T-767-11
Sentencia T-
/11
Sentencia T-767/11
Bogotá D.C., 13 de octubre
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Configuración
El
punto de partida para determinar la existencia del daño consumado consiste en
identificar si la orden que pudiera resultar del examen adelantado por el juez
constitucional quedaría privada de todo efecto práctico desde la perspectiva de
la protección de los derechos fundamentales.
TEMERIDAD-Inexistencia
para el caso por no existir prueba de la actuación temeraria
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
EMPRESA
EN LIQUIDACION OBLIGATORIA-Protección de la unidad económica y de los derechos
de los acreedores
La
limitación de la capacidad jurídica de la sociedad en liquidación no es
incompatible con la Constitución. Por el contrario, dicha limitación se ajusta
a la necesidad de proteger los intereses constitucionales en juego cuando una
sociedad se encuentra en el momento más agudo de su crisis. Así por ejemplo, si
se admitiera que durante la liquidación la sociedad continúe adquiriendo obligaciones
que no se encuentran dirigidas a concluir la actividad económica podrían
ponerse en riesgo otros intereses importantes vinculados, por ejemplo, con el
derecho de los acreedores anteriores entre los que se encuentran, usualmente,
grupos que como los trabajadores y los pensionados son destinarios de una
protección constitucional especifica
EMPRESA
EN LIQUIDACION OBLIGATORIA-Funciones del liquidador
Las funciones del liquidador son restringidas por vía
legislativa a aquellas dirigidas a extinguir la persona jurídica y a la
garantía de los derechos de los acreedores. La Ley dispone así, que las
funciones del liquidador sean restringidas a las siguientes: (i) a la ejecución
de todos los actos que tiendan a facilitar la preparación y realización de una
liquidación del patrimonio rápida y progresiva, (ii) a la instrumentación de
los actos necesarios para la conservación de los activos, (iii) a la
celebración de todos los actos y contratos requeridos para el desarrollo de la
liquidación y (iv) a la enajenación a cualquier título de los bienes
consumibles del deudor. Estas medidas, se insiste una vez más, tienen como
finalidad evitar la configuración de nuevas relaciones jurídicas que tengan
como efecto el compromiso de los recursos disponibles de la sociedad orientados
a cubrir los gastos de administración necesarios para su liquidación y el valor
de los créditos existentes de acuerdo con las reglas de prelación establecidas
en la ley. Debe insistir la Corte que esta restricción de los poderes de acción
de la sociedad no son incompatibles con el texto constitucional sino que, por
el contrario, se encuentran dirigidos a asegurar que la terminación de las
operaciones de la sociedad, que se encuentra ya sin posibilidad de recuperarse,
afecte en la menor medida posible los intereses que en su radio de acción se
encuentran inscritos. Puede afirmarse que reglas de esta naturaleza no se
oponen a configuración constitucional de la empresa y, por el contrario,
constituyen una expresión de la función social que la caracteriza en su momento
de decadencia definitiva.
NEGOCIACION
COLECTIVA EN PROCESO DE LIQUIDACION OBLIGATORIA-Restricciones
constitucionales
Las
normas que disciplinan los regímenes de liquidación obligatoria -entre los que
se encuentran el correspondiente a la ley 222 de 1995- establecen una
restricción de las posibilidades de actuación del liquidador dado que sólo lo
autorizan a realizar las operaciones necesarias para la inmediata liquidación.
Ello implica, como regla general, que el liquidador no se encuentra autorizado
para asumir compromisos que no se adelanten con ese propósito debido a que, de
lo contrario, no sería posible concluir la liquidación. Esto implica que esa
limitación también restringiría las posibilidades de adelantar procesos de
negociación colectiva que tengan como resultado la afectación o paralización de
la liquidación de la sociedad. Dado que el régimen de la liquidación
obligatoria tiene como propósito fundamental proteger a los acreedores de la
sociedad y, por ello, se limita el poder dispositivo del liquidador, un proceso
de negociación colectiva que no resulte compatible con la liquidación de la
sociedad sería constitucionalmente problemático.
EMPRESA EN
LIQUIDACION-Caso
en que se niega a la negociación colectiva que presenta el sindicato por cuanto
el pliego de condiciones propuesto es contrario al cumplimiento de los fines
del proceso liquidatorio
En
opinión de la Sala, el inicio de un proceso de negociación colectiva con los
propósitos definidos por el sindicato accionante podría resultar incompatible
con la finalidad de la liquidación pero, más allá de eso, con los intereses
constitucionales que se encuentran comprometidos en ese proceso. Para la Corte
no se evidencia que la decisión de la empresa accionada constituya una
violación de los derechos fundamentales del sindicato accionante. En efecto,
considerando la situación actual de la empresa, su liquidador estimó que el
contenido del pliego de condiciones podría resultar incompatible con las
finalidades de la liquidación. Esta decisión de la empresa se fundamenta en un
argumento importante de acuerdo con el cual el inicio del proceso de
negociación colectiva podría conducir a la creación de nuevas obligaciones que
limitarían el curso normal de la liquidación.
PROCESO
DE NEGOCIACION COLECTIVA EN EMPRESA EN LIQUIDACION OBLIGATORIA
Referencia: expediente T-3.036.981
Sentencia de Tutela objeto de revisión: Sentencia de
fecha 4 de noviembre de 2010 de la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Accionante: SINTRAMIENERGETICA SECCIONAL
SEGOVIA
Accionados: Ministerio de la Protección
Social y Frontino Gold Mines Limited.
Demanda
del accionante –elementos-:
Derechos Fundamentales Invocados:Libertad
sindical, dignidad, trabajo (en condiciones dignas y justas) y debido proceso
sustancial
Conductas que causan la vulneración:La negativa de
Frontino Gold Mines Limited de iniciar un proceso de negociación colectiva y
la decisión del Ministerio de Protección Social de no tramitar investigación
en contra de Frontino Gold Mines Limited por tal conducta.
Pretensiones: Ordenar al Ministerio de la
Protección Social que obligue a Frontino Gold Mines Limited la iniciación de
conversaciones para la solución del conflicto colectivo de trabajo con
SINTREAMIENERGETICA Seccional Segovia.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES
1.     Fundamentos de
la pretensión
Con
el propósito de apoyar su solicitud el accionante presentó acción de tutela[1]
destacando los siguientes hechos[2]:
-
SINTRAMIENERGETICA
Seccional Segovia formuló pliego de peticiones[3] a la
empresa accionada[4] el día 8
de junio de 2009.
-
El
Gerente Liquidador de Frontino Gold Mines Limited no accedió a reunirse con los
representantes del sindicato a fin de solucionar el conflicto colectivo en la
etapa de arreglo directo. Para ello argumentó que de conformidad con el
artículo 166 de ley 222 de 1995 que se ocupa de establecer las facultades del
liquidador –de sociedades sometidas al trámite de liquidación obligatoria-, no
cuenta con posibilidad de celebrar convenciones colectivas. Ello obedece a que
tal tipo de convenciones constituyen una fuente de derechos y se oponen, por
ello, a la finalidad del proceso liquidatorio.
-
Atendiendo
tal circunstancia SINTRAMIENERGETICA Seccional Segovia solicitó al Coordinador
del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección
territorial de Antioquia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a fin de
que citara, investigara y sancionara a la Sociedad Frontino Gold Mines Limited.
Señalaba el sindicato que el comportamiento de tal sociedad desconocía el
derecho de asociación sindical y de negociación colectiva[5].
-
Mediante
Resolución No. 1568 de fecha 3 de septiembre de 2009[6]
el funcionario del Grupo de Prevención, inspección, Vigilancia y Control de la
Dirección Territorial de Antioquia decidió la petición formulada advirtiendo
que dejaba en libertad al sindicato a efectos de que acudiera ante la
jurisdicción laboral. Tal decisión fue adoptada argumentando que la disputa
planteada obedecía a interpretaciones diversas sobre normas incorporadas en la
ley 222 de 1995 y normas incluidas en el Código Sustantivo del Trabajo.
-
El
Sindicato accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación[7]
en contra de la resolución anterior, advirtiendo que el Coordinador se habría
equivocado al abstenerse de investigar y sancionar a la empresa accionada.
Mediante decisión de fecha 19 de noviembre de 2009 el funcionario
correspondiente resolvió el recurso de reposición confirmando la decisión
inicial y destacando que se trataba de una controversia jurídica que impide que
los funcionarios administrativos puedan pronunciarse sobre ella[8].
