C-483-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-483/03
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Elementos que conformaban la naturaleza de la institución en la
Constitución de 1886
CONSTITUCION POLITICA ANTERIOR A 1991-Facultades extraordinarias no contenían restricción
temática
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Restricción temática en facultades extraordinarias
CODIGO DEL MENOR-Regulación
de las Comisarías permanentes de familia
COMISARIOS DE FAMILIA-Naturaleza jurídica del cargo
COMISARIOS DE FAMILIA-Servidores públicos de libre nombramiento y remoción
CONSTITUCION POLITICA ANTERIOR A 1991-Ley podía determinar calidades y antecedentes para
el desempeño de ciertos empleos
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Por regla general todos los empleos del Estado son
de carrera
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Expresión “con el carácter de libre nombramiento y
remoción” inexequible
COMISARIOS DE FAMILIA-Empleo de carrera administrativa
COMISARIOS DE FAMILIA-Clasificación y requisitos del cargo
LEGISLADOR-Competencia
para determinar requisitos y condiciones para desempeñar empleos públicos
RESERVA DE LEY-Concepto
CARRERA ADMINISTRATIVA-Regulación por medio de ley
EMPLEO PUBLICO MUNICIPAL-Competencia para fijación de requisitos y calidades
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación
La interpretación del
principio de unidad de materia no puede rebasar su propia finalidad ni anular
el principio democrático al desconocer la función inherente de la rama
legislativa del poder público. Es por ello, que la interpretación del artículo
158 de la Constitución Política, como lo ha expresado esta Corporación, ha de
circunscribirse solamente a las disposiciones en que no sea posible establecer
una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica, a fin de
que se pueda declarar la violación del principio de unidad de materia.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración
COMISARIOS
DE FAMILIA-Requisitos para acceder al cargo
COMISARIOS
DE FAMILIA-Exigencia de conocimientos específicos
no vulnera la Constitución
DERECHOS
DEL NIÑO-Prevalencia
COMISARIOS
DE FAMILIA-Requisitos exigidos se encuentran
ajustados a la finalidad de la Constitución en relación con la protección
especial de los menores y la familia
BUENA
CONDUCTA-Alcance del concepto
COMISARIOS
DE FAMILIA-Requisito de conducta intachable para
desempeñar el cargo no es irrazonable ni desproporcionada
COMISARIOS
DE FAMILIA-Ausencia de antecedentes penales o
disciplinarios para desempeñar el cargo no contraría la Constitución
COMISARIOS
DE FAMILIA-Requisitos no son discriminatorios
No encuentra la Corte que
los requisitos exigidos para quien aspire a ejercer el cargo de Comisario de
Familia resulte discriminatorio en relación con los empleos de similares
condiciones y nivel, ni resultan irrazonables o desproporcionados, sobre todo
teniendo en cuenta que la finalidad buscada por la disposición acusada es
garantizar la protección del menor y de la familia, para lo cual se requiere de
personas con conocimientos específicos en la materia y cuyo comportamiento se
encuentre libre de cualquier reparo desde el punto de vista de su moral social
o familiar, o circunscrita a infracciones al ordenamiento jurídico.
Referencia: expediente D-4364
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo  298 del Decreto 2737 de 1989 “Por el cual se expide el Código del
Menor”
Demandante: Luis Fernando Villota Méndez
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil
tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución
Política el ciudadano Luis Fernando Villota Méndez, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 298 del Decreto 2737 de 1989 “Por el
cual se expide el Código del Menor”.
Por auto de 22 de noviembre del año 2002,
el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, y ordenó fijar en
lista la norma acusada. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del
asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso
de la misma. Así mismo, se informó al Director del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar la iniciación de la presente acción, con el objeto que si lo
estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma
demandada.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
norma demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 39.080 de
27 de noviembre de 1989. Se subraya lo acusado.
“Decreto 2737 de 1989
(Noviembre 27)
“Artículo 298. El Comisario de Familia deberá ser
ciudadano en ejercicio, abogado inscrito, especializado en derecho de familia o
de menores o con experiencia no inferior a un (1) año en la materia, de
intachable conducta moral, social y familiar y sin antecedentes penales o
disciplinarios”.
III.  LA
DEMANDA
El ciudadano Luis Fernando Villota Méndez, considera
que la disposición acusada vulnera los artículos 13, 125 y 158 de la
Constitución Política.
En relación con la violación del artículo 13 superior,
considera que el artículo 298 del Decreto 2737 de 1989 al establecer para los
cargos de Comisarios de Familia condiciones distintas y más exigentes a las
previstas para los cargos similares de carrera administrativa contemplados en
la Ley 443 de 1998, establece una discriminación en relación con los Comisarios
de Familia, a quienes para el ejercicio de ese empleo público debería
aplicárseles el Decreto 1569 de 1998, reglamentario de la citada ley.
Considera que existiendo un régimen general de carrera
administrativa aplicable a los empleos municipales, no resulta proporcionado
excluir unos cargos como el establecido en la norma acusada, de las condiciones
generales consagradas en la Ley 443 de 1998 y su decreto reglamentario.
El artículo 125 de la Constitución Política también
resulta vulnerado por la disposición acusada, pues la Ley 56 de 1988 otorgó
facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código
del Menor, pero no para crear condiciones y requisitos para un cargo o empleo
determinado. Así, se desbordó el marco legal sobre el cual podía desarrollarse
el Decreto 2737 de 1989, como quiera que se excedieron las precisas facultades
otorgadas por la ley habilitante, usurpando en consecuencia la competencia
atribuida al Congreso de la República por el artículo 125 de la Carta, el cual
determina que corresponde a la ley establecer los méritos y calidades de los
aspirantes a un cargo de carrera administrativa.
Finalmente, el artículo 298 del Código del Menor, a
juicio del actor, vulnera el artículo 158 de la Constitución, por cuanto el
objeto y contenido del mencionado código y los requisitos y condiciones para
desempeñar el cargo de Comisario de Familia, son materias diferentes a las
garantías establecidas para los derechos del menor, constituyendo entonces el
artículo demandado un cuerpo extraño a la materia que desarrolla el Decreto
2737 de 1989.
IV.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
La apoderada de la entidad
interviniente solicita la declaratoria de exequibilidad del artículo 298 del
Decreto 2737 de 1989, salvo el aparte que dispone “sin antecedentes penales o
disciplinarios”, argumentando para ello lo que a continuación se sintetiza.
En primer lugar expresa la apoderada de la entidad
interviniente que el artículo 297 del Código del Menor establecía que los
cargos de Comisario de Familia eran de libre nombramiento y remoción, lo cual
fue declarado inconstitucional por esta Corporación, de ahí que dichos empleos
sean de carrera administrativa catalogados dentro del nivel profesional por el
Decreto 1569 de 1998, que en su artículo 3 establece ciertas exigencias
generales, entre ellas, que en el nivel profesional se debe contar con título
universitario y tratándose de profesionales especializados, además se debe
tener título de especialización.
Por su parte, el artículo 298 del Decreto 2737 de
1989, consagra requisitos y condiciones que han de tener quienes aspiren a
ejercer el cargo de Comisario de Familia, lo cual, dadas las especiales
funciones que la ley les otorga y encontrándose de por medio el interés
superior del menor, no viola el artículo 13 superior que se establezcan
condiciones particulares que no rebosen las exigencias generales de los cargos
de carrera administrativa, pero que permitan llevar a cabo una gestión
especialmente relevante por su naturaleza y propósito. En tal virtud, el hecho
de que el artículo acusado exija a los Comisarios de Familia tener estudios
específicos no vulnera la Constitución.
Ahora bien, a juicio de la entidad interviniente, la
exigencia que contempla la disposición acusada en el sentido de tener
intachable conducta moral, social y familiar, es aplicable a todos los
servidores públicos, no sólo porque la Constitución en el artículo 125 así lo
exija, sino porque es a través de la labor de dichos servidores que el Estado
pretende satisfacer sus fines y responder a las expectativas de la comunidad.
Siendo ello así, el artículo 298 del Código del Menor “lo que hace simplemente
es integrar en su texto un requisito fijado por la Carta Superior, cuya
exigibilidad se justifica aún más en la medida en que la función a desarrollar
por el Comisario de Familia debe integrar un componente formativo y de
protección de los niños y niñas”.
No obstante lo anterior, la apoderada del Ministerio
de Justicia y del Derecho, considera que el requisito establecido en la norma
acusada relativo al hecho de no tener antecedentes penales o disciplinarios,
viola la Constitución, no por el hecho de que se exija la inexistencia de
antecedentes a quien desee desempeñar un cargo público, sino porque esa
exigencia en el caso de la norma acusada establece un margen
“extraordinariamente” amplio para ello. Por ello, a su juicio, se desborda todo
intento de proporcionalidad imponer a los Comisarios de Familia inhabilidades
mucho más severas “que aquellas que afectan a quienes desempeñan cargos y
funciones de mayor envergadura, compromiso social y responsabilidad”, como es
el caso del Presidente de la República, congresistas y magistrados de las altas
corporaciones.
En relación con el cargo de
falta de competencia del Ejecutivo para establecer los requisitos que han de
observar los Comisarios de Familia, expresa la apoderada de la entidad
interviniente que comparte el argumento del actor en el sentido de que es al
Congreso de la República a quien corresponde por mandato constitucional
establecer los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades
de los aspirantes a la carrera administrativa. Con todo, agrega, que tanto la
actual Carta Política como la de 1886, contemplan la posibilidad de que el
legislativo revista al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, a partir de las cuales el Ejecutivo puede dictar normas con
fuerza de ley asumiendo en forma temporal la facultad legislativa.
Después de citar apartes de jurisprudencia de esta
Corporación en ese tema, aduce que “en la medida en que el Presidente de la
República está facultado por el Congreso para dictar regulaciones que abarcan
aspectos concretos, incluyendo aquellos que implican el tratamiento de temas
relacionados con la carrera administrativa, no hay ningún inconveniente de
orden jurídico para que el Ejecutivo actúe en consecuencia”.
En ese orden de ideas, expresa que la determinación
del régimen propio de los Comisarios de Familia, es un aspecto que guarda
relación sustancial con los aspectos que enmarcan el régimen y las condiciones
requeridas para el cabal funcionamiento de ese cargo. Es por ello, agrega, que
el hecho de que el legislador, a través de la ley de facultades no haya hecho
una minuciosa mención a la potestad del Presidente para la determinación de las
calidades de esos servidores públicos, no atenta contra el principio de
especificidad y precisión de las facultades “de manera que no es óbice para que
el ejecutivo se pronuncie sobre el particular, en cuanto este tema queda
subsumido en las demás materias que encierran facultades que rigen su
intervención; y en tal virtud, en criterio de esta Cartera, el artículo 298 del
Código del Menor no contraviene el artículo 125 de la Constitución Política”.
Por último en lo referente al cargo que por violación
al principio de unidad de materia plantea el ciudadano demandante, a juicio de
la entidad interviniente, ese principio debe ser interpretado en forma amplia
en el sentido de que la materia de una ley debe entenderse en una aceptación de
distintos puntos que tienen en ella su referente. Así, considera que en el caso
sub examine era necesario que el legislador extraordinario tuviera la
precaución de establecer unas condiciones particulares que deben reunir quienes
tengan a su cargo la importante función de actuar en defensa de los derechos de
los niños “no sólo por las importantísimas tareas asignadas a los Comisarios de
Familia frente a la materia, sino además por el cuidado especial que el Estado
debe tener en el propósito de garantizar el fiel respeto a los postulados de
protección integral y respeto al interés superior del niño”.
En conclusión, señala que las
facultades conferidas a través de la Ley 56 de 1988, cobijan la tarea de circunscribir
la calidad de los Comisarios de Familia, de suerte que su entrada en
funcionamiento no se vea postergada a la expedición de una ley que determine
cuáles han de ser sus calidades.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador General de la Nación, en concepto No.
3134 de 29 de enero de 2003, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del
artículo 298 del Decreto 2737 de 1989, bajo los siguientes razonamientos:
En primer lugar, manifiesta el Ministerio Público que
no resulta vulnerado el artículo 13 de la Constitución Política, pues el cargo
de Comisario de Familia es un empleo de libre nombramiento y remoción que no
puede ser asimilado a los cargos de carrera administrativa regulados por la Ley
443 de 1998. En efecto, señala que a la luz de la Carta de 1991 los cargos
públicos se clasifican en: de período, libre nombramiento y remoción y de
carrera.
Para la provisión de los empleos de libre nombramiento
y remoción se exigen unas calidades especiales que aunadas a elementos como la
confianza para el manejo de ciertos asuntos, permiten al nominador escoger la
persona idónea dentro de la facultad discrecional que le es inherente a la
función de selección de aspirantes. En los cargos de carrera por el contrario,
deben ser provistos por el sistema de concurso público, pues los objetivos de
la misma es ofrecer igualdad de oportunidades para acceder a la función pública
y la búsqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio público.
Expresa el Procurador General que la Ley 443 de 1998
fija la nomenclatura de los cargos del nivel central y descentralizado de la
administración, así como los requisitos mínimos para la provisión de esos
empleos, pero en esa nomenclatura no aparecen las Comisarías de Familia, por
cuanto la naturaleza de esos cargos difiere de la que le es atribuible a los
empleos de carrera, lo cual se encuentra corroborado por el artículo 297 del
Código del Menor.
Por otra parte, agrega el Ministerio Público que si
bien es cierto el Decreto 2737 de 1989 fue expedido en vigencia de la
Constitución de 1886, “el mismo atempera con lo dispuesto en la Constitución
Política de 1991”, que otorga al Presidente de la República la facultad de
crear los empleos que demande la administración, según lo establecido por el
artículo 189-14 de la Constitución, y, en ese orden de ideas puede establecer
los requisitos que deben cumplir los aspirantes y asignar funciones a los
mismos, como quiera que las Comisarías Permanentes de Familia hacen parte del
Sistema Nacional de Bienestar Familiar.
Agrega que analizados los requisitos establecidos para
ejercer el cargo de Comisario de Familia, se tiene que los mismos consultan los
principios de razonabilidad y proporcionalidad “toda vez que frente a los demás
cargos públicos el de administrar justicia administrativa en tan delicadas
materias amerita poseer especiales calidades humanas e implica la ausencia de
elementos constitutivos de tacha moral o social”.
Respecto de la violación del artículo 158 de la
Constitución Política, a juicio del Procurador General no le asiste razón al
demandante, porque existe conexidad temática y teleológica entre la materia
dominante objeto del Código del Menor y la norma que establece los requisitos
para el ejercicio del cargo de Comisario de Familia. En efecto, aduce que el
objeto del Código del menor es adoptar las medidas necesarias que tiendan a la
protección del menor que se encuentre en situación irregular, y para ello, el
Código mencionado crea las Comisarías de Familia, establece su objeto, su
ubicación dentro del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, su representación
y funciones. Así las cosas, estando el legislador extraordinario facultado para
crear las Comisarías de Familia, el establecimiento de los requisitos para el
desempeño del cargo, se encuentra en estrecha conexidad teleológica y
sistemática con el tema predominante de la ley.
Manifiesta el Procurador General que el Código del
Menor fue expedido en vigencia de la anterior Constitución Política que
facultaba al legislativo para revestir pro tempore al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias “cuando la necesidad lo exija
o las conveniencias públicas lo aconsejen”, sin que existiera restricción o
prohibición en relación con la materia. Por ello, en desarrollo de esas facultades
el Ejecutivo expidió el Código del Menor y consagró en el artículo 297 los
Comisarios de Familia como cargos de libre nombramiento y remoción “aspecto por
el cual la designación de tales funcionarios es una facultad discrecional
atribuida a los alcaldes Mayor de Bogotá y Municipales”.
Siendo ello así, el Procurador General considera
impropio afirmar que la disposición acusada, al exigir requisitos para el cargo
de Comisario de Familia vulnera el artículo 125 superior “pues es todo lo
contrario, ya que la norma constitucional en cita prevé que al régimen de
carrera administrativa le son oponibles las previsiones respecto de los cargos
de libre nombramiento y remoción”.
Finalmente, el Ministerio Público expresa que la
inexequibilidad solicitada generaría un vacío jurídico que se opone al objeto
del Decreto 2737 de 1989 y conduce al desconocimiento del principio
constitucional de prevalencia de los derechos de los niños.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.  El problema jurídico
planteado
2.1.  Son tres los cargos
planteados por el ciudadano demandante en contra del artículo 298 del Decreto
2737 de 1989, por el cual se expidió el Código del Menor.
El primero de ellos plantea la
vulneración del artículo 13 constitucional, en la medida en que la disposición
acusada establece unas condiciones distintas a las previstas para los demás
empleos de similares condiciones y nivel contemplados en la Ley 443 de 1998.
El segundo cargo hace
referencia a la violación del principio de reserva legal, en cuanto el Presidente
de la República no podía en ejercicio de facultades extraordinarias establecer
condiciones y requisitos para un cargo de carrera administrativa, pues se trata
de una función constitucionalmente asignada al Congreso de la República.
Finalmente, el actor acusa el
artículo 298 del Código del Menor de violar el principio de unidad de materia
establecido en el artículo 158 de la Constitución Política, porque, a su
juicio, el contenido del mencionado código y el establecimiento de requisitos
para desempeñar un cargo de carrera, no guardan conexidad temática, razón por
la cual resulta conculcado el principio aludido.
2.2.  Para resolver el cargo
de la posible vulneración del derecho a la igualdad planteado por el actor,
considera la Corte que es necesario establecer si, como se expresa en la
demanda, el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
extraordinarias concedidas por el Congreso de la República mediante la Ley 56
de 1988, vulneró los principios de reserva legal y de unidad de materia.
3.  El Gobierno Nacional no
vulneró los principios de reserva legal y de unidad de materia.
3.1.  El artículo 76, numeral
12, de la Constitución de 1886, facultaba al Congreso de la República para
“Revestir, pro tempore, al presidente de la república de precisas
facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias
públicas lo aconsejen”. En cumplimiento de esa facultad el legislador expidió
la Ley 56 de 1988, mediante la cual concedió facultades extraordinarias al
Ejecutivo para expedir el Código del Menor y “regular otras materias y se
dictan otras disposiciones”.
Eran dos los elementos que
conformaban la naturaleza de esa institución: el uno referente a la
temporalidad de esa delegación, según el cual la ley habilitante fijaba un
término para su desarrollo, de suerte que debía producirse antes de su
vencimiento, término que valga recordar, no tenía límites en la Constitución de
1886, sin que ello diera lugar al otorgamiento de facultades extraordinarias de
carácter permanente; y, el segundo, concerniente a las precisas materias que
podían ser objeto de desarrollo por parte del Presidente de la República, quien
en ese orden de ideas, solamente podía ocuparse de regular los asuntos que le
señalara la ley de facultades. No contenía el texto constitucional anterior
restricción temática, como sí sucede a partir de la vigencia de la actual Carta
Política, en la cual se prohibe al legislador desprenderse de su atribución
legislativa para la expedición de códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni
las previstas en el numeral 20 del artículo 150 superior, ni para decretar
impuestos.
Así las cosas, la Ley 56 de
1988 facultó al Ejecutivo para expedir el Código de Menor y regular, entre
otros aspectos lo concerniente a la “[c]reación, organización y funcionamiento
y régimen de las comisarías permanentes de familia...” (art. 1°, num. 4°).
Siendo ello así, el Código del Menor reguló lo relacionado con los organismos
de protección del menor y la familia, entre los cuales están las Comisarías
Permanentes de Familia, que hacen parte del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, las cuales se encuentran a cargo del Comisario de Familia, servidor
público que ejerce funciones de naturaleza policiva definidas en el artículo
299, con carácter esencialmente preventivo a fin de proteger a los menores que
se hallen en situaciones irregulares y en los casos de conflictos familiares.
Inicialmente esos servidores
públicos fueron catalogados como de libre nombramiento y remoción, y se les
exigieron unos requisitos y calidades que debían reunir los interesados en
desempeñar esos cargos, circunstancia que encuadraba en las facultades
otorgadas al Ejecutivo en la ley habilitante, con la cual se pretendía la
expedición de normas que permitieran intensificar los programas preventivos de
protección a las familias, niños y jóvenes, así como mejorar en sus aspectos
técnicos y humanos los programas de asistencia y tratamiento de menores hacía
el objetivo de su integración socio - familiar, según quedó consignado en la
exposición de motivos de la ley de facultades[1].
Adicionalmente, es importante recordar que a la luz del artículo 62 de la
Constitución de 1886, la ley podía determinar las calidades y antecedentes
necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos en
la Constitución; y, concretamente en relación con los servidores públicos de
libre nombramiento y remoción la norma superior citada disponía que sólo podían
ser nombrados dentro de las normas expedidas por el legislador, para establecer
las condiciones de acceso al servicio público, entre otras cosas. Así, se
trataba de un asunto que guardaba estrecha relación con los aspectos necesarios
para el cabal funcionamiento de las Comisarías Permanentes de Familia,
atendiendo la finalidad para la cual fueron creadas.
Entrando en vigencia la
Constitución de 1991, se establece por el artículo 125 como regla general, que
todos los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con las
excepciones que consagra la norma superior citada, a saber: los cargos de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley. Igualmente, esa disposición
constitucional señala que el ingreso a los cargos de carrera se hará previo el
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar el
mérito y calidades de los aspirantes.
A la luz de esa norma
constitucional, esta Corporación declaró en sentencia C-406 de 1997, la
inexequibilidad de la expresión “con el carácter de libre nombramiento y
remoción”, contenida en el artículo 297 del Decreto - ley 2737 de 1989 y,
en tal virtud los Comisarios de Familia fueron tenidos como servidores de
carrera administrativa.
Posteriormente, la Ley 443 de
1998, dispuso en el artículo 5°, parágrafo 2° que “[E]l empleo de comisario de
familia es de carrera administrativa”. Después, al ser reglamentada la citada
ley por medio del Decreto 1569 de 1998, esos cargos fueron clasificados dentro
del nivel profesional (art. 3), y en el artículo 5°, se establecieron los
requisitos generales que sirven de base para establecer los manuales
específicos de cada una de las entidades a las que se les aplica el decreto. En
tal virtud, se indica que el nivel profesional debe contar con título
universitario y, si se trata de profesionales especializados debe contar con título
de especialización o con experiencia no inferior a un año. También señala la
norma que la experiencia profesional y laboral se determinaran de acuerdo con
el perfil del empleo.
Comparte la Corte el argumento
del demandante en el sentido de que es competencia del legislador establecer
los requisitos y condiciones a fin de determinar los méritos y calidades de
quienes aspiren a desempeñar empleos públicos. No obstante, como se vio, bajo
la vigencia de la Constitución de 1886 podía el legislador extraordinario
habilitado para ello por el Congreso de la República regular esos aspectos. Por
ello, teniendo en cuenta que la Ley 56 de 1988 lo facultó para regular lo
relacionado con la creación, organización, funcionamiento y régimen de las
Comisarías de Familia, estableció los requisitos y calidades de quienes
aspiraran a desempeñar esos cargos.
La pregunta que surge, es si a
la luz del artículo 125 puede el legislador extraordinario establecer los
requisitos y condiciones para el acceso a cargos públicos, o si por el
contrario, es una facultad de la cual el Congreso no puede desprenderse.
Para responder ese
cuestionamiento, valga citar apartes de la sentencia C-570 de 1997, en la cual
se expresó lo siguiente:
“[L]a reserva de ley es una
institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio
democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el
constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. A aquel, impidiendo
que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie
sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley. Según lo acabado de
expresar, la carrera administrativa, por expreso mandato constitucional, debe
ser regulada mediante ley. Por tanto, el régimen de calidades y requisitos
necesarios para acceder a los distintos empleos públicos, incluyendo los
municipales, debe ser objeto de ella. Se trata pues de un tema que la propia
Carta Política, decidió que fuera regulado por el Congreso de la República,
foro político y democrático por excelencia; limitando así, tanto al ejecutivo,
al impedir que decida sobre la materia, como al legislador para que delegue su
potestad en otro órgano estatal.
No obstante, cabe señalar
que bien puede el Congreso conferir al Presidente de la República en forma
temporal, precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de
ley, sobre ese punto, previa su solicitud expresa.
(...)
A partir de las
consideraciones expuestas, la Corte concluye que el régimen de los requisitos y
calidades que deben reunir los empleados públicos municipales es competencia
del Congreso de la República. Facultad que no puede delegar en otro órgano
estatal, a excepción del Presidente de la República de manera transitoria,
siempre y cuando se cumplan los requisitos exigidos por el artículo 150 numeral
10 de la Constitución para la concesión de facultades extraordinarias”.
Por las razones expuestas, a
juicio de la Corte el artículo 298 del Decreto 2737 de 1989 no viola el
artículo 125 de la Constitución Política.
3.2.  Otro de los cargos
planteados por el actor en contra del artículo 298 del Código del Menor, es que
esa disposición resulta completamente diferente a las garantías establecidas
para los derechos del menor y constituye un cuerpo extraño a la materia
desarrollada en el Decreto 2737 de 1989 y, por lo tanto, viola la unidad de
materia contenida en el artículo 158 de la Carta Política.
No comparte la Corte la
acusación por ese aspecto. En efecto, la finalidad esencial del Código del
Menor es su protección integral, para lo cual se tornaba imperioso dotar al
Estado de organismos de protección del menor y la familia, entre ellos las
Comisarías Permanentes de Familia, para cuya implementación se requería que la
ley estableciera los requisitos y condiciones que debe reunir quien aspire a
desempeñar ese cargo, sin que pueda predicarse como lo hace el demandante,
falta de conexidad teleológica, sistemática ni material entre la norma acusada
y el decreto que la contiene.
Además, como lo ha sostenido
la Corte en repetidas oportunidades, la interpretación del principio de unidad
de materia no puede rebasar su propia finalidad ni anular el principio
democrático al desconocer la función inherente de la rama legislativa del poder
público. Es por ello, que la interpretación del artículo 158 de la Constitución
Política, como lo ha expresado esta Corporación, ha de circunscribirse
solamente a las disposiciones en que no sea posible establecer una relación de
conexidad causal, teleológica, temática o sistémica, a fin de que se pueda
declarar la violación del principio de unidad de materia.
Al respecto ha señalado esta
Corporación:
“[L]a interpretación del
principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar
por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad
como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática, sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
Anotase que el término
‘materia’, para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de
varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”[2].
Esta doctrina ha sido, como se
dijo, reiterada varias veces por la Corte[3],
y se ha expresado que a efectos de analizar la inconstitucionalidad de una
disposición por el cargo de unidad de materia, resulta “indispensable que se
encuentre configurada sin lugar a dudas la total divergencia entre las materias
tratadas en el texto de la ley, de tal manera que la norma estimada ajena o
extraña no pueda entenderse incorporada al contenido básico de la normatividad
a la cual se integra, bien por el carácter taxativo del título de la ley –que
no admita su inclusión- ya sea por la absoluta falta de conexidad con el objeto
dominante en el contexto”[4].
Así las cosas, no puede
aceptarse el argumento del demandante cuando afirma la divergencia total entre
la norma acusada y la materia tratada por el Código del Menor, pues, como lo
sostiene la vista fiscal, en el presente caso resulta evidente la relación que
tiene la exigencia de requisitos y condiciones para el ejercicio del cargo de
Comisario de Familia con el tema dominante de la ley, cual es la protección
integral del menor.
Por ello, el cargo de
violación del principio de unidad de materia no prospera.
4.  Los requisitos exigidos
por el artículo 298 del Decreto 2737 de 1989 para el cargo de Comisario de Familia
no violan el artículo 13 de la Constitución.
4.1.  Considera el actor que
los requisitos establecidos en la disposición acusada resultan discriminatorios
respecto de los demás cargos de similares condiciones y nivel contemplados en
la Ley 443 de 1998, pues para el empleo de Comisario de Familia se establecen
condiciones diferentes y más exigentes, lo que no se acompasa con los demás
empleos públicos.
Como ya se señaló en el punto
3.1. de esta sentencia, los cargos de Comisario de Familia fueron inicialmente
creados como de libre nombramiento y remoción, aspecto que fue declarado
inconstitucional por esta Corporación. En tal virtud, la Ley 443 de 1998, los
clasificó como de carrera administrativa (art. 5°, parágrafo 2°) y, el Decreto
1569 de 1988 reglamentario de la citada ley, los ubicó en el nivel profesional
(art. 4), en el cual se agrupan “aquellos empleos a los cuales corresponden
funciones cuya naturaleza demanda la aplicación de los conocimientos propios de
cualquier carrera profesional reconocida por la ley”.
Siendo ello así, el artículo
5° del decreto mencionado estableció los requisitos generales para el ejercicio
de los empleos “los cuales servirán de base para establecer los manuales
específicos de cada una de las entidades a quienes se les aplica este decreto”.
En tal virtud, en el nivel profesional como requisitos generales se exigió
título universitario, y si se trata de empleo de profesional especializado,
título de especialización, dejando la determinación de la experiencia profesional
y laboral de conformidad con el perfil del empleo.
El artículo 125 de la
Constitución Política, dispone que el ingreso a los cargos de carrera y el
ascenso en los mismos “se harán previo cumplimiento de los requisitos y
condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes”.
En ese sentido ha expresado
esta Corte que “[L]a Constitución otorgó al legislador la competencia para
establecer los requisitos de acceso a cargos públicos. En efecto, el artículo
125 superior consagra que el ingreso a los cargos de carrera, y el ascenso en
los mismos, debe hacerse previo cumplimiento de los requisitos y condiciones
que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. Así
mismo, el artículo 150 del Estatuto Superior establece que corresponde al
Congreso de la República hacer las leyes, asignándole en el numeral 7 la
función de ‘determinar la estructura de la administración nacional y crear,
suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica...’. Más adelante, el
numeral 23 del mismo artículo le impone la tarea de ‘expedir las leyes que
regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos’.
Así, corresponde al
Congreso determinar mediante ley las calidades y requisitos para desempeñar los
cargos públicos –salvo aquellos casos en los que el Constituyente ha señalado
expresamente los atributos que deben reunir los aspirantes-, sea cual fuere la
forma de vinculación, esto es, de carrera, de elección popular, de libre
nombramiento y remoción, o contractual, en el evento de los trabajadores
oficiales. No obstante, el legislador debe respetar la Constitución, norma de
normas, al determinar tales condiciones, de modo que no puede crear exigencias
irrazonables o desproporcionadas que impidan el ejercicio del derecho de acceso
a los cargos públicos (art. 7 C.P.)sic.
La facultad otorgada al
legislador para regular lo relativo a los cargos públicos, se sustenta en el
hecho de que la función administrativa es una actividad que, por su naturaleza
y alcances, debe estar orientada al interés general (art. 209 C.P.) y al
cumplimiento de los fines esenciales del Estado (art. 2 C.P.)...
Así pues, el derecho a la
igualdad, consagrado en el artículo 13 superior, cobra especial relevancia en
tratándose del acceso a cargos públicos, pues él ‘reconoce el derecho subjetivo
de las personas a una igualdad material ante la ley y la garantía de un trato
que permita el ejercicio de los mismos derechos y posibilidades para quienes se
encuentran en situaciones fácticas idénticas, y sin discriminación alguna’. Lo
cual impone entender que al Estado le corresponde promover las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva, al igual que adoptar medidas a favor de
los grupos discriminados, marginados y que se encuentran en situaciones de
inferioridad manifiesta”[5].
4.2.  El artículo 298 del
Código del Menor, establece que los Comisarios de Familia deben ser ciudadanos
en ejercicio, abogados inscritos, especializados en derecho de familia o de
menores, o con experiencia no inferior a un año en la materia, de intachable
conducta moral, social y familiar y sin antecedentes penales y disciplinarios.
4.2.1.  El artículo 99 de la
Constitución Política, reserva a los nacionales colombianos el ejercicio del
derechos políticos, así como el desempeño a cargos públicos que lleven anexa
autoridad o jurisdicción. En el caso de los Comisarios de Familia, como ya se
señaló, cumplen funciones de naturaleza policiva con carácter preventivo para
la protección de los menores que se encuentren en situaciones irregulares. De
ahí que la exigencia de que esos servidores públicos sean ciudadanos en
ejercicio se encuentra de conformidad con la previsión constitucional
establecida en la norma superior citada.
4.2.2. Los empleos que según
el Decreto 1569 de 1998, son clasificados en el nivel profesional, requieren de
título universitario, y si se trata de profesional especializado se le exige
además título de especialización. Los Comisarios de Familia se encuentran
dentro de esa clasificación, y por ello, no resulta discriminatorio en relación
con los demás empleos de similares condiciones y nivel, que en el artículo 298
del Decreto 2737 de 1989, se exija que dichos servidores públicos sean abogados
y especializados en derecho de familia o de menores, como lo afirma el
ciudadano demandante.
La exigencia de tener
conocimientos específicos en áreas como las enunciadas en la disposición
acusada, lejos de vulnerar la Constitución Política se encuentra acorde con
ella, pues se trata nada más y nada menos de un funcionario que tiene como
función específica colaborar con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
y demás autoridades competentes, en la  protección de los derechos de los
menores que se encuentren en situaciones irregulares y en los casos de
conflictos familiares. En efecto, la familia ha sido constituida como el núcleo
fundamental de la sociedad y, por ello, la Constitución ha establecido que el
Estado y la sociedad deben garantizar la protección integral de la  misma (art.
42 C.P.). Por su parte, el artículo 44 de la Carta, establece la prevalencia de
los derechos de los niños sobre los demás. Se trata entonces de una norma
constitucional de especial fuerza normativa mediante la cual se establece una
garantía superior para los menores y una especial responsabilidad del Estado en
el cuidado y protección de sus derechos. El artículo 20 del Código del Menor,
desarrolla perfectamente el mandato constitucional establecido por el artículo
44 superior citado, al disponer que “[L]as personas y las entidades, tanto
públicas como privadas que desarrollen programas o tengan responsabilidades en
asuntos de menores, tomarán en cuanta sobre toda otra consideración, el interés
superior del menor”.
En ese orden de ideas, el
hecho de que la norma acusada exija título profesional y especialización, o en
su defecto experiencia no inferior a un año en la materia, para los cargos de
Comisario de Familia, se encuentra ajustado a la finalidad pretendida por el
Constituyente de 1991 en relación con la protección especial de los menores y
la familia, y acorde con los requisitos generales contemplados en el Decreto
1569 de 1998. Ahora, que la norma acusada exija que el título sea en derecho y
la especialidad en derecho de familia o de menores se explica por las delicadas
y trascendentes funciones que le corresponde ejercer a ese servidor público. Es
por ello, a juicio de la Corte, que el Estado debe velar porque solamente
personal altamente calificado, especialista en los asuntos de menores y de la
familia se encargue de los temas jurídicos en los cuales se vean involucrados
menores que se hallen en situaciones irregulares o de conflictos familiares.
Son de tanta trascendencia las funciones encargadas a los organismos de
protección del menor y la familia, en este caso específico a los Comisarios
Permanentes de Familia, que el Código del Menor dispone que las Comisarías de
Familia contarán “preferentemente con un médico, un psicólogo, un trabajador
social”, e impone a la Policía Nacional la obligación de prestar
permanentemente su colaboración al comisario respectivo (art. 297).
Así las cosas, la exigencia de
ese requisito no desborda las exigencias generales de los cargos de carrera
administrativa, como equivocadamente lo interpreta el demandante.
4.2.3.  Otros de los
requisitos exigidos por la norma acusada para el ejercicio del cargo de
Comisario de Familia, son el de tener “intachable conducta moral, social y
familiar y sin antecedentes penales o disciplinarios”.
El exigir cierto
comportamiento a quienes aspiren a desempeñar el cargo de Comisario de Familia
no implica imponer requisitos más exigentes en relación con empleos de
similares condiciones y nivel, pues, se trata de un requisito exigido a todos
los que aspiren a desempeñar cargos públicos. No puede ser de otra manera.
Quienes ejerzan la función pública independientemente de la forma de acceso a
los cargos públicos, deben observar una conducta o comportamiento acorde con
las finalidades que el interés general espera de quienes laboran para el Estado.
El alcance del concepto de
buena conducta en nuestro ordenamiento jurídico, fue reseñado por esta
Corporación en los siguientes términos:
“[L]os conceptos de buena
conducta o de buen comportamiento tienen distintos ámbitos de aplicación y han
sido ampliamente utilizados por el legislador. Así, por ejemplo, los mismos
constituyen la base del buen nombre, tienen aplicación en el campo
disciplinario, en materia crediticia, en asuntos laborales, en los
establecimientos educativos, en los centros penitenciarios, en relación con
obligaciones tales como las alimentarias, et. Cuando son empleados por el
legislador tienen, por lo general, el carácter de lo que la doctrina conoce
como conceptos jurídicos indeterminados, esto es, aquellos conceptos de valor o
de experiencia utilizados por las leyes y por virtud de los cuales éstas
refieren “...una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados
en su enunciado’.
Lo propio de este tipo de
conceptos es que, no obstante su indeterminación, los mismos deben ser
precisados en el momento de su aplicación. Y tal concreción no responde a una
apreciación discrecional del operador jurídico, sino que se encuadra dentro de
los parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento
jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse. En
particular, cuando los conceptos jurídicos indeterminados afectan derechos
fundamentales, la Corte ha puntualizado que su determinación debe hacerse
siempre a la luz de las normas constitucionales y legales que resulten
aplicables a tales derechos, y que de la indeterminación legislativa del
concepto no puede derivarse la posibilidad de imponer restricciones
injustificadas a los derechos fundamentales, entendiendo por tales restricciones,
aquellas que trasciendan los límites que a cada derecho trazan las respectivas
normas constitucionales y legales. Agregó la Corte que en estos casos un
‘...mínimo de justicia material se concreta en el derecho a una decisión
suficientemente fundamentada que justifique el sacrificio a la restricción a un
derecho fundamental’.
Es claro, entonces, que el
concepto de ‘buena conducta’, no obstante su indeterminación, cuando está
contenida en una ley, es un concepto jurídico, y que por consiguiente su aplicación
no refiere al operador a ámbitos meta - jurídicos como el de la moral, o extra
- jurídicos como el propio de ordenamientos religiosos o privados, cualquiera
que sea su naturaleza, sino que debe hacerse a la luz de los valores, los
principios y las reglas de derecho contenidas en el ordenamiento y que sirven
de fundamento a la institución jurídica en cuya regulación está incorporado el
concepto jurídico indeterminado.
(...)
Más adelante la Corte
expresó que la exigencia de idoneidad moral prevista en el ordenamiento
jurídico en un caso en particular ‘...no desconoce la Constitución, bajo el
entendido de que dicha exigencia debe entenderse como referida a la noción de
moral social o moral pública, en los términos anteriormente comentados, y no a
la imposición de sistemas particulares normativos de la conducta en el terreno
ético, a los que el juez pudiera estar en libertad de acudir según sus
personales convicciones, para definir la suficiencia moral del solicitante’
La obligación de observar
buena conducta se traduce, entonces, en deberes jurídicos cuyo incumplimiento
acarrea las sanciones que en cada caso hayan sido previstas por el
ordenamiento. No se trata, pues, de una decisión subjetiva del operador
jurídico, a partir de su propia apreciación sobre lo que debe entenderse por
buena conducta, sino que en cada caso, es necesario acreditar las infracciones
a los deberes jurídicos que puedan considerarse como manifestaciones de mala
conducta, situación que impone una valoración objetiva, a partir del propio
ordenamiento.
El deber genérico de
observar buena conducta, y sus manifestaciones particulares en distintos campos
del ordenamiento, encuentra así sustento en los artículos 4, 6 y 95 de la
Constitución, en la medida en que conforme al primero, es deber de toda persona
‘...acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las
autoridades’; de acuerdo con el artículo 6, a su vez, ‘[l]os particulares sólo
son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las
leyes’, y, finalmente, en el artículo 95 se dispone que el ejercicio de los
derechos y libertades reconocidos en la Constitución implica responsabilidades,
que comportan el deber de toda persona de cumplir la Constitución y las leyes.
Entre los deberes de la persona previstos en el artículo 95 se destaca, para el
caso, el de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios, así como
el de propender al logro y mantenimiento de la paz.
Caracterizado de esta
manera el deber de observar buena conducta no puede reputarse per se contrario
a derecho al libre desarrollo de la personalidad, por cuanto este derecho
encuentra su límite en el respeto a los derechos de los demás y al orden
jurídico. La ley, en armonía con la Constitución, puede imponer deberes y
obligaciones que comporten una limitación razonable y proporcionada al derecho
de libre desarrollo de la personalidad”[6].
Exigir entonces una conducta
intachable, no tiene alcance distinto al de la observancia de buena conducta
previa en quien aspire a ser nombrado como Comisario de Familia, requisito éste
que no constituye a juicio de la Corte un requisito irrazonable o
desproporcionado del cual se pueda predicar la vulneración del derecho a la
igualdad, entre otras cosas, porque esa es la conducta genérica que se esperan
observen los servidores públicos. Interpretar la norma de manera tal que se
exija  quien aspire a desempeñar el cargo aludido un comportamiento previo de
carácter excepcional, no es lo que se exige por la norma. Es sencillamente una
conducta que no merezca reproche social. Así, entonces, en aplicación del
principio de la conservación del derecho y precisado su alcance, la norma
resulta ajustada a la Constitución Política.
Ahora bien, no tener
antecedentes penales ni disciplinarios, como bien lo señala la entidad
interviniente no es algo nuevo en materia de requisitos para el ejercicio de
ciertos cargos públicos. Precisamente esta Corte al estudiar varias acciones de
tutela en relación con la carrera judicial, señaló que “los antecedentes
penales y disciplinarios constituyen, por su parte, factores de primer orden en
la consideración que han de tener en cuenta los nominadores, motivo por el cual
en ellos puede fundarse válidamente la descalificación de un aspirante, aunque
haya obtenido una alta nota en conocimientos y experiencia dentro del concurso”[7].
Con todo, podría pensarse,
como lo expresa la entidad interviniente, que se trata de una inhabilidad
intemporal que vulnera el derecho de los ciudadanos a acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos contenido en el artículo 40, numeral 7, de la
Constitución Política. Sin embargo, ello no es así. Al respecto es pertinente
citar la jurisprudencia constitucional en relación con las inhabilidades de
dicha naturaleza. En efecto, ha expresado la Corte lo siguiente:
“Acerca del tema de las inhabilidades
esta corporación ha expresado:
“4.  En materia de inhabilidades para
acceder a cargos o funciones públicas, la Corte en reiterados pronunciamientos
ha precisado puntos como los siguientes:
-
La posibilidad
de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos es una manifestación del
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político
como derecho fundamental de aplicación inmediata  (Artículos 40 y 85 de la
C.P.).
-
Como no existen
derechos absolutos, la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos está sometida a límites que procuran la realización del interés
general y de los principios de la función administrativa[8].
-
En ese marco, un
régimen de inhabilidades no es más que la exigencia de especiales cualidades y
condiciones en el aspirante a un cargo o función públicos con la finalidad de
asegurar la primacía del interés general, para el que aquellos fueron
establecidos, sobre el interés particular del aspirante[9].
-
Al establecer
ese régimen, el legislador se encuentra habilitado para limitar el ejercicio de
derechos fundamentales como los de igualdad, acceso al desempeño de cargo o
función públicos, al trabajo y a la libertad de escogencia de profesión u
oficio[10].
- El legislador tiene una amplia
discrecionalidad para regular tanto las causales de inhabilidad como su
duración en el tiempo pero debe hacerlo de manera proporcional y razonable para
no desconocer los valores, principios y derechos consagrados en el Texto
Fundamental.  Por lo tanto, sólo aquellas inhabilidades irrazonables y
desproporcionadas a los fines constitucionales pretendidos serán inexequibles[11].
-
La inhabilidad
no es una pena sino una garantía de que el comportamiento anterior no afectará
el desempeño de la función o cargo, de protección del interés general y de la
idoneidad, probidad y moralidad del aspirante[12].
-
Las inhabilidades
intemporales tienen legitimidad constitucional pues muchas de ellas aparecen en
el Texto Fundamental y el legislador bien puede, en ejercicio de su capacidad
de configuración normativa, establecer otras teniendo en cuenta los propósitos
buscados y manteniendo una relación de equilibrio entre ellos y la medida
dispuesta para conseguirlos[13].”
[14]
En lo
concerniente al señalamiento de las inhabilidades intemporales manifestó
recientemente:
“La  Corte  recuerda  que si
bien la Constitución  consagra directamente determinadas  inhabilidades sin
límite temporal entre las que se cuentan, además de la que invoca el actor (art
122C.P.) las que se establecen para determinados cargos  como en el caso de los
congresistas (art. 179-1), el Presidente de la República (art. 197), los magistrados de la Corte
Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Consejo Nacional
Electoral (arts. 232 y 264), el Fiscal General de la Nación (art. 249) o el
Contralor General de la República (art. 267), no significa que el legislador
carezca de facultades para establecer otras inhabilidades de carácter
intemporal.
“Sobre el particular cabe
recordar que esta Corporación en reiteradas ocasiones ha señalado que el
Legislador puede hacer uso de una amplia potestad de configuración normativa
para establecer el régimen  de inhabilidades de quienes aspiran a la función
pública,  por lo que la
definición de los hechos configuradores de las causales de inhabilidad como de
su duración en el tiempo, son competencia del legislador y objeto de una
potestad discrecional amplia pero subordinada a los valores, principios y
derechos constitucionalmente reconocidos. Lo que indica que el resultado del
ejercicio de la misma no puede ser irrazonable ni desproporcionado frente a la
finalidad que se persigue, y mucho menos desconocer otros derechos
fundamentales estrechamente relacionados, como ocurre con el derecho a la
igualdad, al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio[15].”
[16]
Por su parte, el Art. 28 superior establece en su
inciso final que “[E]n ningún caso podrá haber (...)  penas y medidas de
seguridad imprescriptibles”.
En consecuencia, por referirse el aparte acusado a la certificación
sobre la inscripción de una inhabilidad, que de acuerdo con lo expuesto  no
constituye por sí misma una pena, ni una prolongación de ésta, sino una
garantía de que el comportamiento anterior del aspirante no afectará el
desempeño de la función o cargo, con fines de protección del interés general y
de la idoneidad, probidad y moralidad del mismo, no vulnera el citado precepto
constitucional”[17].
De la doctrina constitucional
acabada de citar, el hecho de que el artículo 298 del Código del Menor exija
para el desempeño del cargo de Comisario de Familia, ausencia de antecedentes
penales o disciplinarios, se encuentra acorde con los mandatos constitucionales,
máxime teniendo en cuenta que el ejercicio de las funciones asignadas a esos
servidores públicos implica la aplicación de normas impuestas por el mismo
Estado que tienen relación con la suerte de los menores que se encuentran en
situaciones irregulares, o en casos de conflictos familiares, lo que trae
consigo una carga ética adicional en la relación que las autoridades públicas
mantienen con el menor.
Por las consideraciones
expuestas, no encuentra la Corte que los requisitos exigidos para quien aspire
a ejercer el cargo de Comisario de Familia resulte discriminatorio en relación
con los empleos de similares condiciones y nivel, ni resultan irrazonables o
desproporcionados, sobre todo teniendo en cuenta que la finalidad buscada por
la disposición acusada es garantizar la protección del menor y de la familia,
para lo cual se requiere de personas con conocimientos específicos en la
materia y cuyo comportamiento se encuentre libre de cualquier reparo desde el
punto de vista de su moral social o familiar, o circunscrita a infracciones al
ordenamiento jurídico.
Adicionalmente, el requisito
de tener título profesional y de especialización según el caso, se exige a
todos los ciudadanos que aspiren a un cargo clasificado en el nivel
profesional; el de observar conducta intachable, como se vio, es un requisito
genérico exigible a todos los servidores del Estado; y, finalmente, la ausencia
total de antecedentes penales o disciplinarios, no resulta irrazonable ni
desproporcionado dada la naturaleza de las funciones encomendadas por la ley a
los Comisarios de Familia.
Finalmente, recuerda la Corte
que el derecho de acceso al desempeño de cargos públicos, no se opone al
establecimiento de requisitos y condiciones para su ejercicio por parte del
legislador, pues es el mismo artículo 125 de la Constitución quien así lo
establece, siempre y cuando no se excedan los límites de razonabilidad y
proporcionalidad en relación con la labor correspondiente al empleo, con la
finalidad del mismo y de la función pública en general, lo que en el caso sub
examine no sucede.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 298 del Decreto
2737 de 1989 “Por el cual se expide el Código del Menor”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-483/03
COMISARIOS DE FAMILIA-Intachable conducta como requisito para
acceder al cargo constituye un concepto indeterminado (Salvamento parcial de
voto)
CONDUCTA INTACHABLE-Remisión del concepto indeterminado al
incumplimiento de deberes jurídicos (Salvamento parcial de voto)
COMISARIOS DE FAMILIA-Requisito es el cumplimiento de deberes
jurídicos y no conducta intachable (Salvamento parcial de voto)
COMISARIOS DE FAMILIA-Requisito de ausencia de antecedentes
penales y disciplinarios para acceder al cargo es desproporcionado (Salvamento
parcial de voto)
Con el respeto que merecen las decisiones de la Corte
Constitucional, salvo mi voto, de manera parcial, en relación con la decisión
tomada en la Sentencia C-483-03 que declaró exequible el artículo 298 del
Decreto 2737 de 1989  “Por el cual se expide el Código del Menor”.  Las razones
de mi disentimiento son las siguientes:
1.
La disposición demandada establece varias exigencias para acceder al cargo de
Comisario de Familia, a saber:  i)  ser ciudadano en ejercicio, ii) abogado
inscrito, iii) especializado en derecho de familia o de menores, iv)  con
experiencia no inferior a un año en la materia, v) de intachable conducta
moral, social y familiar y vi) sin antecedentes penales o disciplinarios.
De acuerdo con la posición mayoritaria, todas esas
exigencias son legítimas frente a la Carta.  En mi criterio las exigencias i) a
iv) no plantean problema constitucional alguno.  No así las exigencias v) y vi)
pues en tanto que la primera no se atiene a parámetros objetivos, la segunda es
manifiestamente desproporcionada.
2.  En cuanto a lo primero, tratarse de un ciudadano
de intachable conducta moral, social y familiar constituye un concepto
indeterminado que no satisface los fundamentos constitucionales exigibles a
toda circunstancia que pretenda esgrimirse como impedimento para acceder a un
cargo público.  A partir de él no se pueden obtener parámetros objetivos que
permitan descalificar a una persona para ejercer el cargo de Comisario de
Familia y en razón de ello todo aspirante correrá el riesgo de ser descalificado
con base en los criterios subjetivos del nominador y desvinculados del ámbito
funcional que estaría llamado a ejercer.
3.  En la ponencia mayoritaria se retoman varios
precedentes en los que se intenta objetivizar los conceptos indeterminados
aludidos y se lo hace advirtiendo que el aplicador de la norma deberá, en cada
caso, remitir esos conceptos indeterminados al incumplimiento de deberes
jurídicos.
Ese proceder evidencia que lo que debe configurarse
como requisito para acceder al cargo de Comisario de Familia es el cumplimiento
de esos deberes jurídicos y no el ajustarse a parámetros de comportamiento tan
etéreos como el observar intachable conducta moral, social y familiar.  Es
cierto que el seleccionador puede estimar que a ese parámetro se adecua el
proceder del aspirante que ha incumplido deberes jurídicos pero también puede
estimar ajustado a él un comportamiento que no plantee infracción de deber
jurídico alguno y susceptible de calificarse, por ejemplo, como inmoral.
En mi criterio, una norma que deja abierta esta
posibilidad fomenta ámbitos ilegítimos de ingerencia en el ciudadano, contraría
el Texto Superior y es inexequible.  Y se trata de una realidad que no puede
alterarse con la sola aplicación del principio de conservación del derecho pues
el derecho que hay que conservar es el que armoniza con la Carta, no el que la
que contraría.
4.  Y en cuanto al requisito relacionado con que el
aspirante a Comisario de Familia carezca de antecedentes penales y
disciplinarios encuentro que es una exigencia desproporcionada porque no
plantea una relación de equilibrio entre los delitos o faltas por de los que
fue encontrado responsable el ciudadano y las consecuencias que se derivan en
su contra en materia de acceso a la función pública.
A diferencia de lo que ocurre con múltiples
disposiciones constitucionales y legales que distinguen los delitos o las
faltas que imposibilitan el acceso a la función pública, la norma demandada no
hace diferenciación alguna y de allí que no pueda acceder a ese cargo todo el
que haya sido condenado en un proceso penal o disciplinario.  En razón de ello,
no podrán ser Comisarios de Familia, pero sí altos funcionarios estatales,
quienes hayan sido condenados por delitos culposos o políticos o aún por faltas
leves o levísimas.
En mi criterio, este régimen choca con el mandato de
igualdad en la formulación del derecho y por ello la Corte debió limitar el
ámbito de exigencia de la norma de tal manera que quienes hayan sido condenados
por delitos políticos o culposos o por faltas leves o levísimas pudieran
acceder al cargo de Comisario de Familia.
Estas las razones de mi disentimiento.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-483/03
JUEZ CONSTITUCIONAL-Ejercicio
hermenéutico debe ser leal con el texto (Salvamento parcial de voto)
BUENA CONDUCTA-Corte
asume el concepto a la observancia de deberes jurídicos contrariando el fin del
legislador (Salvamento parcial de voto)
La Corte asume que el concepto de buena conducta está
ligado a la observancia de deberes jurídicos. Ello contrasta de manera palmaria
con los parámetros normativos para calificar de intachable la conducta del
aspirante a funcionario: moral, la sociedad y la familia. Resulta claro que el
legislador no quiso una conducta meramente ajustada a los deberes jurídicos,
sino que incluyó dentro del parámetro del control de la conducta, la
normatividad extrajurídica –social, moral, familiar, significando lo que ello
signifique -.
CARGO PUBLICO-Acceso
es un derecho constitucional que admite únicamente restricciones proporcionadas
y determinables (Salvamento parcial de voto)
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Restricción desproporcionada al ejercicio de un
derecho constitucional (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-4364
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 298 del Decreto 2737 de 1989 “Por el cual se expide el Código del
Menor”.
Demandante: Luis Fernando Villota Méndez
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
1. Con el acostumbrado respeto, presentamos las
razones por las cuales salvamos parcialmente el voto en el proceso de la
referencia. En concepto de la mayoría, las expresiones “de intachable conducta
moral, social y familiar” y “sin antecedentes penales o disciplinarios”, del
artículo 298 del Decreto 2737 de 1989, son constitucionales, pues la primera
únicamente se refiere al concepto jurídico de buena conducta, que la Corte ha
analizado y delimitado en otras oportunidades, y la segunda, en tanto se trata
de un asunto de libre configuración legislativa, que no desconoce la
prohibición de penas imprescriptibles.
En nuestro concepto, de las expresiones en cuestión
resultan condiciones indeterminadas y desproporcionadas para acceder al cargo
de Comisario de Familia.
2. En varias ocasiones la Corte Constitucional ha
analizado el concepto de buena conducta. La mayoría basa la declaración de
exequibilidad de la expresión “de intachable conducta moral, social y
familiar”, en que en realidad –según aduce la mayoría- se refiere a la buena
conducta y, por lo mismo, se impone, simplemente, que el aspirante demuestre la
“observancia de buena conducta previa”, es decir, “una conducta que no merezca
reproche social”. Con todo, apuntan que la Corte, en otra oportunidad, indicó
que la buena conducta “se traduce… en deberes jurídicos cuyo incumplimiento
acarrea las sanciones que en cada caso hayan sido prevista por el
ordenamiento”, de manera que para desechar la buena conducta “es necesario
acreditar las infracciones a los deberes jurídicos que puedan considerarse como
manifestaciones de mala conducta”.
2.1 La posición de la mayoría, aunque supuestamente se
dirige a delimitar la condición impuesta por el legislador, con el objeto de
evitar que se lleguen a valoraciones subjetivas, en realidad logra lo
contrario. No es la oportunidad para discutir sobre el concepto de buena
conducta. Basta asumir lo planteado en la sentencia C-371 de 2002, que se
reproduce parcialmente en la sentencia. Según ésta, la buena conducta es un
concepto ligado a valoraciones objetivas, por cuanto se limita a demandar el
cumplimiento y el respeto por el ordenamiento jurídico. De ahí que sea mala la
conducta que suponga trasgresión de un deber jurídico. Con todo, la mayoría reitera
que lo que la expresión acusada demanda es una “conducta que merezca reproche
social”. ¿Cuál es el parámetro normativo? ¿La moral? ¿Los prejuicios sociales?
El sistema jurídico no premia el cumplimiento o el
respeto de todas las virtudes sociales, así como tampoco castiga toda conducta
moral o socialmente inaceptable. Esta misma Corporación ha eliminado
restricciones basadas en meros prejuicios sociales; es decir, ha validado
jurídicamente conductas que socialmente se estiman reprochables.
2.2 La mayoría, al referirse a la expresión antes
indicada, señala que “así, entonces, en aplicación del principio de la
conservación del derecho y precisado su alcance, la norma resulta ajustada a la
Constitución Política”. De lo anterior se desprende que la mayoría quiso
condicionar la constitucionalidad de la expresión –cosa que, por otra parte, no
hizo finalmente, pues no se adoptó en la parte resolutiva -.
En numerosas decisiones esta Corte ha indicado que la
declaración de exequibilidad condicionada en su interpretación, no es una
opción libre para el juez constitucional, sino que únicamente es posible cuando
de todas las interpretaciones posibles de la disposición sólo una resulta
constitucionalmente admisible. Este ejercicio encuentra otra limitación. El texto
mismo objeto de la interpretación. El juez constitucional, al igual que los
restantes jueces, están constreñidos por el texto, en el sentido de que el
ejercicio hermenéutico debe ser leal con el texto. Las expresiones
utilizadas por el legislador han de tomarse en serio y, si por respeto al
principio de conservación del derecho, se intenta identificar la ratio legis,
es apenas racional y razonable ofrecer una adecuada justificación.
En el presente caso la mayoría, sin ofrecer
suficientes razones, concluye que la ratio legis es la demanda de
observancia de buena conducta por parte del aspirante a Comisario
de Familia, cuando el texto contempla otras conductas. El legislador, en
efecto, no ha demandado una buena conducta, sino una conducta
que, en términos morales, sociales y familiares, se pueda calificar de intachable.
La expresión implica un concepto absoluto: la conducta no merece, en modo
alguno o desde ningún parámetro normativo –jurídico o social -, reproche.
Así mismo, la Corte, según las sentencias que cita,
asume que el concepto de buena conducta está ligado a la observancia de deberes
jurídicos. Ello contrasta de manera palmaria con los parámetros normativos para
calificar de intachable la conducta del aspirante a funcionario: moral, la
sociedad y la familia. Resulta claro que el legislador no quiso una conducta
meramente ajustada a los deberes jurídicos, sino que incluyó dentro del
parámetro del control de la conducta, la normatividad extrajurídica –social,
moral, familiar, significando lo que ello signifique -.
2.3 Podría asumirse que la Corte estableció –aunque no
existe suficiente argumentación- que el sistema jurídico colombiano ha tornado
en jurídicos algunos deberes morales, sociales y familiares. Esta es una
posibilidad que no puede desecharse. Empero, ¿desde cuando se analiza la
conducta conforme a tales deberes? ¿Cuáles conductas sancionadas jurídicamente
son una incorporación de valores morales, sociales y familiares al sistema
jurídico? ¿Cómo se valora la adecuación de la conducta a tales criterios, a fin
de que la conducta sea intachable? ¿Cómo valorar si el auxilio
dado al cónyuge (art. 113 del Código Civil –conducta familiar-) es suficiente
para calificar de intachable su conducta?
El acceso a los cargos públicos es un derecho constitucional
que únicamente admite restricciones que resulten proporcionadas y, por otra
parte, determinables. No resulta admisible que se demande a una persona, para
efectos de acceder a un cargo público, que ajuste su conducta a parámetros
indefinidos. Se requiere de una suerte de tipicidad –aunque más laxa -, que
asegure a la persona que conozca con certeza cuales son los requisitos del
cargo. Este aspecto fue olvidado por la mayoría y, probablemente, una
argumentación más precisa y un análisis más detallado del problema jurídico que
de la disposición surgía, hubiera podido enfrentar. En mi concepto, sin éxito.
3. La Corte desecha los cargos contra las expresiones
relativas a los antecedentes disciplinarios y penales, con dos argumentos:
libre configuración legislativa y no violación de penas imprescriptibles, por
cuanto las inhabilidades no son penas. En otra oportunidad[18] expresé mi postura en
torno al segundo argumento, el cual reitero en esta oportunidad.
En relación con el primer argumento, la misma mayoría
cita jurisprudencia constitucional en la que se indica que “sólo aquellas
inhabilidades irrazonables y desproporcionadas a los fines constitucionales
pretendidos serán inexequibles”. La Corte no hizo análisis alguno en torno a la
proporcionalidad de la inhabilidad impuesta.
El legislador demanda la absoluta inexistencia de
antecedentes disciplinarios. Es decir, el legislador castiga con inhabilidad
tanto al funcionario que ha cometido una falta disciplinaria gravísima como a
quien ha sido sancionado por alguna falta menor, como, por ejemplo, una falta
leve culposa. Lo mismo en materia penal.
Tratándose de una restricción al ejercicio de un
derecho, la Corte ha debido analizar si resultaba proporcionado que, como
consecuencia de cometer una falta menor, la persona quedase inhabilitada para
acceder al cargo de Comisario de Familia. El legislador no estableció criterio
racional alguno que permita establecer relación alguna entre la gravedad de la
conducta realizada por la persona y la consecuencia jurídica que se deriva de
ello. Tal ausencia de relación implica un exceso en el ejercicio de la libertad
de configuración[19]
y una restricción desproporcionada al ejercicio de un derecho constitucional.
Nada impide que la comisión de ciertas faltas se
derive en una inhabilidad. Pero, debe existir alguna razón por la cual la falta
genera la inhabilidad. Esta se echa de menos y le correspondía a la mayoría
identificarla o separar del ordenamiento la disposición.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-483/03
INHABILIDADES-Régimen
de naturaleza sancionatoria (Salvamento de voto)
LEGISLADOR-Incompetencia
para establecer sanciones con carácter intemporal (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD-Vulneración por inhabilidad intemporal (Salvamento
de voto)
NORMA ACUSADA-Ante
la falta de proporcionalidad debió declararse inexequible (Salvamento de voto)
Expediente No.
D-4364
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 298 del Decreto 2737 de 1998 “por el
cual se expide el Código del Menor”
Magistrado
Ponente:
Dr. ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Con
el acostumbrado respeto, manifiesto mi disentimiento parcial con la posición
mayoritaria adoptada por la Corte en la sentencia de la referencia, en relación
con la declaratoria de constitucionalidad de la frase “sin antecedentes
penales y disciplinarios” contenida en el art. 298 del Decreto 2737 de
1989, con fundamento en las siguientes consideraciones:
En
primer lugar, porque reitero la posición que he sustentado en otras
oportunidades, sobre la inconstitucionalidad de las normas que prevén
inhabilidades intemporales.[20]
A mi juicio, el régimen de inhabilidades es de naturaleza sancionatoria, lo
cual significa que el legislador carece de facultades para establecer este tipo
de sanciones con carácter intemporal, en virtud del inciso final del art. 28
Superior.[21]
En
esta medida, la frase “sin antecedentes penales y disciplinarios” contenida
en el art. 298 del Código del Menor implica que quien resulte condenado o
sancionado, queda inhabilitado de manera indefinida para ejercer el cargo de
Comisario de Familia, restringiendo de manera severa y definitiva sus derechos
al trabajo (art. 25 de la Constitución), a la libertad de escoger profesión u
oficio (art. 26 Superior) a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos
(numeral 7º del art. 40 constitucional) y negándole cualquier posibilidad de
readaptación social, lo que lesiona gravemente la dignidad de la persona
humana.
En
segundo lugar, considero que la causal de inhabilidad intemporal prevista en el
art. 298 del Decreto 2737 de 1989 debió haber sido declarada inexequible porque
vulnera el principio de proporcionalidad propio de los regímenes
sancionatorios, en razón a que ante cualquier tipo de antecedentes penales o
disciplinarios, opera la inhabilidad de ejercer el cargo de Comisario de
Familia, sin consideración a la naturaleza y gravedad de la conducta
sancionada. En efecto, ante la más leve falta se le impone a la persona una
prohibición ab aeternum, como es la imposibilidad de acceder a un cargo
público, lo que pone en evidencia la falta de proporcionalidad de la
inhabilidad consagrada en dicha disposición.
Por lo tanto, en virtud de los argumentos anteriores,
considero que la frase “sin antecedentes penales y disciplinarios”
contenida en el art. 298 del Decreto 2737 de 1989, debió haber sido declarada
inexequible.
Fecha
ut Supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
[1] Compilación legislativa, doctrinaria y de jurisprudencia
relacionada con el menor. Código del Menor Tratados y Convenios
Internacionales. Pag. 103.
[2] Sent. C-053/93. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[3] Cfr. C-352/98; C-247/99; C-434/96
[4] Sent. C-434/96. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[5] Sent. C-109/02 M.P. Jaime Araujo Rentería
[6] Sent. C-371/02. M.P. Rodrigo Escobar Gil
[7] SU086/99 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[8] Corte Constitucional.  Sentencias C-509-94 y C-558-94.
[9] Corte Constitucional.  Sentencia C-631-96.  En el mismo sentido,
Sentencia C-564-97.
[10] Corte Constitucional.  Sentencia C-925-01.
[11] Corte Constitucional.  Sentencias C-194-95, C-329-95, C-373-95,
C-151-97 y C-618-97.  En este último pronunciamiento se dijo sobre el
particular:  “Sin embargo, en la medida en que la propia Constitución
atribuye a la ley la posibilidad de regular esta materia, se entiende que el
Congreso “tiene la mayor discrecionalidad para prever dichas causales, sin más
limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política”, puesto que
corresponde a ese órgano político “evaluar y definir el alcance de cada uno de
los hechos, situaciones o actos constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad
así como el tiempo durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a
quienes incurran en ellas”.   Así las cosas, a pesar de que una inhabilidad
limita un derecho fundamental, como es el derecho ciudadano a ser elegido a un
determinado cargo, en estos casos no procede efectuar un control estricto de
constitucionalidad, por cuanto la propia Carta ha atribuido al Congreso la
función de establecer  esas causales, con el fin de proteger la moralidad e
imparcialidad de la administración. Por ello, en principio sólo pueden ser
declaradas inexequibles aquellas inhabilidades para ser alcalde que en forma
desproporcionada, innecesaria o irrazonable limiten el derecho de las personas
a ser elegidas para ese cargo, por cuanto se estaría violando el derecho de
todos los ciudadanos a una igual participación política (CP arts 13 y 40) y la
libertad de configuración del Legislador, que como se dijo, en esta materia
goza de un amplio margen de discrecionalidad”.
[12] Corte Constitucional.  Sentencias C-111-98 y C-209-00.  En el
primero de estos pronunciamientos la Corte expuso:  ““...la Corte ha
definido que la preexistencia de condenas por delitos, concebida como causa de
inelegibilidad para el desempeño de cargos públicos sin límite de tiempo, no
desconoce el principio plasmado en el artículo 28 de la Constitución -que
prohíbe la imprescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad-, puesto que
el objeto de normas como la demandada, más allá de castigar la conducta de la
persona, radica en asegurar, para hacer que prevalezca el interés colectivo, la
excelencia e idoneidad del servicio, mediante la certidumbre acerca de los
antecedentes intachables de quien haya de prestarlo. Bajo el mismo criterio, se
aviene a la Constitución la exigencia de no haber sido sancionado disciplinariamente,
ni suspendido o excluido del ejercicio profesional.  Los preceptos de esa
índole deben apreciarse desde la perspectiva del requisito que exige el cargo,
en guarda de la inobjetabilidad del servidor público (especialmente en cuanto
se trate de funciones de gran responsabilidad) y como estímulo al mérito, para
que la sociedad sepa que quienes conducen los asuntos colectivos, o cumplen una
actividad de manejo de intereses generales, no han quebrantado el orden
jurídico, lo que permite suponer, al menos en principio, que no lo harán en el
futuro”.
[13] Esta Corporación ha declarado la constitucionalidad de
inhabilidades intemporales en las Sentencias C-037-96; C-111-98, C-209-00 y
C-952-01.  En este último fallo la Corte señaló, en relación con la naturaleza
jurídica de las inhabilidades, que están concebidas no como penas sino como  “una
garantía a la sociedad de que el comportamiento anterior al ejercicio del cargo
fue adecuado y no perturbará el  desempeño del mismo, así como que el interés
general se verá protegido y podrá haber tranquilidad ciudadana acerca de la
idoneidad, moralidad y probidad de quien ejercerá en propiedad el referido
cargo”.  De esta posición de la Corte se apartaron los Magistrados Rodrigo
Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynnet, para quienes las inhabilidades
constituyen una sanción, son cobijadas por la proscripción de penas
imprescriptibles dispuesta en el artículo 28 de la Carta y, por lo mismo, no
pueden ser intemporales, salvo que con esa calidad hayan sido previstas por el
constituyente.
[14] Sentencia C-373 de 2002. M. P. Dr. Jaime Córdoba Triviño.
[15] Ver Senencia C- 952/01 M.P. Alvaro Tafur
Galvis  S.V de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre
Lynett. A.V. del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.  En el mismo sentido
ver, entre otras las sentencias C- 1212 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería S.V.
de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes y C- 373/02 M.P.
Jaime Cordoba Triviño S.V de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo
Montealegre Lynett
[16] Sentencia C- 948 de 2002. M.P. Alvaro Tafur Gálvis.
[17] Sent. C-1066/02 . M.P. Jaime Araujo Rentería
[18] Ver salvamento de voto a la sentencias C-952 de 2001 y C-373 de 2002.
[19] Sentencias C-728 de 2000 y C-370 de 2002,
ente otras. En la última decisión, se asimiló el principio de proporcionalidad
a una prohibición de exceso.
[20] Salvamento de
voto a la Sentencia C-592 de 2001 y aclaración de voto a la Sentencia C-1066 de
2002.
[21] “(…) En ningún caso podrá haber
detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad
imprescriptibles.”