C-366-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-366/95
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Indebido
ejercicio/REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA RAMA JUDICIAL-Inhabilidades
El Gobierno
nacional se extralimitó o desbordó el preciso límite material de las
atribuciones dadas, motivo por el cual el literal d) del artículo 3o. del
Decreto 1888 de 1989, modificado por el artículo 1o. del Decreto 2281 de 1989,
será declarado inexequible. En efecto, si el legislador ordinario hubiera
otorgado facultades para modificar el régimen de carrera judicial o de personal
de la rama Judicial, la norma cuestionada encajaría dentro de sus imperativos;
pero mal puede estatuirse inhabilidades especiales, por ser extrañas a un
régimen disciplinario, como calidades o exigencias para la elección o
nombramiento de empleados  y funcionarios de la rama judicial.
REF:    Expediente
No. D-847
Acción de
inconstitucionalidad contra el literal d) del artículo 3o. del Decreto 1888 de
1989, modificado por el artículo 1o. del Decreto 2281 de 1989.
Indebido ejercicio
de facultades extraordinarias.
Actor:
JAIRO HERRERA
ARDILA
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto  dieciséis (16) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I.   ANTECEDENTES
El ciudadano JAIRO
HERRERA ARDILA, haciendo uso de la acción de inexequibilidad autorizada por el
artículo 241 de la Constitución Política, solicita a esta Corporación declarar
inexequible el artículo 3o. literal d) del Decreto 1888 de 1989, expedido el
día 23 de agosto de 1989, por el señor Presidente de la República, en ejercicio
de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por la Ley 30 de
1987.
Cumplidos los
trámites que ordena la Constitución Política y la ley para esta clase de
acciones y finalmente oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación, procede la Corporación a dictar sentencia.
II.  TEXTO DE LAS  NORMAS ACUSADAS
"Decreto No.
1888 de 1989
"(agosto 23)
"Por el cual se
modifica el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama
Jurisdiccional.
"El Presidente
de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que
le confiere la Ley 30 de 1987, y oída la Comisión Asesora por ella establecida,
"DECRETA:
.....
"TITULO II
"De las
Inhabilidades e Incompatibilidades
"CAPITULO I
"De las
Inhabilidades
"Artículo
3o. No podrán ser
designados ni desempeñar cargo o empleo en la Rama Jurisdiccional:
........
"d)   Quienes
hayan sido condenados por delito doloso u homicidio culposo.  Esta inhabilidad,
subsistirá durante los cinco (5) años posteriores al cumplimiento o extinción
de la respectiva pena".
III.    LA DEMANDA
El actor considera
que el precepto viola los artículos 13 y 29 C.N., con fundamento en lo
siguiente:
Estima el actor que
la norma impugnada es discriminatoria, como quiera que al sentenciado por la
comisión de un hecho punible doloso, le sobrevienen no solamente las
inhabilidades generales descritas en el artículo 42 del Código Penal, sino que
una vez cumplida  o extinguida la pena, se le aplica además la limitación
específica referida en la disposición acusada, con lo cual a los  funcionarios
de la Rama Judicial se les suman  inhabilidades generales y específicas
distintas a las de otros funcionarios del Estado.
De esta forma, la
interdicción de derechos  y funciones públicas impide al  sindicado ejercer
cargo público mientras dure la condena,  para luego empezar a  correr la
inhabilidad especial por espacio de cinco años para ser designado o desempeñar
un cargo o empleo en la Rama Judicial.
-        Y agrega el
demandante que al aplicarse una inhabilidad tras otra, se produce la violación
del principio del non bis in idem  previsto en el artículo 29 de la
Carta Política que consagra el debido proceso.
-        De otra
parte estima el demandante que existe un exceso en el uso de las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República para regular el régimen
disciplinario de los empleados de la Rama Jurisdiccional, a la luz  de la Carta
de 1886, y que dicha normatividad no se puede aplicar para casos futuros, pues
entró a regir la Carta de 1991, que contiene principios filosóficos y morales
nuevos de participación y control ciudadano.
Finalmente solicita
a esta Corporación que declare la inconstitucionalidad de la norma demandada,
por contrariar visiblemente los principios filosóficos y sociales de
participación y control ciudadanos, que orientan el texto constitucional,
dándose cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 9o. de la Ley 153 de 1887.
IV. INTERVENCION  DE AUTORIDADES PUBLICAS
El Ministerio de
Justicia y del Derecho, a través del Director General de Políticas Jurídicas y
desarrollo legislativo, debidamente facultado para el efecto, dentro del
término previsto en el artículo 7o. del Decreto 2067 de 1991, procedió a
defender la constitucionalidad de la norma acusada en los términos que a
continuación se resumen:
El artículo 3o.
literal d)  del Decreto 1888 de 1989, no desconoce el derecho a la igualdad;
apoyándose en jurisprudencia de la Corte Constitucional, concluye que los
sujetos cobijados por el régimen disciplinario tienen por su investidura un
carácter especial, en razón a que quienes directamente están encargados de
administrar justicia, son la personificación misma del Estado; por ello el
régimen de inhabilidades que se exige implica una alta formación ética y moral
de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional.
En relación con el
segundo cargo, el apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, expone
que el principio  non bis in idem  no se quebranta, en razón a que el
demandante confunde el derecho penal y el disciplinario, debiéndose distinguir
el delito, de la falta disciplinaria, pues ambas instituciones jurídicas
apuntan hacia fines, intereses y procedimientos diversos; claramente
distinguidos en diferentes pronunciamientos jurisprudenciales del Consejo de
Estado y de la Corte Constitucional. Concluye, afirmando que las órbitas de la
normatividad de carácter penal y disciplinario no se interfieren, vale decir,
que no se  penaliza doblemente un hecho delictivo y disciplinario, y como tal,
el legislador puede establecer las  inhabilidades  cuya finalidad es garantizar
que quienes accedan al servicio público sean, por sus antecedentes personales,
hombres intachables que cumplan con las expectativas de la comunidad.  Por las
consideraciones anteriores solicita la exequibilidad del literal d) del artículo
3o. del Decreto 1888 de 1989.
V.    CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación, mediante oficio No. 612 del 24 de abril de 1995, y en
cumplimiento de lo dispuesto en los numerales 2o. del artículo  241 y 5o. del
artículo 278 de la Carta Política, procedió a rendir el concepto de
constitucionalidad en el proceso de la referencia, en el cual solicita a la
Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 3o. literal d) del
Decreto 1888 de 1989, con fundamento en las razones siguientes:
Que el artículo
demandado, es inexequible porque el Gobierno Nacional desbordó las atribuciones
constitucionales conferidas en la Ley 30 de 1987, artículo 1o. literal j) que
facultó al Presidente de la República para: "modificar el régimen
disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional",
en razón a que el Decreto ley 1888 de 1989 consagró una inhabilidad aplicable
no sólo a quienes deseen ingresar a la Rama Judicial sino también a  las
personas que, una vez vinculadas al  servicio, se encuentran incursas en dicha
causal, que consiste en la prohibición de designar o desempeñar algún cargo en
dicho sector, a quien haya sido condenado por la comisión de un delito doloso.
-        Sostiene el
señor Procurador que por  encontrarse frente a una de la inhabilidades
enunciadas en el artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, la Corte Constitucional
debe acoger el fallo C-546 de 1993, mediante el cual se declaró que el
Presidente de la República se extralimitó y desbordó el límite material de las
atribuciones dadas por la Ley 30 de 1987, cuando profirió  el Decreto 2281 de
1989 en su artículo 1o., que a su vez modificó el artículo 3o. del Decreto 1888
de 1989, en el sentido de suprimir del artículo citado  la parte que dice "u
homicidio culposo...", siendo entonces inexequible la disposición acusada
por exceder el marco señalado por el Congreso de la República en la ley de
facultades.
Estima el Procurador
General de la Nación que la norma debe ser retirada por faltar un elemento  esencial
de la competencia.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A.  La
Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución
Política, toda vez  que el precepto acusado hace parte de un decreto con fuerza
de ley, expedido en ejercicio  de facultades extraordinarias conferidas por el
Congreso al señor Presidente de la República.
B.
Desbordamiento en las Facultades Extraordinarias
Esta Corporación
judicial ha venido sosteniendo en su doctrina jurisprudencial contenida en las
sentencias C-042 de 1993 y  C-546 de 1993, la tesis de que el desbordamiento en
el ejercicio  de las facultades extraordinarias por el Presidente  acarrea un
vicio  de constitucionalidad por falta de competencia, como requisito de
validez de los actos jurídicos.
