C-067-03
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-067/03
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Concepto
La Corporación definió entonces el bloque de constitucionalidad como
aquella unidad jurídica compuesta “por...normas y principios que, sin aparecer
formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como
parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido
normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de
la propia Constitución. Son pues verdaderos  principios y reglas de valor
constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a
pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las
normas del articulado constitucional strictu sensu.”
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Origen del concepto
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Bajo Constitución anterior
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Bajo Constitución vigente
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Incorporación en la doctrina
jurídica nacional
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Componentes según jurisprudencia
de la Corte Constitucional
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Fuerza normativa
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Finalidad de las normas
Dado el rango constitucional que les confiere la carta, las
disposiciones que integran el bloque superior cumplen la cuádruple finalidad
que les asigna Bobbio, a saber, servir de i) regla de interpretación respecto
de la dudas que puedan suscitarse al momento de su aplicación; ii) la de
integrar la normatividad cuando no exista norma directamente aplicable al caso;
iii) la de orientar las funciones del operador jurídico, y iv) la de limitar la
validez de las regulaciones subordinadas.
BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD-Normas que lo integran tienen
prevalencia general y permanente sobre normas de legislación interna
BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD-Normas que lo integran tiene
rango constitucional
BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación directa a las
normas
Frente a un vacío legal es posible dar
aplicación directa a las normas del bloque de constitucionalidad, sin que por
ello se entienda que su aplicación es innecesaria cuando dicho vacío no existe.
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Aplicación de tratados internacionales/BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD-Tratados internacionales que lo integran
Referencia:
expediente D-4111
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) de la Ley 734 de 2002,
Nuevo Código Disciplinario Único.
Actor: María
Soleyne Mantilla de Arroyave
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C.,
cuatro (4) de febrero de dos mil tres (2003).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores
Eduardo Montealegre Lynett - quien la preside -, Jaime Araujo Rentería, Alfredo
Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández, ha proferido esta sentencia de acuerdo con los siguientes.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana María Soleyne Mantilla
Arroyave, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados
en los artículos 40-6, y 95-7, de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad de la expresión “En lo no previsto en esta ley se aplicarán
los tratados internacionales sobre derechos humanos”, contenida en el
artículo 21 de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”.
La demandante
considera que la disposición acusada es violatoria del artículo 93 de la
Constitución Política.
II. NORMA DEMANDADA
Se transcribe a
continuación el texto de la norma acusada y se subraya y resalta lo demandado:
Diario Oficial No 44.708, de 13 de febrero de 2002
LEY 734 DE 2002
(febrero 5)
“por la cual se expide el Código Disciplinario Único”
“ARTÍCULO
21. APLICACIÓN DE PRINCIPIOS E INTEGRACIÓN NORMATIVA. En la aplicación del
régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta
ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley se
aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los
convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en
los códigos Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de
Procedimiento Civil en lo que no contravengan la naturaleza del derecho
disciplinario.”
III. LA DEMANDA
A juicio de la
impugnante, el texto del artículo 93 de la Constitución Política es enfático al
afirmar que los tratados internacionales que reconocen derechos humanos
prevalecen sobre el orden interno, no obstante lo cual el texto acusado sólo
admite la aplicación de dichos tratados en lo que no haya sido previsto en el
Código Disciplinario Único.
Así las cosas
–asegura- el enunciado legal contradice el constitucional, pues mientras éste
habla de prevalencia, el otro hace alusión a la subsidiariedad, dándoles por
ese hecho, rango inferior a los tratados internacionales.
Agrega que los
tratados internacionales que hacen referencia a los derechos humanos forman
parte del bloque de constitucionalidad, por lo que prevalecen sobre la
legislación interior; pero como la ley demandada no hace referencia a cuáles
tratados se aplican para llenar los vacíos de la ley disciplinaria, entonces
dicha enunciación general va en contravía del querer del constituyente porque
haría ver que todos los tratados se aplican.
IV. INTERVENCIONES
Intervención de la Comisión
Colombiana de Juristas
En representación
de la Comisión Colombiana de Juristas intervino en el proceso de la referencia
su director, doctor Gustavo Gallón Giraldo, para solicitar a la Corte la
declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada.
A juicio de la
Comisión, los tratados internacionales suscritos por Colombia en relación con
la protección de los derechos humanos prevalecen sobre la legislación interna y
deben ser cumplidos por el Estado y los particulares. Esta es una tesis
reconocida y aceptada de manera general por la jurisprudencia.
Sostiene que los
tratados y convenios internacionales que tienen que ver con derechos humanos
hacen parte del bloque de constitucionalidad, lo que quiere decir que se
integran a la legislación superior del Estado. En este sentido –agrega- es
deber del legislador adaptar la normatividad interna a las previsiones
contenidas en aquellas fuentes, de modo que las mismas sean interpretadas de
conformidad con las disposiciones de máxima jerarquía.
Ello permite
considerar que cuando el Código Único Disciplinario remite a las normas
internacionales para llenar vacíos legales intrínsecos, está acogiendo la
coordinación que debe existir entre ambas jerarquías. Por la vía de la norma
acusada no se quebranta entonces la primacía del bloque de constitucionalidad,
pues es el mismo Código el que ordena que sus normas sean interpretadas de
conformidad con los principios rectores del Código y de la Constitución.
Dice que “la
posibilidad de aplicar directamente las normas internacionales en eventos de
vacíos legales no desconoce la prevalencia de la Constitución y de los mismos
tratados que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los
estados de excepción”, y agrega que la remisión a la normatividad
internacional en caso de vacío legal no rebaja la jerarquía de la primera
respecto de la segunda.
Finalmente
reconoce que aunque la norma acusada remite a la legislación internacional para
suplir los vacíos legales internos, esta remisión no debe limitarse a los
tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos, sino a todos los
instrumentos internacionales ratificados por Colombia, en la medida en que
todos ellos son fuentes de derecho interno.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Dado que el
Procurador General de la Nación se declaró impedido para conceptuar en el
proceso de la referencia - impedimento que fue aceptado por la Sala Plena de la
Corporación mediante Auto del 10 de julio de 2002- el jefe del Ministerio
Público delegó en la Procuradora Delegada para asuntos penales, doctora Nubia
Herrera Ariza, la rendición del concepto de rigor. La funcionaria solicitó a la
Corte Constitucional declarar exequible la disposición demandada.
A juicio de la
Procuraduría, el argumento que sustenta la demanda incurre en un vicio de
interpretación ya que analiza asistemáticamente la norma impugnada. En efecto,
sostiene que una lectura integral y no fraccionada del sistema normativo en el
cual se inserta el precepto acusado permite deducir que en la aplicación del
régimen disciplinario prevalecen los criterios rectores contenidos en la Ley
734 y en la Constitución Política, algunos de los cuales son los contenidos en
los tratados internacionales.
Advierte que,
contrario a lo sostenido por la demandante, es precisamente en los casos en que
los vacíos normativos del régimen disciplinario se llenan con las normas de
orden internacional en donde se evidencia la primacía de la legislación
supranacional respecto de la de orden interno, pues en los demás casos la
legislación interna siempre debe estar conforme con la normatividad superior.
En ese sentido,
el Ministerio Público asegura que el análisis de la norma “debe hacerse
partiendo del supuesto según el cual, los principios rectores contenidos en la
Ley 734 y en la Constitución Política desarrollan o contienen las normas y
principios contenidos en los tratados internacionales sobre derechos humanos
ratificados por el Congreso de la República, luego tales tratados habrán de
tomarse en cuenta siempre que se trate de la aplicación de la ley
disciplinaria. Aún en aquellos casos como lo indica el legislador en la
salvedad contenida en la expresión acusada, en lo no previsto por dicha ley”.
La Procuradora
Delegada señala también algunos ejemplos de protección expresa de los derechos
humanos por parte de la Ley 734 y resalta que en el artículo 20 de dicha
normatividad el legislador consagró de manera enfática el principio de justicia
y de primacía de las garantías y derechos de las personas en el trámite de los
procesos disciplinarios.
Agrega
que los tratados internacionales suscritos por Colombia  hacen parte del bloque
de constitucionalidad y que, por tanto, tienen jerarquía constitucional y
carácter prevalente respecto de la legislación interna. Ello hace suponer que
los principios insertos en aquellos instrumentos sirven no sólo como criterios
interpretativos sino como criterios de aplicación de las normas internas, de lo
cual se tiene que los tratados internacionales suscritos por Colombia no sólo
sirven de referencia frente a los vacíos legales del régimen disciplinario sino
que ilustran toda la aplicación del último.
La Procuraduría
aprovecha la discusión para hacer algunas reflexiones acerca del artículo 94 de
la Constitución Política, que se refiere a la existencia y protección de los
derechos innominados, es decir, aquellos que no están expresamente relacionados
en la Ley pero son inherentes a la persona humana, y advierte al respecto que
es indispensable limitar la posibilidad con que cuenta el operador jurídico
para elevar el valor de ciertos derechos que no son de jerarquía superior y
que, por virtud del artículo 94 citado, podrían adquirirla.
Finalmente
advierte que los tratados internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad son aquellos que incorporan mecanismos de protección de
derechos humanos, derechos cuya limitación se encuentra prohibida durante los
estados de excepción.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del
aparte demandado, ya que hace parte de una Ley de la República.
2. Problema jurídico
La
demandante ha planteado un problema jurídico que puede sintetizarse del
siguiente modo: la expresión acusada señala que en lo no previsto en la
Ley 734 de 2002 - Código Disciplinario Único- se aplicarán los tratados
internacionales sobre derechos humanos. La demandante sostiene que esta es una
aplicación subsidiaria de la normatividad internacional –subsidiaria porque a
ella se acude sólo en caso de vacíos legales- y que por tanto contradice el
texto del artículo 93 de la Constitución según el cual los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen derechos humanos y
prohíben su limitación en estados de excepción, prevalecen en el orden interno.
El
razonamiento que subyace a la demanda es que los tratados internacionales no
pueden ser, a un tiempo y en el mismo sentido, legislación prevalente y
legislación subsidiaria. O son prevalentes por disposición constitucional o son
meramente subsidiarios, como lo prescribe la Ley 734; y, como el texto legal no
puede contrariar el constitucional, la disposición que se acusa resulta opuesta
al Estatuto Superior.
La
opinión de la interviniente, la Comisión Colombiana de Juristas, y del Procurador
General de la Nación -emitida por conducto de su delegada- sostiene que la
existencia del bloque de constitucional, al cual se agregan los tratados y
convenios internacionales que reconocen derechos humanos y han sido ratificados
por Colombia, garantiza que el conjunto de la legislación interna esté acorde
con la normatividad internacional, y que en nada quebranta dicha prevalencia el
hecho de que un texto de orden interno recurra a ésta en caso de presentarse un
vacío legal.
Vista
la exposición del conflicto jurídico, a esta Corporación le corresponde
determinar si entre la disposición acusada y el texto constitucional existe la
aludida oposición de contenido, tal que por disposición del legislador se haya
rebajado la categoría de prevalente que ostentan en el orden interno los
tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos suscritos por
Colombia. Ello implica regresar sobre el tema de la jerarquía normativa de los
instrumentos internacionales relativos a derechos humanos y el de su aplicación
en el orden interno constitucional.
3. El Bloque de constitucionalidad
A. Concepto
Es
sabido y últimamente aceptado por algunos doctrinantes que la normatividad
constitucional no es privilegio exclusivo de los artículos que formalmente
integran el texto de la Carta Política. El Estatuto Superior está compuesto por
un grupo más amplio de principios, reglas y normas de derecho positivo que
conforman el denominado “bloque de constitucionalidad” y que comparten con los
artículos de texto de la Carta la mayor jerarquía normativa en el orden
interno. En este sentido, la noción “bloque de constitucionalidad” pretende
transmitir la idea de que la constitución de un Estado es mucho más amplia que
su texto constitucional, dado que existen otras disposiciones, contenidas en
otros instrumentos o recopilaciones, que también son normas constitucionales.
Este
concepto amplificado del derecho positivo constitucional tuvo sus orígenes en
la jurisprudencia del Consejo Constitucional francés en cuanto le dio valor
normativo al preámbulo de la Constitución de 1958. Luis Favoreu sostuvo que fue
en el seno del Consejo Constitucional de la Quinta República en donde por
primera vez se utilizó el concepto de normas de constitucionalidad (la expresión
como tal fue acuñada por la doctrina, no por la jurisprudencia), bajo la
denominación de “principios y reglas de valor constitucional”, para
hacer referencia al conjunto de normas situadas en el nivel constitucional,
cuyo respeto se impone a la Ley. También en Derecho Administrativo se utilizó
la expresión “bloque de legalidad”, importada de Hauriou, para referirse
al conjunto de leyes, principios y reglas a que estaba sometida la
Administración, que no tenían jerarquía legal. Dice entonces Favoreu que fue en
las decisiones D-39 del 19 de junio de 1970 y D-44 del 16 de julio de 1971 en
donde el Consejo Constitucional reconoció el valor constitucional del preámbulo
de la Constitución de 1958 y, por remisión hecha por el mismo texto, adoptó
como normas de rango constitucional la Declaración de los Derechos Humanos de
1789, tal como fue confirmada y completada por el Preámbulo de la Constitución de 1946.[1]
Rubio
Llorente advierte que después de arraigarse en Francia, el concepto pasó a
otros países europeos, como España. Sostiene al respecto que el Tribunal
Constitucional español hizo uso por primera vez de la expresión en el fallo STC
10/82 y recuerda que dicho tribunal se refirió al bloque como “a un conjunto
de normas que ni están incluidas en la Constitución ni delimitan competencia,
pero cuya infracción determina la inconstitucionalidad de la ley sometida a
examen” (STC 29/1982) (JC, vol III, pág 371). [2]
Otros
países del viejo continente adoptaron decisiones similares. Así, por ejemplo,
la Constitución austriaca decidió integrar las normas de Derecho Internacional
a su bloque de constitucionalidad, mientras que en Italia el ordenamiento
jurídico comunitario adquirió por disposición de la misma constitución
prevalencia y aplicación preponderante frente al ordenamiento jurídico interno.
El artículo 25 de la Constitución de Alemania Occidental establecía por su
parte que “las reglas generales de derecho internacional firman parte del derecho
federal. Tendrán precedencia sobre las leyes y crearán derechos y deberes
directamente para los habitantes del territorio federal”.[3]
Luego
de arraigarse en Europa, el criterio del bloque hizo su aparición en la
jurisprudencia colombiana, aunque su presentación inicial no fue del todo
aceptada.
Bajo
la vigencia de la Constitución de 1886, la idea de que ciertas normas de
Derecho Internacional tienen prelación sobre la legislación interna no fue
suficientemente esclarecida. La inexistencia de una norma inequívoca que
reconociera esa prelación dificultó la admisión de la tesis. Fue esa la razón
por la cual la Corte Suprema de Justicia se negó a ejercer el control de
constitucionalidad de las leyes frente a los textos de derecho internacional.
Se decía que  “en ejercicio de la jurisdicción constitucional sólo le es
dado confrontar a la Corte la ley con los textos de la Carta, cuya integridad
se le ha confiado. Por tanto, no procede el examen del cargo de violación del
artículo 1 de la citada Ley 74 de 1968(Pacto Internacional de Derechos civiles
y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales)”.[4] Los textos del derecho
internacional no tenían, en ese sentido, fuerza de referencia para determinar
la constitucionalidad de las normas legales.
B. El bloque de constitucionalidad en la Carta de 1991
La
promulgación de la Constitución de 1991 marcó una nueva pauta en el
acoplamiento de las disposiciones internacionales al orden constitucional
interno. Aunque no fue sino a partir del año 1995 que  la Corte Constitucional
adoptó sin ambages el concepto de bloque de constitucionalidad -tal como se
utiliza hoy en día- muchos de los fallos producidos antes de ese año
reconocieron ya la jerarquía constitucional a ciertos instrumentos
internacionales.
El primer
elemento en contribuir a este cambio fue la introducción en el texto
constitucional de seis importantes artículos que definirían los parámetros de
adopción de las normas internacionales en el orden interno. Estos fueron:
a) El artículo
9º, el cual reconoció que las relaciones exteriores del Estado se fundamentan
en la soberanía nacional, en el respeto por la autodeterminación de los pueblos
y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados
por Colombia;
b) El artículo
93, según el cual “Los tratados y convenios internacionales ratificados por
el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en
los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y
deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.”
c) El artículo
94, que establece que “la enunciación de los derechos y garantías contenidos
en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe
entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana,
no figuren expresamente en ellos.”
d) El artículo
214 que al regular los estados de excepción dice en su numeral 2: “No podrán
suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso
se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario.”
e) El artículo
53 que preceptúa: “Los convenios internacionales del trabajo debidamente
ratificados hacen parte de la legislación interna”, y
d)
El artículo 102 que dice en su inciso 2 que: “Los límites señalados en la
forma prevista por esta Constitución, solo podrán modificarse en virtud de
tratados aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el presidente
de la república”.
Refiriéndose
ahora al campo de la función jurisdiccional, uno de los primeros fallos en
aplicar la normatividad constitucional referida y, por consiguiente, en hacer
alusión a los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por
Colombia como legislación prevalente fue la Sentencia T-409 de 1992. En dicha
providencia la Corte procedió a hacer el análisis de la tensión existente entre
el deber de prestar el servicio militar y el derecho a la libertad de
conciencia a la luz del criterio de la obediencia debida. La Corte manifestó
que en aplicación del artículo 93 de la Carta, la obediencia debida no podía
interpretarse como una obligación ciega de cumplimiento de ordenes superiores,
sino como una sumisión a la jerarquía militar sometida al concepto de orden
justo. Dijo así la Corte en su Sentencia:
“Así, en virtud
del criterio que se deja expuesto, bien podría negarse un subalterno a obedecer
la orden impartida por su superior si ella consiste en infligir torturas a un
prisionero o en ocasionar la muerte fuera de combate, pues semejantes
conductas, por su sóla enunciación y sin requerirse especiales niveles de
conocimientos jurídicos, lesionan de manera abierta los derechos humanos y
chocan de bulto con la Constitución.
“No podría
interpretarse de otra manera el concepto de orden justo, perseguido por
la Carta Política, según su preámbulo, ni entenderse de modo diverso el
artículo 93 constitucional, a cuyo tenor "los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos
y que prohiben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el
orden interno".
“Según el
Convenio de Ginebra I, del 12 de agosto de 1949, aprobado por la Ley 5a. de
1960 (Diario Oficial No. 30318), que las Altas Partes Contratantes se
comprometieron a respetar y a hacer respetar "en todas las
circunstancias", existen infracciones graves, contra las cuales los
estados han de tomar oportunas medidas. Entre ellas  se enuncian, a título de
ejemplo, "el homicidio intencional, la tortura o los tratos inhumanos,
incluidos los experimentos biológicos, el hecho de causar deliberadamente grandes
sufrimientos o de atentar gravemente contra la integridad física o la salud,
la destrucción y la   apropiación de bienes, no justificadas por necesidades
militares y efectuadas a gran escala, ilícita y arbitrariamente" (artículo
50).
“Obligado
en esos términos el Estado colombiano, mediante un convenio internacional que,
por otra parte, es hoy fuente interpretativa sobre el alcance de los derechos y
deberes de rango constitucional (artículo 93 Constitución Política), mal podría
prohijarse actualmente una concepción absoluta y ciega de la obediencia
castrense.” (Sentencia T-409 de 1992 M.P. Drs. Alejandro Martínez Caballero y
Fabio Morón Díaz) (Subrayas fuera del original)
La
Corte ratificó su postura en la Sentencia C-574 de 1992, en donde analizó la
exequibilidad del Protocolo Adicional a los Convenios  de Ginebra del 12  de
Agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos
armados internacionales  (Protocolo I). En dicha oportunidad el tribunal
sostuvo que los convenios sobre derecho internacional humanitario tienen
carácter prevalente sobre la legislación nacional, tal como se deduce de la
siguiente transcripción:
“Primera.   La Carta reconoce plenos efectos jurídicos a los tratados y
convenios - debidamente ratificados- concernientes a los derechos humanos (art.
93). Esto indica que los constituyentes no ignoraron la existencia de esa
amplia y promisoria rama que es el derecho internacional de los derechos
humanos, algunas de cuyas características tuvimos ya ocasión de señalar.
“Segunda.   Asimismo, ella reconoce también plenos efectos jurídicos a las
reglas del derecho internacional humanitario, particularmente durante la
vigencia de los denominados Estados de Excepción (Art. 214-2).  Es claro, pues,
que las facultades del gobierno durante tales estados encuentran límites
efectivos que operan aún antes de la vigencia de la ley estatutaria a que alude
la misma disposición constitucional.
“Lo cual
significa, ni mas ni menos, que las reglas del derecho internacional
humanitario son hoy, - por voluntad expresa del Constituyente -, normas
obligatorias per se  sin ratificación alguna previa o sin
expedición de norma reglamentaria.  Y lo son "en todo caso" como lo
señala significativamente la propia Carta.
“En estas
condiciones, no hay duda que el derecho internacional humanitario constituye
uno de los más eficaces instrumentos de protección del núcleo común que
comparte con los derechos humanos, tal como lo ha señalado la mas autorizada
doctrina.” (Sentencia C-574 de 1992 M.P. Dr. Ciro Angarita Barón)
Posteriormente,
en la Sentencia T-426 de 1992 y con ocasión de la tutela interpuesta por una
persona de la tercera edad para que se le reconociera una sustitución
pensional, la Corte Constitucional dejó sentado que un tratado internacional de
derechos humanos puede tomarse como elemento de interpretación de los derechos
consagrados en el texto de la Carta Política y que, por tanto, sus disposiciones
tienen jerarquía superior en el ordenamiento interno.
Tal
como se había adelantado, el concepto de “bloque de constitucionalidad”
fue sistematizado de manera definitiva en la Sentencia C-225 de 1995[5], fallo en el cual la
Corte Constitucional procedió a la revisión del Protocolo adicional a los
Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las
víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II),
así como de la Ley 171 del 16 de diciembre de 1994, por medio de la cual se
aprueba dicho Protocolo. La Corporación definió entonces el bloque de
constitucionalidad como aquella unidad jurídica compuesta “por...normas y
principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto
constitucional, son utilizados como parámetros del control de
constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados
a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución.
Son pues verdaderos  principios y reglas de valor constitucional, esto es, son
normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces
contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado
constitucional strictu sensu.”
La
incorporación en la doctrina jurídica nacional de una institución como el
bloque de constitucionalidad surgió entonces del reconocimiento de la
prevalencia de los tratados internacionales de derechos humanos sobre el orden
interno pero también, y de manera específica, de la necesidad de armonizar
dicho principio con la ya tradicional preceptiva constitucional que erige a la
Carta Política en el estatuto de mayor jerarquía dentro del ordenamiento jurídico
nacional. Ciertamente, el artículo 4º de la Constitución Política establece que
la Constitución es norma de normas y que en caso de incompatibilidad con
cualquiera de las normas subordinadas, aquella se aplicará de preferencia.
Del
análisis de los artículos 4º y 93 de la Constitución Política era evidente para
la Corte que la coexistencia de dos jerarquías normativas de carácter
prevalente constituía un escenario jurídico de gran complejidad; por esta
razón, la Corporación entendió que la única manera de conciliar dicha
contradicción era aceptando que los tratados internacionales de los cuales
Colombia es estado parte, en los que se reconocieran derechos humanos de
conculcación prohibitiva en estados de excepción, también tenían jerarquía
constitucional y conformaban, con el texto del Estatuto Superior, un solo
bloque normativo al que la legalidad restante debía sumisión.
Así
resolvió la Corte el dilema planteado por esta normatividad:
“En tales
circunstancias, la Corte Constitucional coincide con la Vista Fiscal en que el
único sentido razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de los
tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario (CP arts 93
y 214 numeral 2º) es que éstos forman con el resto del texto constitucional un
"bloque de constitucionalidad" , cuyo respeto se impone a la ley. En
efecto, de esa manera se armoniza plenamente el principio de supremacía de la
Constitución, como norma de normas (CP art. 4º), con la prevalencia de los
tratados ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y
prohíben su limitación en los estados de excepción (CP art. 93).” (Sentencia
C-225/95, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero)
C. Componentes del Bloque de constitucionalidad según la
jurisprudencia de la Corte Constitucional
Como
primera medida, es necesario advertir que la Corte Constitucional reconoció que
del bloque de constitucionalidad puede hablarse en dos sentidos: uno amplio y
uno restringido. En efecto, a este respecto la Corte sostuvo que
“
(...) resulta posible distinguir dos sentidos del concepto de bloque de
constitucionalidad. En un primer sentido de la noción, que podría denominarse
bloque de constitucionalidad strictu sensu, se ha considerado que se
encuentra conformado por aquellos principios y normas de valor
constitucional, los que se reducen al texto de la Constitución propiamente
dicha y a los tratados internacionales que consagren derechos humanos cuya
limitación se encuentre prohibida durante los estados de excepción (C.P., artículo
93).... Más recientemente, la Corte ha adoptado una noción lato sensu
del bloque de constitucionalidad, según la cual aquel estaría compuesto por
todas aquellas normas, de diversa jerarquía, que sirven como parámetro para
llevar a cabo el control de constitucionalidad de la legislación. Conforme a
esta acepción, el bloque de constitucionalidad estaría conformado no sólo por
el articulado de la Constitución sino, entre otros, por los tratados
internacionales de que trata el artículo 93 de la Carta, por las leyes
orgánicas y, en algunas ocasiones, por las leyes estatutarias.” (Sentencia
C-191 de 1998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
En desarrollo de
dicha premisa y refiriéndose concretamente a los componentes del bloque, la
jurisprudencia constitucional acepta que los tratados internacionales que
definen los límites del Estado hacen parte de esta entidad constitucional. Así
lo estableció la Corte en la Sentencia C-1022 de 1999 al sostener que los “tratados
de fronteras que ya estaban perfeccionados al momento de entrar en vigencia la
Constitución no pueden ser demandados, puesto que en el fondo son normas que
integran el bloque de constitucionalidad, como ya lo había indicado la
sentencia C-400 de 1998, cuando precisó que esos acuerdos internacionales, junto
con algunos convenios de derechos humanos, tenían un status y jerarquía
diferentes a los otros tratados en el ordenamiento colombiano.”
