T-374-00
Sentencia T-374/00
Sentencia T-374/00
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Facultad de
supresión de cargos
La
Administración Publica esta facultada para adecuar su funcionamiento a las
necesidades del servicio, por lo tanto, se encuentra legitimada para crear,
modificar, reorganizar y suprimir los cargos de su planta de personal, cuando
las necesidades públicas o las restricciones económicas se lo impongan, o
cuando el desempeño de los funcionarios así lo exigen, en cumplimiento de los
fines impuestos por el artículo 209 de la Constitución. Siendo ello así, la
facultad de suprimir cargos públicos, inclusive los que corresponden a la
carrera administrativa, por motivos de necesidades de servicio está debidamente
autorizada por la Constitución Nacional.
ALCALDE-Supresión de empleos de dependencias
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Circunstancias
por las cuales se puede producir supresión de cargos
La
supresión de un cargo de carrera administrativa se puede producir por múltiples
circunstancias, por fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por
reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por
reclasificación de los empleos, por políticas de modernización del Estado con
el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, controlar el
gasto público, etc. Objetivos que deben dirigirse exclusivamente a lograr el
mejoramiento administrativo en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del
servicio público, basarse en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y
prevalencia del interés general, sin dejar de lado la protección de los
derechos de los trabajadores.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Estabilidad no significa inamovilidad
No
hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los
empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa
sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan,
por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que
justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha
dicho, “no significa que el empleado sea inamovible.´´
DERECHO DE
PERMANENCIA EN UN CARGO-Improcedencia, en
principio, de amparo por tutela
Consecuente
con el hecho de que sea legítimo separar a un funcionario público de su cargo
por razones del servicio, el derecho a permanecer en un puesto determinado, a
estar vinculado a cierta institución o a ejercer la actividad laboral en un
sitio específico, no constituyen propiamente derechos fundamentales, sino
atribuciones derivadas del derecho al trabajo que, en principio, no son
amparables por vía de tutela. No obstante, se debe aclarar, que la Corte ha
señalado que la protección ofrecida por la acción de tutela es viable, si se
logra demostrar de manera particular, que el perjuicio de un derecho sin rango
fundamental afecta a uno que sí ostenta tal calidad. Aplicando esta
jurisprudencia en relación con el derecho al trabajo, esta Corporación ha dicho
que la prerrogativa de permanecer en un cargo determinado eventualmente puede
llegara a afectar un derecho fundamental, dependiendo de las circunstancias
particulares de cada caso. Para que la acción de tutela proceda de manera
definitiva o transitoria, es necesario que se cumpla un presupuesto lógico y
jurídico: que el derecho vulnerado o amenazado tenga la categoría de
fundamental. Si el derecho que se pretende tutelar no tiene dicho rango, la acción
de tutela debe declararse improcedente.
DERECHO AL
TRABAJO-Núcleo esencial
DERECHO AL
TRABAJO-Aspectos
contingentes y accidentales que no hacen parte del núcleo esencial
Según
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no hacen parte del núcleo
esencial del derecho al trabajo, la vocación de ocupar determinados puestos o
cargos públicos, ni de estar vinculado el empleado a una entidad en particular.
Estas circunstancias accidentales y mutantes surgidas durante la relación
laboral, son accesorias al nódulo central del derecho y, por tanto, no hacen
parte fundamental del mismo, ni son amparables, en principio, por vía de
tutela.
DERECHO AL
TRABAJO-Retiro del
servicio no implica de manera tajante la prosperidad de la tutela
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Supresión
de cargos por reestructuración
ESTABILIDAD
LABORAL DEL TRABAJADOR-Contenido
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Indemnización
de empleados públicos por supresión de cargos
La
indemnización consagrada en la ley, por la terminación unilateral del contrato
de trabajo, constituye un instrumento eficaz para resarcir el daño que pueda
causarse al empleado público perteneciente a la carrera administrativa por
razón de la supresión del cargo que venía desempeñando, abstracción hecha de
que esa decisión haya obedecido a claros fines de interés general o de
mejoramiento del servicio. La indemnización, es una reparación que tiene
fundamento en el daño que recibe el trabajador a causa de su despido, como
consecuencia del perjuicio económico que tiene como finalidad compensar el
efecto negativo a que da lugar la finalización del contrato, debido a la
reestructuración del organismo. Dado que la supresión de cargos así sea con los
fines anotados implica necesariamente un daño, surge con claridad meridiana el
deber de reparación por parte del Estado, pues si bien es cierto que el daño
puede catalogarse como legítimo porque el Estado en función de la protección
del interés general puede determinar el número de sus funcionarios esto no
implica que el trabajador retirado del servicio tenga que soportar íntegramente
la carga específica de la adecuación del Estado, ella debe ser asumida por toda
la sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas
públicas. Por ello se trata de una indemnización reparatoria fundamentada en el
reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en materia laboral.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Supresión
de cargos por reestructuración de administración municipal
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Demanda de
acuerdo de supresión de cargos por reestructuración de administración municipal
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Alternativa
de reincorporación por supresión de cargos de no presentarse permite la
indemnización
Referencia:
expediente T-263.605
Acción
de tutela de Jesús Rodríguez Olaya y José Antonio Ortíz contra la Alcaldía
Municipal de Buenaventura.
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Santafé de
Bogotá, D.C., treinta y uno ( 31) de marzo del dos mil (2000).
En desarrollo de
sus atribuciones constitucionales y legales, la Sala Novena de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados, Antonio
Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo adoptado por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de
Buenaventura, dentro de las acciones de tutelas instauradas en escritos
separados, por los señores Jesús Rodríguez Olaya y José Antonio Ortíz.
Mediante auto
interlocutorio de fecha 8 de septiembre de 1999, el Juez Tercero Penal
Municipal del Circuito de Buenaventura decide acumular las demandas de tutela
presentadas, por tratarse de los mismos hechos y pretensiones.
I.       ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.- El ciudadano Jesús Rodríguez
Olaya manifiesta que fue nombrado mediante Decreto 222 del 31 de mayo de 1993
para ocupar el cargo de Citador de la Unidad Técnica de Control Físico de la
Alcaldía Municipal de Buenaventura, labor que venía desempeñando hasta que le
fue notificado el oficio D.A.- 414 de fecha 22 de octubre de 1998, suscrito por
la Directora de Recursos Humanos y Servicios Básicos de la Alcaldía Municipal
de Buenaventura en donde le informaba que para dar cumplimiento a la Reforma
Administrativa contenida en el Acuerdo 34 de 1997 expedido por el Concejo
Municipal, el Alcalde Municipal de Buenaventura mediante los Decretos 184 y 187
de Octubre de 1998, fijó la nueva planta global de cargos para la
administración central del Municipio de Buenaventura, en donde fue suprimido el
cargo que venía desempeñando. Señala que lo pusieron a escoger entre recibir
una indemnización o ser reincorporado dentro de los seis meses siguientes a la
fecha de su retiro en un empleo equivalente con la condición que si no era
reincorporado en ese lapso se le pagaría una indemnización.
Aduce que han
transcurrido más de diez meses desde que fue despedido de su empleo sin que
hasta la fecha haya conseguido trabajo, situación que lo tiene desesperado,
razón por la cual acude a este mecanismo para obtener el reintegro al puesto
que venía desempeñando o a otro equivalente, al considerar que la decisión
tomada por el Alcalde Municipal de Buenaventura lesionó sus derechos
fundamentales a la vida, a la tranquilidad, a la dignidad humana, a la
igualdad, y al trabajo, pues no obstante encontrarse inscrito en el escalafón
de la carrera administrativa (Resolución 998 del 20 de septiembre de 1995), fue
desvinculado.
1.2.- Por
su parte, el ciudadano José Antonio Ortíz  (41 años), relata que fue vinculado
a la Administración Municipal de Buenaventura, mediante Decreto No. 021 de
enero 26 de 1979, como obrero de servicios varios, adscrito a la Secretaría de
Obras Públicas Municipales, cargo que desempeñó de manera ininterrumpida por
espacio de 19 años y 9 meses, sin haber sido descalificado en el desempeño de
sus funciones. Mediante oficio D.A. de octubre 22 de 11998, la Directora de
Recursos Humanos y Servicios Básicos de la Alcaldía Municipal de Buenaventura,
le informó que el cargo que venía desempeñando había sido suprimido de la
planta de personal, con ocasión del proceso de reestructuración administrativa.
Afirma que mediante Resolución No. 78 del 6 de mayo de 1994, fue inscrito en
carrera administrativa por la Comisión Seccional del Servicio Civil, situación
que no importó para desvincularlo del servicio.
