T-233-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-233/93
LICENCIA
URBANISTICA-Citación a los
vecinos
Se da la
violación del derecho constitucional al debido proceso y al derecho de defensa
consagrado en la Constitución Nacional, ya que en el asunto de la solicitud de
licencia de urbanización presentada por la sociedad COLCAR para el proyecto del
Parque Industrial Villa Concha, no se dió aplicación a lo dispuesto por los
artículos 65 de la Ley 9a. de 1989 (Ley de Reforma Urbana), y 14 y 35 del
Decreto-ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), en el caso de la
citación a los vecinos cuando se trata de la presentación de solicitudes de
licencias urbanísticas. La Administración y la Sociedad solicitante de la licencia
urbanística en la que se proyectó la "cesión" de una franja de
terreno usada durante  varios años como vía pública, debieron comunicar por
correo a la Sociedad ahora peticionaria de la tutela, la iniciación de los
trámites administrativos de licencia de urbanización y su conclusión, y solo
demostradas las circunstancias señaladas en la ley de imposibilidad de la misma
o de su enorme costo, podía procederse a adelantar la publicación que en estas
materias funciona como subsidiaria.
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA/VIA PUBLICA-Cierre
Debe ordenarse la
tutela de los derechos constitucionales al debido proceso y al derecho de
defensa de la sociedad peticionaria, desconocidos por las resoluciones
proferidas por el departamento administrativo de Planeación Distrital; empero,
como contra las mencionadas actuaciones administrativas proceden los recursos y
las acciones judiciales de naturaleza contencioso administrativa para efectos
de obtener su anulación judicial, en esta oportunidad la tutela reclamada se
concederá sólo como mecanismo transitorio para evitar los perjuicios
irremediables que se desprenden de la mencionada violación a los derechos
constitucionales fundamentales citados.  Estos perjuicios evidentemente
resultarían del cierre definitivo de una vía publica por la que se transita
desde hace más de veinticinco años.
REF.: Expediente
No. T-9196
Acción de Tutela
presentada "contra el Departamento Administrativo de Planeación de Santafé
de Bogotá por las resoluciones 31 y 555 de 1992".
Peticionaria:
PANAM COLOMBIA S. A.
Magistrados:
Dr. FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., junio veintidós (22) de mil novecientos noventa y tres (1993)
La Sala de Revisión
en asuntos de tutela, integrada por los Honorables Magistrados JORGE ARANGO
MEJIA, VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente,
resuelve sobre las sentencias relacionadas con la acción de la referencia,
proferidas por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, el 23
de Noviembre de 1992, y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá el 26 de Enero de 1993.
I.    A N T E C E D E N T E S
A.  La Petición
1.      Con fecha
noviembre 6 de 1992, el Abogado GUSTAVO HUMBERTO  RODRIGUEZ R., actuando en su
calidad de apoderado de la sociedad comercial PANAM S. A. domiciliada en la
ciudad de Santafé de Bogotá, presentó ante el Juez Civil del Circuito (Reparto)
de este Distrito Capital, un escrito en el que ejerce la acción de tutela
establecida en el artículo 86 de la Constitución para que le sea concedida a la
citada sociedad la protección judicial como mecanismo transitorio y para evitar
el perjuicio irremediable respecto de los Derechos Constitucionales
Fundamentales consagrados en los artículos 29 (Derecho de Defensa y Debido
Proceso), 58 (Propiedad Privada), y 82 (Espacio Público), de la Carta Política,
en su opinión violados con ocasión de la expedición de las resoluciones Nos.
031 y 555 de 1992 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Con
tal fin, el peticionario solicita que se ordene la suspensión provisional de
los efectos de las mencionadas resoluciones  del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital.
2.      Los
fundamentos de hecho y de derecho que señala el apoderado de la sociedad
peticionaria como causa de la acción impetrada se resumen como sigue:
a)  La sociedad
PANAM Colombia de Plásticos S. A., por varios actos jurídicos debidamente
elevados a escritura publica y registrados de conformidad con la ley, adquirió
la propiedad de varios predios urbanos en los que construyó una fabrica de
calzado "dejando el acceso principal a ella por la carrera 50..., en razón
de que ella es lindero o servidumbre de su propiedad como se estipuló en las
referidas escrituras." Agrega el apoderado de la sociedad peticionaria que
"En efecto, con escritura 2997, el limite de PANAM sobre la carrera 50 es
de 34 metros, y con la escritura 767, es de 72.50 metros, para un total de
106.50 metros que tiene la Carrera 50 desde la calle 101 hacia el norte."
