C-508-97
Sentencia C-508/97
Sentencia C-508/97
SUBSIDIO
FAMILIAR-Naturaleza
jurídica
El subsidio
familiar en Colombia ha buscado beneficiar a los sectores más pobres de la
población, estableciendo un sistema de compensación entre los salarios bajos y
los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacción de las necesidades
básicas del grupo familiar. Los medios para la consecución de este objetivo son
básicamente el reconocimiento de un subsidio en dinero a los trabajadores
cabeza de familia que devengan salarios bajos, subsidio que se paga en atención
al número de hijos; y también en el reconocimiento de un subsidio en servicios,
a través de programas de salud, educación, mercadeo y recreación. El sistema de
subsidio familiar es entonces un mecanismo de redistribución del ingreso, en
especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en
razón de su carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le
impiden atender en forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en
alimentación, vestuario, educación y alojamiento.
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza Jurídica
En cuanto a la
naturaleza jurídica de las entidades llamadas a la prestación de la actividad,
esta ley define que “las Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas
de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la
forma prevista en el Código Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hallan
sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la
Ley. En virtud de esta naturaleza privada, la estructura y administración de
las cajas de compensación familiar, determinada por la ley, contempla que estén
dirigidas por una asamblea general de  afiliados, un consejo directivo y un
director administrativo. Las cajas de compensación familiar obtienen su
personería jurídica de la Superintendencia de Subsidio Familiar y están
sometidas a su inspección y vigilancia, mas no se adscriben ni vinculan a
ningún organismo de la Administración Pública.
SUBSIDIO FAMILIAR
CAMPESINO-Fortalecimiento/SECTOR
AGROPECUARIO-Protección
Las normas
demandadas persiguen un objetivo definido por el mismo legislador, consistente
en el desarrollo de precisas normas de rango constitucional -los artículos 64,
65 y 66 de la Carta Política-, artículos que señalan como deber del Estado
promover el sector agrario,  la producción de alimentos, el crédito
agropecuario y mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos, deber
este último a cuyo cumplimiento se dirigen específicamente las normas relativas
al subsidio familiar campesino.
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINA-Constitucionalidad de régimen de
organización y funcionamiento particular
Las normas
acusadas que patrocinan un régimen de organización y funcionamiento particular
para COMCAJA y una intervención gubernamental mucho mayor en ella que en las
demás cajas de compensación, resulta razonable como mecanismo que garantiza al
Estado y a la sociedad en general, que los objetivos constitucionales de
mejoramiento de la calidad de vida del campesinado colombiano se cumplirán a
través de la aplicación de un sistema de subsidio diseñado ad-hoc para este
propósito. Todas estas medidas, consagradas en las normas que son objeto de
impugnación, son razonables como medio para alcanzar los objetivos
constitucionales que se propone la ley y guardan una relación de
proporcionalidad de causa a efecto, toda vez que se erigen en mecanismos aptos
y conducentes para ello, sin resultar excesivos.
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINA-Afiliación no es obligatoria
Para la Corte las
medidas cuestionadas  serían excesivas y por lo tanto desproporcionadas a los
fines perseguidos, si implicaran un desmedro relevante e injustificado de otros
derechos o principios de rango constitucional. Pero ello no es así, dado que
la afiliación a la Caja de Compensación Familiar Campesina no es obligatoria, y
los empleadores del sector primario bien pueden cumplir con su obligación de
pagar el subsidio a través de otra caja de compensación sometida al régimen
general. Los trabajadores del sector primario tampoco tienen la obligación
legal  de afiliarse exclusivamente a esta Caja, y si escogieran otra, el
patrono debe cumplir con su obligación de pagar el subsidio en aquella que
elijan. Adicionalmente, los empleadores y trabajadores no se están viendo
totalmente excluidos de la administración de COMCAJA, sino que, por el
contrario, conservan la posibilidad de intervención a través de la Asamblea
General y de los representantes en el Consejo Directivo. Luego no hay un
recorte relevante de sus derechos, si se contraponen los claros intereses
generales que justifican la especial intervención del Gobierno, establecida
para garantizar el logro de estos fines de interés colectivo.
ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Creación/ENTIDAD ADMINISTRATIVA ATIPICA-Constitucionalidad
El propio
artículo constitucional que se estima vulnerado autoriza al Congreso Nacional
para crear “otras entidades del orden nacional”, y la caja que ahora nos ocupa
es, sin lugar a dudas, una “entidad del orden nacional”.  Nada impide pues al
legislador crear una entidad de esta naturaleza y vincularla a la
Administración Central.  La “vinculación” significa que la entidad está sujeta
al control de tutela por parte del poder central, pero que este control es
menos fuerte que el que se aplica a las entidades adscritas como lo son los
establecimientos públicos y las superintendencias. En la practica, esto significa
que son menos los actos sujetos a  aprobación, lo cual es determinado en cada
caso por los estatutos de la respectiva entidad o por la normatividad legal. No quebranta la Constitución el que la
ley cree una entidad administrativa atípica; tampoco el que al hacerlo se
sujete su funcionamiento para algunos efectos a normas de derecho privado, y
para otros a normas de derecho público, cosa que por lo demás se da en
innumerables entidades descentralizadas del Estado. Mucho menos, si la referida
institución está llamada a cumplir una actividad de interés general cual es la
administración del subsidio familiar en el sector primario , y menos
todavía, si esta actividad busca cumplir con objetivos constitucionales tan
claros, como la promoción social de un sector poblacional deprimido, cual es el
del campesinado colombiano. El legislador, por tanto, sí tiene competencia para
crear y determinar la estructura orgánica y el funcionamiento de una entidad
administrativa atípica, llamada a cumplir una actividad de interés común de
características especiales, sujeta a normas de derecho privado y también  a
normas de derecho público que se concretan en el concepto de “vinculación
administrativa”, y que suponen un control especial sobre la entidad.
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINA-Recursos
Tampoco puede
considerarse que el hecho de que el Estado no aporte recursos públicos al
patrimonio de la entidad, la catalogue automáticamente como asociación privada,
que no pueda por lo tanto ser vinculada a la Administración Pública. Y ello por
la sencilla razón de que el patrimonio de COMCAJA, al igual que el de las demás
cajas, no se constituye a partir de aportes,  entendiendo esta palabra en el
sentido de recursos transferidos expresamente para la constitución del capital
de la corporación. El patrimonio de las cajas de compensación, se constituye
con un porcentaje de los ingresos recibidos en cumplimiento de la obligación
patronal de pagar el subsidio. Tales aportes no pueden catalogarse como
recursos  privados, y, en estricto sentido, constituyen propiamente hablando
recursos parafiscales del Estado, como ya ha sido definido por la
jurisprudencia de esta Corporación.
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-508/97
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINA-Inconstitucionalidad/ENTIDAD PRIVADA-No
puede vincularse a un Ministerio
Obviamente, dentro de un régimen de
libertad de asociación como el que preconiza el artículo 38 de la Constitución
Política, tales atribuciones legislativas tienen aplicación, como del mismo
precepto superior surge, respecto de la creación, reglamentación y autorización
de constitución de entidades de naturaleza pública, jamás de entes
privados, llámense corporaciones, asociaciones o fundaciones, todos los cuales
deben surgir de la iniciativa y el impulso espontáneo y libre de los
particulares, no por imposición legal. Pero, si aun en gracia de discusión
fuera posible sostener que el legislador puede asumir semejante facultad, de
suyo lesiva de la libertad, resulta palmario que la ley correspondiente no
puede someter a la entidad particular creada -si en verdad le asigna esa
calidad- a la figura administrativa de la vinculación a un Ministerio, como
aquí se hace, y menos todavía sujetar la aprobación de sus presupuestos anuales
al voto favorable del Ministro, ni integrar el Consejo Directivo de la
asociación con servidores públicos, bajo la presidencia del Ministro, sin
contar con la anuencia de las personas privadas afectadas -que en este caso son
los campesinos y sus patronos, en su carácter de aportantes del subsidio-. El
artículo 73 acusado dispone que la Caja de Compensación Familiar Campesina
"se regirá por las disposiciones del Código Civil" que regulan las
corporaciones, entes -a no dudarlo- de estricto carácter privado, nacidos a
partir de la libre iniciativa de sus fundadores, en ejercicio de la libertad de
asociación. No se ve cómo, sin desconocer ésta, se pueda establecer, como lo
hace la misma norma, que pertenecerán al sector agropecuario, para estatuir
después que el régimen de sus actos y contratos será "el usual entre
particulares" y que sus trabajadores "serán particulares".
