las nociones de sistema y método en la aplicación
de la tarifa ni su contenido dentro de la estructura de la ley como requisito
para que el cargo de inconstitucionalidad fuera claro, cierto, pertinente y
específico. El dicho del demandante según el cual la norma acusada asigna una
atribución propia de los órganos de representación popular a un órgano del
ejecutivo en contravención del artículo 338 de la Carta, contiene una
proposición jurídica concreta que habilita a la Corte para pronunciarse de
fondo sobre la constitucionalidad del precepto demandado.
4. Sobre la inconstitucionalidad del artículo 9, inciso 2 de la ley
769 de 2002
4.1 Doctrina constitucional en materia del método y sistema para la
fijación de tarifas
El artículo 338 de la Constitución consagra el principio general
según el cual no puede existir tributación sin representación. Sólo las
corporaciones públicas de elección popular están facultadas para establecer los
elementos constitutivos del gravamen. De acuerdo con esto, tales corporaciones
están obligadas constitucionalmente a establecer directamente –a través de la
ley, las ordenanzas o los acuerdos–, el sujeto activo y pasivo del impuesto,
los hechos que lo generan, las bases gravables y sus tarifas.
Por otra parte, la misma Constitución ha establecido una excepción a
este principio, señalando que, cuando se trate de tasas y contribuciones, las
corporaciones colegiadas respectivas podrán atribuir la fijación de las tarifas
a autoridades administrativas. Esta excepción se explica porque, en materia de
tasas y contribuciones, las tarifas se fijan teniendo en cuenta el costo en que
incurre el Estado para la prestación del servicio y el beneficio que recibe el
contribuyente, criterios que son relativos en el tiempo y dependientes de
consideraciones técnicas acerca de los costos, lo cual inscribe la
determinación de las tarifas en un ámbito  relativamente flexible y variable,
que el constituyente estimó conveniente dejar a las autoridades
administrativas.[5]
Sin embargo, tal atribución debe respetar ciertas condiciones
señaladas en la propia Carta. Ella está limitada a la fijación de un “método” y
un “sistema” por parte de las corporaciones públicas, de tal manera, primero,
que orienten el ejercicio de la facultad de la autoridad ejecutiva de
conformidad con los parámetros trazados por el órgano de representación
popular, respetándose así el principio democrático, y, segundo, que permitan
prevenir los excesos y arbitrariedades en los que pudieran incurrir las
respectivas autoridades al momento  de fijar el monto de las tarifas.
La Corte ha reconocido un criterio flexible de definición de
tarifas, que no se reduce al establecimiento de fórmulas sacramentales. Así en
la sentencia C- 816 de 1999, la Corte sostuvo:
“No se trata
de fórmulas sacramentales ni de simples denominaciones, sino de linderos
sustanciales de la atribución que se otorga a las autoridades administrativas.
En consecuencia, bien pueden encontrarse fijados en la norma el método y el
sistema sin nombrarlos, o por el contrario estar mencionados y materialmente no
hallarse contenidos en el precepto. Será el Juez Constitucional el encargado de
verificar si su contenido corresponde o no a la exigencia plasmada en la Carta
Política, según que se consagre una atribución técnicamente reglada o que se
conceda una autorización para obrar arbitrariamente”.[6]
Y más adelante, reiterando lo dicho en la sentencia C-455 de 1994,
ha señalado:
“En esos términos, una interpretación
coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior,
llevan a la conclusión según la cual los métodos -pautas técnicas
encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en
materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que
inciden en una tarifa- y los sistemas -formas específicas de medición
económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen
en dicha determinación- son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el
encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garantía del contribuyente
frente a la administración". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994).”[7]
Así, cuando el Congreso ha atribuido a una autoridad administrativa
la facultad de fijar la tarifa de una tasa, sin establecer el sistema y el
método que permitan definir los costos del servicio prestado, la  norma
necesariamente ha de ser declarada inexequible.
En una reciente sentencia la Corte fijó el alcance de los conceptos
“método” y “sistema” en materia de tasas y contribuciones especiales. A partir
de la sentencia C-1371 de 2000[8]
es posible armonizar dichos conceptos de manera que el artículo 338 de la
Constitución sea interpretado a la luz del principio de efecto útil de las
normas. Luego, esta doctrina fue reiterada en los siguientes términos:
“(P)ara determinar las tarifas de tasas y
contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema”
y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres
momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en
que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como
consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida
la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el
reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.
Si bien es cierto que la falta de
definición se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales,
así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse,
también lo es que la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a
tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a
juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los
términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones
distintas.
En efecto, un sistema “se define por el
hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir
una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre
sus partes”[9].
Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un
conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y
directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o
servicio, así como la forma de hacer su distribución.
Por su parte, el método está referido a los
pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se
proyecten extrínsecamente.  Así, constituye el procedimiento a seguir con el
objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria.
17.- Frente a las tasas y contribuciones
especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”,
referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente
claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular
desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una
descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos
a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad
constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su
razón de ser.
Se trata, si se quiere, de una suerte de
competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son
los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema
tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde
desarrollar los parámetros previamente indicados.
Una exigencia muy fuerte sobre la
determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la
posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la
contribución.  Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos
de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en
contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación
del tributo y la representación popular. Lo que la ley exige es, más que la
simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder
en la articulación de esos criterios.
18.- Ahora bien, la anterior exigencia no
implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban
utilizar las palabras “sistema” y “método” como fórmulas retóricas
sacramentales, porque el criterio definitorio será siempre de carácter
material. Ello se explica en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y
de la posibilidad de resolver las dudas hermenéuticas frente a cualquier clase
de norma.[10]
En consecuencia, “basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es
decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales
a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas
correspondientes”.[11]
”[12]
Con fundamento en
los argumentos expuestos, procede la Sala a estudiar en concreto las
disposiciones acusadas.
4.2 Inconstitucionalidad parcial del artículo 9 de la Ley 769 de
2002 por inexistencia de sistema y método para la fijación de las tarifas a cobrar
por el uso del RUNT
Tanto el escrito de demanda como el concepto rendido por el
Procurador General, coinciden en señalar que la norma es inconstitucional,
porque la ley no establece en ninguna parte el método y sistema para la
fijación de las tarifas para el sostenimiento del RUNT, sin que pueda
considerarse suficiente el criterio de “sostenibilidad” al que hace referencia
la norma demandada,  pues constituye un criterio excesivamente amplio para que
sirva como “lindero sustancial” al Ministerio de Transporte.
De otra parte, la representante del Ministerio del Interior y de la
Justicia indica que de la Ley 769 de 2002 sí se pueden inferir ciertos límites
a la autoridad en materia de determinación de las tarifas. A su juicio, tales
límites se encuentran en el criterio de sostenibilidad que se indica en el
mismo artículo demandado, así como en el artículo 2 de la Ley 769 de 2002 y en
el parágrafo 5 del artículo 8 de la misma ley.
Así, la Corte estudiará si los criterios anteriormente señalados,
pueden considerarse como un método y un sistema que determine la forma de
calcular las tarifas que el legislador autorizó cobrar al Ministerio de
Transporte.
4.2.1 Criterio de “sostenibilidad” del artículo 9 de la Ley 769 de
2002
Quienes defienden la constitucionalidad de la norma estiman que el
lindero sustancial se encuentra en el  mismo artículo demandado. Consideran que
“el legislador encausó la destinación exclusiva del citado recaudo a la
sostenibilidad del Registro, estableciendo un primer límite a la autoridad
administrativa en lo que atañe a la necesidad de ajustar la estructura técnica
y  financiera del sistema de información, RUNT, al monto estimado de ingresos
por inclusión de datos y expedición de certificados, siendo esta la única
fuente de provisión de fondos”.
En principio, no podría considerarse que cuando la norma demandada
señala, a propósito del RUNT, que “su sostenibilidad deberá estar garantiza
únicamente con el cobro de tarifas que serán fijadas por el Ministerio para el
ingreso de datos y la expedición de  certificados de información”, el criterio
de  sostenibilidad que allí se menciona se establezca como el método o sistema
para la determinación de las tarifas. Ello porque como ya se señaló en la
sentencia C-455 de 1994, reiterada por las sentencias C-816 de 1999, C-1371 de
2000 y C-155 de 2003, el método y el sistema hacen referencia a criterios
técnicos y formas de medición económica y de ponderación de factores, que
indiquen claramente la forma de calcular la tarifa. El simple criterio de
“sostenibilidad”, prima facie, no indica cómo, ni de qué manera, ni con
base en qué valores o pautas debe fijarse el monto de las tarifas, de tal forma
que no es suficiente para señalar que el legislador cumplió con el deber
constitucional de indicar en la ley, el “método” y el “sistema” para la
determinación de las tarifas que autorizó fijar al Ministerio de Transporte.
4.2.2 El artículo 2 de la Ley 769 de 2002 no ofrece un criterio
suficiente.
El artículo 2º de la Ley 769 de 2002[13] define los distintos
términos utilizados en la Ley, en lo referente al RUNT, por ejemplo los
conceptos de Registro Nacional Automotor y de Registro Terrestre Automotor, e
indica los actos que deben inscribirse en ellos. Esta disposición, a lo sumo,
señala los actos que conforman el hecho generador que justifica el cobro de la tasa;
pero no establece cómo determinar la tarifa de la misma, ni puede deducirse de
este artículo el “método” ni el “sistema” que indique como calcularla.
4.2.3 El parágrafo 5º del artículo 8 de la Ley demandada se limita a
indicar una forma de agilización del proceso de recolección de información.
El citado artículo 8 de la Ley 769 de 2002[14], en su parágrafo 5,
señala:
“Artículo 8. Parágrafo 5°. La autoridad competente en cada
municipio o Distrito deberá implementar una estrategia de actualización de los
registros, para lo cual podrá optar entre otros por el sistema de
autodeclaración.
El propietario que no efectúe la
declaración será sancionado con multa de 2 salarios mínimos legales mensuales,
además de la imposibilidad de adelantar trámites en materia de Tránsito y
Transporte ante cualquier organismo de tránsito del país.
Los Organismos de Tránsito diseñarán
el formato de autodeclaración con las instrucciones de diligenciamiento
pertinentes, que será suministrado al interesado sin costo alguno.”
