C-251-98
Sentencia C-251/98
Sentencia
C-251/98
LEY ESTATUTARIA-Cuándo se requiere
Para definir si
un cierto contenido normativo debe ser vaciado en ley estatutaria, es necesario
establecer si mediante él se regula total o parcialmente una de las materias
enunciadas en el artículo 152 de la Constitución. No es suficiente, para hacer
exigible esta modalidad de legislación, que el precepto en cuestión haga
referencia a uno de tales asuntos ni que guarde con esos temas relación
indirecta. Se necesita que mediante él se establezcan las reglas aplicables,
creando, así sea en parte, la estructura normativa básica sobre derechos y
deberes fundamentales de las personas, los recursos para su protección, la
administración de justicia, la organización y régimen de los partidos y
movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las funciones electorales,
las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los estados de
excepción. La reserva de ley estatutaria para leyes que regulan derechos
fundamentales se justifica en el propósito constitucional de su protección y
defensa; busca garantizarlos en mayor medida; no se trata de elevar a rango
estatutario toda referencia a tales derechos, y menos de afectar, para hacer
rígida o inmodificable, la normatividad referente a otras materias que, por
motivos no relacionados con su núcleo esencial, aluda a ellos.
PROFESION-Regulación legal
La función de
expedir los reglamentos de las profesiones supone que el Estado, partiendo de
la garantía constitucional de su ejercicio, y sin que por ello perturbe su
núcleo esencial, introduzca las reglas mínimas que salvaguarden el interés de
la comunidad y simultáneamente el de los profesionales del ramo
correspondiente. Esa atribución siempre podrá ser ejercida por el legislador,
en cumplimiento de la disposición contenida en el artículo 26 de la Carta, como
algo ordinario y no excepcional, lo que significa que se halla dentro de los
presupuestos tomados en cuenta por el Constituyente respecto de la función
estatal, no siendo entonces lógico atribuirle un carácter distinto del que
corresponde al corriente desarrollo de la tarea legislativa. Exigir nivel
estatutario a las leyes mediante las cuales esa ordinaria responsabilidad del
legislador se concreta a propósito de distintas profesiones o actividades
significaría admitir que ellas regulan elementos estructurales fundamentales
que afectan siempre el núcleo esencial de la libertad de escoger profesión u
oficio, lo que en verdad no acontece.
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Alcance de
facultades al analizar ámbito atribuido a profesión
El juez
constitucional, al analizar la norma que determina el ámbito atribuido a una
actividad profesional relacionada, complementaria o afín a otra u otras, cuando
se trata de materias técnicas o científicas cuyos límites son discutibles
inclusive en el medio integrado por quienes las profesan -tal es el caso de
optómetras y oftalmólogos, cuyas divergencias en torno al campo de acción de
cada una de las profesiones ha quedado patente en la documentación allegada al
expediente-, no puede descalificar lo dispuesto por la ley, a la cual
corresponde constitucionalmente la competencia al respecto, a no ser que lo
consagrado en ella resulte manifiestamente irrazonable o desproporcionado, o
que, de por sí, en cuanto al contenido de lo autorizado, ordenado o permitido,
lesione principios o mandatos de la Constitución. Lo dicho acontece no sólo a
partir del reconocimiento de que la atribución respectiva ha sido señalada en
cabeza del legislador, sino por carecer el juez constitucional de elementos de
juicio que le permitan arribar a un criterio técnico o científico exacto,
definitivo e infalible en relación con la delimitación precisa que deba haberse
plasmado. Pero, además, salvo los eventos de manifiesta transgresión del
Ordenamiento Fundamental, el problema de si una determinada profesión debe o no
abarcar ciertas funciones o la prestación de determinados servicios no es
susceptible de ser resuelto en términos exclusivamente constitucionales, entre
otras razones por la muy poderosa de que la Constitución para nada se ocupa de
ello. Es más, con excepción de las expresas referencias que en su texto se
hacen a actividades tales como el ejercicio del Derecho o del periodismo -en
donde tampoco se crean linderos entre especialidades-, la Carta Política no
alude a profesiones u oficios específicos, y deja la materia a la ley.
OPTOMETRA Y
OFTALMOLOGO-Ambito
profesional
No viola la Carta
Política la regla legal que atribuye a los optómetras la prevención y
corrección de las enfermedades del ojo y del sistema visual por medio del
examen, diagnóstico, tratamiento y manejo que conduzcan a lograr la eficiencia
visual y la salud ocular, siempre que tales funciones las cumpla dentro del
campo propio de su especialidad, según los criterios científicos y técnicos de
universal aceptación. No se trata, entonces, de que oftalmólogos y optómetras
cumplan exactamente el mismo papel. Sus labores son complementarias pero
distintas, de acuerdo con una muy extendida delimitación generalmente acogida,
y tanto unos como otros, en sus respectivas áreas, pueden concurrir a la
prevención y corrección de  las  enfermedades  y  defectos visuales;
diagnosticar y tratar a los pacientes -sin exceder cada uno los límites que
imponen su formación académica y su específica preparación y para los fines
concretos que justifican sus actividades-, todo con el propósito de asegurar a
aquéllos la eficiencia visual y la salud ocular. No estima la Corte que, con la
norma objeto de estudio, se haya vulnerado el principio de igualdad en
perjuicio de los oftalmólogos, ni tampoco el de trabajo que a ellos corresponde
constitucionalmente, pues por una parte la Ley impugnada no tiene por objeto la
reglamentación de esa actividad y, por otra, del artículo 2 en cuestión no se
desprende restricción, limitación o prohibición, para ellos, en cuanto al
ejercicio de la oftalmología. El eventual abuso en que pudieran incurrir
profesionales de la optometría, al exceder su propio radio de acción para
invadir el de los oftalmólogos, prescribiendo o practicando, por ejemplo,
tratamientos de carácter netamente oftalmológico, según la delimitación
científica de esta especialidad, no es ya asunto propio del control de
constitucionalidad en abstracto, sobre la disposición acusada, sino materia
librada por la Constitución (art. 26) a la vigilancia y el control de las
autoridades administrativas en cuanto al ejercicio de la profesión. El aparte
que se controvierte será declarado exequible, pues no quebranta mandato
constitucional alguno, aunque la exequibilidad debe condicionarse, como lo hará
la Corte, en el sentido de que los tratamientos que lleven a cabo los
optómetras deben estar relacionados directamente con el campo de la optometría
y no extenderse al área propia de los oftalmólogos u otros profesionales de la
salud, conducta que además se les impone desde el punto de vista ético, de
conformidad con las normas vigentes sobre la materia.
OPTOMETRA-Diseño, organización, ejecución,
evaluación de planes, proyectos y programas
El literal g),
-que ha sido impugnado parcialmente pero que para efectos de este fallo debe
tomarse en su totalidad por constituir una proposición jurídica completa-, si
no se circunscribiera al entorno específico, definido en la Ley y en esta
Sentencia, que es justamente el de la profesión de la que se trata, sería
inconstitucional en su integridad, y no solamente en lo acusado, ya que incluye
de manera amplísima e indeterminada, como parte del ejercicio profesional, las
posibilidades de diseño, organización, ejecución y evaluación de políticas,
planes, programas y proyectos para la promoción, prevención, asistencia,
rehabilitación y readaptación de problemas de la salud visual y ocular. Su
carácter indefinido, que permite colegir una injerencia del optómetra, por el
sólo hecho de serlo, en las directrices que trace el Estado con alcance
genérico sobre problemas de salud visual y ocular, inclusive mediante su
diseño, organización, ejecución y evaluación, no puede ser admitido como
exequible. Por lo tanto, se dispondrá que únicamente se aviene a la
Constitución Política si la norma se entiende restringida a la esfera interna
profesional, sin repercusión forzosa en los planes y programas generales que
corresponden a las competentes autoridades públicas.
OPTOMETRA-Tarjeta profesional
En materia de
salud el legislador debe asegurar que el nivel de preparación académico y
científico de quienes participen en procesos clínicos con incidencia en ella,
desde los más sencillos hasta los de mayor complejidad, gocen de conocimientos
actualizados y completos sobre el área objeto de su actividad, de manera que al
actuar no pongan en peligro la integridad personal ni la vida de los pacientes.
En ese orden de ideas, si una ley nueva amplía las posibilidades de acción, en
aspectos técnicos o científicos, para un sector profesional, permitiéndole
abarcar asuntos que antes le estaban vedados, es apenas natural que el
legislador tome la precaución de exigir a quienes cumplían requisitos ajustados
a la normatividad precedente que actualicen y nivelen su preparación, para
poder prestar los servicios correspondientes en la misma forma y con el mismo
alcance en que lo hacen los nuevos profesionales, cuyos estudios universitarios
incluyen ya el mayor campo de acción.
OPTOMETRA-Ejercicio profesional
El inciso 2 del
parágrafo contenido en el artículo 3 de la Ley 372 de 1997 es constitucional,
en el entendido de que, como para los optómetras se han sucedido en el tiempo
dos regímenes legales y éstos admiten formaciones académicas distintas, los del
anterior (Decreto 825 de 1954) no pueden prestar servicios de aquéllos que
resultan de la nueva definición legal, a menos que obtengan la nivelación
correspondiente. Si no lo hacen, están sometidos a las restricciones
originales, lo cual se desprende necesariamente del imperativo constitucional
de proteger la salud de los pacientes que a ellos se confíen. Son
constitucionales igualmente, en esos términos, las reglas del artículo 9
demandado, que señala como ilegal el ejercicio de la profesión de optómetra que
se realice por quienes no se ubiquen en las exigencias legales aludidas,
cumpliéndolas a cabalidad e íntegramente. Claro está, dicha norma se aplica
exclusivamente al terreno de la optometría y para nada afecta a los
oftalmólogos, quienes se rigen por las normas en vigor correspondientes y por
la cobertura inherente a su formación profesional.
CONSEJO TECNICO
NACIONAL PROFESIONAL DE OPTOMETRIA-Inconstitucionalidad de autorización para establecer y reglamentar
medicamentos
La reglamentación
de la Ley 372 de 1997 respecto a la utilización de medicamentos por los
optómetras no puede confiarse a un consejo de carácter técnico, aunque tengan
asiento en él los ministros de Salud y Educación, pues la norma que así lo
disponga invade necesariamente la órbita de competencias constitucionales del
Presidente de la República. -En cuanto a la función de establecer cuáles
medicamentos pueden ser utilizados por los optómetras y cuáles no, tampoco
corresponde al Consejo en mención. Hacer tal señalamiento implica trazar parte
bien importante de la política gubernamental, establecer disposiciones
generales a nivel nacional, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la
ley en materia de salud pública. Y es claro que, según el artículo 208 de la
Constitución Política, todas esas funciones corresponden a los ministros y
directores de departamentos administrativos, en su calidad constitucional de
jefes de la administración en sus respectivas dependencias. En esta materia,
entonces, no puede ser sustituido el Ministro de Salud por un cuerpo asesor
como el contemplado en los artículos bajo examen. Lo relativo al suministro de
medicamentos repercute necesariamente en la salud de los habitantes en general
y no solamente tiene importancia para los profesionales de una determinada
especialidad.
CONSEJO TECNICO
NACIONAL PROFESIONAL DE OPTOMETRIA-Expedición de tarjeta profesional
En el punto
específico de la atribución otorgada al Consejo para expedir las tarjetas
profesionales, la Corte no acoge el concepto del Procurador General de la
Nación, que deriva su validez de la figura denominada "descentralización
por colaboración", pues aunque sería la fórmula jurídica aplicable si se
pudiera afirmar que el Consejo en cuestión está integrado sólo por particulares
y que tiene carácter privado, es lo cierto que su composición y funciones
muestran a las claras que goza de carácter público. Es el Estado, por medio de
él, aunque con participación de los particulares que en su seno actúan, el que
otorga las tarjetas profesionales previstas en la Ley y lleva el registro
correspondiente.
CONSEJO TECNICO
NACIONAL PROFESIONAL DE OPTOMETRIA-Inconstitucionalidad de función de asesoría al Ejecutivo
No es compatible
con la Constitución que el Consejo del cual ahora nos ocupamos, aun a pesar de
su naturaleza y de la función pública que se le encomienda, concentre la
función de asesoría al Ejecutivo en tales materias, cuando en su composición no
están representados los oftalmólogos ni otros profesionales también dotados de
autoridad, en razón de su quehacer, para contribuir a la preservación de la salud
visual. El literal h) del artículo en estudio es igualmente inconstitucional,
en cuanto implica una delegación de la función legislativa en los reglamentos
del Consejo.
CODIGO DE ETICA
OPTOMETRICA-Expedición
corresponde al legislador
No menos
inconstitucional es el parágrafo transitorio del artículo 8, objeto de proceso,
que encomienda al Consejo Técnico Nacional de Optometría la atribución, del
exclusivo resorte del legislador, de expedir el Código de Etica Optométrica. La
Constitución Política, en su artículo 150, numeral 2, señala en cabeza del
Congreso la responsabilidad y la competencia de expedir códigos "en todos
los ramos de la legislación" y reformar sus disposiciones. Más aún,
inclusive el Presidente de la República, quien puede ser facultado extraordinariamente
por el Congreso para expedir decretos con fuerza material legislativa, tiene
expresamente prohibida la expedición de códigos. Con mayor razón está excluido
de la indicada función un consejo de naturaleza consultiva como el previsto en la
normatividad acusada.
Referencia:
expediente D-1836
Acción de
inconstitucionalidad contra la Ley 372 de 1997, "Por la cual se reglamenta
la profesión de optometría en Colombia y se dictan otras disposiciones".
Actor: Nestor Raúl
Correa Henao
Magistrados
Ponentes:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO y
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Bogotá, D.C., a los
veintiséis (26) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. LA DEMANDA
El ciudadano NESTOR
RAUL CORREA HENAO ejerció ante la Corte el derecho contemplado por los
artículos 40-5 y 241-4 de la Constitución Política. Presentó al efecto una
demanda de inconstitucionalidad contra algunos apartes -los que se subrayan en
el texto- de la Ley 372 de 1997, "Por la cual se reglamenta la profesión
de optometría en Colombia y se dictan otras disposiciones", desde el punto
de vista de su contenido, y contra la totalidad de dicho ordenamiento desde la
perspectiva del trámite seguido para su aprobación.
El texto materia de
acción, en el cual aparecen subrayadas las normas impugnadas en relación con su
contenido, dice así:
"LEY 372 DE 1997
(mayo 28)
"Por la cual se reglamenta la
profesión de optometría en Colombia y se dictan otras disposiciones"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO 1. Del
objeto. La presente Ley
reglamenta el ejercicio de la profesión de optometría, determina la naturaleza,
propósito y campo de aplicación, desarrolla los principios que la rigen, señala
sus entes rectores de dirección, organización, acreditación y control del
ejercicio profesional.
ARTICULO 2.
Definición. Para los fines
de la presente Ley, la optometría es una profesión de la salud que requiere
título de idoneidad universitario, basada en una formación científica, técnica
y humanística. Su actividad incluye acciones de prevención y corrección de
las enfermedades del ojo y del sistema visual por medio del examen,
diagnóstico, tratamiento y manejo que conduzcan a lograr la eficiencia visual y
la salud ocular, así como el reconocimiento y diagnóstico de las
manifestaciones sistémicas que tienen relación con el ojo y que permiten
preservar y mejorar la calidad de vida del individuo y la comunidad.
ARTICULO 3. De
los requisitos. Para
ejercer la profesión de optometría en todo el territorio nacional, es necesario
cumplir uno de los siguientes requisitos:
a) Que el
profesional haya obtenido el respectivo título universitario, otorgado por
alguna de las instituciones universitarias, reconocidas por el Gobierno
Nacional;
b) Que el
profesional haya obtenido su título en un establecimiento universitario en
países que tengan celebrado o celebren con Colombia tratados o convenios sobre
homologación o convalidación de títulos, siempre que los documentos pertinentes
estén refrendados por las autoridades colombianas competentes en el país de
origen del título correspondiente;
c) Que el
profesional haya obtenido su título en un establecimiento universitario, de un
país que no tenga tratados o convenios de homologación o convalidación de
títulos con Colombia y presente ante el Ministerio de Educación los
certificados en que consten las materias cursadas y aprobadas y el respectivo
título, debidamente autenticados por un funcionario diplomático autorizado para
el efecto por el Gobierno de Colombia.
El Ministerio de Educación
del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES (sic),
convalidará u homologará el título, cuando a su juicio, el plan de estudios de
la Institución sea por lo menos equivalente al de uno de los establecimientos
universitarios reconocidos oficialmente en Colombia;
d) Para cualquiera
de los casos anteriores el optómetra requerirá de la tarjeta profesional
expedida de conformidad con el artículo 8 de la presente Ley.
PARAGRAFO.- Los optómetras que obtengan la
tarjeta profesional están autorizados para utilizar los medicamentos que el
Consejo Técnico Nacional Profesional de Optometría establezca y reglamente de
acuerdo con el artículo 8 de la presente Ley.
Lo anterior no se
aplica a los profesionales que a la fecha de promulgación de la presente Ley
ostenten solamente el registro profesional vigente, quienes para obtener la
tarjeta profesional, deberán acreditar la nivelación correspondiente.
ARTICULO 4. De
las actividades. Para
todos los efectos legales se entiende por ejercicio de la optometría, la
aplicación de conocimientos técnicos y científicos en las siguientes
actividades:
a)  La evaluación optométrica integral;
b)  La evaluación clínica, tratamiento y control de las
alteraciones de la agudeza visual y la visión binocular;
c)   La evaluación clínica, el diseño,
adaptación y el control de lentes de contacto u oftálmicos con fines
correctivos terapéuticos o cosméticos;
d)  El diseño, adaptación y control de prótesis oculares;
e)   La aplicación de las técnicas necesarias
para el diagnóstico, pronóstico, tratamiento y rehabilitación de las anomalías
de la salud visual;
f)    El manejo y rehabilitación de
discapacidades visuales, mediante la evaluación, prescripción, adaptación y
entrenamiento en el uso de ayudas especiales;
g)  El diseño, organización, ejecución y evaluación de
políticas, planes, programas y proyectos, para la promoción, prevención,
asistencia, rehabilitación y readaptación de problemas de la salud visual y
ocular;
h)  El diseño, organización, ejecución y evaluación de
planes, programas y proyectos que permitan establecer los perfiles
epidemiológicos de la salud visual u ocular de la población;
i)    El diseño, ejecución y evaluación de
políticas, planes, programas y proyectos de investigación conducentes a la
generación, adaptación o transferencia de tecnologías que permitan aumentar la
cobertura, la atención y el suministro de soluciones para el adecuado control y
rehabilitación de la función visual.
j)    El diseño, dirección, ejecución y
evaluación de programas de salud visual en el contexto de la salud ocupacional;
k)  La dirección, administración de laboratorios de
investigación en temas relacionados con la salud visual;
l)    La dirección, administración y manejo de
establecimientos de óptica para el suministro de insumos relacionados con la
salud visual;
m)Los demás que en evento del desarrollo
científico y tecnológico, sean inherentes al ejercicio de la profesión.
ARTICULO 5. De la
competencia. Las
actividades del ejercicio profesional definidas en el artículo anterior, se
entienden como propias de la optometría, exceptuando específicamente los
tratamientos quirúrgicos convencionales y con rayo Láser y demás procedimientos
invasivos, sin perjuicio de las competencias para el ejercicio de otras
profesiones y especialidades de la salud, legítimamente establecidas en las
áreas que les corresponden.
ARTICULO 6. Del
Consejo Técnico Nacional Profesional de Optometría. Créase el Consejo Técnico Nacional Profesional de
Optometría, como un organismo de carácter técnico permanente, cuyas funciones
serán de consulta y asesoría del Gobierno Nacional, de los entes territoriales,
con relación a las políticas de desarrollo y ejercicio de la profesión.
ARTICULO 7. De la
integración. El Consejo
Técnico Nacional Profesional de Optometría, estará integrado por los siguientes
miembros principales:
a)  El Ministro de Salud o su Delegado;
b)  El Ministro de Educación o su Delegado;
c)   Dos representantes de las entidades
docentes oficialmente reconocidas, designados por la Asociación Colombiana de
Facultades de Optometría;
d)  Dos representantes de las asociaciones de
profesionales de la optometría;
e)   Un representante de la Asociación de
Usuarios de los Servicios de Salud.
PARAGRAFO 1. La designación de los
representantes la harán las entidades señaladas en el presente artículo dentro
de los doce (12) meses siguientes a la sanción de la presente Ley. Los
representantes de las asociaciones anteriores serán elegidos por una sola vez
por un período de dos (2) años; y aquellos de los que tratan los literales c) y
d) del presente artículo, serán optómetras titulados y con tarjeta profesional.
PARAGRAFO 2. El representante de la Asociación de
Usuarios de los Servicios de Salud, lo designará la Asociación con mayor número
de socios existente en el país.
PARAGRAFO 3. Uno de los dos representantes de las
asociaciones de profesionales de la optometría, será designado por la
asociación con mayor número de afiliados, previa certificación ante el Consejo
Técnico Nacional Profesional de Optometría.
ARTICULO 8. De
las funciones. El Consejo
Técnico Nacional Profesional de la Optometría tendrá las siguientes funciones:
a)  Dictar su propio reglamento, organizar su propia
secretaría ejecutiva y fijar sus normas de financiación;
b)  Expedir la tarjeta a los profesionales que llenen los
requisitos exigidos y llevar el registro correspondiente;
c)   Fijar el valor de los derechos de
expedición de la tarjeta profesional;
d)  Colaborar con las autoridades universitarias y
profesionales en el estudio y establecimiento de los requisitos académicos y
plan de estudios con el fin de lograr una óptima educación y formación de
profesionales de la optometría;
e)   Cooperar con las Asociaciones y Sociedades
Gremiales, científicas y profesionales de la optometría en el estímulo y
desarrollo de la profesión y el continuo mejoramiento de la utilización de los
optómetras;
f)    Asesorar al Ministerio de Salud en el
diseño de planes, programas, políticas o actividades relacionadas con la salud
visual;
g)  Establecer y reglamentar los medicamentos que el
optómetra puede utilizar en su ejercicio profesional;
h)  Las demás que señalen sus reglamentos en concordancia
con la presente Ley.
PARAGRAFO. El requisito de tarjeta profesional no
regirá para los integrantes del primer consejo, mientras dura la organización y
trámite correspondiente.
Los miembros que
representan a las asociaciones de optómetras y a las entidades docentes que
conforman el Consejo Técnico Nacional Profesional de Optometría, desempeñarán
sus funciones ad honorem.
PARAGRAFO
TRANSITORIO. El Consejo
Técnico Nacional de Optometría expedirá, en un lapso de tiempo no mayor de seis
(6) meses su posesión (sic), el Código de Ética Optométrica.
ARTICULO 9. Del
ejercicio ilegal. Entiéndese
por ejercicio ilegal de la profesión de optómetra, toda actividad realizada
dentro del campo de competencias de la presente Ley, por quien no ostenta la
calidad de profesional de la Optometría y no esté autorizado debidamente para
desempeñarse como tal.
ARTICULO 10. De
la vigencia. Esta Ley rige
a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
El Presidente del
honorable Senado de la República,
Luis Fernando
Londoño Capurro.
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
Pedro Pumarejo Vega.
El Presidente de la
honorable Cámara de Representantes,
Giovanni Lamboglia
Mazzilli.
El Secretario
General de la honorable Cámara de Representantes,
Diego Vivas Tafur.
ERNESTO SAMPER
PIZANO
La Ministra de
Salud.
María Teresa Forero
de Saade.
El Ministro de
Educación Nacional.
Jaime Niño
Díez".
Se han cumplido
todos los trámites y requisitos indicados en el Decreto 2067 de 1991 y, por
tanto, entra la Sala Plena a proferir decisión de fondo.
Aclara el demandante
que, como ya se dijo, si bien desde el punto de vista formal ataca toda la Ley,
por el aspecto material sólo pone en tela de juicio algunos apartes específicos
de la misma.
Para el actor, la
Ley 372 de 1997 vulnera los artículos 152, literal a), y 153 de la Constitución
Política en cuanto ha debido ser tramitada como estatutaria y no lo fue.
Afirma también el
impugnador que varias de las disposiciones de la Ley atentan contra los
artículo 26, que consagra la libertad de escoger profesión u oficio y la
posibilidad de que el Estado regule el ejercicio de las profesiones; 49, que se
refiere al derecho a la salud; 13, 25 y 53, que contemplan los derechos a la
igualdad y al trabajo; y 93, a cuyo tenor los tratados internacionales sobre
derechos humanos aprobados por el Congreso prevalecen en el orden interno.
En cuanto al
artículo 2 de la Ley, dice el demandante que es inconstitucional por su
amplitud, pues autoriza a los optómetras para realizar labores propias del
campo de la medicina oftalmológica. Así ocurre con las expresiones
"prevención y corrección de las enfermedades del ojo y del sistema
visual" y "por medio del examen diagnóstico, tratamiento y manejo que
conduzcan a lograr la eficiencia visual y la salud ocular".
Esa amplitud
-observa- vulnera al mismo tiempo los derechos y deberes de tres destinatarios:
los usuarios, los profesionales y el Estado.
En el sentir del
demandante, la normatividad acusada ha regulado la profesión a que se refiere
de una manera tan amplia que un optómetra podría fácilmente dejar invidente a
una persona, sin salirse de la ley.
A su juicio, las
enfermedades del ojo no conllevan únicamente a la formulación de gafas o lentes
de contacto, sino que comprometen la salud, la integridad física, el libre
desarrollo de la personalidad, la vida, la dignidad y el interés general, y,
por tanto, deben ser atendidas por un médico oftalmólogo y no por un optómetra.
Aduce que los
optómetras, si ejercieran las actividades autorizadas por la Ley acusada,
vulnerarían el artículo 95-1 de la Constitución, por cuanto estarían cumpliendo
funciones ajenas a su especialidad.
Afirma que mediante
la Ley 372 de 1997 el Estado desconoce su deber constitucional de intervenir
una profesión que supone alto riesgo social. Además, establece una
discriminación en contra de los oftalmólogos y correlativamente un privilegio
irrazonable a favor de los optómetras.
Iguales argumentos
expone el accionante, respecto de los literales b), e), g) y h) del artículo 4
de la norma en cuestión, en lo acusado.
En relación con el
parágrafo del artículo 3, y el literal g) del artículo 8, también demandados,
en virtud de los cuales se autoriza a los optómetras para que utilicen los
medicamentos que el Consejo Técnico Nacional Profesional de Optometría
determine, considera el actor que dicho órgano, de carácter estrictamente
consultivo, no puede establecer ni reglamentar lo relativo a medicamentos, pues
ello le compete al Presidente de la República y al Ministro de Salud.
Así las cosas, como
la Ley acusada no ha delegado en forma expresa la potestad reglamentaria del
Presidente de la República, se está desconociendo el artículo 211 de la Carta
Política, en concordancia con el 1 y el 6 Ibidem.
En cuanto a las
funciones del Consejo Técnico, el demandante aduce, respecto de la estipulada
en el literal b) del artículo 8 de la Ley acusada, que la expedición de las
tarjetas profesionales de optómetra y el registro correspondiente no es una
función propia de un órgano consultivo. En cuanto al literal e), manifiesta que
el legislador confunde dicho Consejo con un gremio profesional "al decir
que es función suya velar por el continuo mejoramiento de la utilización de los
optómetras".
Considera que el artículo
9, en concordancia con el 2, el 3 y el 4 de la Ley 372, es totalmente
irrazonable, ya que un médico oftalmólogo podría verse sancionado por ejercer
ilegalmente la optometría. Agrega que las profesiones sólo pueden limitarse
teniendo en cuenta el riesgo social, pero paradójicamente lo que la Ley hace es
crear dicho riesgo y no controlar la actividad que lo genera.
Expresa, además, que
la amplitud de la norma atenta contra el debido proceso y específicamente
contra el principio de tipicidad.
Manifiesta el actor
que los artículos 2 y 4, literales b), e), g), h) y m), vulneran el derecho a
la igualdad en el trabajo (artículos 13, 25 y 53 C.P.), ya que "se aprecia
una discriminación en contra de los médicos oftalmólogos y una equivalente
preferencia en favor de los optómetras". Aduce que ello obedece a que se
equiparan los campos de acción de las dos profesiones, sin tener en cuenta que
los estudios y preparación son diferentes en cada caso.
Alega que igualmente
se desconoce el artículo 93 de la Carta, pues el Convenio 111 de la OIT, la
Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales y la Convención Americana sobre Derechos Humanos garantizan los
derechos a la igualdad de oportunidades y trato en el empleo, a la salud y la
asistencia médica, y el principio según el cual los derechos de las personas
están limitados por los derechos de los demás.
II.
INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista intervino en el proceso el apoderado del Ministerio de
Salud, para solicitar que la Corte declare la constitucionalidad de la
normatividad acusada. Así mismo presentaron escritos, orientados a defender la
exequibilidad del ordenamiento acusado, CESAR A. HERNANDEZ A., Gerente de la
Federación Colombiana de Optómetras; SERGIO GARCIA ISAZA, Gerente del Hospital
San Vicente de Paul de Caldas (Antioquia); PASCUAL HERNANDO PEREZ RIVERA,
Gerente del Hospital San Juan de Dios; JAIME AVENDAÑO LAMO y JOSE MARIA PLATA
LUQUE, en representación del Movimiento Pro dignidad de la Optometría;
estudiantes de optometría de la Fundación Universitaria San Martín, Universidad
Santo Tomás, Universidad de la Salle, y de la Fundación Universitaria del Area
Andina de Santa Fe de Bogotá; LEOPOLDO A. GIRALDO VELASQUEZ, Gerente del
Hospital San Juan de Dios-Marinilla; GABRIEL MERCHAN DE MENDOZA, HERNANDO HENAO
RESTREPO, ORLANDO ANGULO y CARLOS TELLEZ DIAZ, en su condición de expresidentes
y miembros activos de la Asociación Colombiana de Optómetras; OSWALDO VARGAS
G., Decano de la Facultad de Optometría de la Universidad Antonio Nariño,
docentes y estudiantes del mismo plantel educativo; JAVIER A. OVIEDO P.,
actuando como Presidente de la Asociación Latinoamericana de Optometría y
Optica, VICTOR HUGO MONTES CAMPUZANO, Presidente de la Confederación de
Organizaciones de Profesionales de la Salud; PETER J. STEVENSON Presidente de
la World Council of Optometry; ABRAHAM GONEN, Director de Educación
Internacional Pensylvania College of Optometry.
Intervinieron con el
objeto de solicitar la declaración de inexequibilidad de la Ley acusada varios
oftalmólogos, numerosos residentes de oftalmología de Colombia, especialistas
en otras ramas, médicos generales y pacientes del Hospital de San José de Santa
Fe de Bogotá; el ciudadano JULIO ENRIQUE OSPINA, actuando en su calidad de
Director Ejecutivo de la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina;
RAMIRO PRADA REYES, médico oftalmólogo, miembro del Capítulo Central de la
Sociedad Colombiana de Oftalmología; FLAVIO ROMERO LOZANO Y ALVARO MONCAYO
CRUZ, actuando como Presidente y Secretario, respectivamente, del Colegio
Médico del Valle; y GABRIEL EDUARDO MARIN RAMOS, en su calidad de Presidente de
la Sociedad Colombiana de Oftalmología.
Por su parte, el
ciudadano GUILLERMO ALFONSO SEGURA SAENZ presentó escrito con el fin de
coadyuvar la demanda de inconstitucionalidad y solicitó a la Corte declarar
inexequible la Ley 372 de 1997, y de manera subsidiaria proferir un fallo condicionado
en el entendido de que "dichas normas no pueden asimilarse a una
habilitación a los optómetras para invadir las esferas propias de los médicos
oftalmólogos, por razones de riesgo social que el Constituyente protegió
de manera expresa".
III. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de
la Ley 372 de 1997, en cuanto se refiere al cargo formulado por el actor, según
el cual debió dársele el trámite de ley estatutaria, pues estima que el
legislador, al reglamentar la profesión de optómetra, no reguló el núcleo
esencial de los derechos a la salud, a escoger profesión y oficio y al trabajo,
sino que solamente señaló el ámbito de sus actividades.
Pide además que se
declaren exequibles los artículos 2 (parcial), 4 (parcial), 8, literal b), y 9.
Manifiesta que la
Ley 372, en su artículo 5, "no excluyó a los demás profesionales que
tuvieran el conocimiento suficiente para realizar las actividades por ella
descritas". Dice que, en tal virtud, no puede sancionarse por ejercicio
ilegal de la profesión de optómetra, a quienes tienen otra profesión que supone
conocimientos y experiencia adecuados, y que gozan de la autorización estatal
para su ejercicio.
Además, afirma que
la normatividad acusada sí establece los límites al ejercicio de la profesión
de optómetra, precisamente "con el fin de prevenir un riesgo social".
Recalca que las
expresiones demandadas deben ser interpretadas en concordancia con lo dispuesto
por el artículo 5 de la citada Ley. De esta forma, se tiene que "pueden
coexistir las actividades propias  de los oftalmólogos  y las de los
optómetras, sin que esta circunstancia genere riesgo social, puesto que los
primeros ejercerán las actividades descritas en las normas acusadas bajo una
perspectiva  médica, y los segundos desempeñarán su labor a partir de las
técnicas y procedimientos propios de su profesión".
En cuanto atañe a la
función del Consejo Técnico Nacional Profesional de expedir la tarjeta profesional
de optómetra y llevar el registro correspondiente, aduce que "el Estado
puede válidamente, a través de la figura de la descentralización por
colaboración, atribuir a una entidad surgida de la voluntad de los particulares
la facultad de expedir las tarjetas profesionales, las cuales tienen como
objetivo fundamental otorgar seguridad a los usuarios o pacientes de los
servicios prestados  por los optómetras..."
Por otra parte,
solicita el Procurador que sean declarados inexequibles el parágrafo del artículo
3 y el literal g) del artículo 8. Asevera que, dado el riesgo social que está
en juego, no se debe permitir que los optómetras puedan prescribir los
medicamentos señalados por el Consejo Técnico Profesional de la Optometría,
pues una autorización en ese sentido desconoce los principios de razonabilidad
y proporcionalidad que deben guiar la actividad legislativa, "en cuanto
implica grave riesgo para la vida, la salud y la integridad física de los
asociados". A su juicio, dicha atribución debe estar radicada sólo en
cabeza de los profesionales de la ciencia médica.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
El examen de la
normatividad acusada corresponde a esta Corte, según lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4, de la Constitución Política, ya que la demanda recae sobre una
ley aprobada por el Congreso de la República.
2. El cargo
referido a la totalidad de la Ley. Carácter excepcional de la exigencia de ley
estatutaria
En la demanda se
plantea una posible inexequibilidad de toda la Ley 372 de 1997, a partir del
argumento según el cual, por consagrar el artículo 26 de la Constitución el
derecho fundamental a ejercer profesión u oficio, y teniendo en cuenta que las
disposiciones impugnadas reglamentan precisamente el ejercicio de una
profesión, para este efecto ha debido observarse el trámite propio de las leyes
estatutarias (artículos 152 y 153 C.P.), lo que no se hizo en este caso.
Varios son los
antecedentes que sobre el tema tiene a la vista la Corte, en los cuales ella ha
declarado la exequibilidad de leyes con idéntico objeto al de la Ley demandada,
en el entendido de que no requerían, a la luz de la Constitución, haber sido
aprobadas como leyes estatutarias. Entre otros, pueden mencionarse los fallos
C-606 del 14 de diciembre de 1992, M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón; C-177 del 6
de mayo de 1993, M.P.:Dr. Hernando Herrera Vergara y C-226 del 5 de mayo de
1994, M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
En el caso  de  la
Ley 51 de 1975, declarada inexequible mediante Sentencia C-087 del 18 de marzo
de 1998 (M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz), el motivo de la inconstitucionalidad
radicó en una oposición material entre la exigencia de tarjeta profesional para
ejercer el derecho fundamental a la información y el artículo 20 de la Carta,
que lo garantiza a todas las personas. Y, aunque ello afectó, por unidad
normativa, la integridad del articulado, no tenía relevancia el tema referente
al trámite de ley estatutaria, en cuanto se trataba de un ordenamiento anterior
a la Constitución Política de 1991, que introdujo esa categoría legislativa.
Debe decirse
inicialmente que la Constitución, en materia de jerarquía y características
especiales de ciertas leyes, no concibe el nivel estatutario como regla general
sino como excepción. Es claro que ésta -de interpretación restrictiva- proviene
de la expresa enunciación, en la propia Carta, de las materias cuya regulación
tiene que plasmarse en leyes así denominadas por el Constituyente.
La Corte considera
que, en consecuencia, para definir si un cierto contenido normativo debe ser
vaciado en ley estatutaria, es necesario establecer si mediante él se regula
total o parcialmente una de las materias enunciadas en el artículo 152 de la
Constitución. No es suficiente, para hacer exigible esta modalidad de
legislación, que el precepto en cuestión haga referencia a uno de tales asuntos
ni que guarde con esos temas relación indirecta. Se necesita que mediante él se
establezcan las reglas aplicables, creando, así sea en parte, la estructura
normativa básica sobre derechos y deberes fundamentales de las personas, los
recursos para su protección, la administración de justicia, la organización y
régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las
funciones electorales, las instituciones y mecanismos de participación
ciudadana y los estados de excepción.
En materia de
derechos fundamentales, la Corte reitera que no todo posible vínculo entre la
norma de una ley y uno cualquiera de los derechos fundamentales de orden
constitucional repercute en la indispensable calificación de aquélla como
estatutaria.
Así, es evidente que
el ejercicio del derecho fundamental al debido proceso implica la verificación
acerca de si en cada caso han sido acatadas en toda su plenitud las reglas
propias del correspondiente juicio (art. 29 C.P.), y que, por tanto, lo
consagrado en las leyes procesales constituye necesario punto de referencia al
respecto, sin que ello signifique que tales leyes procesales deban haber sido expedidas
como estatutarias.
La reserva de ley
estatutaria para leyes que regulan derechos fundamentales se justifica en el
propósito constitucional de su protección y defensa; busca garantizarlos en
mayor medida; no se trata de elevar a rango estatutario toda referencia a tales
derechos, y menos de afectar, para hacer rígida o inmodificable, la
normatividad referente a otras materias que, por motivos no relacionados con su
núcleo esencial, aluda a ellos.
Ha sostenido esta
Corte que las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto
desarrollarlos y complementarlos.
"Esto no supone
-ha dejado en claro- que toda regulación en la cual se toquen aspectos
relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de Ley
Estatutaria" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-013 del
21 de enero de 1993. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
En la Sentencia
C-425 del 29 de septiembre de 1994 (M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo),
la Corte reafirmó esta tesis al manifestar:
"Exigencia constitucional de ley estatutaria
La Constitución
Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular
algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al
establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados
por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior
respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y
plena acerca de su constitucionalidad.
Esas materias son
las señaladas en el artículo 152 de la Constitución, a cuyo tenor, el Congreso
de la República regulará, mediante las expresadas leyes, los derechos y deberes
fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección; la administración de justicia; la organización y régimen de los
partidos y movimientos políticos; el estatuto de la oposición y las funciones
electorales; las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los
estados de excepción.
La propia Carta ha
diferenciado esta clase de leyes no solamente por los especiales asuntos de los
cuales se ocupan y por su jerarquía, sino por el trámite agravado que su
aprobación, modificación o derogación demandan: mayoría absoluta de los
miembros del Congreso, expedición dentro de una misma legislatura y revisión
previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto,
antes de su sanción por el Presidente de la República (artículos 153 y 241 - 8
de la Constitución Política).
En cuanto se refiere
a derechos fundamentales, esta Corte ha destacado que la reserva constitucional
de su regulación por el trámite calificado, propio de la ley estatutaria, no
supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente ser objeto del
exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto vaciaría la
competencia del legislador ordinario.
Sobre el particular,
ha sido reiterada la jurisprudencia en el sentido de que estas leyes
estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que
reconocen y garantizan los derechos fundamentales, pero que no fueron creadas
dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística
cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la legislación, de
manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que con ese tema se
relacionan. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias C-013 del 21 de
enero de 1993, M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-311 del 7 de julio de 1994,
M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Ha preferido la Corte,
entonces, inclinarse por una interpretación estricta, en cuya virtud,
"cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia
de que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse limitada a los
contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994, M.P.:
Dr. Fabio Morón Díaz)".
Eso sí, en la
Sentencia citada y en las providencias que a su vez reitera, la Corporación
hizo explícito que el expuesto alcance de los artículos 152 y 153 de la
Constitución "no podría conducir al extremo contrario del que, por
exagerado, se ha venido desechando -el de que pueda el legislador afectar el
sustrato mismo de los derechos fundamentales mediante ley ordinaria-",
pues ello, además de violar los mencionados preceptos, tendría la grave
consecuencia consistente en "la pérdida del especialísimo sentido de
protección y garantía que caracteriza a nuestro sistema constitucional cuando
de tales derechos se trata".
Por eso, la Corte
concluyó:
"La regulación
de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la
que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos,
únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley
estatutaria.
Regular, según el Diccionario de la Real Academia
Española de la Lengua, significa "ajustar, reglar o poner en orden una
cosa"; "ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados
fines"; "determinar las reglas o normas a que debe ajustarse una
persona o cosa".
De lo cual resulta
que, al fijar el exacto alcance del artículo 152 de la Constitución, no puede
perderse de vista que el establecimiento de reglas mediante las cuales se
ajuste u ordene el ejercicio mismo de los derechos fundamentales implica, de
suyo, una regulación, que, por serlo, está reservada al nivel y los
requerimientos de la especial forma legislativa en referencia.
Del expreso mandato
constitucional se deriva, en consecuencia, que el Congreso viola la
Constitución cuando, pese al contenido regulador de derechos fundamentales que
caracterice a una determinada norma, la somete a la aprobación indicada para la
legislación ordinaria".
Pero la Corte ha
señalado con claridad que "las leyes estatutarias están encargadas de
regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos
fundamentales y de los mecanismos para su protección" y que, por tanto,
"no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifestación
de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su
ejercicio, porque ello conduciría a una petrificación del ordenamiento
jurídico" (Cfr. Sentencia C-226 del 5 de mayo de 1994. M.P.: Dr. Alejandro
Martínez Caballero).
Ahora bien, como
allí mismo se advirtió, las leyes destinadas a reglamentar el ejercicio de las
profesiones no regulan necesaria e invariablemente elementos estructurales
esenciales de la libertad de escoger profesión u oficio, ni afectan per se
otros derechos fundamentales en su núcleo esencial. Excepto en casos tan
peculiares como el de la profesión que tiene por objeto informar -que es en sí
mismo un  derecho fundamental (art. 20 C.P.)-, ya analizado por la Corte
(Sentencia C-087 del 18 de marzo de 1998), el señalamiento del ámbito de determinada
carrera profesional o el de requisitos para ejercerla no comporta una
afectación del derecho fundamental del que se trata en su núcleo esencial sino
el reconocimiento de su carácter relativo, supeditado siempre al control
estatal en guarda de los derechos colectivos, y el desarrollo del mandato
constitucional que obliga a cumplir ciertas condiciones -las que la ley
consagre- para poder actuar profesionalmente, dadas las repercusiones sociales
del desempeño correspondiente, bajo la vigilancia de la autoridad (art. 26
C.P.).
La función de
expedir los reglamentos de las profesiones supone que el Estado, partiendo de
la garantía constitucional de su ejercicio, y sin que por ello perturbe su
núcleo esencial, introduzca las reglas mínimas que salvaguarden el interés de
la comunidad y simultáneamente el de los profesionales del ramo
correspondiente.
Esa atribución
siempre podrá ser ejercida por el legislador, en cumplimiento de la disposición
contenida en el artículo 26 de la Carta, como algo ordinario y no excepcional,
lo que significa que se halla dentro de los presupuestos tomados en cuenta por
el Constituyente respecto de la función estatal, no siendo entonces lógico
atribuirle un carácter distinto del que corresponde al corriente desarrollo de
la tarea legislativa. Exigir nivel estatutario a las leyes mediante las cuales
esa ordinaria responsabilidad del legislador se concreta a propósito de
distintas profesiones o actividades significaría admitir que ellas regulan
elementos estructurales fundamentales que afectan siempre el núcleo esencial de
la libertad de escoger profesión u oficio, lo que en verdad no acontece.
Como lo dice el
artículo 1 de la Ley 372 de 1997, ella tiene por objeto determinar la
naturaleza, propósito y campo de aplicación de la optometría, desarrolla los
principios que la rigen, señala sus entes rectores de dirección, organización,
acreditación y control del ejercicio profesional, y, en general, encaja dentro
de los requerimientos normales del tipo de leyes del que se habla en los párrafos
precedentes, por lo cual su carácter de ley ordinaria no sufre mengua al
aplicar la jurisprudencia constitucional expuesta, ni necesitaba el trámite
extraordinario previsto por los artículos 152 y 153 de la Constitución para las
leyes estatutarias.
Entonces, el cargo
genérico, que abarca la Ley en su conjunto, debe desecharse para afirmar que,
por el enunciado aspecto, no se ha violado la Constitución.
3. El ámbito
profesional de los optómetras
Dice el artículo 2,
demandado, que la actividad propia de la optometría incluye, entre otros
aspectos, la "prevención y corrección de las enfermedades del ojo y del
sistema visual por medio del examen, diagnóstico, tratamiento y manejo que
conduzcan a lograr la eficiencia visual y la salud ocular".
La Corte considera
que corresponde al legislador, cuando ejerce la atribución constitucional de
exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, la plena
competencia para demarcar el campo propio de cada una de ellas y las
actividades que, en su aplicación concreta, pueden emprender las personas
tituladas.
Con arreglo a esas
disposiciones, que precisan el ámbito profesional objeto de reglamentación, las
universidades e instituciones educativas autorizadas para la preparación de
quienes aspiran a obtener los títulos de idoneidad, deben estructurar los
programas académicos y señalar las asignaturas indispensables para la adecuada
formación de sus estudiantes.
No sería compatible
con la Constitución, particularmente en lo relativo a la responsabilidad que
ella confía al legislador, pretender -como lo quiere el demandante- que aquél
se viera limitado, al establecer los confines de las distintas profesiones
objeto de reglamentación, por los conceptos -no siempre objetivos- que sobre su
propio ámbito de acción, predeterminado por la práctica, tuvieran los
profesionales pertenecientes a una u otra actividad.
El legislador, al
cumplir la tarea que le es propia, tiene que decidirse finalmente por algún
criterio, que debe ser plasmado con suficiente claridad en el momento de
configurar la estructura normativa objeto de su competencia.
El juez
constitucional, al analizar la norma que determina el ámbito atribuido a una
actividad profesional relacionada, complementaria o afín a otra u otras, cuando
se trata de materias técnicas o científicas cuyos límites son discutibles
inclusive en el medio integrado por quienes las profesan -tal es el caso de
optómetras y oftalmólogos, cuyas divergencias en torno al campo de acción de
cada una de las profesiones ha quedado patente en la documentación allegada al
expediente-, no puede descalificar lo dispuesto por la ley, a la cual
corresponde constitucionalmente la competencia al respecto, a no ser que lo
consagrado en ella resulte manifiestamente irrazonable o desproporcionado, o
que, de por sí, en cuanto al contenido de lo autorizado, ordenado o permitido,
lesione principios o mandatos de la Constitución.
Lo dicho acontece no
sólo a partir del reconocimiento de que la atribución respectiva ha sido
señalada en cabeza del legislador, sino por carecer el juez constitucional de
elementos de juicio que le permitan arribar a un criterio técnico o científico
exacto, definitivo e infalible en relación con la delimitación precisa que deba
haberse plasmado.
Pero, además, salvo
los eventos de manifiesta transgresión del Ordenamiento Fundamental, el
problema de si una determinada profesión debe o no abarcar ciertas funciones o
la prestación de determinados servicios no es susceptible de ser resuelto en
términos exclusivamente constitucionales, entre otras razones por la muy
poderosa de que la Constitución para nada se ocupa de ello. Es más, con
excepción de las expresas referencias que en su texto se hacen a actividades
tales como el ejercicio del Derecho o del periodismo (arts. 29, 229 y 75 C.P.,
respectivamente) -en donde tampoco se crean linderos entre especialidades-, la
Carta Política no alude a profesiones u oficios específicos, y deja la materia
a la ley.
En cuanto a la
medicina y la salud se refiere, la Constitución (art. 49) se limita a disponer
que el Estado organice, dirija y reglamente la prestación de los respectivos
servicios a los habitantes, conforme a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad. Igualmente, que le compete establecer las políticas
para la prestación de servicios de salud por entidades privadas y ejercer su
vigilancia y control.
Entonces, a menos
que la Corte se encuentre con una de las extraordinarias hipótesis de
contenidos per se inconstitucionales, el sólo hecho de que el legislador
haya optado por uno u otro criterio para demarcar los linderos entre dos o más
especialidades en el seno de una profesión, o entre dos profesiones, o entre un
oficio y una profesión, no es inconstitucional. La norma pertinente podría ser
tachada de antitécnica, ajena a los desarrollos científicos, o inconveniente,
pero no de contraria a la Constitución, si se tiene en cuenta la falta de
términos de referencia específicos en ella.
Por tanto, no viola
la Carta Política la regla legal que atribuye a los optómetras la prevención y
corrección de las enfermedades del ojo y del sistema visual por medio del
examen, diagnóstico, tratamiento y manejo que conduzcan a lograr la eficiencia
visual y la salud ocular, siempre que tales funciones las cumpla dentro del
campo propio de su especialidad, según los criterios científicos y técnicos de
universal aceptación.
No se trata,
entonces, de que oftalmólogos y optómetras cumplan exactamente el mismo papel.
Sus labores son complementarias pero distintas, de acuerdo con una muy
extendida delimitación generalmente acogida, y tanto unos como otros, en sus
respectivas áreas, pueden concurrir a la prevención y corrección de  las
enfermedades  y  defectos visuales; diagnosticar y tratar a los pacientes -sin
exceder cada uno los límites que imponen su formación académica y su específica
preparación y para los fines concretos que justifican sus actividades-, todo
con el propósito de asegurar a aquéllos la eficiencia visual y la salud ocular.
No estima la Corte
que, con la norma objeto de estudio, se haya vulnerado el principio de igualdad
en perjuicio de los oftalmólogos, ni tampoco el de trabajo que a ellos
corresponde constitucionalmente, pues por una parte la Ley impugnada no tiene
por objeto la reglamentación de esa actividad y, por otra, del artículo 2 en
cuestión no se desprende restricción, limitación o prohibición, para ellos, en
cuanto al ejercicio de la oftalmología.
Ya la Corte ha
sostenido varias veces que las normas jurídicas sometidas a escrutinio frente a
la Constitución no violan los principios ni los preceptos de ésta por razón del
uso o aplicación que a posteriori se haga de ellas. Una disposición de
la ley es inconstitucional sólo si se establece que, en sí misma, considerado
su contenido y -en el caso de los vicios de forma- el trámite de su aprobación,
riñe objetivamente con la Constitución Política. La desfiguración o
desvirtuación de la ley por quienes están llamados a aplicarla, de manera tal
que le hagan producir efectos inconstitucionales, no es atribuible a ella
misma, ni puede argüirse como razón para retirarla del ordenamiento jurídico.
En ese orden de
ideas, bajo las precisiones que aquí consagra la Corte y que se reflejarán en
la parte resolutiva del fallo, se aviene a la Constitución la norma demandada.
El eventual abuso en que pudieran incurrir profesionales de la optometría, al
exceder su propio radio de acción para invadir el de los oftalmólogos,
prescribiendo o practicando, por ejemplo, tratamientos de carácter netamente
oftalmológico, según la delimitación científica de esta especialidad, no es ya
asunto propio del control de constitucionalidad en abstracto, sobre la
disposición acusada, sino materia librada por la Constitución (art. 26) a la
vigilancia y el control de las autoridades administrativas en cuanto al
ejercicio de la profesión.
Puede pensarse que
el temor del demandante consiste, a ese respecto, en que, al permitirse a los
optómetras actuar -aun en el terreno de la optometría- en los campos de la
prevención y corrección de padecimientos oculares y el tratamiento y manejo de
los mismos, se aumentan las posibilidades de competencia, en contra de quienes
vienen ejerciendo la oftalmología. Sobre el particular debe decirse que, si
ello fuera así en gracia de discusión -no lo es, en criterio de la Corte-,
mientras no se configure la falta de preparación científica y técnica por parte
del optómetra -asunto que no puede presumirse por vía general y que, en todo
caso, no depende de la norma sino de factores externos a ella, como la calidad e
intensidad de los programas académicos que ofrezcan y pongan en ejecución los
centros educativos-, la sola idea de la competencia en determinadas
áreas del conocimiento -especialmente las que, en esta materia, de modo
extraordinario, pudieran ser objeto simultáneamente de la optometría y de la
oftalmología- y en la prestación de los servicios de salud en condiciones que
no desmejoren la calidad en perjuicio de los usuarios, sino que por el
contrario la estimulen, no choca con la Constitución. Esta la prohija en las
diversas actividades sobre la base insustituible de las responsabilidades que
genera.
Pero, a juicio de la
Corte, si se tiene en cuenta lo ya expuesto, optómetras y oftalmólogos tienen
fijadas sus esferas científicas y técnicas de actividad, y si se tiene en claro
que los diagnósticos, cuidados, tratamientos y manejo a cargo de los primeros
han de guardar relación con el tipo de trabajo que efectúan -que no se confunde
con el de los segundos-, de ninguna manera resultan los unos desplazados profesionalmente
por los otros.
En el aspecto de la
igualdad, ha sostenido la jurisprudencia que se viola cuando, desde la
perspectiva del control abstracto de constitucionalidad, la norma sujeta a
examen introduce discriminaciones no justificadas entre situaciones o hipótesis
iguales. No es lo que acontece en esta ocasión, toda vez que la norma acusada,
además de que regula el ejercicio de una de dos profesiones distintas, que
obviamente presentan características disímiles, en modo alguno establece trato
diferenciado que favorezca o perjudique a una cierta gama de profesionales -los
oftalmólogos- por el hecho de serlo. Aquí no cabe siquiera preguntarse si la
distinción es justificada, pues para llegar a ese estadio del análisis sería
indispensable que se dieran los presupuestos de identidad de situaciones y de
trato discriminatorio respecto de ellas, los cuales, se repite, no se
encuentran configurados.
Si bien se aprecian
las cosas, la profesionalización legal de la optometría lo que hace es
precisamente buscar equilibrio, para reglamentar su ejercicio, cobijando bajo
unas determinadas reglas a todos aquellos que han recibido formación académica
completa en ese ramo científico.
Tampoco hay
violación de ninguna de las garantías consagradas en el artículo 53 de la
Constitución, si se observa que el precepto parcialmente acusado no alude a
derechos laborales sino que está orientado a definir, con carácter objetivo y
general, un campo de actividad profesional que es objeto de reglamentación en
las normas de la Ley a la cual pertenece.
Menos todavía se
aprecia colisión alguna entre las expresiones demandadas y el derecho de
asociación sindical previsto en el artículo 39 de la Carta, en cuanto no es esa
la materia de la cual trata.
El aparte que se
controvierte será declarado exequible, pues no quebranta mandato constitucional
alguno, aunque la exequibilidad -según lo dicho- debe condicionarse, como lo
hará la Corte, en el sentido de que los tratamientos que lleven a cabo los
optómetras deben estar relacionados directamente con el campo de la optometría
y no extenderse al área propia de los oftalmólogos u otros profesionales de la
salud, conducta que además se les impone desde el punto de vista ético, de
conformidad con las normas vigentes sobre la materia.
Las razones que
anteceden, directamente relacionadas con el ámbito propio del ejercicio de la
optometría, implican que la Corte profiera fallo de constitucionalidad, también
condicionado en idéntico sentido al que habrá de preverse sobre lo impugnado
del artículo 2, sobre los literales b) y e) del artículo 4 de la Ley demandada.
Tales disposiciones
indican que, para todos los efectos legales, se entiende por ejercicio de la
optometría la aplicación de conocimientos técnicos y científicos en las
actividades de evaluación clínica, tratamiento y control de las alteraciones de
la agudeza visual y la visión binocular; y la aplicación de las técnicas
necesarias para el diagnóstico, pronóstico, tratamiento y rehabilitación de las
anomalías de la salud visual.
