C-010-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-010/02
MONOPOLIO EN
JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Potestad
del legislador de regulación
MONOPOLIO-Facultad legislativa exclusiva
MONOPOLIO-Facultad legislativa exclusiva para
establecimiento y fijación de régimen propio
MONOPOLIO-Régimen propio
MONOPOLIO
RENTISTICO-Facultad
legislativa para determinar régimen propio/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN
MONOPOLIO RENTISTICO-Intensidad en facultad legislativa para determinar
régimen propio
La facultad legislativa a la que se refiere
el artículo 336 de la Carta, que le permite al Congreso determinar el régimen
propio de los monopolios rentísticos, no ha sido limitada expresamente por el
constituyente. En una interpretación teleológica, debe ser lo suficientemente
amplia para que a través de su ejercicio pueda el legislador determinar de
manera general la forma de organización, administración, control y explotación
de los monopolios. Por ello, en principio, el control de constitucionalidad
sobre el ejercicio de las competencias legislativas en esta materia no debe ser
rígido, y sólo si se encuentra claramente invadido el núcleo esencial de la
autonomía de otro ente constitucionalmente autónomo, puede la Corte declarar la
inexequibilidad correspondiente.
SORTEOS DE
LOTERIA-Interés público
nacional/SORTEOS DE LOTERIA-Transmisión en vivo y en directo por canales
públicos
COMISION NACIONAL
DE TELEVISION-Alcance de
la autonomía
ESPECTRO
ELECTROMAGNETICO-Regulación
de utilización
COMISION NACIONAL
DE TELEVISION-Ejecución de
políticas adoptadas por ley
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Transmisión de sorteos de loterías por canales
públicos
MONOPOLIO EN
JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Transmisión
de sorteos de loterías por canales públicos
Referencia:
expediente D-3602
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 20 (parcial) de la Ley 643 de 2001
Actor: Amaury de Jesús Díaz Díaz
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Bogotá, veintitrés
(23) de enero de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra
-quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo
Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, ha
proferido la presente sentencia de acuerdo con los siguientes
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-1 de la Constitución
Política, el ciudadano Amaury de Jesús Díaz Díaz demandó la inexequibilidad de
la expresión “Los sorteos se declaran de interés público nacional y se
transmitirán en vivo y en directo por los canales públicos nacionales y/o
regionales”, contenida en el artículo 20 de la Ley 643 de 2001.
Cumplidos los
trámites procesales y legales propios del proceso de constitucionalidad, la
Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación, procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. TEXTO OBJETO DE REVISION
Se transcribe a
continuación el texto de la disposición pertinente, y se subraya y resalta la
expresión demandada.
“Ley 643 de 2001”
“por la cual se fija el régimen propio del monopolio
rentístico de juegos de suerte y azar.”
“Artículo 20. A partir del 1° de enero del año 2001,
el juego de las loterías se realizará mediante sistema hidroneumático o de
balotas u otro sistema que corresponda a los adelantos técnicos que garanticen
seguridad y transparencia a los sorteos. Los sorteos se declaran de
interés público nacional y se transmitirán en vivo y en directo por los canales
públicos nacionales y/o regionales.”
III.  LA DEMANDA
Según lo sostiene el demandante, la
expresión acusada del artículo 20 de la Ley 643 de 2001 quebranta los artículos
76 y 77 de la Constitución Política que, en sus palabras, “disponen que la
intervención Estatal en el espectro electromagnético, utilizado para los
servicios de televisión, está a cargo del organismo de derecho público, que
según la Ley 182 de 1995 se denomina Comisión Nacional de Televisión y que la
regulación de este servicio corresponde también a dicho ente.”
El actor aduce que no se ajusta a la
previsión constitucional contenida en las referidas normas superiores, el que
el Congreso de la República declare mediante ley que las transmisiones de
sorteos por televisión son de interés público. A su juicio, esta determinación
compete exclusivamente al ente al que se le encomienda la ejecución de la
política nacional en materia de televisión.
Sin desconocer que es al legislador a quien
corresponde diseñar la política en tal materia, el demandante sostiene que con
la norma acusada el Congreso asumió una función ejecutiva de dicha política, la
cual sólo podía ser realizada por el ente constitucional autónomo encargado
para aplicar políticas en materia televisiva, cual es la Comisión Nacional de
Televisión.
IV.  INTERVENCION
1. Intervención del Ministerio de Salud
Bernardo
Alfonso Ortega Campo, en representación del Ministerio de la referencia,
solicitó a la Corte Constitucional declarar ajustada a la Carta Política la
expresión demandada.
El
interviniente advierte que conforme lo señala el artículo 77  de la
Constitución, es a la ley a la que le corresponde diseñar la política estatal
en materia de televisión y a la Comisión Nacional de Televisión (CNTV),
ejecutarla. Con fundamento en las Sentencias C-564 de 1995 y C-350 de 1997 de
la Corte Constitucional, el Ministerio aduce que esta Corporación ha precisado
el alcance de las competencias de la CNTV, y también ha definido que la ley
tiene la potestad de limitar el ejercicio de las libertades económicas cuando
ello es necesario para garantizar el pluralismo y evitar la injerencia indebida
de los poderes económicos en el manejo de la información que se transmite por
televisión.
Agrega que la
intención de la norma demandada es evitar que los canales privados se arroguen
el derecho exclusivo de transmitir los sorteos de las loterías, ya que los
mismos son considerados acontecimientos de interés público. En este sentido,
advierte que la función del legislador es velar por el cumplimiento de los
fines comunes y por la satisfacción de las necesidades generales, y que
precisamente, esos objetivos son los que busca realizar la norma acusada.
2.
Intervención del Ministerio de Comunicaciones
El Ministerio
de la referencia, representado en esta oportunidad por el doctor Francisco
Flórez, solicitó la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada.
El Ministerio
considera que la Comisión Nacional de Televisión no es un organismo autárquico,
porque para dirigir la política en materia de televisión se encuentra sometido
a la Ley en los términos del artículo 77 de la Constitución Política.
A juicio del
interviniente, el texto demandado del artículo 20 no se refiere propiamente al
tema de la televisión sino al de los juegos de suerte y azar, por lo que la
norma no es una disposición que vaya en menoscabo de la autonomía que
constitucionalmente se le reconoce a la CNTV. En este sentido, el Ministerio
estima que la norma acusada tiene más relación con el artículo 336 de la
Constitución Política, que se refiere a los monopolios rentísticos estatales,
que a las disposiciones superiores que regulan el servicio público de
televisión, a saber, los artículos 76 y 77 de la Carta.
3.
Intervención de la Comisión Nacional de Televisión
Contrario a lo
sostenido por los demás intervinientes, la Comisión Nacional de Televisión,
representada en el proceso por el doctor Jorge Alirio Mancera Cortés, solicitó
a la Corte Constitucional declarar inexequible la norma acusada.
La Comisión
funda su posición en el hecho de que el ente encargado de la dirección de la
política estatal en materia de televisión tiene, por disposición
constitucional, absoluta autonomía frente a su manejo y control. “En este
orden de ideas –agrega- la Comisión Nacional de Televisión no puede
estar a la espera de que el ejecutivo, el legislador o cualquier otro
organismo, mediante sus pronunciamientos, le determinen su accionar frente a
situaciones concretas.”.
El
interviniente añade que el señalamiento de los sorteos de lotería como eventos
de interés público que deben ser transmitidos por los canales nacionales y
regionales, no es una decisión que pueda catalogarse como integrante de una
“política en materia de televisión”, sino como una decisión concreta y
específica que, independientemente de su bondad, constituye una intromisión
ilegítima del legislador en la autonomía de la CNTV.
4.
Intervención de la Superintendencia Nacional de Salud
Representada en
este proceso por el doctor James Hares Chaid Franco Gómez, la Superintendencia
de la referencia solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible la norma
acusada.
Para empezar,
el interviniente señala que, con fundamento en el artículo 336 de la Carta
Política y en una tradición legislativa de más de cien años, la explotación de
los juegos de suerte y azar se encuentra a cargo del Estado.
Por tratarse de
una actividad administrativa, la explotación del arbitrio rentístico que
constituyen los juegos de suerte y azar se encuentra sometida al principio de
publicidad de la función administrativa, consagrado en el artículo 209 de la
Constitución Política. En el mismo sentido, y en aplicación del artículo 113
superior, la actividad consistente en la explotación de estos juegos debe
desarrollarse de conformidad con el principio de colaboración armónica entre
los diferentes órganos del Estado.
De otro lado,
el interviniente aduce que con el fin de evitar el amplio número de
irregularidades y corrupción que venían rodeando los sorteos de las loterías, y
consciente de la necesidad de dotar de mayor transparencia dichos eventos, el
legislador optó por considerarlos de interés general y de ordenar su
transmisión a través de los canales nacionales y regionales de televisión.
Por otra parte,
la Superintendencia aclara que, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 182 de
1995, por medio de la cual se define el servicio público de televisión y se
crea la Comisión Nacional de Televisión, este servicio se erige en un servicio
público que tiene una función social y cultural evidente, siendo por tanto el
mecanismo más idóneo para dotar de publicidad la actividad del Estado.
En ese mismo
contexto, advierte que las funciones de la CNTV se encaminan a dirigir y
ejecutar la política estatal en materia de televisión, la cual, a su vez, es
fijada por el legislador. Así las cosas, cuando la ley determina que los
sorteos de las loterías, por ser acontecimientos de interés público, deben ser
transmitidos a través de los canales nacionales y regionales de televisión,
está dando aplicación a los fines y principios que orientan el Estado
colombiano, como son los de publicidad y colaboración armónica de las
autoridades estatales.
La norma
demandada respeta, a su juicio, las competencias de las ramas y órganos del
Estado y garantiza la transparencia de los sorteos, dando aplicación a los
principios de la función administrativa y de la colaboración entre las
autoridades estatales.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador General de la Nación,
Edgardo Maya Villazón, presentó el concepto que le ordena la ley y solicitó la
declaración de exequibilidad de la expresión demandada.
El Ministerio Público estima que de acuerdo
con las prescripciones constitucionales, a la Comisión Nacional de Televisión
le corresponde desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado en
materia de servicio público de televisión. No obstante, reconoce que esta
facultad no es absoluta y que la misma se encuentra delimitada por la potestad
que tiene el legislador de garantizar el pluralismo informativo, el derecho a
la libre competencia y el ejercicio de la iniciativa privada, así como la forma
en que la CNTV debe actuar en las materias que le encomienda la Carta.
Agrega que “El objeto del constituyente,
cuando señaló que la intervención del Estado en el espectro electromagnético
utilizado para la prestación del servicio de telecomunicaciones en materia de
televisión, debe estar a cargo de un organismo de autónomo, con personería
jurídica, fue el de evitar el manejo político que un Gobierno eventualmente podría
darle a éste, en cuanto tiene que ver con la selección de la información, la
politización en la adjudicación de los contratos de concesión de espacios a los
programadores y a la adjudicación a los particulares de los canales de
televisión, el pluralismo informativo, el flujo de información y el manejo y el
suministro de información veraz e imparcial.”.
En ese sentido, advierte que la autonomía
de la CNTV no es absoluta, en cuanto su funcionamiento está sometido no sólo a
los reglamentos por ella expedidos, sino a las disposiciones de la ley que
reflejan los mandamientos de la Constitución. Así entendida, la autonomía de la
Comisión se predica respecto del Gobierno Nacional, más no de la ley, como
pretende deducirlo el demandante.
La Procuraduría considera –de otro lado-
que el establecimiento de monopolios rentísticos es potestad exclusiva del
legislador, quien para el caso concreto del artículo, la hizo efectiva en
tratándose de las ganancias obtenidas mediante la explotación de los juegos de
suerte y azar. Con la finalidad de ajustar la realización de los sorteos de las
loterías a los principios constitucionales vinculados con la función
administrativa, el legislador dispuso su transmisión a través de los canales nacionales
y regionales, ya que por esta vía se garantiza la transparencia y publicidad
del sistema. En la producción de estas normas, que se refieren a la manera en
que deben llevarse a cabo los sorteos, nada tiene que ver la CNTV, la cual sólo
interviene, dada la existencia de un hilo conductor entre la realización del
sorteo y su transmisión.
Ello quiere decir, en concepto de la Vista
Fiscal, que el legislador no sólo tiene la potestad de declarar de interés
público dichos sorteos, sino de imponer la transmisión de los mismos por los
canales de televisión nacional y regional, para lo cual la CNTV tiene plena
facultad de ejecución, dictando los actos administrativos que sean necesarios a
fin de llevar a cabo dichas transmisiones.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para
resolver definitivamente sobre la constitucionalidad del aparte demandado, por
estar inserto en un artículo que forma parte de una ley de la República.
El problema jurídico que se plantea en la demanda.
2. A juicio del demandante, el Congreso no
podía declarar de interés público nacional la realización de los sorteos de las
loterías, ni ordenar su transmisión en vivo y en directo por los canales
públicos nacionales y regionales, sin desconocer con ello la autonomía
constitucional de la Comisión Nacional de Televisión (CNTV). En su opinión, tal
determinación legislativa excede la competencia del legislativo a quien sólo le
corresponde fijar la política general en materia de uso del espectro
electromagnético para televisión, mas no disponer medidas concretas en relación
con el mismo asunto. Esta opinión es compartida por la Comisión Nacional de
Televisión, para quien la decisión de declarar de interés público los sorteos
de las loterías y ordenar su transmisión por los canales públicos de televisión
no puede ser calificada como correspondiente a la fijación de una política,
sino más bien como una disposición específica y concreta, que únicamente podía
ser adoptada por la CNTV.
Los intervinientes y la vista fiscal, por
el contrario, estiman que la autonomía de la CNTV no es absoluta sino que se
ejerce de conformidad con la ley, a quien le corresponde fijar la política en
materia de televisión.  Por ello el legislador si podía determinar el interés
público insito en los sorteos de la lotería y ordenar su transmisión por los
canales públicos de televisión. Competencia que, además, encontraba soporte
constitucional en las normas superiores que lo autorizan para fijar el régimen
propio de los monopolios rentísticos, y en aquellas otras que se refieren a los
principios de transparencia y publicidad de la función pública.
Conforme con lo anterior, corresponde a la
Corte establecer si al declarar de interés público los sorteos de las loterías
y ordenar su transmisión por los canales públicos de televisión, el Congreso
desconoció la autonomía constitucional propia de la CNTV.
Potestad del legislador para regular los monopolios de suerte y
azar.
3. Sea lo
primero señalar, que pese a que el cargo fundamental se refiere al
desconocimiento de la autonomía constitucionalmente reconocida a la Comisión
Nacional de Televisión, en principio no viola la Constitución el que el
legislador, en uso de las potestades que le confiere el artículo 336 de la
Carta, regule asuntos directamente relacionados con la administración de un
monopolio de suerte y azar, como lo es el de las loterías. En efecto,
recuérdese como dicha norma superior indica los siguiente:
“ARTICULO 336.
Ningún monopolio
podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés
público o social y en virtud de la ley.
“La ley que
establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente
indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del
ejercicio de una actividad económica lícita.
“La organización,
administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán
sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental.
“Las rentas obtenidas
en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas
exclusivamente a los servicios de salud.
“Las rentas
obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas
preferentemente a los servicios de salud y educación.
La evasión fiscal
en materia de rentas provenientes de monopolios rentísticos será sancionada
penalmente en los términos que establezca la ley.
“El Gobierno
enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a
terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de
eficiencia, en los términos que determine la ley.
“En cualquier
caso se respetarán los derechos adquiridos por los trabajadores.”
La lectura de
la norma anterior se concluye fácilmente que el establecimiento de los
monopolios es asunto reservado exclusivamente al legislador, y que debe
perseguir siempre la constitución de un arbitrio rentístico con finalidades de
interés público o social.
Comentando esta
facultad exclusiva del legislador, la Corte ha dicho:
“ de acuerdo con el artículo 336 de
la Constitución, “(n)ingún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio
rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la
ley.”
“De la anterior disposición se
desprende que sólo podrá establecerse un monopolio con el propósito de generar
rentas para una entidad del Estado, para fines de interés público o social. Por
tal virtud, se excluye la posibilidad de que los particulares exploten por
cuenta propia la actividad sobre la que recae el monopolio. Estos es, por un
lado, de la actividad monopolizada quedan excluidos los particulares, por otro,
el monopolio que se establezca por la ley solo puede obrar a favor del Estado
sin que resulte posible, de acuerdo con la Constitución, el establecimiento de
monopolios legales a favor de particulares, con la excepción prevista en la
propia carta (Artículo 189, numeral 27), relativa a las patentes de privilegio
temporal a los autores de invenciones o perfeccionamientos útiles.”[1]
Pero la facultad legislativa exclusiva no
se refiere sólo al establecimiento de los monopolios, sino que comprende
también la potestad de fijar su régimen propio. A ello se refiere la norma
superior antes transcrita cuando afirma: “La organización, administración,
control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un
régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental”
Explicando lo que ha de entenderse por el
régimen propio de lo monopolios, que como de la norma constitucional se
desprende abarca todo lo relacionado con su organización, administración,
control y explotación, la Corte ha dicho:
“De los apartes
transcritos (se refiere a apartes del artículo 336 de la constitución
Política), claramente se observa que la creación de un arbitrio rentístico, con
una finalidad de interés público, debe hacerse por medio de una ley. Y de otra
parte, que lo relativo a la organización, administración, control y explotación
de los monopolios rentísticos deberá someterse a un régimen propio.
...
Respecto de lo que debe
entenderse por régimen propio, es importante señalar la distinción hecha
por el ciudadano interviniente en este proceso, doctor Jesús Vallejo Mejía:
"El asunto gira en
torno de lo que deba entenderse por régimen propio dentro del contexto
de las disposiciones constitucionales pertinentes.
"A la voz propio
corresponden varias acepciones, según lo registra el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española, algunas de los cuales nada tienen que ver en
relación con lo que aquí se trata. Otras en cambio, pueden servir para
calificar un régimen dado, como las siguientes:
" "2.
Característico, peculiar de cada persona o cosa. 3. Conveniente, adecuado."
"Que de acuerdo con
el artículo 336 de la Constitución Política el régimen de los monopolios
rentísticos debe ser característico o peculiar, no significa que dicho régimen
deba constar en un cuerpo legal que se abstenga de tratar sobre cualquier otro
tema.
"Igual consideración
debe hacerse si se entiende que lo de propio en la disposición
constitucional referida quiere decir conveniente o adecuado."[2]
4. La facultad legislativa a la que se
refiere el artículo 336 de la Carta, que le permite al Congreso determinar el
régimen propio de los monopolios rentísticos, no ha sido limitada expresamente
por el constituyente. En una interpretación teleológica, debe ser lo
suficientemente amplia para que a través de su ejercicio pueda el legislador
determinar de manera general la forma de organización, administración, control
y explotación de los monopolios. Por ello, en principio, el control de
constitucionalidad sobre el ejercicio de las competencias legislativas en esta
materia no debe ser rígido, y sólo si se encuentra claramente invadido el
núcleo esencial de la autonomía de otro ente constitucionalmente autónomo,
puede la Corte declarar la inexequibilidad correspondiente.
Por las
anteriores razones, a juicio de la Corte milita una presunción fuerte de
constitucionalidad sobre la norma acusada, que por estar insertada dentro de la
Ley 643 de 2000, forma parte del régimen propio de un monopolio rentístico. En
efecto, mediante dicha Ley el Congreso fijó el régimen propio del monopolio
rentístico de juegos de suerte y azar, entre ellos el de loterías. Sobre la
base de esta premisa, entrará la Corte a estudiar el cargo de violación
constitucional por desconocimiento de la autonomía reconocida a la Comisión
Nacional de Televisión, en cuanto la norma acusada declara como de interés
público los sorteos de las loterías y ordena su transmisión en vivo y en
directo por los canales públicos de televisión, asunto que por la materia misma
de que trata, sí involucra las competencias de la mencionada Comisión.
Examen de constitucionalidad de la
disposición acusada.
5. En la  disposición acusada el legislador
adopta dos decisiones relacionadas con el monopolio rentístico del juego de las
loterías: i) declara de manera general que los sorteos de este juego son de
interés público y ii) ordena la transmisión de los sorteos de lotería en vivo y
en directo por los canales públicos de televisión.
En lo que tiene que ver con la primera de
estas decisiones, la acusación de inconstitucionalidad por violación de las
competencias autónomas de la Comisión Nacional de Televisión carece de
fundamento, pues el reconocimiento del interés público presente en una
actividad propia de la administración de un monopolio rentístico, bajo ningún
aspecto puede considerarse como objeto de las competencias exclusivas de esa
Comisión.  La declaración de tal interés público, por si misma, en nada toca
con los asuntos que la Carta encomienda al ente televisivo autónomo, cuales son
las de intervenir el espectro electromagnético utilizado para el servicio de
televisión, desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado en el
mismo servicio y regular la televisión.
Por otro lado, la declaración legal del
interés público insito en los sorteos de los juegos de lotería, resulta
perfectamente armónica con la naturaleza jurídica de los monopolios estatales,
los cuales de suyo, como arbitrio de recursos públicos, se revisten de un claro
interés general. Sobre el particular ha dicho la jurisprudencia:
"La finalidad del
interés público y social que la propia Carta ha puesto en la base misma del
establecimiento de cualquier monopolio, así como la destinación exclusiva o
preferente, según se trate de las rentas obtenidas en ejercicio de los
monopolios de suerte y azar o del monopolio de los licores respectivamente, a
los servicios de salud y educación, en los términos expuestos más arriba,
denotan la clara vinculación del Estado a ciertos fines, sí que también la
provisión de los medios para acercarse a ellos."[3]
Y en otra
oportunidad manifestó:
“Como se puede observar,
para la Corte existe conexidad entre los fines de interés público y social, en
este caso el sistema de seguridad social, que incluye la seguridad social en
salud, y los recursos que a dichos fines se vinculen, es decir,  los monopolios
de suerte y azar, y rifas no consideradas menores.”[4]
Así, en lo que concierne a este contenido
normativo de la disposición acusada, en cuanto declara de interés público la
transmisión de los sorteos de las loterías, la Corte descarta de plano el cargo
de inconstitucionalidad.[5]
6. En lo que tiene que ver con la segunda
decisión, esto es la de ordenar la transmisión de los sorteos de lotería en
vivo y en directo por los canales públicos de televisión, aunque en principio,
como se dijo, la misma se ubica dentro de las facultades legislativas a que se
refiere el artículo 336 de la Constitución Política, debe la Corte estudiar si
por tratarse de una determinación que introduce una regulación de la televisión
pública, la misma excede el ámbito de competencias del Congreso incursionando
en las que la Constitución le reconoce a la Comisión Nacional de Televisión.
Para ello considera oportuno hacer un breve recuento de la jurisprudencia
constitucional relativa a la autonomía de último ente.
Jurisprudencia constitucional relativa a la
autonomía de la Comisión Nacional de Televisión.
7. En múltiples
ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado en torno del tema de la
autonomía de la Comisión Nacional de Televisión, y sobre la naturaleza jurídica
de este ente público.
En la Sentencia
C-497 de 1995[6],
la Corte, en torno de la autonomía de la entidad a que se refieren los
artículos 76 y 77 de la Constitución, estimó que tal cualidad, como rasgo
funcional del ente televisivo, “(i) no le otorga el carácter de órgano
superior del Estado, en cuanto no formula discrecionalmente la política del
Estado en este sector, sino que ejecuta la que sobre el particular determine la
ley (C.P., art. 77) -; (ii) no le concede un ámbito ilimitado de
competencias, ya que toda entidad pública, como perteneciente a un Estado de
derecho, está sujeta a limites y restricciones, y ejerce sus funciones dentro
del campo prefigurado por la Constitución y la ley; (iii) no la homologa a
una simple entidad descentralizada del orden nacional, toda vez que su
autonomía respecto de éstas tiene un “plus” que la sustrae al control de tutela
ordinario y cuyo alcance es el necesario para cumplir de manera independiente
su función constitucional y legal, vale decir, sin intromisiones e influencias
del poder político.” (Negrillas por fuera del original)
Dicho fallo recordó
cómo en la Asamblea Nacional Constituyente, la intención de prever a nivel
constitucional la existencia de un organismo de intervención en la Televisión,
se justificó con el argumento referente a la necesidad de independizarla y
dotarla de autonomía  en relación con el “Gobierno de turno”. En tal sentido,
afirmó la providencia, la autonomía del ente televisivo asumía “el carácter
de garantía funcional e institucional del conjunto de derechos y libertades
fundamentales relacionados con la existencia y fortalecimiento del principio
democrático, la formación de una opinión pública libre, la fluidez y
profundidad de los procesos comunicativos sociales, la creación, intercambio y
divulgación de ideas, la conservación de las diferentes identidades culturales
etc.” Por ello, la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión no podía
ser considerada como “un simple rasgo fisonómico de una entidad pública
descentralizada.” Pues en dicha autonomía se cifraba “un verdadero
derecho social a que la televisión no sea controlada por ningún grupo político
o económico y, por el contrario, se conserve siempre como un bien social, de
modo que su inmenso poder sea el instrumento, sustrato y soporte de las
libertades públicas, la democracia, el pluralismo y las culturas”. Por lo
tanto, de todo el contexto de las consideraciones vertidas por la Corte en
aquella oportunidad, se deduce que el sentido de la autonomía de la Comisión de
Televisión es el de “sustraer la dirección y el manejo de la televisión del
control de las mayorías políticas y de los grupos económicos dominantes, de
forma tal que se conserve como bien social y comunitario.”
8. Mediante
Sentencia C- 564 de 1995[7],
la Corte distinguió las funciones que competen al Congreso Nacional en relación
con la regulación de la utilización del espectro electromagnético para
televisión, de aquellas otras que la Constitución le asigna al ente autónomo
que menciona en el artículo 77 superior; dicho fallo distinguió la función de
determinar  la política estatal en materia de televisión, la cual que según la
Constitución le compete al Congreso Nacional, de la de dirigir tal política con
arreglo a la ley, facultad propia de la Comisión Nacional de Televisión. Sobre
la base de esta distinción, concluyó que la Comisión Nacional de Televisión,
era un organismo de ejecución y desarrollo de la política trazada por la ley.
Esta misma concepción sobre el ámbito de competencias propio del ente autónomo
en materia de televisión, parece recogerse en las sentencias C-350 de 1997[8] y C- 200 de 1998[9]
Conforme con el
anterior recuento, podría concluirse que la jurisprudencia ha acogido una
teoría según la cual la CNTV es tan solo un organismo ejecutor de las políticas
generales que en materia de televisión fijó el legislador. Sin embargo frente a
esta tesis se postula la que ve en ella un ámbito de autonomía mayor, cuyo
objetivo sería, como se afirmó en la sentencia C-497 de 1995[10], “sustraer la
dirección y el manejo de la televisión del control de las mayorías políticas”.
En efecto, recuérdese como en este último fallo la Corte estudió la conformidad
con la Constitución de una disposición de la Ley 182 de 1995, según la cual dos
de los cinco miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de
Televisión, debían ser elegidos por cada una de las cámaras legislativas, de
ternas que sometieran a su consideración determinadas asociaciones, gremios y
grupos de personas, lo que harían con base en un reglamento que para tal efecto
expidiera el Gobierno, disposición acusada de desconocer los principios de
división del poder público y democracia participativa. La Corte estimó
inconstitucional este mecanismo de selección, concretamente la elaboración de
ternas y la escogencia entre ellas por parte de las cámaras legislativas, “por
la manifiesta violación del principio de separación de los órganos del Estado y
por la consiguiente restricción que comporta respecto del ámbito de autonomía
de la Comisión Nacional de Televisión.”
Así las cosas, la Corte ha sentado una
jurisprudencia en la cual, sin desconocer nunca la facultad legislativa de
fijar la política general en materia de televisión que le otorga la
Constitución al Congreso, en ocasiones ha considerado que las competencias de
la Comisión de Televisión se circunscriben a ser una mera ejecutora de las
políticas adoptadas por la ley, y por lo tanto sólo pueden ejercerse dentro del
marco de la política legislativa prefijada, y en otras ha profundizado en su
autonomía, que implicaría una potestad regulativa independiente de la ley más
no contraria a ella, posición que rescata la facultad constitucional que le
asigna el artículo 77 superior cuando indica que “la televisión será
regulada por una entidad autónoma del orden nacional”.
Constitucionalidad
de la orden de transmisión de los sorteos de la loterías por los canales
públicos de televisión
9. Dentro del
contexto de los anteriores criterios jurisprudenciales, elaborados con
fundamento en la interpretación de las normas superiores, se pregunta la Corte
si, como lo afirma el demandante, desconoce la autonomía de la Comisión de
Televisión el que el legislador haya ordenado que los sorteos de las loterías
se transmitirán en vivo y en directo por los canales públicos nacionales y/o
regionales. Para responder a esta pregunta, parece necesario estudiar si las
anteriores determinaciones del legislador corresponden a la fijación de una
política, asunto que caería bajo la competencia exclusiva del legislador. A
juicio del actor y de uno de los intervinientes, las determinaciones adoptadas
por el Congreso en el aparte normativo acusado no pueden considerarse como
indicativas de pautas o lineamientos configurativos de una política, pues su
grado de particularidad impide considerarlas como tales.
10. A juicio de la
Corte, el que el legislador haya ordenado que los mencionados sorteos se
transmitan en vivo y en directo por los canales públicos de televisión
nacionales y/o regionales, corresponde a una determinación que se ubica dentro
del ámbito de sus competencias constitucionales que le permiten fijar la
política en materia de televisión. Ello por cuanto esta regulación corresponde
al señalamiento de un criterio (los sorteos de la lotería son de interés
público) y de una pauta de acción (por lo cual deben ser transmitidos por los
canales públicos), que deja suficiente espacio para la labor direccional y
ejecutiva y reguladora de la Comisión Nacional de Televisión al respecto. A esta
última le corresponderá decidir, por ejemplo, en qué condiciones se llevarán a
cabo dichas transmisiones en vivo y en directo, señalando particularmente las
franjas de horario en que tendrán lugar, su duración, etc. Estos aspectos, bajo
ninguna circunstancia podría ser decididos por el legislador, pues
evidentemente no corresponden a la formulación de políticas generales y deben
ser resueltos en cada caso particular, de conformidad con las regulaciones
expedidas por la CNTV.
La disposición
acusada y el principio de publicidad de la función pública.
11. De otro lado, contribuye a reforzar el fundamento
constitucional de la norma demandada, lo reglado por el canon 209 de la Carta,
según el cual la función administrativa estará al servicio de los intereses
generales y se desarrollará con fundamento en el principio de publicidad.  La
orden de transmisión de los sorteos de las loterías a través de los referidos
canales, es un desarrollo concreto del principio de publicidad de la función
administrativa. El legislador, a quien como se dijo compete la determinación
del régimen de los monopolios sobre los juegos de suerte y azar, quiso
estructurar dicho régimen en aplicación del mencionado principio, por lo cual
estimó necesario disponer la transmisión de los mismos a través de los canales
públicos, en vivo y en directo. Con ello asegura la transparencia en la gestión
económica de tales monopolios, asunto que en manera alguna puede estimarse
violatorio de la Constitución, sino antes bien su adecuado y propio desarrollo.
12. En conclusión, la Ley 643 de 2001, como se acaba
de decir, de manera general fija el régimen propio de los juegos de lotería. No
resulta extraño que dentro de ella se definan como de interés público los
sorteos de este tipo de juego de azar, como tampoco que se establezca un
aspecto constitutivo del régimen de este juego, cual es el de la necesidad de
transmitir tales sorteos por los canales públicos de televisión. Tales
determinaciones del legislador, directamente relacionadas con la definición del
régimen jurídico de un monopolio, ciertamente se ubican dentro de la órbita de
sus competencias constitucionales y no en las de ningún otro órgano del Estado.
Por todo lo
anterior, la Corte estima que la parte acusada del artículo 20 de la Ley 643 de
2001 no solo no desconoce la autonomía de la CNTV sino que además encuentra
soporte en las facultades constitucionales de el Congreso para definir el
régimen de los monopolios de suerte y azar, en los principios superiores
referentes a publicidad de la función administrativa.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declara EXEQUIBLE la expresión “Los sorteos se
declaran de interés público nacional y se transmitirán en vivo y en directo por
los canales públicos nacionales y/o regionales”, contenida en el artículo
20 de la Ley 643 de 2001.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONTAR:
Que el H. Magistrado
doctor LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNET, no firma la presente sentencia por
cuanto presentó excusa, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C- 1108 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil y Marco
Gerardo Monroy Cabra
[2] Sentencia C-475 de 1994. M.P Jorge Arango Mejía
[3] Sentencia C-313 de 1994, M.P Carlos Gaviria Díaz.
[4] Sentencia C- 475 de 1994. M.P Jorge Arango Mejía.
[5] No escapa a la Corte el hecho de que mediante la Sentencia C- 333
de 1999 se declaró ajustado a la Constitución el artículo 29 de la Ley 182 de
1995, que autorizaba a la Comisión Nacional de Televisión para calificar
ciertos eventos como “de interés para la comunidad”, caso en el cual podrían
“ser transmitidos por todos los operadores del servicio en igualdad de
condiciones”. Podría pensarse entonces que si dicho señalamiento de interés
general fue considerado como propio de las funciones autónomas de la Comisión,
de la misma manera en el presente caso, la determinación del interés general
insito en los sorteos de la loterías y en su transmisión por los canales
públicos de televisión, era función autónoma de la CNTV, que no podía ser
llevada a cabo por el legislador. Sin embargo, la diferencia entre una y otra
declaración de interés general evidencia que en la norma bajo examen la
determinación del interés público presente en los sorteos de las loterías
reviste un carácter general, al paso que la calificación de determinados
eventos como de interés para la comunidad, no es general, sino particular en
cada caso, por lo cual excede las posibilidades legislativas por razones
operativas y es claramente una función administrativa o ejecutiva.
Adicionalmente, en este tipo de declaraciones particulares, no está de por
medio la fijación del régimen propio de un monopolio rentístico, materia que es
claramente asignada por el constituyente al legislador.
[6] M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[7] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[8] M.P Fabio morón Díaz
[9] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[10] M.P Eduardo Cifuentes Muñoz