T-294-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-294/94
_
ACCION
DE TUTELA-Desistimiento
El
apoderado no estaba expresamente facultado para desistir de la presente acción
de tutela, o sea que se encontraba sin legitimación para la realización de la
anterior conducta, lo cual conlleva   tomar como no presentado el
desistimiento. Se concluye, entonces, que se ha pretermitido la segunda
instancia mediante un acto ilegítimo, a pesar de que el accionante ha
ejercitado el derecho a impugnar el fallo de tutela.
ACTA
DE POSESION-Validez/REVOCACION DE ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia/DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración
Un
acta de posesión es un acto administrativo válido, que debe cumplirse. Por
consiguiente, se le viola un derecho adquirido al posesionado si se le entraba
el ejercicio de su cargo, sin previa decisión judicial, además esto desconoce el
debido proceso administrativo, máxime cuando no hubo consentimiento expreso
del afectado. Se resalta, la violación del artículo 29 de la C.P. que
estableció el debido proceso y tiene razón la petición de amparo, enfocada como
mecanismo transitorio dado que el derecho a ocupar una curul es limitado en el
tiempo y puede hablarse de perjuicio irreparable si hubiere que esperar a la
decisión de la jurisdicción contencioso administrativo.
DERECHO
AL EJERCICIO DEL PODER POLITICO/CONGRESISTA-Renuncia del
principal/DERECHOS DEL SUPLENTE
Si
un ciudadano figura en lista electoral en reglón que le posibilita el acceso a
una Corporación Pública en caso de renuncia del titular, y esta circunstancia
ocurre,  y se sienta la posesión, entonces la expectativa se convierte en
realidad. En este instante surge un derecho de aplicación inmediata que no
requiere desarrollo legal y que hay que respetar.
CONGRESISTA-Acta
de compromiso
No
puede la Corte dejar pasar  por alto semejante procedimiento, que considera  de
suma gravedad, por cuanto  contradice de manera palmaria la filosofía que
inspira a la Constitución en materia de la representación, y, concretamente,
constituye un fraude a los artículos 134 y 261 de la Carta, ya vigentes en la
época en que se suscribió el "Acta de Compromisos", por cuanto
desvirtúa el espíritu de dichas normas. En efecto, una de las principales
razones  que llevó al Constituyente de 1991 a suprimir las suplencias, fue la
de erradicar definitivamente en Colombia prácticas irregulares, clientelista  y
antidemocráticas como éstas, que lamentablemente  eran tan frecuentes antes de
la entrada en vigencia de la nueva Constitución, y que fueron factor decisivo
para el deterioro del prestigio del Congreso colombiano a los ojos de la
opinión  pública. Con estas prácticas se desconoce la voluntad política del
elector ya que, a través de tratos individuales hechos a espalda de esa opinión
se burla la decisión consignada en las urnas para dar paso a la  satisfacción
de intereses personales.
AUXILIOS
PARLAMENTARIOS
Los
auxilios parlamentarios fueron expresamente prohibidos  por el artículo 355 de
la C.P., en razón también a los abusos, irregularidades y corruptelas a que
esta institución, consagrada en la reforma constitucional de 1968, dio origen
por parte de muchos congresistas. En consecuencia, no es correcto pactar  su
distribución, bajo el disfraz de "recurso, y aportes" entre
congresistas y, entre estos  y un gobernador.
PERJUICIO
IRREMEDIABLE/CONGRESISTA-Ejercicio de Funciones
En
verdad, está para vencerse el período legislativo y, si se considera, como lo
cree esta Sala de Revisión, que los efectos de un acta de posesión deben
llevarse a término mientras no haya decisión judicial que la suspenda o anule,
entonces, sí hay un perjuicio irremediable en el derecho político que se
expresa en el ejercicio del poder público y debe por consiguiente aceptarse lo
pedido en la tutela.
REF: EXPEDIENTE
T-22865
Peticionario:
Miguel Angel Muriel Silva.
Procedencia:
Juzgado 6º Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá.
Temas:
Miembros
del Congreso: Renuncia del principal.
Estabilidad
del Acto Administrativo.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa
Fe de Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, compuesta por los
Magistrados Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa.
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de tutela identificado con el número de radicación T-22865,
adelantado por Miguel Angel Muriel Silva.
I.
ANTECEDENTES
Con
base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591
de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional
escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Por
reparto le correspondió el presente negocio a esta Sala, procediéndose a dictar
la sentencia de revisión.
1.
Solicitud.
Miguel
Angel Muriel Silva impetró acción de tutela contra la Presidencia de la Cámara
de Representantes, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Constan en el expediente los siguientes hechos:
a)
El 30 de junio de 1993 se presentó Miguel Angel Muriel Silva, ante la mesa
directiva de la Cámara de Representantes y tomó posesión del cargo de
Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del departamento del
Putumayo. Adjuntó renuncia escrita, pero sin autenticar, de quien venía siendo el
titular: Julio Mesías Mora Acosta. En todo caso, la posesión está firmada por
el Presidente,  el Primer Vicepresidente y el Secretario de la Cámara. En la
Inspección judicial se indicó que también firmó el Segundo Vicepresidente.
b)
El 1º de julio de 1993, mediante escrito dirigido al Presidente de la Cámara de
Representantes, Julio Mesías Mora Acosta dice que es falsa su renuncia y
solicita la anulación de los actos administrativos que aquella ha
desencadenado.
c)
Se constató en Inspección judicial, la existencia de una carta fechada el 29 de
junio de 1993  que Julio Mesías Mora Acosta, envió al Secretario General de la
Cámara.
En
dicha carta dice Mora : "me permito manifestarle  a la Presidencia  que no
existe compromiso alguno con mi (sic) segundo renglón Doctor Miguel Angel
Muriel Silva para dejarlo asistir a la Honorable Corporación".
d)
El 1º de julio de 1993 el Presidente de la Cámara le comunica al Secretario
General que "no se ordene a registro la inscripción del nuevo nombre ni tampoco
incorporado (sic) a la nueva lista", refiriéndose a la inscripción del
actor como Representante a la Cámara.
e)
Con esta conducta del Presidente de la Cámara de Representantes, el
peticionario considera que se está violando el derecho al debido proceso en
actuaciones administrativas (artículo 29 C.P.) debido, según el accionante, a
que: "a) El documento, o escrito de renuncia es el original y por lo tanto
se presume auténtico, por el carácter privado que tiene y hay presunción de
haberse presentado de buena fe; b) Dicho documento no se ha tachado de falso,
por autoridad competente; c) Que el suscrito se encuentra debidamente
posesionado, con credencial No. 006 y no ha sido impugnado dicho acto
administrativo por autoridad judicial competente y d) Que dentro del reglamento
interno de la Cámara, es decir, la Ley 5º de 1992, no exige que las renuncias
sean presentadas autenticadas, precisamente por la presunción de
auténticas".
g)
Aunque Muriel Silva ya se había posesionado, la Mesa Directiva de la Cámara
expide la Resolución  368 en la cual se resuelve no "dar trámite a la
posesión" (tiene  fecha 7  de julio de 1993). Con posterioridad hay un
proyecto de Resolución, sin número pero firmada por el Presidente y el
secretario General de la Cámara revocando la Resolución 368. Esta revocatoria
no ha producido efecto alguno.
h)
El Proyecto de Revocatoria de la Resolución 368 es remitido al Presidente de la
Cámara mediante  memorando 217 de 10 de agosto de 1993, va sin la firma del
Presidente, pero posteriormente figura en este  expediente el proyecto ya
firmado por Francisco José Jattin Safar (Fl.120).
i)
Hay un memorando del jefe de la División Jurídica al Presidente  de la Cámara
en el cual se dice que la posesión de Miguel Angel Muriel, del 30 de junio de 1993,
está revestida de legalidad y por lo mismo debe revocarse la Resolución 368 de
7 de julio de 1993.
j)
Hay prueba plena de la elección de julio Mesías Mora Acosta como representante
a la Cámara  por la circunscripción electoral  del Putumayo  y figura Miguel
Angel Muriel Silva como Segundo Renglón.
k)
Muriel Silva declara  que esa unión se hizo como "única forma para poder
ganar las elecciones" y que se acordó "repartir el período", lo
cual se consignó en un documento firmado el 30 de septiembre  de 1991
"porque  yo a sabiendas de que es costumbre dentro de la política no
cumplirle al Segundo Renglón lo pactado  verbalmente yo fui cuidadoso y me he
hecho cumplir mi derecho, habiéndole hecho firmar este compromiso antes de las
elecciones".
l)
Efectivamente, el "compromiso" es el siguiente:
ACTA
DE COMPROMISO:
Conste
por medio del presente escrito celebrado entre los Doctores SEGUNDO SALVADOR
LASSO GOMEZ, mayor de edad, identificado con la cédula de ciudadanía número que
al pie de su firma aparece y en su calidad de Garante y el Doctor JULIO MESIAS
MORA ACOSTA, también mayor de edad, identificado con la cédula de ciudadanía
número 14.983.312 de Cali en su calidad de compromisario, nos comprometemos a
cumplir los siguientes puntos en Cláusulas.- CLAUSULA PRIMERA: El doctor Julio
Mesías Mora Acosta, asistirá al Congreso de la República al ser electo el 27 de
octubre de 1991, presentando su renuncia irrevocable el día  30 de junio de mil
novecientos noventa y tres 1993 para dejar asistir al Segundo renglón Doctor
Miguel Angel Muriel Silva. CLAUSULA SEGUNDA: El Doctor Julio Mora Acosta se
compromete a canalizar los recursos y aportes que correspondan en la Cámara a
la Intendencia Nacional del Putumayo, hoy Departamento del Putumayo, para
repartirlos equitativamente con el señor Gobernador y su segundo renglón Doctor
Miguel Angel Muriel Silva en las necesidades prioritarias del Departamento
donde hayan adquirido compromisos sociales con sus selectores. CLAUSULA
TERCERA: El Representante Julio Mora Acosta, dejará en libertad una asistencia
o cargo de los que correspondan a su segundo renglón Doctor Miguel Angel Muriel
Silva. CLAUSULA CUARTA: El Doctor Miguel Angel Muriel Silva también se
compromete a canalizar los recursos que correspondan en el Congreso cuando asista
en igualdad de proporciones por intermedio del Departamento del Putumayo.
CLAUSULA QUINTA: El Doctor Segundo Salvador Lasso Gómez en su calidad de
garante se compromete a hacer cumplir el anterior compromiso tanto civilmente o
en su calidad de Gobernador Electo. Dado en Mocoa, a los treinta días de
septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991) a lo cual nos comprometemos
cumplir bajo la gravedad del juramento y firmamos por quienes en ella
intervenimos.
(siguen
firmas).
m)
Mediante Certificación jurada, Julio Mesías Mora Acosta acepta haber suscrito
"el compromiso", aunque advierte que verbalmente lo modificó Muriel
Silva a cambio de un puesto público en el Parlamento con salario superior a
$800.000,oo.
En
la misma declaración Julio Mora Acosta agrega que no existe ningún compromiso
con Muriel Silva, que se invalida "cualesquier presentó renuncia" y
que él firmó hojas en blanco y una de ellas debió ser utilizada para escribir
la citada renuncia a la curul.
n)
Lo concreto es que,
"al
doctor Muriel Silva: a) No se le ha hecho el registro correspondiente en la
lista de Representantes; b) No se le ha entregado la oficina respectiva; c) No
se le ha corrido la Resolución para nombrar su Unidad Legislativa de
conformidad con la Ley 5ª; d) No se ha afiliado al fondo de Previsión Social
del Congreso; e) No se le ha entregado su respectiva curul para legislar; y f)
No se ha incluido en la nómina para el pago de las dietas correspondientes
" (certificado del Secretario General de la Cámara de Representantes, 2 de
agosto de 1993).
En
resumen, Miguel Angel Muriel Silva se posesionó como Representante a la Cámara
pero NO ha ejercido el cargo ni gozado de sus prerrogativas, debido a la
actitud asumida por el Presidente de dicha Corporación el 1º de julio de 1993
en la comunicación que dio origen a esta tutela.
2.
Actuación Procesal.
2.1.
Sentencia del Juzgado 6º Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá del 26 de
julio de 1993.
Inicialmente,
el Juzgado pone de presente que la acción de tutela fue ejercida como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable ya que, por tratarse de un
acto administrativo, está sujeto a la jurisdicción contencioso administrativa.
Seguidamente,
el Juzgado estimó: "un amparo como el recabado en la solicitud tutelar no
puede concederse sobre la base de que se ha infringido el debido proceso por
cuestionarse la autenticidad de un documento que desde antes de su presentación
ya había sido objeto de desconocimiento por parte de la persona a quien el mismo
se atribuye. Pero es que además, y constituye éste el segundo aspecto que
reclama nuestra atención, es un documento que según el mismo accionante fue
suscrito mucho antes de que la persona a quien se atribuye fuera electo, lo que
nos lleva inexorablemente a preguntarnos si será eficaz un acto mediante el
cual se renuncia a algo que todavía no se tiene ?. No obstante la pregunta
solamente queda planteada, ya que en caso de que se dé a posteriori el debate
sobre la legalidad del acto administrativo al que nos venimos refiriendo, uno
de los puntos medulares del mismo será la evaluación de dicha
contingencia".
Añadió
el A-quo que "así las cosas, el titular del segundo renglón de la lista
para la Cámara por el Departamento del Putumayo no está privado de la investidura,
ni el Presidente de la Corporación ha determinado que es nula la posesión del
accionante como Representante. Por consiguiente, el acto supuestamente ilegal
se limita a impedir la inclusión del nombre del peticionario Muriel Silva en la
lista de Representantes. Debemos resaltar sobre el tópico que, aunque la Carta
no lo dice en forma explícita, el acto o la omisión de la autoridad pública que
amenace o ponga en peligro un derecho constitucional fundamental, debe ser
arbitrario, y que la exclusión de la frase en el texto legal se debió a que no
podía presumirse la arbitrariedad de los actos oficiales".
Finalmente,
el Juzgado concluye que "el acto atacado no reviste la calidad de
arbitrario sino que se fundamentó en la comunicación del representante Mora
Acosta, en el sentido de que no había firmado el texto de la renuncia. Ahora,
como la misma carece de autenticación, y la autenticación debe acompañar a todo
acto de un particular que se haga valer ante la autoridad pública (como es la
Cámara de Representantes), venimos a concluir que la orden de no incluir al
accionante Muriel Silva en la lista de Representantes no es arbitraria, y por
lo tanto, no es atacable por el afectado por la vía de la tutela; sin perjuicio
de que utilice los otros mecanismos previstos en el ordenamiento legal".
En
ese orden de ideas, el Juzgado 6º Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá
denegó la tutela impetrada por Miguel Angel Muriel Silva.
2.12
-Impugnación.
El
apoderado del actor impugnó la providencia.
Alegó
que se violó el debido proceso por cuanto se exigió una formalidad no prescrita
por la Constitución y la ley, no se siguió el trámite previsto luego de la
posesión, desconociéndose los principios de las actuaciones administrativas.
Así
mismo, el refutador expresó que se ha violado el derecho fundamental del
ejercicio político, ya que la conducta desplegada por la Presidencia de la
Cámara de Representantes impide el desarrollo del derecho político de ser
elegido.
De
otra parte, el apoderado del actor sostuvo que a pesar de existir otro medio de
defensa judicial, es evidente que resulta un inminente perjuicio irremediable
por conducta de la Presidencia de la Cámara, pues el Sr. Muriel Silva no puede
impugnar su propio acto de posesión y nunca se definiría la presente
controversia.
En
ese orden de ideas, el accionante solicitó que se revocara el fallo del
Juzgado.
2.13
-Desistimiento.
El
apoderado del accionante desistió de la presente acción de tutela, porque de
acuerdo a un concepto jurídico de la División Jurídica de la Cámara de
Representantes, favorable a la posición de su representado, "se dirime el
conflicto suscitado ... y como consecuencia de ello se proyectó la resolución ,
por la cual revoca y deja sin valor y efecto la Resolución No. 368 del 7 de
julio de 1993, por consiguiente la tutela impetrada la cual buscaba el mismo
fin, se queda sin piso, porque su objetivo ha sido subsanado y reivindicado el
Derecho vulnerado, el cual quedó impreso en dicha Resolución
administrativa".
No
sobra repetir que el proyecto de Resolución no surtió efectos prácticos y la
situación sigue idéntica: el posesionado Miguel Angel Muriel Silva no ha
ejercido sus funciones.
2.2.
Auto del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá -Sala
Civil, del 6 de septiembre de 1993.
El
Magistrado Bernardo Morales Casas, aceptó el desistimiento y en consecuencia,
ordenó devolver las diligencias al juzgado de origen.
2.3.
Auto del Juzgado 6º Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá, del 17 de septiembre
de 1993.
El
Juzgado, ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para su
eventual revisión.
2.4.
Auto de la Corte Constitucional, de 7 de marzo de 1994.
Expresamente
dijo esta Corporación:
"La
Sala considera que el desistimiento presentado por el apoderado del Sr. Muriel
Silva no era procedente pues el precitado abogado, según el poder presentado
dentro del proceso (folio 60), no estaba habilitado expresamente para ejecutar
la conducta de desistir, como se nota en el siguiente aparte:
confiero
poder especial ... para que en mi nombre y representación, continúe y lleve
hasta su terminación la presente acción de tutela.
Mi
apoderado queda facultado para todos los actos que sea necesaria mi intervención,
impugne la providencia, si es necesario y demás actos que lo faculta la ley.
Así
mismo, el artículo 343 del Código de Procedimiento Civil preceptúa que:
Artículo
343. Quiénes no pueden desistir de la demanda. No pueden desistir de la
demanda:
(...)
3.
Los apoderados que no tengan facultad expresa para ello.
(...)
De
lo anterior se deduce que el apoderado de Miguel Angel Muriel Silva no estaba
expresamente facultado para desistir de la presente acción de tutela, o sea que
se encontraba sin legitimación para la realización de la anterior conducta, lo
cual conlleva   tomar como no presentado el desistimiento.
Se
concluye, entonces, que se ha pretermitido la segunda instancia mediante un
acto ilegítimo, a pesar de que el accionante ha ejercitado el derecho a
impugnar el fallo de tutela.  En ese sentido la Corte Constitucional no es aun
competente para conocer de la presente acción de tutela, pues falta el
surtimiento de una etapa del mencionado proceso.
Por
lo anterior, esta Sala de Revisión enviará el expediente de tutela de la
referencia al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá -
Sala Civil-, para que ante dicha Corporación se le dé trámite a la solicitud de
impugnación presentada por el apoderado de Miguel Angel Muriel Silva".
Devuelto
el expediente al Tribunal de Santafé de Bogotá, el Magistrado Bernardo Morales
Casas registró proyecto de sentencia el cual fue derrotado y se convirtió en
salvamento de voto.
Los
Magistrados que hicieron mayoría en la Sala Civil, discreparon de la ponencia
original, confirmaron el fallo impugnado, pero ordenaron expedir copias con
destino al Procurador General de la Nación para que se investigue, si así lo
considera, los hechos administrativos que motivan  la tutela.
2.5.
Sentencia del Tribunal de Santafé de Bogotá, Sala Civil, de 13 de abril de
1994.
Estas
fueron algunas de las razones expuestas por el ad-quem:
"                   2.
La acción de tutela que se estudia exclusivamente contempla el desconocimiento
del artículo 29 de la Constitución Política, con el argumento que la ya
indicada decisión del presidente de la Cámara de Representante, impide a Miguel
Angel Muriel Silva el registro de su nombre como Representante a la Cámara y
obtener las facultades y beneficios que ello entraña.
2.2.
La nota del Presidente de la Cámara de Representantes es del tenor
siguiente:
"                   El
señor Representante JULIO MESIAS MORA ACOSTA ha enviado una nota con fecha
Junio 29 del año en curso donde manifiesta que no ha presentado renuncia de su
Curul, formaliza legalmente en ejercicio del derecho de petición el
Representante MORA ACOSTA, advierte que en ningún momento ha renunciado a su
investidura parlamentaria y que por lo tanto no son idóneos de ninguna manera
los documentos presentados por el señor MURIEL SILVA.
"                   La
posesión que se practicó en el día de ayer en horas de la tarde al ciudadano
MIGUEL ANGEL MURIEL SILVA, para que proceda debe presentar la carta de renuncia
del titular autenticada por que de lo contrario a nuestro juicio resulta irreglamentaria,
ya que de tal acto sólo se predica su existencia cuando el titular o primer
reglón de la lista fallezca, presente renuncia o se declare inhabilitado
incompatibilidad, probadas y decididas por la Autoridad competente.
"                   Sobre
los presupuestos anteriores, espero que le de curso a las instrucciones que le
imparto y esta nota es para que no se ordene a registro la inscripción del
nuevo nombre ni tampoco incorporado (sic) a la nueva lista confío en que esta
nota le será notificada al doctor MURIEL SILVA."
2.2.1.
La literalidad de la precedente comunicación por sí misma explica la situación
afirmada en la tutela, pero también y fundamentalmente las razones del
Presidente de la Cámara de Representantes para ordenar que no se inscribiera el
nombre de Miguel Angel Muriel Silva como Representante a la Cámara.
La
nota es un acto administrativo en cuanto traduce una declaración de voluntad de
un funcionario público en ejercicio de su cargo. Ahora bien, en el proceso no
está demostrado que la Cámara de Representantes tenga un "Procedimiento
Interno administrativo", que agotado, como lo alega el autor de la tutela,
permita resolver la controversia a que se alude, el cual no contempla la Ley 05
de 1992, de Junio 7, "Por el cual se expide el reglamento del Congreso, el
Senado y la Cámara de Representantes".
Y
si lo anterior es así de inmediato se ve que el Presidente de la Cámara de
Representantes, por sustracción de materia no pudo violar procedimientos alguno
y por ende el artículo 29 de la Constitución Política. Según lo entiende esta
Sala, es la ley la encargada de desarrollar ese concepto cuando regula los
actos administrativos o jurisdiccionales que prevé para la aplicación de la ley
sustantiva, que concatenados para el fin que ontológicamente les corresponde
configurar el concepto de proceso, el cual no debe desconocer las bases mismas
de la organización política y judicial del estado y el derecho de defensa de
las partes que en él intervienen.
3.
Otra cosa es la posibilidad que la decisión del Presidente de la Cámara de
Representantes no se adecue a derecho, al desconocer los efectos jurídicos de
la posesión del peticionario, regida por la presunción de legalidad, y
consiguientemente que desborde los límites de la discrecionalidad inherente a las
decisiones de los funcionarios públicos, quienes tienen la obligación de
cumplir los principios y deberes que consagra la Constitución Política y la ley
(C.P. arts. 2, 83, 90, 121 y 122).
3.1.
Pese a lo anterior, estimase que la aludida situación administrativa está por
fuera de la órbita de la tutela, a propósito que el pertinente juicio del valor
legal sobre ella privativamente compete a la justicia contenciosa
administrativa que no al juez de la tutela, quien tiene reducida su función de
juzgamiento en el plano estrictamente constitucional de los derechos
fundamentales.
Competencia
jurisdiccional que adquiere relevancia si no se olvida, como no puede hacerse,
que la posesión de Miguel Angel Muriel Silva es la obligada consecuencia de la
renuncia de Julio Mesías Mora Acosta, cuya legalidad también se cuestiona al
punto que justamente motivó la orden a que se refiere esta acción, alegada por
el segundo el día anterior a la misma".
Hasta
aquí la argumentación central del Tribunal. Para quien salvó voto: el petente
fue posesionado con todas las formalidades de ley y la nota del Presidente del
Congreso no podía revocar un acto administrativo de carácter particular y
concreto, que goza de la presunción de legitimidad y validez.
II.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1.
Competencia.
Es
competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir
sentencia de revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 inciso 3º y 241 numeral 9º de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991; además, su examen se hace por virtud de la selección que de dicha acción
practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación. Y aunque el plazo para fallar
vence el 30 de julio, se toma ya la decisión para que no se torne írrita.
2.
Temas a discutir
En
el caso de estudio de la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional se
estudiará lo siguiente:
MIEMBROS
DEL CONGRESO: VALIDEZ Y EJECUTORIEDAD DEL ACTA DE POSESION.
Los
actos administrativos tienen una presunción de legitimidad y una ejecutoriedad.
La
Legitimidad del acto administrativo.
Una
acta de posesión de un Parlamentario es un acto administrativo.
Miguel
Angel Muriel Silva se posesionó formalmente, luego el acta que la contiene se
presume legítima.
La
legitimidad incluye necesariamente una presunción de VALIDEZ. Presunción JURIS
TANTUM, es decir, que admite prueba en contrario, siempre y cuando se plantee
en procesos impugnativos en los que se objeta frontalmente la validez del acto
administrativo.
Mientras
no haya decisión jurisdiccional, permanece vigente el principio de
inmutabilidad del acto administrativo.
A
contrario sensu, la presunción de legitimidad no necesita ser declarada por
autoridad judicial.
Si
alguien presenta para hacerla valer, un acta de posesión debidamente firmada y
en la cual se expresa que se cumplió con el artículo 122 de la Constitución de
prestar el juramento, no hay razón para que se le impida desempeñar los deberes
que le incumben.
Los
efectos de la posesión son inmediatos porque son el punto de llegada de previo
nombramiento o elección.
La
eficacia de la posesión no tiene efecto diferido. Los principios modernos del
derecho administrativo enseñan que:
"La
ejecutoriedad, privilegio de decisión ejecutoria, acción de oficio o autotutela
ejecutiva, términos con los que indistintamente se designa la cualidad del acto
administrativo de producir sus efectos contra la voluntad de los obligados,
violentando su propiedad y libertad, es lo que realmente le separa y distingue
de los actos privados que necesitan del apoyo judicial para tomar sobre otras medidas
ejecutorias"1
La
ejecutoriedad del acto administrativo.
La
administración está obligada a poner en práctica los actos administrativos. Los
franceses dicen "action d'office". No es posible negarse al
cumplimiento de un acto administrativo, menos aún cuando es la misma autoridad
que interviene en el acto quien debe facilitar su cumplimiento.
Cuando
el cumplimiento o ejecución corresponde a la misma entidad pública de la cual
emanó el acto administrativo, aparece la calificada por los tratadistas como
ejecutoriedad propia.
Tratándose
de Parlamentarios, si éstos fueron electos, si pasan a ocupar la curul por
renuncia del titular, si se posesionan, adquirirán por estas circunstancias un
derecho y un deber a ejercer el cargo, el cual no puede ser desconocido ni
vulnerado (artículo 58 C.P.). Estará vigente este derecho adquirido mientras no
se anule o suspenda el acto de la posesión.
Artículo
238 de la Constitución. "La jurisdicción de lo contencioso administrativo
podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que
establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean
susceptibles de impugnación por vía judicial".
Mientras
esto no ocurra, deben concretarse los actos materiales que son consecuencia de
la posesión.
Es
tan importante el acta respectiva que la Constitución establece en el artículo
183 numeral 3º que si el congresista no toma posesión dentro de los ocho (8)
días siguientes a la fecha en que fuere llamado a posesionarse perderá su
investidura. Esto se compagina con el artículo 122 de la Carta que
perentoriamente señala:
"Ningún
servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y
defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben."
Respaldada
la posesión en normas constitucionales, no es posible romper la concreción
material de su ejecutoriedad PROPIA sino por orden judicial.
Cuando
el posesionado ha figurado en segundo reglón en lista electoral válida y el
principal ha renunciado (bien o mal hecha la renuncia), corresponderá apreciar
tal renuncia a la Mesa Directiva de la Cámara antes de la posesión, y si
después de la posesión se cree que hubo equivocación de la Mesa Directiva,
entonces, el Contencioso administrativo definirá la controversia.
En
la presente acción de tutela se señalará que un acta de posesión es un acto
administrativo válido, que debe cumplirse.
Por
consiguiente, se le viola un derecho adquirido al posesionado si se le entraba
el ejercicio de su cargo, sin previa decisión judicial, además esto desconoce el
debido proceso administrativo, máxime cuando no hubo consentimiento expreso
del afectado.
Artículo
73 Código Contencioso Administrativo: "Cuando un acto administrativo haya
creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular."
Y,
agrega el artículo 74 ibidem:
"Para
proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se
adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28
y concordantes de este Código".
Como
nada de esto ocurrió en el caso de Miguel Angel Muriel Silva, resalta, la
violación del artículo 29 de la C.P. que estableció el debido proceso y tiene
razón la petición de amparo, enfocada como mecanismo transitorio dado que el
derecho a ocupar una curul es limitado en el tiempo y puede hablarse de
perjuicio irreparable si hubiere que esperar a la decisión de la jurisdicción
contencioso administrativo.
Ejercicio
del Poder Político:
El
artículo 40 de la C.P. establece el derecho fundamental de todo ciudadano a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
En
desarrollo de este derecho está la facultad de elegir y ser elegido.
Si
un ciudadano figura en lista electoral en reglón que le posibilita el acceso a
una Corporación Pública en caso de renuncia del titular, y esta circunstancia
ocurre,  y se sienta la posesión, entonces la expectativa se convierte en
realidad. En este instante surge un derecho de aplicación inmediata que no
requiere desarrollo legal (art. 85 C.P.) y que hay que respetar.  La Corte ha
dicho:
"El
derecho específico al ejercicio de cargos y funciones públicas merece
protección, a la luz de la Constitución Colombiana, no únicamente por lo que
significa en sí mismo sino por lo que representa, al tenor del artículo 40,
como medio encaminado a lograr la efectividad de otro derecho -genérico- cual
es el de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político,
a objeto de realizar la vigencia material de la democracia participativa.
Si
ello es así, tal protección puede ser reclamada,, en casos concretos, mediante
el uso del mecanismo de la acción de tutela, concebida precisamente como medio
idóneo para asegurar que los derechos trasciendan del plano de la ilusión al de
la realidad."2
"Acta
de Compromiso"
El
caso que ocupa la atención de esta Sala tuvo origen en una denominada
"Acta de Compromiso" suscrita por los señores JULIO MESIAS MORA
ACOSTA, en su calidad de representante principal (sic) a la Cámara y  de
"compromisario",  el señor MIGUEL ANGEL  MURIEL SILVA, actuando en su
calidad  de representante  segundo renglón  (sic) y también  de "compromisario",
y SEGUNDO SALVADOR LASSO GOMEZ, en su calidad de gobernador y de
"garante", en la cual aparece que los dos primeros acordaron
dividirsen entre ellos el período de asistencia al Congreso, comprometiéndose
el señor MORA ACOSTA a renunciar de manera irrevocable en una fecha determinada
"para dejar asistir al segundo renglón" señor MURIEL SILVA,  a
partir  de esa fecha, y acordaron también repartir "equitativamente",
con el gobernador y el segundo renglón los "recursos y aportes"
correspondientes al departamento del Putumayo, para cumplir "compromisos
sociales con sus electores".
No
puede la Corte dejar pasar  por alto semejante procedimiento, que considera  de
suma gravedad, por cuanto  contradice de manera palmaria la filosofía que
inspira a la Constitución en materia de la representación, y, concretamente,
constituye un fraude a los artículos 134 y 261 de la Carta, ya vigentes en la
época en que se suscribió el "Acta de Compromisos", por cuanto
desvirtúa el espíritu de dichas normas. En efecto, una de las principales razones
que llevó al Constituyente de 1991 a suprimir las suplencias, fue la de
erradicar definitivamente en Colombia prácticas irregulares, clientelista  y
antidemocráticas como éstas, que lamentablemente  eran tan frecuentes antes de
la entrada en vigencia de la nueva Constitución, y que fueron factor decisivo
para el deterioro del prestigio del Congreso colombiano a los ojos de la
opinión  pública. Con estas prácticas se desconoce la voluntad política del
elector ya que, a través de tratos individuales hechos a espalda de esa opinión
se burla la decisión consignada en las urnas para dar paso a la  satisfacción
de intereses personales. Cosa distinta es que cuando se produzca la falta
absoluta del principal entre, por los cauces normales, el suplente, o según el
caso, el segundo renglón a sustituirlo.
Pero
además, debe recordarse que los auxilios parlamentarios fueron expresamente
prohibidos  por el artículo 355 de la C.P., en razón también a los abusos,
irregularidades y corruptelas a que esta institución, consagrada en la reforma
constitucional de 1968, dio origen por parte de muchos congresistas. En
consecuencia, no es correcto pactar  su distribución, bajo el disfraz de
"recurso, y aportes" entre congresistas y, entre estos  y un
gobernador. Este proceder de los firmantes, que la Corte considera  altamente
censurable, obliga a la Sala  a dar traslado de lo pertinente a la Procuraduría
General de la Nación y a la Fiscalía para que, adelanten las respectivas
investigaciones.
3.
Caso Concreto:
El
doctor Muriel Silva se posesionó el 30 de junio de 1993 como Representante a la
Cámara, adjuntó todos los documentos necesarios y se juramentó.
Si
uno de los documentos aportados (la renuncia del primer renglón: Julio Mesías
Mora) tenía que estar autenticada o no, esto debía ser apreciado por la Cámara;
y si su determinación fue equivocada, y aceptó un documento discutible será la
jurisdicción Contencioso-Administrativa la que definirá sobre la validez de
dicha acta de posesión.
Por
supuesto que la Sala de consulta del Consejo de Estado, el 23 de noviembre de
1993, a solicitud del Ministro de Gobierno, opinó que la renuncia debe
presentarse personalmente, y que si ello es difícil la firma debe estar
autenticada; este criterio no era vinculante, se rindió cinco meses después de
la posesión de Muriel Silva, y no se refirió concretamente al caso de un
Congresista YA posesionado.
En
esta tutela el acta de posesión existe y en ella se hace referencia a una
renuncia que también existe y que es esta:
"DOCTOR
Presidente
y demás Miembros de la Mesa Directiva.-
CAMARA
DE REPRESENTANTES.-
Ciudad.-
Cordial
y atento saludo:
JULIO
MESIAS MORA ACOSTA, Representante a la Cámara por la Circunscripción electoral
de Departamento del Putumayo, actualmente en ejercicio elegido en los comicios
electoral del 27 de octubre de 1991, me dirijo a Ud(s) muy respetuosamente para
manifestarles que RENUNCIO IRREVOCABLEMENTE a mi calidad de Representante a
partir de la fecha del día de hoy que contamos 30 de junio del presente año que
contamos (sic) de mil novecientos noventa y tres (1993), por lo consiguiente
solicito muy atentamente darle posesión al Doctor MIGUEL ANGEL MURIEL SILVA,
identificado con la cédula de ciudadanía número 14.983.312 de Cali, quien se
encuentra legalmente inscrito en la Registraduría Delegada y a quien le
corresponde de conformidad a la Constitución Nacional.-
Atentamente,
(Fdo.)
JULIO MESIAS MORA ACOSTA.-
c.c.
Nº 12.950.698 de Pasto.-
Representante
a la Cámara Circunscripción Putumayo.-
Bogotá,
Junio (30) treinta de (1993) milnovecientos noventa y tres.-
acepto:
(Fdo.) MIGUEL ANGEL MURIEL SILVA.
c.c.
14.983.312 Calí
El
firmante Julio Mesías Mora, en escrito de 1º de julio de 1993, dirigido al
Presidente de la Cámara de Representantes se refiere a su renuncia como
"documento falso", pero no la ha tachado de falsa, el texto
corresponde al compromiso firmado por Julio Mesías Mora, Miguel Angel Muriel y
Segundo Salvador Lasso Gómez; y en certificación jurada, el mismo Julio Mora
Acosta admite que firmó el acta de compromiso (aunque agrega que verbalmente
fue modificada); y, respecto a la renuncia, ya no habla de falsedad sino de
hojas que firmó en blanco.
Además,
el 29 de junio de 1993, el citado Julio Mesías Mora (comunicación, escrita
dirigida al doctor César Pérez García) plantea como razón principal para
impedir la posesión de Miguel Angel Muriel que "no existe compromiso
alguno con mi segundo reglón" y no habla de la presunta falsedad.
Esta
comunicación del 29 de junio fue radicada en tal fecha y pasada al Despacho del
Secretario Privado, mientras que la documentación para la posesión de Muriel
Silva se presentó en la Secretaría General.
Esto
explica en parte por qué no hubo obstáculo alguno para sentar el acta de
posesión. Pero, se insiste, la posesión, se efectúo. Por lo tanto, habrá que
estudiar los efectos de la posesión.
Posesionado
Muriel Silva, los funcionarios administrativos de la Cámara estaban obligados a
facilitar todos los medios para la ejecución de las funciones del
Parlamentario. No lo hicieron porque mediante una simple nota, del 1º de julio
de 1993, el Presidente de la Cámara César Pérez García impidió registrar la
inscripción e incluir el nombre Muriel Silva en la lista, esto obstaculizó el
acceso a la curul, a las sesiones, no permitió figurar en nómina y tener
oficina en el Congreso de la República.
Es
insólito que un acta de posesión quede en el aire por una simple nota de un
Presidente de la Cámara.
Posteriormente,
el 7 de julio de 1993, la Mesa Directiva, profiere una Resolución, la Nº 368,
en la cual se resolvió que,
"no
procederá dar trámite a la posesión del Doctor MIGUEL ANGEL MURIEL SILVA"
Pero
ocurre que YA lo habían posesionado, luego no tiene sentido que se ordene para
el futuro no tramitarle la posesión.
Como
también es inexplicable que el 26 de octubre de 1993 (folios. 117 a 120)
aparezca firmada por el Presidente de la Cámara y el Secretario General una
resolución que revoca la 368 "en todas sus partes" y, sin embargo,
dicha Resolución no produce efecto alguno, no es radicada, ni es numerada. Si
era un simple proyecto, entonces por qué se firmó por el Presidente?.
Hay
que agregar que también aparece en el expediente el mismo texto de esta
Resolución sin fecha, pero esta vez sin la firma del presidente y fue aportado
al proceso dos meses antes, el 24 de agosto (folios 10 a 13), y hay constancia
de que ese borrador se le entregó al Doctor Francisco José Jattin el 10 de
agosto de 1993, luego, la conclusión es obvia: después del 24 de agosto
él la firmó.
Si
se argüye que se requería también de la firma de los dos Vice-Presidentes, de
todas maneras hay que resaltar que se revocaría una Resolución inocua: la que
determinó no tramitar la posesión de alguien que ya estaba posesionado.
Además,
la tutela no se dirigió contra una resolución sino contra la nota del
Presidente; expresamente pidió el peticionario que:
Provisionalmente
ordene suspender la aplicación de éste oficio enviado por el señor Presidente
Dr. César Pérez  García al Dr. Diego Vivas Tafur Secretario General de la H.
Cámara de Representantes, fechado el primero (1) de Julio de 1993 y a su vez
ordene su señoría se continúe con el debido proceso administrativo, registrando
mi nombre como representante a la Cámara por la circunscripción electoral del
Departamento del Putumayo, efectúe las comunicaciones concernientes a todos los
funcionarios de la H. Corporación para que procedan a cumplir con sus deberes
inherentes a su respectivos cargos, a fin de garantizarme el cumplimiento de
mis derechos derivados de mi condición de representante aplicando el debido
proceso administrativo, (art. 29 C. N.), para evitar perjuicios ciertos e
inminentes al interés público por reanudarse las sesiones ordinarias del
Congreso de la República el día 20 de julio de 1993 de conformidad a la
Constitución."
Y
fue más explícito en escrito aclaratorio:
Que
la presente acción de tutela, la utilizo como mecanismo transitorio al tenor
del art. 8º Decreto 2591/91, con el fin de Evitar un Perjuicio IRREMEDIABLE, si
se tiene en cuenta que el período que me resta como Parlamentario vence el día
19 de Julio de 1994 y por lo tanto no es prorrogable por el tiempo que dure o
se tramite el respectivo Proceso Contencioso, al respecto la Corte
Constitucional, ha insistido que la única posibilidad de intentar la Acción de
Tutela, cuando se dispone de otros Medios Judiciales para la protección del
Derecho que se invoca, es la que resulta de un INMINENTE PERJUICIO
IRREMEDIABLE, esto es, solo suceptible de ser resarcido en su integridad
mediante una indemnización (art. 6º, Num. 1º Decreto 2591/91), pues en tales
circunstancias, pese a la existencia del medio judicial ordinario, puede ser
concedida la tutela como mecanismo transitorio encaminado a evitar el
perjuicio."
En
verdad, está para vencerse el período legislativo y, si se considera, como lo
cree esta Sala de Revisión, que los efectos de un acta de posesión deben
llevarse a término mientras no haya decisión judicial que la suspenda o anule,
entonces, sí hay un perjuicio irremediable en el derecho político que se
expresa en el ejercicio del poder público (art. 40 C.P.)  y debe por
consiguiente aceptarse lo pedido en la tutela, máxime cuando el Gobierno Nacional,
mediante Decreto 1322, convocó al Congreso a sesiones extras para que analice
la conveniencia y las oportunidades de las medidas adoptadas para sortear la
calamidad pública que viven los departamentos del Cauca y Huila.
Por
supuesto que los efectos de este mecanismo transitorio no pueden ser
retroactivos; será la jurisdicción contencioso-administrativa la que dilucidará
lo relativo a sueldos, beneficios, privilegios anteriores a la fecha de
notificación de este fallo de tutela.
Y
deberá, además, compulsarse copias para que se investigue la conducta de los
firmantes del "acta de compromiso".
En
mérito de lo expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
RESUELVE
PRIMERO:
REVOCASE
la sentencia proferida en la presente acción de tutela el 13 de abril de 1994
por el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, Sala Civil y, consecuencialmente
la dictada en primera instancia por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de esta
ciudad.
SEGUNDO:
CONCEDASE la Tutela impetrada por Miguel Angel Muriel Silva y ordénese al
Presidente de la Cámara de Representantes en el término de cuarenta y ocho (48)
horas, incorporar a dicha persona en la lista de Representantes a la Cámara,
ordenar a registro su inscripción y concretar en actos materiales las consecuencias
propias de la posesión de Miguel Angel Muriel Silva como Miembro del Congreso,
según lo indicado en los considerandos de esta sentencia.
TERCERO:
Remítase copia de todo lo actuado a la Fiscalía General de la Nación y la
Procuraduría General de la Nación para que investiguen las conductas de los
ciudadanos Segundo Salvador Lasso Gómez, Julio Mesías Mora Acosta y Miguel
Angel Muriel Silva en relación con el "acta de compromiso" suscrita
entre ellos y reproducida en la página 4 de esta sentencia.
CUARTO:
COMUNIQUESE
esta sentencia a Miguel Angel Muriel Silva, a Julio Mesías Mora Acosta, al
Presidente de la Cámara de Representantes, al Defensor del Pueblo.
Notifíquese,
comuníquese  y cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Ponente
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Derecho administrativo, Parte General, RAMON PARADA, página 140.
2 Sentencia T-003, 11 de mayo de 1992. Ponente José Gregorio
Hernández.