T-527-99
Sentencia T-527/99
Sentencia
T-527/99
ACCION DE TUTELA-Improcedencia cuando cesación de pagos o
pago parcial por aplicación de un régimen jurídico no representa afectación del
mínimo vital
ACCION DE TUTELA-Protección de derechos fundamentales
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias
laborales
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Devolución
porcentaje del salario descontado por accidente no profesional atendiendo
régimen especial favorable
Referencia: Expediente T- 201411
Actora: Blanca
Naranjo Jurado
Demandado:
Departamento De Antioquia
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., julio veintitrés (23) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Octava de
Revisión de Tutelas, integrada por los H. Magistrados Fabio Moron Diaz,
Vladimiro Naranjo Mesa Y Antonio Barrera Carbonell, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente,
resuelve sobre el proceso de tutela instaurado por Blanca Naranjo Jurado contra
el Departamento de Antioquia por decisiones de dicha entidad territorial
adoptadas a través de la Secretaría del Recurso Humano, que en su concepto
violan sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la educación, al
trabajo a la igualdad y a la alimentación equilibrada de ella y su familia.
I. ANTECEDENTES
Manifiesta la
demandante que es funcionaria de carrera administrativa vinculada a la
Contraloría General del Departamento de Antioquia, entidad en la cual desempeña
el cargo de analista de gestión y resultados, y que en el aspecto de salud
pertenece al régimen contributivo.
Anota, que el
primero de diciembre de 1997 sufrió un accidente no profesional, que le
ocasionó una lesión en la pierna derecha con fractura de hueso, el cual
determinó una incapacidad temporal de cincuenta y cuatro días.
A raíz de dicho
accidente la Entidad Promotora de Salud a la que se encuentra vinculada, UNIMEC
S.A., le reconoció un subsidio al Departamento de Antioquia, equivalente a
las dos terceras partes del salario que ella devenga, para cubrir la
incapacidad que le había sido decretada, descontando, de acuerdo con la ley,
los tres primeros días.
El 19 de noviembre
de 1998, dados los descuentos que su empleadora había efectuado de su salario
durante el tiempo que estuvo incapacitada, equivalentes a una tercio del mismo,
la actora reclamó ante la jefe de personal del departamento el pago de dicha
suma ; en criterio de la demandante, las dos terceras partes (2/3)
reconocidas por la E.P.S., de acuerdo con la ley son un subsidio, luego la
tercera parte restante, en su caso equivalente a $ 716.258., según ella debe
ser cancelada por el patrono, pues no existe razón lógica que justifique que
por enfermedad el trabajador deba asumir desmejora en su salario.
Manifiesta la
actora, que dicha solicitud la respondió la Jefe de Personal del Departamento
de Antioquia negativamente, aduciendo lo dispuesto en el artículo 162 de la Ley
100 de 1993, norma que según ella no tiene nada que ver con su petición, pues
se refiere “...al régimen contributivo conforme al Plan Obligatorio de Salud
-POS-“, y para nada toca el tema de las incapacidades, lo que implica que la
decisión adoptada por dicha funcionaria “carece de piso jurídico”.
Agrega, que dada su
condición de cabeza de familia, la no cancelación de esa suma menoscabó
significativamente sus ingresos, los cuales estaban destinados a atender las
obligaciones permanentes que tiene, referidas a la manutención, vivienda y
educación de su familia, por lo cual se vio obligada a recurrir a un crédito
para hacer frente a sus necesidades.
Pasa luego la
demandante a hacer un análisis de las normas que según ella deben aplicarse al
caso que plantea; en efecto, se remite la actora a las disposiciones de la Ley
6a. de 1945, que establecen el derecho de los servidores públicos a la
asistencia médica en todas sus dimensiones, hasta por ciento ochenta días, y al
auxilio por enfermedad no profesional por el mismo término, cuando se presenta
incapacidad comprobada. Afirma, que el Gobierno Nacional, en desarrollo del
artículo 22 de la citada ley, expidió el Decreto 2767 de 1945, en el cual se
establece que cuando se trata de las prestaciones sociales de los empleados y
obreros al servicio de los departamentos y municipios, “...no obstante
cualquier clasificación, prevalecerán las más favorables reconocidas por la
respectiva entidad en virtud de ordenanzas, decretos, acuerdos, convenciones
colectivas o fallos distritales.”
Añade, que si se
tiene en cuenta que el 9 de noviembre de 1945 las ordenanzas 57 de 1938 y 14 de
1944 emanadas de la Asamblea Departamental de Antioquia se encontraban
vigentes, la normativa aplicable en caso de enfermedad de un trabajador al
servicio de dicho departamento, sería la contenida en tales ordenanzas, como en
efecto ocurrió hasta el año pasado cuando con base en un concepto de la
dirección jurídica de la Gobernación, dicha entidad decidió inaplicarla, es
decir que el trabajador incapacitado de ese departamento, en todo caso, gozaría
del sueldo o jornal íntegro.
Pero además, señala
la actora, esa decisión también va en contravía de la ley 100 de 1993, pues en
su artículo 11 ella dispone que sus disposiciones se aplicarán “...conservando
adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y
beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas
anteriores...” ; de otra parte, concluye, el artículo 289 de la misma ley
consagra expresamente “...la salvaguarda de los derechos adquiridos”.
Pasa luego a presentar
un detallado análisis de la normativa que en su criterio rige el subsidio que
deben reconocer los entidades promotoras de salud, E.P.S., en los casos de
enfermedad profesional y accidentes de trabajo, subsidio que, anota, es
diferente y por lo tanto debe distinguirse del salario del trabajador, concluye
que los empleadores, en todo caso deben reconocer el salario “íntegro” a sus
trabajadores, tal como si estuviera laborando.
En su opinión, si
como en su caso por una incapacidad por enfermedad general el patrono le
descuenta un tercio de su salario, teniendo en cuenta que se trata de un
imprevisto, con ello estaría violando el artículo 373 de la C.P., de cuyo texto
se desprende, según ella, que “...el salario debe traducirse en su real valor
adquisitivo  y no en deudas de valor...”
El salario, advierte
la demandante, “...es demasiado importante para dejarlo sólo al análisis de los
economistas neoliberales. La práctica de la retención de una tercera parte del
salario por incapacidad temporal, de generalizarse, afectaría a varios miles de
colombianos que se encuentran afiliados al régimen contributivo de salud, con
dramáticas consecuencias.”
2. FALLOS QUE SE
REVISAN
Primera instancia.
Al JUZGADO DECIMO
OCTAVO PENAL MUNICIPAL de la ciudad de Medellín, le correspondió conocer en
primera instancia el proceso de tutela de la referencia ; dicho despacho,
a través de sentencia proferida el 6 de enero de 1999, previa la práctica de
algunas pruebas, decidió negar el amparo solicitado por la señora BLANCA
NARANJO JURADO, por considerar que la acción no era procedente dada la
existencia de otro medio judicial idóneo para la defensa de los derechos
de la actora, según ella conculcados por la demandada.
Aclara el a-quo que
la entidad demandada actúo de conformidad con lo establecido en el Decreto 770
de 1975, aplicable a todos los funcionarios de la Contraloría de Antioquia,
norma armónica con las disposiciones de la Ley 100 de 1999, y le advierte a la
demandante, que no obstante que le negará el amparo solicitado, ella podrá
reclamar a través del proceso ordinario laboral, o “impugnar y accionar
administrativamente y agotar la respectiva vía...conforme al ordenamiento
contencioso- administrativo...”
La apelación del
fallo del a-quo
Con fecha 8 de enero
de 1999, la actora presentó recurso de apelación contra el fallo de primera
instancia, recurso que sustentó en los argumentos que se resumen a
continuación :
Manifiesta que la
tutela es el único medio de protección para los derechos fundamentales que
considera vulnerados, dado que no existe reglamentación legal alguna sobre el
pago de incapacidades temporales, lo que implica ”...que no existe mecanismo
que permita un proceso laboral o la impugnación administrativa pertinente.”
Señala, que la
vulneración de dichos derechos se origina en un concepto jurídico a su entender
equivocado, o lo que es lo mismo en una errada interpretación de la
reglamentación vigente en materia de seguridad social, aspecto que hace
procedente la acción de tutela.
Procede luego a
reiterar el análisis jurídico que presentó de la situación y los argumentos
jurídicos en los que sustenta su pretensión.
Segunda
instancia.
De la impugnación
del fallo del a-quo le correspondió conocer al JUZGADO DECIMO TERCERO PENAL
DEL CIRCUITO de la ciudad de Medellín, el cual, a través de sentencia
proferida el 25 de enero de 1999, decidió confirmar en todas sus partes el
fallo de primera instancia.
Los argumentos que
sustentaron la decisión del ad-quem, coinciden con los expuestos por el juez
constitucional de primera instancia, pues sostienen la improcedencia de la
acción con fundamento en lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2591 del
1991, dada la existencia de otro medio de defensa judicial. Aclara el juez
constitucional de segunda instancia, que el actor hace un buen análisis de la
normatividad que en su criterio debe ser aplicada al caso concreto, el cual le
corresponde conocer al juez laboral que es el competente para decidir sobre la
controversia plateada.
3.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Primera. La
competencia.
La Sala Octava de
revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse
en el proceso de la referencia, el cual fue debidamente seleccionado por la
Sala correspondiente y repartido al Magistrado Sustanciador conforme lo
establece el reglamento de esta Corporación, de acuerdo con los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política, y 33 a 36 del Decreto 2691 de 1991
respectivamente.
Segunda. La
Materia
En esta oportunidad
le corresponde a la Sala revisar los fallos del Juzgado Diez y Ocho Penal
Municipal de la ciudad de Medellín, que denegó la acción interpuesta por la
actora y del Juzgado Décimo Tercero Penal del Circuito de la misma ciudad que
confirmó dicha decisión.
La controversia que
plantea la demandante, para la cual solicita la intervención del Juez
Constitucional, se puede sintetizar en el siguiente interrogante :
¿ El descuento que
efectúa el empleador, de una tercera parte del salario de un trabajador
incapacitado por accidente no profesional, argumentando lo dispuesto en normas
legales vigentes, que según su interpretación señalan que en esos eventos
solamente se reconocerán las dos terceras partes que a título de subsidio
aporta la E.P.S. a la cual aquel esté afiliado, implica o no una flagrante
violación de los derechos fundamentales al trabajo, a la salud, a la
alimentación y a la vivienda de la persona asalariada, cuando ésta es cabeza de
familia ?
Esa es en síntesis
la controversia que plantea la demandante y que deberá dirimir la Sala de
Revisión.
Tercera. La
tutela es un mecanismo improcedente cuando la cesación de pagos o el pago
parcial del salario por la aplicación de un determinado régimen jurídico, no
representa para el empleado o para los que de él dependen, una vulneración o
lesión de su mínimo vital.
La acción de tutela
es una institución que consagró la Constitución de 1991 para proteger los
derechos fundamentales de las personas, de lesiones o amenazas de vulneración
por parte de una autoridad pública y, bajo ciertos supuestos, por parte de un
particular. Se trata de un procedimiento judicial específico, autónomo, directo
y sumario, que en ningún caso puede sustituir los procesos judiciales que
establece la ley; en ese sentido la acción de tutela no es una institución
procesal alternativa ni supletiva.
Es decir, que su
cometido siempre debe estar dirigido a garantizar que los derechos
fundamentales de las personas, cuya realización es condición esencial para
preservar su dignidad y su autonomía, no sean objeto de amenazas o de violación
por parte de las autoridades públicas, o de particulares bajo ciertos y
específicos supuestos, sin que ello implique que al juez constitucional le esté
permitido desplazar con su actividad a los jueces ordinarios especializados o
invadir su órbita de competencia. Su actividad deberá estar encaminada a hacer
prevalecer esos derechos, en cuanto inherentes a la condición de dignidad de
los individuos.
En el caso
específico que se revisa, la acción de tutela fue interpuesta por una
funcionaria pública, que a raíz de un accidente no profesional estuvo
incapacitada durante cincuenta y cuatro días, lapso durante el cual su patrono,
el Departamento de Antioquia, con fundamento en lo dispuesto en el Decreto de
770 de 1975 y en los artículos 157 y 206 de la Ley 100 de 1993, procedió a
descontar de su salario normal una tercera parte y a cancelar las dos
restantes, las cuales había recibido dicha entidad, a título de subsidio para
la demandante, de la E.P.S. a la cual ella esta afiliada.
Esa decisión, que
además encuentra fundamento en un concepto jurídico de la Gobernación[1], que sostiene que el
pago íntegro del salario en esos casos es contrario al ordenamiento legal
vigente, el cual sirvió de base a la demandada para suspender la aplicación de
la normativa que servía de sustento para el efecto, y que permitía, hasta hace
un año, que tal descuento no se le efectuara a los trabajadores incapacitados,
en criterio de la actora viola sus derechos fundamentales a la dignidad, al
trabajo, a la vivienda, a la educación y a la alimentación balanceada de ella y
su familia, por cuanto afecta su mínimo vital, por lo que insiste en que se le
conceda la tutela, única vía que, según ella, le permitirá obtener protección
efectiva para esos derechos.
Esta Corporación, en
reiteradas oportunidades ha señalado que sólo en casos excepcionales, cuando no
exista otro medio de defensa judicial o éste, vistas las circunstancias
particulares del caso, no sea idóneo para proteger el derecho fundamental
afectado, la acción de tutela se convierte en la vía adecuada para satisfacer
pretensiones de naturaleza laboral.
Ha indicado también
la Corte, de manera expresa, cuando es procedente dicha acción en tratándose de
asuntos de esa naturaleza; en efecto, ha dicho, que “...puede tutelarse el
derecho del trabajador a obtener el pago de su salario cuando resulta afectado
el mínimo vital..., que es posible intentar la acción para que se cancelen las
mesadas pensionales dejadas de percibir por una persona de la tercera edad en
circunstancias apremiantes y siendo ese su único ingreso... ; [y] que
cuando la entidad obligada al pago de la pensión revoca unilateralmente su reconocimiento,
procede la tutela para restablecer el derecho afectado...”[2]
En el caso de la
demandante, ella sí recibió el salario correspondiente a los cincuenta y cuatro
días de incapacidad, según lo certifica la Secretaría del Recurso Humano de la
Gobernación de Antioquia y el Coordinador de Nóminas y Sistemas (folios 29 a 32
del Expediente), sólo que sobre el monto total mensual, que asciende a la suma
de $ 1.226.064, se le descontó lo correspondiente a un tercio, en total $
544.896 durante los tres meses, pues según lo señalado por dicha entidad en el
escrito a través del cual respondió el cuestionario del a-quo[3], “... no es posible
reconocerle 1/3 parte del salario durante los días que permaneció en
incapacidad por cuanto como ya se expuso durante esos días no se devenga
salario, sino un subsidio equivalente a las 2/3 partes del salario”. En efecto
señaló la demanda en su concepto :
“...el Seguro Social
... con el Decreto 770/75, había aprobado el Acuerdo 536/74, por medio del cual
se expide el reglamento general del Seguro por enfermedad general y maternidad,
en el literal c) del artículo 9, estatuye que cuando la enfermedad produzca
incapacidad para el trabajo, el asegurado tendrá derecho a un subsidio en
dinero equivalente a las dos terceras (2/3) partes de su salario base, subsidio
que, lo mismo que las prestaciones señaladas en el ordinal a) se reconocerá por
el término de 180 días continuos, o discontinuos siempre que la interrupción no
exceda 30 días..” agrega, “...que el literal d) del mismo artículo establece
que el subsidio se reconocerá desde el cuarto día, excepto en casos de
hospitalización que será desde el primer día [y] que para determinar el
subsidio reconocido por la E.P.S. en dinero, se tendrá en cuenta el salario
base del asegurado, correspondiente al mes anterior de cotización al de la
iniciación de la incapacidad, el pago de incapacidades debe efectuarse conforme
el Decreto 770 de 1975 referido y concordante con el artículo 206, 157 de la
Ley 100 de 1993.”
Ahora bien, es claro
que el reclamo de la actora está dirigido a obtener el reintegro de la suma que
se le descontó de su salario durante el tiempo que estuvo incapacitada,
equivalente a un tercio del mismo, pues en su criterio tal descuento no debe
efectuarse, dado que existe un régimen especial de excepción para los
funcionarios del Departamento de Antioquia, que a la luz de las disposiciones
de la ley 100 de 1993 prevalece sobre la norma general posterior,
interpretación que controvierte la entidad pública demandada, para la cual la
normativa aplicable es la contenida en el Decreto 770 de 1975, por lo que no
hacer el descuento implicaría violar el ordenamiento jurídico vigente en la
materia.
Se trata pues de una
controversia jurídica, con la cual no se pretende el pago del salario, el cual
se efectúo en las fechas pertinentes, la pretensión de la demandante se
circunscribe a que se le aplique un régimen de excepción más beneficioso para
efectos de la liquidación del sueldo que devengó durante el tiempo que estuvo
incapacitada, que se traduciría en la devolución de la suma que fue descontada;
así lo entendió el a-quo y por eso denegó la acción, pues de una parte no
verificó vulneración alguna a los derechos fundamentales para los cuales la
actora solicitó protección, y de otra sostuvo que existe un mecanismo de
defensa judicial idóneo para resolver la controversia jurídica planteada.
En síntesis, el
reclamo que la actora le pide atender al juez constitucional, se concreta en la
solicitud de devolución del porcentaje de su salario, que fue descontado
mientras estuvo incapacitada por un accidente no profesional, devolución que
según ella encuentra sustento jurídico en el régimen especial aplicable a los
empleados del Departamento de Antioquia, el cual, dice, prevalece sobre las
normativa posterior en materia de seguridad social, según lo señala la misma
ley 100 de 1993, interpretación que controvierte la demandada, para la cual el
descuento lo ordena la normativa legal vigente sobre la materia, luego
desconocerlo implicaría violar la ley.
Se evidencia
entonces una controversia  jurídica que le corresponde dirimir a la
jurisdicción ordinaria, específicamente a la laboral administrativa, y no al
juez constitucional, pues no se aporta ningún elemento que haga siquiera
presumible que el descuento efectuado haya afectado el núcleo esencial de los
derechos fundamentales que la actora alega vulnerados.
Sobre este tipo de
peticiones ha dicho la Corte :
“Esta Corporación ha
reconocido que las acciones ante la jurisdicción laboral o administrativa para
obtener el pago de salarios son idóneas y eficaces, haciendo de la acción de
tutela un mecanismo improcedente, cuando la cesación de pagos no represente
para el empleado como para los que de él dependen, una vulneración o lesión de
su mínimo vital, definido éste por la jurisprudencia como “los requerimientos
básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y de
su familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo
referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en
cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que,
no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más elementales del ser
humano. (Sentencia T-011 de 1998) (sentencias T-246 de 1992, T-063 de
1995 ; T-437 de 1996, T-01, T-087, T-273 de 1997, t-11, T75 y T-366 de
1998, entre otras.”[4]
Debe reiterar la
Sala, que la actora no allegó prueba alguna que permita aseverar que el
descuento efectuado por parte de la demandada a su salario de 54 días,
equivalente a un tercio del mismo, haya vulnerado efectivamente alguno de los
derechos fundamentales para los cuales solicitó protección, o su mínimo vital,
entendido éste como el conjunto mínimo de condiciones de carácter material,
“...sin el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia impotencia.”[5]
La accionante se limitó
a presentar argumentos de derecho, que controvierten los funcionarios de la
entidad demandada, situación que corrobora que el espacio en que se debe
resolver ese litigio es el que corresponde a la jurisdicción contencioso-
administrativa.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
CONFIRMAR el fallo proferido el 25 de enero de 1999 por el Juzgado
Decimo Tercero Penal Del Circuito de la ciudad de Medellín, que a su vez
confirmó el fallo del Juzgado Decimo Octavo Penal Municipal de la misma
ciudad, que denegó la acción de tutela interpuesta por la señora Blanca Naranjo
Jurado contra el Departamento De Antioquia.
Segundo. ORDENAR
que por Secretaría General de la Corte Constitucional, se comunique esta
providencia en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Concepto del 1 de octubre de 1996,
citado en el oficio No. 67105 remitido por la Secretaría del Recurso Humano de
la Gobernación de Antioquia al A-quo, folio 21 del Expediente.
[2] Corte Constitucional, Sentencia T-01
de 1997, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo
[3] Ver oficio 72869 de 30 de diciembre
de 1998, suscrito por la Abogada de Prestaciones Sociales y Nómina, folio 28
del Expediente.
[4] Corte Constitucional, Sentencia T-259
de 1999, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra
[5] Corte Constitucional, Sentencia SU
225 de 1998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz