C-275-98
Sentencia C-275/98
Sentencia
C-275/98
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza
Las Corporaciones
son personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos
de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan
de un régimen de autonomía.
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Recursos/CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Régimen presupuestal
Atendiendo a las
distintas clases de recursos que tienen las Corporaciones, la Corte debe hacer
la siguiente distinción, en aras de que no se vulnere el núcleo esencial de la
autonomía que la Constitución reconoció a esta clase de entidades: en relación
con los recursos provenientes de la Nación, resulta procedente la aplicación de
las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto, de conformidad con el artículo
4o. del decreto 111 de 1996, pero esta aplicación no se extiende al manejo de
los recursos propios de las Corporaciones, entre los cuales se encuentran los
contemplados en el artículo 317 de la Constitución. La Corte señala que el
alcance de esta decisión se extiende exclusivamente a la interpretación
constitucional sobre el régimen  presupuestal de las Corporaciones Autónomas
Regionales; en razón a que el estudio del artículo 4º del decreto 111 de 1996,
se realizó confrontando las normas de la Constitución que regulan las
Corporaciones Autónomas Regionales, y no con toda la Carta, los efectos de la
cosa juzgada son relativos.
Referencia:
Expediente D-1895.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4° del decreto 111 de 1996, "Por
el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995
que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto"
Actor: Luis Fernando
Alvarez Jaramillo.
Magistrada  Ponente
(e):
Dra. CARMENZA ISAZA
DE GÓMEZ.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número veintitrés
(23), a los tres (3) días del mes de junio de mil novecientos noventa y ocho
(1998).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis
Fernando Alvarez Jaramillo, con base en los artículos 40, numeral 6, y 241,
numeral 5, de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad del
artículo 4° del decreto 111 de 1996.
Por auto del
dieciocho (18) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997), el
magistrado sustanciador, admitió la demanda y ordenó fijar en lista la norma
acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al
señor Presidente de la República y al del Congreso, con el objeto de que, si lo
estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma
demandada.
A. Norma
acusada.
El siguiente es el
texto de la norma demandada, con la advertencia de que se subraya lo acusado.
"DECRETO NÚMERO 111 DE 1996
(Enero 15)
"Por el cual se compilan la Ley 38 de
1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto.
"EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA
"En ejercicio
de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por la
Ley 225 de 1995 y
"CONSIDERANDO :
"Que la Ley 225
de 1995 introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 y a la Ley 179 de
1994, Orgánicas del Presupuesto, y en su artículo 24 autorizó al Gobierno para
compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni
contenido ;
"Que la
compilación que el Gobierno efectúa mediante el presente decreto será el
Estatuto Orgánico del Presupuesto, según lo dispone el artículo 24 de la Ley
225 de 1995.
"DECRETA :
"Artículo 4°.
Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden
nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean
empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o
asimiladas a éstas por la Ley de la República, se les aplicarán las disposiciones
que rigen los establecimientos públicos del orden nacional. (Ley 179 de 1994,
artículo 63)."
B. La demanda.
El actor estima que
el artículo demandado viola los artículos 1°, 84, 113, 150 ordinal 7°, 210 y
352 de la Constitución Política. Solicita que la Corte profiera una sentencia
semejante a la C-220 de 1997, en la que declaró la exequibilidad del mismo
artículo 4o. del decreto 111 de 1996, pero, bajo el entendido de que sus
disposiciones no son aplicables a las universidades del Estado, pues considera
que esta misma situación se presenta con las Corporaciones Autónomas Regionales
-CARS-. Se sintetizan así sus razones:
Las CARS tienen un
régimen de autonomía administrativa y financiera conferido por la Constitución
en el numeral 7° del artículo 150. Sin embargo, la norma acusada, para efectos
presupuestales, las asimila a las disposiciones aplicables a los
establecimientos públicos del orden nacional, olvidándose que, a partir de la
promulgación de la Constitución de 1991, estas entidades no tienen tal calidad.
Manifiesta que la
definición de las CARS dada por la ley 99 de 1993 concuerda con lo señalado por
la Corte en la sentencia C-593 de 1995 sobre la naturaleza de estas
Corporaciones.
Además, se trata de
organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades
territoriales. En consecuencia, el hecho de aplicar a las CARS la misma
normatividad de los establecimientos públicos para efectos presupuestales,
limita su autonomía administrativa y financiera, ante la imposibilidad de administrar
su propio presupuesto.
Indica que lo
dispuesto en la norma demandada ha generado diferentes situaciones de hecho,
que van en detrimento de las funciones propias de las Corporaciones, al someter
su presupuesto a la aprobación del  Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
sin tener en cuenta los planes de desarrollo municipal previamente aprobados
por las Corporaciones.
Por otra parte,
afirma que, de conformidad con el artículo 46 y concordantes de la ley 99 de
1993, las Corporaciones Autónomas Regionales tienen un presupuesto compuesto no
sólo por dineros aportados por la Nación, sino que, igualmente, poseen recursos
propios, los que deben ser administrados directamente por tales entes
corporativos, sin la injerencia del Gobierno Nacional. En consecuencia, la
intervención del Estado en el manejo presupuestal de las CARS debe limitarse
exclusivamente a los recursos provenientes de la Nación. Sin embargo, con el
régimen presupuestal al que han sido sometidas las Corporaciones Autónomas
Regionales, se da un mismo trámite para la ejecución de los recursos propios
como para los que no lo son.
El demandante señala
que esta asimilación a establecimientos públicos del orden nacional, para la
aplicación del decreto 111 de 1996, origina situaciones de hecho en relación
con los procedimientos presupuestales del Ministerio de Hacienda.  Al respecto,
presenta, a título de ejemplo, los numerosos pasos que implica para las
Corporaciones estar sometidas a los procedimientos establecidos en el decreto.
Estas circunstancias
atentan directamente contra el principio de autonomía que es inherente a la
naturaleza misma de las Corporaciones, y éste es el sentido del pronunciamiento
que solicita a la Corte.
C.
Intervenciones.
El ciudadano Juan
Fernando Romero Tobón, obrando en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, se opone a la demanda por las siguientes razones:
En primer lugar,
señala que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-220 de 1997, declaró
exequible la norma acusada, razón por la que considera que no es procedente un
nuevo estudio sobre el mismo contenido normativo, por configurarse el fenómeno
de cosa juzgada. Sin embargo, estima procedente hacer un análisis de los cargos
formulados en la demanda.
Para el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, el tratamiento presupuestal dado a las
Corporaciones Autónomas Regionales, no vulnera el numeral 7° del artículo 150
de la Constitución, ya que en el mismo precepto se faculta al legislador para
reglamentar la creación y funcionamiento de las CARS dentro de un régimen de
autonomía, sin que se establezcan los parámetros de la misma. Por lo tanto, el
legislador, en uso de sus facultades, puede determinar que en materia
presupuestal, dichos organismos se rigen por lo establecido en la ley Orgánica
del Presupuesto.
Señala que con la
promulgación de la Constitución de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales
mantuvieron su condición de establecimientos públicos, tal como lo sostiene la
Corte Constitucional en sentencia C-423 de 1994, naturaleza que también está
presente en la sentencia C-262 de 1995. Por consiguiente, tales entidades deben
someterse a lo dispuesto en la norma acusada.
Además, resalta el
pronunciamiento de la Corte en relación con el alcance de la autonomía presupuestal
deferida a la Contraloría General de la República, en materia de ejecución, en
la sentencia C-101 de 1996. Asunto que también había sido objeto de
pronunciamiento en la sentencia C-592 de 1995.
Por otra parte,
según lo dispuesto en la Carta (artículos 352 y 353), en materia presupuestal
debe prevalecer la unidad de presupuesto, en virtud de los planes de
financiamiento de la operación estatal y la coherencia macroeconómica. En
consecuencia, la ley Orgánica del Presupuesto debe ocuparse de todos los entes
descentralizados, integrando dentro del presupuesto general de la nación sus
ingresos, gastos, excedentes financieros y los rendimientos obtenidos.
Además, con la
aplicación de la norma demandada no se desconoce el núcleo esencial de la
autonomía presupuestal, pues si bien ésta supone la posibilidad de disponer
independientemente de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto, a su
vez, también se encuentra supeditada al cumplimiento del trámite presupuestal
previsto en la ley orgánica, en cuanto a la certificación de la existencia del
recurso y la racionalización de la programación presupuestal.
Finalmente,
advierte, que es errado el concepto del actor en cuanto al trámite de ejecución
que se da en relación con los recursos provenientes de la Nación y aquellos que
le pertenecen a las CARS, pues en los artículos 73 y 74 del decreto 111 de
1996, se establecieron sistemas diferentes para la ejecución de estos recursos
en razón de su origen, de tal manera que se respeta la autonomía presupuestal
de las entidades descentralizadas, en cuanto a la administración y ejecución de
sus propios recursos de conformidad con las políticas establecidas por el
CONFIS.
D. Concepto del
Procurador General de la Nación.
En concepto número
1476, del 16 de enero de 1998, el Procurador General de la Nación solicita a la
Corte Constitucional, declarar exequible el artículo 4° del decreto 111 de
1996.
El Ministerio
Público, pide a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto en la sentencia
C-220 de 1997, que declaró la exequibilidad de la norma demandada.
Señaló que el
patrimonio de las Corporaciones Autónomas Regionales se encuentra parcialmente
integrado por fondos públicos que les han sido otorgados a título de
transferencia, con el fin de destinarlos a la preservación y saneamiento
ambiental, razón por la que, para efectos presupuestales, se les aplican las
disposiciones que rigen a los establecimientos públicos.
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4., de la Constitución
Política.
Cabe advertir que la
demanda se encamina a lograr el pronunciamiento de un artículo contenido en un
decreto, el 111 de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y La ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto". La Corte, en la sentencia C-508 de 1996, señaló su competencia
para conocer los artículos de los decretos compiladores "pues si bien
el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son
materialmente legales."
Por consiguiente, la
Corte hará el examen constitucional del decreto.
En cuanto a lo
señalado por el interviniente y la Procuraduría en el sentido de que sobre el
artículo 4o. ya se produjo la cosa juzgada constitucional, en la sentencia
C-220 de 1997, y por lo tanto, no es posible un nuevo pronunciamiento de la
Corte sobre el mismo, cabe aclarar que en dicha sentencia, que declaró el
citado artículo exequible, su examen se realizó no sólo sobre la norma en sí
misma considerada, sino en relación con las razones por las cuales no era
aplicable a las universidades estatales. Por eso, la decisión, en la parte
resolutoria, limitó su ámbito, así:
"Primero.
Declarar EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el artículo 4
del Decreto 111 de 1996, cuyo texto corresponde al artículo 63 de la ley  179
de 1994, norma compilada, en el entendido de que sus disposiciones no son
aplicables a las universidades del Estado, cuyo régimen presupuestal es el
ordenado por las normas de la ley 30 de 1992, y aquéllas del Estatuto Orgánico
de Presupuesto que no vulneren el núcleo esencial de la autonomía que les
reconoció el artículo 69 de la C.P."
En el presente caso
es, pues, procedente realizar un examen semejante, para decidir si el artículo
4o. se aplica o no a las Corporaciones Autónomas Regionales.
Segunda.- Lo que
se debate.
El demandante
pretende que la Corte, tal como hizo en la sentencia C-220 de 1997, declare que
el artículo 4o. del decreto 111 de 1996 no se refiere a las Corporaciones
Autónomas Regionales, dada la naturaleza especial que ellas tienen, reconocida
constitucionalmente. En consecuencia, que tampoco se les aplican las
disposiciones que rigen para los establecimientos públicos del orden nacional.