Manifiesta que
en varias oportunidades ha presentado a la administración varias peticiones con
la finalidad de obtener su reintegro al cargo que venía desempeñando o en su
defecto al reconocimiento de la pensión de jubilación, en  razón del tiempo que
laboró con dicha entidad, de su crítica situación económica y de los problemas
de salud que lo aquejan a él y algunos de los miembros de su familia,
comunicaciones que han sido respondidas de manera negativa.
Señala que los
hechos expuestos, son una plena prueba de la vulneración de sus derechos
fundamentales consagrados en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política.
Por lo que solicita sea reintegrado al cargo que venía desempeñando y/o al pago
de todas las acreencias laborales dejadas de percibir desde el momento de su
desvinculación.
II.      LA DECISION JUDICIAL QUE SE
REVISA.
Correspondió
conocer en primera y única instancia al Juzgado Tercero Penal del Circuito de
Buenaventura, el cual mediante sentencia del 17 de septiembre 1999, resolvió
tutelar los derechos fundamentales al trabajo, a la subsistencia, y a la vida
digna, de los señores Jesús Rodríguez Olaya y José Antonio Ortíz, con
fundamento en las siguientes razones:
-En primer lugar
sostiene el juez de tutela, que los demandantes hacen parte del grupo de
trabajadores del Municipio de Buenaventura que resultó afectado con el proceso
de reestructuración del mencionado ente territorial, pues los cargos que
ejercían fueron suprimidos a pesar de encontrarse inscritos en la carrera
administrativa.
-En su sentir,
dicha decisión de suprimir los cargos que desempeñaban los accionantes tomada
por la administración municipal de Buenaventura implicó una clara vulneración
de su derecho al trabajo, por cuanto han transcurrido más de seis(6) meses de
que los demandantes fueron retirados de sus cargos, y estos no han sido
reubicados en ningún otro, ni se les han cancelado sus prestaciones sociales,
ni tampoco la indemnización estipulada en la ley, lo que le permite concluir,
que el proceso de reestructuración tenía como una de sus finalidades
desvincular de sus cargos a los accionantes, sin que previamente se hubiera
hecho un estudio serio del plan que se ejecutó, ni se hicieron las
apropiaciones necesarias para cumplir lo estrictamente estipulado por la ley.
-En tal virtud,
el juez de tutela resolvió tutelar los derechos fundamentales vulnerados a los
accionantes, ordenando al Alcalde del Municipio de Buenaventura que los
reincorpore, que les pague los salarios dejados de percibir y que les asigne
funciones que puedan efectivamente desempeñar y que se ajusten en su contexto
de dignidad y buen trato a sus capacidades laborales.
III.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar la anterior
providencia proferida dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y,
en cumplimiento del auto de fecha 19 de noviembre de 1999, expedido por la Sala
de Selección de Tutelas Número Once de esta Corporación.
2.      Asunto
sujeto a examen:
En el presente
caso, los demandantes a saber, Señores  Jesús Rodríguez Olaya y José Antonio
Ortíz, señalan que en cumplimiento del Acuerdo 034 de 1997 expedido por el
Concejo Municipal, el Alcalde Municipal de Buenaventura mediante los Decretos
184 y 187 de Octubre de 1998 suprimió los cargos de carrera en los cuales
venían desempeñándose, que tal decisión vulnera entre otros sus derechos
fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la vida digna. Por tal razón,
pretenden que a través del mecanismo de tutela se ordene reintegrarlos al
puesto que ejercían al momento de la desvinculación o a otro  equivalente.
Corresponde por
tanto, a esta Sala, analizar si con la supresión de los cargos llevada a cabo
con motivo del proceso de reestructuración por parte de la Alcaldía de
Buenaventura y por la cual se desvinculó a los Señores Jesús Rodríguez Olaya y
José Antonio Ortíz, se ha podido vulnerar algún derecho fundamental que sea
susceptible del amparo constitucional por vía de tutela o si por el contrario,
dado el asunto de la liti, corresponde a la jurisdicción en lo contencioso
administrativo decidir sobre el asunto.
2.1.   Facultad
para suprimir cargos de carrera administrativa
La
Administración Publica esta facultada para adecuar su funcionamiento a las
necesidades del servicio, por lo tanto, se encuentra legitimada para crear,
modificar, reorganizar y suprimir los cargos de su planta de personal, cuando
las necesidades públicas o las restricciones económicas se lo impongan, o
cuando el desempeño de los funcionarios así lo exigen, en cumplimiento de los
fines impuestos por el artículo 209 de la Constitución. Siendo ello así, la
facultad de suprimir cargos públicos, inclusive los que corresponden a la carrera
administrativa, por motivos de necesidades de servicio está debidamente
autorizada por la Constitución Nacional.
Confirma
el postulado anterior lo dispuesto en el artículo 315 de la Carta Política que
determina para el caso específico de los alcaldes municipales, que estos tienen
atribuciones para: “7)  Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus
dependencias”. En el mismo sentido, el artículo 125 C.P. señala que el
retiro de un cargo de carrera se produce por calificación no satisfactoria en
el desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario y por las
demás causales previstas en la Constitución o la ley.
Para
las actuaciones surtidas en el presente caso, como sustento legal para la
supresión de los cargos, se invoca lo dispuesto en el  artículo 39 de la Ley
443 de 1998 y su Decreto Reglamentario No 1568 de 1998.
El
artículo 39 de la Ley 443 de 1998 dispone:
“Artículo
39. Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del
cargo. Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos
de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de
entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una
entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados
a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones
que establezca el Gobierno Nacional.
Para la
incorporación de que trata este artículo se tendrán en cuenta las siguientes
reglas:
1. La incorporación
se efectuará, dentro de los seis meses siguientes a la supresión de los cargos,
en empleos de carrera equivalentes que estén vacantes o que de acuerdo con las
necesidades del servicio se creen en las plantas de personal, en el siguientes
orden:
1.1 En las entidades
en las cuales venían prestando sus servicios, si no hubieren sido suprimidas.
1.2 En las entidades
que asuman las funciones de los empleos suprimidos.
1.3 En las entidades
del sector administrativo al cual pertenecían las entidades, las dependencias,
los empleos o las funciones suprimidos.
1.4 En cualquier
entidad de la Rama Ejecutiva del orden nacional o territorial, según el caso.
2. La incorporación
procederá siempre y cuando se acrediten los requisitos mínimos para el
desempeño de los respectivos empleos exigidos en la entidad obligada a
efectuarla.
3. La persona así
incorporada continuará con los derechos de carrera que ostentaba al momento de
la supresión de su empleo y le será actualizada su inscripción en la carrera.
4. De no ser posible
la incorporación dentro del término señalado, el exempleado tendrá derecho al
reconocimiento y pago de la indemnización.
Parágrafo 1º. Cuando
se reforme total o parcialmente la planta de personal de un organismo o entidad
y los empleos de carrera de la nueva planta, sin cambiar sus funciones, se
distingan de los que conformaban la planta anterior por haber variado solamente
la denominación y el grado de remuneración, aquellos cargos no podrán tener
requisitos superiores para su desempeño y los titulares con derechos de carrera
de los anteriores empleos, deberán ser incorporados por considerarse que no
hubo supresión efectiva de éstos.
Parágrafo 2º. En el
evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto
administrativo en que ésta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los mismos
efectos jurídicos de una conciliación. Los términos de caducidad establecidos
en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad
del acto administrativo que originó la supresión del empleo.”
Así
mismo, cabe señalar que la supresión de un cargo de carrera administrativa se
puede producir por múltiples circunstancias, por fusión o liquidación de la
entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación
de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de
modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio
público, controlar el gasto público, etc. Objetivos que deben dirigirse
exclusivamente a lograr el mejoramiento administrativo en términos de calidad,
idoneidad y eficiencia del servicio público, basarse en criterios de
razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, sin dejar de
lado la protección de los derechos de los trabajadores.
Igualmente,
no hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los
empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa
sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan,
por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que
justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha
dicho, “no significa que el empleado sea inamovible.´´
De
otra parte ha de señalarse que el derecho a la estabilidad, no impide que la
Administración, por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y
eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por
cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por
consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la
supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga,
sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que
éstos deben ceder ante el interés general.[1]
Al
respecto, esta Corporación en Sentencia C-527/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
manifestó lo siguiente:
“En ese mismo
orden de ideas, el derecho a la estabilidad y a la promoción según los méritos
de los empleados de carrera no impide que la administración, por razones de
interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función
pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser
necesario para que el Estado cumpla sus cometidos.  Por consiguiente, cuando
existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en
una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que puedan
oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder
ante el interés general.”
