C-243-12
Sentencia C-_______
Sentencia
C-243/12
HOMOLOGACION EN CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR VICIOS DE COMPETENCIA-Condiciones y requisitos exigidos para que la Corte
Constitucionalidad pueda emitir un pronunciamiento de fondo/JUICIO DE
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POLITICA-No puede implicar un control del
contenido material de la reforma
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
Las
razones en que sustenta la demanda deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes. 1. La claridad de la demanda se predica de aquella
que tiene una coherencia argumentativa tal que le permita a la Corte
identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque
debido al carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta
exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros
procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de
presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de forma coherente y
comprensible. 2. La certeza de las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad, tiene que ver con que los cargos se dirijan contra una
proposición normativa “real y existente”. Esto es, que esté efectivamente
contenida en la disposición acusada y no sea inferida por el demandante,
implícita o construida a partir de normas que no fueron objeto de demanda. La
certeza exige que la norma que se acusa tenga un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto. 3. El requisito de especificidad hace
referencia a que la demanda contenga al menos un cargo concreto contra las
normas demandadas. En este orden de ideas, se oponen a la especificidad los
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”. Los
argumentos expuestos por el demandante deben establecer una oposición objetiva
entre el contenido del texto que se acusa y las disposiciones de la
Constitución Política. 4. La pertinencia de los argumentos de la demanda de
inconstitucionalidad está relacionada con que el reproche formulado por el
peticionario sea de naturaleza constitucional, y no fundado solamente en
consideraciones legales y doctrinarias. Por ello, son impertinentes los cargos
que se sustenten en la interpretación subjetiva de las normas acusadas a partir
de su aplicación en un problema particular y concreto, o en el análisis sobre
la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre
otras. 5. Por último, la suficiencia se predica de las razones que guardan
relación, por una parte, “con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche” y, por otra parte,
con el alcance persuasivo de los argumentos de la demanda que, “aunque no logren
prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION-Competencia de la Corte
Constitucional solo por vicios de procedimiento en su formación
La
jurisprudencia constitucional ha concluido que tratándose de un acto
reformatorio de la Constitución, la competencia de la Corte se reduce al examen
de vicios de procedimiento en su formación, ámbito que puede comportar la
evaluación de la competencia del Congreso para expedir la reforma, como
supuesto previo a su trámite. Por ello, con el fin de garantizar que no se
incurra en un desbordamiento de estas competencias, por ejemplo, ejerciendo un
análisis material sobre los actos legislativos, la jurisprudencia en torno al
juicio de sustitución ha considerado tres dispositivos concretos: la
cualificación de la acción pública de inconstitucionalidad, la necesidad de
conservar la precisión conceptual sobre la materia y la sujeción a una
metodología particular para adelantar el juicio de sustitución.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cualificación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA
CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Carga argumentativa se incrementa
Referencia: expedientes acumulados D-8655 y D-8665
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 4 de 2011 “por medio del cual se incorpora un artículo
transitorio a la Constitución Política de Colombia.”
Actores: Germán Puentes González y Álvaro Montoya
Naranjo, respectivamente
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012)
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 1º  de la
Constitución y mediante demandas separadas, los ciudadanos Germán Puentes
González y Álvaro Montoya Naranjo, solicitan a la Corte que declare la
inexequibilidad del Acto Legislativo 4 de
2011 “por medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la
Constitución Política de Colombia.” Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe la norma demandada, de acuerdo con su publicación en
el Diario Oficial 48.123 del 7 de julio de 2011:
“Acto
legislativo 04 de 2011
(julio
7)
por
medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la Constitución Política
de Colombia.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese un
artículo transitorio a la Constitución Política, así:
Artículo transitorio. Con
el fin de determinar las calidades de los aspirantes a ingresar y actualizar a
los cargos de carrera, de conformidad con el artículo 125 de la Constitución
Política de Colombia, de quienes en la actualidad los están ocupando en calidad
de provisionales o en encargo, la Comisión Nacional del Servicio Civil,
homologará las pruebas de conocimiento establecidas en el concurso público,
preservando el principio del mérito, por la experiencia y los estudios
adicionales a los requeridos para ejercer el cargo, para lo cual se calificará
de la siguiente manera:
5
o más años de servicio
70
puntos
La experiencia homologada, no se
tendrá en cuenta para la prueba de análisis de antecedentes.
Los estudios adicionales, a los
requeridos para el ejercicio del cargo, otorgarán un puntaje así:
1. Título de especialización 3
puntos
2. Título de maestría 6 puntos
3. Título de doctorado 10 puntos
Para el nivel técnico y
asistencial, los estudios adicionales se tomarán por las horas totales
debidamente certificadas así:
1. De 50 a 100 horas 3 puntos
2. De 101 a 150 horas 6 puntos
3. De 151 o más horas 10 puntos
Los puntajes reconocidos por
calidades académicas, no serán acumulables entre sí.
Agotada esta etapa de homologación,
el empleado provisional o en encargo cumplirá lo establecido por la Comisión
Nacional del Servicio Civil, esto es, el análisis comportamental, lo que
finalmente posibilitará la cuantificación del puntaje y su ubicación en la
lista de elegibles.
Para que opere esta homologación,
el servidor público debe haber estado ejerciendo el empleo en provisionalidad o
en encargo al 31 de diciembre de 2010 y cumplir con las calidades y requisitos
exigidos en la Convocatoria del respectivo concurso.
La Comisión Nacional del Servicio
Civil y quien haga sus veces en otros sistemas de carrera expedirán los actos
administrativos necesarios tendientes a dar cumplimiento a lo establecido en el
presente acto legislativo.
Para los empleados que se
encuentren inscritos en carrera administrativa y que a la fecha estén ocupando
en encargo por más de tres (3) años de manera ininterrumpida un cargo que se
encuentre vacante definitivamente, y que hayan obtenido calificación de
servicios sobresaliente en el último año, al momento de realizar los concursos
respectivos se le calificará con la misma tabla establecida en el presente
artículo transitorio.
Quedan exceptuados los procesos
de selección para jueces y magistrados que se surtan en desarrollo del numeral
1 del artículo 256 de la Constitución Política, relativo a la carrera judicial
y docentes y directivos docentes oficiales.
Artículo 2°. El presente
acto legislativo rige a partir de su promulgación.”
III. LAS DEMANDAS ACUMULADAS
Las demandas acumuladas ofrecen,
de manera general, argumentos comunes para sustentar la presunta
inconstitucionalidad del Acto Legislativo acusado.  Estas razones se sintetizan
del modo siguiente:
3.1. Las demandas parten de
advertir que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y, en especial,
las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-588/09, se concluye que el
acceso al empleo público mediante la aplicación del criterio del mérito de los
aspirantes es un aspecto estructural y definitorio de la Constitución
Política.  Esto debido al menos a tres razones.  En primer término, tanto el
artículo 125 C.P. como todas aquellas normas superiores que hacen referencia a
la vinculación de los ciudadanos al servicio público, prevén que el criterio
del mérito es el factor esencial para elegir a quiénes pueden acceder al
servicio público, por lo que no existe duda acerca de la unívoca intención del
Constituyente sobre ese particular.  Se opondrían a aquella regla los métodos
de elección que privilegien otros factores, distintos a aquellos dirigidos a
evaluar las capacidades profesionales de los aspirantes.
En segundo lugar, la aplicación
del criterio del mérito encuentra un vínculo inescindible con el principio de
igualdad.  El acceso a los empleos del Estado es un derecho político que se
predica de todos los ciudadanos, razón por la cual el método que se aplique
para ese ingreso debe tener carácter integral y objetivo. Esto quiere decir que
debe fundamentarse tanto en un trato equitativo para todos los aspirantes, lo
que impide el uso de criterios de distinción injustificados o irrazonables,
como en la aplicación general del mérito en todos los procesos de selección en
el marco de la carrera administrativa.  La premisa expuesta implica, en
criterios del demandante Montoya Naranjo, que sean inadmisibles distinciones o
privilegios para el acceso, diferentes al mérito.
En tercer término, el mérito es
la herramienta constitucionalmente idónea para otorgar eficacia al derecho a la
participación de los ciudadanos en el ejercicio de los cargos del Estado.  Esto
debido a que si se parte de reconocer que la Constitución prevé un acceso
objetivo a dichos empleos, la evaluación basada en el mérito, en tanto se
fundamenta en un objetivo análisis de las competencias de los aspirantes, evita
que dicha participación se distorsione por otros criterios, estos sí subjetivos
o injustificados.  De manera análoga a como se predica de la vigencia del
principio de igualdad, la participación democrática efectiva en el empleo
público está supeditada a que el acceso responda a la evaluación de parámetros
objetivos que puedan ser cumplimentados por todos los ciudadanos en las mismas
condiciones.
3.2. El Acto Legislativo
acusado, en criterio de los actores, se opone a las condiciones antes
anotadas.  Esto es así puesto que, respecto de un grupo de servidores públicos
que ejercen cargos de carrera administrativa en provisionalidad o en encargo,
la reforma constitucional prescribe la homologación de las pruebas de
conocimiento por “la experiencia y los estudios adicionales a los requeridos
para ejercer el cargo”.  Del mismo modo, impone otro tratamiento distinto a
favor de los mismos servidores, consistente en que quienes estén ocupando en
encargo por más de tres años, de forma ininterrumpida, un cargo que se
encuentre vacante definitivamente, y que hayan obtenido calificación de
servicios sobresaliente en el mismo año, al momento de realizar los concursos
respectivos se les calificará con base en la misma homologación antes reseñada.
Los actores señalan que las
previsiones de la norma acusada, en tanto confieren un significativo valor a la
experiencia en el cargo, en la práctica generarían la inclusión automática de
los mencionados servidores en la carrera administrativa, alternativa proscrita
por la jurisprudencia constitucional.  Sobre este punto, insisten en que el
ingreso de los ciudadanos que ejercen cargos de carrera en provisionalidad o
encargo, merced del Acto acusado, no estaría fundada en sus méritos, sino en la
simple condición de pertenecer al servicio público en los cargos sometidos a
concurso. Así, se trata de una condición accidental, que no se predica de todos
los ciudadanos titulares del derecho político de acceder a los empleos
públicos. Además, no puede perderse de vista que los beneficiarios de la medida
ingresaron al empleo público por factores distintos a la evaluación de sus
competencias, de manera tal que el criterio de experiencia en el ejercicio del
cargo no puede servir, en ningún caso, de sucedáneo del criterio de mérito
ordenado por la Constitución.
3.3.  En este orden de ideas, la
norma acusada no es expresión del poder de reforma constitucional de que es
titular el Congreso, sino en realidad se trata de una sustitución de la Carta
Política. Ello debido a que para el caso particular de los servidores públicos
beneficiados por el Acto Legislativo acusado, el criterio del mérito para el
acceso al empleo público es depuesto por la equiparación con la experiencia en
el cargo, excluyendo así a un grupo de personas de las exigencias propias del
concurso público. Además, consagra un trato discriminatorio puesto que la
permanencia en el empleo no es una condición que se predique de todos los
ciudadanos, titulares con el mismo grado de intensidad del derecho de acceder a
los cargos del Estado, sino solo de quienes han ocupado en provisionalidad o en
encargo dichos empleos.
Por ende, en criterio de los
demandantes, en este caso se está ante una situación jurídica análoga a la
identificada por la Corte en la sentencia C-588/09, de manera tal que se
impondría la misma decisión, esto es, la inexequibilidad de la reforma
constitucional, con carácter retroactivo a la expedición de la enmienda.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención de la
Comisión Nacional del Servicio Civil
El Presidente de la Comisión
Nacional del Servicio Civil presentó intervención en el presente proceso,
dirigida a defender la inconstitucionalidad de la norma acusada.  De manera
similar a como lo plantean las demandas, afirma que la enmienda demandada
sustituye parcialmente la Constitución, en tanto configura un ámbito de
exclusión del criterio de mérito como factor esencial para el ingreso a la
carrera administrativa, elemento que la jurisprudencia constitucional
identifica como definitorio de la Carta Política.  Además, la norma se opone a
los principios de igualdad de oportunidades y moralidad, que presiden a las
reglas de la mencionada carrera.
La Comisión identifica un
alcance específico de la norma demandada, el cual demuestra la citada
sustitución parcial de la Carta.  Afirma sobre el particular que “... el hecho
de que el acto legislativo objeto de reproche pretenda premiar aquellos
servidores que ocupaban vacantes en cargos de carrera en calidad de
provisionales o de encargados, otorgándoles de entrada una nota aprobatoria en
una prueba que pretende medir la capacidad del aspirante para ocupar el empleo,
pone de manifiesto la inoperatividad y desarticulación temporal del sistema de
carrera administrativa en el país y la imposición de un contenido normativo
totalmente distinto al establecido por la Constitución Política de 1991, lo
cual desnaturaliza los elementos esenciales definitorios del acceso a los
empleos públicos, como son la carrera administrativa, el concurso público y el
mérito los cuales se encuentran flagrantemente desconocidos.”
Agrega que, en ese orden de
ideas, la reforma constitucional acusada suspende la aplicación de un aspecto
definitorio de la Constitución.  Este régimen de excepción, a pesar de tener
carácter específico, genera una suspensión de la Carta Política en la situación
particular de los servidores públicos beneficiarios del trato favorable.
Apoyado en varios apartes jurisprudenciales de esta Corte, el interviniente
sostiene que esa circunstancia configura un exceso en el ejercicio del poder de
reforma de que es titular el Congreso.
La Comisión presenta otro grupo
de argumentos, en idéntico sentido a lo planteado por los demandantes,
relacionados con la afectación del principio de igualdad y el sistema de reglas
constitucionales sobre la función pública.  Por ende, la Corte omite reiterar
la síntesis de los mismos.
4.2. Intervención del
Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de
Planeación, mediante apoderado judicial, solicita a la Corte que declare la
inexequibilidad de la norma acusada. Para ello, reitera los argumentos
expresados por la CNSC e insiste en que el Acto Legislativo demandado incurre
en una sustitución de la Constitución de similares características a la
comprobada por la Corte en la sentencia C-588/09.  Esto debido a que reemplaza
el criterio del mérito y la evaluación objetiva, por la relación de confianza
como elemento ordenador para la selección de los ciudadanos que ingresan a los
cargos del Estado.
4.3. Intervención de la
Universidad Libre
La profesora Ana Rocío Niño
Pérez, jefe del Área de Derecho Laboral de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre, presentó ante la Corte escrito justificativo de la
inconstitucionalidad de la norma acusada.  Además de insistir en algunas de las
consideraciones contenidas en las demandas, señala que la regla general de
acceso equitativo se desprende no solo del Texto Constitucional, sino también
de instrumentos de derecho internacional de derechos humanos.  Ejemplifica este
asunto a partir de otros documentos suscritos entre Estados, en especial la
Carta Iberoamericana de la Función Pública, que insiste en que la selección de
los servidores públicos debe basarse esencialmente en criterios de mérito y
capacidad.
Insiste la Universidad en que
estos criterios son abiertamente desconocidos por la norma demandada, incluso
si se parte del supuesto que las personas que han ejercido los cargos estatales
están, por ende, calificados para los mismos.  Esto debido a que, si ello es, así,
nada se opondría a que dichas personas participaran en el concurso público, en
iguales condiciones con los demás ciudadanos titulares del derecho político de
optar por dichos empleos.  Finaliza indicando, como lo hacen los demandantes y
los demás intervinientes,  en la identidad de problema jurídico entre el
solucionado por la sentencia C-588/09 y el ahora objeto de examen.  Esta
circunstancia obliga, en criterio del interviniente, a prodigar la misma regla
de decisión en ambos casos.
4.4. Intervención de la
Universidad de Ibagué
El decano de la Facultad de
Derecho de la Universidad de Ibagué, presentó ante la Corte intervención que
defiende la inexequibilidad de la norma acusada. Luego de hacer una exposición
sobre el precedente constitucional acerca del juicio de sustitución y, en
especial, las reglas que fijó la Corte en la sentencia C-588/09, indica que la
inconstitucionalidad de la norma bajo examen se fundamenta en el hecho que,
tanto en uno como en otro caso, se desconoce el criterio de mérito para el
acceso al empleo público.
Agrega que la reforma también
sustituye la Constitución, en tanto desconoce el principio de igualdad, debido
a que otorga un tratamiento privilegiado a favor de los servidores públicos que
ejercen cargos en provisionalidad, a partir de un criterio contrario a un
elemento definitorio de la Carta Política, como es el desconocimiento del
mérito para el acceso a los cargos del Estado.  Además, también se
discriminaría injustificadamente respecto de aquellas personas que cuentan con
la misma experiencia laboral que los favorecidos, solo que no ha sido llevada a
cabo en la función pública. Así, la homologación de las pruebas a partir de la
experiencia referida en el Acto Legislativo acusado, pero solo en el empleo
estatal, excluye irrazonablemente a otros aspirantes con calidades análogas.
En términos de la intervención, “[e]l
principio del mérito queda extra-valorado para los servidores públicos en
provisionalidad y en encargo, tanto así que haciendo una comparación con las
personas que cursaron y aprobaron especialización, diplomado, maestría y
doctorado, estas personas estarían en peores condiciones que quienes no lo
hicieron, con lo cual ningún servicio se le presta a la función pública. Así,
el principio del mérito queda menoscabado en tanto la práctica se considera más
meritoria que el conocimiento en y de la administración pública.”
Finaliza la Universidad
señalando que la sustitución no se desvirtúa, e incluso se confirma, por el
hecho que se trate de una norma de carácter transitorio.  Del mismo modo, el
desconocimiento del criterio del mérito afecta desfavorablemente propósitos
estatales de lucha contra la corrupción.
4.4. Intervención del
Sindicato Nacional de Servidores Públicos de las Empresas Sociales del Estado –
Sinaltraeses
La Presidenta de Sinaltraeses
presentó intervención en el proceso, en la cual defiende la constitucionalidad
del Acto Legislativo acusado.  Señala que, de acuerdo con los antecedentes de
esa norma, es evidente que su propósito no es otro que garantizar el derecho
constitucional a la estabilidad laboral de muchos servidores del Estado que han
ejercido empleos públicos en provisionalidad durante varios años, incluso por
periodos superiores a una década.  En ese sentido, la disposición protege los
derechos fundamentales de dichos servidores, quienes en modo alguno pueden
considerarse como temporales, pues materialmente han ejercido el empleo por
lapsos considerables y con la anuencia de las autoridades nominadoras.  Así, la
norma acusada no hace nada distinto que otorgar eficacia al principio de
primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales.
De otro lado, la agremiación
sindical se opone a la conclusión expuesta en la demanda y defendida por varios
intervinientes, en el sentido que la enmienda constitucional niega el criterio
de mérito para el acceso al empleo público, a través de una modalidad de
inscripción automática en carrera administrativa.  Como lo señala el
interviniente “… el acto legislativo 04 de 2011 no hace una inscripción
automática en la carrera administrativa, por el contrario hace una homologación
de su labor cumplida con idoneidad, capacidad, eficacia y eficiencia, donde los
poderes públicos adoptan una salida de carácter jurídico para proteger los
derechos fundamentales de los servidores públicos en calida de provisionales,
tales como el derecho al trabajo digno y establece que tiene relación directa
con preceptos constitucionales como el derecho a la vida en condiciones dignas y
justas, derechos a la institución familiar, protección de la niñez, etc.”
4.5. Intervención de la
Central Unitaria de Trabajadores de Colombia – CUT
A través de comunicación
suscrita por el Presidente, el Secretario General y el Director del
Departamento de Comunicaciones y Sector Estatal de la CUT, se solicita a la
Corte declarar exequible el precepto acusado.  Para sustentar esta petición, la
organización sindical formula el argumento antes presentado, en el sentido que
la norma demandada no es incompatible con el criterio del mérito para la
selección de los servidores públicos de carrera administrativa, en tanto se
limita a reconocer determinado valor a la experiencia de los funcionarios que
ejercen cargos en provisionalidad o en encargo, quienes en todo caso deben
ingresar al empleo mediante concurso público.  En tal sentido, no es viable
concluir que se está ante un exceso en el poder de reforma constitucional, pues
una medida como la analizada no tiene como efecto desconocer ningún aspecto
estructural o definitorio de la Carta Política.
4.6.
Intervenciones ciudadanas
Los ciudadanos Guillermo Enrique
Arellano Castillo, Luz Mary Suárez Silva, Doris Madero Mendoza, Arcadio Murillo
Murillo y Camila Andrea González Castillo, presentan intervenciones que
defienden o cuestionan la exequibilidad de la norma acusada.  Los
intervinientes tienen la condición de servidores en provisionalidad o
aspirantes a concursos públicos, así, desde su perspectiva de interés, formulan
a la Corte argumentos análogos a los expuestos por las anteriores
intervenciones, razón por la cual se omite su síntesis.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante
escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal
correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto
previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita
a la Corte estarse a lo que se resuelva en el proceso D-8673, en el cual el
Ministerio Público solicitó declarar inexequible el Acto Legislativo 4 de 2011.
Para
sustentar esta petición, la Vista Fiscal reiteró las razones planteadas en
aquella oportunidad.  Allí se partió de considerar que para resolver el asunto
planteado debía considerarse el precedente existente, contenido en la sentencia
C-588/09, el cual confiere al ingreso al empleo público a través del mérito la
condición de elemento estructural y definitorio del Estado Constitucional, el
cual se ve sustituido por una enmienda a la Carta Política que, por ejemplo,
imponga un modelo de inscripción automática en la carrera administrativa.
En el caso
planteado, aunque no se está ante el mismo supuesto de inscripción automática,
sí se prescinde de la prueba de conocimientos para el caso de los servidores
que ejercen cargos en provisionalidad o en encargo. Este precepto, a juicio del
Procurador General, es una norma transitoria que no incorpora una reforma
permanente al Texto Constitucional.  Esto en razón a que (i) se aplica
solo a quienes ocupan en la actualidad cargos de carrera y los están ocupando
desde el 31 de diciembre de 2010; y (ii) a quienes estando inscritos en
la carrera, estén ocupando en encargo por más de tres años ininterrumpidos un
cargo que esté vacante definitivamente.  Con todo, esa condición de
temporalidad no se predica de los efectos de la norma, los cuales son
indefinidos.  Así, indica el Ministerio Público que “[l]a
transitoriedad no está dada por un plazo, como ocurre en el Acto Legislativo 1
de 2008, sino por dos condiciones, valga decir, beneficia a todas las personas
que se encuentren en las circunstancias antedichas, pero no tiene límites
explícitos en el tiempo. El mero hecho de modificar la modalidad de la
discriminación, que de plazo pasa a ser condición, no implica que ésta esté
justificada de cara al principio  del mérito y al derecho a la igualdad.”
El
Procurador General sostiene, de manera coincidente con los demandantes y la
mayoría de intervinientes, que la enmienda demandada suspende, en las
condiciones en ella prevista, el criterio del mérito para el acceso al empleo
público, a partir de lo que denomina dos distorsiones constitucionales.
En términos del concepto, estos elementos se definen del modo siguiente: “La
primera es que se asume de manera injustificada que las personas con
experiencia o con formación adicional, sólo por tener esa experiencia o esa
formación, cuentan con los conocimientos necesarios para acceder a la carrera
administrativa.  La experiencia o la formación adicional, en lugar de servir
para eludir las pruebas de conocimiento, deben servir, y así es razonable
esperarlo, para presentar y aprobar dichas pruebas.  El haber tratado durante
algún tiempo con las materias propias de un cargo, o el haberlas estudiado con
juicio, son elementos que hacen esperable un muy buen desempeño en las pruebas
de conocimiento. No obstante, puede ser que ello no ocurra, y que las personas
con experiencias o con formación adicional no sean capaces de aprobar dichas
pruebas, o lo hagan con puntajes que disten de ser excelentes.  En este último
evento, quedaría en evidencia la mala e insuficiente calidad de la experiencia
y de la formación adicional, pues en realidad no contribuyó a aprobar las
pruebas de conocimiento.  El conocimiento debe probarse, y para ello son
indispensables las pruebas.  No puede asumirse, presumirse u homologarse.  El
homologar la experiencia y la formación adicional con aprobar las pruebas de
conocimiento, como lo hace el acto legislativo demandado, es algo que no puede
hacerse preservando el principio del mérito, pues la experiencia per se no
distingue si se trata de buena o mala, de productiva o de improductiva, y la
formación adicional per se no distingue si ésta se ha aprovechado o si
se ha desaprovechado. || La segunda es que se asume, también de manera
injustificada, que la única experiencia o formación adicional relevante, es la
de las personas que ocupan los cargos de carrera, sea de manera provisional o
sea por encargo.  La experiencia o formación adicional de las demás personas,
que puede ser superior en el tiempo o en el grado a la de los beneficiados por
el acto legislativo, se desdeña sin razón alguna. Si pretender homologar la
experiencia o la formación adicional de sólo algunas personas y no de todas,
vulnera el derecho a la igualdad.”
A partir
de los argumentos transcritos, el Ministerio Público concluye que en este caso
se está en una situación análoga a la resuelta en la sentencia C-588/09, pues
tanto en uno como en otro escenario se excluyó el criterio del mérito para el
acceso al empleo público, favoreciéndose injustificadamente a un grupo de
servidores del Estado.  En consecuencia, debe aplicarse la misma solución
jurídica consistente en la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo
4 de 2011.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
de la Corte
1.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la
referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo 241-1 de la Carta
Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra un acto
reformatorio de la Constitución, por vicios de procedimiento en su formación,
relacionados con la presunta extralimitación de la competencia del Congreso en
el ejercicio del poder de reforma de la Carta Política.
Problema
jurídico
2.
Los ciudadanos que instauraron la presente demanda de inconstitucionalidad
sostienen que el Acto Legislativo 4 de 2011 fue expedido por el Congreso
excediendo su competencia constitucional para reformar la Constitución. Aducen
que la norma introduce un régimen excepcional para los empleados que se
encuentran ocupando cargos de carrera en provisionalidad o en encargo, que los
excluye de las exigencias propias del régimen de mérito para acceder a cargos
públicos, puesto que dispone la equiparación del examen de conocimientos al
tiempo de experiencia. Esta sustracción desnaturaliza el concurso público que
está ligado inescindiblemente a la comprobación de los conocimientos de los
aspirantes, e introduce un trato privilegiado para un sector de la población,
basado en criterios que carecen de objetividad.
El
Acto Legislativo 4 de 2011 constituye así, para los accionantes, una
proposición normativa análoga a la estudiada en la sentencia C-588 de 2009,
porque las condiciones que prevé quebrantan de la misma forma el principio
constitucional de la carrera administrativa, al menoscabar la prevalencia que
tiene para la Constitución de 1991 el derecho a acceder en iguales condiciones
a la carrera administrativa mediante un concurso público fundado en el mérito.
3.
De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico que debe abordar la Corte
consiste en establecer si el Congreso incurrió en vicio de competencia al
expedir el Acto Legislativo 4 de 2011, pues no se limitó a reformar la
Constitución sino que la sustituyó, al subvertir integralmente el principio
constitucional relativo al mérito como criterio esencial de ingreso a la
carrera administrativa.
Pero
antes de adentrarse en el problema de fondo que plantean las demandas, debe la
Corte empezar por examinar si los cargos presentados cumplen con los requisitos
mínimos exigidos en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991 y, teniendo en
cuenta que los actores solicitan la realización de un juicio de sustitución, si
los cargos contienen los requisitos argumentativos básicos que este tipo de
análisis requiere.
Requisitos
de la acción pública de inconstitucionalidad y su especificidad en la demanda
contra reformas a la Constitución.
4.
La acción pública de inconstitucionalidad exige al ciudadano que la ejerce el cumplimiento
de unos requisitos formales y sustantivos dirigidos a preservar el carácter
dispositivo del mecanismo constitucional, y a garantizar la presencia de razones conducentes que hagan posible
que la Corte profiera una decisión de fondo sobre los preceptos acusados, con
rigor y suficiencia[1].
En primer término, la verificación de estos requerimientos tiene lugar dentro
del trámite de admisibilidad de la demanda dispuesto en el artículo 6º del
Decreto 2067 de 1991. En este escenario inicial, la Corte ha reiterado que es
natural que “la Corte no acuda a un
criterio en extremo riguroso para determinar si la demanda cumple o no con las
exigencias impuestas por la Constitución y la ley sino a un criterio amplio que
sea consecuente con esa naturaleza pública de la acción y que le permita al
ciudadano ejercer un verdadero control sobre la producción del derecho”[2].
Sin
embargo, también ha dicho que “esa fundada amplitud de criterio no puede
llevar a la Corte a emitir pronunciamientos de fondo con base en demandas que
no satisfacen unas mínimas exigencias, con mayor razón cuando se trata de
demandas que no formulan cargo alguno contra las disposiciones demandadas”[3].
Por ende, en segundo término, nada obsta para que la Corte evalúe la
observancia de los requisitos argumentativos mínimos de la demanda antes de
entrar al problema jurídico de fondo pues, de lo contrario, la Corporación se
vería abocada a adoptar una decisión con base en un debate inexistente o
planteado en términos evidentemente insuficientes.
5.
De acuerdo con lo anterior, y de conformidad con el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad
debe delimitar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación e
indicar la competencia de la Corte para conocer del asunto. Además, las razones
en que sustenta la demanda deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
5.1.
La claridad de la demanda se predica de aquella que tiene una coherencia
argumentativa tal que le permita a la Corte identificar con nitidez el
contenido de la censura y su justificación. Aunque debido al carácter público
de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una
técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por
ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan
los cargos propuestos de forma coherente y comprensible.
5.2.
La certeza de las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad,
tiene que ver con que los cargos se dirijan contra una proposición normativa “real
y existente”[4].
Esto es, que esté efectivamente contenida en la disposición acusada y no sea
inferida por el demandante,    implícita o construida a partir de normas que no
fueron objeto de demanda. La certeza exige que la norma que se acusa tenga un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto.
5.3. El requisito de especificidad hace referencia a
que la demanda contenga al menos un cargo concreto contra las normas
demandadas. En este orden de ideas, se oponen a la especificidad los argumentos
“vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’[5] que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”[6].
Los argumentos expuestos por el demandante deben establecer una oposición
objetiva entre el contenido del texto que se acusa y las disposiciones de la
Constitución Política.
5.4.
La pertinencia de los argumentos de la demanda de inconstitucionalidad está
relacionada con que el reproche formulado por el peticionario sea de naturaleza
constitucional, y no fundado solamente en consideraciones legales y
doctrinarias. Por ello, son impertinentes los cargos que se sustenten en la
interpretación subjetiva de las normas acusadas a partir de su aplicación en un
problema particular y concreto, o en el análisis sobre la conveniencia de las
disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras.
5.5. Por último, la suficiencia se predica de las
razones que guardan relación, por una parte, “con la exposición de todos los
elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el
estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”[7]
y, por otra parte, con el alcance persuasivo de los argumentos de la
demanda que, “aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.” [8].
6.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha concluido que tratándose de un
acto reformatorio de la Constitución, la competencia de la Corte se reduce al
examen de vicios de procedimiento en su formación, ámbito que puede comportar
la evaluación de la competencia del Congreso para expedir la reforma, como
supuesto previo a su trámite. Por ello, con el fin de garantizar que no se
incurra en un desbordamiento de estas competencias, por ejemplo, ejerciendo un
análisis material sobre los actos legislativos, la jurisprudencia en torno al
juicio de sustitución ha considerado tres dispositivos concretos: la
cualificación de la acción pública de inconstitucionalidad, la necesidad de
conservar la precisión conceptual sobre la materia y la sujeción a una
metodología particular para adelantar el juicio de sustitución.
6.1
Para los fines del presente pronunciamiento importa referirse a la
cualificación de la acción pública de inconstitucionalidad, toda vez que es
este primer dispositivo el que atañe directamente a los deberes del accionante
al momento de presentar la demanda de inconstitucionalidad.
La
jurisprudencia insiste que sin perjuicio del carácter público de la acción de
inconstitucionalidad, para el caso de las demandas contra actos reformatorios
de la Constitución, fundadas en el reproche por la presunta sustitución de la
Carta Política, el actor o actora debe cumplir con una carga argumentativa
mínima, la cual esté dirigida a demostrar (i) el parámetro de control
conformado por un eje definitorio de la Constitución, construido a partir de
diversos preceptos del bloque de constitucionalidad, y no por una norma
superior particular y específica, pues en este caso lo que se buscaría es que la
Corte ejerza un control material; y (ii) cómo la norma acusada
subvierte, de forma integral, esa característica que otorga identidad de la
Carta Política, de modo que el texto resultante deba comprenderse como un nuevo
orden constitucional que sustituye al reformado.
Sobre
el particular resulta ilustrativo lo previsto por la Corte en la sentencia
C-1200 de 2003 al definir la regla según la cual “…cuando un ciudadano
demanda una reforma constitucional por considerarla inconstitucional tiene la
carga argumental de demostrar que la magnitud y trascendencia de dicha reforma
conducen a que la Constitución haya sido sustituida por otra. No basta con
argumentar que se violó una cláusula constitucional preexistente, ni con
mostrar que la reforma creó una excepción a una norma superior o que estableció
una limitación o restricción frente al orden constitucional anterior. El actor
no puede pedirle a la Corte Constitucional que ejerza un control material
ordinario de la reforma como si ésta fuera inferior a la Constitución. Esto es
fundamental para delimitar el alcance del control atribuido al juez
constitucional”.
De
este modo, existe una carga argumentativa particular para las demandas de
inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Carta, fundadas en la
presunta sustitución de la misma. Contrario a como sucede con la acción de
inconstitucionalidad contra normas con fuerza de ley, no basta con que el
demandante demuestre la oposición entre el precepto acusado y la Constitución,
sino que es imprescindible que determine adecuada y suficientemente la índole
del eje estructural que se estima subvertido y el modo como el acto
reformatorio genera esa sustitución. En otras palabras, “el actor debe
demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la
modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma
sino que se está ante una sustitución de la misma. (…)”[9].Estos
parámetros específicos en materia de argumentación deben ser verificados por la
Corte de forma previa al juicio de sustitución, en la medida en que su cabal
cumplimiento garantiza la presencia de argumentos suficientes para que pueda
tomar una decisión de fondo en relación con la reforma constitucional
estudiada, sin convertirse en juez de su contenido material.
Ineptitud
sustantiva de la demanda por ausencia del cumplimiento de los requisitos
descritos.
7.
El examen de las razones expuestas por los demandantes, Germán Puentes González
y Álvaro Montoya Naranjo, con el fin de solicitar a la Corte declarar
inexequible el Acto Legislativo 4 de 2011 por sustituir la Carta Política,
lleva a la conclusión que (i) los cargos que presentan las demandas
carecen de certeza y (ii) no establecen cómo la reforma acusada
subvierte de forma integral un parámetro constitucional que otorgue identidad a
la Carta Política, de suerte que el texto resultante sea un orden
constitucional que sustituya al reformado.
8.
En cuanto a lo primero, los demandantes parten del supuesto según el cual el
Acto Legislativo 4 de 2011 dispone la inscripción extraordinaria y transitoria
de los empleados que se encuentran ocupando cargos de carrera en
provisionalidad o en encargo eximiéndolos del concurso público, entendiendo por
este un certamen que califica los méritos con base en el examen de conocimientos.
Resultado de esta comprensión de la norma, la demanda transcribe extensos
apartes de la sentencia C-588 de 2009, que declaró inexequible el Acto
Legislativo 1 de 2008, y sugiere que, tratándose ambos actos legislativos de
reformas que prevén la inclusión de los empleados públicos en provisionalidad o
en encargo sin concurso alguno, debe la Corte realizar el mismo razonamiento
que se llevó a cabo en esa oportunidad para concluir de igual modo que el
precepto acusado constituye una verdadera sustitución de la Constitución.
Sin
embargo, no es evidente que pueda atribuírsele al Acto Legislativo 4 de 2011 el
contenido que le endilgan los demandantes. Sin entrar a hacer un análisis
exhaustivo de la norma, observa la Corte que el texto no establece que los
empleados provisionales y en encargo están eximidos del concurso público. Por
el contrario, estatuye de manera expresa que las personas a las que se dirige
pueden acceder a los cargos de carrera administrativa únicamente luego de su
postulación mediante concurso. Solo con referencia a dicho certamen se entiende
que el Acto Legislativo 4 de 2011 asigne un número de puntos a los años de
servicio y a los estudios adicionales a los requeridos para el ejercicio del
cargo.
Es
cierto que el pronunciamiento hecho por el pleno de esta Corporación a
propósito del Acto Legislativo 1 de 2008, se fundó en que el tenor literal de
esta reforma que ordenaba la implementación de “mecanismos necesarios para
inscribir en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de
concurso público” a los servidores que a la fecha de publicación de la Ley
909 del 2004 estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes de forma definitiva
en calidad de provisionales o de encargados, bajo ciertas condiciones. Así, la
Corte examinó un precepto en el cual se excluía de forma expresa a ciertos
ciudadanos del concurso público y se ordenaba su inclusión automática dentro de
la carrera administrativa. En contraste, la norma acusada por los demandantes
somete a los actuales servidores públicos provisionales y en encargo a un
proceso de selección, en el que se asigna un valor numérico a la experiencia y
a los estudios adicionales requeridos para ejercer el cargo. Por ende no se
deduce del tenor literal del texto, como lo sostienen los demandantes, que lo
dispuesto por el Acto Legislativo 04 de 2011 sustraiga de manera absoluta del
concurso público a un determinado sector de la población. De este modo, el
cargo propuesto contraría las exigencias del requisito de certeza, al recaer en
una proposición normativa que no se desprende de la literalidad del Acto
Legislativo 4 de 2011 sino que, por el contrario, deriva su contenido del texto
de otra enmienda declarada inexequible por la Corte. En este escenario, mal
haría la Corporación en estudiar la reforma introducida a la Constitución por
el Congreso en los términos propuestos por los ciudadanos, pues los elementos
de los que parte no se desprenden necesariamente de la norma.
9.
Por otra parte, al revisar las exigencias argumentativas necesarias para que la
Corte pueda adelantar el juicio de sustitución, es evidente que los demandantes
proponen que uno de los ejes que definen la Constitución es el principio de la
carrera administrativa, como regla general para acceder de manera igualitaria a
los cargos públicos mediante concurso de méritos. Pese a ello, la precisión de
la premisa mayor no es seguida de raciocinios que permitan establecer de qué
modo el Acto Legislativo 4 de 2011 subvierte en tal grado el principio de la
carrera administrativa que este postulado sea sustituido por otro distinto.
Las
razones por las que se alega que el Acto Legislativo 4 de 2011 sustituye la
Constitución consisten en que la norma introduce en la Carta Política un
régimen de ingreso a los cargos públicos diferente al del artículo 125 C.P. Además, subrayan que dichas diferencias establecen un trato privilegiado para los empleados
provisionales; impiden que estos servidores sean eliminados en las primeras
fases del concurso público; y hacen equivalentes dos categorías diferentes, a
saber, el tiempo de servicio y los conocimientos específicos.
Ambos
argumentos se dirigen a demostrar que el Acto Legislativo introdujo un cambio
en la Constitución, que establece un trato privilegiado, impide la
eliminación de los provisionales en las primeras fases del concurso público, desconoce
el contenido actualmente existente de la carrera administrativa, y hace
equivalente aspectos diferenciables del concurso público. Además, señalan
que estas modificaciones desconocen el principio de la carrera administrativa.
Sin embargo, las razones llegan hasta aquí y no apuntan a establecer por qué la
introducción de las diferencias anotadas es de tal magnitud y trascendencia
que, no solo desconoce, sino que subvierte el postulado constitucional de la
carrera administrativa, convirtiéndolo en otro distinto o suprimiéndolo.
Indudablemente
todos los vocablos resaltados, y los demás empleados por los accionantes,
advierten sobre el hecho de que el Acto Legislativo 4 de 2011 modificó la
Constitución. No obstante, todas las reformas a la Carta Política introducen en
ella elementos que antes no se encontraban, modifican los ya existentes,
incluyen restricciones frente a los artículos contenidos en la Carta, e incluso
pueden contemplar disposiciones que contradigan en todo aspectos que ya habían
sido objeto de regulación.[10]
Pero no todos los cambios tienen la entidad de sustituir la Constitución por sí
mismas. Solo lo hacen aquellos que quebrantan, destruyen o suprimen un aspecto
que confiere identidad a la Constitución de 1991, de suerte que su inclusión
supone que la Carta ya no es la que era, antes de la reforma, sino otra
distinta.
Ha
dicho la Corte sobre este punto que “incluso, puede llegar a tratarse de una
contradicción radical que directamente derogue mandatos o principios constitucionales
fundamentales y que suponga la trasformación dramática de algunas instituciones
constitucionales o que contradiga la tradición constitucional. Todo esto es
normal en procesos de reforma constitucional. En efecto, toda reforma supone un
cambio y si este se predica de la Constitución, supone entonces un cambio
sustancial o radical de instituciones jurídico-políticas fundamentales pues son
estas las que se encuentran en la Carta”[11].
Por
eso, conforme se ha insistido en la jurisprudencia constitucional, para que la
Corte pueda entrar a estudiar si asiste razón al demandante al señalar que el
Congreso excedió su poder de reforma a la Constitución, es preciso que indique
de qué manera dichos cambios suponen un cambio sustancial y trascendental
frente a postulados que delinean la identidad de la Constitución. Empero, la
Corte extraña cualquier consideración de este orden en la sustentación de los
demandantes.
10.
Tal como están desarrollados los cargos, los demandantes reclaman de la Corte
una comparación entre la reforma y la Constitución, con miras a establecer si
la primera desconoce la segunda. Sin embargo, ello no es posible en el juicio
de sustitución, pues implicaría ejercer control material sobre la reforma,
ámbito que, como ha quedado expuesto, está vedado a la competencia de la Corte.
Esta misma insuficiencia se encuentra en las intervenciones de quienes
coadyuvaron la solicitud de los demandantes, ya que tampoco en ellas se
encuentra que establezcan argumentos suficientes para que esta corporación
entre a estudiar si el Acto Legislativo tiene la entidad de subvertir algún
aspecto esencial de la identidad de la Constitución.
En
ausencia de los requisitos mínimos requeridos para la acción pública de
inconstitucionalidad en relación con el exceso de competencia del Congreso para
reformar la Constitución, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse de
fondo sobre la demanda de la referencia.
VII.   DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para
proferir pronunciamiento de fondo en relación con el Acto Legislativo 4 de
2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con aclaración parcial  de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN  DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA
A LA SENTENCIA C-243/12
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incompetencia
de la Corte constitucional para pronunciarse sobre vicios de competencia
(Aclaración de voto)
Si
bien coincido en estimar necesaria la decisión inhibitoria adoptada en la
sentencia C-243 de 2012, considero que la principal razón que así lo
justificaba era la falta de competencia de esta Corte para pronunciarse sobre
una demanda con ese tipo de contenido, más que la simple deficiencia
argumentativa de los actores, pues he sostenido que esta corporación carece de
facultades para pronunciarse sobre los llamados vicios de competencia, en que
el Congreso de la República podría incurrir al aprobar una reforma
constitucional que más que modificando la carta política la estuviere
sustituyendo.
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION POR EL CONGRESO-Alcance (Aclaración de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION POR EL CONGRESO-Inexistencia de límites materiales (Aclaración de
voto)
CONTROL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Desconoce la inexistencia de límites al poder de
reforma del Congreso (Aclaración de voto)
Referencia: expedientes D-8655 y D-8665
Demandas de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 04 de 2011, “Por medio del cual se incorpora un artículo
transitorio a la Constitución Política de Colombia”.
Magistrado sustanciador:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Habiendo votado de manera favorable el proyecto
presentado en este caso por el señor Magistrado sustanciador, estimo necesario
hacer una muy sucinta aclaración sobre el sentido de mi voto en el presente
asunto.
La principal razón que motiva mi puntual desacuerdo
con esta decisión es la necesidad de guardar coherencia con la posición que he
sostenido desde mi ingreso a la Corte Constitucional, en el sentido de que esta
corporación carece, por regla general, de facultades para pronunciarse sobre
los llamados vicios de competencia, en que el Congreso de la República podría
incurrir al aprobar una reforma constitucional que más que modificando la carta
política la estuviere sustituyendo[12],
premisa que nuevamente es punto de partida de las demandas sobre las que ahora
resuelve la Corte, así como de la decisión respecto de la cual aclaro mi voto.
En este caso, si bien puedo compartir la apreciación
de que existió insuficiencia argumentativa por parte de los actores, al punto de
que sus planteamientos resultaban cercanos a una simple solicitud de control
material sobre el contenido de la reforma constitucional acusada, principal
motivo que justificó la inhibición adoptada, no participo en cambio de la tesis
sobre la posible existencia de vicios de competencia de magnitud, en el poder
de reforma constitucional que el propio texto superior atribuyó al Congreso de la
República.
Como lo expresé en las otras oportunidades a las que
líneas atrás hice referencia, desde mi incorporación a este tribunal he
disentido de la extensión de tal tesis, al considerar que la Corte no puede
ordinariamente cumplir su función de guardar la integridad y supremacía de la
Constitución Política asumiendo funciones distintas a las taxativamente
previstas en los artículos 241 y 374 a 379 de ese texto superior, como ocurre
precisamente con el excepcionalísimo control a los vicios de competencia, no
enunciado expresamente dentro de las facultades de esta Corte.
También he señalado que el ejercicio de este tipo de
control supone eventuales contradicciones internas, por ejemplo frente a la
reiterada advertencia de que la Constitución no contiene cláusulas pétreas, da
origen a situaciones inaceptables en las que el parámetro de control depende en
gran medida de las percepciones del juez constitucional llamado a aplicarlo, e
implica asumir la Constitución de 1991 como más rígida de lo que realmente es,
con los problemas que esta percepción puede generar en torno a la supuesta
imposibilidad de reformar el texto superior, cuando la ciudadanía estima que
ello es oportuno e indispensable.
Estas razones brevemente rememoradas me llevan ahora a
reiterar mi desacuerdo con la extrapolación de esta tesis, acogida por la
mayoría de esta corporación, a partir de lo cual, si bien coincido en estimar
necesaria la decisión inhibitoria adoptada frente a las referidas demandas,
considero que la principal razón que así lo justificaba era la falta de
competencia de esta Corte para pronunciarse sobre una demanda con ese tipo de
contenido, más que la simple deficiencia argumentativa de los actores.
Con mi acostumbrado y profundo
respeto,
Fecha ut supra
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
ACLARACIÓN PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA C-243/12
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incompetencia
de la Corte Constitucional (Aclaración de voto)
Si
bien comparto la decisión contendida en la sentencia C-243 de 2012, en la que la
Sala Plena se declaró inhibida para proferir un fallo de mérito en relación con
la demanda de inconstitucionalidad por ineptitud sustantiva de la demanda,
estimo pertinente reiterar mi postura sobre la falta de competencia de la Corte
Constitucional para conocer de las demandas sobre pretendidos vicios de
competencia en que incurre el Congreso en la aprobación de un acto legislativo
y para realizar el denominado “control de sustitución de la Constitución”.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO POR
VICIOS DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Desconoce el poder de reforma previsto en la misma Constitución (Aclaración
de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia de la Corte Constitucional sólo por vicios
de procedimiento en su formación (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Incompetencia de la
Corte Constitucional (Aclaración de voto)
Referencia: expedientes acumulados D-8655 y D-8665
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 4 de 2011 “por medio del cual se incorpora un artículo
transitorio a la Constitución Política de Colombia”
Actor: Germán Puentes González y Álvaro Montoya
Naranjo, respectivamente.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación me aparto
parcialmente de los argumentos que llevaron a la Sala a tomar la decisión
contenida en la sentencia C-243 de 2012. Mi discrepancia respecto de la posición mayoritaria no es frente al sentido de la decisión adoptada, sino en
relación con el examen realizado a una posible sustitución de la Constitución.
Comparto
plenamente la decisión proferida en esta providencia por la Sala Plena, en la
cual se declaró inhibida para proferir un fallo de mérito en relación con la
demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 04 de 2011 por
ineptitud sustantiva de la misma. Para adoptar tal decisión, la mayoría
consideró que los cargos planteados por los demandantes no cumplían con la
carga argumentativa exigida por la jurisprudencia para configurar un cargo de
sustitución de la Constitución, pues para que la Corte Constitucional hubiera
realizado un examen y  proferido una decisión de fondo era indispensable que se
cumpliera con el requisito de la suficiencia y que se hubiera formulado la proposición
jurídica completa, teniendo en cuenta el resto de la disposición en donde
estaba inserta.
Aunque
acogí la decisión adoptada por la Sala de declararse inhibida, estimo
pertinente reiterar mi postura sobre la falta de competencia de la Corte
Constitucional para conocer de las demandas sobre pretendidos vicios de
competencia en que incurra el Congreso en la aprobación de un acto legislativo
y para realizar el así denominado “control de sustitución de la Constitución”.
En
mi opinión, la falta de competencia de la Corte se deriva del hecho de que la
Corporación sólo puede pronunciarse sobre vicios de procedimiento y no así
sobre vicios sustanciales, como los planteados por los demandantes. Para
fundamentar mi postura, es necesario reiterar mi posición sobre la teoría de la
inconstitucionalidad por sustitución y su naturaleza.
En
diversas oportunidades me he pronunciado sobre el asunto objeto de debate,
reiterando mi posición en los numerosos salvamentos y aclaraciones que he
suscrito cuando se ha abordado el tema (C-970  de 2004, C-971 de 2004, C -1040 de 2005, C-181 de 2006, C-740 de 2006, C- 153 de 2007, C-293 de 2007, C-588 de 2009,
C-141 de 2010) entre los que sobresalen el salvamento de voto a la sentencia
C-1040 de 2005, en la que hice un análisis detallado y pormenorizado de mi
postura y la aclaración  de voto de la sentencia C- 141 de 2010 -dicha
providencia  declaró la inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, que
convocó  al pueblo a un referendo que permitiera la reelección presidencial por
segunda vez- en la que, a pesar de haber sido magistrado ponente, me aparté de
la decisión mayoritaria con respecto a este tema específico.
Como
he sostenido de tiempo atrás, la teoría de la “inconstitucionalidad por
sustitución”, implica realmente un control material de las reformas constitucionales,
por lo que esta modalidad de examen  escapa al ámbito de competencias de esta
Corporación, que según lo establece el art 241.1 de la Constitución  sólo puede
circunscribirse a  los vicios de procedimiento en la  formación de los actos
reformatorios de la Constitución. Dicho en otras palabras, cuando  la Corte
hace un juicio de sustitución se extralimita en sus competencias o funciones,
siendo ella misma la que incurre en un vicio de competencia.
Desde
que se acogió la teoría de la sustitución en la sentencia  C -551 de 2003, la
Corte de forma reiterada la ha utilizado y ha abierto la posibilidad de que
los  ciudadanos la utilicen para demandar la constitucionalidad de los actos
legislativos, lo que ha hecho que esta Corporación haya caído en la difícil
tarea de definir los alcances y el modo de empleo de una teoría, que como lo he
venido señalando, encierra numerosas contradicciones internas; especialmente en
lo que respecta a la naturaleza del control que implica este concepto, a la
metodología que se debe implementar para hacerlo efectivo y al problema de su
estrecha relación con el concepto de intangibilidad del texto constitucional.
Son
tres las principales consecuencias -todas ellas con connotaciones negativas-
que conlleva la aplicación de esta teoría, las cuales deberían ser tenidas en
cuenta para introducir un cambio en la línea jurisprudencial y dejar de lado
dicha teoría: (i) la misma riñe con el tenor literal del artículo 241.1 de la
Carta y permite un control material de las reformas constitucionales; (ii) su
implementación implica un cambio radical y profundo en el concepto de Constitución,
al avanzar hacia el concepto de constitución material; y (iii) dicha postura
plantea una distinción artificial entre las distintas vías de reforma a la
Constitución.
Dejo,
pues, expuestas las razones que me llevan a aclarar parcialmente el voto con
respecto a la línea argumentativa que llevó a esta Corporación a adoptar la
decisión en el asunto de la referencia.
Fecha
ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1]
Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-033/11, C-102/10, C-251/04 y
C-1052/01.
[2]
Corte Constitucional, sentencia C-652/01.
[3]
Ibídem.
[4]
Corte Constitucional, sentencia C-1052/01.
[5]
Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada
presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las
sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998
(M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380
de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz),
entre varios pronunciamientos.
[6]
Corte Constitucional, sentencia C-1052/01.
[7]
Ibídem.
[8]
Ibídem.
[9]
Corte Constitucional, sentencia C-888/04.
[10]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-588/09 y C-1200/03.
[11]
Corte Constitucional, sentencia C-153/07.
[12] Ver sobre este tema las
aclaraciones de voto presentadas frente a las sentencias C-740 y C-986 de 2006,
C-153, C-178, C-180, C-216, y C-293 de 2007, C-141 de 2010, C-574 de 2011 y
C-170 de 2012, así como los salvamentos de voto frente a los fallo C-588 de
2009 y C-303 de 2010