T-506-96
Sentencia T-506/96
Sentencia
T-506/96
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Expedición
licencia de construcción
Se ha contado
siempre con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, para controvertir no sólo la licencia de construcción, sino la
resolución que rechazó el recurso de apelación. Con la posibilidad, también, de
pedir la suspensión provisional del respectivo acto administrativo.
Referencia: Expediente
T-95.679
Demandante: María
Mercedes Cuéllar de Martínez.
Demandado: el
Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, de Santafé de
Bogotá, Alberto Villate París.
Magistrado ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada
en sesión de la Sala Primera de Revisión, a los ocho (8) días del mes de
octubre de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Arango
Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre el
fallo proferido por el Consejo de Estado, dentro del proceso de tutela
instaurado por la señora María Mercedes Cuéllar de Martínez contra el Director
del Departamento de Administrativo de Planeación del Distrito de Santafé de
Bogotá, Alberto Villate París.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional por remisión que hizo el Consejo, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección
de la Corte eligió, para su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
La demandante
presentó ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, el 13 de
febrero de 1996, demanda de tutela contra el Director del Departamento
Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá, por las siguientes razones.
a) Hechos.
La demandante,
obrando en nombre propio y como agente oficiosa de las personas que residen en
el sector comprendido entre las carreras 11 y 13 de la calle 76 de Bogotá,
manifiesta que en la carrera 11 No. 75-75, urbanización la Porciúncula, fue
demolido un inmueble que estaba sometido al tratamiento especial de
conservación arquitectónica, según el decreto 327 de 1992. De conformidad con
el Departamento Administrativo del Medio Ambiente, DAMA, a este inmueble le fue
reconocido por la Junta de Patrimonio del Distrito, carácter ambiental, por lo
que condicionó la realización de una nueva edificación, entre otros, a los
siguientes requisitos: conservación de los árboles del interior y del exterior
del predio; construcción de antejardín, bajo determinados parámetros;
desarrollar la nueva edificación en la misma área que ocupaba la casa demolida.
La sociedad
Inversiones el Santuario Vaughan Ricaurte y Cía. S. en C., solicitó y obtuvo,
según la demandante, ilegalmente la licencia de construcción No. 009465 del 7
de febrero de 1995, emitida por el Departamento de Planeación, para levantar
una nueva edificación.
Pero a los
colindantes, entre quienes se encuentra la demandante, no se les notificó de la
existencia de la solicitud de la licencia, como lo ordena el artículo 65 de la
ley 9 de 1989. Es decir, se omitió una formalidad sustancial del procedimiento,
y, además, en la licencia expedida no se respetaron los parámetros ambientales
y arquitectónicos fijados por la Junta de Patrimonio del Distrito.
Ante esta situación,
los propietarios del Edificio Calle 76, hicieron uso de los recursos de
reposición y, en subsidio, de apelación, contra la decisión contenida en la
licencia de construcción, con el fin de que fuera revocada tal licencia.
Mediante Resolución
No. 0986 del 23 de junio de 1995, el Jefe de la Unidad de Desarrollo
Urbanístico confirmó la legalidad de la licencia. A partir de esta fecha, el
expediente pasó a conocimiento del demandado, es decir, el Director del
Departamento de Planeación,  para que resolviera el recurso de apelación.
Transcurridos 8 meses, el 6 de febrero de 1996, el Director de Planeación,
expidió la Resolución 0333, mediante la cual resolvió rechazar el recurso de
apelación, con el argumento de que no todos los que presentaron el escrito
contentivo de los recursos lo hicieron personalmente, ni acreditaron su
condición de vecinos interesados, pues no aportaron el documento idóneo, que es
el certificado de matrícula inmobiliaria. Además, según la demandante, la más
flagrante violación de los derechos fundamentales al debido proceso, consiste
en que en la parte resolutiva se dice: “Contra la presente providencia no
procede recurso alguno”, desconociendo la posibilidad de interponer el recurso
de queja, como lo consagra el artículo 53 del Código Contencioso
Administrativo.
Como consecuencia de
los anteriores hechos, el constructor ha continuado con la obra y, contra lo
autorizado, ha procedido a tumbar algunos árboles, desconociendo, además, los
parámetros arquitectónicos que le fueron señalados.
b) Derechos
fundamentales presuntamente vulnerados.
La demandante señala
como vulnerados los derechos de petición, a la tranquilidad, al debido proceso,
de defensa y a gozar de un ambiente sano, tal como lo establecen los artículos
constitucionales 23, 28, 29 y 80.
c) Pretensiones.
1) Para proteger el
debido proceso y el derecho de defensa, que se ordene al demandado resolver de
fondo el recurso de apelación, o que, en subsidio, se reconozca el derecho a
interponer el recurso de queja contra el acto que rechazó la apelación.
2) Para proteger los
derechos a la tranquilidad y al ambiente sano, se suspenda la obra, hasta que
se defina la legalidad de la licencia.
3) De ser viable, se
oficie a la Personería Distrital para que investigue y juzgue
disciplinariamente la conducta de los funcionarios que han incurrido en las
violaciones de los derechos fundamentales.
d) Pruebas.
La demandante
adjuntó copia del escrito por el cual interpone los recursos, y las
resoluciones que los resuelven.
e) Actuación
procesal.
El Tribunal ordenó
notificar personalmente de esta demanda al Director del Departamento
Administrativo de Planeación Distrital y le solicitó información, antecedentes
de la expedición de la licencia, y el memorando del DAMA.
También, ordenó
remitir copias de este proceso al Personero del Distrito.
El Personero
Delegado para asuntos Jurisdiccionales manifestó que no se adelanta ninguna
actuación sobre este asunto.
El Personero
Delegado para la protección del medio ambiente manifestó que se encontraba en
etapa de indagatoria preliminar una queja presentada por la doctora María
Mercedes Cuéllar de Martínez.
El demandado, por
escrito del 21 de febrero de 1996, se pronunció sobre los hechos de la demanda.
Se resumen sus argumentos, así:
1o.) La demolición
del inmueble ubicado en la carrera 11 No. 75-75, se autorizó de conformidad con
el procedimiento establecido en la ley 163 de 1959; el decreto 264 de 1963; y, el
artículo 50 del decreto 327 de 1992, de la Alcaldía Mayor.
2o.) Posteriormente,
se expidió la delineación urbana No. 1523 del 16 de septiembre de 1994. Con
base en este documento y con lo establecido en el artículo 38 del decreto 600
de 1993, modificado por el artículo 10 del decreto 389 de 1994, se otorgó la
licencia de construcción No. 9465 del 7 de febrero de 1995.
El demandado analiza
las normas pertinentes de la ley 9 de 1989, ley de reforma urbana, y el decreto
1319 de 1993, que reglamentó la expedición de licencias, en cuanto definen qué
se entiende por vecinos.
Concluye que según
tales normas, sólo pueden intervenir en el trámite de las solicitudes de
licencia de construcción, en calidad de vecinos, los propietarios, los
poseedores o tenedores de predios colindantes con el que se va a desarrollar. Y
si el inmueble colindante es un edificio sometido al régimen de propiedad
horizontal, quien debe actuar a nombre de los copropietarios, es el
administrador o el representante legal de la copropiedad.
Además, la
obligación de identificar a tales vecinos recaía en el peticionario de la
licencia, según el artículo 41, numeral 5o., del decreto 600. En ninguna de las
cartas o comunicaciones diligenciadas por la constructora, se incluyeron los
nombres de María Mercedes Cuéllar de Martínez y de las otras personas que
interpusieron recursos gubernativos contra la licencia mencionada. Estas
personas no allegaron pruebas de la calidad de vecinos o de administrador del
edificio. Por esta razón, no era posible establecer el interés jurídico que les
asistía para comparecer en el proceso administrativo de expedición de la licencia.
3o.)  Señala que la
Unidad de Desarrollo Urbanístico del Departamento de Planeación decidió de
fondo y en forma adversa el recurso de reposición presentado por dichas
personas. Pero, en su opinión, este pronunciamiento fue erróneo, pues debió rechazarse
la reposición, por no existir las pruebas mencionadas.
Por consiguiente,
rechazó el recurso de apelación.
4o.) Además, contra
la decisión del Director de Planeación no hay posibilidad de presentar el
recurso de queja, pues no tiene superior jerárquico, ya que la función de
expedir licencias de construcción está asignada al Director del Departamento,
según los artículos 541, parágrafo 2o., y 511 del Acuerdo 6 de 1990.
En efecto, el
artículo 541, parágrafo 3o., numeral 12, inciso 5o., del mencionado acuerdo,
establece: “contra los actos del director del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital sólo procede el recurso de reposición.” En igual sentido
se señala en el artículo 8o. del decreto 600 de 1993.
Es decir, si contra
los actos del Director no cabe el recurso de apelación, tampoco procede el de
queja.
5o.) En cuanto al
hecho de que las obras que el constructor ha realizado no se ajustan a la
licencia expedida, el demandado manifiesta que tal situación no vicia la
legalidad de la licencia, sino que da lugar a la imposición de las sanciones
previstas en el artículo 66 de la ley 9 de 1989, por parte del Alcalde
correspondiente.
Finalmente, sobre
las pretensiones de la demandante, dice el demandado:
- El juez de tutela
no puede ordenarle que resuelva la apelación, porque el rechazo del recurso se
ciñó a lo dispuesto en los artículos 52 y 53 del Código Contencioso
Administrativo.
- Los recursos
fueron interpuestos después que la licencia se encontraba en firme y había sido
entregada a su titular. Y la legalidad de ella sólo puede ser desvirtuada por
la jurisdicción contencioso administrativa.
- No es viable
reconocer el derecho a interponer la queja, pues tal recurso no procede, por no
tener superior en este asunto.
- Tampoco puede el
juez de tutela prohibir la continuación de la construcción hasta que se defina
la legalidad de la licencia, pues la demandante al iniciar la acción de
nulidad, puede solicitar la suspensión provisional del acto demandado.
- Y si el juez de
tutela considera que hubo irregularidades en la expedición de la licencia, es
apenas lógico que compulse copias para que se inicien las investigaciones del
caso.
El demandado adjuntó
documentación correspondiente a la licencia, y la publicación en el periódico
La República.
f) Sentencia de
primera instancia.
Con fecha 26 de
febrero de 1996, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechazó por
improcedente esta tutela.
El Tribunal
consideró que por estar las pretensiones dirigidas contra la licencia de
construcción, la demandante tiene a su alcance la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho con la medida de suspensión provisional. Además,
esta tutela no se presentó como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio
irremediable.
En cuanto al recurso
de queja, según el artículo 50 del C.C.A., es facultativo y podrá interponerse
en caso de existir superior, dentro de los cinco (5) días siguientes a la
notificación de la decisión.
g) Impugnación.
La demandante
impugnó, en nombre propio, la anterior decisión. Consideró que el Tribunal
enfocó esta tutela en forma equivocada, pues lo que se pretende es proteger el
derecho a la defensa, dentro de la vía gubernativa, ya que, en efecto, la
legalidad de la licencia es un asunto posterior, que debe dirimirse ante la
jurisdicción contenciosa administrativa.
La tutela tiene por
fin que el demandado resuelva de fondo el recurso de apelación, o que, en
subsidio, se reconozca el derecho a interponer el recurso de queja, contra el
acto de rechazo del de apelación.
Además, para definir
la legalidad de la licencia ante el contencioso administrativo, el Tribunal
“pasó por alto un detalle: para poder hacer uso de dicha acción es
indispensable agotar la vía gubernativa” y, en concepto de la demandante, el
demandado está impidiendo precisamente eso, pues no se han agotado los
recursos. Al haber rechazado el de apelación, el demandado cerró la posibilidad
de iniciar la acción de nulidad ante la jurisdicción contenciosa
administrativa.
El Tribunal al
avalar la posición del demandado con la interpretación que le da al recurso de
queja, olvida que no obstante ser facultativo el presentarlo, no releva a la
autoridad de señalar en el texto de toda notificación, los recursos que
proceden.
g) Sentencia de
segunda instancia.
El Consejo de
Estado, Sección segunda, en sentencia del 21 de marzo de 1996, confirmó la
sentencia impugnada, por las siguientes razones:
En primer lugar, el
Consejo sólo le reconoce legitimidad para actuar en esta tutela a la
demandante, pues ella carece de personería para hacerlo en nombre de otras
personas, que no fueron siquiera identificadas y menos se probó que no
estuvieran en condiciones para promover la defensa de sus derechos, como lo
ordena el artículo 10, inciso segundo, del decreto 2591 de 1991.
Sobre el fondo del
asunto, el Consejo considera que esta tutela no se interpuso como mecanismo
transitorio, por lo que la acción resulta improcedente. Señala el Consejo que,
en efecto, en el escrito inicial de tutela, se pide prohibir la continuación de
la obra en discusión, hasta que se resuelva la legalidad de la licencia, pero
en la impugnación señala que también pretende que se ordene al demandado a
resolver de fondo la apelación, o que, en subsidio, se reconozca el derecho a
interponer el recurso de queja.
Para el Consejo,
ninguna de estas pretensiones es susceptible de ser satisfecha en la acción de
tutela, pues en la resolución que rechazó la apelación por no haberse efectuado
la presentación personal de todos los interesados, y no haber demostrado la calidad
de vecinos, se advirtió expresamente que “contra la presente providencia no
procede ningún recurso”. Allí se puso término  a la vía gubernativa.
Por consiguiente, la
demandante puede acudir al juez competente y probar que cumplió los requisitos
echados de menos por el acto de rechazo, y que, en consecuencia, debió
producirse decisión de fondo. Es decir, la demandante tiene otro medio de
defensa judicial, lo que hace improcedente la tutela.
En cuanto al recurso
de queja, en el presente caso, el inferior del Director del Departamento de
Planeación concedió el recurso y lo remitió al Director. Por consiguiente, no
hay vulneración del debido proceso por este aspecto.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.- Competencia.
La Corte es
competente, de conformidad con los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución, y el decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que
se debate.
La demandante
solicita que el juez de tutela ordene que el Director de Planeación decida de
fondo el recurso de apelación contra el acto administrativo que otorgó la
licencia de construcción en la carrera 11 No. 75-75, de esta ciudad. O, en
subsidio, se reconozca el derecho a interponer el recurso de queja. Así mismo,
se prohiba la continuación de la construcción que se adelanta en la dirección
señalada, hasta que se decida sobre la legalidad de la licencia de
construcción.
Tercera.-
Legitimidad para actuar en esta acción de tutela.
La Sala comparte lo
señalado por el Consejo de Estado en el sentido de considerar como demandante
de esta tutela únicamente a la señora María Mercedes Cuéllar de Martínez, y no
a las demás personas de las que dice actuar como agente oficiosa, es decir, las
que residen “en el sector comprendido entre las carreras 11 y 13 de la calle 76
de esta ciudad”. Pues, en efecto, no está demostrado el hecho de que tales
personas no estén en condiciones de promover su propia defensa, tal como lo
establece el inciso segundo del artículo 10 del decreto 2591 de 1991.
Cuarta.- Derechos
fundamentales presuntamente vulnerados.
El asunto objeto de
esta tutela, radica en determinar si a la demandante el Director de Planeación
le ha vulnerado sus derechos fundamentales al haber expedido la Resolución Nro.
0333 del 6 de febrero de 1996, “por la cual se rechaza un recurso de apelación
interpuesto contra la Licencia de Construcción No. 009465 de fecha febrero 7 de
1995.” Y señalar que contra tal decisión no procede ningún recurso.
La demandante
considera que esta decisión del Director de Planeación le vulnera sus derechos
fundamentales consagrados en los artículos 23, 28, 29 y 80 de la Constitución.
A pesar de esta
enumeración, la demandante no explica en qué ha consistido la vulneración de
los artículos constitucionales 23 y 28, que solicita sean protegidos. En
efecto, en relación con el artículo 23 que consagra el derecho de petición, no
aparece explicación, y prueba de ello es que ni lo menciona al momento de pedir
las acciones protectoras. Igual sucede con el artículo 28 de la Constitución, norma
que se refiere a la libertad personal y a la detención preventiva, asuntos
ajenos al tema que ha rodeado la licencia de construcción que dio origen a este
asunto. En cuanto al artículo 80, sobre la protección de los recursos
naturales, la Constitución, en el artículo 88, señala que tal protección se
hará por medio de las acciones populares. Al respecto, cabe aclarar que, la
Corte Constitucional, en numerosas jurisprudencias, ha señalado que,
excepcionalmente, este derecho puede ser objeto de tutela, cuando está probada
la relación directa con otros derechos fundamentales, como la vida o la
integridad física, situación que no es la que ocupa esta demanda.
Por consiguiente,
sólo se estudiará esta tutela en relación con el artículo 29, es decir, en
cuanto tiene que ver con el debido proceso, tanto en la expedición de la
licencia de construcción, como en las resoluciones de los funcionarios del
Departamento de Planeación. Además, si la demandante tiene o ha tenido otros
medios de defensa judicial para proteger sus derechos.
a) Falta de
notificación a los vecinos de la solicitud y expedición de la  licencia.
El artículo 65 de la
ley 9 de 1989 establece las diferentes oportunidades en las que, antes y
después de otorgada la licencia, deben ser notificados los vecinos y la forma
como pueden intervenir en el proceso.
Según el inciso 1o.
del mencionado artículo, las solicitudes de licencia serán comunicadas a
los vecinos. El inciso segundo establece que los actos administrativos por los
cuales se resuelvan dichas solicitudes serán notificados personalmente a
los vecinos, en la forma prevista en los artículos 44 y 45 del C.C.A. Y, el
inciso tercero, que contra los actos que otorguen la licencia cabrán los
recursos de la vía gubernativa.
De conformidad con
lo manifestado por la demandante, los documentos que obran en el expediente y
lo aceptado por los funcionarios del Departamento de Planeación, la
notificación a las personas que habitan el Edificio Calle 76 no se les hizo,
porque el solicitante de la licencia suministró erróneamente la dirección.
Frente a esta
circunstancia, y la presentación de los recursos, se advierte en el expediente
que la posición de la administración distrital ha sido ambivalente. Por una
parte admite la presentación de los recursos, y genera para el administrado la
creencia de que producirían el efecto pretendido; y, por la otra, tal como lo
manifiesta el Director de Planeación al oponerse a la demanda de tutela, la
licencia para cuando se interpusieron los recursos, se encontraba ya en firme y
sólo podía ser devirtuada ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Pero, a su vez, los
vecinos, incluída la demandante de esta tutela, tenían dos posibilidades al
enterarse de la expedición de la licencia: presentar los recursos y agotar la
vía gubernativa, o acudir directamente ante la jurisdicción contenciosa
administrativa.
En efecto, el C.C.A.
señala en los artículos 48 y 135 lo siguiente:
“Art. 48.
Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la
notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte
interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice
los recursos legales.
“Tampoco
producirán efectos legales las decisiones mientras no se hagan las
publicaciones respectivas en el caso del artículo 46.”
“Art. 135.-
Subrogado. D.E. 2304/89, art. 22. Posibilidad de demanda ante la jurisdicción
de lo contencioso-administrativo contra actos particulares. La demanda para que
se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a la un proceso
administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente
la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.
“El silencio
negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa.
“Sin embargo,
si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer
los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los
correspondientes actos.”
(se subraya)
Al armonizar estos
artículos, la ley está señalando que quien no fue notificado, y, por
consiguiente, no tuvo oportunidad de presentar oportunamente los recursos,
puede interponerlos o acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa.
En este sentido, la
Sala Plena del Consejo de Estado dijo:
“Cuando la
administración de cualquier manera impide el normal ejercicio de los controles
gubernamentales (y una forma sería la de no hacer nada para notificar
personalmente la decisión administrativa) la ley abre la posibilidad de ocurrir
ante la jurisdicción, sin más requisitos.
“No basta indicar
en el acto los recursos procedentes. Es menester que personalmente se le haga
saber al administrado cuáles son y en qué oportunidad puede interponerlos. Este
aspecto no cabe dentro del principio de que la ley se presume - de derecho -
conocida por todos.
“Si se le
entorpece el ejercicio de los citados controles por la no notificación del acto
o su defectuosa notificación, la notificación por conducta concluyente, que
constituye una preciosa garantía procesal para el administrado y en cierta
forma una sanción para la administración incumplida, le permite a aquél, a su
opción, interponer los recursos gubernativos de ley a partir de su conocimiento
o acudir directamente a la jurisdicción administrativa.” (sentencia del 7 de septiembre de 1988,
Consejero Ponente, doctor Carlos Betancur Jaramillo)
No obstante la
posibilidad legal de ir directamente a la jurisdicción contenciosa
administrativa, los propietarios del edificio Calle 76, según el escrito de
mayo 9 de 1995, optaron por interponer los recursos de reposición y,
subsidiariamente, de apelación contra el acto administrativo que otorgó la
licencia de construcción, con el argumento de que no fueron notificados como lo
ordena la ley, y que la licencia no cumplió “la recomendación de circunscribir
la planta autorizada para la edificación a la misma área de al antigua planta
de acuerdo con lo estipulado por el DAMA en memorando del 29 de noviembre de
1994 anexo.”
b) Resolución No.
0986 de junio 23 de 1995, del Jefe de la Unidad de Desarrollo Urbanístico de
Planeación, mediante la cual niega las pretensiones de los recurrentes.
Las consideraciones
contenidas en esta Resolución, se pueden resumir así:
1a.) El escrito que
contiene los recursos fue presentado personalmente por 9 de los 13 recurrentes,
y, los 4 restantes lo suscribieron sin adelantar la diligencia correspondiente
para dar autenticidad a su firma. Sin embargo, se consideró que “Por lo demás,
el recurso interpuesto reúne los requisitos necesarios consagrados en el
Artículo 52 del Código Contencioso Administrativo para ser admitidos por lo
tanto, la administración procede a pronunciarse sobre el fondo de la cuestión.”
2a.) Si bien es
cierto que el constructor suministró en forma errada la dirección de los
vecinos, y, por tal razón, no fueron notificados mediante el procedimiento
señalado en el ley 9 de 1989, artículo 65, esta situación está contemplada en
el artículo 48 del C.C.A. Es decir, la ley les permite a los vecinos del
Edificio calle 76, interponer los recursos gubernativos en la forma como lo
están haciendo.
3a.) Sobre los demás
aspectos relacionados con la expedición de la licencia de construcción, ésta ha
estado sujeta al trámite legal exigido y “los impugnantes no manifestaron su
desacuerdo sobre el mismo.” Además, en oficio No. 70041 del 4 de abril de 1995,
se les informó a los recurrentes, en forma detallada, el trámite al que se
sujetó el inmueble en cuestión.
Por consiguiente, se
denegaron las pretensiones y se remitió el expediente para que se surtiera el
recurso de apelación ante el Director de Planeación Distrital.
c) Resolución No.
0333 del 6 de febrero de 1996, del Director de Planeación.
En esta resolución,
el demandado rechazó el recurso de apelación. Para su decisión tuvo en cuenta
los argumentos expuestos por los firmantes del recurso; las razones del Jefe de
Desarrollo Urbanístico en la resolución No. 0986; y, el escrito de fecha 17 de
agosto de 1995, de la sociedad titular de la licencia. En este memorial, la
sociedad solicita que se declare que el Director de Planeación carece de
competencia para resolver el recurso, de conformidad con lo dispuesto en el
inciso final del artículo 65 de la ley 9 de 1989, es decir, que ha recaído
decisión negativa presunta; pero que en el evento de que se avoque el estudio
del recurso, éste debe ser rechazado, de conformidad con los artículos 52 y 53
del C.C.A.; o, se confirme la decisión contenida en la resolución 0986.
Expuestas las
razones de los intervinientes, el Director rechazó la apelación, y advirtió que
el escrito de los recurrentes no cumplió los requisitos del artículo 52 del
C.C.A., numeral 1o. Explica así su opinión:
“. En el memorial
de la impugnación que nos ocupa, se hace alusión a “las personas que
suscribimos este documento” sin indicarse los nombre (sic) de las mismas; solo
(sic) al final del mismo aparecen consignadas algunas firmas, varias de ellas
ilegibles.
“. Bajo el
presupuesto de que se trata de un solo recurso, no se efectuaron las
presentaciones personales por parte de la totalidad de los recurrentes, tal
como lo dispone la norma analizada.
“. Los
peticionarios no demostraron la calidad de vecinos (propietarios de los
apartamentos de la calle 76 No. 11-41) con el documento idóneo para tal fin
(certificado de matrícula inmobiliaria); por lo tanto, tampoco se dio
cumplimiento a la formalidad de acreditar el interés legal que les asiste para
recurrir, según lo establece la disposición que hemos venido analizando.”
Por consiguiente, el
Director, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 del mismo código y
en armonía con el artículo 56, estimó que debía rechazar el recurso, como en
efecto lo hizo en la parte resolutiva de la resolución. Y advirtió que contra
esta providencia no procedía ningún recurso.
No obstante que esta
resolución desconoció uno de los elementos que tuvo en cuenta el Jefe de la
Unidad de Desarrollo Urbanístico, en la que expresamente señaló que el recurso
sí cumplió los requisitos del C.C.A., la demandante de esta tutela tiene
otro medio medio de defensa judicial, el cual explicó el Consejo de Estado al
resolver la impugnación, así:
“Pero al mismo
tiempo que rechazó la apelación el Director de Planeación Distrital puso término
a la vía gubernativa en el propio texto de la resolución 0333 al advertir que
“Contra la presente providencia no procede recurso alguno.”
“Lo que la
accionante debe hacer, entonces, es acudir al Juez competente, mediante abogado
idóneo, en ejercicio de la pertinente acción ordinaria establecida por la ley y
probar -en el trámite del proceso a que haya lugar- que cumplió los requisitos
echados de menos por el acto de rechazo y que, en consecuencia, debió
producirse decisión de fondo.”
Es decir, la demandante
tiene otra vía de defensa judicial.
d) Período que
transcurrió entre la resolución del recurso de reposición y el de apelación.
Entre el período
posterior a la expedición de la resolución 986, del 23 de junio de 1995, y el
rechazo de la apelación transcurrieron aproximadamente 8 meses. Según el
artículo 65, inciso final, de la ley 9 de 1989, al haberse superado el término
de dos meses para resolver los recursos, la apelaciónse entenderá negada y en
firme el acto recurrido.
Señala la norma
citada:
“Art.65. ...
“Contra los actos
que otorguen una licencia o patente cabrán los recursos de la vía gubernativa
que señala el Decreto-ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). Transcurrido
un plazo de dos (2) meses, contado a partir de la interposición del recurso sin
que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la
decisión es negativa y quedará en firme el acto recurrido. Pasado dicho
término no se podrá resolver el recurso interpuesto e incurrirá en causal de
mala conducta el funcionario moroso.” (se subraya)
Es decir, según lo
transcrito, dos meses después de interpuestos los recursos, si no se han
resuelto, se agota la vía gubernativa, y, por consiguiente, los interesados
pueden acudir ante la mencionada jurisdicción, y controvertir la legalidad, en
este caso, de la licencia de construcción. A tal jurisdicción, también,
corresponde determinar si el Director de Planeación continuaba con competencia
para expedir la resolución de rechazo, pese a estar vencido el plazo señalado.
Finalmente, sobre la
improcedencia de que el juez de tutela ordene surtir el recurso de queja,
recurso que procedería ante el superior del Director,  esta Sala comparte las
consideraciones hechas por el ad quem, en el sentido de que no existió
negativa por parte del Jefe de Desarrollo Urbanístico para que se tramitara el
recurso de apelación, negativa ante la cual hubiera procedido el de queja. Por
el contrario, él remitió el  expediente al superior, el Director de Planeación,
quien, al rechazar el recurso, expresamente señaló que no procedía ningún otro,
es decir, manifestó que contra esa Resolución, en concreto, quedaba agotada la
vía gubernativa.
Quinta.-
Improcedencia de la acción de tutela cuando existen otros mecanismos de defensa
judicial.
De conformidad con
lo explicado anteriormente, la demandante ha contado siempre con la posibilidad
de acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, para controvertir no
sólo la licencia de construcción, sino la resolución que rechazó el recurso de
apelación. Con la posibilidad, también, de pedir la suspensión provisional del
respectivo acto administrativo.
Según la
jurisprudencia de esta Corporación, al existir otro medio de defensa judicial,
hace improcedente la acción de tutela.
No obstante la
improcedenia de esta tutela, por las razones explicadas, la Sala estima que en
el trámite de la licencia de construcción No. 009465 del 7 de febrero de 1995,
y en el de las resoluciones que se profirieron en razón de los recursos
interpuestos, existieron irregularidades, tales como omitir la notificación a
los vecinos colindantes, en las oportunidades y forma establecidas en la ley;
aceptar los recursos gubernativos para atacar la licencia, y considerar, como
lo expresó el demandado en la contestación de esta tutela, que por estar
ejecutoriada la licencia, no se podía, a través de los recursos gubernativos
acceder a lo pretendido; la expedición, al parecer, extemporánea de la
resolución que rechazó el recurso de apelación, etc. Por consiguiente, se remitirá
copia de esta sentencia a la Procuraduría General de la Nación para que, si
considera que hay mérito para ello, inicie las investigaciones
correspondientes.
En opinión de la
Sala, de conformidad con el trámite que se dio al otorgar la licencia de construcción
analizada, aparentemente, bastaría que un interesado suministre erróneamente un
dato necesario para que se practicara en debida forma una notificación, para
que quedara ejecutoriado un acto administrativo. Tesis inaceptable desde todo
punto de vista.
III. DECISIÓN
Por lo anterior, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: CONFIRMAR
la sentencia del veintiuno (21) de marzo de mil novecientos noventa y seis
(1996), proferida por el Consejo de Estado. En consecuencia, negar la tutela
solicitada por la señora María Mercedes Cuéllar de Martínez.
Segundo: ENVIAR
copia de esta sentencia a la Procuraduría General de la Nación, para los
efectos explicados en la parte motiva de esta sentencia.
Tercero:
COMUNICAR esta decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para
que sean notificadas las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE ARANGO
MEJÍA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General