Por su parte, el
literal g), del mismo artículo -que ha sido impugnado parcialmente pero que
para efectos de este fallo debe tomarse en su totalidad por constituir una
proposición jurídica completa-, si no se circunscribiera al entorno específico,
definido en la Ley y en esta Sentencia, que es justamente el de la profesión de
la que se trata, sería inconstitucional en su integridad, y no solamente en lo
acusado, ya que incluye de manera amplísima e indeterminada, como parte del
ejercicio profesional, las posibilidades de diseño, organización, ejecución y
evaluación de políticas, planes, programas y proyectos para la promoción,
prevención, asistencia, rehabilitación y readaptación de problemas de la salud
visual y ocular.
Su carácter
indefinido, que permite colegir una injerencia del optómetra, por el sólo hecho
de serlo, en las directrices que trace el Estado con alcance genérico sobre
problemas de salud visual y ocular, inclusive mediante su diseño, organización,
ejecución y evaluación, no puede ser admitido como exequible. Por lo tanto, se
dispondrá que únicamente se aviene a la Constitución Política si la norma se
entiende restringida a la esfera interna profesional, sin repercusión forzosa
en los planes y programas generales que corresponden a las competentes
autoridades públicas.
Igual se hará con
los literales h), i) y j), no demandados en su totalidad pero incorporados al
proceso por la Sala en razón de su unidad de materia con lo que se viene
tratando, los cuales atribuyen al ejercicio de la profesión de optómetra el
diseño, organización, ejecución y evaluación de planes, programas y proyectos
que permitan establecer los perfiles epidemiológicos de la salud visual u
ocular de la población; el diseño, ejecución y evaluación de políticas, planes,
programas y proyectos de investigación conducentes a la generación, adaptación
o transferencia de tecnologías que permitan aumentar la cobertura, la atención
y el suministro de soluciones para el adecuado control y rehabilitación de la
función visual, así como el diseño, dirección, ejecución y evaluación de
programas de salud visual en el contexto de la salud ocupacional. El ámbito de
tales actividades está delimitado por la profesión misma y ellas, por tanto,
deben ejercerse dentro de su marco específico.
4. El ejercicio
de la profesión de optómetra
Al decidir la Corte
sobre la demanda en relación con el artículo 9 de la Ley 372 de 1997, a cuyo
tenor se entiende por ejercicio ilegal de la profesión de optómetra "toda
actividad dentro del campo de competencias de la presente Ley por quien no
ostenta la calidad de profesional de la optometría y no esté autorizado
debidamente para desempeñarse como tal", debe integrar la proposición
jurídica completa con otras disposiciones no acusadas pero que, con la
transcrita, guardan una inescindible relación de unidad material.
Así ocurre con el
artículo 3, que señala los requisitos para ejercer la profesión de la
optometría en todo el territorio nacional.
Esta norma dispone
que al efecto es necesario cumplir uno de varios requisitos: haber obtenido el
respectivo título universitario, otorgado por alguna de las instituciones de
tal nivel reconocidas por el Gobierno Nacional; que el profesional haya
obtenido su título universitario en países que tengan celebrados o celebren con
Colombia tratados o convenios sobre homologación o convalidación de títulos,
siempre que los documentos pertinentes estén refrendados por las autoridades
colombianas competentes en el país de origen del título correspondiente; que el
profesional haya obtenido su título en un establecimiento universitario, de un
país que no tenga tratados o convenios de homologación o convalidación de
títulos con Colombia y presente ante el Ministerio de Educación los
certificados en que consten las materias cursadas y aprobadas y el respectivo
título, debidamente autenticados por un funcionario diplomático autorizado para
el efecto por el Gobierno de Colombia.
Dispone además que,
en el último evento, el Instituto Colombiano para el fomento de la Educación
Superior -ICFES- convalide u homologue el título cuando a su juicio el plan de
estudios de la Institución sea por lo menos equivalente al de uno de los
establecimientos universitarios reconocidos oficialmente en Colombia.
El literal d) del
precepto indica que, para cualquiera de los casos anteriores, el optómetra
requerirá de la tarjeta profesional expedida de conformidad con el artículo 8
de la Ley.
Estima la Corte que
es competencia del legislador, cuando ejerce la atribución prevista en el
artículo 26 de la Constitución -allí radica su esencia-, contemplar, además de
la exigencia de títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, las
vías o modalidades para su obtención, lo que necesariamente significa expresar
las características y requisitos de las instituciones educativas que estén
facultadas para su expedición, así como también la manera de acreditar la
obtención del título y las calidades del centro docente, nacional o extranjero,
que lo confirió.
Resulta, pues,
adecuado al sentido constitucional de la exigencia de títulos de idoneidad que
la Ley haya consagrado, clasificándolas, las formas aceptadas de obtención del
título de optómetra; la necesidad de haber sido reconocido por el Gobierno
Nacional el establecimiento que lo confiere, cuando se trata de estudios
adelantados en el país; el pre-requisito de sujeción a los tratados o convenios
sobre homologación o convalidación, para los casos de estudios cumplidos en
países con los cuales ellos se han celebrado, y la refrendación de las
autoridades colombianas competentes en el país de origen del título; y, por
supuesto, la exigencia de que, a falta de tales convenios o tratados de
homologación o convalidación de títulos, no solamente se exhiban ante el
Ministerio de Educación los certificados en que consten las materias cursadas y
aprobadas y el respectivo título, sino que se proceda a la verificación del
plan de estudios por el ICFES, antes de convalidarlo u homologarlo.
Son normas que en
nada se oponen al ordenamiento constitucional y serán declaradas exequibles.
Es imperativo que la
Corte entre ahora a considerar las reglas legales aplicables a quienes venían
ejerciendo la profesión con anterioridad a la Ley y según los mandatos del
sistema jurídico precedente.
En la segunda parte
del parágrafo del artículo 3 se dice: "Lo anterior no se aplica a los
profesionales que a la fecha de la promulgación de la presente Ley ostenten
solamente el registro vigente, quienes para obtener la tarjeta profesional,
deberán acreditar la nivelación correspondiente".
Las disposiciones
anteriores estaban contenidas en el Decreto 825 de 1954, que establecía
determinados requisitos para ejercer la profesión, en los siguientes términos:
"ARTÍCULO
SEGUNDO.- A partir de la vigencia del presente Decreto, sólo podrán ejercer
la optometría dentro de la República de Colombia:
a) Los que hayan
adquirido o adquieran el título de optómetras, expedido por alguna de las
facultades oficialmente reconocidas que funcionen en el país, que esté
registrado en el Ministerio de Educación Nacional y refrendado en el Consejo
Nacional de Práctica Profesional;
b) Los colombianos
graduados en el exterior en una facultad o instituto de reconocida competencia,
lo que será calificado por el Consejo Nacional de Práctica Profesional;
c) Los nacionales o
extranjeros que hayan obtenido o que obtengan su diploma en una facultad
perteneciente a país con el cual Colombia tenga celebrados Tratados o Convenios
sobre intercambio de títulos profesionales, en los términos de dichos Tratados
o Convenios;
d) Los extranjeros
graduados en facultades de países que no tengan Tratados con Colombia, siempre
que presenten en la capital de la República ante un Jurado de examinadores,
nombrado por la Federación Colombiana de Optómetras Graduados, un examen que
será reglamentado por Resolución del Ministerio de Salud Pública, y
e) Tener licencia
legalmente expedida por la extinguida Junta Central de Títulos Médicos u
obtenerla del Consejo Nacional de Práctica Profesional.
ARTÍCULO
TERCERO.- Para que el
Consejo Nacional de Práctica Profesional, pueda conceder licencias para el
ejercicio de la optometría, se requiere que los interesados satisfagan los
siguientes requisitos:
1. Que sean mayores
de edad.
2. Que presenten
certificado de la primera autoridad política en donde han ejercicio, en que
conste la circunstancia de haberlo hecho con honorabilidad y competencia, por
un período no menor de diez (10) años contados hacia atrás de la vigencia del
presente Decreto, y
3. Que hayan
aprobado un examen que se verificará ante un Jurado integrado por un oculista y
dos optómetras graduados, designados por el Departamento Nacional de
Salubridad. El examen deberá hacerse sobre óptica práctica, teórica y
fisiológica, en optometría práctica y teórica, en anatomía y fisiología del
ojo, mientras sea aplicada en optometría.
(...)
ARTÍCULO DÉCIMO.- Es prohibido a todo individuo nacional o
extranjero que no tenga los correspondientes títulos o licencias de que trata
el presente Decreto, anunciarse como optómetra, en periódicos, carteles
murales, hojas sueltas, etc.
(...)
ARTÍCULO DOCE.- La licencia concedida a un individuo
para ejercer la optometría puede ser cancelada por el Consejo Nacional de
Práctica Profesional, cuando se establezca sumariamente que su poseedor ha
ejecutado actos contra la ética profesional o se ha extralimitado en el
ejercicio de la profesión.
(...)
ARTÍCULO QUINCE.- Los títulos y licencias legalmente
expedidos para el ejercicio de la optometría deberán ser registrados en la
Dirección Departamental, Intendencial o Comisarial de Higiene, respectiva, en
donde se llevará un libro especial para este fin. Sin estos requisitos ninguna
autoridad permitirá el ejercicio de tal profesión. Concédese un plazo
improrrogable de tres (3) meses, a partir de la vigencia del presente Decreto,
para la inscripción de todos los títulos de optometría en el territorio de la
República y un plazo de treinta (30) días, para aquellos profesionales que,
llegados a una localidad, comenzaren por primera vez a ejercer la profesión en
ella".
La nueva
normatividad, con miras a acreditar la idoneidad profesional del optómetra,
hace necesaria para el ejercicio correspondiente y por regla general, a partir
de su vigencia, la tarjeta profesional. Esta debe ser expedida por el Consejo
Técnico Nacional Profesional de la Optometría (art. 8, literal b), de la Ley
372 de 1997).
Como se ha visto, el
parágrafo del artículo 3 Ibídem estatuye que, sin embargo, lo
establecido en dicho precepto no se aplica a los profesionales que a la fecha
de promulgación de la Ley ostentaban solamente el registro que contemplaba el
artículo 15 del Decreto 825 de 1954, quienes para obtener la tarjeta
profesional, deberán acreditar la nivelación correspondiente.
Ello es lógico y se
sujeta a los propósitos de garantizar la idoneidad profesional que inspiran el
artículo 26 de la Constitución Política, que en últimas persigue la protección
de quienes hayan de acudir a los servicios ofrecidos por los profesionales. En
materia de salud el legislador debe asegurar que el nivel de preparación
académico y científico de quienes participen en procesos clínicos con
incidencia en ella, desde los más sencillos hasta los de mayor complejidad,
gocen de conocimientos actualizados y completos sobre el área objeto de su
actividad, de manera que al actuar no pongan en peligro la integridad personal
ni la vida de los pacientes.
En ese orden de
ideas, si una ley nueva amplía las posibilidades de acción, en aspectos
técnicos o científicos, para un sector profesional, permitiéndole abarcar
asuntos que antes le estaban vedados, es apenas natural que el legislador tome
la precaución de exigir a quienes cumplían requisitos ajustados a la
normatividad precedente que actualicen y nivelen su preparación, para poder
prestar los servicios correspondientes en la misma forma y con el mismo alcance
en que lo hacen los nuevos profesionales, cuyos estudios universitarios
incluyen ya el mayor campo de acción.
No cabe duda a la
Corte en el sentido de que, aunque no se invada la órbita funcional de los
oftalmólogos o de otros profesionales -interpretación con base en la cual se
condicionará la exequibilidad del artículo 2 demandado-, el grado de formación
académica de los optómetras que hayan de graduarse bajo la vigencia de la Ley
372 de 1997 tiene que ser forzosamente mayor, para adecuarlo al nuevo enfoque,
más amplio, de las funciones que pueden cumplir.
En efecto, mientras
el artículo 1 del Decreto 825 de 1954 entendía la optometría únicamente como
"la determinación y mensuración científica de los defectos de refracción,
acomodación y motilidad del ojo humano", e incorporaba el ensayo,
prescripción y adaptación de lentes que corrigen tales defectos y el
acondicionamiento de lentes de contacto, de prótesis oculares y la práctica de
ejercicios ortópticos sin el uso de drogas, medicina o intervención quirúrgica,
el artículo 2 de la Ley 372 de 1997 señala que, para los fines de la misma, la
optometría es una profesión de la salud que requiere título de idoneidad
universitario, basada en una formación científica, técnica y humanística, cuya
actividad incluye "acciones de prevención y corrección de las enfermedades
del ojo y del sistema visual por medio del examen, diagnóstico, tratamiento y
manejo que conduzcan a lograr la eficiencia visual y la salud ocular, así como
el reconocimiento y diagnóstico de las manifestaciones sistémicas que tienen
relación con el ojo y que permiten preservar y mejorar la calidad de vida del
individuo y la comunidad".
Entonces, el inciso
2 del parágrafo contenido en el artículo 3 de la Ley 372 de 1997 es
constitucional, en el entendido de que, como para los optómetras se han
sucedido en el tiempo dos regímenes legales y éstos admiten formaciones
académicas distintas, los del anterior (Decreto 825 de 1954) no pueden prestar
servicios de aquéllos que resultan de la nueva definición legal, a menos que
obtengan la nivelación correspondiente. Si no lo hacen, están sometidos a las
restricciones originales, lo cual se desprende necesariamente del imperativo
constitucional de proteger la salud de los pacientes que a ellos se confíen.
Son constitucionales
igualmente, en esos términos, las reglas del artículo 9 demandado, que señala
como ilegal el ejercicio de la profesión de optómetra que se realice por
quienes no se ubiquen en las exigencias legales aludidas, cumpliéndolas a
cabalidad e íntegramente.
Claro está, dicha
norma se aplica exclusivamente al terreno de la optometría y para nada afecta a
los oftalmólogos, quienes se rigen por las normas en vigor correspondientes y
por la cobertura inherente a su formación profesional.
La primera parte del
parágrafo del artículo 8, que no fue objeto de demanda, establece, en necesaria
vinculación con el cambio de régimen en referencia, que "el requisito de
tarjeta profesional no regirá para los integrantes del primer consejo, mientras
dura la organización y trámite correspondientes".