Al respecto, se
examinará la naturaleza de estas Corporaciones. En sentencia C-593 de 1995, la Corte señaló:
"Las
corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden
nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que
les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el
Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines
asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni
vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la
medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera,
patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno
Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados
por la ley. Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios
entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración
central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que
están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones
policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con
la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales
renovables, lo cual, y dentro del marco de lo dispuesto por el inciso segundo
del artículo 339 de la Carta Política, las autoriza para participar, en los
casos señalados en la ley, como agentes del Gobierno Nacional, en los procesos
de elaboración y adopción concertada de los planes de desarrollo de las
entidades territoriales, y en la armonización de políticas y de normas
regulatorias que se dicten por las distintas autoridades competentes, como en
el caso del numeral 7o. del artículo 313 de la Carta Política, con el objeto de
asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las
funciones que les hayan sido asignadas." (sentencia C-593 de 1995, M. P.,
doctor Fabio Morón Díaz)
También, en la
sentencia C-262 de 1995, en relación con el régimen laboral de algunas personas
vinculadas a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, la Corte
observó:
"Como se dejó en claro
más arriba, en este asunto existen suficientes razones para fundamentar la
distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales y para entender
que las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades que cumplen cometidos
públicos de interés del Estado y de la Comunidad, que ejecutan planes,
políticas, y proyectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales, y que
deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales y reglamentarias
sobre su manejo y aprovechamiento, lo cual puede ser atendido por empleados
públicos, según la definición que de su régimen haga la ley." (sentencia
C-262 de 1995, M.P., doctor Fabio Morón Díaz)
También en la
sentencia C-423 de 1994, se estableció:
"En virtud de lo anterior debe esta Corporación señalar que, con
la promulgación de la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas
regionales mantuvieron su condición de establecimientos públicos, aunque tienen
un objeto específico dado el carácter especial que el mismo Constituyente les
otorgó (Art. 150-7 C.P.), y una finalidad singular cual es la de promover y
encauzar el desarrollo económico y social del territorio comprendido bajo su
jurisdicción, atendiendo de manera especial a la conservación, defensa y
adecuado aprovechamiento de los recursos naturales." (sentencia C-423,
M.P., doctor Vladimiro Naranjo Mesa)
Es pues, claro, que
en relación con esta materia, la Corte ha manifestado que las Corporaciones son
personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos
de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan
de un régimen de autonomía.
En consecuencia, las
Corporaciones, en principio, están incluidas en el campo de aplicación del
artículo 4o. demandado, pues éste señala que "Para efectos
presupuestales, todas las personas jurídicas del orden nacional, cuyo
patrimonio esté constituido por fondos públicos ... se les aplicarán las
disposiciones que rigen para los establecimientos públicos."
Sin embargo, hay que
hacer las siguientes precisiones:
Las Corporaciones
integran su presupuesto con dineros aportados por la Nación, tal como lo
señalan los artículos 42 y siguientes de la ley 99 de 1993, y con otros dineros
provenientes de fuentes diferentes, como son las tasas, los recaudos de los
impuestos prediales, multas, etc.
En esta última clase
de recursos se encuentran los que trata el inciso segundo del artículo 317 de
la Constitución. Dice este artículo:
"Artículo
317. Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior
no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.
"La ley
destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de
las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación
del ambiente y de los recursos renovables, de acuerdo con los planes de
desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción." ( se
subraya)
La ley 99 de 1993,
"Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el
Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA,
y se dictan otras disposiciones", en su artículo 46, sobre el patrimonio y
rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales, señaló:
"ARTÍCULO 46. Patrimonio y Rentas de las
Corporaciones Autónomas Regionales. Constituyen el patrimonio y rentas de
las Corporaciones Autónomas Regionales :
1.  El producto de las sumas que, por concepto de porcentaje
ambiental del impuesto predial, les transferirán los municipios y distritos, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 44 de la presente Ley.
2.  Los recursos que le transfieran las entidades
territoriales con cargo a sus participaciones en las regalías nacionales.
3.  El porcentaje de los recursos que asigne la ley, con
destino al medio ambiente y a la protección de los recursos naturales
renovables, provenientes del Fondo Nacional de Regalías.
4.  Los recursos provenientes de derechos, contribuciones,
tasas, tarifas, multas y participaciones, que perciban, conforme a la ley y a
las reglamentaciones correspondientes ; y en especial el producto de las
tasas retributivas y compensatorias de que trata el Decreto ley 2811 de 1974,
en concordancia con lo dispuesto en la presente Ley.
5.  Los ingresos causados por las contribuciones de
valorización que se establezcan, conforme a la ley, para la financiación de
obras de beneficio común ejecutadas en ejercicio de sus funciones legales.
6.  Un porcentaje hasta del 10% del producto del impuesto
de timbre a los vehículos que autónomamente decidan fijar los Departamentos,
como retribución del servicio de reducción del impacto o de control de las
emisiones de las emisiones de sustancias tóxicas o contaminantes del parque
automotor.
7.  El 50% de las indemnizaciones, distintas a la
recompensa que beneficiará en su totalidad al actor, impuestas en desarrollo de
los procesos instaurados en ejercicio de las acciones populares de que trata el
artículo 88 de la Constitución Política. Estos valores corresponderán a la
Corporación que tenga jurisdicción en el lugar donde se haya producido el daño
ambiental respectivo. En caso de que corresponda a varias Corporaciones, el
juez competente determinará la distribución de las indemnizaciones.
8. El 50% del valor
de las multas o penas pecuniarias impuestas, por las autoridades de las
entidades territoriales que forman parte de la jurisdicción de la respectiva
Corporación, como sanciones por violación a las leyes, reglamentos o actos
administrativos de carácter general en materia ambiental.
9. Los recursos que
se apropien para serles transferidos en el presupuesto nacional.
10. Las sumas de
dinero y los bienes que a cualquier título le transfieran las entidades o
personas públicas o privadas, los bienes muebles o inmuebles que actualmente
posean y los que adquieran o les sean transferidos en el futuro a cualquier
título.
11.Los derechos
causados por el otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones,
concesiones y salvoconductos, de acuerdo a la escala tarifaria que para el
efecto expida el Ministerio del Medio Ambiente.
“PARAGRAFO. Los
recursos y rentas previstos en este artículo ingresarán al Fondo Nacional
Ambiental en aquellas regiones del país donde no se hayan organizado
corporaciones autónomas regionales, hasta el momento en que éstas se creen.
Estas rentas deberán asignarse a programas y proyectos que se ejecuten en las
regiones respectivas."
De acuerdo con el
artículo transcrito, el patrimonio con el cual fueron creadas las
Corporaciones, ya que son desmembraciones del patrimonio público, según la ley
151 de 1959, las sumas de dinero y especies que a cualquier título les
transfiera la Nación, los bienes muebles e inmuebles y los que les sean
transferidos a cualquier título, están sometidos a la Ley Orgánica de
Presupuesto. No así los que corresponden a los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
y 11 del artículo 46, que se acaba de transcribir, que no se someten a las normas
presupuestales de la Nación.
Lo anterior, no
implica que tales recursos no sean objeto del control fiscal de la Contraloría
General de la República, o que la ley, en forma específica, determine la manera
de su manejo presupuestal, en razón de la autonomía que la Constitución
reconoce a estas Corporaciones.
El control fiscal
que efectúa la Contraloría lo ejerce de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 267 de la Constitución.
Atendiendo, pues, a
las distintas clases de recursos que tienen las Corporaciones, la Corte debe
hacer la siguiente distinción, en aras de que no se vulnere el núcleo esencial
de la autonomía que la Constitución reconoció a esta clase de entidades: en
relación con los recursos provenientes de la Nación, resulta procedente la aplicación
de las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto, de conformidad con el
artículo 4o. del decreto 111 de 1996, pero esta aplicación no se extiende al
manejo de los recursos propios de las Corporaciones, entre los cuales se
encuentran los contemplados en el artículo 317 de la Constitución.
La Corte señala que
el alcance de esta decisión se extiende exclusivamente a la interpretación
constitucional sobre el régimen  presupuestal de las Corporaciones Autónomas
Regionales; en razón a que el estudio del artículo 4º del decreto 111 de 1996,
se realizó confrontando las normas de la Constitución que regulan las
Corporaciones Autónomas Regionales, y no con toda la Carta, los efectos de la
cosa juzgada son relativos.
III. DECISIÓN.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el artículo 4o. del decreto 111 de 1996,  en los términos de esta sentencia,
bajo el entendido de que se aplica exclusivamente para las Corporaciones
Autónomas Regionales, en lo que corresponde a los recursos provenientes de la
Nación . Por consiguiente,  no se extiende al manejo de los demás recursos
de las Corporaciones, entre los cuales se encuentran los contemplados en el artículo
317 de la Constitución.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
-En comisión-
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Con salvamento de voto
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Con aclaración de voto
CARMENZA ISAZA DE GÓMEZ
Magistrada (e)
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
doctor Antonio Barrera Carbonell, no suscribe la presente providencia, por
encontrarse en comisión oficial en el exterior.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-275/98
CORPORACION AUTONOMA
REGIONAL-Autonomía
presupuestal (Aclaración de voto)
Dada la autonomía
que según el suscrito, tienen las Corporaciones Autónomas Regionales, por
expreso mandato constitucional, la forma como aparece redactada la parte
resolutiva de la sentencia materia de aclaración puede propiciar
interpretaciones equívocas que debiliten la independencia de dichos organismos,
dentro de la interferencia que se hace de la Nación en el manejo de los
recursos propios de las Corporaciones Autónomas Regionales. Por consiguiente, a
mi juicio, la interpretación exacta para reafirmar la verdadera autonomía de
las Corporaciones Autónomas Regionales, es que el precepto acusado y las
disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional, no se
aplican a aquellas cuando se trata del manejo de sus recursos.
Referencia:
Expediente D-1895
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4o. del decreto 11 de 1996, "por
el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995,
que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto".
Magistrada Ponente
(E):
CARMENZA ISAZA DE
GOMEZ
El suscrito
Magistrado formuló aclaración de voto con respecto de la sentencia dictada en
el proceso de la referencia, por medio de la cual se declaró exequible el
artículo 4o. del Decreto 111 de 1996, por las razones que a continuación se
indican.
El precepto
demandado dispone que para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas
públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituído por fondos
públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado, o sociedades
de economía mixta o asimiladas a estas por la ley de la república, se les
aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden
nacional (Ley 179 de 1994, artículo 63).
En la sentencia No.
C-275 de 1998, se expresa que dicho precepto es exequible, "bajo el
entendido de que se aplica exclusivamente para las Corporaciones Autónomas
Regionales, en lo que corresponde a los recursos provenientes de la Nación, y
no se extiende al manejo de los demás recursos de las corporaciones".
Dada la autonomía
que según el suscrito, tienen las Corporaciones Autónomas Regionales, por
expreso mandato constitucional (artículo 150 numeral 7), la forma como aparece
redactada la parte resolutiva de la sentencia materia de aclaración puede
propiciar interpretaciones equívocas que debiliten la independencia de dichos
organismos, dentro de la interferencia que se hace de la Nación en el manejo de
los recursos propios de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Por consiguiente, a
mi juicio, la interpretación exacta para reafirmar la verdadera autonomía de
las Corporaciones Autónomas Regionales, es que el precepto acusado y las
disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional, no se
aplican a aquellas cuando se trata del manejo de sus recursos.
Fecha ut supra,
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-275/98
CORPORACIONES
AUTONOMAS REGIONALES-Naturaleza
(Salvamento de voto)
Resulta al menos
sorprendente que, habiéndose tomado entonces a las corporaciones autónomas
regionales como establecimientos públicos del orden nacional, se las excluya
ahora -así sea parcialmente- de una norma perteneciente a la Ley Orgánica de
Presupuesto Nacional que se refiere a personas jurídicas públicas del orden
nacional no clasificadas como empresas industriales y comerciales del Estado ni
como sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas, justamente para hacerles
extensivas -dada su no clasificación- las disposiciones que rigen para las que
sí son establecimientos públicos del orden nacional.
CORPORACIONES
AUTONOMAS REGIONALES-Régimen
presupuestal (Salvamento de voto)
La redacción de
la parte resolutiva de la Sentencia da a entender algo totalmente contrario a
lo que sus fundamentos contemplan y muy probablemente ocasionará divergencias
en su interpretación, con repercusión, a mi juicio negativa, en la autonomía de
las corporaciones autónomas. En efecto, el artículo acusado se declara
nuevamente exequible, "bajo el entendido de que se aplica exclusivamente
para las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que corresponde a los
recursos provenientes de la Nación". Un texto más acorde con todo lo que
se afirma en la parte motiva de la providencia hubiese podido decir con mayor
fortuna que el precepto se declaraba exequible "bajo el entendido de que,
en el caso de las Corporaciones Autónomas Regionales, no se les aplica sino
exclusivamente en lo que corresponde a los recursos provenientes de la
Nación". En esa forma no se habría corrido el riesgo de que una
interpretación puramente literal, prevalida de la norma a cuyo tenor "en
caso de contradicción entre la parte resolutiva y la parte motiva de un fallo,
se aplicará lo dispuesto en la parte resolutiva" (art. 14, inciso 3, del
Decreto 2067 de 1991), pretenda deducir, contra lo querido por esta Corte, que
el artículo examinado sólo es aplicable a las corporaciones autónomas
regionales y no a otros entes.
Referencia:
Expediente D-1895
Debo salvar mi voto,
con el mayor respeto hacia la decisión adoptada, por varios motivos referentes
tanto a ésta como a providencias anteriores en relación con las cuales he hecho
lo propio:
1. En Sentencia
C-220 del 29 de abril de 1997 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), la Corte resolvió:
"Primero.
Declarar EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el artículo 4 del
Decreto 111 de 1996, cuyo texto corresponde al artículo 63 de la ley  179 de
1994, norma compilada, en el entendido de que sus disposiciones no son
aplicables a las universidades del Estado, cuyo régimen presupuestal es el
ordenado por las normas de la ley 30 de 1992, y aquéllas del Estatuto Orgánico
de Presupuesto que no vulneren el núcleo esencial de la autonomía que les
reconoció el artículo 69 de la C.P.
Segundo. Esta
sentencia rige a partir de la fecha de su notificación".
2. Discrepé de la
resolución en referencia por las siguientes razones:
"...la Corte no
tenía la obligación de considerar, como apto para resolver de fondo, el cargo
formulado por el actor. Por el contrario, la circunstancia de que la norma
objeto de acción nada dispusiera sobre las universidades públicas, menos
todavía para quitarles o disminuirles la autonomía garantizada en la
Constitución, era suficiente para declarar que sustancialmente faltaba uno de
los elementos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 para
estructurar, al menos, un cargo de inconstitucionalidad.
Empero, aun
aceptando en gracia de discusión que el juicio de constitucionalidad podía
darse en el fondo, en mi parecer, según resulta del artículo 352 de la
Constitución, la disposición demandada ha debido ser declarada exequible, pura
y simplemente, ya que la Ley Orgánica del Presupuesto es precisamente la que
puede y debe regular lo correspondiente al régimen presupuestal de las
entidades públicas, en sus distintas modalidades.
En efecto, esa norma
constitucional dispone que "la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar".
Debe observarse que,
no obstante ser la autonomía y la descentralización de las entidades
territoriales principio básico de nuestro sistema (art. 1 C.P.), el artículo
353 ibídem hace a ellas extensivo lo así dispuesto en materia presupuestal,
cuando expresa: "Los principios y las disposiciones establecidos en este
título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales,
para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto".
De lo cual deduzco
que el concepto de autonomía plasmado en la Constitución no se opone a que la
Ley Orgánica de Presupuesto disponga el régimen aplicable, en ese campo, a
entidades que gozan de dicha característica en mayor o menor grado.
(...)
Todo lo que hace la
norma demandada, como corresponde a su carácter orgánico, es señalar, para cada
tipo de entidades públicas, el régimen presupuestal que se les asigna a las que
no tengan la naturaleza de empresas industriales o comerciales del Estado ni de
sociedades de economía mixta o asimiladas por la ley:"se les aplicarán las
disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional".
Como puede verse, en
el enunciado legal del que se trata se encuentra ausente todo elemento
normativo que en sí mismo pueda afectar la autonomía de las entidades públicas
cobijadas por él, y es mucho más lejano -y, en realidad, artificial- ese
componente respecto de organismos que el artículo ni siquiera menciona, como
las universidades públicas.
Por lo tanto, la
remisión al sistema consagrado para los establecimientos públicos del orden
nacional acoge un continente, mas no un contenido, es decir, tal
referencia solamente podría ser calificada como lesiva de la autonomía o de
otros derechos de ciertas entidades si el sólo concepto "establecimientos
públicos del orden nacional" implicara -que no implica- la pérdida de los
mismos o su debilitamiento.
Bien puede el
legislador establecer un régimen presupuestal, el más autónomo y amplio, para
los establecimientos públicos, e inclusive prever grados de mayor o menor
autonomía entre ellos, o, por el contrario recortársela al máximo, y nada de
eso se deriva de la disposición que ahora examina la Corte, pues ella, como surge
de su literalidad, hace un señalamiento genérico, que, como tal, de ninguna
manera puede ser calificado, en sí mismo, de autónomo o absorbente.
La Corte
Constitucional podría verificar las posibles discrepancias con la autonomía
universitaria, al estudiar las normas legales que consagraran de manera
concreta el régimen presupuestal de los establecimientos públicos del orden
nacional, pero ese examen requeriría precisamente que la demanda recayera de
modo específico sobre tales preceptos. No es posible adelantarlo sobre la
disposición que apenas remite a ellas, como en este caso ocurre.
(...)
En el análisis que
ha emprendido la Corte no puede pasar desapercibido que, según el régimen legal
hasta ahora vigente para los establecimientos públicos, contemplado en el
Decreto 1050 de 1968, la autonomía es una de las características esenciales de
los establecimientos públicos.
En efecto, el
artículo 5 de dicho decreto dispone:
"Artículo 5. De
los establecimientos públicos. Son organismos creados por la ley, o autorizados
por ésta, encargados principalmente de atender funciones administrativas,
conforme a las reglas del derecho público, y que reúnen las siguientes
características:
a) Personería
jurídica;
b) Autonomía
administrativa;
c) Patrimonio
independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes o con el
producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial".
Así las cosas, se
interpreta mal la disposición de la norma orgánica en cuanto se deduce que, por
haber remitido al régimen presupuestal de los establecimientos públicos del
orden nacional, se perjudica la autonomía de unos determinados entes en ella no
previstos, como las universidades públicas.
(...)
Lo que más preocupa
de la sentencia es la inclusión, en su parte resolutiva, de una normatividad
legal específica, como factor obligatorio de constitucionalidad de la
disposición acusada.
No se me oculta que
los incisos 2 y 3 del artículo 57 de la Ley 30 de 1992 fueron declarados
exequibles por la Corte (Sentencia C-547 del 1 de diciembre de 1994. M.P.: Dr.
Carlos Gaviria Díaz), pero de esa exequibilidad no se sigue el cambio de
naturaleza de la norma pertinente, de jerarquía legal, de manera que, como
parece entenderlo la Corte, hubiera asumido nivel constitucional que permitiera
condicionar a ella la constitucionalidad de otro precepto.
En efecto, como en
nutrida jurisprudencia se ha reconocido, el juicio de constitucionalidad
implica la valoración, por el órgano competente, de los elementos intrínsecos
de la norma inferior respecto de la superior, esto es, la comparación entre el
precepto legal y el principio o mandato constitucional, pero jamás la
confrontación entre normas de la misma jerarquía, por lo cual, pudiendo el
legislador modificar la ley e inclusive derogarla, una norma legal no puede ser
contraria a otra para definir, con base en esa oposición, la
inconstitucionalidad de una de ellas, a menos que, como se dijo en reciente
fallo, sea la propia Carta Política la que condiciona formal o sustancialmente
la constitucionalidad de una norma a lo que otra disponga, como cuando se exige
que los decretos leyes expedidos con base en facultades extraordinarias se
sometan a lo estipulado en la ley habilitante (art. 150, numeral 10, de la
Constitución), o cuando a la expedición de toda ley deben preceder el trámite y
los requisitos señalados en la Ley Orgánica que plasme el reglamento del
Congreso (art. 151 de la Carta), pues la actividad legislativa está sujeta a
ellas.
Es evidente que de
la Constitución no se deduce la forzosa sujeción de la Ley Orgánica de
Presupuesto a las disposiciones de la Ley 30 de 1992, "Por la cual se
organiza el servicio público de la Educación Superior", ley ordinaria a la
cual, por mandato de la sentencia hoy proferida, quedó atada la
constitucionalidad de la Ley Orgánica de Presupuesto, en una total
desfiguración de la jerarquía normativa que nuestra Carta contempla.
En mi criterio, se
dio el valor de cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.) a una disposición
legal, en términos tales que, hacia el futuro, como el legislador ni autoridad
alguna pueden consagrar normas que reproduzcan lo declarado inexequible por
motivos de fondo -y aquí lo fue en realidad aunque no se emplee el término, el
contenido implícito sobre extensión del régimen presupuestal de los
establecimientos públicos del orden nacional a las universidades públicas-,
llegamos a la conclusión descabellada de que la Ley 30 de 1992 es irreformable
por el legislador en lo que atañe al presupuesto de las universidades públicas,
so pena de vulnerar dicho postulado.
Me pregunto qué
pasaría si el legislador, en ejercicio de la potestad que le reconoce el
numeral 1 del artículo 150 de la Constitución, varias veces objeto de la
doctrina de esta Corte, decidiera reformar o derogar la Ley 30 de 1992 y, por
ejemplo, establecer reglas distintas en el campo presupuestal para las
universidades. ¿En qué quedaría la constitucionalidad que ahora se declara, del
artículo 63 de la Ley 179 de 1994, si ella está condicionada en el sentido de
que el régimen presupuestal de las universidades del Estado "es el
ordenado por las normas de la Ley 30 de 1992"? (subrayo)
(...)
La sentencia también
condiciona la exequibilidad en el sentido de que, para darse ella, se aplique a
las universidades el régimen consagrado en las normas del Estatuto Orgánico del
Presupuesto "que no vulneren el núcleo esencial de la autonomía que les
reconoció el artículo 69 de la C.P.".
En últimas, este
condicionamiento entraña, en mi sentir, la resignación por parte de la Corte
Constitucional de su facultad y de su deber de guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, pues implica que otro órgano, el que ordene la
aplicación concreta del Estatuto Orgánico de Presupuesto a las universidades públicas,
sea el que decida sobre el núcleo esencial de la autonomía universitaria, a
propósito de una norma, integrante del mismo estatuto, que ya ha sido declarada
exequible sobre el supuesto anticipado del exacto juicio al respecto.
(...)
Dejo la inquietud
acerca de cuál será el régimen presupuestal concreto y definido al que quedarán
sujetas las universidades públicas a partir del día siguiente al de la
notificación del presente fallo.
(...)
Finalmente, no
entiendo la razón por la cual ha resultado más estricta la Corte Constitucional
en lo relativo a la autonomía presupuestal de las universidades públicas que en
lo referente a la misma autonomía cuando se trata de la Rama Judicial del Poder
Público, como puede verse en la Sentencia C-192 del 15 de abril de 1997, de la
cual, por ese motivo entre otros, también hube de depositar salvamento de
voto".
3. Pese a que en la
parte motiva de la Sentencia se dijo entonces que "además, la Corte estima
que el alcance de esta decisión se extiende exclusivamente a la interpretación
constitucional sobre la autonomía de las universidades públicas, y por lo tanto
así lo dirá en la parte resolutiva de esta providencia", lo cual hace
pensar que la Corte delimitó los efectos de su fallo e hizo que la cosa juzgada
constitucional no fuera a ese respecto absoluta, considero que la misma
estructura de aquél, fundado -como no ha debido ocurrir- en la explicitación de
algo que la norma orgánica no había previsto, para consagrar, a partir de allí,
una regla excepcional -y por lo tanto, de interpretación y aplicación
restrictivas- con efecto exclusivo en las universidades públicas, impedía a la
Corte que, en una nueva sentencia, ampliara el alcance de la excepción que ella
misma había creado como única, con el objeto de cobijar ahora a las
corporaciones autónomas regionales.
Eso significa que,
si el día de mañana la Corte, a propósito de una nueva demanda contra esta
misma disposición -a cuyo respecto, siguiendo la lógica del presente fallo, no
hay todavía cosa juzgada constitucional absoluta (así se ha advertido en su
texto de manera expresa)- decide considerar el caso de otro tipo de entes con
régimen especial, podría proseguir plasmando nuevas excepciones a la regla
legal, hasta el infinito, pese a su exequibilidad ya declarada.
Ello no conduce a
nada distinto de la inseguridad jurídica, pues los organismos encargados de
aplicar la disposición de la ley orgánica no gozarán de certidumbre sobre el
verdadero cubrimiento de la regla allí estatuida, lo cual hace inane la
exequibilidad declarada.
Algo que me parece
un verdadero despropósito desde el punto de vista del control de
constitucionalidad es que la Corte se reserve hacia el futuro la facultad de
incluir nuevas excepciones a una norma que no las consagra y que, al menos por
ahora, ha sido declarada ya dos veces exequible.
4. El fondo de mi
discrepancia es de carácter técnico, en materia de control constitucional, y
por tanto de ella no se puede deducir que me oponga al criterio central que
inspira la sentencia, referente a la autonomía presupuestal de las
corporaciones autónomas regionales.
Al respecto, me
permito recordar que, junto con el H. Magistrado Carlos Gaviria Díaz, suscribí
salvamento de voto en relación con el Fallo de esta Corte que atribuyó a dichos
entes, no obstante lo expuesto en el artículo 150, numeral 7, de la
Constitución Política, el carácter de entidades nacionales, específicamente
bajo la categoría de establecimientos públicos (Sentencia C-423 del 29 de
septiembre de 1994. M:P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
En dicho salvamento
de voto expresamos:
"1) De acuerdo
con el artículo 76, numeral 10, de la Constitución Política anterior,
correspondía al Congreso, por medio de leyes, "expedir los estatutos
básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos
públicos".
El artículo 7 Ibídem
había advertido que, fuera de la división general del territorio, existirían
otras, para arreglar el servicio público, y que las divisiones relativas a lo
fiscal, lo militar, la instrucción pública, la planificación y el desarrollo
económico y social podrían no coincidir con la división general.
Pese a que las
aludidas eran las únicas referencias que la Constitución hacía a la competencia
del Congreso en la materia, de allí podía deducirse que las corporaciones
autónomas regionales eran, por mandato constitucional, establecimientos
públicos, y que, si el legislador era el llamado a crearlos (artículo 76,
numeral 9, de la Constitución), estaba facultado, desde luego, para crear dicha
especie de ellos.
No había duda en el
sentido de que era el legislador el encargado de expedir las leyes que
contuvieran los estatutos básicos de cada una de las corporaciones autónomas
que se crearan.
También era claro
que el legislador actuaba sin sujeción a reglas diferentes de las que se
desprendían de la propia Constitución.
2) La Carta Política
en vigencia modificó de manera expresa el alcance de las atribuciones
legislativas al respecto.
El artículo 150,
numeral 7, de la Constitución estatuye que al Congreso corresponde, por medio
de leyes, "reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones
Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía".
A diferencia de lo
que en la misma disposición se encuentra para los ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, cuya creación sí compete de manera expresa al Congreso de
la República, el Constituyente le atribuyó una función bien distinta en cuanto
a las corporaciones autónomas regionales, a las que no incluyó dentro de la
categoría de los establecimientos públicos: la de reglamentar su
creación y funcionamiento. Se trata de una norma especialmente aplicable a esos
organismos y, puesto que toca con asignación de atribuciones constitucionales,
es de interpretación estricta sin que ello signifique desconocer la cláusula
general de competencia.
A nuestro juicio,
los términos usados por la Constitución no pueden ser más claros; de ellos
surge, sin mayores complicaciones, que el Congreso tiene a su cargo la
responsabilidad de dictar las leyes que, por vía general, dispongan las reglas
pertinentes a la creación y funcionamiento de tales entidades.
La creación es,
entonces, un acto que estará a cargo de aquél organismo al que la ley designe.
Este, al proferirlo, deberá someterse a los requisitos, trámites y
condicionamientos que el legislador en cumplimiento de su función de regulación
general, haya dispuesto.
Puede inclusive
admitirse que el Congreso plasme en esas normas generales la competencia de la
ley para establecer en concreto las corporaciones autónomas, pero claro está,
dentro de un régimen de autonomía como el que contempla la Carta, a partir de
la asociación entre departamentos o municipios de una determinada región,
siempre que se sigan las directrices y las pautas que la ley general señale.
Lo que sí resulta
evidente es que ni el Congreso ni organismo alguno está hoy autorizado para
crear corporaciones autónomas regionales sin haberse dictado con anterioridad
la ley que reglamente la creación y funcionamiento de las mismas, pues al
hacerlo estaría pretermitiendo una exigencia constitucional expresa.
Estimamos, de todas
maneras, que el sentido con el cual quiso el Constituyente estructurar el
ordenamiento territorial, consistió en ampliar las posibilidades de iniciativa
de las regiones, dando ocasión a la gestión directa de sus intereses y de los
asuntos que les conciernen, entre otros el relativo al medio ambiente.
Una interpretación
como la acogida por la Corte hace incoherente la normatividad sobre
corporaciones autónomas regionales con las posibilidades que el propio
Constituyente ha previsto de convertir a las regiones en entidades
territoriales mediante ley orgánica dictada previo concepto de la Comisión de
Ordenamiento Territorial y sometida a referendo de los ciudadanos de los
departamentos interesados.
Consideramos que la
ley general a la que nos referimos -sin cuya existencia previa no puede la Rama
Legislativa asumir en casos particulares la competencia para crear corporaciones
autónomas regionales- debe ser una ley orgánica, de aquéllas previstas en el
artículo 151 de la Constitución, a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa, y dar cabida a la iniciativa y a la participación de las
entidades territoriales. Interpretada la Constitución de manera sistemática, el
tema encaja dentro de las materias que corresponde regular a la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial (artículos 285, 286, 287, 288, 297, 302, 306 y 307 de
la Constitución, entre otros).
3) La sentencia de
la cual discrepamos señala, sin sustentarlo, que "con la promulgación de
la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su
condición de establecimientos públicos".
Eso no está
demostrado. No lo dice la Constitución, como sí lo hacía la precedente, ni la
Corte elabora razonamiento alguno que permita deducir tal afirmación de la
preceptiva constitucional.
Ante el silencio de
la Carta, corresponde al legislador -según resulta del mismo artículo 150,
numeral 7- definir la naturaleza jurídica de los aludidos organismos.
Aún ubicados en la
hipótesis de que la norma indicada para regular el tema desde el punto de vista
general fuera precisamente la Ley de la cual hacen parte los artículos acusados,
es decir, la 99 de 1993, deberíamos atenernos a la definición que ella adopta
en su artículo 23 -no demandado- sobre tal naturaleza. De los términos usados
por el precepto tampoco se desprende que las corporaciones tengan carácter de
establecimientos públicos, ya que muy concretamente se las concibe como
"entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados
por las entidades territoriales que por sus características constituyen
geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica,
biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y
financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargada por la ley de
administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los
recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de
conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del
Medio Ambiente".
Si se observa, la
definición legal introduce diferencias específicas respecto del género
"entidades descentralizadas", de lo cual se infiere que pertenecen a
dicho género pero no que correspondan a la especie de los establecimientos
públicos. Atribuye a las corporaciones un carácter corporativo proveniente
específicamente de la integración entre entidades territoriales, vinculadas
entre sí por razones geográficas, geopolíticas y ecológicas, a la vez que les
señala un objeto específico y determinado, relativo a la conservación del medio
ambiente y de los recursos naturales renovables, que habrán de cumplir dentro
del área de su jurisdicción.
Los elementos que,
con arreglo a tal disposición, comparten dichas entidades con los
establecimientos públicos -autonomía administrativa y financiera, patrimonio
propio y personería jurídica- también son rasgos de otras entidades
descentralizadas como las empresas industriales y comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta.
Pensamos que la
mínima consecuencia del régimen de autonomía dispuesto por la Constitución para
las corporaciones autónomas regionales es la de reconocerles una naturaleza
jurídica propia y distinta de la prevista para otras entidades
descentralizadas.
Por otra parte, no
se ve cómo podría conciliarse el concepto de establecimiento público nacional,
proveniente de la voluntad unilateral del centro de la organización del Estado,
expresada en la ley, con la voluntad asociativa entre entidades territoriales,
a partir de la cual deberían surgir las corporaciones autónomas regionales
según la filosofía de la Constitución de 1991.
4) Las ideas que exponemos
en este Salvamento de Voto no son incompatibles con el sentido de la cláusula
general de competencia en materia legislativa, que reside en el Congreso. Otra
cosa es afirmar la necesidad de que éste se someta a los expresos lineamientos
y requisitos establecidos de manera directa por la Constitución, en este caso
el de no proceder a legislar por vía específica (creando una Corporación) sino
con arreglo a normas legislativas previas y generales.
Entender la cláusula
general de competencia como autorización ilimitada para que el Congreso asuma
amplísimas funciones, pese al expreso mandato constitucional que les asigna
determinado alcance, representa un exceso no admisible en el Estado de Derecho.
5) La interpretación
que prohijamos tampoco desconoce el carácter unitario del Estado colombiano,
pues en modo alguno lleva a que cada departamento o municipio pueda establecer,
sin control ni orden, corporaciones autónomas regionales.
Por el contrario, la
tesis esbozada defiende la imperatividad de unas reglas generales trazadas por
el Congreso de la República con sujeción a las cuales -y sólo dentro de ellas-
pueda procederse a la creación de los mencionados entes.
Como surge de la
preceptiva constitucional, el sistema introducido en 1991 buscó conciliar la
prevalencia del Estado Unitario con la descentralización y autonomía de las
entidades territoriales, de donde resulta que su correcto entendimiento rechaza
por igual la idea de una exagerada independencia de dichas entidades, llevada
hasta el punto de romper la unidad política del Estado, como la que menoscabara
los derechos mínimos que a ellas reconoció el Constituyente, dentro de unos
márgenes razonables de decisión sobre los asuntos que más directamente tocan
con su interés.
6) No se nos escapa
que los artículos 23 a 32 de la Ley 99 de 1993 establecieron algunas reglas de
carácter general acerca de la naturaleza jurídica, los órganos de dirección y
administración, el objeto y las funciones de las corporaciones autónomas
regionales, pero nos abstenemos de emitir concepto alguno sobre su
constitucionalidad por cuanto no han sido demandadas.
En cambio, sí
consideramos que las normas materia de impugnación son contrarias a la Carta
Política por dos razones básicas:
a) Por cuanto fueron
expedidas sin que previamente se hubiera dictado la ley que reglamentara la
creación de las corporaciones autónomas regionales, que a nuestro juicio debía
ser la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial;
b) Por haber creado
varias corporaciones autónomas como entes nacionales, en contraposición al
carácter autónomo y regional plasmado en la Constitución. Por eso, la condición
a la cual se somete la exequibilidad declarada por la Corte nos parece fallida
desde el comienzo en relación con los artículos demandados, en cuanto, por
definición, la voluntad asociativa de las entidades territoriales no ha
existido".
La sentencia en
mención dijo en efecto:
" En virtud de lo anterior debe esta
Corporación señalar que, con la promulgación de la Constitución de 1991, las
corporaciones autónomas regionales mantuvieron su condición de establecimientos
públicos, aunque tienen un objeto específico dado el carácter especial que el
mismo Constituyente les otorgó (Art. 150-7 C.P.), y una finalidad singular cual
es la de promover y encauzar el desarrollo económico y social del territorio
comprendido bajo su jurisdicción, atendiendo de manera especial a la
conservación, defensa y adecuado aprovechamiento de los recursos
naturales".
Resulta al menos
sorprendente que, habiéndose tomado entonces a las corporaciones autónomas
regionales como establecimientos públicos del orden nacional, se las excluya
ahora -así sea parcialmente- de una norma perteneciente a la Ley Orgánica de
Presupuesto Nacional que se refiere a personas jurídicas públicas del orden
nacional no clasificadas como empresas industriales y comerciales del Estado ni
como sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas, justamente para
hacerles extensivas -dada su no clasificación- las disposiciones que rigen para
las que sí son establecimientos públicos del orden nacional.
5. Finalmente, la
redacción de la parte resolutiva de la Sentencia da a entender algo totalmente
contrario a lo que sus fundamentos contemplan y muy probablemente ocasionará
divergencias en su interpretación, con repercusión, a mi juicio negativa, en la
autonomía de las corporaciones autónomas.
En efecto, el
artículo acusado se declara nuevamente exequible, "bajo el entendido de
que se aplica exclusivamente para las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo
que corresponde a los recursos provenientes de la Nación".
Un texto más acorde
con todo lo que se afirma en la parte motiva de la providencia hubiese podido
decir con mayor fortuna que el precepto se declaraba exequible "bajo el
entendido de que, en el caso de las Corporaciones Autónomas Regionales, no se
les aplica sino exclusivamente en lo que corresponde a los recursos
provenientes de la Nación".
En esa forma no se
habría corrido el riesgo de que una interpretación puramente literal, prevalida
de la norma a cuyo tenor "en caso de contradicción entre la parte
resolutiva y la parte motiva de un fallo, se aplicará lo dispuesto en la parte
resolutiva" (art. 14, inciso 3, del Decreto 2067 de 1991), pretenda
deducir, contra lo querido por esta Corte, que el artículo examinado sólo es
aplicable a las corporaciones autónomas regionales y no a otros entes.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra