T-838-12
Sentencia T-838/12
Sentencia T-838/12
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Condiciones para llevar a cabo el transporte de
pacientes/DERECHO A LA SALUD-El transporte y la estadía como medio para
acceder a un servicio
Esta
Corporación sostuvo que toda persona tiene derecho a acceder a los servicios de
salud que requiera, lo cual implica –según esta Corte- que tiene derecho
también a los medios de transporte y gastos de estadía precisos para poder
recibir la atención requerida; con elación con esto, la obligación señalada se
traslada a las EPS, en los eventos concretos donde se acredite que (i) ni el
paciente ni sus familiares cercanos tienen los recursos económicos suficientes
para pagar el valor del traslado, y (ii) que de no efectuarse la remisión se
pone en riesgo la dignidad, la vida, o la integridad física del usuario.
DERECHO A LA SALUD Y TRANSPORTE COMO MEDIO PARA
ACCEDER A SERVICIOS MEDICOS-Vulneración
por EPS al negar transporte a otra ciudad para tratamiento de paciente que
sufre un tumor maligno
AUTORIZACION GASTOS DE TRANSPORTE-Orden a EPS de autorizar el desplazamiento de la
accionante para recibir todos los servicios médicos que le deben ser suministrados
Referencia: expediente T-3498013
Acción de tutela presentada por Ludovina Ardila
Quiros, contra Mutual Ser EPS-S
Magistrada Ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil doce (2012)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión del fallo proferido, en única instancia, por el Juzgado
Primero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de Garantías
de Cartagena, el veintisiete (27) de marzo de dos mil doce (2012), dentro del
proceso de tutela de Ludovina Ardila Quiros, contra Mutual Ser EPS-S.[1]
I.
ANTECEDENTES
Ludovina Ardila Quiros, presentó acción de tutela contra Mutual
SER EPS-S; considera la peticionaria que la negativa de la entidad a
suministrarle el transporte para el desplazamiento de su lugar de residencia, Barranco de Loba, a Cartagena, municipio en el que
debe recibir tratamiento para el tumor de mama que padece, vulnera su derecho fundamental a la salud. Los hechos de la tutela, la respuesta de la
entidad accionada y la decisión objeto de revisión, se narran a continuación:
1. Hechos
1.1.
La señora Ludovina Ardila Quiros, de 66 años de edad, fue diagnosticada con tumor
maligno de la mama (derecha) parte no especificada. La accionante se
encuentra afiliada al régimen subsidiado en salud, SISBEN Nivel 1, a través de Mutual Ser EPS-S, desde el 1 de junio de 2004.
1.2.
El 5 de marzo de 2012, el médico tratante de la tutelante, el oncólogo Eduardo Macías
Rueda, le ordenó valoración oncológica para recibir los servicios médicos:
Creatinina en Suero, Fosfatasa Alcalina, Hemograma IV (Hemoglobina
Hematorito Recuento de Eritrocitos Indices), Nitrógeno Ureico (BUN),
Transaminasa Glutamico Piruvica o Alanino Amino Transferasa (TPG-ALT)
y Transaminasa Glutamico Oxalacetica o Aspartato Amino Transferasa (TGO-AST).
1.3. La peticionaria vive en Barranco de Loba,
municipio del Departamento de Bolívar; en su lugar de residencia Mutual Ser
EPS-S no cuenta con los especialistas idóneos para la realización de los
exámenes ordenados por el médico tratante, ni para el suministro de los
medicamentos prescritos, ni se cuenta con los equipos médicos para tales fines.
Por lo tanto, la accionante fue remitida a Cartagena por el oncólogo que la
valoró.
1.4. La peticionaria sostuvo que no tiene la capacidad
económica para sufragar el costo del transporte entre Barranco de Loba y
Cartagena; sobre el particular, manifestó no tener trabajo, pues se debe
dedicar de forma exclusiva al cuidado de su hija, quien desde su nacimiento
padece de graves afecciones cardiacas. Además, señaló que el sostenimiento de
su familia depende de su  esposo, pero que actualmente él está desempleado, y que
realiza actividades ocasionales –sin especificar cuáles,- para cubrir sus
necesidades básicas.
1.5. Solicita que se ordene a Mutual Ser EPS-S, asumir
la prestación del servicio de transporte para su desplazamiento de Barranco de
Loba a Cartagena, municipio en el que va a recibir tratamiento para el tumor
maligno que le fue encontrado en su mama derecha.
2. Respuesta de la entidad accionada
2.1. La señora Angélica González Pinedo, en
representación de la entidad accionada, sostuvo que Mutual Ser EPS-S, no tiene
el deber legal de sufragar los gastos generados por el desplazamiento de los
usuarios del Sistema de Salud, desde su lugar de residencia a otro municipio.
Manifestó que en virtud de los artículo 42 y 43 del Acuerdo 029 de 2011 “por el cual se sustituye el Acuerdo 028 de 2011 que
define, aclara y actualiza integralmente el Plan Obligatorio de Salud” de la
Comisión de Regulación en Salud, el servicio de transporte sólo se encuentra
contemplado en el Plan Obligatorio de Salud para aquellos casos en que un
paciente requiere traslado de carácter ambulatorio, entre instituciones prestadoras
del servicio de salud.
2.2. Adujo que en todas las demás circunstancias
no contempladas dentro el Acuerdo 029 de 2001, el paciente o su familia deben
hacerse cargo del costo que implique el desplazamiento. Y por lo tanto,
concluyó que esa misma regla debe aplicarse al caso de la señora Ludovina
Ardila, más aun si se tiene en cuenta que la accionante no probó en su escrito de
tutela (i) la incapacidad económica que supuestamente la aqueja a ella y su
familia, por la cual no pueden sufragar el costo del desplazamiento a
Cartagena, (ii) ni tampoco demostró que la falta de suministro del transporte, ponga
en riesgo su vida, su salud o su integridad personal.
3.
Decisión objeto de revisión
El Juzgado Primero Penal Municipal para
Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de Cartagena, en fallo del
27 de marzo de 2012, negó el amparo de tutela solicitado por la señora Ludovina
Ardila Quiros. El juzgado consideró que la accionante no acreditó la falta de
capacidad económica que justifique que el traslado hacia la ciudad de Cartagena
deba ser proporcionado por Mutual Ser
EPS-S; expuso que en desarrollo
del principio de solidaridad, corresponde al paciente o a su familia, sufragar
el valor correspondiente al desplazamiento entre el municipio de residencia y
Cartagena, para acceder a los servicios que le ordenó su médico tratante.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo
de tutela proferido dentro del trámite de referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación del caso y problema jurídico
2.1.
La situación fáctica que analizará la Sala de Revisión en esta oportunidad, ya
ha sido resuelta en múltiples oportunidades por esta Corporación.[2]
Se trata de una usuaria del Sistema de Salud, la señora Ludovina Ardila Quiros,
a quien su médico tratante le ordenó diferentes exámenes y medicamentos, que
por razones del servicio, concretamente, falta de especialistas, de insumos y de
equipos médicos, no pueden ser suministrados en su municipio de residencia. En
consecuencia, fue remitida por el especialista a Cartagena. Así, la cuestión constitucional
se suscita a propósito de que la tutelante manifestó no tener los recursos
económicos para sufragar el costo del transporte a ese municipio, y, a su
turno, Mutual Ser EPS-S, tras citar la regulación vigente en la materia, adujo
no tener obligación legal de asumirlo.
2.2.
Contrario a lo que hizo la entidad accionada, la Sala no puede pasar por alto dos
circunstancias especialísimas que ocurren en el caso objeto de revisión: primero,
que los servicios ordenados por el médico tratante son indispensables para
el tratamiento del tumor maligno que le fue encontrado a la accionante en su
mama derecha; segundo, que la peticionaria y su familia atraviesan por una
situación económica delicada. Un análisis adecuado de ambas circunstancias,
hubiera llevado a la entidad accionada a adoptar una decisión diferente frente
al servicio de transporte que solicitó la usuaria. Por lo tanto, el problema
jurídico que debe resolver la Sala en esta sentencia, es: ¿vulneró Mutual Ser EPS-S
el derecho fundamental a la salud de la señora Ludovina Ardila Quiros, por no
autorizarle el transporte adecuado para su desplazamiento desde Barranco de
Loba a Cartagena, lugar en el que se le van a suministrar los servicios médicos
que requiere para tratar el tumor maligno que le fue encontrado en su mama
derecha, teniendo en cuenta que la accionante no cuenta con los recursos
económicos para asumir de forma particular el valor del desplazamiento entre
los municipio señalados?
2.3.
Para responder el anterior interrogante, la Sala pasa a mostrar (i) cómo ha
protegido esta Corte el derecho de los usuarios del Sistema de Salud, como la
señora Ludovina Ardila Quiros, a que las entidades de salud responsables
remuevan las barreras económicas que impiden a los usuarios acceder a
los servicios de salud que requieren con necesidad. Especialmente, se abordará
lo pertinente frente al derecho que tienen los usuarios del Sistema a que se
les remueva la barrera económica cuando requieren transporte entre su municipio
de residencia y otro municipio, pero no puede asumirlo de forma particular;
esta Corporación ha señalado que el transporte es un medio de acceso a
otros servicios de salud, por lo tanto, de acuerdo a unas condiciones que se
verán más adelante, debe ser suministrado por el Sistema de Salud. Lugo, (ii)
se impartirán órdenes tendientes a proteger el derecho fundamental a la salud de
la peticionaria.
3.
El transporte como medio para que los usuarios del Sistema de Salud
accedan a los servicios de salud que requieren con necesidad, y que
deben ser suministrados en un municipio diferente al de residencia. Reiteración
de jurisprudencia.
3.1.
De conformidad con el principio de solidaridad contenido en el artículo
48 de la Constitución, y desarrollado en el artículo 2° de la Ley 100 de 1993,
cuando un usuario del Sistema de Salud es remitido a un municipio diferente al
de residencia para acceder a los servicios de salud ordenados por su médico
tratante, porque la EPS responsable no cuenta con disponibilidad de
servicios en el lugar de afiliación, los gastos que se originen por el
transporte y la estadía –de ser ésta necesaria,- deben ser asumidos, en
principio, por el paciente o su familia.
3.2.
Sin embargo, la regla anterior tiene, necesariamente, una excepción: ¿qué pasa
con aquellos usuarios del Sistema que son remitidos a un municipio diferente al
de residencia, pero no cuentan, ellos o su familia, con la capacidad económica
para sufragar el costo que implica, por ejemplo, el transporte. Este conflicto,
que contraría la garantía de accesibilidad económica del derecho a la
salud, es recurrente y no en pocas ocasiones ha sido resuelto por esta Corte en
sede de tutela. Para ello, la Corporación ha hecho referencia a múltiples
fuentes, como son los elementos derecho internacional público, a propósito del
contenido mínimo del derecho fundamental a la salud, y su relación con las disposiciones
legales y reglamentarias sobre el derecho al transporte, como medio para
acceder a los servicios de salud que se requieren con necesidad.
3.2.1. De conformidad con la Observación General No. 14
del Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las
Naciones Unidas, son elementos esenciales e interrelacionados, del derecho a la
salud, la accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y calidad. En
particular, y para el caso que nos ocupa, la accesibilidad supone que
“(…) los
establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser accesibles a todos, sin
discriminación alguna, dentro de la jurisdicción del Estado Parte.” La accesibilidad así entendida, presenta a su vez, cuatro
dimensiones:
“(i) No discriminación: los
establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser accesibles, de hecho y
de derecho, a los sectores más vulnerables y marginados de la población, sin
discriminación alguna por cualquiera de los motivos prohibidos.
(ii) Accesibilidad física: los
establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar al alcance
geográfico de todos los sectores de la población, en especial los grupos
vulnerables o marginados, como las minorías étnicas y poblaciones indígenas,
las mujeres, los niños, los adolescentes, las personas mayores, las personas
con discapacidades y las personas con VIH/SIDA. La accesibilidad también
implica que los servicios médicos y los factores determinantes básicos de la
salud, como el agua limpia potable y los servicios sanitarios adecuados, se
encuentran a una distancia geográfica razonable, incluso en lo que se refiere a
las zonas rurales. Además, la accesibilidad comprende el acceso adecuado a los
edificios para las personas con discapacidades.
(iii) Accesibilidad económica
(asequibilidad): los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán
estar al alcance de todos. Los pagos por servicios de atención de la salud y
servicios relacionados con los factores determinantes básicos de la salud
deberán basarse en el principio de la equidad, a fin de asegurar que esos
servicios, sean públicos o privados, estén al alcance de todos, incluidos los
grupos socialmente desfavorecidos. La equidad exige que sobre los hogares más
pobres no recaiga una carga desproporcionada, en lo que se refiere a los gastos
de salud, en comparación con los hogares más ricos.
(iv) Acceso a la información: ese
acceso comprende el derecho de solicitar, recibir y difundir información e
ideas acerca de las cuestiones relacionadas con la salud. Con todo, el acceso a
la información no debe menoscabar el derecho de que los datos personales
relativos a la salud sean tratados con confidencialidad.”
3.2.1.1.
Pues
bien, esta Corporación integró al desarrollo constitucional del derecho
fundamental a la salud, el elemento de accesibilidad y sus cuatro
dimensiones. Por tratarse de criterios generales sobre las condiciones mínimas
en que los usuarios deben acceder a los servicios que brinda el Sistema de
Salud, tales dimensiones son protegidas por vía de tutela.[3]
3.2.1.2. Específicamente,
cuando una persona requiere un servicio de salud en un municipio diferente al
de residencia, el cual supone gastos de transporte, para todos los casos, y gasto
de estadía, en algunos de ellos, estamos frente a dos elementos esenciales del
derecho a la salud: la accesibilidad física y la accesibilidad
económica.
3.2.1.2.1.
La
Corte ha adoptado la accesibilidad física para significar que no en
todos los casos de acceso a los servicios de salud, los usuarios van a poder
acceder a ellos en su lugar de afiliación. Por lo tanto, la entidad de salud
responsable, deberá remitir al usuario a una zona geográfica distinta en donde
haya disponibilidad de especialistas, equipos médicos, medicamentos, etc.  Pues
bien, el traslado entre zonas geográficas implica costos; estos costos, como se
señaló en el primer párrafo de esta apartado, deben ser cubiertos, en principio
por el paciente y su familia. Pero se retoma aquella situación en la cual el
paciente y su familia no tienes los recursos económicos; y aquí  se hace
referencia a la garantía de accesibilidad económica: a través de esta
dimensión del derecho fundamental a la salud, se garantiza que a los
usuarios más pobres que integran el Sistema Público de Salud, no se les
impongan cargas económicas desproporcionadas, en comparación con aquellos
usuarios que sí pueden sufragar el costo de los servicios médicos que
requieren.
3.2.2. Ahora bien, teniendo
presente que el transporte es un medio para acceder a los servicios de
salud que se requieren, y que la falta de capacidad económica no puede, en
ningún caso, ser obstáculo cuando quiera que una persona necesite trasladarse
de su municipio de residencia, a otra zona geográfica, la Sala entra a señalar
la regulación legal en la materia:
3.2.2.1. El parágrafo del
artículo 2 de la Resolución No. 5261 de 1994 del Ministerio de Salud –ahora de
Salud y de la Protección Social- “por la cual se establece el Manual de Actividades,
Intervenciones y Procedimientos del Plan
Obligatorio de Salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud,” señala, sobre la disponibilidad de los servicios de
salud, que cuando la entidad responsable no cuente con algún servicio requerido
en el municipio de residencia, el usuario podrá ser remitido al municipio más cercano que sí cuente con el
servicio. Además, en la parte final, hace la siguiente aclaración:
“(…) los gastos de desplazamiento generados en las
remisiones serán de responsabilidad del paciente, salvo en los casos de urgencia
debidamente certificada o en los pacientes internados que requieran atención
complementaria. Se exceptúan de esta norma las zonas donde se paga una U.P.C.
diferencial mayor, en donde todos los gastos de transporte estarán a cargo de la
E.P.S.”
3.2.2.2. Por su parte, el artículo 42 del Título II, –Cobertura
del Plan Obligatorio de Salud- del Acuerdo 029 de 2011 “por el cual se
sustituye el Acuerdo 028 de 2011 que define, aclara y actualiza integralmente
el Plan Obligatorio de Salud” de la Comisión de Regulación en Salud,[4]
se ocupa de señalar que el Plan Obligatorio de Salud incluye el transporte en
ambulancia para el traslado entre instituciones prestadoras de servicios de
salud, dentro del territorio nacional, para aquellos usuarios que requieran un
servicio no disponible en la institución remisora. El transporte debe hacerse
en el medio disponible, y con base en (i) el estado de salud del paciente, (ii)
el concepto del médico tratante y (iii) el lugar de remisión. En principio, la
reglamentación consagra que el transporte debe ofrecerse en ambulancia, pero al
mismo tiempo, señala que los servicios deben prestarse en el medio
disponible, con lo cual se concluye que no es la ambulancia el único medio.
3.2.2.3.
El artículo 43 del acuerdo mencionado,[5] se ocupa del transporte
del paciente ambulatorio, y dispone que tal servicio debe ser cubierto con
cargo a la prima adicional de las unidades de pago por captación respectivas,
en las zonas geográficas en las que se reconozca por dispersión.
3.2.2.4.
De la anterior regulación se puede concluir que si un usuario del Sistema de
Salud es remitido a un municipio diferente al de residencia, para acceder a un
servicio médico, y al municipio de remisión se le reconoce una UPC diferencial
mayor, el transporte está incluido en el POS y deberá ser cubierto por la EPS a
la cual se encuentra afiliado. Ahora bien, ¿significa esto que las
instituciones de salud de los municipios a los cuales no se les reconocen una
UPC diferencial mayor, no están a cargo del transporte de los pacientes? Es
decir, cuando el municipio remisor no cuenta con una UPC diferencial mayor,
¿debe entenderse que el servicio de transporte ha de ser cubierto por el
usuario o su familia? Esto es cierto, salvo para las dos excepciones
contempladas en la Resolución No. 5261 de 1994, a saber: (i) la urgencia debidamente certificada, y (ii) los pacientes internados
que requieran atención complementaria. Pero además, existe la tercera
excepción, de desarrollo jurisprudencial, que se explica por la garantía de accesibilidad
económica.
3.2.2.5.
La accesibilidad económica implica que el Estado y la sociedad deben
subsidiar a aquellas personas con menos recursos económicos, que no pueden, por
ellas mismas, acceder a los servicios médicos que requieren; bajo ese contexto,
las entidades garantizarles la superación de las barreras económicas que les
impiden el goce efectivo de su derecho a la salud. Por ello, cuando una persona
es remitida a una zona geográfica diferente a la de su residencia, para acceder
a un servicio requerido, pero no cuenta con los medios económicos para su
desplazamiento, la EPS debe hacerse cargo; este es el tercer supuesto, que se
suma a los dos contemplados en el artículo 2 de la Resolución No. 5261 de 1994,
que garantizan del derecho de los usuarios del Sistema de Salud, al
transporte.
3.2.2.6.
Antes de entrar a mostrar la jurisprudencia concordante, la Sala debe advertir
en este punto que los cambios en la regulación que afecten alguna faceta del
derecho a la salud, son competencia de administración y el regulador. Si, por
ejemplo, se garantiza el acceso a servicios médicos de las personas del régimen
subsidiado, de la misma forma que a las personas del régimen contributivo, o si
hay diferencias, es una decisión que le corresponde tomar a dichas autoridades,
dentro de los parámetros del orden constitucional vigente. Pero lo anterior
implica, también, que sea cual sea el regulador, no puede establecer obstáculos
irrazonables o desproporcionados en el acceso a los servicios, ni puede
establecer tratos discriminatorios o inequitativos, entre otras reglas y
principios a observar. En tal medida, el juez de tutela no puede dejar de
asegurar el goce efectivo del derecho a la salud, justificándose en cambios de
regulación.[6]
3.2.3.
En la sentencia T-760 de 2008[7] esta Corporación sostuvo
que toda persona tiene derecho a acceder a los servicios de salud que requiera,
lo cual implica –según esta Corte- que tiene derecho también a los medios de
transporte y gastos de estadía precisos para poder recibir la atención
requerida; con elación con esto, la obligación señalada se traslada a las EPS, en
los eventos concretos donde se acredite que (i) ni el paciente ni sus
familiares cercanos tienen los recursos económicos suficientes para pagar el
valor del traslado, y (ii) que de no efectuarse la remisión se pone en riesgo
la dignidad, la vida, o la integridad física del usuario. Por lo tanto, en esa
oportunidad, la Sala Segunda de Revisión, manifestó:
“(…) toda persona tiene derecho a que se remuevan las
barreras y obstáculos que impidan a una persona acceder a los servicios de
salud que requiere con necesidad, cuando éstas implican el desplazamiento a un
lugar distinto al de residencia, debido a que en su territorio no existen
instituciones en capacidad de prestarlo, y la persona no puede asumir los
costos de dicho traslado.”
3.2.3.1.
La regla anterior ha sido reiterada en múltiples pronunciamientos. Es decir,
esta Corporación ha protegido a aquellos usuarios que no cuentan con los
recursos económicos para sufragar el transporte o estadía en un municipio
diferente al de residencia y, sin embargo, necesitan trasladarse hacia ese
sitio para recibir los servicios de salud que requieren. Antes de la entrada en
vigencia del Acuerdo 029 de 2011, el Acuerdo 008 de 2009 disponía sobre el tema
en cuestión,[8] y sobre ese Acuerdo se
apoyaron diferentes Salas para amparar el transporte como medio de acceso a
servicios de salud. Por ejemplo, en la sentencia T-149 de 2011[9]
la Corte estudió el caso de dos personas que fueron remitidas por sus médicos
tratantes a un municipio diferente al de residencia, para que les fueran
practicadas terapias de recuperación. En esta oportunidad, la Sala Cuarta de
Revisión sostuvo:
“ (…) queda establecido que es obligación de todas las
E.P.S. suministrar el costo del servicio de transporte, cuando ellas mismas
autorizan la práctica de un determinado procedimiento médico en un lugar
distinto al de la residencia del paciente, por tratarse de una prestación que
se encuentra comprendida en los contenidos del POS. Esto dentro de la finalidad
constitucional de que se remuevan las barreras y obstáculos que les impiden a
los afiliados acceder oportuna y eficazmente a los servicios de salud que
requieren con necesidad.”
3.3.
Visto el marco constitucional y legal de los servicios de transporte –y estadía,-
cuando quiera que un usuario del Sistema de Salud sea remitido a una
institución de salud en una zona geográfica diferente a la de su residencia,
para acceder a un servicio médico requerido, y el derecho de todos los usuarios
a que les sean removidas las barreras económicas que vulneran el goce efectivo
de su derecho a la salud, la Sala pasa a analizar el caso concreto de la señora
Ludovina Ardila Quiros.
4.
Mutual Ser EPS-S vulneró el derecho fundamental a la salud de la señora
Ludovina Ardila Quiros, por negarle el servicio de transporte desde el
municipio de residencia, Barranco de Loba a Cartagena, ciudad en la cual le
serán suministrados los servicios médicos indispensables para tratar un tumor
maligno que le fue diagnosticado a la accionante en su mama derecha.
4.1. La señora Ludovina Ardila Quiros
sufre un tumor maligno en su mama derecha. Su médico tratante, el oncólogo
Eduardo Macías Rueda, le ordenó los servicios médicos: Creatinina en Suero, Fosfatasa Alcalina, Hemograma IV (Hemoglobina
Hematorito Recuento de Eritrocitos Indices), Nitrógeno Ureico (BUN),
Transaminasa Glutamico Piruvica o Alanino Amino Transferasa (TPG-ALT)
y Transaminasa Glutamico Oxalacetica o Aspartato Amino Transferasa (TGO-AST),[10]
para ser suministrados a la accionante en
Cartagena, dado que en su municipio de residencia, Barranco de Loba, Mutual Ser
EPS-S no cuenta con los especialistas, insumos y medicamentos requeridos.
4.1.1. Sobre el particular, la
peticionaria manifestó no puede desplazarse a Cartagena a recibir los servicios
que requiere, porque no tiene los medios económicos para sufragar el valor del transporte.
Por su parte, Mutual Ser EPS-S sostuvo que, de conformidad con el Acuerdo 029
de 2011, el servicio de transporte se ofrece con cargo al Sistema de Salud,
únicamente, cuando un paciente requiere traslado ambulatorio entre una EPS y
otra; y concluyó que en el caso concreto, por no cumplirse el presupuesto
contemplado en el Acuerdo 029 de 2011, la señora Ludovina, o su familia, en
forma subsidiaria, deben disponer de los recursos económicos suficientes para
garantizar el desplazamiento de la usuaria a Cartagena.
4.2. Esta Sala de Revisión considera que
la actuación desplegada por Mutual Ser EPS-S, frente al obstáculo económico que
afronta la tutelante para acceder a los servicios ordenandos por su médico
tratante, desde el 5 de marzo del presente año, vulneró su derecho fundamental a
la salud. Para fundamentar la decisión que adoptará la Corporación en el
presente caso, además de lo ya expuesto sobre la dimensión de accesibilidad
económica del derecho a la salud, es preciso que la Sala reitere que el
Sistema Público de Salud tiene la finalidad esencial de garantizar a todos los
residentes del territorio nacional, el acceso a todos los servicios médicos
necesario para tratar los padecimiento en salud que los afectan; la Corte
Constitucional ha entendido que ese derecho no es ilimitado, por eso, a través
del desarrollo de su jurisprudencia, se ha encargado de definir los presupuesto
bajo los cuales se garantiza por vía constitucional su goce efectivo.
4.2.1. En tal sentido, la Corte ha
sostenido que una persona tiene derecho a acceder a los servicios médicos que
necesita, estén o no incluidos en el POS, cuando: (i) la falta del servicio médico vulnera o amenaza sus
derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal; (ii) el servicio
médico ha sido ordenado por un médico adscrito a la entidad encargada de
garantizar la prestación del servicio; (iii) el servicio no puede ser
sustituido por otro que se encuentre incluido en el Plan Obligatorio de Salud; y
(iv) el usuario no puede directamente costearlo, ni tampoco puede sufragar las
sumas que la entidad encargada de garantizar la prestación del servicio, se
encuentra legalmente autorizada a cobrarle, como los pagos moderadores. Además,
el usuario no puede acceder al servicio por otro plan distinto que lo beneficie.
4.2.1.1. A partir de la
sentencia T-760 de 2008[11] los
anteriores presupuestos fueron reunidos en la siguiente regla: todas las
personas tiene derecho a acceder a los servicios de salud que requieren con
necesidad, este o no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud; explicó
la Corte en ese fallo que se entiende que un servicio se requiere, cuando
se cumplen en el caso concreto las condiciones (i), (ii), y (iii), y con
necesidad, cuando se cumple la condición (iv), es decir, cuando el usuario
no puede asumir, total o parcialmente, el costo del servicio que necesita, y
por aplicación del  principio de solidaridad, la EPS o EPS-S a la cual se
encuentra afiliado, debe asumirlo.
4.3. La situación de la señora Ludovina
Ardila Quiros cumple las condiciones señaladas anteriormente. Si bien, el
servicio de salud ordenado por su médico tratante no es el transporte,
éste es un medio de salud indispensable para que ella acceda a los
servicios que requiere, en un lugar diferente al de residencia. La tutelante
requiere atención en salud continua e inmediata, y para garantizar tal
atención, esta Sala debe remover la barrera económica que le ha impedido a la
peticionaria gozar efectivamente de su derecho fundamental a la salud, desde
hace más de 5 meses. Sobre el particular, la Sala hace las siguientes
precisiones:
4.3.1. La accionante es una persona que
hace parte del régimen subsidiado en salud, en el Nivel 1;[12]
al respecto, es preciso señalar que esta Corporación ya ha sostenido que el
juez constitucional puede presumir la falta de incapacidad de pago de una
persona que hace parte del nivel más bajo del SISBEN, quien acude a la acción de
tutela para proteger su derecho fundamental a la salud.  e la misma forma, en
aplicación del artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,”[13] se presumen ciertas las afirmaciones que
haga la parte actora, sobre las cuales no haya pronunciamiento en contrario; entonces,
para esta Sala de Revisión, la incapacidad económica de la señora Ludovina
Ardila, que le impide sufragar los servicios ordenados por su médico tratante,
y el transporte a la ciudad de Cartagena, queda soportada en las afirmaciones
contenidas en su escrito de tutela, según las cuales (i) no tiene trabajo, ni
puede conseguir uno, porque debe dedicarse de forma exclusiva al cuidado de su
hija, quien padece graves afecciones cardiacas desde su nacimiento, y (ii) los
gastos de su hogar son asumidos por su esposo, pero en la actualidad está  desempleado,
y sólo realiza actividades ocasionales que le proveen los ingresos para
cubrir sus necesidades básicas.
4.3.2. Las condiciones de vulnerabilidad
económica y social de la accionante se suman a su situación de debilidad
manifiesta, como consecuencia de su edad (66 años) y su estado de salud actual,
el cual requiere el tratamiento inmediato, ordenado por el especialista que la
valoró. De tal situación se concluye que Mutual Ser EPS-S vulneró el derecho
fundamental a la salud de la señora Ludovina Ardila Quiros, al no remover la
barrera económica que le impidió a la usuaria desplazarse a Cartagena. En ese
orden de ideas, la Sala revocará la sentencia objeto de revisión, y en su
lugar, ordenará a la entidad accionada asumir el desplazamiento de la
accionante, en el medio de trasporte idóneo, desde Barranco de Loba a
Cartagena, cuando quiera que (i) requiera acceder a los servicios que ordene su
médico tratante para tratar el tumor maligno que le fue encontrado en su mama
derecha, y (ii) los mismos no se encuentren disponibles en su lugar de
residencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la sentencia proferida en
única instancia por el Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes con
Funciones de Control de Garantías de Cartagena, el veintisiete (27) de marzo de
dos mil doce (2012), dentro del proceso de tutela de Ludovina Ardila Quiros,
contra Mutual Ser EPS-S, que negó al amparo solicitado por la peticionaria, y
en su lugar, AMPARAR el derecho de la señora Ludovina a que Mutual Ser
EPS-S remueva los obstáculos económicos que le impiden acceder a los servicios
de salud que requiere con necesidad, indispensables para garantizar el
goce efectivo de su derecho fundamental a la salud.
Segundo.-
ORDENAR a Mutual Ser EPS-S que en el
término de cinco (05) días contados a partir de la notificación de este fallo,
proceda a autorizar el desplazamiento de la señora Ludovina Ardila Quiros desde
Barranco de Loba a Cartagena, para recibir todos los servicios médicos que le
deben ser suministrados para tratar el tumor maligno que le fue encontrado en
su mama derecha. Para cumplir esta orden, dos especialistas en el manejo de la
enfermedad que padece la paciente, adscritos a la entidad, y con base en su
historia clínica, deberán determinar dentro del mismo término, cuál es el medio
de transporte adecuado en el que debe desplazarse la peticionaria a Cartagena,
y éste deberá ser el transporte que la entidad está obligada a suministrar.
Tercero.-
ADVERTIR a
Mutual Ser EPS-S que puede recobrar ante el FOSYGA el monto que tengan derecho
a repetir, por la prestación de los servicios que de acuerdo con la regulación
vigente, no les corresponda asumir.
Cuarto.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] El expediente de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Seis, mediante Auto proferido el veintiocho (28) de mayo de dos mil
doce (2012).
[2] Ver las sentencias T-352 de 2010 y T-T481 de 2011 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva) y T-173 de 2012, entre otras.
[3] Ver al respecto las sentencias T-884 de 2003
(M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-739 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-223
de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) T-905 de 2005 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto), T-1228 de 2005 (M.P. Jaime Araujo Rentaría), T-1087 de 2007
(M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-542 de 2009 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), T-550 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo) y T-736 de 2010 (M.P. Mauricio
González Cuervo).
[4] El artículo 42 del Acuerdo 029 de 2011, establece: “Transporte o traslado de pacientes. El Plan Obligatorio de Salud incluye el
transporte en ambulancia para el traslado entre instituciones prestadoras de
servicios de salud dentro del territorio nacional de los pacientes remitidos,
teniendo en cuenta las limitaciones en la oferta de servicios de la institución
en donde están siendo atendidos, que requieran de atención en un servicio no
disponible en la institución remisora. El servicio de traslado cubrirá el medio
de transporte disponible en el medio geográfico donde se encuentre el paciente,
con base en su estado de salud, el concepto del médico tratante y el destino de
la remisión, de conformidad con la normatividad vigente. Parágrafo. Si a
criterio del médico tratante el paciente puede ser atendido por otro prestador,
el traslado en ambulancia, en caso necesario, también hace parte del Plan
Obligatorio de Salud. Igual ocurre en caso de ser remitido a atención
domiciliaria.”
[5] El artículo 43 del
Acuerdo 029 de 2011 señala: “Transporte
del paciente ambulatorio. El
servicio de transporte en un medio diferente a la ambulancia, para acceder a un
servicio o atención incluida en el Plan Obligatorio de Salud, no disponible en
el municipio de residencia del afiliado, será cubierto con cargo a la prima
adicional de las Unidades de Pago por Capitación respectivas, en las zonas
geográficas en las que se reconozca por dispersión.”
[6]
El Acuerdo 008 de 2009 fue sustituido por el Acuerdo 029 de 2011. La finalidad
de la Comisión de Regulación en Salud con este acuerdo, fue incluir en un solo documento
el POS, sin hacer diferencia entre el acceso a los servicios de salud entre
régimen subsidiado y régimen contributivo. En el caso concreto del derecho al
transporte, la regulación no se modificó en su contenido sustancial, tan solo
se eliminó cualquier diferencia entre regímenes.
[7] Corte Constitucional, sentencia T-760 de 2008 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa), apartado 4.4.6.2.
En
ese mismo apartado de la sentencia T-760 de 2008, la Corporación  caracterizó el derecho del usuario a que se brinden los medios de transporte y
estadía a un acompañante. Así, para que una institución de salud autorice a un
usuario el transporte y estadía de un acompañante, se deben cumplir en el caso
concreto los siguientes requisitos: (i) que el paciente sea dependiente de un
tercero para su desplazamiento, (ii) requiera atención permanente para
garantizar su integridad física y el ejercicio adecuado de sus labores
cotidianas y (iii) ni él ni su núcleo familiar cuenten con los recursos
suficientes para financiar el traslado.
[8] El servicio de transporte estaba regulado en el Acuerdo 008 de 2009 en
el capitulo IX –Servicio de Transporte-, artículos 33 y 34, y en el artículo
50, en el caso concreto, del régimen contributivo.
[9]
(i) Corte Constitucional, sentencia T-149 de 2011 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo). (ii) De otra parte, en la sentencia T-481 de 2011 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva), la Corte vinculó la garantía del transporte al principio de
integralidad del Sistema de Salud, en los siguientes términos: “(…) el transporte en ciertos casos permite la observancia del principio de
integralidad en salud, toda vez que el respeto a esta garantía fundamental no
solo incluye el reconocimiento de la prestación del servicio que se requiere
(POS y no POS), sino también su acceso oportuno, eficiente y de calidad[9]. De tal manera, que estas
características de las prestaciones integrales en salud se ven truncadas cuando
los usuarios de las EPS no pueden acceder a las atenciones hospitalarias
realizadas en lugar diferente al de su residencia, dado que la carga es
desproporcionada respecto de la capacidad económica del paciente y su familia.”
[10] Orden médica contenida en el folio 12 del cuaderno principal (en
adelante siempre que se cite un folio se entenderá que hace parte del cuaderno
principal, a menos que se diga expresamente otra cosa).
[11] Corte Constitucional, sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa). Al respecto ver el apartado 4.4.3. de la sentencia señalada.
[12] Fotocopia de afiliación al régimen subsidiado en salud (folio 11).
[13] Decreto 2591 de 1991, artículo 20: presunción
de Veracidad. Si
el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por
ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime
necesaria otra averiguación previa.