2.2    Procedencia
de la tutela en el evento de supresión de cargos de carrera administrativa
Consecuente
con el hecho de que sea legítimo separar a un funcionario público de su cargo
por razones del servicio, el derecho a permanecer en un puesto determinado, a
estar vinculado a cierta institución o a ejercer la actividad laboral en un
sitio específico, no constituyen propiamente derechos fundamentales, sino
atribuciones derivadas del derecho al trabajo que, en principio, no son
amparables por vía de tutela.[2]
No
obstante, se debe aclarar, que la Corte ha señalado que la protección ofrecida
por la acción de tutela es viable, si se logra demostrar de manera particular,
que el perjuicio de un derecho sin rango fundamental afecta a uno que sí
ostenta tal calidad. Aplicando esta jurisprudencia en relación con el derecho
al trabajo, esta Corporación[3]
ha dicho que la prerrogativa de permanecer en un cargo determinado
eventualmente puede llegara a afectar un derecho fundamental, dependiendo de
las circunstancias particulares de cada caso.
Ahora
bien, para que la acción de tutela proceda de manera definitiva o transitoria,
es necesario que se cumpla un presupuesto lógico y jurídico: que el derecho
vulnerado o amenazado tenga la categoría de fundamental. Si el derecho que se
pretende tutelar no tiene dicho rango, la acción de tutela debe declararse
improcedente.
Así
se desprende del artículo 86 de la Carta Política, que al definir este
mecanismo judicial le señala como objetivo esencial la protección inmediata de
los “derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”.
Para
el efecto de verificar la procedibilidad de la tutela, en cada caso es
necesario determinar si el derecho vulnerado o atacado tiene la categoría de
fundamental. Para tal fin es pertinente recordar las precisiones hechas por la
Corte en Sentencia T- 799/98 MP Dr. Vladimiro Naranjo Mesa con respecto al
derecho al trabajo y su núcleo esencial:
“De
un derecho fundamental se derivan múltiples derechos conexos, muchos de los
cuales tienen contacto simultáneo con otros derechos fundamentales. Empero, no
todo derecho derivado de un derecho fundamental debe ser considerado como
fundamental en sí mismo, pues es su pertenencia al núcleo esencial lo que le da
esta categoría. El núcleo esencial de los derechos fundamentales ha sido
entendido como el reducto medular invulnerable que no puede ser puesto en
peligro por autoridad o particular alguno. La Corte Constitucional lo define, a
su vez - siguiendo al profesor Peter Haberle- como “…el ámbito necesario e
irreductible de conducta que el derecho protege, con independencia de las
modalidades que asuma el derecho o de las formas en que se manifieste. Es el núcleo
básico del derecho fundamental, no susceptible de interpretación o de opinión
sometida a la dinámica de coyuntura o ideas políticas[4]”.
En principio, pues, es a este derecho medular al que va dirigida la protección
de la acción de tutela.”
Con
el derecho fundamental al trabajo (art. 25 C.P.)  sucede entonces, como con
otros derechos de su clase, que las prerrogativas laborales que se derivan de
su naturaleza no alcanzan el nivel de derechos fundamentales, y por tanto, no
son susceptibles de protección por vía de tutela.
Sobre
el particular, igualmente la Corte señaló con ponencia del Magistrado Naranjo
Mesa, en Sentencia T-047/95 lo siguiente:
“Es
cierto que el derecho al trabajo es fundamental, y, por tanto, su núcleo
esencial es incondicional e inalterable. Pero lo anterior no significa que los
aspectos contingentes y accidentales que giran en torno al derecho al trabajo,
sean, per se, tutelables, como si fueran la parte esencial”.
“Una
derivación del derecho al trabajo podría convertirse en parte esencial del
mismo derecho, cuando concurren, a lo menos, varios elementos, como son la
conexidad necesaria con el núcleo esencial del derecho en un caso concreto, la
inminencia de un perjuicio si se desconoce el hecho, merecimiento objetivo para
acceder al oficio o para ejercerlo, la necesidad evidente de realizarlo como
única oportunidad para el sujeto. Si se confunde el derecho fundamental con los
derivados del mismo, se daría el caso de que todo lo que atañe a la vida en
sociedad sería considerado como derecho fundamental, lo cual es insostenible”.
“Así
las cosas, debe entenderse que el derecho al trabajo no consiste en la
pretensión incondicional de ejercer un oficio o cargo específico, en un lugar
determinado por el arbitrio absoluto del sujeto, sino en la facultad, in
genere, de desarrollar una labor remunerada en un espacio y tiempo
indeterminados”.
Luego,
según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no hacen parte del núcleo
esencial del derecho al trabajo, la vocación de ocupar determinados puestos o
cargos públicos, ni de estar vinculado el empleado a una entidad en particular.
Estas circunstancias accidentales y mutantes surgidas durante la relación
laboral, son accesorias al nódulo central del derecho y, por tanto, no hacen
parte fundamental del mismo, ni son amparables, en principio, por vía de
tutela.
Confirma
lo anteriormente dicho, el pronunciamiento que hizo la Corte Constitucional en
la Sentencia de unificación de Jurisprudencia SU-250/98, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero en la que sentó el siguiente criterio:
“Pues bien, la tutela no puede llegar
hasta el extremo de ser el instrumento para garantizar el reintegro de todas
las personas retiradas de un cargo; además, frente a la estabilidad existen
variadas caracterizaciones: desde la estabilidad impropia (pago de
indemnización) y la estabilidad “precaria” (caso de los empleados de libre nombramiento
y remoción que pueden ser retirados en ejercicio de un alto grado de
discrecionalidad), hasta la estabilidad absoluta (reintegro derivado de
considerar nulo el despido), luego no siempre el derecho al trabajo se confunde
con la estabilidad absoluta. (…)
“En conclusión, no se deduce de
manera tajante que un retiro del servicio implica la prosperidad de la tutela, porque
si ello fuera así prosperaría la acción en todos los casos en que un servidor
público es desligado del servicio o cuando a un trabajador particular se le
cancela el contrato de trabajo; sería desnaturalizar la tutela si se afirmara
que por el hecho de que a una persona  no se le permite continuar trabajando,
por tutela se puede ordenar el reintegro al cargo.”
2.3.Indemnización
para los empleados públicos pertenecientes a carrera administrativa cuyo cargo
sea  suprimido.
Como
contrapeso de la facultad que tiene la Administración para suprimir cargos en
su planta de personal, la legislación colombiana, con el fin de garantizar la
llamada estabilidad laboral del trabajador, consagrada por el artículo 35
Superior como principio mínimo fundamental, establece ciertas garantías en
favor del empleado que enfrenta los efectos de un retiro.
Es
así como en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, se determinan los derechos
que pueden ejercer los empleados públicos de carrera administrativa cuyos
cargos hayan sido suprimidos como consecuencia de la liquidación o fusión de
entidades o dependencias, del traslado de funciones de una entidad a otra, o de
la modificación de la planta de personal del organismo al cual prestan sus
servicios. En ese orden de ideas dichos empleados  pueden optar por una de
estas dos (2) alternativas: (i) ser incorporados a empleos equivalentes,
siempre y cuando la vacante se presente dentro de los seis meses siguientes al
retiro (ii) recibir una indemnización en los términos y condiciones que
establezca el Gobierno Nacional.
La
indemnización consagrada en la ley, por la terminación unilateral del contrato
de trabajo, constituye un instrumento eficaz para resarcir el daño que pueda
causarse al empleado público perteneciente a la carrera administrativa por
razón de la supresión del cargo que venía desempeñando, abstracción hecha de
que esa decisión haya obedecido a claros fines de interés general o de
mejoramiento del servicio.
La
indemnización, es una reparación que tiene fundamento en el daño que recibe el
trabajador a causa de su despido, como consecuencia del perjuicio económico que
tiene como finalidad compensar el efecto negativo a que da lugar la
finalización del contrato, debido a la reestructuración del organismo.
Dado
que la supresión de cargos así sea con los fines anotados implica
necesariamente un daño, surge con claridad meridiana el deber de reparación por
parte del Estado, pues si bien es cierto que el daño puede catalogarse como
legítimo porque el Estado en función de la protección del interés general puede
determinar el número de sus funcionarios esto no implica que el trabajador
retirado del servicio tenga que soportar íntegramente la carga específica de la
adecuación del Estado, ella debe ser asumida por toda la sociedad en razón del
principio de igualdad de todos ante las cargas públicas. Por ello se trata de
una indemnización reparatoria fundamentada en el reconocimiento que se hace a
los derechos adquiridos en materia laboral.[5]
Al
respecto la Corte en Sentencia C-527 de 1994, M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero señaló:
“Con
respecto a los empleados retirados del servicio pero que estaban protegidos por
la carrera, no hay la menor duda de que se ha ocasionado un daño que debe ser
reparado. En efecto, si bien es cierto que el daño puede catalogarse como
legítimo porque el Estado puede en función de la protección del interés general
determinar la cantidad de sus funcionarios (arts. 150-7 y 189-14 de la C.P.),
esto no implica que el trabajador retirado del servicio tenga que soportar
íntegramente la carga específica de la adecuación del Estado, que debe ser
asumida por toda la sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante
las cargas públicas (C.P. arts 13). Los derechos laborales entran a formar
parte del patrimonio y no pueden ser desconocidos por leyes posteriores (art.
58-1 de la C.P.). Además, las autoridades de la República están obligados a
protegerlos (art. 2º de la C.P.). Esto armoniza con una de las finalidades del
Estado Social de Derecho: es la vigencia de su Orden Social justo (Preámbulo de
la Carta). Por ello “se trata de una indemnización reparatoria fundamentada en
el reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en materia laboral[6]
Las
anteriores consideraciones permite concluir que la aparente pugna entre la
potestad que tiene Estado para modificar, aumentar o disminuir su planta de
personal de acuerdo con las necesidades fiscales, la disponibilidad
presupuestal, la política de gasto, etc., y el derecho que tiene el trabajador
a no ser removido de su cargo sino por justa causa, encuentra solución final y
justa en la medida prevista por la ley para paliar los efectos de la
desaparición del cargo.
Esta
es la razón por la cual, la afectación del derecho a permanecer en el cargo
como empleado de carrera no vulnera en manera alguna el núcleo esencial del
derecho al trabajo, porque no impide que el funcionario retirado siga
desempeñándose laboralmente en otro campo  y  porque además, compensa los
efectos colaterales de la separación.
Como
se ha dicho, lo que buscan las normas aplicadas es evitar que la extinción del
empleo afecte de manera intempestiva al trabajador y le ocasione un perjuicio
que no podría remediar. Por eso, la indemnización lo provee de unos recursos
adicionales al dinero que recibe por concepto de liquidación, para sobrellevar
las cargas económicas de los días que sobrevienen a la desvinculación.
Naturalmente
que si el afectado escoge la segunda de las alternativas, se infiere
lógicamente que su deseo es el de asumir durante seis meses, mientras aparece
una vacante, la situación de desempleo en que lo deja el retiro, sin dejar de
lado, claro está, que debe recibir indefectiblemente su indemnización
transcurrido ese lapso.
2.4        Caso Concreto
En
relación con el caso analizado y de conformidad con las aplicaciones concretas
de la jurisprudencia transcrita, debe resaltarse lo siguiente:
- La
supresión del cargo de los actores y la consecuente indemnización que debe
proceder en el evento de operar la desvinculación, obedece a la aplicación de
lo dispuesto en la Ley 443 de 1998.
- La
facultad de suprimir cargos públicos, inclusive los que corresponden a
funcionarios de carrera administrativa, está debidamente autorizada por la
normatividad  jurídica y  no existe disposición legal que haga necesariamente
obligatoria la reincorporación de todos los funcionarios que dentro de un
proceso de reestructuración administrativa sean desvinculados de sus cargos.
-En
el asunto subexamine los demandantes hacen parte del grupo de trabajadores
que resultó afectado con el proceso de reestructuración del Municipio de
Buenaventura, al ser suprimidos los cargos en los cuales sé encontraban
inscritos en carrera administrativa.
-
Existe evidentemente un nexo de causalidad entre la medida adoptada de
reestructuración administrativa y la de supresión de los cargos de la planta de
personal, del cual no podría deducirse, con el acervo probatorio que obra en el
expediente, un interés discriminatorio en contra de los peticionarios, sino la
legítima búsqueda de una finalidad pública.
-Ahora
bien, el derecho al trabajo aducido por los tutelantes como vulnerado no tiene
la categoría de fundamental, pues la permanencia indefinida en un cargo
determinado, en principio no es una prerrogativa que se encuentra adscrita al
núcleo esencial del derecho al trabajo.
