C-010-00
Sentencia C-010/00
Sentencia
C-010/00
CADUCIDAD
DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Rechazo
LIBERTAD
DE EXPRESION E INFORMACIÓN-Carácter preferente en la Constitución
La libertad de expresión ocupa
un lugar preferente en el ordenamiento constitucional colombiano, no sólo por
cuanto juega un papel esencial en el desarrollo de la autonomía y libertad de
las personas y en el desarrollo del conocimiento y la cultura sino, además,
porque constituye un elemento estructural básico para la existencia de una
verdadera democracia participativa. Por ello, esta Corporación ha destacado la
importancia y trascendencia de esta libertad, que protege no sólo la facultad
de difundir y expresar opiniones e ideas, o libertad de expresión en sentido
estricto, sino también la posibilidad de buscar, recibir y difundir
informaciones de toda índole, o derecho y libertad de informar y ser informado.
LIBERTAD
DE FUNDAR MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACIÓN-Carácter preferente en la Constitución/LIBERTAD
DE PRENSA-Carácter preferente en la Constitución
Directamente ligado a la
libertad de expresión, la Carta protege también de manera preferente la
posibilidad de fundar medios masivos de comunicación, tradicionalmente conocida
como libertad de prensa, la cual goza también de una especial protección del
Estado, pues también es una condición estructural de funcionamiento de la
democracia y del Estado de derecho. En efecto, sólo con una prensa libre, pluralista
e independiente, puede desarrollarse un debate democrático vigoroso y pueden
los ciudadanos controlar los eventuales abusos de los gobernantes.
LIBERTAD
DE EXPRESION, INFORMACION Y PRENSA-Carácter preferente no implica que sean absolutos
El carácter preferente de las
libertades de expresión, información y de prensa no significa, sin embargo, que
estos derechos sean absolutos y carezcan de límites. Así, no sólo no existen en
general derechos absolutos sino que, en particular, la libertad de expresión puede
colisionar con otros derechos y valores constitucionales, por lo cual, los
tratados de derechos humanos y la Constitución establecen que ciertas
restricciones a esta libertad, son legítimas. Así, conforme a la Convención
Interamericana y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones
Unidas, este derecho puede ser limitado para asegurar (i) el respeto a los
derechos o a la reputación de los demás, o para (ii) la protección de la
seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas. Por ello,
esta Corporación ha también admitido, ciertas restricciones a la libertad de
expresión a fin de proteger y asegurar, en ciertos casos concretos, otros
bienes constitucionales, como el orden público o los derechos a la intimidad o
al buen nombre.
LIBERTAD
DE EXPRESION E INFORMACION-Trato distinto y limitaciones/LIBERTAD INFORMATIVA-Veracidad
e imparcialidad
Es claro que las libertades de
información y de expresión tienen un trato distinto, y la Constitución admite
mayores limitaciones a la primera. En efecto, mientras que la emisión de
opiniones no tiene en principio límites, la transmisión de datos fácticos está
protegida sólo si se trata de una información veraz e imparcial. Esto significa
que la veracidad e imparcialidad constituyen condiciones de legitimidad o
presupuestos que delimitan el ámbito constitucionalmente protegido de la
libertad informativa, tal y como se desprende de numerosos pronunciamientos de
esta Corte.
LIBERTAD
DE PRENSA-Regulaciones
específicas que legitiman ciertas intervenciones del Estado/LIBERTAD DE
FUNDAR MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACIÓN-Regulaciones de prensa escrita
respecto de radio y televisión
En relación con la libertad de
prensa, la Constitución establece regulaciones específicas, que legitiman
ciertas intervenciones estatales. Así, los medios de información son libres
pero tienen responsabilidad social, por lo cual bien puede el ordenamiento
jurídico precisar el alcance de esa responsabilidad y la manera de hacerla
efectiva. Igualmente, una interpretación sistemática de los artículos 7º y 20
superiores permite concluir que la Carta protege el pluralismo informativo, por
lo cual esta Corporación ha concluido que son legítimas ciertas intervenciones
destinadas a asegurar una mayor equidad y pluralidad en el manejo de la
información. Finalmente, la Carta establece un régimen diferenciado, según el
soporte técnico y material empleado para la difusión masiva de las opiniones e
informaciones, de suerte que ciertas regulaciones que son admisibles para un
medio, como la radio y la televisión, que usan un bien público, como el
espectro electromagnético, pueden ser ilegítimas para otro medio, como la
prensa escrita. Esta Corporación ha señalado que el alcance de la libertad de
fundar medios es distinto en uno y otro caso, puesto que mientras que en la
prensa escrita no se requieren permisos especiales, los medios que utilizan el
espectro electromagnético, como la radio, tienen un tratamiento jurídico
especial, no sólo porque requieren un permiso especial para funcionar sino
además porque están sometidos a una regulación estatal mayor a fin garantizar
la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético
y evitar las prácticas monopolísticas, puesto que el cupo de frecuencias y
espacios es, por razones materiales, limitado.
LIBERTAD
DE EXPRESION-Limitaciones
legales/LIBERTAD DE RADIO-Limitaciones legales
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Sujeción de normas a la Constitución
LIBERTAD
DE PRENSA-Limitaciones
sujetas a examen constitucional estricto/LIBERTAD DE EXPRESION-Límites a
los límites
Si bien la Carta protege de
manera especial la libertad de prensa, es posible que se establezcan
restricciones a la misma a fin de asegurar la convivencia de este derecho con
otros bienes constitucionales. Sin embargo, es obvio que esas restricciones
tienen a su vez límites estrictos, pues la libertad de expresión es un derecho
fundamental, que ocupa un lugar preferente en nuestro ordenamiento
constitucional. Conforme a lo anterior, debido a su lugar preferente, las
limitaciones a la libertad de prensa se encuentran, en general, sometidas a un
examen constitucional muy estricto.
CORTE
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Criterio hermenéutico relevante para establecer sentido de
derechos fundamentales
LIBERTAD
DE EXPRESION EN OPINION CONSULTIVA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS
HUMANOS-Restricción
es conforme a la Convención si consiste en una forma de responsabilidad
posterior
Según esa doctrina, una restricción
es conforme a la Convención Interamericana si consiste en una forma de
responsabilidad posterior, pues la censura previa se encuentra prohibida.
Además, debe tratarse de una causal que se encuentre previamente prevista en la
ley, de manera clara y taxativa, y que sea necesaria  para proteger los fines
previstos por la  propia Convención, a saber, el respeto a los derechos o a la
reputación de los demás, o la protección de la seguridad nacional, el orden
público, la salud o la moral públicas.
LIBERTAD
DE EXPRESION-Distinción
entre regulaciones neutrales y restricciones fundadas en el contenido del
mensaje
Es indudable que la ciudadana
tiene razón en distinguir, como lo ha hecho la jurisprudencia constitucional
comparada, entre aquellas restricciones que toman en cuenta el contenido de los
discursos y aquellas otras que son neutrales frente a ese contenido, en la
medida en que se aplican de manera igual a todos los mensajes emitidos. En
efecto, es obvio que la primera limitación, referida al contenido de la opinión
o de la información, es problemática, desde el punto de vista constitucional,
por cuanto  la ley discrimina entre los discursos, a fin de privilegiar ciertos
mensajes y marginar otros. Este tipo de medidas es particularmente peligroso y lesivo
de la libertad de expresión, por cuanto autoriza una dirección estatal del
pensamiento y de la opinión, contraria al pluralismo, al libre desarrollo de la
personalidad y al debate democrático, en la medida en que, frente a la Carta,
todas las ideas tienen un mismo status y valor. Por ello, las restricciones
fundadas en el contenido del discurso en principio deben presumirse
inconstitucionales, pues constituyen el prototipo de control autoritario de la
libertad, ya que favorecen ciertas opiniones, y marginan otras. En cambio, las
limitaciones que son neutrales e imparciales frente al mensaje son más
admisibles, por cuanto no implican una dirección estatal del pensamiento y
pueden encontrar justificación en la protección de otros bienes
constitucionales, como puede ser la tranquilidad doméstica o el propio
desarrollo ordenado de un debate público. Por consiguiente, una limitación a la
libertad de expresión, que sea neutral frente al contenido del discurso, tiene
más posibilidades de ser constitucional.
LIBERTAD
DE EXPRESION Y PLURALISMO-Afectación por privilegiar determinados criterios estéticos de
autoridades estatales
LIBERTAD
DE EXPRESION-Protección
de difusión de ideas o datos no acogidos favorablemente por mayorías sociales
La
libertad de expresión pretende proteger, como lo ha vigorosamente destacado la
doctrina de las instancias internacionales de derechos humanos, no sólo la
divulgación de informaciones u opiniones consideradas inofensivas o
indiferentes por el Estado y por la mayoría de la población, sino también la
difusión de ideas o datos que no son acogidos favorablemente por las mayorías
sociales, que pueden juzgarlas inquietantes o peligrosas. El pluralismo, la
tolerancia y el espíritu de apertura, sin los cuáles no existe verdaderamente un
sociedad democrática, exigen que esas opiniones e informaciones disidentes sean
también protegidas.
LIBERTAD DE EXPRESION-No incluye derecho
al insulto/LIBERTAD DE EXPRESION-Límites a ciertas expresiones
innecesarias e injuriosas para proteger bienes constitucionales
LIBERTAD DE RADIO-Norma que ordena
atender dictados universales del decoro y del buen gusto
LIBERTAD DE EXPRESION-Norma que ordena
atender dictados universales del decoro y del buen gusto
LIBERTAD DE EXPRESION-Limitaciones
establecidos expresa, taxativa y previamente
LIBERTAD DE EXPRESION-Diferencia entre
censura previa y prohibición previa de ciertos mensajes
La
censura previa, en los términos de la Convención Interamericana y del derecho
constitucional, consiste en que las autoridades, por diversas razones, impiden
u obstaculizan gravemente la emisión de un mensaje o la publicación de un
determinado contenido. Es pues una medida de control preventivo puesto que la
emisión o publicación queda sujeta a una autorización precedente de la
autoridad. Sin embargo, otra cosa muy diferente es que la ley restrinja
previamente que se difundan ciertos contenidos, pero no someta las
publicaciones a controles preventivos o autorizaciones previas sino que
establezca sanciones para quienes infrinjan esa prohibición. En efecto, las
limitaciones, basadas en la imposición de responsabilidades ulteriores por la
violación de prohibiciones previas, no constituyen censura previa y se
encuentran claramente autorizadas por la Convención Interamericana, siempre y
cuando representen medidas necesarias para defender ciertos bienes
constitucionales. Es más, este tratado precisamente exige que toda restricción
a la libertad de expresión haya sido previa y claramente definida en la ley,
como un requisito de seguridad jurídica, que refuerza la protección a esta
libertad, en la medida en que evita castigos ex post facto en este campo. Una
cosa es entonces una prohibición previa, pero que genera responsabilidades
ulteriores, que es legítima, y otra diversa es la censura previa de una
publicación o de una emisión radial, que se encuentra proscrita por la
Constitución y la Convención Interamericana.
LIBERTAD DE EXPRESION-Importancia de la
protección de la cantidad del discurso en una sociedad democrática
Una
limitación a la libertad de expresión no es constitucional por el sólo hecho de
que sea neutra frente al contenido, y por ende, no privilegie ciertos puntos de
vista sobre otros, ya que una restricción de esa naturaleza también puede ser
lesiva de ese derecho fundamental, pues puede no estar justificada o ser
desproporcionada. Por ejemplo, es obvio que una ley que prohibe todos los
discursos es inconstitucional, ya que aniquila la libertad de expresión, y eso
a pesar de ser neutra frente al contenido pues no se refiere a determinas ideas
o informaciones. Y esto es así, por cuanto la Carta y los tratados de derechos
humanos no sólo protegen la diversidad del discurso y la pluralidad de los mensajes
sino también su cantidad, por lo cual son inconstitucionales las medidas que, a
pesar de ser neutras e imparciales frente a los contenidos, restringen
indebidamente la abundancia de discurso disponible en una sociedad democrática.
Por ende, una limitación general y neutra frente al contenido no se presume
inconstitucional pero también puede violar la Carta, por no respetar los
requisitos señalados por la Corte Interamericana, y que esta Corte
Constitucional acepta claramente. Esto significa que estas restricciones deben
estar claramente definidas en la ley, y encontrarse estrictamente relacionadas
con la consecución de determinados objetivos constitucionales, como la
protección del honor de las personas o la preservación del orden público, que
dadas las circunstancias del caso, claramente predominen sobre la importancia
que tiene mantener una libertad de expresión amplia y vigorosa.
LIBERTAD DE EXPRESION-Ilegitimidad de las
restricciones ambigüas
La
ambigüedad conceptual de los términos es ya muy problemática
constitucionalmente, pues significa que la restricción no es clara ni taxativa.
No es claro a partir de qué nivel de vehemencia o de acaloramiento del locutor,
entramos en el tono de arenga o discurso, por lo cual la delimitación de cuáles
contenidos son sancionables queda abandonada al criterio subjetivo de las
autoridades encargadas de controlar el cumplimiento de esas reglamentaciones.
La enorme ambigüedad que implica la aplicación de una tal restricción pone
entonces en riesgo excesivo la libertad de expresión, sin que sea claro que la
disposición favorezca el cumplimento de un objetivo constitucional de
importancia.
LIBERTAD DE EXPRESION-Limitación legítima
La
libertad de expresión puede ser restringida para proteger el orden público.
Pero, para que la limitación sea legítima, es menester que, en los términos de
la Corte Interamericana, la restricción no sólo se ajuste estrechamente al
logro de ese objetivo sino que, además, sea aquella que limite en menor escala
la libertad de expresión.
LIBERTAD DE EXPRESION-Prohibición de
transmisiones en tono de arenga, discurso o declamación
DERECHO A RECIBIR INFORMACION VERAZ E IMPARCIAL-Prohibición
en programas periodísticos o informativos de caracterizar a otra persona
mediante imitación de la voz/MEDIOS DE COMUNICACION-Responsabilidad
social/MEDIOS DE COMUNICACION-Distinción entre presentación de una
noticia y divulgación de cualquier otro contenido
La
prohibición de que en los programas periodísticos o informativos no se caracterice
a otra persona mediante la imitación de su voz encuentra claro sustento
constitucional, pues constituye una simple aplicación de deberes más generales
de los medios de información masiva, los cuales, en desarrollo de su
responsabilidad social, y para asegurar el derecho de todos a una información
veraz, tienen la obligación de no inducir a las personas a conclusiones falsas
o erróneas sobre hechos o sucesos, tal y como esta Corte lo ha destacado en
numerosas ocasiones. En particular, esto significa que los medios no deben
mezclar dolosamente la presentación de los hechos con otros contenidos, ni
hacer aparecer como noticia lo que en realidad es otra cosa. Es legítimo que la
ley prohiba a los noticieros inducir en error a sus oyentes debido a imitaciones
de voz, en donde no sea claro que se trata de una mera parodia. Esta obligación
de los medios de diferenciar la noticia de cualquier otro contenido es
particularmente rigurosa en los noticieros y programas periodísticos, por
cuanto en estos casos, el receptor del programa está predispuesto a asumir como
cierta cualquier información que le sea suministrada. Lo anterior no significa,
obviamente, que los medios deban presentar las noticias como relatos puros, y
si se quiere ascépticos, sobre los hechos acaecidos, pues la libertad de
opinión de los propios periodistas, y la defensa del pluralismo, autorizan que
los medios valoren de determinada manera lo sucedido. El deber constitucional
que se les impone, en desarrollo del principio de veracidad, es que tales
valoraciones no deformen la divulgación de las informaciones sobre los sucesos,
ni induzcan a error al receptor de la noticia. Los programas pueden prever una
sección, claramente diferenciada de la presentación de noticias, en donde
puedan utilizarse, con sentido crítico u humorístico, imitaciones y parodias de
algún personaje. En tales condiciones, y siempre y cuando, el medio tome las
medidas necesarias para evitar cualquier confusión en el oyente, la Corte
considera que la prohibición absoluta de imitación de voces resulta excesiva
incluso en esos programas.
LIBERTAD DE RADIO-Prohibición de
transmisión de mensajes de persona a persona/DERECHO A COMUNICARSE-Prohibición
de transmisión de mensajes de persona a persona
SERVICIOS DE RADIODIFUSION-Transmisión de
programas culturales, docentes, recreativos, deportivos, formativos y
periodísticos
IN DUBIO PRO LIBERTATE Y LIBERTAD DE EXPRESION-Interpretación
legal
En función de la in dubio pro
libertate y del carácter preferente de la libertad de expresión,  es obvio que
toda limitación legal a ese derecho debe ser entendida en forma estricta, de
suerte que entre dos interpretaciones posibles y razonables de una norma legal,
debe siempre preferirse aquella que favorezca  un ejercicio más amplio de la
libertad de expresión.
LIBERTAD DE EXPRESION-Ley puede
intervenir más intensamente en la propaganda comercial
INFORMACION COMERCIAL-Regulación/LIBERTAD
ECONOMICA-Actividad publicitaria/CONSTITUCION ECONOMICA-Propaganda
comercial
EMPRESA MERCANTIL Y ASOCIACION-Distinción
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Regulación distinta
de la libertad económica en relación con derechos sociales, civiles y políticos
PUBLICIDAD COMERCIAL-Regulación y
sujeción a la Constitución
La ley puede regular en forma
más intensa el contenido y alcance de la divulgación de la publicidad
comercial, y por ende, el control constitucional es en estos casos menos
estricto. En términos generales, y conforme a los criterios metodológicos
establecidos por esta Corporación, una regulación de la publicidad comercial se
ajusta a la Carta, si constituye un medio adecuado para alcanzar un objetivo
estatal legítimo. Por ende, una norma de ese tipo puede ser declarada
inexequible sólo si de manera directa vulnera derechos fundamentales, o recurre
a categorías discriminatorios, o viola claros mandatos constitucionales, o
incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas. Es
decir, si la ley que regula la publicidad comercial no vulnera claramente la
carta fundamental ni establece regulaciones manifiestamente irrazonables o
discriminatorias, debe ser considerada constitucional, por cuanto hay cláusulas
generales que autorizan la intervención estatal en la economía y en la
información de mercado.
SERVICIOS PUBLICOS DE RADIODIFUSION-No
podrán originarse propaganda comercial
SERVICIOS PRIVADOS DE RADIODIFUSION EDUCATIVA, ESCUELAS
RADIOFONICAS O DE EXPERIMENTACION CIENTIFICA-No podrán
originarse propaganda comercial al estar exentas de derecho de funcionamiento o
recibir subvenciones del Estado
MEDIOS DE COMUNICACION-Influencias
indebidas por anunciadores comerciales y poderes económicos
MEDIOS DE COMUNICACION-Autonomía e
independencia
SERVICIOS DE RADIODIFUSION-Prohibición de
hacer propagandas a profesionales sin título de idoneidad
SERVICIOS DE RADIODIFUSION-Propaganda a
espiritistas, hechiceros, pitonisas, adivinos y similares
PUBLICIDAD COMERCIAL-Prohibición sobre
actividad legal
No es
contradictorio, ni en sí mismo viola la Carta, que la ley prohiba la publicidad
comercial a una actividad, que es legal, puesto que es válido que las
autoridades establezcan distintas formas de “mercado pasivo” para aquellas
ocupaciones que son toleradas, pero que la sociedad juzga necesario
desestimular. Sin embargo, para que una medida de esa naturaleza no sea
discriminatoria, ni violatoria del pluralismo, tienen que existir no sólo
razones muy claras que expliquen esa interdicción, o restricción de la
publicidad, sino que además la medida debe ser proporcionada al logro del
objetivo que se pretende alcanzar.
DERECHO A LA IGUALDAD Y PLURALISMO-Regulación
de publicidad de servicios ofrecidos por espiritistas, hechiceros, pitonisas,
adivinos y similares
SERVICIOS PRIVADOS DE RADIODIFUSION-Transmisión
de conferencias o discursos políticos previo aviso escrito al Ministerio de
comunicaciones
CENSURA PREVIA-Alcance de la
prohibición
La Corte
recuerda que la prohibición de la censura previa no excluye únicamente las
prácticas que más groseramente han sido conocidas como censura, a saber, la
necesidad de obtener anticipadamente, de parte de los censores, una
autorización para publicar ciertos contenidos. En efecto, el artículo 13-3 de
la Convención Interamericana establece que no se puede restringir la libertad
de expresión por  "medios indirectos, como el abuso de controles oficiales... encaminados a impedir la
comunicación y la circulación de ideas y opiniones". Una interpretación sistemática de esa prohibición de la
restricción indirecta de la libertad de expresión, junto con la proscripción de
la de censura previa, lleva a la conclusión de que cualquier control indirecto
preventivo debe ser cuidadosamente examinado por el juez constitucional, ya que
es sospechoso, en la medida en que puede configurar una censura,
terminantemente prohibida por la Carta y por la Convención Interamericana.
CENSURA PREVIA-Exigencia de que
operadores privados informen previamente al Ministerio para poder transmitir
discursos políticos
LIBERTAD RADIAL-Inconstitucionalidad
de garantía de idoneidad de directores de programas periodísticos
LIBERTAD DE EXPRESION-Exigencia a
director de programa radial periodístico de probar idoneidad profesional
MEDIOS DE COMUNICACION-Identificación de
autores de conceptos o comentarios para precisar responsabilidad/MEDIOS DE
COMUNICACION-Responsabilidad de director del programa por permitir
transmisión de conceptos o comentarios sin precisión del autor/MEDIOS DE
COMUNICACION-Error in vigilando de director del programa/MEDIOS DE
COMUNICACION-Responsabilidad solidaria
La Corte
comienza por precisar que los medios de comunicación, si bien son libres,
tienen responsabilidad social. La disposición parcialmente acusada desarrolla
precisamente ese principio de responsabilidad social puesto que el deber general
que impone el artículo, en su aparte no acusado, aparece justificado, a fin de
proteger valores constitucionales. En la medida en que los programas
periodísticos pueden vulnerar la honra, o la intimidad de terceras personas,
puesto que divulgan informaciones y noticias, y opinan sobre ellas, es
razonable exigir que se identifique a los autores de los distintos conceptos y
comentarios, que se transmiten, a fin de precisar quien debe responder por
afirmaciones injuriosas, inexactas, o que invaden la privacidad de las
personas. Ahora bien, es una función elemental del director de esos programas
velar para que esas obligaciones legales sean cumplidas. Y si eso no ocurre, es
natural suponer que ocurrió un error in vigilando de parte del director del
programa, quien permitió que fueran transmitidos conceptos o comentarios sin
precisión de quien es su autor. En tales circunstancias, resulta razonable que
la ley haga responsable al director por esa culpa, pues de no ser así, no sólo
la ley estaría permitiendo una vulneración impune de las normas que regulan la
actividad de los medios sino que, además, las personas afectadas quedarían
totalmente inermes frente a eventuales agresiones de parte de los
radionoticieros y radioperiódicos, pues no tendrían a quien responsabilizar por
los ataques injustificados que puedan haber recibido. Con todo, es obvio que
estas sanciones o responsabilidades solidarias son legítimas, siempre y cuando
la ley garantice al director del programa un debido proceso, en donde pueda
defenderse de las acusaciones, y pueda eventualmente demostrar su
irresponsabilidad.
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Disposición del
Gobierno en emisoras de algunos espacios radiales para fines cívicos y
culturales
La
disposición no afecta la propiedad de los operadores radiales, por la sencilla
razón de que éstos no tienen el dominio de las frecuencias que les han sido
asignadas. Como lo ha indicado esta Corte, los operadores radiales son simples
concesionarios, pues el espectro electromagnético es un bien público,
inalienable e imprescriptible, y que está sujeto a la gestión y control del
Estado. En esas circunstancias, en nada viola la propiedad de las empresas de
radio que la ley confiera al gobierno la facultad de usar un bien público, para
una finalidad importante, como es reservar espacios para fines cívicos y
culturales. La Corte declarará la exequibilidad del artículo, obviamente en el
entendido de que esta facultad debe ser ejercida en forma imparcial y razonable
por las autoridades.
LIBERTAD DE TRABAJO DEL ARTISTA EXTRANJERO-Restricciones
deben estar contenidas en ley
CONSEJO NACIONAL DE RADIODIFUSION-Incompetencia
del Ministerio para asignar funciones nuevas
DELEGACION DE FUNCIONES-Condiciones que
fije la ley
Referencia: expediente D-2431.
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 2º (parcial), 3º (parcial), 5º, 6º
(parcial) 7º literales c) y  f), 8º inciso tercero, 10, 11 (parcial), 13 inciso
primero, 14, 15 (parcial), 19 y 20 literal f)  de la Ley 74 de 1966, “por la
cual se reglamenta la transmisión de programas por los servicios de
radiodifusión”.
Actor: Ernesto Rey Cantor
Temas:
El
carácter preferente de la libertad de expresión e información, y de radio
La
jurisprudencia internacional como criterio de interpretación constitucional.
Distinción
entre regulaciones neutrales de la libertad de expresión y restricciones
fundadas en el contenido del mensaje
Requisitos
para que sea legítima una limitación a la libertad de expresión, y prohibición
de restricciones ambiguas a este derecho.
Alcance
de la prohibición de censura previa y aviso a las autoridades para emitir
discursos políticos.
Protección
de la veracidad de la información y deber de los
medios de distinguir entre la presentación de una noticia y la divulgación de
cualquier otro contenido.
Publicidad comercial y libertad de expresión
Requisitos
para la emisión de programas periodísticos y responsabilidad de sus directores.
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe
de Bogotá, diecinueve (19) de enero de dos mil (2000).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecido en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Ernesto
Rey Cantor demanda en su integridad la Ley 74 de 1966, por vicios en su
formación, e impugna, por su contenido material, varias disposiciones de esa
ley. La demanda por vicios en la formación fue rechazada, por caducidad de la
acción, y se admitió la acusación contra los artículos impugnados por su
contenido material. Varios ciudadanos, a nombre de instituciones estatales o de
entidades privadas, intervinieron para coadyuvar algunos aspectos de la demanda
o para defender la constitucionalidad de los artículos acusados. Así,
participaron los siguientes ciudadanos: Jorge Hernández Restrepo, en
representación de la Comisión Nacional de Televisión; Gloria Lizeth Pulgarín Ayala,
apoderada del Ministerio de Comunicaciones; Carlos Arturo Gallego,
representante legal de CARACOL; Doriz Reniz Caballero, en representación de la
Universidad Javeriana; Luis Horacio Cifuentes, a nombre de Radionet; y Sergio
Arboleda Casas, representante legal de ASOMEDIOS. Por su parte, el Procurador
General, Jaime Bernal Cuéllar, según concepto No. 1868, recibido el 17 de
agosto de 1999, acoge parcialmente las pretensiones del actor y solicita a la
Corte que declare la inexequibilidad de algunas de las disposiciones acusadas,
pero considera que otras son constitucionales, y que esta Corporación debe
abstenerse de pronunciarse sobre algunas de las expresiones demandas, por
sustracción de materia.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
LOS TEXTOS ACUSADOS, LA DEMANDA, LAS INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
El actor
acusa diferentes disposiciones de la Ley 74 de 1966 por múltiples razones
constitucionales. Por ello, y con el fin de dar mayor claridad a la exposición
de los cargos y de las distintas intervenciones, la Corte procederá a
transcribir, algunas veces reagrupados temáticamente, los artículos acusados,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 32116 del 28 de diciembre de
1966, y subrayando lo demandado, seguido de las razones esgrimidas por la
demanda, los argumentos de los intervinientes y las respectivas consideraciones
del Ministerio Público. Sin embargo, en la medida en que el propio actor y
algunos intervinientes fundan muchos de sus cargos en argumentaciones generales
sobre la importancia y el alcance de la radio en una sociedad democrática, así
como sobre el sentido general de la Ley 74 de 1966, la Corte comenzará por
sintetizar esos análisis globales, antes de presentar las acusaciones e
intervenciones relativas a los artículos específicamente impugnados.
1.
Sobre la libertad de radio y el sentido general de la Ley 74 de 1966
Gran
parte de los cargos del actor reposan en la idea de que la ley parcialmente
impugnada limita indebidamente la libertad de expresión, y en particular la
libertad de radio, en la medida en que no toma en cuenta los requerimientos que
en este campo establecen los pactos internacionales de derechos humanos ni la
jurisprudencia de las instancias internacionales, los cuales deben ser
respetados, por cuanto los derechos constitucionales deben ser interpretados de
acuerdo con los tratados de derechos humanos. Según su parecer, estos
compromisos internacionales del Estado colombiano “lo obligan (internamente) a
regular normativamente los derechos constitucionales de conformidad con los
derechos humanos contenidos en los pactos internacionales.” Por ello, argumenta
el actor, la doctrina de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el
contenido del artículo 13 de la Convención Interamericana sobre libertad de
expresión debe servir de marco interpretativo sobre el alcance constitucional
de esa libertad en el ordenamiento constitucional colombiano. Y, agrega el
actor, es claro que los artículos demandados de la Ley 74 de 1966 son
contrarios a la Convención Interamericana, por cuanto esa ley establece
limitaciones a la libertad de expresión que no corresponden a las causales
específicas previstas por ese pacto internacional, las cuáles, conforme a la
doctrina de la Corte Interamericana, son taxativas. Según su parecer, esas
disposiciones legales deben entonces entenderse derogadas, o deben ser
declaradas inexequibles por esta Corte Constitucional.
Algunos
intervinientes comparten esas consideraciones generales del actor. Así, según
el representante de ASOMEDIOS, “las limitaciones y restricciones que por medio
de la Ley 74 de 1966 se imponen a la radiodifusión sonora son contrarias a la
Constitución Política, ya que en general violan el núcleo esencial del derecho
a la expresión y a la libertad de información”. Igualmente, el representante de
RADIONET argumenta que los tratados internacionales de derechos humanos que
Colombia ha ratificado “establecen de manera taxativa cuales son las únicas
limitaciones o restricciones que pueden imponerse a la libertad de información.”
Según su parecer, la simple lectura de las disposiciones acusadas muestra que
“las restricciones allí estipuladas desconocen los limites impuestos por una
norma de mayor jerarquía, como lo es el tratado en mención”, puesto que esa ley
restringe los tipos de programas que pueden transmitirse, prohibe transmitir
conferencias o discursos de carácter político sin previo aviso a las
autoridades, “consagra la obligatoriedad de una licencia especial para la
transmisión de programas informativos o periodísticos y hasta establece que
todas las transmisiones deberán hacerse atendiendo a los dictados universales
del decoro y del buen gusto, tan subjetivos y variados estos últimos como el
número de personas que intenten definirlos.” Concluye entonces este interviniente:
“Las
anteriores restricciones, consagradas de acuerdo para la realidad que por
aquella época se vivía en nuestra Nación, hoy constituyen no solamente una
violación de los principios, derechos y postulados en nuestra Carta Política
sino que al mismo tiempo lesionan de manera grave la autonomía y libertad, que
con plena responsabilidad social, deben caracterizar a un medio de
comunicación, y más aún si se tratare de uno de carácter informativo.
De
igual forma se regula el tipo de propaganda que podrá hacerse por los servicios
de radiodifusión y establece la prohibición de publicitar a profesionales que
carezcan del correspondiente título de idoneidad, espiritistas, hechiceros,
pitonisas, adivinas y demás personas dedicadas a actividades similares. Paradójico,
por decir lo menos, resultan todas estas restricciones si se tiene en cuenta
que por disposición de la propia Corte Constitucional la actividad periodística
no requiere de título alguno y que otros medios de comunicación como la prensa
y las revistas no cuentan con las señaladas limitaciones.
Tal
como está reglamentada actualmente la actividad de radiodifusión nos
encontramos ante graves peligros sobre la cada vez más amplia y variada
interpretación que los funcionarios de la administración de turno den a cada
una de estas normas. La legislación actual es bastante genérica e involucra
conceptos muy subjetivos que dejan abiertas muchas puertas para que se cometan
abusos y arbitrariedades bajo la supuesta premisa de la aplicación de la Ley.
Evidentemente tal circunstancia se convierte en amenaza permanente para la
libertad de prensa y en fuente de violación de derechos fundamentales como son
el de la libertad de expresión e información.”
Estos
criterios generales del actor y de los anteriores intervinientes son impugnados
por otros ciudadanos que participan en el proceso. Así, la representante de la
Universidad Javeriana considera que la demanda “no es otra cosa que una
demostración del poco conocimiento de los fundamentos constitucionales que
enmarcan la difusión de la programación radial”. Para sustentar su afirmación,
esta ciudadana comienza por resaltar que “la radio es el medio más popular y
más escuchado, gracias a que su señal llega a cualquier sitio del país por
retirado que éste se encuentre”. Y esto impone particulares responsabilidades a
los periodistas radiales, a fin de no abusar de la libertad de expresión y
afectar derechos constitucionales de otras personas. Según su parecer, la radio
no existe para difundir burlas o improperios, sino para edificar y formar
opinión pública. Para justificar esas aseveraciones, la ciudadana considera que
es muy importante tomar en cuenta “las recomendaciones de la Comisión Mac Bride
(1980), respaldadas por la UNESCO”, cuyo contenido sintetiza así:
“Debemos
reconocer:
1.
que
la comunicación es un derecho personal, que pertenece democráticamente a todos
los individuos, no solo a aquellos que ejercen el poder político y económico.
2.
que
el desequilibrio en el flujo de noticias e información en todo el mundo debe
corregirse.
3.
Que
debe revisarse el contenido de las noticias de manera que ayuden al triunfo de
los derechos humanos para todas las personas y que reduzcan la violencia y la
amenaza de la guerra.
En el
mismo sentido y con idéntico propósito se concibieron, los que se podrían
denominar mandamientos de la responsabilidad social, cuyo contenido es el
siguiente:
1.
Los
medios de comunicación deben aceptar y cumplir determinadas obligaciones con la
sociedad.
2.
Esas
obligaciones deben cumplirse sobre todo, estableciendo un nivel profesional o
alto de información, veracidad, exactitud, objetividad y equilibrio.
3.
Al
aceptar y aplicar estas obligaciones, los medios de comunicación deben
autorregularse dentro del marco legal y de las instituciones establecidas.
4.
Los
medios de comunicación deben evitar todo aquello que induzca al delito, la
violencia o el desorden civil, o bien que resulte ofensivo para las minorías
étnicas o religiosas.
5.
Los
medios de comunicación, en conjunto, deben ser pluralistas y reflejar la
diversidad de la sociedad, concediendo acceso a los distintos puntos de vista y
al derecho de réplica.
6.
La
sociedad y el público, como se deduce del principio expuesto, en primer lugar,
tienen derecho a esperar buenos niveles técnicos y estaría justificada la
intervención para asegurar el bien público.”
Por todo
ello considera que hoy en día el periodismo, en todas sus formas, “debe ser
idóneo, profesional, resultado de una formación integral, capaz de enfrentar
con criterio, gracias a los conocimientos, a las transformaciones tecnológicas,
las necesidades de información de una sociedad cada vez más exigente y más
conscientes de los problemas sociales, culturales y políticos del país.” En tal
contexto, según la interviniente, la ley acusada, a pesar de que pueda ser, en
algunos aspectos, fragmentaria, incompleta y poco congruente, tiene “pleno
respaldo constitucional como mecanismo para asegurar la responsabilidad social
de los medios de comunicación, y en especial de la radio.”
Finalmente,
el ciudadano Hernández Restrepo, en nombre de la Comisión Nacional de
Televisión, considera prudente que esa institución no se pronuncie sobre la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas, por ser esta entidad “un
organismo público a través del cual se ejerce la intervención estatal en el
espectro electromagnético aplicado a la televisión”.
2. El
artículo 2º de la Ley 74 de 1966
Esa
disposición señala:
“Artículo
2º. Sin
perjuicio de la libertad de información, los servicios de radiodifusión estarán
básicamente orientados a difundir la cultura y a afirmar los valores esenciales
de la nacionalidad colombiana.
En
los programas radiales deberá hacerse buen uso del idioma castellano, y atenderse
a los dictados universales del decoro y del buen gusto.”
Luego de
transcribir in extenso apartes de opiniones consultivas de la Corte
Interamericana, en especial de la No. 5 relativa a la colegiatura obligatoria
de los periodistas, así como de la doctrina internacional sobre el alcance de
la libertad de expresión, el demandante considera que los Estados partes en la
Convención Interamericana -como es el caso de Colombia- pueden establecer, en
la ley, responsabilidades ulteriores por el ejercicio de la libertad de
expresión pero “siempre y cuando sean necesarias para asegurar  los fines
de: el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o la protección
de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral publicas.” Esto
significa, según su parecer, que el legislador “ha de ser cauteloso al
establecer las restricciones permisibles para su ejercicio, sin apartarse de
los fines enunciados, o sea, que el Congreso no podría consagrar causales de
responsabilidad por fuera o más allá de dichos fines”, puesto que el alcance de
la libertad de expresión “se debe interpretar de conformidad con los tratados
internacionales sobre derecho humanos, entre otros, el Pacto de San José de
Costa Rica o Convención Americana de Derechos Humanos”. En tales condiciones,
según su criterio, la expresión acusada es inconstitucional ya que consagra
restricciones a la libertad de expresión no permitidas por la Carta ni por los
tratados internacionales, puesto que se trata de “una fórmula abstracta y
vacía, es decir, sin contenido jurídico”. El demandante considera que no es
claro cuáles son los dictados del decoro y del buen gusto,  pues eso “suena a
reglas, usos o convencionalismos sociales”, pero no representa una regulación
normativa, que sea abstracta, imperativa y coercible, como debe ser en un
Estado Social de Derecho, en donde “el poder está limitado por el Derecho. La
norma internacional preserva los derechos y la reputación de las personas, pero
no el decoro y el buen gusto, que se equiparan a reglas de urbanidad, las
cuales no se encuentran reguladas en el derecho positivo vigente.” Según su
parecer, la vaguedad de esa fórmula “permite que los órganos del Estado
encargados del control y vigilancia de los medios de comunicación social, manejen
a su arbitro y antojo las actividades periodísticas, poniéndose en peligro el
derecho a la libertad de información en sus múltiples manifestaciones.”
Algunos
de los intervinientes apoyan la pretensión del actor. Así, el ciudadano Gallego
Marulanda, en representación de Caracol, señala que los medios pueden vulnerar
los derechos fundamentales y por eso puede la ley establecer “límites a la
libertad de prensa, pero estos se deben interpretar de manera restrictiva y ser
compatibles con la existencia de una sociedad democrática de avanzada”. Y esto
no sucede con los apartes impugnados, ya que la moral pública, en función de la
cual se puede restringir la libertad  de expresión, “es un concepto muy
diferente al del decoro y el buen gusto”. Además, precisa el interviniente, lo
que algún grupo de la sociedad considera “decoroso” o de “buen gusto” puede no
serlo para otro grupo, lo cual muestra que estos “valores no son universales
sino por el contrario dependen de la concepción de un grupo social o del
individuo particular”. Por ende, agrega el ciudadano, “la definición y
concreción de estos conceptos es puramente subjetiva y por tanto es imposible
llegar a una definición universal de los mismos. Así las cosas, intentar
después de treinta (30) años de vigencia de una ley, definir sus postulados y
conceptos a la luz de una nueva realidad social, resultaría violatorio de los
derechos y libertades de la nueva Constitución.”
Con
criterio similar, el ciudadano Arboleda Casas, representante de ASOMEDIOS,
considera que esa expresión es inconstitucional, ya que “los radiodifusores
están al juicio del buen gusto del funcionario de turno, sin parámetros
objetivos que determinen de que se trata”.
Por el
contrario, otros intervinientes se oponen a la demanda y consideran que esos
apartes son constitucionales. Así, la representante de la Universidad Javeriana
considera que la radio no se debe utilizar “para transmitir ofensas a personas
o entidades, o jugar con la moral utilizando palabras de doble sentido, o
colocar en son de burlas a figuras eminentes que merecen gran respeto”. La
ciudadana Pulgarín Ayala, representante del Ministerio de Comunicaciones,
también defiende la constitucionalidad de los apartes acusados, pues considera
que no restringen ningún contenido informativo sino que regulan “aspectos
formales externos que para nada contrarían las libertades fundamentales”. Según
su parecer, lo único que pretende la norma acusada es “que lo que se manifieste
por radio se haga con corrección idiomática, valor cultural colombiano, y con
decoro, por respeto a la moral pública, que es igualmente un valor
constitucional que favorece la paz.” Además, agrega la interviniente, no es
cierto que la aplicación de este inciso quede al azar o a la arbitrariedad,
como lo sugiere el actor, pues el “marco de aplicación es claro y atiende
perfectamente nuestra Carta Política. Se insiste: no hay restricción alguna de
la libertad de expresión, porque el decoro nada tiene que ver con una
limitación real de contenidos.”
Por su
parte, el Ministerio Público acoge integralmente los argumentos del demandante
y solicita la inconstitucionalidad de la expresión acusada, pues considera que
buen gusto, decoro y moral pública, son cosas distintas, pues mientras la
última categoría “se refiere a un mínimo de reglas de convivencia necesarias
para el desenvolvimiento armónico de una sociedad”, las primeras hacen
referencia a criterios estéticos que pertenecen “al ámbito de conciencia de
cada persona y en consecuencia no debe ser objeto de regulación estatal”, pues
la adopción de un criterio estético determinado “no atenta contra los valores
esenciales de la sociedad”. Además, agrega el Procurador, la indeterminación y
relatividad de los conceptos de buen gusto y decoro no sólo propician la
censura y la arbitrariedad estatal, pues los funcionarios podrán determinar
libremente el significado de esos términos, sino que vulneran el pluralismo y
la diversidad étnica y cultural, en la medida en que permite que se impongan
ciertos criterios estéticos particulares.
3. El
artículo 3º de la Ley 74 de 1966
El
artículo 3º establece:
"Artículo
3º. Por los servicios de radiodifusión no podrán hacerse transmisiones que
atenten contra la Constitución y leyes de la república o la vida,
honra y bienes de los ciudadanos".
Según el
actor, la expresión acusada vulnera la libertad de expresión por cuanto es una
norma en blanco, que puede remitir en algunos casos a “leyes inconstitucionales
para sancionar a los presuntos infractores”. Por ello solicita a la Corte que
condicione el alcance de esta expresión, en el sentido de que ésta se ajusta a
la Carta “en el evento en que estas leyes sean compatibles con la
Constitución”, pero que dicho aparte es inexequible si las leyes a las que
remite son inconstitucionales.
Ninguno
de los intervinientes se pronuncia específicamente sobre este artículo,
mientras que el Ministerio Público considera que el cargo del actor carece de
todo sustento, pues esa expresión simplemente señala que las leyes deben ser
respetadas por los particulares, que es exactamente lo que ordena el artículo
6º de la Carta. Además, precisa el Procurador, el concepto que tenga una
persona sobre la supuesta inconstitucionalidad de una ley “no es razón jurídica
suficiente para avalar su desconocimiento” ya que los particulares no pueden
infringir las leyes que se encuentren vigentes.
4. El
artículo 5º de la Ley 74 de 1966.
Señala
esa disposición:
"Artículo
5º. Por los servicios de radiodifusión podrán transmitirse programas
culturales, docentes, recreativos, deportivos, formativos y periodísticos.
Se
entiende por programas culturales aquellos en que prevalecen manifestaciones
artísticas o científicas; docentes, los dedicados a la enseñanza colectiva;
recreativos, los destinados al sano esparcimiento espiritual; deportivos, los
orientados a informar y comentar sobre eventos de esa naturaleza; informativos
(radionoticieros), los que consisten en suministrar noticias sin comentarios;
periodísticos (radioperiódicos), los que utilizan modalidades de la prensa
escrita como editoriales y comentarios de noticias o sucesos, con carácter
crítico o expositivo.
Los
programas periodísticos sólo podrán transmitirse por los servicios privados de
radiodifusión.”
El
demandante considera que este artículo vulnera la Carta por una omisión
legislativa, pues la disposición autoriza  la transmisión radial de programas
culturales, docentes, recreativos, deportivos, formativos y periodísticos, pero
omite regular y definir la radiodifusión de otra clase de programas, como son
los políticos y científicos. Esta omisión, según su parecer, permite a las
autoridades “imponer sanciones administrativas por el hecho de radiodifundir
una idea u opinión científica dentro de un programa deportivo, o en un programa
de esta índole expresar una opinión política”, ya que, a la luz del artículo 17
de esa misma ley, “se podrían considerar como infracciones a lo dispuesto por
esta ley, porque el medio radial no estaría autorizado para hacer esta clase de
emisiones, por carecer de licencia para ello.” El demandante considera que esa
omisión ha permitido entonces “que las autoridades administrativas de control
aprovechen el vacío normativo para sancionar por el ejercicio de la actividad
periodística radial, cuando se emite una idea u omisión que no encaja dentro de
la clasificación de los programas que pueden emitirse.” Por ello solicita a la
Corte que declare la inconstitucionalidad por omisión de esa norma y exhorte
“al Congreso de la república para que legisle en la materia, advirtiendo que
mientras ello ocurre, las autoridades administrativas de control sobre la
radiodifusión no podrán imponer sanciones aprovechando el vacío legislativo
existente.”
La
ciudadana Pulgarín Ayala, en representación del Ministerio de Comunicaciones,
se opone a este cargo, pues considera que parte de una indebida interpretación
de la ley. Según su parecer, si ese artículo no regula los programas
científicos, debe entenderse que esos programas son libres, conforme al mandato
del artículo 1º de la ley. No hay entonces omisión alguna que pueda provocar
una declaración de inexequibilidad.
La Vista
Fiscal también considera que la acusación carece de sustento, ya que la
interpretación del demandante de la disposición acusada no es correcta, pues el
artículo establece que “podrán transmitirse” programas de cierto tipo. El
Procurador considera entonces que “el Legislador ha querido dar relieve a
cierto tipo de emisiones radiales, pero no ha establecido una prohibición o
censura de los otros tipos de programas, pues la expresión acusada tiene un carácter
facultativo y no taxativo, lo cual se confirma si se tiene en cuenta el
artículo 1º de esa Ley 74 de 1966, que establece que la elaboración,
transmisión y recepción de los programas de difusión es libre”.
5. El
artículo 6º de la Ley 74 de 1966.
Conforme
a esa disposición:
"Artículo
6º. Por
los servicios privados de radiodifusión podrán transmitirse conferencias o
discursos de carácter político, previo aviso por escrito al Ministerio de
Comunicaciones".
El actor
considera que la frase acusada impone, antes de la difusión radial de un
discurso o conferencia política, la obligación de avisar previamente y por
escrito al Ministerio de Comunicaciones, lo que supone una evaluación
anticipada del respectivo texto o documento por parte del mismo, con el objeto
de determinar si se autoriza o no su transmisión. La norma acusada establece
entonces una forma de censura previa, que viola el derecho a la democracia
participativa previsto en el inciso primero del artículo 40 de la Carta.
Además, señala el demandante, la Corte Interamericana, en la opinión consultiva
OC-5, claramente  estableció que el Pacto de San José prohibe cualquier forma
de censura previa pues sólo faculta a los Estados a imponer responsabilidades
ulteriores.
Según la
representante del Ministerio de Comunicaciones, no procede un pronunciamiento
de fondo sobre esa disposición, por carencia actual de objeto, ya que  el
artículo 6 de la ley 74 de 1966 ha sido derogado tácitamente, por el decreto
ley 1900 de 1990. Aunque la interviniente no desarrolla su tesis sino que se
limita a transcribir las normas que considera pertinentes del decreto 1900 de
1990, su argumento parece ser el siguiente: ese decreto establece una nueva
nomenclatura para los servicios de radiodifusión y elimina la distinción entre
servicios públicos y privados de la Ley 74 de 1966, que servía de fundamento al
mandato del artículo 6 acusado, por lo cual esta disposición debe entenderse
derogada.
La
Procuraduría también considera que este artículo se encuentra derogado y la
Corte debe inhibirse de pronunciarse sobre él, pero su argumento es distinto.
Según la Vista Fiscal, la norma derogatoria es la Ley estatutaria 130 de 1994,
sobre partidos políticos, pues el capitulo VI de ese estatuto  regula la
utilización de los medios de comunicación por los movimientos y partidos
políticos y “no prevé la exigencia contemplada dentro de la norma acusada”.
6. El
artículo 7º, literal f) de la Ley 74 de 1966.
El
literal f) de ese artículo ordena:
"Artículo
7º. La
transmisión de programas informativos o periodísticos por los servicios de
radiodifusión, requieren (sic) licencia especial otorgada por el Ministerio de
Comunicaciones, expedida a favor de su Director, la cual será concedida, previo
cumplimiento de los siguientes requisitos:
(…)
f)
Prueba de idoneidad profesional, que puede consistir en un título expedido por
una entidad docente de periodismo, debidamente aprobada y reconocida por el
gobierno colombiano, o en título académico universitario aprobado por el
Ministerio de Educación Nacional, o en una constancia de que se ha ejercido por
lo menos durante tres años la profesión de periodista, constancia que podrán
expedir los directores de periódicos, radionoticieros o radioperiódicos o las
organizaciones gremiales de periodistas legalmente constituidas.
La
caución de que trata el ordinal c) de este artículo deberá ser bancaria,
hipotecaría, prendaria o de una compañía de seguros y se constituirá ante el
Ministerio de Comunicaciones. Su cuantía se fijará teniendo en cuenta la categoría
del área del servicio de la estación o estaciones de radiodifusión que
transmiten el servicio, y no podrán exceder de veinte mil pesos ($20.000), ni
ser inferior a cinco mil pesos ($5.000).”
El
literal acusado establece que uno de los requisitos para que el Ministerio de
Comunicaciones pueda otorgar licencia especial para la transmisión de programas
informativos o periodísticos por radio es la prueba de idoneidad del director
de dichos programas, por medio de título universitario o constancia de haberse
ejercido la profesión de periodista durante un cierto tiempo. El actor
considera que esa exigencia es inconstitucional, para lo cual se apoya en los
criterios establecidos por esta Corte, en la Sentencia C-087 de 1998, que
expulsó del ordenamiento la exigencia de tarjeta profesional para ejercer el
periodismo.
El
representante de Asomedios considera que ese  artículo establece una “doble
licencia” pues un medio, además de la “licencia para operar” requiere de otra
para la  “transmisión de programas informativos”. Según su parecer, esta doble
exigencia “vulnera la libertad de empresa (art. 333 de la Constitución) y el
principio de eficacia de la administración (art. 209 de la Constitución), pues
no tiene sentido que si ya se otorgó una licencia, se necesite una segunda”.
Por su
parte, la representante del Ministerio de Comunicaciones considera que este
artículo es distinto al decidido por la Corte en la sentencia C-087 de 1997
pues “a diferencia de lo ocurrido con la ley del periodista, aquí tiene el
interesado diferentes medios para demostrar su idoneidad, con miras a cumplir
una tarea sumamente delicada, no la de periodista o informador cualquiera, sino
que se trata de la dirección de un programa informativo o periodístico, lo que
significa la supervisión y orientación al menos mínima de otros periodistas a
cargo.” Esta exigencia es entonces compatible con los criterios adelantados por
la Corte en la citada sentencia pues se busca asegurar la idoneidad del
director del programa, con el fin de que no se vulneren derechos de terceros.
La
Procuraduría solicita a la Corte que se inhiba de conocer de la
constitucionalidad de ese artículo pues considera que éste fue derogado por la
Ley 51 de 1975, que reguló integralmente el tema de los títulos de idoneidad
para ejercer la actividad periodística. Por ello considera que previo a la
declaratoria de inexequibilidad de esa ley, por la sentencia C-087 de 1997, ya
había sido derogada la norma acusada, por lo cual hay carencia actual de
objeto.
7. El
literal c) del artículo 7º y el inciso tercero del artículo 8º de la Ley 74 de
1966.
Establecen
estas disposiciones:
"Artículo
7º. La
transmisión de programas informativos o periodísticos por los servicios de
radiodifusión, requieren (sic) licencia especial otorgada por el Ministerio de
Comunicaciones, expedida a favor de su Director, la cual será concedida, previo
cumplimiento de los siguientes requisitos:
(...)
c)
Otorgamiento de caución para responder de las sanciones administrativas, o de
las indemnizaciones civiles que puedan deducirse contra el director del
programa por infracción a las disposiciones legales;
(…)
Artículo
8º. En
los programas informativos o periodísticos deberán identificarse los autores de
los conceptos o comentarios que se transmiten, sin perjuicio de conservar la
reserva de las fuentes de información, cuando se trate de noticias propiamente
dichas.
Igualmente,
cuando se lean escritos publicados en otros medios de expresión, deberá
indicarse claramente la fuente de donde proviene el texto reproducido.
Si
no fuere posible identificar al autor de los conceptos, declaraciones o
comentarios emitidos, o si dicho autor no puede responder por los perjuicios
civiles y las multas impuestas por la autoridad competente, la responsabilidad
y sus efectos recaerán exclusivamente sobre el director del programa.
Estas
disposiciones establecen la responsabilidad del director de los programas de
radiodifusión cuando no haya sido posible identificar al autor de los
conceptos, declaraciones o comentarios emitidos, o si el autor no ha podido
responder por los perjuicios y multas impuestos por la autoridad competente.
Según el demandante, estas normas, al presumir la culpabilidad de los
directores de programas violan el principio de culpabilidad, previsto en el
artículo 29 de la Carta, y según el cual, "nadie podrá ser juzgado sino
conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa". Igualmente
vulneran la dignidad humana, la presunción de inocencia y el principio según el
cual los particulares responden únicamente por las infracciones que ellos
puedan cometer en contra de la Constitución y las leyes. Según sus palabras:
“Si
no es posible determinar la autoría del hecho, como en efecto lo expresa la
norma, resulta inconstitucional responsabilizar al director del programa o al
titular de la estación de radiodifusión es decir, al concesionario; por
ejemplo, sería tan aberrante condenar al dueño de una discoteca por el
homicidio cometido dentro del establecimiento, en el evento de no poder
identificar al autor del delito entre cien (100) asistentes, como también lo
sería el sancionar administrativamente al propietario de la emisora radial por
una opinión, idea o expresión emitida por un periodista cuya identidad no se
pudo establecer, o a la sociedad mercantil propietaria del periódico por la
publicación de una columna o artículo que carece del nombre y apellido de su
autor, entratándose de la prensa escrita. Y aún es más aberrante la hipótesis
del legislador consistente en que si el autor del concepto, declaración o
comentario radial no pudiere responder por la indemnización de los perjuicios
civiles o las multas impuestas, por ejemplo, porque el periodista es persona de
escasos recursos económicos, entonces respondería exclusivamente el
director del programa.”
La
ciudadana Pulgarín Ayala considera que el cargo del actor carece de sustento y
parte de una indebida asimilación entre el derecho administrativo sancionador y
el derecho disciplinario. Además, agrega la interviniente, el ataque del actor
no se basa tanto en el contenido de la disposición sino en temores relativos a
su aplicación, que podrían conducir a una violación al debido proceso. Pero esa
preocupación es injustificada pues el debido proceso está garantizado “por
cuanto es la ley la que creó la infracción y el procedimiento aplicable”, el
cual, según el artículo 55 del decreto ley 1900 de 1990 “es el previsto en la
parte primera del Código Contencioso Administrativo”. Es entonces claro que en
la imposición de esas sanciones debe respetarse el debido proceso. Además,
precisa la ciudadana, “la responsabilidad del director se deriva directamente
de su calidad como tal”, lo cual significa que no se le puede imponer “si a
pesar de todo su cuidado o diligencia se produce alguna infracción, ya que es
regla de experiencia que los subalternos cumplen las órdenes de sus superiores,
y que un programa informativo o periodístico responde a una línea editorial cualquiera
que ésta sea”.
En
cuanto a los titulares de las concesiones, la interviniente considera que es
inadmisible que éstos “disfruten en forma irresponsable de su concesión, por
cuanto esta clase de título habilitante en el caso de telecomunicaciones - por
tratarse de la prestación de un servicio público - implica en últimas una
obligación indivisible”, entre las que se incluye cumplir con la previsión del
artículo 3 del Decreto Ley 1900 de 1990, que establece que las
telecomunicaciones deben “ser utilizadas como instrumentos para impulsar el
desarrollo político, económico y social del país, con el objeto de elevar el
nivel y la calidad de vida de los habitantes en Colombia” y que, además, “serán
utilizadas responsablemente para contribuir a la defensa de la democracia, a la
promoción de la participación de los colombianos en la vida de la Nación y la
garantía de la dignidad humana y de otros derechos fundamentales consagrados en
la Constitución, para asegurar la convivencia pacífica.” Es pues lógico que los
concesionarios respondan por el incumplimiento de esas obligaciones.
Por su
parte, el ciudadano Arboleda Casas, representante legal de Asomedios, parece
solicitar una constitucionalidad condicionada de estas disposiciones pues
precisa que las multas previstas por la ley “deben respetar el derecho al
debido proceso, es decir que a quien se va sancionar pueda ser oído, pueda
interponer recursos, que haya proporcionalidad de la pena, entre otros”.
Finalmente,
la Vista Fiscal comparte los criterios del actor pues considera que en materia
de sanciones, la Constitución proscribe la responsabilidad objetiva e incorpora
los principios de imputación y culpabilidad, por lo cual sólo pueden ser
sancionadas las personas que cometieron las conductas, y no personas distintas,
“por la sola circunstancia de ser directores o titulares de las estaciones o
directores de los programas donde tales conductas tuvieron lugar”. Según su
parecer, las disposiciones acusadas vulneran esos principios pues “se hace
responsable a una persona de conductas infractoras, sin que se le dé la
oportunidad de ejercer su derecho de defensa dentro de un proceso, a pesar de
no haber incidido en su comisión.” Además, precisa la Vista Fiscal, la Carta
establece la presunción de inocencia, por lo cual, para sancionar a una
persona, debe comprobarse su responsabilidad. Todo lo anterior, sugiere que
para la Procuraduría las disposiciones acusadas, y reseñadas en este acápite,
son inconstitucionales; sin embargo, tal vez por un error de transcripción, la
Vista Fiscal pide a la Corte que declare la constitucionalidad del artículo 7º
y la inexequibilidad del artículo 8º.
8. Artículos
10º, 11, 13, inciso 1º y 14 de la Ley 74 de 1966.
Establecen
esas disposiciones:
"Artículo
10º. Las transmisiones de programas informativos o periodísticos no podrán
hacerse en tono de arenga, discurso o declamación, ni tratando de caracterizar
a otra persona mediante la imitación de la voz.
Artículo
11º. Por los servicios públicos de radiodifusión no podrá originarse propaganda
comercial.
"Tampoco
podrá originarse propaganda comercial por los servicios privados de
radiodifusión educativa, escuelas radiofónicas o de experimentación científica
que estén exentas de derecho de funcionamiento o que reciban subvenciones del
Estado. Tales servicios podrán recibir para su programación patrocinio
de personas naturales o jurídicas, pero manteniendo en la forma de sus
programas la calidad de su carácter y utilizando el patrocinio exclusivamente
como medio de educación popular.
Artículo
13º Por los servicios de radiodifusión no podrá hacerse propaganda a
profesionales que carezcan del correspondiente título de idoneidad, ni a
espiritistas, hechiceros pitonisas, adivinos y demás personas dedicadas a
actividades similares.
El
gobierno reglamentará la transmisión de la propaganda comercial sobre productos
industriales.
Igualmente,
con la necesaria participación del Ministerio de Salud Pública, reglamentará la
propaganda de productos farmacéuticos, higiénicos, alimentarios y similares,
pudiendo prohibir aquella que a su juicio atente contra la salud o los
intereses del consumidor.
Artículo
14º. No
podrán transmitirse por los servicios de radiodifusión mensajes de persona a
persona, tales como saludos, dedicatorias, complacencias, u otros de carácter
similar, sea cual fuere la forma utilizada, salvo las comunicaciones de
emergencia, en casos de calamidad pública las cuales, en todo caso, se harán
bajo el control del Ministerio del ramo o de la primera autoridad política del
lugar".
El
demandante considera que este grupo de normas, a pesar de su diversidad, tiene
un elemento en común que genera su inconstitucionalidad, y es que ellas
implican una forma de censura previa contraria a la Constitución y a la Convención
Interamericana. El actor transcribe entonces apartes doctrinales sobre el tema
de la Corte Interamericana, en relación a la prohibición de la censura previa,
y del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en lo relativo a la
posibilidad de difundir propaganda.
Además,
según su parecer, esas disposiciones violan la igualdad ya que “discriminan a
espiritistas, hechiceros, pitonisas, adivinos que deseen transmitir radialmente
sus propagandas las cuales contienen ideas u opiniones”. Igualmente, agrega el
actor, “esas normas también limitan a las personas para que se expresen en tono
de arenga, discursos, declamación o imitando voces, o que transmitan mensajes,
saludos, dedicatorias, complacencias,  toda vez que estas personas no están
facultadas legalmente para expresar lo que piensan”. Esto significa, agrega el
actor, “que con anterioridad al ejercicio de la libertad el legislador la
restringe; o mejor la prohibe en forma absoluta, constituyéndose prácticamente
en censura, tal como se definió doctrinal y jurisprudencialmente.”
La
ciudadana Réniz Caballero, en representación de la Universidad Javeriana, se
opone integralmente a estos cargos pues considera que la ley puede prohibir la
difusión de esos mensajes. Según su parecer, una “emisora responsable no debe
admitir en sus programas la inclusión de espacios dedicados a complacer con
música, frases o versos a quienes lo solicitan telefónicamente para satisfacer
caprichos personales” por cuanto estas llamadas permiten “ocultar tras la línea
a la persona que puede dar nombres supuestos con ánimo de perjudicar la
reputación de algunos individuos, o de enviar mensajes cifrados como señales a
los compinches para la comisión de un delito, o para una toma guerrillera o,
como puede ser el señor que llama desde una taberna para que complazcan a la
esposa de un amigo suyo.” Igualmente considera que, en función de la protección
de la veracidad de la información,  “la radio no puede amparar tampoco la
propaganda de hechiceros, salvo si tienen un respaldo de idoneidad”.
Por su
parte, el representante de Asomedios hace dos precisiones. Según su parecer, la
propaganda a espiritistas, hechiceros y similares, es una actividad lícita, por
cuanto esas otras labores también son lícitas. Y, en relación con el artículo
10, el interviniente indica que esa disposición debe interpretarse en el
sentido de que “se puede hacer un programa de humor a partir de las noticias”.
Finalmente,
la ciudadana Pulgarín Ayala, en representación del Ministerio de
Comunicaciones, así como la Procuraduría, consideran que esos tres artículos
establecen problemas constitucionales distintos, que deben ser analizados
separadamente.
Así, en
relación con el artículo 10, la ciudadana considera que la prohibición se
justifica pues “la arenga, el discurso, la declamación o la caracterización a
otra persona mediante la imitación de la voz son técnicas teatrales que no se
compadecen de un programa genuinamente periodístico” ya que “la seriedad en el
tratamiento de la información no cuadra con las técnicas teatrales
mencionadas”. Según su parecer, es importante destacar que la prohibición no se
relaciona “con los contenidos, sino con la presentación de los mismos cuando se
llama a confusión al oyente”. Por el contrario, la Procuraduría considera que
esta disposición es inconstitucional, puesto que si bien esas formas de hacer
periodismo pueden disminuir “la seriedad o mesura que es deseable para que el
ciudadano reciba una información adecuada”, sin embargo son herramientas
usuales y válidas de ejercer esa labor, y que no desconocen, por sí mismas,
valores constitucionales. Por ende, según su parecer, sólo la identificación de
los contenidos concretos divulgados permite especificar si se han desconocido
derechos de otras personas o bienes constitucionales, pero no se pueden
establecer prohibiciones basadas en el “simple tono de una intervención
periodística, noción subjetiva por demás, proclive apreciaciones arbitrarias
por parte de los funcionarios encargados de ese control.”
En
cuanto al artículo 11, que prohibe ciertas formas de propaganda, la ciudadana
considera que la norma es constitucional ya que simplemente busca “mantener la
filosofía de que debe imperar en la radiodifusión oficial, la cual no puede
atarse a particulares para su operación ni menos convertirse en deudora de
ellos, como el hecho de aceptar indiscriminadamente propaganda comercial. Esto
es una garantía de imparcialidad en el ejercicio de la función pública a su
cargo.” El Procurador, por su parte, también concluye que este artículo se
adecua a la Carta por cuanto la difusión de propaganda comercial no hace parte
de la libertad de información sino que es expresión de la libertad económica. Y
la finalidad que persigue la norma se adecua a la Carta pues pretende “evitar
una indebida injerencia de los valores comerciales que se manejan dentro de las
propagandas, frente a los valores que se pretenden difundir en los programas de
carácter educativo y cultural”.
La
ciudadana considera que el inciso primero del artículo 13, que prohibe que la
radio haga propaganda a profesionales que carezcan del correspondiente título
de idoneidad, ni a espiritistas, hechiceros pitonisas, adivinos y demás
personas dedicadas a actividades similares, tiene sustento constitucional, pues
busca “impedir el engaño del público, tan corriente en esta época”. Según su
parecer, no puede existir “una sociedad sin reglas ni controles”, como la que
desea el actor, pues el interés general y  los derechos fundamentales implican
ciertas limitaciones, como las que prevé expresamente el artículo 78 de la
Carta, que ordena a la ley regular “el control de calidad de bienes y servicios
ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe
suministrarse al público en su comercialización.” La ciudadana agrega que la
Carta faculta al Legislador a exigir títulos de idoneidad para las profesiones
y los oficios con riesgo social, por lo cual la Corte, en la sentencia
C-377/94, declaró la constitucionalidad de las normas legales que prohiben
ejercer la medicina a quienes estudian ciencias ocultas. En tal contexto, es
razonable que se impida la propaganda de esas actividades, sin que tal
interdicción afecte la libertad de expresión, “porque a nadie se le ocurre que
exista licitud en la propaganda de seudoprofesionales, o de personas
básicamente relacionadas con la superchería y el engaño”.
Por su
parte, la Vista Fiscal considera que la prohibición de hacer propagandas a
profesionales que carezcan del correspondiente título de idoneidad es
constitucional por cuanto, “en virtud del artículo 26 de la Carta, las
profesiones respecto de las cuales se puede exigir un título de idoneidad, son
aquellas que implican un riesgo social.” Por ende, “se justifica esta
limitación a la libertad económica teniendo en cuenta que al promocionarse los
servicios de una persona, respecto de la cual la ley exige poseer un título de
idoneidad para desempeñarse en la actividad, profesión u oficio, sin que haya
obtenido su respectiva acreditación, se vulnera el derecho de todas las
personas a obtener una información veraz.” Por el contrario, para el
Procurador, las prohibiciones sobre propagandas que promocionen los servicios
de espiritistas, hechiceros, pitonisas, adivinos y demás personas dedicadas a
actividades similares, son inconstitucionales pues no hay “una razón que
justifique la restricción o la libertad para promocionar estas ocupaciones,
siempre, claro está, que con ello no se incite a prácticas que puedan
menoscabar los derechos de las personas, ni el orden, la moral o la salud
públicas.” Igualmente, para la Vista Fiscal, la prohibición de que se
transmitan mensajes persona a persona es contraria “a los mandatos superiores,
en tanto que éste regula distintas formas de comunicación de las personas
susceptibles de ser difundidas por los servicios de radiodifusión, sin que
ellas puedan ser catalogadas como opiniones o expresiones que afecten los
derechos de los demás, ni la seguridad del Estado, la salud o la moral
públicas, límites éstos de la libertad de expresión que han sido avalados por la
comunidad internacional mediante tratados públicos”.
9.
Inciso 2º del Artículo 15 de la Ley 74 de 1966.
Conforme
al artículo 15:
"Artículo
15º. El Gobierno reglamentará la transmisión o retransmisión de programas
en idiomas distintos del castellano, o que se originen en el extranjero.
El
personal extranjero de artistas, que tome parte en programas de radiodifusión
solo podrá actuar por tiempo limitado y sujeto a las obligaciones que
establezca la respectiva reglamentación del Gobierno".
Según el
demandante, la frase "(...) y sujeto a las obligaciones que establezca la
respectiva reglamentación del Gobierno", vulnera la Carta por cuanto le
otorga al Gobierno la facultad de reglamentar lo concerniente a las
obligaciones a las que pueden quedar sometidos los extranjeros, siendo que es
el Congreso, en virtud del artículo 100 de la Carta Política, quien tiene la
competencia para el efecto, a través de una ley estatutaria.
La
ciudadana Pulgarín Ayala del Ministerio de Comunicaciones considera que esta
restricción se ajusta a la Carta pues los medios de comunicación tienen un gran
peso en la formación de los valores sociales y culturales, por lo cual el
legislador ha querido “que sean prestados por colombianos y en beneficio del
país, y de allí derivan las limitaciones consecuentes para los extranjeros.”
Por su
parte, la Vista Fiscal acoge los cargos del actor. Según su parecer, esta
disposición faculta al gobierno a restringir algo tan delicado como son los
derechos civiles y las garantías constitucionales de los extranjeros mientras
que el artículo 100 de la Constitución ha señalado que estas limitaciones
corresponde hacerlas al legislador. Agrega entonces el Procurador que “la
actividad artística como expresión que es del pensamiento y del espíritu,
pertenece a la órbita de las actividades tuteladas por los derechos a la
libertad de expresión y a la libertad de conciencia y, en consecuencia, su
regulación, aún tratándose de los extranjeros, debe corresponderle al
legislador.” Por ende, concluye el Ministerio Público, la disposición es
inconstitucional “en la medida en que autoriza a un órgano distinto del
legislativo, como lo es el Gobierno, para establecer limitaciones a los
derechos civiles y garantías de los extranjeros.”
10. Artículo 19 de la Ley 74 de 1966.
Establece
el artículo 19:
"Artículo
19º. El Gobierno podrá disponer en todas las emisoras de algunos espacios
radiales exclusivamente para fines cívicos y culturales"
Según el
actor, esta disposición quebranta los derechos a la propiedad privada y a la
libertad económica, al disponer arbitrariamente de las emisoras privadas.
La
ciudadana Pulgarín Ayala se opone a esta acusación pues considera que la
categoría de "emisiones privadas" no existe en el ordenamiento legal
colombiano. Según su parecer, “como los servicios públicos estarán sometidos al
régimen jurídico que fije la ley (art. 365 C.P.), ella misma podía colocar
cargas especiales a los particulares en aras del interés general. No es la
propiedad privada la que está en juego, porque las concesiones no son del
patrimonio de las personas, sino es el propio servicio público el que está en
juego”, tal y como la Corte lo señaló en la sentencia C-474 de 1994.
En el
mismo sentido, para el Ministerio Público el cargo es infundado, pues “el actor
confunde los derechos económicos que, en efecto le corresponden a los
propietarios de las emisoras y que son sin lugar a dudas de carácter privado,
con la condición de bien público, ostentada por el espacio electromagnético y
de servicio público predicable de la radiodifusión, condición esta que amerita
y justifica la gestión y el control del Estado sobre este servicio.” Concluye
entonces la Vista Fiscal:
“El
Legislador no hizo otra cosa que reivindicar esas condiciones, al facultar al
Gobierno para disponer, en todas las emisoras de espacios radiales con fines
estrechamente vinculados a las finalidades primordiales del Estado Social de
Derecho, como son las de difundir asuntos relacionados con la cultura y con los
valores ciudadanos.
Más
precisamente, de lo que dispone el Gobierno, autorizado por el Legislador, no
es de aquellos elementos que conforman el patrimonio de una emisora y los
cuales, en la medida en que pertenecen a un particular, son de carácter
privado. Se trata, en este caso, de una autorización legal para disponer de un
bien eminentemente público, respecto del cual no se pueden invocar las
facultades que tiene el particular en relación con los bienes que son de su
propiedad. Por ello, es inaceptable plantear la vulneración del derecho a la
propiedad privada y a la libertad económica.
Invocar
facultades de disposición ilimitadas en relación con la prestación de un
servicio público y del espacio electromagnético en cabeza de los particulares,
sería tanto como avalar la apropiación privada de un bien que por definición
constitucional es inenajenable.”
11.
Artículo 20, literal f) de la Ley 74 de 1966.
Establece
este literal:
"Artículo
20º. Créase el Consejo Nacional de Radiodifusión, como organismo adscrito
al Ministerio de Comunicaciones, cuya misión principal será de asesorar al
Ministerio de Comunicaciones en lo relacionado con los programas de
radiodifusión".
"Para
el cumplimiento y desarrollo de su misión, el Consejo tendrá las siguientes
atribuciones:
"(...)
f)
Las demás que el Ministerio de Comunicación le asigne o delegue".
Según el
actor, este literal es inconstitucional pues permite que el Ministerio de
Comunicaciones asigne o delegue funciones al Consejo Nacional de Radiodifusión,
con lo cual vulnera los artículos 121, 122, 123, inciso 2º y 211 de la Carta,
pues a esa entidad no se le pueden asignar funciones diferentes a las
detalladas en la ley o en el reglamento, ni tampoco se le pueden delegar
funciones por parte de las autoridades, mientras no exista una ley que así lo
disponga. Según su parecer, el artículo 211 superior autoriza la delegación
pero “el legislador expresamente señala las funciones que la autoridad puede
delegar en otras autoridades, pero no es de recibo constitucional que el legislador
genéricamente conceda la potestad a una autoridad determinada para delegar
cualquier competencia, porque se desnaturalizaría el Estado Social de Derecho
que se caracteriza, entre otras cosas, por el reparto de competencias en forma
preestablecida, precisa y determinada.”
La Vista
Fiscal acoge parcialmente las pretensiones del actor pues “el artículo 121 de
la Carta dispone de manera clara que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer
funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley. De acuerdo
con esta norma Superior, no es al Ministerio de Comunicaciones sino al
Legislador a quien corresponde determinar qué funciones debe desempeñar dicha
Comisión.” Sin embargo, para el Procurador, la facultad de delegar algunas
funciones en la Comisión mencionada es constitucional, “puesto que ella está
autorizada por la Constitución y la ley reguladora de la figura de la
delegación de funciones, Ley 489 de 1998, en virtud de la cual las autoridades
administrativas podrán mediante actos de delegación, transferir el ejercicio de
funciones a sus colaboradores o a otras autoridades con funciones afines o
complementarias.”
III-
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1.
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente
para conocer de la constitucionalidad de los artículos 2º (parcial), 3º
(parcial), 5º, 6º (parcial) 7º literales c) y  f), 8º inciso tercero, 10, 11
(parcial), 13 inciso primero, 14, 15 (parcial), 19 y 20 literal f) de la Ley 74
de 1966, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de
normas que hacen parte de una ley de la República.
Los
asuntos bajo revisión.
2. Las
normas acusadas regulan varios aspectos relacionados con el manejo de la radio
y con la difusión de programas por este medio masivo de comunicación.  El actor
las impugna por cuanto considera que, en general, y por diversas razones, esas
disposiciones restringen indebidamente la libertad de expresión e información
en la radio. En algunos casos, los intervinientes y el Ministerio Público
acogen los argumentos del demandante, mientras que en otras ocasiones se
distancian de ellos, pues consideran que las restricciones previstas por las
disposiciones acusadas son razonables y proporcionadas, ya que protegen
adecuadamente otros derechos y valores constitucionales.
El
problema constitucional que plantea la demanda es entonces, en gran medida, si
las regulaciones legales de los servicios de radiodifusión  contenidas en las
disposiciones impugnadas representan o no una restricción inconstitucional de
la libertad de expresión en general, y de la libertad radial en particular.
Para responder a ese interrogante, la Corte comenzará por recordar brevemente
su jurisprudencia sobre el alcance y los límites de la libertad de expresión,
en especial en un medio masivo de comunicación, que utiliza el espectro
electromagnético, como es la radio, para luego examinar específicamente las
acusaciones contra las distintas disposiciones impugnadas.
El
carácter preferente de la libertad de expresión e información, y de radio, en
el ordenamiento constitucional colombiano.
3- La
libertad de expresión ocupa un lugar preferente en el ordenamiento
constitucional colombiano, no sólo por cuanto juega un papel esencial en el
desarrollo de la autonomía y libertad de las personas (CP art. 16) y en el
desarrollo del conocimiento y la cultura (CP art. 71) sino, además, porque
constituye un elemento estructural básico para la existencia de una verdadera
democracia participativa (CP arts 1º, 3º y 40). Por ello, en numerosas
decisiones, esta Corporación ha destacado la importancia y trascendencia de
esta libertad[1], que
protege no sólo la facultad de difundir y expresar opiniones e ideas, o
libertad de expresión en sentido estricto, sino también la posibilidad de
buscar, recibir y difundir  informaciones de toda índole, o derecho y libertad
de informar y ser informado.
Directamente
ligado a la libertad de expresión, la Carta protege también de manera
preferente la posibilidad de fundar medios masivos de comunicación (CP art.
20), tradicionalmente conocida como libertad de prensa, la cual goza también de
una especial protección del Estado (CP art. 74), pues también es una condición
estructural de funcionamiento de la democracia y del Estado de derecho. En
efecto, sólo con una prensa libre, pluralista e independiente, puede
desarrollarse un debate democrático vigoroso y pueden los ciudadanos controlar
los eventuales abusos de los gobernantes. Así, esta Corporación señaló al
respecto, en la sentencia T-066 de 1998, MP Eduardo Cifuentes Muñoz, fundamento
12, lo siguiente:
“La
libertad de prensa constituye un requisito esencial para la existencia de la
democracia. En efecto, una prensa libre contribuye a informar y formar a los
ciudadanos; sirve de vehículo para la realización de los debates sobre los
temas que inquietan a la sociedad; ayuda de manera decisiva a la formación de
la opinión pública; actúa como instancia de control sobre los poderes públicos
y privados, etc. Además, la libertad de prensa es fundamental para el ejercicio
pleno del derecho al libre desarrollo de la personalidad, pues para que una
persona pueda definir y seguir de manera apropiada la orientación que le desea
dar a su existencia es necesario que tenga la posibilidad de conocer distintas
formas de concebir la vida y de comunicar su propia opción vital.”
4- El
carácter preferente de las libertades de expresión, información y de prensa no
significa, sin embargo, que estos derechos sean absolutos y carezcan de
límites. Así, no sólo no existen en general derechos absolutos sino que, en
particular, la libertad de expresión puede colisionar con otros derechos y
valores constitucionales, por lo cual, los tratados de derechos humanos y la
Constitución establecen que ciertas restricciones a esta libertad, son
legítimas. Así, conforme a los artículos 13 de la Convención Interamericana y
19 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, este
derecho puede ser limitado para asegurar (i) el respeto a los derechos o a la
reputación de los demás, o para (ii) la protección de la seguridad nacional, el
orden público, la salud o la moral públicas. Por ello,  esta Corporación ha
también admitido, en numerosas decisiones, ciertas restricciones a la libertad
de expresión a fin de proteger y asegurar, en ciertos casos concretos, otros
bienes constitucionales, como el orden público o los derechos a la intimidad o
al buen nombre[2].
De otro
lado, es claro que las libertades de información y de expresión tienen un trato
distinto, y la Constitución admite mayores limitaciones a la primera. En efecto,
mientras que la emisión de opiniones no tiene en principio límites, la
transmisión de datos fácticos está protegida sólo si se trata de una
información veraz e imparcial (CP art. 20). Esto significa que la veracidad e
imparcialidad constituyen condiciones de legitimidad o presupuestos que
delimitan el ámbito constitucionalmente protegido de la libertad informativa,
tal y como se desprende de numerosos pronunciamientos de esta Corte[3].
En
tercer término, en relación con la libertad de prensa, la Constitución
establece regulaciones específicas, que legitiman  ciertas intervenciones
estatales. Así, los medios de información son libres pero tienen
responsabilidad social (CP art. 20), por lo cual bien puede el ordenamiento
jurídico precisar el alcance de esa responsabilidad y la manera de hacerla
efectiva.  Igualmente, una interpretación sistemática de los artículos 7º y 20
superiores permite concluir que la Carta protege el pluralismo informativo, por
lo cual esta Corporación ha concluido que son legítimas ciertas intervenciones
destinadas a asegurar una mayor equidad y pluralidad en el manejo de la
información[4].
Finalmente, la Carta establece un régimen diferenciado, según el soporte
técnico y material empleado para la difusión masiva de las opiniones e
informaciones, de suerte que ciertas regulaciones que son admisibles para un
medio, como la radio y la televisión, que usan un bien público, como el
espectro electromagnético, pueden ser ilegítimas para otro medio, como la
prensa escrita. Debido a lo anterior, esta Corporación[5] ha señalado que el alcance de
la libertad de fundar medios es distinto en uno y otro caso, puesto que
mientras que en la prensa escrita no se requieren permisos especiales, los
medios que utilizan el espectro electromagnético, como la radio, tienen un
tratamiento jurídico especial, no sólo porque requieren un permiso especial
para funcionar sino además porque están sometidos a una regulación estatal
mayor a fin garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del
espectro electromagnético y evitar las prácticas monopolísticas (CP art. 75),
puesto que el cupo de frecuencias y espacios es, por razones materiales,
limitado.
La posibilidad de limitaciones legales a la libertad de
radio y la constitucionalidad del aparte impugnado del artículo 3º de la Ley 74
de 1966.
5- El análisis precedente es suficiente para desechar la
acusación del actor contra la expresión "leyes de la república" del
artículo 3 impugnado. Según esa disposición, por los servicios de radiodifusión
no pueden hacerse transmisiones que atenten contra la Constitución y las leyes
de la república, aspecto que el actor cuestiona, pues considera que se trata de
una norma en blanco, que puede remitir en algunos casos a leyes
inconstitucionales. El cargo carece de todo fundamento, pues la disposición
simplemente está señalando que las leyes pueden limitar la libertad de
expresión, mandato que coincide perfectamente con la Constitución y los
tratados de derechos humanos, que admiten ese tipo de restricciones. Es cierto
que algunas de esas regulaciones legales pueden ser inconstitucionales, pero en
tal caso, la solución consiste en acusar específicamente las disposiciones
legales que son ilegítimas, y no en solicitar una constitucionalidad
condicionada que resulta improcedente, pues la expresión acusada se ajusta a la
Carta. Es más, con el criterio del actor, habría entonces que condicionar el
alcance incluso de la propia Constitución, a fin de precisar que siempre que la
Carta habla de leyes, es necesario entender que se trata de leyes que no
vulneren la Carta, lo cual es innecesario, pues la propia Constitución
establece los mecanismos y procedimientos para que las leyes se ajusten a los
valores superiores. Así, los ciudadanos pueden demandar la correspondiente
disposición legal, o presentar las acciones judiciales pertinentes para
proteger sus derechos constitucionales, si éstos se ven amenazados, o incluso
solicitar de la autoridad respectiva que aplique la excepción de
inconstitucionalidad frente a la disposición legal cuestionada (CP arts 4º, 86,
88, 89 y 241).
Por todo lo anterior, la Corte declarará la
constitucionalidad de la expresión impugnada.
Los
límites a los límites a la libertad de expresión y la relevancia de la doctrina
elaborada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
6-
Conforme a lo anterior, si bien la Carta protege de manera especial la libertad
de prensa, es posible que se establezcan restricciones a la misma a fin de
asegurar la convivencia de este derecho con otros bienes constitucionales. Sin
embargo, es obvio que esas restricciones tienen a su vez límites estrictos,
pues la libertad de expresión es un derecho fundamental, que ocupa un lugar
preferente en nuestro ordenamiento constitucional. Por ello, esta Corporación
había señalado, en la sentencia C-087 de 1998, MP Carlos Gaviria Díaz, que
“entre el eventual daño social que pudiera seguirse de una información
inadecuada, consecuencia de la libertad de informar, y la restricción general
de ésta para precaverlo, la sociedad democrática prefiere afrontar el riesgo
del primero.” Igualmente, en las sentencias T-081 de 1993 y C-189 de 1994, al
señalar que el Estado tiene la facultad de intervenir en el espectro
electromagnético, esta Corporación precisó que esa potestad no es ilimitada y
que el legislador al regular la materia está sujeto a lo dispuesto en los
tratados internacionales (CP art. 93) que garantizan los derechos fundamentales
tanto del emisor como del receptor de la información, de suerte que quedan
excluidas aquellas regulaciones que puedan constituir alguna especie de
censura, figura proscrita en nuestro ordenamiento constitucional (CP art. 20).
7-
Directamente ligado a lo anterior, la Corte coincide con el interviniente en
que en esta materia es particularmente relevante la doctrina elaborada por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, que es el órgano judicial autorizado
para interpretar autorizadamente la Convención Interamericana. En efecto, como
lo ha señalado en varias oportunidades esta Corte Constitucional, en la medida
en que la Carta señala en el artículo 93 que los derechos y deberes
constitucionales deben interpretarse “de conformidad con los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”, es indudable
que la jurisprudencia de las instancias internacionales, encargadas de
interpretar esos tratados, constituye un criterio hermenéutico relevante para
establecer el sentido de las normas constitucionales sobre derechos
fundamentales[6].
Ahora bien, en la Opinión Consultiva No 05 del 13 de noviembre de 1985, la
Corte Interamericana estudió in extenso el alcance de la libertad de
expresión, y la posibilidad de establecer las restricciones a ese derecho,
análisis que será tenido en cuenta, en lo pertinente, por esta Corte
Constitucional. Según esa doctrina, una restricción es conforme a la Convención
Interamericana si consiste en una forma de responsabilidad posterior, pues la
censura previa se encuentra prohibida. Además, debe tratarse de una causal que
se encuentre previamente prevista en la ley, de manera clara y taxativa, y que
sea necesaria  para proteger los fines previstos por la  propia Convención, a
saber, el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o la
protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas.
En particular la Corte Interamericana, en el párrafo 46 de la mencionada
Opinión Consultiva, señaló unas pautas que esta Corte Constitucional prohija:
“Es
importante destacar que la Corte Europea de Derechos Humanos al interpretar el
artículo 10 de la Convención Europea, concluyó que " necesarias ",
sin ser sinónimo de " indispensables ", implica la " existencia
de una " necesidad social imperiosa " y que para que una restricción
sea " necesaria " no es suficiente demostrar que sea " útil
", " razonable " u " oportuna ". ( Eur. Court H. R.,
The Sunday Times case, judgment of 26 April 1979, Series A no. 30, párr. no.
59, págs. 35-36 ). Esta conclusión, que es igualmente aplicable a la Convención
Americana, sugiere que la " necesidad " y, por ende, la legalidad de
las restricciones a la libertad de expresión fundadas sobre el artículo 13.2,
dependerá de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo.
Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse aquélla que
restrinja en menor escala el derecho protegido. Dado este estándar, no es
suficiente que se demuestre, por ejemplo, que la ley cumple un propósito útil u
oportuno; para que sean compatibles con la Convención las restricciones deben
justificarse según objetivos colectivos que, por su importancia, preponderen
claramente sobre la necesidad social del pleno goce del derecho que el artículo
13 garantiza y no limiten más de lo estrictamente necesario el derecho
proclamado en el artículo 13. Es decir, la restricción debe ser proporcionada
al interés que la justifica y ajustarse estrechamente al logro de ese legítimo
objetivo. ( The Sunday Times case, supra, párr. no. 62, pág. 38; ver
también Eur. Court H. R., Barthold judgment of 25 March 1985, Series A no. 90,
párr. no. 59, pág. 26 ). (subrayas no originales)”
Conforme
a lo anterior, debido a su lugar preferente, las limitaciones a la libertad de
prensa se encuentran, en general, sometidas a un examen constitucional muy
estricto. Con estos criterios, entra entonces la Corte a examinar las
disposiciones acusadas, para lo cual intentará, en lo posible, reagruparlas
temáticamente, a fin racionalizar el análisis y la presentación de la
sentencia.
Libertad
de radio y restricciones sobre el contenido y la forma de la emisiones: estudio
de los artículos 2º, 5º, 10 y 14 de la Ley 74 de 1966
8-
Comienza la Corte por el examen de los apartes acusados que establecen
limitaciones sobre el tipo de discursos o de programas que pueden ser
transmitidos por la radio.
Así, el
artículo 2º señala que en las emisiones deberá “atenderse a los dictados
universales del decoro y del buen gusto”, expresión que el actor, el Ministerio
Público y varios intervinientes consideran inconstitucional, por obstaculizar
injustificadamente el ejercicio de la libertad de expresión, en la medida en
que privilegia ciertos criterios estéticos. Por el contrario, una de los
intervinientes argumenta que ese mandato se adecua a la Carta por cuanto no
restringe la libertad de expresión ya que no prohibe ningún contenido
informativo específico, ni margina ninguna opinión determinada, puesto que se
limita a regular aspectos formales externos del discurso.
Distinción
entre regulaciones neutrales y restricciones fundadas en el contenido del
mensaje.
9- La
Corte considera que la observación de la interviniente, que defiende la
expresión impugnada, es acertada, pero su aplicación al caso concreto es
equivocada.
Así, es
indudable que la ciudadana tiene razón en distinguir, como lo ha hecho la
jurisprudencia constitucional comparada[7],
entre aquellas restricciones que toman en cuenta el contenido de los discursos,
como una ley que proscribe la divulgación de ciertas teorías filosóficas, y
aquellas otras que son neutrales frente a ese contenido, en la medida en que se
aplican de manera igual a todos los mensajes emitidos, como una norma que
prohibe cualquier forma de arenga, después de cierta hora, en una determinada
zona urbana residencial. En efecto, es obvio que la primera limitación,
referida al contenido de la opinión o de la información, es problemática, desde
el punto de vista constitucional, por cuanto  la ley discrimina entre los
discursos, a fin de privilegiar ciertos mensajes y marginar otros. Este tipo de
medidas es particularmente peligroso y lesivo de la libertad de expresión, por
cuanto autoriza una dirección estatal del pensamiento y de la opinión,
contraria al pluralismo, al libre desarrollo de la personalidad y al debate
democrático (CP arts 1º, 7º, 13, 16 y 20), en la medida en que, frente a la
Carta, todas las ideas tienen un mismo status y valor. Así, expresamente el
artículo 70 superior señala que el Estado reconoce la dignidad e igualdad de
las diversas manifestaciones de la cultura. Por ello, las restricciones
fundadas en el contenido del discurso en principio deben presumirse
inconstitucionales, pues constituyen el prototipo de control autoritario de la
libertad, ya que favorecen ciertas opiniones, y marginan otras. En cambio, las
limitaciones que son neutrales e imparciales frente al mensaje son más
admisibles, por cuanto no implican una dirección estatal del pensamiento y
pueden encontrar justificación en la protección de otros bienes
constitucionales, como puede ser la tranquilidad doméstica o el propio
desarrollo ordenado de un debate público.
Por
consiguiente, la interviniente acierta en el criterio metodológico de análisis,
pues una limitación a la libertad de expresión, que sea neutral frente al
contenido del discurso, tiene más posibilidades de ser constitucional. Sin
embargo, la verdad es que el aparte impugnado no es realmente neutral e
imparcial, en la medida en que, como bien lo señala el Ministerio Público y
varios de los intervinientes, privilegia determinados criterios estéticos ya que,
en una sociedad pluralista, no existen concepciones uniformes y aceptadas por
todos, acerca del significado del decoro y del buen gusto. Así, para ciertas
personas, hablar de determinados asuntos, constituye un acto indecente,
mientras que para otras personas es un asunto no sólo normal sino también
necesario. La Corte coincide entonces con quienes cuestionan la expresión
acusada por cuanto afecta el pluralismo y la libertad de expresión, al
privilegiar determinados discursos, a saber, aquellos que se ajustan a los
criterios estéticos de las autoridades estatales.
Esta restricción es particularmente grave porque permite
silenciar, como opuestas al decoro y al buen gusto, las opiniones o discursos
que son contrarios a las ideas dominantes, mientras que la libertad de
expresión pretende proteger, como lo ha vigorosamente destacado la doctrina de
las instancias internacionales de derechos humanos, no sólo la divulgación de
informaciones u opiniones consideradas inofensivas o indiferentes por el Estado
y por la mayoría de la población, sino también la difusión de ideas o datos que
no son acogidos favorablemente por las mayorías sociales, que pueden juzgarlas
inquietantes o peligrosas. El pluralismo, la tolerancia y el espíritu de
apertura, sin los cuáles no existe verdaderamente un sociedad democrática,
exigen que esas opiniones e informaciones disidentes sean también protegidas[8].
Precisamente por tal razón, esta Corte Constitucional había considerado, en la
sentencia T-104 de 1996, MP Carlos Gaviria Díaz, que violaba el pluralismo y la
libertad de expresión que un funcionario se arrogara el derecho a calificar una
obra artística como indecente, a fin de prohibir su exhibición. Dijo entonces
esta Corporación:
“Toda
persona tiene derecho a competir en igualdad de condiciones por un acceso a los
medios públicos de difusión, para dar a conocer sus obras, así como tiene
derecho la comunidad a apreciarlas y a escoger libremente aquellas que
considere dignas de su aprobación o rechazo, sin que dicha elección esté
viciada por la previa imposición o censura que haga el Estado de determinada
concepción estética.
En un
Estado como el que define la Constitución de 1991, en el que las personas son
moralmente autónomas, a nadie puede impedírsele difundir o tener acceso a las
obras que quiera, so pretexto de su contenido inmoral o antiestético.
(…)
Según
el inciso segundo del artículo 70, “la cultura en sus diversas manifestaciones
es fundamento de la nacionalidad...”  ¿Cómo hacer efectivo tal reconocimiento y
respeto por la diversidad si las autoridades, en lugar de acatar y hacer
cumplir el texto constitucional, se arrogan ilegítimamente la potestad de
elegir, de entre esa pluralidad de manifestaciones que la Constitución
legitima, únicamente las que a su juicio satisfacen los cánones morales y
estéticos que estiman ortodoxos?”
10- El anterior análisis no significa que la forma del
discurso sea irrelevante, y que en ningún evento las autoridades puedan
establecer algún tipo de control sobre ciertas características formales de lo
expresado en un medio de comunicación. Así, en determinados casos, un discurso
puede ser injurioso, y afectar el derecho a la honra de una persona (CP art.
21), no tanto por su contenido, sino porque se emplean expresiones, que carecen
de relación con la idea que se expresa o la información que se transmite, y que
meramente pretenden despreciar o desvalorizar a la persona. Es cierto que el
contenido de un discurso se encuentra muchas veces ligado indisolublemente a su
forma, y que la libertad de expresión protege también la forma como una persona
desea transmitir una idea o una información. Sin embargo, si el derecho a la
honra (CP art. 21) quiere tener algún significado, es indudable que las
expresiones manifiestamente injuriosas y despectivas, e innecesarias a la
divulgación de una opinión o información, pueden ser limitadas por la ley, ya
que se encuentran por fuera del ámbito constitucionalmente protegido de la
libertad de expresión, la cual, como lo ha señalado la jurisprudencia
comparada, no incluye ningún pretendido derecho al insulto[9]. Sin
embargo, una cosa es que el ordenamiento pueda limitar ciertas expresiones
innecesarias e injuriosas, a fin de proteger la honra de las personas, u otros
bienes constitucionales, y otra muy diversa es que la ley ordene que se
atiendan unos ambiguos e inexistentes "dictados universales del decoro y
del buen gusto", pues ese mandato implica el predominio de ciertas
visiones del mundo sobre otras.
11-
Además, esta indeterminación y relatividad cultural de las nociones de buen
gusto y decoro acarrea otro vicio de inconstitucionalidad, puesto que
obligatoriamente son las entidades que controlan la radio quienes pueden llegar
a definir, ex post facto, unos determinados criterios estéticos que
habrían sido vulnerados, con lo cual la expresión acusada desconoce la
exigencia de que las limitaciones a la libertad de expresión sean establecidas,
de manera expresa, taxativa y  previa, por la ley, tal y como lo señala el
artículo 13-2 de la Convención Interamericana y el artículo 19 del Pacto de
Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas.
Conforme
a lo anterior, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión acusada
del artículo 2º de la Ley 74 de 1966.
12- El
artículo 10 también establece una limitación sobre las emisiones, la cual se
encuentra estrechamente vinculada al debate precedente sobre la distinción
entre limitaciones neutrales y restricciones fundadas en el contenido del
mensaje. Así, esa disposición señala que los programas informativos o
periodísticos no podrán hacerse en tono de arenga, discurso o declamación, ni
tratando de caracterizar a otra persona mediante la imitación de la voz. Según
el actor, algunos intervinientes y el Ministerio Público, esta regulación es
inconstitucional pues equivale a una censura previa y además viola la igualdad
pues prohibe aquellos mensajes que se realicen en forma de arenga o discurso
político, o utilizando imitaciones de voz. Por el contrario, algunos
intervinientes consideran que la disposición se ajusta a la Carta, en la medida
en que no discrimina entre contenidos, sino que sólo regula la forma de la
presentación de las noticias. Además, según su parecer, el mandato cumple
funciones constitucionales importantes, por cuanto evita la confusión de los
oyentes, con lo cual protege la imparcialidad y veracidad de la información.
Entra pues esta Corporación a examinar los cargos del actor y si esta
regulación restringe desproporcionadamente la libertad radial.
Diferencia entre la censura previa y la prohibición
previa de ciertos mensajes.
13- La Corte comienza por analizar el cargo relacionado
con la violación de la prohibición de censura previa. El eje de la
argumentación del actor es que éste considera que la disposición impone esa
censura, que se encuentra prohibida por la Carta y por la Convención
Interamericana, por cuanto la norma prohibe, en forma absoluta, y de manera
anticipada, la divulgación de ciertos contenidos.
La Corte coincide con el actor en que la censura previa
es inconstitucional, puesto que no sólo el artículo 20 de la Carta señala
perentoriamente que no puede haber censura, sino que, además, la Convención
Interamericana, expresamente establece que las restricciones a la libertad de
expresión no autorizan este tipo de prohibiciones. Al respecto ha dicho la
Corte Interamericana, intérprete autorizado de la Convención:
“El
artículo 13.2 de la Convención define a través de qué medios pueden
establecerse legítimamente restricciones a la libertad de expresión. Estipula,
en primer lugar, la prohibición de la censura previa la cual es siempre
incompatible con la plena vigencia de los derechos enumerados por el artículo
13, salvo las excepciones contempladas en el inciso 4 referentes a espectáculos
públicos, incluso si se trata supuestamente de prevenir por ese medio un abuso
eventual de la libertad de expresión. En esta materia toda medida preventiva
significa, inevitablemente, el menoscabo de la libertad garantizada por la
Convención.
El
abuso de la libertad de expresión no puede ser objeto de medidas de control
preventivo sino fundamento de responsabilidad para quien lo haya cometido[10]”.
A pesar de lo anterior, la Corte considera que el cargo
carece de todo sustento, por cuanto se basa en una confusión conceptual. En
efecto, el demandante asimila la censura previa con la prohibición previa y
general, por la ley, de que se hagan ciertas difusiones de mensajes, cuando lo
cierto es que se trata de fenómenos distintos.
La censura previa, en los términos de la Convención
Interamericana y del derecho constitucional, consiste en que las autoridades,
por diversas razones, impiden u obstaculizan gravemente la emisión de un
mensaje o la publicación de un determinado contenido. Es pues una medida de
control preventivo puesto que la emisión o publicación queda sujeta a una
autorización precedente de la autoridad. Así, en las formas clásicas de
censura, las autoridades se reservan el derecho a revisar anticipidamente los
escritos, a fin de decidir si autorizan o no su publicación y difusión, por lo
cual obligan a los particulares a remitir previamente los textos para obtener
el correspondiente permiso. Este tipo de prácticas se encuentra terminantemente
prohibido por la Convención Interamericana y por la Constitución. Sin embargo,
otra cosa muy diferente es que la ley restrinja previamente que se difundan
ciertos contenidos, pero no someta las publicaciones a controles preventivos o
autorizaciones previas sino que establezca sanciones para quienes infrinjan esa
prohibición. En efecto, las limitaciones, basadas en la imposición de
responsabilidades ulteriores por la violación de prohibiciones previas, no
constituyen censura previa y se encuentran claramente autorizadas por la
Convención Interamericana, siempre y cuando representen medidas necesarias para
defender ciertos bienes constitucionales. Es más, este tratado precisamente
exige que toda restricción a la libertad de expresión haya sido previa y
claramente definida en la ley, como un requisito de seguridad jurídica, que
refuerza la protección a esta libertad, en la medida en que evita castigos ex
post facto en este campo.  Así lo ha entendido claramente la Corte
Interamericana, quien ha señalado que las restricciones fundadas en la
imposición de sanciones ulteriores se ajustan a la Convención sólo si las causales de responsabilidad
están “previamente establecidas” en la ley,  por medio de una “definición
expresa y taxativa”[11].
Una cosa es entonces una prohibición previa, pero que
genera responsabilidades ulteriores, que es legítima, y otra diversa es la
censura previa de una publicación o de una emisión radial, que se encuentra
proscrita por la Constitución y la Convención Interamericana. Y en el presente
caso, es claro que la norma acusada no está imponiendo una censura previa, pues
no obliga a los programas de radio a que envíen las grabaciones de la emisión
que se pretende hacer, a fin de que las autoridades determinen si ésta se
autoriza o no. La disposición impugnada prohibe ciertos tipos de emisiones,
pero no recurre al dispositivo de la censura previa sino que señala
responsabilidades ulteriores a quienes infrinjan la interdicción. Así, el
artículo 17 de esta ley establece las sanciones por la violación de estas
reglamentaciones.
14- Conforme a lo anterior, el cargo sobre censura
previa carece de cualquier base pues se funda en un equívoco conceptual. Esto
no significa, sin embargo, que este artículo 10 deba ser declarado
constitucional, puesto que, a pesar de su aparente simplicidad, esta disposición plantea
problemas complejos y distintos, que ameritan un examen atento y separado.
En
primer término, la Corte destaca que esta norma se aplica exclusivamente a
ciertas emisiones, esto es, a las “informativas” y a las “periodísticas”. Las
primeras, conforme al artículo 5º de la propia ley, hacen referencia a los
“radionoticieros”, los cuales “consisten en suministrar noticias sin
comentarios”, mientras que las segundas son los “radioperiódicos”, los que
utilizan modalidades de la prensa escrita como editoriales y comentarios de
noticias o sucesos, con carácter crítico o expositivo.
Esta precisión es importante pues significa que la
restricción establecida por la disposición acusada se aplica en el ámbito de la
divulgación y análisis de informaciones sobre sucesos y hechos, esto es, no es
una prohibición que cubre otro tipo de programas, como podrían ser los
recreativos o de humor, en los cuales, conforme a la ley, pueden hacerse las
arengas o imitarse a determinadas personas. La pregunta que surge es entonces
si ese tipo de restricciones, en los programas periodísticos e informativos, se
adecua a las exigencias constitucionales para limitar la libertad de expresión.
Importancia de la protección de la "cantidad"
de discurso en una sociedad democrática.
15- Para responder a ese interrogante, la Corte
considera que la interviniente que defiende la norma acierta en señalar que
ésta no parece tomar en cuenta el contenido sino únicamente la forma cómo se
presentan las informaciones y opiniones periodísticas. En efecto, el artículo
acusado no excluye determinados datos o ideas, sino que prohibe ciertas formas
de expresión, en la medida en que excluye el tono de arenga, discurso o
declamación, o la imitación de voces. En esa medida, la disposición impugnada
no parece afectar, al menos de manera directa y expresa, el pluralismo
informativo. Sin embargo, una limitación a la libertad de expresión no es
constitucional por el sólo hecho de que sea neutra frente al contenido, y por
ende, no privilegie ciertos puntos de vista sobre otros, ya que una restricción
de esa naturaleza también puede ser lesiva de ese derecho fundamental, pues
puede no estar justificada o ser desproporcionada. Por ejemplo, es obvio que
una ley que prohibe todos los discursos es inconstitucional, ya que aniquila la
libertad de expresión, y eso a pesar de ser neutra frente al contenido pues no
se refiere a determinas ideas o informaciones. Y esto es así, por cuanto la
Carta y los tratados de derechos humanos no sólo protegen la diversidad del
discurso y la pluralidad de los mensajes sino también su cantidad, por lo cual
son inconstitucionales las medidas que, a pesar de ser neutras e imparciales
frente a los contenidos, restringen indebidamente la abundancia de discurso
disponible en una sociedad democrática.
Por ende, una limitación general y neutra frente al
contenido no se presume inconstitucional pero también puede violar la Carta,
por no respetar los requisitos señalados por la Corte Interamericana, y que
esta Corte Constitucional acepta claramente, como se señaló en el fundamento 7
de esta sentencia.  Esto significa que estas restricciones deben estar
claramente definidas en la ley, y encontrarse estrictamente relacionadas con la
consecución de determinados objetivos constitucionales, como la protección del
honor de las personas o la preservación del orden público, que dadas las
circunstancias del caso, claramente predominen sobre la importancia que tiene
mantener una libertad de expresión amplia y vigorosa. Con tales criterios,
entra la Corte a examinar las limitaciones previstas
La ilegitimidad de las restricciones ambiguas a la
libertad de expresión.
16- Comienza esta Corporación por analizar la
prohibición de que las transmisiones se realicen en tono de arenga, discurso o
declamación, previsto en la primera parte del artículo. Y lo primero que salta
a la vista es la ambigüedad de estas categorías. Así, el término
"discurso" es en sí mismo ambivalente pues, conforme a la edición 21
del Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa no sólo
una "serie de palabras y frases empleadas para manifestar lo que se piensa
o siente", sino también un "conjunto de palabras con que se expresa
un concepto cabal", y otras doce definiciones similares. La declamación,
por su parte, es tanto el "arte de representar en el teatro", como la
"oración escrita o dicha con el fin de ejercitar las reglas de la
retórica", o también "un discurso pronunciado con demasiado calor o
vehemencia, y particularmente invectiva áspera contra personas o cosas."
Por su parte, la arenga es, conforme a ese mismo diccionario, tanto un
"razonamiento largo, impertinente y enfadoso", como un "discurso
por lo general solemne y de elevado tono" y "especialmente el que se
pronuncia con el solo fin de enardecer los ánimos".
Esta presentación del significado ordinario de esas
palabras muestra no sólo su ambigüedad sino que su aplicación mecánica
permitiría excluir injustificadamente ciertas transmisiones, o incluso llegaría
a eliminar totalmente los programas radiales periodísticos. Así, si por
discurso entendemos las palabras con que se manifiesta lo que se piensa o
siente, pues entonces todos los programas radiales tienen un tono de discurso.
17- Esta ambigüedad conceptual de los términos es ya muy
problemática constitucionalmente, pues significa que la restricción no es clara
ni taxativa. Sin embargo, podría argüirse que, a pesar de la indeterminación
semántica de esas palabras, una interpretación sistemática y finalista permite
comprender adecuadamente el sentido del artículo, pues éste se centra en la
noción de "tono", que transmite la idea de un cierto énfasis en la
presentación de una noticia u opinión. Así las cosas, conforme a esa hermenéutica,
la disposición está prohibiendo las emisiones en donde el locutor utiliza un
énfasis excesivo o es demasiado vehemente o acalorado en la presentación de las
noticias o en los comentarios editoriales sobre los sucesos acaecidos. Y,
podría continuar esta objeción, con esa precisión, la norma no sólo es clara
sino que persigue un objetivo constitucionalmente importante, como es evitar
que la radio se convierta en un medio para incitar emotivamente a las personas
a alterar el orden público.
18- La Corte considera que es posible que ése sea el
significado de la disposición y que efectivamente su finalidad sea proteger el
orden público de alteraciones derivadas de un mal uso del medio radial. Sin
embargo, no por ello la prohibición es constitucional, pues no representa un
instrumento adecuado para proteger la tranquilidad ciudadana, ni desaparece la
ambigüedad del alcance de la interdicción.
Así, la libertad de expresión puede ser restringida para
proteger el orden público, por lo cual la disposición estaría persiguiendo una
finalidad aceptable e importante. Pero, para que la limitación sea legítima, es
menester que, en los términos de la Corte Interamericana, reseñados
anteriormente en esta sentencia, la restricción no sólo se ajuste estrechamente
al logro de ese objetivo sino que, además, sea aquella que limite en menor
escala la libertad de expresión. Y es obvio que el artículo acusado no cumple
ese estándar pues, como bien lo destaca un interviniente, de manera muy
acalorada y enfática se puede llamar a los oyentes a respetar el orden público
y cumplir las leyes, con lo cual la disposición excluye discursos totalmente
inocuos.
De otro lado, la ambigüedad de la disposición no
desaparece, pues incluso si se pudiera eventualmente definir, a nivel teórico,
qué es un tono de arenga, discurso, o declamación, sin embargo lo cierto es que
en la práctica resulta muy problemático delimitar si una transmisión concreta
debe o no ser incluida en esas clasificaciones, ya que se trata de una
calificación de grado, muy difícil de concretar. Así, no es claro a partir de
qué nivel de vehemencia o de acaloramiento del locutor, entramos en el tono de
arenga o discurso, por lo cual la delimitación de cuáles contenidos son
sancionables queda abandonada al criterio subjetivo de las autoridades
encargadas de controlar el cumplimiento de esas reglamentaciones.
La enorme ambigüedad que implica la aplicación de una
tal restricción pone entonces en riesgo excesivo la libertad de expresión, sin
que sea claro que la disposición favorezca el cumplimento de un objetivo
constitucional de importancia, por lo cual no queda a la Corte otra alternativa
sino declarar la inexequibilidad de la expresión  "en tono de arenga,
discurso o declamación" prevista en el artículo acusado.
19- Entra la Corte a analizar la segunda limitación
prevista en el artículo 10 de la Ley 74 de 1966, según la cual, en los
programas periodísticos o informativos no se puede tratar "de caracterizar
a otra persona mediante la imitación de la voz".
En este caso, la restricción está adecuadamente
definida, puesto que la conducta prohibida se encuentra inequívocamente
determinada: no se puede hacer creer, mediante una simulación de voz, que una
persona habla en la radio, cuando ella en realidad no lo está haciendo.
De otro lado, parece evidente que esta prohibición
persigue una finalidad constitucionalmente trascendental, como es asegurar la
veracidad de la información, al evitar confusión en los oyentes, quienes,
debido a la imitación de voz, pueden creer que una determinada persona dio una
declaración que en realidad nunca hizo.
La responsabilidad social de los medios y su deber de
distinguir entre la presentación de una noticia y la divulgación de cualquier
otro contenido.
20- En tercer término, la prohibición se encuentra
estrictamente ligada a la consecución de ese objetivo, puesto que la
deformación de los hechos, al presentar como cierto un suceso que no ha
acaecido, afecta de forma evidente el derecho de todas las personas a recibir
una información veraz e imparcial (CP art. 20). En particular, conviene
resaltar que esta interdicción se aplica en los programas periodísticos o
informativos, en donde el oyente está predispuesto a que el medio presentará
exclusivamente datos sobre hechos que han ocurrido. Existe pues una actitud del
receptor de estos programas a asumir como ciertas o verdaderas todas las
informaciones que se le transmiten, por lo cual los riesgos de confusión y
engaño son mayores. Así, en un programa humorístico o recreativo, el
radioescucha comprende, sin mucha dificultad, que puede estarse haciendo una
parodia de un personaje conocido, pero en cambio, esa misma imitación, en un
programa informativo o periodístico, puede ser asumida, con relativa facilidad,
por el oyente, como una noticia cierta.
Conforme a lo anterior, la prohibición de que en los
programas periodísticos o informativos no se caracterice a otra persona
mediante la imitación de su voz encuentra claro sustento constitucional, pues
constituye una simple aplicación de deberes más generales de los medios de
información masiva, los cuales, en desarrollo de su responsabilidad social, y
para asegurar el derecho de todos a una información veraz (CP art. 20), tienen
la obligación de no inducir a las personas a conclusiones falsas o erróneas
sobre hechos o sucesos, tal y como esta Corte lo ha destacado en numerosas
ocasiones[12].
En particular, esto significa que los medios no deben mezclar dolosamente la
presentación de los hechos con otros contenidos, ni hacer aparecer como noticia
lo que en realidad es otra cosa. Y así como viola el principio de veracidad que
un medio no distinga entre la información de un hecho y el juicio de valor que
éste le merece, o haga aparecer como noticia fáctica lo que no es más que la
mera publicidad de los productos de sus anunciadores, es legítimo que la ley
prohiba a los noticieros inducir en error a sus oyentes debido a imitaciones de
voz, en donde no sea claro que se trata de una mera parodia.
Esta obligación de los medios de diferenciar la noticia
de cualquier otro contenido es particularmente rigurosa en los noticieros y
programas periodísticos, por cuanto, como se indicó, en estos casos, el
receptor del programa está predispuesto a asumir como cierta cualquier
información que le sea suministrada. Lo anterior no significa, obviamente, que
los medios deban presentar las noticias como relatos puros, y si se quiere
ascépticos, sobre los hechos acaecidos, pues la libertad de opinión de los
propios periodistas, y la defensa del pluralismo, autorizan que los medios
valoren de determinada manera lo sucedido. El deber constitucional que se les
impone, en desarrollo del principio de veracidad, es que tales valoraciones no
deformen la divulgación de las informaciones sobre los sucesos, ni induzcan a
error al receptor de la noticia.
21- La prohibición acusada es entonces una restricción
clara y taxativa, que en forma evidente contribuye a la consecución de un
objetivo constitucional esencial, como es asegurar la veracidad de la
información (CP art. 20). Entra por último la Corte a examinar si esta
limitación es proporcionada, esto es, si ella no restringe la libertad de
expresión más allá de lo estrictamente necesario para proteger la veracidad
informativa.
Para responder a ese interrogante, la Corte precisa que
esta restricción sólo se aplica a los programas periodísticos e informativos,
lo cual significa que en los otros tipos de programas, como los humorísticos,
esas imitaciones son posibles. Esto significa que el legislador tuvo el cuidado
de limitar la prohibición a los campos en donde verdaderamente se podía ver
afectada la veracidad de la información. Sin embargo, esos programas pueden
prever una sección, claramente diferenciada de la presentación de noticias, en
donde puedan utilizarse, con sentido crítico u humorístico, imitaciones y
parodias de algún personaje. En tales condiciones, y siempre y cuando, el medio
tome las medidas necesarias para evitar cualquier confusión en el oyente, la
Corte considera que la prohibición absoluta de imitación de voces resulta
excesiva incluso en esos programas, por lo cual esta Corporación declarará la
exequibilidad condicionada de esa restricción. Esto significa que el operador
radial, al realizar un comentario periodístico o presentar una noticia, no
puede dolosamente inducir a confusión al oyente sobre quien ha emitido una
determinada declaración, pero que están autorizadas imitaciones, con sentido
crítico o humorístico, cuyo carácter paródico sea evidente para el oyente.
La prohibición de la transmisión de mensajes de persona
a  persona
22- El artículo 14 también restringe los contenidos de
las emisiones radiales, puesto que señala que por ese medio no pueden
transmitirse mensajes de persona a persona, tales como saludos, dedicatorias,
complacencias, u otros de carácter similar, sea cual fuere la forma utilizada.
El actor no formula una acusación específica detallada contra el sentido de
esta disposición sino que simplemente invoca los mismos cargos que contra el
artículo 10 anteriormente estudiado, a saber que esa prohibición discrimina
entre los discursos y equivale a una censura previa. Entra pues la Corte a
examinar esos cargos.
23- Por las razones explicadas anteriormente en el
fundamento 13 de esta sentencia, es evidente que la acusación sobre censura
previa carece de sustento. Igualmente, en la medida en que la disposición
prohibe, de manera general, la difusión de cualquier comunicación persona a persona,
sin establecer distinciones por el contenido de los mensajes, la Corte no
encuentra que esta interdicción sea discriminatoria frente a ciertos discursos
o puntos de vista. Sin embargo, esto no significa que la disposición sea
constitucional, pues la pregunta que surge es si esa limitación general a la
libertad radial se ajusta a las exigencias establecidas por la Carta y por la
Convención Interamericana. Y para esta Corte, la respuesta es negativa, pues
esta Corporación no encuentra verdaderamente cuál es el interés constitucional
de gran importancia que esta medida permite satisfacer.
Así, podría considerarse, como lo señala una
interviniente, que esta prohibición busca asegurar una mayor seriedad de las
emisoras, al evitar que circulen radialmente mensajes banales, caprichosos o
coloquiales. Es posible que eso sea así, asunto que no entra esta Corte a
analizar, por cuanto es evidente que este objetivo no es de suficiente
relevancia constitucional para autorizar una restricción legal general a la libertad
de expresión, como la establecida por la norma acusada. Una determinada cadena
radial puede asumir como política no transmitir esos mensajes, a fin de
aparecer más seria y profesional ante su audiencia; pero lo que resulta
inaceptable es que la ley, en forma general e indiscriminada, imponga esa
política a todas las emisoras y a todos los programadores.
De otro lado, los otros objetivos aducidos, a saber, que
esta prohibición protege la reputación de las personas y el orden público, son
claramente legítimos y de suficiente importancia constitucional para autorizar
una restricción de la libertad radial. Sin embargo, en manera alguna es claro
que la prohibición general de transmitir esos mensajes interpersonales
constituya un medio proporcionado y necesario para lograr esos objetivos,
puesto que no sólo la interdicción es absoluta, con lo cual se excluyen
injustificadamente comunicaciones totalmente inocuas y banales, sino que,
además, la ley puede prever medidas más eficaces, y menos lesivas de la libertad
de expresión, para proteger esos mismos bienes constitucionales.
24- La prohibición de los mensajes persona a persona no
se ajusta pues a los requerimientos que hacen legítima una limitación a la
libertad de expresión. Pero hay más:  una restricción de esta naturaleza
también afecta el derecho de toda persona a comunicarse, que es un derecho
fundamental amparado por la Carta, a pesar de que no se encuentre expresamente
previsto por ninguna disposición constitucional. Ha dicho al respecto esta Corte:
"La Constitución Política no destina un artículo
específico a la garantía del aludido derecho, pero éste sale a flote, como
propio e inalienable de toda persona, cuando se integran sistemáticamente
varios principios y preceptos constitucionales, entre otros los consagrados en
los artículos 5 (primacía de los derechos inalienables de la persona), 12
(prohibición de la desaparición forzada y de tratos inhumanos o degradantes),
15 (inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de comunicación
privada), 16 (libre desarrollo de la personalidad), 20 (libertad de expresión y
derecho a emitir y recibir información), 23 (derecho de petición), 28 (libertad
personal), 37 (libertad de reunión), 40 (derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político), 73 (protección de la
actividad periodística), 74 (derecho de acceso a los documentos públicos) y 75
(igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético),
garantías todas éstas que carecerían de efectividad si no se asegurara que la
persona goza de un derecho fundamental a comunicarse." (Sentencia T-032 de
1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
En esa misma sentencia, la Corte indicó que el contenido
esencial de este derecho a comunicarse consiste en "la libre opción de
establecer contacto con otras personas, en el curso de un proceso que incorpora
la mutua emisión de mensajes, su recepción, procesamiento mental y respuesta,
bien que ello se haga mediante el uso directo del lenguaje, la escritura o los
símbolos, o por aplicación de la tecnología". Así, las cosas, la
prohibición prevista por el artículo 14 de la Ley 74 de 1966 erosiona ese
derecho, puesto que no permite que por radio circulen mensaje personales, sin
que sea claro cuál es el objetivo constitucional que se encuentra favorecido.
Por todo lo anterior, la Corte retirará del ordenamiento
la citada disposición.
25- El
artículo 5º de esta ley establece que por los servicios de radiodifusión podrán
transmitirse programas culturales, docentes, recreativos, deportivos,
formativos y periodísticos. Según el actor, esa disposición también limita la
labor de radiodifusión y vulnera la libertad de expresión, en la medida en que,
al autorizar únicamente esos programas, está tácitamente excluyendo emisiones
que tengan otros contenidos, como podrían ser los programas políticos o
científicos.
Los
intervinientes y la Vista Fiscal se oponen a esa pretensión, pues consideran
que parte de una hermenéutica equivocada del sentido del artículo. Según su
parecer, esa disposición debe ser interpretada en forma sistemática, tomando en
consideración el artículo 1º de la ley, según el cual “la elaboración,
transmisión y recepción de los programas de radiodifusión es libre con arreglo
a las disposiciones de la presente ley”. Por ende, en la medida en que la norma
acusada simplemente señala que “podrán transmitirse” programas de cierto tipo,
debe entenderse que el Legislador ha querido dar relieve a esta clase de emisiones
radiales, pero no ha establecido una prohibición o los otros tipos de
programas, pues la expresión acusada tiene un carácter facultativo y no
taxativo.
26- La
Corte coincide con la interpretación de los intervinientes y del Ministerio
Público, pues la ley no excluye otro tipo de programas sino que quiso dar
relevancia y especificidad a algunos de ellos. No otro puede ser el sentido del
artículo primero de la ley y del carácter simplemente permisivo, pero no
taxativo, del tenor literal del artículo acusado, según el cual,  “podrán
trasmitirse” ciertos programas. Así, en ninguna parte esa disposición establece
que “únicamente” esos programas pueden ser emitidos, por lo cual, conforme al
artículo primero de esa misma ley, las emisiones no reguladas ni limitadas por
ese cuerpo normativo son libres.
Esta
interpretación legal de la norma es además la que mejor se ajusta a los valores
constitucionales. En efecto, en función de la in dubio pro libertate y
del carácter preferente de la libertad de expresión,  es obvio que toda
limitación legal a ese derecho debe ser entendida en forma estricta, de suerte
que entre dos interpretaciones posibles y razonables de una norma legal, debe
siempre preferirse aquella que favorezca  un ejercicio más amplio de la libertad
de expresión.
En tales
circunstancias, la acusación del demandante carece de todo sustento, por lo
cual la Corte declarará la exequibilidad de la disposición, pero únicamente por
el cargo estudiado, puesto que el actor no impugna el contenido mismo del
artículo sino que funda su ataque en que una interpretación particular, según
la cual, esta disposición estaría prohibiendo los programas radiales que no
estén allí contemplados.  Esta hermenéutica, como se acaba de ver, no es
acertada, por lo cual el artículo acusado será mantenido en el ordenamiento.
Sin embargo, como el actor no cuestionó el contenido material de la
disposición, y a esta Corte no corresponde una revisión oficiosa de las leyes
sino un examen de aquellas que hayan sido debidamente demandadas por los
ciudadanos, en este caso lo procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada
constitucional (CP art. 241).
Propaganda comercial y libertad de expresión: examen de
los artículos 11 (parcial) y 13 (parcial) de la Ley 74 de 1966.
27- Los
artículos 11 y 13, parcialmente acusados, se encuentran también relacionados
con prohibiciones sobre el contenido de las emisiones radiales. Sin embargo,
estas interdicciones ameritan un examen específico, puesto que ambas
disposiciones se refieren al tema de la propaganda comercial, en la medida en
que el artículo 11 prohibe cualquier difusión de publicidad en los servicios
públicos de radiodifusión, y en ciertos servicios privados, mientras que el
artículo 13 excluye ciertos contenidos propagandísticos particulares, pues
señala que las emisoras no pueden hacer publicidad a profesionales que carezcan
del correspondiente título de idoneidad, ni a espiritistas, hechiceros
pitonisas, adivinos y demás personas dedicadas a actividades similares.
El actor fundamenta su ataque esencialmente en los
mismos cargos que contra los artículos 10 y 14, anteriormente estudiados, a
saber que esa prohibición discrimina entre los discursos y equivale a una
censura previa, aunque agrega que, conforme a ciertas instancias internacionales
de derechos humanos, la publicidad se encuentra protegida por la libertad de
expresión. Los intervinientes y el Ministerio Público consideran que la
acusación contra la prohibición de la propaganda prevista en el artículo 11 es
infundada, por cuanto este mandato no afecta la libertad de expresión, ya que
se trata de una mera regulación económica, que además persigue un objetivo
importante, como es proteger una cierta independencia de los medios frente a
los poderes económicos. Igualmente consideran que la prohibición de la
propaganda a quienes carezcan de título de idoneidad  encuentra sustento
constitucional en la posibilidad que tiene el Estado de regular las profesiones
que generan riesgo social. Finalmente, en relación con la interdicción de
publicidad en favor de pitonisas, adivinos y similares, las opiniones se
encuentran divididas, pues mientras que para algunos intervinientes, esta
prohibición se justifica, a fin de evitar engaños en el público, para otros
intervinientes y para la Vista Fiscal, esta medida es claramente
discriminatoria.
Entra pues la Corte a estudiar esos cargos, para lo cual
comenzará por examinar si el hecho de que estas normas se refieran a publicidad
comercial, y no a otro tipo de mensajes, posibilita una mayor intervención
reguladora del Estado, por tratarse de una actividad económica.
28- Una
lectura literal del artículo 13 de la Convención Interamericana, o del artículo
20 de la Carta, sugiere que la propaganda comercial se encuentra plenamente
protegida por las garantías propias de la libertad de expresión, pues ambas
disposiciones señalan que las personas tienen derecho a difundir informaciones
e ideas de toda índole. Por ende, una propaganda comercial debería recibir
exactamente la misma protección constitucional que un mensaje político o una
discusión científica y religiosa. Cualquier restricción legal a la publicidad
debería entonces respetar las estrictas exigencias señaladas en el fundamento
7º de esta sentencia.
29- Una
interpretación sistemática y teleológica conduce sin embargo a otra conclusión,
a saber, que la publicidad comercial no recibe la misma protección
constitucional que otros contenidos amparados por la libertad de expresión, por
lo cual la ley puede intervenir más intensamente en la propaganda, como se verá
a continuación.
La
Constitución expresamente establece que la ley debe regular la información que
debe suministrarse al público para la comercialización de los distintos bienes
y servicios (CP art. 78), lo cual significa que la Carta no sólo permite sino
que ordena una regulación de esta materia, mientras que en manera alguna
autoriza que la ley reglamente la información que se debe proveer en materia
política, religiosa, cultural o de otra índole.
Este
mandato específico sobre la regulación de la información comercial, que
obviamente incluye la publicidad, deriva de la estrecha relación de estos
mensajes con la actividad económica y de mercado, en la medida en que
constituyen un incentivo para el desarrollo de determinadas transacciones comerciales.
Esto significa que la actividad publicitaria es, en general, más un desarrollo
de la libertad económica que un componente de la libertad de expresión, por lo
cual la propaganda comercial se encuentra sometida a la regulación de la
“Constitución económica”. En este punto resulta entonces plenamente aplicable, mutatis
mutandi, la distinción que estableció la sentencia C-265 de 1994, MP
Alejandro Martínez Caballero, fundamento 4, entre empresa mercantil y
asociación. Dijo entonces la Corte:
“Conviene
distinguir con nitidez las agrupaciones de personas que se efectúan con fines
económicos, en general lucrativos, y que tienen un contenido esencialmente
patrimonial -conocidas usualmente como empresas o sociedades mercantiles-, de
aquellas que, por el contrario, se constituyen con fines de carácter no
lucrativo -en general denominadas por la doctrina asociaciones en sentido
estricto-.
En
efecto, las primeras están relacionadas con la libertad de empresa y la
propiedad privada. Por eso, en general, la sociedades mercantiles -como
prototipo de estas asociaciones lucrativas- se rigen en lo fundamental por la
llamada por los doctrinantes "Constitución económica", es decir por
las normas constitucionales que ordenan la vida económica de la sociedad y
establecen el marco jurídico esencial para la estructuración y funcionamiento
de la actividad material productiva. En cambio, las asociaciones que no
persiguen fines económicos y no tienen un contenido esencialmente patrimonial
son más bien una consecuencia y una proyección orgánica de las libertades de la
persona, y en particular de la libertad de pensamiento y expresión. En efecto,
en la medida en que las personas gozan de la libertad de pensamiento, deben
también poder expresarlo, reunirse para manifestar sus convicciones (libertad
de reunión) o asociarse para compartir sus creencias y difundirlas (libertad de
asociación).”
Ahora
bien, esa misma sentencia precisó que esa diferencia es fundamental porque la
Carta establece una regulación distinta de la libertad económica en relación
con los otros derechos constitucionales, como los sociales, civiles y
políticos, tesis que ha sido reiterada por esta Corte en otras oportunidades[13]. En efecto, la Constitución,
al establecer un Estado social de derecho (C.P art. 1º), combina el
intervencionismo económico -lo cual supone una permanente posibilidad de
restricción estatal de las libertades económicas y de la propiedad- con el
radical respeto de los derechos civiles y políticos -por lo cual la restricción
de estos últimos debe tener fundamento expreso y específico-. Así, de un lado,
la Constitución consagra una economía social de mercado dirigida, puesto que
reconoce genéricamente que la iniciativa privada y la actividad económicas son
libres (C.P art. 332) pero establece, también de manera global, que "la
dirección general de la economía estará a cargo del Estado" (C.P art.
333). En cambio, de otro lado, la Constitución está fundada en el pluralismo y
en el reconocimiento de la dignidad y de las libertades de pensamiento,
expresión y asociación de las personas (CP arts 1º, 7º 16. 20 y 38). Por ello
no es admisible ninguna forma de dirigismo de tipo ético o político de parte
del Estado, por cuanto ello sería contrario a la esencia misma del
constitucionalismo liberal y democrático. En efecto, si las personas son fines
valiosos en sí mismos, no puede el Estado imponerles modelos particulares de
virtud o limitar injustificadamente su libertad de pensamiento o de expresión.
Esta
revisión normativa es ya suficiente para mostrar que la propaganda comercial no
tiene el mismo valor constitucional que otros contenidos protegidos por la
libertad de expresión, conclusión que se
confirma si recordamos, además, que una de las razones por las cuales la
libertad de expresión ocupa una posición prevalente en nuestro ordenamiento
constitucional es su importancia para un funcionamiento adecuado de la
democracia constitucional, en la medida en que constituye una garantía para la
existencia de una opinión pública libre. A su vez, y tal y como esta Corte lo
ha destacado en numerosas sentencias[14],
esa opinión libre es un presupuesto estructural del Estado de derecho y de la
participación democrática, puesto que permite controlar los abusos de los
gobernantes y posibilita la deliberación ciudadana sobre los asuntos
colectivos. Ahora bien, es obvio que la publicidad comercial, en la medida en
que simplemente se orienta a estimular ciertas transacciones económicas, no
contribuye decisivamente a la formación de una opinión pública libre, ni a la
participación democrática, ni al control del abuso de poder de los gobernantes.
Es pues natural que esa propaganda económica no reciba la misma protección
constitucional que los discursos que operan en otras esferas.
Conforme
a lo anterior, la ley puede regular en forma más intensa el contenido y alcance
de la divulgación de esta publicidad, y por ende, el control constitucional es
en estos casos menos estricto.  En términos generales, y conforme a los
criterios metodológicos establecidos por esta Corporación en decisiones
precedentes[15],
una regulación de la publicidad comercial se ajusta a la Carta, si constituye
un medio adecuado para alcanzar un objetivo estatal legítimo. Por ende, una
norma de ese tipo puede ser declarada inexequible sólo si de manera directa
vulnera derechos fundamentales, o recurre a categorías discriminatorios, o
viola claros mandatos constitucionales, o incurre en regulaciones
manifiestamente irrazonables o desproporcionadas. Es decir, si la ley que
regula la publicidad comercial no vulnera claramente la carta fundamental ni
establece regulaciones manifiestamente irrazonables o discriminatorias, debe
ser considerada constitucional, por cuanto hay cláusulas generales que
autorizan la intervención estatal en la economía y en la información de
mercado.
Hechas
esas precisiones, entra entonces la Corte a estudiar específicamente las
prohibiciones sobre propaganda comercial señaladas en estas dos disposiciones.
30- El
primer inciso del artículo 11 establece que en los servicios públicos de
radiodifusión no podrá originarse propaganda comercial, norma que, como bien lo
señala la Vista Fiscal y varios de los intervinientes, constituye un medio
adecuado para alcanzar un finalidad constitucionalmente importante, como es
preservar la filosofía propia de la radiodifusión oficial, a fin de que ésta no
dependa de intereses particulares. Esta prohibición es entonces un instrumento
razonable para evitar que un servicio público sea colonizado por intereses
comerciales privados, a fin de preservar la independencia de la información y
opinión que estos programas radiales públicos suministran. Este inciso será
entonces declarado exequible
31- El
segundo inciso de ese mismo artículo, parcialmente acusado, establece que
tampoco puede haber propaganda comercial en los servicios privados de
radiodifusión educativa, escuelas radiofónicas o de experimentación científica
que estén exentas de derecho de funcionamiento o que reciban subvenciones del
Estado. Como bien lo señalan la Procuraduría y algunos de los intervinientes,
este mandato también persigue finalidades constitucionales no sólo legítimas
sino importantes, en la medida en que pretende evitar una injerencia indebida
de los intereses comerciales, ligados a la propaganda, frente a los valores que
se pretenden difundir en los programas de carácter educativo y cultural. Y esta preocupación que subyace a la norma
acusada se encuentra justificada, pues existen evidencias históricas, no sólo a
nivel nacional sino también internacional, de que los anunciadores comerciales
y los poderes económicos ejercen influencias indebidas, que afectan la
autonomía de los medios de comunicación y la veracidad de los contenidos que
éstos divulgan. Así, en ciertas ocasiones, algunos grupos económicos han
condicionado el mantenimiento de la pauta publicitaria a que los medios
desarrollen determinadas políticas informativas, lo cual afecta la
independencia y libertad periodística, que el Estado tiene el deber de proteger
(CP art. 73). En otros casos, algunos anunciantes, en connivencia con los
medios, han hecho aparecer su publicidad comercial como información noticiosa,
lo cual desconoce el principio de veracidad, que también debe el Estado amparar
(CP art. 20). Es pues razonable que la ley pretenda controlar esas influencias
indebidas de la publicidad comercial en los medios de comunicación. En efecto,
la Corte ya había destacado el peligro que el poder económico puede  significar
para la autonomía, independencia e imparcialidad de los medios. Dijo al
respecto esta Corporación, en la sentencia T-066 de 1998, MP Eduardo Cifuentes
Muñoz, Fundamento 13:
“Actualmente
se puede percibir una tendencia a la concentración en pocas manos de la
propiedad sobre los medios de comunicación, e incluso a su adquisición y
dirección por parte de conglomerados económicos. Así, pues, en muchas
ocasiones, se encuentra que los medios no son, como en el pasado, pequeñas
empresas de carácter más o menos quijotesco, sino grandes conglomerados que
tienen la capacidad de imponer sus concepciones, posiciones y preferencias en
la sociedad, en vista del gran poder que detentan. Este hecho constituye,
obviamente, un factor de desequilibrio para el sistema democrático, pues la
apropiación monopólica o cuasi monopólica de los medios apareja que muchas opiniones
no puedan ser expresadas, en desmedro del pluralismo, un requisito básico de la
democracia. El peligro será aún mayor cuando los medios pertenezcan a grupos
económicos, pues en este caso pueden convertirse en propulsores de los
intereses de los últimos, sin tomar en cuenta las responsabilidades sociales
vinculadas a la labor periodística.”
La
disposición acusada constituye entonces un medio potencialmente adecuado para
preservar la independencia de esos programas. Con todo, podría argumentarse que
la prohibición puede ser desproporcionada, en la medida en que, al impedir todo
tipo de propaganda comercial, la disposición podría provocar la inviabilidad
económica de esos servicios privados, con lo cual reduce, de manera
irrazonable, la cantidad de discurso disponible en la sociedad colombiana. Sin
embargo la Corte considera que esa objeción no es de recibo, puesto que el
mandato no se aplica a todos los servicios privados de radiodifusión educativa,
escuelas radiofónicas o de experimentación científica sino únicamente a
aquellos que estén exentos de derecho de funcionamiento o reciban subvenciones
del Estado. Además, el mismo artículo 11 de la Ley  74 de 1966 precisa que esa
prohibición de propaganda no excluye que esos servicios reciban patrocinio de
personas naturales o jurídicas, siempre y cuando mantengan en la forma de sus
programas la calidad de su carácter y utilicen el patrocinio exclusivamente
como medio de educación popular. Esto muestra que la disposición acusada, a fin
de evitar una carga financiara desproporcionada sobre estos servicios privados,
limita el alcance de la prohibición de propaganda comercial y autoriza otro
tipo de apoyos económicos a estos programas radiales.
Los
apartes impugnados del artículo 11 serán entonces declarados exequibles.
32- El
inciso primero del artículo 13 no establece una regulación general de la
publicidad sino prohibiciones específicas de ciertas formas concretas de
propaganda. La disposición no es entonces
neutra frente al contenido del mensaje publicitario puesto que prohibe
solamente algunos de ellos, lo cual suscita un problema constitucional más
complejo. En efecto, si bien la publicidad comercial no recibe la protección
constitucional plena de la libertad de expresión, como ya se explicó en el
fundamento 29 de esta sentencia, sin embargo la distinción entre restricciones
imparciales y restricciones fundadas en el contenido del mensaje, desarrollada
anteriormente en esta providencia (fundamento 9),  sigue teniendo relevancia,
con el fin de evitar discriminaciones (CP art. 13), por lo cual el control
constitucional debe ser en esos casos un poco más riguroso. En esos eventos, no
basta que la limitación publicitaria persiga una finalidad legítima sino que es
necesario que existan razones constitucionales importantes que expliquen por
qué la ley escoge únicamente ciertas pautas publicitaria, a fin de prohibirlas
o restringirlas, mientras que no impone esas cargas a la oferta de otros bienes
o servicios. Con estos criterios, entra la Corte a examinar esta disposición
33- La
primera parte del artículo establece que la radio no puede hacer propaganda a
profesionales que carezcan del correspondiente título de idoneidad, mandato
que, como bien lo destacan la Vista Fiscal y varios intervinientes, no suscita
ningún problema constitucional complejo. En efecto, conforme al artículo 26 de
la Carta, la ley puede exigir títulos de idoneidad para las profesiones y para
los oficios que impliquen un riesgo social. Por ende, si la ley puede supeditar
el ejercicio de esas profesiones u oficios a que la persona demuestre su
idoneidad, por medio del título respectivo, es natural que también la ley pueda
prohibir que quienes carezcan del correspondiente título puedan utilizar la
radio para hacer publicidad para una ocupación  que es ilegítima. En efecto, es
obvio que la ley puede prohibir que se promueva comercialmente una actividad
que se encuentra, ella misma, prohibida.
Esta
primera prohibición será entonces mantenida en el ordenamiento puesto que
simplemente impide que se haga propaganda a una práctica que es ilegal y
representa riesgos sociales.
33- La
segunda interdicción contenida en el inciso primero del artículo 13 es más
problemática, puesto que prohibe la publicidad a actividades que no son
ilegales. En efecto, conforme a ese mandato, la radio no puede hacer propaganda
a “espiritistas, hechiceros pitonisas, adivinos y demás personas dedicadas a
actividades similares”. Este tipo de ocupaciones no se encuentra prohibida,
como esta Corte ya lo había señalado, en la sentencia C-088 de 1994, MP Fabio
Morón Díaz, al revisar el proyecto de ley estatutaria sobre libertad religiosa.
En esa ocasión, esta Corporación admitió que la ley excluyera el espiritismo o
las prácticas mágicas del contenido constitucionalmente protegido propio de la
libertad religiosa, pero claramente indicó que “aquellas actividades se pueden
desarrollar en nuestra sociedad con la libertad predicable de la conducta
humana no prohibida expresamente, y por tanto permitida.”
Ahora
bien, si esas actividades son legales, en principio parece discriminatorio, y
contrario a la libertad de escoger profesión u oficio (CP art 13 y 26), que la
ley impida que esas personas, que ejercen un oficio legítimo, no puedan
recurrir a la publicidad radial. Una
pregunta surge naturalmente: ¿cuáles son las razones constitucionales que
podrían entonces justificar la prohibición total de propaganda, en un medio
masivo de comunicación, en favor de una actividad que es lícita? ¿No es
contradictorio que el ordenamiento autorice ciertos oficios y productos pero
prohiba cualquier publicidad para los mismos?
35- Para responder a ese interrogante, es necesario
tener en cuenta que existen ocupaciones o transacciones económicas que un
legislador democrático puede considerar dañinas socialmente, y que por ende
juzga que deben ser limitadas. Sin embargo, ese mismo legislador puede concluir
que es equivocado prohibir esas actividades, por muy diversas razones. Por
ejemplo, con base en diversos estudios sociológicos, los legisladores pueden
considerar que la interdicción total es susceptible de generar un mercado negro
ilícito, que en vez de reducir el daño social ligado a los intercambios
económicos no deseados, tienda a agravarlo.  En casos como esos, la sociedad
democrática puede asumir la opción de crear lo que algunos estudiosos denominan
un "mercado pasivo", esto es, la actividad es tolerada, por lo cual
es legal, pero no puede ser promovida, por lo cual toda propaganda en su favor
es no sólo prohibida, o fuertemente restringida, sino que incluso las
autoridades adelantan campañas publicitarias en contra de esas actividades.
Este tipo de estrategias ha sido desarrollado en algunos países para, por
ejemplo, controlar el abuso de sustancias sicoactivas legales, como el alcohol
o el tabaco.
Conforme a lo anterior, no es pues contradictorio, ni en
sí mismo viola la Carta, que la ley prohiba la publicidad comercial a una
actividad, que es legal, puesto que es válido que las autoridades establezcan
distintas formas de “mercado pasivo” para aquellas ocupaciones que son
toleradas, pero que la sociedad juzga necesario desestimular. Sin embargo, para
que una medida de esa naturaleza no sea discriminatoria, ni violatoria del
pluralismo (CP art. 7 y 13), tienen que existir no sólo razones muy claras que
expliquen esa interdicción, o restricción de la publicidad, sino que además la
medida debe ser proporcionada al logro del objetivo que se pretende alcanzar.
36- En el presente caso, la Corte comienza por resaltar
que la medida es muy severa, puesto que la ley no está simplemente limitando, o
restringiendo, o condicionando, la publicidad radial para estas actividades,
sino que prohibe, en este medio, toda propaganda en favor de ellas. La pregunta
natural que surge es si las finalidades constitucionales perseguidas por la
disposición justifican un mandato tan estricto.
Ahora bien, la norma parece perseguir dos objetivos
relevantes: (i) desestimular que las personas acudan a espiritistas,
hechiceros, pitonisas, adivinos y similares, por considerar que esas
actividades son en sí mismas riesgosas y dañinas; y (ii) evitar que el público
sea engañado por una publicidad exagerada de parte de esas personas. Sin
embargo, en ninguno de los dos casos, la justificación es suficientemente
convincente.
Así, en primer término, si la ley considera que esas
actividades deben ser desestimuladas, la única razón válida, por ser compatible
con el pluralismo que la Constitución prohíja (CP art. 7), es argumentar que
esos oficios generan riesgos sociales y ponen en peligro derechos de terceros.
Pero si ello es así, entonces lo lógico es que esas ocupaciones sean
reglamentadas y la ley exija los correspondientes títulos de idoneidad para su
ejercicio; en cambio, resulta irrazonable que esas labores sean libres, lo cual
significa que el legislador ha considerado que no presentan riesgos sociales,
pero que no puedan ser promocionadas. Y en todo caso, lo cierto es que los
daños sociales ligados a esas actividades distan de ser evidentes.
De otro lado, es válido que la ley pretenda asegurar una
información comercial adecuada al consumidor, a fin de impedir engaños, puesto
que, como ya se señaló en esta sentencia, la Carta ordena reglamentar la
información que se debe suministrar al público relativa a la comercialización
de los bienes y servicios (CP art. 78). Por ende, bien puede la ley regular la
publicidad de los servicios ofrecidos por los espiritistas, hechiceros,
pitonisas, adivinos y similares, a fin de evitar falsas expectativas en los
eventuales clientes. Por ejemplo, podría la ley ordenar que esas propagandas
sean precedidas de ciertas advertencias, o sólo puedan ser divulgadas en
determinados espacios radiales, pero lo que resulta desproporcionado es que
para evitar eventuales engaños publicitarios, la ley prohiba toda propaganda
radial de estos oficios, que son en sí mismo legales, y no presentan riegos
sociales evidentes.
En tercer término, en el caso de las comunidades
indígenas, la medida es también susceptible de afectar el pluralismo étnico (CP
art. 7º) puesto que podría entenderse como una interdicción de la promoción de
una ocupación, que en relación con esos grupos sociales, es no sólo legítima
sino que tiene protección constitucional. En efecto, en la sentencia C-377 de 1994, MP Jorge
Arango Mejía, esta Corte precisó que era válido que la ley reglamentara la
medicina y la cirugía, y exigiera de títulos de idoneidad para ejercer esas
actividades, pero aclaró que esa normatividad no implicaba que en “algunos
grupos especiales, tales como las tribus  indígenas, no puedan existir brujos,
chamanes o curanderos que se dediquen a su oficio según sus prácticas
ancestrales. Su actividad está protegida por el artículo 7o. de la
Constitución, que asigna al Estado la obligación de reconocer y proteger la
diversidad étnica y cultural.”
Finalmente, el exceso de esta medida es todavía más
claro si se tiene en cuenta que la mayor parte de los eventuales riesgos que
podría tener esta publicidad se encuentran ya cubierto por la primera
prohibición, contenida en este mismo artículo 13 de esta ley, que será
declarada exequible, y según la cual no puede haber propaganda radial para profesionales que
carezcan del correspondiente título de idoneidad. En efecto, si fuera del caso de los chamanes de una comunidad
indígena, una persona se anuncia como “hechicero” y promueve por radio su
actividad, argumentando que es capaz de curar los más disímiles males de la
salud, entonces esa publicidad se encuentran prohibida por la ley, pero no
porque se trate de la propaganda comercial de un “hechicero”, sino por cuanto
este particular está violando la primera parte del artículo 13 de la ley, en la
medida en que estaría haciendo publicidad para una actividad, como es la
medicina, para cuyo ejercicio carece del título de idoneidad que la ley exige.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que la
prohibición de toda forma de propaganda radial para “espiritistas, hechiceros pitonisas,
adivinos y demás personas dedicadas a actividades similares” resulta desproporcionada, y será entonces
retirada del ordenamiento.
Requisitos
previos para la emisión de programas periodísticos: examen de los artículo 6
(parcial) y 7 (parcial) de la Ley 74 de 1966
37- Otras normas acusadas establecen algunos requisitos
previos para la emisión de ciertos tipos de programas radiales, y el actor las
acusa, en términos generales, por violar la prohibición de censura previa.
Entra pues la Corte a examinar esas disposiciones.
Alcance
de la prohibición de censura previa y aviso a las autoridades para emitir
discursos políticos.
38- El artículo 6º señala que por los servicios privados
de radiodifusión podrán transmitirse conferencias o discursos de carácter
político, pero previo informe, por escrito, al Ministerio de Comunicaciones.
Según el demandante, la exigencia del aviso a las autoridades para poder
difundir un discurso o conferencia política supone una evaluación anticipada
del respectivo texto o documento por parte del Ministerio, con el objeto de
determinar si se autoriza o no su transmisión. Es pues una censura previa,
prohibida constitucionalmente. Ninguno de los intervinientes defiende la
legitimidad de esa exigencia, pero uno de ellos y el Ministerio Público
consideran que la Corte debe inhibirse, por cuanto ese artículo fue derogado y
no está produciendo efectos. Comienza pues la Corte por analizar si la
disposición se encuentra o no derogada, para luego, en caso de que se encuentre
vigente, proceder a estudiar si constituye o no una forma de censura previa.
39- Los argumentos presentados por la Procuraduría y la
ciudadana para sustentar la derogación de la norma acusada son distintos, por
lo cual procede la Corte a examinarlos separadamente.
Según la interviniente, el artículo impugnado fue
derogado tácitamente por el decreto ley 1900 de 1990. El argumento de la
ciudadana no es totalmente explícito pero podría interpretarse así: ese decreto
establece una nueva nomenclatura para los servicios de radiodifusión, y parece
eliminar la distinción entre servicios públicos y privados de la Ley 74 de
1966, que servía de fundamento al mandato del artículo 6º acusado, por lo cual
esta disposición debe entenderse derogada.  La Corte considera que esa tesis no
es convincente, pues si bien ese decreto reorganiza el sector de las telecomunicaciones,
y cambia algunas nomenclaturas legales, no es cierto que elimine integralmente
la distinción entre servicios públicos y privados, puesto que claramente el
artículo 2º de ese estatuto señala que los operadores de telecomunicaciones son
personas naturales o jurídicas, que son públicas o privadas, y que prestan el
servicio por autorización o concesión estatal. Como vemos, ese decreto no
suprime la idea de que hay algunos operadores radiales que son públicos y otros
que son privados, aunque precisa que en realidad ninguno de ellos tiene
propiedad sobre las frecuencias, aclaración conceptual adecuada puesto que,
como lo señaló esta Corte, es impropio hablar de radio privada ya que "los
empresarios de este sector tienen el carácter de concesionarios de las
frecuencias del Estado" (Sentencia C-089 de 1994. MP Eduardo Cifuentes
Muñoz. Fundamento 6.8). Para la Corte no es claro entonces que ese decreto haya
derogado la norma acusada.
Por su parte, según la Vista Fiscal, la norma
derogatoria es el capítulo VI de la Ley Estatutaria No 130 de 1994, sobre
partidos políticos, que regula la utilización de los medios de comunicación por
parte de los grupos políticos, y no prevé la exigencia de que las emisoras
radiales privadas deban hacer un aviso previo al Ministerio de Comunicaciones
para difundir un discurso, por lo cual debe entenderse que la disposición
acusada se encuentra derogada. La Corte considera que este argumento es en
parte válido. Así, es cierto que la Ley 130 de 1994 no consagra el aviso previo
a las autoridades, cuando un movimiento político o un partido utilizan la radio
para difundir sus programas o hacer propaganda electoral, y que por ende, esa
ley implica una derogación tácita de la exigencia prevista por la disposición
acusada. Sin embargo, la derogación no es integral, por cuanto subsiste la
siguiente hipótesis: ¿qué sucede si un operador privado de radio decide, de
manera autónoma y por considerarlo un asunto de interés general, transmitir una
conferencia o un discurso político? Esa conducta no se encuentra regulada por
la Ley 130 de 1994, puesto que no es el partido o movimiento quien utiliza la
radio, que es la hipótesis prevista por la ley estatutaria, sino que es el
operador privado el que difunde el discurso, por considerarlo una información
relevante. Todo indica que ese comportamiento del servicio radial privado sigue
gobernado por el artículo 6º de la Ley 74 de 1966, parcialmente acusado, por lo
cual hay que concluir que la Ley 130 de 1994 no derogó totalmente esa
disposición.
No es pues claro que el mandato impugnado se encuentre
totalmente derogado, por lo cual procede un examen de fondo sobre su contenido.
40- La disposición establece que un operador privado que
desee transmitir un discurso político debe comunicar previamente al Ministerio
de Comunicaciones. Esta disposición establece entonces una restricción
precedente para difundir una información, exigencia que el actor asimila a una
censura. Sin embargo, podría objetarse al cargo del demandante que la
disposición no constituye realmente una censura, pues no establece que el
operador privado deba obtener una autorización previa de las autoridades, para
transmitir el discurso, sino que simplemente ordena informar al Ministerio
acerca de la emisión. La pregunta obvia que surge es si esa obligación de
avisar representa un censura, constitucionalmente prohibida.
Para responder a ese interrogante, la Corte recuerda que
la prohibición de la censura previa no excluye únicamente las prácticas que más
groseramente han sido conocidas como censura, a saber, la necesidad de obtener
anticipadamente, de parte de los censores, una autorización para publicar
ciertos contenidos. En efecto, el artículo 13-3 de la Convención Interamericana
establece que no se puede restringir la libertad de expresión por  "medios
indirectos, como el abuso de controles oficiales... encaminados a impedir la comunicación
y la circulación de ideas y opiniones".
Una interpretación sistemática de esa prohibición de la restricción indirecta
de la libertad de expresión, junto con la proscripción de la de censura previa,
lleva a la conclusión de que cualquier control indirecto preventivo debe ser
cuidadosamente examinado por el juez constitucional, ya que es sospechoso, en
la medida en que puede configurar una censura, terminantemente prohibida por la
Carta y por la Convención Interamericana.
Conforme al anterior análisis, la única forma de
justificar constitucionalmente la exigencia de que los operadores privados
informen previamente al Ministerio, para poder transmitir discursos políticos,
es que ese aviso constituya un medio indispensable para alcanzar finalidades
constitucionales trascendentales. Una obvia pregunta surge: ¿cuál es el interés
constitucional particularmente importante que se ve favorecido por ese aviso? Y
esta Corporación no encuentra ninguna respuesta convincente. Por ejemplo,
podría pensarse que el aviso pretende que el Ministerio evalúe el contenido del
discurso, con el fin de determinar si éste es legítimo o no. Pero esa finalidad
es inadmisible pues representa una clásica censura.  Podría igualmente
conjeturarse que la disposición busca que el Gobierno tome medidas preventivas
por los eventuales desórdenes que pueda ocasionar una determinada alocución
política. Pero esa intervención implica también una evaluación gubernamental
previa sobre el contenido del discurso, que no se ajusta entonces a los
estrictos estándares establecidos por la Convención Interamericana en este
campo, que excluye ese tipo de exámenes anticipados. Y si ésas no son las
finalidades, entonces ¿qué otro objetivo substancial pretende la norma? No es
evidente.
La Corte concluye entonces que no aparece claramente que
esta medida sea necesaria para proteger valores constitucionales primordiales,
por lo cual esta Corporación coincide con el actor en que ese mandato configura
una censura previa, que deberá entonces ser retirado del ordenamiento.
Inconstitucionalidad
de la garantía de idoneidad de los directores de programas periodísticos
41- El artículo 7º de la ley establece otro requisito
previo para algunas emisiones, pues señala que los programas informativos o
periodísticos radiales requieren de una licencia especial, otorgada por el
Ministerio de Comunicaciones, en favor de su Director, quien debe cumplir
varios requisitos. Entre ellos, el actor destaca el previsto por el literal f),
según cual el director debe demostrar su idoneidad profesional, por medio de un
título periodístico, o por medio de una constancia de que ha ejercido, por lo
menos durante tres años, la profesión de periodista. Según su parecer, esa
exigencia viola la libertad de expresión, para lo cual se apoya en los
criterios establecidos por esta Corte, en la Sentencia C-087 de 1998, MP Carlos
Gaviria Díaz, que expulsó del ordenamiento la exigencia de tarjeta profesional
para ejercer el periodismo. Sin embargo, la Vista Fiscal considera que la Corte
debe inhibirse pues el artículo fue derogado por la Ley 51 de 1975, que reguló
integralmente el tema de los títulos de idoneidad para ejercer la actividad
periodística.
Comienza pues la Corte por analizar si este literal se
encuentra o no derogado, para luego, en caso de que se encuentre vigente,
proceder a estudiar si constituye o no una restricción legítima de la libertad
radial.
42- La Corte considera que la tesis de la Procuraduría,
según la cual la Ley 51 de 1975 habría derogado el literal acusado, es en
principio razonable. En efecto, esa ley no sólo reguló globalmente el tema de
los títulos de idoneidad para ser periodista sino que, además, el artículo 3º
de ese cuerpo normativo establecía requisitos equivalentes, o incluso más
rigurosos, para obtener la tarjeta de periodista, que los previstos por la
disposición acusada para ser director de un radionoticiero o un radioperiódico.
Es pues lógico suponer que la promulgación de la Ley 51 de 1975 implicó una
derogación tácita del literal f) del artículo 7º de la Ley 74 de 1966, puesto
que la idoneidad profesional para ser director de esos programas debería ser
probada conforme a lo establecido por la Ley 51 de 1975.
A pesar de lo anterior, la Corte considera que procede
un pronunciamiento de fondo sobre el literal acusado, por las siguientes dos
razones; de un lado, algunos podrían argumentar, con cierta razón, que una cosa
es ser periodista y otra ser director de un radioperiódico, por lo cual, las
normas que regulan los requisitos de idoneidad en uno u otro caso no tienen por
qué ser iguales. Por ende, conforme a ese razonamiento, la Ley 51 de 1975 no
derogó nunca el ordinal acusado, que ha sido la disposición que ha regulado
siempre los requisitos de idoneidad para ser director de esos programas.
De otro lado, incluso si admitiéramos que la Ley 51 de
1975 había derogado el literal acusado, lo cierto es que esa ley fue retirada
del ordenamiento por la sentencia de esta Corte C-087 de 1998, MP Carlos
Gaviria Díaz, que consideró que la exigencia de tarjeta profesional para poder
ser periodista violaba la libertad de expresión. Por ende, algunos podrían considerar
que la decisión de inexequibilidad de la Ley 51 de 1975 revivió las normas
precedentes, que habían sido derogadas por esa ley, y cuyo contenido no fuera
incompatible con la doctrina fijada por la sentencia C-087 de 1998. En efecto,
“la expulsión del
ordenamiento de una norma derogatoria por el juez constitucional implica, en
principio, la automática reincorporación al sistema jurídico de las
disposiciones derogadas, cuando ello sea necesario para garantizar la
integridad y supremacía de la Carta” (Sentencia C-055 de 1996. MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamento 7). Ahora
bien, continuaría el argumento, como esa sentencia se refirió a los periodistas
en general, pero no al tema de los directores de programas radiales
periodísticos en particular, entonces habría que concluir que el literal f) del
artículo 7º de la Ley 74 de 1966 recobró vigencia, como consecuencia de la
declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 51 de 1975.
Conforme a lo anterior, para la Corte no es totalmente
claro  que el literal acusado se encuentre derogado. Esta disposición puede
seguir produciendo efectos, por lo cual procede un examen de fondo sobre su
contenido.
43- Como ya se señaló, para el actor, la exigencia de
que el director de un programa radial periodístico deba probar su idoneidad
profesional, desconoce la doctrina establecida por esta Corte en la sentencia
C-087 de 1998.  Uno de los intervinientes va todavía más lejos pues sugiere que
todo el artículo 7º de la Ley 74 de 1966 es inconstitucional, pues viola la
libertad de empresa y el principio de eficacia administrativa, ya que no tiene
sentido que si un medio obtuvo una licencia para operar, deba además obtener
otra autorización especial para la  transmisión de programas informativos. Por
el contrario, otra interviniente defiende ese requisito. Según su parecer, este
literal consagra una exigencia distinta a la de tarjeta de periodista,
estudiada por la Corte en la sentencia C-087 de 1997, pues no sólo el
interesado tiene diferentes medios para demostrar su idoneidad sino que,
además, la exigencia se establece, no para ejercer el periodismo sino para
dirigir un programa informativo o periodístico. El requisito es pues razonable
ya que busca asegurar la idoneidad del director del programa, con el fin de que
no se vulneren derechos de terceros.
Conforme a lo anterior, el análisis material de este
literal supone responder dos preguntas: ¿puede la ley establecer una licencia
especial para la transmisión de programas informativos y periodísticos? Y, en
caso de que esas licencias especiales sean legítimas ¿puede la ley exigir una
prueba de idoneidad profesional de los directores de esos programas? Entra pues
la Corte a analizar esos dos problemas.
44- Para responder al primer interrogante, la Corte
recuerda que la radio es un medio que utiliza el espectro electromagnético, que
es un bien público, sujeto a la gestión y control del Estado (CP art. 75). Este
espectro se caracteriza además por tener un número limitado de frecuencias, lo
cual explica que exista una mayor intervención reguladora del Estado sobre los
medios que lo utilizan, como la radio. Por ello, esta Corte ha admitido, en
decisiones precedentes, que debido a este carácter, la ley puede exigir
permisos o licencias previas para que una persona pueda operar programas
radiales, y que el legislador puede regular con mayor intensidad estos medios[16]. En
esas condiciones, si la ley puede establecer requisitos para conceder una
licencia para ser operador radial, nada en la Carta se opone a que la ley
prevea también una licencia especial para quienes operen programas
periodísticos. En efecto, no sólo estos programas informativos y periodísticos
tienen especificidades frente a otro tipo de emisiones, como pueden ser las
recreativas, sino que además son las transmisiones que tal vez pueden poner en
mayor riesgo los derechos de terceros. Es pues admisible que la ley ordene una
licencia especial para quienes quieran operar esos programas. Por ende, el
argumento del interviniente sobre la irrazonabilidad de esta licencia especial
es un cuestionamiento de conveniencia, que es respetable, pero que no corresponde
a esta Corte examinar.
Esto obviamente no significa que la ley puede establecer
cualquier requisito,  puesto que, como lo señaló esta Corte en la sentencia
C-188 de 1994, MP Carlos Gaviria Díaz. “la libertad de fundar medios masivos de
comunicación lleva implícita la prohibición al legislador de establecer
limitaciones o condiciones que puedan constituir alguna especie de censura,
figura proscrita en nuestro ordenamiento constitucional (art. 20 C.N.).”
45- En cuanto al segundo interrogante, la Corte coincide
con los criterios del demandante. En efecto, si la razón de la sentencia C-087
de 1998, MP Carlos Gaviria Díaz, para retirar del ordenamiento la tarjeta de
periodista fue que la ley no podía limitar a ciertas personas el derecho a
informar y opinar, por cuanto la libertad de expresión es un derecho
fundamental de toda persona (CP art. 20), entonces no encuentra la Corte
tampoco ajustado a la Constitución que el literal acusado limite la dirección
de los radioperiodicos y de los radioinformativos a quienes tengan título de
periodismo, o acreditan un determinado tiempo de experiencia profesional. Los
argumentos de la ciudadana que sostiene que este caso es sustancialmente
distinto al analizado en la citada sentencia no son convincentes. Así, si bien
los requisitos establecidos por este literal para ser director de programas
radiales informativos y periodísticos son un poco menos rigurosos que los que
preveía la Ley 51 de 1975 para ser periodista, sin embargo el problema
constitucional que plantean ambos cuerpos normativos es idéntico, a saber, que
en ambos casos la ley restringe la labor periodística únicamente a las personas
que demuestren una idoneidad profesional o académica, cuando la Carta establece
que la libertad de expresión es un derecho fundamental de todas las personas
(CP art. 20). Y, de otro lado, el argumento de que en este caso el requisito de
idoneidad se exige para ser director de programa, y no para ejercer el
periodismo, si bien no es irrelevante, no es lo suficientemente sólido para justificar
una conclusión diferente en los dos casos. Así, es posible que la labor de los
directores de estos programas implique mayores riesgos sociales, y por ende es
legítimo que la ley les imponga mayores responsabilidades, tal y como se verá
en los fundamentos posteriores de esta sentencia; sin embargo, por las razones
señaladas en la sentencia C-087 de 1998,  resulta desproporcionado restringir
únicamente a un grupo de individuos la labor de dirigir estos programas de
opinión e información, puesto que, se repite, la libertad de expresión es un
derecho fundamental de todas las personas (CP art. 20).
La doctrina fijada por la Corte en la sentencia C-087 de
1998, MP Carlos Gaviria Díaz, resulta entonces igualmente aplicable al presente
caso, por lo cual la Corte declarará la inconstitucionalidad del literal f) del
artículo 7º de la Ley 74 de 1966.
La
responsabilidad de los directores de programas periodísticos: estudio de los
artículos 7º (parcial) y 8 (parcial ) de la Ley 74 de 1966
46- Otras disposiciones regulan la responsabilidad de
los directores de los programas periodísticos. En particular, el artículo 8º
establece que, sin perjuicio de la reserva de fuente, en los programas
informativos o periodísticos deben identificarse los autores de los conceptos o
comentarios que se transmiten, e igualmente, si se trata de escritos publicados
en otros medios de expresión, debe indicarse claramente la fuente de donde
proviene el texto reproducido. El aparte acusado establece entonces que si no
es posible identificar al autor de los conceptos, declaraciones o comentarios
emitidos, o si dicho autor no puede responder por los perjuicios civiles y las
multas impuestas por la autoridad competente, la responsabilidad y sus efectos
recaerán exclusivamente sobre el director del programa.  El actor cuestiona la
imposición de esa obligación al director pues considera que equivale a un
responsabilidad objetiva, que desconoce el principio de culpabilidad, la
dignidad humana, la presunción de inocencia y el principio según el cual los
particulares responden únicamente por las infracciones que ellos puedan cometer
en contra de la Constitución y las leyes. La Vista Fiscal comparte los
argumentos del actor, y agrega que además existe violación al debido proceso,
por cuanto el director del programa carece de la oportunidad de defenderse. Por
el contrario, algunos intervinientes defienden la constitucionalidad de la
disposición. Según su parecer, esta norma hace referencia a sanciones
administrativas, en las cuales no rige tan intensamente el principio de
culpabilidad, y es razonable, pues se funda en los deberes que tiene el
director de estos programas de vigilar que las emisiones cumplan con las
disposiciones legales y no afecten derechos de terceros.
Entra pues la Corte a examinar si esta disposición
impone a los directores de los programas periodísticos e informativos una
responsabilidad objetiva, contraria a la Carta.
47- La Corte comienza por precisar que los medios de
comunicación, si bien son libres, tienen responsabilidad social (CP art. 20).
La disposición parcialmente acusada desarrolla precisamente ese principio de
responsabilidad social puesto que el deber general que impone el artículo, en
su aparte no acusado, aparece justificado, a fin de proteger valores constitucionales.
En efecto, en la medida en que los programas periodísticos pueden vulnerar la
honra, o la intimidad de terceras personas, puesto que divulgan informaciones y
noticias, y opinan sobre ellas, es razonable exigir que se identifique a los
autores de los distintos conceptos y comentarios, que se transmiten, a fin de
precisar quien debe responder por afirmaciones injuriosas, inexactas, o que
invaden la privacidad de las personas. Ahora bien, es una función elemental del
director de esos programas velar para que esas obligaciones legales sean
cumplidas. Y si eso no ocurre, es natural suponer que ocurrió un error in
vigilando de parte del director del programa, quien permitió que fueran
transmitidos conceptos o comentarios sin precisión de quien es su autor. En
tales circunstancias, resulta razonable que la ley haga responsable al director
por esa culpa, pues de no ser así, no sólo la ley estaría permitiendo una
vulneración impune de las normas que regulan la actividad de los medios sino
que, además, las personas afectadas quedarían totalmente inermes frente a
eventuales agresiones de parte de los radionoticieros y radioperiódicos, pues
no tendrían a quien responsabilizar por los ataques injustificados que puedan
haber recibido.
En ese mismo contexto es que se justifica el otro aparte
del inciso acusado, según el cual, el director también responde si el autor del
comentario no puede cubrir los perjuicios civiles y las multas impuestas por la
autoridad competente. En este caso, la ley está simplemente previendo una
especie de obligación solidaria de parte del director, que también se encuentra
justificada, pues no constituye una responsabilidad objetiva sino también una
consecuencia de un error in vigilando y de un error in eligendo.
En efecto, si el director admite que en su programa se divulguen conceptos o
comentarios que puedan perjudicar a otras personas, tiene un deber elemental de
diligencia de comprender que esa transmisión puede tener repercusiones
económicas desfavorables, por lo cual es admisible que la ley lo haga responder
solidariamente por las eventuales multas y perjuicios que su culpa haya
ocasionado.
48- Conforme a lo anterior, la Corte considera que el
inciso acusado tiene claro sustento constitucional, pues constituye un
desarrollo del principio de responsabilidad social de los medios y no implica
la imposición de sanciones penales sin culpabilidad. En efecto, no sólo esta
norma hace referencia a sanciones administrativas e indemnizaciones civiles,
sino que además su razón de ser se encuentra en la actitud negligente del
director de estos programas, quien incumple los deberes de vigilancia propios
de su función. Por ello, este tipo de disposiciones, que impone
responsabilidades solidarias a los directores de los programas, lejos de ser
exóticas, son muy usuales en derecho comparado, y no suelen plantear problemas
constitucionales. Por ejemplo, en España, el artículo 65-2 de la Ley de Prensa
e Imprenta establece una responsabilidad solidaria de los autores, directores y
editores de los medios, y en varias sentencias, el Tribunal Constitucional de
ese país, ha encontrado que esa disposición no vulnera ninguna cláusula
constitucional, puesto que la solidaridad se justifica en "la culpa del
director o del editor, dado que ninguno de ellos son ajenos al contenido de la
información y opinión que el periódico difunde"[17].
Con todo, es obvio, como lo indican algunos
intervinientes, que estas sanciones o responsabilidades solidarias son
legítimas, siempre y cuando la ley garantice al director del programa un debido
proceso, en donde pueda defenderse de las acusaciones, y pueda eventualmente
demostrar su irresponsabilidad. En tal entendido, el inciso tercero del
artículo 8º de la Ley 74 de 1966 será mantenido en el ordenamiento.
49- Una vez elucidado el anterior problema jurídico, la
Corte considera que el literal c) del artículo 7º, también acusado, no suscita
mayores inquietudes constitucionales. Esa disposición, establece que uno de los
requisitos para obtener la licencia para los programas periodísticos es el
otorgamiento de una caución para responder por las sanciones administrativas, o
por las indemnizaciones civiles que puedan deducirse contra el director del
programa por infracción a las disposiciones legales. Ahora bien, ya esta
sentencia mostró que la ley podía establecer requisitos especiales para poder
tener licencia para emitir programas periodísticos o informativos (Cf. supra
fundamento 44). Igualmente, el anterior fundamento de esta providencia ha
mostrado el sustento constitucional de la responsabilidad civil y
administrativa del director de esos programas. En esas condiciones, resulta
perfectamente admisible que uno de los requisitos para obtener la licencia para
estos programas sea otorgar una caución para cubrir eventuales sanciones
administrativas o indemnizaciones civiles.
Este literal será entonces declarado exequible.
Derechos económicos de los operadores radiales y
concesión al gobierno de espacios culturales y cívicos.
50- Los tres artículos restantes acusados tratan temas
bastante disímiles, que la Corte entra a estudiar en forma separada.
Así, el artículo 19 acusado establece que el Gobierno
podrá disponer en todas las emisoras de algunos espacios radiales
exclusivamente para fines cívicos y culturales. Según el actor, esta
disposición quebranta los derechos a la propiedad privada y a la libertad
económica, al disponer arbitrariamente de las emisoras privadas. Por el
contrario, una interviniente y el Ministerio Público se oponen a esa acusación,
pues consideran que los operadores radiales no tienen propiedad sobre sus
frecuencias, ya que son simples concesionarios de un servicio público, puesto
que el espectro electromagnético es un bien público, cuya gestión y regulación
corresponde al Estado. Por ende, según su parecer, bien puede la ley conferir
derecho al gobierno de tener ciertos espacios, sin que ese mandato afecte, per
se, los derechos económicos de los operadores, puesto que la autorización
se relaciona con el uso de ese bien público.
Entra pues esta Corporación a examinar si esta facultad
gubernamental desconoce la propiedad y los derechos económicos de los
operadores radiales.
51- La Corte coincide con los intervinientes y el
Ministerio Público en que la disposición no afecta la propiedad de los
operadores radiales, por la sencilla razón de que éstos no tienen el dominio de
las frecuencias que les han sido asignadas. En efecto, como ya lo ha indicado
esta Corte, tanto en esta sentencia como en decisiones precedentes, los
operadores radiales son simples concesionarios, pues el espectro
electromagnético es un bien público, inalienable e imprescriptible, y que está
sujeto a la gestión y control del Estado (CP art. 75). En esas circunstancias,
en nada viola la propiedad de las empresas de radio que la ley confiera al
gobierno la facultad de usar un bien público, para una finalidad importante, como
es reservar espacios para fines cívicos y culturales.
En anterior oportunidad, la Corte llegó a idéntica
conclusión en un asunto similar. Así, la sentencia C-350 de 1997, MP Fabio
Morón Díaz, estudió la constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 335 de
1996, según el cual las
cadenas públicas Uno, y A, debían ceder espacios a las instituciones
gubernamentales para la emisión de programas encaminados a la educación de los
ciudadanos, especialmente en áreas de salud, educación, servicios públicos, desarrollo
cultural, derechos humanos y economía solidaria. La Corte concluyó que ese
mandato no sólo era constitucional sino que, para no violar la igualdad, esta
obligación también debía cubrir a los concesionarios de canales privados. La
Corte declaró entonces le exequibilidad de esa norma, “en el entendido de que
las obligaciones que dicha norma impone a los concesionarios de las cadenas 1 y
A, también cubren a los concesionarios de canales privados y deberán fijarse
por parte de la CNTV, en una razonable proporción, en los contratos de
concesión  que con ellos se celebren, por tratarse de la prestación de un
servicio público.”
Conforme a lo anterior, la Corte declarará la
exequibilidad de este artículo, obviamente en el entendido de que esta facultad
debe ser ejercida en forma imparcial y razonable por las autoridades.
Reserva
legal para la restricción de derechos a los extranjeros: inconstitucionalidad
parcial del artículo 15 de la Ley 74 de 1966
52- El inciso segundo del artículo 15 establece que el
personal extranjero de artistas, que tome parte en programas de radiodifusión,
solo podrá actuar por tiempo limitado y estará "sujeto a las obligaciones
que establezca la respectiva reglamentación del Gobierno". El demandante y
la Vista Fiscal consideran que esta disposición es parcialmente
inconstitucional pues otorga al Gobierno la facultad de limitar los derechos de
los extranjeros, siendo que es el Congreso, en virtud del artículo 100 de la
Carta Política, quien tiene la competencia para el efecto. Por el contrario,
para una de las intervinientes, esta restricción se ajusta a la Carta debido a
la importancia que tienen los medios de comunicación en la formación de los
valores sociales y culturales, por lo cual, bien puede el legislador
privilegiar a los artistas nacionales.
Entra pues esta Corporación a examinar si la facultad
gubernamental prevista por la norma acusada desconoce alguna reserva legal.
53- La Corte coincide con la posición del actor y de la
Vista Fiscal. Así, la Carta autoriza la restricción de ciertos derechos a los
extranjeros, entre los cuales obviamente se encuentra la libertad de trabajo.
Sin embargo, estas restricciones deben estar contenidas en la ley, conforme lo
señala el artículo 100 superior. Por el contrario, la disposición acusada
traslada esa potestad al Gobierno, pues le atribuye la facultad de reglamentar
las obligaciones específicas que los artistas extranjeros tienen que cumplir
para que puedan participar en los programas de radiodifusión. Esto significa
que es un acto administrativo, y no la ley, el que restringe finalmente la
libertad de trabajo del artista extranjero, puesto que el reglamento
gubernamental es el que define las obligaciones que deben cumplir estos
artistas. La expresión acusada será entonces retirada del ordenamiento.
Consejo
Nacional de Radiodifusión, principio de legalidad, y asignación y delegación de
funciones ministeriales.
54- El Artículo 20 de la Ley 74 de 1966 crea el Consejo
Nacional de Radiodifusión, como organismo adscrito al Ministerio de
Comunicaciones, y cuya misión principal es asesorar al Ministerio de
Comunicaciones en los programas de radiodifusión. Y, en relación con sus
atribuciones, el literal f) de ese artículo establece que ese consejo tendrá,
fuera de los funciones que le son expresamente atribuidas,  "las demás que
el Ministerio de Comunicación le asigne o delegue". Según el actor, este
literal es inconstitucional, pues permite que el Ministerio de Comunicaciones
asigne o delegue funciones al Consejo Nacional de Radiodifusión, con lo cual
vulnera los artículos 121, 122, 123, inciso 2º y 211 de la Carta, ya que a esa
entidad no se le pueden asignar funciones diferentes a las detalladas en la ley
o en el reglamento, ni tampoco se le pueden delegar funciones por parte de las
autoridades, mientras no exista una ley que así lo disponga. La Vista Fiscal
coincide con el actor en relación la asignación de funciones, pues considera
que, conforme al artículo 121 de la Carta, éstas deben ser definidas por la
Constitución y la ley. Sin embargo, el Procurador considera que la facultad de
delegar es constitucional, puesto que está autorizada por la Carta, y la Ley
489 de 1998 desarrolló la figura y precisó que las autoridades administrativas
pueden delegar el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras
autoridades con funciones afines o complementarias.
55- La Corte coincide con los criterios de la Vista
Fiscal. Así, el actor acierta en que es propio del Estado de derecho que las
distintas autoridades tengan competencias definidas por la ley, principio que
es claramente desarrollado por el artículo 121 de la Carta, según el cual,
ninguna autoridad estatal puede ejercer funciones distintas a las que le sean
atribuidas por la Constitución o la ley. Por ende, el Ministerio no puede
asignarle funciones nuevas al Consejo Nacional de Radiodifusión. El cargo del
actor en este aspecto es entonces acertado.
Por el contrario, la acusación sobre la delegación no es
de recibo. En efecto, el artículo 211 superior autoriza que las autoridades
administrativas deleguen algunas de sus funciones en sus subalternos o en otras
autoridades. Es cierto que esa norma constitucional indica que la delegación
debe hacerse en las condiciones que fije la ley; sin embargo, esa exigencia no
plantea actualmente problemas constitucionales, en relación con el literal
acusado, por cuanto los artículos 9º a 14 de la Ley 489 de 1998 han regulado
las condiciones y la forma como las autoridades administrativas, incluidos los
ministros, pueden transferir el ejercicio de sus funciones a sus colaboradores,
o a otras autoridades, mediante un acto de delegación. Esas disposiciones
regulan entonces las condiciones para que el Ministro delegue funciones suyas
en el consejo, por lo cual, en ese aspecto, el literal acusado es
constitucional, siempre y cuando, obviamente, se trate de funciones delegables.
Conforme a lo anterior, la Corte declarará la
exequibilidad del literal f) del artículo 20 de la Ley 74 de 1966, con
excepción de la expresión "le asigne o", la cual será retirada del
ordenamiento.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLES:
a) La expresión “y leyes de la república” contenida en
el artículo 3º de la Ley 74 de 1966
b) El
artículo 5º de la Ley 74 de 1966, pero únicamente en relación con el cargo del
actor.
c) La
expresión acusada del artículo 11 de la Ley 74 de 1966, que dice: “Por los
servicios públicos de radiodifusión no podrá originarse propaganda comercial.
Tampoco podrá originarse propaganda comercial por los servicios privados de
radiodifusión educativa, escuelas radiofónicas o de experimentación científica
que estén exentas de derecho de funcionamiento o que reciban subvenciones del
Estado”.
d) La
expresión “Por los servicios de radiodifusión no podrá hacerse propaganda a
profesionales que carezcan del correspondiente título de idoneidad” contenida
en el inciso primero del artículo 13 de la Ley 74 de 1966.
e) El literal c) del artículo 7º, el inciso tercero del
artículo 8º  y el artículo 19 de la Ley 74 de 1966.
Segundo: Declarar INEXEQUIBLES:
a) La
expresión “,y atenderse a los dictados universales del decoro y del buen
gusto” del artículo 2º de la Ley 74 de 1966
b) La expresión acusada "previo aviso por escrito
al Ministerio de Comunicaciones", contenida en el artículo 6 de la Ley
74 de 1966.
c) La expresión "en tono de
arenga, discurso o declamación, ni" contenida en el artículo 10 de la
Ley 74 de 1966.
d) La expresión “, ni a espiritistas, hechiceros pitonisas,
adivinos y demás personas dedicadas a actividades similares” contenida en
el inciso primero del artículo 13 de la Ley 74 de 1966.
e) La expresión acusada "y sujeto a las
obligaciones que establezca la respectiva reglamentación del Gobierno" contenida
en el inciso segundo del artículo 15º de la Ley 74 de 1966
f)   El
literal f) del artículo 7º y el artículo 14 de la Ley 74 de 1966
Tercero: Declarar EXEQUIBLE la expresión "Las transmisiones
de programas informativos o periodísticos no podrán hacerse (...) tratando de
caracterizar a otra persona mediante la imitación de la voz",
contenida en el artículo 10 de la Ley 74 de 1966, en el entendido de que, en
los términos del fundamento 20 de esta sentencia, esta prohibición significa
que al presentarse una noticia o realizarse un comentario periodístico no se
puede inducir dolosamente a confusión al oyente sobre quien ha emitido una
determinada declaración.
Cuarto: Declarar EXEQUIBLE el literal f) del
artículo 20 de la Ley 74 de 1966, con excepción de la expresión "le
asigne o", la cual es declarada INEXEQUIBLE.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL            ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado                                                   Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ                                    CARLOS GAVIRIA DÍAZ                      Magistrado
Magistrado
JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO                   FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA    ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado                               Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
Auto 015/00
Referencia:
Expediente D-2431
Solicitud adición de
la sentencia C-010 de 2000
Actor: Ernesto Rey
Cantor
Magistrado
Sustanciador:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santafé de Bogotá,
D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Alejandro Martínez Caballero,
y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra,
Eduardo Cifuentes Muñoz,  Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis, en el nombre
del pueblo y por autoridad de la Constitución, ha pronunciado el siguiente,
AUTO
I. ANTECEDENTES.
1. El ciudadano
Ernesto Rey Cantor presentó demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 2º (parcial), 3º (parcial), 5º, 6º (parcial) 7º literales c) y  f),
8º inciso tercero, 10, 11 (parcial), 13 inciso primero, 14, 15 (parcial), 17
inciso 1º, 19 y 20 literal f)  de la Ley 74 de 1966, “por la cual se reglamenta
la transmisión de programas por los servicios de radiodifusión, radicada con el
número D-2431.
2. Mediante auto del
diez (10) de junio del año 1999, el Magistrado Sustanciador Dr. Alejandro
Martínez Caballero, a quién correspondió el conocimiento de este proceso,
profirió un auto mediante el cual dispuso lo siguiente:
"Tercero.-
ADMITIR la demanda con el número 2431, en lo concerniente a los artículos 2º
num. 2º  expresión "(…) y atenerse a los dictados universales del decoro y
del buen gusto"; 3º; 5º; 6º expresión "(…) previo aviso por escrito
al Ministerio de Comunicaciones"; 7º literal c) y f); 8º inciso 3º; 10; 11
expresión (…) Por los servicios públicos de radiodifusión no podrá originarse
propaganda comercial"; 13 inciso 1º; 14; 15 inciso 2º; 19; 20 literal f)
de la Ley 74 de 1966, por la cual se reglamenta la transmisión de programas por
los servicios de radiodifusión".
3. Que con respecto
a los artículos precitados de la Ley 74 de 1996, la Corte Constitucional en la
sentencia C-010 del año 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, resolvió, por
consiguiente, declarar:
"Primero: Declarar EXEQUIBLES:
a) La
expresión “y leyes de la república” contenida en el artículo 3º de la
Ley 74 de 1966
b)
El artículo 5º de la Ley 74 de
1966, pero únicamente en relación con el cargo del actor.
c)
La expresión acusada del
artículo 11 de la Ley 74 de 1966, que dice: “Por los servicios públicos de
radiodifusión no podrá originarse propaganda comercial. Tampoco podrá
originarse propaganda comercial por los servicios privados de radiodifusión
educativa, escuelas radiofónicas o de experimentación científica que estén
exentas de derecho de funcionamiento o que reciban subvenciones del Estado”.
d)
La expresión “Por los
servicios de radiodifusión no podrá hacerse propaganda a profesionales que
carezcan del correspondiente título de idoneidad” contenida en el inciso
primero del artículo 13 de la Ley 74 de 1966.
e)
El
literal c) del artículo 7º, el inciso tercero del artículo 8º  y el artículo 19
de la Ley 74 de 1966.
Segundo: Declarar INEXEQUIBLES:
a)
La expresión “,y atenderse
a los dictados universales del decoro y del buen gusto” del artículo 2º de
la Ley 74 de 1966
b)
La
expresión acusada "previo aviso por escrito al Ministerio de
Comunicaciones", contenida en el artículo 6 de la Ley 74 de 1966.
c) La expresión "en tono de arenga, discurso o
declamación, ni" contenida en el artículo 10 de la Ley 74 de 1966.
d) La
expresión “, ni a espiritistas, hechiceros pitonisas, adivinos y demás
personas dedicadas a actividades similares” contenida en el inciso primero
del artículo 13 de la Ley 74 de 1966.
e)
La
expresión acusada "y sujeto a las obligaciones que establezca la
respectiva reglamentación del Gobierno" contenida en el inciso segundo
del artículo 15º de la Ley 74 de 1966
f)
El literal f) del artículo 7º y
el artículo 14 de la Ley 74 de 1966
Tercero: Declarar EXEQUIBLE
la expresión "Las transmisiones de programas informativos o periodísticos
no podrán hacerse (...) tratando de caracterizar a otra persona mediante la
imitación de la voz", contenida en el artículo 10 de la Ley 74 de 1966, en
el entendido de que, en los términos del fundamento 20 de esta sentencia, esta
prohibición significa que al presentarse una noticia o realizarse un comentario
periodístico no se puede inducir dolosamente a confusión al oyente sobre quien
ha emitido una determinada declaración.
Cuarto: Declarar EXEQUIBLE el literal f) del artículo 20 de la
Ley 74 de 1966, con excepción de la expresión "le asigne o", la cual
es declarada INEXEQUIBLE.
“EXEQUIBLES el literal b) del numeral 1º y el literal
f) del numeral 2º del artículo 56 y los artículos 58 y 67 del Decreto 132 de
1995.”, sin introducir ninguna clase de condicionamiento ni formular
advertencia alguna que limitara los efectos de la exequibilidad deducida en el
proceso".
4.  Que por
consiguiente no hubo pronunciamiento expreso por parte del Magistrado
sustanciador sobre el artículo 17 inciso 1º acusado, ni en la admisión de la
demanda y consecuencialmente en el fallo. Adicionalmente, se observa que desde
el momento mismo de la admisión de la demanda D-2431 al actor se le corrió
traslado únicamente respecto de los artículos señalados en el auto de junio 10
de 1999 precitado.
5. Que en
consecuencia, ese era el momento procesal para que el actor pudiera interponer
el recurso correspondiente contra esta providencia, si lo consideraba
conveniente. Sin embargo, guardó silencio y, por ello se entiende, que el actor
aceptó los términos en que fue admitida la demanda. Por lo tanto, en este
momento, se ha surtido en su totalidad el procedimiento constitucional señalado
en el Decreto No. 2067 de 1991 para los artículos que fueron admitidos en su
momento.
6. Que
Posteriormente, el ciudadano Ernesto Rey Cantor por vía fax y escrito dirigido
a esta Corporación, solicitó "se adicione la sentencia proferida el día 19
de enero del año en curso, por cuanto no se hizo un expreso pronunciamiento
acerca de la inconstitucionalidad  del artículo 17, inciso 1 de la Ley 74 de
1966, tal como lo solicité en la demanda", correspondiente a la sentencia
C-010 del año 2000.
7. En relación con
la petición anterior la Corte concluye, que respecto a los artículos analizados
de la demanda D-2431 no es procedente una adición de la sentencia, como tampoco
una sentencia complementaria, porque de hacerlo, la Corporación estaría
violando el proceso constitucional, al no permitir a los ciudadanos intervenir
para coadyuvar o impugnar los argumentos de la demanda. Igualmente, de adoptar
la tesis planteada por el actor, se quebrantaría el precepto constitucional y
legal que obliga al Procurador General de la Nación, a emitir concepto de un
artículo sobre el cual no versó la sentencia C-010 de 2000.
8. Finalmente, la
Corte aclara que la demanda D-2431 se surtió únicamente frente a los artículos
admitidos, lo cual quiere decir que sobre "el artículo 17, inciso 1 de la
Ley 74 de 1966", no ha operado la cosa juzgada constitucional, razón por
la cual, el ciudadano Ernesto Rey Cantor, como cualquier otro ciudadano, puede
hacer uso de la acción pública de inconstitucionalidad respecto a esta
disposición por no haber sido objeto de decisión por parte de la Corte
Constitucional.
9. Por consiguiente,
esta Corporación deberá denegar la solicitud formulada por el actor.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE:
Primero: NEGAR la
solicitud presentada por el ciudadano Ernesto Rey Cantor del día febrero 7 del
año 2000, en el sentido en que "se adicione la sentencia proferida el día
19 de enero del año en curso, por cuanto no se hizo un expreso pronunciamiento
acerca de la inconstitucionalidad  del artículo 17, inciso 1 de la Ley 74 de
1966, tal como lo solicité en la demanda", radicada con el número D-2431 y
correspondiente a la sentencia C-010 del año 2000.
Segundo:
ARCHÍVESE por Secretaría General  el expediente de la referencia.
Notifíquese y
cúmplase,
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL          ALFREDO BELTRAN
SIERRA
Magistrado                                                  Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ                  CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                  Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-010/00
REGIMEN
PLURALISTA-Reconocimiento
de libertad de expresión y otros derechos de igual categoría (Salvamento
parcial de voto)
PROGRAMACION
RADIAL-Límites
al contenido/PROGRAMACION RADIAL-Exigencia de decoro/LIBERTAD DE
EXPRESION Y DERECHOS DEL NIÑO EN PROGRAMACION RADIAL-Expresiones y alto
contenido de violencia o vulgaridad o sexo (Salvamento parcial de voto)
Los contenidos de la
programación radial sí deben tener ciertos límites, y que la expresión
“decoro”, si bien no resultaba suficientemente explícita, se refería justamente
al respeto al oyente, especialmente al menor de edad, y por ello en manera
alguna desconocía la Constitución. Retirarla del ordenamiento, significa dar
prevalencia a la libertad de expresión, sobre otros derechos fundamentales como
los arriba señalados, desconociendo por completo la protección debida a estos
derechos. Es evidente que los atentados contra el decoro, que lamentablemente
se cometen con tanta frecuencia en los diversos programas de radiodifusión a
los cuales tienen acceso los menores, constituye una forma tanto de intromisión
en el ámbito de la intimidad familiar, y por ende en el proceso formativo de
aquellos, de agresión moral o sicológica contra los mismos.
PRINCIPIO
DE LA BUENA FE DEL PARTICULAR-Asalto por publicidad a espiritistas, hechiceros, pitonisas,
adivinos y similares (Salvamento parcial de voto)
En lo que concierne a la
declaratoria de inexequibilidad de la prohibición de propaganda a
“espiritistas, hechiceros, pitonisas, adivinos y demás personas dedicadas a
actividades similares”, consideramos que si bien tales actividades no están
prohibidas expresamente por la Carta, por lo cual son de libre ejercicio por
los particulares, la protección de la buena fe de los particulares, tan a
menudo asaltada por quienes se dedican a esos oficios, ameritaba la
proscripción de la publicidad en torno a las mismas. Si bien ellas son
toleradas, no tienen por qué ser fomentadas por el Estado a través del uso de
un bien público, cual es el espectro electromagnético.
Referencia:
expediente D-2431
Acción
de inconstitucionalidad contra los artículos 2º (parcial), 3º (parcial), 5º, 6º
(parcial), 7º literales c) y f), 8º inciso tercero, 10, 11(parcial), 13 inciso
primero, 14, 15 (parcial), 19 y 20 literal f) de la Ley 74 de 1966, “por la
cual se reglamenta la transmisión de programas por los servicios de
radiodifusión”.
Con el
debido respeto, discrepamos parcialmente de esta decisión, por las siguientes
razones:
1. En
cuanto a la decisión de declarar inexequible la expresión “y atenderse a los
dictados universales del decoro y del buen gusto”, contenida en el artículo 2
de la Ley 74 de 1966, la compartimos en lo referente a la mención del “buen
gusto” como parámetro al cual deben ceñirse los programas transmitidos por los
servicios de radiodifusión, por tratarse de un concepto muy subjetivo que puede
prestarse a interpretaciones arbitrarias por parte de la autoridad de turno. No
así en lo que toca con la referencia al “decoro”, pues estimamos que esta
expresión responde a criterios universalmente admitidos, aun dentro de un
régimen político pluralista como el que nos rige, conforme a la Constitución.
En
efecto, dentro del régimen pluralista, si bien se reconoce y protege
constitucionalmente la libertad de expresión, lo cual excluye la posibilidad de
ejercerse censura a la programación de la radio –y demás medios de comunicación
social-, también se reconocen y protegen otros derechos de igual categoría como
son, para el caso, los derechos al buen nombre, a la honra, a la intimidad, a
la información veraz o, en particular, el derecho de los padres de familia a
dar a sus hijos menores la educación que consideren más acorde con sus
principios éticos, morales o doctrinarios y, muy especialmente el derecho de
los niños a ser protegidos contra toda forma de violencia moral. Es evidente
que los atentados contra el decoro, que lamentablemente se cometen con tant
frecuencia en los diversos programas de radiodifusión a los cuales tienen
acceso los menores, constituye una forma tanto de intromisión en el ámbito de
la intimidad familiar, y por ende en el proceso formativo de aquellos, de
agresión moral o sicológica contra los mismos. De ahí que para la armonización
y coexistencia de estas varias categorías de derecho en mención -la libertad de
expresión, de un lado, y derechos como los mencionados, del otro- la
normatividad prevé horarios o franjas llamadas familiares, dentro de las cuales
el Estado tiene el derecho y el deber de exigir unas pautas mínimas de
comportamiento por parte de los emisores, en aras de la protección de sus
derechos.
En
efecto, las expresiones y alto contenido de violencia, o de vulgaridad, o de
sexo en la programación radial constituyen, como se ha señalado, una indebida
intromisión dentro de la esfera íntima del oyente, que resulta más nociva
tratándose de menores de edad. Se dirá que el radioescucha tiene la libertad de
cambiar de emisora o de apagar el receptor cuando así lo desee. Pero en
tratándose de menores de edad desprevenidos, que no siempre cuentan con la
presencia de sus padres o de adultos responsables y que, por otra parte,
carecen de criterio suficiente para determinar si estas emisiones resultan
nocivas para su formación intelectual o moral, dicho argumento no es de recibo.
Por las
razones anteriores, estimamos que los contenidos de la programación radial sí
deben tener ciertos límites, y que la expresión “decoro”, si bien no resultaba
suficientemente explícita, se refería justamente al respeto al oyente,
especialmente al menor de edad, y por ello en manera alguna desconocía la
Constitución. Retirarla del ordenamiento, significa dar prevalencia a la
libertad de expresión, sobre otros derechos fundamentales como los arriba
señalados, desconociendo por completo la protección debida a estos derechos.
2. En lo
que concierne a la declaratoria de inexequibilidad de la prohibición de
propaganda a “espiritistas, hechiceros, pitonisas, adivinos y demás personas
dedicadas a actividades similares”, consideramos que si bien tales actividades
no están prohibidas expresamente por la Carta, por lo cual son de libre
ejercicio por los particulares, la protección de la buena fe de los
particulares, tan a menudo asaltada por quienes se dedican a esos oficios,
ameritaba la proscripción de la publicidad en torno a las mismas. Si bien ellas
son toleradas, no tienen por qué ser fomentadas por el Estado a través del uso
de un bien público, cual es el espectro electromagnético.
En los
términos anteriores dejamos expresadas las razones de nuestra discrepancia.
Fecha ut
supra,
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-010/00
PROGRAMACION
RADIAL-Exigencia de decoro/PROGRAMACION
RADIAL-Dignidad de los oyentes (Salvamento parcial de voto)
El decoro, a diferencia del buen gusto, es
un concepto objetivo, relacionado en la materia que nos ocupa con el mínimo
buen trato y uso respetuoso del lenguaje, tanto más exigible cuando la radio se
constituye en un masivo y penetrante medio de comunicación. No es
inconstitucional que el Estado, a través de la ley, exija a quienes utilizan,
por concesión, el espectro electromagnético para la transmisión pública de
señales de audio, guardar una regla elemental de corrección y pundonor que
merece y puede justamente reclamar la audiencia. Los derechos de ésta  deben
ser  objeto  de  protección  por parte del Estado, y uno de ellos -inalienable-
es el de no ser ofendido mediante lenguaje vulgar o indecoroso. A mi juicio,
tal requerimiento, hecho por el legislador a quienes a título precario hacen
uso de las frecuencias -que son bienes públicos- no cercena la libertad de expresión.
El núcleo esencial de ella radica en poder manifestar, en este caso por la
radio, los propios pensamientos, criterios y opiniones. El Estado no puede
impedir a nadie que así lo haga, pero es legítimo, en cuanto constituye su
derecho y su deber, exigir que la expresión, en su forma, se canalice hacia el
público dentro del respeto y la consideración que corresponde a la dignidad de
los oyentes.
SERVICIOS DE
RADIODIFUSION-Protección
del interés superior de la comunidad al prohibir propaganda a espiritistas,
hechiceros, pitonisas, adivinos y similares (Salvamento parcial de voto)
Es inherente a la actividad evitar que,
aprovechando las frecuencias dadas en concesión por el Estado a particulares y
la ingenuidad de la gente, individuos inescrupulosos promuevan formas de
aprovechamiento económico y de explotación, basándose sólo en el engaño y no en
su preparación científica. Es verdad que las autoridades deben proteger también
a las personas en sus creencias y que están garantizadas la libertad de conciencia
y la de cultos, pero dar rienda suelta a la aludida propaganda, sin control
alguno y sin mecanismos de defensa de los oyentes, no es precisamente la forma
más idónea de hacerlos efectivos. Se atenta gravemente contra ellos cuando las
concepciones espirituales y religiosas de la población pueden resultar
fácilmente distorsionadas a través de la manipulación de los medios de
comunicación y de la ignorancia de muchos. La norma encajaba perfectamente en
un estatuto de radiodifusión, concebido justamente como normatividad orientada
a regular las actividades de los concesionarios con miras a proteger el interés
superior de la comunidad. El artículo no se oponía a los mandatos ni a los
principios de la Constitución. A la inversa, la realizaba, en cuanto permitía
la vigilancia estatal sobre los medios para asegurar que a través de ellos se
obtuvieran resultados en favor de la cultura, y no de la incultura y la
ignorancia, de los colombianos.
Referencia:
expediente D-2431
Con el acostumbrado
respeto manifiesto que no comparto la decisión adoptada por la Corte en los
siguientes aspectos:
1. Disponía el
inciso 2 del artículo 2 de la Ley 74 de 1966 que en los programas radiales
debería "atenderse a los dictados universales del decoro y del buen
gusto".
La Corte ha
declarado esas expresiones inconstitucionales.
Estoy de acuerdo con
la mayoría en que la referencia legal al buen gusto, como exigencia aplicable a
quienes hagan uso de los micrófonos, añadida a la posibilidad de que les fueran
impuestas sanciones por no acatar el precepto, según el criterio de "buen
gusto" del funcionario de turno, contrariaba la Constitución por su
vaguedad y amplitud, y daba lugar a arbitrariedades. Tal concepto es relativo.
Lo que para uno es de buen gusto puede ser para otro de mal gusto, y las
diferencias no pueden conducir a la aplicación de sanciones.
Por tanto, no es
sobre ese punto que versa mi discrepancia. Ella alude muy específicamente al
decoro, pues su exigencia en la norma acusada no reñía, en mi concepto, con
principio alguno de la Carta Política ni con sus normas.
El decoro, a
diferencia del buen gusto, es un concepto objetivo, relacionado en la materia
que nos ocupa con el mínimo buen trato y uso respetuoso del lenguaje, tanto más
exigible cuando la radio se constituye en un masivo y penetrante medio de
comunicación.
No es
inconstitucional que el Estado, a través de la ley, exija a quienes utilizan,
por concesión, el espectro electromagnético para la transmisión pública de señales
de audio guardar una regla elemental de corrección y pundonor que merece y
puede justamente reclamar la audiencia. Los derechos de ésta  deben  ser
objeto  de  protección  por parte del Estado, y uno de ellos -inalienable- es
el de no ser ofendido mediante lenguaje vulgar o indecoroso.
A mi juicio, tal
requerimiento, hecho por el legislador a quienes a título precario hacen uso de
las frecuencias -que son bienes públicos- no cercena la libertad de expresión,
como lo sostiene la Sentencia. El núcleo esencial de ella radica en poder
manifestar, en este caso por la radio, los propios pensamientos, criterios y
opiniones. El Estado no puede impedir a nadie que así lo haga, pero es
legítimo, en cuanto constituye su derecho y su deber, exigir que la expresión,
en su forma, se canalice hacia el público dentro del respeto y la consideración
que corresponde a la dignidad de los oyentes.
2. Tampoco me
identifico con la declaración de inexequibilidad del inciso 1 del artículo 13,
en cuanto prohibía la propaganda radial de espiritistas, hechiceros, pitonisas,
adivinos y demás personas dedicadas a actividades similares.
Función muy
importante del Estado consiste en proteger a todas las personas residentes en
Colombia en sus bienes y derechos (art. 2 C.P.), entre otros valores que la
misma norma enuncia.
Por lo tanto, es
inherente a su actividad evitar que, aprovechando las frecuencias dadas en
concesión por el Estado a particulares y la ingenuidad de la gente, individuos
inescrupulosos promuevan formas de aprovechamiento económico y de explotación,
basándose sólo en el engaño y no en su preparación científica.
Es verdad que las
autoridades deben proteger también a las personas en sus creencias (art. 2
C.P.) y que están garantizadas la libertad de conciencia (art. 18 C.P.) y la de
cultos (art. 19 C.P.), pero dar rienda suelta a la aludida propaganda, sin
control alguno y sin mecanismos de defensa de los oyentes, no es precisamente
la forma más idónea de hacer efectivos esos principios constitucionales. Por el
contrario, se atenta gravemente contra ellos cuando las concepciones
espirituales y religiosas de la población pueden resultar fácilmente
distorsionadas a través de la manipulación de los medios de comunicación y de
la ignorancia de muchos.
En mi concepto, la
norma de la que se trata encajaba perfectamente en un estatuto de
radiodifusión, concebido justamente como normatividad orientada a regular las
actividades de los concesionarios con miras a proteger el interés superior de
la comunidad.
Dicho artículo, en
lo mencionado -declarado inexequible-, no se oponía bajo ningún aspecto a los
mandatos ni a los principios de la Constitución. A la inversa, la realizaba, en
cuanto permitía la vigilancia estatal sobre los medios para asegurar que a
través de ellos se obtuvieran resultados en favor de la cultura, y no de la
incultura y la ignorancia, de los colombianos (art. 70 C.P.).
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
Aclaración de
voto a la Sentencia C-010/00
ESTADO LIBERAL-Tolerancia de ciertas actitudes juzgadas
socialmente indeseables no significa estímularlas/SERVICIOS DE RADIODIFUSION-Efectos
nocivos que práctica de seudoficios produce en determinada población
(Aclaración de voto)
En un Estado liberal no deben proliferar
las prohibiciones y que aun ciertas actitudes que puedan juzgarse socialmente
indeseables deben tolerarse con un mínimo control.  Pero que deban tolerarse en
gracia de la libertad que debe informar toda la vida comunitaria regida por
normas permisivas, no significa que haya que permitir también el estímulo de
tales actividades a través de la publicidad por un medio de difusión tan eficaz
como la radio.  Pienso, sobre todo, en los efectos nocivos que la práctica de esos
seudoficios produce en los estratos más ignorantes de la población, que suelen
ser también los más pobres y los más susceptibles de ser persuadidos y
seducidos por la charlatanería tramposa.
Referencia:
expediente D-2431
Voté la
inconstitucionalidad de la prohibición contenida en el artículo 13 de la ley 74
de 1966, aunque abrigo algunas dudas acerca de qué tan correcta fue esa
decisión.
Sintéticamente
expreso la razón que me indujo a vacilar: pienso que en un Estado liberal no
deben proliferar las prohibiciones y que aun ciertas actitudes que puedan
juzgarse socialmente indeseables deben tolerarse con un mínimo control. Pero
que deban tolerarse en gracia de la libertad que debe informar toda la vida
comunitaria regida por normas permisivas, no significa que haya que permitir
también el estímulo de tales actividades a través de la publicidad por un medio
de difusión tan eficaz como la radio. Pienso, sobre todo, en los efectos
nocivos que la práctica de esos seudoficios produce en los estratos más ignorantes
de la población, que suelen ser también los más pobres y los más susceptibles
de ser persuadidos y seducidos por la charlatanería tramposa.
No obstante, como
las dudas, dentro de una filosofía constitucional como la que nos rige y a la
cual yo adhiero sin reservas, deben resolverse en beneficio de mi libertad,
voté con la mayoría, aunque con la reticencia que dejo expuesta.
Fecha ut supra.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
[1] Ver en especial, y
entre muchas otras, las sentencias T-609 de 1992, T-066 de 1998 y C-087 de
1998.
[2] Ver, entre otras,
las sentencias C-179 de 1994, T-293 de 1994 y C-586 de 1995
[3] Ver, entre otras,
las sentencias T-512 de 1992, T-050 de 1993 y T-563 de 1993.
[4] Ver, entre otras,
las sentencias C-093 de 1996 y C-350 de 1997.
[5] Ver sentencias
T-081 de 1993 y C-189 de 1994.
[6] Ver, entre otras,
la sentencia C-406 de 1996.
[7] Para el caso
alemán, ver Wolfgang Hoffmann-Rien. “Libertad de comunicación y medios” en
Ernesto Benda et al. Manual de Derecho Constitucional. Madrid:
Marcial Pons, 1996, pp 155 y 172. En el constitucionalismo estadounidense, ver
las sentencias de la Corte Suprema Police Dept v Mosley de 1972 y Carey v Brown
de 1980. A nivel doctrinal, ver Gerald Gunther, Kathleen Sullivan. Constitutional Law. (13 Ed) New York,
The Foundation Press Inc, 1997, capítulo 12.
[8] Ver Tribunal Europeo
de Derechos Humanos. Caso Handyside del 7 de diciembre de 1976. Parr 49,
criterio reiterado en muchos otros fallos. Ver por ejemplo Caso Lingens del 8
de julio de 1986, Parr 41.
[9] Ver por ejemplo Tribunal Constitucional Español.
STC 105/1990 Fundamento Jurídico 8 y STC 336/1993. Fundamento Jurídico 6. En
sentido similar, ver la doctrina de la Corte Suprema de los Estados Unidos,
que señala que el "lenguaje ofensivo", no está
protegido por la libertad de expresión. Ver el caso Chaplinsky v New Hampshire
de 1942.
[10] Corte
Interamericana. Opinión Consultiva No 5. Parrs 38 y 39
[11] Ibídem, parr 39.
[12] Ver, entre otras, las sentencias T-050 de 1993,
T-080 de 1993 y T-066 de 1998.
[13] Ver por ejemplo
también  las sentencias C-445 de 1995 y C-176 de 1996.
[14] Ver, poro ejemplo, las
sentencias T-609/92, T-080/93, T-332/93, T-488/93, T-602/95, T-472/96, T-706/96
y T-066/98.
[15] Ver, entre otras,
las citadas sentencias C-265 de 1994 y C-445 de 1995.
[16]Ver sentencias T-081 de 1993, C-189 de 1994 y C-350 de
1997.
[17] Ver Tribunal Constitucional Español. Sentencia
172 de 1990. Fundamento Jurídico No 5. En idéntico sentido, Sentencia 171 de
1990 Fundamento Jurídico No 3.