T-017-09
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia
T-017/09
CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Naturaleza
y alcance de las reglas legales
CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA
NACIONAL-Suspensión
temporal del reconocimiento de sustitución pensional a la compañera mientras la
justicia  decide por aparecer la cónyuge reclamando el mismo derecho
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES- Reiteración de
jurisprudencia/ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales  de procedibilidad
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO-La solicitud
de nulidad del acto administrativo que suspendió el reconocimiento de la
sustitución pensional fue presentada extemporáneamente por el apoderado de la
accionante
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para revivir términos
procesales precluidos
Referencia: expediente T-2.032.671
Acción de tutela instaurada por Melba
Elvira Saavedra en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del
Juzgado
Quinto Administrativo del Circuito de Cali.
Magistrado
Ponente:
Dr.
Jaime Córdoba Triviño
Bogotá, DC., veintitrés (23) de enero de dos mil nueve
(2009).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de revisión de los fallos dictados por
la Sección Quinta y la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en el asunto de la referencia.
I.  ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda.
1.     Melba Elvira Saavedra, por intermedio de
apoderado, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del
Valle del Cauca y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de
Cali, por considerar que estos despachos judiciales vulneraron sus derechos
fundamentales a la seguridad social, el mínimo vital, la vida y su derecho a la
protección especial en razón de su condición de persona de la tercera edad, con
base en los siguientes hechos y consideraciones consignados en la demanda:
1.1.
La accionante afirma
que convivió con Cenón Julio Sánchez, en calidad de compañera permanente,
durante treinta y cuatro (34) años, hasta el treinta (30) de junio de 2005,
fecha en la que éste falleció. En el marco del vínculo marital tuvieron un
único hijo que en la actualidad es mayor de edad.
1.2.
El señor Cenón Julio
Sánchez percibía una pensión de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional. Por esta razón, la actora en su condición de compañera permanente
sobreviviente solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional a dicha
entidad.
1.3.
Sin embargo, durante
el trámite administrativo de reconocimiento de la sustitución pensional,
apareció la señora Nelly Moreno de Sánchez, quien también solicitó el
reconocimiento de este beneficio prestacional  alegando mejor derecho dada su
condición de cónyuge supérstite del causante.
1.4.
La accionante afirma
que ante la existencia de las dos solicitudes mencionadas, la Caja de Sueldos
de Retiro de la Policía Nacional, mediante Resolución N° 2798 del veinticuatro
(24) de mayo de 2006, suspendió el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes,
a la espera de que la justicia ordinaria resolviera cuál de las dos reclamantes
debería ser considerada la titular del beneficio.
1.5.
Teniendo en cuenta lo
anterior, acudió a la justicia contenciosa con el fin de solicitar la nulidad
del acto administrativo mediante el cual se suspendió el reconocimiento de la
sustitución. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cali,  mediante
auto interlocutorio del dieciséis (16) de julio de dos mil siete (2007) rechazó
por caducidad la acción, dado que la accionante interpuso la acción el nueve
(9) de abril de dos mil siete (2007), es decir, con más de un mes de
extemporaneidad.
1.6.
La actora apeló esta
decisión. No obstante, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle
del Cauca confirmó la decisión de primera instancia al estimar que se ajustaba
a los términos legales.
1.7.
La accionante
considera que las decisiones negativas de la jurisdicción contencioso
administrativa constituyen  una vía de hecho que se traduce en la vulneración
de sus derechos fundamentales. Por este motivo, decidió instaurar la presente
acción de tutela. El apoderado de la accionante sostiene que la justicia
administrativa no ha debido declarar la caducidad de la oportunidad de
presentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dado que
(i) en materia de seguridad social “en cualquier tiempo el titular o
beneficiario del derecho a la pensión puede reclamarla”. Además (ii)
según el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo “los
actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier
tiempo por la administración o por los interesados”.
1.8.
