C-561-15
Sentencia C-561/15
ACCION
DE PROTECCION AL CONSUMIDOR-Procedimiento
MULTAS
QUE IMPONEN LAS SUPERINTENDENCIAS FINANCIERA Y DE INDUSTRIA Y COMERCIO POR
INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES CONTRACTUALES O LEGALES-Incorporación
a su presupuesto no desconoce la prohibición del establecimiento de rentas
nacionales con destinación específica/ESTATUTO DEL CONSUMIDOR Y
PROCEDIMIENTO EN PROCESOS SOBRE VIOLACION A DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES-Dinero
destinado a la Superintendencia de Industria y Comercio derivado de multas que
impone en ejercicio de sus competencias
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales mínimos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
CORTE
CONSTITUCIONAL-Respeto por el precedente/PRECEDENTE
JURISPRUDENCIAL-Importancia argumentativa/JURISPRUDENCIA-Valor como
fuente de derecho en el orden interno
PRECEDENTE
JURISPRUDENCIAL-Carácter vinculante
DISPOSICION
JURIDICA Y NORMA JURIDICA-Diferencia
COSA
JUZGADA-Dimensión
formal y material
PRECEDENTE
Y PRINCIPIO DE IGUALDAD-Permite al juez invocar razones
previamente expuestas a favor de una decisión para fallar nuevo caso en el
mismo sentido
JUEZ-Precedentes
incompatibles modifica las cargas que debe asumir
PROHIBICION
DE RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Rectificación del
precedente
ACTUACION
SANCIONATORIA-Aplicación estricta de los principios del debido
proceso
DESVIACION
DE PODER O DESVIACION DE LAS PROPIAS ATRIBUCIONES-Alcance
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Propósito
de la imposición de multas y procedimientos sancionatorios
ESTATUTO
DEL CONSUMIDOR Y PROCEDIMIENTO EN PROCESOS SOBRE VIOLACION A DERECHOS DE LOS
CONSUMIDORES-Aplicación del precedente sentado en sentencia C-280
de 1996
Referencia:
expediente D-10649
Actor:
Alejandro
Ayola Toro
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 58 numerales 10 y 11
(parciales), artículo 61, parágrafo 3 (parcial) de la Ley 1480 de 2011, “Por medio
de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras
disposiciones”
Magistrada
Ponente:
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de
dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Alejandro Ayora Toro presentó
acción de inconstitucionalidad contra el numeral 10 (parcial) del artículo 58
de la Ley 1480 de 2011, el literal a) del numeral 11 (parcial) del mismo
artículo, y el parágrafo 3º (parcial) del artículo 61 ibídem.
II. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben las
disposiciones objeto de la demanda:
“ARTÍCULO
58. PROCEDIMIENTO.
Los procesos que versen sobre violación a los derechos de los consumidores
establecidos en normas generales o especiales en todos los sectores de la
economía, a excepción de la responsabilidad por producto defectuoso y de las
acciones de grupo o las populares, se tramitarán por el procedimiento verbal
sumario, con observancia de las siguientes reglas especiales:
1.
La Superintendencia de Industria y Comercio o el Juez competente conocerán a
prevención.
La
Superintendencia de Industria y Comercio tiene competencia en todo el
territorio nacional y reemplaza al juez de primera o única instancia competente
por razón de la cuantía y el territorio.
2.
Será también competente el juez del lugar donde se haya comercializado o
adquirido el producto, o realizado la relación de consumo.
Cuando
la Superintendencia de Industria y Comercio deba conocer de un asunto en un
lugar donde no tenga oficina, podrá delegar a un funcionario de la entidad,
utilizar medios técnicos para la realización de las diligencias y audiencias o
comisionar a un juez.
3.
Las demandas para efectividad de garantía, deberán presentarse a más tardar
dentro del año siguiente a la expiración de la garantía y las controversias
netamente contractuales, a más tardar dentro del año siguiente a la terminación
del contrato, En los demás casos, deberán presentarse a más tardar dentro del
año siguiente a que el consumidor tenga conocimiento de los hechos que
motivaron la reclamación. En cualquier caso deberá aportarse prueba de que la
reclamación fue efectuada durante la vigencia de la garantía.
4.
<Aparte tachado derogado por el literal a) del artículo 626 de la Ley 1564 de
2012> No se requerirá actuar por intermedio de abogado. Las ligas y
asociaciones de consumidores constituidas de acuerdo con la ley podrán
representar a los consumidores. Por razones de economía procesal, la
Superintendencia de Industria y Comercio podrá decidir varios procesos en una
sola audiencia.
5. A la demanda
deberá acompañarse la reclamación directa hecha por el demandante al productor
y/o proveedor, reclamación que podrá ser presentada por escrito, telefónica o
verbalmente, con observancia de las siguientes reglas:
a)
Cuando la pretensión principal sea que se cumpla con la garantía, se repare el
bien o servicio, se cambie por uno nuevo de similares características, se
devuelva el dinero pagado o en los casos de prestación de servicios que suponen
la entrega de un bien, cuando el bien sufra deterioro o pérdida, la reposición
del mismo por uno de similares características o su equivalente en dinero, se
deberá identificar el producto, la fecha de adquisición o prestación del
servicio y las pruebas del defecto. Cuando la reclamación sea por protección
contractual o por información o publicidad engañosa, deberá anexarse la prueba
documental e indicarse las razones de inconformidad.
b)
La reclamación se entenderá presentada por escrito cuando se utilicen medios
electrónicos. Quien disponga de la vía telefónica para recibir reclamaciones,
deberá garantizar que queden grabadas. En caso de que la reclamación sea
verbal, el productor o proveedor deberá expedir constancia escrita del recibo
de la misma, con la fecha de presentación y el objeto de reclamo. El consumidor
también podrá remitir la reclamación mediante correo con constancia de envío a
la dirección del establecimiento de comercio donde adquirió el producto y/o a
la dirección del productor del bien o servicio.
c)
El productor o el proveedor deberá dar respuesta dentro de los quince (15) días
hábiles siguientes a la recepción de la reclamación. La respuesta deberá
contener todas las pruebas en que se basa. Cuando el proveedor y/o productor no
hubiera expedido la constancia, o se haya negado a recibir la reclamación, el
consumidor así lo declarará bajo juramento, con copia del envío por correo,
d)
Las partes podrán practicar pruebas periciales anticipadas ante los peritos
debidamente inscritos en el listado que para estos efectos organizará y
reglamentará la Superintendencia de Industria y Comercio, los que deberán ser
de las más altas calidades morales y profesionales. El dictamen, junto con la
constancia de pago de los gastos y honorarios, se aportarán en la demanda o en
la contestación. En estos casos, la Superintendencia de Industria y Comercio
debe valorar el dictamen de acuerdo a las normas de la sana crítica, en
conjunto con las demás pruebas que obren en el proceso y solo en caso de que
carezca de firmeza y precisión podrá decretar uno nuevo.
e)
<Literal derogado por el literal a) del artículo 626 de la Ley 1564 de
2012>
f)
Si la respuesta es negativa, o si la atención, la reparación, o la prestación
realizada a título de efectividad de la garantía no es satisfactoria, el
consumidor podrá acudir ante el juez competente o la Superintendencia.
Si
dentro del término señalado por la ley el productor o proveedor no da
respuesta, se tendrá como indicio grave en su contra. La negativa comprobada
del productor o proveedor a recibir una reclamación dará lugar a la imposición
de las sanciones previstas en la presente ley y será apreciada como indicio
grave en su contra.
g)
Se dará por cumplido el requisito de procedibilidad de reclamación directa en
todos los casos en que se presente un acta de audiencia de conciliación emitida
por cualquier centro de conciliación legalmente establecido.
6.
La demanda deberá identificar plenamente al productor o proveedor. En caso de
que el consumidor no cuente con dicha información, deberá indicar el sitio
donde se adquirió el producto o se suministró el servicio, o el medio por el
cual se adquirió y cualquier otra información adicional que permita a la
Superintendencia de Industria y Comercio individualizar y vincular al proceso
al productor o proveedor, tales como direcciones, teléfonos, correos
electrónicos, entre otros.
La
Superintendencia de Industria y Comercio adelantará las gestiones pertinentes
para individualizar y vincular al proveedor o productor. Si transcurridos dos
meses desde la interposición de la demanda, y habiéndose realizado las
gestiones pertinentes, no es posible su individualización y vinculación, se
archivará el proceso, sin perjuicio de que el demandante pueda presentar, antes
de que opere la prescripción de la acción, una nueva demanda con los requisitos
establecidos en la presente ley y además deberá contener información nueva
sobre la identidad del productor y/o expendedor.
7.
Las comunicaciones y notificaciones que deba hacer la Superintendencia de
Industria y Comercio podrán realizarse por un medio eficaz que deje constancia
del acto de notificación, ya sea de manera verbal, telefónica o por escrito,
dirigidas al lugar donde se expendió el producto o se celebró el contrato, o a la
que aparezca en las etiquetas del producto o en las páginas web del expendedor
y el productor, o a las que obren en los certificados de existencia y
representación legal, o a las direcciones electrónicas reportadas a la
Superintendencia de Industria y Comercio, o a las que aparezcan en el registro
mercantil o a las anunciadas en la publicidad del productor o proveedor.
8.
<Numeral derogado por el literal a) del artículo 626 de la Ley 1564 de
2012>
9.
Al adoptar la decisión definitiva, el Juez de conocimiento o la
Superintendencia de Industria y Comercio resolverá sobre las pretensiones de la
forma que considere más justa para las partes según lo probado en el proceso,
con plenas facultades para fallar infra, extra y ultrapetita, y emitirá las
órdenes a que haya lugar con indicación de la forma y términos en que se
deberán cumplir.
10.
Si la decisión final es favorable al consumidor, la Superintendencia de
Industria y Comercio y los Jueces podrán imponer al productor o proveedor que
no haya cumplido con sus obligaciones contractuales o legales, además de la
condena que corresponda, una multa de hasta ciento cincuenta (150) salarios
mínimos legajes mensuales vigentes a favor de la Superintendencia de
Industria y Comercio, que se fijará teniendo en cuenta circunstancias
de agravación debidamente probadas, tales como la gravedad del hecho, la
reiteración en el incumplimiento de garantías o del contrato, la renuencia a
cumplir con sus obligaciones legales, inclusive la de expedir la factura y las
demás circunstancias. No procederá esta multa si el proceso termina por
conciliación, transacción, desistimiento o cuando el demandado se allana a los
hechos en la contestación de la demanda. La misma multa podrá imponerse al
consumidor que actúe en forma temeraria.
11.
En caso de incumplimiento de la orden impartida en la sentencia o de una
conciliación o transacción realizadas en legal forma, la Superintendencia
Industria y Comercio podrá:
a)
Sancionar con una multa sucesiva a favor de la Superintendencia de
Industria y Comercio, equivalente a la séptima parte de un salario
mínimo legal mensual vigente por cada día de retardo en el incumplimiento.
b)
Decretar el cierre temporal del establecimiento comercial, si persiste el
incumplimiento y mientras se acredite el cumplimiento de la orden. Cuando lo
considere necesario la Superintendencia de Industria y Comercio podrá solicitar
la colaboración de la fuerza pública para hacer efectiva la medida adoptada.
La
misma sanción podrá imponer la Superintendencia de Industria y Comercio, la
Superintendencia Financiera o el juez competente, cuando se incumpla con una
conciliación o transacción que haya sido realizada en legal forma.
PARÁGRAFO. Para efectos de
lo previsto en el presente artículo, la Superintendencia Financiera de Colombia
tendrá competencia exclusiva respecto de los asuntos a los que se refiere el
artículo 57 de esta ley.
ARTÍCULO
61. SANCIONES.
La Superintendencia de Industria y Comercio podrá imponer, previa investigación
administrativa, las sanciones previstas en este artículo por inobservancia de
las normas contenidas en esta ley, de reglamentos técnicos, de normas de
metrología legal, de instrucciones y órdenes que imparta en ejercicio de las
facultades que le son atribuidas por esta ley, o por no atender la obligación
de remitir información con ocasión de alguno de los regímenes de control de
precios:
1.
Multas hasta por dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al
momento de la imposición de la sanción.
2.
Cierre temporal del establecimiento de comercio hasta por 180 días;
3.
En caso de reincidencia y atendiendo a la gravedad de las faltas, cierre
definitivo del establecimiento de comercio o la orden de retiro definitivo de
una página web portal en Internet o del medio de comercio electrónico
utilizado;
4.
Prohibición temporal o definitiva de producir, distribuir u ofrecer al público
determinados productos. El productor podrá solicitar a la autoridad competente,
el levantamiento de esta sanción previa la demostración de que ha introducido
al proceso de producción las modificaciones que aseguren el cumplimiento de las
condiciones de calidad e idoneidad;
5.
Ordenar la destrucción de un determinado producto, que sea perjudicial para la
salud y seguridad de los consumidores.
6.
Multas sucesivas hasta de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, por inobservancia de órdenes o instrucciones mientras permanezca en
rebeldía.
Cuando
se compruebe que los administradores, directores, representantes legales,
revisores fiscales, socios, propietarios u otras personas naturales han
autorizado o ejecutado conductas contrarias a las normas contenidas en la
presente ley, se les podrán imponer multas hasta por trescientos (300) salarios
mínimos legales mensuales vigentes al momento de la imposición de la sanción y la
prohibición de ejercer el comercio hasta por cinco (5) años, contados a partir
de la ejecutoria de la sanción.
PARÁGRAFO
1o.
Para efectos de graduar la multa, la Superintendencia de Industria y Comercio
tendrá en cuenta los siguientes criterios:
1.
El daño causado a los consumidores;
2.
La persistencia en la conducta infractora;
3.
La reincidencia en la comisión de las infracciones en materia de protección al
consumidor.
4.
La disposición o no de buscar una solución adecuada a los consumidores. 5. La
disposición o no de colaborar con las autoridades competentes.
6.
El beneficio económico que se hubiere obtenido para el infractor o para
terceros por la comisión de la infracción.
7.
La utilización de medios fraudulentos en la comisión de la infracción o cuando
se utiliza a una persona interpuesta para ocultarla o encubrir sus efectos.
8.
El grado de prudencia o diligencia con que se hayan atendido los deberes o se
hayan aplicado las normas pertinentes.
PARÁGRAFO
2o.
Dentro de las actuaciones administrativas solo serán admisibles las mismas
causales de exoneración de responsabilidad previstas en el Titulo 1 de esta
ley.
PARÁGRAFO
3o.
El cincuenta por ciento (50%) de las sanciones que impongan la Superintendencia
de Industria y Comercio y la Superintendencia Financiera en ejercicio de sus
funciones administrativas y jurisdiccionales de protección al consumidor,
incluidas las impuestas por incumplimiento de reglamentos técnicos, servicios
de telecomunicaciones, servicios postales, falta de registro o no renovación
del registro en las Cámaras de Comercio y de protección de datos personales o
hábeas data, tendrán como destino el presupuesto de cada
Superintendencia y el otro cincuenta por ciento (50%) se
destinará para fortalecer la red nacional de protección al consumidor a que
hace referencia el artículo 75 de la presente
ley, y los recursos serán recaudados y administrados por quien ejerza la
secretaria técnica de la red.
III. LA DEMANDA
El actor considera que los enunciados
normativos resaltados, y contenidos en los artículos 58 y 61 de la Ley 1480 de
2011, trasgreden (i) la prohibición de destinación de rentas específicas
contemplada en el artículo 359 de la Constitución Política y el principio de
unidad de caja, establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional
(Decreto 111 de 1996), así como (ii) el debido proceso (artículo 29, CP), en
relación con el principio de imparcialidad en las actuaciones administrativas y
judiciales.
1. Señala que las expresiones subrayadas
del numeral 10 del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011 establecen la facultad de
la Superintendencia de Industria y Comercio de imponer multas al productor o
proveedor que no cumpla con sus obligaciones, hasta por 150 salarios mínimos
legales mensuales vigentes, y a favor de la misma Superintendencia.
En su criterio, la asignación de esas
multas a la entidad de vigilancia viola el artículo 359 de la Carta, pues las
multas, entendidas como ingresos no tributarios pertenecen a los ingresos
corrientes de la nación, con destino al presupuesto nacional y no a las
partidas o fondos de la Superintendencia.
2. De igual forma, el artículo 58, literal
a), numeral 11 de la ley demandada faculta a la Superintendencia de Industria y
Comercio para sancionar con multas sucesivas a su favor, equivalentes a la
séptima parte de un salario mínimo legal mensual vigente, por cada día de
retardo en el incumplimiento de la orden impartida en la sentencia, o de una
conciliación o transacción realizadas en legal forma. Ello viola el artículo
359 de la Constitución y el Decreto 111 de 1996, por las razones ya expuestas.
Afirma que no pretende discutir “las facultades disciplinarias y correctivas
otorgadas a la Superintendencia, sino el que esa multa ingrese con previa
destinación a un fondo común (al de la Superintendencia de Industria y
Comercio), sin antes asignarse a la financiación del gasto público, que es el
deber normativo.”
De acuerdo con los argumentos de la
demanda, las multas deben ir al presupuesto nacional. Añade que las
superintendencias hacen parte de la administración nacional y que sus gastos e
ingresos deben “consolidarse” en un capítulo específico del presupuesto
nacional. Las multas previstas en las normas demandadas son nacionales y de
destinación específica, pues se dirigen a sufragar los gastos de un ente
público. Dichos ingresos no se ajustan a ninguna de las excepciones previstas
por el artículo 359 Superior, dado que “las superintendencias no son entidades
territoriales, no se destinan a la inversión social y mucho menos reciben
dineros para cumplir funciones de previsión social”. (El demandante cita la
sentencia C-748 de 2011).
En otro acápite de la demanda manifiesta
que los dineros producto de las multas no son “un factor válido de
financiación” para las Superintendencias Financiera y de Industria y
Comercio. “La prohibición de rentas específicas encuentra total fundamento
de objeción en este estudio. Una partida presupuestal que tenga como destino
directo el de una Superintendencia de ninguna forma cae en el amparo del
espectro semántico de una de las excepciones consagradas en el artículo 359
de la Constitución Política”. (Subrayas en el texto).
3. Indica el actor, que el parágrafo 3º
del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011 estipula que el 50% de las sanciones
impuestas por la Superintendencia Financiera (sic) “en ejercicio de sus
funciones administrativas y jurisdiccionales de protección al consumidor,
incluidas las impuestas por incumplimiento de reglamentos técnicos, servicios
de telecomunicaciones, servicios postales, falta de registro o no renovación
del registro en las Cámaras de Comercio y de protección de datos personales o
hábeas data tendrán como destino el presupuesto de cada Superintendencia y el
otro 50% se destinará a fortalecer la red nacional de protección al consumidor”,
y concluye que esa regulación también contradice la prohibición de destinación
de rentas específicas y el de Unidad de caja, establecido en el Estatuto
Orgánico del Presupuesto Nacional.
La financiación de esas entidades debe
basarse en los recursos del presupuesto nacional, en cumplimiento del principio
de “gasto público”, consagrado en el artículo 345 de la Constitución.
4. Por otra parte, propone que las normas
demandadas, en su conjunto, trasgreden el artículo 29 de la Constitución, que
consagra el derecho fundamental al debido proceso, aplicable en todas las
actuaciones administrativas y judiciales. Y, especialmente, el principio de
imparcialidad para evitar que el juzgador sea juez y parte o juez en
causa propia. Así las cosas, los recursos producto de la sanciones vulneran
la Constitución política porque el sujeto “supra-ordenado que toma la
decisión de imponer la sanción, es en últimas su mismo beneficiario (…)
ostentando así una posición privilegiada dentro de la estructura adversarial
que gobierna estas actuaciones”.
Por lo tanto, sostiene que este tipo de
regulación (i) excede la libertad de configuración del legislador pues, por la
naturaleza del recaudo, estas multas deberían estar destinadas al tesoro
público y no al presupuesto de las superintendencias y (ii) atentan contra el
debido proceso, en las actuaciones sancionatorias que adelantan estas entidades.
En relación con el debido proceso, estima
el demandante que “comporta una ruptura grave a la imparcialidad en las
decisiones de la Superintendencia de Industria y Comercio, y en los casos
materia de estudio, de la Superintendencia financiera, que los dineros fruto de
las sanciones o multas o que imponga en cada uno de los escenarios
procedimentales anunciados se destinen a su presupuesto directo, van contra la
misma esencia del proceso y perjudica (sic) a las partes, pues no se plasma en
el dictado máximo de decisión justa”.
IV. INTERVENCIONES
Consultorio Jurídico de la Universidad de
los Andes
El Consultorio Jurídico de la Universidad
de los Andes intervino en este trámite, con el propósito de defender la
constitucionalidad de las normas demandadas.
En primer lugar afirma que el presupuesto
general de la nación está conformado por (i) los ingresos o rentas y (ii) los
gastos o apropiaciones. Señala que los ingresos corrientes provienen del poder
impositivo del Estado, de la venta de bienes y servicios, la renta de su
patrimonio y los ingresos sin contraprestación.
Establece que entonces los ingresos
corrientes de la Nación “están conformados por los impuestos, los fondos de
seguridad social, las inversiones y las multas tributarias y no tributarias,
las transferencias, las donaciones y otros ingresos. En la ejecución, su
devengamiento (sic) produce contablemente modificaciones indirectas en la
estructura patrimonial del Estado, debido a la utilización de cuentas
operacionales o de resultados que permiten establecer previamente el resultado
de la gestión anual”.
Expone que los ingresos de libre
disponibilidad son aquellos destinados a garantizar la financiación de gastos
corrientes o de funcionamiento de las entidades de presupuesto nacional, como es
el caso de las Superintendencias.
Por otro lado, argumenta que reviste
especial importancia determinar la composición del presupuesto de rentas, el
cual está conformado por: “(i) los ingresos corrientes de la nación (…)
aquellos que llegan a las arcas públicas de manera regular, no esporádica. (ii)
Las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que
hace parte del presupuesto. (iii) los fondos especiales (…) ingresos definidos
en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los
pertenecientes. (iv) los recursos de capital. (v) los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional: El Estatuto Orgánico de
Presupuesto estableció que el presupuesto de rentas y recursos de capital,
además de incluir los ingresos del gobierno central, deberá contemplar los
ingresos obtenidos por los establecimientos públicos nacionales, distinguiendo
las rentas por transferencia y los aportes que reciben del gobierno nacional,
con el objetivo de evitar una doble contabilización de éstos dentro del
presupuesto. Los establecimientos públicos a su vez también cuentan con
recursos corrientes, siendo estos de libre disponibilidades, destinándose a
garantizar la financiación de gastos recurrentes o de funcionamiento de la entidad.
Sostiene que el artículo 359 prevé la
prohibición de que se creen rentas con destinación específica, para establecer
“ciertas inflexibilidades” destinadas a clarificar la gestión del presupuesto:
“Las rentas de destinación específica tienen como objetivo asegurar la
afectación de un porcentaje determinado del recaudo para atender cierto fin que
se considera prioritario en el presupuesto público. La prohibición de que habla
el artículo 359 CP se aplica exclusivamente a las rentas de naturaleza tributaria
o impuestos de carácter nacional incluidos en el Presupuesto General de la
Nación. (Cita las sentencias C-072 de 2014, C-535 de 2013, C-914 de 2010, C-262
de 2011).
En virtud de lo expuesto, propone el
interviniente que la demanda es inepta. Indica que no está mal que el actor se
valga de la argumentación contenida en jurisprudencia, para la contundencia de
la acción no puede limitarse la trascripción de secciones de otro fallo, fuera
de contexto y con un trasfondo de hecho y derecho disímil al del presente caso.
Ello implica el incumplimiento de los requisitos de certeza, pertinencia,
inteligibilidad y suficiencia.
En relación a los cargos por presunta
violación al artículo 359, sostiene que estos adolecen de falta de pertinencia
y suficiencia debido a que el actor entiende que las multas a las que se
refieren los enunciados demandados forman parte de los ingresos corrientes de
la nación y que se les puede aplicar la prohibición del artículo 359, pero
comete un error sustancial al pensar que la prohibición abarca todos los
ingresos corrientes de la Nación, en contra de la doctrina y la
jurisprudencia consolidada de la Corte. Ambas aclaran que la prohibición se
refiere a las rentas tributarias del orden nacional. El artículo consagra una
serie de excepciones frente a la prohibición general de rentas de destinación
específica. La única razón por la que debe tipificar un ingreso corriente de la
nación dentro de esas excepciones es cuando se trata de uno del orden nacional.
El interviniente además incluye un cuadro donde ilustra la clasificación de las
rentas.
La prohibición de rentas con destinación
específica se deriva de contribuciones fiscales, que deben hacer parte del
presupuesto público nacional. Escenario distinto es de las multas relacionadas
con el artículo 359 constitucional, que no están incluidas en esa prohibición.
Son ingresos impositivos derivados del ejercicio del poder sancionatorio del
Estados, sujetos por su naturaleza a una destinación específica. Por eso, el
accionante no logró estructura r un cargo de oposición abstracta entre ley y
constitucional, al no entender el núcleo esencial del artículo 359,
incumpliendo el requisito de pertinencia.
Al no entenderse el alcance del artículo
359 Superior, el argumento es a su vez, insuficiente. Además, la Corte ha
recalcado su deber de deferencia hacia la libertad de configuración
legislativa, lo que implica una carga de “robustez argumentativa” para los
demandantes. O como una carga dinámica del aprueba.
También se afirma que el actor presenta
una incorrecta interpretación de la estructura administrativa del Estado
colombiano. “una superintendencia… se instituye como un Establecimiento Público
del Orden Nacional, descentralizado, con personería jurídica, que goza de
autonomía administrativa, financiera y presupuestal. Y en virtud de dicha
denominación, los recursos propios de esta entidad, corresponde a
autorizaciones de recaudo para la atención de gastos misionales de este tipo de
establecimientos.
En cuanto a la supuesta violación del
artículo 29, considera el interviniente, que el cargo no cumple los requisitos
de claridad, certeza y especificidad.
“No se hace inteligible
(del cuerpo de la demanda) la manera en la cual la facultad que ostenta la SIC
de imponer sanciones a favor de ésta misma, vulnera el derecho al debido
proceso. El autor entiende que la expresión ‘a favor de’ implica la generación
de un incentivo perverso en cabeza de la SIC para perder objetividad e
imparcialidad al ser éste el mismo depositario d las consecuencias de su
decisión. || Este argumento no deja ni siquiera intuir un cargo concreto, sin
dejos de subjetividad y vaguedad que admita la configuración real de una
violación al artículo 29 de la CP. No se entiende (porque no existe) cuál es la
consecuencia lógica de argumentos que permite partir al autor (sic) de una
situación de hecho específica (imposición de multas por la SIC en el marco del
derecho del consumo) para atribuirle tal consecuencia jurídica como lo es la
vulneración al derecho fundamentalísimo al debido proceso. A su vez … pierde de
vista el hecho de que una de las funciones asignadas constitucionalmente a la
SIC (y mediante las leyes que la desarrollan) es velar por la maximización del
bienestar del consumidor, tanto en cuanto a la integridad del mercado, la libre
competencia pero también, ejerciendo la protección directa de éste, nivelando
la disparidad negocial…”
“Se hace imposible pensar que la
percepción directa de dineros de las multas que la SIC impone en el marco (de
sus) atribuciones jurisdiccionales del derecho del consumo, afecte o comprometa
la imparcialidad y objetividad de juzgamiento que realizar al sancionar si se
entiende que uno de los fines últimos u objetivos de la SIC es (…) su
fortalecimiento estructural e institucional para mejorar la protección efectiva
del consumidor (…) los dineros que percibe la SIC serán trasladados al
consumidor”.
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO
La entidad, mediante concepto presentado
ante la Corte Constitucional el 24 de marzo de 2015, solicita declarar la
exequibilidad de los apartes demandados de los artículos 58 y 61 de la Ley 1480
de 2011.
Inicia su análisis jurídico exponiendo las
razones por las que, en su criterio, las normas demandas no infringen el
artículo 359 de la Constitución. En primer término, señala que la
Superintendencia de Industria y Comercio financia su actividad de vigilancia y
control a partir de los recursos propios y aportes de la nación, la
contribución por vigilancia a las cámaras de comercio, y las multas. Argumenta
que el recaudo que corresponde a estas últimas representa solo un pequeño
porcentaje del presupuesto general de la entidad, lo que desvirtúa “cualquier
argumento tendiente a demostrar que esta Superintendencia pueda abusar de su
facultad sancionatoria para financiar el costo que genera cumplir con las
funciones que le han sido atribuidas por la ley”.
Posteriormente, analiza la naturaleza de
las multas que impone esta Superintendencia con el propósito de aclarar que no
pueden considerarse parte de las rentas a las que se refiere la prohibición
prevista en el artículo 359 de la Constitución. Que las multas no se catalogan
como rentas nacionales, ni poseen el carácter de rentas de destinación
específica.
Explica que la Corte Constitucional desde
la sentencia C-040 de 1993 dejó claro “que las rentas nacionales a que se
refiere el artículo 359 de la Constitución Política son de naturaleza
tributaria”, y debido a que las multas no poseen esa calidad no pueden ser
consideradas rentas nacionales.
En la intervención se presenta un extenso
análisis sobre la naturaleza de los recursos que se perciban por las multas
impuestas por las Superintendencias:
“Aunado
a lo anterior, se debe recordar que de conformidad con el Decreto 111 de 1996,
(Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, por compilación de la
Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995) el presupuesto de rentas y
recursos de capital, está integrado por la estimación de los ingresos
corrientes de la Nación, las contribuciones parafiscales administradas por los
órganos que hacen parte del Presupuesto General, los fondos especiales, los
recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos de orden
nacional. Así mismo, los ingresos del Presupuesto General de la Nación están
conformado por los ingresos de la Nación y por los recursos propios de los
establecimientos públicos nacionales.
De
conformidad con esta catalogación de rentas y recursos, acudiendo a una
interpretación sistemática, la prohibición de rentas de destinación específica
del 359 de la Constitución Nacional busca preservar la disposición de las
rentas que nutran o financian el Presupuesto General de la Nación, es decir,
los ingresos de la Nación y los recursos propios de los Establecimientos
Públicos Nacionales.
En el
argot fiscal, se conoce a estas rentas como los recursos ordinarios o comunes,
es decir aquellos con los que en forma ordinaria y corriente cuenta la Nación,
tales como los derivados de los impuestos directos o indirectos, entre otros.
En tal sentido, no hacen parte de estos ingresos las multas, pues resultaría
débil, inestable, azaroso y adicionalmente “perverso” que el Presupuesto
General de la Nación las incluyera (…) dentro de sus fuentes ordinarias de
financiación. [Invoca, para sustentar sus argumentos, las sentencias C-009/02 y
C-495/98
[…] señala: “De otra parte si tenemos en cuenta que la finalidad del
artículo 359 de la Carta era la de aumentar los ingresos corrientes del
presupuesto nacional para que el monto de la participación a las entidades
territoriales sea mayor, es claro que no tiene ningún sentido prohibir a las
autoridades competentes que creen rentas municipales o departamentales de
destinación específica” […] Conviene ahora examinar el carácter de renta específica
que le imputa el actor al destino de las multas señaladas en las normas
demandadas […] el Legislador en su inteligencia, al señalar el destino de las
multas, que ellas coadyuvaran al fortalecimiento de la función tutelar y
protectora de esta Superintendencia, así como el de la Superintendencia
Financiera y el de la Red Nacional de Protección al Consumidor, precisamente en
beneficio del consumidor colombiano, el cual, conforme al artículo. 5º de la
Ley 1480 de 2011, lo constituyen toda persona natural o jurídica que, como
destinatario final, adquiera, disfrute o utilice un determinado producto,
cualquiera que sea su naturaleza para la satisfacción de una necesidad propia,
privada, familiar, o doméstica y empresarial, cuando no esté ligada a su actividad
económica.
Una
lectura errada de la norma en cita, sería la de pensar que el valor de las
multas benefician a las superintendencias nombradas, en cuanto tales, es decir
al incremento de su acervo patrimonial o su disposición a favor de un exclusivo
sector económico o geográfico. Muy por el contrario, es clara y manifiesta la
intención de la norma: Fortalecer la función y las competencias que le otorga
la Ley a los entes de vigilancia en materia de protección al consumidor y a la
red, misma, conformada, como lo señala el artículo 75 de la Ley 1480 de 2011 “La
Red Nacional de Protección al Consumidor estará conformada por los consejos de
protección al consumidor de carácter nacional o loca donde existan, las
alcaldías y las autoridades administrativas del orden nacional que tengan
asignadas funciones de protección al consumidor, las ligas y asociaciones de
consumidores y la Superintendencia de Industria y Comercio”.
(…) Por
estas mismas razones, es decir, la de entender que el destino indicado para las
multas impuestas por la Superintendencia de Industria y Comercio, sirven
precisamente para fortalecer su capacidad de respuesta en su función pública
como ente de control y vigilancia, y no la de fines particulares en propio
beneficio como entidad, es que de igual forma se entiende que no resulta válido
aceptar que la Superintendencia tenga interés propio en las multas que impone,
y por tal razón resulta comprometida el debido proceso”.
Al respecto, señala que la destinación de
las multas en favor de la superintendencia en nada puede incidir en la
imparcialidad de la decisión, toda vez que es precedida o de una actuación
administrativa o de un proceso jurisdiccional en donde por mandato
constitucional lo que se busca es respetar las garantías procesales. Así las
cosas en las actuaciones jurisdiccionales la parte demandada tiene la
posibilidad de contestar la demanda, proponer excepciones, presentar nulidades
e impugnar la providencia. A su vez, en las actuaciones administrativas existe
la posibilidad de impugnar las decisiones ante la administración, de solicitar
revocatoria directa e incluso acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa.
En lo que refiere a la facultad
sancionatoria, encuentra que la misma literalidad de la norma en mención define
como hecho generador de la sanción el incumplimiento de las obligaciones
contractuales o legales generadas de la decisión favorable al consumidor y que
el monto de la sanción, se derivará de las circunstancias de agravación
debidamente probadas en la actuación jurisdiccional. Lo mismo ocurre con la
facultad sancionatoria consagrada en el numeral 11 del artículo 58 de la norma
acusada. En este orden de ideas, para que proceda la imposición de las
sanciones en las normas demandadas, es necesario que se materialicen unos
hechos expresamente señalados por el legislador. La norma claramente impone la
necesidad de adelantar una actuación administrativa en la que se respete al
investigado las garantías propias del debido proceso al tiempo que los
principios que orientan las actuaciones administrativas consagradas en la ley
1437 de 2011.
Para finalizar, afirma que las actuaciones
de la autoridad administrativa al momento de imponer sanciones vulneran el
debido proceso, conllevaría partir de un juicio que desconoce el principio
constitucional de la buena fe, a lo que bajo ninguna perspectiva se le puede
dar cabida.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público presentó concepto en el presente asunto, con el propósito de defender
la constitucionalidad de las normas demandadas.
Para empezar, considera que los apartes
acusados son constitucionales a la luz del artículo 359 de la C.P, “toda vez
que la prohibición de rentas nacionales de destinación específica se predica
solo de los ingresos tributarios y las multas carecen de esa naturaleza”. Argumenta
que la Corte Constitucional, en sentencias C-040 de 1993, C-280 de 1996 y C-495
de 1998, ha establecido que el alcance de la prohibición del artículo 359
Superior se aplica exclusivamente a las rentas nacionales de naturaleza
tributaria.
Por otro lado, y con base en lo dispuesto
en el artículo 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en la jurisprudencia
constitucional anteriormente citada y en el concepto 1589 de agosto 05 de 2004
de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el Ministerio de
Hacienda aduce que las multas son ingresos no tributarios.
En consecuencia, concluye que los cargos
de la demanda carecen de fundamento “toda vez que la prohibición de la norma
constitucional se refiere solo a los impuestos nacionales, y las multas no
poseen naturaleza impositiva”.
Contrario a lo argumentado por el actor,
frente al cargo por la presunta violación del artículo 29 CP, plantea que la
inconstitucionalidad de las normas no surge del hecho de que los recursos de
las multas impuestas ingresen al presupuesto de Superintendencia de Industria y
Comercio y la Superintendencia Financiera.
Menciona la sentencia C-280 de 1996, donde
la Corte habría indicado que no resulta inconstitucional que el producto de las
multas impuestas como sanción disciplinaria a un servidor público sea destinado
a la entidad donde este preste o haya prestado sus servicios. En el caso que la
imposición de multas contenga una finalidad distinta a aquella contenida en la
norma, por ejemplo la de acrecentar el presupuesto de la respectiva entidad, se
configuraría una desviación de poder que implicaría la nulidad de la actuación,
pero no la inconstitucionalidad de la norma.
Respecto a la eventual vulneración de la
garantía de imparcialidad que se desprende del derecho al debido proceso, dice
que “de los funcionarios de la Superintendencia de Industria y Comercio se
predica su probidad e independencia, por lo que si al momento de investigar y
sancionar si fuere el caso, advierten un interés diferente para la cual
han sido facultados por las disposiciones legales, deben declararse impedidos,
o ser recusados, si se encuentran dentro de las causales previstas para el
efecto”.
Por los argumentos expuestos, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte Constitucional
declarar exequibles los apartes normativos demandados.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Vice Procuradora General de la Nación, encargada
de las funciones de Procuradora General de la Nación, radicó el concepto No.
5908 en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 24 de abril de
2015.
Inicia su intervención con una aclaración
preliminar, donde manifiesta abstenerse de efectuar un pronunciamiento de fondo
respecto a la expresión demandada: “se destinará para fortalecer la red
nacional de protección al consumidor a que hace referencia el artículo 75 de la
presente ley, y los recursos serán recaudados y administrados por quien ejerza
la secretaria técnica de la red”, toda vez que el accionante no planteó
ninguna razón suficiente para considerar que ese aparte normativo desconoce los
artículos 29 y 359 de la Constitución Política. En ese orden, la Procuraduría
General plantea su análisis constitucional en torno a las demás expresiones
acusadas en la demanda.
El Ministerio Público coincide con el
accionante al considerar que las expresiones “a favor de la Superintendencia
de Industria y Comercio” y “tendrán como destino el presupuesto de cada
Superintendencia” contenidas en los artículos 58 y 61 del Estatuto de
Protección al Consumidor, al destinar las multas (consideradas como ingresos no
tributarios) al presupuesto de cada Superintendencia y no al Presupuesto
General de la Nación, vulneran lo dispuesto en el artículo 359 Superior.
Para sustentar su posición, destaca que
las disposiciones demandadas establecen el proceso sancionatorio en el marco de
la ley de protección al consumidor, específicamente en cuanto a la destinación
de las multas impuestas por violación a los derechos de los consumidores, a
favor de la Superintendencia de Industria y Comercio.
Plantea que la jurisprudencia de la Corte[1] ha
precisado que el régimen presupuestal tiene base constitucional, además que la
renta nacional comprende “todos los ingresos del Estado que se incorporan al
presupuesto para atender el gasto público y que tales rentas nacionales se
integran los recursos, incluyendo aquellos de origen no tributario[2]”.
En ese orden de ideas, en concepto de la representante del Ministerio Público,
las multas, consideradas como ingresos no tributarios, pertenecen al
presupuesto General de la Nación, razón por la cual las disposiciones
normativas demandadas incurren en la prohibición prevista en el artículo 359
CP, al determinar que los recaudos por multas serían a favor de las entidades
que impusieron dichas sanciones como consecuencia de procesos administrativos y
judiciales por violaciones al Estatuto de Protección al Consumidor.
Finalmente, advierte que la discusión
acerca de la destinación de las multas a la Superintendencias ya fue resuelta
por la Corte Constitucional en sentencia C-748 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), en la cual esta alta Corporación abordó un debate similar al
presente y declaró inexequible la norma acusada, señalando que dicha
disposición reñía con el artículo 359 Superior y con el principio de unidad de caja,
establecido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional.
En conclusión, el Ministerio Público solicita
a la Corte Constitucional (i) declarar inexequible las expresiones “a favor
de la Superintendencia de Industria y Comercio”, y “tendrán como destino
el presupuesto de cada Superintendencia” contenidas en los artículos 58 y
61 de la Ley 1480 de 2011; y (ii)  declararse inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la expresión “se destinará para fortalecer la
red nacional de protección al consumidor a que hace referencia el artículo 75
de la presente ley, y los recursos serán recaudados y administrados por quien
ejerza la secretaria técnica de la red” contenida en el parágrafo 3º del
artículo 61 del mismo cuerpo normativo, por ineptitud sustancial del cargo.
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
El Centro de Estudios Fiscales (CEF) del
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia
intervino en el presente trámite solicitando a la Corte Constitucional declarar
la inconstitucionalidad de las normas demandadas.
Comenzó por señalar que el tema del
manejo, recepción y destino de los recaudos por ingresos corrientes no
tributarios ya ha sido aclarado por la jurisprudencia Constitucional. En
principio, argumenta que la posición de la Corte Constitucional en las
sentencia C-385 de 2003, reiterada en la C-477 de 2003 puede “de manera
eventual, dar cabida al debate acerca de la posible destinación de un
porcentaje de los recaudos por multas y sanciones a favor o a cargo de la
entidad encargada de determinar y aplicar dichas sanciones”; sin embargo,
afirma que el tema que se debate en el presente asunto tiene una fundamentación
constitucional diferente, pues “la prohibición de crear ingresos con
destinación específica tiene una congruencia con el principio de unidad de caja
establecido en el estatuto orgánico de presupuesto, y es allí donde se centra
la contravención fundamental de la norma demandada”.
Cita apartes de la sentencia C-748 de
2011, para afirmar que, como lo señala el demandante, en esa oportunidad la
Corte resolvió en forma definitiva el debate en torno a la destinación
específica de los ingresos corrientes no tributarios de la nación, de tal forma
que el interviniente considera que la ratio decidendi de
esa sentencia debe ser atendido por la Corte Constitucional, para así
declarar la inexequiblidad de los apartes demandados, por violar el artículo
359 de la Carta Política.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
- La ciudadana Katherine Vanessa Martínez
Muñoz presentó concepto ante esta Corporación, con el propósito de solicitar
que se declare la constitucionalidad de las normas acusadas, o,
subsidiariamente, que la Corporación se declarar inhibida para conocer de fondo
en el presente asunto, por no cumplirse en la demanda los requisitos mínimos de
procedibilidad establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y en la
jurisprudencia constitucional.
Sobre la violación del artículo 359
Superior, aduce que la expresión “rentas nacionales de destinación
específica” contenida en esa norma, se refiere exclusivamente a rentas de
naturaleza tributaria, tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional en
sentencia C-040 de 1993. Señala que en esa oportunidad el alto tribunal afirmó
que “…la prohibición del artículo 359 se aplica con exclusividad a las
rentas nacionales de carácter tributario. En ningún caso a las rentas propias
de las entidades territoriales o descentralizadas, como tampoco a las
contribuciones parafiscales”. Por lo anterior, en criterio de la
interviniente, debido a que las multas son considerados ingresos no tributarios
se encuentran excluidas de la prohibición del artículo 359 constitucional.
Adicionalmente, sostiene que la
Superintendencia de Industria y Comercio, al ser parte de la rama ejecutiva y
ejercer funciones administrativas en virtud del artículo 115 CP, se encuentra
facultada para ejercer la jurisdicción coactiva, entendida como un proceso
administrativo que consiste en la facultad de cobrar directamente las deudas a
su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, justificado en la
prevalencia del interés general. De acuerdo a lo anterior, cuando la
Superintendencia impone multas y sanciones pecuniarias a través de la
jurisdicción coactiva, actúa en ejercicio de sus facultades administrativas.
Por otro lado, la interviniente no
encuentra que las normas objeto de análisis en el presente asunto, vulneren el
debido proceso a los infractores de los derechos de los consumidores, porque “la
destinación final de la sanción que le corresponda al individuo - en este caso
a la Superintendencia de Industria y Comercio - no viola ninguna garantía en
pro de una adecuada aplicación de la justicia”.
Para finalizar, se refiere al cumplimiento
de los requisitos de procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En
ese sentido, argumenta que las razones de la demanda no constituyen verdaderos
cargos por carecer de claridad, debido a que “mezcla los argumentos
de cada cargo de inconstitucionalidad” y porque no evidencia “-con
sustento legal y no exclusivamente subjetivo- la conexión entre el precepto
constitucional vulnerado y la norma legal objeto de la inconstitucionalidad,
generando que el lector no logre identificar por qué debe ser declarada la
inconstitucionalidad”. Así mismo, encuentra que la demanda carece de especificidad
al no definir de manera clara cómo la disposición acusada vulnera los
preceptos constitucionales invocados, y finalmente expone la falta de pertinencia
y suficiencia al afirmar que “los cargos esbozados en la demanda se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos del demandante, basados en simples
críticas personales sobre la inconveniencia de la medida acusada”.
- La ciudadana María Camila Achury Rincón,
el 24 de marzo de 2015, presentó concepto ante la Secretaría de la Corte
Constitucional, solicitando a esta Corporación declarar la inexequibilidad de
los apartes normativos demandados por considerarlos inconstitucionales, con
base en las razones que se explican a continuación:
Fundamentándose en lo dispuesto en el
artículo 11 del Decreto 111 de 1996, expone que los ingresos corrientes de la
Nación, que forman parte de su presupuesto, se dividen en “tributarios” y “no
tributarios”. Sostiene que las multas, al ser parte de los ingresos no
tributarios, debe ingresar “de manera directa al presupuesto nacional y que
en nada se relaciona con las excepciones de que trata el artículo 359 de la
Constitución Política”, advirtiendo de esta manera la violación del
artículo 359 Superior.
En relación con la presunta violación de
artículo 29 de la Carta, expresa que el cargo debe ser desestimado porque del
contenido de las normas demandadas no se predica la violación al derecho al
debido, alegada por el accionante. Argumenta que la Ley 1480 de 2011 “prevé
un trámite específico que debe seguir la Superintendencia de Industria y
Comercio a la hora de aplicar las multas y sanciones de que trata la referida
normativa” y afirma que dicho procedimiento garantiza el derecho a la
defensa del sancionado al exigir una etapa de investigación que fundamente la
imposición de la sanción.
Respecto al principio de imparcialidad,
señala que las expresiones “a favor de la Superintendencia de Industria y
Comercio” (artículo 58 numeral 10 y literal a) del numeral 11) y “tendrán
como destino el presupuesto de la Superintendencia” (art. 61 parágrafo 3º),
contrarían el principio en mención, “al otorgarle un beneficio directo a la
misma autoridad que impone la multa: destinar de manera específica una renta
nacional a la Superintendencia de Industria y Comercio o a la Superintendencia
Financiera”.
Finalmente, aclara que la expresión “se
destinará para fortalecer la red nacional de protección al consumidor a que
hace referencia el artículo 75 de la presente ley, y los recursos serán
recaudados y administrados por quien ejerza la secretaria técnica de la red” no
transgrede el principio de imparcialidad, bajo el entendido que la
Superintendencia de Industria y Comercio no es la beneficiaria directa de ese
porcentaje, pues el objetivo de la destinación es proteger el interés general
de los consumidores.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
11.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en
virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.
Asunto
previo. Las solicitudes de inhibición por ineptitud de la demanda.
Problema jurídico planteado
De acuerdo con la síntesis de la demanda y
las intervenciones, corresponde a la Corte determinar si la decisión del
legislador de destinar parte del dinero recibido por recaudo de multas
impuestas por la Superintendencia de Industria y Comercio al presupuesto de
funcionamiento de la misma entidad viola el artículo 359 de la Constitución
Política, que prohíbe la existencia de rentas con destinación específica, las
normas concordantes del Estatuto Orgánico del Presupuesto y el artículo 29,
Superior, que consagra el derecho fundamental al debido proceso, porque la
percepción de esos recursos podría afectar la independencia de la
Superintendencia de Industria y Comercio, en los procedimientos sancionatorios
que adelanta.
Cuestión previa. Aptitud de la demanda.
12. De conformidad con el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir
requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas
y las que se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la
Corte para conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en
la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la
violación.
13. La última de esas condiciones exige al
ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que,
de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones de
inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y
generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las
funciones propias del Congreso dela República; y, de otra parte, que ante la
ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de
corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse
un fallo inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción de
inconstitucionalidad.
14. En ese orden de ideas, las razones de
inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso
de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la
presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo
que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo
que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,
de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces
de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[3].
15. Si bien en este trámite solo la
Universidad de los Andes aunque defendió la exequibilidad de las normas
demandadas, también expresó razones para solicitar un pronunciamiento
inhibitorio y los cargos a primera vista satisfacen las cargas recién
indicadas, encuentra la Sala que el actor no presenta acusación alguna contra
uno de los apartes demandadas, tal como lo señala el Procurador General de la
Nación. Así, aunque es claro que estima que una regulación que confiere a la
Superintendencia de Industria y Comercio los recursos derivados de las multas
que la entidad impone desconoce el debido proceso (principio de imparcialidad),
no expresa las razones por las que estima inconstitucional que parte de ese
dinero se destine a “fortalecer
la red nacional de protección al consumidor a que hace referencia el artículo 75 de la presente
ley, y los recursos serán recaudados y administrados por quien ejerza la
secretaria técnica de la red.”, como lo ordena el inciso final del
artículo 64 de la Ley 1480 de 2011, parcialmente demandado.
En consecuencia, el pronunciamiento
girará en torno a los demás enunciados cuestionados, que coinciden en destinar
a la Superintendencia de Industria y Comercio el dinero derivado de las multas
que esa autoridad impone en el ejercicio de sus competencias. El análisis
consistirá en verificar si esa regulación desconoce la prohibición de
establecer rentas con destinación específica, es decir, el artículo 359 de la
Constitución Política (Cargo 1); y si se opone al principio de imparcialidad
que, como componente del debido proceso, debe asegurarse en todos los trámites
administrativos y judiciales, al prever que el dinero recaudado a través de
esas multas ingrese al presupuesto de la misma Institución que las impone
(Cargo 2).
Sobre la
importancia argumentativa del precedente y el valor de la jurisprudencia como
fuente de derecho.
La Corte Constitucional ha
desarrollado, en un conjunto amplio de decisiones, una sólida doctrina de
respeto al precedente jurisprudencial relacionada, así mismo, con el valor
conferido a la jurisprudencia como fuente de derecho en el orden interno.
Así, la Corporación ha considerado
que cuando el artículo 230 de la Constitución Política, según el cual el juez
se encuentra sometido al imperio de la ley, esta expresión (ley) debe
entenderse como una referencia a todas las normas que integran el ordenamiento
jurídico, pues de no ser así habría que suponer que el juez no debe respeto a
las normas infra legales, a los tratados de derechos humanos vinculantes para
Colombia, a la Carta Política o a los precedentes judiciales.
De igual manera, ha aclarado que
las sentencias son vinculantes en distintos sentidos. Así, de una parte, las
decisiones adoptadas en la parte resolutiva son, por regla general,
obligatorias para las partes del proceso, sin perjuicio de la facultad de la
Corte de extender esos efectos, cuando ello sea necesario para asegurar la
prevalencia y supremacía constitucional (sentencias C-113 de 1993 y C-131 de
1993). Sin embargo, las razones esenciales de la decisión constituyen el
precedente jurisprudencial, o la respuesta construida por el juez al problema
jurídico estudiado.
El precedente jurisprudencial es
vinculante por diversas razones. En primer lugar (y especialmente) porque el
principio de igualdad de trato exige adoptar posiciones normativas idénticas
frente a supuestos de hecho iguales, o similares en lo relevante. De otra
parte, porque de esa manera se consiguen importantes fines. Se asegura un
mínimo de seguridad jurídica, se protege la confianza de los ciudadanos en la
razonabilidad de las decisiones de los jueces y la uniformidad en la
interpretación de las normas jurídicas.
El respeto por el precedente,
finalmente, exige al juez seguir el camino o la forma de decisión establecida
en el caso previo, siempre que los hechos entre uno y otro sean iguales o
semejantes en lo relevante; o explicar la existencia de poderosas razones para
apartarse de esa vía. Razones que deben tener relevancia constitucional y
pueden asociarse a cambios intensos en el sistema de valores que subyace a la
Carta; modificaciones relevantes del sistema normativo y la necesidad de una
adecuación de la jurisprudencia a nuevas circunstancias sociales.
Pero, así como el juez debe asumir
esas exigentes cargas cuando desee modificar el precedente o apartarse de su
fuerza vinculante en el caso concreto, el seguimiento del precedente también
cumple el papel de “descarga” argumentativa, en la medida en que su existencia,
aunada al principio de igualdad es, en sí misma, una razón relevante y en
ocasiones suficiente para fallar.
La Sala observa, en esta
oportunidad, que existe un precedente relevante. Ese precedente, además, fue
citado por el demandante como fundamento central de su petición de
inexequibilidad, y no existe, en los argumentos presentados por los
intervinientes, alguno que ofrezca razones serias para cambiar de decisión.
Como tampoco la Sala encuentra que lo fallado en esa oportunidad sea incorrecto
o requiera una adaptación a nuevas circunstancias jurídicas o sociales,
procederá a fallar con base en esa sentencia.
a. De la igualdad o semejanza
relevante entre las normas estudiadas.
En la sentencia C-748 de 2001 la
Corporación ejerció el control previo de constitucionalidad sobre el proyecto
de ley estatutaria no 184 de 2010, Senado,  y 046 de 2010, Cámara, por la cual se dictan disposiciones generales para la protección
de datos personales”. En el control y vigilancia del manejo de datos, la
Superintendencia de Industria y Comercio ejerce diversas funciones y, entre
estas, posee la facultad de imponer sanciones a las empresas que vulneren los
mandatos de la ley citada y, por esa vía, el derecho al habeas data.
Artículo 19.
Autoridad de protección de datos. La Superintendencia de Industria y
Comercio, a través de una Delegatura para la Protección de Datos Personales,
ejercerá la vigilancia para
garantizar que en el Tratamiento de datos personales se respeten los
principios, derechos, garantías y procedimientos previstos en la presente ley.
En el proyecto de ley al que se hace referencia que fue objeto de
control por la sentencia C-748 de 2011, el Congreso de la República estableció
diversas fuentes de recursos para que la Superintendencia ejerciera
adecuadamente sus funciones. En el numeral a) del artículo 20 del
proyecto de ley estatutaria no 184 de 2010, Senado y 046 de 2010, Cámara, el legislador incluyó entre esos
recursos el dinero proveniente de las multas impuestas a los vigilados.
La Corte estimó que la decisión legislativa de destinar al
funcionamiento de la Superintendencia de Industria y Comercio las sumas de
dinero derivadas de sanciones que la misma entidad impone resultaba violatorio
de la prohibición de rentas con destinación específica y del principio de
unidad de caja, contemplado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Resulta
pertinente entonces citar la argumentación de la sentencia:
“2.19.3. Análisis
de constitucionalidad del artículo 20
El
artículo 20 se refiere a los recursos con los cuales ha de funcionar esa Delegada. ASOBANCARIA
plantea que si los dineros producto de las multas son un factor válido de
financiación para que la nueva delegatura que se crea en la Superintendencia de
Industria y Comercio pueda ejercer las funciones que le son atribuidas por la ley.
En este sentido, debe responderse si la destinación de esta renta se encuentra
conforme con el artículo 359 de la Constitución, el cual consagra que “No
habrá rentas de destinación específica”.
Ahora
bien, dicho principio constitucional guarda estrecha relación con el principio
de unidad de caja, estipulado en el Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del
Presupuesto), el cual sostiene que “Con el recaudo de todas las rentas
y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de todas las apropiaciones
autorizadas en el Presupuesto General de la Nación”, es decir, que la
totalidad de los ingresos públicos deben ingresar sin previa destinación a un
fondo común desde donde se asignan a la financiación del gasto público.
Por
otro lado, el artículo 27 del Decreto 111 de 1996 consagra la clasificación de
los ingresos corrientes de la Nación, señalando que se dividen entre
“tributarios” y “no tributarios”. Los primeros a su vez, se clasifican en
“impuestos directos e indirectos” y los segundos en “tasas” y “multas”.
Entonces, tenemos que las multas se consideran ingresos no tributarios pero que
pertenecen al ingreso corriente de la nación, que son destinados al presupuesto
nacional. Lo anterior, es consecuente con la norma constitucional que define el
significado de ingresos corrientes como “los constituidos por ingresos
tributarios y no tributarios con excepción de los recursos de capital”.
Por
lo anterior, concluye esta Sala que destinar al funcionamiento de la
Superintendencia de Industria y Comercio, las multas generadas con ocasión del
ejercicio de las funciones que le otorga el proyecto en revisión, contradice la
prohibición de destinación de rentas específicas y el de unidad de caja
establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, sobre el cual la
Corte ha dicho que es desarrollo de la Constitución económica. Por lo
tanto, la Sala declarará inexequible el literal a) del
artículo 20 del proyecto de ley.
En
este orden, la financiación de esta nueva dependencia dependerá de los recursos
del presupuesto nacional señalados en el literal b) del
artículo 20 en revisión, que en consecuencia será declarado exequible pues se
establece en cumplimiento del principio del gasto público consagrado en el
artículo 345”[4].
b. Discusión
acerca de la aplicabilidad del precedente contenido en la sentencia C-748 de
2011 al cargo objeto de estudio.
Un grupo de intervinientes sostiene que la
Corte debe seguir el precedente contenido en la sentencia C-748 de 2011, en la
que se declaró la inexequibilidad del artículo 20 del Proyecto
de Ley Estatutaria No. 184 de 2010 Senado; 046 de 2010 Cámara, “por la cual se
dictan disposiciones generales para la protección de datos personales”
Artículo 20 de la al Proyecto de Ley Estatutaria No. 184 de 2010 Senado; 046
de 2010 Cámara, “por la cual se dictan disposiciones generales para la
protección de datos personales”
Artículo 58, numerales 10º y 11
(parciales) y 61, parágrafo 3º, de la Ley 1480 de 2011
Artículo 20. Recursos para el ejercicio de sus funciones. La Superintendencia de Industria y Comercio contará con
los siguientes recursos para ejercer las funciones que le son atribuidas por
la presente ley:
a) Las
multas que se impongan a los sometidos a vigilancia.
ARTÍCULO 58. PROCEDIMIENTO. Los procesos que versen sobre
violación a los derechos de los consumidores establecidos en normas generales
o especiales en todos los sectores de la economía, a excepción de la
responsabilidad por producto defectuoso y de las acciones de grupo o las
populares, se tramitarán por el procedimiento verbal sumario, con observancia
de las siguientes reglas especiales:
10. Si la decisión final es favorable al consumidor,
la Superintendencia de Industria y Comercio y los Jueces podrán imponer al
productor o proveedor que no haya cumplido con sus obligaciones contractuales
o legales, además de la condena que corresponda, una multa de hasta ciento
cincuenta (150) salarios mínimos legajes mensuales vigentes a favor de
la Superintendencia de Industria y Comercio, que se fijará teniendo
en cuenta circunstancias de agravación debidamente probadas, tales como la
gravedad del hecho, la reiteración en el incumplimiento de garantías o del
contrato, la renuencia a cumplir con sus obligaciones legales, inclusive la
de expedir la factura y las demás circunstancias. No procederá esta multa si
el proceso termina por conciliación, transacción, desistimiento o cuando el
demandado se allana a los hechos en la contestación de la demanda. La misma
multa podrá imponerse al consumidor que actúe en forma temeraria.
11. En caso de incumplimiento de la orden impartida
en la sentencia o de una conciliación o transacción realizadas en legal
forma, la Superintendencia Industria y Comercio podrá:
a) Sancionar con una multa sucesiva a favor
de la Superintendencia de Industria y Comercio, equivalente a la
séptima parte de un salario mínimo legal mensual vigente por cada día de
retardo en el incumplimiento.
ARTÍCULO 61. SANCIONES. La Superintendencia de Industria
y Comercio podrá imponer, previa investigación administrativa, las sanciones
previstas en este artículo por inobservancia de las normas contenidas en esta
ley, de reglamentos técnicos, de normas de metrología legal, de instrucciones
y órdenes que imparta en ejercicio de las facultades que le son atribuidas
por esta ley, o por no atender la obligación de remitir información con
ocasión de alguno de los regímenes de control de precios:
PARÁGRAFO 3o. El cincuenta por ciento (50%) de
las sanciones que impongan la Superintendencia de Industria y Comercio y la
Superintendencia Financiera en ejercicio de sus funciones administrativas y
jurisdiccionales de protección al consumidor, incluidas las impuestas por
incumplimiento de reglamentos técnicos, servicios de telecomunicaciones,
servicios postales, falta de registro o no renovación del registro en las
Cámaras de Comercio y de protección de datos personales o hábeas data, tendrán
como destino el presupuesto de cada Superintendencia  […]
La Corte Constitucional ha acogido la
diferencia conceptual entre disposición jurídica (DJ) y norma jurídica (NJ),
planteada desde algunos sectores de la teoría del derecho, según la cual las
primeras (DJ) son los textos legales incorporados en las fuentes formales del
derecho (Constitución, leyes, tratados, decretos, resoluciones, etc.), mientras
las segundas (NJ) son el contenido de las primeras. Es decir, aquellas que obligan,
permiten o prohíben, y que deben establecerse a partir de su
interpretación.
De acuerdo con el artículo 243 de la
Constitución Política, los fallos de la Corte Constitucional hacen tránsito a
cosa juzgada constitucional y ninguna autoridad puede reproducir “el contenido
material” de un acto declarado inexequible por la Corporación, cuando ello
obedezca a razones de fondo.
Como puede verse, al referirse al
contenido material, el constituyente tuvo en consideración a las normas, antes
que a las disposiciones normativas, y ello resulta razonable porque de
otra forma la prohibición establecida en el artículo 243 de la Carta podría ser
desconocida mediante nuevos textos, con alteraciones menores frente a los que
previamente fueron expulsados del ordenamiento jurídico por este Tribunal.
En ese orden de ideas, la Corporación ha
señalado que la cosa juzgada puede presentarse en una dimensión formal, que se
configura a partir de la reproducción un texto previamente declarado
inexequible, y en una dimensión material, cuando se introduce un contenido
normativo (es decir, una norma jurídica) previamente declarada inexequible
en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad.
En el caso objeto de estudio, la Sala
observa que los textos normativos del artículo 20 del proyecto de ley
estatutaria de protección de datos y de los enunciados demandados, contenidos
en le Ley 1480 de 2011 son distintos, de manera que debe descartarse de plano
la existencia de cosa juzgada formal. Sin embargo, su contenido normativo
sí presenta evidentes semejanzas.
Así, el artículo declarado inexequible en
la sentencia C-748 de 2011[5]
establecía directamente que las multas harían parte de los recursos de la
Superintendencia de Industria y Comercio para el ejercicio de sus funciones de
vigilancia y control, en  materia de protección de datos. Las normas que se
demandan plantean que, en el ejercicio de funciones sancionatorias por
violación de las normas de protección del consumidor, el dinero recaudado por
concepto de multas se debe pagar a favor de la Superintendencia de
Industria y Comercio (artículos 59, literales 10 y 11, parciales) o que el 50%
de esos recaudos se destinará al presupuesto de la misma institución (artículo
61, parágrafo 3º, parcial). Así las cosas, los textos no coinciden punto por
punto (las DJ no son iguales) y no existe cosa juzgada en su dimensión formal.
Sin embargo, en el ámbito de análisis del
contenido normativo material (es decir, de las NJ) el asunto resulta más
complicado pues, de una parte, el artículo 20 del proyecto de ley estatutaria
de protección de datos objeto de control por la sentencia C-748 de 2011,
establecía la fuente de recursos para el ejercicio de una función específica
de la Superintendencia, mientras que en las normas demandadas se trata de una
regulación más amplia, que involucra todas las multas que la autoridad
impone en el ejercicio de sus funciones ordinarias.
Por ese motivo, la Sala concluye que si
bien no se trata de normas idénticas, pues no coinciden plenamente en su ámbito
de aplicación, sí guardan una semejanza indiscutible. Todas suponen que el
dinero recaudado a través de las multas impuestas por la Superintendencia de
Industria y Comercio puede o debe ingresar a su propio presupuesto. La ratio
decidendi de la sentencia C-748 de 2011[6]  responde, precisamente,
al problema jurídico acerca de si esa destinación desconoce la prohibición
contenida en el artículo 359, Superior. Por lo tanto, si bien no se presenta
cosa juzgada material, sí existe un precedente relevante para la decisión del
caso concreto.
En la C-748 de 2011[7], la Corporación
analizó un contenido normativo muy similar a los que actualmente son estudiados
por la Sala, resulta claro que, en principio, debería seguirse la argumentación
trazada en esa ocasión y, en consecuencia, declarar la inexequibilidad de los
fragmentos normativos de la ley 1480 de 2011, objeto de análisis.
Sin embargo, la Sala observa que, en este
trámite, el Ministerio de Hacienda presentó argumentos sólidos a
favor de una decisión distinta. Estos argumentos se basan en que, según
jurisprudencia constitucional (sentencia C-280 de 1996[8] en la
que la Corporación estudió la constitucionalidad de un amplio conjunto de
artículos de la Ley 200 de 1995, Código Disciplinario Único), las multas sí
pueden destinarse a una entidad como la Superintendencia de Industria y
Comercio, sin que ello viole la prohibición contenida en el artículo 359 de la
Constitución Política.
Esta posición, a su vez, se basaría en
otros pronunciamientos de la Corte Constitucional en los que se ha determinado
que la prohibición del artículo 359 se refiere fundamentalmente a
ingresos tributarios.
En esa dirección, afirma el ministerio
citado que las multas no son ingresos provenientes de la potestad impositiva
del Estado, ni necesariamente del orden nacional y que, por lo tanto, no quedan
comprendidas dentro de la prohibición de que se establezcan rentas de
destinación específica (artículo 359 de la Constitución Política, ya citado).
Es oportuno recordar entonces los fundamentos centrales del precedente que
invoca el Ministerio de Hacienda:
“13- Uno de los demandantes ataca aquellas expresiones del CDU que
destinan a la entidad correspondiente el producto de las multas impuestas como
sanción disciplinaria, pues considera que de esa manera se establece una
contribución parafiscal, cuya creación compete al Legislador y no a la
autoridad sancionadora. Además, añade, esta destinación provoca en la
administración un comportamiento doloso tendiente a imponer multas a fin de
acrecentar el presupuesto de la entidad respectiva, por lo cual el actor pide
la inexequibilidad de varias expresiones de los artículos 29 y 31 del
CDU.
La Corte no comparte el cargo del actor y declarará exequibles
esas expresiones, pues las multas son sanciones pecuniarias que derivan del
poder punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las
contribuciones fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del
poder impositivo del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas
figuras jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las mismas.
Así, una multa se establece con el fin de prevenir un comportamiento
considerado indeseable, mientras que una contribución es un medio para
financiar los gastos del Estado. Por consiguiente, si una autoridad
disciplinaria impone multas a los servidores públicos, no con el fin de
sancionar o prevenir la comisión de faltas disciplinarias sino para aumentar
sus recursos, estaríamos en frente de una típica desviación de poder que
-conforme al artículo 88 del C.C.A- implicaría la nulidad de la actuación, pues
la autoridad habría utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a
aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. Pero esa
eventualidad no implica la inconstitucionalidad del mandato, según el cual, las
multas impuestas como sanciones disciplinarias deben destinarse a la entidad en
la cual preste o haya prestado sus servicios el funcionario. En efecto, se
reitera, las multas no tienen naturaleza tributaria, como lo demuestra
precisamente el artículo 27 del Decreto No. 111 de 1995 que las sitúa dentro de
los ingresos no tributarios, subclasificación de los ingresos corrientes de la
Nación. Por ello, no es admisible el cargo de competencia que el actor hace
recaer sobre los artículos sub-examine. Ni tampoco se está vulnerando el
artículo 359 de la Carta que prohíbe las rentas nacionales de destinación
específica pues, desde las primeras decisiones en que tuvo que estudiar el
tema, esta Corporación ha establecido que una interpretación sistemática de la
Constitución permite concluir que esta prohibición se refiere exclusivamente
las rentas de naturaleza tributaria.  Y, finalmente, esa destinación tiene
unas finalidades sociales razonables, pues los artículos 6º y 7º del Decreto
No. 2170 de 1992 establecen que las multas impuestas en virtud de una sanción
disciplinaria se cobrarán por cada una de las entidades a las cuales pertenezca
el servidor sancionado y se destinarán a financiar programas de bienestar
social de los empleados de las entidades” [9].
Necesidad de rectificar el precedente
establecido en la sentencia C-748 de 2011[10]:
De acuerdo con las consideraciones
vertidas al inicio del estudio del caso concreto, el seguimiento del precedente
tiene una función de descarga de la argumentación, pues el principio de
igualdad permite al juez invocar las razones previamente expuestas a favor de
una decisión para fallar un nuevo caso en el mismo sentido, cuando estos
guardan semejanzas claras, en los aspectos jurídicamente relevantes. Por el
contrario, el cambio del precedente exige una argumentación muy calificada, en
la que se demuestre la necesidad imperiosa de abandonar el camino previamente
trazado, por resultar inaceptable a la luz de cambios normativos, del sistema
de valores que subyace a los principios constitucionales o de un nuevo contexto
social, que torna injusto el precedente.
En este caso se presenta una situación muy
particular, al momento de interpretar y aplicar los precedentes. Existe, de una
parte, una sentencia reciente, C-748 de 2011[11], en la que se
declaró la inexequibilidad de una norma casi idéntica a las que analiza la Sala
en este trámite. En ese falló consideró la Corte, en síntesis, que aunque las
multas no son tributos, sí se encuentran cobijadas por la prohibición del
artículo 359 Superior, dado que constituyen ingresos corrientes no
tributarios de la Nación. Por el contrario, en la sentencia C-280 de 1996[12] la
Corporación fue enfática en señalar que la norma superior (artículo 359 CP)
exclusivamente cobija a los ingresos provenientes de tributos del orden
nacional.
En principio, la existencia de precedentes
incompatibles modifica las cargas que debe asumir el juez. No se trata de que
los precedentes se anulen entre sí y el juez adopte una solución en el vacío,
sino del deber de buscar en sus razones, o en otros motivos de orden
constitucional, cuál es la respuesta que mejor responde al problema jurídico
objeto de control. La Sala observa que uno de los dos precedentes mencionados
obedece, de mejor manera, a la jurisprudencia constitucional en la que se ha
desarrollado el artículo 359 Superior.
Esa jurisprudencia ha explicado que la
prohibición constitucional citada obedece a la necesidad de asegurar un
adecuado manejo de los recursos, mediante la integración de los ingresos del
Estado a un solo presupuesto (el Presupuesto General de la Nación), para así
garantizar su distribución entre los distintos niveles territoriales, de
conformidad con el principio de unidad de caja. En ese sentido, la sentencia
C-1515 de 2000 efectuó la siguiente sistematización jurisprudencial:
“La Corte no puede menos que coincidir con los intervinientes. En
efecto, de una parte, la Corte ya ha señalado que el artículo 359 de la Carta
se refiere, exclusivamente, rentas nacionales de carácter tributario. A este
respecto, la Corporación ha señalado: "La Corte considera que las rentas nacionales a las que se
refiere el indicado precepto son precisamente las de origen tributario. Así lo
expresó con claridad en la Sentencia C-40 del 11 de febrero de 1993: El artículo 359 de la Constitución
nacional prohíbe las rentas nacionales de destinación específica, con excepción
de las participaciones en favor de las entidades territoriales, las destinadas
a inversión social, y las que en virtud de leyes anteriores hubieren sido
destinadas a la previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías. A dos razones fundamentales obedeció
esta importante prohibición. En primer lugar, como se sabe, las rentas de
destinación específica no eran computables dentro del monto global del
presupuesto nacional para efectos de señalar la debida participación de las
entidades territoriales. La proliferación de tales rentas disminuía entonces el
monto de las transferencias de la nación a los municipios y departamentos. En segundo lugar, la afectación de
determinadas rentas restaba flexibilidad a la asignación del gasto público.
Así, gastos que en un momento adquirían la condición de prioritarios, debían
ceder ante la previa asignación legal de ciertas rentas, cuyo monto era cada
vez mayor. Por estas dos razones, el Constituyente decidió excluir del
presupuesto nacional las llamadas rentas de destinación específica, a fin de
aumentar el monto global sobre el cual se computa la participación fiscal de
las entidades territoriales y   hacer más flexible el manejo del
gasto público. Ahora bien, lo que hace el artículo 359, es excluir del
presupuesto las rentas nacionales de destinación específica, mas no prohibir la
creación de contribuciones parafiscales - que por su naturaleza, son de
destinación específica -, o excluir de los presupuestos de las entidades
territoriales distintas a la Nación, dichas rentas. La prohibición que se
estudia no excluye la existencia de contribuciones parafiscales, pues la propia
Carta consagra este tipo de gravámenes y cuando la norma habla de "rentas
nacionales", se refiere fundamentalmente a rentas de naturaleza tributaria. De
una parte, la Carta autoriza al Congreso para decretar contribuciones
parafiscales las cuales tienen como característica esencial ser recursos de
destinación específica. Y si como bien se sabe, uno de los principios
fundamentales de hermenéutica jurídica es el de interpretar sistemáticamente un
conjunto normativo de manera que sus disposiciones  adquieran un sentido
dentro del contexto y puedan ser aplicables, debe concluirse que la prohibición
a la que alude el artículo 359, no incluye a las contribuciones parafiscales,
contempladas en los artículos 150-12, 179-3 y  338 de la Carta. De otra
parte, una interpretación sistemática del texto constitucional nos lleva a
afirmar que la expresión "rentas nacionales de destinación específica",
se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o impuestos. Esto
es así, por cuanto no solo el concepto rentas evoca el de impuestos, sino que
también sería difícil entender cómo podrían ser aplicables las disposiciones
contenidas en los artículos 150-7, 210, 336 y 362 de la Carta, en cuanto se
refiere a la descentralización por servicios. Es bien sabido que el
legislador otorga a algunas entidades con patrimonio autónomo ciertas
funciones, en virtud de las cuales recaudan de manera sistemática y continuada,
una serie de recursos que son destinados a su cumplimiento. Si tales recursos
fueran entendidos como rentas nacionales, no podrían tener destinación
especial, además que pasarían a formar parte del presupuesto nacional quedando
así desvertebrado el principio constitucional de la descentralización por
servicios. Todo lo anterior nos permite afirmar que la prohibición del artículo
359 no incluye a las contribuciones parafiscales. Se refiere exclusivamente a
las rentas fiscales. Aquellas por el contrario, no afectan el fisco, no surgen
como participación o transferencias de rentas nacionales, no son impuestos y
por lo tanto cuentan con un régimen jurídico especial, distinto al consagrado
para los ingresos tributarios de la nación. De otra parte, la prohibición de
crear rentas de destinación específica se aplica exclusivamente a las rentas de
carácter nacional que entran al presupuesto general y no a las rentas locales
que engrosan los presupuestos departamentales, distritales o municipales. […]
De lo cual resulta que cuando el ingreso no es de carácter tributario, no se
considera que sea una renta nacional cuya destinación específica se encuentre
prohibida."
En ese orden de ideas, la Sala considera
obligatorio rectificar el precedente del año 2011 para, en su lugar, y con el
propósito de armonizar la jurisprudencia constitucional, retomar las reglas
planteadas desde el año 1996, y que encuentran respaldo en la doctrina general
de la Corte acerca de la prohibición de rentas de destinación específica.
También en la sentencia C-280 de 1996[13], este
Tribunal evalúo el cargo por presunta vulneración al debido proceso, en cuanto
a la eventual afectación de la imparcialidad de la autoridad de vigilancia que
podría surgir, en la medida en que las normas demandadas, ordenan que las
multas sean impuestas a su favor o ingresen al presupuesto de la entidad. La
Corte estimó que esa posibilidad no se desprende de la regulación, sino que se
traduciría en un abuso, susceptible de control ante la jurisdicción contencioso
administrativa, bajo el concepto de desviación de poder, vicio que afecta la
validez de los actos administrativos.
La Sala comparte lo expresado por el
Tribunal en 1998. Sin embargo, considera oportuno señalar que en toda actuación
sancionatoria deben aplicarse estrictamente los principios del debido proceso y
que todo abuso de poder puede ser controlado, bien por los medios de la vía
gubernativa, bien ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, o
incluso, en sede de tutela.
En
efecto, la desviación de poder (actualmente, desviación de las propias
atribuciones), se presenta “cuando la atribución de que está investido un
funcionario se ejerce, no hacia el fin
requerido por la ley, sino en busca de logros diferentes. Según lo ha reiterado
esta Corporación, la alegada desviación de poder como causal de anulación de
los actos administrativos "Consiste en el hecho de que una autoridad
administrativa, con la competencia suficiente para dictar un acto ajustado, en
lo externo, a las ritualidades de forma, lo ejecuta, no en vista del fin para
el cual se le ha investido de esa competencia, sino para otro distinto".[14]
Así
las cosas, si la Superintendencia de Industria y Comercio, o la
Superintendencia Financiera impusieran multas o iniciaran procedimientos
sancionatorios con fines distintos a los de satisfacer los intereses de
consumidores y usuarios del sistema financiero, estarían actuando por fuera de
las competencias sancionatorias que les confiere la Ley. Ello implicaría además
una violación a la prohibición o interdicción de la arbitrariedad, elemento
cardinal del debido proceso y de la Constitución Política de 1991.
Por ello, es imperativo recordar que los
procedimientos sancionatorios deben adelantarse única y exclusivamente con el
propósito de defender los derechos mencionados. Las Superintendencias deben
utilizar estos recursos de forma transparente y con apego al principio de
eficiencia, que rige la función pública, de manera que exista la posibilidad de
un control ciudadano sobre su manejo, a través de los informes de gestión que
periódicamente debe adelantar la entidad, y de una contabilidad donde conste,
de manera clara y precisa la manera en que ingresan al presupuesto y son
nuevamente invertidos en pro de los ciudadanos.
Por las razones expuestas, la Sala seguirá
entonces el precedente sentado en la sentencia C-280 de 1996[15] y
declarará la exequibilidad de los enunciados normativos demandados.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato expreso de la Constitución
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES las expresiones
a
favor de la Superintendencia de Industria y Comercio, contenida en el
numeral 10 del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011; a favor de la
Superintendencia de Industria y Comercio, del literal
a), numeral 11 de la Ley 1480 de 2011 y “tendrán como
destino el presupuesto de cada Superintendencia”, del parágrafo 3º,
del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM AVILA ROLDAN
Magistrada (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA
C-561/15
MULTAS
QUE IMPONEN LAS SUPERINTENDENCIAS FINANCIERA Y DE INDUSTRIA Y COMERCIO POR
INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES CONTRACTUALES O LEGALES-Naturaleza
jurídica (Aclaración de voto)
RENTAS
DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición que se aplica exclusivamente a
las rentas de naturaleza tributaria o impuestos de carácter nacional incluidos
en el Presupuesto General de la Nación (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-10649
Magistrado Ponente:
María
Victoria Calle Correa
Aclaro voto en la ponencia de la
Magistrada María Victoria Calle, acogida por la Sala Plena de la Corte
Constitucional, porque, aunque estoy de acuerdo con la decisión, considero que
la naturaleza jurídica de las multas no es equiparable a las de contribuciones
parafiscales, tal como lo expresa la sentencia en sus consideraciones, como
argumento central que fundamenta el sentido del fallo.
Por el contrario, acogiendo lo que ha
reiterado la Corte Constitucional es necesario aclarar la naturaleza jurídica
de las multas. Los ingresos corrientes de la nación (...) se dividen en
"tributarios" y "no tributarios", los primeros a su vez, se
clasifican en "impuestos directos e indirectos" y los segundos en
"tasas" y "multas". (...) las multas se consideran ingresos
no tributarios pero que pertenecen al ingreso corriente de la nación, que son
destinados al presupuesto nacional.[16] De otro lado,
las contribuciones parafiscales son los pagos que deben realizar los usuarios
de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el
financiamiento de estas entidades de manera autónoma.[17]
De manera que la razón por la que estoy
de acuerdo con la exequibilidad de las expresiones demandadas, es porque retoma
la jurisprudencia de esta Corte[18] que señala que
la prohibición de la que habla el artículo 359 CP relativa a la existencia de
rentas de destinación específica, que se aplica exclusivamente a las rentas de
naturaleza tributaria o impuestos de carácter nacional incluidos en el Presupuesto
General de la Nación, más no por considerar que las multas sean análogas a las
contribuciones parafiscales que por su naturaleza son rentas de destinación
específica y no están incluidas dentro de dicha prohibición.
De esta manera, expongo las razones que
me llevan a aclarar el voto con respecto a las consideraciones y la decisión
que se adoptó en el asunto de la referencia.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO
PRETELTL CHALJUB
Magistrado
[1] Sentencia C-066 de 2003
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[2] Cfr. Sentencia C-308 de
1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[3] Es un resumen de los
apartes centrales de la sentencia T-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa) en la que se abordó, con amplitud, el estudio de los requisitos
argumentativos mínimos de las demandas de inconstitucionalidad.
[4] Sentencia C-748 de 2011.
(MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV y AV María Victoria Calle Correa, Jorge
Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva. Los magistrados cuestionaron
si el proyecto cumplía las condiciones de constitucionalidad de una ley
estatutaria sobre protección de la información y los datos personales, tomando
en cuenta que no contenía una regulación integral del tema. SPV Mauricio González
Cuervo, en relación con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 27 del
Proyecto, aspecto que no se relaciona con el problema jurídico abordado en esta
providencia.
[5] Sentencia C-748 de
2011. (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV. y AV. María Victoria Calle
Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.
[6] Sentencia C-748 de
2011. (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV y AV María Victoria Calle Correa,
Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.
[7] Sentencia C-748 de
2011. (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV y AV María Victoria Calle Correa,
Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.
[8] MP Alejandro Martínez
Caballero. AV Hernando Herrera Vergara. SV José Gregorio Hernández Galindo y
Julio César Ortiz Gutiérrez.
[9] MP. Alejandro Martínez
Caballero. AV. Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo y
Julio César Ortiz Gutiérrez.
[10] Sentencia C-748 de
2011. (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV y AV María Victoria Calle Correa,
Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.
[11] Sentencia C-748 de
2011. (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV y AV María Victoria Calle Correa,
Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.
[12] MP Alejandro Martínez
Caballero. AV Hernando Herrera Vergara. SV José Gregorio Hernández Galindo y
Julio César Ortiz Gutiérrez.
[13] MP. Alejandro Martínez
Caballero. AV. Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo y
Julio César Ortiz Gutiérrez.
[14] Sentencia
del treinta y uno (31) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991),
Consejo de Estado, Sección Segunda, MP. Clara Forero de Castro. Ver también la
sentencia
del 22 de enero de 2015, rad. 25000-23-24-000-2008-00382-01, CP.
María Claudia Rojas Lasso), la alta Corporación precisó. “(…) ha
dicho el Consejo de Estado que cuando se alega desviación de poder debe
llevarse al Juez a la certeza incontrovertible de que los motivos que tuvo la
administración para proferir el acto enjuiciado no son aquellos que le están
expresamente permitidos por la ley, sino otros, de manera que el resultado de
la decisión que se ataca es diverso del que naturalmente hubiera debido
producirse si la decisión se hubiese proferido de acuerdo con los dictados
legales que la informan.
En otras palabras, cuando se alega
desviación de poder como causal para pedir la nulidad de un acto administrativo
y como consecuencia un eventual restablecimiento de derecho, quien pretenda esa
declaración está obligado a aportar tales pruebas que el Juez del conocimiento
no tenga la más mínima duda, que al expedir el acto controvertido el agente de
la administración que lo produjo no buscó obtener el fin obvio y normal
determinado al efecto, sino que, por el contrario, se valió de aquella
modalidad administrativa para que se obtuviera como resultado una situación en
un todo diversa a la que explícitamente busca la ley (…)”.
[15] MP. Alejandro Martínez
Caballero. AV. Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo y
Julio César Ortiz Gutiérrez.
[16] Sentencia C. 748 de 2011.  (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)
[17] Sentencia C. 545 de 1994. (MP Fabio Morón Díaz)
[18] Sentencia C. 040 de 1193 (MP Ciro Angarita Barón) C-280 de 1996 (MP
Alejandro Martínez caballero)