T-853-11
{PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA}
Sentencia T-853/11
ACCION DE TUTELA EN MATERIA
DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Procedencia
excepcional para el amparo de derechos fundamentales de la población desplazada
AYUDA HUMANITARIA COMO
DERECHO FUNDAMENTAL EN CABEZA DE LAS PERSONAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO
FORZADO
Para
esta Corporación la ayuda  humanitaria tiene el alcance de derecho fundamental
en cabeza de la población en situación de desplazamiento forzado. Su regulación
legal y reglamentaria, sin embargo, ha sido objeto de diversas discusiones
constitucionales, especialmente, en relación con los límites temporales
impuestos por el legislador a la entrega de los diversos elementos materiales
que componen la ayuda humanitaria. Así, la constitucionalidad de la regulación
legal del derecho (recién citada) fue analizada por la Sala Plena de la
Corporación en sentencia C-287 de 2007. El problema jurídico no se dirigía a
cuestionar el alcance o contenido del derecho sino que desafiaba
específicamente, la legitimidad constitucional del límite de 3 meses
(susceptible de una prórroga) establecido en la ley 387/97.
DERECHO A LA SEGURIDAD
PERSONAL-Desarrollo jurisprudencial
DERECHO A LA SEGURIDAD
PERSONAL-Niveles de riesgo/DERECHO
A LA SEGURIDAD PERSONAL-Caracterización de los riesgos frente a los cuales
protege
DERECHO A LA SEGURIDAD
PERSONAL-Alcance y contenido
La
definición de derecho a la seguridad personal usada por la jurisprudencia es
significativa en cuanto incorpora al ordenamiento constitucional el derecho a
recibir protección especial por parte del Estado cuando se está expuesto a
riesgos elevados. No obstante, en la medida en que limita el concepto a la
facultad de recibir protección, restringe la posibilidad de delimitar con
precisión en qué consisten las obligaciones de respeto y de garantía que tiene
el Estado frente al derecho circunscribiendo su ámbito a la protección. Cuando
una persona afronta una circunstancia que pone en peligro su seguridad personal
-sin importar que se categorice como riesgo o amenaza-, dado que se trata de
una situación excepcional o extrema, el Estado tiene la obligación de brindarle
medidas de protección oportunas y adecuadas, que correspondan a un estudio
serio y proporcionado del nivel de riesgo en el que se encuentra.
REGIMEN LEGAL DE LOS PROGRAMAS DE PROTECCION DE LA
SEGURIDAD PERSONAL-Aplicación de las
disposiciones deben responder a postulados del debido proceso y buena fe
El
derecho a la seguridad personal exige que la aplicación de las disposiciones
responda a los postulados constitucionales del debido proceso y la buena fe, sin
que sea posible que el texto se convierta en óbice para el cumplimiento de las
obligaciones estatales frente al derecho a la seguridad personal, o una excusa
para la vulneración directa del mismo.
DERECHO A LA REPARACION DE
LAS VICTIMAS DE GRUPOS ARMADOS EN EL MARCO DEL CONFLICTO ARMADO-Trámite de reparación por vía administrativa
Es deber del Estado facilitar el acceso de los
accionantes a la reparación sin imponer requisitos que impliquen una carga
desproporcionada para las víctimas, bien sea porque no puedan cumplirlos,
porque su realización desconozca la especial protección constitucional a la que
tienen derecho, o porque vulneren su dignidad. No obstante, las víctimas
conservan la obligación mínima de presentarse ante la entidad correspondiente y
solicitar el acceso a los programas. Esas medidas de reparación no deben
confundirse con programas de asistencia social o humanitaria pues, aun cuando puede establecerse una relación de
complementariedad entre los servicios sociales del Estado, las acciones de
atención humanitaria y las medidas de reparación, no es posible asimilarlas
unas a otras o pretender reemplazar unas por otras. Cuando ello ocurre, se ve
menguado el alcance del derecho a la reparación y se amenaza con su
vulneración.
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia será
prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su
autosostenimiento
DERECHO FUNDAMENTAL A LA AYUDA HUMANITARIA-Vulneración por Acción Social al no suministrar las
ayudas de manera integral, continua y oportuna
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Concepto de igualdad y concepto de obligación jurídica
son esenciales en la evaluación de los riesgos y amenazas a la seguridad
personal
El
examen de una violación al derecho a la igualdad se desarrolla mediante la
identificación de las semejanzas y diferencias jurídicamente relevantes entre
dos personas, supuestos, o situaciones de hecho. Como es obvio, toda pareja de
situaciones, personas o eventos presentan similitudes y diferencias parciales,
así que el juez debe asumir la tarea interpretativa de identificar esas
semejanzas y diferencias, y la carga argumentativa de evaluar cuáles tienen
mayor peso en el caso concreto para así determinar si las consecuencias
jurídicas a aplicarse en cada caso deben ser las mismas, o diversas entre sí.
Dicho de otra forma, un trato desigual no está justificado y constituye un acto
de discriminación si no existen razones constitucionalmente legítimas,
poderosas y suficientes que lo legitimen. Pero también constituye un acto de
discriminación el que una autoridad dé el mismo trato a personas que se
encuentran en situaciones de hecho disímiles en aspectos jurídicamente
relevantes. La razonabilidad, entendida como ese examen de las razones que
permiten la existencia de tratos diferenciales o que excluyen ese tipo de
tratamiento, es un concepto utilizado por los jueces constitucionales
(principal pero no exclusivamente) para determinar cuándo un trato es
discriminatorio (diferente y  no justificado) y cuándo está ordenado por la
diferencia de supuestos fácticos jurídicamente relevantes. Pero también es un
concepto ligado a la aparición del Estado de Derecho, en tanto se opone a las
actuaciones caprichosas y arbitrarias y sujeta la conducta de los poderes
públicos a la persecución de fines constitucionalmente legítimos.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Orden al Ministerio del Interior incorpore al
peticionario a un plan de protección adecuado a su condición de líder indígena
por haber recibido amenazas contra su vida
Referencia:
expediente T-3088559
Acción de tutela de Juan contra
Acción Social y otros.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., diez (10) de noviembre de dos mil once (2011).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados  María Victoria Calle Correa,  Mauricio González Cuervo y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del trámite de revisión del fallo proferido sobre el asunto de la referencia
por el Juzgado Diecinueve (19) Civil del Circuito de Bogotá, el dos (2) de mayo
de dos mil once (2011).
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda
Juan interpuso
acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional (en adelante, Acción Social), con el fin de obtener
protección constitucional a sus derechos fundamentales a recibir ayuda
humanitaria como persona en condición de desplazamiento forzado, a la
reparación administrativa prevista en el decreto 1290 de 2008, y a la seguridad
personal. A continuación se sintetizan los fundamentos fácticos y jurídicos de
la demanda:
1.1.
El señor Juan, indígena de la etnia AAA y víctima de desplazamiento
forzado, interpuso acción de tutela invocando la protección a sus derechos
constitucionales a la asistencia humanitaria de la población desplazada, a la
reparación por vía administrativa y a la seguridad personal.
1.2.
Afirma que fue declarado objetivo militar por parte de las AUC y las Farc
debido a la función que desempeñaba en su comunidad, consistente en evitar que
los menores del resguardo fueron reclutados por esos grupos armados. Por esa
razón, en 2005 debió abandonar su tierra y, desde entonces, ha puesto su
situación en conocimiento de diversas autoridades, como la Procuraduría General
de la Nación y el Ministerio del Interior (Dirección de Derechos Humanos). El
actor, sucesivamente, debió desplazarse hacia la cabecera municipal;
posteriormente, se dirigió a la capital de un departamento vecino y,
finalmente, se ubicó en Bogotá.
1.3.
Explica que en enero de 2008 intentó regresar a su tierra “pensando que los
ánimos estaban más calmados por la presencia del Ejército Nacional en la zona,
sin embargo el día 8 de enero de 2008 recibí la visita de Miembros de las (…)
Farc y me advirtieron que debía marcharme con mi esposa (…) e hijos. Nos
trasladamos a la cabecera municipal, pero nuevamente fui alcanzado por las
amenazas, nos retiramos a (…)pero una vez más fui desplazado del lugar,
finalmente llegué a la ciudad de Bogotá D.C. y una vez fui ubicado en el sitio
donde me estaba quedando, esta vez no me buscaban para advertirme sino para
asesinarme, por lo que solicité asilo político ante varias embajadas de otros
países pero no ha sido posible pues cada vez que piden documentos yo no tengo
dinero ni para un pasaje urbano”.
1.4.
Expone el peticionario, además, que el 24 de julio de 2009 presentó derecho de
petición ante varias autoridades, tales como la Defensoría del Pueblo, la
Procuraduría Generad de la Nación, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos, Acción Social y el Ministerio de la Nación sin que,
hasta el momento, haya recibido ningún tipo de solución a su situación.
1.4.
De otra parte, el demandante considera que Acción Social ha desconocido su
derecho a la asistencia humanitaria al no concederle la prórroga que requiere
debido a que no ha alcanzado una situación de auto sostenimiento, a pesar de
que elevó una solicitud formal desde el once (11) de febrero de dos mil once
(2011).
1.4.
Finalmente, el accionante sostiene que Acción Social ha violado su derecho a la
reparación administrativa establecida en el decreto 1290 de 2008. En ese
sentido, argumenta que, pese a que en el decreto se establece que los titulares
de este derecho no están obligados a presentar una petición individual, Acción
Social no le ha informado el estado de su trámite de reparación.
1.5.
Por los hechos expuestos, Juan interpuso acción de tutela contra Acción
Social. La demanda fue admitida por el catorce (14) de abril de dos mil once
(2011).
2. Intervención de
Acción Social
2.1.
Acción Social intervino en el trámite de primera instancia. Solicitó denegar el
amparo por no existir violación a los derechos fundamentales del accionante. En
tal sentido, expuso que el peticionario ha recibido diversos componentes del
programa de atención integral a la población desplazada[1]:
“Verificada la base de ayuda humanitaria se evidencia
que al núcleo familiar de la señora (sic) Juan se le ha entregado A.H. (sic), a
través de dos giros que han consistido en tres meses de mercado y tres meses de
alojamiento cada uno, los cuales han sido pagados tal como se aprecia en el
siguiente cuadro histórico de pagos” (Se trata de pagos por valor de $975.000
entregados el 11 de septiembre de 2009 y el 17 de noviembre de 2010).
Conforme a la información que reposa en la entidad, en
la actualidad el señor Juan se encuentra pendiente de la respectiva
programación de ayudas relativas a la prórroga de la misma, sujeto a los
procedimientos internos y a la disponibilidad presupuestal”.
2.2.
En lo atinente a la fase de estabilización económica, la entidad demandada
alegó que, pese a su función de coordinación del Snaipd, este componente de
atención a la población desplazada debe adelantarse mediante el acercamiento
directo del interesado al conjunto de entidades que conforman la oferta estatal
en proyectos productivos y que, en ese ámbito, la responsabilidad de cada
entidad es individualizable (ver fls 65-66).
“Es importante resaltar que la orientación respecto de
la manera de acceder a los programas de salud, educación, capacitaciones por
parte del Sena, atención del Icbf, líneas de crédito de Finagro – Banco
Agrario, Generación de ingresos, asignación de predios rurales y vivienda al
tenor de lo dispuesto en la ley 387 de 1997 y en el decreto 2569 de 2000,
tanto, del nivel nacional como territorial, se realiza a través de Unidad de
Atención y Orientación (UAO), en donde se ha venido prestando cada uno de los
beneficios señalados en el art. 19 de la Ley 387/97, debido a que es el espacio
interinstitucional donde confluyen de las entidades (sic) y en donde se
garantiza el ejercicio de los derechos de la población en condición de
desplazamiento mediante Ruta de Atención diseñada integral (sic)”.
2.3.
Finalmente, sobre la eventual violación al derecho fundamental a la reparación
por vía administración, la parte demandada señaló:
“Con el fin de ejercer nuestro derecho a la defensa,
me permito informar a su honorable despacho que procedimos a remitir el caso de
la referencia a la Subdirección de atención a víctimas de la violencia (Savv)
quien es el responsable de suministrarnos los insumos y las gestiones que han
adelantado al respecto”.
3.
Fallo de primera instancia
3.1.
El Juzgado Diecinueve (19) Civil del Circuito de Bogotá, por medio de sentencia
de dos (2) de mayo de dos mil once (2011), denegó el amparo a los derechos
fundamentales al mínimo vital, la vivienda digna, la reparación, la educación y
la salud del actor; y tuteló el derecho fundamental de petición del
peticionario. En consecuencia, ordenó a Acción Social expedir una respuesta
definitiva sobre la solicitud elevada por el accionante invocando la prórroga
de la ayuda humanitaria.
3.2.
Sobre el primer aspecto, es decir, sobre una presunta violación al derecho a la
atención integral de la población desplazada (aspecto ligado a la eficacia de
los derechos cuya protección fue denegada), consideró el juez de primera
instancia “que la actitud presuntamente violadora de los derechos
constitucionales caracterizados por su connotación de fundamentales, desplegada
por parte de la institución accionada, no se ha configurado, ello como quiera
que al accionante se le están posibilitando todas las oportunidades de acceder
a la ayuda pedida y por el contrario, no se puede establecer que en modo alguno
se le esté negando por la entidad demandada el derecho reclamado (…) lo que
sucede es el éste (sic) no ha cumplido con su carga de acercarse a la Acción
Social (sic) a fin de evidenciar su puntual estado a fin de que se establezca
si (…) es merecedor de la ayuda pedida”.
3.3.
En cuanto al derecho de petición, cuya vulneración dio por comprobada,
consideró el a quo: “(…) la actitud violadora del derecho constitucional se
presentó y no ha cesado, pues no se ha dado el trámite de ley a la petición
elevada, y aunque la respuesta emitida por el ente requerido no resolvió la
cuestión sometida a estudio, bien sea favorable o desfavorable (sic) a los
intereses del peticionario, además de ello, no es congruente frente a la
petición elevada, ni tampoco existe prueba de haber sido puesta en conocimiento
del peticionario la respuesta a que alude la accionada por lo tanto se entiende
que la petición no ha sido atendida”
4.
El fallo no fue impugnado.
5. Actuación en sede de revisión
La
Sala Novena de Revisión, mediante autos de seis
(6) de octubre y veinte (20) de octubre
de dos mil once (2011) decidió vincular al trámite de esta acción de tutela
al Ministerio del Interior, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría
del Pueblo, así como requerir informes a las citadas autoridades para mejor
proveer en el trámite de la referencia. A continuación se sintetiza la
respuesta remitida por cada una de las autoridades vinculadas o accionadas:
5.1.
Información remitida a la Sala por Acción social:
En
este acápite se efectuará una reseña esquemática de la respuesta dada por
Acción Social al requerimiento de la Corte Constitucional. En su informe, la
autoridad solicita que sea confirmado el fallo de primera instancia, pues
considera que no desconoció los derechos fundamentales del actor, lo que
sustenta en una descripción detallada de los distintos componentes de atención
que ha recibido el actor, como lo ilustran los siguientes cuadros:
5.1.1.
Ayuda humanitaria:
Fecha de entrega
Beneficiario
Componente
Asistencia
Entidad
Operador
Valor
13/07/06
Juan
Acompaña miento psicosocial.
Terapias
Acción Social.
Opción vida.
$ 0.00
13/07/06
Juan
Acompañamiento psicosocial.
Talleres
Acción Social.
Opción vida.
$ 0.00
13/07/06
Juan
Asistencia no alimentaria.
Kit higiene y aseo.
$27.402
13/07/06
Juan
Asistencia no alimentaria.
Kit escolar
$23.479
13/07/06
Juan
Asistencia alimentaria.
Mercados
$163.192
13/07/06
Juan
Orientación.
“Derec. Respons. Y oferta
institucional”
Acción social – chf.
Opción vida.
$ 0.00
5.1.2.
