C-051-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-051/12
PROTOCOLO
MODIFICATORIO DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS MEXICANOS, LA
REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA DE VENEZUELA-Trámite legislativo
LEY
APROBATORIA DE TRATADO-Naturaleza del control de constitucionalidad/LEY
APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Trámite de ley ordinaria
De conformidad con lo previsto
en el artículo 241-10 de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para revisar este instrumento internacional y su ley aprobatoria. El
control de constitucionalidad que realiza esta Corporación es previo a la
ratificación del tratado y de carácter completo, automático y versa tanto sobre
el contenido material de la Acuerdo y de su ley aprobatoria, como sobre la
concordancia entre su trámite legislativo y las normas constitucionales
aplicables. En relación con el aspecto formal corresponde a la Corte examinar
la validez de la representación del Estado colombiano durante el proceso de
negociación, celebración y suscripción del tratado, al igual que la observancia
de las reglas del trámite legislativo que precedieron a la aprobación de la ley
sujeta a análisis. De otro lado, también se ha considerado por la
jurisprudencia constitucional que el control de constitucionalidad de los
tratados internacionales incorpora, como requisito previo del procedimiento
legislativo, la acreditación acerca de la consulta previa a las comunidades
indígenas y afrodescendientes sobre el contenido material del instrumento
internacional, exclusivamente en los casos en que este regule asuntos propios
de la identidad de esas comunidades.  Esto en virtud de lo dispuesto en el
artículo 330 C.P., al igual que los compromisos asumidos por el Estado
colombiano al ratificar el Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo. En cuanto al análisis de trámite de las leyes aprobatorias de
tratados, esta Corporación advierte que la Constitución Política no dispone de
un procedimiento legislativo especial para el efecto, de tal manera que debe
seguir, en términos generales, el mismo trámite que una ley ordinaria. No
obstante, esta previsión opera salvo las obligaciones particulares de
procedimiento que la Carta sí prevé para este escenario, relacionados con (i)
la iniciación del debate en el Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos
a relaciones internacionales (Art. 154 C.P.); y (ii) la remisión de la ley aprobada a la Corte Constitucional, por parte del Gobierno, para efectos de su
revisión definitiva (Art. 241-10 C.P.). Desde esta perspectiva se requiere, en
razón del trámite ordinario; (i) la publicación oficial del proyecto de ley;
(ii) el inicio del procedimiento legislativo en la comisión constitucional
correspondiente del Senado de la República; (iii) la aprobación reglamentaria
en los debates de las comisiones y plenarias de cada una de las cámaras (Art. 157 C.P.), acreditándose en cada una de esta etapas la votación nominal y pública del proyecto de ley
(Art. 133 C.P.); (iv) que entre el primer y segundo debate medie un lapso no
inferior a ocho días y que entre la aprobación del proyecto en una de las
cámaras y la iniciación del debate en la otra, transcurran por lo menos quince
días (Art. 160 C.P.); (v) la comprobación del anuncio previo a la votación en
cada uno de los debates; y (vi) la sanción presidencial y la remisión del texto
a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes, (Art.  241-10 C.P.).
PROTOCOLO
MODIFICATORIO DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS MEXICANOS, LA
REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA DE VENEZUELA-Impertinencia de la
consulta previa en el caso concreto/PROTOCOLO MODIFICATORIO DEL TRATADO DE
LIBRE COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS MEXICANOS, LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA
REPUBLICA DE VENEZUELA-Materias que comprende
La Corte
advierte preliminarmente que el mismo tiene como objetivo principal la
modificación de diversos aspectos del acuerdo de libre comercio originalmente
suscrito entre Colombia, México y Venezuela.  En concreto, estas materias
versan sobre (i) revisión del grupo de bienes y servicios sometidos a
tratamiento arancelario preferencial o de desgravación arancelaria, relacionados
con el intercambio comercial entre Colombia y México; (ii) adecuación del
tratado a la separación de Venezuela del acuerdo comercial; (iii) modificación
de las reglas específicas de origen de determinados productos; y (iv)
reformulación de algunos mecanismos institucionales de solución de
controversias de materia de dispensas a las reglas de origen, como de la
administración misma del TLC-G3. Tales asuntos, a juicio de la Sala, son en su
mayoría de índole técnica y se encuadran en aspectos procedimentales del
intercambio comercial entre Colombia y México.  Por su naturaleza, no inciden
de forma directa en asuntos propios de la identidad de las comunidades
indígenas y afrodescendientes, de modo que el tratado internacional objeto de
examen no está sometido al requisito de consulta previa a dichos grupos
tradicionales. Esta conclusión, por supuesto, opera sin perjuicio que puedan
existir escenarios concretos en que la aplicación ulterior de las normas del
Protocolo llegase a configurar una afectación directa a las comunidades
tradicionales, en tanto den lugar a medidas legales o administrativas del
derecho interno que adquieran ese carácter.  En esa hipótesis, sí resultará
exigible la realización de la consulta previa, en las condiciones fijadas por
la jurisprudencia constitucional.  Sin embargo, las disposiciones del Protocolo
Modificatorio, en sí mismas consideradas, no tienen ese estatus, de modo que la
exigencia de la consulta previa, en el marco de la aprobación y ratificación
del tratado, no es pertinente.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL DE COMERCIO-Contenido y
alcance/TRATADO DE LIBRE COMERCIO-Reglas jurisprudenciales sobre el
control constitucional
La Corte
Constitucional ha avalado la exequibilidad de distintos acuerdos de
liberalización comercial con diversos Estados, razón por la cual ha construido
una doctrina lo suficientemente definida acerca del contenido y alcance de la
competencia de este Tribunal en dicha materia.  1. Naturaleza de las leyes que
aprueban tratados de liberalización comercial. En apartado anterior, a
propósito del control formal a la ley aprobatoria del Protocolo Modificatorio,
se señaló que el trámite propio de esa disposición es el que la Constitución
prevé para las leyes ordinarias, salvo las particularidades que la Carta señala
para las normas que aprueban tratados internacionales.  Esta prescripción no
solo tiene efectos en lo que respecta al análisis del procedimiento
legislativo, sino también en cuanto a la jerarquía, dentro del sistema de
fuentes de Derecho, de las leyes aprobatorias de acuerdos de liberalización
comercial.  En ese orden de ideas, se tiene que tales acuerdos ingresan al
ordenamiento jurídico interno en su condición de leyes ordinarias. Ello contrae
al menos dos efectos concretos: en primer término, son disposiciones que no
subordinan otras normas con fuerza material de ley, ni tampoco operan como integrantes
del parámetro para el control constitucional de dichas normativas.  Su
naturaleza implica, sin duda, su estricta sujeción al principio de supremacía
constitucional, de manera que el tratado, visto desde la perspectiva del
ordenamiento jurídico interno, debe ser compatible con las normas que integran
el bloque de constitucionalidad y, por lo tanto, en caso de contradicción entre
las normas de liberalización comercial y los preceptos superiores, deben
preferirse estos. Particularmente, es deber del juez constitucional y de los
demás operadores jurídicos del Estado garantizar la intangibilidad de las
cláusulas que regulan derechos fundamentales y derechos humanos integrados al
orden jurídico nacional. A su vez, dicha conclusión es imperativa incluso respecto
de tratados de liberalización comercial que, por sus propias especificidades,
regulan aspectos que van más allá que las reglas de intercambio comercial, como
sucede con la propiedad intelectual, los derechos laborales, los derechos de
los consumidores, las disposiciones sobre control de la calidad de alimentos y
productos farmacéuticos, etc.  En cuanto a estas regulaciones (i) están sujetas
a los preceptos incorporados al bloque de constitucionalidad; y (ii) no guardan
relación jerárquica con las normas internas de índole legal que regulan las
mismas materias.  Por ende, deben aplicarse armónicamente y con base en un
criterio de especialidad. En segundo lugar, tales condiciones de subordinación
de las normas de los tratados de liberalización comercial no implican que esos
instrumentos tengan plenos efectos en el orden jurídico interno.  Esto con base
en las consecuencias propias de los principios de derecho internacional
público, en especial el pacta sunt servanda y la aplicación de los tratados con
base en el principio de buena fe. 2. Distinción entre el análisis jurídico de la
Corte y la evaluación sobre la conveniencia y oportunidad del intercambio
comercial. El control de constitucionalidad que realiza la Corte sobre el
tratado internacional tiene carácter jurídico y objetivo.  Esto significa que
la labor de este Tribunal se concentra en la evaluación de la compatibilidad
entre las disposiciones del acuerdo de liberalización comercial y la Carta
Política, lo que excluye un análisis pormenorizado acerca de la conveniencia
económica de las cláusulas que regulan el intercambio comercial bajo un régimen
arancelario específico. Esto debido a que, por mandato de la misma
Constitución, esa evaluación de conveniencia y oportunidad de las cláusulas
económicas de los tratados de integración comercial es un asunto de competencia
del Presidente en su condición de Jefe de Estado, la cual a su vez hace parte
de la atribución de dirección general de las relaciones internacionales y
celebración de tratados y convenios con otros Estados o entidades de derecho
internacional.  (Art. 189-2 C.P.).  Corresponderá al Ejecutivo, fundado en la
debida protección de los intereses de la economía nacional y en la plena
vigencia de los derechos constitucionales, lograr durante la etapa de
negociación del tratado un acuerdo conveniente, oportuno y recíproco. Esta
condición, en todo caso, no significa que el contenido de las cláusulas
económicas de los acuerdos en mención esté del todo excluido del ámbito del
control de constitucionalidad.  Concurre un mandato superior específico,
contenido en el artículo 226 C.P., según el cual el Estado promoverá la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. De
acuerdo con esta previsión, la Corte ha entendido que en el evento en que las
cláusulas económicas se muestren manifiestamente contrarias a las mencionadas
bases de negociación, es imperativa la declaratoria de inexequibilidad de los
contenidos normativos correspondientes, ante el explícito desconocimiento de la
Constitución. Es con base en estas consideraciones que la jurisprudencia ha
señalado que en el análisis en sede judicial de las normas integrantes de
acuerdos de liberalización comercial, la Corte es un juez de constitucionalidad
y no un juez de convencionalidad.  Quiere esto decir que esta Corporación debe
guardar para el efecto un cuidadoso equilibrio entre la vigencia de la facultad
presidencial de negociación de las cláusulas económicas de dichos acuerdos, y
la preservación de las normas superiores que imponen cánones al ejercicio de
dicha facultad.  Esto implica un estudio transversal e integral de las
distintas disposiciones del tratado respectivo, a efecto de determinar la
compatibilidad general entre este y la Constitución. 3. Carácter débil y a
priori del control de constitucionalidad de los tratados de liberalización
comercial. Las consideraciones anteriormente expuestas acerca de la naturaleza
del control de constitucionalidad de los acuerdos de liberalización comercial,
llevan a concluir que ese juicio tiene carácter débil.  Esto debido a que (i) la
Constitución reconoce al Presidente de la República la competencia para la
dirección de las relaciones internacionales y, por ende, la negociación de los
tratados con otros Estados.  Así, la función del juez constitucional en ese
escenario se circunscribe a verificar que las cláusulas del instrumento respectivo
no traduzcan un exceso en el ejercicio de tales competencias o se opongan
objetivamente a las disposiciones constitucionales.  Existe, en ese orden de
ideas, un deber para la Corte de autorrestricción judicial en esta materia, el
cual está dirigido a evitar que el juez constitucional suplante la competencia
reconocida por la Carta al Jefe de Estado; (ii) la jurisprudencia ha concluido,
de forma reiterada y estable, que en tanto la Constitución no prescribe un
modelo económico específico, el legislador está investido de la facultad de
proferir normas de contenido económico o comercial de diversa índole, las
cuales podrán cuestionarse en sede judicial si se muestran manifiestamente
inconstitucionales o cuando no responden a criterios de razonabilidad o
proporcionalidad; (iii) concurre un mandato constitucional de
internacionalización de las relaciones económicas del Estado, sometido a
criterios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.  Por ende, la
suscripción de acuerdos de integración comercial de Colombia es un asunto que
no solo está permitido sino fomentado por la agenda constitucional,
supeditándolo a los criterios mencionados.  A estos requisitos se suman, por
supuesto, la protección de los derechos constitucionales y de las competencias
de los demás órganos del Estado. Esta ha sido la posición fijada en sentencias
recientes de la Corte que han adelantado el control de constitucionalidad de
acuerdos de liberalización comercial.  Por ejemplo en la sentencia C-608/10,
que estudió el tratado de libre comercio con Canadá, el Pleno indicó que “…en
cuanto a la intensidad del control de constitucionalidad en lo atinente a
tratados de libre comercio, la Corte considera que aquél debe ser leve, en
consideración al amplio margen de discrecionalidad de que goza el Presidente de
la República como director de las relaciones internacionales y a la materia
regulada. Sin embargo, aquél se torna intenso en relación con aquellas
cláusulas convencionales que afecten el disfrute de derechos fundamentales
constitucionales, tales como la salud y el trabajo, al igual que la protección
de las comunidades indígenas y raizales. || En tal sentido, se debe precisar
que, en materia de control previo de constitucionalidad sobre tratados de libre
comercio, la Corte debe analizar si las normas que restringen derechos
fundamentales superan un test de razonabilidad; que los fines a alcanzar sean
constitucionales y que las restricciones sean adecuadas.”. De otro lado, la
jurisprudencia en comento señala que el control que realiza la Corte de los
acuerdo de liberalización comercial es a priori, lo que significa que debe
realizarse a partir del contenido de las cláusulas de intercambio aprobadas por
el Congreso, al margen de los desarrollos posteriores que tengan durante la
etapa de implementación del tratado entre los Estados partes.  En especial,
quedan excluidas del escrutinio judicial las hipótesis de dinámica económica
que tengan lugar con ocasión del proceso de liberalización comercial.  Es
competencia del Jefe de Estado y sus agentes, en la etapa de negociación,
adoptar las cautelas correspondientes para que dichas hipótesis resulten
compatibles con la protección de los intereses económicos nacionales. Lo
anterior no es óbice para que la ejecución de las cláusulas contenidas en el
acuerdo de integración comercial deje de estar supeditada a la vigencia de la
Constitución. De igual modo, son plenamente aplicables durante esa etapa de
ejecución los mecanismos del derecho interno destinados a proteger los derechos
que pudieren conculcarse en razón de las consecuencias económicas de la
integración comercial. 4. Constitucionalidad prima facie de los aspectos
técnicos y operativos. Por último, aspecto especialmente importante para el
control de constitucionalidad del asunto de la referencia, debe resaltarse cómo
la jurisprudencia de la Corte ha contemplado que los asuntos técnicos y
operativos de los tratados de integración comercial, dirigidos a permitir su
ejecución, como sucede con los anexos a las cláusulas de intercambio comercial,
no suscitan en sí mismos y prima facie problemas en cuanto a su exequibilidad.
Además, en caso que tales contenidos se tornaren contrarios a la Constitución
en virtud de la dinámica propia de la ejecución del acuerdo de liberalización
comercial, esta problemática debe ser asumida a través de los mecanismos
contemplados en el derecho interno para la protección de los derechos
constitucionales concernidos.
Referencia: expediente
LAT-370
Revisión de
constitucionalidad del “Protocolo modificatorio al “Tratado de Libre
Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la
República de Venezuela, firmado en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia,
el trece de junio de mil novecientos noventa y cuatro”, firmado simultáneamente
en Bogotá D.C. y Ciudad de México el once (11) de junio de dos mil diez”, y de la Ley 1457 del 29 de junio
de 2011, por medio de la cual fue aprobado.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., siete (7) de febrero de dos mil doce (2012).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 10 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de constitucionalidad del “Protocolo modificatorio al
“Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos, la República de
Colombia y la República de Venezuela, firmado en la ciudad de Cartagena de
Indias, Colombia, el trece de junio de mil novecientos noventa y cuatro”,
firmado simultáneamente en Bogotá D.C. y Ciudad de México el once (11) de junio
de dos mil diez”, y de la Ley
1457 del 29 de junio de 2011, por medio de la cual fue aprobado.
I.  ANTECEDENTES
1.1. Con
base en lo dispuesto en el artículo 241-10 de la Carta Política, mediante
oficio radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 5 de julio de
2011, dentro del término constitucional, la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República remitió copia auténtica de la Ley 1457 de 2011,
para efectos de su revisión constitucional.
1.2. El
Magistrado Sustanciador, mediante auto del 18 de julio de 2011, avocó el
conocimiento del proceso y dispuso la práctica de pruebas. Recibidas estas, a
través de providencia del 10 de agosto de 2011, se ordenó continuar el trámite
del mismo y, en consecuencia, fijar en lista el proceso por el término de 10
días con el fin de permitir la intervención ciudadana, así como dar traslado al
señor Procurador General de la Nación para el concepto correspondiente y
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República, a los Ministros de Relaciones
Exteriores, y de Comercio, Industria y Turismo, así como al Director de
Impuestos y Aduanas Nacionales.
1.3. De
manera que, luego de surtidos los trámites constitucionales y legales propios
de esta clase de procesos, la Corte se pronuncia respecto de la
constitucionalidad del instrumento internacional bajo examen y de su ley
aprobatoria.
II. TEXTO
DE LA NORMA
La ley
objeto de análisis, cuya publicación se efectuó en el Diario Oficial 48.116 del
30 de junio de 2011, es incorporada a esta sentencia como anexo, debido a su
extensión.
III.
INTERVENCIONES
3.1.
Intervenciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
El
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, presentó dos intervenciones
diferentes, las cuales concurren en solicitar a la Corte que declare la
exequibilidad de la norma analizada.  La primera, suscrita por apoderado
especial de esa cartera, señala que el objetivo del Protocolo es, en esencia,
actualizar el Acuerdo de Libre Comercio con México, en el sentido de incorporar
un grupo de bienes, especialmente de tipo agrario e industrial, que no habían
sido objeto de desgravación arancelaria en el tratado original.  Agrega que el
tratado y su ley aprobatoria se ajustan a las normas constitucionales y del
derecho internacional público que le son predicables.
La segunda
intervención es presentada por el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio
citado.  Luego de hacer una presentación sobre los antecedentes e implicaciones
del Acuerdo de Libre Comercio con México y Venezuela (en adelante el Acuerdo o
TLC-G3), basándose en los objetivos trazados por la Asociación Latinoamericana
de Integración – Aladi, en materia de la búsqueda de un mercado común
latinoamericano, el Ministerio señala que el Acuerdo mencionado contemplaba
distintos bienes excluidos de la desgravación.  Esto debido a que o bien eran
sensibles para las economías nacionales, se beneficiaban de medidas de apoyo
interno o eran objeto de mecanismos de estabilización de precios.  La posterior
actualización de los bienes objeto de desgravación fue encargado por el TLC-G3
a un Comité de Comercio Agropecuario, siendo el Protocolo Modificatorio fruto
de la actividad de ese ente, quien asumió las modificaciones necesarias al
Acuerdo, sumadas a las reformas tendientes a hacer frente al retiro de
Venezuela del instrumento internacional, verificado a través de denuncia
realizada por ese país en mayo de 2006. A esto debe sumarse el interés de productores colombianos de incorporar en el marco de la desgravación algunos
bienes que no fueron originalmente contemplados, lo que motivó la activación de
los citados mecanismos de actualización del Acuerdo.
El interviniente
recuerda que, conforme la jurisprudencia constitucional, los protocolos
modificatorios de acuerdos ya suscritos, son tratados internacionales
autónomos, que deben por ende surtir el procedimiento previsto para la asunción
de compromisos jurídicos de esa índole.  El Protocolo objeto de examen está
dirigido a modificar el Acuerdo, en diversos temas, a saber (i) ampliar
el universo de bienes con beneficio de aranceles, en especial respecto de
productos agrícolas, como industriales, tanto en lo relativo a algunas materias
primas como maquinaria; (ii) disposiciones en materia de reglas de
origen para distintos alimentos, especialmente procesados, al igual que frente
a bienes industriales, entre ellos de carácter textil y para la siderurgia; (iii)
modificación del Comité de Integración Regional de Insumos - CIRI, y de las
funciones de la Comisión Administradora del Acuerdo; (iv) la aceptación
del cláusula de aceptación extendida, que permite tener como nacionales las
materias primas que han importado las partes de países con los que tienen
suscritos acuerdos comerciales; y (v) el ajuste del Acuerdo en asuntos
institucionales como el cambio de nombre del tratado ante la salida de
Venezuela, junto con la modificación de las funciones del Comisión
Administradora del Acuerdo, de manera similar a como se ha realizado con
acuerdos comerciales de similar naturaleza entre Colombia y otros Estados.
Expresa el
interviniente que el Protocolo se muestra favorable para la ampliación del
intercambio comercial con México, a través de la profundización del acceso a
mercados en condiciones preferenciales, el correlativo incremento de las
exportaciones colombianas, la mejora de las condiciones de competencia de los
productos nacionales frente a otros de la región, y la agilización de los
procedimientos para la aprobación de dispensas en materia de normas de origen,
lo que permite mayor dinamismo en la exportación de productos textiles.
Agrega que
la norma cumplió con los requisitos de derecho internacional público que
resultan aplicables, en especial los plenos poderes para la suscripción que el
Presidente otorgó al Ministro de Comercio, Industria y Comercio de la época.
Del mismo modo, a partir de la descripción del procedimiento legislativo del
proyecto correspondiente, concluye que la aprobación del Protocolo por parte
del Congreso se ajusta a las reglas constitucionales pertinentes.
Finalmente,
el Ministerio explica cómo, basado en las reglas jurisprudenciales sobre la
materia, el Protocolo es compatible con la Constitución en la medida que (i)
promueve la integración económica latinoamericana; (ii) es armónico
con los principios de equidad y reciprocidad, que informan las relaciones
internacionales.  Esto debido a que “… la profundización del universo
arancelario beneficiado por el Acuerdo, la modificación de las normas de origen
y las modificaciones de asuntos institucionales estuvieron basadas en un
sistema de concesiones y ventajas mutuas”; (iii) desarrolla los
fines constitucionales del Estado Social de Derecho, en tanto se aumentan las
oportunidades para las empresas colombianas ante la ampliación de los mercados
en México, lo que propicia el crecimiento económico nacional; (iv) se
inscribe en la autodeterminación del Estado colombiano para el manejo de sus
relaciones internacionales; y (v) desarrolla los derechos de los
consumidores a acceder a bienes de mejor calidad y mejor precio, merced de la
flexibilización en el comercio internacional de los mismos.
3.2.
Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores
El Director
de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores
presentó escrito justificativo de la constitucionalidad del Protocolo y su ley
aprobatoria.  Sustenta esta conclusión en considerar que la norma cumplió con
el procedimiento previsto para su suscripción y aprobación tanto por el derecho
constitucional colombiano como por las normas de derecho internacional
público.  Sin embargo, no expresa argumentos en cuanto al contenido material
del tratado.
3.3.
Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, a través de apoderado especial,
intervino en el presente proceso de constitucionalidad con el fin de defender
la exequibilidad de la norma objeto de examen.  Indica, de manera similar a los
demás intervinientes, que el procedimiento legislativo se ajustó a las reglas constitucionales
pertinentes.  Señala, en lo que respecta al aspecto material, que el Protocolo
desarrolla finalidades que la jurisprudencia constitucional ha considerado
compatibles con la Carta Política.  Así “[l]as políticas de
liberalización del comercio internacional de bienes y servicios, complementadas
con otras políticas, generan un círculo virtuoso de desarrollo, pues los
mayores flujos de comercio repercuten en el crecimiento económico, el aumento
de los niveles de empleo y de bienestar de la población, y la reducción de la
pobreza”  Sobre el particular, cita argumentos análogos a los expresados
por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en la intervención antes
reseñada.
3.4. Intervención de la
Universidad del Rosario
El Decano de
la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario presentó ante la
Corte escrito preparado por la profesora Laura García Matamoros, el cual
justifica la exequibilidad del Protocolo y de su Ley aprobatoria.  Para ello,
explica cómo (i) es necesario verificar los plenos poderes del Ministro
que suscribió el tratado, pues no existe evidencia de estos; (ii) el
Protocolo, aunque fija nuevas obligaciones en materia de comercio
internacional, responde a los mismos contenidos que fueron declarados
exequibles por la Corte en la sentencia C-178/95 a propósito de la
constitucionalidad del Acuerdo primigenio.  En ese orden de ideas, no habría
lugar a reproche alguno respecto de la constitucionalidad del instrumento
internacional objeto de análisis en esta oportunidad.  Determina, del mismo
modo, que en virtud de lo regulado por el Acto Legislativo 1º de 1999, la
reserva que en su momento se hiciera frente a las normas del Acuerdo sobre
nacionalización y expropiación, ya no tiene lugar en el presente caso.
3.5. Intervención de la
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - Andi
El Presidente de la Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia – Andi, solicita a la Corte que declare la
exequibilidad del instrumento internacional de la referencia.  Con este fin,
expone idénticos argumentos a los planteados por los demás intervinientes,
haciendo particular énfasis en el vínculo que considera existe entre la
liberalización de los mercados internacionales y el desarrollo económico del
país.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en
los artículos 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó concepto dentro
del trámite de la referencia, en el que solicitó a la Corte declarar exequible
el “Protocolo modificatorio al “Tratado de Libre Comercio entre los Estados
Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela, firmado
en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, el trece de junio de mil
novecientos noventa y cuatro”, firmado simultáneamente en Bogotá D.C. y Ciudad
de México el once (11) de junio de dos mil diez”, y la Ley aprobatoria correspondiente.
En cuanto al
aspecto formal del Protocolo, el Ministerio Público hace una detallada
exposición del trámite legislativo, para concluir que el mismo se ajusta a las
normas constitucionales correspondiente.  Frente al contenido material del
instrumento internacional, señala que tanto el Protocolo como el Acuerdo que
modifica se enmarcan en la profundización del intercambio comercial entre
Colombia y México, lo que se inscribe a su vez en el mandato constitucional de
promoción de la integración latinoamericana.  Señala, a partir del análisis del
articulado del Protocolo que, “… las modificaciones y adiciones introducidas
por éste al tratado, corresponden a ajustes técnicos necesarios para hacerlo
viable en vista de las nuevas circunstancias.  Desde el cambio de nombre,
inevitable luego de la salida del acuerdo de la República Bolivariana de
Venezuela, hasta la definición de su entrada en vigencia, pasando por una
actualización de las reglas de acceso al mercado y de origen, y un ajuste a las
funciones de la Comisión Administradora, el protocolo se limita a adaptar el
tratado a la realidad sobreviviente.”  En tales condiciones, para la Vista
Fiscal el tratado objeto de estudio es en todo compatible con la Constitución.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Naturaleza del control de
constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados
De conformidad con lo previsto en
el artículo 241-10 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente
para revisar este instrumento internacional y su ley aprobatoria. El control de
constitucionalidad que realiza esta Corporación es previo a la ratificación del
tratado y de carácter completo, automático y versa tanto sobre el contenido
material de la Acuerdo y de su ley aprobatoria, como sobre la concordancia
entre su trámite legislativo y las normas constitucionales aplicables.
En relación con el aspecto formal
corresponde a la Corte examinar la validez de la representación del Estado
colombiano durante el proceso de negociación, celebración y suscripción del
tratado, al igual que la observancia de las reglas del trámite legislativo que
precedieron a la aprobación de la ley sujeta a análisis. De otro lado, también
se ha considerado por la jurisprudencia constitucional que el control de
constitucionalidad de los tratados internacionales incorpora, como requisito
previo del procedimiento legislativo, la acreditación acerca de la consulta
previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes sobre el contenido
material del instrumento internacional, exclusivamente en los casos en que este
regule asuntos propios de la identidad de esas comunidades.  Esto en virtud de
lo dispuesto en el artículo 330 C.P., al igual que los compromisos asumidos por
el Estado colombiano al ratificar el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo.[1]
En cuanto al análisis de trámite
de las leyes aprobatorias de tratados, esta Corporación advierte que la
Constitución Política no dispone de un procedimiento legislativo especial para
el efecto, de tal manera que debe seguir, en términos generales, el mismo
trámite que una ley ordinaria. No obstante, esta previsión opera salvo las
obligaciones particulares de procedimiento que la Carta sí prevé para este
escenario, relacionados con (i) la iniciación del debate en el
Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos a relaciones
internacionales (Art. 154 C.P.); y (ii) la remisión de la ley aprobada a
la Corte Constitucional, por parte del Gobierno, para efectos de su revisión
definitiva (Art. 241-10 C.P.).
Desde esta perspectiva se
requiere, en razón del trámite ordinario; (i) la publicación oficial del
proyecto de ley; (ii) el inicio del procedimiento legislativo en la
comisión constitucional correspondiente del Senado de la República; (iii)
la aprobación reglamentaria en los debates de las comisiones y plenarias de
cada una de las cámaras (Art. 157 C.P.), acreditándose en cada una de esta
etapas la votación nominal y pública del proyecto de ley (Art. 133 C.P.); (iv) que entre el primer y segundo debate medie un lapso no inferior a ocho días y
que entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del
debate en la otra, transcurran por lo menos quince días (Art. 160 C.P.); (v) la comprobación del anuncio previo a la votación en cada uno de los debates; y (vi)
la sanción presidencial y la remisión del texto a la Corte Constitucional
dentro de los seis días siguientes, (Art.  241-10 C.P.).
Por último, frente al aspecto
material o de fondo, la labor de la Corte consiste en confrontar las
disposiciones del instrumento internacional sujeto a análisis y las de su ley
aprobatoria con la totalidad de los preceptos constitucionales, a fin de
determinar si son compatibles con la Carta Política.
Con sujeción a este marco de
análisis, la Sala asume a continuación el estudio del tratado.
2. La revisión por el aspecto
formal
2.1.
Representación del Estado, suscripción del tratado y aprobación presidencial
El Ministerio de Relaciones
Exteriores informó[2] a esta Corporación que
para la suscripción del Protocolo modificatorio al Tratado de Libre Comercio
entre los Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de
Venezuela (en adelante el Protocolo o el Protocolo modificatorio), el Gobierno
Nacional otorgó plenos poderes al entonces Ministro de Comercio, Industria y
Turismo.  Igualmente, el Ministerio aportó copia del documento correspondiente,
suscrito por el Presidente de la República de la época el 9 de junio de 2010.
Adicionalmente, dentro del
material probatorio aportado por la Cancillería, se encuentra documento del 19
de julio de 2010, también suscrito por el Presidente de la República y por el
Ministro de Relaciones Exteriores, en que se somete a consideración Congreso el
Protocolo modificatorio.
En este orden de ideas, la Sala
encuentra que el tratado en comento fue suscrito de conformidad con las disposiciones
constitucionales que regulan la celebración de acuerdos internacionales por
parte del Estado colombiano.  En el mismo sentido, fueron cumplidas las
previsiones contenidas en el artículo 7-2 a. de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en el sentido que para la adopción y autenticación
de un tratado, al igual que para manifestar el consentimiento del Estado en
obligarse por un acuerdo internacional, se considera que una persona representa
a un Estado si presenta  plenos poderes, como sucede en el presente caso.
Finalmente, en lo que tiene que
ver con la aprobación presidencial del Protocolo, se tiene que el Presidente de
la República cumplió con este requisito y ordenó la remisión del texto
correspondiente al Congreso, con el fin que fuera discutido y aprobado,
cumpliéndose con ello lo previsto en los artículos 189-2 y 224 de la
Constitución Política.
2.2. El trámite legislativo
del proyecto de ley
El expediente legislativo
enviado a la Corte por el Congreso de la República demuestra que el proyecto de
ley n.° 58/10 Senado, 159/10 Cámara, que finalizó con la expedición de la Ley
1457 del 29 de junio de 2011 “por medio de la cual se aprueba el ““Protocolo
modificatorio al “Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos,
la República de Colombia y la República de Venezuela, firmado en la ciudad de
Cartagena de Indias, Colombia, el trece de junio de mil novecientos noventa y
cuatro”, firmado simultáneamente en Bogotá D.C. y Ciudad de México el once (11)
de junio de dos mil diez”,
surtió el siguiente trámite:
2.2.1. Senado de la República
2.2.1.1. El proyecto de ley
correspondiente fue presentado al Congreso de la República por los ministros de
Comercio, Industria y Turismo, y de Relaciones Exteriores.
2.2.1.2. Su texto fue publicado
en la Gaceta del Congreso 484 del 3 de agosto de 2010.[3]
2.2.1.3. La ponencia favorable
para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República fue
presentada por el senador Carlos Fernando Motoa Solarte y fue publicada en la
Gaceta del Congreso 633 del 10 de septiembre de 2010.[4]
2.2.1.4. Según certificación
suscrita por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la
República[5], el proyecto de ley fue
anunciado para su discusión y aprobación en primer debate en la sesión del 28
de septiembre de 2010, según consta en el Acta n.° 11 de la misma fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso 170 del 8 de abril de 2011.  Sobre esta
actuación, en el acta mencionada se advierte lo siguiente:
“El señor Vicepresidente,
Senador Camilo Romero, informa que está totalmente de acuerdo a lo manifestado
por el Senador Barriga, y lo que han expresado varios Senadores. Señor
Secretario, antes de levantar la sesión convocamos para el día de mañana, a las
10:00 a. m. el jueves sesión en Ipiales, están más que invitados porque fue una
proposición aceptada por todos y todas los Senadores y Senadores de la
comisión. Vamos a anunciar los proyectos señor Secretario:
El señor Secretario de la
Comisión, doctor Diego González, da anuncio los proyectos:
1. Proyecto de ley número 58
de 2010 Senado, por medio de la cual se aprueba el Protocolo modificatorio al
Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos, la República de
Colombia y la República de Venezuela, firmado en la ciudad de Cartagena de
Indias, (Colombia), el trece de junio de mil novecientos noventa y cuatro,
firmado simultáneamente en Bogotá, D. C., y ciudad de México el once (11) de
junio de dos mil diez (2010).
Autores: Ministerios de Relaciones
Exteriores y de Comercio, Industria y Turismo.
Ponente: honorable Senador
Carlos Fernando Motoa Solarte.
Publicaciones: Texto del
Proyecto de ley Gaceta del Congreso número 484 de 2010.
Ponencia Primer Debate: Gaceta
del Congreso número 633 de 2010.
(…)
Están anunciados los proyectos
de ley señor Presidente, para ser votados en la sesión de mañana.
El señor Vicepresidente Camilo
Romero, informa a los Senadores que quedan citados para mañana a la 10:00 a.
m., se levanta la sesión. Queda la invitación para el día jueves en la ciudad
de Ipiales, está todo garantizado para estar a las 7:00 a. m. en el aeropuerto
de Catan. (sic) Gracias.
Se levanta la sesión.”[6]
Según lo expuesto, se encuentra
que el anuncio de votación del proyecto de ley se realizó para el día 29 de
septiembre de 2010, fecha en la que fue convocada la sesión siguiente de la
Comisión Segunda del Senado.
2.2.1.5. Según la certificación
suscrita por el Secretario de la Comisión Segunda del Senado de la República,
citada en el numeral anterior, el proyecto de ley fue aprobado en primer debate
el 29 de septiembre de 2010, sesión contenida en el Acta n.° 12 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 170 del 8 de abril de 2011.  La
proposición con la que terminaba el informe de ponencia fue aprobada con diez
votos nominales, de los trece senadores que conforman la comisión. En el acta
correspondiente se acredita dicha actuación del siguiente modo:
“El Señor Presidente
Guillermo García Realpe:
Gracias, Senador Carlos
Barriga. Señor Secretario, sírvase llamar a lista para la aprobación de la
proposición con la que termina el informe de ponencia.
El Señor Secretario, Diego
Alejandro González González:
Realiza el llamado a lista
para la aprobación de la proposición con la que termina el informe de ponencia:
[aquí la votación nominal de los
senadores integrantes de la Comisión]
Me permito informar, señor
Presidente, que han contestado afirmativamente diez (10) honorables Senadores.
En consecuencia, ha sido aprobada la proposición con que termina el informe de
ponencia.
El señor Presidente Guillermo
García Realpe:
Pregunta al señor Secretario
cuántos artículos tiene el proyecto; sírvase dar lectura a los respectivos
artículos.
El honorable Senador Carlos
Barriga:
Propone a la Comisión la
omisión de la lectura del articulado, los artículos establecidos en la
ponencia.
El señor Secretario, Diego
Alejandro González González:
Señor Presidente, en aras de
la propuesta del honorable Senador Barriga, la dinámica permitiría de acuerdo
con una proposición planteada por los honorables Senadores, que se vote en
bloque si se aprueba la omisión de la lectura del articulado, se apruebe el
articulado del texto propuesto, el título del proyecto de ley y si los
honorables Senado res quieren que el proyecto de ley tenga segundo debate. En
ese sentido iría la proposición que se votaría en bloque.
El señor Presidente
Guillermo García Realpe:
Informa a los Senadores de la
Comisión que está en discusión para su aprobación, la proposición de omisión de
la lectura del articulado, el texto del articulado propuesto en el proyecto de
ley, el título del proyecto y si los Senadores quieren que este proyecto tenga
segundo debate. Sírvase llamar a lista para aprobar esas proposiciones.
El señor Secretario, Diego
Alejandro González González:
Informa a la Presidencia,
sería: votación y aprobación de la omisión de la lectura del articulado, el
texto del articulado del proyecto propuesto; el título del proyecto de ley y si
los honorables Senadores quieren que el proyecto de ley tenga segundo debate en
la Plenaria del Senado. En ese sentido iría la proposición que se votaría en
bloque. Procedo con el llamado a lista:
[aquí la votación nominal de los
senadores integrantes de la Comisión]
Me permito informar, señor
Presidente, que han contestado afirmativamente diez (10) honorables Senadores.
En consecuencia, ha sido aprobado el proyecto de ley.
El señor Presidente
Guillermo García Realpe:
Gracias, señor Secretario.
Informo que continúa con la ponencia para su segundo debate en la Plenaria del
Senado. El Senador Carlos Fernando Motoa.”[7]
2.2.1.6. La ponencia para segundo
debate fue presentada por el senador Carlos Fernando Motoa Solarte y publicada
en la Gaceta del Congreso 827 del 27 de octubre de 2010.[8]
2.2.1.7 Según certificación
suscrita por el Subsecretario General del Senado de la República,[9]
el proyecto de ley fue anunciado para su discusión y aprobación en segundo
debate en la sesión del 2 de diciembre de 2010, según consta en el Acta n.° 29
de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 0741 del 10 de marzo de
2011. Estudiado el texto de la referida acta, se encuentra sobre esta actuación
lo siguiente:
“Por instrucciones de la
Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por
Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión.
Sí señor Presidente, los
Proyectos para la siguiente Sesión Plenaria de Senado de la República, son los
siguientes:
(…)
Proyectos con ponencia para
segundo debate:
(…)
·
Proyecto de ley número 58 de 2010 Senado, por medio de la cual
se aprueba el "Protocolo modificatorio al Tratado de Libre Comercio entre
los Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela",
firmado en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, el trece de junio de mil
novecientos noventa y cuatro, firmado simultáneamente en Bogotá, D. C., y
ciudad de México el once (11) de junio de dos mil diez (2010).”[10]
En cuanto a la convocatoria para
la siguiente sesión de la plenaria del Senado, al finalizar la reunión en
comento la mesa directiva indicó que “[s]iendo las 5:30 p.m., la
Presidencia levante la sesión y convoca para el día lunes 6 de diciembre de 2010, a las 12:00 m.”
2.2.1.8.  Igualmente, la certificación
citada hace constar que el proyecto de ley fue considerado en segundo debate el
6 de diciembre de 2010, sesión documentada en el Acta n° 30 de la misma fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso 75 del 10 de marzo de 2011.  El Secretario
General del Senado hace constar que la iniciativa fue aprobada mediante
votación nominal de 52 votos favorables y 7 en contra, para un total de 59 de
votos.  Sobre el particular, en el acta mencionada se encuentra lo siguiente:
“Lectura de
ponencias y consideración  de Proyectos en Segundo Debate
Proyecto de ley número 58
de 2010 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Protocolo
modificatorio al Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos, la
República de Colombia y la República de Venezuela, firmado en la ciudad de
Cartagena de Indias, Colombia, el trece de junio de mil novecientos noventa y
cuatro”, firmado simultáneamente en Bogotá, D. C., y ciudad de México el
once (11) de junio de dos mil diez (2010).
La Presidencia indica a la
Secretaría dar lectura a la proposición con que termina el informe.
Por Secretaría se da lectura a
la proposición positiva con que termina el informe de ponencia.
La Presidencia somete a
consideración de la Plenaria la proposición positiva con que termina el informe
de ponencia del Proyecto de ley número 58 de 2010 Senado, cierra su discusión
y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2009, abre la votación e
indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la
votación nominal.
La Presidencia cierra la
votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el
resultado de la votación.
Por Secretaría se informa el
siguiente resultado:
Por el Sí:     50
Por el No:   07
TOTAL:      57 Votos
Votación nominal a la
proposición positiva  con que termina el informe de ponencia del Proyecto de
ley número 58 de 2010 Senado
por medio de la cual se aprueba
el protocolo modificatorio al Tratado de Libre Comercio entre los Estados
Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela, firmado
en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, el trece de junio de mil
novecientos noventa y cuatro, firmado simultáneamente en Bogotá, D. C., y
ciudad de México el once (11) de junio de dos mil diez (2010).
[aquí la votación nominal de los
senadores integrantes de la plenaria]
En consecuencia, ha sido
aprobada la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
Proyecto de ley número 58 de 2010 Senado.
Se abre segundo
debate
La Presidencia somete a
consideración de la Plenaria la omisión de la lectura del bloque del
articulado, y cierra su discusión.
La Presidencia somete a
consideración de la Plenaria el articulado del proyecto, y cerrada su discusión
pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado propuesto?
La Presidencia indica a la
Secretaría dar lectura al título del proyecto.
Por Secretaría se da lectura
al título del Proyecto de ley número 58 de 2010 Senado, por medio de la
cual se aprueba el “Protocolo modificatorio al Tratado de Libre Comercio entre
los Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de
Venezuela, firmado en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, el trece de
junio de mil novecientos noventa y cuatro”, firmado simultáneamente en
Bogotá, D. C., y ciudad de México el once (11) de junio de dos mil diez (2010).
Leído este, la Presidencia lo
somete a consideración de la Plenaria, y cerrada su discusión pregunta:
¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído?
Cumplidos los trámites
constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren
los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado, surta su trámite en la
honorable Cámara de Representantes?
La Presidencia somete a
consideración de la Plenaria la omisión de la lectura del articulado, el bloque
del articulado, título y que surta su trámite en la honorable Cámara de
Representantes el Proyecto de ley número 58 de 2010 Senado, cierra su discusión
y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación, e
indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la
votación nominal.
La Presidencia cierra la
votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el
resultado de la votación.
Por Secretaría se informa el
siguiente resultado:
Por el Sí:     52
Por el No:   07
TOTAL:      59 Votos
Votación nominal a la
omisión de la lectura del articulado, bloque del articulado, título que surta
su trámite en la honorable Cámara de Representantes, del Proyecto de ley número
58 de 2010 Senado
por medio de la cual se
aprueba el protocolo modificatorio al Tratado de Libre Comercio entre los
Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela,
firmado en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, el trece de junio de mil
novecientos noventa y cuatro, firmado simultáneamente en Bogotá, D. C., y
ciudad de México el once (11) de junio de dos mil diez (2010).
[aquí la votación nominal de los
senadores integrantes de la plenaria]
En consecuencia, ha sido
aprobada la omisión de la lectura del articulado, el bloque del articulado,
título y que surta su trámite en la honorable Cámara de Representantes el
Proyecto de ley número 58 de 2010 Senado.
La Presidencia indica a la
Secretaría continuar con el siguiente proyecto.”[11]
2.2.2 Cámara de Representantes
2.2.2.1. Para primer debate
rindió ponencia el representante Hernán Penagos Giraldo, cuya publicación se
llevó a cabo en la Gaceta del Congreso 142 del 1º de abril de 2011.
2.2.2.2. Según certificación
expedida por la Secretaria de la Comisión Segunda de la Cámara de
Representantes,[12] en sesión del 5 de abril
de 2011 se anunció la discusión y aprobación del proyecto de ley (Acta n.° 32
de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 278 del 17 de mayo de 2011).
Acerca de este procedimiento, en el acta mencionada se lee:
“Hace el uso de la palabra
el Presidente de la Comisión, doctor Albeiro Vanegas Osorio:
Solamente para decir
Representantes que se anuncian los siguientes proyectos de ley, a efectos de
que no quede duda en el seno de la comisión.
Dice la secretaría que hay que
decir que de acuerdo con el artículo 8° del Acto legislativo número 1 de 2003,
se anuncian los proyectos de ley.
(…)
Proyecto de ley número 159 de
2010 Cámara, 58 de 2010 Senado, por medio de la cual se aprueba el
protocolo modificatorio al tratado de libre comercio entre los Estados Unidos
Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela, firmados en
la ciudad de Cartagena de Indias (Colombia), el 13 de junio de 1994, firmados
simultáneamente en Bogotá y ciudad de México el 11 de junio de 2010.
Para la próxima sesión que
haya aprobación de proyectos de ley.
Nos vemos el próximo martes de
la semana entrante 10 de la mañana.
Se levanta la sesión a las
3:20 p. m.”[13]
2.2.2.3. Como consta en la
certificación citada en el numeral anterior, el proyecto de ley fue considerado
y aprobado por la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes el 26 de
abril de 2011, con el voto nominal favorable de 9 congresistas y 1 en contra.
(Acta n.° 33 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 279 del 17
de mayo de 2011).  Acerca de la aprobación de la iniciativa, en el acta
mencionada se verifica lo siguiente:
“Hace uso de la palabra el
señor Presidente, honorable Representante Albeiro Vanegas Osorio:
Anuncio que va a cerrarse la
discusión del informe de ponencia, queda cerrada la discusión, pero estoy en
espera de un Representante para poder votar. Anuncio también la presencia del
honorable Representante José Ignacio Mesa Betancur. Está cerrada la discusión
del informe de ponencia. Señora Secretaria, hay un voto negativo anunciado.
Hace uso de la palabra la
señora Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez
Arias:
Sí señor Presidente, el doctor
Iván Cepeda Castro.
Hace uso de la palabra el
señor Presidente, honorable Representante Albeiro Vanegas Osorio:
Como tal vamos a hacer
votación nominal. Pregúntele a los Parlamentarios en qué sentido votan.
Hace uso de la palabra la
señora Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez
Arias:
Con gusto Presidente. Por el
sí, se aprueba la proposición con que termina el informe de ponencia, por el
no, se niega.
[aquí la votación nominal de los
representantes integrantes de la Comisión]
Nueve (9) votos por el sí, un
voto por el no, en consecuencia ha sido aprobada la proposición con que termina
el informe de ponencia.
Hace uso de la palabra el
señor Presidente, honorable Representante Albeiro Vanegas Osorio:
Muy bien señora Secretaria.
Cuántos artículos tiene este proyecto.
Hace uso de la palabra la
señora Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez
Arias:
Consta de tres artículos
debidamente publicada en las gacetas correspondientes que están relacionadas en
el Orden del Día.
Hace uso de la palabra la
señora Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez
Arias:
Está en consideración el
articulado, anuncio que va a cerrarse la discusión, se votará en bloque el
articulado, queda cerrada la discusión, ¿aprueba la comisión el articulado del
proyecto?
Hace uso de la palabra la
señora Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez
Arias:
Por el sí se aprueba por el no
se niega
[aquí la votación nominal de los
representantes integrantes de la Comisión]
Nueve votos por el sí, un voto
por el no. En consecuencia ha sido aprobado el articulado del proyecto.
Hace uso de la palabra el
señor Presidente, honorable Representante Albeiro Vanegas Osorio:
Señora Secretaria favor dar
lectura al título del proyecto de ley.
Hace uso de la palabra la
señora Secretaria, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Por medio de la cual se
aprueba el “Protocolo Modificatorio al Tratado de Libre Comercio entre los
Estados Unidos Mexicanos la República de Colombia y la República de Venezuela”
firmado en la ciudad de Cartagena de Indias Colombia el 13 de junio de 1994
firmado simultáneamente en Bogotá, D. C. y ciudad de México el 11 de junio de
2010, leído el título del proyecto señor presidente.
Hace uso de la palabra el
señor Presidente, honorable Representante Albeiro Vanegas Osorio:
¿Aprueba la Comisión el título
del proyecto de ley? Toca hacer votación nominal honorables Representantes,
entre otras cosas porque el doctor Iván Cepeda lo está pidiendo en cada
votación. Pregunto a los representantes si aprueban el título del proyecto, y
si quieren que este proyecto tenga segundo debate.
Hace uso de la palabra la
señora Secretaria, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Por el sí se aprueba el título
del proyecto leído, y los honorables Representantes manifiestan que quieren que
sea ley de la República y pase a segundo debate a Plenaria de Cámara.
Por el sí se aprueba por el no
se niega.
[aquí la votación nominal de los
representantes integrantes de la Comisión]
Nueve (9) votos por el sí uno
(1) por el no en consecuencia ha sido aprobado el título del proyecto y los
honorables Representantes quieren que sea ley de la República y pase a  segundo
debate a Plenaria de Cámara señor Presidente.
Hace uso de la palabra el
señor Presidente, honorable Representante Albeiro Vanegas Osorio:
Se designa como ponente para
segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, al representante
Hernán Penagos Giraldo.
Hace uso de la palabra la
señora Secretaria, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Así se hará señor Presidente.
Hace uso de la palabra el
señor Presidente, honorable Representante Albeiro Vanegas Osorio:
Continuamos con el Orden del
Día señora Secretaria.”[14]
2.2.2.4. Para segundo debate la
ponencia fue presentada por el representante Hernán Penagos Giraldo,
publicándose en la Gaceta del Congreso 269 del 17 de mayo de 2011.[15]
2.2.5. De acuerdo con lo
certificado por el Secretario General de la Cámara de Representantes,[16]
en sesión plenaria del 30 de mayo de 2011 se anunció la discusión y aprobación
del proyecto de ley, (Acta n.° 66 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso 669 del 8 de septiembre de 2011).
Sobre el particular se advierte que
en la mencionada sesión, la Subsecretaria General de la Cámara, por
instrucciones del Presidente de esa Corporación, realizó el anuncio del
proyecto en los siguientes términos:
“Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Leamos el Orden Día para
mañana.
Subsecretaria doctora Flor
Marina Daza Ramírez:
Sí, Presidente.
Proyectos para segundo debate.
Se anuncian los siguientes proyectos
para la Sesión Plenaria del día 31 de mayo de 2011 o para la siguiente Sesión
Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.
(…)
Proyecto de ley números 159
de 2010 Cámara, 058 de 2010 Senado, por medio de la cual se
aprueba el protocolo modificatorio al tratado de libre comercio entre los
Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela,
firmado en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, el 13 de junio de 1994,
firmado simultáneamente en Bogotá, Distrito Capital y Ciudad de México el 11 de
junio de 2010.
(…)
Subsecretaria, doctora Flor
Marina Daza Ramírez:
Sí, Presidente, se han
anunciado los proyectos de ley para la sesión de mañana 31 de mayo o para la
siguiente sesión plenaria en la cual de debatan proyectos de ley o actos
legislativos.
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Se convoca a la 1:00 p.m.,
para empezar exactamente a las 2:00 en punto esta sesión, mañana debe venir el
Ministro de Comercio y la Cancillería porque casi todos son protocolos que yo
creo que es el trabajo intenso que ha hecho la Comisión Segunda de la Cámara.
Se levanta la sesión, siendo
las 9:50 p.m.”[17]
2.2.2.6. Según la certificación
antes citada, en sesión plenaria del 31 de mayo de 2011, a la cual se hicieron presentes 155 Representantes, se consideró y aprobó por la mayoría de los
presentes, y por votación nominal, tanto el proposición con la que finalizaba
el informe de ponencia para segundo debate, como el título y articulado del
proyecto de ley, decisión consignada en el Acta n.° 67 de la misma fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso 670 del 8 de septiembre de 2011.  En el
acta correspondiente se comprueba dicha aprobación del siguiente modo:
“Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Se abre el registro para votar
la proposición con que termine el informe de ponencia, abrase el registro,
Estamos votando la proposición
con que termina el informe de ponencia del primer tratado, puesto en
consideración de la Plenaria de la Cámara.
(…)
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Se va a cerrar la votación,
¿doctor Miguel ya votó?, doctor León Buenaventura estamos votando.
(…)
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Se va a cerrar la votación, se
cierra señora Secretaria.
Subsecretaria doctora Flor
Marina Daza Ramírez, informa:
Sí Presidente, se cierra con
el siguiente resultado:
Por el Sí 89.
Por el No 2.
Ha sido aprobada el informe de
ponencia (sic).
[aquí la votación nominal de los
representantes integrantes de la plenaria]
(…)
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Articulado.
Subsecretaria doctora Flor
Marina Daza Ramírez, informa:
Presidente tres artículos,
ninguno tiene proposición.
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Doctor Wilson, frente al
articulado que esta discusión, tiene el uso de la palabra.
(…)
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Se abre el registro, los tres
artículos que no tienen modificación, ábrase el registro señora Secretaria.
Subsecretaria doctora Flor
Marina Daza Ramírez, informa:
Sí Presidente se abre el
registro para votar los tres artículos que tiene el proyecto de ley.
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Más título y pregunta,
Secretaria sírvase leer el título y la pregunta.
Subsecretaria doctora Flor
Marina Daza Ramírez, informa:
Por medio de la cual se
aprueba el protocolo modificatorio al Tratado de Libre Comercio entre los
Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela,
firmada en la ciudad de Cartagena de Indias Colombia, el 13 de junio de 1994,
firmados simultáneamente en Bogotá D. C. y ciudad de México el 11 de junio de
2010.
Señor Presidente está leído el
título, entonces se van a votar los tres artículos, el título y la pregunta, si
quieren que este proyecto sea ley de la República.
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Sigamos votando el texto del
articulado, más el título y la pregunta.
(…)
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Se cierra, señora Secretaria.
Subsecretaria doctora Flor
Marina Daza Ramírez, informa:
Sí Presidente, se cierra con
el siguiente resultado:
Por el Sí, 90.
Por el No, 2.
Señor Presidente han sido
aprobados los artículos, el título y la pregunta del proyecto de ley antes
leído.
[aquí la votación nominal de los
representantes integrantes de la plenaria]
(…)
Se anexa nota
aclaratoria
Nota
Aclaratoria de Votación, Sesión Plenaria 31 de mayo de 2011
La suscrita Subsecretaria
General de la honorable Cámara de Representantes, aclara que por un error
involuntario por parte del funcionario que anunció la votación, correspondiente
al Articulado, Título y Pregunta del Proyecto de ley número 159 de 2010
Cámara 058 de 2010 Senado, por medio de la cual se aprueba el
“Protocolo modificatorio al Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos
Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela”, firmado en la
ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, el trece de junio de mil novecientos
noventa y cuatro, firmado simultáneamente en Bogotá, D. C., y ciudad de México
el once el once (11) de junio de dos mil diez (2010), se permite aclarar de
la siguiente manera:
1. Que el funcionario que
anuncio la votación dijo que por el sí votaron 90, cuando en realidad solo se
registraron 88 votos por el sí.
En atención a lo anterior, la
votación anunciada debe ser corregida y queda de la siguiente manera:
Votación Anunciada:
Por el Sí, 88.
Por el No, 2.
Flor Marina Daza Ramírez.
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Un saludo pues, señor
Embajador de México, doctor Florencio. Seguimos con el punto segundo,
Secretaria.”[18]
Por último, debe aclararse que en
tanto los textos aprobados por las plenarias del Senado y de la Cámara de
Representantes no presentaron discrepancias, no hubo lugar al trámite de
conciliación.
2.3. La
descripción del procedimiento surtido por el proyecto de ley permite a la Corte
concluir que la norma de la referencia es exequible desde su aspecto formal.
En efecto, el proyecto de ley (i) inició su trámite en el Senado de la
República; (ii) fue publicado previamente al inicio del proceso
legislativo; (iii) fue aprobado en primero y segundo debate en cada una
de las cámaras legislativas, conforme con las mayorías exigidas por la Carta y
el Reglamento del Congreso.  A su vez, cada uno de las votaciones tuvo carácter
nominal y público; (iv) las ponencias tanto en comisiones como en
plenarias fueron publicadas antes de iniciarse los debates; (v) entre el
primero y segundo debate en cada Cámara, así como entre la aprobación del
proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra
transcurrieron los términos señalados en el inciso primero del artículo 160
Superior[19]  y (vi) fue
cumplido en cada una de las etapas del trámite legislativo el requisito del
anuncio previo exigido por el artículo 160 C.P.
Con todo, la
Sala considera pertinente hacer claridad acerca de dos aspectos puntuales del
trámite legislativo que merecen ser analizados con mayor detenimiento.
2.3.1. En primer lugar, el
anuncio de la votación en el tercer debate, surtido en la Comisión Segunda de la
Cámara de Representantes, a pesar de plantear algunas complejidades, en todo
caso se ajusta a los preceptos constitucionales.  Durante la sesión del 5 de
abril de 2011 la iniciativa fue anunciada a partir de dos criterios, a saber, (i)
para una fecha determinada, a través de la expresión “… el próximo
martes de la semana entrante…” lo que correspondería al día 12 de abril de
2011; (ii) para una fecha determinable, mediante la formulación según la
cual el anuncio era efectuado “Para la próxima sesión que haya aprobación de
proyectos de ley.”
Como se indicó en apartado
anterior, la aprobación de la iniciativa en tercer debate tuvo lugar el 26 de
abril de 2011, fecha que si bien no corresponde a la determinada en la sesión
en que se hizo el anuncio, se trata de la siguiente reunión de la Comisión
Segunda de la Cámara, como lo demuestra el consecutivo de las actas, lo cual
sirve de prueba para acreditar que se estaba ante la “siguiente sesión” a la
que se hizo referencia en la reunión del 5 de abril de 2011.  Ha indicado la
jurisprudencia constitucional que la función del anuncio previo de que trata el
artículo 160 C.P. no es el cumplimiento de una simple ritualidad, sino que está
dirigida, entre otros objetivos, a permitir que los congresistas sean
advertidos con antelación acerca de las iniciativas que serán sometidas a
votación.  Es por ello que se acredita este requisito del trámite legislativo
cuando la fecha para la que se efectúa el anuncio de votación es determinada o
determinable.  De lo que se trata es que el proyecto de ley no sea aprobado en
una sesión sorpresiva, que no fuese anunciada con antelación y mediana
precisión a los miembros de la instancia legislativa correspondiente.  Así, ha
indicado la Corte que el anuncio previo es “…un mecanismo de racionalidad en
el trámite legislativo, que tiene como finalidad que los congresistas estén lo
suficientemente enterados de las iniciativas que serán puestas a su
consideración, enervándose con ello la posibilidad que sean sorprendidos con
votaciones intempestivas. (…) El anuncio de discusión y votación no está
sometido a fórmula sacramental alguna, de modo que lo que debe verificarse en
el análisis de constitucionalidad es si la expresión utilizada transmite
inequívocamente la intención de la mesa directiva de someter a votación un
determinado proyecto de ley en una sesión futura y definida. En ese sentido, se
ha admitido por la Corte el uso de términos como “considerar” o “debatir” e,
incluso, se ha aceptado que la simple expresión “anuncio”, utilizada en el
marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar los proyectos
que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el cumplimiento del
trámite previsto en el inciso final del artículo 160 C.P.  Esto en la medida en que un procedimiento de esta naturaleza sólo es exigido durante el
trámite legislativo para los efectos previstos en la citada norma
constitucional. (…) El cumplimiento del requisito de anuncio previo de
la discusión y votación depende, según los requisitos expuestos, que sea
realizado para una fecha determinada o, al menos determinable. En consecuencia,
se ha considerado que las cámaras legislativas deben señalar la fecha precisa
de la sesión en que se efectuará la discusión y votación del proyecto de ley o,
en su defecto, será posible acreditar el cumplimiento del citado requisito
cuando del contexto de la sesión en que se efectuó el anuncio es posible
concluir, de forma inequívoca, la fecha en la que se verificará el debate y
aprobación de la iniciativa correspondiente.”[20]
En el caso analizado, no existe
duda que la votación del Proyecto de Ley tuvo lugar en la “siguiente sesión” a
aquella en que se realizó el anuncio.  De esta manera, los congresistas
conocían con suficiente precisión la sesión en que se llevaría a cabo la
votación, al margen de la falta de concordancia con la fecha determinada del 12
de abril de 2011, en la cual, debe advertirse, no se efectuó sesión alguna de la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes.  Una fórmula de decisión
similar fue utilizada por la Corte en la sentencia C-305/10, donde sostuvo que “…no
existe una fórmula sacramental para cumplir con lo ordenado por el inciso final
del articulo 160 de la C.P., el empleo de los términos “anunciar” y “anuncios”,
así como el contexto en que aparecen inscritos los términos permite inferir que
se trata de dar a conocer en sesión previa, a los parlamentarios, los proyectos
que serán discutidos y eventualmente aprobados en la siguiente sesión. Si bien
la convocatoria se hace expresamente, en dos oportunidades, para “mañana”, lo
cierto es que del consecutivo de actas se puede deducir que entre la sesión
celebrada el 30 de septiembre de 2008 y la llevada a cabo el 7 de octubre de
2008, la Comisión Primera del Senado no sesionó. De ahí que cobre relevancia la
expresión utilizada por el Secretario, en el sentido de que: “están hechos los
anuncios de los proyectos de ley, en forma reglamentaria, para la próxima
sesión de la Comisión Segunda del Senado” (negrillas fuera del texto
original).”
En consecuencia, la Sala concluye
que el requisito de anuncio previo está acreditado suficientemente en cada una
de las etapas del procedimiento legislativo que dio lugar a la Ley 1457 de
2011.
2.3.2. De otro lado, es
importante tener en cuenta que la nota aclaratoria sobre la votación del
Proyecto de Ley en la plenaria de la Cámara de Representantes, en nada incide
en la constitucionalidad formal de la norma analizada.  Esto debido a que a
partir de la contabilización original de 90 votos favorables, como con el
guarismo corregido de 88 votos favorables, la iniciativa logró el número de
votos necesarios para ser aprobada por mayoría simple, en los términos del
artículo 150-3 C.P. y los artículos 117-1 y 118 del Reglamento del Congreso.
2.4.
Impertinencia de la consulta previa en el caso concreto
Aunque en
apartado posterior se hará una explicación más extensa acerca del contenido
material del Protocolo, la Corte advierte preliminarmente que el mismo tiene
como objetivo principal la modificación de diversos aspectos del acuerdo de
libre comercio originalmente suscrito entre Colombia, México y Venezuela.  En
concreto, estas materias versan sobre (i) revisión del grupo de bienes y
servicios sometidos a tratamiento arancelario preferencial o de desgravación
arancelaria, relacionados con el intercambio comercial entre Colombia y México;
(ii) adecuación del tratado a la separación de Venezuela del acuerdo
comercial; (iii) modificación de las reglas específicas de origen de
determinados productos; y (iv) reformulación de algunos mecanismos
institucionales de solución de controversias de materia de dispensas a las
reglas de origen, como de la administración misma del TLC-G3.
Tales asuntos,
a juicio de la Sala, son en su mayoría de índole técnica y se encuadran en
aspectos procedimentales del intercambio comercial entre Colombia y México.
Por su naturaleza, no inciden de forma directa en asuntos propios de la
identidad de las comunidades indígenas y afrodescendientes, de modo que el
tratado internacional objeto de examen no está sometido al requisito de
consulta previa a dichos grupos tradicionales.
Esta
conclusión, por supuesto, opera sin perjuicio que puedan existir escenarios
concretos en que la aplicación ulterior de las normas del Protocolo llegase a
configurar una afectación directa a las comunidades tradicionales, en tanto den
lugar a medidas legales o administrativas del derecho interno que adquieran ese
carácter.  En esa hipótesis, sí resultará exigible la realización de la
consulta previa, en las condiciones fijadas por la jurisprudencia
constitucional.  Sin embargo, las disposiciones del Protocolo Modificatorio, en
sí mismas consideradas, no tienen ese estatus, de modo que la exigencia de la
consulta previa, en el marco de la aprobación y ratificación del tratado, no es
pertinente.
2.5.
Sanción presidencial y remisión a la Corte Constitucional
La Ley 1457
fue sancionada por el Presidente de la República el 29 de junio de 2011,
remitiéndose para su estudio a la Corte el 2 de julio del mismo año, a través
de oficio suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia,[21]
cumpliéndose con ello el término de seis días al que refiere el artículo 241-10
de la Constitución.
En consecuencia, la Corte
concluye que para el asunto bajo examen  Así, superada esta primera etapa del
estudio de constitucionalidad, la Corte procederá a realizar el análisis sobre
la materia del instrumento internacional.
3. Aspectos de fondo
De manera preliminar y ante la
evaluación sustantiva del Protocolo Modificatorio, la Corte considera necesario
advertir dos aspectos que definen la metodología para ese control de
constitucionalidad.  En primer término, no puede perderse de vista que la
jurisprudencia constitucional ha prescrito un grupo de reglas generales,
comunes al análisis de constitucionalidad de los tratados internacionales en
materia de libre comercio.  De otro lado, es importante resaltar que el
Protocolo es una reforma a un tratado de libre comercio cuyas cláusulas fueron,
en su momento, declaradas exequibles por este Tribunal.
En ese sentido, la Corte estima
acertado adoptar una metodología de decisión que responda a tales premisas.
Por ende, el presente control de constitucionalidad tendrá las siguientes
etapas.  En primer lugar, se presentarán los contenidos materiales del
Protocolo, explicados a partir de los antecedentes legislativos de dicho
instrumento.  Luego, se sintetizarán las reglas jurisprudenciales fijadas por la
Corte sobre el contenido y alcance del control material de los instrumentos
internacionales sobre liberalización comercial.  En tercer término, se
expondrán las conclusiones del análisis de constitucionalidad efectuado por la
Corte al Tratado de Libre de Comercio objeto de modificación por el Protocolo,
también denominado TLC-G3.  Finalmente, a partir de los parámetros que se
obtengan de los anteriores asuntos, se resolverá acerca de la exequibilidad de
la norma de derecho internacional de la referencia.
3.1. Materia del Protocolo
Modificatorio
El
instrumento internacional, a la luz de la exposición de motivos, responde a la
necesidad de modificar las condiciones del acuerdo de liberalización comercial
TLC-G3, fundada a su vez en tres asuntos de índole fáctica.  El primero,
relativo al proceso de progresivo desequilibrio de la balanza comercial entre
Colombia y México, siendo deficitario para nuestro país, asunto que se ha visto
acentuado desde 2005.  El segundo, referido a que el 22 de mayo de 2006
Venezuela denunció el TLC-G3, acto que según las reglas del tratado se hizo
efectivo el 20 de noviembre del mismo año. Esta situación hacía imprescindible
una profundización de las exportaciones de Colombia hacia México, habida cuenta
el imperativo de diversificación de mercados en virtud de la pérdida de
posibilidades de intercambio con Venezuela.  Esto especialmente respecto de
algunos productos del sector agropecuario (carne de bovino, lácteos y quesos,
oleaginosas, harinas y sémolas de trigo, además de arequipe y bebidas que
contengan leche), como del sector industrial, resaltándose productos como ácido
cítrico, citrato de sodio, citrato de calcio, camiones cisternas, remolques y
semirremolques para transporte de mercancías.  Para ello, como se expondrá más
detalladamente apartado posterior, el Protocolo hace uso de herramientas tales
como la desgravación inmediata de algunos productos, la desgravación lineal de
otros en periodos de diez años, y el otorgamiento de trato arancelario
preferencial mediante el uso de cupos anuales de aumento progresivo.
El tercero,
que se basa en la comprobación acerca que Colombia y México, durante el
desarrollo del TLC-G3, han suscrito acuerdos de liberalización de comercial con
terceros países.  Esto incide en aquel tratado tanto en lo referente al
otorgamiento de beneficios tales como el de nación más favorecida, como con la
necesidad de reformular las reglas de origen, de cara a los bienes en que
concurren materias primas y fabricaciones por parte de los terceros Estados que
han suscrito acuerdos de liberalización comercial.  Por ello, se reforman a
través del Protocolo varias disposiciones sobre reglas de origen previstas en
el TLC-G3.
Estas
modificaciones al Tratado originario tienen por objetivo final, según lo
expuesto por el Gobierno ante el Congreso,  lograr “… nuevas oportunidades
para el sector privado colombiano y para la economía en general: La
incorporación de los productos de interés de Colombia tanto para el sector
agrícola como industrial, representará un incremento de las exportaciones a
México para el primer año de USD 41 millones y luego de culminar la
desgravación y los cupos acordados, aproximadamente USD246 millones. || Generará
condiciones de acceso preferencial para los productos del sector agropecuario,
los cuales contarán aparte de los países vecinos, ingreso al mercado mexicano
libres de arancel.  Mejorará las condiciones de competencia de nuestros
productos frente a los competidores latinoamericanos como Chile y Uruguay, que
ya cuentan con condiciones preferenciales en el mercado mexicano, pero por la
ubicación estratégica de Colombia, puede abastecer este mercado en condiciones
más oportunas.|| Creará condiciones de complementariedad y abastecimiento que
permiten mejorar la integración de nuestras economías y la inserción en mejores
condiciones a los mercados vecinos. || Responde al mandato
constitucional de “impulsar la integración latinoamericana”. || Representa
una oportunidad para explorar y ampliar el comercio colombiano, ya que la
producción nacional tendrá acceso preferencial a uno de los mercados más
importantes del continente.|| Incrementará la competitividad del aparato
productivo nacional, al facilitar la obtención de insumos, materias primas y
bienes de capital más baratos, permitiendo la rebaja de costos de producción. ||
Realzará la ubicación geográfica del país como centro de atracción para la
inversión, plataforma productiva y exportadora de los principales mercados del
continente.”[22]
El tratado
cuenta con un preámbulo y doce artículos, distribuidos en cinco partes, como se
explica a continuación:
3.1.1. En el
Preámbulo los Estados colombiano y mexicano, partes del Protocolo
Modificatorio, expresan su común intención de (i) profundizar sus
relaciones comerciales a partir de la mejora en las condiciones de acceso a los
respectivos mercados de distintos bienes; (ii) facilitar dicho
intercambio y responder a los cambios en los procesos productivos y la
relocalización del suministro de insumos en la región; (iii) otorgar
mayor dinamismo al libre comercio entre las partes; (iv) tener en cuenta
las recomendaciones formulada en las Decisiones 57, 58, 59 y 60 de la Comisión
Administradora del TLC-G3[23] y (v) reconocer el
hecho de la denuncia del TLC-G3 por parte del Estado venezolano.
3.1.2. La
primera parte del Protocolo (Art. 1º) responde a la necesidad de redenominar el
nombre del instrumento internacional a “Tratado de Libre Comercio entre los
Estados Unidos Mexicanos y la República de Colombia”.  Esto en virtud de la
denuncia que Venezuela hizo del TLC-G3.
3.1.3. La segunda parte del Protocolo
Modificatorio (Arts. 2º a 6º) prevé varias modificaciones al TLC-G3 destinadas
a aumentar el acceso al mercado entre los Estados parte.  Así, se adicionan las
secciones A Bis y B Bis al Programa de Desgravación anexo al artículo 3-04 del
Tratado, así como se incorporan desgravaciones arancelarias a distintos
bienes.  Estas modificaciones apuntan a establecer listas de productos con
desgravación inmediata o lineal, tanto respecto de Colombia como de México y en
relación con productos del sector agropecuario como no agropecuario (productos
químicos y diversos tipos de remolques).  El artículo 3º del Protocolo adiciona
un artículo 3-08 Bis al TLC-G3, al igual que un anexo, dirigido a identificar
un grupo de bienes de metalurgia, producidos en territorio de un Estado parte e
importados por el otro, que estarán cobijados por trato arancelario
preferencial mediante el sistema de cupos anuales progresivos.  Del mismo modo,
se fijan las reglas para la aplicación y excepción a dichos cupos.
El artículo
4º del Protocolo adiciona el TLC-G3 con una sección F y un artículo 3-14.  Esta
disposición regula la posibilidad que los Estados parte revisen la posibilidad
de mejorar las condiciones de acceso al mercado de uno o más bienes de las
partes. A su vez, el artículo 5º del Protocolo adiciona un artículo 5-04 Bis y
un Anexo al TLC-G3, normas destinadas a fijar las reglas para el otorgamiento y
administración de preferencias arancelarias sujetas a cupo, dirigidas a mejorar
las condiciones de acceso antes anotadas.  Igualmente, el referido anexo
enlista los bienes beneficiados con las preferencias arancelarias, productos
que están excluidos del Programa de Desgravación contenido en el TLC-G3.  Las
mismas reglas señalan que los productos distintos a aquellos adscritos a los
cupos mencionados, recibirán el tratamiento arancelario de Nación Más
Favorecida – NMF.
El artículo
6º del Protocolo dispone una regla de remisión relacionada con las materias
reguladas en las previsiones anteriores, según la cual para la determinación
del origen de los bienes a los que refieren los artículos 2º a 5º del Protocolo
Modificatorio se aplicará, en lo que corresponda, lo prescrito en el capítulo
VI sobre Reglas de Origen, contenido en el TLC-G3.
3.1.4. La parte III
del Protocolo Modificatorio contiene enmiendas al TLC-G3 en materia de reglas
de origen. Estas reglas, conforme lo expresa la Organización Mundial de
Comercio, refieren a las leyes, reglamentos y procedimientos administrativos
con arreglo a los cuales se determina el país de origen de un producto. Agrega
el mismo ente que de la decisión de la autoridad de aduanas acerca del origen
de una partida de productos depende por ejemplo que esta se incluya en un
contingente, pueda beneficiarse de una preferencia arancelaria, esté gravada con
un derecho antidumping, etc.[24]
El artículo
7º modifica las reglas específicas de origen de la sección B del anexo al artículo
6-03 del TLC-G3.  Esta enmienda radica en la reforma de las partidas,
subpartidas y reglas de origen aplicables a diversos productos relacionados con
los géneros agropecuarios e industriales referidos en la exposición de motivos
antes explicada.  El artículo 8º, a su vez, modifica los artículos 6-20, 6-23,
6-24, 6-25, y 6-26, al igual que el anexo al artículo 6-21 del TLC-G3.  Tales
regulaciones versan acerca de (i) la composición y funciones del Comité
de Integración Regional de Insumos - CIRI, instancia que en los términos del
artículo 6-21 del TLC-G3, tiene como misión evaluar la incapacidad real y
probada en territorio de los Estados parte de un productor de bienes, de
disponer en condiciones comerciales normales, de oportunidad, volumen, calidad y
precios, para transacciones equivalentes, de los materiales  utilizados por el
productor en la elaboración de un bien: (ii) los efectos y el
procedimiento aplicable para que la Comisión Administradora adopte una decisión
con base en el dictamen producido por el CIRI; (iii) la competencia de la
Comisión Administradora para determinar el reglamento del CIRI; y (iv) la
definición de los códigos del Sistema Armonizado, correspondientes a los
productos cuya evaluación hace parte de la competencia del CIRI, en los
términos del artículo 6-21 del TLC-G3.
El artículo
9º del Protocolo adiciona un artículo 6-08 al TLC-G3, sobre acumulación de
origen ampliada, esto es, las condiciones para que otorgar la condición de
originarios de un Estado parte a materiales obtenidos de terceros Estados con
los que las partes hayan suscrito acuerdos comerciales.  Así mismo, el artículo
10 del Protocolo modifica el artículo 7-02 del TLC-G3, en lo relativo al modo
de expedición y utilización de las declaraciones y certificaciones de origen,
documentos que permiten identificar a las partes los productos que se
consideran como originarios de cada Estado y, por ende, beneficiados con
tratamiento arancelario preferencial.
La Parte IV
del Protocolo, sobre la Administración del Tratado, consta solo del artículo
11.  Esta disposición modifica el artículo 20-01 del TLC-G3 en cuanto a la composición
y funciones de la Comisión Administradora. Las enmiendas introducidas por la
norma analizada refieren a la asignación a la citada Comisión de las
competencias para (i) adoptar las decisiones necesarias para la
aceleración de la desgravación de los impuestos de importación para uno o más
bienes del Programa de Desgravación Arancelaria previsto en el artículo 3-04
del TLC-G3; (ii) incorporar bienes al Programa de Desgravación
mencionado; (iii) modificar de las reglas de origen establecidas al
amparo de los Capítulos IV (sector automotor) y VI (reglas de origen) del
TLC-G3; (iv) mejorar las condiciones de acceso, conforme a lo previsto
en el artículo 3-14 del TLC-G3; y (v) recomendar a los Estados parte, de
ser el caso, enmiendas al TLC-G3.  De otro lado, el Protocolo actualiza la
denominación de las autoridades nacionales responsables, tanto de Colombia como
de México.
Finalmente, la
Parte V del Protocolo contiene el artículo 12, que determina las reglas sobre
entrada en vigor del Protocolo, de forma compatible con las fórmulas usuales en
el derecho internacional público.  Estas disposiciones facultan a Colombia para
que, de conformidad con su legislación nacional, aplique provisionalmente el
instrumento internacional.
3.2.
Reglas jurisprudenciales sobre el control de constitucionalidad
de los tratados de liberalización comercial
La Corte
Constitucional ha avalado la exequibilidad de distintos acuerdos de
liberalización comercial con diversos Estados, razón por la cual ha construido
una doctrina lo suficientemente definida acerca del contenido y alcance de la
competencia de este Tribunal en dicha materia.[25]  En ese orden de ideas, la
Sala  realizará una síntesis de los aspectos centrales de dichas reglas, en
tanto supeditan el ámbito de control de constitucionalidad del Protocolo
Modificatorio objeto de examen.
3.2.1. Naturaleza
de las leyes que aprueban tratados de liberalización comercial
En apartado
anterior, a propósito del control formal a la ley aprobatoria del Protocolo
Modificatorio, se señaló que el trámite propio de esa disposición es el que la
Constitución prevé para las leyes ordinarias, salvo las particularidades que la
Carta señala para las normas que aprueban tratados internacionales.  Esta
prescripción no solo tiene efectos en lo que respecta al análisis del
procedimiento legislativo, sino también en cuanto a la jerarquía, dentro del
sistema de fuentes de Derecho, de las leyes aprobatorias de acuerdos de
liberalización comercial.
En ese orden
de ideas, se tiene que tales acuerdos ingresan al ordenamiento jurídico interno
en su condición de leyes ordinarias. Ello contrae al menos dos efectos
concretos: en primer término, son disposiciones que no subordinan otras normas
con fuerza material de ley, ni tampoco operan como integrantes del parámetro
para el control constitucional de dichas normativas.  Su naturaleza implica,
sin duda, su estricta sujeción al principio de supremacía constitucional, de
manera que el tratado, visto desde la perspectiva del ordenamiento jurídico
interno, debe ser compatible con las normas que integran el bloque de
constitucionalidad y, por lo tanto, en caso de contradicción entre las normas
de liberalización comercial y los preceptos superiores, deben preferirse estos.
Particularmente, es deber del juez constitucional y de los demás operadores
jurídicos del Estado garantizar la intangibilidad de las cláusulas que regulan
derechos fundamentales y derechos humanos integrados al orden jurídico
nacional. A su vez, dicha conclusión es imperativa incluso respecto de tratados
de liberalización comercial que, por sus propias especificidades, regulan
aspectos que van más allá que las reglas de intercambio comercial, como sucede
con la propiedad intelectual, los derechos laborales, los derechos de los
consumidores, las disposiciones sobre control de la calidad de alimentos y
productos farmacéuticos, etc.  En cuanto a estas regulaciones (i) están
sujetas a los preceptos incorporados al bloque de constitucionalidad; y (ii)
no guardan relación jerárquica con las normas internas de índole legal que
regulan las mismas materias.  Por ende, deben aplicarse armónicamente y con
base en un criterio de especialidad.
En segundo lugar, tales
condiciones de subordinación de las normas de los tratados de liberalización
comercial no implican que esos instrumentos tengan plenos efectos en el orden
jurídico interno.  Esto con base en las consecuencias propias de los principios
de derecho internacional público, en especial el pacta sunt servanda y
la aplicación de los tratados con base en el principio de buena fe.  Estas
premisas han sido planteadas en decisiones anteriores de la Corte que han
asumido la materia.  Así, en la sentencia C-750/08, a partir de consideraciones
previas de la Corte,  se expuso que “…por regla general los tratados
internacionales suscritos por Colombia en materia económica y comercial no
constituyen parámetros de constitucionalidad, por cuanto no despliegan una
jerarquía normativa superior a la de las leyes ordinarias[26],
toda vez que dicha condición, como se ha explicado, se predica exclusivamente
de los convenios internacionales que reconocen derechos humanos y que prohíben
su limitación en los estados de excepción (art. 93 superior). (…) Regla
general que está dada en que ni los tratados de integración económica y
comercial, ni del derecho comunitario integran el bloque de constitucionalidad
toda vez que su objeto no es el reconocimiento de derechos humanos sino la
ordenación de aspectos económicos, comerciales, fiscales, aduaneros, inversiones,
técnicos, etc. || Siendo por tanto evidente la no existencia de una
superioridad de los tratados de integración económica y comercial, y del
derecho comunitario sobre la Constitución Política, así como que tampoco tienen
igual jerarquía a ésta, la confrontación entre una ley y tales normas no puede
generar la declaración de inexequibilidad. || En cuanto el Acuerdo de
liberalización comercial que ahora nos ocupa, no teniendo una superioridad
sobre la Constitución, tampoco comparte con ella igual jerarquía al no tener el
propósito de regular derechos humanos, siendo por ello claro que no entra a
formar parte del bloque de constitucionalidad. || Sin embargo, si bien
la regla general es que los tratados de integración económica y comercial y del
derecho comunitario no hacen parte del bloque de constitucionalidad al no
cumplir los presupuestos propios del artículo 93 superior, ello no trae consigo
que los mismos carezcan de fuerza normativa pues son disposiciones válidamente
incorporadas al ordenamiento interno y por tanto aplicables, y pueden
constituir criterio interpretativo de la legislación interna dada la
consagración del principio pacta sunt servanda previsto en la Convención
de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969 (art. 26), según el cual todo
tratado en vigor obliga y debe ser cumplido por las partes de buena fe.”
3.2.2. Distinción
entre el análisis jurídico de la Corte y la evaluación sobre la conveniencia y
oportunidad del intercambio comercial
El control
de constitucionalidad que realiza la Corte sobre el tratado internacional tiene
carácter jurídico y objetivo.  Esto significa que la labor de este Tribunal se
concentra en la evaluación de la compatibilidad entre las disposiciones del
acuerdo de liberalización comercial y la Carta Política, lo que excluye un
análisis pormenorizado acerca de la conveniencia económica de las cláusulas que
regulan el intercambio comercial bajo un régimen arancelario específico. Esto
debido a que, por mandato de la misma Constitución, esa evaluación de
conveniencia y oportunidad de las cláusulas económicas de los tratados de
integración comercial es un asunto de competencia del Presidente en su
condición de Jefe de Estado, la cual a su vez hace parte de la atribución de
dirección general de las relaciones internacionales y celebración de tratados y
convenios con otros Estados o entidades de derecho internacional.  (Art. 189-2 C.P.).  Corresponderá al Ejecutivo, fundado en la debida protección de los intereses de la economía
nacional y en la plena vigencia de los derechos constitucionales, lograr
durante la etapa de negociación del tratado un acuerdo conveniente, oportuno y
recíproco.
Esta
condición, en todo caso, no significa que el contenido de las cláusulas
económicas de los acuerdos en mención esté del todo excluido del ámbito del
control de constitucionalidad.  Concurre un mandato superior específico,
contenido en el artículo 226 C.P., según el cual el Estado promoverá la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. De
acuerdo con esta previsión, la Corte ha entendido que en el evento en que las
cláusulas económicas se muestren manifiestamente contrarias a las mencionadas
bases de negociación, es imperativa la declaratoria de inexequibilidad de los
contenidos normativos correspondientes, ante el explícito desconocimiento de la
Constitución.
Es con base
en estas consideraciones que la jurisprudencia ha señalado que en el análisis
en sede judicial de las normas integrantes de acuerdos de liberalización
comercial, la Corte es un juez de constitucionalidad y no un juez de
convencionalidad.  Quiere esto decir que esta Corporación debe guardar para
el efecto un cuidadoso equilibrio entre la vigencia de la facultad presidencial
de negociación de las cláusulas económicas de dichos acuerdos, y la
preservación de las normas superiores que imponen cánones al ejercicio de dicha
facultad.  Esto implica un estudio transversal e integral de las distintas
disposiciones del tratado respectivo, a efecto de determinar la compatibilidad
general entre este y la Constitución. Al respecto, la citada sentencia C-750/08
expresó las siguientes consideraciones, cuya reiteración es pertinente para
ilustrar la presente argumentación:
“A la Corte
Constitucional le corresponde realizar un juicio jurídico como
guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución (art. 241.10), en
tanto que a las instancias políticas una valoración de conveniencia,
oportunidad, efectividad y utilidad que atañen al Presidente de la República en
ejercicio de la dirección de las relaciones internacionales (art. 189.2 C.P.) y al Congreso de la República al disponer la aprobación o improbación de los tratados
(art. 150.16 C.P.).
No obstante,
como lo sostuvo la Corte en las sentencias C-031 de 2009 y C-608 de 2010,
“el juicio de constitucionalidad no puede realizarse sin tener en cuenta las actuales
dimensiones de los intercambios comerciales, las expectativas válidas de
incremento, el grado de desarrollo de las economías”, entre otros factores.
La Corte al decidir sobre tratados comerciales complejos, ha sostenido que en
el proceso de negociación y celebración cada Estado cede parte de sus intereses
en aras de lograr la apertura de mercados para sus productos[27],
sin que por ello se desconozca los principios constitucionales de equidad,
igualdad, reciprocidad y conveniencia nacional (arts. 9º, 150.16, 226 y 227
superiores).
Entonces, no
basta al juez constitucional con valorar los capítulos que conforman el TLC de
manera independiente o transversal, o con estudiar las distintas ventajas y
concesiones presentes en cada una de las responsabilidades asumidas por las
Partes, sino que el acuerdo de liberación comercial debe ser apreciado de
manera integral, esto es, como un todo que se conforma por las partes[28].
Así lo sostuvo la Corte al indicar que “dicho análisis, por lo demás, debe
ser llevado a cabo dentro de un contexto histórico y económico específico. De
allí que la conformidad del tratado internacional con la Constitución dependerá
no sólo de la ausencia de contradicciones normativas entre el primero y la
segunda, sino de la preservación fáctica de los grandes equilibrios alcanzados
inicialmente por las Partes contratantes.”[29]
Este Tribunal
ha precisado que la posibilidad de que puedan presentarse varias
interpretaciones, opiniones y valoraciones sobre la equidad y conveniencia del
ALC, así como diferentes alternativas hipotéticas de interpretación acordes con
la Constitución, lleva a reconocer la presunción de validez y de
constitucionalidad del mismo atendiendo el principio in dubio pro
legislatoris.[30]” (Cursivas originales).
3.2.3. Carácter
débil y a priori del control de constitucionalidad de los tratados de
liberalización comercial
Las
consideraciones anteriormente expuestas acerca de la naturaleza del control de
constitucionalidad de los acuerdos de liberalización comercial, llevan a
concluir que ese juicio tiene carácter débil.  Esto debido a que (i) la
Constitución reconoce al Presidente de la República la competencia para la
dirección de las relaciones internacionales y, por ende, la negociación de los
tratados con otros Estados.  Así, la función del juez constitucional en ese
escenario se circunscribe a verificar que las cláusulas del instrumento
respectivo no traduzcan un exceso en el ejercicio de tales competencias o se
opongan objetivamente a las disposiciones constitucionales.  Existe, en ese
orden de ideas, un deber para la Corte de autorrestricción judicial en esta
materia, el cual está dirigido a evitar que el juez constitucional suplante la
competencia reconocida por la Carta al Jefe de Estado; (ii) la
jurisprudencia ha concluido, de forma reiterada y estable, que en tanto la
Constitución no prescribe un modelo económico específico, el legislador está
investido de la facultad de proferir normas de contenido económico o comercial
de diversa índole, las cuales podrán cuestionarse en sede judicial si se
muestran manifiestamente inconstitucionales o cuando no responden a criterios
de razonabilidad o proporcionalidad[31]; (iii) concurre
un mandato constitucional de internacionalización de las relaciones económicas
del Estado, sometido a criterios de equidad, reciprocidad y conveniencia
nacional.  Por ende, la suscripción de acuerdos de integración comercial de
Colombia es un asunto que no solo está permitido sino fomentado por la agenda
constitucional, supeditándolo a los criterios mencionados.  A estos requisitos
se suman, por supuesto, la protección de los derechos constitucionales y de las
competencias de los demás órganos del Estado.
Esta ha sido la posición fijada
en sentencias recientes de la Corte que han adelantado el control de
constitucionalidad de acuerdos de liberalización comercial.  Por ejemplo en la
sentencia C-608/10, que estudió el tratado de libre comercio con Canadá, el
Pleno indicó que “…en cuanto a la intensidad del control de
constitucionalidad en lo atinente a tratados de libre comercio, la Corte
considera que aquél debe ser leve, en consideración al amplio margen de
discrecionalidad de que goza el Presidente de la República como director de las
relaciones internacionales y a la materia regulada. Sin embargo, aquél se torna
intenso en relación con aquellas cláusulas convencionales que afecten el
disfrute de derechos fundamentales constitucionales, tales como la salud y el
trabajo, al igual que la protección de las comunidades indígenas y raizales. ||
En tal sentido, se debe precisar que, en materia de control previo de
constitucionalidad sobre tratados de libre comercio, la Corte debe analizar si
las normas que restringen derechos fundamentales superan un test de razonabilidad;
que los fines a alcanzar sean constitucionales y que las restricciones sean
adecuadas.”.
De otro lado, la jurisprudencia
en comento señala que el control que realiza la Corte de los acuerdo de
liberalización comercial es a priori, lo que significa que debe
realizarse a partir del contenido de las cláusulas de intercambio aprobadas por
el Congreso, al margen de los desarrollos posteriores que tengan durante la
etapa de implementación del tratado entre los Estados partes.  En especial,
quedan excluidas del escrutinio judicial las hipótesis de dinámica económica
que tengan lugar con ocasión del proceso de liberalización comercial.  Es
competencia del Jefe de Estado y sus agentes, en la etapa de negociación, adoptar
las cautelas correspondientes para que dichas hipótesis resulten compatibles
con la protección de los intereses económicos nacionales.
Lo anterior no es óbice para que
la ejecución de las cláusulas contenidas en el acuerdo de integración comercial
deje de estar supeditada a la vigencia de la Constitución. De igual modo, son
plenamente aplicables durante esa etapa de ejecución los mecanismos del derecho
interno destinados a proteger los derechos que pudieren conculcarse en razón de
las consecuencias económicas de la integración comercial. Esto es reafirmado
por decisiones anteriores de la Corte, que al reiterar la jurisprudencia
estable sobre el tópico, afirman los siguientes argumentos, que conviene
transcribir in extenso:
En efecto,
siendo el control en estos casos abstracto y objetivo, una de cuyas
características es la ausencia de elementos fácticos de aplicación concreta, en
el control de constitucionalidad del presente Acuerdo la Corte enfrenta ciertos
límites ocasionados por la inexistencia de elementos sobre los efectos
concretos del mismo, que solo podrán determinarse al momento de su desarrollo y
aplicación, no pudiendo la Corte ahora tomar una decisión plena inclusiva de
todos los elementos de juicio respectivos.
Así, la Corte
no puede anticipar desde ahora la multiplicidad de complejidades que puedan
derivarse de la aplicación del presente Acuerdo, por lo que, en su momento
serán las distintas autoridades, en el marco de sus competencias, las que en el
desarrollo, interpretación, cumplimiento y ejecución del mismo, tanto en las
decisiones de carácter general como en las que se refieren a las relaciones
concretas, deberán actuar con sujeción a la Constitución y sujetas a los
controles jurídicos y administrativos respectivos para la protección de la
integridad y supremacía de aquella, y por tanto, como garantía de los derechos
fundamentales de todos los colombianos.
Lo anterior
nos conduce a señalar, que en materia de control previo de constitucionalidad,
la decisión que toma la Corte respecto a un Acuerdo como el que nos ocupa es a
priori, por cuanto su efectiva adecuación a la Constitución se verificará en la
práctica.
4.2.3. De otra
parte cabe recordar, que el Acuerdo que se estudia en esta oportunidad no
contiene una regulación específica sobre derechos fundamentales, por lo que,
cualquier vulneración a los mismos solo podrá ser apreciada en sus efectos, es
decir, en la medida en que se le de desarrollo y aplicación al mismo. Por
tanto, en este control previo solo procederá la declaratoria de inexequibilidad
de alguna de sus disposiciones, si de manera evidente y puntual aparezca en el
Acuerdo una consagración contraria a la Constitución. Y, en cuanto a normas que
puedan restringir derechos  fundamentales deberán superar un test de
razonabilidad; que los fines sean constitucionales y que las restricciones sean
adecuadas, a fin de declarar su exequibilidad.
Lo anterior
permite señalar, que para la salvaguardia de los derechos fundamentales, del
orden público o para la distribución cabal de las competencias de los poderes
dentro de nuestro Estado social de Derecho, en principio, podría resultar
contraria a la Constitución una específica disposición que de manera evidente
haya sido redactada contrariándola o en la medida que no logre superar el test
de razonabilidad. De no ser así, dado que el ejercicio del magisterio
constitucional que corresponde a este Tribunal, el control de éste tipo de
tratados debe ejercerse de manera prudente, razonable y ponderada, juicio que
deberá estar presidido de una buena dosis de autocontrol en cuanto al análisis
de los documentos que integran el instrumento.
(…)
En efecto, si
bien en un tratado de liberalización comercial no aparecen explicitas en el
acuerdo comercial la totalidad de las garantías constitucionales, su exigencia
y cumplimiento se perpetúa en el tiempo con independencia de su consagración
expresa en el instrumento internacional. Además, no sobra recordar el carácter
de ley ordinaria que tiene la ley aprobatoria del Acuerdo de Promoción
Comercial que nos ocupa y por tanto debe ser interpretado y aplicado de
conformidad con la Constitución, lo que implica que no pueden derivarse
posibilidades hermenéuticas contrarias a la Carta Política.
4.2.4. Por
tanto, podrán surgir controversias en el desarrollo y ejecución del acuerdo
comercial que nos ocupa, suscitadas por el presunto menoscabo de los derechos
fundamentales o colectivos, las que si bien, al ser asuntos que corresponden a
la aplicación de la ley y por ello escapan al control abstracto de
constitucionalidad, sin embargo deberán ser controladas mediante los mecanismos
internos que respectivamente han sido instituido por el ordenamiento jurídico
con dicho fin, es decir, a través de las diversas acciones judiciales
configuradas por el legislador, a las cuales podrá acudirse en todo momento en
defensa del ordenamiento constitucional. En la sentencia C-864 de 2006, se
señaló: “esto no significa que algunos asuntos específicos puedan suscitar
controversia en su ejecución, especialmente, en lo referente a la protección de
los derechos fundamentales y colectivos. Para la Corte, cualquier problema que
se origine en la aplicación de los Anexos y que implique la violación o amenaza
de dichos derechos constitucionales, escapa al ámbito del control abstracto de
constitucionalidad, por lo que su defensa se puede obtener mediante el
ejercicio de las otras acciones constitucionales reconocidas en la Carta
Fundamental”.
De tal manera,
los efectos que resulten de la aplicación del tratado y que puedan resultar
contrarios a la Constitución deberán ser controlados a futuro mediante los
diferentes mecanismos de control establecidos en el ordenamiento jurídico para
tales casos, incluyendo la acción de tutela para la protección concreta de los
derechos fundamentales.”[32]
3.2.4. Constitucionalidad
prima facie de los aspectos técnicos y operativos
Por último,
aspecto especialmente importante para el control de constitucionalidad del
asunto de la referencia, debe resaltarse cómo la jurisprudencia de la Corte ha
contemplado que los asuntos técnicos y operativos de los tratados de
integración comercial, dirigidos a permitir su ejecución, como sucede con los
anexos a las cláusulas de intercambio comercial, no suscitan en sí mismos y prima
facie problemas en cuanto a su exequibilidad.  Además, en caso que tales
contenidos se tornaren contrarios a la Constitución en virtud de la dinámica
propia de la ejecución del acuerdo de liberalización comercial, esta
problemática debe ser asumida a través de los mecanismos contemplados en el
derecho interno para la protección de los derechos constitucionales
concernidos.  Así lo señala la Corte, al prever que “…aun cuando el
contenido de los Anexos, previamente descrito, no genera prima facie ninguna
violación de la Constitución, pues corresponden a aspectos esencialmente
técnicos y operativos que permiten la aplicación de las disposiciones previstas
en el Acuerdo de Complementación suscrito, esto no significa que algunos
asuntos específicos puedan suscitar controversia en su ejecución,
especialmente, en lo referente a la protección de los derechos fundamentales y
colectivos. Para la Corte, cualquier problema que se origine en la aplicación
de los Anexos y que implique la violación o amenaza de dichos derechos
constitucionales, escapa al ámbito del control abstracto de constitucionalidad,
por lo que su defensa se puede obtener mediante el ejercicio de las otras
acciones constitucionales reconocidas en la Carta Fundamental.”[33]
3.3.
Constitucionalidad del acuerdo de libre comercio objeto de reforma por el
Protocolo Modificatorio
3.3.1.
Dentro del análisis de constitucionalidad del Protocolo Modificatorio no pueden
perderse de vista las consideraciones plasmadas por la Corte en la sentencia
C-178/95, que declaró la exequibilidad del Tratado de Libre Comercio entre
Colombia, México y Venezuela, instrumento internacional ahora objeto de
reforma.  Esta sentencia destacó, a partir de las premisas sintetizadas en el
apartado jurídico anterior, la compatibilidad general del acuerdo de liberalización
comercial con la Constitución, habida cuenta que (i) se basaba en el
mandato constitucional de internacionalización de las relaciones económicas del
Estado, privilegiándose la integración con las naciones de la comunidad
latinoamericana (Preámbulo C.P.); (ii) no presentaba cláusulas
incompatibles con los derechos constitucionales, ni con la distribución de
competencias de los órganos del Estado; y (iii) los mecanismos
arancelarios y no arancelarios de liberalización comercial incorporados en el
Tratado no se mostraban manifiestamente contrarios a los criterios de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional.  Antes bien, el acuerdo se encuadraba en
los objetivos de aumento del intercambio comercial entre los países de la
región, promovida por instancias internacionales como la Asociación
Latinoamericana de Integración – Aladi, constituida por el Tratado de
Montevideo de 1980.  Sobre estos aspectos, el fallo C-178/95 explica lo
siguiente:
“Este Tratado
tiene por objeto conformar, dentro de un mismo sistema institucional, un marco
de derechos y obligaciones sobre temas que afectan el comercio entre las tres
naciones que lo suscriben, disponer de medios organizados e institucionales
para la integración comercial entre los países miembros, y promover
permanentemente vínculos comerciales mutuos para asegurar el mejor
funcionamiento de sus economías y para la profundización de los compromisos. En
lo que corresponde a los instrumentos jurídicos para el manejo de la política
comercial, el uso de salvaguardias, la promoción de la competencia y la
búsqueda de la excelencia en los mercados que pretende generar el sistema del
Tratado de Libre Comercio del G-3 contribuirán en muy buena medida a favorecer
a los consumidores y a hacer más racional el uso de los recursos productivos,
en especial, de aquéllos que acusan una mayor escasez. De otra parte, en lo que
se refiere a la política de apertura económica, cabe anotar que el Estado colombiano,
puede asumir sin mayores costos ni cambios las obligaciones que le demandará su
participación en el Tratado, tanto a nivel de las nuevas regulaciones sobre
comercio de servicios y la propiedad intelectual, y los compromisos en materia
arancelaria.
b. Ahora
bien, en lo que se refiere a la relación directa de este instrumento con la
Constitución Nacional, y a los fundamentos normativos que la dan plena validez
jurídica al mismo, cabe destacar en primer lugar que la Carta de 1991 advierte
que es deber del Estado colombiano promover la internacionalización de las
relaciones políticas, sociales, ecológicas y económicas con las demás naciones,
mediante la celebración de tratados sobre bases de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional, todo lo cual es respetado en el acuerdo que da lugar el
Tratado;  se trata, precisamente del desarrollo de la voluntad del
Constituyente, que viene desde la Carta de 1886 y especialmente desde la
reforma de 1968, para asegurar que sobre aquellas bases se promueva la
vinculación de la economía nacional y de los factores de la producción y del
consumo a los mercados internacionales.
c.  Desde
otro punto de vista, es claro que el Tratado que se revisa en esta oportunidad,
se celebra por las partes con base en la expresa confirmación de la plena
vigencia de los derechos y obligaciones  existentes entre ellas, no sólo de
conformidad con las disposiciones del GATT y ahora  de la OMC, del Tratado de
Montevideo de 1980 y a los otros tratados y acuerdos internacionales
ratificados entre los tres; de igual modo, en el Tratado se parte del supuesto
de la adopción de la regla de la incompatibilidad entre los tratados vigentes
que vinculan a las partes, y con ella se entiende que en caso de
incompatibilidad entre las disposiciones de los tratados y convenios
internacionales ratificados por las partes y las disposiciones del Tratado del
G-3, prevalecen las disposiciones de este último en la medida de la
incompatibilidad, lo cual deja a salvo el conjunto de compromisos
internacionales de los tres Estados parte.
Cabe destacar
que bajo este principio, y sin afectar la constitucionalidad del Tratado que se
revisa y sin perjuicio de las obligaciones emanadas de éste, existe un conjunto
específico de relaciones entre las repúblicas de Colombia y Venezuela que se
rige por las disposiciones del ordenamiento Jurídico del Acuerdo de Cartagena,
que como se sabe, se ocupa de una unión subregional y conforma un ámbito de
relaciones jurídicas de carácter supranacional de derecho, regido, en el caso
colombiano, por disposiciones constitucionales que en general permiten la
integración económica, social y política con los países de América Latina y del
Caribe, mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad,
igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para
conformar una comunidad latinoamericana de naciones.”
De igual
manera, la sentencia en comento declaró la exequibilidad de las previsiones
puntuales del Tratado que ahora son objeto de enmienda o adición por parte del
Protocolo Modificatorio.  Así, en cuanto a las reglas sobre el Programa de
Desgravación Arancelaria, la decisión C-178/95 expresó que eran compatibles con
la Constitución, en tanto son instrumentos necesarios para cumplir el doble
propósito de permitir la paulatina integración de los mercados de los Estados
partes, a la vez que se protegen las economías internas, lo cual redunda en la
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional de la integración comercial.
Sobre el particular, señaló el fallo en comento que [e]ste tipo de cláusulas
es perfectamente válido para el ordenamiento jurídico colombiano, ya que con
ellas se cumple con los requisitos de la Constitución Política, pues se trata
de una ley de la República la que las incorpora al ordenamiento nacional, el
compromiso de no incrementar, salvo que en el Tratado se disponga otra cosa,
ningún tipo de impuesto de importación existente, ni adoptar ningún impuesto de
importación nuevo sobre bienes originarios, lo cual, de otra parte, no
significa que este sea un compromiso que  se extienda para los vínculos con
otros estados no comprendidos en el Tratado, ni que el Tratado mismo no pueda
establecer otra cosa, o que las respectivas competencias de las distintas
autoridades territoriales previstas en la Constitución resulten desconocidas,
pues en todo caso prevalecen las correspondientes prescripciones en  materia
tributaria y fiscal de las entidades territoriales previstas en la
Constitución. (…) Cabe destacar que las disposiciones del acuerdo
también tienen fundamento constitucional en lo establecido por el inciso cuarto
del citado artículo 333 de la Carta Política, en el que se advierte que  el
Estado impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y que debe
evitar y controlar cualquier abuso que personas y empresas hagan de su posición
dominante en el mercado nacional, lo cual bien puede adelantarse por virtud de
los instrumentos económicos y arancelarios que se consagran en el tratado,
dentro del marco de las relaciones internacionales que también patrocina la
nueva Constitución.”.
La Corte
también encuentra que la sentencia en comento, luego de hacer una descripción
de los elementos técnicos y de implementación del TLC-G3, entre ellos las
reglas de origen y las normas de funcionamiento del Comité de Integración
Regional de Insumos, concluyó su exequibilidad.  Para ello puso de presente que
se trataba de instrumentos necesarios para facilitar la integración comercial
entre los Estados parte del Tratado, de manera tal que resultaban compatibles
con finalidades constitucionalmente admisibles, según se tuvo oportunidad
señalar anteriormente. Así, en relación con la validez de dichos instrumentos,
el fallo C-178/95 indicó lo siguiente:
“e.  Además,
estas apreciaciones también encuentran fundamento constitucional expreso, entre
otros, en el artículo 333 de la Carta Política de 1991, ya que las
disposiciones que conforman el texto del Tratado que se revisa por la Corte se
orientan fundamentalmente al establecimiento de reglas de sana y libre
concurrencia en las actividades económicas para asegurar, con instrumentos internacionales
de cubrimiento específico y de suficiente maduración y experiencia, las
garantías y el respeto a la iniciativa privada y a la circulación ordenada y
racional de mercancías y de riquezas dentro de la estructura de la economía
nacional, para evitar prácticas abusivas de empresas o personas según su
posición dominante en el mercado entre los tres países que los suscriben.
Desde luego
que en el texto del instrumento que se examina, aparecen otras reglas y
procedimientos de carácter jurídico vinculantes para el Estado colombiano que
condicionan algunas competencias de orden tributario y fiscal, pero ellos están
previstos sobre bases de equidad y de la  salvaguardia de la libre auto
determinación del Estado y con pleno respeto a la soberanía nacional y sobre
base de equidad, igualdad y reciprocidad; las reglas que se establecen en el
Tratado se acuerdan para regular el libre comercio entre los tres estados y
aseguran la  competencia económica en materia de comercio y de servicios, como
un derecho de todos que supone responsabilidades y, además, procuran la
regulación jurídica de los eventuales conflictos en dichas actividades.
En este
sentido, es claro que la Carta Política es suficiente fundamento jurídico para
asegurar la validez de esta modalidad de regulación legal, la participación de
Colombia en los mercados internacionales y en las prácticas comerciales
correspondientes que  presuponen este tipo de acuerdos y tratados
internacionales, dentro de las economías de proyección global y de expresiones
de integración, a las que se debe vincular, bajo el marco de la Constitución
Política, todas las fuerzas productivas y los diversos sectores de la economía
nacional; de igual manera, este fundamento constitucional también comprende la
integración que se puede hacer entre grupos de países, en especial del área
latinoamericana y del Caribe, como se desprende de la misma redacción del
instrumento que se examina, en el que dicha proyección aparece contraída a un
ámbito subjetivo específico, como es el de los tres estados que suscriben el
Tratado y comprenden, dentro del marco normativo del GATT, ahora OMC, y,
respetando la competencia de las partes para adoptar medidas antidumping y las
reservas y precisiones que en cada caso se han establecido en el Tratado,
aspectos como los de la limitación al establecimiento de medidas no
arancelarias de restricciones a la importación y a la exportación de bienes
entre las partes, la prohibición del establecimiento de precios mínimos de
exportación e importación, la imposición de derechos aduaneros por concepto de
servicios de este orden, y en general regulaciones sectoriales en materia de
impuestos a las exportaciones, cuando estos no se apliquen a todas las partes,
y también para cuando el bien esté destinado al consumo interno, y programas de
desgravación, o cuando se trate de productos de primera necesidad en el listado
para Colombia”.
Según los
argumentos expuestos, se tiene que esta Corporación ha avalado la
constitucionalidad del TLC-G3, tanto en su perspectiva general, como de sus
cláusulas particulares dirigidas a la integración de mercados entre los Estados
parte del Tratado. Esto bajo el entendido que ese proceso de liberalización
entre los mercados cumple con el mandato constitucional de internacionalización
de las relaciones económicas, no incorpora tratamientos contrarios a los
criterios de equidad, proporcionalidad y conveniencia nacional, a la vez que
deja incólumes los derechos constitucionales y las competencias de los órganos
del Estado.
3.3.2. Con
todo, este no es el único antecedente del control de constitucionalidad del
TLC-G3.  Para el presente estudio resultan imprescindibles las reglas
jurisprudenciales fijadas por la Corte en la sentencia C-923/07, que declaró la
constitucionalidad de la Ley 1074 de 2006, “Por medio de la cual se aprueba
el “Acuerdo de Complementación Económica No. 33 (Tratado de Libre Comercio)
celebrado entre la República de Colombia, los Estados Unidos Mexicanos y la
República Bolivariana de Venezuela-Sexto Protocolo Adicional””.   Ello
debido ese caso ofrece supuestos fácticos similares a los del asunto de la
referencia. En esa oportunidad, la Corte asumió el estudio de un instrumento
internacional dirigido a modificar las condiciones del TLC-G3, en lo que
respecta al proceso de desgravación arancelaria para el sector automotor.  Esto
en razón que para ese momento, la producción automotriz mexicana superaba con
creces la de Colombia y Venezuela, de modo tal que la Comisión Administradora
del Tratado había acogido la recomendación proferida, a su vez, por el Comité
Automotor del TLC-G3, en el sentido de sugerir a las partes complementar el
Tratado con cláusulas que equilibraran ese desbalance comercial.
De manera
general, la Corte consideró que la adopción por parte de Colombia del
instrumento internacional era una válida expresión de la competencia del
Ejecutivo para dirigir las relaciones internacionales y promover la integración
económica con los países de la región, según las estipulaciones del artículo 226 C.P.  En especial, indicó el Pleno que la incorporación de programas incrementales de
desgravación arancelaria resultaban acordes con los criterios de equidad y
conveniencia nacional, pues permitían que la industria nacional se ajustara,
también progresivamente, a las exigencias propias del ingreso de los vehículos
favorecidos con ese tratamiento preferencial.  Esto, del mismo modo, dentro de
un marco regulatorio que propicia el aumento del grado de integración económica
entre los Estados parte del TLC-G3. Sobre el particular, la sentencia C-923/07
señaló que “…el contenido material del Acuerdo de manera general responde a
las exigencias prevista en la Constitución Política, por cuanto  a través de
las modificaciones, sustituciones y adecuaciones al Tratado de Libre Comercio o
G-3, se establece un programa de desgravación arancelaria en el sector
automotor, una eliminación de impuestos de importación, unas definiciones, la
constitución de un Comité con objetivos específicos, la administración de
cupos, unas disposiciones generales y la eliminación de partidas, notas,
subpartidas y agregación de subpartidas, todo lo cual se encausa dentro de los
artículos 226 y 227 de la Carta, que establecen la internacionalización de las
relaciones como la promoción de la integración Latinoamericana y del Caribe
sobre la base de la equidad, reciprocidad, igualdad y conveniencia nacional.|| Así
mismo, el programa de desgravación arancelaria, eliminación de impuestos de
importación y establecimiento de reglas de origen para el sector automotor
contemplado en este Acuerdo, también propician un mayor acceso a los mercados
de las partes que lo suscriben y una gradualidad que facilita a la industria
nacional ajustarse paulatinamente a la competencia mexicana, consultando así
las asimetrías existentes entre las industrias de los países firmantes.”
A partir de
esta consideración general, la Corte declaró la exequibilidad de las distintas
cláusulas de integración comercial previstas en el Acuerdo Complementario al
TLC-G3.
3.4.
Exequibilidad material del Protocolo Modificatorio
3.4.1. La
Parte I del Protocolo Modificatorio modifica su denominación, con el fin de
excluir a la República Bolivariana de Venezuela de sus cláusulas, merced de la
denuncia al TLC-G3 que realizara ese país. Una previsión de esa naturaleza se
ajusta a la Constitución, en tanto refleja el principio de autodeterminación de
las relaciones internacionales y es plenamente compatible con las normas del
derecho internacional público, que prevén la terminación de los efectos de un
tratado respecto de un Estado parte, cuando ha formulado denuncia al mismo
según las estipulaciones del instrumento respectivo.[34]
3.4.2. Los
artículos 2º a 6º del Protocolo, apuntan unívocamente a prever reformas a los
esquemas de desgravación arancelaria, destinadas a aumentar el nivel de acceso
a mercado entre Colombia y México.  Esto se explica, como se expuso en apartado
anterior, en el hecho que ante la exclusión de Venezuela se resultaba necesario
implementar nuevas medidas de dinamización de comercio entre los Estados parte
restantes, con el fin de redireccionar los productos que antes eran
intercambiados con esta nación.  Así, se prevé (i) la posibilidad de
revisión de las condiciones existentes, a fin de aumentar dicho nivel de
acceso; (ii) la modificación de las listas de desgravación arancelaria
de Colombia y México, al igual que la instauración de modalidades progresivas
de desgravación mediante cupos, medidas estas que conllevan a un aumento del
intercambio comercial entre los citados países; (iii) la aplicación de
la cláusula de nación más favorecida – NMF para los demás productos no
incluidos en dichos programas de desgravación; y (iv) la determinación
del origen de los productos beneficiados con preferencias arancelarias, a las
reglas contenidas en el mismo TLC-G3.
En cuanto a
la constitucionalidad de las normas en comento, debe partirse de reiterar que
el control a cargo de la Corte es de carácter débil, lo cual implica que la
inexequibilidad de dichas disposiciones solo será predicable cuando, en sí
mismas consideradas, demuestren una manifiesta contradicción con las normas
constitucionales predicables de los acuerdos de liberalización comercial.
Además, no puede perderse de vista que varias de las medidas antes descritas
hacen parte de aquellos asuntos técnicos y operativos del TLC-G3, respecto de
los cuales se predican su constitucionalidad prima facie, salvo que se
evidencie la contracción citada.  Ninguna de estas condiciones extremas se
verifica en las prescripciones de este aparte del Protocolo Modificatorio.
Antes bien, las medidas expuestas, tanto arancelarias como no arancelarias, no
hacen nada distinto que profundizar la integración comercial con los Estados
Unidos Mexicanos, nación latinoamericana respecto de la cual el texto
constitucional está especialmente interesado en el intercambio transnacional.
De otro
lado, la Corte observa que las distantes herramientas para el aumento de acceso
al mercado, como son la desgravación arancelaria, las preferencias arancelarias
sujetas a cupos y el otorgamiento de niveles de flexibilidad arancelaria, son
predicables tanto del acceso al mercado mexicano como al colombiano.  En estas
circunstancias, que irrogan condiciones más favorables para la exportación de
productos originarios de ambos Estados, resultan salvaguardados los criterios
de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional a que alude la Constitución.
Idéntico argumento es predicable de la cláusula residual, que confiere el trato
NMF a los productos no incluidos en los instrumentos de desgravación
mencionados anteriormente.  Ello en tanto el arancel de importación de Nación
Más Favorecida es una fórmula de comercio internacional que, precisamente, busca
garantizar la equidad y la reciprocidad en la concesión de beneficios
arancelarios entre los Estados que suscriben acuerdos de liberalización
comercial, en especial ante la posibilidad cierta que dichos países suscriban
otros acuerdos del mismo carácter con terceros Estados.
Sobre este tópico, la Corte ha
sostenido que la cláusula NMF “... es uno de los instrumentos más usuales de
“reciprocidad comercial” entre los Estados que “tiende a facilitar el
intercambio comercial entre los Estados partes, a través del cual se pretende
un tratamiento no menos favorable del que se le concede a otros países u
órganos en similares circunstancias”. Sobre el alcance de dicho concepto, la
Corte en sentencia C-358 de 1996[35] señaló que persigue
mantener en todo tiempo la igualdad sin discriminación entre los países
interesados:“En cuanto a la cláusula de la nación más favorecida, esta
Corporación acoge la doctrina de la Corte Internacional de Justicia, en el
Asunto relativo a los derechos de los nacionales de los Estados Unidos de
América en Marruecos (1952), oportunidad en la que estableció: "Las
cláusulas de la nación más favorecida tienen por objeto establecer y mantener
en todo tiempo la igualdad fundamental, sin discriminación entre todos los
países interesados". La igualdad de tratamiento otorgada por una
cláusula de la nación más favorecida hace desaparecer toda diferencia entre las
inversiones extranjeras beneficiarias de este trato. Por regla general, a
partir del momento en el cual el país receptor de la inversión concede una
ventaja a un tercer Estado, el derecho de otros Estados a un tratamiento no menos
favorable nace en forma inmediata y se extiende a los derechos y ventajas
concedidos antes y después de la entrada en vigor del Tratado que consagra la
aludida cláusula”. (…) En consecuencia, la cláusula de la Nación Más
Favorecida constituye un principio básico del derecho internacional aplicable
en condiciones igualitarias para todos los Estados Parte, por lo que si un país
otorga una condición más favorable a un tercer Estado, nace para los demás
Estados interesados la extensión de las ventajas concedidas, lo que permite
garantizar los principios de igualdad, reciprocidad y equidad en el proceso de
integración comercial (arts. 150-16, 226 y 227 de la Constitución).” (Subrayas
originales)[36]
En ese orden de ideas, como la
aplicación de la cláusula NMF es predicable del acceso a los mercados de ambos
Estados parte, concurre en el cumplimiento de los criterios de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional, tantas veces reiterados en este fallo.
3.4.3. La Parte III del Protocolo
reforma el TLC-G3 en materia de reglas de origen. Como se indicó, esa enmienda
tiene como objeto actualizar el Tratado, de cara a los acuerdos de integración
comercial que Colombia y México han suscrito con otros países, lo que ha hecho
más complejo el proceso de determinación del origen de los productos objeto de
desgravación.  Esto en la medida en que tales acuerdos incorporan a su vez
cláusulas que confieren carácter originario a los productos en que confluyen
manufactura y materias primas de los distintos Estado parte.  Con este fin se
prevén distintas cláusulas dirigidas a (i) modificar algunas de la
reglas específicas de origen de diversos productos; (ii) prever el
procedimiento para la operación del Comité de Integración Regional de Insumos,
órgano del TLC-G3 que evalúa la incapacidad de un Estado parte de producir un
bien en condiciones equivalentes a otro Estado, con el fin de otorgar dispensas
en materia de asignación de naturaleza originaria a determinado producto; (iii)
la definición de reglas para la acumulación de origen ampliada, que opera
cuando en un producto concurren materias de diversos Estados que tienen entre sí
acuerdos de liberalización comercial; y (iv) la fijación del certificado
de origen como instrumento para determinar la procedencia de los bienes
beneficiarios del tratamiento arancelario preferencial.
Las normas de origen son un
aspecto esencial en los tratados de liberalización comercial, pues permite
definir la procedencia de un bien y, con ello, si hace o no parte de aquellos
productos o servicios objeto de desgravación o tratamiento arancelario
preferencial.  Además, en un entorno de acuerdos concurrentes de integración
comercial, se hace necesario definir la incidencia de estos instrumentos en la
definición de ese carácter originario. Las reglas de origen, en ese sentido,
son medidas no arancelarias propias de los acuerdos de liberalización, que facilitan
un tratamiento paritario entre los Estados parte, en lo que respecta a la
concesión de beneficios arancelarios.
Las regulaciones que sobre la
materia ofrece el Protocolo Modificatorio, bajo esa perspectiva, no presentan
reproche constitucional alguno.  En efecto, son recíprocas, en tanto se aplican
frente al mercado colombiano y al mexicano.  Además, no se muestran
incompatibles con los criterios de equidad, reciprocidad y conveniencia
nacional, razón por la cual superan el control de constitucionalidad, en el
grado de intensidad explicado en esta sentencia.
3.4.4. La Parte IV del Protocolo
modifica el TLC-G3 en lo referido a las funciones de la Comisión Administradora
del Tratado y la definición de los órganos nacionales responsables.  En cuanto
a lo primero, adiciona las competencias de ese organismo en el sentido de
investirlo de la facultad de adoptar las medidas necesarias para profundizar el
libre comercio entre Colombia y México.  Una regulación de este carácter se
muestra conforme con la Carta Política, en tanto se ha explicado en esta
decisión cómo la integración comercial entre los países de la comunidad
latinoamericana es un asunto no solo compatible sino promovido por la
Constitución.  Además, debe resaltarse que estas nuevas competencias no
confieren a la Comisión Asesora funciones que se contrapongan a la facultad
constitucional de aceptar nuevas obligaciones para el Estado colombiano, puesto
que (i) se limitan a la recomendación a los Estados parte para, si así
lo aceptasen y de conformidad con sus procedimientos internos, enmienden
el TLC-G3 en aras de aumentar el grado de integración comercial; (ii) las
funciones de la Comisión Administradora, de acuerdo con el texto del Protocolo
Modificatorio, se adelantan con sujeción a las normas del TLC-G3, lo que de
suyo incorpora la prohibición de prever nuevas obligaciones a las previstas en
ese Tratado.
Respecto a lo segundo, la
redenominación de los órganos nacionales responsables de la ejecución del
TLC-G3 es una medida que se limita a reconocer modificaciones nominales de esas
dependencias en los ordenamientos jurídicos internos de los Estado parte.  Esta
disposición, habida cuenta su carácter estrictamente formal, no se opone a los
preceptos constitucionales.
3.4.5. Por último, la Parte V del
Protocolo Modificatorio dispone las reglas sobre entrada en vigor de ese
instrumento internacional.  Para ello dispone previsiones comunes al derecho
internacional público sobre la materia, que no ofrecen mayor debate de índole
constitucional. Adicionalmente, faculta a la República de Colombia para que, a
manera de excepción a la regla general de entrada en vigencia del Protocolo,
pueda aplicarlo provisionalmente.  Esta previsión no hace nada distinto que
reiterar la hipótesis normativa prevista en el artículo 224 C.P., que inviste al Presidente de esa facultad de aplicación provisional, cuando se trate de
tratados de naturaleza económica y comercial.  Además, el Protocolo Modificatorio
supedita tal posibilidad a que se realice “de conformidad con su legislación
nacional”, lo que refuerza la constitucionalidad de la medida.  De otro
lado, no puede perderse de vista que la jurisprudencia constitucional ya ha
declarado la exequibilidad de cláusulas del mismo tenor.  Así, la sentencia
C-923/07 antes reseñada señaló frente a un contenido normativo análogo que “…las
condiciones para hacer uso excepcional de la aplicación provisional de un
instrumento internacional se cumplen en este caso por cuanto se está ante un
tratado de naturaleza comercial, acordado en el ámbito de organismos
internacionales como la ALADI y enviado por el Presidente de la República para
la aprobación del Congreso que culminó con la expedición de la Ley 1074 de
2006. Finalmente, debe recordarse que la aplicación provisional del Tratado del
Libre Comercio de 1994, encontró respaldo de esta corporación en la sentencia
C-178 de 1995.”  En el presente caso, se está ante una nueva modificación
al TLC-G3, avalado por la Corte en el fallo C-178/95 citado.  Por ende, se
impone prodigar idéntica solución jurídica en uno y otro caso.
3.5. En conclusión, esta Tribunal
encuentra que tanto el Protocolo Modificatorio como su ley aprobatoria se
ajustan a los cánones constitucionales, al igual que a las reglas
jurisprudenciales en materia de control de los acuerdos de liberalización
comercial, en general, y del TLC-G3 y sus modificaciones, en particular. Por lo
tanto, así lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VI.
DECISIÓN
Con
fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DECLÁRESE EXEQUIBLE
el “Protocolo modificatorio al “Tratado de Libre Comercio entre los Estados
Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela, firmado
en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, el trece de junio de mil
novecientos noventa y cuatro”, firmado simultáneamente en Bogotá D.C. y Ciudad
de México el once (11) de junio de dos mil diez”
Segundo.- DECLÁRASE
EXEQUIBLE la Ley 1457 del 29 de junio de 2011, aprobatoria del
instrumento internacional mencionado en el numeral anterior.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente
con permiso
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Sobre la aplicación de la regla de consulta previa a comunidades
tradicionales en el control de constitucionalidad de tratados internacionales, Vid.
Corte Constitucional, sentencias C-615/09 y C-941/10, inter alia.
[2] Comunicación del 25 de julio de 2011, suscrita por la Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales.  Folios 1 a 6 del cuaderno de pruebas 2 (CP2).
[3] Folios 127 a 140 CP2.
[4] Folios 123 a 126 CP2.
[5]
Folios 88 a 90 CP2.
[6] Folios 92 (reverso) a 93 CP2.
[7] Folios 98 (reverso) a 99 CP2
[8] Folios 376 a 384 del cuaderno de pruebas 1 (CP1).
[9] Folios 1 a 2 CP1.
[10] Folio 419 CP1.
[11] Folios 461 (reverso) a 464 CP1.
[12] Folios 54 a 55 CP2.
[13] Folio 87 (reverso) CP2.
[14] Folio 62 CP2.
[15] Folios 21 a 25 CP2.
[16] Folio 8 a 9 CP2.
[17] Folios 63 a 64 cuaderno de pruebas 3 (CP3).
[18] Folios 86 a 89 CP3.
[19] En efecto, para el caso del Senado el primer debate tuvo lugar el 29
de septiembre de 2010 y la aprobación en plenaria se llevó a cabo el 6 de
diciembre del mismo año.  A su vez, en lo que respecta a la Cámara de Representantes, el primer debate se realizó el 26 de abril de 2011 y la aprobación
en plenaria acaeció el 31 de mayo del mismo año.  Por último, entre la
aprobación del proyecto en el Senado (6 de diciembre de 2010) y la iniciación
del debate en la Cámara de Representantes (5 de abril de 2011) transcurrió un
lapso no inferior a quince días.
[20] Corte Constitucional, sentencia C-490/11, fundamento jurídico 2.5.
[21] Cfr. Folio 159 del cuaderno principal 2.
[22] Diario Oficial 48.116, p. 31.
[23] La Comisión Administradora es una instancia creada por el TLC-G3 para la gestión de los
asuntos propios de ese acuerdo de liberalización comercial, que en los términos
del artículo 20-01, literal f. del TLC-G3 incluye la competencia para
recomendar a las partes la adopción de medidas para implementar sus
decisiones.  Las decisiones a las que hace referencia el Protocolo
modificatorio refieren a recomendaciones de dicha Comisión para (i) modificar
el nombre del Tratado ante la denuncia del mismo por parte de Venezuela
(decisión 57); (ii) reformar las funciones de la Comisión Administradora y la definición de los órganos estatales responsables de la ejecución
del tratado (decisión 58); (iii)  modificar varias disposiciones del
tratado sobre periodos de desgravación y reglas de origen (decisión 59); y (iv)
reformas varios apartes sobre las reglas de origen y el funcionamiento de la Comisión de Origen de Insumos. El texto completo de estas decisiones puede verificarse en la
página Web del Ministerio de Comercio de Colombia.  https://www.mincomercio.gov.co/publicaciones.php?id=14558&dPrint=1.
[24] Glosario de la OMC. Definición de “normas de origen”.  Disponible en la página Web http://www.wto.org/spanish/thewto_s/glossary_s/glossary_s.htm
[25] Son varios los fallos adoptados por la Corte en cuanto al control de constitucionalidad de los tratados internacionales de
liberalización comercial.  Las reglas jurisprudenciales que se sintetizan a
continuación son extraídas de las sentencias C-750/08, C-031/09, C-608/10 y
C-941/10. En especial, son tenidas en cuenta las consideraciones expresadas por
la Corte en la sentencia C-750/08, la cual efectuó el control de
constitucionalidad del tratado de libre comercio suscrito entre Colombia y los
Estados Unidos de América. Esto debido a que tales reglas son reiteradas, de
forma consistente y estable, por las sentencias posteriores antes citadas.
[26] Sentencia C-191 de 1998. Cfr. sentencia C-155 de 2007.
[27] Sentencia C-864 de 2006.
[28] En la sentencia C-750 de 2008, se sostuvo: “en
relación con la equidad y la reciprocidad, en estos casos tampoco se puede
adelantar un control aislado de las cláusulas convencionales. Se debe examinar
cada disposición en el conjunto del tratado internacional, a efectos de
determinar si es equitativo y recíproco; y, solo podrán ser declaradas
inexequibles cláusulas del mismo únicamente en casos donde, de manera
manifiesta y grosera vulneren la Constitución.”
[29] Sentencias C-031 de 2009 y C-608 de 2010.
[30] Sentencias C-750 de 2008, C-031 de 2009 y C-608 de 2010.
[31] Así por ejemplo, en la sentencia C-1007/08, la Corte recordó cómo “…para el análisis sobre la exequibilidad de normas de contenido
económico es procedente aplicar el criterio de inconstitucionalidad manifiesta,
de acuerdo con el cual, siempre que la obra del legislador respete unos mínimos
criterios de razonabilidad y proporcionalidad, ella no puede ser cuestionada
desde el punto de vista constitucional por el solo hecho de haber otorgado tal
o cual tratamiento específico a un determinado grupo de sujetos, ni por el
hecho de que tal situación jurídica resulte comparativamente más o menos
favorable que la de otro sujeto o grupo de sujetos simultáneamente considerados
por la norma.”
[32] Corte Constitucional, sentencia C-750/08.
[33] Corte Constitucional, sentencia C-864/06.
[34] El artículo 42 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, norma internacional vinculante para la
interpretación de los compromisos entre Estados, indica sobre el particular lo
siguiente:
“42.
Validez y continuación en vigor de los tratados. 1. La validez de un tratado o
del consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado no podrá ser
impugnada sino mediante la aplicación de la presente Convención.
2. La
terminación de un tratado, su denuncia o el retiro de una parte no podrán tener
lugar sino como resultado de la aplicación de las disposiciones del tratado o
de la presente Convención. La misma norma se aplicará a la suspensión de la
aplicación de un tratado.”
[35] Ms. Ps. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo.
[36] Corte Constitucional, sentencia C-923/07.