En efecto,  la Corte
consideró en sentencia C-546 de 1993, las siguientes razones jurídicas
aplicables en el caso sub-exámine:
"1.        La
competencia, en derecho público, equivale a la capacidad en el derecho privado.
Pero mientras en éste ésa es la regla, en aquél constituye la excepción, pues
los funcionarios sólo pueden hacer aquello para lo que estén expresamente
facultados por el ordenamiento. Es ella un presupuesto esencial de validez de
los actos que el funcionario cumple, como la capacidad es un requisito de
validez de los actos jurídicos de derecho privado.
"...
2. La separación de
las ramas del poder y la órbita restrictiva de competencia, son instituciones
anejas al Estado de Derecho, pues constituyen instrumentos imprescindibles para
el logro de la finalidad inmediata que esa forma de organización política se
propone, a saber: la sujeción al derecho de quienes ejercen el poder. Eso
significa que cada una de las ramas tiene funciones asignadas de acuerdo con el
fin que  se le atribuye, y que cada funcionario tiene un ámbito delimitado
dentro del cual debe circunscribir el ejercicio de sus funciones. La actividad
cumplida por fuera de esos ámbitos es ilegítima, es decir, constituye un
supuesto de anulabilidad, pues sólo de esa manera se consigue que cada rama y
cada funcionario despliegue su acción dentro de precisos límites normativos.
3. Las normas que
habilitan a un órgano o a un funcionario para que temporariamente ejerza
funciones que de modo permanente están atribuídas a otro, son de carácter
excepcional y, por tanto, no extendibles más allá de los términos fijados en
las respectivas normas de modo preciso. Al funcionario o al órgano se le
atribuye competencia para que cumpla las funciones que claramente se le indican
y sólo ésas. La extralimitación en el ejercicio de dichas funciones -que desde
el punto de vista formal han podido ejercitarse de manera irreprochable- comporta
falta de competencia y, por ende, ausencia del presupuesto esencial que da, al
funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma.
".....
6. Si las anteriores
consideraciones son válidas en abstracto, dentro de una teoría general del Estado
de Derecho, con mayor razón lo son en Colombia, donde con tanta frecuencia se
opera el fenómeno de delegación de funciones legislativas en el Presidente de
la República, y, por ende, un volumen tan significativo de la legislación está
constituído por decretos-leyes." (Cfr. Sentencia C-546 de  noviembre 25 de
1993. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).
C.  Vigencia de
la Norma Acusada
El literal d) del
artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, materia de acusación, como bien lo anota
el Procurador General de la Nación, fue modificado expresamente por  el
artículo  1o. del Decreto 2281 de 1989, disposición ésta que se limitó a
suprimir del mandato  primeramente citado, la parte que dice "u homicidio
culposo", quedando su contenido en lo demás, redactado en idéntica forma.
En efecto, dice así
tal mandato:
"Artículo
1o.  Modifícanse las
letras c) y d) del artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, las cuales quedarán
así:
"d)  Quienes
hayan sido condenados por delito doloso.  Esta inhabilidad  subsistirá durante
los cinco (5) años posteriores al  cumplimento de la respectiva pena".
En consecuencia de
lo anterior, la Corporación debe emitir pronunciamiento de fondo sobre el
articulado.
D)   Las
Facultades Extraordinarias
En virtud de que la
norma acusada surge al mundo jurídico como consecuencia de una habilitación
legislativa producto del  ejercicio de unas  facultades extraordinarias
concedidas al Presidente de la República  por el Congreso de la República, la
Corte constitucional procederá en primer término a su estudio, puesto que
entraña un asunto de competencia, ya que  ello equivale al ejercicio de las
atribuciones otorgadas.  Teniendo en cuenta la doctrina jurisprudencial de la
Corporación, el control de constitucionalidad por este aspecto, se hará  al
amparo de la Carta Política  de 1886, por ser ésta la vigente al tiempo en que
tales facultades se confirieron.
1.
Temporalidad
El Decreto 1888 de
agosto 23 de 1989 fue expedido al igual que el Decreto 2281 de octubre 7 del
mismo año, por el Presidente de la  República en ejercicio de las facultades
extraordinarias previstas en la Ley 30 de 1987, artículo 1o., y dentro del
término fijado en la misma para ello, el cual era de dos años contados a partir
de la promulgación de la ley, hecho que ocurrió el 9 de octubre de 1987, y
publicado en el Diario Oficial No. 38.077.  En consecuencia no hay reparo
constitucional   por este aspecto.
2.   Materialidad
Las atribuciones
legislativas de que quedaba investido el Presidente de la República fueron
enunciadas por el legislador  en el artículo 1o. de la Ley 30 de 1987, en forma
expresa y taxativa, fijando  los límites  materiales en forma precisa a saber:
"Artículo
1o.   Revístase al
Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos
años, contados a partir de la promulgación de la presente ley para:
"....
"j.   Modificar
el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama
Jurisdiccional".
De conformidad con
el título del decreto 1888 de 1989 que dice "Por el cual se modifica el
régimen disciplinario  de los funcionarios y empleados de la Rama
Jurisdiccional", queda demostrado que el fundamento en el que se apoyó el
Gobierno Nacional para expedir tal ordenamiento, no fue otro que el literal j)
del artículo 1o. de la Ley 30 de 1987, antes transcrito,  que lo autorizaba
para "Modificar el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados
de la Rama Jurisdiccional", hoy rama judicial.
En este orden de
ideas, se advierte claramente que el literal d) del artículo 3o. del Decreto
1888 de 1989, modificado por el  artículo 1o. del Decreto 2281 de 1989,
consagra una inhabilidad, aplicable no sólo a quienes deseen ingresar a la rama
judicial, sino también a las personas que una vez vinculadas  al servicio, se
encuentren incursos en dicha causal, por haber sido condenados por delitos
dolosos.
Conforme al
diccionario de la Real Academia de la Lengua  Española, la expresión
"inhabilidad" tienen entre otras acepciones las siguientes:
"Que por falta de algún resultado o por una tacha o delito, no puede
obtener o  servir un cargo, empleo o dignidad", y "defecto o
impedimento para ejercer empleos u oficios". Igualmente la doctrina
jurisprudencial emitida por la Corte Suprema  de Justicia, definió la figura
como "aquella circunstancia negativa del individuo, el defecto o
impedimento para ejercer u obtener un empleo o que le resta mérito para ejercer
ciertas funciones en un caso determinado y se traduce en la prohibición legal
para desempeñarlo independientemente de otros". (Sentencia junio 9 de
1988. Dr. Fabio Morón Díaz).
En el mismo orden de
ideas, esta Corporación, mediante sentencia C-546 de 1993,  manifestó:
"Las
inhabilidades, entonces, son aquellas circunstancias creadas por la
Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida o
designada en un cargo público, y en ciertos casos,  impiden el ejercicio del
empleo a quienes ya se encuentran vinculados al servicio, y tienen como
objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad
de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos.
"Así las cosas,
las inhabilidades son de distinta índole, v.gr. generales, es decir, que operan
para toda clase de empleados del sector público; específicas, para una
determinada entidad o rama del poder, limitadas en el tiempo, permanentes,
absolutas, relativas, etc.
"Las
inhabilidades, como las demás calidades, exigencias o requisitos que deben
reunir los candidatos para efectos de su incorporación al servicio del Estado,
en empleos de carrera o de libre nombramiento y remoción, deben estar
consagradas en forma expresa y clara, y pueden hacer parte del estatuto general
que rige la función pública, o de manera específica, del estatuto de carrera, o
de personal de cada entidad, sector o rama del poder público." (Sentencia
C-546 de noviembre 25 de 1993.  M.P. Dr.  Carlos Gaviria Díaz).
Ahora bien, al
examinar la atribución prevista en el artículo 1o. literal j) de la Ley 30 de
1987, el Presidente de la República estaba autorizado  para "modificar el
régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama
Jurisdiccional" y si "modificar" es variar, transformar, crear,
innovar o enmendar, lo era únicamente en materia de régimen disciplinario y no
para crear inhabilidades, figura extraña a un régimen disciplinario.
No obstante lo
anterior, esta Corte examinó en su integridad la Ley 30 de 1987, que habilitó
al legislador extraordinario para expedir la norma demandada, sin hallar ningún
fundamento para deducir competencia al Presidente de la República, en el
sentido de regular este régimen de inhabilidades.  En consecuencia de lo
anterior, considera esta Corporación que el Gobierno nacional se extralimitó o
desbordó el preciso límite material de las atribuciones dadas, motivo por el
cual el literal d) del artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, modificado por el
artículo 1o. del Decreto 2281 de 1989, será declarado inexequible.
En efecto, si el
legislador ordinario hubiera otorgado facultades para modificar el régimen de
carrera judicial o de personal de la rama Judicial, la norma cuestionada
encajaría dentro de sus imperativos; pero mal puede estatuirse inhabilidades
especiales, por ser extrañas a un régimen disciplinario, como calidades o
exigencias para la elección o nombramiento de empleados  y funcionarios de la
rama judicial.
La Corte al respecto
ha considerado en sentencia C-546 de 1993, lo siguiente:
"El régimen
disciplinario, por su parte, está integrado por una serie de disposiciones
legales en las que se consagran no solo la descripción de los deberes y
prohibiciones a que están sujetos los empleados y funcionarios de determinada
entidad o rama del poder público, sino también las faltas en que pueden
incurrir, las sanciones aplicables, el procedimiento para su imposición, los
funcionarios competentes para conocer de ellas, las causales de impedimento y
recusación, términos de prescripción y caducidad, etc.." (Sentencia C-546
de noviembre  25 de 1993. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Siendo entonces
inexequible el literal d) del artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, en la
forma como quedó modificado por el artículo 1o. del  Decreto  2281 de 1989, por
exceder el marco  señalado por el Congreso de la República en el artículo 1o.
literal j) de la Ley  30 de 1987,   no hay lugar a pronunciarse sobre los demás
cargos de la demanda, en razón a que la norma citada fue proferida  sin
competencia legislativa.
No obstante lo
anterior, la Corte considera que es  necesario advertir que la Ley 190 de 1995
en su artículo 17 modificó el artículo 59A del Código Penal, consagrando una
inhabilidad para el desempeño de funciones públicas, a cuyo tenor se lee
"Inhabilidad para el desempeño de funciones públicas:  los servidores
públicos a que se refiere el inciso primero del artículo 123 de la Constitución
Política quedarán inhabilitados para el desempeño de funciones públicas cuando
sean condenados por delitos contra el patrimonio del Estado, sin perjuicio  del
derecho de rehabilitación que contempla el Código de Procedimiento Penal y en
concordancia con el inciso final del artículo 28 de la Constitución
Política".
Igualmente es
menester resaltar que la Ley 200 de 1995, por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico, contempló en su Capítulo V, artículo 42, que las
inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos
administrativos se entenderán incorporados en este Código, así mismo, el
artículo 43 ibidem, previó, que constituyen inhabilidades para desempeñar
cargos públicos, entre otras, las siguientes:
"1.       Haber
sido condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad, excepto
cuando se trate de delitos políticos o culposos salvo que estos últimos hayan
afectado la administración pública.
"2.       Hallarse
en interdicción judicial, inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal o
suspendido del ejercicio de su profesión o excluído de ésta."
Esta Ley que adopta,
como se ha dicho, el Código Unico Disciplinario, establece su vigencia y
alcance en relación con las disposiciones generales o especiales que regulan
materias disciplinarias, en los siguientes términos:
"Artículo
177.  VIGENCIA.  Esta Ley regirá cuarenta y cinco (45) días después de sus
sanción, será aplicada por la Procuraduría General de la Nación, por los
Personeros, por las Administraciones Central y Descentralizada territorialmente
y por servicios y por todos  los servidores públicos que tengan competencia
disciplinaria se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna
y deroga las  disposiciones generales o especiales que regulen materias
disciplinarias a nivel Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, o que le
sean  contrarias, salvo los  regímenes especiales de la fuerza pública, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este Código.
"Las normas
referidas a los aspectos disciplinarios previstas en la Ley 190 de 1995 tienen
plena vigencia."
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
Por exceder el marco
fijado por el legislador ordinario en el artículo 1o. de la Ley 30 de 1987,
Declárese INEXEQUIBLE el literal d) del artículo 3o.  del Decreto 1888 de 1989,
y el artículo 1o. del Decreto 2281 de 1989, en la parte que textualmente reza:
"Quienes hayan
sido condenados por delito doloso. Esta inhabilidad subsistirá durante los (5)
años posteriores al cumplimiento o extinción de la respectiva pena".
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria