T-232-20
Sentencia T-232/20
Referencia: Expediente T-7.671.770
Asunto: Acción de tutela instaurada por la señora Valentina
Durán Montealegre, en calidad de agente oficiosa de la señora Mariluz Bonilla,
contra Saludvida EPS.
Magistrado
ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, ocho
(8) de julio de dos mil veinte (2020)
La Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo
Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241.9 de la Constitución Política, y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión
del fallo de tutela proferido el 29 de julio de 2019 por el Juzgado Décimo
Civil Municipal de Ibagué, Tolima, dentro de la acción de amparo constitucional presentada por la señora Valentina Durán
Montealegre, en calidad de agente oficiosa de la señora Mariluz Bonilla, contra
Saludvida EPS.
I.
ANTECEDENTES
1.1. Hechos
relevantes
Los hechos que
dieron lugar a la interposición de la acción de tutela fueron los siguientes:
1.1.1. La señora Mariluz Bonilla
es una mujer de aproximadamente 48 años de edad, que padece de síndrome de
Down, no cuenta con documento de identidad y carece de recursos económicos[1].
Desde el 8 de noviembre de 1992 se encuentra albergada en la Fundación
Ciudadela Divino Niño[2]
de la ciudad de Ibagué, Tolima, pues, a partir de esa fecha, fue abandonada por
sus familiares.
1.1.2. El 10 de junio de 2019 la
señora Valentina Durán Montealegre, estudiante de la Clínica Jurídica de
Derechos Humanos e Interés Público de la Universidad de Ibagué, y en calidad de
agente oficiosa, elevó una petición a Saludvida EPS con el ánimo de que dicha
entidad protegiera los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna de
la señora Mariluz Bonilla[3].
Al respecto, expuso que la seguridad social es un servicio público de carácter
obligatorio; que el Estado está en la obligación de adelantar políticas para
los disminuidos físicos, sensoriales y físicos; y que, como lo ha reiterado la
Corte Constitucional, los servicios de salud deben prestarse sin ningún tipo de
obstáculo burocrático o administrativo[4].
Conforme a lo anterior, y habida
cuenta de que el personal de la Fundación juzgó conveniente que a la agenciada se
le otorgaran servicios y elementos médicos acordes con su condición de
discapacidad, la señora Valentina Durán Montealegre solicitó a Saludvida EPS lo
siguiente: i) un mínimo de 84 pañales, pañitos húmedos y crema antipañalitis al
mes; ii) terapia física y ocupacional, con el fin de evitar el detrimento de la
reducida movilidad de la paciente; iii) asistencia médica domiciliaria, por lo
menos una vez al mes, para poder llevar control del estado de salud de la
señora Bonilla; y, iv) servicio de transporte en ambulancia hasta las
instalaciones de Saludvida EPS o al lugar donde deban llevarse a cabo las
terapias[5].
1.1.3. Sin embargo, al momento de
la presentación de la acción de tutela su solicitud no había sido resuelta.
1.2. Petición de amparo
constitucional
En razón a que para el día 17 de
julio de 2019 la EPS no había brindado oportuna respuesta a la petición, la
señora Valentina Durán Montealegre, en calidad de agente oficiosa de la señora
Mariluz Bonilla, interpuso acción de tutela contra Saludvida EPS[6]
con el ánimo de solicitar al juez constitucional: (1) que tutelara los derechos
fundamentales de petición, debido proceso, salud y dignidad humana de la señora
Mariluz Bonilla; y (2) que, como consecuencia de lo anterior, se ordenara a
Saludvida EPS contestar la petición formulada y acceder a los servicios y
suministros solicitados.
1.3. Contestación de las
entidades accionadas y vinculadas.
1.3.1. Contestación de
Saludvida EPS.
La EPS Saludvida expresó que, de
acuerdo a los datos de afiliación al Sistema de Seguridad Social, se identificó
que la usuaria Mariluz Bonilla efectivamente estuvo afiliada a la EPS en el
régimen subsidiado.
Sin embargo, para la fecha en que
se contesta la acción[7],
la señora figura como “retirada” desde el 30 de diciembre de 2012. Por
estos motivos, argumentó la entidad que es imposible dar cumplimiento a las
pretensiones de la agente oficiosa, ya que la paciente no tiene ningún vínculo
con la EPS, por lo que se configura falta de legitimidad por pasiva.
En razón de lo anterior, la
entidad accionada alegó que la acción de tutela debe ser declarada
improcedente, toda vez que en el presente asunto no existe una orden médica que
indique la pertinencia de manejo intrahospitalario, así como tampoco se observa
que Saludvida EPS haya podido poner en peligro los derechos fundamentales a la
salud, dignidad humana y seguridad social de la accionante.
1.3.2. Contestación Secretaría
de Salud Departamental del Tolima
La Secretaría de Salud Departamental
del Tolima contestó la acción de tutela en los siguientes términos:
Manifestó que en el presente
asunto debe integrarse el litisconsorcio necesario, a saber, i) al ente
municipal: por cuanto es el competente para realizar los respectivos
listados censales; ii) a planeación municipal: quienes deberán aplicar
la respectiva encuesta SISBEN; iii) al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, regional Tolima: con el fin de que cobije con medida de
protección a la señora con discapacidad mental a la luz de la Ley 1306 de 2009;
y iv) a la Registraduría Nacional del Estado Civil: con el objeto de que
se adelante el procedimiento necesario para que Mariluz Bonilla pueda acceder a
su derecho fundamental a una identidad, en razón a que no cuenta con cédula de
ciudadanía.
Por lo anterior, solicitó a la
autoridad judicial que decretara la nulidad de todo lo actuado por falta de
conformación del litisconsorcio necesario, o en su defecto, que no se imputara
responsabilidad a la Secretaría de Salud del Tolima, pues no ha vulnerado los
derechos fundamentales de la accionante.
II. SENTENCIA OBJETO DE
REVISIÓN
2.1. Primera Instancia
En providencia del 29 de Julio de
2019, el Juzgado Décimo Civil Municipal de Ibagué, Tolima, resolvió conceder el
amparo constitucional al derecho fundamental de petición de Valentina Durán
Montealegre, en calidad de agente oficiosa de la señora Mariluz Bonilla, y, en
consecuencia, ordenó a Saludvida EPS que, en el término de 48 horas siguientes
a la notificación de la providencia, emitiera respuesta de fondo, clara,
precisa y congruente a cada una de las solicitudes realizadas por la
accionante.
Sustentó la anterior decisión en
el hecho de que en el proceso no se acreditó por ningún medio que la entidad
accionada hubiese dado respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a lo
solicitado por la accionante, vulnerando así el artículo 23 de la Carta
Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la materia.
2.2. En este proceso no se
surtió segunda instancia.
III. PRUEBAS
3.1. En el expediente
obran las siguientes pruebas relevantes:
- Copia de la petición radicada,
el 10 de junio de 2019, en Saludvida EPS por la señora Valentina Durán
Montealegre, en calidad de agente oficiosa de la señora Mariluz Bonilla[8].
- Copia del carné de afiliación
de la señora Mariluz Bonilla a Saludvida EPS –régimen subsidiado–[9].
- Certificado suscrito por la
señora Gloria Herrán Herrera, Directora de la Fundación Ciudadela Divino Niño,
en la que se acredita que la señora Mariluz Bonilla se encuentra albergada en
dicha institución desde el 8 de noviembre de 1992, y que carece de recursos
económicos propios[10].
- Copia de la cédula de
ciudadanía de la señora Valentina Durán Montealegre[11].
- Copia de la huella dactilar de
la señora Mariluz Bonilla[12].
IV. CONSIDERACIONES
4.1. Competencia
Esta Sala es competente para
revisar la decisión proferida en la acción de tutela de la referencia, con
fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política. El expediente fue seleccionado
mediante Auto del 19 de noviembre de 2019 proferido por la Sala de Selección de
Tutelas Número Once.
4.2. Trámite surtido en sede
de revisión
4.2.1. Mediante Auto 002 del 15
de enero de 2020, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional
consideró pertinente integrar la causa pasiva con todas aquellas entidades cuyo
concurso era necesario para establecer la presunta amenaza o violación de los
derechos fundamentales. De igual forma, encontró oportuno contar con
información adicional relacionada con las circunstancias fácticas que rodearon
el asunto sub judice, especialmente, respecto de las condiciones de
salud y representación de la señora Mariluz Bonilla.
Así las cosas, la Sala ordenó vincular
a la Alcaldía Municipal de Ibagué, con el ánimo de que informara si, a la
fecha, había adelantado algún tipo de actuación encaminada a la inscripción de
la señora Bonilla en una de las EPS del municipio. Igualmente, dispuso vincular
a la Registraduría Nacional del Estado Civil a fin de que informara si la
señora en cita contaba con cédula de ciudadanía o con algún otro documento de
identificación.
Por otra parte, solicitó a
Saludvida EPS que: (i) se pronunciara sobre las actuaciones realizadas para dar
cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia; (ii) informara las
razones por las cuales la señora Bonilla había sido desafiliada de la entidad;
y (iii) allegara la documentación pertinente referida a la historia clínica,
diagnóstico y servicios otorgados a la tutelante.
De manera análoga, pidió a la
señora Valentina Durán Montealegre que remitiera copia de las autorizaciones u órdenes
médicas que soportan las solicitudes consignadas en el escrito de tutela. Por
último, instó a la Fundación Ciudadela Divino Niño a que confirmara: (i) si la
accionante había sido abandonada en dicha institución desde el año de 1992;
(ii) si ha recibido tratamientos médicos por parte de la entidad accionada; y (iii)
si actualmente cuenta con una persona de apoyo o un defensor personal que la
represente.
4.2.2. Informe de
Valentina Durán Montealegre
En informe rendido el 23 de enero
de 2020[13],
la señora Valentina Duran Montealegre puso de manifiesto que, una vez entablada
comunicación con la Fundación Ciudadela Divino Niño, se logró determinar que
no existen ordenes o autorizaciones que soporten los servicios médicos
solicitados en el escrito de tutela. En realidad, dichas solicitudes
emanaron de las necesidades expresamente formuladas por el personal de la
fundación, así como de las recomendaciones hechas por un médico internista que,
según se enuncia en el informe, atiende por caridad a las personas albergadas
en el hogar.
En todo caso, la agente oficiosa
insistió en que la señora Mariluz Bonilla requiere de atención médica especializada,
toda vez que las personas con síndrome de Down cuentan con una
alteración genética que afecta el desarrollo de su cerebro y de su organismo,
de suerte que sin el respectivo control médico o sin las terapias apropiadas su
movilidad puede verse reducida, al punto de no poderse valer por sí misma.
4.2.3. Informe de la Fundación
Ciudadela Divino Niño
En informe rendido el 24 de enero
de 2020[14],
la Directora de la Fundación Ciudadela Divino Niño confirmó que la señora
Mariluz Bonilla fue abandonada el 7 de noviembre de 1992 en el atrio de la
Iglesia San Martin de Porres, y dado que la iglesia no podía hacerse cargo de
su cuidado, la entregó a la Fundación el 8 de noviembre de ese mismo año, fecha
desde la cual se encuentra albergada en dicha institución.
De otra parte, la Directora
sostuvo que la señora Mariluz Bonilla fue afiliada a Saludvida EPS desde el 14
de julio de 2006, y que, hasta el día de hoy, no tenían conocimiento de que se
encontraba desafiliada desde el 30 de diciembre de 2012. Igualmente, señaló que
la atención médica de la señora ha estado en cabeza de los galenos que gratuitamente
visitan la Fundación, de manera que la señora Bonilla no ha recibido ningún
tratamiento de parte de la precitada EPS.
Finalmente, manifestó que la
Fundación inició el trámite ante la Registraduría Nacional del Estado Civil con
el ánimo de que la señora Bonilla pudiese contar con su respectivo documento de
identidad. En todo caso, hasta el momento solo se cuenta con la valoración
médica proferida por el Instituto Colombiano de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, en la cual se determinó que la edad de la señora oscila entre los 40
y 50 años[15].
4.2.4. Informe de la Alcaldía
Municipal de Ibagué, Tolima
En informe rendido el 27 de enero
de 2020[16],
la Alcaldía Municipal de Ibagué estableció que, una vez revisado el sistema de
control de procesos judiciales, disciplinarios y contratos de la entidad
(SOFTCON), no se encontró solicitud alguna de parte de la señora Mariluz
Bonilla, o de su agente oficiosa, en la que se solicitara algún tipo de
servicio a la administración municipal.
Por esta razón, la representante
de la Alcaldía concluyó que no hay manera de determinar la responsabilidad del
municipio en el quebrantamiento de los derechos de la actora, pues no existe
nexo de causalidad entre la acción de tutela y la omisión, acción o amenaza de
los derechos fundamentales. En ese orden de ideas, como quiera que la entidad
territorial no ha vulnerado derecho fundamental alguno, solicitó exonerar de
cualquier responsabilidad al señor alcalde de Ibagué, por configurarse el
fenómeno de la falta de legitimación por pasiva.
4.2.5. Informe de la
Registraduría Nacional del Estado Civil
En informe rendido el 27 de enero
de 2020[17],
la Registraduría Nacional del Estado Civil expuso que mediante el Decreto 1010
de 2000 se estableció que la preparación, validación, producción y envío de las
cédulas de ciudadanía corresponde al Delegado para el Registro Civil y la
Identificación y al Director Nacional de Identificación.
Por otra parte, señaló que una
vez consultado el Archivo Nacional de Identificación (ANI), el Sistema de
Gestión Electrónica de Documentos (GED) y el Archivo Temporal (MTR) se
encontraron cinco registros ligados al nombre “Mariluz Bonilla”, los
cuales fueron anexados al respectivo informe[18].
En todo caso, la entidad no logró determinar con precisión si efectivamente la
señora Bonilla cuenta con un documento que la identifique.
4.2.6.  Saludvida EPS no
allegó informe en el término prescrito.
4.2.7. Intervención de la
Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo
En escrito allegado el 6 de
febrero de 2020[19],
la Defensora Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la
Defensoría del Pueblo presentó concepto técnico amicus curiae sobre el
proceso de tutela de la referencia. Al respecto, una vez realizado una síntesis
de los hechos relevantes, presentado el problema jurídico a resolver, y
planteado algunas reglas constitucionales, legales y jurisprudenciales sobre el
derecho a la salud y a la personalidad jurídica de las personas con
discapacidad, procedió a referirse al caso concreto.
Frente a esto último, la Delegada
sugirió que era necesario ordenar a la Administradora de los Recursos del
Sistema de Salud (ADRES), en conjunto con Saludvida EPS, la actualización del
estado de afiliación de la señora Bonilla. De igual forma, manifestó que si
bien la agente oficiosa no allegó prescripción médica de los servicios
solicitados, la situación de discapacidad de la agenciada es un elemento que le
permite al juez constitucional prescindir de esta exigencia para ordenar
elementos que están expresamente excluidos del PBS, máxime cuando existen
médicos externos que conocen el estado de salud de la paciente y determinaron
la necesidad de los mismos. En ese sentido, la Delegada considera pertinente
que la Sala de Revisión ordene a Saludvida EPS: (i) suministrar los insumos y
servicios contenidos en el escrito de tutela, y (ii) realizar un examen médico
dentro de los 10 días siguientes a la notificación de la sentencia, con el fin
de garantizar el derecho al diagnóstico.
Por otra parte, resaltó la
importancia de ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil que, dentro
de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, se asigne número
único de identificación personal a la agenciada y, seguidamente, se realice el
proceso de identificación correspondiente.
Finalmente, solicitó que se
exhortara a las organizaciones sin ánimo de lucro de personas con discapacidad
a que, en virtud de los deberes de la sociedad establecidos en la Ley
Estatutaria 1618 de 2013, (1) gestionen la atención en salud de las personas
con discapacidad a su cuidado, de modo que las EPS a las cuales se encuentran
afiliados presten y suministren los elementos y servicios requeridos; y (2)
gestionen la expedición del documento de identidad de las personas con
discapacidad a su cargo cuando no porten uno, a través de la Oficina de
Atención Preferencial para personas con discapacidad (OPADI) de la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
4.3. Delimitación del caso y
planteamiento del problema jurídico
Con base en la situación fáctica
planteada, se tiene que la señora Valentina Durán Montealegre, en calidad de
agente oficiosa de la señora Mariluz Bonilla, interpuso acción de tutela contra
Saludvida EPS, como quiera que dicha entidad: (1) no brindó oportuna respuesta
a la petición elevada el 10 de junio de 2019; y (2) tampoco accedió a los
servicios y suministros médicos solicitados. Así las cosas, de conformidad con
la solicitud de amparo constitucional, el juez de primera instancia resolvió
tutelar el derecho fundamental de petición de la señora Bonilla y ordenó a la
EPS accionada que brindara oportuna respuesta al requerimiento elevado por la
agente oficiosa.
Ahora bien, aun cuando el juez de
primera instancia amparó el derecho fundamental referido, la Sala encuentra que,
en sede de revisión, se debe ampliar la delimitación del caso y los problemas
jurídicos a resolver, pues la situación fáctica en la que se encuentra la
señora Mariluz Bonilla amerita un pronunciamiento integral sobre la posible
afectación de sus derechos fundamentales, como quiera que, a lo largo del proceso,
quedó demostrado que la agenciada: (1) es un sujeto de especial protección
constitucional en razón a su condición de discapacidad; (2) no cuenta con
documento de identidad; (3) fue desvinculada de la Saludvida EPS desde el año
2012; y, (4) a la fecha, no ha tenido la posibilidad de acceder a servicios y
atención médica especializada.
En ese sentido, a partir de las
circunstancias aludidas, esta Corporación está llamada a determinar si se
configura una violación de los derechos fundamentales a la personalidad
jurídica, a la salud y a la dignidad humana de la señora Mariluz Bonilla, en
razón a que: (i) no cuenta con cédula de ciudadanía ni con un documento
que la identifique; (ii) se encuentra desafiliada del Sistema General de
Seguridad Social en Salud; y, (iii) como consecuencia de lo anterior,
está en la imposibilidad de acceder a tratamientos y servicios médicos
especializados, de conformidad con su condición de discapacidad.
Con el fin de resolver los
problemas jurídicos propuestos, la Sala (i) realizará el examen de procedencia
de la acción de tutela; (ii) se referirá sucintamente a los principios de
universalidad, continuidad, oportunidad e integralidad en materia del derecho
fundamental a la salud; (iii) se pronunciará brevemente sobre los derechos de
las personas con discapacidad como sujetos de especial protección
constitucional del Estado y la sociedad; y (iv) abordará la solución del caso
concreto.
4.4. Examen de procedencia de
la acción de tutela
En cuanto a la legitimación
por activa, el artículo 86 de la Constitución Política
establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede
acudir cualquier persona, “por sí misma o por quien actúe en su nombre”, para
reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En desarrollo
del citado mandato, el Decreto 2591 de 1991, en el artículo 10, define a los
titulares de esta acción[20],
al consagrar que la misma podrá ser interpuesta, entre otros, por medio de un
agente oficioso.
En relación con este escenario,
la jurisprudencia ha indicado que deben verificarse los siguientes
presupuestos: (i) la manifestación del agente oficioso en el sentido de actuar
como tal; y (ii) la circunstancia real de que el titular del derecho
fundamental no esté en condiciones físicas o mentales para promover su propia
defensa, sea que figure expresamente en el escrito de tutela o pueda inferirse
de él[21].
En el caso concreto, la Sala
observa que se cumplen los requisitos mencionados, pues la señora Valentina
Durán Montealegre, estudiante de la Clínica Jurídica de Derechos Humanos e
Interés Público de la Universidad de Ibagué, indica claramente en el escrito de
tutela que actúa “en calidad de agente oficiosa”[22]
y, además, pone de presente la situación de la señora Mariluz Bonilla, quien no
puede solicitar directamente la protección de sus derechos en razón a que es
una mujer con síndrome de Down.
Respecto de la legitimación
por pasiva, el artículo 86 del Texto Superior establece que la acción de
tutela tiene por objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción u omisión de las autoridades públicas o por el actuar de los
particulares, en los casos previstos en la Constitución y en la ley. En este
contexto, conforme lo ha reiterado la Corte, esta legitimación exige acreditar
dos requisitos. Por una parte, que se trate de uno de los sujetos respecto de
los cuales procede el amparo y, por la otra, que la conducta que genera la
vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente,
con su acción u omisión[23].
En el asunto sub judice,
se encuentra acreditado el requisito de legitimación por pasiva de Saludvida
EPS. En primer lugar, se trata de un particular que presta un servicio público,
como lo es el servicio de salud, según se dispone en el artículo 86 de la
Constitución y se reafirma en el numeral segundo del artículo 42 del decreto
2591 de 1991[24].
En segundo lugar, porque la presunta actuación que se considera lesiva de los
derechos fundamentales invocados por la accionante se relaciona con una
supuesta omisión por parte de la entidad accionada y se vincula con el
cumplimiento del objeto social a su cargo.
Ahora bien, a pesar de que
Saludvida EPS fue la entidad destinataria de la solicitud de amparo impetrada
por la agente oficiosa, en razón a las circunstancias fácticas que rodean el
caso, la Sala consideró necesario integrar la causa pasiva con aquellas
entidades cuyo concurso era indispensable para indagar en la presunta
vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, habida cuenta de
que dichas afectaciones, en principio, no se reducen a la acción u omisión de la
entidad accionada[25].
En ese sentido, mediante el Auto
002 del 15 de enero de 2020, se ordenó la vinculación de la Registraduría
Nacional del Estado Civil y de la Alcaldía Municipal de Ibagué, Tolima,
pues, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, podrían verse
afectadas con la decisión que profiera este Tribunal. Por un lado, la
Registraduría Nacional del Estado Civil tiene a su cargo las políticas de
registro civil en Colombia y la expedición y elaboración de las cédulas de
ciudadanía de los colombianos[26].
Por otro lado, las entidades territoriales cuentan con la competencia para
afiliar de oficio a las personas que, no encontrándose inscritas en el Sistema
General de Seguridad Social en Salud, cumplen con las condiciones para estar
afiliados al régimen subsidiado[27].
De otra parte, como requisito de
procedibilidad de la acción de tutela también se exige que su interposición se
haga dentro de un plazo razonable, contabilizado a partir del momento en el que
se generó la vulneración o amenaza del derecho fundamental, de manera que el
amparo responda a la exigencia constitucional de ser un instrumento judicial de
aplicación inmediata y urgente (CP art. 86), con miras a asegurar la efectividad
concreta y actual del derecho constitucional que se invoca como comprometido.
Este requisito ha sido identificado por la jurisprudencia de la Corte como el
principio de inmediatez[28].
En el caso
concreto, la Sala observa que la tutela fue presentada en un tiempo razonable, toda vez que entre la fecha de presentación de la solicitud de
suministro de servicios a Saludvida EPS[29]
y aquella en la que se presentó el recurso de amparo[30], transcurrió
poco más de un mes.
Por último,
de conformidad con el artículo 86 de la Carta y el artículo 6 del Decreto 2591
de 1991, la procedencia de la acción de tutela también se sujeta al principio
de subsidiariedad, el cual, tal y como lo ha expresado la Corte, autoriza
su uso en alguna de las siguientes hipótesis: (i) cuando no exista
otro medio de defensa judicial que permita resolver el conflicto
relacionado con la supuesta vulneración de un derecho fundamental; o cuando,
aun existiendo, (ii) dicho mecanismo no resulte eficaz e idóneo para la
protección del derecho; o cuando, a pesar de brindar un remedio integral, (iii)
resulte necesaria la intervención transitoria del juez de tutela para evitar la
consumación de un perjuicio irremediable.
Como supuesto
básico en el examen de procedencia, este Tribunal ha considerado que, en
abstracto, cualquier mecanismo puede considerarse eficaz, toda vez que la
garantía mínima de todo proceso es el respeto y la protección de los derechos
constitucionales. Por esta razón, la jurisprudencia ha sido clara en afirmar
que la eficacia de la acción ordinaria solo puede establecerse en atención a
las características y exigencias propias del caso concreto.
En el asunto sub
judice, la discusión gira en torno a que, a la fecha de interposición de la
acción de tutela, Saludvida EPS no había brindado oportuna respuesta a la
petición elevada por la agente oficiosa de la señora Mariluz Bonilla, al tiempo
que tampoco había concedido los servicios médicos requeridos por la accionante.
En materia de
salud, la Ley 1949 de 2019, modificatoria de las Leyes 1122 de 2007 y 1438 de
2011, definió que la Superintendencia Nacional de Salud cuenta con facultades
jurisdiccionales para conocer y fallar en derecho sobre asuntos referidos,
entre otras cosas, a la cobertura de los servicios, tecnologías en salud o
procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud, cuando su negativa
por parte de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen
ponga en riesgo o amenace la salud del usuario.
Ahora bien, a
pesar de que la Sala estima que el mecanismo jurisdiccional es, en principio, eficaz
e idóneo, esta Corporación ha tenido noticia de las dificultades
administrativas que actualmente limitan las funciones jurisdiccionales de la
Superintendencia Nacional de Salud como, por ejemplo, el incumplimiento del
término de diez días para proferir decisiones de fondo[31],
la inexistencia de un término para que las Salas Laborales de los Tribunales
Superiores decidan las impugnaciones que se presentan contra las decisiones de
la Superintendencia[32],
la falta de capacidad logística y organizativa para dar solución a los asuntos
jurisdiccionales que ocurren fuera de Bogotá, debido a la dependencia de ese
ente con la capital[33],
entre otras.
Igualmente,
como lo ha expuesto este Tribunal[34],
como quiera que la norma vigente no prevé una regulación específica en torno a
la figura de la agencia oficiosa, esta deberá regirse por las reglas contenidas
en el Código General del Proceso, las cuales, por lo demás, resultan más
estrictas y onerosas para los sujetos de especial protección constitucional,
“en tanto imponen rigurosas exigencias sobre aspectos como: (i) la
manifestación expresa y bajo gravedad de juramento que se actúa en calidad de
agente oficioso, (ii) la obligación de prestar una caución tras la admisión de
la demanda, (iii) la obligación de ratificar la actuación por parte del
agenciado, so pena de condena en costas, y (iv) se prevé la suspensión del
proceso en caso de que no sea posible surtir la ratificación de la demanda”[35].
Dicho lo
anterior, y dadas las particularidades propias de la señora Mariluz Bonilla, la
Sala de Revisión considera que el amparo constitucional es procedente, toda vez
que los medios ordinarios no resultan idóneos ni eficaces para brindar una
solución integral frente a los derechos comprometidos, pues se está generando
una situación de riesgo que, en su conjunto, amenaza los derechos fundamentales
de la accionante. En el presente asunto se trata de una mujer con síndrome
de Down, que fue abandonada por sus familiares, que no cuenta con cédula de
ciudadanía, cuya EPS sostiene que se encuentra desafiliada del Sistema de Salud
y que, adicionalmente, requiere del suministro de servicios médicos para la
garantía de sus derechos fundamentales[36].
4.5. Los principios de universalidad,
continuidad, oportunidad e integralidad en materia del derecho fundamental a la
salud. Reiteración de la jurisprudencia
4.5.1. El
artículo 48 de la Constitución Política consagra la seguridad social y la
define en los siguientes términos: “es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad
en los términos que establezca la ley”, al tiempo que el artículo 49 señala
que: “La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios
públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud (…)”.
4.5.2. En
concordancia con las disposiciones en cita, el artículo 6º de la Ley 1751 de
2016 definió que el derecho fundamental a la salud se compone de un conjunto de
principios interrelacionados, a saber: universalidad, equidad, continuidad,
oportunidad, progresividad, sostenibilidad, libre elección, solidaridad,
eficiencia, interculturalidad y protección de grupos poblacionales específicos.
De igual forma, en el artículo 8º la ley estatutaria se consagra el principio
de integralidad como eje central de la prestación de los servicios y
tecnologías en salud. Para efectos de esta sentencia, la Sala se referirá a los
principios de universalidad, continuidad, oportunidad e integralidad, pues
los considera relevantes para resolver el asunto objeto de revisión.
4.5.3. En
primer lugar, tal como lo dispone la Ley Estatutaria 1751 de 2015, el principio
de universalidad hace referencia a que todos los residentes del
territorio colombiano deben gozar del derecho fundamental a la salud. Por lo
anterior, esta Corporación ha señalado que el Gobierno Nacional debe
desarrollar los mecanismos pertinentes para garantizar la afiliación de todos
los residentes del Estado colombiano al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, pues, en realidad, es través de la afiliación al Sistema como este
principio logra materializarse[37].
En ese orden
de ideas, resulta comprensible que en el ordenamiento jurídico nacional la
afiliación de las personas al Sistema, bien a través del régimen contributivo, o
bien a través del régimen subsidiado, sea obligatoria. De una parte, como lo
establece el numeral 3º del artículo 178 de la Ley 100 de 1993, las EPS tienen
la obligación de aceptar a toda persona que solicite la afiliación y cumpla con
los requisitos de Ley. De otra parte, el artículo 183 de la misma ley prohíbe
que estas empresas terminen en forma unilateral la relación contractual con
sus afiliados (…), siempre y cuando se garantice el pago de la cotización o del
subsidio correspondiente.”
Lo anterior
ha tenido desarrollo reglamentario en lo dispuesto por los artículos 2.1.3.2 y
2.1.3.4 del Decreto 780 de 2016, en los cuales se dispone que, salvo para
aquellas personas que cumplan con los requisitos para pertenecer a uno de los
regímenes exceptuados o especiales, “la afiliación al Sistema General de
Seguridad Social en Salud es obligatoria para todos los residentes en Colombia”,
razón por la cual “las novedades sobre la condición del afiliado en ningún
caso podrán afectar la continuidad de la prestación de los servicios de salud”.
Por otro
lado, el artículo 3º del Decreto 064 de 2020, modificatorio del artículo
2.1.5.1 del Decreto 780 de 2016, determinó que son afiliados al régimen
subsidiado aquellas personas que, sin tener calidades para pertenecer al
régimen contributivo o al régimen especial, sean “adultos entre los 18 y
60 años, en condición de discapacidad, de escasos recursos y en condición de
abandono en centros de protección”[38].
Caso en el cual, en el evento en que alguna de estas personas no se encuentre
afiliada, o rehusé a la afiliación, “el prestador de servicios de salud o
la entidad territorial, según corresponda, efectuará la afiliación de
manera inmediata (…) en una EPS del régimen subsidiado en el respectivo
municipio (…). Así mismo, deberá informar por escrito al afiliado el resultado
de la transacción, la cual debe contener como mínimo la EPS seleccionada y los
datos de contacto de dicha entidad”[39],
sin perjuicio de que la persona pueda ejercer su derecho a la libre escogencia
y trasladarse a la EPS de su elección.
En
consecuencia, la Corte ha concluido que es indispensable la intervención del
juez constitucional cuando a una persona se le restringen, limitan o suspenden
los servicios de salud alegando su desafiliación. En estos casos, este Tribunal
ha señalado que al juez de tutela le corresponde tomar las medidas pertinentes
con miras a que el usuario afectado pueda contar con la prestación de los
servicios médicos, máxime si se trata de sujetos de especial protección
constitucional que cumplen con los requisitos de afiliación al régimen
subsidiado. Bajo este escenario, se podrá ordenar a la respectiva entidad
territorial que proceda con los trámites administrativos necesarios, de suerte
que la persona pueda lograr su afiliación a una EPS del citado régimen[40].
4.5.4. En
segundo lugar, el principio de continuidad en el servicio
implica que la atención en salud no podrá ser suspendida al paciente cuando se
invocan exclusivamente razones de carácter administrativo. Precisamente, la
Corte ha sostenido que “una vez haya sido iniciada la atención en
salud, debe garantizarse la continuidad del servicio, de manera que el mismo no
sea suspendido o retardado, antes de la recuperación o estabilización del
paciente”[41].
La importancia de este principio radica, primordialmente, en que permite
amparar el inicio, desarrollo y terminación de los tratamientos médicos, lo que
se ajusta al criterio de integralidad en la prestación[42].
4.5.5. En
tercer lugar, el principio de oportunidad se refiere a “que el usuario
debe gozar de la prestación del servicio en el momento que corresponde para
recuperar su salud, sin sufrir mayores dolores y deterioros. Esta
característica incluye el derecho al diagnóstico del paciente, el cual
es imprescindible para establecer un dictamen exacto de la enfermedad que
padece el usuario, de manera que se brinde el tratamiento adecuado.”[43] Este
principio implica que el paciente debe recibir los medicamentos o cualquier
otro servicio médico que requiera a tiempo y en las condiciones que defina el
médico tratante, a fin de garantizar la efectividad de los procedimientos
médicos[44].
4.5.6. En
cuarto lugar, la ley estatutaria de salud, en el artículo 8, se ocupa de manera
individual del principio de integralidad[45], cuya
garantía también se orienta a asegurar la efectiva prestación del servicio e
implica que el sistema debe brindar condiciones de promoción, prevención,
diagnóstico, tratamiento, rehabilitación, paliación y todo aquello necesario
para que el individuo goce del nivel más alto de salud o al menos, padezca el
menor sufrimiento posible[46].
Con arreglo a este principio, se entiende que toda persona tiene el derecho a
que se garantice su integridad física y mental en todas las facetas, esto es,
antes, durante y después de presentar la enfermedad o patología que lo afecta,
de manera integral y sin fragmentaciones[47].
Con todo, no sobra
advertir que el concepto de integralidad “no implica que la atención médica
opere de manera absoluta e ilimitada, sino que la misma se encuentra
condicionada a lo que establezca el diagnóstico médico”[48], razón por la cual el
juez constitucional tiene que valorar –en cada caso concreto– la existencia de
dicho diagnóstico, para ordenar, cuando sea el caso, un tratamiento integral.
Por lo
anterior, la Corte ha señalado que en los casos en que no existan órdenes o
autorizaciones médicas que den cuenta de la necesidad de un determinado
servicio o tratamiento médico, pero del análisis de los hechos y de las pruebas
recaudadas en el proceso, exista un indicio razonable de afectación a la salud,
el juez de tutela podrá disponer a la empresa promotora de salud para que, una
vez valorada la situación del paciente, “emita un diagnóstico en el
que se determine si un medicamento, servicio o procedimiento es requerido con
necesidad, a fin de que sea eventualmente provisto”[49].
En consecuencia,
el derecho al diagnóstico[50],
derivado de los principios de integralidad y oportunidad, exige que los
prestadores del servicio: (i) identifiquen con precisión la patología
que padece el paciente, así como sus condiciones actuales de salud; (ii) valoren
u establezcan, conforme a lo anterior, los tratamientos y servicios médicos
que logren asegurar el derecho al “más alto nivel posible de salud”; y (iii) prescriban
dichos servicios y tratamientos con la prontitud requerida por las condiciones
de salud y vida del paciente[51].
4.6. Las personas con
discapacidad como sujetos de especial protección constitucional por
parte del Estado y la sociedad. Reiteración de la jurisprudencia
4.6.1. El artículo 13 de la
Constitución Política de Colombia consagra que  todas las personas nacen
libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación (…). De manera análoga, dispone que el Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (…), al
tiempo que protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
Así mismo, el artículo 47 de la Carta Política le impone al Estado el deber de
adelantar políticas tendientes a la protección y atención especializada para
las personas con discapacidad física, sensorial o síquica.
4.6.2. Por otra parte, cabe
destacar que a partir de la promulgación de la Ley 1346 de 2009, aprobatoria de
la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (CDPD), surgió para el Estado colombiano la necesidad de
transformar el paradigma bajo el cual tradicionalmente se había venido
identificando a este grupo poblacional[52].
En efecto, como lo ha reiterado esta
Corporación[53],
si bien a lo largo de la historia han existido al menos tres modelos para
identificar y tratar a estas personas, a saber: (i) el modelo de la
prescindencia, (ii) el modelo médico-rehabilitador y (iii) el modelo social[54];
el ordenamiento jurídico colombiano ha dado prevalencia a la materialización de
este último, particularmente, por dos razones de fondo. En primer lugar, porque
es el único modelo que reconoce que la persona, independientemente de su
discapacidad, cuenta con una multiplicidad de potencialidades que deben ser
aprovechadas. Y, en segundo lugar, porque es el único modelo que propone una
aceptación social e institucional de la diferencia, de suerte que las
intervenciones no tengan un componente exclusivamente médico, sino que deban
apuntar a modificar las estructuras socio-institucionales que impidan la
realización y goce efectivo de los derechos de todas las personas[55].
4.6.3. Así las cosas, a partir
del modelo anteriormente referenciado, la CDPD dispone una serie de derechos
que deben ser garantizados por los estados, algunos de los cuales son de vital
relevancia para el presente caso. El artículo 18, por ejemplo, establece que
las personas con discapacidad tienen derecho a la nacionalidad y a elegir
libremente su lugar de residencia, razón por la cual, entre otras cosas, es
deber de las instituciones públicas garantizar que estas personas no sean
privadas de poseer y utilizar documentos de identificación personal.
Esto último concuerda con lo
señalado en el artículo 14 de la Constitución Política, referente a que toda
persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica[56],
y con el artículo 90 de la Carta, el cual dispone que “[n]ingún colombiano
por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad”. En efecto, la
expedición del documento de identidad constituye un elemento indefectible de
estos derechos, toda vez que prueba la voluntad estatal de reconocer la
existencia jurídica de su portador, y con ello, su calidad de sujeto de
derechos y obligaciones.
En relación con lo anterior, este
Tribunal ha expuesto que el derecho a la personalidad jurídica, íntimamente
ligado con la nacionalidad, “se debe entender como el vínculo legal que une
al Estado con un individuo y que significa su existencia jurídica y el disfrute
de sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales, así como la
delimitación de las responsabilidades políticas, sociales y económicas, tanto
del Estado, como de la persona”[57].
De ahí que el documento de identidad tenga la virtualidad de permitir el acceso
a determinados servicios, como la afiliación de un usuario al sistema de salud[58].
4.6.4. A su turno, el artículo 25
de la CDPD dispone que todas las personas con discapacidad tienen derecho a
gozar del más alto nivel posible de salud. En ese sentido, exhorta a los estados
a proporcionar a las personas con discapacidad programas y atención de la salud
gratuitos o a precios asequibles de la misma variedad y calidad que a las demás
personas; al tiempo que exige que se proporcionen los servicios de salud
pertinentes de manera que se puedan prevenir y reducir al máximo la aparición
de nuevas discapacidades.
Como puede advertirse de la
disposición normativa precitada, hay perfecta consonancia entre el mandato de
la CDPD y las reglas generales fijadas por esta Corporación en materia de la
garantía y protección del derecho fundamental a la salud –las cuales fueron
tratadas en el numeral anterior–. En todo caso, la Corte ha hecho énfasis en
que la atención integral a las personas con discapacidad debe ir más allá de la
simple recuperación de las funciones físicas y/o psicológicas del paciente, para
involucrar aspectos referidos al desarrollo de su bienestar, sus capacidades y
su vida digna[59].
En desarrollo del aludido
artículo 25, este Tribunal ha enfatizado que, en lo que refiere a la garantía
del derecho fundamental a la salud, al Estado le corresponde[60]:
(1) Proporcionar los servicios de
salud que necesite la población en condición/situación de discapacidad, entre
estos, los requeridos como consecuencia de la discapacidad.
(2) Garantizar que dichos
servicios sean accesibles y asequibles.
(3) Prohibir la discriminación
contra dicha población en la prestación de seguros de salud y de vida.
(4) Velar porque tales seguros se
presten de manera justa y razonable.
(5) Impedir que se nieguen los
servicios de salud, o de atención de la salud, por motivos de la discapacidad
de los usuarios.
Igualmente, la Ley Estatutaria
1618 de 2013[61],
en su artículo 10, dispuso una serie de medidas que deben ser adoptadas por las
entidades prestadoras de servicios de salud en armonía con el artículo 25 de la
CDPD. Entre estas medidas cabría mencionar, por ejemplo: (i) la de
garantizar la accesibilidad e inclusión de las personas con discapacidad en
todos sus procedimientos, lugares y servicios; (ii) la de establecer programas de
atención domiciliaria para la atención en salud de las personas con
discapacidad; y (iii) la de eliminar cualquier medida, acción o procedimiento
administrativo o de otro tipo, que directa o indirectamente dificulte el acceso
a los servicios de salud para las personas con discapacidad.
4.6.5. Para terminar, resulta
pertinente aludir a los deberes de los particulares en la garantía y
restablecimiento de los derechos de las personas con discapacidad, especialmente,
porque el asunto objeto de análisis involucra a una entidad sin ánimo de lucro
que vela por el cuidado y la protección de esta población. En efecto, el
artículo 6º de la citada ley estatutaria dispone, entre otros, los deberes de: (a)
promover, difundir, respetar y visibilizar el ejercicio efectivo de todos los
derechos de las personas con discapacidad (numeral 3º); (b) asumir la
responsabilidad compartida de evitar y eliminar barreras actitudinales,
sociales, culturales, físicas, arquitectónicas, de comunicación, y de cualquier
otro tipo, que impidan la efectiva participación de las personas con
discapacidad (numeral 4º); y, (c) velar por el respeto y garantía de los
derechos de las personas con discapacidad (numeral 6º).
En referencia a esto último, la
Corte Constitucional[62]
dispuso que, en desarrollo de los valores y principios constitucionales
consagrados en los artículos 1º (solidaridad), 13 (igualdad), 47 (políticas
para personas con discapacidad) y 95 (deberes de la ciudadanía) del texto
superior, la sociedad debe especial atención y protección a las personas con
discapacidad, de suerte que sea razonable fijar determinadas pautas de conducta
a los particulares, con miras a materializar los fines constitucionales
propuestos.
Ahora bien, en sujeción a lo
señalado, es necesario clarificar que las obligaciones en cabeza de los
privados y de la comunidad política confluyen, es decir, el Estado, prevalido del
principio de solidaridad, no puede despojarse de sus responsabilidades
institucionales en materia de protección de los derechos de las personas con
discapacidad. Si bien los particulares están llamados a contribuir en la
implementación del modelo social, el compromiso del Estado con esta población
sigue siendo doble. Por una parte, debe “abstenerse de adoptar o ejecutar
cualquier medida administrativa o legislativa que lesione el principio de
igualdad de trato”. Y, por otra parte, con el fin de garantizar la igualdad
de oportunidades, “debe remover todos los obstáculos que en los ámbitos normativo,
económico y social configuren efectivas desigualdades de hecho que se opongan
al pleno disfrute de los derechos de estas personas, y en tal sentido, impulsar
acciones positivas”[63].
4.6.6. Dicho lo anterior, vale la
pena expresar que las entidades sin ánimo de lucro que, amparadas en el
principio de solidaridad, albergan y atienden a personas en condición de
discapacidad, cumplen una función social profundamente relevante, pues, a partir
de aportes y ayudas que reciben de los particulares, del Estado o de organismos
de cooperación internacional, garantizan que las personas con discapacidad
puedan acceder a diversos bienes y servicios, entre los que se encuentran los
tratamientos y tecnologías en salud. Ahora bien, es indudable que estas
entidades presentan múltiples diferencias. Así, mientras unas cuentan con
recursos suficientes para que la atención sea integral y oportuna, otras deben
sortear dificultades económicas que, por lo demás, hacen que la atención de
quienes se albergan en la institución sea limitada, e incluso, en algunas
ocasiones, precaria.
En estos últimos casos, es de vital
importancia que las entidades del Estado, y demás particulares involucrados en
la prestación de servicios públicos, asuman un compromiso inquebrantable en la
aplicación del modelo social (ver supra, numeral 4.6.2), de manera que
las personas con discapacidad logren la plena garantía de sus derechos
fundamentales. En suma, si de lo que se trata es de construir una sociedad más
incluyente, el Estado y los particulares están llamados a trabajar
mancomunadamente en el respeto y la dignificación de las personas con
discapacidad, de suerte que se potencien sus capacidades y se garantice su
libertad sustantiva[64].
4.7. Caso concreto
4.7.1. En el asunto sub judice,
se tiene que la señora Valentina Durán Montealegre, actuando en calidad de
agente oficiosa, solicitó a Saludvida EPS: (i) que se le entregasen a la señora
Bonilla un mínimo de 84 pañales, pañitos húmedos y crema antipañalitis al mes,
en razón a que por su condición especial así lo requería; (ii) que se le
brindara el servicio de terapia física y ocupacional, con el fin de evitar el
detrimento de su reducida movilidad; (iii) que se le suministrara de forma
eficaz y oportuna asistencia médica domiciliaria, por lo menos una vez al mes,
para poder llevar control de su estado de salud; y (v) que se le brindara el
servicio de transporte en ambulancia hasta las instalaciones de Saludvida EPS o
al lugar donde deban llevarse a cabo las terapias. En razón a que la EPS no
brindó oportuna respuesta, la agente oficiosa procedió a interponer una acción
de tutela por considerar vulnerados los derechos fundamentales de petición,
salud y dignidad humana de la agenciada.
4.7.2. De los hechos narrados y
probados en el expediente, es claro que la señora Mariluz Bonilla es una mujer
con síndrome de Down; que fue abandonada por sus familiares en noviembre
de 1992; no cuenta con recursos económicos propios; no posee cédula de
ciudadanía u otro documento que la identifique; y solo cuenta con el apoyo de
la Fundación Ciudadela Divino Niño, entidad sin ánimo de lucro que se ha
encargado de albergarla desde la fecha en que fue abandonada.
4.7.3. Por otra parte, se tiene
probado que la señora Bonilla fue desafiliada de Saludvida EPS desde diciembre
de 2012, y que, tal como lo manifestó la propia Fundación donde habita, su
atención en salud siempre ha estado a cargo de médicos que, gratuita y
altruistamente, visitan la institución y valoran a quienes se albergan allí. En
ese orden de ideas, la señora Mariluz Bonilla no ha recibido ningún tipo de
servicio o tratamiento de parte de la EPS accionada, lo que se suma al hecho de
que no existen órdenes u autorizaciones médicas que puedan soportar algún tipo
de servicio.
4.7.4. Así mismo, se encuentra
probado que la accionante no cuenta con cédula de ciudadanía ni con algún tipo
de documento que la identifique. En efecto, aun cuando la Registraduría
Nacional del Estado Civil encontró cinco registros correspondientes al nombre “Mariluz
Bonilla”, no fue posible determinar si alguno de estos refiere
específicamente a la agenciada. De igual forma, la Fundación Ciudadela Divino
Niño constató que a pesar de que se inició el trámite de registro ante la
Registraduría Nacional del Estado Civil, hasta el momento solo se cuenta con la
valoración médica proferida por el Instituto Colombiano de Medicina Legal y
Ciencias Forenses, en la cual, entre otras cosas, se determinó que la edad de
la señora oscila entre los 40 y 50 años.
4.7.5. De otra parte, en armonía
con lo narrado por la agente oficiosa, es comprensible que la señora Mariluz
Bonilla requiera de atención médica especializada en razón a su condición de
discapacidad. Si bien el síndrome de Down no es propiamente una
enfermedad sino una alteración genética, al afectar progresivamente el
desarrollo cerebral y del organismo, especialmente en personas que superan los
35 años de edad[65],
resulta razonable que una persona con esta condición pueda necesitar servicios
médicos especializados.
4.7.6. Finalmente, es claro que
la Fundación Ciudadela Divino Niño es una entidad sin ánimo de lucro que no
cuenta con los recursos para proveer los servicios, bienes y tecnologías
médicas que la agenciada eventualmente podría requerir en razón a su condición de
discapacidad. Como quedó demostrado en sede de revisión, aun cuando la entidad
recibe donaciones de personas naturales, la atención médica que se brinda a
quienes se albergan en la Fundación proviene de galenos que altruista y
caritativamente visitan el hogar. Lo cual lleva a concluir que la entidad no cuenta
con las condiciones económicas para proveer los servicios especializados que la
señora Mariluz Bonilla parece necesitar.
4.7.7. En virtud de lo anterior,
la Sala procederá a analizar cada uno de los problemas jurídicos definidos preliminarmente
y, sobre la base de las reglas legales y jurisprudenciales señaladas en los
acápites precedentes, dará solución al caso concreto.
4.7.8. En lo que respecta al
hecho de que la señora Mariluz Bonilla no cuenta con cédula de ciudadanía ni
con un documento de la identifique, resulta evidente que esta circunstancia
vulnera sus derechos fundamentales. Por una parte, la Constitución Política de
Colombia, en su artículo 14, consagra que toda persona tiene derecho al
reconocimiento de su personalidad jurídica. Por otra parte, el artículo 18
de la CDPD define una obligación especial en cabeza de los estados de garantizar
que a las personas con discapacidad no se les prive del derecho a poseer y
portar documentos de identificación personal.
Como lo ha señalado esta
Corporación, la expedición del documento de identidad no solo prueba el reconocimiento
de la existencia jurídica (y la nacionalidad) de su portador, y con ello, su
calidad de sujeto de derechos y obligaciones, sino que también tiene la
virtualidad de permitir el acceso a determinados servicios, como la afiliación
de un usuario al sistema de salud[66].
En el caso concreto, quedó demostrado que, aun cuando la Fundación Ciudadela
Divino Niño inició el trámite pertinente ante la Registraduría Nacional del
Estado Civil en aras de que la señora Mariluz Bonilla pudiese obtener su
documento de identificación, la agenciada nunca logró ser portadora de su
respectiva cédula de ciudadanía.
En ese sentido, si bien es cierto
que no se conocen los orígenes familiares ni el lugar de nacimiento de la
señora Bonilla, la Sala presume que cumple con las condiciones para ser
nacional colombiana y, por consiguiente, con los requisitos para obtener su
respectivo documento de identidad, toda vez que lleva más de 27 años albergada
en las instalaciones de la Fundación Ciudadela Divino Niño[67].
Por esta razón, se ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil que,
dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de la
presente providencia, asigne un número único de identificación personal a la
señora Mariluz Bonilla y, seguidamente, concluya el proceso administrativo iniciado
por la Fundación Ciudadela Divino Niño, a fin de que la agenciada obtenga su
respectiva cédula de ciudadanía. Esto último, teniendo en cuenta que “el Estado
no puede escapar de la responsabilidad de adoptar acciones afirmativas para
amparar el derecho fundamental a la personalidad jurídica de las personas con
discapacidad mental; principalmente, cuando no cuenten con familiares que
puedan velar por sus intereses, pues, en esos casos, el vínculo solidario que
lo ata con el asociado se robustece”[68].
4.7.9. En lo que toca a la
desafiliación de la señora Bonilla, deben traerse a colación los principios
orientadores del derecho fundamental a la salud y el marco de protección de las
personas con discapacidad definidos por la CDPD.
Sobre lo primero, la Constitución
Política, la Ley Estatutaria 1751 de 2015 y el Decreto 780 de 2016 señalan que
la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud es obligatoria
para todos los residentes en Colombia, de manera que las autoridades públicas
están llamadas a materializar en la mayor medida de lo posible este mandato
constitucional.
Sobre lo segundo, el artículo 25
de la CDPD: (1) dispone que todas las personas con discapacidad tienen derecho
a gozar del más alto nivel posible de salud; (2) exhorta a los estados a
proporcionar a las personas con discapacidad programas y atención de la salud
gratuitos o a precios asequibles de la misma variedad y calidad que a las demás
personas; y (3) exige que se proporcionen los servicios de salud pertinentes de
manera que se puedan prevenir y reducir al máximo la aparición de nuevas
discapacidades.
Así las cosas, como quiera que
Saludvida EPS no brindó oportuna respuesta a la solicitud elevada por la agente
oficiosa y, en informe rendido ante el juez de tutela, señaló que la agenciada
se encuentra desafiliada del Sistema General de Seguridad Social en Salud desde
hace más de siete años, este Tribunal deberá dictar una orden tendiente a
garantizar su efectiva afiliación.
En ese sentido, dado que la
accionante es una mujer adulta, en condición de discapacidad, de escasos
recursos y en situación de abandono, cumple con los requisitos fijados en el
Decreto 780 de 2016 para ser afiliada al régimen subsidiado en salud. Por esta
razón, se ordenará a la Alcaldía Municipal de Ibagué, Tolima, que, conforme a
lo dispuesto en el artículo 2.1.5.4 del mencionado decreto, y en coordinación
con la Registraduría Nacional del Estado Civil, proceda a inscribir a la señora
Bonilla en una EPS de las que operan en el municipio, sin perjuicio de que con
posterioridad pueda ejercer el derecho a la libre escogencia.
4.7.10. Por último, la Sala
deberá pronunciarse sobre el derecho con el que cuenta la accionante a acceder
a servicios y tratamientos especializados, conforme a su condición de
discapacidad. Al respecto, según lo dispuesto en la Ley 1751 de 2015, todo
usuario del sistema cuenta con el derecho a ser atendido oportuna, continua e
integralmente, de suerte que pueda gozar del nivel más alto de salud. En todo
caso, como lo ha establecido esta Corporación, los servicios y la atención
médica deben estar sujetos a un determinado diagnóstico.
En ese orden de ideas, si bien es
cierto que la agente oficiosa adujo que la señora Mariluz Bonilla requería,
entre otras cosas, pañales, medicamentos y terapias en razón a su condición de
discapacidad, estos requerimientos no fueron soportados con órdenes y/o
autorizaciones médicas. Por esa razón, es necesario que una vez la accionante
sea afiliada a una EPS del régimen subsidiado, la respectiva entidad garantice
el derecho al diagnóstico de la paciente, esto es:  (i) identifique con
precisión las condiciones actuales de salud; (ii) valore u establezca,
conforme a lo anterior, los tratamientos y servicios médicos que logren
asegurar el nivel más alto de salud; y (iii) prescriba dichos servicios
y tratamientos con la prontitud requerida por las condiciones de salud y vida
de la señora Bonilla.
4.7.11. Ahora bien, con el ánimo
de velar por el cumplimiento de lo enunciado en el numeral anterior, la Sala
encuentra pertinente que una institución del Estado, en colaboración armónica
con la entidad territorial, acompañe a la Fundación Ciudadela Divino Niño en
las gestiones necesarias para la garantía y restablecimiento de los derechos
fundamentales de la señora Bonilla.
Frente a este punto, en informe
rendido por la Secretaría de Salud Departamental del Tolima, se sugirió que, de
acuerdo con la Ley 1306 de 2009, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
debía ser llamado a dictar una medida de protección en favor de la señora
Mariluz Bonilla. No obstante, tal medida debe descartarse, por cuanto la
competencia del ICBF, en materia de protección a las personas con discapacidad
mental absoluta, fue expresamente derogada por el artículo 61 de la Ley 1996 de
2019[69].
Luego, de conformidad con el
artículo 11 de la citada ley[70],
se dispondrá a la Defensoría del Pueblo para que acompañe a la Fundación
Ciudadela Divino Niño en el proceso de restablecimiento de los derechos
fundamentales de la señora Bonilla, y otorgue la asesoría pertinente para
efectos de que la agenciada pueda contar con el apoyo suficiente en dicho
proceso[71].
4.7.12. Visto lo anterior, la
Sala considera que en el caso bajo examen, a pesar de que el juez de primera
instancia tuteló el derecho fundamental de petición y ordenó a la EPS accionada
brindar oportuna respuesta a la solicitud elevada por la agente oficiosa, no se
pronunció integralmente sobre la afectación de los derechos fundamentales de la
señora Mariluz Bonilla. En efecto, la autoridad judicial obvió que la
accionante (i) es un sujeto de especial protección constitucional, (ii) carece
de documento de identidad, (iii) fue desvinculada de la EPS desde el año 2012, y
(iv) no ha logrado acceder a servicios y atención médica especializada de
conformidad con su condición de discapacidad.
4.7.13. Por esta razón, se deberá
revocar parcialmente el fallo proferido el 29 de julio de 2019 por el Juzgado
Décimo Civil Municipal de Ibagué, para, en su lugar, tutelar los derechos
fundamentales a la personalidad jurídica, a la salud y a la dignidad humana de
la señora Mariluz Bonilla. Adicional a lo anterior, se exhortará a Saludvida
EPS a que, en lo sucesivo, de respuesta oportuna, clara y pertinente a las
peticiones que le sean formuladas.
4.7.14. De igual modo, a partir
de lo expuesto a lo largo de este acápite, se ordenará a la Registraduría
Nacional del Estado Civil que, dentro de los diez días hábiles siguientes a
la notificación de la presente providencia, asigne un número único de
identificación personal a la señora Mariluz Bonilla y, seguidamente, concluya
el proceso administrativo iniciado por la Fundación Ciudadela Divino Niño, a
fin de que la agenciada obtenga su respectiva cédula de ciudadanía.
4.7.15. Por otra parte, se ordenará
a la Alcaldía Municipal de Ibagué que, en un término no mayor a 15 días
hábiles contados a partir de la notificación de la presente providencia, y en
coordinación con la Registraduría Nacional de Estado Civil, inscriba a
la señora Mariluz Bonilla a una de las EPS del régimen subsidiado en salud que
operan en el municipio.
4.7.16. Seguidamente, se dispondrá
a la Defensoría del Pueblo que acompañe a la Fundación Ciudadela Divino
Niño en las gestiones necesarias para la garantía y restablecimiento de los
derechos fundamentales de la señora Mariluz Bonilla, de suerte que, una vez la
agenciada sea afiliada a una EPS del régimen subsidiado, dicha entidad realice
una valoración integral del estado de salud de la paciente y, conforme a ello, dé
cumplimiento a lo señalado en el numeral 4.7.10 de la presente providencia.
4.7.17. Finalmente, conforme a lo
sugerido por la Defensora Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales
de la Defensoría del Pueblo, se deberá exhortar a la Fundación Ciudadela Divino
Niño a que, en virtud de los deberes de la sociedad consagrados en el artículo
6º de la Ley Estatutaria 1618 de 2013: (1) gestione la atención en salud de las
personas con discapacidad a su cuidado, de modo que las EPS a las cuales se
encuentran afiliados presten y suministren los elementos y servicios
requeridos; y (2) gestione la expedición del documento de identidad de las
personas con discapacidad a su cargo cuando no porten uno, a través de la
Oficina de Atención Preferencial para Personas con Discapacidad (OPADI) de la
Registraduría Nacional del Estado Civil.
4.8. Levantamiento de la suspensión
de términos
En virtud de la emergencia
pública de salud derivada de la pandemia ocasionada por el COVID-19, el Consejo
Superior de la Judicatura ordenó la suspensión de términos judiciales hasta el
30 de julio de 2020, con algunas excepciones[72].
En todo caso, por medio del Auto 121 de 2020, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, entre otras medidas, autorizó a las Salas de Revisión para
levantar dicha suspensión en asuntos concretos sometidos a su revisión, siempre
y cuando se cumpla con alguno de los siguientes criterios: "(i) la
urgencia en adoptar una decisión de fondo o una medida provisional dirigida a
la protección de los derechos fundamentales; (ii) la importancia nacional que
revista el caso; y (iii) la posibilidad material de que el asunto pueda ser
tramitado y decidido de forma compatible con las condiciones actuales de
aislamiento preventivo obligatorio, sin que ello implique la imposición de
cargas desproporcionadas a las partes o a las autoridades concernidas."
Con base en las consideraciones
expuestas, esta Sala de Revisión considera que en el asunto sub judice
es procedente levantar la suspensión de términos, al darse la primera de las
condiciones descritas, referente a la urgencia en adoptar una decisión de fondo
o una medida provisional dirigida a la protección de los derechos
fundamentales. En efecto, como quiera que en el presente fallo se dictan
ordenes tendientes a proteger los derechos fundamentales a la salud, a la
personalidad jurídica y a la dignidad humana, y dado que en el marco de la
emergencia sanitaria la garantía de tales derechos reviste una importancia
mayor, resulta indispensable levantar la suspensión de términos y proseguir con
los trámites pertinentes, a fin de que el presente fallo no sea ilusorio en sus
efectos.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Tercera de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la
suspensión de términos en el proceso de la referencia, de conformidad con las
razones expuestas en la presente providencia.
Segundo.- REVOCAR PARCIALMENTE
la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Civil Municipal de Ibagué,
Tolima, el 29 de julio de 2019, mediante la cual se tuteló el derecho fundamental
de petición de la señora Valentina Durán Montealegre, en calidad de agente
oficiosa de Mariluz Bonilla. En su lugar, además del derecho de petición, TUTELAR
los derechos fundamentales a la salud, a la personalidad jurídica y a la
dignidad humana de la señora Mariluz Bonilla.
Tercero.- ORDENAR a la Registraduría
Nacional del Estado Civil que, dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes a la notificación de la presente providencia, asigne un número único
de identificación personal a la señora Mariluz Bonilla y, seguidamente, concluya
el proceso administrativo iniciado por la Fundación Ciudadela Divino Niño, a fin
de que la agenciada obtenga su respectiva cédula de ciudadanía.
Cuarto.- ORDENAR a la Alcaldía
Municipal de Ibagué que, en un término no mayor a quince (15) días hábiles
contados a partir de la notificación de la presente providencia, y en
coordinación con la Registraduría Nacional de Estado Civil, inscriba a
la señora Mariluz Bonilla en una de las EPS del régimen subsidiado en salud que
operan en el municipio.
Quinto.- ORDENAR a la Defensoría
del Pueblo que acompañe a la Fundación Ciudadela Divino Niño en las
gestiones necesarias para la garantía y restablecimiento de los derechos
fundamentales de la señora Mariluz Bonilla, de suerte que, una vez la agenciada
sea afiliada a una EPS del régimen subsidiado, dicha entidad realice una
valoración integral del estado de salud de la paciente y, conforme a ello, dé
cumplimiento a lo señalado en el numeral 4.7.10 de la presente providencia.
Sexto.- EXHORTAR a
la Fundación Ciudadela Divino Niño a que, de conformidad con lo señalado
en el numeral 4.7.17, (i) gestione la atención en salud de las personas con
discapacidad a su cuidado, de modo que las EPS a las cuales se encuentran
afiliados presten y suministren los elementos y servicios requeridos; y (ii)
gestione la expedición del documento de identidad de las personas con
discapacidad a su cargo cuando no porten uno, a través de la Oficina de
Atención Preferencial para Personas con Discapacidad (OPADI) de la
Registraduría Nacional del Estado Civil.
Séptimo.- EXHORTAR a Saludvida
EPS a que, en lo sucesivo, de respuesta oportuna, clara y pertinente a las
peticiones que le sean formuladas, en virtud de lo consagrado en el artículo 14
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Octavo.- Por Secretaría
General, LÍBRENSE las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Folio 10 del cuaderno principal.
[2]
Folio 18 del cuaderno principal.
[3]
Folios 10 al 16 del cuaderno principal.
[4]
Folios 12 al 15 del cuaderno principal.
[5]
Folios 10 y 11 del cuaderno principal.
[6]
Folios 1 al 9 del cuaderno principal.
[7]
La contestación de la acción de tutela fue allegada el 22 de julio de 2019
(folio 28 del cuaderno principal).
[8]
Folio 10 del cuaderno principal.
[9]
Folio 17 del cuaderno principal.
[10]
Folio 18 del cuaderno principal.
[11]
Folio 19 del cuaderno principal.
[12]
Folio 21 del cuaderno principal.
[13]
Folio 32 del cuaderno de revisión.
[14]
Folio 34 del cuaderno de revisión.
[15]
Mediante comunicación telefónica con la Fundación Ciudadela Divino Niño, el
Despacho tuvo conocimiento de que el Instituto Colombiano de Medicina Legal y
Ciencias Forenses no logró determinar con exactitud la edad de la señora
Bonilla. No obstante, el dictamen médico arrojó que, conforme al análisis
morfológico (y de acuerdo a sus rasgos faciales y físicos) su edad tendría que
oscilar entre los 40 y 50 años.
[16]
Folio 46 del cuaderno de revisión.
[17]
Folio 105 del cuaderno de revisión.
[18]
Folio 106 del cuaderno de revisión.
[19]
Folio 120 del cuaderno de revisión.
[20]
Cabe poner de presente que la jurisprudencia constitucional se ha encargado de
puntualizar, en relación con la figura de la acción de tutela, que si bien es cierto que la informalidad es una de sus notas
características, cuyo fundamento justamente reside en la aplicación del
principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales,
ello no es óbice para que la misma se someta a unos requisitos mínimos de
procedibilidad, dentro de los cuales se encuentra el concerniente a la debida
acreditación de la legitimación por activa –o la titularidad– para promover el
recurso de amparo constitucional. Sobre el particular, entre otras, se puede
consultar la Sentencia T-493 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[21]
Sentencias T-667 de 2011, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; T-1075 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-922A de 2013,
M.P. Alberto Rojas Ríos; y T-144 de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[22]
Folio 1 del cuaderno principal.
[23]
Sobre el particular, en la Sentencia T-1001 de 2006, M.P. Jaime Araujo
Rentería, se expuso que: “la legitimación en la causa como requisito de
procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad entre la vulneración
de los derechos del demandante y la acción u omisión de la autoridad o el
particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna improcedente (…)”.
[24]
El artículo 86 de la Constitución Política señala que: “la ley
establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra
particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta
afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”. De manera
análoga, el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 dispone que: la acción
de tutela procederá contra acciones u omisiones de particulares en los
siguientes casos: (…) 2. Cuando aquél contra quien se hubiere hecho la
solicitud esté encargado de la prestación del servicio público de salud.
[25]
La Corte Constitucional ha reiterado que el principio de informalidad adquiere
marcada relevancia a la hora de integrar el legítimo contradictorio, toda vez
que, en ciertos eventos, el demandante no integra la causa pasiva con todas
aquellas entidades cuyo concurso es necesario para establecer la presunta
amenaza o violación de los derechos alegados. En estos casos, es deber del juez
constitucional proceder a su vinculación oficiosa a fin de garantizarles su
derecho a la defensa y, en ese contexto, permitirle a la autoridad establecer
el grado de responsabilidad que le pueda asistir en los hechos que son materia
de controversia. Al respecto, remitirse al Auto 245 de 2007, M.P. Jaime Araujo
Rentería; y a la Sentencia T-443 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[26]
Artículo 5º del Decreto Ley 1010 de 2000. “Por el cual se establece la
organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se fijan
las funciones de sus dependencias (…)”.
[27]
Artículo 2.1.5.4. del Decreto Nacional 780 de 2016. “Por medio del cual se
expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”.
[28]
Sentencias T-1140 de 2005, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; T-279 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-832 de 2012,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-719 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez y T-138 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[29]
10 de junio de 2019.
[30]
16 de julio de 2019.
[31]
En la audiencia pública realizada el 6 de diciembre
de 2018 por la Sala de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008, el
Superintendente de Salud informó que existe un desbordamiento de la capacidad
de respuesta de este ente, lo que ha llevado a incumplir el término de diez
días para decidir de fondo los asuntos sometidos a su conocimiento.
[32]
Ver Sentencia T-052 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[33]
Esta información fue recibida por esta Corporación en la referida audiencia de
la Sala de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008.
[34]
Sentencia T-344 de 2019, M.P. Alejandro Linares Cantillo
[35]
Ibídem.
[36]
Con base en lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia T-446 de
2018 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), en los casos en que sujetos de
especial protección constitucional, que se encuentren en situaciones de extrema
vulnerabilidad y debilidad manifiesta, aleguen la afectación del derecho
fundamental a la salud, esta Corporación está llamada a flexibilizar el
requisito de subsidiariedad.
[37]
Sobre el particular, consultar las sentencias T-344 de 2016, M.P. Alberto Rojas
Ríos; T-348 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y C-372 de 2019, M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[38]
Artículo 2.1.5.1. del Decreto 780 de 2016. Afiliados al régimen subsidiado.
Modificado por el artículo 3º del Decreto 064 de 2020.
[39]
Artículo 2.1.5.4. del Decreto 780 de 2016. Afiliación de oficio. Adicionado
por el artículo 4º del Decreto 064 de 2020.
[40]
En la Sentencia T-096 de 2009 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) se ordenó al
Distrito de Barranquilla asignar una EPS del régimen subsidiado a dos personas
con discapacidad que, por encontrarse en un nivel de la encuesta del SISBEN no
cobijable por dicho régimen, se les había negado la prestación de servicios
médicos. En dicha ocasión, la Corte señaló que si existen pruebas que
evidencien la falta de capacidad económica de los beneficiarios y además se
trate de personas discapacitadas, sujetos de especial protección, los jueces de
tutela deben dirigir sus sentencias al amparo de sus derechos. De igual forma,
en la Sentencia T-611 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), esta
Corporación ordenó al Distrito de Bogotá que dispusiera de todos los trámites administrativos
necesarios para que se garantizara la afiliación de una mujer al régimen
subsidiado. En este caso, se encontró que la usuaria padecía de una enfermedad
catastrófica y se encontraba en una situación económica precaria.
[41] Sentencias T-234 de 2013
y T-121 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[42] Véanse, entre otras, las
Sentencias T-586 de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto; T-234 de 2013, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez; T-121 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez;
T-016 de 2017, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y T-448 de 2017, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[43] Sentencia T-460 de 2012,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, reiterada en la Sentencia T-433 de 2014, M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[44] Sentencia T-121 de 2015,
M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[45] El artículo 8 de la Ley
1751 de 2015 establece lo siguiente: “La integralidad. Los
servicios y tecnologías de salud deberán ser suministrados de manera completa
para prevenir, paliar o curar la enfermedad, con independencia del origen de la
enfermedad o condición de salud, del sistema de provisión, cubrimiento o
financiación definido por el legislador. No podrá fragmentarse la
responsabilidad en la prestación de un servicio de salud específico en desmedro
de la salud del usuario. // En los casos en los que exista duda sobre el
alcance de un servicio o tecnología de salud cubierto por el Estado, se
entenderá que este comprende todos los elementos esenciales para lograr su
objetivo médico respecto de la necesidad específica de salud diagnosticada”.
[46]
Sobre este punto vale señalar que, como lo expuso la Corte Constitucional en
sentencia T-326 de 2017 (M.P. Aquiles Arrieta Gómez), en la Ley 1751 de 2015 el
legislador estatutario hizo énfasis en la atención prioritaria que deben tener
los sujetos de especial protección constitucional, entre los que se encuentran,
claro está, las personas en condición de discapacidad. Caso en el cual, ha
insistido esta Corporación, la atención no podrá estar limitada por ningún tipo
de restricción administrativa o económica.
[47] Sentencia T-121 de 2015,
MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[48] Sentencia T-036 de 2017,
M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[49]
Sentencia T-061 de 2019, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[50]
En la Sentencia T-491 de 2018, M.P. Diana Fajardo Rivera, la Corte expuso que
el diagnóstico médico constituye un punto de partida para garantizar el acceso
a los servicios médicos, toda vez que, a partir de una delimitación concreta de
los tratamientos, medicamentos, exámenes e insumos requeridos, se pueden
desplegar las actuaciones tendientes a restablecer la salud del paciente.
[51]
Las reglas anteriormente descritas han sido decantadas a partir de las etapas
que ha definido la Corte Constitucional para la concreción de un diagnóstico
efectivo. Al respecto, remitirse a las Sentencias T-100 de 2016, M.P. María
Victoria Calle; T-365 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos; y T-061 de 2019, M.P.
Alejandro Linares Cantillo.
[52]
En la sentencia C-293 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, la Corte
Constitucional declaró exequible el clausulado de la Ley 1346 de 2009,
aprobatoria de la CDPD. En dicha providencia, la Corporación determinó que a
partir de la aprobación del tratado objeto de análisis, y de la ejecución de
sus compromisos, el Estado colombiano podría llevar a la práctica objetivos
constitucionales tan importantes como la igualdad real y efectiva entre las
personas y la promoción y protección de aquellas que padecen una discapacidad.
Así las cosas, la Corte reconoció que la aprobación de la Convención implica un
importante esfuerzo de reformulación y actualización de las normas
internacionales sobre la materia, frente a los grandes cambios sociales y
culturales observados durante los años recientes, incluso respecto al concepto
mismo de discapacidad, que el tratado reconoce como cambiante y evolutivo.
[53]
Ver al respecto las sentencias T-340 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez;
T-933 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-573 de 2016, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[54]
Al respecto, es posible consultar la exposición de motivos de la Ley 1996 de
2019, Por medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la
capacidad legal de las personas con discapacidad mayor de edad, en donde se
realiza un estudio sobre las diferentes aproximaciones a la discapacidad.
Gaceta del Congreso 613 (31 de julio de 2017). Pág.11.
[55]
Sentencia C-149 de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[56]
En relación con este punto, vale la pena señalar que, como lo manifestó la
Defensora Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría
del Pueblo, el artículo 14 de nuestra Constitución Política “es consecuente
con las normas del Derecho Internacional como el artículo 16 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 aprobado por el Estado
colombiano mediante la Ley 74 de 1968, el artículo 3º de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos aprobada mediante la Ley 16 de 1972 y el
artículo 6º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos”.
[57]
Sentencia C-622 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo; Sentencia C-451 de
2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; y Sentencia SU-696 de 2015, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[58]
Sentencia T-108A de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[59]
Ibídem.
[60]
En la sentencia T-120 de 2017 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), la Corte
Constitucional se pronunció sobre los alcances del artículo 25 de la CDPD.
[61]
Ley Estatutaria 1618 de 2013, “Por medio de la cual se establecen las
disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las
personas con discapacidad”.
[62]
Sentencia C-765 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[63]
Sentencia C-478 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, citada en la
Sentencia C-042 de 2017, M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[64]
Con relación a esto, dice Amartya Sen lo siguiente: “Las personas con
discapacidades físicas y mentales están no solo entre los seres humanos más
pobres del mundo; son también los más desatendidos. (…) Más aún, en el mundo en
desarrollo, los discapacitados son con mucha frecuencia los más pobres desde el
punto de vista del ingreso, pero además su necesidad de ingreso es mayor que la
de los fuertes y sanos puesto que requieren dinero y asistencia para tratar de
vivir vidas normales y aliviar sus desventajas. El deterioro de la capacidad de
obtener ingresos, que puede calificarse de la desventaja del ingreso,
tiende a reforzarse y magnificarse con el efecto de la desventaja de
la conversión: la dificultad de convertir ingresos y recursos en buena
vida, precisamente debido a la discapacidad” (SEN, Amartya. La idea de la
justicia. Bogotá D.C.: Taurus, 2011. Pág. 288). En línea con lo anterior, a
partir del ejercicio teórico propuesto por Sen, es comprensible que el Estado
sea un agente central del modelo social, pues cumple un rol imprescindible a la
hora de subsanar las desventajas de ingreso y de conversión.
[65]
Como lo ha puesto de presente el catedrático Jesús Flórez, “diversos trabajos
científicos publicados en los últimos años avalan la presencia de
envejecimiento orgánico en los sistemas de la persona con síndrome de Down,
incluido su cerebro (…). Dado que la especificidad de estas alteraciones queda
circunscrita al síndrome de Down, se considera que son consecuencia de la
sobredosis génica propia de la trisomía 21 [es decir, la presencia de tres
cromosomas en el par 21]. Es creencia generalizada que el principal factor
responsable es la presencia de estrés oxidativo que se mantiene a lo
largo de la vida (…). Esto quiere decir que, a lo largo de la vida de la persona
con síndrome de Down, sus células, incluidas las neuronas, están bajo amenaza
permanente del estrés oxidativo, con afectación mitocondrial que erosiona la
vida de la célula, facilitando su envejecimiento y muerte”. Al respecto
remitirse a: FLÓREZ, Jesús. “Enfermedad de Alzheimer y síndrome de Down”.
En: Revista Síndrome de Down. Vol. 27. Junio 2010. Págs. 67-68.
[66]
El Decreto Único Reglamentario 780 de 2016 define los documentos de
identificación para efectuar la afiliación y reportar las novedades. Al
respecto, dispone lo siguiente:
Artículo 2.1.3.5.:“Para
efectuar la afiliación y reportar las novedades, los afiliados se identificarán
con uno de los siguientes documentos:
[…]
4. Cédula de
ciudadanía para los mayores de edad.
[…]
[67]
De conformidad con lo señalado en el artículo 96 de la Constitución Política y
en la Ley 43 de 1993, la nacionalidad colombiana puede adquirirse por
nacimiento o por adopción. En el presente caso, aun cuando no se puede
determinar con exactitud que la señora Bonilla cumpla con las condiciones para
ser nacional colombiana por nacimiento, está probado que ha domiciliado en
Colombia, al menos, por más de 27 años.
[68]
Sentencia T-108A de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[69]
Ley 1996 de 2019, “Por medio de la cual se establece el régimen para el
ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de
edad”.
[70]
Ley 1996 de 2019. Artículo 11.- Valoración de apoyos. La valoración de
apoyos podrá ser realizada por entes públicos o privados, siempre y cuando
sigan los lineamientos y protocolos establecidos para este fin por el ente
rector de la Política Nacional de Discapacidad. Cualquier persona podrá
solicitar de manera gratuita el servicio de valoración de apoyos ante los entes
públicos que presten dicho servicio. En todo caso, el servicio de valoración de
apoyos deberán prestarlo, como mínimo, la Defensoría del Pueblo, la
Personería, los entes territoriales a través de las gobernaciones y de las
alcaldías en el caso de los distritos.
[71]
El artículo 3º de la Ley 1996 de 2019 define los apoyos de la siguiente
manera: “son tipos de asistencia que se prestan a la persona con discapacidad
para facilitar el ejercicio de su capacidad legal. Esto puede incluir la
asistencia en la comunicación, la asistencia para la comprensión de actos
jurídicos y sus consecuencias, y la asistencia en la manifestación de la
voluntad y preferencias personales”.
[72] Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518,
PCSJA20-11519, PCSJA20-11521 y PCSJA20- 11526 de marzo de 2020; PCSJA20-11532 y PCSJA20-11546
de abril de 2020, PCSJA20-11549 de mayo de 2020, PCSJA20-11567 de junio de 2020
y PCSJA20-11581 del 27 de junio de 2020.