Lo que este artículo establece es una forma para agilizar el proceso
de recolección de información que llegará al RUNT. Para ello se adopta el
sistema de autodeclaración, indicando además una sanción pecuniaria para quien
no la realice. Pretende la norma diseñar así un procedimiento para que las
personas mantengan actualizados los registros del RUNT, sin señalar en ningún
momento cómo debe calcularse el monto de las tarifas para financiar la
existencia del sistema de información.
4.2.4 Del artículo 9 de la Ley 769 de 2002 en su conjunto tampoco es
posible extraer el método y sistema para fijar la tarifa a cobrar
Si se analiza el texto de la norma parcialmente demandada se tiene
que éste, además de reconocer el carácter público de la información contenida
en el Registro Único Nacional de Tránsito (inciso 1 del artículo 9), otorga al
Ministerio de Transporte dos atribuciones: 1) determinar las características,
el montaje, la operación y actualización de dicha información (inciso 2 oración
1 primera parte); 2) fijar las tarifas “para el ingreso de datos y la expedición
de certificados de información” (inciso 2 oración 1 segunda parte) que
garanticen en forma exclusiva la sostenibilidad de la información del registro.
La demanda sólo acusa la inconstitucionalidad de la segunda atribución por
desconocer el artículo 338  inciso 2 de la Carta Política que exige a la ley
fijar el sistema y el método para definir los costos y los beneficios del
servicio prestado por las autoridades.
El registro público de tránsito busca dar seguridad a las
actividades relacionadas con el uso de automotores –vehículos, remolques,
semirremolques, etc.– e involucra diversos sujetos – conductores, empresas de
transporte público y privado, centros de enseñanza automovilística,
aseguradoras– así como situaciones fácticas y jurídicas –licencias, infracciones,
accidentes de tránsito–  (artículo 8[15]
de la Ley 769 de 2002). En ese sentido, múltiples son los usos que es posible
darle a la información recogida en los diferentes registros que conforman el
Registro Único Nacional de Transito –p.ej. expedición de certificados, uso
estadístico de la información, control e identificación del uso automotor,
etc.–, así como diversa las maneras de recaudar eficientemente la información a
registrar.
Ahora bien, se podría argumentar que la norma acusada, sin tener que
hacer una descripción detallada y rigurosa del método y el sistema para fijar
la tarifa, habría establecido los elementos mínimos para ello, a saber: 1) la
tarifa debe ser el único medio de financiación del RUNT; 2) el costo de la
tarifa consta de las erogaciones necesarias para ingresar unos datos, expedir
unos certificados y sostener el registro funcionando.
No obstante, la anterior defensa de la norma acusada no resiste el
análisis de constitucionalidad, por las siguientes razones:
Primero, la estimación de la tarifa no tiene en cuenta la
temporalidad, esto es, los ciclos de operación del RUNT, de forma que no se contempla
la variación de la tarifa a cobrar dependiendo de si el número de usuarios
aumenta o disminuye. Para la estimación de la tarifa a cobrar por el uso del
RUNT no se incluye criterio alguno para orientar a la administración en cuanto
a las variaciones temporales en la demanda por el servicio. Aun cuando, en
principio, se podría pensar que los costos de operación del RUNT dependen
exclusivamente de las erogaciones para financiar el ingreso de los datos a un
banco electrónico, para mantener dicha base de información actualizada y en
funcionamiento y para expedir los respectivos certificados, lo cierto es que el
monto de la tarifa depende del número de usuarios del registro. Tal y como está
concebida la norma acusada, no hay manera de determinar las variaciones en la
tarifa a cobrar por el uso del registro que pueden presentarse en los
diferentes ciclos: ¿cómo establecer las variaciones de la tarifa según la
demanda por el servicio en los diferentes ciclos? Sobre el particular nada dice
la ley, quedando en manos de la administración pública decidir
discrecionalmente sobre las respectivas variaciones de las tarifas, lo que
resulta contrario a las exigencias constitucionales.
Segundo, no es claro si en la sostenibilidad del registro deba
incluirse un criterio no solo para el mantenimiento sino también para
reparaciones. Tampoco se dice cuál sería el criterio para determinar dicho
monto, ni cómo se distribuiría en el tiempo, o si, por el contrario, tales
reparaciones deben cubrirse en el momento de la ocurrencia de daños con un
sobrecosto puntal en la tarifa a cobrar durante dicho año. No siendo clara la
forma de incluir un factor relativo no solo al mantenimiento sino además a las
reparaciones del RUNT en la fijación de la tarifa del servicio, no se cumple el
requisito mínimo establecido en la doctrina constitucional en la materia.
Tercero, nada se señala respecto a niveles razonables de costos que
puedan excluir la ineficiencia del sistema de información. Aun cuando un
concepto técnico podría establecer el monto de los costos para el ingreso de
información al banco de datos, así como para la expedición de los respectivos
certificados, lo cierto es que dichos costos dependen directamente de diversas
variables no solo de administración sino de ineficiencias que deben ser
excluidas, las cuales afectan el monto de la tarifa a cobrar por el uso del
servicio. Tal circunstancia exige por lo mismo que la ley tenga en cuenta un
mínimo de eficiencia del sistema de información, el cual implica impedir que la
tarifa a cobrar sea excesiva pero a la vez suficiente para garantizar el
cubrimiento de los costos de operación del mismo.
Cuarto, tampoco es claro en la norma si en los costos de sostenibilidad
del sistema van implícitos los costos provenientes de la expansión de la
cobertura del RUNT. Tal objeción resulta pertinente en el presente contexto, ya
que precisamente el RUNT está llamado a funcionar con cubrimiento nacional, no
siendo posible garantizar, en una primera etapa, dicho cubrimiento, lo que
presupone su progresiva expansión, situación no prevista en la norma legal
dentro del proceso de fijación de la tarifa.
Quinto, no es claro en la norma si la tarifa a cobrar debe incluir
los costos derivados no sólo de la conservación de la información en el
registro, sino además los costos de una utilización de la información contenida
en el RUNT con fines distintos a la mera certificación de la misma, v.gr. el
uso de estadísticas relevantes para formular políticas públicas o evaluar las
existentes.
En conclusión, el criterio de sostenibilidad no es suficiente como
parámetro que en sí mismo permita deducir cuáles son el método y el sistema
para fijar la tarifa del RUNT establecidos en la ley. La ausencia de un método
a seguir para la determinación de la tarifa a cobrar por el servicio, de los
beneficios del mismo, así como la omisión legislativa en el señalamiento de los
elementos que articulados dinámicamente le dan coherencia a las reglas y directrices
para la determinación de tales costos, afectan la constitucionalidad de la
norma acusada.
Ninguno de los criterios que se presentaron como pautas posibles
para el establecimiento del método y sistema que permitan calcular el valor de
las tarifas, puede considerarse como suficiente a la luz de las exigencias
constitucionales.
La Corte no encuentra que la Ley 769 de 2002 haya señalado linderos
sustantivos a la autoridad administrativa para fijar el valor de las tarifas,
lo que conduce al desconocimiento por parte de la norma acusada del mandato del
artículo 338 de la Constitución que permite que el Legislador autorice a las
autoridades administrativas para la fijación de las tarifas de las tasas,
siempre y cuando el sistema y el método para definir los costos sean
determinados por la propia ley.
Por las anteriores razones la Corte procederá a declarar la
inexequibilidad de la expresión “que serán fijadas por el Ministerio”,
contenida en el inciso 2 del artículo 9 de la Ley 769 de 2002. Ello porque el
resto del inciso 2, según el cual la sostenibilidad del RUNT “deberá estar
garantizada únicamente con el cobro de tarifas ... para el ingreso de datos y
la expedición de certificados de información”, no presenta problema alguno de
constitucionalidad.
Dado que el parágrafo 1º del artículo 8 de la Ley 769 de 2002 otorga
al Ministerio de Transporte “un plazo de dos (2) años prorrogables por una sola
vez por un término de un (1) año, contados a partir de la fecha de promulgación
de este código para poner en funcionamiento el RUNT”, la Corte no encuentra
necesario diferir los efectos de inexequibilidad de la expresión analizada.
La declaratoria de inexequibilidad
parcial del inciso 2 del artículo 9 no obsta para que el Ministerio de
Trasporte organice y ponga en funcionamiento el RUNT. Nada impide a las
autoridades públicas competentes en el ramo adelantar el diseño, la instalación
y operación del registro, sin que para ello cobren en principio una tarifa al
usuario. Como bien lo ha sostenido la Corte Constitucional en su jurisprudencia
para el caso de los certificados de notariado y registro, “la tarifa constituye la retribución por las
distintas prestaciones que recibe el usuario del sistema. No obstante, no toda
la información que ofrecen las oficinas de Registro resulta onerosa para el
usuario, ni su acceso está sometido a condicionamientos especiales (...).”[16]  En caso de que el
servicio de expedición de certificados implique costos reducidos, la tarifa
podría ser incluso cero si así lo decide el legislador. De cualquier forma, si
los costos de montaje, operación y sostenimiento del RUNT exigen el cobro de
una tarifa, dicho cobro no podrá hacerse mientras el legislador no la fije o
señale el método y el sistema para que la administración pueda fijarla, como lo
ha indicado la presente sentencia reiterando la jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
5. Sobre la constitucionalidad del artículo 47 inciso 2 de la Ley
769 de 2002
Esta Corte en forma reiterada se ha pronunciado respecto al
principio de unidad de materia, señalando que conforme a los artículos 158 y
169 de la Constitución Política, los proyectos de ley deben referirse a una
misma materia, no siendo admisibles las disposiciones que no se relacionen con
ella,  lo que se traduce también en que el título de las leyes debe
corresponder precisamente a su contenido.
Sin embargo, este principio ha de ser interpretado de manera
flexible y amplia de modo que, si bien la expedición y contenido de las leyes
respete las disposiciones constitucionales ya referidas, no llegue al punto de
anular el principio democrático[17]
que radica en el legislativo la facultad de hacer las leyes. De este modo sólo
cuando el contenido del precepto carece de alguna relación razonable y
objetiva con la materia dominante de la ley, puede decirse que se viola la
unidad temática. Así la Corte ha establecido que.
“La interpretación del principio de unidad
de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado
Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley
respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer
una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la
materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están
incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de
la ley”.
Anótase que el término "materia",
para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios
asuntos que tienen en ella su necesario referente”.[18]
Respecto a la aproximación al análisis del cumplimiento de este
requisito, la Corte ha reiterado lo siguiente:
“(L)a Corte ha sostenido que “solamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la
misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto
o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Un proyecto de ley
no puede versar sobre varias materias. La Constitución expresamente proscribe
semejantes hipótesis”[19].
Así entonces, el principio de unidad de materia persigue la
racionalización, tecnificación, depuración y transparencia en el ejercicio de
la actividad legislativa, además de propender por un ordenamiento jurídico
coherente y sistemático, que garantice la seguridad jurídica y la legitimidad institucional.[20]
Bajo esta luz,
la Corte ha advertido que el principio de unidad de materia no puede ser
entendido rígidamente de forma que desconozca el principio democrático así como
la función legislativa. Sobre el particular ha sostenido esta Corporación:
“En repetidas oportunidades la Corte ha
señalado que el concepto de unidad de materia[21]
a que se refiere el artículo 158 de la Constitución no puede entenderse dentro
de un sentido estrecho y rígido al punto que se desconozcan o ignoren las
relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las
finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o
resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del
proyecto legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta
falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemá­tica y teleológica
entre las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la
misma.”[22]
Y en torno a las implicaciones de dicho principio en el control
constitucional también ha manifestado:
“(…) Cuando los tribunales constitucionales
entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de
materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la
actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un
control de diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se le reconozca al
principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control
constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué
grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas.  Así, si se
opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté
directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el
contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la
Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas a la materia regulada. La
Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del
Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste
en materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por un control que no opte por
un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que
exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese
núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de
conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.[23]”[24]
Hechas estas precisiones, la Corte considera que la acusación del
actor por supuesta infracción del principio de unidad de materia es infundada y
debe, por consiguiente, desestimarse. La disposición parcialmente demandada
establece, en su primer inciso (no demandado), la obligación de inscribir la
tradición del dominio de los vehículos automotores en el organismo de tránsito
correspondiente y fija los plazos máximos para cumplir con dicha obligación.
Por su parte, el inciso 2 del artículo 47 acusado regula la hipótesis en la cual
el vehículo se ve afectado por una medida preventiva, v.gr. por que ha sido
embargado luego de un accidente, decretada entre la enajenación y la
inscripción de la misma. La norma permite que el comprador o el tercero de
buena fe soliciten el levantamiento de la medida preventiva a la autoridad que
la hubiere ordenado, para lo cual deben acreditar que la transacción se realizó
con anterioridad a la fecha de la medida cautelar. De esta forma, el legislador
ha optado por proteger a los terceros compradores de buena fe, que sean
afectados por una medida preventiva sobre el vehículo, decretada entre la
enajenación y la inscripción  de la tradición del dominio del automotor en el
organismo de tránsito correspondiente.
Aun cuando la norma entra a regular materias sustantivas
relacionadas con la protección de los derechos de los compradores de buena fe
de vehículos automotores sobre los cuales recaigan medidas preventivas
decretadas luego de su enajenación pero antes de la inscripción de la misma
ante la autoridades competentes, para la Corte es claro que existe una relación
de conexidad material, sistemática y teleológica entre tal disposición y las
actividades de las autoridades de tránsito encargadas de llevar a cabo la
correspondiente inscripción en el Registro Nacional de Automotores. En efecto,
la norma se identifica con el fundamento de la ley que en su artículo 1°
señala:
“Artículo 1°. Ámbito de aplicación y principios.
Las normas del presente Código rigen en todo el territorio nacional y regulan
la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores,
motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las vías
públicas o privadas que están abiertas al público, o en las vías privadas, que
internamente circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de las
autoridades de tránsito”.
De esta manera, si dentro de los
fundamentos de la ley está el regular el tránsito de los vehículos, así como
reglamentar la actuación y procedimientos de las autoridades de tránsito,
resulta claro que la norma que regula lo concerniente a la inscripción o
levantamiento de las medidas preventivas sobre vehículo, resulta relacionada
con ella, considerando que la circulación de un vehículo evidentemente se ve
afectada por las medidas preventivas que sobre él se decreten.
Además, el levantamiento del registro
público de las medidas preventivas decretadas sobre un automotor es algo
claramente relacionado con el cumplimiento de las funciones de las autoridades
de tránsito como encargadas del manejo del registro. Tal atribución guarda una
relación material y teleológica con el propósito de la ley, que no sólo es
regular la circulación de, entre otros, vehículos y peatones, sino también
regular “la actuación y procedimientos de las autoridades de tránsito”
(artículo 1 de la Ley 769 de 2002). La norma acusada de vulnerar el principio
de unidad de materia prefigura la conducta de las autoridades de tránsito con
respecto a la inscripción de los automotores en el registro público, asunto este
que realiza parcialmente la finalidad de la ley, a saber la regulación de las
actuaciones de las autoridades de transito. En consecuencia, no le asiste razón
al demandante puesto que desconoce la relación de unidad material y teleológica
de la disposición impugnada con la ley en la cual se inscribe.
Por tanto, regular el levantamiento de
medidas preventivas en el Código Nacional de Tránsito no resulta contrario al
principio de unidad de materia; existe entre ambos conexidad temática y
teleológica.
