C-245-02
2
Sentencia
C-245/02
INTERPRETACION
AUTENTICA-Finalidad
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha señalado que cuando el legislador decide interpretar con
autoridad el contenido de otras disposiciones legales –operación que
doctrinalmente se reconoce como interpretación auténtica- busca darle certeza
al derecho y seguridad jurídica a las personas.
LEY INTERPRETATIVA-Alcance
Mediante una ley interpretativa el
legislador fija el sentido de una norma jurídica, razón por la cual se hace
necesario no sólo identificar con precisión la norma que es objeto de
interpretación sino respetar el marco material al que  dicha disposición se
refiere, pues de lo que se trata es de señalar entre  diferentes posibilidades
hermenéuticas, aquella que refleja el significado que el legislador quería
darle a la norma previamente expedida por él mismo.
INTERPRETACION
AUTENTICA-Sujeción a la Constitución y contenido de
la ley que se interpreta
La jurisprudencia
de esta Corporación ha agregado que la interpretación con autoridad está
encuadrada dentro del ejercicio de la función legislativa del Congreso; de tal
forma que “los límites de ésta para efectos de fijar el sentido de la norma
interpretada se someten a los parámetros constitucionales que condicionan dicha
función, así como al contenido mismo de la ley que se interpreta, pues la
actividad del mencionado órgano consiste en expedir disposiciones que tiendan a
aclarar o determinar su exacto sentido y hacer posible su fácil y correcto
entendimiento, con el efecto de la integración final de la ley interpretativa
al contenido de la ley interpretada”.
LEY INTERPRETATIVA-Requisitos
Una norma
legal interpretativa debe cumplir con varios requisitos, sin los cuales se
desnaturaliza y carece de la virtud de integrarse a la norma interpretada.
Primero, debe referirse expresamente a una norma legal anterior.  Segundo, debe
fijar el sentido de dicha norma anterior enunciando uno de los múltiples
significados plausibles de la norma interpretada, el cual pasa, por decisión
del propio legislador, a ser el significado auténtico que excluye las demás
interpretaciones de la norma anterior. Tercero, no debe agregarle a la norma
interpretada un contenido que no estuviera comprendido dentro de su ámbito
material. Cuando se cumplen estos requisitos la norma interpretativa tiene el
efecto de integrarse a la norma interpretada; en caso contrario, aquélla pierde
su naturaleza interpretativa y es en realidad una reforma o adición de la norma
interpretada.
LEY
INTERPRETATIVA-Materias reguladas que no tienen
este carácter
La norma que se autodenomina
interpretativa no tiene esta naturaleza cuando regula materias que a pesar de
guardar una relación temática con las normas interpretadas no fija el sentido
de un precepto concreto sino que crea una nueva disposición del régimen que se
dice estar interpretando; o bien porque, aunque se puede constatar una relación
próxima entre el objeto de la norma interpretada y el de la norma
interpretativa, se agregan nuevos elementos  a la normatividad correspondiente
que desbordan su ámbito original.
LEY
INTERPRETATIVA-Inconstitucionalidad por ampliación
de alcance a nuevos eventos/LEY INTERPRETATIVA-Inconstitucionalidad por
ampliación a contenidos no comprendidos
IMPUESTO DE
INDUSTRIA Y COMERCIO-Elementos a los que se
extiende prohibición de cobro
IMPUESTO DE
INDUSTRIA Y COMERCIO-Creación de prohibición al
cobro que recae sobre actividades diferentes a norma interpretada
LEY
INTERPRETATIVA-Inconstitucionalidad por recaer en
actividades diferentes a las contempladas originalmente/LEY INTERPRETATIVA-Incidencia
en recursos no referidos en norma interpretada/LEY INTERPRETATIVA-Afectación
a sujetos diferentes
IMPUESTO DE
INDUSTRIA Y COMERCIO-No sujeción de funciones
administrativas de actividades desarrolladas por la Nación y establecimientos
LEY
INTERPRETATIVA-Falta de señalamiento de norma
concreta que se interpreta
PRINCIPIO
DE RACIONALIDAD MINIMA EN LEY-Finalidad
La exigencia de racionabilidad mínima
dentro del proceso legislativo es un principio al que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ya ha hecho referencia mediante se garantiza, entre otras
cosas, que en la expedición de una ley se cumplan con todos los debates
señalados en las Constitución; se permita la libre deliberación por parte de
todos los congresistas y las decisiones tomadas versen sobre materias
plenamente conocidas por todos los integrantes de la corporación respectiva.
LEY
INTERPRETATIVA-Finalidad/LEY INTERPRETATIVA EN
MATERIA TRIBUTARIA-Creación de disposición autónoma con contenido diverso
La finalidad de las leyes interpretativas
es otorgar claridad a normas legales oscuras o que presentan diferentes
posibilidades de aplicación, no ampliar o restringir su campo de aplicación,
pues sin desconocer la utilidad y conveniencia que la norma cuestionada pueda
reportar en el diseño del sistema tributario, en este caso crea una disposición
autónoma con contenido diverso.
UNIDAD NORMATIVA-Integración
UNIDAD NORMATIVA
EN LEY INTERPRETATIVA-Alcance
LEY
INTERPRETATIVA-alcance de
la inexequibilidad
Este Tribunal ha aceptado que la
declaración de inexequibilidad de una norma que dice interpretar con  autoridad
otra no afecta necesariamente la totalidad del precepto objeto del juicio de
constitucionalidad siempre y cuando sea posible separar los sentidos normativos
que conforman tal disposición. Sin embargo, la separabilidad de los preceptos
contenidos en una norma cuyo rango interpretativo se declara contraria al
Ordenamiento Superior depende de la autonomía normativa de la parte de la
disposición que no se declara inconstitucional, la cual, necesariamente debe
tener un sentido propio que permita establecer sus efectos en el ordenamiento
jurídico.
PRINCIPIO DE
SEPARABILIDAD EN NORMA INEXEQUIBLE-Alcance/PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO EN INTEGRACION
NORMATIVA O SEPARABILIDAD DE CONTENIDO NORMATIVO-Preferencia
Para determinar si se puede aplicar el
principio de separabilidad es necesario identificar el grado de conexidad
existente entre el aparte que se declara inexequible y el que quedaría en pie.
Ello se realiza a partir del análisis de la vinculación tanto material como
funcional entre los contenidos de la norma.  De esta forma, la separabilidad no
procederá cuando el sentido gramatical y lógico de la norma estudiada dependa
ineludiblemente del precepto que se declara inexequible ni cuando, a pesar de
que cada disposición pueda entenderse aisladamente, su función dentro del
sistema regulativo del que hace parte depende inescindiblemente de otra norma
contraria a la Constitución. No obstante, el análisis del grado de conexidad
entre la norma inexequible y las demás relacionadas con ella ha de estar
inspirado por el principio de conservación del derecho mediante el cual la
Corte respeta las decisiones legislativas adoptadas por el Congreso de la República
como expresión de una voluntad democráticamente formada y expresada. Por lo
tanto, cuando sea posible respetar la voluntad del legislador plasmada en
normas jurídicas sin sacrificio alguno para la salvaguarda de la Constitución,
entre la opción de hacer la integración normativa o reconocer la separabilidad
de dos o más contenidos normativos, se ha de preferir la segunda alternativa.
LEY
INTERPRETATIVA-Inexequibilidad de totalidad de
artículo demandado
LEY
INTERPRETATIVA-Efectos en el tiempo de inexequibilidad
La respuesta a este interrogante está
determinada nuevamente por las circunstancias concretas del caso, que, en esta
oportunidad, al considerar la finalidad específica de las disposiciones
acusadas y la necesidad de proteger el principio de confianza legítima que rige
las relaciones entre la administración y los administrados determinan que la
decisión adoptada en esta providencia produzca efectos profuturo.
LEY INTERPRETATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Efectos en el tiempo de inexequibilidad
Los efectos
fiscales, respecto de períodos pasados, que pueden seguirse de la declaratoria
de inexequibilidad de la naturaleza interpretativa de los artículos de la Ley
633 de 2000 no deben ser asumidos por los contribuyentes. Otorgarle efectos
retroactivos a la declaración de inexequibilidad de las expresiones que
referían la naturaleza interpretativa de los artículos acusados afectaría
gravemente otros derechos y principios constitucionales. Quien se encontrara en
algunas de las hipótesis señaladas por los artículos acusados tendría, por
gracia de los efectos retroactivos de la decisión de la Corte, derecho a pedir
el reembolso de lo pagado, circunstancia que no sólo ha sido ordenada por la
Corte en casos excepcionales de perjuicio al contribuyente surgidas de manera
sorpresiva, desconociendo situaciones consolidadas, sino que se convertiría en
una abierta intromisión aún más gravosa en la autonomía de los municipios, pues
se tendría que ordenar el reintegro de una serie de sumas que entraron a formar
parte de los fiscos locales como resultado de una norma nacional que se
presumía constitucional.  Todos aquellos que dejaron de pagar el impuesto
amparados por la existencia de una prohibición contenida en una norma
interpretativa que es declarada  inexequible, tendrían que cancelar las sumas
que dejaron de pagar, con las consecuencias que ello tendría en los montos de
los recursos disponibles para la prestación de los servicios de salud, de
educación y de las funciones administrativas desarrolladas por ciertas entidades
nacionales del Estado, que se verían necesariamente disminuidos por la
imposición retroactiva del impuesto de industria y comercio. Ello, a su turno,
incide en la prestación de servicios mediante los cuales se propende el goce
efectivo de derechos constitucionales.
Referencia: expediente D-3706
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 93, parcial, y 121, parcial, de la
Ley 633 de 2000 “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan
disposiciones sobre el tratamiento de los Fondos Obligatorios para la Vivienda
de Interés Social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la
Rama Judicial”
Actora:
Adelaida Salazar
Noreña
Magistrado ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., nueve (9) de abril de dos
mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos de trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Adelaida Salazar Noreña
presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 93, parcial, y
121, parcial, de la Ley 633 de 2000  “por la cual se expiden normas en materia
tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento de los Fondos
Obligatorios para la Vivienda de Interés Social y se introducen normas para
fortalecer las finanzas de la Rama Judicial”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
El texto de
las disposiciones objeto de la demanda, de conformidad con su publicación en el
Diario Oficial N° 44.275 del 29 de diciembre de 2000, es el siguiente:
“Ley 633 de 2000
(diciembre 29)
“Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan
disposiciones sobre el tratamiento de los Fondos Obligatorios para la Vivienda
de Interés Social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la
Rama Judicial”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 93.
Interprétase con autoridad el texto del literal d) del numeral 2 del artículo
39 de la Ley 14 de 1983, en el sentido que se entiende incorporada en dicha
norma la prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio las
actividades de apoyo, fomento y promoción de la educación pública, que cumplen
los Organismos del Estado en desarrollo de su objeto social, dentro de los
fines del artículo 67 de la Constitución Política y los recursos de las
entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social, en el porcentaje
de la Unidad de Pago por Capitación –UPC- destinado obligatoriamente a la
prestación de los servicios de salud, los ingresos provenientes de las
cotizaciones y los ingresos destinados al pago de las prestaciones económicas,
conforme a lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Política.
Artículo 121. Interprétase
con autoridad que las actividades desarrolladas conforme a la Ley, por la
Nación, sus establecimientos públicos, Superintendencias y Unidades
Administrativas especiales del orden nacional, tienen el carácter de funciones
administrativas, no sujetas ellas, ni sus ingresos, al impuesto de industria y
comercio.
Se subrayan
los apartes demandados.
III.
LA DEMANDA
Los artículos
demandados de la Ley 633 de 2000 “violan abiertamente la intención de la norma
constitucional en sus artículos 287, numeral 3, y 294” por las razones que a
continuación se resumen:
1. No existe
justificación objetiva y suficiente para que la ley intervenga en el derecho
que les asiste a los municipios de administrar sus recursos propios, elemento
que hace parte del reducto mínimo de autonomía territorial que debe respetar la
ley.  En el presente caso, resulta evidente la violación al principio de
autonomía que la Constitución le reconoce a las entidades territoriales, “pues
no está en discusión el origen endógeno del impuesto de industria y comercio”
y, en ese orden de ideas, “la frontera denominada como el marco de la
Constitución y la ley que define el artículo 287 de la misma Constitución, está
necesariamente ligada a la naturaleza del ingreso que se afecte, conservando en
todo caso las circunstancias excepcionales que permiten la injerencia del
legislador y que deben entenderse como extremas y evidentes”[1].
2. En el caso
concreto de las disposiciones demandadas “cuando el artículo 93 establece que
se entiende incorporada en dicha norma la prohibición de gravar con el impuesto
de industria y comercio las actividades de…´ indiscutiblemente se está violando
el precepto constitucional de autonomía”[2].
Igual ocurre con “el artículo 121 demandado por consagrar ´…que las actividades
desarrolladas conforme a la Ley, por la Nación, sus establecimientos públicos,
Superintendencia y Unidades Administrativas Especiales del orden nacional,
tienen el carácter de funciones administrativas, no sujetas a ellas, ni sus
ingresos al impuesto de industria  y comercio…´”[3].
Por esta vía, “estamos frente a una imposición legal que pretende ordenar el no
cobro de los tributos que son de propiedad del municipio, atropellando, así, el
derecho que les asiste por mandato constitucional” y desconociendo la
prohibición existente respecto de la concesión “de exenciones y tratamientos
especiales sobre aquellos tributos que se consideran propios de los municipios
con el fin de asegurar su patrimonio”[4].
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
Las ciudadanas
María Magdalena Botía de Botía y Marleni Barrios Salcedo, en representación del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitan a la Corte declarar la
constitucionalidad de las normas demandadas, por las razones que a continuación
se resumen.
1.1. “Es innegable que el artículo 93 del
la Ley 633 de 2000 tiene que ver con asuntos de competencia del Gobierno
Nacional como lo son el fomento de la educación pública y la salud; de allí
que, con su expedición, no se invadió la órbita de competencia de las entidades
territoriales ni el Congreso se extralimitó en sus funciones y las limitaciones
al régimen tributario precisadas en las normas demandadas se enmarcaron dentro
de sus competencias generales de señalar los lineamientos generales dentro de
los cuales pueden ejercer las competencias tributarias las entidades
territoriales, y son razonables y proporcionadas”[5].  Además, “la
interpretación con autoridad que realiza el legislador en el artículo 93 de la
Ley 633 de 2000, respecto de los recursos del Sistema General de Seguridad
Social, atiende la destinación específica que el artículo 48 de la Constitución
Política le otorga a los recursos de la seguridad social”[6].
1.2. “En cuanto al contenido del artículo
121 demandado, tampoco es de la competencia de las entidades territoriales
determinar el carácter de las actividades que desarrollan la Nación, las
Superintendencias y las Unidades Administrativas Especiales del orden nacional,
luego con la misma, tampoco se vulnera la autonomía territorial.  Nótese que
únicamente se refirió a los organismos que cumplen funciones administrativas y
no mencionó a las empresas industriales y comerciales del Estado ni a las
sociedades de economía mixta”[7].
2. Intervención de la Dirección
Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales
La ciudadana Amparo Merizalde de Martínez,
quien obra en representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, considera
que las normas acusadas no vulneran la Constitución Política y, por lo tanto,
solicita a esta Corporación declarar su exequibilidad.  Este es el argumento en
el que funda su solicitud:
“No es válido el argumento del demandante,
al indicar, que el legislativo creó exenciones para la Nación, los
establecimientos públicos y unidades administrativas especiales, cuando existen
disposiciones que determinan y reiteran la prohibición a los Departamentos y
Municipios de gravar con impuestos las actividades exoneradas de los mismos,
como son las actividades administrativas que realizan los mismos”[8].  Así, “la disposición
que creó el impuesto de industria y comercio no ha sido modificada, ni tampoco
ha incluido como hecho generador del mismo, las actividades administrativas
realizadas por las entidades de la Nación y otros establecimientos del orden
nacional”[9].
3.
Intervención de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral
El ciudadano
Oscar Emilio Guerra Morales, en representación de la Asociación Colombiana de
Empresas de Medicina Integral, intervino en el presente proceso para defender
la constitucionalidad de las normas acusadas, con fundamento en la siguiente
consideración:
“Es indudable
que si las cotizaciones recaudadas por las Entidades Promotoras de Salud,
públicas y privadas, pertenecen al Sistema General del Seguridad Social en
Salud, dichos recursos ostentan la naturaleza de “parafiscales” y, en
consecuencia, dado su carácter de recursos públicos que tienen destinación
específica, están destinados exclusivamente a favorecer solamente al grupo,
gremio o sector que los tributa, en este caso, a la función de la seguridad
social.  Por consiguiente, no es admisible que los mismos recursos sean
afectados por tributos de orden local, ni nacional de índole alguna”[10].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Actuando dentro del término procesal
previsto, el señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 2707
del 31 de octubre de 2001, solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad
de las normas acusadas, con fundamento en los siguientes argumentos.
1. “El legislador es el llamado a
determinar el hecho generador de los tributos incluidos los de carácter
municipal, como el que nos ocupa, y si éste considera que las actividades que
apoyan, fomentan o promocionan la educación pública o la salud no deben ser
gravadas con el impuesto de industria y comercio, ello no comporta una
intromisión en la autonomía que la Carta Política le reconoce a las entidades
territoriales para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones, puesto que dicha autonomía se circunscribe a la facultad que la
ley, las ordenanzas y los acuerdos les conceden a las autoridades de las
entidades territoriales para fijar las tarifas de las tasas y las
contribuciones, salvo cuando se trata de una ley de autorizaciones que al menos
contenga los límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo ha de fijar
los elementos del tributo; pero como en el impuesto de industria y comercio el
legislador, en la Ley 14 de 1983, precisó el hecho gravable del tributo, los
órganos de representación popular de las entidades territoriales no se encuentran
habilitados para fijar aspectos que tengan que ver con este elemento del
impuesto de industria y comercio, como lo pretende la actora, pues de ser así,
se trasgredir la igualdad, ya que se daría el caso de que en unas entidades
territoriales se gravarían unas actividades y en otras entidades se gravarían
actividades distintas”[11].
2. Por otra parte “no se puede olvidar la
especial protección a la prestación de los servicios de salud y educación que
la Carta consagra en los artículos 49 y 67”[12].
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.
2. Sobre las
normas objeto de la demanda.  Problema jurídico a resolver
El
objeto de la demanda presentada por la actora está constituido por los artículos
93 y 121 de la Ley 633 de 2000.  Se trata de dos disposiciones en las que el
legislador decide interpretar con autoridad el contenido de algunos preceptos
que hacen parte la Ley 14 de 1983 (“Por la cual se fortalecen los fiscos de las
entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”) extendiendo la
prohibición existente de grabar con el impuesto de industria y comercio a los
establecimientos educativos y a los hospitales adscritos o vinculadas al
sistema de salud (artículo 39 de la Ley 14 de 1983 - que corresponde al
artículo 259 del decreto 1333 de 1986-), a otras entidades y rentas de dichos
sectores.  Igualmente, se señala la naturaleza de funciones administrativas
de las actividades que, conforme a la ley, son desarrolladas por la Nación, sus
Establecimientos Públicos, Superintendencias y Unidades Administrativas
Especiales del orden nacional, quedando, por tanto, no sujetas al aludido
gravamen de Industria y Comercio.
Con este propósito, y toda vez que las
normas acusadas hacen parte de preceptos que interpretan con autoridad
disposiciones contenidas en otras normas a la Corte le corresponde,
inicialmente, resolver el siguiente problema  jurídico: ¿cuáles son los
requisitos que debe cumplir una norma interpretativa para que produzca los efectos
de tal tipo de disposiciones en el ordenamiento jurídico? La respuesta a este
interrogante determinará si resulta procedente que este Tribunal entre a
estudiar el cargo relativo a la presunta violación de la autonomía territorial
por parte de las normas acusadas en los términos expresados por la actora en su
demanda.
3. De la naturaleza de las disposiciones demandadas
El primer asunto al
que debe hacer referencia la Corte Constitucional guarda relación, entonces,
con la naturaleza de los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000, pues ésta es
una materia esencialmente ligada a los apartes impugnados por la actora en su
demanda.  Por esta razón, se procederá a (i.) precisar los elementos que
identifican la el contenido de una norma interpretativa para, posteriormente, (ii.)
apreciar si las disposiciones impugnadas son de tal naturaleza y, (iii.)
conformar la unidad de materia que se precisa en esta oportunidad.
3.1. Sobre el
contenido  de una norma interpretativa
La jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha señalado que cuando el legislador decide interpretar
con autoridad el contenido de otras disposiciones legales –operación que
doctrinalmente se reconoce como interpretación auténtica- busca darle certeza
al derecho y seguridad jurídica a las personas.  Se ha afirmado entonces:
“En oportunidades el legislador en el marco
de sus competencias legislativas, expide normas que, por su carácter posterior,
se aplican de preferencia, modifican, derogan o interpretan normas anteriores.
En este último trabajo legislativo se trata de fijar el contenido material de
una ley que, a juicio del legislador, quedó oscura, o durante su vigencia ha
sido objeto de interpretaciones que le confieren un contenido diverso,
produciendo en oportunidades deterioro de la certeza jurídica y de la finalidad
perseguida por aquel, entendido éste en sentido permanente, de suerte que en
relación con los efectos jurídicos se estima que es uno mismo el titular que
expidió la ley anterior y el que luego la interpreta.  De este modo se respeta
el sustrato de estabilidad propio de la soberanía que expresa el ejercicio de
las  funciones del órgano legislativo” [13].
Así, mediante una
ley interpretativa el legislador fija el sentido de una norma jurídica, razón
por la cual se hace necesario no sólo identificar con precisión la norma que es
objeto de interpretación sino respetar el marco material al que  dicha
disposición se refiere, pues de lo que se trata es de señalar entre  diferentes
posibilidades hermenéuticas, aquella que refleja el significado que el
legislador quería darle a la norma previamente expedida por él mismo.  En
palabras ya expresadas por la Corte:
“{A}dviértase que
una ley interpretativa excluye uno o varios de los diversos sentidos posibles
contenidos en otra disposición antecedente y de su misma jerarquía, pero ambas
disposiciones conservan su propia existencia formal, sin perjuicio de una
diferente redacción textual, más descriptiva en cuanto a sus contenidos
materiales a fin de definir su alcance.  En efecto, la ley que interpreta a
otra anterior es una orden necesariamente posterior, que está dirigida a todos
los operadores del derecho y en especial a los jueces, para que apliquen en los
casos concretos a resolver, una lectura u opción interpretativa de un acto
normativo de rango formal y material de ley, y para que esto suceda, no
obstante el ejercicio de aproximación armónica entre los términos empleados en
una y otra disposición, como lo ordena la ley posterior”[14].
A lo anterior, la
jurisprudencia de esta Corporación ha agregado que la interpretación con
autoridad está encuadrada dentro del ejercicio de la función legislativa del
Congreso; de tal forma que “los límites de ésta para efectos de fijar el
sentido de la norma interpretada se someten a los parámetros constitucionales
que condicionan dicha función, así como al contenido mismo de la ley que se
interpreta, pues la actividad del mencionado órgano consiste en expedir
disposiciones que tiendan a aclarar o determinar su exacto sentido y hacer
posible su fácil y correcto entendimiento, con el efecto de la integración final
de la ley interpretativa al contenido de la ley interpretada”[15].
De esta
manera, una norma legal interpretativa debe cumplir con varios requisitos, sin
los cuales se desnaturaliza y carece de la virtud de integrarse a la norma
interpretada.  Primero, debe referirse expresamente a una norma legal
anterior.  Segundo, debe fijar el sentido de dicha norma anterior enunciando
uno de los múltiples significados plausibles de la norma interpretada, el cual
pasa, por decisión del propio legislador, a ser el significado auténtico que
excluye las demás interpretaciones de la norma anterior.  Tercero, no debe
agregarle a  la norma interpretada un contenido que no estuviera comprendido
dentro de su ámbito material.  Cuando se cumplen estos requisitos la norma
interpretativa tiene el efecto de integrarse a la norma interpretada; en caso
contrario, aquélla pierde su naturaleza interpretativa y es en realidad una
reforma o adición de la norma interpretada.
En este orden de
ideas, la norma que se autodenomina interpretativa no tiene esta naturaleza
cuando regula materias que a pesar de guardar una relación temática con las
normas interpretadas no fija el sentido de un precepto concreto sino que crea
una nueva disposición del régimen que se dice estar interpretando (sentencia
C-270 de 1993[16]);
o bien porque, aunque se puede constatar una relación próxima entre el objeto
de la norma interpretada y el de la norma interpretativa, se agregan nuevos
elementos  a la normatividad correspondiente que desbordan su ámbito original
(v.g. Sentencia C-877 de 2000[17]).
Con base en estas consideraciones se entrará a establecer si los artículos
demandados son normas interpretativas.
3.2. Sobre el
artículo 93 de la Ley 633 de 2000
Dice la norma demandada:
Artículo 93.
Interprétase con autoridad el texto del literal d) del numeral 2 del artículo
39 de la Ley 14 de 1983, en el sentido que se entiende incorporada en dicha
norma la prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio las
actividades de apoyo, fomento y promoción de la educación pública, que cumplen
los Organismos del Estado en desarrollo de su objeto social, dentro de los
fines del artículo 67 de la Constitución Política y los recursos de las
entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social, en el porcentaje
de la Unidad de Pago por Capitación –UPC- destinado obligatoriamente a la
prestación de los servicios de salud, los ingresos provenientes de las
cotizaciones y los ingresos destinados al pago de las prestaciones económicas,
conforme a lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Política.
A su turno, la norma que se refiere como
interpretada dice:
"Artículo 39.-
No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes:
1.      (...).
2.      Las
prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los
departamentos y municipios las siguientes prohibiciones:
(…)
"d) La de
gravar con el impuesto de industria y comercio, los establecimientos educativos
públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los
sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro,
los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema
nacional de salud;”.
El artículo 93 demandado, como bien lo
señalan algunos de los intervinientes, se encarga de armonizar el contenido de
una prohibición tributaria ya existente que impedía el cobro del impuesto de
industria y comercio respecto de las actividades desarrolladas por “los
establecimientos educativos públicos” y “los hospitales adscritos y vinculados
al sistema nacional de salud”, a las nuevas realidades normativas existentes a
partir de la expedición de la Constitución de 1991 y de las leyes y decretos
que desarrollan tanto el servicio nacional de educación como el sistema
nacional de seguridad social en materia de salud (artículos 48, 49 y 67 C.P.).
Dichas regulaciones, entre otras cosas, identifican el tipo de actividades que
materializan la garantía de los derechos a la educación y a la salud, los
sujetos llamados a cumplirlas y la naturaleza de los ingresos que se reciben
como contraprestación a los servicios brindados.
A pesar de que dicho precepto señala con
claridad el texto legal que es objeto de interpretación (el literal d. del
numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983) y la manera como la prohibición
allí contenida al escenario normativo actual en el sector educativo y de la
salud (incluyendo otro tipo de actividades e ingresos a los que tampoco se les
aplica el impuesto de industria y comercio), la labor desarrollada por el
legislador no se limita a precisar el contenido de una disposición jurídica
sino que amplía sus alcances a nuevos eventos.  Por ello, a pesar de que se
trata de una norma que guarda una relación material próxima con los asuntos
regulados por el precepto que dice interpretarse, agrega contenidos no
comprendidos dentro del ámbito de la norma anterior, de manera tal, que se
convierte en una nueva disposición que no cumple con las características de una
norma interpretativa.
En efecto, “las actividades de apoyo,
fomento y promoción de la educación pública, que cumplen los Organismos del
Estado en desarrollo de su objeto social, dentro de los fines del artículo 67
de la Constitución Política, los recursos de las entidades integrantes del
Sistema General de Seguridad Social, en el porcentaje de la Unidad de Pago por
Capitación –UPC- destinado obligatoriamente a la prestación de los servicios de
salud, los ingresos provenientes de las cotizaciones y los ingresos destinados
al pago de las prestaciones económicas, conforme a lo previsto en el artículo
48 de la Constitución Política”, que son los elementos a los que ahora se
extiende la prohibición de cobrar el impuesto de industria y comercio, no se
agotan en las labores que cumplen los “establecimientos públicos educativos” y
los “hospitales adscritos y vinculados al sistema nacional de salud” (como lo
establece el literal d. del artículo 39 de la Ley 14 de 1983).
De este modo, el artículo 93 crea una
prohibición al cobro del impuesto de industria y comercio que recae sobre actividades
diferentes a las contempladas originalmente en la norma que supuestamente se
interpreta, esto es, las actividades de apoyo fomento y promoción que cumplen
los organismos del Estado (y no sólo los establecimientos públicos educativos);
incide en recursos a los que no se refería la norma interpretada (como
los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad
Social, en el porcentaje de la Unidad de Pago por Capitación –UPC- destinado
obligatoriamente a la prestación de los servicios de salud, los ingresos
provenientes de las cotizaciones y los ingresos destinados al pago de las
prestaciones económicas); y afecta a sujetos diferentes a los que
inicialmente cobijaba las prohibiciones del artículo 39, numeral 2, literal d.
de la Ley 14 de 1983 (los organismos del Estado que prestan el servicio de
educación y las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad
Social).  En este orden de ideas, hay una diferencia sustancial entre la norma
interpretada y la interpretativa, puesto que mientras el eje normativo que
identifica a la primera giraba alrededor de la definición de sujetos
específicos, el artículo 93 de la Ley 633 de 2000 incluye dentro del campo de
cobertura de tal prohibición a actividades y recursos que tampoco
serán gravados por dicho concepto y adiciona nuevos sujetos obligados a pagar
el gravamen.
Por estas razones, la definición de la
naturaleza interpretativa del artículo 93 de la Ley 633 de 2000 es inexequible,
pues cuando el legislador desconoce los requisitos que ha de cumplir una
disposición que dice interpretar con autoridad otro precepto legal vulnera el
contenido del artículo 150, numeral 1, mediante el cual se le encomienda al
Congreso hacer las leyes y, a través de ellas, interpretar otras disposiciones
legales.
3.3. Sobre
el artículo 121 de la Ley 633 de 2000
Dice el
precepto acusado:
Artículo 121. Interprétase
con autoridad que las actividades desarrolladas conforme a la Ley, por la
Nación, sus establecimientos públicos, Superintendencias y Unidades
Administrativas especiales del orden nacional, tienen el carácter de funciones
administrativas, no sujetas ellas, ni sus ingresos, al impuesto de industria y comercio.
Esta es una disposición animada por la
necesidad “de una reforma tributaria de largo plazo, que simplifique el sistema
y contribuya a equilibrar las finanzas públicas”[18], lo cual hace preciso
“eliminar los tratamientos preferenciales otorgados durante mucho tiempo a
ciertas regiones, sectores económicos y actividades específicas; generalizar la
cobertura de las bases gravables; y redistribuir la carga tributaria”[19].
Sin embargo, el artículo 121 de la Ley 633
de 2000 se formula como una interpretación auténtica por parte del legislador
que, tal y como se constata de la simple trascripción de la norma, no cumple
con la primera de las características que se predica de una norma
interpretativa –en los términos ya aludidos -, esto es, el señalamiento de la
norma concreta que se interpreta.   Así, los términos en los que el legislador
intenta interpretar con autoridad la naturaleza de las actividades que
desarrolla la Nación, los establecimientos públicos, las superintendencias y
las unidades administrativas especiales del nivel nacional no aluden a ninguna
disposición específica sino a una expresión genérica (“conforme a la ley”) que
está contenida en múltiples disposiciones.
Esta primera falencia hace imposible
verificar si el artículo 121 demandado cumple con los demás requisitos para que
una norma tenga la naturaleza y los efectos de las leyes interpretativas.  No
es posible determinar, entonces, si el significado de dicho artículo se
encuentra comprendido dentro del ámbito de una norma anterior, ni si éste
agrega elementos nuevos al régimen preestablecido.
Lo que está en juego en eventos como éste
es el cumplimiento del principio de racionalidad mínima en el que debe fundarse
el proceso de expedición de una ley.  La exigencia de racionabilidad mínima
dentro del proceso legislativo es un principio al que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ya ha hecho referencia en múltiples oportunidades mediante
se garantiza, entre otras cosas, que en la expedición de una ley se cumplan con
todos los debates señalados en las Constitución (v.g. Sentencia C-222 de
1997); se permita la libre deliberación por parte de todos los congresistas (v.g.
Sentencia C-031 de 1993) y las decisiones tomadas versen sobre materias
plenamente conocidas por todos los integrantes de la corporación respectiva (v.g.
Sentencia C-760 de 2001).  En el presente caso, era necesaria la referencia
a las normas específicas que son objeto de interpretación, requisito que
guardaba relación, por lo menos, con la identificación de las disposiciones que
definen las actividades sobre las que recae el impuesto de industria y comercio
(artículos 34, 35 y 36 de la Ley 14 de 1983[20]).
De este modo, si el Congreso decide hacer uso de la facultad de interpretación
legal que le otorga la Constitución (numeral 1 del artículo 150 C.P.) debe
tener pleno conocimiento de los efectos que su decisión produce respecto de las
normas que interpreta.  Esto resulta aún más necesario cuando se trata de la
interpretación, no del sentido normativo de un disposición determinada, sino
tan sólo de uno de los elementos que definen la aplicación de un sistema
general de regulación en este caso del tipo de hechos gravables.  Sólo de esa
manera se precisan las consecuencias de la decisión tomada por el legislador y
se define el campo de aplicación de las misma por parte de todos los operadores
jurídicos, evitando la expedición de normas que,  antes que esclarecer el
contenido de otras que se juzgan imprecisas, presentan nuevas dificultades
interpretativas por la falta de especificidad con la que refieren su objeto.
Sin embargo, cabe preguntarse si el
artículo 121 es una norma que interpreta el objeto del impuesto de industria y
comercio y no un artículo específico del régimen de dicho tributo.  En otras
palabras, si lo que hace la norma en cuestión es definir actividades que por
ser administrativas no están incluidas dentro del objeto de todo el régimen de
un impuesto que grava las actividades industriales y comerciales.  Tal
conclusión no es de recibo, pues, en este evento, no se está proponiendo
ninguna interpretación del objeto sobre el que recae el impuesto de industria y
comercio sino que está creando una nueva prohibición no contemplada en los
artículos 34, 35 y 36 de la Ley 14 de 1983 y, por esta vía se agrega un nuevo
elemento al régimen anterior lo cual destruye la naturaleza interpretativa de
tal disposición. La finalidad de las leyes interpretativas es otorgar claridad
a normas legales oscuras o que presentan diferentes posibilidades de
aplicación, no ampliar o restringir su campo de aplicación, pues sin desconocer
la utilidad y conveniencia que la norma cuestionada pueda reportar en el diseño
del sistema tributario, en este caso crea una disposición autónoma con
contenido diverso.
3.4.
Sobre la
conformación de la unidad normativa
Ahora bien, aunque en la demanda
presentada por la actora las expresiones que definen la naturaleza
interpretativa de los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000 no fueron
expresamente acusadas, se hace indispensable conformar unidad normativa entre
las expresiones impugnadas y aquéllas otras en las que se dice interpretar con
autoridad ciertos preceptos jurídicos.  La integración normativa facilita
ejercer un control integral de constitucionalidad de las disposiciones
atacadas, pues tanto el análisis jurídico como los efectos de la decisión que
tome la Corte respecto del cargo central formulado dependen tanto del contenido
material al que se refieren dichas disposiciones, como de su propia
naturaleza.
Por ejemplo, el actor cuestiona la
expresión “se entiende incorporada a dicha norma (…)” contenida en el artículo
93 demandado, la cual sintetiza el efecto jurídico de una norma interpretativa,
v.g., el efecto de integrarse a la norma interpretada como si siempre
hubiera formado parte de ella.  Este efecto es la consecuencia de la primera
parte de la disposición mediante la cual el artículo atacado se autodefine como
norma de naturaleza interpretativa.
3.5. De la inseparabilidad del contenido
normativo de las disposiciones acusadas
La constatación de la inconstitucionalidad
de la naturaleza interpretativa de las disposiciones acusadas plantea un
problema adicional relativo al alcance de la declaración de inexequibilidad de
los apartes de los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000 que se refieren a
esta materia.  En efecto, este Tribunal ya ha aceptado que la declaración de
inexequibilidad de una norma que dice interpretar con  autoridad otra no afecta
necesariamente la totalidad del precepto objeto del juicio de
constitucionalidad siempre y cuando sea posible separar los sentidos normativos
que conforman tal disposición[21].
Sin embargo, la separabilidad de los preceptos contenidos en una norma cuyo
rango interpretativo se declara contraria al Ordenamiento Superior depende de
la autonomía normativa de la parte de la disposición que no se declara
inconstitucional, la cual, necesariamente debe tener un sentido propio que
permita establecer sus efectos en el ordenamiento jurídico.
Por eso, para determinar si se puede
aplicar el principio de separabilidad es necesario identificar el grado de
conexidad existente entre el aparte que se declara inexequible - en este caso
el referente a la interpretación auténtica - y el que quedaría en pie, en este
caso lo atinente al impuesto mismo. Ello se realiza a partir del análisis de la
vinculación tanto material como funcional entre los contenidos de la norma.  De
esta forma, la separabilidad no procederá cuando el sentido gramatical y lógico
de la norma estudiada dependa ineludiblemente del precepto que se declara inexequible
ni cuando, a pesar de que cada disposición pueda entenderse aisladamente, su
función dentro del sistema regulativo del que hace parte depende
inescindiblemente de otra norma contraria a la Constitución[22].
No obstante, el análisis del grado de
conexidad entre la norma inexequible y las demás relacionadas con ella ha de
estar inspirado por el principio de conservación del derecho mediante el cual
la Corte respeta las decisiones legislativas adoptadas por el Congreso de la
República como expresión de una voluntad democráticamente formada y expresada.
Por lo tanto, cuando sea posible respetar la voluntad del legislador plasmada
en normas jurídicas sin sacrificio alguno para la salvaguarda de la
Constitución, entre la opción de hacer la integración normativa o reconocer la
separabilidad de dos o más contenidos normativos, se ha de preferir la segunda
alternativa. Así lo decidió la Corte inclusive cuando las normas inexequibles
se encuentran en un código que pretende regular de manera integral una materia,
como el Código de Procedimiento Penal[23].
Pasa la Corte a aplicar estos criterios a
las normas demandadas en el proceso de la referencia.
En el presente caso, la separación del
precepto normativo que define el carácter interpretativo de los artículos 93 y
121 de la Ley 633 de 2000 y el contenido mismo de dichas disposiciones no es
posible, pues existe un propósito legislativo expreso por ampliar el campo de
las prohibiciones existentes al cobro del impuesto de industria y comercio que
sólo resulta comprensible en el contexto de la interpretación auténtica que
intentó hacer el Congreso de la República, es decir, su comprensión depende
necesariamente del contenido de las normas que se dicen interpretativas.
Además, en el caso del artículo 93
demandado la separación normativa resulta gramatical y lógicamente imposible,
como se desprende de la simple lectura de la norma.
Por estas razones, la declaración de
inexequibilidad de la naturaleza interpretativa de los artículos 93 y 121 de la
Ley 633 de 2000 se extiende necesariamente a la totalidad de los artículos
demandados.
En este orden de ideas, la Corte procederá,
con fundamento en las consideraciones contenidas en los apartados 3.1. y 3.2.
de esta sentencia, a hacer la integración normativa y a declarar la
inexequibilidad del artículo 93 de la Ley 633 de 2000.
En segundo lugar, y por las razones
contenidas en los apartados 3.1. y 3.3 de este fallo, se procederá a declarar
la inexequibilidad del artículo 121 de la Ley 633 de 2000.
4. Efectos de la presente sentencia en
cuanto a la supuesta naturaleza interpretativa de las normas demandadas
Al declararse la inconstitucionalidad de la
naturaleza interpretativa de los normas demandadas, es preciso determinar los
efectos de la presente sentencia puesto que el contenido material de los
artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000 no se entiende incorporado a las
normas anteriores que decían interpretar y, por lo tanto, son preceptos cuya
aplicación se inició de conformidad con las reglas generales desde la puesta en
vigencia de la Ley 633 de 2000 y, así, sus consecuencia jurídicas se producen
en un momento distinto al de la ley supuestamente interpretada.
La Corte no desconoce que al declarar que
los artículos acusados no constituyen interpretación auténtica de ningún otro
texto le quita a tales disposiciones efectos jurídicos retroactivos como suele
ocurrir con las normas interpretativas, en la medida en que “por medio de las
disposiciones interpretadas, la norma interpretativa se incorpora a la
interpretada constituyendo con ésta, desde el punto de vista sustancial, un
solo cuerpo normativo, un solo mandato del legislador”[24]. Este hecho hace que ahora, cuando la Corte
justamente constata que los artículos acusados no constituyen interpretación
auténtica de ninguna otra norma, pero sí regulan de manera autónoma
determinados asuntos, tenga que referirse a aquellos casos en los que, en
virtud de la puesta en vigencia de los artículos 91 y 121 de la Ley 633 de 2000
(tal y como fueron expedidos originalmente por el legislador) entidades
públicas y privadas actuaron en concordancia con tales determinaciones y, por
ejemplo, dejaron de pagar impuestos respecto de hechos gravables a las que se
les aplican las prohibiciones ya referidas.
Estos eventos, plantean la necesidad de
decidir: ¿cuáles son los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de la
naturaleza interpretativa de una norma que, no obstante, ha producido efectos
desde el momento de su expedición?  Sobre el particular, de acuerdo con al
artículo 45 de la Ley Estatutaria de la  Administración de Justicia, las
sentencias de esta Corte “sobre los actos sujetos a su control en los términos
del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a
menos que la Corte resuelva lo contrario”.
La Corte considera que la respuesta a tal
interrogante está determinada nuevamente por las circunstancias concretas del
caso, que, en esta oportunidad, al considerar la finalidad específica de las
disposiciones acusadas y la necesidad de proteger el principio de confianza legítima
que rige las relaciones entre la administración y los administrados determinan
que la decisión adoptada en esta providencia produzca efectos profuturo.
En primer lugar, el
principio de confianza legítima pretende proteger a las personas frente a
cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades, o evitar que
sean ellos quienes deban sufrir las consecuencias de los errores en los que
incurren aquéllas pero que estaban amparadas por la presunción de
constitucionalidad o de legalidad. Se trata, entonces, de situaciones en las
cuales la persona no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición
jurídica es modificable. No obstante, si tiene razones objetivas para confiar
en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de
manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la
protege[25].
En esta oportunidad, precisamente, los artículos demandados dieron origen a una
serie de actos de contribuyentes en el convencimiento de estar actuando,
conforme a la ley y a la Constitución.  Por ello, los efectos fiscales,
respecto de períodos pasados, que pueden seguirse de la declaratoria de
inexequibilidad de la naturaleza interpretativa de los artículos 93 y 121 de la
Ley 633 de 2000 no deben ser asumidos por los contribuyentes.
En segundo lugar,
otorgarle efectos retroactivos a la declaración de inexequibilidad de las
expresiones que referían la naturaleza interpretativa de los artículos acusados
afectaría gravemente otros derechos y principios constitucionales. Quien se
encontrara en algunas de las hipótesis señaladas por los artículos acusados
tendría, por gracia de los efectos retroactivos de la decisión de la Corte,
derecho a pedir el reembolso de lo pagado, circunstancia que no sólo ha sido
ordenada por la Corte en casos excepcionales[26]
de perjuicio al contribuyente surgidas de manera sorpresiva, desconociendo
situaciones consolidadas, sino que se convertiría en una abierta intromisión
aún más gravosa en la autonomía de los municipios, pues se tendría que ordenar
el reintegro de una serie de sumas que entraron a formar parte de los fiscos
locales como resultado de una norma nacional que se presumía constitucional.
De otra parte, todos
aquellos que dejaron de pagar el impuesto amparados por la existencia de una
prohibición contenida en una norma interpretativa que es declarada
inexequible, tendrían que cancelar las sumas que dejaron de pagar, con las
consecuencias que ello tendría en los montos de los recursos disponibles
para la prestación de los servicios de salud, de educación y de las funciones
administrativas desarrolladas por ciertas entidades nacionales del Estado, que
se verían necesariamente disminuidos por la imposición retroactiva del impuesto
de industria y comercio. Ello, a su turno, incide en la prestación de servicios
mediante los cuales se propende el goce efectivo de derechos constitucionales.
Por estas razones,
la presente sentencia no le restará a las normas demandadas el efecto
retroactivo que éstas tenían en virtud de haberse calificado a sí mismas como
disposiciones interpretativas.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLES los artículos 93
y 121 de la Ley 633 de 2000.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración
especial de voto a la sentencia C-245/02
LEY
INTERPRETATIVA-Efectos de
inexequibilidad de contenidos normativos relativos a prohibiciones tributarias/LEY
INTERPRETATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Efectos hacia el pasado de
inexequibilidad (Aclaración especial de voto)
LEY
INTERPRETATIVA-Efectos
hacia el futuro a partir de ejecutoria de sentencia de inexequibilidad
(Aclaración especial de voto)
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Modulación
de efectos temporales (Aclaración especial de voto)
Referencia: expediente D-3706
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 93, parcial, y 121, parcial, de la
Ley 633 de 2000 “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan
disposiciones sobre el tratamiento de los Fondos Obligatorios para la Vivienda
de Interés Social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la
Rama Judicial”
Actora: Adelaida
Salazar Noreña
Magistrado ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
De manera respetuosa
me permito presentar la siguiente aclaración especial de voto a la sentencia
aprobada por la Sala Plena. Aunque comparto los argumentos que llevaron a
declarar la inexequibilidad de los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000
considero que la Corte ha debido abordar de manera expresa todos los asuntos
relativos a los efectos de la inexequibilidad de los contenidos normativos
relativos a las prohibiciones tributarias, la cual resultó de la
inseparabilidad entre éstos y el aparte de los artículos demandados que los
definían como meras interpretaciones de disposiciones ya vigentes.
En este caso había
dos cuestiones relativas a los efectos de la inexequibilidad que la Corte debía
abordar. Sin embargo, solo trató una. La primera, que sí fue resuelta en la
sentencia, era la siguiente: como las normas interpretativas se incorporan a
las interpretadas cabía preguntarse qué sucede con el efecto hacia el pasado de
las normas demandadas. Este asunto, relativo a la supuesta naturaleza interpretativa
de las normas acusadas, es tratado en el apartado numero 4 de la sentencia. Sin
embargo, la Corte no se ocupó de un segundo problema: como las normas
establecían una prohibición tributaria, cabía preguntarse qué sucede hacia el
futuro, a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, con los sujetos y
actividades cobijados por la prohibición.
El efecto evidente
de la declaración de inconstitucionalidad de las normas acusadas se traduce en
el hecho que, a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, las
prohibiciones contenidas en los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000
respecto del cobro del impuesto de industria y comercio dejará de beneficiar a
ciertos contribuyentes. Tal decisión, además de crear distorsiones indeseables
en el manejo de recursos destinados a la adecuada prestación del servicio de
educación por parte de los organismos del Estado o el de salud que depende de
los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad
Social, crea un tratamiento diferenciado entre las entidades que se dedican a
estas actividades, pues a algunas de ellas se les continua aplicando la
prohibición de cobrarles el impuesto de industria y comercio en los términos
del literal d. del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983.  Así,
como resultado de la decisión de la Corte, sujetos que anteriormente estaban
amparados por una prohibición legal quedan obligados ahora a pagar el tributo,
circunstancia que en defensa del principio de no tributación sin representación
hacía necesario que se modularan los efectos de la sentencia; mucho más si,
como ocurrió en el presente caso, la razón que llevó a la Corte a declarar la
inexequibilidad de las normas impugnadas guarda relación con la inobservancia
de los elementos que distinguen una norma de naturaleza interpretativa, evento
que necesariamente debió ponderarse frente a las expectativas legítimas y los
efectos futuros del fallo.
Esta modulación de
los efectos temporales de los fallos encuentra sustento no sólo en la función
específica de la Corte sino, además, en el tenor literal de la propia
Constitución. En efecto, “la Carta no ha establecido que la Corte esté atrapada
en el dilema de mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento
(declaración de constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de
inexequibilidad), puesto que simplemente ha establecido que a la Corte compete
decidir sobre la constitucionalidad de los actos normativos sujetos a su
control (CP 241)”[27].
Por consiguiente, al decidir sobre la constitucionalidad de tales
disposiciones, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le
permita asegurar la guarda de la integridad y supremacía de la Carta, “dentro
del mayor respeto por la libertad de configuración del legislativo y la
búsqueda del mayor equilibrio entre la seguridad jurídica y la realización
efectiva de los valores y derechos contenidos en la Constitución”[28].
Fecha ut supra
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado*
[1] Cfr. folios 3 y siguientes del expediente.
[2] Cfr. folio 8 del expediente.
[3] Ibíd. Folio 8 del expediente.
[4] Cfr. folio 9 del expediente.
[5] Cfr. folio 34 del expediente.
[6] Cfr. folio 76 del expediente.
[7] Cfr. folio 34 del expediente.
[8] Cfr. folio 53 del expediente.
[9] Ibíd. Folio 53 del expediente.
[10] Cfr. folio 93 del expediente.
[11] Cfr. folio 115 del expediente.
[12] Cfr. folio 116 del expediente.
[13]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-424 de 1994 M.P. Fabio Morón Díaz.  En
dicha oportunidad se declaró la exequibilidad de la Ley 97 de 1993. "Por
la cual se interpreta con autoridad la Ley 20 de 1969 y se dictan otras
disposiciones”, aceptando que lo establecido en los artículos 1o. y 2o. de
dicha regulación “constituye la única interpretación autorizada de la Ley 20 de
1969, artículos 1o. y 13”.  Sobre el particular, también puede consultarse,
entre muchas, la sentencia C-270 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[14]
Cfr.  Ibíd. Corte Constitucional Sentencia C-424 de 1994 M.P. Fabio Morón
Díaz.
[15] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-877 de 2000 M.P. Fabio
Morón Díaz. Se declaró la inconstitucionalidad del artículo 40 de la Ley 60 de
1993, disposición que reconocía la autoridad doctrinal de los conceptos
generales y abstractos que dictados por la Dirección General de Apoyo Fiscal
del Ministerio de Hacienda.
[16] En aquella oportunidad se declararon fundadas las objeciones
presidenciales que reprochaban la manera como el legislador pretendía
interpretar con autoridad disposiciones pertenecientes al régimen prestacional
de los empleados del Congreso, pues se trataba de normas que por tener
incidencia en temas presupuestales no se limitaban a esclarecer el sentido de
normas anteriores y, por lo tanto, también debían cumplir con los requisitos
señalados en el artículo 150, numeral 19 de la Carta Política.
[17] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-877 de 2000 M.P. Fabio
Morón Díaz.  En dicha oportunidad se reiteró la jurisprudencia de la Corte
respecto de la imposibilidad de incluir nuevos asuntos en el contenido de una
norma que dice interpretar con autoridad otra.  En el mismo sentido pueden
consultarse las sentencias C-197 de 1998 MM.PP. José Gregorio Hernández Galindo
y Hernando Herrera Vergara; C-369 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz; C-796 de 2000
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[18] Cfr. exposición de motivos de la Ley 633 de 2000.  Gaceta del
Congreso 372 del 18 de septiembre de 2000 pp. 21 y siguientes –énfasis no
original-.  Tal fue la motivación que alentó la promulgación de la presente
ley, tanto del articulado originalmente presentado por el Gobierno Nacional
como de las reformas y adiciones hechas durante el trámite de la misma.
[19] Cfr. Ibíd. Exposición de motivos de la Ley 633 de 2000.
[20] Dicen los referidos artículos:
“Artículo 34: Para los fines de esta ley, se consideran
actividades industriales las indicadas a la producción, extracción,
fabricación, confección, preparación, transformación, reparación y manufactura
y ensamblaje de cualquier clase de materiales y bienes.
“Artículo 35: Se entienden por actividades comerciales, las
destinadas al expendio, compraventa, o distribución de bienes y mercancías,
tanto al por mayor como al por menor, y de las demás definidas como tales por
el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo
código o esta ley, como actividades industriales o de servicios.
“Artículo 36: Son actividades de servicios las dedicadas a
satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias
de las siguientes o análogas actividades: expendio de medidas y comidas;
servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles,
amoblados, transportes y aparcaderos, formas de intermediación comercial tales
como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compra-venta y administración
de inmuebles, servicios de publicidad; interventoría, construcción y
urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación,
salones de belleza, peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de
reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza
y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y todo tipo de
reproducciones que contengan audio y video, negocios de montepíos y los
servicios de consultoría profesional prestadas a través de sociedades regulares
o de hecho.
[21]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-806 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
En esa oportunidad la Corte no obstante declarar la inexequibilidad de la
expresión que definía la naturaleza interpretativa del articulo 23 de la Ley
383 de 1997 (beneficios fiscales concurrentes), se pronunció sobre la
exequibilidad condicionada de otras disposiciones demandadas de la misma norma,
que poseían un sentido autónomo que no dependía de la interpretación con
autoridad del legislador, en la medida en que la norma impugnada fijaba la
fecha a partir de la cual entraba en vigencia la prohibición de acumular
beneficios tributarios por parte de los contribuyentes.
[22] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-087 de 1998 M.P. Carlos
Gaviria Díaz. En esta oportunidad se señaló que cuando el legislador crea un
sistema normativo debe ser extremadamente celoso en asegurarse que los pilares
de dicho sistema sean compatibles con la Constitución.  Aquí se declaró la
inconstitucionalidad de la obligación de los periodistas de tener una tarjeta
profesional y, en consecuencia, todo el sistema regulado en la ley,
esencialmente ligado a esta obligación.
[23] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-760 de 2001 MM.PP. Marco
Gerardo  Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
[24]
Cfr., entre otras, la ya citada sentencia C-270 de 1993 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[25]
Cfr., Corte Constitucional Sentencia C-478 de 1998 M.P. Alejandro Martínez
Caballero y Sentencia C-007 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[26] Cfr., por ejemplo, Corte Constitucional Sentencia C-149 de 1993
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.  En dicha oportunidad la razón en la que
se sustento la orden de reintegro de los dineros recaudados por el cobro de los
Bonos para el Desarrollo Social y Seguridad Interna que la Corte le dio al
Ministro de Hacienda, fue que: “se infiere que cuando la ley principió a regir,
es decir, cuando se hizo vinculante para los contribuyentes y aún antes, cuando
se surtió el trámite en las cámaras, ya se habían consolidado los hechos
respecto de los cuales se creó la contribución. En otros términos, la ley tomó
como situaciones a las cuales se aplicaba el impuesto y como bases para la
liquidación del mismo hechos anteriores a su vigencia y,  por ende, creó un
impuesto de carácter retroactivo”.
[27] Cfr.,  entre varias, Corte Constitucional Sentencia C-442 de 2001
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.  En esta oportunidad se declaró la
constitucionalidad diferida del artículo 70 de la Ley 38 de 1989.
[28] Ibíd.