b)      Dentro de
estas condiciones, "...por el sector de la carrera 50, desde la Calle 101
de la nomenclatura urbana de Santafé de Bogotá, la citada sociedad PANAM hace
entrada y salida a su fábrica por la puerta distinguida con el No. 101-67, del
personal, materias primas, vehículos y maquinaria. Esa Carrera 50 se inicia
desde la calle 98, aproximadamente, y se prolonga desde la calle 101 hacia el
norte en unos 110 metros aproximadamente, prolongación ésta que constituye el
sector de la aludida carrera limítrofe, según las mencionadas escrituras y que
utiliza PANAM como acceso a su fabrica."
c)  El apoderado de
la sociedad peticionaria sostiene que el Departamento Administrativo de
Catastro del Distrito Especial, expidió un certificado el 22 de diciembre de
1983, en la cual consta que el predio de propiedad de la sociedad PANAM
COLOMBIA DE PLASTICOS S. A., limita por el oriente en 104 metros con la carrera
50. Igualmente, el mencionado lindero figura en los folios de las matriculas
inmobiliarias 050-0714948  y 050-0198595 de la oficina de registro de
instrumentos públicos de Bogotá.  Además, señala que en certificación catastral
del 20 de febrero de 1989 del Departamento Administrativo de Catastro aparece
el predio con cédula catastral 100-51-8 de propiedad de PANAM COLOMBIA DE
PLASTICOS, con la dirección calle 101 No. 50-50, que incluye la carrera 50 No.
101- 67 como límites o linderos.
d)      El apoderado
de la Sociedad peticionaria destaca que el predio denominado Villa Concha,
desde el 9 de abril de 1973 cambió en varias oportunidades de titular de la
propiedad inscrita y, ademas,  señala cual es la historia de dichos cambios
hasta que el 16 de agosto de 1990 el predio fue adquirido por la sociedad
"Colombiana de Carrocerías Limitada Colcar"; advierte al respecto que
"consta que a COLCAR se le hizo entrega material del terreno vendido, en
la fecha de ese documento (escritura 2620 Notaría 20 de Santafé de Bogotá
agosto 16 de 1990), a excepción de una 'zona allí alinderada', zona que se
encuentra ocupada por la sociedad PANAM". Agrega que dicha excepción se
encuentra consagrada en tres escrituras más que forman parte de la
"historia" del predio; además, "Esa zona corresponde a los 110
metros aproximadamente de la Carrera 50, de la Calle 101 hacia el norte, por
donde tiene entrada y salida el personal y vehículos automotores de PANAM".
e)              Manifiesta
el apoderado judicial de la Sociedad peticionaria que el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, mediante Resolución No. 031 de 1992,
concedió licencia a COLCAR LTDA para urbanizar el predio correspondiente al
"Parque Industrial, lote Villa Concha".
Advierte que dicha
providencia solamente fue notificada al representante legal de COLCAR, persona
jurídica solicitante de la licencia de urbanización, desconociendo el derecho a
intervenir que le asistía a su poderdante, ahora peticionaria de la Tutela, ya
que por una de las zonas que se "cede" por COLCAR al Distrito Capital
para efectos de afectarla como zona verde, existe una vía  previamente
reconocida y afectada al uso público de nomenclatura Carrera 50 con Calle 101,
y por que frente a ella se ubican las puerta principales de acceso a las
instalaciones industriales de la Sociedad PANAM.
Indica que  la
sociedad peticionaria, una vez enterada del contenido especifico de la
mencionada resolución, presentó contra ella, extemporáneamente, un escrito de
reposición por considerar que se estaba cediendo para zona verde el trayecto de
la Carrera 50, a partir de la Calle 101 por donde tiene acceso a su fábrica.
La mencionada
resolución fue confirmada por la entidad administrativa por medio de la
Resolución 555 de 1992, con el argumento de que la Carrera 50 nunca fue
transferida al Distrito, y que la División de Vías y Transportes aceptó
reemplazar la vía pública por zona verde de uso público, tomando como base el
último plano topográfico aprobado, en el cual no se hizo exigencia de la vía,
ya que PANAM COLOMBIA S. A. tiene posibilidad de acceso por el No. 50-50 de la
Calle 101. Ademas, la última resolución señala que para que un terreno tenga la
destinación de uso público debe agotarse el respectivo trámite administrativo y
hacerse la entrega material mediante escritura pública a la Procuraduría de
Bienes del Distrito y que como esto no sucedió, se aceptó la modificación
propuesta por COLCAR.
f)  En estas
condiciones, al impedirse el acceso por la Carrera 50, PANAM tendrá que
trasladar toda la maquinaria instalada en el costado de la Calle 101 y en
consecuencia incurrir en grandes costos que la llevarían a cerrar la fábrica;
todo lo anterior como consecuencia de las decisiones contenidas en la resolución
administrativa expedida en violación de la Ley configurándose un perjuicio
inminente e irremediable  que es necesario evitar.
g)  En su concepto,
la violación a los derechos constitucionales fundamentales que se señalan, se
produce por el desconocimiento del artículo 65 de la ley 09 de 1989 (Ley de
Reforma Urbana), en el que se señala que las solicitudes de licencias de
urbanización serán comunicadas a los vecinos, a quienes se citará para que
puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos, en los términos previstos en
los artículos 14 y 35 del Decreto -ley 01 de 1984. En este sentido manifiesta
que "Para conceder la licencia de urbanizar de que tratan las resoluciones
031 y 555 de 1992 citadas, debía comunicarse la solicitud respectiva"
pero aquella no fue comunicada ni los vecinos fueron citados.
