C-468-97
Sentencia C-468/97
Sentencia
C-468/97
CONVENIO DE LA
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Naturaleza
Los convenios son
auténticas normas de derecho internacional que vinculan jurídicamente a los
Estados.Los convenios buscan la ratificación de los Estados miembros a fin de
que éstos adquieran compromisos internacionales. Es cierto que esa ratificación
es sui generis en el derecho internacional, en tanto no se realiza de acuerdo
con las normas de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, sino
que se efectúa por medio de una comunicación al Director General de la Oficina
Internacional del Trabajo sobre la aprobación interna del convenio. Sin
embargo, esa ratificación tiene el mismo efecto que la de cualquier otro
tratado, y es que el Estado respectivo asume obligaciones en el plano
internacional. En otros términos, estas normas internacionales nacen abiertas a
la ratificación, y como tal están destinadas a crear obligaciones
internacionales para los Estados que los ratifican.
RECOMENDACIONES
DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Naturaleza y control constitucional
Las
recomendaciones de la OIT no son tratados, por lo cual no son normas sujetas a
la ratificación por el Estado colombiano, ni a la revisión previa y automática
por la Corte Constitucional, por lo cual la esta Corporación deberá inhibirse
de conocer su contenido material. En efecto, en relación con la revisión
automática de los convenios de la OIT, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha reconocido que “si bien es cierto que tales actos no reúnen
ni por su forma de adopción ni por su trámite las exigencias establecidas por
la Convención de Viena para los tratados que se celebran entre Estados, sí
pueden tenerse como tales a pesar de sus diferencias”[1].  En
cambio, las recomendaciones de la OIT, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, solamente deben someterse a control cuando están en relación
conexa e inescindible con los convenios[2],
en razón a que la fuerza vinculante del tratado internacional está sujeta en
tal evento a la correcta aplicación de la respectiva recomendación.
LEY APROBATORIA
DE TRATADO INTERNACIONAL-Naturaleza
del control constitucional
La Carta de 1991
diseñó el control constitucional previo de los tratados internacionales como un
mecanismo que permite garantizar al mismo tiempo la supremacía de la Constitución
y el cumplimiento de los compromisos internacionales por el Estado colombiano.
Así, el control constitucional previo se ubica en un sistema de relaciones de
coordinación entre los órganos públicos, pues impulsa el proceso de
perfeccionamiento de los instrumentos internacionales, los cuales habiendo
cumplido las fases de negociación, adopción, confirmación presidencial del
texto celebrado por el delegado plenipotenciario, aprobación por parte del
Congreso y sanción presidencial, buscan preservar la supremacía de la
Constitución, sobre la base de que todos los tratados internacionales tienen
vocación para producir efectos jurídicos vinculantes para los Estados que lo
ratifican.
LEY APROBATORIA
DE TRATADO INTERNACIONAL-Características
del control constitucional
Este control
constitucional de los tratados internacionales se caracteriza porque es previo
al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y
a la sanción gubernamental; es automático, por cuanto no está supeditado a la
presentación en debida forma de una acción ciudadana sino que la ley debe ser
enviada directamente por el Presidente de la República dentro de los seis días
siguientes a la sanción gubernamental; es integral, en la medida en que la
Corte debe analizar el aspecto formal y material de la ley y el tratado,
confrontándolos con todo el texto constitucional; tiene fuerza de cosa juzgada,
pues la Corte debe "decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los
tratados internacionales y de las leyes que los aprueban" (C.P. art.
241-10), lo que excluye la revisión posterior por vía de acción pública de
inconstitucionalidad; y, finalmente, es una condición sine qua non para la
ratificación del correspondiente acuerdo, esto es, para que el respectivo convenio
pueda surgir como acto jurídico en el ámbito internacional.
LEY APROBATORIA
DE TRATADO INTERNACIONAL-Finalidad
Estas leyes
pretenden exclusivamente permitir que el país se relacione jurídicamente con
otros Estados, toda vez que la aprobación por medio de una ley de un tratado es
una etapa indispensable para el perfeccionamiento del acto jurídico que obliga
al Estado internacionalmente.  Por consiguiente, a través de este tipo de leyes
se perfeccionan situaciones jurídicas con una consecuencia jurídica clara: la
posibilidad de que el Ejecutivo ratifique el tratado y se generen para el país
derechos y obligaciones en el campo supranacional. Así mismo, las leyes
aprobatorias de tratados son normas especiales que regulan materias
específicas, pues sus objetivos están señalados expresamente en la
Constitución.
LEY APROBATORIA
DE TRATADO INTERNACIONAL-Limites
del legislador
El Legislador
goza de una libertad menor que en relación con las leyes ordinarias, en la
medida en que no puede modificar su contenido sustancial introduciendo nuevas
cláusulas, pues sólo puede improbar la totalidad del tratado o de ciertas
reglas. Pero, más importante aún, y por las anteriores razones, estas leyes
ocupan un lugar particular en el ordenamiento, ya que no pueden ser derogadas
por una ley posterior, ni pueden ser sometidas a un referendo derogatorio (C.P.
art. 170), pues es necesario asegurar el cumplimiento de los compromisos
internacionales adquiridos por parte del Estado colombiano.
LEY APROBATORIA
DE TRATADO INTERNACIONAL-Sólo
puede contener tratado
No sólo los
tratados deben ser aprobados mediante una ley aprobatoria de tratados sino que,
además, tales leyes, sólo pueden contener tratados, y no instrumentos jurídicos
de otra naturaleza, salvo en los casos en que se trate de normas que se
encuentran inescindiblemente ligadas a un tratado aprobado por la ley bajo
revisión. Esto significa que el Congreso no puede utilizar la forma jurídica
especial de la ley aprobatoria de tratados para regular otros temas, pues el
Legislador no es totalmente libre de escoger el tipo de leyes para configurar
el derecho interno, por cuanto la Constitución predetermina el contenido de
ciertas formas jurídicas.
PRINCIPIO DE
CONSERVACION DEL DERECHO-Improcedencia/RECOMENDACIONES
DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Forma de cumplimiento del
gobierno
Se podría
sostener que en el presente caso es legítimo invocar el principio de
conservación del derecho y mantener las recomendaciones en el ordenamiento,
para lo cual basta que la Corte señale que la Ley 347 del 16 de enero de 1997
es una ley ordinaria. Según este argumento, el propio Gobierno, al presentar el
proyecto de aprobación de las recomendaciones, estuvo consciente de la
especificidad de las recomendaciones, y de que éstas no estaban sujetas a una
ratificación internacional. Así, en su momento, el Ministro de Relaciones
Exteriores precisó que las “recomendaciones no están sujetas al procedimiento
de ratificación”[3].
Sin embargo la Corte considera que ese argumento no es de recibo, pues si bien
el Ministro hizo esa precisión, lo cierto es que el proyecto se tramitó como
una ley aprobatoria de un tratado, con lo cual se limitó el propio debate
legislativo pues, debido a que el Gobierno escogió esa forma legal, el Congreso
no podía introducir modificaciones en el texto de las recomendaciones. Además,
y por las razones señaladas anteriormente, el lenguaje mismo de las
recomendaciones no es verdaderamente normativo sino simplemente exhortativo,
con lo cual no es claro cuál es la obra legislativa que se podría conservar.
Por ello, si el Gobierno pretende cumplir sus compromisos con la OIT, y
desarrollar en el plano interno las recomendaciones de esa entidad, debe
proceder a estructurar en claras normas jurídicas, y en las formas legales
adecuadas, las mencionadas recomendaciones.
Referencia:
Expediente No. L.A.T.-097
Revisión constitucional
de la Ley 347 de 1997. "Por medio de la cual se aprueban las
"Recomendaciones 171 sobre los servicios de salud en el trabajo; 172 sobre
la utilización del asbesto en condiciones de seguridad; 173 sobre el bienestar
de la gente de mar en el mar y en puerto; 174 sobre la repatriación de la gente
de mar; 176 sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo;
178 sobre el trabajo nocturno; 179 sobre las condiciones de trabajo en los
hoteles, restaurantes y establecimientos similares y 180 sobre la protección de
los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador", adoptadas
por  la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo."
Temas:
Naturaleza del
control constitucional y efectos jurídicos de la ley aprobatoria de tratado.
Las leyes
aprobatorias de tratados sólo pueden aprobar tratados .
Diferencia entre los
Convenios y las Recomendaciones de la OIT.
Magistrado Ponente:
Alejandro Martínez
Caballero
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veinticinco (25) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Antonio
Barrera Carbonell y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
De la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República se recibió fotocopia auténtica de la
Ley 347 del 16 de enero de 1997, por medio de la cual se aprueban las
"Recomendaciones 171 sobre los servicios de salud en el trabajo; 172 sobre
la utilización del asbesto en condiciones de seguridad; 173 sobre el bienestar
de la gente de mar en el mar y en puerto; 174 sobre la repatriación de la gente
de mar; 176 sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo;
178 sobre el trabajo nocturno; 179 sobre las condiciones de trabajo en los
hoteles, restaurantes y establecimientos similares y 180 sobre la protección de
los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador", adoptadas
por  la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo,
proceso que fue radicado con el Nº L.A.T.-097. Cumplidos, como están, los
trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede
la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
El texto de la Ley
347 de 1997, es el siguiente:
"EL CONGRESO DE COLOMBIA
Visto el texto de
las "Recomendaciones 171 sobre los servicios de salud en el trabajo; 172
sobre la utilización del asbesto en condiciones de seguridad; 173 sobre el
bienestar de la gente de mar en el mar y en puerto; 174 sobre la repatriación
de la gente de mar; 176 sobre el fomento del empleo y la protección contra el
desempleo; 178 sobre el trabajo nocturno; 179 sobre las condiciones de trabajo
en los hoteles, restaurantes y establecimientos similares y 180 sobre la
protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del
empleador", adoptadas por  la Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo.
(Para ser
transcritas: se adjuntan fotocopias de los textos certificados íntegros de los
instrumentos internacionales mencionados, debidamente autenticados por el Jefe
de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores.)
RAMA EJECUTIVA
DEL PODER PÚBLICO
PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA
SANTA FE DE
BOGOTA, D.C.
APROBADO.
SOMÉTASE A LA CONSIDERACIÓN DEL HONORABLE CONGRESO NACIONAL PARA LOS EFECTOS
CONSTITUCIONALES.
(fdo.) CESAR
GAVIRIA TRUJILLO
LA MINISTRA DE
RELACIONES EXTERIORES,
(fdo.) NOEMI
SANIN DE RUBIO
DECRETA:
ARTICULO PRIMERO:
Apruébanse las "RECOMENDACIONES 171 SOBRE LOS SERVICIOS DE SALUD EN EL
TRABAJO; 172 SOBRE LA UTILIZACIÓN DEL ASBESTO EN CONDICIONES DE SEGURIDAD; 173
SOBRE EL BIENESTAR DE LA GENTE DE MAR EN EL MAR Y EN PUERTO; 174 SOBRE LA
REPATRIACIÓN DE LA GENTE DE MAR; 176 SOBRE EL FOMENTO DEL EMPLEO Y LA
PROTECCIÓN CONTRA EL DESEMPLEO; 178 SOBRE EL TRABAJO NOCTURNO; 179 SOBRE LAS
CONDICIONES DE TRABAJO EN LOS HOTELES, RESTAURANTES Y ESTABLECIMIENTOS
SIMILARES Y 180 SOBRE LA PROTECCIÓN DE LOS CRÉDITOS LABORALES EN CASO DE
INSOLVENCIA DEL EMPLEADOR", adoptadas por  la Conferencia General de la
Organización Internacional del Trabajo.
ARTICULO SEGUNDO:
La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
EL PRESIDENTE DEL
H. SENADO DE LA REPÚBLICA
LUIS FERNANDO
LONDOÑO CAPURRO
EL SECRETARIO
GENERAL DEL H. SENADO DE LA REPÚBLICA
PEDRO PUMAREJO
VEGA
EL PRESIDENTE DE
LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES
GIOVANNY
LAMBOGLIA MAZZILLI
EL SECRETARIO
GENERAL DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES
DIEGO VIVAS
TAFUR.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
COMUNÍQUESE Y PUBLÍQUESE
EJECÚTESE previa revisión de la Corte Constitucional,
conforme al artículo 241-10 de la Constitución Política.
Dada en Santafé
de Bogotá, D.C., a los 16 ENE.  1997
LA MINISTRA DE
RELACIONES EXTERIORES,
MARIA EMMA MEJÍA VÉLEZ
EL
MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
ORLANDO OBREGON SABOGAL
III- INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS.
3.1. Ministerio
de Relaciones Exteriores
La ciudadana Blanca
Lucía González Rios, en representación del Ministerio de Relaciones Exteriores,
interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la ley y de los
instrumentos objeto de revisión. La interviniente comienza por recordar el
artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo,
según el cual los Estados se obligan a someter los convenios y recomendaciones
a la autoridad competente, por lo que a su juicio, la presente ley es el
desarrollo del compromiso internacional en comento.
Luego, la ciudadana
interviniente señala que los instrumentos internacionales sometidos a control
hacen efectiva la obligación estatal de proteger de manera especial las fuentes
de trabajo, pues se intenta combatir el desempleo y multiplicar las
oportunidades de trabajo, de acuerdo con la libre escogencia de oficio y
profesión.  Adicionalmente, se afirma que el Legislador, a través de mecanismos
de protección de la salud y bienestar general de la fuerza laboral, busca
otorgar condiciones dignas y justas para el trabajo.
La interviniente
considera entonces que los instrumentos internacionales que se aprobaron reúnen
los principios mínimos fundamentales del trabajo que consagra el artículo 53 de
la Constitución, por lo cual solicita la exequibilidad de los asuntos sometidos
a revisión constitucional.
3.2. Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social
El ciudadano Pedro
Nel Londoño Cortés, en representación del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, interviene en el proceso para solicitar la inhibición de la Corte
Constitucional, toda vez que a su juicio las Recomendaciones de la OIT no están
sometidas a la revisión constitucional automática prevista en el numeral 10 del
artículo 241 de la Constitución.  Para sustentar su argumento, el interviniente
trae a colación varias opiniones doctrinales en las cuales se diferencia la
naturaleza jurídica de las Convenciones y de las Recomendaciones de la OIT.
Las primeras son "tratados internacionales y están abiertos, por ende a la
ratificación por parte de los Estados Miembros, en tanto que las
recomendaciones constituyen simples guías u orientaciones para los
Estados", por lo cual no requieren ratificación sino información sobre el
estado de la legislación y la práctica de los asuntos que fueron recomendados.
En tales circunstancias, según su criterio, la Recomendación no genera vínculo
jurídico, por lo cual no exige su aprobación en el Congreso, y por ende no
resulta pertinente el control constitucional previo.
IV- INTERVENCIÓN CIUDADANA
Los ciudadanos
Carlos Rodríguez Mejía y Alberto León Gómez, miembros de la Comisión Colombiana
de Juristas, intervienen para solicitar la inhibición de la Corte
Constitucional para conocer del presente asunto, por ausencia de competencia.
Según criterio de los intervinientes, existen varias fuentes de derecho
internacional con diferentes maneras de incorporación al derecho interno,
dentro de las cuales se encuentran las Recomendaciones y los Convenios de la
OIT.  Las primeras son normas dirigidas a orientar la acción gubernamental y
legislativa, que exigen un examen para su ejecución,  mientras que los segundos
son verdaderos tratados que generan obligaciones para los Estados que
ratifican  Por tal motivo, no todas las formas de producción de derecho
internacional pueden considerarse genéricamente como tratados internacionales,
pues existen normas como las Recomendaciones, que no requieren la incorporación
a la legislación vigente, ni menos aún la revisión constitucional prevista en
el artículo 241 de la Constitución.
V- DEL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.
El Procurador
General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar rinde el concepto de rigor y
solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de las normas objeto de
revisión.  En primer lugar, la Vista Fiscal manifiesta que la ley objeto de
revisión fue aprobada de acuerdo con el procedimiento y los trámites previstos
en la Constitución y la ley.  En segunda instancia, el Ministerio Público
considera que la Ley 347 de 1997 busca dar cabal cumplimiento a los fines
estatales previstos en la Constitución relacionados con los derechos de los
trabajadores, toda vez que si bien las Recomendaciones son normas que orientan
la acción del Estado, no crean obligaciones ni vínculos jurídicos que exijan su
contenido.  Por ello, según su parecer, la aprobación, a través de ley, de las
Recomendaciones vislumbra su "clara orientación humanista", que propende
por el respeto de la dignidad del trabajador, lo cual a todas luces es
constitucional.
VI.  FUNDAMENTO JURÍDICO
El problema de la
competencia
1. La Ley 347 del 16
de enero de 1997 aprueba ocho recomendaciones que fueron adoptadas por la
Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)
relativas al fomento del empleo y la búsqueda de instrumentos que propendan por
el mayor grado de salud, seguridad y bienestar de los trabajadores. El Congreso
incorporó al ordenamiento jurídico esas recomendaciones bajo la forma de una
ley aprobatoria de tratado, por lo cual, la Corte es competente para el estudio
de la Ley 347 de 1997 pues, según el artículo 241 ordinal 10, corresponde a
esta Corporación el control automático de  las leyes que aprueben tratados.
Surge sin embargo un interrogante. Según algunos intervinientes, las
recomendaciones de la OIT no son tratados, por lo cual no pueden entrar a
formar parte del ordenamiento por medio de una ley aprobatoria de un tratado.
Según su criterio, la Corte debe entonces inhibirse en el presente caso, por
falta de competencia, ya que no estamos, en sentido estricto, frente a la
revisión previa de un tratado y de su ley aprobatoria. Como vemos, debe la
Corte comenzar por estudiar si las recomendaciones de la OIT son o no tratados,
y en caso de que no le sean, cuál es la consecuencia jurídica de que el
Congreso utilice la forma de la ley aprobatoria para incorporar al ordenamiento
normas que no implican la asunción de obligaciones internacionales por el
Estado colombiano.
Diferencias entre
los Convenios y las Recomendaciones.
2. De acuerdo con el
artículo 19 de la Constitución de la OIT, esa organización se pronuncia a
través de convenios internacionales o de recomendaciones. Sin embargo, estos
instrumentos no tiene la misma naturaleza jurídica. Los convenios son
auténticas normas de derecho internacional que vinculan jurídicamente a los
Estados, mientras que las recomendaciones no tienen tal característica pues son
instrumentos que se limitan a señalar pautas para orientar la legislación y la
práctica jurídica nacional. Los convenios buscan la ratificación de los Estados
miembros a fin de que éstos adquieran compromisos internacionales. Es cierto
que esa ratificación es sui generis en el derecho internacional, en
tanto no se realiza de acuerdo con las normas de la Convención de Viena sobre
el derecho de los tratados, sino que se efectúa por medio de una comunicación
al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la aprobación
interna del convenio. Sin embargo, esa ratificación tiene el mismo efecto que
la de cualquier otro tratado, y es que el Estado respectivo asume obligaciones
en el plano internacional. En otros términos, estas normas internacionales
nacen abiertas a la ratificación, y como tal están destinadas a crear
obligaciones internacionales para los Estados que los ratifican, mientras que,
conforme a las propias normas de la OIT, las recomendaciones no están sujetas a
ratificación, pues su objetivo no es que los Estados adquieran nuevos compromisos
internacionales sino que se trata de sugerencias que la OIT formula a los
Estados para que éstos, en lo posible, las desarrollen internamente. La
obligación internacional que adquieren los Estados en relación con estas
recomendaciones es entonces la de someter esas propuestas a consideración de
sus autoridades internas, a fin de eventualmente desarrollarlas por medio de
otras normas jurídicas. Igualmente deben los Estados informar a la OIT sobre
el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos
tratados en las recomendaciones, pero en ningún momento se prevé la
ratificación de tales recomendaciones, o que su contenido genere en sí mismo
una obligación internacional. El artículo 19 ordinal 6º literal d) de la
Constitución de la OIT es terminante en señalar que “salvo la obligación  de
someter la recomendación a la autoridad o autoridades competentes, no recaerá
sobre los miembros ninguna otra obligación”.
Las recomendaciones,
a diferencia de los convenios, no son entonces tratados, pues no generan,
modifican o extinguen obligaciones internacionales para los Estados. Esa
diversa naturaleza jurídica se manifiesta incluso en el distinto lenguaje
empleado por la OIT, según el caso. Así, las recomendaciones tienden a ser redactadas
como sugerencias o invitaciones a los Estados a desarrollar determinadas
políticas, por lo cual se usa en general el modo condicional. La mayor parte de
los artículos de estos documentos simplemente señalan que los Estados, los
patronos o los trabajadores “deberían” efectuar determinada conducta, tal y
como se puede observar mediante la lectura de las recomendaciones aprobadas por
medio de la ley bajo revisión. Esto muestra que las recomendaciones no son, en
estricto sentido, verdaderas normas jurídicas sino exhortaciones políticas a
los Estados. En cambio, los convenios se formulan con el lenguaje preceptivo de
las normas jurídicas, para lo cual basta revisar cualquiera de esos documentos
jurídicos en donde se señala que los Estados “deberán” o se “comprometen” a
efectuar determinadas políticas . Y no podía ser de otra forma pues mediante
los convenios los Estados adquieren compromisos jurídicos internacionales.
3- La propia
Constitución destaca esa diferencia entre las recomendaciones y los convenios,
ya que les confiere distinta eficacia jurídica interna. Así, el artículo 53 de
la Carta incluye en la legislación interna a los convenios internacionales del
trabajo debidamente ratificados, mientras que en relación con las
recomendaciones, no existe norma constitucional que las mencione.  Todo lo
anterior muestra que las recomendaciones y los convenios son figuras jurídicas
de muy diverso alcance, tal y como esta Corporación ya lo había señalado. Dijo
entonces la Corte:
La Recomendacion,
según el artículo 19 de la Constitución de la O.I.T., es aquella proposición de
la Conferencia Internacional del Trabajo, que trata de cuestiones o aspectos
que  en ese momento no se prestan para la adopción de un Convenio, y que no
exige propiamente la expresión del consentimiento, en la forma indicada para el
ajuste de los Convenios y Tratados Internacionales, ni su ratificacción formal,
pues la Recomendación constituye apenas una serie de orientaciones y
sugerencias con respecto de determinada materia -en este caso, las medidas
tendientes a garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en las
intalaciones petroleras marítimas y en la industria de energía nuclear-, que
son puestas en práctica a través de la legislación interna de cada país
miembro,  o de cualquier otro modo, y por consiguiente, carecen, para efectos
de su ejecución, de la fuerza imperativa de que estan dotados los Convenios de
la O.I.T[4].
Conforme a todo lo
anterior, la Corte concluye que tienen razón los intervinientes en señalar que
las recomendaciones de la OIT no son tratados, por lo cual no son normas
sujetas a la ratificación por el Estado colombiano, ni a la revisión previa y
automática por la Corte Constitucional, por lo cual la esta Corporación deberá
inhibirse de conocer su contenido material. En efecto, en relación con la
revisión automática de los convenios de la OIT, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha reconocido que “si bien es cierto que tales actos no reúnen
ni por su forma de adopción ni por su trámite las exigencias establecidas por
la Convención de Viena para los tratados que se celebran entre Estados, sí
pueden tenerse como tales a pesar de sus diferencias”[5].  En cambio, las
recomendaciones de la OIT, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, solamente deben someterse a control cuando están en relación
conexa e inescindible con los convenios[6],
en razón a que la fuerza vinculante del tratado internacional está sujeta en
tal evento a la correcta aplicación de la respectiva recomendación. Ha dicho la
Corte al respecto:
En este orden de
ideas, dado el carácter de instrumento internacional que compromete la voluntad
de los Estados y le impone obligaciones, los convenios de la O.I.T. deben ser
objeto de control constitucional formal y material por parte de esta
Corporación.
En cuanto a las
recomendaciones, éstas deberán ser comunicadas a los Estados para su examen, a
fin de ponerlas en ejecución por medio de la legislación nacional. Respecto a
la coercibilidad de las mismas, es del caso señalar que ella dependerá de la
forma, términos y obligatoriedad que le den las normas del derecho interno, de
acuerdo a la competencia del correspondiente Estado, y en la medida en que ella
no desconozca o vulnere ningún precepto de orden constitucional, deberá
declararse su conformidad con la Carta Política.
En efecto,
teniendo en cuenta que en el presente asunto, la recomendación No. 181 se
ajusta a las normas constitucionales, en particular como se demostrará a
continuación, a lo dispuesto en los artículos 2 y 25 que consagran el derecho
al trabajo, y que igualmente, está en relación conexa e inescindible con el
contenido del Convenio No. 174, pues constituye pleno desarrollo y concreción
del mismo, y que por lo mismo impone ciertas obligaciones al Estado Colombiano
que se derivan de las normas del Convenio 174, es por lo que esta Corte estima
que dicha Recomendación es susceptible de ser materia de revisión constituciona[7]l.
Por consiguiente,
cuando la ley aprueba exclusivamente diferentes recomendaciones de la OIT -como
sucede en este caso- la Corte debe inhibirse de  su conocimiento, por no ser
competente para su revisión previa y oficiosa, pues no estamos realmente en
frente de un tratado.
4- A lo anterior,
podría objetarse que no es relevante constitucionalmente la diferencia para
efectos del control constitucional, pues tanto las recomendaciones como los
convenios de la OIT son instrumentos jurídicos de derecho internacional cuyo
objetivo es producir efectos jurídicos internos.  Sin embargo, en razón a que
la competencia de la Corte Constitucional se circunscribe a los estrictos y precisos
términos del artículo 241 de la Carta, resulta determinante la evaluación de la
naturaleza jurídica diversa del convenio y de la recomendación, pues esta
Corporación solamente está autorizada para decidir, mediante la revisión previa
y automática prevista por el artículo 241 ordinal 10, sobre la exequibilidad de
los tratados internacionales, esto es, de instrumentos jurídicos sujetos a
ratificación del Ejecutivo, a fin de que el Estado colombiano adquiera,
modifique o extinga obligaciones internacionales.
Naturaleza del
Control previo y efectos jurídicos de las leyes aprobatorias de tratados.
5- Las leyes
aprobatorias de tratados internacionales son, desde el punto de vista material
y formal, normas con un status jurídico independiente de los tratados
que aprueban. Por ende, el hecho de que las recomendaciones de la OIT no sean
tratados genera nuevos problemas jurídicos: ¿qué efectos tiene la
incorporación, por medio de una ley aprobatoria de tratados de normas que no
son en sentido estricto tratados?  ¿Debe en tal caso la Corte declarar la
inexequibilidad de la ley aprobatoria? ¿O, por el contrario, y en virtud del
principio de conservación del derecho, según el cual el juez constitucional
debe preservar al máximo la obra y la voluntad del Legislador, es preferible
que la Corte tome otra decisión a fin de mantener en el ordenamiento esos
contenidos jurídicos, que no son en sentido estricto tratados, pero que fueron
aprobados por los representantes del pueblo y que podrían ser
constitucionales?  Para responder a esos interrogantes, entra la Corte a
analizar brevemente las características de las leyes aprobatorias en el
ordenamiento constitucional colombiano.
6. La supremacía de
la Constitución (C.P. art. 4) y la necesidad de garantizar la efectividad de
los compromisos internacionales (C.P. art. 9) exigen que la Corte examine y
decida definitivamente, en forma automática y previa, si un tratado
internacional está conforme o no con los mandatos constitucionales. En efecto,
la Carta de 1991 diseñó el control constitucional previo de los tratados
internacionales como un mecanismo que permite garantizar al mismo tiempo la
supremacía de la Constitución y el cumplimiento de los compromisos
internacionales por el Estado colombiano. Así, el control constitucional previo
se ubica en un sistema de relaciones de coordinación entre los órganos
públicos, pues impulsa el proceso de perfeccionamiento de los instrumentos
internacionales, los cuales habiendo cumplido las fases de negociación,
adopción, confirmación presidencial del texto celebrado por el delegado
plenipotenciario, aprobación por parte del Congreso y sanción presidencial,
buscan preservar la supremacía de la Constitución, sobre la base de que todos
los tratados internacionales tienen vocación para producir efectos jurídicos
vinculantes para los Estados que lo ratifican.
Ahora bien, como lo
ha señalado en repetidas ocasiones esta Corporación[8], este control
constitucional de los tratados internacionales se caracteriza porque es previo
al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y
a la sanción gubernamental; es automático, por cuanto no está supeditado a la
presentación en debida forma de una acción ciudadana sino que la ley debe ser
enviada directamente por el Presidente de la República dentro de los seis días
siguientes a la sanción gubernamental; es integral, en la medida en que la
Corte debe analizar el aspecto formal y material de la ley y el tratado,
confrontándolos con todo el texto constitucional; tiene fuerza de cosa juzgada,
pues la Corte debe "decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los
tratados internacionales y de las leyes que los aprueban" (C.P. art.
241-10), lo que excluye la revisión posterior por vía de acción pública de
inconstitucionalidad; y, finalmente, es una condición sine qua non para
la ratificación del correspondiente acuerdo, esto es, para que el respectivo
convenio pueda surgir como acto jurídico en el ámbito internacional.
7- Conforme a lo
anterior, el concepto de ley aprobatoria de tratado lleva implícito una
cualificación constitucional tanto por su contenido como por el lugar que ocupa
en el ordenamiento.
Así, estas leyes son
normas jurídicas generales, objetivas y obligatorias que, además de encontrarse
sometidas a un requisito particular, cual es el examen previo de
constitucionalidad por parte de esta Corporación, tiene un sentido normativo
particular. En efecto, estas leyes pretenden exclusivamente permitir que el país
se relacione jurídicamente con otros Estados, toda vez que la aprobación por
medio de una ley de un tratado es una etapa indispensable para el
perfeccionamiento del acto jurídico que obliga al Estado internacionalmente.
Por consiguiente, a través de este tipo de leyes se perfeccionan situaciones
jurídicas con una consecuencia jurídica clara: la posibilidad de que el
Ejecutivo ratifique el tratado y se generen para el país derechos y
obligaciones en el campo supranacional. Así mismo, las leyes aprobatorias de
tratados son normas especiales que regulan materias específicas, pues sus
objetivos están señalados expresamente en la Constitución, toda vez que se
dirigen a promover o consolidar la integración económica, social y política con
otros Estados (C.P. art. 150-16 y 227), o a modificar los límites de la
República y reconocer derechos de nacionalidad a los miembros de pueblos
indígenas que comparten territorios fronterizos (C.P. art. 96-c y 101), o
aprueban el reconocimiento de derechos humanos y prohiben su limitación en
estados de excepción (C.P. art. 44 y 93), o regulan relaciones de trabajo en el
derecho interno (C.P. art. 53).
En consecuencia,
frente a este tipo de leyes, el Legislador goza de una libertad menor que en
relación con las leyes ordinarias, en la medida en que no puede modificar su
contenido sustancial introduciendo nuevas cláusulas, pues sólo puede improbar
la totalidad del tratado o de ciertas reglas. Pero, más importante aún, y por
las anteriores razones, estas leyes ocupan un lugar particular en el
ordenamiento, ya que no pueden ser derogadas por una ley posterior, ni pueden
ser sometidas a un referendo derogatorio (C.P. art. 170), pues es necesario
asegurar el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por
parte del Estado colombiano (CP art. 9º).
8- Conforme a las
anteriores consideraciones, si se admite que instrumentos que no son tratados
sean incorporados al ordenamiento jurídico mediante leyes aprobatorias, se
llega al siguiente dilema, en el cual cualquiera de las posibilidades resulta
inaceptable:
- De un lado, se
puede considerar que el instrumento aprobado por la ley es aplicable en el
orden interno, a pesar de no ser un tratado. Sin embargo, en tal hipótesis,
esos contenidos normativos quedarían petrificados, pues no podrían ser
derogados por una ley ulterior, con lo cual se afecta el principio democrático.
- De otro lado, se
puede considerar que el instrumento aprobado por la ley no es aplicable en el
orden interno, ya que el sentido de una ley aprobatoria es simplemente permitir
la ratificación del correspondiente instrumento internacional. Sin embargo, en
tal caso la ley aprobatoria es inocua, pues el documento incorporado no es un
tratado, por lo cual no puede ser ratificado, ni generar obligaciones internacionales
para el Estado colombiano.
Además, en tales
casos tampoco parece procedente la aplicación del principio de conservación del
derecho, pues la finalidad del Congreso es claramente la de aprobar un tratado,
como lo muestra el propio articulado de la ley,  por lo cual sería una
desfiguración de la voluntad legislativa, contraria al principio mismo de
conservación del derecho, que la Corte declarara exequible una ley que pretende
aprobar un tratado, pero en el entendido de que no se ha aprobado un tratado.
Por todo lo
anterior, la Corte concluye que una ley aprobatoria de tratado debe siempre
contener un instrumento internacional susceptible de ser ratificado y de
producir efectos internacionales para el país. En otras palabras, no sólo los
tratados deben ser aprobados mediante una ley aprobatoria de tratados sino que,
además, tales leyes, sólo pueden contener tratados, y no instrumentos jurídicos
de otra naturaleza, salvo en los casos en que se trate de normas que se
encuentran inescindiblemente ligadas a un tratado aprobado por la ley bajo
revisión. Esto significa que el Congreso no puede utilizar la forma jurídica
especial de la ley aprobatoria de tratados para regular otros temas, pues el
Legislador no es totalmente libre de escoger el tipo de leyes para configurar
el derecho interno, por cuanto la Constitución predetermina el contenido de
ciertas formas jurídicas.  Así, a guisa de ejemplo, el Legislador no puede
configurar a través de ley ordinaria asuntos que deben regirse por ley
estatutaria[9],
ni tampoco regular temas objeto de ley orgánica a través de normas de
naturaleza jurídica diferente[10].
En este orden de ideas, no es posible autorizar y declarar exequible una ley
que aprueba una recomendación, como si se tratara de un tratado, por lo cual la
Corte deberá retirar del ordenamiento la Ley 347 del 16 de enero de 1997.
9- Con todo, se
podría sostener que en el presente caso es legítimo invocar el principio de
conservación del derecho y mantener las recomendaciones en el ordenamiento,
para lo cual basta que la Corte señale que la Ley 347 del 16 de enero de 1997
es una ley ordinaria. Según este argumento, el propio Gobierno, al presentar el
proyecto de aprobación de las recomendaciones, estuvo consciente de la
especificidad de las recomendaciones, y de que éstas no estaban sujetas a una
ratificación internacional. Así, en su momento, el Ministro de Relaciones
Exteriores precisó que las “recomendaciones no están sujetas al procedimiento
de ratificación”[11].
Sin embargo la Corte considera que ese argumento no es de recibo, pues si bien
el Ministro hizo esa precisión, lo cierto es que el proyecto se tramitó como
una ley aprobatoria de un tratado, con lo cual se limitó el propio debate
legislativo pues, debido a que el Gobierno escogió esa forma legal, el Congreso
no podía introducir modificaciones en el texto de las recomendaciones. Además,
y por las razones señaladas anteriormente, el lenguaje mismo de las
recomendaciones no es verdaderamente normativo sino simplemente exhortativo,
con lo cual no es claro cuál es la obra legislativa que se podría conservar.
Por ello, si el Gobierno pretende cumplir sus compromisos con la OIT, y
desarrollar en el plano interno las recomendaciones de esa entidad, debe
proceder a estructurar en claras normas jurídicas, y en las formas legales
adecuadas, las mencionadas recomendaciones.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar
INEXEQUIBLE la Ley 347 del 16 de enero de 1997, "por medio de la
cual se aprueban las Recomendaciones 171 sobre los servicios de salud en el
trabajo; 172 sobre la utilización del asbesto en condiciones de seguridad; 173
sobre el bienestar de la gente de mar en el mar y en puerto; 174 sobre la
repatriación de la gente de mar; 176 sobre el fomento del empleo y la
protección contra el desempleo; 178 sobre el trabajo nocturno; 179 sobre las
condiciones de trabajo en los hoteles, restaurantes y establecimientos
similares y 180 sobre la protección de los créditos laborales en caso de
insolvencia del empleador", adoptadas por  la Conferencia General de la
Organización Internacional del Trabajo, por vicios de forma.
Segundo:
INHIBIRSE para conocer del contenido sustancial de las Recomendaciones 171
sobre los servicios de salud en el trabajo; 172 sobre la utilización del
asbesto en condiciones de seguridad; 173 sobre el bienestar de la gente de mar
en el mar y en puerto; 174 sobre la repatriación de la gente de mar; 176 sobre
el fomento del empleo y la protección contra el desempleo; 178 sobre el trabajo
nocturno; 179 sobre las condiciones de trabajo en los hoteles, restaurantes y
establecimientos similares y 180 sobre la protección de los créditos laborales
en caso de insolvencia del empleador", adoptadas por  la Conferencia
General de la Organización Internacional del Trabajo.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA                        CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                   JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA         ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA          Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaracion  de
voto del magistrado Jose Gregorio Hernandez Galindo
a la sentencia
C-468/97
LEY APROBATORIA
DE RECOMENDACION DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Improcedencia de la inconstitucionalidad/Aprobación
de tratados internacionales
Señalar, como lo ha hecho la Corte, que la
ley aprobatoria es inconstitucional por recaer sobre una Recomendación, con el
sólo argumento de que no se trata de un instrumento vinculante para el Estado
colombiano, implica -a mi modo de ver- la deducción de una consecuencia
exagerada, que repercute en los alcances de la función de guarda de la
supremacía e integridad de la Constitución, pues, si bien es cierto son las
cláusulas de los tratados internacionales las que constituyen objeto primordial
del control previsto en el artículo 241-10 Ibídem, el examen previo de
los instrumentos internacionales, en su sentido amplio, asegura la
intangibilidad de la Carta Política y previene hacia el futuro eventuales
choques entre la órbita internacional y la interna. Y en verdad no queda muy
claro el motivo por el cual -según la Corte- el Congreso violó las normas
constitucionales por el sólo hecho de haber aprobado la Recomendación, que le
fue remitida por el Gobierno justamente para ese efecto. Ninguna disposición
constitucional prohibe que el Congreso ejerza su función en este aspecto de
manera integral, cobijando con su previo estudio y aprobación todos los instrumentos
jurídicos inherentes al desarrollo y aplicación de los tratados
internacionales, entre otras razones por la muy importante de que, bajo la
apariencia de otros actos no denominados "tratados", pueden ser éstos
modificados o adicionados "de hecho", o en tales instrumentos pueden
aparecer en realidad reglas que deberían ser propias de ellos.
RECOMENDACIONES
DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Exclusión de control de constitucionalidad
En una Recomendación de la O.I.T o de
cualquier otro organismo internacional pueden existir proposiciones, propuestas
o llamados que el Gobierno Nacional u otras autoridades tomen como facultades o
atribuciones que les permitan actuar en determinado sentido opuesto a la
Constitución Política. El no pasar por el tamiz de la aprobación del Congreso
y, en consecuencia, al estar excluidas del control constitucional que ejerce la
Corte, se tendría expedita la vía para superponer los contenidos de las
recomendaciones, aplicándolos en la práctica por encima de la Constitución o
sin importar sus mandatos.
Referencia:
Expediente L.A.T.-097
Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticinco (25)
de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
Por considerar que la Corte ha debido
sostener la posición doctrinal fijada en la Sentencia C-280 del 5 de junio de
1997 (M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara) y no lo hizo, aclaro mi voto.
En tal oportunidad la Corte no declaró la
inexequibilidad de la Ley revisada, aprobatoria de una Recomendación de la
O.I.T, y optó por afirmar que, vinculado como estaba dicho instrumento a un
Convenio de la misma Organización, era susceptible de revisión constitucional
en cuanto significaba desarrollo y concreción de aquél e imponía ciertas
obligaciones al Estado colombiano.
Dijo entonces la Corporación que, dado el
carácter de instrumento internacional que compromete la voluntad de los
Estados, los convenios de la OIT deben ser objeto de control constitucional
formal y material.
En cuanto a las recomendaciones -aclaró-,
deberán ser comunicadas a los Estados para su examen, a fin de ponerlas en
ejecución por medio de la legislación nacional. Y su coercibilidad dependerá de
la forma, términos y obligatoriedad que le den las normas del Derecho Interno,
de acuerdo con la competencia del correspondiente Estado, "y en la medida
en que ella no desconozca o vulnere ningún precepto del orden constitucional,
deberá declararse su conformidad con la Carta Política".
En mi concepto, tales directrices han
debido conservarse y tenían que ser aplicadas en el presente caso, entrando la
Corte en el análisis de fondo sobre el contenido de las recomendaciones de la
O.I.T. aprobadas por el Congreso, para definir si en alguna medida podían
quebrantar la Constitución Política.
Pese a su carácter no obligatorio, la Corte
Constitucional no puede excluir de antemano las posibilidades de que en este
tipo de actos se consagren elementos que, aplicados por las autoridades
colombianas en el plano interno, riñan con los postulados o preceptos de la
Carta Política.
Señalar, como lo ha hecho la Corte, que la
ley aprobatoria es inconstitucional por recaer sobre una Recomendación, con el
sólo argumento de que no se trata de un instrumento vinculante para el Estado
colombiano, implica -a mi modo de ver- la deducción de una consecuencia
exagerada, que repercute en los alcances de la función de guarda de la
supremacía e integridad de la Constitución, pues, si bien es cierto son las
cláusulas de los tratados internacionales las que constituyen objeto primordial
del control previsto en el artículo 241-10 Ibídem, el examen previo de
los instrumentos internacionales, en su sentido amplio, asegura la
intangibilidad de la Carta Política y previene hacia el futuro eventuales
choques entre la órbita internacional y la interna. Y en verdad no queda muy
claro el motivo por el cual -según la Corte- el Congreso violó las normas
constitucionales por el sólo hecho de haber aprobado la Recomendación, que le
fue remitida por el Gobierno justamente para ese efecto. Ninguna disposición
constitucional prohibe que el Congreso ejerza su función en este aspecto de
manera integral, cobijando con su previo estudio y aprobación todos los
instrumentos jurídicos inherentes al desarrollo y aplicación de los tratados
internacionales, entre otras razones por la muy importante de que, bajo la
apariencia de otros actos no denominados "tratados", pueden ser éstos
modificados o adicionados "de hecho", o en tales instrumentos pueden
aparecer en realidad reglas que deberían ser propias de ellos.
Igualmente, preocupa el hecho de que,
mediante decisiones como la presente, la Corte termine inhibiéndose para
efectuar la revisión sustancial de constitucionalidad en tales casos.
Y es que en una Recomendación de la O.I.T o
de cualquier otro organismo internacional pueden existir proposiciones,
propuestas o llamados que el Gobierno Nacional u otras autoridades tomen como
facultades o atribuciones que les permitan actuar en determinado sentido
opuesto a la Constitución Política. El no pasar por el tamiz de la aprobación
del Congreso y, en consecuencia, al estar excluidas del control constitucional
que ejerce la Corte, se tendría expedita la vía para superponer los contenidos
de las recomendaciones, aplicándolos en la práctica por encima de la
Constitución o sin importar sus mandatos.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
[1]Sentencia C-562 de 1992. M.P. Jaime Sanin Greiffestein.  Sobre el
tema también puede consultarse la sentencia T-147 de 1994. M.P. Jorge Arango
Mejía.
[2]Sentencias C-049 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-280 de
1997. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[3] Ver la correspondiente exposición de motivos en Gaceta del
Congreso del 1º de septiembre de 1995.  Año4. No 268, p 23.
[4] Sentencia C-o49/94. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideración
de la Corte No 3 C)
[5]Sentencia C-562 de 1992. M.P. Jaime Sanin Greiffestein.  Sobre el
tema también puede consultarse la sentencia T-147 de 1994. M.P. Jorge Arango
Mejía.
[6]Sentencias C-049 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-280 de
1997. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[7] C-280 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. Consideración de la
Corte Tercera.
[8]Sobre el punto, pueden verse las sentencias C-574 de 1992. M.P.
Ciro Angarita Barón, C-276 de 1993 y C-059 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa,
C-333 de 1994, C-178 de 1995, C-682 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz. C-408 de
1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9]Ver la sentencia C-145 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
que declaró inexequible algunos apartes de la Ley 84 de 1993 por cuanto reguló,
a través de una ley ordinaria, asuntos que deben ser objeto de ley estatutaria.
[10] En relación con el tema de la transgresión de la reserva de ley
orgánica, puede consultarse la sentencia C-600A de 1995. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[11] Ver la correspondiente exposición de motivos en Gaceta del
Congreso del 1º de septiembre de 1995.  Año4. No 268, p 23.