T-304-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-304/03
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Fundamental
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Término de dos meses para resolver
DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Término de quince días para resolver
ENTIDAD ADMINISTRADORA DE PENSIONES-Inclusión en nómina a pensionados que
tienen derecho
Referencia:
expediente T- 689282
Peticionaria: María Inés Taborda
Procedencia:  Juzgado 9° Laboral de Cali
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil
tres (2003).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra quien
la preside, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo
proferido  por el Juez 9° Laboral de Cali  el 25 de noviembre  de 2002;  dentro
de la acción de tutela instaurada por  María Inés Taborda de Miranda   contra
el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Valle del Cauca-.
ANTECEDENTES
1.
El 18 de julio de 2002,
el Juzgado 8° Laboral de Cali profirió sentencia, en juicio ordinario,
ordenándole al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Valle del Cauca, el
pago de una pensión de sobrevivientes a favor de María Inés Taborda de Miranda
como cónyuge supérstite  del señor Víctor Miranda.
2.
El Instituto de Seguros
Sociales no pagó lo ordenado, motivo por el cual  se instauró ante el mismo
Juzgado 8° Laboral la ejecución de la sentencia reclamándose  las mesadas
pensionales  causadas entre el 28 de enero de 1999 hasta el 30 de junio de
2002, en la cuantificación señalada en la sentencia. La liquidación presentada
al Juzgado fue aprobada por éste el 7 de octubre  de 2002 por no haber sido
objetada por las partes.
3.
Para solucionar la
omisión en el  pago de la pensión, el 22 de octubre de 2002, la señora María
Inés Taborda de Miranda hizo uso del derecho de petición para que el Instituto
de Seguros Sociales “se sirva expedir la respectiva Resolución para seguir
cobrando mi pensión a partir del mes de octubre en la entidad bancaria  que
dicho instituto ordene.” Es decir, que reclamaba a partir del mes no
cubierto por la liquidación presentada en el proceso ejecutivo. El Instituto de
los Seguros Sociales no le respondió.
4.
La peticionaria
instaura la tutela el 15 de noviembre de 2002 para que “se obligue al
Instituto de Seguros Sociales –Seccional Valle del Cauca- a expedir la
Resolución de reconocimiento de pensión de vejez (sic) , de acuerdo a la
sentencia # 2570 emitida por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cali”.
5.
La entidad demandada
fue citada, mediante oficio 3345 de 18 de noviembre  de 2002; además,  el juez
de tutela  le solicitó que en el término de dos días informara por qué no había
respondido el derecho de petición ni emitido la resolución correspondiente. El
Instituto de los Seguros Sociales no se hizo presente dentro de la tutela ni
respondió a lo pedido por el Juzgado que tramitó la tutela.
6.
La pensión de
sobrevivientes también cobijó a Claudia Lorena Miranda Taborda, pero, al
parecer, su derecho finalizó el 5 de octubre  de 2001, porque hasta tal fecha
se reclamó en la ejecución de la sentencia.
PRUEBAS
Obran en el expediente las siguientes
pruebas:
1.
Copia del derecho de
petición presentado por la actora;
2.
Copias auténticas
mandadas por el Juzgado 8° del Circuito de Cali, de todo el proceso ejecutivo
laboral de mayor cuantía propuesto por María Inés Taborda de Miranda contra el
Instituto de Seguros Sociales.
SENTENCIA OBJETO DE REVISION
El
fallo de instancia lo profirió el Juez 9° Laboral del circuito de Cali, el 25
de noviembre de 2002, negando la acción de tutela.
Considera
el Juzgado que la vía adecuada es el proceso ejecutivo laboral  ante el Juez de
trabajo respectivo.
COMPETENCIA
Esta Corte
es competente para revisar los fallos de tutela de conformidad con los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional y el decreto 2591 de 1991; así
mismo por la selección del respectivo expediente.
TEMAS JURIDICOS FRENTE AL
CASO CONCRETO
Se
trata de una pensión de sobrevivientes. Lo que se dilucidará en la presente
tutela es si la beneficiada (cónyuge supérstite) tiene que someterse a
continuos juicios ejecutivos porque el Instituto de los Seguros Sociales no le
paga la mesada reconocida mediante sentencia judicial, o si por el contrario,
dicha Institución debe proceder administrativamente para incluirla en nómina.
1. La pensión de sobrevivientes
La jurisprudencia constitucional ha considerado que el derecho a
pensión de sobrevivientes es un derecho fundamental (T-827/99).
Desde la sentencia T-173/94, la Corte había dicho:
“Este derecho es cierto e indiscutible, irrenunciable; la
transmisión en el sector privado fue reglada por la Ley 33 de 1973 artículo 1º.
Teniendo como antecedentes el Código Sustantivo del Trabajo art. 275, Ley 171
de 1961 art. 12, Ley 5º de 1969 art. 1º, Decreto 435 de 1971 art. 15 y la Ley
10 de 1972 art. 10. En la Ley 100 de 1993 a esta situación se le da el
calificativo de Pensión de Sobrevivientes (artículo 46 a 49). Se ratifica que a
ella tiene derecho en forma vitalicia el cónyuge supérstite y se aclara que
además son beneficiarios los hijos menores de 18 años y hasta los 25 siempre
que estén incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían
económicamente del causante al momento de su muerte, y, los hijos inválidos si
dependían económicamente del causante  y mientras subsistan las condiciones de
invalidez (art. 47-b)
Ese derecho, para los beneficiarios es
derecho fundamental por estar contenido dentro de valores tutelables: el
derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo. Es
inalienable, inherente y esencial. Y, hay una situación de indefensión del
beneficiario respecto a quien debe pagarle la mesada.[1]"
Tanto
el  artículo 47 de la ley 100 de 1993 como el artículo 13 de la ley 797 de 2003
señalan  al cónyuge como beneficiario de tal pensión.[2]
En la sentencia T-355/95, se hizo un
prolijo examen de la que antes se llamaba sustitución de pensión, en lo
referente a los derechos de uno de los causahabientes laborales: cónyuge o
compañera permanente. La Corte resaltó en estos casos  el principio de retrospectividad
laboral.
2. Términos para resolver el derecho de petición
dentro de la seguridad social en pensiones
Existen
normas  que fijan términos para resolver  la tramitación de las  pensiones:
artículo 4º de la Ley 700 de 2001, 19 del Decreto 656 de 1994[3] y 6º del Código
Contencioso Administrativo. Y, específicamente, para el caso materia de la
presente tutela,  el artículo 1° de la Ley 717 de 2001 establece un plazo de
dos meses  para responder las solicitudes de pensiones de sobrevivencia[4]
En
consecuencia, aunque la Ley 700 de 2001  consagró en su artículo 4° un término
de seis meses para reconocimiento y pago de mesadas, esta es una norma general,
mientras que para el caso especial de la pensión de sobrevivientes el término
es el de la ley 717 de 2001 (2 meses).
Además,
según la jurisprudencia de la Corte Constitucional para la resolución de
recursos interpuestos ante decisiones que resuelven sobre el reconocimiento o
no reconocimiento de una pensión (generalmente se interponen para agotar la vía
gubernativa) “sigue vigente y le resulta aplicable (...) el término de 15
días hábiles a que hace referencia expresa el artículo 6 del Código Contencioso
Administrativo”[5]. Y, sobre el mismo término de quince
días, la sentencia T-01/03[6] establece:
“El término de 15 días, consagrado en el
artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, se aplica también en caso de
que se presenten derechos de petición en los cuales se solicite, simplemente,
información acerca del estado del trámite adelantado en materia de pensión o
copias sobre documentos ya existentes dentro del expediente de la solicitud de
pensión.”
3. La entidad administradora de pensiones
debe incluir en la nómina de pensionados a quien tiene derecho a ello
La sentencia T-342/02[7] se pronunció en un caso que tiene similitud con el
asunto que motiva el presente fallo: la causa era una sentencia laboral y el
hecho que motivó el amparo era la no inclusión en nómina. Dijo la Corte:
“El acatamiento de la sentencia laboral en
cuestión, comprende también la realización de algunas acciones encaminadas a
que se registre el aumento del monto  de la pensión, se ordene
administrativamente su pago, efectúe el calculo para determinar lo que se le
debe desde el 1 de mayo de 1996 hasta el 30 de agosto de 2000 y se disponga
administrativamente su pago.
Así, la pretensión del actor relativa a su
inclusión en nomina, requiere de una acción, es decir que, respecto del Instituto
de Seguros Sociales, involucra una obligación de hacer[8]. En varias sentencias, esta Corte ha
ordenado que la inclusión en nómina se efectúe en un plazo breve para asegurar
el goce efectivo de los derechos de los accionantes, en especial su derecho a
gozar de manera integral, oportuna y efectiva de la pensión reconocida. Por
consiguiente, se reitera lo resuelto previamente por la Corte en la Sentencia
T-447-93[9] (MP. Alejandro Martínez Caballero):
“En la Sentencia T-135/93, la Corte
Constitucional sostuvo que "el pago de las pensiones se hace efectivo
si previamente al mismo se realiza la inclusión en la nómina de pensionados,
que es un acto de ejecución  previsto en el ordenamiento administrativo y
fiscal de la Nación. Según el derecho administrativo moderno, para llegar al
acto administrativo definitivo  se recorre un 'iter administrativo' (…) Estos
tres actos -preparatorios, de trámite y de ejecución-, son actos instrumentales
de la decisión administrativa, la preparan, la hacen posible y la ejecutan; no
son susceptibles de recurso de vía gubernativa, excepto los casos previstos en
norma expresa, de conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso
Administrativo. La razón de lo anterior se funda en que por sí solos no
producen efecto directo respecto a un sujeto de derecho, no encierran
declaraciones de voluntad constitutivas en sentido exacto del vocablo, lo que
es predicable tan sólo de los actos administrativos. Los actos administrativos
definitivos o finales, que son los que producen efectos jurídicos, si son
objeto de la vía contenciosa, como lo establece el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo. "3 . (…) La Corte Constitucional expresó que el acto de
ejecución  de inclusión en la nómina de pensionados (…) no puede ser demandado
por la misma vía, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional considera
que, el único medio judicial de defensa para la protección del derecho
fundamental, es precisamente la acción de tutela.
En consecuencia, se ordenará al Instituto
de Seguros Sociales que realice esta acción dentro de los 15 días siguientes a
la fecha en que el actor le presente la primera copia de la sentencia laboral
correspondiente.”
CASO CONCRETO
Antes
que todo  es importante aclarar que la tutela tiene como uno de sus principios
básicos el ser  informal. Si el peticionario emplea impropiamente algunas
palabras, el juzgador debe  preferenciar el contenido material de lo perseguido
con el amparo.
En
el presente caso, en la solicitud equivocadamente se pide el reconocimiento de
la pensión de vejez. No se trata (de la relación de hechos y de la prueba
aportada se colige) de pensión de vejez sino de pensión de sobrevivientes.
También se pide  el reconocimiento de la pensión, pero éste ya lo hizo el
Juzgado 8° Laboral de Cali, de lo contrario no tendría explicación que ante el
mismo despacho judicial se hubiera instaurado la ejecución de la sentencia
reclamándose las mesadas propias de una pensión reconocida.
En
realidad, lo que se persigue en la presente tutela  es que se disponga
administrativamente, por parte de los Seguros Sociales,  el pago de la pensión
reconocida judicialmente, sin necesidad de acudir permanentemente a procesos
ejecutivos.
En el expediente están demostradas
circunstancias que implican violación a derechos fundamentales:
1ª.
Hubo una decisión judicial en firme que determinó el pago de la pensión de
sobrevivientes a la señora María Inés Taborda de Miranda; por consiguiente, el
Instituto de los Seguros Sociales ha debido disponer administrativamente su
pago. Hasta el instante de instaurarse la tutela no lo había hecho. Tal omisión
viola el derecho a la seguridad social, en conexidad con el derecho al mínimo
vital, al derecho de igualdad y al cumplimiento de las sentencias judiciales.
2ª.
La señora María Inés Tabora de Miranda solicitó al Instituto de Seguros
Sociales que se procediera a la actuación administrativa correspondiente para
el pago de la mesada. Esto es lo que se conoce como inclusión en nómina.
Pasaron mas de dos meses desde la sentencia que ordenó la pensión de sobrevivientes
y  más de 15 días desde cuando la señora solicitó por escrito que se profiriera
el acto administrativo por los Seguros Sociales. El Instituto de los Seguros
Sociales ni respondió a la petición y, al menos hasta el momento  de
presentación de la solicitud de tutela no había proferido actuación alguna
administrativa para solucionar el problema. Es mas, el juzgado le solicitó
información al Instituto de los Seguros Sociales y esta entidad ni siquiera le
respondió al Juez de tutela. Se ha violado, por consiguiente, el derecho de
petición, en conexidad con el derecho a la seguridad social.
En
conclusión, se han  violado  derechos fundamentales, luego la tutela está
llamada a prosperar y debe revocarse la providencia objeto de revisión.
Por
otro aspecto, no le asiste razón al juez de instancia al decir que la
solicitante debe acudir a un juicio ejecutivo. La señora reclamó por proceso
ejecutivo el pago de las mesadas hasta octubre de 2002; y el procedimiento se
efectuó. Pero, lo que se reclamó en el derecho de petición que formuló ante el
Instituto de Seguros Sociales y lo que se pide,   en concreto, en el presente
amparo,  es la inclusión en nómina y no el pago de mesadas mediante la acción
de tutela. Su petición no hace referencia a una obligación de dar, sino a una
obligación de hacer, con respaldo en una decisión judicial del juez ordinario
laboral. Esto último es viable según lo ha sostenido la jurisprudencia de la
Corte Constitucional.
Por todas
las consideraciones anteriores, se revocará la sentencia objeto de revisión.
DECISION
En mérito de lo expuesto la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado
Noveno Laboral de Cali, el  25 de noviembre de 2002, y en su lugar CONCEDER  la
tutela por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. ORDENAR  que en el término de cuarenta y ocho horas
(48), el Instituto de Seguros Sociales deberá proferir las actuaciones
administrativas correspondientes,  para el pago oportuno de las mesadas
pensionales de la solicitante MARIA INES TABORDA DE MIRANDA, incluyéndola en
nómina, si es que aún no lo ha hecho.
TERCERO.   Por Secretaria, LÍBRESE la comunicación
prevista por el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
[1]
Sentencia T-173/94, Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[2]
La ley 797 de 2003 ratifica el derecho para la cónyuge y establece que  tenga
mas de treinta años de edad  y haya convivido con el fallecido no menos de 5
años continuos con anterioridad a su muerte..
[3]  El
decreto 656 de 1994 no tiene como destinatario al  Seguro Social porque dicho
decreto fue dictado en uso de las facultades extraordinarias concedidas la
Presidente de la República en el artículo 139 de la ley 100 de 1993, entre
otras cosas, para establecer el régimen jurídico y financiero de las sociedades
administradoras de fondos de pensiones.
[4] Ver T-051 de 2003, T-570/2001, T-1238/01, T-191/02
[5]
Ver sentencia T-1086/02, M.P. Rodrigo Escobar Gil   y T-795/02, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[6] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[7] M.P. Manuel J. Cepeda
[8] “ (…) es en principio procedente la tutela como mecanismo de
protección de los derechos fundamentales cuando una decisión de hacer o no
hacer (no de dar) por parte del Estado, consignada en una providencia judicial
o acto administrativo es desconocida por una autoridad publica por ser este un
acto de trámite o ejecución que no tiene recursos judiciales alternativos en la
jurisdicción contenciosa para su defensa. Por esta vía se arriba a la siguiente
conclusión: el juez de tutela puede ordenar lo que la jurisdicción contenciosa
no puede por la vía ordinaria: que la administración haga o no haga algo. Si se
trata de un particular, por el contrario, no es procedente la tutela porque
existe otro medio judicial de defensa tan efectivo como la acción de tutela,
que permite incluso la practica de medidas preventivas como el embargo  y el
secuestro para garantizar el cumplimiento de la obligación.” Corte Constitucional, Sentencia T-496-93, MP Alejandro Martínez
Caballero.
[9] En este caso el actor solicitó que CAJANAL diera cumplimiento a una
resolución que reliquidaba su pensión. La Corte Constitucional analizó si la
falta de inclusión en nomina carecía de medios de defensa judicial, de suerte
que la tutela fuera  procedente.