C-270-94
Sentencia No
Sentencia
C-270/94
AUTORIDAD
DE POLICIA-Competencia/SANCION DE
ARRESTO/CONSTITUCIONALIDAD TRANSITORIA/ SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD
CONDICIONADA/ PRIVACION DE LA LIBERTAD-Competencia de autoridades judiciales
Las
normas que atribuyen a las autoridades de policía el conocimiento de los hechos
punibles sancionables con pena de arresto, son constitucionales pero sólo
mientras la ley atribuye tal competencia a las autoridades judiciales. Es
decir, son constitucionales en tanto no desaparezca del orden constitucional el
artículo 28 transitorio de la Carta Política, que prorroga la vigencia de las
disposiciones que permiten a autoridades administrativas sancionar
contravenciones especiales con pena de arresto. Su constitucionalidad, pues,
sólo opera hasta tanto el legislativo expida la ley que le confiera por vía
definitiva a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles
sancionados actualmente con pena de arresto.
INSPECTOR
DE POLICIA/CONTRAVENCION DE TRANSITO
Cuando
los artículos en mención atribuyen a las autoridades administrativas indicadas
el conocimiento, en única y en primera instancia, de contravenciones de
tránsito sancionadas con pena distinta a la privativa de la libertad personal,
no hacen nada diferente de desarrollar lo previsto en el artículo 116 de la
Constitución, que faculta al legislador para radicar excepcionalmente la
función de administrar justicia en cabeza de autoridades del orden
administrativo, siempre y cuando ello se haga en materias precisas, como lo es,
a juicio de la Corte, la contravencional a que den lugar las infracciones de
tránsito.
PREVALENCIA
DE TRATADOS INTERNACIONALES
Conviene
precisar el alcance y significado del artículo 93 constitucional en el sentido
de señalar que éste no se refiere a todos los derechos humanos consagrados en
los tratados y convenios internacionales en sí mismos y de por sí, sino a éstos
cuando tales instrumentos internacionales "prohiben su limitación en los
estados de excepción", es decir, que para que tenga lugar la prevalencia o
superioridad de los tratados y convenios internacionales en el orden interno,
es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el
reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya
limitación se prohiba durante los estados de excepción. Así las cosas, el
artículo 93 de la ley fundamental debe ser necesariamente interpretado en
relación con el artículo 214-2 ibidem, que prohibe la suspensión de los
derechos humanos y libertades fundamentales durante los estados de excepción.
En este orden de ideas los derechos humanos,  para los fines y propósitos del
artículo constitucional en estudio, son aquellos rigurosamente esenciales para
el individuo
REF.
: PROCESO D-408
Acción
pública de inconstitucionalidad contra los artículos 1o. a 20 de la Ley 23 de
1991, "por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los
Despachos Judiciales, y se dictan otras disposiciones".
MATERIA:
Traslación
de competencias a los inspectores penales de policía y a las autoridades de
tránsito en materia de contravenciones especiales.
ACTOR:
JORGE
ENRIQUE BENAVIDES LÓPEZ.
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr.
HERNANDO HERRERA VERGARA.
Aprobada
por Acta  No. 35
Santafé
de Bogotá, D.C., junio nueve (9) de mil novecientos y noventa y cuatro (1994).
I.       ANTECEDENTES
Procede
la Sala Plena de la Corte Constitucional, a resolver la demanda promovida por
el ciudadano JORGE ENRIQUE BENAVIDES LÓPEZ contra  los artículos 1o. al
20 de la Ley 23 de 1991, "por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar
los Despachos Judiciales, y se dictan otras disposiciones".
Al
proveer sobre su admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se oficiara al
señor Presidente del Congreso de la República; al señor Secretario Jurídico de
la Presidencia de la República y al  señor Ministro de Justicia y del Derecho,
para que si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de
las normas acusadas.
Cumplidos,
como se encuentran, los requisitos que para esta índole de asuntos, contemplan
la Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir.
II.      LAS
NORMAS ACUSADAS
El
tenor literal de las disposiciones impugnadas es el que se transcribe a
continuación:
LEY
23 DE 1991
(Marzo
21)
"Por
medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los Despachos
Judiciales, y se dictan otras disposiciones.
El
Congreso de Colombia,
D E
C R E T A:
CAPITULO
PRIMERO
Transferencia
de competencias a los Funcionarios de Policía.
ARTICULO
1.- Asígnase a los Inspectores Penales de Policía, o a
los Inspectores de Policía, donde aquellos no existan, y en su defecto a los
Alcaldes, el conocimiento en primera instancia, de las siguientes
contravenciones especiales:
1.
Ejercicio arbitrario de las propias razones. El
que en lugar de recurrir a la autoridad y con el fin de ejercer un derecho, se
haga justicia arbitrariamente por sí mismo, incurrirá en multa hasta de un
salario mínimo mensual legal.
2.
Violación de habitación ajena. El que se
introduzca arbitraria, engañosa o clandestinamente en habitación ajena o en sus
dependencias inmediatas, o el que por cualquier medio indebido, escuche,
observe, grave, fotografíe o filme aspectos de la vida domiciliar de sus
ocupantes, incurrirá en arresto de seis (6) a doce (12) meses.
3.
Permanencia ilícita en habitación ajena. El que
permanezca en habitación ajena o en sus dependencias inmediatas, en forma
engañosa o clandestina, o contra la voluntad de quien tienen derecho de
impedírselo, o por cualquier medio ilegal coloque o mantenga dispositivos que
de cualquier manera puedan captar sonidos o imágenes o enterarse de hechos que
en ella sucedan, incurrirá en arresto de seis (6) a doce (12) meses.
4.
Violación de habitación ajena por empleado oficial. El
empleado oficial que abusando de sus funciones, se introduzca en habitación
ajena, incurrirá en arresto de doce (12) a dieciocho (18)  meses y pérdida del
empleo.
5.
Violación y permanencia ilícita en lugar de trabajo.
Cuando las conductas tipificadas en los numerales 2 y 3 del presente artículo
se realizaren en el lugar de trabajo, las penas previstas se disminuirán hasta
en la mitad.
6.
Violación de la libertad de cultos. El que por
medio de violencia obligue a otros a cumplir acto religioso, o le impida
participar en ceremonia de la misma índole, incurrirá en arresto de seis (6) a
doce (12) meses.
7.
Impedimento y perturbación de ceremonia religiosa. El
que perturbe o impida la celebración de ceremonia o función religiosa de
cualquier culto permitido en la Nación, incurrirá en arresto de seis (6) a doce
(12) meses.
8.
Daños o agravios a personas o cosas destinadas al culto. El
que cause daño a los objetos destinados  a un culto, a los símbolos de
cualquier religión legalmente permitida, o públicamente agravie tales cultos o
a sus miembros en razón de su investidura, incurrirá en arresto de seis (6) a
doce (12) meses.
9.
Lesiones personales dolosas. El que
intencionalmente cause a otro daño en el cuerpo o en la salud que implique
incapacidad para trabajar o enfermedad que no pase de treinta (30) días,
incurrirá en arresto de seis (6) a dieciocho (18) meses.
10.
Lesiones preterintencionales y culposas. Si las lesiones
a que se refiere el numeral anterior fueren preterintencionales o culposas, la
pena se reducirá a la mitad.
11.
Hurto simple. El que se apodere de una cosa mueble
ajena, con el propósito de obtener provecho para sí o para otro, cuya cuantía
no exceda de diez (10) salarios mínimos mensuales legales, incurrirá en arresto
de seis (6) a doce (12) meses.
12.
Hurto de uso. Cuando el apoderamiento se cometiere
con el fin de hacer uso de la cosa, y ésta se restituyere en término no mayor
de veinticuatro (24) horas, la pena será de arresto de tres (3) a seis (6)
meses.
Cuando
la cosa se restituyere con daño o deterioro grave, la pena se aumentará hasta
en la mitad.
13.
Hurto entre condueños. Si las conductas tipificadas en
los numerales 15 y 16 se cometieren por socio, copropietario, comunero o
heredero, sobre cosa común indivisible o divisible excediendo su cuota parte,
la pena será la señalada para el hurto simple, disminuida de una tercera parte
a la mitad.
14.
Estafa. El que induciendo o manteniendo a otro en error por
medio de artificios o engaños, obtenga provecho ilícito para sí o para un
tercero con perjuicio ajeno, cuya cuantía no exceda de diez (10) salarios
mínimos mensuales, incurrirá en arresto de seis (6) a dieciocho (18) meses.
En
la misma pena incurrirá el que en lotería, rifa o juego obtenga provecho para
sí o para otros, valiéndose de cualquier medio fraudulento para asegurar un
determinado resultado, cuando el provecho obtenido no exceda de diez (10)
salarios mínimos mensuales legales.
15.
Emisión y transferencia ilegal del cheque. El que emita o
transfiera cheque sin tener suficiente provisión de fondos, o quien luego de
emitirlo diere orden injustificada de no pago, cuando la cuantía de diez (10)
salarios mínimos mensuales legales, incurrirá en arresto de seis (6) a doce
(12) meses, siempre que el hecho no configure delito sancionado con pena mayor.
La
acción policiva cesará por pago del cheque antes de la sentencia de primera
instancia.
La
emisión o transferencia de cheque posdatado o entregado en garantía  en
garantía no da lugar a acción contravencional.
16.
Abuso de confianza. El que se apropie en provecho suyo o de
un tercero, de cosa mueble ajena, que se le haya confiado o entregado por un
título no traslativo de dominio, cuando su cuantía no exceda de diez (10)
salarios mínimos mensuales, incurrirá en arresto de seis (6) a doce (12) meses.
Si
no hubiere apropiación sino uso indebido de la cosa con perjuicio de tercero,
la pena se reducirá hasta en la mitad.
17.
Aprovechamiento de error ajeno o caso fortuito. El
que se apropie de bien que pertenezca a otro y en cuya posesión hubiere entrado
por error ajeno o caso fortuito, cuando la cuantía no exceda de diez (10)
salarios mínimos mensuales legales, incurrirá en arresto de seis (6) a doce
(12) meses.
18.
Sustracción
de bien propio. El dueño de bien mueble que lo sustraiga de quien lo tenga
legítimamente en su poder, con perjuicio de éste o de tercero, incurrirá en
arresto de tres (3) a seis (6) meses.
19.
Daño en bien ajeno. El que excluya, inutilice, haga
desaparecer o de cualquier otro modo dañe bien ajeno, mueble o  inmueble, cuando
el monto del daño no exceda de diez (10) salarios mínimos mensuales legales,
incurrirá en arresto de seis (6) a doce (12) meses, siempre que el hecho no
constituya delito sancionado con pena mayor.
PARAGRAFO.
Para ser Inspector de Policía se exigirán calidades, que el Gobierno
reglamentará.
ARTICULO
2.- La iniciación del sumario en los procesos promovidos
por contravenciones especiales requiere querella, salvo cuando el actor sea
sorprendido en flagrancia, caso en el cual se iniciará y adelantará oficiosamente.
La
querella debe presentarse dentro de los seis (6) meses siguientes a las
comisión del hecho.
ARTICULO
3-.  En los eventos de captura en flagrancia, el
funcionario solicitará de inmediato los antecedentes penales y de Policía, y
recibirá declaración de indagatoria al capturado dentro del término de tres (3)
días, contados a partir del momento de haber sido puesto a su disposición,
quien para el efecto deberá estar asistido por un defensor.
Cuando
la investigación se inicie por querella, el funcionario librará boleta de
citación al sindicado, la cual enviará por el medio que considere más eficaz al
domicilio que repose en autos, y solicitará los antecedentes penales y de
Policía.
Si
el procesado no compareciere, o no se pudiere citar, se le emplazará por Edicto
que permanecerá fijado durante cinco (5) días en lugar visible de la
dependencia.
Si
vencido este plazo no se hubiere presentado para ser oído en indagatoria, se le
declarará persona ausente y se le designará defensor de oficio. En el mismo
auto se decretarán las pruebas que se estimen necesarias, las cuales se
practicarán dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes.
Si
compareciere, se le recibirá indagatoria, debidamente asistido por un defensor.
ARTICULO
4.-  Dentro de la diligencia de indagatoria el
procesado o su defensor podrán solicitar la práctica de las pruebas que
consideren necesarias. El funcionario decretará únicamente, y en el mismo acto,
las que considere procedentes, y ordenará de oficio las que estime necesarias
para el esclarecimiento de los hechos investigados, los cuales se practicarán
dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes.
Cumplida
la exposición, el procesado será dejado en libertad firmando un acta de
compromiso de presentación ante el funcionario cuando se le solicite, so pena
de que se ordene su captura, salvo cuando aparezca demostrado que en su contra
se ha proferido en otro proceso adelantado por la comisión de delito o
contravención, medida de aseguramiento de detención o caución que se encuentre
vigente, o que ha sido condenado por las mismas causas dentro de los dos (2)
años anteriores, caso en el cual se le dictará auto de detención sin derecho a
excarcelación, siempre que haya declaración de testigo que ofrezca serios
motivos de credibilidad, o un indicio grave de que es responsable
contravencionalmente.
Contra
este auto sólo procede el recurso de apelación en el efecto devolutivo, el cual
será resuelto de plano.
ARTICULO
5.-  Si la contravención hubiese causado perjuicios, el
funcionario los liquidará, siguiendo el procedimiento señalado en el artículo
50 del Código de Procedimiento Penal.
ARTICULO
6.- Vencido el término probatorio se correrá traslado a
las partes para alegar por el término de tres (3) días y se dictará  la
correspondiente sentencia dentro de los cinco (5) días siguientes.
En
la condena se incluirá la correspondiente indemnización de perjuicios en
concreto, la cual prestará mérito ejecutivo.
ARTICULO
7.-  Contra las sentencias dictadas en los procesos de
que trata la presente Ley procede el recurso de apelación en el efecto
suspensivo, ante el Alcalde, el Gobernador del Departamento, Intendente o
Comisario, y en los Distritos Especiales ante el Alcalde Mayor, o  sus
respectivos delegados.
ARTICULO
8.-
Recibido el expediente en la oficina correspondiente, permanecerá en secretaría
por cinco (5) días sin necesidad de auto que lo ordene, para que las partes
presenten sus alegatos.
Cumplido
lo anterior, el funcionario competente dictará la providencia respectiva dentro
de los ocho (8) días siguientes .
ARTICULO
9.-  La acción contravencional es desistible en los
términos y con las características señaladas en el Código de Procedimiento
Penal.
Es
obligación del funcionario que conoce el asunto informar a las partes sobre
este aspecto.
ARTICULO
10.-  La acción originada en proceso contravencional
prescribe en dos (2) años contados a partir de la realización  del hecho. La
pena en los mismos casos prescribirá en tres (3) años contados a partir de la
ejecutoria de la sentencia.
ARTICULO
11.-  Las irregularidades procedimentales y la falta de
competencia serán subsanadas por el funcionario que esté conociendo del asunto
oficiosamente o a petición de parte, salvo que hayan sido  allanadas expresa o
tácitamente por éstos, y siempre que no afecten los derechos de las partes.
La
falta de competencia para dictar sentencia sólo genera la nulidad de esta
providencia.
ARTICULO
12.-  Son partes en los procesos de que trata la
presente Ley el procesado, el defensor y el Personero Municipal como agente del
Ministerio Público.
En
los procesos  por las contravenciones especiales a que se refiere el artículo
primero de esta Ley  podrá constituirse parte civil.
PARAGRAFO.
Las penas de arresto por contravenciones policivas, podrán conmutarse por
trabajo en obras públicas y tareas de alfabetización que desarrollen los
sancionados, según la conducta que observen en el cumplimiento de la pena.
ARTICULO
13.- Será aplicable en los procesos por los hechos
contravencionales referidos en la presente Ley, lo preceptuado para la condena
de ejecución condicional en el Código Penal.
ARTICULO
14.-  En los procesos contravencionales a que se refiere
esta Ley el funcionario podrá conceder la libertad condicional al condenado,
cuando haya cumplido las dos terceras partes de la condena, siempre que su
personalidad, su buena conducta en el establecimiento carcelario y sus
antecedentes de todo orden, permitan suponer fundadamente su readaptación
social.
ARTICULO
15.- El régimen de libertad provisional estará sujeto a
las normas vigentes contenidas en el Código de Procedimiento Penal.
ARTICULO
16.- En los aspectos del derecho material no regulado
por la presente Ley son aplicables las disposiciones generales del Código
Penal.
ARTICULO
17.- La presente Ley deroga todas las normas que le sean
contrarias, en especial los artículos 183, 284, 285, 287, 294, 295, 296 del
Decreto 100 de 1980, y modifica los artículos 331, 332, 340, 349, 352, 353,
356, 357, 358, 361, 363, 370 del mismo Decreto; igualmente deroga la Ley 2 de
1984 en lo que a contravenciones exclusivamente se refiere; y el Capítulo XII
del Decreto 522 de 1971 que trata del procedimiento sobre contravenciones
especiales, y las demás normas que le sean contrarias.
CAPITULO
SEGUNDO
Transferencia
de competencias a las autoridades
de
Tránsito
ARTICULO
18.-  El artículo 236 del Código Nacional de Tránsito
Terrestre, quedará así:
Artículo
236.  Los secretarios, inspectores municipales y
distritales de tránsito, y en su defecto los alcaldes municipales y los
inspectores de policía, conocerán de las faltas ocurridas dentro del territorio
de su competencia, así: En única instancia de las infracciones sancionadas con
multa hasta de quince (15) salarios mínimos, y en primera instancia de las infracciones
sancionadas con multas superiores a quince (15) salarios mínimos, o con
suspensión o cancelación de la licencia para conducir, lo mismo que de las
resoluciones en que se condene al pago de perjuicios.
ARTICULO
19.-  El artículo 251 del Código Nacional de Tránsito
Terrestre, quedará así:
Artículo
251. En los eventos a que se refiere el artículo
anterior las partes podrán conciliar sus intereses en el momento de ocurrencia
de los hechos, o durante la actuación contravencional.
En
tales casos se extenderá un acta que suscribirán las partes y el funcionario
que participen en la conciliación, la cual tiene calidad de cosa juzgada, y
presta mérito ejecutivo. El Intra elaborará el correspondiente formato de acta.
La
conciliación pone fin a la actuación contravencional.
ARTICULO
20.- El artículo 252 del Código Nacional de Tránsito
Terrestre, quedará así:
Artículo
252.  Cuando se trate de daños ocasionados a los
vehículos, inmuebles, muebles o animales, en la resolución que imponga la
sanción se condenará al responsable al pago de los perjuicios en concreto.
Para
tal efecto el Inspector procederá a liquidarlos, de acuerdo con el
procedimiento señalado en los incisos 1 y 2 del artículo 50 del Código de
Procedimiento Penal.
La
resolución que imponga el pago de perjuicios podrá ser acusada ante los
Tribunales de lo Contencioso Administrativo en única instancia, una vez agotada
la vía gubernativa."
III.    LOS
CARGOS FORMULADOS
El
ciudadano JORGE ENRIQUE BENAVIDES LOPEZ considera que las normas anteriormente
transcritas violan los artículos 93,  94, 113 y 116, de la Constitución
Política, en concordancia con el artículo 8o. del Pacto Interamericano de
Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) aprobado por la Ley 20 de
1974 y el artículo 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados,
aprobada por la Ley 32 de 1985.
Para
el actor, los artículos acusados quebrantan el principio de separación de
poderes pues atribuyen a autoridades administrativas (inspectores de policía,
alcaldes y secretarías de tránsito) funciones típicamente jurisdiccionales.
Además, en su opinión, los preceptos impugnados transgreden el  artículo 116 de
la Carta que prohíbe a las autoridades administrativas  adelantar la
instrucción de sumarios o juzgar delitos.
Argumenta
que el traslado de competencias a los inspectores penales de policía y a las
autoridades de  tránsito en materia de contravenciones especiales, resulta
contrario a lo prevenido en el artículo 8o. del Pacto de San José, el cual
concede a toda persona la garantía de que sus causas penales, civiles,
laborales o de cualquier otro carácter,  sean  sustanciadas  y decididas por
los jueces y tribunales, o sea por autoridades de carácter jurisdiccional.  En
su entender, esta norma prohíbe terminantemente que se asigne el conocimiento
de asuntos de carácter penal a autoridades administrativas, pertenecientes a la
rama ejecutiva del poder público.
De
otra parte, observa que la naturaleza penal de los asuntos de que tratan las
disposiciones cuestionadas, no se desdibuja por el hecho de que el legislador
les de carácter contravencional.  Este aserto lo explica así:
"En
Derecho, especialmente en el penal, la realidad prima sobre la apariencia, esto
es, un delito no deja de serlo porque se le bautice con el apelativo de
contravención. Eso, por una parte. Por la otra, en materia civil, esta ley
convierte a los Inspectores de Policía en verdaderos jueces, puesto que en el
artículo 20 les permite liquidar los perjuicios derivados de un accidente de
tránsito, en concreto, sin límite de cuantía".
Prosiguiendo
esta línea de pensamiento, el demandante afirma que el artículo 8o. del Pacto
de San José de Costa Rica prevalece en el orden interno, pues, expresa, así lo
ordena el artículo 93 de la Carta Política, respecto de los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, a más de que
según su criterio, el artículo 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de
los Tratados, debe interpretarse en el sentido de prohibirle a los Estados
miembros invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación
para el incumplimiento de un tratado.
Finaliza
su ataque anotando que el derecho de policía se caracteriza por ser
eminentemente preventivo y no represivo. Mucho menos jurisdiccional. Anota que
en nuestro país se ha incurrido en el error de legislar de manera improvisada,
desplazando competencias jurisdiccionales a funcionarios adscritos a la rama
administrativa.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA
Durante
el término de fijación en lista, el apoderado del Ministerio de Justicia y del
Derecho presentó un escrito en defensa de la constitucionalidad de las normas
demandadas, el cual, en esencia, tiene por fundamento las consideraciones que
en seguida se sintetizan:
El
actor olvida que la parte final del artículo 116 dela Constitución Política que
paradójicamente le sirve de fundamento a su acusación, de manera explícita
contempla la posibilidad de que excepcionalmente las autoridades
administrativas ejerzan funciones jurisdiccionales, excepto las de instrucción
y juzgamiento de delitos.
Los
inspectores de policía no adelantan sumarios ni juzgan delitos. Las llamadas
contravenciones especiales, no son delitos ni se asimilan a los mismos. Así lo
tienen definido la jurisprudencia y la doctrina.
V.      CONCEPTO
DEL  MINISTERIO PUBLICO
En
oficio de octubre veintiseis (26) de 1993, el Procurador General de la Nación
se declaró impedido para pronunciarse sobre las normas acusadas por haber
participado en su expedición, causal que, en efecto, configura impedimento
conforme lo preve el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991.
La
Sala Plena de la Corte Constitucional  aceptó el impedimento y, de
consiguiente, separó del negocio al señor Procurador General de la Nación. En
tal virtud, le correspondió rendir el respectivo concepto al señor
Viceprocurador General de la Nación, de conformidad con el artículo 4-1 de la
Ley 25 de 1974.
El
Viceprocurador comienza por observar que en lo fundamental, la presente acción
guarda identidad con la que cursa en contra de las mismas normas en la
radicación D-319. En tal virtud, reproduce para el caso presente apartes del
concepto rendido en aquél.
En
lo esencial, el Ministerio Público considera que, aunque a primera vista las
normas sub-examine podrían parecer contrarias a lo preceptuado por el artículo
116 de la Constitución Política,  al examinar su constitucionalidad no puede
dejarse de lado el artículo 28 transitorio de la Carta.  Recuerda que con el
fin de evitar traumatismos, el Constituyente, en la referida disposición
constitucional transitoria,   expresamente dispuso que mientras el Congreso
expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los
hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las
autoridades de policía, éstas continuarían conociendo de los mismos.
Así,
pues, el Ministerio Público hace ver que por decisión del propio Constituyente,
las autoridades de policía fueron habilitadas transitoriamente para continuar
actuando en el campo sumarial y de juzgamiento; por ende, el procedimiento que
aplican, previsto en las disposiciones acusadas, tiene el respaldo
constitucional que les imprime el ya mencionado artículo 28 transitorio de la
Carta Política, dada la circunstancia de no haberse expedido aún la ley que
transfiera a las autoridades jurisdiccionales su conocimiento.
Por
lo anterior, el Viceprocurador General de la Nación solicita a la Corte estarse
a lo que se resuelva en el proceso D-319 (M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo) en el que se acusaron los artículos 1o. a 7o. y 12 al 14 de la Ley 23
de 1991; como también a lo que la Corte Suprema de Justicia decidió  en la
sentencia No. 02 de enero 23 de 1992 en relación con los apartes acusados de
los artículos 18, 19, y 20 de la misma Ley 23 de 1991 que fueron declarados
exequibles.
En
cuanto a las restantes normas acusadas, solicita a la Corte declararlas
exequibles por las razones descritas en los párrafos precedentes.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONS-      TITUCIONAL
Primera.-   La
Competencia
Las
disposiciones acusadas forman parte de una Ley de la República. Por tanto,
conforme a lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta Política, esta
Corporación es competente para decidir definitivamente sobre su
constitucionalidad.
Segunda.-  El
Examen de los Cargos
A.
Cosa juzgada : Artículos 1o.  a 7o.  y 12 a 14
Para
los efectos de este fallo es pertinente señalar que algunas de las normas cuya
constitucionalidad en esta oportunidad se cuestiona, ya han sido objeto de
juzgamiento por la jurisdicción constitucional.
En
efecto, mediante sentencia C-212/1994, la Corte Constitucional[1] examinó la
acusación formulada  contra los artículos 1o.  a  7o.  y 12 a 14 de la Ley 23
de 1991, la cual se sustentaba en idénticos cargos  a los que el actor,  en la
ocasión presente, esgrime contra los artículos 1o. a 20 de la misma Ley 23 de
1991.
De
igual modo, en sentencia No. 02 de enero 23 de 1992, la Corte Suprema de
Justicia, a la sazón encargada de la guarda de la integridad de la Carta
Política, declaró  parcialmente exequibles los artículos 18 a 20 de la misma
Ley 23 de 1991, cuya acusación también tuvo por fundamento el presunto
quebrantamiento del principio de separación de poderes, a causa de la
atribución de competencias jurisdiccionales a los inspectores  y secretarios de
tránsito, autoridades que, según la alegación del accionante, no pueden
impartir justicia dada su naturaleza administrativa.
En
esas circunstancias, y habida cuenta que los artículos 1o. a 7o, 12 a 14  y
algunos apartes de los artículos 18 a 20 de la Ley 23 de 1991, se han examinado
en estrado de constitucionalidad, precisamente por la misma razón que motiva la
tacha en el caso presente, se impone estar a lo ya resuelto en los nombrados
pronunciamientos, en razón a que ha operado la cosa juzgada constitucional. Así
se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo.
B.
La decisión de mérito:  artículos 8o. a 11 y 15 a 20
La
constitucionalidad de la competencia temporal de las autoridades de policía
para imponer penas de arresto, en el régimen constitucional transitorio
El
primer grupo de disposiciones regula aspectos propiamente procedimentales de la
acción a que dan lugar las contravenciones especiales sancionables con arresto,
tales como los referidos a su situación (artículo 8o.); a los términos en los
que es desistible (artículo 9o.); a su prescripción, la de la pena (artículo
10) y a los vicios subsanables en que se incurriere durante su tramitación
(artículo 11).
El
segundo grupo aglutina normas cuyos tópicos son de variado orden. Son ellos los
relativos al régimen de libertad provisional aplicable al condenado en los
procesos por los hechos contravencionales previstos en la Ley 23 de 1991
(artículo 15), a la aplicabilidad del Código Penal en los aspectos de derecho
material no regulados (artículo 16), a la derogatoria de las normas anteriores
contrarias a sus mandatos (artículo 17), a la competencia territorial en única
y primera instancia de las autoridades de tránsito (artículo 18, que modifica
el artículo 236 del Código Nacional de Tránsito Terrestre), a la etapa de
conciliación a realizarse durante la actuación contravencional a que diere
lugar una de las infracciones tipificadas en el mencionado Código (artículo 19,
que modifica el artículo 252 ibídem), a la resolución que condene en concreto
al pago de los perjuicios y a los recursos que contra ella cabe intentar ante
la jurisdicción de lo contencioso-administrativo (artículo 20, que modifica el
artículo 252 del citado Código).
Como
quedó dicho al sintetizarse la demanda, el cargo contra estos preceptos, aduce
ruptura del principio de separación de poderes, por atribuirse funciones
jurisdiccionales (instrucción, juzgamiento y decisión de las denominadas contravenciones
especiales) a autoridades administrativas (inspectores penales de policía,
inspectores de policía donde aquellos no existan, y en su defecto, a los
alcaldes).
En
pronunciamientos precedentes la Corte Constitucional[2]  se ha
ocupado de dilucidar el punto que plantea la presente demanda, al estudiar la
constitucionalidad de normas legales o de otro orden que, como las que se
examinan, consagran la posibilidad de que una autoridad distinta a la judicial
pueda ordenar sanciones o medidas que impliquen la privación de la libertad del
individuo. Dicho examen lo ha abordado desde dos dimensiones: la del régimen
constitucional permanente y la del régimen constitucional transitorio.
En
dichos pronunciamientos, esta Corporación ha  puesto claramente de presente que
a la luz del régimen constitucional permanente sobre la libertad personal
consignado en la Carta Política de 1991, la atribución de competencias
jurisdiccionales a las autoridades de policía, que acarree la facultad de
imponer sanciones o medidas privativas de la autonomía de la persona, contraría
el artículo 28 de la Carta Política, cuyos términos perentorios y categóricos
prohíben tajantemente que una autoridad administrativa pueda disponer de la
libertad del individuo.
Esta
Corte ha resaltado que, a diferencia de lo que acontecía en la Constitución de
1886, la actualmente en vigor somete a estricta reserva judicial la libertad
personal, al deferir de manera exclusiva en el funcionario judicial la
competencia de su limitación concreta, salvo en los casos de flagrancia y de
detención administrativa preventiva, a los cuales la propia Constitución sujeta
a un tratamiento diferente, al tenor de lo preceptuado por el inciso segundo
del citado artículo 28 y por el artículo 32 del Ordenamiento Superior.
De
otra parte, en los fallos que se citan,  la Corte Constitucional también ha
puesto de presente que el régimen constitucional transitorio avala de manera
excepcional la competencia temporal de las autoridades de policía para imponer
penas de arresto.
En
sentir de esta Corte, el artículo 28 Transitorio de la Carta sustenta
provisionalmente, esto es, en las condiciones y bajo los supuestos que en el se
establecen, la constitucionalidad de normas que, como las estudiadas, consagran
la posibilidad de que las autoridades administrativas indicadas sancionen
contravenciones especiales con pena de arresto.
Ha
sido el criterio de la Corporación, el cual ahora se reitera, que el ejercicio
por las autoridades de policía, de competencias jurisdiccionales respecto de
hechos punibles sancionados por las normas existentes con arresto, tiene en el
artículo 28 Transitorio de la Constitución Política un sustento constitucional
que es precario y de carácter excepcional, en razón a que se circunscribe al
lapso que tome la expedición de la ley que atribuya integralmente a las
autoridades judiciales el conocimiento de dichas conductas.
En
otros términos: las normas que atribuyen a las autoridades de policía el
conocimiento de los hechos punibles sancionables con pena de arresto, son
constitucionales pero sólo mientras la ley atribuye tal competencia a las
autoridades judiciales. Es decir, son constitucionales en tanto no desaparezca
del orden constitucional el artículo 28 transitorio de la Carta Política, que
prorroga la vigencia de las disposiciones que permiten a autoridades
administrativas sancionar contravenciones especiales con pena de arresto.
En
esas condiciones, la expedición de la ley que atribuya tal competencia a las
autoridades judiciales, marcaría la pérdida del atributo de constitucionalidad
que las normas cuestionadas ostentan en tanto se verifica dicha condición.
El
precepto constitucional citado, al efecto preceptúa:
"ARTICULO
TRANSITORIO 28.- Mientras se expide la ley que atribuya a
las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables
actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, éstas
continuarán conociendo de los mismos."
Por
las razones que se dejan consignadas, la Corte Constitucional declarará la constitucionalidad
condicionada de los artículos 8o. a 17 de la Ley 23 de 1991, que regulan
aspectos relativos a la instrucción y juzgamiento de las llamadas
contravenciones especiales sancionables con pena de arresto por funcionarios de
policía (inspectores penales de policía, inspectores de policía y alcaldes), en
los términos que se dejan consignados. Su constitucionalidad, pues, sólo opera
hasta tanto el legislativo expida la ley que le confiera por vía definitiva a
las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionados
actualmente con pena de arresto.
Constitucionalidad
permanente de las competencias contravencionales  de las autoridades de policía
que no conllevan la
imposición
de pena de arresto
Consideración
separada debe hacerse respecto de los artículos 18 a 20 que transfieren a los
secretarios, inspectores municipales y distritales de tránsito y, en su
defecto, a los alcaldes municipales e inspectores de policía, el conocimiento
de las infracciones sancionadas por el Código Nacional de Tránsito Terrestre
con multa, o con suspensión o cancelación de la licencia para conducir, lo
mismo que el de las resoluciones en que se condene al pago de perjuicios.
Tales
disposiciones no comportan competencias que acarreen la privación de la
libertad, por manera que su situación constitucional no es la de las
disposiciones amparadas por el artículo 28 Transitorio de la Carta.
A
estas normas, que asignan a autoridades de policía facultades para conocer y
fallar contravenciones de tránsito imponiendo sanciones no privativas de la
libertad, les son aplicables los razonamientos que sobre el correcto
entendimiento del principio de la separación de los poderes consagrado en los
artículos 113 y 116 de la Constitución Política, la Corte Constitucional
consignó en  la ya citada sentencia C-212 de 1994, con ocasión del examen
efectuada en relación  con  funciones análogas,  atribuidas por la Ley 23 de
1991 a los inspectores de policía.
Dijo
entonces la Corte:
"...
En
lo atinente a la definición de competencias para administrar justicia, no puede
interpretarse el artículo 116 de la Constitución desligado de los principios
generales que plasma el 113 ibídem. Esto mismo acontece con los demás artículos
que integran el Capítulo I del Título V de la Carta y con todas las normas
superiores que rigen la actividad de las ramas y órganos del poder
público..."
...Así,
pues, el artículo 116,... establece... que excepcionalmente la ley podrá
atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas... Se trata de una excepción al principio general y, por tanto,
su alcance es restrictivo: únicamente pueden administrar justicia aquellas
autoridades administrativas determinadas de manera expresa por la ley, la cual
debe indicar las materias precisas respecto de las cuales ello es posible,
siempre que no adelanten la instrucción de sumarios ni juzguen delitos.
"Ahora
bien, si los señalados requisitos se cumplen, la norma legal que desarrolle la
previsión constitucional es, en principio, exequible.
..."
Tal
ocurre con la asignación de competencias  los secretarios, inspectores
municipales y distritales de tránsito y, en su defecto, a los alcaldes
municipales e inspectores de policía, para fallar las infracciones sancionadas
por el Código Nacional de Tránsito Terrestre con multa, o con suspensión o
cancelación de la licencia para conducir, lo mismo que el de las resoluciones
en que se condene al pago de perjuicios.
Ciertamente,
cuando los artículos 18 a 20 en mención atribuyen a las autoridades
administrativas indicadas el conocimiento, en única y en primera instancia, de
contravenciones de tránsito sancionadas con pena distinta a la privativa de la
libertad personal, no hacen nada diferente de desarrollar lo previsto en el artículo
116 de la Constitución, que faculta al legislador para radicar excepcionalmente
la función de administrar justicia en cabeza de autoridades del orden
administrativo, siempre y cuando ello se haga en materias precisas, como lo es,
a juicio de la Corte, la contravencional a que den lugar las infracciones de
tránsito.
Tales
normas, son, pues, exequibles. Así se declarará.
C.      La
prevalencia en el orden interno de tratados y convenios          internacionales.
Para
concluir, es del caso recordar que en esta oportunidad la demanda contra los
artículos 1o. a 20 de la Ley 23 de 1991, se fundamenta no sólo en la
transgresión a los artículos 113 y 116 de la Carta Política que consagran el
principio de la separación de poderes sino, también, en el desconocimiento de
un Convenio Internacional, como es el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, concretamente  de su artículo 8o., motivo por el cual el actor
invoca igualmente como infringidos los artículos 93 y 94 de la Constitución
Política. Es, pues, pertinente hacer  unas someras  consideraciones al
respecto.
Es
cierto que de acuerdo al artículo 93 de la Carta de 1991
"Los
tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen
los derechos humanos y que prohiben su limitación en los estados de excepción,
prevalecen en el orden interno.
Los
derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad
con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia."
Empero,
no es menos cierto que esta Corte en su jurisprudencia ha determinado las
precisas condiciones concurrentes para que tales pactos  prevalezcan en el
orden interno. Así, en sentencia C-295 de 1993, la Corte[3]
Constitucional esclareció esta cuestión en los siguientes términos:
"Esta
disposición consagra la preeminencia, superioridad o supremacía de los tratados
y convenios internacionales en nuestro orden jurídico interno. Y es así como la
norma exige que para que dicha prerrogativa tenga operancia es necesario que
los citados acuerdos internacionales hayan sido "ratificados" por el
Congreso, término jurídico que a juicio de la Corte  es inapropiado, puesto que
a quien le compete "ratificar" tales instrumentos internacionales es
al Gobierno Nacional mas no al Congreso, ente éste al que  se le atribuyó
únicamente la facultad de "aprobar" los citados Acuerdos, función que
cumple por medio de ley.
Igualmente
es condición indispensable para que los tratados o convenios internacionales
prevalezcan, que sus normas no contraríen o vulneren los preceptos consagrados
en nuestra Carta Política, pues en el caso de que tal cosa ocurriera las
cláusulas transgresoras serían inaplicables.
Es
claro que tal hipótesis es hoy de difícil ocurrencia, pues a partir de la
vigencia de la Carta Política actual la Corte Constitucional debe revisar los
tratados y las correspondientes leyes aprobatorias a fin de verificar su
constitucionalidad antes de que pueda cumplirse la ratificación de los primeros
por el Jefe del Estado.
No
puede olvidarse que la Constitución conforme a lo que ordena su artículo 4o. es
"norma de normas", de donde nace su supremacía, y que además de ser
la cúspide de la jerarquía normativa, es la base del ordenamiento jurídico
colombiano y  por tanto toda la legislación le está subordinada y debe
adecuarse a sus mandatos.
Ahora
bien, conviene precisar el alcance y significado del artículo 93 constitucional
en el sentido de señalar que éste no se refiere a todos los derechos humanos
consagrados en los tratados y convenios internacionales en sí mismos y de por
sí, sino a éstos cuando tales instrumentos internacionales "prohiben su
limitación en los estados de excepción", es decir, que para que tenga
lugar la prevalencia o superioridad de los tratados y convenios internacionales
en el orden interno, es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una
parte, el reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea de aquellos
cuya limitación se prohiba durante los estados de excepción.
Así
las cosas, el artículo 93 de la ley fundamental debe ser necesariamente
interpretado en relación con el artículo 214-2 ibidem, que prohibe la
suspensión de los derechos humanos y libertades fundamentales durante los
estados de excepción. En este orden de ideas los derechos humanos,  para los fines
y propósitos del artículo constitucional en estudio, son aquellos rigurosamente
esenciales para el individuo, valga citar a título de ejemplo, el derecho a la
vida, a la integridad personal, a no ser esclavizado, torturado, desterrado,
desaparecido forzosamente, el derecho a la libertad personal, etc."
La
anterior  interpretación además concuerda con el propio tenor literal del Pacto
de San José, cuyas disposiciones no pueden ser interpretadas aisladamente, sino
en el contexto sistemático e integral del estatuto normativo al cual
pertenecen.  Dicho Pacto permite a los Estados partes suspender ciertas
garantías, entre ellas, la del artículo 8-1 que se estima conculcada, por no
ser ésta, en estricto rigor,  indispensable para la protección de los derechos
cuya suspensión no autoriza el numeral 2o. de su artículo 27.
En
efecto, el artículo 27 del nombrado Pacto preceptúa:
"CAPITULO
IV
SUSPENSION
DE GARANTÍAS
INTERPRETACIÓN
Y APLICACIÓN
Artículo
27.- Suspensión de Garantías
1.    En
caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la
independencia o seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar  disposiciones
que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a  las exigencias de
la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta
Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás
obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión
u origen social.
2.    La
disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados
en los siguientes artículos: 3 (Derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica), 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la integridad personal); 6
(Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de
Retroactividad); 12 (Libertad de  Conciencia y de Religión); 17 (Protección a
la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la
Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos)  ni de las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos (Enfasis fuera de
texto).
No
siendo, pues, esta una de las garantías excluidas de la posibilidad de ser
supendidas, mal podría afirmarse su prevalencia en el orden interno. Por ello,
en el análisis de este cargo no encuentra la Corte tampoco razones para
acogerlo favorablemente. Así habrá de decidirse.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Nacional,
R
E S U E L V E:
Primero.-
En
cuanto a los cargos formulados contra los artículos 1o. a 7o. y 12 a 14 de
la Ley 23 de 1991, estese a lo resuelto en sentencia  C-212 de 1994 que los
declaró condicionalmente exequibles.
Segundo.-
Estese a lo resuelto en sentencia  No. 02 de enero 23 de 1992, por
la cual la Corte Suprema de Justicia declaró parcialmente exequibles los
artículos 18, 19 y 20 de la ley 23 de 1991, así:
A)
El artículo 18  de la Ley 23 de 1991 en la parte que dice :
"...
lo mismo que de las resoluciones en que se condene al pago de perjuicios";
B)
El artículo 19 ibídem, en los siguientes apartes:
"o
durante la actuación contravencional" del inciso primero; "El Intra
elaborará el correspondiente formato de acta" del inciso segundo y el
inciso tercero que dice: "La conciliación pone fin a la actuación
contravencional";
C)
Los incisos  primero y segundo del artículo 20 de la  misma Ley.
Tercero.-
DECLARANSE EXEQUIBLES por estar amparados por el artículo 28
Transitorio de la Constitución Política,  los artículos  8o. a 11 y  15 a 17 de
la Ley 23 de 1991, en cuanto respecta a los cargos formulados en la demanda y
por las razones consignadas en esta sentencia.
Cuarto.-
En
cuanto concierne a los cargos formulados, DECLARANSE EXEQUIBLES:
4.1.
El  artículo 18 en la parte que dice:
"El
artículo 236 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, quedará así:
Artículo
236.  Los secretarios, inspectores municipales y
distritales de tránsito, y en su defecto los alcaldes municipales y los
inspectores de policía, conocerán de las faltas ocurridas dentro del territorio
de su competencia, así: En única instancia de las infracciones sancionadas con
multa hasta de quince (15) salarios mínimos, y en primera instancia de las infracciones
sancionadas con multas superiores a quince (15) salarios mínimos, o con
suspensión o cancelación de la licencia para conducir;
4.2.
El artículo 19  en la parte que dice:
"El
artículo 251 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, quedará así:
Artículo
251. En los eventos a que se refiere el artículo
anterior las partes podrán conciliar sus intereses en el momento de ocurrencia
de los hechos...
En
tales casos se extenderá un acta que suscribirán las partes y el funcionario
que participen en la conciliación, la cual tiene calidad de cosa juzgada, y
presta mérito ejecutivo... ;
4.3.
El inciso tercero del artículo 20 en la parte que dice:
"La
resolución que imponga el pago de perjuicios podrá ser acusada ante los
Tribunales de lo Contencioso Administrativo en única instancia, una vez agotada
la vía gubernativa."
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
Ponente
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Corte Constitucional -Sala Plena.
Sentencia C-212 de 1994. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] Cfr. Corte Constitucional. -Sala
Plena. Sentencia C-024 de 1994. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Sentencia C- 41 de 1994.  M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y Sentencia C- 212
de 1994, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo, entre otras. Veáse
igualmente, la sentencia T-490 de 1992.
[3] Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-295 de 1993. M. P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.