Advierte el
peticionario que los artículos 14 y 35 del Decreto-ley 01 de 1984 (Código
Contencioso Administrativo), que resultan aplicables por remisión expresa de la
ley 09 de 1989, señalan que cuando existan terceros interesados en la actuación
de la administración a ellos debe citárseles y que la citación se hará
por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz para
darles la oportunidad de expresar sus opiniones, lo cual desde todo punto de
vista no ocurrió, no obstante que el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital tiene la dirección de PANAM en sus archivos y en ellos reposan
pruebas plenas de la existencias de la vía pública.
h)  Indica el
peticionario que se desconoció ostensiblemente el artículo 82 de la Carta
Fundamental que consagra el derecho a disfrutar del Espacio Público por cuanto
que la zona "cedida" por el solicitante de la licencia para urbanizar
es una vía pública sobre la cual no pueden disponer los particulares en la
forma que desconozca el derecho de los demás. Igualmente sostiene que se
desconoció lo dispuesto por el articuló 58 de la Carta  que garantiza la
propiedad privada y demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles,
por cuanto que en las escrituras por virtud de las cuales la sociedad
peticionaria adquirió los predios en donde se encuentra su fábrica, consta que
tal adquisición comprendió todas las servidumbres existentes, y el derecho a
utilizar la Carrera 50 desde la Calle 101 en 106. 50 metros hacia el norte.
Entiende el
accionante que debe evitarse la violación de los derechos  fundamentales y el
perjuicio irremediable que se produciría por el cumplimiento de las
resoluciones señaladas del Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
Aporta  en favor de sus consideraciones y para sustentar su afirmaciones 34
documentos o copias de documentos distintos entre ellos certificaciones,
planos, escrituras, certificados de registro y copias de matriculas
inmobiliaria o de cédula catastral,   comprendidos en 125 folios, los cuales
aparecen relacionados en el las paginas 130 a 133 del escrito de petición.
B.   La Actuación
Judicial y la Sentencia de Primera Instancia.
El Juzgado Noveno
Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, ordenó las comunicaciones y las
notificaciones correspondientes y practicó inspección judicial en la fabrica de
la Sociedad peticionaria; además, formuló un cuestionario escrito al Señor
Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital el cual fue
recibido en término.
El despacho que
resolvió en primera instancia la petición de la referencia, concedió como
mecanismo transitorio la Tutela reclamada y decretó la suspensión provisional
de las resoluciones señaladas con fundamento en las siguientes consideraciones:
-  En el caso que se
resuelve se trata de la solicitud de tutela como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, y los hechos y circunstancias probadas
durante las actuaciones permite decretar la orden de suspensión provisional de
las citadas resoluciones administrativas contra las que, además, proceden otras
vías judiciales; en su concepto, el perjuicio irremediable que se puede evitar
es de contenido económico y se derivaría de la aplicación de las mencionadas
providencias que implican la variación de las condiciones físicas de
instalación y de funcionamiento de la fábrica de la sociedad peticionaria.
-  Considera que no
es procedente admitir como fundamento de la protección concedida el argumento
del apoderado de la sociedad peticionaria según el cual, la zona
"cedida" por el solicitante de la licencia para urbanizar es un
espacio público, ya que como lo advierte la resolución 555 de 1992, no se ha
perfeccionado la cesión de la franja de terreno llamada Carrera 50 con Calle
101 por parte de su propietaria COLCAR al Distrito Capital y aquella vía debe
seguir considerándose como de propiedad privada.
-   Por lo que
respecta al Derecho Constitucional al Debido Proceso, invocado por el
peticionario como causa de la solicitud de tutela, estima el despacho de
primera instancia que este concepto debe considerarse como una expresión del
Derecho de Defensa y que no puede examinarse desde el punto de vista
simplemente formal; en este sentido manifiesta que no obstante con las
aclaraciones del director del Departamento de Planeación se haya desvirtuado el
cargo de la no citación a los vecinos o de la violación al art. 14 del C. C.
A., debe ser criterio de la Administración el recurrir o hacer recurrir a los
particulares a medios efectivos y reales para la citación a terceros a un
tramite determinado, pues no puede interpretarse la satisfacción de este
requisito como el mero cumplimiento de una formalidad sino como la realización del
Derecho de Defensa o el derecho que tienen aquellos de ser oídos antes de la
adopción de una decisión que pueda afectarlos como no ocurrió en el asunto que
se resuelve. En este caso no se respetó el derecho de defensa de la
peticionaria en la medida en la que no se le citó por un medio eficaz, ni se
procuró  su citación por un medio que de manera real garantizara su
intervención en tal proceso administrativo.
-  En la parte
correspondiente al examen del cargo de la llamada violación al Derecho de Propiedad,
el despacho de primera instancia considera que no obstante la discusión actual
sobre la naturaleza del mismo en cuanto hace  a si es o no catalogable y por
ende tutelable como derecho constitucional fundamental por vía de la acción del
articulo 86 de la Carta, en su opinión aquel si es de aquellos comprendidos
dentro del ámbito de aplicación de la acción de tutela que consagra la
Constitución y que en este caso debe ser amparado por el perjuicio y la lesión
patrimonial que comporta el cierre de la "proyectada Carrera 50" por
la imposibilidad del acceso que se logra por aquella zona al interior de las
instalaciones productivas de la fábrica de PANAM y por la consiguiente
parálisis de las actividades laborales normales. En su opinión esto significa
una restricción al debido uso y goce de una propiedad.
C.    Las
Impugnaciones y la Sentencia de Segunda Instancia
1.  La sociedad
COLOMBIANA DE CARROCERIAS COLCAR LTDA., por medio de apoderado especial impugnó
la decisión anterior con fundamento en los siguientes considerandos:
-Sostiene que las
resoluciones suspendidas por la providencia impugnada contienen en buena parte
disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto y, por tanto contra
ellas no procede la acción de tutela según lo dispuesto por el numeral 5o. del
artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991.
-  El juzgado debió
citar a su representada (COLCAR) para efectos de defender sus derechos en el
tramite de la acción de tutela de la referencia, porque los actos
administrativos suspendidos crean igualmente situaciones subjetivas,
particulares y concretas y los intereses legítimos que se debaten en el trámite
de la acción citada deben ser defendidos debidamente, lo cual no ocurrió en
perjuicio de COLCAR. En dicho sentido observa que se violó el principio de la
publicidad y el de la prevalencia del derecho sustancial consagrado en el
artículo 3o. del Decreto 2591 de 1991.
-  En estas materias
prevalece lo dispuesto por las normas de carácter local sobre lo dispuesto por
el Código Contencioso Administrativo y no se aplica lo dispuesto por los
artículos 14 y 35 de aquel.
-  "Suponiendo
que fuese cierto que la Administración incurrió en irregularidad en el acto de
comunicación a la sociedad PANAM DE COLOMBIA S.A. en su condición de vecina de
la URBANIZACION PARQUE INDUSTRIAL LOTE VILLA CONCHA, sobre la existencia de la
actuación y que concluyó con las Resoluciones 031 y 555 de 1992, aún así debe
considerarse saneado en razón a que dicha sociedad interpuso oportunamente
el recurso de reposición contra la decisión ante el Director del Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, y éste lo desató con sujeción a las
normas pertinentes, mediante la Resolución 555 de 1992.
"El no haber
tenido en cuenta el Juzgado esta circunstancia constituye violación del
principio de la eficacia y por lo tanto infracción evidente del artículo 3o.
del Decreto No. 2591 de 1991, antes transcrito, el cual, de manera imperativa
establece que el trámite de la acción de tutela se desarrollará con arreglo al principio
de eficacia, entre otros."
- La mencionada vía
no ha sido decretada, ni construida ,ni proyectada y tampoco ha sido entregada
al Distrito; por tanto no puede desprenderse perjuicio alguno en contra de la
sociedad peticionaria. Si se reclama el derecho a utilizar una supuesta vía
pública podría demandarse a la propia policía la restitución de la misma, o en
una muy corta acción popular del artículo 1005 del Código Civil tal y como lo
ordena la Ley de Reforma Urbana. El daño no es irremediable y no procede la
acción de tutela.
2.  El director del
Departamento Administrativo de Planeación Distrito, como autoridad vinculada a
la acción, también impugnó la providencia del juez de primera instancia y
señaló lo siguiente:
"A través de
las Resoluciones 031 y 555 del 7 de febrero y 19 de agosto de 1992, no se violó
el debido proceso, como se afirma en la sentencia impugnada, por cuando se dió
cumplimiento estricto a la norma de trámite vigente en el Distrito Capital de
Santafé de Bogotá, es decir, el Decreto No. 572 de 1991, expedido por el
Alcalde Mayor de la Ciudad, estatuto según el cual la citación a vecinos con el
fin de que pudieran hacerse parte dentro de la actuación se hacía por conducto
del formato de comunicación a los vecinos propietarios colindantes, debidamente
diligenciado o publicación con los datos del formato en periódico de amplia
circulación (artículo 5o. Literal f. Ibidem).  En consecuencia, si se anexó
dicha publicación a la solicitud de licencia de urbanismo, ello quiere decir
que se cumplió la norma procedimental aplicable en el distrito, de manera que
mal puede hablarse de violación del debido proceso por falta de citación de los
vecinos.
"En cuanto a la
predicada violación del derecho de propiedad de la Sociedad PANAM DE COLOMBIA
S.A.; se encuentra plenamente establecido en el proceso que el predio por donde
se construyó la mal denominada Carrera 50 nunca fue cedida por COLCAR LTDA al
Distrito. Por consiguiente el terreno es de propiedad privada.
"En este
sentido, es aplicable la regla contenida en el Artículo 71 del Acuerdo 6 de
1990, norma que permite reubicar y redistribuir las áreas de uso público
consignadas en los planos de proyecto general, antes de su entrega real y
material al Distrito Capital."
-  Observa la Corte
Constitucional que el apoderado de la sociedad COLCAR posteriormente propuso
una especie de contrademanda en la que solicita la revocatoria de la sentencia
del 23 de noviembre de 1992 dictada por el Juzgado 9o. Civil del Circuito de
Santafé de Bogotá; además solicita en dicho escrito la declaratoria  de pérdida
de efecto de las actuaciones administrativas de cumplimiento del fallo citado.
También solicita que no se haga oponible dicha providencia a la sociedad
COLCAR  por no estar vinculada al proceso y que se le autorice la continuación
de las actividades de construcción y urbanización.
3. El 26 de enero de
1993, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, dentro de
los términos constitucionales y legales, resolvió revocar  en todas sus partes
el fallo impugnado y además, denegó la tutela solicitada por PANAM  COLOMBIA
S.A. contra el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
La sentencia que se
revisa fundamenta su resolución en las consideraciones que se resumen, así:
-  En la acción de
tutela incoada y que se dirige contra el Departamento Administrativo de
Planeación Distrital, se encuentra que a COLCAR  le asiste un interés legítimo
en las resultas y que tiene derecho a intervenir como coadyuvante del
demandado, ya que la suspensión de las resoluciones ordenada por el Juzgado de
origen paralizó las obras de urbanización que estaba autorizado para ejecutar.
Sin embargo, de lo anterior no se puede concluir que el juzgado estaba obligado
a citar o a vincular a COLCAR al proceso, en primer lugar porque el contenido
del articulo 13 citado es optativo y porque no se trata del ejercicio de la
acción de tutela contra particulares. En este sentido señala que no procede la
revocatoria del fallo por el hecho de no haberse demandado a COLCAR como
litisconsorte de Planeación Distrital.
-  El derecho a la
propiedad privada es un derecho constitucional fundamental, empero, COLCAR
tiene la propiedad inscrita de lo que podría ser la prolongación de la Carrera
50 desde la Calle 101 hacia el norte, propiedad que linda por el costado con la
construcción de la fábrica PANAM; igualmente, señala que la propiedad de la
sociedad peticionaria por ese costado "solo va hasta la pared que encierra
la fábrica" donde se encuentra la puerta por donde actualmente entra el
personal y los vehículos, "es decir: que ese espacio destinado hoy a parque
peatonal siempre ha sido de propiedad de COLCAR". Además, señala el
Tribunal, PANAM no acreditó título escriturario que demostrara lo contrario.
Desde otro punto de vista, el Tribunal advierte que la servidumbre de tránsito
sólo se adquiere mediante el pago del valor del terreno necesario para la misma
y por escritura registrada, a menos de que se trate de utilización del espacio
público. Agrega la providencia que "no aparece escritura alguna que pruebe
que PANAM haya adquirido la servidumbre de transito para su fábrica a través de
los terrenos de COLCAR. Tampoco está demostrado que dicho terreno haya sido
entregado por COLCAR al Distrito para convertirlo en vía pública, lo que indica
que nunca salió de la propiedad de COLCAR."
Advierte el Tribunal
que "con las resoluciones No. 031 y 555 de PLANEACIÓN  no se violó ni
existe amenaza de violación al derecho de propiedad de PANAM, y, como no existe
prueba de que se trate de un espacio público tampoco puede estimarse que se le
haya violado a la peticionaria el Derecho al uso del Espacio  Público.
-  En este caso no
hubo indebida citación a la sociedad peticionaria puesto que para la época se
encontraba vigente el articulo 5o. del Decreto 572 de Septiembre 9 de 1991 de
la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá que reglamentó la forma de hacer la
citación de los vecinos colindantes con el predio a urbanizar y señaló que esta
se podía adelantar con la publicación en un diario de amplia circulación de los
datos del formato de comunicación a los vecinos. Señala el Tribunal que
"...el funcionario de Planeación Distrital podía realizar válidamente la
notificación utilizando cualquiera de los dos medios allá indicados o enviando
a cada vecino el formato haciendo la publicación en el periódico. Como los dos
medios eran optativos, el uso de cualquiera de ellos era legal y por lo tanto
válido."
-   Por último el
Tribunal considera que a la Sociedad peticionaria no se le ha desconocido
ninguno de los derechos constitucionales fundamentales invocados en la demanda;
además, advierte que la peticionaria pudo incurrir en presunta culpa al confiar
imprudentemente en que la proyectada carrera 50 no culminara en la forma en que
se esperaba; también observa que la situación planteada por PANAM ha existido
durante muchos años sin que el demandante haya hecho uso oportuno y diligente
de los medios judiciales para aclarar sus derechos frente a su vecino.
II.  CONSIDERACIONES DE LA SALA
Primera.  La
Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es
competente para conocer de la revisión de la sentencia de la referencia, en
atención a lo dispuesto por los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral  9 de
la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 236
del Decreto 2591 de 1991; además, este examen se hace por virtud de la
selección que de dicho acto practicó la Sala correspondiente y del reparto que
se verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.
Segunda.    La
Materia Objeto de las Actuaciones
A.  En primer
término encuentra la Sala que el asunto de que se ocupan las providencias
relacionadas con la acción de tutela de la referencia, tal como fue abordado
por los despachos que las produjeron, es de aquellos que quedan comprendidos
dentro del concepto de la acción de tutela contra actuaciones administrativas
de las autoridades públicas.  En efecto se controvierte parcialmente el alcance
de la resolución 031 de 7 de febrero de 1992 proferida por el Director del
Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Santafé de Bogotá, en
concordancia con la resolución 555 de agosto 12 del mismo año y de la misma
entidad, por virtud de la cual se concede una licencia de urbanización y se
incorporan unos proyectos y planos urbanísticos en la forma reseñada por los
artículos 1o. a 4o. de la primera de las resoluciones.
Esta Corporación
encuentra que asiste razón a la sociedad peticionaria en cuanto hace  a la
violación del derecho constitucional al debido proceso y al derecho de defensa
consagrado en la Constitución Nacional, ya que en el asunto de la solicitud de
licencia de urbanización presentada por la sociedad COLCAR para el proyecto del
Parque Industrial Villa Concha, no se dió aplicación a lo dispuesto por los
artículos 65 de la Ley 9a. de 1989 (Ley de Reforma Urbana), y 14 y 35 del
Decreto-ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), en el caso de la
citación a los vecinos cuando se trata de la presentación de solicitudes de
licencias urbanísticas.
Además, tampoco se
dió cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 44 y 45 mismo Código
Contencioso Administrativo a los que remite expresamente el inciso segundo del
mismo artículo 65 de la Ley 9a. de 1989, que regula la notificación a los
vecinos de los actos administrativos por los cuales se resuelven las
solicitudes de licencias urbanísticas. Obsérvese que se trata de materias bien
precisas en las que el legislador ha definido que tipo de procedimiento se debe
seguir por las autoridades administrativas y en las que no se admite
reglamentación que desvirtúe los términos y el alcance de las disposiciones que
expresamente ha previsto una regulación especial.
Así las cosas, se
tiene que el legislador de 1989 al aprobar la Ley 9a. de dicho año ya había
acogido las modernas tendencias del Derecho Público que se fundamentan en el
principio de la participación ciudadana en el control y en la defensa de sus
intereses ante las actuaciones de las autoridades públicas del orden municipal
en materia de administración urbanística; esto explica el artículo 65
mencionado, en sus dos primeros incisos, exige como regla general que las
solicitudes de licencia urbanística sean comunicadas por correo a los
vecinos, a quienes inicialmente se les deberá citar en la dirección que
aparezca en la solicitud o en los registros de la autoridad administrativa para
que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos como terceros interesados
en la actuación.
Por mandato expreso
de la ley, a estos terceros debe dárseles la oportunidad, mucho más después de
la expedición de la Carta de 1991,  para expresar sus opiniones en cuanto
afectados e interesados especiales en los asuntos urbanísticos y en las
decisiones que puedan afectarlos; la forma como se les vincula en dichos
trámites especiales,  está condicionada por la ley a la citación que se hará
por correo a la dirección que se conozca, si no hay otro medio más eficaz.
Sólo si la citación no fuere posible o pudiere resultar demasiado costosa o
demorada se podrá hacer la publicación en un periódico de alta circulación
local.
A todas luces
resulta claro que el procedimiento seguido en el caso que se examina,  no
atendió  a estos presupuestos procesales especiales señalados por la ley,
cuando lo único que tenía que hacer el interesado, o Planeación Distrital, era
enviar por correo la citación a PANAM, como tercero directamente interesado de
las resultas de la decisión, a una dirección suficientemente conocida y que no
era otra que la que se hallaba enfrente de una parte del predio respecto del
cual se pide licencia de urbanización, es decir, nada más que atravesando la
carrera 50 con calle 101, en uno de cuyos costados se encuentra la puerta principal
de acceso a la mencionada fábrica.
Este espacio de
terreno objeto de la "cesión" ofrecida por el solicitante de la
licencia de urbanización y que es evidente prolongación de la carrera  50  en
el sentido sur a norte, figura en los registros de las oficinas de Catastro,
Obras Públicas, Alcantarillado y Acueducto del Distrito Capital y en la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos desde hace más de 25 años y en
consecuencia el derecho de participación de los vecinos de dicho predio, que
lógica y físicamente se ven afectados por la nueva destinación de la franja de
terreno, debió ser garantizado cuando menos en la posibilidad de su defensa con
las comunicaciones correspondientes por correo que en ese sitio no son
imposibles ni costosas.
Desde todo punto de
vista, la Administración y la Sociedad solicitante de la licencia urbanística
en la que se proyectó la "cesión" de una franja de terreno usada
durante  varios años como vía pública, debieron comunicar por correo a la
Sociedad ahora peticionaria de la tutela, la iniciación de los trámites
administrativos de licencia de urbanización y su conclusión, y solo demostradas
las circunstancias señaladas en la ley de imposibilidad de la misma o de su
enorme costo, podía procederse a adelantar la publicación que en estas materias
funciona como subsidiaria.
Para efectos de
garantizar el debido proceso y el derecho de defensa  especialmente protegidos
por la Carta  Fundamental y por la Ley en estas materias, debe entenderse que
solo demostrando de modo expreso las dos circunstancias anteriores puede
procederse a la publicación en un periódico de alta circulación local.
En este sentido se
encuentra que lo señalado por el artículo 5o. literal f) del Decreto 572 de
1991, de la Alcaldía mayor de Bogotá "Por el cual se reglamenta el
procedimiento para la obtención de licencias para la urbanización de terrenos,
construcción, ampliación, modificación, adecuación, reparación y demolición de
edificaciones, la entrega de zonas de cesión y se establecen los procedimientos
para la elaboración y aprobación de los proyectos técnicos y todos los
requisitos complementarios, en el área urbana de Santafé de Bogotá, D.C.",
invocado por Planeación Distrital y por la Sociedad impugnadora (COLCAR)
sólo procede cuando la citación por correo a la dirección que se conozca del
tercero directamente interesado en la decisión, no fuere posible o pudiere
resultar demasiado costosa o demorada; estas últimas hipótesis deben aparecer
expresamente señaladas en la parte motiva de la providencia, o en la solicitud
de licencia y de cualquier modo estar debidamente sustentadas.
Estima la Corte que
no puede invocarse una norma reglamentaria de carácter local para desconocer el
sentido y los términos expresos de las normas legales de orden nacional; empero,
encuentra la Corte que la referida disposición reglamentaria tampoco tiene el
alcance que se le da por la Administración y por los impugnantes, puesto que
como documento anexo a la solicitud del licencia para la urbanización de
terrenos, la publicación de los datos del formato de comunicación a los vecinos
(artículo 5o. literal f. Dto. 572/91, Alcaldía de Bogotá),  sólo puede existir
una vez cumplidos los presupuestos legales señalados por las disposiciones
superiores que se citan.
Así examinadas las
cosas esta Sala  encuentra que debe ordenarse la tutela de los derechos
constitucionales al debido proceso y al derecho de defensa de la sociedad
peticionaria, desconocidos por las resoluciones 031 y 555 de 1992 proferidas
por el departamento administrativo de Planeación Distrital; empero, como contra
las mencionadas actuaciones administrativas proceden los recursos y las
acciones judiciales de naturaleza contencioso administrativa para efectos de
obtener su anulación judicial, en esta oportunidad la tutela reclamada se
concederá sólo como mecanismo transitorio para evitar los perjuicios
irremediables que se desprenden de la mencionada violación a los derechos
constitucionales fundamentales citados.  Estos perjuicios evidentemente
resultarían del cierre definitivo de una vía publica por la que se transita
desde hace más de veinticinco años, tal y como aparece acreditado por los
documentos aportados por el apoderado de la sociedad peticionaria, y por la
cual esta y sus empleados, clientes y proveedores acceden a la planta
industrial ubicada en uno de los costados de aquella.
En este caso
encuentra la Corte que no existe razón para pronunciarse sobre los restantes
derechos reclamados por la sociedad peticionaria (Derecho de Propiedad y
Derecho al uso del espacio público), ya que las eventuales situaciones
subjetivas y de carácter patrimonial que se desprenden de las actuaciones bien
pueden ser discutidas ante los jueces ordinarios o especializados de lo
contencioso administrativo que resulten competentes si es del caso.
No sobra advertir a
la entidad administrativa vinculada a estas actuaciones, que de conformidad con
lo dispuesto por la Carta Fundamental y por la Ley 09 de 1989, debe tener en
cuenta  todas las circunstancias y las varias especificaciones de carácter
urbanístico y social que se encuentran en un examen detenido de la zona en la
que se ubica la parcial prolongación de la Carrera 50 en sentido sur-norte
después de la Calle 101, puesto que estas materias no pueden ser atendidas con
los criterios superficiales y aparentemente formalistas como los que se invocan
en las actuaciones impugnadas en este caso con fines de tutela judicial de los
derechos constitucionales fundamentales.
De otra parte, basta
con la determinación de la violación del debido proceso y del derecho de
defensa para decretar el amparo solicitado con carácter transitorio para evitar
un perjuicio irremediable, sin que sea necesario adelantar mayores
consideraciones en relación con los otros argumentos que se han destacado.
En consecuencia, la
tutela solicitada se concede hasta por el término de cuatro (4) meses mientras
se ejercen las acciones judiciales que proceden contra las citadas
resoluciones; además, en esta sentencia no se ordenará la suspensión
provisional de las actuaciones administrativas mencionadas, porque este tipo de
decisiones  judiciales son de competencia expresa de los Tribunales Contencioso
Administrativos y del  Consejo de Estado. Esta decisión se contrae a ordenar
que las autoridades comprometidas en la ejecución de las mencionadas
resoluciones 031 y 555 de 1992, del Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, deben abstenerse de cumplir las partes de las mismas en las que se
aprueba la cesión al Distrito Capital de una franja de terreno que está
comprendida en la prolongación de la carrera 50 en sentido sur-norte desde la
calle 101, por ser este el punto en el que se afecta a la sociedad
peticionaria.
No se ordenará
suspender los actos administrativos como lo hace el juzgado de primera instancia;
se ordenara que no se cumpla la parte que acepta o incorpora la llamada
"cesión" de la citada franja de terreno que se usa como vía pública,
mientras la jurisdicción correspondiente decide lo que resulte del ejercicio de
las acciones pertinentes.
Con fundamento en
las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, en Sala de Revisión de
Sentencias relacionadas con la acción de tutela, administrando justicia, en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-  REVOCAR LAS SENTENCIAS relacionadas con la
acción de la referencia, proferidas por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de
Santafé de Bogotá, el 23 de Noviembre de 1992, y por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santafé de Bogotá el 26 de Enero de 1993.
Segundo.- Conceder, como mecanismo transitorio y
hasta por el término de cuatro (4) meses desde la fecha de notificación de esta
providencia, la tutela solicitada por la sociedad peticionaria en favor de su
derecho constitucional  a la defensa y al debido proceso desconocido con
ocasión de la actuación administrativa que condujo a la expedición de las
resoluciones 031 y 555 de 1992 del Departamento Administrativo de Planeación
Distrital.
En consecuencia,
durante dicho término, las autoridades del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital y las demás autoridades administrativas del Distrito
Capital que tengan relación con el cumplimiento de la parte de aquellas
resoluciones relacionadas con la "cesión" de la franja de terreno
constituida por la prolongación de la Carrera 50 con Calle 101 frente a las
instalaciones de la fábrica de PANAM del plano urbanístico de Santafé de
Bogotá, deberán abstenerse de cumplir o hacer cumplir la parte de la resolución
031 de febrero 7 de 1992, que acepta y convalida la mencionada cesión.
Tercero.-  Comunicar la presente decisión al
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, a la Secretaría General de
la Alcaldía del Distrito Capital, a la Secretaria de Obras Públicas y al
Departamento Administrativo de Catastro del mismo Distrito.
Cuarto.-  Comunicar la presente decisión al Juzgado
Noveno Civil del Circuito de Santafé de Bogotá para los efectos de la
notificación a las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- Comunicar la presente decisión al Doctor
LUIS FELIPE VERGARA CABAL, apoderado de la Sociedad COLCAR LTDA.
Notifíquese,
cópiese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
FABIO MORON DIAZ                             JORGE
ARANGO MEJIA
VLADIMIRO NARANJO MESA
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria