C-188-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-188/06
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Importancia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones para el ejercicio de la función
legislativa
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Concepción amplia de la expresión “materia”
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Interpretación
restringida haría nugatoria e inoperante la actividad legislativa
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o
sistemática
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Determinación de núcleo temático
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisitos
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Concepto
ORGANIZACIONES DE ECONOMIA SOLIDARIA-Finalidad
ECONOMIA SOLIDARIA-Antecedentes
COOPERATIVAS ESPECIALIZADAS-Finalidad
COOPERATIVAS MULTIACTIVAS-Finalidad
COOPERATIVAS INTEGRALES-Finalidad
ORGANIZACION ASOCIATIVA Y SOLIDARIA EN
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Importancia
PROPIEDAD
ASOCIATIVA Y SOLIDARIA-Promoción y protección
constitucional
COOPERATIVA-Actividad financiera
EMPRESA DE ECONOMIA SOLIDARIA-Intervención del Estado en actividades
financieras
ACTIVIDAD FINANCIERA Y COOPERATIVISMO-Relación
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN ESTATUTO
ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-Actividad financiera por cooperativas/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
EN ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-No vulneración
Examinado el contenido de las normas
acusadas, concluye la Corte que, en efecto, en éstas se toman medidas
relacionadas con la participación del sector cooperativo en la actividad
financiera, en dos aspectos básicos: (i) la labor de supervisión a cargo de la
Superintendencia de la Economía Solidaria con la asistencia técnica de la Superintendencia Bancaria (arts. 98, 99 y 100); y (ii) las
condiciones para la creación y funcionamiento de las cooperativas financieras
(arts. 101 a 109). Así las cosas, encuentra la Corte que las mismas no
contravienen el principio de unidad de materia a que hacen referencia expresa
los artículos 158 y 169 de la Carta, pues es clara la relación de conexidad
temática y teleológica que existe entre ellas y el núcleo temático de la Ley
795 de 2003. La relación de cercanía entre éstas y el núcleo temático de la ley
a la que pertenecen no se discute, pues el mismo es precisamente la actividad
financiera. En efecto, atendiendo a su contenido normativo, las preceptivas
impugnadas son compatibles con la materia tratada en la ley, toda vez que en
ellas se incluyen medidas que deben ser cumplidas y observadas por las
cooperativas cuando intervienen en el sistema financiero. Si por ministerio de
la Ley, una de las actividades especializadas que desarrollan las cooperativas
es la relacionada con la intermediación de recursos financieros, esto es, con
la captación y colocación de recursos del público, no resulta extraño que en una ley que pretende modificar la legislación
financiera, se incluyan medidas dirigidas a promover y controlar esa actividad
cuando ésta es ejercida por entidades especializadas del sector solidario como
lo son las cooperativas.
Referencia: expediente D-5931
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 98, 99, 100, 101,102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109 y 110 de la
Ley 795 de 2003, "Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones"
Demandante: Pedro Pablo Camargo
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos
mil seis (2006).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Pedro Pablo Camargo presentó demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 98, 99, 100, 101,102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109 y
110 de la Ley 795 de 2003, "Por la cual se ajustan algunas normas del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones"
Mediante Auto del veintitrés (23) de Agosto
de dos mil cinco (2005), el Magistrado Sustanciador decidió ADMITIR la demanda
radicada bajo el número D-5931. Adicionalmente, decidió FIJAR en lista la norma
acusada por el término de diez (10) días con el fin de otorgar la oportunidad a
todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla. En el Auto también se ordenó
COMUNICAR la demanda al Ministro del Interior y de Justicia, al Superintendente
Bancario, al Superintendente de Economía Solidaria, al Presidente de la
Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF), al Director de la
Asociación Colombiana de Cooperativas (ASCOOP), al Director de la Federación de
Cooperativas de Ahorro y Crédito y Financieras de Colombia (FECOFIN) y a los
Decanos de algunas Facultades de Derecho, para que si lo estimaban conveniente,
intervinieran -defendiendo o impugnando- la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.  Finalmente, se ordenó DAR TRASLADO al Señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo, de acuerdo con
el artículo 7 del decreto 2067 de 1991.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcriben los
artículos acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 45064
del 15 de enero de 2003:
LEY 795 DE 2003
(enero 14)
Diario Oficial No. 45.064 de 15 de enero de 2003
Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA
ARTÍCULO 98. El artículo 34 de la ley 454 de 1998 quedará así:
Artículo 34. Entidades sujetas a su acción. El
Presidente de la República ejercerá por conducto de la Superintendencia de la
Economía Solidaria la inspección, vigilancia y control de las cooperativas y de
las organizaciones de la Economía Solidaria que determine mediante acto
general, que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del
Estado. En el caso de las cooperativas de ahorro y crédito multiactivas o
integrales con sección de ahorro y crédito, las funciones serán asumidas por
esta Superintendencia, mediante el establecimiento de una delegatura
especializada en supervisión financiera, la cual recibirá asistencia
tecnológica, asesoría técnica y formación del recurso humano de la
Superintendencia Bancaria.
Para el efectivo ejercicio de sus funciones, así como
de los objetivos de la supervisión, el control y la vigilancia asignados por la
Constitución Política y las leyes, el Superintendente de la Economía Solidaria
contará con las facultades previstas para el Superintendente Bancario, en lo
que resulte aplicable a las entidades sujetas de su vigilancia. En
consecuencia, el régimen de toma de posesión previsto en el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero se aplica a las entidades sujetas a la inspección,
control y vigilancia de la Superintendencia de Economía Solidaria en lo que
resulte pertinente de conformidad con la reglamentación que para el efecto
expida el Gobierno Nacional.
ARTÍCULO 99. El artículo 37 de la Ley 454 de 1998 quedará así:
Artículo 37. Ingresos. Los recursos necesarios para
cubrir los gastos de funcionamiento e inversión que requiera la
Superintendencia de la Economía Solidaria provendrán de los siguientes
conceptos:
1. Tasa de contribución. Corresponde a las
contribuciones pagadas por las entidades vigiladas y se exigirán por el
Superintendente de la Economía Solidaria.
Para estos efectos, el Superintendente de la Economía
Solidaria deberá, el 1o. de febrero y el 1o. de agosto de cada año, o antes,
exigir a las entidades mencionadas el pago de la contribución. El manejo y
administración de estos recursos estarán a cargo de la Superintendencia de la
Economía Solidaria.
El monto de la contribución impuesta a las entidades
vigiladas deberá guardar equitativa proporción con sus respectivos activos.
2. Otros ingresos.
a) Los recursos que se le transfieran del Presupuesto
General de la Nación;
b) Los recursos que se obtengan por la venta de sus
publicaciones, de los pliegos de licitación o de concurso de méritos, así como
de fotocopias, certificaciones o constancias;
c) Los aportes, subvenciones o donaciones que reciba
para el cumplimiento de sus fines;
d) Los cánones percibidos por concepto de
arrendamiento de sus activos;
e) Los recursos provenientes de los servicios que
preste la entidad;
f) Los recursos originados en la venta o arrendamiento
de los sistemas de información y programas de computación diseñados y
desarrollados por la entidad;
g) Los intereses, rendimientos y demás beneficios que
reciba por el manejo de sus recursos propios;
h) Los demás ingresos que le sean reconocidos por las
leyes."
ARTÍCULO 100. El parágrafo primero del artículo 39 de la Ley 454 quedará así:
“…”
PARÁGRAFO 1o. En concordancia con las previsiones del
artículo 335 de la Constitución Política, la
Superintendencia encargada de la vigilancia de la entidad infractora,
adelantará las medidas cautelares establecidas en el numeral 1 del artículo 108 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero respecto de las entidades que adelanten actividad financiera sin
haber recibido la autorización pertinente, sin perjuicio de lo previsto en el
artículo 314 de la Ley 599 de 2000, o la norma que
lo modifique o adicione.
ARTÍCULO 101. Adiciónase el artículo 39 de la Ley 454 de 1998 con el siguiente
parágrafo:
PARÁGRAFO 2o. Las cooperativas de ahorro y crédito y
las cooperativas multiactivas con sección de ahorro y crédito, deberán
constituir y mantener un fondo de liquidez cuyo monto, características y demás
elementos necesarios para su funcionamiento serán determinados por el Gobierno
Nacional.
ARTÍCULO 102. Modifícase el artículo 40 de la Ley 454 de 1998, el cual quedará
así:
Artículo 40. Cooperativas financieras. Son
cooperativas financieras los organismos cooperativos especializados cuya
función principal consiste en adelantar actividad financiera, su naturaleza
jurídica se rige por las disposiciones de la Ley 79 de 1988; las operaciones que
las mismas realicen se regirán por lo previsto en la presente ley, en el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas que les sean
aplicables.
Las cooperativas financieras se encuentran sometidas
al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y para
todos los efectos son establecimientos de crédito.
Para adelantar las operaciones propias de las
cooperativas financieras se requiere la autorización previa y expresa en tal
sentido de la Superintendencia Bancaria, entidad que la impartirá únicamente
previo el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Demostrar ante la Superintendencia Bancaria
experiencia no menor de tres (3) años en el ejercicio de la actividad
financiera con asociados como cooperativa de ahorro y crédito o multiactiva o
integral con sección de ahorro y crédito, en una forma ajustada a las
disposiciones legales y estatutarias;
b) Acreditar el monto de aportes sociales mínimos que
se exija para este tipo de entidad.
En todo caso, en forma previa a la autorización, la
Superintendencia Bancaria verificará, por medio de cualquier investigación que
estime pertinente, la solvencia patrimonial de la entidad, su idoneidad y la de
sus administradores.
PARÁGRAFO 1o. La Superintendencia Bancaria podrá
establecer planes de ajuste para la conversión en cooperativas financieras de
las cooperativas que se encuentren actualmente sometidas a su vigilancia.
Dentro de dichos planes, ese organismo de vigilancia y control podrá ordenar la
suspensión de nuevas captaciones con terceros, y establecer compromisos para
que las entidades adopten los parámetros tendientes a lograr los requisitos
indicados en el artículo anterior.
PARÁGRAFO 2o. En el evento en que cualquiera de las
cooperativas que se encuentren bajo la vigilancia y control de esa
Superintendencia desista de su conversión en cooperativa financiera o incumpla
el plan de ajuste de que trata el parágrafo anterior, deberá proceder a la
adopción de mecanismos tendientes a la devolución de dineros a terceros en un plazo
no mayor a un año, prorrogable por la Superintendencia Bancaria, so pena de las
sanciones a que haya lugar. Una vez adoptados dichos mecanismos, pasarán a la
vigilancia y control de la Superintendencia de la Economía Solidaria."
ARTÍCULO 103. El artículo 43 de la Ley 454 de 1998, modificado por el
artículo 113 de la Ley 510 de 1999 quedará así:
Artículo 43. De acuerdo con lo previsto en el numeral
5 del artículo 108 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, la palabra ahorro sólo podrá ser utilizada por las cooperativas a
las cuales se les haya impartido autorización para adelantar la actividad
financiera y demás entidades autorizadas por la ley para captar ahorro, y no
podrá referirse en ningún caso a los aportes de los asociados.
Las cooperativas que adelantan actividad financiera
deberán informar debidamente a los interesados en asociarse a la entidad, sobre
los derechos y deberes inherentes a la calidad de asociado, así como las
características propias de los aportes, distinguiéndolas de los depósitos de
ahorro.
La Superintendencia de la Economía Solidaria y la
Superintendencia Bancaria impartirán las instrucciones necesarias para el
cumplimiento de la presente norma.
PARÁGRAFO. Lo previsto en este artículo se entiende
sin perjuicio de las normas que regulen el subsidio de vivienda."
ARTÍCULO 104. Adiciónase el siguiente texto como parágrafo del
artículo 45 de la Ley 454 de 1998.
PARÁGRAFO. La escisión de que trata el numeral 1 del
presente artículo, podrá utilizarse para la creación de una cooperativa de
ahorro y crédito o cooperativa financiera, la cual no estará sujeta a lo previsto
en los artículos 33 inciso primero, 50 y 92 inciso segundo de la Ley 79 de 1988
en los términos que establezca el Gobierno Nacional. Los asociados de la
cooperativa que le dio origen a la cooperativa así constituida, podrán utilizar
los servicios de la cooperativa de ahorro y crédito o financiera, así como los
asociados de otras cooperativas que participen en su conformación. En este
último caso, las decisiones se adoptarán según lo previsto en el artículo 96 de
la Ley 79 de 1988.
ARTÍCULO 105. El artículo 46 de la Ley 454 de 1998 quedará así:
Artículo 46. No estarán obligadas a especializarse las
cooperativas multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito que
estén integradas únicamente por asociados que se encuentren o hayan estado
vinculados laboralmente a una misma entidad pública o privada.
ARTÍCULO 106. El parágrafo 1o. del artículo 48 de la Ley 454 de 1998 quedará así:
PARÁGRAFO 1o. La totalidad de las inversiones de
capital de las cooperativas financieras, no podrá superar el ciento por ciento
(100%) de sus aportes sociales y reservas patrimoniales, excluidos los activos
fijos sin valorizaciones y descontadas las pérdidas acumuladas. En todo caso,
con estas inversiones las cooperativas no deben desvirtuar su propósito de
servicio ni el carácter no lucrativo de su actividad. Si no existiere ese
propósito, la entidad deberá enajenar la respectiva inversión.
ARTÍCULO 107. El parágrafo 1o. del artículo 50 de la Ley 454 de 1998 quedará así:
PARÁGRAFO 1o. La totalidad de las inversiones de
capital de las cooperativas de ahorro y crédito y de las secciones de ahorro y
crédito de las cooperativas multiactivas o integrales, no podrán superar el
ciento por ciento (100%) de sus aportes sociales y reservas patrimoniales,
excluidos los activos fijos sin valorizaciones y descontadas las pérdidas
acumuladas. En todo caso, con estas inversiones las cooperativas no deben desvirtuar
su propósito de servicio ni el carácter no lucrativo de su actividad. Si no
existiere ese propósito, la entidad deberá enajenar la respectiva inversión.
ARTÍCULO 108. El numeral 1 del artículo 51 de la Ley 454 de 1998 quedará así:
1. Prerrogativas Tributarias. Para el conveniente y
eficaz logro de sus objetivos, el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas
gozará de las siguientes prerrogativas:
a) Para todos los efectos tributarios, el Fondo será
considerado como entidad sin ánimo de lucro;
b) Exención de impuesto de timbre, registro y anotación
e impuestos nacionales, diferentes del impuesto sobre las ventas, según lo
establece el artículo 482 del Decreto 624 de 1989 (Estatuto
Tributario), no cedidos a entidades territoriales, y
c) Exención de inversiones forzosas.
ARTÍCULO 109. El artículo 61 de la Ley 454 de 1998 quedará así:
Artículo 61. Operaciones con asociados,
administradores, miembros de las juntas de vigilancia y sus parientes. Las
operaciones de crédito realizadas con las siguientes personas o entidades
requerirán de un número de votos favorables, que en ningún caso resulte
inferior a las cuatro quintas (4/5) partes de la composición del respectivo
Consejo de Administración de las cooperativas con actividad financiera:
1. Asociados titulares del cinco por ciento (5%) o más
de los aportes sociales.
2. Miembros de los consejos de administración.
3. Miembros de la junta de vigilancia.
4. Representantes Legales.
5. Las personas jurídicas de las cuales los anteriores
sean administradores o miembros de junta de vigilancia.
6. Los cónyuges y parientes hasta segundo grado de consanguinidad,
segundo de afinidad y primero civil de las personas señaladas en los numerales
anteriores.
En el acta de la correspondiente reunión se dejará
constancia, además, de haberse verificado el cumplimiento de las normas sobre
límites al otorgamiento de crédito o cupos máximos de endeudamiento o de
concentración de riesgos vigentes en la fecha de aprobación de la operación, en
aquellas entidades obligadas a cumplir estas exigencias.
En estas operaciones no podrán convenirse condiciones
diferentes a las que generalmente utiliza la entidad para con los asociados,
según el tipo de operación, salvo las que celebren para atender las necesidades
de salud, educación, vivienda y transporte de acuerdo con los reglamentos que
para tal efecto previamente determine el consejo de administración.
Serán personal y administrativamente responsables los
miembros del Consejo de Administración que aprueben operaciones en condiciones
contrarias a las disposiciones legales y estatutarias sobre la materia.
ARTÍCULO 110. Las entidades que en desarrollo de la parte final del
inciso segundo del artículo 72 de la Ley 79 de 1988 presten directamente
servicios de previsión, asistencia y solidaridad podrán crear una cooperativa
que administre los productos relacionados con tales fines, la cual no estará
sujeta a lo previsto en los artículos 33 inciso primero, 50 y 92 inciso segundo
de la Ley 79 de 1988 en los términos que establezca el Gobierno Nacional. Los
asociados de la cooperativa que le dio origen a la cooperativa así constituida,
podrán utilizar los servicios de la nueva cooperativa, así como los asociados
de otras cooperativas que participen en su conformación. En este último caso,
las decisiones se adoptarán según lo previsto en el artículo 96 de la Ley 79 de
1988.
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Según el demandante, en los artículos
acusados el legislador desconoció el principio de unidad de materia previsto en
el artículo 158 de la Constitución Política, ya que, por su intermedio, reguló
una materia que no guarda relación de conexidad con el tema central de la Ley
795 de 2003.
Sostiene que el objetivo perseguido con la
Ley 795 de 2003 fue el de expedir una normatividad mediante la cual se
realizaran ajustes al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y Asegurador, contenido
en el Decreto-Ley 663 de 1993, pero no regular aspectos relacionados con
entidades del sector cooperativo y solidario que nada tienen que ver con dicho
estatuto.
Considera que, en atención al propósito de
la Ley 795, ésta sólo podía ocuparse de la regulación de las instituciones
vigiladas y controladas por la Superintendencia Bancaria y no de la regulación
de instituciones vigiladas por la Superintendencia Nacional de la Economía
Solidaria, que es lo que precisamente ocurre en las disposiciones impugnadas.
A juicio del actor, lo que hace la Ley 795
es “mezcla[r] la normatividad de las instituciones sometidas al control y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria con la normatividad de las
cooperativas sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Nacional
de la Economía Solidaria”, lo cual desborda el marco de competencia legislativa
ya que el propósito de la citada ley era llevar a cabo un ajuste al estatuto
financiero -Decreto-Ley 663 de 1993- y no regular aspectos de la actividad cooperativa
y solidaria prevista en la Ley 454 de 1998.
En esa línea de interpretación, concluye
que a través de la Ley 795 de 2003 el legislador reformó y adicionó los artículos
34, 37, 39, 40, 43, 45, 46, 48, 50, 51 y 61 de la Ley 454 de 1998, por la cual
se regula la economía solidaria, razón que lo lleva a sostener que se produjo
una violación del principio constitucional de unidad de materia, pues el
contenido de las normas reformadas y adicionadas no tiene ninguna relación
objetiva y razonable con la temática general y la materia dominante de la ley
de la cual hace parte.
Para sustentar la acusación respecto de
cada uno de los artículos acusados, el actor se limita a transcribir su
contenido e inmediatamente después cita las normas derogadas de la Ley 454 de
1998 que fueron objeto de modificación y adición por la ley 795 de 2003.
Respecto del artículo 110 de la Ley 795, dado que se trata de un precepto nuevo
que no modifica ni adiciona ningún artículo de la Ley 454 de 1998, el actor
sustenta la violación del principio de unidad de materia, en el hecho de que la
misma hace alusión expresa a las entidades sometidas a la legislación
cooperativa sin que pueda identificarse ningún vínculo con el Estatuto
Financiero.
IV.  INTERVENCIONES
1. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
La doctora Ana María del Pilar Nieto,
actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
interviene en el presente proceso para defender la exequibilidad de las normas
acusadas, basada en las siguientes argumentaciones.
El interviniente inicia la defensa de la
norma acusada señalando que la Corte Constitucional ha determinado que la
unidad de materia debe ser examinada de forma flexible, a la luz de las
relaciones temáticas y teleológicas que se desprendan del cuerpo normativo de
la ley.
Posteriormente hace referencia a la
sentencia C-940 de 2003 en la que la Corte se pronunció sobre los artículos 110
y 111 de la ley 795 de 2003, para concluir que los artículos acusados se relacionan
íntegramente con el ejercicio de la actividad financiera de tal suerte que
no se vulnera el principio constitucional de la unidad de materia.
Sostiene que el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero hace alusión expresa a la ley 454 de 1998, de lo cual se
sigue que nada obsta para que en la ley que modificó tal estatuto, se
incluyeran disposiciones que modifican a su vez aspectos relacionados con la
actividad financiera adelantada por las entidades cooperativas.
Establece en su intervención que los
artículos demandados guardan relación con el tema general de la ley 795 de
2003, dado que su objetivo fue el de reformar adecuadamente el sistema
financiero, del cual hacen parte las entidades vigiladas por la
Superintendencia de Economía Solidaria.
Argumenta, de otra parte, la existencia de
una relación entre las leyes 454 de 1998 y la ley 795 de 2003, incluso desde el
punto de vista puramente formal, en la medida en que ambas normas regulan temas
relacionados con la actividad financiera de las entidades de naturaleza
cooperativa.
Por lo anteriormente expuesto, el
interviniente arriba a la conclusión de que por virtud de la actividad
financiera que desarrollan las entidades de naturaleza cooperativa, existe una
estrecha relación entre las normas que modifiquen el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y la ley 454 de 1998 en cuanto se refiere a la actividad
financiera de las entidades cooperativas y/o a la entidad que ejerce las
funciones de inspección, vigilancia y control de las mismas.
En tal sentido solicita a la Corte que
declare exequible la totalidad de las normas acusadas.
2. SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA
SOLIDARIA
La doctora Ana Victoria Rincón Cadena, en
representación de la Superintendencia de Economía Solidaria, intervino en el
proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas, bajo los
siguientes argumentos.
En consideración de la interviniente, la
norma acusada no viola el principio constitucional de unidad de materia toda
vez que la ley 795 de 2003 está regulando de manera objetiva la actividad
financiera, es decir, independientemente de los sujetos que la adelanten. Así,
la norma acusada no resulta inexequible por el hecho de modificar normas de la
ley 454 de 1998 en materia de economía solidaria, dado que esta última norma lo
que buscó fue insertar el sistema financiero cooperativo al sistema financiero
institucional que realizan las entidades de crédito.
Sustenta su intervención en la exposición
de motivos de la ley 454 de 1998 en la que se resalta que el cooperativismo
financiero debe formar parte institucional de los sistemas financieros; de
otra parte, aduce que el propósito del legislador fue el de sujetar la
actividad de intermediación realizada por las cooperativas financieras a las
normas generales de regulación prudencial y demás exigencias establecidas en el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Así las cosas, señala la interviniente que
a su juicio, el estatuto financiero quedaría incompleto si únicamente regulara
la actividad financiera de las entidades sometidas a la vigilancia de la
Superintendencia Bancaria.
Concluye que la unidad de materia no se
vulneró dado que, en la ley demandada, ésta es objetiva, en la medida en que se
reguló la actividad financiera sin distingo de las entidades u organizaciones
que la realicen.
3. SUPERINTENDENCIA BANCARIA
El doctor Víctor Hernando Gámez Villalobos,
actuando en nombre de la Superintendencia Bancaria, intervino en el presente
proceso para defender la constitucionalidad de las normas demandadas, de
acuerdo a los argumentos que a continuación se sintetizan.
El interviniente inicia su argumentación
encaminada a la defensa de la exequibilidad de las normas acusadas con una
reflexión acerca de la especialización en el sector cooperativo, el control y
vigilancia que se ejerce sobre las entidades financieras de dicho sector y la
importancia de las leyes 454 de 1998 y 510 de 1999 en la modernización
institucional de las entidades.
Acto seguido presenta un análisis del marco
constitucional del ahorro, para lo cual se detiene en los artículos 150 y 189
superiores, en materia de actividades relacionadas con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Posteriormente
presenta un análisis de la exposición de motivos de la ley 795 de 2003 con el
ánimo de resaltar la procura del Estado por la protección del ahorro a través
de la especialización de la regulación.
Ulteriormente, el interviniente identifica
como núcleo esencial de la norma acusada el ahorro, de tal manera que
desarrolla un análisis para explicitar el nexo causal entre las normas acusadas
y el ahorro con el fin de desvirtuar la demanda de inexequibilidad que contra
ellas recae.
De otra parte, realiza un breve recuento
jurisprudencial del principio de unidad de materia para concluir que tal
principio se sigue en la norma acusada toda vez que el contenido de lo
dispuesto en las normas demandadas encaja dentro del sentido y objeto de la ley
795 de 2003, por tanto, la norma acusada es completamente ajustada a la
Constitución Nacional.
4. UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
El doctor Juan Jacobo Calderón Villegas, en
representación de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
intervino en el presente proceso para solicitar la declaratoria de
exequibilidad de los artículos demandados, con excepción de los artículos 99 y
110, los cuales considera que deben ser declarados inconstitucionales por las
razones que a continuación se presentan.
El interviniente expone los criterios de
análisis de la norma impugnada en el siguiente orden: En primer lugar determina
las pautas definidas por la jurisprudencia constitucional en torno al principio
de unidad de materia; posteriormente establece el núcleo rector de la ley 795
de 2003, para finalmente evaluar la conformidad de las normas demandadas con el
principio consagrado en el artículo 169 superior relativo a la unidad de
materia.
Dentro del análisis del principio de unidad
de materia legislativa el interviniente hace alusión, entre otras, a la
sentencia C-309 de 2002 para extraer las reglas relevantes en torno a dicho
principio, dentro de las que se destaca aquella que sostiene que la carencia
de un vínculo objetivo y racional se constata cuando se evidencia una falta
absoluta de conexión o una incongruencia causal, temática, sistemática o
teleológica entre los diversos tópicos que regula la ley y, particularmente,
entre las disposiciones que la conforman y el núcleo temático dominante.
Acto seguido, procede a establecer el
núcleo rector de la ley 795 de 2003 para determinar si las normas demandadas
guardan conexión con éste o por el contrario vulneran el principio de unidad de
materia. Tal núcleo es determinado a partir de la exposición de motivos del
proyecto y algunas ponencias presentadas en el trámite legislativo para su
expedición y consiste, en consideración del interviniente, en el
ordenamiento jurídico de la actividad financiera, señalando que no obstante
la generalidad del mismo es claro que posee capacidad definitoria del tipo
de materias que lo constituyen y, por ello, y al mismo tiempo, lo separan de
otros ámbitos de regulación.
Identificado el núcleo rector de la ley 795
de 2003, el interviniente entra a desarrollar el juicio de conexidad entre las
disposiciones acusadas y éste, concluyendo que los artículos 98, 100, 101, 102,
103, 104, 105, 106, 107, 108 y 109 guardan estrecha relación con el sistema
financiero y por tanto no vulneran el principio de unidad de materia.
Sin embargo, los artículos 99 y 110, a
juicio del interviniente, no guardan relación con el núcleo esencial de la ley
795 de 2003, en la medida en que el primero de ellos se ocupa de establecer el
origen de los recursos que constituyen los ingresos de la Superintendencia de
la Economía Solidaria necesarios para el cumplimiento de sus funciones, tópico
que no guarda relación directa con el núcleo rector de la norma bajo estudio, y
el segundo trata sobre la posibilidad de que determinadas entidades presten,
bajo específicas condiciones, servicios de previsión, asistencia y solidaridad,
tema que tampoco tiene estrecho vínculo con el núcleo esencial de la norma.
Finalmente el interviniente aborda un
último problema cual es la aparente contradicción entre el título que
identifica la ley y el contenido de las disposiciones demandadas que se
suscita por virtud de que el título de la ley 795 de 2003 se contrae a
señalar que a través de la misma se modifican algunas normas del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones, frente al
cual parecería improcedente que la norma modificara disposiciones que no
pertenecen a dicho estatuto.
No obstante, la contradicción es solamente
aparente y se desvirtúa bajo los siguientes argumentos: (i) La estrecha
relación con el núcleo esencial de la ley 795 de 2003, (ii) la determinación
legislativa conforme a la cual a través de la ley 795 de 2003 "se dictan
otras disposiciones" y (iii) la consideración de que algunos de los
artículos demandados, pese a modificar directamente artículos de la ley 454 de
1998, suponen la modificación del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación, en concepto
No.3954  recibido el 13 de octubre de 2005 se opuso a las pretensiones de la
acción pública de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Pedro Pablo
Camargo y solicitó a la Corte declarar exequibles las disposiciones acusadas.
Luego de realizar un resumen de los planteamientos de
la demanda y del problema jurídico que entraña, el Procurador General de la
Nación comenzó señalando que desde sus inicios, el sector cooperativo se
estructuró  sobre la base de la generación de incentivos para el ahorro privado
y con el objeto de restituir los beneficios de dicha actividad entre los
asociados, como manifestación del principio de solidaridad. Por esta razón, en
la década de los 80, se desarrolló el sistema de cooperativismo financiero, lo
cual generó que el gobierno nacional ejerciera un control especializado sobre
esta actividad, permitiendo al sector cooperativo realizar operaciones
financieras, bajo una reglamentación de carácter específico.
Seguidamente, el Procurador General de la Nación
destacó que el tema de la protección y el estímulo a la propiedad asociativa y
solidaria, fue objeto de preocupación por parte del Constituyente del 91, razón
por la cual existen varias disposiciones en la Carta Política que se refieren
de manera genérica a la economía solidaria.
Ahora bien, de acuerdo con el jefe del Ministerio
Público, corresponde al Congreso de la República desarrollar dichos postulados
constitucionales relacionados con el sector cooperativo, y concretamente, le
corresponde establecer el régimen de aquellas organizaciones cooperativas que
desarrollan actividades ligadas a la captación y colocación de recursos
financieros, en concordancia con los artículo 150 (numeral 19), 333, 334, y 335
de la Constitución.
El establecimiento de dicho régimen comprende la
fijación de un sistema de controles y de un grupo de entidades a cargo de esta
tarea, sin que con ello se desconozca la autonomía del sector cooperativo o el
principio de especialidad de las normas que se aplican a este sector.  En últimas,
lo que se busca es hacer compatibles las normas relacionadas con la actividad
financiera y las disposiciones  que regulan el área de la economía solidaria,
pues como ya se dijo, existe una relación intrínseca entre uno y otro sector,
ya que algunas cooperativas pueden de manera simultánea desarrollar actividades
financieras y de ahorro con fines solidarios.
En esta línea de interpretación, el Procurador
considera que las disposiciones acusadas no vulneran la regla de unidad de
materia, contenida en el artículo 158 de la Constitución, puesto que el aspecto
financiero guarda una relación temática con las demás actividades que inciden
en el desarrollo macroeconómico del país, dentro de las cuales se encuentra la
actividad solidaria.
Incluso, desde el punto de vista formal, el Procurador
recuerda que desde la exposición de motivos del proyecto de ley que concluyó en
la Ley 795 de 2003, estuvo implícita la reforma a la Ley 454 de 1998 que
precisamente regulaba los aspectos inherentes al sector solidario de la
economía y, posteriormente, tanto el Senado como la Cámara en Comisiones y
Plenarias, debatieron y aprobaron los artículos modificatorios del régimen
jurídico del sector solidario de la economía, sin que se objetaran por
violación al artículo 158 de la Constitución Política.
De acuerdo con lo anterior, el jefe del Ministerio
Público considera que con las disposiciones acusadas no se mezcla de manera
indebida el ejercicio de la vigilancia que realiza el ejecutivo a las entidades
del sector solidario de la economía a través de las Superintendencias Bancaria
y de Economía Solidaria, pues estas entidades tienen funciones específicas,
bien sea en materia financiera o de ahorro, pues algunas cooperativas
desarrollan ambas actividades, ya que pueden ser especializadas, financieras,
multiactivas, integrales, o de ahorro y crédito, de conformidad con las
disposiciones legales vigentes.
Por otro lado, el despacho del Procurador considera
que aún cuando las leyes que establecen o modifican el régimen del sistema
financiero o el del sector solidario de la economía tienen un carácter
especial, no comportan -desde el punto de vista constitucional- un carácter
específico que amerite la aplicación del control de constitucionalidad por
violación a la regla de unidad de materia en forma rígida.
Posteriormente, el Procurador realiza un resumen del
contenido normativo de los trece artículos de la Ley 795 de 2003 y de dicho
recuento concluye que (i) la ley puede asignar al Presidente de la República y a
las superintendencias, las labores de control y vigilancia de los sectores
solidario y financiero, y que dicha tarea puede ser ejercida por varios
organismos administrativos dentro de una misma entidad, teniendo en cuenta la
diversificación de sus actividades; (ii) la normatividad del sector financiero
debe armonizarse con las disposiciones aplicables al sector solidario puesto
que las entidades de este último sector pueden desplegar actividades
financieras; (iii) existe una conexidad temática entre las normas que
determinan la función de control a cargo de las superintendencias en relación
con la captación masiva de dineros del público; (iv) corresponde al legislador
la armonización de los principios que rigen los sistemas financiero y
solidario; (v) cuando la ley limita a las entidades del sector cooperativo debe
procurar por mantener  la estructura organizativa del sector y la defensa del
interés público; (vi) las entidades que de manera simultánea administran el
ahorro de las personas y desarrollan actividades financieras, deben someterse a
controles especiales, para lo cual, el legislador debe dotar a las autoridades
administrativas de herramientas idóneas para el cumplimiento de este propósito,
tal y como lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-021 de 1994.
Así las cosas, el Procurador concluye que los
artículos 98  a  110 de la Ley 795 de 2003 no desconocen el principio de unidad
de materia pues existen diversas entidades cooperativas que de manera
simultánea asumen competencias relacionadas con el ahorro pero también con la
actividad financiera, y existe la necesidad de que el legislador faculte al
gobierno nacional para que ejerza un control efectivo sobre dichas actividades
y con ello evite que se generen crisis en un sector con alto impacto macroeconómico
y social, como es el sector solidario. Teniendo en cuenta esta conexidad
temática profunda entre las disposiciones acusadas y el estatuto orgánico del
sistema financiero, el Procurador solicita a la Corte declarar la exequibilidad
de las disposiciones acusadas.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Por dirigirse la demanda contra varias
disposiciones que hace parte de una ley de la República (Ley 795 de 2003), esta
Corporación es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como
lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2. Problema jurídico
2.1. En el presente caso, el actor solicita a la Corte que
declare inexequible los artículos 98, 99, 100, 101,
102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109 y 110 de la Ley 795 de 2003, por
considerar que a través de ellos el Congreso de la
República violó el principio de unidad de materia, ya que regulo un asunto que
no guarda relación de conexidad con el propósito central de la ley. Sostiene al
respecto que mientras la Ley 795 de 2003 tiene por objeto realizar ajustes el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en contraposición a dicha finalidad,
las normas acusadas procedieron a reformar disposiciones de la Ley 454 de 1998,
la cual regula el tema de la economía solidaria y cooperativa. A su juicio, la
reforma al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero puede incluir medidas
respecto de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, pero en
ningún caso respecto de entidades vigiladas por la Superintendencia de la Economía
solidaria y cooperativa, ya que unas y otras no son compatibles desde el punto
de vista de su naturaleza jurídica y de la actividad que desarrollan.
2.2. El Ministerio Público y
los distintos intervinientes discrepan de la acusación formulada por el actor,
coincidiendo en señalar que las normas acusadas no violan el principio de
unidad de materia, pues por expresa disposición legal las entidades de
naturaleza cooperativa y solidaria también desarrollan actividad financiera y,
como tal, existe una clara relación de conexidad temática entre la Ley 795 de
2003 y las normas acusadas. Resaltan el hecho de que en la Ley 795 de 2003 se
buscó introducir reformas el sistema financiero, y que de él hacen parte
integral las entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria,
con lo cual no existe la presunta incongruencia que alega el actor.
2.3. Tendiendo en cuenta los anteriores
planteamientos, en esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar:
Si el legislador excedió sus competencias y desconoció
el principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la
Carta Política, por el hecho de haber incluido en una ley que persigue reformar
el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, algunas modificaciones y adiciones
al régimen jurídico de las entidades del sector solidario y cooperativo,
previsto en la Ley 454 de 1998.
Para efectos de resolver el problema jurídico
planteado, la Corte hará referencia a los siguientes temas: (i) el principio de
unidad de materia y la reglas que lo rigen en el control de constitucionalidad;
(ii) el fundamento constitucional y legal de la economía solidaria y del
cooperativismo como una de sus manifestaciones; (ii) la relación del
cooperativismo con el sistema financiero; y (iv) el núcleo temático de la Ley
795 de 2003.
Previamente la Corte se pronunciará sobre la
existencia de una cosa juzgada constitucional frente a una de las normas
acusadas.
3. Cuestión previa. Existencia de cosa juzgada
constitucional respecto del artículo 110 de la Ley 795 de 2003
Advierte la Corte que el artículo 110 de la ley 795 de
2003, demandando en esta causa, ya fue sometido a juicio ante la Corte
Constitucional, quien, mediante Sentencia C-940 del 15 de octubre 2003 (M.P.
Marco Gerardo Monrroy Cabra), lo encontró ajustado a la Constitución Política.
A un cuando en esa oportunidad, la acusación principal contra la norma giró en
torno a una presunta ocurrencia de vicios de procedimiento en su formación
(violación de los principios de identidad relativa y consecutividad), también
incluyó el cargo que en esta oportunidad se invoca: el presunto desconocimiento
del principio de unidad de materia.
El análisis de constitucionalidad del artículo 110 de
la Ley 795 de 2003 frente al principio de unidad de materia, lo llevó a cabo la
Corte en el referido fallo, en los siguientes términos:
7. Ahora bien, como el principio de
identidad flexible opera sobre la base del acatamiento del de unidad de
materia, es menester examinar también si el asunto del que versaban los
artículos 111 y 112[1]
[los cuales corresponden a los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003],
introducidos en el debate en el Senado, guardaba conexidad temática con el asunto
del proyecto que se venía tramitando. Sólo si esto fuera así podían ser objeto
de la actividad de la comisión accidental de conciliación. Al respecto la Corte
observa lo siguiente:
La materia de que tratan los artículos 110
y 111 acusados toca con las condiciones en las cuales los organismos del sector
cooperativo pueden prestar servicios de previsión y solidaridad (art. 110) y
con la definición como no aseguradora de la prestación de servicios funerarios.
En efecto, el alcance concreto del artículo 110 es modificar la parte final
del artículo 72 de la Ley 79 de 1988[2],
para permitir que las entidades cooperativas que actualmente prestan servicios
de previsión y solidaridad (como los servicios funerarios), creen una
cooperativa que administre los productos relacionados con tales fines, es decir
una cooperativa de segundo grado.  Por su parte el artículo 111 señala
expresamente que no constituye actividad aseguradora la prestación de servicios
funerarios “mediante los cuales una persona, o un grupo determinado de
personas, adquiere el derecho de recibir en especie unos servicios de tipo
exequial, cancelando oportunamente las cuotas fijadas con antelación.” Así
pues, la materia de estas normas es una regulación de la actividad las
entidades cooperativas que prestan servicios de previsión y solidaridad, y el
señalamiento de que cierta actividad de servicios no es considerada por el
legislador como aseguradora.
“…”
8. Ahora bien, la materia de la que versan
las normas acusadas sí tienen una relación cercana con aquella que de manera
general regula el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que la Ley 795 de
2003 entra a modificar. En efecto, dicho Estatuto establece las directrices generales para la actividad aseguradora en
Colombia, la cual se encuentra sujeta a supervisión estatal, ejercida por la
Superintendencia Bancaria. Son destinatarias de su regulación las empresas que
se organicen y funcionen como compañías o cooperativas de seguros[3]
(EOSF art. 38). En tal virtud, no resulta extraño que en una ley que pretende
entre otros objetos modificar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se
introduzcan presiones relativas a la calidad no aseguradora de cierta
actividad, en este caso la prestación de servicios funerarios. En efecto,
estima la Corte, la definición del punto sí cobra importancia de cara a la
aplicación o no aplicación a dicha actividad de las normas generales que
regulan la actividad aseguradora, contenidas precisamente en el mencionado
Estatuto.
Debe recordarse, que
el principio de unidad temática no puede ser interpretado sino a la luz de su
finalidad constitucional. La jurisprudencia ha dicho que con el se pretenden
alcanzar objetivos de seguridad jurídica sustancial, que se obtienen al dar a
los ciudadanos normas legales que observen una coherencia material interna, de
manera que, por referirse a un mismo tema o asunto, pueda fácilmente
identificarse a sus destinatarios potenciales y ser fácilmente cumplidas. Las
leyes que abarcaran un catálogo materialmente inconexo de regulaciones
resultarían difícilmente observables, por razones de tipo práctico. Empero, la
relación de conexidad no puede ser interpretada con tal rigidez que termine por
“anular el principio
democrático”, transformándose
en una camisa de fuerza para el legislador. Por ello se ha estimado que “solamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o
declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”[4]
En el caso bajo examen las normas acusadas
guardan una relación temática importante no sólo con la ley en que se insertan,
sino con una de las materias que regula el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero que esta ley pretende modificar. Si en tal Estatuto se establecen las directrices generales para el
ejercicio de la actividad aseguradora en Colombia, no es extraño que en la ley
que pretende modificarlo se señale que cierta actividad no lo es, de donde se
deduce que no queda sujeta a sus normas. Es más, resulta oportuno, de cara a
los objetivos que persigue el principio de unidad de materia, que dentro de la
Ley 795 de 2003 se haga esta indicación, pues así se facilita saber quiénes son
los destinatarios de la misma y del Estatuto que modifica. Al parecer de la
Corporación, la seguridad jurídica que busca realizar el principio mencionado
queda satisfecha con la inclusión de los artículos acusados justamente aquí, es
decir en el cuerpo de la Ley 795 de 2003.
Con fundamento en las
consideraciones hasta aquí expuestas, la Corte no acogerá los cargos de
inconstitucionalidad formal aducidos en la demanda en contra de los artículos
110 y 111 de la Ley 795 de 2003.
Con base en los argumentos citados, y en el
análisis sobre los presuntos vicios de forma, la Corte procedió a declarar
exequible el artículo 110 de la Ley 795 de 2003, por no haber violado los
principios de identidad relativa, consecutividad y unidad de materia. Al
respecto, se lee en el numeral primero de la parte resolutiva de la Sentencia
C-940 del 15 de octubre 2003:
“Primero: Declarar EXEQUIBLES los artículos
110 y 111 de la Ley 795 de 2003, respecto
de los cargos examinados por vicios de forma.”
Considerando que frente al cargo que en
este juicio se invoca, el artículo 110 de la Ley 795 de 2003 ya fue sometido al
juicio de inconstitucionalidad, la Corte se abstendrá de emitir un nuevo
pronunciamiento de fondo por haber operado respecto del mismo el fenómeno
jurídico de la cosa juzgada constitucional (C.P. art. 243).
Bajo ese entendido, el presente juicio de
inconstitucionalidad cobijará las demás normas demandadas, esto es, los artículos 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106,
107, 108 y 109 de la Ley 795 de 2003.
4. El principio de unidad de materia y las
reglas que lo rigen en el proceso de inconstitucionalidad
Como es sabido, el Congreso de la
República, en el ejercicio de su función de hacer las leyes, se encuentra
sometido al principio de unidad de materia. Dicho principio tiene un claro
origen constitucional, en el sentido que el mismo se encuentra definido
expresamente en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, al disponer éstos
que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”,
y que "el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido”.
Teniendo en
cuenta el mandato contenido en las disposiciones constitucionales citadas, el
principio de unidad de materia ha sido objeto de un amplio y profuso análisis
por parte de esta Corporación, quien a través de distintos pronunciamientos ha
destacado su importancia en el proceso democrático de aprobación de las leyes,
ocupándose a la vez de fijar las reglas que determinan su operancia y que deben
ser verificadas en el proceso de inconstitucionalidad.
Inicialmente,
la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que la implementación del
citado principio se orienta a lograr un mayor grado de racionalización y
tecnificación del proceso legislativo en la instancia parlamentaria,
garantizando que el trámite de deliberación y aprobación de las leyes se lleve
a cabo sobre materias definidas y conocidas desde el mismo surgimiento de la
propuesta legislativa. Considerando que el Congreso de la República es el
escenario democrático por excelencia, exigir la coherencia normativa interna en
los textos legales persigue afianzar el perfil democrático respecto del proceso
de producción legislativa y de su producto, garantizando la deliberación
pública sobre temas previamente conocidos y evitando que se presenten
incongruencias en las leyes que son aprobadas.
Su objetivo es
entonces impedir la expedición de normas que no guarden relación con la materia
desarrollada en la ley, o lo que es igual, evitar que se introduzcan en los
ordenamientos legales asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron
su promulgación; con lo cual, el principio de unidad de materia opera como un
límite expreso al ejercicio del poder de configuración normativa de que es titular
el Congreso de la República, y al mismo tiempo, como un parámetro de control de
las leyes que son producidas por el órgano legislativo, en el entendido que
expedidas éstas pueden ser sometidas al juicio de inconstitucionalidad, ya se a
través de demanda ciudadana o por vía del control previo o automático, con el
fin de verificar el cumplimiento de la aludida regla constitucional.
A partir del
alcance reconocido al principio de unidad de materia, este Tribunal viene
sosteniendo que su observancia le impone al Congreso el cumplimiento de dos
condiciones básicas: (i) definir con precisión desde el mismo título del
proyecto cuales serán las materias centrales que se van a desarrollar a lo
largo del articulado, y (ii) mantener una estricta relación interna entre las
normas que harán parte del texto de la ley, de manera que exista coherencia
temática entre ellas y una clara correspondencia con la materia general de la
misma.
Respecto de tales condiciones, ha destacado la propia
jurisprudencia que la unidad de materia “no significa simplicidad temática”[5], de
tal suerte que se entienda, equivocadamente, que en un proyecto de ley el
Legislador sólo puede referirse a un único tema. Para la Corte, la expresión “materia”
debe interpretarse desde una perspectiva “amplia, global, que permita
comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la
técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”[6]. Ciertamente, en orden
a respetar el amplio margen de configuración política reconocido al Congreso
para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas, un proyecto de ley
puede tener diversos contenidos temáticos, siempre y cuando los mismos se
relacionen entre sí y éstos  su vez con la materia de la ley. Dicha relación de
conexidad normativa, además, no tiene que ser directa ni estrecha y “puede
manifestarse de diferentes formas: Bien sea que exista entre ellas una
relación temática (conexidad material), o que compartan una misma causa u
origen (conexidad causal), o en las finalidades que persigue el legislador con
su creación (conexidad teleológica), o que razones de técnica legislativa hagan
conveniente incluir en una ley determinada regulación." [7]
Por eso, sin
desatender el propósito perseguido por el principio de unidad de materia
-evitar las incongruencias normativas en las leyes-, la hermenéutica
constitucional ha dejado sentado que el mismo no puede interpretarse en sentido
estricto, rígido o absoluto, “al punto que se desconozcan o ignoren las
relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las
finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o
resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del
proyecto legal”[8].
Según esta Corporación, una interpretación restrictiva del citado principio
implicaría desbordar su verdadera finalidad, produciendo un efecto contrario al
pretendido, en cuanto terminaría por anular el principio democrático,
convirtiéndose en una camisa de fuerza para el Congreso que obstaculiza la
actividad legislativa hasta el punto de hacerla caótica e incluso nugatoria.
En relación
con el punto, dijo la Corte en uno de sus pronunciamientos sobre el tema:
"... resulta de interés destacar que
la aplicación del principio de unidad de materia debe ceñirse al objetivo que
inspiró su consagración constitucional -lograr la coherencia normativa-, ya que
un entendimiento excesivamente restringido e impropio terminaría por
obstaculizar y hacer inoperante la labor legislativa que, como lo ha expresado
esta Corporación, comporta el principio democrático de mayor entidad en el
campo de los valores fundantes de nuestro Estado Social de Derecho.
En efecto, los dispositivos de orden
constitucional que consagran y promueven la unidad de materia (C.P: arts. 158 y
169), ´no pueden ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por
cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas
que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se
hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades
perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por
razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador,
lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a
cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles.´” (Sentencia C-657 de 2000,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
En decisión
posterior, reiteró:
“Al respecto,
considera la Corte que el principio de unidad de materia, no debe interpretarse
de manera estricta ni absoluta[9],
por cuanto una aplicación rígida del mismo conllevaría a la inoperancia de la
función del legislador y a la inobservancia del principio democrático”.
(Sentencia C-
Bajo ese
entendido, frente al contenido del principio de unidad de materia, lo que cabe
es una interpretación razonable y proporcional que permita establecer con claridad
si entre las normas y la ley existe conexidad causal, teleológica, temática o
sistémica, pues lo que de aquél se predica es “que exista un núcleo
rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y
los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada
con un criterio objetivo y razonable”.[10]
De ahí que la jurisprudencia venga considerando que “Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[11].
Con base en los razonamientos anteriores,
ha dicho esta Tribunal que para efectos de ejercer el control de
constitucionalidad de las leyes por violación del principio de unidad de
materia, es imprescindible que el juez constitucional entre a determinar “cual
o cuales son los núcleos temáticos de una ley”[12],
ya que es éste el mecanismo idóneo para definir si sus disposiciones están
vinculadas objetiva y razonablemente a tales núcleos o si, en contraposición a
ello, las mismas -una o varias- conforman una especie de isla al interior del
ordenamiento, de manera que pueda concluirse la inexistencia total de vínculo
causal con las materias que han inspirado la regulación legal a la que
pertenecen. Así lo ha entendido la Corte, entre otros, en la Sentencia C-245 de
2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), al afirmar:
“Así pues, para ejercer el control de
constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia debe
determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley para inferir si
una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por
el contrario gravita al interior de la ley, sin vínculos ni ejes de referencia
que la articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales
desarrollados por el legislador.”
Asimismo, para establecer los núcleos
temáticos de una ley, la jurisprudencia constitucional ha estimando que resulta
relevante acudir a (i) los antecedentes legislativos -exposición de motivos del
proyecto, debates en comisiones y plenarias y textos originales y definitivos-,
(ii) al título o epígrafe de la ley y (iii) al contexto o contenido básico del
ordenamiento legal enjuiciado. La valoración de tales elementos, ya sea en
forma conjunta o independiente -según las circunstancias particulares-, es lo
que le permite al órgano de control constitucional entrar a definir si una
determinada disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual
pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia
previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política.
5. Requisitos que deben cumplir las
demandas de inconstitucionalidad cuando se invoca la violación del principio de
unidad de materia
Acudiendo a una interpretación sistemática
de los artículos 158 y 169 de la Carta y 2° y 3° del Decreto 2067 de 1991, la
Corte ha dejado sentado que, para que se pueda adelantar el juicio de
inconstitucionalidad sobre una ley por la presunta violación del principio de
unidad de materia, se requiere que el demandante cumpla previamente con una
carga procesal mínima. Dicha carga se concreta en: (i) Señalar en la demanda la
materia de la que se ocupa la ley acusada, (ii) citar la disposiciones que
según su propio criterio no se relacionan con la materia de la ley, y (iii)
explicar las razones por las cuales considera que dichas disposiciones no
guardan relación de conexidad con la materia de la ley y, en consecuencia,
desconocen el principio de unidad de materia.
Para esta Corporación, tales exigencias
constituyen una aplicación elemental de los requisitos mínimos que la ley impone
a todas las demandas de inconstitucionalidad (Decreto 2067 de 1991, arts. 2° y
3°), particularmente, de los que exigen señalar las normas acusadas y exponer
las razones por las que se consideran contrarias a la Constitución; los cuales,
en los casos en que se acusa una norma por falta de coherencia temática con el
texto al que pertenece -violación de la regla de unidad de materia-, sólo se
ven satisfechos cuando el ciudadano relaciona las materias reguladas en la ley
acusada, indica las normas que son ajenas a ellas y, por supuesto, expone
brevemente los motivos en que se funda la incongruencia normativa alegada. El
tema fue explicado por la Corte, entre otras[13],
en la Sentencia C-579 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), de la
siguiente manera:
“Si un ciudadano pretende que la Corte
efectúe el control constitucional de una determinada disposición, por
considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá
efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley
que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su
criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las
cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la
ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior. Ello constituye una
aplicación elemental de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991,
en el cual se exige que las demandas de inconstitucionalidad contengan una
exposición de las razones por las cuales los ciudadanos acusan a las normas
legales de violar la Carta Política. Tal y como se señaló en la antecitada
sentencia C-540/01, ‘las exigencias contempladas en los artículos 2 y 3 del
Decreto 2067 no se satisfacen con la sola relación de las distintas materias
reguladas por la ley demandada pues se precisa una confrontación razonada entre
las disposiciones constitucionales y las normas cuestionadas, confrontación que
permita advertir que éstas resultan contrarias a los contenidos materiales de
aquellas y que ante esa contrariedad se impone su declaratoria de
inconstitucionalidad’ ”.
En el asunto bajo examen, a partir de una
comprensión amplia de la demanda, considera la Corte que el actor observó las
cargas mínimas de procedibilidad, ya que estructura la acusación a partir de un análisis en el que relaciona la materia
regulada en la ley acusada, indica las normas que son ajenas a ellas, e
igualmente, describe brevemente los motivos de la incongruencia normativa
alegada. En efecto, el actor funda la presunta violación del principio de
unidad de materia sosteniendo que la Ley 795 de 2003
tiene por objeto realizar ajustes el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y
que, en contraposición a dicho propósito, a través de las normas acusadas se
procedió a reformar disposiciones de la Ley 454 de 1998, la cual regula el tema
de la economía solidaria y cooperativa que nada tiene que ver con el sistema
financiero.
Cumplidas como están las condiciones de
procedibilidad, cabe entonces que la Corte active su competencia y emita un
pronunciamiento de fondo en la presente causa. Previamente, en la medida en que
el actor sustenta la acusación en una presunta falta de conexidad entre la
actividad cooperativa y la actividad financiera, la Corte se referirá
brevemente al tema.
6. Economía solidaria y cooperativismo. Relación entre
el cooperativismo y el sistema financiero
En términos generales, por solidaridad se entiende
aquella comunidad de intereses, sentimientos y aspiraciones, de la cual emana,
como consecuencia natural y obvia, un acuerdo de mutua ayuda y una
responsabilidad compartida para el cumplimiento de los fines propuestos: la satisfacción
de las necesidades individuales y colectivas.
Según lo ha manifestado esta
Corporación, el Constituyente del 91 instituyó la solidaridad como un principio
fundante del Estado Social de Derecho, al igual que lo hizo con el respeto a la
dignidad humana, el trabajo y la prevalencia del interés general, con el
propósito específico de coadyuvar al cumplimiento de los fines estatales y de
asegurar el reconocimiento de los derechos de todos los miembros de la
comunidad[14].
La Corte se ha referido al principio
de solidaridad señalando que el mismo se interpreta como “un deber, impuesto a
toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social,
consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o
apoyo de otros asociados o en interés colectivo”.[15] Ello para significar
que a los miembros de la comunidad, dentro del marco de sus posibilidades, les
asiste la obligación de cooperar con sus congéneres ya sea para facilitar el
ejercicio de sus derechos o, en su defecto, para favorecer el interés
colectivo.
Una manifestación del principio de solidaridad lo
constituyen las organizaciones de economía solidaria, entendiendo como tal el
sistema socioeconómico, cultural e incluso ambiental, integrado por un conjunto
de fuerzas sociales en formas asociativas, que tienen como propósito y
característica común y específica, desarrollar actividades autogestionarias
solidarias, democráticas y humanistas en pro de contribuir al desarrollo
integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía, sin perseguir
por ello un ánimo de lucro[16].
La economía solidaria encuentra su origen remoto en
las civilizaciones antiguas donde sus integrantes, movidos por razones
altruistas y de cooperación mutua, unían esfuerzos en el campo económico,
social, cultural o de cualquier otra índole, con el ánimo de enfrentar y
superar las necesidades comunes. En este sentido, la economía solidaria, antes
que considerarse como un fenómeno aislado del devenir social, es por el
contrario una manifestación de convivencia y cooperación colectiva para el logro
del bienestar de la humanidad, que resulta inherente a todos los conglomerados
sociales.
Aun cuando las formas de organización solidaria, como
fenómeno social, se remontan a tiempos pretéritos, logrando a través de los
años grandes realizaciones, cobra mayor importancia y un alto grado de
profesionalización a mediados del siglo XX, entre los años 50 y 60,
particularmente en Colombia, con el surgimiento e institucionalización del
cooperativismo de la mano del Estado y la creación de subsectores de organizaciones
cooperativas dedicadas al ahorro y crédito. En nuestro país, el sector
solidario comprende múltiples manifestaciones mutualistas y cooperativas que se
enmarcan dentro del espíritu propio de esta manifestación de solidaridad
social.
Para lo que interesa a esta causa, cabe destacar que
el cooperativismo es considerado una forma de organización solidaria, siendo su
manifestación externa, las cooperativas, empresas asociativas sin ánimo de
lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios, según sea el caso, son a
su vez los aportantes y los gestores de la empresa, la cual es a su vez creada
con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o
servicios, para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad
en general.[17]
Teniendo en cuenta la actividad que están llamadas a
desarrollar, las cooperativas de clasifican en: especializadas, multiactivas e
integrales. Las cooperativas especializadas, son aquellas que se organizan para
atender una necesidad específica, correspondiente a una sola rama de actividad
económica, social o cultural. Las multiactivas, son las que se organizan para
atender varias necesidades, mediante concurrencia de servicios en una sola
entidad jurídica y, finalmente, las integrales son aquellas que en desarrollo
de su objeto social, realizan dos o más actividades conexas y complementarias
entre sí, de producción, distribución, consumo y prestación de servicios.[18]
El tema de las organizaciones de economía solidaria y
de las formas asociativas de propiedad, ha sido objeto de estudio por parte de
esta Corporación, entre otras, en las Sentencias C-211 de 2000, C-779 de 2001,
C-948 de 2001 y C-1145 de 2004. En dichos pronunciamientos, la Corte ha
destacado que en el actual Estado Social de Derecho, en el cual el trabajo y la
solidaridad son un pilar fundamental para la consecución de un orden económico
y social justo, las organizaciones asociativas y solidarias, como también las
formas solidarias de propiedad, son objeto de un amplio respaldo
constitucional, toda vez que se constituyen en mecanismos alternativos para la
solución de las necesidades individuales y colectivas, en especial de aquellos
grupos humanos menos favorecidos.
Siguiendo la hermenéutica constitucional,
tal respaldo aparece consignado expresamente en las siguientes disposiciones de
la Carta Política: (i) en el artículo 1°, al consagrarse la solidaridad
como un principio fundante del Estado; (ii) en el artículo 38, al reconocerle
la categoría de fundamental al derecho de asociación de los trabajadores; (iii)
en el artículo 51, al consagrar el derecho a la vivienda digna y Señalar como
obligación del Estado la promoción de las formas asociativas de ejecución de
programas de vivienda; (iv) en el artículo 58, al imponerle al Estado la
obligación de proteger y promover las formas asociativas y solidaria de
propiedad; (v) en el artículo 60, al exigirle al Estado la promoción del acceso
a la propiedad y en particular de los trabajadores y las organizaciones
solidarias en los procesos de privatización; (vi) en el artículo 64, cuando
establece que es deber Estado promover el acceso a la propiedad de la tierra en
forma individual y asociativa; (vii) en el artículo 103, al ordenarle al Estado
contribuir a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones
comunitarias sin detrimento de su autonomía; (viii) en el artículo 189-24, al
asignarle al Presidente de la República la inspección, vigilancia y control
sobre las entidades cooperativas; y (ix) en el artículo 333, al consagrar como
una obligación del Estado fortalecer las organizaciones solidarias y estimular
el desarrollo empresarial.
Sobre estos mandatos, la Corte ha explicado que no se
trata de “simples enunciados teóricos sino directivas de acción política que le
imponen al Estado el deber de fomentar, apoyar, promover y proteger a las
organizaciones solidarias y asociativas de trabajo, así como la propiedad
solidaria[19].”[20] Ello, en razón a que
éstas son “instrumentos útiles para lograr el desarrollo económico dentro de
esquemas democráticos, y que contribuyen de manera equitativa a la distribución
de la propiedad y del ingreso, y a la racionalización de la economía en favor
de la comunidad, en especial de las clases populares.[21]”[22]
Igualmente, se anotó en la Sentencia C-948
de 2001, que la realización de los postulados superiores en torno a la protección
y promoción del sector solidario y cooperativo, “demandan del Estado la
implementación de un conjunto coordinado de medidas que comprende la adopción
de una legislación adecuada que propicie el surgimiento y desarrollo de esa
clase de organizaciones; el apoyo a entes cooperativos especializados de
crédito; la educación cooperativa; la ayuda logística  y de orientación a la
formación de cooperativas; el estímulo a su integración en organizaciones de
grado superior; la participación de estos entes en programas de bienestar
social y su representación en instancias gubernamentales; el reconocimiento de
su existencia jurídica y el control de su gestión y una acción coherente de las
entidades competentes con miras a su extensión.”
De acuerdo a los parámetros
constitucionales citados, la actual legislación cooperativa, contenida en las
leyes 79 de 1988 y 454 de 1998, es la que regula el manejo de las empresas del
sector solidario que desarrollan actividades relacionadas con el mercado de
bienes y servicios como medio para la realización de sus fines sociales,
adoptando como guía la premisa consagrada en el artículo 2° de la citada Ley 79
de 1988, que declara de interés común la promoción, la protección y el
ejercicio del cooperativismo como un sistema eficaz para contribuir al
desarrollo económico, al fortalecimiento de la democracia, a la equitativa
distribución de la propiedad y del ingreso, a la racionalización de todas las
actividades económicas y a la regulación de tarifas, tasas, costos y precios, a
favor de la comunidad y en especial de todas las clases populares.
En relación con esto último, la
jurisprudencia ha destacado que la obligación constitucional impuesta al Estado
de estimular y promover las organizaciones solidarias, no hace nugatorio el
deber de aquél de ejercer el control sobre las actividades que llevan a cabo o
desarrollan tales organizaciones. Según lo ha señalado la Corte, si bien el
artículo 333 de la Constitución dispone que el Estado fortalecerá las
organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial, lo cual se ha
llevado a cabo mediante la reglamentación expedida desde 1988 con la ley 79 y
posteriormente con la ley 454 de 1998, debe tenerse presente que también al
Estado, a través del Congreso y del mismo Gobierno, le corresponde adelantar un
control de las actividades que juegan un papel importante dentro de la economía
del país, como es el caso de la actividad solidaria y cooperativa.
Ha recordado esta Corporación, en algunos de los fallos citados, que es
el Congreso de la República el órgano competente para regular el régimen del
sector solidario y en particular de aquellas organizaciones cooperativas que
desarrollan actividades relacionadas con la captación y colocación de recursos
financieros; competencia que desarrolla con la participación del Ejecutivo a
quien se le asigna la función de ejercer el control y la vigilancia sobre dicha
actividad conforme a la ley. Tales competencias se llevan a cabo de acuerdo con
los siguientes mandatos consagrados en la Constitución Política: (i) el
artículo 150, numeral 19, literal d), que faculta al Congreso para dictar las
normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora
y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público; (ii) el artículo 189, numeral 24, que faculta al
Presidente de la República para ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección,
vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, e igualmente,
sobre las sociedades cooperativas y las sociedades mercantiles; (iii) el
artículo 333, que habilita al legislador para regular el régimen de libertad
económica, fijando los requisitos y límites a la iniciativa privada, siempre y
cuando estos estén justificados por la protección del interés general; (iv) el
artículo 334, que dispone que la dirección general de la economía estará a
cargo del Estado quien intervendrá por mandato de la ley en la producción,
distribución y consumo de bienes y servicios; y (v) el artículo 335, que en
relación con los servicios financieros garantiza la protección de los derechos
económicos de los asociados.
Ahora bien: la Corte ha manifestado que, en
desarrollo de los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 38, 58
y 333 del Estatuto Superior, una de las actividades especializadas que llevan a
cabo las cooperativas es la relacionada con la intermediación de recursos
financieros. Sobre el tema, se dijo en la Sentencia C-779 de 2001[23] que “la regulación de
las empresas de economía solidaria, particularmente en lo que atañe a la
actividad financiera no desnaturaliza de ninguna forma la organización
cooperativa, por el contrario las medidas que se adoptan tienden a
fortalecerlas, para mantenerlas dentro de una economía cambiante, bajo el entendido
de que el ejercicio de la actividad financiera comporta un riesgo social y
económico frente al cual el estado debe exigir determinados requisitos y
márgenes de solvencia económica en quien la desarrolla a efectos de mantener
una economía estable y la credibilidad y confianza  por parte del público y
asociados.”
Acorde con
esa interpretación, el Legislador, en ejercicio de su amplio margen de
configuración política en la materia, a través del artículo 98 de la Ley 79 de
1988, autorizó a las entidades del sector cooperativo para organizar, bajo la
naturaleza jurídica cooperativa, instituciones financieras en sus distintas
modalidades que se deben regir por sus propias disposiciones en concordancia
con las del régimen cooperativo. Según lo dispuso esa misma normatividad, la
actividad financiera del cooperativismo sería ejercida en forma especializada
por entidades como las cooperativas de ahorro y crédito o de seguros, y por los
organismos cooperativos de segundo grado e instituciones auxiliares del cooperativismo
de carácter financiero o de seguros con sujeción a las normas que regulan dicha
actividad.
Actualmente,
por disposición de Ley 454 de 1998, esa actividad es llevada a cabo por
instituciones financieras de naturaleza cooperativa, de cooperativas
financieras, y  de cooperativas de ahorro y crédito, de acuerdo con las
preceptivas legales que regulan dicha actividad para cada uno de estos tipos de
entidades, previa autorización del organismo encargado de su control. De igual
manera, las cooperativas multiactivas o integrales pueden adelantar la
actividad financiera, exclusivamente con sus asociados mediante secciones
especializadas, bajo circunstancias especiales y cuando las condiciones
sociales y económicas lo justifiquen, previa autorización del  organismo
encargado de su control[24].
En punto a la
actividad financiera desarrollada por el sector cooperativo, el literal h) del
artículo 1° de la Ley 35 de 1993, señaló como uno de los objetivos de la
intervención del Gobierno en materia financiera, la protección y promoción del
desarrollo de las instituciones de la economía solidaria, y dentro de los
precisos limites de la intervención del gobierno en estas materias, el artículo
9º de la misma ley dispuso que no podía desconocerse la naturaleza y principios
propios de las cooperativas autorizadas para ejercer la actividad financiera.
Asimismo, en
la Ley 454 de 1998, se determina el marco conceptual que regula la economía
solidaria y se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de
naturaleza cooperativa, sin derogar la normatividad general de las cooperativas
contenida en la Ley 79 de 1988, salvo en aquellos aspectos que le fueran
contrarios. Según lo dijo esta Corporación, “Esta nueva regulación es la
respuesta  a la apremiante necesidad de adoptar efectivos sistemas de control a
la gestión financiera que desarrollan los organismos cooperativos, dado que en
los últimos tiempos esta actividad ha cobrado mayor importancia en la captación
y colocación del ahorro proveniente del público”[25].
En la
exposición de motivos que dio paso a la expedición de la Ley 454 de 1998, se
consignan los criterios fundamentales que orientan la reforma; criterios que
parten de la consideración según la cual, la participación del sector cooperativo
ha dejado de ser marginal para la actividad financiera en Colombia:
“Regulación de la actividad financiera
cooperativa. El sector cooperativo que realiza actividades de
intermediación de recursos ha evidenciado en los años recientes unas tasas de
crecimiento superiores a las del promedio del sector financiero es aspectos
tales como activos, captaciones y patrimonio. Este desempeño tanto dinámico ha
generado un aumento en su participación dentro del conjunto de entidades de
crédito del país. El crecimiento presentado se explica en buena parte por su
mayor capacidad para transferir crédito y otros servicios a segmentos
desatendidos por la banca tradicional.
“Las cifras más recientes muestran que el
sector no solamente ha dejado de ser marginal para la actividad financiera
colombiana sino que su importancia en la captación de ahorro del público y en
la colocación de créditos es cada vez mayor. Adicionalmente, cumple un papel
muy importante en la canalización de los recursos dirigidos específicamente
hacia sectores de interés desde el punto de vista social.
“Una de las mayores inquietudes que genera
este crecimiento se refiere a la solidez y solvencia de las instituciones y al
tipo y calidad de la supervisión que el Estado efectúa sobre ellas y por consiguiente
al incremento del riesgo que se ha venido dando.
“Sin embargo, las entidades cooperativas
que desarrollan actividad financiera, adolecen de grandes fallas
institucionales íntimamente vinculadas con la ausencia de una supervisión
adecuada. Las más importantes son la carencia de una estructura de regulación
prudencial, la inexistencia de un seguro de depósitos para sus ahorradores y la
imposibilidad de acceso a apoyos transitorios de liquidez, a pesar de las
previsiones legales sobre este último punto.
“Desde el punto de vista de las
autoridades, el acelerado crecimiento del sector cooperativo en las actividades
crediticias y de captación de ahorro del público, y la propia obligación que
por mandato constitucional tiene el Estado de salvaguardar el ahorro de la
comunidad, imponen nuevos y urgentes retos para garantizar que ese crecimiento
sea sostenible hacia el futuro y para impedir que eventuales problemas  en
entidades  aisladas puedan afectar la confianza de los ahorradores en el
conjunto del sistema. Esto es un factor de preocupación no sólo por parte del
Gobierno, sino por el del propio sector cooperativo, el cual podría verse
desacreditado y negativamente afectado por situaciones aisladas”.
En respaldo a los propósitos que inspiraron la
expedición de la Ley 454 de 1998, la jurisprudencia constitucional ha
considerado que mediante dicha ley se buscó fomentar las formas asociativas,
pero en particular, las relacionadas con entidades que por fuera de desarrollar
las actividades sociales que le son consustanciales, se ocupan también de
actividades empresariales que se enlazan con el mercado de bienes y servicios,
las cuales fueron calificadas como entes especiales y definidas como
Cooperativas financieras asimiladas a los establecimientos de crédito.
Así, mientras que los Títulos II y III de dicha ley
regulan lo concerniente a los organismos de apoyo al sector solidario y se
enuncian las entidades estatales de promoción, fomento, desarrollo y
supervisión del sector, en el Título IV se incluyen las normas sobre la
actividad financiera del sector solidario, regulando en su Capítulo Primero lo
referente a las condiciones para el ejercicio de dicha actividad y disponiendo
en el artículo 39 que la actividad financiera siempre debe cumplirse en forma
especializada. Es más, a través de los artículos 54 y 55 de la Ley 454 de 1998,
se modificaron los artículos 20 y 213 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero (Decreto-Ley 663 de 1993), en el sentido de incluir como establecimientos
de crédito “las cooperativas financieras” y disponer que a éstas le
serán aplicable las normas que regulan los establecimientos bancarios, en todo
lo que no resulte contrario a sus normas especiales.
De esta manera, reiterando la posición expresada por
la Corte en las Sentencias C-948 de 2001 y C-779 de 2001, fundada a su vez en
las causas que inspiraron la expedición de la Ley 454 de 1998, es indiscutible
la relación que hoy existe entre el cooperativismo y el sector financiero,
hasta el punto de considerar que con la nueva regulación del sector solidario,
lo que se ha buscado es que el cooperativismo financiero “forme parte
institucional de los sistemas financieros, compitiendo en condiciones de
eficiencia y calidad de sus servicios en la movilización del ahorro nacional
hacia ciertos sectores de la población necesitados de servicios financieros
efectivos”.[26]
7. El núcleo temático de la Ley 795 de 2003
La Ley 795 de
2003, "Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones", fue expedida por
el Congreso de la República, a iniciativa del Gobierno Nacional, con el
propósito específico de actualizar y modernizar el régimen jurídico del sistema
financiero, contenido básicamente en su Estatuto Orgánico y en algunas otras
disposiciones relacionadas con la materia, buscando con ello brindar una mayor
protección y eficiencia a los usuarios del sistema financiero y mejorar el
nivel de confianza pública en el mismo. Tal objetivo se deduce del título o
epígrafe de la citada ley y de su contexto normativo, pero especialmente, de
los antecedentes que hacen parte de la historia legislativa.
En efecto, siguiendo lo expresado por el
Gobierno Nacional en la exposición de motivos del proyecto que posteriormente
se convirtió en la Ley 795, a través del mismo se pretendía “consolidar las
modificaciones al régimen financiero introducidas por la Ley 510 de 1999,
efectuando un arreglo normativo derivado de las recientes experiencias en materia
de manejo de entidades financieras en crisis”, e igualmente, “ajustar la
legislación financiera  a diversos pronunciamientos de la rama jurisdiccional.”[27] Al
respecto, sostuvo que “[h]oy, dos años después de la última reforma
financiera y de todo un proceso de ajuste en el sistema financiero, se hace
necesario continuar su consolidación definitiva mediante la introducción y
adecuación de las herramientas legales en varios aspectos de importancia”.
En la misma exposición de motivos, el
Ejecutivo enumeró dentro de las principales propuestas contenidas en él la
relativa a los “Ajustes a las normas del sector cooperativo”, y concluyó
que, “[e]n síntesis, con el proyecto que el Gobierno somete a consideración
del Honorable Congreso de la República, se busca ajustar la regulación vigente,
dando especial énfasis al desarrollo de mecanismos ya creados en la legislación
o mediante la introducción de nuevos instrumentos que permitieran el
cumplimiento de los objetivos de los institutos de salvamento y protección de
la confianza del público en las instituciones financieras”[28].
Respecto al ajuste de las normas del sector
cooperativo, sostuvo el Gobierno, entre otros aspectos tratados, que “[m]ediante
el proyecto de ley se precisa el alcance del artículo 40 de la Ley 454 de 1998,
de forma tal que la calidad de establecimiento de crédito se aplica con todas
sus consecuencias a las cooperativas denominadas ‘financieras’. Dicha norma
señala que la Superintendencia Bancaria está facultada para establecer planes
de ajuste para la conversión en cooperativas financieras de aquellas
cooperativas que demuestren el cumplimiento de los requisitos para el efecto”[29].
El objetivo aducido por el Ejecutivo en la
exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 795 de 2003, fue
mantenido y respaldado por el Congreso de la República en el curso de los
debates en Comisiones y Plenarias de Senado y Cámara. Así, en la ponencia para
segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, señalaron los
ponentes que: “[e]l proyecto cuya ponencia rendimos busca modernizar algunos
aspectos de la legislación, corregir debilidades evidenciadas en el proceso de
reacomodamiento del sector financiero y flexibilizar rigideces de la
normatividad actual. Con tal propósito, se busca introducir mecanismos de
seguridad para los usuarios del sistema y nuevos instrumentos para proteger la confianza
del público en las entidades financieras. Finalmente, se hace necesario ajustar
algunas normas a recientes pronunciamientos de la rama jurisdiccional.”
Por su parte, en la ponencia presentada
ante la Plenaria del Senado de la República, se dijo que: “[e]l proyecto
tiene como objetivos principales actualizar el régimen vigente ajustando
algunos aspectos que han presentado inconvenientes en su ejercicio práctico,
así como incluir nuevos instrumentos de protección a los usuarios de las
instituciones financieras (…) De esta manera, se espera fortalecer el sistema
financiero para brindar una mayor protección al ahorro del público y
canalizarlo de manera más eficiente hacia actividades productivas.”[30]
Sobre el ajuste a las normas del sector
cooperativo financiero, se expresó en la misma ponencia presentada ante la
Plenaria del Senado: “[c]on la finalidad de proteger el ahorro del público
en las cooperativas de carácter financiero, se hace necesario realizar algunos
ajustes a la Ley 454 de 1998 (…) de otro lado, se establece con claridad la
calidad de establecimiento de crédito de las cooperativas financieras para
todos los efectos, con todas las consecuencias que dicha naturaleza implica (…)
[t]ratándose de los instrumentos de protección de los ahorradores, el proyecto
establece como mecanismos de transparencia e información al público que la
palabra ahorro solo puede ser utilizada por las cooperativas a las cuales se
les haya impartido autorización para adelantar la actividad financiera, así
como aquellas entidades a las cuales la ley les autoriza a captar ahorro”[31].
Dentro del objetivo específico perseguido
por la Ley 795 de 2003, de ajustar el régimen jurídico del sistema financiero,
dicho ordenamiento está integrado por 114 artículos distribuidos en dos
capítulos. Del Primer Capítulo hacen parte aquellos preceptos que en forma
puntual se ocupan de modificar y adicionar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
(Decreto-Ley 663 de 1993), mientras que al Segundo Capítulo se integran otras
disposiciones relacionadas con el sector financiero, incluyendo el conjunto de
disposiciones acusadas en esta causa que se ocupan de modificar y adicionar
algunas normas de la Ley 454 de 1998, por la cual se determina el marco
conceptual que regula la economía solidaria.
En ese esquema, la ley demandada regula
aspectos de la actividad financiera relacionados, entre otros, con: (i) las
entidades que tienen a su cargo la supervisión de la actividad financiera y las
labores que éstas deben asumir, (ii) los parámetros de conducta que han de
observar las instituciones que desarrollan actividades financieras, incluyendo
las cooperativas financieras (iii) el Régimen sancionatorio administrativo
aplicable a las instituciones vigiladas por la Superintendencia Bancaria y a
los directivos de aquellas, y (iv) Entidades y organismos a quienes se les ha
facultado para llevar a cabo actividades relacionadas con la actividad
financiera, como es el caso del Banco Agrario, Financiera de Desarrollo
Territorial S.A. (FINDETER), Fondo Nacional de Garantías S.A., Instituto de
Fomento Industrial S.A. (IFI), Banco de Comercio Exterior (BANCOLDEX) y Fondo
para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO).
Lo anterior pone en evidencia que, de
manera general, el núcleo temático de la Ley 795 de 2003 o su materia dominante
es la actividad financiera, razón por la cual en su epígrafe y a lo largo de
sus disposiciones se propone una reforma al régimen jurídico que regula dicha
actividad, incluyendo ajustes a la normas del sector cooperativo que refieren a
la actividad financiera.
Identificado el núcleo temático de la Ley 795 de 2003,
en el entendido que existe una relación temática clara y evidente entre la
actividad cooperativa y la actividad financiera, cabe establecer si los
contenidos normativos demandados, analizados en forma independiente, guardan o
no un vínculo de conexidad objetiva y razonable con la materia financiera que
gobierna dicha ley.
8. Las normas acusadas no violan el principio de
unidad de materia por cuanto regulan aspectos relacionados con la actividad
financiera que desarrollan las cooperativas
Como se mencionó en el apartado anterior, los
artículos 98 a 109 de la precitada Ley 795 de 2003, materia del presente
juicio, hacen parte del Capítulo Segundo y se ocupan de modificar y adicionar
algunas normas de la Ley 454 de 1998, “por la cual se determina el marco
conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento
Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo
Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía
Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de
Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre las actividades de las entidades de
naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones”.
Concretamente, las modificaciones introducidas por las
normas acusadas a la Ley 454 de 1998, opera respecto de algunas disposiciones de
esta última incorporadas a los Títulos III y IV, los cuales se ocupan de
regular, por una parte, lo concerniente a las entidades estatales de promoción,
fomento, desarrollo y supervisión de las organizaciones de la economía
solidaria, y  por la otra, la actividad financiera y aseguradora del
cooperativismo. En ese contexto se tiene que:
-
El artículo 98 modifica
el artículo 34 de la Ley 454, en el sentido de precisar el alcance de la
inspección, vigilancia y control que ejerce el Presidente de la República, por
intermedio de la Superintendencia de Economía Solidaria, sobre las cooperativas
y organizaciones de economía solidaria, haciendo claridad de que en el caso de las cooperativas de ahorro y crédito
multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito, las funciones serán
asumidas por esta Superintendencia, mediante el establecimiento de una
delegatura especializada en supervisión financiera, la cual recibirá asistencia
tecnológica, asesoría técnica y formación del recurso humano de la Superintendencia
Bancaria.
-
El artículo 99 modifica
el artículo 37 de la Ley 454, en el sentido de establecer la forma de
financiación de la Superintendencia de la Economía Solidaria.
-
El artículo 100
modifica el parágrafo primero del artículo 39 de la Ley 454, en el sentido de
atribuirle a la Superintendencia de Economía Solidaria facultades para
practicar, respecto de las entidades cooperativas que adelantan actividad
financiera, las medidas cautelares previstas en el artículo 108 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero.
-
El artículo 101
adiciona el artículo 39 de la Ley 454 con un parágrafo 2°, en el que le impone
a las cooperativas de ahorro y crédito y a las cooperativas multiactivas con
sección de ahorro, la obligación de constituir un fondo de liquidez.
-
El artículo 102
modifica el artículo 40 de la Ley 454, en el sentido de definir lo que se
entiende por cooperativas financieras, fijar su alcance, naturaleza jurídica y
los requisitos de funcionamiento, sometiéndolas al control de la
Superintendencia Bancaria y a las normas que rigen para el sistema financiero.
-
El artículo 103
modifica el artículo 43 de la Ley 454, restringiendo el uso de la palabra “ahorro”,
la cual sólo podrá ser utilizada por las cooperativas autorizadas para
adelantar actividad financiera y demás entidades autorizadas para captar
ahorro.
-
El artículo 104
adiciona el parágrafo del artículo 45 de la Ley 454, en el sentido de fijar las
pautas sobre la escisión de cooperativas que van a dar paso a la creación de
cooperativas de ahorro y crédito y cooperativas financieras.
-
El artículo 105
modifica el artículo 46 de la Ley 454, dejando en cabeza de las cooperativas
multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito y cuyos asociados
trabajen o hayan trabajado para una misma entidad público o privada, la
decisión de especializarse como cooperativas financieras.
-
El artículo 106
modifica el parágrafo primero del artículo 48 de la Ley 454, en el sentido de
establecer límites a las inversiones de capital de las cooperativas financieras
frente a sus aportes sociales y reservas patrimoniales, haciendo claridad de
que con tales inversiones las cooperativas no pueden desvirtuar su propósito de
servicio social ni el carácter no lucrativo de su actividad.
-
El artículo 107
modifica el parágrafo primero del artículo 50 de la Ley 454, y al igual que el
artículo anterior, establece límites a las inversiones de capital de las
cooperativas multiactivas o integrales frente a sus aportes sociales y reservas
patrimoniales, haciendo claridad en el sentido de que con tales inversiones las
mismas no pueden desvirtuar su propósito de servicio social ni el carácter no
lucrativo de su actividad.
-
El artículo 108
modifica el numeral 1° del artículo 51 de la Ley 454, fijando las prerrogativas
tributarias del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas.
-
Finalmente, el artículo
109 modifica el artículo 61 de la Ley 454, señalando las reglas que regulan las
operaciones de las cooperativas financieras, con los asociados,
administradores, miembros de las juntas de vigilancia y sus parientes.
Examinado el contenido de las normas
acusadas, concluye la Corte que, en efecto, en éstas se toman medidas
relacionadas con la participación del sector cooperativo en la actividad
financiera, en dos aspectos básicos: (i) la labor de supervisión a cargo de la
Superintendencia de la Economía Solidaria con la asistencia técnica de la Superintendencia Bancaria (arts. 98, 99 y 100); y (ii) las
condiciones para la creación y funcionamiento de las cooperativas financieras
(arts. 101 a 109).
Así las cosas, en contraposición a lo
afirmado por el actor en la demanda, encuentra la Corte que las mismas no
contravienen el principio de unidad de materia a que hacen referencia expresa
los artículos 158 y 169 de la Carta, pues es clara la relación de conexidad
temática y teleológica que existe entre ellas y el núcleo temático de la Ley
795 de 2003.
Teniendo en cuenta que a través de los
artículos 98 a 109 de la Ley 797 de 2003 se regulan aspectos de la actividad
financiera que cumplen las organizaciones cooperativas del sector solidario,
incluyendo medidas relacionadas con la labor de supervisión estatal, la
relación de cercanía entre éstas y el núcleo temático de la ley a la que
pertenecen no se discute, pues el mismo es precisamente la actividad
financiera. En efecto, atendiendo a su contenido normativo, las preceptivas
impugnadas son compatibles con la materia tratada en la ley, toda vez que en
ellas se incluyen medidas que deben ser cumplidas y observadas por las
cooperativas cuando intervienen en el sistema financiero.
Si por ministerio de la Ley, una de las
actividades especializadas que desarrollan las cooperativas es la relacionada
con la intermediación de recursos financieros, esto es, con la captación y
colocación de recursos del público, no
resulta extraño que en una ley que pretende modificar la legislación
financiera, se incluyan medidas dirigidas a promover y controlar esa actividad
cuando ésta es ejercida por entidades especializadas del sector solidario como
lo son las cooperativas.
A raíz de las nuevas
actividades financieras que el Legislador, en cumplimiento de los mandatos
contenidos en la Carta Política, le ha permitido ejercer a los organismos del
sector cooperativo, resulta constitucionalmente admisible una armonización de
la normatividad aplicable al sector financiero con la que regula al sector
solidario de la economía en ese aspecto, que fue que precisamente lo que se
llevó a cabo en la Ley 795 de 2003, al proceder ésta a modificar y adicionar
las disposiciones de la Ley 454 de 1998 que adoptaban medidas respecto de la
actividad financiera ejercida por las cooperativas.
Tal y como se anotó
en el numeral 4° de las consideraciones de esta Sentencia, uno de los
propósitos que inspiró la expedición de la Ley 454 de 1998 fue precisamente el
de incorporar al cooperativismo financiero en la institucionalidad de los
sistemas financieros, con el fin de permitirle competir en condiciones de igualdad,
eficiencia y calidad, buscando de este modo la movilización del ahorro nacional hacia ciertos
sectores de la población necesitados de servicios financieros efectivos y en
mejores condiciones de acceso. En este sentido, las normas acusadas guardan una
evidente y notoria identidad temática y teleológica con el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero que la Ley 795 de 2003 entró a modificar, pues coadyuvan
al objetivo de incorporar la actividad cooperativa especializada en la
legislación financiera en términos de seguridad y eficiencia.
Ahora bien, reiterando lo ya expresado, el
ajuste a la legislación del sector cooperativo financiero llevado a cabo por la
Ley 795 de 2003 a través de las normas acusadas, fue un tema que hizo parte del
proyecto original presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la
República, el cual a su vez fue incorporado a las ponencias y discutido y
votado por el legislativo en el curso de los debates en Comisiones y Plenarias
de Senado y Cámara. Desde ese punto de vista, los artículos 98 a 109 de la ley
795 de 2003 tampoco violan el principio de unidad de materia, ya que no se
trata de normas que hayan sido incorporadas el texto de la ley en forma
subrepticia o inconsulta y, por tanto, alejadas de la deliberación pública. Por
el contrario, el hecho de que el tema tratado en ellas hubiere surgido desde el
mismo surgimiento de la propuesta y haya sido objeto de discusión en los
distintos escenarios del Congreso, denota el ejercicio transparente de la
función legislativa que es precisamente el objetivo buscado con las exigencias
previstas en los artículos 158 y 169 de la Carta.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- En relación con el artículo 110 de la ley 795 de 2003, ESTARSE a
lo resuelto por la Corte en la Sentencia C-940 del 15 de octubre 2003 (M.P.
Marco Gerardo Monrroy Cabra), en la cual el mismo fue declarado EXEQUIBLE
por no haber violado los principios de identidad relativa, consecutividad y
unidad de materia.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE los artículos 98, 99, 100,
101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108 y 109 de la Ley 795 de 2003, pero sólo
por el cargo estudiado en esta causa.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
AUSENTE EN COMISION
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Artículos que vinieron a ser los 110 y 111 de la Ley 795 de 2003.
[2]
El artículo 72 de la Ley 79 de 1988 reza así: (Se subraya la parte que viene a
ser modificada por el artículo 110 de la Ley 795 de 2003)
“Artículo 72. Los organismos
de carácter cooperativo que presten servicios de seguros deberán ser
especializados y cumplirán la actividad aseguradora principalmente en interés
de sus propios asociados y de la comunidad vinculada a ellos.
Sin perjuicio de lo dispuesto
en el artículo 56 de la presente Ley[2],
cuando los servicios de previsión y solidaridad a que se refiere el artículo 65[2]
de la presente Ley requieran de una base técnica que los asimile a seguros,
deberán ser contratados con organismos cooperativos especializados en este
ramo, o con otras entidades aseguradoras legalmente establecidas; las
entidades que actualmente los presten podrán continuar haciéndolo a menos que,
requeridas por el organismos correspondiente del Estado, no demuestren su
competencia técnica y económica para hacerlo.”
[3]
La actividad aseguradora de las cooperativas se rige por las normas que regulan
esa actividad. Cf. Ley 79 de 1988, artículo 99.
[4]
Sentencia C-022 de 1993. M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5] Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[7] Sentencia C-714 de 2001, M.P.
Rodrigo Escobar Gil. Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias: C-025 de
1993, C-523 de 1995, C-1185 de 2000 y C-104 de 2004, entre otras.
[8]
Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.
[9] Al respecto pueden
consultarse las sentencias, C-025 de 1993, C-328 de 1995,C-6657 de 2000, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa,  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-540 y 618 de 2001,
M.P. Manuel José Cepeda, C-714 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-737 de
2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-198 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández, C-309 de 2002, Jaime Córdoba Triviño, entre otras.
[10] Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[11] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12] Sentencia C-245 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[13] Sobre el punto se pueden consultar también las Sentencias C-540
de 2001, C-1114 de 2003, C-245 de 2004 y C-460 de 2004.
[14] Sentencias T-209 de 1999, T-125 de 1994, T-434 de 2002 y C-459 de
2004.
[15] Sentencia T-550 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.
[16] Ley 454 de 1998, artículo 2°.
[17] Ley 79 de 1988, arículo 3º .
[18] Ley 79 de 1988, artículos 61 a 64.
[19] Sentencia C-211 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[20] Sentencia C-1145 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[21] Sentencia C- 898 de 2003, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[22] Sentencia Ibídem.
[23] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[24] Ley 458 de 1998, artículo 39.
[25] Sentencia C-948 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernádez..
[26] Sentencia Ibídem.
[27]
Juan Manuel Santos. Exposición de motivos al proyecto de ley 106 Cámara,.
Gaceta del congreso N° 502 del 28 de septiembre de 2001.
[28] Ibídem.
[29] Ibídem.
[30] Gaceta del Congreso Número 569 del 6 de diciembre de 2002.
[31] Ibídem.