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINA-Trabajadores particulares desempeñando
funciones públicas
Los trabajadores de la Caja de Compensación
Familiar Campesina, a pesar de ser particulares, habrán de desempeñar
indudablemente funciones públicas de carácter permanente, pues la propia ley ha
asignado a tal entidad el manejo de recursos públicos para la prestación de los
servicios que le corresponden, pero como ente oficial y vinculado a un
Ministerio, aunque también reciba fondos privados por razón de los aportes del
subsidio familiar, además de que se trata de un organismo perteneciente al
sector agropecuario (que es un sector público, en cuanto hace parte de la
administración), vinculado al Ministerio de Agricultura y cuyo Consejo
Directivo preside el Ministro, quien debe aprobar sus presupuestos anuales. Así
las cosas, la normatividad impugnada, en nuestro criterio, no se encuentra
ajustada a la Carta, pues de ella surge una contradicción, que es precisamente
la que determina su abierta inconstitucionalidad.
Referencia:
Expediente D-1627
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 73, 74 y 76  (parciales) de la Ley
101 de 1993.
Actor: Margarita
Rodríguez Ramírez
Magistrado Ponente:
Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa
Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de
octubre de mil novecientos noventa y siete (1997)
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Margarita Rodríguez Ramírez,
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de
los artículos 73, 74 y 76 (todos parciales) de la Ley 101 de 1993.
Admitida la demanda se ordenaron las
comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se fijó en lista el
negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la
intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al procurador
general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS
El tenor literal de las normas es el
siguiente, con la aclaración de que se subraya y resalta lo demandado.
“Art. 73.-
Creación de la Caja de Compensación Familiar Campesina. Créase la
CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA como una corporación de subsidio
familiar y como persona jurídica sin ánimo de lucro, perteneciente al sector
agropecuario y vinculada al Ministerio de Agricultura. La
Corporación se regirá por las normas del Código Civil que regulan esta clase de
instituciones, cumplirá funciones de seguridad social y operará  en conformidad
con las disposiciones legales relativas al subsidio familiar. El régimen de sus
actos y contratos será el usual entre particulares consagrado en el derecho
privado y sus trabajadores serán particulares-.
“La
Superintendencia de Subsidio Familiar ejercerá su supervisión y control”.
“Art. 74-. LA
CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA sustituirá de pleno derecho la unidad
de Negocios de Subsidio Familiar de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y
Minero, en las actividades relacionadas con el subsidio familiar del sector
primario que dicha Unidad viene cumpliendo, en los términos establecidos en la
presente ley.
“La CAJA DE
COMPENSACION FAMILIAR Y CAMPESINA tendrá cobertura nacional y ejercerá estas
actividades prioritariamente en el sector primario, ya sea directamente, o en
asociación con otras entidades, o mediante contratos con terceros. Sin embargo,
podrá actuar como caja de compensación familiar en cualquier sector.
“La Caja de
Crédito Agrario, Industrial y Minero, facilitará el desarrollo de las
actividades de la Corporación, a través de su red de oficinas en todo el país,
en los términos que se acuerden en el contrato que suscriban para el efecto.
“Parágrafo. Se
entiende por sector primario aquel en el cual se realizan actividades de
agricultura, silvicultura, ganadería mayor y menor, pesca, avicultura,
apicultura, minería y actividades afines. La Caja podrá canalizar y ejecutar
los subsidios a la demanda legalmente establecidos, en los aspectos que
constituyen su objeto. La aprobación de los presupuestos anuales de la
caja deberá contar con el voto favorable del Ministro de Agricultura o su
delegado, en el Consejo Directivo.
“Art. 76-. La
Caja de Compensación Familiar Campesina será dirigida y administrada por un
Consejo Directivo y un Director Administrativo, quien será su representante
legal.
“El Consejo
Directivo estará integrado así:
“- El
Ministro de Agricultura o su delegado, quien lo presidirá.
“El
presidente de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero o su delegado.
“-  Un
representante de los patronos afiliados, por cada una de las
regiones CORPES.
“- Un
representante de los trabajadores afiliados, por cada una de las
regiones CORPES.
“El Director
Administrativo será designado por el Consejo Directivo, con el voto
favorable del Ministro de Agricultura.
“La elección de
los representantes de los patronos y de los trabajadores, en el Consejo
Directivo, se hará según el procedimiento que señale el Gobierno
Nacional en el reglamento.”
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima la demandante que las disposiciones
acusadas son violatorias de los artículos 13, 38, 39 y 150-7 de la Constitución
Política.
2. Fundamentos
de la demanda
En primer lugar, para la demandante, el
aparte acusado del artículo 73 de la Ley 101 de 1993 es violatorio de los
artículos 13, 38, 39 y 150-7 de la Constitución Política por las siguientes
razones:
Dicho artículo, al ordenar la creación de
la Caja de Compensación Familiar Campesina  (COMCAJA), suplantó la autonomía de
la voluntad de los particulares, a quienes correspondía crearla. Así mismo, al
vincular la institución al Ministerio de Agricultura, sin que se hubiese
dispuesto aporte de capital estatal alguno para su sostenimiento, la ley coloca
a los trabajadores que a ella se encuentran afiliados en condiciones de
desigualdad frente a los que hacen parte de las cajas que no están vinculadas
al Estado.
Para la impugnante, la norma acusada
vulnera el derecho a la libre asociación de los particulares y restringe el
derecho de los mismos a constituir asociaciones sin la intervención del Estado.
Por otra parte, el artículo 74 demandado
vulnera, en sentir de la actora, el artículo 13 de la Constitución Política,
pues somete los presupuestos anuales de COMCAJA a la aprobación del Ministerio
de Agricultura, cuando a dicha restricción no está sometida ninguna otra caja
de compensación del país.
Además, la demandante considera que el
artículo 76 de la Ley 101 de 1993 es vulneratorio del derecho a la igualdad (
art. 13 C.P.), por cuanto somete, como no ocurre en ninguna otra caja de
compensación familiar del país, la elección del director administrativo de
COMCAJA al voto favorable del Ministerio de Agricultura, y la elección de los
representantes de los patronos y trabajadores en el Consejo Directivo a los
procedimientos señalados por el Gobierno mediante decreto, lo cual, en su
entender, constituye un verdadero veto y una intromisión por parte del Gobierno
Nacional, que resulta más reprochable si se tiene en cuenta que el Estado no
aporta ni un solo peso a esa institución de compensación.
La libelista puntualiza, “… es evidente que
los artículos 73, parágrafo del 74 y 76 de la Ley 101 de 1993, violan el
derecho a la igualdad que tienen los empleados y trabajadores afiliados a la
Caja de Compensación Familiar Campesina, en el sentido de que la ley debe
darles el mismo tratamiento que a los demás empleados y trabajadores afiliados
a las otras cajas de compensación familiar, que están en el mismo supuesto de
hecho, en el sentido de respetarles el derecho a constituir su propia  caja de
compensación familiar sin vincularla al Ministerio de Agricultura, por cuanto
ninguna  de estas dos condiciones se exige de las demás cajas de compensación
familiar del país, tanto más que no existe ninguna finalidad o razonabilidad
para adoptar estas disposiciones (…) De la misma manera, ninguna otra caja de
compensación familiar del país está sometida a que el Ministerio de Agricultura
o su delegado, emita su voto favorable para la aprobación del presupuesto de la
Caja de Compensación Familiar Campesina, como abusivamente lo dispone el
parágrafo del artículo 74 de la Ley 101 de 1993.”
El hecho de que el Estado pueda disponer
medidas proteccionistas en favor de ciertos grupos infortunados, aduce la
demandante, no justifica la agresión de los principios señalados con la
expedición de normas como las que se demandan en esta oportunidad.
Por último, en cuanto a la violación del
artículo 150-7 de la Carta Fundamental, la demandante estima que ésta es
ostensible en tanto que la norma constitucional sólo faculta a la Ley para
determinar la organización de la Administración Pública, pero nunca para fijar
la estructura y funcionamiento de asociaciones privadas sin ánimo de lucro ni
aporte estatal, como es el caso de la Caja de Compensación Familiar Campesina.
IV.
INTERVENCIONES
Intervención de
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Dentro de la oportunidad legal, intervino
en el proceso la apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
doctora Patricia Cuevas Marín, quien solicitó se declarase la
constitucionalidad de las normas acusadas, de acuerdo con las siguientes
consideraciones:
Para la interviniente, los principios
constitucionales consagrados en los artículos 64, 65 y 66 de la Carta
Fundamental, obligan al Estado a proteger las actividades del sector
agropecuario y a las personas que derivan su sustento de aquellas. En
concordancia con dicha obligación, el Estado encuentra justificada su
injerencia en el campo de la compensación familiar social campesina, pues ello
le permite mejorar el ingreso y la calidad de vida de su componente humano. La
apoderada del Ministerio advierte que las condiciones propias del sector
primario en Colombia hacen razonable la intervención activa del Estado para
compensar la desigualdad que aquél padece frente a los demás sectores socio
económicos del país, en materia de subsidio familiar y seguridad social, entre
otros.
Además, estima que la Caja de Compensación
Familiar Campesina cumple, adicional a los objetivos patrimoniales
individuales, una función de carácter social -diseñada para mejorar la calidad
de vida del componente humano del campo-, y por ello la existencia de
disposiciones que implican una intervención directa del Estado en su manejo.
Por último, señala que la vulneración
denunciada por la demandante al artículo 39 superior es imposible, pues éste se
refiere exclusivamente al derecho de asociación sindical; y que tampoco debe
atenderse a la aludida transgresión del artículo 150 del mismo estatuto
Constitucional, porque COMCAJA no es, por su mera vinculación al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, una entidad que haga parte de la Administración
Nacional.
De contera, asegura que COMCAJA ha
producido un impacto positivo en el desarrollo del sector primario en Colombia,
como puede comprobarse con el crecimiento moderado de los sectores de la salud,
capacitación, recreación y vivienda, y por el incremento de sus afiliados.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad legal, el señor
procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda presentada por el
actor y solicitó a esta Corporación que se declare la exequibilidad de las
expresiones acusadas, de acuerdo con los argumentos que se enuncian a
continuación.
La vista fiscal asegura que cuando la ley
creó la Caja de Compensación Familiar Campesina, procuró dar aplicación al
principio constitucional del la igualdad en armonía con los mandatos contenidos
en los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Fundamental, que imponen al Estado la
obligación de promover y proteger el desarrollo de la actividad agropecuaria en
el país. Por tal razón, el tratamiento que se le dio a la referida caja, si
bien fue diferente, en atención a las condiciones propias del sector al cual
está destinada, no fue discriminatorio ni atentatorio contra el principio de
igualdad de los afiliados a la institución.
Advierte además, que el legislador, de
acuerdo con las facultades concedidas por el artículo 150-7, esta facultado
para crear entidades del orden nacional; y que COMCAJA es un mecanismo adecuado
para promover el acceso de los campesinos a los servicios de seguridad social
que el Estado está en el deber de ofrecerles.
Finalmente, considera que la demandante se
equivocó al estimar vulnerado el derecho a la libertad sindical; y que también
es errado el cargo formulado por violación al derecho de la libertad de
asociación, pues los afiliados a la caja de compensación están debidamente
representados en el consejo directivo de la institución.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra  disposiciones  que forman  parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241 de la Carta Fundamental.
2. La demanda
De manera sintética,
puede resumirse la argumentación de la demanda así :
Las normas
impugnadas, en cuanto vinculan la Caja de Compensación Familiar Campesina
(COMCAJA) al Ministerio de Agricultura, en cuanto someten al visto bueno de
este Ministerio su presupuesto, en cuanto integran su Consejo Directivo
señalando que el ministro del ramo y el presidente de la Caja Agraria formarán
parte de él, en cuanto imponen que la designación del director administrativo
de la Caja requiere el visto bueno del ministro de Agricultura y en cuanto
someten la elección de los representantes de los patronos y trabajadores al
procedimiento que señale el Gobierno, vulneran el principio constitucional de
igualdad, toda vez que en las demás cajas de compensación no han sido impuestos
los mismos condicionamientos ; adicionalmente, estas normas   constituyen
un atropello contra la libertad de asociación y la libertad de asociación
sindical.
Por otra parte, en
el sentir del demandante, el Congreso Nacional está autorizado por la Carta
Política para organizar la Administración Pública Nacional, pero no para
determinar la estructura y funcionamiento de asociaciones privadas.
En síntesis, lo que
se debate en esta causa es la facultad del legislador de vincular a la
Administración una corporación  regida por normas de derecho privado,
concretamente una caja de compensación familiar,  y de intervenir en ella con
ciertas medidas  que la colocan en situación de menor autonomía jurídica frente
a otras corporaciones de esta misma clase que cumplen idéntico objeto, tomando
pie, para hacer esta distinción, en la protección especial que debe propiciar
el Estado a un sector socioeconómico especialmente débil, cual es el sector
agrario.
Debe analizar la
Corte, si la especial protección y fomento que, por mandato de la Constitución,
debe el Estado reconocer al sector agrario, justifican que la caja de
compensación familiar que atiende a este sector esté sometida a un régimen
jurídico diferente, menos autónomo frente a las facultades de la
Administración, en comparación con el régimen jurídico establecido de manera
general para las demás cajas de compensación.
Para abocar el
anterior análisis, resulta necesario hacer referencia a la naturaleza jurídica
del subsidio familiar y de las entidades llamadas a prestarlo, así como de la
historia del subsidio familiar campesino en Colombia.
3. Aspectos históricos y doctrinarios y naturaleza jurídica del subsidio
familiar y de las entidades llamadas a prestarlo
3.1 Aspectos
Históricos y doctrinarios
Fue dentro del
contexto histórico de la revolución industrial europea donde nació el concepto
de subsidio familiar. Como es sabido, esta revolución  propició el surgimiento
del proletariado urbano y de la concentración de la riqueza en unas pocas
manos. En estas circunstancias se gestaron las primeras cajas de compensación,
concebidas como organismos captadores de la contribución de los empleadores a
un fondo común y de redistribución de éste entre los asalariados responsables
del sostenimiento de una familia, mediante la asignación de cuotas en
proporción al número de hijos.  A la base del sistema subyacía el pensamiento
de que el salario no sólo constituye la remuneración directa del trabajo, sino
que, adicionalmente, en virtud del reconocimiento de la dignidad humana, este
salario debe permitirle al trabajador la posibilidad de satisfacer, en un
mínimo vital, las necesidades familiares.
El régimen de
subsidio familiar aparece como institución jurídica en la legislación
colombiana a partir de 1957, con los decretos legislativos 118 y 249 de ese
año, proferidos por el gobierno transitorio de la Junta Militar. En esta
primera fase, el subsidio familiar fue un instituto prestacional selectivo y
especial, del cual quedaba marginada la gran mayoría de la población laboral
activa.
A partir de 1963, el
Congreso de la República asumió la regulación de la materia, con la expedición
de la ley 58 de 1963, la cual amplió el campo de aplicación del subsidio,
incorporando a su régimen a los trabajadores del sector público y todos los de
las empresas o patronos titulares de un patrimonio neto igual o superior a los
cincuenta mil pesos, con lo cual se hizo beneficiaria de esta prestación una
porción más significativa de la población laboral.
No obstante la
anterior ventaja, este sistema pecaba de inequidad en cuanto establecía
categorías entre los trabajadores beneficiarios del subsidio, de tal manera que
los empleados vinculados a empresas de altas nóminas, obtenían un mayor
subsidio monetario. Así, se desconocía el principio de compensatoriedad, que es
el fundamental y básico dentro del concepto de subsidio familiar.
Adicionalmente, el régimen de esta ley autorizaba la creación de cajas de
compensación exclusivas para empleados de determinado gremio, lo cual entrañaba
el desconocimiento del principio de solidaridad social sobre el cual, así
mismo, se edifica el régimen de subsidio familiar.
Vino entonces la ley
56 de 1973 a la cual se le atribuye el haber admitido la representación de los
obreros en los consejos directivos de las cajas de compensación familiar,
reivindicación que venían haciendo las asociaciones sindicales en esa época. De
otra parte, esta ley suprimió las categorías de beneficiarios, y permitió los
“programas de acción social”, adelantados por las cajas, lo cual condujo a una
reducción de las apropiaciones para el reconocimiento del subsidio monetario en
dinero.
El desarrollo
económico e industrial del país bajo la vigencia de esta ley, propició un
desarrollo acelerado del subsidio familiar por obra de la generación de nuevos
empleos, los incrementos en los niveles de remuneración, el perfeccionamiento
en los sistemas de recaudo, etc.; factores todos estos que, aunados, condujeron
a un incremento de los recursos del subsidio.
Últimamente, la ley
21 de 1982 determinó que todo trabajador vinculado jurídicamente a un
empleador, cualquiera que sea el capital de éste o la magnitud de su empresa,
es beneficiario del subsidio familiar. De esta manera se pretendió remediar la
situación de marginación en que quedaba un amplio sector de la población
laboral bajo la vigencia del régimen anterior, sector que era justamente el más
necesitado de esta prestación. En cuanto al subsidio familiar en dinero, lo
estableció para aquellos trabajadores cuya remuneración mensual fija o variable
no sobrepasara los cuatro salarios mínimos mensuales vigentes en el lugar del
pago.
3.2 Naturaleza
jurídica del subsidio familiar
En líneas generales,
del anterior panorama de desarrollo histórico puede concluirse que el subsidio
familiar en Colombia ha buscado beneficiar a los sectores más pobres de la
población, estableciendo un sistema de compensación entre los salarios bajos y
los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacción de las necesidades
básicas del grupo familiar. Los medios para la consecución de este objetivo son
básicamente el reconocimiento de un subsidio en dinero a los trabajadores
cabeza de familia que devengan salarios bajos, subsidio que se paga en atención
al número de hijos; y también en el reconocimiento de un subsidio en servicios,
a través de programas de salud, educación, mercadeo y recreación. El sistema de
subsidio familiar es entonces un mecanismo de redistribución del ingreso, en
especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en
razón de su carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le
impiden atender en forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en
alimentación, vestuario, educación y alojamiento.
Los principios que
lo inspiraron y los objetivos que persigue, han llevado a la ley y a la
doctrina a definir el subsidio familiar como una prestación social legal, de
carácter laboral. Mirado desde el punto de vista del empleador, es una
obligación que la ley le impone, derivada del contrato de trabajo. Así mismo,
el subsidio familiar es considerado como una prestación propia del régimen de
seguridad social.
Y desde el punto de
vista de la prestación misma del servicio, este es una función pública, servida
por el Estado a través de organismos intermediarios manejados por empresarios y
trabajadores. Desde esta perspectiva, en su debida prestación se considera
comprometido el interés general de la sociedad, por los fines de equidad que
persigue.
3.3 Naturaleza
jurídica y estructura orgánica de las Cajas de Compensación Familiar
Es incuestionable
entonces que en las actividades que se relacionan con el subsidio familiar -
recaudo, administración de los recursos y pago a beneficiarios -, existe un
interés público, por lo cual su regulación y orientación compete al Estado.  De
aquí se desprenden significativas consecuencias : teniendo en cuenta que
el subsidio familiar es administrado por entidades intermediarias entre los
empleadores y los trabajadores,  cuya gestión compromete el interés general  por
lo cual requiere no sólo ser objeto de inspección, vigilancia y control, sino
de armonización de políticas generales, dicho régimen jurídico contempla
expresamente normas que se refieren a la organización administración y
funcionamiento de las Cajas de Compensación Familiar.
Actualmente, la
normatividad jurídica que contempla el régimen de las cajas de compensación
familiar está señalado, de manera general para todas ellas, en la ley 21 de
1982.
En cuanto a la
naturaleza jurídica de las entidades llamadas a la prestación de la actividad
que se viene comentando, esta ley define que “las Cajas de Compensación
Familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro,
organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, cumplen
funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del
Estado en la forma establecida por la Ley.”[1]
En virtud de esta
naturaleza privada, la estructura y administración de las cajas de compensación
familiar, determinada por la ley, contempla que estén dirigidas por una
asamblea general de  afiliados, un consejo directivo y un director
administrativo.
La asamblea general
es el máximo órgano de dirección de la corporación y en tal virtud cumple,
entre otras funciones, la de elegir a los representantes de los empleadores
ante el consejo directivo y aprobar u objetar los balances o estados
financieros y demás cuentas de fin de ejercicio así como el informe general del
director administrativo.[2]
El consejo directivo
está compuesto por nueve miembros, cinco en representación de los empleadores
afiliados, elegidos por la asamblea general, y cuatro en representación de los
trabajadores, estos últimos escogidos por el Ministerio del Trabajo y Seguridad
Social de listas que le envían los comités ejecutivos de las federaciones y
confederaciones de trabajadores con personería jurídica. Al consejo directivo
compete, entre otras funciones, aprobar el presupuesto anual de ingresos y
egresos y elegir al director administrativo.
Las cajas de
compensación familiar obtienen su personería jurídica de la Superintendencia de
Subsidio Familiar y están sometidas a su inspección y vigilancia, mas no se
adscriben ni vinculan a ningún organismo de la Administración Pública.
4. Historia  y características del subsidio familiar campesino en Colombia
El primer esfuerzo
legislativo por regular el tema del subsidio familiar en el campo, se llevó a
cabo a través de la ley 21 de 1982, la cual en sus artículos 69 a 80,
estableció que el subsidio familiar en el sector primario (agricultura,
silvicultura, ganadería, pesca, minería, avicultura o apicultura), se pagaría
por los empleadores, a su elección,  por intermedio de la Caja de Crédito
Agrario Industrial y Minero o de una caja de compensación familiar legalmente
establecida.
Para efectos de la
administración del subsidio familiar del sector primario o de otros sectores o
empresas que decidieran pagar el subsidio familiar a través de la Caja Agraria,
esta entidad organizó, de conformidad con el artículo 78 de la ley 21 de 1982,
una dependencia que tendría como objeto precisamente el manejo administrativo y
contable de los recursos captados por subsidio familiar, el pago del subsidio
en dinero a los afiliados y la realización de obras y programas sociales con el
objeto de reconocer el pago del subsidio en servicios o especie.
De conformidad con
el artículo 79 de la ley en comento, para servir de organismo asesor de la Caja
Agraria en materia de subsidio familiar, se creó un “Consejo Asesor” del cual
formaban parte el ministro de Trabajo, el gerente de la Caja de Crédito Agrario
Industrial y Minero, dos representantes de los trabajadores del sector primario
designados por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social de ternas pasadas
por las organizaciones sindicales con personería jurídica reconocida, dos
representantes de los empleadores del sector primario escogidos por el mismo
Ministerio de ternas pasadas por asociaciones de dicho sector y, finalmente, el
superintendente de subsidio familiar.
De acuerdo con lo
consignado en la exposición de motivos de las normas anteriores, ellas se
inspiraban en una preocupación central : impedir la evasión de la
obligación de pagar el subsidio familiar por parte de los empleadores en el
sector agrario y garantizar una oportuna y cabal aplicación de los recursos
provenientes del subsidio del sector agropecuario.[3]
De esta normatividad,
conviene resaltar que la competencia que se le atribuía a la Caja Agraria para
la recaudación y pago del subsidio familiar en el sector primario, no era
excluyente, ya que otras cajas de compensación familiar podían asumir también
esa función.
Ultimamente la ley
101 de 1993, “Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero”, de la cual
forman parte las disposiciones acusadas de inconstitucionalidad, modificó
parcialmente el régimen del subsidio familiar campesino. Los principales
cambios introducidos, consistieron en la Creación de la Caja de Compensación
Familiar Campesina, como una corporación de subsidio familiar y persona
jurídica sin ánimo de lucro, vinculada al Ministerio de Agricultura y
perteneciente al sector agropecuario, regida por las normas del Código Civil al
igual que las demás instituciones de esa clase, sometida como ellas a la
supervisión y control de la Superintendencia de Subsidio Familiar, pero cuya
estructura y organización, determinadas por la ley, difiere el algunos aspectos
de la estructura de las restantes cajas de compensación.
La Caja de
Compensación Familiar Campesina (COMCAJA) sustituyó de pleno derecho a la
Unidad de Negocios de Subsidio Familiar de la Caja Agraria, y persigue, como lo
perseguía esta dependencia, ejercer las actividades de recaudo, administración
y pago del subsidio familiar en el sector primario, de manera no excluyente. Su
patrimonio inicial, vino a constituirse con los activos y pasivos vinculados a
la antigua unidad mencionada de la Caja Agraria.
La estructura
orgánica de la Caja de compensación que ahora nos ocupa, difiere
substancialmente de las demás instituciones de esta índole. En primer lugar,
porque a diferencia de ellas está vinculada a un Ministerio, y porque, de
conformidad con las normas impugnadas, forman parte de su Consejo Directivo el
ministro de Agricultura y el director de la Caja Agraria. Adicionalmente el
referido jefe de cartera debe aprobar su presupuesto y tiene un poder de veto
en relación con la elección del director administrativo. Finalmente la elección
de los representantes de los patronos y los trabajadores que forman parte del
consejo directivo, se lleva a cabo según el procedimiento que señale el
Gobierno Nacional, y no de la manera prescrita para el común de las cajas de
compensación por la ley 21 de 1982.
Por otra parte, la
ley contempla otra importante diferencia en cuanto a las facultades atribuidas
al Consejo Directivo de COMCAJA, facultad que no se da en el régimen
general : la de adoptar y poner en práctica planes de extensión del
subsidio familiar en dinero, especie y servicios, para trabajadores del sector
primario no asalariados y de menores recursos, cuando tales planes se hallen
financiados por recursos del Presupuesto General de la Nación.
Por último, en
cuanto al régimen mismo del subsidio familiar campesino frente al régimen
general, se aprecian ciertas diferencias, originadas en el hecho de que la
población laboral del sector primario recibe mayoritariamente ingresos muy
bajos, lo cual dificulta la aplicación del principio de compensatoriedad propio
del sistema. Es  así como, para el régimen general, el artículo 43 de la ley 21
de 1982 señala la manera como se distribuirán los aportes recaudados por las
cajas por concepto de subsidio familiar, determinando los porcentajes de
ingreso que se destinarán al pago del subsidio en dinero, a gastos de
instalación administración y funcionamiento, a constitución de reservas de
fácil  liquidez y a la atención del subsidio en servicios y especie. Estos
porcentajes para el sector primario son determinados de manera diferente por el
artículo 78 de la misma ley, atendiendo a criterios que buscan propiciar una
prioridad por el pago del subsidio en dinero, que cumple más claramente
objetivos de redistribución del ingreso y de favorecimiento a los   estratos
menos favorecidos.
Finalmente, la
normatividad particular del régimen del subsidio familiar para el sector
primario, contempla la existencia de un cuociente nacional de recaudos para el
referido sector, independiente del cuociente general nacional de recaudos.[4] Y las cajas cuyos
cuocientes de recaudo en el sector primario superen el cuociente nacional de
este sector, deberán redistribuir los excedentes correspondientes hacia las
cajas cuyos cuocientes sean inferiores a dicho cuociente nacional en el
referido sector. De esta manera se determina un mecanismo complementario que
refuerza los principios de solidaridad y de compensatoriedad,  mecanismo que no
se aplica para el sistema general.
5. Análisis de los cargos de la demanda
5.1 Presunta violación del principio de igualdad
consignado en el artículo 13 de la Constitución Política
Como se ha señalado,
en el sentir de la libelista, las normas impugnadas violan el artículo 13 de la
Constitución Política por cuanto “los afiliados a la Caja de Compensación
Familiar Campesina -COMCAJA- tenían derecho a crearla como todos los demás
empleadores y trabajadores colombianos, en la forma más conveniente a sus
intereses”. También se viola el principio de igualdad por cuanto las normas
demandadas vinculan dicha Caja al Ministerio de Agricultura sin contar para
ello con el consentimiento de los empleadores y trabajadores afiliados,
“incorporándola a la estructura de la administración  pública nacional, sin que
exista ningún aporte de capital estatal” lo cual, en su concepto, coloca a los
trabajadores y empleadores afiliados en situación desigual frente a los
afiliados de las otras cajas de compensación.
En reiteradas
ocasiones esta Corporación ha sentado jurisprudencia en torno al principio de
igualdad consignado en el artículo 13 de la Carta Política[5], indicando que no todo
trato desigual significa per-se la violación del mencionado principio,
toda vez que en muchos casos el diferente tratamiento es legítimo ante la
existencia de un objetivo perseguido a través del establecimiento del mismo,
objetivo que se mira como válido a la luz de la Constitución y siempre y cuando
haya una razonabilidad en el trato impar, es decir, siempre y cuando haya una
relación de proporcionalidad entre ese trato desigual y el fin perseguido.
De esta manera,
corresponde al juez constitucional, una vez ha determinado la existencia
fáctica de un tratamiento desigual, llevar a cabo un análisis del criterio de
diferenciación, análisis que se desarrolla en  etapas sucesivas, que componen
el test de razonabilidad y que intentan determinar justamente si existe un
objetivo válido a la luz de la Constitución que justifique la desigualdad,  y
si el tratamiento desigual resulta razonable, esto es proporcionado al fin
constitucional perseguido. Así las cosas, la Corte pasa a aplicar el referido
test al caso sub-examine :
a) Existencia
de un objetivo perseguido a través del establecimiento del trato desigual y
validez de ese objetivo a la luz de la Constitución
Las normas
demandadas se insertan dentro del texto de una ley - la ley 101 de 1993 -  cuyo
artículo primero expresamente menciona cuál es el objeto que se persigue con la
normatividad en ella contenida. Al respecto literalmente reza así :
“Artículo 1°.
Propósito de esta ley. Esta ley desarrolla los artículos 64, 65, y 66 de la
Constitución Nacional.  En tal virtud se fundamenta en los siguientes
propósitos que deben ser considerados en la interpretación de sus
disposiciones, con miras a proteger el desarrollo de las actividades
agropecuarias y pesqueras, y promover el mejoramiento del ingreso y calidad de
vida de los productores rurales :
...
“11. Propender
por la ampliación y fortalecimiento de  la política social en el sector rural.
“12.  Fortalecer
el subsidio familiar campesino.”
Así pues, las normas
demandadas persiguen un objetivo definido por el mismo legislador, consistente
en el desarrollo de precisas normas de rango constitucional -los artículos 64,
65 y 66 de la Carta Política-, artículos que señalan como deber del Estado
promover el sector agrario,  la producción de alimentos, el crédito
agropecuario y mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos, deber
este último a cuyo cumplimiento se dirigen específicamente las normas relativas
al subsidio familiar campesino.
En torno de la
actividad de fomento del Estado en el sector agropecuario, actividad ordenada
por la Carta en las normas referidas, esta Corporación ha dicho lo
siguiente :
“La Constitución
otorga al trabajador del campo y al desarrollo agropecuario, un tratamiento
particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la
producción, con lo cual se pretende establecer una igualdad no sólo jurídica,
sino económica, social y cultural, partiendo del supuesto de que el crecimiento
de este sector trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos del
país, y de que el Estado debe intervenir para mejorar las condiciones de vida
de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación
social.
“Particularmente,
los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política tienen el carácter de
ordenamientos programáticos, que constituyen el fundamento de la acción del
Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso de los
trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de
educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e
igualmente dar prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las
actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la
construcción de obras de infraestructura física en el campo. Concretamente, la
Constitución le otorga al manejo del crédito rural un tratamiento privilegiado,
que tiene en cuenta las variables que pueden afectar su inversión y oportuna
recuperación.
“El contenido
normativo en cuestión, entraña el diseño de una estrategia global del
desarrollo rural que el Constituyente configuró como un cometido estatal
destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un
mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural.”[6]
Pero
independientemente de este objetivo expreso indicado por el legislador al
proferir las normas que se acusan, la Corte percibe otro, de contenido más
general, inscrito también dentro de los fines señalados al Estado por nuestro
ordenamiento constitucional. En efecto, las normas bajo examen, al propender
por mejoramiento del nivel de vida del campesino colombiano, no buscan otra
cosa que hacer efectivos los derechos sociales económicos y culturales
consagrados por la Carta Política en su Título Segundo, derechos también
conocidos como “de segunda generación”, cuyo reconocimiento se basa en la
consideración de que el hombre debe vivir y desarrollarse dentro de unas
mínimas condiciones materiales de bienestar, acordes con su dignidad personal,
sin las cuales no podrá alcanzar los objetivos de crecimiento y desarrollo
propios de la condición humana; y que el libre ejercicio de los derechos
civiles y políticos presupone el goce de estos derechos sociales, económicos y
culturales.
En esas
circunstancias, la Corte encuentra que las normas demandadas persiguen
claramente un fin que tiene plena validez a la luz de los textos
constitucionales.
b) La
razonabilidad del trato desigual
Pero no basta con
establecer la presencia de un fin válido desde el punto de vista constitucional
para legitimar el trato desigual introducido por las normas sub-examine.
Es necesario, adicionalmente, constatar la relación de proporcionalidad entre
ese trato y el fin perseguido, o, en otros términos, la razonabilidad del trato
desigual. Ello implica estudiar el contenido mismo de la normativa acusada
frente al propósito perseguido, que es el de “mejorar el ingreso y calidad de
vida de los campesinos”, tal y como lo señala literalmente el texto
constitucional.
Las normas acusadas
determinan una estructura orgánica y un régimen de funciones en la Caja de
Compensación Familiar Campesina, diverso de los generales de las demás cajas de
compensación, que permiten una injerencia fuerte del gobierno nacional, a
través del ministro de Agricultura y del presidente de la Caja de Crédito
Agrario Industrial y Minero. Estos funcionarios en virtud de las normas
demandadas, forman parte del Consejo directivo de la entidad, y el primero de
ellos debe aprobar su presupuesto y dar el visto bueno al nombramiento del
director administrativo. Adicionalmente, el gobierno tiene la facultad de
señalar la manera de elegir a los representantes de los patronos y los
trabajadores en el mencionado consejo directivo.
Como se expresó
antes, el subsidio familiar en el sector primario reviste ciertas
particularidades frente al subsidio en el régimen general. Particularidades ya
referidas, como la consistente en normas que ordenan una diferente manera de
distribuir los recursos, y en el establecimiento de un cuociente nacional de
recaudos para el sector agrario ; normas que consagran  mecanismos de
compensación entre las propias cajas que se ocupan del subsidio en el mismo
sector ; normas también que miran a evitar la elusión de la obligación
patronal de pagar el subsidio, normas que, en fin, permiten que recursos del
presupuesto nacional sean administrados por la Caja de Compensación Familiar
Campesina para atender programas tendientes a extender el subsidio incluso a
trabajadores no asalariados, etc.
Todas estas normas,
peculiares y exclusivas del subsidio familiar en el sector campesino,
encuentran su justificación en la naturaleza misma del trabajo agrícola, que
percibe los salarios más bajos de la Nación. Esta estructura salarial dificulta
la aplicación del principio de compensatoriedad propio del sistema de subsidio
familiar, dificultad que se acrecienta por un índice mayor de explosión
demográfica en los sectores rurales, lo cual, al incrementar el número de
personas a cargo, desequilibra ostensiblemente el sistema.
A estas dificultades
se debe sumar la de la ausencia de una infraestructura administrativa en las
demás cajas de compensación  que cubra todo el territorio nacional, razón esta
que motivó la regulación contenida en la ley 21 de 1982 que asignó a la Caja de
Crédito Agrario Industrial y Minero el recaudo y administración del subsidio y
que posteriormente autorizó a COMCAJA para utilizar la red de oficinas de dicha
entidad a fin de llevar a cabo el recaudo de las contribuciones.
Establecidas estas
peculiaridades en el régimen del subsidio familiar en el sector primario y las
razones de la consagración de una normatividad especial, encuentra la Corte que
las normas acusadas que patrocinan un régimen de organización y funcionamiento
particular para COMCAJA y una intervención gubernamental mucho mayor en ella
que en las demás cajas de compensación, resulta razonable como mecanismo que
garantiza al Estado y a la sociedad en general, que los objetivos
constitucionales de mejoramiento de la calidad de vida del campesinado
colombiano se cumplirán a través de la aplicación de un sistema de subsidio
diseñado ad-hoc para este propósito.
Estima esta
Corporación que la existencia de ciertas posibilidades legales como, por
ejemplo, la administración por parte de la referida Caja de recursos
provenientes del presupuesto nacional para organizar un sistema de subsidio que
cobije aún a trabajadores no asalariados, justifican per-se la presencia
del ministro de Agricultura en el Consejo Directivo de esta entidad. Que el
hecho de que sea a través de la infraestructura de la Caja Agraria como la ley
posibilite la presencia de COMCAJA en todos los rincones del territorio
nacional, justifica así mismo la presencia del director de aquella entidad en
el referido Consejo. Que la dificultad de cumplimiento del  principio de
compensatoriedad, fundamento mismo del sistema de subsidio, hace razonable el
más estricto control, concretado en el visto bueno que el Ministro de
Agricultura debe impartir al presupuesto de la entidad, así como la posibilidad
de reglamentación que se atribuye al gobierno respecto del mecanismo de
selección de los representantes de los patronos y de los empleadores, a fin de
garantizar un mínimo de requisitos y capacidades para el cumplimiento de la
función que les compete.
Todas estas medidas,
consagradas en las normas que son objeto de  impugnación, son razonables como
medio para alcanzar los objetivos constitucionales que se propone la ley y
guardan una relación de proporcionalidad de causa a efecto, toda vez que se
erigen en mecanismos aptos y conducentes para ello, sin resultar excesivos,
como pasa a verse.
Para la Corte las
medidas cuestionadas  serían excesivas y por lo tanto desproporcionadas a los
fines perseguidos, si implicaran un desmedro relevante e injustificado de otros
derechos o principios de rango constitucional. Pero ello no es así, dado que
la afiliación a la Caja de Compensación Familiar Campesina no es obligatoria, y
los empleadores del sector primario bien pueden cumplir con su obligación de pagar
el subsidio a través de otra caja de compensación sometida al régimen general.
Los trabajadores del sector primario tampoco tienen la obligación legal de
afiliarse exclusivamente a esta Caja, y si escogieran otra, el patrono debe
cumplir con su obligación de pagar el subsidio en aquella que elijan.
Adicionalmente, los empleadores y trabajadores no se están viendo totalmente
excluidos de la administración de COMCAJA, sino que, por el contrario,
conservan la posibilidad de intervención a través de la Asamblea General y de
los representantes en el Consejo Directivo. Luego no hay un recorte relevante
de sus derechos, si se contraponen los claros intereses generales que
justifican la especial intervención del Gobierno, establecida para garantizar
el logro de estos fines de interés colectivo.
En cuanto a los
argumentos aducidos por la libelista, según los cuales se viola el principio de
igualdad por cuanto “los afiliados a la Caja de Compensación Familiar Campesina
-Comcaja- tenían derecho a crearla como todos los demás empleadores y
trabajadores colombianos, en la forma más conveniente a sus intereses, desde
luego siguiendo las pautas de la ley en la materia”, y adicionalmente, se viola
también el principio de igualdad por que sin el consentimiento de tales
afiliados se vinculó la Caja al Ministerio de Agricultura, observa la Corte que
tales afirmaciones carecen de fundamento, toda vez que la afiliación a la
mencionada Caja no es impuesta por la ley como una obligación a tales personas,
y que aún en el supuesto de que así fuera, la presencia de los objetivos
constitucionales que arriba se expresaron y en los cuales está comprometido el
interés general, legitimarían plenamente el establecimiento del trato desigual.
5.2 Presunta violación del derecho de libre asociación y
de libre asociación sindical
Comparte la Corte el
criterio de los intervinientes según el cual la demandante, al formular sus
cargos, incurre en errores de apreciación jurídica.
En primer lugar,
respecto de la supuesta violación del derecho de asociación consagrado en el
artículo 38 de la Constitución Política, cabe anotar que toda vez que la
afiliación a la Caja de Compensación Familiar Campesina sigue siendo libre,
puesto que ninguna norma la impone como obligatoria, y que la obligación de
pagar el subsidio puede cumplirse a través de otra caja de compensación, no
puede entenderse que las normas impugnadas propicien tal violación, por simple
sustracción de materia.
Y en cuanto al
derecho de asociación sindical consagrada en el artículo 39 constitucional,
evidentemente las normas demandadas no impiden a ninguna persona, trabajadora o
empleadora, constituir sindicatos u organizaciones gremiales. Este tipo de
asociaciones, no coinciden ni por su objeto ni por su régimen, con las
entidades conocidas como cajas de compensación, por lo cual la acusación carece
de fundamento.
5.3 Presunta
violación del artículo150 ordinal 7° de la Constitución Política
De conformidad con
el numeral 7° del artículo 150 de la Carta, “Corresponde al Congreso hacer
las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones :... 7°
Determinar la estructura de la Administración Nacional y crear, suprimir o
fusionar o suprimir ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus
objetivos y estructura orgánica ; reglamentar la creación y funcionamiento
de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de
autonomía ; así mismo crear o autorizar la constitución de empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.”
La demandante estima
que “la norma transcrita autoriza la Congreso Nacional para organizar toda la
administración pública nacional, tanto centralizada como descentralizada, pero
en ningún caso la autoriza para determinar la estructura y el funcionamiento de
asociaciones privadas sin ánimo de lucro, sin ningún aporte de capital estatal,
como es el caso de la corporación Caja de Compensación Familiar Campesina.”
Estima esta
Corporación que este último cargo no puede prosperar, ya que el propio artículo
constitucional que se estima vulnerado autoriza al Congreso Nacional para crear
“otras entidades del orden nacional”, y la caja que ahora nos ocupa es, sin
lugar a dudas, una “entidad del orden nacional”.  Nada impide pues al
legislador crear una entidad de esta naturaleza y vincularla a la
Administración Central.  La “vinculación” significa que la entidad está sujeta
al control de tutela por parte del poder central, pero que este control es
menos fuerte que el que se aplica a las entidades adscritas como lo son los
establecimientos públicos y las superintendencias. En la practica, esto
significa que son menos los actos sujetos a  aprobación, lo cual es determinado
en cada caso por los estatutos de la respectiva entidad o por la normatividad
legal.
En principio, los
organismos vinculados a la Administración Pública son las empresas industriales
y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta; también lo son las
entidades descentralizadas indirectas, a las que se refiere el decreto 130 de
1976[7].
Debe tenerse en
cuenta, sin embargo, que existen también las que han sido llamadas “entidades de
carácter especial”. Si bien por razones técnicas y sistemáticas toda la
organización administrativa debería concebirse sobre la base de tipos definidos
de entidades, la dinámica y las cada vez más crecientes y diversas necesidades
del Estado no hacen posible la aplicación de esquemas de organización
estrictamente rígidos ;  en ciertas circunstancias surge la necesidad de
crear entidades con características especiales que no corresponden a ningún
tipo tradicional. Ello en manera alguna contradice la Constitución, ya que ella
misma ha previsto  la existencia de entidades especiales como por ejemplo el
Banco de la República o las corporaciones autónomas regionales ; y la ley,
en repetidas ocasiones, ha creado entidades con régimen especial.[8]
Por ello no
quebranta la Constitución el que la ley cree una entidad administrativa
atípica; tampoco el que al hacerlo se sujete su funcionamiento para algunos
efectos a normas de derecho privado, y para otros a normas de derecho público,
cosa que por lo demás se da en innumerables entidades descentralizadas del
Estado. Mucho menos, si la referida institución está llamada a cumplir una
actividad de interés general cual es la  administración del subsidio familiar
en el sector primario , y menos todavía, si esta actividad busca cumplir
con objetivos constitucionales tan claros, como la promoción social de un
sector poblacional deprimido, cual es el del campesinado colombiano.
El legislador, por
tanto, sí tiene competencia para crear y determinar la estructura orgánica y el
funcionamiento de una entidad administrativa atípica, llamada a cumplir una
actividad de interés común de características especiales, sujeta a normas de
derecho privado y también  a normas de derecho público que se concretan en el
concepto de “vinculación administrativa”, y que suponen un control especial
sobre la entidad.
Probablemente lo que
origina la confusión en que incurre la demandante al  concluir que las normas
acusadas contradicen la Constitución, es la consideración de la que parte,
según la cual la Caja de Compensación Familiar Campesina es una asociación
privada, conclusión a la que parece llegar por cuanto las demás cajas de
compensación familiar lo son, y por cuanto, según ella, no existen aportes
estatales en el patrimonio de la entidad referida.
Al respecto,
considera la Corte que el art. 73 de la ley 101 de 1993 al crear la Caja de
Compensación Familiar campesina, en ninguna parte afirma que se cree como una
asociación privada, como sí, en cambio, puede considerarse que lo son las demás
cajas sometidas al régimen general. El referido artículo 73  se limita a
afirmar que se regirá por el Código Civil y que el régimen de sus actos y
contratos será el usual entre particulares, de lo cual no puede extraerse la
conclusión de que sea una asociación privada. Por el contrario, su vinculación
al Ministerio de Agricultura la ubica como entidad pública. Idéntico es el
caso, por ejemplo, de las empresas comerciales e industriales del Estado que se
someten al derecho privado.
Tampoco puede
considerarse que el hecho de que el Estado no aporte recursos públicos al
patrimonio de esta entidad, la catalogue automáticamente como asociación
privada, que no pueda por lo tanto ser vinculada a la Administración Pública. Y
ello por la sencilla razón de que el patrimonio de COMCAJA, al igual que el de
las demás cajas, no se constituye a partir de aportes,  entendiendo esta
palabra en el sentido de recursos transferidos expresamente para la constitución
del capital de la corporación. El patrimonio de las cajas de compensación, se
constituye con un porcentaje de los ingresos recibidos en cumplimiento de la
obligación patronal de pagar el subsidio. Tales aportes no pueden catalogarse
como recursos  privados, y, en estricto sentido, constituyen propiamente
hablando recursos parafiscales del Estado, como ya ha sido definido por la
jurisprudencia de esta Corporación, que dijo al respecto lo
siguiente :
“Las cotizaciones
de los empleadores son aportes de orden parafiscal, que no impuestos ni
contraprestación salarial. Las cotizaciones que los patronos realizan a las
Cajas son aportes obligatorios que se reinvierten en el sector. Todos estos
recursos son parafiscales, esto es, una afectación especial que no puede ser
destinada a otras finalidades distintas a las previstas en la ley.”[9]
Por lo anterior,
carece de fundamento la acusación según la cual , la estructura y
funcionamiento de una asociación privada sin ánimo de lucro y sin “ningún
aporte de capital estatal”,  como en opinión de la demandante es COMCAJA, no
puede ser determinada por el legislador, ya que, como se dejó aclarado, la
mencionada Caja no es ni una asociación privada, ni su capital se conforma por
aportes privados.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de Nación, y cumplidos los trámites previstos por el Decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S UE L V E :
Declarar
EXEQUIBLES las expresiones “creáse” y “vinculada al Ministerio de
Agricultura” contenida en el artículo 73 de la ley 101 de 1993, la frase “La
aprobación de los presupuestos anuales de la Caja deberá contar con el voto
favorable del Ministro de Agricultura”, contenida en el parágrafo del
artículo 74 de la misma ley, así como las expresiones “ El Ministro de
Agricultura o su delegado, quien lo presidirá”,  “El presidente de la
Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero o su delegado”,  “patronos
afiliados”,  “trabajadores afiliados”, “con el voto favorable del
Ministro de Agricultura”,  y la palabra “procedimiento”, consignadas
en el artículo 76 de la ley 101 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento De
Voto a la Sentencia C-508/97
Referencia:
Expediente D-1627
Santa Fe de Bogotá, D.C., nueve (9) de
octubre de mil novecientos noventa y siete (1997).
A nuestro juicio, la normatividad demandada
ha debido ser declarada inconstitucional e, inclusive, por unidad de materia,
la declaración en tal sentido ha debido extenderse a la totalidad de las
disposiciones, aun en lo no acusado.
En efecto, el híbrido creado por el
artículo 73 de la Ley 101 de 1993 escapa abiertamente a las previsiones
constitucionales y, además, so pretexto de proteger a los campesinos, los
discrimina y castiga, en clara transgresión a su derecho fundamental a la
igualdad.
Es verdad que el Congreso, con base en el
artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política, al determinar la
estructura de la administración nacional, puede crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional; reglamentar la creación y
funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen
de autonomía; crear o autorizar la constitución de empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.
Pero debe observarse que, obviamente,
dentro de un régimen de libertad de asociación como el que preconiza el
artículo 38 de la Constitución Política, tales atribuciones legislativas tienen
aplicación, como del mismo precepto superior surge, respecto de la creación,
reglamentación y autorización de constitución de entidades de naturaleza pública,
jamás de entes privados, llámense corporaciones, asociaciones o fundaciones,
todos los cuales deben surgir de la iniciativa y el impulso espontáneo y libre
de los particulares, no por imposición legal.
Pero, si aun en gracia de discusión fuera
posible sostener que el legislador puede asumir semejante facultad, de suyo
lesiva de la libertad, resulta palmario que la ley correspondiente no puede
someter a la entidad particular creada -si en verdad le asigna esa calidad- a
la figura administrativa de la vinculación a un Ministerio, como aquí se hace,
y menos todavía sujetar la aprobación de sus presupuestos anuales al voto
favorable del Ministro, ni integrar el Consejo Directivo de la asociación con
servidores públicos, bajo la presidencia del Ministro, sin contar con la
anuencia de las personas privadas afectadas -que en este caso son los
campesinos y sus patronos, en su carácter de aportantes del subsidio-.
Caso bien distinto es el de las sociedades
de economía mixta, cuya naturaleza pública está fuera de duda según el mismo
texto constitucional, en las cuales hay un motivo claro para establecer un
régimen sui generis que incorpore reglas del Derecho Público y
disposiciones del Derecho Privado: por definición, se crean mediante aportes
económicos predeterminados, provenientes unos del Estado y otros de los
particulares, y se constituyen con ánimo de lucro.
No acontece lo mismo en el caso de la Caja
de Compensación Familiar Campesina, que carece de ánimo de lucro y que, según
el artículo 74 de la Ley que la crea, sustituye de pleno derecho a una
dependencia pública -la Unidad de Negocios de Subsidio Familiar de la Caja de
Crédito Agrario, Industrial y Minero-, utilizará la red de oficinas de la Caja
Agraria y dependerá, en la aprobación de su presupuesto, de decisiones
ministeriales, sin que la normatividad deje en claro nada sobre el verdadero
alcance del carácter mixto que se le atribuye.
El artículo 73 acusado dispone que la Caja
de Compensación Familiar Campesina "se regirá por las disposiciones del
Código Civil" que regulan las corporaciones, entes -a no dudarlo- de
estricto carácter privado, nacidos a partir de la libre iniciativa de sus
fundadores, en ejercicio de la libertad de asociación. No se ve cómo, sin
desconocer ésta, se pueda establecer, como lo hace la misma norma, que
pertenecerán al sector agropecuario, para estatuir después que el régimen de
sus actos y contratos será "el usual entre particulares" y que sus
trabajadores "serán particulares".
Al respecto, repárese en que, de acuerdo
con la Constitución -artículos 123 y 150, numeral 19, literales e) y f)- el
Estado solamente vincula a su servicio de manera permanente empleados públicos
y trabajadores oficiales, quienes justamente por ello reciben la denominación
genérica de "servidores públicos", en cuanto están al servicio del
Estado y de la comunidad, ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución,
la ley y el reglamento, y, de conformidad con el artículo 122, "ningún
servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y
defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben".
En cuanto a los particulares, será la ley
la que determine su régimen, pero sobre el supuesto, señalado por el inciso
final del artículo 123 de la Constitución, de que "temporalmente
desempeñen funciones públicas" (subrayamos).
A nuestro juicio, los trabajadores de la
Caja de Compensación Familiar Campesina, a pesar de ser particulares, habrán de
desempeñar indudablemente funciones públicas de carácter permanente, pues la
propia ley ha asignado a tal entidad el manejo de recursos públicos para la
prestación de los servicios que le corresponden, pero como ente oficial y
vinculado a un Ministerio, aunque también reciba fondos privados por razón de
los aportes del subsidio familiar, además de que se trata de un organismo
perteneciente al sector agropecuario (que es un sector público, en cuanto hace
parte de la administración), vinculado al Ministerio de Agricultura y cuyo
Consejo Directivo preside el Ministro, quien debe aprobar sus presupuestos
anuales.
Así las cosas, la normatividad impugnada,
en nuestro criterio, no se encuentra ajustada a la Carta, pues de ella surge
una contradicción, que es precisamente la que determina su abierta
inconstitucionalidad.
-O la creada es una entidad pública, y en
tal caso no puede regirse íntegramente por el Derecho Privado en todos sus
actos y contratos, ni tener el carácter de corporación de orígen privado, ni
sus trabajadores pueden ser particulares.
-O se trata de una entidad privada, evento
en el cual es inexequible el acto mismo de su creación, de tipo legal, impuesta
a los particulares en virtud del imperio del Estado, contra la libertad de
asociación y por fuera del marco trazado por el artículo 150, numeral 7, de la
Constitución Política, y son inconstitucionales también las normas que
supeditan la aprobación de su presupuesto al voto favorable del Ministro de
Agricultura, la que hace depender la designación del Director Administrativo de
la anuencia de dicho Ministro y las que integran de una determinada manera (con
participación forzosa de servidores públicos) su Consejo Directivo.
Ahora bien, la Sentencia contiene algunos
fundamentos, aceptados por la mayoría para respaldar la decisión adoptada, que
no podemos compartir:
"Las normas
acusadas determinan una estructura orgánica y un régimen de funciones en la
Caja de Compensación Familiar Campesina, diverso de los generales de las demás
cajas de compensación, que permiten una injerencia fuerte del gobierno
nacional, a través del ministro de Agricultura y del presidente de la Caja de
Crédito Agrario Industrial y Minero. Estos funcionarios en virtud de las normas
demandadas, forman parte del Consejo directivo de la entidad, y el primero de
ellos debe aprobar su presupuesto y dar el visto bueno al nombramiento del
director administrativo. Adicionalmente, el gobierno tiene la facultad de señalar
la manera de elegir a los representantes de los patronos y los trabajadores en
el mencionado consejo directivo.
Como se expresó
antes, el subsidio familiar en el sector primario reviste ciertas
particularidades frente al subsidio en el régimen general. Particularidades ya
referidas, como la consistente en normas que ordenan una diferente manera de
distribuir los recursos, y en el establecimiento de un cuociente nacional de
recaudos para el sector agrario; normas que consagran mecanismos de compensación
entre las propias cajas que se ocupan del subsidio en el mismo sector; normas
también que miran a evitar la elusión de la obligación patronal de pagar el
subsidio, normas que, en fin, permiten que recursos del presupuesto nacional
sean administrados por la Caja de Compensación Familiar Campesina para atender
programas tendientes a extender el subsidio incluso a trabajadores no
asalariados, etc.
Todas estas normas,
pecualiares y exclusivas del subsidio familiar en el sector campesino,
encuentran su justificación en la naturaleza misma del trabajo agrícola, que
percibe los salarios más bajos de la Nación. Esta estructura salarial dificulta
la aplicación del principio de compensatoriedad propio del sistema de subsidio
familiar, dificultad que se acrecienta por un índice mayor de explosión
demográfica en los sectores rurales, lo cual, al incrementar el número de
personas a cargo, desequilibra ostensiblemente el sistema".
Es en normas legales, precisamente
de las acusadas, en las que se basa la Corte para demostrar la diversidad de
situaciones, deduciendo de ellas la justificación del trato diferente, lo cual
excluye el verdadero análisis constitucional.
No creemos, por otra parte, que la
discriminación establecida -muy bien definida por el demandante cuando afirma
que la ley ha debido dar a los campesinos el mismo trato que a los demás
empleados y trabajadores afiliados a otras cajas de compensación familiar que
están en el mismo supuesto de hecho, en el sentido de respetarles su derecho a
constituir su propia Caja, sin vincularla al Ministerio de Agricultura y sin la
forzosa intervención ministerial en la aprobación de su presupuesto- encuentre
motivos plausibles en las circunstancias invocadas por la Corte. Si los
salarios de los campesinos son bajos y si hay un índice mayor de explosión
demográfica -o, con mayor precisión, un más alto índice de natalidad en
términos relativos- en los sectores rurales, lo cual, en el decir de la Corte,
"desequilibra ostensiblemente el sistema", ello no justifica que se
los considere como menores de edad, ineptos para ejercer su libertad de
asociación y menos todavía para integrar la directiva de su Caja de
Compensación como lo hacen los demás trabajadores, o para resolver
autónomamente sobre su propio presupuesto.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
[1] Ley 21 de 1982, artículo 39.
[2] Idem, artículo 47
[3] Cf. Historia de las leyes. Legislatura de 1982 Tomo I. Bogotá
1983
[4] El cuociente nacional de recaudos es el resultado de dividir el
total de recaudos para subsidio, por el número promedio de personas a cargo
durante el año. El cuociente para el sector primario es el resultado de dividir
el monto total de recaudos de dicho sector por el número promedio de personas a
cargo en el mismo. El cuociente para cada caja es el resultado de la misma
operación respecto de sus recaudos y personas a cargo.
[5] Cfr. entre otras,  Sentencia C-022 de 1996, M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz y C-083/96, T-143/96, T-171/96, C-256/96 y C-317/96 M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa
[6] Sentencia C-021 de 1994. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell
[7] Son entidades descentralizadas indirectas,  las sociedades de
economía mixta indirectas, las sociedades entre entidades públicas, la
asociaciones o corporaciones de participación mixta, la asociaciones entre
entidades públicas, las fundaciones de participación mixta y las fundaciones de
capital público.
[8] Son de naturaleza administrativa especial las Unidades
Administrativas Especiales, las instituciones financieras nacionalizadas, el
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, el Banco de la República,  las
corporaciones autónomas regionales, los entes universitarios autónomos, entre
otros.
[9] Sentencia C-575 de 1992. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero