C-272-96
Sentencia C-272/96
Sentencia
C-272/96
ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL/FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION
La estructura y
funcionamiento de la administración comprende no sólo la identificación de los
organismos que la integran sino la regulación de los elementos activos que
intervienen en su composición y funcionamiento, como los relativos al manejo y
vinculación de los recursos humanos al servicio de tales organismos, su régimen
salarial y disciplinario, el sistema de prestaciones a que tienen derecho los
empleados públicos y los trabajadores oficiales, así como los medios materiales
(recursos económicos y físicos), requeridos para el desarrollo de su acción".
ENTIDADES
TERRITORIALES-Régimen
jurídico de servidores
En materia de
función pública, a los servidores de las entidades territoriales se les aplica
fundamentalmente la ley en lo referente a los aspectos antes mencionados, y las
ordenanzas y los acuerdos en lo que atañe específicamente a los asuntos no
reservados a aquélla y que corresponde a la competencia propia de las
autoridades de dichas entidades.
CONCEJO MUNICIPAL-Atribuciones/ASAMBLEA DEPARTAMENTAL-Atribuciones/CONTRALORIA
MUNICIPAL-Planta de personal/CONTRALORIA DEPARTAMENTAL-Plantas de
personal
Dentro de la
competencia que tienen las asambleas y los concejos para determinar la
estructura y el funcionamiento de las administraciones departamentales,
municipales y distritales se encuentra la de señalar la estructura, la
organización y el funcionamiento de sus respectivas contralorías, como también
la atribución de señalar las escalas de remuneración correspondientes a las
diferentes categorías de empleos. Y es obvio, que dentro de esta atribución se
encuentra la de determinar las respectivas plantas de personal, pues ésta
supone el establecimiento de la denominación, naturaleza y categoría de los
diferentes empleos, según las funciones asignadas a éstos, de acuerdo con las
que corresponden a las distintas dependencias a las cuales pertenecen. La
autonomía de las contralorías no es absoluta, pues ella debe ejercerse dentro
del marco de la Constitución y de la ley.
AUTONOMIA
PRESUPUESTAL Y ADMINISTRATIVA DE CONTRALORIAS-Alcance/CONTROL FISCAL
La autonomía, no
supone aislamiento, desconexión absoluta con los demás órganos de la
administración municipal y distrital y no se opone a la colaboración armónica
que debe existir entre los referidos órganos; en este caso, entre las
contralorías y los concejos; la función de control fiscal, en cuanto tiende a
vigilar y asegurar la correcta utilización, inversión y disposición de los
fondos y bienes de los municipios y distritos, antes que ajena, interesa y
guarda relación estrecha con las funciones que le corresponden a los concejos.
La determinación de las plantas de personal en la administración tiene
necesaria relación con el gasto público, que requiere ser regulado a través de
la adopción de los respectivos presupuestos.
Referencia:
Expediente No. D-1062
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 157 de la Ley 136 de 1994.
Actora: Diana
Patricia Velandia.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá
D.C., junio veinte (20) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la decisión correspondiente,
en relación con la demanda presentada por la ciudadana Diana Patricia Velandia
Castro, contra el artículo 157 de la Ley 136 de 1994, afirmando su competencia
conforme a lo establecido por el artículo 241 numeral 4 de la Constitución.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma acusada:
LEY 136 DE 1994
"POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS
TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS
MUNICIPIOS"
El Congreso de Colombia ,
DECRETA:
"Artículo
157. ORGANIZACION DE LAS CONTRALORIAS. La determinación de las plantas de
personal de las contralorías municipales y distritales, corresponde a los
concejos, a iniciativa de los respectivos contralores".
III. LA DEMANDA.
Considera la actora
que la norma acusada infringe la Constitución, porque la facultad otorgada a
los concejos de determinar las plantas de personal de las contralorías
distritales y municipales desconoce la autonomía administrativa y presupuestal
que aquélla en diferentes disposiciones reconoce a los organismos de control
fiscal. Además, porque permite la interferencia política de dichas
corporaciones en las contralorías, distorsionando la naturaleza eminentemente
técnica que se le ha reconocido a los entes encargados de vigilar la gestión
fiscal de la administración.
Dice en concreto la
actora en algunos de los apartes de su demanda:
"El
constituyente de 1991 fue enfático en darle importancia en la estructura del
Estado a los sistemas de control fiscal, pretendiendo tecnificarlos,
concibiéndolos autónomos e independientes, en una búsqueda de contralores no de
políticos, escogidos de ternas provenientes de las Cortes. Los cambios que en
materia de control fiscal introdujo  la Constitución de 1991 fueron
verdaderamente radicales, en tal grado que en la Carta de 1886 las únicas
disposiciones que abordaban esta materia eran los artículos 59, 60 y 192
ordinal 2o., que consagraban unas competencias bastantes dispersas, y que se
ocupaban principalmente de la elección del Contralor General; respecto de las
Contralorías de las entidades territoriales la única norma de la anterior
Constitución que se refería a éstas era el  artículo 187 ordinal 8o.,
limitándose a asignar a las Asambleas Departamentales la función de organizar
la Contraloría y de elegir contralor. Al comparar estas normas con las de la Constitución
de 1991, en especial los artículos 113, 117, 119 y el artículo 267 y
subsiguientes, se aprecia una reglamentación armónica y detallada, así como, la
creación de un verdadero Sistema de Control fiscal".
(...)
"La Función
Pública del Control Fiscal tiene un régimen jurídico de naturaleza
Constitucional y legal, con una jerarquía normativa en cuatro niveles: El
primer nivel son las disposiciones constitucionales a los cuales ya nos hemos
referido; el segundo nivel es el de la ley, que debe ser celoso de preservar la
filosofía de la Carta: un tercer nivel es el de las Contralorías  para
reglamentar el control fiscal y para hacer realidad los principios de autonomía
administrativa y financiera; y finalmente, en una materia muy precisa, un nivel
normativo de las Asambleas y los Concejos, con  funciones residuales, en razón
a que los cuerpos colegiados también hacen parte de la administración objeto de
control fiscal. Las únicas competencias que le confiere la Constitución
Política  a las Asambleas y Concejos son las del artículo 272, para elegir los
Contralores, y, para " organizar las respectivas contralorías dotadas
de autonomía administrativa y presupuestal" (El subrayado es mío).
la transgresión de la norma se fundamenta en confundir a las Contralorías, como
si hicieran parte de la administración".
"Ello es así en
razón a que las Contralorías no pueden estar supeditadas en ningún sentido a
las autoridades que vigilan, pues con ello no sólo se incurriría en el absurdo
de que quien elige Contralor, tenga un instrumento de coacción, para que sino
le devuelven el favor de la selección, a través de las plantas de personal, los
Concejos Municipales o Distritales amarren a los Contralores; en este sentido
la ley 136 viola el espíritu de la Constitución. Los Concejos por su naturaleza
de órganos administrativos, mal podrían supeditar a los Contralores a las
plantas de personal, numerosas o restringidas, con altos o bajos niveles de
remuneración, con predominancia del nivel ejecutivo, o del profesional, o técnico
o asistencial, en fin, que quedará al arbitrio de los Concejales que muy
probablemente tengan otros criterios,  distintos  de los  contralores.  Sería
pensar  en  que   se puede ser juez y parte al mismo tiempo, y llegar a la
aberrante situación de que sea el vigilado quien determina los instrumentos
para la realización del control".
"...la función
de aprobar las plantas de personal no es una competencia constitucional
exclusiva de los Concejos, en efecto en virtud de la Carta, artículo 313
numeral 6o. es función de éstos organismos, determinar la estructura de la
administración, las funciones por dependencias y las escalas de remuneración.
El artículo 313 no se refiere a  la facultad de crear y suprimir los empleos de
la cual se derivan las plantas de personal, en este sentido al interior de la
entidad territorial ninguna norma constitucional se opone a que las
Contralorías modifiquen sus plantas de personal".
IV.
INTERVENCIONES.
1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano Manuel
Duglas Avila Olarte, en su condición de apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público,  intervino en el proceso y defendió la constitucionalidad de
la norma acusada, con la exposición de las siguientes consideraciones:
- La competencia de
los concejos para determinar la planta de personal de las contralorías
distritales y municipales, es consecuencia de las prescripciones concordantes
de los artículos 272, inciso 5 y 268 numeral 9, mediante los cuales se extiende
a dichas contralorías "la competencia de la Contraloría General de la
República de presentar proyectos de ley relativos a la organización y al
funcionamiento de la misma ante el Congreso de la República".
Mediante tal
extensión, las contralorías municipales y distritales tienen como una de sus
funciones la de presentar a los respectivos concejos, los proyectos de acuerdo
sobre la organización y funcionamiento de las mencionadas contralorías.
Esta función
constitucional es la que reproduce el artículo 157 de la Ley 136 de 1994, razón
por la cual no resulta acertado sostener su inconstitucionalidad, pues es la
misma Constitución la que prescribe el contenido que se está demandando.
- La autonomía
administrativa de tales órganos de control debe analizarse desde el punto de
vista de una relación de complementariedad con las disposiciones
constitucionales que organizan la función pública, en la medida que las
primeras resultan una especie de esta última categoría.
Existe una relación
estrecha entre la elaboración de los presupuestos y la determinación de las
plantas de personal en todos los niveles de la administración, de modo que el
órgano competente para elaborar los primeros, lo sea igualmente para determinar
las segundas. Ello se deduce, entre otras normas del art. 122 de la
Constitución, y porque necesariamente en los presupuestos deben estar
incorporadas las apropiaciones referentes a los gastos que implica la planta de
personal.
- La determinación
de la organización y funcionamiento de las respectivas contralorías por los
concejos distritales y municipales, en general, y la determinación de las
plantas de personal, no significa la eliminación de la imparcialidad en la
realización del control fiscal por parte de aquéllos entes sobre los concejos
distritales y municipales.
En cualquier Estado
el ejercicio de los variados controles que existen dentro del estado social de
derecho es recíproco, pues el ejercicio de competencias por parte de los
diversos órganos que lo componen, tiene como referente necesario los otros, sin
que pueda predicarse la independencia absoluta de los mismos, sino por el
contrario, su interdependencia.
2. Intervención
del Ministerio del Interior.
Con el fin de
defender la constitucionalidad de la norma acusada, el ciudadano Horacio Serpa
Uribe, en su calidad de Ministro del Interior, expuso los siguientes
argumentos:
La disposición
acusada constituye un desarrollo obligado de otras normas constitucionales que
en la demanda no se mencionan, tales como las relacionadas con las competencias
constitucionales para decretar gastos a cargo del Estado.
En efecto, en los
términos del inciso segundo del artículo 345 de la Constitución, en relación
con el presupuesto, "Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no
haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por
los concejos distritales o municipales,..." De igual forma el artículo
347, aplicable a los presupuestos de las entidades territoriales en virtud de
la remisión expresa del artículo 353, dispone que el proyecto de ley de
apropiaciones "deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado
pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva".
En los términos de
los artículos citados, sólo los concejos -en el ámbito distrital o municipal-
son competentes para autorizar el gasto público, no así los alcaldes, los
contralores, ni tampoco los personeros. Como consecuencia de lo dispuesto en
ellos, la determinación de las plantas de personal de las contralorías distritales
o municipales, o su modificación, por incidir directamente en el gasto público,
necesariamente debe ser avalada por los concejos, como órganos colegiados de
elección popular a cargo del gasto público en dichos niveles territoriales.
Algo que la demandante
omite y que resulta importante destacar es que, en los términos de la norma
acusada, es al respectivo contralor a quien corresponde, en forma exclusiva, la
iniciativa para presentar a consideración de los concejos los proyectos de
acuerdos relacionados con la planta de personal de su respectiva entidad de
control.
3. Intervención
de la Contraloría General de la República.
El ciudadano Fabian
Segura Guerrero en representación de la Contraloría General de la República
intervino para defender la constitucionalidad de la norma acusada, y expuso las
siguientes razones:
La autonomía
presupuestal y administrativa de las contralorías departamentales, distritales
y municipales significa que los recursos necesarios para su funcionamiento
deben ser manejados directa y exclusivamente por cada una de esas entidades y
que ellas deben ejercer sus funciones sin ninguna injerencia extraña de
entidad, órgano o funcionario.
De manera que si las
referidas contralorías son parte del sistema administrativo local, se alimentan
del presupuesto seccional, sus funciones se circunscriben a tal nivel, son
representadas por la misma persona que representa el ente al cual pertenecen,
el componente humano se designa por concursos públicos de acceso a carrera
administrativa, jamás se podrá predicar una autonomía como la pretendida por la
actora, desligándola totalmente del órgano rector municipal.
De conformidad con
el artículo 313 Constitucional, corresponde a los concejos locales, entre otras
competencias, reglamentar las funciones de las actividades a cargo del
municipio, votar los gastos, expedir el presupuesto anual de gastos y, lo más
importante, determinar la estructura de la administración municipal, las
funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración a las diferentes
categorías de empleos.
Lo que en términos
concretos y específicos señala el artículo 272 constitucional, cuando informa
que le corresponde a los concejos distritales y municipales, organizar las
respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía
administrativa y presupuestal.
No admite duda el
propósito del legislador para permitir que los concejos locales, en ejercicio
de las facultades descritas, desarrollen una perspectiva de organización en el
aspecto del recurso humano, dotando a su respectiva contraloría de la planta de
personal más idónea para lograr el control fiscal que requiere el municipio
dadas su magnitud y complejidad, sin que ello implique merma de su propia
autonomía administrativa ni presupuestal. Por el contrario, el precepto
impugnado, enaltece esta autonomía permitiéndole al mismo contralor local ser
el titular de la iniciativa para determinar la planta de personal con la cual
pueda desarrollar eficientemente sus funciones fiscalizadoras.
4. Concepto de la
Procuraduría General de la Nación.
Por impedimento del
Señor Procurador General de la Nación, que fue aceptado por la Corte, rindió el
correspondiente concepto el señor Viceprocurador, quien solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Los apartes mas
relevantes del referido concepto se destacan así:
El artículo 157 de
la Ley 136 de 1994, antes que ser un precepto violatorio de la Constitución,
desarrolla lo allí previsto en esas materias. Justamente en el artículo 272 de
la Constitución cuando dispone en el inciso tercero que corresponde a las
asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas
contralorías, está facultando a las mencionadas corporaciones para que definan
las plantas de personal mediante las cuales los entes encargados de efectuar el
control fiscal en las entidades territoriales correspondientes, cumplan las
funciones que la Carta y la ley les han asignado.
Al estudiar en forma
contextual la disposición constitucional presuntamente quebrantada se puede
determinar con claridad meridiana el verdadero alcance de la competencia
cuestionada. Basta consultar el contenido normativo del artículo 313-6
constitucional que prevé como atribución de los concejos la de "Determinar
la estructura de la administración municipal y las funciones de sus
dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos...", para afirmar sin temor a equívocos que esa
autoridad administrativa está habilitada para definir lo concerniente a la
planta de personal de las contralorías municipales y ello es así en tanto que
dichos entes territoriales de control fiscal hacen parte de la estructura
administrativa del municipio.
Por otra parte el
artículo 272 Constitucional preceptúa que los contralores municipales y
distritales ejercerán en el ámbito de su jurisdicción las funciones atribuidas
al Contralor General de la Nación, entre las que se encuentra la de presentar
proyectos de ley relativos a la organización y funcionamiento del organismo a
cuyo cargo está el control fiscal de las entidades del Estado a nivel nacional.
De lo anterior se
puede deducir entonces, que pueden los contralores municipales y distritales
presentar ante los concejos correspondientes los proyectos de acuerdo relativos
no sólo a la organización, sino también al funcionamiento de las contralorías municipales
y, que es a los concejos mencionados a los que corresponde determinar en
últimas lo concerniente a esa organización y funcionamiento. Justamente lo que
se establece en el  precepto legal cuya inconstitucionalidad es solicitada en
la demanda.
En segundo lugar, el
principio de la colaboración entre las corporaciones administrativas de
elección popular en los departamentos y municipios y los órganos de control
fiscal en esas entidades territoriales, tienen un cabal desarrollo en la norma
acusada en tanto en ella está implícita la competencia constitucional para
decretar el gasto público, la cual de conformidad con el artículo 345 de la Ley
Política, corresponde en lo nacional al Congreso y, en lo departamental y
municipal, a las asambleas y concejos, respectivamente. Esto último significa
que la facultad para determinar las plantas de personal de los organismos de
control fiscal en las entidades territoriales mencionadas, ha de desarrollarse
en el marco de la coordinación entre las contralorías departamentales y
municipales y las asambleas y concejos, a fin de que las erogaciones que ello
implica se ajusten a los presupuestos aprobados por tales corporaciones.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. El problema
planteado en la demanda.
Según la actora, la
norma acusada viola los preceptos constitucionales que invoca, porque al
atribuir a los Concejos Municipales la función de adoptar las plantas de
personal correspondientes a las contralorías municipales y distritales,
desconoció la autonomía administrativa y presupuestal que la propia
Constitución reconoce a los organismos de control fiscal.
2. Análisis de
los cargos de la demanda.
2.1. Los órganos
de control fiscal y su autonomía.
- Dijo esta Corte en
la sentencia C-374 de 1995[1]
"En la
Constitución Política de 1991 se reconoce expresamente la función de control
fiscal, como una actividad independiente y autónoma y diferenciada de la que
corresponde a las clásicas funciones estatales, lo cual obedece no sólo a un
criterio de división y especialización de las tareas públicas, sino a la
necesidad política y jurídica de controlar, vigilar y asegurar la correcta
utilización, inversión y disposición de los fondos y bienes de la Nación, los
departamentos, distritos y los municipios, cuyo manejo se encuentra a cargo de
los órganos de la administración, o eventualmente de los particulares (arts.
267, 268 y 272 C.P.)".
(...)
"En
síntesis, el control fiscal constituye una actividad de exclusiva vocación
pública que tiende a asegurar los intereses generales de la comunidad,
representados en la garantía del buen manejo de los bienes y recursos públicos,
de manera tal que se aseguren los fines esenciales del Estado de servir a
aquélla y de promover la prosperidad general, cuya responsabilidad se confía a
órganos específicos del Estado como son las Contralorías (nacional,
departamental, municipal), aunque con la participación ciudadana en la
vigilancia de la gestión pública (art. 1o., 2o., 103, inciso 3 y 270 de la
C.P.). Pero si bien el ejercicio del control fiscal es responsabilidad de las
contralorías, ello no excluye la posibilidad de que excepcionalmente la
vigilancia se realice por los particulares (inciso 2o. art. 267, ibídem)".
- La autonomía,
referida a los organismos autónomos que desarrollan la función pública de
vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares en
el manejo de los bienes del Estado, en los términos de los arts. 113, 117, 267,
268 y 272 de la Constitución Política, debe ser entendida dentro del marco del
Estado Social de Derecho unitario que consagra su art. 1o., como la
institucionalización orgánica y funcional, que obedece al establecimiento de
una estructura y organización de naturaleza administrativa especializada, a la
cual se le ha asignado un haz de competencias específicas en relación con la
materia reseñada, que pueden ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e
independencia, a través de órganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de
medios personales y de recursos materiales de orden financiero y presupuestal
que puede manejar, dentro de los límites de la Constitución y la ley sin la
injerencia ni la intervención de otras autoridades u órganos. Por lo tanto, la
referida autonomía no significa autarquía y se encuentra limitada y debe ser
ejercida dentro de la concepción unitaria de nuestro Estado.
- En materia de
función pública la referida autonomía se encuentra afectada, en razón de que
las competencias específicas sobre la materia son compartidas con otros
órganos, como se verá a continuación:
a) Los diferentes
aspectos que comprende el tema de la función pública en la Constitución,
necesariamente se vinculan con la estructura, la organización y el funcionamiento
de la administración. Así, en la sentencia C-299/94[2] expresó la Corte lo
siguiente:
"En sentido
general, la estructura y funcionamiento de la administración comprende no sólo
la identificación de los organismos que la integran sino la regulación de los
elementos activos que intervienen en su composición y funcionamiento, como los
relativos al manejo y vinculación de los recursos humanos al servicio de tales
organismos, su régimen salarial y disciplinario, el sistema de prestaciones a
que tienen derecho los empleados públicos y los trabajadores oficiales, asi
como los medios materiales (recursos económicos y físicos), requeridos para el
desarrollo de su acción".
b) La atribución de
establecer la estructura organizacional y funcional de la administración
nacional corresponde al Congreso, en los términos del art. 150-7-23 de la
Constitución. Pero igualmente se le han asignado al Gobierno ciertas tareas que
corresponden a dicha materia, vinculadas al ejercicio de la potestad
reglamentaria o de las competencias concernientes a la reorganización de la
estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos
de la administración (art. 189-11-16 C.P.). Y al Presidente de la República se
le ha conferido la atribución de "crear, fusionar o suprimir conforme a la
ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones
especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos" (art. 150-14).
c) En lo pertinente
a las administraciones departamentales, municipales y distritales, la
Constitución asigna a las asambleas y a los concejos la competencia para
señalar la estructura, la organización y el funcionamiento de las mismas, e
igualmente la facultad para determinar las escalas de remuneración
correspondientes a las diferentes categorías de empleos (arts. 300-7, 313-6, y
322 C.P.). También los gobernadores y alcaldes tienen injerencia en asuntos
relativos a la referida competencia, en cuanto se les atribuye la facultad de suprimir
o fusionar entidades y dependencias correspondientes a dichos órdenes y para
crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias señalar sus
funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las
ordenanzas departamentales y a los acuerdos de los concejos.
Con excepción de las
materias antes especificadas en lo que concierne a la función pública en dichas
administraciones se aplica la ley. Por consiguiente, corresponde a ésta de
manera privativa señalar el régimen jurídico general atinente a dicha función,
en lo que atañe principalmente con: la naturaleza jurídica de la relación de
trabajo con sus servidores, las distintas categorías de éstos y modalidades de
los empleos y el régimen de carrera administrativa, los deberes, los derechos,
las prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades de dichos servidores y el
régimen disciplinario, la responsabilidad que se les puede exigir, desde el
punto de vista penal, patrimonial y fiscal, asi como el régimen de prestaciones
sociales (arts. 6, 90-2, 95, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 131,
150-19, letras e) y f), 150-23, 257-2, 268-10, 292, 293, 312, entre otros).
En  conclusión, en
materia de función pública, a los servidores de las entidades territoriales se
les aplica fundamentalmente la ley en lo referente a los aspectos antes
mencionados, y las ordenanzas y los acuerdos en lo que atañe específicamente a
los asuntos no reservados a aquélla y que corresponde a la competencia propia
de las autoridades de dichas entidades, en los términos de los arts. 300-7,
305-7, 313-6, 315-7 y 322 de la Constitución.
2.2. La
determinación de las plantas de personal de las contralorías municipales y
distritales.
2.2.1. Según el art.
272 de la Constitución, la vigilancia de la gestión fiscal en los
departamentos, distritos y municipios corresponde a las respectivas
contralorías. La de los municipios incumbe a las contralorías departamentales,
salvo lo que determine la ley respecto de contralorías municipales.
"Corresponde a
las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las
respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía
administrativa y presupuestal".
Significa lo
anterior, que dentro de la competencia que tienen las asambleas y los concejos
para determinar la estructura y el funcionamiento de las administraciones
departamentales, municipales y distritales se encuentra la de señalar la
estructura, la organización y el funcionamiento de sus respectivas
contralorías, como también la atribución de señalar las escalas de remuneración
correspondientes a las diferentes categorías de empleos. Y es obvio, que dentro
de esta atribución se encuentra la de determinar las respectivas plantas de
personal, pues ésta supone el establecimiento de la denominación, naturaleza y
categoría de los diferentes empleos, según las funciones asignadas a éstos, de
acuerdo con las que corresponden a las distintas dependencias a las cuales
pertenecen.
2.2.2. La norma
acusada faculta a los concejos para determinar, "a iniciativa de los
respectivos contralores", las plantas de personal de las contralorías
municipales y distritales.
Dicha norma se
ajusta a la Constitución y no desconoce la autonomía de que gozan las
contralorías municipales y distritales, por las siguientes razones:
- La autonomía de
las contralorías no es absoluta, pues ella debe ejercerse dentro del marco de
la Constitución y de la ley. Precisamente la Constitución ha señalado, como se
expresó antes, que es competencia de los concejos determinar sus plantas de
personal, como organismos integrantes de la administración municipal y
distrital. Esta competencia es concordante, además, con lo dispuesto por el
numeral 1 del art. 313, que les asigna como tarea la de "reglamentar las funciones
y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio".
- Al igual que la
Contraloría General de la República, las contralorías municipales y distritales
no poseen funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia
organización y a las que deben cumplir de acuerdo con los arts. 267 y 268 de la
Constitución. Por lo tanto, resulta ajeno a sus funciones administrativas, como
aparece del señalamiento que de ellas hace el art. 165 de la ley 136/94, que
tengan la atribución de establecer sus plantas de personal. Simplemente, dentro
de sus atribuciones en materia de función pública está la de "proveer
mediante los procedimientos de la carrera administrativa, los empleos de su
dependencia", como también la de ejercitar las demás competencias
relativas a dicha materia previstas en la ley;  no tienen por consiguiente, la
función que corresponde a los alcaldes de crear, suprimir o fusionar los
empleos de sus dependencias, y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos
correspondientes, aun cuando sí pueden señalar las funciones especiales que
pueden cumplir sus funcionarios y empleados, porque aquélla proviene
directamente de la Constitución (art. 313-7) y ésta no se la ha asignado a las
mencionadas contralorías.
- No es válido el
argumento esgrimido por la actora, en el sentido de que el señalamiento de las
plantas de personal, a iniciativa de los respectivos contralores, por los
concejos municipales y distritales, afecta la referida autonomía y constituye
un factor de perversión, por la posible injerencia política de los concejos en
las contralorías, porque: I) dicha iniciativa reafirma y consolida ésta, dado
que las necesidades en materia de personal la señalan dichos contralores al
proponer los proyectos de plantas a los mencionados concejos; II) la autonomía,
no supone aislamiento, desconexión absoluta con los demás órganos de la
administración municipal y distrital y no se opone a la colaboración armónica
que debe existir entre los referidos órganos; en este caso, entre las contralorías
y los concejos; III) la función de control fiscal, en cuanto tiende a vigilar y
asegurar la correcta utilización, inversión y disposición de los fondos y
bienes de los municipios y distritos, antes que ajena, interesa y guarda
relación estrecha con las funciones que le corresponden a los concejos según el
art. 313; IV) no se opone al criterio de especialización técnica, ajeno a las
vicisitudes de la política partidista, la circunstancia de que los concejos
determinen las referidas plantas de personal, porque la provisión de los
empleos debe hacerse según el régimen de la carrera administrativa (art. 125,
272 inciso 6 y 268-10 C.P.) ; V) y finalmente, es indudable que la
determinación de las plantas de personal en la administración tiene necesaria relación
con el gasto público, que requiere ser regulado a través de la adopción de los
respectivos presupuestos. Tanto es asi, que la Constitución recurrentemente
alude a que los empleos de carácter remunerado deben estar contemplados en la
respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente
y que no se podrán crear obligaciones que excedan al monto fijado para el
respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado (arts. 150-14,
305-7 y 315-7). En tal virtud, como a los concejos les corresponde aprobar el
presupuesto de rentas y gastos de los municipios y de los distritos, es apenas
natural que también les corresponda como función la determinación de las
plantas de personal de las referidas contralorías.
Por lo anterior,
estima la Corte que la norma acusada no viola las normas invocadas por la
demandante como fundamento para solicitar la declaración de inexequibilidad ni
ningún otro precepto de la Constitución.
VI.  DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, , administrando justicia,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 157
de la Ley 136 de 1994 "Por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y funcionamiento de los municipios".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARIA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]. M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[2] .M.P. Antonio Barrera Carbonell.