C-632-96
Sentencia C-632/96
Sentencia
C-632/96
DEMOCRATIZACION
DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-No extensiva entre órganos estatales
Los ordenamientos
contenidos en el inciso segundo del artículo 60 de la Carta no pretenden
hacerse extensibles a las enajenaciones ocurridas entre los distintos órganos o
entidades del Estado, dentro de los supuestos de la definición ya otorgada;
todo lo contrario, las situaciones allí reguladas versan sobre la venta de la
propiedad accionaria del Estado en una empresa en donde se pretende trasladarla
del ámbito de esa organización estatal con destino a los particulares, dentro
de un proceso de privatización del patrimonio estatal, por un organismo o
entidad estatal titular de la propiedad y con capacidad de disponer de su
derecho de dominio.
DACION EN PAGO-Transferencias acciones del BCH
Resulta contrario
a los postulados de la Carta Fundamental intentar extender los alcances del
mandato definitivo del inciso segundo de su artículo 60 para toda clase de
enajenaciones que realice el Estado en su patrimonio. La situación regulada
constitucionalmente en ese texto se refiere, solamente, a la venta de la propiedad
accionaria del Estado, dentro de un proceso de privatización de las empresas
estatales, es decir, cuando el Estado decide transferir su participación
accionaria en una empresa con destino a los particulares con el objeto de
mejorar la productividad de la inversión económica, viabilizar el ingreso del
sector privado a la explotación de actividades económicas que tradicionalmente
eran prestadas por éste, concentrándose él mismo, en aquellas que le son
inherentes a sus fines y con las cuales cumple con sus funciones esenciales.
Cuando la norma dispone transferir, al Instituto de Seguros Sociales, acciones
del Banco Central Hipotecario para pagar la deuda generada en la inversión y
manejo de las reservas de ese Instituto, lo que se está ordenando es la realización
del negocio jurídico denominado dación en pago de la deuda asumida por la
Nación. La disposición del patrimonio y del derecho de dominio sobre el mismo
que allí se produce, no traspasa el marco de la universalidad
jurídico-patrimonial estatal, simplemente, se desplaza dentro de su interior,
se mantiene dentro del patrimonio estatal, lo cual significa que la situación
jurídica regulada en la norma censurada no se subsume en la hipótesis del
inciso segundo del artículo 60 de la Carta, por cuanto no versa acerca de la
transmisión de la propiedad accionaria del Estado con destino a los
particulares, dentro de un proceso de privatización que deba seguir las reglas
constitucionales asignadas para ese fin.
Referencia:
Expediente D-1340
Acción pública de inconstitucionalidad
contra el inciso primero -parcial- del artículo 5o. del Decreto 1297 de 1994.
Actor: Luis
Enrique Caycedo Tello
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., veintiuno (21) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES
El señor LUIS
ENRIQUE CAYCEDO TELLO en ejercicio del derecho consagrado en el numeral 4o.
del artículo 241 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad
contra apartes del inciso primero del artículo 5o. del Decreto No. 1297 de
1994, aclarando que actúa en su condición de ciudadano y en su calidad de
Presidente de la Asociación de Pensionados del Banco Central Hipotecario
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente ordenó fijar en lista el negocio en la
Secretaría General de la Corte para asegurar la intervención ciudadana, enviar
copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera
el concepto de su competencia y realizar las comunicaciones exigidas
constitucional y legalmente.
Cumplidos todos los
trámites y requisitos previstos en la Constitución Política y el Decreto 2067
de 1991, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el texto del inciso primero del artículo 5o. del Decreto No. 1297 de
1994, conforme a su publicación en el Diario Oficial Número 41.405 del
veinticuatro (24) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994). Se
subraya la parte acusada:
DECRETO NUMERO 1297 DE 1994
(junio 22)
"por el cual se establecen los
mecanismos para la consolidación y asunción de la deuda de la Nación, y demás
entidades estatales por concepto de la inversión y manejo de reservas del
Instituto de Seguros Sociales y se fijan los procedimientos para su pago."
(...)
"ARTICULO
5o. Las obligaciones a que se refiere el artículo primero de este Decreto serán
pagadas en primer lugar con acciones del Banco Central Hipotecario, acciones
que deberán ser transferidas dentro de los treinta (30) días, calendario
siguientes a la fecha de publicación del presente Decreto. Además podrán
ser pagadas con Títulos de Tesorería -TES- Clase B, o con acciones o
participaciones que la Nación posea en otras instituciones financieras, en
empresas industriales y comerciales del Estado y en sociedades de economía
mixta.
Para efectos del
pago en acciones o participaciones, el valor en que se recibirán tales activos
corresponderá al que resulte de un avalúo técnico cuando fuere el caso. La
Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el ISS seleccionarán de común
acuerdo la firma que realizará el avalúo. Así mismo, la Nación podrá previamente
sanear financieramente las entidades, directa o indirectamente, adquiriendo
activos de riesgo, asumiendo obligaciones o capitalizándolas. El traslado de
las acciones o participaciones se instrumentará mediante un acta que
suscribirán el Ministro al cual se encuentre vinculada la entidad y el
Presidente del ISS y se perfeccionará con la entrega de los títulos
representativo de las acciones o participaciones.".
(...)
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
1.      Normas
constitucionales violadas
El demandante considera
que la norma acusada vulnera lo dispuesto en el artículo 60 de la Constitución
Política.
2.      Concepto
de la violación
El actor inicia su
escrito con una reseña de la evolución del régimen de distribución e inversión
de las reservas del Instituto de Seguros Sociales, antiguo ICSS, provenientes
de los seguros de invalidez, vejez y muerte, desde su establecimiento (Decreto
687 de 1967 ) hasta llegar a la expedición de la norma demandada (Decreto No.
1297 de 1994, art. 5o.).
Seguidamente, el
demandante propone las razones que respaldan la solicitud de
inconstitucionalidad de parte del inciso primero del artículo 5o. del Decreto
1297 de 1994, las cuales se resumen en la siguiente forma:
1. El Banco Central Hipotecario y el
Instituto de Seguros Sociales son personas jurídicas diferentes; el Banco, es
una sociedad de economía mixta y el Instituto es una empresa industrial y
comercial del Estado, ambos del orden nacional, lo cual implica que cualquier
transferencia de bienes entre aquellas, da origen a una enajenación, en los
términos del artículo 60 de la Carta Política.
2. El alcance del término enajenación del
inciso segundo del artículo 60 de la Constitución Política, cuando permite al
Estado enajenar su participación en una empresa, "...además de no prever
excepción alguna, alude al género enajenación y no a la especie privatización,
que obviamente es una variedad de aquélla y, por ende, menos comprensiva. En
efecto enajenar es transferir la propiedad que se tiene sobre una cosa
determinada o sobre una universalidad patrimonial, a otra u otras personas
cualesquiera: naturales o jurídicas, privadas o públicas; mientras que
privatizar es realizar la misma transferencia pero en favor de una o más
personas no públicas.".
En
su opinión, entender ese concepto, únicamente, para los casos de privatización
o de venta sería un "ostensible e injustificado desacato" al
artículo 27 del Código Civil, que obliga atender el tenor literal de la norma
cuando éste sea claro.
3. La orden impartida en el inciso primero y
las restricciones impuestas en el inciso segundo del artículo 60 de la
Constitución Política tienen "...como único destinatario o sujeto
pasivo al Estado o, lo que es igual, no son aplicables a las enajenaciones que
efectúen las entidades descentralizadas territorialmente o por
servicios.".
4. El eje fundamental de la violación
constitucional se concreta por el actor al indicar que "La norma
acusada ordenó transferir al ISS a título de dación en pago, o sea, enajenar,
la totalidad de las acciones que el Estado poseía en el Banco Central
Hipotecario, de manera directa, es decir, sin tomar medida alguna
conducente a democratizar la titularidad de las mismas y sin ofrecer a los
trabajadores del propio Banco ni "a las organizaciones solidarias y de
trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad
accionaria.". Al pretermitir tan perentorias exigencias superiores, la
misma norma violó directamente el artículo 60 de la Constitución y en
consecuencia, debe ser declarada inexequible en la forma parcial indicada al
comienzo de esta demanda.".
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA
Dentro del término
legal de fijación en lista, solamente, presentó escrito el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, por conducto de apoderado.
El memorial de
intervención del Instituto de Seguros Sociales entregado el día veintisiete
(27) de junio de 1996 por la Directora Jurídica Nacional de esa entidad fue
allegado extemporáneamente al término de fijación en lista, el cual vencía el
día veintiséis (26) del mismo mes y año.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino para defender la
constitucionalidad de la norma acusada, amparándose en los razonamientos que se
exponen a continuación:
1. Si por Estado se entiende las ramas del
poder público y los organismos de control, cuando un órgano del mismo enajena
su participación accionaria a otra entidad pública, el titular sigue siendo el
Estado y las acciones continúan en poder de éste, eventualmente destinadas a
otros propósitos. De manera que, si la propiedad se mantiene en poder del
Estado, ésta no se enajena pues no sale de su esfera y, si la enajenación no se
presenta, los supuestos de hecho de la norma no se cumplen para dar aplicación
a la misma.
2. Apoyado en la cita de varias sentencias de
la Corte Constitucional, menciona que la Corporación ha interpretado el inciso
segundo del artículo 60 constitucional definiendo la privatización como
"...el cambio de dueño mediante el cual se cambia la finalidad y destino
de los bienes utilizados y de las reglas que lo gobiernan", y
diferenciándola del concepto de democratización, entendiendo por éste una
especie del género privatización, así como la forma de realizar el traspaso de
naturaleza del titular.
3. Sostiene, además, que la política de
recorte de la actividad estatal, sin que la Asamblea Nacional Constituyente de
1991 hubiere obligado a la "desestatización" de actividades,
llevó a consagrar normas relativas a la "democratización de la
estructura de los mercados", mediante la adopción de condiciones
especiales para un sector específico de la población; el objetivo era el de
desarrollar la desconcentración y el apoyo a ciertas formas no tradicionales de
propiedad, con especial énfasis en los trabajadores asalariados, dos aspectos
importantes en una economía social de mercado que tenga como referente a la
propiedad .
4. En consecuencia, expresa que "...mal
puede concluirse que el Estado se encuentre en la obligación de adelantar un
proceso con el que se terminan tornando en privados los recursos públicos sin
ser esa la voluntad en el seno del Estado", toda vez que no existe un
desplazamiento de la actividad estatal, no se genera "...la antinomia
entre capital y trabajo...pues la propiedad estatal sigue llevando la
personería de "todos" según la misión asignada a nivel constitucional
y legal", como tampoco se presenta "...el dilema entre acceso
o no a la propiedad..." pues lo que hace el Estado en la disposición
demandada es reasignar sus recursos para cumplir con sus fines.
Por último, el
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público hace una larga
reseña histórica de los orígenes y causas de la norma demandada para colegir
que, lo allí regulado, es una operación financiera entre varias entidades
estatales, entre las cuales el Banco Central Hipotecario, como administradora
de parte de los recursos del Instituto de Seguros Sociales, debe responder por
el déficit que causó, durante su administración, "...para lo cual se
dispuso de las acciones del mencionado  Banco.".
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante oficio No.
1035 del día veinticinco (25) de julio del presente año, el señor Procurador
General de la Nación (Encargado) envió, dentro de la oportunidad legal, el
concepto de rigor solicitando a esta Corporación declarar la exequibilidad de
las frases demandas del inciso primero del artículo 5o. del Decreto 1297 de 1994.
Fundamenta su
concepto en que la naturaleza del procedimiento señalado en la norma acusada no
se refiere a la enajenación de la propiedad estatal; la causa jurídica de la
obligación reflejada en ese texto está en el respaldo que correspondió dar al
Estado como garante del manejo de la inversión de las reservas del Instituto de
Seguros Sociales.
Para demostrar lo
anterior hace un recuento extensivo del desarrollo de la normatividad expedida
y relacionada con el régimen financiero de inversión y manejo de las reservas
del Instituto de Seguros Sociales, de cuya exposición se destaca lo siguiente:
1. Que el Decreto 687 de 1967 ordenó la
distribución e inversión de las reservas correspondientes a los seguros contra
los riesgos de invalidez, vejez y muerte a cargo del Instituto Colombiano de
Seguros Sociales, las cuales se invirtieron en los Bonos de Valor Constante
para Seguridad Social, administrados por el Banco Central Hipotecario y el
Instituto de Fomento Industrial, mediante contratos de fideicomiso celebrados
con el Gobierno Nacional, en su carácter de deudor del ISS y garante en la
inversión de esos recursos. Resalta, además, que esos bonos no eran títulos
valores negociables y que el Estado se constituyó en el principal garante
frente al manejo de la inversión de esas reservas, lo cual supuso también la
asunción de las pérdidas que se produjesen, para proteger los derechos
prestacionales de las personas afiliadas.
2. Que, posteriormente, se expidió el Decreto
1935 de 1973 el cual reorganizó el sistema financiero del Instituto de Seguros
Sociales; y que, luego, la Ley 48 de 1990, ante la configuración de un "balance
deficitario en relación con la rentabilidad de los Bonos de Valor Constante
para Seguridad Social y para el logro de un mayor rendimiento en la
capitalización de las reservas, definió el monto del déficit" para que
la Nación y las entidades administradoras quedaran a paz y salvo con el
Instituto. Señala que, más adelante, se abolieron los Bonos y se terminaron los
contratos fiduciarios suscritos hasta el momento con el Banco Central
Hipotecario, el Instituto de Fomento Industrial y la Financiera Eléctrica
Nacional
3. Por último, menciona que la Ley 100 de
1993, otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para
establecer los mecanismos que permitieran a la Nación consolidar y asumir la
deuda creada por concepto de la inversión y el manejo de las reservas del
Instituto de Seguros Sociales y precisar los procedimientos para el pago.
Finalizando plantea
que el resumen normativo desvirtúa el argumento del demandante, en cuanto deja
entrever que el inciso primero del artículo 5o. del Decreto 1297 de 1994
establece un mecanismo para cancelar la deuda a cargo de la Nación originada en
la inversión y manejo de las reservas del ISS; por lo tanto, no debe regularse
por las previsiones del artículo 60 de la Constitución Política ya que esta
norma constitucional alude a un fenómeno distinto, cual es el de la enajenación
de la propiedad estatal.
VI.  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por ser una norma
que hace parte de un decreto con fuerza de ley.
2.      La
materia en estudio
El demandante
considera que la norma cuestionada, inciso primero -parcial- del artículo 5o.
del Decreto 1297 de 1994, vulnera el artículo 60 de la Constitución Política,
pues en su concepto no acoge el mandato allí contenido de democratización de la
titularidad de las acciones que el Estado tiene en el Banco Central Hipotecario
y que pretenda enajenar, dado que no se produjo el ofrecimiento para el acceso
de esa propiedad en condiciones especiales, a los trabajadores del Banco y a
las organizaciones solidarias y de trabajadores, reglas que, enfatiza, deben
regir para toda enajenación de orden estatal.
Así las cosas, la
Corte para introducirse al tema debatido considera apropiado presentar,
previamente, algunas reflexiones sobre la libertad económica, la iniciativa
privada y el acceso a la propiedad dentro del nuevo marco constitucional, como
de los conceptos de democratización y privatización de la propiedad estatal, para
determinar el sentido y la operancia de los imperativos establecidos en el
artículo 60 superior, a fin de aplicarlos al caso regulado por la norma
impugnada.
3.     Nuevo
marco constitucional para el desarrollo de actividades económicas y para el
acceso a la propiedad
La Constitución
Política de 1991 reafirmó la tradición colombiana de garantía y respeto por la
propiedad privada y la iniciativa particular e introdujo importantes
modificaciones en el modelo económico vigente, promoviendo el acceso general a
la propiedad y ampliando el ámbito de ejercicio de la libertad económica.
Dentro del contexto
participativo que la caracteriza, la norma superior obliga al Estado, de una
parte, a facilitar la participación de todos en la vida económica (C.P., art. 2),
a proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad (C.P.,
art. 58) y, de otra, a impulsar el acceso generalizado a la propiedad (C.P.,
art. 60), en especial, a la propiedad de la tierra por los trabajadores
agrarios de manera progresiva (C.P., art. 64), y a estimular la participación
de los trabajadores en la gestión de las empresas (C.P., art. 57).
Se presenta, así,
una expansión del ámbito de la iniciativa privada en materia económica mediante
la desregulación del proceso productivo, lo cual se refleja en el amplio
espacio de acción de la libertad económica y en el reconocimiento del principio
de la buena Fé que debe regir las relaciones entre los particulares y el Estado
(C.P., art. 83); de todas formas, se mantiene la reserva legal para la
exigencia de permisos previos, licencias o requisitos adicionales que permitan
ejercitar un derecho o desarrollar una actividad (C.P., arts. 84 y 333).
De esa manera, la
Carta Política reconoce, como presupuesto general, la posibilidad de que los
particulares lleven a cabo labores dentro de la esfera de lo económico y, como
presupuesto excepcional, que el Estado prohiba la incursión privada en ciertas
actividades. En efecto, el artículo 365 superior prevé que el Estado podrá
reservarse determinadas actividades estratégicas o de servicios públicos por
razones de soberanía e interés social, a través de una ley aprobada por la
mayoría de los miembros de una y otra cámara del Congreso de la República,
previa y plena indemnización de las personas que se puedan ver afectadas con
dicha decisión; para el caso, podrá establecer monopolios, exclusivamente, como
arbitrio rentístico con fines de interés público o social y de conformidad con
la ley (C.P., art. 336).
Además, la normativa
constitucional guarda para el Estado, con exclusión de los particulares, la
realización de unas determinadas actividades que le son inherentes, referidas
al cumplimiento de las funciones esenciales del Estado como son: la
administración de justicia, la cual sólo en los eventos señalados
constitucionalmente puede ser ejecutada por los particulares, la seguridad, la
introducción y fabricación de armas, municiones de guerra y explosivos, y las
que se deriven de su calidad de propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables.
A partir de la
vigencia del nuevo régimen constitucional, los particulares pueden tomar parte
en la realización de actividades que tradicionalmente venían siendo prestadas
por el Estado, dentro del contexto de un modelo intervencionista; a manera de
ejemplo, se encuentra la seguridad social (C.P., art. 48), los servicios
públicos (C.P., art. 365) y las atinentes al uso del espectro electromagnético
(C.P., art. 75).
Es en este campo
donde adquiere verdadera dimensión el artículo 60 constitucional que trata
sobre el deber del Estado de promover el acceso a la propiedad y fija los fines
y reglas que deben ser cumplidos en el evento de que se resuelva adelantar una
enajenación de la participación del Estado en una empresa. El Constituyente de
1991, sin adoptar como propósito el abandono de algunas gestiones empresariales
por parte del Estado, previó la posibilidad de que el diseño de la política
económica se diera dentro del marco de una discusión democrática y
participativa con intervención del Gobierno Nacional, el Consejo Nacional de
Planeación y el Congreso de la República, a partir de la cual podría surgir la
decisión de enajenar la parte del Estado en una empresa estatal, para cuya
decisión resulta imperioso adoptar una serie de pasos y decisiones que tengan
por propósito dar cumplimiento a los mandatos establecidos en ese artículo 60,
los cuales son garantía del principio del acceso generalizado a la propiedad,
promoción de la participación de todos en la vida económica, con preferencia de
ciertos sectores de la vida económica y social, para que también tomen parte de
los beneficios del desarrollo económico.
Finalmente, el
modelo económico colombiano obtenido de la nueva Constitución Política incluye
modernos elementos tendientes a lograr formas de organización social más
avanzadas, justas y equitativas, de manera que el concepto de democracia no
solamente impregne el desarrollo del campo de lo político sino que,
especialmente, nutra el desenvolvimiento del espacio económico, en donde la
intervención de la ciudadanía al igual que el accionar mancomunado y la
concertación con las autoridades públicas constituyan un pilar fundamental de
los procesos de desarrollo económicos nacionales.
4.      Ambito de aplicación del inciso segundo del
art. 60 de la C.P.
El texto del
artículo 60 de la Carta Política reza:
"Artículo
60. El Estado promoverá,
de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad.
Cuando el Estado
enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a
democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a
las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para
acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia.".
Claramente, como lo
ha señalado esta Corporación en otros pronunciamientos, el anterior precepto
tiene dos contenidos normativos diferenciados: el primero, relacionado con el
deber asignado al Estado de promover el acceso generalizado a la propiedad, de
acuerdo con la ley, correlativo al derecho de las personas de acceder a la
propiedad (inciso 1o.), y el segundo, conformado por el mandato de adopción de
medidas conducentes a la democratización de la titularidad de las acciones
estatales y el ofrecimiento de condiciones especiales a los trabajadores y a
las organizaciones solidarias, de conformidad con la reglamentación que el
Legislador señale para este particular, cuando el Estado decida enajenar su
participación en una empresa (inciso 2o.).[1]
El derecho de
preferencia así reconocido a un grupo social determinado, frente a los demás
integrantes de la comunidad, resulta de la voluntad del Constituyente de 1991
de democratizar la propiedad accionaria de las empresas en las cuales el Estado
tiene participación y se ha decidido su enajenación, así como de la intención
de impedir la concentración del capital, en los medios de producción y del
sistema financiero, para desconcentrar dichas acciones hacia ese grupo, con
propósitos redistributivos del ingreso y de la propiedad.[2]
Para esos efectos el
concepto de Estado, al cual se hace mención en el artículo 60 superior, debe
suponer la organización política que incorpora a la Nación, las entidades
descentralizadas por servicios y territorialmente, todos los órganos estatales
que pertenezcan a las ramas del poder público, al igual que aquellos
calificados de autónomos e independientes por la Constitución Política. La
actividad que ahí mismo se describe, circunscrita a la enajenación de la
participación del Estado en una empresa, debe comprender la venta de la
propiedad accionaria del Estado, y no la de cualquier otra clase de bienes de
su propiedad. De no ser así, como lo ha afirmado esta Corporación, la oferta
especial y obligatoria a los trabajadores de la empresa y a las organizaciones
solidarias y de trabajadores, se constituiría en un obstáculo para la gestión del
Estado y para la dinámica y los resultados de sus actividades.[3]
En este orden de
ideas, los ordenamientos contenidos en el inciso segundo del artículo 60 de la
Carta no pretenden hacerse extensibles a las enajenaciones ocurridas entre los
distintos órganos o entidades del Estado, dentro de los supuestos de la
definición ya otorgada; todo lo contrario, las situaciones allí reguladas
versan sobre la venta de la propiedad accionaria del Estado en una empresa en
donde se pretende trasladarla del ámbito de esa organización estatal con
destino a los particulares, dentro de un proceso de privatización del
patrimonio estatal, por un organismo o entidad estatal titular de la propiedad
y con capacidad de disponer de su derecho de dominio.
Al respecto, esta
Corporación ha precisado en distintos pronunciamientos que el mandato del
inciso segundo del artículo 60 de la Carta Política se refiere, exclusivamente,
a los procesos de privatización de la propiedad estatal en empresas oficiales.
Ese criterio se expresa en las sentencias C-037/94 (M.P. Dr. Antonio Barrera
Carbonell), C-211 de 1994 (M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz), C-028 de 1995 (M. P.
Dr. Fabio Morón Díaz) y C-392 de 1996 (M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero)
Como se puede ver,
los propósitos de democratización del acceso a la propiedad estatal, con las
pautas garantísticas que los materializan, como la oferta especial y el derecho
de preferencia de trabajadores y organizaciones solidarias, al igual que los
fines que sustentaron la expedición de ese inciso segundo del artículo 60 de la
Carta, adquieren pleno sentido dentro de los procesos de privatización de la
propiedad accionaria estatal. Sobre el particular la Corporación expresó:
“Puede concluirse
entonces, que la "democratización", según la Carta, constituye una
estrategia del Estado en desarrollo de la cual, se busca facilitar, dentro de
los procesos de privatización, el acceso de los trabajadores y  organizaciones
solidarias, al dominio  accionario de las empresas de participación oficial,
otorgándoles para tal fin, "condiciones especiales" que les permitan
lograr dichos objetivos. Como resultado de tal estrategia tiene que alcanzarse
el crecimiento y consolidación de las organizaciones  solidarias, multiplicar
su participación en la gestión empresarial nacional  (arts. 57, 58 y 333), y
por contera, reducir el tamaño de la concentración del dominio empresarial, que
tradicionalmente ha constituido una forma de obstaculizar la democratización de
la propiedad.
Como es conocido,
por "privatización", se entiende el proceso relativo a la
transferencia de toda o parte de la propiedad de una empresa del sector público
al sector privado, dentro de una estrategia dirigida a mejorar la productividad
de la inversión económica, con menores costos, y reducir, por otra parte, el
tamaño del Estado especializándolo en aquellas áreas de importancia para el
interés general.”.[4]
Con base en los
razonamientos hasta aquí expuestos, procederá la Corte a examinar la
disposición impugnada.
5.      Análisis
de la norma demandada
Revisados los
antecedentes normativos de la disposición cuestionada cabe observar que dicha
norma tuvo origen en la necesidad de adoptar un sistema financiero de inversión
de las reservas del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, hoy Instituto de
Seguros Sociales, provenientes de los seguros contra los riesgos de invalidez,
vejez y muerte I.V.M., con el fin de preservar su valor real y evitar su
depreciación, mediante la aplicación de mecanismos seguros y rentables que
permitieran al mismo tiempo ampliar los beneficios a personas no cobijadas por
la acción de esa entidad.
Con sustento en esa
normatividad, el Gobierno Nacional creó y emitió los Bonos de Valor Constante
para Seguridad Social, BVC, como títulos de largo plazo, suscritos por el
Instituto de Seguros Sociales, con un porcentaje de sus reservas y con la
finalidad mencionada, de adquisición exclusiva del Instituto y con limitaciones
a su negociabilidad, para evitar perturbaciones en el mercado de valores, salvo
para efectos de garantizar el cumplimiento de obligaciones contraídas por esa
misma entidad.
A su vez, el
Gobierno Nacional y el Banco de la República celebraron un contrato de
fideicomiso para la administración y servicio de esos Bonos, acordando
contractualmente con el mismo Instituto la forma de suscribirlos, en sus
calidades de deudor de los Bonos y fideicomisario de los mismos,
respectivamente. Los fondos recibidos por la suscripción de los citados Bonos
se transferirían por el ISS al Banco de la República, el cual los entregaría al
Instituto de Fomento Industrial, al Banco Central Hipotecario y a la Financiera
Eléctrica Nacional, para su administración fiduciaria, en la forma y términos
acordados en los contratos respectivos, suscritos por esas entidades con el
Gobierno Nacional y el Banco de la República.
Producto de la
administración de los recursos de los Bonos de Valor Constante para Seguridad
Social, BVC, se generó un déficit que en concepto del Gobierno Nacional tuvo
dos orígenes: "Uno estructural al pretender conceder préstamos a tasas
de interés subsidiadas con recursos de elevados costos financiero..."
y un segundo origen causado "....por las diversas interpretaciones de
la Nación y los administradores fiduciarios de las regulaciones legales y
contractuales.".[5].
Dicho déficit fue cuantificado y definido legalmente en la Ley 48 de 1990,
mediante proyección elaborada hasta el 31 de diciembre de 1989; la
responsabilidad de su pago fue distribuida entre las distintas entidades
administradoras (BCH, IFI y FEN) y la Nación, con fundamento en los análisis
elaborados por el Gobierno y las entidades administradoras.[6] A esa fecha ya los
contratos de fiedeicomiso y administración fiduciaria habían culminado.
El antecedente
inmediato del texto en examen surge con la entrada en vigencia de la Ley 100 de
1993 cuyo artículo 139, en su numeral 10o., revistió al Presidente de la República
de precisas facultades extraordinarias con el fin de "Establecer los
mecanismos para que la Nación consolide y asuma total o parcialmente la deuda
de ésta y de los demás organismos y entidades del Estado por concepto de la
inversión y manejo de reservas del Instituto de Seguros Sociales vigentes hasta
la fecha de promulgación de la presente Ley y fije los procedimientos para su
pago.". Con base en estas facultades el Presidente de la República expidió
el Decreto 1297 de 1994, que contiene la disposición demandada.
En el artículo
primero del mencionado Decreto, se establecen los mecanismos para la
consolidación y asunción de la mencionada deuda por la Nación y, seguidamente,
el artículo 4o. consagra que con la cancelación de esas obligaciones, la Nación
habrá dado cumplimiento a todas aquellas previstas en la Ley 48 de 1990, por
concepto de la inversión y manejo de las reservas del Instituto de Seguros
Sociales.
En un aparte del
inciso primero del artículo 5o. del Decreto 1297 de 1994, objeto de ataque de
la demanda de inconstitucionalidad, se determina que las obligaciones vigentes
con el Instituto de Seguros Sociales, por la inversión y el manejo de las
reservas, reconocidas en el artículo 1o. del Decreto ibídem, "serán
pagadas en primer lugar con acciones del Banco Central Hipotecario, acciones
que deberán ser transferidas dentro de los treinta (30) días, calendario
siguientes a la fecha de publicación del presente Decreto", (subraya
fuera del texto) o podrán ser pagadas también con Títulos de Tesorería - TES
Clase B, o con acciones o participaciones de la Nación en otras instituciones
financieras, en empresas industriales y comerciales del Estado y en sociedades
de economía mixta.
Como se ha
manifestado, el demandante tacha de inconstitucional esa disposición alegando
que desconoce el mandato del artículo 60 de la Constitución Política, toda vez
que no hay lugar a la democratización de la propiedad accionaria del Estado ni
al ofrecimiento de la misma en "condiciones especiales" a los
trabajadores y organizaciones solidarias, en la enajenación que se surte en
razón a ese imperativo.
No se puede perder
de vista que la discusión planteada no versa sobre la existencia de una deuda a
favor del Instituto de Seguros Sociales por la administración de una reservas
de su propiedad, como tampoco respecto de los instrumentos de pago a utilizar
para cancelarla, ni frente a los titulares de la deuda, ni mucho menos en
relación con la capacidad jurídica de las entidades deudoras para efectuar el
pago, temas que esta Corporación no se detendrá a revisar, por no ser materia
del asunto en examen. Por consiguiente, el reproche del actor se dirige, pues,
a censurar el procedimiento utilizado para realizar el pago de la obligación,
dado que éste debía, en su opinión, haber sido sometido a las medidas de
democratización de la titularidad de la propiedad accionaria del Estado, por
estar frente a una caso de enajenación de la propiedad estatal.
De lo anterior se
colige que al concretar el demandante el cargo a ese argumento, sustenta su
acusación en el inciso segundo de ese artículo 60 de la Carta, por lo que el
análisis de constitucionalidad de la norma impugnada se hará bajo los mandatos
allí estipulados. De otro lado, el accionante interpreta las disposiciones de
esa preceptiva constitucional (C.P., art. 60, inciso 2o.) como si aquellas
rigieran cada vez que el Estado enajene su participación en una empresa,
independientemente de si se halla en curso o no un proceso de privatización, en
razón a que entiende la enajenación como el género, es decir comprensiva de
toda transferencia de la propiedad que se tiene sobre una cosa determinada o
sobre una universalidad patrimonial a otra persona natural o jurídica, pública
o privada, y estima la privatización como la especie, o sea cuando la
transferencia opera entre particulares.
Resulta contrario a
los postulados de la Carta Fundamental intentar extender los alcances del
mandato definitivo del inciso segundo de su artículo 60 para toda clase de
enajenaciones que realice el Estado en su patrimonio, según lo pretende el
demandante. Como se vio con anterioridad, la situación regulada
constitucionalmente en ese texto se refiere, solamente, a la venta de la
propiedad accionaria del Estado, dentro de un proceso de privatización de las
empresas estatales, es decir, cuando el Estado decide transferir su
participación accionaria en una empresa con destino a los particulares con el
objeto de mejorar la productividad de la inversión económica, viabilizar el
ingreso del sector privado a la explotación de actividades económicas que
tradicionalmente eran prestadas por éste, concentrándose él mismo, en aquellas
que le son inherentes a sus fines y con las cuales cumple con sus funciones
esenciales.
Para la Corporación
es claro que cuando la norma demandada dispone transferir, al Instituto de
Seguros Sociales, acciones del Banco Central Hipotecario para pagar la deuda
generada en la inversión y manejo de las reservas de ese Instituto, lo que se
está ordenando es la realización del negocio jurídico denominado dación en
pago de la deuda asumida por la Nación, en virtud del Decreto 1297 de 1994,
figura jurídica mencionada sin reparo por el actor en su demanda.
El pago constituye
una forma natural de extinguir las obligaciones consistente en la ejecución de
la prestación a cargo del deudor de la misma en favor de su acreedor,
entendiéndose por pago efectivo: " la prestación de lo que se debe"
(C.C., art. 1626). Adicional a este mecanismo, concurren otros medios
diferentes al pago que también extinguen las obligaciones, como aquél que surge
del acuerdo voluntario entre las partes de un crédito -deudor y acreedor- para
aceptar, en calidad de pago, la entrega material de una cosa distinta del
objeto de la prestación inicialmente debida, con la correspondiente
transferencia de la propiedad y modificación del objeto de la obligación para
el cumplimiento de la misma, lo cual se ha denominado jurisprudencialmente como
dación en pago.
Aplicada esa
definición al caso en estudio, se tiene que con la institución de la dación en
pago se pretende hacer cumplir a la Nación con las obligaciones previstas en la
Ley 48 de 1990, originadas en la inversión y manejo dado a las reservas del
Instituto de Seguros Sociales, mediante la transferencia de la titularidad de
un derecho real que recae sobre unas acciones del Banco Central Hipotecario, en
favor de ese Instituto, toda vez que dicha deuda fue consolidada y asumida por
la Nación, en el Decreto 1297 de 1994.
Si bien, la dación
en pago con acciones de la Nación en el Banco Central Hipotecario no constituye
una enajenación entendida en los términos de transmisión de la propiedad que se
tiene sobre las acciones del Estado en una empresa y, por consiguiente, no la
cobija el inciso segundo del artículo 60 de la Carta, es claro que representa
una modalidad de enajenación, en el sentido amplio de esta expresión, en cuanto
estructura una forma de transferir el dominio sobre un bien, que para el caso
en particular y ateniéndose al origen de la titularidad del bien con el cual se
realiza el pago, muestra una enajenación de orden interestatal, regulada por
las normas del derecho privado por su naturaleza interadministrativa.
Cabe agregar que
dicho negocio jurídico se efectúa entre personas jurídicas independientes,
pertenecientes al mismo Estado, como son la Nación y el Instituto de Seguros
Sociales (Empresa Industrial y Comercial del Estado; naturaleza definida en la
Ley 100 de 1993). El demandante en este punto confunde los conceptos de Estado
y Nación en la evaluación que hace de la disposición demandada y del inciso
segundo del artículo 60 constitucional, con lo cual, expresamente, restringe el
alcance y excluye la aplicación de la enajenación a otros componentes del
Estado, como las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Conviene reiterar
que las nociones de Estado y Nación comprenden conceptos distintos dentro del
derecho público. El Estado, como ya se dijo, entraña la organización política
que incluye a la Nación, las entidades descentralizadas por servicios y
territorialmente, todos los órganos estatales que pertenezcan a las ramas del
poder público, así como aquellos que la Constitución Política ha calificado de
autónomos e independientes; en cambio, la Nación constituye la persona jurídica
que representa el nivel central del Estado.
En esta situación,
la Nación en ejercicio de la capacidad jurídica que detenta, transfiere, por
mandato legal, la propiedad de algunos de sus bienes (acciones en el Banco
Central Hipotecario) en la forma de dación en pago al Instituto de Seguros
Sociales, debido a su calidad de deudora de unos recursos y para cumplir con la
obligación vigente en favor de ese Instituto, el cual, como acreedor de la
deuda, los recibe para satisfacer su acreencia. Tal actividad se verifica entre
dos personas jurídicas independientes ubicadas en los extremos de una misma
relación obligacional y pertenecientes ambas al mismo Estado.
Lo anterior
significa que la disposición del patrimonio y del derecho de dominio sobre el
mismo que allí se produce, no traspasa el marco de la universalidad
jurídico-patrimonial estatal, simplemente, se desplaza dentro de su interior,
se mantiene dentro del patrimonio estatal, lo cual significa que la situación
jurídica regulada en la norma censurada no se subsume en la hipótesis del
inciso segundo del artículo 60 de la Carta, reglamentado por la Ley 226 de
1995, por cuanto no versa acerca de la transmisión de la propiedad accionaria
del Estado con destino a los particulares, dentro de un proceso de
privatización que deba seguir las reglas constitucionales asignadas para ese
fin. De ahí, que no tenga fundamento alguno la obligación de diseñar las
medidas necesarias para que el Estado garantice la democratización en la
enajenación de la titularidad de su propiedad accionaria, ni la de preparar un
programa previo de enajenación del bien estatal, con miras hacia la
privatización del mismo, ni la de ofrecer en "condiciones especiales"
la propiedad accionaria en venta, respetando
el derecho de preferencia, de los trabajadores y las organizaciones solidarias.
En consecuencia, no
prospera el cargo formulado pues se insiste en que es la dación en pago, a
través de la entrega de unas acciones y no la venta de acciones de la Nación en
el Banco Central Hipotecario, el negocio jurídico ordenado en el inciso primero
del artículo 5o. del Decreto 1297 de 1994, como instrumento jurídico idóneo que
permite a la Nación cancelar la deuda causada en virtud de una serie de operaciones
de carácter financiero, llevadas a término por administradoras fiduciarias de
los recursos provenientes de las reservas del Instituto de Seguros Sociales,
sin afectar el valor de las reservas ni ocasionar un perjuicio a los
beneficiarios de las mismas.
Por lo tanto, la
referida enajenación que se ordena en la parte impugnada del inciso primero del
artículo 5o. del Decreto 1297 de 1994 no desconoce el ordenamiento
constitucional, como tampoco el término que allí se fija en treinta (30) días
para su concreción, a partir de la entrada en vigencia del decreto ibídem,
cuyo propósito es el de garantizar el cumplimiento oportuno y cumplido de dicha
obligación y cuya fijación está dentro de la órbita de competencia del
legislador extraordinario.
En síntesis, por las
razones antes expuestas respecto del caso sub examine, la Corte estima
que no hay aplicación del artículo 60 de la Constitución Política en la
situación que se describe en la disposición demandada y por lo tanto no se
produce la transgresión invocada y sustentada por el actor en su libelo; por
consiguiente, se declarará la exequibilidad de los apartes acusados del inciso
primero del artículo 5o. del Decreto 1297 de 1994, en la parte resolutiva de
esta providencia.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
la parte demandada del inciso primero del artículo 5o. del Decreto 1297 de
1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNADEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]     Sentencia
C-392/96 .M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[2]     Sentencias
C-037/94 M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell y C-211/94 M.P. Dr. Carlos Gaviria
Díaz.
[3]     Sentencia
C-474/94 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4]     Sentencia
C-037/94. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. Ver también la Sentencia C-342/96
M.P. Dr. Julio César Ortíz Gutiérrez.
[5]     Exposición
de Motivos de la Ley 48 de 1990. Anales del Congreso No. 139, del 21 de
noviembre de 1989, Senado de la República.
[6]     ídem,
pág.5.