Ayudas económicas:
Beneficiario
Fecha de pago
Valor
Archivo
Juan
11/09/09
$ 975.000.oo
Informe 98540831
Juan
17/11/10
$ 975.000.oo
Informe 98651110
Sobre
la prórroga en la entrega de estas ayudas, sostiene Acción Social:
“Juan, (…) presenta el turno 3D-100224 generado el
25/02/11, pendiente de giro, el prefijo 3D va en el turno 86943. Lo anterior
atendiendo lo establecido en el artículo 15 de la ley 962 de 2005 y lo
dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia T-496 de 2007, protegiendo
de esta forma el derecho a la igualdad y por medio de las cuales (sic) se establece
el esquema de turnos para la entrega de la ayuda humanitaria, de acuerdo con la
disponibilidad presupuestal de la Entidad y el resultado arrojado por el
proceso de caracterización en SAPD”.
5.3.
Estabilización económica.
Expone
Acción Social que este componente es responsabilidad del Gobierno Nacional, “es
decir, de todas las entidades que conforman el SNAIPD (…) e igualmente de todos
los entes territoriales del orden municipal y departamental, para la cual cada
una de las entidades competentes tienen su propia oferta institucional, y por
ende, estructura los procesos de acuerdo a las características regionales,
capacidades productivas de la población, y muy especialmente, la voluntad de
los desplazados para vincularse a las ofertas vigentes, en ese orden de ideas,
nos permitimos citar alguna de las entidades responsables, a saber a efectos de
que el accionante acuda  personalmente a estos entes y solicite la orientación
para acceder a los programas a los que esté interesado (…=”.[2]
A
pesar de esa posición, en el informe remitido a esta Corporación, se expone que
el actor ha recibido los siguientes componentes en materia de estabilización
económica, a través del operador “opción vida”:
Fecha entrega
Beneficiario
Componente
Tipo
Entidad
Valor
12/08/09
Juan
Emprendimiento (Creación).
Capacitación
Acción social
$ 0
02/09/09
Juan
Emprendimiento (Creación).
Apoyo Económico
Acción social
$ 1.600.000
12/01/10
Juan
Emprendimiento (Creación).
Seguimiento y acompañamiento
Acción social
$ 0
13/01/10
Juan
Emprendimiento (Creación).
Acompañamiento psicosocial.
Acción social
$ 0
5.4.
Medidas de protección:
Sobre
la inclusión (o no) del actor en programas de protección a la seguridad
personal, indica Acción Social que solicitó información al Ministerio del
Interior y de Justicia ante el requerimiento efectuado por la Corte
Constitucional:
“(…) [E]n lo atinente a la inclusión del señor Eduardo
José Imbreth en el plan de protección especial para líderes y lideresas
indígenas, en razón de la naturaleza del asunto y por ser competencia funcional
del Ministerio del Interior, se solicitó tanto por correo electrónico como por
comunicación escrita a la Doctora Maria Paulina Riveros Dueñas, Directora de
Derechos Humanos de esa entidad, información precisa que nos permita responder
de fondo y ciertamente el requerimiento hecho por el Despacho a su digno cargo
en este en este preciso aspecto” (Se omiten las mayúsculas del original).
5.2. Informe remitido por el Ministerio del Interior y de Justicia.
Del
informe que el Ministerio del Interior y de Justicia remitió a esta
Corporación, solo se hará referencia a las respuestas relacionadas con el
trámite que dado por esa autoridad a la solicitud de protección personal
elevada por el actor, tomando en cuenta que lo relativo a la atención social de
la población desplazada se encuentra reseñado en la intervención de Acción
Social, entidad coordinadora del Sistema Integral de Atención a la Población
Desplazada.
Afirma
el Ministerio vinculado que el señor Juan, en efecto, elevó solicitud de
inclusión en el Programa de Protección de la Dirección de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior e indica que, mediante oficio 18730 de 25 de septiembre
de 2009, se solicitó al Coordinador de la Oficina de Derechos Humanos de la
Policía Nacional la adopción de medidas para salvaguardar la vida e integridad
personal del peticionario.
Por
medio del oficio No. 19142 de 30 de septiembre de 2009 se le informó al
peticionario sobre las actuaciones desplegadas por la Dirección de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior y se le solicitó actualizar sus datos
personales, pues la Policía Nacional no pudo ubicarlo en la dirección reportada
por él. Se le indicó, así mismo, “que era su deber colaborar con las
autoridades competentes, para (…) adelantar las diligencias (…) para conocer su
situación de riesgo”.
Posteriormente,
el Ministerio solicitó al coronel William René Salamanca de la Dirección de
Protección de la Policía Nacional ordenar el estudio técnico de nivel de riesgo
del señor Juan para implementar medidas preventivas y protectivas para su
seguridad personal (oficios 25642 de 2009 y 21650 de 2010, en el que se reiteró
el requerimiento inicial).
La
Policía Nacional dio respuesta mediante oficio 25620 de 2010, explicando que el
estudio concluyó con una valoración de “nivel de riesgo ordinario”, resultado
que fue comunicado al peticionario a través del oficio No. 25531 de 25 de
octubre de 2010 indicándole (i) un grupo de recomendaciones para procurar su
seguridad; (ii) la negativa de vincularlo al Programa de protección de la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior “comoquiera que no
ostenta un nivel de riesgo extraordinario o extremo, que amerite la adopción de
medidas de protección especiales por parte de esta entidad”; y (iii) la
posibilidad de efectuar un nuevo estudio, previa solicitud del actor en la que
se demuestre un cambio en la situación ya analizada en el estudio de octubre de
2010.
Con
base en lo expuesto, el Ministerio solicitó ser desvinculado “de la acción
de tutela que nos ocupa, comoquiera que la solicitud de protección presentada
en el año 2009 por parte del accionante le fue respondida y comunicada en
debida forma, razón por lo que” no existe violación a ningún derecho
fundamental.
5.3. Informe de la Procuraduría General de la Nación
La
Procuraduría General de la Nación respondió al requerimiento de esta
Corporación indicando que no incurrió en violación alguna a los derechos
fundamentales del señor Juan pues después de recibir el derecho de
petición del accionante, lo remitió dentro del término legal a la Oficina de
Protección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de
Justicia, y a la directora del Programa de protección de víctimas y testigos de
la Fiscalía General de la Nación, actuación que fue informada en su momento al
actor, configurándose así la carencia actual de objeto por hecho superado.
Aclara,
sin embargo, que “si [la Corte Constitucional] considera necesaria la
intervención de la Procuraduría General de la Nación en defensa de los derechos
fundamentales del accionante, estamos prestos a brindarla en el momento que ha
(sic) bien consideren”.
En
ese marco, procede la Sala a la exposición de los fundamentos de la decisión y
el análisis del caso concreto.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de
conformidad con lo determinado en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento
del auto de veintiocho (28) de julio de dos mil once (2011), expedido
por la Sala de Selección Número siete (7) de esta Corporación, que seleccionó
este asunto para revisión.
a.
Problema jurídico planteado
Corresponde
a la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, determinar si las
entidades accionadas y/o vinculadas al presente trámite violaron los derechos
fundamentales del peticionario (i) a recibir ayuda humanitaria como víctima de
desplazamiento forzado, o a obtener la prórroga de la misma; (ii) a la
reparación administrativa prevista en el decreto 1290 de 2008, en tanto el
actor no ha sido informado sobre el estado de su trámite de reparación; y (iii)
a la seguridad personal, posiblemente amenazada por grupos al margen de la ley,
en razón de las funciones que desempeñaba como líder indígena en su comunidad
de origen, situación que puso en conocimiento de las autoridades sin que estas
hayan adoptado ninguna medida para su protección.
Para
abordar el estudio del problema señalado, esta Sala reiterará la jurisprudencia
de la Corte Constitucional en relación con (i) la procedencia de la acción de
tutela para la protección de los derechos de las personas en situación de
desplazamiento forzado; (ii) el derecho de la población desplazada a recibir
ayuda humanitaria por parte del Estado; (iii) el trámite que deben seguir las
solicitudes de reparación por vía administrativa; y (iv) el derecho fundamental
a la seguridad personal.
Procedencia
de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales de las
personas en situación de desplazamiento forzado. Reiteración de jurisprudencia[3]
1.
La Corte Constitucional ha establecido, en jurisprudencia reiterada y uniforme,
que la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para la protección de
los derechos fundamentales de las personas víctimas de desplazamiento forzado,
por las razones que a continuación se exponen[4]:
El
desplazamiento forzado supone una grave y compleja vulneración a un amplio
conjunto de derechos constitucionales. Esa violación se produce, en un primer
momento, a raíz de los acontecimientos propios del desplazamiento que, en el
caso colombiano, por regla general se relacionan con hechos violentos. Pero,
además, la amenaza a los derechos de las personas en situación de
desplazamiento se extiende en el tiempo, debido a los obstáculos que deben
superar para acceder a los servicios estatales y asegurar su participación en
la sociedad desde una posición marginal en la sociedad.
2.
En tal sentido, la intensidad con que el desplazamiento limita o lesiona la
efectividad de diversos derechos fundamentales ha sido considerada por este
Tribunal incompatible con un régimen constitucional basado en el respeto por la
dignidad humana y la eficacia de los derechos constitucionales, razón por la
cual en el fallo T-025 de 2004, esta Corporación declaró la existencia de un estado
de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado[5].
3.
Si bien esta Corte considera que el complejo problema del desplazamiento no
puede atribuirse a una autoridad estatal específica[6],
sí resulta claro que en la base del fenómeno se encuentra comprometida la responsabilidad
del Estado[7], por incumplimiento del
deber de protección a la vida, la dignidad y la integridad personal de todos
los colombianos (Arts. 1º, 2º C.P.)[8].
Por
tales razones, las personas desplazadas de su territorio constituyen un grupo
poblacional en extremo vulnerable, merecedor de un trato especial -de carácter
preferente- por parte de las autoridades, y frente al cual las cargas exigidas
al resto de la población para el ejercicio de sus derechos resultan
desproporcionadas o exorbitantes. Entre otras consecuencias de ese
reconocimiento, ha considerado la Corporación que la acción de tutela es el
único mecanismo judicial que reúne un nivel adecuado de idoneidad, eficacia y
celeridad para garantizar sus derechos fundamentales con la urgencia debida, es
la acción de tutela[9].
4.
Así, en sentencia T-821 de 2007, expresó la Corte: “En suma, para la Corte,
dada la situación de extrema vulnerabilidad de las personas en situación de
desplazamiento, el mecanismo que resulta idóneo y eficaz para defender sus
derechos fundamentales ante una actuación ilegitima de las autoridades
encargadas de protegerlos, es la acción de tutela” [10].[11]
Y, en sentido similar, en el fallo T-086 de 2006 consideró: “(…) como se
verá, por el solo hecho de su situación, las personas sometidas a desarraigo
pueden exigir la atención del Estado, sin soportar cargas adicionales a la
información de su propia situación, como las que devienen de promover procesos
dispendiosos y aguardar su resolución (...) se ha admitido que cuando quiera
que en una situación de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus
deberes de protección para con todos aquellos que soporten tal condición, la
tutela es un mecanismo idóneo para la protección de los derechos conculcados”. [12]
La
ayuda humanitaria como derecho fundamental en cabeza de las personas víctimas
de desplazamiento forzado
5.
En la sentencia T-025 de 2004 (citada), en la cual fue declarado el Estado de
cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, la Corte
Constitucional observó que la adecuada atención a las necesidades de esta
población requiere del diseño de políticas públicas destinadas a la prestación
de un amplio conjunto de servicios por parte del Estado, y anotó que los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, formulados en 1998
por el representante del Secretario General de las Naciones Unidas sobre el
desplazamiento interno, Francis Deng, deben informar esas políticas, en tanto
son imprescindibles para establecer el contenido protegido de los derechos de
la población desplazada, dado que este no fue determinado directamente por el
constituyente de 1991.
A
partir de esas precisiones, la Sala Tercera de Revisión adelantó un análisis
sobre los componentes prestacionales que el Estado debe proporcionar a la
población desplazada como mínimos necesarios para la subsistencia de las
víctimas de desplazamiento forzado. Ese contenido mínimo prestacional es
diferente al mínimo vital del resto de la población pues debe dirigirse a
asegurar que la persona recupere las condiciones materiales para emprender un
proyecto vital en condiciones de dignidad, después de haber sufrido graves
violación a un conjunto de sus derechos constitucionales y, en los contenidos
señalados por la jurisprudencia de este Tribunal, o establecidos por vía legal
y reglamentaria, constituyen un derecho fundamental susceptible de ser
protegido a través de la acción de tutela.
Entre
esos derechos, destacó la Corte el de recibir “la asistencia mínima que
requiere la persona víctima del desplazamiento forzado para alcanzar unas
condiciones dignas de subsistencia mediante la satisfacción de las necesidades
básicas (…)suministrada de manera integral y sin dilaciones, como quiera que la
persona desplazada carece de oportunidades mínimas que le permitan
desarrollarse como seres humanos autónomos. De allí que deba ser proveída
hasta la conclusión de las etapas de restablecimiento económico y retorno o
reubicación[13] y que ‘el Estado no
pued[a] suspender abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en
capacidad de auto sostenerse”[14]. Y, en relación
con el contenido del derecho a recibir ayuda humanitaria, precisó:
“(…) [C]on base en las obligaciones internacionales
asumidas por Colombia en materia de derechos humanos y derecho internacional
humanitario[15], así como en la
compilación de criterios para la interpretación y aplicación de medidas para
atender a la población desplazada contenida en los Principios Rectores, la Sala
considera que los siguientes derechos mínimos (…) integran el mínimo
prestacional que siempre debe ser satisfecho por el Estado:
(…) 4. El derecho a una subsistencia mínima como
expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en el
Principio 18, lo cual significa que “las autoridades competentes deben
proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las
mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda
básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios
esenciales.”[16] También se dispone
que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales para garantizar la
participación plena de las mujeres en condición de desplazamiento en la
planeación y la distribución de estas prestaciones básicas. Este derecho
debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los Principios 24 a 27
reseñados en el Anexo 3, ya que es a través de la provisión de asistencia
humanitaria que las autoridades satisfacen este deber mínimo en relación con la
subsistencia digna de los desplazados. Esta asistencia humanitaria se refiere
tanto a la ayuda humanitaria de emergencia, que se presta al producirse el
desplazamiento, como a los componentes de asistencia mínima durante las etapas
de restablecimiento económico y de retorno”.[17]
6. Ese derecho recibió concreción legislativa mediante la
ley 387 de 1997 que, en su artículo 15, dispone: “Una vez se produzca el
desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas
tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad
de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus
necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas (…)”.
7.
El artículo 20 del Decreto 2569 de 2000[18], a su turno, entiende
por atención humanitaria de emergencia “la ayuda temporaria e inmediata
encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada,
a fin de mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud, atención
sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno
y salubridad pública”.
8.
Es claro entonces para esta Corporación que la ayuda  humanitaria tiene el
alcance de derecho fundamental en cabeza de la población en situación de
desplazamiento forzado. Su regulación legal y reglamentaria, sin embargo, ha
sido objeto de diversas discusiones constitucionales, especialmente, en
relación con los límites temporales impuestos por el legislador a la entrega de
los diversos elementos materiales que componen la ayuda humanitaria.
Así,
la constitucionalidad de la regulación legal del derecho (recién citada) fue
analizada por la Sala Plena de la Corporación en sentencia C-278 de 2007. El
problema jurídico no se dirigía a cuestionar el alcance o contenido del derecho
sino que desafiaba específicamente, la legitimidad constitucional del límite de
3 meses (susceptible de una prórroga) establecido en la ley 387/97.
9.
En ese estudio de constitucionalidad, recordó la Sala Plena que en la sentencia
T-025 de 2004 la Corte consideró que el término de tres meses no era
necesariamente irrazonable pues permitía a las personas desplazadas “planificar
a corto plazo y tomar decisiones autónomas de auto - organización (para)
acceder a posibilidades razonables de subsistencia autónoma sin estar apremiada
por las necesidades inmediatas de subsistencia”, y otorgaba al Estado un plazo
para diseñar programas específicos para la satisfacción de sus obligación “en
materia de ayuda para la estabilización socioeconómica de los desplazados”.
Pero,
recordando que en esa providencia también sentenció la Corporación que, al
menos dos grupos de personas, tenían el derecho a una extensión superior al
período legalmente planteado: “(a) quienes estén en situación de urgencia
extraordinaria, y (b) quienes no estén en condiciones de asumir su
autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento
socio económica (…)”, estimó que la aplicación rígida del término planteado en
la ley podría enfrentar serios problemas de constitucionalidad.
10.
Por ello, la Corte Constitucional, en sede de control abstracto, decidió
condicionar la interpretación de las reglas legales sobre el límite temporal de
la ayuda humanitaria, sentando los siguientes criterios:
“Al tenor de lo dispuesto en el parágrafo del artículo
15 de la Ley 387 de 1997, a la atención humanitaria de emergencia se tiene
derecho “por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente
por otros tres (3) más”, de modo que las acciones de asistencia, socorro y
protección que adelanten las autoridades comprenderán a lo sumo ese
periodo, salvo eventos extraordinarios en los que se autoriza otorgar una prórroga
por tres meses adicionales, lo cual, frente a las realidades nacionales,
resulta notoriamente  insuficiente en la gran mayoría de situaciones y, por lo
mismo, no alcanza para que puedan paliarse y, finalmente, superarse los graves
quebrantamientos a múltiples derechos fundamentales de la población desplazada
(…)”
(…) la Corte estima que la ayuda
humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es
conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a
que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a
las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga
a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención,
en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable
parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la
ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y
social. || Teniendo en cuenta, entonces, que el estatus de desplazado no
depende del paso del tiempo sino de una condición material, dichos programas
sólo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de que el desplazado tiene
satisfecho su derecho a la subsistencia mínima, al haber podido suplir sus
necesidades más urgentes de alimentación, aseo personal, abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas, aspectos a los que apunta este
componente de atención de acuerdo con lo estipulado en el artículo 15 de la Ley
387 de 1997”.
11. De
ese modo, la Corte determinó que, si bien el término de 3 meses es prima
facie razonable, es imprescindible que su aplicación sea flexible y que
considere, en cada caso concreto, si debe extenderse con el fin de garantizar
el tránsito hacia “programas serios y continuados de estabilización
económica y social”.
El derecho a la seguridad personal
En
esta oportunidad, la Sala reiterará, in extenso, la sistematización
jurisprudencial realizada en reciente fallo[19], dada la importancia de
consolidar la jurisprudencia en materia de seguridad personal.
12.
Desde sus primeros años, la Corte Constitucional se ha visto enfrentada a la
revisión de acciones de tutela en las que diferentes personas solicitan
protección frente a amenazas que comportan graves riesgos para su vida y su
integridad, y que se desarrollan en el contexto de violencia del país. La Corte
ha sostenido de manera constante que estas situaciones amenazan los derechos
fundamentales a la vida y a la integridad personal, consagrados expresamente en
el texto constitucional. Pero, adicionalmente, a través del desarrollo de su
jurisprudencia, ha avanzado en la ampliación del ámbito de protección exigible
en estas situaciones a través de la acción de tutela, sosteniendo que ellas
vulneran un derecho autónomo garantizado a nivel constitucional: la seguridad
personal.
13.
Con el fin de lograr una mejor comprensión de la naturaleza y contenido del
derecho a la seguridad personal, la Sala sintetizará los pronunciamientos
efectuados por este Tribunal en la materia, distinguiendo tres períodos de
desarrollo de la doctrina constitucional para, posteriormente, realizar algunas
precisiones necesarias respecto del alcance del derecho.
Pueden
distinguirse tres momentos en la jurisprudencia de esta Corte, que dan lugar a
una comprensión cada vez más amplia del derecho a la seguridad personal. Un
primer momento en que se concedía el amparo basándose en la vulneración de los
derechos a la vida y a la integridad personal, en razón de la desigualdad en la
distribución de las cargas públicas. Un segundo momento, en que se incorporó al
análisis el derecho fundamental a la seguridad personal y se creó una escala de
evaluación de riesgos que permite determinar el ámbito susceptible de
protección a través de la acción de tutela; y un momento final en el cual se
intentó precisar los conceptos que hacen parte de dicha escala de riesgos, y
dar fundamento propio a las afectaciones del derecho a la seguridad personal.
En
el primer estadio, la Corte examinó varias tutelas en las cuales los
peticionarios y sus familias fueron víctimas de graves amenazas contra su vida.
En estos pronunciamientos[20], la Corte partió del
reconocimiento de que la vida y la integridad de los accionantes fueron
sometidas a riesgos que no estaban en la obligación constitucional de asumir.
Por una parte, en las acciones en las cuales estaba involucrado un servicio
público (tal como la educación, la salud o el servicio de policía), la
corporación sostuvo que el riesgo al que fueron sometidos los accionantes era
injustificado puesto que si bien todos los ciudadanos debían soportar ciertas
cargas derivadas de la prestación de los servicios públicos estatales, en estos
eventos se excedieron las exigencias propias del principio de solidaridad[21]
y se impuso a los accionantes una carga mayor a la que razonablemente podían
tolerar. Por tanto, se concedió la tutela solicitada por los accionantes[22].
De
otra parte, en las acciones en las que se denunciaban amenazas dirigidas a un
sujeto particular, provenientes de un grupo armado ilegal e incluso de miembros
de la fuerza pública, la Corte hizo énfasis en que el Estado debía actuar
conforme al principio de distinción, propio del derecho internacional
humanitario, y cumplir la obligación de minimizar el riesgo originado por el
conflicto armado sobre la población civil, y recordó el deber de proteger a los
miembros de minorías políticas surgidas a partir de desmovilizaciones con apoyo
del Estado.
Con
base en ello, la Corte señaló que la población civil y, dentro de ella los
grupos especialmente vulnerables en el marco de la violencia armada, tienen
derecho a que el Estado garantice su derecho a la vida y a la integridad
personal. No cumplir con este deber de manera eficiente en los casos en
concreto, impuso a las personas la carga irrazonable de proveer por sí mismos
medios para salvaguardar su vida y su integridad, desequilibrando de manera
irrazonable las cargas públicas que tenían el deber de asumir. Por ello, otorgó
el amparo en todos los casos[23].
14.
Como puede advertirse, en los casos referidos la Corte concedió la tutela en
aplicación del principio de igualdad ante las cargas públicas, bajo la
consideración según la cual el riesgo al cual fue sometida la vida y la
integridad de cada accionante excedía la razonabilidad de la carga imputable a
un ciudadano.
El
desconocimiento de la igualdad en la distribución de las cargas públicas
constituyó así la razón de la Corte para exigir del Estado la realización de
actividades de protección tendientes a evitar la lesión de los derechos de los
accionantes. La razón del amparo se restringió en todos los casos a la lesión
causada en los derechos a la vida y a la integridad personal en razón de la
ausencia de igualdad en las cargas públicas. Por tanto, aun cuando estas
sentencias hacen menciones a la afectación de la seguridad personal, no se
refieren a ella de forma sistemática, ni la emplean como fundamento central de
la sentencia o derecho amparable.
15.
En un segundo momento, la Corte sí concentró su análisis sobre la seguridad
personal, específicamente en relación con eventos en los cuales un ciudadano se
ve expuesto a riesgos significativos generados por distintos actores violentos,
que pueden materializarse en una afectación a su vida e integridad.
Es
así como en la sentencia T-719 de 2003, la Corte examinó la solicitud elevada
por una ciudadana, en nombre propio y en el de su hijo menor de edad, que
sufrieron múltiples desplazamientos y agresiones desde cuando su esposo decidió
desmovilizarse de las Farc y buscar infructuosamente la ayuda del Estado para
reintegrarse de forma definitiva a la vida civil, hasta el momento en que fue
víctima de homicidio.
En
esa oportunidad, la Sala Tercera de Revisión advirtió que las agresiones,
riesgos y situaciones a las cuales se vio expuesta la accionante y su núcleo
familiar constituían cargas excesivas, pero, más allá de ello, declaró que esta
situación de desbalance era también una violación al derecho a la seguridad
personal de la afectada.
De
acuerdo con la sentencia T-719 de 2003, además del derecho a la vida[24],
a la integridad[25] y a la libertad[26],
la Constitución contempla un derecho fundamental autónomo a la seguridad
personal definido como aquel que permite exigir “medidas específicas de protección de parte de las
autoridades, con el objetivo de prevenir la materialización de cierto tipo de
riesgos extraordinarios contra su vida o integridad personal, que no tienen el
deber jurídico de soportar, y que las autoridades pueden conjurar o mitigar”.
La
sentencia recuerda que el derecho a la seguridad personal fue reconocido en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, al establecer en su artículo 3
que “todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad
de su persona”. En el mismo sentido, la Convención Americana sobre Derechos
Humanos[27] dispone en su artículo 7
que: “1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad
personales”, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[28],
determina en su artículo 9 que “1. Todo individuo tiene derecho a la
libertad y a la seguridad personales”. Estos instrumentos fueron
ratificados por Colombia y, por lo tanto, ingresan a su ordenamiento a través
de lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución.
A
nivel de la Carta Política, la providencia citada establece que el derecho
fundamental a la seguridad personal se configura a partir de una lectura
sistemática de su texto, por mandato principal del artículo 2 que instituye
como uno de los fines principales del Estado y de las autoridades de la
República “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida
honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades”[29].
De este segundo artículo se desprende que la obligación principal del Estado
consiste en proveer las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la
existencia de los individuos en sociedad, sin estar expuestos a riesgos
extraordinarios de recibir daños en su persona[30].
Ahora
bien, en la sentencia T-719 de 2003 la Corte consideró que el contenido específico del derecho a la seguridad
personal es históricamente variable, puesto que los riesgos a los cuales se ven
expuestos los individuos dependen en buena parte de la situación social,
económica y política de la época. Pero, de forma general, manteniendo la
jurisprudencia de la Corte sobre la igualdad de las cargas públicas, la
sentencia sostuvo que el derecho a la seguridad personal solo es exigible
mediante acción de tutela en los casos en que los individuos son sometidos a
riesgos extraordinarios. Esto es así puesto que usualmente las personas
enfrentan un riesgo ordinario que es “social y jurídicamente soportable, por
estar implícito en la vida cotidiana dentro de cualquier sociedad”.
En
consecuencia, mientras el riesgo ordinario debe ser asumido por las personas en
virtud del principio de solidaridad y no constituye una vulneración a su
derecho a la seguridad personal, los peligros y contingencias que no resulten
legítimos ni soportables de acuerdo con el ordenamiento constitucional
desconocen el derecho a la seguridad personal y facultan a su titular para
instaurar acción de tutela.
Con
el fin de dar claridad a este punto, la sentencia T-719 de 2003 señaló que una
persona puede estar sometida a diferentes niveles de riesgo de acuerdo con la
siguiente escala:
·
Nivel mínimo. Categoría hipotética que reúne los riesgos a los que
se enfrenta una persona en su existencia por factores individuales y
biológicos, tales como la muerte y la enfermedad.
·
Nivel ordinario. En el que se encuadra el riesgo soportado por todos
los ciudadanos en condiciones de igualdad dado el hecho de su convivencia en
sociedad, y que debe ser cubierto por el Estado a través del cumplimiento
eficaz de todas sus funciones.
·
Nivel extraordinario. Hace
referencia a riesgos que las personas no están jurídicamente obligadas a
soportar y que tienen una intensidad tal, que exige del Estado la adopción de
medidas especiales de protección.
·
Nivel de riesgo extremo. Comparte todas las características de un riesgo
extraordinario pero tiene una intensidad mucho mayor. Este riesgo es grave e
inminente, y afecta directamente la vida y la integridad de la persona.
·
Nivel de riesgo consumado. En esta categoría se ubican las situaciones en las que
ya se han concretado y materializado las violaciones a los derechos a la vida y
a la integridad, por hechos como tortura, tratos crueles, inhumanos y
degradantes, o el fallecimiento del amenazado, entre otros.
De
acuerdo con la sentencia T-719 de 2003, para que los hechos constitutivos de la
acción de tutela puedan ser considerados una vulneración al derecho a la
seguridad personal, deben ser susceptibles de ubicarse en niveles
extraordinario o extremo. Al tiempo, para determinar cuáles son los riesgos que
pueden calificarse dentro de dichos niveles, debe confluir un análisis de las características
de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la protección, puesto que
hay grupos que históricamente han sufrido amenazas a su seguridad personal,
tales como los defensores de derechos humanos, los desplazados y los
sindicalistas, por solo mencionar algunos. Además, deben advertirse en el
estudio, que el riesgo reúne al menos algunas de las siguientes
características:
“i) Debe ser específico e individualizable, es decir,
no debe tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe ser concreto, es decir, estar
basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones
abstractas; (iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual; (iv) debe
ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos
valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor; (v)
debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias
del caso, por lo cual no puede ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo
claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un
riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba ser soportado por la
generalidad de los individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los
beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el
riesgo”.
Por
último, la sentencia indicó que el derecho a la seguridad personal genera para
el Estado las siguientes obligaciones constitucionales frente a quien alega
estar sometido a un riesgo:
“(i) La obligación de identificar el riesgo, así como
la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados; (ii)
la obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación
individual, la existencia, las características y la fuente del riesgo que se ha
identificado; (iii) la obligación de definir oportunamente las medidas de
protección específicas, adecuadas y suficientes para evitar que el riesgo
extraordinario identificado se materialice; (iv) la obligación de asignar tales
medios y adoptar dichas medidas de manera oportuna y en forma ajustada a las
circunstancias de cada caso. (v) la obligación de evaluar periódicamente la
evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes
para responder a dicha evolución; (vi) la obligación de dar una respuesta
efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y
de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos; (vii) la
prohibición de adoptar decisiones que creen un riesgo extraordinario para las
personas en razón de sus circunstancias”
16.
Los fallos posteriores siguieron los criterios sentados en la sentencia T-719
de 2003, y dieron órdenes de protección al derecho a la seguridad personal de
acuerdo con un análisis que involucraba el nivel de riesgo en el que se
encontraba el peticionario, la distribución de las cargas públicas en cabeza
del accionante y el cumplimiento de las obligaciones de las autoridades en
materia de protección del derecho[31].
17.
Vale la pena resaltar que la Corte se ha ocupado de forma particular del
derecho a la seguridad personal de los servidores públicos, docentes y
trabajadores del sector educativo que no tienen tareas de enseñanza, en los
casos en los que han sido víctimas de desplazamientos forzosos o amenazas
contra su vida. Esta corporación ha dejado claro que quienes ocupan estos
cargos son titulares plenos del derecho a la seguridad personal y que, por
tanto, tienen derecho a obtener medidas de protección especial proporcionales
al riesgo al que se ven enfrentados. Sin embargo, ha precisado que:
“No todo riesgo que enfrenta un funcionario público
genera para el Estado las mismas medidas de protección. Es razonable que
quienes prestan una función pública enfrenten un riesgo mayor que el que tiene
que asumir la comunidad en general, puesto que así lo exigen los principios de
la prestación de los servicios públicos, sobre todo, el deber de continuidad[32].
Este riesgo debe ser proporcional al tipo de actividad y a las necesidades del
servicio. Por esta razón, la Corte ha dicho que es mayor la carga que deben
asumir los servidores públicos que hacen parte de las fuerzas armadas y las
personas jurídicas de derecho privado que deben garantizar la continuidad en la
prestación de un servicio público en zonas de conflicto armado[33].
No obstante, ello no significa que quepa exigirles a todos los servidores públicos
la exposición de su vida y su integridad personal, al punto de demostrar una
conducta heroica”[34].
Atendiendo
a dicho criterio, el problema jurídico en estos casos ha girado alrededor de la
determinación del nivel de riesgo de los servidores públicos con base en unos
parámetros particulares.  Además se ha centrado, no en las medidas de
protección de la vida y la seguridad brindadas a personas amenazadas a través
de programas especiales, sino en la procedencia del traslado del funcionario a
otro sitio de trabajo o en la suspensión de un traslado ordenado previamente,
pues es esta la medida de protección que ha contemplado la normatividad vigente
para proteger la seguridad de los servidores públicos, al tiempo que se
garantiza la continuidad en la prestación de la función pública[35].
18.
De este modo, desde la sentencia T-719 de 2003 se consolidó la noción del
derecho fundamental a la seguridad personal, de suerte que para obtener
protección por parte del Estado no es necesario que se demuestre una afectación
directa a la vida o la integridad, sino que basta con demostrar al menos de
forma sumaria que se han recibido amenazas o que se está en una situación de
riesgo que excede las cargas soportables. Pero si bien el fundamento de la
protección conferida es el derecho a la seguridad personal, estas sentencias
continúan considerando que el carácter extraordinario del riesgo que hace
procedente la tutela deviene de la desigualdad o irrazonabilidad de la carga
impuesta al ciudadano.
19.
Asimismo, la jurisprudencia ha ligado la evaluación del riesgo o de las
amenazas a una escala de cinco “niveles de riesgo”, y ha establecido que
la protección constitucional procede cuando se verifica que este  es
extraordinario o extremo. Como se verá más adelante (ver supra 2.), la
reglamentación de los programas de protección ordenados por el artículo 81 de
la Ley 418 de 1997 contienen una discriminación del riesgo en niveles idénticos
a los contemplados por la Corte y, propone diferentes medidas que van desde las
recomendaciones de auto seguridad, en los primeros niveles, hasta la asignación
de esquemas de seguridad y escolta, para quienes están en los niveles más altos
de riesgo.
Conforme
a ello, en los casos en los que la Corte ha encontrado que el riesgo que
enfrenta el accionante es extraordinario o extremo, ha ordenado su inclusión
dentro de programas específicos de protección individual. Y cuando existen
suficientes pruebas sobre el hecho de que la persona está siendo víctima de
intimidaciones, sin que sea posible identificar el nivel actual de riesgo, la
Corte ha resuelto tutelar el derecho a la seguridad personal, disponiendo la
realización de nuevos estudios de riesgo que den lugar a la adopción de las
medidas adecuadas de protección.
Con
todo, a partir de estas sentencias queda claro que el Estado tiene un conjunto
de obligaciones en materia de protección del derecho fundamental a la seguridad
personal que no se agotan en el deber general de garantizar la vida a todos los
habitantes del territorio nacional, sino que exigen la adopción de medidas de
protección concretas que respondan a las fuentes de la amenaza.
20.
En un último momento, es preciso mencionar la sentencia T-339 de 2010. En esta
providencia la Sala Tercera de Revisión examinó la procedencia de la
adjudicación de una medida de seguridad compuesta por vehículos y medios de
comunicación móvil para un antiguo miembro de la Corriente de Renovación
Socialista y actualmente defensor de derechos humanos.
Con
este fin, partió de las mismas consideraciones hechas en la sentencia T-719 de
2003 en torno al derecho a la seguridad personal, entendiendo que este es un
derecho fundamental autónomo que “faculta a las personas para recibir
protección adecuada por parte de las autoridades públicas, en aquellos casos en
los cuales están expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber
jurídico de soportar”. Sin embargo, estimó pertinente afinar las categorías
que configuran el ámbito de protección del derecho a la seguridad personal a la
luz de las nociones relativas al daño generador de responsabilidad estatal, y
revisar los niveles de riesgo propuestos en las sentencias precedentes.
21.
La Sala indicó que “no se debe hablar únicamente de escala de riesgos sino
de escala de riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala se
refieren al concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles, existe
una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En cambio, en
los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un riesgo únicamente sino
que existe una amenaza en la medida en la que existen hechos reales que, por su
sola existencia, implican la alteración del uso pacífico del derecho atacado y
hacen suponer que la integridad de la persona corre peligro”. Además,
señaló que el último nivel, en el cual ya se ha consumado un daño a la
seguridad personal, a la vida o a la integridad física, debe hablarse de “daño
consumado” y no “riesgo consumado”.
22.
Junto a lo anterior la Sala Tercera puntualizó que el derecho a exigir
protección por parte de la administración no puede tener como fundamento el
principio de igualdad ante las cargas públicas, pues en estricto sentido este
solo se rompe en los casos en los cuales el Estado crea una amenaza excepcional
en desarrollo de una actividad legítima que perjudica a un grupo específico de
ciudadanos o a un individuo en particular.
Así,
la teoría de la igualdad de las cargas públicas solo es aplicable a eventos de
responsabilidad del Estado asimilables al daño especial, y no a la falla del
servicio por acción y por omisión. De acuerdo con la sentencia T-339 de 2010,
para que la acción de tutela comprenda las amenazas recibidas por fallas en los
deberes de protección, es menester abandonar el fundamento de la igualdad de
cargas y motivar el amparo de manera directa en el derecho a la seguridad
personal.
23.
Contenido y alcance actual del derecho a la seguridad personal.  Síntesis.
23.1
La recapitulación recién presentada hace evidente que para la Corte constituye
una vulneración de derechos fundamentales la situación de riesgo o amenaza
graves a la vida, la libertad, la integridad de los ciudadanos, bien por sus
actividades o por alguna condición especial de vulnerabilidad, en el marco de
violencia. Asimismo, esta corporación ha avanzado en reconocer que la vulneración
que se ha descrito atenta directamente contra el derecho fundamental a la
seguridad personal, entendido como un derecho diferenciable de la vida, la
libertad y la integridad personales. Ha admitido que dicho derecho genera
obligaciones de respeto, garantía y protección para el Estado, toda vez que la
seguridad personal ha sido consagrada desde los instrumentos internacionales[36]
y, con esto en mente, ha señalado algunos deberes concretos en la materia[37].
En consecuencia, usualmente la Corte ha definido la seguridad personal como “la
facultad que tienen las personas para recibir protección adecuada por parte de
las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que
no tienen el deber jurídico de tolerar”[38].
23.2.
Para esta Sala, la definición de derecho a la seguridad personal usada por la
jurisprudencia es significativa en cuanto incorpora al ordenamiento
constitucional el derecho a recibir protección especial por parte del Estado
cuando se está expuesto a riesgos elevados. No obstante, en la medida en que
limita el concepto a la facultad de recibir protección, restringe la
posibilidad de delimitar con precisión en qué consisten las obligaciones de
respeto y de garantía que tiene el Estado frente al derecho circunscribiendo su
ámbito a la protección.
23.3.
Tal como se anunció desde la sentencia T-719 de 2003, las obligaciones del
Estado frente al derecho a la seguridad personal no se reducen al otorgamiento
de medidas de protección, sino que incluyen otras como la obligación de
identificar el riesgo y la obligación de abstenerse de tomar decisiones que
creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus
circunstancias, entre otras. Estos deberes, que pertenecen al ámbito de la
garantía y el respeto, respectivamente,  parecerían quedar por fuera de una
facultad que define el derecho por el suministro de medidas de seguridad.
23.4.
Por lo tanto, una conceptualización más comprensiva de las obligaciones que
genera la seguridad personal exige que este derecho no se entienda solo como la
facultad de recibir protección, sino como el derecho de todos los habitantes
del territorio nacional a verse librados de la ocurrencia de amenazas
excepcionales frente al conjunto de libertades fundamentales, en general, y a
la vida y a la integridad, en particular.
23.5.
Además, requiere que se consideren los tres tipos de obligaciones del Estado,
susceptibles todas de exigencia a través de la acción de tutela, en los casos
en los que ella sea procedente. De un lado, el respeto, que comporta para el
Estado la obligación de abstenerse de crear amenazas excepcionales para la
seguridad personal de quienes habitan en su territorio. De otro lado, la
garantía y la protección del derecho, que exigen prestar de forma eficiente la
función general de seguridad y proporcionar mecanismos especiales que impidan
que los particulares lesionen la seguridad personal.
23.6
En este ámbito, se encuentran las demás obligaciones planteadas en la sentencia
T-719 de 2003, entre las que cabe destacar: valorar las características y la
fuente del riesgo; definir oportunamente las medidas de protección específicas,
adecuadas y suficientes; entregar los medios asignados de manera oportuna y
ajustada a las circunstancias de cada caso, y evaluar periódicamente la
evolución del riesgo.
23.7.
Por supuesto, tal como se indicó en la sentencia T-719 citada, esta Sala
reitera que “además de manifestarse como un derecho humano fundamental de
todas las personas, el derecho a la seguridad personal adquiere especial
importancia en el caso de ciertos sujetos que, dada su condición o su contexto,
han recibido especial protección tanto por la Carta como por otras fuentes de
derecho internacional vinculantes para Colombia”.
Esto
es así, pues si se admite que el contenido específico del derecho a la
seguridad personal es históricamente variable, y se ha de determinar de
conformidad con el contexto socio - político y jurídico en el que se aplica, es
imperativo reconocer que ciertos grupos de población reciben un número mucho
mayor de amenazas contra su seguridad personal debido a su rol dentro del
conflicto armado interno, o su carácter minoritario u opositor. De este modo,
tanto las autoridades administrativas como los jueces constitucionales deben
atender con especial solicitud las peticiones de protección elevadas por
sujetos tales como defensores de derechos humanos[39],
desplazados[40], sindicalistas[41],
desmovilizados de las guerrillas[42], entre otros.
23.8.
En último lugar, cabe reiterar que el derecho a la seguridad personal es
susceptible de protección a través de la acción de tutela cuando el riesgo al
que se enfrenta el accionante es calificado. En otras palabras, no todo riesgo
al que se somete una persona genera una vulneración a la seguridad personal y,
por ende, no todo riesgo legitima al afectado para solicitar del Estado medidas
especiales de protección. En una escala en la cual el riesgo que encara un
ciudadano puede ser clasificado como mínimo, ordinario, extraordinario, extremo
o consumado, son susceptibles de garantía especial por parte del Estado quienes
afronten peligros frente a su vida y su integridad excepcionales o extremos.
23.9
Sobre este punto, considera la Sala que podría encontrarse una discrepancia en
la jurisprudencia puesto que, como se ilustró previamente, si bien las
sentencias posteriores a la T-719 de 2003 sostienen que las situaciones de
peligro en las cuales procede el amparo del derecho a la seguridad personal se
denominan riesgo excepcional y riesgo extremo, la sentencia T-339 de 2010 es
enfática al señalar que esta catalogación es errada, ya que ellas son amenazas
extraordinarias o extremas, y no riesgos.
No
obstante, la divergencia es apenas aparente. Si bien la sentencia T-339 de 2010
es más precisa que la T-719 de 2003 al categorizar como amenazas
aquellas situaciones de vulneración a la seguridad personal que pueden dar
lugar a la responsabilidad del Estado por daño especial o por su acción u
omisión, la protección en términos de la acción de tutela del derecho a la
seguridad no depende del tipo de conducta desarrollada por la administración,
sino de la gravedad de la situación que pone en conocimiento quien solicita las
medidas de protección. Así, lo definitivo para determinar si se vulneró o no el
derecho a la seguridad personal es que la circunstancia en la que se encuentra
el ciudadano sea excepcional o extrema, puesto que los mensajes, riesgos,
intimidaciones o amenazas recibidas son específicos e individualizables,
concretos, presentes, importantes, serios, claros, excepcionales y
desproporcionados. Cuando ello ocurre, independientemente de que la escala
etiquete el evento como un riesgo o una amenaza, la acción de tutela para
proteger el derecho a la seguridad personal se torna procedente.
Además,
no puede obviarse el hecho de que en la regulación actual los programas de
protección de la seguridad personal proceden luego de la realización de
“estudios de niveles de riesgo”, en los cuales se evalúa qué tipo de
características reúnen las denuncias hechas por los solicitantes, y se hacen
recomendaciones sobre las medidas que deben adoptarse. En este escenario, mal
podría la Corte concluir que las evaluaciones hechas por las autoridades no dan
lugar a la adopción de medidas de protección puesto que sus conclusiones giran
alrededor de riesgos excepcionales o extremos y no de amenazas, cuando lo
cierto es que advierten la presencia de una situación que afecta el derecho a
la seguridad de la persona.
23.10.
Por consiguiente, cuando una persona afronta una circunstancia que pone en
peligro su seguridad personal -sin importar que se categorice como riesgo o
amenaza-, dado que se trata de una situación excepcional o extrema, el Estado
tiene la obligación de brindarle medidas de protección oportunas y adecuadas,
que correspondan a un estudio serio y proporcionado del nivel de riesgo en el que
se encuentra.
24. Régimen legal de los programas de protección de la
seguridad personal ordenado por la Ley 418 de 1997
24.1
La Ley 418 de 1997 “por la cual se consagran unos instrumentos para la
búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras
disposiciones”[43], dispuso en su
artículo 81 la creación de un programa de protección para personas que se encuentren en situación de riesgo inminente
contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con
la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno, y que
pertenezcan a alguna de las siguientes categorías:  dirigentes o activistas de
grupos políticos y especialmente de grupos de oposición; dirigentes o
activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales,
sindicales, campesinas y de grupos étnicos; dirigentes o activistas de las
organizaciones de derechos humanos y miembros de la Misión Médica; y testigos
de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho
internacional humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los
respectivos procesos disciplinarios, penales y administrativos.
Conforme
a esta disposición, se creó un programa de protección que fue regulado mediante
decretos sucesivos. En primer lugar, el numeral 4 del artículo 17 del Decreto
200 de 2003, asignó a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del
Interior la función de diseñar y coordinar los programas generales de
protección de derechos humanos y de prevención a su violación, en relación con
personas que se encuentren en situación de riesgo.
En
concordancia con lo anterior, el Decreto 2788 de 2003 creó el Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER), órgano central dentro del
programa de protección que aún permanece vigente. Estaba compuesto entonces por
diferentes miembros del Ministerio, de la Policía, del Departamento Administrativo
de Seguridad, y tenía como funciones principales las de evaluar los casos que
le fueran presentados con base en las evaluaciones de niveles de riesgo y grado
de amenaza, con el fin de recomendar las medidas de protección pertinentes,
así como hacer un seguimiento periódico de la implementación de las medidas de
protección. Sin embargo, el decreto no se ocupaba del procedimiento que debía
adelantarse en torno a las evaluaciones de riesgo y la ejecución o evaluación
de las medidas adoptadas.
24.2.
Es por esto que posteriormente fue proferido el Decreto 2816 de 2006 que, a su
vez, fue modificado por el 1740 de 2010, vigente en la materia. Este decreto
creó dos programas de protección: uno a cargo del Ministerio del Interior, y
otro encabezado por la Policía Nacional. Además, excluyó al Departamento
Administrativo de Seguridad de todas las funciones relativas a la política de
protección que tenía en las regulaciones anteriores.
El
primero de los programas está enfocado en dirigentes o activistas de
organizaciones sociales, cívicas, comunales, gremiales, sindicales, campesinas,
grupos étnicos, organizaciones de derechos humanos, miembros de la misión
médica, testigos de casos de violación a los derechos humanos y al derecho
internacional humanitario, periodistas, miembros de la población desplazada, ex
funcionarios encargados de la política de derechos humanos o de paz, y
dirigentes de los movimientos que suscribieron acuerdos de paz antes de 1998 y
se reincorporaron a la vida civil[44].
Por
su parte, el programa de la Policía Nacional está destinado a prestar
protección en razón del cargo a los más altos funcionarios de cada una de las
entidades del orden nacional y, por el nivel de riesgo, al ex presidente, al ex
vicepresidente de la república, a los embajadores y cónsules extranjeros,
magistrados de tribunales, Auditor general, Contador general, Registrador
Nacional, Directores de Departamentos Administrativos, Oficiales en uso del
buen retiro de la Policía, Secretario General de Senado y Cámara de
Representantes, autoridades eclesiásticas, alcaldes, concejales, diputados y
personeros, dirigentes políticos, y funcionarios o ex funcionarios del orden
nacional[45].
24.3.
El decreto establece un procedimiento para ordenar la adopción de medidas
especiales de protección. De manera general, este consta de las siguientes
etapas comunes a los dos programas:
(i)
Recepción de la solicitud de protección; (ii) análisis y verificación de la
pertinencia de la misma, que para el caso del Ministerio del Interior debe ir
acompañado de la verificación de la existencia de causalidad, vigencia del
riesgo y el sitio de ubicación y permanencia; (iii) realización del estudio de
nivel de riesgo por parte de la Policía Nacional, en un término no superior a
30 días siguientes a la presentación de la petición[46];
(iv) presentación del estudio, bien ante el Comité de Evaluación del Riesgo
(CRER) del Ministerio o del Comité de Riesgo de la Policía; (v) notificación de
las medidas a los beneficiarios adoptadas por el Comité de Evaluación; (vi)
implementación de las medidas y (vii) revisión periódica de las mismas[47].
Conforme
a ello, el decreto 1740 sujeta la adopción de las medidas de seguridad a los
resultados del estudio de nivel de riesgo. Para ello, su artículo tercero
define esta evaluación como “el resultado del análisis técnico de seguridad
sobre la gravedad e inminencia de la situación de riesgo y amenaza en que se
encuentra una persona natural, familia o grupo de personas, así como de las
condiciones particulares de vulnerabilidad que les afectan”.  A su vez,
prevé que dicho resultado se materializará en la calificación del riesgo como:
(i) mínimo, (ii) ordinario, (iii) extraordinario y (iv) extremo.
24.4.
A partir de la decisión que se tome respecto del nivel de riesgo, el artículo
17 clasifica las medidas de protección, entre aquellas otorgadas en el programa
de la Policía Nacional y en el programa del Ministerio del Interior y, dentro
de esa división, prevé dos tipos de medidas. Las primeras, de carácter
preventivo, que “se recomiendan en general a todos los beneficiarios”, y
consisten en instrucciones de autoprotección, patrullajes y revistas
policiales, y actas de responsabilidad y compromiso. Por su parte, las
segundas, de protección, están relacionadas con el suministro de medios de
movilización, chalecos antibalas, medios de comunicación, blindaje de inmuebles
e instalación de sistemas técnicos de seguridad, apoyos para la reubicación
temporal o el trasteo, y asignación de esquemas de protección.
Asimismo,
el decreto prevé criterios sobre la implementación de las medidas asignadas, su
revisión periódica, y las razones por las cuales pueden suspenderse o
modificarse las medidas[48]. Por último, indica
procedimientos de protección de emergencia[49], y dispone una ruta de
la protección que es la estrategia de articulación y coordinación de las
autoridades de los niveles municipal, departamental y nacional, a fin de
proteger a la población desplazada[50].
24.5.
El cúmulo de funciones generales asignadas al programa de protección, así como
aquellas ordenadas a entidades específicas del Estado responden al propósito de
garantizar la seguridad de sus beneficiarios. Por ello, permiten al juez
constitucional determinar cuáles son los deberes del Estado en materia del
derecho fundamental a la seguridad personal. No obstante, las obligaciones de
respeto, garantía y protección del derecho no se reducen a lo dispuesto en esta
normatividad, o en aquella que la modifique. Además, el derecho a la seguridad
personal exige que la aplicación de las disposiciones responda a los postulados
constitucionales del debido proceso y la buena fe, sin que sea posible que el
texto se convierta en óbice para el cumplimiento de las obligaciones estatales
frente al derecho a la seguridad personal, o una excusa para la vulneración
directa del mismo.
25.
Es importante destacar que, en el auto 200 de 2007, la Corte Constitucional
evaluó la situación personal de diversas personas y grupos de personas en
situación de desplazamiento forzado. Teniendo presente que la condición de
desplazamiento forzado suele estar acompañada de diversas amenazas a la
integridad física y la vida de las personas la Corte señaló que existe un “deber
de especial atención hacia la población en situación de desplazamiento por
parte de las autoridades encargadas de proteger la vida y seguridad personal de
las personas expuestas a riesgos extraordinarios (…) cuando se reúnan
las condiciones indicadas en el párrafo siguiente”, y estableció una presunción
de riesgo que “debe ser observada por las autoridades al momento de
determinar si una persona en condición de desplazamiento que solicita su
protección efectivamente afronta una amenaza para sus derechos, y cuál es la
medida de protección a adoptar”, indicando que esta se activa a partir de
las siguientes condiciones:
“(a) [L]a presentación de una petición de protección a
la autoridad por parte de una persona desplazada, (b) la petición efectivamente
fue conocida por la autoridad competente, (c) la petición presenta información
que demuestra, prima facie, que la persona es efectivamente desplazada
por la violencia, para lo cual bastan las remisiones efectuadas a las
Instituciones Prestadoras de Salud en la cual se acredita la inscripción en el
Registro Único de Población Desplazada, y (d) en la información presentada se
alude de manera específica a una amenaza puntual para la vida e integridad del
peticionario o de su familia, o de un acto de violencia contra los mismos,
relacionando hechos concretos que indiquen que fue objeto de amenazas o
ataques. La descripción de los hechos efectuada por el peticionario debe ser,
por lo menos, consistente y verosímil, y en caso de que la autoridad considere
que el relato no es consistente o es falso, compete a la autoridad demostrar
por qué llega a esa conclusión, efectuando las investigaciones a las que haya
lugar”.[51]
Sostuvo
la Corporación que, una vez activada la presunción de riesgo mencionada, si
esta no es desvirtuada mediante estudios detallados y cuidadosos que demuestren
que es innecesario impartir la protección requerida, dicha autoridad competente
está en la obligación de adoptar una medida de protección que sea (i) “adecuada
fácticamente a las circunstancias en las que se encuentra quien las
solicita, las cuales han de ser objeto de un cuidadoso estudio que, sin
embargo, no puede retardar en su realización la adopción de una medida
efectivamente orientada a conjurar el riesgo; (ii) eficaz para proteger
su vida, seguridad e integridad personal y la de su familia –eficacia que
incluye tanto la oportunidad de la medida, como su idoneidad para
alcanzar el objetivo de protección-, y (iii) adecuada temporalmente, es
decir, que se mantenga en aplicación mientras subsista el riesgo extraordinario
que se pretende conjurar (…)”. Así mismo, indicó este Tribunal que “la
autoridad competente debe justificar expresamente ante el beneficiario porqué
su medida cumple con los requisitos de adecuación fáctica, eficacia y
adecuación temporal”.[52]
Por último, en relación con la presunción de riesgo,
estableció la Corporación que “las autoridades deben prestar una atención
particular a los casos en los cuales quienes solicitan protección son sujetos
de especial protección constitucional, tales como indígenas, afrocolombianos,
personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, menores de edad,
docentes amenazados, personas con discapacidad, personas con orientación sexual
diversa, defensores de derechos humanos, entre otros”[53].
26. El derecho a la reparación de las víctimas de las
actuaciones de grupos armados en el marco del  conflicto armado. El trámite de
reparación por vía administrativa
La
Sala Novena de Revisión se refirió al contenido del derecho a la reparación de
las víctimas de grupos armados en el marco del conflicto armado en la reciente
sentencia T-458/10. A continuación, se recuerdan los fundamentos de ese fallo,
relacionados con el derecho a la reparación por vía administrativa, resaltando
aquellos relevantes para la solución de los problemas jurídicos planteados a la
Sala en esta oportunidad.
26.1
La Corte ha reiterado que el Estado tiene la obligación constitucional de
proteger los derechos de las víctimas de hechos punibles. Así se desprende del
deber de las autoridades de propender por el goce efectivo de los derechos de
todos los residentes en Colombia (Art 2 C.N), del principio de dignidad humana
(Art. 1 C.N), del derecho de acceso a la administración de justicia (Art. 229
C.N)[54] y del deber de
asistencia que tiene el Fiscal General de la Nación respecto de las víctimas
dentro del proceso penal (Art. 250 C.N)[55].
Estos derechos hacen parte de un amplio catálogo que tiene
como “columna vertebral” los derechos a la verdad, la justicia
y la reparación. Ellos “se erigen como bienes cardinales de toda
sociedad que se funde en un orden justo y de pacífica convivencia, entre los
cuales median relaciones de conexidad e interdependencia, de manera tal que: No
es posible lograr la justicia sin la verdad. No es posible llegar a la
reparación sin la justicia”[56] .
La protección descrita cobija a las víctimas de
violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario,
así como a las víctimas de las actuaciones de los grupos armados al margen de
la ley.
26.2
El derecho a la reparación comporta la obligación de adoptar “todas las medidas necesarias tendientes a hacer
desaparecer los efectos de las violaciones cometidas, y a devolver a la víctima
al estado en que se encontraba antes de la violación”[57], en aplicación de la regla consuetudinaria según la
cual “toda violación de un derecho
humano da lugar a un derecho de la víctima o sus derechohabientes a obtener
reparación, el cual implica el deber del Estado de reparar y el derecho de
dirigirse contra el autor”.
La
Corte ha afirmado, además, que el derecho a obtener reparación es de carácter
integral. En consecuencia, las medidas de reparación se extienden a“(i) la
restitutio in integrum, o reposición de la situación a su estado original; (ii)
la indemnización o reparación por equivalencia en dinero, y (iii) la
satisfacción o reparación moral”[58]. Adicionalmente,
deben considerarse incluidas dentro del derecho a la reparación individual las
medidas de “rehabilitación”, que han sido definidas por la Corte como
las “acciones tendientes a la
recuperación de las víctimas que sufren traumas físicos y sicológicos como
consecuencia del delito”[59], y las medidas de “garantía de no repetición”.
En
el plano comunitario, también las víctimas colectivas de violaciones de sus
derechos humanos o de delitos por parte de grupos armados al margen de la ley,
tienen derecho a una reparación colectiva que exige por parte del Estado la
implementación de medidas económicas y simbólicas de “satisfacción colectiva”,
“garantías de no repetición”, y acciones orientadas a la “reconstrucción
psicosocial” de las poblaciones afectadas por la violencia[60].
26.3.
Para que las víctimas individuales y colectivas puedan obtener el derecho a la
reparación integral el ordenamiento jurídico ha previsto hasta ahora dos vías
institucionales, dentro de las cuales interesa en esta oportunidad aquella
conocida como reparación por vía administrativa[61].
A
través del Decreto 1290 de 2008, el gobierno creó un programa de reparación
individual por vía administrativa para las víctimas de violaciones del derecho
a la vida, la integridad física, la salud física y mental, la libertad
individual y sexual por parte de grupos armados organizados al margen de la
ley. Este mecanismo pretende que el Estado repare a las víctimas de los grupos
armados organizados al margen de la ley, en ejercicio del principio de
solidaridad y obligación residual, y en atención a los parámetros de orden
internacional que señalan que la reparación debe ser suficiente, efectiva,
rápida y proporcional a la gravedad de las violaciones y a la entidad del daño
sufrido[62], aunque la víctima no
haya acudido previamente a la vía judicial.
Es deber del Estado facilitar el acceso de los
accionantes a la reparación sin imponer requisitos que impliquen una carga
desproporcionada para las víctimas, bien sea porque no puedan cumplirlos[63],
porque su realización desconozca la especial protección constitucional a la que
tienen derecho, o porque vulneren su dignidad[64]. No obstante, las
víctimas conservan la obligación mínima de presentarse ante la entidad
correspondiente y solicitar el acceso a los programas.
Esas medidas de reparación no deben confundirse con
programas de asistencia social o humanitaria pues, aun cuando puede establecerse una relación de
complementariedad entre los servicios sociales del Estado, las acciones de
atención humanitaria y las medidas de reparación, no es posible asimilarlas
unas a otras o pretender reemplazar unas por otras. Cuando ello ocurre, se ve
menguado el alcance del derecho a la reparación y se amenaza con su vulneración[65].
En
relación con el procedimiento para acceder a la reparación por vía
administrativa, la Corporación precisó, en el fallo citado (T-458/10), que el Decreto 1290 de 2008 contempla en su artículo 4º como
medidas de reparación por vía administrativa la indemnización solidaria, la
restitución, la rehabilitación, las medidas de satisfacción y las garantías de
no repetición de las conductas delictivas y que el trámite que debe adoptarse
para el reconocimiento y entrega de estos componentes se encuentra descrito
entre los artículos 20 y 30 del mencionado decreto.
De
acuerdo con ellos, el procedimiento para obtener la reparación por vía
administrativa inicia con (i) la solicitud, que se diligencia en un formulario
distribuido por Acción Social en las alcaldías municipales, personerías
municipales, procuradurías regionales, distritales y provinciales, defensorías
del pueblo y sedes de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación
(CNRR) y de la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz (Art.
21). Una vez diligenciadas, estas son (ii) remitidas a Acción Social quien
debe: (iii) presentar un informe mensual con destino al Comité de Reparaciones
Administrativas sobre las solicitudes de reparación recibidas (Art. 21 par. 2);
(iv) verificar la información suministrada por las víctimas o los beneficiarios
y su acreditación como víctimas de los grupos armados organizados al margen de
la ley (Art. 23-26); (v) hacer recomendaciones al Comité de Reparaciones
Administrativas sobre la decisión y medidas de reparación pertinentes para cada
caso (Art. 23).
Posteriormente,
(vi) el Comité de Reparaciones Administrativas debe decidir sobre la solicitud
de reparación. Para ello, cuenta con un término máximo de 18 meses contados a
partir de la fecha de radicación de la solicitud ante Acción Social. Por
último, (vii) Acción Social debe pagar la indemnización solidaria a los beneficiarios
e implementar las medidas de reparación que no sean competencia de otras
entidades.
Del
caso concreto
Esquema
de la decisión.
27.
A continuación, la Sala aplicará las subreglas reiteradas en los fundamentos de
la decisión al caso objeto de estudio. Para ello, (i) comenzará por hacer
referencia a los hechos probados y al correspondiente análisis judicial de los
medios de prueba allegados al expediente. En ese marco evaluará, (ii) el cargo
relativo a una potencial violación al derecho a la reparación administrativa
del actor como víctima de la violencia; (iii) el cargo sobre la eventual
trasgresión al derecho a la ayuda humanitaria; y (iv) el cargo que se dirige a
imputar omisiones a las autoridades que derivarían en una amenaza al derecho
fundamental a la seguridad personal del actor.
27.1.
Análisis de los hechos (Justificación de la premisa fáctica).
27.1.1.
El peticionario es una persona con identidad étnica diversa. Así lo confirman
(i) su narración de los hechos, en la cual se identifica como miembro de la
etnia AAA, y (ii) la certificación de una autoridad tradicional AAA, en la que
se constata su pertenencia a una comunidad indígena, elementos que, de acuerdo
con la jurisprudencia constitucional y el Convenio 169 de la OIT, son
determinantes al momento de atribuir la condición de indígena a una persona que
invoca la protección de derechos derivados de esa situación. (T-713/08,
T-282/11).
Al
trámite se adjuntaron, además, certificaciones de las autoridades municipales y
del Ministerio del Interior que confirman lo expuesto. Sin embargo, dada la
trascendencia del reconocimiento personal y comunitario sobre la identidad
étnica diversa del actor, esos elementos probatorios sólo tienen la función de
corroborar el hecho referido.
27.1.2.
El peticionario es un líder de su comunidad. Este aspecto se desprende (i) de
la narración de los hechos presentada por el accionante; (ii) de la
certificación de una autoridad tradicional de su comunidad y (iii) de un
documento suscrito por el Personero  Municipal (se omite el nombre del
municipio) en donde se indica como hecho notorio que el accionante fue
amenazado por grupos al margen de la ley, debido a la función que desempeñaba
en el resguardo. Esa conclusión, afirmó el citado personero, se deriva del
relato uniforme de los miembros de la comunidad sobre la situación del
demandante.
Esos
elementos probatorios -no desvirtuados por ninguna de las autoridades
accionadas o vinculadas a este trámite- permiten concluir a la Sala que el
punto se encuentra comprobado.
27.1.3.
El peticionario es víctima de desplazamiento forzado. Este hecho resulta
acreditado por la narración de los hechos del accionante y, junto con el
certificado allegado por el Personero Municipal (ya citado), son elementos que
dan cuenta de los hechos que llevaron al actor a abandonar su comunidad en 2005
para dirigirse, primero a la capital de un departamento vecino, y
posteriormente, a Bogotá. El hecho es, así mismo, aceptado por Acción Social,
en la medida en que ha efectuado la inscripción del actor y su núcleo familiar
al Registro Único de Población Desplazada.
Es
importante recordar que, para la Corte Constitucional, el Registro citado no es
un elemento constitutivo de la condición o situación de desplazamiento forzado.
Sin embargo, en el caso objeto de estudio, la inscripción corrobora los hechos
relatados en la demanda y demuestra que las partes están de acuerdo sobre ese
extremo fáctico. A partir de este hecho, se activa la especial protección que
el juez constitucional prodiga a la población desplazada. Se recuerda, en todo
caso, que un razonamiento a contrario,  según el cual la no-inscripción
en el registro desvirtúa la condición de desplazamiento sería ilegítima a la
luz de la jurisprudencia constitucional.
27.1.4.
El peticionario ha sido víctima de amenazas contra su seguridad personal y su
vida. La narración de los hechos presentada por el accionante (y no
controvertida en este trámite); el mencionado certificado del personero
municipal que, a su vez, se basa en el testimonio de miembros de su comunidad
indígena permiten concluir que esas amenazas se han presentado. Hechos como el
asesinato de familiares cercanos y la actitud del peticionario que, de acuerdo
con los trabajadores de Acción Social que han trabajado con él, es
especialmente reservada, operan como indicios sobre la seriedad de las
amenazas. Y las visitas que el peticionario dice haber recibido por
parte de miembros de las Farc tanto en su comunidad como en uno de los lugares
en los que ha residido en Bogotá muestran que las amenazas son concretas y
específicas y se dirigen contra la integridad y la vida del peticionario.
Estos
hechos han sido denunciados ante la Fiscalía General de la Nación y relatados a
otras autoridades por el peticionario, con el fin de obtener medidas
específicas de protección.
Resulta
oportuno mencionar que el análisis de los elementos probatorios relacionados
con la existencia de amenazas al derecho fundamental a la seguridad personal,
no gira en torno a la existencia de condenas o investigaciones penales que
corroboren los hechos. Dada la función eminentemente protectora de derechos
fundamentales de la acción de tutela, en contraste con la función punitiva del
derecho penal, es apenas natural que sigan estándares de prueba diferentes. En
la acción de tutela, concretamente, una amenaza puede acreditarse mediante
pruebas sumarias; existe plena informalidad en la recolección y análisis de las
mismas; se presume la veracidad de los hechos narrados por el peticionario y no
discutidos por la parte accionada, y se da aplicación al principio pro
hómine en la valoración de los hechos. Se trata de exigencias propias de la
protección de derechos fundamentales que son independientes de que opere el ius
puniendi estatal como medida de protección de bienes jurídicos escogidos
como trascendentes por el legislador al configurar la política criminal.
En
ese marco, existen pruebas suficientes para dar por acreditadas las amenazas de
las que ha sido víctima el actor. Es claro para la Sala, además, que se trata
de amenazas concretas, serias, y específicas, aspectos que serán tenidos en
cuenta al determinar si el evento estudiado se subsume entre los supuestos de
amenazas o violaciones al derecho fundamental a la seguridad personal.
27.1.5.
El actor puso en conocimiento de un amplio número de autoridades estatales esas
amenazas. Lo hizo mediante la interposición de denuncias penales ante la
Fiscalía General de la Nación[66]; y la presentación de
derechos de petición ante la PGN, la Defensoría del Pueblo, organismos de
derecho internacional de los derechos humanos, Acción Social[67]
y el Ministerio del Interior[68]
La
respuesta a esas peticiones se concreta en (i) la apertura de investigaciones
penales que han corrido diversa suerte pero que, en general, enfrentan
dificultades para determinar a los responsables de los hechos, debido a su
pertenencia a grupos armados al margen de la ley; (ii) la remisión de las
solicitudes del actor, por razones de competencia, al Ministerio del Interior,
situación que se presenta tanto con las peticiones dirigidas a Acción Social,
como con las que se radicaron en la Procuraduría General de la Nación. La
Defensoría del Pueblo no remitió el informe requerido por esta Corporación; y,
(iii) la realización de un estudio de riesgo por parte de la Policía Nacional
que arrojó como resultado una calificación de riesgo “ordinario”, ya
notificada al actor. En esa comunicación, además, se le indicaron las medidas
de autoprotección que debe asumir.
27.1.6.
El peticionario solicitó al juez de tutela ordenar a Acción Social su
incorporación en el trámite de reparación por vía administrativa establecido en
el decreto 1290 de 2008 afirmando, sin embargo, que no ha elevado una solicitud
en ese sentido ante la entidad citada. En el trámite de la primera instancia,
Acción Social afirma haber remitido el caso del accionante a la dependencia
competente para evaluar la procedencia de la reparación prevista en el citado
decreto.
27.1.7.
El actor ha recibido distintos componentes en materia de atención a la
población desplazada. En su escrito de contestación a la acción de tutela, y en
respuesta al requerimiento de la Corte Constitucional, Acción Social destaca
los siguientes:
·
Dos pagos de dinero, cada uno
de $975.000, realizados el 11 de septiembre de 2009 y el 17 de noviembre de
2010, bajo la rúbrica de apoyo para pago de arriendo y apoyo alimenticio,
respectivamente. En relación con este componente, agregó el peticionario se
encuentra en turno “pendiente de giro”, generado el 25 de febrero de 2011.
·
Talleres y terapias de
acompañamiento psicosocial; entrega de kit de higiene y aseo ($27.402), kit
escolar ($23.479), mercados ($163.192”, y “orientación”, todos los componentes,
con fecha de entrega de 13 de julio de 2006.
·
En relación con el componente
de estabilización socioeconómica, de acuerdo con Acción Social, el peticionario
ha participado en talleres de capacitación, ha recibido seguimiento y
acompañamiento, así como un giro por $1.600.000 para iniciar un proyecto de
generación de ingresos (venta de chaquetas de cuero en una feria artesanal).
Sin embargo, Acción Social estima que corresponde al peticionario acercarse a
las distintas entidades estatales para participar de la oferta institucional en
materia de proyectos productivos.
28.
Solución a los problemas jurídicos estudiados.
28.1.
Acción social no ha desconocido el derecho a la reparación administrativa de
las víctimas de la violencia, en el caso bajo análisis.
28.1.1
En el fundamento jurídico 25 de esta providencia se efectuó una breve
reiteración de jurisprudencia sobre el derecho de las víctimas de la violencia
a recibir la reparación integral de los daños sufridos con ocasión del
conflicto armado colombiano. En ese acápite, se hizo referencia especial a la
reparación por vía administrativa, por ser un aspecto directamente relacionado
con los problemas jurídicos planteados por el actor ante el juez de tutela. La
Sala incorporó, así mismo, una alusión al trámite de la reparación y a las
obligaciones de Acción Social y otras entidades estatales frente a la satisfacción
plena de esa modalidad especial de reparación.
28.1.2.
Entre las reglas que guían el trámite de reparación se encuentra la obligación
del interesado de diligenciar un formulario que debe ser dispuesto por Acción
Social en los distintos entes a los que acude la población desplazada en
ejercicio de sus derechos constitucionales, tales como alcaldías, defensorías
del pueblo o personerías municipales.
28.1.3.
Al momento de presentar la acción de tutela estudiada, el actor no había
efectuado ese trámite, pues consideraba que Acción Social debía adelantarlo
oficiosamente. Dado que esa interpretación del decreto no es la que ha
sostenido la jurisprudencia constitucional, que estima legítimo que el afectado
asuma la carga mínima de elevar la solicitud de reparación, puede concluirse
que Acción Social no desconoció el derecho a la reparación por vía
administrativa del actor.
28.1.4.
Ahora bien, como en su intervención ante el juez de primera instancia la
entidad accionada informó que había remitido el caso del peticionario a la
instancia competente para evaluar la procedencia de la reparación
administrativa a que hace referencia el citado decreto 1290/08, se entiende que
desde ese momento comenzó a contarse el término de 18 meses previsto en el
decreto citado para el estudio de su solicitud. Así lo advertirá a la entidad
accionada en la parte resolutiva de esta decisión.
28.2.
Desconocimiento del derecho a la atención humanitaria por parte de Acción
Social.
28.2.1.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la ayuda humanitaria es un
derecho fundamental de las personas víctimas de desplazamiento forzado, pues
atañe a los mínimos materiales que el Estado debe proveer a este grupo
poblacional para asegurar su subsistencia y evitar lesiones adicionales a su
dignidad, profundamente ofendida por la vulneración de diversos derechos
fundamentales derivada de los hechos traumáticos del desplazamiento forzado.
28.2.2.
De igual forma, la Corte Constitucional ha determinado que la existencia de un
período legalmente determinado como marco para la entrega de las ayudas es
razonable, pues contribuye al manejo adecuado de recursos escasos frente al
alto número de personas víctimas del desplazamiento y porque es una medida que
permite a los afectados efectuar una planeación a corto plazo sobre el
desarrollo de un plan de auto sostenimiento.
Sin
embargo, ha precisado la Corporación que ese término debe ser aplicado de forma
flexible, analizando en cada caso las condiciones de vulnerabilidad del afectado
y el avance de su plan de auto sostenimiento.
El
caso objeto de estudio constituye un escenario interesante para el análisis del
derecho a la asistencia humanitaria, pues se trata de un supuesto en el que
Acción Social considera que ha cumplido los deberes de atención a la población
desplazada que ostenta el Estado frente al peticionario y como sustento de su
posición enumera una serie de componentes entregados al actor. Sin embargo, el
evaluar el contenido de esa ayuda, se evidencia que los únicos dos giros de
dinero correspondientes a ayuda humanitaria se efectuaron en septiembre de 2009
y noviembre de 2010. Es decir, años después de la inscripción del peticionario
en el RUPD y con un lapso de casi un año entre cada giro (ello, considerando
que el primer giro comprende los meses de septiembre, octubre y noviembre de
2009).
A
su turno, la atención psicosocial y la entrega de kits de aseo, escolar y
mercados, tuvo lugar en el mes de julio de 2007 y no se repitió en ningún mes
posterior; y la incorporación en planes productivos se realizó en los meses de
agosto, septiembre de 2009 y enero de 2010, incluyendo un giro por $1.600.000.
Sobre ese aspecto, aclaró Acción Social -con base en un fallo adoptado en grado
jurisdiccional de consulta sobre un incidente de desacato por un tribunal de
distrito-, que la oferta del plan de auto sostenimiento se encuentra
distribuida en diversas entidades estatales y que el actor debe acudir a cada
una de las entidades y autoridades estatales que potencialmente podrían
contribuir al desarrollo de proyectos de generación de ingresos.
Lo
que ese panorama demuestra es que, si bien en este caso la omisión de Acción
Social no es absoluta como ocurre frente a otras personas en situación de
desplazamiento, lo cierto es que la atención es esporádica y desestructurada y
no integral, continua y oportuna, como lo ordena la jurisprudencia
constitucional, considerando que eso tres atributos son imprescindibles para
que el actor pueda elaborar un plan de superación de la condición de
vulnerabilidad derivada del desplazamiento.
En
efecto, si se toma en cuenta que (i) durante un año el actor sólo recibió un
giro para el pago de tres meses de arriendo; al año siguiente, (ii) le fue
otorgado un giro por el mismo valor, esta vez para el pago de mercados; su
atención psicosocial (iii) se produjo en una sola ocasión (el 13 de julio de
2006), y el plan de generación de ingresos (iv) se suspendió abruptamente, pese
a que en los documentos allegados por Acción Social se destaca el potencial del
actor para adelantar proyectos productivos, resulta evidente que la ayuda
humanitaria así concebida y ejecutada no puede contribuir a la superación del
estado de intensa vulneración de derechos ocasionado por el desplazamiento
forzado y, en cambio, parece concretarse en generar expectativas legítimas para
después truncarlas injustificadamente. Debe reiterarse que, de acuerdo con la
citada sentencia C-278 de 2007 la ayuda debe extenderse hasta que la persona en
situación de desplazamiento alcance la estabilidad socio económica.
Finalmente,
no es aceptable desde el punto de vista constitucional, la respuesta de Acción
Social en el sentido de que el componente de estabilización socio económica
depende de un acercamiento directo de la población desplazada a la oferta
institucional para la generación de ingresos. Si bien la jurisprudencia
constitucional acepta que el actor debe mostrar un mínimo de diligencia en la
etapa de auto sostenimiento, de ello no se deriva que Acción Social pueda
evadir su responsabilidad como coordinador del Sistema integral de atención a
la población desplazada, especialmente si se toma en cuenta que las víctimas de
desplazamiento forzado no tienen iguales condiciones de acceso al resto de la
población ante la oferta institucional del Estado relacionada con el diseño y
ejecución de proyectos productivos.
Como
se sostuvo en el fallo T-813 de 2004, en el proceso de acceso a la oferta
institucional, corresponde a Acción Social identificar las potencialidades del
interesado, acompañarlo y orientarlo en el proceso de acceso a planes de
generación de ingreso.
La
población desplazada ciertamente puede acudir a esa oferta, pero también tiene
derecho a mantener la atención de Acción Social en materia de capacitación,
importes económicos para el desarrollo de proyectos, y orientación sobre cómo
articular los programas del Snaipd con esa oferta institucional a la que hace
referencia en su intervención.
Por
lo tanto, la Corte ordenará que Acción Social defina las circunstancias de
modo, tiempo y lugar en que se cumplirá su turno, pero se advertirá que en lo
sucesivo la ayuda debe mantenerse sin someter al accionante a nuevos procesos
de caracterización hasta que se concrete la etapa de auto sostenimiento,
objetivo para el que, de acuerdo con Acción Social, el actor cuenta con
notables potencialidades. Igualmente, se advertirá a Acción Social sobre su
obligación de mantener el acompañamiento y orientación en la etapa de auto
sostenimiento, y permitir el acceso a la oferta propia de acción social en
materia de capacitación y planes de generación de ingresos.
28.3.
Violación al derecho constitucional a la seguridad personal del actor por la
omisión de las autoridades accionadas en la atención a las denuncias que ha
presentado.
De
acuerdo con la premisa fáctica sentada en el primer acápite del estudio del
caso concreto, el peticionario pertenece a un pueblo indígena que ha sufrido
una especial afectación por causa del conflicto armado. Esa situación fue
estudiada y constatada por la Corte Constitucional en el auto de seguimiento
del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado
A-004/09, que se ocupó de la situación de pueblos indígenas que han sufrido una
afectación diferencial (de mayor intensidad) con ocasión de los fenómenos
relacionados con la violencia del país.
Además
de ello, el peticionario tenía una función en su comunidad que lo llevaba a
enfrentar a los dos principales grupos armados al margen de la ley del momento
(en el año 2005, Farc y AUC) para evitar que los menores de la comunidad
indígena fueran reclutados forzosamente para la guerra. En el citado auto 004
de 2009 la Corte Constitucional consideró que los líderes indígenas enfrentan
una afectación especial en el conflicto armado (dentro de la afectación
especial de los pueblos indígenas) debido a la presencia frecuente de grupos al
margen de la ley en los territorios de las comunidades indígenas, y explicó que
esa situación no sólo desconoce los derecho del líder indígena sino que pone en
peligro la subsistencia de las culturas aborígenes.
Las
amenazas que enfrentó el actor no sólo fueron puestas en conocimiento de un
amplio grupo de autoridades públicas mediante declaraciones, derechos de
petición y denuncias, sino que se encuentran corroboradas por la certificación
del personero municipal -varias veces citada-, que describe como un hecho
notorio la situación de riesgo del actor basándose en la narración uniforme
de los hechos que recogió el personero en la comunidad del actor, como se explicó
en el acápite sobre la premisa fáctica.
Además,
esas amenazas deben considerarse serias pues, de acuerdo con el análisis
probatorio efectuado al comienzo de este acápite, existen elementos probatorios
en el expediente que indican que familiares del peticionario han sido víctimas
de homicidio por parte de grupos al margen de la ley, previa la enunciación de
amenazas semejantes y, a nivel de indicio, debe considerarse que los
funcionarios de Acción Social que han acompañado al accionante en terapias y
capacitación corroboran que se niega a dar sus datos personales y no permanece
en un solo lugar por más de un par de días. De acuerdo con el relato del actor,
la situación no cesó en 2005, fecha en que se produjo su desplazamiento
inicial, sino que se ha mantenido en el tiempo. Así, en 2008 intentó regresar a
su comunidad y debió desplazarse nuevamente, agregando que ha recibido “visitas”
de miembros de las Farc, que también se han producido en la ciudad de Bogotá y
en las que se reiteran las amenazas de muerte ya mencionadas.
En
el caso del actor es aplicable, además, la “presunción de riesgo” establecida
en el auto 200 de 2007 pues concurren las tres condiciones previstas para su
activación: el accionante es una persona desplazada, perteneciente a un grupo
de especial afectación por el conflicto armado, aún dentro del conjunto de esa
población vulnerable; presentó una solicitud de protección ante las autoridades
nacionales en la que se alude “de manera específica a una amenaza puntual
para la vida e integridad del peticionario o de su familia, o de un acto de
violencia contra los mismos”.
En
la citada providencia (A-200 de 2007) la Corte expresó también que la
presunción puede ser desvirtuada mediante un serio estudio técnico sobre la
situación del actor. En el caso concreto, en efecto, el Ministerio del Interior
se dirige a desvirtuarla, alegando que requirió a la Policía Nacional la
realización de un estudio de seguridad, el cual fue llevado a cabo y condujo a
la conclusión de que el riesgo que enfrenta el actor era de nivel ordinario,
por lo que debe afrontarse a partir de medidas de auto protección. Indicó
el Ministerio, además, que este resultado fue comunicado al actor, junto con
las recomendaciones pertinentes para procurar por su seguridad por su propia
cuenta.
Esa
situación se asemeja, en alguna medida, a aquella conocida por esta misma Sala
al revisar el expediente T-3101304. En esa oportunidad no se controvertía el
resultado original de un estudio de seguridad, sino el hecho de que, a pesar de
la existencia de nuevas y más graves amenazas recibidas por el actor, quien se
desempeñaba como dirigente sindical, no hubo uno modificación en la
calificación de riesgo del peticionario.
En
el fallo citado, los jueces constitucionales de instancia decidieron denegar el
amparo, pues estimaron que el resultado de esos estudios es un asunto técnico,
ajeno a la competencia del juez de tutela. Esta Sala precisó que, si bien es
indiscutible el carácter técnico de ese tipo de análisis, ello no excluye la
valoración del juez de tutela sobre una eventual amenaza al derecho fundamental
a la seguridad personal. Y esa conclusión a la que llegó la Sala en la citada
ocasión tiene un fundamento muy claro: independientemente del dictamen técnico
sobre amenazas a la seguridad personal, existe un derecho constitucional a la
seguridad personal cuya interpretación corresponde al juez constitucional, como
ocurre con todos los derechos de tal jerarquía.[69]
Por
supuesto, no debe desconocerse la importancia del estudio técnico de seguridad
y en la mayoría de los casos el juez constitucional deberá sujetarse al
resultado de la valoración técnica de riesgo para determinar si una persona
enfrenta amenazas susceptibles de protección por vía de tutela. Es plausible
que ello ocurra, básicamente, porque ese dictamen es uno de los elementos
probatorios más importantes en este tipo de casos. Sin embargo, no debe
perderse de vista la distinción entre la seguridad concebida a partir de
variables técnicas de análisis, y el derecho constitucional a la seguridad
personal.
El
primer concepto será determinante para la estructuración de política pública en
materia de seguridad y para las valoraciones de nivel de riesgo adelantadas por
las autoridades administrativas, en ejercicio de una amplia autonomía técnica.
Pero esas políticas y evaluaciones, si bien son relevantes para el juez
constitucional, no lo atan inexorablemente al determinar si existe una
violación al derecho constitucional a la seguridad personal.
La
razón de esa afirmación es que, mientras los criterios que definen la política
de seguridad y las evaluaciones de riesgo son ajenos al juez, no lo es la
configuración del derecho a la seguridad personal, el cual gira en torno a
conceptos jurídicos de relevancia constitucional. Concretamente, el concepto de
igualdad y el concepto de obligación jurídica son esenciales en la evaluación
de los riesgos y amenazas al derecho a la seguridad personal. En el mismo orden
de ideas, un análisis sobre una potencial violación al derecho a la igualdad
depende, en buena medida, de lo razonable o irrazonable de un trato
diferenciado.
Tomando
en cuenta que la Corte ha definido la seguridad personal como “la facultad
que tienen las personas para recibir protección adecuada por parte de las
autoridades, cuando quiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no
tienen el deber jurídico de tolerar”[70] y que el actor
fue calificado como una persona que enfrenta un riesgo ordinario, esto es, aquel que deben soportar todos los ciudadanos en
condiciones de igualdad por el hecho de la convivencia en sociedad, y que debe
ser prevenido por el Estado a través del cumplimiento eficaz de sus funciones, resulta claro que esas conclusiones deben ajustarse
a un examen de igualdad desde el punto de vista constitucional.
Ese
examen debe dirigirse a determinar si el peticionario y un ciudadano “común” o
“promedio” enfrentan riesgos similares derivados de la vida en sociedad; si su
situación fáctica es análoga y requiere un mismo tratamiento jurídico o si es
disímil y por lo tanto amerita (y eventualmente obliga) que las autoridades le
den un trato diferencial positivo.
Como
lo ha expresado esta Corporación, el examen de una violación al derecho a la
igualdad se desarrolla mediante la identificación de las semejanzas y
diferencias jurídicamente relevantes entre dos personas, supuestos, o
situaciones de hecho. Como es obvio, toda pareja de situaciones, personas o
eventos presentan similitudes y diferencias parciales, así que el juez debe
asumir la tarea interpretativa de identificar esas semejanzas y diferencias, y
la carga argumentativa de evaluar cuáles tienen mayor peso en el caso concreto
para así determinar si las consecuencias jurídicas a aplicarse en cada caso
deben ser las mismas, o diversas entre sí.
Dicho
de otra forma, un trato desigual no está justificado y constituye un acto de
discriminación si no existen razones constitucionalmente legítimas, poderosas y
suficientes que lo legitimen. Pero también constituye un acto de discriminación
el que una autoridad dé el mismo trato a personas que se encuentran en
situaciones de hecho disímiles en aspectos jurídicamente relevantes.
La
razonabilidad, entendida como ese examen de las razones que permiten la
existencia de tratos diferenciales o que excluyen ese tipo de tratamiento, es
un concepto utilizado por los jueces constitucionales (principal pero no
exclusivamente) para determinar cuándo un trato es discriminatorio (diferente
y  no justificado) y cuándo está ordenado por la diferencia de supuestos
fácticos jurídicamente relevantes. Pero también es un concepto ligado a la
aparición del Estado de Derecho, en tanto se opone a las actuaciones
caprichosas y arbitrarias y sujeta la conducta de los poderes públicos a la
persecución de fines constitucionalmente legítimos.
Al
abordar el estudio del caso desde esa perspectiva, es decir, desde el binomio
inescindible conformado por los principios de igualdad y razonabilidad, se
concluye que la calificación del riesgo del accionante es irrazonable (en el
sentido constitucional ya precisado) pues trata al actor de la misma forma que
a ciudadanos que no reúnen sus mismas condiciones de riesgo ni han recibido
amenazas concretas, serias y específicas contra su seguridad y su vida.
Esta
conclusión se deriva de las siguientes reflexiones: el accionante es una
persona desplazada, líder indígena de un pueblo aborigen que
presenta una especial afectación en el conflicto armado (lo que significa
que sobre él concurren tres condiciones de especial vulnerabilidad en el
conflicto armado), Además, su ocupación social lo obligaba a mantener un alto
nivel de visibilidad frente a grupos al margen de la ley (condición de
vulnerabilidad derivada del oficio o profesión del actor), como se desprende de
la premisa fáctica sentada al inicio de el estudio del caso concreto.
Esa
situación no ha sido desvirtuada ni controvertida por las autoridades
accionadas y, en cambio, existen indicios poderosos que refuerzan la conclusión
sobre la especial vulnerabilidad del peticionario en materia de seguridad
personal: algunos familiares cercanos fueron asesinados (presuntamente) por el
accionar de las Farc, el mismo grupo que actualmente mantiene amenazas sobre el
actor; y el accionante no puede permanecer en un solo lugar, como se puede
constatar en los informes de trabajo social incorporados al expediente, pues
incluso en Bogotá lo han ubicado.
En
efecto, funcionarios de Acción Social (operador Opción Vida) consignan en sus
informes de trabajo que el actor se niega a dar sus datos de ubicación y que no
permanece muchos días en un solo lugar. Esos indicios, en el marco de una
hipótesis probatoria no controvertida y, en sede de tutela, llevan a la
conclusión necesaria de que el actor sí enfrenta una amenaza seria y concreta a
su derecho fundamental a la seguridad personal.
Más
allá de lo expresado, el caso del actor ilustra perfectamente la situación
conocida por la Corte en el auto 04 de 2009 en el que la Sala de seguimiento al
estado de cosas inconstitucional en desplazamiento forzado, ordenó la creación
de un plan de protección para líderes y lideresas indígenas que no ha sido aún
implementado por el Estado (Ministerio del Interior y de Justicia).
El
actor es un claro ejemplo de la situación abordada en esa providencia pues su
situación de especial vulnerabilidad se evidencia cuando se constata que debía
enfrentarse con grupos armados, no con el poder legítimo de la Fuerza Pública,
sino mediante el ejercicio de una labor comunitaria; y la afectación de la
comunidad, derivada de las amenazas recibidas por el actor es innegable pues en
ausencia de las personas que, como él, protegen a los menores del reclutamiento
forzado, estos serán insumos de la violencia, supuesto que se opone tanto a la
dignidad humana de los menores así instrumentalizados, como a la vigencia de
los derechos de la comunidad indígena, que perderá a los futuros guardianes de
una cultura y unos saberes ancestrales.
Por
ello, la conclusión de que el peticionario enfrenta un riesgo ordinario no es
constitucionalmente aceptable (no es constitucionalmente razonable) pues no
toma en cuenta ni sus cuatro condiciones de vulnerabilidad; ni los hechos
narrados por el actor, denunciados ante diversas autoridades, y constatados por
un personero municipal que se encuentra en el lugar de los hechos y tiene
contacto directo con la comunidad del actor.
Por
más obvio que parezca, cabe hacer énfasis en que las personas colombianas, si
bien enfrentan riesgos en un país afectado por un largo conflicto armado, no
enfrentan ordinariamente los riesgos que asumen los líderes indígenas que
asumen tareas comunitarias que los ponen en la mira de los grupos armados al
margen de la ley. Ni es lo usual que el común de las personas deba desplazarse
de su lugar de origen y sufrir la pérdida de familiares por parte del mismo
grupo que amenaza su vida, integridad y seguridad personal.
En
atención a lo expuesto, la Corte ordenará que se efectúe un nuevo examen o
valoración del riesgo que enfrenta al actor, en el que se tome en cuenta la
presunción establecida por el auto 200 de 2007 y la especial afectación de su
comunidad, expuesta en el auto 04 de 2009. Sin embargo, dado que se ha
comprobado que el resultado de riesgo ordinario es constitucionalmente irrazonable,
es perentorio concluir que ese dictamen no puede ubicar al actor en los niveles
de riesgo mínimo u ordinario.
No
sobra indicar que si los criterios técnicos que actualmente utiliza la Policía
Nacional producen resultados incompatibles al principio de igualdad
constitucional, esos protocolos deberán recibir ajustes para que ello no
suceda, pues no tiene sentido, ni está permitido jurídicamente, que sea la
Constitución Política la que se acople a esos estudios técnicos, perdiendo su
fuerza normativa y su carácter de norma superior. Desde el punto de vista del
DIDH tampoco es permisible que criterios técnicos lleven al Estado a incumplir
obligaciones internacionales, como la obligación de identificar el riesgo que
hace parte de la más genérica obligación de garantía del derecho a la
seguridad personal.
Una
vez realizado el nuevo estudio, corresponde a las autoridades de policía
determinar las mediadas adecuadas de protección siguiendo en ello, los
parámetros de adecuación técnica, adecuación fáctica y oportunidad, establecidos
en el citado auto 200 de 2007.
III.
DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Revocar la sentencia de instancia,
proferida por el Juzgado diecinueve (19) Civil del Circuito de Bogotá, en tanto
denegó el amparo solicitado por el actor y, en su lugar, conceder el
amparo a sus derechos fundamentales a la ayuda humanitaria y la seguridad
personal.
Segundo.-
Prevenir a Acción Social sobre
su deber de dar trámite a la solicitud de reparación por vía administrativa del
accionante, respetando los términos y condiciones legales y jurisprudenciales
al momento de adoptar una decisión definitiva sobre la procedencia de esa
modalidad de reparación. En el cumplimiento de esta orden, se entenderá que el
término de dieciocho meses contemplado en el decreto 1290/08 comenzó a contarse
desde la notificación de la acción de tutela a Acción Social pues desde ese
momento –según la propia accionada- se inició la actuación administrativa
interna para analizar la situación del peticionario.
Tercero.-
Ordenar  a Acción social que reanude
la entrega de los diversos componentes de ayuda humanitaria y asistencia a la
población desplazada al actor, bajo criterios de integralidad, continuidad y
oportunidad. Para el cumplimiento de esta orden, Acción Social deberá informar
al peticionario, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la
notificación de esta providencia, las condiciones de tiempo, modo y lugar en
que se hará efectivo su turno y, una vez se reanude la asistencia integral,
Acción Social deberá mantener la entrega de las ayudas hasta que el autor logre
su auto sostenimiento, sin someterlo a nuevos procesos de caracterización.
Cuarto.-
Advertir a Acción Social sobre su
obligación de mantener la orientación y acompañamiento al accionante para que
este acceda a la oferta institucional en materia de proyectos productivo o
planes de generación de ingresos en la etapa de auto sostenimiento, sin
perjuicio de que el peticionario mantenga el acceso a los proyectos, planes y
programas que ofrece Acción Social en la materia.
Quinto.-
Ordenar al Ministerio del Interior
que, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta
providencia, incorpore al peticionario a un plan de protección adecuado a su
condición. Para ello, deberá efectuar un nuevo estudio de riesgo del actor a
través de la Policía Nacional en el que se respeten los parámetros fijados en
el cuerpo de esta providencia. Ese estudio,  en
ningún caso, podrá concluir que el riesgo o amenaza a que está sometido es de
carácter mínimo u ordinario. A partir de
esa nueva evaluación deberán determinarse las medidas de protección adecuadas
fácticamente, adecuadas temporalmente, eficaces y oportunas para
salvaguardar los derechos fundamentales del accionante.
Sexto.- DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA
T-853/11
Referencia: Expediente T-3088559
Accionante:
Juan
Accionado:
Acción Social y otros.
Magistrado Ponente: Luis
Ernesto Vargas Silva
Salvo
mi voto parcialmente frente a la sentencia de tutela aprobada por la Sala
Novena de Revisión en sesión del diez (10) de noviembre de dos mil once (2011),
por las razones que a continuación expongo:
La
Sala en la sentencia de la cual me aparto, optó por ordenarle al Ministerio del
Interior que incorpore al peticionario a un plan de protección adecuado a su
condición, para lo cual la Policía Nacional debe efectuar un nuevo estudio de
riesgo del actor y resaltó que el resultado del mismo no puede ser aquel
correspondiente al nivel de riesgo ordinario. Es decir, que la Sala se
distancia de la primera evaluación de riesgo, llevada a cabo por la Policía, y
ordena la inclusión del actor en un plan de protección y la realización de un
nuevo examen –limitando el resultado del mismo- sin hacer referencia a un
soporte fáctico y probatorio sólido, con base en el argumento de que “independientemente
del dictamen técnico sobre amenazas de seguridad social, existe un derecho
constitucional a la seguridad personal cuya interpretación corresponde al juez
constitucional”.
En
nuestra opinión, quien tiene la competencia para reconocer el riesgo al cual se
encuentra sometida una persona, el conocimiento técnico para realizar la
valoración del nivel del mismo y determinar cuales son las medidas
adecuadas para lograr su protección, radica en la entidad que el Ministerio de
Defensa ha determinado para tal efecto. Por ende, lo que se ha debido ordenar
en el presente caso era la realización de un nuevo examen por parte de la
Policía Nacional en el cual se valoraran los hechos afirmados por el actor, el
cual debía culminar con una decisión –sin determinar el sentido de la misma-
debidamente motivada.
En
virtud de las anteriores consideraciones, me aparto de la decisión adoptada por
la Sala.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1]
Estos datos fueron posteriormente confirmados en sede de revisión, como se
indicará en el acápite de las actuaciones adelantadas por la Corte
Constitucional. Sin embargo, cabe resaltar el aparte que sigue, de la
intervención de Acción Social
[2]  En tal sentido,
Acción Social enuncia un amplio número de entidades a las que el peticionario
debería acudir en procura de la sostenibilidad económica, tales como el
Ministerio de agricultura y desarrollo territorial, Bancoldex, Sena, Banco
Agrario, el Ministerio de Comercio, Industria Y Turismo, el Ministerio de
Educación, el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio del Medio
Ambiente, el Incoder y el Icbf”.
[3] Se sigue la
exposición efectuada en la reciente sentencia T-282/11. Sin embargo, la
procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos de la
población desplazada ha sido reiterada en amplio número de oportunidades por la
Corte Constitucional. Ver, por ejemplo, las sentencias SU-1150 de 2000, T-025
de 2004, T-787 de 2008 y, en escenarios análogos al que actualmente se estudia,
decididos en sentencias T-078 de 2004, T-770 de 2004, T-967 de 2009 y T-068 de
2010.
[4] La exposición por
supuesto no tiene ánimo de exhaustividad por tratarse de un asunto ampliamente
reiterado. Los elementos que acá se resaltan no niegan la existencia de otros
factores que pueden concurrir, en cada caso, a reforzar la condición de sujetos
de especial protección constitucional que ostentan las personas víctimas de
desplazamiento forzado.
[5] En tal sentido,
la Corte declaró formalmente el Estado de Cosas Inconstitucional en relación
con el desplazamiento forzoso en la sentencia T-025 de 2004. Ver también,
sentencia T-215 de 2002.
[6] La Sala hace
referencia al fenómeno social del desplazamiento considerado de forma global.
En algunos casos, sin embargo, es posible incluso que la actividad legítima del
Estado, sea causante directa del desplazamiento (vid, Sentencia T-630 de 2007).
[7] Ver, entre
otras, las sentencias T-025
de 200, SU-1150 de 2001, y T-721 de 2003.
[8] En otros
pronunciamientos, la Corte ha establecido que aún la acción legítima del estado
puede ser causa directa de desplazamiento forzado. En este caso la Sala Novena
solo desea resaltar las fuentes de las obligaciones estatales frente a los
desplazados.
[9] Sentencias SU-150 de 2000 y T-025 de 2004, Anexo 4.
Recientemente la Corte se ha pronunciado sobre el tema en las sentencias T-740
de 2004, T-175 de 2005, T-1094 de 2004, T-563 de 2005, T-1076 de 2005, T-882 de
2005, T-1144 de 2005, T-086 de 2006  y T-468 de 2006, T-328 de 2007 y 497 de
2007, T-630 de 2007, T-821 de 2007.
[10] Sentencias T-821
de 2007 y T-086
de 2006.
[11] Sentencia. T-086
de 2006.
[12] Ibídem.
Reiterada. Esta doctrina ha sido reiterada, además, en las sentencias T-328 de
2007, T-496 de 2007,  T-821 de 2007 y T-364 de 2008.
[13]
Sentencias T-025-04, T-136-07 y T-496-07.
[14]
Sentencia T-099 de 2010; en el mismo sentido, cfr. Sentencias T-463/10 y
T-496/07, entre otras.
[15] Como expresó la Corte en sentencia C-278/07, “El
norte jurídico en esta materia está representado por los Principios Rectores
de los Desplazamientos Internos, formulados en 1998 por el representante
del Secretario General de las Naciones Unidas sobre el desplazamiento interno,
Francis Deng, a solicitud de la Asamblea General de las Naciones Unidas y su
Comisión de Derechos Humanos”. De entre esos principios, los comprendidos
en la Sección IV “Principios relativos a la asistencia humanitaria”; párrafos
24-27, han resultado imprescindibles para definir el alcance y contenido del
derecho a la asistencia humanitaria.
[16] La
ayuda humanitaria de emergencia prevista en el artículo 15 de la Ley 387 de
1997 es similar, o inclusive más amplia en algunas prestaciones específicas.
Dicho artículo dice: “De la Atención Humanitaria de Emergencia. Una vez se
produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones
inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la
finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender
sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas. En todos los casos de
desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las
zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los envíos
de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la población
desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes para la
defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las normas del
Derecho Internacional Humanitario.  Mientras persista la situación de
emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos
interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del
orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y
sus bienes patrimoniales El Ministerio Público y la Fiscalía General de la
Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos punibles que
condujeron al desplazamiento.   Parágrafo. A la atención humanitaria de
emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables
excepcionalmente por otros tres (3) más.”
[17]
T-025/04, citada.
[18]
Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras
disposiciones.
[19]
Expediente T-3101304, aún sin nomenclatura
oficial.
[20]
Entre estas intimidaciones se encontraban las recibidas por la profesión del
accionante o su ideología política, que dieron lugar a las tutelas instauradas
por un antiguo militante del partido comunista y miembro de la Unión Patriótica
(T-439/92) y algunos docentes públicos (T-028/00); las amenazas en razón de
actividades desplegadas contra perpetradores de violencia o en zonas de
conflicto armado, tal como ocurrió en el caso de una juez penal que emitió
providencias desfavorables contra presuntos autores de genocidio (T-1619/00), y
en el caso de dos trabajadores del sector salud en Urabá que auxiliaron a una
militante de la Unión Patriótica (T-120/97); y los riesgos originados por estar
ubicados geográficamente cerca a bienes objeto de ataques constantes por parte
de grupos armados al margen de la ley, como ocurrió en el caso de un jardín
departamental y algunas viviendas cercanas a estaciones de policía hostigadas
por guerrilleros con métodos no convencionales (T-1206/01).
[21]
Este principio fue consagrado en el artículo 1 de la Constitución al indicar
que “Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad
humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y
en la prevalencia del interés general” (subrayas fuera del original), y en
el artículo 95 que a su vez reza: “(…) son deberes de la persona y del
ciudadano (…): 2. Obrar conforme al principio de solidaridad social”.
[22]
Ver, entre otras, las sentencias T-1206/01 y T-028/00.
[23]
Ver sentencias T-1619/00, T-120/97 y T-439/92.
[24] Establecido en
los artículos 11 y 44 C.N
[25] Reconocido en
los artículos 12 y 44 C.N
[26] Instituido en el
artículo 28 C.N
[27] Aprobada
mediante Ley 16 de 1972.
[28]
Aprobado mediante Ley 74 de 1968.
[29] La
sentencia afirma que dentro del ordenamiento constitucional la seguridad no fue
concebida solo como un derecho fundamental. También constituye un valor y un
fin del Estado y un derecho colectivo.
[30] En ese sentido, precisó la Corte que el derecho a la
seguridad está consagrado en la Constitución en la medida en que contempla de
forma explícita los riesgos frente a los cuales deben ser protegidas las
personas: “[E]l riesgo de ser sometidas a tortura, desaparición forzada, tratos
o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 12, C.P.), el riesgo de ser
sometidas a esclavitud, servidumbre o trata (art. 17, C.P.), el riesgo de ser
molestadas por sus convicciones o creencias (art. 18, C.P.), el riesgo de ser
molestadas directamente en su persona o en su familia (art. 28, C.P.), el
riesgo de ser objeto de persecución en forma tal que deban buscar asilo (art.
34, C.P.), los múltiples riesgos a los que están expuestos los niños, entre
ellos los peligros patentes de “toda forma de abandono, violencia física o
moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y
trabajos riesgosos” (art. 44, C.P.), los múltiples riesgos a los que se
enfrentan las personas de la tercera edad, especialmente en casos de mala
alimentación (art. 46), o los innegables peligros a los que están sometidos
quienes desarrollan actividades periodísticas en nuestro país (art. 73)”.
[31] “Así, la sentencia T-1101 de 2008 estudió la tutela
instaurada por una ciudadana que recibía constantes amenazas de un frente de
las Farc y que, en razón de ello, se vio obligada a desplazarse en varias
ocasiones hacia diferentes lugares del país. Solicitó la inclusión al programa
de protección del Ministerio del Interior pero, para el tiempo en el que se
resolvió la tutela, aún no había recibido respuesta alguna sobre su petición.
Para la Sala Octava de Revisión, la omisión de respuesta por parte de las autoridades
violó el derecho a la seguridad personal, no solo por el paso del tiempo sino
por la evidencia sobre el grave riesgo que corría la vida de la accionante. Así
las cosas, concedió la acción de tutela y ordenó la inclusión de la
peticionaria dentro del programa del Ministerio. || Una situación similar fue
examinada en la sentencia T-915 de 2003, en la que se tuteló el derecho a la
seguridad personal de un ciudadano residente en el departamento del Cauca que
fue declarado “objetivo militar” por las Autodefensas Unidas de Colombia, y a
quien las autoridades negaron las medidas de protección aduciendo que su
situación no encajaba dentro de las categorías contempladas en la ley y sus
decretos reglamentarios. Igualmente, en la sentencia T-728 de 2010, la Corte
protegió el derecho a la seguridad personal de varios miembros de una fundación
que se dedica al asesoramiento de víctimas quienes solicitaron la inclusión
dentro de los programas de protección pero al momento de la tutela no habían
obtenido respuesta por parte de las autoridades. || Por su parte, en la
sentencia T-496 de 2008 la Corte decidió amparar el derecho a la seguridad de
varias mujeres pertenecientes a la Iniciativa de Mujeres por la Paz que
recibieron múltiples amenazas contra su vida por el hecho de  participar como
víctimas y testigos dentro de los procesos de justicia y paz, y a quienes no se
les realizó de forma completa y oportuna un estudio del nivel de riesgo que
permitiera determinar las medidas de protección a las que tenían derecho. || En
especial consideración a las afectaciones diferenciales a las que se ven
sometidas las mujeres en el marco del conflicto armado, la Corte decidió
amparar el derecho a la seguridad personal de las accionantes, ordenando
medidas individuales de de protección, consistentes en la realización de
estudios de nivel de riesgo y de inclusión en los programas correspondientes.
Pero, en este caso, de forma adicional ordenó efectuar una revisión integral
del Programa de Protección de Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz,
a fin de adecuarlo a los principios y elementos mínimos de racionalidad y
proveer una estrategia integral de protección satisfactoria de las víctimas y
testigos de los procesos, en especial de las mujeres.”
[32]
Estos principios corresponden a los enunciados en los artículos 209 y 365 de la
Constitución Nacional.
[33] Cfr.
sentencias T-383/01, T-120/97 y T-160/94.
[34] T-665 de 2010.
[35] Al
respecto, ver las sentencias T-665/10, T-1026 de 2002,T-888A/05, T-686/05,
T-976/04, T-1056/00 y T-120/97.
[36]
Ver sentencia T-1101/08.
[37]
Ver sentencia T-719/03.
[38] Ibídem.
[39]
Ver la sentencia T-590/98.
[40]
Ver las providencias T-915/03
y A-200/97.
[41]
Ver la sentencia T-632/97.
[42]Ver, entre
otras, la sentencia T-719/03.
[43] Pprorrogada
y modificada por la Ley 1421 de 2010, y por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002
y 1106 de 2006.
[44] Artículo 4 del Decreto
1740/10.
[45] Artículo 5 del
Decreto 1740/10.
[46] Artículo 26 del
Decreto 1740/10.
[47]
Artículos 36 y 37 del Decreto 1740/10.
[48] Artículo 27 y
ss. Dec 1740/10.
[49] Artículo 38 y
ss. Dec 1740/10.
[50] Artículo 43 y
ss. Dec 1740/10.
[51] Auto
200 de 2007.
[52] Ibídem.
[53]
Ibídem.
[54]
Ver la sentencia C-454/06.
[55] Ver la sentencia
T-821/07.
[56] Ver la
sentencia C-775/03. En el mismo sentido ver, entre otras, las sentencias
C-1199/08, C-370/06 y C-916/02.
[57] C-454/06
[58]
C-775/03
[59] C-1199/08
[60]
Ver al respecto las sentencias C-1199/08 y C-575/06.
[61] La
otra vía es aquella dispuesta por la participación de las víctimas en el
proceso de justicia y paz, por lo que la Corte remite a la Ley 975/05 y la
citada sentencia T-458/10 para mayor ilustración al respecto.
[62] Cap VII No. 11 de los Principios y directrices
básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las
normas internacionales de derechos humanos  y de violaciones graves del derecho
internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones.
Resolución 60/147. Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas y
adoptada el 16 de diciembre de 2007.
[63]
Ver sentencia
T-188/07.
[64]
Ver sentencia
T-299/09.
[65] Ver las sentencias C-1199/08 y T-188/07.
[66] En
informe remitido por la Fiscalía General de la Nación a la Corte Constitucional
se afirma: “(…) se advierte la existencia de investigaciones donde se
registra como denunciante el señor Juan, por el presunto punible de
Desplazamiento Forzado y amenazas, por lo anterior se dispuso la verificación
de los sistemas misionales de información y en el sistema Spoa, se encontraron
los registros números (…) y (…). En otro acápite, expresa la FGN: “De
otra parte (…) se dispuso verificación de existencia de documento alguno
allegado por [el peticionario] a la Dirección Nacional, y en efecto se encontró
el antecedente DNF No. (…), radicado el [fecha] (…) contentivo de denuncia “por
asesinato, desplazamiento, tortura y tentativa de homicidio y terrorismo (…),
documento que dio origen a que la doctora [nombre] del Grupo de Derechos
Humanos y Dirección Nacional de Fiscalías, solicitar a la Dirección Seccional
de Fiscalías de Valledupar la realización de comité técnico jurídico (…) en la
que figuraba como denunciante [el peticionario]”. La investigación “fue
archivada el 30 de junio de 2010, dado a que se libraron órdenes de policía
judicial y los resultados fueron negativos tal como se constata en el informe
del día 15-05-2010, en el que se indica que las incursiones realizadas por al
FARC (sic) en caracará no coinciden ni con la fecha ni con el accionar de
estos, ya que reportan extorsiones a ganadero (sic) y no actos de
desplazamiento, así mismo imposibilidad de identificar posibles autores y
reubicar a la víctima || En lo concerniente a la noticia criminal radicada bajo
el número (…) instaurada en la ciudad de Bogotá el 6 de julio de 2005, por [el
peticionario] y remitida por competencia a la Fiscalía 27 Seccional de (…),
inició investigación bajo el radicado (…) y en esta también se profirió
resolución inhibitoria, en razón a que se adelanto (sic) bajo la ritualidad de
la ley 600 de 2000”. Agregó que “De la comunicación aquí resaltada …
resulta importante señalar que (…) se dispuso, luego de la realización del
Comité Técnico, lo siguiente: “Comoquiera que con los documentos que dieron
lugar a la tutela se conoce la identificación y plena ubicación de la presunta
víctima (…) consideramos que puede dar lugar a la reapertura de los procesos
para que aporte toda la información necesaria que dio lugar al presunto
desplazamiento y sean ventiladas bajo una misma cuerda (…)”  || “Para
finalizar resulta importante destacar que recibida anterior comunicación se
dispuso informar al señor [peticionario], trámite dispuesto a denuncia por él
presentada, así como que en la Oficina de asignaciones especiales del Despacho
de la Señora Fiscal General de la Nación, cursa solicitud de variación de
asignación de la investigación para que lamisca sea de conocimiento de la
Unidad nacional contra la Desaparición y el Desplazamiento forzado”.
[67] Derecho
de petición dirigido a cada una de las entidades citadas el 24 de julio de
2009.
[68] En
informe dirigido a esta Corporación, el Ministerio del Interior acepta haber
recibido una petición en el año 2009 y anexa oficio de 30 de septiembre del
mismo año en la que informa al peticionario sobre el trámite dado a su
requerimiento ante la Policía Nacional.
[69] La situación mencionada es similar a la que se
presenta en materia de salud. Corresponde a los médicos efectuar el diagnóstico
sobre el estado de salud de una persona; pero a partir de esos diagnósticos,
que son un elemento probatorio imprescindible para el juez de tutela, es el
funcionario judicial quien decide si un evento se subsume en el ámbito de
protección del derecho constitucional a la salud y no el médico tratante. Sólo
esa perspectiva explica que la Corte Constitucional considere como afectaciones
del derecho a la salud las condiciones en que una persona no puede disfrutar de
un pleno bienestar físico y mental, independientemente de que los médicos
puedan disentir sobre la naturaleza de un evento y calificarlo como enfermedad
o no. Esa perspectiva es indispensable, por ejemplo, para que la Corporación
considere los cuidados paliativos; o los pañales para personas de la tercera
edad como prestaciones que se requieren con necesidad para el goce efectivo del
derecho a la salud.
[70] Ibídem.