No rompe esta relación material y
teleológica el que la norma acusada sea procesal. Al respecto, la Corte reitera
lo expresado en la Sentencia C-487 de 2000, donde se señaló que:
“(T)ampoco se opone a la noción de unidad de materia
la circunstancia de que una ley pueda estar integrada por normas sustantivas y
procesales, si ellas guardan entre sí una conexidad temática o teleológica, en
virtud de la cual todas ellas estén dirigidas a conseguir el desarrollo
normativo del asunto u objeto material que constituye el meollo de la ley”.[25]
Tanto la norma demandada como la ley de la
que hace parte persiguen la misma finalidad, cual es la de regular el tránsito
de los automotores, y la actuación de las autoridades de tránsito que manejan
los registros de tránsito. Poco interesa si la naturaleza de la norma es
sustantiva o procesal, por lo cual no es necesario que esta conducta deba
regularse en el Código de Procedimiento Civil. Por  todo lo anterior, se
declarará la constitucionalidad del inciso 2 del artículo 47 de la Ley 769 de
2002 respecto del cargo examinado, esto es, en relación con la presunta
vulneración del principio de unidad de materia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “que
serán fijadas por el Ministerio”, contenida en el inciso 2 del artículo 9
de la Ley 769 de 2002.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el
resto del aparte del inciso 2 del artículo 9 de la Ley 769 de 2002 acusado y
que dice: “y su sostenibilidad deberá estar garantizada únicamente con el
cobro de tarifas para el ingreso de datos y la expedición de certificados de
información”.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el inciso 2 del Artículo 47
de la Ley 769 de 2002, en cuanto su contenido normativo no viola el principio
de unidad de materia.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H.
Magistrado doctor JAIME CORDOBA TRIVIÑO, no firma la presente sentencia por
encontrarse en incapacidad médica debidamente certificada.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-532/03
UNIDAD DE MATERIA-Rige a todo proyecto desde cuando es
presentado y hasta las modificaciones en segundo debate/UNIDAD DE MATERIA-Parámetro
para el control de constitucionalidad (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-4356
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 9 inciso 2º y 47 inciso 2º de la Ley 769 de 2002, por el cual se
expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corporación, el suscrito Magistrado aclara el voto sobre el tema de unidad de
materia; de acuerdo con el artículo 158 de la Constitución, todo proyecto de
ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella.  De conformidad con esta norma
desde el momento mismo en que se presenta un proyecto de ley queda determinado
el ámbito material del mismo, de modo, que cualquier modificación o adición al
mismo debe respetar ese ámbito material o estar en conexidad con él.  Esta
norma, rige a su vez la interpretación del inciso segundo del artículo 160 de
la Constitución que permite durante el segundo debate en cada Cámara
introducirle al proyecto las adiciones o modificaciones que juzguen necesarias,
siempre y cuando estén dentro del mismo ámbito material del proyecto inicial.
Es entonces, importante resaltar que el tema de unidad
de materia rige a todo proyecto desde cuando es presentado hasta las
modificaciones que se le hagan en el segundo debate y es un parámetro para el
control de constitucionalidad que debe hacer la Corte Constitucional.
En los
anteriores términos dejo consignada la aclaración de voto.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P.
Álvaro Tafur Galvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del
estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como
corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se
plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra
ella”.
[2]
Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se
declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16,
parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario
de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición
no consagrada por el legislador.
[3]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito
respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse
ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que
se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo
sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[4]
Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5]
Ver entre otras las sentencias C-1371 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-155
de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[6]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo (En esta ocasión la Corte declaró
inexequible el artículo 96 de la Ley 488 de 1998 que atribuía al Gobierno
Nacional la facultad de fijar “las tasas para la tramitación de los
procedimientos relacionados con la propiedad industrial al estado de la técnica
y al sistema nacional de normalización, certificación y metrología y a las
actividades propias del INVIMA relacionadas con el control, inspección y
vigilancia de los medicamentos, alimentos, cosméticos, productos varios e
insumos.” Considero la Corte que la norma acusada “es abiertamente
inconstitucional, pues, pese a la perentoria exigencia superior, al no señalar
directamente el método y el sistema previstos en el artículo 338 de la
Constitución Política, transfiere de manera incondicionada al Gobierno la
atribución de fijar las tarifas de unas tasas.”)
[7]
Sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. (En esta sentencia la
Corte unificó su doctrina en torno a método y sistema en materia de tributos,
tasas y contribuciones).
[8]
M.P. Álvaro Tafur Galvis. (En esta sentencia la Corte al declarar la exequibilidad
de algunos apartes de la Ley 505 de 1999, preciso que “el
señalamiento de los elementos y procedimientos que permitirán fijar los costos
y definir las tarifas no requiere de una regulación detallada y rígida, pues se
estaría desconociendo la delegación misma autorizada a las autoridades
administrativas en el artículo 338 superior, antes citado. Así, ese
señalamiento legal deberá hacerse desde una perspectiva general y amplia,
ajustada a la naturaleza específica y a las modalidades propias del servicio
del cual se trate.”)
[9]
Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002 MP. Eduardo Montealegre Lynett.
[10]
Ver fundamento No. 14 de esta sentencia.
[11]
Corte Constitucional, Sentencia C-482 de 1996.  Ver también C-816 de 1999.
[12]
Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[13] “Artículo 2º. Definiciones. Para la aplicación e interpretación de este código, se
tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
Acera o
andén: Franja
longitudinal de la vía urbana, destinada exclusivamente a la circulación de
peatones, ubicada a los costados de ésta.
Accesibilidad: Condición esencial de los servicios
públicos que permite en cualquier espacio o ambiente exterior o interior el
fácil disfrute de dicho servicio por parte de toda la población.
Accidente
de tránsito: Evento
generalmente involuntario, generado al menos por un vehículo en movimiento, que
causa daños a personas y bienes involucrados en él e igualmente afecta la
normal circulación de los vehículos que se movilizan por la vía o vías
comprendidas en el lugar o dentro de la zona de influencia del hecho.
(...)
Registro
nacional automotor:
Es el conjunto de datos necesarios para determinar la propiedad,
características y situación jurídica de los vehículos automotores terrestres.
En él se inscribirá todo acto, o contrato providencia judicial, administrativa
o arbitral, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar,
traslación o extinción del dominio u otro derecho real, principal o accesorio
sobre vehículos automotores terrestres para que surtan efectos ante las
autoridades y ante terceros.
Registro
terrestre automotor:
Es el conjunto de datos necesarios para determinar la propiedad,
características y situación jurídica de los vehículos automotores terrestres.
En él se inscribirá todo acto, o contrato providencia judicial, administrativa
o arbitral, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar,
traslación o extinción del dominio u otro derecho real, principal o accesorio
sobre vehículos automotores terrestres para que surtan efectos ante las
autoridades y ante terceros.
(...)
Zona
de estacionamiento restringido: Parte de la vía delimitada por autoridad
competente en zonas adyacentes a instalaciones militares o de policía, teatros,
bancos, hospitales, entidades oficiales y de socorro, iglesias,
establecimientos industriales y comerciales, en la cual solo pueden estacionar
los vehículos autorizados.”
[14] Artículo 8°. Registro Único Nacional de Tránsito,
RUNT. El Ministerio de Transporte pondrá en funcionamiento directamente o a
través de entidades públicas o particulares el Registro Único Nacional de
Tránsito, RUNT, en coordinación total, permanente y obligatoria con todos los
organismos de tránsito del país. || El RUNT incorporará por lo menos los
siguientes registros de información: || 1. Registro Nacional de Automotores. ||
2. Registro Nacional de Conductores. || 3. Registro Nacional de Empresas de
Transporte Público y Privado. || 4. Registro Nacional de Licencias de Tránsito.
|| 5. Registro Nacional de Infracciones de Tránsito. || 6. Registro Nacional de
Centros de Enseñanza Automovilística. || 7. Registro Nacional de Seguros. || 8.
Registro Nacional de personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que
prestan servicios al sector público. || 9. Registro Nacional de Remolques y
Semirremolques. || 10. Registro Nacional de Accidentes de Tránsito. ||
Parágrafo 1°. El Ministerio de Transporte tendrá un plazo de dos (2) años
prorrogables por una sola vez por un término de un (1) año, contados a partir
de la fecha de promulgación de este código para poner en funcionamiento el RUNT
para lo cual podrá intervenir directamente o por quien reciba la autorización
en cualquier organismo de tránsito con el fin de obtener la información
correspondiente. || Parágrafo 2°. En todos los organismos de tránsito y transporte
existirá una dependencia del RUNT. || Parágrafo 3°. Los concesionarios, si los
hay, deberán reconocer, previa valoración, los recursos invertidos en las bases
de datos traídos a valor presente, siempre y cuando les sean útiles para operar
la concesión. || Parágrafo 4°. Las concesiones establecidas en el presente
artículo se deberán otorgar siempre bajo el sistema de licitación pública, sin
importar su cuantía. || Parágrafo 5°. La autoridad competente en cada municipio
o Distrito deberá implementar una estrategia de actualización de los registros,
para lo cual podrá optar entre otros por el sistema de auto declaración. || El
propietario que no efectúe la declaración será sancionado con multa de 2
salarios mínimos legales mensuales, además de la imposibilidad de adelantar
trámites en materia de Tránsito y Transporte ante cualquier organismo de
tránsito del país. || Los Organismos de Tránsito diseñarán el formato de auto
declaración con las instrucciones de diligenciamiento pertinentes, que será
suministrado al interesado sin costo alguno.
[15] Artículo
8°. Registro Único Nacional de Tránsito, RUNT. El Ministerio de
Transporte pondrá en funcionamiento directamente o a través de entidades
públicas o particulares el Registro Único Nacional de Tránsito, RUNT, en
coordinación total, permanente y obligatoria con todos los organismos de
tránsito del país.
El RUNT incorporará por lo menos los siguientes registros de
información:
1. Registro Nacional de Automotores.
2. Registro Nacional de Conductores.
3. Registro Nacional de Empresas de Transporte Público y
Privado.
4. Registro Nacional de Licencias de Tránsito.
5. Registro Nacional de Infracciones de Tránsito.
6. Registro Nacional de Centros de Enseñanza Automovilística.
7. Registro Nacional de Seguros.
8. Registro Nacional de personas naturales o jurídicas,
públicas o privadas que prestan servicios al sector público.
9. Registro Nacional de Remolques y
Semirremolques.
10. Registro Nacional de Accidentes
de Tránsito.
Parágrafo 1°. El Ministerio de Transporte
tendrá un plazo de dos (2) años prorrogables por una sola vez por un término de
un (1) año, contados a partir de la fecha de promulgación de este código para
poner en funcionamiento el RUNT para lo cual podrá intervenir directamente o
por quien reciba la autorización en cualquier organismo de tránsito con el fin
de obtener la información correspondiente.
Parágrafo 2°. En todos los organismos
de tránsito y transporte existirá una dependencia del RUNT.
Parágrafo 3°. Los concesionarios, si
los hay, deberán reconocer, previa valoración, los recursos invertidos en las
bases de datos traídos a valor presente, siempre y cuando les sean útiles para
operar la concesión.
Parágrafo 4°. Las concesiones
establecidas en el presente artículo se deberán otorgar siempre bajo el sistema
de licitación pública, sin importar su cuantía.
Parágrafo 5°. La autoridad competente
en cada municipio o Distrito deberá implementar una estrategia de actualización
de los registros, para lo cual podrá optar entre otros por el sistema de
autodeclaración.
El propietario que no efectúe la
declaración será sancionado con multa de 2 salarios mínimos legales mensuales,
además de la imposibilidad de adelantar trámites en materia de Tránsito y
Transporte ante cualquier organismo de tránsito del país.
Los Organismos de Tránsito
diseñarán el formato de autodeclaración con las instrucciones de
diligenciamiento pertinentes, que será suministrado al interesado sin costo
alguno.”
[16]
Sentencia T-052 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. (En esta ocasión la
Corte concedió a una persona la tutela de sus derechos de acceso a documentos
públicos, información  y petición vulnerados por una oficina de registro al
establecer restricciones irrazonables y desproporcionadas a la consulta del
folio de matrícula inmobiliaria. Dijo la Corte sobre el particular: “La
aplicación ponderada y racional de la norma supone la armonización entre las
atribuciones del organismo oficial para restringir los términos de la consulta
y el derecho de los particulares a "examinar todo el archivo de la
Oficina", de manera que sin desconocer los derechos de los potenciales
usuarios se evite la paralización o la grave interferencia de los servicios de
registro. || No cabe duda, entonces, que la solución que responde a los
criterios inmediatamente señalados y que se juzga razonable y proporcionada, es
la que se contrae a la posibilidad de ofrecer a los usuarios en la pantalla del
computador o por otro medio adecuado, el nombre del propietario del inmueble,
el número de matrícula inmobiliaria, los gravámenes que soporta el inmueble y
las medidas cautelares registradas, con indicación del juzgado de donde ellas
provienen y el nombre del demandante. Obviamente, si el interesado requiere la
información complementaria del folio de matricula, tales como linderos del
inmueble, tradiciones de dominio anteriores a la última que figura  en el
mismo, etc., debe pagar el servicio correspondiente a la expedición de la copia
del folio. De esta manera se concilia, tanto el derecho a la consulta, como la
eficacia y eficiencia del servicio público y el derecho de la oficina de registro
a percibir el valor de la correspondiente tasa.”
[17]
Al respecto, pueden verse la sentencia C-023 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[18] C-407 de 1994,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-055 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero, C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-390 de 1996, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo, C-187 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-105
de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, C-443 de 1997, M.P. Alejandro Martínez
Caballero, C-897 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[19]
Corte Constitucional. Sentencia C-025/93 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[20]
Cfr. Sentencias C-501/01, C-540/01 y C-1144/01. En la primera de las sentencias
citadas se afirmó que el principio de unidad de materia “se
dirige a la racionalización del proceso legislativo en una triple dimensión:
En primer lugar, mediante la inclusión de actos de control sobre los contenidos
de las iniciativas legislativas pues en razón de ese principio se les permite a
los presidentes de las comisiones legislativas rechazar las iniciativas que
incumplan ese principio. En segundo lugar, garantizando una deliberación
pública y transparente en el proceso de formación de la ley pues con ella se
evita la aprobación de normas no consideradas en los debates parlamentarios
como escenarios de concreción de la democracia. Y, en tercer lugar, por sus
implicaciones directas sobre la intensidad del control constitucional pues
impone la necesidad de mantener una relación de equilibrio entre la materia de
las leyes y el principio democrático”.
3 Sentencias
C-390/96, C-435/96, 428/97 y 584/97, entre otras.
[22]
Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.
[23]
Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[24]
Sentencia C-790 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[25]
M.P. Antonio Barrera Carbonell. (En esta ocasión la Corte declaró exequible “el artículo 16 de la ley 446 de 1997, en cuanto su contenido
normativo no viola el principio de unidad de materia.” Según dicha disposición
“dentro de cualquier proceso que se surta ante la Administración de
Justicia, la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas,
atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los
criterios técnicos actuariales.” Tal precepto fue demandado por ser una norma de carácter sustancial que, según el actor, no podía estar
contenida en una ley que regula una materia de índole procesal sin violar con
ello el mandato de la unidad de materia consagrado en la Constitución. La Corte
rechazó el argumento del demandante al considerar que no “se opone a la noción
de unidad de materia la circunstancia de que una ley pueda estar integrada por
normas sustantivas y procesales, si ellas guardan entre sí una conexidad
temática o teleológica, en virtud de la cual todas ellas estén dirigidas a
conseguir el desarrollo normativo del asunto u objeto material que constituye
el meollo de la ley.”