C-294-20
Sentencia
C-294/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS EN EL SECTOR TRANSPORTE E
INFRAESTRUCTURA-Exequibilidad parcial
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado
La
naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se
garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley
137 de 1994, así como mediante sus especiales dispositivos de control político
y judicial.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Control
político y control jurídico
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A
la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser
declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que:
(i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave
calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte
Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a
la sociedad o a un sector importante de ella”.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la Constitución
prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en
cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco
del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados;
(ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Igualmente, (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el Estado de Emergencia; y (v) podrán -de forma transitoria-
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir
al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el
año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
En relación con las competencias del
Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos
formales y materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El
examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el
cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente
de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del
estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia
de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del
estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito
territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El
examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que,
como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los
principios que guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
finalidad
A
la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
conexidad material
Con
este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y
(ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
motivación suficiente
(…)
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por
cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas.
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo
particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
ausencia de arbitrariedad
(…)
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Bajo
ese entendido, la Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas
en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de
los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
intangibilidad
(…)
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca
del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, de conformidad
con los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni
siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que, en
virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como
derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
contradicción específica
(…)
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en el artículo 215.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
incompatibilidad
(…)
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
necesidad
(…)
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
proporcionalidad
(…)
que se desprende del artículo 13 de la LEEE exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ella se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, como en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
discriminación
(…)
el cual encuentra su fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las
medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto
legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.
DECRETO LEGISLATIVO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS EN EL SECTOR TRANSPORTE E
INFRAESTRUCTURA-Contenido y alcance
PROGRAMA DE REPOSICION DEL
PARQUE AUTOMOTOR-Naturaleza
contractual
FONDO DE REPOSICION Y RENOVACION DEL PARQUE
AUTOMOTOR-Recursos/FONDO
DE REPOSICION Y RENOVACION DEL PARQUE AUTOMOTOR-Composición de recursos
FONDO DE REPOSICION Y RENOVACION DEL PARQUE
AUTOMOTOR-Ingresos
parafiscales
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Elementos
LIBERTAD ECONOMICA-Comprende los conceptos de libertad de
empresa y libertad de competencia/LIBERTAD DE COMPETENCIA-Definición
LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Elemento característico y garantía de
libertades
LIBERTAD DE EMPRESA Y LIBRE COMPETENCIA-Intervención estatal en la economía
DECRETO
LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Requisitos formales
DECRETO
LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Requisitos materiales
SUBVENCIONES-Modalidades
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que las
subvenciones o auxilios que otorga el Estado pueden: (i) albergar una finalidad
estrictamente altruista y benéfica dirigida a orientar una actividad de interés
público, caso en el cual, el beneficio se encuentra enfocado en un grupo de
interés, que es precisamente la circunstancia prevista en el inciso segundo del
artículo 355 superior, asociadas con el impulso de programas y actividades de
interés público acordes con los planes nacional y seccionales de desarrollo, de
manera que se asegure una cierta reciprocidad a favor del Estado; (ii) obedecer
a la facultad de intervención del Estado en la economía y, en consecuencia,
orientarse al estímulo de una determinada actividad económica; asignación que
por mandato expreso del artículo 334 superior debe comportar una
contraprestación, es decir, debe implicar un retorno o beneficio para la
sociedad en su conjunto, sin el cual la subvención carece de equidad y de toda
justificación; y (iii) derivarse de un precepto constitucional que lo autorice
expresamente, en orden a garantizar los derechos fundamentales vía acceso a
bienes y servicios por parte de quienes tienen mayores necesidades y menores
ingresos, con lo cual se garantiza una contraprestación o beneficio social.
PROHIBICION DE DONACION, AUXILIO, SUBSIDIO
O INCENTIVO-Eventos en que
se materializa
Referencia: Expediente RE-300
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo
575 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para mitigar los efectos
económicos generados por la pandemia Coronavirus COVID-19 en el sector
transporte e infraestructura, en el marco del Estado de Emergencia, Económica,
Social y Ecológica”.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de 2020
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241, numeral 7, de
la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos, así como el
trámite, establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
Por medio del Decreto 417 de 2020,
el Gobierno nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados
a partir del 17 de marzo de 2020[1].
2.
En desarrollo de dicha
declaratoria de Estado de Excepción, el Gobierno nacional expidió el Decreto
Legislativo 575 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para mitigar los
efectos económicos generados por la pandemia Coronavirus COVID-19 en el sector
transporte e infraestructura, en el marco del Estado de Emergencia, Económica,
Social y Ecológica”.
3.
Por medio de oficio del 16 de
abril de 2020, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República (en adelante,
“DAPRE”) remitió esta normativa a la
Corte para su control automático de constitucionalidad.
4.
Mediante auto del 27 de abril de
2020, el Magistrado sustanciador (i) asumió el conocimiento del control
de constitucionalidad de dicho decreto, (ii) decretó algunas pruebas[2]
(iii) dispuso comunicar la iniciación del proceso a la Presidencia de la
República y a todos los ministerios, (iv) ordenó fijar en lista el
proceso de la referencia una vez se recibieran y evaluaran las pruebas
requeridas, (v) dispuso el traslado al Procurador General de la Nación,
una vez vencido el término de fijación en lista, y (vi) invitó a
participar en el proceso a varias instituciones públicas y privadas.
5.
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de esta clase de juicios, y previo concepto del Procurador
General de la Nación, la Corte procede a decidir sobre la exequibilidad del
decreto legislativo bajo examen.
A.
TEXTO DEL DECRETO
LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
6.
A continuación, se transcribe el
texto del Decreto Legislativo 575 de 2020, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No 51.286 del 15 de abril de 2020:
“DECRETO
LEGISLATIVO NÚMERO 575 DE 2020
(abril 15)
Por el cual se adoptan medidas para mitigar los
efectos económicos generados por la pandemia Coronavirus COVID-19 en el sector
transporte e infraestructura, en el marco del Estado de Emergencia, Económica,
Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las
atribuciones que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en
concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto desarrollo
en el Decreto 417 del17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo
215 de la Constitución Política, el Presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los
previstos en los artículos 212 y 213 ibídem, que perturben o amenacen perturbar
en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o
que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
Que, según la misma norma
constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar
decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que mediante el Decreto 417 del 17
de marzo de 2020, se declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días
calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al
país por causa del Coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 417 del 17
de marzo de 2020 se advirtió que el vertiginoso escalamiento del brote de nuevo
coronavirus COVID-19 hasta configurar una pandemia representa una amenaza
global a la salud pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes
impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta.
Que las medidas sanitarias generan
un impacto en la reducción de los flujos de caja de personas y empresas. Los
menores flujos de caja conllevan a posibles incumplimientos pagos y
obligaciones, rompiendo relaciones de largo plazo entre deudores y acreedores
que se basan en la confianza y pueden tomar períodos largos en volver a
desarrollarse.
Que los choques que afectan los
mercados financieros y laborales suelen tener efectos profundos y prolongados
que deterioran el crecimiento, el bienestar de la sociedad y el empleo como lo
muestran la experiencia de la crisis colombiana de fin de siglo y la
experiencia de la crisis internacional de 2008. En el caso de la experiencia
colombiana, durante 1999 se redujo la tasa de crecimiento económico a -4.1% y
se produjo un aumento en la tasa de desempleo de 12,5% en 1997 a 20,2% en el
año 2000.
Que como consecuencia del nuevo
Coronavirus COVID-19 y su propagación es evidente la afectación al empleo que
se genera por la alteración a diferentes actividades económicas, entre otros,
de los comerciantes y empresarios que, además, alteran los ingresos de los
habitantes y el cumplimiento de los compromisos previamente adquiridos, por lo
que es necesario promover mecanismos que permitan impulsar las actividades
productivas de aquellos y la mitigación de los impactos económicos negativos
que la crisis conlleva.
Que dentro de las razones generales
tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida, se incluyeron las
siguientes:
Que dentro de las razones generales
tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida, se incluyeron las
siguientes: (sic)
Que el 30 de enero de 2020, la
Organización Mundial de la Salud (o en adelanta OMS) identificó el Coronavirus
COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia
internacional.
Que el 6 de marzo de 2020 el
Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de
brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 9 de marzo de 2020, la
Organización Mundial de la Salud solicitó a los países la adopción de medidas
prematuras, con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación
del virus.
Que el 11 de marzo de 2020, la
Organización Mundial de la Salud declaró el brote de enfermedad por coronavirus
COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y
la escala de trasmisión, puesto que a esa fecha se habían notificado cerca de
125.000 casos de contagio en 118 países, y que, a lo largo de esas últimas dos
semanas, el número de casos notificados fuera de la República Popular China se
había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se
había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes.
Que según la OMS, la pandemia del
Coronavirus COVID-19, es una emergencia sanitaria y social mundial, que
requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las
empresas.
Que mediante la Resolución 0000380
del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó,
entre otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena por 14
días de las personas que, a partir de la entrada en vigencia de la precitada
resolución, arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia,
Italia y España.
Que mediante Resolución 385 del 12
de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 69 de la 1753 de 2015, declaró el estado de
emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 en todo el territorio
nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en consecuencia, adoptó una serie de
medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus
COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que el vertiginoso escalamiento del
brote del Coronavirus COVID-19, hasta configurar una pandemia, representa
actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema
económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no
podrá estar exenta.
Que la expansión en el territorio
nacional del brote de enfermedad por el Coronavirus COVID- 19, cuyo crecimiento
exponencial es imprevisible, sumado a los efectos económicos negativos que se
han venido evidenciando, es un hecho que, además de ser una grave calamidad
pública, constituye en una grave afectación al orden económico y social del
país, que justificó la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y
Social.
Que el Ministerio de Salud y
Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados
en Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el
Ministerio de Salud y Protección Social había reportado que en el país se
presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y O
fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera:
102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al
día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo, 196
personas contagiadas al día 21 de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de
marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas
contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo,
491 personas contagiadas al día 26 de marzo, 539 personas contagiadas al día 27
de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de marzo, 702 personas contagiadas al
29 de marzo; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo; 906 personas
contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas al día 1 de abril,
1.161 personas contagiadas al día 2 de abril, 1.267 personas contagiadas al día
3 de abril, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril, 1.485 personas
contagiadas al día 5 de abril, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril,
1.780 personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de
abril, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al
día 10 de abril, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril, 2.776 personas
contagiadas al 12 de abril, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril, 2.979
personas contagiadas al 14 de abril y ciento veintisiete (127) fallecidos a esa
fecha.
Que pese a las medidas adoptadas,
el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 14 de abril de 2020 127
muertes y 2.979 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (1.242),
Cundinamarca (119), Antioquia (289), Valle del Cauca (514), Bolívar (145),
Atlántico (94), Magdalena (66), Cesar (32), Norte de Santander (50), Santander
(30), Cauca (20), Caldas (36), Risaralda (69), Quindío (49), Huila (55), Tolima
(26), Meta (39), Casanare (9), San Andrés y Providencia (5), Nariño (41),
Boyacá (31), Córdoba (15), Sucre (1) y La Guajira (1), y Chocó (1).
Que según la Organización Mundial
de la Salud - OMS, se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte
número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET1 señaló que se
encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID- 19 y 7.426
fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59
p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292 .142 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha
23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el
reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se
encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235
fallecidos, (v) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m.
CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 85.521 fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número
82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes,
(viii) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 105.952 fallecidos, (ix) en el reporte número 84 del 13 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (x) en el reporte número
85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021
fallecidos, (xi) en el reporte número 85 del 15 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 123.010 fallecidos
Que según la Organización Mundial
de la Salud - OMS, en reporte de fecha 13 de abril de 2020 a las 19:00 GMT-5, -
hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1.848.439 casos,
117.217 fallecidos y 213 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19
Que el Fondo Monetario
Internacional mediante Comunicado de Prensa 20/114 del 27 de marzo de 2020,
publicó la "Declaración conjunta del Presidente del Comité Monetario y
Financiero Internacional y la Directora Gerente del Fondo Monetario
Internacional", la cual expresa:
"[...] Estamos en una
situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en
una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la
actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países
miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar
la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al
apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de
acelerar y afianzar la recuperación en 2021 [...]"
Que el artículo 47 de la Ley
Estatutaria 137 de 1994 faculta al Gobierno nacional para que en virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley,
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos, siempre que (í) dichos decretos se refieran a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado, (ii) su finalidad esté
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de
sus efectos, (iii) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los
fines que dieron lugar a la declaratoria de Estado de Excepción
correspondiente, y (iv) cuando se trate de decretos legislativos que suspendan
leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el
correspondiente Estado de Excepción.
Que la Organización Internacional
del Trabajo en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el "El
COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas", afirma que
"[...] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral.
Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los
trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica
repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos
fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo
como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el
acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral
[...]".
Que así mismo la Organización
Internacional del Trabajo en el referido comunicado estima "[...] un
aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote
del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19
en el aumento del PIB a escala mundial [...], en varias estimaciones
preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila
entre 5,3 millones (caso "más favorable") y 24,7 millones de personas
(caso "más desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de
188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de
incidencia "media", podría registrarse un aumento de 13 millones de
desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas
estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone
de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título
comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo
aumentar el desempleo en 22 millones de personas".
Que en consecuencia la Organización
Internacional del Trabajo -OIT- en el citado comunicado insta a los Estados a
adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y
sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus
COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii)
estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los
ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los
impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.
Que la Federación Nacional de
Comerciantes, en su edición especial de marzo de 2020 de Bitácora Económica,
analizó los efectos del Coronavirus COVID-19 en la economía colombiana así:
"Hay consenso entre analistas,
gobierno, empresarios y opinión pública en general, que el panorama económico
nacional ha tenido un rápido y significativo deterioro producto del crecimiento
exponencial del coronavirus, [...] Esta realidad, que día a día se torna más
latente, ya impacta negativamente a hogares y empresas."
Que el Centro de Investigación
Económica y Social de Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo -
FEDESARROLLO, estudió el impacto de la pandemia generada por el Coronavirus
COVID-19 en la economía colombiana mediante la editorial "Choque dual y
posibles efectos sobre la economía colombiana" y afirmó:
"Los dos choques que
actualmente sufre la economía mundial no tienen precedentes. El primero se
relaciona con la expansión del virus COVID-19, que ha generado choques de
oferta al interrumpir el flujo del comercio internacional y las cadenas
globales de valor, así como choques de demanda, asociados a la disrupción de la
actividad económica mundial producto de las medidas de contención adoptadas en
cada país. El segundo, se encuentra asociado a la guerra petrolera entre Arabia
Saudita y Rusia, consecuencia de un desacuerdo entre ambos países sobre un
recorte de producción entre los países miembros de la Organización de Países
Exportadores de Petróleo (OPEP). Estos choques han generado nerviosismo y
estrés en los mercados financieros, situación que ha conducido a cambios en los
flujos internacionales de capital y a depreciaciones de las tasas de cambio,
especialmente en economías emergentes.
Frente a esto Colombia no ha sido
la excepción. Las recientes estrategias adoptadas por el Gobierno nacional para
afrontar la crisis han generado un trade-off entre las medidas sanitarias y
económicas a adoptar con el fin de aplanar la curva de contagio en el país, que
al cierre de este Tendencia se ubica en 470 personas. [...]
Las variables comerciales también
se verían afectadas negativamente. [...]
Dado el confinamiento para contener
la propagación del COVID-19, la actividad productiva se ha estancado en algunos
sectores, afectando principalmente a las actividades asociadas al comercio de
bienes y servicios, el turismo y las industrias. El confinamiento obligatorio y
la pérdida de empleos, especialmente en el sector informal, se traduce además
en un choque de demanda, en donde los hogares reducen sus niveles de consumo.
Este choque de demanda se agrava con la reducción en el ingreso disponible del
país derivada de la caída en los precios internacionales del crudo, que
profundiza la reducción del consumo público y privado. Esto último se vería
reflejado en un menor dinamismo en sectores como el comercio, transporte,
alojamiento y servicios de comida, actividades financieras, actividades de
entrenamiento y la industria manufacturera.
[...] Estas medidas son necesarias
en cuanto tienen como propósito proteger la mayor parte de la población
colombiana durante las próximas semanas al atacar directamente el ritmo de
propagación del virus y así aplanar la curva de contagio. No obstante, el cese
de las actividades diarias trae consigo costos económicos no despreciables que
afectan principalmente la generación de valor agregado del sector servicios e
impulsan la destrucción de empleo (en especial comercio y transporte -17,7% de
la economía colombiana- y otros sectores como el de actividades artísticas y de
entretenimiento."
Que el artículo 2 de la
Constitución Política prevé que las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Que el Decreto 531 de 8 de abril de
2020 "Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la
emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el
mantenimiento del orden público", derogó el Decreto 457 de 2020 "Por
el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada
por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden
público", y ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las
personas habitantes de la República de Colombia a partir de las cero horas
(00:00 horas) del 13 de abril de 2020 hasta las cero horas (00:00 horas) del
día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del
Coronavirus COVID-19.
Que igualmente, el servicio público
de transporte y su infraestructura, son esenciales para la movilidad de quienes
se encuentran exceptuados de la medida de aislamiento preventivo obligatorio,
especialmente quienes desarrollan las actividades comprendidas en el artículo 3
numerales 3.1 -prestación y asistencia de servicios de salud-, 3.2 -adquisición
de bienes de primera necesidad-, 3.7 -la cadena de producción, abastecimiento,
almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de medicamentos,
producto farmacéuticos, insumos, productos de limpieza, desinfección y aseo
personal para hogares y hospitales, y 3.18 -la ejecución de obras de
infraestructura de transporte y obra pública, así como la cadena de suministro
de materiales e insumos relacionados con la ejecución de las mismas.
Que la propagación de la pandemia
Coronavirus COVID-19 ha tenido un efecto económico negativo en el sector
transporte terrestre de pasajeros ante la disminución de las operaciones y la
falta de demanda del servicio público de transporte terrestre.
Que el Centro de Logística y
Transporte, en el ejercicio de sus funciones, ha monitoreado el comportamiento
de los usuarios del transporte terrestre de pasajeros por carretera -
intermunicipal, y, en ese sentido, el 13 de abril de 2020, en sesión número 21
se advirtió que se ha presentado una disminución del 99% en la movilización de
pasajeros y de despacho de vehículos, en el mismo periodo de medición respecto
del año 2019. Circunstancia que demuestra uno de los impactos que ha sufrido el
sector transporte con ocasión de la pandemia del Coronavirus COVID-19.
Que en atención a los efectos
negativos de la pandemia del Coronavirus COVID-19 respecto de las empresas del
sector transporte, es necesario adoptar una alternativa económica para éstas
con el fin de contribuir a (i) la prestación del servicio público de
transporte, (ii) el funcionamiento de las empresas de transporte como unidad de
explotación económica que brindan a la comunidad un servicio esencial, y (iii)
la estabilidad económica de quienes obtienen su sustento de la industria del
transporte.
Que mediante el artículo 3 de
la Ley 105 de 1993 se establece como principio del transporte público el
acceso al transporte, el cual implica "c. Que las autoridades competentes
diseñen y ejecuten políticas dirigidas a fomentar el uso de los medios de
transporte, racionalizando los equipos apropiados de acuerdo con la demanda y
propendiendo por el uso de medios de transporte masivo."
Que de conformidad con lo
establecido en los artículos 7 de la Ley 105 de 1993 y 5 de la Ley
688 de 2001 los fondos de reposición de las empresas de servicio de
transporte terrestre tienen una destinación específica para la reposición de
los vehículos. Que por el término que dure la emergencia sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión a la pandemia del
Coronavirus COVID-19, es necesario permitir a las empresas de carácter
colectivo de pasajeros y/o mixto, y las organizaciones de carácter cooperativo
y solidario de la industria del transporte la disposición de los dineros del
fondo de reposición para que obtengan la alternativa económica necesaria para
garantizar la operación del servicio público de transporte, el funcionamiento
de la empresa y la estabilidad económica de quienes obtienen su sustento de la
industria y de la explotación económica de los vehículos.
Que el Centro de Logística y
Transporte, en el ejercicio de sus funciones, ha monitoreado el comportamiento
del transporte masivo, y, en ese sentido, el 7 de abril de 2020, en sesión
número 14 se advirtió que reporta una disminución entre el 83% y 85% en el
transporte masivo. Que ante esta circunstancia los sistemas de transporte
masivo redujeron sus pasajeros de manera sustancial aumentando su déficit
operativo al recibir muchos menos ingresos con los mismos costos fijos.
Que con ocasión de la emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión
a la pandemia del Coronavirus COVID-19 se expidió la Circular Externa Conjunta
número 004 del 9 de abril de 2020 entre el Ministerio de Transporte, el Ministerio
del Trabajo y el Ministerio de Salud y Protección Social, que exige que dentro
de los vehículos de servicio público de pasajeros exista una distancia entre
cada usuario de por lo menos un metro lo que implica la reducción de la
capacidad de los vehículos de transporte público.
Que posterior a la medida de
aislamiento obligatorio general, y mientras se mantenga la emergencia
sanitaria, se tendrá un período en el cual se requiere mantener el
confinamiento para algunos sectores de nuestra sociedad tales como adultos
mayores y estudiantes, e igualmente, con las medidas actuales para contener,
mitigar y prevenir la expansión del coronavirus COVID-19 se exige restringir la
oferta de servicios en un nivel de ocupación no superior al 35% de cada
vehículo de servicio de transporte masivo, lo que implica a los sistemas
incurrir en costos fijos por oferta de servicios muy superior a los ingresos
por venta de pasajes.
Que durante la vigencia 2020, como
mínimo, se requiere mantener medidas de gestión de la demanda y de oferta de
servicios, que permitan evitar aglomeraciones en los vehículos, estaciones y
portales de los sistemas; así como medidas de desinfección de vehículos e
infraestructura; dotación de personal de operación y campañas de promoción del
autocuidado en los servicios de transporte público, con el propósito de evitar
que los sistemas de transporte masivo se conviertan en lugares de propagación
del Coronavirus COVID-19.
Que los artículos 98 y 100 de la
Ley 1955 establecen que en los Convenios de Cofinanciación, la Nación no podrá
financiar la operación de los sistemas de transporte masivo, y por tanto, es
necesaria una disposición transitoria que así lo permita durante el tiempo de
la emergencia sanitaria, y un año adicional, en la medida en que por las disposiciones
de bioseguridad establecidas por el Ministerio de Salud y Protección Social es
necesario disminuir el número de pasajeros que se transportan en cada vehículo
para mantener el aislamiento social que la pandemia requiere, lo que de suyo
implica la disposición de la totalidad de su flota para cumplir con la
prestación del servicio público de transporte.
Que dada la afectación económica
que ha generado la pandemia del Coronavirus COVID-19, es necesario adoptar
medidas que respalden a los entes gestores del transporte masivo del país para
la obtención de diferentes recursos ante la Banca Multilateral y nacional, y
logren mitigar y hacer frente a la crisis.
Que por lo anterior se requiere
establecer mecanismos que permitan mitigar los efectos económicos adversos de
la pandemia Coronavirus COVID-19 en los sistemas de transporte masivo,
tendientes a apoyar financieramente la operación de los sistemas de transporte
público masivo y, así, garantizar la prestación del servicio público de
transporte terrestre en los territorios donde operan estos sistemas.
Que en razón de la emergencia
económica, social y ecológica causada con ocasión del coronavirus COVID-19, se
hace necesario implementar medidas con el fin de mitigar los efectos económicos
adversos de la emergencia y reactivar la prestación del servicio público de
transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera, como un
servicio público de naturaleza esencial, de manera tal que ante la pandemia
generada con ocasión del Coronavirus COVID-19 es necesario agilizar el
otorgamiento de permiso de operación de rutas y permitir una reactivación del
servicio público de transporte como un servicio público esencial en aquellos
lugares donde hoy no se tiene cobertura.
Que frente a la esencialidad del
servicio público de transporte la honorable Corte Constitucional ha precisado
que: "i) Su objeto consiste en movilizar personas o cosas de un lugar a
otro, a cambio a una contraprestación pactada normalmente en dinero, ii) Cumple
la función de satisfacer las necesidades de transporte de la comunidad,
mediante el ofrecimiento público en el contexto de la libre competencia; iii)
El carácter de servicio público esencial implica la prevalencia del interés
público sobre el interés particular, especialmente en relación con la garantía
de su prestación - la cual debe ser óptima, eficiente, continua e
ininterrumpida -, y la seguridad de los usuarios - que constituye prioridad
esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte (ley 336/96,
art. 2º), iv) Constituye una actividad económica sujeta a un alto grado de
intervención del Estado; v) El servicio público se presta a través de empresas
organizadas para ese fin y habilitadas por el Estado. vi) Todas las empresas
operadoras deben contar con una capacidad transportadora específica, autorizada
para la prestación del servicio, ya sea con vehículos propios o de terceros,
para lo cual la ley defiere al reglamento la determinación de la forma de
vinculación de los equipos a las empresas (ley 336/96, art. 22); vii) Su
prestación sólo puede hacerse con equipos matriculados o registrados para dicho
servicio; viii) Implica necesariamente la celebración de un contrato de
transporte entre la empresa y el usuario. ix) Cuando los equipos de transporte
no son de propiedad de la empresa, deben incorporarse a su parque automotor, a
través de una forma contractual válida." (La negrilla fuera del texto
original).
Que durante la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión a la
pandemia del Coronavirus COVID-19, es necesario conceder autorización
transitoria a los entes territoriales para destinar un porcentaje del recaudo
por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito en acciones y
medidas que permitan verificar el cumplimiento de (i) las medidas sanitarias
adoptadas en el país para prevenir y evitar el contagio y/o propagación de la
enfermedad por Coronavirus, (ii) las restricciones de movilidad que se
establecen durante el aislamiento preventivo obligatorio, y (iii) las medidas
para prevenir, controlar y disminuir el riesgo de muerte o lesión por
accidentes de tránsito.
Que para adoptar medidas que
contribuyan a la operación del sector transporte es necesario que el Ministerio
de Transporte suscriba un Convenio interadministrativo con el Banco de Comercio
Exterior de Colombia - Bancoldex para poner en marcha la línea de crédito
denominada “Transporte Responde - contra los efectos económicos del covid19
coronavirus”.
Que para lo anterior el Ministerio
de Transporte requiere recursos del proyecto de inversión del "Programa de
Promoción para la Renovación del Parque Automotor de Carga Nacional' , el cual
solamente tiene disponibilidad para el programa de modernización del parque
automotor de carga a través del fondo del Fondo Nacional de Modernización del
Parque Automotor de Carga, de que trata el artículo 307 de la Ley 1955 de 2019,
requiriéndose la autorización para la utilización de dichos recursos cuya
destinación específica se encuentra dada por la ley citada.
Que el desarrollo de los proyectos
de infraestructura de transporte de manera ágil y eficiente, permite conservar
y mejorar la capacidad que tiene el país para garantizar el servicio público de
transporte de carga y pasajeros, indispensable para la salvaguarda de los
derechos a la salud, la vida y la supervivencia de los colombianos y evitar la
propagación de los efectos de la emergencia en el ámbito económico durante la
medida de aislamiento preventivo obligatorio, el estado de emergencia, y los meses
subsiguientes, por lo que resulta necesario adoptar medidas que permitan
superar circunstancias identificadas que actualmente generan retrasos y sobre
costos en las mismas, asociadas al marco legal aplicable.
Que la inversión en infraestructura
de transporte se constituye en una de las condiciones necesarias para
garantizar crecimiento económico. En efecto, tal como lo reconoce la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe de la Organización de las Naciones
Unidas, la inversión en infraestructura incide en la formación bruta de capital
fijo al incrementar la eficiencia, derivado de menores costos de insumos,
menores costos de transporte y generación de externalidades positivas sobre la
producción.
Que la prestación eficiente de los
servicios relacionados a una mayor disponibilidad de la infraestructura de
transporte genera expansiones en el mercado local de la economía, se asignen
eficientemente los recursos y se alcance mayores niveles de productividad y
competitividad, propios de aumentos en los grados de especialización en el
proceso productivo.
Que considerando los efectos que la
inversión en infraestructura tiene sobre el desarrollo de ventajas
comparativas, una mayor provisión de ésta favorece la inserción de la economía
nacional en la economía mundial, fortaleciendo mayores flujos de comercio; lo
cual implica que (i) las empresas nacionales, al ser más competitivas, pueden
consolidar sus exportaciones en el mercado mundial y, derivado de menores
costos de producción, puede desarrollar economías de escala y de alcance; y,
(ii) los consumidores finales aumentarán sus niveles de bienestar al acceder a
una mayor variedad y calidad de bienes a menores costos.
Que con el objeto de aumentar las
eficiencias en los procesos de gestión predial de los proyectos de
infraestructura de transporte se debe reconocer el pago de las inversiones o
mejoras realizadas por los ocupantes de los predios baldíos o ejidos por encima
del valor de la vivienda de interés prioritario.
Que el artículo 12 de la Ley 1882 impone
una limitación en cuanto al reconocimiento del valor de los predios baldíos o
ejidos que se requiere para la ejecución de los proyectos de infraestructura,
siendo ello necesario para imprimir trámite a aproximadamente 1000 predios, los
cuales están afectando alrededor de 15 proyectos carreteros de primera,
segunda, tercera y cuarta generación de concesiones y otras obras de
infraestructura pública a cargo del Instituto Nacional de Vías, la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica
Civil y del Fondo de Adaptación.
Así, para responder a las necesidades de proyectos de infraestructura e
imprimir agilidad a estos trámites, es necesario establecer una disposición con
ocasión de la emergencia sanitaria para que en los trámites de gestión predial
se determine el precio de adquisición de los mismos mediante avalúo comercial
corporativo.
Que de acuerdo con lo previsto en
el Documento Conpes 3484 de 2007, las MIPYMES y las PYMES son "actores
estratégicos en el crecimiento de la economía, la transformación del aparato
productivo nacional, y el mejoramiento de la posición competitiva del país.
Además, estos segmentos empresariales contribuyen a reducir la pobreza y la
inequidad, al ser alternativas de generación de empleo, ingresos y activos para
un gran número de personas".
Que por la pandemia generada por el
Coronavirus COVID-19, las empresas del sector transporte se han visto afectadas
económicamente, y es necesario adoptar una medida que permita reconocer las
obligaciones de los agentes económicos frente a las PYMES y MIPYMES. Así, las
conductas encaminadas a que un agente económico no obtenga la contraprestación
derivada del cumplimiento de sus obligaciones, restringe, impide y limita la
posibilidad que las PYMES y MIPYMES puedan ejercer su actividad empresarial
generando un beneficio para la economía del país en materia de empleo y
productividad, con lo que, se propiciaría su salida del mercado de manera
artificial, hecho que se constituye en una restricción indebida a la libre competencia
económica prevista en el artículo 333 de la Constitución Política de Colombia.
Que debido a la importancia de la
industria de transporte aéreo para el país, la cual no solo aporta cerca de US
$7.5 mil millones al PIB y al alrededor de 600.000 empleos (directos, indirecto
e inducidos) sino que representa un servicio público esencial para los
colombianos, el Gobierno nacional se encuentra en la necesidad de adoptar
medidas de orden legal que impidan que los efectos de la emergencia sobre la
misma impliquen la inviabilidad de su continuidad en el país, con lo cual la
extensión de los beneficios otorgados a las Mega Inversiones para aquellos
interesados en la industria aeronáutica, se constituye en una de ellas.
Que la Asociación de Transporte
Aéreo Internacional (IATA por sus siglas en inglés) estima que en países que
presentan más de 10 casos confirmados de COVID- 19, sufrirán fuertes
reducciones de la capacidad ubicadas entre el 80% y 100% durante los primeros
tres meses. En los meses posteriores se iniciará el proceso de recuperación
lento. En el caso colombiano, se estima una disminución en la contribución
directa al PIB en cerca de US $ 403 millones, y una reducción en el aporte
indirecto e inducido de US $2.55 mil millones de dólares al PIB del país.
Adicionalmente, este decrecimiento pronunciado en el sector también pondría en
riesgo los empleos que este genera. Se estima que esta crisis afectaría cerca
de 27.000 empleos directos y alrededor de 208.000 empleos indirectos e
inducidos, de tal forma se espera un posible impacto total de aproximadamente
235.000 empleos asociados al sector.
Que para generar condiciones
favorables para la reactivación del transporte aéreo una vez sean levantadas
las restricciones a su prestación doméstica e internacional, y evitar una
reducción drástica tanto de la demanda como de la oferta en este servicio
público esencial, se hace necesario otorgar un tratamiento tributario especial
a los insumos requeridos para su prestación y su comercialización, para que
ello se traduzca en disminución del precio final al consumidor, y sea posible
explicar el efecto multiplicador en la actividad económica derivado del
transporte aéreo.
Que para generar condiciones
favorables para la reactivación del transporte aéreo una vez sean levantadas
las restricciones a su prestación doméstica e internacional, y evitar una
reducción drástica tanto de la demanda como de la oferta en este servicio
público esencial, se hace necesario establecer disposiciones para reducción del
impuesto de valor agregado para (í) el transporte aéreo de pasajeros, y (ii) la
gasolina de aviación Jet A 1 y/o gasolina de aviación 100/130 nacionales como
insumo requerido para la prestación y comercialización del servicio de
transporte aéreo.
En mérito lo expuesto,
Título I
Medidas
Económicas para el Transporte
Capítulo 1
Fondos de
Reposición
Artículo 1. Modificación
del inciso 1 del artículo 7 de la Ley 105 de 1993. Durante el término de la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, modifíquese
el inciso 1 del artículo 7 de la Ley 105 de 1993, así:
“Artículo 7o. Programa de
reposición del parque automotor.
Las empresas de carácter colectivo de pasajeros y/o mixto, y las organizaciones
de carácter cooperativo y solidario de la industria del transporte están
obligadas a ofrecerle a los propietarios de vehículos, programas periódicos de
reposición y permitir a éstos la devolución de sus aportes al programa
periódico de reposición del parque automotor. Los propietarios de los vehículos
están habilitados para retirar hasta el ochenta y cinco por ciento (85%) de los
recursos aportados a los programas periódicos de reposición con el fin de
garantizar un ingreso mínimo, sin perjuicio de la obligación de realizar la
reposición gradual del parque automotor establecida en el artículo anterior.”
Artículo 2. Modificación del
artículo 8 de la Ley 688 de 2001.
Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de
Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia sanitaria declarada por
el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, modifíquese el artículo 8 de la Ley 688 de 2001, así:
“Artículo 8. Retiros.
Los propietarios de los vehículos
que se han visto afectados en el ejercicio de su actividad a causa del
Coronavirus COVID-19 podrán retirar del Fondo hasta el ochenta y cinco por
ciento (85%) de los recursos aportados con el fin de garantizar un ingreso
mínimo. Se le entregará al propietario los recursos de los que disponga en su
cuenta individual.
Capítulo 2
Servicio Público
de Transporte Masivo
Artículo 3. Modificación
del artículo 98 de la Ley 1955 de 2019. Durante el término de la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, modifíquese
el artículo 98 de la Ley 1955 de 2019, así:
"ARTÍCULO 98. SOSTENIBILIDAD
DE SISTEMAS DE TRANSPORTE. Modifíquese el artículo 14 de la Ley
86 de 1989, el cual quedará así:
“Artículo 14. Sostenibilidad de
Sistemas de Transporte. Los sistemas de transporte colectivo y masivo deben ser
sostenibles basados en la calidad en la prestación del servicio y en el control
de la ilegalidad y la informalidad por parte de las entidades territoriales.
Para ello las tarifas que se cobren por la prestación del servicio, sumadas a
otras fuentes de pago de origen territorial si las hubiere, deberán ser
suficientes para cubrir los costos de operación, administración, mantenimiento,
y reposición de los equipos.
Los contratos de concesión y
operación deben contemplar el concepto de sostenibilidad, y para el efecto se
podrán realizar las modificaciones contractuales a que haya lugar.
Artículo 4. Modificación
del artículo 100 de la Ley 1955 de 2019. Durante el término de la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, modifíquese
el artículo 100 de la Ley 1955 de 2019, así:
“ARTÍCULO 100. COFINANCIACIÓN DE
SISTEMAS DE TRANSPORTE. Modifíquese el artículo 2 de la Ley 310
de 1996, el cual quedará así:
Artículo 2o. Cofinanciación
de Sistemas de Transporte. La Nación y sus entidades descentralizadas podrán
realizar inversiones dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo con un mínimo del
40% y hasta por un 70% en proyectos de sistemas de transporte público colectivo
o masivo, con dinero a través de una fiducia, o en especie de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Transporte.
Las inversiones financiables podrán
ser el servicio de deuda; infraestructura física; sistemas inteligentes de
transporte; costos de operación y adquisición total o parcial de vehículos
nuevos o material rodante nuevo con estándares de bajas o cero emisiones, sin
afectar el monto inicial de los recursos aprobados en el Conpes que dio origen
a cada proyecto; que garanticen accesibilidad para población en condición de
discapacidad o movilidad reducida. La adquisición, operación y mantenimiento de
los activos cofinanciados son responsabilidad del ente territorial o de quien
este delegue. Las disposiciones de este artículo tendrán vocación de
permanencia en el tiempo.
El Ministerio de Transporte
verifica el cumplimiento de los siguientes requisitos:
1. Que exista o se constituya una
sociedad titular de carácter pl'.1blico que se encargue de la gestión del
sistema de transporte. Esta sociedad deberá implementar los lineamientos de
Gobierno corporativo emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
para tal fin.
2. Que el proyecto respectivo tenga
estudios de factibilidad técnica, ambiental, legales y financieros, aprobados
por la entidad territorial que soporten, para las fases de planeación,
construcción, operación y seguimiento, lo siguiente:
a) Definición del esquema
operacional y financiero.
b) Definición del esquema
institucional.
c) Aplicación de medidas para
controlar y minimizar la ilegalidad.
d) Evaluación social y económica.
e) Definición de estrategias para
su sostenibilidad, mantenimiento y actualización.
f) Identificación de fuentes de
pago para alimentar el fondo de estabilización tarifaria.
g) Análisis de la viabilidad
fiscal.
3. Que el proyecto respectivo
cuente con un documento Conpes, que defina el sistema de transporte, así como
las entidades encargadas de su diseño, construcción y operación con el
cronograma respectivo, a partir del cual se autorizarán los desembolsos de
manera progresiva de acuerdo con las necesidades y logros del proyecto, en
especial aquellos hitos relacionados con la sostenibilidad operacional del
sistema.
4. Que el sistema de transporte sea
coherente con los objetivos del plan de movilidad adoptado en los casos
ordenados por la ley, el plan de ordenamiento territorial y el plan de
desarrollo territorial.
5. Que el proyecto propuesto esté
debidamente registrado en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional, y cumpla
los requisitos establecidos en las disposiciones vigentes sobre la materia.
6. Que esté formalmente constituida
una autoridad de transporte del sistema de transporte propuesto.
PARÁGRAFO 1o. Los estudios
ambientales, técnicos, legales o financieros que sean realizados por parte de
las entidades territoriales o quien estas deleguen hacen parte de su autonomía
territorial; el Gobierno nacional, brindará el acompañamiento técnico necesario
sin que esto implique su validación o aprobación a los estudios realizados.
Los estudios a los que hace alusión
este parágrafo deberán realizarse bajo el marco de la estrategia para la
implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en Colombia.
PARÁGRAFO 2o. Para el caso de
cofinanciación de sistemas transporte, el Confis podrá autorizar vigencias
futuras de acuerdo con el respectivo cupo sectorial para el desarrollo de
Asociaciones Público-Privadas.
Artículo 5. Financiamiento a
Sistemas de Transporte Masivo.
Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de
Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia sanitaria declarada por
el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, con el fin de mitigar el déficit de la operación de
los Sistemas de Transporte Masivo, producto de la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, se podrá acudir a las
siguientes fuentes:
1.
Operaciones de crédito
celebradas por los entes gestores de los Sistemas de Transporte Masivo, las
cuales podrán contar con garantías emitidas por el Fondo Nacional de Garantías
por el máximo porcentaje permitido.
2.
Operaciones de crédito público
internas o externas celebradas por las entidades territoriales que podrán
contar con garantía de la Nación. Para el otorgamiento de la garantía de la
Nación sólo se requerirá Resolución de autorización del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público previa la constitución de las contragarantías adecuadas a
juicio de este último. Los aportes al Fondo de Contingencias de las Entidades
Estatales se realizarán conforme a lo dispuesto en el Decreto 1068 de
2015 y demás normas vigentes.
Capítulo 3
Otras
disposiciones
Artículo 6. Permiso para
operación. Durante el término
de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante
el término de cualquier emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de
Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, modifíquese el artículo 19 de la Ley 336 de 1996, el
cual quedará así:
"Artículo 19.- El
permiso para la prestación del servicio público de transporte se otorgará
mediante concurso en el que se garanticen la libre concurrencia y la iniciativa
privada sobre creación de nuevas empresas, según lo determine la reglamentación
que expida al Gobierno nacional.
Cuando el servicio a prestar no
esté sujeto a rutas y horarios predeterminados el permiso se podrá otorgar
directamente junto con la habilitación para operar como empresa de transporte.
Parágrafo. El acto de adjudicación
del permiso por concurso no tendrá recursos en la vía gubernativa; su
impugnación procederá mediante el ejercicio del medio de control que
corresponda de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 o
aquella que la modifique, adicione o sustituya".
Artículo 7. Recursos del Fondo
Nacional de Modernización. Destinase
por una única vez, hasta la suma de CINCO MIL MILLONES DE PESOS
($5.000.000.000). de los recursos asignados del presupuesto general de la
Nación de la presente vigencia fiscal al Fondo Nacional de Modernización del
Parque Automotor de Carga - FOMPACARGA -, para que el Ministerio de Transporte
suscriba convenios con el Banco de Comercio Exterior de Colombia - Bancoldex
para promover el acceso a créditos de personas naturales y jurídicas asociadas
a la prestación del servicio público de transporte, con el fin de mitigar los
efectos económicos del COVID 19.
Artículo 8. Adiciónese el
parágrafo 2 al artículo 160 de la Ley 769 de
2002 modificado por el artículo 306 de la Ley 1955 de 2019. Durante el término de la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, adiciónese
el parágrafo 2 del artículo 160 de la Ley 769 de 2002,
así:
"PARÁGRAFO 2. Del recaudo por
concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito, se podrán destinar
recursos para la ejecución, en acciones y medidas que permitan realizar labores
de control operativo y regulación del tránsito en el territorio nacional, para
verificar el cumplimiento de las medidas adoptadas para prevenir y evitar el
contagio y/o propagación de la enfermedad por Coronavirus de quienes en el
marco de las excepciones contempladas siguen transitando en el territorio
nacional, directamente o mediante acuerdo con terceros, sin perjuicio de las
facultades de los Gobernadores y alcaldes otorgadas en el artículo 1 del
Decreto 461 de 2020".
Título II
Medidas
Económicas Para El Sector De Infraestructura de Transporte
Artículo 9. Modifíquese el artículo
12 de la Ley 1882 de 2018. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión
de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, modifíquese el artículo
12 de la Ley 1882 de 2018, el cual quedará así:
Artículo 12. En los trámites de gestión predial en los cuales el
ejecutor de un proyecto de infraestructura identifique que los predios baldíos,
ejidos requeridos para el proyecto se encuentran ocupados, será procedente el
pago y reconocimiento de las mejoras realizadas por los ocupantes.
El precio de adquisición de estas
mejoras se determinará mediante avalúo comercial corporativo.
En caso de que el ocupante
irregular no esté de acuerdo con el avalúo, la entidad encargada del proyecto
de infraestructura procederá a solicitar a la autoridad policiva del lugar el
desalojo del bien y el valor de las mejoras será puesto a disposición del
desalojado, mediante pago por consignación a favor del mejoratario.
Artículo 10. Adiciónese el
numeral 7 al artículo 50 del Decreto 2153 de 1992. Durante el término de la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, adiciónese el
numeral 4 al artículo 48 del Decreto 2153 de 1992, así:
“4. El incumplimiento en la fecha
pactada para el pago de una obligación dineraria por parte de cualquier
contratista que tenga a su cargo la ejecución de un contrato estatal de,
infraestructura de transporte, obras públicas y construcción, con cualquiera de
sus proveedores que tenga la calidad de PYME o MYPYME, luego de contar con una
factura debidamente aceptada por la entidad contratante.”
TÍTULO III
Medidas
Económicas para la Industria de Transporte Aéreo
Artículo 11. Adiciónese un parágrafo al artículo
235-3 del Estatuto Tributario, así:
“Parágrafo 4. A los contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios que realicen nuevas inversiones en el sector aeronáutico
nacional por un valor igual o superior a dos millones (2.000. 000) UVT en las
demás condiciones establecidas en el presente artículo, le serán aplicables los
beneficios de los numerales 1 al 5 del mismo.
Las inversiones deberán iniciarse
antes del 31 de diciembre de 2021.
Artículo 12. Adiciónese un numeral al artículo
468-1 del Estatuto Tributario, hasta el 31 de diciembre de 2021, así:
“La gasolina de aviación Jet A 1
y/o gasolina de aviación 100/130 nacionales.”
Artículo 13. Adiciónese un numeral al artículo
468-3 del Estatuto Tributario, hasta el 31 de diciembre de 2021, así:
“El transporte aéreo de pasajeros.”
Artículo 14. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., a los 15 días
del mes de abril de 2020
[Siguen las firmas del Presidente
de la República y de todos los ministros del despacho].
B.
INFORMES PRESENTADOS
DURANTE EL PRESENTE TRÁMITE
7.
En cumplimiento de los autos del
27 de abril y 18 de mayo de 2020, se recibieron los informes de (i) la
Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República (DAPRE), (ii) la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), (iii)
el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y la Unidad Administrativa Especial de
la Aeronáutica Civil (UAEAC), (iv) el Fondo de Adaptación y (v) el Ministerio
de Transporte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), y el Departamento
Nacional de Planeación (DNP).
(i)
DAPRE[3]
8.
La Secretaría Jurídica del DAPRE,
por una parte, indicó que estaba justificado someter la vigencia de ciertas
disposiciones “durante el término de cualquier emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social”, por tres razones:
(i) se aplica “solo para efectos de conjurar la crisis que dio lugar al
Estado de Emergencia”[4]; (ii) guarda conexidad
con el Decreto 417 de 2020; (iii) atiende a la flexibilidad necesaria para
afrontar la “naturaleza cambiante de la crisis sanitaria”[5].
Adicionalmente, sostuvo que las medidas tributarias para el transporte aéreo
operan hasta 2021, porque las empresas del sector “requieren de un apoyo,
hasta la siguiente vigencia fiscal, para mitigar los efectos negativos en
liquidez”[6].
9.
Por otra parte, argumentó que el decreto
cumple con los juicios exigidos para su exequibilidad. Primero, de conexidad,
pues “tiene como finalidad exclusiva la superación del estado de emergencia
e impedir la extensión de sus efectos”[7]. Segundo, de finalidad,
porque (i) “busca la sostenibilidad financiera y operativa de las empresas y
agentes que prestan el servicio de transporte”[8],
(ii) facilita la transferencia de recursos a diferentes agentes del sector [de
infraestructura]”[9], y (iii) crea “beneficios
tributarios directos para agentes estratégicos del sector aéreo”[10].
Tercero, de necesidad, pues se requiere para (i) “que la industria
transportadora, en todos sus niveles, tenga la capacidad de operar y prestar el
servicio”[11], y (iii) “enfrentar
los efectos negativos sobre la industria del sector aéreo”[12].
Cuarto, de proporcionalidad, por la grave situación económica que afrontan los
agentes del sector. Quinto, de incompatibilidad, pues “la legislación
ordinaria no es suficiente para atender la emergencia”[13].
Sexto, de no discriminación, ya que “no impone tratos diferenciales por razón
de la raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”[14].
Séptimo, de ausencia de arbitrariedad, en tanto “no limita, afectan, ni
suspenden derechos humanos o libertades fundamentales”[15].
Octavo, de intangibilidad, dado que “no contiene medidas que puedan afectar
derechos fundamentales intangibles”[16].
(ii)
SIC[17]
10.
La SIC presentó su concepto
respecto del artículo 10 del Decreto Legislativo bajo examen. Primero, señaló
que existe una incongruencia entre el título y su contenido normativo, porque mientras
que el primero anuncia la adición de un numeral 7 al artículo 50 del Decreto
2153 de 1993, el segundo señala que se adiciona el numeral 4 al artículo 48 de
dicho decreto. Segundo, consideró que la norma debe añadir el elemento de
culpabilidad en el incumplimiento del contratista, por cuanto en el marco del
derecho administrativo sancionatorio está proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva. Tercero, precisó que el Estado sólo debe ejercer
inspección, vigilancia y control respecto de situaciones que puedan afectar la
competencia en general, por lo que, a su juicio, “[l]a falta de pago a un
proveedor, podría considerarse como un asunto inter partes que afecta
preponderantemente los intereses particulares del obligado a pagar y del
proveedor o acreedor de la obligación dineraria”[18].
En ese sentido, sostuvo que la consecuencia jurídica prevista para un
incumplimiento contractual resulta desproporcionada. Finalmente, afirmó que las
PYMES y MIPYMES cuentan con otras herramientas para exigir el pago de los
dineros adeudados.
(iii)      LA UAEAC, EL INVÍAS Y EL FONDO DE ADAPTACIÓN[19]
11.
La UAEAC[20]
indicó que actualmente ejecuta un proyecto de barrera anti-ruido en el
Aeropuerto de Cartagena, como consecuencia de una
orden judicial, el cual se encuentra suspendido por las medidas de
aislamiento preventivo, y que muchas de las mejoras que deben adquirirse
sobrepasan el monto límite señalado en el art. 12 de la Ley 1882, motivo por el
cual esos ocupantes “no aceptaron de manera inmediata la oferta recibida”,
de manera que lo previsto en el DL 575 agiliza dicha adquisición. Además, la
entidad señaló que dado que se trata de una gestión que propende por “la protección
de los derechos de la comunidad en cumplimiento de una orden judicial, que además
mejora la actividad aeroportuaria en la medida que le brinda cierto incremento
en la seguridad, es razonable y proporcional que el tope
legal del monto pagadero por las mejoras se flexibilice para conseguir una negociación
más ágil con los ocupantes de los lotes y así́ acelerar la ejecución del
proyecto y su culminación”.
12.
Luego, mediante escrito
presentado conjuntamente por el INVÍAS y la UAEAC[21],
estas entidades señalaron que actualmente se presenta
demora en la legalización de la adquisición de los predios baldíos. Afirmaron
que se han identificado mejoras que superan el valor de vivienda de interés
prioritario, y por lo tanto sus ocupantes se niegan al reconocimiento del valor
ofrecido. Esto ha obligado al Estado a realizar modificaciones contractuales
“entre las partes que se traducen en el no pago a contratistas y como efecto
en cadena, el no pago a las pequeñas y medianas empresas, principalmente
afectadas con la emergencia, y en particular para el sector de la
infraestructura, por el no avance de obras que permitan su retribución”[22].
En ese sentido, sostuvieron que el artículo 9 del Decreto Legislativo bajo
estudio facilita el desarrollo de los proyectos de infraestructura, pues supera
la limitación en el precio de bienes baldíos. Además, consideraron que abre
fuentes de trabajo, porque reactiva la cadena de los
proyectos de infraestructura que en su mayoría son de pequeñas y medianas
empresas.
13.
Por su parte, el Fondo de
Adaptación informó que “no cuenta con proyectos a la fecha pendientes de
trámite en el marco de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1882 de 2018”[23].
(iv)      EL Ministerio de Transporte, EL
MHCP y el DNP[24]
14.
El Ministerio de Transporte, el MHCP
y el DNP justificaron la vigencia en el tiempo de las medidas del Decreto
Legislativo sub examine. A su juicio, “guardan relación con el
principio de temporalidad en tanto (i) responden a las causas en que se
fundó la emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia;
(ii) se encuentran destinadas exclusivamente a conjurar los efectos económicos
adversos generados por la pandemia, y a impedir la extensión de sus efectos; y
(iii) son transitorias, durante el término de la emergencia sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección social mediante Resolución 385 del 12
de marzo de 2020 o durante el término de cualquier emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de
la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, según la necesidad de la medida”.
15.
Por otra parte, señalaron que (i)
el transporte terrestre de pasajeros por carretera y mixto del orden nacional
es controlado principalmente por la Superintendencia de Transporte; (ii) el transporte
público colectivo con radio de acción municipal, distrital y/o metropolitano es
vigilado por los alcaldes o las autoridades locales; (iii) los movimientos de
los recursos del Fondo Nacional de Modernización los revisa y controla,
principalmente, el DNP; (iv) las inversiones de la Nación son verificadas por
el Ministerio de Transporte y el MHCP; y (v) los movimientos de los recursos de
las entidades descentralizadas corresponden a los organismos de tránsito en
cada jurisdicción.
16.
Finalmente, indicaron que la
afectación de los propietarios de vehículos en el ejercicio de su actividad a
causa del COVID-19, está siendo monitoreada por la Superintendencia de Transporte
y por el Ministerio de Transporte.
C.
INTERVENCIONES
17.
La Corte recibió oportunamente[25]
dieciocho escritos de intervención[26]: en nueve de ellos se
solicitó la exequibilidad del Decreto Legislativo[27],
en uno se pidió su declaratoria de inexequibilidad[28],
en otro la inexequibilidad del artículo 1[29], en dos se solicitó la
inexequibilidad del artículo 6[30], en cuatro la
inexequibilidad del artículo 10[31], y en otro escrito se
pidió la “nulidad” del mencionado Decreto[32].
18.
Solicitudes de exequibilidad. Sostuvieron los intervinientes que las medidas
cumplen con los requisitos de (i) conexidad, pues se refieren “a materias
que tienen relación directa y específica con la declaratoria del Estado de
Emergencia”[33]; (ii) finalidad, porque
busca “adoptar medidas económicas para el sector transporte y para el sector
infraestructura (…) que permitan mitigar los efectos económicos adversos
de la pandemia”[34]; (iii) necesidad, pues son
“indispensables para mitigar los efectos económicos de la Pandemia”[35];
(iv) proporcionalidad, ya que las medidas “están
sujetas en el tiempo a la duración de la emergencia”[36];
(v) de incompatibilidad, porque “no se suspenden leyes, se modifican
transitoriamente (…) por lo cual este juicio no resulta aplicable[37]”;
(vi) no discriminación, ya que “ninguna de las medidas adoptadas (…)
contiene discriminación alguna”[38]; y (vii) ausencia de
arbitrariedad y de intangibilidad, dado que “no suspende ni vulnera derechos
fundamentales [y] [t]ampoco se observa ninguna interrupción al
funcionamiento de alguna rama del poder público”[39].
19.
Solicitudes de inexequibilidad. Otros intervinientes consideraron que algunas
disposiciones del Decreto Legislativo son inconstitucionales. Primero, se
resaltó que el artículo 1 es
contrario a los artículos 79 y 333 de la Constitución. A su juicio, permitir los retiros de los Fondos de Reposición (i)
vulnera el derecho al ambiente sano, pues “impide la renovación de un parque
automotor altamente contaminante”[40]; y (ii) “genera una
desfinanciación estructural del programa de reposición de vehículos”[41].
20.
Segundo, se señaló que el artículo
6 es inexequible porque carece de (i) conexidad material, pues “eliminar los
recursos de la vía gubernativa de una actuación administrativa no tiene una
relación estricta con la emergencia”[42]; (ii) motivación, porque “el argumento expresado
por el Gobierno nacional que relaciona la existencia de lugares donde no existe
cobertura de servicios de transporte con la Emergencia Económica carece de justificación”[43]; y necesidad, ya que “se puede recurrir a los
permisos especiales y transitorios, y negar los recursos en la vía gubernativa
no va a generar una mejor administración pública, ni es una estrategia de reactivación,
ni es una medida necesaria para atender la Emergencia”[44].
21.
Tercero, que el artículo 10 es inexequible por las siguientes razones: (i)
Está indebidamente motivado, porque se limita a indicar la importancia de las
PYMES y MIPYMES para la economía nacional; (ii) no cumple los requisitos de
conexidad y finalidad; (iii) en cuanto a la conexidad interna, el Gobierno “no
explica la relación de la medida adoptada en el artículo 10 y los motivos para
proferir ese decreto”[45]. Sobre la conexidad
externa, nada dice el Decreto 417 sobre las PYMES y MIPYMES del sector
transporte[46]. (iv) Afecta el debido
proceso, pues desconoce la prohibición de establecer responsabilidades
objetivas en procedimientos administrativos sancionatorios[47],
y no indica las razones que justificarían esa medida[48].
(v) No es necesaria fácticamente, pues no evita el incumplimiento de los pagos adeudados
a los proveedores; ni jurídicamente al no superar el juicio de subsidiariedad[49].
Adicionalmente, no hay prueba de que la pandemia afectara el incumplimiento de
obligaciones de los contratistas con sus proveedores PYMES y MIPYMES[50].
(vi) No es proporcionado que un incumplimiento
contractual constituya un acto contrario a la libre competencia[51],
dado que se trata de una relación entre particulares sin incidencia en el
interés general[52]. Y contraría la igualdad,
pues “establece una carga desproporcionada solo para los contratistas del
Estado y no sobre el resto de agentes que participen en los mercados de
infraestructura de transporte, obras públicas y construcción que sostengan una relación
contractual con PYMES y MIPYMES”[53].
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
22.
Mediante concepto radicado el 7 de
julio de 2020, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad condicionada del artículo 1, bajo el entendido de que “la
devolución de la que trata dicha disposición, en favor de los propietarios de
los vehículos, será aplicable para quienes se han visto afectados por el
COVID-19 en el ejercicio de su actividad”, al igual que lo dispone
expresamente el artículo 2.
23.
Segundo, pidió declarar la
exequibilidad de los artículos 2 a 8 y 11 a 14 del Decreto Legislativo sub
examine, porque cumplen con los siguientes juicios: (i) De conexidad
material, “toda vez que van destinadas a favorecer al servicio público de
transporte, el cual tiene la calidad de esencial”[54]. (ii) De ausencia de arbitrariedad, pues “no tiene
incidencia en el núcleo esencial de los derechos fundamentales y tampoco
restringe un derecho o una libertad fundamental”[55]. (iii) De intangibilidad, porque “no desconocen
los derechos intangibles”[56]. (iv) De no contradicción específica, ya que “no
va[n] en contra de normas del bloque de constitucionalidad, ni de
prohibiciones constitucionales expresas”[57]. (v) De finalidad, pues se busca “conjurar la
emergencia sanitaria declarada a partir de la rápida propagación del COVID-19 e
impedir la extensión de sus efectos”[58]. (vi) De motivación suficiente, “pues la
justificación es coherente y completa”[59]. (vii) De incompatibilidad, dado que la normativa
ordinaria es insuficiente para afrontar la crisis. (ix) De necesidad, porque “están
diseñadas para contrarrestar los efectos negativos originados por el COVID-19
en el transporte”[60]. (x) De subsidiariedad, ya que “no existen medios
ordinarios suficientes en la materia, con los cuales se pueda hacer frente a la
crisis de manera ágil y expedita”[61]. (xi) De proporcionalidad, pues “lo que se
pretende es precisamente la materialización de intereses y derechos
constitucionales”[62].Tercero, solicitó a la Corte declarar la
inexequibilidad del artículo 9, porque no cumple con
los siguientes juicios: (i) conexidad externa, pues no
hay relación entre “la demora en la adquisición de los predios baldíos
necesarios, y la crisis por el COVID-19”[63]. (ii) Finalidad, ya que no se puede sostener “que
el retraso en la ejecución de los proyectos carreteros se deba a la crisis por
el COVID-19”[64]. (iii) De incompatibilidad, porque “el Gobierno no
motiva adecuadamente la incompatibilidad de la norma con el estado de
emergencia”[65]. (iv) Finalidad, porque no se demuestra que “la
demora en la adquisición predial para el desarrollo de los proyectos de
infraestructura se deba a una circunstancia atribuible a la emergencia”[66]. (v) De subsidiariedad, ya que “existe un medio
ordinario para remediar tal situación”, como lo es el desalojo policivo[67]. (vi) De proporcionalidad, porque “supone el
establecimiento de una cláusula indeterminada de vigencia que no es consistente
con el carácter excepcional de la facultad del Presidente de la República para
expedir decretos legislativos”[68].
24.
Cuarto, solicitó declarar la
inexequibilidad del artículo 10, pues no cumple con los siguientes juicios de:
(i) conexidad interna, pues “no se entiende cómo el incumplimiento en el
pago de una factura configura una conducta contraria a la libre competencia, [ni]
cómo la calificación de esta conducta tiene una relación de conexidad con la
mitigación del impacto del COVID-19 en el sector transporte”[69]; (ii) ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y no
contradicción específica, toda vez que “al establecer un régimen de
responsabilidad objetiva, desconoce el núcleo del derecho al debido proceso”[70]; (iii) finalidad, pues la motivación “es exigua y
poco dice sobre el cumplimiento de la finalidad de la misma, a partir del
establecimiento de una nueva conducta contraria a la libre competencia”[71]; (iv) incompatibilidad, ya que no expone las razones
por las cuales la legislación ordinaria es insuficiente; (v) finalidad, porque
no se explica cómo constituir ese acto contrario a la libre competencia protege
“los principios previstos en el artículo 333 de la Constitución, así como
los derechos de [los contratistas]”[72]; (vi) necesidad jurídica, “por cuanto existe
regulación en la legislación ordinaria que permite proteger la obligación
dineraria y la libre competencia”[73]; y (vii) proporcionalidad, porque “tiene
implicaciones sancionatorias relacionadas con la restricción de derechos e
imposición de multas, dentro de un régimen especial que protege unos aspectos
constitucionalmente relevantes”[74].
25.
Finalmente, sostuvo que la
vigencia de las medidas es constitucional. Por una parte, “la fijación de
medidas tributarias hasta el 31 de diciembre de 2021 está de acuerdo con lo
señalado en el artículo 215 de la Constitución”[75]. Por otra, “el Gobierno nacional estableció en
este caso una cláusula de vigencia determinable, esto es, que al término de la
primera emergencia estas medidas quedaran sujetas a una nueva declaratoria, lo
que no desconoce la Constitución”[76].
26.
A continuación se resumen las
intervenciones y solicitudes formuladas en relación con el Decreto Legislativo
objeto de control constitucional:
Interviniente
Fundamento de la intervención
Solicitud
Procurador
General de la Nación
El
artículo 1 es exequible bajo el entendido de que el retiro de los fondos de
reposición opera únicamente para los propietarios de los vehículos que se han
visto afectados en el ejercicio de su actividad a causa del Coronavirus
COVID-19. Los artículos 2 a 8 y 11 a 14 cumplen todos los juicios. El
artículo 9 no cumple los juicios de conexidad externa, finalidad,
incompatibilidad, subsidiariedad y proporcionalidad. El artículo 10 es
inexequible porque no cumple los juicios de finalidad, conexidad interna,
ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción,
incompatibilidad, subsidiariedad y proporcionalidad.
Exequibilidad
condicionada del artículo 1.
Inexequibilidad
de los artículos 9 y 10.
Exequibilidad
de las demás disposiciones.
Universidad
de Los Andes
No
explica las razones de su constitucionalidad. Se limita a resumir las
disposiciones del DL 575.
Exequibilidad.
ASOCAPITALES
El
DL 575 es necesario para conjurar la crisis económica del sector transporte y
para “garantizar la subsistencia y funcionabilidad de los sistemas de
transporte público de las ciudades capitales”. En particular, la
participación del Gobierno nacional en la cofinanciación de la operación del
servicio de transporte contribuye a la prestación del servicio.
Exequibilidad.
Secretaría
Jurídica de Bogotá
El
DL 575 cumple con los requisitos de (i) conexidad, pues está dirigido en
forma exclusiva a conjurar la crisis producida por el COVID-19 como, por
ejemplo, los posibles incumplimientos de pagos y obligaciones por la crisis
económica, (ii) necesidad, porque son medidas “indispensables para mitigar
los efectos económicos de la Pandemia”, (iii) proporcionalidad,
ya que las medidas están sujetas en el tiempo a la duración de la pandemia.
Exequibilidad.
Alcaldía
de Santiago de Cali
Los
efectos de la pandemia sobre las empresas del sector transporte justifican la
necesidad de “adoptar una alternativa económica para éstas con el fin de
contribuir a (i) la prestación del servicio público de transporte, (ii) el
funcionamiento de las empresas de transporte como unidad de explotación
económica que brindan a la comunidad un servicio esencial, y (iii) la
estabilidad económica de quienes obtienen su sustento de la industria del
transporte”.
Exequibilidad.
DNP
Se
adhiere a “cada uno de los argumentos expuestos” por la Secretaría
Jurídica del DAPRE.
Exequibilidad.
Fedemunicipios
Hay
relación entre el DL 575 y la declaratoria de emergencia, porque “busca
por un lado garantizar la sostenibilidad financiera de los sistemas de
transporte masivo en todo el territorio nacional (…) y, por el otro,
proteger a las PYME o MYPYME que sean proveedores de materiales relacionados
con vías”. El mencionado Decreto Legislativo se ajusta a los fines del
Estado, pues el transporte es un servicio esencial.
Exequibilidad.
Bancoldex
El
artículo 7 es coherente con el Decreto 417, pues mitiga los efectos negativos
en las empresas del sector transporte al mantener su liquidez. Bancoldex se
encuentra “plenamente facultado para suscribir convenios interadministrativos
que permitan la creación de líneas de crédito que impulsen sectores de la
economía”.
Exequibilidad
del artículo 7.
Centro
de Estudios de Derecho de los Mercados
El
artículo 10 protege el excedente del productor y, por ende, el bienestar
social al crear una “responsabilidad de derecho sancionatorio
administrativo”, tutelando así la libre competencia.
Exequibilidad
del artículo 10.
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
Las medidas tributarias adoptadas, incluyendo su
extensión hasta el 2021, (i)
guardan conexidad material con el estado de emergencia; (ii) tienen un fin
legítimo que es impedir que se extiendan los efectos de la pandemia sobre el
sector aeronáutico nacional y el transporte aéreo de pasajeros, y (iii)
cumplen con la necesidad, pues limitan los efectos del hecho que dio lugar a
la emergencia.
Exequibilidad
de los artículos 11, 12 y 13.
Pueblo
Indígena Yukpa
Todos
los decretos relacionados con la emergencia sanitaria “son clara y
altamente discriminatorios y racistas con el Pueblo indígena Yukpa”.
Inexequibilidad.
Facultad
de Economía de la Universidad de Los Andes
Permitir
que los propietarios puedan realizar los retiros (i) vulnera el derecho al
ambiente sano, pues “impide la renovación de un parque automotor altamente
contaminante” y (ii) “genera una desfinanciación estructural del
programa de reposición de vehículos”.
Inexequibilidad
del artículo 1.
Consejo
Superior del Transporte
La
eliminación del recurso ante la vía gubernativa carece de conexidad material,
motivación y necesidad.
Inexequibilidad
del artículo 6.
Fabio
Enrique Buitrago
Eliminar
la vía gubernativa para el acto de adjudicación no tiene la “potencialidad
de conjurar las circunstancias detonantes de la crisis e impedir la extensión
de sus efectos” ni “garantiza el servicio público de transporte de
pasajeros”.
Inexequibilidad
del artículo 6.
Centro
de Estudios de Derecho de la Competencia
Sobre
el artículo 10: (i) No señala los hechos y razones que motivan su expedición,
no expone en qué se fundamenta la medida, omite expresar la importancia de la
misma, y se contradice al sostener que, es necesario proteger al sector
transporte, pero adopta medidas tendientes a proteger únicamente a unas
empresas. (ii) Nada dice el Decreto 417 sobre afectaciones empresariales
específicas relacionadas con las PYMES y MIPYMES del sector transporte. Crear una nueva conducta contraria a la libre competencia
no contribuye a conjurar la crisis de dichas empresas. (iii) Desconoce la
Constitución al consagrar responsabilidades objetivas en procedimientos
administrativos sancionatorios. (iv) No cumple con el juicio de conexidad
material ni con el de finalidad. (v) No indica las razones que dan cuenta de
la limitación al debido proceso que supone consagrar una responsabilidad
objetiva. (vi) No evita el incumplimiento de pagos de
los contratistas. (vi) No demuestra que la pandemia haya afectado el
incumplimiento de obligaciones de los contratistas con sus proveedores PYMES
y MIPYMES. (vii) Es excesivo que cualquier incumplimiento contractual
constituya un acto contrario a la libre competencia y (viii) la medida
desconoce que la libre competencia no regula la relación entre particulares
cuya trascendencia no incide en el interés general.
Inexequibilidad
del artículo 10.
Julio
César Castañeda
El
artículo 10 no cumple con los juicios de (i) motivación suficiente, pues no
hay explicación sobre la creación de una nueva práctica restrictiva de la
competencia; (ii) conexidad, porque no hay relación “con la situación que
dio origen a la declaratoria de estado de emergencia”; (iii) necesidad,
pues no es indispensable “transformar un
incumplimiento contractual en una nueva práctica anticompetitiva”;
(iv) proporcionalidad, porque supone una carga para “los
contratistas (…) aun cuando existan motivos de fuerza mayor que
justifiquen su [incumplimiento]”. Por otra parte, suspender los pagos a
un proveedor no es “una conducta que tenga por objeto o como efecto
expulsar a ciertos agentes del mercado”.
Inexequibilidad
del artículo 10.
Asociación
Colombiana de Derecho de la Competencia
El
artículo 10 incumple los requisitos de (i) finalidad, pues “no se
encuentra encaminada a solucionar la crisis de salud pública”, (ii) no
contradicción, porque “las sanciones que se llegaren a imponer a quienes
justamente han padecido las consecuencias directas y obvias de la crisis,
agravaría sus efectos de la crisis”, (iii) motivación suficiente, para
que se justifique “sancionar al contratista”, (iv) necesidad,
pues existe “un completo régimen de protección que
contiene instrumentos jurídicos más que suficientes para prevenir o remediar
las situaciones de incumplimiento contractual”; (v) proporcionalidad, porque “se va a agravar la situación
de unos contratistas, también afectados por la crisis”.
Inexequibilidad
del artículo 10.
Wilson
Castro
El
artículo 10 no tiene (i) conexidad, pues “modifica condiciones de otros
sectores no incluidos dentro del Decreto”, (ii) necesidad, pues si la SIC
“considera que la ausencia de pago de una factura a una PYME o MYPYME
proveedor de los mercados de contratación estatal de infraestructura de
transporte, obras públicas y construcción, constituye una práctica
anticompetitiva, podrá sancionar tal conducta”, (iii) razonabilidad ni proporcionalidad, pues asume que el “régimen
de protección a la libre competencia vela por el cumplimiento de deberes
contractuales”, ni (iv) subsidiariedad, dado que “ya existe toda
una regulación que tiene como objetivo del pago de obligaciones”.
Adicionalmente, (i) le otorga a la SIC la competencia de analizar el
incumplimiento de un contrato cuando esa tarea la corresponde al juez civil,
(ii) viola el derecho a la igualdad, porque “establece una carga
desproporcionada solo para los contratistas del Estado y no sobre el resto de
agentes (…) que sostengan una relación contractual con PYMES y MIPYMES”.
Inexequibilidad
del artículo 10
Alberto
Enrique Marín Zamora
Las
disposiciones del DL 575 son “actos arbitrarios y contrarios a derecho en
virtud de la exclusión por requisitos exigidos al transporte colectivo
municipal e intermunicipal”.
Nulidad del Decreto Legislativo
II. CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
27.
La Corte es competente para decidir
acerca de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 575 de 2020, según lo
previsto por el artículo 215 y el artículo 241 numeral 7 de la Constitución
Política, el artículo 55 de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados
de Excepción, en adelante “LEEE”), y los artículos 36 a 38 del Decreto
2067 de 1991.
B.
MATERIA OBJETO DE CONTROL, PROBLEMA
JURÍDICO Y METODOLOGÍA DE ANÁLISIS
28.
En desarrollo de la declaratoria
de Estado de Excepción, el Gobierno nacional expidió el Decreto Legislativo 575
de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para mitigar los efectos económicos
generados por la pandemia Coronavirus COVID-19 en el sector transporte e
infraestructura, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica”.
29.
De conformidad con lo expuesto, corresponde
a la Corte responder el siguiente problema jurídico: ¿el Decreto Legislativo 575
de 2020 cumple con los requisitos, formales y materiales, señalados por la
Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional? Para responder este
problema jurídico, la Sala Plena seguirá la siguiente metodología. Primero,
presentará una caracterización general de los estados de excepción y, en
particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Segundo, reiterará
la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del control de
constitucionalidad en relación con los decretos legislativos de desarrollo.
Tercero, hará una exposición del contenido, alcance y contexto del Decreto
Legislativo 575 de 2020. Y, finalmente, determinará si las medidas adoptadas cumplen
con los requisitos, formales y materiales, establecidos en la normativa
referida anteriormente.
C.
CARACTERIZACIÓN GENERAL DE
LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y, EN PARTICULAR, DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA,
SOCIAL Y ECOLÓGICA[77]
30.
La Constitución de 1991 regula los
estados de excepción en sus artículos 212 a 215. Con apoyo en esas
disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los
Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra
Exterior, (ii) Conmoción Interior y (ii) Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
31.
La regulación constitucional y
estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado,
excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un
complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de
las medidas de emergencia en Colombia”, así como que “el uso de estas
herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las
disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”.
32.
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 –en
adelante LEEE–[78],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[79].
33.
La Constitución dispuso un
complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de
excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del
Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la
segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del
Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno nacional
al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente,
(v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la
ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o
por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
34.
La Constitución también estableció
el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos
expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los
artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los
artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
35.
A la luz del artículo 215 de la
Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de
la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a
los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha
sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio
que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”.
La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de
causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
36.
Este tribunal ha señalado
que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances
e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden
económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino
que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”.
En tales términos ha reconocido que la calamidad pública puede tener una
causa natural, por ejemplo, temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos
de ríos, inundaciones, etc., o puede tener una causa técnica como por ejemplo “accidentes
mayores tecnológicos”[80].
37.
Desde la expedición de la
Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica, social
y ecológica por distintas razones: i) la fijación de salarios de empleados
públicos[81];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[82]; iii) desastres
naturales[83];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[84];
v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[85]; vi) las
actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público[86];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[87]; y, por
último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[88].
38.
El artículo 215 de la Constitución
prevé que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en
cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
A su vez, la misma disposición establece que los decretos legislativos en
el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i)
motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii)
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos; (iv) referirse a materias que tengan relación directa y específica con
el Estado de Emergencia; y, finalmente, (v) podrán, de forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
39.
Dicha disposición señala que el
decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del
cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso,
si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez
días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las
competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio
artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso
de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si
no fuere convocado por el Gobierno nacional.
D.
FUNDAMENTO Y ALCANCE DEL
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS EXPEDIDOS EN EL
MARCO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA[89]
Consideraciones generales
40.
Los estados de excepción son
respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a
situaciones graves y anormales, las cuales no pueden ser asumidas por el Estado
a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica
propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni
arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y
condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran
el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y el Texto Superior. Ello, bajo el entendido que los estados de
excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a
condiciones de validez impuestas por la Constitución.
41.
La Corte ha indicado que los
requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas,
todas ellas integrantes del bloque de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts.
212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la
LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que
no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico
con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que,
como lo ha indicado este tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii)
exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
Criterios formales y materiales que rigen el control
de constitucionalidad
42.
La jurisprudencia de este tribunal
ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al
amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata
de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites
previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente
respetados por el Gobierno nacional.
43.
El examen formal del decreto exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el Presidente de la República y sus ministros; (ii) la
expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación.
44.
El examen material comprende el
desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La
práctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el
orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no
han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su
alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando,
adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
45.
El juicio de finalidad[90] está
previsto en el artículo 10 de la LEEE. A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos.
46.
El juicio de conexidad material[91]
está previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE. Pretende
establecer si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación
con las causas que generaron la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, consistente en la relación entre las medidas
adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente y, (ii) externo, es
decir, el vínculo directo y específico entre el contenido del decreto
declaratorio de la emergencia y los expedidos a su amparo.
47.
El juicio de motivación
suficiente[92] ha sido
considerado como un juicio que complementa la verificación formal en la medida
que busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación de la
medida de emergencia, esta demuestra que el Presidente ha presentado las
razones que soportan las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible de
cualquier tipo de medida, siendo particularmente relevante cuando se limitan
derechos constitucionales con fundamento en lo dispuesto por el artículo 8 de
la LEEE conforme al cual los decretos legislativos deben señalar los motivos
por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales.
48.
El juicio de ausencia de
arbitrariedad[93] tiene por
objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas
que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte debe
verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no
suspendan o vulneren los derechos fundamentales; y que (ii) no interrumpan el
normal funcionamiento de las ramas del poder público, en particular, que no
supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento.
49.
El juicio de intangibilidad[94] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional
de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a
la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son
igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
50.
El juicio de no contradicción
específica[95] tiene por objeto
verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no
contraríen de manera específica la Constitución o los tratados internacionales;
y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en
el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de
medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la
Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato
constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en
el artículo 215.
51.
El juicio de incompatibilidad[96],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
52.
El juicio de necesidad[97],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
53.
El juicio de proporcionalidad[98],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad
cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
54.
El juicio de no discriminación[99], que tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE,
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no
pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas. Adicionalmente, se verifica que el Decreto Legislativo
no imponga tratos diferentes injustificados.
E.
EL DECRETO LEGISLATIVO 575
DE 2020. CONTENIDO Y ALCANCE
55.
El Decreto Legislativo 575 de 2020
busca mitigar los efectos económicos generados por la pandemia en el sector del
transporte terrestre y aéreo, y en su infraestructura. El Gobierno nacional expresa
en los considerandos del referido decreto que las medidas sanitarias para
contener la pandemia, “generan un impacto en la reducción de los flujos de
caja de personas y empresas”; y que,
de acuerdo con estudios “[l]os dos choques que actualmente sufre la economía
mundial no tienen precedentes. El primero se relaciona con la expansión del
virus COVID-19, que ha generado choques de oferta al interrumpir el flujo del
comercio internacional y las cadenas globales de valor, así como choques de
demanda, asociados a la disrupción de la actividad económica mundial producto
de las medidas de contención adoptadas en cada país (…)”.
56.
Así, indica que “el cese de las
actividades diarias trae consigo costos económicos no despreciables que afectan
principalmente la generación de valor agregado del sector servicios e impulsan
la destrucción de empleo (en especial comercio y transporte -17,7% de la
economía colombiana- y otros sectores como el de actividades artísticas y de
entretenimiento”. Particularmente, destaca
que “la propagación de la pandemia Coronavirus COVID-19 ha tenido un efecto económico
negativo en el sector transporte terrestre de pasajeros ante la disminución de
las operaciones y la falta de demanda del servicio público de transporte
terrestre”, así como la necesidad de “generar condiciones favorables
para la reactivación del transporte aéreo una vez sean levantadas las
restricciones a su prestación doméstica e internacional y evitar una reducción
drástica tanto de la demanda como de la oferta (…)”.
57.
En tal sentido, el Gobierno
nacional adopta las siguientes medidas, que se encuentran agrupadas en tres “Títulos”,
así:
58.
Título I. “Medidas económicas para el Transporte”, (artículos
1 a 8) que, a su vez, están estructuradas
en los siguientes tres capítulos:
(i)    Capítulo 1, Programas y Fondos de Reposición (arts.
1 y 2);
(ii)  Capítulo 2, Servicio Público de Transporte Masivo (arts. 3, 4 y 5);
y
(iii) Capítulo 3, Otras
disposiciones (arts. 6, 7 y 8).
59.
La vigencia de dichas medidas está
atada a la duración del estado de emergencia sanitaria declarado por el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia
sanitaria que ese Ministerio llegara a declarar por motivo de dicha pandemia
-salvo lo relativo al artículo 7°, cuya medida se ejecuta “por una única vez”.
El contenido de dichas medidas es el siguiente:
60.
Artículos 1 y 2 (Capítulo I). Por medio de estas
disposiciones se modifica la regulación sobre los recursos de los fondos de
reposición del parque automotor. En este sentido, el objetivo de la reposición
es la renovación de los vehículos que prestan el servicio de transporte. Para
tales efectos, existen dos alternativas de financiación que coexisten[100]:
(i) el Programa de Reposición del Parque Automotor del Servicio de Pasajeros
y/o Mixto; y (ii) el Fondo Nacional para la Reposición del Parque Automotor del
Servicio Público de Transporte Terrestre.
61.
La Ley 105 de 1993 creó el
Programa de Reposición del Parque Automotor del Servicio de Pasajeros y/o
Mixto. Su objeto es la renovación de los equipos de transporte, pues la vida
útil máxima de los vehículos terrestres de servicio público colectivo de
pasajeros y/o mixto será de veinte (20) años[101]. Para ello, establece
una obligación en cabeza de las empresas de transporte de carácter colectivo de
pasajeros y/o mixto, y las organizaciones de carácter cooperativo y solidario
de la industria del transporte. Dichas empresas deben “ofrecerle a los
propietarios de vehículos, programas periódicos de reposición y a establecer y
reglamentar fondos que garanticen la reposición gradual del parque automotor,
establecida en el artículo anterior”. Los propietarios de los vehículos son
titulares de los recursos que aporten y la administración de dichos recursos
está a cargo de la empresa o de un encargo fiduciario.
62.
Por su parte, la Ley 688 de 2001
creó el Fondo Nacional para Reposición del Parque Automotor, como una entidad
administrativa con personería jurídica de naturaleza mixta. El Fondo está
encargado de administrar los aportes que “haga cada uno de los propietarios
de los vehículos de transporte público colectivo terrestre de pasajeros con
radio de acción metropolitana y/o urbana”[102].
Su objeto es “atender los requerimientos de la reposición y renovación del
parque automotor de los vehículos de transporte público colectivo terrestre de
pasajeros con radio de acción metropolitano y/o urbano en el territorio
nacional”[103]. La renovación es “la
venta de un vehículo de transporte público para adquirir un vehículo de un
modelo posterior, dentro de la vida útil determinada por ley”[104].
A su vez, la reposición “consiste en sustituir un vehículo que ha alcanzado
el término de su vida útil por otro nuevo o de menor edad, dentro de la vida
útil determinada por ley”[105]. Cada vehículo tendrá
una cuenta en el Fondo mencionado. Una de las fuentes de aportes del Fondo
Nacional de Reposición, proviene del propietario del vehículo, quien mediante
un componente de la tarifa tiene la obligación de aportar al mismo. Los
recursos del mencionado Fondo deberán ser usados para “efectuar el proceso
de reposición”[106].
63.
Teniendo en cuenta lo anterior, el
artículo 1 del Decreto Legislativo bajo examen (i) permite a las
empresas de carácter colectivo de pasajeros y/o mixto, y a las organizaciones
de carácter cooperativo y solidario de la industria del transporte obtener la
devolución, hasta del 85%, de los aportes al Programa de Reposición del Parque Automotor;
y (ii) elimina la obligación en cabeza de aquellas empresas de “establecer y
reglamentar fondos que garanticen la reposición gradual del parque automotor,
establecida en el artículo anterior”[107], según el artículo 7 de
la Ley 105 de 1993.
64.
Por su parte, el artículo 2
autoriza a los propietarios de los vehículos a retirar del Fondo Nacional para
la Reposición del Parque Automotor del Servicio Público de Transporte Terrestre
hasta un 85% de los recursos aportados con el fin de garantizar un ingreso mínimo,
y dispone que se entregaran al propietario los recursos de los que disponga en
su cuenta individual.
65.
Según el Gobierno, dichas medidas
(arts. 1 y 2) se justifican en que es necesario permitir la disposición de los
dineros del respectivo fondo de reposición para garantizar -entre otros- la
operación del servicio público de transporte, el funcionamiento de la empresa y
la estabilidad económica de quienes obtienen su sustento de la industria y de
la explotación económica de los vehículos[108].
66.
Los artículos 3, 4 y 5 (Capítulo
2, “Servicio Público de Transporte Masivo”), prevén medidas de sostenibilidad
financiera, cofinanciación y financiamiento. Los arts. 3 y 4 modifican
los arts. 98 y 100 del Plan Nacional de Desarrollo “Pacto por Colombia,
Pacto por la Equidad” (Ley 1955 de 2019), en relación con las reglas de
sostenibilidad financiera de los sistemas de transporte, a raíz de la pandemia
del COVID-19. El artículo 3 del Decreto Legislativo bajo examen elimina
la prohibición para el Gobierno nacional de realizar transferencias para cubrir
los costos de operación, administración y mantenimiento de los sistemas
de transporte público colectivo y masivo. El artículo 4 establece, en
relación con la “cofinanciación de sistemas de transporte”, que las
inversiones financiables de la Nación y las entidades descentralizadas podrán incluir,
además de los ya previstos, los respectivos costos de operación.
67.
El artículo 5 incluye dos
fuentes adicionales de financiación, con el fin de mitigar el déficit de la
operación de los Sistemas de Transporte Masivo, a causa de la emergencia
sanitaria, que consisten en operaciones de crédito: (i) celebradas por los
entes gestores de los Sistemas de Transporte Masivo, las cuales podrán contar
con garantías emitidas por el Fondo Nacional de Garantías por el máximo
porcentaje permitido; y (ii) operaciones de crédito público internas o
externas, celebradas por las entidades territoriales que podrán contar con
garantía de la Nación, y que para el otorgamiento de esta última, solo se
requiere de la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
previa constitución de las contragarantías que dicha cartera estime
pertinentes. Se señala que los aportes al Fondo de Contingencias de las
Entidades Estatales deben hacerse según lo dispuesto en el Decreto 1068 de 2015[109]
y demás normas vigentes.
68.
Los artículos 6, 7 y 8 (Capítulo
3, “Otras Disposiciones”). El artículo 6 elimina el agotamiento
de la vía gubernativa en el trámite de permisos de prestación del servicio
público de transporte otorgados por concurso[110]. El artículo 7
destina, por una única vez, “hasta la suma de cinco mil millones de pesos
($5.000.000.000)” de los recursos del presupuesto general de la Nación de
la presente vigencia fiscal asignados al Fondo Nacional de Modernización del
Parque Automotor de Carga -FOMPACARGA-, para que el Ministerio de Transporte
suscriba convenios con Bancoldex con el fin de promover el acceso a créditos de
personas naturales y jurídicas asociadas a la prestación del servicio público
de transporte. El artículo 8 señala la destinación de los recursos
recaudados por multas y sanciones por infracciones de tránsito, para desarrollar el control operativo y regulación del
tránsito, con miras a verificar el cumplimiento de las medidas sanitarias
para evitar la propagación del virus, “de quienes en el marco de las
excepciones contempladas siguen transitando en el territorio nacional”, y
“sin perjuicio de las facultades de los Gobernadores y alcaldes otorgadas en
el artículo 1 del Decreto 461 de 2020”[111].
69.
Las enunciadas medidas de los artículos
1 a 8, según la motivación del DL 575, se fundamentan en que el transporte
es un servicio público de naturaleza esencial, y que “la propagación de la
pandemia Coronavirus COVID-19 ha tenido un efecto económico negativo” en
dicha industria. En ese sentido, las medidas están encaminadas a la protección
de un sector especialmente afectado por las medidas sanitarias de contención de
la enfermedad, y “persiguen que las empresas que suministran el servicio
puedan mantener cierta estabilidad financiera para garantizar el derecho a la
libre circulación de los ciudadanos”[112].
70.
Título II. “Medidas económicas para el sector de
infraestructura de transporte” (artículos 9 y 10). El artículo 9
determina que el precio que se pague por las mejoras en predios baldíos ya no
tendrá como monto máximo el establecido para una vivienda de interés
prioritario, como lo disponía el art. 12 de la Ley 1882 de 2018[113],
sino que se determinará mediante avalúo comercial corporativo. Según se
señala en los considerandos del DL 575, la medida obedece a la necesidad de
agilizar los trámites de gestión predial relacionados con proyectos de
infraestructura del transporte.
71.
El artículo 10 califica
como acto contrario a la libre competencia, “[e]l incumplimiento en la fecha
pactada para el pago de una obligación dineraria por parte de cualquier
contratista que tenga a su cargo la ejecución de un contrato estatal (…) con
cualquiera de sus proveedores que tenga la calidad de PYME o MIPYME”. Cabe
anotar que, aunque dicho artículo
anuncia la adición de un numeral 7 al artículo 50 (abuso de posición dominante)
del Decreto 2153 de 1993, en realidad se adiciona un numeral 4 al artículo 48
(actos contrarios a la libre competencia) de dicho decreto[114].
El Gobierno nacional indica que las PYME y MIPYME son actores estratégicos en
el crecimiento de la economía–, que se han visto afectadas económicamente por
la pandemia, y que “es necesario adoptar una medida que permita reconocer
las obligaciones de los agentes económicos”[115]
frente a ellas. En su criterio, lo contrario impediría “la posibilidad de
que las PYMES y MIPYMES puedan ejercer su actividad empresarial”[116].
72.
Finalmente, en lo que se refiere
al Título III, sobre “Medidas económicas para la industria del
transporte aéreo” (artículos 11, 12 y 13), las mismas corresponden a
beneficios tributarios respecto de:
(i)
Los contribuyentes del impuesto
sobre la renta y complementarios que realicen mega inversiones en el sector
aeronáutico nacional, las cuales deberán iniciarse antes del 31 de diciembre de
2021 (artículo 11).
(ii)
La compra de gasolina de aviación
JetA1 y 100/130 nacionales (artículo 12), que se incluye dentro de los
bienes y servicios gravados con tarifa del 5%. Se prevé la vigencia de la
medida hasta el 31 de diciembre de 2021.
(iii)       El transporte aéreo de pasajeros (artículo 13),
el cual también se incluye en la lista de los bienes y servicios gravados con
tarifa del 5%. La vigencia está prevista hasta el 31 de diciembre de 2021.
73.
Sobre este particular, el Gobierno
indica que la industria aeronáutica ha sido particularmente afectada por las medidas
de aislamiento destinadas a contener la pandemia. Y resalta la importancia que
tiene “la industria de transporte aéreo para el país, la cual no solo aporta
cerca de US $7.5 mil millones al PIB y al alrededor de 600.000 empleos
(directos, indirecto e inducidos) sino que representa un servicio público
esencial para los colombianos”[117]. Así mismo, que “se
estima una disminución en la contribución directa al PIB en cerca de US $ 403
millones, y una reducción en el aporte indirecto e inducido de US $2.55 mil
millones de dólares al PIB del país. Adicionalmente, este decrecimiento
pronunciado en el sector también pondría en riesgo los empleos que este genera”[118].
Por lo tanto, considera que es necesario “alivianar las cargas impositivas
del sector para que las empresas y los usuarios se vean beneficiados y se
impulse notoriamente la industria”[119], y señala que “para generar condiciones favorables para la
reactivación del transporte aéreo una vez sean levantadas las restricciones a
su prestación doméstica e internacional, y evitar una reducción drástica tanto
de la demanda como de la oferta en este servicio público esencial, se hace
necesario establecer disposiciones para reducción del impuesto de valor
agregado para (i) el transporte aéreo de pasajeros, y (ii) la gasolina de
aviación Jet A 1 y/o gasolina de aviación 100/130 nacionales como insumo
requerido para la prestación y comercialización del servicio de transporte
aéreo”[120].
74.
Por último, la cláusula de
vigencia del DL 575, sin perjuicio de las disposiciones que al respecto
acaban de enunciarse, está contenida en el artículo 14 que dispone que aquel
regirá a partir de su publicación.
F.
CASO CONCRETO. VERIFICACIÓN
DE LOS REQUISITOS FORMALES Y MATERIALES DEL DECRETO LEGISLATIVO 575 DE 2020
75.
A continuación, la Corte expondrá
sus consideraciones acerca del examen de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 575 de 2020, en el siguiente orden: (i) realizará de manera breve una
contextualización general en torno a la naturaleza y funcionamiento del
programa de reposición del parque automotor y del Fondo de Reposición y
Renovación del Parque Automotor del Servicio Público de Transporte Terrestre de
Pasajeros y hará algunas referencias generales en punto a la libertad de
competencia en el marco del derecho a la libertad económica. Posteriormente y considerando,
en lo pertinente, dicho contexto (ii) desarrollará el análisis del cumplimiento
de los requisitos formales y de fondo del DL 575 de 2020 y (iii) finalmente,
indicará las conclusiones del caso.
El programa de reposición del
parque automotor y el Fondo de Reposición y Renovación del Parque Automotor del
Servicio Público de Transporte Terrestre de Pasajeros
76.
El programa de reposición del
parque automotor se desarrolla en el marco de un contrato de asociación en el
que una parte -las empresas de transporte-, ofrece programas de reposición y
administración de los recursos a los propietarios de vehículos. Si la otra
parte -el propietario del vehículo- se acoge al programa, aquella debe realizar
un ahorro. La administración de los recursos es asumida por la empresa, o un
encargo fiduciario constituido para tal fin. Así, los recursos aportados son de
titularidad del propietario del vehículo, y se realizan de forma voluntaria. En
caso de que el propietario decida destinar su vehículo al servicio particular,
los recursos ahorrados deben devolverse al propietario directamente; la
utilización de recursos de ahorro, para fines diferentes, constituye un delito
de abuso de confianza (art. 7 de la Ley 105 de 1993).
77.
Por su parte, las actividades en
torno al Fondo de Reposición y Renovación del Parque Automotor del Servicio
Público de Transporte, no se refieren a obligaciones contractuales de orden
público, sino a un modelo público tributario para la obtención de recursos
dirigidos a la reposición de vehículos. El Fondo de Reposición -entidad
descentralizada del orden nacional- administra los recursos derivados de los
aportes obligatorios a un fondo de naturaleza pública con personería jurídica
La ley prevé tres componentes para su financiación: (i) un componente de la
tarifa de prestación del servicio público “Recuperación capital”, asunto que es
regulado en la tarifa que se cobra al usuario del servicio de transporte, y
debe ser realizado por el propietario del vehículo o a través de la empresa a
la que esté afiliado; (ii) aportes voluntarios (art. 4 de la Ley 688/01); y
(iii) multas recaudadas por concepto de sanciones para la conformación de una
cuenta especial del Fondo que se denominará "Desarrollo Social del
Transporte" cuyo objeto será el de contribuir a desarrollar políticas de
protección social para el sector (art. 24, Ley 688 de 2001).
78.
De tal forma, los aportes al Fondo
de Reposición se destinan a una cuenta individual correspondiente al vehículo.
Son administrados por un patrimonio autónomo independiente, son inembargables
(arts. 5 y 6, Ley 688 de 2001), y la cuenta de cada vehículo únicamente podrá
ser retirada para efectuar el proceso de reposición (art. 8, Ley 688 de 2001).
79.
Esta estructura, a su vez,
corresponde a un esquema de contribuciones parafiscales en los términos
descritos en el art. 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y conforme a los
criterios jurisprudenciales. Al respecto, es importante reiterar los elementos
esenciales de la contribución parafiscal que, de acuerdo con la jurisprudencia
son: (i) la obligatoriedad: respecto de quienes se hallen dentro de los supuestos
de la norma, y el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su
cumplimiento; (ii)  singularidad, dado que afecta y beneficia a un determinado
y único grupo social o económico; y especificidad, en tanto los recursos
extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten
en beneficio exclusivo del propio sector o sectores.
80.
En el caso de los recursos del
Fondo de Reposición (i) los aportes son de observancia obligatoria para los
transportadores o las empresas como recaudador (arts. 15, 18 y 19 de la Ley
688/01); (ii) los aportes afectan a los transportadores que constituyen el
grupo gravado definido y determinado en la ley (art. 15 de la Ley 688/01);
(iii) el monto de los aportes se revierte en beneficio exclusivo del propietario
del vehículo aportante (art. 6 de la Ley 688/01), correspondiendo con la noción
de las contribuciones parafiscales.
81.
Ahora bien, los Programas de
Reposición a cargo de las empresas y el esquema del Fondo de Reposición son
coexistentes. En efecto, la Ley 688 de 2001 no eliminó por completo el diseño
de la Ley 105 de 1993, pues en su artículo 23 dispone que “Los propietarios
de vehículos de transporte público colectivo de pasajeros de radio de acción
metropolitano y/o urbano que, bajo lo estipulado en las Leyes 105 de 1993 y 336
de 1996, hayan contribuido a un Fondo de reposición creado por la empresa a la
que estén vinculados podrán continuar voluntariamente en ese Fondo o acogerse
al Fondo creado por medio de la presente ley. Si deciden acogerse al nuevo
Fondo los recursos que tiene el vehículo en un Fondo de las empresas deberá ser
trasladado directamente de un fondo al otro, ya sea por medio de un bono
equivalente o ya sea en moneda corriente”. Los recursos de los Programas de
Reposición ofrecidos por las empresas no son de naturaleza parafiscal, pero si
se trasladan al referido Fondo, estos se convierten en contribuciones
parafiscales.
Contextualización general de la libertad de competencia en el marco del
derecho a la libertad económica
82.
El derecho a la libertad
económica, según la jurisprudencia, es el género de los derechos económicos, “que
se despliega en los derechos a la libertad de empresa y la libertad de
competencia”. Y esta última, según lo ha señalado este tribunal, hace referencia
a “la facultad que tienen todos los empresarios de orientar sus esfuerzos,
factores empresariales y de producción a la conquista de un mercado, en un
marco de igualdad de condiciones”.
83.
El elemento que caracteriza la
libre competencia “es la tensión que se presenta entre los intereses
opuestos de los agentes participantes en el mercado, cuyo mantenimiento exige
la garantía de ciertas libertades básicas, que algunos doctrinantes han
condensado en: a) la necesidad que los agentes del mercado puedan ejercer una
actividad económica libre, con las excepciones y restricciones que por ley
mantiene el Estado sobre determinadas actividades; b) la libertad de los
agentes competidores para ofrecer, en el marco de la ley, las condiciones y
ventajas comerciales que estimen oportunas, y c) la libertad de los
consumidores o usuarios para contratar con cualquiera de los agentes oferentes,
los bienes o servicios que requieren” . Para garantizar ese derecho, el
legislador puede prohibir y sancionar las prácticas comerciales que atenten
contra ella, que sean restrictivas o que impliquen una conducta desleal en la
concurrencia.
84.
El régimen de libre competencia
desarrolla lo dispuesto en los artículos 6, 88 y 333 de la Constitución
Política. La intervención del Estado en la economía a través de sus facultades
de inspección, vigilancia y control “está limitada a los casos en los que
los comportamientos investigados pueden afectar la dinámica de la competencia
en general”; por lo que sólo cuando está involucrado el interés general en
el funcionamiento de los mercados, el Estado puede ejercer su potestad
sancionatoria.
Análisis de los requisitos de
forma y de fondo del Decreto Legislativo 575 de 2020
85.
El control de constitucionalidad
de los decretos legislativos tiene por objeto evaluar si tales instrumentos
normativos cumplen con los requisitos formales y materiales, previstos en la
Constitución, en la LEEE y en la jurisprudencia constitucional. En este orden
de ideas, a continuación se procederá, en primer lugar, con el estudio de los requisitos
formales del Decreto Legislativo sub examine:
Requisito
Cumplimiento
Consideraciones de la Sala Plena
SI
NO
1.
Suscripción por el Presidente de la República y sus ministros
X
El
Decreto Legislativo bajo estudio fue suscrito por el Presidente de la
República, con la firma de los 18 ministros.
2.
Expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia
X
El
DL 575 fue expedido el 15 de abril de 2020 y publicado en el Diario Oficial
51.286 el mismo día. En ese sentido, fue expedido durante el lapso de 30 días
de la emergencia declarada por el Gobierno nacional (Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020) y en desarrollo de esta.
3.
Existencia de motivación
X
El
Decreto Legislativo sub examine hace explícita la motivación de las
medidas adoptadas en sus considerandos.
4.
Determinación del ámbito territorial de aplicación
X
El
Decreto Legislativo bajo estudio determina su ámbito de aplicación en todo el
territorio nacional, según se deduce de la invocación del Decreto 417 de 2020,
que tiene dicha cobertura.
86.
En consecuencia, la Corte
evidencia que el Decreto Legislativo 575 cumple con los requisitos formales
de constitucionalidad.
87.
Cumplidos los requisitos formales
de constitucionalidad mencionados, la Sala procederá, en este punto, a realizar
la verificación y estudio de los requisitos materiales de constitucionalidad
del Decreto Legislativo 575 de 2020.
88.
De conformidad con lo previsto en
la sección II.D anterior, el
estudio de los límites materiales específicos de los decretos legislativos
expedidos en desarrollo de un Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica debe ser llevado a partir de los siguientes juicios (ver supra,
numerales 45 a 54): (i) finalidad; (ii) conexidad material; (iii) motivación
suficiente; (iv) ausencia de arbitrariedad; (v) intangibilidad; (vi) no
contradicción específica; (vii) incompatibilidad; (viii) necesidad; (ix)
proporcionalidad; y (x) no discriminación.
89.
Sobre la forma en que se
desarrollan dichos juicios, la Sala advierte que, siguiendo la jurisprudencia
constitucional, “cuando una
disposición contraviene prima facie algunos de los límites mencionados, es
decir, cuando a primera vista no pasa uno de los juicios enunciados, la Corte,
sin seguir necesariamente cada uno de los pasos metodológicos sintetizados
anteriormente, declara la inexequibilidad de la norma correspondiente”[121].
90.
A continuación, la Sala verificará
el cumplimiento de los requisitos materiales de validez, respecto de las medidas
adoptadas en el DL 575. De esta forma, para efectos metodológicos, debido a que
las normas del Decreto Legislativo 575 de 2020, de acuerdo con su estructura, se
pueden agrupar en tres títulos, la Sala adelantará los juicios de manera
conjunta, y cuando sea del caso, emprenderá valoraciones particulares de las
medidas incorporadas en el Decreto Legislativo bajo estudio. Debe recordarse
que los títulos mencionados son los siguientes: (i) ‘medidas económicas para el transporte’; (ii) ‘medidas
económicas para el sector de infraestructura de transporte’ y (iii) ‘medidas
económicas para la industria de transporte aéreo’.
(i)    Juicio de finalidad
91.
El DL 575 busca mitigar los
efectos negativos de carácter económico respecto de las empresas del sector
transporte, derivados de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia económica, social y ecológica. Esencialmente, pretende
adoptar alternativas económicas para contribuir a la prestación del servicio
público de transporte, el funcionamiento de las empresas de transporte como
unidad de explotación económica que brindan a la comunidad un servicio
esencial, y la estabilidad económica de quienes obtienen su sustento de dicha
industria, particularmente afectada por las medidas de distanciamiento físico
adoptadas para contener la expansión de la pandemia generada por el COVID-19.
92.
Bajo este contexto, en cuanto a las denominadas “Medidas económicas para el
Transporte” incluidas en el Título I (artículos 1 a 8), la
Corte encuentra que buscan impedir la expansión de los efectos de la crisis (arts.
215 CP y 10 de la LEEE), al dotar de instrumentos de continuidad del servicio
público, y al hacer efectivas las respectivas medidas de estabilidad económica
de quienes obtienen su sustento de la industria; puesto que (i) la disposición
de los recursos de los Programas de Reposición y del Fondo de Reposición del Parque
Automotor, garantiza un ingreso mínimo a los propietarios de los vehículos de
transporte público (artículos 1 y 2); (ii) los mecanismos de
financiación de los sistemas de transporte público (artículos 3, 4, 5 y 7)
propenden por la estabilidad financiera de las empresas de transporte;
(iii) la eliminación del agotamiento de la ‘vía gubernativa’ en el trámite de
permisos de operación (artículo 6), agiliza el procedimiento de
adjudicación de rutas de transporte público, al tiempo que permite una
reactivación del servicio público de transporte y, en ese sentido, contribuye a
mitigar los efectos económicos adversos de la pandemia; asimismo  (iv) la
destinación de los recursos obtenidos por multas y sanciones para hacer control
operativo y regulación de tránsito, apuntan a impedir la extensión o agravación
de la crisis  (artículo 8). En este orden, la Sala concluye que las
medidas incluidas en el título I del Decreto en estudio satisfacen el
juicio de finalidad, toda vez que están directamente encaminadas a conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos.
93.
Ahora bien, respecto de las “Medidas Económicas para el sector de
infraestructura de transporte” contenidas en el título II (artículos
9 y 10) del DL 575 la Corte encuentra que, en relación con el artículo 9,
sobre el pago de mejoras en baldíos para la ejecución de los proyectos de
infraestructura de transporte, dicha medida busca agilizar la ejecución de
estos proyectos y, en principio, mitigar los efectos económicos adversos
derivados de la crisis. Al respecto, los considerandos del Decreto indican los
siguiente “[q]ue el desarrollo de los
proyectos de infraestructura de transporte de manera ágil y eficiente, permite
conservar y mejorar la capacidad que tiene el país para garantizar el servicio
público de transporte de carga y pasajeros, indispensable para la salvaguarda
de los derechos a la salud, la vida y la supervivencia de los colombianos y
evitar la propagación de los efectos de la emergencia en el ámbito económico
durante la medida de aislamiento preventivo obligatorio, el estado de emergencia,
y los meses subsiguientes, por lo que resulta necesario adoptar medidas que
permitan superar circunstancias identificadas que actualmente generan retrasos
y sobre costos en las mismas, asociadas al marco legal aplicable”.
94.
Respecto del artículo 10, sobre la calificación
como acto contrario a la competencia, el incumplimiento de los contratistas de
obligaciones dinerarias - en la ejecución de un contrato estatal de
infraestructura vial, contraídas con las PYME y MIPYME, se busca evitar que
este tipo de empresas que desarrollan su actividad en ese ámbito, salgan del
mercado[122]. Bajo estas
consideraciones, la Sala advierte que las medidas contempladas en el título
II, al buscar aumentar la eficiencia en los procesos
de gestión predial para garantizar el servicio público de transporte, por
un lado, y propender por el reconocimiento de obligaciones frente a PYMES y
MIPYMES, como actores estratégicos en el crecimiento de la economía, por otro, cumplen
con el juicio de finalidad pues, prima facie, se muestran encaminadas a
impedir la extensión o agravación de los efectos de la crisis.
95.
Finalmente, en relación con las “Medidas
económicas para la industria del transporte aéreo”[123]
del título III (artículos 11, 12 y 13), que corresponden a beneficios
tributarios relativos a (i) mega inversiones en el sector aeronáutico nacional (artículo
11); (ii) compra de combustible de aeronaves (artículo 12); y (iii) transporte
aéreo de pasajeros (artículo 13), la Sala encuentra que se trata de mecanismos
que pretenden mitigar la grave afectación económica de dicha industria y,
particularmente, impedir que los efectos de la crisis impliquen la inviabilidad
de la continuidad del transporte aéreo en el país considerando, además, la
importancia que representa dicha industria. Por lo tanto, la Sala concluye que
las medidas contenidas en los artículos 11, 12 y 13, referidos las medidas para
la industria del transporte aéreo, cumple con el requisito de finalidad.
96.
En conclusión, las medidas del DL
575 cumplen con el juicio de finalidad.
(ii)  El juicio de conexidad material
97.
Las “Medidas económicas
para el Transporte” contenidas en el título I (artículos 1 a 8) cumplen
el requisito de conexidad, tanto
interna como externa, por cuanto guardan relación directa e inmediata con los
considerandos del DL 575 de 2020, así como las causas que justificaron la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, como se
pasa a exponer.
98.
Así, en relación con las medidas
relativas a los Programas de Reposición y al Fondo de Reposición (artículos
1 y 2, Capítulo 1) del Parque Automotor a favor de los propietarios de los
vehículos de transporte público, en el sentido de habilitar el retiro hasta el
85% de sus aportes, para garantizarles un ingreso mínimo de subsistencia, estas
disposiciones guardan una relación directa con los motivos que dieron lugar a
declarar el estado de excepción -conexidad externa-, esto es, con la
afectación del “empleo que se genera por la alteración a diferentes
actividades económicas, entre otros, de los comerciantes y empresarios que, además,
alteran los ingresos de los habitantes y el cumplimiento de los compromisos previamente
adquiridos”, motivo por el cual el Gobierno señaló que era “necesario promover
mecanismos que permitan impulsar las actividades productivas de aquellos y la mitigación
de los impactos económicos negativos que la crisis conlleva”[124].
99.
Por otra parte, dichas medidas (arts.
1 y 2) cumplen con el requisito de conexidad interna, pues el DL 575
motiva en sus considerandos de manera explícita que “(…) es necesario
permitir a las empresas de carácter colectivo de pasajeros y/o mixto, y las
organizaciones de carácter cooperativo y solidario de la industria del
transporte la disposición de los dineros del fondo de reposición para que
obtengan la alternativa económica necesaria para garantizar la operación del
servicio público de transporte, el funcionamiento de la empresa y la
estabilidad económica de quienes obtienen su sustento de la industria y
de la explotación económica de los vehículos”.
100.      Por último, en cuanto a la petición de la Procuraduría
General de la Nación acerca del condicionamiento del artículo 1 en el sentido
de que lo previsto en dicha norma, se entendiera en los mismos términos
señalados en el artículo 2, esto es, que el retiro de los recursos por parte de
los propietarios de los vehículos fuera posible solo para aquellos que “se
han visto afectados en el ejercicio de su actividad a causa del Coronavirus
COVID-19”, la Corte estima que (i) los artículos 1 y 2 no se refieren a
recursos de igual naturaleza como se explicó anteriormente (recursos aportados
a programas de reposición y recursos aportados al Fondo de Reposición); y (ii)
en todo caso, no se estima necesario el condicionamiento en vista del contexto
en el que se encuentra la norma, que parte de una afectación especial para el
sector transporte; lo que también se evidencia del descenso en la demanda del
servicio, según los informes allegados al expediente por la Superintendencia de
Transporte que fueron aportados por el Gobierno[125].
101.      Frente a los artículos 3, 4 y 5 (Capítulo 2,
“Servicio Público de Transporte Masivo”), sobre los mecanismos para mitigar los
efectos económicos adversos de la pandemia Coronavirus COVID-19 en los sistemas
de transporte masivo, tendientes a apoyar financieramente la operación de los
mismos, la Sala estima que los mismos satisfacen el juicio conexidad,
tanto interna como externa, por cuanto guardan relación directa e inmediata con
los considerandos del DL 575 de 2020, así como con las razones que justificaron
la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, en
particular, la necesidad de mitigar los efectos económicos negativos
generados por el nuevo coronavirus COVID-19, por lo que se mostraba necesario
adoptar medidas de carácter financiero[126]. Por tanto, estas disposiciones
cumplen con el requisito de conexidad externa.
102.
En cuanto a la conexidad
interna, la Corte identifica que las disposiciones mencionadas guardan
relación directa con varios considerandos del DL 575, así:
(i)
El Centro de Logística y
Transporte, en el ejercicio de sus funciones, ha monitoreado el comportamiento
del transporte masivo, y, en ese sentido, el 7 de abril de 2020, en sesión
número 14 se advirtió que reporta una disminución entre el 83% y 85% en el
transporte masivo. Que ante esta circunstancia los sistemas de transporte
masivo redujeron sus pasajeros de manera sustancial aumentando su déficit
operativo al recibir muchos menos ingresos con los mismos costos fijos. (ii) Con
ocasión de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social con ocasión a la pandemia del Coronavirus COVID-19 se expidió
la Circular Externa Conjunta número 004 del 9 de abril de 2020 entre el
Ministerio de Transporte, el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Salud y
Protección Social, que exige que dentro de los vehículos de servicio público de
pasajeros exista una distancia entre cada usuario de por lo menos un metro lo
que implica la reducción de la capacidad de los vehículos de transporte
público. (iii) Posterior a la medida de aislamiento obligatorio
general, y mientras se mantenga la emergencia sanitaria, se tendrá un periodo
en el cual se requiere mantener el confinamiento para algunos sectores de
nuestra sociedad tales como adultos mayores y estudiantes, e igualmente, con
las medidas actuales para contener, mitigar y prevenir la expansión del coronavirus
COVID-19 se exige restringir la oferta de servicios en un nivel de ocupación no
superior al 35% de cada vehículo de servicio de transporte masivo, lo que
implica a los sistemas incurrir en costos fijos por oferta de servicios muy
superior a los ingresos por venta de pasajes. (iv) Durante la
vigencia 2020, como mínimo, se requiere mantener medidas de gestión de la
demanda y de oferta de servicios, que permitan evitar aglomeraciones en los
vehículos, estaciones y portales de los sistemas; así como medidas de
desinfección de vehículos e infraestructura; dotación de personal de operación
y campañas de promoción del autocuidado en los servicios de transporte público,
con el propósito de evitar que los sistemas de transporte masivo se conviertan
en lugares de propagación del Coronavirus COVID-19. (v) Los
artículos 98 y 100 de la Ley 1955 de 2019 establecen que en los Convenios de
Cofinanciación, la Nación no podrá financiar la operación de los sistemas de
transporte masivo, y por tanto, es necesaria una disposición transitoria que
así lo permita durante el tiempo de la emergencia sanitaria, y un año
adicional, en la medida en que por las disposiciones de bioseguridad
establecidas por el Ministerio de Salud y Protección Social es necesario
disminuir el número de pasajeros que se transportan en cada vehículo para
mantener el aislamiento social que la pandemia requiere, lo que de suyo implica
la disposición de la totalidad de su flota para cumplir con la prestación del
servicio público de transporte. (vi) La afectación económica que
ha generado la pandemia del Coronavirus COVID-19, es necesario adoptar medidas
que respalden a los entes gestores del transporte masivo del país para la
obtención de diferentes recursos ante la Banca Multilateral y nacional, y
logren mitigar y hacer frente a la crisis. (vii) Se requiere
establecer mecanismos que permitan mitigar los efectos económicos adversos de
la pandemia Coronavirus COVID-19 en los sistemas de transporte masivo,
tendientes a apoyar financieramente la operación de los sistemas de transporte
público masivo y, así, garantizar la prestación del servicio público de
transporte terrestre en los territorios donde operan estos sistemas.
103.
En tal sentido, la Sala concluye
que los artículos 3, 4 y 5 cumple con el criterio de conexidad interna.
104.
Finalmente, respecto de los artículos
6, 7 y 8 (“Otras Disposiciones”, Capítulo 3) los mismos cumplen con el
juicio de conexidad material, tanto externa como interna, como a continuación
se expone. Frente a la conexidad externa, la Sala estima relevante
destacar que (i) la eliminación de la ‘vía gubernativa’ en el trámite de
permisos de operación de rutas (artículo 6), busca hacer efectivo lo
señalado en el Decreto 417 de 2020, según el cual,
“durante la crisis se debe garantizar la prestación continua y efectiva de
los servicios públicos”. (ii) El
artículo 7, relativo a los recursos destinados a la celebración de
convenios entre el Ministerio de Transporte y Bancoldex con el fin de promover
el acceso a créditos de quienes estén asociados a la prestación del servicio público
de transporte, en los términos del Decreto 417, corresponde a una medida de “financiación”.
(iii) El artículo 8 sobre la destinación de los recursos provenientes de
multas y sanciones por infracciones de tránsito, para el control operativo y regulación del tránsito
relacionado con las medidas sanitarias para evitar la propagación del virus,
obedece a la necesidad, invocada en el citado Decreto 417, de contener la pandemia
al destinar los recursos a dichas acciones y medidas, motivo por el cual se verifica
un vínculo directo entre los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia y las medidas de excepción.
105.
Asimismo, los referidos artículos
6, 7 y 8 guardan conexidad interna, pues armonizan con lo invocado
como justificación en el DL 575. En efecto, en relación con el artículo 6
en los considerandos del
Decreto Legislativo en estudio se señala concretamente que en razón de la emergencia económica, social y
ecológica con ocasión del coronavirus COVID-19, “se hace necesario
implementar medidas con el fin de mitigar los efectos económicos adversos de la
emergencia y reactivar la prestación del servicio público de transporte público
terrestre automotor de pasajeros por carretera, como un servicio público de
naturaleza esencial, de manera tal que ante la pandemia generada con ocasión
del Coronavirus COVID-19 es necesario agilizar el otorgamiento de permiso de
operación de rutas y permitir una reactivación del servicio público de
transporte como un servicio público esencial en aquellos lugares donde hoy no
se tiene cobertura”.
106.
El artículo 7 está
relacionado con la necesidad de implementar mecanismos “tendientes a apoyar
financieramente la operación de los sistemas de transporte público
masivo y, así, garantizar la prestación del servicio público
de transporte terrestre”, y que “para adoptar medidas que contribuyan a la operación del sector transporte
es necesario que el Ministerio de Transporte suscriba un Convenio
interadministrativo con el Banco de Comercio Exterior de Colombia - Bancoldex
para poner en marcha la línea de crédito denominada ´Transporte Responde -
contra los efectos económicos del COVID-19 (…) el Ministerio de Transporte requiere recursos del proyecto de
inversión del "Programa de Promoción para la Renovación del Parque
Automotor de Carga Nacional”, el cual solamente tiene disponibilidad para el
programa de modernización del parque automotor de carga a través del fondo
(sic) del Fondo Nacional de Modernización del Parque Automotor de Carga, de que
trata el artículo 307 de la Ley 1955 de 2019, requiriéndose la autorización
para la utilización de dichos recursos cuya destinación específica se encuentra
dada por la ley citada”. Finalmente, el
artículo 8, sobre recaudo por concepto de multas y sanciones por
infracciones de tránsito, encuentra relación con las consideraciones de la
motivación, como se expone en el siguiente considerando del DL 575:
“Que durante la emergencia sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión a la pandemia del
Coronavirus COVID-19, es necesario conceder autorización transitoria a los
entes territoriales para destinar un porcentaje del recaudo por concepto de
multas y sanciones por infracciones de tránsito en acciones y medidas que
permitan verificar el cumplimiento de (i) las medidas sanitarias adoptadas en
el país para prevenir y evitar el contagio y/o propagación de la enfermedad por
Coronavirus, (ii) las restricciones de movilidad que se establecen durante el
aislamiento preventivo obligatorio, y (iii) las medidas para prevenir,
controlar y disminuir el riesgo de muerte o lesión por accidentes de tránsito”.
107.
En síntesis, la Sala encuentra
satisfecho el juicio de conexidad material, tanto interna como externa,
respecto de las medidas adoptadas en título I “Medidas económicas
para el Transporte” contenidas en el (artículos 1 a 8) del DL 575 de 2020.
108.
Ahora bien, respecto de las
medidas contenidas en el título II “Medidas Económicas para el sector
de infraestructura de transporte”, contenidas en los artículos 9 y 10
del DL 575, la Sala advierte que dichas medidas no satisfacen el juicio de conexidad
externa, pues aunque prima facie pueden encaminarse a impedir la
extensión o agravación de los efectos de la crisis, no se identificó una relación
directa y específica con las causas que justificaron la declaratoria del
estado de emergencia económica, social y ecológica, como a continuación se
expone.
109.
El artículo 9 establece que,
en desarrollo de proyectos de infraestructura, el pago de las mejoras a los
ocupantes de baldíos debe hacerse según el “avalúo comercial corporativo”,
y elimina la previsión de que en estos casos el pago “no podrá exceder el
monto establecido para una vivienda de interés prioritario”, según lo
disponía el artículo 12 de la Ley 1882 de
2018.
110.
Una de las razones invocadas en el
Decreto 417 de 2020 para sustentar la declaración del estado de excepción,
consistió en que las medidas de distanciamiento físico y restricción de la
movilidad han tenido “consecuencias negativas logísticas en el sector transporte,
su infraestructura y la infraestructura aeronáutica por la disminución lógica
de la operación”[127]. Por ello, indicó que
se requieren medidas para (i) “aliviar en la mayor medida posible la
situación financiera de sus agentes de cara a la pandemia y mitigar
razonablemente los efectos económicos negativos”, y (ii) “garantizar el
abastecimiento de bienes y servicios de primera necesidad y de salud en todo el
territorio nacional, lo que implica un nivel de desarrollo eficiente de la
infraestructura de transporte”[128].
111.
Con fundamento en lo expuesto, la
Corte no encuentra relación de conexidad entre la medida del artículo 9 objeto
de análisis, y las causas invocadas en el Decreto 417 de 2020, con el fin de
considerar cumplido el requisito de conexidad externa. En efecto, al declarar
el estado de emergencia económica, social y ecológica, el Gobierno no hizo
alusión, siquiera sucinta, a que el retraso en la ejecución de los proyectos de
infraestructura en general -que es la hipótesis sobre la que versa el
referido artículo-, como tampoco los de infraestructura de transporte en
particular, se relacione con las causas que dieron origen a la declaratoria de
dicha emergencia. Y si bien este tribunal ha considerado que no se puede exigir
que el decreto que declara el estado de excepción aluda detalladamente a cada
una de las medidas que se van a adoptar para afrontar la crisis; esto tampoco
supone que se admita que el Gobierno pueda prever, y justificar de manera
genérica y superficial, cualquier clase de mecanismos que no guarden un
vínculo, o que este sea lejano o muy indirecto frente a los hechos que dieron
lugar al respectivo estado de excepción.
112.
Así, aunque el INVÍAS y la UAEAC[129] señalaron que el retraso en las obras por la no aceptación del precio de
las mejoras por parte de los ocupantes de baldíos se refleja en la no
retribución de pequeñas y medianas empresas en desarrollo de contratos, las que
a su vez generan fuentes de trabajo, se tiene que dicho efecto es apenas
contingente e indirecto en la cadena causal. Cabe anotar que cuando no haya
acuerdo con el avalúo la entidad encargada del proyecto de infraestructura debe
solicitar a la autoridad policiva del lugar el desalojo del bien y el valor de
las mejoras será puesto a disposición del desalojado, mediante pago por
consignación a favor del mejoratario (artículo 12 de la Ley 1882[130]).
113.
Ahora bien, el Procurador General
de la Nación en su intervención, señaló que los percances en la adquisición de
las mejoras de los baldíos “requeridos en los proyectos de infraestructura,
bien podría estarse presentando desde antes de que fuera declarado el estado de
excepción”[131]. Al respecto, cabe
anotar que en principio las medidas de excepción no están diseñadas para
atender problemáticas estructurales, no obstante lo cual tampoco se descarta de
manera absoluta la posibilidad de que, en ciertos eventos, aquellas pudieran
tratarse con medidas de excepción cuando dichos problemas tiendan a agravar la
crisis; no obstante, se requiere que el Ejecutivo sustente suficientemente la
medida. De lo contrario, los estados de excepción servirían para que el
Gobierno imponga mecanismos que el Legislativo, en tanto que órgano
representativo, no ha previsto o ha descartado para atender los desafíos
cotidianos que se presentan durante la normalidad.
114.
Así las cosas, si bien la
disposición contenida en el artículo 9 puede ser una herramienta importante
para aumentar la eficiencia en los procesos de gestión predial y, de manera
mediata, garantizar el servicio público de transporte, esta medida
(determinación del precio de adquisición mediante un avalúo comercial
corporativo) no muestra un vínculo directo y específico  con los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia de conformidad con el Decreto
Legislativo 417 de 2020 (art. 215 CP).
115.
Por su parte, el artículo 10
incluye como acto contrario a la libre competencia, una nueva conducta que
consiste en el incumplimiento del pago de una obligación dineraria por parte de
un contratista que tenga a su cargo un contrato de “infraestructura de
transporte, obras públicas y construcción”, respecto de cualquiera de sus
proveedores que tengan “la calidad de PYME o MYPYME”.
116.
Pues
bien, en el Decreto 417 de 2020 no hay
consideración, siquiera sucinta, que esté relacionada con la medida del
artículo 10 del DL 575. En las razones que llevaron a declarar el estado de emergencia
no se identifica alusión a la situación de las PYMES y MIPYPES en el mercado,
su posición de cara a la libre competencia, y particularmente, sus relaciones
comerciales (inter partes). En efecto, en términos generales, las
relaciones entre un contratista de un contrato estatal de infraestructura de
transporte, obras públicas y construcción con cualquiera de sus proveedores, incluyendo
las situaciones de posibles incumplimientos, corresponden a relaciones
jurídicas bilaterales del ámbito privado que, en el marco de la autonomía de la
voluntad, solo atañe a las partes, con excepción de aquellos aspectos
determinados en el respectivo contrato.
117.
Asimismo, en las razones que
llevaron a declarar el estado de emergencia no se menciona que el COVID-19 o
sus efectos hayan generado o puedan producir (i) la salida artificial del
mercado de PYMES y MIPYMES proveedoras de contratistas estatales del sector
transporte como consecuencia de conductas que vulneren la libre competencia; o
(ii) la afectación de la posición en el mercado de las PYME y MIPYME que sean
proveedoras en los contratos de infraestructura de transporte, obras públicas y
construcción. Y si bien el Decreto 417 de 2020 reconoce que se ha presentado
una “reducción de los flujos de caja de personas y empresas” en general,
lo cual a su vez conduce a “posibles incumplimientos de pagos y obligaciones”,
el mismo Decreto Legislativo sub examine señala que ello es uno de los
efectos económicos adversos, derivado de las medidas sanitarias adoptadas por
el Gobierno para contener la pandemia, lo que podría indicar que el
incumplimiento de obligaciones dinerarias obedecería a las normas de orden
público que este mismo dictó para proteger la vida y la salud de los habitantes
(distanciamiento físico, aislamiento social), y no a un acto de alguna de las
partes contratantes, en el marco de un contrato con la potencialidad e
intención  de distorsionar las reglas de libre concurrencia en el mercado, que
mereciera una sanción de las autoridades.
118.
Así, aun cuando se reconozca que
dichas empresas contribuyen efectivamente a la pluralidad de oferentes en el
mercado y su papel en la economía, la Sala constata que no existe relación
directa y específica de la medida, consistente en hacer del incumplimiento de
obligaciones con las PYMES y MIPYMES un acto contrario a la libre competencia,
con la motivación del Decreto 417 de 2020. En esos términos, la Corte concluye
que el artículo 10 no supera el juicio de conexidad externa.
119.      En síntesis, las denominadas “Medidas económicas
para el sector de infraestructura de transporte”, contenidas en el título
II y previstas en los artículos 9 y 10 del Decreto
Legislativo 575, no guardan relación directa y específica con las causas que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, motivo por el cual las
mismas no cumplen el requisito de conexidad material externa[132].
120.
Por lo tanto, tal como se advirtió
en el fundamento número 79 supra y siguiendo los criterios
metodológicos que ha adoptado este tribunal[133], la Sala no continuará desarrollando los demás
juicios que corresponden al examen de validez material de los artículos 9 y 10
del DL 575 de 2020 y en consecuencia, declarará, en la parte resolutiva de esta
providencia, su inexequibilidad.
121.
En tal sentido, a continuación la
Corte concentrará su análisis respecto de las demás medidas contenidas en el DL
575, por lo que se entenderá que las conclusiones a las que llegue este
tribunal, excluirán todo tipo de consideraciones adicionales respecto del
contenido de los precitados artículos 9 y 10.
122.      Pues bien, frente a lo dispuesto en los artículos
11, 12 y 13, contenidos en el título III, sobre “Medidas económicas
para la industria del transporte aéreo”, que corresponden a beneficios
tributarios respecto de: (i) las ‘mega inversiones’ en el sector aeronáutico
nacional (artículo 11); (ii) la compra de gasolina de aviación Jet Al y/o
100/130 nacionales (artículo 12); y (iii) el transporte aéreo de
pasajeros (artículo 13), esta Sala  encuentra que las mismas cumplen con
el requisito de conexidad tanto externa como interna por las siguientes
razones.
123.      En efecto, el requisito de conexidad externa se
encuentra satisfecho con fundamento en el Decreto 417 de 2020 que señaló
expresamente lo siguiente:
“Que para efectos de
permitir la reducción de la movilidad, la aglomeración y la
congregación en los sitios públicos, así como para evitar una mayor
afectación de las distintas actividades económicas, el empleo, la
industria y el comercio, el Gobierno nacional considera necesario analizar
todas las medidas tributarias.
Que en el contexto de las
medidas tributarias que puedan adoptarse en desarrollo de los poderes que
confiere la emergencia, el Gobierno nacional considera necesario analizar todas
las medidas tributarias necesarias para afrontar la crisis y en particular la
de otorgar beneficios tributarios, con el fin de promover las industria y comercio
del país que generen fuentes de empleo que permitan absorber fuerza laboral
afectada por esta pandemia.
Que los efectos
económicos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren
de la atención a través de medidas extraordinarias referidas a
aliviar las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias,
financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de
manera directa por efectos de la crisis”.
124.      Con fundamento en lo expuesto, es posible concluir que
las medidas económicas para la industria del transporte aéreo son un conjunto
de disposiciones con unidad de sentido y propósito que tienden directa y
específicamente a enfrentar y mitigar los impactos de la crisis. Por ello, la
medida en su conjunto genera condiciones favorables para la reactivación del
transporte aéreo el cual, como se ha señalado, ha sido afectado drásticamente,
pese a desempeñar un papel preponderante en la economía del país.
125.      De igual forma, se cumple también con el requisito de conexidad
interna respecto de los citados artículos 11, 12 y 13, dado que el DL 575
señala específicamente que la industria del transporte aéreo ha sido
particularmente afectada por las medidas de aislamiento destinadas a contener
la pandemia; que aquella “no solo aporta cerca de US $7.5 mil millones al PIB
y al alrededor de 600.000 empleos (directos, indirecto e inducidos) sino que
representa un servicio público esencial para los colombianos”[134],
y que por ello “el Gobierno nacional se encuentra en la necesidad de adoptar
medidas de orden legal que impidan los efectos la emergencia sobre la misma
impliquen la inviabilidad de su continuidad en país, con lo la extensión los
beneficios otorgados a las Mega Inversiones para aquellos interesados en la
industria aeronáutica, se constituye en una de ellas”[135].
Por otra parte, señala que “se estima una disminución en la contribución
directa al PIB en cerca de US $ 403 millones, y una reducción en el aporte
indirecto e inducido de US $2.55 mil millones de dólares al PIB del país.
Adicionalmente, este decrecimiento pronunciado en el sector también pondría en
riesgo los empleos que este genera”[136].
126.      Por lo tanto, el Gobierno nacional considera que es
necesario “alivianar las cargas impositivas del sector para que las empresas
y los usuarios se vean beneficiados y se impulse notoriamente la industria”[137],
y señala que “para generar condiciones
favorables para la reactivación del transporte aéreo una vez sean levantadas
las restricciones a su prestación doméstica e internacional, y evitar una
reducción drástica tanto de la demanda como de la oferta en este servicio
público esencial, se hace necesario establecer disposiciones para reducción del
impuesto de valor agregado para (i) el transporte aéreo de pasajeros, y (ii) la
gasolina de aviación Jet A 1 y/o gasolina de aviación 100/130 nacionales como
insumo requerido para la prestación y comercialización del servicio de
transporte aéreo”[138].
127.      En conclusión, para la Sala es claro que las medidas
económicas para la industria del transporte aéreo (título III),
satisfacen el juicio de conexidad material tanto interna como externa.
(iii)
Juicio de motivación
suficiente
128.
El juicio de motivación suficiente[139] complementa la verificación formal. En efecto, busca
dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación de la medida de
emergencia, el Presidente de la República presentó las razones que soportan las
medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible de cualquier tipo de
medida, siendo particularmente relevante cuando se limitan derechos
constitucionales con fundamento en lo dispuesto por el artículo 8 de la LEEE
conforme al cual los decretos legislativos deben señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales.
Y, en todo caso, también debe velarse porque las estructuras orgánicas de orden
constitucional conserven y garanticen el debido esquema de equilibrios, frenos
y contrapesos.
129.
Como se ha advertido a lo largo de
esta sentencia, el Decreto Legislativo bajo estudio hace alusión suficiente y expresa
a las razones específicas que justifican sus medidas. En particular, el
Gobierno nacional sustentó las disposiciones, según se consigna en los
considerandos del DL 575, en la necesidad de adoptar medidas tendientes a
aminorar los efectos económicos negativos sobre el sector transporte y a
garantizar el servicio de transporte, como servicio público esencial. Adicionalmente,
no se vislumbra la afectación a los derechos ni libertades ni a los equilibrios
y controles del esquema institucional señalado en la Constitución. En
consecuencia, las medidas contenidas en el DL 575cumplen el juicio de
motivación suficiente.
130.
La Corte estima pertinente
referirse a la motivación de las medidas adoptadas en los artículos 4 y 6 del
DL 575 sobre (i) la cofinanciación de los sistemas de transporte y (ii) el
trámite del permiso para la prestación del servicio público de transporte, por
su relevancia en el presente debate constitucional. Pues bien, en lo que se
refiere a la primera medida (artículo 4) el decreto sub examine
motiva la necesidad de una “disposición
transitoria” que permita a la Nación
financiar los costos de operación de los sistemas de transporte masivo pues, “por
las disposiciones de bioseguridad establecidas por el Ministerio de Salud y
Protección Social [ha sido]
necesario disminuir el número de pasajeros que se transportan en cada vehículo
para mantener el aislamiento social que la pandemia requiere, lo que de suyo
implica la disposición de la totalidad de su flota para cumplir con la
prestación del servicio público de transporte”, justificación que la Sala
encuentra suficiente para fundamentar la medida adoptada.
131.
En lo atinente a la segunda medida
(artículo 6), la Corte la constata la suficiencia de su motivación no
solo en los considerandos del Decreto Legislativo, sino en las pruebas
aportadas a lo largo del presente proceso. Para la Sala, dichas justificaciones
se explican en (i) la necesidad de agilizar el procedimiento para otorgar los
permisos de rutas; con el fin de (ii) garantizar la prestación continua del
servicio de transporte; y (iii) desincentivar la prestación ilegal e informal
del servicio de transporte durante la emergencia sanitaria. Así las cosas, el
artículo 6 del DL 575 de 2020 cumple con el requisito de motivación suficiente.
(iv)
Juicio de ausencia de
arbitrariedad
132.
El DL 575 no suspende, afecta ni
vulnera derechos fundamentales, pues se trata de medidas que buscan precisamente
proteger y apoyar a un sector vital para la economía y el desarrollo, que
presta un servicio público esencial, y que ha sido especialmente afectado por
la crisis. Tampoco se observa que aquellas alteren o interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público o que implique una suspensión o
modificación de los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento. En tal sentido, este tribunal concluye que todas las medidas
contenidas en el DL 575 superan el juicio de ausencia de arbitrariedad.
(v)  Juicio de intangibilidad
133.
Para esta corporación, el DL 575
no contiene medida alguna que afecte los derechos “intangibles” a
los que hacen referencia los artículos 93 y 214 CP y el artículo 4 de la LEEE,
ni afectan sus mecanismos de garantía. Por el contrario, las medidas adoptadas
en el Decreto Legislativo están orientadas a garantizar la realización de los
derechos en condiciones dignas, la salud, derechos laborales, la vida, entre
otros,  teniendo en cuenta las finalidades del DL bajo estudio. Por esta razón, concluye la Corte que, en
el presente caso, también se encuentra acreditado el juicio de intangibilidad,
respecto de todas las medidas contenidas en el decreto sub examine.
(vi)
Juicio de no contradicción
específica
134.
El DL 575 está destinado a
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; no afecta la
competencia del Congreso de la República para reformar, derogar o adicionar las
medidas allí contenidas; no desmejora los derechos sociales de los trabajadores
y no contraría normas superiores, motivo por el cual las medidas allí
contempladas cumplen con el juicio de no contradicción específica. En
este sentido, se observa que no hay disposición alguna en la Carta o en los
tratados internacionales de derechos humanos suscritos por Colombia que impidan
la adopción de mecanismos temporales con las finalidades del mencionado Decreto
Legislativo. No obstante, teniendo en cuenta el concepto del Procurador General
de la Nación, así como las intervenciones descritas en esta sentencia, la Corte
realizará precisiones, particularmente, respecto de algunas medidas.
135.
Las “Medidas económicas para el
Transporte”, título I (artículos 1 a 8). Respecto de los
Programas de Reposición y al Fondo de Reposición del Parque Automotor (artículos
1 y 2), los mismos no reportan contradicción alguna con la Constitución, en
particular, respecto de los artículos 136.4, 338, y 355 CP.
136.
El artículo 1 del DL 575 no contraría
específicamente precepto constitucional alguno, pues lo que busca esta medida
es el retiro por parte de los propietarios de los vehículos de aportes que no
son de naturaleza pública; sólo se autoriza el retiro, de manera temporal, durante
la emergencia sanitaria, hasta en un  85%, con el fin de garantizar un ingreso
mínimo a los propietarios de los vehículos que tengan cuentas individuales, sin
perjuicio de la obligación de realizar reposición gradual del automotor. En
este sentido, el legislador de excepción pretendió proteger los derechos de
quienes pertenecen a un sector que presta un servicio público esencial, y que
ha sufrido duramente los efectos económicos negativos derivados de las medidas
de aislamiento para contener la pandemia. Estas modificaciones (i) respetan la
autonomía de la voluntad, en la medida en que, se trata de una norma
habilitante para los propietarios de los vehículos; y (ii) son un mecanismo
transitorio de ayuda económica al sector transporte, durante el término de la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19. Sobre estas
consideraciones, este tribunal no observa ningún reproche o contradicción con
algún mandato constitucional.
137.
En cuanto se refiere al artículo
2 del Decreto Legislativo bajo estudio, la Corte ha considerado que la ley
puede cambiar la destinación original de recursos parafiscales (artículo 338 CP),
siempre que se mantenga el grupo originalmente gravado[140],
como ocurre en el presente caso, pues los beneficiarios de la medida siguen
siendo los propietarios de los vehículos de transporte, a quienes la norma les
permite el retiro de hasta el 85% de los recursos aportados al Fondo, con el
fin de garantizar un ingreso mínimo. Dicha modificación a la destinación de la
contribución de la reposición del vehículo, a la garantía de un ingreso mínimo,
no contradice específicamente la Constitución, en tanto se mantiene el
beneficio para el grupo aportante.
138.
Por otro lado, lo dispuesto en el
artículo 2, no puede entenderse como auxilios o donaciones en favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado, en los términos de los artículos 136.4
y 355 de la Carta Política[141]. La jurisprudencia
constitucional ha reconocido que las subvenciones o auxilios que otorga el
Estado pueden[142]: (i) albergar una finalidad estrictamente altruista y
benéfica dirigida a orientar una actividad de interés público, caso en el cual,
el beneficio se encuentra enfocado en un grupo de interés, que es precisamente
la circunstancia prevista en el inciso segundo del artículo 355 superior,
asociadas con el impulso de programas y actividades de interés público acordes
con los planes nacional y seccionales de desarrollo, de manera que se asegure
una cierta reciprocidad a favor del Estado; (ii) obedecer a la facultad de
intervención del Estado en la economía y, en consecuencia, orientarse al
estímulo de una determinada actividad económica; asignación que por mandato
expreso del artículo 334 superior debe comportar una contraprestación, es
decir, debe implicar un retorno o beneficio para la sociedad en su conjunto,
sin el cual la subvención carece de equidad y de toda justificación; y (iii) derivarse
de un precepto constitucional que lo autorice expresamente, en orden a
garantizar los derechos fundamentales vía acceso a bienes y servicios por parte
de quienes tienen mayores necesidades y menores ingresos, con lo cual se
garantiza una contraprestación o beneficio social.
139.
La restitución de aportes de los
que trata el artículo 2, no se encuentran en la prohibición de que trata el
inciso primero del artículo 355 de la Carta. Lo cual, ha sido reconocido por la
jurisprudencia cuando se registre, al menos uno, de los siguientes eventos: (i)
se omita dar aplicación al principio presupuestal de legalidad del gasto; (ii)
la ley que crea la subvención o auxilio en desarrollo de los artículos 334 y
siguientes de la Constitución o desarrolla las subvenciones autorizadas
directamente por la misma, omita determinar de manera concreta y explícita su
finalidad, destinatarios, alcances materiales y temporales, condiciones y
criterios de asignación, publicidad e impugnación, así como los límites a la
libertad económica; (iii) la asignación obedezca a criterios de mera
liberalidad, es decir, no se encuadre en una política pública reflejada en el
Plan Nacional de Desarrollo o en los planes seccionales de desarrollo; (iv)
cuando el costo del subsidio para el Estado sea mayor que el beneficio social
que se obtiene a partir de su implementación o cuando el auxilio o subsidio
sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a la sociedad
en su conjunto o contribuya a ampliar las diferencias sociales; (v) cuando la
asignación de recursos públicos no contribuya a fortalecer la capacidad de acceso
de los más pobres a los bienes y servicios públicos esenciales, en la medida en
que se entreguen a quienes menos los necesita o menos los merecen; (vi) cuando
el subsidio tenga vocación de permanencia convirtiéndose en una carga al
presupuesto público, en la medida que el subsidio o auxilio está llamado a
producir efectos inmediatos dentro de una determinada coyuntura económica, de
manera que una vocación de permanencia indica que la situación o sector al cual
se dirige requiere de otras y más profundas medidas estructurales; y (vii)
cuando el subsidio entrañe la figura de la desviación de poder, esto es, cuando
el incentivo se cree con un propósito distinto de aquel para el cual
aparentemente fue creado.
140.
En todo caso, en la medida que se
analiza es claro (i) el retorno para la sociedad o el beneficio social, dado el
objetivo de restablecer el ingreso mínimo a personas asociadas al sector
transporte; (ii) como parte de la política social de choque, de carácter
transitorio, e implementada por el legislador de emergencia; (iii) para
garantizar la prestación de un servicio público esencial; y (iv) sin desconocer
el artículo 355 de la Constitución Política.
141.
En relación con el artículo 6, es preciso advertir que la eliminación
de la ‘vía gubernativa’ no afecta el debido proceso administrativo (artículo 29
CP) pues además de que, en todo caso, este tipo de medidas, relacionadas con
procedimientos, se enmarcan en asuntos en los que la Constitución reconoce una
amplia facultad de configuración para el legislador de excepción, por lo que es
posible entender la compatibilidad de dicho artículo con normas superiores. En
todo caso, en el juicio de proporcionalidad se analizará la razonabilidad de la
medida.
142.      Por otra parte, la destinación de recursos para verificar el cumplimiento de las
medidas adoptadas para prevenir y evitar el contagio y/o propagación de la
enfermedad por COVID-19 (artículo 8), no contradice específicamente la Constitución. Por
el contrario, dicha disposición busca garantizar los derechos a la vida y a la
salud de la población (art. 11 CP) y al ser dispositiva, como la misma norma lo
indica, no contradice la autonomía territorial en el manejo de recursos.
143.      Finalmente, la Sala advierte que los demás artículos del DL 575 no contrarían la Constitución ni el bloque de
constitucionalidad, ni desconocen el marco
de referencia de la actuación del ejecutivo en el estado de emergencia
económica, social y ecológica. Particularmente, no hay disposición
constitucional que prohíba la generación de mecanismos de apoyo a la operación
de los sistemas de transporte público masivo (artículos 5 y 7) y a la industria de transporte aéreo (artículos 11,
12, y 13). Por el contrario, se busca garantizar tanto la continuidad de un
servicio inherente a la finalidad social del Estado, como reactivar un sector
económico gravemente afectado por las medidas de aislamiento físico.
(vii)
Juicio de incompatibilidad
144.
Mediante los artículos 1 y 2
del DL 575, se modifica la legislación ordinaria relativa a (i) el programa de
Reposición del Parque Automotor (Ley 105 de 1993); y (ii) los retiros del Fondo
Nacional de Reposición del Parque Automotor (Ley 688 de 2001), en tanto dichas
disposiciones no permitían la devolución de recursos a los dueños de los
vehículos, con el fin de garantizarles un ingreso mínimo. En cuanto a la
posibilidad de asunción por parte de la Nación de los costos de operación de
las empresas de transporte o de financiar dichos costos, también se presenta
una modificación entre lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019 y los artículos 3
y 4 del Decreto Legislativo.
145.
En las medidas indicadas anteriormente
se trata de una suspensión transitoria de la legislación ordinaria, pues las mismas
solo estarán vigentes mientras dure la emergencia sanitaria o durante el
término de cualquier emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud
y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19. Conforma a ello, el Gobierno nacional expresó debidamente las razones
por las que dichas disposiciones resultaban irreconciliables con el estado de
excepción.
146.
En efecto, los artículos 3 y 4
modifican los artículos 98 y 100 del Plan Nacional de Desarrollo “Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad” (Ley 1955 de 2019), sobre las reglas de
sostenibilidad financiera de los sistemas de transporte masivo, a raíz de la
pandemia del COVID-19, en particular, respecto de los respectivos costos de
operación. Es decir, la Ley 1955 de 2019 no incluía la posibilidad de que
se realizaran inversiones financiables por parte de la Nación y de las
entidades territoriales (bajo un esquema de cofinanciación), en relación con
los costos de operación de sistemas de transporte público colectivo o masivo.
Sin embargo, como el Gobierno nacional lo motivo en los considerandos del DL
575 “(…) es necesaria una disposición transitoria que así lo permita [cofinanciar
los costos de operación por parte de la Nación] durante
el tiempo de la emergencia sanitaria, y un año adicional, en la medida en
que por las disposiciones de bioseguridad establecidas por el Ministerio de
Salud y Protección Social es necesario disminuir el número de pasajeros que se
transportan en cada vehículo para mantener el aislamiento social que la
pandemia requiere, lo que de suyo implica la disposición de la totalidad de su
flota para cumplir con la prestación del servicio público de transporte”.
147.
Así pues, lo relacionado con el
aparte del artículo 4 que señala que “[L]as disposiciones de este artículo
tendrán vocación de permanencia en el tiempo”, corresponde a una previsión
ya contenida en la Ley 1955 de 2019 pues, se insiste, lo único que modificó la
medida de excepción -o el elemento normativo adicional- fue la posibilidad
transitoria y temporal a la Nación y a las entidades territoriales de cofinanciar,
durante el tiempo señalado en la medida de excepción, los costos de operación
de los sistemas de transporte público colectivo o masivo.
148.
De esa manera, para este tribunal,
la medida de excepción dispuesta en el artículo 4, que tiene fundamento en la
necesidad de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, no tiene
vocación de permanencia en el tiempo y por ende, tampoco altera de manera
indefinida las reglas de cofinanciación de los sistemas de transporte previstas
en la Ley 1955. En primer lugar, porque el Gobierno así lo concibió en los
considerandos del DL 575. En segundo lugar, porque el contenido normativo y,
por lo tanto vinculante, del decreto legislativo dispuso expresamente la modificación
transitoria en los siguientes términos “[d]urante el término de la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el
término de cualquier emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud
y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19”; y en tercer lugar, porque la transitoriedad de la medida es
coherente con el propósito de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos.
149.
Respecto del artículo 5 no
se evidencia una “contraposición normativa”. Como ya se indicó, esta medida
crea dos fuentes de financiamiento para los sistemas de transporte masivos. Por
lo tanto, no es necesario adelantar un análisis profundo de la medida adoptada
para concluir su conformidad con el juicio de incompatibilidad. Por su parte, el
artículo 8 y los artículos 11, 12 y 13 adicionaron normas a la
legislación ordinaria para destinar recursos del recaudo de multas y sanciones
de tránsito para verificar las medidas sanitarias, y para mitigar los efectos
económicos de la pandemia en el sector de transporte. En el DL 575 se
expusieron las razones que sustentaban la modificación o adición normativa en
los términos allí previstos y en aras de superar la crisis y mitigar la
extensión de sus efectos.
150.
Por lo tanto, la Sala Plena
encuentra acreditado el juicio de motivación de la incompatibilidad.
(viii)     Juicio de necesidad
151.      La Corte encuentra que las medidas del DL 575 de 2020 también
cumplen con el juicio de necesidad en cuanto
se refiere a los elementos fácticos que la sustentan, pues (i) asegurar
un ingreso mínimo a los propietarios de vehículos de transporte público, (ii)
crear mecanismos de financiación, y (iii) otorgar beneficios tributarios a la
industria del transporte aéreo, obedece a las graves consecuencias que ha
producido la pandemia en dicho sector económico, y la afectación para la
industria el comercio y el empleo, según lo indica el Decreto 417 de 2020.
152.      Igualmente, constata que el Gobierno nacional no
contaba con medios ordinarios, por un lado, para establecer las medias
tributarias que prevé el decreto legislativo, pues la competencia para
establecer los beneficios tributarios allí previstos corresponde al legislador
de conformidad con el principio de legalidad del tributo; y por otro lado, para
la determinación de fuentes de financiación del servicio público de transporte,
por lo que el requisito de necesidad jurídica se encuentra igualmente
acreditado.  Esto, aunado al hecho que las medidas contempladas en el decreto
legislativo bajo examen, en su mayoría, precisan de una modificación o adición
a una norma de rango legal, lo que permite a la Corte ratificar que el Gobierno
necesitaba acudir al ejercicio de facultades legislativas extraordinarias.
153.      Frente a la necesidad fáctica o idoneidad de
las medidas contenidas en el título I “medidas económicas para el transporte”, esto es, las relacionadas con los Programas de Reposición y el Fondo
de Reposición (artículos 1 y 2), son necesarias para lograr los fines
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Esto, porque a raíz
de la pandemia y de las medidas adoptadas para su contención, se ha reducido en
grandes proporciones el movimiento de pasajeros[143],
y la disposición de dichos recursos ofrece a los propietarios de los vehículos
un ingreso mínimo y garantizar -con esta alternativa económica- la operación
del servicio público de transporte. En lo referente a la necesidad jurídica
de lo dispuesto en los artículos 1 y 2, ella se sustenta en que la ley no
permitía la destinación de dichos recursos para dicha finalidad, por lo que las
previsiones ordinarias se mostraban insuficientes para dicho propósito.
154.
Sin perjuicio de expuesto y con el
fin de profundizar el análisis efectuado, a continuación, la Corte se detendrá
en algunas medidas sobre las cuales estima pertinente un mayor análisis en
punto al juicio de necesidad. En primer lugar, en lo que se refiere a las disposiciones
de apoyo financiero a los sistemas de transporte masivo (artículos 3, 4 y 5),
que consisten en permitir que los recursos de los convenios de cofinanciación
se destinen transitoriamente a financiar los gastos de operación de dichos
sistemas (artículos 3 y 4), y la creación de dos fuentes de crédito para
mitigar el déficit de operación de los sistemas de transporte masivo (artículo
5), radican su necesidad fáctica en la drástica disminución de la
demanda en los sistemas de transporte masivo[144], en las medidas
sanitarias, siguiendo las recomendaciones de la OMS, señaladas por los
Ministerios de Salud y Protección Social, de Transporte y de Trabajo[145],
que reducen la capacidad operativa, y en el hecho de que, dadas “las
tipologías de los vehículos de transporte público en el país, en promedio se
considera como máximo una ocupación del 35% para mantener el distanciamiento
social y evitar aglomeraciones, lo que implica para los sistemas de transporte
masivo incurrir en costos fijos por oferta de servicios muy superior a los
ingresos por venta de pasajes”[146]. Al respecto,
la Corte encuentra que, como lo sostuvo el Gobierno, dichos mecanismos “facilitan
la posibilidad a los sistemas de contar con liquidez necesaria para mantener la
operación[147]. Respecto de la
necesidad jurídica de los artículos 3, 4 y 5 mencionados, ella radica en
que el ordenamiento no prevé mecanismos adecuados y suficientes para financiar
los sistemas masivos de transporte de cara a los objetivos de esta medida
explicados con suficiencia. Por ello y, en particular por la naturaleza de
estas medidas, se hacía necesario reformar transitoriamente normas de rango
legal.
155.      En cuanto a la necesidad
fáctica o idoneidad del artículo 6, la Corte constata que habilitar de
manera transitoria y expedita el otorgamiento del permiso para la prestación
del servicio público de transporte es un adecuado mecanismo para cubrir los
déficits que representa el actual contexto, con el fin de garantizar dicho
servicio público esencial, así como el derecho a la movilidad de quienes tienen
autorización para ello, conforme a las medidas de aislamiento preventivo para
contener la expansión del virus. De esta manera, se observa que el Presidente
de la República, respecto de la utilidad de la medida, no incurrió en errores
de apreciación manifiestos. Sobre la necesidad jurídica del artículo
6, como lo señaló el Gobierno nacional, la medida adoptada en dicha norma implicaba
la reforma de una disposición de rango legal (art. 19 de la Ley 336 de 1996)[148].
156.      Ahora bien, uno de los intervinientes[149] afirmó que respecto del artículo 6 del DL no se
cumplía el requisito de necesidad jurídica o subsidiariedad, ya que “se puede recurrir a los permisos
especiales y transitorios”[150], previstos en el
artículo 20 de la citada ley[151]. Al respecto, cabe
anotar que los referidos “permisos especiales y transitorios” no cumplen
la misma finalidad de la medida señalada en el artículo 6 del Decreto
Legislativo, porque este no pretende crear u otorgar un permiso transitorio,
sino modificar el procedimiento para otorgar los permisos de ruta que se
adjudican mediante concurso, de manera que sea posible agilizar dicho
procedimiento. En otras palabras, el DL introduce una modificación transitoria
al trámite de otorgamiento de los permisos ordinarios. Esta medida no crea una
modalidad de permiso especial, ni se relaciona con la posibilidad con la que
cuenta el Gobierno para otorgar permisos especiales en épocas de normalidad o
durante el estado de excepción.
En consecuencia, el artículo 6 cumple el
requisito de necesidad jurídica.
157.
El artículo 7, que destina por
una única vez, hasta un monto de cinco mil millones de pesos ($5.000.000.000)
de los recursos asignados del presupuesto general de la Nación de la presente
vigencia fiscal al Fondo Nacional de Modernización del Parque Automotor de
Carga -FOMPACARGA-, para que el Ministerio de Transporte suscriba convenios con
Bancoldex para promover el acceso a créditos de personas naturales y jurídicas
asociadas a la prestación del servicio público de transporte, con el fin de
mitigar los efectos económicos del COVID-19, es una solución de crédito
preferencial que corresponde a la necesidad fáctica de proveer de
liquidez[152] personas naturales y
jurídicas asociadas a la prestación del servicio público de transporte, con el
fin de mitigar los efectos económicos del COVID-19, sector que como se acredita
en las pruebas aportadas al proceso, ha visto altamente disminuida esa liquidez,
debido a la drástica reducción de la demanda del servicio de transporte a causa
de la pandemia. La necesidad jurídica del mencionado artículo 7
radica en que, como se trata de una medida relacionada con la destinación de
los recursos del Presupuesto General de la Nación de la presente vigencia
fiscal destinados al FOMPACARGA, en virtud de lo dispuesto en el artículo 346 de
la Carta Política, aquella debe contemplarse mediante una norma con fuerza de
ley.
158.
El artículo 8 sobre la
destinación de los recursos provenientes de multas y sanciones por infracciones
de tránsito, para el control operativo y
regulación del tránsito relacionado con las medidas sanitarias, obedece a la necesidad
fáctica de evitar la propagación del virus, y se opta por destinar parte de
aquellos recursos a dicho fin debido a la alta necesidad de recursos que trae
consigo la atención de la pandemia, por cual se constata la idoneidad de la
medida para superar la crisis. Esta medida también cumple el requisito de necesidad
jurídica, porque para el propósito enunciado, esto es, la facultad de
destinar recursos para la ejecución, en acciones y medidas que permitan
realizar labores de control operativo y regulación del tránsito en el
territorio nacional, “para verificar el cumplimiento de las medidas
adoptadas para prevenir y evitar el contagio y/o propagación de la enfermedad
por Coronavirus” para lo cual se precisaba de la adición del artículo 160
del Código Nacional de Tránsito Terrestre.
159.
En cuanto a las “medidas económicas
para la industria del transporte aéreo” (título III, artículos 11, 12 y
13), sobre beneficios tributarios, se tiene que cumplen el
requisito de necesidad fáctica, puesto que reducir los montos mínimos de
capital establecidos para realizar mega inversiones en la industria aérea, así
como la disminución de la tarifa del IVA en la compra de combustible -lo que,
según el Gobierno, constituye aproximadamente un 27% de los costos operativos
de las aerolíneas-, hace a la industria “más competitiva -nacional e
internacionalmente-, y eventualmente permitirá que los precios de los
tiquetes se estabilicen, pues se estima un alza durante el proceso de
recuperación de la operación”[153]; y permitirá la
generación de “condiciones favorables para la reactivación del transporte
aéreo una vez sean levantadas las restricciones a su prestación doméstica e
internacional, y evitar una reducción drástica tanto de la demanda como de la
oferta en este servicio público esencial”. Asimismo, la reducción de
la tarifa del IVA para el servicio de transporte aéreo de pasajeros; son medios
idóneos para impulsar la inversión y la inyección directa de capital en dicho
sector, disminuir los costos de operación, e incentivar una demanda de
transporte que se ha reducido de manera drástica[154].
Y la necesidad jurídica o subsidiariedad también se encuentra
satisfecha en relación con los citados artículos pues, como se advirtió, en
virtud del principio de legalidad en materia contributiva, la modificación a
dicho régimen, contemplado en el Estatuto Tributario, debe hacerse a través de
una norma con fuerza de ley.
160.      En conclusión, las medidas adoptadas en el DL 575
cumplen con el requisito de necesidad.
(ix)
Juicio de proporcionalidad
161.
En este juicio la Corte examinará
si las medidas adoptadas en desarrollo del estado de excepción son respuestas
equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Las
restricciones a derechos y garantías constitucionales deberán constatarse en el
grado absolutamente necesario para el retorno a la normalidad.
162.
A partir de esto, la Sala encuentra
que, en general, las medidas previstas en el DL 575, agrupadas en los tres
títulos en los que dicho decreto se estructura, constituyen respuestas
razonables y proporcionadas frente a los hechos que generaron el estado de
emergencia económica, ecológica y social. Esto, por cuanto respecto del primer
grupo de medidas (título I), el esquema de reposición del parque
automotor del artículo 1 y el relativo al Fondo de Reposición al que se
refiere el artículo 2, no corresponden a diseños que estén previstos expresamente
en un mandato constitucional, de manera que el legislador goza de una amplia
potestad de configuración normativa al diseñar este tipo de medidas.
163.      Al respecto la Corte considera que la devolución de
recursos a los dueños de los vehículos relacionadas con los programas de
reposición de las empresas o con los del Fondo de Reposición, si bien pueden comprometer
la protección del ambiente sano, dichas medidas no resultan irrazonables ni
desproporcionadas, en cuanto persiguen finalidades constitucionalmente legítimas,
como lo es proteger a un grupo poblacional de un sector que se ha visto
particularmente afectado con las medidas de aislamiento, y garantizar el
servicio público de transporte.
164.
La devolución de los
recursos aportados es una medida adecuada, porque contribuye razonablemente a
que esta población pueda tener una alternativa económica o ingreso mínimo
durante la emergencia sanitaria; y aunque podría estar de por medio la
protección al medio ambiente sano, dicha afectación no se muestra
desproporcionada en cuanto (i) la mencionada devolución no se refiere al 100%
de los recursos de los Programas de Reposición o del Fondo de Reposición, sino
que se habilita un retiro de hasta un máximo del 85% de lo que han aportado los
propietarios de los vehículos, previsión que permite que, dicho porcentaje de
recursos pueda ser menor y (ii) subsiste la obligación de llevar a cabo la
reposición gradual del parque automotor.
165.      En cuanto a las medidas previstas en los artículos
3, 4, 5 y 7 del DL 575 sobre financiación de los sistemas de transporte, como
ya lo advirtió la Sala, esencialmente buscan aliviar las cargas financieras y otorgar
liquidez a dicho sector, finalidades constitucionalmente legítimas; que
responden de manera adecuada a la gravedad de los hechos que motivaron el
estado de excepción, en particular, la necesidad de mitigar los efectos
económicos negativos generados por el nuevo coronavirus COVID-19.
166.      Adicionalmente, corresponde destacar que
las medidas previstas en los artículos señalados, en particular, la dispuesta
en el artículo 4 del DL 575, satisfacen el criterio de proporcionalidad. La
jurisprudencia de este tribunal ha destacado que la vigencia del principio de
temporalidad que rige los estados de excepción no es incompatible con el carácter
permanente de las normas adoptadas al amparo de la emergencia económica, social
y ecológica, con excepción de aquellas de carácter tributario, las cuales
perderán vigencia al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el
Congreso las adopte como legislación ordinaria. De esta forma, la Corte ha
avalado medidas cuya temporalidad supera la vigencia del estado de emergencia
económica, social y ecológica y se extienden por varios meses o años, siempre y
cuando estén destinadas a conjurar efectivamente las causas que dieron origen a
la emergencia.
167.      En el presente caso, las medidas rigen
durante el término de emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud
y Protección Social, con ocasión de pandemia derivada del COVID-19, o durante
el tiempo de cualquier emergencia sanitaria declarada por ese Ministerio con
ocasión de la citada pandemia, vigencia que se muestra razonable si se tiene en
cuenta la existencia de disposiciones tendientes a evitar el contagio de las
personas con el COVID-19, la restricción de la oferta de servicios en un nivel
de ocupación no superior al 35% de cada vehículo de servicio de transporte
masivo, que implica a los sistemas incurrir en costos fijos por oferta de
servicios muy superior a los ingresos por venta de pasajes, tal como las que se
adoptan en los artículos bajo estudio, en particular, el artículo 4 del DL 575
de 2020.
168.       El artículo 6 cumple con el juicio
de proporcionalidad. En efecto, la medida persigue un fin constitucionalmente
legítimo, al buscar agilizar el procedimiento para otorgar los permisos
de rutas, de forma que se garantice la prestación continua del servicio de
transporte. La medida se muestra razonable toda vez que, además de la amplia
facultad de configuración que le asiste al legislador, quienes participen en el
concurso contarán con las demás garantías previstas para el
concurso , en todo caso, la decisión de adjudicación podrá
ser controvertida ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y,
además, es temporal. Así, la medida aquí prevista responde de manera
proporcionada a la gravedad de los hechos que generaron la declaratoria de
emergencia. Por último, el artículo 8, sobre el control de tránsito para
verificar las medidas sanitarias, constituye un mecanismo que busca proteger la
vida y la salud de las personas, pues evita la propagación de la pandemia y de
esta manera garantiza un servicio público en condiciones de seguridad, y no impone
cargas ni afecta derechos ni principios constitucionales.
169.      De esta manera, concluye la Sala que el primer
grupo de medidas (título I) del DL 575, no afectan de manera
desproporcionada ningún principio constitucional y, por lo tanto, satisfacen el
requisito de proporcionalidad.
170.      Finalmente, en lo relacionado con el tercer
grupo de medidas, esto es, las contenidas en el título III (artículos
11, 12 y 13), se trata de beneficios tributarios que buscan disminuir la
afectación de un sector vital para desarrollo económico del país[155]
que presta un servicio público esencial y “promover
las industrias y comercio del país que generen fuentes de empleo que permitan
absorber fuerza laboral afectada por esta pandemia”[156], “alivianar las cargas impositivas del sector para
que las empresas y los usuarios se vean beneficiados y se impulse notoriamente
la industria”[157]. Esto, dada la drástica reducción de la demanda
del transporte aéreo por las medidas de contención de la pandemia. Los
mecanismos previstos en este grupo, resultan idóneos por el impacto económico
positivo que traen en dicha industria y porque promueven “condiciones favorables para la reactivación del
transporte aéreo una vez sean levantadas las restricciones a su prestación
doméstica e internacional”[158]. Asimismo, son acordes con la gravedad de
la crisis y están restringidos al límite temporal señalado en el artículo 215
CP.
171.
Estas medidas, (esto es, las
contempladas en el título III, artículos 11, 12 y 13) tienen una temporalidad
precisa, esto es, están limitadas expresamente al tiempo estrictamente
necesario para cumplir con la finalidad de su adopción, la cual está asociada a
la emergencia. Así, las medidas contenidas en los artículos 11, 12 y 13  (i) se
ajustan al límite temporal del art. 215 de la Constitución y (ii) se muestran
proporcionales respecto de la gravedad de la crisis, pues además de que no está
comprometida la realización de derechos fundamentales por virtud de las mismas,
la finalidad que se busca satisfacer y los instrumentos que se implementaron
para responder a las circunstancias mencionadas y los fines, resultan
equilibrados. En consecuencia, respecto de las medidas correspondientes al
tercero grupo (título III) del DL 575 concluye la Sala que las mismas
satisfacen el requisito de proporcionalidad.
172.      Finalmente, cabe reiterar que, en cuanto a la vigencia
de las disposiciones contenidas en el DL 575, atada al “término de la emergencia sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión
de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, -salvo el artículo 7, cuya medida se ejecuta por una
única vez-, la misma se ajusta a la Constitución dado que se trata de un término
si bien, no determinado, determinable en circunstancias objetivas y susceptible
del control judicial.
(x)  Juicio de no discriminación
173.
Finalmente, respecto del juicio de
no discriminación la Corte no advierte que las medidas adoptadas en el DL 575
impongan trato discriminatorio alguno y menos aún, fundado en criterios
sospechosos. Adicionalmente, se verifica que el decreto legislativo en revisión
no impone tratos diferenciados injustificados por cuanto, las medidas
económicas para la industria de transporte aéreo versan sobre justificaciones
razonables, respecto de las cuales el Gobierno manifestó una detallada
explicación de su necesidad para generar condiciones favorables una vez se
levanten las restricciones a su prestación. Es importante destacar que, aunque el
transporte terrestre y aéreo son servicios públicos esenciales, no son
plenamente equiparables en el aspecto económico, en vista de las específicas dinámicas
de cada mercado (tanto nacional como internacional) en el que desarrollan su
respectiva actividad.
El artículo 14 del DL 575 de 2020
174.      La Sala estima que el artículo 14, que señala
que rige a partir de su publicación, debe entenderse sin perjuicio de las
referidas fórmulas de vigencia que contempla el Decreto acerca de la duración
de las medidas. De esta manera su único objeto es precisar el término a partir
del cual entra en vigor el mencionado DL, esto es, a partir de la fecha de
publicación en el Diario Oficial. En estos términos, la Sala declarará la
exequibilidad del artículo 14.
G.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
175.
La Corte Constitucional, al
ejercer el control automático, integral y definitivo de la constitucionalidad
sobre el Decreto Legislativo 575 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas
para mitigar los efectos económicos generados por la pandemia Coronavirus
COVID-19 en el sector transporte e infraestructura, en el marco del Estado de
Emergencia, Económica, Social y Ecológica”, verificó que este cumplió con
los requisitos formales de validez, en la medida en que: (i) fue suscrito por
el Presidente de la República y todos sus ministros; (ii) fue expedido en
desarrollo y durante el término de vigencia del estado de excepción declarado
mediante el Decreto 417 de 2020; (iii) se encuentra motivado; y (iv) su ámbito
de aplicación comprende todo el territorial nacional.
176.
En cuanto a los
requisitos materiales, la Sala Plena encontró que el Decreto Legislativo
575 de 2020 supera todos los juicios exigidos por la Constitución, la
LEEE y la jurisprudencia, excepto por los artículos 9 y 10 (título II,
“Medidas económicas para el sector de infraestructura del transporte”),
los cuales se declararán inexequibles, por no superar el juicio de conexidad
material, conforme a lo expuesto en esta sentencia.
177.
De esta forma, respecto
del control material de validez de las demás medidas adoptadas en el DL 575 de
2020, señaló este tribunal lo siguiente:
Juicio
Cumplimiento
Consideraciones de Sala Plena
SÍ
NO
Finalidad
X
Cumple el requisito de finalidad, puesto que las
medidas están dirigidas a conjurar las causas que dieron origen a la
declaratoria del estado de excepción y a impedir la extensión de
sus efectos.
Conexidad material
X
Existe conexidad material tanto interna -las medidas
son coherentes con los motivos invocados en el decreto objeto de
revisión-, como externa -hay una relación directa con los hechos
que dieron lugar a la declaración de emergencia económica, social
y ecológica-, salvo en cuanto atañe a las medidas señaladas
en los artículos 9 y 10 (relativas al precio de las mejoras en predios
baldíos y a la inclusión de una conducta que atenta contra la
libre competencia, respectivamente). En estos dos casos, la Corte
encontró que no existe una relación directa y específica,
conforme lo dispone el artículo 215 CP, entre dichos artículos y las
causas que sustentaron la declaratoria del estado de excepción, por lo
que los artículos 9 y 10 se
declararán inexequibles.
Motivación suficiente
X
Se encontró que el Decreto Legislativo se
encuentra suficientemente motivado.
Ausencia de arbitrariedad e intangibilidad
X
Tampoco desconoce la prohibición de
arbitrariedad durante los estados de excepción. No afecta
ninguno de los derechos fundamentales o intangibles.
No contradicción específica
X
Su contenido no contradice norma constitucional
alguna. Por el contrario,
las modificaciones y adiciones que realiza el DL 575 respetaron la autonomía
de la voluntad, son mecanismos transitorios que establecen alternativas y
apoyos económicos y garantiza la continuidad operación y continuidad del
servicio público de transporte. Tampoco se halló contradicción específica con
el artículo 29 de la Constitución.
Incompatibilidad
X
Se fundamenta en debida forma la incompatibilidad
con las normas legales que suspende transitoriamente. Particularmente, en
cuanto a la posibilidad de asunción por parte de la Nación de los costos de
operación de las empresas de transporte masivo, el Gobierno nacional expresó
debidamente las razones por las cuales la Ley 1955 resultaban
irreconciliables con el estado de excepción. Así, se encontró que el artículo
4 no altera de manera indefinida las disposiciones de dicha Ley, en
primer lugar, porque el Gobierno así lo concibió desde los considerandos del
DL 575. En segundo lugar, porque el contenido normativo y, por lo tanto
vinculante, del decreto legislativo dispuso expresamente la modificación
transitoria en los siguientes términos “[d]urante el término de la emergencia sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con
ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19”. En tercer lugar, porque la “vocación de
permanencia en el tiempo que viene desde la Ley 1955, no se predica de los
costos de operación, objeto de la medida excepción, sino de la disposición
ordinaria temporalmente suspendida. En cuarto lugar, porque la transitoriedad
de la medida es coherente con el propósito de conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos.
Necesidad
X
Cumple con el requisito de necesidad, tanto
fáctica como jurídica. Lo primero, en tanto las medidas son
conducentes para superar la crisis o evitar la extensión de sus
efectos. Y lo segundo, porque dada la naturaleza de las mismas, se requiere
la expedición de normas con fuerza de ley.
Proporcionalidad
X
Las medidas son proporcionales frente a la crisis
que se pretende conjurar, están limitadas por esta finalidad, y su
vigencia se circunscribe al tiempo que dure la emergencia sanitaria.
No discriminación
X
Las normas del Decreto Legislativo 575 de 2020 no
desconocen la prohibición de no discriminación, pues no disponen
tratamientos diferenciados
injustificados o basados en
categorías sospechosas.
Se destacó que, aunque el transporte terrestre y aéreo son servicios públicos
esenciales, no son plenamente equiparables en el aspecto económico, en vista
de las específicas dinámicas de cada mercado (tanto nacional como
internacional) en el que desarrollan la respectiva actividad.
178.
Finalmente, en cuanto a la
petición de la Procuraduría General de la Nación acerca del condicionamiento
del artículo 1 en el sentido de que lo previsto en dicha norma, se entendiera
en los mismos términos señalados en el artículo 2, esto es, que el retiro de
los recursos por parte de los propietarios de los vehículos fuera posible solo
para aquellos que “se han visto afectados en el ejercicio de su actividad a
causa del Coronavirus COVID-19”, la Corte encontró que dichos artículos
regulan objetos diferentes y que, en todo caso, el condicionamiento solicitado
no era necesario en el marco del contexto normativo en el cual la norma se
encuentra inserta.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. - Declarar
EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 12, 13 y 14 del
Decreto Legislativo 575 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para
mitigar los efectos económicos generados por la pandemia Coronavirus COVID-19
en el sector transporte e infraestructura, en el marco del Estado de
Emergencia, Económica, Social y Ecológica”.
Segundo.- Declarar
INEXEQUIBLES los artículos 9 y 10 del Decreto Legislativo 575 de 2020,
“Por el cual se adoptan medidas para mitigar los efectos económicos generados
por la pandemia Coronavirus COVID-19 en el sector transporte e infraestructura,
en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
con salvamento
parcial de voto
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
con salvamento
parcial de voto
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
con salvamento
parcial de voto
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Fecha en la que entró en vigencia el Decreto
417 de 2020.
[2] Se dispuso oficiar a las siguientes entidades y
organismos para que rindieran informe sobre varios aspectos del decreto
legislativo bajo examen: DAPRE, Instituto Nacional de Vías, Unidad
Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, Fondo de Adaptación, Ministerio de Transporte, al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación. También se ordenó
oficiar a la Superintendencia de Industria y Comercio para que expresara su criterio técnico sobre el artículo
10 del DL 575 de 2020. Mediante auto del 18 de mayo de 2020 se requirió al
DAPRE para que enviara el informe solicitado.
[3] Mediante escritos presentados el 22 de mayo y el 16 de
junio de 2020. En respuesta a las siguientes preguntas formuladas mediante
autos del 27 de abril y 18 de mayo de 2020: “(i) qué conexidad tiene la expresión
“cualquier otra emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social”, según lo dispuesto en varios artículos del Decreto 575 de
2020, con el Decreto  417 de 2020; (ii) qué relación directa y específica,
necesidad y proporcionalidad guardan cada una de las medidas adoptadas (por
ejemplo, en relación con los retiros, la sostenibilidad de los sistemas de
transporte y su cofinanciación, el déficit de operación de los sistemas de
transporte masivo, los permisos de operación, el pago de mejoras, la libre
competencia y las exenciones tributarias) en el Decreto 575 de 2020 frente al
Estado de Emergencia; y (iii) vigencia en el tiempo del Decreto Legislativo”.
[4] Intervención de la Secretaría Jurídica del
DAPRE del 22 de mayo de 2020, pág. 4.
[5] Ibídem, pág. 5.
[6] Ibídem, pág. 14.
[7] Intervención de la Secretaría Jurídica del
DAPRE del 16 de junio de 2020, pág. 25.
[8] Ibídem, pág. 26.
[9] Ibídem, pág. 27.
[10] Ibídem.
[11] Ibídem, pág. 28.
[12] Ibídem, pág. 40.
[13] Ibídem, pág. 51.
[14] Ibídem, pág. 55.
[15] Ibídem.
[16] Ibídem, pág. 56.
[17] Mediante escrito remitido a la Corte
Constitucional el 5 de mayo de 2020. En el auto de pruebas, el Magistrado
sustanciador había solicitado a dicho organismo que expresara “su criterio
técnico sobre lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 575 de 2020”,  y
que explicara si es o no necesaria esta medida para conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos, y cuál es su opinión sobre su vigencia en
el tiempo de la misma.
[18] Informe de la SIC, pág. 9.
[19] En el auto de pruebas, el Magistrado dispuso
oficiar a esas entidades para que informaran
de qué manera lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1882 de 2018, relativo
al reconocimiento del valor de las mejoras en predios baldíos, según se señala
en los considerandos del Decreto 575 de 2020, ha obstruido o dificultado “imprimir
trámite a aproximadamente 1000 predios, los cuales están afectando alrededor de
15 proyectos carreteros de primera, segunda, tercera y cuarta generación de
concesiones y otras obras de infraestructura pública” a cargo de dichas
entidades. Y por qué era necesaria
y proporcional la medida adoptada en el artículo 9 del Decreto 575 de 2020, en
el sentido de cambiar la regla de adquisición de mejoras realizadas por los
ocupantes de bienes baldíos, según la cual el precio no podía exceder el monto
establecido para una vivienda de interés prioritario, a prever ahora que aquel
debe corresponder al “avalúo comercial corporativo”.
[20] Informe remitido el 4 de mayo de 2020, por el
Director Jurídico de esa entidad.
[21] Informe suscrito por los directores de ambas
entidades y remitido a la Corte el 8 de mayo de 2020.
[22] Informe presentado por el Ministerio de
Transporte, el Ministerio de Hacienda y el DNP.
[23] Informe presentado el Director de dicho Fondo
el 6 de mayo de 2020.
[24] Mediante escrito del 5 de mayo
de 2020, remitido a la Corte Constitucional el 6 de mayo de 2020, en respuesta
al auto mediante el cual el Magistrado sustanciador solicitó a dichos
organismos que explicaran: “(i) qué relación directa y específica, necesidad
y proporcionalidad guardan cada una de las medidas adoptadas (por ejemplo, en
relación con los retiros, la sostenibilidad de los sistemas de transporte y su
cofinanciación, el déficit de operación de los sistemas de transporte masivo,
los permisos de operación, el pago de mejoras, la libre competencia y las
exenciones tributarias) en el Decreto 575 de 2020 frente al Estado de
Emergencia; (ii) vigencia en el tiempo del Decreto Legislativo; (iii) cómo serían los controles a los
movimientos de los recursos de los fondos de reposición, del Fondo Nacional de
Modernización y a las inversiones de la Nación y sus entidades
descentralizadas; y (iv) cómo se mediría en nivel de afectación de los
propietarios de vehículos para efectos de retirar recursos del fondo de
reposición”.
[25] El término de fijación en lista corrió desde el
11 de junio de 2020 hasta el 18 de junio del mismo año.
[26] De manera extemporánea, el
señor Jorge Enrique Lancheros Delgadillo solicitó la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión: “[e]l acto de adjudicación del permiso por concurso no
tendrá recursos en la vía gubernativa”, del artículo 6 del decreto bajo examen.
[27] (i) La Universidad de los Andes, mediante
escrito presentado por una docente y varios estudiantes, (ii) el Centro de
Estudios de Derecho de los Mercados, por intermedio de su representante, (iii)
el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, por medio de su Presidente (iv)
la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -ASOCAPITALES-, mediante
escrito presentado por su Director Jurídico (v) la Secretaría Jurídica
Distrital de Bogotá D.C., por intermedio de la Directora de Gestión Judicial,
(vi) la Directora del
Departamento Administrativo de Gestión Jurídica Pública de la
Alcaldía de Cali, (vii) el DNP, mediante escrito presentado por la Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica, (viii) el Director Ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios y (ix) el Banco de Comercio de Colombia S.A., por
medio de su representante legal.
[28] (i) Pueblo Indígena Yupka y (ii) Fabio Enrique
Buitrago.
[29] La Facultad de
Economía de la Universidad de los Andes por medio de algunos docentes.
[30] El Consejo
Superior del Transporte, mediante escrito presentado por su Director Ejecutivo.
[31] (i) Julio Cesar Castañeda y (ii) el Centro de
Estudios de Derecho de la Competencia, mediante escrito presentado por su
Director y por un docente de la Pontificia Universidad Javeriana y (iii) la
Asociación Colombiana de Derecho de la Competencia, por medio de su presidente.
[32] El ciudadano Alberto Enrique Marín Zamora.
[33] Departamento Administrativo de Gestión
Jurídica Pública de la Alcaldía de Cali, pág. 4.
[34] Ibídem, pág.
6.
[35] Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá D.C,
pág. 25.
[36] Ibídem, pág. 26.
[37] Departamento Administrativo de Gestión
Jurídica Pública de la Alcaldía de Cali, pág. 18.
[38] Ibídem.
[39] Ibídem.
[40] La Facultad de Economía de la Universidad de Los
Andes, pág. 3.
[41] Ibídem.
[42] El Consejo Superior del Transporte, pág. 4.
[43] Ibídem.
[44] Ibídem, pág. 5.
[45] Centro de
Estudios de Derecho de la Competencia, pág. 34.
[46] Ibídem, pág.
14.
[47] Ibídem, pág. 22.
[48] Ibídem, pág.
26.
[49] Ibídem, pág.
27. Ver, también, Asociación Colombiana de Derecho de la Competencia, pág. 21.
[50] Ibídem, pág.
28.
[51] Ibídem, pág.
29.
[52] Ibídem.
[53] Wilson Castro, pág. 12.
[54] Ibídem, pág. 33.
[55] Ibídem.
[56] Ibídem, pág. 34.
[57] Ibídem, pág. 35.
[58] Ibídem, pág. 37.
[59] Ibídem, pág. 39.
[60] Ibídem, pág. 43.
[61] Ibídem.
[62] Ibídem, pág. 46.
[63] Ibídem, pág. 28.
[64] Ibídem, pág. 38.
[65] Ibídem, pág. 41.
[66] Ibídem, pág. 43.
[67] Ibídem, pág. 44.
[68] Ibídem, pág. 46.
[69] Ibídem, pág. 31.
[70] Ibídem, pág. 34.
[71] Ibídem, pág. 38.
[72] Ibídem, pág. 43.
[73] Ibídem, pág. 45.
[74] Ibídem, pág. 46.
[75] Ibídem, pág. 36.
[76] Ibídem, pág. 37.
[77] Este capítulo se ha apoyado en
las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136, C-145, C-
146, C-224, C-225 y C-226 de 2009, C-884, C-911 y C-912 de 2010; C-193, C-218,
C-222, C-223 y C-241 de 2011; C-671 y C-701 de 2015; C-465 de 2017 y C-466 de
2017. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
algunas de dichas sentencias.
[78] El carácter reglado,
excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución
prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la
regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica,
social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos
para su duración) y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales
estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean
juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos
humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho
internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[79] El control judicial está a
cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según
lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de
Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de
2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de
legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales
con fundamento y durante los estados de excepción”.
[80] La Corte ha aclarado que el
estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes
modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se
procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a
la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre
relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten
en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las
modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del
Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla
así en la declaración del estado de excepción.
[81] Decreto 333 de 1992.
[82] Decreto 680 de 1992.
[83] Decreto 1178 de 1994, Decreto
195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[84] Decreto 80 de 1997.
[85] Decreto 2330 de 1998.
[86] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de
2008.
[87] Decreto 4975 de 2009.
[88] Decreto 2963 de 2010 y Decreto
1170 de 2011.
[89] Este capítulo se ha apoyado en
las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465, C-466 y
C-467 de 2017. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales
de dichas sentencias.
[90] Sobre el juicio de finalidad se ha pronunciado
la Corte Constitucional en las sentencias C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224
de 2009, C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-218 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de
2011, C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-672 de
2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017
y C-467 de 2017.
[91] Al respecto, es posible consultar las
sentencias C-145 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009 , C-225 de 2009, C-884
de 2010, C-911 de 2010 y C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-222 de
2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de
2011, C-241 de 2011, C-242 de 2011, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434 de
2017, C-437 de 2017, C- 465 de 2017, C-466 de 2017, C-467 de 2017, C-468 de
2017 y C-517 de 2017.
[92] Sobre este tema es posible consultar las
providencias C-225 de 2009, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241
de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[93] Ver sentencias C-224 de 2009, C-225 de 2009,
C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017,
C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[94] El juicio de intangibilidad ha sido
desarrollado por este tribunal en las sentencias C-136 de 2009, C-145 de 2009,
C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-884 de 2010 , C-911 de 2010, C-912 de 2010,
C-219 de 2011, C-224 de 2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011,
C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[95] Ver sentencias C-224 de 2009,
C-225 de 2009, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017,
C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[96] Esta Corporación se ha
referido a la necesidad de motivar las incompatibilidades en las sentencias
C-136 de 2009, C-146 de 2009, C-225 de 2009, C-218 de 2011, C-223 de 2011,
C-224 de 2011, C-225 de 2011,C-227 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409
de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[97] Al respecto se ha referido
este tribunal en las sentencias C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009,
C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C – 912 de 2010,
C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-226 de 2011,
C-227 de 2011, C-240 de 2011,C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409
de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C- 467 de
2017.
[98] Sobre el juicio de
proporcionalidad es posible consultar las sentencias C-136 de 2009, C-145 de
2009, C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de
2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de
2011, C-219 de 2011, C-222 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de
2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de
2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de
2017.
[99] Al respecto se pueden
consultar las sentencias C-136 de 2009, C-146 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de
2009, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de
2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de
2017.
[100] De conformidad con lo previsto por el artículo
23 de la Ley 688 de 2001, quienes hayan contribuido a un fondo de reposición,
podrán trasladarse al Fondo Nacional si así lo desean.
[101] Artículo 1 de la Ley 105 de 1993.
[102] Parágrafo del artículo 1 de la Ley 688 de 2001.
[103] Artículo 1 de la Ley 688 de 2001.
[104] Artículo 2 de la Ley 688 de 2001.
[105] Ibídem.
[106] Artículo 8 de la Ley 688 de 2001. De
conformidad con el artículo 8 de la misma ley, le entregará al propietario los
recursos de los que disponga en su cuenta individual, luego de que efectúe el
proceso de desintegración física que será reglamentado y controlado por las
autoridades competentes.
[107] Se refiere al
artículo 6 que dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 6o. REPOSICIÓN
DEL PARQUE AUTOMOTOR DEL SERVICIO DE PASAJEROS Y/O MIXTO.<Inciso adicionado
por el artículo 2o. de la Ley 276 de 1996.
El texto adicionado es el siguiente:> Reposición del Parque Automotor del
Servicio Público de Pasajeros y/o Mixto.  La vida útil máxima de los
vehículos terrestres de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto será
de veinte (20) años. Se excluyen de esta reposición el parque automotor de servicio
público colectivo de pasajeros y/o mixto (camperos, chivas) de servicio público
colectivo de pasajeros y/o mixto del sector rural, siempre y cuando reúnan los
requisitos técnicos de seguridad exigidos por las normas y con la certificación
establecida por ellas. La vida útil máxima de los vehículos terrestres de
servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto será de veinte (20) años. El
Ministerio de Transporte exigirá la reposición del parque automotor,
garantizando que se sustituyan por nuevos los vehículos que hayan cumplido su
ciclo de vida útil. Las autoridades competentes del orden metropolitano,
distrital y municipal podrán incentivar la reposición de los vehículos,
mediante el establecimiento de los niveles de servicio diferentes al corriente,
que serán prestados con vehículos provenientes de la reposición. Así mismo
podrán suspender transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio
público de transporte de pasajeros, de acuerdo con las necesidades de su
localidad, supeditando la entrada de un vehículo nuevo al retiro del servicio
público de uno que deba ser transformado o haya cumplido el máximo de su vida
útil. Para la fijación de tarifas calcularán los costos del transporte
metropolitano y/o urbano incluyendo el rubro de "recuperación de
capital", de acuerdo con los parámetros que establezca el Ministerio de
Transporte.
PARÁGRAFO 1. Se establecen las siguientes fechas
límites, para que los vehículos no transformados, destinados al servicio
público de pasajeros y/o mixto, con radio de acción metropolitano y/o urbano,
sean retirados del servicio: - 30 de junio de 1.995, modelos 1.968 y
anteriores.
- 31 de diciembre de 1995, modelos 1970 y anteriores.
- 31 de diciembre de 1.996, modelos 1.974 y
anteriores.
- 30 de junio de 1.999, modelos 1.978 y anteriores.
- 31 de diciembre de 2.001, vehículos con 20 años de
edad.
- A partir del año 2.002, deberán salir anualmente del
servicio, los vehículos que lleguen a los veinte (20) años de vida.
PARÁGRAFO 2. El Ministerio de Transporte definirá,
reglamentará y fijará los requisitos para la transformación de los vehículos
terrestres que vienen operando en el servicio público de pasajeros y/o mixto,
de tal forma que se les prolongue su vida útil hasta por diez (10) años y por
una sola vez, a partir de la fecha en que realicen la transformación.
PARÁGRAFO 3. El Ministerio de Transporte establecerá
los plazos y condiciones para reponer los vehículos de servicio público
colectivo de pasajeros y/o mixto con radio de acción distinto al urbano y
conjuntamente con las autoridades competentes de cada sector señalará las
condiciones de operatividad de los equipos de transporte aéreo, férreo y
marítimo”.
[108] Considerandos DL 575.
[109] Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda
y Crédito Público.
[110] Al respecto cabe anotar que el
art. 16 de la Ley 336 de 1996 (Estatuto General de Transporte), señala
que conforme a lo establecido por el art. 3º, numeral 7, de la Ley 105 de 1993, "Por la cual se dictan
disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y
recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la
planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones", “(…)
la prestación del servicio público de transporte estará sujeta a la
habilitación y a la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato
de concesión u operación, según que se trate de rutas, horarios o frecuencias
de despacho, o áreas de operación, servicios especiales de transporte, tales
como: escolar, de asalariados, de turismo y ocasional”.
[111] "Por medio del cual se autoriza temporalmente a los gobernadores y
alcaldes para la reorientación de rentas y la reducción de tarifas de impuestos
territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarada mediante el Decreto 417 de 2020".
[112] Intervención
presentada por la Secretaria Jurídica del DAPRE el 22 de mayo de 2020, página
7.
[113] “Por la cual se adicionan,
modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la Contratación Pública
en Colombia, la ley de infraestructura y se dictan otras disposiciones”.
[114] La SIC llama
la atención sobre esta incongruencia entre el título y el contenido de la
norma, no solo en cuanto a la necesaria y conveniente claridad de las reglas
jurídicas frente a sus destinatarios, sino en lo que dicha claridad implica
cuando se trata del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado.
[115] DL 575 de 2020, hoja 9.
[116] DL 575 de 2020, hoja 9.
[117] DL 575 de 2020, hoja 10.
[118] Ibídem.
[119] Ibídem.
[120] DL 575.
[122] La SIC señala
que la situación de emergencia podría, en este caso, generar “un riesgo sistémico que se
materialice e imposibilite el pago de varios agentes económicos en
distintos eslabones de la cadena de valor”, el cual “podría
incluso hacer insolvente e ilíquido al contratista del que trata el
Artículo 10 del Decreto 575 de 2020”. Informe presentado por dicho
organismo, pág. 8.
[123] Título III ibidem.
[124] Ver, Decreto
417 de 2020.
[125] Ver, informe de la Secretaría Jurídica del
DAPRE.
[126] En los considerandos del Decreto 417 de 2020 se
señala que “Que los efectos económicos
negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención a
través de medidas extraordinarias referidas a aliviar las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias,
financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de
manera directa por efectos de la crisis”.
[127] Intervención de la Secretaría Jurídica del
DAPRE del 16 de junio de 2020, página 24. Por ello, el decreto dispuso que se
deben adoptar medidas extraordinarias encaminadas a “atender las
obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre
otras, con el fin de proteger el sector salud, promover la industria y el
comercio del país y permitan absorber las pérdidas económicas y
fuerza laboral afectada por esta pandemia”.
[128] Intervención de la Secretaría Jurídica del
DAPRE del 16 de junio de 2020, página 24.
[132] Situación similar halló esta Sala con
ocasión del control automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo
513 de 2020 -sentencia C-254 de 2020.
[133] Ver, sentencia C-274 de 2011.
[134] DL 575 de 2020, hoja 10.
[135] Ibídem.
[136] Ibídem
[137] Ibídem.
[138] DL 575.
[139] Sobre este tema
es posible consultar las providencias C-225 de 2009, C-223 de 2011, C-224 de
2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017
y C-467 de 2017.
[140] Corte Constitucional, sentencias C-724 de 2015
y C-178 de 2016.
[142] Ver en el mismo sentido la sentencia C-324 de
2009, la cual, en un esfuerzo por sistematizar la materia, delimitó tres grupos
de prestaciones o subvenciones estatales constitucionalmente posibles: (i) las
que tienen como propósito “alentar actividades o programas de interés público
acordes con el plan de desarrollo y los planes seccionales de desarrollo, a
través de entidades sin ánimo de lucro” (inciso 2 del artículo 355); (ii) las
que son manifestación “de la facultad de intervención del Estado en la
economía” y se orientan a estimular “una determinada actividad económica” con
fundamento en el artículo 334; y (iii) las que desarrollan una norma constitucional
que las autoriza expresamente “en orden a garantizar los derechos fundamentales
vía acceso a bienes y servicios por parte de quienes tienen mayores necesidades
y menores ingresos” (arts. 43, 46, 48, 50, 51, 52, 64, 69, 70, 71, 300.2 305.6,
310,  368 y 373).
[143] Al momento de la expedición del Decreto
Legislativo, “el movimiento de pasajeros intermunicipal había disminuido en
un noventa y cuatro (94%) y el despacho de vehículos en un ochenta y nueve
(89%)”. Informe de la Superintendencia de Transporte. Informe del Centro de
Logística y Transporte. Equipo de Usuarios de Transporte Intermunicipal y
Terminales de Transporte, anexado y citado en el informe del DAPRE, págs 27, 28
y 29.
[144] Según reporte antes citado de la
Superindendencia de Transporte, el 7 de abril se evidenció una disminución de
demanda entre el 83% y 85% en el transporte masivo.
[145] Circular Conjunta 004 del 9 de abril de 2020,
mediante la cual se estableció el distanciamiento físico de al menos un metro
en los vehículos de transporte público. Informe del DAPRE, pág. 31.
[146] Informe de la Secretaría Jurídica del DAPRE,
págs 31 y 32.
[147] Informe de la Secretaría Jurídica del DAPRE,
págs 32 y 33.
[148] Informe de la Secretaría Jurídica del DAPRE,
pág. 34.
[149] Así lo puso de presente el Consejo Superior del
Transporte, pág. 4.
[150] Ibídem, pág. 5.
[151] Estatuto General de
Transporte. “ARTÍCULO
20. La
autoridad competente de transporte podrá expedir permisos especiales y transitorios
para superar precisas situaciones de alteración del servicio público
ocasionadas por una empresa de transporte en cualquiera de sus Modos, que
afecten la prestación del servicio, o para satisfacer el surgimiento de
ocasionales demandas de transporte.
Superadas las situaciones mencionadas, los
permisos transitorios cesarán en su vigencia y la prestación del servicio
quedará sujeta a las condiciones normalmente establecidas o autorizadas, según
el caso”.
[152] Explica Bancoldex en su informe que la
línea de crédito “Transporte Responde”, está destinada “al
capital de trabajo, el cual incluye pago de nómina, arriendos, costos y/o
gastos operativos de funcionamiento, excluyendo la sustitución de pasivos
(…) de tal forma que las empresas puedan sobrevivir durante el tiempo
que se encuentre vigente el aislamiento preventivo obligatorio y se conserve el
empleo de los trabajadores que prestan sus servicios a estas empresas” (pág.
20).
[153] Informe de la Secretaría Jurídica del DAPRE,
pág. 36.
[154] El Gobierno, además de los datos sobre la
disminución en la contribución directa e indirecta al PIB, a los que hace
referencia el DL 575, muestra las gráficas de la Organización Civil
Internacional (OACI), sobre la caída del número de pasajeros, y de la
Asociación Internacional de Transporte Aéreo (IATA) sobre la reducción de
vuelos domésticos. Ambas muestran un descenso vertiginoso que comienza desde
febrero y marzo de este año y que va hasta casi la parálisis de la actividad en
el mes de abril.  Afirma el Gobierno que se ha presentado “un decrecimiento
de más del 300% en las reservas de vuelos internacionales y cerca de una
disminución del 150% para el mercado interno”.
Ver Informe de la Secretaría Jurídica del DAPRE,
págs. 40 y 41.
[155] Considerandos del DL 575.
[156] Considerandos del DL 417.
[157] Considerandos
del DL 575.
[158] Ibidem.