T-930-10
Sentencia T- 930/10
Sentencia T-930/10
ACCION DE
TUTELA CONTRA SECRETARIA DE GOBIERNO-Caso en que se alega vulneración de
derechos fundamentales por no renovación de contrato de prestación de servicios
ACCION DE
TUTELA-Requisitos de procedibilidad
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos de
procedibilidad
ACCION DE
TUTELA-Improcedencia por incumplimiento del requisito de inmediatez
Referencia:
expediente T-2.703.766
Acción de
tutela promovida por Marietta Poeti Ruge contra la Secretaría de Gobierno del
Distrito Capital de Bogotá.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre
de dos mil diez (2010).
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva,
María Victoria Calle Correa y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión
de los fallos dictados el doce (12) de abril de dos mil diez (2010) por el
Juzgado Veinte Penal Municipal de Bogotá D.C., y del dieciocho (18) de mayo del
mismo año, por el Juzgado Dieciséis Penal del Circuito de la misma ciudad.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y acción de tutela
interpuesta.
1.1
La accionante, quien nació el 5 de enero de 1954 y tiene 56 años de edad, es
profesional en Desarrollo Familiar con Especialización en Educación y
Orientación Familiar, ha venido siendo contratada por la Secretaría Distrital de Gobierno, a través de sucesivos
contratos de prestación de servicios desde el mes de abril de 2005. A partir de esa fecha y hasta el pasado 23 de enero de 2010, la accionante prestó sus servicios
profesionales a la Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres, aclarando
que la labor por ella desempeñada en todos esos contratos fue la de Profesional
en Desarrollo Familiar.
1.2
Como era costumbre al aproximarse la finalización de un contrato, la Secretaría
de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá solicitaba el aporte de los
documentos que se requieren para la renovación o suscripción de un nuevo
contrato. Fue así como en el mes de octubre de 2009, a través de la Dirección de la Cárcel de Distrital, la accionante entregó los referidos documentos,
entregándolos oportunamente al Director del centro carcelario en donde
laboraba.
1.3
No obstante, transcurrido un buen tiempo, y ante la incertidumbre sobre la
renovación del contrato o la suscripción de uno nuevo, la actora, se acercó en
varias oportunidades a la oficina de la Subsecretaria de Planeación y Gestión
de la Secretaría de Gobierno, dependencia en la cual la accionante había
suscrito los dos últimos contratos. Sin obtener una respuesta concreta a sus
requerimientos.
1.4
Aclara que ella es quien asume la gran parte de los gastos de su núcleo
familiar, pues si bien su esposo es pensionado, a raíz del equivocado cálculo
en el pago de su pensión, éste demandó desde el año 2005 el monto de dicha
prestación, sin que hasta el momento se haya proferido decisión alguna. Además,
explica la accionante que su núcleo familiar lo conforman ella y su esposo no
poseyendo bien inmueble alguno, ni ningún tipo de renta. Sus gastos familiares
se concretan al pago de un arriendo por $1.300.000.oo; necesidades básicas de
alimentación por $800.000.oo; vestuario, transporte y servicios públicos por
$900.000.oo; deudas con entidades financieras por $6.000.000.oo que le generan
pagos mensuales de $ 380.000.oo; cotizaciones a salud y pensiones por $
460.000.oo. Finalmente de sus ingresos le es descontada la correspondiente
retención en la fuente y otros gravámenes que asciende en total a $386.000.oo
pesos.
1.5
En este punto, la accionante aclara que la Secretaría de Gobierno Distrital,
tiene una regulación para los pagos de sus contratistas, los cuales varían
según una ponderación económica que depende de los estudios realizados por el
contratista y su experiencia profesional entre otros factores, lo cual lo
ubica  en un determinado escalafón de remuneración. En la actualidad la
resolución vigente respecto de dicho escalafón o tabla de pagos a contratistas,
es la No. 005 de enero 8 de enero de 2009. No obstante, dicha regulación no se
venía aplicando a la accionante, pues durante sus últimos contratos, la
asignación por sus servicios no superó los $3.300.000.oo, monto que
correspondió a su último contrato[1]. Advierte que de
haberse aplicado la mencionada tabla salarial, teniendo en cuenta para ello, su
título profesional y especialización, y sus 5 años de experiencia profesional
relacionada con el objeto del contrato, le permitía ubicarse en un rango
salarial entre $5.403.001.oo y $7.276.500.oo pesos. Por ello, solicita que se
de aplicación de la referida resolución para el pago de sus servicios
profesionales.
1.6
Indica de otra parte, que en ejercicio de sus funciones, recibía de manera
ocasional órdenes, que se traducían en el señalamiento del lugar en donde debía
prestar sus servicios, así como el supuesto horario de trabajo que debía
cumplir. Estos señalamientos los hace la accionante, con el único fin de
demostrar que estos elementos son característicos de una relación laboral, y
harán parte importante en el proceso ordinario que iniciará.
1.7
Retornando a su situación actual, la accionante manifiesta que la Secretaría de
Gobierno del Distrito, dio por terminada el pasado 23 de enero de 2010, su
relación contractual, desconociendo por complemento sus derechos fundamentales
y laborales. Señala que esta terminación contractual desconoce igualmente las
presunciones constitucionales y legales configuradas por la misma relación
laboral, a pesar que a la fecha de interposición de esta acción de tutela, el
servicio por ella prestado aún se requiere, situación que es “verificable
con el hecho notorio de la continuidad de la misma Secretaría de Gobierno como
entidad del orden central de la administración, la Cárcel Distrital de Varones
y Anexo de Mujeres como una dirección de la misma, y la continuidad de los
programas y actividades del Sistema de Atención Integral a Infractores, como el
proyecto 118, entre otros, asimismo como la responsabilidad de resocialización
de las personas privadas de la libertad allí recluidas, (…), como tampoco han
desaparecido las causas que dieron origen a las funciones que yo prestaba a
cabalidad, en atención a las Certificaciones expedidas por el Supervisor del
contrato, quien nunca manifestó, tampoco, al igual que la Secretaría de
Gobierno, la superfluidad o no necesidad del servicio (…).”
1.8
Expuestos los anteriores hechos, la accionante procede a señalar que ha
cotizado al Sistema General de Seguridad Social un total de 17 años y dieciocho
días, encontrándose en consecuencia, próxima a pensionarse.
1.9
Por las anteriores razones, la accionante considera que “la abruta terminación”
de su contrato por parte de la administración distrital, pone en riesgo su
posibilidad de seguir cotizando a pensiones, además de causarle un grave
perjuicio pues ante la no causación de un ingreso económico, prorrogaría de
manera indefinida su posibilidad de cumplir con el tiempo faltante para lograr
el reconocimiento de su pensión. Además, agrega que sería irrazonable y
discriminatorio que tenga que buscar trabajo a esta altura de su vida, a
sabiendas que en el mercado laboral actual se prefiere a las personas más
jóvenes, aún en detrimento de la experiencia como es su caso.
1.10
Así, en vista de los anteriores acontecimientos, la accionante solicita, con el
fin de evitar un perjuicio irremediable, se tutelen, como mecanismo transitorio
sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al mínimo vital, a la
salud, al trabajo y a la seguridad social. Para ello, pide su reintegro
inmediato a la Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres, como Profesional
en Desarrollo Familiar. Finalmente, solicita le sea aplicado el escalafón o
tabla de honorarios que para el efecto tiene establecida la Secretaría de
Gobierno de Bogotá para todos sus contratistas.
2. Respuesta de la entidad
accionada
2.1. Secretaría de Gobierno
del Distrito Capital de Bogotá.
Mediante documento suscrito el 9
de febrero de 2010 por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría
de Gobierno de Bogotá, dicha dependencia Distrital solicita que la acción de
tutela promovida por la accionante fuera declarada improcedente.
Confirma dicha dependencia, que
el último contrato de prestación de servicios suscrito con la accionante fue el
No. 551 con vigencia de once (11) meses contados a partir del 24 de febrero de
2009, dejando en claro que las demás afirmaciones hechas por la accionante en
su acción de tutela no les consta.
Acto seguido pasa a explicar, que
en cumplimiento de las atribuciones constitucionales, el Distrito Capital
cuenta con un régimen especial llamado Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto Ley
1421 de 1993), norma que dota al distrito de los instrumentos para cumplir sus
funciones y prestar los servicios a su cargo.
Ahora bien, en relación con las
pretensiones de la actora, el Distrito recuerda que dentro de sus obligaciones
se encuentra el respeto de los derechos fundamentales, y que para el caso
concreto, la relación contractual suscrita con la accionante corresponde a una
prestación de servicios, que implica la necesidad de ofrecer un servicio que no
se puede suplir con el personal de planta, circunstancia que en ningún caso
genera relación laboral ni derecho a prestaciones sociales, salvo que se
acredite la existencia de una relación laboral subordinada, lo cual deberá ser
demostrada judicialmente.
De igual manera, la opción para
contratar o no por parte de la administración, no es absolutamente libre, pues
esta depende de las necesidades del servicio, además de que la escogencia del
contratista, esta sujeta igualmente a un proceso de selección objetiva del
mismo, trámite que aplica para todos los procesos de contratación previstos por
la ley; “tampoco puede comprender el ejercicio de funciones públicas de
carácter permanente, de manera que, la relación jurídica con quien se contrata
es totalmente distinta a la que surge de la prestación de servicios derivada de
la relación laboral y de los elementos propios del contrato de trabajo.”[2]
En el caso de la accionante, su
último contrato con el Distrito se extendió por once meses, desde el 24 de
enero de 2009 hasta el 23 de enero de 2010, sin que este pueda generar una
expectativa de continuidad, a pesar de que no se le hizo saber desde un
principio que éste tipo de contrato dependen para su celebración, de la
aprobación de un presupuesto y de la necesidad absoluta y clara del servicio.
Es de anotar que en el contrato
suscrito con la accionante, “no existe prueba sumaria o documento soporte
que certifique el estado de gravidez que para la fecha de inicio del contrato
(…) o para la fecha final del mismo (….) tuviese la accionante, el cual hubiera
hecho llegar ante su jefe inmediato o ante el nominador, en este caso la
Secretaría Distrital de Gobierno, pero no sucedió tal acontecimiento.
No es política de esta
administración desconocer derechos fundamentales y mucho menos de violar
cualquier disposición avalada por la jurisprudencia nacional, por lo tanto si
hubiésemos conocido por intermedio de la accionante su estado de embarazo, se
hubiera estudiado la posibilidad de reconocerle el FUERO DE MATERNIDAD
consagrado en normas de orden constitucional, legal y jurisprudencial, para así
proteger los derechos del que estaba por nacer, ya que la Honorable Corte
Constitucional en varios fallos ha reiterado que 'la Maternidad es una
condición física y mental de la mujer que merece una especial protección, la
cual debe ser prodigada por la familia, la sociedad y el estado’.”[3]
Finalmente, señala la entidad
interviniente, que no existe elemento fáctico alguno que demuestre la
existencia de un perjuicio irremediable que permita invocar la acción de
tutela.
2.2 Director de la Cárcel
Distrital de Varones y Anexo de Mujeres.
En escrito recibido por el juez
de primera instancia el día 5 de abril de 2010, el Director de la Cárcel
Distrital de Varones y Anexo de Mujeres, manifestó que al ser la Cárcel Distrital
una dependencia de la Secretaría Distrital de Gobierno, no cuenta con
personería jurídica, ni tiene la facultad de ser nominadora, ordenadora de
gasto, ni tiene la delegación para contratar. Lo anterior se advierte por los
mismos contratos de prestación de servicios aportados por la accionante, donde
quien los suscribe es el Subsecretario de Planeación y Gestión de la Secretaría
Distrital de Gobierno, por expresa delegación hecha por la referida Secretaría
de Gobierno Distrital (Res. No. 144 de marzo 17 de 2008).
Sin embargo, mediante un nuevo
documento allegado al juzgado de primera instancia el día 7 de abril de 2010,
el mismo Director del mencionado centro carcelario aclaró que la Secretaría
Distrital de Gobierno adelanta los procesos de selección de contratistas, de
conformidad con lo estipulado en la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y decretos
reglamentarios. En virtud de tal normatividad, la Subsecretaria de Planeación y
Gestión, conjuntamente con la Dirección de la Cárcel, estudian la hoja de vida
de los posibles contratistas, para decidir si es necesaria la contratación de
un profesional bajo la modalidad de prestación de servicios, o si la entidad
puede cubrirla con una persona de planta. Agotada esta tarea, la mencionada
Subsecretaria decide qué profesionales contratar y le informa a la Dirección de
la Cárcel, con el fin de que solicite a las personas inicialmente avaladas, los
documentos exigidos por ley.
“Si bien es cierto que el
anterior es el procedimiento habitual, también es cierto que por las
restricciones de la Ley 996 de 2005 (Ley de Garantías), se solicitaron
anticipadamente los documentos a todos los contratistas con contratos vigentes
en el momento. Seguidamente se realizó una reunión con la Subsecretaria de
Planeación y Gestión en donde se decidió qué personas se iban a contratar y la
señora Poeti no fue tenida en cuenta, inclusive no hay contratistas a la fecha
en el establecimiento carcelario, con la misma profesión de la accionante ni
con el mismo objeto contractual.”
En cuanto a la afirmación hecha
por la accionante al exponer los hechos de esta acción de tutela, el Director
de la Cárcel Distrital aclara que la accionante jamás le hizo entrega a él de
los documentos que dice le fueron pedidos. La mayoría de las personas a
contratar en el año 2010, entregaron los documentos al señor Wilson Páez, quien
era la persona que apoyaba el proceso precontractual. Así, después de surtirse
dicho proceso, algunas de las personas que no fueron contratadas, solicitaron
la devolución de los documentos. Los demás fueron remitidos para su custodia al
Dr. Pablo Holguín, quien manifiesta que dicha documentación se encuentra
archivada en la actualidad.
3. Pruebas.
-
Título profesional en Desarrollo Familiar expedido a la accionante por la
Universidad Luis Amigó de Medellín, y acta de grado. Igualmente, título de
Especialista en Educación y Orientación Familiar expedido a la accionante por la
Fundación Universitaria Monserrate de Bogotá (folios 35, 36, 38 y 39).
-
Fotocopias de certificados laborales expedidos por la Contraloría
General de la República, Unimec EPS, así como dos contratos suscritos con la
Gobernación de Córdoba (Secretaría de Salud) (folios 40 a 44).
-
Fotocopia de cinco contratos de prestación de servicios, con sus
respectivas prórrogas, suscritos con la Secretaría Distrital de Gobierno de
Bogotá (folios 46 a 100).
-
Fotocopia de lista de requisitos para la suscripción de contratos de
prestación de servicios con el Distrito Capital (folio 102).
-
Fotocopia de la Resolución 005 de enero 8 de 2008 expedida por la
Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá, por medio de la cual se modifica la
tabla de honorarios para contratistas de la Secretaría Distrital de Gobierno
(folios 104 a 112).
-
Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la señora Marietta Poeti Ruge
(folio 114).
4. Decisiones objeto de
revisión
4.1 Primera instancia.
El Juzgado Veinte Penal
Municipal de Bogotá, en providencia del 12 de abril de 2010, negó la acción de
tutela promovida por la señora Poeti Ruge. Señaló el a quo que la acción
es improcedente, por cuanto la accionante cuenta con otra vía judicial de
defensa, en tanto las diferencias planteadas por la accionante pueden ser
resueltas ante la jurisdicción ordinaria o contenciosa.
Respecto a la inminente
vulneración de su mínimo vital, no se avizora de manera alguna, por cuanto su
amplio perfil profesional y gran experiencia en un área específica le brindan
la posibilidad de vincularse al aparato productivo en cualquier otra entidad,
inclusive en el sector privado, lo que evitaría la suspensión de sus
cotizaciones al sistema general de seguridad social.
Ahora en lo que respecta al
posible perjuicio irremediable, que justificaría la protección transitoria de
sus derechos, ésta instancia judicial encuentra, que en el presente caso no
existe inminencia, gravedad y certeza de un perjuicio que pueda calificarse
como irremediable, máxime cuando la misma accionante tenía conocimiento que su
contrato podría o no ser prorrogado. Recuerda el juez de instancia que en la
última oportunidad, la accionante fue contratada por menos de un año, y mal
puede afirmar ahora, que dicho contrato terminó abruptamente con una supuesta
relación laboral, que venía siendo disfrazada con la figura de prestación de
servicios.
De otra parte, a partir de la
respuesta dada por el Director de la Cárcel Distrital de Varones y Anexo de
Mujeres, queda en claro, que el derecho a la igualdad tampoco fue vulnerado,
por cuanto en dicho centro carcelario no existe ningún contratista del perfil
de la accionante, ni nadie que esté cumpliendo con el mismo objeto contractual
por el cual venía siendo contratada la accionante.
Finalmente, en cuanto a la
documentación entregada por la accionante, ha de señalarse que esta se
encuentra archivada en las dependencias de dicho centro carcelario, a la espera
que ella la reclame.
4.2 Segunda instancia.
El Juzgado Dieciséis Penal del
Circuito de Bogotá, en sentencia del 18 de mayo de 2010, confirmó la decisión
de primera instancia.
Como argumentos iniciales de su
decisión, el ad quem expuso que unas de las características principales
de la acción de tutela son su subsidiariedad y su inmediatez. Además, cuando la
misma se promueva como mecanismo transitoria deberá probarse entonces, la
existencia de un perjuicio irremediable.
Refiriéndose ya al caso en
particular, y según lo afirmado por la accionante en cuanto a que entre ella y
la administración existe una verdadera relación laboral disfrazada a través de
contratos de prestación de servicios, el juez de instancia advierte que la
discusión se centra en si existe o no una relación laboral, asunto, que tal y
como fuera advertido por el juez de primera instancia, escapa a la competencia
del juez de tutela. Por ello, será el juez ordinario quien dentro del marco de
un proceso judicial podrá resolver dicha diferencia, previa valoración de los
diferentes contratos celebrados.
Así, no le asiste responsabilidad
alguna a la Secretaría Distrital de Gobierno por las posibles consecuencias que
la no contratación de la accionante le haya podido generar a esta última.
Además, en tanto se trata de un contrato de prestación de servicios, terminado
el mismo, existía la posibilidad de que la accionante se tuviese que
desvincular, a menos de que fuese nuevamente contratada, como al parecer se
pretendía hacer, al habérsele solicitado la correspondiente documentación. Sin
embargo, nada obliga a la administración a suscribir con la actora un nuevo
contrato, o a prorrogar el ya existente.
Respecto de los demás aspectos
atacados por la accionante, el juez de instancia no encuentra elementos
suficientes que permitan la viabilidad de esta acción de tutela, razón por la
cual misma fue confirmada.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es competente para
conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo estipulado en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, además, en cumplimiento del auto del veinticinco (25) de agosto de
dos mil diez (2010), proferido por la Sala de Selección Número Ocho (8) de esta
Corporación, que seleccionó este asunto para revisión.
2.
Problema jurídico.
Corresponde a la Sala determinar
si la acción de tutela propuesta por la señora Marietta Poeti Ruge en contra de
la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá es procedente para proteger sus
derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al mínimo vital, a la salud,
al trabajo y a la seguridad social, presuntamente vulnerados por la entidad
distrital señalada.
Recordemos que la accionante,
quien era contratista de la Secretaría Distrital de Gobierno, prestó sus
servicios profesionales en la Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres
hasta el pasado 23 de enero de 2010, cuando su último contrato suscrito por un
término de 11 meses, no fue prorrogado o renovado. Para la accionante esta
“abrupta terminación” de la “relación laboral” existente, supuso
principalmente, la vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital,
al trabajo y a la seguridad social, pues ahora no cuenta con un ingreso económico
que le permita asumir las necesidades básicas de su núcleo familiar integrado
por ella y su esposo pensionado, así como tampoco podrá cumplir con los aportes
a salud y a pensiones, más aún cuando dice encontrarse a poco tiempo de cumplir
con los requisitos legales para solicitar el reconocimiento pensional.
Resumidos los
principales hechos de esta acción de tutela, y observado que la accionante
señaló en su momento que con el apoyo de las pruebas pertinentes  iniciaría la
correspondiente acción ordinaria[4], deberá la Sala
de Revisión entrar a verificar inicialmente, i) el cumplimiento de los
requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, para luego, y en
el eventual caso de que estos requisitos se cumplan, se proceda a analizar de
fondo el presente caso, ii) exponiendo para el efecto, la posición
jurisprudencial asumida por esta Corte en relación con la viabilidad o no de la
acción de tutela para reclamar el reintegro del trabajador cuya vinculación fue
acordada o pactada mediante la suscripción de un contrato de prestación de
servicios, pero que de los hechos se advierte podría existir una verdadera
relación de ordena laboral.
3.
Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. Reiteración de
jurisprudencia.
3.1 La Constitución Política ha
dispuesto en su artículo 86 que la acción de tutela es un mecanismo judicial
preferente y sumario al cual se accede para la protección inmediata y efectiva
de los derechos fundamentales, que se caracteriza por ser igualmente una
vía judicial de carácter subsidiario[5] a la que se puede
acudir en ausencia de otros medios ordinarios de defensa, o cuando
existiendo estos, se tramite como mecanismo transitorio de defensa judicial
para evitar un perjuicio irremediable[6]. Lo anterior
implica entonces, que la acción de tutela no es un mecanismo judicial adicional
o paralelo[7]
a los establecidos de manera previa por el Legislador[8],
en tanto no puede ser utilizada como vía para solucionar los errores cometidos
por las partes, y mucho menos para revivir aquellos términos fenecidos a
consecuencia de su propia incuria procesal[9].
3.2 A partir de este planeamiento inicial se observa que la subsidiariedad es  requisito
fundamental de procedibilidad de la acción de tutela, lo cual  confirma la
naturaleza residual de este mecanismo. Por tal motivo, cuando las personas
adviertan como vulnerados sus derechos fundamentales, deberán acudir inicialmente
a los medios ordinarios de defensa en procura de la protección de sus derechos,
en tanto estos mecanismos sean oportunos y eficaces[10].
En esta hipótesis, es evidente la improcedencia de la acción de tutela.
“En efecto, la acción de tutela sólo será procedente
de dos maneras: por una parte, si los medios ordinarios de defensa no son lo
suficientemente expeditos, caso en el cual la tutela será procedente como
mecanismo transitorio, mientras se da una solución definitiva por vía de dichos
mecanismos ordinarios. Por otra parte, en el evento en que los medios
ordinarios de defensa no tengan la capacidad de resolver integralmente el
problema, en cuyo caso se podrá acudir directamente a la acción de la tutela en
tanto mecanismo eficaz e idóneo de protección de los derechos fundamentales.
Por ello, puede considerarse que la acción de tutela
no fue instituida como una herramienta judicial destinada a desplazar los
mecanismos judiciales ordinarios de defensa, sino que es un mecanismo
extraordinario[11], excepcional y
residual, creado exclusivamente para la protección constitucional de los
derechos fundamentales. En efecto, la acción de tutela no es una vía judicial
adicional o paralela[12] a las dispuestas por el legislador[13], como tampoco es una vía judicial que se ofrezca como
un salvavidas, frente a los errores en que pudieron incurrir las partes, o para
revivir términos ya fenecidos como consecuencia de la incuria procesal de esas
mismas partes[14], que luego de
haber dejado vencer los términos para hacer uso de los medios procesales
ordinarios o especiales, acuden de manera soterrada a la acción de tutela para
subsanar tales omisiones.
Así, queda bien definida la posición de esta
Corporación, en el sentido de que es requisito necesario para la procedencia de
la acción de tutela el agotamiento cierto de los recursos y mecanismos
ordinarios de defensa judicial[15], sino un
requisito necesario para la procedencia de la acción de tutela como mecanismo
de defensa.”[16]
En desarrollo de esta
característica esencial que señaló el artículo 86 Superior, el Decreto 2591 de
1991 establece en su artículo 6° las circunstancias frente a las cuales la
acción de tutela resulta improcedente, y de manera expresa se refiere en su
numeral 1° a “cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales…”
. Se reafirma de esta manera, que el desconocimiento de la subsidiariedad de la
acción de tutela, como mecanismo excepcional de protección de derechos fundamentales
es una de las principales causales de su improcedencia.
Por ello, la Corte ha considerado
que sólo se acudirá a la tutela cuando no existe alternativa jurídica de
defensa, por lo que es necesario haber hecho uso de los recursos legales
ofrecidos por el sistema:
“Teniendo en cuenta el carácter subsidiario y residual
que identifica la acción de tutela -con el que se busca impedir que la misma
sea utilizada para sustituir los medios ordinarios de impugnación-, la jurisprudencia
ha señalado que, en estos casos, la posibilidad de que se declare la existencia
de una vía de hecho y se otorgue la protección constitucional a los derechos
violados, está condicionada a que previamente el juez de tutela establezca si
el afectado ha hecho uso oportuno de los recursos previstos en el proceso
ejecutivo para reclamar la defensa de sus derechos”.[17]
Pero, además de las anteriores
consideraciones, una razón adicional que justifica el interés de la Corte en
preservar el carácter subsidiario y residual de la tutela, radica en el
profundo respeto e independencia que tienen por los jueces de las diferentes jurisdicciones,
así como la exclusiva competencia que éstos tienen para resolver los asuntos
propios de sus materias, en un claro afán de evitar la paulatina
desarticulación de sus organismos y de asegurar el principio de seguridad
jurídica.[18]
3.3 Así mismo, otra de las
características esenciales de la acción de tutela y que es elemento esencial
para su procedibilidad es la inmediatez, la cual se ha identificado
jurisprudencialmente como la prontitud o razonabilidad temporal con la que se
recurre a este mecanismo judicial.
Si bien se ha entendido que la acción
de tutela carece de término de caducidad para su ejercicio, ello no implica que
se pueda recurrir a ella tras el paso de un prolongado lapso de tiempo después
de ocurridos los hechos que se acusan como vulneratorios de los derechos
fundamentales, pues ese transcurso del tiempo desvirtúa su naturaleza como
mecanismo de protección inmediata[19]. Por esta razón,
la interposición de la acción de tutela deberá hacerse en un término razonable
y oportuno[20], criterios que
se determinarán por el juez constitucional en cada caso en concreto. Esta
característica lo que logra es evitar que la acción de tutela se convierta en
un factor de inseguridad jurídica[21].
Sobre este asunto la Corte ha
considerado en su jurisprudencia lo siguiente:
“Si la inactividad del accionante para ejercer las
acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se
conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la
inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial,
debe llevar a que no se conceda.  En el caso en que sea la tutela y no otro
medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es
aplicable el principio establecido en la Sentencia arriba mencionada
(C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la
ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para
beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de terceros
involucrados en la decisión”. (Subrayas fuera del original).[22]
3.4 Sumado a los anteriores
criterios generales de procedencia de la acción de tutela, ha de recordarse,
que si bien éste es un mecanismo judicial suplementario a los ordinarios
dispuestos por el Legislador, también será viable como mecanismo transitorio
solo para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
particularmente cuando los medios ordinarios de protección no sugieran una
protección efectiva de los derechos conculcados. Con todo, no se pueda olvidar
la temporalidad de la protección que esta pueda prodigar.
3.4.1 Sin embargo, no cualquier
perjuicio hace viable la acción de tutela como el medio más apropiado de
protección. Para ello, la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha
considerado que el perjuicio deberá reunir unas características que lo
identifiquen como irremediable, y estas fueron claramente sintetizadas por esta
Corporación en su sentencia T-225 de 1993.
“ A)… inminente: ‘que amenaza o está por
suceder prontamente’. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un
posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real
en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar
algo probable y no una mera conjetura hipotética. (...)
“B). Las medidas que se requieren para
conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir,
como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa
a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real
Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
(...)
“C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que
éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o
menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad
obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados
bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de
actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego no
se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae
sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota
la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
“D). La urgencia y la gravedad determinan
que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser
adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay
postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por
inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando
ya haya desenlace con efectos antijurídicos. (...)
“De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el
perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las
circunstancias de  hecho en que se encuentra una persona, es inminente e
inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera
que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en
forma directa o como mecanismo transitorio. (…)”  (Negrilla y subraya fuera del texto
original).
3.4.2
Solo a partir de la verificación de la confluencia de los requisitos anotados
es que se puede considerar la viabilidad de este mecanismo judicial, aún en
presencia de otros de carácter ordinario, los cuales, por las circunstancias
particulares del caso, no ofrecen una protección tan eficaz de los derechos
fundamentales conculcados como sí lo hace la acción de tutela.
Teniendo en
cuenta los anteriores requisitos generales, esta Sala de Revisión considera
pertinente, antes de hacer un análisis de fondo, verificar entonces,  el
cumplimiento de tales exigencias a la luz de los hechos que motivaron la
interposición de la presente acción de tutela.
4. Incumplimiento de los
requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el presente
caso.
4.1. Cumplimiento del
requisito de inmediatez.
En cuanto al requisito de
inmediatez, observa la Sala de Revisión que la accionante acudió al presente
mecanismo de protección constitucional en un término brevísimo, pues si bien su
contrato de prestación de servicios terminó el 23 de enero de 2010, la
interposición de esta acción de tutela se hizo el 3 de febrero del presente
año, tan solo 10 días después. Sin embargo, la diligencia en la interposición
de este mecanismo de protección constitucional, de nada sirve cuando el
problema jurídico que en ella se plantea no contiene una controversia en la
cual se vean comprometidos derechos fundamentales, lo que impide que la
jurisdicción constitucional pueda movilizarse para prodigar una protección
constitucional en tal sentido.
4.2 Principio de
subsidiariedad o agotamiento de todos los medios judiciales ante de acudir a la
acción de tutela.
4.2.1 En relación con este
requerimiento, recuerda la Sala, que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha señalado que la subsidiariedad es requisito esencial
de procedencia de la acción de tutela, pues tal y como lo dispone su naturaleza
constitucional, ésta acción de protección constitucional de los derechos
fundamentales es un mecanismo judicial excepcional y residual al que solo se
acude en ausencia de mecanismos judiciales ordinarios de protección de tales
derechos, o en presencia de estos, siempre que aquellos  no sean lo suficientemente
expeditos, en cuyo caso la procedencia de esta acción se otorgará como
mecanismo transitorio mientras las vías judiciales ordinarias resuelven de
fondo el asunto objeto de discusión. Pero esta procedencia excepcional se dará
también, cuando aquellos mecanismos ordinarios de defensa no sean aptos para
resolver de manera definitiva el problema, situación ante la cual se podrá
acudir directamente a la acción de la tutela para proteger los derechos
fundamentales.
Es claro entonces, como ya se
indicó al inicio de estas consideraciones, que la acción de tutela es un
mecanismo excepcional y extraordinario[23], que no podrá
considerarse tampoco como una vía judicial adicional o paralela[24] a las
ordinarias[25], y mucho menos podrá
ser tenida como una herramienta judicial para corregir los yerros en que
incurren las partes[26]. Así, queda
definida la posición de esta Corporación, en cuanto a la imperiosa necesidad de
agotar los recursos y mecanismos ordinarios de defensa judicial[27]
antes de acudir a la acción de tutela, pues solo así se garantiza la viabilidad
de este mecanismo sin desvirtuar su natural finalidad como mecanismo
excepcional de protección de derechos fundamentales.
4.2.2 Rememora la Sala de
Revisión, que la señora Poeti Ruge prestaba sus servicios profesionales a la
Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres de Bogotá, con ocasión de varios
contratos que se venían sucediendo en el tiempo desde mediados del año 2005.
Así, confirmado, que el último contrato se suscribió por un periodo de 11
meses, concluyó el pasado 23 de enero del presente año, la accionante advierte
con preocupación que el mismo no fue prorrogado como venía siendo lo usual.
Señala que en tanto la
administración venía requiriendo sus servicios profesionales de manera
continuada desde mediados del año 2005, ello suponía para ella una clara
relación de orden laboral, y no simplemente una de orden contractual o de
prestación de servicios. A pesar de tal circunstancia, considera que su trabajo
venía cumpliéndose de manera normal y que aún cuando la administración
Distrital le solicitó la entrega de los documentos que se exigen a todas las
personas que desean contratar con dicha administración distrital cuando se
planea la prorroga o suscripción de un nuevo contrato, en su caso, la esperada
contratación no se dio.
Sumado al anterior hecho, la
actora afirma que la Secretaría Distrital de Gobierno, encargada del manejo de
los contratistas del Distrito, no le venía aplicando la tabla de remuneraciones
establecida para quienes prestan sus servicios profesionales al Distrito.
Explica, que de conformidad con lo dispuesto en la Resolución No. 005 de enero
8 de enero de 2009 expedida por la Secretaría Distrital de Gobierno, y teniendo
en cuenta su experiencia profesional y formación académica, su remuneración
debía ubicarse en un rango salarial entre los entre $5.403.001.oo y
$7.276.500.oo pesos, valores muy superiores a la remuneración que le venía
siendo cancelada  hasta la fecha, la cual en ningún momento sobrepaso los
$3.300.000 pesos mensuales.
Frente a estas circunstancias, y
ante el hecho de verse actualmente sin trabajo, y sin posibilidad de poder
seguir haciendo sus cotizaciones de ley (salud y pensiones), la actora expone
su preocupación en cuanto a que el cumplimiento de los requisitos legales para
obtener el respectivo reconocimiento pensional, se postergarán de manera
indefinida, lo cual, a su modo de ver comprometerá  su mínimo vital.
4.2.3 Por estas razones, la
accionante reclamó de manera directa la protección constitucional a través de
este mecanismo judicial excepcional, aclarando que aportaría todas las pruebas
documentales pertinentes en el proceso ordinario que iniciaría, para demostrar
que la relación jurídica que ella tiene con el Distrito es de orden laboral y
no de simple prestación de servicios.
4.2.4 De los hechos expuestos, es
claro apreciar que la relación existente entre la señora Poeti Ruge y el
Distrito Capital, se ha originado en sucesivos contratos de prestación de
servicios iniciados desde el mes de abril de 2005, de los cuales, la misma
accionante reconoce, que el último de estos inició el 24 de febrero de 2009 y
terminó el 23 de enero de 2010.
Ante el planteamiento fáctico
anterior, esta Sala de Revisión encuentra que si bien la accionante
controvierte la naturaleza jurídica de los contratos de prestaciones de
servicios por ella suscritos con el Distrito, asimilándolos en su conjunto a
una verdadera relación laboral, los elementos probatorios requeridos para
resolver dicha discusión solo podrán ser debidamente valorados y analizados en
el contexto mismo del trámite de un proceso ordinario, en este caso ante la
jurisdicción contenciosa administrativa. Es en dicho escenario judicial en el
que la accionante podrá de manera más efectiva entrar a debatir y reclamar la protección
de sus derechos, más aún cuando el propio juez constitucional no está llamado a
reconocer derechos o responsabilidades de orden contractual, ni mucho menos a
invadir la órbita de la jurisdicción de los jueces ordinarios, máximas
autoridades para resolver éste tipo de discrepancias.
Sumado a lo anterior, la
controversia que plantea la actora en torno a la forma en que se viene
remunerado sus servicios profesionales, concierne aún con mayor razón a una
reclamación netamente contractual en el que se discuten derechos de orden
legal, y en el que esta Sala de Revisión no ve comprometido ninguno de sus
derechos fundamentales.
4.2.5 Advertido entonces, que en
el presente caso, no se cumplen en su integridad los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela, principalmente por el desconocimiento
del principio de subsidiariedad que caracteriza a la acción de tutela, esta
Sala de Revisión considera que las decisiones asumidas por los jueces de
instancia en el trámite de esta acción de tutela fue correcta.
En efecto, como se advirtió del
análisis de cada uno de los requisitos generales de procedibilidad, el
incumplimiento en el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, es
contundente, pues además de que la controversia recae sobre derechos de orden
legal, la accionante tiene claro que sus derechos podrán ser debidamente
reclamados ante la justicia ordinaria. Ciertamente los argumentos expuestos por
la accionante en cuanto a la presunta vulneración de derechos fundamentales, no
cuentan con los suficientes elementos de juicio que permitan consolidar una
clara vulneración de derechos de raigambre constitucional. Por el contrario, su
reclamación se limita esencialmente a un problema de orden económico
representado en la equivocada forma en que sus servicios profesionales venían
siendo remunerados por la Secretaría Distrital de Gobierno. Así, la reclamación
por la no renovación de su contrato de prestación de servicios y la equivocada
remuneración de los mismos, son factores laborales que confluyen en el afán de
la accionante, muy válido por cierto, de tener estabilidad económica y laboral.
4.2.6 Así mismo, de los hechos
atrás expuestos, tampoco se puede inferir que la acción de tutela resulte viable
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues no
encuentra la Sala que de las circunstancias fácticas expuestas, así como de las
pruebas aportadas por la accionante, se pueda concluir que su situación actual
suponga un riesgo, grave e inminente, que requiera de medidas de protección
urgentes, inmediatas y la protección constitucional haya de ser impostergable.
Recordemos que la misma accionante manifestó que convive con su esposo quien
percibe una pensión, cuyo monto, que si bien es objeto de reclamación judicial,
no puede ser tenido como criterio que permita inferir que dicho núcleo familiar
no cuente con ingreso económico alguno para solventar sus necesidades básicas,
más aún cuando la accionante omite señalar el monto de la misma.
4.2.7 Finalmente, la Sala de
Revisión considera, que vista la respuesta entregada por el Director de la
Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres, la labor que venía desempeñando
la accionante no esta siendo prestada en la actualidad por ninguna otra
persona, lo que confirma en cierta manera que la continuidad en dicha
prestación no se dejó en manos de un nuevo contratista y por lo mismo, éste
servicio no se viene prestando en la actualidad. En este punto, comparte la
Sala de Revisión el argumento planteado por el juez de primera instancia, en el
sentido de afirmar que dada la gran formación académica de la actora, así como
su comprobada experiencia profesional en su especialidad, la posibilidad de
integrarse al sistema laboral en otro sector es muy viable, existiendo por
demás la opción de que tal vinculación pueda incluso darse con el sector
privado.
No debe olvidarse que en tanto el
proceso de contratación de las entidades del sector público se vieron frenadas
o suspendidas temporalmente por la aplicación de la Ley 996 de 2005, más
conocida como Ley de Garantías, lo cual se justificó con ocasión de los recientes
procesos electorales que se dieron en el país, es entendible que superado este
trámite electoral, el proceso de contratación del sector público se reactivará,
razón por la cual la accionante podrá nuevamente contar con la posibilidad de
postularse para nuevos contratos con el Distrito o con cualquier otra entidad
del sector público.
Vistas las anteriores
consideraciones, advierte la Sala de Revisión que no habiéndose cumplido con
los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, no resulta
pertinente hacer consideraciones de fondo, más aún cuando para resolver este
tipo de controversias la accionante cuenta con otra vía de defensa judicial.
Por esta razón, las decisiones asumidas por los jueces de instancia habrán de
ser confirmadas.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR la
sentencia proferida el 18 de mayo de 2010 por el Juzgado Dieciséis Penal del
Circuito de Bogotá, que a su vez confirmó la decisión dictada el 12 de abril de
2010 por el Juzgado Veinte Penal Municipal de la misma ciudad, que negó la
protección de los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al mínimo
vital, a la salud, al trabajo y a la seguridad social de la señora Marietta
Poeti Ruge
Segundo. Por Secretaría
General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ponente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Para probar tal hecho, la
accionante aportó múltiples copias de extractos de una cuenta bancaria en la
cual la administración distrital consignaba mensualmente el pago de sus
honorarios (ver folios 109 a 112).
[2] Ver folio 123 del cuaderno principal del expediente de
tutela.
[3] Ídem.
[4] Ver folio 6 del cuaderno principal del expediente de
tutela.
[5] Ver entre otras las sentencias T-827 de 2003, T-648,
T-691, T-1089 de 2005, T-015 de 2006 y SU-913 de 2009
[6] Sobre la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, resultan
relevantes las sentencias T–225 de 1993, T–1670 de 2000, SU–544 de 2001,
SU-1070 de 2003, y C-1225 de 2004 en las cuales se sentaron las primeras
directrices sobre la materia, las que han sido desarrolladas por la
jurisprudencia posterior. También puede consultarse la sentencia T-698 de 2004.
y la sentencia T-827 de 2003.
[7] Sentencia C-543 de 1992.
[8] Sentencia SU-622 de 2001.
[9] Sentencias C-543 de 1992, T-567 de 1998, T-511 de
2001, SU-622 de 2001 y  T-108 de 2003 entre otras.
[10] Sentencias T-441 de 2003; T-742 de 2002 y T-606 de
2004,  entre otras.
[11] Sentencia T-660 de 1999.
[12] Sentencia C-543 de 1992.
[13] Sentencia SU-622 de 2001.
[14] Sentencias C-543 de 1992; T-567 de 1998; T-511 de
2001; SU-622 de 2001 y  T-108 de 2003, entre otras.
[15] Sentencia T-116 de 2003.
[16] Sentencia T-588 de 2007.
[17] Sentencia
T-844 de 2005.
[18] Sentencia T-629 de 2008.
[19] En sentencia T-575 de 2002 se dijo lo siguiente:
“...
con la acción de tutela se busca la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten violados o
amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, es
imprescindible que su ejercicio tenga lugar dentro del marco de ocurrencia de
la amenaza o violación de los derechos. Una percepción contraria a esta interpretación,
desvirtúa el alcance jurídico dado por el Constituyente a la acción de tutela y
deja sin efecto el objetivo de garantizar por esa vía judicial la protección
actual, inmediata y efectiva de tales derechos”.
[20] Sentencia T-900 de 2004.
[21] En sentencia SU-961 de 1999, se dijo sobre el
particular lo siguiente:
“De
acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la
tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado (...). Si
bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de
establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de
verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que
se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos
fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción”.
[22] Sentencia SU-961 de 1999.
[23] Sentencia T-660 de 1999.
[24] Sentencia C-543 de 1992.
[25] Sentencia SU-622 de 2001.
[26] Sentencias C-543 de 1992, T-567 de 1998, T-511 de
2001, SU-622 de 2001 y T-108 de 2003, entre otras.
[27] Sentencia T-116 de 2003.