Agrega que el
reconocimiento de la sustitución pensional resulta indispensable para la
garantía de su mínimo vital, dado que actualmente padece de “síndrome
cerebral orgánico y hemiparesia derecha, secuelas de hemorragia subaracnoidea
por ruptura aneurisma e hipertensión arterial, con una pérdida laboral del
74.60%” de acuerdo a la evaluación hecha por la Junta Regional de Invalidez
del Valle del Cauca, de la cual adjunta copia.
2.     La demanda fue admitida el tres (03) de
abril de dos mil ocho (2008)  por la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Intervención
de la parte demandada.
3.
Como la acción de
tutela está dirigida contra las providencias del Juzgado Quinto Administrativo
del Circuito de Cali y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, estos
despachos se pronunciaron rechazando la demanda por considerar que en el caso
bajo estudio había operado el fenómeno de la caducidad, según lo previsto en el
numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y en esas
condiciones no han contrariado las disposiciones legales de manera alguna.
4.
Con el fin de coadyuvar
la defensa de los despachos demandados, la Subdirección de Prestaciones
Sociales de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional sostuvo que la
accionante, mediante la acción de tutela, pretende la revisión de un proceso
legalmente concluido y que no es éste el mecanismo idóneo para que se realice
el control de legalidad de las providencias judiciales. Adicionalmente, afirma
que teniendo en cuenta que la ley consagra los recursos y las oportunidades
procesales para interponerlos, garantizando en general el debido proceso, no es
posible subsanar la inoperancia procesal del afectado por vía de la acción de
tutela.
Del
fallo de primera instancia.
5.
Mediante sentencia del
diecisiete (17) de abril de 2008, la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, rechazó por improcedente la
tutela presentada por la accionante, al considerar que este mecanismo judicial
no procede contra decisiones judiciales. Argumentó que su aceptación implicaría
desconocer el principio de cosa juzgada, de seguridad jurídica y de
independencia de los jueces consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política.
6.
A pesar de lo anterior,
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, advirtió a la tutelante sobre la posibilidad de provocar directamente
ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, un nuevo
pronunciamiento sobre su reclamo de sustitución pensional, teniendo en cuenta
que el estatus de pensionado no prescribe.
De la impugnación y el fallo de segunda instancia
7.     El apoderado judicial  de la accionante,
mediante escrito del veintinueve (29) de abril de dos mil ocho (2008), impugnó
la decisión la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, con base en las siguiente razones:
7.1.1.  Manifiesta que si bien es cierto que la acción de
tutela no procede en principio contra providencias judiciales, dicha regla se
rompe cuando hay una evidente vulneración al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia.
7.1.2.  Sostiene además que no se puede desconocer que el
derecho a reclamar la pensión no prescribe y puede accionarse en cualquier
momento. En ese sentido, el no darle trámite a su solicitud es lo que configura
la vía de hecho por negación del acceso a la justicia.
7.1.3.  Por  último afirma, sin precisar el motivo, que los
jueces están confundiendo dos instituciones jurídicas diferentes: el régimen
patrimonial entre compañeros permanentes (ley 54 de 1990) y el régimen de
seguridad social (ley 100 de 1993).
8.
De la impugnación
conoció la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso  Administrativo del
Consejo de Estado. Mediante fallo del diecinueve (19) de junio de dos mil ocho
(2008) confirmó en su integridad la decisión de primera instancia que negó la
procedencia de la tutela contra las decisiones de la justicia contenciosa que
manifestaron que operó la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho frente al acto administrativo a través del cual se suspendió el
trámite de reconocimiento de la sustitución pensional reclamada por la actora.
II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
Problema jurídico
A partir de los antecedentes descritos, corresponde a la
Sala determinar si una providencia judicial que establece que caducó la
oportunidad de presentar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho
contra una resolución administrativa -que suspendió temporalmente el trámite de
reconocimiento de la sustitución pensional de una persona- porque la demanda se
presentó extemporáneamente (cinco meses después de la ejecutoria del acto
administrativo), configura una vía de hecho que atenta contra los derechos
fundamentales de la accionante.
Teniendo en cuenta las especifidades del asunto bajo
examen, para absolver el problema jurídico esta Sala, (i) precisará la
naturaleza y alcance de las reglas legales que definen  la caducidad de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho y (ii) revisará si la
aplicación de estas reglas legales en este caso configuraron una vía de hecho
en detrimento de los derechos de acceso a la justicia y debido proceso, así
como los derechos fundamentales de la accionante a la seguridad social, el
mínimo vital, la vida y su derecho a la protección especial en razón de su
condición de persona de la tercera edad.
1. Naturaleza y alcance de las reglas legales que
definen la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
1.1. Uno de los efectos materiales de la consagración
constitucional del Estado social de derecho tiene que ver con la aplicación
real del principio de legalidad. El alcance y contenido de este principio no se
agota con la idea de que todas las actuaciones de los órganos que integran la
estructura del poder público en Colombia se encuentren sometidos a la
Constitución y a las leyes, sino que implican la verdadera posibilidad,
ofrecida por el propio ordenamiento, de activar una serie de controles
jurídicos que permitan sancionar las actuaciones que se desvíen de los parámetros
normativos a las que están sometidas.
1.2. En relación con la legalidad de las actuaciones
administrativas, en Colombia existe un esquema contencioso de anulación
compuesto por un grupo de acciones especiales que permiten a los ciudadanos
asegurar  que los actos de la Administración Pública, tanto los de carácter
general y abstracto como los de contenido particular y concreto, respeten y
desarrollen las normas jurídicas preexistentes. Con este conjunto de acciones,
de un lado se busca proteger la legalidad en abstracto de las actuaciones
administrativas, y de otro lado, garantizar los derechos e intereses legítimos
de los particulares cuando estos resulten o potencialmente puedan resultar
afectados por éstas.
1.3. Dentro del conjunto de acciones contenciosas
dispuestas por nuestro ordenamiento jurídico se encuentra la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho. De acuerdo al artículo 85 del
Código Contencioso Administrativo (en adelante C.C.A)[1],
quienes se crean lesionados en un derecho amparado por la ley, tienen la
posibilidad de solicitar la declaratoria de nulidad del acto administrativo y
el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, en aras de lograr
su pleno restablecimiento o la reparación del daño. Como se indicó en la
sentencia C-426 de 2002[2] “[a]  diferencia de la
acción de nulidad, la misma sólo puede ejercerse por quien demuestre un
interés, esto es, por quien se considere afectado en un derecho suyo amparado
por un precepto legal”.
1.4. Específicamente, sobre el término de caducidad,
según el numeral 2° del artículo 136 del C.C.A, modificado por el artículo 44
de la Ley 446 de 1998, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
puede ejercerse dentro de los cuatro meses contados a partir del día siguiente
a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, salvo que la
parte demandante sea una entidad pública, pues en ese caso la caducidad es de
dos (2) años. Igualmente indica la norma que “los actos que reconozcan
prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la
administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las
prestaciones pagadas a los particulares de buena fe”.
1.5. Esta Corporación en la Sentencia C-115 de 1998[3]
precisó que “[e]l fenómeno jurídico de la caducidad es la consecuencia de la
expiración del término perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas
acciones, cuando por un acto, hecho, omisión u operación administrativa por
parte de una autoridad pública, se lesiona un derecho particular”. Agregó
este fallo: “(…) [l]a ley establece un término para el ejercicio de las
acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al
no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a
causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios
judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos
imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la
seguridad jurídica y el interés general”.
1.6 En la misma dirección, en la Sentencia
C-418 de 1994[4], esta Corte aclaró que la
existencia de límites temporales para la interposición de acciones, lejos de
ser un atentado contra el derecho de acceso a la administración de justicia,
implica, por el contrario, una estrategia legal que garantiza el contenido de
este derecho. Sostuvo la Corte en esta oportunidad que si el derecho a la
administración de justicia “pudiera concebirse como una posibilidad
ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie.
Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado
de administrar justicia (…)”. De hecho, en la sentencia C-351de 1994[5]
esta Corporación ya había dicho que no es “sostenible el argumento según el
cual la caducidad frustra el derecho de acceso a la justicia pues, mal podría
violarse este derecho respecto de quien gozando de la posibilidad de ejercerlo,
opta por la vía de la inacción. Es imposible que pueda desconocerse o
vulnerarse el derecho de quien ha hecho voluntaria dejación del mismo,
renunciando a su ejercicio o no empleando la vigilancia que la preservación de
su integridad demanda”[6].
1.7. Por último, sobre el plazo de cuatro
(4) meses fijado en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo la
Corte ha encontrado que el legislador, al fijar este término de caducidad para
las acciones contencioso administrativas de nulidad y restablecimiento del
derecho, (i) ejerció las competencias que le ha entregado la
Constitución Política, sin desconocer el derecho de acceso a la administración
de justicia,  ni ninguno otro de la Carta y (ii) lo hizo respetando los
límites impuestos por los principios de razonabilidad y proporcionalidad[7].
2. Sobre la aplicación de las reglas de la caducidad
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso concreto.
2.1. Hechas las precisiones anteriores, la Sala entra
a estudiar si en este caso, la aplicación de las reglas de la caducidad de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho realizada por los jueces
administrativos ha vulnerado los mandatos constitucionales y/o ha atentado
contra los derechos fundamentales de la accionante:
2.2. En el presente asunto, mediante una resolución
administrativa de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional suspendió
temporalmente el reconocimiento de la sustitución pensional a la accionante,
mientras que la justicia ordinaria define si le corresponde este derecho y de
ser así,  en qué proporción. La suspensión del trámite se originó por la
existencia de una solicitud simultánea hecha por otra persona reclamando el
mismo beneficio.
2.3. Revisado el contenido de la resolución
mencionada, la Sala advierte que esta decisión de la administración se tomó en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 146 del Decreto 1213 de 1990[8]
que indica lo siguiente:
“Articulo 146. Controversia en la
Reclamación. Si se presentare controversia judicial o administrativa entre
los reclamantes de una prestación por causa de muerte, el pago de la cuota en
litigio se suspenderá, hasta tanto se decida judicialmente a que persona
corresponde el valor de esta cuota.” [Subraya fuera de texto]
2.4. El apoderado de la accionante interpuso acción de
nulidad y restablecimiento del derecho contra esta Resolución. Sin embargo,
presentó la demanda fuera del plazo definido por la ley (ver supra
I.1.5), razón por la cual su solicitud no fue estudiada. Entonces, el apoderado
interpuso el recurso de apelación contra el auto interlocutorio a través del
cual se tomó esta decisión, pero dicho auto fue confirmado en segunda
instancia.
2.5. Teniendo en cuenta esta situación, el apoderado
de la accionante acudió a la jurisdicción constitucional con el fin de atacar
las decisiones judiciales que no le dieron trámite a la solicitud de nulidad y
restablecimiento del derecho. Los jueces de tutela negaron la solicitud por no
encontrar en estas decisiones una situación que configurara una vía de hecho.
2.6. Con base en la anterior reconstrucción fáctica, a
continuación, la Sala se concentrará en dos aspectos relevantes para el
análisis de este asunto: (i) La argumentación propuesta por el apoderado de la
accionante durante todo el trámite y por qué motivos ésta es objeto de reparos.
(ii) A partir del anterior análisis, entonces se determinará si las
decisiones tomadas en la justicia contencioso administrativa configuran alguna
de las causales por las cuales la tutela es procedente contra providencias
judiciales.
2.7. Con relación a la argumentación defendida por el
apoderado, específicamente, lo relacionado con la naturaleza de la resolución
que dio origen al presente asunto, la Sala encuentra lo siguiente:
2.7.1.
Durante todo el periplo litigioso descrito, el apoderado de la demandante ha
defendido una argumentación que puede resumirse de la siguiente manera:
(i) De acuerdo al numeral 2 del artículo 136
del C.C.A, “los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas
podrán demandarse en cualquier tiempo”. Por este motivo, según el abogado,
a las peticiones que versan sobre derechos representados en prestaciones
periódicas no se les aplica el término general de caducidad de cuatro (4)
cuatro meses.
(ii) La resolución que suspendió el trámite de
reconocimiento de sustitución pensional a la accionante afecta un derecho que
se traduce en una prestación periódica.
(iii) En consecuencia, a la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho interpuesta contra la resolución en mención no
debe aplicársele el término general de caducidad de cuatro (4) cuatro meses.
Por último, el apoderado agrega que,
(iv)
En esas condiciones aplicar el término de caducidad de los (4) cuatro meses
constituye una vía de hecho que viola su derecho de acceso a la administración
de justicia y debido proceso, afectando de paso otros derechos fundamentales de
la accionante.
2.7.2.
Aunque la construcción argumentativa defendida por el apoderado de la
demandante aparentemente es persuasiva, la Sala advierte que tiene algunos
problemas de consistencia, veamos:
El abogado sostiene que la resolución demandada, por
suspender el trámite de reconocimiento de sustitución pensional a la
accionante, debe ser tenida como un acto administrativo que se pronuncia sobre
el reconocimiento de una prestación periódica. Sin embargo, esta premisa no es
verdadera: Si bien es cierto que la Resolución que suspende el reconocimiento
de la sustitución pensional afecta la eventual posibilidad de recibir
inmediatamente los beneficios económicos de esta prestación asistencial, eso no
significa que haya un pronunciamiento definitivo sobre el derecho a la
sustitución en el sentido de negarlo o concederlo. El objeto de esta Resolución
es simplemente diferir el reconocimiento de la prestación periódica hasta que
la justicia ordinaria se pronuncie sobre quién es la persona titular del
derecho, en qué proporciones y bajo qué condiciones. Incluso, como se expuso
antes (ver supra II.2.3), la suspensión del trámite de reconocimiento de
la sustitución pensional se tomó acatando lo dispuesto por el artículo 146 del
Decreto 1213 de 1990 que regula el procedimiento a seguir en casos de
controversias entre reclamantes.
De esta manera se puede observar que, (a) esta
suspensión tiene un carácter estrictamente temporal que (b) se
encuentra justificada por una previsión normativa que pretende garantizar que
el derecho sea reconocido a quien en realidad le corresponda, desarrollando así
los principios que definen el contenido constitucional de la sustitución
pensional como prestación asistencial.[9]
En conclusión, la Sala encuentra que la Resolución que
suspendió el trámite de reconocimiento de la sustitución pensional no tiene la
naturaleza que el abogado señala y por tanto, no se le pueden imputar las
consecuencias que éste pretende asignarle. Es decir, no es cierto que se haya
desconocido, por los entes accionados, lo que el apoderado llama “el
principio de imprescriptibilidad del derecho a accionar ante la jurisdicción
contencioso administrativa”. Así las cosas, no existe ninguna razón que valide
el cuestionamiento hecho a la exigencia del término de caducidad de cuatro (4)
meses para interponer la acción de nulidad y restablecimiento hecha por los
jueces administrativos en este caso.
2.8. A partir de las anotaciones previas, la Sala
analizará brevemente si en este asunto se configuró una vía de hecho por parte
de los jueces administrativos:
2.8.1. Esta Corporación ha sostenido que sólo en
situaciones excepcionales la acción de tutela procede para cuestionar el contenido
de providencias judiciales. En la sentencia C-590 de 2005[10]
se sistematizaron los requisitos que debe tener en cuenta el juez
constitucional para determinar si la acción de tutela procede como mecanismo de
protección contra decisiones judiciales. Estos requisitos de procedibilidad son
de dos clases: formales y específicos.
Los requisitos formales que deben reunirse son: “[…] (i)
que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia
constitucional; (ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales
ordinarios y extraordinarios, antes de acudir al juez de tutela; (iii) que la
petición cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios de
razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una irregularidad
procesal, que ésta tenga incidencia directa en la decisión que resulta
vulneratoria de los derechos fundamentales; (v) que el actor identifique, de
forma razonable, los hechos que generan la violación y que ésta haya sido
alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible; (vi)
que el fallo impugnado no sea de tutela[11].
Además de los requisitos generales mencionados, para
que proceda una acción de tutela contra una providencia judicial es
indispensable que el juez constitucional logre determinar la configuración de
al menos uno de los requisitos especiales de procedibilidad:
“a. Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge cuando el
juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son
los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando
el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño
lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g.  Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h.  Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
i.  Violación directa de la Constitución.”[12]
2.8.2. En gracia de discusión, aceptando que los
requisitos formales descritos se reúnen en este caso, la Sala verificará si
existe una situación que configure una de las causales especiales de
procedibilidad arriba descrita:
(i)
Las providencias judiciales de la justicia contenciosa objeto de estudio en
este caso fueron emitidas por los jueces competentes. El auto interlocutorio
del dieciséis (16) de julio de dos mil siete (2007) que rechazó por caducidad
la acción fue proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de
Cali,  y de la impugnación de este auto conoció el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca, quien confirmó la decisión tomada por el
juez de primera instancia.
(ii) El auto interlocutorio del dieciséis (16) de julio de
dos mil siete (2007) que rechazó por caducidad la acción, fue expedido en el
marco de las reglas procesales definidas para los procedimientos en la justicia
contencioso administrativa. Específicamente el artículo 136 del C.C.A.
(iii) Para tomar la decisión consignada en el auto
cuestionado mediante la presente acción de tutela, el Juzgado Quinto
Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca al confirmarla, tuvieron en cuenta que el apoderado
de la accionante interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
el nueve (9) de abril de dos mil siete (2007), es decir, con más de un mes de
extemporaneidad desde el momento en que la resolución atacada quedó en firme
(ver supra I.1.4).
(iv) La decisión se tomó con base en una disposición legal
(Art. 136 del CCA), y tampoco se presenta una evidente y grosera contradicción
entre los fundamentos y la decisión.
(v) Al revisar la decisión, no se advierte la presencia de
un engaño por parte de terceros y mucho menos que ese engaño haya conducido a
la toma de una decisión que afecte derechos fundamentales.
(vi) La decisión cuenta con una motivación que respeta los
márgenes de razonabilidad para que se entienda debidamente justificada. En el
auto atacado se indican claramente las disposiciones legales y los motivos que
llevaron al juez administrativo a rechazar la demanda instaurada por la
accionante[13].
(vii) En la aplicación de las disposiciones legales, el
Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Valle del Cauca no fueron en contravía de las
reglas jurisprudenciales que han sido definidas por las jurisdicciones administrativa
y constitucional para determinar el alcance y contenido de la caducidad de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho (supra II.1.4 y ss)
(vi) Por último, no se advierte en modo alguno, en el
actuar del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cali y del Tribunal de
lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, violación directa al texto
constitucional.
2.8.3. En esas condiciones, la Sala
concluye que no existe un motivo suficientemente justificado que configure una
de las causales especiales que hacen procedente de manera excepcional la acción
de tutela contra providencias judiciales. Por el contrario, la Sala encuentra
que el apoderado de la accionante está utilizando la acción de tutela para un
fin antijurídico como es el revivir términos procesales precluidos; es decir,
perdida esta oportunidad procesal por causa imputable al accionante, no puede
pretender válidamente recuperarla ahora a través del ejercicio de la acción de
tutela[14] y menos haciendo pasar
la negativa de los jueces administrativos de tramitar su solicitud de nulidad y
restablecimiento del derecho contra la Resolución N° 2798 del veinticuatro (24)
de mayo de 2006 que suspendió el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
de su poderdante, como una vía de hecho judicial, cuando fue él quién presentó
la demanda extemporáneamente.
2.9. Analizando la situación particular en que se
encuentra la actora, la Sala encuentra que los fallos judiciales no han
generado ninguna vulneración a derechos fundamentales de la accionante. Sin
embargo, al observar en detalle la solicitud de amparo de la actora, la Sala
puede establecer que la problemática expuesta por ella tiene origen en la
expedición de la Resolución N° 2798 del veinticuatro (24) de mayo de 2006
mediante la cual se suspendió el trámite de asignación de la pensión de
sobreviviente.
Como se explicó, (supra 2.7.2) mediante
esa resolución no se tomó una decisión definitiva sobre el eventual derecho que
le asiste a la actora. Para que esta decisión pueda ser tomada por la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se requiere que la actora adelante,
si aún no lo ha hecho, el proceso ante la jurisdicción ordinaria para que ésta
se pronuncie sobre cuál de las dos reclamantes debe ser considerada la titular
del beneficio de la sustitución pensional de Cenón Julio Sánchez.
Así las cosas, por las razones previstas, la Sala
habrá de confirmar las sentencias de tutela sometidas a revisión proferidas por
el Consejo de Estado Sala Contencioso Administrativa – Sección Quinta –, el
diecisiete (17) de abril de dos mil ocho (2008), y por la Sala de lo
Contencioso Administrativa – Sección Primera, el diecinueve (19) de junio de
dos mil ocho (2008).
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  Por las razones expuestas en esta sentencia, CONFIRMAR las
sentencias de tutela sometidas a revisión proferidas por la Sala Contencioso
Administrativa, Sección Quinta del Consejo de Estado el diecisiete (17) de
abril de dos mil ocho (2008) y por la Sala de lo Contencioso Administrativa,
Sección Primera, el diecinueve (19) de junio de dos mil ocho (2008).
Segundo.  Por Secretaría, LÍBRESE la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] Subrogado
por el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989.
[2] MP. Rodrigo
Escobar Gil
[3] MP. Hernando
Herrera Vergara.
[4] MP. Hernando
Herrera Vergara.
[5] MP. Hernando
Herrera Vergara.
[6] Esta posición
fue reiterada en su integridad en la sentencia C-565 de 2000 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa)
[7] Cfr. C-351
de 1994 (MP. Hernando Herrera Vergara). El análisis fue reiterado en la C-565
de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa)
[8] Decreto 1213 de 1990 (junio 8),
Diario Oficial No. 39.406, de 8 de junio de 1990. “Por el cual se reforma el
estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional”.
[9]  Esto es, los
principios de estabilidad económica y social para los allegados del causante,
de reciprocidad y solidaridad entre el causante y sus allegados y el principio
material para la definición de beneficiarios. Estos
principios fueron sistematizados recientemente en la sentencia C-1035 de 2008
(MP. Jaime Córdoba Triviño)
[10]
MP. Jaime Córdoba Triviño.
[11] Ibíd.
[12]
Ibíd.
[13] Cfr.
Fls. 23-27.
[14] Al
respecto, esta Corporación ha sido enfática en desarrollar la regla según la
cual la acción de tutela no procede para reactivar términos de caducidad: En
ese sentido se pueden ver: T-616 de 2006 (MP. Jaime Araujo Rentería),
T-1012 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis),  T-051 de 2006 (MP. Jaime Araujo
Rentería), T-275 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1661 de 2000 (MP.
Alfredo Beltrán Sierra) entre otras.