Por ello,
esta Sala de Revisión, no advierte que deba tutelarse tal derecho pues aunque
-en principio- podría pensarse que por desaparecer los empleos que venían
ocupando los demandantes, éstos quedan imposibilitados para seguir laborando y
que ello constituiría, sin más, la desaparición del derecho al trabajo las
circunstancias que confluyen en este caso son muy particulares y obligan a una
reflexión adicional, que tiene que ver con la posibilidad legítima con que
cuenta el Estado para suprimir cargos de su planta, según se lo indiquen la
utilidad pública o las necesidades sociales.
Pero si a pesar
de todo lo dicho, los demandantes persisten  considerando que la decisión del
alcalde de Buenaventura fue arbitraria, era su deber acudir a los estrados de
la jurisdicción contencioso-administrativa para ventilar dicha inconformidad.
Mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actores puede
intentar que dicha jurisdicción anule las consecuencias jurídicas concretas
generadas por el acuerdo 034 de 1997 y los Decretos 184 y 187 de 1998, porque
un análisis jurídico tan amplio no pueden ser resueltos en sede de tutela.
De
otra parte es de anotar que en el presente caso, los trabajadores optaron por
la alternativa de solicitar ser reincorporados al servicio, en empleos
equivalentes y dentro del lapso de seis (6) meses de conformidad con lo
preceptuado en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998; al no haberse presentado
la vacante que permitiera su  reincorporación, la Administración Municipal,
debió proceder a indemnizarlos, obligación que se entiende ante el perjuicio
causado con motivo de la supresión de sus empleos.
Con
fundamento en las consideraciones expresadas esta Sala de Revisión procederá a
revocar el  fallo proferido el 17 de septiembre de 1999,  por el Juzgado
Tercero Penal del Circuito de Buenaventura, en el sentido de dejar sin efecto
todos los actos que se hayan realizado con ocasión de la orden proferida en
relación con el reintegro de los actores a la planta de personal de la
administración municipal de Buenaventura de conformidad con el artículo 7º del
decreto 306 de 1992, que a su tenor establece:
Articulo
7º De los efectos de las decisiones de revisión de la Corte Constitucional y
de las decisiones sobre las impugnaciones de fallos de tutela. Cuando el
juez conozca de la impugnación o la Corte Constitucional al decidir una
revisión, revoque el fallo de tutela que haya ordenado realizar una conducta,
quedarán sin efecto dicha providencia y la actuación que haya realizado la
autoridad administrativa en cumplimiento del fallo respectivo.
De
otra parte ordenará al alcalde del Municipio de Buenaventura, que si aún no lo
ha hecho, proceda al reconocimiento de la indemnización que consagra el
artículo 39 de la Ley 443 de 1998, en aras de garantizar el derecho que le
asiste a los trabajadores de recibir ésta.
IV.    DECISION.
En mérito
de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCASE la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito
de Buenaventura, del 17 de septiembre de 1999 por la cual se concedió la tutela
demandada por los señores Jesús Rodríguez Olaya y José Antonio Ortíz contra la
Alcaldía Municipal de Buenaventura, por las consideraciones expuestas en la
parte motiva.
Segundo.-
De conformidad con el artículo 7º del decreto 306 de 1992, QUEDAN SIN
EFECTO todos los actos que haya realizado la autoridad administrativa en
cumplimiento del fallo que por esta sentencia se revoca, en relación al
reintegro de los actores a la planta de personal de la administración municipal
de Buenaventura, por lo expuesto en la parte motiva.
Tercero.-
ORDENAR al Alcalde de Buenaventura que si aún no lo ha hecho
proceda dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
del fallo a realizar los trámites presupuestales necesarios para proceder al
reconocimiento y pago de la indemnizaciones correspondientes a los señores
Jesús Rodríguez Olaya y José Antonio Ortíz.
COMUNIQUESE la
presente decisión al Juzgado Tercero Penal del Circuito de Buenaventura, para
que sea notificada a las partes, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo
36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sent. C-527/94 M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[2] Sentencia T-800/98 MP Vladimiro Naranjo
Mesa
[3] Sentencia
T-047/98 MP Vladimiro Naranjo Mesa
[4] Sentencia No. T-002/92, Magistrado
Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero
[5] Sent. C-613/94 M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[6] Sentencia
C-104/94. MP Alejandro Martínez Caballero.