C-394-20
Sentencia C-394/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS TRIBUTARIAS Y DE CONTROL CAMBIARIO
TRANSITORIAS-Exequibilidad
parcial
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de
excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado
La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los
estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la
Constitución y en la Ley 137 de 1994, así como mediante sus especiales
dispositivos de control político y judicial.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Contenido
A la luz del artículo 215 de la Constitución, el
Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y
todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave
e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
(ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el
orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la Constitución prescribe que la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede
llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados
no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma
disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de
Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por
el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar
la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente, (iv) deben
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de
Emergencia; y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o
modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
En relación con las competencias del Congreso en el
marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución
establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por
acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno
sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas
adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de
las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se
refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de
iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y,
(iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno
Nacional.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE
EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del Decreto Legislativo exige verificar,
en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por
el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en
desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii)
la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la
declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado
ámbito territorial, debe examinarse que los decretos legislativos de desarrollo
no lo excedan.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE
EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende el desarrollo de varios
escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los
decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de
sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas
adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha
señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno,
esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones
expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto legislativo de
desarrollo correspondiente y, (ii) externo, es decir, el vínculo entre las
medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…) ha sido considerado como un examen que complementa
la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse
formulado una fundamentación del decreto legislativo de emergencia, el
Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas
adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas,
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto, el artículo 8 de la LEEE establece que “los
decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…) tiene por objeto comprobar que en el decreto
legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en
los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de
los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…) parte del reconocimiento que ha hecho la
jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos
derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no
pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte
ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos,
se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…) tiene por objeto verificar que las medidas
adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a
la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el
marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los
artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las
prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la
consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…) según el artículo 12 de la LEEE, exige que los
decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales
son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que
las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para
lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La
Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o
idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas
permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal
que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error
manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii)
de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia
dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…) que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige
que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean
respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la
crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad
exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan
en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad.
Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la
aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo,
para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el
juicio de ausencia de arbitrariedad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la
LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción,
no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o
de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica
verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 637
de 2020
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS TRIBUTARIAS Y DE CONTROL CAMBIARIO
TRANSITORIAS-Contenido y
alcance
DECRETO LEGISLATIVO QUE DEROGA NORMAS
EXPEDIDAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Exige motivación reforzada
El requisito de motivación suficiente supone el deber
del Gobierno de exponer razones que resulten adecuadas para justificar las
medidas adoptadas. La motivación atiende a la necesidad de compensar la
ausencia de un debate democrático público durante la elaboración de la norma con
fuerza y rango de ley y que responda a los principios constitucionales de
transparencia y participación. Ahora bien, la exigencia de motivación se
encuentra reforzada, cuando el decreto legislativo tiene por objeto derogar o
limitar otra norma de la misma naturaleza, expedida previamente con el objeto
de conjurar la crisis o de contener o revertir los efectos de la misma.
REVIVISCENCIA DE NORMA DEROGADA-No se produce de
manera automática por declaratoria de inexequibilidad de norma derogatoria
(…) la Corte reitera que
la reviviscencia de normas derogadas o modificadas por aquellas que son
declaradas inexequibles no ocurre de manera automática, como si se tratara de
un efecto necesario de la sentencia, sino que requiere ser examinada caso a
caso, para garantizar la supremacía constitucional, en razón del impacto que
tendría la inexequibilidad frente al ordenamiento jurídico y respecto de los
derechos de las personas.
DECLARACION
DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos hacia el futuro
Referencia:
Expediente RE-334
Control automático e integral de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 807 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas
tributarias y de control cambiario transitorias en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del
6 de mayo de 2020”.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de 2020
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo
241, numeral 7º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos,
así como el trámite, establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
A través del Decreto
637 de 2020, el Gobierno Nacional declaró un segundo Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de
30 días calendario, contados a partir de la fecha de su entrada en vigencia,
esto es, a partir del 6 de mayo de 2020.
2.
En desarrollo del
Estado de Excepción declarado fue expedido el Decreto Legislativo 807 de 2020 “[p]or el cual se
adoptan medidas tributarias y de control cambiario transitorias en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el
Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.
Esta norma fue remitida a esta Corte para su control automático de
constitucionalidad, a través de oficio de fecha 5 de junio de 2020, suscrito
por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
3.
Mediante auto del 19
de junio de 2020, el Magistrado sustanciador asumió el conocimiento del presente
asunto y decretó la práctica de pruebas. Asimismo, dispuso su fijación en lista
y el traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de su competencia, una vez se evaluaran las pruebas recaudadas. También se
ordenó comunicar el proceso a la Presidencia de la República, a todos los
ministerios y se invitó a rendir concepto, si así lo estimasen oportuno, a
entidades públicas y organizaciones privadas[1].
4.
Una vez cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo
concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a
decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.
A.
TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE
REVISIÓN
5.
A continuación se
transcribe el texto del Decreto Legislativo 807 de 2020, conforme a su
publicación en el Diario Oficial[2]:
“DECRETO 807 DE 2020
(junio 04)
Por el cual se adoptan medidas
tributarias y de control cambiario transitorias en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada (sic) mediante el Decreto 637 del 6
de mayo de 2020
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
En ejercicio de las atribuciones que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo
de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO:
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional, una vez
declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o
modificar los existentes.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de
la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por
Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de
la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por Coronavirus - COVID-19
como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala
de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían
notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de
esas 1:Jltimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República
Popular China se había multiplicado en trece (13) veces, mientras que el número
de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar
acciones urgentes.
Que mediante la Resolución 380 del 1O de marzo de
2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras, medidas
preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a
partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a
Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España.
Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020,
el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el· estado de emergencia sanitaria
por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta
el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó una serie de medidas con el
objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 y
mitigar sus efectos.
Que mediante Resolución 453 del 18 de marzo de 2020,
los Ministerios de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria y Turismo
adoptaron "como medida sanitaria preventiva y de control en todo el
territorio nacional, la clausura de los establecimientos y locales comerciales
de esparcimiento y diversión; de baile; ocio y entretenimiento y de juegos de
azar y apuestas tales como casinos, bingos y terminales de juegos de
videos".
Que mediante la Resolución 844 del 26 de mayo de 2020
el Ministerio de Salud y Protección Social prorrogó la emergencia sanitaria por
causa del nuevo Coronavirus COVID-19, decretada por medio de la Resolución 385
del 12 de marzo de 2020, hasta el 31 de agosto de 2020.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó
el 9 de marzo de 2020 O muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y
Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de
personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y O fallecidos, cifra que ha
venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas
al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020;
145 personas contagiadas al día 20 de marzo de 2020, 196 personas contagiadas
al día 21 de marzo de 2020, 235 personas contagiadas al 22 de marzo de 2020,
306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al
día 24 de marzo de 2020; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo de 2020,
491 personas contagiadas al día 26 de marzo de 2020, 539 personas contagiadas
al día 27 de marzo de 2020, 608 personas contagiadas al 28 de marzo de 2020,
702 personas contagiadas al 29 de marzo de 2020; 798 personas contagiadas al
día 30 de marzo de 2020; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo de 2020,
1.065 personas contagiadas al día 1 de abril de 2020, 1.161 personas
contagiadas al día 2 de abril de 2020, 1.267 personas contagiadas al día 3 de
abril de 2020, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril de 2020, 1.485
personas contagiadas al día 5 de abril de 2020, 1.579 personas contagiadas al
día 6 de abril de 2020, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril de 2020, 2.054
personas contagiadas al 8 de abril de 2020, 2.223 personas contagiadas al 9 de
abril de 2020, 2.473 personas contagiadas al día 1O de abril de 2020, 2.709
personas contagiadas al 11 de abril de 2020, 2.776 personas contagiadas al 12
de abril de 2020, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril de 2020, 2.979
personas contagiadas al 14 de abril de 2020, 3.105 personas contagiadas al 15
de abril de 2020, 3.233 personas contagiadas al 16 de abril de 2020, 3.439
personas contagiadas al 17 de abril de 2020, 3.621 personas contagiadas al 18
de abril de 2020, 3.792 personas contagiadas al 19 de abril de 2020, 3.977
personas contagiadas al 20 de abril de 2020, 4.149 personas contagiadas al 21
de abril de 2020, 4.356 personas contagiadas al 22 de abril de 2020, 4.561
personas contagiadas al 23 de abril de 2020, 4.881 personas contagiadas al 24
de abril de 2020, 5.142 personas contagiadas al 25 de abril de 2020, 5.379
personas contagiadas al 26 de abril de 2020, 5.597 personas contagiadas al 27
de abril de 2020, 5.949 personas contagiadas al 28 de abril de 2020, 6.211
personas contagiadas al 29 de abril de 2020, 6.507 personas contagiadas al 30
de abril de 2020, 7.006 personas contagiadas al 1 de mayo de 2020, 7.285
personas contagiadas al 2 de mayo de 2020, 7.668 personas contagiadas al 3 de
mayo de 2020, 7.973 personas contagiadas al 4 de mayo de 2020, 8.613 personas
contagiadas al 5 de mayo de 2020, 8.959 personas contagiadas al 6 de mayo de
2020, 9.456 personas contagiadas al 7 de mayo de 2020, 10.051 personas
contagiadas al 8 de mayo de 2020, 10.495 personas contagiadas al 9 de mayo de
2020, 11.063 personas contagiadas al 1O de mayo de 2020, 11.613 personas
contagiadas al 11 de mayo de 2020, 12.272 personas contagiadas al 12 de mayo de
2020, 12.930 personas contagiadas al 13 de mayo de 2020, 13.610 personas
contagiadas al 14 de mayo de 2020, 14.216 personas contagiadas al 15 de mayo de
2020, 14.939 personas contagiadas al 16 de mayo de 2020, 15.574 personas
contagiadas al 17 de mayo de 2020, 16.295 personas contagiadas al 18 de mayo de
2020, 16.935 personas contagiadas al 19 de mayo de 2020, 17.687 personas
contagiadas al 20 de mayo de 2020, 18.330 personas contagiadas al 21 de mayo de
2020, 19.131 personas contagiadas al 22 de mayo de 2020, 20.177 personas
contagiadas al 23 de mayo de 2020, 21.175 personas contagiadas al 24 de mayo de
2020, 21.981 personas contagiadas al 25 de mayo de 2020, 23.003 personas
contagiadas al 26 de mayo de 2020, 24.104 al 27 de mayo de 2020, 25.366
personas contagiadas al 28 de mayo de 2020, 26.688 personas contagiadas al 29
de mayo de 2020, 28.236 personas contagiadas al 30 de mayo de 2020, 29.383
personas contagiadas al 31 de mayo de 2020, 30.493 personas contagiadas al 1 de
junio de 2020, 31.833 personas contagiadas al 2 de junio de 2020 y mil nueve
(1.009) fallecidos.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de
Salud y Protección Social {I) reportó el 1O de mayo de 2020 463 muertes y 11.063
casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá O.C. (4.155),
Cundinamarca {283), Antioquia {468), Valle del Cauca (1.331), Bolívar (679),
Atlántico (970), Magdalena {271), Cesar {72), Norte de Santander {99},
Santander (42), Cauca (47), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (67), Huila
(178), Tolima (130), Meta (923), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (296), Boyacá (67), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28),
Caquetá (16} y Amazonas (527); {11) reportó el 11 de mayo de 2020 479 muertes y
11.613 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (4.305),
Cundinamarca (289), Antioquia (474), Valle del Cauca (1.367), Bolívar (742),
Atlántico (1.022), Magdalena (284), Cesar (72), Norte de Santander (99), Santander
(42), Cauca (51), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (71), Huila (179),
Tolima (130), Meta (927), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6), Nariño
(306), Boyacá {77), Córdoba(39}, Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28}, Caquetá
(16), Amazonas (718), Putumayo (1); y (111) reportó el 2 de junio de 2020 1.009
muertes y 31.833 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá
(10.743), Cundinamarca {983), Antioquia (1.200), Valle del Cauca (3.714),
Bolívar {3.364), Atlántico (4.550), Magdalena (653), Cesar {324), Norte de
Santander (130), Santander (84), Cauca (113), Caldas (147), Risaralda (258),
Quindío (113), Huila (251), Tolima (274), Meta (981), Casanare (35), San Andrés
y Providencia (17), Nariño (1.263), Boyacá (212), Córdoba (135), Sucre (25), La
Guajira (65), Chocó (295), Caquetá {24), Amazonas (1.852), Putumayo (9), Vaupés
{11), Arauca (1), Guainía {6) y Vichada (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS,
se ha reportado la siguiente información: {I) en reporte número 57 de fecha 17
de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET [Central European Time Zone] señaló que
se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426
fallecidos, (11) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m.
CET señaló que se encuentran confirmados 292. 142 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 12.783 fallecidos, (111) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo
de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (IV) en el reporte número
79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados
1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (V) en el
reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521
fallecidos, (VI) en el reporte número 81 del 1O de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (VII) en el reporte número 82 del 11
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, {VIII) en el
reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952
fallecidos, (IX) en el reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (X) en el reporte número 85 del 14
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos, (XI) en el
reporte número 86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 123.01O
fallecidos, (XII) en el reporte número 87 del 16 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST [Central European Summer Time] señaló que se encuentran confirmados
1.991.562 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 130.885 fallecidos, (XIII) en
el reporte número 88 del 17 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.074.529 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
139.378 fallecidos, (XIV) en el reporte número 89 del 18 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.160.207 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 146.088 fallecidos, (XV) en el reporte número 90 del 19
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.241.778 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (XVI) en
el reporte número 91 del 20 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
157.847 fallecidos y (XVII) en el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.397.217 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 162.956 fallecidos, (XVIII) en el reporte número
93 del 22 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.471.136 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 169.006
fallecidos, (XIX) en el reporte número 94 del 23 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.544.792 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 175.694 fallecidos, (XX) en el reporte número 95 del 24
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.626.321 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (XXI) en
el reporte número 96 del 25 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.719.896 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
187.705 fallecidos, (XXII) en el reporte número 97 del 26 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.804.796 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 193.710 fallecidos, (XXIII) en el reporte número
98 del 27 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentren
confirmados 2.878.196 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668
fallecidos, (XXIV) en el reporte número 99 del 28 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.954.222 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 202.597 fallecidos, (XXV) en el reporte número 100 del
29 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.018.952 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 207.973 fallecidos, (XXVI) en
el reporte número 101 del 30 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 3.090.445 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
217.769 fallecidos, (XXVII) en el reporte número 102 del 1 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.175.207 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 224.172 fallecidos, (XXVIII) en el reporte número
103 del 2 de mayo de 2020 a las 3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19
y 229.971 fallecidos, (XXIX) en el reporte número 104 del 3 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.349.786 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 238.628 fallecidos, (XXX) en el reporte número 105
del 4 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 3.435.894 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 239.604
fallecidos, (XXXI) en el reporte número 106 del 5 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.517.345 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 243.401 fallecidos, (XXXII) en el reporte número 107 del
6 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.588.773 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 247.503 fallecidos, (XXXIII)
en el reporte número 108 del 7 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 3.672.238 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
254.045 fallecidos, (XXXIV) en el reporte número 109 del 8 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.759.967 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 259.474 fallecidos, (XXXV) en el reporte número
110 del 9 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 3.855.788 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 265.862
fallecidos, (XXXVI) en el reporte número 111 del 1O de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 274.361 fallecidos, {XXXVII) en el reporte número 112
del 11 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.006.257 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892
fallecidos, (XXXVIII) en el reporte número 113 del 12 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.088.848 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 283.153 fallecidos, (XXXIX) en el reporte número 114 del
13 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.170 .424 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 287.399 fallecidos, (XL) en
el reporte número 115 del 14 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.248.389 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
294.046 fallecidos, (XU) en el reporte número 116 del 15 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.338.658 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 297.119 fallecidos, (XLII) en el reporte número 117 del
16 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.425.485 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 302.059 fallecidos, (XLIII) en
el reporte número 118 del 17 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.525.497 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
307.395 fallecidos, (XLIV) en el reporte número 119 del 18 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.618.821 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 311.847 fallecidos, {XLV) en el reporte número 120
del 19 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.731.458 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 316.169
fallecidos, (XLVI) en el reporte número 121 del 20 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.789.205 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 318.789 fallecidos, (XLVII) en el reporte número 122 del
21 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.893.186 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 323.256 fallecidos, (XLVIII)
en el reporte número 123 del 22 de mayo de 2020 señaló que se encuentran
confirmadas 4.993.470 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 327.738
fallecidos, (XLIX) en el reporte número 124 del 23 de mayo de 2020 señaló que
se encuentran confirmadas 5.103.006 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
333.401 fallecidos, (I) en el reporte número 125 del 24 de mayo de 2020 señaló
que se encuentran confirmadas 5.204.508 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
337.687 fallecidos, (II) en el reporte número 126 del 25 de mayo de 2020 señaló
que se encuentran confirmadas 5.304.772 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
342.029 fallecidos, (Lit) en el reporte número 127 del 26 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmados 5.404.512 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 343.514 fallecidos, (lll) en el reporte número 128 del 27 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmados 5.488.825 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 349.095 fallecidos, (LIV) en el reporte número 129 del 28 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmados 5.593.631 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 353.334 fallecidos, (LV) en el reporte número 130 del 29 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmados 5.701.337 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 357.688 fallecidos, (LVI) en el reporte número 131 del 30 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmados 5.817.385 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 362.705 fallecidos, (LVII) en el reporte número 132 del 31 de mayo
de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.934.936 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 367.166 fallecidos, (LVIII) en el reporte número 133 del
1 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados 6.057.853 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 371.166 fallecidos, (LVIX) en el reporte número
134 del 2 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados 6.194.533 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 376.320 fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS,
(1) en reporte de fecha 1O de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del
Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.006.257 casos, 278.892
fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19; (11) en reporte de fecha 11 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora
del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.088.848 casos, 283.153
fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19; y (111) en reporte de fecha 1 de junio de 2020 a las 19:00 GMT-5,
-hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 6.140.934 casos,
373.548 fallecidos y 216 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19.
Que mediante los Decretos 457 del 22 de marzo de 2020,
531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 del 06 de mayo de
2020, 689 del 22 de mayo de 2020 y 749 del 28 de mayo de 2020 el presidente de
la República impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada
por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden
público, dentro de las cuales se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio
de todas las personas habitantes de la República de Colombia.
Que según los datos de la encuesta integrada de
hogares (GRIH) - Mercado Laboral del Departamento Nacional de Estadística,
revelados el 29 de mayo de 2020, para el mes de abril de 2020, la tasa de
desempleo del total nacional fue 19,8%, lo que significó un aumento de 9,5
puntos porcentuales frente al mismo mes del año pasado (10,3%). La tasa global
dé participación se ubicó en 51,8%, lo que representó una reducción de 10,4
puntos porcentuales frente a abril del 2019 (62,2%). Finalmente, la tasa de
ocupación fue 41,6%, presentando una disminución de 14,2 puntos porcentuales
respecto al mismo mes del 2019 (55,8%).
Que según el mismo documento, la tasa de desempleo en
el total de las 13 ciudades y áreas metropolitanas fue 23,5%, lo que representó
un aumento de 12,4 puntos porcentuales frente al mismo mes del año pasado
(11,1%). La tasa global de participación se ubicó en 53,8%, lo que significó
una reducción de 11,4 puntos porcentuales frente a abril del 2019 (65,2%).
Entre tanto, la tasa de ocupación fue 41,2%, lo que representó una disminución
de 16,7 puntos porcentuales respecto al mismo mes del 2019 (57,9%).
Que desagregando por sectores el análisis del impacto,
se evidencia que todos los sectores redujeron el número de ocupados a excepción
al de suministro de electricidad, gas, agua y gestión de desechos.
Variación de Ocupados por sector económico para el
trimestre febrero-abril cifras en miles Fuente Departamento Nacional de
Estadística DANE
Que, en este contexto, el estancamiento de la
actividad productiva a nivel nacional ha conllevado a la disminución de 5.4
millones de ocupados a 30 de abril, debido a la imposibilidad de realizar
teletrabajo o trabajo desde casa, de otorgar de vacaciones anticipadas, así
como de tomar otras medidas de flexibilización laboral.
Que mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se
declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional por el término de treinta {30) días calendario, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa de la
pandemia del nuevo Coronavirus COVID·19.
Que dentro de las medidas generales tenidas en cuenta
en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 para la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, se incluyeron las siguientes:
«Que los efectos económicos negativos a los habitantes
del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas
extraordinarias referidas a condonar o aliviar las obligaciones de diferente
naturaleza como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse
afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis;
[...]
Que a pesar de que en virtud del Decreto 417 de 2020
se tomaron medidas para atender los efectos adversos generados a la actividad
productiva, procurando el mantenimiento del empleo y la economía, a la fecha se
han presentado nuevas circunstancias, como es la necesidad de mantener el
aislamiento social obligatorio y la imposibilidad de las empresas de continuar
con su actividad comercial e industrial, y por tanto continuar cumpliendo con
las obligaciones y compromisos adquiridos con sus empleados y otras causas, lo
que ha generado una disminución significativa en la actividad económica del
país.»
Que el artículo 3 de precitado Decreto
resolvió adoptar "«mediante decretos legislativos [...] todas aquellas
medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias
para llevarlas a cabo.»
Que dentro de las facultades ejercidas en la
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 del
17 de marzo de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 535 de abril 1O de 2020
«Por el cual se adoptan medidas para establecer un procedimiento abreviado de
devolución y/o compensación de saldos a favor de los contribuyentes del
impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto sobre las ventas -IVA,
en el marco del Estado de Emergencia económica, Social y Ecológica», y se
requiere modificar el artículo 1 para establecer que el procedimiento abreviado
automático en mención estará vigente hasta el diecinueve (19) de junio de 2020
y modificar el parágrafo del artículo 3 del referido Decreto para establecer
que las solicitudes de devolución y/o compensación que se radiquen hasta el
diecinueve (19) de junio de 2020, se resolverán bajo el mencionado
procedimiento.
Que vencido el plazo mencionado en el considerando
anterior, los contribuyentes que tengan saldos a favor en las declaraciones del
impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto sobre las ventas -IVA,
podrán solicitar la aplicación del procedimiento de devolución y/o compensación
automática de que trata el parágrafo 5 del artículo 855 del Estatuto
Tributario, que establece lo siguiente:
«La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN
podrá devolver, de forma automática, los saldos a favor originados en el
impuesto sobre la renta y sobre las ventas.
El mecanismo de devolución automática de saldos a
favor aplica para los contribuyentes y responsables que:
a. No representen un riesgo alto de conformidad con el
sistema de análisis de riesgo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
- DIAN;
b. Más del ochenta y cinco por ciento (85%) de los
costos o gastos y/o impuestos sobre las ventas descontables provengan de
proveedores que emitan sus facturas mediante el mecanismo de factura
electrónica.
El Gobierno nacional reglamentará el mecanismo de
devolución automática.»
Que mediante el presente Decreto Legislativo se
modifica el literal b) del parágrafo 5 del artículo 855 del Estatuto Tributario
hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2020, para reducir al veinticinco
por ciento (25%) la exigencia del soporte de costos o gastos y/o impuesto sobre
las ventas -IVA descontables, mediante la factura electrónica de venta. A
partir del primero (1) de enero del año 2021 el porcentaje a aplicar será de
más del ochenta y cinco por ciento (85%).
Que según el artículo 779 del Estatuto Tributario «La
Administración podrá ordenar la práctica de inspección tributaria, para
verificar la exactitud de las declaraciones, para establecer la existencia de
hechos gravables declarados o no, y para verificar el cumplimiento de las obligaciones
formales.»
Que según el artículo 782 del Estatuto Tributario «La
Administración podrá ordenar la práctica de la inspección contable al
contribuyente como a terceros legalmente obligados a llevar contabilidad, para
verificar la exactitud de las declaraciones, para establecer la existencia de
hechos gravados o no, y para verificar el cumplimiento de obligaciones
formales.»
Que según el artículo 7 del Decreto Ley 2245 de 2011
dispone que «La actuación administrativa para determinar la comisión de
infracciones cambiarias a las que se refiere el presente decreto podrá
iniciarse de oficio, por informes recibidos de terceros, mediante la práctica
de visitas administrativas de registro, inspección, vigilancia y control, por
traslado de otras autoridades, por quejas o informes de personas naturales o
jurídicas y, en general, por cualquier otro medio que ofrezca credibilidad, y
para su desarrollo no se requerirá del concurso o conocimiento de los presuntos
infractores.»
Que según el numeral 2 del artículo 9 del Decreto Ley
2245 de 2011, «En desarrollo de sus funciones de control y vigilancia sobre el
cumplimiento del Régimen Cambiario, y con el fin de prevenir e investigar
posibles violaciones a dicho régimen, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
podrá:
[...]
2. Realizar visitas administrativas de registro,
inspección, vigilancia y control a los intermediarios del mercado cambiario, a
las personas naturales o jurídicas y demás entidades asimiladas a estas; a los
agentes autorizados y terceros que realicen operaciones de cambio; así como a
los establecimientos y oficinas donde se realicen dichas operaciones de
conformidad con el régimen cambiario. En desarrollo de estas visitas se podrán
registrar o examinar sus oficinas, archivos y muebles, contabilidad y, en
general, realizar aquellas diligencias destinadas a verificar el manejo de las
operaciones de cambio.»
Que se requiere habilitar mediante el presente Decreto
Legislativo a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales -DIAN- para adelantar de manera virtual, mientras permanezca
vigente la emergencia sanitaria, las inspecciones tributarias, las inspecciones
contables y las visitas administrativas de inspección, vigilancia y control, en
materia tributaria y de control cambiario.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA
TÍTULO 1
DEVOLUCIONES Y/O COMPENSACIONES
Artículo 1. Modificación del inciso 1 del artículo 1 del Decreto
Legislativo 535 de 2020.
Modifíquese el inciso 1 del artículo 1 del Decreto Legislativo 535 de 2020, el
cual quedará así:
«Hasta el diecinueve (19) de junio de 2020, los
contribuyentes y responsables del impuesto sobre la renta y complementarios y
del impuesto sobre las ventas -IVA que no sean calificados de riesgo alto en
materia tributaria se les autorizará la devolución y/o compensación de los
respectivos saldos a favor mediante el procedimiento abreviado dentro de los
quince (15) días siguientes a la fecha de presentación de la solicitud de
devolución y/o compensación oportunamente y en debida forma.»
Artículo 2. Modificación del parágrafo del
artículo 3 del Decreto Legislativo 535 de 2020. Modifíquese el parágrafo del artículo 3 del Decreto
Legislativo 535 de 2020, el cual quedará así:
«Parágrafo. Las solicitudes de devolución y/o
compensación que se encuentren en trámite a través del procedimiento abreviado
de que trata el presente Decreto Legislativo al diecinueve (19) de junio de
2020, finalizarán con este procedimiento, incluidas aquellas que fueron
inadmitidas y se radiquen dentro del mes siguiente a su inadmisión, conforme
con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 857 del Estatuto
Tributario.»
Artículo
3. Modificación transitoria del literal b) del parágrafo 5 del artículo
855 del Estatuto Tributario. Modifíquese
de manera transitoria a partir del veintidós (22) de junio y hasta el treinta y
uno (31) de diciembre de 2020 el literal b) del parágrafo 5 del artículo 855
del Estatuto Tributario, el cual quedará así: ·
«b. Hasta el veinticinco (25%) de los costos o gastos
y/o impuestos sobre las ventas descontables provengan de proveedores que emitan
sus facturas mediante el mecanismo de factura electrónica serán excluidos del
cálculo del porcentaje mínimo que debe soportarse con factura electrónica de
venta los costos y gastos que al momento del cálculo no sean susceptibles de
ser soportados por el mecanismo de factura electrónica, tales como
amortizaciones, depreciaciones y pagos de nómina. De igual forma las
declaraciones de importación serán soporte de costos y/o.
A partir del primero (1) de enero de 2021, el
porcentaje a aplicar será de más del ochenta y cinco por ciento (85%).»
Artículo 4. Término para resolver las
solicitudes de devolución y/o compensación de los saldos a favor del impuesto
sobre la renta y complementarios y del impuesto sobre las ventas IVA. A los
contribuyentes y responsables que soliciten la devolución y/o compensación de
los saldos a favor del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto
sobre las ventas -IVA y que no cumplan con las condiciones establecidas en el
artículo 3 del presente Decreto Legislativo, se les resolverá la solicitud de
devolución y/o compensación dentro del término establecido en el artículo 855
del Estatuto Tributario, sin que sea aplicable el parágrafo 5 de la misma
disposición. Lo anterior sin perjuicio de la aplicación del artículo 857-1 del
Estatuto Tributario, en los casos en que haya lugar.
TITULO II
INSPECCIÓN TRIBUTARIA VIRTUAL, INSPECCIÓN CONTABLE
VIRTUAL Y VISITAS ADMINISTRATIVAS VIRTUALES IDE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y
CONTROL EN MATERIA TRIBUTARIA Y DE CONTROL CAMBIARIO.
Artículo 5. Inspección tributaria virtual. La Unidad Administrativa
Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- podrá realizar de
manera virtual, mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria por la
pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, la práctica de la inspección
tributaria virtual, para verificar la exactitud de las declaraciones, para
establecer la existencia de hechos gravables declarados o no, y para verificar
el cumplimiento de las obligaciones sustanciales y formales de los
contribuyentes.
Se entiende por inspección tributaria virtual el medio
de prueba en virtud del cual se realiza la constatación directa de los hechos
que interesan a los procesos adelantados por la Administración Tributaria, para
verificar su existencia, características y demás circunstancias de tiempo, modo
y lugar, en la cual pueden decretarse todos los medios de prueba autorizados
por la legislación tributaria y otros ordenamientos legales, previa la
observancia de las ritualidades que les sean propias.
La inspección tributaria virtual se decretará mediante
auto que se notificará por correo o electrónicamente, debiéndose indicar en el
mismo los hechos materia de la prueba y los funcionarios comisionados para
practicarla.
La inspección tributaria virtual se iniciará una vez
notificado el auto que la ordene. De ella se levantará un acta que contenga
todos los hechos, pruebas y fundamentos en que se sustenta y la fecha de cierre
de la investigación debiendo ser suscrita por los funcionarios que la
adelantaron.
Cuando de la práctica de la inspección tributaria se
derive una actuación administrativa, el acta respectiva constituirá parte de la
misma.
La Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, mediante resolución, desarrollará las
soluciones digitales para la práctica de la diligencia, los medios para el
envío de la información, el levantamiento del acta y la suscripción de la misma
y demás elementos que se requiera para hacer efectiva la práctica de la
diligencia.
Lo dispuesto en el presente artículo aplica sin
perjuicio de lo previsto en los artículos 778 y 779 del Estatuto
Tributario.
Artículo 6. Inspección contable virtual. La Unidad Administrativa
Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- podrá realizar de
manera virtual mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria por la
pandemia ''del nuevo Coronavirus COVID-19, la práctica de la inspección
contable virtual al contribuyente como a terceros legalmente obligados a llevar
contabilidad, para verificar la exactitud de las declaraciones, para establecer
la existencia de hechos gravados o no, y para verificar el cumplimiento de
obligaciones formales.
Cuando alguna de las partes intervinientes se niegue a
suscribir el acta a través de la herramienta que implemente Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, su
omisión no afectará el valor probatorio de la diligencia. En todo caso se
dejará constancia en el expediente de tal hecho se considera que los datos
consignados en el acta de inspección contable virtual están fielmente tomados
de los libros, salvo que el contribuyente o responsable demuestre su
inconformidad.
Cuando de la práctica de la inspección contable
virtual se derive una actuación administrativa en contra del contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, o de un tercero, el acta de la
inspección contable virtual deberá formar parte de dicha actuación.
La Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, mediante resolución, desarrollará las
soluciones digitales para la práctica de la diligencia, los medios para el
envío de la información, el levantamiento del acta .y la suscripción de la
misma y demás elementos que se requiera para hacer efectiva la práctica de la
diligencia.
Lo dispuesto en el presente artículo aplica sin
perjuicio de lo previsto en el artículo 782 del Estatuto Tributario.
Artículo 7. Visitas administrativas virtuales de inspección, vigilancia y control,
en materia tributaria. La Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- podrá realizar, mientras permanezca
vigente la emergencia sanitaria por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19,
visitas administrativas virtuales de inspección, vigilancia y control para el
cumplimiento de las funciones de control y vigilancia asignadas a la Unidad
Administrativa Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN­ en materia
tributaria.
Previo auto que ordene la diligencia debidamente
notificada, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales. -DIAN- podrá visitar virtualmente a los contribuyentes y
responsables para solicitar la información que se requiera para adelantar las
investigaciones en materia tributaria, para allegar las pruebas pertinentes,
conducentes y útiles que suministren los contribuyentes y responsables y para
establecer la existencia o inexistencia de una presunta conducta
sancionable.
Las visitas administrativas virtuales de inspección,
vigilancia y control, en materia de control tributario, se iniciarán una vez
notificado el auto que las ordene. De ella se levantará un acta que contenga
todos los hechos, pruebas y fundamentos en que se sustenta y la fecha de cierre
de la visita debiendo ser suscrita por los funcionarios que la
adelantaron.
Cuando de la práctica de las visitas administrativas
virtuales de inspección, vigilancia y control, en materia tributaria se derive
una actuación administrativa, el acta respectiva constituirá parte de la
misma.
Cuando alguna de las partes intervinientes se niegue a
suscribir el acta a través de la herramienta que implemente Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-,
mediante resolución, su omisión no afectará el valor probatorio de la visita
administrativa virtual. En todo caso se dejará constancia en el expediente de
tal hecho.
La Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, mediante resolución, desarrollará las
soluciones digitales para la práctica de la visita administrativa virtual, los
medios para el envío de la información, el levantamiento del acta y la
suscripción de la misma y demás elementos que se requiera para hacer efectiva
su práctica.
Lo dispuesto en el presente artículo, aplica sin
perjuicio de lo previsto en el Estatuto Tributario.
Artículo 8. Visitas administrativas virtuales de inspección, vigilancia y
control, en materia de control cambiario. La Unidad Administrativa Especial
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- podrá realizar mientras
permanezca vigente la emergencia sanitaria por la pandemia del nuevo
Coronavirus COVID-19, visitas administrativas virtuales de inspección,
vigilancia y control para el cumplimiento de las funciones de control y
vigilancia asignadas a la Unidad Administrativa Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales -DIAN- para prevenir e investigar posibles violaciones al
régimen cambiario.
Previo auto que ordene la diligencia debidamente
comunicado, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales -DIAN- podrá visitar virtualmente a los usuarios cambiarios para
solicitar la información que se requiera para adelantar las investigaciones en
materia de control cambiario, para allegar las pruebas pertinentes, conducentes
y útiles que suministren los usuarios cambiarios y para establecer la
existencia o inexistencia de una presunta infracción cambiaria.
Las visitas administrativas virtuales de inspección,
vigilancia y control, en materia de control cambiario, se iniciarán una vez
comunicado el auto que la ordene. De ella se levantará un acta que contenga
todos los hechos, pruebas y fundamentos en que se sustenta y la fecha de cierre
de la investigación debiendo ser suscrita por los funcionarios que la
adelantaron.
Cuando de la práctica de las visitas administrativas
virtuales de inspección, vigilancia y control, en materia de control cambiario,
se derive una actuación administrativa, el acta respectiva constituirá parte de
la misma.
Cuando alguna de las partes intervinientes se niegue a
suscribir el acta a través de la herramienta que implemente Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-
mediante resolución, su omisión no afectará el valor probatorio de la
diligencia. En todo caso se dejará constancia en el expediente de tal
hecho.
La Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, mediante resolución, desarrollará las
soluciones digitales para la práctica de la diligencia, los medios para el
envío de la información, el levantamiento del acta y la suscripción de la misma
y demás elementos que se requiera para hacer efectiva la práctica de la
diligencia.
Lo dispuesto en el presente artículo, aplica sin
perjuicio de lo previsto en los artículos 7 y 9 del Decreto Ley 2245 de
2011.
Artículo
9. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la
fecha de su publicación en el diario oficial y modifica el inciso 1 del
artículo 1 y el parágrafo del artículo 3 del Decreto Legislativo 535 de 2020
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá, D.C., a los 04 días del
mes de junio de 2020
Iván Duque Márquez
La Ministra del Interior
Alicia Victoria Arango Olmos
La Ministra de Relaciones Exteriores,
Claudia Blum de Barberi
El Ministro de Hacienda y Crédito Público
Alberto Carrasquilla Barrera
La Ministra de Justicia y del Derecho
Margarita Leonor Cabello Blanco
El Ministro de Defensa Nacional
Carlos Holmes Trujillo García
El Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural
Rodolfo Enrique Zea Navarro
El Ministro de Salud y Protección Social
Fernando Ruiz Gómez
El Ministro del Trabajo
Ángel Custodio Cabrera Báez
La Ministra de Minas y Energía
María Fernanda Suárez Londoño
El Ministro de Comercio, Industria y
Turismo
José Manuel Restrepo Abondano
La Ministra de Educación Nacional
María Victoria Angulo González
El Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible
Ricardo José Lozano Picón
El Ministro de Vivienda, Ciudad y
Territorio
Jonathan Malagón González
La Ministra de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones
Karen Cecilia Abudinen Abuchaibe
La Ministra de Transporte
Ángela María Orozco Gómez
La Ministra de Cultura
Carmen Inés Vásquez Camacho
La Ministra de Ciencia, Tecnología e
Innovación
Mabel Gisela Torres Torres
El Ministro del Deporte
Ernesto Lucena Barrero”.
B.
PRUEBAS RECAUDADAS
6.
En el auto de asunción
de conocimiento del asunto, del 19 de junio de 2020, el Magistrado sustanciador
requirió a la Presidencia de la República,
para que absolviera las preguntas que se relacionan a continuación. La
respuesta a los interrogantes se obtuvo mediante oficio suscrito por la
Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República[3], recibido por la
Secretaría General de la Corte Constitucional el 25 de junio de 2020.
7.
Respecto de los
artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 807 de 2020 se preguntó:
a.
¿Qué razones motivaron la
modificación en la duración de la medida de aplicación del procedimiento
abreviado de devolución y/o compensación de los saldos a favor en el impuesto
sobre la renta y complementarios y en el impuesto sobre las ventas –IVA, al
pasar de aplicarse “[h]asta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social”[4], a restringirse su aplicación hasta el 19 de junio de
2020?
El procedimiento abreviado de devolución
se creó en el Decreto Legislativo 535 de
2020, con el propósito de inyectar dinero a los empresarios a través de los
saldos a favor que se generaron antes del mes de mayo de 2020 y que
originalmente se limitó tal medida al término de duración de la primera parte
de la emergencia sanitaria. Indica que el Gobierno declaró la emergencia
sanitaria hasta el 30 de mayo, fecha en la que se proyectaba que las
devoluciones que se realizarían ascenderían a $3.9 billones de pesos; sin
embargo, en razón a que para e1 1° de junio no se había cumplido la meta, pues
se habían devuelto $3.4 billones de pesos, se hizo necesario “ampliar”
el término de aplicación del decreto 535 de 2020 hasta el 19 de junio, fecha
estimada para alcanzar la meta de $3.9 billones en proyecciones de saldos a
favor para devolver a través de este decreto. Al cumplirse esta fecha, las
devoluciones bajo el procedimiento abreviado de que trata el decreto 535 de
2020 ascendieron a la suma de $7 billones de pesos.  Ahora bien, como las
fechas de declaración de renta, de acuerdo con el calendario tributario, se
extienden entre los meses de junio y agosto y de allí se generarían nuevos
saldos que generarían derecho a devolución, se hacía necesario limitar el
término para esta devolución, para evitar el gran impacto fiscal. Advierte, no
obstante, que de acuerdo con el artículo 857 del Estatuto Tributario, las solicitudes
de devolución que fueron devueltas tendrán un mes para realizar la subsanación
correspondiente y esta se tramitará conforme al procedimiento abreviado
(artículo 2 del Decreto 820 de 2020).
b.
Las razones
expuestas para responder la pregunta anterior, ¿Cómo se articulan para
contribuir “a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”?
Indica que el Decreto Legislativo 807 de 2020 busca
que los contribuyentes puedan continuar con una devolución rápida de sus saldos
a favor y fortalece las devoluciones automáticas, con el fin de obtener
recursos para sobrellevar la emergencia sanitaria. Para ello, disminuye los
requisitos del proceso de devolución ordinaria e incluso de las devoluciones
automáticas fijadas por el parágrafo 5 del artículo 855 del Estatuto
Tributario. Respecto de la disminución del requisito de control fiscal para
acceder a la devolución automática, que consiste en el porcentaje mínimo de
costos gastos y/o impuestos sobre ventas descontables que deben estar
soportados en factura electrónica, que pasó del 85% (previsto en la Ley 2010 de
2019, que adiciona el parágrafo 5 del artículo 855 de Estatuto Tributario), al
25%, explican que se trata de un beneficio para los contribuyentes que se explica
en que la Resolución 42 de la DIAN aplazó, para una gran cantidad de sectores,
la obligatoriedad de emitir facturas electrónicas y se determinó un nuevo
calendario de facturación electrónica que va hasta el 2 de noviembre de 2020.
Así, la disminución del porcentaje permite a una mayor cantidad de ciudadanos
acceder a una devolución en el mismo término. De esta manera, las medidas de
este decreto buscan seguir contribuyendo al flujo de caja de las empresas para
solventar la crisis y permitir mayor acceso a esta medida por parte de los
contribuyentes.
8.
Respecto del artículo
3º del Decreto Legislativo 807 de 2020:
a.
¿Qué razones motivaron la fijación del 22 de junio de
2020 como fecha de inicio de la vigencia de la modificación transitoria, especialmente
teniendo en cuenta que el estado de emergencia declarado mediante el Decreto
637 de 2020 finalizaría antes de que se produzca la eficacia de la medida?
Explica que como se “amplió” la
fecha de aplicación de la devolución abreviada hasta el 19 de junio de 2020 y
se amplió igualmente la emergencia sanitaria, se previó que a partir del 22 de
junio de 2020, ya existirán más sectores que se habrán reactivado, podrán
realizar operaciones económicas y estarán en disposición de acceder al
procedimiento de devolución automática. Es por esto que se toma el viernes 19
de junio de 2020, como límite para la recepción de las solicitudes de
devolución abreviada bajo el decreto legislativo 535 de 2020 y se establece el
22 de junio para el inicio de la devolución automática, por la realidad
económica que se empieza a generar en Colombia, con las medidas adoptadas por
las alcaldías municipales para la reapertura económica.
b.     ¿Qué razones motivaron la disminución en el porcentaje
de los costos o gastos y/o impuestos sobre las ventas descontables que
provengan de proveedores que emitan sus facturas mediante el mecanismo de
factura electrónica?
Explica que era necesario disminuir dicho monto,
previsto en el 85% en la Ley 2010 de 2019, que adiciona el parágrafo 5 del
artículo 855 del Estatuto Tributario, con el fin de permitir que un mayor
número de contribuyentes cumplieran con los requisitos y accedieran a este
procedimiento. De esta manera, tendrían a su disposición un procedimiento menos
exigente que las devoluciones ordinaria y automática, previstas en el Estatuto
Tributario.
c.
¿Qué razones motivan la
exclusión del cálculo del porcentaje mínimo que debe soportarse con factura
electrónica de venta, de los costos y gastos que al momento del cálculo no sean
susceptibles de ser soportados por el mecanismo de factura electrónica?
Explican que la exclusión en el cálculo del porcentaje
mínimo de costos y gastos que no sean susceptibles de ser soportados por el
mecanismo de factura electrónica al momento del cálculo se debe a que a través
del Decreto reglamentario 358 de 2020 y la Resolución DIAN 42 del 5 de mayo de
2020 se amplió hasta el 2 de noviembre del año 2020 el calendario de
implementación de facturación electrónica. Por ello, con esta medida se pretende
brindar a los contribuyentes la opción de acceder a la devolución automática
sobre operaciones que en atención a los calendarios de implementación de
facturación electrónica aún no se encuentran soportadas bajo este sistema.
d.
¿Cuál fue la razón para
incluir en la modificación normativa las declaraciones de importación como
soporte de costos?; ¿Qué relación tienen estas declaraciones con la factura
electrónica?
El Decreto legislativo 807, cumpliendo con
su finalidad de poder generar mejores posibilidades para las devoluciones de
saldos a favor en un menor tiempo y con menos requisitos, se permite que las
declaraciones de importación tengan el mismo efecto que tiene la factura
electrónica, para aquellos empresarios que sus costos y gastos tienen soporte
en productos importados. Así, se permite que la información aduanera tenga la
interoperabilidad con el Servicio Informático de Devoluciones de la DIAN, lo
que permite el control sobre estas operaciones. Aunque las declaraciones de
importación harán parte del sistema de facturación electrónica, como se
ampliaron los calendarios de implementación de la factura electrónica de
ventas, y de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto reglamentario 358 de 2020
que reglamentó la factura electrónica, se indica que la declaración de
importación es un soporte de costos, deducciones o impuestos descontables.
e.
Las razones
expuestas para responder las preguntas anteriores, ¿Cómo se articulan para
contribuir “a conjurar la crisis y
a impedir la extensión de sus efectos”[5]?
Explica que las medidas buscan un
beneficio a los contribuyentes para que puedan acceder a la devolución
automática con la disminución del porcentaje de costos, gastos o impuestos
descontables con el mecanismo de factura electrónica establecido en el
parágrafo 5 del artículo 855 del Estatuto Tributario y con la implementación de
factura electrónica que permite ampliar la cobertura en las solicitudes de
devolución y/o compensación. La intención es coadyuvar para cumplir los fines
esenciales del Estado que, entre otros, son servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución. Advierten, no obstante, que el Decreto
Legislativo 807 de 2020 no suprimió los requisitos generales y especiales que
soportan la solicitud de devolución de saldos a favor (capítulo 21, titulo 1,
parte 6 del Decreto 1625 de 2016), ni de la oportunidad para solicitar los
mismos (artículo 854 del Estatuto Tributario).
9.
Respecto del artículo
4º del Decreto Legislativo 807 de 2020:
a.
Explicar el
alcance de la norma y su articulación respecto de las otras normas del decreto
legislativo y del Estatuto Tributario. Se solicita establecer especialmente si:
(i) La misma implica que el procedimiento abreviado desarrollado en el artículo
1º del Decreto 535 de 2020 cambió sus términos, para pasar a resolverse en
quince (15) días, a los cincuenta (50) dispuestos en el inciso 1 del art. 855 del
Estatuto Tributario.
El Decreto Legislativo 807 de 2020 dispone
una modificación al parágrafo 5 del artículo 855 del Estatuto Tributario, con
el propósito de generar las devoluciones en el término de 15 días, aplicando el
procedimiento de la norma citada, devoluciones automáticas sin el requisito del
85% mencionado, sino con un porcentaje de facturación electrónica de solo 25%.
Para el efecto el Gobierno Nacional reglamentará el mecanismo de devolución
automática.
b.
Explicar el
alcance de la norma y su articulación respecto de las otras normas del decreto
legislativo y del Estatuto Tributario. Se solicita establecer especialmente si:
(ii) Al señalar el artículo en su parte final que se podrá aplicar lo regulado
en el art. 857-1 del Estatuto Tributario, se está permitiendo que en el
procedimiento abreviado desarrollado en el artículo 1 del Decreto 535 de 2020,
se aplique la suspensión del proceso de devolución y/o compensación por un
término máximo de noventa (90) días[6], incluso
cuando quien las solicite no sea calificado de riesgo alto en materia
tributaria.
El artículo 4 del Decreto Legislativo 807 de 2020 no
hace referencia a las devoluciones bajo el procedimiento abreviado sino a
aquellos que no cumplan con los requisitos para acceder a la devolución
automática, o en la revisión se encuentre razones para revisarlo con más
detalle, a los cuales se les resolverá dentro del término ordinario; este
procedimiento contempla la suspensión de términos hasta por 90 días si se
encuentra alguna de las causales a las que se refiere el artículo 857-1 del
Estatuto Tributario. Nuevamente es importante recalcar que el procedimiento
abreviado no se encuentra vigente.
c.
Explicar el
alcance de la norma y su articulación respecto de las otras normas del decreto
legislativo y del Estatuto Tributario. Se solicita establecer especialmente si:
(iii) Subsisten diferencias para el contribuyente, luego de la aplicación del
artículo 4 del D.L.807/20, en materia de requisitos y efectos, entre los
trámites de:
·
Devolución y/o
compensación automática (Estatuto Tributario, Art. 855, par. 5 y D.L. 807/20,
Art. 3).
·
Devolución y/o
compensación abreviada (D.L. 535/20 y D.L. 807/20, Art. 1).
·
Devolución y/o
compensación ordinaria (Estatuto Tributario, Art. 855)
El Decreto Legislativo 807 de 2020 estableció que las
solicitudes de devolución bajo el sistema abreviado se podrían radicar hasta el
19 de junio. Con posterioridad al  22 de junio, el procedimiento de devoluciones
se sustenta en el cumplimiento de las condiciones del Decreto Legislativo 807,
mediante el cual el contribuyente presenta la solicitud de devolución y/o
compensación por el sistema dispuesto por la DIAN para las devoluciones y desde
allí se establece si se cumplen con los criterios de devoluciones
automáticas o se surtirá el procedimiento de devoluciones ordinarias.
Advierte, no obstante, que el contribuyente no es quien define si su solicitud
se resolverá por el procedimiento de devolución automática o el procedimiento
general del artículo 855 del E.T., sino será la DIAN quien tome tal
determinación, luego de la revisión documental y el análisis de riesgos y le
comunicará lo decidido al solicitante, sin desconocer la reserva legal del
análisis de riesgo previsto en el artículo 130 de la Ley 2010 de 2019.
d.
Explicar por
qué las modificaciones normativas, explicadas en desarrollo de la solicitud
previa, contribuyen “a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos”[7].
Estas normas buscan facilitar las devoluciones
automáticas, al disminuir los requisitos, incluido el porcentaje, con el fin de
que pudieran ser cumplidos por más contribuyentes, y así obtener recursos para
afrontar esta crisis. También, a través de la implementación de factura
electrónica, que permite ampliar la cobertura en las solicitudes de devolución
y/o compensación. La intención es coadyuvar al Gobierno Nacional para cumplir
los fines esenciales del Estado. Sin embargo, el Decreto Legislativo 807 de
2020 no suprimió los requisitos generales y especiales para la solicitud de
devolución de saldos a favor (capitulo 21, titulo 1, parte 6 del Decreto 1625
de 2016), ni de la oportunidad para solicitar los mismos (artículo 854 del
Estatuto Tributario).
10.
Respecto del Título I del Decreto Legislativo 807 de 2020 (Arts.
1-4):
a.
Explicar,
luego de la aplicación de este Decreto, cómo funcionarían los esquemas
automático, abreviado y ordinario de devolución y compensación. Se solicita
especificar los requisitos para cada uno de ellos y los efectos para el
solicitante y cómo el sistema resultante para la devolución y/o
compensación contribuye "a conjurar la crisis y a impedir la extensión de
sus efectos".
Parte1: Explicación de cómo funcionarían los esquemas
automático, abreviado y ordinario de devolución y compensación luego de la
aplicación del Decreto
Características
Devolución abreviada
Devolución automática
Devolución ordinaria
Término para devolver
15 días
La posición de la DIAN es I mantener los 15 días en
la medida que la ley habla de hasta 50. Quienes no cumplan condiciones I
término ordinario (50
días)
50
días
20
días (garantía)
30
días (art. 477 E.T. I y Operador Económico Autorizado-OEA)
A quiénes aplica
Contribuyentes que no representen riesgo alto.
Contribuyentes con riesgo alto que no representen.
riesgo de fraude fiscal.
1. Quienes no
representen riesgo alto y cumplan requisitos
del 25% de facturación
electrónica, a partir del 22 de junio hasta el 31 de
diciembre de 2020, esto para conjurar la crisis
2. Quienes no representen riesgo alto y cumplan
requisitos mínimo del 85% de facturación
electrónica, a partir del 01 de enero de 2021
Todos los solicitantes de devolución y/o
compensación que cumplan condiciones para los procedimientos de devolución
abreviada y automática
Vigencia
Hasta el 19 de junio de 2020 y un mes más para
quienes presentaron la solicitud pero, durante la vigencia del decreto, fue
inadmitida por falta de requisitos
A partir del 22 de junio de 2020
Indefinida
Suspensión de términos
Aplicó hasta el 29 de mayo de 2020. Como se
levantaron los términos, la gestión de la devolución continuó bajo el
procedimiento ordinario.
N/A
Aplica para quienes se encuentren incursos en
cualquiera de las causales del artículo 857-1 del ET.
Parte 2. Los requisitos para la aplicación de cada uno
de los regímenes de devolución o compensación y los efectos para el
solicitante:
Los requisitos de la devolución y/o compensación están definidos en el
Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria y son
transversales a todos los procedimientos. Estos requisitos son:
Devoluciones abreviadas
Devoluciones automáticas
Devoluciones ordinarias
Condiciones
Contribuyentes que no representen riesgo alto.
Contribuyentes con riesgo alto que no representen
riesgo de fraude fiscal.
Quienes no
representen riesgo alto y cumplan requisitos
del 25% de facturación
electrónica, a partir del 22 de junio hasta el 31 de
diciembre de 2020, esto para conjurar la crisis
1) Que a la fecha de presentación de la solicitud se
encuentre dentro del término de dos (2) años contados desde el vencimiento
del plazo para declarar, si es declaración privada o desde la fecha de
ejecutoria, si se trata de liquidación oficial (Ver art. 857 del ET) Artículo
1.6.1.21.18 del Decreto 1625 de 2016
2) Tener Registro Único Tributario formalizado y
actualizado y no tener suspensión ni cancelación desde el momento  de la
solicitud en debida forma hasta cuando se profiera el acto administrativo que
defina dicha solicitud. Esta condición aplica para el titular del saldo a
favor, representante legal o apoderado. Parágrafo del art. 1.6.1.21.13 del
Decreto 1625 de 2016
3)Tener actualizado el certificado de existencia y
representación legal. Se verificará la información registrada a través del
Registro Único Empresarial RUE – Par. Segundo art. 1.6.1.21.13 del Decreto
1625 de 2016.
Documentación requerida
Los formatos relacionados a continuación se
encuentran reglamentados mediante la Resolución 151 de 2012, modificada por
la Resolución 57 de 2014:
1) Formato 010 “solicitud de devolución” Art.
1.6.1.21.13 del Decreto 1625 de 2016
2) Certificado histórico de existencia y
representación legal. Par. Art 2 art. 1.6.1.21.13 del Decreto 1625 de 2016.
Aplica para personas jurídicas únicamente si al
momento si al momento de presentar la
solicitud de devolución y/o compensación, el representante legal, contador o
revisor fiscal no son los mismos que suscribieron las declaraciones objeto de
devolución y/o compensación.
3)
Formato 1668 "Información
Constancia
Titularidad cuenta bancaria":
4)
Formato 1391 "Información del Poder o mandato":
5)
Formato 1385 "Información de la Garantía" (Ver Articulo 860
del ET
Idéntica documentación requerida
Idéntica documentación requerida
Requisitos especiales
Formato
1220 "Relación de las i retenciones e n · la fuente". Artículo
1.6.1.21.14 Decreto 1625 de 2016
1)
Formato 1220 "Relación de las retenciones en la fuente". Artículo
1.6.1.21.14 Decreto 1625 de 2016
2)
Formato 2613 "Relación de costos, gastos y deducciones". Aplica
sólo para devoluciones automáticas
REQUISITO ESPECIAL
PARA
LAS
SOLICITUDES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA.
1)
Formato 1220 "Relación de las retenciones en la fuente". Artículo
1.6.1.21.14 Decreto 1625 de 2016
2)
Formato 2613 "Relación de costos, gastos y deducciones". Aplica
sólo para devoluciones automáticas.
REQUISITOS
ESPECIALES PARA LAS SOLICITUDES SOBRE EL IVA
Productores
de bienes exentos (leche, carne, huevos):
1.
Ajuste a cero sobre las ventas por pagar: Formato 1222
2.
Ajuste a cero impuestos de ventas retenido: Formato 1438
3.
Relación de impuestos
descontables: Formato 1439
4.
Relación de IVA retenido: Formato
1440,
5.
Relación de IVA
descontable por importaciones: Formato 1441,
6.
Productores de bienes exentos: Formato 1460,
7.
Información del certificado de sacrificio de animales: Formato 1754,
8.
Ubicación donde se efectúo la actividad: Formato 1763,
9.
Proporcionalidad aplicada para impuestos descontables (art. 490 del E.T .):
Formato 1803,
10.
Proporcionalidad aplicada para impuestos descontables (art. 489 del E.T .):
Formato 1825.
Productores
de otros bienes exentos
1.
Ajuste a cero sobre las ventas por pagar: Formato 1222
2.
Ajuste a cero impuestos de ventas retenido: Formato 1438 3. Relación de
impuestos
descontables:
Formato
1439
4.
Relación de IVA retenido: Formato
1440,
5.
Relación de IVA
descontable por importaciones: Formato 1441,
6.
Información de
Certificado
Ministerio Cultura: 1477,
del
de formato
7.
Proporcionalidad aplicada para impuestos descontables (art.
490
del
ET: formato 1803.
8.
Proporcionalidad aplicada para impuestos descontables (art. 489 del
E.T.):
Formato 1825.
9.
Retenciones por IVA e Impuestos descontables por diferencia de tarifa
10.
Ajuste a cero sobre las ventas por pagar: Formato 1222
11.Ajuste
a cero
impuesto
ventas
retenido: Formato 1438
12.Relación
de impuestos descanta bies: Formato 1439
13.
Relación de IVA retenido: Formato 1440,
14.
Relación de IVA descontable por importaciones: Formato 1441, 15.
Proporcionalidad aplicada para impuestos descontables (art 490 del E.T.):
Formato  1803,
16.
Proporcionalidad aplicada para impuestos descontables (arto 489 del
E.T.):
Formato 1825.
Por
operaciones de exportación
1.
Ajuste a cero sobre las ventas por pagar: Formato 1222
2.
Ajuste a cero impuestos de ventas retenido: Formato 1438
3.
Relación de impuestos descontables:
Formato
1439
4.
Relación de IVA retenido: Formato
1440,
5.
Relación de IVA
descontable por importaciones: Formato 1441,
6.
Relación de DEX y documentos de transporte: Formato 1442
7.
Información del Certificado al proveedor -CP: Formato 1444
8.
Servicios prestados en el
país
para ser exportados o utilizados por residentes en el exterior: formato 1447
9.
Exportaciones por usuarios industriales de zonas francas: formato 1478
10.
Ventas desde territorios
nacionales
a usuarios de Zonas Francas: Formato 1479
11.
Impuestos descontables de proveedores a Sociedades de Comercialización
Internacional Formato 1670
12.
Impuestos descontables de proveedores a Sociedades de Comercialización
Internacional: Formato 1670 (versión 3)
13.
Proporcionalidad aplicada para impuestos descontables (art. 490 del
E.T.):
Formato 1803,
14.
Proporcionalidad aplicada para impuestos descontables (art. 489 del
E.T.):
Formato 1825.
15.
Certificación de la Exportación de Servicios. Formato 1858.
16.
Exportación de Servicios Formato 1859
17.
Relación de ingresos por Reaprovisionamiento de Buques y Aeronaves. Formato
182.
Parte 3. Cómo el sistema resultante para la devolución
y/o compensación contribuye a conjurar la crisis y a impedir la extensión de
sus efectos
Las medidas contribuyen a conjurar la crisis al
reducir los términos de reconocimiento de devoluciones y/o compensaciones de
saldos a favor del impuesto sobre la renta y del IVA; también se busca eficacia
y eficiencia administrativa y fortalecer el principio de buena fe, confianza
legítima, transparencia y moralidad al ofrecer a los contribuyentes el
procedimiento de devolución automática y simplificar los trámites
administrativos para mejorar la calidad de vida en la interacción con el
Estado. Igualmente, este decreto sirve para contribuir a la satisfacción de las
necesidades de la población y facilitar los trámites y procedimientos, incluido
el proceso de fiscalización tributaria y la factura electrónica para permitir
la trazabilidad de las operaciones, así como para verificar los costos o gastos
en la determinación de la base gravable del impuesto sobre la renta, al igual
que en los impuestos descontables en el IVA. Así la facturación electrónica en
las solicitudes de devolución de impuestos permite a la DIAN un trámite más
ágil y más seguro. Ahora bien, este decreto no suprime ni requisitos ni tiempos
para la solicitud de la devolución.
b.
¿Cuál es el procedimiento
previsto para la calificación de riesgo alto en materia tributaria?
Explica que todas las administraciones tributarias del mundo tienen un sistema de gestión de
riesgo con el fin de poder usar de la mejor manera los recursos a disposición y
así coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del Estado. Las metodologías
empleadas por la DIAN para la calificación del riesgo en materia de
incumplimiento hacen parte del sistema de gestión de riesgo de la DIAN y
cumplen con los estándares internacionales que entidades como la OCDE, el FMI y
la Unión Europea han definido para estos sistemas, que son la columna vertebral
de las entidades tributarias y aduaneras del mundo.
El procedimiento previsto para generar la calificación
de riesgos es el PR-IC-0442 denominado "PERFILAMIENTO DE RIESGOS
PR-IC-0442”, cuyo objetivo es definir y/o ajustar las metodologías que permitan
calificar los contribuyentes y usuarios aduaneros en niveles de riesgo, que
sirvan como insumo para generar alertas a las áreas competentes con el fin de
implementar los controles y acciones de facilitación adecuadas a la normativa y
lineamientos institucionales. Inicia con la definición o ajuste de indicadores
y fórmulas requeridas para las metodologías de perfilamiento de riesgos para la
calificación del nivel de riesgo y finaliza con la obtención de los perfiles de
riesgo de los contribuyentes y usuarios aduaneros.
En cumplimiento a las funciones asignadas por el
numeral 3° del artículo 17 del Decreto 4048 de 2008, se ha establecido una
metodología para construir perfiles de riesgo de incumplimiento que las
obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias: "Metodología para
implementación del Modelo de Puntaje Único (MOPU) del Sistema de Gestión de
Riesgos de Cumplimiento". Este modelo de puntaje o "scoring",
permite tener una calificación por contribuyente. El modelo está compuesto por
tres componentes:
a. Un componente de consistencia de las declaraciones
(análisis de consistencia de la información registrada en las declaraciones
tributarias)
b. Un componente de comportamiento del contribuyente
frente a sus obligaciones frente a la DIAN.
c. Un componente de indicadores directos (conductas
indeseables para la administración tributaria).
Cada uno de estos componentes cuenta con su propia
metodología. Las metodologías contienen, entre otros: i) una segmentación que
permite la comparación entre unidades de análisis homogéneas; ii) unos
criterios de riesgo definidos conjuntamente con expertos de las áreas
misionales de Fiscalización y Recaudo: iii) un conjunto de indicadores, cada
uno con su correspondiente determinación de riesgo y, iv) un puntaje de riesgo
por indicador a partir de la aplicación de técnicas estadísticas y v) una
calificación final por contribuyente.
c.
Explicar: (ii)
¿Existe la posibilidad de ejercer los derechos de audiencia, defensa y
contradicción, de manera previa a tal determinación?; (iii) ¿Los contribuyentes
tienen acceso a tales calificaciones?; (iv) ¿Se trata de una decisión
controvertible ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo?
La calificación de riesgo de los contribuyentes se
obtiene de manera automática a partir de un sistema estadístico calibrado según
las metodologías antes explicadas, y no es una decisión o un acto
administrativo, sino una herramienta interna, de uso exclusivo de la entidad,
que se proporciona al funcionario información basada en el propio
comportamiento histórico del contribuyente o usuario aduanero, con el fin de
poder tomar decisiones. Sin un sistema de riesgos que provea de información a
la administración de qué casos deben ser evaluados más en detalle, la entidad
tendría como posibilidades o fiscalizar a todos los contribuyentes (lo cual,
incluso para países cuyas administraciones tributarias y aduaneras una alta ratio
funcionarios/contribuyentes no es una posibilidad), o hacerlo al azar, lo
cual va en contra de las mejores prácticas internacionales señaladas por la
OCDE, el FMI y las guías que para el efecto establece la Unión Europea.
A continuación, la respuesta indica el contexto sobre
la finalidad de los sistemas de riesgo de incumplimiento en materia fiscal y
aduanera:
Las administraciones tributarias y aduaneras tienen la
responsabilidad de usar sus recursos de la manera más costo-eficiente posible
en su misión de garantes de la seguridad nacional y fiscal de los estados, por
medio de la facilitación de las operaciones de comercio exterior, y del control
al cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras, cambiarias, con el
fin de evitar que estas sean utilizadas por estructuras delictivas
transnacionales para defraudar al fisco y lavar dinero mediante diferentes
modalidades de contrabando, fraude aduanero y evasión fiscal.
Para cumplir con su misión, las administraciones
tributarias y aduaneras deben contar con un sistema de gestión de riesgos. En
palabras de la OCDE "la gestión del riesgo de cumplimiento es un
proceso estructurado para la identificación, evaluación, clasificación y
tratamiento sistemáticos de los riesgos de cumplimiento tributario (por
ejemplo, no registrarse, no informar adecuadamente las obligaciones
tributarias, etc.)"[8].
El perfil de riesgo de los contribuyentes de la DIAN,
que comprende su calificación, hace parte del sistema de riesgos de la DIAN y
se obtiene como resultado de la aplicación de una metodología con criterios
objetivos previamente definidos. Esta es una herramienta propia de la entidad
utilizada para determinar en donde se deben enfocar los controles y los
recursos, y qué casos merecen ser examinados más de cerca, entre otras, para
tomar decisiones sobre recursos públicos. Es importante aclarar que la calificación
se genera por contribuyente y no para una solicitud o trámite en específico.
El sistema de gestión de riesgos y, en particular, la
calificación, ayuda a las administraciones tributarias del mundo a:
.
Tomar mejores decisiones.
.
Lograr la igualdad de trato a
contribuyentes en situación semejante.
.
Enfocar la carga de la auditoría
en aquellos contribuyentes que más lo
ameriten;
.
Lograr el uso eficiente de los
recursos humanos, financieros y técnicos
disponibles;
y
.
Aumentar el nivel de cumplimiento
voluntario de los contribuyentes.
Si la reserva de la información y
procedimientos del sistema de riesgos de una entidad como la DIAN no fuera
debidamente respetada, se causarían graves perjuicios a la entidad, para la
persona, natural o jurídica, titular de la información, en materia de
intimidad, seguridad y reputación, y también en materia de seguridad nacional.
Esto, considerando que el sistema de
riesgos de la DIAN contribuye a la desarticulación de importantes estructuras
criminales y cumple funciones en relación con el control del contrabando,
fraude aduanero e indebida canalización de divisas, utilizado por estas
estructuras para lavar dinero de actividades ilícitas tales como narcotráfico,
tráfico de personas, tráfico de armas, corrupción, enriquecimiento ilícito,
entre otros. Como ejemplo, se resumen a continuación dos casos relacionados con
dos organizaciones delictivas judicializadas por la Fiscalía General de la
Nación con el apoyo de la DIAN.
El Congreso de la República, mediante la
Ley 2010 de 2019, estableció una reserva de carácter especial de la información
y procedimientos del sistema de gestión de riesgos de la DIAN:
"Articulo 130. Información del Sistema de Gestión de Riesgos de
la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
La información y procedimientos que administra el sistema de Gestión de Riesgos
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) tienen carácter
reservado. Esta reserva especial le será oponible a particulares y a todas las entidades
públicas, y solo podrá levantarse por orden de autoridad judicial
competente".
Revelar el perfil de riesgo implicaría que
aquellos que realizan prácticas ilegales conozcan información que les indicaría
hasta donde pueden adecuar su conducta para evadir los controles. Esto
conlleva, adicionalmente, a que: i) los contribuyentes que sí cumplen con sus
obligaciones se vean expuestos de manera considerable a prácticas de
competencia desleal y, ii) a que los controles de la DIAN no sean eficientes en
dar un tratamiento equitativo a aquellos que deberían ser tratados como
iguales.
Así las cosas, de existir la posibilidad
que los contribuyentes tengan acceso a esta información, se verían entorpecidos
el perfilamiento y las investigaciones que la DIAN está obligada a hacer para
poder enfocar los recursos disponibles en aquellos contribuyentes que así lo
requieran, en su tarea de garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano
y la protección del orden público económico y seguridad nacional.
Se aclara que la calificación de riesgo,
que es llevada a cabo de manera automática por un sistema, no es un acto
administrativo, entendido este como "la manifestación de la voluntad de
la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea
creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o
en contra de éstos"[9]. Contrario a lo
anterior, se reitera, la calificación de riesgo es un insumo de inteligencia
para decidir cómo enfocar los recursos de la entidad y, en algunas situaciones,
qué casos necesitan ser revisados más a fondo, en ejercicio de la facultad de
fiscalización de la administración tributaria y aduanera.
Teniendo en cuenta que la calificación de
riesgo no crea, modifica o extingue derechos de los contribuyentes, ni traslada
cargas administrativas a los mismos, la misma es de uso exclusivo de la
administración, está sujeto a reserva expresa de ley, y no es controvertible ni
frente a la DIAN, ni frente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Controvertir la calificación de riesgo, que se hace con base en la propia
información del contribuyente, sería el equivalente a controvertir la función
fiscalizadora de la DIAN (y no los actos administrativos que se expidan con
fundamento en los hallazgos que se encuentren en ejercicio de dicha función).
Es preciso aclarar que frente a las decisiones de la DIAN que crean, modifican
o extinguen derechos, los derechos de audiencia, defensa y contradicción de los
contribuyentes están plenamente garantizados.
11.
Respecto del Título II del Decreto Legislativo 807 de 2020 (Arts.
5-8):
a.     Manifestar si, en la actualidad, los contribuyentes y responsables en Colombia están
obligados a tener acceso a medios electrónicos para el desarrollo de la
relación jurídico-tributarla con la DIAN (por ejemplo, si están obligados a presentar
y pagar electrónicamente sus impuestos, elevar los sustentos documentales de
sus declaraciones a medios electrónicos, mantener correos electrónicos o aplicaciones
para fines de notificación de actos de la administración tributaria, etc.). En
caso de que algunos contribuyentes s i estén obligados y otros no, se solicita
especificar, de manera exhaustiva, qué contribuyentes tienen dicha obligación y
quienes no y la fuente normativa que sustente dicha carga
Indica que las disposiciones que regulan
los procedimientos administrativos a cargo de la DIAN establecen la totalidad
de las previsiones objetivas aplicables a cada uno de los casos no solamente de
atención de las obligaciones propias del contribuyente o usuario sino la manera
de concreción de cada una de las garantías procesales a las cuales debemos
acatamiento en el ejercicio de la labor misional, de tal forma que se garantice
un contacto adecuado, legítimo y eficaz con el respectivo obligado; al respecto
debemos resaltar la existencia de las disposiciones del artículo 566-1 del
Estatuto Tributario, (igualmente aplicable para los casos cambiarios de
conformidad con las previsiones del artículo 15 del Decreto 2245 de 2011), que
contempla la posibilidad de notificación electrónica, reglamentado mediante la
Resolución No. 0038, de 30 de abril de 2020, que ata dicha forma de
notificación al correo electrónico reportado en el Registro Único Tributario,
que se constituye en la fuente de información para la concreción de dichas
medidas y que permiten afirmar la existencia ya de una obligación de
inscripción en tal registro con la información allí requerida bajo un criterio
de generalidad. Ahora bien, indican que ante la imposibilidad de notificación
electrónica, existen formas subsidiarias de notificación.
b.     Manifestar si, en la actualidad, los usuarios cambiarlos en Colombia están obligados a
tener acceso a medios electrónicos para el desarrollo de la relación
jurídico-tributaria con la DIAN (desarrollo de la función de inspección,
vigilancia y control). En caso de que algunos usuarios sí estén obligados y
otros no, se solicita especificar, de manera exhaustiva, cuáles tienen dicha
obligación y cuáles no y la fuente normativa que sustente dicha carga.
Indica que antes de este decreto no
existía la posibilidad de realizar las visitas de inspección, vigilancia y
control de manera virtual en materia cambiaria y esto se requiere para cumplir
sus funciones durante la emergencia derivada de la pandemia. Se trata de una
medida eficaz, responsable y expedita para el cumplimiento de las funciones de
la DIAN en materia cambiaria. Indican que todo residente tiene la obligación de
conservar la documentación propia de la operación cambiaria (Resolución externa
de la junta directiva del Banco de la República n. 1 de 2018), con el fin de
responder a los eventuales requerimientos o en los procedimientos por
infracciones cambiarias (numeral 1.2.1 de la Circular Reglamentaria Externa
DCIN - 83 de 2018 del Banco de la República). Explica que este instrumento
permite cumplir sus funciones sin desplazamientos, pero con las garantías
propias de cada proceso.
c.      Manifestar si, en la actualidad, los obligados a
llevar contabilidad están mandados a mantener los libros en formato
electrónico, digital o digitalizado y, en caso de que la respuesta sea
afirmativa, manifestar la fuente normativa de la obligación
Explica que de acuerdo con el artículo 56
del Código de comercio, existe la posibilidad de llevar los libros de
contabilidad en archivos electrónicos.
d.     Manifestar si existe algún estudio, estadística,
proyección u otro mecanismo adecuado para determinar si el universo de sujetos
susceptibles de ser inspeccionados contable o tributariamente (contribuyentes, responsables,
obligados a llevar contabilidad, etc.), o visitados por razones contables o cambiarias
(contribuyentes, responsables, usuarios cambiarlos, etc.), tiene acceso a medios
digitales capaces de soportar la infraestructura necesaria para "la
práctica de la diligencia, los medios para el envío de la información, el
levantamiento del acta y la suscripción de la misma y demás elementos que se
requiera para hacer efectiva la práctica de la diligencia ". En caso
afirmativo, se solicita adjuntar los sustentos respectivos.
Indica que actualmente cursan 20.685
procesos de fiscalización tributaria que si se realizaran de manera presencial
se aumentaría el riesgo de contagio y muy pocos se podrían realizar, por la
dificultad de los desplazamientos, por lo que las visitas virtuales son
necesarias. Explica que se utilizan mecanismos simples como Microsoft Team, Zoom
o el correo electrónico de cualquier proveedor de tecnología, por lo que no se
requiere de una estructura compleja. Además, indica que la reglamentación que
se expedirá deberá precisar elementos necesarios para la efectividad de los
procedimientos virtuales y los protocolos de seguridad requeridos.
e.      Explicar, teniendo en cuenta el derecho al debido
proceso administrativo, por qué no se incluye en el artículo 6,
referido a inspecciones contables virtuales:
(i) El requisito de ser ordenadas
mediante auto.
(ii) El requisito de ser notificadas
por correo o electrónicamente al sujeto de las mismas.
(iii) La obligación de incluir en el
auto que ordena la inspección los hechos materia de la prueba y los
funcionarios comisionados para practicarla.
(iv) La indicación de cuando inicia y
cuando termina la diligencia. (v) La indicación del contenido mínimo del acta
correspondiente, documento que puede integrarse a actuaciones administrativas
posteriores.
Indica que no existe diferencia entre la
inspección contable física prevista en el artículo 782 del ET y la contable
virtual del art. 6 del decreto objeto de control. Las garantías del debido
proceso están previamente establecidas. Ahora bien, el inciso 5 del artículo 6º
del decreto bajo control  indica que la DIAN precisará los requisitos propios
de la inspección contable virtual, mediante una resolución.
f.       Explicar, teniendo en cuenta el derecho al debido proceso administrativo,
por qué en el artículo 8, referido a visitas administrativas virtuales de
inspección, vigilancia y control, en materia de control cambiarlo, se requiere
solamente la comunicación del acto que ordena la visita y no su notificación.
Insiste en que el procedimiento de
investigación tributario y cambiario no fue modificado. Así, la notificación en
materia cambiaria se regula en el artículo 15 del Decreto Ley 2245 de 2011. Así
el numeral 2 del artículo 9 de dicho decreto prevé que “el auto comisorio de
una visita de índole cambiaria no puede esperar a ser notificado, pues
lo que prima en este caso es la inmediatez y celeridad en la aplicación y
ejecución de la medida, en consonancia con la facultad señalada por el numeral 7°
del artículo 90 del Decreto Ley 2245 de 2011, que ordena "tomar las
medidas necesarias para evitar que se extravíen, destruyan o adulteren las
pruebas de una posible infracción cambiaria”
g.     Manifestar si existe en el ordenamiento vigente norma
alguna que permita a quien es objeto de Inspección o visita, excusarse de su
realización por medios virtuales, ante la imposibilidad técnica para su
adelantamiento.
Aunque tal disposición no existe, indica
que, en este caso, la inspección podrá llevarse a cabo de manera presencial, ya
que los artículos 5 a 7 del decreto controlado indican que estas actuaciones
podrán realizarse de manera virtual, sin perjuicio de lo previsto en el ET.
Si no fuere posible por razones de fuerza
mayor llevar a cabo una visita administrativa cambiaria por medios virtuales,
se tiene la alternativa de requerir de manera oficial al usuario cambiario,
mediante correo ordinario o certificado, la presentación de los documentos y
demás información que sustenten las operaciones de cambio investigadas, bajo
los apremios legales señalados por el numeral 32° del artículo 3° del Decreto
Ley 2245 de 2011.  Asimismo, se puede solicitar o requerir de manera oficial a
los intermediarios del mercado cambiario, al Banco de la República, y a otros
agentes autorizados para realizar operaciones de cambio o a terceros, la
información relacionada con las operaciones de cambio investigadas efectuadas
por el usuario cambiario a quien no se haya podido visitar. Lo anterior, si
fuere posible, dada la clase de operaciones de cambio investigadas.
h.     Manifestar si, teniendo en cuenta el artículo 781 del
Estatuto Tributario, un sujeto de inspección o visita que no pueda presentar
los libros de contabilidad por razones técnicas (como por ejemplo no tenerlos
elevados a medios electrónicos, digitales o digitalizados), sufriría la
consecuencia de la aplicación del indicio en su contra y el desconocimiento de
los costos, deducciones, descuentos y pasivos, en una eventual actuación
administrativa posterior a la inspección o visita.
La práctica de inspección virtual es una
posibilidad de acción dada la actual coyuntura sanitaria, pero de ningún modo
se constituye en elemento exclusivo de acción por parte de la autoridad,
quienes en casos específicos y dada la necesidad de la prueba en el
establecimiento de la sustancialidad del hecho económico podrán hacer uso de
cualquier otro medio que arroje la certeza pretendida o incluso y en
consonancia con la respuesta al literal g) de este numeral, si el contribuyente
no puede allegar su contabilidad por no tener los medios técnicos, puede
allegarla de forma física a la Administración Tributaria, lo relevante es que
lleve la contabilidad en debida forma y se allegue de forma oportuna los
soportes de la misma, cuando la Autoridad Tributaria lo requiera.
12.
También se ordenó la
incorporación de las pruebas recaudadas por la Corte Constitucional en el marco
del proceso RE-269, correspondiente al proceso de control automático de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 535 de 2020[10].
C.
INTERVENCIONES
13.
Durante el trámite
del presente asunto se recibieron oportunamente cuatro (4) intervenciones[11].
De los escritos recibidos, tres (3) solicitaron a la Corte la exequibilidad
simple y uno (1) la inexequibilidad parcial del Decreto Legislativo 807 de
2020.
14.
Solicitudes de
exequibilidad. El
Decreto Legislativo satisface plenamente los parámetros de constitucionalidad,
pues supera los juicios formales y materiales aplicables. Las medidas que
contemplan la limitación temporal del régimen abreviado especial, las
relacionadas con la relajación de los requisitos para la devolución o
compensación automática y las que permiten la realización de diligencias de
visita o inspección virtuales, apuntan a mitigar efectos económicos de la
pandemia, facilitando un flujo de caja para los contribuyentes, pero
racionalizando la actividad administrativa de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (en adelante “DIAN”). En efecto, las pesadas cargas
administrativas que suponía el mecanismo abreviado se limitaron hasta el 19 de
junio de 2020, asegurando que quienes ya habían iniciado el procedimiento por
esta vía pudieran culminarlo al amparo del mismo y, en su lugar, se amplió la
posibilidad de obtener la devolución o compensación automática, disminuyendo el
nivel de facturación electrónica necesario para acceder a dicha vía expedita.
Asimismo, la virtualidad para las visitas e inspecciones asegura el
cumplimiento de las funciones de la DIAN y evita riesgos sanitarios
relacionados con la aplicación de las normas vigentes anteriormente, que
exigían actividad presencial. Así, encontraron que el Decreto Legislativo 807
de 2020 apunta a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos,
mediante la aplicación justificada de las facultades extraordinarias, propias
del Estado de Emergencia.
15.
Solicitud de
inexequibilidad parcial.
Los artículos 1 y 2, en tanto disponen un límite temporal para la
implementación del procedimiento abreviado especial para devoluciones y
compensaciones de saldos a favor, se oponen a la mitigación de los efectos de
la crisis, afectando una medida que se había encontrado útil para mejorar el
flujo de caja de los contribuyentes, de lo que da cuenta la decisión previa de
exequibilidad de las normas modificadas del Decreto Legislativo 535 de 2020
(sentencia C-175 de 2020). No se encontró motivación, necesidad o
compatibilidad con la finalidad de la emergencia en la adopción de los
mencionados artículos, por lo que es necesario declarar su inexequibilidad.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
16.
Mediante el concepto
radicado el día 3 de agosto de 2020, el Procurador General de la Nación
solicitó a esta Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los
artículos 1, 2, 3, 4 y 9 (parcial) del Decreto Legislativo 807 de 2020, y la
exequibilidad de los restantes artículos[12].
17.
Para el Procurador
General de la Nación está acreditado que el Decreto Legislativo en mención
cumple todos los requisitos formales exigidos por el artículo 215 de la
Constitución y la Ley 137 de 1994. Destacó que la norma fue suscrita por el
Presidente de la República y todos sus ministros, contiene una motivación
expresa encaminada a realizar el principio de eficiencia tributaria, “preservando
el debido proceso, a través de la imposición de límites más claros a los
beneficios tributarios, y prevé la regulación de las funciones de inspección,
vigilancia y control de manera virtual para impedir el contagio y cumplir con
las funciones de fiscalización”[13], y fue proferido dentro
del término de 30 días del Estado de Emergencia, declarado mediante Decreto 637
de 2020, en su último día de vigencia.
18.
Respecto de los
juicios materiales, considera el Procurador que se incumplió el requisito de conexidad
en lo relacionado con la limitación temporal al mecanismo abreviado de
devolución o compensación establecido en el Decreto Legislativo 535 de 2020,
desarrollada en los artículos 1 y 2, y mencionado en el artículo 9 del Decreto
Legislativo 807 de 2020. Argumentó que “el Presidente se limitó a reiterar
las motivaciones generales que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, es
decir, el impacto en la salud pública, los sectores productivos y la caída
histórica del empleo, así como el impacto de la crisis en los ingresos de los
hogares y el cumplimiento de obligaciones de diferente naturaleza”[14],
por lo que no se sustentó la relación directa  y específica de la limitación
temporal con las causas que dieron lugar a la declaratoria de emergencia,
evidenciándose así una clara contradicción con la motivación del Decreto
Legislativo 535 de 2020, que halló que el procedimiento abreviado lograba el
objetivo de proteger el mínimo vital de los hogares al disponer un alivio
económico para los contribuyentes de los impuestos sobre la renta y a las
ventas. Esta contradicción se agudiza si se tiene en cuenta que una de las
motivaciones para la declaración de un segundo Estado de Emergencia fue “la
imposibilidad de prever la duración exacta del confinamiento”[15].
19.
Asimismo, las razones
expuestas en los párrafos 23 a 25 de la motivación del Decreto
Legislativo 807 de 2020 se quedan cortas para aplicar las razones que sustentan
la modificación del mecanismo establecido en el Decreto Legislativo 535 de
2020. “Al respecto, la parte considerativa se limita a anunciar que se
establecen estas modificaciones, pero no se explica la razón por la cual estas
modificaciones son necesarias en el marco de la emergencia”[16].
Esta deficiencia también afectaría las normas que modifican el artículo 855 del
Estatuto Tributario (en adelante “ET”), prevista en los artículos 3 y 4
del Decreto Legislativo 807, pues no se verifica en sus considerandos una
explicación suficiente para la adopción de las medidas. La omisión en la
fundamentación adecuada de las normas se ve magnificada puesto que en la sentencia
C-175 de 2020 la Sala Plena de la Corte Constitucional encontró que las medidas
modificadas del Decreto Legislativo 535 de 2020 resultaban ajustadas a la
Constitución, sobre todo porque se encaminaban a aumentar la liquidez y el
flujo de caja de los contribuyentes afectados por la pandemia.
20.
Los restantes
artículos del Decreto Legislativo 807 se encontraron conexos, tanto
externa como internamente, pues en el Decreto 637 de 2020 se hizo expresa
alusión a la necesidad de adoptar medidas tributarias  necesarias para atender
la crisis causada por la pandemia. Igualmente, se encontró “que las
funciones de inspección y de control de cambios asignadas a la DIAN en las
normas ordinarias requieren una modificación, en el sentido que se deben
ejercer virtualmente como una estrategia para evitar la propagación del
COVID-19 y por el tiempo que permanezca la emergencia sanitaria”[17].
21.
En cuanto a los
juicios de prohibición de arbitrariedad, de intangibilidad y no
discriminación consideró el Procurador que la regulación contenida en el
Decreto Legislativo 807 de 2020 no tiene incidencia negativa en el núcleo
esencial de derechos fundamentales, ni implica restricción a derechos
intangibles (Ley 137 de 1994, art. 4), esto en atención a que regula materias
puramente tributarias, sin que se aprecie riesgo derivado de las mismas para el
Estado de Derecho. Se puso de presente que muchas de estas circunstancias se
desarrollaron en la motivación del Decreto Legislativo 535 de 2020.
22.
El Ministerio Público
tampoco encontró que la norma implique contradicción específica con la
norma superior, el bloque de constitucionalidad o la Ley 137 de 1994 (en
adelante “LEEE”), “pues se trata de medidas de inspección tributaria
y cambiaria que tienen fundamento en el principio constitucional de eficiencia
tributaria […que…] buscan la continuidad de las investigaciones en
materia fiscal y cambiaria para hacer efectivo este principio, pero teniendo en
cuenta el menor costo por medio de la utilización de medios virtuales que
evitan la propagación del contagio”[18], mientras
que las medidas sobre los mecanismos de devolución y compensación no quebrantan
las normas superiores, al estar amparadas bajo la amplia facultad de
configuración legislativa en materia tributaria.
23.
En materia de finalidad,
el Procurador encuentra una situación análoga a la analizada en desarrollo del
juicio de conexidad. Así, las normas relacionadas con la aplicación de
procedimientos virtuales para visitas o inspecciones superan el requisito, al
verificarse que el mecanismo busca mitigar el impacto de la pandemia buscando
mecanismos que maximicen la eficiencia tributaria. De otro lado, las normas
relacionadas con los procedimientos de devolución o compensación no superan el
juicio pues antes que apuntar a mitigar los efectos de la pandemia, parecen
frustrar medidas establecidas para ello. Para el Procurador, el Gobierno “no
explica cómo esta modificación es una estrategia razonablemente idónea para
mitigar el impacto de crisis en el ámbito económico, pues las normas objeto de
modificación también fueron expedidas para la superación del estado de
emergencia declarado mediante el Decreto 417 de 2020 que, al igual que el
Decreto 637 de 2020, se expidió para mitigar el impacto económico del
aislamiento como estrategia para evitar el contagio y, en particular, como un
alivio económico a las personas vulnerables”[19].
Asimismo, la situación se replica en materia de motivación suficiente, pues
las normas contenidas en los artículos 1, 2, 3, 4 y 9 (parcial) carecen de una
justificación para su adopción, como quedó explicado anteriormente. Sobre las
normas restantes, encuentran que la motivación deriva de la realización del
principio de eficiencia tributaria, del que surge “la necesidad de mantener
el control en un contexto de aislamiento social”[20].
Esta deficiencia en la motivación también implica que, para los artículos antes
mencionados, no se supere el juicio de incompatibilidad, aunque para las
restantes normas, la adopción de la virtualidad parece justificada como una
estrategia necesaria para evitar el contagio.
24.
En materia de necesidad,
se encontró que el Gobierno no incurrió en error manifiesto de apreciación y
que desde el punto de vista jurídico se requerían normas de rango legal para la
modificación de leyes existentes y la adopción de los procedimientos para
permitir la virtualidad. A pesar de ello, se reiteró que la ausencia de
motivación impide verificar que los asuntos en torno a los procedimientos para
devolución o compensación resulten conducentes para atender los efectos de la
pandemia.
25.
El Procurador
argumentó la superación del juicio de proporcionalidad,  pues el Decreto
Legislativo 807 de 2020 “busca responder a la necesidad de empezar a
recuperar la economía desde el punto de vista de las finanzas públicas sin que
se limite el ejercicio de derechos y libertades fundamentales”[21].
26.
A continuación se
resumen las intervenciones y solicitudes formuladas en relación con la norma
objeto de control constitucional:
Interviniente
Fundamento de la intervención
Solicitud
Procurador
General de la Nación
El Decreto Legislativo 807 de 2020 cumple todos los
requisitos formales para su constitucionalidad.
Los artículos 1, 2, 3, 4 y 9 (parcial) del Decreto
Legislativo 807 de 2020 no cumplen los requisitos de finalidad, motivación
suficiente, incompatibilidad y necesidad, especialmente porque no se mostró
cómo la modificación de los regímenes procedimentales para la devolución o
compensación de saldos a favor contribuye a mitigar o contener los efectos de
la pandemia. La ausencia de motivación sobre la necesidad para la
implementación de las medidas se agrava si se tiene en cuenta de que estas
modificaciones parecen contravenir las normas análogas que se establecieron
mediante el D.L. 535/20,  y que fueron declaradas exequibles por la Corte
Constitucional en sentencia C-175/20. En efecto, se identificaba que las
disposiciones de dicho Decreto Legislativo conseguían brindar un alivio
económico para los contribuyentes, mejorando sus flujos de caja. A raíz de lo
anterior, solicitaron declarar la inconstitucionalidad de estas normas.
Las normas restantes, contenidas en los artículos 5
a 8, sí cumplen todos los requisitos materiales de constitucionalidad,
especialmente porque a través de las mismas se desarrolla el principio
constitucional de eficiencia tributaria, brindando mecanismos virtuales que
evitan los contagios de contribuyentes y servidores públicos encargados de
las diligencias de visitas e inspecciones.
Inexequibilidad de los artículos 1, 2, 3, 4 y 9
(parcial) y exequibilidad de los restantes contenidos
Presidencia
Las medidas establecidas en el Decreto 807 de 2020
son importantes para el manejo de la pandemia, pues atienden la necesidad de
asegurar el flujo de caja de los contribuyentes, asunto importante por la
inusitada magnitud de la pandemia, que ha obligado a la prolongación de
aislamientos que impactan fuertemente la economía de empresas y hogares.
Asimismo, reconociendo la necesidad de proteger la salud de servidores
públicos y contribuyentes, era “necesario expedir normas de orden legal que flexibili[zaran] la obligación de atención
personalizada al usuario, así como disposiciones tendientes a generar
eficiencia administrativa en el sector público”[1].
Este decreto cumple los requisitos formales
exigibles, pues (i) fue proferido durante la emergencia declarada mediante el
Decreto 637 de 2020 y es desarrollo del mismo; (ii) lleva la firma del
Presidente y todos los ministros del despacho; (iii) se profirió el 4 de
junio de 2020, es decir, dentro de la vigencia del Estado de Emergencia; (iv)
se encuentra motivado; (v) dado el alcance nacional de la emergencia, debe
entenderse que se aplica en todo el territorio nacional; y (vi) ya que
contiene medidas de naturaleza tributaria, la normativa dictada tiene un
carácter transitorio, como surge de su mismo tenor literal.
También, el Decreto Legislativo 807 de 2020 cumple
todos los requisitos materiales: (i) tiene conexidad material interna,
pues su fundamentación se encuentra en sus considerandos (párrafos 23 a 30) y
se expone  la forma en la que quedarán configurados los procedimientos de
devolución  o compensación. También se anuncia que se establecerá una
habilitación para la realización de visitas e inspecciones de manera virtual,
por lo que hay correspondencia entre la parte motiva y el articulado del
decreto.; (ii) tiene conexidad material externa, pues la medida guarda
relación directa con los motivos para la declaración del Estado de
Emergencia, en tanto que se dirige a atender los efectos económicos adversos
generados por la pandemia y la imperiosa necesidad de extender las medidas de
aislamiento. Concretamente el Decreto 637 de 2020 hizo alusión a la necesidad
de adoptar medidas que implicaran alivios tributarios y financieros y que
flexibilizaran el requisito de atención personalizada al usuario, enfocando
la solución a la generación de eficiencias administrativas. Es dicho
escenario, la adopción de medidas relacionadas con la vigencia del
procedimiento abreviado, las condiciones aplicables al trámite de devolución
automática y la práctica de inspecciones y visitas virtuales se muestran como
adecuadas para hacer frente a las causas de la pandemia, pues facilitan la
devolución de saldos, mejorando la liquidez de los contribuyentes y evitan
posibles transmisiones del virus limitando el contacto de servidores y
contribuyentes.
En materia de finalidad, la Presidencia
destacó que “la modificación de la vigencia [del procedimiento
abreviado establecido por el Decreto 535 de 2020] hasta el 19 de junio de
2020, seguida de la flexibilización temporal -a partir del 22 de junio y
hasta el 31 de diciembre de 2020- de los requisitos para la aplicación del
mecanismo de devolución automática de que trata el parágrafo 5 del artículo
855 del Estatuto Tributario, tiene como propósito fundamental dar continuidad
a las disposiciones sobre devolución de saldos a favor en condiciones más
ágiles y flexibles, cuyo fin, una vez más, es el de continuar proporcionando
liquidez inmediata a sus respectivos titulares y permitir que accedan un
mayor número de sujetos”[2]. También se mostró que
la atención virtual resulta fundamental para garantizar la continuidad de los
procedimientos de control y fiscalización a cargo de la DIAN, evitando el
riesgo de propagación del virus que representaría la obligación de atender de
manera presencial las visitas e inspecciones.
Sobre el requisito de necesidad indicó que (i)
desde el punto de vista fáctico, se acreditó que la norma contribuye a
mejorar la liquidez de los contribuyentes, como medida adecuada para mitigar
los efectos económicos de la pandemia, pues prevé los mecanismos más ágiles y
expeditos para la devolución. Sobre esto, se advirtió que “[l]a
autorización de la devolución y/o compensación de saldos a favor mediante el
procedimiento abreviado, inicialmente prevista en el Decreto Legislativo 535
del 10 de abril de 2020, se extendía hasta tanto permaneciera vigente la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social, esto es, hasta el 30 de mayo de 2020, conforme lo dispuesto en la
Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 de dicha entidad”[3],
siendo imperioso extender la vigencia del procedimiento abreviado para el
cumplimiento de las metas de devolución, que se lograría superar al extender
la vigencia de la medida hasta el 19 de junio de 2020. Igualmente, que la
reconfiguración de los mecanismos automáticos y ordinarios de devolución
amplió el alcance de la primera, facilitando la realización de las
finalidades propuestas tanto en los considerandos del Decreto Legislativo
analizado, como los formulados mediante el Decreto 637 de 2020. También se
señaló que  abrir la posibilidad de atender visitas e inspecciones de manera
virtual es la única forma de asegurar la continuidad de los procesos de
fiscalización e investigación de la DIAN en un escenario de confinamiento y
prevención de la expansión de los contagios, y destacó que la posibilidad de
practicar estas diligencias de manera virtual no cambia la esencia de los
procedimientos o altera las facultades que ordinariamente se reconocen para
su adelantamiento, por lo que se salvaguarda de manera plena el debido
proceso del contribuyente; (ii) desde el punto de vista jurídico,
resaltó que “en la legislación ordinaria no existen disposiciones que
contemplen o autoricen los tratamientos o procedimientos especiales previstos
en las normas objeto de estudio, y que, por lo tanto, sean idóneas para
superar los efectos económicos y en la salud generados por la crisis que se
propone mitigar”[4], siendo necesaria la
adopción de las medidas analizada, en desarrollo de las facultades
extraordinarias propias del Estado de Emergencia.
También se encontró superado el juicio de proporcionalidad,
pues las medidas “son necesarias, idóneas y conducentes, y, por ende,
proporcionales, en sentido estricto, frente a los hechos que buscan”[5]
conjurar. En efecto, la prórroga y la reconfiguración de los procedimientos
para obtener la devolución o compensación de saldos, buscan una realización
más sencilla del derecho que reconoce a los contribuyentes el Art. 850 del
ET. Aunado a esto, la medida es temporal, brinda mecanismos expeditos para
los contribuyentes que no sean de alto riesgo y, en todo caso, se mantiene la
vigencia del mecanismo de devolución ordinario, si los requisitos impuestos
en esta normativa no llegaren a satisfacerse. De otro lado, la posibilidad de
realizar visitas e inspecciones virtuales mantiene la vigencia del derecho al
debido proceso, como se explicó anteriormente, pero protege la vida y la
salud de contribuyentes y empleados de la DIAN.
Se argumentó que las medidas no suspenden ni derogan
expresamente normas de rango legal. Sin embargo, los mecanismos ordinarios
resultan insuficientes en el contexto de la crisis y las normas tienen una
aplicación limitada en el tiempo, por lo que se supera el juicio de incompatibilidad.
Igualmente, tanto las medidas relacionadas con la devolución y compensación
de saldos, como aquellas referidas a las visitas virtuales, se aplican de
manera idéntica a todos los contribuyentes que reúnan los requisitos exigidos
en el decreto, por lo que se supera el juicio de no discriminación.
Tampoco hay atisbo de arbitrariedad o desconocimiento de la intangibilidad,
pues no se suspenden, limitan o afectan derechos humanos. Tampoco se altera
el normal funcionamiento de las ramas del poder público, modifica o suspende
las funciones jurisdiccionales de acusación y juzgamiento, así como tampoco
conlleva desmejoras a los derechos sociales de los trabajadores.
Exequibilidad
ANDI
La norma reúne los requisitos formales, en tanto el
decreto legislativo fue motivado, expedido y suscrito por el Presidente de la
República y todos sus ministros, durante la vigencia y en desarrollo del
Estado de Emergencia declarado mediante Decreto 637 de 2020.
En cuanto a los juicios materiales, señaló que: (i)
la norma cumple los requisitos de conexidad material interna y externa,
pues las medidas que establece guardan relación con las consideraciones
expuestas en los párrafos 23 a 30. Igualmente, se relacionan con los hechos que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, en concreto las
relacionadas con la necesidad de tomar medidas tributarias para solucionar la
reducción de flujo de caja de las personas afectada económicamente por la
pandemia. Asimismo, la motivación contenida en los párrafos 23 a 30 implica
la superación del juicio de motivación suficiente, pues ello da cuenta
de que el Presidente de la República evaluó detalladamente las medidas
adoptadas y sus efectos.
La norma no afecta el núcleo esencial de derecho
alguno, por lo que supera los juicios de no arbitrariedad, intangibilidad,
y no contradicción específica, al no afectar los derechos de los
trabajadores.
Destacó que el Decreto Legislativo 807 de 2020
cumple el requisito de necesidad, pues se refiere a requisitos
establecidos en normas con rango de ley, de modo que solo podían ser
modificadas por normas de igual naturaleza, y la situación económica derivada
de la pandemia impedía acudir a los mecanismos ordinarios para la expedición
de las leyes.
Se señaló también la relación de la norma analizada
con el Decreto Legislativo 535 de 2020, norma declarada exequible por esta
Corte.
Exequibilidad
U. Libre
El Decreto Legislativo en cuestión cumple todos los
requisitos formales exigidos para su constitucionalidad. En efecto, el decreto fue firmado tanto por el
Presidente de la República como por sus 18 ministros, fue promulgado el 4 de
junio de 2020 último día de vigencia del Estado de Emergencia declarado
mediante el Decreto 637/20, se encuentra motivado, al referirse a
presupuestos fácticos de salud pública y economía y fue remitido a la Corte
Constitucional el 5 de junio de 2020, exactamente un día después de adoptada
la medida.
En cuanto a los juicios materiales, se señala que la
norma cumple los requisitos de (i) conexidad material, puesto que
desde el punto de vista externo, la medida se ajusta a la necesidad de
dictar normas tributarias para conjurar los efectos de la pandemia y conseguir
la recuperación económica, pues termina por beneficiar en su mayoría a
empresas que han sufrido un impacto patrimonial negativo; (ii) también encontró cumplidos los
requisitos de ausencia de arbitrariedad y no contradicción específica,
pues no quebranta norma constitucional alguna y, a presar de que establece un
procedimiento abreviado para la devolución automática, “respeta todas las
normas referentes a las devoluciones de saldo a favor del Estatuto Tributario
Nacional (art. 850 y s.s.)”[6]. En concreto, estimó
que “la disminución del plazo hasta el 19 de junio de 2020 para presentar
las solicitudes para acceder a la devolución abreviada, para reanudar el
procedimiento ordinario también coincide con los preceptos constitucionales,
en cuanto, el procedimiento ordinario establece un tiempo razonable para la
solución de la petición, además de evitar congestionar la administración
tributaria cuando sus funcionarios aún no han regresado al trabajo presencial
y dificulta la ejecución de sus funciones”[7]. Destacó
también que al permitirse la realización de inspecciones y visitas virtuales
se garantiza la seguridad de funcionarios y contribuyentes, ofreciendo
soluciones eficaces mediante la profundización de soluciones basadas en
tecnologías de la información y las telecomunicaciones; (iii)  en materia de intangibilidad
y no discriminación, también consideró que el Decreto Legislativo 807 de
2020 supera los juicios, en tanto no afecta derechos fundamentales ni los
mecanismos para su protección.
Asimismo, argumentó la superación de los juicios de finalidad,
necesidad, incompatibilidad y proporcionalidad, puesto que si bien el
procedimiento abreviado, que no podría solicitarse a partir del 19 de junio
de 2020, beneficiaba a los contribuyentes, representaba una carga excesiva
para la administración tributaria, que se mitiga con el mantenimiento de los
procedimientos ordinario y automático, sin que ello genere una afectación
grave para quienes soliciten la devolución. El eventual impacto negativo de
la eliminación de la vía abreviada fue mitigado en este caso “flexibilizando
algunos requisitos al disminuir el porcentaje mínimo de costos, gastos e
impuestos descontables que deben ser soportados con factura electrónica o
permitir las declaraciones de importación como soporte válido”[8],
lo que permite que la finalidad de brindar liquidez a los contribuyentes se
mantenga vigente. De otro lado, la medida se asegura “un poco más de
tiempo para que la administración pueda absolver en debida forma las
solicitudes y con las garantías legales necesarias, y además garantizar la
determinación de obligaciones tributarias, como ingresos necesarios del
Estado para contrarrestar necesidades sociales y económicas”[9].
En segundo lugar, la posibilidad de realizar las
diligencias de visita e inspección a través de medios digitales atiende la
necesidad de brindar alternativas para evitar la paralización indefinida de
los procesos internos que de ellas dependen. A pesar de la conveniencia de la
medida, advirtió que “[l]a DIAN deberá brindar la oportunidad para que el
responsable y/o contribuyente advierta la indisponibilidad de medios
informáticos u otros percances para la práctica de las diligencias virtuales”[10],
a fin de evitar una afectación intensa de sus derechos.
El interviniente realizó una síntesis de normas del
Decreto 807 de 2020 y una comparación entre ellas y las normas que modificó,
tanto del Decreto 535 de 2020, como del Estatuto Tributario. Asimismo,
realizó una comparación entre los mecanismos de devolución abreviada
automática, establecida en el Decreto Legislativo 535 de 2020, la devolución
automática contemplada en el Art. 805 del Estatuto Tributario y la devolución
automática regulada por el Decreto Legislativo  807 de 2020.
Exequibilidad
U. Externado
La norma reúne los requisitos formales, en tanto que
el decreto legislativo está debidamente motivado, fue expedido y suscrito por
el Presidente de la República y todos sus ministros, durante la vigencia y en
desarrollo del Estado de Emergencia declarado mediante Decreto 637 de 2020, y
se determinó el ámbito territorial de aplicación, de nivel nacional.
En cuanto a los juicios materiales, se
destacó que: (i) la norma cumple el requisito de conexidad material
interna, pues las normas analizadas  apuntan a prevenir los efectos
nocivos desde el punto de vista económico y de empleo de la pandemia, y a
brindar alternativas de atención de los procedimientos administrativos en un
escenario más prolongado de duración de la pandemia, todo esto de acuerdo a
considerandos desarrollados en dichos sentidos.
Destacó que se decidió prolongar la
vigencia del término de duración del proceso abreviado de devolución y
compensación de saldos a favor, pues el mismo se extendió hasta el 31 de mayo
de 2020, en virtud de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 535 de 2020, y
la presente norma lo mantiene hasta el 19 de junio de 2020. Igualmente
resaltó que el legislador extraordinario se aseguró de que los trámites
iniciados bajo dicho procedimiento se culminaran en aplicación del mismo. Un
segundo beneficio desde el punto de vista del contribuyente se encuentra en
materia de devoluciones automáticas, puesto que se disminuye el mínimo de
facturación electrónica para la aplicación del mecanismo, haciendo dicha
alternativa más compatible con la realidad actual de penetración en el
mercado de dicho mecanismo.
También se encuentra que se da
efectividad a la acción administrativa de la DIAN al permitirse la
realización de visitas e inspecciones de manera virtual, lo que resulta
necesario para garantizar el cumplimiento de las funciones fiscalizadoras de
la entidad. Considera que “estas medidas garantizan el derecho Constitucional al debido proceso,
dado que el contribuyente debe ser enterado a través de los mecanismos de
notificación vigentes sobre la decisión administrativa de adelantar estas
diligencias, además de ello, se dispone que sobre las diligencias debe
levantarse el acta respectiva por lo que el contribuyente no pierde la oportunidad
de ejercer su derecho a la defensa, pues tiene la posibilidad de intervenir
en las mismas”[11].
En materia de la conexidad externa
y finalidad, se encuentra una relación directa de las presentes normas
con el Decreto 637 de 2020, pues la norma bajo análisis tiene como propósito
conjurar los efectos económicos negativos de la pandemia, a través de la
adopción de medidas extraordinarias de alivio tributario. Asimismo, brindar
alternativas virtuales para la realización de visitas e inspecciones asegura
el cumplimiento de las finalidades de la DIAN, garantizando el buen
funcionamiento del sistema tributario.
Consideró que las medidas adoptadas no se
presentan arbitrarias, discriminatorias o afectan contenidos intangibles,
pues no se  advierte
limitación, vulneración o suspensión  de derechos humanos o libertades
fundamentales, puesto que su principal propósito es adoptar medidas
tributarias. Tampoco encontró que se alterara el funcionamiento de las
ramas del poder público, o interfiriera con las funciones básicas de
investigación y juzgamiento. Tampoco se encontró contradicción específica
de las normas contenidas en el Decreto Legislativo con la Constitución o los
tratados integrantes del bloque de constitucionalidad “puesto que ninguna
norma de rango Constitucional prohíbe al gobierno adoptar medidas de esta
índole, de hecho lo autoriza, para que en Estados de Emergencia adopte
medidas de este tipo con el fin de conjurar o mitigar las causas que dieron
lugar a la declaratoria de Estado de Emergencia”[12].
Sobre los juicios de motivación
suficiente y proporcionalidad, destacó el interviniente que las normas
relacionadas con el procedimiento de devolución de saldos se sustentan en la
necesidad de disponer medidas benéficas para amortiguar los efectos
económicos y laborales nocivos, derivados de la pandemia. De otro lado, las
medidas relacionadas con la virtualización a algunas diligencias a cargo de
la DIAN están muy sucintamente fundamentadas, pero la Universidad estima que
“resulta implícita la motivación en la medida misma, toda vez que es
indispensable para la Administración Tributaria, contar con medios que
mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria por la pandemia del
Covid-19, le permitan establecer la existencia de hechos gravables declarados
o no, verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes,
y ejercer las funciones de control y vigilancia asignada en la propia
legislación”[13] . De otro lado, no
aprecian afectación de derechos de los contribuyentes, siendo los beneficios
reportados por las medidas mayores a las posibles afectaciones derivadas de
las mismas.
En materia de incompatibilidad
se argumentó que la norma no suspende leyes ni decretos y que resulta necesaria,
sobre todo si se tiene en cuenta que los efectos de la pandemia se han
agudizado, lo que justifica tanto la disposición que prevé facilidades para
obtener las devoluciones y compensaciones, como para hacer posible el
funcionamiento de la DIAN en condiciones de seguridad sanitaria y eficacia
administrativa.
Exequibilidad
I.C.D.T.
Encuentra que, a pesar de que la norma reuniría
desde el punto de vista general los requisitos de forma, presenta una
deficiencia en materia de motivación para limitar la vigencia del mecanismo
abreviado creado mediante del Decreto Legislativo 535 de 2020, hasta el 19 de
junio de 2020. Al respecto, destacó que los efectos nocivos de la pandemia
persisten y que la necesidad previamente acreditada por el legislador
extraordinario en dicha norma no puede controvertirse con una simple mención
en cuanto a la necesidad de modificar la duración de la medida. Se insiste
que la carga debe ser tan estricta para establecer mecanismos abreviados como
para eliminarlos, por lo que los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 807
de 2020 no resultan constitucionales por no superar el juicio de motivación
suficiente.
Encontró que los requisitos de conexidad interna
y externa se encuentran acreditados, teniendo en cuenta que las medidas
buscan mitigar los efectos de la pandemia en materia económica y adoptar
esquemas virtuales para la realización de las funciones encargadas a la DIAN.
Sin embargo, estimó que la imposición de un límite temporal para la
aplicación del procedimiento abreviado de devolución o compensación no tiene
una relación con la atención de los motivos que llevaron a la declaración del
Estado de Emergencia, encontrando que, por el contrario, la norma se opone al
propósito de facilitar a los contribuyentes un mejor flujo de caja.
Se consideraron superados los juicios de arbitrariedad,
intangibilidad, proporcionalidad, arbitrariedad y contradicción específica,
pues no se trasgreden límites estatutarios, constitucionales o
internacionales, teniendo en cuenta que lo que pretende la norma es brindar
un alivio tributario que busca restablecer el crecimiento económico y dotar a
la administración tributaria de las herramientas que requiere para funcionar
adecuadamente en el contexto de la pandemia. Se destacó la no vulneración de
derechos fundamentales ni libertades ciudadanas.
En materia de finalidad, estima el Instituto
que todas las normas del decreto legislativo cumplen el propósito de brindar
un alivio en materia de flujo de caja para los contribuyentes y mitigar los
efectos económicos de la pandemia, con excepción de sus artículos 1 y 2, pues
como se señaló anteriormente, “no se entiende como limitar un mecanismo
creado para mitigar los efectos de la crisis, pueda a su vez estar acorde con
la finalidad de la medida de excepción”[14]. Señaló
el interviniente que “la medida inicial de excepción del Decreto 535 de
2020 buscaba dar mayor caja a los contribuyentes con saldo a favor a través
de un procedimiento abreviado aplicable durante toda la emergencia sanitaria;
limitar este procedimiento en el tiempo, va en contra de la finalidad de la
medida original, por lo que el límite impuesto en los artículos 1 y 2 del
Decreto 807 no puede a su vez ser aceptable como medida de excepción”[15].
El decreto también exhibe deficiencias en materia de motivación suficiente
de la limitación temporal del procedimiento abreviado, pues el Gobierno no
expuso las eventuales razones que pudo haber tenido para establecerla en los
artículos 1 y 2 de la norma analizada.
En cuanto a la necesidad, se enfatiza el
hecho de que las modificaciones normativas introducidas por el Decreto
Legislativo 807 de 2020 debían realizarse por medio de normas con rango de
ley, y que fácticamente es claro ver cómo estas medidas disponen alivios
necesarios de cara a los efectos económicos de la pandemia. Igualmente, la
posibilidad de realizar visitas e inspecciones virtuales se presenta como
esencial para el cumplimiento de las funciones de la DIAN y convenientes para
evitar riesgos de salud que podrían ocurrir en caso de requerirse realizar
los trámites de manera presencial. Como se había argumentado frente a otros
requisitos, encontraron el decreto deficiente en su explicación de la necesidad
de limitar el tiempo de aplicación del procedimiento abreviado creado por el
Decreto Legislativo 535 de 2020, pues el “Decreto 807 no tiene ninguna
relación ni es necesario para conjurar los hechos que dieron lugar a la
emergencia; por el contrario, limita la posibilidad de aplicar un mecanismo
creado para mitigar los efectos de la crisis, es decir tiene es el efecto
contrario”[16]. Agregó que el
mecanismo ordinario ha demostrado no ser efectivo para lograr una rápida
devolución o compensación de saldos, al menos en el nivel que requiere este
momento de pandemia.
En materia de incompatibilidad el Instituto
destacó que “el régimen actual de inspecciones tributarias y visitas de
carácter administrativo es incompatible con la emergencia sanitaria, por lo
que es clara la necesidad de establecer un régimen especial de inspecciones y
visitas virtuales”[17].
Inexequibilidad de los artículos 1 y 2;
Exequibilidad de las normas restantes.
II. CONSIDERACIONES
A.   COMPETENCIA
27.
La Corte
Constitucional es competente para ejercer el control automático de
constitucionalidad encomendado a esta corporación por el parágrafo del artículo
215 y el artículo 241 numeral 7 de la Constitución, el artículo 55 de la Ley
137 de 1994 y los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. Esto debido a que
la norma analizada es un decreto legislativo adoptado al amparo de la
declaratoria de un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
B.
MATERIA OBJETO DE CONTROL, PROBLEMA JURÍDICO Y
MÉTODO DE ANÁLISIS
28.
Mediante el Decreto
637 de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. Dicho decreto fue
declarado exequible por esta Corte mediante la sentencia C-307 de 2020.
29.
En desarrollo de tal
declaratoria, el Presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, expidió el Decreto Legislativo 807 de 2020 “[p]or el cual se
adoptan medidas tributarias y de control cambiario transitorias en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el
Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”. Este Decreto Legislativo es el objeto
de control de constitucionalidad en la presente sentencia.
30.
La mayoría de las
intervenciones recibidas apoya la constitucionalidad del decreto legislativo
objeto de control, por cuanto, a juicio de los ciudadanos participantes,
se ajusta a las exigencias establecidas en el ordenamiento constitucional
colombiano para este tipo de actos normativos, tanto desde la perspectiva
formal como material. Uno de los intervinientes solicitó que se declarara la
inexequibilidad de los artículos 1 y 2 del decreto, mientras que el Procurador
General de la Nación solicitó la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2, 3,
4 y 9 (parcial) del Decreto Legislativo 807 de 2020, argumentando el
incumplimiento de varios de los requisitos materiales, como los de conexidad,
motivación suficiente, necesidad y finalidad.
31.
De conformidad con
todo lo anterior, el problema jurídico a resolver en esta providencia es el
siguiente: ¿El Decreto Legislativo 807 de 2020 cumple los requisitos, formales
y materiales, señalados por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia
constitucional para su constitucionalidad?
32.
Para abordar y responder
este problema jurídico, la Sala seguirá el siguiente método: (i) se presentará
una caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; (ii) se reiterará el
precedente sobre el fundamento y alcance del control judicial de los decretos
legislativos expedidos al amparo del Estado de Emergencia Económica, Social o
Ambiental; (iii) se precisará el contenido y alcance del Decreto Legislativo
807 de 2020, objeto del presente control de constitucionalidad y, finalmente,
(iv) se examinará si el mismo cumple los requisitos formales y materiales,
requeridos para su constitucionalidad.
C.
CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LOS ESTADOS DE
EXCEPCIÓN Y, EN PARTICULAR, DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y
ECOLÓGICA[22]
33.
La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la
naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
regulado en el artículo 215 de la Constitución
Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios
y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar la
constitucionalidad de los decretos legislativos de desarrollo que dicta el
Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos
básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el
análisis constitucional del Decreto Legislativo 551 de 2020, sometido a su
consideración en esta oportunidad.
34.
La Constitución de
1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en
esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los
Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra
Exterior, (ii) Conmoción Interior y (ii) Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
35.
La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el
carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991
estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[23], así como que “el uso de estas
herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las
disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”.
36.
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994[24],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[25].
37.
La Constitución
dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados
de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria
del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la
segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del
Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno
Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y,
finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad
política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad
pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos
constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
38.
La Constitución
también estableció el control judicial constitucional automático de los
decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según
lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de
1991.
39.
A la luz del artículo
215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el
Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos
distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o
amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este
último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una
desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector
importante de ella”. La calamidad pública alude a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el
orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
40.
Este tribunal ha
señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad
propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[26]. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la
calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de
temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.;
o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera
internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[27].
41.
Desde la expedición
de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica,
social y ecológica por distintas razones: i) la fijación de salarios de
empleados públicos[28];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[29]; iii)
desastres naturales[30];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[31];
v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[32];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[33];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[34];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[35].
42.
El artículo 215 de la
Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente, (iv) deben referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia; y (v) podrán
-de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes,
los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
43.
Dicha disposición
señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el
término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se
reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
D.
FUNDAMENTO Y ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL DE
LOS DECRETOS LEGISLATIVOS EXPEDIDOS AL AMPARO DEL ESTADO DE EMERGENCIA
ECONÓMICA, SOCIAL O AMBIENTAL[36]
Consideraciones
generales
44.
Los estados de
excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Constitución
Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el
Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una
característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea
omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos
que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas
legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente
como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los
que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la
compatibilidad de los Decretos Legislativos y el texto superior.  Ello,
bajo el entendido de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios,
pero en todo caso, sometidos a condiciones de validez impuestas por la
Constitución.
45.
La Corte ha indicado
que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas
concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Constitución Política que regulan los estados de excepción
(Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en
la LEEE; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que
no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico
con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de juridicidad
que, como lo ha indicado este tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii)
exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
Criterios
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
46.
La jurisprudencia de
este tribunal ha establecido que el control constitucional de los Decretos
Legislativos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas:
formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto
asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de
excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
47.
El examen formal del
Decreto Legislativo exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y
durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación.
Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que
los decretos legislativos de desarrollo no lo excedan.
48.
El examen material
comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la
Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los
estados de excepción. La práctica decisional de este tribunal evidencia algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien
tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es
oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los
juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
49.
El juicio de
finalidad[37] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[38]. A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos[39].
50.
El juicio de
conexidad material[40] está previsto por los artículos 215 de
la Constitución y 47 de la LEEE[41]. Con este juicio, se pretende determinar si las
medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional
ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno,
esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas
por el Gobierno Nacional para motivar el decreto legislativo de desarrollo
correspondiente[42] y, (ii) externo, es decir, el
vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia[43].
51.
El juicio de
motivación suficiente[44] ha sido considerado como un examen que complementa la
verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado
una fundamentación del decreto legislativo de emergencia, el Presidente ha
presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas
adoptadas[45]. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales, por cuanto, el artículo 8 de la LEEE
establece que “los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
52.
El juicio de
ausencia de arbitrariedad[46] tiene por objeto comprobar que en el decreto
legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia[47]. La Corte Constitucional debe verificar
que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o
vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[48]; que (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento[49].
53.
El juicio de
intangibilidad[50] parte del reconocimiento que ha hecho la
jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos
derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no
pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte
ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos,
se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua
y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
54.
El juicio de no
contradicción específica[51] tiene por objeto verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera
específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que
entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215.
55.
El juicio de
incompatibilidad[52], según el artículo 12 de la LEEE[53], exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
56.
El juicio de
necesidad[54], previsto en el artículo 11 de la LEEE[55], implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
57.
El juicio de
proporcionalidad[56], que se desprende del artículo 13 de la LEEE[57], exige que las medidas que se adopten en
desarrollo de los estados de excepción sean  respuestas equilibradas frente a
la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
58.
El juicio de no
discriminación[58], el cual tiene fundamento en el artículo
14 de la LEEE[59], exige que las medidas adoptadas con
ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna,
fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas[60]. Adicionalmente, este análisis implica
verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados[61].
E.
EL DECRETO LEGISLATIVO 807 DEL 4 DE JUNIO DE
2020: SU CONTENIDO Y ALCANCE
59.
Es importante
destacar que el Decreto 637 de 2020 fue declarado exequible mediante la
sentencia C-307 de 2020. Como fundamento de tal declaratoria de exequibilidad,
la Corte consideró que en relación con este decreto (i) se cumplieron los
requisitos formales; (ii) su expedición obedece en parte a la persistencia  y
agravación de muchas de las causas que motivaron el anterior Estado de
Emergencia, que siguen vigentes y con un panorama incierto de resolución o
contención; (iii) han aparecido, además, nuevas circunstancias que profundizan
las afectaciones sanitarias y económicas derivadas de la pandemia causada por
el COVID-19; (iv) la Corte debía retomar las consideraciones plasmadas en la
sentencia C-145 de 2020, reconociendo la profundización de las causas de la
crisis, y por lo tanto, (v) cumplía con los requisitos de identidad, fácticos,
valorativos, de necesidad de las medidas extraordinarias y de insuficiencia de
las medidas ordinarias.
60.
En desarrollo de la
mencionada declaratoria de Estado de Emergencia, el Presidente de la República,
expidió el Decreto Legislativo 807
de 2020 “[p]or el cual se adoptan medidas tributarias
y de control cambiario transitorias en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarada (sic) mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de
2020”. Este Decreto Legislativo es el objeto de
control constitucional en la presente sentencia.
61.
Los considerandos del
Decreto Legislativo 807 de 2020 indican que su propósito consiste en la
modificación de normas de índole tributaria que contribuirán a mitigar los
efectos sanitarios y económicos de la pandemia. En materia económica, se pone
de presente que, para atender el aumento de los contagios y controlar su ritmo
de su crecimiento, se hizo necesario ordenar aislamientos preventivos
obligatorios que aunados a los efectos de la propia enfermedad, implicaron un
deterioro importante de los indicadores del mercado laboral, sobre todo de la
tasa de desempleo, y el estancamiento de la actividad productiva.
62.
Como antecedente se
recordó que en el contexto del anterior Estado de Emergencia, decretado
mediante el Decreto 417 de 2020, se estableció un mecanismo abreviado de
devolución o compensación de saldos a favor de los contribuyentes de los
impuestos sobre la renta y a las ventas (en adelante “IVA”). Dicho
procedimiento, desarrollado en el Decreto Legislativo 535 de 2020, estaba
previsto para estar operativo durante la emergencia sanitaria pero que ahora su
vigencia se extendería hasta el 19 de junio de 2020. A partir de ese momento,
las vías para que los contribuyentes obtuvieran su devolución o compensación
serían los mecanismos automático y ordinario. En cuando al procedimiento
automático de devolución se señaló que se reducirían los requisitos para
acceder al mismo, de modo que el soporte de costos o gastos y/o IVA
descontables, que debían acreditarse mediante la factura electrónica de venta,
pasarían del 85% al 25%, hasta el 31 de diciembre de 2020.
63.
Asimismo, se expuso
el detalle de la modificación que se introduciría para permitir a la DIAN
realizar inspecciones y visitas de manera virtual, mientras permaneciera
vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social. Esta habilitación permitiría la realización de las
competencias de la DIAN, sin alterar la configuración de los procedimientos,
pero facilitando su realización a través de medios electrónicos.
64.
El Decreto
Legislativo 807 de 2020 incluye las siguientes medidas: (i) los artículos 1 y 2
modifican normas del Decreto Legislativo 535 de 2020, para limitar
temporalmente la aplicabilidad del procedimiento abreviado para la compensación
o devolución de saldos hasta el 19 de junio de 2020. Asimismo, establecen que
las solicitudes de devolución o compensación radicadas hasta esa misma fecha,
se tramitarían por el procedimiento abreviado, junto con otras que inadmitidas,
se radiquen corregidas dentro del mes siguiente a la correspondiente decisión
administrativa; (ii) los artículos 3 y 4 modifican el artículo 855 del ET para
reducir el  porcentaje de costos, gastos o impuestos sobre las ventas
descontables que deban provenir de proveedores que emitan factura electrónica
del 85% al 25%, hasta el 31 de diciembre de 2020, y establecen el término del
que habla el artículo 855 del ET (50 días), como límite para resolver las
solicitudes que no puedan tramitarse a través del mecanismo automático; (iii)
los artículos 5 a 8 establecen las medidas para hacer posible las inspecciones,
las inspecciones contables y visitas administrativas de inspección, vigilancia
y control, en materias tributaria y de control cambiario, de manera virtual; y,
finalmente, (iv) el artículo 9 anuncia la vigencia del Decreto Legislativo
objeto de control a partir de su publicación, y recuerda que modifica el inciso
1 del artículo 1 y el parágrafo del artículo 3 del Decreto Legislativo 535 de
2020.
65.
Teniendo en cuenta
que los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 807 de 2020 modifican
contenidos de los artículos 1 y 3 del Decreto Legislativo 535 de 2020,
declarados exequibles por esta Corte en sentencia C-175 de 2020, se presentan a
continuación las modificaciones introducidas por la norma:
Norma
Decreto Legislativo 535 de 2020
Decreto Legislativo
807 de 2020
Diferencias
Artículo 1º
Art. 1 Procedimiento abreviado para
la devolución automática de los saldos a favor en el impuesto sobre la renta
y complementarios y en el impuesto sobre las ventas, IVA.
Hasta tanto permanezca vigente la emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con
ocasión de la pandemia derivada del coronavirus COVID-19, a los
contribuyentes y responsables del impuesto sobre la renta y complementarios y
del impuesto sobre las ventas, IVA, que no sean calificados de riesgo alto en
materia tributaria se les autorizará la devolución y/o compensación de los
respectivos saldos a favor mediante procedimiento abreviado dentro de los
quince (15) días siguientes a la fecha de presentación de la solicitud de
devolución y/o compensación oportunamente y en debida forma. […]
Art. 1. Modificación del inciso 1del artículo
1del Decreto Legislativo 535 de 2020. Modifíquese el inciso 1 del artículo 1 del Decreto Legislativo 535 de
2020, el cual quedará así:
«Hasta
el diecinueve (19) de junio de 2020, los contribuyentes y responsables del
impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto sobre las ventas
-IVA que no sean calificados de riesgo alto en materia tributaria se les
autorizará la devolución y/o compensación de los respectivos saldos a favor
mediante el procedimiento abreviado dentro de los quince (15) días siguientes
a la fecha de presentación de la solicitud de devolución y/o compensación
oportunamente y en debida forma.»
La temporalidad de la norma se modifica, de modo que
solo es posible acceder al procedimiento abreviado antes del 19 de junio
de 2020 y no durante toda la emergencia sanitaria, como estaba
inicialmente previsto.
Artículo 2º
Artículo
3. Aplicación
del procedimiento abreviado a los procesos de fiscalización tributaria en
curso por investigación previa a la devolución y/o compensación. […]
Parágrafo. Las solicitudes de devolución y/o compensación
que se encuentren en trámite a través del procedimiento abreviado de que
trata el presente decreto legislativo al momento de terminación de la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social, con ocasión de la pandemia derivada del coronavirus COVID-19,
finalizarán con este procedimiento.
Artículo
2. Modificación del parágrafo del artículo 3 del Decreto Legislativo
535 de 2020. Modifíquese el
parágrafo del artículo 3 del Decreto Legislativo 535 de 2020, el cual quedará
así:
«Parágrafo. Las
solicitudes de devolución y/o compensación que se encuentren en trámite a
través del procedimiento abreviado de que trata el presente Decreto
Legislativo al diecinueve (19) de junio de 2020, finalizarán con este
procedimiento, incluidas aquellas que fueron inadmitidas y se radiquen dentro
del mes siguiente a su inadmisión, conforme con lo previsto en el parágrafo 1
del artículo 857 del Estatuto Tributario.»
Se mantiene la regla según la cual los trámites
iniciados en vigencia del procedimiento abreviado de devolución o
compensación se tramitarán de acuerdo al mismo, a pesar del vencimiento del
plazo para su aplicación. En vista del cambio introducido por el art. 1 del
D.L.807/20, se ajusta la norma para reflejar su nueva fecha límite, es decir,
el 19 de junio de 2020.
F.
LA CORTE CONSTITUCIONAL CONSIDERA QUE SÓLO
ALGUNOS ARTÍCULOS DEL DECRETO LEGISLATIVO 807 DE 2020 REÚNEN LOS REQUISITOS
MATERIALES QUE DETERMINAN SU VALIDEZ
66.
Como ya se mencionó,
la Corte Constitucional ha establecido que el control de constitucionalidad de
los decretos legislativos tiene por objeto evaluar si tales instrumentos
normativos cumplen los requisitos, formales y materiales, previstos en la
Constitución, en la LEEE y en la jurisprudencia constitucional. Ahora bien, de
encontrar normas que deben ser declaradas inexequibles por el incumplimiento de
alguno de los requisitos que determinan su validez, esta Corte detendrá el
análisis sin necesidad de desarrollar los juicios restantes, salvo que se
decida modular los efectos de la declaratoria de inexequibilidad, caso en el
cual, deberán desarrollarse todos los exámenes a los que se someten los
decretos legislativos, esto con el fin de garantizar que una norma que seguirá
surtiendo efectos, haya sido sometida al control automático e integral de constitucionalidad[62].
67.
En este orden de
ideas, se procederá, en primer lugar, con el estudio de los requisitos formales
del Decreto Legislativo bajo examen:
Requisito
Cumplimiento
Consideraciones de la Sala Plena
SI
NO
1. Suscripción por el Presidente de la República y
sus ministros
X
El Decreto Legislativo se encuentra debidamente
suscrito. Está firmado por el Presidente de la República y los ministros
del Interior; Relaciones Exteriores; Hacienda y Crédito Público; Justicia y
del Derecho; Defensa Nacional; Agricultura y Desarrollo Rural; Salud y
Protección Social; Trabajo; Minas y Energía; Comercio, Industria y Turismo;
Educación Nacional; Ambiente y Desarrollo Sostenible; Vivienda, Ciudad y
Territorio; Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; Transporte;
Cultura; Ciencia, Tecnología e Innovación y Deporte.
Se verifica, por lo tanto, el cumplimiento del
requisito de suscripción.
2. Expedición en desarrollo del estado de excepción
y durante el término de su vigencia
X
El Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica
al amparo del que se expidió el Decreto Legislativo objeto de control fue
declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, por un período de
treinta días.
El Decreto Legislativo 807 de 2020 fue expedido el 4
de junio del mismo año, e invocó la declaratoria del estado de excepción como
fundamento para su expedición.
En lo que concierne al control formal, se establece
que el Decreto Legislativo 807 de 2020 fue expedido en desarrollo del Estado
de Emergencia y dentro de su vigencia, ya que esta finalizó el mismo día en
que este fue expedido, es decir, el 4 de junio de 2020.
3. Existencia de motivación
X
El Decreto Legislativo bajo control expone treinta
considerandos que formalmente enuncian las razones y causas que justifican su
expedición y explican las medidas adoptadas.
4. Determinó su ámbito territorial de aplicación
X
Aunque expresamente no existe determinación de su
ámbito de aplicación, se cumple este requisito formal ya que, por una parte,
la declaratoria del estado de excepción en el que la norma se funda, se
predica de todo el territorio nacional y, por otra parte, en su motivación se
hace referencia a circunstancias predicables de todo el territorio nacional.
Por lo tanto, se entiende cumplido este requisito formal.
68.
En consecuencia, la
Corte evidencia que el Decreto Legislativo 807 de 2020 cumple los requisitos
formales de constitucionalidad. Además, si bien no ostentan la calidad de
requisitos formales de validez de los decretos legislativos, la Corte advierte
que (i) este Decreto Legislativo fue debida y oportunamente enviado a la Corte
Constitucional. En efecto, el día 5 de junio fue enviado por la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República a esta corporación para someterlo al
control automático de constitucionalidad, es decir, al día hábil siguiente a su
expedición[63];
y (ii) no resultaba necesario el envío del informe a los Secretarios Generales
de la ONU y la OEA, por cuanto, tal como se expondrá más adelante, el Decreto
Legislativo 807 no contiene limitaciones al ejercicio de derechos
fundamentales.
69.
A continuación, se
procederá a realizar la verificación y estudio de los requisitos materiales.
70.
De conformidad con lo
previsto en la sección II.D. de la presente sentencia, el estudio de los
límites materiales específicos de los decretos legislativos expedidos en
desarrollo de un Estado De Emergencia Económica, Social y Ecológica comprende
los siguientes juicios, cuyo contenido fue explicado previamente: (i)
finalidad; (ii) conexidad material; (iii) motivación suficiente; (iv) ausencia
de arbitrariedad; (v) intangibilidad; (vi) no contradicción específica; (vii)
incompatibilidad; (viii) necesidad; (ix) proporcionalidad; y (x) no
discriminación.
71.
Debido a que las
normas del Decreto Legislativo 807 de 2020 se pueden agrupar en tres conjuntos,
de acuerdo con su contenido, finalidad y propósito, la Sala adelantará los
juicios de manera agrupada, y cuando sea del caso, emprenderá valoraciones
particulares de las medidas incorporadas en el Decreto Legislativo enjuiciado.
Debe recordarse que los grupos de normas son los siguientes: (i) los artículos
1 y 2, que modifican normas del Decreto Legislativo 535 de 2020 para limitar la
vigencia del procedimiento abreviado de devolución o compensación; (ii) los
artículos 3 y 4, que modifican el procedimiento automático de devolución y
compensación, al que se refiere el artículo 855 del ET; y, (iii) los artículos
5 a 8, que establecen la posibilidad para la DIAN de realizar visitas e
inspecciones a través de medios virtuales en épocas de pandemia.
1) La
constitucionalidad material de los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 807
de 2020, respecto del procedimiento abreviado de devolución y compensación de
saldos
72.
En primer lugar, se
desarrollarán los juicios al primer conjunto de normas, contenidas en los
artículos 1 y 2 del Decreto 807 de 2020:
Juicio y normas
Cumplimiento
Consideraciones de Sala Plena
SÍ
NO
Finalidad
Continuación del juicio de finalidad
Continuación del juicio de finalidad
X
Las normas contenidas en los artículos
1 y 2 del Decreto Legislativo 807 de 2020 no se dirigen a impedir los efectos
negativos generados por la pandemia por el COVID-19. Esto es así, pues
limitan la duración de  un mecanismo de devolución y compensación de saldos
que previamente había sido calificado por el Gobierno como conducente para
atender la emergencia, calificación validada por la Corte Constitucional al
realizar el control automático de tal medida.
En efecto, en los considerandos del
Decreto Legislativo 535 de 2020, el Gobierno Nacional argumentó que “se
requ[ería] tomar medidas de carácter tributario que agili[zaran]
el procedimiento para la devolución y/o compensación de los saldos a favor en
el impuesto sobre la renta y complementarios y en el impuesto sobre las
ventas, IVA, durante la vigencia de la emergencia económica, social y
ecológica, que le permit[iera] a los contribuyentes disponer de
recursos o de títulos de devolución de impuestos - TIDIS para superar los
efectos de la crisis”[18] y que consideraba el
procedimiento abreviado de devolución como un alivio económico para los
contribuyentes, destacando que esta, junto otras medidas contenidas en dicho
decreto, buscaban fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de
la crisis, mediante la mitigación y prevención del impacto negativo en la
economía del país. Asimismo, en su intervención procesal, la Presidencia
de la República resaltó que
“las medidas adoptadas en el decreto
objeto de revisión, al representar un alivio para los contribuyentes que
requieren un mayor flujo de caja a través de un procedimiento más corto para
la devolución y compensación de saldos, ‘están encaminadas exclusivamente a
contribuir a conjurar los efectos de la crisis y a mitigar el impacto
económico  que tiene la progresión de la pandemia del nuevo Coronavirus
COVID-19 y las medidas de aislamiento y distanciamiento social adoptadas’”[19].
Tomando en consideración esta razonable
argumentación, la Corte Constitucional, en la sentencia C-175 de 2020,
concluyó que “la medida consistente
en crear un procedimiento más rápido, ágil y expedito que el ordinario para
devolver o compensar saldos a favor pretende aumentar la liquidez y el flujo
de caja de las personas y empresas, cuya reducción es uno de los problemas
identificados en el Decreto 417 de 2020 que declara el estado de excepción” y se encontró que se superaba el juicio de
finalidad. En vista de que
esta Corte identificó que las causas que motivaron el segundo Estado de
Emergencia, declarado mediante Decreto 637 de 2020, se correspondían con aquellas
que fundamentaron el declarado mediante el Decreto 417 de 2020, las
reflexiones realizadas en la sentencia C-175 de 2020 por la Sala Plena son
muestra de que el procedimiento abreviado que se aplicaría durante la
emergencia sanitaria, resultaba una medida que contribuía a conjurar las causas de la perturbación
y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
Ahora, el objeto de los artículos 1 y 2
del Decreto Legislativo 807 de 2020 consiste en modificar el inciso 1 del
artículo 1 y el parágrafo del artículo 3 del Decreto Legislativo 535 de
2020,  para limitar la aplicación del procedimiento abreviado hasta el 19
de junio de 2020. Anteriormente se disponía la vigencia del procedimiento
abreviado de devolución y/o compensación de saldos a favor de los
contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y del IVA “[h]asta
tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio
de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del
coronavirus COVID-19”[20].
En la práctica, los artículos 1 y 2
analizados implican una reducción del tiempo de aplicación del procedimiento
abreviado pues la emergencia sanitaria se encuentra vigente en la actualidad,
es decir que esta superó el término del 19 de junio dispuesto en el Decreto
807 de 2020. Debe tenerse en cuenta que aunque la emergencia sanitaria fue
declarada inicialmente mediante Resolución 385 de 2020 para durar “hasta
el 30 de mayo de 2020”, la misma norma estableció la posibilidad de que
fuera prorrogada. Esto ya ocurrió el 26 de mayo de 2020, pues en la
Resolución 844 del Ministerio de Salud y Protección Social se determinó que
la medida se prorrogaría hasta el 31 de agosto de 2020. Tal como ocurrió en
la Resolución 385, el Ministerio se reservó la posibilidad de prorrogar la
emergencia si las causas que le dieron origen persistieran o se
incrementaran, de modo que esta puede estar vigente por un período aún mayor.
Como se puede apreciar, la emergencia
sanitaria es una sola, y ha sufrido una prórroga, lo que descarta los
argumentos planteados por la Presidencia de la República que arguyó en la
prueba aportada que lo que se estaba haciendo con estos artículos era “ampliar”
el procedimiento abreviado hasta el 19 de junio de 2020, pues entendía que
este se había adoptado solamente hasta el 30 de mayo, en concordancia con lo
dispuesto en la Resolución 385 de 2020. Esto es paradójico si se tiene en
cuenta que en los propios considerandos del Decreto Legislativo analizado se reconoce
la existencia de la Resolución 844 de 2020 y su efecto de prorrogar la
emergencia sanitaria que nos ha venido rigiendo desde su declaratoria
inicial, el 12 de marzo de 2020[21].
En suma, resulta evidente que una
medida que recorta la vigencia de un mecanismo que se ha encontrado
encaminado a la mitigación de nocivos efectos económicos de la pandemia no
puede considerarse directa y específicamente encaminada a conjurar las causas
de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos,
menos cuando en la motivación del decreto legislativo que se analiza no se
expone razón alguna que permita dilucidar alguna circunstancia que haya
cambiado o surgido inesperadamente y que permita justificar que lo que antes
era bueno para atender la crisis, ahora no lo es. Se trata de una medida
legislativa expedida en un segundo estado de excepción, al amparo del Decreto
637 de 2020, que fue declarado exequible mediante la sentencia C-307 de 2020,
luego de que esta Corte resaltara que las causas que dieron lugar a la
primera declaratoria del estado de excepción persistían y los efectos se
proyectaban en el tiempo, por lo que, las medidas adoptadas durante la
primera emergencia eran, en términos generales, necesarias, pero podían ser
insuficientes frente a la permanencia de las causas sociales y ecológicas
ligadas a la pandemia. En razón de ello, para limitar un dispositivo expedido
previamente, con el fin claro de paliar los efectos de la crisis, era
esperable que el decreto bajo control se fundara en estudios de impacto o de
eficacia normativa, con cotejo de la realidad, para que se tratara de una
medida destinada a afrontar la crisis y a evitar la extensión de sus
efectos.
Teniendo esto en cuenta, esta Corte
concluye que los artículos 1 y 2, contenidos en el Decreto Legislativo 807 de
2020, no superan el requisito de finalidad, pues limitan la aplicación
de medidas que estaban dirigidas a proteger la economía de los contribuyentes,
asegurando un flujo de caja positivo durante la pandemia y a mitigar otros
efectos económicos nocivos asociados a la enfermedad causada por el COVID-19.
Esta verificación basta para declarar
la inexequibilidad de estos dos artículos del decreto analizado, pero la
Corte considera conveniente adelantar, de manera extensa, los juicios de
motivación suficiente y necesidad, pues refuerzan la presente conclusión y
exhiben otras deficiencias de las normas que impiden su constitucionalidad.
Motivación suficiente
Continuación del juicio de motivación suficiente
Continuación del juicio de motivación suficiente
X
El requisito de motivación suficiente
supone el deber del Gobierno de exponer razones que resulten adecuadas para
justificar las medidas adoptadas. La motivación atiende a la necesidad de
compensar la ausencia de un debate democrático público durante la elaboración
de la norma con fuerza y rango de ley y que responda a los principios
constitucionales de transparencia y participación. Ahora bien, la exigencia
de motivación se encuentra reforzada, cuando el decreto legislativo tiene por
objeto derogar o limitar otra norma de la misma naturaleza, expedida
previamente con el objeto de conjurar la crisis o de contener o revertir los
efectos de la misma. Es por ello que el artículo 56 de la LEEE dispone que “En
cualquier momento, y antes del vencimiento del término establecido, el
Gobierno podrá derogar las medidas de excepción adoptadas si considerare
que las graves causas de perturbación han desaparecido o han sido conjuradas”
(negrillas no originales). Así, a más de otorgar competencia al Gobierno
respecto de lo contenido en decretos legislativos expedidos durante la
emergencia, esta norma estatutaria exige que el decreto legislativo que
derogue o modifique la anterior, exponga las razones que permiten afirmar que
las graves causas de perturbación han cesado o que, gracias a la efectividad
de la norma que se derogará, las mismas fueron conjuradas. Es decir que el
artículo 56 de la LEEE, lejos de ampliar la competencia del Gobierno para
derogar normas contenidas en decretos legislativos, restringe el capricho legislativo,
al exigir una particular motivación que demuestre evaluación permanente tanto
de la crisis, como del impacto generado por las normas previamente adoptadas.
En lo que respecta a los artículos 1º y
2º del decreto legislativo objeto de control, se constata que: (i) existe una
decisión del Gobierno de derogar una norma anterior, contenida en el Decreto
Legislativo 535 de 2020, en donde se previó que el procedimiento automático
de devolución y compensación de saldos estaría vigente, hasta tanto no cesara
la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud. Tal dispositivo
estaba directamente dirigido a paliar los efectos negativos de la crisis, al
facilitar la inyección de recursos a la economía a través de la devolución y
compensación automática de saldos de los impuestos de renta e IVA; (ii) la
determinación del Gobierno de derogar la norma anterior se adoptó en vigencia
de un estado de excepción y antes del vencimiento del término establecido. No
obstante lo anterior, (iii) no existe en la parte motiva del decreto,
fundamento o argumento alguno que se dirija a demostrar la necesidad de tal
derogatoria, particularmente, que evidencie la cesación o superación de las
causas que motivaron la adopción de la medida, por causas exógenas o por la
efectividad misma del instrumento que se deroga. En realidad, (iv) al
analizar la situación actual se verifica que las graves causas de
perturbación no han desaparecido, ni han sido conjuradas, pues dar liquidez a
los contribuyentes por medio de la agilización de las devoluciones o
compensaciones sigue siendo necesario, razón por la cual, no se logra
entender el fundamento de las normas bajo control.
En efecto, cuando se analizan los
considerandos que sustentan la adopción de estas normas, se identifican razones
asociadas con el deterioro de la economía y el empleo (considerandos Nos. 16,
17, 19), que destacan la necesidad de brindar liquidez a los contribuyentes.
Estas razones se corresponden con las que motivaron la adopción del
procedimiento de devolución o compensación abreviado introducido mediante el
Decreto Legislativo 535 de 2020, es decir, estas mismas razones de índole
económica que hace muy poco tiempo sirvieron como justificación para su
consagración, parecen ahora servir como razón para la terminación anticipada
del mecanismo. Ahora bien, solo el considerando No. 25 se refiere a la
modificación de temporalidad de esta medida, pero se hace de una manera
solamente indicativa acerca del alcance de la modificación. En este
simplemente se indicó que “se requiere modificar el artículo 1 [del
Decreto Legislativo 535 de 2020] para establecer que el procedimiento
abreviado automático en mención estará vigente hasta el diecinueve (19) de
junio de 2020 y modificar el parágrafo del artículo 3 del referido Decreto
para establecer que las solicitudes de devolución y/o compensación que se
radiquen hasta el diecinueve (19) de junio de 2020, se resolverán bajo el
mencionado procedimiento”.
Como se aprecia, en el Decreto
Legislativo 807 de 2020 no se expusieron razones suficientes para comprender
por qué una medida que se había considerado importante para brindar liquidez
a los contribuyentes hacía muy poco tiempo, debía ser recortada en su
duración. En su intervención ante la Corte, la Presidencia de la República explicó
que inicialmente se proyectó que las devoluciones
ascenderían a $3.9 billones de pesos pero que para e1 1° de junio no se había
cumplido la meta, lo que señalaba la necesidad de “ampliar” la
aplicación del Decreto Legislativo 535 de 2020 hasta el 19 de junio, momento
en que se alcanzaría el nivel pretendido. A pesar de la relevancia de esta
situación, no fue consignada en los considerandos del decreto, ni es posible
trazar de manera fácil una relación entre la norma tal como fue promulgada y
las explicaciones procesales de la Presidencia, pues estas circunstancias se
mantuvieron veladas hasta el momento del control de constitucionalidad.
En este escenario, no puede considerarse
adecuadamente motivada la adopción de estas medidas que recortan la vigencia
del mecanismo abreviado de devolución o compensación, pues a pesar de que
pudieron existir razones subyacentes para dictar los contenidos de los
artículos 1º y 2º,  estas no están contenidas en la motivación del Decreto,
pues ni tan siquiera esbozan algún fundamento para la modificación normativa.
Ahora bien, las razones expuestas en sede de control constitucional tampoco
permiten a esta Corte comprender por qué se recorta un mecanismo idóneo para
inyectar liquidez a los agentes económicos, pues a pesar de que se señalan
metas de devolución, no está claro por qué alcanzar tal o cual valor producto
de la aplicación del mecanismo afectará en control de la pandemia y la
mitigación de sus efectos. Aún más, si se tiene en cuenta que, a la par que
se recorta la vigencia del mecanismo abreviado, se amplía el alcance de la
devolución automática, la cuestión del valor alcanzado en las devoluciones
por el mecanismo abreviado pierde peso. En efecto, si se vislumbrara una
afectación patrimonial o de liquidez, sería el mecanismo de la devolución o
la compensación, como un todo, el que se habría limitado, pero se aprecia que
ocurre todo lo contrario.  En suma, se aprecia que se implementó un cambio en
los mecanismos para las devoluciones o compensaciones, pero que el cambio no
fue siquiera mínimamente justificado ni se mostró cómo permite la limitación
temporal conjurar la
crisis o impedir la extensión de sus efectos. No existe evidencia alguna en
la parte motiva del decreto de que, para la adopción de las normas bajo control,
se hubiere examinado si las causas que motivaron la expedición del Decreto
Legislativo 535 de 2020 cesaron por una causa exógena al mismo o, en
concreto, si los instrumentos creados previamente fueron suficientemente
eficaces, por lo que, no se requiere su conservación en el ordenamiento
jurídico. Poner de presente los resultados de estudios serios de impacto de
la norma que se deroga, hubiera sido necesario para cumplir la carga general
de motivación suficiente de los decretos legislativos y, en particular, el
deber específico de motivación de la derogatoria de normas contenidas en
decretos legislativos, prevista en el artículo 56 de la LEEE.
Se trata de un vicio grave, teniendo en
cuenta que la ausencia completa de motivación de las medidas adoptadas en los
artículos 1º y 2º afecta la exigencia de transparencia y argumentación que,
durante los estados de excepción, busca evitar el capricho legislativo y
permite suplir, de alguna manera, el déficit democrático de una legislación
que no es sometida al debate público parlamentario, al tiempo que se
constituye en un límite al ejercicio de la función legislativa
extraordinaria. La carga de motivación que pesa sobre el Presidente de la
República para ejercer el poder legislativo excepcional no se dirige únicamente
al juez constitucional, para permitir el ejercicio de su función de control,
sino esencialmente a la ciudadanía en general, así como a los congresistas,
en ese caso, para permitir el adecuado ejercicio del control político. Tal
carga argumentativa y explicativa se encuentra reforzada en virtud del
artículo 56 de la LEEE, cuando se trata de modificar o derogar instrumentos
previamente expedidos y destinados claramente a afrontar la crisis, en un
desarrollo de una primera declaratoria de estado de excepción.
En consideración de lo anterior, los
artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 807 de 2020 tampoco superan el
juicio de suficiente
motivación.
Necesidad
X
El juicio de necesidad adelantado por
la Corte constitucional tiene dos ejes fundamentales: (i) la necesidad
fáctica o idoneidad, y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad,
que se explicaron anteriormente.
En materia de necesidad jurídica,
los artículos 1 y 2 superan el juicio, pues pretenden la modificación de
normas con rango de ley, adoptadas mediante el Decreto Legislativo 535 de
2020.
Sin embargo, estos dos artículos no
se evidencian necesarios desde el punto de vista fáctico, pues no es claro
cómo recortar la duración de un procedimiento que se encontró adecuado para
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos en materia
económica, resulte ahora esencial para contener esos mismos efectos de la
pandemia.
Las deficiencias en la motivación y las
contradicciones en cuanto a la finalidad de la modificación se revelan cuando
se analizan las razones expuestas por la Presidencia en esta materia, pues se
evidencia el error en la presentación del alcance de la norma. En efecto,
como se explicó anteriormente, la norma no buscó ampliar la aplicación del
mecanismo abreviado, sino que, por el contrario, recortó o limitó su
duración, pues la emergencia sanitaria que se declaró mediante la Resolución
385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social continúa vigente, al
haber sido prorrogada mediante Resolución 844 de 2020, situación que ya fue
tenida en cuenta al momento de redactar la norma. En efecto, esta situación
hace parte de las consideraciones que motivaron la expedición de las normas
del Decreto Legislativo 807 de 2020. Es así como en el considerando No. 9 del
decreto se señala que “mediante la
Resolución 844 del 26 de mayo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección
Social prorrogó la emergencia sanitaria por causa del nuevo
Coronavirus COVID-19, decretada por medio de la Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020, hasta el 31 de agosto de 2020” (subrayas y resaltado fuera del texto original).
Desde este punto de vista, es evidente para esta
Corte que se incurrió en un error manifiesto de apreciación al momento
de diseñar la norma, pues de acuerdo a lo dicho por el Gobierno en su
intervención procesal, mientras buscaban prorrogar un mecanismo, lo que
terminaron haciendo mediante estos artículos 1 y 2 fue recortarlo, limitando
su duración, afectando con ello su propósito de contener los perversos
efectos económicos de la pandemia para los contribuyentes del impuesto sobre
la renta y el IVA.
Por las razones antes anotadas, estima esta Corte
que los artículos 1 y 2 del Decreto 807 de 2020 no superan el juicio de
necesidad.
73.
La ausencia de
motivación adecuada de la medida y la contradicción que surge con la finalidad
de mitigación de los efectos económicos que se había identificado respecto del
mecanismo abreviado de devolución y compensación establecido en el Decreto
Legislativo 535 de 2020, declarado exequible por esta Corte mediante sentencia C-175 de 2020, darían lugar también a la no superación de los
juicios de conexidad material interna y externa, de incompatibilidad
y de proporcionalidad.
74.
De otro lado, y por
la naturaleza procedimental de los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 807
de 2020, no se aprecia afectación de los requisitos de ausencia de
arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica o no
discriminación, a pesar de lo cual estas normas deben ser declaradas
inexequibles, por las razones antedichas, como en efecto se hará.
2) La
constitucionalidad material de los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo 807
de 2020, respecto del procedimiento de devolución y compensación automática de
saldos
75.
Se pasa a analizar el
cumplimiento de los requisitos constitucionales y estatutarios de los artículos
3 y 4, que modifican el procedimiento automático de devolución y compensación,
al que se refiere el artículo 855 del ET y precisan el régimen jurídico del
procedimiento ordinario de devolución y compensación:
Juicio y normas
Cumplimiento
Consideraciones de Sala Plena
SÍ
NO
Finalidad
Continuación del juicio de finalidad
X
Respecto de estas normas, el Gobierno mostró cómo se
han agravado y profundizado los efectos económicos nocivos derivados de la
pandemia. En los considerandos se destaca la progresión de la pandemia en
Colombia desde el 17 de marzo hasta el 2 de junio de 2020 (considerando No.
11) y se reseña la necesaria adopción de las medidas de confinamiento
obligatorio (considerando No. 15) y cierre de establecimientos de comercio
(considerando No. 8), que han derivado en un impacto significativo tanto para
empresas como para los hogares por la reducción de la velocidad del ciclo
económico.
En el caso de los hogares, las afectaciones derivan
especialmente del deterioro del mercado laboral, con un aumento significativo
de las tasas de desempleo que afectan prácticamente todos los sectores de la
economía (considerandos No. 16, 17, 18 y 19), mientras que en el caso de la
empresas se verifica que, a pesar de los esfuerzos estatales desarrollados en
el marco del Estado de Emergencia declarado mediante el Decreto 417 de 2020,
se evidencia “la imposibilidad de las empresas de continuar con su
actividad comercial e industrial, y por tanto continuar cumpliendo con las
obligaciones y compromisos adquiridos con sus empleados y otras causas, lo
que ha generado una disminución significativa en la actividad económica del
país” (considerando No. 21).
En consonancia con lo anterior, la Presidencia de la
República explicó que el Decreto Legislativo 807 de 2020 busca que los
contribuyentes puedan seguir teniendo a su alcance mecanismos de devolución
rápida de sus saldos, principalmente a través del fortalecimiento de las
devoluciones automáticas. Esto permitirá a los contribuyentes obtener
recursos para sobrellevar la emergencia sanitaria, cuestión muy importante si
se tiene en cuenta que a partir del 22 de junio de 2020 la reactivación se
habrá potenciado y los agentes requerirán realizar más operaciones económicas
conducentes al reinicio de actividades, que demandarán liquidez que podrá ser
proveída mediante los mecanismos expeditos de devolución y compensación de
saldos tributarios a favor.
Las medidas dispuestas en los artículos 3 y 4 del
Decreto 807 de 2020 permiten liberar liquidez a los agentes de la economía
especialmente afectados por la pandemia, facilitando la aplicación del
mecanismo automático de devolución, al rebajar el porcentaje mínimo de
facturas electrónicas que se requieren para acceder al mecanismo. El sistema
resultante será eficaz para que la mayor parte de los contribuyentes
encuentren el mecanismo más eficaz posible para la obtención de las
devoluciones tributarias, absorbiendo parte de los recursos que sean
necesarios para el reinicio de las actividades económicas.
En suma, se trata de medidas dirigidas a facilitar
la devolución o compensación de saldos a favor, que se muestran adecuadas
para brindar liquidez a los agentes de la economía para impulsar la
reactivación económica, lo que atiende las causas económicas que motivaron la
declaración del segundo Estado de Emergencia -Decreto 637 de 2020-, por lo
que se concluye que los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo 807 de 2020 cumple
el criterio de finalidad.
Conexidad material
Continuación del juicio de conexidad material
Continuación del juicio de conexidad material
X
Las medidas establecidas en los artículos 3 y 4 del
Decreto Legislativo 807 de 2020 resultan internamente conexas, pues
guardan relación con los considerandos desarrollados en su parte motiva.
Como se puso de presente anteriormente, el Gobierno
mostró en los considerandos tres circunstancias fundamentales que motivaron
la adopción de las medidas, a saber: (i) la pandemia ha continuado desde la
declaración del Estado de Emergencia mediante el Decreto 417 de 2020,
manteniéndose e incluso profundizándose sus efectos nocivos en materia económica
y haciendo necesario el mantenimiento de medidas restrictivas, como los
confinamientos obligatorios (considerandos No. 8, 11, 15); (ii) debido a las
medidas preventivas y a los impactos derivados de la pandemia, la economía de
las empresas y de los hogares se ha visto profundamente afectada,
requiriéndose una inyección de liquidez para favorecerlos (considerandos No. 16, 17, 18 y 19); (iii) para reiniciar el ciclo económico y avanzar
en la reactivación, empresas y familias requerirán de recursos líquidos para
realizar las inversiones y gastos necesarios para el cumplimiento de sus
obligaciones (considerando No. 21).
Teniendo
en cuenta estas motivaciones, las medidas contenidas en los artículos 3 y 4
del Decreto 807 de 2020, que facilitan el acceso al mecanismo automático de
devolución y ajustan el mecanismo ordinario, evidencian su relación con las
motivaciones internas del decreto. En efecto, y tal como ya lo verificó la
Corte en la sentencia C-175 de 2020, dar al contribuyente vías ágiles para
obtener la compensación o devolución de saldos a favor, contribuye a brindar
una inyección de liquidez que se requiere para el restablecimiento de la
actividad económica afectada por la pandemia.
En este caso, la disminución del requisito de
facturación electrónica para el acceso al mecanismo abreviado resulta
fundamental, pues baja del 85% al 25%, atendiendo una realidad práctica y
normativa, que tiene que ver con la baja penetración de la facturación
electrónica y la ampliación de los plazos para su adopción obligatoria, que
se dio por la Resolución 0042 de la DIAN, del 5 de mayo de 2020, en la que se
modificó el calendario de implementación de este mecanismo de facturación[22]. Es claro que la reducción del umbral
de aplicación del mecanismo automático ayudará a que un mayor número de
contribuyentes acceda de manera pronta y ágil a la devolución o la
compensación. Asimismo, el artículo 4 del decreto legislativo establece el
plazo para resolver la solicitud de devolución o compensación que no pueda
tramitarse por el mecanismo automático, es decir, deban resolverse por el
mecanismo ordinario a que se refiere el artículo 855 del ET. Esta norma
permite al contribuyente conocer, con seguridad, el término máximo de
resolución de su solicitud y determinar el alcance del procedimiento
ordinario al que eventualmente tendrá que someterse.
En suma, los artículos 3 y 4 del decreto legislativo
analizado guardan relación directa y específica con los considerandos
expresados por el Gobierno Nacional, pues se encaminan a facilitar la
obtención de liquidez necesaria para la recuperación y la atención de los
efectos económicos negativos de la pandemia. Así, buscan mitigar y contener
los efectos económicos de la crisis generada por la expansión del COVID-19,
al ampliar la posibilidad de que un contribuyente con saldos a favor obtenga
la devolución automática de los dineros u obtenga su compensación oportuna.
También se evidencia el cumplimiento
del requisito de conexidad externa, pues las normas del presente
decreto legislativo se relacionan de manera estrecha con las causas que
motivaron la declaratoria de la segunda emergencia económica, social y
ecológica.
El Gobierno nacional argumentó que los artículos 3 y 4
tienen que ver con la necesidad de adoptar medidas que traigan alivios
tributarios y financieros. Estas medidas apuntan a atender las consecuencias
de las medidas implementadas para contener la expansión del virus, pues
facilitan la devolución de saldos, mejorando la liquidez de los
contribuyentes.
Hay que tener en cuenta que el Decreto
637 de 2020 se basó, entre otros, en que el comportamiento del virus resulta
ser altamente incierto, de forma que es imposible prever hasta qué punto se
extenderán los nocivos efectos económicos que conlleva, y hasta cuándo
deberán extenderse medidas restrictivas como los confinamientos, que limitan
la actividad económica de hogares y comercios. Así, es claro que los costos
sociales de la pandemia se han prolongado más allá de la duración y efecto
del primer Estado de Emergencia y de los más de setenta decretos de
desarrollo, por lo que, en el presente caso, persiste la necesidad de adoptar
medidas económicas que permitan atender las consecuencias económicas de la
pandemia.
Parte de los considerandos que
motivaron el estado de emergencia se enfocan en la necesidad de brindar
herramientas para que las empresas puedan reiniciar su actividad comercial e
industrial. Ponen de presente cómo resulta esencial mantener el empleo y
sacar adelante la producción, para reactivar el ciclo económico. Aunque
hay sectores especialmente afectados que requieren más apoyo, lo cierto es
que la economía en su conjunto necesita un impulso que evite la inminente
destrucción sistemática de puestos de trabajo y permita una reactivación
inteligente. Para esto, resulta necesario inyectar liquidez para que los
hogares y empresas reinicien actividades, siendo claro que la mayoría de los
agentes de la economía no tiene una solvencia o caja suficiente para
continuar soportando el peso financiero de una inactividad permanente y,
simultáneamente, responder por obligaciones esenciales para su supervivencia.
En este contexto, la medida que
facilita el acceso al mecanismo automático de devolución o compensación y que
fija los términos para la aplicación del mecanismo ordinario de devolución se
presenta como vinculada y conducente a la resolución de las causas que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia.  Concretamente, el
Decreto 637 de 2020 puso de presente la necesidad de adoptar medidas que
implicaran alivios tributarios y financieros, de manera que se liberara
liquidez para la reactivación, y los artículos 3 y 4 apuntan precisamente a
la realización de dicho propósito.
Por las anteriores consideraciones, se
estima que las medidas
adoptadas en el decreto legislativo objeto de control son congruentes con las
razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica y, en este sentido, se satisface el requisito de conexidad material externa.
Motivación suficiente
Continuación del juicio de motivación suficiente
X
Como se señaló en el examen de
cumplimiento de los requisitos anteriores, la fundamentación del Gobierno
acerca de los efectos económicos de la pandemia, la urgencia de fomentar la
reactivación y la necesidad de brindar liquidez a los agentes económicos para
impulsar el reinicio de las actividades, son considerandos que permiten
identificar las causas que llevaron al legislador extraordinario a
establecer, mediante los artículos 3 y 4 del decreto legislativo analizado,
un esquema de devoluciones y compensaciones de saldos a favor, en el que la
vía automática se hace más accesible y se aclara la duración del subsidiario
mecanismo ordinario. Esta regulación permite el aumento del flujo de caja y la liquidez de las personas y
empresas para que puedan cumplir con sus obligaciones, propósito que ya ha
sido identificado por la Sala Plena en la sentencia C-175 de 2020 como una
razón válida que explica con suficiencia por qué se facilitan o reducen los
requisitos para el acceso a la devolución o compensación de saldos.
En el presente caso, la reducción del 85% al 25% en
el requisito acreditación de costos, gastos o impuestos descontables
acreditados mediante factura electrónica, para que proceda la devolución
automática, consigue el objetivo de que más contribuyentes puedan acceder a
este expedito mecanismo, y la reafirmación de los términos del mecanismo
ordinario le brindan tanto a la administración como al contribuyente un
panorama cierto y claro sobre el término para la devolución, cuando la vía
expedita no pueda ser aplicada. Así, luego de la aplicación de los artículos
3 y 4 los contribuyentes cuentan con un esquema favorable para convertir en
recursos líquidos esos saldos a los que tenían derecho, pero que estaban
sujetos a procedimientos administrativos más gravosos y complicados para su
liberación. Al mismo tiempo, la exigencia de que parte de los costos, gastos
e impuestos descontables se acrediten a través de la facturación electrónica
permite mantener un nivel de eficiencia adecuado en materia de fiscalización
y avance hacia un manejo digital de la tributación, pero ajustando las metas,
de acuerdo con la coyuntura que impone la pandemia. Así, como lo indicó el
Gobierno en su intervención procesal, la reducción en el umbral de
facturación electrónica se corresponde con regulaciones infralegales
recientemente adoptadas, que reajustaron los calendarios de implementación
del mecanismo de facturación electrónica, con lo que se puede apreciar un
abordaje sistémico de la flexibilización para dar liquidez, sin olvidar otros
propósitos relacionados con la eficiencia tributaria, que también se deben
salvaguardar.
En suma, estas medidas que favorecen la
liquidez de los contribuyentes como fomento para la reactivación tienen una
relación directa con la motivación de la medida, pues dan eficacia y
operatividad a medidas calificadas como necesarias para atender una coyuntura
económica especialmente complicada. La prolongación de los confinamientos, la
expansión de la enfermedad y la simultánea necesidad de reactivación de la
actividad económica encuentran, en estas medidas de facilitación del acceso a
las devoluciones y compensaciones tributarias, una respuesta adecuada a las
necesidades esbozadas en la motivación del Decreto Legislativo 807 de 2020.
En consideración de lo anterior, el decreto
legislativo bajo control responde a la exigencia de suficiente motivación.
Ausencia de arbitrariedad e intangibilidad
X
Los artículos 3 y 4 del Decreto
Legislativo 807 de 2020 (i) no suspenden ni afectan el núcleo esencial de los
derechos fundamentales de los ciudadanos; (ii) no interrumpen el normal
funcionamiento de las ramas del poder público; y (iii) tampoco suprimen o
modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento. Al ser modificaciones operativas de procedimientos
administrativos tampoco suspenden ni limitan aquellos derechos  no
podrán ser suspendidos en estados de excepción, de acuerdo con la
Constitución y los tratados integrantes del bloque de constitucionalidad en
sentido estricto.
En efecto, los artículos analizados se
limitan a realizar modificaciones normativas que facilitan el acceso a un
mecanismo administrativo automático  en materia tributaria para la devolución
o compensación de saldos a favor. Aún más, podría decirse que las medidas
administrativas dispuestas en el presente decreto legislativo contribuyen a
la realización de derechos fundamentales, pues facilitan el acceso a la
liquidez necesaria para la reactivación de la actividad económica que permita
la atención de obligaciones comerciales y la no destrucción de puestos de
trabajo.
Dado que este tipo de medidas
relacionadas con procedimientos administrativos se enmarcan en asuntos en los
que se reconoce una amplia facultad de configuración para el legislador
extraordinario, la configuración de estos dos artículos se presenta aún más
razonable, al otorgar al mecanismo de devolución de saldos tributarios mayor
eficacia y operatividad.
Por lo anterior se concluye que los
artículos  3 y 4 del Decreto 807 de 2020 superan los juicios de no
arbitrariedad e intangibilidad.
No contradicción específica
Continuación del juicio de no contradicción
específica
Continuación del juicio de no contradicción
específica
X
No se aprecia que los artículos 3 y 4
del Decreto Legislativo 807 de 2020 se opongan a la Constitución o a normas
superiores.
Como se señaló anteriormente, el
alcance de los artículos 3 y 4 de la norma bajo análisis se refieren a la
modificación de procedimientos administrativos respecto de los cuales, se ha
reconocido recientemente, el Gobierno goza de amplia facultad de
configuración en desarrollo de facultades extraordinarias[23]. En este sentido, el ajuste al
procedimiento automático para hacerlo más accesible para los contribuyentes y
el ajuste al procedimiento ordinario de devolución regulado por el Estatuto
Tributario se desarrollaron en un marco de razonabilidad.
Es importante destacar que estas
modificaciones desarrollan los principios de la función administrativa (art.
209 CP), el debido proceso administrativo (art. 29 CP), y el principio de
eficiencia del sistema tributario (art. 363 CP). Igualmente, se ajustan a los
principios de legalidad administrativa y tributaria (Arts. 6  y 338 CP) y a
la protección del patrimonio público (arts. 1 y 2 CP).
En efecto, estas disposiciones
reorganizan y potencializan los esquemas de obtención de la devolución o
compensación de saldos, haciendo más fácil para los contribuyentes acceder a
la vía automática, sin eliminar un mínimo de control por parte de la
administración tributaria para su realización. Así, por ejemplo, la exigencia
de un porcentaje bajo, aunque importante de facturación electrónica, facilita
el ejercicio de fiscalización a cargo de la DIAN y ayuda al sistema a
avanzar, al ritmo que permite la pandemia, hacia un esquema digital de
administración tributaria. A la vez, como lo indicó la Presidencia de la
República en su intervención procesal, la DIAN conserva la facultad para
clasificar, de acuerdo con normas de rango legal, el nivel de riesgo de los
contribuyentes, disponiendo para cada caso la alternativa de la vía
ordinaria, que aunque es un poco más prolongada, presenta un buen balance
entre el control del riesgo y la necesidad de dar acceso a los recursos. El
esquema resultante presenta un buen balance entre la eficacia en el ejercicio
de control de la administración y la economía y la celeridad requeridas en la
actividad conducente a la devolución.
También, tal como se indicó en la
sentencia C-175 de 2020, la configuración resultante en el sistema de
devolución de saldos a favor por concepto de impuesto sobre la renta e IVA,
es compatible con el principio de legalidad, pues las competencias que se
derivan de su aplicación son claras y definidas, determinables para el
contribuyente y aplicables para la administración.
Sobre esto, es importante traer a
colación lo dicho por la Presidencia de la República, quien recalcó que la
configuración de la norma busca eficacia y eficiencia administrativa, al
mismo tiempo que pretende  fortalecer el principio de buena fe, confianza
legítima, transparencia y moralidad, en tanto ofrece a los contribuyentes mayor
acceso al procedimiento de devolución automática, al hacer más simple la
interacción del contribuyente con el Estado. Estas medidas implican la
satisfacción de las necesidades de la población al facilitar los trámites,
pero mantienen un estándar mínimo de control pues no suprimen los plazos o
requisitos aplicables a la solicitud de la devolución, ni inhiben las
facultades administrativas ordinarias de la DIAN dirigidas a la verificación
del cumplimiento de los requisitos legales para los trámites administrativos.
Inclusive, la instancia de clasificación de los contribuyentes de acuerdo a
su nivel de riesgo se mantiene operativa, reservando la aplicación del
procedimiento automático a los contribuyentes que se ubiquen en un riesgo
bajo, remisión a tal clasificación que se encontró compatible con la
Constitución en el análisis realizado en la sentencia C-175 de 2020.  Al
respecto, dicha sentencia precisó que  “La clasificación de riesgo alto en materia
tributaria a la que alude el trámite administrativo abreviado que consagra el
decreto no contraviene la Constitución, pues es una calificación
determinable, que no deja la decisión al mero arbitrio del funcionario que
adelanta el trámite, en la medida en que responde a la consulta del Sistema
de Gestión de Riesgos de la DIAN. (…) De suerte que la clasificación
de riesgo alto en materia tributaria a la que se refiere el inciso 1° del
artículo 1° del decreto legislativo debe leerse como remisión al Sistema de
Gestión de Riesgos de la DIAN, el cual sirve para orientar y determinar la
clasificación de riesgo alto en materia de devolución y compensación de
saldos tanto en el procedimiento ordinario como en el abreviado, sin
desconocer así la legalidad como principio rector del ejercicio del poder de
los servidores públicos”. En dicha decisión, también se aclaró que aunque
el artículo 130 de la Ley 2010 de 2019 sometió a reserva la información
relativa al sistema de clasificación del riesgo tributario, la Corte
Constitucional carece de competencia para extender el objeto de control, más
allá del decreto legislativo en cuestión.  En razón de lo anterior no es
posible juzgar la constitucionalidad del sistema de gestión de riesgo
tributario, del procedimiento de perfilamiento de los contribuyentes o de la
reserva legal de la información, a la luz de los derechos  al debido proceso,
de petición y de acceso a la información pública, pues se trata de asuntos
previstos en normas legales diferentes a la que se encuentra sometida al
presente control automático de constitucionalidad y que, por lo tanto,
únicamente podrán ser examinadas como resultado de un control rogado en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.
Teniendo en cuenta estas
consideraciones, no encuentra esta Corte que las normas analizadas se opongan,
en manera alguna, a las normas superiores, pues la configuración resultante
en materia de devoluciones y compensaciones preserva principios
fundamentales, tal como se indicó anteriormente.
La finalidad de facilitar el acceso a
vías administrativas más sencillas y ágiles para la obtención de la
devolución y compensación y la precisión en cuanto a los requisitos de
aplicación del procedimiento ordinario persiguen finalidades que no están
prohibidas por la Constitución, y sus efectos normativos inmediatos  guardan
concordancia con el necesario control que asegure la preservación del
patrimonio público y la garantía de una administración tributaria eficiente,
capaz del control y de dar al contribuyente escenarios ágiles para el
ejercicio de sus derechos. Resta indicar que la normativa contenida en los
artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo 807 de 2020: i) no afecta la
competencia del Congreso para reformar, derogar o adicionar las medidas allí
contenidas; y (ii) no desmejora los derechos sociales de los trabajadores.
En razón de todo lo anterior, se da por superado el
juicio de no contradicción específica.
Incompatibilidad
Continuación del juicio de incompatibilidad
X
Como se señaló en precedencia y lo indicó la
Presidencia en la República en su intervención procesal, el artículo 3 del
Decreto 807 de 2020 apunta a la atenuación transitoria de los requisitos para
acceder al mecanismo automático de devolución o compensación de saldos a los
que se refiere el Art. 855 del ET, para facilitar el acceso a devoluciones y
compensaciones, de modo que la liquidez liberada contribuya a la reactivación
de la economía.  Igualmente, el artículo 4 tiene por objeto precisar el
término en el que se resolverán las solicitudes ordinarias de devolución. En
este sentido, las modificaciones al régimen original del Estatuto Tributario
permiten ampliar el acceso al mecanismo automático, facilitando la inyección
de liquidez a los agentes de la economía, en los términos descritos en la presente
sentencia, a la vez que se mantienen instancias de control necesarias para
asegurar la transparencia en el manejo de los recursos y se precisa el
régimen jurídico del sistema ordinario de devoluciones.
Es posible apreciar que las
modificaciones normativas introducidas por estos artículos fueron
justificadas como medidas para la mitigación de los efectos de pandemia,
especialmente porque en ausencia de los mismos, el trámite de devolución o
compensación de saldos sería más gravoso y su eficacia, de cara al objetivo
que persigue, se vería afectada, teniendo en cuenta que el régimen ordinario  previsto en la Ley 2010 de 2019, que adicionó el
parágrafo 5 del artículo 855 de Estatuto Tributario, exigía, como mínimo, que
el 85% de facturación fuera electrónica, para poder acceder al mecanismo
automático de devolución y compensación de saldos, lo que se encontró que
podía dificultar el objetivo de inyección de recursos a la economía. Por lo
tanto, considerando las modificaciones al calendario de implementación de la
facturación electrónica, el decreto bajo control redujo transitoriamente tal
requisito del 85% al 25%. Por otra parte, el artículo 4º del decreto
legislativo objeto de control no deroga ni suspende norma alguna, sino tiene
por objeto precisar el régimen jurídico del procedimiento ordinario de
devolución o compensación de saldos, en razón de la necesidad de imprimir
certeza a tales actuaciones, luego de las modificaciones realizadas a los
diferentes procedimientos de devolución o compensación. Por lo tanto, no se
requería, al respecto, una motivación especial relativa a la incompatibilidad
con la legislación ordinaria. En este sentido, la suspensión y modificación
normativa se encuentra adecuadamente motivada y por ello se cumple la carga
argumentativa que exige el artículo 12 de la LEEE, relativo a la motivación de la incompatibilidad.
Necesidad
Continuación del juicio de necesidad
X
La Sala Plena considera que el
Presidente de la República no incurrió en error manifiesto de apreciación de
los hechos, ni de los instrumentos jurídicos a disposición, respecto de la
necesidad de la adopción de las medidas en estudio.
En efecto, como se ha indicado en
precedencia, el Gobierno acreditó la necesidad de: (i) atender los efectos
económicos nocivos de la pandemia, que continuaron e incluso se agudizaron
luego de aplicar las medidas de desarrollo del Estado de Emergencia declarado
mediante Decreto 417 de 2020; (ii) disponer medidas conducentes a la
reactivación del ciclo económico, teniendo en cuenta que la precaria
disponibilidad de recursos de los contribuyentes amenazaba con general el
incumplimiento de obligaciones y la destrucción de puestos de trabajo; (iii)
brindar medidas para paliar los efectos de las medidas de confinamiento
obligatorio, cuya duración se presenta incierta de acuerdo al desarrollo y
evolución de la pandemia.
Estas situaciones urgentes marcaron la
urgencia de utilizar un mecanismo ya existente en el procedimiento
tributario, la posibilidad de exigir la devolución
o compensación de saldos a favor, pero optimizando su acceso y brindándole al
contribuyente la posibilidad de tomar la vía más expedita posible para
obtener los recursos. En este sentido, se facilitó el acceso al mecanismo
automático de devolución y compensación, al reducir los requisitos de
facturación electrónica para acceder al mismo, pues otorga la mayor velocidad
y en la provisión de liquidez que la situación de crisis exige.
Como se señaló anteriormente, este propósito general
no solamente es compatible con la atención de las exigencias económicas de la
pandemia, sino que atiende otras necesidades administrativas, como las de
asegurar un mínimo de control en la liberación de los recursos, y la atención
a la realidad en la implementación de la facturación electrónica, que ha
visto modificado su cronograma de aplicación, entre otras cosas, por las
dificultades logísticas derivadas de la pandemia.
En este sentido, y teniendo en cuenta
que el diseño de los procesos administrativos es un campo en el que se
reconoce amplia facultad de configuración, las medidas adoptadas por el
gobierno a través de estos dos artículos se presentan acordes e idóneas para
conseguir la superación de la crisis y la mitigación de sus devastadores
efectos económicos, conclusión que se
refuerza si se tiene en cuenta que este tipo de medidas que facilitan el
acceso a liquidez a través de mecanismos de devolución y compensación de
saldos a favor se han
calificado como adecuadas para paliar las afectaciones económicas que ha
traído esta pandemia y que se mantienen vigentes[24]. En consecuencia, encuentra este
tribunal que se supera el juicio de necesidad fáctica o de idoneidad
de la medida.
En materia de necesidad jurídica o subsidiariedad
se verifica que, dado que las medidas tienen el efecto de modificar
procedimientos establecidos previamente en la ley, particularmente en el artículo
855 del Estatuto Tributario, en lo que concierne a los requisitos para el
procedimiento automático (artículo 3º del decreto) y precisar los términos
para la resolución de los procedimientos ordinarios de devolución y
compensación, (artículo 4º del decreto) cuyo desarrollo también se rige por
dicho cuerpo normativo de rango legal, el Gobierno se encontraba obligado a
operar dichas modificaciones a través de este tipo de decretos. El artículo
4º del decreto bajo control
responde a la exigencia de necesidad jurídica, porque brinda seguridad
jurídica y claridad respecto del régimen jurídico aplicable a la devolución
ordinaria, el cual podría, sin esta norma, generar confusión en razón de los
cambios introducidos a los distintos procedimientos previstos para la
devolución y compensación de saldos. En este sentido, al disponer que en el
procedimiento ordinario no es aplicable el parágrafo 5º del artículo 855 del
Estatuto Tributario, relativo a la devolución automática, se busca clarificar
la procedencia de cada uno de dichos mecanismos, sus requisitos propios y
términos para ser resueltos y, por lo tanto, tal precisión normativa persigue
evitar la confusión del régimen jurídico de cada uno de tales procedimientos.
En consecuencia, concluye esta Corte que
el Decreto Legislativo 807 de 2020 supera el juicio de necesidad.
Proporcionalidad
Continuación del juicio de proporcionalidad
x
El artículo 13 de la LEEE exige que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos de desarrollo de la
declaratoria del Estado de Emergencia sean proporcionadas frente a la
gravedad de la crisis y que la limitación de derechos y libertades sea la
estrictamente necesaria para afrontar la emergencia. Desde esta perspectiva,
se encuentra que las medidas contenidas en los artículos 3 y 4 del Decreto
807 de 2020 superan el juicio de proporcionalidad.
Esto, puesto que no implican la
afectación de derechos fundamentales, y porque la mitigación de los requisitos
para el acceso al procedimiento abreviado de devolución o compensación
equilibra de manera razonable las necesidades de brindar liquidez a los
contribuyentes, con el mantenimiento de instancias y mecanismos de control
razonables, que aseguren la transparencia y eficiencia de la actividad
administrativa. En efecto, como se mostró anteriormente, no se elimina por
completo la exigencia de que al menos una parte de los costos, gastos o
impuestos descontables sean acreditados a través de mecanismos electrónicos,
y se preserva la aplicabilidad del mecanismo ordinario cuandoquiera que la
administración verifique un nivel de riesgo alto de parte del contribuyente.
Este equilibrio en el esquema resultante permite a la Corte concluir que la
norma se presenta proporcionada en tanto no sacrifica la realización de los
fines constitucionales asociados con la eficiente administración pública con
la atención de las necesidades económicas derivadas de la pandemia.
Por lo tanto, encuentra la Sala Plena
que el Decreto Legislativo 807 de 2020 responde a la exigencia de proporcionalidad.
No discriminación
X
Las normas contenidas en el Decreto Legislativo 807
de 2020 no implican algún tipo de discriminación por razones de sexo, raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o
de otras categorías sospechosas. Por el contrario, las normas analizadas
tienen vocación de generalidad, por lo que el contribuyente podrá hacer uso
del mecanismo, sin ser expuesta a ninguna forma de segregación o
discriminación negativa.
Así las cosas, los artículos 3 y 4 del
Decreto 807 de 2020 superan el  juicio de no discriminación.
3) La
constitucionalidad material de los artículos 5 al 8 del Decreto Legislativo 807
de 2020, respecto de las actuaciones de la DIAN por medios virtuales
76.
Culmina el análisis
de constitucionalidad con la aplicación de los juicios a los artículos 5 a 8
del Decreto Legislativo 807 de 2020, correspondiente al tercer conjunto
normativo, que contiene las medidas para hacer posibles la realización de
inspecciones contables y tributarias y visitas administrativas de inspección,
vigilancia y control, tanto en materia tributaria como de control cambiario, de
manera virtual:
Juicio y normas
Cumplimiento
Consideraciones de Sala Plena
SÍ
NO
Finalidad
Continuación del juicio de finalidad
X
Los artículos 5 a 8 del Decreto 807 de 2020 buscan
que los procedimientos administrativos de inspecciones tributarias (Art. 5),
inspecciones contables (Art. 6), visitas administrativas de inspección,
vigilancia y control, en materia tributaria (Art. 7), y visitas
administrativas de inspección, vigilancia y control, en materia de control
cambiario (Art. 8), que anteriormente existían en las normas del
procedimiento administrativo tributario, se puedan ahora adelantar de manera
virtual, con el propósito de disminuir los riesgos de contagio y expansión de
la enfermedad causada por el COVID-19. Esto por cuanto en el procedimiento
hasta entonces vigente, estas diligencias podían adelantarse solamente de
manera presencial, lo que requería el desplazamiento y la presencia tanto del
visitado como de los empleados de la DIAN encargados del procedimiento. Como
informó la Presidencia de la República en su intervención procesal, la norma
tiene la potencialidad de ser aplicada a 20.685 procesos de fiscalización
tributaria vigentes en la actualidad, sin contar aquellos que se inicien y
adelanten mientras la pandemia continúa su desarrollo.
Estas normas buscan entonces ajustar mecanismos
administrativos existentes y esenciales para el cumplimiento de las funciones
de la DIAN, a una nueva realidad marcada por el riesgo de contagio y
expansión de la enfermedad causada por el COVID -19. El recurso a este tipo
de medidas se ha adoptado en múltiples campos, siempre teniendo presente la
salvaguarda de la salud de usuarios y servidores públicos. Por ejemplo,
disposiciones con finalidades análogas se han establecido para el trámite y
gestión de procesos judiciales (Decreto Legislativo 806 de 2020), para
permitir la realización de audiencias públicas virtuales en materia de
contratación estatal (Decreto 440 de 2020, al que se refiere la sentencia
C-162 de 2020), o para permitir la solicitud, aprobación y pago de cesantías
de los trabajadores por medios virtuales (Decreto 448 de 2020, al que se
refiere la sentencia C- 171 de 2020), lo que da cuenta de que este tipo de
alternativas ofrece una solución razonable para evitar el contacto y con
ello, disminuir el riesgo de expansión de la enfermedad.
La medida busca evitar la aglomeración de personas,
el contacto directo entre usuarios y empleados de la administración, la
necesaria utilización de medios de transporte para el desplazamiento y muchas
otras actividades que resultan ineludibles en un esquema administrativo
presencial. Permite, asimismo, que los empleados de las empresas involucradas
en trámites de fiscalización y los dependientes de la DIAN realicen sus
labores en el esquema de teletrabajo o trabajo remoto. De otro lado,
asegurando condiciones seguras de trabajo, se salvaguarda la eficacia de la
labor de fiscalización encargada a la DIAN y de paso se permite un ejercicio
seguro de la defensa en el caso de los contribuyentes.
Estas razones son suficientes para concluir que las
medidas adoptadas mediante los artículos 5 a 8 del decreto analizado están
directa y específicamente encaminadas a impedir la extensión de los efectos
de la pandemia, pues ofrecen alternativas conducentes para mitigar los riesgos
de contagio para usuarios y empleados. Es de destacar que el número de
procesos de fiscalización en curso en este momento da cuenta de la
importancia de ofrecer alternativas al trabajo presencial, pues la población
involucrada en los procedimientos de fiscalización es significativa.
Así, se encuentra que estos artículos superan el
juicio de finalidad.
Conexidad material
Continuación del juicio de conexidad material
X
Las medidas establecidas en los artículos 5 a 8 del
Decreto Legislativo 807 de 2020 resultan internamente conexas, pues
guardan relación con los considerandos desarrollados en su parte motiva.
Así, fueron tenidos en cuenta: (i) las estadísticas
que muestran la vertiginosa expansión de la enfermedad causada por el
COVID-19 (considerandos No. 4, 5, 10, 11, 12 13 y 14); (ii) la imposición de
medidas de contención para evitar la expansión de la enfermedad,
especialmente de cierre de establecimientos y las restricciones a la
movilidad a través de la implementación de aislamientos preventivos
obligatorios (considerandos No. 6, 7, 8, 9 y 15); (iii) la existencia en el
ordenamiento de procedimientos a cargo de la DIAN que se adelantaban, en todo
o en parte, a través de visitas presenciales (considerandos No. 26 a 30); y
(iv) la necesidad de ajustar los procedimientos existentes, mientras se
encuentre vigente la emergencia sanitaria, para permitir su realización de
manera virtual (considerando No. 30).
Estos considerandos vistos en conjunto muestran que
resulta indispensable que para trámites masivos que hasta entonces se
realizaban de manera presencial, se ofrezcan alternativas que no impliquen
situaciones de riesgo, como el contacto cercano, la necesidad de desplazarse,
o la excepción a medidas de aislamiento. Esto es precisamente lo que motiva a
que diligencias que hasta entonces solo estaban contempladas en el
ordenamiento legal en modo presencial, sean autorizadas ahora de manera
virtual. Esto salvaguarda el cumplimiento de las funciones de la DIAN, pero
evita riesgos para la salud, tanto de sus usuarios, como de sus empleados.
La directa relación entre las consideraciones del
decreto y el objetivo perseguido por los artículos 5 a 8 del Decreto
Legislativo 807 de 2020, dan cuenta del cumplimiento del requisito.
En igual sentido estos artículos
cumplen la exigencia de conexidad externa, pues se relacionan de
manera estrecha con las causas que motivaron la declaratoria de la segunda
emergencia económica, social y ecológica. Esto es así pues en el Decreto 637
de 2020 se identificaron como presupuestos para la declaración del estado de
excepción el crecimiento incontrolado del contagio, la necesidad de
implementar medidas de contención, la ineludible ampliación del aislamiento
obligatorio, y la necesidad de continuar con la prestación de los servicios a
cargo del Estado, así como con el cumplimiento de la función administrativa.
Adicionalmente, se utilizó como justificación de la adopción de este segundo
Estado de Emergencia la necesidad de “expedir normas de orden legal que
flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario se permita,
incluso, la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas
y jurisdiccionales, así como disposiciones tendientes a generar eficiencia
administrativa en el sector público”.
Estas circunstancias se corresponden
con la finalidad de este grupo de medidas, que permitiendo la realización de
visitas e inspecciones de manera virtual, disminuyen el riesgo de resultados
nefastos en materia de expansión del virus y, a la vez, aseguran el
cumplimiento de las funciones del Estado, garantizando la salvaguarda de la
salud de los usuarios, empleados y funcionarios de la administración
tributaria nacional. Asimismo, los trámites virtuales permiten el
cumplimiento adecuado de las medidas de aislamiento obligatorio y contribuyen
a la eficacia de las medidas de contención del virus.
Resulta claro el vínculo directo que
existen entre las medidas que permiten la realización de visitas e
inspecciones de manera virtual y las circunstancias que motivaron la
declaración del segundo Estado de Emergencia, por lo que se concluye el
cumplimiento del requisito de conexidad material externa.
Motivación suficiente
X
El presente requisito se encuentra
satisfecho. En efecto, se pusieron de presente por parte del Gobierno las
apremiantes circunstancias de expansión de la enfermedad, la necesidad de
asegurar una contención de la misma y la existencia de diligencias
administrativas que, al adelantarse de manera presencial, amenazaban con
servir como escenarios de expansión del contagio. La solución se encontró no
en operar modificaciones extensas del procedimiento administrativo, sino en
utilizar los mecanismos existentes, pero permitiendo su realización de manera
virtual.
Desde este punto vista, se aprecian
razones poderosas para adoptar  medidas que permiten la realización de
visitas e inspecciones virtuales haciendo posible la fiscalización a cargo de
la DIAN, sin arriesgar con ello a los usuarios o empleados, y conservando un
esquema procedimental razonable. Las medidas implementadas buscan el manejo
sanitario de la enfermedad y la eficiencia administrativa, finalidades
estrechamente asociadas con las finalidades del Estado de Emergencia
declarado.
En consideración de lo anterior, los
artículos 5 a 8 del decreto legislativo bajo control responden a la exigencia
de suficiente
motivación.
Ausencia de arbitrariedad e intangibilidad
X
Los artículos 5 a 8 del Decreto
Legislativo 807 de 2020 (i) no suspenden ni afectan el núcleo esencial de los
derechos fundamentales de los ciudadanos; (ii) no interrumpen el normal
funcionamiento de las ramas del poder público; y (iii) tampoco suprimen o
modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento. Al ser modificaciones operativas de procedimientos
administrativos tampoco suspenden ni afectan aquellos derechos
fundamentales no susceptibles de limitación en estados de excepción, de
acuerdo con la Constitución y los tratados integrantes del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto.
Incluso, lo que buscan realizar los
artículos analizados es permitir el buen funcionamiento de la administración
tributaria y proteger derechos fundamentales como la salud y la integridad
personal. Como se señaló anteriormente, en la configuración de los
procedimientos administrativos se reconoce una amplia facultad de
configuración del legislador extraordinario, por lo que la novedad de
permitir el procedimiento virtual para visitas e inspecciones no presenta
indicios de arbitrariedad.
Por lo anterior se concluye que los
artículos 5 a 8 del Decreto 807 de 2020 superan los juicios de intangibilidad
y no arbitrariedad.
No contradicción específica
Continuación del juicio de no contradicción
específica
Continuación del juicio de no contradicción
específica
X
Los artículos 5 a 8 del Decreto 807 de
2020 permiten la realización de inspecciones y visitas a cargo de la DIAN, a
través de medios virtuales. Estas modificaciones operativas corresponden a
materias en las que el legislador extraordinario goza de amplia facultad de
configuración legislativa por lo que en principio no generan duda acerca de
su compatibilidad con normas superiores.
En efecto, y teniendo presente que se
busca dotar a la administración de mecanismos que permitan el desarrollo
adecuado de la función de fiscalización asignada a la DIAN en la coyuntura de
la pandemia,  se encuentra que las iniciativas de implementación de
procedimientos digitales se presentan compatibles con los principios de
eficiencia y economía que rigen la función administrativa (art. 209 CP) y, al
referirse a la administración tributaria, tienen también la consecuencia de
fortalecer el cumplimiento del principio de eficiencia tributaria (art. 363
CP). Al  buscar la protección de los trabajadores de la DIAN encargados de
las diligencias, también se desarrollan mandatos asociados con la seguridad y
dignidad del trabajo (art. 53 CP) y se permite la garantía adecuada de los derechos
a la salud y la integridad de las personas involucradas en las diligencias
(arts. 11 y 49 CP). En igual medida, la modificación normativa, con el
detalle que contiene, y al apegarse al estándar existente en materia de
visitas e inspecciones presenciales, asegura el principio de legalidad en la
actuación administrativa (art. 6 CP) y permite al contribuyente un ejercicio
adecuado de su derecho al debido proceso (art. 29 CP).
En materia de la compatibilidad de las
normas con el derecho al debido proceso conviene profundizar pues la
Universidad Libre en su intervención indicó la posibilidad de que los
artículos analizados se entendieran en el sentido de excluir por completo la
posibilidad de realizar visitas o inspecciones presenciales, cuando ellas resulten
necesarias, con el efecto de impedir el ejercicio de derechos como los de
defensa y contradicción[25]. Descartando esta comprensión, la
Presidencia de la República se esforzó en mostrar que el efecto de las
disposiciones analizadas es abrir la posibilidad de adelantar la inspección
de manera virtual, pero ello no quiere decir que proscriba la posibilidad de
llevar estos procedimientos de manera presencial. Enfatizó que la
autorización para las visitas o inspecciones virtuales ha de entenderse sin
perjuicio de las normas preexistentes, contenidas en el ET  (Arts. 5, 6 y 7
D.L. 809/20) o en el Decreto Ley 2245 de 2011 (Art. 8 D.L. 809/20), de
modo que se mantienen operativas aquellas disposiciones que permiten y
regulan las visitas e inspecciones tributarias y cambiarias en la modalidad
presencial.  De este modo, persisten en el ordenamiento los mecanismos
presenciales para la realización de las diligencias. Esto resulta de cardinal
importancia pues al imaginar la situación de un sujeto de visita o inspección
que no cuente con la infraestructura tecnológica necesaria para atender una
diligencia virtual, la DIAN tendrá a su disposición alternativas normativas
que le permitirán encontrar la que más se ajuste a las restricciones del
obligado. Esta flexibilidad para optar por medios virtuales o presenciales
resulta ineludible en un país en el que la conectividad digital no llega a
todos los hogares o empresas, pues le permite a la administración realizar de
manera eficaz el debido proceso administrativo.
Considera la Corte que en la mayoría de
las ocasiones será posible la realización de diligencias virtuales pues, como
indicó la Presidencia de la República, se están teniendo en cuenta estas
diferencias y limitaciones en conectividad para el diseño de estos
procedimientos tributarios. En efecto, mantener los mecanismos tradicionales
de actuación administrativa es una buena forma de prever una transición
completa hacia los mecanismos virtuales. Igualmente, se está teniendo en
cuenta que las condiciones de conectividad no son óptimas en todo el
territorio, por lo que se indicó  a la Corte que se está buscando la
implementación de mecanismos simples y de acceso fácil para personas
naturales y jurídicas, poniendo de presente que la cuestión está sujeta a
reglamentación, la que, se tiene previsto que tome en consideración las
limitaciones que en esta materia de acceso a la conectividad se tienen en el
país.
De este modo, verifica esta corporación
que en el nivel normativo legal y atendiendo el carácter abstracto del
control automático e integral que se está ejerciendo, no existiría riesgo
para el debido proceso de los contribuyentes, si la administración pública
utiliza medios alternos que permitan un adecuado ejercicio de los derechos de
audiencia, defensa, a la prueba y contradicción, en los casos en los que los
documentos requeridos por la autoridad no se encuentren en soporte magnético
o el administrado no cuente con la tecnología necesaria para atender
adecuadamente la diligencia por medios virtuales. Por ello, se estima
conveniente advertir que la regulación que ordenan los artículos analizados utilizando
la fórmula “[l]a Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN,
mediante resolución, desarrollará las soluciones digitales para la práctica
de la diligencia, los medios para el envío de la información, el levantamiento
del acta y la suscripción de la misma y demás elementos que se requiera para
hacer efectiva la práctica de la diligencia” para cada uno de los casos,
habrá de tener en cuenta esta particularidad de acceso a la conectividad y a
los medios digitales, así como la inexistencia de la obligación de llevar la
contabilidad de manera virtual de manera que, como bien lo expresa el
Gobierno en sus intervenciones, cuando el sujeto se halle en imposibilidad de
atender este tipo de diligencias virtuales o de exhibir los documentos y
soportes requeridos de manera digital, tales como libros contables, existan
alternativas que eviten la paralización de la función de fiscalización y, de
paso, aseguren el ejercicio pleno de las garantías propias del debido
proceso, por parte de los administrados. Por consiguiente, las dificultades
para la exhibición digital de documentos requeridos o para atender las
diligencias de modo virtual no podría, de modo alguno, acarrear consecuencias
adversas para el sujeto del control realizado por la DIAN, tales como la
activación de presunciones o indicios en contra o la imposición de sanciones
por ese solo hecho, porque ello significaría el desconocimiento del derecho
fundamental al debido proceso. Esta interpretación constitucional no requiere
ser incluida en un condicionamiento a la exequibilidad de la norma, teniendo
en cuenta que ella resulta de un análisis sistemático de las normas relativas
a los procedimientos tributarios y aduaneros, sin que la interpretación que
desconozca el derecho fundamental al debido proceso pueda resultar admisible
o lógica, a la luz de los principios de la interpretación o hermenéutica
jurídica.
En suma, los artículos 5 a 8 del
Decreto 807 de 2020, al permitir las diligencias virtuales y mantener la
posibilidad de realizar visitas e inspecciones presenciales, garantiza la
participación del contribuyente u obligado, para el respeto del debido
proceso en la realización de la diligencia, al mismo tiempo que constituye
una medida de eficiencia, eficacia  y transparencia administrativa,
principios propios del ejercicio de la función administrativa (artículo 209
de la Constitución).
Por las razones antes anotadas,
encuentra esta Corte que los artículos 5 a 8 del Decreto Legislativo 807 de
2020 superan el requisito de no contradicción específica.
Incompatibilidad
X
Los artículos 5 a 8 del Decreto 807 de 2020 no
presentan incompatibilidad con alguna norma del ordenamiento legal vigente;
es decir, no derogan o suspenden normas de rango legal. En efecto, como se
indicó en el apartado anterior, las inspecciones y visitas reguladas en estos
artículos se desarrollan de acuerdo con la estructura, términos y recursos
que se encuentran previstos en la legislación ordinaria. Se trata, en
realidad, de la habilitación para que dichas actuaciones se realicen por
medios virtuales, pero sin perjuicio de los mecanismos presenciales, que
continúan vigentes y aplicables. Esta circunstancia se verifica en los
considerandos 26 a 29 y la propia redacción de los artículos, en los que se
consagra de manera expresa que la autorización y regulación del mecanismo
virtual habrá de entenderse sin perjuicio de las normas que en el Estatuto
Tributario o del Decreto Ley 2245 de 2011, que regulan las visitas o
inspecciones presenciales.
En estos términos, la autorización para
el desarrollo virtual de las actuaciones administrativas existentes, se
encuentra motivada y no excluye la posibilidad de que las mismas se realicen
de forma presencial. Así las cosas, se considera superado el juicio de incompatibilidad.
Necesidad
X
La Sala Plena considera que el
Presidente de la República no incurrió en error manifiesto de apreciación de
los hechos, ni de los instrumentos jurídicos a disposición, respecto de la
necesidad de la adopción de las medidas en estudio.
En efecto, como se ha indicado en
precedencia, el Gobierno acreditó la necesidad de: (i) evitar en la mayor
medida posible la expansión de la enfermedad causada por COVID-19; (ii)
asegurar la eficacia de las medidas de contención y de aislamiento preventivo
obligatorio; (iii) la necesidad de mantener la viabilidad de la función
administrativa de fiscalización de la DIAN, ajustando los procedimientos
existentes para permitir la realización de manera virtual de visitas e
inspecciones, mientras persista la emergencia sanitaria
La única forma de realizar estos tres
propósitos consistía en permitir a la DIAN la posibilidad de adelantar las
visitas e inspecciones a su cargo de manera virtual, pues resultan esenciales
en los más de veinte mil procesos de
fiscalización en curso. Este grupo de normas, tal como ocurrió en el caso de
las modificaciones a los procesos de devolución o compensación de saldos, no
buscan una alteración fundamental de los procedimientos, sino ajustar los
existentes a las realidades impuestas por la pandemia. En este sentido, el
régimen presencial se mantiene, pero ahora será posible para la
administración tributaria ofrecer alternativas seguras, que permitan a los
administrados, reiniciar el ciclo productivo. Sin este tipo de alternativas
de virtualidad, la DIAN se enfrentaría a la paralización de su actividad, con
un deterioro significativo en el cumplimiento de su objeto. Igualmente, para
los contribuyentes la obligación de adelantar los procedimientos de manera
presencial implicaría una exposición innecesaria a vectores de transmisión y
riesgos de expansión del COVID-19.
En consecuencia, encuentra este tribunal
que se supera el juicio de necesidad fáctica o de idoneidad de la
medida.
En materia de necesidad jurídica o
subsidiariedad se constata que se requería la expedición de normas de
rango legal. Aunque las normas del decreto objeto de control que introducen
actuaciones administrativas por medios virtuales no derogan, suspenden o
modifican procedimientos existentes,  establecidos previamente en el Estatuto
Tributario y el Decreto Ley 2245 de 2011, sí crean procedimientos
administrativos adicionales, que debían responder a la reserva de ley que
existe en materia del procedimiento administrativo tributario. Por lo
anterior, se entiende satisfecho el requisito de necesidad jurídica para la
expedición de normas con fuerza y rango de ley, con el objeto explicado.
En consecuencia, concluye esta Corte que
el Decreto Legislativo 807 de 2020 supera el juicio de necesidad.
Proporcionalidad
Continuación del juicio de proporcionalidad
x
El artículo 13 de la LEEE exige que las
medidas adoptadas en los Decretos Legislativos de desarrollo de la
declaratoria del Estado de Emergencia sean proporcionadas frente a la
gravedad de la crisis y que la limitación de derechos y libertades sea la
estrictamente necesaria para afrontar la emergencia. Desde esta perspectiva,
se encuentra que las medidas contenidas en los artículos 5 a 8 del Decreto
807 de 2020 superan el juicio de proporcionalidad.
Como se indicó con ocasión del juicio
de no contradicción específica, no se encuentra que derecho alguno esté
siendo afectado por la posibilidad de adelantar visitas e inspecciones que le
otorgan a la DIAN las medidas analizadas. Por el contrario, tanto para los
contribuyentes como para la administración, la medida solamente puede
representar un beneficio, al brindar las condiciones para que un
procedimiento que se diseñó en el pasado pueda beneficiarse de los avances
que traen los medios digitales y telemáticos. La eficiencia, la economía, la
celeridad y la capacidad de brindar espacios de comunicación sin contacto,
propias de estos mecanismos digitales, se presentan como indispensables en la
coyuntura impuesta por la pandemia.
Adicionalmente, la naturaleza de las
medidas, eminentemente administrativas, de tipo operativo, permite al
legislador extraordinario un mayor campo de actuación. En el caso de los
artículos 5 a 8, la modificación procedimental no obedeció a un ejercicio
irrazonable de estas facultades ni representa una afectación grave ni para la
eficacia del procedimiento ni para los intereses de los administrados.
Por lo tanto, se declarará que el
Decreto Legislativo 807 de 2020 responde a la exigencia de proporcionalidad.
No discriminación
X
Las normas contenidas en los artículos 5 a 8 del
Decreto Legislativo 807 de 2020 no implican algún tipo de discriminación por
razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión
política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Por el contrario,
las normas analizadas tienen vocación de generalidad, por lo que el
contribuyente podrá hacer uso del mecanismo desde una posición de igualdad
frente a sus pares.
Así las cosas, se entiende superado el
juicio de no discriminación.
77.
El artículo 9° del
Decreto Legislativo bajo control contiene dos normas: (i) la primera, relativa
a la vigencia, que dispone que el Decreto 807 de 2020 regiría a partir de su
publicación, por lo que no adolece de vicio de inconstitucionalidad alguna;
(ii) la segunda reafirma el contenido de los encabezados de los artículos 1 y 2
del decreto legislativo analizado, al disponer que “y modifica el inciso 1
del artículo 1 y el parágrafo del artículo 3 del Decreto Legislativo 535 de
2020”, por lo que deberá seguir la suerte de estos dos artículos para
garantizar el principio de seguridad jurídica. En consecuencia, esta segunda
norma será también declarada inexequible.
EFECTOS DE
LA SENTENCIA
78.
Con el fin de dar
claridad sobre los efectos de la presente sentencia, la Corte Constitucional
estima conveniente precisar el alcance temporal y material de las decisiones de
inexequibilidad que se declararán. En lo temporal, es necesario identificar si
existen razones para excepcionar la regla de los efectos hacia el futuro y, en
lo material, se requiere precisar si la inexequibilidad generará o no,
reviviscencia de las normas que fueron modificadas o derogadas por las que aquí
se expulsan del ordenamiento jurídico.
79.
En lo que concierne a
los efectos temporales de la presente sentencia, se aclara que lo decidido
tendrá aplicación hacia el futuro. Esto, no solo en atención a que la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia lo establece así como efecto
general de las providencias dictadas en el marco del control de constitucionalidad
realizado en los términos del artículo 241 de la Constitución Política[64],
sino también porque esta corporación no considera pertinente disponer un efecto
distinto para el presente caso[65].
En efecto, el carácter irretroactivo de lo decidido se justifica porque tal
decisión se toma luego de que dichas disposiciones surtieron plenamente su
efecto y dejaron sin vigencia, desde el 19 de junio de 2020, el procedimiento
abreviado creado por el Decreto Legislativo 535 de 2020, es decir, hace más de
dos meses respecto de la presente decisión y la retroactividad generaría
inseguridad en cuanto al régimen aplicable a las solicitudes presentadas con
posterioridad al 19 de junio de 2020. A pesar de que se encontró que dichas
normas no respondían a las exigencias para la validez de los decretos
legislativos, especialmente las de finalidad, conexidad y motivación
suficiente, no encuentra la Corte que se haya abusado flagrantemente de la
potestad legislativa, se haya obrado de mala fe en la expedición de las normas
que se expulsarán del ordenamiento jurídico o que los efectos que ya produjeron
las normas que serán declaradas inexequibles sean constitucionalmente
insoportables frente a los principios, valores o derechos constitucionales,
incluido el derecho al debido proceso. Todo ello explica que no se evidencie
necesidad de retrotraer los efectos de estas normas que, aunque se relacionan
con asuntos tributarios, en realidad, regulan procedimientos administrativos en
materia tributaria. Así, las decisiones de inexequibilidad respecto de los
artículos 1, 2 y 9 (parcial) y de exequibilidad de los artículos 3, 4, 5, 6, 7,
8 y 9 (parciales) tendrán efectos a partir del presente fallo, es decir, no
retroactivos
80.
Por otra parte, en
cuanto a los efectos materiales de las decisiones de inexequibilidad, se podría
suscitar la duda de si la presente providencia genera la reviviscencia[66]
del mecanismo abreviado y si, por lo tanto, tal procedimiento recobraría
vigencia desde ahora[67], considerando que la
emergencia sanitaria, a la que se ataba inicialmente la vigencia del mecanismo
abreviado, fue prorrogada hasta el 30 de noviembre de 2020, mediante la
Resolución 1462 del 25 de agosto de 2020, proferida por el Ministerio de Salud
y de la Protección Social. Al respecto, la Corte reitera que la reviviscencia
de normas derogadas o modificadas por aquellas que son declaradas inexequibles
no ocurre de manera automática, como si se tratara de un efecto necesario de la
sentencia, sino que requiere ser examinada caso a caso, para garantizar la
supremacía constitucional, en razón del impacto que tendría la inexequibilidad
frente al ordenamiento jurídico y respecto de los derechos de las personas.
81.
En el asunto bajo
estudio, debe considerarse que la pérdida de vigencia y de aplicabilidad del
procedimiento abreviado de devolución o compensación, establecido en el Decreto
Legislativo 535 de 2020, se dio por el agotamiento de los efectos de los
artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 807 de 2020, que se produjo durante
su vigencia. Por esto, al momento de proferir la presente sentencia que dispone
la inexequibilidad de los artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 807 de
2020, la exclusión del ordenamiento del trámite abreviado ya había ocurrido[68],
aunque por causa diferente a la inexequibilidad. Ahora bien, (i) la
inexequibilidad que se declarará no genera un vacío normativo con efectos
inconstitucionales, teniendo en cuenta que las devoluciones o compensaciones de
saldos a favor pueden realizarse a través de los procedimientos automático y
ordinario, flexibilizados y ajustados mediante los artículos 3 y 4 del Decreto
Legislativo 807 de 2020, que se declararán exequibles en la presente sentencia.
Es decir que la inexequibilidad de las normas relativas al procedimiento
automático, no generará la ausencia de instrumentos y procedimientos para
realizar dichos trámites, que ameriten la reincorporación de las normas
relativas al procedimiento automático de devolución. La no reviviscencia del
mecanismo abreviado de devolución y compensación establecido en el Decreto
Legislativo 535 de 2020 busca, además, dotar al procedimiento administrativo
tributario de la mayor certeza y evitar la confusión de la DIAN o de los
contribuyentes acerca de los mecanismos vigentes para obtener la devolución o
compensación de saldos a favor del impuesto sobre la renta y complementarios y
del impuesto sobre las ventas –IVA. (ii) La inexequibilidad que se declarará
tampoco afecta desproporcionadamente los derechos de los administrados en sus
trámites ante la DIAN, considerando que, aunque efectivamente las normas que
serán declaradas inexequibles acortaron la vigencia temporal del mecanismo
automático de devolución y compensación de saldos de los impuestos de renta y
de IVA, ello fue compensado por la flexibilización de los requisitos previstos
para acceder al mecanismo abreviado de devolución, particularmente, al
disminuir el porcentaje requerido de facturación electrónica y al precisar el
régimen jurídico del mecanismo ordinario. Por lo tanto, el ordenamiento
jurídico sigue ofreciendo a los administrados mecanismos idóneos para obtener
la devolución y compensación de los saldos tributarios, con el respeto pleno de
las garantías del debido proceso.
82.
En este sentido,
considera la Sala que la mejor manera de preservar las finalidades, tanto del
Decreto Legislativo 535 de 2020 como del Decreto Legislativo 807 de 2020, se
cumple ateniéndose a los efectos generales hacia el futuro de sus decisiones (ex
nunc), sin que se advierta la necesidad de reviviscencia o reincorporación
normativa.
SÍNTESIS
DE LA DECISIÓN
83.
La Corte
Constitucional desarrolló el control automático, integral y definitivo de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 807 de 2020 “[p]or el cual se
adoptan medidas tributarias y de control cambiario transitorias en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el
Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”. Para abordar el estudio de
constitucionalidad, dividió las normas del decreto en tres conjuntos normativos
que guardaban identidad temática, así: (i) los artículos 1° y 2° modifican
normas del Decreto Legislativo 535 de 2020, para limitar la aplicabilidad del
procedimiento abreviado para la compensación o devolución de saldos hasta el 19
de junio de 2020; (ii) los artículos 3° y 4° modifican el artículo 855 del
Estatuto Tributario (ET) para reducir el porcentaje de costos, gastos o
impuestos sobre las ventas descontables que deban provenir de proveedores que
emitan factura electrónica del 85% al 25%, hasta el 31 de diciembre de 2020,
como requisito para las devoluciones automáticas, y establecen el término del
que habla el artículo 855 del ET (50 días) como límite para resolver las
solicitudes que no puedan tramitarse a través del mecanismo automático; (iii)
los artículos 5 a 8 establecen las medidas para hacer posible las inspecciones
tributarias, las inspecciones contables y visitas administrativas de
inspección, vigilancia y control, en materias tributaria y de control
cambiario, de manera virtual.
84.
La Corte encontró que
el Decreto Legislativo 807 de 2020 cumple los requisitos formales para su
validez, pues fue suscrito por el Presidente de la República y por todos sus
ministros; fue expedido en desarrollo del estado de excepción y durante el
término de su vigencia; fue motivado y, aunque no lo hizo de manera explícita,
determinó su ámbito territorial, como de aplicación nacional. 3.3. En lo que
concierne a los requisitos materiales, la Sala Plena encontró que el primer
conjunto de normas, que comprende los artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo
807 de 2020, no supera los juicios exigidos por la Constitución, la LEEE y la
jurisprudencia, para ser constitucionales.
85.
En efecto, estas
normas no superaron el juicio de finalidad, pues se encontró que
limitaron la duración y restaron eficacia al mecanismo de devolución y
compensación de saldos abreviado, que resultaba conducente para atender los
efectos económicos nocivos derivados de la pandemia. Así, se encontró que estos
artículos hacen cesar la vigencia del mecanismo abreviado de devolución y/o
compensación de saldos a favor del impuesto sobre la renta y complementarios y
del impuesto sobre las ventas – IVA establecido en el Decreto Legislativo 535
de 2020 para el 19 de junio de 2020, mucho antes de la expiración de la
emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
contrariando así el propósito de inyección de liquidez para la reactivación
económica que se había ya validado por la Corte Constitucional en la sentencia
C-175 de 2020. Se concluyó que una medida que recorta la vigencia de un
mecanismo que se había encontrado previamente como conducente para la
mitigación de los nocivos efectos económicos de la pandemia no puede
considerarse también como directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos,
menos cuando en su motivación no se exponen razones que permitan identificar
alguna circunstancia nueva o inesperada, que justifique que lo que en el pasado
resultaba útil para atender la crisis, ahora se requiere su exclusión o
limitación.
86.
Estos dos artículos
tampoco superaron los juicios de motivación suficiente y de necesidad,
pues en los considerandos del Decreto Legislativo 807 de 2020 no se expusieron
razones que permitieran justificar lo que sin duda era la limitación de un
mecanismo adecuado para la contención y mitigación de los nocivos efectos
económicos de la pandemia. Encontró la Corte que las mismas razones esgrimidas
para la adopción del mecanismo abreviado fueron expuestas como justificante para
su desaparición, situación que generaba que la motivación presentada resultara
completamente contradictoria. Agravando lo anterior, el Gobierno no expuso
razones adicionales que permitieran a la Corte identificar la justificación de
la desaparición  del mecanismo. Identificó la Corte que, en tratándose de una
norma que limitaba la vigencia temporal de un instrumento creado al amparo del
estado de excepción, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE)
exigía la motivación de su derogatoria se fundara en evidencias tendientes a
demostrar “que las graves causas de perturbación han desaparecido o han sido
conjuradas” (art. 56 de Ley 137 de 1994). El incumplimiento de los
requisitos de finalidad y de motivación suficiente, el general y el específico del
artículo 56 de la LEEE, condujo igualmente al incumplimiento del requisito de
necesidad fáctica, que exige también un mínimo de motivación por parte del
Gobierno. La explicación sobre el alcance de la norma, desarrollada por el
Ejecutivo en su intervención procesal, se encontró equivocada pues se argumentó
la supuesta extensión del plazo de aplicación, cuando en realidad lo que se
conseguía con estos artículos era limitar la duración de la misma, y con ello,
su eficacia para atender los efectos económicos de la pandemia. Así las cosas,
la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos 1º y 2º del
decreto legislativo bajo control.
87.
Dado que la parte
final del artículo 9º del decreto legislativo analizado reproduce los
encabezados de los artículos 1º y 2º, declarados inexequibles, a través de la
expresión “y modifica el inciso 1 del artículo 1 y el parágrafo del artículo
3 del Decreto Legislativo 535 de 2020”, encontró este tribunal que, en
nombre del principio de seguridad jurídica, tal expresión también debe
declararse inexequible.
88.
Los restantes
artículos del Decreto Legislativo 807 de 2020 superaron los juicios materiales,
aplicados por la Sala Plena, por lo que se declararán exequibles.
89.
En primer lugar, se
identificó que los artículos 3° y 4° del Decreto Legislativo 807 de 2020 tenían
como finalidad la atención de los efectos de la pandemia al ampliar el
acceso al mecanismo automático de devolución o compensación de saldos
establecido en el artículo 855 del ET, reduciendo el umbral de exigencia de
facturación electrónica del 85% al 25% y ajustando la aplicación subsidiaria
del mecanismo ordinario de devolución para los casos en los que aquel no
pudiera aplicarse. Estas medidas resultaban conexas, motivadas de
manera suficiente y necesarias, pues se presentaron como un
mecanismo para inyectar liquidez a los agentes económicos con el fin de
financiar los costos de la reactivación y paliar las cargas producto de la
implementación de medidas de aislamiento obligatorio. Estas modificaciones al
procedimiento administrativo tributario superaron el requisito de no
contradicción específica o incompatibilidad, pues en un campo en el que se
reconoce amplia facultad de configuración legislativa, no se encontró oposición
con alguna con normas superiores, y por el contrario se identificaron efectos
positivos en materia de eficiencia administrativa y contención de los efectos
de la pandemia, habiéndose justificado razonablemente los cambios al
procedimiento tributario ordinario, que se dispusieron de manera transitoria.
Finalmente, en materia de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad,
proporcionalidad y no discriminación, la Corte no identificó
infracción a derecho fundamental alguno, interrupción del normal funcionamiento
de las ramas del poder público o incidencia sobre los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento, lo que sumado a una justificación
razonable para la adopción de la medida permitió concluir su
constitucionalidad.
90.
En cuanto a los
artículos 5º a 8º, se identificó que buscaron abrir la posibilidad de realizar
visitas e inspecciones, contables, tributarias y cambiarias, de manera virtual,
durante la vigencia de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de
Salud y Protección Social. La finalidad que perseguían estas normas atendía las
causas de la pandemia, al disponer alternativas que permitían simultáneamente
adelantar las labores de fiscalización encomendadas a la DIAN y evitar el
contacto cercano o situaciones de riesgo que facilitaran la contaminación con
el virus COVID-19. Estas medidas resultan conexas, motivadas de manera
suficiente y necesarias, pues sin incidir negativamente en el cumplimiento del
objeto de la DIAN le permiten aplicar mecanismos digitales y virtuales para la
atención de diligencias necesarias en los más de veinte mil procesos de
fiscalización vigentes en la actualidad, sin alterar o proscribir la
posibilidad de realizar diligencias presenciales cuando resulte indispensable.
Estas modificaciones al procedimiento administrativo tributario superaron el
requisito de no contradicción específica o incompatibilidad, pues no se
encontró oposición alguna con normas superiores o de rango legal. En este punto
se analizó de manera profunda el efecto que la norma tendría sobre el derecho
al debido proceso del sujeto de fiscalización, y se encontró que la norma no
impacta negativamente sus derechos. Se destacó que en caso de no contarse con
los requisitos mínimos de conectividad o no disponer de los documentos exigidos
en medio digital, deberá acudirse a los mecanismos presenciales previstos en
las normas ordinarias. La anterior interpretación se funda en el hecho de que
las alternativas virtuales se aplican sin perjuicio de las normas vigentes en
materia de visitas e inspecciones presenciales, lo que garantiza la atención y
la participación del contribuyente en el procedimiento, cuandoquiera que no sea
posible adelantar la diligencia o realizar el aporte de documentos, como libros
contables, por mecanismos virtuales. Así, aclaró la Corte que al tratarse de la
única interpretación válida a la luz de la hermenéutica jurídica, no es
necesario condicionar la exequibilidad de dichas normas, para garantizar el
derecho al debido proceso. También se superaron los juicios de ausencia de
arbitrariedad, intangibilidad, proporcionalidad y no
discriminación, pues la Corte no identificó infracción a derecho
fundamental alguno, interrupción del normal funcionamiento de las ramas del
poder público o incidencia sobre los organismos y las funciones básicas de
acusación y juzgamiento, lo que sumado a un efecto positivo en desarrollo de
derechos y principios constitucionales derivó en la declaración de
exequibilidad de las disposiciones.
91.
Finalmente, aclaró la
Sala Plena de la Corte Constitucional que la declaratoria de inexequibilidad de
los artículos 1º y 2º del decreto legislativo objeto de control surtirá efectos
hacia el futuro y no genera reviviscencia de las normas que fueron modificadas
por las que fueron declaradas inexequibles.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar INEXEQUIBLES los artículos 1°,
2° y la expresión “y modifica el inciso 1 del artículo 1 y el
parágrafo del artículo 3 del Decreto Legislativo 535 de 2020” del artículo
9° del Decreto Legislativo 807 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas
tributarias y de control cambiario transitorias en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del
6 de mayo de 2020”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 3, 4,
5, 6, 7, 8 y la expresión “El presente decreto rige a partir de la fecha de
su publicación en el diario oficial” del artículo 9° del Decreto
Legislativo 807 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas
tributarias y de control cambiario transitorias en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del
6 de mayo de 2020”.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado (e)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
con salvamento parcial de voto
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-394/20
Referencia: Expediente RE-334.
Control automático e integral de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 807 de 2020 “Por el cual se adoptan
medidas tributarias y de control cambiario transitorias en el marco del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637
del 6 de mayo de 2020”.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Con el acostumbrado respeto a las decisiones adoptadas
por la Sala Plena de esta Corporación presento mi salvamento parcial de voto
frente a la sentencia de la referencia por las siguientes razones.
Considero que la sentencia debió señalar que la
decisión implicaba la reviviscencia del Decreto Legislativo 535 de 2020. A mi
juicio, la decisión mayoritaria no consideró principios y derechos que el
Decreto 807 de 2020 desconoció.
En efecto, este Decreto, en franco irrespeto del acto
propio y por razones que no fueron explícitas en sus considerandos, desconoció
los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, así como el derecho
a la igualdad. Ciertamente, al acortar el plazo que estaba corriendo y que el
mismo Gobierno en el Decreto legislativo 535 de 2020 había otorgado para
adelantar el procedimiento abreviado para pedir la devolución o compensación de
los saldos del impuesto sobre la renta y complementarios y del IVA, plazo que
correría mientras estuviere vigente la Declaración de Emergencia Sanitaria,
favoreció a quienes alcanzaron a acudir a dicho trámite en primer término y
perjudicó a quienes no pudieron hacerlo por el recorte del plazo, a pesar de
que conforme a lo dispuesto por el mismo Gobierno, aún tenían derecho a hacerlo
en igualdad de condiciones.
Este desconocimiento del derecho a la igualdad y de
los principios de confianza y seguridad jurídica solo podía conjurarse
señalando en la sentencia de la que me aparto la reviviscencia del Decreto 535
de 2020, por el término que no había corrido para cuando fue expedido el
Decreto 807 de 2020.
En los anteriores términos dejo expresadas las razones
de mi discrepancia parcial de la decisión mayoritaria.
Fecha
ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
[1]
Las entidades invitadas, fueron las siguientes: Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales – DIAN; a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
– ANDI; a la Federación Nacional de Comerciantes – FENALCO; a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia; al Instituto Colombiano del Derecho Tributario –
ICDT, a las facultades de derecho de las universidades de los Andes, Nacional
de Colombia, Javeriana de Bogotá, EAFIT, ICESI, del Rosario, del Norte,
Externado de Colombia y Libre de Bogotá.
[2]
Decreto Legislativo publicado en el Diario Oficial No. 51.335, del 4 de junio
de 2020.
[3]
Oficios del 25 de junio de 2020, que contiene el informe de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN (en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17020),
con remisión de la Doctora Clara María González Zabala.
[4] Artículo 1º del Decreto
Legislativo 535/2020.
[5] Artículo 215 de la
Constitución Política.
[6] Art. 857-1 del Estatuto Tributario.
[7] Constitución
Política, Art. 215.
[8] GUIDANCE NOTE
Compliance Risk Managemen: Managing and lmproving Tax Compliance. Forum on Tax
Administration Committee on Fiscal Affairs Compliance Sub-group OCDE. Pag 8. Traducción libre.
[9] Sentencia
C-1436/00.
[10] En: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17100.
Sobre la prueba trasladada se puede consultar la síntesis sobre las mismas,
obrante en la sentencia C-175/20, proferida por la Sala Plena el 11 de junio de
2020 dentro del expediente RE-269.
[11] (i) Del ciudadano Bruce MacMaster, en calidad del representante
legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI; (ii) de Jorge
Kenneth Burbano y Javier Enrique Santander Díaz, del Observatorio de
Intervención Ciudadana de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de
Bogotá;  (iii) Olga Lucía González a nombre del Centro Externadista de Estudios
Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de
Colombia; (viii) Fabio Londoño Gutiérrez, a nombre del Instituto Colombiano del
Derecho Tributario – ICDT, y (ix) Javier Díaz Molina a nombre de la Asociación
Nacional de Comercio Exterior – ANALDEX. También se recibió una comunicación
suscrita por Eduardo Antonio Zorro Rubio en la que informa, a nombre de la
Universidad de los Andes, que agradece la invitación realizada por la Corte
Constitucional, pero que dadas las medidas de aislamiento social obligatorio y
“el tiempo que demanda para los docentes las medidas académicas de
virtualización de actividades, les resulta imposible pronunciarse” para
defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 551 de 2020.
En: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16526.
[12] En: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=18070.
[13] Ibíd., p. 16.
[14] Ibíd. P. 18.
[15] Ibíd., p. 19.
[16] Ibíd.
[17] Ibíd., p. 20.
[18] Ibíd., p. 21.
[19] Ibíd., p. 22.
[20] Ibíd., p. 23.
[21] Ibíd.
[22] Este capítulo se ha apoyado
en las consideraciones contenidas entre otras,
en las sentencias C-136, C-145, C- 146, C-224, C-225 y C-226 de 2009, C-884, C-911 y C-912 de 2010; C-193, C-218, C-222, C-223 y C-241 de 2011; C-671 y C-701 de 2015; C-465 de 2017
y C-466 de 2017. Varios de los párrafos corresponden
a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[23] Corte Constitucional, sentencia C-466/17,
citando a su vez la sentencia C-216/11.
[24] El carácter reglado,
excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución
prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la
regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica,
social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos
para su duración) y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales
estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean
juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos
humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho
internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[25] El control judicial está a
cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos  legislativos, según
lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución Política, y del
Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley
1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el control
inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
[26] Corte Constitucional, sentencia C-216/99.
[27] La Corte ha aclarado que el
estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes
modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se
procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a
la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre
relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten
en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las
modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del
Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla
así en la declaración del estado de excepción.
[28] Decreto 333 de 1992.
[29] Decreto  680 de 1992.
[30] Decreto  1178 de 1994,
Decreto  195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[31] Decreto  80 de 1997.
[32] Decreto 2330 de 1998.
[33] Decreto 4333 de 2008 y 4704
de 2008.
[34] Decreto 4975 de 2009.
[35]  Decretos 2963 de 2010 y
1170 de 2011.
[36]  Este capítulo  se ha
apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465, C-466 y C-467 de 2017. Varios de los párrafos
corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[37] Sobre el juicio de finalidad se ha
pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias C-146, C-172, C-224,
C-225 y C-226 de 2009; C-218, C-223, C-224, C-225, C-227, C-240 y C-241 de
2011; C-672/15, C-409, C-434, C-437, C-465, C-466 y C-467/17.
[38] Ley 137 de 1994. art. 10. “Finalidad. Cada
una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa
y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a
impedir la extensión de sus efectos”.
[39] La Corte Constitucional en la sentencia
C-724/15 señaló “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar
destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia”. En el mismo sentido, en la
sentencia C-700/15 dispuso que el juicio de finalidad “(...) es una
exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a
solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de
excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una
finalidad específica y cierta”.
[40] Al respecto, es posible consultar las
sentencias C-145, C-172, C-224 y C-225/09; C-884, C-911 y C-912/10; C-193,
C-218, C-222, C-223, C-224, C-225, C-227, C-240, C-241, C-242/11; C-672/15;
C-409, C-434, C-437, C- 465, C-466, C-467, C-468 y C-517/17.
[41] Ley 137 de 1994. art. 47. “Facultades. En
virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
[42] En este sentido, la sentencia C-409 /17
precisó que “La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén
intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este
sentido, ver, también, la sentencia C-434/17.
[43] La sentencia C-724/15 dispuso que “La
conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos
dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica
y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones
particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con
los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos
que la ocasionaron”. En este sentido, ver, también, la sentencia C-701/15.
[44] Sobre este tema es posible consultar las
providencias C-225/09; C-223, C-224, C-227, C-241/11; C-409, C-434, C-466 y
C-467/17.
[45] Corte Constitucional, sentencia C-466/17. En
dicha providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 y
C-194/11.
[46] Ver sentencias C-224 y C-225/09; C-224,
C-227, C-241/11; C-409 de 2017, C-434, C-466 y C-467/17.
[47] Corte Constitucional, sentencia C-466/17, en
la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 y C-742/15.
[48] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994: “Vigencia
del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y
por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades”.
[49] Corte Constitucional, Sentencia C-149/03,
reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09, C-241/11 y C-467/17.
[50] El juicio de intangibilidad ha sido
desarrollado por este tribunal en las sentencias C-136, C-145, C-224, C-225/09;
C-884, C-911, C-912/10; C-219, C-224, C-226, C-227, C-240, C-241/11; C-409,
C-434, C-466 y C-467/17.
[51] Ver sentencias C-224, C-225/09; C-224,
C-227, C-241/11; C-409, C-434, C-466 y C-467/17.
[52] Esta corporación se ha referido a la
necesidad de motivar las incompatibilidades en las sentencias C-136 y C-146,
C-225/09; C-218, C-223, C-224, C-225, C-22/11; C-671, C-672/15; C-409, C-434,
C-437, C-466 y C-467/17.
[53] El artículo 12 de la LEEE dispone que “Los
decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las
cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”.
[54] Al respecto se ha referido este tribunal
en las sentencias C-146, C-172, C-224, C-225 y C-226/09; C-884, C-911,
C-912/10; C-193, C-218, C-224, C-225, C-226, C-227, C-240, C-241/11; C-671,
C-672/15; C-409, C-434, C-437, C-465, C-466 y C- 467/17.
[55] El artículo 11 de la LEEE dispone que “Los
decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales
cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”.
[56] Sobre el juicio de proporcionalidad es
posible consultar las sentencias C-136, C-145, C-146, C-172, C-224, C-225, C-226/09;
C-884, C-911, C-912/10; C-193, C-218, C-219, C-222, C-223, C-224, C-225, C-226,
C-227, C-240, C-241/11; C-671/15; C-409, C-434,  C-437, C-466 y C-467/17.
[57] El artículo 13 de la LEEE dispone que “Las
medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar
proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La
limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en
el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”.
[58] Al respecto se pueden consultar las
sentencias C-136, C-146, C-224, C-225/09; C-224, C-227, C-241/11; C-671,
C-672/15; C-409, C-434, C-437, C-466 y C-467/17.
[59] Artículo 14. No discriminación. “Las
medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[60] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho
listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el
artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley
prohibirá toda discriminación”.
[61] En este sentido, en la sentencia C-156/11,
esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[62] En este sentido, la reciente sentencia C-256/20,
precisó que: “habida cuenta
de que la Corte Constitucional únicamente podrá abstenerse de continuar con el
examen a ella encargado cuando quiera que evidencie la existencia de un vicio
que suscite la inconstitucionalidad inmediata del decreto legislativo sometido
a su conocimiento, pues de optar por la modulación temporal de sus efectos
estaría permitiendo su aplicación material sin haberse adelantado el control
constitucional integral y automático que se ejerce sobre este tipo de actos
normativos extraordinarios”.
[63] Al respecto se puede consultar la página https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultac/proceso.php?proceso=11&campo=rad_codigo&date3=1992-01-01&date4=2020-08-20&todos=%25&palabra=334. Igualmente, ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16547, p. 1.
[64] Ley 270/96, Art. 45.
[65] Sobre esta posibilidad señaló la Corte en
sentencia C-037 de 1996 que “[l]a prevalencia del
principio de separación funcional de las ramas del poder público (Art. 113 y
s.s.), el silencio que guardó la Carta Política para señalar los alcances de
las providencias dictadas por los altos tribunales del Estado, la labor
trascendental que cumple esta Corporación en el sentido de guardar la
supremacía y la integridad de la Carta, y los efectos de 'cosa juzgada
constitucional' y erga-omnes que tienen sus pronunciamientos (Arts. 243 C.P.
y 21 del Decreto 2067 de 1991), son suficientes para inferir que el
legislador estatutario no podía delimitar ni establecer reglas en torno a las
sentencias que en desarrollo de su labor suprema de control de
constitucionalidad ejerce esta Corte”, reafirmando la facultad exclusiva en
cabeza de la Corte para determinar la naturaleza y alcance de los efectos de
sus providencias.
[66] Definida por esta Corte como “la reincorporación al ordenamiento jurídico de las disposiciones
derogadas por las normas declaradas inexequibles”
(sentencia C-402/10).
[67] Teniendo en cuenta que la decisión no
tendrá efectos retroactivos o ex tunc.
[68] Es importante señalar que el control de
constitucionalidad que se ejerce de manera automática e integral respecto de
los decretos de desarrollo de los Estados de Emergencia, ha de adelantarse a
pesar de la pérdida de vigencia de las disposiciones analizadas o del
agotamiento de sus efectos, pues en este escenario el papel de la Corte no es
equivalente al que representa en casos de demanda contra normas de rango legal,
caso en el cual se inhibe de proferir una decisión por sustracción del objeto
de su competencia. En su papel de controlar de manera automática e integral el
ejercicio de facultades legislativas extraordinarias por parte del Presidente
de la República, la Corte cumple un papel reforzado de garantía de la
supremacía constitucional y del orden democrático vigente que obliga a que se
pronuncie sobre la adecuación de las normas al orden constitucional, situación
que se presenta en este caso.
[1] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17487,
p. 12.
[2] Ibíd., p. 38.
[3] Ibíd., p. 40.
[4] Ibid.,
p. 49.
[5] Ibíd. P. 50.
[6] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17602,
p. 10.
[7] Ibíd.
[8] Ibíd., p. 11
[9] Ibíd., p. 11.
[10] Ibíd., p. 12.
[11] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17604,
p. 5.
[12] Ibíd., p. 8.
[13] Ibíd., pp. 9-10.
[14] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17606,
p. 6.
[15] Ibíd., pp. 6-7.
[16] Ibíd., p. 7.
[17] Ibíd., p. 8.
[18] Ibíd, considerando No. 22.
[19] Sentencia C-175/20, citando la
intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República en el
marco del proceso RE-269.
[20] Decreto Legislativo 535 de 2020, Art. 1.
[21] Es importante notar que el significado
del verbo prorrogar conlleva continuar o extender algo que preexiste por un
tiempo determinado, de modo que una prórroga significa la “[c]ontinuación de algo por un tiempo determinado”
(en: https://dle.rae.es/pr%C3%B3rroga?m=form).
[22] “Por la
cual se desarrollan los sistemas de facturación, los proveedores tecnológicos,
el registro de la factura electrónica de venta como título valor, se expide el
anexo técnico de factura electrónica de venta y se dictan otras disposiciones
en materia de sistemas de facturación”, Art. 20.
[23] Ver, sentencia C-175/20.
[24] Sentencia C-175/20.
[25] Ver: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17602, p. 12.