C-159-98
Sentencia C-159/98
Sentencia
C-159/98
AUXILIOS O
DONACIONES-Alcance de la
prohibición
La Constitución
no prohibe, como medida infranqueable, que el Estado pueda transferir recursos
públicos a favor de los particulares u organismos mixtos conformados con
aportes públicos y privados, si la transferencia esta legitimada en la
necesidad de desarrollar y aplicar principios o derechos constitucionales
establecidos. De este modo se logra una coherencia entre la prohibición de los
auxilios y donaciones y los imperativos constitucionales relativos a la
atención de los deberes sociales a cargo de las autoridades, y al cumplimiento
de las finalidades constitucionales propias del Estado Social de Derecho.
FONDOS MUTUOS DE
INVERSION-Naturaleza de la
contribución que hacen empresas industriales y comerciales y sociedades de
economía mixta
Estima la Corte
que la contribución que las empresas industriales comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta, asimiladas al régimen jurídico de éstas, realizan
a los Fondos Mutuos de Inversión, no constituyen un auxilio o donación
prohibido por el art. 355 de la Constitución, porque aquélla persigue el
cumplimiento de deberes, principios y finalidades de orden constitucional
acordes con la filosofía social del Estado. Los Fondos Mutuos de Inversión son
personas jurídicas de derecho privado autorizados por la ley como mecanismo
para fomentar el ahorro de los trabajadores, se constituyen mediante convenio
entre las empresas, privadas o públicas y sus trabajadores, con ocasión del
cual, aquéllas contribuyen con unos recursos en proporción a los aportes que
éstos realicen. Dichos Fondos son vigilados por el Departamento Administrativo
Nacional de Cooperativas, cuando no son administrados por sociedades
fiduciarias.
FONDOS MUTUOS DE
INVERSION-Organización y
funcionamiento
La organización y
funcionamiento de los Fondos Mutuos de Inversión se justifica
constitucionalmente bajo la idea de que dichos entes constituyen una concreción
de la política de intervención y de fomento que el Estado Social de Derecho
debe poner en práctica para asegurar las condiciones materiales mínimas a las
personas y, específicamente a los trabajadores, que les permitan a éstos vivir
en condiciones dignas y justas. Y es indudable que la promoción y el estímulo
de la economía, a través de la creación de organizaciones económicas y
sociales, como son dichos Fondos, facilita el bienestar material de los
trabajadores, por la incidencia en el incremento de sus ingresos y el impacto
favorable en la creación de empleos, e igualmente realiza el principio
constitucional de la función social de la propiedad y de la empresa.
FONDOS MUTUOS DE
INVERSION-Auxilios
prestacionales
Los Fondos Mutuos
de Inversión, constituyen un punto de encuentro, equilibrio, armonía y
coordinación social entre el capital y el trabajo, en la medida en que busca
trasladar a aquéllos, bajo la forma de la indicada contribución, parte de las
utilidades de la empresa a los trabajadores. De este modo se reconoce, que no
solamente el salario constituye la retribución digna y justa a la prestación de
los servicios del trabajador al empleador, sino que pueden existir otro tipo de
beneficios o auxilios prestacionales de diferente índole, como podrían ser la
percepción de una parte de las utilidades de la empresa, entregada directamente
a aquél o a través de mecanismos indirectos. Es indudable que los mencionados
Fondos traducen la idea fundante del Estado Social de Derecho, sobre el trabajo
en condiciones de dignidad y justicia e igualmente su concepción participativa
y solidarista. Por consiguiente, la contribución que hacen las empresas
públicas a los Fondos así mismo contribuye a materializar los principios de la
Constitución Social que tienen como eje el trabajo humano.
Referencia:
Expediente D-1831
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 9, 17 y 21 del Decreto 2968 de 1960.
Actor: Juan Manuel
Charry Urueña
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá
D.C., abril veintinueve (29) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I.
ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la
acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la
sentencia correspondiente en relación con la demanda presentada por el
ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, contra los artículos 9, 17 y 21 del
Decreto 2968 de 1960, afirmando su competencia con fundamento en el artículo
241-5 de la Constitución Política.
II. NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de las normas pertinentes del Decreto 2968 de 1960,
destacando en negrilla los apartes demandados, así:
DECRETO NUMERO 2968 DE 1960
( diciembre 20 )
Sobre el fomento del ahorro y constitución
de fondos mutuos de inversión
“El Presidente de la República de Colombia,
en uso de las facultades que le confiere el artículo 6º de la Ley 130 de 1959,
DECRETA:
(…)
ARTICULO 9. Los
aportes de los trabajadores se acreditarán mediante libretas de ahorro o
inversión. Cada libreta llevará impresos los artículos de este decreto, el
reglamentario y el reglamento de administración que fijen el derecho de
participación del trabajador en los valores y créditos del fondo.
En la libreta de
ahorro e inversión se abonarán los aportes del tenedor, la parte que a este
corresponda en la contribución de la empresa a medida que se vaya
consolidando, y la reinversión de utilidades cuando fuere del caso.
Las libretas de
ahorro e inversión no podrán negociarse ni cederse.
(…)
ARTICULO 17. Las
sumas que por concepto de participación en la contribución de la empresa
reciba el trabajador del fondo o se le abonen en libreta no se computarán como
salario.
(…)
ARTICULO 21. Los
fondos mutuos de inversión no estarán sujetos al impuesto de renta y sus
complementarios. Los beneficiarios tampoco estarán sujetos al impuesto de
patrimonio sobre sus tenencias en el fondo ni al impuesto de renta sobre las
utilidades que de este perciban ni sobre las ganancias que obtengan al liquidar
su inversión. Las empresas podrán deducir, para efectos tributarios, el
monto de su contribución al fondo”.
III. LA DEMANDA.
Solicita el
demandante declarar inexequibles los apartes normativos acusados, en cuanto
ellos son aplicables a las “empresas Industriales y comerciales del Estado,
sociedades de economía mixta en las que la participación del Estado sea de más
90% del capital social y en general de entidades públicas y estatales de
cualquier naturaleza”, por considerar que aquéllos violan el artículo 355 de la
Constitución Política.
El concepto de
violación lo expone de la siguiente manera:
En virtud del
ordinal 12 del art. 76 de la Constitución de 1886, el Congreso de la República
expidió la ley 130 de 1959 por medio de la cual invistió al Presidente de la
República de facultades extraordinarias para que dictara, entre otras normas,
las relativas a la creación de los fondos mutuos de las empresas, con el fin de
estimular el ahorro y orientarlo a inversiones útiles para el desarrollo de la
economía nacional.
Con fundamento en
dicha ley el Gobierno expidió el decreto 2968 del 20 de diciembre de 1960 del
que forman parte las normas acusadas, el cual autorizó la creación de fondos
mutuos de inversión en todo tipo de empresas, sin distinguir entre públicas y
privadas.
A pesar de que el
referido decreto fue reglamentado y desarrollado por otros decretos  y sus
arts. 1, 2, 5, 12, 13 y 14 fueron derogados por decretos expedidos en ejercicio
de facultades extraordinarias, concedidas durante la vigencia de la anterior
Constitución, no se ha operado en la realidad un cambio en la naturaleza de los
referidos fondos.
En apoyo de sus
pretensiones invoca el demandante el concepto de 8 de noviembre de 1994 de la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (Consejero Ponente
Jaime Betancur Cuartas), en el cual se dijo que las contribuciones que efectúen
las empresas comerciales e industriales del Estado y las sociedades de economía
mixta asimiladas a ellas, serían auxilios o donaciones prohibidos por el art.
355 de la C.P. y, concreta, además, los cargos de inconstitucionalidad en los
siguientes términos:
“Las normas demandadas
vulneran el artículo 355 de la C.P., cuando son aplicadas por las empresas
industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta, en las que
la participación del Estado sea de más de 90% del capital social y en general
de entidades públicas y estatales de cualquier naturaleza, pues la contribución
a la que hacen referencia implica una erogación, sin contrapartida a favor de
una persona jurídica del derecho privado. Es decir, que constituye una donación
periódica de dineros públicos a favor de un particular, realizada por entidades
que hacen parte de la estructura del Estado”.
- El demandante en
relación con la interpretación del art. 355 de la Constitución Política, alude
a las sentencias, C-205/95, C-372/94, C-375/94, C-506/94, C-520/94 y C-254/96
de esta Corporación, para concluir que “este tipo de erogaciones, cuyo origen
se encuentra en un contrato en el que no se estipula beneficio alguno para la
entidad estatal, no implica un acto de justicia distributiva sino una mera
liberalidad, al destinar los dineros públicos en beneficio de unos pocos,
cuando deberían ser empleados en la búsqueda de la prosperidad general, por
medio de mecanismos de justicia distributiva”, lo que le permite sostener que
tales erogaciones pese a ser originadas en un contrato y no en un acto
unilateral, encajan dentro del concepto de auxilio, prohibido expresamente en
el artículo 355 de la Constitución.
Finalmente precisa,
que la demanda no pretende incluir aquellos Fondos Mutuos de Inversión que
tienen su origen en una convención colectiva de trabajo, por tratarse de
conquistas laborales obtenidas por los trabajadores por medio de este
instrumento, que no participan de la idea o de la naturaleza de las donaciones
o auxilios prohibidos por el art. 355 de la C.P. En efecto, dijo la Corte
Suprema de Justicia -Sala de Casación Laboral:
“’Es evidente que lo
que obtiene por intermedio de la negociación, por su misma naturaleza, no puede
asimilarse a una liberalidad, vale decir no corresponde a una donación, auxilio
o gracia a los que se refirió el precepto citado del estatuto superior. De
ninguna manera puede entenderse que el ‘auxilio’ decretado por el Tribunal de
Arbitramento en favor del sindicato tenga las características anteriores por el
simple hecho de denominación que se le atribuyó en el pliego de peticiones y en
el laudo arbitral, porque igualmente se denominan ‘auxilios’ los demás
beneficios que el mismo laudo otorga a los trabajadores individualmente
considerados’”. ”(….Expediente No. 6407. Octubre 26 de 1993. Homologación
contra laudo proferido por el Tribunal de Arbitramento Obligatorio constituido
para dirimir el conflicto por el Sindicato de Trabajadores del Departamento de
Antioquia)”
IV.
INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBLICAS Y CIUDADANAS.
1. Dentro de la
oportunidad legal, intervino el doctor Carlos Eduardo Serna Barbosa, en
representación del Ministerio de Desarrollo Económico, para defender la
constitucionalidad de las expresiones demandadas.
Según su criterio,
las normas acusadas no violan la Constitución, pues se las debe mirar como un
desarrollo del mandato contenido en el artículo 355 de la Carta. Tal afirmación
la justifica apoyándose en los argumentos expuestos por esta Corporación en la
sentencia C-372/94.
Agrega dicho
apoderado que se equivoca el actor al pretender darle la connotación de
auxilios a todo recurso que el Estado transfiera a las personas de derecho
privado a efecto de impulsar programas de carácter social, pues los recursos a
los cuales se refiere el decreto atacado, a través de los cuales se busca
promover el ahorro de los trabajadores, en ningún caso constituyen auxilios ni
donaciones, máxime, cuando el manejo de tales recursos lo conserva el Estado.
2. El ciudadano
Harold Jesús Vargas Medina, en calidad de apoderado del Departamento
Administrativo Nacional de Cooperativas, presentó un escrito en el cual
solicita a la Corte que se declaren exequibles las disposiciones demandadas,
con estos argumentos:
La contribución de
las empresas estatales sobre los ahorros de una parte de la asignación mensual
que hacen sus empleados a través de los Fondos Mutuos de Inversión es de índole
legal y se desarrolla sobre la base de la existencia de un contrato de trabajo,
luego ninguna relación tiene con los auxilios y donaciones que por tener su
fundamento en la mera liberalidad prohibe el artículo 355 de la Constitución.
De otra parte,
considera que el decreto 2968 es claro al utilizar el vocablo “contribución” y
no el de “auxilio”, toda vez que, con aquél se reafirma la intención del
legislador de imponer una obligación mutua en un esfuerzo común.
Además, manifiesta
el interviniente que los principios consagrados en el artículo 53 de la
Constitución se violarían abiertamente, de aceptarse que las contribuciones
realizadas por empresas estatales a los Fondos Mutuos de Inversión se
encuentran enmarcadas dentro de los auxilios descritos dentro del artículo 355
ibídem, toda vez que se atentaría contra los principios de igualdad de los
trabajadores frente a la ley y de la prevalencia de la condición más favorable
al trabajador.
3. Jaime Barriga
Martín, en su condición de ciudadano, defiende la constitucionalidad de las
normas acusadas, con fundamento en las siguientes consideraciones:
En forma preliminar,
hace la distinción entre auxilio y contribución para afirmar que “…auxilio
puede ser sinónimo de donación, pero ni éste ni aquél son sinónimos de
contribución”.
Hecha la anterior
precisión, afirma que:
- Lejos de que los
trabajadores reciban gratuitamente determinada contribución del empleador,
tienen la obligación de efectuar de sus propios salarios, por lo menos el
equivalente al doble de la contribución patronal.
- La existencia de
los Fondos Mutuos de Inversión dentro de empresas estatales, tiene profundas
repercusiones en las relaciones laborales, toda vez que estos contribuyen a
fomentar el ahorro, fortalecer los sectores público y privado y coadyuvar a la
democratización de la propiedad accionaria.
- La entidad
empleadora ejerce permanente control sobre la transferencia de los recursos,
inversiones, actividades y negocios del fondo, como se desprende de la
normatividad que regula a estos inversionistas institucionales.
4. Ismael Enrique
Marquez Correal y Jairo Humberto Buitrago Salinas, en su carácter de
ciudadanos, intervinieron como defensores de las normas acusadas, y presentaron
un extenso escrito que contiene un detallado y ponderado estudio sobre la
materia, en el cual se destacan los siguientes argumentos jurídicos:
Reseñan los
intervinientes la evolución del régimen jurídico de los Fondos Mutuos de
Inversión, con invocación de las normas legales que se expidieron luego de la
promulgación del decreto ley 2968 de 1960, que les dio origen, finalizando con
la mención de la ley 226/95, que al desarrollar el artículo 60 de la
Constitución Nacional, da a los Fondos Mutuos de Inversión un tratamiento igual
al de las entidades del sector solidario, asignándoles un régimen preferencial
“para acceder a la propiedad accionaria en programas de privatizaciones”.
Al ocuparse del
estudio de los artículos demandados, concluyen que no es viable pronunciamiento
alguno por parte de la Corte Constitucional sobre el artículo 21 del decreto
ley 2968 de 1960, ya que éste fue expresamente derogado por el artículo 108 de
la ley 75 de 1986. En consecuencia, por sustracción de materia en relación con
esta norma debe producirse un fallo inhibitorio.
En este orden de
ideas, la Corte deberá entrar a estudiar únicamente la constitucionalidad de
los artículos 9 y 17, y específicamente en lo que toca con la expresión
“contribución de la empresa”, en su alcance gramatical y jurídico, advirtiendo
los defensores de la norma que tal expresión se encuentra consignada en
diversos decretos.
De otra parte,
analizan también la afinidad existente entre los Fondos Mutuos de Inversión con
el régimen laboral, los mecanismos de control, inspección y vigilancia del
Estado que los rigen, la coparticipación de las empresas y las actividades
relacionadas con programas de vivienda y apoyo al mercado bursátil, que pueden
desarrollarse con sus propios recursos. Sobre el primer aspecto discurren así
los intervinientes:
“Desde sus orígenes,
el estatuto orgánico de los FMI asigna a estas entidades una incuestionable
connotación de afinidad al régimen laboral por la imprescindible coexistencia
de empresas y trabajadores en la conformación y funcionamiento de los FMI, como
lo dispone el decreto 2968/60 en sus artículos 1, 2, 4, 5, 6, 9, 12, 13, 16, 17
y 21”.
“El decreto
reglamentario 958 de 1961 enfatiza en la materia indicada, como se infiere de
sus artículos 1, 5,6,7,8,10, 11, 13, 14, 15, 17 y 23”.
La característica
anotada fue destacada por la Corte Suprema  de Justicia -Sala Plena-, en
sentencia del 31 de octubre de 1974 al declararse inexequibles las normas del
decreto 2053 de aquel año  (reforma tributaria  en ejercicio de la Emergencia
Económica), que modificaron desfavorablemente la situación de los FMI (artículo
21 del decreto 2968/60), vulnerando expreso mandato de la Constitución de 1886
en cuanto que “Durante el estado de emergencia económica el Gobierno no puede
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores consagrados en las leyes
anteriores” (C.N. artículo 122 inciso final)”.
“El pronunciamiento
de la Corte Suprema de Justicia señala que los FMI representan:
’…. Una medida
tendiente a fomentar el ahorro de las clases trabajadoras, estimulándolo y
dando así una mayor capacidad adquisitiva a los salarios, además de la
prestación de servicios sociales a sus suscriptores…’ y que ‘….la creación
voluntaria de tales Fondos y su utilización por los beneficiarios, constituye
evidentemente un derecho social consistente en la utilización ventajosa de
una porción del salario con destino al bienestar de los trabajadores….[1]’”
“Los decretos
1705/85 y 2512/87  conservan la clara tendencia a un mayor acercamiento de los
FMI al régimen laboral, tendencia evidente también en el decreto 2514/87 y que
se acrecienta aún mas en el decreto 739/90 el cual, consagra consecuencias de
la terminación del contrato de trabajo por despido sin justa causa predicables
de la consolidación total de las contribuciones de la empresa a favor del
respectivo trabajador y estipula incidencias del ‘salario integral’ respecto de
los FMI”
Concretamente, en
cuanto a la presunta violación del artículo 355 de la C.P., sostienen:
“De planteamientos
que anteceden quedó puntualizado que la ‘contribución’ de entidades de las
ramas u órganos del poder público efectuados, en cumplimiento de mandatos
legales vigentes, a los FMI constituye un importante derecho laboral y una
obligación patronal de origen legal, por ende, totalmente extraños a los
auxilios y donaciones que regula el artículo 355 de la Constitución Política”.
“El mismo
significado del vocablo ‘contribución’ que trae la normatividad sobre FMI
reafirma la intención del legislador de imponer una obligación mutua en un
esfuerzo común; pero aún en el evento de que el legislador hubiese utilizado la
palabra ‘auxilio’ en lugar de ‘contribución’, tampoco cabría dentro del
artículo 355, porque los auxilios y donaciones a que se refiere la norma
constitucional descansan en la mera liberalidad del otorgante, en tanto que la
contribución del ente público, en su carácter de empleador, lo hace en
ejecución de un negocio jurídico por relaciones contractuales generadas en el
Acta Orgánica del respectivo  FMI, en desarrollo de vinculaciones laborales
entre el mismo ente público y los trabajadores a su servicio, Acta Orgánica que
-sobraría destacarlo- fue  suscrita libremente por todos y cada uno de sus
signatarios, incluyendo obviamente el representante legal del ente público”.
“Tanto el auxilio de
cesantías y otros pagos bajo la denominación de ‘auxilios’ como la contribución
patronal sobre los aportes legales que los servidores públicos hacen a los FMI
son totalmente diferentes en su origen, naturaleza y propósito de los auxilios
y donaciones prohibidos por el artículo 355 de la Constitución Política. Los
primeros están fundamentados en un derecho emanado de una relación de trabajo y
responden a criterios adecuados a la justicia distributiva. Los segundos, en la
mera liberalidad y responden a criterios de justicia conmutativa  y, de ahí su
prohibición, porque como lo manifestara la Corte Constitucional los recursos
públicos se deben manejar con criterio de justicia distributiva y no
conmutativa para que prevalezca el interés general en su manejo (sentencia
C-372 del 25 de agosto de 1994. Expediente D-520)”.
“El artículo 355  de
la C.P. no proscribe los auxilios que tienen fundamento en relaciones laborales
existentes entre la empresa o entidad estatal y sus servidores; de ser así el
‘auxilio de cesantía’, el ‘auxilio de maternidad’, el ‘auxilio de transporte’,
los ‘auxilios educativos’, etc. que las entidades de derecho público también
reconocen a los mismos servidores directamente o por conducto de sus
organizaciones y diversas formas asociativas de trabajadores, serían
violatorias de la Carta Fundamental“.
Finalmente, hacen
referencia a los principios mínimos del derecho laboral consagrados en la
Constitución, y la relación directa que con los Fondos Mutuos de Inversión
surge de la filosofía de los artículos 57 y 60 de la Carta.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador
General de la Nación rindió el correspondiente concepto y solicitó a la Corte
declarar la constitucionalidad de las expresiones acusadas contenidas en los
artículos 9, 17 y 21 del Decreto 2968 de 1960, con base en los siguientes
argumentos:
Manifiesta, que los
Fondos Mutuos de Inversión representan un instrumento eficaz para la
consecución de los objetivos de la colectividad, en cuanto facilitan a los
trabajadores con disposición a ahorrar, la canalización en la inversión de sus
aportes y fortalecen las relaciones laborales, permitiendo al trabajador la
participación en el capital de la empresa.
En este sentido,
expresa que las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos
captados del público, efectuados por conducto de los Fondos Mutuos de
Inversión, corresponden a funciones de interés general, sometidas a vigilancia
del Gobierno a través del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas
y que su existencia se justifica por tratarse de entidades que inciden
favorablemente en el desarrollo económico de la sociedad, coadyuvando para
mejorar la calidad de vida de los trabajadores.
“Puede afirmarse que
estos Fondos se caracterizan por orientar el ahorro de los trabajadores hacia
inversiones rentables para fomentar el capitalismo social, dentro de un marco
participativo donde la empresa y el trabajador adquieren compromisos
recíprocos. Resultaría nocivo para los intereses de la colectividad, suprimir
los Fondos Mutuos de Inversión con aportes de capital público, ya que se trata
de entidades útiles para alcanzar los fines esenciales del Estado”.
Afirma que los
Fondos Mutuos de inversión, además de estimular el ahorro y la inversión,
contribuyen en el mejoramiento de las relaciones entre empresarios y
trabajadores, a fin de lograr la justicia, la coordinación económica y el
equilibrio en las relaciones sociales.
Concluye, que el
aporte efectuado por las entidades públicas a estos fondos es acorde con los
postulados constitucionales, toda vez que la obligación social a cargo del
Estado de otorgarle al trabajo una protección especial, debe traducirse en
medidas que favorezcan las condiciones dignas y justas del trabajo.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Alcance del
pronunciamiento de la Corte.
1.1. El art. 21 del
decreto 2968/60, impugnado parcialmente por el demandante, fue derogado
expresamente por art. 108 ley 75/86.
No obstante, en el
inciso primero del art. 37 de la referida ley, que corresponde al art. 126 del
Estatuto Tributario, se estableció que “las empresas podrán deducir de su renta
bruta, el monto de su contribución al Fondo Mutuo de Inversión, asi como los
aportes para los fondos de pensiones de jubilación e invalidez”.
1.2. La norma
últimamente citada fue modificada por el parágrafo del art. 9 de la ley 49/90,
al suprimir del art. 126 del Estatuto Tributario los “fondos de pensiones de
jubilación e invalidez”.
1.3. Dado que la
norma acusada se encuentra derogada, como se indicó antes, no existe objeto
sobre el cual deba recaer el pronunciamiento de la Corte. Por lo tanto, ésta se
declarará inhibida para pronunciarse en relación con la pretensión de
inexequibilidad del art. 21 del decreto 2968/60.
1.4. Por lo
anterior, el pronunciamiento de la Corte se limitará a los apartes demandados
de los arts. 9 y 17 del Decreto 2968/60.
2. El problema
jurídico planteado.
Con ocasión de las
facultades extraordinarias que le otorgó el Congreso Nacional al Presidente de
la República mediante la ley 130 de 1959, el Gobierno Nacional expidió el
decreto ley No. 2968/60, mediante el cual se autorizó la creación de Fondos
Mutuos de Inversión, como mecanismo de fomento del ahorro de los trabajadores,
constituidos con los aportes de éstos y la contribución de las respectivas
empresas del sector público y del privado.
Para el demandante,
las normas acusadas violan la prohibición del artículo 355 de la Constitución
Política, en la medida en que  autorizan la contribución a dichos Fondos por
las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía
mixta asimiladas, en cuando ello constituye un auxilio o donación  de recursos
públicos en favor de personas jurídicas de derecho privado.
Le corresponde a la
Corte precisar el alcance de la prohibición del artículo 355 superior y
determinar si los aportes o contribuciones que las referidas empresas públicas
hacen a los Fondos Mutuos de Inversión equivalen a un auxilio o donación
prohibido, o por el contrario, se consideran legítimos por responder a una de
las finalidades constitucionales del Estado Social de Derecho.
3. La solución
del problema.
3.1. El artículo 355
de la Constitución Política constituye la respuesta al clamor de la comunidad
nacional por la eliminación de los llamados "auxilios
parlamentarios", surgidos al amparo de la Constitución de 1886, bajo el
entendido de que eran recursos con que los miembros del Congreso podían financiar,
con cierta autonomía, obras o proyectos destinados a satisfacer necesidades
regionales, que respondían a la idea constitucional del fomento a las
"empresas útiles y benéficas".
La experiencia
mostró, sin embargo, que tales auxilios se utilizaron a la postre en beneficio
personal de los propios parlamentarios dando lugar a uno de los mas
escandalosos y criticables episodios de la vida política del país.
En la sentencia
C-372 de 1994[2],
la Corte describió en forma detallada la perversión de la finalidad de fomentar
las referidas empresas útiles y benéficas, mediante la práctica de los auxilios
parlamentarios, en los siguientes términos:
"Por lo
demás la degradación del sistema de los auxilios parlamentarios condujo, entre
otras cosas, a favorecer desequilibrios regionales derivados de la diferente
proporción en que cada región estaba representada, sin contar las ocasiones en
que el poder ejecutivo se reservaba una parte que luego repartía entre algunos
congresistas, particularmente entre los integrantes de las comisiones de
presupuesto de una y otra cámara. Asimismo, las partidas decretadas con base en
el ordinal 20 del artículo 76 superior, aumentaron considerablemente en número
y cuantía a punto tal que llegaron a comprometer ingentes cantidades que, por
esa vía, se deslizaban hacia el patrimonio personal del congresista o hacia la
financiación de campañas electorales. De ahí que la magnitud de las sumas no
correspondiera a la eficiencia esperada del gasto público, puesto que en
contraste radical con el acrecentamiento de esta fuente de despilfarro se tornó
patente la ausencia de adecuados y efectivos mecanismos de control sobre la
destinación e inversión de esos recursos".
"Importantes
sectores de la opinión pública hicieron explícito rechazo de semejantes
conductas que contribuyeron decisivamente a deformar la imagen del Congreso.
Ello explica por qué el proceso que condujo a la expedición de la Carta
Política de 1991, muestra una notable insistencia en la reforma de esta
institución vital para la democracia. Por ello, puede decirse que cuando el
Constituyente decidió eliminar los denominados auxilios parlamentarios, no sólo
a nivel del Congreso sino también a nivel de las restantes corporaciones
públicas de elección popular, no hizo otra cosa que otorgarle expresión
jurídica a una voluntad política que de manera reiterada se había mostrado
contraria a la perpetuación de una práctica nociva que solía ocultar su
verdadera fisonomía, bajo el manto de pretendidas instituciones de utilidad
común o de fundaciones de similar cometido. Sobre el particular, conviene
remitirse a la exposición de motivos del "Proyecto de Acto Constituyente
de Vigencia Inmediata", por medio del cual algunos dignatarios buscaban
que la Asamblea Nacional Constituyente dictara en forma urgente medidas
tendientes a controlar los abusos derivados del manejo de los denominados
"auxilios parlamentarios". En efecto, en dicha oportunidad se afirmó:
"’Inicialmente
todos los auxilios se destinaban para ejecución directa por los municipios,
juntas de acción comunal o agencias gubernamentales. A la vuelta de
pocos años, sin embargo, alguien se inventó la figura de las fundaciones o
corporaciones privadas como destinatarias de los recursos y se las ingenió
para, a través de ellas, manejar autónomamente fondos públicos, prácticamente
sin control fiscal; lo que permitió inclusive atender con ellos gastos o
inversiones personales del congresista que decretaba el auxilio o el pago de
activistas electorales y el directo soborno a jefes municipales o
comunales’".
3.2. El
artículo 355 de la Constitución Política consagra dos conceptos íntimamente
relacionados pero conceptualmente diferentes: En primer lugar, una prohibición
general en virtud de la cual, "ninguna de las ramas u órganos del poder
público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o
jurídicas de derecho privado"; y, en segundo término, una excepción, en
virtud de la cual, se autoriza al Gobierno, en sus diferentes niveles, para
financiar, con recursos de los respectivos presupuestos, programas  y
actividades "de interés público", acordes con los respectivos planes
de desarrollo, cuya ejecución debe llevarse a cabo mediante contratos con entidades
privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad.
Es claro que la
referida excepción responde en cierta medida a los mismos objetivos consagrados
en la Constitución de 1886, en el sentido de que el Estado favorezca o impulse
ciertas actividades útiles de interés público, financiando su ejecución con
recursos de los presupuestos en los diferentes niveles; solo que ahora el
manejo de tales inversiones se lleva a cabo por las mismas entidades públicas
mediante el sistema de contratación y bajo los controles institucionales.
3.3. La prohibición
de otorgar auxilios admite, no sólo la excepción a que se refiere el segundo
aparte del artículo 355 Superior, sino las que surgen de todos aquéllos
supuestos que la misma Constitución autoriza, como desarrollo de los deberes y
finalidades sociales del Estado con el fin de conseguir el bienestar general y
el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país. Estos criterios
responden a la concepción del Estado Social de Derecho, el cual tiene como
objetivo esencial “promover la prosperidad general, facilitar la participación,
garantizar los principios y deberes consagrados a nivel constitucional,
asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden social justo y
proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y
libertades"[3];
o como lo ha señalado en otra oportunidad la misma Corte, "El Estado
social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones
indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna
dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance. El fin de
potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades actuar
efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la
alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios
para desenvolverse en sociedad".[4]
Bajo este entendido
se explica el otorgamiento de subsidios, avalados por la Corte en diferentes
pronunciamientos, a los pequeños usuarios en los servicios públicos
domiciliarios (art. 368 C.P.), al fomento de la investigación y transferencia
de la tecnología; a la construcción de obras de infraestructura física y
adecuación de tierras (art. 65 C.P.), a la adquisición de predios para los
trabajadores agrarios; (art. 64 C.P.), a la ejecución de proyectos de vivienda
social y a los servicios públicos de salud y educación (C.P. arts. 49 y 67).
En efecto la Corte
en sentencia C-506/94[5]
señaló:
"Ahora
bien, por lo que se refiere al caso concreto que se examina, la Corte advierte
que en este asunto se trata del examen de la constitucionalidad de unas
disposiciones de rango legal por las que se autoriza a la Nación y a sus
entidades descentralizadas para:
1o.
Asociarse con los particulares bajo la modalidad de las personas sin ánimo de
lucro como corporaciones y fundaciones”.
“2o.
Crear las mencionadas personas jurídicas y hacer a ellas aportes en dinero, en
especie o de industria; entendiéndose por aportes en especie o de industria,
entre otros, conocimiento, patentes, material bibliográfico, instalaciones,
equipos y trabajo de científicos investigadores, técnicos y demás personas que
el objeto requiera”.
“3o.
Aplicarles a las mencionadas personas jurídicas sin ánimo de lucro, como
corporaciones y fundaciones, las normas pertinentes del derecho privado”.
“4o.
Asociarse en estas modalidades para adelantar actividades científicas y
tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías”.
“En
el caso de las disposiciones acusadas en esta oportunidad, se trata de una
concreta modalidad de destinación de los recursos públicos para la atención de
una actividad específica de carácter público identificada en la Constitución y
en la ley, con la participación de los particulares, en los términos de los
artículos 69 y 71 de la Carta que prevén los fines específicos a los que pueden
dedicarse.  En efecto, las voces de tales artículos son muy claras para
caracterizar estas modalidades a las que el Estado ofrece toda su autorización
y respaldo en estos términos:
"Artículo
69.
(...).
"El
Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y
privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo."
"Artículo
71. La búsqueda del conocimiento y la expresión artística son libres.  Los
planes de desarrollo económico y social incluirán el fomento a las ciencias y,
en general, a la cultura.  El Estado creará incentivos para personas e instituciones
que desarrollen y  fomenten la ciencia y la tecnología y las demás
manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e
instituciones que ejerzan estas actividades."
“Se
concluye que las disposiciones acusadas tienen su fundamento en los artículos
69 y 71 de la C.P. y encuentran por ello pleno respaldo en la Constitución de
1991, y así habrá de declararlo esta Corporación".
Del mismo modo la
Corte precisó lo siguiente sobre el tema en cuestión[6]:
"A la luz
del artículo 355 de la CP, puede afirmarse que los subsidios del Estado a los
particulares, por regla general, se encuentran prohibidos. La excepción sólo es
procedente si el subsidio, concedido por la ley, se basa en una norma o
principio constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad
esencial del Estado".
"2. El
demandante estima que la única excepción a la prohibición de decretar auxilios
o donaciones, es la contemplada en el artículo 368 de la CP, en el campo de los
servicios públicos domiciliarios que, a su juicio, no es el que corresponde a
las obras de adecuación de tierras. Por su parte, los defensores de la ley,
señalan que los subsidios a los pequeños productores se gobiernan  por los
contratos que tienen por objeto impulsar programas de interés público acordes
con el plan nacional de desarrollo (CP art. 355, inc. 2), o, simplemente, por
referirse a la conducción de agua potable y satisfacer una necesidad básica,
encuentran amparo en el artículo 368 de la CP."
"3. La Corte
en su sentencia No C-506 del 10 de Noviembre de 1994 (M.P. Dr. Fabio Morón
Díaz), consideró que la política estatal de fomento de la investigación y la
transferencia de tecnología (CP art. 65), podía traducirse en apoyos no compensados
de orden económico a entes y personas privadas. El servicio público de la salud
y de la educación - para sólo mencionar dos actividades estatales que pueden
ser fuente de subsidios -, puede realizarse bajo condiciones de gratuidad, esto
es, de subsidio total o parcial (CP art. 49 y 67). No es cierta, por lo tanto,
la afirmación del demandante de que la única hipótesis de subsidio estatal se
presenta en los servicios públicos domiciliarios destinados a cubrir
necesidades básicas. La Corte analizará, en este caso, si la constitución,
excepcionalmente, permite la concesión de subsidios en favor de los pequeños
productores sobre las cuotas de recuperación de inversiones de los proyectos
públicos de adecuación de tierras".
También en sentencia
C-251/96, dijo la Corte[7]:
"No basta
entonces con señalar que el Estado está efectuando una  transferencia de un
recurso estatal a un particular, sin contraprestación, para concluir que
estamos en frente de un auxilio prohibido por el artículo 355 de la Carta. En
efecto, si tal cesión gratuita cuenta con un fundamento constitucional expreso,
no se trata de una donación prohibida por la Carta sino, por el contrario, del
cumplimiento de deberes constitucionales atribuidos al Estado".
(…)
“Por tal razón,
la Corte concluye que,  a pesar de establecer una transferencia gratuita de la
propiedad de un bien fiscal, la norma acusada no viola el artículo 355 de la
Carta pues busca garantizar el derecho a una vivienda digna (CP art. 51) de las
personas de escasos recursos, dentro de programas de reforma y planeación
urbana, objetivos que cuentan con un fundamento constitucional expreso”.
3.4. Como puede
observarse, la Corte al determinar los alcances de la prohibición
constitucional de los auxilios y las donaciones[8]
ha concluido que la Constitución no prohibe, como medida infranqueable, que el
Estado pueda transferir recursos públicos a favor de los particulares u
organismos mixtos conformados con aportes públicos y privados, si la
transferencia esta legitimada en la necesidad de desarrollar y aplicar
principios o derechos constitucionales establecidos. De este modo se logra una
coherencia entre la prohibición de los auxilios y donaciones (CP arts. 355) y
los imperativos constitucionales relativos a la atención de los deberes
sociales a cargo de las autoridades, y al cumplimiento de las finalidades
constitucionales propias del Estado Social de Derecho.
3.5. Estima la Corte
que la contribución que las empresas industriales comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta, asimiladas al régimen jurídico de éstas, realizan
a los Fondos Mutuos de Inversión, no constituyen un auxilio o donación
prohibido por el art. 355 de la Constitución, porque aquélla persigue el
cumplimiento de deberes, principios y finalidades de orden constitucional
acordes con la filosofía social del Estado. En efecto:
Los Fondos Mutuos de
Inversión son personas jurídicas de derecho privado autorizados por la ley (D.L
2868/60, art. 3) como mecanismo para fomentar el ahorro de los trabajadores, se
constituyen mediante convenio entre las empresas, privadas o públicas y sus
trabajadores, con ocasión del cual, aquéllas contribuyen con unos recursos en
proporción a los aportes que éstos realicen (art. 1). Dichos Fondos son
vigilados por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas (L.
35/93, art. 10), cuando no son administrados por sociedades fiduciarias.
El objetivo social
de los Fondos Mutuos de Inversión se concreta en la necesidad de facilitar y
legitimar el apoyo económico-laboral de las empresas a sus trabajadores;
establecer un instrumento idóneo para fomentar el ahorro de éstos; conseguir el
incremento de los ingresos de los trabajadores y mejorar, por consiguiente, sus
condiciones económicas y, finalmente, estimular, en un plano de respeto mutuo y
comprensión, las relaciones entre las empresas y sus trabajadores.
Dentro del anterior
contexto, es preciso concluir lo siguiente:
a) Los referidos
Fondos constituyen una modalidad de la llamada economía solidaria que la
Constitución protege, estimula y promueve, cuando considera como cometidos
propios del Estado la democratización del acceso a la propiedad, mediante la
política de fomento a las formas asociativas y solidarias de propiedad (arts.
57, 58 incisos 2, 3, 60, 64, 333 inciso 3).
b) La organización y
funcionamiento de los Fondos Mutuos de Inversión se justifica
constitucionalmente bajo la idea de que dichos entes constituyen una concreción
de la política de intervención y de fomento que el Estado Social de Derecho
debe poner en práctica para asegurar las condiciones materiales mínimas a las
personas y, específicamente a los trabajadores, que les permitan a éstos vivir
en condiciones dignas y justas. Y es indudable que la promoción y el estímulo
de la economía, a través de la creación de organizaciones económicas y
sociales, como son dichos Fondos, facilita el bienestar material de los trabajadores,
por la incidencia en el incremento de sus ingresos y el impacto favorable en la
creación de empleos (arts. 333, 334 y 335 C.P.), e igualmente realiza el
principio constitucional de la función social de la propiedad y de la empresa.
c) Los Fondos Mutuos
de Inversión, constituyen un punto de encuentro, equilibrio, armonía y
coordinación social entre el capital y el trabajo, en la medida en que busca
trasladar a aquéllos, bajo la forma de la indicada contribución, parte de las
utilidades de la empresa a los trabajadores. De este modo se reconoce, que no
solamente el salario constituye la retribución digna y justa a la prestación de
los servicios del trabajador al empleador, sino que pueden existir otro tipo de
beneficios o auxilios prestacionales de diferente índole, como podrían ser la
percepción de una parte de las utilidades de la empresa, entregada directamente
a aquél o a través de mecanismos indirectos. Ejemplo concreto de éstos son los
Fondos Mutuos de Inversión.
En las condiciones
descritas, considera la Sala descaminada la apreciación del demandante cuando
aduce que las contribuciones que las empresas públicas hacen a los Fondos no
tienen una retribución, porque éstas no perciben utilidades sociales de su
gestión económica, pues la contraprestación de las empresas no es otra que el
beneficio laboral que se otorga a los trabajadores por los servicios que
prestan a la empresa, de los cuales se aprovecha ésta, aparte del beneficio
económico y social que para la comunidad comporta el establecimiento de los
Fondos, como modalidades específicas de propiedad solidaria.
Conforme a las
consideraciones precedentes, es indudable que los mencionados Fondos traducen
la idea fundante del Estado Social de Derecho, sobre el trabajo en condiciones
de dignidad y justicia e igualmente su concepción participativa y solidarista.
Por consiguiente, la contribución que hacen las empresas públicas a los  Fondos
así mismo contribuye a materializar los principios de la Constitución Social
que tienen como eje el trabajo humano (preámbulo, arts. 1, 2, 25, 39, 53, 56,
entre otros).
Por lo demás, sería
contrario al principio de igualdad que sólo estuviera permitida la contribución
de las empresas privadas y no de las empresas públicas a los Fondos, y por ende
que únicamente los trabajadores de las primeras pudieran obtener los beneficios
laborales que se derivan de dicha contribución, porque materialmente la
situación laboral de los trabajadores que prestan sus servicios en todas dichas
empresas es la misma, mas aún si se tiene en cuenta que las empresas públicas
realizan una actividad industrial y comercial similar a la de los particulares
y que las relaciones laborales con sus trabajadores se encuentran regidas, como
en las empresas particulares, por contratos de trabajo.
4. En conclusión,
los segmentos normativos acusados no violan las normas que invoca el demandante
ni ningún otro precepto de la Constitución.
VII. DECISION.
Con fundamento en
las consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar EXEQUIBLES
los apartes demandados de los arts. 9 y 17 del decreto 2968 de 1960.
Segundo. Declárese
inhibida para fallar en relación con el art. 21 del decreto 2968 de 1960.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUNOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrada (E)
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Destacado fuera de texto
C.S.J. Sala Plena, sentencia 31 de octubre de 1974, M.P. Dr. Guillermo González
Charry, Gaceta Judicial Tomo CXLIX-CL.
[2] Sentencia C-372/94, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[3] Idem.
[4] Sentencia No. T-426/92
M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[5] M.P. Fabio Morón Díaz
[6] Sentencia C-205/95, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[8] Ver, entre
otras, las sentencias C-372/94, C-506/94, C-205/95, 251/96 y 254/96