T-051-19
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-051/19
ACCION DE TUTELA PARA OBTENER VISA DE RESIDENTE ESPECIAL DE PAZ-Improcedencia por cuanto los accionantes debieron agotar los medios
ordinarios de defensa
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-No
establece diferencia entre persona nacional o extranjera
DERECHOS DE LOS EXTRANJEROS EN COLOMBIA-Protección constitucional
DERECHOS DE LOS EXTRANJEROS EN COLOMBIA-Instrumentos de protección internacional
DERECHOS DE LOS EXTRANJEROS EN COLOMBIA-Subreglas establecidas jurisprudencialmente por la Corte
(i)En ningún caso el legislador está
habilitado para desconocer la vigencia y el alcance de los derechos
fundamentales garantizados en la Carta Política y en los tratados
internacionales en el caso de los extranjeros, así aquellos se encuentren en
condiciones de permanencia irregular en el país; (ii) en virtud de lo
dispuesto en la Constitución, las autoridades colombianas no pueden desatender
el deber de garantizar la vigencia y el respeto de los derechos
constitucionales de los extranjeros y de sus hijos menores; (iii) la
Constitución o la Ley pueden establecer limitaciones con respecto a los
extranjeros para los efectos de su permanencia o residencia en el territorio
nacional, en virtud del principio de soberanía estatal, pero los
extranjeros en Colombia, disfrutarán de los mismos derechos civiles que se
conceden a los colombianos, aunque por razones de orden público, mediante ley,
algunos de dichos derechos podrán ser subordinados a condiciones especiales o
podrá negarse su ejercicio; (iv) la intensidad del examen de igualdad
sobre casos en los que estén comprometidos los derechos de los extranjeros,
dependerá del tipo de derecho y de la situación concreta por analizar; (v) el
reconocimiento de los derechos de los extranjeros no implica que en nuestro ordenamiento
esté proscrita la posibilidad de desarrollar un tratamiento diferenciado en
relación con los nacionales; (vi) la aplicación de un tratamiento
diferente  debe estar justificado por situaciones de hecho diferentes, una
finalidad objetiva y razonable y una proporcionalidad entre el tratamiento y la
finalidad perseguida; (vii) la reserva de titularidad de los derechos
políticos para los nacionales tiene su fundamento en el hecho de que por
razones de soberanía, es necesario limitar su ejercicio, situación que está en
concordancia con el artículo 9° de la Carta, que prescribe que las relaciones
exteriores del Estado colombiano deben cimentarse en la soberanía nacional
POLITICA MIGRATORIA DEL ESTADO COLOMBIANO-Regulación
Verificando la legislación migratoria en el país, se tiene que en
desarrollo de esa política se emitió el Decreto 4000 de 2004, el cual
regulaba las disposiciones sobre la expedición de visas, control de extranjeros
y otros en materia de migración, determinando que el ingreso y permanencia suyo
en el Estado Colombiano, es de competencia discrecional del Gobierno Nacional,
estableciéndose que la autoridad competente para otorgar, negar, o cancelar
visas sería el Ministerio de Relaciones Exteriores
VISAS-Clasificación
VISAS PARA EXTRANJEROS-Desarrollo
normativo
SALVOCONDUCTO A EXTRANJEROS CON PERMANENCIA IRREGULAR EN EL
TERRITORIO COLOMBIANO-Tipo de salvoconducto SC-1
El salvoconducto SC-1 se expide para salir del país cuando el
extranjero: (i) permanezca de modo irregular, previo cumplimiento de
las sanciones monetarias que se hubieran impuesto en su contra; (ii) sea
deportado o expulsado del territorio colombiano; (iii) se le haya
cancelado su visa o permiso para permanecer en el país; (iv) se le
hubiera negado una solicitud de visa en otro país; y, (v) se le haya
vencido el término de permanencia autorizado y por fuerza mayor o caso fortuito
previamente demostrados, no hubiere podido salir del país
SALVOCONDUCTO A EXTRANJEROS CON PERMANENCIA IRREGULAR EN EL
TERRITORIO COLOMBIANO-Tipos
El salvoconducto SC-2 se expide al extranjero que deba permanecer en
el país: (i) para solicitar visa o su cambio; (ii) en
libertad provisional o condicional o por orden de autoridad competente; (iii) hasta
tanto se defina su situación administrativa; (iv) mientras resuelve
su situación de refugiado o asilado y la de su familia; (v) pudiendo
solicitar visa en el territorio nacional, haya estado en permanencia irregular,
previa la cancelación de la sanción a la que hubiere lugar y deba solicitar la
visa; y, (vi) por indicaciones de la autoridad migratoria
SALVOCONDUCTO A EXTRANJEROS CON PERMANENCIA IRREGULAR EN EL
TERRITORIO COLOMBIANO-Documento que legaliza y
prolonga la estadía de un extranjero que esté a punto de incurrir o haya
incurrido en permanencia irregular
VISA DE RESIDENTE ESPECIAL DE PAZ-Creación,
alcance y fines
VISA DE RESIDENTE ESPECIAL DE PAZ-Instrumento
jurídico valido de permanencia en el país para los miembros no nacionales de
las FARC-EP
VISA DE RESIDENTE ESPECIAL DE PAZ-Reiteración
sentencia C-469/17
VISA DE
RESIDENTE ESPECIAL DE PAZ-No es una categoría más
de status migratorio
Referencia:
Expedientes
acumulados T-6.775.252 y T-6.775.259
Acción
de tutela instaurada por Adriana Carolina Peñuela Rangel y Wilmer Ballesteros
Martínez contra el Alto Comisionado para la Paz.
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., once
(11) de febrero de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Octava
de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes
Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de fallos de tutela dictados dentro de los asuntos de la referencia,
los cuales fueron seleccionados para revisión y acumulados por medio de Auto
del 14 de junio de 2018, proferido por la Sala de Selección Número Seis de esta
Corte.
Expediente
T-6.775.252
Revisión del
fallo proferido el 5 de diciembre de 2017 por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Arauquita, Arauca, en primera instancia, y del emitido el 12 de febrero de 2018
por el Juzgado Promiscuo de Familia de Saravena, Arauca, en segunda instancia,
que se pronunciaron sobre la acción de tutela interpuesta por la señora Adriana
Carolina Peñuela Rangel contra el Alto Comisionado para la Paz.
Expediente
T-6.775.259
Revisión del
fallo proferido el 4 de diciembre de 2017 por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Arauquita, Arauca, en primera instancia, y del emitido el 12 de febrero de 2018
por el Juzgado Promiscuo de Familia de Saravena, Arauca, en segunda instancia,
que se pronunciaron sobre la acción de tutela interpuesta por Wilmer
Ballesteros Martínez contra el Alto Comisionado para la Paz.
I.
ANTECEDENTES
Expediente
T-6.775.252
1. El 23 de
noviembre de 2017 la señora Adriana Carolina Peñuela Rangel interpuso acción de
tutela en contra del Alto Comisionado para la Paz. Dicha acción estuvo
fundamentada en la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna, a
la integridad personal, a la salud y a la seguridad social.
Hechos y
acción de tutela instaurada[1]
La señora Adriana
Carolina Peñuela Rangel indicó en su acción que es excombatiente de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC-EP-, sin pasaporte ni cédula de
ciudadanía y sin acreditación por parte del Gobierno Nacional, pese a haberse
acogido con fidelidad y lealtad al proceso de paz.
Expresó que
ha cumplido con lo pactado en La Habana, con la dejación y entrega de armas, y se
halla en reclusión en la Zona Veredal Transitoria de Normalización, conocida
como Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación, ubicada en la
vereda Filipinas del municipio de Arauquita, departamento de Arauca, en proceso
de tránsito a la vida civil.
Señaló que
actualmente figura en las listas de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz
como miembro de las FARC-EP, según documento enviado a su nombre por dicha
autoridad, luego de haber firmado el acta de compromiso el 19 de julio de 2017.
Precisó que siendo
de nacionalidad venezolana, no se le ha expedido el correspondiente pasaporte
ni el documento de identidad, configurándose un incumplimiento por parte del
Estado al Acuerdo de Paz, firmado por el presidente de la República y el
Comandante de las FARC-EP en Bogotá.
Manifestó que
no ha obtenido los beneficios de la bancarización, lo que le impide cobrar los
dineros que el Gobierno extendió a los guerrilleros que se acogieron al proceso
de paz, sin que pueda suplir sus necesidades básicas, afectándose su salud
física y emocional por no poseer los recursos para costear lo necesario para su
subsistencia, ya que no cuenta con pasaporte ni cédula de ciudadanía, ni
bancarización.
Aseguró que
las condiciones de vivienda no son las mejores y afectan la salud de quienes en
ella viven, debido a la estrechez y cerramiento hermético de las mismas y el
tipo de material utilizado en su construcción. Agregó que es una mujer
campesina, excombatiente de las FARC-EP, que por no contar con documentos no
obtiene los beneficios otorgados por el Gobierno.
De igual
manera se refirió a la negligencia del Alto Comisionado para la Paz en el
sentido de garantizar el pleno cumplimiento de los derechos de quienes se
acogieron al proceso de paz y cumplieron fiel y estrictamente con la dejación y
entrega de armas y están en tránsito de reincorporación a la vida civil, que pone
en riesgo su salud y la de su hijo que está por nacer, violando de esta forma
tratados y convenios internacionales.
Solicitó la
protección de sus derechos a la vida digna, a la integridad personal, a la
salud y a la seguridad social y que se ordene al Alto Comisionado para la Paz,
que se expida su pasaporte y su cédula de ciudadanía, restableciéndose sus
derechos como ciudadana extranjera, así como que se le vincule al proceso de
bancarización, para poder cobrar a su favor los dineros pendientes, que por las
mismas circunstancias el Gobierno ya ha girado a otros excombatientes.
Acciones
adelantadas durante el trámite de tutela
El proceso de
tutela correspondió en primera instancia al Juzgado Promiscuo Municipal de
Arauquita, Arauca, autoridad que mediante providencia del 23 de noviembre de
2017, notificó al accionado (Alto Comisionado para la Paz) y vinculó a la
Agencia para la Reincorporación y la Normalización -ARN-, al Ministerio de
Relaciones Exteriores y a Migración Colombia. De igual manera, dispuso oficiar
a la Registraduría Nacional del Estado Civil para establecer el procedimiento
para la expedición de cédulas a los extranjeros sometidos al proceso de reinserción[2].
Declaración
de Adriana Carolina Peñuela Rangel[3]
La accionante
fue llamada a declarar y ante el juez de primera instancia narró que su
pretensión consiste en la entrega del pasaporte, la visa y la bancarización.
En lo
relacionado con la contestación a su pedido, indicó que en la ARN y la OACP le
habían dicho que debía esperar a que desde la Cancillería se solucionara el
problema con la visa de residencia que les entregarían y hasta que no tuvieran
tal documento, o la cédula de ciudadanía o el pasaporte, el banco no permitiría
realizar trámites de ninguna naturaleza.
Al ponérsele
de presente las respuestas brindadas en el trámite tutelar señaló que en la ARN
se le indicó que debería esperar, y aunque tiene claro que por su señor padre
podría lograr la expedición de la cédula de ciudadanía en la Registraduría, desde
la misma Agencia de Normalización se le advirtió que no lo hiciera porque en su
condición de reinsertada, podría perder los beneficios del proceso de paz
cuando solucionaran el tema de la bancarización.
Intervención
de las partes accionadas y vinculadas
Ministerio
de Relaciones Exteriores[4]. Inicialmente destacó la competencia asignada por la ley a esa
Cartera, remitiéndose al Decreto 869 de 2016, en concordancia con la Ley 489 de
1998, para realizar la distinción entre Migración Colombia y ese Ministerio, y
concluir que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia es un órgano
civil de seguridad, con personería jurídica, autonomía administrativa y
jurisdicción en todo el territorio nacional, mientras que el Ministerio es
quien despliega la política exterior, y dentro de ella, la política migratoria
dictada por el presidente de la República.
Por tanto,
los hechos expuestos por la accionante, no se relacionan con las actividades
que desarrolla el Ministerio, y más aún cuando siendo la señora Adriana
Carolina de nacionalidad venezolana, el llamado a expedirle la cédula de
ciudadanía y el pasaporte es el Gobierno de Venezuela a través de sus Misiones
acreditadas en el país, de conformidad con lo establecido en los literales d)[5]
y f)[6]
del artículo 5 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963.
Especificó
que si bien el Decreto Ley 831 de 2017 creó la Visa Residente Especial de Paz,
la cual podrá ser otorgada a los extranjeros miembros de las FARC-EP que se
encuentren en los listados entregados por representantes de dicha organización
y verificados por el Gobierno Nacional, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo
Final una vez surtido el proceso de dejación de armas y tránsito a la
legalidad, en el numeral 4 de dicho Decreto se estableció que el Ministerio
fijaría los requisitos para la expedición a través de acto administrativo.
Sobre ese
particular precisó que a esa fecha, ese Ministerio de Relaciones Exteriores, junto
con la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, se encontraban trabajando en
la referida reglamentación, aclarando que el servicio de expedición de visas es
rogado, es decir, que en ningún caso el Gobierno expide visa sin que se le
solicite, debiendo presentarse además el pasaporte.
Estimó que en
la causa existe falta de legitimación por pasiva, ya que el Ministerio no tiene
dentro del ámbito de sus competencias, expedir cédulas de ciudadanía o
pasaportes a ciudadanos extranjeros, además de no haber recibido solicitud para
expedición de visa por parte de la accionante, por lo que solicitó que se
declarara la improcedencia de la acción.
Migración
Colombia[7]. Empezó señalando que la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia, se creó a través del Decreto Ley
4062 de 2011, como un organismo civil de seguridad adscrito al Ministerio de
Relaciones Exteriores, cuyo objetivo es ejercer las funciones de autoridad de
vigilancia y control migratorio y de extranjería del Estado.
Aclaró que
frente al caso en particular, se solicitó informe a la Regional Andina de la
Unidad, acerca de la condición migratoria de la accionante, que comunicó que en
oficio del 30 de junio de 2017 del Alto Comisionado para la Paz, se
relacionaron unos extranjeros pertenecientes a las FARC-EP dentro de los que se
hallaba Adriana Carolina, solicitando que se regularizara su situación
migratoria para proceder posteriormente a la expedición de las visas
correspondientes, de modo que al resolver la situación de los ciudadanos allí
relacionados, se expidió la Resolución 20177030039646 del 7 de julio de 2017,
en la que se ordenó exonerar de sanciones a los extranjeros, notificar sobre la
misma y expedir salvoconductos gratuitos hasta que se resolviera su situación
migratoria mediante visado.
Explicó que
en el caso de la accionante, se le asignó el historial de extranjería 702714 y
se le han expedido 5 salvoconductos mientras se resuelve su situación
administrativa de expedición de visado, los que son enviados periódicamente,
siendo el último de ellos el vencido el 9 de diciembre de 2017, precisando que
si antes de esa fecha no ha resuelto su situación, se le expedirá un nuevo
salvoconducto gratuito, conforme a lo ordenado en el acto administrativo.
Aseguró que
no ha vulnerado los derechos de la accionante, teniendo en cuenta que se le ha
expedido el salvoconducto correspondiente para que la misma se encuentre en
condición migratoria regular en el país, hasta tanto le sea expedido el Visado
Especial consagrado en el Decreto Ley 831 de 2017 por parte del Ministerio de
Relaciones Exteriores.
Manifestó que
no puede expedir la cédula de extranjería, ya que la existencia de la visa
expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores es requisito necesario para
que se emita la cédula, y que tampoco puede hacerlo con el pasaporte, ya que al
tratarse de una persona extranjera, la solicitud se debe elevar ante el
Consulado de su país, el cual es el encargado de expedir los pasaportes de sus
connacionales.
Pidió en
consecuencia que se negara el amparo presentado, toda vez que no existe
vulneración alguna de derechos.
Agencia
para la Reincorporación y la Normalización[8]. Indicó que con oficios OFI17-030901 del 30 de octubre de 2017 y
OFI17-033005 del 13 de noviembre de 2017, la Agencia solicitó y reiteró a la
Oficina del Alto Comisionado, que se adelantaran los trámites pertinentes para
la expedición de la Visa Residente Especial de Paz a aquellos excombatientes
extranjeros de las FARC-EP, dentro de los cuales se incluyó a la accionante.
Refirió que
de conformidad con el Decreto Ley 831 de 2017, le corresponde al Ministerio de
Relaciones Exteriores autorizar y expedir la Visa Residente Especial de Paz,
por lo que la solicitud de tutela excede las competencias de la entidad; no
obstante, reconociendo la necesidad de los miembros de las FARC-EP y los
compromisos adquiridos por el Estado, en el marco del Acuerdo Final para la
Paz, se procedió a solicitar la remisión de los documentos que acreditan a los
extranjeros miembros de tal organización, a efectos de que el Ministerio de
Relaciones Exteriores pueda adelantar los trámites pertinentes para tal fin.
Solicitó que
se le desvincule de la tutela, puesto que no existe acción alguna que le sea
imputable y que comprometa la vulneración de derechos fundamentales de la
accionante.
Oficina
del Alto Comisionado para la Paz[9]. La entidad se refirió en primer momento a su competencia,
determinada en la Ley 1820 de 2016, relacionada con la acreditación de las
personas relacionadas en los listados entregados por las FARC-EP, y que se
encuentra consagrada en la Ley 1779 de 2016, por medio de la cual se modifica
el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548
de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014, y que en el
parágrafo 5 del artículo 1 dispone que cuando se trate de diálogos,
negociaciones o firma de acuerdos con el Gobierno, la calidad de miembro del
grupo armado organizado al margen de la ley de que se trate, se acreditará
mediante una lista suscrita por los voceros o miembros representantes
designados por dicho grupo, en la que se reconozca expresamente tal calidad, la
cual deberá ser recibida y aceptada de buena fe por el Alto Comisionado, de
conformidad con el principio de confianza legítima.
En lo
concerniente al tránsito a la legalidad de los miembros de las FARC-EP, afirmó
que el numeral 3.2.2.4. del punto 2 del Acuerdo Final, establece que una vez
sus integrantes hayan dejado las armas y ratificado el compromiso de la
organización, recibirán su respectiva acreditación por parte del Gobierno sobre
la base del listado entregado por la organización.
Expuso que en
este sentido, al revisar los listados remitidos por los representantes de las FARC-EP,
se encontró que la señora Adriana Carolina Peñuela Rangel, con historial
asignado por Migración Colombia Nro. 702714, fue acreditada por esa Oficina
como miembro de las FARC-EP mediante la Resolución nro. 015 del 11 de julio de
2017.
Alegó que
como esa Oficina verifica los listados, que dan lugar a unos beneficios jurídicos,
son otras autoridades quienes los otorgan, tales como los jueces en el caso de
las amnistías de iure o las libertades condicionadas, o la Agencia de
Reincorporación y Normalización cuando se trata de programas de reincorporación,
que es precisamente hasta donde llega su competencia.
Sobre el
pasaporte, aseveró que no tiene competencia para su expedición, por lo que debe
ser el Ministerio de Relaciones Exteriores el que debe dar respuesta a tal
pretensión, al igual que sobre la cédula de ciudadanía, del resorte de la
Registraduría.
Registraduría
Nacional del Estado Civil[10]. Adujo que la solicitud particular
de la accionante de la obtención de su cédula colombiana, cuando ella es
venezolana, se escapa a la facultad conferida a la entidad, ya que si bien el
inciso segundo del artículo 266 de la Constitución Política le establece como
una de las funciones el registro civil y la identificación de las personas, no
es menos cierto que para el caso en concreto, cuando se trata de un extranjero,
el procedimiento para la obtención del documento solicitado requiere de unos
presupuestos diferentes, que tienen su génesis ante autoridades diferentes a la
Registraduría, tal como lo determina el Capítulo III de la Ley 43 de 1993, que
lo delega en el Ministerio de Relaciones Exteriores, al igual que lo estipula
el inciso segundo del artículo 2.2.1.11.4.4 del Decreto 1067 de 2015.
Por tanto,
para la obtención de la cédula de extranjería, la accionante deberá dirigirse a
la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y agotar el procedimiento
estatuido para el efecto, así como, si es del caso, y si cumple con los
presupuestos para ello, tiene derecho a solicitar ser nacional colombiana por
nacimiento o por adopción ante las Registradurías facultadas expresamente para
ello, o el Ministerio de Relaciones Exteriores, respectivamente.
Solicitó
desvincularla del trámite, por no haber realizado ninguna acción u omisión que
vulnere o ponga en peligro los derechos de la peticionaria, e indicó haber
enviado oficio a la accionante con la información brindada al juzgado.
Decisiones
objeto de revisión
El fallo
de primera instancia[11]
En sentencia
del 5 de diciembre de 2017, el Juzgado Promiscuo Municipal de Arauquita,
Arauca, señaló que de las respuestas allegadas por las accionadas se puede
establecer que el Gobierno Nacional instituyó políticas para llevar a cabo el
proceso de terminación del conflicto, dentro del cual se dispuso el
sometimiento de los miembros de las FARC-EP, la dejación de las armas, y se instituyeron
procedimientos y políticas que comportaban la remuneración económica a los
miembros del grupo armado.
Indicó que
para el avance de estas políticas, fueron creadas entidades que de manera
mancomunada con las del Estado las desarrollaran, fijándoles funciones específicas
a cada una, todo con miras al logro de los cometidos fijados por el Gobierno
Nacional para sacar adelante el Proceso de Paz y la Terminación del Conflicto.
Expresó que en
el desarrollo de tal proceso, se tiene que las FARC-EP cuentan dentro de sus
integrantes con ciudadanos extranjeros que se acogieron al programa de dejación
de armas y sometimiento al proceso, entre ellos la accionante, que solicitó se
le reconozcan sus derechos, pero que se pudo establecer que la entidad
encargada de adelantar el trámite para el otorgamiento de la Visa Especial de
Paz, a que tendría derecho, corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores,
pero se deduce de lo manifestado en su respuesta, que a la fecha este
procedimiento está en trámite, pues no se ha emitido el acto administrativo respectivo.
Especificó
que ante ese escenario, el Despacho se debía abstener de proferir una decisión
con algún tipo de orden al respecto, ya que la acción de tutela no es la vía
idónea para ordenar al Gobierno a través del Ministerio de Relaciones
Exteriores que desarrolle las políticas que se acordaron en La Habana, teniendo
el Gobierno Nacional plena autonomía e independencia para el logro del proceso
de paz.
Refirió que
algunos de los derechos alegados como vulnerados, no se configuran en cabeza de
la accionante, como los enlistados en los artículos 1, 2 y 44 de la
Constitución, ya que no hay claridad en el escrito tutelar; y de otro lado, que
a partir de la respuesta otorgada por la Agencia para la Reincorporación y
Normalización, la petente se encuentra acreditada como desmovilizada colectiva
de las FARC-EP por parte de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, y que
se están adelantando los procedimientos para la debida identificación de todos
los ciudadanos extranjeros para hacerles el correspondiente aporte y que
reciban la asignación única de normalización y renta básica.
Agregó, por
último, que para que la accionante viera atendida su situación, debería
requerir al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Alto Comisionado, para que
procedieran de manera diligente y en lo que correspondía a sus competencias, a
expedir el respectivo documento para su plena identificación, al igual que se exhortaría
a la Agencia Nacional para la Reincorporación y Normalización, para que se
hiciera efectiva, una vez cumplido el trámite administrativo de plena
identificación, la bancarización en favor de la accionante, en los términos que
para ello tenga previsto el Gobierno Nacional.
En
consecuencia, negó el amparo de los derechos invocados pero requirió al Alto
Comisionado y al Ministerio de Relaciones Exteriores a que procedieran a la
plena identificación de la accionante, y a la Agencia para la Reincorporación y
la Normalización, para que se hiciera efectiva la bancarización.
La
impugnación[12]
El Ministerio
de Relaciones Exteriores se mostró inconforme con el fallo de instancia. Precisó
que si bien el Decreto Ley 831 de 2017 creó la Visa Residente Especial de Paz,
la cual puede ser otorgada a los ciudadanos extranjeros miembros de las FARC-EP,
estas no son un documento de identidad, ya que son la autorización concedida a
un extranjero para el ingreso y permanencia en el territorio nacional, para lo
cual el solicitante debe presentar pasaporte válido y vigente.
Señaló que en
el tema de la identificación, es importante tener en cuenta que dependiendo de
la situación migratoria del extranjero, este se deberá identificar dentro del
país con pasaporte, cédula de extranjería o carné de identificación (Decreto
1067 de 2015, artículo 2.2.1.11.4.7), por lo que para que proceda la expedición
de la cédula de extranjería, la Unidad Administrativa Especial de Migración
Colombia, es la entidad competente para expedir a los extranjeros la Cédula de
Extranjería, la cual debe ser solicitada por los extranjeros mayores y menores
de edad titulares de visa con vigencia superior a tres meses (Decreto 1067 de
2015, artículo 2.2.1.11.4.4).
Bajo esas
condiciones, indicó que el Ministerio no tiene competencia en materia de
identificación de extranjeros en Colombia, función desplegada de manera
exclusiva por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, solicitando
en consecuencia su desvinculación.
El fallo
de segunda instancia[13]
En sentencia
del 12 de febrero de 2018, el Juzgado Promiscuo de Familia de Saravena, confirmó
la decisión de instancia e hizo extensivo el requerimiento a la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia.
Luego de
referirse a la legitimación en la causa por activa y por pasiva, y de citar el
Decreto Ley 831 de 2017, al igual que la sentencia C-469 de 2017 de esta Corte
que realizó el control de constitucionalidad de ese decreto, así como la
Resolución 10001 de 2017, descendió al caso objeto de estudio, indicando que
debería estudiar la pretensión de Adriana Carolina, consistente en la concesión
de su pasaporte y/o cédula de extranjería para recibir los beneficios (jurídicos
y económicos) a que tiene derecho como desmovilizada de las FARC-EPC de
nacionalidad venezolana.
Sobre el
punto estimó que de conformidad con la legislación que rige la materia, el
cumplimiento de las pretensiones de la desmovilizada radica inicialmente en
cabeza de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, como quiera que es a
esta oficina a la que le compete expedir la certificación que acredite que la accionante
es una persona desmovilizada de las FARC-EP y que es de nacionalidad venezolana;
posteriormente le corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores por
intermedio de la Dirección de Migración, otorgar la Visa Residente Especial de
Paz y la correspondiente cédula de extranjería, para que posteriormente y con
el lleno de los requisitos exigidos para ello, la accionante pueda acceder a
los beneficios económicos a los que tiene derecho por su status.
Especificó
que al momento de la interposición del presente amparo no se había expedido la
reglamentación que debían cumplir los excombatientes extranjeros y
desmovilizados de las FARC-EP para acceder a estos beneficios, tanto jurídicos
como económicos, razón por la que compartía la determinación adoptada por el
juzgador de primer nivel al desatar de fondo la acción, en el entendido de que
si bien es cierto se habían marcado unos parámetros para la aplicación de los
beneficios consagrados a los desmovilizados, no lo era menos que no se habían
instituido las reglas de juego especiales para ello.
Explicó que a
ese momento se cumplió con la exigencia echada de menos en la primera
instancia, pues el Ministerio de Relaciones Exteriores por medio  de la
Resolución 10001 de 2017 estableció la ruta a seguir y a exigir por parte de
los interesados y de las autoridades correspondientes para la expedición de la
Visa Residente Especial de Paz, dentro de la cual se observa en el artículo 4º,
que es el interesado quien debe iniciar las diligencias necesarias para la
expedición de dicha visa ante la autoridad correspondiente, empezando por
diligenciar el formulario vía electrónica y cumplir con las exigencias
plasmadas en este artículo, ya que este servicio es de carácter rogado y
ninguna oficina puede iniciar gestión alguna al respecto si no se ha solicitado
por el interesado.
Indicó que a
pesar de que no existe prueba de que la accionante haya solicitado la
expedición de la Visa Residente Especial de Paz ante ninguna de las entidades a
quienes se les ha asignado legal y reglamentariamente atender esta labor, no se
puede olvidar que en la respuesta emitida por el Alto Comisionado para la Paz,
se manifestó que mediante Resolución 015 del 11 de julio de 2017, se acreditó a
la accionante como miembro de las FARC-EP, de lo cual tiene conocimiento la
Oficina de Migración Colombia, quien ha estado presta a cumplir con su
obligación legal, al punto que le ha otorgado varios salvoconductos a la
accionante, siendo el último de ellos el expedido con vigencia de expiración
del 9 de diciembre de 2017, e informándole que si antes de esa fecha no se ha
resuelto su situación, se le expediría uno nuevo.
Encontró
entonces que las autoridades accionadas y vinculadas han estado prestas a
contribuir a efectos de que la actora obtenga la documentación necesaria y
requerida para acceder a los beneficios establecidos por el Gobierno.
En torno al
reparo puesto de presente en la impugnación, precisó que no fue desacertado el
requerimiento al Ministerio de Relaciones Exteriores, en tanto a esa fecha no
se había expedido la resolución que reglamentaba el otorgamiento de la Visa
Residente Especial de Paz, aparte de que la oficina de Migración Colombia es un
apéndice de ese Ministerio.
Adujo que
como con la expedición de la Resolución 10001 de 2017 se reglamentó todo lo
concerniente a la Visa Residente Especial de Paz, el juzgado confirmaría la
decisión de instancia pero extendería el requerimiento a la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia para que diera estricto cumplimiento
a lo establecido en la Resolución en comento.
Pruebas
que obran en el expediente
Las
siguientes son las pruebas que obran en el expediente:
Salvoconducto
Nro. 1230000 de Adriana Carolina Peñuela Rangel, válido hasta el 9 de noviembre
de 2017[14].
Formato de
Acta de compromiso firmada por Adriana Carolina Peñuela Rangel de fecha 19 de
julio de 2017[15].
Comunicado
OFI17-00085901/JMSC 112000 del 12 de julio de 2017, expedido por el Alto
Comisionado para la Paz, dirigido a Adriana Carolina Peñuela Rangel, donde se
le informa que se incluyó y se reconoció su nombre como integrante de las FARC-EP
en Resolución Nro. 015 del 11 de julio de 2017[16].
Certificación
de fecha 2 de junio de 2017, expedida por el Representante Especial del
Secretario General de la ONU en Colombia, donde se acredita que Adriana
Carolina Peñuela Rangel completó la dejación de armas[17].
Declaración
de la señora Adriana Carolina Peñuela Rangel ante el Juzgado Promiscuo
Municipal de Arauquita, de fecha 1º de diciembre de 2017[18].
Expediente
T-6.775.259
2. El 22 de
noviembre de 2017, el señor Wilmer Ballesteros Martínez interpuso acción de
tutela en contra del Alto Comisionado para la Paz. Dicha acción se fundamentó
en la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la
integridad personal, a la salud y a la seguridad social.
Hechos y
acción de tutela instaurada[19]
El señor
Wilmer Ballesteros Martínez indicó en su escrito de tutela que es excombatiente
de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC-EP-, sin pasaporte ni
cédula de ciudadanía y sin acreditación por parte del Gobierno Nacional, pese a
haberse acogido con fidelidad y lealtad al proceso de paz.
Expresó que
cumplió con lo pactado en La Habana, con la dejación y entrega de las armas, y actualmente
se halla en reclusión en la Zona Veredal Transitoria de Normalización, conocida
como Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación, ubicada en la
vereda Filipinas del municipio de Arauquita, departamento de Arauca, en proceso
de tránsito a la vida civil.
Señaló que
actualmente figura en las listas de la Oficina del Alto Comisionado para la
Paz, como miembro de las FARC-EP, según documento enviado a su nombre por dicha
autoridad y haber firmado el acta de compromiso el 19 de julio de 2017.
Precisó que
siendo de nacionalidad venezolana, no se le ha expedido el correspondiente
pasaporte ni el documento de identidad, configurándose un incumplimiento por
parte del Estado al Acuerdo de Paz, firmado por el presidente de la República y
el Comandante de las FARC-EP en Bogotá.
Manifestó que
no ha obtenido los beneficios de la bancarización, lo que le impide cobrar los
dineros que el Gobierno extendió a los guerrilleros que se acogieron al proceso
de paz, lo que imposibilita suplir sus necesidades básicas, afectándose su
salud física y emocional por no poseer los recursos para costear lo necesario
para su subsistencia, ya que no cuenta con pasaporte ni cédula de ciudadanía, y
por ello no habérsele bancarizado.
Aseguró que
las condiciones de vivienda no son las mejores y afectan la salud de quienes en
ella viven, debido a la estrechez y cerramiento hermético de las mismas y el
tipo de material utilizado en su construcción. Agregó que es un hombre campesino,
excombatiente de las FARC-EP, que por no contar con documentos no obtiene los
beneficios otorgados por el Gobierno.
Solicitó la
protección de sus derechos a la vida digna, a la integridad personal, a la
salud y a la seguridad social y que se ordene al Alto Comisionado para la Paz,
que se expida su pasaporte y su cédula de ciudadanía, restableciéndose sus
derechos como ciudadano extranjero, así como que se le vincule al proceso de
bancarización, para poder cobrar a su favor los dineros pendientes, que por las
mismas circunstancias el Gobierno ya ha girado a otros excombatientes.
Acciones
adelantadas durante el trámite de tutela
El proceso de
tutela correspondió en primera instancia al Juzgado Promiscuo Municipal de
Arauquita, Arauca, autoridad que mediante providencia del 22 de noviembre de
2017, notificó al accionado (Alto Comisionado para la Paz) y vinculó a la
Agencia para la Reincorporación y la Normalización -ARN-, al Ministerio de
Relaciones Exteriores y a Migración Colombia. De igual manera, dispuso oficiar
a la Registraduría Nacional del Estado Civil para establecer el procedimiento
para la expedición de cédulas a los extranjeros sometidos al proceso de
reinserción[20].
Intervención
de las partes accionadas y vinculadas
Ministerio
de Relaciones Exteriores[21]. Inicialmente destacó la competencia asignada por la ley a esa
Cartera, remitiéndose al Decreto 869 de 2016, en concordancia con la Ley 489 de
1998, para realizar la distinción entre Migración Colombia y ese Ministerio, y
concluir que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia es un órgano
civil de seguridad, con personería jurídica, autonomía administrativa y
jurisdicción en todo el territorio nacional, mientras que el Ministerio es
quien despliega la política exterior, y dentro de ella, la política migratoria
dictada por el presidente de la República.
Por tanto,
los hechos expuestos por el accionante, no se relacionan con las actividades
que desarrolla el Ministerio, y más aún cuando siendo el señor Wilmer de
nacionalidad venezolana, el llamado a expedirle la cédula de ciudadanía y el
pasaporte es el Gobierno de Venezuela a través de sus Misiones acreditadas en
el país, de conformidad con lo establecido en los literales d) y f) del
artículo 5 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963.
Especificó
que si bien el Decreto Ley 831 de 2017 creó la Visa Residente Especial de Paz,
la cual podrá ser otorgada a los extranjeros miembros de las FARC-EP que se
encuentren en los listados entregados por representantes de dicha organización
y verificados por el Gobierno Nacional conforme a lo dispuesto en el Acuerdo
Final una vez surtido el proceso de dejación de armas y tránsito a la
legalidad, en el numeral 4 de dicho Decreto se estableció que el Ministerio
fijaría los requisitos para la expedición a través de acto administrativo.
Sobre ese
particular precisó que a esa fecha, ese Ministerio, junto con la Oficina del
Alto Comisionado para la Paz, se encontraban trabajando en la referida
reglamentación, aclarando que el servicio de expedición de visas es un servicio
rogado, es decir, que en ningún caso el Gobierno expide visa sin que se le
solicite, debiendo presentarse además el pasaporte.
Estimó que
existe falta de legitimación por pasiva, ya que el Ministerio no tiene dentro
del ámbito de sus competencias, expedir cédulas de ciudadanía o pasaportes a
ciudadanos extranjeros, además de no haber recibido solicitud para expedición
de visa por parte del accionante, por lo que solicitó que se declarara la
improcedencia de la acción.
Agencia
para la Reincorporación y la Normalización[22]. Indicó que con oficios OFI17-030901 del 30 de octubre de 2017 y
OFI17-033005 del 13 de noviembre de 2017, la Agencia solicitó y reiteró a la
Oficina del Alto Comisionado, que se adelantaran los trámites pertinentes para
la expedición de la Visa Residente Especial de Paz a aquellos excombatientes extranjeros
de las FARC-EP, dentro de los cuales se incluyó al actor.
Refirió que
de conformidad con el Decreto Ley 831 de 2017, le corresponde al Ministerio de
Relaciones Exteriores autorizar y expedir la Visa Residente Especial de Paz,
por lo que la solicitud de tutela excede las competencias de la entidad; no
obstante ello, reconociendo la necesidad de los miembros de las FARC-EP y los
compromisos adquiridos por el Estado, en el marco del Acuerdo Final para la
Paz, se procedió a solicitar la remisión de los documentos que acreditan a los
extranjeros miembros de tal organización, a efectos de que el Ministerio de
Relaciones Exteriores pueda adelantar los trámites pertinentes para tal fin.
Solicitó que
se le desvincule de la tutela, puesto que no existe acción alguna que le sea
imputable y que comprometa la vulneración de derechos fundamentales del
accionante.
Oficina
del Alto Comisionado para la Paz[23]. La entidad se refirió en primer momento a su competencia,
determinada en la Ley 1820 de 2016, relacionada con la acreditación de las
personas enumeradas en los listados entregados por las FARC-EP, que se
encuentra consagrada en la Ley 1779 de 2016, por medio de la cual se modifica
el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de
1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014, y que en el
parágrafo 5 del artículo 1 dispone que cuando se trate de diálogos,
negociaciones o firma de acuerdos con el Gobierno, la calidad de miembro del
grupo armado organizado al margen de la ley de que se trate, se acreditará
mediante una lista suscrita por los voceros o miembros representantes
designados por dicho grupo, en la que se reconozca expresamente tal calidad, la
cual deberá ser recibida y aceptada de buena fe por el Alto Comisionado, de
conformidad con el principio de confianza legítima.
En lo
concerniente al tránsito a la legalidad de sus miembros, afirmó que el numeral
3.2.2.4. del punto 2 del Acuerdo Final, establece que una vez sus integrantes
hayan dejado las armas y ratificado el compromiso de la organización, recibirán
su respectiva acreditación por parte del Gobierno sobre la base del listado
entregado por las FARC-EP.
Expresó que
en este sentido, al revisar los listados remitidos por los representantes de
las FARC-EP, se encontró que el señor Wilmer Ballesteros Martínez, fue
acreditado por esa Oficina como miembro de las FARC-EP mediante la Resolución
nro. 015 del 11 de julio de 2017.
En torno a
los beneficios económicos peticionados por el actor, expuso que el artículo 2
del Decreto 897 de 2017 establece que los beneficiarios del proceso de
reincorporación son los miembros de las FARC-EP, acreditados por la Oficina del
Alto Comisionado, actuación que fue surtida por esa Oficina.
Sobre el documento
de identidad y el pasaporte, aseveró que no tiene competencia para su
expedición, y que corresponde a otras entidades estatales el reconocimiento de
beneficios.
Migración
Colombia[24]. Empezó señalando que la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia, se creó a través del Decreto Ley
4062 de 2011, como un organismo civil de seguridad adscrito al Ministerio de
Relaciones Exteriores, cuyo objetivo es ejercer las funciones de autoridad de
vigilancia y control migratorio y de extranjería del Estado.
Aclaró que
frente al caso en particular, se solicitó informe a la Regional Andina de la
Unidad, acerca de la condición migratoria del accionante, que comunicó que en
oficio del 30 de junio de 2017 del Alto Comisionado para la Paz se relacionaron
unos extranjeros pertenecientes a las FARC-EP, solicitando que se regularizara
su situación migratoria para proceder posteriormente a la expedición de las
visas correspondientes, de modo que al resolver la situación de los ciudadanos
allí relacionados, se expidió la Resolución 20177030039646 del 7 de julio de
2017, en la que se ordenó exonerar de sanciones a los extranjeros, notificar
sobre la misma y expedir salvoconductos gratuitos hasta que se resolviera su
situación migratoria mediante visado.
Explicó que
en el caso del accionante, se le asignó el historial de extranjería 702809 y se
le han expedido 5 salvoconductos mientras se resuelve su situación
administrativa de expedición de visado, los que son enviados periódicamente,
siendo el último de ellos el que está vigente hasta el 9 de diciembre de 2017,
precisando que si antes de esa fecha no ha resuelto su situación se le expedirá
un nuevo salvoconducto gratuito, conforme a lo ordenado en el acto
administrativo.
Aseguró que
no ha vulnerado los derechos del accionante, teniendo en cuenta que se le ha
expedido el salvoconducto correspondiente para que el mismo se encuentre en
condición migratoria regular en el país, hasta tanto le sea expedido el Visado
Especial consagrado en el Decreto Ley 831 de 2017 por parte del Ministerio de
Relaciones Exteriores.
Manifestó que
no puede expedir la cédula de extranjería, ya que la existencia de la visa
expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores es requisito necesario para
que se emita la cédula, y que tampoco puede hacerlo con el pasaporte, ya que al
tratarse de extranjero, la solicitud se debe elevar ante el Consulado de su
país, el cual es el encargado de expedir los pasaportes de sus connacionales.
Solicitó en
consecuencia que se negara el amparo presentado, toda vez que no existe
vulneración alguna de derechos.
Registraduría
Nacional del Estado Civil[25]. Adujo que la solicitud particular
del accionante de la obtención de su cédula colombiana, cuando es venezolano,
se escapa a la facultad conferida a la Registraduría, ya que si bien el inciso
segundo del artículo 266 de la Constitución Política establece como una de las
funciones el registro civil y la identificación de las personas, no es menos
cierto que para el caso en concreto, cuando se trata de un extranjero, el
procedimiento para la obtención del documento solicitado requiere de unos
presupuestos diferentes, que tienen su génesis ante autoridades diferentes a la
Registraduría, tal como lo determina el Capítulo III de la Ley 43 de 1993, que
lo delega en el Ministerio de Relaciones Exteriores, al igual que lo estipula
el inciso segundo del artículo 2.2.1.11.4.4 del Decreto 1067 de 2015.
Por tanto,
para la obtención de la cédula de extranjería, el accionante deberá dirigirse a
la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y agotar el procedimiento
estatuido para el efecto, así como, si es del caso, y si cumple con los
presupuestos para ello, tiene derecho a solicitar ser nacional colombiano por
nacimiento o por adopción ante las Registradurías facultadas expresamente para
ello, o el Ministerio de Relaciones Exteriores, respectivamente.
Pidió se
desvinculara del trámite, por no haber realizado ninguna acción u omisión que
vulnere o ponga en peligro los derechos del peticionario, e indicó haber
enviado oficio al accionante con la información brindada al juzgado.
Decisiones
objeto de revisión
El fallo
de primera instancia[26]
En sentencia
del 4 de diciembre de 2017, el Juzgado Promiscuo Municipal de Arauquita,
Arauca, señaló que de las respuestas allegadas por las accionadas se podía determinar
que el Gobierno Nacional estableció políticas para llevar a cabo el proceso de
terminación del conflicto dentro del cual se dispuso el sometimiento de los
miembros de las FARC-EP, la dejación de las armas, y se instituyeron
procedimientos y políticas que comportaban la remuneración económica a los
miembros del grupo armado.
Indicó que
para el avance de estas políticas, fueron creadas entidades que de manera
mancomunada con las del Estado las desarrollaran, fijándoles funciones
específicas a cada una, todo con miras al logro de los cometidos fijados por el
Gobierno Nacional para sacar adelante el Proceso de Paz y la Terminación del
Conflicto.
Expuso que
dentro del desarrollo de tal proceso, se tiene que las FARC-EP cuentan dentro
de sus integrantes con ciudadanos extranjeros que se acogieron al programa de
dejación de armas y sometimiento al proceso, entre ellos el accionante, que
solicita se le reconozcan sus derechos, pero se pudo establecer que la entidad
encargada de adelantar el trámite para el otorgamiento de la Visa Especial de
Paz, a que tendría derecho, es el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Agregó que de
su respuesta se puede deducir, que a la fecha este procedimiento está en
trámite, pues no se ha emitido el acto administrativo que comporte la
expedición de tal documento para los ex miembros de las FARC-EP que se
incluyeron en la lista de integrantes del grupo armado y que son de
nacionalidad extranjera.
Especificó
que ante ese escenario, el Despacho se debía abstener de proferir orden al
respecto, ya que la acción de tutela no es la vía idónea para ordenar al
Gobierno Nacional desarrollar las políticas que se acordaron en La Habana,
teniendo tal autoridad plena autonomía e independencia para el logro del
proceso de paz.
Refirió que a
partir de la respuesta otorgada por la Agencia para la Reincorporación y
Normalización, el actor se encuentra acreditado como desmovilizado colectivo de
las FARC-EP por parte de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, y que se
están adelantando los procedimientos para la debida identificación de todos los
ciudadanos extranjeros para hacerles el correspondiente aporte y que reciban la
asignación única de normalización y renta básica.
Agregó, por
último, que para que el accionante viera atendida su situación, requeriría al
Ministerio de Relaciones Exteriores y al Alto Comisionado, para que procedieran
de manera diligente y en lo que correspondía a sus competencias, a expedir el
respectivo documento para su plena identificación, al igual que se requeriría a
la Agencia Nacional para la Reincorporación y Normalización, para que se
hiciera efectiva, una vez cumplido el trámite administrativo de plena
identificación, la bancarización en favor del accionante, en los términos que
para ello tenga previsto el Gobierno Nacional.
En
consecuencia, negó el amparo de los derechos invocados pero requirió al Alto
Comisionado y al Ministerio de Relaciones Exteriores a que procedieran a la
plena identificación de la accionante, y a la Agencia para la Reincorporación y
la Normalización, para que se hiciera efectiva la bancarización.
La
impugnación[27]
El Ministerio
de Relaciones Exteriores se mostró inconforme con el fallo de instancia. Precisó
que si bien el Decreto Ley 831 de 2017 creó la Visa Residente Especial de Paz,
la cual puede ser otorgada a los ciudadanos extranjeros miembros de las FARC-EP,
estas no son un documento de identidad, ya que son la autorización concedida a
un extranjero para el ingreso y permanencia en el territorio nacional, para lo
cual el solicitante debe presentar pasaporte válido y vigente.
Señaló que en
el tema de la identificación, es importante tener en cuenta que dependiendo de
la situación migratoria del extranjero, este se deberá identificar dentro del
país con pasaporte, cédula de extranjería o carné de identificación (Decreto
1067 de 2015, artículo 2.2.1.11.4.7), por lo que para que proceda la expedición
de la cédula de extranjería, la Unidad Administrativa Especial Migración
Colombia, es la entidad competente para expedir a los extranjeros la Cédula de
Extranjería, la cual debe ser solicitada por los extranjeros mayores y menores
de edad titulares de visa con vigencia superior a tres meses (Decreto 1067 de
2015, artículo 2.2.1.11.4.4).
Bajo esas
condiciones, indicó que el Ministerio no tiene competencia en materia de
identificación de extranjeros en Colombia, función desplegada de manera
exclusiva por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, solicitando
en consecuencia su desvinculación.
El fallo
de segunda instancia[28]
En sentencia
del 12 de febrero de 2018, el Juzgado Promiscuo de Familia de Saravena,
confirmó la decisión de instancia e hizo extensivo el requerimiento a la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia.
Luego de
referirse a la legitimación en la causa por activa y por pasiva y de citar el
Decreto 831 de 2017, al igual que la sentencia C-469 de 2017 de esta Corte que
realizó el control de constitucionalidad de ese decreto, así como la Resolución
10001 de 2017, descendió al caso objeto de estudio.
Sobre el punto
estimó que de conformidad con la legislación que rige la materia, el
cumplimiento de las pretensiones del desmovilizado radica inicialmente en
cabeza de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, como quiera que es tal
oficina a la cual le corresponde expedir la certificación que acredite que el
actor es una persona desmovilizada de las FARC-EP y que es de nacionalidad
venezolana; posteriormente le corresponde al Ministerio de Relaciones
Exteriores por intermedio de la Dirección de Migración otorgar la Visa
Residente Especial de Paz y la correspondiente cédula de extranjería al
ciudadano venezolano, para que posteriormente y con el lleno de los requisitos
exigidos para ello, pueda acceder a los beneficios económicos a los que tiene
derecho por su status.
Especificó
que el hecho de que al momento de la interposición del presente amparo no se
hubiere expedido la reglamentación que debían cumplir los excombatientes
extranjeros y desmovilizados de las FARC-EP, para acceder a estos beneficios,
tanto jurídicos como económicos, era una razón que le permitía compartir la
determinación adoptada por el juzgador de primer nivel al desatar de fondo la
acción, en el entendido de que si bien es cierto se habían marcado unos
parámetros para la aplicación de los beneficios consagrados a los
desmovilizados, no lo era menos que no se habían instituido las reglas de juego
especiales para ello.
Explicó que a
ese momento se cumplió con la exigencia echada de menos en la primera
instancia, pues el Ministerio de Relaciones Exteriores por medio  de la
Resolución 10001 de 2017 estableció el derrotero a seguir y a exigir por parte
de los interesados y de las autoridades correspondientes para la expedición de
la Visa Residente Especial de Paz, dentro de la cual se observa en el artículo
4º, que es el interesado quien debe iniciar las diligencias necesarias para la
expedición de dicha visa ante la autoridad correspondiente, empezando por
diligenciar el formulario vía electrónica y cumplir con las exigencias
plasmadas en este artículo, ya que este servicio es de carácter rogado y
ninguna oficina puede iniciar gestión alguna al respecto si no se ha solicitado
por el interesado.
Indicó que a
pesar de que no existe prueba de que el actor haya solicitado la expedición de
la Visa Residente Especial de Paz ante ninguna de las entidades a quienes se
les ha asignado legal y reglamentariamente atender esta labor, no se puede
olvidar que en la respuesta emitida por el Alto Comisionado para la Paz, se
manifestó que mediante Resolución 015 del 11 de julio de 2017, se acreditó al
accionante como miembro de las FARC-EP, de lo cual tiene conocimiento la
Oficina de Migración Colombia, quien ha estado presta a cumplir con su
obligación legal, al punto que le ha otorgado varios salvoconductos al
accionante, siendo el último de ellos el expedido con vigencia de expiración
del 9 de diciembre de 2017, e informándole que si antes de esa fecha no se ha
resuelto su situación, se le expediría uno nuevo.
Encontró
entonces que las autoridades accionadas y vinculadas han estado prestas a
efectos de que el actor obtenga la documentación necesaria y requerida para
acceder a los beneficios establecidos por el Gobierno.
En torno al
reparo puesto de presente en la impugnación, precisó que no fue desacertado el
requerimiento al Ministerio de Relaciones Exteriores, en tanto a esa fecha no
se había expedido la resolución que reglamentaba el otorgamiento de la Visa
Residente Especial de Paz, aparte de que la oficina de Migración Colombia es un
apéndice de ese Ministerio.
Adujo que
como con la expedición de la Resolución 10001 de 2017 se reglamentó todo lo
concerniente a la Visa Residente Especial de Paz, el juzgado confirmaría la
decisión de instancia pero extendería el requerimiento a la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia para que diera estricto cumplimiento
a lo establecido en la Resolución en comento.
Pruebas
que obran en el expediente
Las
siguientes son las pruebas que obran en el expediente:
Salvoconducto
Nro. 1230022 de Wilmer Ballesteros Martínez, válido hasta el 9 de noviembre de
2017[29].
Comunicado
OFI17-00085922/JMSC 112000 del 12 de julio de 2017, expedido por el Alto
Comisionado para la Paz, dirigido a Wilmer Ballesteros Martínez, donde se le
informa que se incluyó y se reconoció su nombre como integrante de las FARC-EP
en Resolución Nro. 015 del 11 de julio de 2017[30].
Formato de
Acta de compromiso firmada por Wilmer Ballesteros Martínez de fecha 19 de julio
de 2017[31].
Certificación
de fecha 2 de junio de 2017, expedida por el Representante Especial del
Secretario General de la ONU en Colombia, donde se acredita que Wilmer
Ballesteros Martínez completó la dejación de armas[32].
II. TRÁMITE
EN LA CORTE CONSTITUCIONAL
3. En cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Ley 2591 de 1991, los
expedientes fueron remitidos a esta Corporación para su eventual revisión. La
Sala de Selección Número Seis, en Auto del 14 de junio de 2018, seleccionó los
expedientes de la referencia y dispuso su acumulación. Al evaluar los casos, el
Magistrado Sustanciador avaló dicha acumulación, por encontrar que las
circunstancias fácticas y pretensiones guardaban congruencia, y en
consecuencia, podían ser tratadas a través de un solo fallo.
4. De igual manera se dejó constancia dentro de los expedientes de que en
comunicación establecida con el Juzgado Promiscuo Municipal de Arauquita, se
determinó que Adriana Carolina Peñuela Rangel[33]
y Wilmer Ballesteros Martínez[34],
se encuentran aún en la Zona Veredal Transitoria de Normalización de Filipinas
y que hasta ahora no les ha sido entregado ningún tipo de documentación.
III. CONSIDERACIONES
Competencia
5. Esta Sala es competente para
analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto
Estatutario 2591 de 1991.
Planteamiento del problema jurídico y aspectos jurídicos a tratar
6. Los accionantes en ambos procesos estiman que el Alto Comisionado para
la Paz, vulneró sus derechos a la vida digna, a
la integridad personal, a la salud y a la seguridad social, como consecuencia de no
haberles expedido su pasaporte y su cédula de extranjería,
lo que a su vez repercute en la imposibilidad de ser vinculados al proceso de
bancarización.
Los jueces de instancia consideraron en ambos casos que no ha habido
amenaza o vulneración de derechos por parte del accionado y menos de las
entidades vinculadas, porque los accionantes deben adecuarse a la
reglamentación exigida para la obtención de la Visa Residente Especial de Paz
establecida para los extranjeros excombatientes de las FARC-EP, y no acudir a
la acción de tutela como remedio para su situación.
Con base en los fundamentos expuestos, le corresponde a la Sala resolver
el siguiente problema jurídico: ¿se vulneraron los derechos de los accionantes que
demostraron haber dejado las armas y suscrito el acta de compromiso para la
terminación del conflicto como integrantes de las FARC-EP, reconocidos por la
Organización, al no expedirle la documentación requerida para acceder a los
beneficios o al subsidio económico que el Estado les otorga para satisfacer sus
necesidades básicas?
Para resolver
esta cuestión, se abordarán
los siguientes temas. En primer lugar, la Sala aludirá a los siguientes
requisitos de procedencia de la acción de tutela: legitimación por activa y
pasiva, la inmediatez, la relevancia constitucional y la subsidiariedad; en
segundo término, al deber del Estado de garantizar los derechos fundamentales
de los extranjeros en Colombia y se referirá al tema del otorgamiento de la
visa, entendida como la autorización de permanencia de un extranjero en
Colombia, al igual que el salvoconducto para los que permanecen de manera
irregular en el territorio colombiano; en tercer lugar, la Sala hará alusión a
la Visa Residente Especial de
Paz y su reglamentación en el marco del proceso implementado en Colombia y lo
establecido en el Acuerdo Final, así como en el Decreto Ley 831 de 2017; y por
último, con base en ese
marco de análisis, se procederá a resolver el caso concreto.
Antes de proceder de tal forma, la Sala
deberá hacer una salvedad a efectos de clarificar la manera en que se dará
resolución al presente asunto.
Cuestión previa
7. Tal como se
indicó, la Sala de Selección Número Seis de esta Corte, en auto del 14 de junio
de 2008, escogió para su revisión las acciones de tutela instauradas por
separado por la señora Adriana Carolina Peñuela Rangel y el señor Wilmer
Ballesteros Martínez e identificadas con los radicados T-6.775.252 y
T-6.775.259. Por presentar unidad de materia, en el mismo auto fueron
acumulados ambos asuntos, lo que conlleva a este pronunciamiento conjunto.
No obstante que
cuando se trata de asuntos acumulados, la Corte utiliza una metodología de
resolución de los casos de forma independiente, en esta ocasión deberá
apartarse esta Sala de tal proceder, en tanto se presenta en los eventos a
estudio una característica particular, y es que los dos fueron resueltos por
los mismos jueces en primera y en segunda instancia, y por tanto, con
argumentos idénticos, además de que los dos fallos de primer grado apenas están
separados por un día, pues se emitieron el 4 y el 5 de diciembre de 2017, y los
de segundo grado se expidieron en la misma fecha, esto es, el 12 de febrero de
2018.
Por tanto, las
consideraciones tanto de la parte dogmática como aquellas referidas a los casos
concretos, se compendiarán en un solo apartado, lo que además se relaciona con la
identidad de fundamentos de hecho y pretensiones en cada uno de los escritos de
los actores, así como de las respuestas del accionado y los vinculados, que se
adjuntaron a lo largo del trámite.
Hecha tal
salvedad, se procederá con el esquema reseñado.
La
procedencia de la acción de tutela
8. Legitimación
por activa. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 superior,
toda persona tiene derecho a interponer acción de tutela por sí misma o por
quien actúe a su nombre. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991,
establece que la referida acción constitucional “podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.”.
En lo que tiene que ver con la legitimación de los
extranjeros para la interposición de amparos de esta naturaleza, la sentencia
T-380 de 1998, afirmó que el artículo 86 de la Carta se refiere al derecho que
tiene toda persona a solicitar el amparo constitucional, sin diferenciar
si es un nacional o extranjero, lo que fue ratificado en la sentencia T-269 de 2008 y reiterado en la T-1088 de 2012 y en la T-314
de 2016.
En tales providencias esta Corte indicó
que la acción de tutela no está sujeta al vínculo político que exista con el
Estado Colombiano, sino que se deriva del hecho de ser persona, con
independencia de las condiciones de nacionalidad o de ciudadanía. Asimismo,
tales providencias señalaron que, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 10 del Decreto 2591 referido, cualquier individuo vulnerado o amenazado en sus derechos se
encuentra legitimado para presentar acción de tutela, en tanto todas las
personas, nacionales como extranjeras, son titulares de derechos fundamentales.
En esta
oportunidad, Adriana Carolina Peñuela Rangel y Wilmer Ballesteros Martínez actúan
en defensa de sus derechos e intereses, según dicen, como afectados con la
omisión del Alto Comisionado para la Paz de asegurarles la visa, el pasaporte y
el proceso de bancarización. Como personas, se encuentran legitimados para
actuar en su propio nombre.
9. Legitimación por pasiva. Al tenor del artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, “[l]a acción de
tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que
haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el
artículo 2 de esta ley”.
En esta ocasión, se acusa a una entidad pública de la presunta vulneración de los derechos fundamentales de dos personas,
cuyo amparo se demanda, existiendo entonces legitimidad
para actuar en este sentido, así como de las demás autoridades vinculadas,
todas de naturaleza pública.
10. Inmediatez.
La procedibilidad de la acción de tutela está igualmente supeditada al
cumplimiento del requisito de inmediatez, el cual exige que el amparo sea
interpuesto de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta
vulneración de los derechos fundamentales.
La inmediatez
encuentra su razón de ser en la tensión existente entre el derecho
constitucional a presentar una acción de tutela “en todo momento” y el deber de
respetar su configuración como un medio de protección “inmediata” de
los derechos fundamentales.
Y aunque se ha
indicado que un término prudente puede estimarse en seis (6) meses, el juez
debe constatar si el tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y
la interposición de la tutela es razonable[35].
En el caso
concreto y como se advirtió con anterioridad, los accionantes se encuentran en
una Zona Veredal Transitoria de Normalización desde el 19 de julio de 2017 por
haberse acogido al proceso de paz, firmando el acta de compromiso y realizando
la correspondiente dejación de armas, estando a la espera, según ellos, de que
se les haga entrega de la documentación para su correcta identificación y la
obtención de su bancarización, lo que los llevó en noviembre de ese año a
presentar sus escritos de tutela.
Lo anterior
quiere decir que transcurrieron alrededor de cuatro (4) meses entre la
interposición de las acciones de tutela y el hecho
generador y concreto de la vulneración que se alega. Respecto de este
término no surge reparo alguno en tanto se busca la protección de derechos en
un tiempo razonable.
11. Relevancia constitucional. En
punto de este presupuesto, se ha indicado que el juez constitucional no
puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada
importancia constitucional[36].
En consecuencia, el juez de
tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que
entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que
afecta los derechos fundamentales de las partes, y en este sentido, el asunto tiene
preponderancia constitucional, en tanto se está poniendo de presente la
violación de los derechos de dos reinsertados a la sociedad civil como producto
de la firma del Acuerdo de Paz que no han recibido aún los beneficios jurídicos
y económicos que indicaron se les prometió como contraprestación de su
sometimiento.
12. Subsidiariedad.
El artículo 86 de la Constitución describe el presupuesto de subsidiariedad de
la tutela, al precisar que: “[E]sta acción solo procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
A partir de esa
expresión legal y de lo que tiene sentado esta Corporación[37],
aun cuando el amparo ha sido previsto como un instrumento de defensa judicial
para la protección inmediata de los derechos fundamentales, la propia Carta le
reconoce un carácter subsidiario y residual, lo cual significa que solo es
procedente supletivamente, o sea, cuando no existan otros medios de defensa a
los que se pueda acudir, o cuando existiendo éstos, se promueva para precaver
la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Por tal razón
ha indicado este Tribunal de tiempo atrás[38] que la acción
de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado
al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar
cuando dentro de los diversos medios que aquel ofrece para la realización de
los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y
objetivamente el que es objeto de amenaza o aparece vulnerado[39].
Empero, la
jurisprudencia constitucional[40] ha establecido dos
excepciones al presupuesto de subsidiariedad de la acción de tutela: (i)
la primera, está consignada en el propio artículo 86 Superior al indicar que
aun cuando existan otros medios de defensa judicial, la tutela es procedente si
con ella se pretende evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. La
segunda (ii), prevista en el artículo 6º el Decreto 2591 de 1991, que
enseña que también procede cuando el mecanismo ordinario de defensa no es
idóneo ni eficaz para la protección inmediata y plena de los derechos
fundamentales en juego, caso en el cual opera como mecanismo definitivo de
protección.
En las dos
situaciones descritas, se ha considerado que el remedio judicial es el
mecanismo procedente para proteger, de manera transitoria o definitiva, los
derechos fundamentales, según lo determine el juez de acuerdo con las
circunstancias que rodean el caso.
En cuanto a la
primera excepción, parte de la base de que la persona cuenta con un medio
idóneo y eficaz para la defensa de sus derechos pero que, con miras a evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, la tutela se convierte en un mecanismo
procedente para brindarle la protección transitoria a sus garantías mientras el
juez competente resuelve el caso.
En cuanto a la
segunda excepción, ha señalado la Corte que el medio debe ser idóneo para
lograr el cometido concreto, cierto y real a que aspira la Constitución cuando
consagra ese derecho[41],
de modo que si el medio judicial concreto no cumple con dichas características,
y por el contrario, el derecho en juego no puede ser restablecido, procede la
solicitud de amparo constitucional como medio definitivo de protección al bien
jurídico.
De tal manera
que la tutela no puede utilizarse para
desplazar al juez ordinario de la resolución de los procesos que por ley le
corresponde tramitar o a la autoridad encargada de determinados procedimientos,
y solo subsidiariamente, en casos de inminente perjuicio para los derechos
fundamentales, aquella puede invocarse para pedir una protección transitoria o
definitiva.
En lo que
respecta a este punto, como se reiterará más adelante en el análisis del caso
concreto, encuentra la Sala que no se encuentra superado este presupuesto, en
tanto se ha advertido que los actores sin haber realizado la respectiva
petición ante la autoridad correspondiente, presentaron cada uno de forma independiente
demanda de tutela en la que pusieron de manifiesto el incumplimiento de parte
del Alto Comisionado para la Paz a los compromisos adquiridos con la firma del
Acuerdo de Paz, partiendo de la base de que como reinsertados y hallándose
dentro de una zona veredal, les entregarían la documentación necesaria para
finalmente acceder al proceso de bancarización.
Ello llevó a
que los accionantes presentaran de forma directa la demanda de tutela, pues
consideran que el Alto Comisionado para la Paz es el encargado de expedir el pasaporte, la cédula y la
visa y posibilitar el acceso a la bancarización, de ahí que hayan visto
afectada su salud física y emocional al no poder contar con los recursos para
costear su propia manutención.
Tal situación
generó la vinculación de otras autoridades al trámite tutelar, pues se advirtió
que el Alto Comisionado no contaba con las competencias que le adjudicaban los
actores y por ende, no podía responder por las pretensiones expuestas en sus
escritos, que buscaban obtener su plena identificación, y más tarde la
bancarización.
En este estado
de cosas se justifica la concurrencia en calidad de vinculados de otros entes
que en principio podrían considerarse como responsables de la emisión de la
documentación requerida por los demandantes y en últimas, de aquel proceso de
bancarización con el fin de suplir sus necesidades básicas.
13. En tanto en el caso que se estudia se encuentran involucrados
derechos fundamentales que los accionantes consideran vulnerados al tratarse de
excombatientes venezolanos pertenecientes a las FARC-EP, necesariamente la Sala
debe referirse, como ya lo indicó previamente, a los
derechos de los extranjeros en Colombia y al otorgamiento de los documentos
propios para los extranjeros que se encuentran en la condición de los actores
de conformidad con el Acuerdo Final.
Los derechos de los extranjeros
14. La Constitución Política colombiana
establece los derechos de los extranjeros en nuestro país. En principio se
advierte la obligación de estos de acatar la Constitución y la ley, tal como lo
dispone el artículo 4º, que consagra: “Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia
acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”.
De su lado, el artículo 13 prohíbe la “discriminación por razones de sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica”; y el artículo 36 establece el derecho de
asilo “en los términos previstos en la ley”.
De
la misma forma, el artículo 40 Superior instituye en cabeza del legislador la
obligación de reglamentar en qué casos los colombianos por nacimiento o por
adopción, que tengan doble nacionalidad, no podrán acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos; y el artículo 96 Ibídem, determina que serán
colombianos por adopción aquellos extranjeros que “soliciten y obtengan
carta de naturalización, de acuerdo con la ley”, al igual que “Los
Latinoamericanos y del Caribe por nacimiento domiciliados en Colombia, que con
autorización del Gobierno y de acuerdo con la ley y el principio de
reciprocidad, pidan ser inscritos como colombianos ante la municipalidad donde
se establecieren”.
Los derechos de los
extranjeros se encuentran consagrados específicamente en el artículo 100 de la Carta
de 1991, que expresa que estos disfrutarán en el país “de los mismos
derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá,
por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el
ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros”.
La misma norma
determina que “los extranjeros gozarán, en el territorio de la República, de
las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que
establezcan la Constitución o la ley”, y que no obstante que los derechos
políticos se reserven a los nacionales, la ley podrá conceder a los extranjeros
residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y consultas
populares de carácter municipal o distrital.
Tales derechos se encuentran igualmente consagrados en la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, cuando en su artículo 1º dispone que los Estados Partes, se
comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en la Convención y
a garantizar su libre y pleno ejercicio a “toda persona que esté
sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color,
sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra
condición social”.
En el mismo sentido, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 2.1 establece que
cada uno de los Estados Partes en el Pacto, se compromete a respetar y “a garantizar
a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos
a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción
alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra
índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición social”.
Esta Corte, por su parte, se
ha ocupado de fijar el alcance de los derechos reconocidos a los extranjeros,[42] estableciéndose,
entre otras, las siguientes subreglas:
(i) en ningún caso el
legislador está habilitado para desconocer la vigencia y el alcance de los
derechos fundamentales garantizados en la Carta Política y en los tratados
internacionales en el caso de los extranjeros, así aquellos se encuentren en
condiciones de permanencia irregular en el país[43];
(ii) en virtud de lo
dispuesto en la Constitución, las autoridades colombianas no pueden desatender
el deber de garantizar la vigencia y el respeto de los derechos
constitucionales de los extranjeros y de sus hijos menores[44];
(iii) la Constitución o
la Ley pueden establecer limitaciones con respecto a los extranjeros para los
efectos de su permanencia o residencia en el territorio nacional, en virtud del
principio de soberanía estatal, pero los extranjeros en
Colombia, disfrutarán de los mismos derechos civiles que se conceden a los
colombianos, aunque por razones de orden público, mediante ley, algunos de
dichos derechos podrán ser subordinados a condiciones especiales o podrá
negarse su ejercicio[45];
(iv) la intensidad del
examen de igualdad sobre casos en los que estén comprometidos los derechos de
los extranjeros, dependerá del tipo de derecho y de la situación concreta por
analizar[46];
(v) el reconocimiento
de los derechos de los extranjeros no implica que en nuestro ordenamiento esté
proscrita la posibilidad de desarrollar un tratamiento diferenciado en relación
con los nacionales[47];
(vi) la aplicación de
un tratamiento diferente  debe estar justificado por situaciones de hecho
diferentes, una finalidad objetiva y razonable y una proporcionalidad entre el
tratamiento y la finalidad perseguida[48];
y
(vii) la reserva de
titularidad de los derechos políticos para los nacionales tiene su fundamento
en el hecho de que por razones de soberanía, es necesario limitar su ejercicio,
situación que está en concordancia con el artículo 9° de la Carta, que
prescribe que las relaciones exteriores del Estado colombiano deben cimentarse
en la soberanía nacional[49].
La permanencia de extranjeros
en Colombia: visas y salvoconductos
15. Verificando la legislación migratoria
en el país, se tiene que en desarrollo de esa política se emitió el
Decreto 4000 de 2004, el cual regulaba las disposiciones sobre la expedición de
visas, control de extranjeros y otros en materia de migración, determinando que
el ingreso y permanencia suyo en el Estado Colombiano, es de competencia
discrecional del Gobierno Nacional, estableciéndose que la autoridad competente
para otorgar, negar, o cancelar visas sería el Ministerio de Relaciones
Exteriores.
El artículo 21 del citado decreto establecía que existían seis
(6) clases de visas[50], pero al derogarse tal
disposición con el Decreto 834 de 2013, se redujeron a tres: negocios (NE),
temporal (TP) y residente (RE).
Posteriormente, en virtud de que el Mercosur[51]
decidió atribuir a Colombia la condición de Estado Asociado, el Ministerio de
Relaciones Exteriores dictó el Decreto 941 de 2014, por medio del cual se
añadió una nueva categoría dentro de las visas temporales, denominada visa
TP-15, que se otorga a los extranjeros de los Estados Partes de Mercosur y sus
asociados, que vayan a ingresar o hubieran ingresado al territorio nacional con
la finalidad de solicitar su residencia en el territorio colombiano.
Tal Ministerio expidió luego el Decreto 1067 de 2015,
manteniendo las mismas disposiciones sobre la clasificación de visas, como
sucedió también con el Decreto 1743 de 2015, que en su artículo 2.2.1.11.8,
consagra que la visa de residente (RE) se otorgará al extranjero que desee
ingresar al Estado colombiano con el fin de establecerse en él. Con fundamento
en lo anterior, la norma dispone los casos en los que se puede expedir la visa
de residente.
16. El Decreto 1743 de 2015 contempla igualmente los
permisos de ingreso y permanencia y lo relacionado con la cédula de
extranjería, determinando al efecto que ésta cumple única y exclusivamente
fines de identificación de los extranjeros en el territorio nacional y su
utilización deberá estar acorde con la visa otorgada al extranjero (artículo
2.2.1.11.4.4.).
Según lo estatuido en el artículo 2.2.1.11.4.9., el
salvoconducto es un documento con carácter temporal, expedido por la Unidad
Administrativa Especial de Migración Colombia, dirigido a los extranjeros que
incurran o estén a punto de permanecer de forma irregular en el territorio
colombiano.
La norma estipula que existen dos tipos de salvoconducto: el
SC-1 y el SC-2.
El salvoconducto SC-1 se expide para salir del país cuando
el extranjero: (i) permanezca de modo irregular, previo cumplimiento de
las sanciones monetarias que se hubieran impuesto en su contra; (ii) sea
deportado o expulsado del territorio colombiano; (iii) se le haya
cancelado su visa o permiso para permanecer en el país; (iv) se le
hubiera negado una solicitud de visa en otro país; y, (v) se le haya
vencido el término de permanencia autorizado y por fuerza mayor o caso fortuito
previamente demostrados, no hubiere podido salir del país.
El salvoconducto SC-2 se expide al extranjero que deba
permanecer en el país: (i) para solicitar visa o su cambio; (ii) en libertad provisional o condicional o por orden de autoridad
competente; (iii) hasta tanto se defina su situación administrativa; (iv)
mientras resuelve su situación de refugiado o asilado y la de su familia; (v)
pudiendo solicitar visa en el territorio nacional, haya estado en permanencia
irregular, previa la cancelación de la sanción a la que hubiere lugar y deba
solicitar la visa; y, (vi) por indicaciones de la autoridad migratoria.
De conformidad con lo anterior, el
salvoconducto es un documento que legaliza y prolonga la estadía de un
extranjero en el territorio colombiano, que esté a punto de incurrir o haya
permanecido de manera irregular.
De otra parte, el artículo 2.2.1.11.7.5
determina que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, establecerá
el valor de los derechos que se causen por concepto de sus actuaciones y procedimientos
en general, y en el artículo 2.2.1.11.7.8. estipula que el Ministerio de
Relaciones Exteriores podrá contemplar el mecanismo de solicitud de visa por
medios electrónicos.
Puede entonces concluirse que existe una
regulación clara para la permanencia de los extranjeros en el país y que a ella
han de someterse; de igual forma, que existen tres clases de visas y que se han
establecido unos salvoconductos para los extranjeros que incurran o estén a
punto de incurrir en permanencia irregular en el territorio.
La Visa
Residente Especial de Paz en el Decreto Ley 831 de 2017 y su reglamentación en
la Resolución 10001 de 2017
17. El Ministerio de Relaciones Exteriores,
en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 2º del Acto
Legislativo Nro. 01 de 2016, "por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera", creó la Visa Residente Especial de
Paz, y lo hizo a través del Decreto Ley 831 de 2017, al que se le efectuó el
control de constitucionalidad en la sentencia C-469 de 2017[52].
Dicha visa, como se advierte de la lectura
de la norma, tiene como fin regularizar la situación migratoria
de los extranjeros integrantes de las FARC-EP y se otorga a los ciudadanos
extranjeros miembros de tal organización que se encuentran en los listados
entregados por representantes de la misma, una vez surtido el proceso de
dejación de armas y tránsito a la legalidad. Ella, les permite tanto a los
miembros del grupo como a sus familiares, establecer su domicilio en el país de
manera indefinida, así como realizar cualquier ocupación legal en el país, al
igual que la posibilidad de optar por la nacionalidad colombiana.
De esta manera, la visa se convierte en el
instrumento de legalización e identificación de los extranjeros pertenecientes
a la organización que abandonó las armas y que los habilita para su
participación en la adecuada implementación del Acuerdo, condicionando el
ejercicio de los derechos reconocidos con tal documento, a su efectiva
participación y comparecencia al Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición (SIVJRNR), o sea, a la participación y cumplimiento
de los compromisos que surgen del Acuerdo Final.
De modo que la visa resulta ser un título
jurídico válido de permanencia en el país para los miembros no nacionales de
las FARC-EP, pues normaliza la situación irregular migratoria de personas de
nacionalidad extranjera que, perteneciendo a esa organización, vayan a tomar
parte activa en el proceso de cumplimiento e implementación del Acuerdo de Paz.
Así, queda claro que ese documento tiene
como fin permitirle a los extranjeros que pertenecían a la organización,
participar en los procesos democráticos que se generen con ocasión del Acuerdo
y frente a los cuales se encuentren habilitados, y que requerirán,
evidentemente, desplazamiento dentro del territorio nacional, por lo que allí
cobra sentido la Visa Residente Especial de Paz, ya que su otorgamiento implica
la permanencia legal en el país de quien se hallaba en situación irregular, y
por tanto, su posibilidad de movilizarse para participar de la contienda
democrática que requiera de su presencia, y de las actividades que enmarcan el
desarrollo del proceso de paz.
Ello a su vez representa una real
reincorporación de quienes pertenecieron a las FARC-EP a la vida civil y los
transforma en titulares de derechos y obligaciones, materializándose las
aspiraciones plasmadas por el constituyente de 1991 y dirigidas a que los
extranjeros fueran tratados en igualdad de condiciones a los nacionales, y
específicamente hace tangibles las metas del Estado en la construcción de la paz
estable y duradera.
18. El Decreto Ley 831 de 2017 fue sometido a control de
constitucionalidad por parte de esta Corte, de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del
artículo transitorio de la Constitución, incorporado mediante el artículo 2° del Acto
Legislativo 1 de 2016, “por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo
del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera”.
En ese examen, la Sala Plena de esta Corporación declaró la
exequibilidad de la norma a través de la sentencia C-469 de 2017, en tanto
determinó que se ajustaba a los requisitos
constitucionales del procedimiento en su formación, tanto de forma como de
competencia, además de que sus disposiciones resultaban acordes con el
ordenamiento constitucional vigente y guardaban coherencia e integralidad con
lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los
principios del Acuerdo Final.
En sus considerandos, este Tribunal encontró
que el visado era “un proceso de identificación y de autorización de
permanencia, previo al proceso de cedulación de extranjería, que permite tener
un título jurídico válido para ejercer todas las actividades propias de la
permanencia y poder gozar de todos los derechos civiles”. Así, la
regularización de la situación migratoria “es el primer paso de
incorporación a la legalidad, y abre la puerta a los procesos más inmediatos
dentro del proceso de paz, algunos de ellos ya cumplidos, como la concentración
en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización y el proceso de dejación
de armas”.
Señaló que todos los pasos que conforman la
etapa de reincorporación de los excombatientes a la vida civil, “incluyendo
su acreditación, identificación, diseño y puesta en marcha de sus proyectos
productivos, y su integración personal y familiar, requiere de un documento
mínimo de identificación, que como se repite en el caso de los combatientes no
nacionales es constituido por la visa”, destacando su importancia en el
marco de la transición a la legalidad.
La Corte
estimó en la sentencia C-469 de 2017 lo siguiente:
“En este orden de ideas, y tal como se explicó anteriormente, la concesión de la Visa implica un proceso
de identificación de aquellos extranjeros que se encontraban en las filas de
las FARC-EP, permitiéndoles la participación en los procesos que surgen de la
implementación del acuerdo, con el condicionamiento del cumplimiento de los
compromisos en él adquiridos. Esta situación se traduce en el sometimiento a
normas legales especiales y al ejercicio de algunos de sus derechos de
conformidad con los parámetros establecidos no sólo en el Acuerdo Final sino
por los organismos creados en virtud de él, como el Consejo Nacional de
Reincorporación, creado a través del Decreto 2027 de 2016”.
Cabe señalar, además, que el Decreto Ley 899 de 2017, ‘Por el cual se establecen medidas e
instrumentos para la reincorporación económica y social colectiva e individual
de los integrantes de las FARC-EP conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el
Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016’, dispone en su artículo 2 que son
beneficiarios de los instrumentos del Programa de Reincorporación Económica y
Social colectiva e individual, los integrantes de las FARC-EP, acreditados por la oficina del Alto Comisionado para la
Paz, que hayan surtido su tránsito a la legalidad, de acuerdo al listado
entregado por las FARC-EP. En este orden, la Visa Residente Especial de Paz otorga la
identificación de los extranjeros miembros de esta organización y por tanto,
les concede un título jurídico válido de permanencia para ser posibles sujetos
pasivos de los beneficios creados por el Acuerdo de Paz, en el proceso de
reincorporación social, civil y económica. (3.1.4.1). En términos del Acuerdo Final, también les
permite movilizarse por el país para cumplir las tareas propias de la
implementación (3.1.4.1)”.
De esta manera concluyó la Corte que la Visa Residente Especial de Paz, no es
una categoría más de status migratorio, sino un instrumento jurídico
habilitante del proceso transicional para las personas extranjeras; así, su
creación se encuentra íntimamente ligada al reconocimiento tanto de los
beneficios creados en virtud del Acuerdo para los miembros de las FARC-EP, como
de los compromisos adquiridos, en especial, los relacionados con la obligación
de comparecer a la jurisdicción especial para la paz, con el fin de garantizar
a las víctimas del conflicto armado sus derechos a la verdad, justicia,
reparación y no repetición. De igual manera, regulariza la situación de varias
personas que antes de ello se encontraban incurriendo en violación a la ley
colombiana y con este instrumento no sólo se incorporan a la vida civil, sino
que normalizan su condición migratoria.
Por otra parte, el artículo 4 del Decreto Ley,
dispone que los requisitos para el otorgamiento de la visa serán fijados
mediante acto administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores, norma
frente a la que la Corte no encontró reparo constitucional, por cuanto la visa
fue creada mediante una norma con rango legal y por tanto, operaba la facultad
reglamentaria del Ejecutivo, a través de la cual se buscaba establecer los
requisitos específicos para lograr su cumplida ejecución, aparte de la facultad
constitucional consagrada en el numeral 2º del artículo 189 de la Constitución
que radica en el Presidente de la República, la dirección de las relaciones
internacionales.
19. La
reglamentación de la Visa Residente Especial de Paz se dio a través de la
Resolución 10001 del 18 de diciembre de 2017, que respondió a las precisiones
del artículo 4º del Decreto Ley 831 y que se trazó como objetivo, “regularizar
la situación migratoria de los extranjeros ex miembros de las FARC-EP que
se sometan a los acuerdos, en aras de que contribuyan a la satisfacción del
derecho de las víctimas en el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y no Repetición y demás compromisos pactados”.
La Resolución cuenta con diez artículos
a través de los cuales se establecen las condiciones del otorgamiento de la
visa, la solicitud y su estudio, los requisitos para su expedición, las
condiciones específicas para solicitarla como beneficiario, las causales de su
cancelación, el impedimento por cancelación, su terminación y la tarifa. El
último artículo contiene la vigencia de la norma, que rige a partir de la fecha
de su publicación.
Mientras que el artículo 1º establece las
condiciones para el otorgamiento de la Visa Residente Especial de Paz y
determina su competencia en el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de
la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano -Grupo
Interno de Trabajo Visas e Inmigración, e indica que “podrá otorgar la visa
Residente Especial de Paz-, al extranjero ex miembro de la FARC-EP, que haya
surtido el proceso de dejación de armas, se haya sometido al Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, y
haya hecho tránsito a la legalidad”, el artículo 2º regula el trámite,
señalando que la solicitud de visa “deberá registrarse haciendo uso de los
medios electrónicos que la Cancillería ha implementado para este fin”.
El artículo 3º por su parte establece que
la autoridad encargada de la expedición de visas “estudiará y verificará la
documentación presentada por el interesado con el fin de obtener la visa,
adoptando una de las decisiones contempladas en los artículos 81, 82 y 83
de la Resolución 6045 del 2 de agosto de 2017, expedida por el Ministerio de
Relaciones Exteriores”, y el artículo 4º se encarga de contemplar los
requisitos que deben cumplirse para su concesión, enlistándolos de este modo:
“1.
Diligenciar formulario de solicitud de visa de forma electrónica.
2.
Certificación expedida por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, en la
cual conste la condición de haber pertenecido a las FARC-EP, y haber surtido el
proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad, de conformidad con
el listado recibido y aceptado de buena fe por esa oficina, y entregado por parte
de dicha organización.
3.
Presentar pasaporte o documento de viaje válido y vigente, expedido por
Autoridad o Estado reconocido por el Gobierno de Colombia, en buen estado, con
mínimo dos (2) páginas en blanco.
4.
Adjuntar Salvoconducto de Permanencia vigente expedido por la
Unidad Administrativa Especial Migración Colombia que certifique la
situación migratoria regular.
Parágrafo
1°. La autoridad de visas podrá requerir documentos adicionales o
entrevista, para lo cual el solicitante deberá atender el requerimiento dentro
del plazo otorgado, so pena de que opere el desistimiento tácito.
Parágrafo
2°. La información y documentos relacionados con el trámite para la
expedición de la visa, así como la decisión de otorgamiento por parte de la
autoridad expedidora, será discrecional y reservada”.
La resolución
se encarga luego de contemplar en el artículo 5º las exigencias de la visa como
beneficiario, en el artículo 6º se estipulan las condiciones de la cancelación,
en el artículo 7º se consagra el impedimento que tiene el extranjero al que se
le cancele la visa para realizar nuevamente la solicitud, en el artículo 8º las
condiciones para la terminación de la visa, y en el artículo 9º se establecen
la tarifas que han de cobrarse por el estudio de la solicitud y por la
expedición de la visa, señalando en este último lo siguiente:
“Artículo
9°. Tarifa. El valor por concepto de estudio de solicitud será de
dieciséis (16 USD) y por expedición de la Visa Residente Especial de Paz, será
de veintiún dólares (21 USD), más el valor de Impuesto de Timbre fijado por el
Estatuto Tributario”.
Se evidencia
así entonces una regulación precisa sobre el tema, que desarrolla la Visa
Residente Especial de Paz para los extranjeros excombatientes de las FARC-EP,
con la finalidad de que cuenten con un título jurídico válido
de permanencia en el país, luego de haber pasado de una situación irregular a
la legalidad.
Casos concretos
20. El juez de
primera instancia negó el amparo invocado por los accionantes al considerar que
como no se había expedido la normativa que regulaba la entrega de la Visa
Residente Especial de Paz a los extranjeros desmovilizados de las FARC-EP, no
podía exigirse su entrega a las entidades accionadas. El juez de segunda
instancia estimó que como para el momento en que profirió su fallo ya se había
expedido tal reglamentación, a ella debían someterse los peticionarios,
direccionando su decisión en el mismo sentido.
No obstante la
negativa, ambas autoridades requirieron a las entidades llamadas al trámite a efectos
de que los excombatientes tuvieran su plena
identificación y se hiciera efectiva la bancarización.
Ese solo
requerimiento, tanto en primera como en segunda instancia, no ha permitido aún
que los dos accionantes obtengan la documentación solicitada con el trámite
tutelar.
21. Y aunque
uno de los componentes especiales de los Acuerdos de Paz tiene que ver con la
reincorporación a la vida civil de los milicianos, sean estos extranjeros o
nacionales, que han abandonado las armas y que se han comprometido con su paso a
la legalidad, y que ello implica a su vez una responsabilidad especial del
Estado para que esa transición pueda hacerse realidad, tal cuestión no legitima
el desconocimiento de las reglas establecidas para la obtención de determinados
beneficios, entre los que se cuenta la regularización de la situación de
permanencia en el país para aquellos que son extranjeros.
22. Tal como
se verificó en la parte considerativa, el Decreto Ley 831 de 2017 creó la Visa Residente Especial de Paz, que de acuerdo con su artículo 1º,
puede ser otorgada a los ciudadanos extranjeros miembros de las FARC-EP, que se
encuentren en los listados entregados por representantes de dicha organización
y verificados por el Gobierno Nacional conforme lo dispuesto en el Acuerdo
Final, una vez surtido el proceso de dejación de armas y tránsito a la
legalidad, y que pretendan fijar su domicilio en Colombia de manera indefinida.
La disposición establece
que el extranjero titular con Visa Residente Especial de Paz quedará autorizado
a ejercer cualquier ocupación legal en el país, incluidas aquellas que se
desarrollen en virtud de una vinculación o contrato laboral.
La norma en su
artículo 1º contiene dos parágrafos. El primero consagra que el Ministerio de Relaciones
Exteriores podrá autorizar y expedir tal documento en calidad de beneficiario
al cónyuge o compañero(a) permanente y a los padres e hijos menores de
veinticinco (25) años que dependan económicamente del titular, previa prueba
del vínculo o parentesco, o dependencia económica; y el segundo de ellos
estipula que los titulares de la visa podrán optar por la nacionalidad
colombiana en los mismos términos del artículo 5 de la Ley 43 de 1993, o en las
normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen.
Tal decreto,
como se advirtió en el apartado pertinente de las consideraciones, fue sometido
a control de constitucionalidad por parte de esta Corte, que en sentencia C-469
de 2017 declaró su exequibilidad bajo el entendido de que se ajustaba a la
Constitución y sus disposiciones resultan acordes con el ordenamiento
constitucional y guardan coherencia con el Acuerdo Final.
Ese Acuerdo
Final busca que aquellas personas que pertenecían a las filas de las FARC-EP se
reinserten a la vida civil, tanto nacionales como extranjeros. Fue de esa
manera que se emitieron normas como el Decreto Ley 831, que posibilitan la
integración a la vida civil de los extranjeros que han dejado las armas y han
hecho tránsito a la legalidad.
El decreto ley
como tal, es una muestra de la búsqueda de ese objetivo, pero se muestra
insuficiente, en tanto revela las aspiraciones del Estado para reincorporar a
los excombatientes, sin que estableciera claramente el procedimiento a seguir, como
lo determinó el Juez Promiscuo Municipal de Arauquita cuando en sus sentencias
del 4 y del 5 de diciembre de 2017, negó la tutela pretendida al estimar que
aún estaba en trámite la reglamentación.
Ello bajo el
entendido de que cuando se creó la visa a través del decreto, se estableció que
se otorgaba a los ciudadanos extranjeros miembros de
tal organización que estuvieran en los listados entregados por los representantes
de la misma, que hubiera dejado las armas y hecho tránsito a la legalidad, pero
se dejó claro, como lo dispuso el artículo 4 de dicha norma, que los requisitos
para el otorgamiento de la mencionada visa serían
fijados mediante acto administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Sin embargo,
para el 18 de diciembre de 2017, esto es, quince días después de que se profirieran
las decisiones de primera instancia, se expidió la regulación esperada, lo que
se hizo a través de la Resolución 10001 del Ministerio de Relaciones Exteriores,
como encargado de formular y ejecutar la política migratoria del Estado.
Fue así como se
emitió tal acto, en el que se reconoció la
importancia de regularizar la situación migratoria de
los extranjeros exmiembros de la FARC-EP que se sometieran a los Acuerdos, en
aras de que contribuyeran a la satisfacción de los derechos de las víctimas en
el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición,
y los demás compromisos pactados.
La Resolución
10001 de 2017 establece los siguientes requisitos para la concesión de la visa,
que se otorga por el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la Dirección
de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano, Grupo Interno de
Trabajo, Visas e Inmigración:
·
Que se trate de extranjero
·
Que se trate de un ex miembro de las FARC-EP
·
Que se haya surtido el proceso de dejación de
armas
·
Que la persona se haya sometido al Acuerdo Final
·
Que se haya hecho tránsito a la legalidad
El artículo 2
establece que la solicitud deberá registrarse haciendo uso de los medios
electrónicos implementados por la Cancillería, y en el artículo 3 determina que
la autoridad encargada de la expedición de visas estudiará y verificará la
documentación presentada por el interesado con el fin de obtener la
visa, definiéndose allí si se inadmite o no se aprueba, o se niega su
expedición[53].
El artículo 4
consagra los requisitos para el estudio de la visa, entre los que se encuentra
el contar con la certificación de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz,
en la cual conste la condición de haber pertenecido a las FARC-EP, y haber
surtido el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad, de
conformidad con el listado recibido y aceptado de buena fe por esa oficina, y
entregado por parte de dicha organización, exigencias estas con las que cumplen
los dos accionantes.
En este
sentido, ambos presentaron con el escrito de tutela la documentación que así lo
acredita:
Adriana
Carolina anexó a su escrito el formato de Acta de
compromiso firmada de fecha 19 de julio de 2017[54];
el comunicado OFI17-00085901/JMSC 112000 del 12 de julio de 2017 expedido por
el Alto Comisionado para la Paz, donde se le informa a la accionante que se
incluyó y se reconoció su nombre como integrante de las FARC-EP en Resolución
Nro. 015 del 11 de julio de 2017[55]; al igual que certificación
de fecha 2 de junio de 2017, expedida por el Representante Especial del
Secretario General de la ONU en Colombia, donde se acredita que Adriana
Carolina completó la dejación de armas[56].
Wilmer
Ballesteros Martínez, por su parte, anexó a su escrito, el comunicado OFI17-00085922/JMSC 112000 del 12 de julio de 2017 expedido por el
Alto Comisionado para la Paz, donde se le informa que se incluyó y se reconoció
su nombre como integrante de las FARC-EP en Resolución Nro. 015 del 11 de julio
de 2017[57]; el formato de Acta de
compromiso firmada por él de fecha 19 de julio de 2017[58];
y la certificación de fecha 2 de junio de 2017, expedida por el Representante
Especial del Secretario general de la ONU en Colombia, donde se acredita que
Wilmer Ballesteros Martínez completó la dejación de armas[59].
De igual
manera, de conformidad con la Resolución 10001, debe presentarse el
Salvoconducto de Permanencia vigente que acredite que la situación migratoria
es regular, con el que también cuentan los accionantes.
Así, Adriana
Carolina presentó copia del Salvoconducto Nro.
1230000 válido hasta el 9 de noviembre de 2017[60], y Wilmer
adjuntó el Salvoconducto Nro. 1230022, válido igualmente hasta el 9 de
noviembre de 2017[61]. Se trata de
Salvoconducto SC-2, es decir, de permanencia en el país.
Esa fecha
se entiende, pertenece al documento con que contaban al momento de la
presentación de la acción, esto es, al 22 y 23 de noviembre de 2017,
aclarándose por la Oficina de Migración Colombia que ya habían sido expedidos
cinco salvoconductos y que se emitirían cuantos fueran necesarios[62].
Sin embargo,
los actores no cuentan con el pasaporte o documento de
viaje válido y vigente, expedido en Venezuela y reconocido por el Gobierno de
Colombia, porque así lo expresaron en las acciones de tutela presentadas, como
tampoco con la solicitud a través del medio indicado por la Cancillería, lo que
estima la Sala no puede serles exigido porque la regulación emitida por el
Ministerio no había sido expedida al momento de suscribir el acta de compromiso
y por tanto, haber dejado las armas y haber realizado su tránsito a la legalidad.
Lo que viene de
exponerse implica que si los accionantes no han cumplido el protocolo
establecido para la obtención de la Visa Residente Especial de Paz como se les
exigió en el fallo de segunda instancia, es porque tal regulación fue expedida cinco
meses después del momento en que se acogieron a la legalidad (19 de julio de
2017).
De modo que sin
conocer las exigencias desarrolladas en la Resolución 10001 de 2017, no podían
Adriana Carolina Peñuela Rangel ni Wilmer Ballesteros Martínez dar cumplimiento
a cada uno de los requisitos que se establecieron en tal reglamentación, ya que
no había sido expedida.
23. Sin
embargo, los actores no cumplieron una carga mínima necesaria de su parte, pues
no han acudido a la autoridad correspondiente buscando la expedición de la
documentación requerida, ya que si bien obtuvieron como beneficio al momento de
la suscripción del acta su ubicación en la Zona Veredal Transitoria de
Normalización, no realizaron ningún esfuerzo tendiente a ese fin, sino que
decidieron acudir a la acción de tutela a efectos de obtener tal documentación,
sin que se pueda entender que por haber dejado las armas y firmar el acta de
compromiso habrían de obtener la visa de manera automática.
Ello bajo el
entendido de que la concesión de visas para extranjeros estaba supeditada a la
reglamentación que expediría el Ministerio de Relaciones Exteriores, pues tal
como se estableció en la sentencia C-469 de 2017 al realizar el estudio del artículo 4 del Decreto
Ley, tal norma era constitucional en tanto la visa fue creada mediante
una norma con rango legal y por tanto, operaba la facultad reglamentaria del
Ejecutivo, a través de la cual se buscaba establecer los requisitos específicos
para lograr su cumplida ejecución.
En este
sentido, de acuerdo con la norma que creó la Visa Residente Especial de Paz,
esta es otorgada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, autoridad ante la
que no han acudido los accionantes y que es la encargada de valorar la
solicitud y emitir su decisión, escenario que no puede invadir el juez de
tutela, en todo caso extraño a ese procedimiento, a no ser que se advierta la
vulneración de garantías ínsitas a ese trámite, como sería, por ejemplo, las
consagradas en el artículo 29 de la Carta Política, y compendiadas en el debido
proceso.
De esta forma
lo establece el Decreto Ley 831 al indicar que “el Ministerio de Relaciones
Exteriores será el encargado de la formulación y ejecución de la Política
Migratoria” y dentro de sus funciones “se encuentran las de formular,
orientar, ejecutar y evaluar la política migratoria de Colombia y otorgar las
autorizaciones de ingreso de extranjeros al país”[63].
Concluye la
Sala, de cara a las aspiraciones de los actores, que no puede reemplazar a la
autoridad encargada de emitir la Visa Especial Residente de Paz, y asumir por
fuera de ese ámbito una postura que pase por alto el cumplimiento de los
requisitos que debe valorar la entidad visora, porque desconocería las reglas
que la misma ley ha impuesto para tales trámites.
No puede pues ordenarse
la expedición de la visa por medio de esta acción, porque es a través del
Ministerio de Relaciones Exteriores que debe lograrse la expedición de la
documentación que requieren y no puede el juez de tutela pasar por alto las
competencias atribuidas por la misma ley a tal autoridad.
De hecho, en
vista de que los accionantes prohijaban la idea de que como al firmar el acta
de compromisos obtendrían del Alto Comisionado la documentación objeto de
reclamo, debieron haber acudido ante dicha autoridad en cumplimiento de lo
pactado, si ello era lo que consideraban como incumplido, pero no instaurar de
inmediato la acción, de ahí que no pueda ser la tutela el remedio para su falta
de diligencia en este sentido.
24. Las
explicaciones brindadas por las entidades vinculadas al trámite, demostraron
que no eran ajenas a la problemática planteada, porque aunque no estaba en sus
manos solucionarla, ya que no se había ejercido siquiera el derecho de
postulación, brindaron claridad a la forma de obtención de la documentación
reclamada.
De un lado, la
visa no es documento de identidad, sino que tal como se interpretó en la
sentencia C-469 de 2017, que estudió la constitucionalidad del Decreto Ley 831
de 2017, es un proceso de identificación y de autorización de permanencia,
previo al proceso de cedulación de extranjería, que permite tener un título
jurídico válido para ejercer todas las actividades propias de la permanencia del
extranjero en el país y poder gozar de todos los derechos civiles dentro del
territorio.
Lo que permite
la visa, según el Decreto Ley 831 de 2017, es regularizar la situación
migratoria de quien se hallaba en el territorio colombiano de manera irregular,
siendo apenas el primer paso de incorporación a la legalidad, y que abre la
puerta a todas las dinámicas que plantea el proceso de paz, entre las que se
encuentra la concentración en las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización, que les permitió a los accionantes ser beneficiarios de tal
figura y contar con un lugar de habitación.
Al tenor del
Decreto 1743 de 2015, la cédula de extranjería cumple única y exclusivamente
fines de identificación para los extranjeros en el territorio nacional y su
utilización deberá estar acorde con la visa otorgada (así lo establece el artículo
2.2.1.11.4.4.), de modo que la adquisición de esta última, es un paso que debe
agotarse para su obtención.
El salvoconducto, por su parte,
según lo dispuesto en la misma norma (artículo 2.2.1.11.4.9), es un documento
temporal dirigido a los extranjeros que incurran o estén a punto de incurrir en
permanencia irregular en el territorio colombiano, y con el que cuentan los
accionantes, que ya había sido expedido en cinco oportunidades anteriores al
momento de la presentación de la acción, contabilizándolos desde el mismo momento
en que firmaron el acta de compromiso y se impulsaron a terminar el conflicto.
Puede concluirse que a los
accionantes no se les ha negado la Visa Residente Especial de Paz. De un lado,
ninguno de ellos solicitó ante el Comisionado de Paz el cumplimiento de lo que
ellos creyeron era parte del Acuerdo y con respecto a la restante documentación,
como el pasaporte o la cédula, se obtienen también con el impulso de los actores
y cuya expedición no depende de ninguna de las autoridades llamadas a este
trámite.
No es entonces la tutela el
mecanismo al que deben acudir los actores para lograr su cometido. Deben agotar
los medios ordinarios de defensa, que en este caso se reducen a la petición que
debieron haber realizado ante el Comisionado de Paz exigiendo el cumplimiento
de lo que entendían como parte del Acuerdo, o ante el Ministerio de Relaciones
Exteriores, autoridad encargada según el Decreto Ley 831 del 18 de mayo de 2017
de expedir la visa, pues de acuerdo con la filosofía que inspiró la creación de
tal documento, no puede entenderse que por haber dejado las
armas y firmar el acta de compromiso habrían de obtener la visa de manera
automática.
25. Con los
argumentos expuestos y en vista de que las decisiones de instancia negaron las
acciones de tutela propuestas, estas se revocarán para en su lugar declarar la
improcedencia de la acción.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo de
Familia de Saravena, Arauca, del doce (12) de febrero de dos mil dieciocho
(2018), que confirmó la emitida por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Arauquita, Arauca, del cinco (5) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), que
negó el amparo de los derechos que invocó la señora Adriana Carolina Peñuela
Rangel en contra del Alto Comisionado para la Paz, trámite al cual fueron vinculados la
Agencia para la Reincorporación y la Normalización -ARN-, el Ministerio de
Relaciones Exteriores y Migración Colombia, y en su lugar, DECLARAR
IMPROCEDENTE el amparo.
Segundo. REVOCAR la sentencia proferida por el
Juzgado Promiscuo de Familia de Saravena, Arauca, del doce (12) de febrero de
dos mil dieciocho (2018), que confirmó la emitida por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Arauquita, Arauca, y cuatro (4) de diciembre de dos mil diecisiete
(2017), respectivamente, negaron el amparo de los derechos que invocó el señor
Wilmer Ballesteros Martínez en contra del Alto Comisionado para la Paz, trámite
al cual fueron vinculados
la Agencia para la Reincorporación y la Normalización -ARN-, el Ministerio de
Relaciones Exteriores y Migración Colombia, y en su lugar, DECLARAR
IMPROCEDENTE el amparo.
Tercero. LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Folios 1 a 12 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[2]
Folio 17 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[3]
Folio 24 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[4]
Folios 25 a 29 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[5]
“d) extender pasaportes y documentos de viaje a los nacionales del Estado
que envía, y visados o documentos adecuados a las personas que deseen viajar a
dicho Estado”.
[6]
“f) actuar en calidad de notario, en la de funcionario de registro civil, y
en funciones similares y ejercitar otras de carácter administrativo, siempre
que no se opongan las leyes y reglamentos del Estado receptor: (…)”.
[7]
Folios 30 a 33 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[8]
Folio 38 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[9]
Folios 45 a 49 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[10]
Folios 54 a 61 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[11]
Folios 70 a 77 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[12]
Folios 84 a 86 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[13]
Folios 9 a 16 del Cuaderno de Instancia Nro. 2.
[14]
Folio 13 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[15]
Folio 14 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[16]
Folio 15 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[17]
Folio 16 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[18]
Folio 24 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[19]
Folios 1 a 12 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[20]
Folio 17 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[21]
Folios 23 a 27 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[22]
Folio 28 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[23]
Folios 35 a 37 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[24]
Folios 41 a 44 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[25]
Folios 48 a 51 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[26]
Folios 57 a 64 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[27]
Folios 65 a 67 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[28]
Folios 9 a 16 Cuaderno de Instancia Nro. 2.
[29]
Folio 13 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[30]
Folio 14 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[31]
Folio 15 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[32]
Folio 16 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[33]
Folio 13 del Cuaderno de la Corte.
[34]
Folio 13 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[35]
Si bien el término para interponer la acción de tutela no puede establecerse de
antemano, el juez está en la obligación de verificar cuándo no se ha
interpuesto de manera razonable para evitar que se convierta en un factor de
inseguridad que lesione los derechos fundamentales de terceros o que
desnaturalice la acción.
[36]
Cfr. Sentencia T-458 de 2016.
[37]
Ver sentencia T-571 de 2015.
[38]
Cfr. Sentencia T-106 de 1993.
[39] T-451
de 2010. En este sentido revisar las Sentencias T-061 de 2013 y T-847 de 2014,
entre otras.
[40]
Al respecto puede revisarse la sentencia T-471 de 2017.
[41] Cfr. Sentencias T-003
de 1992, T-406 de 2010 y T-037 de 2014.
[42]
Ver al respecto, sentencias T- 172 de
1993; T- 380 de 1998; C- 1259 de 2001; C- 339, C- 395 y T- 680 de 2002; C- 523,
C- 913 y C- 1058 de 2003; C- 070 de 2004; y C- 238 de 2006.
[43]
Cfr. Sentencia T-215 de 1996.
[44] Ibídem.
[45]
Sentencia T-371 de 1996.
[46] Ídem.
[47]
Sentencia C-1259 de 2001.
[48] Sentencia C-395 de 2002.
[49]
Sentencia C-523 de 2003.
[50] Se trataba de las siguientes: i) cortesía:
(ii) negocios; (iii) tripulante; (iv) temporal; (v) residente; y (vi)
visitante.
[51]
Consejo de Mercado Común.
[52]
En la sentencia, la Corte declaró exequible el Decreto Ley 831
de 2017, porque halló que se ajustaba a
los requisitos constitucionales del procedimiento en su formación, tanto de
forma como de competencia y sus disposiciones resultaban acordes con el
ordenamiento constitucional vigente y guardaban coherencia e integralidad con
lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los
principios del Acuerdo Final.
[53] Para tal efecto, la norma
remite a la Resolución 6045 de 2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores,
que expresa en lo pertinente: // “ARTÍCULO 81. AUTORIZACIÓN. Se llama
autorización, otorgamiento o concepto favorable al pronunciamiento de la
autoridad de visas en el sentido de otorgar la visa al solicitante”. // “ARTÍCULO 82. INADMISIÓN O NO APROBACIÓN DE LA SOLICITUD DE VISA.
Pronunciamiento mediante el cual la autoridad de visas decide no autorizar su
expedición. Con la inadmisión termina el trámite sin perjuicio de que el
interesado presente nueva solicitud. Una solicitud podrá ser inadmitida, entre
otras circunstancias, cuando el solicitante no atienda un requerimiento en
tiempo, cuando la solicitud no cumple con requisitos, por incongruencia entre
la actividad que se propone el solicitante y el tipo de visa solicitado.
También podrá decidirse la inadmisión haciendo uso de la facultad
discrecional”. // “ARTÍCULO 83. NEGACIÓN DE LA EXPEDICIÓN DE VISA. Agotado
el trámite de estudio, la autoridad de visas, en uso de la facultad
discrecional, podrá negar la expedición de visa”.
[54]
Folio 14 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[55]
Folio 15 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[56]
Folio 16 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[57]
Folio 14 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[58]
Folio 15 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[59]
Folio 16 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[60]
Folio 13 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[61]
Folio 13 del Cuaderno de Instancia Nro. 1.
[62]
Así consta en el folio 31 del Cuaderno de Instancia Nro. 1 sobre Adriana
Carolina, y en el folio 42 vuelto del Cuaderno de Instancia Nro. 1 sobre Wilmer
Ballesteros Martínez.
[63]
Consideración expuesta en los requisitos materiales de validez
constitucional del Decreto9 Ley 831 de 2017.