T-463-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-463/93
DERECHOS DEL
TRABAJADOR/CESANTIAS-Pago/EMPRESA
DISTRITAL DE SERVICIOS PUBLICOS
El trabajador
tiene derecho a que se le cancelen oportunamente las obligaciones salariales
que el cumplimiento de su labor causa, sin importar que su clasificación
reglamentaria sea la de empleado público. La iliquidez del ente encargado del
pago de obligaciones laborales, cuando es causada por el incumplimiento de las
normas legales, no sirve de justificación para omitir el pago a los
trabajadores.
FONDO DE AHORRO Y
VIVIENDA DISTRITAL/PROCESO EJECUTIVO LABORAL
Reconocido el
derecho por FAVIDI y liquidadas correctamente las cesantías adeudadas, los
actores no estaban en presencia de un acto ficto negativo de la administración,
se encontraban frente a un acto administrativo, no sólo legal, sino también
declarativo de la existencia de un derecho cierto y actual, del que reconoció
como titulares a las personas naturales individualizadas inequívocamente por el
mismo acto que las autoridades competentes, sin justificación legal, se negaron
a ejecutar. Los actores pueden acudir a la vía del proceso ejecutivo laboral
para reclamar el pago de sus cesantías, una vez transcurran diez y ocho (18)
meses, a partir de la ejecutoria del acto adminstrativo que les reconoció y
liquidó el derecho.
Ref.: Expedientes
acumulados Nos. T-16322, T-16323 y T-16324.
Acciones de tutela
en contra del Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital, FAVIDI, por omisión del
pago de unas cesantías definitivas.
Temas:
El trabajador tiene
derecho a que se le cancelen oportunamente las obligaciones salariales que el
cumplimiento de su labor causa, sin importar que su clasificación reglamentaria
sea la de empleado público.
La iliquidez del
ente encargado del pago de obligaciones laborales, cuando es causada por el
incumplimiento de las normas legales, no sirve de justificación para omitir el
pago a los trabajadores.
Actores: Fernando de Jesus Castellanos Hernández,
Alfonso López Mora y José Alfonso Sánchez López.
Magistrado
Ponente: Dr. Carlos
Gaviria Díaz.
Acta No.
En Santafé de
Bogotá, D.C., a los veinte (20) días del mes de octubre de mil novecientos
noventa y tres (1993), la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas, compuesta por los
Magistrados Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara y José Gregorio
Hernández Galindo, procede a revisar las sentencias de instancia dictadas por
el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca en los procesos de la
referencia, luego de considerar lo siguiente:
1. ANTECEDENTES.
Cayetano de Jesus
Castellanos Hernández, Alfonso López Mora y José Alfonso Sánchez López
trabajaron al servicio de la Empresa Distrital de Servicios Públicos, EDIS, el
tiempo necesario para que se les reconocieran algunas prestaciones legales.
Los tres actores se
retiraron voluntariamente de sus cargos y solicitaron al Fondo de Ahorro y
Vivienda Distrital, FAVIDI, el pago de sus cesantías definitivas.
Transcurridos más de
los noventa (90) días que se contemplan en el reglamento -Acuerdo 2 de 1977 y
Resolución Reglamentaria 001 de 1991-, sin que se les hubieran cancelado las
prestaciónes reclamadas, los tres trabajadores acudieron a la acción de tutela,
individualmente, para que se les protegiera el derecho al trabajo consagrado en
el artículo 25 de la Constitución.
2. FALLOS DE
INSTANCIA.
De las demandas
presentadas por los tres actores, conoció en primera instancia el Honorable
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin que fueran luego impugnadas sus
providencias, por lo que no se produjo segunda instancia en ninguno de los tres
procesos.
Las demandas
presentadas por Cayetano de Jesus Castellanos Hernández y Alfonso López Mora,
fueron resueltas por la Sección Segunda, Subsección "C", de manera
favorable a las pretensiones de los demandantes, ordenándose el pago de las
cesantías reclamadas, en el primer caso en cuarenta y ocho (48) horas y, en el
segundo, en el término de noventa (90) días. En ambos casos, el Magistrado
Alvaro León Obando Moncayo salvó su voto.
La demanda
presentada por José Alfonso Sánchez López fué resuelta por la Sección Segunda,
Subsección "A", donde se negó la tutela, acogiendo las tesis de los
salvamentos de voto presentados en los dos procesos anteriores.
2.1. OTORGAMIENTO
DE LA TUTELA.
En los dos casos en
que se otorgó la tutela al derecho al trabajo de los actores (T-16322 y
T-16323), se discurrió de la siguiente manera:
El artículo 25 de la
Constitución consagró el derecho al trabajo y, por extensión, los derechos que
de él se derivan, como el de las cesantías, que forma parte de las expectativas
económicas de quien compromete su fuerza de trabajo al servicio de un patrón.
Este derecho, cuya finalidad es asegurar la estabilidad social y económica del
trabajador, cuando termina su relación laboral, tiene un contenido social
innegable y lleva a preguntarse si un Estado social de derecho, como es
Colombia, puede impunemente incumplir sus obligaciones laborales.
"El hecho de
haber delegado el pago en una entidad insolvente, no releva a la administración
de la obligación que sobre ella pesa, como tampoco puede justificarse
"FAVIDI" por su insolvencia, causada por la lenidad de la misma
administración, pues con ello se caería en un círculo vicioso al mismo tiempo
que se configuraría un mecanismo facil para evadir el pago de las prestaciones
de los trabajadores de las distintas empresas y entidades distritales, con el
frontal y grave desconocimiento del derecho fundamental al trabajo de quienes
han servido a la empresa oficial por varios años para obtener esa compensación
más que justa en el momento en que la necesitan y no cuando a bien tenga la
entidad empleadora, con lo cual, a su vez, ha incurrido en violación del
derecho fundamental de petición..."
2.2. TESIS
ENFRENTADA: IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA.
La demanda de tutela
que presentó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el ciudadano José
Alfonso Sánchez López (T-16324), fué repartida a la Subsección "A" y
fué resuelta desfavorablemente, apoyándose para ello los Magistrados de esta
Subsección, en consideraciones como las que se transcriben a continuación.
"Estima la Sala
que la acción de tutela ejercitada no procede, debido a la existencia de otro
recurso o medio de defensa judicial, constituído por la correspondiente acción
contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho contra el
acto administrativo presunto de decisión negativa, sobre la petición de
reconocimiento y pago de la cesantía definitiva hecha ante la entidad demandada
conforme se relata en los "Antecedentes" (Arts. 40, 85, 135, 136
C.C.A.)."
"En caso de
caducar la acción judicial, como lo han sostenido el H. Consejo de Estado y la
H. Corte Constitucional, tampoco habrá lugar a la acción de tutela, porque tal
fenómeno se debe a la nergligencia o incuria del administrado y, porque la
acción de tutela no se estableció para revivir términos."
"Los derechos a
la seguridad social y al trabajo, consagrados en los artículos 25, 48 y 53 de
la C.N., no son de aplicación inmediata, según el artículo 85 de la misma Carta
Política y necesitan de desarrollo y regulación por la ley. Sólo en la medida
en que se demuestre el cumplimiento de los presupuestos y requisitos exigidos
por la ley correspondiente, esos derechos quedan amparados por las
disposiciones constitucionales invocadas y, por lo tanto, su protección se
obtiene mediante las acciones judiciales ordinarias establecidas para controlar
la legalidad de las actuaciones administrativas y en garantía de los derechos
consagrados en la ley ( Art. 85 C.C.A.)."
3.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
3.1. COMPETENCIA.
Es competente la
Sala Cuarta de Revisión de Tutelas para pronunciarse sobre los negocios de la
referencia, en virtud del auto de la Sala de Selección Número 5, fechado el
dieciseis (16) de julio del presente año.
3.2. ACTUACIÓN
ADMINISTRATIVA DEL FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL, FAVIDI.
En los tres expedientes
que se revisan, se encuentra la misma situación: Un trabajador se retira de la
Empresa Distrital de Servicios Públicos, EDIS, solicita al Fondo de Ahorro y
Vivienda Distrital, FAVIDI, el pago de sus cesantías definitivas, ésta última
entidad encuentra que se cumplen los requisitos de ley para reconocer el
derecho solicitado, procede a hacer la liquidación correspondiente, pero se
niega luego a pagar lo que reconoce como debido, aduciendo en su favor, el
texto del artículo 23 del Acuerdo 2 de 1977, que a la letra dice:
"El Fondo hará
pagos de cesantías, cuando le correspondiere hasta concurrencia de los valores
que hayan recibido de la entidad a la cual pertenece o haya pertenecido el
reclamante. Lo anterior no obsta para que, con sus propios recursos pueda
atender esos desembolsos, si su situación financiera lo permite."
Luego de que el
Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca condenara a FAVIDI a pagar
las cesantías definitivas de los actores, en dos de los expedientes acumulados
que aquí se revisan, el señor gerente de FAVIDI, informó a la Corte
Constitucional que: "...en el caso del señor Sánchez López su expediente
No. 115070 ya surtió el estudio respectivo, encontrándose que el mismo no
presenta ninguna inconsistencia, sin embargo su pago solamente se hará efectivo
en la medida en que el Fondo cuente con recursos para ello."
Frente al informe
que en los anteriores términos rindió a la Corte el señor gerente de FAVIDI,
Dr. Hipólito Moreno Gutiérrez, esta corporación tiene que señalar:
1) Que el ignora el
artículo 2, del Acuerdo 2 de 1977, que señala como objetivo del Fondo, en su
literal a): "Pagar oportunamente el auxilio de cesantía a los empleados
oficiales del Distrito al servicio de la administración central, Fondos
Rotatorios y entidades descentralizadas del orden distrital y además (sic)
organismos que se le unan según lo dispuesto en el presente acuerdo."
2) Para el logro de
ese objetivo, el mismo Acuerdo 2 de 1977, autoriza a la Junta Directiva del
Fondo, en el artículo 9 -Funciones de la Junta-, literal p), para ejecutar:
"En general todas aquellas funciones que le sean necesarias para el
cumplido manejo de los negocios del Fondo y el logro de los fines que se
propone, pues EN ELLA SE ENTIENDE DELEGADO EL MÁS AMPLIO MANDATO PARA HACER,
EJECUTAR O CELEBRAR TODO ACTO O CONTRATO COMPRENDIDO EN SUS OBJETIVOS, SIN MÁS
RESTRICCIONES QUE LAS IMPUESTAS POR LA CONSTITUCIÓN, LAS LEYES, LOS ACUERDOS
DEL DISTRITO." Esta competencia amplia para lograr los objetivos
establecidos al Fondo, aparece respaldada con una garantía general, consagrada
en el Artículo 11 del Acuerdo en comento, que dice:
"Garantía del
Distrito Especial. Las obligaciones que conforme al presente Acuerdo contraiga
el Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital, gozarán de las garantías del Distrito
Especial de Bogotá, sujetándose para ello a las disposiciones sobre la
materia."
3) Ante las
disposiciones que se acaban de citar, la negativa del Fondo a pagar las
cesantías de los actores, habla muy mal de la manera en que éste cumple con los
objetivos que se le señalaron al crearlo, dieciseis años atrás: pero, aunque
ineficiente, la actuación administrativa aún no puede tacharse de violatoria
del ordenamiento.
El asunto no resulta
tan claro, cuando se contrasta la segunda justificación del Fondo para el no
pago de las cesantías de los actores, con el Acuerdo 2 de 1977. Veámos:
El señor gerente de
FAVIDI informó al Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el veinte
(20) de mayo del presente año -folio 17 del expediente T-16322-, que: "El
trámite que se ha dado a la solicitud ha sido el normal y el pago no se ha
producido por negligencia del FAVIDI, sino porque la EDIS adeuda al Fondo la
suma de $ 8.193.646.234.48, por concepto de aportes patronales y consolidado de
cesantías..." El mismo señor gerente de FAVIDI, informó a la Corte
Constitucional -seis (6) de octubre del presente año-, que la deuda de la EDIS,
por concepto de aportes patronales y consolidado de cesantías, era de $
9.663.143.443.36, razón por la cual no pagarían las cesantías del señor José
Alfonso Sánchez López.
Frente a esta
segunda justificación para la omisión del pago de las cesantías reconocidas a
un empleado, la Corte tiene que señalar:
1) Que uno de los
objetivos para el logro de los cuales se creó FAVIDI, fué precisamente
-artículo 2, literal d)-: "Saldar el déficit actual por concepto de
cesantías causadas y no pagadas del sector público distrital y establecer
sistemas adecuados y reservas suficientes para atender oportunamente el pasivo
a cargo de la Administración Central, Fondos Rotatorios y entidades
descentralizadas por tal concepto."
2) Que para el logro
de ese objetivo, previó el artículo 24 del Acuerdo 2 de 1977: "Cada año
fiscal el Fondo efectuará el reajuste de cesantías que se causen a favor de los
empleados oficiales de la AdministraciónCentral, Fondos Rotatorios y Entidades
Descentralizadas del Distrito. LAS PARTIDAS RESULTANTES DEBERÁN INCLUÍRSE
OBLIGATORIAMENTE EN EL PRESUPUESTO ANUAL DE CADA UNA DE TALES ENTIDADES Y DEMÁS
ORGANISMOS VINCULADOS AL FONDO."
3) Que según el
artículo 32 del Acuerdo 2 de 1977, la EDIS debe aportar al Fondo el 9% del
valor de su nómina de sueldos y jornales, "porcentaje en que se estima el
valor mensual correspondiente al auxilio de cesantía de sus empleados y
trabajadores, en la forma y términos señalados por el Artículo 34."
4) Que el aporte del
9% del valor de la nómina y jornales de la EDIS, al Fondo, no quedó librado a
la discrecionalidad de la EDIS, pues el artículo 34 del Acuerdo 2 de 1977,
textualmente ordena:
"Las nóminas,
plantillas y cuentas de cobro sobre pago de sueldos y jornales que cancelen la
Administración Central, Fondos Rotatorios y entidades descentralizadas
afiliadas a FAVIDI, contendrán no solamente las liquidaciones salariales
correspondientes a la Planta de Personal, sono también las liquidaciones de los
aportes patronales. En consecuencia constituirán un solo acto y su refrendación
por parte de la Contraloría Distrital y el consiguiente giro de tales sumas por
los respectivos pagadores, se cumplirán con sujeción al concepto de unidad que
consagra este artículo."
"Para los
efectos atinentes a la liquidación del aporte patronal de que trata el presente
artículo, se dará aplicación estricta a lo establecido en los artículos 32 de
este Acuerdo y en el 127 del C.S.T."
"LA CONTRALORÍA
SE ABSTENDRÁ DE VISAR LAS NÓMINAS Y PLANTILLAS QUE NO CUMPLAN LOS REQUISITOS
CONSAGRADOS EN ESTE ARTÍCULO." (Mayúsculas fuera de texto).
Entonces, ¿cómo
puede ser que la EDIS adeude al Fondo lo que su Gerente informa, sin que se
hubiera violado la norma vigente?
5) Ahora, si la EDIS
no incluyó en su nómina y plantillas el aporte patronal que estaba olbigada a
pagar, y si la Contraloría Distrital visó las nóminas y plantillas irregulares,
a pesar del mandato expreso de la norma, correspondía a FAVIDI acudir al
mandato del artículo 36 del Acuerdo 2 de 1977, que a la letra dice:
"La mora de la
Administración Central y entidades descentralizadas afiliadas, en consignar el
el Fondo el valor de las cesantías o de los intereses conforme a lo dispuesto
en el presente Artículo (sic), dará al Fondo derecho de exigir la suma
respectiva por la vía ejecutiva."
6) ¿Porqué entonces
la mora de la EDIS se toleró por el Fondo, desacatando las normas vigentres
hasta ahora citadas y se pretende usar esa irregularidad tolerada por quien la
alega, para justificar la omisión del pago de las cesantías? La actuaciópn
administrativa de la Empresa Distrital de Servicios Públicos, de la Contraloría
Distrital y del Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital, fué contraria al derecho
vigente y causa perjuicio patrimonial  al tesoro público, pues el retraso en la
cancelación de las cesantías reconocidas, genera los intereses moratorios
establecidos en el artículo 26, del tantas veces citado Acuerdo 2 de 1977.
En conclusión, la
Corte Constitucional no puede ignorar la cadena de violaciones al ordenamiento
que se hacen evidentes en los expedientes que se revisan y ordenará que se
remita copia de ellos a la Procuraduría General de la Nación, para que
investigue, a quién se ha de exigir la responsabilidad correspondiente a tales
violaciones.
3.3.
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA.
Tanto para los
salvamentos de voto en las dos decisiones favorables a las pretensiones de los
actores, como para la adopción de un fallo negativo en la tercera de las
acciones que se revisa, se esgrimieron dos razones: que el derecho reclamado no
es fundamental y que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
procedía en contra de una presunta decisión negativa de FAVIDI.
Las cesantías son
parte del salario que causa el trabajador con el cumplimiento de sus labores y
el artículo 25 de la Constitución Nacional, lo consagra como fundamental, en un
Estado social de derecho, como es Colombia, según el artículo 1 de la Carta.
Además, el reconocimiento de éste y los demás derechos irrenunciables del
trabajador, hacen parte del orden justo que el artículo 2 del Estatuto
Superior, consagra como uno de los fines esenciales del Estado.
Es cierto, como lo
anota el fallo que denegó la tutela, que los derechos a la seguridad social y
al trabajo, consagrados en los artículos 25, 48 y 53 de la Constitución, no son
de aplicación inmediata, según el artículo 45 de la misma Carta Política y
necesitan de desarrollo y regulación legal. Pero ello no implica que los
trabajadores colombianos hayan quedado desprotegidos en sus derechos, mientras
el Congreso legisla. Todo el Régimen Laboral Colombiano, tanto el aplicable al
sector privado como el correspondiente a los servidores del Estado, que estaba
vigente al expedirse la Constitución de 1991, sigue vigente en cuanto no sea
contrario a las nuevas normas superiores y es la ley a cuyo imperio están
sometidos los jueces de la República para fallar las causas de que conocen.
Según esas leyes y,
para el presente caso, el Acuedo del Concejo Distrital No. 2 de 1977, las
cesantías de los actorees no solamente se causaron, sino que fueron reconocidas
por la autoridad competente para ello, la misma que se negó luego a hacerlas
efectivas, por causa de una iliquidez que ocasionó su propia incuria.
Como ya quedó
expuesto en extenso, la actuación administrativa de FAVIDI, es una actuación
ineficiente, violatoria de las normas que regulan a esa entidad y no pueden
aceptarse como justificación para la omisión del pago, las razones expuestas,
pues más bien constituyen éstas una confesión clara y expresa de que se está
violando el derecho de los trabajadores, como consecuencia del incumplimiento
de las normas que regulan la materia, por parte de la EDIS, de la Contraloría
Distrital y del mismo Fondo encargado de hacer el pago.
Reconocido el
derecho por FAVIDI y liquidadas correctamente las cesantías adeudadas, los
actores no estaban en presencia de un acto ficto negativo de la administración,
contra el cual hubiera sido procedente la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho. En lugar de ello, se encontraban frente a un acto administrativo,
no sólo legal, sino también declarativo de la existencia de un derecho cierto y
actual, del que reconoció como titulares a las personas naturales
individualizadas inequívocamente por el mismo acto que las autoridades
competentes, sin justificación legal, se negaron a ejecutar. La procedencia de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, claramente no se daba en
ninguno de los tres casos.
Empero, como lo
señaló la Corte en la Sentencia No. 402/93, del veintidos (22) de Septiembre
del presente año, los actores pueden acudir a la vía del proceso ejecutivo
laboral para reclamar el pago de sus cesantías, atendiendo a los términos del
artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, es decir, una vez
transcurran diez y ocho (18) meses, a partir de la ejecutoria del acto
adminstrativo que les reconoció y liquidó el derecho. Por lo anotado, es
improcedente la acción de tutela en los casos que se revisan.
4. DECISIÓN.
En razón de las
consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión de
Tutelas, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Revocar las sentencias del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, que tuteló el derecho al trabajo del ciudadano
Cayetano de Jesus Castellanos Hernández, fechada el treinta y uno (31) de mayo
del presente año, y del ciudadano Alfonso López Mora, expedida en la misma
fecha.
SEGUNDO. Confirmar la sentencia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, que denegó la tutela al derecho al trabajo del
ciudadano José Alfonso Sanchez López, fechada el once (11) de junio del
presente año, pero haciendo las aclaraciones que se consignaron en la parte
motiva.
TERCERO. Ordenar que, a través de la Secretaría
General de la Corte, se remita copia de los expedientes revisados en esta
providencia, a la Procuraduría General de la Nación, para que adelante las
investigaciones que se indican en la parte motiva.
CUARTO. Comunicar esta providencia al Honorable
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para los fines previstos en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNÁN ALEJANDRO OLANO GARCÍA
Secretario General (e)