Es una norma
transitoria perfectamente explicable y razonable, si se tiene en cuenta que es
precisamente el Consejo el que habrá de expedir las tarjetas profesionales. Es,
sin duda, exequible, pues la indicada previsión en nada riñe con la Carta
Política.
La Corte, en cambio,
no integrará a la unidad de materia y por lo tanto, no fallará sobre la
constitucionalidad de la segunda parte del transcrito parágrafo, por cuanto su
contenido es ajeno a la proposición jurídica completa que ha sido integrada en
este estrado.
5.
Inconstitucionalidad de la autorización al Consejo Técnico Nacional Profesional
de Optometría para establecer y reglamentar medicamentos. La potestad
reglamentaria del Presidente de la República. Invasión de la órbita propia del
Ministro de Salud
Ha sido demandada la
primera parte del parágrafo del artículo 3 de la Ley 372 de 1997, según la cual
"los optómetras que obtengan la tarjeta profesional están autorizados para
utilizar los medicamentos que el Consejo Técnico Nacional Profesional de
Optometría establezca y reglamente de acuerdo con el artículo 8 de la presente
Ley".
Tal Consejo, creado
por el artículo 6 del mismo Ordenamiento, es un "organismo de carácter técnico
permanente, cuyas funciones serán de consulta y asesoría del Gobierno
Nacional".
De acuerdo con el
artículo 7 Ibídem, está integrado dicho cuerpo técnico por el Ministro
de Salud o su delegado; por el Ministro de Educación o su delegado; por dos
representantes de las entidades docentes oficialmente reconocidas, designados
por la Asociación Colombiana de Facultades de Optometría; por dos
representantes de las asociaciones de profesionales de la optometría; y por un
representante de la Asociación de Usuarios de los Servicios de Salud.
Entre las funciones
del aludido Consejo, el artículo 8 de la Ley señala la de asesorar al
Ministerio de Salud en el diseño de planes, programas, políticas o actividades
relacionadas con la salud visual -literal f)- y la de establecer y reglamentar
los medicamentos que el optómetra puede utilizar en su ejercicio profesional
-literal g)-.
Dada la relación
inescindible existente entre las disposiciones en cita, la Corte estima
necesario integrar la proposición jurídica completa y, aunque no todas están
demandadas o lo han sido apenas parcialmente, se resolverá de fondo acerca de
la constitucionalidad de todas ellas.
Para efectos del
análisis constitucional, deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:
-La potestad de
reglamentar las leyes corresponde al Presidente de la República, según lo
estatuido en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, que le
ordena expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para su cumplida
ejecución.
Por tanto, la
reglamentación de la Ley 372 de 1997 respecto a la utilización de medicamentos
por los optómetras no puede confiarse a un consejo de carácter técnico, aunque
tengan asiento en él los ministros de Salud y Educación, pues la norma que así
lo disponga invade necesariamente la órbita de competencias constitucionales
del Presidente de la República.
-En cuanto a la
función de establecer cuáles medicamentos pueden ser utilizados por los
optómetras y cuáles no, tampoco corresponde al Consejo en mención. Hacer tal
señalamiento implica trazar parte bien importante de la política gubernamental,
establecer disposiciones generales a nivel nacional, dirigir la actividad
administrativa y ejecutar la ley en materia de salud pública. Y es claro que,
según el artículo 208 de la Constitución Política, todas esas funciones
corresponden a los ministros y directores de departamentos administrativos, en
su calidad constitucional de jefes de la administración en sus respectivas
dependencias. En esta materia, entonces, no puede ser sustituido el Ministro de
Salud por un cuerpo asesor como el contemplado en los artículos bajo examen.
-Por otra parte, lo
relativo al suministro de medicamentos repercute necesariamente en la salud de
los habitantes en general y no solamente tiene importancia para los
profesionales de una determinada especialidad.
El tema de la salud
es de interés público, como resulta del artículo 49 de la Carta Política.
Cuidarla y atenderla oportuna y eficientemente, controlando el tipo de
medicamentos que se ofrecen, suministran o aplican a los miembros de la
colectividad, es responsabilidad primordial del Estado. La preservación de la
salud a través de la actividad pública de vigilancia sobre quienes de una u
otra forma pueden afectar la vida de las personas -y ello resulta evidente en
el caso de las medicinas- es una de las más importantes formas de cumplir con
la responsabilidad constitucional de protección confiada a las autoridades
(arts. 2 y 49 C.P.).
De allí se deduce
que no puede ser un consejo asesor, aunque tenga entre sus miembros a dos
ministros del Despacho, el encargado de definir cuáles son los medicamentos que
pueden circular dentro del territorio, menos todavía si en tal cuerpo, como se
verá en el caso presente, sólo participan profesionales de un cierto ramo, con
exclusión de otros, también interesados en la misma área de salud propia de
aquéllos.
El parágrafo del
artículo 3 de la Ley, acusado en este proceso, es, por lo dicho,
inconstitucional en su primera parte. También lo es el literal g) del artículo
8 Ibídem, que contempla como una de las funciones del Consejo Técnico
Nacional Profesional de la Optometría la de "establecer y reglamentar los
medicamentos que el optómetra puede utilizar en su ejercicio profesional".
Serán declarados inexequibles.
-La creación del
Consejo Técnico Nacional de Optometría, como organismo de carácter técnico
permanente, con funciones de consulta y asesoría del Gobierno Nacional,
siempre  que  éstas se refieran a asuntos específicamente profesionales -es
decir, los que de modo directo interesen a los optómetras-, no viola la
Constitución. Su establecimiento hace parte de la atribución legislativa de
reglamentar las profesiones y de crear los mecanismos propicios para la
vigilancia sobre su ejercicio.
El artículo 6, bajo
tales condiciones, será declarado exequible.
-La integración del
Consejo, prevista en el artículo 7, la forma y oportunidad de la designación de
sus miembros y las reglas específicas sobre representación, en su seno, de los
usuarios de la salud y de los profesionales de la optometría, tampoco vulneran
el orden constitucional. Se trata de normas inherentes a la organización del
ente orientador de una determinada profesión cuando ésta se reglamenta
legalmente.
-Por las razones
expuestas, los literales a), b), c) d) y e) del artículo 8, parcialmente
demandados pero examinados por la Corte en su conjunto por razón de la unidad
de materia, se avienen a la Constitución.
En efecto, en ellos
se señalan funciones del Consejo Técnico Nacional Profesional de la Optometría
con repercusión exclusiva en el ámbito interno de la profesión misma: dictar su
propio reglamento; organizar su secretaría ejecutiva; fijar sus normas de
financiación; expedir las tarjetas profesionales de quienes llenen los
requisitos legales para ejercer la actividad y llevar el registro
correspondiente; fijar el valor de los derechos de expedición de la tarjeta
profesional; colaborar con las autoridades universitarias y profesionales en el
estudio y establecimiento de los requisitos académicos y plan de estudios con
el fin de lograr una óptima educación y formación de profesionales en el ramo;
cooperar con las asociaciones y sociedades gremiales, científicas y
profesionales de la optometría en el estímulo y desarrollo de la profesión y el
continuo mejoramiento de lo que la norma llama "la utilización" de
los optómetras.
En el punto
específico de la atribución otorgada al Consejo para expedir las tarjetas
profesionales, la Corte no acoge el concepto del Procurador General de la
Nación, que deriva su validez de la figura denominada "descentralización
por colaboración", pues aunque sería la fórmula jurídica aplicable si se
pudiera afirmar que el Consejo en cuestión está integrado sólo por particulares
y que tiene carácter privado, es lo cierto que su composición y funciones
muestran a las claras que goza de carácter público. Es el Estado, por medio de
él, aunque con participación de los particulares que en su seno actúan, el que
otorga las tarjetas profesionales previstas en la Ley y lleva el registro
correspondiente.
A la inversa,
desbordan los límites de lo constitucionalmente permisible para una ley de esta
índole los literales f), g) y h).
Ya se explicó que el
literal g), según el cual dicho Consejo tiene por función establecer y
reglamentar medicamentos, se opone a la Constitución.
El literal f), por
su parte, le confía la calidad de cuerpo asesor del Ministerio de Salud, no ya
en aspectos referidos a la profesión de la optometría -lo que, se repite, sería
aceptable- sino en lo atinente al "diseño de planes, programas, políticas
o actividades relacionadas con la salud visual" (subraya la Corte).
La salud visual,
como es bien conocido, no sólo depende de la optometría. A su conservación se
orientan también -y de manera decisiva- las funciones propias de los
oftalmólogos, las de los médicos generales y aun las de facultativos de otras
especialidades respecto de padecimientos orgánicos o funcionales de diverso
origen que pueden incidir en el sentido de la vista. Las políticas al respecto,
los planes generales para su preservación, los programas y campañas de carácter
preventivo o profiláctico, la fijación de las reglas generales aplicables a
centros médicos u hospitalarios, entre otras materias, competen al Gobierno y
específicamente a aquél de los ministros a quien se ha confiado la cartera de
salud (art. 208 C.P.). Y, si bien él puede y debe contar con asesoría
científica, ésta no debe provenir de manera exclusiva de los profesionales
pertenecientes a determinada especialidad o disciplina. Por ello, no es
compatible con la Constitución que el Consejo del cual ahora nos ocupamos, aun
a pesar de su naturaleza y de la función pública que se le encomienda,
concentre la función de asesoría al Ejecutivo en tales materias, cuando en su
composición no están representados los oftalmólogos ni otros profesionales
también dotados de autoridad, en razón de su quehacer, para contribuir a la
preservación de la salud visual.
El literal h) del
artículo en estudio es igualmente inconstitucional, en cuanto implica una
delegación de la función legislativa en los reglamentos del Consejo.
La Corte, en ese
punto, debe reiterar:
"...la función
legislativa -salvo la expresa y excepcional posibilidad de otorgar facultades
extraordinarias al Presidente de la República (artículo 150, numeral 10, C.P.)-
no puede ser entregada por el Congreso al Gobierno y menos todavía a otros
organismos del Estado, así gocen de autonomía, ya que ésta únicamente es
comprensible en nuestro sistema jurídico bajo el criterio de que se ejerce con
arreglo a la ley.
Entonces, si el
Congreso se desprende de la función que le es propia y la traspasa a otra rama
del poder público, o a uno de sus órganos, viola el artículo 113 de la
Constitución, que consagra, sin perjuicio de la colaboración armónica, la
separación de funciones. Una norma que contravenga este principio despoja a las
disposiciones legales de su estabilidad y les resta jerarquía". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-564 del 30 de noviembre de 1995.
M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
-No menos
inconstitucional es el parágrafo transitorio del artículo 8, objeto de proceso,
que encomienda al Consejo Técnico Nacional de Optometría la atribución, del
exclusivo resorte del legislador, de expedir el Código de Etica Optométrica.
La Constitución
Política, en su artículo 150, numeral 2, señala en cabeza del Congreso la
responsabilidad y la competencia de expedir códigos "en todos los ramos de
la legislación" y reformar sus disposiciones.
Más aún, inclusive
el Presidente de la República, quien puede ser facultado extraordinariamente
por el Congreso para expedir decretos con fuerza material legislativa, tiene
expresamente prohibida la expedición de códigos (art. 150, numeral 10, C.P.).
Con mayor razón está
excluido de la indicada función un consejo de naturaleza consultiva como el
previsto en la normatividad acusada.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación y adelantados los trámites que exige el Decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE
la Ley 372 de 1997, "Por la cual se reglamenta el ejercicio de la
profesión de optometría en Colombia y se dictan otras disposiciones",
únicamente en cuanto su aprobación no requería del trámite de ley estatutaria.
Segundo.- Decláranse
EXEQUIBLES las expresiones "prevención y corrección de las
enfermedades del ojo y del sistema visual por medio del examen, diagnóstico,
tratamiento y manejo que conduzcan a lograr la eficiencia visual y la salud
ocular, así como el...", pertenecientes al artículo 2 de la Ley 372 de
1997, en el entendido de que tales acciones de los optómetras sólo están
autorizadas en lo relativo al campo de su especialidad profesional, sin que
puedan interferir ni duplicar las funciones propias de otras especialidades.
Tercero.- Decláranse
EXEQUIBLES el encabezamiento y los literales a), b), c) y d) del
artículo 3 de la Ley 372 de 1997.
Cuarto.- Declárase INEXEQUIBLE
el inciso primero del parágrafo del artículo 3 de la Ley 372 de 1997, que
dice:
"PARAGRAFO.- Los optómetras que obtengan la tarjeta
profesional están autorizados para utilizar los medicamentos que el Consejo
Técnico Nacional Profesional de Optometría establezca y reglamente de acuerdo
con el artículo 8 de la presente Ley".
Quinto.- Declárase
EXEQUIBLE el inciso segundo del parágrafo del artículo 3 de la Ley 372
de 1997, que dice:
"Lo anterior no
se aplica a los profesionales que a la fecha de promulgación de la presente Ley
ostenten solamente el registro profesional vigente, quienes para obtener la
tarjeta profesional, deberán acreditar la nivelación correspondiente".
Es entendido que
esta norma guarda relación con los requisitos que el artículo 3 de la Ley exige
para ejercer la profesión de optómetra, y no con el acápite declarado
inexequible.
Sexto.- Decláranse
EXEQUIBLES los literales b) y e) del artículo 4 de la Ley 372 de 1997,
bajo la condición de que el ejercicio de las actividades de los optómetras en
tales aspectos están restringidas al campo de su especialidad profesional, sin
que puedan interferir ni duplicar las funciones propias de otras
especialidades.
Séptimo.- Decláranse
EXEQUIBLES los literales g), h), i) y j) del artículo 4 de la Ley 372 de
1997, bajo la condición de que las actividades en ellos previstas únicamente
repercutan en aspectos profesionales internos, sin forzosa incidencia en la
fijación de políticas y directrices que constitucionalmente correspondan al
Gobierno y en general a las autoridades públicas competentes.
Octavo.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 6 de la Ley 372 de 1997, en el entendido de que la
consulta y asesoría que el Consejo Técnico Nacional de Optometría presta al
Gobierno Nacional se refiere exclusivamente a asuntos profesionales que de modo
directo interesen a los optómetras
Noveno.- Declárase EXEQUIBLE
el artículo 7 de la Ley 372 de 1997.