-
Concedido
el recurso de apelación, la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio
de Protección Social, mediante Resolución 411 de abril de 2010[9],
resolvió el recurso de apelación confirmando la decisión de primera instancia.
Indicó, para el efecto, que ese Ministerio no podía “en ejercicio de sus
funciones de vigilar que los empleadores cumplan con las disposiciones
laborales y sociales exceder sus competencias declarando derechos ni definiendo
controversias jurídicas de atribución exclusiva de la rama judicial del poder
público, ya que no puede perderse de vista que la constatación permitida al
Ministerio y su facultad de sancionar corresponde a una constatación meramente
OBJETIVA, que no implica bajo ninguna circunstancia la emisión de juicios de
valor, y en este caso, aplicar una norma y dejar de aplicar otra implica el
ejercicio de facultades vedadas para los funcionarios administrativos.”
-
Atendiendo
tales determinaciones, en opinión del accionante, el Ministerio desconoció los
derechos que le han sido reconocidos a los trabajadores. Según el escrito de
tutela (i) omitió aplicar las disposiciones del bloque de constitucionalidad
relacionadas con el derecho a la negociación colectiva, (ii) aplicó las
orientaciones de la Corte Constitucional expresadas en la sentencia C-280 de
2007 no obstante referirse, tal decisión, a la negociación colectiva en el caso
de entidades públicas, (iii) estableció restricciones a la negociación
colectiva en entidades privadas, que se encuentran contempladas para las
entidades públicas, (iv) desconoció que la jurisdicción laboral no ostenta
competencia para pronunciarse sobre conflictos Colectivos según lo dispuesto en
el Código Sustantivo del Trabajo y (v) omitió considerar que la sociedad en
liquidación ha permanecido de manera indefinida en tal situación a fin de
desconocer los derechos de los trabajadores, a pesar de continuar incrementado
su producción y llevar a efecto contratación laboral a través de  empresas de
servicios temporales.
Señala el
accionante, adicionalmente, que la sucursal accionada desconoció el artículo
433 del Código Sustantivo del Trabajo al negarse a recibir a los representantes
del Sindicato para iniciar las conversaciones orientadas a solucionar el
conflicto colectivo suscitado.
2.     Respuestas
formuladas por la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de
Protección Social
2.1.
Por intermedio de su Director Gustavo Alberto Gómez Areiza y mediante escrito
de fecha 29 de julio de 2010[10], la
Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de Protección Social se opuso
a las pretensiones de la acción de tutela exponiendo para el efecto y luego de
relatar el trámite surtido ante tal entidad, los siguientes argumentos:
2.1.1.
Señala que los accionantes cuentan con un medio judicial alternativo para
cuestionar judicialmente las determinaciones adoptadas por el Ministerio. En
ese sentido destaca que se trata de actos administrativos en firme cuya
legalidad solo puede ser desvirtuada ante la jurisdicción administrativa.
2.1.2
Considerando que la acción de tutela se presenta como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable, el Ministerio indica que no se cumplen
las condiciones para tal procedencia. Señala que el sindicato accionante no
presenta prueba alguna que acredite un perjuicio de tal naturaleza.
2.1.3
Indica finalmente la Dirección Territorial del Ministerio, que no procede la
aplicación de las consideraciones expuestas por la Sala laboral en el caso
Sintraime contra FENOCO S.A., dado que se trata de supuestos diferentes.
Igualmente, concluye el Ministerio, acceder a la solicitud formulada por el
Sindicato haría, de acuerdo con el concepto emitido por la Directora General de
Seguridad Económica y Pensiones del Ministerio de la protección Social[11],
“más gravosa la situación financiera de la compañía y puede poner en riesgo
la normalización del pasivo pensional”.
2.2
A
través de apoderado judicial y presentando escrito de fecha 6 de agosto de 2010[12],
Frontino Gold Mines Limited dio respuesta a la solicitud de amparo oponiéndose
a la misma. Del escrito presentado pueden extraerse, principalmente, los
siguientes argumentos.
2.2.1
Destaca, en primer lugar, que el sindicato accionante había ya presentado una
acción de tutela que guardaba identidad en lo referido a las partes, a los
hechos y a la petición. En primera instancia y ante la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Medellín fue tramitada resolviendo, tal corporación, no
tutelar los derechos a la libertad sindical, a la dignidad, al trabajo en
condiciones dignas y justas y al debido proceso. La Sala laboral de la Corte
Suprema de Justicia en decisión de fecha 15 de enero de 2010 resolvió la
impugnación presentada en contra de la sentencia de primera instancia
disponiendo su confirmación.
Señala
el apoderado que la interposición de otra acción de tutela constituye una
actuación temeraria y contraria a la buena fe.
2.2.2
Indica que el liquidador de una sociedad, conforme a las reglas que disciplinan
el ejercicio de sus funciones, no se encuentra jurídicamente autorizado para
adelantar la negociación de un pliego de peticiones. Ello es así no sólo por lo
dispuesto en el artículo 166 de la ley 222 de 1995 sino también por lo señalado
en el artículo 151 en relación con las finalidades de la liquidación y la
capacidad de la sociedad que se encuentra en un proceso de tal naturaleza.
2.2.3
En opinión del representante judicial de la sociedad accionada, el derecho a la
negociación colectiva no es un derecho absoluto. Ello implica que resulta
posible imponer limitaciones a su ejercicio entre las que se encontrarían, por
ejemplo, aquellas vinculadas con las finalidades del proceso de liquidación de
las sociedades.
2.2.4
Indica, adicionalmente, que adelantar procesos de negociación colectiva entre
cuyos efectos se encuentra la asunción de obligaciones, podría ponerse en
riesgo la igualdad de los otros acreedores de la sociedad destacando, de manera
específica, que ello tendría la aptitud de afectar los derechos de los
pensionados.
2.2.5
Finalmente advierte que el sindicato cuenta con mecanismos judiciales
alternativos para debatir el conflicto suscitado no resultando procedente, en
este caso, la interposición de la acción de tutela.
3.     Decisión de
primera instancia del Tribunal Administrativo de Antioquia
Mediante
providencia de fecha 9 de agosto de 2010[13], el Tribunal
Administrativo de Antioquia resolvió rechazar por improcedente la acción de
tutela.
Tal
decisión se fundamentó en el hecho consistente en que el accionante había
interpuesto previamente una acción de tutela respecto de la cual podía
predicarse (i) identidad en el accionante, (ii) identidad en el accionado e
(iii) e identidad fáctica con la nueva acción de amparo. Adicionalmente, de acuerdo
con la sentencia del Tribunal no existe ninguna justificación para interponer
la nueva acción, según lo exigido por el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991.
4.     La impugnación
presentada en contra de la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia
Mediante
escrito radicado el 17 de agosto de 2010[14] el
sindicato accionante impugna la decisión anterior. Indica, de una parte, que no
resulta correcto afirmar que existan identidad entre las solicitudes de amparo
dado que, según señala, en el segundo escrito de tutela se expuso como un hecho
nuevo la determinación adoptada en segunda instancia por el funcionario del
Ministerio de la Protección Social.
Adicionalmente
destaca que no existe ningún obstáculo para que la empresa adelante procesos de
negociación colectiva a pesar de que el liquidador no cuente con una facultad
expresa, dado que, el ejercicio de tal derecho, se encuentra garantizado  por
disposiciones de la Constitución y por normas integrantes del bloque de
constitucionalidad. Asimismo señala que la ratio decidendi de la
sentencia C-280 de 2007  se vincula con la limitación de la negociación
colectiva en el caso de entidades públicas y no, en otro sentido, en el
supuesto de entidades privadas.
5.     Decisión de
segunda instancia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado
El
Consejo de Estado, mediante providencia de fecha 4 de noviembre de 2010[15],
resolvió confirmar la sentencia de primera instancia destacando,
principalmente, que en el caso examinado se había configurado temeridad por
parte del accionante. Para fundamentar tal conclusión (i) señala que la
decisión de segunda instancia no podía considerarse como una circunstancia que
afecte la identidad fáctica si se considera “que el nuevo acto
administrativo no modifica de manera alguna la situación jurídica del sindicato”
y (ii) advierte que el accionante no presenta una justificación que pueda
explicar la presentación de la acción de tutela.
6.
Comunicado público emitido por el Superintendente de Sociedades en el que
informa la conclusión del proceso de liquidación de Frontino Gold Mines Limited
Mediante
comunicación pública de fecha 15 de marzo de 2011, el Superintendente de
Sociedades informó la conclusión del proceso de liquidación de la sociedad
accionada. En los numerales 1 y 2 del referido comunicado se señala lo
siguiente:
“La exitosa
terminación del más antiguo proceso de insolvencia que tenía a su cargo: el
concordato y posterior liquidación de la Frontino Gold Mines Limited (en
Liquidación Obligatoria), garantizando el pago total de las pensiones para
1.923 personas, más de 1.500 puestos de trabajo directos y miles indirectos, y
la continuidad de la operación minera con el consecuente ingreso de regalías y
desarrollo para el nordeste antioqueño.
2.
Anunciamos hoy el fin de este largo proceso, que comenzó en 1976, y que se
consolida con la firma de la conmutación pensional aceptada por el Instituto de
Seguros Sociales, previo el pago del capital constitutivo por la suma de 410
mil millones de pesos. El dinero ya fue desembolsado a las cuentas del
Instituto para cubrir a todos los jubilados, beneficiarios de sustituciones
pensionales y futuros pensionados, y títulos pensionales (reserva actuarial)
para 397 personas retiradas de la Frontino Gold Mines Limited.”
De
conformidad con lo constatado por la Corte Constitucional el comunicado transcrito
se encuentra disponible en la página Web de la Superintendencia de Sociedades[16].
7.
Documentos solicitados por la Corte Constitucional durante el trámite de
revisión
7.1
Mediante decisión de fecha 5 de septiembre de 2011, el Magistrado Ponente
dispuso oficiar al Superintendente de Sociedades, por intermedio de la
Secretaria General de la Corte Constitucional, a fin de que remitiera los
siguientes documentos:
a) Informe
del estado actual del proceso de liquidación de la Sociedad Frontino Gold
Mines Limited indicando, de manera particular, si de acuerdo con las disposiciones
jurídicas vigentes se ha producido o no la extinción de su personalidad
jurídica.
b) Copia
auténtica de los documentos que den cuenta del informe al que alude el literal
anterior.
7.2 La Superintendente Delegada para los Procedimientos
Mercantiles remitió a este Corporación un informe en el que describe el estado
actual del proceso de liquidación así como los documentos en los que se apoya
tal informe. De manera específica indicó lo siguiente en relación con la
extinción de la personalidad jurídica de la deudora:
“El artículo 199 de la ley 222 de 1995, dispone, respecto de la
declaratoria de terminación del proceso concursal liquidatario, que efectuado
el pago de los pasivos externos e interno, la Superintendencia de Sociedades
declarará terminada la liquidación y ordenará archivar el expediente, siendo
así las cosas y de acuerdo con lo informado, encontrándose pendiente el pago de
las acreencias a cargo de la concursada, es preciso manifestar que a la fecha
el juez del proceso no ha declarado la terminación del proceso, motivo por el
cual no se ha producido la extinción de la personalidad jurídica de la deudora”[17]
En su comunicación, la Superintendencia de Sociedades señala que
en la actualidad se resuelve un recurso de reposición interpuesto por el
liquidador en contra de la decisión que adoptó tal entidad en el sentido de
formular algunas observaciones al Plan de Pagos presentado por el referido
liquidador.
Adicionalmente del conjunto de documentos aportados por la
Superintendencia se desprende que durante el proceso de liquidación y
considerando su objeto, un número importante de contratos de trabajo han sido
terminados.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La
Sala es competente para la revisión del presente caso, con fundamento en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del Auto de fecha 16 de junio de 2011 de la Sala
de Selección de Tutelas Número Seis de la Corte Constitucional.
2.
Planteamiento del caso, problemas constitucionales y metodología de la decisión
2.1
El sindicato SINTRAMIENERGETICA Seccional Segovia presenta acción de tutela en
contra del Ministerio de Protección Social y de la sucursal extranjera sociedad
Frontino Gold Mines Limited. Argumenta que la decisión de esta última de no
iniciar la etapa de arreglo directo a raíz de la presentación de un pliego de
peticiones por parte del Sindicato mencionado, de una parte, y la determinación
del Ministerio de la Protección Social en Antioquia de no investigar y
sancionar tal comportamiento, de otra, desconoce los derechos a la libertad
sindical, a la dignidad, al trabajo en condiciones dignas y justas y al debido
proceso sustancial.
Los
argumentos de los sujetos accionados se desenvuelven en dos niveles. En primer
lugar y desde una perspectiva procesal, se señala que la conducta del
accionante es temeraria como consecuencia de la presentación de una acción de
tutela que en sus hechos, pretensiones y sujetos sólo se diferencia por la
decisión de segunda instancia adoptada por el Ministerio de la Protección
Social al resolver el recurso de apelación. En segundo lugar, advierten que de
acuerdo con las disposiciones que rigen el proceso de liquidación y que se
encuentran contempladas en la ley 222 de 1995, no resulta posible que el
liquidador adelante este tipo de negociaciones. Adicionalmente destacan que
autorizar tal negociación implica dejar en riesgo los derechos de los
pensionados.
Igualmente
se indica la existencia de una disputa interpretativa relacionada con la
admisibilidad constitucional de imponer restricciones al derecho de negociación
colectiva y con el alcance correcto de las decisiones de la Corte que se han
ocupado de examinar la prohibición de adelantar procesos de negociación
colectiva en el caso de las entidades públicas en proceso de liquidación.
Tal
como fue señalado en el numeral 6 de los antecedentes de esta sentencia, la
Superintendencia de Sociedades emitió un comunicado público en el que informa
que el proceso de liquidación de la sucursal extranjera de la sociedad Frontino
Gold Mines Limited había concluido. No obstante lo anterior, la Superintendente
Delegada para Procedimientos Mercantiles, tal como se indicó en el numeral 7 de
los antecedentes de esta providencia, indicó, de una parte, que aún no se ha
producido la extinción de la personalidad jurídica conforme a lo dispuesto en
el artículo 199 de la ley 222 de 1995 y, de otra, que se encuentra en curso el
trámite de aprobación del Plan de Pagos presentado por el Liquidador. Ello
implica la necesidad de delimitar previamente el objeto de pronunciamiento de la
Corte Constitucional considerando que podría discutirse si se ha configurado un
daño consumado.
2.2
Atendiendo los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver las siguientes
tres cuestiones de relevancia constitucional:
¿Se
configura un daño consumado en aquellos eventos en los que se reclama por parte
de un sindicato la protección del derecho a la negociación colectiva
posiblemente vulnerado por la sucursal de una sociedad extranjera y el
Ministerio de la Protección Social y, durante el trámite de la acción de tutela
se constata que el proceso de liquidación se encuentra en su última etapa y que
numerosos contratos de trabajo han terminado?
¿Considerando
lo dispuesto en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, se configura una
actuación temeraria cuando se presenta una acción de tutela cuya diferencia con
una solicitud de amparo anteriormente formulada, reside exclusivamente en el
hecho consistente en haber sido resuelto por una autoridad administrativa, en
el período intermedio, un recurso de apelación contra la decisión que motivó la
presentación inicial de la acción de tutela?
¿Se
cumple el requisito de subsidiariedad en el caso de la determinación de la
autoridad de trabajo, teniendo en cuenta que sus decisiones no han sido
atacadas ante la jurisdicción contencioso administrativa?
¿Constituye
una violación de los derechos de asociación sindical, negociación colectiva y
debido proceso, la determinación del liquidador de la sucursal extranjera de
una sociedad consistente en negarse a iniciar un proceso de negociación colectiva
atendiendo la situación jurídica de la misma?
3.     Inexistencia de
daño consumado en el presente caso
3.1
La Corte Constitucional ha reconocido que la carencia actual de objeto en
materia de acción de tutela puede presentarse por la configuración de un hecho
superado o por la existencia de un daño consumado[18].
El
punto de partida para determinar la existencia del daño consumado consiste en
identificar si la orden que pudiera resultar del examen adelantado por el juez
constitucional quedaría privada de todo efecto práctico desde la perspectiva de
la protección de los derechos fundamentales.
En
el presente caso, el anuncio formulado por el Superintendente de Sociedades, a
pesar de referirse a la conclusión del proceso de insolvencia, no determina la
existencia de un daño consumado dado que, tal y como lo afirma la
Superintendente Delegada para Procedimientos Mercantiles, aún no se ha concluido
el proceso y no se ha producido la extinción jurídica de la empresa accionada.
Ello hace posible adoptar órdenes en el trámite de tutela para contrarrestar la
amenaza o violación de los derechos fundamentales invocados.
4.     La actuación
temeraria según la jurisprudencia constitucional. Reiteración de jurisprudencia[19]
4.1  El inciso
primero del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 establece lo siguiente:
“Cuando sin
motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la
misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán
o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.”
El
enunciado normativo transcrito se ocupa, en primer lugar, de definir en qué
consiste una actuación temeraria. A continuación, en segundo lugar, define las
consecuencias, ciertamente graves, que se derivan de un comportamiento
semejante. La jurisprudencia ha precisado los elementos constitutivos de la
actuación temeraria estableciendo que para que ocurra deben concurrir la
identidad de sujetos, identidad de hechos (fáctica) e identidad de
pretensiones.
4.2.
Cabe entonces preguntarse si en el presente caso se estructura una reiteración
de la acción de tutela que determine, conforme al artículo 38 del Decreto 2591
de 1991, su improcedencia. Para ello la Corte procederá a examinar las pruebas
aportadas al expediente a fin de establecer si se constata la coincidencia de
sujetos, de hechos y de pretensiones.
4.2.1
No existe duda que se configura identidad total de los sujetos accionantes y
accionados. La primera acción de tutela, tramitada ante la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Medellín, fue presentada solicitando la protección de los
derechos fundamentales de SINTRAMIENERGETICA Seccional Segovia en contra del
Ministerio de la Protección Social y la empresa Frontino Gold Mines Limited.
4.2.2
No existe incertidumbre acerca de que el objetivo general y específico de las
acciones de tutela presentadas coinciden plenamente. En efecto, si se comparan
los escritos de tutela (folios 10 y 164 del cuaderno principal) puede
constatarse que la solicitud del accionante consiste, de una parte, en la
tutela de los derechos fundamentales a la libertad sindical, a la dignidad y al
trabajo en condiciones justas y dignas y de otra, en la fijación de un mandato
para que en el término de 48 horas se ordene, como mecanismo transitorio, que
el Ministerio de la Protección Social exija el inicio, sin dilación alguna, de
las conversaciones para la solución del conflicto colectivo de trabajo
suscitado con la presentación del pliego de peticiones.
4.2.3
La identidad fáctica es rechazada por el accionante al paso que resulta
sostenida por los jueces de instancia[20]. Al
respecto debe recordarse que tal y como se señaló en los antecedentes, la
primera acción de tutela fue interpuesta cuando aún se encontraba en trámite el
recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia del
Ministerio de la Protección Social. Antes de la interposición de la acción de
tutela, mediante Resolución 1568 de fecha 3 de septiembre de 2009, el
Coordinador del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la
Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de la Protección Social
decidió “DEJAR en libertad a la Organización Sindical denominada Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Industria Minera y Energética (…) para que acuda
ante la justicia laboral ordinaria en procura de la satisfacción de sus
intereses”. Posteriormente, en resolución 2019 de fecha 19 de noviembre de
2009 el funcionario competente del Ministerio de la Protección Social resolvió
el recurso de reposición confirmando la decisión inicialmente adoptada. Por su
parte, mediante Resolución 418 de abril de 2010 el Director Territorial de
Antioquia del Ministerio de la Protección Social resolvió el recurso de
apelación presentado por el Sindicato el día 22 de septiembre de 2009. Su
decisión de confirmar la resolución inicialmente emitida se fundamentó en que
el Ministerio carecía de competencia para acceder a la solicitud formulada.
Frente
al carácter de hecho nuevo de la decisión en torno al recurso de apelación,
esta Corte no comparte la interpretación del Consejo de Estado en el presente
caso y, por tanto, no estima que se reúnan las condiciones para afirmar la
existencia de identidad fáctica. Concurren dos razones que fundamentan la
posición de esta Sala de Revisión:
a)
De una parte, la improcedencia de la acción de tutela en aquellos eventos en
los que previamente se ha interpuesto otra solicitud de amparo, tiene como
propósito impedir, además de un uso contrario al principio de la buena fe o
constitutivo de abuso del derecho, el quebrantamiento de la cosa juzgada
constitucional. En efecto, impedir que se trámite una acción de tutela respecto
de una cuestión ya debatida, tiene como finalidad asegurar la certidumbre sobre
las decisiones de la Corte Constitucional en tanto Tribunal encargado de
interpretar con autoridad el texto de la Constitución. Sin embargo, cuando la
cuestión sometida a la jurisdicción de tutela tiene como propósito juzgar el
comportamiento de una autoridad cuya conducta no había sido examinada
inicialmente, no podría afirmarse que exista identidad fáctica.
De
esta manera, considerando que uno de los órganos del Ministerio de Protección
Social se ocupó de pronunciarse, en segunda instancia, del asunto inicialmente
sometido a la evaluación del juez constitucional, debe decirse que ese segundo
pronunciamiento constituye una actuación evidentemente relevante si se
considera que ella se ejecutó con ocasión del trámite del recurso de apelación.
En esa medida, aunque es la misma entidad pública (Ministerio de la Protección
Social) se trata de una determinación jurídicamente relevante en tanto el
superior del funcionario que adoptó la decisión inicial la ha confirmado.
Incluso podría afirmarse que la decisión sobre la interposición de un recurso
de reposición, tal y como también ocurrió en este caso, podría considerarse un
hecho nuevo.
b)
En la configuración fáctica del caso no resulta irrelevante la intervención de
un sujeto diferente en el proceso de valoración del asunto aún en el caso, como
ocurre en esta oportunidad, de tratarse de un funcionario vinculado con el
mismo Ministerio. De esta manera, incluso en el evento de adoptarse la misma
determinación de primera instancia en el trámite administrativo, la situación
jurídica antes y después es diversa atendiendo la confirmación, derivada del
agotamiento de la vía gubernativa, de la decisión primigenia. Es tan relevante
dicha circunstancia que, en el caso de que la decisión del funcionario de
segunda instancia hubiere sido diferente, el comportamiento del accionante
también habría variado.
Así
las cosas, encuentra la Corte que existen razones suficientes para concluir que
no se trata de la misma acción de tutela y en consecuencia,  no se configura un
evento de improcedencia de la acción de tutela.
5.     La actuación del
Ministerio de la Protección Social y el carácter subsidiario de la acción de
tutela. Reiteración de Jurisprudencia[21]
5.1.
La Constitución Política de Colombia prescribe que la acción de tutela que “solo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”[22].
En el mismo sentido se pronuncia el numeral 1º del artículo 6º del Decreto
2591 de 1991[23],
en el cual se reitera la improcedencia de la tutela en aquellos casos en que
existan otros medios de defensa judicial de los cuales pueda hacer uso el
accionante, y su procedencia excepcional en caso de existencia o evidencia de
un perjuicio irremediable.
Así,
con miras a obtener la protección de sus derechos, los ciudadanos se encuentran
obligados a acudir en primer lugar y de manera preferente a los mecanismos
ordinarios, cuando ellos se presenten como conducentes para conferir una eficaz
protección constitucional[24],
y sólo en caso de que dichos mecanismos carezcan de idoneidad o eficacia, es
que procedería la acción de tutela para su protección. Así, se ha dicho que
“[p]ara determinar la concurrencia de estas dos características, deben
examinarse los planteamientos fácticos de cada caso y establecerse (i) si la
utilización del medio o recurso de defensa judicial existente tiene por virtud
ofrecer la misma protección que se lograría a través de la acción de tutela
(ii) si es posible hallar circunstancias que excusen o justifiquen que el
interesado no haya promovido los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance
(iii) si la persona que solicita el amparo es un sujeto de especial protección
constitucional, y por lo tanto su situación requiere de particular
consideración”[25].
Una
segunda excepción a la regla de subsidiariedad que rige la acción de tutela es
que se presente un perjuicio irremediable que afecte los derechos fundamentales
de quien invoca su protección, y que por lo mismo se haga necesario que el
juez constitucional actúe de manera inmediata, caso en el cual la tutela deberá
concederse como mecanismo transitorio[26].
5.2.
Es claro, además, que el sujetar la procedencia de la acción de tutela al
cumplimiento de la regla de subsidiariedad persigue el fin de que ésta no
desplace los mecanismos ordinarios diseñados por el legislador, y no sea
considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional. Este
propósito cobra especial relevancia cuando, equivocadamente, el accionante
pretende que la acción de tutela -como mecanismo preferente y sumario, muy
efectivo y expedito- sea un remedio para errores u omisiones del propio
solicitante del amparo. Así, si los mecanismos no han sido utilizados ni
ejercidos por las partes conforme a las atribuciones y competencias legales, no
sería procedente conceder la tutela, pues el mecanismo de la acción no se ha
diseñado para reparar la inactividad o la negligencia de quien la invoca. Tan
es así, que es claro y reiterado en la jurisprudencia constitucional que cuando
quien acude a la acción de tutela ha dejado vencer términos procesales o ha
dejado de utilizar los mecanismos a su disposición, sin que exista una justa
causa para hacerlo, no cumple en su tutela el requisito de subsidiariedad. Al
respecto ha señalado la jurisprudencia que:
“[E]l
agotamiento efectivo de los recursos y mecanismos ordinarios de defensa
judicial, resulta ser no sólo un requerimiento de diligencia exigible a  los
ciudadanos frente a sus propios asuntos procesales[27], sino
un requisito necesario para la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo de defensa, salvo que por razones extraordinarias no imputables a
quien alega la vulneración, la persona se haya visto privada de la posibilidad
de utilizar los mecanismos ordinarios de defensa[28],
circunstancia que deberá ser debidamente acreditada en cada caso concreto”[29].
5.3.
De otro lado, la jurisprudencia de la Corte ha hecho referencia al tema de la
procedibilidad de la tutela contra los actos administrativos, destacando como
regla general que no es la sede adecuada para controvertirlos, puesto que son
los procedimientos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa los escenarios
naturales para la discusión sobre ellos[30]. A este respecto, ha
considerado la jurisprudencia que “es la jurisdicción contenciosa la llamada
a estudiar y resolver los conflictos que se originen con ocasión de la
expedición de un acto administrativo. Así pues por regla general, la acción de
tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos
fundamentales que puedan ser vulnerados con ocasión de la expedición de un acto
administrativo, toda vez que existen otros mecanismos tanto administrativos
como judiciales para buscar su defensa”[31].
5.4.
Caso
concreto frente al requisito de subsidiariedad.
De cara al cumplimiento del requisito de
subsidiariedad es importante examinar la actuación del Ministerio de la
Protección Social, que se abstuvo de iniciar la investigación solicitada,
argumentando que las cuestiones planteadas constituían una controversia
jurídica que escapaba a su competencia. Según el Ministerio la definición de si
procede o no la negociación colectiva respecto de una sociedad en liquidación
implica un debate que enfrenta las disposiciones contenidas en la ley 222 de
1995 con las normas contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo.
Para fundamentar su incompetencia, los funcionarios
del Ministerio destacaron que el actual artículo 486 del Código Sustantivo del
Trabajo señala que no se encuentran facultados para declarar derechos
individuales ni definir controversias cuya decisión se encuentre atribuida a
los jueces. La competencia del Ministerio, fundada en el referido artículo
486, no otorga–según los funcionarios de tal entidad-una competencia que
permita adoptar una decisión al respecto.
Estas
actuaciones, a pesar de concretar actos administrativos susceptibles de ser
atacados por parte de SINTRAMIENERGETICA a través de los mecanismos propios de
la jurisdicción contencioso administrativa, son censurados en sede de tutela,
frente a lo cual cabe señalar, de acuerdo con las reglas jurisprudenciales
reiteradas anteriormente, que no es este el mecanismo adecuado ni la vía indicada
para obtener su modificación, pues la acción de tutela está reservada a
actuaciones tendientes a proteger derechos de carácter fundamental cuando, o
bien no existan mecanismos para tramitar las pretensiones del accionante, o
bien cuando existiendo mecanismos judiciales, estos se presenten como
ineficaces para obtener una solución adecuada a la eventual situación de
vulneración de derechos.
En
el presente caso los mecanismos para atacar las determinaciones del Ministerio
de Protección Social existen y no se puede considerar que no son efectivos para
obtener lo pretendido, pues mediante el proceso contencioso administrativo
podrá verificarse si efectivamente este Ministerio y sus dependencias estaban
en la obligación de asumir la solicitud de SINTRAMIENERGETICA, o no. En el
presente caso no se argumenta, ni tampoco se puede apreciar la existencia de un
perjuicio irremediable que obligue a la utilización de este mecanismo
preferente y sumario para evitarlo, y los solicitantes tampoco exponen razones
de fuerza para mostrar por qué se debe excepcionar la regla de subsidiariedad
en el caso concreto.
En
virtud de lo anterior, la situación referida a la eventual vulneración de
derechos fundamentales por parte del Ministerio de la Protección Social se
considerará improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad,
ante la comprobación de la existencia de mecanismos judiciales ordinarios,
efectivos en el presente caso, para el trámite de lo pretendido por los
actores.
6.     Perspectiva
constitucional de la protección de la empresa y los efectos del proceso de
liquidación
6.1.
El punto de partida del ordenamiento jurídico al definir los principios y
reglas que rigen la actividad empresarial consiste, ordinariamente, en la idea
de la empresa en situación de normalidad. Sin embargo, considerando la
importancia de otorgar una protección adecuada y acorde a las circunstancias,
establece regímenes particulares orientados a hacerle frente a las situaciones
de crisis de manera tal que se puedan proteger, entre otras cosas, la
unidad económica que se ha consolidado así como los derechos de los acreedores.
No resultaría constitucionalmente admisible que ante las situaciones de crisis
se protegiera sólo uno de los intereses en juego. En cualquier caso, la manera
en que ello se haga depende de la situación específica de la empresa y del
grado de deterioro de su actividad económica.
Este
punto de partida resulta evidente en la diferenciación legislativa según el
estado en el que se encuentre la empresa. Así por ejemplo y siguiendo las
expresiones de la ley 222 de 1995, si se trata de un concordato o acuerdo de
recuperación de los negocios del deudor, la protección de la empresa como
unidad económica se intensificará a fin de permitir que pueda continuar con sus
operaciones. Por el contrario, si se trata de un concurso liquidatorio respecto
de los bienes que conforman el patrimonio del deudor el énfasis se encontrará
en la protección de los acreedores considerando la inminente disipación de las
operaciones económicas[32].
Esta
diversidad de propósitos ha sido reconocida por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. Así por ejemplo, en la sentencia T-079 de 2010 precisó lo
siguiente:
“Al expedir la
Ley 222 de 1995, modificada por la ley 1116 de 2006, el legislador previó dos
tipos de procesos concursales, aplicables al ámbito de personas jurídicas no
cobijadas por regímenes de insolvencia especiales. El concordato, que consiste
en la celebración de un acuerdo entre los acreedores y el deudor, con el fin de
mantener en funcionamiento la sociedad afectada por dificultades económicas y
proteger, de esa forma, el ahorro, el empleo, y la empresa como “unidad de
explotación económica”. La liquidación obligatoria, por su parte, persigue
proteger derechos patrimoniales, prestacionales y fiscales, entre otros, cuando
la situación de la entidad resulta insostenible, mediante la venta de los
activos del deudor.”
6.2. A partir de esta diferenciación se ha previsto,
una vez iniciado el proceso de liquidación, la imposición de importantes
límites a la capacidad jurídica de la sociedad. Según el artículo 222 del
Código de Comercio, durante la liquidación la sociedad no podrá iniciar nuevas
operaciones en desarrollo de su objeto y conservará su capacidad jurídica
únicamente para los actos necesarios a la inmediata liquidación. Esa norma que
se encuentra prevista para el trámite de liquidación voluntaria de sociedades
puede entenderse referida, con mayor razón, a los eventos de liquidación
obligatoria –ley 222 de 1995- o liquidación judicial –ley 1116 de 2006-[33].
La limitación de la capacidad jurídica de la sociedad
en liquidación no es incompatible con la Constitución. Por el contrario, dicha
limitación se ajusta a la necesidad de proteger los intereses constitucionales
en juego cuando una sociedad se encuentra en el momento más agudo de su crisis.
Así por ejemplo, si se admitiera que durante la liquidación la sociedad
continúe adquiriendo obligaciones que no se encuentran dirigidas a concluir la
actividad económica podrían ponerse en riesgo otros intereses importantes
vinculados, por ejemplo, con el derecho de los acreedores anteriores entre los que
se encuentran, usualmente, grupos que como los trabajadores y los pensionados
son destinarios de una protección constitucional especifica[34].
Esta limitación de la capacidad jurídica de las
sociedades tiene, en el ámbito del derecho concursal de las sociedades
mercantiles, consecuencias específicas en relación con las facultades de
liquidador. De esta manera, cuando se surte la apertura de la liquidación
obligatoria regulada en la ley 222 de 1995 se producen, como efectos
necesarios, entre otras cosas, (i) la exigibilidad de todas las obligaciones a
plazo, (ii) la disolución de la persona jurídica, (iii) la formación de los
activos que componen el patrimonio a liquidar así como (iv) la preferencia del
trámite liquidatorio[35].
A partir de esa misma orientación, las funciones del
liquidador son restringidas por vía legislativa a aquellas dirigidas a
extinguir la persona jurídica y a la garantía de los derechos de los
acreedores. La Ley dispone así, que las funciones del liquidador sean
restringidas a las siguientes: (i) a la ejecución de todos los actos que
tiendan a facilitar la preparación y realización de una liquidación del
patrimonio rápida y progresiva, (ii) a la instrumentación de los actos
necesarios para la conservación de los activos, (iii) a la celebración de todos
los actos y contratos requeridos para el desarrollo de la liquidación y (iv) a
la enajenación a cualquier título de los bienes consumibles del deudor.
6.3 Estas medidas, se insiste una vez más, tienen como
finalidad evitar la configuración de nuevas relaciones jurídicas que tengan
como efecto el compromiso de los recursos disponibles de la sociedad orientados
a cubrir los gastos de administración necesarios para su liquidación y el valor
de los créditos existentes de acuerdo con las reglas de prelación establecidas
en la ley. Debe insistir la Corte que esta restricción de los poderes de acción
de la sociedad no son incompatibles con el texto constitucional sino que, por
el contrario, se encuentran dirigidos a asegurar que la terminación de las
operaciones de la sociedad, que se encuentra ya sin posibilidad de recuperarse,
afecte en la menor medida posible los intereses que en su radio de acción se
encuentran inscritos. Puede afirmarse que reglas de esta naturaleza no se
oponen a configuración constitucional de la empresa y, por el contrario,
constituyen una expresión de la función social que la caracteriza en su momento
de decadencia definitiva.
A la luz de las consideraciones precedentes debe la
Corte examinar si resulta constitucionalmente admisible que el liquidador de
una sociedad mercantil se abstenga de iniciar un proceso de negociación
colectiva con una organización de trabajadores que, como ocurre en este caso,
presentó un pliego de peticiones a fin de iniciar la denominada etapa de
arreglo directo de un conflicto colectivo.
7.
Las restricciones
constitucionales de la negociación colectiva de cara a los procesos de
liquidación
7.1. La cuestión relativa al alcance del derecho a la
negociación colectiva no ha sido específicamente planteada en la jurisprudencia
constitucional, respecto de las sociedades privadas que se encuentran en
liquidación. Sin embargo, si ha sido analizada la prohibición de adelantar
procesos de negociación colectiva en el caso de entidades públicas, situación
que se dio mediante sentencia C-280 de 2007 en la que la Corte se ocupó de
determinar si el literal f del artículo 2 del Decreto 254 de 2000 resultaba o
no ajustado a la Constitución[36].
7.2. La argumentación de la Corte, orientada a
demostrar la constitucionalidad de la prohibición prevista en el literal f., advirtió
que la disposición demandada no constituye la anulación del derecho a la
negociación colectiva dado que, aunque excluye las posibilidades de celebrar
pactos o convenciones colectivas así como la ejecución de actos que no se
encuentren orientados a la liquidación de la entidad, no implica la eliminación
del derecho. Según la Corte “el representante legal de la empresa y los
trabajadores podrán realizar propuestas y llegar a acuerdos que permitan
la realización de este derecho siempre y cuando éstos apunten a la liquidación
de la entidad pública del orden nacional, es decir, en principio, lo que prohíbe
la disposición en estudio sería aquellas manifestaciones del derecho de
negociación colectiva que obstaculicen o impidan la liquidación del organismo
estatal.”(Subrayas y negrillas no hacen parte del texto original).
Luego de precisar, entonces, que no se trataba de una
restricción absoluta del derecho a la negociación colectiva la Corte afirmó
que, en todo caso, la restricción impuesta no era desproporcionada dado que (i)
se trata de una restricción temporal que no afecta los pactos o convenciones
colectivas previamente celebrados, (ii) persigue una finalidad
constitucionalmente relevante en tanto tiene como propósito la optimización de
los principios que orientan la función administrativa, (iii) busca garantizar
que el liquidador concentre su atención en la liquidación de la entidad y no,
por el contrario, en otras actividades que, como la negociación, demandan
especial dedicación. Así mismo la Corte destacó que (iv) la autorización al
representante legal a celebrar actos distintos a los encaminados a la
liquidación sería totalmente contraproducente porque implicaría que podría
comprometer a la entidad estatal en nuevas situaciones que precisamente
impedirían la pronta terminación de su existencia jurídica y, de esa
manera, afectarían la satisfacción de las acreencias previamente adquiridas.
Advirtió, en la misma dirección (v) que la restricción impuesta se apoya en el
hecho de que en un proceso de liquidación los efectos de la negociación
colectiva resultarían temporalmente muy limitados. Finalmente la Corte señala
(vi) que el Convenio 154 de la OIT permite establecer reglas especiales en
relación con el derecho a la negociación colectiva cuando tal derecho se ejerce
en entidades estatales.
Con
apoyo en tales razones la Corte procedió a declarar la constitucionalidad de la
disposición en esa oportunidad demandada.
7.3.
Para esta Sala, de la decisión de la Corte es posible inferir el argumento de
acuerdo con el cual las normas que disciplinan los regímenes de liquidación
obligatoria–entre los que se encuentran el correspondiente a la ley 222 de
1995- establecen una restricción de las posibilidades de actuación del
liquidador dado que sólo lo autorizan a realizar las operaciones necesarias
para la inmediata liquidación. Ello implica, como regla general, que el
liquidador no se encuentra autorizado para asumir compromisos que no se adelanten
con ese propósito debido a que, de lo contrario, no sería posible concluir la
liquidación. Esto implica que esa limitación también restringiría las
posibilidades de adelantar procesos de negociación colectiva que tengan como
resultado la afectación o paralización de la liquidación de la sociedad.
7.4.
Dado que el régimen de la liquidación obligatoria tiene como propósito
fundamental proteger a los acreedores de la sociedad y, por ello, se limita el
poder dispositivo del liquidador, un proceso de negociación colectiva que no
resulte compatible con la liquidación de la sociedad sería constitucionalmente
problemático por las siguientes razones:
a)
La extinción progresiva de las operaciones de una sociedad en liquidación tiene
como propósito que la empresa procure satisfacer su condición constitucional de
base del desarrollo. En efecto, la imposibilidad de continuar adquiriendo
obligaciones que no se encuentren directamente relacionadas con la inmediata
liquidación, tiene como propósito asegurar la satisfacción de los acreedores.
Una asunción excesiva de obligaciones por parte de la sociedad en liquidación
terminaría afectando a terceros que se han sometido a las reglas de la
liquidación. Esta protección del crédito se encuentra también amparada por el
artículo 58 de la Constitución conforme al cual se garantizan la propiedad
privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles.
Debe
señalarse que el grupo de acreedores puede encontrarse integrado por sujetos
que, atendiendo sus condiciones particulares, son destinatarios de una
protección especial. Ello implica que además del fundamento derivado del
artículo 58, la protección de los acreedores puede encontrarse apoyada,
dependiendo de las circunstancias específicas del caso, en el artículo 13 de la
Constitución.
b) Tal y como lo afirmó la Corte Constitucional, el
inicio de un proceso de negociación colectiva en las condiciones establecidas
en el Código Sustantivo del Trabajo, podría afectar la obligación de que el
liquidador oriente sus esfuerzos a la inmediata desaparición de la sociedad
intentando satisfacer, en la mayor medida posible, los intereses
constitucionales en juego. Ello se concluye con más fuerza si se tiene en
cuenta que el inicio de la etapa de arreglo directo a la que alude el Código
Sustantivo del Trabajo puede conducir, posteriormente, a una importante
reducción de las actividades de la empresa en un momento de crisis.
c) La extensión del proceso de liquidación puede
impactar de manera grave las posibilidades de la empresa de atender sus
obligaciones con los acreedores preexistentes, entre ellos pensionados y
trabajadores, dado que los gastos de administración durante el periodo de
liquidación, tienen una preferencia para su pago reconocida claramente en el
artículo 197 de la ley 222 de 1995[37].
d) De la misma manera en que ocurre en el caso de la
liquidación de entidades públicas, la convención colectiva celebrada tendría
una duración precaria atendiendo que los esfuerzos del liquidador deben
dirigirse a la inmediata liquidación de la sociedad. Ello sugiere que no existe
una razón constitucional suficientemente poderosa que pueda contrarrestar los
intereses que respaldan a la rápida extinción de la sociedad.
8.     El caso concreto
frente a la negativa del Gerente Liquidador de Frontino Gold Mines Limited a
admitir el procedimiento de negociación colectiva propuesto por
SINTRAMIENERGETICA
Conforme
a lo expuesto debe preguntarse esta Corporación, atendiendo los hechos
relevantes del presente caso, si resulta constitucionalmente admisible que el
liquidador de la sucursal extranjera de una sociedad se niegue a iniciar un
proceso de negociación colectiva planteado por los trabajadores a través de la
denuncia parcial de la convención colectiva de trabajo y la simultánea
presentación de un pliego de peticiones[38].
8.1.
Es esencial para determinar si en el presente caso se han vulnerado los
derechos invocados, conocer el contenido del pliego de peticiones presentado
por los trabajadores, esto por cuanto, tal y como se dejó dicho previamente, el
régimen de la liquidación obligatoria tiene como propósito fundamental proteger
a los acreedores de la sociedad y, por ello, se limita grandemente  el poder
dispositivo del liquidador, por lo que cualquier acto que no resulte compatible
con la liquidación de la sociedad tiene la potencialidad de ser
constitucionalmente problemático. La Corte destaca los elementos del pliego de
mayor relevancia en el presente caso:
-
El
artículo 1 contempla las reglas que durante la negociación deberá cumplir la
sociedad Frontino Gold Mines Ltd.
-
El
artículo 2 se ocupa de prever que las disposiciones de la convención colectiva
de trabajo que no fueran modificadas continuarían vigentes.
-
El
artículo 3 indica que en un tiempo no mayor de 6 meses la empresa deberá
adelantar ante el seguro social el trámite de conmutación pensional de las
personas actualmente pensionadas. Igualmente señala que deberá proceder en el
mismo sentido respecto de los trabajadores activos a efectos de garantizar el
derecho a la pensión de todos los trabajadores.
-
El
artículo 5 contempla un incremento del 30% de los salarios causados entre el
año 2005 y el 31 de diciembre de 2008 disponiendo, adicionalmente, que a partir
de esta última fecha el incremento será del 25%.
-
El
artículo 6 dispone que la empresa le concederá a cada uno de sus trabajadores
una bonificación de un millón de pesos como consecuencia de la firma de la
convención colectiva.
-
Según
el artículo 7 la vigencia de la convención colectiva se extendería del 1 de
julio de 2009 hasta el 30 de junio de 2010.
-
Adicionalmente
el artículo 10 establece que la empresa deberá reintegrar a todos los
trabajadores que han sido despedidos desde el 1 de enero de 2004 previendo que
sus contratos se considerarán sin solución de continuidad.
8.2. La revisión del contenido del pliego de
condiciones presentado por el sindicato accionante, según puede constatarlo la
Corte, se orienta –en varias de sus disposiciones- a configurar nuevas
relaciones jurídicas o a modificar las existentes. Tal y como se señaló, allí
se establece, por ejemplo, el incremento de salarios, el reconocimiento de
bonificaciones o la fijación de obligaciones de reintegro.
En opinión de la Sala, el inicio de un proceso de negociación
colectiva con los propósitos definidos por el sindicato accionante podría
resultar incompatible con la finalidad de la liquidación pero, más allá de eso,
con los intereses constitucionales que se encuentran comprometidos en ese
proceso. Ese riesgo, según los documentos que ha conocido la Corte, no es
lejano. Así por ejemplo la Directora General de Seguridad Económica del
Ministerio de Protección Social en comunicación dirigida al Jefe de la Unidad
Especial de Inspección, Vigilancia y Control de ese Ministerio señala “que
dada la situación actual de Frontino Gold Mines Limited en liquidación
obligatoria, decretado por la Superintendencia de Sociedades como consecuencia
de la declaratoria de incumplimiento del concordato que la concursada
adelantaba, no procedería por parte de la compañía en las condiciones actuales,
la negociación de un pliego de peticiones.” Continúa indicando que “[e]l
cálculo actuarial de la precitada empresa cobija cerca de 2.300 personas con un
costo cercano a los $280.000 millones de pesos, los activos disponibles
difícilmente pueden alcanzar para cubrir únicamente esos pasivos.” Advierte,
adicionalmente que en tal situación “entrar a negociar un pliego de
peticiones haría más gravosa la situación financiera de la compañía y puede
poner en riesgo la normalización del pasivo pensional.”[39]
Los elementos expuestos por SINTRAMIENERGETICA en su
pliego exhiben elementos que van en directa contravía con el propósito
constitucionalmente legítimo de obtener la liquidación organizada y normada de
la empresa, y con ello, impactaría negativamente los derechos de los
acreedores, al generar nuevas obligaciones que distorsionarían el proceso que
se encuentra en curso. Esta circunstancia, derivada de, por ejemplo, el
reintegro de personal, las bonificaciones a los trabajadores, los incrementos
salariales retroactivos y la modificación de las condiciones pensionales de los
trabajadores, lo único que conseguirían es desquiciar el proceso liquidatorio
en curso, razón por la cual la negativa del Gerente Liquidador de Frontino Gold
Mines Limited admitir el procedimiento de negociación colectiva simplemente es
desarrollo del propósito que tiene el proceso de liquidación y se compagina con
las restricciones que en cuanto a capacidad, impone la Ley para el liquidador
de una sociedad, en tanto este sólo puede ejecutar actos que contribuyan al fin
último del proceso liquidatorio, como son la extinción de la sociedad y la
protección de los acreedores.
Por las consideraciones anteriores, para la Corte no
se evidencia que la decisión de la empresa accionada constituya una violación
de los derechos fundamentales del sindicato accionante. En efecto, considerando
la situación actual de la empresa, su liquidador estimó que el contenido del
pliego de condiciones podría resultar incompatible con las finalidades de la
liquidación. Esta decisión de la empresa se fundamenta en un argumento
importante de acuerdo con el cual el inicio del proceso de negociación
colectiva podría conducir a la creación de nuevas obligaciones que limitarían
el curso normal de la liquidación. En este sentido, se considera que en el
presente caso no se han vulnerado los derechos de SINTRAMIENERGETICA.
9.
Conclusiones
A
continuación la Corte presentará las conclusiones de la presente sentencia así
como las decisiones que serán adoptadas.
9.1.
Debido a que aún no se ha producido la extinción de la organización
empresarial, la Corte Constitucional estima que en este momento no existe carencia
actual de objeto por daño consumado. Por ello la Corte Constitucional conserva
competencia para examinar las decisiones de instancia así como la situación de
los derechos fundamentales de los accionantes.
9.2.
En el presente caso, la decisión de la empresa de no iniciar actividades de
concertación con el sindicato no se evidencia como una actuación violatoria del
derecho contemplado en el artículo 55 de la Constitución, puesto que se
comprobó que el pliego de condiciones propuesto por los trabajadores sería
contrario al cumplimiento de los fines del proceso liquidatorio, aún en curso.
9.3.
En cuanto a la solicitud de amparo frente a las actuaciones del Ministerio de
Protección Social, se ha determinado que se incumple el requisito de
subsidiariedad predicable de la acción de tutela, en tanto existe para
SINTRAMIENERGETICA la vía ordinaria a través de la jurisdicción contencioso
administrativa para obtener lo pretendido, sin que se haya expuesto razón
alguna para fundamentar que dicha vía fuera ineficaz en el caso concreto.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR el fallo proferido el 4 de noviembre de 2010 por la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmatorio
de la decisión de primera instancia que rechazó, por improcedente, la acción de
tutela instaurada por SINTRAMIENERGETICA SECCIONAL SEGOVIA contra el MINISTERIO
DE LA PROTECCIÓN SOCIAL y FRONTINO GOLD MINES LIMITED, pero por las razones
expuestas en esta providencia.
Segundo.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Fue admitida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia el día 26 de julio de 2010. Cuaderno 1. Folio 67.
[2] Escrito de Tutela. Cuaderno 1.
Folios 1-12.
[3] Los documentos relacionados con
la denuncia de la convención colectiva y con el pliego de condiciones se
encuentran en  el cuaderno 1. Folios 15-20.
[4] En adelante la Corte empleará los términos sucursal, sucursal extranjera de la sociedad, sucursal de
sociedad extranjera, sociedad accionada o empresa accionada a efectos de
referirse a la entidad privada en contra de la cual se interpuso la acción de
tutela.
[5] Tal solicitud, radicada en el
Ministerio de la Protección Social el 19 de junio de 2009 aparece en el
cuaderno 1. Folios 21 y 22
[6] Cuaderno 1. Folios 27-33.
[7] Cuaderno 1. Folios 34-39.
[8] Resolución 2019 de fecha 19 de
noviembre de 2009. Cuaderno 1. Folios 80-83.
[9] Cuaderno 1. Folios 84-87.
[10] Cuaderno 1. Folios 69-72
[11] El concepto referido se
encuentra en el Cuaderno 1. Folios 88-91.
[12] Cuaderno 1. Folios 94-117
[13] Cuaderno 1. Folios 222-230.
[14] Cuaderno 1. Folios 234-237.
[15] Cuaderno 1. Folios 242-251.
[16] Consulta realizada por el
Despacho del Magistrado Ponente el día 1 de septiembre de 2011. Disponible http://www.supersociedades.gov.co/web/documentos/Bolet%C3%ADn%20fin%20liquidaci%C3%B3n%20Frontino%20Gold%20Mines%2014%20marzo-11.pdf
[17] Respuesta de la Superintendencia de Sociedades. Folio 9.
[18] Cfr. Sentencia T-585 de 2010.
[19] Por tratarse este aparte de una
cuestión ampliamente reiterada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se preferirá una fundamentación breve sobre el tema.
[20] El Consejo de
Estado en la decisión de segunda instancia razonó de la siguiente forma: “Ahora
bien, aduce la parte actora que en el presente caso no se configura actuación
temeraria alguna, habida cuenta que al interponer la acción de tutela anterior
no se había desatado aún el recurso que el sindicato interpuso contra la Resolución 1568 de 2009, sin embargo, posteriormente se profirió la Resolución 0411 de 8 de abril de 2010, que resolvió el mencionado recurso, por lo que se
procedió a instaurar la presente acción de tutela. No obstante, tal argumento
no es de recibo, pues ello no es una justificación válida para acudir a
interponer nuevamente la acción de tutela, máxime si se tiene en cuenta que el
nuevo acto administrativo no modifica de manera alguna la situación jurídica
del sindicato y, por el contrario, reafirma las consideraciones señaladas en
las providencias de la acción de tutela anterior en el sentido de que existen
otros medios de defensa judicial con los que cuenta la parte actora para la
protección de los derechos que considera vulnerados”.
[21] Tomado de la sentencia T-871 de
2011.
[22] Constitución Política, Art. 86.
[23] Decreto
2591 Art.
6o. Causales de improcedencia de la acción de tutela. La acción de
tutela no procederá:
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante.
[24] Cfr. Sentencias SU-544 de 2001,
T-803 de 2002 y T-227 de 2010.
[25] Sentencia T-1054 de 2010.
[26] Así lo ha reconocido la
jurisprudencia de esta Corporación en sentencia T-972 de 2005 y en la Sentencia T-229 de 2006, entre muchas otras.
[27] Corte Constitucional. Sentencia
T-116 de 2003.
[28] Corte
Constitucional. Sentencia T-440 de 2003. En este caso, que se refiere a una
acción de tutela contra providencia judicial, la Corte concedió la tutela a una entidad bancaria y algunos usuarios de la misma, por
considerar que en el trámite de una acción de grupo la autoridad judicial les
había desconocido los derechos a la intimidad y al debido proceso, al ordenar
la remisión de varios documentos que implicaban la revelación de datos privados
confiados a una corporación bancaria. Sobre la procedencia de la tutela la Corte señaló:  “(...) En
segundo lugar, la Corte también desestima la consideración según la cual
existió una omisión procesal por parte de los usuarios del Banco Caja
Social. Dichas personas no integraban el pasivo del proceso de acción de grupo
(...).
Por lo tanto, difícilmente podían los ahora tutelantes controvertir
providencias judiciales que no les habían sido notificadas, y que, por demás,
habían sido proferidas en el transcurso de un proceso judicial de cuya
existencia no estaban enterados.”. Cfr. las Sentencias T-329 de 1996 y T-567 de
1998.
[29] Sentencia T-227 de 2010.
[30] Ver entre otras  Sentencias
T-600 de 2002, T- 771 de 2004 y T-199 de 2008.
[31] Sentencia T-747 de 2010.
[32] La ley 1116 establece una
diferencia semejante entre el denominado proceso de reorganización y el proceso
de liquidación judicial. El inciso segundo de tal artículo señala que el
proceso de reorganización pretende, a través de un acuerdo, preservar empresas
viables y normalizar sus relaciones comerciales y crediticias. Por su parte, el
inciso tercero destaca que el proceso de liquidación judicial persigue la
liquidación pronta y ordenada buscando el aprovechamiento del patrimonio del
deudor.
[33] Sobre ello la Superintendencia de Sociedades en concepto de fecha septiembre 13 de 2002 señaló: “Sea lo primero poner
de presente que por efecto de la apertura de la liquidación obligatoria de una
sociedad en los términos de la Ley 222 de 1995 (…), la capacidad social se
circunscribe, única y exclusivamente, a la realización de todas las operaciones
que tiendan a una rápida y progresiva liquidación del patrimonio del deudor.
Luego, en principio, no estará habilitada para continuar desarrollando el
objeto social, ni para contraer nuevas obligaciones que impliquen giro
ordinario de sus negocios. (…) En efecto, una vez disuelta la sociedad como
consecuencia de la apertura del proceso concursal liquidatorio, tanto la
capacidad, como la finalidad societaria  originales sufren una mutación en el
sentido de que sólo podrán realizarse ciertos actos tendientes a la inmediata
liquidación del ente; ya no se persigue la consecución del lucro sino la
realización de los bienes sociales para atender en forma ordenada el pago de
las obligaciones a su cargo; la capacidad social se restringe al cumplimiento
de la vocación extintiva de la sociedad.”
[34] Esta protección constitucional
específica se encuentra reconocida en múltiples sentencias de la Corte Constitucional relativas al pago de acreencias laborales y pensionales en el marco de
procesos concursales. Entre ellas pueden destacarse T-157 de 1995, T-606 de
1996, T-124 de 1997, T-299 de 1997, T-658 de 1998, T-668 de 1998, T-791 de
1998, T-005 de 1999, T-014 de 1999, T-075 de 1999,  SU995 de 1999, T-250 de
2001, T-679 de 2001, SU1023 de 2001, T-1183 de 2001, T-652 de 2002, T-955 de
2002, T-575 de 2003, T-830 de 2005, T-314 de 2006, T-337 de 2008, T-1045 de
2008 y T-079 de 2010.
[35] La ley 1116 de
2006 prevé también, en su artículo 50, las consecuencias de la declaración
judicial del proceso de liquidación. Entre ellas se encuentran (i) la disolución de
la persona jurídica, (ii) la cesación de funciones de los órganos sociales y de
fiscalización de la persona jurídica, si los hubiere, (iii) la separación de
todos los administradores, (iv) la terminación de los contratos de tracto
sucesivo, de cumplimiento diferido o de ejecución instantánea, no necesarios
para la preservación de los activos y (v) la terminación de los contratos de
trabajo, con el correspondiente pago de las indemnizaciones a favor de los
trabajadores.
[36] El texto de la disposición
demandada era el siguiente: “El proceso de liquidación se inicia una vez
ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se
refiere el artículo 1º del presente decreto. El acto que ordene la supresión o
liquidación dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el
parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Así mismo, en dicho
acto o posteriormente, podrá disponerse que la liquidación sea realizada por
otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que
la liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada para tal fin o
contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los
activos.
La
expedición del acto de liquidación conlleva:
[…]
f)
La prohibición expresa al representante legal de la entidad de realizar
cualquier tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o
convenciones colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la
liquidación de la entidad. Esta prohibición opera a partir de la expedición del
decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad
[…]
[37] Tal disposición señala lo siguiente: “Los gastos de
administración surgidos durante el trámite liquidatorio, se pagarán
inmediatamente y a medida que se vayan causando. Los gastos de administración
causados en el trámite del concordato, que no hubieren sido cancelados en esa
etapa, se pagarán de manera privilegiada, una vez ejecutoriada la providencia
de calificación y graduación de créditos.”
[38] Copia de estos documentos se
encuentra en el cuaderno No. 1. Folios 15-20
[39] Cuaderno No 1. Folio 88.