C-372-99
Sentencia C-372/99
Sentencia C-372/99
COMISION DEL
SERVICIO CIVIL-Organo
constitucional único, autónomo e independiente
La Comisión del
Servicio Civil es, entonces, una sola y, a juicio de la Corte, no tiene un
carácter de cuerpo asesor o consultivo del Gobierno ni de junta o consejo
directivo de composición paritaria o con mayoría prevalente de los organismos
estatales o de los trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de
sus autoridades. Se trata en realidad de un ente autónomo, de carácter
permanente y de nivel nacional, de la más alta jerarquía en lo referente al
manejo y control del sistema de carrera de los servidores públicos, cuya
integración, período, organización y funcionamiento deben ser determinados por
la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u órganos del poder
público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos
constitucionales que le corresponden.
COMISION DEL
SERVICIO CIVIL A NIVEL TERRITORIAL-Inconstitucionalidad
Considera la
Corte, por una parte, que si la Comisión Nacional del Servicio Civil
establecida por la Constitución es un organismo único encargado de administrar
y vigilar por regla general el sistema de carrera, ningún sentido tiene la
existencia de comisiones independientes a nivel territorial, no previstas por
aquélla, cuya función descoordinada e inconexa desvertebraría por completo la
estructura que la Constitución ha querido configurar en los términos descritos,
frustrando los propósitos esenciales de sus artículos 125 y 130. Pero, además,
si lo que se predica del régimen de carrera en las contralorías es su carácter
especial, a tal punto que frente a ellas ninguna atribución puede cumplir la
Comisión Nacional del Servicio Civil, menos todavía puede admitirse la
existencia de cuerpos similares a ella en las contralorías de los departamentos
y municipios. Lo que se impone es el establecimiento de las normas que sobre el
particular la ley especial debe prever, de conformidad con las aludidas
disposiciones constitucionales. Las frases impugnadas son, pues, inexequibles.
Será el legislador el que determine, ya sin los condicionamientos que el
artículo 14 consagra, el régimen especial aplicable a la selección de personal
dentro de la carrera administrativa para los mencionados organismos, y la forma
en que deben adelantarse los procesos pertinentes.
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN CONTRALORIAS TERRITORIALES-Selección de personal
Aunque se aviene
a la Constitución que las entidades públicas, previo concurso y agotados los
requisitos de ley, y dentro de sus repectivas competencias, efectúen los nombramientos
de las personas que habrán de ocupar los cargos al servicio del Estado, no
desarrolla el precepto del artículo 130 de la Carta la autorización legal para
llevar a cabo, cada una de ellas, los procesos de selección de personal,
función que debe ser cumplida sólo por la Comisión Nacional del Servicio Civil,
directamente o a través de sus delegados, según lo expuesto. Tampoco es
constitucional que semejante competencia, como lo dispone la primera parte del
inciso del artículo 14, se supedite a "las directrices y la vigilancia de
las Comisiones del Servicio Civil", que son contrarias a la Carta
Política. Esta regla, a pesar de no haber sido demandada, integra con lo
acusado una misma proposición jurídica cuyos supuestos, ya subrayados como inconstitucionales,
admiten que pueda existir una pluralidad de comisiones del Servicio Civil que
dirijan y vigilen la selección del personal en distintas entidades, y que éstas
sustituyan a la Comisión Nacional del Servicio Civil en el ejercicio de la
función que le es propia, descomponiendo el sistema contemplado en el artículo
130 de la Carta, que únicamente prevé un organismo autónomo del orden nacional
con tales atribuciones, por lo cual el artículo 14, en su totalidad, será
declarado inexequible
CARRERA ADMINISTRATIVA-Valor de la entrevista
El límite del 15%
como valor asignado a la entrevista en el desarrollo de un concurso, así como
el requisito de la pluralidad del jurado, no invaden en absoluto la órbita de
acción de la Comisión Nacional del Servicio Civil, pues debe recordarse que es
al legislador, según expresa disposición del artículo 125 de la Carta, a quien
corresponde indicar los requisitos y condiciones para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes. La norma fija un máximo dentro del puntaje, es
decir, un tope, lo cual garantiza que los demás factores de selección por
méritos no pueden ser desconocidos ni disminuidos a costa de los resultados que
arroje la entrevista, ni puede la Administración sobrevalorar la calificación
en ella obtenida. El inciso impugnado será declarado exequible, pero su alcance
habrá de condicionarse en el sentido de que los entrevistadores no gozan de una
competencia arbitraria y puramente subjetiva para calificar a las personas que
participan en los concursos.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Parámetros
de la entrevista
La Corte
Constitucional entiende que la entrevista constituye valioso instrumento para
que la entidad a cuyo cargo se encuentra el proceso de selección de personal de
carrera -la Comisión Nacional del Servicio Civil o sus delegados- conozca,
mediante contacto directo, a los aspirantes, y aprecie, dentro de un razonable
margen de ponderación, las características personales, profesionales, de
preparación y de aptitud de cada uno de ellos, pero de tal concepto no puede
derivarse que la normatividad admita, en cabeza de los entrevistadores, una
atribución omnímoda y carente de control, pues su cometido no implica la
consideración subjetiva de las calidades de los entrevistados para inclinar la
balanza del concurso a favor o en contra, según la simpatía o animadversión
personal que merezcan a la vista de quien los examina. La Comisión Nacional del
Servicio Civil deberá establecer previamente a la práctica misma de los
procesos de selección de personal instrumentos idóneos de verificación y
control sobre el papel de los entrevistadores; guías o directrices sobre la
forma y el tipo de preguntas que pueden formular y acerca de las que, por
vulnerar derechos como el de la intimidad, no son admisibles; reglas claras y precisas
en torno a los criterios objetivos que deben presidir la práctica de tales
pruebas; y mecanismos de impugnación de las entrevistas arbitrarias o
subjetivas, a los que puedan acogerse los concursantes. Igualmente, los
entrevistadores deben informar al organismo por escrito y de manera motivada,
las razones por las cuales descalifican o aprueban al entrevistado. Los
entrevistadores deben poder ser recusados por los concursantes si hay razones
válidas, objetivas y probadas que permitan, en los términos que señale la ley,
poner en tela de juicio su imparcialidad.
ESAP-Realización de concursos
La autorización
conferida a la Escuela Superior de Administración Pública, es para adelantar,
desde el punto de vista técnico e instrumental, los concursos, sin que ello
pueda entenderse como una forma de duplicar o sustituir las atribuciones de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, que a ella se han confiado exclusivamente
por el artículo 130 de la Carta Política, con la única salvedad de los
regímenes especiales.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Requisitos,
condiciones, ascensos, causas de retiro fijadas por legislador/POTESTAD
REGLAMENTARIA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Improcedencia/RESERVA DE LEY EN
CARRERA ADMINISTRATIVA
Se otorgó al
Gobierno Nacional la facultad de reglamentar los concursos generales para
proveer los empleos de carrera administrativa. La Carta establece que los
requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes respecto del ingreso y ascenso a los cargos de carrera, deben ser
fijados por el legislador. No le corresponde al Gobierno, a través del
reglamento, establecer esas pautas y, por tanto, serán declaradas inexequibles
las expresiones acusadas del artículo 24. El artículo 37 acusado, al admitir
que los reglamentos puedan determinar las causas de retiro del servicio de los
empleados de carrera, viola flagrantemente el postulado que se acaba de exponer
y desconoce sin duda el artículo 125 de la Constitución, pues amplía una atribución
que el Constituyente limitó de manera específica a la propia Carta y a la ley.
Además, implica una desprotección a la estabilidad de los trabajadores, quienes
encuentran en la reserva de ley eficaz garantía de su estabilidad, toda vez que
en la Constitución se unifica en cabeza del legislador la competencia para
señalar los motivos que pueden llevar a su salida del servicio, sin que sea
posible que de manera fácil la propia administración los amplíe.
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Lleva
registro nacional de carrera
La Corte estima
fundados los cargos, en la medida en que, si la carrera ha de ser administrada
y vigilada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en los términos del
artículo 130 de la Constitución, el registro de la misma es uno solo y, si bien
puede la Comisión sectorizarlo o distribuirlo territorialmente para facilitar
su manejo y consulta, así como la recolección, tratamiento, conservación y
coordinación de los datos indispensables, es evidente que la Carta Política no
permite tantos registros, autónomos e inconexos, cuantas entidades
territoriales tiene la República, pues ha querido concentrar las atribuciones
básicas de dirección, orientación y control de la carrera en un ente único, con
jurisdicción en todo el territorio, de donde se desprende que no es posible a
las autoridades departamentales y distritales llevar cada una el registro de la
carrera en su propio ámbito de competencia, ni efectuar las inscripciones o
actualizaciones del mismo sin referencia alguna a la Comisión Nacional. Y, por
tanto, las normas acusadas son inexequibles en tales aspectos. El registro
nacional de la carrera es único y debe ser llevado por la Comisión Nacional del
Servicio Civil. El registro público de la carrera administrativa, creado por el
artículo 26 que se analiza, y que está conformado por todos los empleados
inscritos o que se lleguen a inscribir en la carrera, habrá de ser administrado
y organizado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, siendo claro que el
apoyo que al tenor de la misma norma le brindará el Departamento Administrativo
de la Función Pública es puramente instrumental y logístico.
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Inscripción
y actualización en el registro nacional de carrera
Las inscripciones
y actualizaciones en el registro público, aunque correspondan a trabajadores de
carrera de entidades territoriales, están a cargo de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, sin que ello obste para que, desde el punto de vista práctico,
cumpla esas actividades por medio de delegados suyos, bajo su dirección y
orientación.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Vinculación
irregular
El acceso al
servicio dentro del esquema de carrera no puede darse sin el trámite del
concurso y sin las demás formalidades que la ley exija, ya que solamente bajo esos
supuestos se ofrece a los aspirantes, en igualdad de condiciones, la
certidumbre de que el factor objetivo preside el proceso de selección.
Consecuencia necesaria de esta concepción es la de que se revelan contrarias a
la carrera las incorporaciones de quienes carecen de los requisitos o no
cumplen las condiciones legales, y también, necesariamente, las que se llevan a
cabo sin los trámites y formalidades que, como el concurso, son exigidos por la
Constitución y la ley. Esta puede, entonces, señalar semejantes circunstancias
como causal de retiro y de pérdida de los derechos de carrera. La Corte,
aunque, según lo dicho, halla que el precepto en cuestión se aviene a la Carta
Política, estima necesario condicionar su constitucionalidad, bajo el entendido
de que dicha vinculación irregular se haya producido como consecuencia de la
mala fe probada del servidor público.
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Reorganización
El artículo que
reorganiza la Comisión Nacional del Servicio Civil, la integra por varios
miembros, no dentro de la idea de estructurar un órgano independiente -que es
lo ajustado al artículo 130 de la Carta-, sino bajo el concepto de
configuración de "junta" o "consejo", con participación de
entidades públicas -algunas de ellas con voz pero sin voto-, delegado del
Presidente de la República y representantes de los empleados de carrera, y con
una ostensible injerencia del Ejecutivo, ajena a la autonomía que debe
caracterizar a la Comisión. La Corte considera que no es ese el criterio constitucional
con el cual fue instituida la Comisión Nacional del Servicio Civil, que, se
repite, tiene la jerarquía de un órgano autónomo y permanente encargado de modo
específico de dirigir, administrar y vigilar todo el sistema de carrera
contemplado por el artículo 125 de la Constitución Política, sin sujeción al
Gobierno ni a pautas distintas de las que la misma Carta y la ley señalen, y
con la estructura y fuerza institucional necesarias para lograr que el
engranaje de la carrera opere con seguridad y efectividad, y exclusivamente
dentro de los criterios constitucionales. Ni siquiera una conformación
representativa de los sectores interesados, que otorgue uno o varios puestos a
sus representantes, responde a los propósitos del Constituyente ni al sentido del
artículo 130 de la Carta, ya que la Comisión no es un consejo más de los tantos
existentes sino que debe ser estructurada por el legislador como cuerpo
autónomo, desligado de las otras ramas y órganos del Poder Público y del mismo
nivel de ellos, con personería propia, patrimonio independiente y con ámbito
nacional de competencia.
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Organo
técnico de organización y dirección de la Carrera
La Comisión
Nacional del Servicio Civil no está llamada simplemente a sesionar cuando su
Presidente -en la norma acusada, el Director del Departamento Administrativo de
la Función Pública- la convoque, sino que debe actuar permanentemente y
establecer con independencia -aunque en los términos de la ley- sus propias
modalidades de acción y sus objetivos y programas de gestión, con miras al
fortalecimiento y la eficiencia del sistema de carrera. No se trata, por
supuesto, de un ente burocrático, sino de un órgano técnico de dirección y
administración de la carrera, cuyas decisiones no pueden estar condicionadas al
voto, siempre variable, de los voceros de turno de los distintos sectores
interesados.
DEROGACION
EXPRESA DE LEY-Disposiciones
vigentes
Pese a la
derogación expresa de la Ley 27 de 1992, dispuesta por el artículo 87 de la Ley
443 de 1998, sus disposiciones siguen vigentes al momento de proferir esta
Sentencia y, por tanto, deben ser integradas en unidad normativa con las que se
declaran inexequibles del nuevo estatuto (art. 6 del Decreto 2067 de 1991).
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Exhortación
al Congreso para expedir ley que la estructure
Declaradas las
inexequibilidades que se acaban de enunciar, la Corte Constitucional debe
advertir que, según el mandato del artículo 130 de la Constitución Política, el
Congreso de la República está obligado a expedir con la mayor prontitud, para
el efectivo y adecuado desarrollo de la carrera en los términos que la Carta
dispone, la ley que estructure, con arreglo a esta Sentencia, la Comisión
Nacional del Servicio Civil, órgano autónomo e independiente de aquellos que
estableció el artículo 113 de la Constitución.
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Inconstitucionalidad
de convalidación masiva de procesos de selección de personal
Es claro que una
convalidación masiva de procesos de selección de personal ya efectuados, sin la
certidumbre de que los requisitos, condiciones y formalidades constitucionales
y legales se hubiesen cumplido, desconoce abiertamente el artículo 125 de la
Carta Política, que, utilizando un lenguaje imperativo, condiciona el ingreso a
los cargos de carrera y el ascenso en los mismos al "previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar
los méritos y calidades de los aspirantes".
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Inconstitucionalidad
de función de dictar reglamento
El numeral 7 es
inexequible, en la parte que confía a la Comisión Nacional del Servicio Civil
la función de dictar el reglamento de las comisiones del Servicio Civil
departamentales y distrital de Santa Fe de Bogotá, que como tales deben
desaparecer, de conformidad con la presente Sentencia.
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Conocimiento
de irregularidades en procesos de selección
Las palabras
"en entidades del orden nacional", pertenecientes al numeral 10.1 del
indicado artículo y alusivas al conocimiento por parte de la Comisión Nacional
del Servicio Civil sobre las irregularidades que se presenten en procesos de
selección, vulneran la Carta, ya que limitan la actividad de dicho órgano a los
trámites de carrera que se adelantan por entidades nacionales, cuando también
los que se efectúen en entidades territoriales, según lo aquí expuesto, caen
dentro de su órbita de competencia.
Referencia:
Expedientes acumulados D-2246 y D-2252
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 5, 14, 21, 24, 26, 27, 37, 38, 44,
45, 48 (todos en forma parcial), 51, 52, 73, 74, 75, 76, 77 y 79 de la Ley 443
de 1998
Actores: Edelmira
Villarraga Gonzalez y Jairo Villegas Arbelaez
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintiseis (26) días del mes de mayo de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos
EDELMIRA VILLARRAGA GONZALEZ y JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ, haciendo uso del
derecho consagrado en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política,
han presentado ante la Corte demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos  5, 14, 21, 24, 26, 27, 37, 38, 44, 45, 48 (todos en forma parcial),
51, 52, 73, 74, 75, 76, 77 y 79 de la Ley 443 de 1998.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
A continuación se
transcribe, subrayando lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de
proceso:
"LEY 443 DE 1998
(junio 11)
por la cual se expiden normas sobre carrera
administrativa y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 5.- De
la clasificación de los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley
son de carrera, con excepción de:
1. Los de elección
popular, los de período fijo conforme a la Constitución y la ley, aquellos
cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas conforme con
su legislación y los de trabajadores oficiales.
2. Los empleos de
libre nombramiento y remoción que correspondan a los siguientes criterios:
a) Los de dirección,
conducción y orientación institucionales, que adelante se indican, cuyo
ejercicio implica la adopción de políticas o directrices, así:
(...)
En la
Administración Central y Organos de Control del Nivel Territorial:
Secretario General;
Secretario y Subsecretario de Despacho; Veedor Distrital; Director y
Subdirector de Departamento Administrativo; Director y Subdirector Ejecutivo de
Asociación de Municipios; Director y Subdirector de Area Metropolitana;
Subcontralor, Vicecontralor o Contralor Auxiliar; Jefe de Control Interno; Jefe
de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o de Comunicaciones;
Alcalde Local, Corregidor e Inspector de Tránsito y Transporte o el que haga
sus veces, y Personero Delegado de los municipios de categoría especial y
categorías uno, dos y tres.
(...)
Artículo 14.-
Entidades competentes para realizar los procesos de selección. La selección de personal será de
competencia de cada entidad, bajo las directrices y la vigilancia de las
Comisiones del Servicio Civil, y la asesoría del Departamento Administrativo de
la Función Pública; o de los organismos que la presente ley determine para
realizar los concursos generales, en los términos del artículo 24 de esta ley. En
las Contralorías Territoriales, la selección de personal estará a cargo de los
respectivos Contralores, con sujeción a las directrices y bajo la vigilancia de
las Comisiones que por medio de esta ley se crean para administrar y vigilar la
carrera en tales organismos.
Para la realización
total o parcial de los concursos, para la elaboración y/o aplicación de las
pruebas o instrumentos de selección, así como para obtener capacitación,
asesoría y orientación profesional en materia de carrera, las entidades y
organismos podrán suscribir contratos con entidades públicas, preferentemente
con la Escuela Superior de Administración Pública.
Artículo 21.-
Pruebas. Las pruebas o
instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la capacidad,
idoneidad y potencialidad del aspirante y establecer una clasificación de los
mismos respecto a las calidades requeridas para desempeñar con eficiencia las
funciones y responsabilidades de un cargo. La valoración de estos factores se
efectuará a través de medios técnicos, que respondan a criterios de objetividad
e imparcialidad con parámetros previamente determinados.
El reglamento
determinará el mínimo de pruebas que, además de la valoración de los
antecedentes, deberá aplicarse en el desarrollo de los concursos.
En las solicitudes
de aspirantes a concursos no se podrán exigir datos sobre raza, estatura, sexo
o religión.
La entrevista en
el proceso de selección para cargos de carrera podrá tener un valor máximo del
quince por ciento 15% dentro de la calificación definitiva y el jurado calificador
será plural.
Parágrafo.- En los concursos, tanto abiertos como de
ascenso, podrán incluirse como instrumentos de selección, cursos relacionados
con el desempeño de las funciones de los empleos a proveer. La Comisión
Nacional del Servicio Civil expedirá el reglamento respectivo.
Artículo 24.-
Concursos generales abiertos y utilización de sus listas de elegibles. La Escuela Superior de Administración
Pública, directamente o mediante contratación con entidades especializadas,
podrá realizar concursos generales para proveer empleos de carrera
administrativa, de las entidades de los órdenes nacional y territorial
previamente definidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil. El
Gobierno Nacional reglamentará la materia, teniendo en cuenta la posibilidad
de organizar cuadros profesionales y grupos ocupacionales.
Las listas de
elegibles resultado de estos concursos se utilizarán, durante el término de su
vigencia, para la provisión de empleos con funciones y requisitos generales
iguales o similares a los estipulados en las respectivas convocatorias.
La
convocatoria a estos concursos se realizará en la circunscripción territorial
que determine la Comisión Nacional del Servicio Civil y las listas de elegibles
serán obligatorias para las entidades que se encuentren en dicha
circunscripción. Estas listas generales serán prevalentes sobre las listas
conformadas por concursos abiertos en las entidades.
Igualmente, la
Comisión Nacional del Servicio Civil podrá reglamentar la realización de
pruebas básicas generales de preselección de carácter obligatorio que, con los
requisitos mínimos de los empleos, constituirán los factores indispensables que
deben estar presentes en todos los aspirantes a ingresar a cargos de carrera.
Esta fase de preselección hará parte de los procesos que realicen las
entidades encaminados a evaluar los factores complementarios requeridos
para cada empleo de acuerdo con su perfil y especificidad.
Artículo 26.-
Registro público de carrera administrativa. Créase el registro público de la carrera
administrativa, el cual estará conformado por todos los empleados inscritos o
que se llegaren a inscribir. La administración y organización de este registro
público corresponderá a la Comisión Nacional del Servicio Civil, quien para el
efecto se apoyará en el Departamento Administrativo de la Función Pública. Cada
Departamento y el Distrito Capital llevarán en su jurisdicción el registro de
la carrera, el cual se entenderá integrado al Registro Nacional.
Las directrices,
orientación y control para llevar el registro departamental y del Distrito
Capital, serán competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil; su
vigilancia inmediata corresponderá a la Comisión Departamental respectiva, o a
la del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, en los términos en que lo
establezca la Comisión Nacional.
Parágrafo. El registro público de carrera
administrativa tendrá un capítulo para el recuso humano dedicado a la
investigación y al desarrollo tecnológico. El Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología apoyará su organización y administración.
Artículo 27.-
Inscripción y Actualización. La
inscripción y/o actualización consistirá en la anotación en el Registro Público
del nombre, sexo y documento de identidad del empleado, el empleo en el cual se
inscribe o efectúa la actualización, el nombre de la entidad, el lugar en el
cual desempeña las funciones, la fecha de ingreso al registro, y el salario
asignado al empleo. Cada Comisión del Servicio Civil dispondrá lo necesario
para que las autoridades departamentales y del Distrito Capital de Santa Fe
de Bogotá conformen el Registro Público de su jurisdicción, de acuerdo con
la reglamentación que para el efecto expida la Comisión Nacional del Servicio
Civil.
La Comisión Nacional
del Servicio Civil, a través del Departamento Administrativo de la Función
Pública, realizará las inscripciones y/o actualizaciones en el Registro
Público del personal de las entidades del orden nacional.
(...)
Artículo 37.-
Causales. El retiro del
servicio de los empleados de carrera se produce en los siguientes casos:
(...)
k) Por las demás que
determinen la Constitución Política, las leyes y los reglamentos.
Artículo 38.-
Pérdida de los derechos de carrera. El retiro del servicio por cualquiera de las causales
previstas en el artículo anterior conlleva el retiro de la carrera
administrativa y la pérdida de los derechos inherentes a ella, salvo cuando
opere la incorporación en los términos del artículo siguiente de la presente
ley. De igual manera, se producirá el retiro de la carrera y la pérdida de
los derechos de la misma, cuando el empleado tome posesión de un cargo de
carrera, de libre nombramiento y remoción o de período, sin haber cumplido con
las formalidades legales.
Parágrafo. El retiro del servicio de un empleado de
carrera por renuncia regularmente aceptada, permitirá la continuidad de su
registro por un término de dos (2) años durante los cuales, podrá participar en
los concursos de ascenso en los que acredite los requisitos correspondientes.
(...)
Artículo 44.-
Comisión Nacional del Servicio Civil. Reorganízase la Comisión Nacional del Servicio Civil
de que trata el artículo 130 de la Constitución Política, la cual estará
integrada así:
1. El Director
del Departamento Administrativo de la Función Pública, quien la presidirá. Sus
ausencias las suplirá el Subdirector del Departamento Administrativo de la
Función Pública, quien ordinariamente asistirá a la Comisión con voz pero sin
voto.
2. El Director
Nacional de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Sus ausencias
temporales las suplirá un Subdirector de la misma institución o el Secretario
General delegado por aquél.
3. El Procurador
General de la Nación o su delegado, con voz pero sin voto.
4. El Defensor del
Pueblo o su delegado, quien en todo caso será del nivel directivo, con voz
pero sin voto
5. Un delegado
del Presidente de la República.
6. Dos (2)
representantes de los empleados de carrera, quienes deberán ostentar la calidad
de empleados de carrera de cualquiera de las entidades del nivel nacional. Su
elección se efectuará por voto directo de los empleados de carrera, de acuerdo
con la reglamentación que para el efecto expida la Comisión Nacional del Servicio
Civil. Dichas elecciones se realizarán por las Centrales Sindicales con el
apoyo de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Parágrafo. Los representantes de los empleados serán
comisionados de tiempo completo por la entidad en la cual laboren, durante el
tiempo que dure su permanencia en la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Artículo 45.-
Funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Corresponde a la Comisión Nacional del
Servicio Civil la administración y la vigilancia de las carreras de los
empleados del Estado, con excepción de las siguientes: Contraloría General de
la República y Contralorías Territoriales, Procuraduría General de la
Nación, Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación, Fuerzas Militares y la
Policía Nacional.
Para el efecto
ejercerá las siguientes funciones:
(...)
9. Convalidar
como medio de ingreso a la carrera, los procesos de selección de personal
efectuados por las entidades, para la provisión de empleos que con
posterioridad a la expedición de la Constitución Política de 1991 hayan pasado
a considerarse como de carrera administrativa...
(...)
Artículo 48.-
Comisiones Departamentales del Servicio Civil y del Distrito Capital. En cada uno de los Departamentos y en el
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá habrá una Comisión del Servicio Civil,
la cual estará integrada así:
1. Un delegado de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, quien la presidirá, cuyas calidades,
incompatibilidades e inhabilidades serán definidas en el reglamento, que para
el efecto expida la propia Comisión Nacional.
2. El Gobernador,
o su delegado, quien solamente podrá ser un funcionario departamental del nivel
directivo.
3. El Director
Territorial de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), donde la
hubiere; o un delegado de éste, en aquellas Capitales de Departamento en las
cuales no existiere sede de la Escuela, dentro de la circunscripción geográfica
asignada a ésta. Este miembro actuará como secretario.
1. El Defensor
Regional del Pueblo, o un delegado de éste, en aquellas capitales de
departamento en que no existiere tal funcionario.
2. El Procurador
Departamental.
3. Dos (2)
representantes de los empleados de carrera quienes deberán ostentar la calidad
de empleados de carrera de cualquiera de las entidades del respectivo Departamento
o del Distrito Capital, según el caso. Serán elegidos por voto directo de los
empleados de carrera, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto
expida la Comisión Nacional del Servicio Civil. Dichas elecciones se realizarán
por las Centrales Sindicales con el apoyo de la Registraduría Nacional del
Estado Civil.
Parágrafo 1. En el caso del Distrito Capital de Santa Fe
de Bogotá, la Comisión será presidida igualmente por un Delegado de la Comisión
Nacional del Servicio Civil en los términos del numeral primero del presente
artículo. Así mismo actuará como miembro el Alcalde Mayor de Santa Fe de
Bogotá o su delegado quien debe ser un funcionario distrital del nivel
directivo, y un delegado del Procurador General de la nación.
Parágrafo 2. El delegado del Presidente de la Comisión
Nacional del Servicio Civil de que trata el numeral segundo de este artículo,
recibirá los honorarios por sesión con cargo al presupuesto de cada
Departamento o del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, según el caso, que
para el efecto fije el reglamento.
Parágrafo 3. Los representantes de los empleados de
carrera serán comisionados de tiempo completo por la entidad en la cual
laboren, durante el tiempo que dure su permanencia en la respectiva Comisión
del Servicio Civil.
(...)
Artículo 51.-
Apoyo a la Comisión Nacional del Servicio Civil. La Secretaría Técnica de la Comisión
Nacional del Servicio Civil será ejercida por un grupo de asesores de libre
nombramiento y remoción, de la planta de personal del Departamento
Administrativo de la Función Pública, cuyo número, requisitos y funciones serán
determinados por el Gobierno Nacional.
El Departamento
Administrativo de la Función Pública prestará el apoyo financiero, de recursos
humanos, físico y tecnológico necesario para el cumplimiento de las funciones
asignadas a la Comisión Nacional del Servicio Civil. El Ministerio de Hacienda
y Crédito Público incluirá las apropiaciones presupuestales para tal fin y el
Departamento Administrativo de la Función Pública adecuará su planta de
personal en lo pertinente.
Artículo 52.-
Apoyo a las Comisiones Departamentales y del Distrito Capital. Los Gobernadores y el Alcalde Mayor del
Distrito Capital a través de la dependencia o el organismo competente que
definan para el efecto, llevarán el Registro Departamental de Carrera de la
administración seccional y sus entidades descentralizadas y de los municipios
de su jurisdicción, para el caso de los departamentos. Corresponde a estas
dependencias u organismos registrar las inscripciones y novedades producidas en
la carrera administrativa de los empleados pertenecientes a tales entidades.
Así mismo
suministrarán el personal y los demás medios de apoyo que se requieran para el
cumplimiento de las funciones de la Comisión del Servicio Civil de su
jurisdicción.
Será causal de
mala conducta investigable y sancionable disciplinariamente como falta
gravísima el incumplimiento por parte del Gobernador, del Alcalde Mayor de
Santa Fe de Bogotá, o del jefe de la dependencia u organismo que éste designe,
omitir el adecuado y oportuno registro de las situaciones de carrera y de las
novedades que ella impliquen, así como el no suministrar el personal y los
demás medios de apoyo necesarios para el funcionamiento de la Comisión del
Servicio Civil de su jurisdicción.
La Procuraduría
General de la Nación vigilará especialmente el cumplimiento de esta obligación
e impondrá las sanciones a que hubiere lugar en caso de omisión de las mismas.
(...)
Artículo 73.-
Dirección y Administración de la carrera. La dirección y la administración de la carrera de los
empleados de las contralorías territoriales estará a cargo, en cada
departamento, de una Comisión Seccional de carrera.
Artículo 74.-
Conformación de la Comisión Seccional de carrera. En cada Departamento funcionará una
Comisión Seccional de carrera, la cual estará conformada por:
1. El Contralor
Departamental, o su delegado quien la presidirá.
2. El Contralor
del Municipio Capital de departamento.
3. Un Contralor
municipal elegido por los contralores distritales o municipales del respectivo
departamento, quien será escogido por mayoría simple.
4. Dos
representantes de los Empleados de carrera: uno elegido por los empleados de
carrera de la Contraloría departamental. Y otro por los empleados de carrera de
las contralorías distritales y municipales.
5. El defensor
regional del pueblo o su delegado.
Parágrafo. El Contralor del Distrito Capital formará
parte de la Comisión Seccional de Contralorías del Departamento de
Cundinamarca, Comisión que se encargará de atender las reclamaciones
relacionadas con la implantación de la carrera administrativa en la Contraloría
del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.
Artículo 75.-
Calidades de los representantes de los empleados. Los representantes de los empleados deberán
acreditar los siguientes requisitos:
a)
Ostentar la calidad
de empleado de carrera de una de las Contralorías Territoriales por término no
inferior a un año.
b)
No haber sido sancionado
disciplinariamente por falta grave o gravísima.
c)
No haber sido
condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposos, ni por delitos contra el patrimonio del Estado.
Artículo 76.-
Período. Los
Contralores miembros de las Comisiones pertenecerán a éstas mientras se
desempeñen como tales. Los representantes de los empleados de carrera deberán
ser elegidos dentro de los dos (2) meses siguientes a partir de la vigencia de
la presente ley, para un período de tres (3) años y podrán ser reelegidos hasta
por un período adicional.
Artículo 77.-
Funciones de las Comisiones Seccionales de Carrera. Las Comisiones Seccionales de carrera,
ejercerán dentro de su respectiva jurisdicción las funciones que la presente
ley le asigna a las Comisiones Departamentales del Servicio Civil.
(...)
Artículo 79.-
Registro Público de Carrera. Las Comisiones Seccionales de carrera de las Contralorías territoriales
llevarán el Registro Público del personal de carrera administrativa de su
jurisdicción.
Las inscripciones
y actualizaciones en el escalafón de la carrera administrativa que se efectúen
a partir de la expedición de la presente ley, serán realizadas por cada una de
las Contralorías, por lo que deberán crear un registro especial dentro de sus
dependencias encargado de llevar esta información, y certificar sobre ella
cuando fuere del caso”.
III. DEMANDAS
La ciudadana
EDELMIRA VILLARRAGA GONZALEZ (Expediente D-2246) dirige su demanda de
inconstitucionalidad únicamente contra el numeral 9 del artículo 45 transcrito,
pues, en su criterio, vulnera los postulados consagrados en los artículos 13,
125, 209 y 243 de la Constitución Política.
La violación de la
Carta se configura, según ella piensa, en cuanto la norma acusada dispone, para
determinadas personas, un mecanismo de ingreso a la carrera administrativa
distinto al establecido en el artículo 125 de aquélla y también diverso del
previsto en el capítulo II del Título II de la Ley 443 de 1998, cuya vigilancia
corresponde exclusivamente a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Manifiesta que, de
acuerdo con el artículo 125 de la Constitución, los empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera y que los funcionarios cuyo sistema de
nombramiento no haya sido determinado por las disposiciones fundamentales o por
la ley serán nombrados por concurso público.
Considera que los
concursos deberán efectuarse mediante la realización de procesos de selección
previamente determinados por ley, pero que en ningún caso se le otorgó
competencia a órgano distinto a la Comisión Nacional del Servicio Civil para
adelantar dicha actividad.
A juicio de la
demandante, el sistema contemplado en la norma impugnada "no es otra cosa
que un mecanismo extraordinario para ingresar a la carrera administrativa,
simulado detrás de una aparente exigencia de comprobación del mérito tendiente
a que quien lo esté ejerciendo ingrese a la carrera sin la necesaria
confrontación frente a otros ciudadanos con iguales o mejores méritos. Con dicha
norma se está liberando a las entidades de la obligación de convocar a concurso
aquellos empleos de carrera que antes eran de libre nombramiento y remoción, y
que ahora son ejercidos por personas seleccionadas por un mecanismo no reglado
y por lo tanto, no hay oportunidad de que aspirantes que se consideren aptos
para ejercerlos puedan demostrar sus méritos puesto que no podrán
concursar...".
Por su parte, el
ciudadano JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ (Expediente D-2252) considera que las normas
demandadas de la Ley 443 de 1998 desconocen los artículos 6, 25, 53, 58, 90,
113, 115, 117, 119, 121, 124, 128, 130, 189, 208, 267, 268, numeral 10, y 272
de la Constitución Política.
Afirma que el cargo
de Inspector de Tránsito y Transporte no reúne los requisitos o las
características propias de los empleos que llevan anexa autoridad o
jurisdicción, ni tampoco implica cargo directivo, de manejo ni conducción u
orientación institucional. Por tal razón, estima que no debe estar incluido
este oficio en la lista de las excepciones que al régimen de la carrera
establece el artículo 5 parcialmente acusado.
El impugnante acusa
parcialmente como inconstitucional el artículo 14 de la Ley 443 de 1998, pues
alega que el Constituyente de 1991 sustrajo a la Rama Ejecutiva de la
dirección  y manejo de la carrera administrativa y, por tanto, la selección del
personal de cada entidad u organismo de esta Rama del poder público debe estar
a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Por esta razón,
manifiesta que el Ejecutivo no puede ejercer al tiempo dos funciones que son
independientes, como la de seleccionar por concurso -la cual corresponde a la
Comisión- y la de nominar o investir -que compete a cada entidad u organismo
del Ejecutivo-, ya que de lo contrario se violan los artículos 113, 121, 130 y
189 de la Constitución Política.
Argumenta así el
impugnador:
"La norma legal
acusada repite normas preconstitucionales, desconociendo que el Constituyente
de 1991 sustrajo del Ejecutivo la administración de la carrera administrativa y
su pilar central, cual es la selección del personal por oposición o concurso de
méritos, cuya administración el artículo 130 Constitucional atribuyó a un nuevo
organismo denominado COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL.
Así, la COMISION
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL, en el ejercicio de su función constitucional de
administradora de la carrera administrativa, realiza los concursos de selección
y el Ejecutivo debe investir o nombrar en período de prueba, en riguroso orden
de mérito".
A juicio del
demandante, el artículo 21 de la Ley 443 de 1998, acusado parcialmente, es
contrario al 136 de la Carta, toda vez que, en su sentir, la atribución de reglamentar
los concursos de mérito para la selección de personal de la carrera
administrativa y de asignar valor a las distintas pruebas corresponde a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, por mandato del artículo 130 del Estatuto
Fundamental.
Afirma el actor que
la facultad legal otorgada por los artículos 26 y 27 atacados, en el sentido de
permitir que las autoridades departamentales y las del Distrito Capital puedan
llevar en su jurisdicción el registro de la carrera, el cual se entenderá
integrado al Registro Nacional, viola los artículos 121 y 130 de la
Constitución, ya que esta función debe adelantarla la Comisión Nacional del
Servicio Civil y no los organismos del Ejecutivo. Recuerda el actor que la
función del Registro es declarativa y no constitutiva.
Acusa parcialmente
como inconstitucional el literal k) del artículo 37 de la Ley 443, por hallarlo
contrario al 125 de la Constitución, toda vez que las causales de retiro del
servicio de los empleados de carrera sólo pueden estar previstas en el Texto
Fundamental o en la ley, pero nunca en reglamento, ya que el Ejecutivo no tiene
competencia para determinarlas.
Considera que las
expresiones acusadas del artículo 38 vulneran los principios consagrados en el
53 de la Carta Política, teniendo en cuenta que el deber constitucional de la
Administración es proteger los derechos de las personas y con mayor razón
tratándose de los trabajadores, y para ello la Administración debe cumplir las
"formalidades legales", que sólo están atribuidas a ella como administradora
de sus empleados.
Dice el demandante:
"Si es la
Administración quien viola esas "formalidades legales" por Acción u
Omisión, "formalidades" que ella misma es quien puede producir, la
responsabilidad es de la Administración y no del Empleado y por ello la ley
acusada no puede trasladarle la Responsabilidad de la Administración al
empleado, como lo hace la norma Acusada, en sus efectos negativos".
Sostiene el
accionante, en cuanto a la inconstitucionalidad parcial de los artículos 44 y
48, que ésta proviene de la intromisión por parte de representantes de la Rama
Ejecutiva en la conformación e integración de la Comisión Nacional del Servicio
Civil y de las comisiones departamentales y del Distrito Capital.
Por esta razón,
sostiene que no es lógica la acumulación simultánea de la función de vigilantes
con la de vigilados. Y, para sustentar su acusación, presenta los siguientes
caracteres del texto, que, en su opinión, demuestran el sentido
inconstitucional de la normatividad demandada:
-La Comisión
Nacional del Servicio Civil está integrada en forma mayoritaria y con poder de
decisión -tres de cinco miembros cuentan con voto-, por representantes de la
Rama Ejecutiva.
-El parágrafo 2 del
artículo 48 designa a un delegado, no de la Comisión Nacional como se establece
en el numeral 1, sino un delegado del Presidente de la Comisión, es decir, un
delegado del Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Sostiene que también
son inconstitucionales los numerales 3 y 4 del artículo 44, por el hecho de
haberle negado al Procurador General de la Nación así como al Defensor del
Pueblo la posibilidad de votar en la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Sobre el particular
señala la demanda:
"Adviértase en
primer lugar la contradicción frente a las COMISIONES SECCIONALES del artículo
48, en la que el Defensor Regional y el Procurador Departamental, sí tienen
voto.
Además, el
Procurador General de la Nación, como Director y el Defensor del Pueblo como
parte del Ministerio Público, que es Representante de la Sociedad (C.P. Arts.
275, 277 y 281) no están inhabilitados Constitucionalmente para poder votar en
la COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL, ya que si eventualmente se presentare
Investigación Disciplinaria sobre decisiones de la Comisión, bien podrá el
Senado y la Cámara, respectivamente, designar Procurador y Defensor Ad hoc para
tal investigación disciplinaria".
En cuanto a la
inconstitucionalidad de los artículos 51 y 52 de la Ley 443, manifiesta el
ciudadano VILLEGAS que resulta insólito el  hecho de que un organismo de
carácter constitucional –Comisión Nacional del Servicio Civil-, carezca de
autonomía e independencia administrativa y financiera respecto de la Rama
Ejecutiva (cuyos organismos y entidades resultan vigilados por la Comisión).
Expresa que esa
regla se traduce no sólo en la conformación mayoritaria y decisoria de sus
miembros –representantes del Ejecutivo-, sino también en el suministro de apoyo
financiero, de recursos físicos, tecnológicos y de personal necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
Finalmente, en torno
a la inconstitucionalidad de los artículos 73, 74, 75, 76, 77 y 79 de la Ley
443 de 1998, a juicio del actor ella se presenta ya que dentro de las expresas
excepciones al régimen constitucional de carrera (art. 130 C.P.) no están las
contralorías territoriales y, por tanto, no se encuentran excluidas de la
administración y vigilancia que, sobre la carrera administrativa ejerce la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
Es decir, en el
sentir del accionante, la consagración de un régimen especial de carrera para
la Contraloría General de la República (art. 268-10 C.P.) no determina un
régimen especial de carrera para las contralorías territoriales.
IV.
INTERVENCIONES
La ciudadana FABIOLA
OBANDO RAMIREZ, obrando como apoderada del Departamento Administrativo de la
Función Pública, ha presentado escrito en el cual solicita a la Corte declarar
exequibles las normas acusadas.
Al referirse a los
argumentos expuestos contra el artículo 5, parcialmente impugnado, afirma la
interviniente que el legislador tiene plena competencia para determinar cuáles
empleos son de libre nombramiento y remoción, razón suficiente para excluirlos
del régimen de carrera. Por esta razón, considera que el Inspector de Tránsito
debe ser un funcionario que goce de la plena confianza de su nominador, ya que
la realidad demuestra que infortunadamente este cargo se ha convertido en
muchas ocasiones en foco de corrupción.
La interviniente
solicita, en lo relativo a la demanda de inconstitucionalidad del artículo 38,
que, teniendo en cuenta la similitud entre éste y el artículo 2 de la Ley 61 de
1987, se esté a lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia
130 del 17 de octubre de 1991, ratificada en la parte resolutiva por el Fallo
C-096 del 7 de marzo de 1996, proferido por la Corte Constitucional, en cuya
virtud se declaró exequible lo relativo a la pérdida de los derechos de
carrera.
En cuanto a la tacha
de inconstitucionalidad de la función de convalidación que realiza la Comisión
Nacional del Servicio Civil, como medio de ingreso a la carrera (art. 45-9
impugnado), afirma que la expresión “convalidar” significa “confirmar o
revalidar, especialmente actos administrativos”, facultad que en todo caso
deberá ejercer la Comisión, observando en forma rigurosa los principios
constitucionales y legales que orientan e inspiran la carrera administrativa y
solamente en aquellos casos en los que se apliquen y desarrollen los procesos
de selección.
A juicio de la interviniente,
los artículos 14, 51 y 52, acusados en su integridad, así como los números 21,
24, 26, 27, 44 y 48 de la Ley 443 de 1998, todos impugnados parcialmente, se
ajustan a los preceptos consagrados en el 130 de la Carta, toda vez que
determinan las etapas o fases del concurso y contemplan para ello la
implementación de criterios que, lejos de quebrantar los lineamientos trazados
por el Constituyente, le dan plena aplicación y eficacia al sistema de méritos
como factor previo para el ingreso a la carrera.
En su criterio, no
riñe con mandato superior alguno la delegación que para la ejecución de este
sistema adelanten las comisiones departamentales y distritales del servicio
civil.
Sostiene la
ciudadana que no le asiste razón al demandante al afirmar que la Comisión
Nacional del Servicio Civil es un órgano autónomo e independiente y que no
tiene relación alguna con la Rama Ejecutiva del Poder Público.
Destaca que esta
Comisión no ha de ser entendida como uno de los órganos contemplados en el
inciso 2 del artículo 113 de la Constitución Política, ya que no se tuvieron en
cuenta las mismas consideraciones que el Constituyente contempló para
determinar la autonomía administrativa, patrimonial y técnica que sí
caracteriza, por ejemplo, al Banco de la República o a la Comisión Nacional de
Televisión.
Considera que, en
este sentido, la función primordial de la Comisión Nacional del Servicio Civil
es la de adelantar la administración y vigilancia de las carreras
administrativas, con  excepción  de  las  denominadas  “especiales”.  Pero
-reitera la interviniente- esa administración no implica la facultad de
realizar los procesos de selección y registro en el escalafón, ya que la
atribución de proveer los destinos públicos le corresponde a las diversas
instancias administrativas.
Sostiene que el
Sistema Nacional de Carrera y de la Función Pública está organizado de tal
manera que garantiza el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 209 de la
Constitución Política y que, con las figuras administrativas de la descentralización
y desconcentración de las funciones que adelanta la Comisión Nacional del
Servicio Civil, según el artículo 130 Ibídem, el legislador aseguró la
efectividad de lo ordenado por el 125.
Recalca la
representante del Departamento Administrativo de la Función Pública, en lo
referente al Registro Público de la carrera administrativa -el cual le otorga
al empleado derechos dentro de la carrera-, que éste se realiza una vez haya
culminado satisfactoriamente el período de prueba y, por tanto, tal anotación
es un acto declarativo mas no constitutivo del derecho.
En torno a este
punto, sostiene que son las comisiones del servicio civil las encargadas de
ordenar la inscripción en el Registro Público de la Carrera, pero que el apoyo
logístico para este efecto lo debe suministrar, en el orden nacional, el
Departamento Administrativo de la Función Pública, y en el orden territorial
las gobernaciones o la Alcaldía de Santa Fe de Bogotá, según el caso, y que se
entenderá integrado al Registro Nacional.
Por su parte, al
estudiar los cargos de inconstitucionalidad en cuya virtud las contralorías
territoriales no deben estar reguladas por una carrera con carácter de
especial, dice la interviniente que el parágrafo 2 del artículo 3 de la Ley 443
de 1998 dispuso la aplicación de estas normas a las contralorías territoriales
en forma transitoria, mientras el Congreso expide la ley que regule la carrera
en estos organismos, proyecto que en la actualidad está surtiendo el
correspondiente trámite legislativo.
Sustenta la
exequibilidad parcial del artículo 14 y de los artículos 73, 74, 75, 76, 77 y
79, acusados en su integridad, afirmando que la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, en concepto número 683 del 6 de abril de 1995,
expresó sobre el carácter de la carrera en las contralorías territoriales y
sobre el organismo competente para ejercer la administración de la misma y su
vigilancia, que, mientras se expide la ley respectiva que desarrolle su régimen
especial, se aplicará en forma transitoria la disposición pertinente de la Ley
27 de 1992, declarada exequible mediante Sentencia C-391 del 16 de septiembre
de 1993.
Finalmente, con base
en la Sentencia C-272 del 20 de junio de 1996, la interviniente señala que
tienen competencia los contralores -departamentales, distritales y municipales-
para adelantar la provisión de los empleos de los organismos y entidades dentro
de su jurisdicción territorial y que el legislador, al otorgarles dicha
competencia, tuvo en cuenta lo dispuesto por el inciso 6 del artículo 272 de la
Constitución Política.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación (E) solicita a la Corte declarar inconstitucionales las
siguientes expresiones:
1.     "...Inspector de Tránsito y Transporte
o el que haga sus veces...", contenida en el artículo 5.
2.     "y reglamentos", del literal k)
del artículo 37.
3.     "con voz pero sin voto",
contenidas en los numerales 3 y 4 del artículo 44 de la Ley 443 de 1998.
Pide que sean
declarados constitucionales los vocablos "y contralorías
territoriales", del inciso primero del artículo 45, así como el numeral 9
de esta misma disposición, en el entendido de que la facultad de convalidación
de la Comisión Nacional del Servicio Civil está referida a los procesos de
selección en los cuales se realizó concurso de méritos.
También pide la
declaratoria de constitucionalidad, en lo acusado, de los artículos 14, 21, 24,
26, 27, 37, 38, 48, 51, 52, 73, 74, 75, 76, 77 y 79 de la Ley 443 de 1998.
Manifiesta que le
asiste razón al demandante JAIRO VILLEGAS en cuanto ataca el artículo 5
(parcial), toda vez que no existe razón alguna que justifique exceptuar de la
carrera administrativa el cargo de Inspector de Tránsito y Transporte en el
orden territorial, pues las atribuciones asignadas a este empleo no
corresponden al perfil de un destino de libre nombramiento y remoción.
Según el concepto,
es inconstitucional la disposición acusada, ya que la función que cumple dicho
servidor público es la de gestionar labores de policía administrativa, que en
ningún caso comportan funciones de dirección, manejo o conducción
institucional, ni de confianza, respecto de quienes deben tomar decisiones en
los altos niveles de la Administración.
De otro lado, el
Procurador encargado considera que la Comisión Nacional del Servicio Civil
-organismo creado por el artículo 130 de la Constitución Política- desarrolla
lo dispuesto por el 125 Ibídem.
A esta Comisión
corresponde administrar técnicamente los recursos humanos al servicio del
Estado, pero su estructura y funcionamiento han de entenderse como aspectos que
deben ser desarrollados por el legislador, a quien atañe señalar la
integración, funciones y demás asuntos referentes a su organización, como en
efecto se ha hecho  mediante las leyes 27 de 1992 y 443 de 1998.
Manifiesta que el
artículo 130 constitucional excluye del ámbito de competencia de la Comisión
Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia de las carreras que
tienen carácter especial, en reconocimiento a la existencia de organismos que
por mandato de la Constitución gozan del atributo de la autonomía e
independencia para el cumplimiento de sus funciones.
Es oportuno
transcribir algunas de las observaciones expuestas por el Procurador:
"a) Que el artículo 14 de la
Ley 443 de 1998 es constitucional, puesto que las entidades oficiales, dentro
del marco de la autonomía administrativa que les otorga la ley, y conforme a
los principios constitucionales de la descentralización y desconcentración
funcional, están habilitadas para adelantar los procesos de selección de
personal, sin que tal atribución signifique menoscabo alguno de las facultades
de administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
quien por mandato de la norma acusada debe fijar las directrices y vigilar este
procedimiento.
b) Que el artículo 21, en cuanto
determina el valor máximo de la entrevista en los procesos de selección de
personal para cargos de carrera, no vulnera la Carta Política, porque conforme
al artículo 125 Fundamental al legislador le corresponde establecer los
requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes a los destinos públicos, entre los cuales se encuentra el
señalamiento de las pruebas o instrumentos de selección y su valoración.
c)Que los artículos 26 y 27, son
constitucionales, porque al tenor de estas disposiciones el Registro Público de
la Carrera Administrativa es administrado y organizado por la Comisión Nacional
del Servicio Civil, que para tal efecto recibe el apoyo logístico del
Departamento Administrativo de la Función Pública, el cual no puede ser
interpretado como una injerencia de una entidad de la Rama Ejecutiva en la
órbita competencial de la Comisión, sino, todo lo contrario, desarrollo del
artículo 209 Superior que le ordena a las autoridades públicas coordinar sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
d) Que los artículos 44 y 48 de
la Ley 443 de 1998, son constitucionales, porque si bien es cierto que de la
Comisión Nacional del Servicio Civil hacen parte funcionarios que pertenecen a
distintas instituciones de la Rama Ejecutiva del poder público –el Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública, el Director de la ESAP y un
delegado del Presidente de la República-, su presencia no puede ser entendida
como un atentado a la autonomía que la Carta le atribuye a dicho organismo”.
En torno al último
asunto, el Procurador estima que estos servidores públicos no actúan en
representación directa de las respectivas entidades de la Rama Ejecutiva, sino
a manera de titulares cuyas funciones tienen particular incidencia en el manejo
de la carrera administrativa. En todo caso, reitera que la ley garantiza la
independencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil en el cumplimiento de
sus funciones.
A juicio del
representante del Ministerio Público, no se compadece con las funciones que la
Constitución le asigna a la Procuraduría el hecho de negar al Procurador y al
Defensor del Pueblo la posibilidad de voto en las decisiones que adopte la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
Esta circunstancia,
al igual que la de la composición mayoritaria por representantes del Ejecutivo,
vulnera, según el concepto, la autonomía que el artículo 130 de la Carta otorga
a la Comisión. También se desconoce el principio de igualdad (art. 13 C.P.),
toda vez que el artículo 48 de la Ley no priva al Defensor Regional del Pueblo
ni al Procurador Departamental del derecho al voto en los pronunciamientos de
las comisiones departamentales del Servicio Civil.
En cuanto a la
solicitud de declarar la inconstitucionalidad de los artículos 14, 51, 52, 73,
74, 75, 76, 77 y 79, afirma el representante del Ministerio Público:
"e) El artículo 51 se aviene
al Ordenamiento Superior, puesto que conforme al artículo 130 de la
Constitución, el legislador está autorizado para regular la organización y
funcionamiento de la Comisión Nacional del Serivicio Civil, ordenándole al
Departamento Administrativo de la Función Pública que le brinde a dicho
organismo el apoyo administrativo y financiero necesario, en desarrollo del
principio de coordinación institucional establecido en el artículo 209
superior.
Por las mismas razones, es
constitucional el artículo 52, que dispone lo referente al apoyo que deben
suministrar los Gobernadores y el Alcalde Mayor del Distrito Capital, para el
funcionamiento de las Comisiones Departamental y Distrital del Servicio Civil.
f) Los artículos 14, 73, 74, 75,
76, 77 y 79, no vulneran la Constitución Política, porque las Contralorías
Territoriales son entes técnicos que al gozar de autonomía administrativa y
presupuestal, por disposición del artículo 272 Superior, pueden ser autorizadas
por el legislador para administrar y vigilar su propio sistema de carrera
administrativa, sin la intervención de la Comisión Nacional del Servicio Civil
que, según el artículo 130 Fundamental, maneja y supervisa la carrera de los
servidores públicos, excepción hecha de las que tienen carácter especial".
A juicio del Procurador General, el cargo contra el
literal k) del artículo 37 debe prosperar, puesto que según lo preceptuado en
el 125 de la Constitución, la cesación definitiva en el ejercicio de funciones
públicas procede por los motivos señalados por ella y por la ley, a fin de
mantener y proteger la estabilidad laboral de los servidores públicos.
Por esta razón -declara-, las autoridades
administrativas no pueden fijar las causales de retiro del servicio oficial
mediante reglamento, toda vez que se trata de una facultad radicada
exclusivamente en cabeza del legislador.
En punto a establecer la constitucionalidad del
artículo 38, demandado parcialmente, dice el Procurador que, más que un motivo
de retiro del servicio, lo que la disposición consagra es una sanción por el
incumplimiento de las formalidades legales para la posesión en un determinado
cargo público.
Solicita, entonces, la declaratoria de
constitucionalidad condicionada, en el entendido de que el retiro del servicio
y la consecuente pérdida de los derechos de carrera, por desconocimiento de los
formalismos exigidos para la posesión de un cargo oficial, sólo es procedente
cuando la administración ha podido establecer que el posesionado actuó de mala
fe, con lo cual se le otorga un efecto útil a la disposición censurada.
Para el Jefe del Ministerio Público, la
constitucionalidad del numeral 9 del artículo 45 de la Ley 443 de 1998, se
encuentra condicionada a la interpretación que pueda darse a la facultad que
contempla: si la convalidación se entiende referida a procesos de selección en
los cuales se autorizó el ingreso automático de los funcionarios a la carrera
administrativa, sin permitir la participación de otros aspirantes en igualdad
de condiciones, es evidente que tal atribución es inconstitucional al
desconocer el mandato del artículo 125 de la Constitución, que consagra el
mérito y la capacidad como fundamentos de la carrera administrativa. Al
contrario, si la función de convalidar se entiende que fue concebida para ser
ejercitada respecto de procesos de selección de personal en los que se permitió
la participación en concurso público de otros aspirantes a los cargos de
carrera administrativa, es claro entonces que no se vulnera la Carta Política,
por cuanto se han garantizado plenamente los principios de eficacia y
eficiencia en la función pública, al brindar a los aspirantes la igualdad de
oportunidades en el acceso a los cargos estatales.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte goza de
competencia para resolver acerca de la demanda instaurada, ya que ella recae
sobre disposiciones pertenecientes a una ley de la República (art. 241, numeral
4, C.P.).
2. Cosa juzgada
constitucional
La Corte, mediante
Sentencia C-368 de esta fecha (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), ha declarado
inexequibles las expresiones "Inspector de Tránsito y Transporte o el que
haga sus veces", también aquí demandadas, las cuales pertenecían al
numeral 2, literal a), del artículo 5 de la Ley 443 de 1998.
Como ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, será preciso que la Corporación se
abstenga de emitir nuevo fallo al respecto y que ordene obedecer lo resuelto en
la aludida providencia.
3. Unidad
normativa
En varios de los
artículos objeto de proceso han sido acusadas apenas algunas de sus
expresiones, frases o referencias, pero, dada la relación inescindible que
existe entre lo demandado y su contexto en relación precisamente con el sentido
de los cargos formulados y primordialmente con la doctrina constitucional que
expondrá la Corte sobre el sistema de carrera plasmado en 1991, se integrarán
las correspondientes proposiciones jurídicas completas y se fallará sobre las
unidades normativas resultantes.
4. La Comisión
Nacional del Servicio Civil, un órgano constitucional único, autónomo e
independiente
El punto esencial
objeto de debate reside en la concepción misma que sobre el sistema de carrera
y en torno a la Comisión Nacional del Servicio Civil ha prevalecido durante el
proceso de preparación y elaboración de la Ley 443 de 1998, que no coincide con
la del Constituyente.
En efecto, el
artículo 113 de la Carta contempló la estructura básica para el ejercicio del
poder público, ya no fundada en la existencia exclusiva de las tres
tradicionales "ramas", sino sobre el supuesto de que, además de ellas
y sin hacer parte de ninguna, fueron creados otros órganos estatales, autónomos
e independientes, estatuidos para el cumplimiento de funciones que no se
confían al legislador, al Ejecutivo ni a los jueces pero que son igualmente
vitales para alcanzar los fines de la organización política.
Entre tales órganos
se encuentra, con su mismo nivel e importancia, y de ninguna manera como un
apéndice del Gobierno, la Comisión Nacional del Servicio Civil, que es la
entidad responsable, según las voces del artículo 130 de la Constitución, de la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, salvo
las que, como la judicial, tengan carácter especial.
El propósito de las
normas fundamentales al respecto no es otro que el de sustraer la carrera y su
desarrollo y operación, así como la práctica de los concursos y la implementación
de los procesos de selección de personal al servicio del Estado, de la
conducción de la Rama Ejecutiva del poder público, que tiene a su cargo los
nombramientos en orden estricto de méritos -según los resultados de los
concursos-, mas no la función de manejar la carrera, privativa del ente creado
por la Carta Política con las funciones muy específicas de administrarla y
vigilarla en todas las dependencias estatales, excepto las que gozan de régimen
especial, obrando siempre sin sujeción a las directrices ni a los mandatos
gubernamentales.
Ya que el
Constituyente quiso establecer la carrera administrativa como la regla general
para la provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado, para el
ascenso dentro de los mismos y para el retiro del servicio, su criterio
consistió en prever un sistema de carrera, coordinado y armónico,
técnicamente organizado, confiado a un organismo único de nivel nacional y con
jurisdicción en todo el territorio, que garantizara la efectividad del ordenamiento
constitucional en la materia, sin depender en su actividad y funcionamiento de
ninguna de las ramas del poder público aunque bajo los criterios y directrices
trazados por el legislador.
Esta Corte en varias
sentencias ha señalado los objetivos centrales del sistema de carrera y la
obligatoriedad de sus postulados, que cobija por igual a las distintas
jerarquías estatales con las excepciones, de alcance restringido, que la propia
Constitución estatuye, y en el entendido de que su manejo debe ser ajeno a
motivaciones de carácter político y aun al interés que, como patrono, pueda
tener el Estado mismo en la selección, promoción y remoción del personal a su
servicio. Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-479 del
13 de agosto de 1992, Ms.Ps.: Drs. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero; C-195 del 21 de abril de 1994, M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo
Mesa; C-030 del 30 de enero de 1997, M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía, y C-406 del
28 de agosto de 1997. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
La Comisión del
Servicio Civil es, entonces, una sola y, a juicio de la Corte, no tiene un
carácter de cuerpo asesor o consultivo del Gobierno ni de junta o consejo
directivo de composición paritaria o con mayoría prevalente de los organismos
estatales o de los trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de
sus autoridades.
Se trata en realidad
de un ente autónomo, de carácter permanente y de nivel nacional, de la más alta
jerarquía en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los
servidores públicos, cuya integración, período, organización y funcionamiento
deben ser determinados por la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras
ramas u órganos del poder público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los
cometidos constitucionales que le corresponden.
Bajo esta
perspectiva se analizarán los cargos formulados contra las disposiciones
legales objeto de proceso.
5. Análisis de
las disposiciones acusadas
5.1  El artículo 14 de la Ley 443 de 1998, en la
parte demandada, establece que en las contralorías territoriales los
respectivos contralores deberán seleccionar el personal bajo la vigilancia de
las comisiones creadas por esa misma ley. En concordancia con lo anterior, el
artículo 73 dispone que la dirección y administración de la carrera de los
empleados de las contralorías territoriales estará a cargo, en cada
departamento, de una Comisión Seccional de carrera. El artículo 45 Ibídem
excluye a las contralorías territoriales de la administración y vigilancia que
ejerce la Comisión Nacional del Servicio Civil. Y los artículos 74 a 77 y 79
fijan algunas reglas sobre la carrera administrativa respecto de las
contralorías.
El cargo formulado
contra las mencionadas disposiciones consiste en que la ley no podía excluir a
la Comisión Nacional del Servicio Civil de la administración y vigilancia de la
carrera administrativa de las contralorías territoriales, funciones reconocidas
a aquel órgano en el artículo 130 de la Carta Política.
En primer lugar,
vale la pena recordar que la Constitución (artículo 268, numeral 10) prescribe
que la ley establecerá un régimen especial de carrera administrativa para la
selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría, y que le
corresponde al Contralor General de la República proveer los empleos de su
dependencia.
Y, en tratándose de
contralores departamentales, distritales y municipales, el artículo 272 Ibídem
les otorga, en el ámbito de su jurisdicción, las mismas funciones atribuidas al
Contralor General en el artículo 268 constitucional.
Ahora bien, el
artículo 130 de la Constitución señala expresamente que a la Comisión Nacional
del Servicio Civil le corresponde administrar y vigilar las carreras de los
servidores públicos, "excepción hecha de las que tengan carácter
especial".
Ya esta Corte, en
Sentencia C-391 del 16 de septiembre de 1993 (M.P: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo), reconoció que tal independencia del órgano de control fiscal nacional
era aplicable a las seccionales y distritales, por lo cual declaró exequible el
inciso 2 del artículo 2 de la Ley 27 de 1992, a cuyo tenor, mientras se
expedían las normas sobre administración del personal de las entidades y
organismos con sistemas especiales de carrera señalados en la Constitución que
carecían de ellas, de las controlarías departamentales, distritales diferentes
al distrito capital, municipales, auditorías y revisorías especiales de sus
entidades descentralizadas, y de las personerías, les serían aplicables las
disposiciones contenidas en dicho estatuto, que por tanto, en esa materia, era
puramente transitorio.
La Corte señaló al
respecto:
"La
Constitución ha previsto en diferentes normas la creación de regímenes
especiales de carrera para ciertas entidades: la Contraloría General de la
República (artículo 268, numeral 10º); la Procuraduría General de la Nación
(artículo 279); la Rama Judicial (artículo 256, numeral 1º); la Fiscalía
General de la Nación (artículo 253); las Fuerzas Militares (artículo 217); la
Policía Nacional (artículo 218).
En todos estos
casos, la atribución de dictar las normas correspondientes ha sido dejada por
el Constituyente, de manera expresa, en cabeza de la ley.
Que la Carta Política
haya contemplado tales regímenes, algunos de los cuales no se han establecido
todavía, no quiere decir que el legislador carezca de facultad constitucional
para desarrollar los principios básicos plasmados en el artículo 125 de la
Constitución por vía general, de manera permanente para los empleos sujetos al
régimen ordinario y transitorio -mientras se dictan los estatutos especiales,
como con claridad lo anuncia el artículo 2º acusado- para aquellos que
requieren, según las normas constitucionales, legislación especial.
No puede admitirse,
entonces, que por el hecho de haberse previsto transitoriamente unas
disposiciones aplicables a las contralorías departamentales, distritales y
municipales, a las revisorías especiales de sus entidades descentralizadas y a
las personerías, haya sido vulnerado el precepto constitucional que ordena al
legislador establecer dichos regímenes especiales.
De acuerdo con el
artículo 125 de la Carta, compete a la ley la definición de las normas que
consagren excepciones al principio general de pertenencia a la carrera -tal
como lo hace en el presente caso el artículo 4º, numeral 4º, de la Ley 27 de
1992-; las que determinen el sistema de nombramiento cuando considere que no
debe procederse mediante concurso público; las que fijen los requisitos y
condiciones para establecer los méritos y calidades de los aspirantes; las que
señalen causas de retiro adicionales a las previstas por la Carta.
En ese orden de
ideas, el legislador, al expedir la Ley 27 de 1992 previendo la aplicabilidad
general de sus normas en tanto se expiden las normas especiales, no ha invadido
la esfera de competencias de otra rama del poder público ni ha contrariado los
principios esenciales de la Constitución en materia de carrera. Tan sólo ha
provisto de modo transitorio el ordenamiento jurídico que debe observarse en
las citadas dependencias estatales, sobre la base de que, a medida que se vayan
dictando los regímenes especiales, estos sustituirán la normatividad general
para las entidades y los empleados respectivos".
Como desde entonces
lo advirtió la Corte Constitucional, apenas estaba demandado ante ella el
precepto que permitía esa aplicación subsidiaria y temporal de la Ley 27 de
1992, pero no el ámbito funcional de la Comisión Nacional del Servicio Civil en
sí mismo, lo que le impedía entrar, como sí puede hacerlo en esta oportunidad,
en el cotejo de las reglas que, en dicha Ley y en la ahora impugnada, cobijaron
bajo la competencia de la aludida Comisión lo relativo a la carrera de los
empleados pertenecientes a la planta de las controlarías departamentales y
distritales, en ese momento no acusadas.
Manifestó por eso la
Corporación:
"No tiene
fundamento el cargo que se formula contra las disposiciones objeto de la
demanda por posible violación del artículo 130 de la Constitución.
Es verdad que dicho
precepto superior excluye a los servidores públicos con régimen especial sobre
carrera de las competencias de administración y vigilancia atribuída a la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
No obstante, las
normas acusadas nada dicen al respecto, de tal manera que mal puede sostenerse
que ellas hayan ampliado, por fuera del mandato constitucional, las indicadas
competencias. No lo hacen directamente, como lo acreditan sus textos, ni
tampoco indirectamente, es decir, por la remisión que hacen a la integridad de
la Ley 27 de 1992, pues el artículo 14 de ésta, que señala las funciones de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, hace de modo expreso la misma advertencia
del artículo constitucional que se pretende violado: "Corresponde a la
Comisión Nacional del Servicio Civil como responsable de la administración y
vigilancia de la carrera de los empleados del Estado, con excepción de
aquellas que tengan carácter especial:..." (Destaca la Corte).
Claro está, debe
insistirse en el carácter transitorio de las disposiciones entonces dictadas
por el legislador,quien, por ello mismo, estaba obligado a estatuir las
definitivas.
De ahí que la Corte
destacara:
"Ahora bien, si
el Congreso se abstiene indefinidamente de expedir los estatutos especiales que
prevé la Carta, haciendo también indefinida la aplicación de las indicadas
normas generales, excediendo los términos razonables para ejercer su
competencia, incurriría en una conducta violatoria de la Carta Política...".
Puede observarse,
mediante la lectura del texto completo de la Ley 443 de 1998, que su artículo 3
-no demandado-, reprodujo, prácticamente con el mismo texto, el inciso 2 del
artículo 2 de la Ley 27 de 1992, objeto del anterior estudio de la Corte:
"Mientras se
expiden las normas de carrera para el personal de las Contralorías
territoriales, para los empleados de la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil y para los empleados del Congreso de la República, de las
Asambleas Departamentales, de los Concejos Distritales y Municipales y de las
Juntas Administradoras Locales les serán aplicables las disposiciones
contenidas en la presente ley".
Quiere ello decir
que el Congreso, después de transcurridos más de seis años de la expedición de
la Ley 27 de 1992, no ha dictado las normas definitivas acerca del tema en
cuestión, lo cual es urgente e indispensable, en particular si se consideran
los profundos cambios que deberá introducir en cuanto al funcionamiento de la
carrera, a partir de los criterios y enfoques constitucionales de la presente
providencia.
Resulta de interés
recalcar lo expuesto en la Sentencia C-272 del 20 de junio de 1996 (M.P. Dr.
Antonio Barrera Carbonell):
"En lo
pertinente a las administraciones departamentales, municipales y distritales,
la Constitución asigna a las asambleas y a los concejos la competencia para
señalar la estructura, la organización y el funcionamiento de las mismas, e
igualmente la facultad para determinar las escalas de remuneración
correspondientes a las diferentes categorías de empleos (arts. 300-7, 313-6, y
322 C.P.). También los gobernadores y alcaldes tienen injerencia en asuntos
relativos a la referida competencia, en cuanto se les atribuye la facultad de
suprimir o fusionar entidades y dependencias correspondientes a dichos órdenes
y para crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias señalar sus
funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las
ordenanzas departamentales y a los acuerdos de los concejos.
Con excepción de las
materias antes especificadas en lo que concierne a la función pública en dichas
administraciones, se aplica la ley. Por consiguiente, corresponde a ésta de
manera privativa señalar el régimen jurídico general atinente a dicha función, en
lo que atañe principalmente con: la naturaleza jurídica de la relación de
trabajo con sus servidores, las distintas categorías de éstos y modalidades de
los empleos y el régimen de carrera administrativa, los deberes, los
derechos, las prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades de dichos
servidores y el régimen disciplinario, la responsabilidad que se les puede
exigir, desde el punto de vista penal, patrimonial y fiscal, asi como el
régimen de prestaciones sociales (arts. 6, 90-2, 95, 122, 123, 124, 125, 126,
127, 128, 129, 131, 150-19, letras e) y f), 150-23, 257-2, 268-10, 292, 293,
312, entre otros)". (Subraya la Corte).
Se tiene, entonces,
a la luz de lo dicho, que la carrera en las contralorías de las entidades
territoriales es de carácter especial y que, por lo mismo, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 130 de la Constitución, su régimen está expresamente
exceptuado del ámbito que corresponde, en materia de administración y
vigilancia, a la Comisión Nacional del Servicio Civil, de lo cual resulta que
ésta no puede cumplir, en cuanto a tales entes, las aludidas funciones.
De allí surge el
interrogante de si, habida cuenta de esa falta de competencia de la Comisión
Nacional, puede el legislador, como lo hace en el precepto cuestionado, someter
la selección de personal de carrera en las contralorías territoriales a las
directrices y a la vigilancia de comisiones del Servicio Civil por él creadas,
con ámbito local o seccional, a manera de réplicas del ente nacional.
Considera la Corte,
por una parte, que si, como ya se dijo, la Comisión Nacional del Servicio Civil
establecida por la Constitución es un organismo único encargado de administrar
y vigilar por regla general el sistema de carrera, ningún sentido tiene la
existencia de comisiones independientes a nivel territorial, no previstas por
aquélla, cuya función descoordinada e inconexa desvertebraría por completo la
estructura que la Constitución ha querido configurar en los términos descritos,
frustrando los propósitos esenciales de sus artículos 125 y 130.
Pero, además, si lo
que se predica del régimen de carrera en las contralorías es su carácter
especial, a tal punto que frente a ellas ninguna atribución puede cumplir la
Comisión Nacional del Servicio Civil, menos todavía puede admitirse la
existencia de cuerpos similares a ella en las contralorías de los departamentos
y municipios. Lo que se impone es el establecimiento de las normas que sobre el
particular la ley especial debe prever, de conformidad con las aludidas
disposiciones constitucionales.
Las frases
impugnadas son, pues, inexequibles. Será el legislador el que determine, ya sin
los condicionamientos que el artículo 14 consagra, el régimen especial
aplicable a la selección de personal dentro de la carrera administrativa para
los mencionados organismos, y la forma en que deben adelantarse los procesos
pertinentes.
Por otra parte,
aunque se aviene a la Constitución que las entidades públicas, previo concurso
y agotados los requisitos de ley, y dentro de sus repectivas competencias,
efectúen los nombramientos de las personas que habrán de ocupar los cargos al
servicio del Estado, no desarrolla el precepto del artículo 130 de la Carta la autorización
legal para llevar a cabo, cada una de ellas, los procesos de selección de
personal, función que debe ser cumplida sólo por la Comisión Nacional del
Servicio Civil, directamente o a través de sus delegados, según lo expuesto.
Tampoco es constitucional
que semejante competencia, como lo dispone la primera parte del inciso del
artículo 14, se supedite a "las directrices y la vigilancia de las
Comisiones del Servicio Civil", que son contrarias a la Carta Política.
Esta regla, a pesar de no haber sido demandada, integra con lo acusado una
misma proposición jurídica cuyos supuestos, ya subrayados como
inconstitucionales, admiten que pueda existir una pluralidad de comisiones del
Servicio Civil que dirijan y vigilen la selección del personal en distintas
entidades, y que éstas sustituyan a la Comisión Nacional del Servicio Civil en
el ejercicio de la función que le es propia, descomponiendo el sistema
contemplado en el artículo 130 de la Carta, que únicamente prevé un organismo
autónomo del orden nacional con tales atribuciones, por lo cual el artículo 14,
en su totalidad, será declarado inexequible
5.2  El artículo 21, en la parte acusada, se
limita a señalar que a la entrevista en los procesos de selección para cargos
de carrera no podrá asignársele un valor mayor al 15% dentro de la calificación
definitiva y que el jurado calificador será plural.
La Corte considera
que, si bien a la Comisión Nacional del Servicio Civil le corresponde la
facultad de administrar la carrera, ello no supone que el legislador esté
impedido para fijar ciertas pautas referentes a la calificación de los
aspirantes, siempre y cuando éstas sean razonables y proporcionadas.
El límite del 15%
como valor asignado a la entrevista en el desarrollo de un concurso, así como
el requisito de la pluralidad del jurado, no invaden en absoluto la órbita de
acción de la Comisión Nacional del Servicio Civil, pues debe recordarse que es
al legislador, según expresa disposición del artículo 125 de la Carta, a quien
corresponde indicar los requisitos y condiciones para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes.
La norma fija un
máximo dentro del puntaje, es decir, un tope, lo cual garantiza que los demás
factores de selección por méritos no pueden ser desconocidos ni disminuidos a costa
de los resultados que arroje la entrevista, ni puede la Administración
sobrevalorar la calificación en ella obtenida.
El inciso impugnado
será declarado exequible, pero su alcance habrá de condicionarse en el sentido
de que los entrevistadores no gozan de una competencia arbitraria y puramente
subjetiva para calificar a las personas que participan en los concursos.
La Corte
Constitucional entiende que la entrevista constituye valioso instrumento para
que la entidad a cuyo cargo se encuentra el proceso de selección de personal de
carrera -la Comisión Nacional del Servicio Civil o sus delegados- conozca,
mediante contacto directo, a los aspirantes, y aprecie, dentro de un razonable
margen de ponderación, las características personales, profesionales, de
preparación y de aptitud de cada uno de ellos, pero de tal concepto no puede
derivarse que la normatividad admita, en cabeza de los entrevistadores, una
atribución omnímoda y carente de control, pues su cometido no implica la
consideración subjetiva de las calidades de los entrevistados para inclinar la
balanza del concurso a favor o en contra, según la simpatía o animadversión
personal que merezcan a la vista de quien los examina.
En ese orden de
ideas, la Comisión Nacional del Servicio Civil deberá establecer previamente a
la práctica misma de los procesos de selección de personal instrumentos idóneos
de verificación y control sobre el papel de los entrevistadores; guías o
directrices sobre la forma y el tipo de preguntas que pueden formular y acerca
de las que, por vulnerar derechos como el de la intimidad, no son admisibles;
reglas claras y precisas en torno a los criterios objetivos que deben presidir
la práctica de tales pruebas; y mecanismos de impugnación de las entrevistas
arbitrarias o subjetivas, a los que puedan acogerse los concursantes.
Igualmente, los
entrevistadores deben informar al organismo por escrito y de manera motivada,
las razones por las cuales descalifican o aprueban al entrevistado.
Asimismo, los
entrevistadores deben poder ser recusados por los concursantes si hay razones
válidas, objetivas y probadas que permitan, en los términos que señale la ley,
poner en tela de juicio su imparcialidad.
Unicamente bajo los
expuestos requerimientos se declarará la constitucionalidad de la transcrita
norma.
5.3  El artículo 24 de la Ley 443 de 1998
señala, en lo no acusado, que "la Escuela Superior de Administración
Pública, directamente o mediante contratación con entidades especializadas,
podrá realizar concursos generales para proveer empleos de carrera
administrativa, de las entidades de los órdenes nacional y territorial
previamente definidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil".
Aunque al respecto
no hay demanda ni se considera pertinente integrar la unidad normativa, la
Corte advierte que la autorización conferida a la Escuela Superior de
Administración Pública, es para adelantar, desde el punto de vista técnico e
instrumental, los concursos, sin que ello pueda entenderse como una forma de
duplicar o sustituir las atribuciones de la Comisión Nacional del Servicio
Civil, que a ella se han confiado exclusivamente por el artículo 130 de la
Carta Política, con la única salvedad de los regímenes especiales.
Ahora bien, el mismo
artículo, en el aparte acusado, otorga al Gobierno Nacional la facultad de
reglamentar los concursos generales para proveer los empleos de carrera
administrativa.
La Carta establece
que los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes respecto del ingreso y ascenso a los cargos de carrera, deben ser
fijados por el legislador. No le corresponde al Gobierno, a través del
reglamento, establecer esas pautas y, por tanto, serán declaradas inexequibles
las expresiones acusadas del artículo 24.
Como  la  frase
con  la cual  se  complementa el aludido mandato inconstitucional
-"...teniendo en cuenta la posibilidad de organizar cuadros profesionales
y grupos ocupacionales"- quedaría sin sentido al ser declarado inexequible
el aparte demandado, es indispensable que la Corte integre la unidad normativa
y extienda los efectos de la inexequibilidad a dichas expresiones. Lo propio
acontece con las palabras "que realicen las entidades", integrantes
del inciso final del mismo artículo.
5.4  Se acusan los artículos 26 y 27 de la Ley
443, por desconocer la autonomía de la Comisión Nacional del Servicio Civil al
permitir que sean las autoridades departamentales y distritales las encargadas
de llevar el registro de la carrera, y que sea el Departamento Administrativo de
la Función Pública el que realice las inscripciones y actualizaciones en el
Registro Público del personal de las entidades del orden nacional.
Según lo ya
expuesto, la Corte estima fundados los cargos, en la medida en que, si la
carrera ha de ser administrada y vigilada por la Comisión Nacional del Servicio
Civil, en los términos del artículo 130 de la Constitución, el registro de la
misma es uno solo y, si bien puede la Comisión sectorizarlo o distribuirlo
territorialmente para facilitar su manejo y consulta, así como la recolección,
tratamiento, conservación y coordinación de los datos indispensables, es
evidente que la Carta Política no permite tantos registros, autónomos e
inconexos, cuantas entidades territoriales tiene la República, pues ha querido
concentrar las atribuciones básicas de dirección, orientación y control de la
carrera en un ente único, con jurisdicción en todo el territorio, de donde se
desprende que no es posible a las autoridades departamentales y distritales
llevar cada una el registro de la carrera en su propio ámbito de competencia,
ni efectuar las inscripciones o actualizaciones del mismo sin referencia alguna
a la Comisión Nacional. Y, por tanto, las normas acusadas son inexequibles en
tales aspectos. El registro nacional de la carrera es único y debe ser llevado
por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Lo dicho no se
opone, desde luego, a que la propia Comisión, a través de delegados suyos y
bajo sus propias directrices, en los términos que señale la ley, organice la
forma y métodos en que se hará efectiva la inscripción en el registro en cada
entidad territorial, su actualización y funcionamiento práctico, en el
entendido de que el conjunto, con plena independencia frente a las autoridades
departamentales y distritales, se integra como uno solo, bajo la dirección y
responsabilidad exclusivas del mencionado organismo, al cual deben reportar sus
delegados.
En esos términos, el
registro público de la carrera administrativa, creado por el artículo 26 que se
analiza, y que está conformado por todos los empleados inscritos o que se
lleguen a inscribir en la carrera, habrá de ser administrado y organizado por
la Comisión Nacional del Servicio Civil, siendo claro que el apoyo que al tenor
de la misma norma le brindará el Departamento Administrativo de la Función
Pública es puramente instrumental y logístico.
Serán declaradas
inexequibles las expresiones "cada Departamento y el Distrito Capital
llevarán en su jurisdicción el registro de la carrera, el cual se entenderá
integrado al Registro Nacional".
Será declarada
inexequible, de conformidad con las motivaciones precedentes, la parte que
dice: "...su vigilancia inmediata corresponderá a la Comisión
Departamental respectiva, o a la del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, en
los términos en que lo establezca la Comisión Nacional".
Serán declarados
inexequibles, en el artículo 27, por vulnerar el 130 de la Carta Política en
los términos varias veces expuestos, los siguientes apartes:
"Cada Comisión
del Servicio Civil dispondrá lo necesario para que las autoridades
departamentales y del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá conformen el
Registro Público de su jurisdicción, de acuerdo con la reglamentación que para
el efecto expida la Comisión Nacional del Servicio Civil".
5.5  El inciso segundo del artículo 27 de la
Ley 443 de 1998 establece que la Comisión Nacional del Servicio Civil,
"...a través del Departamento Administrativo de la Función Pública",
realizará las inscripciones y actualizaciones en el Registro Público del personal
de las entidades del orden nacional.
Ante la Corte se
muestra como evidente que, de conformidad con las razones expuestas, el
legislador no puede hacer forzoso que el ejercicio de las atribuciones propias
de la Comisión Nacional del Servicio Civil se lleve a cabo necesariamente por
conducto del Departamento Administrativo de la Función Pública, organismo de la
Rama Ejecutiva que, aunque puede prestarle el ya resaltado apoyo, no está
llamado a constituirse en el único canal para las inscripciones y actualizaciones
del personal en el registro de la carrera.
Es la Comisión
Nacional del Servicio Civil, directamente o a través de sus delegados en las
entidades territoriales, el ente responsable, en los términos del artículo
130 de la Carta, de la administración y vigilancia de las carreras de los
servidores públicos y, por consiguiente, compete a ella y no al Ejecutivo
organizar y llevar el registro público del personal de carrera, inscribir en él
a los trabajadores y efectuar las actualizaciones indispensables.
De suerte que, en
virtud de la abierta oposición del aparte normativo examinado con el aludido
precepto constitucional, las expresiones "...a través del Departamento
Administrativo de la Función Pública" serán declaradas inexequibles.
También debe ser
retirada del ordenamiento jurídico la frase "del personal de las entidades
del orden nacional", pues, como ya se dijo, la actividad de la Comisión
Nacional del Servicio Civil en materia de carrera de los servidores públicos
los cobija a todos, ya sea que pertenezcan a la Nación o a las entidades
territoriales. Salvo el caso de los regímenes especiales, ni el artículo 130 de
la Constitución distingue por niveles territoriales en cuanto a la tarea que
debe cumplir la Comisión Nacional del Servicio Civil, ni el 123 Ibídem
excluye del concepto de servidores públicos, sino que por el contrario
incorpora expresamente a los empleados y trabajadores de las entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios.
En ese orden de
ideas, como también lo ha advertido el presente fallo, las inscripciones y
actualizaciones en el registro público del que se trata, aunque correspondan a
trabajadores de carrera de entidades territoriales, están a cargo de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, sin que ello obste para que, desde el
punto de vista práctico, cumpla esas actividades por medio de delegados suyos,
bajo su dirección y orientación.
5.6  El artículo 125 de la Carta Política
señala expresamente las siguientes causales que dan lugar al retiro del
servicio: la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo y la
violación del régimen disciplinario. Y el  mismo canon establece que el retiro
puede darse por "las demás causales previstas en la Constitución o la ley".
Nos encontramos ante
un mandato constitucional que fija competencias, cuyos alcances no pueden ser
desvirtuados por el legislador para ampliar el ámbito de las mismas,
autorizando al Ejecutivo o a otros órganos para hacer aquello que, según la
Carta, únicamente el Constituyente o el propio legislador pueden hacer.
Ya en ocasiones
anteriores lo ha subrayado así esta Corte, excluyendo de la normatividad
positiva disposiciones que pretendieron desconocer la reserva constitucional de
ciertas funciones en cabeza de la ley, con el objeto de transferirlas a
autoridades administrativas.
Así, por ejemplo,
mediante Sentencia C-564 del 30 de noviembre de 1995 (M.P.: Dr. José Gregorio
Hernández Galindo), la Corte declaró inexequible el parágrafo del artículo 33
de la Ley 182 de 1995, que permitía a la Junta Directiva de la Comisión
Nacional de Televisión modificar los porcentajes mínimos de programación
nacional fijados por el legislador.
El fundamento de la
inconstitucionalidad, que resulta válido también en este proceso, se consignó
así:
"...la función
legislativa -salvo la expresa y excepcional posibilidad de otorgar facultades
extraordinarias al Presidente de la República (artículo 150, numeral 10, C.P.)-
no puede ser entregada por el Congreso al Gobierno y menos todavía a otros
organismos del Estado, asi gocen de autonomía, ya que ésta únicamente es
comprensible en nuestro sistema jurídico bajo el criterio de que se ejerce con
arreglo a la ley.
Entonces, si el
Congreso se desprende de la función que le es propia y la traspasa a otra rama
del poder público, o a uno de sus órganos, viola el artículo 113 de la
Constitución, que consagra, sin perjuicio de la colaboración armónica, la
separación de funciones. Una norma que contravenga este principio despoja a las
disposiciones legales de su estabilidad y les resta jerarquía".
El artículo 37
acusado, al admitir que los reglamentos puedan determinar las causas de retiro
del servicio de los empleados de carrera, viola flagrantemente el postulado que
se acaba de exponer y desconoce sin duda el artículo 125 de la Constitución,
pues amplía una atribución que el Constituyente limitó de manera específica a
la propia Carta y a la ley. Además, implica una desprotección a la estabilidad
de los trabajadores, quienes encuentran en la reserva de ley eficaz garantía de
su estabilidad, toda vez que en la Constitución se unifica en cabeza del
legislador la competencia para señalar los motivos que pueden llevar a su
salida del servicio, sin que sea posible que de manera fácil la propia administración
los amplíe. En tal virtud, se declarará la inexequibilidad de las expresiones
"y los reglamentos", pertenecientes al literal k) del citado
artículo.
5.7  El artículo 38, en la parte demandada,
establece que, cuando se tome posesión de un cargo de carrera, de libre
nombramiento y remoción o de período, sin haber cumplido las formalidades
legales, se producirá el retiro de la carrera y la pérdida de los derechos de
la misma.
Es la propia
Constitución (art. 125) la que supedita el acceso a la carrera, en cualquiera
de sus modalidades, al cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la
ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. Y la filosofía
misma del sistema hace necesaria la previsión de esos elementos, ya que, excluidos
los factores meramente subjetivos y las indebidas preferencias o
discriminaciones para la incorporación de personas al servicio público dentro
del régimen de carrera, se precisa que, con anterioridad y sobre la base de
consideraciones objetivas referentes a la preparación y calificación de los
aspirantes, el Estado lleve a cabo procesos de selección, esto es, de escogencia,
para cuyo logro es el mérito el criterio fundamental.
Ha dicho la Corte:
"La
Constitución de 1991 exaltó el mérito como criterio predominante, que no puede
ser evadido ni desconocido por los nominadores, cuando se trata de seleccionar
o ascender a quienes hayan de ocupar los cargos al servicio del Estado.
Entendido como factor determinante de la designación y de la promoción de los
servidores públicos, con las excepciones que la Constitución contempla (art.
125 C.P.), tal criterio no podría tomarse como exclusivamente reservado para la
provisión de empleos en la Rama Administrativa del Poder Público, sino que, por
el contrario, es, para todos los órganos y entidades del Estado, regla general
obligatoria cuya inobservancia implica vulneración de las normas
constitucionales y violación de derechos fundamentales.
(...)
No se requiere un
profundo análisis de los términos usados por el Constituyente para concluir,
entonces, que, salvo los casos expresamente definidos por el legislador o por
la propia Carta, cuando alguien aspire a desempeñar un cargo al servicio del
Estado, debe concursar; que los resultados del concurso son determinantes para
los fines del nombramiento; que, por supuesto, la calificación obtenida dentro
de aquél obliga al nominador, quien no podrá desatenderla para dar un trato
inmerecido -a favor o en contra- a quienes han participado en el proceso de selección;
y que, correlativamente, esos resultados generan derechos en cabeza de los
concursantes que obtienen los más altos puntajes". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-086 del 17 de febrero de 1999. M.P.:
Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Dedúcese de lo
anterior que el acceso al servicio dentro del esquema de carrera no puede darse
sin el trámite del concurso y sin las demás formalidades que la ley exija, ya
que solamente bajo esos supuestos se ofrece a los aspirantes, en igualdad de
condiciones, la certidumbre de que el factor objetivo preside el proceso de
selección.
Consecuencia
necesaria de esta concepción es la de que se revelan contrarias a la carrera
las incorporaciones de quienes carecen de los requisitos o no cumplen las condiciones
legales, y también, necesariamente, las que se llevan a cabo sin los trámites y
formalidades que, como el concurso, son exigidos por la Constitución y la ley.
Esta puede, entonces, señalar semejantes circunstancias como causal de retiro y
de pérdida de los derechos de carrera.
La Corte, aunque,
según lo dicho, halla que el precepto en cuestión se aviene a la Carta
Política, estima necesario condicionar su constitucionalidad, bajo el entendido
de que dicha vinculación irregular se haya producido como consecuencia de la
mala fe probada del servidor público. Otra interpretación de dicho precepto
podría violar los derechos adquiridos por los trabajadores (art. 53 C.P.) y el
principio de la buena fe (art. 83 Ibídem), afectando a quien se vinculó
en la creencia de que la administración pública había cumplido los
requerimientos y trámites legales, sin ser en realidad así, pero no por su
propia iniciativa, colaboración o participación, sino por hechos imputables a
los funcionarios responsables de la operación del sistema.
5.8  El  Capítulo I del Título II de la Ley
analizada muestra, ya desde su misma enunciación -"De las Comisiones del
Servicio Civil"- un vicio insalvable de inconstitucionalidad, si se tiene
en cuenta que, según la Corte lo expone en este Fallo, el artículo 130 de la
Carta Política da lugar a la existencia de una sola Comisión Nacional del
Servicio Civil, excluyendo toda posibilidad de atomización, territorial o
funcional, de la delicadísima responsabilidad que constitucionalmente se le confía:
la de administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, excepción
hecha de las que tengan carácter especial.
Pero, además, varios
de los artículos de esa sección de la Ley son inconstitucionales por otras
razones.
Así, el artículo 44,
que reorganiza la Comisión Nacional del Servicio Civil, la integra por varios
miembros, no dentro de la idea de estructurar un órgano independiente -que es
lo ajustado al artículo 130 de la Carta-, sino bajo el concepto de
configuración de "junta" o "consejo", con participación de
entidades públicas -algunas de ellas con voz pero sin voto-, delegado del
Presidente de la República y representantes de los empleados de carrera, y con
una ostensible injerencia del Ejecutivo, ajena a la autonomía que debe caracterizar
a la Comisión.
La Corte considera
que no es ese el criterio constitucional con el cual fue instituida la Comisión
Nacional del Servicio Civil, que, se repite, tiene la jerarquía de un órgano
autónomo y permanente encargado de modo específico de dirigir, administrar y
vigilar todo el sistema de carrera contemplado por el artículo 125 de la
Constitución Política, sin sujeción al Gobierno ni a pautas distintas de las
que la misma Carta y la ley señalen, y con la estructura y fuerza institucional
necesarias para lograr que el engranaje de la carrera opere con seguridad y
efectividad, y exclusivamente dentro de los criterios constitucionales.
Ni siquiera una
conformación representativa de los sectores interesados, que otorgue uno o
varios puestos a sus representantes, responde a los propósitos del
Constituyente ni al sentido del artículo 130 de la Carta, ya que la Comisión no
es un consejo más de los tantos existentes sino que debe ser estructurada por
el legislador como cuerpo autónomo, desligado de las otras ramas y órganos del
Poder Público y del mismo nivel de ellos, con personería propia, patrimonio
independiente y con ámbito nacional de competencia.
A juicio de la
Corte, la Comisión Nacional del Servicio Civil no está llamada simplemente a
sesionar cuando su Presidente -en la norma acusada, el Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública- la convoque, sino que debe
actuar permanentemente y establecer con independencia -aunque en los términos
de la ley- sus propias modalidades de acción y sus objetivos y programas de
gestión, con miras al fortalecimiento y la eficiencia del sistema de carrera.
No se trata, por
supuesto, de un ente burocrático, sino de un órgano técnico de dirección y
administración de la carrera, cuyas decisiones no pueden estar condicionadas al
voto, siempre variable, de los voceros de turno de los distintos sectores
interesados.
La manera como se
concibe a la Comisión en el precepto examinado es, por lo expuesto, muy
diferente de la plasmada en la Constitución Política, como puede verse en el
texto normativo y en los que lo complementan, que la convierten casi en una
dependencia del Departamento Administrativo de la Función Pública,
distorsionando por completo la regla constitucional.
En consecuencia,
serán declarados inexequibles, como proposición jurídica contraria a la Carta,
el artículo 44; las palabras "...del Gobierno, por conducto del
Departamento Administrativo de la Función Pública", contenidas en el
numeral 3 del artículo 45; las expresiones "y el de las Comisiones del
Servicio Civil Departamentales y Distrital de Santafé de Bogotá", del
numeral 7 del artículo 45; las expresiones "en entidades del orden
nacional", del numeral 10.1 del artículo 45; las frases "referidos a
empleados del orden nacional", "en entidades del orden nacional,
"del orden nacional" y "de las entidades del orden
nacional", incluidas en los numerales 10.2, 10.3, 10.4 y 11.2,
respectivamente, del artículo 45; el numeral 11.1 del artículo 45; los
artículos 46; 47; 48; 49; 50; 51; 52; los vocablos "Departamental, del
Distrito Capital", integrantes del numeral 2.1 del artículo 66 (en el
entendido de que la referencia a "Comisiones del Servicio Civil
Nacional", que permanece en la parte no declarada inexequible, está hecha
exclusivamente a la Comisión Nacional del Servicio Civil); 73; 74; 75; 76; 77 y
79 de la Ley 443 de 1998.
En otras secciones
de la Ley, aparecen disposiciones también contrarias al Ordenamiento
Fundamental, según lo dilucidado en la presente Sentencia, que igualmente, por
unidad normativa con lo hallado inexequible, serán declaradas
inconstitucionales: la palabra "respectivas", integrante del inciso
primero del artículo 10, y del artículo 25; la palabra "respectiva",
que está incorporada en tres ocasiones a los incisos segundo y tercero del
mismo artículo 10 y al artículo 11; las expresiones "autoridad nacional,
departamental o del Distrito Capital que lleve el Registro Público, dentro de
los parámetros establecidos por la..." y "...sin perjuicio de las
certificaciones que puedan expedir las autoridades mencionadas", del
artículo 29; el parágrafo del artículo 41; el numeral 4 del artículo 43; la
frase "o los reglamentos", del numeral 12 del artículo 61; y las
palabras "...y las Comisiones Seccionales del Servicio Civil", consagradas
en el artículo 83.
La Corte encuentra,
además, que las normas inexequibles están relacionadas, de manera inseparable,
con disposiciones de la Ley 27 de 1992, la cual, al tenor del artículo 83 de la
Ley 443 de 1998 -declarado exequible por esta Corte en ese aspecto mediante
Sentencia C-302 del 5 de mayo de 1999 (M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz)-
continuará vigente "mientras se expiden los decretos leyes que desarrollen
las facultades extraordinarias  conferidas al Presidente de la República por el
artículo 66 de la presente Ley y se expiden los decretos reglamentarios de esta
Ley y de aquellos decretos leyes...".
De modo que, pese a
la derogación expresa de la Ley 27 de 1992, dispuesta por el artículo 87 de la
Ley 443 de 1998, sus disposiciones siguen vigentes al momento de proferir esta
Sentencia y, por tanto, deben ser integradas en unidad normativa con las que se
declaran inexequibles del nuevo estatuto (art. 6 del Decreto 2067 de 1991).
Serán declarados
inexequibles los siguientes artículos de la Ley 27 de 1992: 12; 13; los
literales g) e i) del artículo 14; las expresiones "...y el de las
comisiones seccionales", del literal h) del artículo 14; la frase
"...y de sus comisiones seccionales...", del parágrafo del artículo
14; 15; 16; el encabezado del artículo 17, que dice "Del apoyo a las
comisiones del servicio civil"; las palabras "Tanto", "como
las comisiones seccionales..." y "del Departamento Administrativo del
Servicio Civil", pertenecientes al artículo 17; el último inciso del
artículo 17, a cuyo tenor:
"Cada Comisión
Seccional del Servicio Civil contará con un empleo de Asesor, que dependerá de
la planta de personal del Departamento Administrativo del Servicio Civil. El
personal adicional y los demás medios de apoyo que se requieran para el cumplimiento
de las funciones que les corresponde a las Seccionales será suministrado por
los respectivos Departamentos, previa la celebración de convenios con el
Departamento Administrativo del Servicio Civil. Estos empleados actuarán bajo
la subordinación y dependencia del funcionario de este Departamento, quien para
todos los efectos actuará como superior inmediato".
También son
inexequibles las expresiones "y los integrantes de las comisiones
seccionales del Servicio Civil", del primer inciso del artículo 21; y las
palabras "y seccionales del Servicio Civil", del segundo inciso del
artículo 21 de la misma Ley.
Declaradas las
inexequibilidades que se acaban de enunciar, la Corte Constitucional debe
advertir que, según el mandato del artículo 130 de la Constitución Política, el
Congreso de la República está obligado a expedir con la mayor prontitud, para
el efectivo y adecuado desarrollo de la carrera en los términos que la Carta
dispone, la ley que estructure, con arreglo a esta Sentencia, la Comisión Nacional
del Servicio Civil, órgano autónomo e independiente de aquellos que estableció
el artículo 113 de la Constitución.
5.9  El artículo 45 demandado establece que la
Comisión Nacional del Servicio Civil ejerce la función de convalidar, como
medio de ingreso a la carrera, los procesos de selección de personal efectuados
por las entidades para la provisión de empleos que con posterioridad a la
expedición de la Constitución de 1991 se hayan considerado como de carrera
administrativa.
Cabe recordar que la
Corte en varias oportunidades ha dicho -y ahora lo reitera- que, en principio,
el ingreso a la carrera administrativa no puede ser automático, ajeno a la
calificación del mérito.
Ha dicho la
Corporación:
"...desnaturaliza
la carrera que a ella automáticamente ingresen funcionarios libremente
nombrados por el director de la entidad, sin haberse sometido a las normas
sobre concurso público. En segundo término, no se coligen razones de peso para
conceder al nominador tan amplia facultad que se torna en 'potestad
infundada". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-317 del 19
de julio de 1995. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
"...el
mecanismo de incorporación automática afecta valores de rango constitucional,
derivados de la consagración de la carrera administrativa y la igualdad de
oportunidades de acceso a la función pública (...). Por consiguiente, el examen
constitucional de la admisibilidad de ese mecanismo debe ser estricto, por lo
cual la Corte concluye que una incorporación automática a una carrera
administrativa sólo es legítima si se trata de un mecanismo necesario para que
el Estado pueda alcanzar objetivos estatales imperiosos.
15- La finalidad
perseguida por la norma legal bajo revisión cumple ese requisito pues, como ya
se señaló, la obligación estatal de prestar el servicio de educación básica es
impostergable. (...)
16- Sin embargo, esa
vinculación automática no  puede ser pura y simple, por cuanto de esa manera se
afectaría en forma innecesaria y desproporcional la igualdad de oportunidades y
los principios propios de la carrera administrativa (...). Por consiguiente, es
necesario concluir que el mecanismo previsto por el parágrafo sólo es
constitucional si se le considera como absolutamente excepcional, esto es, como
un instrumento extraordinario que sólo se admite  por las dificultades para
garantizar la continuidad del servicio de educación básica en las zonas de
difícil acceso. En efecto, no se puede olvidar que esta vinculación automática
afecta la igualdad de oportunidades que, en una concepción básica de justicia
en un Estado social de derecho (CP arts 1º y 2º), desempeña un papel
determinante". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-562 del
24 de octubre de 1996. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
"De esta
manera, esas normas facilitan el ingreso y permanencia en la carrera
administrativa de cierto grupo de personas que, por estar en cierta condición
(desempeñando un cargo de carrera),  no requieren someterse a un proceso de
selección para evaluar sus méritos y capacidades.  Así se desconocen, no sólo
el mandato constitucional contenido en el artículo 125 de la Constitución, que
exige la convocación a concursos públicos para proveer los cargos de carrera,
sino los principios generales que este sistema de selección tiene implícitos,
tales como la igualdad y la eficacia en la administración pública (artículos 13
y 209 de la Constitución).
La excepción que
establecen las normas acusadas para el ingreso a la carrera administrativa,
desnaturaliza el sistema mismo, pues se dejan de lado conceptos como el mérito
y capacidades, para darle paso a otros de diversa índole, permitiendo que la
discrecionalidad de los nominadores rija este sistema, e impidiendo que todos
aquellos que crean tener las condiciones para desempeñar un empleo de esta
naturaleza a nivel nacional o territorial, tengan la oportunidad de acceder a
ellos, simplemente porque no hay un mecanismo que permita la evaluación de sus
méritos y capacidades". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-030 del 30 de enero de 1997. M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía).
Por otra parte, es
claro que una convalidación masiva de procesos de selección de personal ya
efectuados, sin la certidumbre de que los requisitos, condiciones y
formalidades constitucionales y legales se hubiesen cumplido, desconoce
abiertamente el artículo 125 de la Carta Política, que, utilizando un lenguaje
imperativo, condiciona el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los
mismos al "previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que
fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes"
(subraya la Corte).
Será declarado
inexequible el numeral 9 del artículo 45, objeto de demanda.
5.10  Aunque no fueron demandados otros apartes
del artículo 45 de la Ley 443 de 1998, la Corte integrará la unidad normativa
respecto de algunas de sus disposiciones, que guardan relación necesaria con
normas que por esta Sentencia serán retiradas del ordenamiento jurídico.
Tal ocurre, dentro
de la filosofía que inspira el Fallo, con parte del numeral 3, a cuyo tenor
corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil "contribuir a la
formulación de la política, los planes y los programas del Gobierno, por
conducto del Departamento Administrativo de la Función Pública, en materia de
carrera administrativa".
Como puede
observarse, tal disposición parte del supuesto de que la fijación de la
política, planes y programas en materia de carrera administrativa corresponde
al Gobierno, y no al legislador, como se desprende con claridad del artículo
125 de la Constitución. Y, por otra parte, condiciona y restringe la función,
estipulando que tan sólo se puede ejercer "por conducto del Departamento
Administrativo de la Función Pública", a la vez que  presume que el papel
de la Comisión Nacional del Servicio Civil es apenas accesorio, de
colaboración, de apoyo o de aporte a la gestión del Ejecutivo, en contra del
alcance que, como antes se ha dicho, confiere el artículo 130 de la
Constitución al mencionado órgano, autónomo e independiente.
De allí que la Corte
haya de declarar inexequibles, en dicha norma, las palabras "del Gobierno,
por conducto del Departamento Administrativo de la Función Pública...".
El numeral 7 es
inexequible, en la parte que confía a la Comisión Nacional del Servicio Civil
la función de dictar el reglamento de las comisiones del Servicio Civil
departamentales y distrital de Santa Fe de Bogotá, que como tales deben
desaparecer, de conformidad con la presente Sentencia.
Las palabras
"en entidades del orden nacional", pertenecientes al numeral 10.1 del
indicado artículo y alusivas al conocimiento por parte de la Comisión Nacional
del Servicio Civil sobre las irregularidades que se presenten en procesos de
selección, vulneran la Carta, ya que limitan la actividad de dicho órgano a los
trámites de carrera que se adelantan por entidades nacionales, cuando también
los que se efectúen en entidades territoriales, según lo aquí expuesto, caen
dentro de su órbita de competencia.
Dada la estructura
original de las leyes objeto de la presente Sentencia, aparecen en ellas varias
alusiones que cobijan, en un solo haz normativo, tanto a la Comisión Nacional
del Servicio Civil, ajustada a la Constitución, como a las comisiones
departamentales y distritales, que esta Corte encuentra inexequibles.
Como los contextos
de dichas alusiones tocan con importantes reglas sobre la actividad,
competencias y responsabilidades de la Comisión Nacional del Servicio Civil, y
no sólo de las comisiones departamentales y distritales, la Corte no las estima
inconstitucionales, si se las mira bajo la perspectiva de la regulación legal
concerniente al organismo autónomo de nivel nacional del que se trata. Pero,
toda vez que el ya mencionado carácter plural de las "comisiones"
riñe, según lo expuesto, con el artículo 130 de la Constitución Política, habrá
de advertir en la parte resolutiva que, en todas las oportunidades en que las
nombradas leyes se refieran a "las Comisiones del Servicio Civil",
sin calificativo que las distinga, las pertinentes menciones deberán entenderse
hechas exclusivamente a la Comisión Nacional del Servicio Civil contemplada en
el precepto superior.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- ESTESE
A LO RESUELTO en la Sentencia C-368 del 26 de mayo de 1999, en cuanto a la
expresión "Inspector de Tránsito o el que haga sus veces", del
numeral 2, literal a), del artículo 5 de la Ley 443 de 1998.
Segundo.- En
relación con los artículos acusados y con las disposiciones que se integran
como unidad normativa, pertenecientes a la Ley 443 de 1998, SE DECLARA:
-Es INEXEQUIBLE
la expresión "respectivas", del inciso primero del artículo 10.
-Es INEXEQUIBLE
la palabra "respectiva", integrante de los incisos segundo y tercero
del artículo 10.
-Es INEXEQUIBLE
la expresión "respectiva", del artículo 11.
-Es INEXEQUIBLE
el artículo 14.
-Es EXEQUIBLE, sólo
en los términos de esta Sentencia, el inciso 4 del artículo 21, que dice:
"La entrevista
en el proceso de selección para cargos de carrera podrá tener un valor máximo
del quince por ciento 15 % dentro de la calificación definitiva y el jurado
calificador será plural".
-Es INEXEQUIBLE,
en el artículo 24, la parte que dice:
"El Gobierno Nacional
reglamentará la materia, teniendo en cuenta la posibilidad de organizar cuadros
profesionales y grupos ocupacionales".
-Son INEXEQUIBLES
las expresiones "que realicen las entidades", del último inciso del
artículo 24.
-Es INEXEQUIBLE
la palabra "respectivas", del artículo 25.
-Son INEXEQUIBLES,
en el artículo 26, los apartes que dicen: "Cada Departamento y el Distrito
Capital llevarán en su jurisdicción el registro de la carrera, el cual se
entenderá integrado al Registro Nacional" y "...su vigilancia
inmediata corresponderá a la Comisión Departamental respectiva, o a la del
Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en los términos en que lo establezca la
Comisión Nacional".
-Es INEXEQUIBLE,
en el inciso primero del artículo 27, su parte final, que dice:
"Cada Comisión
del Servicio Civil dispondrá lo necesario para que las autoridades
departamentales y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá conformen el
Registro Público de su jurisdicción, de acuerdo con la reglamentación que para
el efecto expida la Comisión Nacional del Servicio Civil".
-Son INEXEQUIBLES,
en el segundo inciso del artículo 27, las frases "...a través del
Departamento Administrativo de la Función Pública..." y "...del
personal de las entidades del orden nacional".
-Son INEXEQUIBLES,
en el artículo 29, las expresiones "...autoridad nacional, departamental o
del Distrito Capital que lleve el Registro Público dentro de los parámetros
establecidos por la..." y "...sin perjuicio de las certificaciones
que puedan expedir las autoridades mencionadas".
-Son INEXEQUIBLES,
en el literal k) del artículo 37, las palabras "...y los
reglamentos".
-Es EXEQUIBLE,
en el artículo 38, la parte que dice:
"De igual
manera, se producirá el retiro de la carrera y la pérdida de los derechos de la
misma, cuando el empleado tome posesión de un cargo de carrera, de libre
nombramiento y remoción o de período, sin haber cumplido con las formalidades
legales".
La exequibilidad se
declara bajo condición de que el retiro de la carrera y la pérdida de los
derechos de la misma en el evento que contempla la norma solamente tendrá lugar
sobre la base de la probada mala fe del empleado.
-Es INEXEQUIBLE
el parágrafo del artículo 41, que dice:
"Parágrafo.
En el orden territorial, los estudios de justificación de reformas a las
plantas de personal serán remitidas para su conocimiento a las Comisiones
Departamentales del Servicio Civil y a las Comisiones Seccionales de
Contralorías, según el caso".
-Es INEXEQUIBLE
el  numeral 4 del artículo 43.
-Es INEXEQUIBLE
el artículo 44, en su totalidad.
-Son EXEQUIBLES
los vocablos "y Contralorías Territoriales", del artículo 45, en el
entendido de que será el legislador el que expedirá el régimen especial que en
materia de carrera les es aplicable, dentro de los criterios que este Fallo
indica.
-Es INEXEQUIBLE
el numeral 3 del artículo 45, en la parte que dice: "...del Gobierno, por
conducto del Departamento Administrativo de la Función Pública...".
-Es INEXEQUIBLE,
en el numeral 7 del artículo 45, la frase que dice: "...y el de las
Comisiones del Servicio Civil Departamentales y Distrital de Santafé de
Bogotá".
-Es INEXEQUIBLE
el numeral 9 del artículo 45.
-Es INEXEQUIBLE, en
el numeral 10.1 del artículo 45, la frase "en entidades del orden
nacional".
-Es INEXEQUIBLE,
en el numeral 10.2 del artículo 45, la frase "referidos a empleados del
orden nacional".
-Es INEXEQUIBLE,
en el numeral 10.3 del artículo 45, la frase "en entidades del orden
nacional".
-Son INEXEQUIBLES,
en el numeral 10.4 del artículo 45, las expresiones "del orden
nacional".
-Es INEXEQUIBLE
el numeral 11.1 del artículo 45.
-Es INEXEQUIBLE,
en el numeral 11.2 del artículo 45, la frase "de las entidades del orden
nacional".
-Es INEXEQUIBLE
el artículo 46
-Es INEXEQUIBLE el
artículo 47.
-Es INEXEQUIBLE
el artículo 48.
-Es INEXEQUIBLE
el artículo 49.
-Es INEXEQUIBLE
el artículo 50.
-Es INEXEQUIBLE
el artículo 51.
-Es INEXEQUIBLE
el artículo 52.
-Son INEXEQUIBLES,
en el artículo 61, numeral 12, las palabras "o los reglamentos".
-Son INEXEQUIBLES,
en el numeral 2.1 del artículo 66, los vocablos "Departamental, del
Distrito Capital".
-Es INEXEQUIBLE
el artículo 73.
-Es INEXEQUIBLE
el artículo 74.
-Es INEXEQUIBLE
el artículo 75.
-Es INEXEQUIBLE
el artículo 76.
-Es INEXEQUIBLE
el artículo 77.
-Es INEXEQUIBLE
el artículo 79.
-Es INEXEQUIBLE,
en el tercer inciso del artículo 83, la frase "y las Comisiones
Seccionales del Servicio Civil".
Será la Comisión
Nacional del Servicio Civil, cuando el legislador la estructure, la encargada
de continuar, directamente o a través de sus delegados, las actuaciones a que
se refiere esta norma.
Tercero.- Por
unidad de materia, se declaran INEXEQUIBLES las siguientes normas de la
Ley 27 de 1992:
-El artículo 12.
-El artículo 13.
-Los literales g) e
i) y las expresiones "y el de las comisiones seccionales", del
literal h), así como las palabras "...y de sus Comisiones
Seccionales", del parágrafo, del artículo 14.
-El artículo 15.
-El artículo 16.
-El encabezamiento
del artículo 17, que dice: "Del apoyo a las Comisiones del Servicio
Civil".
-Las expresiones
"Tanto...", "como las Comisiones Seccionales" y "del
Departamento Administrativo del Servicio Civil", que hacen parte del
artículo 17.
-El inciso final del
artículo 17, que dice:
"Cada Comisión
Seccional del Servicio Civil contará con un empleo de Asesor, que dependerá de
la planta de personal del Departamento Administrativo del Servicio Civil. El
personal adicional y los demás medios de apoyo que se requieran para el
cumplimiento de las funciones que les corresponde a las Seccionales será
suministrado por los respectivos Departamentos, previa la celebración de
convenios con el Departamento Administrativo del Servicio Civil. Estos
empleados actuarán bajo la subordinación y dependencia del funcionario de este
Departamento, quien para todos los efectos actuará como superior
inmediato".
-Las frases
"...y los integrantes de las Comisiones Seccionales del Servicio Civil...",
del inciso primero, y las palabras "...y Seccionales del Servicio
Civil...", del inciso segundo, del artículo 21.
Cuarto.- Las
referencias que en los distintos artículos de las leyes 27 de 1992 y 443 de
1998 se hacen a "las Comisiones del Servicio Civil" deben entenderse
hechas exclusivamente a la Comisión Nacional del Servicio Civil, prevista en el
artículo 130 de la Constitución Política.
Quinto.- El Congreso
Nacional, en desarrollo de los artículos 113 y 130 de la Constitución Política,
señalará la estructura de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como órgano
autónomo e independiente, responsable de la administración y vigilancia de las
carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan el
carácter especial.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                     CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE
MONCALEANO               VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrada                                                                Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General