C-784-14
Sentencia
C-784/14
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES
CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Cumplimiento
de exigencias constitucionales de procedimiento legislativo/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON
OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Alcance
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Características
El control constitucional de los proyectos de ley estatutaria
es: (i) jurisdiccional,
razón por la cual no se examina su conveniencia u oportunidad; (ii) automático,
en cuanto no requiere una acción pública de inconstitucionalidad; (iii) integral,
y debe entonces versar tanto sobre el contenido material como sobre el
procedimiento de formación del proyecto, confrontándolo con la totalidad de las
disposiciones de la Carta; (iv) definitivo,
en tanto resuelve de forma concluyente sobre la exequibilidad del proyecto, y
la decisión que se adopte hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta; (v)  participativo,
ya que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso; (vi) y
previo,
pues consiste en la revisión de un proyecto de ley.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Aplicabilidad de mensaje de urgencia para trámite/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Incumplimiento
del plazo para trámite de urgencia no genera vicio de procedimiento ni ocasiona
pérdida de competencia para el trámite del proyecto/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite
en una sola legislatura/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Implicaciones del trámite de urgencia y la
deliberación conjunta de Comisiones Permanentes/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Sesión conjunta de comisiones de cámaras por
mensaje de urgencia implica cumplimiento de requisito de inicio de trámite
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Regla general en trámite legislativo/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Quórum exigido/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Aprobación por mayoría absoluta de miembros del
Congreso/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Mayoría de votos de
integrantes de comisiones de Cámara y Senado/MAYORIA ABSOLUTA-Jurisprudencia
constitucional/MAYORIA ABSOLUTA-Definición
TITULO DE LAS LEYES-Debe
corresponder al contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia entre el
título de las leyes y el contenido/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS
PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL
PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Aplicación del principio de unidad de
materia
TRAMITE
LEGISLATIVO-Principio
de identidad y consecutividad
La Carta establece que todo proyecto, para ser ley,
debe aprobarse en primer debate por la comisiones permanentes de cada cámara, y
en ciertos eventos estas pueden sesionar conjuntamente (CP arts 157-2, 163). El
proyecto debe también ser aprobado por cada cámara en segundo debate (CP art
157-3). Durante el mismo “cada cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias” (CP art 160).
Una lectura integral de estos preceptos ha conducido a la jurisprudencia a sostener
que en el procedimiento legislativo se deben observar los principios de
identidad flexible y consecutividad. El de identidad flexible es un mandato
orientado a que exista “clara correspondencia entre el texto aprobado en
el primer debate y el texto definitivo del proyecto de ley”. No es necesario
que exista identidad rígida durante los cuatro
debates reglamentarios, por lo cual un precepto no tiene que ser exactamente
igual desde que se inicia el trámite legislativo hasta que éste termina. El
tema específico debe sin embargo ser el mismo durante el procedimiento.
El principio de consecutividad sintetiza las exigencias de que el
proyecto de ley sea aprobado en cada etapa, es
decir, en las respectivas comisiones permanentes y plenarias de las Cámaras.
PROYECTO DE LEY-Acumulación
QUORUM EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto
DEBATE
PARLAMENTARIO-Simultaneidad/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Prohibición de simultaneidad de
sesiones/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Inexistencia de simultaneidad de
sesiones
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES
CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-No
deroga la ley 134 de 1994 sobre mecanismos de participación
El
Proyecto de Ley no busca derogar lo aplicable de la Ley 134 de 1994 a los demás
referendos constitucionales, ni tampoco excepcionarla totalmente para los
referendos constitucionales que se celebren para implementar acuerdos finales
de la terminación del conflicto armado, sino prever algunas normas especiales
que se aplicarán en estos con preferencia a las disposiciones más generales
contenidas en aquella. Los referendos de que trata este Proyecto de Ley estarán
entonces sometidos a sus disposiciones, y en lo que no se les oponga a las
normas de la Ley 134 de 1994. Pero ante todo estarán regulados por lo previsto
en la Constitución (CP art 4).
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES
CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Normas
constitucionales aplicables
En
cuanto a las normas constitucionales aplicables, en este proceso se ha
expresado la pregunta por la clase de referendo constitucional que se regula en
el Proyecto de Ley bajo revisión. Debe decirse al respecto que cuando la
iniciativa objeto de control se refiere a referendos constitucionales, hace
alusión a los regulados en los artículos 374 y 378 de la Constitución.  En ese
sentido, el que se regula en el Proyecto de Ley bajo examen no es un género de
referendo constitucional independiente de los referendos constitucionales ya
previstos en el artículo 378 de la Constitución. Es más bien una especie de
referendo aprobatorio orientado a reformar la Carta Política. Por lo cual, los
referendos constitucionales que se efectúen en desarrollo de este Proyecto de
Ley deben tener por objeto la reforma de la Constitución, con estricta sujeción
a las reglas de procedimiento contenidas en esta, en los preceptos mismos de la
Ley que surja del Proyecto ahora controlado, en la Ley 5 de 1992 en lo que
corresponda, en la Ley 134 de 1994 en cuanto sea compatible, y en las demás
normas aplicables a los certámenes de participación democrática.
REFORMA
CONSTITUCIONAL MEDIANTE REFERENDO-Reglas
constitucionales
Las
reglas constitucionales para la reforma constitucional mediante referendo
comprenden una amplia variedad de exigencias. La Corte ha sostenido que “el
Presidente no podrá convocar directamente a un referendo constitucional”, pues
es necesario que exista una ley que convoque al referendo (CP art 378). La
iniciativa para tramitar una ley convocatoria a referendo constitucional aprobatorio
se reserva exclusivamente al Gobierno y a los ciudadanos en los términos del
artículo 155 de la Carta. Por tanto, los referendos de que trata el Proyecto de
Ley objeto de revisión pueden tener iniciativa ciudadana, bajo el marco
constitucional. La ley que convoca a un referendo constitucional debe ser
aprobada por “la mayoría de los miembros de ambas cámaras”, y una vez cumpla
las etapas en el Congreso debe pasar a la Corte Constitucional, con el fin de
que esta lleve a cabo un control “con anterioridad al pronunciamiento popular
[…] sólo por vicios de procedimiento en su formación” (CP art 241 núm. 2). El
referendo debe presentarse a los electores de modo que estos puedan escoger en
el temario lo que votan positivamente y lo que votan negativamente. No
obstante, para que se entienda aprobada una reforma constitucional, es
necesario el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el
número de estos “exceda la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el
censo electoral” (CP art 378).  La Corte ha entendido que en esta regulación,
que le da una eficacia específica a la decisión participativa de abstenerse,
existe un compromiso con la protección de la abstención como opción política.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES
CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Exigencia
de especificidades para que un referendo constitucional se sujete a sus
previsiones
Si bien los
referendos de este Proyecto de Ley forman entonces parte del género de los
referendos constitucionales aprobatorios (CP art 378), y tienen por tanto las
notas que son comunes a este mecanismo de reforma constitucional (CP art 374),
es importante destacar las especificidades que exige el Proyecto bajo control
para que un referendo constitucional se sujete a sus previsiones. El artículo
1° del Proyecto delimita el ámbito de aplicación de la Ley que surja de él, al
decir que aplica a “[l]os referendos constitucionales que sean necesarios para
la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado”
(art 1). La Corte debe hacer las siguientes precisiones sobre el alcance de
esta expresión, con el fin de responder a algunas inquietudes que en torno a la
misma se han presentado en este debate: i) qué se entiende por “referendos
constitucionales”; ii) qué sentido tiene la expresión “necesarios”; iii) cómo
se ha explicado la denominación “un Acuerdo Final”; iv) qué función ocupa este
Proyecto de Ley en el marco constitucional.
ACUERDOS
MEDIANTE MECANISMOS QUE PERMITAN A CIUDADANOS PARTICIPAR DE MANERA DIRECTA Y
EXPRESAR SU VOLUNTAD EN RELACION CON RESULTADOS DE NEGOCIACIONES ENTRE ACTORES
ARMADOS-Argumentos para su implementación
PROCESO
DE CONTROL DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REFERENDOS CONSTITUCIONALES Y
REVISION SOBRE LEY QUE CONVOCA REFERENDO CONSTITUCIONAL PREVISTO EN LEY
ESTATUTARIA-Distinción
El
proceso de control de un proyecto de ley estatutaria sobre referendos
constitucionales es jurisdiccionalmente distinto al de revisión sobre la Ley
que convoca al referendo constitucional previsto en la Ley estatutaria. Lo que
corresponde en el primer caso es definir los parámetros de constitucionalidad
de las leyes estatutarias, y hacer el control constitucional de conformidad con
ellos (CP art 241 num 8). En ese ejercicio puede ciertamente definir los
límites que, para la realización de referendos, surjan del Proyecto de Ley
estatutaria bajo examen, pero no podría pronunciarse sobre los límites
jurídicos que surjan de otras fuentes, en torno a la realización de los
referendos constitucionales regulados en la Ley estatutaria que se revisa. En
el segundo caso, en cambio, de control constitucional sobre la Ley que convoca
a un referendo, la Corte tiene atribuciones para determinar los límites
jurídicos del pronunciamiento popular, y si estos se infringieron. Por
prudencia judicial, pero ante todo por competencia, la Corte Constitucional no
podría, en el examen de constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria
sobre mecanismos de participación popular, adelantarse a pre constituir –y
mucho menos con detalle- la totalidad de los límites jurídicos a los que estos
deben sujetarse.
LIMITES AL PODER
DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/LIMITES
MATERIALES AL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia constitucional no
reconoce actualmente límites de este tipo
LIMITES COMPETENCIALES AL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia
constitucional/PODER
DE REFORMA A TRAVES DE ACTO LEGISLATIVO O REFERENDO CONSTITUCIONAL-Es
limitado y no puede sustituir elementos esenciales definitorios de la identidad
de la Constitución/SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Sólo puede ser
legítima si es aprobada por el poder constituyente primario o por una Asamblea
Constituyente especialmente elegida para ello, luego de un proceso deliberativo
y democrático respetuoso de las garantías que para tales efectos consagra la
propia Constitución
Según
la jurisprudencia, tanto el Congreso como el cuerpo electoral que interviene en
la realización de un referendo constitucional sí se sujetan a límites pero
competenciales. La Corte ha señalado por ejemplo en las sentencias C-551 de
2003, C-180 de 2007, C-141 de 2010 y C-397 de 2010, que el poder de
reformar la Constitución por referendo es limitado y no puede sustituir
elementos esenciales definitorios de la identidad de la Constitución. Esta
limitación tiene una justificación democrática. La Corte ha sostenido que la sustitución de la Constitución es legítima “si es
aprobada por el poder constituyente primario o por una Asamblea Constituyente
especialmente elegida para ello, luego de un proceso deliberativo y democrático
respetuoso de las garantías que para tales efectos consagra la propia
Constitución”.
Hay entonces una relación entre los espacios y oportunidades de participación
ciudadana, y los límites a la competencia para expedir actos de reforma constitucional.
El referendo constitucional está diseñado para abrir espacios de participación
popular superiores a los que ofrece un acto legislativo, pero por su
configuración interna la participación política en el referendo constitucional
se expresa en torno a preguntas prestablecidas por el Congreso (organismo de
democracia representativa), y dentro de opciones determinadas (sí, no y
abstención). La ostentación del poder constituyente originario implica ausencia
de sujeción a limitaciones de esa clase. Mientras mayor es el grado de
participación democrática en el diseño institucional del mecanismo, menor la
limitación jurídica del poder de reforma.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE
REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE
CONFLICTO ARMADO-Finalidad de los referendos constitucionales que regula y su
función dentro del marco constitucional
REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA
TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO CONTENIDOS EN PROYECTO DE LEY-Opción
institucional legítima y no como la única posibilidad, ni tampoco como la única
legítima para materializar los acuerdos finales/MECANISMO DE PARTICIPACION
CIUDADANA PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y TRANSITAR HACIA LA PAZ-Opción que se
interpreta cabalmente con la Constitución
REFERENDOS
CONSTITUCIONALES-Instrumentos
adecuados para alcanzar, en conjunto con otras medidas, el propósito de
terminar el conflicto armado
REFRENDACION
ENCAMINADA A MATERIALIZAR ACUERDOS DE PAZ-Derecho comparado
LEYES
ESTATUTARIAS-No
se opone al orden constitucional que se siga razonablemente un principio de
regulación diferenciada para especies distintas de un mismo mecanismo de
participación popular
PRINCIPIO
DE GENERALIDAD Y UNIVERSALIDAD DE LEYES Y REFORMAS CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia
constitucional
REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO
ARMADO-Acorde con
principio de generalidad
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE
REGLAS PARA EL DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO
FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-No admite referendos armados/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA EL DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON
OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-No acepta
tipo alguno de coacción o amenaza sobre cuerpo electoral
El Proyecto de Ley bajo
examen no admite referendos armados. Esa situación no es ni expresa ni tácitamente
admitida, permitida y mucho menos ordenada por precepto alguno de la iniciativa
bajo control. El Proyecto de Ley tampoco acepta tipo alguno de coacción o
amenaza sobre el cuerpo electoral. Por el contrario, la totalidad de sus
artículos están orientados hacia el ofrecimiento de garantías electorales para
los ciudadanos, y en especial para asegurar la libertad del electorado (arts. 2
y ss.). El contexto normativo del cual forma parte este Proyecto de Ley censura
además expresamente, y castiga según el caso, el constreñimiento al sufragante
y la violación de los derechos ciudadanos en la celebración de mecanismos de
participación democrática. La Constitución prevé que el voto es libre y que
“[e]l Estado velará porque se ejerza sin ningún tipo de coacción” (CP art 258).
El Código Penal vigente contempla diversas penas de prisión o multa no sólo
para una gama de comportamientos punibles por violación al ejercicio de los
mecanismos de participación democrática (CPenal arts 386-396), sino también
para otras conductas que podrían lesionar o poner en peligro bienes jurídicos
de importancia para una celebración de los referendos que se pueda juzgar
ajustada al orden constitucional. Ni la Fuerza Pública, ni las demás
instituciones, podrían tampoco declinar su obligación constitucional
permanente, no desconocida por este Proyecto, de proteger a todos los
habitantes del territorio “en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades” (CP art 2).
REFERENDOS CONSTITUCIONALES-Legislación no podría considerarse en
abstracto inconstitucional solo por el hecho de estar llamada a aplicarse
eventualmente incluso en zonas o momentos de conflicto armado
CONCURRENCIA DE REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OTROS ACTOS ELECTORALES-Constitución Política no establece de forma expresa la
prohibición general de coincidencia con elecciones de autoridades públicas/PROHIBICION
LEGAL DE CONCURRENCIA DE REFERENDOS CON OTRAS ELECCIONES-Opción válida pero
no como la única posible en el marco de la Constitución Política y la jurisprudencia
constitucional/COINCIDENCIA DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OTROS ACTOS
ELECTORALES-Alcance respecto de la abstención pasiva y abstención activa
REFERENDOS
CONSTITUCIONALES-Prohibición
de coincidencia con elecciones presidenciales
La prohibición
del artículo 262 Superior comprende la imposibilidad de celebrar referendos en
la misma fecha de elecciones presidenciales, por tres razones: (i) la
realización de un referendo constitucional constituye un acto electoral en el
cual se lleva a cabo al menos una elección, (ii) no hay una razón objetiva para
concluir que, en virtud del artículo 262 de la Carta, la elección de Presidente
y Vicepresidente de la República no puede concurrir con la de Congreso y
autoridades territoriales, pero sí con la realización de referendos
constitucionales; (iii) las elecciones presidenciales, y los referendos de que
trata este Proyecto, le plantean al electorado la necesidad de tomar decisiones
de la mayor trascendencia, y su coincidencia en vez fomentar el debate público
lo debilita y permite introducir un elemento desequilibrante entre las
distintas campañas de estos referendos; (iv) la posible coincidencia de
referendos constitucionales con una elección presidencial conllevaría para
aquellos instrumentos una inocultable vocación plebiscitaria, y una ley
estatutaria no puede darle esa configuración a un referendo constitucional.
COINCIDENCIA DE
ELECCIONES PRESIDENCIALES CON OTRAS ELECCIONES-Prohibición
La
Constitución prohíbe la coincidencia de elecciones presidenciales con otras
elecciones, entre otras razones que se enunciarán adelante, justamente por
centralidad que tienen el Presidente y el Vicepresidente de la República en un
régimen presidencialista, y por la correlativa magnitud que ostenta la
responsabilidad del cuerpo electoral en su elección. En nuestro régimen
constitucional se le reconoce al Presidente de la República un haz de
atribuciones y poderes de la mayor importancia y alcances. El Presidente es
Jefe de Estado, de Gobierno y suprema autoridad administrativa (CP art 115),
“simboliza la unidad nacional” (CP art 188), dirige las relaciones
internacionales (CP art 189-2), la fuerza pública (CP art 189-3), y tiene un
grupo amplio y variado de facultades de nominación, ordenación y configuración
de la administración pública (CP art 189 nums 1, 13 y ss). En elecciones
presidenciales, el Constituyente consideró que el pueblo no podría entonces
estar además ante el deber civil de decidir si elige otras autoridades, si
aprueba o no reformas constitucionales como las que buscarían implementarse con
estos referendos. Por lo demás, adelantar simultáneamente dos grandes debates,
de los que depende en buena medida el destino colectivo, antes que promover
recíprocamente la deliberación pública amplia y abierta, estimularían una
suerte de mutuo eclipse parcial sobre la participación y la deliberación
públicas. Ambos estarían avocados a reducirse correlativamente en un
mismo escenario político y en espacios temporales coincidentes.
REFERENDO
PLEBISCITARIO-Criterios
para identificarlo
La aproximación
jurisprudencial señalada, en concordancia con la doctrina constitucional
comparada sobre la materia, ofrece criterios para identificar un referendo
plebiscitario. Para empezar, tal carácter no depende necesariamente del
contenido normativo sometido a aprobación popular. Desde que se controle una
ley estatutaria que lo regule se puede saber en ciertos casos si crea un
referendo plebiscitario, lo cual ocurre si por ejemplo admite que, siendo este
multitemático y con un número plural de preguntas, se pueda votar en bloque. El
contexto en el que está llamado a presentarse el referendo marca también un
hito doctrinal para determinar si tiene o no trasfondo plebiscitario. La
campaña previa a su realización, la forma como tiene vocación de desenvolverse,
se ha considerado como factor clave para diferenciar los referendos de los
pronunciamientos plebiscitarios. El que se proponga un proyecto de norma
jurídica, en un contexto de campaña en el cual este se vincula estrecha e
indisolublemente con la pregunta por la confianza en el Presidente de la
República, puede alterar radicalmente su naturaleza, y pasar de ser un
mecanismo de reforma constitucional propiamente dicho, para convertirse en una
consulta popular sobre la confianza o respaldo del electorado en una persona,
programa o política de gobierno específica, con lo cual tendría entonces el
efecto práctico de enlazar la respuesta a las preguntas con una cuestión
plebiscitaria.
REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA
TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-No pueden coincidir con
elecciones de Presidente y Vicepresidente
REFERENDOS
CONSTITUCIONALES-Para los casos de coincidencia con otras elecciones, el deber
de los jurados de votación de “ofrecer” debe entenderse como el
acto de preguntarle al ciudadano su deseo de recibir el tarjetón
correspondiente al referendo
REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO
ARMADO-Marco de garantías para equilibrio electoral en campañas y en
la realización de estos referendos constitucionales
ACUERDO FINAL
PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO MEDIANTE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Publicidad
Es
constitucional exigir que los acuerdos finales se divulguen y publiquen con
antelación a la celebración de los referendos, pero no lo es que quede abierta
la antelación con que debe dárseles publicidad y difusión a sus contenidos, la
Corte debe condicionar la exequibilidad de la norma, pero con la condición de
que las materias sobre las que han de versar los referendos se publiquen y
difundan en un marco temporal más preciso, que la Corte debe delimitar. Para
ello tiene en cuenta lo señalado en este proceso por la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República, en el sentido de que por estas previsiones se
regirán los referendos que se consideren “necesarios” para implementar un
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Esto implica que debe
haber una relación instrumental y teleológica de conexidad entre las preguntas
que se planteen en la ley que convoque a referendo y el contenido de lo que
finalmente se acuerde en las negociaciones. No es entonces posible someter a
los referendos de que trata este Proyecto, prospectos de reforma que carezcan
de relación con las materias sobre las que han de versar los acuerdos finales.
Esto define ya un punto en que deben ser publicados los contenidos de lo que
finalmente se acuerde, pues antes del trámite de aprobación en el Congreso de
la ley que convoque al pronunciamiento popular, debe ser claro lo que pretende
implementarse con los referendos, para que el Congreso defina si deben o pueden
someterse a las previsiones de la Ley estatutaria que surja del Proyecto bajo
control.
REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON
OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Se
vulnera libertad del elector en caso de no publicar y divulgar con suficiente
antelación el contenido de los acuerdos finales, cuya implementación
se ha de buscar por medio de estos referendos constitucionales
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA EL DESARROLLO DE REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO
ARMADO-Al no haber una regla especial sobre los organismos
encargados de divulgar los asuntos que contienen dichos referendos, se deben
aplicar las reglas generales establecidas en Ley 134 de 1994
La
Sala observa que el Proyecto de Ley no prevé específicamente los organismos
encargados de divulgar los asuntos sobre los que deben versar estos referendos
constitucionales. Lo cual sólo significa que no hay una regla especial sobre la
materia, de modo que deben aplicarse las normas generales establecidas en la
Ley 134 de 1994 (arts 92 y 93). Si bien estas normas se refieren a opciones de
participación con respecto a los referendos en general, y no especialmente a
los asuntos específicos que se regulan en este Proyecto de Ley, lo cierto es
que sus previsiones en materia de divulgación son aplicables mutatis mutandis a
estos últimos. Por ende, sin perjuicio del deber que tienen las demás
autoridades en el marco de lo dispuesto en los párrafos anteriores, el Registrador Nacional del Estado Civil deberá, como
exige el artículo 92 de la Ley 134 de 1994, ordenar tres (3) publicaciones del
texto del proyecto sometido a referendo con anterioridad a la celebración de
este último, y asegurarse de que el contenido de los acuerdos se divulgue con
antelación al inicio del trámite de las leyes que convoquen a los referendos de
que trata este Proyecto. Debe haber también, según los artículos 6 numeral 4 de
este Proyecto de ley y 93 de la Ley 134 de 1994, una campaña institucional en
cabeza de la organización electoral, en la cual se divulguen los referendos
constitucionales, “para dar una orientación objetiva al debate” (art 93), en el
contexto de los contenidos de los acuerdos finales que aquellos pretendan
implementar.
REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO
ARMADO-Reglas sobre campañas y su financiación/CONSEJO NACIONAL
ELECTORAL-Competencia para reglamentar la financiación y realización de
campañas a favor, en contra o por la abstención de referendos constitucionales
PROYECTO
DE LEY SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION
DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Competencias
del Consejo Nacional Electoral sobre financiación y campañas no versan sobre
una materia objeto de reserva de ley estatutaria
COMPETENCIAS
DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL PARA REGLAMENTAR LA FINANCIACION Y CAMPAÑAS EN
REFERENDOS CONSTITUCIONALES-Efecto útil
Los
artículos 4 y 7 del proyecto le atribuyen a Consejo Nacional Electoral
competencias reglamentarias sobre campañas publicitarias, publicidad de
campañas en torno al referendo, control de contribuciones y fijación del monto
máximo de dinero privado para las campañas de los distintos mecanismos de participación
popular. No carecen por ello de utilidad. El efecto útil de estas disposiciones
es doble. Primero, por medio de ellas se quiso precisar que estas competencias
pueden ser ejercidas en el contexto de los referendos constitucionales para
implementar acuerdos finales de terminación del conflicto armado. Segundo,
estas normas resaltan que, para garantizar el equilibrio o evitar cualquier
duda sobre eventuales vacíos, las competencias de regulación que adjudican
sobre las campañas y su financiación, en los referendos de que trata este
Proyecto de Ley, se extienden también hacia las campañas por la abstención
activa.
REGLAS
PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL
PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Normatividad sobre
responsabilidad institucional en la garantía de acceso democrático y
equilibrado a medios de comunicación oficiales, para ajustarlo a la reforma
orgánica constitucional y legal en materia de televisión
REGLAS
PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL
PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Garantías para
oposición al referendo constitucional/ESTIMULOS AL SUFRAGANTE-Jurisprudencia
constitucional/CERTIFICADO DE SUFRAGANTE-Función
Referencia: expediente PE-042.
Revisión constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 2013 Senado, 073
de 2013 Cámara, ‘por medio de la cual se
dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión
de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado’.
Magistrada
ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá D.C.,
veintiuno (21) de octubre de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. El 12 de noviembre de 2013, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 153 y 241 numeral 8° de la Constitución, se radicó en la Secretaría General de la Corte Constitucional el
oficio mediante el cual el Secretario General del Senado de la República
remitió el expediente del Proyecto de Ley Estatutaria
número 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, ‘por medio
de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado’. Mediante auto del 27 de noviembre de 2013 se asumió el conocimiento
del asunto y se solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República
y de la Cámara de Representantes, así como a los Secretarios de las comisiones
primeras constitucionales, que enviaran copias auténticas de las Gacetas del
Congreso en las que constara la totalidad de las sesiones parlamentarias en las
cuales se hubiere estudiado o aprobado el proyecto de ley, así como las
certificaciones del cumplimiento de las exigencias constitucionales y
reglamentarias para este tipo de leyes (artículos
133, 145, 146, 153, 157, 160 y 161 y Ley 5ª de 1992, Reglamento del Congreso de
la República).
2.
En el auto del
27 de noviembre de 2013  se dispuso, igualmente, invitar a la Vicepresidencia de
la República; a los Ministerios del Interior y de Defensa; al Consejo
Nacional Electoral y al Registrador General de la Nación; a las facultades de
Derecho de las Universidades del Chocó, del Cauca, de Nariño, de Ibagué, de
Caldas, de Antioquia, EAFIT, del Atlántico, del Sinú, ICESI de Cali, Industrial
de Santander, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Nacional de Colombia,
Sergio Arboleda, de la Sabana, de los Andes, Javeriana, Libre, Jorge Tadeo
Lozano, Externado de Colombia, Santo Tomás, y del Rosario; a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Misión de Observación Electoral, al Centro
de Estudios Constitucionales ‘Carlos Restrepo Piedrahita’ de la Universidad
Externado de Colombia, al Instituto de Estudios Políticos y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, al Centro de
Pensamiento Primero Colombia, a la Corporación Viva la Ciudadanía, a la Red de
Veedurías Ciudadanas, a Dejusticia, y a la Comisión Colombiana de Juristas. En
la citada providencia se les solicitaba pronunciarse en especial sobre los siguientes
puntos, además de otros que estimaran pertinentes: i. qué tipo de referendo es
el regulado por el Proyecto de Ley Estatutaria bajo revisión, ii. en qué
consistiría;  iii. cuál sería su procedimiento de convocatoria y aprobación, y
iv. cuáles reglas serían modificadas con esta reforma.
3. Cumplidos los términos previstos, y
una vez efectuada la remisión del expediente legislativo con el procedimiento
que condujo a la aprobación del Proyecto de ley bajo examen, por medio del auto
expedido el 10 de abril de 2014 se dispuso darle continuación al proceso, y se
ordenó que por la Secretaría General se procediera a la fijación en lista del
proceso y se diera traslado al Procurador General de la Nación. Tras surtirse
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir
sobre la exequibilidad del Proyecto de la Ley Estatutaria en cuestión.
II. TEXTO DE LA
NORMA
El texto
conciliado al Proyecto de Ley Estatutaria número 063 de 2013 Senado, 073 de
2013 Cámara, ‘por medio de la cual se
dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión
de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado’, es el
siguiente:[1]
TEXTO CONCILIADO AL
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 063 DE 2013 SENADO,
073 DE 2013 CÁMARA
por medio
de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado.
Artículo 1. Referendos constitucionales con ocasión de un
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Los referendos constitucionales que
sean necesarios para la implementación de un Acuerdo Final para la terminación
del conflicto armado estarán sujetos, en especial, a las reglas contempladas en
la presente ley.
Artículo 2. Fecha para la realización de referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado. Los referendos constitucionales a los que se
refiere la presente ley podrán coincidir con actos electorales. Cuando tales
referendos coincidan con actos electorales, los jurados de votación deberán
ofrecer a los electores la tarjeta correspondiente a los referendos junto con
las demás tarjetas. Los electores estarán en plena libertad de manifestarles a
los jurados de votación que no desean recibir la tarjeta correspondiente al
referendo.
Artículo 3. Publicidad del Acuerdo Final para la terminación del conflicto
armado. El
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado deberá ser publicado y
difundido para conocimiento de los ciudadanos con anterioridad a la votación
del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley.
Artículo 4. Financiación de las campañas. El Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas de
financiación de las campañas que apoyen o controviertan los contenidos del tipo
de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley, así como
de las que promuevan la abstención.
Artículo 5. Medios de comunicación. La Autoridad Nacional de Televisión garantizará el
acceso democrático a los medios oficiales de comunicación en condiciones
equitativas para quienes apoyen o controviertan el tipo de referendos constitucionales
a los que se refiere la presente ley así como de quienes promuevan la
abstención.
Artículo 6. Garantías para la oposición al referendo
constitucional. Cuando la realización del tipo de referendos
a los que se refiere la presente ley coincida con un acto electoral, se deberá
asegurar que quienes se opongan al referendo tengan las suficientes garantías.
Para tal efecto:
1. Las campañas no
podrán ser financiadas con recursos públicos.
2. El Gobierno
Nacional no podrá aumentar los recursos destinados a la publicidad del Estado.
3. El certificado
de sufragante solo se otorgará a quienes participen en la votación de los actos
electorales, y la decisión de no votar el referendo bajo ninguna circunstancia
podrá afectar este derecho.
4. La campaña
institucional de la organización electoral se regirá por lo establecido en el
artículo 93 de la Ley 134 de 1994. Además de divulgar el contenido
del referendo constitucional la organización electoral deberá explicar las
formas de participación, incluyendo la abstención activa.
5. Para efectos
del establecimiento de topes de financiación y de acceso a medios de
comunicación, la campaña que promueva la abstención activa en el referendo,
será considerada por el Consejo Nacional Electoral y la Autoridad
Nacional de Televisión, como una campaña independiente de la campaña por
el no.
Artículo 7. Participación en las campañas del referendo. El Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas
para la realización de campañas a favor, en contra o por la abstención,
respecto del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la
presente ley.
Artículo 8. Vigencia. La
presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación.
III. INTERVENCIONES
Registraduría Nacional del Estado Civil
4. El Registrador Nacional del Estado
Civil interviene para rendir su concepto sobre algunos puntos del proceso.[2]
Manifiesta que el referendo constitucional regulado por el Proyecto de Ley bajo
revisión es de aquellos a los que se refieren los artículos 378 de la
Constitución y 5 y 33 de la Ley 134 de 1994, con la especificidad de que en
ellos se sometería a referendo “el acuerdo final para la terminación del
conflicto”. Su convocatoria y aprobación estarían sujetas no sólo a las
normas del Proyecto que se examina, sino también a los artículos 33 y 34 de la
Ley 134 de 1994. Con este Proyecto de Ley se estarían entonces reformando el
artículo 39 de la Ley 134 de 1994, que prohíbe la coincidencia del referendo
constitucional con otras elecciones.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República
5. La Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, Doctora Cristina Pardo Schlesinger, expresa en su
concepto que el Proyecto de Ley bajo examen no tiene vicios de contenido
material o de procedimiento en su formación. En síntesis, los puntos principales
de esta intervención son los siguientes:
5.1. El contexto político del
proyecto de ley. Dice que en el Acuerdo General para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, celebrado por el
Gobierno Nacional y las FARC-EP, se previó como último punto de las
negociaciones el relativo a la “Implementación, verificación y refrendación”.
De lograrse consensos definitivos sobre todos los puntos de ese Acuerdo
General, se llegaría a un Acuerdo Final para terminar el conflicto. Tras el
Acuerdo Final empezaría la fase de transición, que “marca el inicio del
verdadero proceso de construcción de la paz con la participación de todos los
colombianos, especialmente en aquellos territorios que han sufrido la violencia
de forma más directa y palpable”. Antes de ello es entonces necesario un
acuerdo en torno a la “Implementación, verificación y refrendación”.
Aunque el referendo no se ha acordado como instrumento para desarrollar ese
punto, el Gobierno Nacional lo considera el más apropiado para el efecto pues
admite el pronunciamiento popular, y no pone en discusión o en peligro la
Constitución de 1991 por la vía de abrir una asamblea nacional constituyente.
Aclara que este Proyecto no se refiere a la refrendación del acuerdo final
propiamente dicho, sino a los eventuales referendos constitucionales que se
convoquen sobre proyectos de reforma constitucional que lo implementen.[3]
5.2. Las alegaciones sobre presuntos
vicios de procedimiento en la formación del acto. Dice que en el curso de
los debates legislativos se presentaron discusiones en torno a tres puntos: (i)
la falta de acumulación de este Proyecto con otro sobre mecanismos de
participación ciudadana, (ii) la supuesta simultaneidad de sesiones durante la
sesión Plenaria del Senado de la República, y (iii) la desintegración del
quórum en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes el 30 de octubre de
2013. La Secretaría Jurídica de la Presidencia ofrece los siguientes argumentos
para sostener que ninguna de esas discusiones revela un vicio de procedimiento:
- La acumulación de proyectos de ley es
a su juicio facultativa del Presidente de la respectiva Cámara o Comisión
Constitucional, según lo dispuesto por los artículos 151 y 152 de la Ley 5 de
1992. En especial este último dice que “los proyectos presentados en las
Cámaras sobre la misma materia, que cursen simultáneamente podrán
acumularse por decisión de sus Presidentes y siempre que no haya sido
presentada ponencia para primer debate” (énfasis de la intervención).
Además señala que la acumulación de iniciativas no sólo no es presupuesto de
validez del procedimiento legislativo, sino que es de hecho una opción
facultativa del ponente o de los Presidentes de las Cámaras, como lo ha
reconocido la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos, como por
ejemplo en las sentencias C-072 de 1995, C-1056 de 2003, C-797 de 2004, C-1153
de 2005 y C-375 de 2009.
- La Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República sostiene que no existió la simultaneidad de
sesiones alegada. La supuesta irregularidad se habría producido el 23 de
octubre de 2013, pues cuando se abrió el registro de asistencia en la Plenaria
del Senado aún sesionaba la Comisión Primera de esa Corporación. No obstante,
dice que la discusión del Proyecto en Plenaria del Senado se presentó luego de
que concluyera la sesión de la Comisión. Esta última se terminó a las 14:55 pm,
y la discusión o cualquier acto de trámite del Proyecto de ley bajo examen
empezó después, ya que la sesión Plenaria se declaró oficialmente abierta a las
3:00 pm, y sólo posteriormente se discutió la iniciativa de la referencia. Así,
incluso si la Corte juzga que las sesiones inician cuando se abre el registro,
en este caso “la prohibición de simultaneidad implicaría que lo decidido en
la comisión no tiene fundamento jurídico, pero no así aquello que se decide en
la Plenaria”. Por lo demás, la Secretaría considera que las Corte debe
revisar su jurisprudencia sobre el punto, para darle eficacia a la práctica
legislativa en cuanto esta considera que el inicio de una sesión se configura
con la conformación del quórum.
- Hubo también una controversia en torno
a lo ocurrido en las sesiones Plenarias de la Cámara de Representantes que tuvieron
lugar el 30 de octubre y el 5 de noviembre de 2013, por cuanto en la primera de
ellas se sometió a votación el informe de conciliación del Proyecto, pero el
procedimiento de votación se interrumpió en cuanto se desintegró el quórum
decisorio requerido para un proyecto de esta naturaleza. Luego en la otra fecha
-5 de noviembre-  se retomó el procedimiento de votación para darle finalmente
aprobación al informe de conciliación. En este procedimiento no hubo vicio
alguno, según la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Como en
la sesión del 30 de octubre de 2013 se desintegró el quórum decisorio, no se
podía seguir adelante con la votación. Dice que en ese contexto el Presidente
de la Cámara puede retomar el proceso de votación en la sesión Plenaria
siguiente, conforme los artículos 102, 103, 104 y 108 de la Ley 5 de 1992, lo
cual se dio en este caso obteniendo el Proyecto bajo examen 88 votos a favor y
2 en contra. La intervención señala que en cualquier caso, en gracia de
discusión la indicada sería únicamente y a lo sumo una irregularidad de
trámite, que no podría afectar la constitucionalidad del Proyecto, toda vez que
el informe de conciliación proponía como texto conciliado justo el mismo texto
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes en segundo debate, pues
esa fue la fórmula de conciliación escogida. No hubo entonces distorsión de la
voluntad democrática, ni violación alguna de un precepto constitucional o
reglamentario.[4]
5.3. El contenido material del
Proyecto de Ley. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
se pronuncia en torno al tipo de referendo regulado por este Proyecto, al
procedimiento para su convocatoria y aprobación, y a las normas que se ven reformadas
con su expedición. Expone asimismo los argumentos con fundamento en los cuales
a su juicio se ajustan a la Constitución las normas sobre coincidencia entre la
realización del referendo y otra elección, acerca del deber de los jurados de
ofrecer la tarjeta correspondiente al referendo –en caso de presentarse tal
coincidencia-, y las atinentes a las garantías a la oposición. En síntesis, sus
argumentos son los siguientes:
- El Proyecto alude a ‘referendos
constitucionales’, en plural. Busca por medio de ellos someter a la
votación popular proyectos de reforma que implementen el o los acuerdos finales
que llegue a celebrar el Gobierno Nacional con las FARC-EP y con el ELN. El que
sea un referendo o más de uno depende en esencia de si se logra un único
acuerdo final con ambas agrupaciones. En cualquier caso, sólo si se logran acuerdos
finales para la terminación del conflicto se puede usar este instrumento. No es
entonces posible emplear referendos de esta naturaleza ante cualquier clase de
acuerdos, o ante acuerdos con actores distintos a las FARC-EP y el ELN. El o
los referendos previstos en este Proyecto deben ser “necesarios para la
implementación” de los acuerdos finales, razón por la cual no se admite que
por los referendos constitucionales allí regulados se sometan a la aprobación
popular “reformas constitucionales no advertidas”. Dado que se trata
además de reformas constitucionales para la terminación del acuerdo, debe haber
una cierta cercanía temporal con la adopción de los acuerdos finales. Dice: “no
sería admisible que varios años después de realizado el referendo, se considere
que sea necesario llevar a cabo un nuevo referendo para la implementación del
Acuerdo Final”.
- El referendo de que habla el Proyecto
de ley bajo examen es, a su juicio, como cualquier otro referendo
constitucional, con preguntas de sí o no, sólo que referidas a las reformas
para implementar los acuerdos finales que pongan fin al conflicto armado. El
procedimiento para su convocatoria y aprobación es, en su opinión, el que se
aplica en común para los demás referendos constitucionales; es decir, el
previsto en el artículo 378 de la Constitución, en la Ley 134 de 19994, y en
especial por el Proyecto de ley bajo examen. Agrega: “[e]n todo lo no
regulado por este proyecto de ley, operan las reglas de los referendos
ordinarios”. Así, considera la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, este proyecto contiene regulaciones novedosas en torno a la
posibilidad de coincidencia entre la realización del referendo y otro acto
electoral, en cuanto al deber de los jurados de ofrecer el tarjetón
correspondiente al referendo constitucional, y en lo que atañe a las garantías
jurídicas “adicionales” para la oposición y la libertad del elector.
- Según esta intervención, la posible
coincidencia entre el referendo y otro acto electoral tiene el objetivo de
fomentar la participación democrática “en la toma de una decisión de tanta
trascendencia para el país”. La prohibición de concurrencia de estos dos
actos tiene un rango puramente legal, que la Corte consideró constitucional
sobre la base de que estaba dentro de la libertad de configuración del
legislador expedir una norma de ese tipo. No obstante, la Corte no tomó una
decisión sobre las implicaciones de la opción contraria, es decir, sobre la
posible concurrencia de ambos actos electorales. Esta opción es sin embargo
legítima, a juicio de la Secretaría Jurídica de la Presidencia, en cuanto
promueve la participación democrática. No se opone a la prohibición
constitucional de coincidencia entre la elección del Presidente y
Vicepresidente de la República con otras elecciones, por cuanto el referendo
constitucional no es en sentido estricto una elección. Al respecto menciona que
en la sentencia C-551 de 2003 la Corte sostuvo que el referendo “no es un
acto electoral”. Por medio de un referendo constitucional no se podría
elegir, ni extender el periodo para el cual fue electo, un candidato a cargo
público de elección popular. Con similar enfoque argumenta que la posible
concurrencia del referendo con otros actos electorales no se presta tampoco
para que el referendo tenga un trasfondo plebiscitario, y agrega que la
experiencia comparada demuestra –en casos de concurrencia- que los resultados
del referendo pueden diferir de los obtenidos en las elecciones de autoridades
públicas:
“Según
la doctrina de derecho público, se daría un ‘impacto plebiscitario’ si el
referendo fuera diseñado de tal manera que la votación por el tema sustantivo
jalonara de forma automática la elección de representantes y la convirtiera
necesariamente en votos por un candidato que capitalizaría así la urgencia o la
necesidad de aprobación de la medida. Un referendo, por ejemplo, en el que el
voto a favor por los acuerdos de paz implicara al mismo tiempo, y en un solo
acto, un voto por el candidato-Presidente, tendría evidente impacto
plebiscitario.
Es
más, la práctica internacional señala que la concurrencia de referendos con
actos electorales no influye en la libertad del elector ni implica generar
efectos plebiscitarios de forma automática, directa o causal. […] vale la pena
referirse con más detalle al caso del Estado de California, EE.UU. del 4 de
noviembre de 2008 […]. En esa ocasión se sometió a referendo la proposición 8,
sobre el derecho a la igualdad del matrimonio de personas del mismo sexo. La
proposición buscaba reformar la Constitución del Estado de California en el
sentido de reconocer únicamente el matrimonio entre hombre y mujer, excluyendo
la posibilidad de reconocimiento legal para matrimonios de parejas del mismo
sexo. […] En el mismo día [s]e desarrollaron varios actos electorales, entre
ellos la elección federal presidencial […]. Vale la pena mencionar que el
debate público sobre la proposición 8 giró en torno al esquema bipartidista de
EE.UU, donde los republicanos y las organizaciones religiosas en general
apoyaban firmemente la proposición 8, mientras que los demócratas y otras
organizaciones de derechos civiles la rechazaban tajantemente. […] Al analizar
los resultados globales de todos los actos electorales y los resultados de la
proposición 8, se llega a la conclusión de que el voto temático sobre el
matrimonio de parejas del mismo sexo no influyó ni jalonó la decisión electoral
para los cargos de elección popular”.[5]
- En cuanto al deber de los jurados de
ofrecer el tarjetón del referendo, considera que no viola la libertad del
elector ni ninguna otra disposición constitucional o legal. Este deber que se
les fija a los jurados tiene como propósito combatir la abstención “inactiva”.
El derecho a la abstención “activa” se garantiza al reconocérsele al
elector directamente, en el Proyecto de ley, el derecho  a decidir libremente
si desea o no recibir el tarjetón. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República estima que esta regulación no viola ninguna otra norma. Existe
otra disposición, en el artículo 10 de la Ley 134 de 1994, que se aplica
únicamente a las consultas internas de los partidos, y según la cual para este
tipo de certámenes los jurados de votación “sólo suministrarán la tarjeta
electoral a quienes la soliciten”. Tal restricción no aplica sino a las
consultas, y tiene el sentido de encauzar hacia las urnas a los militantes de
los partidos que se sujeten a ellas. No es entonces aplicable a referendos.
Además, está prevista en una ley anterior a la presente. Por ende, el deber
citado es constitucional.
- Se refiere en último término a las
garantías para la oposición. Dice que en primer término será necesario publicar
y difundir el contenido de los acuerdos finales, como garantía de la
deliberación. La difusión de estos acuerdos debe hacerse con anterioridad,
pero no es posible definir con certeza con cuánta anterioridad pues no es claro
cuándo puede haber acuerdo. En segundo término debe asegurarse la libertad del
elector en la recepción del tarjetón, y en la votación propiamente dicha.
Existe, en tercer lugar, una obligación específica para que el Consejo Nacional
Electoral y la Autoridad Nacional de Televisión tengan en cuenta como campaña
independiente la que se adelante en favor de la abstención, dentro de la
regulación de las campañas, de los topes de financiación y del acceso a medios.
Asimismo se prevé que las campañas del referendo no pueden ser financiadas con
recursos públicos, y que el Gobierno no puede aumentar los recursos  destinados
a la publicidad del Estado. También se contempla que el incentivo no puede
dejar de asignársele a quien no vote el referendo, y finalmente se consagra la
obligación para el Consejo Nacional Electoral de difundir en la campaña
electoral la posibilidad de abstenerse.
Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia
–RED VER-
6. La Red de Veedurías Ciudadanas de
Colombia interviene para afirmar: “en vista que el Proyecto de Ley 063 se
fundamenta en el contexto de Ley Estatutaria y esta atiende a esta modalidad de
iniciativas, es nuestro parecer que este sólo podría aplicarse para las
iniciativas que tuvieran esta cobertura”. Agrega: “aunque se trate de un
acuerdo Final para la terminación del conflicto, no podría quedar circunscrito
a la modalidad de una ley estatutaria si contemplare aspectos distintos de los
que se predican para las leyes estatutarias. Por consiguiente, dicho Proyecto
063, no puede ser excluyente”.
Misión de Observación Electoral –MOE
7. La MOE solicitó a la Corte declarar
inexequible parcialmente el artículo 2, pero exequible el resto del Proyecto de
Ley bajo revisión. Expone en primer lugar su opinión en torno a la naturaleza del
referendo regulado y los cambios normativos que introduce el Proyecto. Sostiene
que regula una clase especial de referendo constitucional, que “en su origen
y contenido deberá tener una relación causal con el acuerdo final para la
terminación del conflicto armado”. El procedimiento de convocatoria y
formación de las leyes que convoquen a tales referendos son los estipulados en
general en la Constitución, la Ley 134 de 1994 y especialmente en el Proyecto
de Ley objeto de este proceso. Con el presente Proyecto de Ley, si supera el
control constitucional, se estarían creando tres reglas legales: (i) una
excepción al artículo 39 de la Ley 134 de 1994, que prohíbe la coincidencia de
referendos constitucionales con otros actos electorales, y en esa medida autoriza
la coincidencia de estos eventos; (ii) se establecería un nuevo parámetro de
control, aplicable a los referendos de que trata el Proyecto de Ley bajo
examen, cual es el de la conexidad de los proyectos de reforma con el acuerdo
final para la terminación del conflicto; (iii) se consagra la obligación para
los jurados de votación de ofrecer a los electores el tarjetón del referendo, y
se declara que estos tienen libertad para aceptarlo o no. Esta última
previsión, según la MOE, debe ser declarada inexequible.
8. El artículo 2 del Proyecto controlado
dice que “cuando tal referendo coincida con otro acto electoral, los jurados
de votación deberán entregarle a los electores el tarjetón correspondiente al
referendo junto con los demás tarjetones”. Esta norma viola, a juicio de la
MOE, el principio de libertad de participación de la ciudadanía. No porque
admita la coincidencia del referendo y otras elecciones, ya que en su criterio
la Constitución no prohíbe al legislador contemplar esa posibilidad. Lo
inconstitucional es que el legislador obligue a los jurados de votación a
ofrecer el tarjetón del referendo, toda vez que el votante debe estar “en
libertad de tomar aquellos tarjetones que son de su interés”. No puede
entonces un jurado de votación llegar a inducir u obligar a los ciudadanos a
tomar algunos o todos ellos, pues esto sería una forma de coacción, que además
vulneraría el derecho a la abstención.
Universidad Libre de Bogotá. Facultad de
derecho. Observatorio de la Intervención Ciudadana Constitucional
9. En esta intervención se le pide a la
Corte declarar inexequible el artículo 2 del Proyecto de ley, y que precise las
materias sobre las cuales pueden versar los referendos regulados en el mismo.
Señala que el Proyecto de ley bajo examen se refiere a los referendos para
aprobación de reformas constitucionales. Su procedimiento de convocatoria y
aprobación está regulado por la Constitución y la Ley 134 de 1994. La
regulación ahora objeto de control reforma lo dispuesto en la Ley 134 de 1994
sobre la prohibición de concurrencia entre el referendo y otro acto electoral. La
decisión de admitir esta coincidencia entre actos de participación –a juicio
del interviniente- “constriñe la voluntad del elector e impide que su
voluntad política sea expresada de forma libre y espontánea”. Esto –en su
concepto- se infiere de la sentencia C-180 de 1994, que controló el proyecto de
ley estatutaria de mecanismos de participación que luego se convirtió en la Ley
134 de 1994. Considera que la Corte debe precisar en esta sentencia que hay
ciertos asuntos que no puede decidir la mayoría, en forma que resulte acorde
con lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia
del caso Gelman vs. Uruguay.
Universidad de Ibagué
10. La Universidad de Ibagué expone en
la intervención su concepto sobre algunos puntos del Proyecto. Dice que los
mencionados en la regulación bajo examen son referendos constitucionales
aprobatorios de proyectos de reforma constitucional. La ley, si supera el
control de la Corte, estará llamada a definir los términos en que debe
aprobarse un referendo dirigido a la terminación del conflicto armado, y que
puede contener proyectos de reforma en torno por ejemplo a la reinserción a la
vida civil, a la participación de los actores en cargos de elección popular,
entre otros. Las reformas que así se introduzcan pueden modificar las
previsiones constitucionales sobre participación democrática, o sobre la rama
legislativa. El proyecto bajo revisión reforma en especial el artículo 39 de la
Ley estatutaria 134 de 1994 sobre prohibición de coincidencia entre el
referendo constitucional y cualquier otro acto electoral.
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad –Dejusticia
11. Dejusticia le pide a la Corte declarar
exequible el Proyecto de Ley bajo examen. Su intervención se divide en tres
partes que –en síntesis- desarrolla así:
11.1. La naturaleza de los referendos
regulados por el Proyecto de ley bajo revisión. Según Dejusticia este no es
un nuevo tipo de referendo sino una regulación especial del referendo
constitucional ordinario. Es una normatividad sobre el referendo constitucional
ordinario, ya que su objeto es enunciar previsiones a las cuales han de
sujetarse determinados referendos que sometan a la aprobación popular proyectos
de reforma constitucional. Pero es al mismo tiempo una regulación especial, en
cuanto especifica el contenido de las reformas que pueden someterse a referendo
bajo su ámbito: aquellas necesarias para implementar acuerdos finales de
terminación del conflicto armado. Como consecuencia establece una excepción a
la prohibición legal de coincidencia del referendo con otros actos electorales.
Agrega la intervención: “[e]n lo demás, el proyecto reitera las
reglas generales en relación con la publicidad y las campañas para el
referendo”. La expedición de este Proyecto de ley, así entendido, se
encuentra dentro de las competencias del Congreso, pues la Constitución no
establece límites para que el legislador estatutario reglamente especificidades
del trámite de referendos que versen sobre temas particulares. No es tampoco
extraño a la Constitución, que se creen distintos trámites para llevar a cabo
un mismo mecanismo de participación política, pues eso es lo que ocurre por
ejemplo con la consulta popular:
“[e]n efecto, para la consulta popular la Constitución previó
trámites distintos en función del contenido de la consulta. El artículo 376
establece que cuando se trate de una consulta para convocar una asamblea
constituyente, las preguntas deberán ser sometidas a consideración popular a
través de una ley aprobada por el Congreso. En los otros casos de consulta,
este trámite adicional –esto es, que las preguntas hayan sido aprobadas en una
ley expedida por el Congreso- no debe realizarse”.
Dejusticia identifica algunos límites que sí
tiene el legislador cuando expide una ley estatutaria que desarrolla mecanismos
de participación o una ley que convoca al referendo constitucional. Uno, no se
pueden crear procedimientos distintos de reforma constitucional, no previstos taxativamente
en la Carta. Dos, el referendo constitucional no puede convertirse
legislativamente en una figura distinta a la establecida en la Constitución, y
por ende no puede hacerse pasar por tal lo que en el fondo es un plebiscito o
una revocatoria de mandato. El objeto del referendo constitucional ha de ser el
de someter a la decisión popular una norma constitucional. En tanto el Proyecto
de ley bajo control regula un referendo que tiene justo ese objetivo, de
proponer a la aprobación popular proyectos de reforma constitucional, no viola
ninguno de esos límites. En este momento –agrega- no es tampoco posible
establecer si el referendo constitucional disciplinado por el Proyecto que se
revisa tiene connotaciones plebiscitarias. Esto sólo es posible identificarlo
al hacer el control sobre la ley que convoca a referendo específicamente,
y no antes. Señala que en la sentencia C-551 de 2003, fue a propósito del
control sobre la ley de referendo cuando se sostuvo que “la Constitución no
puede ser reformada plebiscitariamente”.
11.2. La prohibición legal de concurrencia del
referendo con otras elecciones. Análisis legal y jurisprudencial.
Dejusticia opina que la Constitución no prohíbe la coincidencia del referendo
constitucional con otras elecciones. La consulta popular –dice- es el único
caso en que existe una prohibición de esa índole (CP art 104).  Aunque el
referendo no se ve afectado por ese precepto, en el orden infra constitucional
la Ley estatutaria 134 de 1994 sí prevé como regla general una prohibición de
concurrencia del referendo con cualquier otro acto electoral. Esta limitación
fue además declarada exequible por la Corte en la sentencia C-180 de 1994,
entre otras razones porque era un medio para evitar que se desviara la atención
del votante con materias extrañas a las que estaban sometidas a refrendación. Aparte,
indica que en la sentencia C-551 de 2003 la Corte consideró esa prohibición de
concurrencia como un desarrollo “directo y estrecho” del principio
constitucional de libertad del elector (CP art 378). No obstante, Dejusticia considera
que esa restricción legal –como en su concepto lo dijo también la Corte en las
providencias citadas-, aunque se ajusta a la Constitución y es un desarrollo
posible de la libertad del elector, no es por sí misma una norma constitucional
o necesariamente deducible de la Carta sino un precepto de rango legal, que
podía ser modificada por otra ley estatutaria, como la que saldría del Proyecto
ahora bajo examen de constitucionalidad.
11.3. Constitucionalidad de la excepción al
límite sobre concurrencia de referendo con otros actos electorales. Al ser
entonces una prohibición legal, Dejusticia considera que puede ser excepcionada
por otra norma del mismo rango. Indica que la prohibición de concurrencia tiene
dos fines, conforme a las sentencias C-180 de 1994 y C-551 de 2003: uno,
contribuir a que no se desvíe la atención del debate hacia materia distintas al
referendo; dos, asegurar así la libertad del elector, en cuanto facilita que
decida sin interferencias si participa o no en el referendo, ejerciendo
posiblemente el derecho a la abstención. La norma exceptiva que contempla el
Proyecto examinado no sólo no desconoce estos fines, sino que de hecho
desarrolla otros principios constitucionales de la justicia transicional (CP
arts 66 y 67 transit). Las razones por las cuales no se desconocen los fines
que persigue la prohibición legal de concurrencia son en esencia dos: primero, el
propio proyecto establece un mecanismo que contribuye a evitar el desvío en la
atención del electorado y, segundo, prevé el derecho del elector a decidir
libremente si recibe el tarjetón del referendo.
Considera que la coincidencia de actos
electorales con los referendos de que trata el Proyecto bajo revisión no le
impide al votante distinguir que se trata de dos procesos distintos. Cuando en
la sentencia C-551 de 2003, al revisar una ley convocatoria a referendo, la
Corte sostuvo que las autoridades debían contabilizar la participación pregunta
por pregunta y no globalmente para definir si cada pregunta superaba el umbral,
lo hizo bajo la idea de que el ciudadano podía decidir si participaba en todas las
preguntas, sólo en algunas o en ninguna. Si la Corte supuso que el ciudadano
puede distinguir entre preguntas dentro de un mismo referendo, dice Dejusticia
que “con mayor razón debe suponer ahora que el ciudadano es capaz de
distinguir entre dos procesos electorales distintos, que se materializan a
través de tarjetas electorales diferentes”. Por lo demás, al ser los
regulados por el Proyecto de Ley en cuestión referendos para implementar el
acuerdo final de terminación del conflicto, su separación de otros actos
electorales no es garantía de que estos mecanismos vayan despolitizarse y, es
más, no sería inconveniente a su juicio que se politicen. Muestra en este punto
que en otros países la concurrencia de referendos con otros actos electorales
no está prohibida:
“Por ejemplo, el Estado de California en Estados Unidos
permite que se celebren votaciones de referendo el mismo día de las elecciones
ordinarias. Así, por ejemplo, la famosa Proposición 8 sobre matrimonio
igualitario fue votada el 4 de noviembre de 2008, el mismo día de las
elecciones en que resultó elegido por primera vez como presidente Barack Obama.
Lo mismo sucedió el año pasado, cuando en los Estados de Washington y Colorado
en EEUU se legalizó el consumo de marihuana el mismo día de las elecciones
generales. En América Latina sucede algo similar. En Uruguay, el 31 de octubre
de 2004 tuvieron lugar no sólo las votaciones de las elecciones presidenciales
en las que resultó elegido Tabaré Vásquez, sino que además se votó el
plebiscito (análogo al referendo colombiano) mediante el cual se aprobó una
reforma constitucional sobre el régimen de explotación del agua y saneamiento.
La concurrencia de las elecciones y referendos en estos países busca aprovechar
la cita electoral para que los ciudadanos participen también en el referendo y
reducir así los costos asociados a la participación electoral (en tiempo, en
dinero, etc.)”.
La autorización de concurrencia que prevé el
Proyecto de Ley bajo revisión apunta a combatir la abstención pasiva, sin
restringir el derecho a la abstención activa. La abstención pasiva –dice- es
siempre grave, pero lo es más cuando se trata de un evento de tanta
trascendencia como el de referendos que busquen implementar los acuerdos para
ponerle fin al conflicto armado. La abstención activa es sin embargo legítima,
y tiene efectos jurídicos en el ordenamiento constitucional. Esta última opción
no se restringe, pues el Proyecto de ley señala que los ciudadanos están en
libertad de aceptar o no la tarjeta de referendo. Si bien Dejusticia reconoce
que admitir la coincidencia de referendos y otros actos electorales podría
entenderse como que “disminuye el estándar de protección de la libertad del
elector y el derecho a la abstención activa”, lo cierto es que en todo caso
es una intervención proporcionada y razonable de tales principios. Primero,
busca el fin legítimo de “facilitar” la participación ciudadana en un
tema tan trascendental como la paz. Segundo, es un medio idóneo para alcanzar
ese propósito, en tanto reduce costos al Estado y a la ciudadanía, y en esa
medida facilita la participación. La limitación que se introduce es además
proporcional, en cuanto se combate la abstención pasiva, no la activa, a cambio
de una más alta participación en un asunto de enorme trascendencia pública.
Intervenciones ciudadanas
12. El ciudadano Juan Manuel Charria Segura
le solicita a la Corte declarar inexequible el Proyecto de Ley bajo control. Considera
que esta reforma intenta hacer coincidir los referendos de los que habla con
otros actos electorales para poder así superar el umbral y reformar la
Constitución “comprometiendo la libertad del elector”. Con estas normas se
afecta la posibilidad de abstención, legítima en los referendos, y además se
desconoce la libertad del elector pues se está ante un caso en que no sólo
pueden coincidir mecanismos de democracia representativa y deliberativa, sino
que además, por tratarse de instrumentos para refrendar los acuerdos de paz con
las FARC “con seguridad que se va a presentar un proselitismo armado a pesar
de la normatividad que los prohíbe”.  Reconoce que el Código Penal consagra
como delito el constreñimiento al elector, pero dice que “la realidad de
nuestro país nos indica otra cosa”.
13. El ciudadano Juan Lozano Ramírez interviene
para solicitar que se “habilite una modalidad especial de referendos
constitucionales con ocasión de un acuerdo final para la terminación del
conflicto”, pero que “no se autorice su celebración en el mismo día de
una jornada electoral ordinaria”. Considera que un referendo constitucional
exige del electorado “toda la tranquilidad, espiritual e intelectual”, y
“toda la serenidad”, pues se trata de “activar modificaciones a la
Carta Superior”. No resulta entonces válido a su juicio que ese proceso de
reflexión se contamine con el proceso electoral ordinario, pues se pierde ese
ambiente de reflexión necesario para hacer reformas constitucionales. Dice: “a
ritmo de las bandas papayeras y la agitación proselitista propia de una campaña
electoral no se puede disponer de las condiciones que ha querido preservar el
Constituyente para modificar la Constitución”. Considera que a partir de
los artículos 262 y 376 de la Constitución, se puede inferir que el querer del
Constituyente fue prohibir que las elecciones presidenciales se realicen el
mismo día que los mecanismos de reforma constitucional. Agrega que la libertad
del elector en los referendos debe ser cada vez mayor, y no cada vez más
restringida, en virtud del artículo 258 de la Carta. No obstante, en su
opinión, en este caso la libertad del elector se está limitando, lo cual se
aprecia una vez se compara esta regulación con la contenida en la Ley 134 de
1994, y en la jurisprudencia de la Corte.
14. El ciudadano Juan Carlos Vélez Uribe
sostiene que el Proyecto bajo revisión debe declararse inexequible. Dice que
hubo en primer lugar un vicio de procedimiento, por cuanto no se acumuló este
proyecto con otro que estaba en curso como en su momento se pidió (Proyecto de
ley No 67 de 2013 Senado). Considera que el trámite de la iniciativa ahora bajo
examen debía suspenderse hasta tanto se diera respuesta a la solicitud de
acumulación. Agrega que la decisión de no acumular los proyectos, tomada por el
Presidente de la Comisión Primera del Senado, se justifica en que las
finalidades de ambos eran distintas, pero olvida –dice la intervención- que la
Ley 5 de 1992 sólo exige que ambos proyectos versen sobre el mismo tema. En
segundo lugar, a su juicio la eventual coincidencia de referendo y contienda
electoral afecta la abstención como opción legítima, pues los electores de los
partidos y movimientos que promuevan esa alternativa, se van a ver “confundidos
y violentados” al tener que votar (por autoridades) y no votar (por
referendo) en una misma jornada. Esta posible concurrencia viola en su opinión
el artículo 378 Superior, del cual el legislador dedujo la prohibición hoy
vigente del artículo 39 de la Ley 134 de 1994. Finalmente, sostiene que esta es
una nueva modalidad de referendo que, en cuanto tal, es inconstitucional pues
la Carta no lo prevé. A lo cual agrega que es además un referendo armado, pues
el Gobierno no tiene capacidad para evitar la coacción sobre el electorado, y
en esa medida lo juzga opuesto a los principios constitucionales del derecho al
voto (CP arts 223 y 258).
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
15. Mediante concepto No 5772 del 30 de
mayo de 2014, la Procuraduría General de la Nación solicitó a la Corte declarar
inexequible el Proyecto de Ley bajo examen, toda vez que en su criterio existen
tanto vicios de contenido material como de procedimiento en su formación.
Además de describir el trámite surtido, y de analizar los distintos aspectos
procedimentales y materiales del Proyecto de ley objeto de revisión, el
Ministerio Público destaca como irregularidades y vicios los siguientes:
16. Considera, por una parte, que en el
procedimiento legislativo hubo “un vicio de constitucionalidad y dos
posibles irregularidades”. El vicio recae –en su concepto- únicamente sobre
el artículo 2 del Proyecto, el cual en sus palabras “no fue aprobado con la
mayoría requerida”. En cuanto a las otras “posibles”
irregularidades, señala las dos siguientes: una, la supuesta simultaneidad
entre sesiones, constatada por uno de los miembros del Senado, mientras se
tramitó el proyecto en Plenaria de una de las Cámaras; dos, no se reunió la
mayoría absoluta para aprobar la proposición de dar primer debate al proyecto
de ley en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Los argumentos en
que se respalda cada una de estas conclusiones se desarrollan a continuación:
16.1. Aprobación del artículo 2 del
Proyecto por 10 de los 19 integrantes de la Comisión Primera del Senado de la
República. Dice el Procurador General de la Nación que la Comisión Primera
del Senado de la República aprobó con sólo 10 votos afirmativos el artículo 2
del Proyecto de Ley Estatutaria
063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara. Ahora bien, como la mayoría
requerida para la aprobación de este tipo de normas (CP art 153) debe ser
absoluta, eso significa necesariamente la concurrencia positiva de la “la
mitad más uno de los votos de los miembros de la Corporación”.  Como en
este caso la Comisión Primera del Senado está conformada por 19 senadores, y la
mitad de esa cifra es 9.5, a esa fracción se le debe sumar 1 voto, con lo cual
el resultado sería 10.5. Dado que esa cifra debe aproximarse a un dígito entero,
en esta ocasión debe aproximarse al número entero siguiente, y de este modo la
mayoría absoluta sería de 11 votos. Tras hacer este razonamiento, la Vista
Fiscal sostiene que el artículo debe considerarse afectado por un vicio de
inconstitucionalidad.
16.2. Aprobación de la proposición de
dar primer debate a la iniciativa por 18 de los 35 integrantes de la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes. El Ministerio Público señala que
cuando se cerró el debate general del informe de ponencia, la proposición con
la cual concluía se sometió a votación nominal. En la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, el resultado de la votación fue el siguiente: 1
Representante por el NO, y 18 Representantes por el SÍ. Como también en este
punto se necesita mayoría absoluta, la Procuraduría considera que en este caso
se necesitaba “la mitad más uno de los votos de los miembros de la
Corporación”. Debido a que la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
la integran 35 congresistas, la mitad de esa cifra es 17.5, a la cual debe
sumársele una unidad, dando como resultado 18.5. Esa fracción debe aproximarse
al dígito entero siguiente, para un total de 19 votos, que en esta oportunidad
sería la mayoría absoluta. Por lo mismo, la proposición con la cual concluyó el
informe de ponencia no fue aprobada –a su entender- por mayoría absoluta. Sin
embargo, en concepto del Procurador, esto no debería considerarse como irregularidad,
pues el artículo 157 de la Ley 5 de 1992 únicamente obliga a votar la
proposición con la cual termina el informe de ponencia, si esta es negativa. En
cualquier caso, juzga importante poner de presente el hecho debido a que en la
sentencia C-816 de 2004 –a su juicio- se sostuvo que no aprobar el informe de
ponencia implica la imposibilidad de continuar con el trámite.
16.3. Posible simultaneidad de
sesiones, el día en que se celebró la sesión Plenaria de Senado en la cual se
aprobó en segundo debate el Proyecto de ley. La Procuraduría no comporte la
tesis sostenida en la sentencia C-740 de 2013, referente a los vicios de
procedimiento por la simultaneidad de sesiones. No obstante, considera que la
Corte debe ser coherente con sus decisiones, y evaluar una constancia que dejó
el Senador Juan Lozano Ramírez en la Sesión Plenaria del Senado en la cual se
aprobó en segundo debate el Proyecto de Ley bajo revisión. El Senador manifestó
-en esa ocasión- que “cuando se abrió el registro aquí aún sesionaba la
Comisión Primera, eso lo digo como sucedió, no señalo nada diferente el
registro aquí se abrió a las 2:17 o 2:18”. El Ministerio Público agrega que
“no tiene elementos probatorios para contrastar la veracidad” de esa
información, pero a su modo de ver la Corte Constitucional tiene el deber de examinar
si efectivamente existió simultaneidad o no.
16.4. El procedimiento legislativo
del resto del articulado. En cuanto a los demás artículos, el Procurador
encuentra que fueron aprobados correctamente. Describe el momento en que se
presentaron recusaciones, y en que estas fueron resueltas. Analiza uno por uno
el trámite que se les dio a las proposiciones, y no advierte en ello vicio
alguno. Refiere el procedimiento legislativo en la Plenaria del Senado, y no
destaca en él problemas de inconstitucionalidad. Sostiene que el texto
conciliado coincide con el que aprobó en segundo debate la Plenaria de la
Cámara de Representantes. Debido a que este último no presenta problemas de
identidad flexible o consecutividad, el proyecto de ley en cuanto tal tampoco
desconoce dicho principio constitucional. Manifiesta que al haberse presentado
mensaje de urgencia, conforme a las sentencias C-025 de 1993, C-473 de 2005 y
C-446 de 2009, no se debía cumplir el plazo previsto en el artículo 160 entre
debates en una y otra Cámara. También señala que la aprobación del Proyecto de
Ley bajo revisión se cumplió en una sola legislatura.
17. En lo que respecta al contenido
material del Proyecto, el Procurador considera que la totalidad de sus primeros
siete artículos son contrarios a la Constitución, y que el octavo y último no
es por sí mismo inconstitucional pero debe declararse inexequible por
consecuencia.  En su opinión, el marco general del proyecto y su artículo 1°
violan los principios de igualdad, y de universalidad, generalidad, abstracción
e impersonalidad de las leyes; el artículo 2° desconoce el principio de
progresividad en la libertad del elector y la prohibición de coincidencia entre
certámenes electorales establecida en los artículos 262 de la Carta y 39 de la Ley
134 de 1994; el artículo 3° es “absolutamente” ambiguo e impreciso, y
podría prestarse a la vulneración del principio constitucional que prohíbe
referendos plebiscitarios; los artículos 4 y 7 infringen la reserva de ley, y
en especial la reserva de ley estatutaria (CP arts 150 y 153); el artículo 5°
no prevé reglas de acceso democrático a los medios de comunicación, con lo cual
infringe el principio de libertad del elector; el artículo 6° desconoce en sus
distintos numerales el principio de libertad, y deja de regular asuntos
estructurales relativos a las campañas; el artículo 8° por sí mismo no viola la
Constitución, pero es inexequible a consecuencia de la inexequibilidad del
resto del articulado. Los argumentos en que se funda para llegar a esas
conclusiones son en síntesis los que exponen enseguida:
17.1. El Proyecto de ley y, en
especial, su artículo 1. Establece –según el Procurador- un régimen de
excepción en materia de referendos e “impide la aplicación de la inmensa
mayoría de las reglas de las Ley 134 de 1994”. Por tal motivo, si supera el
control constitucional no podría aplicarse sino a los referendos
que se lleven a cabo para la terminación del conflicto armado, y con ocasión de
“los acuerdos que eventualmente celebre el presente Gobierno con las FARC en
la Habana, Cuba, o con el ELN”. Esto significa que el Proyecto bajo control
quiebra el principio de universalidad, generalidad, abstracción e
impersonalidad de toda ley, exigible con mayor razón a las leyes estatutarias,
toda vez que establece un régimen “ad hoc cuyo objeto única y exclusivamente
podría darse en una oportunidad”. También supone una violación del
principio de igualdad, ya que esta normatividad “no aplicaría a ningún otro
referendo”.
17.2. El artículo 2. Según la
Procuraduría, el artículo 2° viola el artículo 262 de la Constitución, el cual
prohíbe que coincida la elección del Presidente y Vicepresidente de la
República con “otra elección”. Si bien reconoce que en la sentencia
C-551 de 2003 la Corte señaló que el referendo “no es un acto electoral”,
considera que lo hizo con un propósito simplemente conceptual para
diferenciarlo de la elección popular de autoridades públicas. El referendo sí
es a su juicio un acto electoral y una elección, y precisamente por eso el
artículo 378 de la Carta –referido a los referendos- habla de “electores”.
Aparte considera que la norma bajo control viola el principio de progresividad
en la libertad del elector (CP arts 258 y 378), en tanto disminuye el nivel de
libertad que antes tenía en la Ley 134 de 1994, que prohibía la coincidencia de
los referendos del orden nacional –entre otros- con otros actos electorales, restricción
a la libertad que se comprueba con la posible coincidencia de estos referendos
con otros actos electorales, lo cual busca aumentar las participación en estos
certámenes, y de la calificación que haría la propia ley, en el sentido de que
los referendos constitucionales sujetos a esta regulación son “necesarios” para
la implementación de un eventual acuerdo de terminación del conflicto.
En lo que respecta a las frases
subsiguientes del artículo 2 violan asimismo, a su modo de ver, la libertad del
elector. Los segmentos referidos establecen que en caso de coincidencia del
referendo con otros actos electorales los jurados de votación deben ofrecer la
tarjeta de referendo junto a las demás, pero los electores pueden decidir
libremente si la reciben o no. Dice el Ministerio Público que esta norma
restringe aún más la libertad del elector, por cuanto se vale de la mera
asistencia del elector a la mesa de votación para facilitar su participación,
suponiendo de algún modo que quiere formar parte del electorado que participa
del mecanismo. La Procuraduría señala que la norma intenta matizar esta
limitación, por la vía de indicar en abstracto que el votante decidirá en
libertad si acepta o no el tarjetón. No obstante, considera que esta medida es
insuficiente, y “no consagra o establece novedad alguna”, pues el
elector ya contaba con esa libertad de antemano, pero sí reconoce tácitamente
que hay una restricción inicial sobre el elector, que puede no querer
participar del referendo.
17.3. El artículo 3. En concepto
del Procurador General, el artículo 3º está planteado en términos imprecisos, y
esa indeterminación abre espacio para que los referendos a los que se refiere
esta ley sean promovidos dentro de un trasfondo plebiscitario. La norma
establece que el acuerdo final para la terminación del conflicto debe ser
publicado y difundido para conocimiento de los ciudadanos con anterioridad a la
votación de los referendos que sometan a su consideración, pero no precisa si
ese acuerdo en concreto es asimismo el que ha de incorporarse, en caso de
aprobación efectiva, como texto constitucional. Al no hacerse esa precisión, la
norma parece admitir que esto último de hecho ocurra, con lo cual los
referendos para la terminación del conflicto serían en realidad “una instrumentalización
engañosa del poder soberano del elector, que se traduce en un indebido uso del
referendo para lograr el plebiscito de una determinada política pública”.
Por lo demás, incluso si se precisa que no es el acuerdo de terminación del
conflicto sino otras propuestas para implementarlo las que se someterán a
refrendación, incluso en ese caso la norma sería inconstitucional por tener un
indirecto efecto plebiscitario, y no cumplir otra función en una ley
estatutaria sobre referendo.
17.4. Los artículos 4 y 7. El
Procurador dice que los artículos 4 y 7 del Proyecto bajo examen excepcionan
las reglas sobre financiación de campañas para referendo previstas en la Ley
134 de 1994 y, al mismo tiempo, le dan al Consejo Nacional Electoral la
competencia para expedir las normas de remplazo. La expedición de dichas
normas, que en su concepto serán únicas en lo atinente a esta materia en los
referendos a los que se refiere el proyecto de ley controlado, es competencia
exclusiva del legislador estatutario. Esas reglas tendrían los caracteres de
una ley estatutaria, ya que establecerían reglas de orden general sobre
financiación de campañas en determinados referendos, con lo cual tendrían
entonces por objeto la regulación integral y completa de un aspecto fundamental
en la operación de un mecanismo de participación ciudadana; normatividad que
contaría además con la virtualidad de dejar sin efectos una legislación
estatutaria preexistente, en un asunto que resulta esencial a la participación
política como es el derecho fundamentales de todos los ciudadanos a participar
en condiciones libres e iguales. Incluso, sostiene que en caso de considerarse
la norma en comento como un facultamiento extraordinario para expedir una
regulación estatutaria, este sería inconstitucional, por no tener precisas
condiciones de tiempo, de materia, ni subordinarse su expedición al control
previo de la Corte Constitucional.
17.5. El artículo 5. Considera el
Procurador que el artículo 5 bajo control sustrae los referendos previstos en el
Proyecto de ley, de la totalidad de normas sobre acceso a medios de
comunicación en contextos de referendos constitucionales, previamente
establecidas en la Ley 134 de 1994, a excepción del artículo 93 de esta última.
No sólo hace inaplicable esa regulación, sino que se abstiene de consagrar otra
en su remplazo y en esa medida “no contiene una sola regla referida a los
lineamientos que deben observarse en materia de acceso a la comunicación”.
Ese vacío normativo es a su juicio un motivo de inconstitucionalidad. Por una
parte no puede ser colmado por la Agencia Nacional de Televisión, organismo al
que alude el proyecto de disposición bajo revisión, toda vez que esta materia
es reserva de ley estatutaria. Tampoco puede ser una norma que a su turno cree
una laguna, pues en ese caso la ley dejaría de regular un asunto esencial para
su aplicación, en tanto del acceso libre, igual y suficiente a los medios de
comunicación por parte de las diferentes campañas es presupuesto indispensable
para la libertad del elector. La ausencia de regulación afecta entonces la
libertad que debe tener el elector.
17.6. El artículo 6. El
Procurador considera que el numeral 2º del artículo 6 no contempla una garantía
suficiente frente a quienes se oponen al referendo, toda vez que simplemente
prohíbe aumentar los recursos destinados a publicidad, sin establecer asimismo
los montos o límites que debe respetar para promocionar los citados referendos
con arreglo a dineros públicos, los cuales deberían aplicarse también a las
demás campañas. El numeral 3º del mismo artículo es también insuficiente, pues
deja intacto el incentivo para la participación en elecciones de autoridades
públicas, con lo cual atrae indebidamente al electorado en un contexto en el
cual estas últimas pueden coincidir con los referendos a los que alude el
Proyecto de ley objeto de revisión. El numeral 4º ídem demuestra que esta
regulación es un marco de excepción respecto de la Ley estatutaria 134 de 1994.
El numeral 5º de la norma en comento es vago y ambiguo, en la medida en que no
precisa cómo debe ser la divulgación que debe hacer la Organización Electoral
del contenido del referendo y de las distintas formas de participación,
incluida la abstención.
17.7. El artículo 8. La Vista
Fiscal no advierte vicio en esta norma, pero juzga que si las demás se declaran
inexequibles esta debería correr la misma suerte.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
COMPETENCIA
1.
Según lo dispuesto en los artículos 153 y 241 numeral 8 de la Constitución, la
Corte es competente para revisar los proyectos de ley estatutaria.
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD
2. El control
constitucional de los proyectos de ley estatutaria es: (i) jurisdiccional, razón por
la cual no se examina su conveniencia u oportunidad; (ii) automático, en cuanto no
requiere una acción pública de inconstitucionalidad; (iii) integral, y debe entonces
versar tanto sobre el contenido material como sobre el procedimiento de
formación del proyecto, confrontándolo con la totalidad de las disposiciones de
la Carta; (iv) definitivo,
en tanto resuelve de forma concluyente sobre la exequibilidad del proyecto, y
la decisión que se adopte hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta;[6] (v)
participativo, ya que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso;
(vi) y previo, pues
consiste en la revisión de un proyecto de ley.[7]
3. A continuación, la Corte Constitucional (i)
describirá el trámite que agotó en el Congreso de la República el Proyecto de
Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013
Cámara, ‘por medio de la cual se dictan las
reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado’. Luego de ello hará
(ii) un examen de constitucionalidad del procedimiento efectivamente surtido. (iii)
Finalmente efectuará una revisión de constitucionalidad sobre el contenido
material del Proyecto de Ley, en lo cual examinará cada uno de sus artículos.
a. Revisión del procedimiento
Iniciativa,
mensaje de urgencia, solicitud de sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara, y audiencia pública en el
Congreso de la República
4. El Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, ‘por medio de la cual se dictan las reglas para el
desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para
la terminación del conflicto armado’ fue radicado el 22 de agosto de 2013 en el
Congreso de la República, y como autores de la iniciativa aparecen el entonces
Ministro del Interior, Fernando Carrillo Flórez, los Senadores Juan Fernando
Cristo –entonces Presidente del Senado-, Roy Barreras y Félix Valera, y los
Representantes a la Cámara Simón Gaviria, Alfredo Molina, Alfonso Prada,
Alfredo Deluque y Carlos Augusto Rojas. El texto del Proyecto de ley y la
exposición de motivos se publicaron en la Gaceta del Congreso Nº 637 del 22 de
agosto de 2013.[8] El señor Presidente de la República,
Juan Manuel Santos Calderón, y el entonces Ministro del Interior, Fernando
Carrillo Flórez, presentaron ‘Mensaje de Urgencia’ para la tramitación
del citado Proyecto de Ley, y el mismo fue publicado en la Gaceta del Congreso
Nº 645 del 23 de agosto de 2013.[9] En dicho mensaje de urgencia se pedía
además la “deliberación conjunta de las respectivas Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes” en el primer debate de la iniciativa.[10]
5. El senador Juan Carlos Vélez Uribe y el
Representante a la Cámara Miguel Gómez Martínez solicitaron la realización de
una audiencia pública, y las Comisiones Primeras del Senado y la Cámara
aprobaron la solicitud. Mediante Resolución MD Nº 03 del 27 de agosto de 2013,
la Mesa Directiva de las Comisiones Primeras conjuntas convocó una audiencia
pública para el 3 de septiembre de 2013, día en el cual esta se llevó
efectivamente a cabo. En el informe de ponencia conjunto para primer debate en
Comisiones Primeras de Senado y Cámara se presenta una síntesis descriptiva de
las intervenciones.[11]
Procedimiento en las Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara de Representantes –sesiones
conjuntas-
6. La ponencia correspondió al senador
Hernán Andrade Serrano por la Comisión Primera del Senado y al Representante
Alfonso Prada Gil por la Comisión homóloga de la Cámara. El informe de ponencia
se publicó en la Gaceta del Congreso Nº 679 del 4 de septiembre de 2013, y en
ella se propone dar primer debate al proyecto, con algunos cambios.[12]
Las modificaciones introducidas en la ponencia se resaltan en el siguiente
cuadro:
PROYECTO INICIAL
PROYECTO CON CAMBIOS, SEGÚN
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES CONJUNTAS
Artículo 1º. Referendo constitucional
con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado.
Los referendos constitucionales que se realicen con ocasión de un Acuerdo
Final para la terminación del conflicto armado estarán sujetos, en lo
especial, a las reglas contempladas en la presente ley.
Artículo 2º.- Fecha para la
realización del referendo constitucional con ocasión de un Acuerdo Final para
la terminación del conflicto armado. El referendo
constitucional con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado podrá coincidir con otros actos electorales. Cuando tal
referendo coincida con otro acto electoral, los jurados de votación deberán
entregarle a los electores el tarjetón correspondiente al referendo junto con
los demás tarjetones.
Artículo 3º.- Vigencia
y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Artículo 1°. Referendo
constitucional con ocasión de un acuerdo final para la terminación del
conflicto armado. Los referendos
constitucionales que sean necesarios para la implementación de un
acuerdo final para la terminación del conflicto armado estarán sujetos, en lo
especial, a las reglas contempladas en la presente ley.
Artículo 2°. Fecha para la realización del referendo
constitucional con ocasión de un acuerdo final para la terminación del
conflicto armado. Los referendos constitucionales a los que se refiere la
presente ley podrán coincidir con actos electorales. Cuando tal
referendo coincida con actos electorales, los jurados de
votación deberán ofrecerle a los electores el tarjetón
correspondiente al referendo junto con los demás tarjetones. Los
electores estarán en plena libertad de señalarles a los jurados de votación
que no desean recibir el tarjetón correspondiente al referendo.
Artículo 3°. Publicidad
del acuerdo final para la terminación del conflicto armado. El acuerdo final para la terminación del conflicto armado deberá
ser publicado y difundido para conocimiento de los ciudadanos con
anterioridad a la votación del tipo de referendos constitucionales a los que
se refiere la presente ley.
Artículo 4°. Financiación
de las campañas. El
Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas de financiación de las
campañas que apoyen o controviertan los contenidos del tipo de referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley.
Artículo 5°. Prohibición
de constreñimiento al sufragante. Está prohibido amenazar con las armas o por cualquier otro medio
a los sufragantes con el fin de obtener apoyo o votación por determinado
resultado en el tipo de referendos a los que se refiere la presente ley, y tales
conductas están sometidas a las sanciones penales y administrativas que
dispone la Ley.
Artículo 6°. Vigencia
y derogatorias. La presente ley rige a
partir de la fecha de su promulgación, y deroga todas las disposiciones que
le sean contrarias.
7. En
la sesión de las Comisiones Primeras Conjuntas de Senado y Cámara  que tuvo
lugar el 11 de septiembre de 2013 se anunció la votación del Proyecto de Ley 63 de 2013 Senado - 73 de 2013 Cámara, para
la sesión conjunta del día martes 17 de septiembre de 2013, como se
comprueba en la Gaceta del Congreso Nº 795 del 3 de octubre de 2013.[13] En la sesión del 17 de septiembre de
2013, fecha para la cual se había anunciado, se llevó efectivamente a cabo la
votación del Proyecto, como se consignó en la Gaceta del Congreso Nº 873 del 29
de octubre de 2013. En dicha sesión, además de votarse un impedimento
presentado por uno de los senadores, se votaron de manera nominal y pública el
informe de ponencia, las proposiciones y el articulado, con los resultados que
se examinarán en detalle al analizar el cumplimiento de la regla de mayorías.[14]
El texto aprobado por las Comisiones
Primeras Constitucionales Permanentes se publicó en las Gacetas N° 758 del 24
de septiembre de 2013 y 759 del 25 de septiembre de 2013. El Proyecto así
aprobado hasta entonces era el siguiente:
“Artículo 1°. Referendos
constitucionales con ocasión de un acuerdo final para la terminación del
conflicto armado. Los referendos
constitucionales que sean necesarios para la implementación de un Acuerdo Final
para la terminación del conflicto armado estarán sujetos, en especial, a las
reglas contempladas en la presente ley.
Artículo 2°. Fecha para la realización de referendos
constitucionales con ocasión de un acuerdo final para la terminación del
conflicto armado. Los referendos constitucionales a los que se refiere la presente
ley podrán coincidir con actos electorales. Cuando tales referendos coincidan
con actos electorales, los jurados de votación deberán ofrecer a los electores
la tarjeta correspondiente a los referendos junto con las demás tarjetas. Los
electores estarán en plena libertad de manifestarle a los jurados de votación
que no desean recibir la tarjeta correspondiente al referendo
Artículo 3°. Publicidad del acuerdo final para la terminación del
conflicto armado. El acuerdo final para la terminación del conflicto armado deberá
ser publicado deberá ser publicado y difundido para conocimiento de los ciudadanos
con anterioridad a la votación del tipo de referendos constitucionales a los
que se refiere la presente ley
Artículo 4°. Financiación de las campañas. El
Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas de financiación de las
campañas que apoyen o controviertan los contenidos del tipo de referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley
Artículo 5. El Gobierno
Nacional garantizará el acceso democrático a los medios oficiales de
comunicación en condiciones equitativas para quienes apoyen o controviertan los
contenidos incorporados en los textos o decisiones sometidas a consideración
del pueblo, en desarrollo de cualquier mecanismo de participación ciudadana”.
Artículo 6. Vigencia. La
presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación”.
Trámite ante la Plenaria de la Cámara de
Representantes –segundo debate-
8. La ponencia
para segundo debate en la Cámara de Representantes –Plenaria se le asignó al
Representante Alfonso Prada Gil, y fue publicada en la Gaceta del Congreso N°
758 del 24 de septiembre de 2013. El informe concluía con la proposición “aprobar en Segundo Debate el
Proyecto de ley Estatutaria número 63 de 2013, Senado número 73 de 2013 Cámara,
con el pliego de modificaciones adjunto”.
Los únicos cambios propuestos se referían artículo 5 en la versión aprobada por
las Comisiones Conjuntas. Se subrayan los cambios:
VERSIÓN APROBADA POR LAS COMISIONES CONJUNTAS
VERSIÓN PROPUESTA POR EL INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE
CÁMARA
Artículo 5. El
Gobierno Nacional garantizará el acceso democrático a los medios oficiales de
comunicación en condiciones equitativas para quienes apoyen o controviertan
los contenidos incorporados en los textos o decisiones sometidas a
consideración del pueblo, en desarrollo de cualquier mecanismo de
participación ciudadana”.
Artículo 5º. Medios de comunicación.
Quedará así: El Gobierno Nacional garantizará el acceso democrático a los
medios oficiales de comunicación en condiciones equitativas para quienes
apoyen o controviertan los contenidos incorporados en los textos o decisiones
sometidos a consideración del pueblo, en desarrollo del tipo de referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley
9.
En la sesión Plenaria del 15 de octubre de 2013 se anuncia para la sesión del
día siguiente -16 de octubre de 2013- la votación del objeto de revisión. Dice
la Gaceta del Congreso N° 32 del 12 de febrero de 2014: “se anuncian los siguientes proyectos para la sesión del día de
mañana 16 de octubre del 2013 o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se
debatan proyectos de ley o acto legislativos, de acuerdo al Acto Legislativo 1
de julio 3 del 2003 en su artículo 8°. Proyectos para segundo debate: Proyecto
de Ley Estatutaria número 073 de 2013 Cámara, 63 de 2013 Senado, por medio
de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos
constitucionales con ocasión de un acuerdo final para la terminación del
conflicto armado”. En la sesión Plenaria anunciada, que tuvo lugar el 16 de octubre
de 2013, efectivamente se lleva a cabo la votación del Proyecto de ley bajo
examen. En la Gaceta del Congreso N° 33 del 12 de febrero de 2014, se observa
que la votación referida al Proyecto de Ley en cuestión fue nominal y pública
en cada caso, y sus resultados se examinarán con posterioridad, al evaluar si
se cumplió la regla de mayorías.
10. En la Gaceta del
Congreso N° 847 del 22 de octubre de 2013 se publica el texto aprobado por la
Plenaria de la Cámara de Representantes, y es el siguiente:
“Artículo 1°. Referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado. Los referendos
constitucionales que sean necesarios para la implementación de un Acuerdo Final
para la terminación del conflicto armado estarán sujetos, en especial, a las
reglas contempladas en la presente ley.
Artículo 2°. Fecha
para la realización de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo
Final para la terminación del conflicto armado. Los referendos constitucionales a los que se refiere la presente
ley podrán coincidir con actos electorales. Cuando tales referendos coincidan
con actos electorales, los jurados de votación deberán ofrecer a los electores
la tarjeta correspondiente a los referendos junto con las demás tarjetas. Los
electores estarán en plena libertad de manifestarles a los jurados de votación
que no desean recibir la tarjeta correspondiente al referendo.
Artículo 3°. Publicidad
del Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. El Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado deberá
ser publicado y difundido para conocimiento de los ciudadanos con anterioridad
a la votación del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la
presente ley.
Artículo 4°.
Financiación de las campañas. El
Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas de financiación de las
campañas que apoyen o controviertan los contenidos del tipo de referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley, así como de las que
promuevan la abstención.
Artículo 5 °. Medios
de comunicación. La Autoridad
Nacional de Televisión garantizará el acceso democrático a los medios oficiales
de comunicación en condiciones equitativas para quienes apoyen o controviertan
el tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley así
como de quienes promuevan la abstención.
Artículo Nuevo. Garantías
para la oposición al referendo constitucional. Cuando la realización del tipo de referendos a los que se refiere
la presente ley coincida con un acto electoral, se deberá asegurar que quienes
se opongan al referendo tengan las suficientes garantías. Para tal efecto:
1. Las campañas no podrán ser
financiadas con recursos públicos.
2. El Gobierno nacional no podrá
aumentar los recursos destinados a la publicidad del Estado.
3. El certificado de sufragante solo se
otorgará a quienes participen en la votación de los actos electorales, y la
decisión de no votar el referendo bajo ninguna circunstancia podrá afectar este
derecho.
4. La campaña institucional de la
organización electoral se regirá por lo establecido en el artículo 93
de la Ley 134 de 1994. Además de divulgar el contenido del referendo
constitucional la organización electoral deberá explicar las formas de
participación, incluyendo la abstención activa.
5. Para efectos del establecimiento de
topes de financiación y de acceso a medios de comunicación, la campaña que
promueva la abstención activa en el referendo, será considerada por el Consejo
Nacional Electoral y la Autoridad Nacional de Televisión, como una
campaña independiente de la campaña por el no.
Artículo Nuevo. Participación
en las campañas del referendo. El
Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas para la realización de
campañas a favor, en contra o por la abstención, respecto del tipo de
referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley.
Artículo nuevo. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación”.
Trámite ante la Plenaria del Senado de
la República –segundo debate-
11. La ponencia para segundo debate en
el Senado de la República le correspondió al Senador Hernán Andrade Serrano. El
informe de ponencia  se publicó en la Gaceta N° 795 del 25 de septiembre
de 2013,
y el mismo concluye con la proposición de aprobar en segundo debate el Proyecto
de ley estatutaria número 63 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, “con el pliego de
modificaciones adjunto”. El único cambio
propuesto en el informe de ponencia, en relación con el texto aprobado por las
Comisiones conjuntas, se contrae al artículo 5. Se comparan los textos del
artículo 5 en la versión aprobada por las Comisiones Conjuntas, con la
propuesta por el informe de ponencia:
VERSIÓN APROBADA POR LAS COMISIONES CONJUNTAS
VERSIÓN PROPUESTA POR EL INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE
SENADO
Artículo 5. El
Gobierno Nacional garantizará el acceso democrático a los medios oficiales de
comunicación en condiciones equitativas para quienes apoyen o controviertan
los contenidos incorporados en los textos o decisiones sometidas a
consideración del pueblo, en desarrollo de cualquier mecanismo de
participación ciudadana”.
Artículo 5º. Medios de comunicación.
Quedará así: El Gobierno Nacional garantizará el acceso democrático a los
medios oficiales de comunicación en condiciones equitativas para quienes apoyen
o controviertan los contenidos incorporados en los textos o decisiones
sometidos a consideración del pueblo, en desarrollo del tipo de referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley
12. Como se
observa en la Gaceta del Congreso N° 03 del 10 de enero de 2014, durante la
sesión Plenaria del Senado de la República llevada a cabo el martes 22 de
octubre de 2013,  se anunció para el miércoles 23 de octubre siguiente la
discusión y votación del Proyecto de Ley Estatutaria 63
de 2013 Senado, 73 de 2013 Cámara ‘por
medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado’.[15] En la fecha para la cual se había
anunciado, el 23 de octubre de 2013, efectivamente se llevó a cabo la votación
del citado Proyecto. En la Gaceta del Congreso N° 24 del 11 de febrero de 2014,
se observa lo referido a la votación del Proyecto bajo examen. Todas las
votaciones se llevaron a cabo de manera nominal y pública:
13. En la Gaceta del Congreso N° 908 del
12 de noviembre de 2013 se publica el texto aprobado en segundo debate por el
Senado de la República en sesión plenaria del  23 de octubre de 2013, y es el
siguiente:
“Artículo 1°. Referendos constitucionales con ocasión de un
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Los referendos constitucionales que sean necesarios para la
implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado
estarán sujetos, en especial, a las reglas contempladas en la presente ley.
Artículo 2°. Fecha para la realización de referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado. Los referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley podrán coincidir con
actos electorales. Cuando tales referendos coincidan con actos electorales, los
jurados de votación deberán ofrecer a los electores la tarjeta correspondiente
a los referendos junto con las demás tarjetas. Los electores estarán en plena
libertad de manifestarles a los jurados de votación que no desean recibir la
tarjeta correspondiente al referendo.
Artículo 3°. Publicidad del acuerdo final para la
terminación del conflicto armado. El
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado deberá ser publicado y
difundido para conocimiento de los ciudadanos con anterioridad a la votación
del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley.
Artículo 4°. Financiación de las
campañas. Para el
efecto de este tipo de referendos se aplicarán las normas sobre financiación y
publicidad de campaña y acceso en los medios de comunicación del Estado que
rigen para las elecciones ordinarias, en concordancia con el artículo 107 dela
Constitución Política.
Artículo 5°. Vigencia. La
presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación.”
Informe de conciliación en Senado de la
República y Cámara de Representantes
14. En vista de las discrepancias entre
los textos aprobados por las Plenarias de Senado y Cámara, los Ponentes de
Senado y Cámara, Senador Hernán Andrade y Representante Alfonso Prada fueron
designados conciliadores, y escogieron conciliar escogiendo el texto aprobado
por la Plenaria de la Cámara de Representantes en segundo debate. El informe de
conciliación aparece publicado en las Gacetas del Congreso N° 866 y 867 del 28
de octubre de 2013. En ambas se observa que el texto conciliado es idéntico al
que se aprobó en la Plenaria de la Cámara.
15.
En la Plenaria del Senado del 29 de octubre de 2013 se anuncia la votación de
este Proyecto de Ley, en informe de conciliación, la sesión del “día miércoles 30 de octubre de 2013”, como se aprecia en la Gaceta del Congreso N° 25 del
11 de febrero de 2014. En
la fecha anunciada, sesión Plenaria del 30 de octubre de 2013, se vota
efectivamente el informe de conciliación del Proyecto bajo examen, según consta
en la Gaceta 26 del 11 de febrero de 2014. La votación es nominal y pública, y
el resultado de la misma es de 52 votos por el sí, y 9 votos por el no. La
Secretaría General del Senado de la República declara: “ha
sido aprobado el Informe de Conciliación del Proyecto de ley número 063 de 2013
Senado, 073 de 2013 Cámara”.
16. En la sesión
Plenaria de la Cámara de Representantes que se surtió el 29 de octubre de 2013
se anunció la votación de este Proyecto de ley para “la
sesión Plenaria del día 30 de octubre” del mismo año, como se observa en la
Gaceta del Congreso N° 1024 del 10 de diciembre de 2013. En la fecha anunciada,
sesión Plenaria del 30 de octubre de 2013, se sometió a consideración el
informe de conciliación. La Gaceta del Congreso N°1025 del 10 de diciembre de
2013 se observa que una vez abierto el registro para votación, y después de que
este durara abierto durante un tiempo en el cual se convocó a los
Representantes para que votaran, el Presidente dispuso entonces cerrar el
registro. El Secretario General de la Cámara de Representantes declaró
entonces: “Se
desintegró el quórum señor Presidente”, y a continuación se muestra en la Gaceta -1025 de 2013-
que sólo votaron 76 Representantes; 4 de ellos por el no y el resto por el sí
(72). En la Gaceta se lee lo siguiente:
“Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos
Giraldo:
En consideración el
informe de Conciliación del Proyecto de Ley Estatutaria número 073 de 2013
Cámara, 063 de 2013 Senado, por medio de la cual se dictan las reglas
para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un acuerdo
final para la terminación del conflicto armado. Se abre la discusión.
[…]
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
Se abre el registro
para votar el informe de Conciliación. Proyecto de Ley Estatutaria número 073
de 2013 Cámara, 063 de 2013 Senado, por medio de la cual se dictan las
reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un
acuerdo final para la terminación del conflicto armado. Señores
Congresistas pueden votar.
Alfonso Prada  Vota
Sí.
Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos
Giraldo:
Auxiliares por favor
indicarles a los Congresistas que estén en las afueras, o en el recinto del
Senado de la República, que estamos votando en el informe de conciliación
del Proyecto de ley número 073, por medio de la cual se dictan las
reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un
acuerdo final para la terminación del conflicto armado.
Lo mismo que para
los funcionarios de la Secretaría de la Cámara, favor enviarle
un correo de texto a todos los honorables Representantes, que estamos en
votación de la conciliación de la Ley Estatutaria sobre Referendos
Constitucionales.
Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos
Giraldo:
Honorables
Representantes, estamos votando el Proyecto de Ley Estatutaria número 073 de
2013 Cámara, 063 de 2013 Senado, por medio de la cual se dictan las
reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un
acuerdo final para la terminación del conflicto armado.
Honorables
Representantes, señor Viceministro, necesitamos mayoría absoluta para la
aprobación de este proyecto, faltan 15 minutos para cerrar el registro.
Vamos a cerrar el
registro señores Representantes.
Listo.
Señor Secretario
cierre el registro por favor.
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
Se cierra el
registro y la votación es de la siguiente manera. Se desintegró el quórum señor
Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos
Giraldo:
Anuncie proyectos
señor Secretario para el próximo martes.
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
Sí señor Presidente.”
Enseguida, en la misma Gaceta, aparecen
relacionados los nombres de los Representantes que votaron, y se discrimina
entre quienes votaron por el sí y quienes lo hicieron por el no. Luego el
Presidente de la Cámara le solicita al Secretario anunciar los proyectos que
habrán de ser votados en la siguiente sesión, y el Secretario incluye entre
ellos el que es ahora objeto de control. En la Gaceta 1025 de 2013 puede
observarse al respecto que se anuncia la votación del Proyecto bajo revisión
para la sesión del 5 de noviembre de 2013:
“Dirección de la Presidencia, doctor
Hernán Penagos Giraldo:
Anuncie proyectos
señor Secretario para el próximo martes.
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
Sí señor Presidente.
[…]
Proyecto de ley Estatutaria número 073 de 2013 Cámara, 063 de 2013
Senado, por medio de la
cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con
ocasión de un acuerdo final para la terminación del conflicto armado.
[…]
Señor Presidente, se anuncia a la
honorable Corporación, que el próximo martes 5 de noviembre será la elección de
los honorables Representantes que integran la Comisión de
Inteligencia y Contrainteligencia.
Dirección
de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:
Se levanta la Sesión siendo
las 4:53 p.m., y se cita para el próximo 5 de noviembre a las 3:00 de la
tarde.”
17. En la sesión anunciada, Plenaria de
la Cámara que tuvo lugar el 5 de noviembre de 2013, se votó de manera nominal y
pública el informe de conciliación, como se aprecia en la Gaceta del Congreso
N° 35 del 12 de febrero de 2014. El siguiente fue el resultados: 92 votos por
el sí, 2 por el no. La Secretaría General de la Cámara de Representantes
declara entonces: “Señor Presidente, ha sido aprobada la
conciliación de la Ley
Estatutaria sobre referendos constitucionales, Ley Estatutaria número
073 de 2013 Cámara, 063 de 2013 Senado, se deja constancia que ha sido aprobada
por las mayorías exigidas por la
Constitución y la ley”.
Surtidos los anteriores trámites, el
proyecto de Ley fue remitido a la Corte el 12 de noviembre de 2013 por el
Secretario General del Senado de la República, para su examen de
constitucionalidad.
Evaluación de constitucionalidad del
trámite surtido por el Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 2013 Senado, 073
de 2013 Cámara
18.
A continuación la Corte verificará si se cumplieron las exigencias
constitucionales de procedimiento para esta clase de proyectos de ley, en lo
atinente a (i) publicaciones, (ii) anuncios, (iii) límite temporal para
aprobación, (iv) plazos entre debates, (v) forma de votación, (vi) quórum,
(vii) mayorías, (viii) unidad de materia, (ix) identidad flexible y
consecutividad, y (x) finalmente se definirá si concurren otros presuntos
vicios de procedimiento alegados en el trascurso de los debates parlamentarios o
en este proceso de constitucionalidad –acumulación de proyectos de ley, desintegración
del quórum decisorio y prohibición de simultaneidad de sesiones-.
i) Publicaciones
19. El Proyecto de Ley, la
correspondiente exposición de motivos, las ponencias y los textos aprobados en
Comisiones Conjuntas y en Plenarias, se publicaron todos adecuadamente, como lo
exigen los artículos 157 y 160 de la Carta, y 144, 156, 157 y 185 de la Ley 5
de 1992:
- El Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara se radicó en el Congreso de la República el 22 de agosto de 2013 en el Congreso. El texto del Proyecto de ley y la exposición de motivos se
publicaron en la Gaceta del Congreso Nº 637 del 22 de agosto de 2013. El señor
Presidente de la República, Juan Manuel Santos Calderón, y el entonces Ministro
del Interior, Fernando Carrillo Flórez, presentaron ‘Mensaje de Urgencia’
para la tramitación del citado Proyecto de Ley, el cual se publicó en la Gaceta
del Congreso Nº 645 del 23 de agosto de 2013. Previo al primer debate
ante las Comisiones Constitucionales Primeras conjuntas de Senado y Cámara, se
presentó informe de ponencia conjunto, el cual fue publicado en la Gaceta del
Congreso Nº 679 del 4 de septiembre de 2013. En las Comisiones conjuntas se
empezó a discutir este Proyecto de Ley, previo anuncio, el día 10 de septiembre
de 2013, como se advierte en las Gacetas del Congreso N° 801 y 802 de 2013.
Consta asimismo que el Proyecto bajo examen se aprobó en primer debate el 17 de
septiembre de 2013, según la Gaceta 873 de 2013. El texto así aprobado se
publicó en las Gacetas N° 758 y 759 del 24 y
25 de septiembre de 2013,
respectivamente.
- La ponencia para segundo debate en la
Cámara de Representantes –Plenaria se publicó en la Gaceta del Congreso N°
758 del 24 de septiembre de 2013, con antelación a las sesiones Plenarias donde
se anunció y votó (lo cual ocurrió el 15 y 16 de octubre de 2013,
respectivamente). El texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de
Representantes se publicó en la Gaceta del Congreso
N° 847 del 22 de octubre de 2013. Por su parte,
la ponencia para segundo debate Senado – Plenaria se publicó en la Gaceta del
Congreso N° 759
del 25 de septiembre de 2013, con anterioridad a que se anunciara y votara el
citado Proyecto (lo cual ocurrió 22 y el 23 de octubre de 2013,
respectivamente). El texto aprobado en Plenaria del Senado el 23 de octubre de
2013 se publicó en la Gaceta del Congreso N° 908 del 12 de noviembre de
2013.
- El
informe de conciliación se publicó en las Gacetas del Congreso N° 866 y 867 del
28 de octubre de 2013. Dicho informe se anunció y votó con posterioridad a esta
publicación: en Senado se anunció 29 de octubre de 2013 y se votó el 30 de
octubre del mismo año; en Cámara se anunció inicialmente el 29 de octubre de
2013 para ser votado al días siguiente, pero ese día no se concluyó con la
votación, se anunció entonces para el 5 de noviembre de 2013, y ese día se
aprobó. Conforme lo anterior, el texto conciliado en plenarias de Senado y
Cámara, del Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara,
aparece publicado en las Gacetas del Congreso N° 847
del 22 de octubre de 2013, 866 y 867 del 28 de octubre de
2013.
20. La Corte no advierte en esto
irregularidad o vicio alguno.
ii) Anuncios
21. Antes de cada votación se efectuó el
correspondiente anuncio, y cada anuncio respetó lo previsto en el artículo 160,
inciso último, de la Constitución, de acuerdo con el cual “[n]ingún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado”. En todos los debates el anuncio se surtió
de forma que permitía determinar con suficiencia la fecha en que habría de
tener lugar la discusión y votación del proyecto.
- En la sesión de las Comisiones
Primeras conjuntas de Senado y Cámara que tuvo lugar el 11 de septiembre de
2013 se anunció la votación del Proyecto de Ley 63
de 2013 Senado - 73 de 2013 Cámara, para la sesión
conjunta del día martes 17 de septiembre de 2013, según la Gaceta
del Congreso Nº 795 del 3 de octubre de 2013. En
la sesión del 17 de septiembre de 2013, fecha para la cual se había anunciado,
se llevó efectivamente a cabo la votación del Proyecto, como se consignó en la
Gaceta del Congreso Nº 873 del 29 de octubre de 2013.
- En la sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes llevada a cabo el 15 de octubre de 2013 se
anunció para la sesión del 16 de octubre de 2013 la votación del Proyecto bajo
revisión, según la Gaceta del Congreso N° 32 del 12 de febrero de 2014. En la
sesión Plenaria anunciada, que tuvo lugar el 16 de octubre de 2013, se efectuó
la votación del Proyecto de ley, como se lee en la Gaceta del Congreso N° 33
del 12 de febrero de 2014, correspondiente a dicha sesión. Igualmente, en la
sesión Plenaria del Senado que se realizó el 22 de octubre de
2013, se anunció para el miércoles 23 de octubre del mismo año la discusión y
votación del Proyecto de Ley Estatutaria 63
de 2013 Senado, 73 de 2013 Cámara, según se observa en la Gaceta
del Congreso N° 03 del 10 de enero de 2014. En la sesión anunciada se votó el
Proyecto, como consta expresamente en la Gaceta
del Congreso N° 24 del 11 de febrero de 2014.
- En la Plenaria del Senado del 29 de
octubre de 2013 se anuncia la votación de este Proyecto de Ley, en informe de
conciliación, para la sesión del “día
miércoles 30 de octubre de 2013”, según
la Gaceta del Congreso N° 25 del 11 de febrero de 2014. En la fecha
anunciada, sesión Plenaria del 30 de octubre de 2013, se vota el informe de
conciliación del Proyecto, como consta en la Gaceta 26 del 11 de febrero de
2014. En la sesión Plenaria de la Cámara del 30 de octubre de 2013, se anunció
la votación del informe de conciliación para el 5 de noviembre del mismo año,
como se ve en la Gaceta del Congreso N°1025 del 10 de diciembre de 2013. En la
fecha anunciada se aprobó el Proyecto, lo cual se lee en la Gaceta del Congreso
N°
35 del 12 de febrero de 2014.
22. En este punto no hay tampoco
irregularidades o vicios, puesto que en todos los casos: (i) en los anuncios
efectuados se determinó con precisión la fecha en que se llevaría a cabo la
discusión y votación del proyecto; (ii) el proyecto fue efectivamente discutido
y aprobado en la sesión para la cual fue anunciado.
iii) Límite temporal
23. La
Constitución establece que “[l]a aprobación, modificación o
derogación de las leyes estatutarias […] deberá efectuarse dentro de una
sola legislatura” (CP art 153). Una legislatura está integrada por dos
periodos, el primero comienza el 20 julio y termina el 16 de diciembre, y el
segundo empieza el 16 de marzo y concluye el 20 de junio (CP art 138). El
término constitucional para la aprobación de los proyectos de ley estatutaria
se refiere al tránsito del proyecto en el Congreso, y no comprende el
control constitucional por parte de la Corte  (CP arts 153 y 241 num 8).[16]
Por lo cual, tras observar que el Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 2013
Senado, 073 de 2013 Cámara se radicó en el Congreso el
22 de agosto de 2013, y que la votación final –al informe de conciliación en
Plenaria de la Cámara-  se surtió el 5 de noviembre de 2013, la Corte concluye
que se aprobó en el Congreso dentro de una sola legislatura, conforme lo exige
el artículo 153 de la Constitución. No hay en esto irregularidades o vicios de
que afecten la constitucionalidad del Proyecto.
iv) Plazos entre debates
24. La Corte advierte que el trámite del
Proyecto de Ley objeto de examen se surtió bajo ‘Mensaje
de Urgencia’.[17]
En dicho mensaje de urgencia se pedía también la “deliberación conjunta de
las respectivas Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes” en el
primer debate de la iniciativa.[18] Antes de verificar el cumplimiento de
los plazos entre debates es necesario señalar que el mensaje de urgencia y la
deliberación conjunta de las Comisiones es admisible, incluso en la tramitación
de proyectos de ley estatutaria. El artículo 163 de la Constitución dice que el
Presidente de la República puede solicitar trámite de urgencia “para
cualquier proyecto de ley”. El artículo 191 de la Ley 5 de 1992 prevé una
potestad similar. En la sentencia C-256 de 2014, la Corte Constitucional
admitió que esta facultad de enviar mensaje de urgencia y de solicitar la
sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales Permanentes, así como la
puesta en práctica de ambas por parte del Congreso, se apliquen también en el
procedimiento de aprobación de los proyectos de ley estatutaria.[19] Mencionar esto es relevante por dos
razones.
25. En primer lugar, porque el
mensaje de urgencia supone acelerar los plazos. El artículo 163 de la
Constitución dispone que “en tal caso, la respectiva cámara
deberá decidir sobre el mismo dentro del plazo de treinta días”.
Este término fue superado en la aprobación del Proyecto de Ley bajo examen, el
cual comenzó el 22 de agosto de 2013, concluyó en el Senado el 30 octubre de
2013, y en la Cámara de Representantes el 5 de noviembre del mismo año. Ahora
bien, la Corte ha sostenido que el término de 30 días para tramitar los
proyectos de ley con mensaje de urgencia no es “preclusivo” y que, si se
supera, tal circunstancia “no puede
constituir un vicio que tenga la virtualidad de generar la inexequibilidad de
la norma”.[20] Por ende, en este punto no hay vicio alguno.
26. En segundo lugar, es importante
mencionar que en este caso era constitucionalmente legítimo el mensaje de
urgencia, y la tramitación por Comisiones conjuntas, debido a que ello supone
una adaptación de los plazos entre debates que prevé el artículo 160 de la
Carta. Para el contexto ordinario, la Constitución
establece que entre el primero y el segundo debate debe haber un término
no inferior a 8 días, y que entre la aprobación en la primera de las Cámaras y
el inicio del debate en la segunda de ellas deben trascurrir al menos 15 días
(CP art 160). Cuando hay mensaje de urgencia y sesiones conjuntas de
Comisiones, sin embargo, la Corte ha señalado que solo es necesario cumplir el
primero de los plazos, de al menos 8 días entre primer y segundo debate, pero
que el segundo debate en Plenarias puede surtirse simultáneamente en cada
Cámara, sin que tenga que observarse lo dispuesto en relación con los 15 días
mínimos entre la aprobación en una Cámara y el inicio del debate en la otra:
“[…] cuando se ha
presentado mensaje de urgencia del Presidente de la República, el trámite
ordinario del proceso legislativo se altera, como ya se había comentado. En lo
que tiene que ver con la exigencia constitucional del término entre debates
(Art. 160 C.P.), la Corte ha señalado que en estos casos sólo debe respetarse
el lapso de ocho (8) días mínimo entre el primer debate (sesión conjunta de
comisiones) y el segundo debate (plenarias de las cámaras), teniendo en cuenta
que el término de 15 días entre Cámaras no es imperativo, cuando se ha dado un
debate conjunto de las comisiones con anterioridad. La justificación de esta
conclusión radica en que el artículo 183-2 de la Ley 5ª de 1992, establece que
las plenarias podrán aprobar simultáneamente el proyecto en una y otra Cámara,
si éste ha sido debatido en comisiones conjuntas previamente, ya que el
objetivo del trámite de urgencia es reducir el tiempo que se emplea en el
procedimiento legislativo ordinario”.[21]
27. En esta ocasión, la aprobación del
proyecto en primer debate en Comisiones conjuntas ocurrió en la sesión del 17 de septiembre de 2013.[22]
La sesión Plenaria de la Cámara en la cual se debatió y aprobó el Proyecto tuvo
lugar el 16 de octubre de 2013.[23] Por su parte, la sesión Plenaria del
Senado en la cual se aprobó el Proyecto de ley se efectuó el 23 de octubre de 2013.[24]
Ambas Plenarias se realizaron entonces después de los 8 días de haber culminado
el primer debate en las Comisiones conjuntas, por lo cual se cumple el término
previsto en el artículo 160 de la Carta, en concordancia con los artículos 163
de la Carta y 183-2 de la Ley 5 de 1992, para los proyectos de ley con mensaje
de urgencia y tramitados en sesiones conjuntas de las Comisiones
constitucionales.
28. No hay por lo tanto
irregularidad o vicio alguno en este aspecto.
v) Forma de votación
29. En este caso
la totalidad de las votaciones referidas a las proposiciones con las cuales
concluían los informes de ponencia, a las proposiciones presentadas por los
congresistas y al articulado y título en general del Proyecto de Ley se
hicieron de forma nominal y pública. Esto indica que se ajustaron a la
Constitución. La regla general sobre votaciones en el Congreso es que deben ser
nominales y públicas, de acuerdo con el artículo 133 de la Constitución. Este
dispone ahora –tras la reforma introducida por el artículo 5º del Acto
Legislativo 01 de 2009- que el voto de los miembros de los cuerpos colegiados
debe ser nominal, salvo en los casos exceptuados expresamente por el
Legislador.[25]
Las excepciones que prevé la Ley 5 de 1992 a la votación nominal y pública están
contempladas en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 –modificado por el
artículo 1º de la Ley 1431 de 2011-.[26]
No es sin embargo necesario referirse en este caso a dichas excepciones, pues
en cada uno de los casos mencionados hubo votación nominal y pública, como se
sintetiza en el párrafo siguiente.
30. En efecto, en las Comisiones
Conjuntas de Senado y Cámara, durante el primer debate al Proyecto de Ley, se
votaron de forma nominal y pública la proposición con la cual terminaba el
informe de ponencia, las proposiciones, los artículos del pliego de
modificaciones de la ponencia, el título y el articulado del Proyecto de ley
así aprobado - Gaceta 873 del 2013. En la Plenaria de
la Cámara de Representantes también se sometieron a votación nominal la
proposición con la cual concluía el informe de ponencia, las proposiciones de
los Representantes, los artículos como venían en la ponencia según el caso, el
título del Proyecto de ley y el articulado así aprobado-
Gaceta 33 del 2014. En la Plenaria del Senado se votaron de forma nominal y
pública la proposición
con la cual finalizaba el informe de ponencia, las proposiciones de los
senadores, los artículos del pliego de modificaciones de la ponencia, el título
y el articulado del Proyecto de ley así aprobado  -Gaceta 24 del 2014. El informe de conciliación se votó nominal y
públicamente en la Plenaria del Senado - Gaceta 26 del 2014- y en la Plenaria de
la Cámara -
Gaceta 35 del 2014.
31. La Sala no constata irregularidad o
vicio alguno en este punto.
vi) Quórum
32. En lo atinente a la conformación del
quórum deliberatorio y decisorio, la Constitución prevé que las cámaras y sus
comisiones no pueden deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros,
ni tomar decisiones si no asiste “la mayoría de los integrantes de la
respectiva Corporación, salvo que la Constitución determine un quórum
diferente” (CP art 145). En lo que atañe a la aprobación de leyes estatutarias,
no se exige un quórum distinto. En este caso, las Secretarías de las Comisiones
Primeras conjuntas, de la Plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado
de la República certifican el cumplimiento de estas exigencias. Ningún
interviniente, ni tampoco el Procurador General de la Nación, sostienen lo
contrario. La Corte Constitucional considera que las certificaciones se
corresponden con lo consignado en las Actas, como se expone enseguida:
33. Según el artículo 2 de la Ley 3 de
1992, tal como fue modificado por el artículo 1º de la Ley 754 de 2002, la
Comisión Primera de Senado está integrada por 19 miembros, y la de Cámara por
35 Representantes. El quórum deliberatorio en esta célula, que es de una
cuarta parte de sus miembros, es de 5 en la Comisión Primera de Senado, y de 9
en la Comisión Primera de Cámara. El quórum decisorio está conformado
por la mayoría de los integrantes de cada una, y se constata por separado: la
Comisión Primera de Senado está integrada por 19 miembros, y el quórum
decisorio es entonces de 10 integrantes; La Comisión Primera de la Cámara está
integrada por 35 Representantes, y el quórum decisorio es de 18 integrantes.
Los quórum se cumplieron en las Comisiones conjuntas, como se aprecia a
continuación:
33.1. La Secretaría de las Comisiones
conjuntas certifica que en las sesiones conjuntas en las que se discutió el
Proyecto de Ley bajo examen, hubo en todo caso quórum decisorio. En la sesión
del 10 de septiembre de 2013 asistieron 16 Senadores por la Comisión Primera de
Senado, y 34 Representantes por la Comisión Primera de la Cámara. En la sesión
del 11 de septiembre de 2013 asistieron 18 Senadores por la Comisión Primera de
Senado, y 33 Representantes por la Comisión Primera de la Cámara. En la sesión
del 17 de septiembre de 2013 asistieron 17 Senadores por la Comisión Primera de
Senado, y 32 Representantes por la Comisión Primera de la Cámara. Esto se
corresponde con lo consignado en las Gacetas 802, 795 y 873 de 2013, que
corresponden respectivamente a las sesiones conjuntas del 10, 11 y 17 de
septiembre de 2013, en las cuales se deliberó en torno al Proyecto de Ley 063
de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara.[27]
33.2. Debido a que el informe de ponencia, las proposiciones, los artículos del
pliego de modificaciones, y el título y el articulado del Proyecto de ley fueron
votados de forma nominal y pública, se puede apreciar por el número global de
quienes votaron en cada Comisión que había quórum decisorio. En la Gaceta 873 del 2013, que corresponde a la sesión conjunta donde se
tomaron las decisiones correspondientes a los aspectos mencionados, se advierte
que en cada caso había una presencia superior a 10 integrantes de la Comisión
Primera de Senado, y a 18 integrantes de la Comisión Primera de Cámara.
34. En la Plenaria de la Cámara de
Representantes, integrada por 166 miembros, el quórum deliberatorio es
de 42 integrantes, y el decisorio de 84 Representantes. La Secretaría
General de la Cámara de Representantes certifica que estas exigencias se
cumplieron en la Plenaria del 16 de octubre de 2013, en la cual se le dio
segundo debate y se aprobó el Proyecto de Ley bajo revisión, pues se hicieron
presentes 157 Representantes, y las decisiones las tomaron en cada caso más de
84 de ellos. La Corte constata que lo certificado se compagina con lo que se consignó
en la Gaceta 33 del 2014, correspondiente a la sesión Plenaria de la
Cámara en la cual debatió y aprobó el Proyecto en mención. En este punto debe
la Corte señalar que –como lo pone de manifiesto en este proceso la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República- en una sesión anterior a la
indicada, más concretamente en la sesión Plenaria del 30 de octubre de 2013, no
se alcanzó una decisión, debido a que se desintegró el quórum decisorio, de lo
cual hay pruebas suficientes en la Gaceta 1025 de 2013, que registra los
acontecimientos parlamentarios de dicha sesión. La Corte retomará este hecho,
cuando se refiera a las alegaciones sobre otros posibles vicios, en el punto
final. La Secretaría de la Cámara certificó también que en la sesión del
5 de noviembre de 2013, en la cual se aprobó el informe de conciliación, se
hicieron presentes 155 Representantes, y en la decisión participaron 94 de
ellos.[28] La Corte observa que esto es exacto, a
partir de la Gaceta 35 del 2014.
35. En la Plenaria del Senado, integrada
por 102 miembros, el quórum deliberatorio es de 26 integrantes, y el decisorio
de 52 Senadores. La Secretaría General del Senado certifica que estas
exigencias se cumplieron en la Plenaria del 23
de octubre de 2013, en la cual se debatió y aprobó en segundo debate el
Proyecto de Ley objeto de revisión.[29]  En la Gaceta del Congreso N° 24 del
11 de febrero de 2014, correspondiente a esa sesión, se
aprecia que en dicha fecha se hicieron presentes más de 26 Senadores, y que
participaron en las decisiones entonces adoptadas –referidas al Proyecto bajo
examen- más de 52 Senadores en cada caso. En lo que respecta a la discusión y
aprobación del informe de conciliación, que tuvieron lugar en la sesión
Plenaria del 30 de octubre de 2013, certifica la Secretaría General del Senado
que 62 Senadores se hicieron presentes y participaron en las decisiones que en
tal fecha se tomaron, en relación con el Proyecto de Ley Estatutaria ahora
controlado. En la Gaceta 26
del 2014, correspondiente a esa sesión, se corrobora lo certificado.
37.
En síntesis, la Corte no advierte irregularidades o vicios en este punto.
vii) Mayorías
36. Tampoco considera que existan
irregularidades o vicios en lo que atañe a las mayorías con las cuales se
aprobaron las proposiciones relativas a los informes de ponencia, las
proposiciones de los congresistas, el articulado del proyecto y su título. La
Constitución establece que los proyectos de leyes estatutarias deben ser
aprobados por “mayoría absoluta de los miembros del Congreso” (CP art 153).
Esa exigencia se cumplió en las votaciones, como se muestra a continuación.
36.1. En las Comisiones conjuntas se
necesitaba la mayoría absoluta de cada Comisión. De acuerdo con el artículo 2
de la Ley 3 de 1992 -modificado por el artículo 1º de la Ley 754 de 2002- la
Comisión Primera de Senado está integrada por 19 miembros, y la de Cámara por
35 Representantes. En la Comisión Primera del Senado, la mayoría absoluta es de
10 Senadores; en la Comisión homóloga de la Cámara, la mayoría absoluta es de
18 Representantes. En la Gaceta 873 del 2013 consta
que en la sesión Plenaria del 17 de septiembre de 2013, en la cual se votaron
los asuntos mencionados en el párrafo anterior, las decisiones se tomaron por
mayoría absoluta:
La proposición
del informe de ponencia obtuvo 13 votos a favor y 1 en contra en la
Comisión Primera del Senado; y 18 votos a favor y 1 en contra en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes. La proposición 1 se negó con 14 votos
en contra y 2 a favor en Comisión Primera de Senado; 26 votos en contra y 1 a
favor en Comisión Primera de Cámara. La proposición 2 –modificatoria del
artículo 1º- se aprobó con 14 votos a favor y 2 en contra en Comisión Primera
de Senado; y 24 votos afirmativos y 1 negativo en Comisión Primera de Cámara.  La
proposición 3 se negó con 2 votos a favor y 12 en contra en Comisión Primera de
Senado; y 2 a favor y 23 en contra en la Comisión Primera de Cámara. La
proposición 4 se negó con 1 voto a favor y 12 en contra en Comisión Primera de
Senado; y 1 voto a favor y 21 en contra en Comisión Primera de Cámara. La
proposición 5 se aprobó con 10 votos por el sí y 2 por el no en Comisión
Primera de Senado; 22 votos positivos y ninguno adverso en la Comisión Primera
de Cámara. La proposición 6, modificatoria del artículo 3°, se negó con 1 voto
a favor y 13 en contra en Comisión Primera de Senado; 1 voto a favor y 20 en
contra en Comisión Primera de Cámara.
El
artículo 3°, como venía en el informe de ponencia, se aprobó con 13 votos a
favor y 1 en contra en Comisión Primera de Senado; y 20 votos favorables y 1
adverso en la Comisión Primera de Cámara. La proposición
6A se negó con 1 voto a favor, y 13 en contra en Comisión Primera de Senado; y 1
voto favorable y 20 desfavorables en Comisión Primera de Cámara. El artículo 4°,
en la versión del informe de ponencia, se aprobó con 2 votos en contra y 13 a
favor en Comisión Primera de Senado; y 1 voto en contra y 19 a favor en
Comisión Primera de Cámara. La proposición 7 buscaba suprimir el artículo 5, tal
como venía en la ponencia, y se aprobó con 11 votos a favor y 2 en contra en
Comisión Primera de Senado; y 20 votos a favor y ninguno en contra en Comisión
Primera de Cámara. La proposición 8 modificaba el artículo 6 del pliego de
modificaciones, y se aprobó con 12 votos por el sí y 2 por el no en Comisión
Primera de Senado; y 20 positivos, con 1 negativo en Comisión Primera de
Cámara. La proposición 9, de agregar un artículo al proyecto, se aprobó con 13
votos favorables y ninguno desfavorable en Comisión Primera de Senado; y con 20
votos a favor y ninguno en contra en Comisión Primera de Cámara. Otras diez
proposiciones “de artículos nuevos” se votaron en bloque, y se negaron
con 12 votos por el no y 1 por el sí en Comisión Primera del Senado, y 19 votos
por el no y 1 por el sí en Comisión Primera de Cámara. Se presenta una
proposición sustitutiva del título del Proyecto de ley 063 de 2013 Senado, 073
de 2013 Cámara, pero se niega con 12 votos en contra y 2 a favor en Comisión
Primera de Senado; y 21 votos en contra y ninguno a favor en Comisión Primera
de Cámara. El título del Proyecto, y la pregunta a los Senadores y
Representantes de las Comisiones sobre si quieren que el proyecto sea ley de la
República,  recibe 12 votos a favor y 2 en contra en Comisión Primera de
Senado; 20 votos a favor y ninguno en contra en Comisión Primera de Cámara.
36.2. En la Plenaria de la Cámara,
integrada por 166 Representantes, la mayoría absoluta se conforma por la
voluntad de 84 de sus miembros. En la Gaceta 33 del 2014,
donde se registra lo ocurrido en la sesión Plenaria del 16 de octubre de 2013,
se advierte que efectivamente las decisiones adoptadas por la Plenaria en
segundo debate del Proyecto de Ley bajo examen, se tomaron por mayoría
absoluta, como se evidencia a continuación:
La
proposición positiva con la cual termina el informe de ponencia se aprueba con
91 votos por el sí y 1 por el no. Se votan luego en grupo los artículos de la
ponencia que no tienen proposición (1, 3 y 6), y las proposiciones del ponente
o con aval del ponente (es decir, proposiciones sustitutivas de los artículos 4
y 5, y dos artículos nuevos), y se aprueban con 106 votos por el sí, contra 2
votos por el no. Una proposición modificatoria del artículo 2 –no avalada por
el ponente-, se niega con 8 votos por el sí, contra 93 votos por el no. Se vota
entonces el artículo 2°, como viene en la ponencia, y recibe 92 votos
favorables, y 3 desfavorables. El título del Proyecto y la pregunta a la
Plenaria sobre si quiere que el Proyecto continúe su trámite recibe 104 votos a
favor y 2 adversos.
36.3. En la Plenaria del Senado,
integrada por 102 miembros, la mayoría absoluta se conforma con la voluntad de
52 senadores. En la Gaceta 24 del 11 de febrero de 2014
se registra que en la sesión Plenaria del 23 de octubre de 2013, donde se le dio segundo debate a la
iniciativa, se tomaron por mayoría absoluta las decisiones parlamentarias
correspondientes a la proposición del informe de ponencia, a las proposiciones
hechas por los congresistas, al título del Proyecto de ley y al articulado,
como se evidencia enseguida:
La proposición del informe de ponencia se aprobó con 55 votos por
el sí y 5 por el no. Una proposición modificatoria al
artículo 1° se negó con 58 votos negativos y 7 positivos. El artículo 1° en la
versión de la Ponencia se aprobó con 62 votos por el sí y 4 por el no. Una
proposición sustitutiva del artículo 2, se negó con 7 votos favorables y 60
desfavorables. Otra proposición –modificatoria- del mismo artículo 2, se niega
con 7 votos positivos, contra 60 negativos (‘negada’). El artículo 2°,
tal como viene en el informe de ponencia, se aprueba con 58 votos por el sí y 6
por el no. El artículo 3° en la versión de ponencia se aprueba con 64 votos por
el sí y ninguno voto negativo. Se presentan proposiciones alternativas
relacionadas con la modificación y/ o supresión de los artículos 4 y 5 de la
ponencia, y dos artículos nuevos, y se aprueban con 55 votos a favor y 12 en
contra. Una proposición de artículo nuevo es negada con 5 votos por el sí y 54
por el no. Otra proposición es también negada con 56 votos por el no, 4 por el
sí (‘negado’). Una proposición adicional de artículo nuevo se niega con 7
votos favorables y 59 desfavorables. Una proposición más, orientada asimismo a
incorporar un nuevo artículo al Proyecto, es negada con 3 votos por el sí y 62
por el no. El artículo 6, tal como venía en el informe de ponencia, se aprueba
con 57 votos por el sí, y 5 por el no. El título y la pregunta a la Plenaria
sobre si quiere que el proyecto de ley aprobado sea Ley de la República reciben
57 votos afirmativos y 5 negativos.
36.4. El informe de
conciliación luego fue aprobado con mayoría absoluta tanto en la Cámara de
Representantes (84 votos favorables o más) como en el Senado de la República
(52 votos favorables o más). En la sesión Plenaria del 5 de noviembre
de 2013, según la Gaceta 35 del 12 de febrero de 2014, la Cámara aprobó el
informe de conciliación del Proyecto ahora bajo control con 92 votos por el sí
y 2 por el no. En la sesión Plenaria del 30 de octubre
de 2013, según Gaceta
26 de 2014, el Senado aprobó el informe de conciliación con 52 votos por el sí
y 9 votos por el no.
36.5.
En suma, no hay en esto irregularidad o vicio alguno.
37.
Ahora bien, en este proceso de revisión del Proyecto de Ley, el Procurador
General sostiene que en las Comisiones conjuntas de Senado y Cámara hubo dos
votaciones cuyo resultado se consideró como suficiente para superar la mayoría
absoluta, pero que en realidad no satisficieron esa exigencia. Se refiere en
primer término a la proposición con la cual concluía el informe de ponencia, la
cual a su juicio no fue aprobada por la mayoría absoluta de la Comisión Primera
de la Cámara; y en segundo lugar dice que el artículo 2º no fue tampoco
aprobado por esa mayoría de la Comisión Primera de Senado. Dice que en el
primer caso, la proposición con que terminaba el informe de ponencia la
aprobaron sólo 18 de los 35 integrantes de la Comisión Primera de la Cámara
(cuando en su concepto la mayoría absoluta era de 19). En el segundo caso, el
artículo 2º fue aprobado por sólo 10 de los 19 miembros de la Comisión Primera
de Senado (cuando en su sentir debieron aprobarla al menos 11 senadores). En
ninguno de los casos, dice el Procurador, se cumplió con las mayorías exigidas
por la Constitución, pues la mayoría absoluta es la mitad más uno de los
integrantes, y si al aplicar esa fórmula no se obtiene un número entero, la
mayoría absoluta es el número entero siguiente a la mitad más uno. Con lo cual,
en las votaciones indicadas, la mayoría absoluta de 35 sería 19 (mitad 17.5,
más 1 igual a 18.5, número entero siguiente 19) y la de 19 sería 11 (mitad 9.5,
más 1 sería 10.5, número entero siguiente 11). Al comparar las votaciones
efectivas, con estas cifras que estima como mayoría absoluta, concluye el
Ministerio Público que esta no se alcanzó en los casos señalados.
38.
La Corte observa que la Constitución en algunos preceptos condiciona
determinadas decisiones a la aprobación de “la mitad más uno” de los
miembros de una Cámara del Congreso (CP arts 135-9 y 167). Ese, sin embargo, no
es el caso del artículo 153 de la Constitución, en el cual se sujeta la aprobación
de las leyes estatutarias a la “mayoría absoluta de los miembros del
Congreso”. La definición de mayoría absoluta como la mitad más uno de los
votos de los integrantes, no tiene inconvenientes aparentes cuando se aplica a
Corporaciones o células colegiadas integradas por un número par de
miembros. En el Senado de la República, compuesto por 102 Senadores (número
par), la mayoría absoluta está conformada por la concurrencia de votos igual o
superior a la mitad (51) más uno (52). En la Cámara de Representantes,
compuesta por 166 Representantes, la mayoría absoluta la constituye también la
confluencia de un número de votos igual o superior a la mitad (83) más uno
(84). Ahora bien, en las comisiones en las cuales el número de sus integrantes
es impar, esa definición deja de ser obvia y, por el contrario, presenta
diversos problemas.
39.
Concebir la mayoría absoluta como la mitad más uno de los miembros tiene ante
todo un problema de inconsistencia. Si por ejemplo la célula tiene –como en este
caso la Comisión Primera de Senado- 19 miembros, la mitad más uno de esa cifra
es 10.5. Dado que no es posible entre personas llegar de forma exacta a esa
cifra (sin excesos ni defectos), pues cada integrante tiene un voto, la
pregunta es entonces qué debe hacerse: ¿una aproximación por exceso –hacia 11-
o por defecto –hacia 10? El Procurador propone hacer una aproximación hacia
arriba, para que la mayoría absoluta la conformen 11 Senadores, pues si se
pudiera hacer una aproximación por defecto se obtendría mayoría absoluta con menos
de la mitad más uno. No obstante, lo cierto es que incluso una aproximación
hacia arriba incumple la definición de la cual parte el Procurador, pues en ese
caso la mayoría absoluta no sería en sentido estricto la mitad más uno,
sino más de la mitad más uno (la mitad más uno y medio). Habría entonces
una definición poco consistente, ya que en unos casos -de asambleas pares- la
mayoría absoluta se definiría como el apoyo por un número igual o superior a
la mitad más uno, mientras que en otros -de conformación impar- la misma
mayoría tendría que definirse como más de la mitad más uno (más uno y medio).
La definición de la cual se parte para conceptualizar la mayoría absoluta no
puede ser distinta según si es par o impar el número de asambleístas.
40.
Ahora bien, incluso si -pese a sus problemas de consistencia conceptual- se
aceptara concebir la mayoría absoluta de ese modo, habría ciertas hipótesis
constitucionalmente posibles en que aplicar la mayoría absoluta así entendida
conduciría a una obvia paradoja. En efecto, cuando se trata de ciertas células
conformadas por 9 integrantes, la mitad más uno sería 5.5. Esa cifra tendría
que aproximarse hacia arriba, según la definición mencionada, y la mayoría
absoluta sería entonces de 6 votos. No obstante, 6 votos son igual a las dos
terceras partes de una célula integrada por 9 miembros. Con lo cual, bajo la
idea de aplicar la mayoría absoluta, en ese caso se terminaría por convertirla
en una mayoría especial y cualificada de las dos terceras partes de los
integrantes. Si bien en la conformación actual del Congreso de la República no
se ha configurado una comisión integrada por sólo 9 miembros, nada en la
Constitución impide que así ocurra hacia futuro, según una nueva ordenación del
Parlamento. En ese caso, si se ha de tramitar un proyecto de ley para cuya
aprobación se requiera mayoría absoluta, serían necesarios 6 votos; es decir,
dos terceras partes de los votos, que es una mayoría sumamente excepcional en
la Constitución (CP art 150-17), no exigible siquiera para reformar la Carta
Política. La Corte no puede sin embargo admitir que para lograr la mayoría
absoluta se tengan que reunir dos terceras partes de los votos de los
integrantes de una célula.
41.
En la jurisprudencia de la Corte, en el derecho comparado, en la doctrina y en
la práctica parlamentaria, cuando se tiene en cuenta el caso de las asambleas
impares, se concibe la mayoría absoluta o bien como cualquier número
entero superior a la mitad de los integrantes,[30] o bien como más de la
mitad de los integrantes,[31]
o bien como la mayoría de los integrantes de una célula.[32] Si la
Corporación está integrada por un número par –y tiene 102 miembros-, la mayoría
absoluta es 52 o más; si la conforma un número impar –y tiene 105 miembros- la
mayoría absoluta es 53 o más. En ambos casos, los resultados responden
exactamente a cualquiera de las definiciones antes mencionadas. No es necesario
variar la definición, según si el cuerpo está constituido por un número par o
impar. Cuando se observa la jurisprudencia constitucional, es además la que se
ha acogido para determinar concretamente la mayoría absoluta en las Comisiones
Primeras de Senado y Cámara de Representantes.
42.
En efecto, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la mayoría absoluta
de la Comisión Primera de Senado es de 10 votos (de 19 integrantes), y la de la
Comisión Primera de Cámara es de 18 votos (de 35 integrantes). En sentencia
C-551 de 2003, al revisar una Ley de referendo que requería aprobación por
mayoría absoluta (CP art 378), la Corte encontró que una norma se había aprobado
con 10 votos en la Comisión Primera de Senado, y que otra se había aprobado con
18 votos en Comisión Primera de la Cámara. En ese contexto, ambas células tenían
el mismo número de integrantes que hoy tienen (19 y 35 respectivamente).[33]
La Corte dijo entonces que en ambos casos se había reunido la mayoría absoluta:
“la Comisión I del Senado está integrada por 19
miembros, por lo que 10 senadores conforman mayoría; […] La Comisión I de [l]a [C]ámara está
integrada por 35 miembros, por lo que 18 representantes forman mayoría”.[34] Una decisión similar se tomó en
sentencia C-187 de 2006.[35]
En sentencia C-490 de 2011, al revisar un proyecto de ley estatutaria, dijo la
Corte: “la Comisión Primera del Senado está conformada
por 19 parlamentarios, por lo que la mayoría absoluta es de 10 senadores”, y “la Comisión Primera de la Cámara de Representantes está
compuesta por 35 miembros, la mayoría absoluta es de 18 parlamentarios”.[36]
43. La definición de mayoría
absoluta que prevé la Ley 5 de 1992 está a la base de las conclusiones
precedentes. El artículo 117 de la Ley 5 no define la decisión por mayoría
absoluta como aquella que toma “la mitad más uno” de los miembros de la
Corporación o célula, sino como la de “la
mayoría de los votos de los integrantes”. Según esto, no importa si los “integrantes” constituyen
un número par o impar, pues la mayoría absoluta se conforma por la concurrencia
de la mayoría de votos de integrantes exactamente, sin aproximaciones por
exceso o por defecto. Cuando el número de integrantes es de 19, la mayoría de ellos
es cualquier número igual o superior a 10. Cuando 10 de los integrantes de la
Comisión votan en un sentido, y los miembros restantes en otro, es evidente que
estos últimos –que serían 9 a lo sumo- están en minoría. Después de que 10
miembros de una Comisión con 19 integrantes votan en un sentido, en esa
comisión no existe ninguna otra agrupación humana que pueda obtener igual o
mayor votación, y es a esto a lo que llamamos mayoría absoluta.
44. La práctica
parlamentaria, evidenciada en este proceso y en los otros que ha examinado la
Corte en las sentencias citadas, indica también que la mayoría absoluta es
cualquier número entero superior a la mitad de los integrantes. En la Gaceta del Congreso Nº 873 del 29 de octubre de 2013, en la cual se
registran las votaciones de este Proyecto de Ley en primer debate en Comisiones
conjuntas, se observa que cuando se declaró el resultado de la votación por la
proposición con la cual concluía el informe de ponencia, 18
Representantes habían votado a favor y 1 Representante en contra. Luego, la
Secretaría de las comisiones declaró: “ha sido aprobada la proposición
positiva con que termina el informe de Ponencia”. Ningún parlamentario, ni
en esa sesión ni en ninguna de las posteriores, según las pruebas allegadas al
proceso, sostuvo que este resultado fuera inferior a la mayoría absoluta, pese
a que era menor a la mitad más uno de los integrantes. En cuanto a la votación
del artículo 2 en la Comisión Primera de Senado, la misma Gaceta citada
evidencia que al votarse se obtuvieron 10 votos por el sí y 2 por el no. La
Secretaría, nuevamente, declaró que se había “aprobado” el artículo, y
no hubo objeciones parlamentarias a este respecto, en las pruebas examinadas
por la Corte. Esta práctica no es singular o exclusiva del trámite de este
Proyecto. Se observa también una convención semejante en otros trámites, como
por ejemplo en los examinados de manera integral en las sentencias C-551 de
2003 y C-180 de 2006.
45. Una práctica parlamentaria en el
Derecho comparado permite concluir además que tampoco es esta una convención
exclusiva del constitucionalismo colombiano. El Parlamento Europeo, en las
elecciones de 2014, fue integrado por un total de 751 miembros. Es entonces un
número impar. Para tomar algunas decisiones en el Parlamento Europeo se
necesita mayoría absoluta. En ese contexto, se ha concluido que mayoría
absoluta es el número entero superior a la mitad; es decir, 376, y no la mitad
más uno aproximada al número entero superior siguiente, que sería 377.[37]
La práctica así manifestada concuerda con la jurisprudencia constitucional
colombiana, con la Ley 5 de 1992, con la doctrina y con la práctica
parlamentaria colombiana seguida en este y otros procedimientos legislativos,
en que se han declarado aprobados por mayoría absoluta, proyectos de ley
votados en la Comisión Primera de Senado por 10 miembros, y en la Comisión
Primera de la Cámara por 18 Representantes.[38] La Corte no
encuentra entonces que al Procurador le asista razón en este punto.
viii) Unidad de materia
46. El artículo
158 de la Carta establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella. Esta norma, interpretada en armonía con el artículo 169
Superior que exige la necesaria correspondencia entre el título de las leyes y
su contenido material, conforma lo que la doctrina y la jurisprudencia han
denominado el principio de unidad de materia legislativa.[39] La
Corte ha sostenido que al examinar el respeto del principio de unidad de
materia “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático”, y en consecuencia ha concluido que puede declarar inexequible
una norma legal por violación del principio de unidad de materia cuando, “razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma”.[40]
47.
La Corte considera que el Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 2013 Senado, 073
de 2013 Cámara, se refiere a una misma materia (CP art 158). Todas sus
disposiciones regulan una especie de referendo constitucional (CP arts 103 y
378). Más concretamente, contemplan las reglas especiales a las cuales
se han de sujetar los referendos que resulten necesarios para implementar
–mediante reformas constitucionales- los acuerdos finales para la terminación
del conflicto armado. El artículo 1° dice que los referendos constitucionales
necesarios para implementar un Acuerdo Final para la terminación del conflicto
se regirán “en especial” por esta Ley. El artículo 2ª prevé la
posibilidad de que la fecha de realización de estos referendos
coincida con la de “actos electorales”. El artículo 3º establece que
para el efecto, con anterioridad a estos referendos, debe publicarse y
difundirse el contenido de los acuerdos finales para la terminación del
conflicto. El artículo 4º se refiere a la competencia para reglamentar la
financiación de las campañas que se adelanten en torno a esta especie
particular de referendos. El artículo 5º contempla el derecho al acceso
democrático y equitativo a medios oficiales de comunicación, para quienes estén
en campaña a favor, en contra o por la abstención activa en este tipo
específico de referendos. El artículo 6º consagra garantías para los opositores
a los referendos de que trata el Proyecto de Ley. El artículo 7º atribuye al
Consejo Nacional Electoral competencia para reglamentar la realización de
campañas en torno a referendos de esta naturaleza (campañas por el sí, el no y
la abstención). El artículo 8º define la vigencia de la Ley, a partir de su
promulgación.
48.
Todas las disposiciones del Proyecto de Ley hacen entonces referencia a los
referendos constitucionales que sean necesarios para implementar mediante
reformas constitucionales los acuerdos finales para la terminación del
conflicto. No hay por lo tanto infracción alguna del principio de unidad de
materia.
ix) Identidad flexible y consecutividad
49.
La Carta establece que todo
proyecto, para ser ley, debe aprobarse en primer debate por la comisiones
permanentes de cada cámara, y en ciertos eventos estas pueden sesionar
conjuntamente (CP arts 157-2, 163). El proyecto debe también ser aprobado por
cada cámara en segundo debate (CP art 157-3). Durante el mismo “cada
cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias” (CP art 160). Una lectura integral de estos
preceptos ha conducido a la jurisprudencia a sostener que en el procedimiento
legislativo se deben observar los principios de identidad flexible y consecutividad.
El de identidad flexible es un mandato orientado a que exista “clara
correspondencia entre el texto aprobado en el primer debate y el texto
definitivo del proyecto de ley”.[41]
No es necesario que exista identidad
rígida durante los cuatro debates reglamentarios, por lo cual un precepto no tiene
que ser exactamente igual desde que se inicia el trámite legislativo hasta que
éste termina. El tema específico debe sin embargo ser el mismo
durante el procedimiento. [42] El principio de consecutividad
sintetiza las exigencias de que el proyecto de ley sea aprobado en cada etapa, es decir, en las
respectivas comisiones permanentes y plenarias de las Cámaras.[43]
La Corte considera que en esta ocasión se respetaron los principios de
identidad y consecutividad.
50.
Cuando –en el control de este Proyecto de Ley- se compara el texto aprobado en
primer debate en Comisiones conjuntas de Senado y Cámara, con el que se aprobó
luego por las Plenarias de cada Cámara tras el informe de conciliación, se
observa una clara correspondencia incluso textual entre ambos, en la mayoría de
los artículos. El texto conciliado hay un artículo (el 6) que no tiene
correspondencia textual con lo aprobado en las Comisiones Conjuntas, y hay
también unas referencias a la abstención y a las campañas por la abstención que
tampoco aparecían inicialmente dentro del texto que se acogió en el primer
debate de las sesiones conjuntas, como se aprecia a continuación:
TEXTO APROBADO EN PRIMER DEBATE
COMISIONES CONJUNTAS
TEXTO CONCILIADO APROBADO POR PLENARIA
DE CADA CÁMARA
Artículo 1. Referendos
constitucionales con ocasión de un acuerdo final para la terminación del
conflicto armado. Los referendos
constitucionales que sean necesarios para la implementación de un Acuerdo
Final para la terminación del conflicto armado estarán sujetos, en especial,
a las reglas contempladas en la presente ley.
Artículo 1. Referendos constitucionales con ocasión de
un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Los referendos constitucionales que
sean necesarios para la implementación de un Acuerdo Final para la
terminación del conflicto armado estarán sujetos, en especial, a las reglas
contempladas en la presente ley.
Artículo 2. Fecha
para la realización de referendos constitucionales con ocasión de un acuerdo
final para la terminación del conflicto armado.
Los referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley podrán
coincidir con actos electorales. Cuando tales referendos coincidan con actos
electorales, los jurados de votación deberán ofrecer a los electores la
tarjeta correspondiente a los referendos junto con las demás tarjetas. Los
electores estarán en plena libertad de manifestarle a los jurados de votación
que no desean recibir la tarjeta correspondiente al referendo.
Artículo 2. Fecha para la realización de referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado. Los referendos constitucionales a los que
se refiere la presente ley podrán coincidir con actos electorales. Cuando
tales referendos coincidan con actos electorales, los jurados de votación
deberán ofrecer a los electores la tarjeta correspondiente a los referendos
junto con las demás tarjetas. Los electores estarán en plena libertad de
manifestarles a los jurados de votación que no desean recibir la tarjeta
correspondiente al referendo.
Artículo 3. Publicidad
del acuerdo final para la terminación del conflicto armado.
El acuerdo final para la terminación del conflicto armado deberá ser
publicado y difundido para conocimiento de los ciudadanos con anterioridad a
la votación del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la
presente ley.
Artículo 3. Publicidad del Acuerdo Final para la terminación del conflicto
armado. El Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado deberá
ser publicado y difundido para conocimiento de los ciudadanos con
anterioridad a la votación del tipo de referendos constitucionales a los que
se refiere la presente ley.
Artículo 4. Financiación
de las campañas. El Consejo
Nacional Electoral establecerá las reglas de financiación de las campañas que
apoyen o controviertan los contenidos del tipo de referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley.
Artículo 4. Financiación de las campañas. El Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas
de financiación de las campañas que apoyen o controviertan los contenidos del
tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley, así
como de las que promuevan la abstención.
Artículo 7. Participación en las campañas del
referendo. El Consejo Nacional Electoral establecerá
las reglas para la realización de campañas a favor, en contra o por la
abstención, respecto del tipo de referendos constitucionales a los que se
refiere la presente ley.
Artículo 5. El
Gobierno Nacional garantizará el acceso democrático a los medios oficiales de
comunicación en condiciones equitativas para quienes apoyen o controviertan
los contenidos incorporados en los textos o decisiones sometidas a
consideración del pueblo, en desarrollo de cualquier mecanismo de
participación ciudadana.
Artículo 5. Medios de comunicación. La Autoridad Nacional de Televisión garantizará
el acceso democrático a los medios oficiales de comunicación en condiciones
equitativas para quienes apoyen o controviertan el tipo de referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley así como de quienes
promuevan la abstención.
Artículo 6. Garantías para la oposición al referendo
constitucional. Cuando la realización del tipo de referendos
a los que se refiere la presente ley coincida con un acto electoral, se
deberá asegurar que quienes se opongan al referendo tengan las suficientes
garantías. Para tal efecto:
1. Las campañas no podrán ser financiadas con recursos
públicos.
2. El Gobierno Nacional no podrá aumentar los recursos
destinados a la publicidad del Estado.
3. El certificado de sufragante solo se otorgará a
quienes participen en la votación de los actos electorales, y la decisión de
no votar el referendo bajo ninguna circunstancia podrá afectar este derecho.
4. La campaña institucional de la organización
electoral se regirá por lo establecido en el artículo 93 de la
Ley 134 de 1994. Además de divulgar el contenido del referendo constitucional
la organización electoral deberá explicar las formas de participación,
incluyendo la abstención activa.
5. Para efectos del establecimiento de topes de
financiación y de acceso a medios de comunicación, la campaña que promueva la
abstención activa en el referendo, será considerada por el Consejo Nacional
Electoral y la Autoridad Nacional de Televisión, como una campaña
independiente de la campaña por el no.
Artículo 6. Vigencia. La
presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación”.
Artículo 8. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha
de su promulgación.
51.
El texto que corresponde al actual artículo 6 del Proyecto conciliado y las
referencias que se hacen en el mismo a las campañas por la abstención, se
presentaron como modificaciones en segundo debate en las Plenarias. No
obstante, ambas innovaciones tratan un mismo tema específico previamente tocado
en las Comisiones conjuntas, y es el de las garantías a la oposición que busca
la abstención activa en los referendos que regula el Proyecto. Los asuntos
concernientes a las garantías a la oposición y al derecho a la abstención
activa estuvieron presentes desde el comienzo de los debates de las Comisiones
primeras, y esto se evidencia no sólo en el informe de ponencia para primera
debate sino en los artículos 2, 4 y 5 del texto que aquellas aprobaron. El
artículo 2 consagraba expresamente la libertad del elector para recibir o no el
tarjetón, como garantía de la libertad ciudadana de votar o no estos referendos.
Los artículos 4 y 5 del Proyecto aprobado por las Comisiones conjuntas buscaba
garantizar reglas claras de financiación, y acceso democrático y equitativo a
los medios de comunicación, con el fin de que esto fuera una garantía para la
participación política de quienes se quieran oponer promoviendo la abstención a
los referendos de que trata este Proyecto de Ley. Ese justamente es también el
tema específico al cual se refiere el artículo 6 del texto conciliado, y es el
fundamento de los apartes normativos que aluden a la abstención y las campañas
de abstención, en lo que finalmente aprobaron las Plenarias. Durante el segundo
debate, y en las sesiones en que se aprobó el informe de conciliación, no se
introdujeron proyectos de normas sobre materias ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’ a
las aprobadas en primer debate. El principio de identidad flexible no fue
entonces vulnerado en el trámite.
52.
Los temas tratados en cada uno de los artículos surtieron además la totalidad
de las etapas previstas para proyectos de ley de esta naturaleza –con mensaje
de urgencia y sesiones conjuntas-  (CP arts 157 y 163). Lo atinente a la
regulación especial para estos referendos y a la posibilidad de que coincida su
realización con actos electorales se incluyó desde el comienzo en la
iniciativa. Los proyectos de norma referidos a la publicidad del Acuerdo final
con antelación a los referendos de que trata esta regulación, se incluyó en el
debate desde cuando fue presentado el informe de ponencia para primer debate en
sesiones conjuntas. Las garantías a la oposición, representadas en la
atribución de competencias reglamentarias al Consejo Nacional Electoral para la
regulación de las campañas, en el reconocimiento del derecho a acceso
democrático y equitativo a los medios oficiales de comunicación para quienes
encarnen las distintas opciones políticas legítimas en relación con estos
referendos, en el derecho a no recibir el tarjetón del referendo para ejercer
la posición legítima de abstenerse activamente de votar los referendos a que
alude este Proyecto; esa temática general se introdujo desde el comienzo en el
debate, de forma conexa a la materia dominante del resto de la regulación. No
hay entonces, como se ve, problema alguno de violación al principio de
consecutividad.
x) Otras alegaciones sobre presuntos
vicios de procedimiento
53.
Por último hay tres alegaciones que se han hecho en el curso de los debates
parlamentarios y en este proceso, en torno al posible hallazgo de supuestos
vicios de procedimiento. Una es la atinente a la falta de acumulación de
proyectos de ley. Otra es la relativa a la desintegración del quórum durante la
votación del informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara ocurrida el 30 de octubre
de 2013.
Finalmente está el supuesto desconocimiento de la prohibición de simultaneidad
de sesiones. La Corte procede a referirse a ellas.
54.
El primer reparo se refiere a la falta de acumulación de este Proyecto de Ley
con otros que se encontraban en curso.
54.1.
Este
cuestionamiento lo plantea el ciudadano Juan Carlos Vélez Uribe, quien sostiene
que se incurrió en un vicio de procedimiento en la formación del acto bajo
revisión, por cuanto la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado no
accedió a una solicitud de acumulación de este Proyecto de Ley con el Proyecto de Ley
067 de 2013 Senado.[44] Según el ciudadano Vélez Uribe, es obligatorio tramitar
conjuntamente los proyectos de ley que “se refieran al mismo tema”.
Además estima que debe suspenderse el trámite de la iniciativa hasta tanto se
resuelva la solicitud de acumulación, lo cual no se dio en este asunto. Por su
parte, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República se opone a este
planteamiento.  Explica que no se presentó irregularidad alguna en la decisión
de no tramitar conjuntamente los proyectos mencionados, porque de acuerdo a la
interpretación constitucional de los artículos 151 y 152 del Reglamento del
Congreso, la acumulación es una potestad del Presidente de la respectiva célula
legislativa.[45]
Señala igualmente que la acumulación de iniciativas no es un presupuesto de
validez del procedimiento legislativo, toda vez que el mismo no es esencial
para la formación de la voluntad democrática.
54.2. La Corte estima que no haber
tramitado conjuntamente este Proyecto de Ley con otro sobre mecanismos de
participación ciudadana no conduce a irregularidad o vicio alguno de
procedimiento, por las siguientes razones. Sin duda existía similitud entre la
materia regulada por el Proyecto de Ley 06 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara
–ahora bajo control, radicado el 22 de agosto de 2013-  y el Proyecto de Ley
067 de 2013 Senado, radicado el día 23 de agosto de 2013 –radicado el día
siguiente, 23 de agosto de 2013-. Ambos, como se ve, se presentaron para ser
debatidos en un mismo periodo. No obstante, cada uno tenía orígenes distintos.
El último de los mencionados era iniciativa del entonces Senador Juan Lozano
Ramírez, y en sus artículos se formulaban proyectos de normas sobre referendos
para la implementación de los acuerdos de paz, con el fin de establecer que su
fecha de realización no podía coincidir con la de otras elecciones, de definir
garantías para la oposición, de fijar algunas reglas de financiación y ciertos
presupuestos políticos para el adelantamiento de referendos de ese tipo.[46]
Era entonces una materia afín, pues se relacionaba con mecanismos de participación
popular, y tenía como objetivo específico regular la realización de estos
mecanismos como instrumentos para implementar los acuerdos de terminación de
conflicto.
54.3. Ahora bien, lo anterior sólo
significa que ambos proyectos podían ser acumulados, mas no que debían
acumularse. La Ley 5 de 1992 dice que los
proyectos presentados en las Cámaras sobre la misma materia, que cursen
simultáneamente, “podrán” acumularse por decisión de sus Presidentes y
siempre que no haya sido presentada ponencia para primer debate. La identidad
de materias es entonces una condición necesaria pero insuficiente para
que haya acumulación. No hay términos que den la idea de obligación jurídica
perentoria de acumular los proyectos que cursen sobre materias semejantes. La
falta de acumulación de proyectos sobre asuntos afines tampoco compromete los
principios sustantivos del procedimiento. La
jurisprudencia constitucional ha interpretado que la acumulación de proyectos
es una potestad cuyo ejercicio depende del criterio de los presidentes de las
respectivas células legislativas. Por tanto, no es posible que surja vicio de
procedimiento alguno por la determinación de tramitar separadamente iniciativas
sobre asuntos similares. En la sentencia C-072 de 1995,[47]
por ejemplo, se demandaba la constitucionalidad de la Ley 100 de 1993 sobre la
base de que  se había incurrido en vicios de procedimiento por falta de
acumulación de ese Proyecto con otro relativo al mismo tema que también había
sido radicado para la época. La Corte señaló entonces que la decisión de no
tramitar unificadamente las iniciativas que cursaran de manera simultánea era
facultativa de las mesas directivas, y no podía imponerse la acumulación como
obligatoria. En palabras de la Corte:
“[…] no es procedente el cargo formulado por los demandantes
respecto a la presunta violación de los artículos 53 y 157 de la Constitución
Política en el trámite del proyecto de ley No. 155 de 1992, por cuanto la
acumulación legislativa no sólo no constituye uno de los presupuestos
esenciales en el proceso de formación de una ley -artículo 157 CP.-, sino que
además las normas de la Ley 5a. de 1992 -artículos 151 y 152- que se refieren a
la materia, la consagran como una facultad potestativa del ponente inicial o de
los presidentes de las Cámaras o  si se reúne el presupuesto fundamental,
de que o bien los proyectos que se pretendan acumular estén en trámite o que
cursen en forma simultánea, siempre y cuando no se haya rendido el informe
respectivo por parte del ponente inicial, o no se hubiese presentado ponencia
para primer debate.”
[48]
54.4. Pero además, la Sala no encuentra
visos de arbitrariedad en la decisión del Presidente de la Comisión Primera de
Senado de no acumular ambos proyectos. En el escrito de respuesta se observa
que la decisión se fundó en tres argumentos: (i) que ambos proyectos tenían
finalidades diferentes, pues preveían disposiciones opuestas en torno a la
posibilidad de coincidencia de mecanismos de participación con otras
elecciones; (ii) uno de ellos tenía mensaje de urgencia y solicitud de sesiones
conjuntas de las Comisiones Permanentes, mientras el otro no; (iii) conforme la
sentencia C-072 de 1995, la no acumulación de Proyectos de ley sobre materias
similares no constituye un vicio de inconstitucionalidad. Si bien no existe un
término legal expresamente previsto para ello, esta decisión de la Presidencia
de la Comisión Primera de Senado se le comunicó al Senador solicitante antes de
que se aprobara la iniciativa en primer debate en las Comisiones Conjuntas.[49]
Lo cual indica que, además de haberse dado respuesta en un término respetuoso
del principio de publicidad, esta se presentó de forma motivada y se fundó en
argumentos que a juicio de la Corte excluyen cualquier indicio de arbitrariedad
de parte de la mesa directiva de las Comisiones Primeras conjuntas de Senado y
Cámara.
55.
El segundo cuestionamiento se refiere a la desintegración del quórum durante la
votación del informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara ocurrida el 30 de octubre
de 2013.
55.1.
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República pone de manifiesto
–sin que ninguna otra intervención lo hubiera hecho- una situación que tuvo
lugar en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del 30 de octubre de
2013. En esa oportunidad, conforme el anuncio previo, se sometió a
consideración de la Cámara de Representantes el informe de conciliación al
Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara. El Secretario General
de la Cámara abrió entonces el registro de votación nominal y pública, pero una
vez abierta la votación se desintegró el quórum decisorio. Se cerró el registro
y cuando la Secretaría de la Cámara se disponía a anunciar el resultado de la
votación declaró disuelto el quórum. Leyó entonces los Proyectos para votación
en la sesión del 5 de noviembre de 2013, entre los cuales mencionó el que está
ahora bajo control. En la sesión para la cual se anunció, se votó efectivamente
el informe de conciliación y obtuvo 92 votos por el sí, y 2 por el
no. El informe de conciliación –dice la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República- fue entonces aprobado sin vicio alguno.
55.2. La Corte ordenó como prueba el
envío del acta y del video correspondiente a la sesión Plenaria de la Cámara
ocurrida el día 30 de octubre de 2013, así como una certificación del quórum
reunido en esa fecha. Tras examinar las pruebas, la Sala concluye que no
existió vicio ni irregularidad alguna. En la sesión Plenaria de la
Cámara que se surtió el 29 de octubre de 2013 se anunció la votación del
informe de conciliación al Proyecto de ley para “la
sesión Plenaria del día 30 de octubre” del mismo año.[50] En la
fecha anunciada, sesión Plenaria del 30 de octubre de 2013, se sometió a
consideración el informe de conciliación. Tras verificar el quórum, el video de
la sesión indica que se abre la discusión del informe de conciliación del
Proyecto. Concluida la discusión sobre el punto, el Presidente de la Cámara da
entonces instrucciones para abrir el registro de votación en el minuto 58,
segundo 46. Este se abre efectivamente en el minuto 58, segundo 52. Luego se
deja abierto durante cerca de media hora, y cuando el video marca 1 hora, 27
minutos y 57 segundos, el Presidente de la Cámara ordenar cerrar el registro de
votación. El Secretario entonces dice: “Se
cierra el registro y la votación es de la siguiente manera. Se desintegró el
quórum señor Presidente”. El Acta de esa sesión, publicada en la
Gaceta 1025 de 2013, evidencia los resultados del registro electrónico así: 76
votos por el sí, 4 votos por el no, para un total de 80 votos.
55.3.
La Corte considera que no hubo en esta situación motivo alguno de
inconstitucionalidad. El quórum decisorio es el conformado por la mayoría de
integrantes (CP art 145). La Cámara está integrada por 166 Representantes,
razón por la cual se necesitaba una presencia mínima en la votación de 84 de
ellos. Dado que no la hubo, pues se reunieron en total apenas 80 votos, era
cierto que se había desintegrado el quórum y que no resultaba posible declarar
un resultado de la votación. El cierre del registro, por lo demás, vino sólo
después de que permaneciera abierto durante 30 minutos. Ni en el video, ni en
las actas, ni tampoco en este proceso, hay constancias de que hubiesen existido
alegaciones de los Representantes sobre posibles irregularidades en torno al
procedimiento de la mesa directiva. No se advierte entonces indicio alguno de
arbitrariedad.[51]
Luego de esa votación, que no concluyó por falta probada de quórum, se leen los
Proyectos e informes que han de ser discutidos en la sesión del 5 de noviembre.
Se menciona entre ellos el informe de conciliación del Proyecto bajo revisión,
y en
esa fecha efectivamente se aprueba el citado informe con 92
votos a favor y 2 en contra.[52]
No hay, por lo tanto, vicio de procedimiento en esta circunstancia.
56.  Finalmente, el Procurador en este
proceso, y el entonces Senador Juan Lozano Ramírez dentro del trámite
parlamentario, indican que la Corte debe definir si en este caso hubo una
posible infracción a la prohibición de simultaneidad de sesiones. La Corporación
pasa a referirse al punto.
56.1. La supuesta simultaneidad habría
ocurrido el 23 de octubre de 2013, día en el cual se llevó a cabo la sesión
Plenaria del Senado en la cual se aprobó en segundo debate el Proyecto de Ley
bajo control (Gaceta del Congreso N° 24 de 2014). El entonces Senador Juan
Lozano Ramírez señaló en dicha sesión Plenaria que el registro para asistencia
a la misma se había abierto ese día “a
las 2:17 o 2:18” de la tarde, mientras aún
sesionaba la Comisión Primera de Senado. Las palabras del Senador Juan Lozano
Ramírez fueron estas:
“[…] Mencionó
usted al comienzo que hoy la Corte
Constitucional falla el tema del Fuero Militar, llamo respetuosamente la
atención que el asunto de trámite sobre el cual está fallando, es idéntico al
que le ocurrió a esta plenaria al comienzo de la sesión, con el registro
abierto, mientras sesionaba aun la
Comisión Primera Constitucional del Senado, el registro se abrió y la Comisión Primera estaba deliberando, lo digo simplemente para que quede así
advertido que la situación de hecho fue esa, señor Presidente. […] cuando se abrió el registro aquí aún sesionaba la Comisión Primera, eso lo digo como sucedió, no señalo
nada diferente el registro aquí se abrió a las 2:17 o 2:18.”
[53]
La Vista Fiscal sostiene que, conforme a
lo anterior, la Corte debe definir si está ante un caso semejante al de la
sentencia C-740 de 2013. La Corte procede entonces a esclarecer los hechos
ocurridos el 23 de octubre de 2013, para luego examinar si se está ante un asunto
controlado por la sentencia C-740 de 2013.
56.2. Como antes
se mostró, las Comisiones Primeras conjuntas de Senado y Cámara aprobaron el
Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara el 17 septiembre de 2013
(GC 873 de 2013). El Proyecto pasó entonces a segundo debate en cada una de las
Plenarias. En la mañana del 23 de octubre de 2013 sesionó inicialmente la
Comisión Primera de Senado desde las 11:02 a.m., hasta las 2:55 p.m., momento
en el cual se levantó oficialmente la sesión.[54] Consta en la
Gaceta del Congreso Nº 998 de 2013, que contiene el Acta de Comisión 18 del 23
de octubre de 2013, que en esa fecha se discutieron proyectos y asuntos
distintos al que ahora es objeto de control. Cabe precisar que en la sesión del
23 de octubre de 2013, la Comisión Primera de Senado discutió únicamente el Proyecto de ley número 46 de 2013 Senado, ‘por medio de la cual se reglamenta la participación en política de
los servidores públicos de conformidad al inciso 3º del artículo 127 de la
Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones’, y el Proyecto de Acto Legislativo número 08 de 2013 Senado ‘por medio
del cual se modifican los artículos 303 y 314 de la Constitución
Política ampliando el periodo de mandato para gobernadores y alcaldes a
seis (6) años’.[55]
56.3. El 23 de octubre de 2013 también
sesionó la Plenaria de Senado de la República, como se advierte en la Gaceta
del Congreso Nº 24 del 11 de febrero de 2014. La Plenaria se había citado para
las 12:00 m, como se observa en el encabezado del orden del día consignado en
el Acta del 23 de octubre de 2013.[56]
Ahora bien, sólo entre las 2:18 y las 2:20 p.m. se abrió el registro de asistencia.[57]
Sin embargo, aún no se podía deliberar pues para debatir es necesario que se
conforme el quórum deliberatorio y que el Presidente del Senado abra
oficialmente la sesión, lo cual sólo vino a ocurrir a las 3:00 p.m.,[58]
como se lee en el Acta 24, correspondiente a ese día: “Siendo
las 3:00 p.m., la Presidencia manifiesta: ábrase la sesión y proceda el señor Secretario
a dar lectura al Orden del día, para la presente reunión” (GC
24 del 2014). Entre la apertura del registro de asistencia (2:18 - 2:20 p.m.), la
apertura a debate de la sesión (3:00 p.m.), no hubo discusión o deliberación
alguna, y no podía haberla tampoco según el artículo 145 de la Carta. A las
3:00 p.m., cuando tras abrirse a debate la sesión empieza la deliberación
general sobre los distintos asuntos en Plenaria de Senado, ya la Comisión
Primera de Senado había terminado de sesionar –a las 2:55 p.m.- (GC 998 de
2013).
56.4. Una vez abierta a debate la sesión
a las 3:00 p.m., los acontecimientos ocurrieron en la siguiente secuencia.[59]
Se anunciaron los proyectos a ser votados “en
la siguiente sesión plenaria del honorable Senado de la República”.[60]
Luego se leyeron constancias hechas por tres Senadores y se le concedió el uso
de la palabra a un cuarto Senador.[61]
La Presidencia del Senado le dio entonces al Secretario General la instrucción
de “dar lectura a las proposiciones que han
presentado los honorables Senadores”.[62]
La Secretaría dio entonces lectura a un grupo de proposiciones. Acto seguido se
instruyó al Secretario nuevamente, esta vez para que le diera trámite al
Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara. Esto ocurrió entre las
3:47 y las 3:48 p.m.[63]
Se sometió a consideración la proposición con la que terminaba el informe de
ponencia para segundo debate de este Proyecto de ley
a las 3:50 p.m.[64] Mientras se estaba votando la
proposición el tablero electrónico registraba las “15:51”.[65]
A las 4:08 p.m., el Senador Juan Lozano Ramírez intervino para poner de
presente la posibilidad de que hubiese existido coincidencia de sesiones considerando
la hora de terminación de la sesión de Comisión Primera las 2:55 p.m. Posteriormente
el Senador Hernán Andrade Serrano afirma: “Lo que quiero es que quede
constancia a las cuatro y diez (4:10) de la tarde, que nunca hubo coincidencia
de sesiones abiertas”.[66] Luego siguió la
votación y aprobación del articulado, y la sesión Plenaria se levantó a las
7:00 p.m.
56.5. Conforme a lo anterior se pueden
extraer algunas conclusiones sobre lo que aconteció el 23 de octubre de 2013. En
esa fecha, entre las 2:18 y las 2:20 p.m. se abre el registro de asistencia a
la Plenaria de Senado, cuando estaba sesionando la Comisión Primera de Senado
dando trámite a iniciativas distintas a la que ahora se controla. La
situación permanece hasta las 2:55 p.m., momento para el cual se levanta
oficialmente la sesión de la Comisión Primera de Senado, pero aún no se abre a
debate la sesión Plenaria de Senado. A su vez, se observa que en la sesión
Plenaria del 23 de octubre de 2013 la deliberación general del Senado empieza a
las 3:00 p.m., y que el debate del Proyecto de Ley bajo examen se surtió sólo después
de las 3:47 p.m.; es decir, casi una hora después de concluida definitivamente
la sesión de la Comisión Primera de Senado (a las 2:55 p.m.). La Corte
comprueba que entre las 2:18 p.m. y las 2:55 p.m. no se dio ninguno de
los actos de trámite del Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013
Cámara, que hicieron parte de su procedimiento de formación.
56.6. Algo distinto ocurrió en la
sentencia C-740 de 2013.[67]
En ese caso, la Corte declaró inexequible el Acto Legislativo 02 de 2012 sobre
fuero penal militar, tras constatar que durante el quinto debate de la
iniciativa de reforma constitucional, que tenía lugar para entonces en la
Comisión Primera de Cámara, ocurrió un vicio por simultaneidad de sesiones. Los
hechos fueron los siguientes. El 26 de septiembre de 2012, la Comisión Primera
de Cámara le daba quinto debate al Proyecto de Acto Legislativo
192 de 2012 Cámara, 016 de 2012 Senado, por
el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política de Colombia
(sobre fuero penal militar). En esa
ocasión, el debate en Comisión se extendió desde la mañana hasta las 4:10 p.m.
Entre tanto y mientras surtía quinto debate el proyecto de reforma
constitucional, se abrió el registro de asistencia en la Plenaria de la Cámara
a las 3:32 p.m. La Corte observó
entonces una simultaneidad de sesiones de Comisión Primera de Cámara y de
Plenaria de la misma Corporación, y advirtió que justo y precisamente durante
esa simultaneidad –ocurrida entre las 3:32 p.m. y las 4:10 p.m.- se había
aprobado en quinto debate el proyecto de reforma sobre fuero, que estaba bajo
su control. El hecho desencadenante de la inconstitucionalidad del Acto
Legislativo 02 de 2012 fue el constatar que en Plenaria de Cámara “se abrió el registro a las 3:32 de la tarde en la sesión del
día 26 de septiembre, mientras aún sesionaba dando quinto debate
a este proyecto la Comisión Primera de la Cámara”.  La
Corte también expresó que era un vicio porque “[…] durante el quinto
debate del proyecto antecedente de este Acto Legislativo cumplido ante la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 26 de septiembre de 2012, se
infringió una regla coincidentemente contenida en dos distintos artículos del
Reglamento del Congreso”. La Sala
constató entonces que los artículos 83 y 93 de la Ley 5 de 1992 prohíben realizar
sesiones simultáneas, y entendió que esta prohibición se fundaba en principios
sustantivos del procedimiento, pero además que esta prohibición se infringió “mientras”
se aprobaba ese Proyecto.[68]
56.7. Tras comparar el asunto que se
resolvió en la sentencia C-740 de 2013 con el que está bajo control de la Corte
en esta ocasión es claro que no son semejantes. En la sentencia C-740 de
2013 se verificó que “durante” el quinto debate del proyecto de reforma
constitucional se violó la prohibición de simultaneidad; entre las 3:32 p.m. y
las 4:10 p.m. sesionaron de manera simultánea la Comisión Primera de Cámara y
la Plenaria de Cámara, y además “durante” ese lapso la Comisión tramitaba
la reforma que, por ese vicio, la Corte declaró inexequible. En el trámite del
Acto Legislativo, que dio tránsito a la sentencia C-740 de 2013, la
simultaneidad se presentó “mientras” se aprobaba en quinto debate el Acto
Legislativo 02 de 2012 que la Corte declaró inexequible, por este vicio de
procedimiento en “su formación” (CP art 241). Por el contrario, en este
proceso no se presentó ningún tipo de coincidencia temporal mientras se
adelantaba el segundo debate Senado del Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073
de 2013 Cámara.[69]
56.8. No puede decirse en esta ocasión
que lo ocurrido entre las 2:18 p.m. y las 2:55 p.m., pueda afectar incluso la
validez de proyectos de ley tramitados completamente por fuera de ese
lapso. El alcance de las competencias de la Corte en el control sobre el
procedimiento de proyectos de ley estatutaria le exige decidir si estos tienen “vicios
de procedimiento en su formación” (CP art 241 num 8). Aunque parezca
obvio, es necesario decir que lo acontecido entre las 2:18 p.m. y las 2:55 p.m.,
no puede afectar la totalidad de los proyectos tramitados por el Senado el 23
de octubre de 2013, y en concreto no puede invalidar un Proyecto cuyo
procedimiento de formación empezó después de las 3:00 p.m., cuando ya había
concluido definitivamente la sesión de la Comisión Primera. La sentencia C-740
de 2013 se contrajo a sostener, y esa es su ratio decidendi, que existe
un vicio de procedimiento en un proyecto si este agota una de las etapas de su
trámite mientras hay sesiones funcionando de forma simultánea.
Afirmar que en este caso lo sucedido entre las 2:18 p.m y las 2:55 p.m. debe
afectar la constitucionalidad del Proyecto de Ley bajo control, a pesar de que
este surtió su trámite ese día sólo después de las 3:00 p.m.,
equivaldría a concluir que si en una Plenaria se aprueba una iniciativa sin el
quórum exigido, y por lo mismo con un vicio de procedimiento en su formación,
de ahí en adelante todos los Proyectos aprobados ese día tienen ese mismo vicio
por el solo hecho de haber sido votados en la misma fecha, aunque en la
aprobación de estos últimos se haya conformado perfectamente el quórum y
cumplido las demás exigencias previstas en la Constitución y la Ley. No es
este, sin embargo, un entendimiento que la Corte comparta de los vicios de
trámite.
56.9. La Corporación considera, por lo
anterior, que en la aprobación del Proyecto bajo examen no hay circunstancias
semejantes a las que se presentaron en la sentencia C-740 de 2013, y que
condujeron a la Corte a declarar inexequible el Acto Legislativo 02 de 2012. Incluso en la
certificación S.G. 1382 del 12 de diciembre de 2013, que expidió el Secretario
General del Senado de la República con destino a este proceso, se expresa que
en el segundo debate en Plenaria de Senado la aprobación del Proyecto objeto de
examen se sujetó plenamente a las exigencias “de la Ley 5ª de 1992
(Reglamento del Congreso)”.[70] Si bien la Corte ha
señalado que el control del procedimiento es fruto de “un
análisis en conjunto de las pruebas incorporadas al expediente”,[71] y no sólo de los certificados de los
secretarios de Comisiones y Plenarias del Congreso, en este caso es
precisamente el análisis de estas certificaciones, en conjunto con los
demás medios de prueba, el que conduce a la Corte a concluir que las mismas
responden objetivamente a lo ocurrido en el procedimiento de aprobación del
Proyecto en segundo debate del Senado de la República.
56.10. En
esta ocasión, además, la Corte resuelve modificar su entendimiento anterior,
sobre el momento en que inicia la sesión parlamentaria. En la sentencia C-740
de 2013 la Corporación señaló que “las sesiones de cada una de tales
corporaciones comienzan desde el momento en que se abre el registro que busca
verificar el número de congresistas asistentes”.[72]
La Sala revisa ahora esa posición. Según la Ley 5 de 1992, el inicio de una
sesión coincide con el momento en que, después de verificarse el quórum, el
Presidente de la respectiva Cámara declara la sesión abierta a debate (art 91).
La apertura del registro de asistencia se verifica en un momento anterior a la
iniciación de la sesión, según el artículo 91 de la Ley 5 de 1992, que
establece:
“Iniciación de la sesión. Verificado el
quórum, el presidente de cada corporación declarará abierta la sesión, y
empleará la fórmula:
‘Ábrase la sesión y proceda el secretario a dar
lectura al orden del día para la presente reunión’”.
56.11. Por
lo cual, en vista de que en el procedimiento no se observan vicios o
irregularidades, pasa a hacer una revisión material del Proyecto.
b. Revisión del contenido material
57. La
Corte hará en primer término referencia al contenido del Proyecto, y a su
función dentro del marco constitucional y luego examinará el contenido material
de los artículos.
Contenido
general del Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 2013 Senado, 073 Cámara. El tipo
de referendos regulados, y sus características.
58. El
Ministerio Público plantea en este proceso que el Proyecto de Ley bajo revisión
contempla un “marco de excepción estatutario”, de exclusiva aplicación
para los referendos de los que trata en su articulado, con el cual “deroga o
suspende la normatividad previamente establecida y revisada por la Corte
Constitucional para los demás referendos (Sentencia C-180 de 1994,
M.P. Hernando Herrera Vergara)”. En su concepto, esta reforma crea por
lo anterior un “vacío” de regulación en algunas materias que antes se
regían por la Ley 134 de 1994 ‘Por la cual
se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana’, como es el
caso por ejemplo de los asuntos atinentes al acceso a medios de comunicación
por parte de las diferentes campañas que se adelanten a favor o en contra del
referendo. Otros intervinientes consideran que esta normatividad es especial,
y que en las materias no expresamente regulas por ella se aplica los previsto
en la Constitución, la Ley Estatutaria 134 de 1994, y las normas concordantes
sobre la materia. La Corte considera entonces importante precisar el alcance
normativo de la regulación controlada.
59.
La Ley que surja del Proyecto bajo revisión no tiene la virtualidad de derogar
las normas sobre referendos constitucionales prevista en la Ley 134 de 1994. El
artículo 8 del Proyecto de Ley examinado, que establece lo correspondiente a su
vigencia, no deroga expresamente la Ley 134 de 1994 o algunos de sus preceptos.
El artículo 1 del Proyecto sólo dice que estos referendos estarán sujetos “en
especial” –no en exclusiva- a lo previsto en los artículos subsiguiente. El
articulado del Proyecto de Ley ciertamente contiene normas especiales
para un tipo de referendos constitucionales (los que sean necesarios para
implementar acuerdos finales de terminación del conflicto armado), y esas previsiones
especiales se pueden oponer en algunos puntos a lo dispuesto en la Ley 134 de
1994. Pero eso no significa que esta última o algunas de sus preceptos se
deroguen una vez entre en vigencia este Proyecto, pues la Ley 134 de 1994
seguirá aplicándose al resto de referendos constitucionales, de tipo diferente
al previsto en el Proyecto bajo control, e incluso se aplicará también a los
referendos que sean necesarios para la implementación de un Acuerdo Final para
la terminación del conflicto, en lo que no se oponga a las normas
específicamente previstas para estos últimos a sus características fundamentales.
En otras palabras, este Proyecto de Ley no busca derogar lo aplicable de la Ley
134 de 1994 a los demás referendos constitucionales, ni tampoco excepcionarla
totalmente para  los referendos constitucionales que se celebren para
implementar acuerdos finales de la terminación del conflicto armado, sino
prever algunas normas especiales que se aplicarán en estos con preferencia a
las disposiciones más generales contenidas en aquella.
60.
Los referendos de que trata este Proyecto de Ley estarán entonces sometidos a
sus disposiciones, y en lo que no se les oponga a las normas de la Ley 134 de
1994. Pero ante todo estarán regulados por lo previsto en la Constitución (CP
art 4). En cuanto a las normas constitucionales aplicables, en este proceso se
ha expresado la pregunta por la clase de referendo constitucional que se regula
en el Proyecto de Ley bajo revisión. Debe decirse al respecto que cuando la
iniciativa objeto de control se refiere a referendos constitucionales, hace
alusión a los regulados en los artículos 374 y 378 de la Constitución.  En ese
sentido, el que se regula en el Proyecto de Ley bajo examen no es un género
de referendo constitucional independiente de los referendos constitucionales ya
previstos en el artículo 378 de la Constitución. Es más bien una especie
de referendo aprobatorio orientado a reformar la Carta Política. Por lo cual,
los referendos constitucionales que se efectúen en desarrollo de este Proyecto
de Ley deben tener por objeto la reforma de la Constitución, con estricta
sujeción a las reglas de procedimiento contenidas en esta, en los preceptos
mismos de la Ley que surja del  Proyecto ahora controlado, en la Ley 5 de 1992
en lo que corresponda, en la Ley 134 de 1994 en cuanto sea compatible, y en las
demás normas aplicables a los certámenes de participación democrática.
61.
Las reglas constitucionales para la reforma constitucional mediante referendo
comprenden una amplia variedad de exigencias. La Corte ha sostenido que “el Presidente no podrá convocar directamente a un referendo
constitucional”, pues es necesario que exista una ley que
convoque al referendo (CP art 378).[73] La iniciativa para
tramitar una ley convocatoria a referendo constitucional aprobatorio se reserva
exclusivamente al Gobierno y a los ciudadanos en los términos del artículo 155
de la Carta.[74] Por tanto, los
referendos de que trata el Proyecto de Ley objeto de revisión pueden tener
iniciativa ciudadana, bajo el marco constitucional. La ley que convoca a un
referendo constitucional debe ser aprobada por “la mayoría de los miembros
de ambas cámaras”, y una vez cumpla las etapas en el Congreso debe pasar a
la Corte Constitucional, con el fin de que esta lleve a cabo un control “con
anterioridad al pronunciamiento popular […] sólo por vicios de
procedimiento en su formación”  (CP art 241 num 2). El referendo debe
presentarse a los electores de modo que estos puedan escoger en el temario lo
que votan positivamente y lo que votan negativamente. No obstante, para que se
entienda aprobada una reforma constitucional, es necesario el voto afirmativo
de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de estos “exceda la
cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral” (CP
art 378).  La Corte ha entendido que en esta regulación, que le da una eficacia
específica a la decisión participativa de abstenerse, existe un compromiso con
la protección de la abstención como opción política que merece protección:
“la regulación del artículo 378 de la Carta confiere una eficacia
específica a la abstención en los referendos constitucionales, puesto que es
posible que una reforma obtenga una mayoría de votos afirmativos, pero no sea
aprobada, por cuanto el total de los votos no sobrepasó el umbral de
participación requerido.
Ahora bien, el Constituyente hubiera podido adoptar una fórmula
que garantizara una participación mínima en el referendo, para legitimar
democráticamente el pronunciamiento ciudadano, pero sin conferir eficacia
jurídica a la abstención. Para ello hubiera podido establecer, como lo hacen
otros ordenamientos, que los votos favorables al referendo no sólo deben ser la
mayoría de los votos depositados sino que esos votos positivos deben
representar un determinado porcentaje del censo electoral, pues de esa manera
se asegura una participación mínima, pero sin conferir efectos jurídicos a la
abstención, ya que únicamente los votos favorables son tenidos en cuenta para
determinar si el umbral de participación fue o no sobrepasado.
En tales circunstancias, al establecer como requisito de
aprobación de un referendo un umbral mínimo de participación global, en vez de
un porcentaje mínimo de votos favorables, la Constitución no sólo confirió
eficacia jurídica a la abstención sino que la convirtió en una estrategia
legítima para oponerse, en ciertos contextos, a la aprobación de una
determinada reforma constitucional por medio de referendo. No sería entonces
razonable suponer que si la Carta le confiere efectos jurídicos a la
abstención, de otro lado la propia Carta considere que esa alternativa política
no amerita protección constitucional en este tipo de votaciones  La Corte
concluye entonces que en los referendos constitucionales, la abstención es una
opción política legítima, que se encuentra reconocida por el Estado, y por ello
no puede ser discriminada”.[75]
62. Si bien los
referendos de este Proyecto de Ley forman entonces parte del género de los
referendos constitucionales aprobatorios (CP art 378), y tienen por tanto las
notas que son comunes a este mecanismo de reforma constitucional (CP art 374), es
importante destacar las especificidades que exige el Proyecto bajo control para
que un referendo constitucional se sujete a sus previsiones. El artículo 1° del
Proyecto delimita el ámbito de aplicación de la Ley que surja de él, al decir
que aplica a “[l]os referendos constitucionales que sean necesarios
para la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto
armado” (art 1). La Corte debe hacer las siguientes precisiones sobre el
alcance de esta expresión, con el fin de responder a algunas inquietudes que en
torno a la misma se han presentado en este debate: i) qué se entiende por “referendos
constitucionales”; ii) qué sentido tiene la expresión “necesarios”;
iii) cómo se ha explicado la denominación “un Acuerdo Final”; iv) qué
función ocupa este Proyecto de Ley en el marco constitucional:
i) Para empezar,
al ser este un Proyecto de Ley estatutaria sobre “referendos
constitucionales” que –como se dijo- pertenecen al género de los aprobatorios,
regulan un mecanismo de participación popular apto para introducir reformas a
la Constitución (CP arts 374 y 378). Sus disposiciones no pueden invocarse
entonces para insertar en la Constitución un compromiso que no tenga vocación
normativa, o por fuera del procedimiento previsto en el artículo 378 de la Carta
Política y sus normas concordantes. El referendo constitucional es un
instrumento para introducir reformas normativas a la Constitución, y no es
una forma para consultar al pueblo su opinión sobre asuntos distintos. El
artículo 3º de la Ley Estatutaria 134 de 1994, aplicable en este punto incluso
a los referendos de que trata el Proyecto, define al referendo constitucional
aprobatorio como “la convocatoria que se
hace al pueblo para que apruebe […] un
proyecto de norma jurídica” (art 3). Los referendos constitucionales que se
desarrollan en el Proyecto objeto de control son por lo tanto instrumentos para
implementar mediante reformas constitucionales los compromisos contraídos
en un Acuerdo Final, y no para incorporar en la Constitución, sin funciones
normativas observables, cada Acuerdo Final en sí mismo.
ii) Estos
referendos constitucionales deben también ser “necesarios” para
implementar un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. El hecho
de que sean “necesarios” para ese fin no es equivalente a decir que sean
obligatorios. Como se señala más adelante, estos referendos son un
instrumento democrático disponible pero no indispensable para reformar la
Constitución (CP art 374). Si un acuerdo final para la terminación del
conflicto requiere ejercer el poder de reforma, el referendo constitucional –en
las condiciones previstas por este Proyecto- es una opción, dentro de las otras
que menciona la Constitución (CP ídem). No es entonces la única posible. Cuando
el Proyecto de Ley bajo examen establece que, para verse regulados por sus
disposiciones, los referendos han de ser “necesarios” a efectos de
implementar acuerdos finales para la terminación del conflicto, lo que quiere
es aclarar que no cualquier referendo constitucional puede regirse por sus
previsiones, sino que tiene que estar orientado hacia hacer realizables, por
medio de reforma constitucional, los compromisos contenidos en los acuerdos
finales. Por ende, debe haber una relación de conexidad instrumental y
teleológica razonable (de medio a fin), y no simplemente hipotética o
conjetural, entre lo que se proponga en el referendo que pretenda gobernarse
por este Proyecto de Ley y el contenido de un Acuerdo Final. Por las
previsiones de este Proyecto sólo podrán regularse los referendos
constitucionales que hagan realizables los acuerdos finales. No sería admisible
que pretendieran disciplinarse por las disposiciones de esta Ley referendos
carentes de esa vocación de materializar un Acuerdo Final para la terminación
del conflicto, o que presten para ello una contribución apenas ficticia. Su
condición de referendos “necesarios” no impone por principio límites temporales,
pero debe justificarse plenamente su relación en el tiempo con un Acuerdo Final
para la terminación del conflicto armado.
iii) El que la
norma se refiera a “un Acuerdo Final” para la terminación del conflicto
es explicado del siguiente modo por el Gobierno Nacional, quien actúa por
intermedio de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Sostiene
que la negociación en curso con uno de los grupos armados al margen de la ley tiene
6 puntos a discutir. Si se alcanzan acuerdos definitivos sobre esos 6 puntos,
habría entonces lugar a hablar de un “Acuerdo Final” con dicha
agrupación. Los compromisos parciales en suspenso no valen provisionalmente
como acuerdos finales indefectibles para las partes. Nada está acordado
hasta que todo esté acordado, es el principio que ilustra la idea de un
acuerdo final. La expresión no implica, por otra parte, que deba existir un
único acuerdo común a las negociaciones con los diferentes actores del
conflicto. Al haber más de un actor armado con el que iniciar o continuar
negociaciones de terminación del conflicto (en este proceso se han mencionado
dos: FARC y ELN), la idea de “un Acuerdo Final” no debe leerse entonces
como una restricción numérica a la posibilidad de hacer más de un acuerdo
final, según el número de grupos armados y la dinámica de la negociación
con estos. No es eso lo que se infiere del texto aprobado, de los debates
parlamentarios que precedieron a su aprobación, y de la información aportada a
este proceso por el Ministerio Público y los intervinientes. Lo que le da
sentido entonces a esa expresión es el contexto real de acuerdos parciales en
suspenso provisional, mientras se llega a un acuerdo final y definitivo sobre
todo, que sea ratificado por las partes de la negociación. Para sujetarlas a
las previsiones de la Ley estatutaria que emane de este Proyecto, las
iniciativas de referendo constitucional deben orientarse por lo tanto a
implementar “un Acuerdo Final” para la terminación del conflicto armado,
y no acuerdos de otra naturaleza.
iv)
La existencia de una Ley estatutaria como la que emane de este Proyecto de Ley
no excluye la disponibilidad de otros instrumentos para implementar reformas,
incluso de orden constitucional. No todas las reformas encaminadas a hacer
practicables los acuerdos finales deben ser modificaciones a la Constitución,
ni necesariamente deben implicar aprobación por medio de referendo
constitucional. Es posible que en otros casos la implementación de los acuerdos
finales implique reformas infra-legales, legales o constitucionales por vías
distintas al referendo, conforme lo previsto en los artículos 150, 374 de la
Constitución y sus normas concordantes.
63.
Más allá de lo anterior, la Corte advierte que en una de las intervenciones se
le pide definir “las materias sobre las cuales puede versar la pronunciación
del pueblo y cuáles escapan a la decisión de las mayorías”.[76] En
relación con esta solicitud, la Sala debe hacer las siguientes precisiones:
63.1.
En primer término, el proceso de control de un proyecto de ley estatutaria sobre
referendos constitucionales es jurisdiccionalmente distinto al de revisión
sobre la Ley que convoca al referendo constitucional previsto en la Ley
estatutaria. Lo que corresponde en el primer caso es definir los parámetros de
constitucionalidad de las leyes estatutarias, y hacer el control constitucional
de conformidad con ellos (CP art 241 num 8). En ese ejercicio puede ciertamente
definir los límites que, para la realización de referendos, surjan del Proyecto
de Ley estatutaria bajo examen, pero no podría pronunciarse sobre los límites
jurídicos que surjan de otras fuentes, en torno a la realización de los
referendos constitucionales regulados en la Ley estatutaria que se revisa. En
el segundo caso, en cambio, de control constitucional sobre la Ley que convoca
a un referendo, la Corte tiene atribuciones para determinar los límites
jurídicos del pronunciamiento popular, y si estos se infringieron. Por
prudencia judicial, pero ante todo por competencia, la Corte Constitucional no
podría, en el examen de constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria
sobre mecanismos de participación popular, adelantarse a pre constituir –y
mucho menos con detalle- la totalidad de los límites jurídicos a los que estos deben
sujetarse.
63.2. Ahora
bien, sin perjuicio de lo anterior, la Corte observa que en la intervención se habla
de “límites materiales” al pronunciamiento popular. Conviene precisar,
sin embargo, que la jurisprudencia constitucional no reconoce actualmente
límites de ese tipo al poder de reforma. En la sentencia C-551 de 2003, la
Corte expuso como idea inicial que el poder de reforma constitucional mediante
referendo tiene determinados “límites materiales”.[77] Si bien
sostuvo que estos límites materiales se refieren a la competencia del
poder de reforma, y que su transgresión por parte de este último constituye
entonces un “vicio de competencia”, al mismo tiempo señaló que “no le corresponde a esta Corporación efecto[u]a[r] un control de fondo sobre el contenido
material de esas reformas”. Como se ve, aunque reconocía límites
materiales al poder de reforma manifestaba que el control no versaba sobre el
contenido material de los actos de este último. Esa era sin embargo una primera
aproximación exploratoria al tema. La jurisprudencia ulterior maduró la postura
de la Corte en torno a los límites del poder de reforma, y precisó
posteriormente que la Carta no prevé en sentido estricto “límites materiales”,
sino “competenciales” al ejercicio de este poder. En sentencia C-1040 de
2005, al declarar inexequible parte de un acto legislativo porque suponía una  “sustitución
parcial y temporal de la Constitución”, en tanto “sustitu[ía] el principio de
supremacía de la Constitución por el de la supremacía del legislador
transitorio”, la Corte
aclaró que la inexequibilidad se fundaba en que “el Congreso excedió su competencia como reformador de la
Constitución”. En cuanto al control sobre los límites del
poder de reforma dijo:
“exige una muy cuidadosa actuación del juez constitucional,
quien si bien tiene a su cargo la guarda de la integridad de la Constitución,
no puede desconocer que, en el diseño realizado por el constituyente, la
ponderación en torno a los cambios que quepa hacer en la Constitución de
acuerdo con los requerimientos de los tiempos, se confía, sin límites
materiales, al poder de reforma Constitucional. Tal como se expresó por la
Corte en la Sentencia C-551 de 2003, existe, sí, un límite de competencia al
poder de reforma de la Constitución, el cual no puede suprimirla, subvertirla o
cambiarla en su integridad, pero el control sobre la efectividad de dicho
límite no puede concebirse de tal manera que implique asumir un control
material de constitucionalidad -expresamente excluido del ámbito funcional de
la Corte por el constituyente.- por virtud del cual la decisión sobre la
magnitud o el sentido de las reformas constitucionales dejaría de estar en
cabeza del poder de reforma” (énfasis añadido).[78]
63.3. Sin que
quepa enumerarlos, ni calificarlos como ‘materiales’, la Corte debe
precisar entonces que según la jurisprudencia tanto el Congreso como el cuerpo
electoral que interviene en la realización de un referendo constitucional sí se
sujetan a límites pero competenciales.[79] La
Corte ha señalado por ejemplo en las sentencias C-551 de 2003,[80] C-180
de 2007,[81]
C-141 de 2010[82]
y C-397 de 2010,[83]
que el poder de reformar la Constitución por referendo es limitado y no puede
sustituir elementos esenciales definitorios de la identidad de la Constitución.
Esta limitación tiene una justificación democrática. La Corte ha sostenido que la sustitución de la Constitución
es legítima “si es aprobada por el poder constituyente primario o por una
Asamblea Constituyente especialmente elegida para ello, luego de un proceso
deliberativo y democrático respetuoso de las garantías que para tales efectos
consagra la propia Constitución”.[84] Hay entonces una
relación entre los espacios y oportunidades de participación ciudadana, y los
límites a la competencia para expedir actos de reforma constitucional. El referendo
constitucional está diseñado para abrir espacios de participación popular
superiores a los que ofrece un acto legislativo, pero por su configuración
interna la participación política en el referendo constitucional se expresa en
torno a preguntas prestablecidas por el Congreso (organismo de democracia
representativa), y dentro de opciones determinadas  (sí, no y abstención). La
ostentación del poder constituyente originario implica ausencia de sujeción a
limitaciones de esa clase. Mientras mayor es el grado de participación
democrática en el diseño institucional del mecanismo, menor la limitación
jurídica del poder de reforma. Como dijo la Corte en la sentencia C-397 de
2010:
“Cada
mecanismo de reforma constitucional previsto en [l]a [C]onstitución, permite en
mayor o menor grado una expresión plural y democrática de ese poder
constituyente, y en esa medida hay mayores restricciones al poder de reforma
entre menos garantías de pronunciamiento plural ofrezca el mecanismo. Así,
entre menos posibilidades haya de prefijar la agenda sobre la cual se puede
pronunciar ese pueblo o menor participación de ese pueblo constituido en el
proceso de reforma, mayores limitaciones hay al poder de reforma. Es por eso
que la Corte ha señalado que a través de acto legislativo o de referendo
constitucional, el poder de reforma es limitado. || En el caso del referendo
constitucional previsto en los artículos 378 y 155 de la Carta, la agenda la
prefija el gobierno o un grupo de ciudadanos, según el origen de esa iniciativa.
La posibilidad de decisión se reduce a aprobar o rechazar el texto sometido a
su consideración, pero no es posible que posiciones intermedias modifiquen
sustancialmente el texto predefinido, o que introduzcan a esa agenda temas
nuevos”.[85]
64. Hechas las
anteriores precisiones, pasa la Corte a exponer algunas consideraciones en
torno a la función que están llamados a cumplir los referendos regulados en
este Proyecto de Ley dentro del marco constitucional.
Contexto general
del Proyecto de Ley bajo examen, finalidad de los referendos constitucionales
que en él se regulan y su función dentro del marco constitucional
65. Este Proyecto de Ley se
inscribe en un marco institucional más amplio, pensado para ofrecer
instrumentos que faciliten la terminación del conflicto armado y el tránsito
hacia la convivencia pacífica, dentro del orden constitucional. La iniciativa
se toma en el mismo contexto en el cual se adoptó el Acto Legislativo 01
de 2012 ‘Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia
transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones’. El fin de estas reformas no es cerrar, restringir o
dificultar los cauces institucionales antes previstos para implementar políticas
de terminación del conflicto sino, por el contrario, abrir umbrales que en el
marco de la Constitución suministren más y mejores opciones para la superación
del conflicto armado y el tránsito hacia la paz. El Proyecto de Ley bajo control se refiere a los referendos
constitucionales como instrumentos para implementar acuerdos finales de
terminación del conflicto armado, pero como su finalidad no es recortar las
opciones institucionales al servicio de la paz, no puede entenderse esta
iniciativa como la imposición para el Estado de una obligación inexorable de
tramitar mediante referendos constitucionales los proyectos de reforma que
resulten precisos para implementar acuerdos finales de terminación del
conflicto. Los referendos de que trata este Proyecto de Ley han de ser
entendidos como una opción institucional legítima, entre otras, y no
como la única posibilidad, ni tampoco como la única legítima, para materializar
los acuerdos finales.
66. Escoger un mecanismo de
participación democrática para terminar el conflicto y transitar hacia la paz es
una opción que interpreta cabalmente la filosofía de la Carta de 1991. La
Constitución de 1991 expresa entre sus compromisos los de alcanzar la paz y
promover la participación ciudadana (CP arts 1, 2, 40, 22 y 103), pero no como
objetivos que deban o puedan perseguirse desarticuladamente. La consecución de
la paz y el mejoramiento de la democracia son objetivos interdependientes y
complementarios. La paz es condición de una democracia plena, en la cual los
individuos y los grupos puedan pensar y actuar libres de coacción o amenazas
contra su vida, su integridad física o moral. A su vez, la democracia a la cual
aspira la Constitución es aquella en la cual la colectividad decide luego de participar
con su deliberación en los asuntos que le atañen (CP arts 1 y 2). Promover esta
forma de democracia participativa y deliberativa es al mismo tiempo sentar las
bases para posibilitar la paz, pues deliberar es ante todo ajustar los métodos
y las condiciones de resolución de conflictos y diferencias a la pretensión de
convivencia pacífica que subyace al derecho a la paz (CP art 22).[86]
67. Los referendos
constitucionales pueden ser instrumentos adecuados para alcanzar, en conjunto
con otras medidas, el propósito de terminar el conflicto armado. Al examinar las experiencias de búsqueda de
la finalización de conflictos armados ensayados en otras sociedades, se puede
apreciar que en algunos casos se han puesto en marcha mecanismos de
refrendación ciudadana directa de los acuerdos alcanzados en el marco de procesos
de paz, mientras que en otros contextos se ha optado por impartir aprobación e
implementar dichos acuerdos a través de los procedimientos ordinarios de
reforma constitucional o legislativa. Sin desconocer que la exigencia de
refrendación ciudadana puede tornar aún más compleja la búsqueda de la paz para
una sociedad que trata de superar una situación de conflicto armado, se han
dado argumentos de peso a favor de la implementación de esta clase de acuerdos
mediante mecanismos que permitan a los ciudadanos participar de manera directa
y expresar su voluntad en relación con los resultados de las negociaciones
entre los actores armados. Entre esos argumentos se han planteado
fundamentalmente los siguientes:
i) la
legitimación por la vía de la participación democrática en la implementación de
los acuerdos contribuye a darle sostenibilidad al proceso, por cuanto
suministra una base de apoyo ciudadano que dificulta tentativas de desconocer
lo acordado o de distorsionar los compromisos y esfuerzos de paz;
ii) ofrece
garantías a los actores armados que aceptan desmovilizarse, de que los acuerdos
pactados serán cumplidos y, así, quienes depondrán las armas no serán
traicionados, pues además del compromiso de la contraparte en la negociación,
lo acordado se refuerza con la ratificación expresa de la ciudadanía que
aprueba las reformas en desarrollo de los compromisos;
iii) la
refrendación, en tanto debe estar antecedida por una oportunidad suficiente
para que los ciudadanos conozcan y debatan públicamente sobre su contenido,
favorece la deliberación y la transparencia, cualidades esenciales en una
sociedad democrática;
iv) genera un
mandato ciudadano que fortalece la implementación jurídica de los acuerdos y,
con ello, la puesta en marcha de las reformas que la sociedad estimó como
necesarias para superar la situación de conflicto y lograr una transición hacia
la paz;
v) la
participación de la ciudadanía garantiza, además, que los acuerdos alcanzados
en la mesa de negociaciones no atiendan sólo a los intereses recíprocos de los
actores que en ella participan, sino que tengan en cuenta los valores
compartidos por el conjunto de la sociedad y los intereses de grupos sociales
específicos, como las víctimas o los grupos étnicos. El saber que lo pactado
deberá ser aceptado no sólo por los adversarios que se sientan en la mesa sino
por toda la ciudadanía, contribuye a que los acuerdos trasciendan los intereses
inmediatos de las partes en contienda y más bien se elaboren teniendo en cuenta
los valores constitucionales compartidos por la sociedad civil llamada a
respaldar el resultado de las negociaciones.[87]
68. Ahora bien, el logro de estos
propósitos depende en buena medida de un adecuado diseño de los mecanismos de
refrendación, que logre activar de manera efectiva los canales de deliberación
democrática y participación de la ciudadanía. La Corte procede a hacer una aproximación
a algunas experiencias comparadas de participación ciudadana directa en la implementación
de acuerdos de paz, por la importancia que para el presente debate
constitucional tiene una adecuada comprensión de los alcances y limitaciones
que ofrecen estos mecanismos en la superación de conflictos armados internos ocasionados en
divisiones étnicas, religiosas o políticas. Existen
distintas experiencias de ratificación de acuerdos alcanzados para poner fin a
conflictos internos, y entre ellas la Corte considera relevante destacar las
siguientes:[88]
68.1.
Dos ejemplos reales de respaldo ciudadano en la refrendación encaminada a
materializar acuerdos de paz merecen destacarse:
-
En Suráfrica el proceso de negociación que puso fin al régimen del
apartheid y sentó las bases para la construcción de una democracia multirracial
pasó por varias etapas, a lo largo de las cuales se abrieron espacios de
participación de la sociedad civil y se implementaron varios mecanismos de
refrendación popular. Entre estos se destaca el referendo convocado en 1992 por
el entonces presidente F. W De Klerk, quien para la época había iniciado
conversaciones con el Congreso Nacional Africano, a las que se oponían los
sectores conservadores de la sociedad. En ese contexto, se convocó a la
población blanca de Suráfrica a un referendo en el que debían decidir si
apoyaban dar continuidad a las negociaciones con el CNA y poner fin al régimen
de segregación.[89]
El Presidente De Klerk se comprometió a renunciar y convocar nuevas elecciones,
en caso de que la ciudadanía no respaldara tal iniciativa. Luego de una activa
campaña en la que participaron promotores tanto del “si” como del “no”,
finalmente una amplia mayoría de la población blanca apoyó la primera opción:
1,924,186 ciudadanos blancos (68.6%) votaron “si” y 875,619 (31.2%) respaldaron
el “no”. En el referendo, realizado el 18 de marzo de 1992, participó el 85% de
los ciudadanos que integraban el censo electoral, registrando así una de las
más altas tasas de participación en la historia de ese país. El amplio respaldo
obtenido abrió el camino para la elección de un nuevo gobierno de transición en
1994 y para el proceso constituyente que logró la aprobación, en 1996, de la
Constitución actualmente vigente.
-
En Irlanda se convocó a un referendo el 22 de mayo de 1998 para someter
a la aprobación de los ciudadanos, tanto de la República de Irlanda como de
Irlanda del Norte, los acuerdos alcanzados en abril de 1998 como resultado de
las negociaciones entre los partidos republicados y unionistas[90],
plasmados en el llamado “Acuerdo de Belfast” o “Acuerdo de Viernes Santo”.[91]
En esa fecha se llevaron a cabo dos referendos separados en los que la
ciudadanía ofreció un amplio respaldo a las negociaciones: en Irlanda del Norte
676.966 votantes (71,1% del total) votó a favor del plan de paz, mientras que
274.879 (el 28,9%) se opuso; en la República de Irlanda 1.442.583 votantes
(94,4%) respaldó el acuerdo, mientras que 85.748 (5,6%) se opusieron al plan.
68.2.
Sin embargo, no en todos los casos la ciudadanía ha respaldado las políticas de
implementación o desarrollo de negociaciones para la paz. Entre las
experiencias de refrendación fallida se encuentran los referendos llevados a
cabo en Bosnia, en Chipre y en Guatemala:
-
En Bosnia, en agosto de 1994, se presentó un referendo para aprobar el
plan de paz propuesto por la comunidad internacional, en el que se planteaba
dar el control del 49% del territorio en disputa a Bosnia-Herzegovina y el 51%
restante a la Federación Musulmana – Croata, lo que implicaba que la
autoproclamada República Serbia de Bosnia aceptara renunciar a un tercio del territorio
que había logrado controlar durante la guerra civil a la que se intentaba poner
fin por medio de un acuerdo entre los actores. El referendo se llevó a cabo en
medio de un notorio clima de oposición política y en regiones que recientemente
habían sido devastadas por la guerra. Según los resultados, el 90% de los
votantes rechazó el plan de paz, razón por la cual los mediadores optaron por
no someter a referendo la ratificación del Acuerdo de Dayton de 1995, con el
que se puso fin a la guerra de Bosnia.
-
En Chipre se llevó a cabo el 24 de abril de 2004 un referendo para
someter a ratificación popular el acuerdo alcanzado, con mediación de la ONU,
por los líderes de las comunidades griego-chipriotas y turco-chipriotas, que
desde hace varias décadas se disputaban el control de la isla[92]. El
acuerdo planteaba la convivencia de ambas comunidades en un nuevo estado
unificado, que se uniría a la Unión Europea. Ambos sectores votaron de manera
separada el acuerdo, que obtuvo el respaldo mayoritario de los turco-chipriotas
(65%) pero fue rechazado por el 76% de los griego-chipriotas, que conforman la
mayoría de la población de la isla. En ambos casos las cifras de participación
electoral fueron altas: asistieron a los comicios el 75% de los 143.000
votantes chipriotas turcos y alrededor del 90% de los 480.000 grecochipriotas
aptos para votar.
-
Finalmente, la experiencia de Guatemala resulta significativa.[93]
Entre 1981 y 1983 se agudizó el enfrentamiento entre la insurgencia armada (que
desde 1982 conformó la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca – URNG) y el
régimen dictatorial de Efraín Ríos Montt, que produjo la muerte de más de
150.000 civiles y la destrucción de cerca de 440 poblados donde residían
comunidades Mayas. A partir de 1984 se inició una apertura democrática, con la
llegada de gobiernos civiles, lo que generó un clima adecuado para el inicio de
conversaciones, en 1987, entre el gobierno y la URNG. Tras cerca de una década
de negociaciones y una amplia participación de la sociedad civil y la comunidad
internacional, en 1996 se alcanzó un Acuerdo Final entre las partes, que
comprendía trece puntos clave.[94]
Se dispuso que estos puntos serían incorporados a la Constitución, para lo cual
debían ser aprobados por una mayoría calificada del Congreso y luego refrendados
por la ciudadanía.[95]
En el referendo, realizado el 16 de mayo de 1999 (casi tres años después de
suscritos los acuerdos), sólo participó el 17% del electorado. Con más de un
80% de abstención, los resultados mostraron una ciudadanía dividida, en la que
el “no” se impuso por un pequeño margen en cada sección del referendo. [96]
Los mapas electorales indican que
mientras el altiplano indígena votó cerradamente por el “sí”, la población de
las ciudades, en particular de la capital, donde el conflicto armado se
experimentó con menor intensidad, votó contra las reformas para implementar lo
acordado. Esta derrota tuvo un alto y negativo impacto en el proceso de paz,
pues aunque se sometieron a votación las reformas constitucionales, y no
propiamente el apoyo al proceso, los sectores opuestos a la negociación
argumentaron que el pueblo de Guatemala estaba en desacuerdo con las
concesiones que el Estado le daba a una guerrilla derrotada. Esta falta de
refrendación popular generó la pérdida de impulso del proceso de reformas, que
en su mayoría no se han llevado a cabo.
69.
Estas referencias les dan perspectiva a las previsiones del Proyecto de Ley 063
de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, y contribuyen a explicar algunas de ellas.
La Corte procede a evaluar la constitucionalidad de cada norma.
El artículo 1º. Constitucionalidad
del objeto del Proyecto de ley. Carácter general de las leyes y reformas
constitucionales en momentos de transición. Convivencia y mecanismos de
participación democrática
70. El artículo
1º define el objeto del Proyecto de Ley. Establece que determinada clase de
referendos constitucionales, los que “sean necesarios para la implementación
de un Acuerdo final para la terminación del conflicto armado”, se han de
sujetar “en especial” pero no exclusivamente a las reglas contempladas
en el resto de artículos del Proyecto. La Procuraduría estima que esta
restricción del ámbito de aplicación de la Ley, para hacerla aplicable
únicamente a determinados referendos constitucionales, que desarrollen Acuerdos
finales para la terminación del conflicto armado, viola el principio de
generalidad de las leyes y admite que se introduzcan regulaciones no generales en
la Constitución, lo cual debe conducir a la inexequibilidad de toda el Proyecto.
A su juicio esto vulnera además el principio de igualdad, pues habrá reglas
diferentes para referendos constitucionales iguales en su esencia de mecanismos
de participación para la reforma constitucional. Dos intervenciones, las de los
ciudadanos Juan Lozano Ramírez y Juan Carlos Vélez Uribe, sostienen que este
Proyecto de Ley consagra reglas para la realización de referendos armados, pues
se refiere a instrumentos de reforma para la implementación de acuerdos finales
de terminación del conflicto, sin que se exija previamente la desmovilización
de los grupos armados ilegales que negocian con el Gobierno Nacional. Esto
viola, en su criterio, los principios de libertad e independencia de los
electores, en especial respecto de quienes habitan en algunas zonas del país.
La Corte procede a revisar este precepto.
71. En primer
lugar debe precisarse que no es extraño o contrario a la Constitución de 1991 que
existan regulaciones diferenciadas para dos o más especies de un mismo género
de mecanismo de participación popular, según las características relevantes de
sus miembros específicos. La Constitución ya consagra una regulación de esa
naturaleza, por ejemplo para las consultas populares, según si en estas se
pregunta al Pueblo sobre la conveniencia de convocar
una Asamblea Nacional Constituyente, o si la consulta es de otra índole.[97] En el primer caso la Carta exige una Ley que
convoque al pueblo para la consulta (CP art 376), mientras en los demás eventos
ese requisito no se hace necesario (CP arts 104, 105 y 106).
72. No
se opone al orden constitucional que en las leyes estatutarias se siga
razonablemente un principio de regulación diferenciada para especies distintas
de un mismo mecanismo de participación popular. Por ejemplo, en la sentencia
C-238 de 2006, la Corte examinó integralmente la constitucionalidad de un
proyecto de ley estatutaria que tenía como único objeto regular el derecho al
voto de “extranjeros residentes en Colombia”.[98] Era
entonces, conforme el artículo 100 de la Constitución y el texto mismo de ese
Proyecto de Ley, una regulación sobre sólo un mecanismo de participación –el
voto- (CP art 103), en casos de ejercicio de este instrumento por determinados
sujetos –extranjeros residentes en Colombia-, y en ciertas hipótesis -elecciones y consultas populares de carácter municipal y
distrital- (CP art 100). No era un proyecto de ley que regulara en su
integridad el derecho al voto, y sin embargo la Corte declaró exequible el
objeto del articulado, porque no halló problemas de constitucionalidad en que un
Proyecto de Ley estatutaria se destinara a regular una manifestación concreta
del derecho al voto en ciertos casos.
73.
Ahora bien, la
exigencia de generalidad y universalidad de leyes y reformas constitucionales,
que se considera desconocida por este Proyecto en su totalidad, implica
considerar además lo siguiente. El mandato de generalidad se ha fundado jurisprudencialmente
en el principio de igualdad (CP Preámbulo y art 13). La generalidad de la
legislación y de las reformas constitucionales es resultado de aplicar el
principio de igualdad a las funciones legislativa y de revisión constitucional.
En la sentencia C-141 de 2010, al declarar inexequible una ley convocatoria a
referendo constitucional por –entre otras razones- pretender introducir una
reforma constitucional sin carácter general, abstracto e impersonal, la Corte
señaló que “el Legislador debe tratar de manera igual a un
conjunto de sujetos destinatarios de una regulación específica y esta finalidad
se cumple mediante la expedición de disposiciones de carácter general,
impersonal y abstracto, características que, ordinariamente, se asocian con el
concepto de ley en la mayoría de los ordenamientos jurídicos”.[99]
La generalidad no es atributo exigible solo de actos de reforma constitucional,
sino también de leyes. Como se dijo en sentencia C-094 de 1998:
“La ley, que por regla general se aplica a situaciones futuras
contempladas en abstracto por el legislador, no se expide con la finalidad de
someter bajo sus preceptos a personas concretas, predeterminadas e
individualizadas. Sus reglas son en principio impersonales y los supuestos
fácticos a los que por vía abstracta ella se refiere para señalarles
consecuencias jurídicas se definen objetivamente, de tal modo que su
enunciación, salvo por motivos excepcionales y justificados de interés general,
no puede estar dirigida a regular exclusivamente el comportamiento de un solo
individuo o grupo, ni para preferirlo, mejorando su condición respecto de los
demás o concediéndole ventajas que a otros en sus mismas circunstancias no se
conceden, ni para perjudicarlo, haciendo más difícil o gravosa su situación,
comparada con la de la mayoría. En otras palabras, no son admisibles por regla
general las leyes con nombre propio, cuyos efectos recaigan únicamente en
alguno o algunos miembros de la comunidad, individualizándolos.”[100]
74. La Corte no
considera, conforme lo mencionado, que este Proyecto de Ley –cuyo objeto se
delimita en el artículo 1º- desconozca en sí mismo el principio de igualdad
representado legislativamente en la generalidad de las leyes. Tampoco comparte
la idea de que en su contenido admita como posible la introducción de reformas
constitucionales no generales, abstractas o impersonales. Si bien no hay una
fórmula de tipo matemático que determine con exactitud cuándo una ley o reforma
constitucional se ajusta a los principios de generalidad y universalidad,  la
jurisprudencia constitucional y la doctrina han empleado dos criterios para
distinguir las regulaciones generales de las particulares: los sujetos
destinatarios de la norma y la ocasión o ámbito temporal de aplicación.[101]
Para ser general en cuanto a los sujetos una norma no tiene que referirse
indistintamente a la totalidad de individuos humanos, pues puede cumplir esa
condición incluso si se refiere a los seres humanos que respondan a determinada
descripción (por ejemplo, a los mayores de edad). La generalidad en cuanto a la
ocasión se cumple si la norma no está prevista directamente para una única
situación o momento sino para un número ilimitado de oportunidades.[102]
La Corte ha sostenido que en la aplicación de estos criterios no puede tenerse
en cuenta sólo el texto del acto, sino también el contexto de su creación, así
como los móviles y finalidades para expedirlo.[103]
75. Aparte de
los anteriores hay un criterio especial, de aplicación para contextos
episódicos de transición social o institucional, debidamente probados. Por
ejemplo, cuando una sociedad pretende transitar de un régimen constitucional
derogado hacia la vigencia de uno nuevo, instaurado institucionalmente, por
regla se contemplan normas con carácter transitorio. Las contempló en su
momento la Constitución de 1886.[104]
La Constitución de 1991 prevé justamente un grupo amplio de normas
transitorias, introducidas en distintos momentos para hacer practicable la
realización de una reforma constitucional con vocación temporal indefinida. El
Constituyente de 1991, por ejemplo, en su artículo transitorio 1 convocó a
elecciones generales del Congreso de la República “para el 27 de octubre de
1991”, con lo cual introdujo una norma no general en cuanto a la ocasión,
pues estaba llamada a producir efectos de convocatoria en una única y
particular oportunidad. Igualmente, en su artículo transitorio 2, previó una
inhabilidad temporal para los delegatarios de la Asamblea Nacional
Constituyente, quienes no podían ser candidatos en las elecciones de Congreso
que se convocaban en el artículo transitorio 1. Era, como se ve, una norma
sobre sujetos susceptibles de particularizarse, y aplicaba a una ocasión
temporalmente definida. Ambas disposiciones transitorias carecían entonces de
al menos una de las notas que determinan si una regulación es general o no lo
es.
76. No obstante,
los artículos transitorios señalados forman parte de la Constitución. Cumplieron
una función dentro de ella sin suponer restricciones injustificadas al
principio de generalidad, pues contribuían a hacer realizables, creíbles y
respetables los compromisos adquiridos en el nuevo Estatuto Fundamental. La
convocatoria ponía en marcha con celeridad el funcionamiento de un órgano
esencial en la democracia, como el Congreso de la República. La inhabilidad
para los delegatarios de la Asamblea Nacional Constituyente en las elecciones
generales del Congreso siguientes buscaba darle una garantía de imparcialidad a
la obra constituyente. Estas normas, junto con las demás disposiciones transitorias,
en la medida en que son integrantes de la Constitución, informan el sentido en
el cual esta última debe entenderse. No es posible concebir la generalidad que
exige la Carta, en contextos coyunturales de transición, al margen del modo
como la Constitución misma abordó en su momento, y ha abordado posteriormente,
otros momentos de transición. No se puede exigir el mismo grado de generalidad
a las leyes o reformas con vocación de permanencia, dictadas en momentos en los
cuales no se está en procesos de transición social o institucional, que a las
leyes o reformas constitucionales que pretenden facilitar el tránsito de un
estadio a otro.
77. El Proyecto
de Ley bajo revisión es entonces general, como se dijo, tanto respecto de las
ocasiones como de los sujetos. Contempla reglas para el desarrollo de
determinados “referendos constitucionales”, como se evidencia en el
artículo 1º y se ratifica en el título de la Ley, que es criterio relevante para interpretar las disposiciones contenidas en el
cuerpo normativo.[105] No hay entonces una
norma particular en cuanto a la ocasión, pues no existe un acto singular
designado específicamente y susceptible de particularizarse de antemano, ni
tampoco se hace referencia a un número limitado de ocasiones para
la aplicación de lo previsto en el Proyecto. Por otra parte, el Proyecto no es
tampoco particular en cuanto a los sujetos. Los referendos constitucionales que
se regulan en él tienen el propósito de implementar acuerdos finales con grupos
armados ilegales. La Procuraduría y la Secretaría Jurídica de la Presidencia señalan
que estos grupos armados serían únicamente dos posibles. Pero esto sólo indica
que en el contexto de las negociaciones hay partes susceptibles de
identificarse de manera particularizada.  No significa que el contenido del
Proyecto de Ley sea particular en cuanto a los sujetos, pues sus mandatos,
autorizaciones y prohibiciones no tienen como únicos destinatarios a esos dos
grupos, sino en general a la población llamada a participar de diferentes modos
en los referendos constitucionales que allí se regulan y a las autoridades
públicas mencionadas en sus normas (en especial a las electorales).
78. En cuanto a las reformas
constitucionales que posibilita introducir, su generalidad no puede leerse al
margen del contexto y propósito en el cual habrían de introducirse. El Acto
Legislativo 01 de 2012 ‘Por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones’, marca
constitucionalmente el inicio de un proceso de negociación con actores armados que
tiene como fin llegar a acuerdos para la terminación del conflicto. Los
acuerdos no son sin embargo el fin del conflicto. En caso de llegar a concretarse, los acuerdos finales abrirían
un umbral institucional para la transición hacia un estadio de superación del conflicto.
Empieza en ese momento un proceso de adaptación institucional, dentro de los
límites de la Constitución, para hacer practicables los compromisos contraídos
por las partes de la negociación. En esa coyuntura de tránsito, las reformas constitucionales
no tienen por qué diferenciarse de otras de su mismo género. El desarrollo de
los acuerdos finales no implica sólo o necesariamente reformas constitucionales
para la transición, pero estas pueden ser un instrumento legítimo, y su generalidad
no puede determinarse al margen de la transición No es este el momento para
adelantar con detalle los criterios y parámetros con arreglo a los cuales se ha
de definir si las reformas constitucionales, que sean producto de estos
referendos, respetan o no la generalidad. Pero la Corte sí descarta que el
Proyecto de Ley admita reformas constitucionales contrarias al principio de
generalidad, tal como este debe ser entendido en un contexto social e
institucional de transición.
79. La Sala toma
en cuenta los argumentos del Procurador para sostener que la totalidad del
Proyecto carece de generalidad. A juicio de la Procuraduría el Proyecto se
refiere solo a determinados referendos constitucionales; esto es, a los que se
celebren con ocasión de acuerdos finales para la terminación del conflicto. En
concepto del Ministerio Público, empero, otros dos artículos del mismo Proyecto
(arts 4 y 7), que le atribuyen al Consejo Nacional Electoral competencia para
reglamentar la financiación y regulación de campañas en estos referendos
constitucionales puntualmente, son inconstitucionales porque atribuyen a un
ente administrativo competencia para expedir reglas generales –propias
de una ley estatutaria-.[106]
La Corte estima que la Vista Fiscal acierta parcialmente al sostener que las
regulaciones de los artículos 4 y 7 del Proyecto son generales, incluso si se
refieren únicamente a los referendos constitucionales que se realicen en
desarrollo de lo previsto en este Proyecto de Ley. Pero al mismo tiempo
advierte que tales disposiciones regulan un asunto mucho más específico y
puntual (la competencia para regular la financiación y realización de campañas
de estos específicos referendos constitucionales) en comparación con los
restantes artículos del proyecto que ostentan mayor amplitud y generalidad. En
ese orden de ideas, discrepa del planteamiento de la Vista Fiscal por cuanto
este asume que es sólo la regulación más específica y referida a aspectos
puntuales de esos artículos 4 y 7 la única provista de generalidad, a la vez
que niega este mismo atributo a las restantes normas, más generales en su
configuración. La Corte considera entonces que el artículo 1 y el resto del
articulado del Proyecto son generales, y no tienen por esto vicios de
constitucionalidad.
80. El Proyecto de Ley bajo
examen no admite tampoco referendos armados. Esa situación no es ni expresa ni
tácitamente admitida, permitida y mucho menos ordenada por precepto alguno de
la iniciativa bajo control. El Proyecto de Ley tampoco acepta tipo alguno de
coacción o amenaza sobre el cuerpo electoral. Por el contrario, la totalidad de
sus artículos están orientados hacia el ofrecimiento de garantías electorales
para los ciudadanos, y en especial para asegurar la libertad del electorado (arts.
2 y ss.). El contexto normativo del cual forma parte este Proyecto de Ley
censura además expresamente, y castiga según el caso, el constreñimiento al
sufragante y la violación de los derechos ciudadanos en la celebración de
mecanismos de participación democrática. La Constitución prevé que el voto es
libre y que “[e]l Estado velará porque se ejerza sin ningún tipo de
coacción” (CP art 258). El Código Penal vigente contempla diversas penas de
prisión o multa no sólo para una gama de comportamientos punibles por violación
al ejercicio de los mecanismos de participación democrática (CPenal arts
386-396), sino también para otras conductas que podrían lesionar o poner en
peligro bienes jurídicos de importancia para una celebración de los referendos
que se pueda juzgar ajustada al orden constitucional. Ni la Fuerza Pública, ni
las demás instituciones, podrían tampoco declinar su obligación constitucional
permanente, no desconocida por este Proyecto, de proteger a todos los
habitantes del territorio “en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades” (CP art 2).
81. Además, como antes se
dijo, no puede perderse de vista que el Proyecto de Ley bajo revisión se
inserta en un marco más amplio de reformas institucionales, mediante las cuales
se busca facilitar la terminación del conflicto y la transición hacia la paz
(AL 01 de 2012). En ese marco se prevé que “la dejación de armas” es
condición necesaria –aunque insuficiente- para acceder al tratamiento penal
especial previsto en los instrumentos de justicia transición (AL 01 de 2012 art
2). Igualmente se dice que los instrumentos de justicia transicional se aplican
a quienes “se desmovilicen colectivamente en el marco de un acuerdo de paz o
a quienes se desmovilicen de manera individual de conformidad con los
procedimientos establecidos y con la autorización del Gobierno Nacional”
(ídem parágrafo 1º). Por ende, si estos referendos constitucionales prevén
reformas susceptibles de enmarcarse en las normas citadas, sólo podrán ser de
aplicación en caso de que haya dejación de armas o desmovilización colectiva o
individual, en las condiciones mencionadas.[107]
82. Por otra parte, la
posible ocurrencia eventual de esa circunstancia fáctica, de no desarme de
grupos ilegales para la fecha de realización de los referendos constitucionales
previstos en este Proyecto, no puede juzgarse como un elemento que conduzca a la
inconstitucionalidad del Proyecto de Ley. Una circunstancia fáctica
inconstitucional que eventualmente ocurra en la realidad, pero que las normas
legales controladas no autoricen, ordenen ni consientan, y por el contrario desaprueben,
y que el resto del ordenamiento prohíba y castigue drásticamente, no puede
convertirse en un motivo de inconstitucionalidad de lo que se controla. El
control abstracto es un ejercicio de confrontación entre contenidos normativos:
los de una ley o proyecto de ley con los de la Constitución.[108] Una
legislación sobre referendos constitucionales no podría entonces considerarse
en abstracto inconstitucional solo por el hecho de estar llamada a aplicarse
eventualmente incluso en zonas o momentos de conflicto armado. La situación
fáctica de conflicto armado ciertamente puede llegar a condicionar el goce
efectivo de garantías constitucionales. En muchos casos implica de hecho un
atropello arbitrario e injustificado de la vida humana, las libertades públicas
y los demás derechos constitucionales. Pero eso no significa que una norma que
regule un acto electoral o de participación democrática, mucho menos si está
referida a la implementación de acuerdos finales para la terminación del
conflicto, resulten en sí mismos inconstitucionales por realizarse en un
entorno con esas características. Al contrario, el contexto conflictivo de
violencia contribuye a explicar causal y circunstancialmente el referendo, pues
se lleva a cabo justo para prestar un servicio humano (posiblemente imperfecto)
al fin constitucional de conseguir la paz (CP art 22).
83. La Corte no pierde de
vista la complejidad de la situación que supondría la realización de referendos
constitucionales para terminar el conflicto mientras no se ha hecho dejación de
armas por los actores ilegales. Pero tampoco la asume como un factor que afecte
exclusivamente los mecanismos que se regulan en este Proyecto, y no a las demás
formas de participación ciudadana. La difícil realidad histórica de Colombia ha
estado marcada –cuando menos en el último siglo- por esta compleja concurrencia
simultánea de instituciones democráticas y niveles trágicos de violencia
armada.[109]
En este contexto, una Constitución que no renuncia a la democracia sino que la
amplía y profundiza, y que más en general resalta la importancia fundamental de
la participación democrática en la conformación, ejercicio y control del poder
político, se explica y entiende mejor si se la concibe como una apuesta
colectiva por la convivencia pacífica (CP art 22). El compromiso constitucional
con la democracia participativa en medio del conflicto revela que la
Constitución, precisamente por su origen, confía en las capacidades colectivas
del pueblo colombiano de usar los mecanismos de participación política como
formas de reconducir hacia la civilidad y la convivencia pacífica sus profundas
o radicales diferencias y enfrentamientos en torno a lo bueno, lo justo y lo
sagrado. Antes que un motivo de inconstitucionalidad, la eventual existencia
simultánea de actores armados ilegales del conflicto y de referendos constitucionales
para terminar la confrontación, contribuye a hacer más explicables estos
últimos.
84. No encontrando entonces
vicios, o problemas de inconstitucionalidad diferentes, la Corte declarará
exequible artículo 1º del Proyecto de Ley.
Artículo 2º. Coincidencia
de referendos constitucionales con otros actos electorales. Concurrencia con
elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República. Libertad del elector
en la votación. Equilibrio entre opciones
85. El artículo 2 está
compuesto por un solo inciso, pero tiene dos contenidos normativos
diferenciables. El primero se desprende de la frase inicial del texto, conforme
a la cual se admite la coincidencia de los referendos constitucionales a los
que se refiere el Proyecto de Ley “con actos electorales”. El segundo
contenido se infiere del segmento restante del enunciado, y establece que
cuando efectivamente coincidan estos referendos constitucionales con
actos electorales, los jurados de votación deberán “ofrecer” a los
electores la tarjeta correspondiente al referendo, y estos a su turno estarán
en libertad de expresarles si desean recibirla o no. La Corte revisará inicialmente
la constitucionalidad del primer segmento, pues en caso de que este sea
contrario a la Constitución, se sustraería la materia de la segunda parte del
precepto y sería innecesario pronunciarse sobre su exequibilidad.
86. La posibilidad de
coincidencia entre estos referendos y actos electorales es cuestionada por el
Procurador General de la Nación y los ciudadanos Juan Manuel Charria Segura,
Juan Lozano Ramírez y Juan Carlos Vélez Uribe. Sostienen que esta posible
concurrencia de certámenes de la democracia representativa (elecciones de
autoridades públicas) y participativa (referendos constitucionales) no sólo
afecta la campaña abstencionista pues hace más difícil la abstención, sino que
además le da un trasfondo plebiscitario al referendo, confunde a los electores
y termina por desconcentrarlos. El Ministerio Público considera además que esta
previsión viola el artículo 262 de la Constitución, en la medida en que este
último prohíbe la coincidencia de elecciones de Presidente y Vicepresidente de
la República “con otra elección”. La Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República y Dejusticia defienden la constitucionalidad de la
norma, sobre la base de su propósito es fomentar legítima y proporcionadamente
la participación ciudadana, con pleno respeto por la libertad del elector, sin
violar prohibición constitucional alguna de carácter expreso. La Secretaría
Jurídica de la Presidencia considera además que no se desconoce el artículo 262
de la Carta, pues este prohíbe la concurrencia de elección presidencia con “otras
elecciones”, y el referendo constitucional no es ninguna elección sino un
mecanismo de participación para reformar la Carta. La Sala pasa a revisar la
constitucionalidad del primer fragmento del artículo 2.
87. La Constitución no
establece de forma expresa una prohibición general de coincidencia entre
referendos constitucionales y elecciones de autoridades públicas. El artículo
104 de la Carta ciertamente prevé que las consultas populares sobre decisiones
de trascendencia nacional no pueden realizarse en concurrencia con “otra
elección”.[110]
Pero para la realización de referendos constitucionales no existe una
prohibición constitucional con alcance semejante. Como lo precisó la Corte al
controlar el Proyecto que se convirtió en Ley Estatutaria de Mecanismos de
Participación (Ley 134 de 1994), “la Constitución no consagra en forma expresa
respecto de la convocatoria a referendo, la prohibición de que coincida con
otra elección, como sí lo hace en su artículo 104 en relación con la consulta
del orden nacional”.[111] Al margen de lo que
prevé el artículo 104 en materia de consultas populares de trascendencia
nacional, y de lo que dirá la Corte sobre el alcance del artículo 262 de la
Carta, la Sala Plena reitera que no existe una prohibición expresa de carácter
global, para que los referendos coincidan con la elección popular de autoridades
públicas. Sí hay una limitación de ese tipo en el orden legal, en el artículo 39 de la Ley 134 de 1994. Este último consagra
una prohibición general de coincidencia entre referendos y la realización de
cualquier “otro acto electoral”. Cuando controló este precepto, en la sentencia C-180
de 1994, la Corte sostuvo que esa prohibición legal era constitucionalmente
posible pero no necesaria. Por lo cual puede inferirse que en esa ocasión se
juzgó exequible el artículo 39 de la Ley 134 de 1994, sobre la base de que el
legislador podía estatuirla, mas no que era su deber u obligación hacerlo.
Dijo entonces:
“Por su parte, el artículo 39 señala que el
referendo se deberá realizar dentro de los seis (6) meses siguientes a la
presentación de la solicitud, y la votación no podrá coincidir con ningún otro
acto electoral.
Lo anterior pretende, como así lo quiso el Constituyente de 1991,
que no se desvíe la atención del debate en torno a la aprobación o derogación
de una ley o de un acto legislativo, con la realización de otro acto de
carácter electoral.
Esta norma reproduce en parte, el contenido del artículo 377 de la
Constitución Política, que dispone que el referendo constitucional deberá
realizarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del acto
legislativo. De otra parte, no obstante que la Constitución no consagra en
forma expresa respecto de la convocatoria a referendo, la prohibición de que
coincida con otra elección, como sí lo hace en su artículo 104 en relación con
la consulta del orden nacional, juzga la Corte que ella encuadra en la
competencia que el Constituyente confirió al legislador en el artículo 258 de
la Carta Política, para implantar mediante ley, mecanismos de votación que
otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho en
cabeza de todo ciudadano.”
88. Ahora bien,
se ha planteado en el debate que esa prohibición legal de concurrencia de
referendos con otros actos electorales buscaba –como dijo la Corte en la
sentencia C-180 de 1994- otorgar “más y mejores garantías para el libre
ejercicio de este derecho [al voto] en cabeza de todo ciudadano”. Con
base en ello, se ha sostenido en este proceso que tal prohibición legal es un
desarrollo de la libertad del elector y que, una vez instaurada, el legislador
está en la obligación de ampliar esa libertad, lo cual le impide retroceder
admitiendo –como en este caso- la coincidencia del referendo constitucional con
elecciones. La prohibición del artículo 39 de la Ley 134 de 1994 no se basaría
entonces en un texto constitucional que vede expresamente la coincidencia del
referendo con elecciones de autoridades públicas, pero sí en el deber de
garantizar la libertad del votante. Lo cual haría en consecuencia imposible que
hacia el futuro se introdujera una reforma legal –como la que ahora se
controla- que aceptara la posible coincidencia de referendo y elecciones de
autoridades.
89. La Corte no
está, sin embargo, convencida de que en este campo aplique el principio de
progresividad. Cuando el artículo 258 de la Constitución establece que la ley
podrá implantar “más y mejores garantías para el libre ejercicio de este
derecho [al voto] de los ciudadanos”, quiere decir que el legislador
puede ampliar las garantías ya previstas en la Constitución y, en consecuencia,
que las estipuladas directamente en el texto de la Carta no son las únicas
posibles o legítimas. En cualquier caso, la Corte no considera que esta reforma
sea un retroceso en la protección de la libertad electoral al admitir la
posibilidad eventual de coincidencia de estos referendos con otros actos
electorales. No le corresponde a la Corporación pronunciarse sobre la opción
legislativa de abrir la posibilidad de concurrencia de cualquier referendo
constitucional con elecciones de autoridades públicas. Este Proyecto de Ley
versa sobre una especie de referendos constitucionales y aprobatorios, y por
tanto la Sala procede entonces a mostrar por qué la posible concomitancia general
de estos referendos con elecciones de autoridades públicas no es por sí misma
un retroceso en la protección a la libertad del elector, ni es contraria a la opción
ciudadana de abstención activa y, en cambio, es legítima en referendos para
implementar acuerdos finales de terminación del conflicto armado.
90. La Constitución,
excepto por lo que adelante señalará la Corte respecto del artículo 262
Superior, no tiene una prohibición expresa de coincidencia de referendos
con elecciones populares de autoridades públicas, como lo sostuvo esta
Corporación en la sentencia C-180 de 1994. No podría decirse que esa
prohibición esté implícita en las normas que consagran para estos
mecanismos el derecho a la libertad del elector (CP arts 258 y 378). Cuando en
la sentencia C-180 de 1994 se examinó la prohibición legal de concurrencia de
referendos con otras elecciones, la Corte Constitucional manifestó ciertamente
que aislar en el tiempo la realización de los referendos tenía como propósito “que no se desvíe la atención del debate en torno a la
aprobación o derogación de una ley o de un acto legislativo, con la realización
de otro acto de carácter electoral”. La de
asegurarle al elector mayor y mejor concentración en los referendos, fue
interpretada por la Corte en ese caso como una forma de garantizar su libertad.
Consideró entonces que la realización de referendos en fechas aisladas de las
demás elecciones podía ser concebida como una opción válida dentro del
marco constitucional, pero no como la única posible en el marco de la
Constitución. La Corte dijo que dicha prohibición legal se “encuadra” en
las competencias que la Carta le da al legislador, pero no sostuvo expresamente
que ese cuadro de competencias excluyera alternativas legales distintas.
91. Luego no hay
en la Constitución ni en la sentencia C-180 de 1994 referencias expresas a que
los referendos constitucionales nunca puedan coincidir con otras elecciones,
salvo por lo que mencionan los artículos 104 y 262 de la Carta en lo atinente a
su coincidencia con consultas populares de trascendencia nacional y la elección
de Presidente y Vicepresidente de la República. La Sala tiene en consideración
lo que sostiene el señor Procurador, en el sentido de que la posible
concurrencia general de estos referendos con elecciones de autoridades públicas
supone un retroceso en la protección de la libertad del elector, pero no lo
comparte. La postura del Ministerio Público se sustenta en dos argumentos. De
un lado, dice que la concurrencia busca promover la participación política del
cuerpo electoral en los referendos constitucionales de que trata este proyecto,
y que en esa medida la ley inclina la balanza a favor de la votación, razón por
la cual viola la libertad del elector de decidir si se abstiene o no. De otro lado,
sostiene que aislar la fecha de realización de los referendos garantiza o
contribuye a asegurar la comprensión de lo que se somete a consulta y, en
consecuencia, que la posible coincidencia de los mismos con elecciones
populares de autoridades públicas tendría como efecto dificultar la comprensión
de lo que debe decidirse. La Corte pasa a revisar a continuación las dos
razones expuestas.
92. Primero,
autorizar la concurrencia de estos referendos con elecciones populares de
autoridades en general no desprotege ni desestimula un tipo de participación en
específico. En la exposición de motivos y en este proceso se ha reconocido ampliamente
que la coincidencia de referendos constitucionales con elecciones de
autoridades públicas busca promover la participación popular.[112] Pero
no hay en el texto del Proyecto aprobado normas que inclinen la balanza hacia
una forma de participación política en concreto y en detrimento de las demás, o
que incentiven la participación en un sentido y no en los otros. Se busca
fomentar la participación democrática en todo sentido, sea que esta se oriente hacia
votar por el sí o el no, o de abstenerse activamente. La posible coincidencia
de referendos y elecciones de autoridades públicas ciertamente persigue hacer frente
a la abstención pasiva; es decir, a la abstención que no es fruto
de una decisión deliberada y estratégica para evitar que la votación del
referendo supere el umbral (CP art 378), sino resultado de problemas
estructurales de diversa índole.[113]
Enfrentar la abstención pasiva así interpretada no es entonces desestimular un
tipo especial de participación política, pues por definición abstenerse de
forma pasiva es no participar.
93. No puede
decirse que al desarticular al menos en parte la abstención pasiva se
afecte también la elección política de la abstención activa. El Proyecto
de Ley bajo control contempla diversas previsiones para garantizar que la
campaña en favor de la abstención activa tenga iguales derechos y oportunidades
que las campañas por el sí y el no (arts 4, 5, 6 y 7). La posibilidad de
concurrencia de referendos con otras elecciones populares, como las de
autoridades públicas, no tiene el efecto de anular estas garantías ni tampoco el
de afectar la libertad del elector, pues el abstencionismo activo consiste en
una decisión suficientemente informada, consecuencia de una comprensión del
mecanismo, de las opciones y de la responsabilidad cívica que supone tomar la
decisión. El elector que ha resuelto abstenerse activamente de votar por el sí
o el no, con el fin consciente y deliberado de que el referendo no supere el
umbral y no sean aprobadas las reformas que proyecta, no tiene por qué ver
restringida su libertad por el hecho de que el referendo se realice en la misma
fecha de otras elecciones, en el marco de la Constitución Política. Su decisión
de abstenerse activamente, al ser estratégica, deliberada y consciente, no se
ve menoscabada por el artículo 2 del Proyecto de Ley.
94. Segundo, al
permitir la concurrencia de estos eventos no se está dificultando o
imposibilitando la compresión de lo que se debe decidir en un referendo
constitucional. Un interviniente sostuvo en este proceso que una parte del
cuerpo electoral, que milite o actúe de conformidad con los partidos,
movimientos o grupos que promuevan la abstención activa, puede verse confundida
si tiene al mismo tiempo que votar –por autoridades públicas- y no hacerlo –por
el referendo-. Según esto sería entonces menos difícil comprender la abstención
y su sentido en un certamen en el cual se vote únicamente el referendo
constitucional. Por lo mismo, hacer coincidir ambos eventos confundiría al
electorado en sus opciones y violaría su libertad de elección. La Corte no
comparte este planteamiento. Admitir como posible la coincidencia de certámenes,
que establece el artículo 2º del Proyecto objeto de control, es un recurso por
medio del cual se puede adecuadamente difundir el conocimiento del referendo
constitucional como mecanismo, y más concretamente de las opciones que se
ofrecen en los referendos regulados por este Proyecto. Esto se logra al aprovechar
para los referendos la mayor atención que despiertan para sí las elecciones de
autoridades públicas.[114]
Es tomar el mayor reconocimiento público que tiene la elección popular de
autoridades, por su más extensa presencia histórica en el constitucionalismo, y
ponerlo al servicio de la democratización del conocimiento sobre el sentido y
funcionamiento del referendo constitucional, que es un mecanismo con una vida
institucional comparativamente más corta y aún en etapa de crecimiento y
desarrollo. Hacer coincidir las elecciones de autoridades y estos referendos
permite entonces poner en conocimiento las implicaciones de estos últimos.
95. Aislar la fecha del referendo contribuye ciertamente a posibilitar
la concentración
del elector en ese certamen. Pero a partir de esto no puede afirmarse, a
contrario, que si coinciden referendos y elecciones de autoridades entonces
el cuerpo electoral esté naturalmente incapacitado para decidir por falta de
aptitud o de libertad. El Constituyente escogió una forma de gobierno
democrático (CP arts 1, 2 y 40), y en esa opción está implícito el
reconocimiento de que todas las personas llamadas a participar de los asuntos
colectivos están igualmente facultadas para tomar parte en la deliberación y
para decidir sobre los asuntos que les atañen. La Constitución misma admite,
por eso, que en una misma fecha concurran decisiones de distinta clase, como la
elección de autoridades públicas de diferente orden (municipal y
departamental), o incluso que se presenten referendos multitemático (CP art
378).[115]
No puede decirse entonces que el electorado esté por principio incapacitado
para tomar sus decisiones sólo porque concurran dos tipos de eventos (referendo
y otras elecciones). Tampoco puede argumentarse que en ese contexto el elector
carezca de libertad. En los referendos, la libertad es  más que ausencia de
coacción, y se entiende como la posibilidad de conocer y comprender con
suficiencia la realidad política y lo que en ellos se decide.[116]
Mientras haya una divulgación pública amplia y suficiente  - como la que prevé
este Proyecto de Ley- sobre el referendo constitucional y sus opciones,
y en torno a las diferencias de esta decisión con la que se toma al elegir
autoridades públicas, no puede decirse que el cuerpo electoral esté desprovisto
de libertad.
96. La
coincidencia de estos referendos y elecciones de autoridades, en general, es
por lo demás un modo legítimo de divulgar las diferencias institucionales e
implicaciones de estas decisiones. La prohibición general de coincidencia de
referendos y elecciones de autoridades fija un punto de equilibrio entre
campañas para garantizar la libertad del elector, por la vía de aislar en el
tiempo la realización del referendo constitucional. Pero ese punto de
equilibrio no es el único que asegura la libertad electoral de la que habla el
artículo 378 Superior. Cuando no hay coincidencia de referendos y elecciones de
autoridades, los partidos y movimientos políticos que promueven la abstención
se benefician no sólo de quienes se abstienen como estrategia positiva de
participación, sino también de la inercia presente en una colectividad
compleja, en la cual se ubica una masa del electorado tendiente al
abstencionismo pasivo estructural. En esos casos, mientras las campañas por el
‘sí’ y el ‘no’ buscan despertar a esta colectividad, para promover su
participación y superar el umbral que exige la Carta (CP art 378), la campaña
abstencionista no halla en este diseño de fechas aisladas para referendos un
incentivo que la conduzca a persuadir al electorado que forma parte de esa masa
de abstencionistas pasivos y estructurales que se abstenga pero activamente;
es decir, luego de conocer y comprender la consulta que se le plantea, y sus
distintas opciones.
97. Lo que
persigue la posible concurrencia de estos referendos y elecciones de
autoridades es mover el punto de equilibrio entre campañas, para
promover bajo otro enfoque institucional la libertad del elector, diseñando su
fecha de realización de manera que se convierta en un estímulo para que todas ellas
– voto por el ‘sí’ o el ‘no’ y la abstención activa- el de instruir al cuerpo
electoral, no sólo en las razones que respaldan la opción que cada una promueve
sino además en el sentido y funciones del mecanismo de participación
democrática que se presenta. Como en casos de coincidencia el electorado de
partidos y movimientos políticos que promueven la abstención debe votar –por
los candidatos- y no votar –por el referendo-, la concurrencia de eventos de
estos participación con lógicas e implicaciones distintas activa el interés
político de estos últimos por explicar ambas decisiones a quienes los respaldan
o siguen. Esto redunda en mayor y mejor difusión del referendo constitucional y
sus opciones, y maximiza en esa medida la libertad del elector.
98. A la luz de
lo anterior, la posible concurrencia de estos referendos y elecciones de
autoridades no es, tomada como autorización general, contraria a la
Constitución. Sin embargo, la Corte debe detenerse a examinar si, como señala
el Procurador General de la Nación, esta autorización de coincidencia desconoce
la prohibición expresa del artículo 262 de la Constitución, conforme a la cual “[l]a
elección del Presidente y Vicepresidente no podrá coincidir con otra elección”.
Se ha mencionado en este proceso que ese precepto constitucional se refiere a
la imposibilidad de coincidencia de la elección del Presidente con otra
elección de autoridades públicas y que, como el referendo constitucional
no es una elección de autoridades, puede coincidir con la elección de
Presidente sin violar lo previsto en el artículo 262 de la Carta. La Sala Plena
considera, sin embargo, que esta última argumentación carece de fuerza. La
prohibición del artículo 262 Superior comprende la imposibilidad de celebrar
referendos en la misma fecha de elecciones presidenciales, por tres razones: (i)
la realización de un referendo constitucional constituye un acto electoral en
el cual se lleva a cabo al menos una elección, (ii) no hay una razón objetiva
para concluir que, en virtud del artículo 262 de la Carta, la elección de
Presidente y Vicepresidente de la República no puede concurrir con la de
Congreso y autoridades territoriales, pero sí con la realización de referendos
constitucionales; (iii) las elecciones presidenciales, y los referendos de que
trata este Proyecto, le plantean al electorado la necesidad de tomar decisiones
de la mayor trascendencia, y su coincidencia en vez fomentar el debate público
lo debilita y permite introducir un elemento desequilibrante entre las
distintas campañas de estos referendos; (iv) la posible coincidencia de referendos
constitucionales con una elección presidencial conllevaría para aquellos
instrumentos una inocultable vocación plebiscitaria, y una ley estatutaria no
puede darle esa configuración a un referendo constitucional.
99. Para
empezar, los referendos son actos electorales en los que se lleva a cabo al
menos una elección: votar por el sí o el no, o abstenerse activamente. Podría
objetarse que en los referendos constitucionales se toman decisiones pero que
no se elige propiamente, en tanto no se vota por un ciudadano que aspira
a ocupar un cargo de elección popular. Una intervención sostiene en este
proceso que incluso la Corte reconoció en la sentencia C-551 de 2003 que “un referendo constitucional no es un acto electoral”[117] sino una convocatoria al pueblo para que decida si aprueba o
no un proyecto de norma jurídica.[118] Esta afirmación de
la Corte no puede sin embargo leerse por fuera del contexto en el cual se hizo.
En ese caso no se abordaba el problema que ahora se presenta, relativo a si el
artículo 262 de la Constitución, que prohíbe la concurrencia de la elección
presidencial con otras elecciones, incluye entre estas el referendo
constitucional. En la sentencia C-551 de 2003, cuando la Corporación señala que
el referendo constitucional “no es un acto electoral”, lo hace al
controlar una pregunta del referendo entonces bajo revisión –la pregunta 17-
que ampliaba o recortaba los períodos para los cuales habían sido elegidas
previamente, por el voto popular, autoridades públicas del orden territorial. La
frase invocada significa, en el contexto apropiado en el cual se profirió,
únicamente que por medio del referendo constitucional no se eligen autoridades
públicas, ni se les recorta o amplía su periodo a las ya elegidas. El contexto
en el cual se insertan esas palabras ilustra lo indicado:
“[…] un referendo constitucional no es un acto electoral sino
que representa la convocatoria al pueblo para que decida si aprueba o no un
proyecto de norma jurídica. Y por ello, la revocatoria del mandato de
ciertos funcionarios electos, o su prolongación, no puede hacerse por medio de
referendo, sin que previamente haya sido modificado el régimen constitucional
que rige la relación entre los ciudadanos, los elegidos y sus períodos […]”.[119]
100. La
Constitución Política, al regular el referendo constitucional, contribuye a zanjar
la anterior discusión en torno a su naturaleza electoral: establece que el
referendo constitucional será presentado de manera que “los electores”
puedan “escoger” libremente qué votan positivamente y qué negativamente
(CP art 378). La aprobación de reformas por esta vía exige que el número de
votantes exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el “censo
electoral” (ídem). ¿Por qué la Constitución utiliza estas expresiones, si
no es para resaltar su carácter de acto electoral en el cual se lleva a cabo
una elección, si bien con efecto distinto al de las elecciones populares de
autoridades? No puede argumentarse contra esto que si bien en el referendo hay electores
y su realización se inscribe en un marco de derecho constitucional
electoral, no hay propiamente acto electoral o elección. Cuando al pueblo se le
consulta en referendo constitucional su opinión sobre un punto, se le plantea
–como se dijo- al menos una elección: la votar por el sí o el no, o abstenerse
de hacerlo.
101. La consulta
popular, que también es -como el referendo- un mecanismo para preguntarle al
pueblo su posición frente a una cuestión, es caracterizada por la Constitución
misma, en su texto, como una “elección”.[120] La
Carta dice que cuando las consultas populares versen sobre decisiones de
trascendencia nacional, no pueden realizarse en concurrencia con “otra
elección” (CP art 104). Ese artículo no se refiere sino a un evento
democrático (la consulta), y luego prescribe que no puede coincidir con “otra
elección”. Por tanto, la Carta asume que la consulta popular es una
elección. La Ley Estatutaria 134 de 1994, sobre mecanismos de participación,
ratifica este carácter en los referendos cuando dice que no pueden coincidir
con “ningún otro
acto electoral”  (art 39). Y
también lo hace cuando prevé que “[a] las
elecciones previstas en ésta ley se aplicarán las disposiciones
electorales que no sean incompatibles con ella” (art 106), pues en dicha ley se regulan sólo los siguientes
mecanismos de participación –que en consecuencia se consideran en la Ley 134 de
1994 como elecciones-: la iniciativa popular legislativa y normativa; el
referendo; la consulta popular del orden nacional, departamental, distrital,
municipal y local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo
abierto (art 1). Precisamente, por ser una elección, los referendos no pueden
celebrarse en la misma fecha de las consultas populares de trascendencia
nacional, pues en ese caso se violaría lo previsto en el artículo 104 de la
Carta que prohíbe la celebración de estas últimas “en concurrencia con otra
elección”.
102. En
definitiva, las de votar o no, y en caso de hacerlo en qué sentido, son
elecciones de enorme trascendencia política en los referendos constitucionales
de que trata este Proyecto de Ley. La sociedad puede no tener –en el grueso de
su cuerpo electoral- diferencias sobre la importancia de la paz como derecho y
deber constitucional (CP art 22). Pero estas afloran en cuanto se discute sobre
los medios para conseguirlas. Los referendos que regula este Proyecto de Ley,
al estar pensados precisamente como instrumentos para poner fin al conflicto
armado y así alcanzar una paz justa, estable y duradera, despiertan entonces
esas discrepancias profundas y radicales en torno a temas y problemas
fundamentales de muy diverso orden, como los relativos al respeto por los
derechos de las víctimas, a la concepción sobre el papel y la legitimidad del
Estado, a la utilidad y justificación del castigo y sus límites, a la
competencia del Congreso y el cuerpo electoral para introducir reformas a la
Constitución, entre otros. Estas decisiones no son de escasa importancia. Por
el sufrimiento humano que ha ocasionado el conflicto armado, además, las
elecciones que deben tomarse en estos referendos no pueden juzgarse tampoco como
menos trascendentales que la elección popular de autoridades públicas. El
artículo 262 de la Carta debe ser interpretado teniendo entonces en cuenta que
son al menos igual de trascendentales para la democracia las elecciones de
autoridades (Congreso, autoridades territoriales) que los referendos constitucionales
regulados en este Proyecto, pues estos consisten en una consulta para la
reforma de la Constitución, que es la norma de normas (CP arts 4, 374 y 378).
103. Esto se
confirma con una lectura del artículo 262 de la Constitución en el contexto más
amplio del régimen político del cual forma parte y su evolución. Con el
artículo 37 del Acto Legislativo 01 de 1968 se admitió la coincidencia de
elecciones presidenciales con las de Congreso.[121] El país
adelantó dos elecciones con este sistema (las de 1970 y 1974), pero luego se
promovió una nueva reforma, con el fin de aislar la fecha de la elección
presidencial.[122]
Es así que en el Acto Legislativo 2 de 1977 el Congreso aprobó una reforma al
artículo 114 de la Constitución anterior: “[l]as elecciones de
Presidente de la República y miembros del Congreso se efectuarán en días
distintos, en las fechas que determine la ley”.[123] Esa
reforma fue luego declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia,
mediante sentencia del 5 de mayo de 1978. Su ámbito de aplicación se limitaba
claramente a prohibir la coincidencia de elecciones definidas, las de
Presidente y Congreso. En una democracia representativa como la que entonces se
perfilaba en la Constitución Nacional, una delimitación tan precisa a dos actos
de elección de representantes guardaba perfecta sintonía con las bases del
orden constitucional vigente. Pero en la Constitución de 1991, la apuesta por
configurar profundizar la democracia y darle carácter participativo (CP arts 1
y 2) implica que los mecanismos de la democracia en los cuales no se eligen autoridades
públicas son al menos tan trascendentales como aquellos en los que son elegidas
popularmente estas últimas.[124]
Luego no parece razonable que, siendo ambas elecciones igual de relevantes, se
sujeten a un trato diferenciado en cuanto a la posibilidad de coincidencia con
elecciones presidenciales.
104. La
Constitución prohíbe la coincidencia de elecciones presidenciales con otras
elecciones, entre otras razones que se enunciarán adelante, justamente por centralidad
que tienen el Presidente y el Vicepresidente de la República en un régimen
presidencialista, y por la correlativa magnitud que ostenta la responsabilidad
del cuerpo electoral en su elección. En nuestro régimen constitucional se le
reconoce al Presidente de la República un haz de atribuciones y poderes de la
mayor importancia y alcances. El Presidente es Jefe de Estado, de Gobierno y
suprema autoridad administrativa (CP art 115), “simboliza la unidad
nacional” (CP art 188), dirige las relaciones internacionales (CP art
189-2), la fuerza pública (CP art 189-3), y tiene un grupo amplio y variado de
facultades de nominación, ordenación y configuración de la administración
pública (CP art 189 nums 1, 13 y ss). En elecciones presidenciales, el
Constituyente consideró que el pueblo no podría entonces estar además
ante el deber civil de decidir si elige otras autoridades, si aprueba o no
reformas constitucionales como las que buscarían implementarse con estos
referendos. Por lo demás, adelantar simultáneamente dos grandes debates, de los
que depende en buena medida el destino colectivo, antes que promover recíprocamente
la deliberación pública amplia y abierta, estimularían una suerte de mutuo eclipse
parcial sobre la participación y la deliberación públicas. Ambos
estarían avocados a reducirse correlativamente en un mismo escenario político y
en espacios temporales coincidentes.
105. El artículo
262 de la Carta, así entendido, busca además impedir que estos referendos contraigan
para sí un problema constitucional, derivado de la imposibilidad de definir si
se está ante un referendo constitucional en sentido estricto, admisible en el
orden vigente, o ante un referendo plebiscitario, prohibido por la Constitución.
El Constituyente de 1991 y el legislador en la Ley 134 de 1994, definieron los
perfiles esenciales del plebiscito y el referendo constitucional aprobatorio.
El plebiscito es una institución que se activa a partir de una decisión
presidencial, pues el pronunciamiento del pueblo es “convocado
por el Presidente de la República”, con la firma de todos sus ministros,
para decidir si “apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo” (Ley
134/94 arts 7 y 77). No exige por tanto la intervención del Congreso, aunque
tiene control constitucional (CP art 241 num 3). El referendo constitucional aprobatorio
en cambio puede ser de iniciativa del Gobierno “o de los ciudadanos en las
condiciones del artículo 155”, pero exige la participación posterior del
Congreso, y luego de la Corte Constitucional en control previo al
pronunciamiento popular (CP arts 378 y 241 num 2). No es constitucionalmente
posible que mediante plebiscito se introduzcan reformas a la Constitución (Ley
134/94 art 38), ni lo es que con la forma aparente de un referendo
constitucional aprobatorio se proponga en el fondo al pueblo un pronunciamiento
plebiscitario. La Corte ha sostenido que la Constitución proscribe, por lo
mismo, los referendos plebiscitarios:
“no sólo la Carta ampara expresamente la libertad del elector
sino que, además, distingue entre referendo y plebiscito, y señala inequívocamente
que la Constitución no puede ser reformada plebiscitariamente. En efecto, no
sólo el Título XIII no prevé la reforma de la Carta por medios plebiscitarios
sino que ese punto es reforzado por la LEMP. Así, el artículo 4° de la LEMP
define al plebiscito como “el
pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República,
mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo”, mientras que el artículo 78 de ese
mismo cuerpo normativo señala inequívocamente que en ningún caso el plebiscito
podrá modificar la Constitución. La sentencia C-180 de 1994, al declarar
exequible esa prohibición, precisó que la “propia Carta Política prevé que
la reforma a sus preceptos se solicite mediante otros mecanismos, instrumentos
y procedimientos distintos del plebiscito”.” [125]
106. En la
sentencia C-551 de 2003, la Corte declaró inconstitucionales algunos elementos
de la Ley que convocaba a un referendo constitucional, por darle a éste
características de un referendo plebiscitario. Primero consideró que la
posibilidad de votar en bloque un referendo multitemático con varias preguntas
para el elector era contraria a la Constitución pues en su práctica lo “induce […] a aprobar o
rechazar la totalidad del articulado sometido a su consideración, según la
confianza que tenga en su proponente”. En segundo lugar, juzgó violatorios de
la prohibición de referendos plebiscitarios determinados contenidos que se
relacionaban obviamente con el “apoyo de
políticas o hechos de un gobernante específico”, y declaró
entonces inexequibles algunos términos sobre la referencia a la política de
seguridad democrática que aparecían en el texto de la Ley.[126]
Finalmente, declaró también inexequible una de las preguntas que tenía como
efecto ampliar o revocar el periodo de autoridades públicas de elección
popular, porque adquiría también, debido a que desnaturalizaba el referendo al
convertirlo en una elección popular de autoridades, “un evidente significado plebiscitario”.[127]
Esta pregunta tenía un contenido similar –en cuanto al significado
plebiscitario de extensión del periodo de mandato para autoridades públicas- al
del artículo 10 del Plebiscito de 1957, que extendía por cerca de un año la
Presidencia de la República en cabeza de la Junta Militar de Gobierno de la
República.[128]
107. La
aproximación jurisprudencial señalada, en concordancia con la doctrina
constitucional comparada sobre la materia, ofrece criterios para identificar un
referendo plebiscitario.[129]
Para empezar, tal carácter no depende necesariamente del contenido normativo
sometido a aprobación popular. Desde que se controle una ley estatutaria que lo
regule se puede saber en ciertos casos si crea un referendo plebiscitario, lo
cual ocurre si por ejemplo admite que, siendo este multitemático y con un
número plural de preguntas, se pueda votar en bloque.[130] El
contexto en el que está llamado a presentarse el referendo marca también un
hito doctrinal para determinar si tiene o no trasfondo plebiscitario. La
campaña previa a su realización, la forma como tiene vocación de desenvolverse,
se ha considerado como factor clave para diferenciar los referendos de los
pronunciamientos plebiscitarios.[131]
El que se proponga un proyecto de norma jurídica, en un contexto de campaña en
el cual este se vincula estrecha e indisolublemente con la pregunta por la
confianza en el Presidente de la República, puede alterar radicalmente su
naturaleza, y pasar de ser un mecanismo de reforma constitucional propiamente
dicho, para convertirse en una consulta popular sobre la confianza o respaldo del
electorado en una persona, programa o política de gobierno específica, con lo
cual tendría entonces el efecto práctico de enlazar la respuesta a las
preguntas con una cuestión plebiscitaria.[132]  Identificar estos
elementos es también posible en la revisión de un proyecto de ley estatutaria
como el que está bajo control.
108. La
interpretación del artículo 262 de la Constitución, conforme a la cual no
pueden coincidir elecciones presidenciales con estos referendos, se fortalece a
la luz de los anteriores criterios. Como el objetivo al menos intermedio o
último de estos referendos es la paz, que es un deber constitucional trascendente
a los gobiernos de turno (CP art 22), no puede decirse a priori que sean
en sí mismos instrumentos para someter a consideración popular la aprobación de
una política o figura de un gobierno específico. Pero no pueden presentarse en
la misma fecha de una elección presidencial, según el artículo 262 de la Carta,
porque su suerte no sería la misma. Su realización aislada de las demás elecciones
de autoridades convierte a la presidencial en un evento en el cual adquiere un
papel decisivo la confianza del electorado en la persona o programa de gobierno
específico del Presidente saliente y de los candidatos a remplazarlo.[133]
En los debates presidenciales es además inevitable que se discuta en torno al
balance del Gobierno saliente y a las calidades y propuestas del entrante, con
lo cual el Presidente de la República entonces en ejercicio, lo mismo que su
eventual sucesor, saldrían como protagonistas o temas centrales en las
discusiones normales de esa campaña. Introducir las discusiones relativas a
estos referendos en ese contexto implicaría entonces restarles a estos fuerza y
autonomía como objetos de deliberación, pues sus distintas opciones (el ‘sí’,
el ‘no’ y la abstención) se personalizarían, vinculándolas entre otros a la
figura del Presidente de la República que deja el cargo o a su eventual
sucesor. El contexto de la campaña presidencial, como trasfondo de estos
referendos, trastocaría por lo tanto su carácter de mecanismos para la reforma
constitucional, pues induciría naturalmente al elector a trasponer los
criterios de la elección presidencial a la decisión que debe tomar en torno a
la consulta,  y a definir el sentido de su participación en esta según la
confianza, apoyo o desaprobación de un gobernante o gobierno específico.
109. El diseño
institucional de un referendo constitucional aprobatorio no puede responder a
estas características. En unas circunstancias de esa naturaleza, el
pronunciamiento popular que se pretende con los referendos constitucionales contraería
para sí connotaciones que deben ser propias de la elección presidencial, como
las de aprobar o no el programa del gobierno saliente, o la persona de los
candidatos a la Presidencia de la República, y en esa medida sería imposible
diferenciarlos de un referendo plebiscitario. No es su concurrencia con
elecciones de una autoridad pública la que le acarrea ese problema de inconstitucionalidad,
sino su coincidencia con la elección de Presidente y Vicepresidente de la
República, precisamente por la poderosa importancia constitucional y práctica
que tiene esta institución en Colombia, y por las notorias implicaciones que
traería esta posible simultaneidad en la naturaleza del referendo
constitucional aprobatorio, cuya integridad y supremacía esta Corte está
encargada de proteger (CP arts 241 y 378).
110. No
ocurriría lo mismo si estos referendos se celebran en una ocasión diferente,
incluso si coincide con elecciones de otras autoridades públicas distintas al
Presidente y Vicepresidente de la República, pues en ese caso el debate más
difícilmente podría personalizarse o asociarse centralmente a la figura del
Presidente de la República en ejercicio. No es la Presidencia de la República,
o el ciudadano que ostenta o aspira ostentar esa investidura, ni es tampoco su
programa de gobierno el centro del debate público, que es lo propio de las
campañas presidenciales. En otros contextos, la deliberación puede vincularse
más a ideas o concepciones del Estado, algunas de ellas seguramente
identificables con mayor facilidad en determinadas personas o grupos que en
otros. Fuera de la campaña presidencial, el debate se desmarca de la figura del
Presidente de la República, de sus programas y ejecutorias, y adquiere
independencia como objeto de la deliberación pública. Eso es relevante para el
examen de este Proyecto de Ley estatutaria, pues resulta necesario eliminar de
su texto las instituciones que faciliten o admitan referendos plebiscitarios.
111. En suma, el
referendo constitucional es una elección o acto electoral, aunque en su
realización no puedan ser elegidas autoridades públicas (CP art 378). Los
referendos constitucionales de que trata el Proyecto bajo examen no son menos
importantes que las elecciones populares de autoridades públicas y, en esa
medida, no se pueden considerar por su relevancia como claramente sustraídos de
la prohibición de coincidencia con la elección de Presidente y Vicepresidente
de la República (CP art 262). Por la trascendencia de la elección de Presidente
y Vicepresidente de la República, y de la que se debe hacer en virtud de estos
referendos constitucionales, la deliberación pública antes que fortalecerse se
debilitaría si en un mismo ámbito temporal se debe debatir sobre ambas clases
de decisiones, razón de más para considerar que la posible coincidencia entre
estos eventos es inconstitucional. Finalmente, por el contexto en que se
desarrollarían, estos referendos no pueden coincidir con elecciones de
Presidente y Vicepresidente de la República, pues contraerían un evidente
significado plebiscitario, que desnaturaliza su función como instrumento de
participación para la reforma constitucional (CP art 374).
112. La Corte
declarará entonces exequible el primer segmento de este artículo, en el
entendido de que los referendos constitucionales de que trata no pueden
coincidir con elección de Presidente y Vicepresidente de la República.
113.
Ahora bien, el artículo 2 tiene toda una segunda parte relativa al
comportamiento de jurados de votación y electores antes las mesas de votación,
en caso de que estos referendos constitucionales coincidan con la elección de
otras autoridades públicas, conforme lo estipulado por la Corte anteriormente.
La disposición dice en primer lugar que en esa hipótesis los jurados deberán “ofrecer
a los electores la tarjeta correspondiente a los referendos junto a las demás
tarjetas”, y que “[l]os electores estarán en plena libertad de
manifestarles a los jurados de votación que no desean recibir la tarjeta
correspondiente al referendo”. En este proceso, tanto el Procurador como el
MOE consideran que el deber que se les asigna a los jurados de votación es
inconstitucional, toda vez que el votante debe estar “en libertad de tomar
aquellos tarjetones que son de su interés”. No puede un jurado –dicen-
inducir u obligar a los ciudadanos a tomar algunos o todos los tarjetones, pues
sería una forma de coaccionarlos, y vulneraría el derecho a la abstención. Los
demás intervinientes o no se pronuncian expresamente sobre el punto, o lo hacen
para defender su constitucionalidad sobre la base de que en el último segmento
proteger suficientemente la libertad del elector.  La Corte debe revisar la
norma.
114. El texto de la segunda frase
establece –para los casos de coincidencia de estos referendos con elecciones de
autoridades- el deber de los jurados de “ofrecer” a los electores el
tarjetón del referendo. El término ofrecer no ha de entenderse en este
contexto como entregar materialmente al elector el tarjetón del
referendo constitucional, pues esto puede comprometer su libertad de decidir si
se abstiene activamente por la vía de no recibir ni depositar la tarjeta. Ofrecer
el tarjetón ha de ser entendido entonces como el acto de preguntarle al
ciudadano si desea recibirlo. Este tiene en tal caso la libertad de “manifestarles”
a los jurados que “no dese[a] recibir la tarjeta correspondiente
al referendo”, o de hacer lo contrario. El acto ciudadano de expresar si
desea recibir o no el tarjetón no implica para el elector una revelación del
sentido de su voto, ni compromete tampoco su libertad de elección. Puede
manifestar que desea recibirlo y aun así ejercer su derecho a votar por el
“sí”, el “no” o incluso abstenerse. La Corte ha señalado, y ahora lo reitera,
que en un referendo constitucional el ciudadano puede ejercer su derecho a
elegir la abstención activa no sólo por la vía de no depositar el tarjetón,
sino también por la de depositarlo sin marcar respuestas para una o más de las
preguntas que se le plantean.[134]
El tarjetón que se introduce sin marcar en las urnas no tiene efectos en el
umbral. Esto implica que manifestar el deseo de recibir el tarjetón, no compromete
el secreto de su decisión, pues puede aceptar recibirlo y optar por cualquiera
de las opciones, incluida la abstención. La segunda parte del artículo 2 no
viola entonces la Carta, si se entiende por ofrecer el acto de
preguntarle al elector su deseo de recibir el tarjetón correspondiente al
referendo.
115.
El texto del artículo 2° del Proyecto de Ley será declarado exequible con la
condición de que su celebración no puede coincidir con elecciones de Presidente
y Vicepresidente de la República.
Los
artículos 3, 4, 5, 6 y 7. El equilibrio electoral. El derecho a la abstención
activa y las garantías para la oposición a estos referendos constitucionales
116.
La Corte Constitucional considera que los artículos 3, 4, 5, 6 y 7 del Proyecto
de Ley tienen una misma orientación legislativa, pues su objeto es crear un
marco de garantías para el equilibrio electoral en las campañas y en la
realización de estos referendos constitucionales. El artículo 3 se refiere a la
publicidad de los acuerdos finales para la terminación del conflicto armado,
que han de poder implementarse mediante estos referendos. Los artículos 4 y 7
le asignan al Consejo Nacional Electoral competencia para establecer “las
reglas” relativas a las campañas y a su financiación en lo que atañe a los
referendos de que trata este Proyecto. El artículo 5 le atribuye a la Autoridad
Nacional de Televisión la responsabilidad de garantizar el acceso democrático y
equitativo a los medios oficiales de comunicación, de las campañas que
promuevan las distintas opciones participativas. El artículo 6 prevé garantías
para el equilibrio estatal en relación con las diferentes opciones electorales.
La Corte pasa a examinar los artículos mencionados.
117.
El artículo 3 consagra el deber de darle publicidad al acuerdo final que haya
de implementarse mediante referendo constitucional. Dice que el contenido de
ese acuerdo final debe publicarse y difundirse para conocimiento de los
ciudadanos “con anterioridad a la votación del tipo de referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley”. Durante los debates
parlamentarios se discutió en Comisiones una proposición por medio de la cual
se buscaba establecer un término fijo para el deber de publicar y difundir lo
contenido en los acuerdos, y se decía que debía ser publicado con al menos dos
meses de anterioridad a la votación.[135] La
proposición no fue aprobada, pero luego la pregunta por la fijación de un
término preciso reapareció en Plenaria de Senado.[136]
No se fijó, sin embargo, plazo preciso alguno, sino que se dejó abierta la
antelación con la cual debe dársele publicidad al fondo de lo finalmente acordado.
Esta falta de concreción exacta en meses, semanas o días no puede afectar por
sí misma la exequibilidad de todo el artículo 3, pero por el derecho del
elector a decidir libremente tampoco puede dejarse abierto ese plazo, pues no
se pude publicar sólo horas o un día antes de la votación. La Corte tiene
entonces en cuenta lo que planteaba uno de los senadores en el debate del
artículo: “se debe publicar antes, pero cuanto antes”. Y
agregaba: “¿bastaría la noche anterior?”. La
Corte considera que no.
118.
La libertad del elector en los referendos no se contrae a ausencia de coacción,
aunque esta es una garantía fundamental en todo acto electoral (CP art 258). La
jurisprudencia ha entendido este derecho dentro de una concepción mucho más
amplia, y comprende también una exigencia de “lealtad y claridad” no
sólo en la redacción de las preguntas, sino también en la “manera” en
que el referendo es “presentado” (CP art 378). Ha dicho por eso que “[l]a exigencia de lealtad y claridad apunta a garantizar que esa
deliberación se realice partiendo de una base neutral sin inducir al elector a
engaños o equívocos”. En ese sentido,
aunque no tenía que ver propiamente con la redacción de las preguntas, en la
sentencia C-551 de 2003 la Corte declaró inexequible la presentación
sugestiva e incompleta que se hacía de cada pregunta, inducía al elector a
darles a estas una respuesta positiva. En la misma dirección, y pese a que no
tenga que ver con la redacción de las preguntas o del texto que se somete a
consideración popular, la Sala estima que en estos contextos se viola la
libertad del elector si no se publica y divulga con suficiente antelación el
contenido de los acuerdos finales, cuya implementación se ha de buscar
por medio de estos referendos constitucionales.
119.
En efecto, una decisión sobre referendos referidos a estas materias sólo puede
adoptarse de forma libre, en el sentido que la Corte le ha dado a este
principio, si es fruto de condiciones que propicien la comprensión y
deliberación de los asuntos sometidos al pronunciamiento popular. No puede
entonces considerarse suficientemente libre el elector que decide sobre los
puntos que se le someten a referendo si no ha contado siquiera con la
oportunidad de conocer el trasfondo de la consulta, por falta de publicidad de
lo que contienen los acuerdos que la motivan. Las exigencias de claridad y
lealtad en la redacción, de ausencia de elementos o notas sugestivas en el
referendo que induzcan una respuesta en específico del cuerpo electoral, o que
confundan el sentido de la consulta y alteren su naturaleza de mecanismo para
la reforma constitucional, son técnicas para asegurarle al elector el derecho a
ejercer sin interferencias sus facultades críticas, con el fin de conocer y
comprender la decisión que debe tomar, y la responsabilidad que tiene –al
hacerlo- frente a la construcción de su propio destino y el de la colectividad.
120. Si,
conforme a lo anterior, es constitucional exigir que los acuerdos finales se
divulguen y publiquen con antelación a la celebración de los referendos, pero
no lo es que quede abierta la antelación con que debe dárseles publicidad y
difusión a sus contenidos, la Corte debe condicionar la exequibilidad de la
norma, pero con la condición de que las materias sobre las que han de versar
los referendos se publiquen y difundan en un marco temporal más preciso, que la
Corte debe delimitar. Para ello tiene en cuenta lo señalado en este proceso por
la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, en el sentido de que
por estas previsiones se regirán los referendos que se consideren “necesarios”
para implementar un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Esto
implica que debe haber una relación instrumental y teleológica de conexidad
entre las preguntas que se planteen en la ley que convoque a referendo y el
contenido de lo que finalmente se acuerde en las negociaciones. No es entonces
posible someter a los referendos de que trata este Proyecto, prospectos de
reforma que carezcan de relación con las materias sobre las que han de versar
los acuerdos finales. Esto define ya un punto en que deben ser publicados los
contenidos de lo que finalmente se acuerde, pues antes del trámite de
aprobación en el Congreso de la ley que convoque al pronunciamiento popular,
debe ser claro lo que pretende implementarse con los referendos, para que el
Congreso defina si deben o pueden someterse a las previsiones de la Ley
estatutaria que surja del Proyecto bajo control.
121. Esto
se corresponde además con el trámite constitucional de las leyes convocatorias
a referendo constitucional. El debate parlamentario correspondiente ha de ser
público –si aplica la regla general en la materia (CP art 144)-, para que
exista un control ciudadano (CP art 40). En el control constitucional de las
leyes que convoquen a estos referendos (CP art 241 num 2), de cualquier forma
la Corte debe hacer un análisis de conexidad instrumental y material de los
proyectos de norma que allí se planteen con los contenidos a los que han de referirse
los acuerdos finales, para determinar si pueden sujetarse a las previsiones de
la ley estatutaria que surja de este Proyecto. En el proceso de control ante la
Corte, todo ciudadano tiene además el derecho fundamental a intervenir para
defender o impugnar la constitucionalidad de la Ley (CP art 242 num 1). Por
ende, las materias sobre las que versarán los acuerdos finales han de poderse conocer
oportunamente, con el fin de que en cada una de estas etapas de la formación de
las leyes que convoquen a referendos para implementar acuerdos finales de
terminación de conflicto, se pueda debatir suficientemente si pueden gobernarse
por las normas especiales del Proyecto bajo examen, o si han de sujetarse a las
reglas generales.
122.
Por lo cual, resulta indispensable que el artículo 3 del Proyecto de Ley se
declare exequible, en el entendido de que el deber de divulgar y publicar debe
verificarse desde antes de que se inicie el trámite de las leyes que
convoquen a los referendos de que trata este Proyecto, para que así el
contenido de los compromisos que pretenden desarrollarse por estos referendos
constitucionales sea conocido por el cuerpo electoral. El artículo 3 de este
Proyecto de Ley se declarará entonces exequible, con la condición de que se
publiquen y divulguen los contenidos de los acuerdos que pretendan
implementarse mediante estos referendos, antes de que se inicie el trámite de
las leyes que los convoquen.
123.
La Sala observa que el Proyecto de Ley no prevé específicamente los organismos
encargados de divulgar los asuntos sobre los que deben versar estos referendos
constitucionales. Lo cual sólo significa que no hay una regla especial sobre
la materia, de modo que deben aplicarse las normas generales establecidas en la
Ley 134 de 1994 (arts 92 y 93). Si bien estas normas se refieren a opciones de
participación con respecto a los referendos en general, y no especialmente a los
asuntos específicos que se regulan en este Proyecto de Ley, lo cierto es que
sus previsiones en materia de divulgación son aplicables mutatis mutandis a
estos últimos. Por ende, sin perjuicio del deber que tienen las demás
autoridades en el marco de lo dispuesto en los párrafos anteriores, el Registrador Nacional del Estado Civil
deberá, como exige el artículo 92 de la Ley 134 de 1994, ordenar tres (3)
publicaciones del texto del proyecto sometido a referendo con anterioridad a la
celebración de este último, y asegurarse de que el contenido de los acuerdos se
divulgue con antelación al inicio del trámite de las leyes que convoquen a los
referendos de que trata este Proyecto. Debe haber también, según los artículos
6 numeral 4 de este Proyecto de ley y 93 de la Ley 134 de 1994, una campaña
institucional en cabeza de la organización electoral, en la cual se divulguen
los referendos constitucionales, “para dar una orientación objetiva al
debate” (art 93), en el contexto de los contenidos de los acuerdos finales
que aquellos pretendan implementar.
124.
En lo que atañe a los artículos 4 y 7 del Proyecto de Ley,  estos le atribuyen
al Consejo Nacional Electoral la competencia para establecer “las reglas”
sobre campañas y su financiación en los referendos constitucionales que sean
necesarios para implementar los acuerdos finales de terminación del conflicto
armado. El Procurador General de la Nación considera que estas normas le
confieren al Consejo Nacional Electoral la potestad de expedir reglas de
naturaleza estatutaria, reservadas al Congreso en los términos del artículo 152
y 153 de la Constitución. A su juicio, este Proyecto sólo en su artículo 6
numeral 4 remite a la Ley 134 de 1994, Estatutaria de Mecanismos de Participación,
para regular lo atinente a la campaña institucional de divulgación del
referendo constitucional. Por lo cual, no se trata de reglamentar
administrativamente una norma legal ya prevista, sino de darles a las
regulaciones que expida el Consejo Nacional Electoral el rango de leyes, sobre
materias objeto de reserva del legislador estatutario (CP arts 152 y 153). La
Corte debe revisar la constitucionalidad de estas dos disposiciones.
125.
Como antes se dijo, este Proyecto de Ley no deroga ni expresa ni tácitamente la
Ley 134 de 1994, sino que establece regulaciones especiales. Cuando sobre una
materia relativa a la realización de referendos constitucionales no se consagra
una normativa especial, debe acudirse entonces a la legislación general y
residual prevista en la Ley 134 de 1994 y demás normas concordantes vigentes.
Los artículos 4 y 7 del Proyecto bajo revisión no derogan las normas de la Ley
134 de 1994 que le dan facultades al Consejo Nacional Electoral para expedir
reglamentaciones asociadas al desarrollo de referendos, y que se declararon
exequibles en la sentencia C-180 de 1994 en un juicio integral de
constitucionalidad. Tampoco contemplan, los artículos analizados, una
regulación exhaustiva sobre las competencias que en ellos se le atribuyen al
Consejo Nacional Electoral. Por ende, si bien la naturaleza de estas
competencias es de reglamentación de lo ya previsto en la ley, el alcance de esas
atribuciones reglamentarias debe definirse –en cuanto sea compatible con estos
referendos- con arreglo a lo previsto en la Ley 134 de 1994 y, por virtud de lo
dispuesto en el artículo 106 de esta última, a lo establecido en las demás “disposiciones electorales que no sean incompatibles con ella”.[137]
126.
Los artículos 4 y 7 de este Proyecto le dan al Consejo Nacional Electoral
competencias para reglamentar la financiación y realización de campañas a
favor, en contra o por la abstención para estos referendos. En este punto debe
precisarse entonces, como lo ha hecho la Corte por ejemplo en la sentencia C-141
de 2010, que en hay dos tipos de campañas distintas en el
contexto de referendos.[138] Una es la
campaña que se puede llevar a cabo antes de que exista una ley convocatoria
a referendo, y que tiene como objetivo presentar como iniciativa legislativa
popular un proyecto de ley de esa naturaleza (CP art 378). Los referendos
constitucionales pueden tener iniciativa ciudadana, y las campañas de este
primer tipo buscan entonces promover una iniciativa política en ese sentido.
Otra es la campaña que se realiza después de expedida la Ley
convocatoria a referendo, y que busca promover alguna de las opciones de
participación constitucionalmente reconocidas (sí, no y abstención activa). Tales
artículos –como su texto lo indica- sólo se refieren a esta última clase de
campañas, que se adelanten con referencia y posterioridad a una ley
convocatoria a referendo constitucional, y en las cuales se promuevan las
opciones por el sí, el no o la abstención activa. Por lo mismo, las campañas
del tipo enunciado en primer lugar, que busquen promover una iniciativa
legislativa, han de sujetarse entonces a la regulación general prevista en la
Ley 134 de 1994 y demás normas concordantes, en cuanto sean compatibles.
127.
Las competencias que se le atribuyen al Consejo Nacional Electoral en los
artículos 4 y 7 del Proyecto bajo revisión no versan sobre una materia objeto
de reserva de ley estatutaria. Son atribuciones de estricta reglamentación, con
jerarquía objetivamente infra-legal, y por lo tanto dichas normas no habilitan
al Consejo Nacional Electoral sino para desarrollar el marco legal ya previsto
en este Proyecto de Ley, en la Ley 134 de 1994 y las demás previsiones legales
concordantes (Ley 134 de 1994 art 106). La función que cumplen los artículos 4
y 7 del Proyecto de Ley examinado es la misma que desempeñan en general en los referendos
constitucionales los artículos 94, 95, 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, y que la
Corte declaró exequibles luego de un control integral en la sentencia C-180 de
1994. Es decir, los artículos 4 y 7 le atribuyen a Consejo Nacional Electoral
competencias reglamentarias sobre campañas publicitarias, publicidad de
campañas en torno al referendo, control de contribuciones y fijación del monto
máximo de dinero privado para las campañas de los distintos mecanismos de
participación popular.[139]
Los artículos 4 y 7 del Proyecto objeto de control no carecen por ello de
utilidad. El efecto útil de estas disposiciones es doble. Primero, por
medio de ellas se quiso precisar que estas competencias pueden ser ejercidas en
el contexto de los referendos constitucionales para implementar acuerdos
finales de terminación del conflicto armado. Segundo, estas normas resaltan
que, para garantizar el equilibrio o evitar cualquier duda sobre eventuales
vacíos, las competencias de regulación que adjudican sobre las campañas y su
financiación, en los referendos de que trata este Proyecto de Ley, se extienden
también hacia las campañas por la abstención activa. En efecto, si bien la
lectura de la Ley 134 de 1994 debe hacerse a la luz de la Constitución, tal y
como esta se ha interpretado en la jurisprudencia de la Corte, las normas de la
Ley 134 de 1994 que le confieren competencias de reglamentación sobre campañas
y su financiación al Consejo Nacional Electoral no hablan expresamente
de las campañas por la abstención.
128.
Conforme a lo anterior, los artículos 4 y 7 del Proyecto no violan la reserva
de ley estatutaria, y deben leerse de acuerdo con los artículos 94 a 98 de la
Ley 134 de 1994, que la Corte declaró exequibles, tras un examen integral de
constitucionalidad, en la sentencia C-180 de 1994. La preocupación del Congreso
por precaver el equilibrio institucional en estos referendos, y por darle
garantías a la campaña por la abstención activa, fue en último término la que
condujo a expresar en el informe de conciliación con que se le puso fin al
trámite parlamentario, que las atribuciones sobre regulación de campañas y de
financiación de las mismas debía aplicar a las que promuevan el sí, el no y
la abstención.[140]
Por eso es que en los artículos comentados, al finalizar, se aclara que las
competencias de reglamentación en ellos otorgadas se extienden hacia lo
atinente a las campañas “que promuevan la abstención” (art 4) o “por
la abstención” (art 7). Las reglas que en virtud de estos dos preceptos
puede expedir el Consejo Nacional Electoral son por tanto material y
jerárquicamente iguales que las que le autorizó a expedir la Ley 134 de 1994,
en sus artículos 94, 95, 97 y 98, en lo relativo a la campañas publicitarias,
publicidad de las diferentes campañas en torno al referendo, control de
contribuciones y fijación del monto máximo de dinero privado para las campañas
de los distintos mecanismos de participación popular. El efecto útil de los
artículos 4 y 7 del Proyecto examinado es que aclaran, para despejar dudas, no
sólo que esas atribuciones se extienden también a los referendos
constitucionales que se realicen con ocasión de acuerdos finales para la
terminación del conflicto armado, sino también que en estos la campaña por la
abstención se ha de disciplinar también por estos reglamentos.
129.
No hay entonces razones para considerar que estas dos disposiciones violen
precepto alguno de la Constitución, toda vez que su función no es distinta a la
que tienen los artículos 94, 95, 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, declarados
exequibles por la Corte en la sentencia C-134 de 1994, luego de una revisión
integral de constitucionalidad. La Sala Plena no observa que exista una razón
de inconstitucionalidad entonces no advertida que afecte –para este proceso- la
validez de los artículos 4 y 7 del Proyecto de Ley bajo examen, y en
consecuencia los declarará exequibles.
130. El
artículo 5 del Proyecto de Ley busca actualizar la normatividad sobre
responsabilidad institucional en la garantía de acceso democrático y
equilibrado a medios de comunicación oficiales, para ajustarlo a la reforma
orgánica constitucional y legal en materia de televisión. También persigue
precisar que, en estos referendos, el acceso a los medios oficiales de
televisión debe ser no sólo democrático (para todos) sino además equitativo (no
distribuir los beneficios y las cargas de manera desigual). En efecto, el Acto
Legislativo 02 de 2011 derogó y modificó, respectivamente, los artículos 76 y
77 de la Constitución, en los cuales se creaba un organismo a cargo de la
intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los
servicios de televisión, y de dirigir la política que en materia de televisión
definiera la Ley. El actual artículo 77, posterior a la reforma constitucional
mencionada, únicamente establece que “[e]l Congreso de la República
expedirá la ley que fijará la política en materia de televisión”. En virtud
suya, en la Ley 1507 de 2012 creó la Autoridad Nacional de Televisión –a la
cual se refiere el artículo 5 del Proyecto controlado- y le asignó, entre
otras, “demás funciones que establezca la ley”  (arts
2 y 3). Luego el proyecto de norma examinado se explica como una actualización
legislativa, y al mismo tiempo como una precisión, en cuanto al organismo
encargado de garantizar el acceso a los medios de comunicación oficiales que
estén bajo su ámbito de atribuciones jurídicas.
131.
Este artículo 5 objeto de revisión no puede entenderse al margen del artículo
265 numeral 10 de la Constitución, que le asigna al Consejo Nacional Electoral
la facultad de “[r]eglamentar la participación de los partidos y
movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado”.
Esta atribución fue concretada en el artículo 91, incisos 3 y 4, de la Ley 134
de 1994, que prevé al respecto: “[e]l Consejo Nacional Electoral previo concepto del Consejo
Nacional de Televisión o el órgano que haga sus veces, distribuirá los
espacios, señalará la duración de cada presentación y establecerá las reglas
que deban observarse en los mismos. El tiempo asignado a los promotores de la
iniciativa no podrá ser inferior al promedio del asignado a los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica”. No es el artículo 5 del Proyecto, como
se ve, un cambio en la potestad reglamentaria sobre esta materia, que la
Constitución le confía al Consejo Nacional Electoral, sino una adjudicación de
responsabilidad institucional a la Autoridad Nacional de Televisión para que en
concreto, y sin perjuicio de las competencias de las demás autoridades,
garantice el acceso democrático y equitativo a los medios oficiales de
comunicación que se encuentren en su órbita de competencias.
132.
Conforme lo anterior, la Corte no observa en esta disposición problema alguno
de inconstitucionalidad. El Procurador señala que es inconstitucional, pues no
reenvía a ninguna norma de la Ley 134 de 1994, pero tampoco “contiene una sola regla referida a los
lineamientos que deben observarse en materia de acceso a la comunicación”. No obstante, como se indicó, estos
lineamientos que a juicio del Ministerio Público hacen falta le corresponde
fijarlos al Consejo Nacional Electoral, según el artículo 265 numeral 10 de la
Carta, y el artículo 91 incisos 3 y 4 de la Ley 134 de 1994. Debe añadirse, con
todo, que aunque el artículo 5 controlado no remita a las normas generales
sobre referendos constitucionales, el Proyecto del cual forma parte contiene
una normatividad “especial” (art 1º), no exclusiva o única para este
tipo de referendos. En consecuencia, en la reglamentación y garantía concreta
de acceso a los medios de comunicación oficiales son aplicables “en
especial” las disposiciones estatuidas en este Proyecto, pero las reglas
previstas con el mismo objetivo en la legislación general sobre garantías en
los referendos pueden también aplicarse, en cuanto no se opongan a lo
establecido en este Proyecto de Ley o a las características de los referendos
que en este regulan. La Corte declarará entonces exequible el artículo 5 del
Proyecto.
133.
El artículo 6 bajo examen consagra “[g]arantías para la oposición al
referendo constitucional”, aplicable a los eventos en que la realización de
los referendos que se regulan en este Proyecto de Ley “coincida con un acto
electoral”. Trae esta disposición un total de cinco numerales, y cada uno
contiene una garantía distinta. El numeral 1º establece que las compañas no
podrán ser financiadas con recursos públicos, y el 2º que el Gobierno no podrá
aumentar –una vez se inicie la tramitación de la Ley que convoca a estos
referendos- “los recursos destinados a la publicidad del Estado”. La
Corte no observa en esta regulación ningún problema de inconstitucionalidad, ni
es planteado tampoco en las intervenciones o en el concepto del Ministerio
Público. La no financiación de las distintas campañas o posiciones –incluida la
que promueva el Gobierno- con recursos públicos responde a una situación
práctica que se puso de manifiesto en distintos debates parlamentarios, y a que
la Constitución no prevé la financiación estatal para referendos
constitucionales. La pregunta por la financiación equitativa y justa de las
campañas del referendo se enfrentó con un problema técnico al decidir cómo
financiar la campaña por la abstención activa, pues la reposición de votos no es
realizable en ese caso. El ponente para la Cámara y conciliador, Representante
Alfonso Prada, dijo en la Plenaria de esa Corporación del 30 de octubre de 2013:
“cuando abordamos el artículo nuevo de las
garantías de la oposición, prohíbe concretamente: Las campañas no podrán ser
financiadas con recursos públicos, y eso yo creo que elimina ya el debate,
porque el gran temor era si íbamos a financiar la abstención doctor Telésforo,
¿cómo financiamos la abstención, con reposición electoral? Entonces tendríamos
que devolver el 80% de los que se queden en la casa, ¿a quién le tenemos que
girar la plata, acá al comité?, no, lo único que puede hacer la abstención es
lo mismo que él no y que él sí; que es inscribirse en los términos del Concejo
Superior, y del Concejo Nacional Electoral, de su reglamentación, presentar
cuentas, limitar la financiación, pero no van a recibir plata pública”.[141]
134.
Se percibe en esta regulación de los numerales 1 y 2 del artículo 6 una forma
de resolver adecuadamente la preocupación legítima por darles un trato
equitativo a todas las campañas. Se optó entonces, en vista de la imposibilidad
de aplicar para la campaña por la abstención activa la reposición de votos, por
no admitir financiación con recursos públicos para ninguna de las campañas. Esto
no desconoce lo previsto en el artículo 109 de la Constitución, tal como fue
reformado por el Acto Legislativo 01 de 2003, que regula la concurrencia del
Estado en la financiación política y electoral de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica. Según este precepto, las campañas
electorales que se deben financiar con recursos públicos deben ser las de
elección popular de autoridades pública, pues el inciso 2º de esa disposición
constitucional estatuye que “[l]as campañas electores que adelanten los
candidatos avalados por partidos y movimientos con personería jurídica o
por grupos significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con
recursos estatales”.[142]
Luego esta norma de la Constitución no afecta la validez del artículo 6 numerales
1 y 2 del Proyecto. La Corte los declarará exequibles.
135. El
numeral 3 del artículo 6 bajo examen establece que el “certificado de
sufragante” sólo puede entregarse a quienes participen “en la votación
de los actos electorales”, y la decisión de no votar el referendo no puede
afectar este derecho. Para entender las implicaciones de esta norma es
necesario poner de manifiesto la función del certificado de sufragante. Este
certificado se entrega a quien vote, como “plena
prueba del cumplimiento ciudadano del deber votar” (Ley
403 de 1997 art 5). La portación de este certificado facilita el acceso a una
serie de estímulos que consagra la Ley 403 de 1997 por el ejercicio efectivo
del derecho al voto. Entre estos estímulos se encuentran, por ejemplo,
descuentos en el costo de la matrícula dentro de instituciones de educación
oficial, el derecho a ser preferido en caso de empate en puntajes para el
ingreso a instituciones públicas y privadas de educación superior, a media
jornada de descanso remuneratorio, y demás que menciona la Ley 403 de 1997. El
proyecto de norma bajo revisión dice que este certificado sólo
se entregará a quien participe “en la votación de los actos electorales”,
pero que no votar el referendo no priva de ese derecho. La Corte debe hacer
ciertas precisiones.
136. Esta
disposición parece presentar un problema de constitucionalidad. Dice que el
certificado de elector se entrega sólo a quien participe “en la votación de
los actos electorales”. Por las razones examinadas al revisar el artículo
2º de este Proyecto de Ley, para la Corte es claro que el referendo
constitucional, aunque no pueda ser usado para elegir autoridades públicas, es
un acto electoral. El
artículo 378 de la Carta prevé que el referendo constitucional será presentado
de manera que “los electores” puedan “escoger” libremente qué
votan positivamente y qué negativamente (CP art 378). La aprobación de reformas
por esta vía exige que el número de votantes exceda de la cuarta parte del
total de ciudadanos que integren el “censo electoral” (ídem). La Ley
Estatutaria 134 de 1994, sobre mecanismos de participación política, ratifica
este carácter en los referendos cuando dice que no pueden coincidir con “ningún
otro acto electoral”  (art 39). Ahora bien, esto significa
que quien vote por el referendo constitucional, al ser esta una votación por “acto
electoral”, podría beneficiarse con la expedición del certificado de
votación y los estímulos a que este abre paso, incluso si se resuelve no votar
para la elección popular de autoridades públicas, cuando ambos certámenes
–referendo y elección de autoridades- coincidan en el tiempo.
137.
Este problema ya fue abordado por la jurisprudencia constitucional. La Corte ha
debido definir si es legítimo que en un referendo constitucional, en el cual la
abstención activa es válida y produce resultados efectivos en la suerte de
estos mecanismos de participación popular, se concedan estímulos a quien vote
efectivamente. La Corte en sentencia C-041 de 2004 examinó una norma legal que
preveía los estímulos al sufragante no sólo por su votación en elecciones de
autoridades públicas, sino también “en
los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación
constitucionalmente autorizados”. La Corporación sostuvo que esta norma
resultaba inexequible y contrariaba entre otros el principio de libertad del
elector en los referendos constitucionales (CP art 378).  No es legítimo, por
parte del legislador, favorecer con estímulos la votación efectiva en los
referendos constitucionales pues su favorecimiento únicamente a quienes votan
desequilibra la relación del Estado con quienes promueven y escogen activamente
la abstención en este tipo de certámenes en los que no se eligen autoridades
públicos. Dijo al respecto:
“[…] para
el caso específico de los referendos constitucionales, la abstención no es
vista como un fenómeno negativo, como si sucede con la ausencia de
participación de los ciudadanos en las elecciones en una democracia
representativa. Todo lo contrario. La abstención es considerada como una
decisión política válida, una expresión de rechazo, individual o colectiva de
unos ciudadanos libres, acerca de unas propuestas de reforma constitucional que
son sometidas a la aprobación del pueblo, que está llamada a producir
determinados efectos jurídicos y que goza de una debida protección
constitucional”.[143]
138. Luego la
Corte, siguiendo este pronunciamiento, considera que el artículo 6 numeral 3
del Proyecto de Ley bajo examen no puede superar el juicio de
constitucionalidad, si se entiende en el sentido antes mencionado. La norma
podría tener un entendimiento distinto, si se deja intacto el texto pero se
condiciona su interpretación a que el certificado de sufragante se entrega en
razón de si se ha votado o no en elecciones de autoridades públicas, y el hecho
de que se vote o no el referendo constitucional debe ser considerado
indiferente para efectos de concesión certificado al elector. Por el principio
de conservación del derecho que la Corte ha aplicado en otras ocasiones,
mantendrá el texto y declarará exequible el numeral 3 del artículo 6 del Proyecto
de Ley, en los términos indicados.[144]
139.
El numeral 4 del artículo 6 del Proyecto se refiere a la campaña institucional
que debe realizar la organización electoral, en los términos del artículo 93 de
la Ley 134 de 1994. Este último dice que en los referendos, aparte de las
distintas campañas que se celebren para promover opciones en específico, la
organización electoral debe realizar una campaña institucional con el fin de
instruir al electorado sobre el mecanismo, el sentido de lo que se propone, y
las diferentes maneras de participar en la consulta. Ahora bien, el texto del
artículo 93 de la Ley 134 de 1994 dice que “la
organización electoral será responsable de la campaña por el ‘si’ y por el
‘no’” con el fin de darle una “orientación objetiva al debate” (art
93). Como se ve, no menciona expresamente la responsabilidad de la
organización electoral de la campaña por la abstención activa. En el debate
parlamentario de este Proyecto, en el cual se tuvo presente la preocupación por
darle garantías a la opción reconocida de abstenerse activamente en los
referendos, se quiso entonces aclarar que la campaña institucional debía darle
igual trato a las campañas por el sí, el no y la abstención activa, con el fin
de asegurar un equilibrio en esa misión que tiene la organización electoral de
darle una “orientación objetiva al debate” (L 134 de 1994 art 93). La Corte
considera que esta previsión se ajusta a la Constitución, en la medida en que
se trata de asegurar el derecho a la abstención activa, y por tanto
declarará exequible el numeral 4 del artículo 6.
140.
El numeral 5 del artículo 6 señala que el establecimiento de topes de
financiación y de acceso a medios de comunicación, en lo que atañe a las
campañas que se desarrollen a los referendos constitucionales de que trata este
Proyecto, debe tener en cuenta que la campaña por el ‘no’, es independiente de
la que promueva la abstención activa. Este es también un ajuste que se hizo en
el Congreso, con el fin de garantizar la transparencia y la igualdad de todas
las campañas (incluida la que busque la abstención activa), y por asegurarle a
la campaña por la abstención un acceso equitativo a los medios de comunicación
por la vía de reafirmar su independencia respecto de la campaña por el no. La
Corte no observa en esta regulación problema alguno de constitucionalidad, y al
contrario juzga que persigue adecuadamente el fin legítimo de darles un trato
democrático, equitativo y justo a todas las formas de participación activa que
se promuevan alrededor de los referendos de que trata el Proyecto bajo control.
El numeral 5 del artículo 6 revisado se declarará exequible.
141.
El anterior juicio sobre el artículo 6 versó sobre sus 5 numerales. No
obstante, el artículo 6 tiene un encabezado de acuerdo con el cual las
garantías allí enumeradas se aplican a los referendos de que trata este
Proyecto de Ley, cuando su realización “coincida con un acto electoral”.
Esto no tiene justificación en los debates, y si bien es cierto que algunas de
las garantías que se enuncian en los numerales son de aplicación para los
eventos de coincidencia –como el numeral 3 referido a la expedición de
certificado de sufragante- las demás tienen una vocación más amplia y para
todos los referendos que pretendan implementar acuerdos finales para la
terminación del conflicto armado, no reducida por tanto únicamente al caso de
coincidencia entre el referendo constitucional y elecciones de autoridades
públicas. Es lo que ocurre con la no financiación de campañas con recursos
públicos (num 1), la imposibilidad para el Gobierno Nacional de aumentar los
recursos destinados a publicidad del Estado durante el periodo de estos
referendos (num 2), la aclaración de que la campaña institucional de la
organización electoral debe responsabilizarse de explicar también la campaña
por la abstención activa (num 4), y la ratificación de que los topes de
financiación y las reglas y garantías de acceso a medios también aplican a la
campaña por la abstención activa.
142.
La Corte advierte entonces que estas previsiones se contemplan en el Proyecto para
aclarar que las campañas por la abstención activa y por el ‘no’, tendrán en
estos referendos constitucionales plenas garantías de acceso democrático y
equitativo a los medios, igual trato por parte de la organización electoral y
derecho al equilibrio en el funcionamiento del Estado, con el fin de que el
cuerpo electoral adopte su decisión como consecuencia de un debate plural,
abierto, participativo y libre. Pero esta finalidad se trunca parcialmente por
la restricción que hace el encabezado del artículo 6, en cuanto limita el ámbito
de estas garantías únicamente a los casos de concurrencia de los referendos que
se regulan en el Proyecto con elecciones de autoridades públicas. Ni en las
deliberaciones parlamentarias, ni tampoco en este proceso, se ha justificado
esa delimitación parcial para todas ellas. Sería contrario a los principios de
seguridad jurídica (CP arts 1 y 2) y a la confianza legítima (CP art 83), e
incluso a la igualdad de trato (CP art 13), que sin justificación se cree un
régimen diferenciado de garantías para la oposición en referendos
constitucionales de la misma especie, y que están todos igualmente pensados
para implementar acuerdos finales de terminación del conflicto armado.
143. Algunas
de las garantías previstas en los numerales del artículo 6, como antes se
mostró, están llamadas a aplicarse por su estructura y contenido mismo solo a
casos de coincidencia, exista o no la restricción del encabezado, como ocurre
por ejemplo con lo atinente a los hechos que activan el derecho a recibir el
certificado electoral. Pero otras, consagradas en el mismo artículo, como por
ejemplo las relativas a los límites en la publicidad del Gobierno, las
coordenadas de la campaña institucional a cargo de la organización electoral,
las garantías de acceso democrático y equitativo a los medios oficiales de
comunicación, no se ve por qué tengan que ser exclusivas de los referendos que
coincidan con elecciones de autoridades públicas, y por qué no aplican también
a los demás referendos de implementación de acuerdos finales para la
terminación del conflicto armado. Dejar en el orden jurídico la expresión “Cuando
la realización del tipo de referendos a los que se refiere la presente ley
coincida con un acto electoral”, abre paso a que se cree sin justificación
un régimen diferenciado de garantías en la misma especie de referendos
constitucionales, con ostensibles problemas de incertidumbre en cuanto a las
reglas que disciplinan estos mecanismos en específico, y de posible desigualdad
de trato y confianza legítima si se celebra –como puede ocurrir- más de un
referendo constitucional al amparo de la Ley que surja de este Proyecto. Por
ende, la expresión citada se declarará inexequible. El resto del encabezado será
declarado exequible. En consecuencia, el texto que encabeza el artículo 6 será
el siguiente:
“Artículo
6. Garantías para la oposición al referendo constitucional. [S]e
deberá asegurar que quienes se opongan al referendo tengan las suficientes
garantías. Para tal efecto: 1 […]”.
144.
Finalmente, dado que ya se examinó el artículo 7 del Proyecto, resta decir que
el artículo 8 del mismo, relativo a la vigencia de la Ley no tiene vicio
alguno, y será declarado exequible.
Decisiones
145.
En suma, la Corte no encontró vicios de procedimiento en la formación del
Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, ‘por medio de la
cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con
ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado’. En
cuanto a la revisión material del articulado, la Corporación tomará las
siguientes decisiones:
- Se declararán
exequibles los artículos 1, 4, 5, 7, 8, y además los numerales 1, 2, 3, 4 y 5
del artículo 6 del Proyecto.
- El
artículo 2 del Proyecto se declarará exequible con la condición de que se
entienda: a que se entienda: i. Que los referendos allí regulados no
pueden coincidir con elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República;
ii. Que “ofrecer” es el acto de preguntarle al ciudadano
si quiere recibir los tarjetones correspondientes a los referendos de que trata
esta Ley.
- El
artículo 3 se declarará exequible, sobre la base de que el contenido de los
acuerdos finales a los que se refiere se deben publicar y divulgar antes de que
se inicie el trámite de la ley que convoque a los referendos constitucionales
que se regulan en la presente Ley.
- El
encabezado del artículo 6 se declarará exequible, salvo la expresión “Cuando
la realización del tipo de referendos a los que se refiere la presente ley
coincida con un acto electoral”, que será declarada inexequible.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar
EXEQUIBLE, por su aspecto procedimental, el Proyecto de
Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, ‘por medio de la cual se dictan
las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado’.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los
artículos 1º, 4º, 5º, 7º, 8º, y además los numerales 1º, 2º, 3º, 4º y 5º del
artículo 6º del Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, ‘por
medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado’.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 2º del Proyecto CONDICIONADO  a que se entienda: i. Que
los referendos allí regulados no pueden coincidir con elecciones de Presidente
y Vicepresidente de la República; ii. Que “ofrecer” es el
acto de preguntarle al ciudadano si quiere recibir los tarjetones
correspondientes a los referendos de que trata esta Ley.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 3º del Proyecto con la CONDICIÓN de que el contenido de
los acuerdos finales a los que él se refiere se publiquen y divulguen antes de
que se inicie el trámite de la ley que convoque a los referendos
constitucionales que se regulan en este Proyecto de Ley.
Quinto.-Declarar EXEQUIBLE
el encabezado del artículo 6º del Proyecto de Ley, salvo la expresión “Cuando
la realización del tipo de referendos a los que se refiere la presente ley
coincida con un acto electoral” que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con aclaración
del voto
Con salvamento
parcial de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
SALVAMENTO PARCIAL Y ACLARACION DE VOTO
DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-784 DE 2014
PROHIBICION
CONSTITUCIONAL DE CONCURRENCIA DE REFERENDO CON OTROS ACTOS ELECTORALES-Alcance
mayor al establecido en las consideraciones de la sentencia (Salvamento parcial
de voto)
Revisión constitucional del
Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, “por medio de la cual se
dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión
de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado.”
Salvo parcialmente mi voto frente a la sentencia de
constitucionalidad C-784 de 2014 en tanto considero que la prohibición
constitucional de concurrencia del referendo con otros certámenes electorales,
tiene un alcance mayor al establecido en las consideraciones de la sentencia y
en la decisión que en ella se adopta. Adicionalmente, aclaro mi voto para
destacar la corrección que en esta oportunidad se hizo de la regla de decisión
que había fijado la Corte en la sentencia C-740 de 2013.
1. El referendo constitucional es un mecanismo democrático
participativo idóneo para legitimar e implementar procesos de negociación
conducentes a la desmovilización de grupos armados organizados al margen de la
ley y a la terminación de un conflicto armado interno.
2. En guarda de su necesaria legitimidad y garantía de
participación, los referendos constitucionales no pueden coincidir con ningún
otro acto electoral –y no solo con el de elección del Presidente de la
República-. En atención a ello el primer condicionamiento establecido por la
Corte al artículo 2º del proyecto de ley estatutaria, ha debido comprender
todos los actos electorales.
Esta conclusión se apoya en diversos argumentos: (i) la
participación ciudadana directa, en cuanto complemento de la democracia de
representación y manifestación del poder soberano del pueblo, es pilar de la
Constitución de 1991; (ii) las decisiones adoptadas en referendo tienen un alto
grado de eficacia jurídica, al constituirse en fuente normativa directa de,
incluso, normas superiores, razón por la cual la libertad del elector goza de
una protección constitucional reforzada; (iii) la separación de estos
mecanismos de participación directa de otros actos electorales de
representación, es una de las formas reforzadas de protección constitucional de
la libre expresión ciudadana; (iv) también la separación entre los mecanismos
de participación directa y los mecanismos electivos, tiene como finalidad la
protección del sistema democrático representativo, de las tentaciones
autoritarias propias del modelo cesarista o bonapartista de gobierno; (v)
reglas constitucionales de la participación ciudadana revelan que las consultas
populares no pueden coincidir con acto electoral alguno -CP, art 104-, que el
plebiscito como modalidad de consulta popular tampoco – sentencia C-180/94-, ni
los referendos con la elección presidencial -CP 262-; (vi) una aproximación
sistemática al régimen constitucional lleva a concluir que el silencio de la
Constitución respecto de los referendos y las elecciones congresionales y
territoriales, no puede ser interpretado como una autorización para que se realicen
en la misma fecha; (vii) en igual sentido, la interpretación más favorable para
el ejercicio de los derechos fundamentales, conduce también a que debe
preferirse la separación de los referendos de las restantes elecciones -de
autoridades territoriales y congreso-, como medio de optimización de la
libertad del elector y la pureza del sufragio directo.
3. Debe
indicarse que el precedente fijado en esta oportunidad respecto del momento en
que se inicia una sesión de comisión o plenaria, corrige afortunadamente la
regla de decisión adoptada por mayoría en la sentencia C-740 de 2013 en
relación con la “simultaneidad de sesiones” como vicio en el trámite de las
leyes, dando esta vez correcta aplicación al artículo 91 de la Ley Orgánica del
Congreso, como ha debido hacerse en anterior ocasión.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN Y SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-784/14
REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO
ARMADO-Interpretación de
expresión “ofrecer” contenida en artículo 2 del proyecto de ley
estatutaria (Salvamento parcial de voto)
REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO
ARMADO-Exequibilidad pura y
simple de la regla contenida en artículo 3 del proyecto de ley estatutaria
(Salvamento parcial de voto)
SESION PARLAMENTARIA-Momento en que puede entenderse iniciada (Aclaración de
voto)
PRECEDENTE
HORIZONTAL-Carácter
vinculante (Aclaración de voto)
Todo tribunal
tiene el deber de respetar la vinculatoriedad del precedente horizontal, esto
es, de ser consistente con sus propias decisiones, a menos que existan razones
poderosas y suficientes para apartarse de ellas. Así, si bien un juez o un
tribunal pueden modificar sus interpretaciones jurisprudenciales sobre un
determinado tema, en todo caso, máxime tratándose del Tribunal Constitucional,
este cambio no solo debe cumplir con los requisitos mencionados anteriormente,
sino que debe tener un fundamento sólido en argumentos o razones que deben ser
mejores o más correctas desde el punto de vista normativo constitucional, así
como no terminar desconociendo los principios de confianza legítima, la
seguridad y estabilidad jurídica, y la igualdad de trato.
REF.:
Expediente: PE-042
Revisión de
constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 2013 Senado, 073 de
2013 Cámara  “Por medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo
de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la
terminación del conflicto armado.”
Magistrada
Ponente:
María Victoria
Calle Correa
Con
el debido respeto por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar y salvar
parcialmente mi voto a la presente revisión de constitucionalidad del Proyecto
de Ley Estatutaria 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara. El
presente disenso parcial y aclaración de voto los fundamento en las
siguientes consideraciones:
1. En
primer lugar, salvo
parcialmente mi voto en relación con las decisiones adoptadas respecto de la
expresión “ofrecer”, contenida en el artículo 2º del proyecto examinado,
y del artículo 3º, referente a la anticipación con que los acuerdos que se
pretende aprobar mediante referendo deberán ser divulgados.
Respecto de la
primera de estas normas, no comparto la declaratoria de exequibilidad
condicionada, pues en mi criterio la norma, tal como está redactada, en su interpretación
tanto literal como teleológica, tiene un carácter garantista y no desconoce
ningún derecho constitucional electoral, en razón a que la única interpretación
constitucional posible de la misma es que el jurado le entregue la tarjeta
electoral al elector, sin violar la reserva o secreto del voto consagrado en
los artículos 258 y 378 CP, y con ello los derechos electorales de los
sufragantes. De esta manera, se garantiza que los electores puedan votar bien
por el sí, por el no, abstenerse de manera activa, o bien rechazar la entrega
de la tarjeta electoral. Por lo anterior, considero que este condicionamiento
es innecesario, puesto que la referida aclaración bien pudo hacerse en la parte
considerativa de esta sentencia.
En lo atinente a
la regla contenida en el artículo 3º, en criterio de este Magistrado debía
haberse declarado una exequibilidad pura y simple, ya que esta norma consagra
clara y expresamente la obligación de que el Acuerdo Final para la terminación
del conflicto armado sea publicado y difundido para conocimiento de los
ciudadanos, con anterioridad a la votación del tipo de referendos
constitucionales a los que se refiere el proyecto de ley estatutaria bajo
estudio. Adicionalmente, es de precisar que el deber de publicidad y divulgación
se cumplirá tanto en la etapa del Congreso, como en el control constitucional
que debe realizar la Corte, en donde se llevará a cabo el debate sobre el
Acuerdo Final, de manera que en todo caso, y en estas etapas constitucionales,
se va a cumplir con la obligación constitucional de publicidad.
2. De otra parte,
aclaro mi voto en lo relativo a la supuesta ocurrencia del vicio de
simultaneidad respecto de la sesión plenaria del Senado del 23 de octubre de
2013. En punto a este tema, si bien comparto la conclusión de que no hubo vicio
en esta sesión, pues durante las etapas del trámite del Proyecto de Ley no se
presentó simultaneidad alguna, considero necesario dejar constancia expresa de
que no concuerdo con la decisión que tomó la mayoría de la Sala Plena de esta
Corporación a propósito de la determinación del momento en que se interpreta
que comienza la sesión. Así, mientras que de acuerdo con la jurisprudencia de
esta Corte -Sentencia C-740 de 2013-, las sesiones inician cuando se abre el
registro de asistencia, ahora este Tribunal sostiene que éstas empiezan una vez
el Presidente declara abierta la sesión.
A mi juicio, en
este caso la modificación jurisprudencial que introduce esta Corporación no
tiene justificación constitucional alguna, ya que no cumple con ninguno de los
requisitos para ello, esto es, (i) no se constató que entre la Sentencia C-740
de 2013 y la presente decisión hubiese existido un hecho nuevo; (ii) no existió
un cambio relevante ni en la Constitución Política, ni en la Ley 5ª de 1992, ni
en el contexto jurisprudencial, ni en la realidad normativa o institucional; y
(iii) no se aportaron argumentos distintos a los ya valorados, y considerados
insuficientes, en el proceso que condujo a declarar inexequible, mediante
Sentencia C-740 de 2013, el Acto Legislativo 2 de 2012.
En este sentido,
me permito recabar en el deber que tiene todo tribunal de respetar la
vinculatoriedad del precedente horizontal, esto es, de ser consistente con sus
propias decisiones, a menos que existan razones poderosas y suficientes para
apartarse de ellas. Así, si bien un juez o un tribunal pueden modificar sus
interpretaciones jurisprudenciales sobre un determinado tema, en todo caso,
máxime tratándose del Tribunal Constitucional, este cambio no solo debe cumplir
con los requisitos mencionados anteriormente, sino que debe tener un fundamento
sólido en argumentos o razones que deben ser mejores o más correctas desde el
punto de vista normativo constitucional, así como no terminar desconociendo los
principios de confianza legítima, la seguridad y estabilidad jurídica, y la
igualdad de trato. En el asunto bajo revisión, evidencio que los argumentos en
que se basa la modificación jurisprudencial, que dio lugar a la postura
adoptada por la mayoría de la Sala Plena de este Tribunal, no proporcionan
ninguno de estos requerimientos y, por el contrario, sí implican un menoscabo
de los principios constitucionales señalados.
Con fundamento en las razones expuestas,
aclaro y salvo parcialmente mi voto a la presente sentencia.
Fecha
ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARIA VICTORIA CALLE CORREA Y
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-784/14
DEBATE
PARLAMENTARIO-Simultaneidad
(Aclaración de voto)/PROHIBICION DE SESIONES SIMULTANEAS-Jurisprudencia
constitucional (Aclaración de voto)/JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE
PROHIBICION DE SIMULTANEIDAD DE SESIONES-Desconocimiento de la distinción
fundamental prevista en el ordenamiento entre el inicio de sesión y apertura
a debate parlamentario (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente PE-042. Revisión constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria
063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, ‘por medio
de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado’.
Magistrada
ponente:
María Victoria
Calle Correa
Como dibujar en el agua [145]
1.
Los suscritos magistrados disentimos de la decisión que tomó la mayoría, en la
parte motiva de este fallo, de revisar la jurisprudencia establecida en la
sentencia C-740 de 2013, en torno a la prohibición de simultaneidad de
sesiones. Por ese motivo, aclaramos nuestro voto. Ante todo discrepamos de la
interpretación formalista que se le ha dado a la simultaneidad. En virtud de
esta sentencia, la simultaneidad no se verifica ante la concomitancia de
reuniones parlamentarias en comisión y plenaria de una misma Cámara, sino
cuando en ambas se ha cumplido con rigor la formalidad procedimental de haber
sido declaradas abiertas. En nuestro concepto, esta tesis desconoce la
distinción fundamental prevista en el ordenamiento entre el inicio de
una sesión y su apertura a debate. El artículo 91 de la Ley 5 de 1992,
en especial, prevé textualmente que hay un acto previo a la apertura de la
sesión, el cual consiste en la verificación del quórum y hace parte sustancial
de la misma. Es allí, técnicamente, donde se inicia en sentido estricto la
sesión. Obsérvese:
“[a]rtículo 91. Iniciación de la sesión. Verificado el quórum, el
Presidente de cada Corporación declarará abierta la sesión, y empleará la
fórmula: Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al orden del
día para la presente reunión’.”
2.
Más allá de esta distinción técnica de la Ley orgánica, debe decirse que antes
de que la sesión se abra a la discusión, lo cual ocurre cuando se
conforma el quórum deliberatorio y el Presidente de la célula lo declara
formalmente, la sesión como tal existe y se verifica jurídicamente a partir del
momento en que se realiza la primera actividad parlamentaria institucional
sujeta a la ley, que es la apertura del registro de asistencia y la
verificación del quórum. Eso forma parte indiscutible de la sesión. Cuando
la Ley 5 de 1992 establece que todo Congresista tiene el deber de “[a]sistir a las sesiones del Congreso pleno, las Cámaras
legislativas y las Comisiones de las cuales formen parte”, utiliza la palabra ‘sesiones’ en el sentido
técnico y unívoco antes indicado. Define el deber de los congresistas de
asistir, no solo a las reuniones una vez se integre el quórum y se declare
formalmente abierta la sesión, sino incluso a las reuniones –sesiones- en que
nunca se conforma el quórum ni se abre entonces a debate la sesión.
3.
Esta interpretación está además fundada en los principios de participación
libre e igual de los parlamentarios. De acuerdo con el entendimiento que en
este caso ha querido instaurar la posición mayoritaria, la prohibición de sesiones
simultáneas sólo se viola cuando en comisión y Plenaria de una misma Cámara hay
dos sesiones abiertas, pero no cuando hay una abierta y otra en la etapa
inicial de verificación del quórum. A nuestro juicio, esta interpretación deja
abierto un problemático umbral hacia el futuro, a través del cual se podrían
activar esquemas institucionales de presión sobre los parlamentarios que
participan de la sesión abierta. Estos están no solo en su derecho sino también
en su deber de asistir a las dos reuniones: a la que está abierta y a la que
inicia en la otra célula con el registro de asistencia y verificación de
quórum. Esta forma sutil de presión no solo no se ajusta entonces al reglamento
del Congreso, sino que además supone una interferencia en los principios de
libertad e igualdad de participación. La interpretación constitucional que
sostuvo la Corte en la sentencia C-740 de 2013, como lo anotamos dos de
nosotros en la aclaración de voto que suscribimos a dicho fallo, no sólo
consulta de un modo más técnico y preciso la Ley 5º de 1992, sino que además
corresponde a la aplicación de los principios sustantivos de la participación y
la representación política.
4.
Fuera de lo anterior, observamos que en este caso el giro que se le dio a la
jurisprudencia no tenía la virtualidad de alterar la parte resolutiva de la
decisión. La Corte fue consciente de ello. Tuvo claro que incluso con la tesis
de la simultaneidad planteada en la sentencia C-740 de 2013 el resultado
invariable era que no había vicio de procedimiento en la formación del acto. A
pesar de ello, la mayoría optó por darle un giro a la jurisprudencia, sin
efectos particulares para el caso que decidía. Esto indica que la tesis aquí
planteada no constituye en sentido estricto la ratio decidendi de la decisión,
pues con o sin ella la resolución de la Corte permanece igual, lo cual desde la
doctrina clásica se entiende como un obiter dictum.[146] Más
allá de lo cual, esta ocasión nos recuerda una aclaración de voto del
Magistrado Manuel Gaona Cruz, en 1985. En vista de que en un caso la Corte
Suprema modificó su jurisprudencia anterior, y de que el giro no tenía sin
embargo ningún tipo de implicaciones para la parte resolutiva del fallo, el
Magistrado Gaona sostuvo que esa operación era “como dibujar en el agua
logrando apenas revolverla”.[147]
También ahora, la Corte Constitucional obra de esa misma manera.
Fecha ut supra
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ANEXO
TEXTO DEL
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 063 DE
2013 SENADO, 073 DE 2013 CÁMARA
LUEGO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL
por medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo
de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la
terminación del conflicto armado.
Artículo 1. Referendos constitucionales con ocasión de un
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Los referendos constitucionales que
sean necesarios para la implementación de un Acuerdo Final para la terminación
del conflicto armado estarán sujetos, en especial, a las reglas contempladas en
la presente ley.
Artículo 2. Fecha para la realización de referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado. Los referendos constitucionales a los que se
refiere la presente ley podrán coincidir con actos electorales. Cuando tales
referendos coincidan con actos electorales, los jurados de votación deberán
ofrecer a los electores la tarjeta correspondiente a los referendos junto con
las demás tarjetas. Los electores estarán en plena libertad de manifestarles a
los jurados de votación que no desean recibir la tarjeta correspondiente al
referendo. [Este artículo fue declarado EXEQUIBLE
CONDICIONADO  a que se entienda: i. Que los referendos
allí regulados no pueden coincidir con elecciones de Presidente y
Vicepresidente de la República; ii. Que “ofrecer” es el
acto de preguntarle al ciudadano si quiere recibir los tarjetones
correspondientes a los referendos de que trata esta Ley].
Artículo 3. Publicidad del Acuerdo Final para la terminación del conflicto
armado. El
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado deberá ser publicado y
difundido para conocimiento de los ciudadanos con anterioridad a la votación
del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley. [Este artículo fue declarado EXEQUIBLE con
la CONDICIÓN de que el contenido de los acuerdos finales a los que él se
refiere se publiquen y divulguen antes de que se inicie el trámite de la ley
que convoque a los referendos constitucionales que se regulan en este Proyecto
de Ley].
Artículo 4. Financiación de las campañas. El Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas de
financiación de las campañas que apoyen o controviertan los contenidos del tipo
de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley, así como
de las que promuevan la abstención.
Artículo 5. Medios de comunicación. La
Autoridad Nacional de Televisión garantizará el acceso democrático a los
medios oficiales de comunicación en condiciones equitativas para quienes apoyen
o controviertan el tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la
presente ley así como de quienes promuevan la abstención.
Artículo 6. Garantías para la oposición al referendo constitucional. [S]e deberá asegurar que quienes se opongan al referendo
tengan las suficientes garantías. Para tal efecto:
1. Las campañas no podrán ser financiadas con recursos
públicos.
2. El Gobierno Nacional no podrá aumentar los recursos
destinados a la publicidad del Estado.
3. El certificado de sufragante solo se otorgará a
quienes participen en la votación de los actos electorales, y la decisión de no
votar el referendo bajo ninguna circunstancia podrá afectar este derecho.
4. La campaña institucional de la organización electoral
se regirá por lo establecido en el artículo 93 de la Ley 134 de 1994.
Además de divulgar el contenido del referendo constitucional la organización
electoral deberá explicar las formas de participación, incluyendo la abstención
activa.
5. Para efectos del establecimiento de topes de
financiación y de acceso a medios de comunicación, la campaña que promueva la
abstención activa en el referendo, será considerada por el Consejo Nacional
Electoral y la Autoridad Nacional de Televisión, como una campaña
independiente de la campaña por el no.
Artículo 7. Participación en las campañas del referendo. El Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas
para la realización de campañas a favor, en contra o por la abstención,
respecto del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la
presente ley.
Artículo 8. Vigencia. La
presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación.
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-784/14
REGLAS
PARA EL DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL
PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Vicio de
simultaneidad de sesiones (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA EL DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES
CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Afectación
de principios democráticos por desconocimiento de la prohibición de sesiones
simultáneas (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA EL DESARROLLO DE REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO
ARMADO-Desconocimiento
de prohibición de sesiones simultáneas lesiona los derechos de ciudadanos
electores (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA EL DESARROLLO DE REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO
ARMADO-Necesidad
de extender limitación de la coincidencia entre referendos y elección
presidencial a cualesquiera otros eventos electorales (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA EL DESARROLLO DE REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO
ARMADO-Corte
debió declarar inexequibilidad del precepto que autoriza la coincidencia de los
referendos en caso de no haberse presentado vicio de simultaneidad de sesiones
(Salvamento de voto)
Referencia:
expediente PE-042
Revisión
constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria 063 del 2013 Senado, 073 de 2013
Cámara, "Por medio de la cual se dictan las reglas para
el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final
para la terminación del conflicto armado. "
Magistrado Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Con el acostumbrado respeto discrepo de
la decisión adoptada por la mayoría en el proyecto de ley estatutaria de la
referencia, en el sentido de declarar su constitucionalidad, salvo la expresión
"Cuando
la realización del tipo de referendos a los que se refiere la presente ley
coincida con un acto electoral" contenida en el artículo 6o,
por las siguientes razones:
Considero que en este caso sí se presentó
el vicio relativo a la simultaneidad de sesiones a partir de lo ocurrido el 23
de octubre de 2013, fecha en la que sesionaron, concomitantemente, la Comisión
Primera del Senado y la plenaria de la misma Corporación, sesión esta última
durante la cual se dio trámite y aprobación al proyecto de ley estudiado,
situación que, a mi modo de ver, es análoga a la que soportó la declaración de
inexequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2012[148],
que esta Corte declaró por medio de la sentencia C-740 de 2013[149].
Adicionalmente,
aun cuando en este caso el proyecto cuya constitucionalidad se analizó no fue
aprobado durante el lapso en que habría existido simultaneidad de sesiones,
como sí ocurrió en aquel resuelto en el referido fallo C-740 de 2013, la
identidad entre lo sucedido en ambos casos radica en la afectación que el
desconocimiento de la prohibición de sesiones simultáneas causa en los
principios democráticos, de publicidad, libre e igual participación y
pluralismo, y en el derecho y el deber de todos los congresistas a participar y
votar en cada una de las sesiones de la comisión a que pertenezcan o de la
plenaria de su corporación, a las que sean convocados.
Vale recordar, que según se expuso en la
precitada providencia, la infracción a esta regla lesiona también los derechos
de los ciudadanos electores, pues las dificultades que sus representantes
electos experimenten para cumplir el mandato que han recibido, necesariamente
afecta la efectividad de tal representación política.
Por las
anteriores razones, me encuentro en desacuerdo ante el cambio jurisprudencial
aprobado por la mayoría de la Sala Plena, conformada con nuevos Magistrados,
por considerar que, desde el punto de vista de los fines constitucionales y
legales, la exégesis que se abandona resultaba más convincente.
De otra parte, aunque el desacuerdo en
este punto implica considerar que el proyecto de ley estudiado ha debido ser
declarado inconstitucional en su totalidad, discrepo también de las decisiones
a la que arribó la Sala Plena, derivadas del análisis de fondo realizado y,
específicamente, la relativa al condicionamiento establecido frente al artículo
2o de este proyecto en torno a la eventual coincidencia de los
referendos en él regulados y otro evento electoral, distinto de la elección de
Presidente y Vicepresidente de la República.
En efecto, la totalidad de las razones a
partir de las cuales se estimó contrario a la Constitución la coincidencia
entre los referendos de que trata este proyecto y la elección presidencial,
avalaban también la necesidad de extender tal limitación a cualesquiera otros
eventos electorales. En este sentido, esta Corte no podía dejar de lado el
análisis sobre el contexto y las circunstancias que suelen rodear la elección
del Congreso de la República, o la de las autoridades locales, contemplando,
entre otros aspectos, el relativo a la posición de los eventuales candidatos en
tales contiendas respecto de los temas sometidos a referendo, o el atinente al
poder e influencia que aún en tal condición detentan, todo lo cual puede
incidir de manera negativa sobre la expresión de la voluntad democrática, tanto
en el referendo como en las otras elecciones.
Por
esta razón, a mi parecer, en caso de no haberse presentado el vicio formal
antes anotado, estas consideraciones han debido conducir al pleno de la Corte a
declarar la inexequibilidad del precepto que autoriza la coincidencia de los
referendos a los que alude el proyecto sometido a control con otros actos
electorales.
Fecha
ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
Tal como aparece publicado en la Gaceta 26 de 2014.
[2]
Doctor Carlos Ariel Sánchez.
[3] Dice: “Si
bien el mecanismo de refrendación no se ha pactado aún en la mesa de
conversaciones de La Habana, para el Gobierno Nacional es claro que el texto
del Acuerdo Final deberá ser sometido a consideración por parte de la
ciudadanía. Este proyecto de ley, sin embargo, no toma decisiones sobre el
mecanismo de refrendación del Acuerdo. De lo que se trata es de someter a la
votación popular las reformas constitucionales de las cuales dependa la
implementación cabal del contenido material de los acuerdos (…) el Congreso de
la República y el Gobierno Nacional, en una iniciativa conjunta, tomaron la
determinación de promover este proyecto de ley estatutaria buscando fijar unas
reglas y unas garantías para su realización. El Gobierno considera que la forma
más garantista, democrática y equilibrada de lograr tal objetivo es a través de
un referendo, sin poner en discusión o peligro la Constitución de 1991 y sus
conquistas por medio de una nueva Asamblea Constituyente”.
[4] Agrega: “A ello se suma que los votos que alcanzaron a emitirse
antes de la desintegración del quórum decisorio fueron en su mayoría en favor
de la aprobación del proyecto, a saber 72 a favor y 4 en contra. En ese sentido
era claro que la voluntad de la Cámara de Representantes era apoyar el texto de
la conciliación, que por demás ratificaba la voluntad de la Cámara de
Representantes era apoyar el texto de la Conciliación, que por demás ratificaba
el texto aprobado por la plenaria de la misma corporación. Ello desmiente
categóricamente que se haya tratado de una interrupción estratégica de la
votación destinada a la formación de una mayoría que hubiese negado el
proyecto. Esto se evidencia con toda claridad en la abrumadora votación final a
favor del texto conciliado que se surtió en la sesión del 5 de noviembre con 88
votos a favor y 2 en contra. No cabe duda, entonces, de que la voluntad del
legislador era aprobar el proyecto de ley en cuestión”.
[5] Agrega: “La proposición 8 fue votada favorablemente con el 52.24% de
los votos (7.001.084) contra 47.76% de los votos (6.401.482), lo que implicó en
ese momento que el Estado de California restringiera la figura del matrimonio a
la definición tradicional del mismo, eliminando la posibilidad legal de
matrimonio para parejas del mismo sexo. Ahora bien, frente a las elecciones
sorprende que a pesar de que la mayoría de californianos votaron en una forma
si se quiere ‘conservadora’ frente al tema del matrimonio homosexual, la
población eligió líderes demócratas que estaban abiertamente en contra de tal
proposición. En dicho Estado, el candidato presidencial Barack Obama consiguió
61.01% de los votos (8.274.473), ganándole a su rival más cercano John McCain,
que alcanzó el 36.95% de los votos (5.011.781). En las elecciones para Cámara
de Representantes, los demócratas alcanzaron también la mayoría frente a los
republicanos (59.90% vs 36.65%) para el Estado de California. En las elecciones
para elegir senadores del Estado de California, los demócratas de nuevo
alcanzaron la mayoría (55.06% vs 41.27%) frente al partido republicano.
Finalmente, en la Asamblea Estatal los demócratas también lograron ganarle la
mayoría a los republicanos (57.80% vs 40.43%)”.
[6] La Corte ha sostenido: “[…] una vez expedida [l]a ley
estatutaria, ésta no podrá ser demandada en el futuro por ningún ciudadano”, a
menos que el “presunto vicio de inconstitucionalidad surja con posterioridad al
control previo que ella realizó”. Ver, sentencia C-011 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero. SPV
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero). Respecto
a esta excepción, puede verse la sentencia C-443 de 2011 (MP
Humberto Sierra Porto. SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En ese caso, la
Corte emitió un nuevo fallo de fondo sobre una norma de una ley estatutaria,
luego de constatar que “[…] con la reforma introducida mediante el Acto
Legislativo 01 de 2009 al artículo 109 de la Constitución, cuyo desconocimiento
se acusa en esta oportunidad, se produjo un cambio del parámetro constitucional
que tuvo en cuenta la Corte al examinar el proyecto de ley estatutaria, que
eventualmente podría dar lugar a una inconstitucionalidad sobreviniente”.
[7] Sentencia C-011 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero. SPV
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero).
En ese caso, la Corte caracterizó el control de constitucionalidad sobre los
proyectos de ley estatutaria como un control “jurisdiccional, automático, previo, integral, definitivo y
participativo”, en un contexto en el cual se revisaba un proyecto de
ley estatutaria sobre el voto programático. Luego esta caracterización se ha
reiterado en otras sentencias como, por ejemplo, en la C-238 de 2006 (MP
Humberto Sierra Porto. Unánime), a propósito de la revisión del proyecto de ley
estatutaria sobre derecho al voto de los extranjeros, y en la sentencia C-072
de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Unánime), en el control de un
proyecto de ley reformatorio de la ley estatutaria de administración de
justicia.
[8]
GC 637 de 2013, pp. 6 y 7.
[9]
GC 645 de 2013, p. 1.
[10] GC 645 de 2013, p. 1. En cuanto a las sesiones conjuntas dice: “En
aplicación del artículo 163 de la Constitución Política y los artículos 169
numeral 2 y 191 de la Ley 5ª de 1992, nos permitimos solicitar a través de su
distinguido conducto, se dé trámite de urgencia y se disponga la deliberación
conjunta de las respectivas Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes a
efectos de dar primer debate al Proyecto de Ley […]”.
[11]
El informe de ponencia conjunto para primer debate en
Comisiones se publicó en la Gaceta del Congreso Nº 679 del 4 de septiembre de
2013, pp. 3 y ss.
[12] El informe de ponencia concluía así: “Por las anteriores
consideraciones y con base en lo dispuesto por la Constitución Política y la
ley, proponemos a los honorables Senadores y Representantes dar primer debate
en sesiones primeras conjuntas al Proyecto de Ley Estatutaria número 63 de 2013
Senado, 73 de 2013 Cámara, con el pliego de modificaciones adjunto”. GC 679 de
2013, p. 15.
[13] GC
795 de 2013. En la misma se lee lo siguiente: “Atendiendo
instrucciones de la Presidencia por Secretaría se da lectura a los
proyectos que por su disposición se someterán a discusión y votación en la
próxima Sesión Conjunta: 1. Proyecto de ley número 63 de 2013 Senado - 073
de 2013 Cámara, por medio del cual se regulan las reglas para el
desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un acuerdo final para
la terminación del conflicto armado. Siendo las 8:17 p. m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca a Sesión Conjunta para el día
martes 17 de septiembre de 2013 a partir de las 11:00 a. m., en el
recinto del Senado del Capitolio Nacional”. ”Previamente, en
sesión de comisiones conjuntas del 10 de septiembre de 2013, se había anunciado
la discusión del Proyecto para el día 11 de septiembre del mismo año, fecha en
que también sesionarían conjuntamente ambas comisiones. Gaceta del Congreso Nº 802
del 7 de octubre de 2013. En dicha sesión del 11 de septiembre, se hizo el
anuncio de votación de la iniciativa para el 17 de septiembre de 2013.
[14] En la GC 795 de 2013 está consignado que el impedimento presentado
por el senador Juan Manuel Corzo fue negado por 14 votos contra 0, por parte de
la Comisión Primera de Senado.
[15] GC 03
de 2014. En esta se lee: “Por instrucciones de la
Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003,
por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión. Siguiente punto luego del llamado a lista es anuncio de
proyectos. Proyectos para discutir y votar en la próxima sesión plenaria del
Senado de la República de Colombia. [...] Proyectos con ponencia para
segundo debate. […]  Proyecto de ley Estatutaria número 63 de 2013 Senado, 73
de 2013 Cámara, por medio de la cual se dictan las reglas para el
desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para
la terminación del conflicto armado. […] Siendo las 9:10 p. m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para mañana miércoles 23
de 2013”
[16] Sentencia
C-011 de 1994 (MP. Alejandro Martínez Caballero. SPV Eduardo Cifuentes Muñoz,
Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero). En ese caso, al examinar
un proyecto de ley estatutaria sostuvo: “En
los términos del artículo 138, "una" legislatura del Congreso está
formada por dos períodos de sesiones ordinarias. El primero comienza el 20 de
julio y termina el 16 de diciembre, el segundo se inicia el 16 de marzo y
concluye el 20 de junio". El artículo 153 señala que la aprobación,
modificación o derogación de las leyes estatutarias debe efectuarse dentro de
una sola legislatura y que "dicho trámite comprende la revisión previa,
por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del
proyecto". Una lectura literal y exegética de esa norma podría llevar a
concluir que en una sola legislatura debería llevarse a cabo no sólo el trámite
en el Congreso sino también el proceso extralegislativo, a saber, la revisión
por la Corte e incluso la tramitación de las objeciones o la sanción
presidenciales. || La Corte Constitucional considera que en este caso el juez
constitucional no puede atenerse al tenor literal de la norma por cuanto ella
llevaría a conclusiones absurdas. En efecto, […] No puede entonces admitirse
que el "trámite" señalado por el artículo 153 incluya la revisión por
la Corte, a pesar del tenor literal de esa disposición que consagra que
"dicho trámite comprenderá la revisión previa por parte de la Corte
Constitucional de la exequibilidad del proyecto". Cuando el efecto de la
interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a
la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar
de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben
ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido
razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento
jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalística.
En tales circunstancias, concluye la Corte Constitucional que la única
interpretación razonable es que el "trámite" al que se refiere el
artículo 153 es el correspondiente al tránsito del proyecto en el Congreso, a
saber su aprobación, modificación o derogación en las Cámaras, pero no incluye
los pasos extralegislativos. Por consiguiente, si un proyecto de ley
estatutaria surte los pasos dentro del Congreso dentro de una legislatura,
habrá respetado el mandato del artículo 153 de la Constitución, incluso si su
revisión por la Corte y la sanción por el Presidente se efectúan una vez
terminada la legislatura”.
[17]
GC 645 de 2013, p. 1.
[18] GC 645 de 2013, p. 1. En cuanto a las sesiones conjuntas dice: “En
aplicación del artículo 163 de la Constitución Política y los artículos 169
numeral 2 y 191 de la Ley 5ª de 1992, nos permitimos solicitar a través de su
distinguido conducto, se dé trámite de urgencia y se disponga la deliberación
conjunta de las respectivas Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes a
efectos de dar primer debate al Proyecto de Ley […]”.
[19] Sentencia C-256 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV María
Victoria Calle Correa. AV Mauricio González Cuervo). En esa ocasión la Corte
declaró exequible un proyecto de ley estatutaria que había sido tramitado con
mensaje de urgencia y en sesiones conjuntas de comisiones constitucionales
permanentes.
[20] Sentencia C-446 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo. Unánime). En
ese caso, la Corte declaró exequible una Ley aprobatoria de tratados que se
había aprobado bajo mensaje de urgencia “entre el 16 de marzo y el 20 de junio”. La
Corte manifestó entonces que el término de 30 días, previsto para estos casos
en el artículo 163 de la Carta, “no puede constituir un vicio que tenga la virtualidad de generar la
inexequibilidad de la norma, toda vez que, (i) tal plazo fue establecido por el
Constituyente con el fin de obtener un trámite legislativo expedito y no se
trata de un término preclusivo. Además, (ii) el Congreso conserva su atribución
legislativa aún después de vencido ese término, teniendo en cuenta que el
Legislador no pierde su competencia para seguir tramitando el proyecto pasado
el plazo con ocasión de la disposición legal. Así mismo, (iii) la manifestación
de urgencia del Presidente puede repetirse en todas las etapas constitucionales
del proyecto, lo que significa que la facultad presidencial de insistir no se
agota por el sólo uso que de ella haga en una primera oportunidad. Una interpretación diversa, se
ha dicho, iría en contra del fin perseguido por el precepto constitucional y
por el propio Ejecutivo con la norma legal en mención, que es lograr un estudio
más ágil del proyecto de ley en razón de su interés y urgencia.”
[21]
Sentencia C-446 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo.
Unánime). Antes citada.
[22]
Según consta en
la Gaceta del Congreso Nº 873 del 29 de octubre de 2013.
[23]
Como se observa en la Gaceta
del Congreso N° 33 del 12 de febrero de 2014.
[24]
De acuerdo con
la Gaceta del Congreso N° 24 del 11 de febrero de 2014.
[25] Artículo  5° del Acto
Legislativo 01 de 2009 dispone: “El
artículo 133 de la Constitución
Política quedará así: Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa
representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien
común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que
determine la ley. || El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y
frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su
investidura”.
[26] El artículo 1° de la citada ley dice. “El artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 quedará así: Artículo 129. Votación Ordinaria. Se utilizará para los casos
señalados en este artículo y se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un
golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la
votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto
el informe. || Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante,
para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que
acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la
votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la sesión. ||
Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata
el artículo 3o de este reglamento, se establecen las siguientes
excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según facultad
otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado
por el artículo 5o del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se
podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito: || […] 16.
Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un
proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o
plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a
menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si
la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación
nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de
los cuales existan discrepancias. […] PARÁGRAFO 1o. La verificación de la votación
ordinaria debe surtirse por el mismo procedimiento que la votación nominal y
pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación y el sentido del
voto de cada congresista. || PARÁGRAFO 2o. Aceptado o negado un impedimento a un
congresista en el trámite de un proyecto de ley en comisión, no será necesario
volver a considerarse en la Plenaria de la corporación a menos que se presenten
circunstancias nuevas que varíen los fundamentos del mismo”.
[27] Certificación del 9 de diciembre de 2013. Folios 1 y ss. Cuaderno de
pruebas. OPC-266/13. Secretaría General. Comisión Primera Senado de la
República.
[28] Certificación S.G.2-2698/2013. Folios 366 y ss. Cuaderno 2.
Expediente PE-042.
[29] Memorial S.G. 1382 del jueves 12 de diciembre de 2013. Folios 3 y
ss. Cuaderno de pruebas. OPC 263/13. Secretaría General Senado de la República.
[30] Es la
definición de mayoría absoluta que contempla, para las decisiones internas de
la Corporación, el Acuerdo 05 de 1992 –y sus reformas- Reglamento de la Corte
Constitucional, en su artículo 3: “Las decisiones de la Corte,
salvo lo dispuesto en la ley para determinados casos, se adoptarán por mayoría
absoluta. || Se entiende por mayoría absoluta cualquier número entero de
votos superior a la mitad del número de Magistrados que integran la Corte”
(énfasis añadido). En la doctrina puede verse Cabanellas, Guillermo. Voz
‘Mayoría absoluta’. Diccionario Enciclopédico Usual. Tomo 5. Bs Aires.
Heliasta.
[31] Sentencia C-179 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Alfredo
Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil). En ese caso definió la mayoría absoluta
como “el apoyo de más de la
mitad de los integrantes de la célula legislativa”. Tal
definición se ha reiterado en otras sentencias. En la doctrina, entre otros,
Bidart Campos, Germán. Compendio de derecho constitucional. Buenos
Aires. 2008, p. 271.
[32] Ley
5 de 1992, artículo 117: “Mayorías
decisorias. Las decisiones que se adoptan a través de los diferentes modos de
votación surten sus efectos en los términos constitucionales. La mayoría
requerida, establecido el quórum decisorio, es la siguiente: […]  2. Mayoría
absoluta. La decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los
integrantes.” (énfasis
añadido). En el Common Law se postula una definición de este tenor. Ver Black’s
Law Dictionary. “Absolute majority”. Thomson West- 2004, p. 974.
[33] Desde
la Ley 754 de 2002, reformatoria de la Ley 3 de 1992, la Comisión Primera está “Compuesta por diecinueve (19)
miembros en el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes”
(art 2, Ley 3/92).
[34]
Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV
Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández).
[35] Sentencia C-187 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SV Jaime
Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra). En esa ocasión, al revisar un
proyecto de ley estatutaria, se observó que la proposición con la cual concluía
el informe de ponencia se había aprobado en la Comisión Primera de la Cámara
por 18 votos (entonces tenía también 35 integrantes). La Corte dijo que se
había aprobado por mayoría absoluta: “La proposición con que termina el informe de ponencia fue
aprobada por mayoría absoluta (18 votos por el sí, 0 votos por el no)”.
[36] Sentencia C-490 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva. AV Juan
Carlos Henao Pérez y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV María Victoria Calle
Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En ese caso, no obstante, la Corte
sostuvo que en cada votación se habían superado esas cifras límite de la
mayoría absoluta.
[37] Sobre la mayoría absoluta en el Parlamento Europeo puede verse por
ejemplo Gillespie, Alisdair. The Engilsh Legal System. Oxford University
Press. 2011, p. 108. En cuanto a la conformación actual del Parlamento, a las
implicaciones de la mayoría absoluta, puede verse el sitio la Comisión Europea.
http://ec.europa.eu/codecision/stepbystep/glossary_fr.htm En nuestro contexto, sobre el derecho parlamentario europeo, puede
verse Chinchilla, Tulio Elí. La mayoría no existe. Universidad de
Antioquia. Unesco. Icfes. 200, p. 12.
[38] En Colombia véase Chinchilla, Tulio Elí. Citado; Samper, José María.
Derecho público interno. Bogotá, Temis. 1982, p. 418. Doctrina
extranjera puede verse Bidart Campos, Germán. Compendio de derecho
constitucional. Buenos Aires. 2008, p. 271.
[39] El
artículo 169 C.P. dispone una regla definida, según las cual el título de las
leyes deberá corresponder precisamente con su contenido. Esta disposición
constitucional que la jurisprudencia constitucional fije tres premisas acerca
del contenido y alcance del precepto, relativas a: (i) la posibilidad de
someter el título de las leyes al control de constitucionalidad, a pesar de
carecer de un contenido deóntico autónomo; (ii) la función que tiene el
título de las leyes en términos de seguridad jurídica y coherencia del trabajo
legislativo; y (iii) la vinculación entre la concordancia del título con
el texto de la ley y el principio de unidad de materia. Ver entre muchas otras,
la sentencia C-817 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva. SV Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo
Mendoza y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV María
Victoria Calle Correa).
[40]
Sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En ese caso la Corte declaró inexequible una
disposición de la Ley 5 de 1992 que contemplaba la posibilidad de proyectos de
ley sobre varias materias. En ese contexto, al
caracterizar el principio de unidad de materia, la Corte señaló: “La interpretación
del principio de unidad de
materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del
Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una
ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica
con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si
están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el
cuerpo de la ley”. Esa
caracterización se ha reiterado en diversas oportunidades. Por ejemplo,
recientemente, en el control de proyectos de ley estatutaria, la sentencia
C-406 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. AV María Victoria Calle
Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Luis Ernesto Vargas
Silva. SV Luis Guillermo Guerrero y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[41] Sentencia C-307 de 2004 (MMPP. Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José
Cepeda y Rodrigo Escobar Gil. SV y AV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra y Clara Inés Vargas Hernández. SPV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett). En ese caso, la Corte verificó el
cumplimiento del principio de identidad flexible de un proyecto de ley
estatutaria, con “[l]a
simple comparación del texto originalmente aprobado y el texto definitivo del
proyecto”.
[42] sentencia C-1147 de 2003 (MP Rodrigo
Escobar Gil. SV Eduardo Montealegre Lynett. AV Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil) En ese caso la Corte consideró: “a propósito del principio
de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de
cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas
parlamentarias, pero sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones
se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que
también éstos deban guardar estrecha
relación con el contenido del
proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia.”
[43]
Sentencia C
[44]
El Proyecto no tiene un número de radicación para la Cámara de
Representantes.
[45]
Para el efecto, citó las sentencias C-072 de 1995 (MP Hernando
Herrera Vergara), C-1153 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-375 de
2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla).
[46] El articulado
de la iniciativa se publicó en la Gaceta del Congreso Nº 649 del 27 de agosto
de 2013. Se lee: “Artículo 1°. Los referendos
no podrán realizarse el mismo día en el que se adelante cualquier elección.
Estos solo se podrán realizar quince (15) días antes o después de cualquier
elección. || Artículo 2°. Los referendos aprobatorios de acuerdos de paz no
podrán realizarse el mismo día en el que se adelante cualquier elección. Estos
solo se podrán realizar quince (15) días antes o después de cualquier elección.
|| Artículo 3°. Las consultas populares no podrán realizarse el mismo día en el
que se adelante cualquier elección. Estos solo se podrán realizar quince (15)
días antes o después de cualquier elección. || Artículo 4°. La consulta popular
de acuerdos de paz no podrá realizarse el mismo día en el que se adelante
cualquier elección. Estos solo se podrán realizar quince (15) días antes o
después de cualquier elección. || Artículo 5°. Los plebiscitos no podrán
realizarse el mismo día en el que se adelante cualquier elección. Estos solo se
podrán realizar quince (15) días antes o después de cualquier elección. ||
Artículo 6°. Los plebiscitos aprobatorios de acuerdos de paz no podrán
realizarse el mismo día en el que se adelante cualquier elección. Estos solo se
podrán realizar quince (15) días antes o después de cualquier elección. ||
Artículo 7°. El Gobierno Nacional garantizará el acceso democrático a los
medios oficiales de comunicación en condiciones equitativas para quienes apoyen
o controviertan los contenidos incorporados en los textos o decisiones
sometidas a consideración del pueblo, en desarrollo de cualquier mecanismo de
participación ciudadana. || Artículo 8°. La votación de referendos, consultas y
convocatorias a una Asamblea Constituyente no podrán ser anteriores a treinta
(30) días, ni posteriores a seis (6) meses, de la fecha de publicación del
decreto que la convoque. || Artículo 9°. La divulgación del temario de los
referendos y consultas deberá ser publicada un mes antes de la radicación del
respectivo proyecto de ley en el Congreso de la República. || Artículo 10.
El Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas de financiación de las
campañas que apoyen o controviertan los contenidos incorporados a cualquier
mecanismo de participación ciudadana. || Artículo 11. Los artículos 2°, 4° y 6°
de la presente ley, aprobatorios de acuerdos de paz procederán siempre y cuando
preceda la dejación de las armas, la desvinculación de los menores de edad
reclutados ilícitamente que se encuentren en poder de los grupos armados al
margen de la ley, la liberación de los secuestrados y se haga expresa voluntad
de reconocimiento de responsabilidad, contribución al esclarecimiento de la
verdad y a reparación integral de las víctimas. || Artículo 12. La presente ley
rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean
contrarias”.
[47] Sentencia C-072 de 1995 (MP Hernando Herrera Vergara. Unánime).
[48] Sentencia
C-072 de 1995 (MP Hernando Herrera Vergara. Unánime). En esa ocasión, los
intervinientes (el ciudadano Jesús Vallejo Mejía y el Ministerio de Trabajo y
de la Seguridad Social) sostuvieron que no había vicio al respecto. El
ciudadano Jesús Vallejo Mejía manifestó ante la Corte –en palabras de la Corporación-:
“En cuanto al cargo de la no acumulación de los tres proyectos de
ley que se relacionaban con la seguridad social, considera que el no haber
dispuesto su acumulación no los invalida, pues el artículo 157 de la Carta
reduce los requisitos de trámite indispensables para que un proyecto sea ley, a
que haya sido publicado oficialmente en la oportunidad debida, a que haya sido
aprobado en primer debate en las correspondientes comisiones y en segundo
debate en cada Cámara, y a que el Gobierno lo haya sancionado. || Respecto al
argumento según el cual el proyecto que se convirtió en la ley 100 de 1993 se
debió acumular al proyecto que cursaba simultáneamente sobre el Estatuto del
Trabajo, señala que el artículo 48 de la Constitución defirió esta materia al legislador
ordinario, por lo que lo único que es tema de dicho estatuto, es la garantía de
la seguridad social para los trabajadores, pero no necesariamente la regulación
íntegra del asunto.”
[49] La aprobación del Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013
Cámara en primer debate se dio en la sesión del 17 de septiembre de 2013. La
comunicación de la Presidencia de la Comisión Primera del Senado de la
República es del 13 de septiembre de 2013, y tiene un registro de recibido el
16 de septiembre de 2013.
[50]
Gaceta del Congreso N° 1024 del 10 de diciembre de 2013.
[51]
Gaceta 1025 de 2013.
[52]
Gaceta 35 de 2014.
[53] Gaceta 24 de 2014.
[54] En la Gaceta
del Congreso 998 de 2013 se lee: “Siendo las 2:55 p.
m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 29
de octubre de 2013”.
[55]
Gaceta 998 de 2013.
[56] En la
Gaceta 24 de 2014, contentiva del Acta de Plenaria 24 de 2013, el orden del día
aparece encabezado así: “ORDEN DEL DÍA para la sesión plenaria del día miércoles 23  de octubre
de 2013. Hora: 12:00 M.” Esa hora corresponde al momento para el cual se
convocó la Plenaria, que en este caso es distinta a la hora en que inició la
sesión con la apertura del registro de asistencia.
[57] Dice el Senador Juan Lozano Ramírez: “el registro aquí se abrió a las 2:17 o 2:18”. Gaceta 24 de 2014. Por su parte, en la grabación de audio de la
sesión Plenaria, se escucha que el Secretario general del Senado abre el
registro a las 2:20 p.m.
[58] Dice el artículo 145 de la Carta: “El Congreso Pleno, las cámaras y
sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta
parte de sus miembros”
[59] Estas conclusiones se obtienen a partir de la grabación audiovisual
y el Acta de la Plenaria de Senado correspondientes a la sesión del 23 de
octubre de 2013.
[60]
Gaceta 24 de 2014.
[61] Gaceta 24 de 2014 y grabación audiovisual. En orden cronológico:
primero presentó una constancia la Senadora Gloria Inés Ramírez, y a
continuación lo hicieron los Senadores Juan Mario Laserna y Luis Carlos
Avellaneda. Posteriormente se le otorgó el uso de la palabra a la Senadora Nora
María García Burgos.
[62]
Gaceta 24 de 2014.
[63]
Grabación audiovisual. Minuto 36, segundo 29 del video.
[64]
Grabación audiovisual. Minuto 38 del vídeo.
[65]
Grabación audiovisual. Minutos 39 y siguientes del video.
[66]
Gaceta 24 de 2014.
[67] Sentencia C-740 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla. AV María
Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio. SV Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Ignacio Pretelt y Alberto Rojas
Ríos).
[68] Sentencia
C-622 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo. SV María Victoria Calle Correa y
Luis Ernesto Vargas Silva). Se controla una ley aprobatoria de tratado público.
Los magistrados Luis Ernesto Vargas y María Victoria Calle salvan el voto
porque a su juicio había un vicio de procedimiento originado en el “rompimiento
en la cadena de anuncios”. La decisión de la Corte no versa expresamente
sobre simultaneidad, pero el Proyecto de Ley fue aprobado en Plenaria de la Cámara
el 26 de septiembre de 2012; es decir, en la misma fecha en que, según la
sentencia C-740 de 2013, la Corte constató una simultaneidad durante la
aprobación de fuero. En la sentencia C-622 de 2013, la Corte no declaró la
existencia de un vicio, porque el trámite de la ley aprobatoria del tratado no
se dio mientras hubo simultaneidad, sino después de ello: se aprobó el
26 de septiembre de 2012 después de las 4:16 p.m., hora en que se abrió
a debate la sesión Plenaria, cuando ya se había terminado por completo la
simultaneidad, pues como recordará en ese caso la simultaneidad se dio hasta
las 4:10 p.m., momento en que se levantó la sesión de comisión Primera de
Cámara. (Gaceta 15 de 2013).
[69]En la Gaceta 24 de 2014, que registra el Acta de Plenaria de Senado
del 23 de octubre de 2013, y en las grabaciones audiovisuales de ese día, se
advierte que el Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara se
empezó a tramitar después de concluido el momento en el cual se levantó
y terminó la sesión de la Comisión Primera de Senado de ese día, lo cual
ocurrió a las 2:55 p.m. Ver además GC 998 de 2013.
[70] Certificado S.G. 1382 del jueves 12 de diciembre de 2013, en el cual
el Secretario General del Senado declara: “El trámite de las votaciones en
segundo debate se sujetaron a las exigencias de los artículos 133, 145, 146,
153, 157, 160 y 161 constitucionales y de la ley 5ª de 1992 (Reglamento del
Congreso)”. Cuaderno de Pruebas OPC-263/2013, folio3.
[71]
Sentencia C-816 de 2004 (MMPP Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes. AV
Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Jaime
Córdoba Triviño, Rodrigo Uprimny Yepes, Manuel José Cepeda Espinosa, Clara Inés
Vargas Hernández y Marco Gerardo Monroy Cabra. SV Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis). En ese
caso la Corte advirtió un vicio insubsanable en el trámite de un acto
legislativo, tras valorar las actas, gacetas, certificaciones respecto del
trámite y grabaciones de diferentes sesiones relevantes. Dijo, entonces: “un análisis en conjunto de las pruebas
incorporadas al expediente permite a la Corte concluir […] que en la sesión del
5 de noviembre de 2003 existió un vicio de procedimiento”.
[72] En la sentencia
C-740 de 2013, citada, se expresó el siguiente como sustento de esa tesis: “El análisis conjunto y sistemático de estas disposiciones permite
a la Corte concluir que, más allá del uso de la fórmula prevista en el citado
artículo 91, que el Presidente de la respectiva corporación o célula
legislativa debe pronunciar una vez acreditada la existencia del quórum, en
realidad hay sesión parlamentaria al menos desde que se abre el registro para
la verificación del quórum, lo que puede ocurrir desde la hora en que conforme
a la citación oportunamente circulada, ésta ha de iniciarse. Es también a
partir de este momento que deberá procurarse la presencia de los ausentes, y podrán
comenzar las deliberaciones, siempre que se hubiere reunido el quórum
requerido. || Así, resalta la Corte que el deber y el derecho de concurrir a
las sesiones parlamentarias, que según la teleología de las normas cuya
transgresión se analiza, es el elemento que justifica la prohibición de
programar reuniones simultáneas, existe desde el primer minuto de la citación.
En consecuencia, el incumplimiento de lo ordenado por los artículos 83 y 93 del
Reglamento del Congreso se materializa de manera indudable desde que tiene
lugar la apertura del registro de asistencia mientras aún sesiona la otra
célula legislativa, incluso si esa segunda sesión no pudiere aún comenzar su
deliberación efectiva, debido a la temporal insuficiencia del quórum requerido.
|| Un motivo adicional para arribar a estas conclusiones es el hecho de
que, en caso de asumirse una postura contraria, conforme a la cual se acepte
que no existe sesión de las comisiones o plenarias hasta tanto no se certifique
la existencia del quórum requerido, ello implicaría aceptar también que ninguno
de los ausentes que con su no comparecencia (no justificada) termina por
frustrar de manera definitiva la realización de una sesión debidamente
convocada sería responsable por ello, pese al deber imperativamente establecido
en el artículo 268 del mismo Reglamento. Ese eventual sinsentido, que podría
resumirse como la desaparición de un deber a causa de su masivo incumplimiento,
ratifica entonces que el único entendimiento posible de estas normas es aquel
conforme al cual, sin perjuicio de las reglas que determinan la validez de las
deliberaciones y las decisiones parlamentarias (que es un asunto totalmente
diferente) las sesiones de cada una de tales corporaciones comienzan desde el
momento en que se abre el registro que busca verificar el número de
congresistas asistentes, instante a partir del cual tiene efectos la
prohibición contenida en los artículos 83 y 93 en comento”.
[73] Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo
Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Antes citado.
[74] El
artículo 155 de la Constitución Política dice: “Podrán presentar proyectos de ley o de reforma constitucional, un
número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral
existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales o
diputados del país. La iniciativa popular será tramitada por el Congreso, de
conformidad con lo establecido en el artículo 163, para los proyectos que hayan
sido objeto de manifestación de urgencia. || Los ciudadanos proponentes tendrán
derecho a designar un vocero que será oído por las Cámaras en todas las etapas
del trámite”.
[75] Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo
Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Citada.
[76]
La intervención presentada por el Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de
Bogotá.
[77] Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo
Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Como se observa en las
siguientes líneas, la Corte manifestó que había ciertos límites materiales al
poder de reforma, cuya trasgresión implicaba un ‘vicio de competencia’. En
concreto, dijo: “la Corte
concluye que aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna
cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no
tenga límites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene
límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no
contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su
integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo,
incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe
analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario
tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y
aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el
contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con
una regla, norma o principio constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un
control material.  Por ejemplo, no podría utilizarse el poder de reforma
para sustituir el Estado social y democrático de derecho con forma republicana
(CP art. 1°) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía,
pues ello implicaría que la Constitución de 1991 fue remplazada por otra
diferente, aunque  formalmente se haya recurrido al poder de reforma.” (énfasis añadido).
[78] Sentencia
C-1040 de 2005 (MMPP Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés
Vargas Hernández. AV y SPV Humberto Sierra Porto. SPV Jaime Córdoba Triviño. SV
Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra). El fragmento normativo
declarado inexequible por sustituir un elemento esencial de la identidad de la
Constitución, le otorgaba al Consejo de Estado competencia para expedir una
regulación reservada a las leyes estatutarias. La Corte sostuvo: “la norma de la reforma anteriormente citada, al establecer un
poder legislativo carente de controles, y sin origen, composición y
funcionamiento democráticos, con la facultad de definir los derechos
fundamentales determinantes para la distribución del poder público, le
introduce a la Constitución un elemento que es integralmente diferente a los
que definen la identidad de la Carta adoptada por la Asamblea Constituyente en
representación del pueblo soberano en 1991. En efecto, un poder legislativo de
esas características es integralmente diferente a un legislador sometido a
la  Constitución, elegido por el pueblo y representativo del pluralismo
social y político, que se limita a legislar sin luego aplicar él mismo en
controversias concretas la normas por él expedidas, y sometido a un sistema de
frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar la restricción
arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de todos los
colombianos. Además, para ejercer su competencia como legislador, el Consejo de
Estado tendría que definir previamente si expide normas orgánicas que regulen
su función de legislador, o si desplegará su actividad legislativa a su
arbitrio, decisión de carácter igualmente legislativo que tampoco estará
sometida a controles efectivos de ningún tipo. || Por consiguiente, esa
atribución al Consejo de Estado supone una sustitución parcial y temporal de la
Constitución consistente en que durante el tiempo en que dicho legislador
extraordinario adopte a su arbitrio las normas obligatorias para todos los
ciudadanos, la Constitución dejará de ser suprema”.
[79] Sentencia
C-180 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Humberto Sierra Porto. SV Jaime
Araújo Rentería). En ese caso se cuestionaba la constitucionalidad de un acto
legislativo, porque según los accionantes, esas normas aprobadas ya habían sido
improbadas por el pueblo en el referendo de 2003, y como el pueblo es
poder constituyente primario, entonces no puede luego un poder constituyente
delegado aprobar lo que el soberano ya rechazó. La Corte rechazó esa tesis del
pueblo como portador –en el referendo constitucional- del poder constituyente
originario, y manifestó: “[…] una es la situación cuando el
pueblo, en un acto de auto afirmación y por fuera de todo cauce normativo,
decide reformar la Constitución o darse una nueva, y establece para ello los
mecanismos que resulten apropiados, y otra muy distinta aquella en la cual, a
la luz de las previsiones constitucionales, el pueblo es convocado para que
decida si convoca una asamblea nacional constituyente con el período y las
competencias que el Congreso, órgano constituido, le haya fijado en una ley, o
cuando, también mediante ley, se le convoca para que exprese su afirmación o su
negación a una propuesta de reforma a la Constitución. En el primer caso el
pueblo actúa como constituyente primario, en el segundo obra en el ámbito de
los  poderes constituidos y se encuentra subordinado a la Constitución”.
[80] Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo
Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Antes citada. Al controlar una
ley convocatoria a referendo, la Corte sostuvo que una parte de la revisión de
la misma consistía en verificar “si el poder de reforma obró dentro de sus límites competenciales, esto
es, si las reformas propuestas implican o no una sustitución de la Constitución
vigente”. Fundamento 271.
[81] Sentencia C-180 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Humberto Sierra
Porto. SV Jaime Araújo Rentería). Antes citada. Dijo: “no resulta de recibo, a la luz de la
jurisprudencia constitucional, la pretensión conforme a la cual cuando el
pueblo se expresa por la vía del referendo constitucional previsto en el
artículo 378 de la Constitución, obra como poder constituyente primario”.
[82] Sentencia C-141 de 2010 (MP Humberto Sierra Porto. AV María Victoria
Calle Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto. SV Mauricio
González Cuervo y Jorge Ignacio Pretelt). En esa oportunidad la Corte declaró
inexequible una Ley que convocaba a referendo, por encontrar –entre otros- un
vicio competencial consistente en la sustitución de “ejes estructurales” de la
Constitución.
[83] Sentencia C-397 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez. AV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas
Silva. SV María Victoria Calle Correa, Mauricio González, Jorge Ignacio
Pretelt). En esa ocasión, la Corte hizo la revisión integral de una Ley
convocatoria a referendo, que declaró inexequible por vicios de trámite. Dijo:
“la Corte ha señalado que a través de acto
legislativo o de referendo constitucional, el poder de reforma es limitado”.
[84] Sentencia C-153 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño. AV Humberto
Sierra Porto y Nilson Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería). En esa ocasión la
Corte se inhibió de emitir un fallo de fondo, a propósito de una demanda
instaurada contra un acto legislativo por supuesta sustitución de la
Constitución. La Corte sostuvo entonces que la demanda no había logrado cumplir
los estándares argumentativos de los juicios de sustitución, y explicó que este
no era un juicio material, pues la sustitución sí era posible sólo que por
quien ostentara el poder constituyente originario. En ese contexto, manifestó
lo que se cita en el cuerpo de esta providencia.
[85] Sentencia C-397 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez. AV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas
Silva. SV María Victoria Calle Correa, Mauricio González, Jorge Ignacio
Pretelt). Previamente citada.
[86]
Cortina, Adela. Las raíces éticas de la democracia.
Valencia. Universidad de Valencia. 2009, p. 25.
[87] Rodrigo Uprimny, “La refrendación o ratificación democrática de la
paz: dilemas y posibilidades”, en: Alejo Vargas
Velásquez. Diálogos de la Habana: mirada múltiples desde la Universidad.
Bogotá, Universidad Nacional - Centro de Pensamiento y Seguimiento al Diálogo
de Paz, 2013.
[88] En la doctrina extranjera, el Centro para el Estudio
de los Conflictos Étnicos de la Universidad de Queen’s en Belfast ha
desarrollado una investigación comparada sobre mecanismos de ratificación de
acuerdos alcanzados en procesos de paz. La Corte toma especialmente en cuenta
la publicación de Neophytos G. Loizides, Referendums
in Peace Processes Dataset, Queen's
University Belfast (Disponible en http://www.qub.ac.uk/research-centres/CentrefortheStudyofEthnicConflict/TeachingResearch/Datasets/ReferendumsinPeaceProcesses/#d.en.173183). Igualmente, la información sobre los casos que se mencionan se basa
en los trabajos de Vicenc Fisas, “Procesos de paz comparados”, en Quaderns
de Construcció de Pau No.14, Escola de Cultura de Pau, 2010, p. 12.
Disponible en: http://escolapau.uab.es/img/qcp/procesos_paz_comparados.pdf; En Colombia puede verse sobre estos mismo puntos, Rodrigo Uprimny, “La refrendación o
ratificación democrática de la paz: dilemas y posibilidades”, en: Alejo Vargas Velásquez. Diálogos de la Habana:
mirada múltiples desde la Universidad. Bogotá, Universidad Nacional -
Centro de Pensamiento y Seguimiento al Diálogo de Paz, 2013.
[89] La
pregunta puesta a consideración de los ciudadanos blancos fue: “¿apoya usted la
continuación del proceso de reformas que inició el Presidente el 2 de febrero
de 1990, dirigidas a expedir una nueva constitución como resultado de las negociaciones?”
(traducción libre)
[90] La oposición entre ambos sectores mezcla motivaciones políticas y
religiosas: mientras los republicanos, en su mayoría católicos, quieren unirse
a la república de Irlanda, los unionistas, mayoritariamente protestantes, son
partidarios de mantener la vinculación con el Reino Unido.
[91] La
pregunta puesta a consideración de los ciudadanos de Irlanda del Norte y de la
República de Irlanda fue: "¿Usted
apoya el acuerdo alcanzado en las conversaciones multipartidistas sobre Irlanda
del Norte y que figura en el Documento 3883?" (traducción libre).
[92] Este conflicto también involucra motivaciones políticas y
religiosas: mientras los griego-chipriotas, que conforman la mayoría de la
población de la isla de Chipre, son cristianos ortodoxos y partidiarios de la
unión de Chipre con Grecia, los turco-chipriotas, musulmanes, apoyan la
división de la isla en dos estados independientes.
[93] Además
de las fuentes citadas, la reconstrucción de la experiencia de Guatemala se
basa en el trabajo de Enrique Álvarez y Tania Palencia Prado, “Guatemala’s
peace Process: context, analysis and evaluation”, en Accord, 13, 2002.
Disponible en: http://www.c-r.org/accord-article/guatemala%E2%80%99s-peace-process-context-analysis-and-evaluation; Base de Datos
Políticos de las Américas. (2001) Guatemala: Referéndum, 1999.
[Internet]. Georgetown University y Organización de Estados Americanos. En: http://pdba.georgetown.edu/Elecdata/Guate/ref99.html
[94]
Entre ellos: garantía de derechos humanos, conformación
de una comisión de la verdad, reasentamiento de refugiados y población
desplazada, reconocimiento de la identidad y los derechos para la población
indígena, reformas agrarias y económicas, reformas orientadas a garantizar el
sometimiento de las fuerzas armada al poder civil, modificación del sistema
electoral, entre otras.
[95] Durante
el trámite en el Congreso, que se extendió durante un tiempo considerable, se
añadieron 37 cuestiones adicionales a las comprendidas en los acuerdos, lo que
produjo que el texto finalmente sometido a consideración de los ciudadanos
estuviera integrado por 50 cuestiones, agrupadas en 4 secciones; los votantes
debían responder “si” o “no” a cada uno de estos cuatro bloques de preguntas.
[96]
La votación obtenida por cada uno de los cuatro bloques de preguntas fue la
siguiente:
PAPELETA
VOTACIÓN SÍ
VOTACIÓN NO
Pregunta
1: Nación y pueblos indígenas
327,854
366,591
Pregunta
2: Organismo Legislativo
284,423
392,223
Pregunta
3: Organismo Ejecutivo
294,849
392,223
Pregunta
4: Organismo Judicial
316,656
373,025
Votacion
Total
757,940
[97] El
género ‘consulta popular’ cuenta entre sus especies las que menciona el
artículo 8 de la Ley Estatutaria 134 de 1994, dentro de las que se incluye la
que se le hace al pueblo para que decida sobre la conveniencia de convocar una
Asamblea Constituyente: “La
consulta popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter
general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal,
distrital o local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador
o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se
pronuncie formalmente al respecto. || En todos los casos, la decisión del
pueblo es obligatoria. || Cuando la consulta se refiere a la conveniencia de
convocar una asamblea constituyente, las preguntas serán sometidas a
consideración popular mediante ley aprobada por el Congreso de la República.”
[98]
Sentencia C-238 de 2006 (MP Humberto Sierra Porto. Unánime).
[99] Sentencia C-141 de 2010 (MP Humberto Sierra Porto. AV María Victoria
Calle Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto. SV Mauricio
González Cuervo y Jorge Ignacio Pretelt). Previamente citada. La decisión de
inexequibilidad de la Ley, que convocaba al pueblo a un referendo para decidir
si se admitía la posibilidad de una segunda reelección presidencial, se fundó
en parte en que “la finalidad
de la Ley 1354 de 2009 de someter a votación popular una reforma dirigida a la
reelección de una persona particular no es una apreciación meramente subjetiva
de algunos ciudadanos, como sí lo hubiere podido ser durante el Acto
Legislativo de 2004. La reelección del actual Presidente hace parte esencial,
clara y explícita del trámite de la Ley convocatoria a referendo. Por lo
anterior, este cuerpo normativo vulnera de manera clara el principio de
generalidad de las reformas constitucionales y el principio de igualdad al
contemplar un trato privilegiado que beneficia de manera específica a un
ciudadano en particular.”
[100]
Sentencia C-094 de 1998 (MP José Gregorio Hernández Galindo.
AV Eduardo Cifuentes Muñoz).
[101] En la jurisprudencia, se ha hablado específicamente de esos dos
criterios, por ejemplo en la sentencia C-094 de 1998 (MP José Gregorio
Hernández Galindo. AV Eduardo Cifuentes Muñoz), en la cual se preguntó si una
norma legal de orden tributario violaba el principio de generalidad. Para eso
se preguntó si la regulación carecía de generalidad en cuanto a la ocasión –si
era una norma de “caso único”- o en cuanto a los sujetos –“de sujeto
pasivo individualizado”. Si bien concluyó que no se desconocía el principio
en mención, esos criterios luego fueron empleados por la Corte en otras
ocasiones. Por ejemplo, en la sentencia C-141 de 2010 (MP Humberto Sierra
Porto. AV María Victoria Calle Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra
Porto. SV Mauricio González Cuervo y Jorge Ignacio Pretelt). En esa
oportunidad, la Corte también tuvo en cuenta que la norma de la ley
convocatoria a referendo preveía una regulación con miras a beneficiar las
aspiraciones políticas de un ciudadano, y dijo “realmente el enunciado aprobado perseguía
favorecer de manera explícita al actual mandatario”. En la filosofía analítica de las
normas, sobre este tema, puede verse von Wright, Georg Henrik. Norma y acción.
Una investigación lógica. Madrid. Tecnos. 1979, pp. 97 y ss.
[102] La doctrina menciona el siguiente ejemplo –tomado de Austin-, de una
norma general en cuanto a los sujetos pero particular en cuanto a la ocasión:
“que el soberano dé la orden, con penas para su incumplimiento, de que se
guarde un duelo general con ocasión de un siniestro público. […] aunque obliga
de un modo general a los miembros de toda la comunicad, obliga a actos que
designa específicamente, en logar de obligar en general a actos o abstenciones
de una cierta clase”. Tomado de verse von Wright, Georg Henrik. Norma y
acción. Una investigación lógica. Madrid. Tecnos, 1979, p. 98.
[103] Sentencia C-141 de 2010 (MP Humberto Sierra Porto. AV María Victoria
Calle Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto. SV Mauricio
González y Jorge Ignacio Pretelt). Citada. Dijo en ese caso: “a pesar de que se trata de una formulación
aparentemente general que cobija a cualquier ciudadano que reúna estas
condiciones, realmente el enunciado aprobado perseguía favorecer de manera explícita
al actual mandatario”.
[104]
Título XXI contenía ‘Disposiciones transitorias’.
Preveía, por ejemplo, normas como la del artículo M: “El Presidente de la
República nombrará libremente, la primera vez, los Magistrados de la Corte
Suprema y de los Tribunales Superiores y someterá los nombramientos a la
aprobación del Consejo Nacional”.
[105] En la
sentencia C-821 de 2006 (MP Humberto Sierra Porto. Unánime). En ese caso dijo:
“[e]sta Corte ha considerado, asimismo, que antes que eficacia jurídica
directa, el título de una ley constituye un criterio de interpretación de las
disposiciones en ella contenidas que puede ayudar a determinar cuál es el
alcance del articulado, su finalidad y su ámbito de aplicación. De este modo,
ha señalado que a diferencia de los enunciados normativos de una ley, que
contienen proposiciones jurídicas o reglas de conducta en sentido positivo, el
título de una ley no configura una norma jurídica con eficacia jurídica
directa, sin que lo anterior signifique que el título de una ley no pueda ser
objeto de control constitucional, pues a pesar de carecer de fuerza normativa,
éste sirve como criterio de interpretación de los preceptos contenidos en el
cuerpo normativo, de manera que “un título contrario a los preceptos
constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir
a una interpretación de parte o de toda una ley no conforme con el estatuto
superior”. En la sentencia C-141 de 2010, previamente citada, dijo al respecto:
“el título de una ley tiene utilidad
interpretativa, es decir, mediante el uso del tradicional criterio a rúbrica”
[106]
Según el Concepto del Ministerio Público, en función de esa
atribución de competencias se “establecerían reglas que
mandarían, permitirían o castigarían de manera general” (énfasis
añadido).
[107] Sobre la aplicación de los instrumentos de justifica transicional
previstos en el Acto legislativo 01 de 2012, véase la sentencia C-579 de 2013
(MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV María Victoria Calle Correa, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio
Palacio, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva. SPV Mauricio González
Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla).
[108] La Corte ha dicho que en el control de las leyes estatutarias, su
función se contrae a confrontar los contenidos normativos revisados con la
Constitución: “Cuando la
Corte Constitucional ejerce esa competencia su papel se circunscribe, de forma
rigurosa y exclusiva, a confrontar el contenido normativo del proyecto puesto a
su consideración, frente a las disposiciones de la Carta”. Sentencia C-546 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Unánime). En la sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa.
Unánime) la Corte anotó que el juicio de control abstracto de
constitucionalidad se ha de fundar en “la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto”
controlado.
[109] Pueden verse al respecto dos textos recientes. Gutiérrez, Francisco.
El orangután con sacoleva. Cien años de democracia y represión en Colombia
(1910-2010). Universidad Nacional de Colombia. Iepri. Debate. 2014.
Palacios, Marco. Violencia pública en Colombia, 1958-2010. FCE. 2012.
[110] Como adelante se mostrará, los referendos constitucionales son
elecciones, de conformidad con la Constitución (art 378) y la Ley 134 de 1994.
Por lo mismo, en virtud del artículo 104 de la Carta, no pueden coincidir los
referendos constitucionales con las consultas populares de trascendencia
nacional.
[111] Sentencia C-180 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara. SPV Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. SPV
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero y
Vladimiro Naranjo Mesa).
[112] Gaceta del Congreso 679 del 4 de septiembre de 2013. En la
exposición de motivos hay varios segmentos que apuntan a señalar esa finalidad
de la coincidencia de estos referendos con elecciones de autoridades públicas,
como por ejemplo los siguientes: “permitir que
este tipo de referendos constitucionales puedan coincidir con actos
electorales, no sólo no es contrario a la
Constitución de 1991, sino que permite profundizar el carácter expansivo
del principio democrático, garantizando la mayor participación ciudadana
posible. […] autorizar la concurrencia de este tipo de referendos
constitucionales con otros actos electorales sea un mecanismo legítimo para
impulsar una mayor participación en decisiones de tanta trascendencia para el
país. No sólo por un ámbito formal de impulsar mayor participación, sino porque
de lo que se trata es de asegurar la base de legitimidad más sólida posible para
las decisiones que se tomen. El Estado tiene la obligación de fomentar la
participación ciudadana y a su vez de maximizarla por medio de diferentes
herramientas, tales como los medios de comunicación y la posibilidad de
concurrencia con las elecciones, como en este caso”.
[113] Gaceta
del Congreso 679 del 2013. Dice la exposición de motivos: “Es
cierto que en los mecanismos de participación popular con umbral hay lugar a
una abstención legítima o activa, que es la de aquellas personas que quieren
oponerse a la iniciativa a través de impulsar el no voto para impedir que se
logre llegar al umbral establecido. Pero también es cierto que en estos
escenarios hay lugar a una abstención que no surge de una intención legítima de
oponerse a la iniciativa, sino de la falta de interés en el proceso de
votación, de la imposibilidad de desplazarse varias veces al evento electoral,
de la falta de información, o del desconocimiento de la existencia de un nuevo
evento electoral, entre otras causas. En Colombia la abstención por este tipo
de causas es generalizada, y es una de las principales razones de la debilidad
de los mecanismos de participación. Ese es el tipo de abstencionismo que este
proyecto de ley busca combatir. Es el abstencionismo no estratégico que en
definitiva ha aquejado a nuestro sistema electoral en general. Esta posibilidad
en nada afecta la abstención estratégica de los grupos opositores, pues ellos
tendrán garantizada la posibilidad de disuadir a los votantes de ejercer su
derecho al voto en el referendo constitucional, pudiendo así ejercer su
posición de abstención estratégica. En otras palabras, la abstención legítima
no es incompatible con mecanismos que permiten estimular que los electores
revelen sus preferencias electorales”.
[114] Como lo exponen estudios de derecho comparado, las elecciones de
autoridades públicas reciben –no sólo en Colombia- mayor atención y tienen más
participación que las votaciones de referendos. Morel, Laurence. “Referendum”.
Rosenfeld and Sajó (ed). The Oxford Handbook of Comparative Constitutional
Law. 2012.
[115]
Sentencia C-551 de 2003, citada.
[116] Berlin, Isaiah. “Dos conceptos de libertad”, en Sobre la libertad.
Madrid. Alianza. 2004, pp. 226 y ss: “[e]l conocimiento libera, como enseñó
hace mucho Epicuro, al eliminar automáticamente los miedos y deseos
irracionales. […] El conocimiento libera al ampliar nuestras posibilidades de
elección pero también al ahorrarnos la frustración de intentar lo imposible”.
[117]
Esta cita corresponde a esa sentencia C-551 de 2003.
[118] Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo
Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Citada.
[119] Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo
Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Citada.
[120] Sentencia C-180 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara. SPV Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. SPV
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero y
Vladimiro Naranjo Mesa). En ese caso, si bien la Corte reconoció que los referendos
constitucionales no se regulan por el artículo 104 de la Constitución, que se
refiere a la consulta popular de decisiones de trascendencia nacional, lo
cierto es que consideró que el referendo constitucional es una especie
–sometida a previsiones especiales- de consulta popular. Dijo, en específico: “en rigor, el plebiscito y el referendo son
especies del género "consulta"”.
[121] El Acto Legislativo 01 de 1968 dispuso en su artículo 37: “El
artículo 114 de la Constitución Nacional quedará así: El Presidente de la
República será elegido en un mismo día por el voto directo de los ciudadanos y
para un período de cuatro años, en la forma que determine la ley. La elección
de Presidente de la República y de miembros del Congreso se hará en un mismo
día en la fecha en que determine la ley; la de las otras corporaciones a que se
refiere el inciso 3º del artículo 83 se efectuará el mismo día, cuando su
renovación coincida con la del Congreso”.
[122] Lleras Restrepo, Carlos. ¿Constituyente o Congreso? Bogotá.
Nueva Frontera. El Áncora Editores. 1990, pp. 16-17 y 38. El Presidente Carlos
Lleras Restrepo, quien había impulsado en su administración la reforma
constitucional de 1968, que juntaba las fechas de la elección presidencial y la
elección del Congreso de la República, promovió luego la separación de
elecciones, en publicaciones de 1976 y 1977.
[123] El Acto Legislativo 02 de 1977 buscaba desmontar la reforma
introducida por el Acto Legislativo 01 de 1968 al artículo 114 de la
Constitución. La reforma del 68 dispuso: “[…] La elección de Presidente de la
República y de miembros del Congreso, se hará en un mismo día en la fecha que
determine la ley; la de las otras corporaciones a que se refiere el inciso 3º
del artículo 83 se efectuará el mismo día, cuando su renovación coincida con la
del Congreso”.
[124] En los debates de la Asamblea Nacional
Constituyente existió una
preocupación porque las elecciones presidenciales no coincidieran en el tiempo
con las de Congreso y autoridades territoriales. También estaba, dentro de los debates, la idea de no admitir la
concurrencia de elecciones presidenciales con otros procesos de participación
para la reforma constitucional (que es el caso de los
referendos constitucionales). En  la Comisión Primera, sesión del 15 de mayo
de 1991, y en la Plenaria de la Constituyente, sesión de 21 de junio del mismo
año, se discutió sobre que la prohibición de concurrencia se aplicara tanto a
la consulta popular (dentro de la cual está la que se hace para que el pueblo
decida si convoca a una Asamblea Nacional Constituyente), como a la elección de
los miembros de la Asamblea Nacional. Finalmente, en Plenaria del 21 de junio
de 1991 se aprobó lo que ahora es el artículo 104, que prohíbe la concurrencia
de consultas populares de trascendencia nacional con otras elecciones, y en la
redacción posterior de lo que hoy es el artículo 262 la referencia expresa a
que las elecciones presidenciales no podían coincidir con las de delegatarios a
la Constituyente se hizo innecesaria. Ver Informe de Sesiones de la Comisión
Primera, correspondiente al día 15 de mayo, y  también Informe de
Sesiones de la Plenaria, correspondientes al día 21 de junio, Presidencia
de la República, Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la
Asamblea Nacional Constituyente. En los debates no hay referencias explícitas a si esa prohibición finalmente aprobada incluía
los referendos constitucionales aprobatorios.
[125] Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo
Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Antes citada.
[126] Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo
Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Citada. Dice la Corte “Un referendo constitucional debe entonces estar desprovisto
de todo contenido que sea de naturaleza plebiscitaria, esto es, contenidos que
impliquen el apoyo de políticas o hechos de un gobernante específico. Esta
Corporación analizó entonces el texto de las reformas constitucionales
propuestas por la Ley 796 de 2003 con el fin de evaluar si algunas de ellas
tenían o no contenido plebiscitario. Ese examen lleva a la Corte a concluir que
el numeral 14, al establecer excepciones a la congelación de los gastos de
funcionamiento, introduce expresiones de contenido plebiscitario, cuando señala
que quedan excluidos de dicho congelamiento “los gastos destinados a la
expansión de la seguridad democrática”. En efecto, la expansión de la
llamada “seguridad democrática” es un programa específico del actual
gobierno, por lo que exceptuar de dicho congelamiento esa estrategia tiene un
sentido plebiscitario. […]”.
[127] Se
trataba de la pregunta 17 del referendo.
[128] La Convocatoria al Plebiscito se efectuó el 4 de octubre de 1957, y
el artículo 10 preveía: “El Presidente de la República tomará posesión de su
cargo el 7 de agosto de 1958, y hasta esa fecha continuará ejerciendo la
Presidencia de la República la Junta de Gobierno integrada por […]”.
[129] Pueden verse por ejemplo Fabre, Michel-Henry. Principes
Républicains de Droit Constitutionnel. 4 ed. Paris. LGDJ. 1984, pp. 221 y
s. Ardant, Philippe. Institutions politiques et Droit Constitutionnel. Paris.
LGDJ. 1991, p. 180 y s. Pactet, Pierre. Institutions politiques. Droit
Constitutionnel. Paris. Armand Colin. 2000, pp. 91 y ss. Morel, Laurence.
“Referendum”. Rosenfeld and Sajó (ed). The Oxford Handbook of Comparative
Constitutional Law. 2012.  En la doctrina colombiana, por ejemplo
Sarria, Eustorgio. “Plebiscito y referéndum”, en Constitución y
Jurisprudencia. Bogotá. Ediciones Rosaristas. 1986, pp. 183 y ss.
[130] Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo
Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Citada.
[131]
Burdeau, Georges. Manuel de Droit Constitutionnel et
institutions politiques. 20 ed. Paris. LGDJ. 1984, pp. 647 y ss. Fabre,
Michel-Henry. Principes Républicains de Droit Constitutionnel. 4 ed.
Paris. LGDJ. 1984, pp. 221 y s. Ardant, Philippe. Institutions politiques et
Droit Constitutionnel. Paris. LGDJ. 1991, p. 180 y s.
[132] En derecho comparado se ha señalado a este –la conversión del
referendo en un voto de confianza- como el sello que identifica los referendos
plebiscitarios. Morel, Laurence. “Referendum”. Rosenfeld and Sajó (ed). The
Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. 2012. El
desarrollo de la campaña como criterio de impacto sobre el carácter de los
referendos se ha estudiado especialmente en la doctrina sobre el derecho
constitucional francés. Se menciona comúnmente el referendo francés de octubre
de 1962, que tenía por objeto establecer la elección del Presidente por
sufragio universal. El Presidente entonces en ejercicio –De Gaulle- ligó su
permanencia en el poder a la aprobación del referendo, con lo cual se consideró
como un referendo plebiscitario. Por ejemplo, ver Trías, Juan J. “El referéndum
constitucional y las elecciones francesas del otoño de 1962”. En Revista
Española de la Opinión Pública, N° 6. 1966. De Vega, Pedro. La reforma
constitucional. Madrid. Tecnos. 2011, pp. 125 y ss. En contraste, la
doctrina francesa considera que otros referendos no tuvieron carácter
plebiscitario, precisamente por la independencia con que, durante la campaña,
se desarrollaron respecto de la figura y el poder presidencial (se mencionan
los del 72, sobre ensanchamiento de la Comunidad Económica Europea –aunque hay
discusión-, o el del 88, sobre autonomía de Nueva Caledonia). Ver Burdeau,
Georges. Manuel de Droit Constitutionnel et institutions politiques.
citado, pp. 647 y ss; Gicquel, Jean. Droti Constitutionnel et institutions
politiques. 10ed. Paris. Montchrestien. 1989, pp. 668 y ss.
[133] Por ejemplo, se ha sostenido que esta separación de elecciones le da
un carácter plebiscitario a la elección presidencial, pues permite al
Presidente sostener que sus votos son independientes de los partidos,
movimientos y autoridades elegidas en otras elecciones. Lleras de la Fuente,
Carlos y otros. Interpretación y génesis de la Colombia. Bogotá, 1992,
p. 451.
[134] Sentencia
C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo Beltrán Sierra y
Clara Inés Vargas Hernández). Como en ese caso el referendo era multitemático y
no podía votarse en bloque, la Corte dijo que el elector podía –en cada
pregunta- votar sí o no, o no votar, siendo en este último evento el acto de no
marcar una respuesta un ejercicio de su derecho a la abstención. Dijo: “[…] en relación con cada reforma o artículo sometido a la
consideración del pueblo, los ciudadanos tienen la posibilidad de votar
positivamente o negativamente, o abstenerse. Esto significa entonces que en
cada una de las preguntas, en forma independiente, las autoridades electorales,
para determinar si la reforma propuesta fue o no aprobada, deberán verificar si
esa propuesta (i) obtuvo o no más de la mitad de los votos, y (ii) si el número
total de votos supera o no la cuarta parte de los sufragios posibles, conforme
al censo electoral. Por ende, el hecho de que un ciudadano concurra a las urnas
en un referendo constitucional que consta de varias preguntas no puede ser
interpretado como si esa persona hubiera participado automáticamente en todas
las preguntas, pues esa tesis desconoce su libertad como sufragante, ya que le
impide decidir diferenciadamente cuáles artículos vota en forma negativa o en
forma positiva, y frente a cuáles  renuncia a votar, como estrategia de
abstención destinada a evitar que esa pregunta específica alcance el umbral
mínimo de participación. || La interpretación según la cual la concurrencia del
ciudadano a votar en un referendo implica automáticamente su participación en
todas las preguntas que lo integran no es entonces admisible, pues involucra un
trato discriminatorio frente a quienes quieren ejercen la abstención en
relación con algunas preguntas. En efecto, conforme a esa hermenéutica, los
ciudadanos tendrían la posibilidad de votar en favor unas disposiciones y en
contra otros artículos, pero en cambio la decisión de abstenerse o participar
sólo podría ser tomada en bloque, lo cual es una injustificable restricción a
la libertad del elector de ejercer la abstención en relación con ciertos temas
de un referendo heterogeno y multitemático”.
[135]
Gaceta del Congreso 873 de 2013.
[136]
Gaceta del Congreso 24 de 2014.
[137] El artículo 106 de la Ley 134 de 1994: “Artículo 106º.- Remisión a normas electorales. A las elecciones previstas en ésta ley se
aplicarán las disposiciones electorales que no sean incompatibles con ella.”
[138] Sentencia C-141 de 2010 (MP Humberto Sierra Porto. AV María Victoria
Calle Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto. SV Mauricio
González Cuervo y Jorge Ignacio Pretelt). Citada. Dijo la Corte en ese caso: “(i) existen dos campañas diferentes: una
primera, para la iniciativa legislativa popular; una segunda, para la
realización del referendo constitucional propiamente dicho; (ii) cada una de
ellas está sometida a regulaciones distintas en materia de financiación, acceso
a medios de comunicación y publicidad. […] la iniciativa legislativa popular consiste simplemente en que un grupo
de ciudadanos se organiza, en forma de Comité de Promotores; recolecta un grupo
de apoyos para validar su conformación ante la Registraduría; inscribe un
proyecto de articulado y recoge firmas que apoyen tal propuesta, la cual deberá
ser presentada al Congreso de la República para que éste trámite un proyecto de ley convocando al pueblo a un
referendo constitucional, y de ser aprobado, pase al control automático de la Corte
Constitucional. Por el contrario, el referendo propiamente dicho es el instrumento
democrático mediante el cual el pueblo aprueba o imprueba el texto del
articulado de reforma constitucional que es sometido a su consideración.”
[139] Ley 134 de 1994: “Artículo
94º.- Reglas para campañas publicitarias. En las campañas de los procesos de participación
ciudadana de iniciativa popular, toda persona natural o  jurídica de
derecho privado podrá contratar publicidad para promover la recolección de
firmas, la participación ciudadana y una determinada posición frente al tema de
la iniciativa, En todo caso, deberá indicarse el nombre de quien financie los
anuncios. || Las afirmaciones falsas sobre contenido de una iniciativa o de un
referendo serán sancionadas, en el caso de personas de derecho privado, por el
Consejo Nacional Electoral, con multas entre diez y cincuenta salarios mínimos.
En el caso de funcionarios o de entidades públicas, estas podrán ser denunciadas
ante el Ministerio Público por cualquier ciudadano. Artículo 95º.- Publicidad en las Campañas de
referendo. Los promotores de
una iniciativa de referendo, los que promuevan el voto por el "no",
así como los partidos y movimientos políticos que intervengan en el debate,
podrán hacer propaganda por todos los medios de comunicación, de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto expida el Consejo Nacional Electoral. […]
Artículo 97º.- Control de
contribuciones. Los
promotores podrán recibir contribuciones de los particulares para sufragar los
gastos del proceso de recolección de firmas y deberán llevar una cuenta
detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinados. || Quince
días después de terminado el proceso de recolección de firmas, deberá
presentarse a la Registraduría el balance correspondiente, suscrito por un
contador público juramentado. || Desde el inicio del proceso de recolección de
firmas, cualquier persona podrá solicitar que se haga público el nombre de quienes
hayan financiado la iniciativa, en dinero o en especie, por un valor superior a
un salario mínimo mensual. || Ninguna contribución podrá superar el monto que
cada año fije el Consejo Nacional Electoral. || Artículo 98º.- Fijación del monto máximo de dinero
privado para las campañas de los distintos mecanismos de participación. El monto máximo de dinero privado que
podrá ser gastado en cada una de las campañas relacionadas con los derechos e
instituciones reguladas en la presente ley, será fijado por el Consejo Nacional
Electoral en el mes de enero de cada año. El incumplimiento de ésta disposición
será causal de mala conducta”.
[140] En la Gaceta 24 de 2014 está consignada el acta de la sesión
plenaria de Senado en que se le dio segundo debate a la iniciativa bajo
control. Una discusión relevante que se llevó en esa sesión apuntaba a
preguntarse si la abstención –incluso activa- constituía una forma de
participación democrática plausible. Luego, como se observa en la Gaceta 26 de
2014, en la Plenaria de Senado que tuvo lugar en la sesión en que se aprobó el
informe de conciliación, se advierte un giro hacia la protección efectiva y
decidida de la abstención activa.
[141]
Gaceta del Congreso 1025 de 2013.
[142] También este asunto fue tenido en cuenta en el trámite
parlamentario, y en el informe de conciliación se ofrecieron razones para
sostener que es válido no financiar con recursos públicos las campañas de estos
referendos constitucionales. Dice, en síntesis: “vale la pena aclarar, antes que nada, que los mecanismos de
participación ciudadana no son financiados por el Estado”. Gaceta del Congreso 867 de 2013.
[143] Sentencia C-041 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández. AV Manuel
José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño. AV Jaime Araújo Rentería).
[144] Por ejemplo en las sentencias C-600ª de 1995 (MP Alejandro Martínez
Caballero. SV José Gregorio Hernández Galindo), y C-1071 de 2002 (MP Eduardo
Montealegre Lynett. Unánime).
[145] Poner
nombre a un salvamento de voto es una suerte de homenaje al difunto Magistrado
Ciro Angarita Barón, quien acostumbraba a hacerlo. Entre otros, cabe recordar
‘En defensa de la normalidad que los colombianos hemos decidido construir’
(a la sentencia C-004 de 1992), ‘Palabras, palabras ¿flatus vocis?’ (a
la sentencia T-407 de 1992), ‘Del dicho al hecho’ (a la sentencia T-418
de 1992), ‘Palabras inútiles’ (a la sentencia T-438 de 1992), ‘Otro
escarnio irrefragable’ (a la sentencia T-462 de 1992), ‘Justicia
constitucional y formalismo procesal’ (a la sentencia T-614 de 1992).
[146] Puede
verse, entre otros, el trabajo clásico de Wambaugh, Eugene. The
study of cases. Second edition. Boston. Little Brown and Company. 1894, pp.
8-30 (‘How to find the doctrine of a case’).
[147] Aclaración de voto del Magistrado Manuel Gaona Cruz, suscrita por el
Magistrado Hernando Tapias Rocha, a la sentencia del 6 de junio de 1985. Corte
Suprema de Justicia. Sala Plena. Gaceta Judicial Nro. 2422.
[148] "Por el cual
se reforman los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política de
Colombia. ".
[149] M. P. Nilson
Elias Pinilla Pinilla.