Décimo.- Decláranse EXEQUIBLES
los literales a), b), c), d) y e) del artículo 8 de la Ley 372 de 1997.
Décimo primero.- Decláranse
INEXEQUIBLES los literales f), g) y h) del artículo 8 de la Ley 372 de
1997, así como su parágrafo transitorio, que dice:
"PARAGRAFO
TRANSITORIO. El Consejo
Técnico Nacional de Optometría expedirá, en un lapso de tiempo no mayor de seis
(6) meses su posesión (sic), el Código de Ética Optométrica".
Décimo segundo.- Declárase
EXEQUIBLE la primera parte del parágrafo del artículo 8 de la Ley 372 de
1997, que dice:
"PARAGRAFO.
El requisito de tarjeta profesional no regirá para los integrantes del primer
consejo, mientras dura la organización y trámite correspondiente.
Décimo tercero.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 9 de la Ley 372 de 1997, en el entendido de que
los optómetras que se encontraban registrados a la luz de las disposiciones
anteriores, si no se someten al cumplimiento de los requisitos previstos en la
mencionada Ley para obtener nivelación, no pueden ampliar su radio de acción
profesional a los campos permitidos por el nuevo régimen.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                     EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ                                   HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO       CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrado                                                           Magistrada
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-251/98
LEY DE OPTOMETRIA-Trámite como ley estatutaria (Salvamento
de voto)
Considero que la
Ley 372 de 1997 ha debido tramitarse como ley estatutaria. La Corte, a mi
juicio, persiste en el error conceptual de reservar la Ley Estatutaria para
remitir a ella sólo las regulaciones que "afecten" el núcleo esencial
de los derechos fundamentales, tal y como se asevera repetidamente en la
sentencia. En realidad, el núcleo esencial de un derecho lo es porque resulta
"inafectable". Entonces, si esa es la materia propia de la Ley
Estatutaria, esta garantía de los derechos fundamentales, nunca podrá operar.
Referencia:  Expediente D-1836
Actor:  Nestor Raúl Correa Henao
Magistrados Ponentes:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO y
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Con el acostumbrado
respeto, me permito exponer los motivos por las cuales me aparto de la decisión
mayoritaria en el proceso de la referencia.  Considero que la Ley 372 de 1997
ha debido tramitarse como ley estatutaria. La Corte, a mi juicio, persiste en
el error conceptual de reservar la Ley Estatutaria para remitir a ella sólo las
regulaciones que “afecten” el núcleo esencial de los derechos fundamentales,
tal y como se asevera repetidamente en la sentencia. En realidad, el núcleo
esencial de un derecho lo es porque resulta “inafectable”. Entonces, si esa es
la materia propia de la Ley Estatutaria, esta garantía de los derechos
fundamentales, nunca podrá operar.
Las razones que
justifican mi posición se encuentran en la ponencia que presenté a la Sala
Plena de la Corporación y que no fue acogida por la mayoría, la cual transcribo
a continuación.
“2. Según el
demandante la ley demandada se ocupa de materias de índole esencial y
estructural, referentes a la libertad de profesión y oficio que, por tener
dicho carácter, han debido contenerse en una ley estatutaria. En este sentido
estima que integra el núcleo esencial de la libertad de profesión y oficio “el
derecho de los pacientes a no ser sometidos a riesgos sociales en materia
ocular, el derecho de los médicos oftalmólogos a no ver invadida su profesión y
así poder ejercerla, el deber de los optómetras a no excederse en la prevención
y corrección de las enfermedades del ojo y el deber del Estado de facilitar el
ejercicio de la profesión del médico oftalmólogo a intervenir la profesión del
optómetra que representa un riesgo social”.
La enunciación de
derechos y deberes fundamentales que hace el actor es una consecuencia de la
tesis central que constituye el eje de la demanda, la cual podría formularse
sintéticamente, así: (1) la profesión de la medicina y cirugía, en particular,
la especialidad de la oftalmología, tiene por objeto la prevención, tratamiento
y curación de las patologías que afecten el sistema visual ( Ley 14 de 1962 );
(2) la profesión de la optometría se restringe a la medición, tratamiento y
corrección externa de los defectos refractivos del ojo; (3) el ejercicio de la
medicina y cirugía es exclusivo de los médicos titulados; (4) la superposición
parcial del objeto de la profesión de la optometría al de la medicina y
cirugía, en cuanto que el radio de acción de la primera se extendió a las
enfermedades visuales, viola el principio de exclusividad.
Es importante anotar
que la tesis expuesta no se sustenta directamente en premisas constitucionales,
sino en afirmaciones del actor que, a su turno, encuentran asidero en la ley y
en juicios de orden práctico. En efecto, el primero y el tercer asertos derivan
de la ley que regula la medicina. El segundo, se refiere a una apreciación
subjetiva del actor compartida por muchos médicos que, sin embargo, en el
momento, sólo limitadamente recoge la ley demandada que, como ya se ha
observado, amplió el campo tradicional de la optometría. Finalmente, la cuarta
aseveración, aunque admite una matización - el artículo 5o de la ley excluye
del ejercicio de la optometría “los tratamientos quirúrgicos convencionales y
con rayos láser y demás procedimientos invasivos”-, se apoya en la citada ley
que, ciertamente, comprende dentro de la optometría las “acciones de prevención
y corrección de las enfermedades del ojo y del sistema visual por medio del
examen diagnóstico, tratamiento y manejo que conduzcan a lograr la eficiencia
visual y la salud ocular”, lo cual se determina a expensas de la exclusividad
de la práctica de la medicina.
En el plano
constitucional la idea central del demandante debería prohijarse sólo en el
caso de que la Carta asignara a la medicina una esfera de acción exclusiva, no
compartida, por lo menos en lo relativo a la salud visual, por ninguna otra
profesión. Sin embargo, la adscripción de este atributo no se deduce de la
Constitución que, lejos de regular la materia, asigna al legislador la función
de exigir títulos de idoneidad. Si bien la decisión sobre la extensión de la
exclusividad de una determinada actividad profesional, se libra a la ley, ésta
en modo alguno es enteramente libre, ya que en esta materia no puede
arbitrariamente operar inclusiones o exclusiones sin afectar la libertad de
profesión u oficio. Sentada esta reserva, se impone aceptar que la extensión de
la cláusula de exclusividad de una determinada profesión, será la que fije la
ley. En otras palabras, en la Constitución no se puede encontrar el perímetro
dentro del cual se enmarca cada profesión u oficio. Este es un asunto que se
confía a la ley.
Descartada la
hipótesis de que sea la misma Constitución, la que haya dispuesto la pretendida
exclusividad de la profesión médica en todos los menesteres atinentes a la
salud, se concluye que su consagración o no y el alcance que pueda darse a
ésta, se resuelve en el nivel puramente legal. Si esto es así, la deducción de
derechos y deberes hecha por el demandante -basada en la supuesta invasión del
dominio perteneciente a la profesión médica, que reputa ilegítima y a la que
responsabiliza de las siguientes violaciones: del derecho del paciente a no ser
expuesto a riesgos en materia de salud ocular; del derecho del médico a ejercer
con prescindencia de otros su profesión; del deber del optómetra a no excederse
en la prevención y corrección de las enfermedades del ojo; del deber del Estado
de intervenir la profesión del optómetra que representa un riesgo social-, se
edifica a partir del elenco de funciones que la ley previamente había atribuido
a la practica médica y que, ahora, parcialmente la nueva ley extiende también a
la optometría. El actor concede a la primera fijación de competencias médicas
hecha por la Ley 14 de 1962 carácter intangible y, por consiguiente, considera
que la aludida superposición parcial dispuesta por la Ley 372 de 1997, al
erosionar en cierta medida el monopolio de la ciencia médica, da lugar a la
múltiple lesión de derechos y deberes que se acaba de mencionar.
Como quiera que el
reparto de acciones que se distribuyen entre una y otra profesión, lo mismo que
la enunciación de las que pueden ser comunes a ambas, corresponde a una
determinación que se origina en la ley - que igualmente, en principio, ella
puede modificar -, la tesis del actor estaría destinada a perder toda
plausibilidad constitucional, a menos, desde luego, que esta última violara una
norma constitucional. Sin embargo, debe quedar claro que la mera redistribución
de campos de acción predicables de dos profesiones que mantienen en cierta
medida vínculos de afinidad y de complementariedad, no comporta violación de
norma constitucional alguna. Como se pondrá de presente más adelante, la razón
de ser de la libertad de profesión u oficio, pretende ante todo reservar al
individuo la decisión sobre la actividad vital que signará su destino. Este
derecho no se consagró para defender los ámbitos de las distintas profesiones u
oficios, máxime si se recuerda que contra una versión extrema de su
organización se reaccionó tempranamente en las declaraciones de derechos.
Se trata en este
caso del ajuste que el legislador realiza cada vez que considera conveniente
innovar el ordenamiento jurídico motivado por las circunstancias sociales y
técnicas que por definición son cambiantes y exigen variadas respuestas por
parte del derecho positivo. Equivocadamente el demandante se vale de una
definición legal sobre el ámbito de una profesión para con base en ella erigir
derechos y deberes, a los que inopinadamente les concede naturaleza
constitucional, ignorando que por tener ellos origen legal se mueven en otra
dimensión jurídica y se sujetan a sus vicisitudes.
3. Aunque la Corte,
por los motivos expuestos, desecha el argumento del demandante sobre la
naturaleza constitucional de los derechos y deberes que identifica, los cuales
en cambio se ha demostrado corresponden a una elaboración conceptual fundada en
la ley, debe proseguir en el examen constitucional y establecer, en primer
término, si la ley acusada debió expedirse como ley estatutaria en vista de que
su cometido y su contenido no es otro distinto que el de “reglamentar la
profesión de optometría”.
La Corte
Constitucional, en aras de la preservación del principio mayoritario, tan caro
a la  vida democrática, y, además con el fin de evitar la petrificación de la
legislación, ha sostenido que sólo en tratándose de la regulación que tenga
carácter estructural y esencial, se impone la exigencia de que la materia de
los derechos y deberes fundamentales sea objeto de leyes estatutarias. Es
evidente que la precisión ulterior sobre qué es estructural y qué es esencial
sólo puede resolverse en relación con cada derecho en particular. A este
respecto debe tomarse en cuenta tanto el objeto mismo del derecho como la
función práctica que representa para su titular. Igualmente, sin perjuicio de
mantener las salvaguardas constituidas por el núcleo esencial y los criterios
de razonabilidad y proporcionalidad aplicables a toda suerte de restricciones
que afecten a los derechos, la mayor intensidad o injerencia de la medida legal
respecto de las facultades, posiciones, pretensiones, estatus, e intereses
comprendidos dentro del ámbito del derecho, puede traducirse en la necesidad de
que su adopción deba hacerse a través de una ley estatutaria.
En realidad, el
trámite de la ley estatutaria sólo tiene sentido como garantía adicional de los
derechos y deberes fundamentales. La Corte en esta oportunidad reitera su
doctrina sobre el alcance restringido de las leyes estatutarias; no obstante
precisa que cuando se dan los presupuestos indicados la regulación respectiva
debe surtir el trámite respectivo, so pena de que se viole la Constitución,
pues en este caso su cumplimiento no es en modo alguno optativo. La materia de
la ley estatutaria, por guardar un relación íntima con los elementos esenciales
que conforman los derechos y deberes fundamentales, confina con las
disposiciones constitucionales, hasta el punto de que sin adquirir su jerarquía
sí se precisa del órgano legislativo un consenso mayor para su adopción, a lo
cual se adiciona la revisión integral de su constitucionalidad por parte de la
Corte Constitucional, lo que representa tanto una garantía de los ciudadanos
-destinatarios de sus mandatos, como una seguridad sobre la validez
constitucional de los preceptos que, respetando el marco constitucional,
desarrollan y modulan las libertades básicas y los principios superiores de
todo el ordenamiento.
4. La libertad de
profesión u oficio acota una parcela de la libertad muy significativa para el
individuo y la sociedad. La opción sobre la actividad concreta a la cual la
persona dedicará sus esfuerzos y su tiempo útil, compromete en alto grado su
plan de vida. Se comprende que la Constitución haya querido que esa decisión
trascendental se reserve de manera radical al sujeto sobre cuya existencia y
desarrollo personal gravitará y tendrá consecuencias manifiestas,
particularmente en lo que concierne a la satisfacción de sus necesidades espirituales
y materiales. El concepto de elección no interferida por el Estado y los demás,
ciertamente pertenece al ámbito más interno de este derecho. Consecuentemente,
las regulaciones que afecten este ámbito del derecho se sujetarán
necesariamente a un escrutinio severo por parte de la Corte Constitucional,
debiendo reputarse inconstitucionales ab initio las restricciones que
anulen o desvirtúen la instancia única e irrebasable de la persona como sede
soberana de las decisiones sobre la escogencia concreta de  la profesión u
oficio.
La libertad de
profesión u oficio, no se reduce a una opción de conciencia, sino que se
proyecta en el mundo exterior bajo la forma de un quehacer específico que tiene
tanto un valor personal como social. El desempeño de la profesión o del oficio
se realiza en la sociedad y allí cumple una función importante como medio de
satisfacción de necesidades sociales. Si se limitase el derecho mencionado al
momento de escogencia de la profesión o del oficio, sin comprender su ejercicio,
se le restaría todo interés y sentido a la opción individual. La Corte, por lo
tanto, considera que el ejercicio libre de la profesión o del oficio se vincula
igualmente al ámbito esencial del derecho analizado.
Sin embargo, este
elemento del derecho - libertad de ejercicio de la profesión o del oficio
escogidos -, se sujeta a variadas restricciones por parte de la ley que debe
armonizar la libertad del sujeto y las exigencias que supone la proyección
comunitaria de su ejercicio. La Constitución autoriza expresamente al
legislador a establecer restricciones y a regular las profesiones u oficios, en
aspectos tales como los siguientes: (1) títulos de idoneidad; (2) inspección y
vigilancia; (3) formación académica; (4) colegios profesionales. Puede concluirse
que sobre lo referente al ejercicio de las profesiones u oficios, el espacio
reservado a la ley es significativamente mayor, pues, ella debe conjugar y
armonizar debidamente el despliegue de esta libertad individual con las
exigencias que se deben tomar en cuenta de modo que no se afecte negativamente
el interés general. Sobre este aspecto del derecho analizado, la intensidad del
escrutinio de razonabilidad y proporcionalidad que llevará a cabo la Corte,
variará de acuerdo con el alcance de las restricciones legales que se
establezcan al libre ejercicio de las profesiones u oficios, siendo más
estricto cuando la  norma legal reduzca o limite en mayor medida el derecho.
5.
Independientemente del tipo de test que deba la Corte emplear para
analizar las restricciones objetivas y subjetivas que la ley demanda establece
respecto de la libertad de profesión - en este caso referida a la optometría -,
debe primero resolver si la forma de la ley ha debido ser la indicada en el
artículo 152 de la C.P., a cuyo tenor, “mediante las leyes estatutarias, el
Congreso de la República regulará las siguientes materias :a) derechos y
deberes fundamentales de las personas y recursos para su protección”.
La exigencia de una
tarjeta profesional o título de idoneidad como condición para el ejercicio de
una determinada profesión, constituye una de las más incisivas restricciones
que puede la ley oponer al libre ejercicio de una actividad. Difícilmente puede
sostenerse que la consagración de este requisito, corresponda a una mera regulación
de detalle o que no tenga relación con un elemento estructural y esencial de la
libertad de profesión u oficio: si no se obtiene la respectiva tarjeta o título
se impide legalmente el ejercicio de la profesión escogida y, de otra parte, la
selección de esta última se concreta en la adopción de un determinado esquema
formativo, entre otros posibles. De este modo, la materia de la regulación
legal resulta decisiva tanto para la decisión sobre la profesión a escoger como
sobre su ejercicio efectivo.
De otro lado, el
grueso de los poderes de intervención del Estado en el campo de una específica
profesión suele articularse a partir de un requisito de esta índole, al cual se
asocian disposiciones sobre los contenidos de los programas de formación académica,
y demarcaciones normativas sobre el objeto mismo de las distintas profesiones y
oficios. Sobra relievar la importancia que reviste para el derecho, la tarea
de  delimitación positiva y negativa que lleva a cabo la ley. La definición del
ámbito de una profesión u oficio, traduce en la realidad las acciones que
resultan cobijadas por la libertad de profesión y oficio, y aquellas que se
excluyen de la misma. Aunque en este punto -sobre el cual se centra la demanda-
el margen de libre configuración normativa del legislador es amplio, ya que a
él incumbe en primer término apreciar los diversos factores de riesgo social
-lo que conlleva un escrutinio menos severo por parte de la Corte
Constitucional que no dispone en este asunto de la capacidad de apreciación fáctica,
política e histórica propia del legislador-, las alinderaciones que efectúa en
cuanto acotan el campo de acción de las profesiones no dejan de repercutir
sobre los elementos objetivos y subjetivos conectados de manera determinante
con el derecho examinado.
6.  La ley demandada
se propone “regular” la profesión de optometría. Dado que la elección y la
práctica de la optometría corresponde a una situación que se comprende dentro
de la libertad de profesión u oficio, el propósito explícito del legislador, en
principio, lo coloca en el dominio de las leyes estatutarias que son aquellas a
través de las cuales el legislador “regula” los derechos fundamentales. Claro
está que si el contenido de la regulación no se refiere a los aspectos
estructurales o esenciales del derecho fundamental, la presunción sobre el
trámite estatutario requerido decaerá.
En este caso, sin
embargo, la necesidad de que la regulación haya debido sujetarse al trámite
previsto para las leyes estatutarias, se mantiene. En efecto, la ley demandada
se ocupa de regular de manera integral la profesión de la optometría. Aspectos
que se relacionan con el ámbito esencial del derecho -tales como la exigencia
de la tarjeta profesional y la delimitación de las acciones permitidas y de las
prohibidas -, así como otros de detalle y de mero desarrollo, son objeto de
regulación en ella. Por consiguiente, dado que la ley acusada no se sometió al
trámite señalado en la C.P., para las leyes estatutarias se declarará su
inexequibilidad. El pronunciamiento de la Corte abarca las normas de detalle y
de mero desarrollo, en la medida en que ellas se sustentan en las disposiciones
principales (artículos 2º, 3º, 4º, 5º y 9º), con las cuales conforman un todo
inescindible.”
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-251/98
PROFESION-Regulación legal (Salvamento de voto)
Quiero sí,
reiterar una dificultad que tuve ocasión de exponer en Sala y que no tiene que
ver sólo con la ley específica que fue objeto de demanda, sino con muchas del
mismo género, reglamentarias del ejercicio de algunas profesiones. En tales
leyes se vierten en formas legales contenidos de reglas técnicas que se
pretende válidas en el ámbito de las correspondientes disciplinas científicas o
profesiones, y acerca de cuya validez el juez constitucional no tiene otra cosa
que perplejidades. Por ejemplo: ¿cómo determinar si un cierto proceso
terapeútico puede controlarlo competentemente un optómetra o un oftamólogo?
¿cómo decidir si un médico general está o no habilitado para suministrar
determinado tipo de anestesia? Pienso que esa clase particular de reglas
deberían ser avaladas previamente por Comités altamente especializados,
compuestos equitativamente por autoridades reconocidas en los ámbitos de las
ciencias o disciplinas cuyo ejercicio pueda entrar en conflicto, y reducirse la
reglamentación legal a aspectos atinentes a derechos, deberes y libertades, una
vez delimitado claramente el ámbito sometido a otro tipo de verificación, ajena
por completo al juez constitucional.
Referencia:
Expediente D-1836
Acción de
inconstitucionalidad contra la Ley 372 de 1997, "Por la cual se reglamenta
la profesión de optometría en Colombia y se dictan otras disposiciones".
Cuando se presentó a
la Sala Plena el proyecto de sentencia que proponía la inexequibilidad total de
la Ley 372 de 1997, expuse los argumentos que me llevaban a disentir de tal
propuesta.
Manifesté, además,
inquietudes adicionales que me planteaba el examen de constitucionalidad de
algunas disposiciones en particular.
Pero al leer el
texto definitivo de la sentencia debo confesar que las dudas jurídicas más
importantes han desaparecido. Por esa razón, lo que anuncié como un salvamento
de voto en el momento de decidir, se ha convertido más bien en una aclaración o
quizás en una constancia, que sé perfectamente que es insólita en este tipo de
actos, pero que no altera en nada la mayoría amplia que respaldó la decisión
final de la Corte.
Quiero sí, reiterar
una dificultad que tuve ocasión de exponer en Sala y que no tiene que ver sólo
con la ley específica que fue objeto de demanda, sino con muchas del mismo
género, reglamentarias del ejercicio de algunas profesiones.
En tales leyes se
vierten en formas legales contenidos de reglas técnicas que se pretende válidas
en el ámbito de las correspondientes disciplinas científicas o profesiones, y
acerca de cuya validez el juez constitucional no tiene otra cosa que
perplejidades. Por ejemplo: ¿cómo determinar si un cierto proceso terapeútico
puede controlarlo competentemente un optómetra o un oftamólogo? ¿cómo decidir
si un médico general está o no habilitado para suministrar determinado tipo de
anestesia?
Pienso que esa clase
particular de reglas deberían ser avaladas previamente por Comités altamente
especializados, compuestos equitativamente por autoridades reconocidas en los
ámbitos de las ciencias o disciplinas cuyo ejercicio pueda entrar en conflicto,
y reducirse la reglamentación legal a aspectos atinentes a derechos, deberes y
libertades, una vez delimitado claramente el ámbito sometido a otro tipo de
verificación, ajena por completo al juez constitucional.
Fecha ut supra.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-251/98
OPTOMETRIA-Normas invaden campos de medicina/OFTAMOLOGIA
(Salvamento parcial de voto)
Las razones que
mueven al suscrito magistrado a apartarse de la decisión mayoritaria se basan,
fundamentalmente, en el hecho de que las normas citadas, al definir la
profesión de optometría y fijar sus alcances, invaden campos reservados
exclusivamente a la ciencia médica y, en particular, a la especialidad de la
oftalmología, con lo cual se genera un enorme riesgo social para la población
colombiana que confiaría sus derechos constitucionales a la salud, a la
integridad física, e incluso a la vida, a personas que carecen de suficiente
idoneidad profesional para cumplir actividades médicas. No ignora el suscrito
que la Carta Política otorga amplias facultades al Estado para regular las
profesiones u oficios y para organizar, dirigir y reglamentar los servicios de
salud. Sin embargo, tampoco puede desconocerse el que, dentro de una
interpretación armónica y sistemática de la Constitución Política -que le
impone al Estado el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad
general y la garantía y efectividad de los derechos ciudadanos- dichas
funciones deban cumplirse, precisamente, dentro del marco de respeto y
protección de tales garantías y derechos; en el caso particular, dentro del
marco de respeto y protección a los derechos constitucionales a la salud y a la
integridad física de los pacientes, los cuales resultarían vulnerados si, como
lo pretende la ley acusada, se habilita a los optómetras para cumplir funciones
que son propias de los médicos oftalmólogos.
Referencia:
Expediente D-1836
Demandante: Néstor
Raúl Correa H.
Con el acostumbrado
respeto hacia los fallos de la Sala Plena de la Corporación, el suscrito
magistrado salva parcialmente su voto en el asunto de la referencia, por no
compartir la decisión de fondo adoptada por la mayoría de los miembros de la
Sala Plena el día veintiséis (26) de mayo de mil novecientos noventa y ocho
(1998), con respecto a la declaratoria de exequible de las partes acusadas de
los artículos 2°, 4° y 5° de la ley 372 de 1997, “por la cual se reglamenta
la profesión de Optometría en Colombia y se dictan otras disposiciones”.
Las razones que
mueven al suscrito magistrado a apartarse de la decisión mayoritaria se basan,
fundamentalmente, en el hecho de que las normas citadas, al definir la
profesión de optometría y fijar sus alcances, invaden campos reservados
exclusivamente a la ciencia médica y, en particular, a la especialidad de la
oftalmología, con lo cual se genera un enorme riesgo social para la población
colombiana que confiaría sus derechos constitucionales a la salud, a la
integridad física, e incluso a la vida, a personas que carecen de suficiente
idoneidad profesional para cumplir actividades médicas.
En efecto, las
amplias facultades otorgadas por las normas citadas para diagnosticar, tratar,
manejar y evaluar clínicamente las enfermedades del sistema visual, son
actividades que sólo pueden ser realizadas por médicos oftalmólogos, quienes
adquieren tal título, luego de terminar sus estudios de medicina y cirugía, que
son de siete (7) años, y adelantar el correspondiente posgrado o especialidad
en salud visual, cuya duración en ningún caso es inferior a tres (3) años[1]. En su entrenamiento,
dirigido a la prevención, diagnóstico y tratamiento médico quirúrgico del
órgano visual, el médico oftalmólogo recibe una tutoría personalizada en
consultorios y salas de cirugía, supervisada en todo momento por profesores
altamente calificados en la materia, que le permiten, finalmente, manejar
clínicamente todos los factores externos e internos del ojo[2].
El optómetra, por el
contrario, no adelanta la carrera de Medicina y su formación profesional en el
campo de la salud, que dura cinco (5) años y sólo exige como requisito el de
ser bachiller, no lo habilita para cumplir funciones clínico patológicas,
diferentes al manejo de los vicios refractivos del ojo susceptibles de mejorar
con lentes correctores externos (gafas, lentes de contacto); función que
incluso debe cumplir bajo supervisión médica[3].
Al respecto, resulta pertinente citar el artículo 120 del acuerdo 158 del 10 de
diciembre de 1980, por el cual la Junta Administradora del Instituto de Seguros
Sociales adoptó el reglamento sobre la organización y el funcionamiento de la
atención en salud:
“Artículo 120. De
la optometría. La optometría estará dirigida a evaluar los defectos visuales
atribuibles a problemas de refracción o estrabismo y a procurar su corrección
mediante acciones ortópicas y la formulación de lentes.
“Las actividades
de optometría serán ejecutadas por optómetras, responderán a órdenes de
servicio emitidas por los médicos generales o especialistas a cuyo cargo esté
el cuidado de los pacientes, serán coordinadas por aquellos profesionales y
serán asesoradas por el médico especialista (oftalmología) cuando el caso lo
requiera.”
Cabe puntualizar que
por tratarse de actividades relacionadas con la salud visual, la oftalmología
como ciencia médica y la optometría como profesión paramédica mantienen, hasta
cierta medida, vínculos de afinidad y de complementariedad. Pero es evidente que,
como quedó dicho, la optometría no ofrece a sus profesionales la preparación
requerida para cumplir funciones médicas tan complejas como son: “la evaluación
clínica, tratamiento y control de las alteraciones de la agudeza visual y la
visión binocular” (art. 4°, literal a); “la aplicación de las técnicas
necesarias para el diagnóstico, pronóstico, tratamiento y rehabilitación de las
anomalías de la salud” (art. 4°, literal b); y la promoción, prevención,
asistencia, rehabilitación y readaptación de “problemas de la salud visual y
ocular” (art. 4°, literal g). Funciones que por su formación profesional e
idoneidad sólo están en capacidad de realizar los médicos oftalmólogos.
No ignora el
suscrito que la Carta Política otorga amplias facultades al Estado para regular
las profesiones u oficios (art. 26) y para organizar, dirigir y reglamentar los
servicios de salud (art. 49). Sin embargo, tampoco puede desconocerse el que,
dentro de una interpretación armónica y sistemática de la Constitución Política
-que le impone al Estado el servicio a la comunidad, la promoción de la
prosperidad general y la garantía y efectividad de los derechos ciudadanos
(art. 2°)- dichas funciones deban cumplirse, precisamente, dentro del marco de
respeto y protección de tales garantías y derechos; en el caso particular,
dentro del marco de respeto y protección a los derechos constitucionales a la
salud y a la integridad física de los pacientes, los cuales resultarían
vulnerados si, como lo pretende la ley acusada, se habilita a los optómetras
para cumplir funciones que son propias de los médicos oftalmólogos.
Fecha ut supra.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
[1] Cfr. conceptos remitidos a esta Corporación por ASMEDAS y la
Sociedad Colombiana de Oftalmología, contenidos en el expediente D-1836.
[2] Ibídem
[3] Ibídem