Y además agregó:
“...debido la
jerarquía constitucional de esos tratados, esta Corte considera que la
modificación de fronteras, que implique una cesión de territorio en relación
con los límites consolidados existentes al aprobarse la Carta de 1991, requiere
no sólo un nuevo tratado internacional, como lo señala el artículo 101 de la
Carta, sino que, además, ese tratado debe internamente aprobarse por los
procedimientos de reforma constitucional previstos por el título XIII de la
Carta. En efecto, un convenio de esa naturaleza implica una mengua del
territorio colombiano previsto por la Constitución, por lo cual, si es
incorporado al ordenamiento colombiano por una simple ley aprobatoria, la Corte
se vería forzada a declarar su inexequibilidad, por violar la soberanía
nacional (CP art. 9º) y el contenido del territorio protegido por la Carta (CP
art. 101). Pero la  modificación de una frontera no se puede hacer únicamente
por medio de una reforma constitucional, puesto que no sólo el artículo 101 de
la Carta exige un tratado internacional, sino que ese requisito se infiere de
la inevitable dimensión internacional de las fronteras. Por ende,  una
conclusión inevitable se sigue: una cesión de territorio colombiano requiere
que el correspondiente tratado internacional sea aprobado internamente por los
procedimientos de reforma constitucional previstos por la propia Carta.”
También
hacen parte integrante y principal del bloque de constitucionalidad los
tratados internacionales que consagran derechos humanos intangibles, es decir,
cuya conculcación está prohibida durante los Estados de Excepción; así como
también integran el bloque, de conformidad con el artículo 214 de la
Constitución Política, los convenios sobre derecho internacional humanitario,
como es el caso de los Convenios de Ginebra[6].
Por
vía de una aplicación extensiva del inciso segundo del artículo 93 de la
Constitución Política, la Corte ha admitido que incluso aquellos tratados
internacionales que establecen derechos humanos que pueden ser limitados
durante los estados de excepción –tal es el caso del derecho a la libertad de
movimiento– forman parte del bloque de constitucionalidad, aunque sólo lo hagan
como instrumentos de interpretación de los derechos en ellos consagrados.
Así,
por ejemplo, mediante Sentencia T-483 de 1999 la Corte Constitucional sostuvo
que aunque el derecho a la libre circulación puede ser restringido durante los
estados de excepción, dicha restricción debe estar encaminada a “hacer
prevalecer valiosos intereses públicos y los derechos y libertades de las
personas”. En vista de que ésta era la interpretación que debía dársele al
derecho a la libertad de movilización de conformidad con las normas de derecho
internacional que lo consagran, la Corte adujo que tales instrumentos
internacionales debían entenderse incorporados al bloque de constitucionalidad
como herramientas hermenéuticas para juzgar la legitimidad de la normatividad
interna.
Así
entonces, sostuvo que "según el inciso segundo del art. 93 de la
Constitución, los derechos y deberes consagrados en ésta se interpretarán, de conformidad
con los Tratados Internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia”, agregando:
“Ello
significa, que para efectos de interpretar los referidos derechos las normas de
los tratados en referencia tienen carácter prevalente en el orden interno,
formando por lo tanto parte del bloque de constitucionalidad, como lo ha
reconocido la Corte en diferentes pronunciamientos.” (Sentencia T-483 de 1999
M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell)
Adicional
a lo anterior, la Corte sostuvo que el preámbulo de la Constitución también
hace parte del bloque de constitucionalidad porque aquél delinea los
fundamentos básicos y define los propósitos que confluyen a la conformación del
Estado colombiano. En esta línea la Corte defendió “la concepción jurídica según
la cual el Derecho no se agota en las normas y, por ende, el Constitucional no
está circunscrito al limitado campo de los artículos que integran una Carta
Política.” Y agregó:
“El Preámbulo
de la Constitución incorpora, mucho más allá de un simple mandato específico,
los fines hacia los cuales tiende el ordenamiento jurídico; los principios que
inspiraron al Constituyente para diseñar de una determinada manera la
estructura fundamental del Estado; la motivación política de toda la
normatividad; los valores que esa Constitución aspira a realizar y que
trasciende la pura literalidad de sus artículos.
“El Preámbulo
da sentido a los preceptos constitucionales y señala al Estado las metas hacia
las cuales debe orientar su acción; el rumbo de las instituciones jurídicas.
“Lejos de ser
ajeno a la Constitución, el Preámbulo hace parte integrante de ella.  Las
normas pertenecientes a las demás jerarquías del sistema jurídico están sujetas
a toda la Constitución y, si no pueden contravenir los mandatos
contenidos en su articulado, menos aún les está permitida la transgresión de
las bases sobre las cuales se soportan y a cuyas finalidades apuntan.
“Considera la
Corte que la preceptiva constitucional ha sido enderezada por el propio Constituyente
a la realización de unos fines, al logro de unos cometidos superiores
ambicionados por la sociedad, que cabalmente son los que plasma el Preámbulo y
que justifican la creación y vigencia de las instituciones.  Quitar eficacia
jurídica al Preámbulo, llamado a guiar e iluminar el entendimiento de los
mandatos constitucionales para que coincida con la teleología que les da
sentido y coherencia, equivale a convertir esos valores en letra muerta, en
vano propósito del Constituyente, toda vez que al desaparecer los cimientos del
orden constitucional se hace estéril la decisión política soberana a cuyo
amparo se ha establecido la Constitución.
“Juzga la Corte
Constitucional que el Preámbulo goza de poder vinculante en cuanto
sustento del orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma -sea de
índole legislativa o de otro nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de
los fines en él señalados, lesiona la Constitución porque traiciona sus
principios.” (Sentencia C-479 de 1992 MM.PP.DD. José Gregorio Hernández Galindo
y Alejandro Martínez Caballero)
D. Fuerza normativa del Bloque de Constitucionalidad
De
lo dicho anteriormente se tiene que  las disposiciones que hacen parte del
bloque de constitucionalidad ostentan jerarquía constitucional por estar
situadas a la altura de las normas del texto de la Carta y forman con el un
conjunto normativo de igual rango.
El
hecho de que las normas que integran el bloque de constitucionalidad tengan
jerarquía constitucional hace de ellas verdaderas fuentes de derecho, lo que
significa que los jueces en sus providencias y los sujetos de derecho en sus
comportamientos oficiales o privados deben atenerse a sus prescripciones. Así
como el preámbulo, los principios, valores y reglas constitucionales son
obligatorios y de forzoso cumplimiento en el orden interno, las normas del
bloque de constitucionalidad son fuente de derecho obligatoria para todos los
asociados.
Además,
las normas del bloque operan como disposiciones básicas que reflejan los
valores y principios fundacionales del Estado y también regulan la producción
de las demás normas del ordenamiento doméstico. Dado el rango constitucional
que les confiere la carta, las disposiciones que integran el bloque superior
cumplen la cuádruple finalidad que les asigna Bobbio, a saber, servir de i)
regla de interpretación respecto de la dudas que puedan suscitarse al momento
de su aplicación; ii) la de integrar la normatividad cuando no exista norma
directamente aplicable al caso; iii) la de orientar las funciones del operador
jurídico, y iv) la de limitar la validez de las regulaciones subordinadas.[7]
El
hecho de compartir la jerarquía del texto formal de la Carta convierte a los
dispositivos del bloque en “eje y factor de unidad y cohesión de la
sociedad”[8],
y la condición de ocupar con ellos el máximo peldaño en la escala normativa
obliga a que toda la legislación interna acondicione su contenido y ajuste sus
preceptos a los estatutos por aquellas adoptados, pues éstos irradian su
potestad sobre todo el ordenamiento normativo[9].
En
este sentido, por ejemplo, la Corte enfatizó en la Sentencia C-225 de 1995 que “la
imperatividad de las normas humanitarias y su integración en el bloque de
constitucionalidad implica que el Estado colombiano debe adaptar las normas
de inferior jerarquía del orden jurídico interno a los contenidos del
derecho internacional humanitario, con el fin de potenciar la realización
material de tales valores”.
Del
mismo modo se pronunció en sentencia posterior cuando advirtió que el
ordenamiento interno debía guardar armonía con los convenios de la OIT, de modo
que las organizaciones competentes del Estado tenían la obligación de hacer los
ajustes necesarios para garantizar su concordancia con la legislación interna.
“Colombia
es miembro de un gran número de organizaciones internacionales que buscan la
protección y garantía de los derechos humanos - entre ellas, la OIT-; las
obligaciones que ha contraído en ese ámbito son exigibles por partida triple:
pueden reclamarlas Organizaciones como tales (en virtud del tratado
constitutivo), los Estados y, lo más importante, los individuos, como se
explicó anteriormente. En cualquiera de los casos es el Estado el llamado a
corregir lo que, en su orden interno, contradiga  el propósito y fin de los
acuerdos internacionales, y él es responsable por el cumplimiento del tratado
en todo el territorio.” (Sentencia T-568 de 1999, M.P. Dr. Carlos Gaviria
Díaz) (Subrayas fuera del original)
Ahora
bien, es claro que si los preceptos, principios y valores contenidos en el
bloque de constitucionalidad irradian el texto de la normatividad interna y
obligan a las autoridades a acondicionarla a sus disposiciones, también las
decisiones judiciales tienen que guardar similar obediencia. Así entonces, no
sólo el productor del derecho positivo, sino también el ejecutor de la norma y
su intérprete autorizado, están compelidos a seguir los lineamientos del bloque
de constitucionalidad, ya que en dicha sumisión reside la validez jurídica de
sus actuaciones.[10]
En
conclusión, todo el ordenamiento, en su contenido positivo y en su aplicación
práctica, debe adecuarse a las normas de jerarquía constitucional. Dando por
sentado que las normas que integran el bloque de constitucionalidad son
verdaderas normas constitucionales, bien vale entonces acoger las siguientes
consideraciones de la Corte que obran como síntesis de la subordinación
jurídica a que se ha hecho referencia.
“10. La
Constitución Política se postula a sí misma como “norma de normas” (C.P. art.
4). El orden jurídico se reconoce como un todo primeramente en la Constitución,
y a partir de ella se desarrolla dinámicamente por obra de los poderes
constituidos, pero en este caso dentro del marco trazado y con sujeción a los
principios y valores superiores. No podría la Constitución orientar el proceso
normativo y el conjunto de decisiones que se derivan de su propia existencia,
si sus preceptos no fuesen acatados por todas las autoridades y las personas.
La Corte Constitucional, cabeza de la jurisdicción constitucional, tiene
asignada la misión de mantener la integridad y la supremacía de la
Constitución, de lo cual depende que ésta pueda conservar su connotación
normativa y su poder de imperio contra todo acto u omisión de los poderes
constituidos.
“La
afirmación del rango normativo superior de la Constitución Política se traduce
en las sentencias que dicta la Corte Constitucional, a través de las cuales
esta Corporación cumple su función de máximo y auténtico intérprete de la
Carta. Estas dos calidades de la Corte surgen de su posición institucional como
garante de la supremacía de la Constitución, cuyo sentido y alcance le
corresponde inequívocamente establecer frente a todos y cada uno de los órganos
del Estado, lo mismo que frente a las personas, que igualmente le deben
obediencia.” (Sentencia SU-640 de 1998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Analizado el
concepto del bloque de constitucionalidad, esta corporación entra al estudio
particular de la norma acusada.
4. Constitucionalidad de la norma demandada
A.
Análisis del primer cargo de la demanda
Según el primer
cargo de la demanda, la expresión acusada consagra una aplicación subsidiaria
de la normatividad del bloque de constitucionalidad porque la restringe a los
casos de vacío legal, contrariando así el carácter prevalente de tales
disposiciones.
Para responder a
esta acusación debe recordarse que según los argumentos expuestos en la parte
considerativa de esta providencia, las normas del bloque de constitucionalidad
tienen prevalencia general y permanente sobre las normas de la legislación
interna, no una simple importancia subsidiaria, como sugiere el demandante.
Ello se debe a
que - como se indicó- tienen rango constitucional y el hecho de compartir con
el texto de la Carta la máxima jerarquía normativa del Estado las convierte en
fuentes de derecho interno, de carácter obligatorio y subordinante del resto
del ordenamiento jurídico. Así lo reconoce implícitamente en propio artículo 21
en un aparte que no fue objeto de demanda y que señala que en la “aplicación
del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en
esta ley y en la Constitución Política.” Si se admite entonces –como
se ha dicho a lo largo de este fallo- que uno de los principios rectores del
ordenamiento constitucional colombiano es la prevalencia interna de los
tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad,
forzoso es concluir que en la aplicación del régimen disciplinario promulgado
por la Ley 734 dicho principio recibe plena consideración.
Con todo, se
llegaría a la misma conclusión incluso si la Ley hubiere guardado silencio en
torno a la aplicabilidad en el régimen disciplinario de los principios de
derecho internacional que forman el bloque constitucional, pues la preeminencia
del bloque tiene rango constitucional e impera por encima de cualquier
consideración legislativa o de cualquier intención hermenéutica.
Así que los
preceptos que conforman el bloque de constitucionalidad son obligatorios, no
tanto porque lo reconozca el legislador sino porque así lo impone la estructura
de nuestro ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva y contrario a lo
sostenido por el impugnante, el bloque de constitucionalidad tiene una
presencia tutelar respecto del Código Disciplinario Único - irradiando, guiando
y delimitando su normatividad y la aplicación concreta de sus preceptos -, por
lo cual es incorrecto concluir que su aplicación se limite exclusivamente a los
casos de vacío legal.
Esta particular
visión del conflicto constituye un punto de conciliación entre el carácter
prevalente de la normatividad superior con la aplicación subsidiaria de la
misma, pues permite entender que frente a un vacío legal es posible dar
aplicación directa a las normas del bloque de constitucionalidad, sin que por
ello se entienda que su aplicación es innecesaria cuando dicho vacío no existe.
Así, cuando la
norma especial - que es el Código Disciplinario Único- no cobija una situación
jurídica determinada o contiene una regulación insuficiente para resolver un
caso particular, el interprete debe hacer uso directo de la normatividad del
bloque de constitucionalidad[11].
El bloque suple la voluntad del legislador o, mejor, complementa su olvido. Sin
embargo, lo anterior no quiere decir que si el Código prevé una regulación para
un caso concreto, la normatividad superior quede vacante. Tanto las normas
positivas del código como su interpretación y su aplicación concretas deben
dirigir permanentemente su mirada a las preceptivas de rango constitucional, en
reconocimiento de la sumisión a que se ha hecho referencia exhaustiva en esta
providencia.
De hecho, frente
a la hipótesis de una disyuntiva interpretativa o de la resolución de un caso
concreto para el cual exista norma disciplinaria directamente aplicable, la
consulta de las normas de jerarquía superior se impone como requisito de
legitimidad de la decisión. Debe tenerse presente en definitiva que cuando la
legislación interna acomoda sus prescripciones a la legislación internacional
del bloque, asume la supremacía de la última y reconoce su prevalencia.
Se concluye
entonces que la aplicación de las normas del bloque de constitucionalidad,
aunque en algunos casos es indirecta, se verifica de manera permanente en la
legislación, pues es la presencia tutelar de estos principios, valores y
garantías lo que ilustra el desenvolvimiento de la juridicidad nacional.
De conformidad
con estas conclusiones, la Corte Constitucional considera que por este aspecto
la disposición acusada no contraría el texto de la Carta y así lo decidirá en
la parte resolutiva de esta providencia.
B. Análisis
del Segundo cargo de la demanda
Antes de
continuar con el segundo cargo de la demanda, la Sala estima conveniente
transcribir de nuevo el precepto acusado.
“ARTÍCULO
21. APLICACIÓN DE PRINCIPIOS E INTEGRACIÓN NORMATIVA. En la aplicación del
régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta
ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley se
aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los
convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en
los códigos Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de
Procedimiento Civil en lo que no contravengan la naturaleza del derecho
disciplinario.” (Se subraya la parte demandada)
El segundo
reproche del impugnante precisa que la ley acusada no especifica cuáles
tratados internacionales se aplican en caso de vacío legislativo, pudiendo
entonces el operador jurídico dar aplicación a tratados internacionales que no
se refieren a derechos humanos intangibles, cuales son –a su juicio- los únicos
que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
En los términos
del demandante se plantearía una contradicción normativa entre la disposición
constitucional y la legal porque mientras la primera sólo considera legislación
prevalente las normas sobre derechos humanos intangibles, la segunda obliga a
suplir los vacíos legislativos con normas sobre derechos humanos, sin hacer
especificación alguna. Así visto, la ley estaría ampliando el número de normas
que hacen parte del bloque de constitucionalidad, incluyendo en éste derechos
no consagrados en la Carta. El demandante diría que la Ley no está habilitada
para incorporar más normas al bloque de Constitucionalidad de las que la misma
Constitución decide integrar.
Antes de
proseguir, esta Corte considera pertinente hacer la claridad de que, según la
interpretación que le confiere a la norma, la expresión “ratificados por
Colombia”, que se encuentra al final de la frase citada, involucra también
a “los tratados internacionales sobre derechos humanos”. En estos
términos se entiende que los vacíos legales del Código Disciplinario Único
habrán de suplirse con los convenios internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia.
Ahora sí, para
responder al cargo debe reconocerse en primer lugar que a los únicos tratados
internacionales sobre derechos humanos que el artículo 93 de la Carta Política
les da carácter prevalente, es decir, que los integra al bloque de
constitucionalidad, es a los que se refieren a derechos humanos intangibles.
No obstante, el
inciso primero del artículo 93 no puede interpretarse de manera aislada, pues
el inciso segundo de la misma norma dice que los tratados sobre derechos
humanos ratificados por Colombia son normas de interpretación para los derechos
y deberes consagrados en la Carta Política.
En ese sentido,
habría que reconocer como primera medida que los tratados internacionales de
los cuales Colombia es Estado Parte y que se refieren en general a derechos
humanos sí forman parte del bloque de constitucionalidad –por lo menos en lo
que al artículo 93 concierne- como reglas de interpretación de los derechos y
deberes consignados en la Constitución Política.
Este es el
reconocimiento que la Corte Constitucional les venía dando en su
jurisprudencia. Para ilustrarlo se citó la Sentencia C-483 de 1999 en la que la
Corporación sostuvo que “[s]egún el inciso segundo del art. 93 de la
Constitución, los derechos y deberes consagrados en ésta se interpretarán, de
conformidad con los Tratados Internacionales sobre derechos humanos ratificados
por Colombia. Ello significa, que para efectos de interpretar los referidos
derechos las normas de los tratados en referencia tienen carácter prevalente en
el orden interno, formando por lo tanto parte del bloque de constitucionalidad,
como lo ha reconocido la Corte en diferentes pronunciamientos.”
Con todo, los
tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia no sólo son
instrumentos de utilidad hermenéutica para los derechos y deberes consagrados
en la Carta, sino que son legislación obligatoria de carácter interno por el
hecho de haber sido incorporados al ordenamiento nacional a través de una Ley
de la República.
En
efecto, la  Corte no pierde de vista que la remisión que hace la Ley a los
tratados internacionales sobre derechos humanos está directamente referida a
los tratados que han sido ratificados por Colombia, lo cual significa que se
trata de instrumentos que por el procedimiento constitucional han sido
incorporados al ordenamiento jurídico nacional y frente a los cuales resulta
aplicable el canon constitucional que obliga a nacionales y a extranjeros
“en Colombia a acatar la constitución y las leyes” (Art. 4º C.P.).
Así entonces,
cuando la disposición alude a tal normatividad remite a un acto jurídico
complejo que ha sido negociado por el ejecutivo, aprobado por el legislativo y
revisadas por la Corte Constitucional. Este proceso de incorporación las
convierte en fuentes de derecho interno que resultan, como es obvio, de
obligatorio cumplimiento. De allí que no resulte ilegítimo el reenvío
que hace la ley de la referencia en caso de que no haya norma interna
directamente aplicable al caso.
En conclusión,
esta Sala no encuentra que por el aspecto señalado en la demanda, la expresión
demandada del artículo 21 vaya en contravía de lo dispuesto en la Constitución
Política.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “En lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados
internacionales sobre derechos humanos”, contenida en el artículo 21 de la
Ley 734 de 2002.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto en le fue
aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] “Ponencia Francesa” Favoreu Louis, Rubio Llorente Francisco, El bloque de
la constitucionalidad, Universidad de Sevilla, Cuadernos Civitas, 1991, págs
19-20
[2] Rubio
Llorente, Francisco, Bloque de constitucionalidad, Revista Española de
Derecho Constitucional, año 9, número 27, septiembre-diciembre 1989.
[3] Eduardo Jiménez de Aréchaga,
“Introducción al problema de las relaciones entre el derecho internacional y el
derecho interno”, separata de la Revista Jurídica, Buenos Aires, 1962, Págs
1-111
[4] Sentencia del
23 de marzo de 1973. M.P. Dr. Eustorgio Sarriá. Gaceta Judicial N° 2390-2391 Pág.105
[5] La expresión “bloque de
constitucionalidad” fue utilizada antes del 95 en las Sentencias C-4988/93,
C-089/94, C-372/94 y C-555/94, pero no para referirse al concepto que ocupa
este debate. El entendimiento de la expresión antes del 95 estaba dirigido a
que la Constitución Política es un bloque armónico de preceptos que debe
interpretarse de manera global y sistemática.
[6] Cfr. Sentencia C-225 de 1995
[7] Bobbio, Principi Generali del Diritto,
NDI, XIII, UTET, Torino, p. 887.
[8] Cfr. Sentencia C-531/93
[9] “Esta Corporación reitera que conforme a
su jurisprudencia, la Carta Política tiene una capacidad de irradiación
sobre la interpretación de las leyes y de los contratos celebrados por los
particulares, pues la educación y los derechos fundamentales de los
ciudadanos constituye un marco valorativo que impregna y condiciona todos los
actos jurídicos celebrados por los coasociados.” (Sentencia T-202 de 2000, M.P.
Dr. Fabio Morón Díaz)
[10] “Que
los jueces, y en general todos los llamados a aplicar el derecho, habrán de
tomar la norma constitucional como una premisa de su decisión, igual que
cualquier otra norma, con las consiguientes consecuencias: a) dado que la
constitución es norma superior habrán de examinar con ella todas las leyes y
cualesquiera normas para comprobar si son o no conformes con la norma
constitucional; b) habrán de aplicar la norma constitucional para extraer de
ella la solución del litigio o, en general, para configurar de un modo u otro
una situación jurídica; c) habrán de interpretar todo el ordenamiento conforme
a la Constitución. En otras palabras, si la Constitución tiene eficacia directa
no será sólo norma de normas, sino norma aplicable, no será sólo fuente sobre
la producción, sino también fuente de derecho sin más.” Ignacio de Otto, Derecho Constitucional,
Ariel Derecho, 1999. P-76
[11] En ocasiones anteriores la Corte ha procedido a dar
aplicación directa a los preceptos constitucionales, específicamente cuando ha
verificado la insuficiencia de la Ley para regular un asunto cuya falta de
resolución implica la vulneración del orden jurídico. Así, por ejemplo, en la
Sentencia C-381/00 (M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero) la
Corporación dio aplicación al artículo 39 de la Carta frente al vacío normativo
que presentaba la legislación laboral en materia de participación de sindicatos
en procesos de fuero sindical, y dispuso que los sindicatos “tienen  derecho a participar en esos
procesos, ya sea como demandados, en el caso de los juicios promovidos por los
patronos para levantar  ese fuero, ya sea como eventuales demandantes, en las
acciones de reintegro y en las acciones de restitución”. Y en la Sentencia C-1064 de 2001 la Corte
hizo el siguiente comentario “Señala la Corte que quien está llamado a fijar dicho
criterio es, en prin­cipio, el Legislador. En un estado democrático es en el
Congreso, foro político deliberativo y representativo por excelencia, donde se
debe surtir este debate. Sin embargo, constata la Corte que aun no se ha
expedido normatividad al respecto. El Congreso no ha establecido todavía
criterio alguno que oriente al Ejecutivo al momento de diferenciar a los
servidores públicos para efectos de realizar los aumentos salariales. Ante
este estado de cosas el juez consti­tucional, en ejercicio de su función de
guardián de la Carta Política y hasta tanto el Legislador no se pronuncie, debe
acudir directamente a la Constitución con el fin de identificar un referente
para establecer cuál puede ser dicho criterio.” (M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinoza)