C-577-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-577/04
IMPUESTO A LOS ESPECTACULOS PUBLICOS EN MATERIA DE EXHIBICION
CINEMATOGRAFICA-Incertidumbre sobre vigencia actual
llevo a su derogación expresa por el legislador
NORMA LEGAL-Derogación expresa de norma
cuya vigencia actual no existe claridad alguna
SEGURIDAD
JURIDICA TRIBUTARIA-Vigencia actual de impuesto
SEGURIDAD JURIDICA TRIBUTARIA-Derogación
expresa de norma que creaba impuesto objeto de incertidumbre
EXENCION TRIBUTARIA-Predicable de
impuesto existente
IMPUESTO-Derogación expresa
CONTRIBUCION PARA FISCAL PARA EL SECTOR CINEMATOGRAFICO-Establecimiento y promoción del interés general
ACTIVIDAD CINEMATOGRAFICA-fomento y
promoción del interés general
El fomento de
la actividad cinematográfica en Colombia, lejos de beneficiar únicamente a los
miembros del sector en cuestión, constituye un medio para estimular el
desarrollo del cine, en tanto manifestación de la cultura y bien constitucional
expresamente protegido por la Carta Política en múltiples artículos. El
artículo 70 de la Carta Política obliga a promover y fomentar el acceso de
todos los colombianos a la cultura, que “en sus diversas manifestaciones es
fundamento de la nacionalidad”. Lo que es más, dispone este mandato
constitucional que “el Estado promoverá la investigación, al ciencia, el
desarrollo y la difusión de los valores culturales de la nación”; fomentar el
sector cinematográfico constituye una medida idónea para cumplir con esta meta
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia sobre
argumentos de conveniencia
CONGRESO DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE IMPUESTO-Decisión sobre derogación
Referencia:
expediente D-5005
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 22 (parcial) de la Ley 814 de 2003, “por
la cual se dictan normas para el fomento de la actividad cinematográfica en
Colombia”.
Demandante:  William Aranda Vargas
Magistrado Ponente:
Dr.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, el ciudadano William Aranda Vargas, obrando en su condición de
ciudadano colombiano –aunque aclarando que también ostenta la calidad de
apoderado especial de la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital[1] demandó el artículo 22,
parcial, de la Ley 814 de 2003, “por la cual se dictan normas para el
fomento de la actividad cinematográfica en Colombia”.
Mediante Auto
del día 19 de diciembre de 2003, la Corte admitió la demanda de la referencia,
ordenó que se fijara en lista la admisión para permitir la intervención
ciudadana, comunicó la iniciación del proceso a algunas autoridades, corrió
traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación, e invitó a participar
en el proceso a algunas organizaciones públicas y privadas relacionadas con el
sector cinematográfico.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el artículo
demandado en el presente proceso, y se subraya lo demandado:
“LEY 814 DE 2003
(julio 2)
por la cual se dictan normas para el fomento de la
actividad cinematográfica en Colombia
(...) Artículo
22. Vigencia y derogatorias: Esta ley rige a partir de su promulgación y
en cuanto respecta al espectáculo público de exhibición cinematográfica deroga
el numeral 1º del artículo 7º de la Ley 12 de 1932 y el literal a) del artículo
3º de la Ley 33 de 1968, así como las demás disposiciones relacionadas con este
impuesto en lo pertinente a dicho espectáculo.”
III. LA DEMANDA
El actor considera que la disposición
acusada es lesiva de los artículos 1, 95, 287, 294, 362 y 363 de la
Constitución Política, por las razones que se resumen así: “de acuerdo con
lo establecido en la Carta las entidades territoriales tienen autonomía para la
gestión de sus intereses (art. 1), en virtud de lo cual tienen derecho, entre
otros, a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones (art. 287), se prohíbe expresamente a la ley
conceder exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los tributos
de propiedad de las entidades territoriales (art. 294) y se consagra un
principio de autonomía patrimonial en el sentido de que los bienes y rentas,
tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de
las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las
mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares (art. 362). //
Igualmente, la disposición demandada desconoce el principio de solidaridad
según el cual es deber de todos los miembros de la colectividad contribuir a
los gastos necesarios para el sostenimiento del Estado (art. 95) y reiterado en
el artículo 363, cuando se refiere en general a los principios del sistema
tributario”.
Recuerda, en primer lugar, que la norma
demandada forma parte de la Ley 814 de 2003, destinada a propiciar el
desarrollo progresivo, armónico y equitativo de la industria y la actividad
cinematográfica en Colombia, en la cual se creó –entre otras medidas- la “cuota
para el desarrollo cinematográfico”, “contribución parafiscal que estará a
cargo del gremio (exhibidores, distribuidores, productores) para que con su
producto se forme el Fondo para el Desarrollo Cinematográfico (art. 10) que
destinará el monto de este tributo a crear estímulos, subsidios, créditos,
constituir garantís y conformar un Sistema de Registro Cinematográfico (art.
12)”.
El actor explica, a continuación, que la
violación del artículo 294 superior –de la cual se derivan, en su concepto, las
violaciones de los artículos 1, 287 y 362 de la Carta -, surge del desconocimiento,
por la norma acusada, de la prohibición de conceder mediante ley exenciones o
tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las
entidades territoriales. Precisa que la prohibición el artículo 294 de la
Constitución se aplica cuando concurren una serie de elementos: (i) que se
trate de una ley, (ii) que dicha ley conceda una exención o tratamiento
preferencial, y (iii) que dicha exención o tratamiento preferencial recaiga
sobre un tributo de propiedad de una entidad territorial. Cada uno de estos
elementos está presente en la norma demandada, así:
(i) se trata de una disposición
contenida en una ley aprobada por el Congreso;
(ii) la disposición crea una exención o
tratamiento preferencial en relación con un impuesto que es de propiedad de las
entidades territoriales, a saber, el impuesto a los espectáculos públicos
creado mediante la Ley 12 de 1932, que pertenece a los municipios y distritos.
Explica así el interviniente la evolución normativa de este impuesto: “mediante
la citada ley (12 de 1932) se creó un impuesto extraordinario a los
espectáculos públicos, del 10% para atender los gastos generados por la guerra
contra el Perú. El procedimiento para el recaudo de este tributo fue
reglamentado por el Decreto 1558 de 1932.  Posteriormente, mediante el artículo
3º de la Ley 33 de 1968, se radicó el impuesto en cabeza de las entidades
territoriales, al señalar que a partir del 1º de enero de 1969, serían de
propiedad exclusiva de los municipios y del Distrito Especial de Bogotá algunos
impuestos que se causen en sus respectivas jurisdicciones, dentro de los cuales
se encuentra el denominado impuesto a espectáculos públicos establecido por el
artículo 7º de la Ley 12 de 1932.  Por último, es importante aclarar que este
tributo es diferente al impuesto nacional de espectáculos públicos, también del
10%, el cual fue creado mediante Ley 1ª de 1967 (que lo estableció para la
reconstrucción de Quibdó) y fue continuado por las leyes 49 de 1967 (que lo
extendió para el Valle del Cauca), 47 de 1968 (que lo amplió a todo el
territorio nacional), 30 de 1971, 2ª de 1976, 181 de 1995 y 397 de 1997”.
(iii) La ley demandada crea una exención
o tratamiento preferencial respecto del referido impuesto de propiedad de las
entidades territoriales. Explica: “aunque técnicamente para los
tributaristas la palabra ‘exención’ tenga un contenido más o menos preciso[2],
debemos aceptar que generalmente cuando se habla de exención, tratamiento
preferencial o beneficio tributario, se alude a un mismo fenómeno hacendístico…
En general, podríamos afirmar que el concepto de exención o tratamiento
preferencial se refiere a situaciones o hipótesis de hecho que, si no
estuvieran contempladas por la norma que las consagra, estarían gravadas de
acuerdo con el régimen general de un tributo”. Cita el demandante en
sustento de su apreciación las sentencias C-188 de 1998, C-291 de 2000 y
C-1060A de 2001; asimismo, para responder al interrogante sobre cuándo una
norma consagra una exención o tratamiento preferencial en relación con un
tributo, se remite a la jurisprudencia de la Corte Constitucional para afirmar
lo siguiente:
“si un
contribuyente o materia imponible ya se encontraba inmerso dentro del supuesto
de hecho consagrado en la norma tributaria y por efecto de la norma queda por
fuera, se verificó una exoneración o tratamiento preferencial. Al respecto, en
reciente fallo afirmó: ‘el legislador no está estableciendo una exención, pues
no está eximiendo a un grupo de contribuyentes del pago de una obligación
tributaria existente’[3].
De manera específica, en relación con tributos del orden territorial, la
jurisprudencia constitucional ha entendido el alcance del artículo 294
precisando que esta protección constitucional abarca los tributos que ya hacen
parte de los fiscos territoriales. Al respecto ha dicho: ‘El concepto de
exención, como el de tratamiento preferencial, prohibidos al Congreso por el
artículo 294 de la Carta, implican el reconocimiento de que ya existen unos
gravámenes de propiedad de las entidades territoriales, respecto de los cuales,
mediante tales modalidades –y eso es lo proscrito por la Constitución -, se
pretende excluir a instituciones o personas, con menoscabo de los patrimonios de
aquellas’[4].
Esta posición ha sido reiterada por la Corte, quien ha insistido en la
protección de los tributos de propiedad de las entidades territoriales,
entendiendo que no se puede otorgar una exención o tratamiento preferencial en
gravámenes que ya existen. En tal sentido ha afirmado: ‘la Corte concluyó que
esa prohibición legal (la de gravar juegos de suerte y azar) no afectaba la
autonomía territorial ni desconocía el artículo 294 superior, pues este
precepto alude a tributos ya existentes’[5]”.
Con base en lo anterior, el demandante
afirma que la norma acusada efectivamente crea una exención o tratamiento
preferencial en relación con un tributo de propiedad de los municipios y
distritos: “Es importante ver qué hizo el texto en cuestión. En primer
lugar, deroga el artículo 7º de la Ley 12 de 1932[6], que
creó el impuesto municipal a los espectáculos públicos, pero, vale la pena
advertirlo, sólo lo hizo para la exhibición cinematográfica. En segundo lugar
deroga también el literal a) del artículo 3º de la Ley 33 de 1968[7], en
virtud del cual se cedió a los municipios y a Bogotá el impuesto en cuestión,
norma que sólo aplica, de nuevo, para el espectáculo de exhibición
cinematográfica. Al final se deroga cualquier norma que tenga que ver con el
impuesto municipal de espectáculos que pueda llegar a afectar a quienes
realizan la exhibición cinematográfica.  A partir de lo anterior es apenas
lógico concluir que sí se consagró una exención o tratamiento preferencial: en
virtud de esta norma de ‘derogatorias’ unos contribuyentes que ya venían
incursos en una obligación tributaria quedarán exonerados de la misma. // Al
respecto vale la pena resaltar que aunque tradicionalmente las exenciones y
beneficios tributarios se consagran en normas sustanciales, debemos anotar que,
como en este caso, es factible que el trato preferencial se pueda dar en virtud
de una norma de derogatorias. Es más, la doctrina resalta como el efecto final
de cualquier norma que consagra una exención o tratamiento preferencial es el
de ‘derogar’ el tratamiento fiscal ordinario para un caso concreto”.
Por último, resalta el actor en relación
con este cargo que a lo largo del trámite de la Ley 814 de 2003 se presentó una
clara “intención exoneratoria” del Congreso, según se consagra en la exposición
de motivos del proyecto de ley 141 de 2001, que condicionó la eficiencia de las
medidas adoptadas a que “no continúe cobrándose sobre la exhibición
cinematográfica el impuesto sobre espectáculos públicos previsto en la Ley 12
de 1932”[8],
y en las ponencias para segundo debate en la Cámara de Representantes y para
primer debate en el Senado, en las cuales se hicieron afirmaciones similares.
En cuanto a la violación del artículo
362 de la Constitución Política, que protege los impuestos departamentales y
municipales en tiempos de paz, señala el demandante que ésta se relaciona
directamente con la concesión legal de un tratamiento preferencial en relación
con un impuesto de propiedad de los distritos y municipios, que conlleva el
desconocimiento del principio de autonomía de las entidades territoriales. Para
sustentar este cargo, el demandante recuerda las razones que llevaron al
Legislador a afectar el impuesto a los espectáculos públicos de propiedad de
los municipios y distritos:
“Resaltaron
los autores de la iniciativa la creación de una contribución parafiscal para
promover la actividad cinematográfica. Mostraron su preocupación por una carga
tributaria excesiva en cabeza del gremio, toda vez que sobre él ya recaían
impuestos tales como los de ‘renta, remesas, industria y comercio, timbre en
los diferentes momentos de la cadena productiva iniciada en la contratación de
servicios y la adquisición de insumos y servicios para la producción’, ello
hacía concluir que la actividad ‘no soportaría una carga fiscal o parafiscal
adicional’, teniendo en cuenta que la cinematografía tenía una carga impositiva
‘que llegó al 42%’[9].
En otras palabras, se reconoce que la actividad cinematográfica está afectada
por una serie de tributos nacionales y territoriales que, en su concepto, la
hacían gravosa[10].
Estos tributos serían, según la exposición de motivos, los impuestos nacionales
de renta (hoy a una tarifa del 35%), IVA (actualmente al 16%), timbre (que
grava los contratos escritos a un porcentaje de 1.5%), remesas (7%), impuesto
nacional a los espectáculos públicos (a una tarifa del 10% sobre la boletería);
adicionalmente, se mencionan unos impuestos municipales muy inferiores en
impacto (ICA, cuya tarifa máxima sólo puede ser el 10 por mil[11]) y el
impuesto municipal a espectáculos públicos (con la misma tarifa del nacional).
En este punto es importante aclarar una imprecisión en la que incurrió la
citada exposición de motivos toda vez que la exhibición cinematográfica está
exenta del impuesto nacional de espectáculos públicos en virtud de lo dispuesto
en el artículo 125 de la Ley 6ª de 1992”.
Teniendo en cuenta lo anterior, el actor
pregunta: “¿Por qué si se trata de estimular una actividad con una alta
carga tributaria, se escogió como incentivo el impuesto municipal? Si el
legislador goza de plena gobernabilidad sobre los tributos nacionales como
renta, IVA, timbre, remesas y espectáculos públicos, no aparece claramente
explicable por qué el ‘estímulo’ a la actividad estaría soportado por los
fiscos municipales. // No era contrario a la Constitución otorgar incentivos a
la actividad cinematográfica, lo violatorio de la Carta fue la elección que
hizo el legislador, escogiendo para tal fin la exoneración de un tributo de
carácter territorial (municipal)”.
Tampoco es aceptable, para el actor, el
argumento de la exposición de motivos del proyecto de la actual Ley 814 de
2003, según el cual se justifica la supresión del impuesto en cuestión por que
su cobro está concentrado en unos cuantos municipios del país: “en primer
lugar, en virtud del principio de autonomía, cada entidad territorial es libre
de acoger o no un determinado impuesto autorizado por la ley; en segundo lugar,
el cobro de todo tributo está supeditado a que el supuesto de hecho consagrado
como hecho generador del mismo tenga ocurrencia en un lugar determinado
(aspecto espacial) y esto puede no ocurrir simultáneamente en todo el
territorio nacional; y, en tercer lugar, las cifras en materia de impuesto de
espectáculos públicos simplemente reflejan la realidad de la tributación
territorial en el país, donde el esfuerzo tributario está concentrado en los
grandes municipios”.
Adicionalmente, en relación con el mismo
cargo por violación del artículo 362 Superior, argumenta el actor que, si se
acoge la conceptualización de los beneficios tributarios como “gastos fiscales”
–la cual fue incorporada, según afirma, en la ley de responsabilidad fiscal -, “creemos
que se viola también la autonomía porque se estaría estableciendo un verdadero
gasto para una entidad territorial, desde la propia Ley. Y es que en tal
sentido es necesario reconocer que los beneficios tributarios constituyen un
gasto fiscal toda vez que la reducción destinada al fomento, convertible además
en gasto directo, permite equiparar el menor monto recibido por el Estado con
lo que hubiera erogado si hubiese decidido adelantar directamente la gestión”.
Finalmente, el demandante considera que
la norma desconoce los artículos 95 y 363 de la Constitución. Explica que el
argumento principal que tuvieron los promotores de la norma acusada fue el de
crear una contribución parafiscal cuyo recaudo se destinaría a un fondo
encargado de la promoción de las actividades cinematográficas, para lo cual se
optó por “desmontar los impuestos de carácter municipal que recaen sobre el
gremio”. Ello es, para el actor, inaceptable, puesto que “se estaría
aceptando que los tributos con destino a un gremio o grupo social determinado
‘desplacen’ los tributos cuyo destinatario final es toda la comunidad”.
Precisa el demandante el sustento de este cargo así:
“Tal como lo ha
aceptado tradicionalmente la doctrina y la jurisprudencia sobre el tema, en
Colombia los tributos se clasifican en impuestos, tasas y contribuciones. Los
impuestos son tributos que no tienen carácter contraprestacional directo y su
recaudo se dirige a la satisfacción de las necesidades de toda la comunidad.
Las contribuciones, entre ellas las parafiscales, éstas (sic) son recaudadas en
un grupo social o gremio determinado y para ‘beneficio’ del mismo (art. 338
C.P.), razón por la cual algunos tratadistas las incluyen dentro de la
categoría de los tributos vinculados, porque sí hay una contraprestación
(vinculación) para el grupo social que las paga.  Un sistema fiscal hace
necesario que convivan todas las modalidades de tributos; al lado de los
impuestos que financian las necesidades colectivas, se establecen tasas y
contribuciones, que refuerzan el papel estatal en algunos puntos específicos.
Este equilibrio se hace necesario si se quiere cumplir con los fines
principales del Estado Social de Derecho: satisfacer necesidades colectivas y
promover ciertas actividades que se consideran esenciales para la sociedad
(agricultura, arte, protección al medio ambiente, etc.).  Sin embargo, lo que
no puede aceptarse, ni hacer carrera, es la argumentación según la cual el
establecimiento de una contribución parafiscal, que es un tributo de un grupo
social para su propio beneficio, tenga la posibilidad de sustituir a los
impuestos, que son tributos que van a la ‘bolsa común’ en procura de la
satisfacción de las necesidades esenciales de toda la colectividad.  Si se
admite la creación de una contribución parafiscal en beneficio de un sector
determinado, no se puede asentir que este beneficio deba traducirse en un
perjuicio para el resto de la comunidad. Con esta argumentación la creación de
rentas parafiscales, cada vez más numerosas, permitiría que se acabaran los
impuestos; y la satisfacción de necesidades generales terminaría cediendo ante
los intereses de grupos sociales claramente determinados.”
Por lo anterior, se desconoce el
artículo 95 de la Carta, que establece el deber de todos los ciudadanos de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado en el marco
de la justicia y la equidad; así, en virtud de este mandato constitucional, “la
tributación se dirige ante todo a la satisfacción de las necesidades
colectivas, deber que está en cabeza de todos dentro de la sociedad”;
igualmente, “que la generalidad de los asociados contribuyan al
sostenimiento de las cargas públicas, contribuye al logro de los principios del
sistema tributario consagrados en el artículo 363 de la Carta”. En esa
medida, el establecimiento de una contribución parafiscal que vaya en desmedro
de los tributos destinados a satisfacer las necesidades colectivas, en particular
los impuestos, viola la Carta Política. “En este sentido vale la pena
resaltar que los impuestos deben ser la regla y las contribuciones parafiscales
la excepción”.
IV. INTERVENCION DE AUTORIDADES
1. Intervención conjunta de los
Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Cultura.
Mediante un escrito conjunto recibido en
la Secretaría General de la Corte el día catorce (14) de febrero del año en
curso, los señores Alberto Carrasquilla Barrera, Ministro de Hacienda y Crédito
Público, y María Consuelo Araujo Castro, Ministra de Cultura, intervinieron en
este proceso en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada. Expresan,
para sustentar su petición de que la norma sea declarada exequible, los
argumentos que se reseñan a continuación.
En primer lugar, resaltan la importancia
del cine, que “además de ser una herramienta de cohesión social que afianza
nuestra identidad, es patrimonio cultural que requiere fomento y conservación”;
en ese sentido, “la actividad cinematográfica es de interés social y al
igual que todas las demás actividades y expresiones culturales está bajo la
protección del Estado”. Por lo tanto, mediante la Ley que se demanda, cuyo
objeto es el de propiciar el desarrollo de la cinematografía y la actividad
cinematográfica en Colombia, se estableció una contribución parafiscal para el
desarrollo de la industria, o “Cuota para Desarrollo Cinematográfico”.
Al tratarse de una contribución
parafiscal, los recursos que se recauden por concepto de la Cuota para
Desarrollo Cinematográfico “serán canalizados a las diversas etapas que
contempla la actividad cinematográfica, para el desarrollo de esta industria
cultural y el incremento de su contribución a la economía nacional”.
Precisan, a este respecto, que “en nuestro ordenamiento jurídico el gravamen
de contribución parafiscal es un instrumento para la obtención de recursos
públicos con una destinación especial y específica de carácter económico,
gremial o de previsión social, en beneficio del mismo grupo o sector gravado”.
Asímismo, señalan los intervinientes que
“el fomento del cine nacional, la viabilidad de la gestión cinematográfica
en Colombia y la protección de la cinematografía del país, demandan gran
cantidad de recursos que no pueden ser suministrados por el Estado y que no
fueron aportados con el impuesto que se deroga expresamente porque hace tiempo
dejó de existir y cuya finalidad era la de financiar una guerra. La
contribución parafiscal creada pretende aunar acciones públicas y privadas de
cuya interrelación resulte el desarrollo artístico e industrial de la creación
y producción cinematográfica, así como su conservación, preservación y
divulgación”. Por otra parte, recuerdan que la competencia para establecer
contribuciones parafiscales corresponde al Congreso de la República mediante
ley; y que “de igual manera, los impuestos establecidos mediante Ley por el
Congreso pueden ser modificados o derogados de la misma forma por esta
Corporación que ostenta la representación del pueblo colombiano”.
Igualmente, anotan que el proyecto de ley de la norma bajo examen fue
presentado al Congreso por iniciativa del Gobierno, y que encontraba respaldo
en un estudio del impacto económico del sector en la economía nacional
adelantado por Fedesarrollo, así como en el consenso que se había logrado entre
los diversos gremios afectados por la medida, y en las recomendaciones del
Conpes.
También citan los intervinientes algunos
apartes de los antecedentes legislativos de la norma en cuestión, en los cuales
se recalcó que para garantizar la viabilidad del sector cinematográfico en
Colombia, dada la creación de la nueva contribución parafiscal, los recursos
actualmente percibidos (en un monto muy) bajo por concepto de exhibición
cinematográfica en virtud del impuesto a espectáculos públicos de la Ley 12 de
1932 fueran destinados a fomentar la actividad cinematográfica colombiana.
Por otra parte, haciendo relación a la
evolución normativa del impuesto a los espectáculos públicos creado en la Ley
12 de 1932, señalan los siguientes hitos históricos:
- La Ley 12 de 1932, aprobada para
recaudar ciertos fondos destinados a financiar la guerra con Perú, autorizó al
gobierno para conseguir en préstamo cierta suma de dinero, entre otras por
medio de la emisión de “bonos de empréstito patriótico”, y creó algunos
gravámenes para atender al pago de tales bonos, entre ellos el impuesto a los
espectáculos públicos, que en el numeral 1º del artículo 7º de dicha Ley quedó
formulado así: “Un impuesto del diez por ciento (10%) sobre el valor de cada
boleta de entrada personal a espectáculos públicos de cualquier clase, y por
cada boleta o tiquete de apuesta en toda clase de juegos permitidos, o de
cualquier otro sistema de repartición de sorteos”.
- Posteriormente, “el impuesto
concebido inicialmente con carácter temporal y extraordinario, hasta tanto se
pagara el empréstito adquirido para financiar la guerra con el Perú, se
convirtió en permanente por la Ley 69 de 1946”. El artículo 12 de esta ley
dispuso: “Restablécese el impuesto del diez por ciento (10%) sobre el valor
de cada boleta o tiquete de apuestas en toda clase de juegos permitidos a que
se refiere el ordinal 1º del artículo 7 de la Ley 12  de 1932”.
- Luego, el artículo 3 de la Ley 33 de
1968 cedió tal impuesto a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá, así:
“a partir del 1º de enero de 1969, serán propiedad exclusiva de los
Municipios y del Distrito Especial de Bogotá, el impuesto sobre billetes,
tiquetes y boletas de rifas y apuestas, y premios de las mismas, a que se
refieren las leyes 12 de 1932 y 69 de 1946, y demás disposiciones
complementarias”.
- Por último, el Código de Régimen
Político y Municipal (Decreto 1333 de 1986) precisó en sus artículos 227 y 228
cuáles eran las normas vigentes sobre el tributo en cuestión. Por una parte, el
artículo 227 dispone: “De conformidad con la ley 69 de 1946, está vigente el
impuesto del diez por ciento (10%) el valor de cada boleta o tiquete de
apuestas en toda clase de juegos permitidos a que se refiere el ordinal 1º del
artículo 7º de la Ley 12 de 1932”; por otra, el artículo 228 establece: “Son
propiedad exclusiva de los Municipios y del Distrito Especial de Bogotá los
impuestos sobre billetes, tiquetes y boletas de rifas y apuestas, y premios de
las mismas, a que se refieren las leyes 12 de 1932y 69 de 1946 y demás
disposiciones complementarias.  Los municipios y el Distrito Especial
procederán a organizar y asumir oportunamente la administración y recaudo de
los impuestos a que se refiere este artículo, con las tarifas y sobre las bases
normativas en vigencia”.
En consecuencia, señalan los
intervinientes que el tema de la vigencia del impuesto a los espectáculos
públicos creado en la Ley 12 de 1932 no es claro, y que ello fue debatido
durante el proceso de aprobación de la Ley 814 de 2003: “en la exposición de
motivos se hizo amplia referencia al impuesto sobre espectáculos públicos
creado mediante la Ley 12 de 1932, artículo 7º, enfatizándose que sobre la
vigencia del mismo aún no hay claridad por lo que para algunos se encuentra
vigente y para otros derogado; esto último, porque las razones de hecho y de
derecho en que se fundamentaba desaparecieron y el impuesto previsto en el
artículo 12 de la Ley 69 de 1946, es un impuesto nuevo y diferente, de lo
contrario se desconocería lo previsto en el artículo 14 de la Ley 153 de 1887”.
Especifican los intervinientes, en este sentido, que “una comparación de las
dos normas permite verificar que no fue restablecido (o no se volvió
permanente, como se ha venido interpretando) el impuesto del 10% sobre el valor
de cada boleta de entrada personal a espectáculos públicos de cualquier clase y
que el nuevo gravamen se hizo recaer solamente sobre el valor de las boletas o
tiquetes de apuestas en toda clase de juegos permitidos”.
Hechas las anteriores consideraciones,
los intervinientes se pronuncian de la siguiente forma sobre los cargos
específicos de la demanda:
1.1. En relación con el cargo por
violación del artículo 287 de la Carta, consideran que “no es posible
concluir que con la expedición de la Ley 814 de 2003 y el artículo 22 de la
misma, se atente contra la autonomía de los entes territoriales, porque en nada
se afectan los derechos consagrados y reconocidos a su favor en la norma
transcrita”. Citan a este respecto la jurisprudencia de la Corte
Constitucional según la cual la autonomía de las entidades territoriales no es
absoluta y se enmarca en la Constitución y la Ley, y también los
pronunciamientos jurisprudenciales en que se ha reconocido la potestad
legislativa de establecer, modificar y extinguir tributos. Afirman que “el
actor parte del supuesto de que con la derogatoria del numeral 1 del artículo 7
de la Ley 12 de 1932 y del literal a) del artículo 3 de la Ley 33 de 1968, en
lo que hace referencia con la causación del Impuesto Municipal de Espectáculos
Públicos para el caso de las exhibiciones cinematográficas, se establece por
parte del legislador un tratamiento preferencial o exención, lo que se
encuentra expresamente prohibido en el artículo 294 de la Constitución.  Lo
descrito en el párrafo anterior, es cuestionable debido a que el legislador en
el precepto demandado se limita a derogar expresamente una ley, en forma
parcial, lo que constituye el ejercicio legítimo de una atribución propia del Congreso
de la República de acuerdo con el artículo 150 de la Constitución… siguiendo el
principio jurídico universal que señala que las cosas se deshacen como se
hacen, debe preservarse en el ordenamiento tributario el de que quien crea los
gravámenes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera
el sistema tributario”. Y en relación específica con la facultad que tiene
el legislador para modificar el régimen de las rentas territoriales, citan la
sentencia C-720 de 1999, en la cual la Corte afirmó:
“En suma, el
artículo 362 de la Carta, según el cual los bienes y rentas de propiedad de las
entidades territoriales gozan de la misma protección que la propiedad de los
particulares, inhibe al Legislador para apropiarse o trasladar a la Nación
rentas efectivamente causadas a favor de la entidad territorial[12]. En
efecto, si el artículo 362 de la Constitución se lee en armonía con lo
dispuesto por los artículos 150-12, 330-4 y 313-4 de la Carta no puede
afirmarse nada distinto a que la garantía contenida en la primera de las normas
citadas no limita la competencia del legislador para modificar o derogar
tributos de las entidades territoriales.”
También expresan los intervinientes,
sobre este cargo, que “el legislador cuenta con la autorización
constitucional para limitar la autonomía territorial en materia tributaria en
asuntos atinentes a los intereses nacionales, como consecuencia de que el
sistema tributario se encuentra gobernado por el principio de unidad, en virtud
del cual se busca evitar que los tributos municipales resulten incongruentes
con propósitos de mayor envergadura como lo consideró el legislador en la Ley
814, por la cual se dictaron normas para el fomento de la actividad
cinematográfica en Colombia”.
1.2. En cuanto al cargo por violación
del artículo 294 de la Constitución, expresan que la norma acusada no establece
una exención o tratamiento preferencial, sino una derogatoria que modifica una
parte del hecho generador de un determinado impuesto: “con la derogatoria de
la citada norma no se establece una exención o tratamiento preferencial, como
quiera que el artículo 22 de la ley 814 de 2003, señala directrices en torno a
los hechos gravados y sobre los objetos materia del impuesto en estudio, con lo
cual se unifica la política tributaria del Estado. En otros términos, con la
derogatoria se está modificando el hecho generador que no hacía referencia a
espectáculos públicos de forma taxativa sino genérica, en el sentido de
establecer que están por fuera del ámbito de aplicación del Impuesto Municipal
de Espectáculos Públicos las exhibiciones cinematográficas… se insiste en la
modificación del hecho generador, elemento sustancial de la obligación
tributaria, lo que está dentro de la potestad de configuración normativa con
que cuenta el legislador”. Citan en sustento de este argumento la sentencia
C-219 de 1997 de la Corte, en la cual se explicó que en virtud del poder
tributario del Legislador, éste puede crear, modificar y eliminar impuestos,
así como regular lo relacionado con sus elementos básicos, sin violar el
artículo 362 constitucional. Tal es el caso de la norma acusada, que no
consagra exenciones ni tratamientos preferenciales: “se está produciendo una
derogatoria y con ello no puede decirse que se están otorgando beneficios a
ninguna persona”. De hecho, recuerdan que el impuesto de espectáculos
públicos creado en la Ley 12 de 1932 fue de carácter nacional. Además, citan la
sentencia C-537 de 1995, en que la Corte se declaró inhibida para pronunciarse
sobre la Ley 12 de 1932, ya que ésta había dejado de existir. “Se reitera
entonces –concluyen- la pérdida de vigencia y efectos del tributo
establecido sobre espectáculos públicos, mediante la Ley 12 de 1932, cuyo
recaudo tenía una finalidad distinta a la de fomentar la importante actividad
cultural del cine en nuestro país y que sin lugar a dudas tenía carácter
nacional. De conformidad con lo antes manifestado, podría considerarse inocua e
innecesaria la derogatoria contenida en el artículo 22 de la Ley 814 de 2003, o
conveniente porque pone fin a la discusión doctrinal que existe sobre la
vigencia o no del impuesto de espectáculos públicos en relación con la
exhibición cinematográfica establecida en la ley 12 de 1932, y además
contribuye con la seguridad jurídica, pero nunca podría concluirse que con
dicha derogatoria se está violando el artículo 294 de la Constitución Política”.
1.3. Tampoco consideran fundado el cargo
por violación de los artículos 362 y 363 de la Constitución, ya que el impuesto
de espectáculos públicos al que se refiere la Ley 12 de 1932 y que gravaba la
exhibición cinematográfica “no se encuentra vigente, no existe como tal y
nunca tuvo carácter territorial”. Precisan, adicionalmente, que “la
cinematografía es una actividad cultural que constituye patrimonio cultural de
la Nación cuya protección y conservación contribuye al bienestar general, por
estas razones los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Cultura consideramos
desacertado y contrario a la Constitución Política una apreciación (sic) de la
actividad cinematográfica sólo en consideración al contenido económico que
pudiera desprenderse de su ejercicio, porque el cine es mucho más que eso y su
importancia radica en que corresponde a una de las muchas expresiones
culturales que goza de protección del Estado”.
1.4. Sobre el cargo por violación de los
artículos 1º y 95 de la Carta, señalan que “la contribución parafiscal, al
igual que el impuesto y cualquier otro gravamen imponen a los gobernados la
obligación de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado, esta obligación en materia fiscal se concreta mediante todo gravamen,
no es exclusivo del impuesto.  La apreciación errada y subjetiva del actor de
que la figura tributaria de contribución parafiscal sólo beneficia a unos
pocos, que en nada contribuye al bienestar general y que puede traducirse en
perjuicio para la comunidad, es contraria a lo hasta ahora legislado en materia
tributaria en nuestro país, la carga impositiva de los gobernados no tiene que
ser siempre un impuesto. Y, de la derogatoria de un impuesto y la creación de
una contribución parafiscal no puede concluirse que se estén violando los
principios del sistema tributario.  Además, es innegable que a través de una
contribución parafiscal, como lo es la cuota para el desarrollo cinematográfico
que permite el desarrollo de la industria cinematográfica en Colombia, también
se contribuye a la efectividad de otros derechos individuales y colectivos,
tales como la cultura, la defensa del patrimonio cultural de la Nación, el
trabajo, la educación, el conocimiento, la información y la recreación, entre
otros.”
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS
1. Intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario (ICDT).
El Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, por medio de una comunicación suscrita por su presidente, Alfredo
Lewin Figueroa, intervino en el presente proceso por invitación de la Corte,
para solicitar que la norma demandada sea declarada inexequible. Se precisa que
el concepto del Instituto fue elaborado con ponencia de los abogados Enrique
Manosalva Afanador y Luis Miguel Gómez Sjöberg; los abogados Carlos A. Ramírez
Guerrero, Lucy Cruz de Quiñones, Jaime Abella Zárate y Juan de Dios Bravo
González salvaron su voto y adjuntaron un escrito en el que sustentaban su
disenso.
Las razones que sustentan la posición
del Instituto son las siguientes:
- La disposición acusada hace referencia
a normas que fueron incorporadas al Decreto Ley 1333 de 1986, Código de Régimen
Político y Municipal, por lo cual desaparecieron del ordenamiento. “Ahora
bien –se afirma -, la norma demandada, en su texto literal, utiliza la
expresión de la ‘derogatoria’ para eliminar el tributo de espectáculos públicos
pero sólo en relación con la ‘exhibición cinematográfica’. El instrumento de la
derogatoria, en la forma como quedó plasmado en la norma acusada, ofrece
interpretaciones, especialmente, en el sentido de contener un tratamiento
preferencial respecto de la no aplicación del tributo para un sector de los
obligados. Bajo esta perspectiva, cabría entender que el legislador usó de un
subterfugio para crear tal beneficio haciéndolo pasar por una pacífica
derogatoria. // No obstante lo anterior, aún bajo la consideración de estar
frente a la figura de una derogatoria en sí misma o del establecimiento de un
tratamiento preferencial, es inequívocamente cierto que el legislador afectó
las rentas de los entes territoriales, aspecto éste que es causa eficiente de
la ley y materia fundamental del análisis constitucional.”
- En relación con el tema de la
titularidad del tributo, se expresa:
“El ICDT es
plenamente conciente de la tesis predominante de la jurisprudencia que esa
ilustre corporación ha venido sosteniendo en sus fallos, para determinar la
titularidad de un tributo. // Empero, el Instituto respetuosamente se permite
considerar que el criterio material debe ser el determinante para establecer la
titularidad del tributo, dado que tal parámetro define el aspecto sustancial de
la propiedad del mismo, como quiera que mira el hecho económicamente real, la
titularidad para la disposición del tributo y el aprovechamiento efectivo por
parte de quien ostenta la capacidad cierta para su cobro y percepción. En el
presente caso, además, el artículo 3º de la Ley 323 de 1968, de manera expresa,
estipula que la ‘propiedad exclusiva’ del impuesto en comentario lo es de los
municipios y del Distrito Especial de Bogotá.  Titularidad que, para el caso en
estudio, debe examinarse también tomando muy en cuenta el particular origen del
tributo: su creación por la Ley 12 de 1932 obedeció a la necesidad de recaudos
para atender la guerra con el Perú. Y ya conocemos cómo la guerra es razón
suficiente de carácter excepcional para que la Nación perciba rentas,
desplazando a los entes territoriales y locales temporalmente”.
- Por lo anterior, se afirma que la
norma acusada eliminó en forma indebida un tributo de propiedad de los entes
territoriales, sin compensación. Citando lo dispuesto en los artículos 287 y
362 de la Constitución, se afirma que “estas normas plantean un primer
aspecto de relevancia, para determinar el correcto ámbito y alcance del régimen
de propiedad de los tributos. Para el Instituto, tal derecho de propiedad no
sólo se predica de las rentas ya causadas, sino que cubre la capacidad de
disponer del instrumento tributario correspondiente que le garantice los
recursos futuros suficientes para atender sus necesidades y el cumplimiento de
sus funciones. Y para este efecto, el artículo 294 de la CN, que prohíbe que la
ley conceda exenciones o tratamientos preferenciales, se refiere de manera
explícita, a ‘los tributos de propiedad de las entidades territoriales’. De esta
suerte, considerando las varias normas comentadas, cabe afirmar que la
Constitución Política persigue proteger no sólo las rentas ya causadas, sino,
de manera comprensiva, las territoriales, y que son recursos necesarios para el
cumplimiento de sus fines, vale decir los tributos que le pertenecen (e
instrumento tributario como tal y las rentas que produce, actuales y futuras)”.
Con base en lo anterior, conceptúa el
Instituto que a la luz de una lectura conjunta de los artículos 362 y 58 de la
Carta, “el legislador puede ciertamente levantar la garantía sobre tales rentas
tributarias, pero en tanto medien razones de utilidad pública o interés social
superiores (motivos que deben estar definidos), en cuyo caso el mismo
legislador debe establecer la fuente de compensación de las rentas que le
sustrae al ente municipal o territorial (a modo de indemnización, si se
quiere), a fin de evitar las lesiones que la carta censura”.
- En consecuencia, la opinión del
Instituto sobre los cargos concretos de la demanda es que la norma demandada
lesiona los artículos 58, 294 y 362 de la Constitución:
“4.1. Viola
los artículos 58 y 362, bien sea que se interprete como una derogatoria o bien
como un tratamiento preferencial encubierto, al desconocer que el citado
impuesto es de propiedad exclusiva de los entes territoriales (concepto de
propiedad que se apuntala, se repite, con el artículo 294) y que, en
consecuencia, goza de las mismas garantías que amparan la propiedad y renta de
los particulares. Ello, por cuanto viola la garantía de que gozan estos
tributos territoriales, como propiedad exclusiva de los mismos, y de que no se
cumplen los requisitos para levantar tal garantía, como son la existencia de un
interés público superior y el establecimiento del mecanismo de compensación de
las rentas que produciría tal tributo.
4.2. Viola el
artículo 294, dada la interpretación factible de que se entienda que la
aparente derogatoria, en los términos en que quedó redactado el artículo 22 de
la Ley 814 de 2003, conduce a un tratamiento preferencial, que esta norma
prohíbe.”
2. Intervención de los ciudadanos
Alba Lucía Orozco y Santiago Pardo.
Mediante escrito recibido en esta
Corporación el día 2 de febrero de 2004, los ciudadanos Alba Lucía Orozco y
Santiago Pardo intervinieron en el presente proceso en defensa de la
constitucionalidad de la norma acusada, con base en los argumentos siguientes:
- El impuesto de espectáculos públicos
creado por el numeral 1º del artículo 7º de la Ley 12 de 1932 tenía carácter
temporal o transitorio, que desapareció del ordenamiento jurídico tan pronto se
amortizó el empréstito patriótico para la guerra con Perú; por ello, al momento
de la expedición de la norma acusada, este impuesto ya había dejado de producir
efectos, por lo cual no era una renta de propiedad de los municipios y
distritos que pudiera afectarse con la derogatoria que estableció el artículo
22 demandado. Explican que si bien el impuesto se convirtió en permanente
mediante el artículo 12 de la Ley 69 de 1946, ello únicamente ocurrió en lo
relativo a las apuestas en toda clase de juegos permitidos, y no a los
espectáculos públicos; y que por su parte, el Código de Régimen Político y
Municipal (Decreto 1333 de 1986), refiriéndose a los impuestos vigentes de conformidad
con la Ley 69 de 1946, “únicamente consideró como vigente el impuesto del 10%
del valor de cada tiquete o apuesta en toda clase de juegos permitidos a que se
refiere el ordinal 1º del artículo 7º de la ley 12 de 1932. Fue únicamente en
relación con este tributo, que le otorgó su propiedad exclusiva a los
municipios y al Distrito Capital de Bogotá”. Señalan que con base en este mismo
examen normativo, la Corte Constitucional dictó un fallo inhibitorio en
relación con una demanda de inexequibilidad presentada contra el numeral 1º del
artículo 7º de la Ley 12 de 1932; en efecto, citan la sentencia C-537 de 1995,
en la cual la Corte afirmó lo siguiente:
“…la Corte se
declarará inhibida para conocer de la demanda formulada contra el artículo 7º
de la ley 12 de 1932, por cuanto la remisión que a esta ley hacen leyes
posteriores –leyes 69 de 1946 y 33 de 1968, no hacen que aquella reviva. Como
lo señala aquella en su artículo final, una vez que se pague este impuesto,
desaparece ya que su creación fue en aquel momento temporal y extraordinaria
–para obtener recursos para atender la guerra con el Perú-. Por lo tanto, la
ley dejó de producir sus efectos, lo que obliga a un pronunciamiento
inhibitorio de esta Corporación”.
Por lo anterior, concluyen los intervinientes
que la derogatoria efectuada en el artículo 22 de la Ley 814 de 2003,
demandado, no configura un tratamiento preferencial a una renta de propiedad de
las entidades territoriales.
- En segundo lugar, en relación con el
cargo por violación del artículo 362 de la Carta, señalan que de conformidad
con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, lo dispuesto en tal artículo
debe ser armonizado con los mandatos de los artículos 150-12, 300-4 y 313-13 de
la Constitución Política. En sustento de este argumento, citan la sentencia
C-490 de 1997, en la cual esta Corte afirmó:
“…en
oportunidades anteriores, esta Corporación ha establecido que el nivel central
de Gobierno se encuentra limitado por el artículo 362 de la Carta, según el
cual los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales gozan de
la misma protección que la propiedad de los particulares. No obstante, a juicio
de esta Corporación, las disposiciones del artículo 362 de la Constitución
deben armonizarse con el contenido de los artículos 150-12, 300-4 y 313-4 del
Estatuto Superior, en el sentido de afirmar que la garantía contenida en la
primera de las normas mencionadas no es contraria a la facultad del Congreso de
autorizar, modificar o derogar tributos de las entidades territoriales.  En
suma, el poder tributario del Legislador es pleno. Por esta razón, puede crear,
modificar y eliminar impuestos, así como regular todo lo pertinente a sus
elementos básicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el artículo 362 de
la Carta. En este orden de ideas, el Congreso de la República puede modificar
el régimen legal de un impuesto territorial, así ello disminuya el recaudo
efectivo de recursos por ese concepto, y puede extinguirlo con base en
consideraciones de conveniencia u oportunidad, como quiera que la supresión es
una facultad implícita consustancial al ejercicio de la función legislativa en
materia tributaria”.
Por lo tanto, afirman los intervinientes
que el Congreso de la República sí puede eliminar o derogar un impuesto como lo
hizo en el artículo 22 de la ley 814, demandado; en su concepto, “sostener
lo contrario implica otorgarle a las entidades territoriales una soberanía
tributaria absoluta de la cual carecen, tal y como lo ha afirmado la Corte
Constitucional en reiterada jurisprudencia…”.
- Tercero, en relación con el cargo por
violación del artículo 294 Superior, reiteran que en su criterio no existe “ley
vigente que le asigne a los municipios y distritos la propiedad del impuesto de
espectáculos públicos, a que alude la demanda”. No obstante, “aún bajo
la hipótesis de que el impuesto se encontrare vigente y existieren normas que
ceden su propiedad a las entidades territoriales, dicha cesión no entraña un
derecho de propiedad sobre el impuesto en sí mismo considerado, sino una
facultad de percibir y administrar en su beneficio, los recursos que se
recauden en virtud de dicho impuesto. // Al respecto, la Corte Constitucional
ha sido enfática al señalar que al hablar de ‘propiedad’ sobre una determinada
especie tributaria, la Constitución se refiere en estricto sentido a la
propiedad sobre el recaudo de un impuesto, tasa o contribución, y no al derecho
de que la norma original permanezca inalterada, pues ello conduciría a
sacrificar el principio democrático, cuya regulación por expresa disposición
constitucional corresponde al legislador (C.P. art. 150-12 y 338), en aras de
la estabilidad de los fiscos territoriales.  Una interpretación amplia del
artículo 362 de la C.P., terminaría por sacrificar el interés general, perpetuando
el régimen legal que define las fuentes internas de financiación de los entes
territoriales, sobre una nueva opción de política económica, como ha ocurrido
con la Ley 814 de 2003, en virtud de la cual, el Congreso de la República, con
el apoyo del Gobierno y en particular del Ministerio de Hacienda y del
Ministerio de Cultura, han creído necesario dictar normas que fomentan la
actividad cinematográfica de nuestro país. // La propiedad de las rentas
tributarias, como lo ha dicho la Corte, no puede entrañar la perpetuidad de un
determinado régimen tributario ni puede convertirse en un obstáculo para que el
Congreso de la República ejerza su facultad constitucional de crear, modificar
o extinguir el régimen de un determinado tributo.”
Para sustentar adicionalmente su
posición, los intervinientes citan la sentencia C-219 de 1998, en la que la
Corte explicó lo siguiente:
“a la luz del
sistema constitucional vigente, mal puede aceptarse que, una vez expedida la
norma tributaria que habilita a las entidades a cobrar un tributo, surja, en
cabeza de estas últimas, el derecho a que la disposición original permanezca
inalterada. Ciertamente, nada en el artículo 362 estudiado, conduce a que el
intérprete de la Carta, pueda sacrificar completamente el principio democrático
en nombre de la estabilidad de los fiscos territoriales. // De otra parte, una
interpretación amplia del artículo 362 de la C.P., terminaría por sacrificar el
interés general ínsito en la defensa de una política económica nacional
coherente, estable y sana…  Adicionalmente, las rentas tributarias a las que se
refiere el artículo 362 de la C.P., deben corresponder a bienes o derechos
susceptibles de ser objeto de dominio, pues de otra manera no se entendería la
referencia a la propiedad de los particulares. En otras palabras, el artículo
constitucional estudiado, protege sólo aquello respecto de lo cual puede
predicarse un derecho de propiedad. En estos términos… la acepción ‘rentas
tributarias’ debe entenderse referida al producto de un impuesto, una tasa o
una contribución, pero de ninguna manera a la facultad de crear, modificar o
extinguir el régimen de un determinado tributo, pues esta última no puede ser
objeto de dominio”
3. Intervención del Fondo Mixto de
Promoción Cinematográfica “Proimágenes en Movimiento”
La ciudadana Claudia Triana de Vargas,
en calidad de directora del Fondo Mixto de Promoción Cinematográfica
“Proimágenes en Movimiento”, intervino en este proceso para solicitar que se
declare la constitucionalidad de la norma acusada, por las siguientes razones:
- En primer lugar, la Corte
Constitucional ya se pronunció sobre la vigencia del impuesto que se creó en el
artículo 7º de la ley 12 de 1932 “y sus posteriores desarrollos en la ley 33
de 1968 en el sentido de indicar que dicho tributo dejó de existir, por lo cual
la acción materia de análisis en realidad en este caso resulta improcedente
pues se dirige a obtener un pronunciamiento sobre un aspecto constitucional ya
resuelto por la Honorable Corte Constitucional mediante sentencia C-537 de
1995”.
- En relación con el cargo por violación
del artículo 294 de la Constitución, señala que “el Legislador en forma técnica
y en ejercicio de sus competencias, no consagró ninguna forma de privilegio
para los sujetos pasivos del tributo establecido en el impuesto del año 1932 o
para un sector o grupo determinado, sino que señaló definiciones y directrices
sobre sus hechos gravables, en el sentido de derogar, es decir de abolir parte
de dicho tributo precisamente eliminando un hecho gravable del mismo. Recuerda
que la Corte Constitucional, en la sentencia C-413 de 1996, distinguió entre
las leyes que excluyen del gravamen autorizado ciertos productos –lo cual se
ajusta a la Constitución Política, artículos 287, 300-4 y 313-4-, y las leyes
que consagran exenciones a los tributos de propiedad de entidades territoriales
–figuras prohibidas por el artículo 294 Superior -. “Por eso mismo –afirma-
nada oculto existió en el trámite de la ley en su paso por las comisiones y
plenarias de ambas cámaras y nada encuentra de novedoso el demandante cuando
advierte que sólo operó la derogatoria respecto del espectáculo público de la
exhibición cinematográfica. // Es que en efecto, pese a la inexistencia del
impuesto mencionado, uno de los hechos gravables definidos por el legislador ha
sido el espectáculo público de la exhibición cinematográfica y a ese preciso
hecho gravable se refirió ahora el Legislador dentro de sus facultades
derogatorias de impuestos y dentro de sus absolutas facultades de definir
cuáles son los hechos gravables, aún tratándose de los impuestos municipales.”
Precisa, adicionalmente, que la jurisprudencia que invoca el demandante es
ilustrativa sobre la diferencia que existe entre excluir un determinado hecho
gravable de un tributo y conceder una exoneración o tratamiento preferencial;
en efecto, la interviniente cita la sentencia C-521 de 1997, para señalar que “la
exoneración se concreta en la circunstancia de otorgar beneficios a personas,
entidades o en general a sujetos pasivos que deberían estar gravados o
cubiertos por la norma tributaria pero que por decisión del legislativo, o del
órgano facultado en el caso de las entidades territoriales sobre los impuestos
que crean o de los que son propietarias, dejan de estarlo. A diferencia de
ello, cuando un hecho gravable se deroga o simplemente no se incluye dentro de
la definición del tributo no hay tal exoneración, sino la intención del órgano
competente de que una determinada actividad o acto no estén gravados,
circunstancia totalmente diferente a la primera de las indicadas. En la
exoneración existe un impuesto del que se excluye por razones de equidad
tributaria o por consideraciones estratégicas del Estado a un sujeto pasivo.
Por el contrario, cuando en un impuesto no se incluye un hecho gravable o se
excluye éste, el impuesto no existe para ese determinado acto, es decir no se
configura el presupuesto establecido en la ley para que nazca una obligación
tributaria. En esta dirección, el Legislador deroga un impuesto cuando deroga o
elimina del mundo jurídico uno de sus hechos gravables o todos sus hechos
gravables; allí no hay tratamiento preferencial o exceptivo, porque simplemente
el impuesto no existe para determinados actos o presupuestos de hecho”.
4. Otras intervenciones ciudadanas
La Corte recibió numerosas
intervenciones ciudadanas en las cuales, sin excepción, se presentan argumentos
a favor de la constitucionalidad de la norma demandada, en el mismo sentido que
los argumentos favorables que ya se han reseñado, y resaltando la importancia
cultural del cine. Entre estas intervenciones, se cuentan las de (i) la
Asociación Colombiana de Cine, (ii) la Asociación Colombiana de Distribuidores
de Películas Cinematográficas, (iii) Cine Colombia S.A., (iv) la Federación
Colombiana de Municipios, y múltiples otras personas naturales y jurídicas
interesadas en que la norma acusada sea declarada exequible.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION
Mediante Concepto No. 3503 recibido en
esta Corporación el día tres (3) de marzo del año en curso, el señor Procurador
General de la Nación solicitó a la Corte que declare la constitucionalidad de
la norma bajo estudio, por las siguientes razones:
1. Antes de que fuera expedida la ley
814, la titularidad del impuesto a los espectáculos públicos, en lo relativo a
las exhibiciones cinematográficas, correspondía a los municipios y al Distrito
de Bogotá, “razón por la cual, la renta recaudada figuraba en el presupuesto de
dichas entidades territoriales”.
2. Mediante la Ley 814, que estableció
la Contribución Parafiscal para el Desarrollo Cinematográfico, “el
legislador cambió la naturaleza del tributo, pues lo que antes fuera un
impuesto del orden municipal, se convirtió en virtud de la ley, en una
contribución parafiscal”. Las contribuciones parafiscales tienen naturaleza
jurídica tributaria, “pero con unas características especiales que implican
que dichos recursos no estén llamados a contribuir con el financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado (como es el caso de los impuestos y las tasas)
sino al cumplimiento de sus fines sociales y económicos.” Ahora bien,
aunque este gravamen no tenga el mismo destino de los impuestos ni entre a la
cuenta única común de los ingresos públicos, las contribuciones “no pierden
su naturaleza de ingreso tributario, pues al emanar del poder de imperio del
Estado, es la ley quien los crea y prevé su destinación con el fin de que ésta
se enmarque dentro del interés público pretendido”.
3. El cambio de naturaleza del tributo
trae dos consecuencias principales: (a) “la titularidad del crédito
tributario ya no está radicada en cabeza de los municipios y el Distrito de
Bogotá, sino que el manejo, la administración y la ejecución de la contribución
estará a cargo del Fondo para el Desarrollo Cinematográfico en virtud de
contrato celebrado con el Ministerio de Cultura, de conformidad con los
artículos 9º a 11º de la Ley 814 de 2003. Lo anterior quiere decir, que los
recursos recaudados por concepto del impuesto a espectáculos públicos ya no
harán parte de los presupuestos de las entidades territoriales”; y (b) “los
recursos se invertirán exclusivamente en beneficio del mismo sector económico
que los tributa, de forma que ya no va a ser la comunidad en general la que se
beneficie con la inversión de los recursos aportados por la industria
cinematográfica”.
4. Recordando lo dispuesto en los
artículos 150-1, 338, 300-4, 313-4, 287, 362, 317 y 294 de la Constitución,
afirma que “para el Despacho no hay duda de que el Congreso es quien ostenta
el poder tributario originario, y que los órganos de representación popular de
las entidades territoriales cuentan con un poder derivado de la Constitución y
la ley, porque la política tributaria corresponde al Estado y no a sus
fracciones individualmente consideradas. Así, en materia impositiva, el
Congreso de la República por medio de la ley originaria o bien puede determinar
todos y cada uno de los elementos del tributo, o bien, está en la libertad de
fijar únicamente referencias mínimas sobre hechos imponibles, sujetos y base
gravable para conceder a las asambleas y concejos la posibilidad de establecer
las tarifas y exenciones que respondan a las necesidades del nivel territorial
de que se trate, pues se repite: el legislador no está sustituyendo a las
asambleas y concejos en el ejercicio de una competencia que les esté atribuida
de forma indiscutible y absoluta por la Carta Política, dado que no obstante la
descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, el mismo Texto
Supralegal le da a la Rama Legislativa del poder público la función creadora
del derecho positivo tributario con sujeción a la Constitución, y a los demás
órganos de representación popular les otorga una autonomía fiscal limitada por
la misma ley”.
5. Las rentas que percibían las
entidades territoriales en virtud del recaudo del impuesto a los espectáculos
públicos en lo relacionado con las exhibiciones cinematográficas tenían la
naturaleza de fuentes endógenas de financiación. La jurisprudencia de la Corte
Constitucional se ha pronunciado sobre la intervención, por el Legislador, en
esta clase de recursos, que es excepcional y limitada y únicamente podrá
ejercerse “hasta cuando existan condiciones que así lo justifiquen, es
decir, que en el caso en estudio tendría que analizarse si esas condiciones
existen”. No obstante, afirma acto seguido que “dicho análisis no es
procedente en el presente asunto, toda vez que lo que aquí se está discutiendo
es quién es el titular de la potestad tributaria, y si en ejercicio de ésta, es
factible derogar un tributo que está en cabeza de un ente territorial, trátese
éste de una fuente endógena o exógena de financiación”.
6. En ese orden de ideas, considera el
Procurador que si el Congreso tiene la potestad constitucional de crear los
tributos, también es el Congreso el llamado a derogarlos, “sin que pueda
sostenerse que con ello se viola la autonomía de los entes territoriales, pues,
como ya se dijo, éstos tienen un amplio margen para administrar las rentas que
provienen de sus tributos de fuente endógena, pero es al legislador a quien le
corresponde la creación, modificación o derogatoria de los mismos, ajustándose
a los parámetros señalados por el Constituyente”.
7. La derogatoria que establece la norma
acusada no implica la concesión de tratamientos tributarios preferenciales
sobre un tributo de propiedad de las entidades territoriales, “toda vez que
los beneficios tributarios, llámense exención, exclusión, no sujeción,
etcétera, se refieren al relevo o disminución de la carga fiscal respecto de un
grupo de sujetos frente a los cuales se configura el hecho imponible de la
obligación tributaria y como arriba se dijo, la derogatoria prevista modificó
la destinación del tributo pero no relevó a los contribuyentes del cumplimiento
de la carga fiscal. Desde esta perspectiva, puede decirse que por medio de la
expresión acusada el legislador no está estableciendo tratamientos
preferenciales al impuesto municipal de espectáculos públicos, en lo que atañe
a las exhibiciones cinematográficas, ni trasladando su titularidad a la Nación,
simple y llanamente, en ejercicio de su legítima y reservada competencia, está
derogando expresamente dicho tributo”.
8. Por último, expresa el Procurador que
la derogatoria bajo estudio es consistente con los principios de razonabilidad
y proporcionalidad, “teniendo en cuenta que un mismo hecho económico no
puede verse afectado por dos tributos de forma simultánea”.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241-4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad presentadas contra normas de
rango legal, como las que se acusan en el presente proceso.
2. Problemas jurídicos a resolver
Para el actor, la disposición acusada es
contraria a los artículos 1, 95, 287, 294, 362 y 363 de la Constitución. Los
cargos que formula se pueden sintetizar en dos puntos fundamentales:
(i) la norma desconoce la protección
constitucional de la autonomía de las entidades territoriales en materia
fiscal, puesto que consagra una exención o tratamiento preferencial en relación
con un impuesto de propiedad de los municipios y el Distrito Capital, lo cual
está expresamente prohibido por la Carta Política; y
(ii) la norma es contraria al principio
de solidaridad, puesto que en virtud de la derogatoria del impuesto a los
espectáculos públicos en relación con la exhibición cinematográfica, los recursos
que antes ingresaban a las arcas del Estado en beneficio del interés general,
ahora serán canalizados hacia un gremio específico – es decir, se hace primar
el interés particular sobre el general.
Los problemas jurídicos que plantea la
demanda son, por lo tanto, dos:
2.1. ¿Desconoce la autonomía de las
entidades territoriales en materia fiscal, y en particular lo dispuesto en los
artículos 287, 294, 362 y 363 de la Constitución, una norma que deroga el
impuesto a los espectáculos públicos, cuya propiedad fue cedida en parte por el
Legislador a las entidades territoriales del nivel municipal y distrital?
2.2. ¿Es contraria a los principios
constitucionales de solidaridad y primacía del interés general (arts. 1 y 95,
C.P.) una norma que deroga un impuesto y crea una contribución parafiscal,
trasladando así recursos que se destinarían al interés general hacia el
beneficio de un sector en particular, el de la producción cinematográfica?
Antes de abordar el examen de estos dos
problemas jurídicos, la Corte considera necesario pronunciarse sobre la
vigencia actual del impuesto a los espectáculos públicos creado mediante la Ley
12 de 1932, puesto que varios intervinientes sostienen que en relación con la
exhibición cinematográfica, este impuesto desapareció del ordenamiento jurídico
– lo cual sería relevante para determinar si el Congreso derogó una norma que
de por sí ya había dejado de existir.
3. La vigencia del impuesto a los
espectáculos públicos en materia de exhibición cinematográfica.
Según señalan varios intervinientes,
entre ellos los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Cultura, no hay
claridad alguna respecto de la vigencia actual del impuesto a los espectáculos
públicos en materia de proyección cinematográfica que creó la Ley 12 de 1932, y
que fue derogado por el artículo 22 de la Ley 814 de 2003, que se estudia.
Llama la atención que el Ministerio encargado de coordinar el manejo de las
finanzas públicas no tenga información precisa sobre las fuentes específicas de
los ingresos que perciben las entidades territoriales; no obstante, a juzgar
por la información que obra en el expediente y se reseñó en acápites
anteriores, el impuesto a los espectáculos públicos en relación con la
exhibición cinematográfica reporta en la práctica, al menos en algunos casos,
ingresos a las entidades territoriales.
En efecto, el hecho de que el demandante
del presente proceso obre, en parte, como apoderado especial de la Secretaría
de Hacienda del Distrito Capital demuestra que, como mínimo, el Distrito en
tanto entidad territorial incluye dentro del cálculo de sus ingresos aquellos
que le reporta el impuesto en cuestión. En ese sentido, cuando el actor se
pregunta sobre la razón que llevó al legislador a escoger un tributo municipal
como incentivo para estimular el sector cinematográfico, ratifica que la
derogatoria del impuesto en cuestión ha causado, en la actualidad, algún tipo
de desmedro patrimonial a las entidades territoriales: “¿Por qué si se trata
de estimular una actividad con una alta carga tributaria, se escogió como
incentivo el impuesto municipal? Si el legislador goza de plena gobernabilidad
sobre los tributos nacionales como renta, IVA, timbre, remesas y espectáculos
públicos, no aparece claramente explicable por qué el ‘estímulo’ a la actividad
estaría soportado por los fiscos municipales. // No era contrario a la
Constitución otorgar incentivos a la actividad cinematográfica, lo violatorio
de la Carta fue la elección que hizo el legislador, escogiendo para tal fin la
exoneración de un tributo de carácter territorial (municipal)”. De allí que
no sea claro si, en la práctica, el impuesto se encuentra o no vigente.
En segundo lugar, como se demuestra en
el escrito de intervención de los Ministerios de Hacienda y de Cultura, durante
los debates en el Congreso que dieron lugar a la aprobación de la norma bajo
estudio, se resaltó la confusión imperante en torno al tema. Al referirse al
asunto, expresan los Ministros que “en la exposición de motivos se hizo
amplia referencia al impuesto sobre espectáculos públicos creado mediante la
Ley 12 de 1932, artículo 7º, enfatizándose que sobre la vigencia del mismo aún
no hay claridad por lo que para algunos se encuentra vigente y para otros
derogado; esto último, porque las razones de hecho y de derecho en que se
fundamentaba desaparecieron y el impuesto previsto en el artículo 12 de la Ley
69 de 1946, es un impuesto nuevo y diferente, de lo contrario se desconocería
lo previsto en el artículo 14 de la Ley 153 de 1887”. En efecto, para los
intervinientes “una comparación de las dos normas permite verificar que no
fue restablecido (o no se volvió permanente, como se ha venido interpretando)
el impuesto del 10% sobre el valor de cada boleta de entrada personal a
espectáculos públicos de cualquier clase y que el nuevo gravamen se hizo recaer
solamente sobre el valor de las boletas o tiquetes de apuestas en toda clase de
juegos permitidos”. En fin, la incertidumbre sobre la vigencia o no del
impuesto a los espectáculos públicos en relación con la exhibición
cinematográfica resulta confirmada por lo expresado en la intervención de los
Ministerios aludidos, según la cual la derogatoria expresa del impuesto creado
en la Ley 12 de 1932 “pone fin a la discusión doctrinal que existe sobre la
vigencia o no del impuesto de espectáculos públicos en relación con la
exhibición cinematográfica establecida en la ley 12 de 1932, y además
contribuye con la seguridad jurídica”; mucho más teniendo en cuenta que
estas afirmaciones se efectúan luego de  una detallada descripción de la
evolución normativa del tributo en comento.
Al anterior panorama se suma el hecho de
que la Corte Constitucional, en la sentencia C-537 de 1995, se declaró inhibida
para fallar sobre la constitucionalidad del artículo 7 de la Ley 12 de 1932, en
la medida en que ésta ley había dejado de existir, y aunque en normas legales
posteriores se había hecho referencia al impuesto que en ella se había creado,
ello no tenía la virtualidad de hacerla revivir; expresó la Corte:
“...la Corte se declarará inhibida
para conocer de la demanda formulada contra el artículo 7o. de la Ley 12 de
1932, por cuanto la remisión que a esta ley hacen leyes posteriores - Leyes 69
de 1946 y 33 de 1968-, no hacen que aquella reviva. Como lo señala aquella en
su artículo final, una vez que se pague este impuesto, desaparece ya que su
creación fue en aquél momento temporal y extraordinaria - para obtener recursos
para atender la guerra con el Perú -. Por lo tanto, la ley dejó de producir sus
efectos, lo que obliga a un pronunciamiento inhibitorio de esta Corporación.”
Se plantea la Corte, entonces, el
interrogante sobre si puede el Congreso derogar expresamente una norma sobre
cuya vigencia actual no existe claridad alguna; es decir, si puede ser
contraria a la Constitución una norma legal en la que se deroga expresamente
otra norma legal que, según lo expresado por la Corte, ya no forma parte del
ordenamiento jurídico, pero en la práctica no es claro si se le ha dado
aplicación al momento de recaudar el impuesto que allí se establece. A la luz
de (i) las finalidades perseguidas por la Ley 814 de 2003, y teniendo en cuenta
que (ii) no es claro, ni siquiera para las más altas autoridades
gubernamentales en la materia, si aún existe formalmente el impuesto a los
espectáculos públicos en materia de exhibición cinematográfica, la Corte
considera que el Legislador sí obró dentro del margen constitucionalmente
permitido de sus competencias al adoptar una disposición destinada, a todas
luces, a zanjar un debate irresuelto que puede traer graves implicaciones en
materia de seguridad jurídica tributaria. Si el Legislador, como se verá,
dispuso la creación de una contribución parafiscal específicamente destinada a
fomentar el sector cinematográfico nacional, y para efectos de prevenir
cualquier inseguridad en cuanto a la carga tributaria que pesa sobre esta
actividad decidió derogar expresamente la norma que creaba el impuesto objeto
de incertidumbre, resulta claro para la Corte que al hacerlo el Congreso
persiguió una finalidad legítima, y que el medio necesario para zanjar la
controversia era derogarla.
Además, debe resaltarse que la norma
acusada restringe los efectos de la derogatoria que allí se dispone únicamente
a lo que se relaciona con el espectáculo público de exhibición cinematográfica,
por lo cual no se afecta la existencia, titularidad ni manejo de las otras
rentas tributarias que actualmente están vigentes y fueron creadas en la misma
norma.
Por lo tanto, la Corte no encuentra
reparo de constitucionalidad en este sentido, como consecuencia de lo cual
procederá a efectuar el examen material de la norma a la luz de los cargos que
plantea el demandante.
4. La aludida creación de una exención en la norma acusada.
Procede la Corte a examinar el primer problema jurídico planteado
por la demanda. Tal y como lo señala el mismo demandante, los cargos por
violación de los artículos 287, 294, 362 y 363 de la Carta se estructuran sobre
un mismo supuesto: que la disposición acusada crea una “exención” o “trato
preferencial” respecto de un impuesto de propiedad de las entidades
territoriales. Aunque el actor reconoce que en el ámbito del derecho tributario
la noción de “exención” tiene un contenido preciso –consistente en la decisión
normativa de no cobrar un determinado tributo a ciertos sujetos pasivos del
mismo -, presenta una serie de argumentos encaminados a demostrar que al
derogar la norma que creaba el impuesto a los espectáculos públicos en materia
de exhibición cinematográfica, el Legislador en realidad creó una exención o tratamiento
tributario preferencial en relación con dicho impuesto.
Sin embargo, la Corte observa que una razón lógica le impide aceptar
este argumento: si la norma acusada deroga la ley que creó el impuesto a los
espectáculos públicos en materia de exhibición cinematográfica, es decir, si
excluyó del ordenamiento jurídico la norma que proporcionaba un sustento
jurídico a la existencia de dicho impuesto, no es posible que, como
consecuencia, algunos sujetos queden “exentos” de dicho impuesto, ya que el impuesto
como tal ha dejado de existir. En otras palabras, sólo tiene sentido hablar de
una “exención” respecto de impuestos existentes; si el impuesto sale del
ordenamiento jurídico, lo harán también, desde ese momento, todas las
obligaciones que pudieran recaer sobre todos los sujetos pasivos del mismo,
estén o no exentos de gravamen.
En cualquier caso, el tenor literal de la disposición acusada revela
que la intención del Legislador no fue la de crear una nueva exención respecto
de un impuesto existente, sino la de derogar, en términos explícitos e
inequívocos, la norma que creaba dicho impuesto.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte considera que no están
llamados a prosperar los cargos que formula el demandante. Si la norma acusada,
en lugar de consagrar una exención o tratamiento tributario más benéfico, lo
que hace es derogar un impuesto determinado, entonces no existe violación de lo
dispuesto en los artículos 287, 294, 362 ni 363 de la Carta Política.
La respuesta al primer problema jurídico planteado por la demanda
es, por lo tanto, negativa. Los cargos en cuestión serán desestimados.
5. El establecimiento de una contribución parafiscal en beneficio
del sector cinematográfico y la promoción del interés general.
El segundo problema jurídico que plantea la demanda se relaciona con
la decisión del legislador de eliminar un impuesto, cuyo recaudo en principio
ingresaría a las arcas de las entidades territoriales en beneficio de la
población en general de cada jurisdicción, y crear una contribución parafiscal
en beneficio de un sector específico: el de la industria cinematográfica en
Colombia. Considera el actor que con ello se otorga primacía al interés
particular sobre el general, lesionando de contera el principio de solidaridad.
Para resolver este cargo, la Corte se pregunta si el establecimiento
de una contribución parafiscal que beneficia el desarrollo del sector
cinematográfico en Colombia constituye una medida orientada a beneficiar el
interés particular de quienes conforman ese sector.
No es necesario detenerse en este punto para demostrar por qué la
respuesta a esta pregunta es negativa. El fomento de la actividad
cinematográfica en Colombia, lejos de beneficiar únicamente a los miembros del
sector en cuestión, constituye un medio para estimular el desarrollo del cine,
en tanto manifestación de la cultura y bien constitucional expresamente
protegido por la Carta Política en múltiples artículos.
No es acertado afirmar que el fomento general de una actividad que
es por definición cultural, sin que de las normas acusadas se aprecie un
privilegio en su regulación legal, constituya un medio para promover los
intereses particulares asociados a dicha actividad. Al contrario; el artículo
70 de la Carta Política obliga a promover y fomentar el acceso de todos los
colombianos a la cultura, que “en sus diversas manifestaciones es fundamento de
la nacionalidad”. Lo que es más, dispone este mandato constitucional que “el
Estado promoverá la investigación, al ciencia, el desarrollo y la difusión de
los valores culturales de la nación”; fomentar el sector cinematográfico
constituye una medida idónea para cumplir con esta meta.
Extraña el actor que el legislador hubiera derogado un tributo
territorial pudiendo derogar o modificar tributos nacionales. Es este un
argumento de conveniencia respecto del cual no le compete pronunciarse a la
Corte. Ninguna norma le prohíbe al Congreso escoger libremente entre los
tributos existentes y decidir, de conformidad con las políticas que estime
apropiadas, cuál impuesto ha de ser derogado.
El cargo será desestimado.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 22 de la
Ley 814 de 2003.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que los H. Magistrados doctores MARCO GERARDO MONROY
CABRA y ALVARO TAFUR GALVIS, no firman la presente sentencia por encontrarse en
comisión de servicios en el exterior debidamente autorizados por la Sala Plena
de esta Corporación.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Aclaración de voto a la
Sentencia C-577/04
IMPUESTO TERRITORIAL-Atribución
legislativa de derogación no es absoluta (Aclaración de voto)
IMPUESTO TERRITORIAL-Distinción entre
derogación y exención (Aclaración de voto)
TRIBUTO-Supresión por ley/IMPUESTO
TERRITORIAL-Prohibición de traslado por ley a la Nación (Aclaración de
voto)
IMPUESTO TERRITORIAL-Límites al
legislador respecto de supresión (Aclaración de voto)
La aparente
autorización absoluta de que goza el legislador para la derogatoria de
impuestos territoriales, -conforme a la afirmación consignada en la sentencia
de la referencia-, debe ser limitada con el fin de no hacer nugatorias las
pretensiones constitucionales de autonomía de los entes territoriales, teniendo
en cuenta los siguientes criterios constitucionales ampliamente reconocidos por
esta Corporación: confianza legítima y proporcionalidad.
Referencia: expediente D-5005
Demanda de inconstitucionalidad contra el  artículo 22 (parcial) de
la Ley 814 de 2003. “por el cual se dictan normas para el fomento de la
actividad cinematográfica en Colombia”
Actor: William Aranda Vargas
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el debido respeto, me permito presentar a continuación las
razones por las cuales aunque comparto el sentido general de la decisión
mayoritaria adoptada en la sentencia C-577 de 2004, estimo pertinente aclarar
algunas afirmaciones que se hacen en el fallo de la referencia, a fin de
distinguir las diferentes implicaciones relacionadas con la supresión de
impuestos territoriales y la determinación de exenciones, por parte del
legislador.
En efecto, de acuerdo con la decisión general prescrita en la
sentencia indicada, -principalmente en su fundamento No. 4-, el motivo básico
para reconocer la exequibilidad de las expresiones demandadas, estriba en que
la norma acusada “en lugar de consagrar una exención o tratamiento
tributario más benéfico, lo  que hace es derogar un impuesto determinado” por
lo que “no existe violación de lo dispuesto en los artículos 287, 294, 362
ni 363 de la Carta Política”.  Frente a esta afirmación, debo
necesariamente hacer los siguientes comentarios:
En términos generales es constitucionalmente aceptable que el
legislador pueda derogar válidamente un impuesto territorial, sin que ello
implique una vulneración de los artículos 294 de la carta y 362 superior, como
claramente lo señala la sentencia de la referencia. Sin embargo, mi interés en
esta oportunidad es precisar que esa atribución constitucional tiene matices
importantes, en la medida en que no puede ser considerada como absoluta, en
atención precisamente a la efectividad y vigencia de los propósitos
establecidos por el constituyente en los artículos constitucionales descritos.
De hecho, existe una clara diferencia entre derogar un impuesto
territorial y conceder exencione o tratamientos preferenciales relacionados con
tributos que son de propiedad de las entidades territoriales. Como bien lo
señala la sentencia y lo acoge la jurisprudencia de esta Corporación, frente a
las entidades territoriales se ha insistido en que el legislador no puede
otorgar exenciones o tratamientos preferenciales que excluyan a personas o
instituciones de los tributos territoriales existentes, so pena de menoscabar
la propiedad que a tales entidades les corresponde. En ese punto, existe una
clara prohibición constitucional dirigida al legislador, que está consagrada de
manera precisa en el artículo 294 del estatuto superior.
Por otra parte de conformidad con la cláusula general de competencia
del legislador (Art. 150 No. 11 y 12 C.P., principalmente), la ley puede
suprimir tributos en la medida en que es a éste a quien compete definirlos,
establecerlos y  en general fijar las directrices económicas. De allí que la
atribución negativa de retirarlos, sea igualmente parte de su competencia. Bajo
esta perspectiva, la restricción consignada en el artículo 362 de la Carta le
impone una limitación al legislador en lo concerniente a sus atribuciones
normativas, específicamente en materia territorial, que no es otra que
prohibirle el traslado a través de la ley, de impuestos territoriales de
propiedad de estos entes, y definidos por ellos, a la Nación. Al respecto, la
interpretación acogida por este Tribunal del artículo 362 superior, -como bien
lo hace la sentencia C-219 de 1998-, no es otra que la de reconocer que esta
norma constitucional no implica en sí misma el derecho de los entes
territoriales a que “la facultad de crear, modificar o extinguir el régimen
de determinado tributo” sea objeto de su dominio, -en la medida que ello
significaría indebidamente el establecimiento de normas inmodificables y
pétreas en detrimento del principio democrático-, sino que vuelve sólo la
protección del producto del impuesto, tasa o contribución territorial,
que es lo único de lo que puede predicarse un derecho de propiedad territorial.
Como se ve, en todo caso, esta restricción no implica tampoco la prohibición
para el legislador de la derogación de los tributos a nivel territorial. Ni es
esa un órbita analizada o una prohibición definida por el artículo 294 de la
Constitución Política.
En este orden de ideas, sin embargo, cabe la siguiente pregunta
conforme a los supuestos descritos: ¿Es entonces enteramente libre el
legislador para suprimir normas que determinen impuestos territoriales, sin
ningún tipo de restricción constitucional? La respuesta a este interrogante
debe ser debidamente ponderada, en la medida en que puede implicar
indefectiblemente para una entidad territorial, la pérdida de sus mayores
recursos en detrimento de sus expectativas legítimas presupuestales, en un
momento determinado. Así, una derogación de impuestos territoriales súbita y
desproporcionadas, no puede ser en modo alguno considerado constitucionalmente
adecuada, menos aún cuando existen responsabilidades presupuestales o de
dirección derivadas de los mismos, que pueden tener relación directa con
obligaciones y deberes constitucionales de la órbita de protección de derechos
ciudadanos. Tampoco, cuando pervive la validez del artículo 287 de la Carta, y
por ende del principio de autonomía de las entidades territoriales garantizado
por la Constitución.
En mérito de estas consideraciones, estimo que la sentencia debió
haber tenido en cuenta la diferenciación descrita entre derogatoria y exención
de impuestos territoriales, a fin de clarificar que los alcances de cada una de
estas dos apreciaciones son diversos y que las atribuciones del legislador
también lo son, en cada caso.
Bajo estos supuestos, considero que la aparente autorización
absoluta de que goza el legislador para la derogatoria de impuestos
territoriales, -conforme a la afirmación consignada en la sentencia de la
referencia-, debe ser limitada con el fin de no hacer nugatorias las
pretensiones constitucionales de autonomía de los entes territoriales, teniendo
en cuenta los siguientes criterios constitucionales ampliamente reconocidos por
esta Corporación: confianza legítima y proporcionalidad. Es evidente que si
bajo supuestos de buena fe y adecuado manejo de la cosa pública una entidad
territorial cuenta con proyecciones financieras y presupuestales legítimas
acorde con sus disposiciones territoriales sobre la materia, -producto de un
impuesto que además le permite asegurar la mayoría de sus ingresos-, perder por
vía de ley de manera intempestiva esas entradas financieras puede implicar la
inviabilidad económica de la entidad territorial descrita. En ese orden de
ideas, deberá tener en cuenta el legislador a la hora de suprimir por completo
un impuesto territorial, los criterios de confianza y proporcionalidad enunciados,
a fin de asegurar que cualquier eliminación de los mismos no implique
traumatismos financieros irrazonables en detrimento del patrimonio de las
entidades territoriales, que les impida a la larga asegurar el cumplimiento de
los fines descritos en el artículo 2° de la Carta. El test que en estos casos
debe hacerse, aunque leve en razón de la materia, no puede ser ni existente ni
ajeno a la competencia de este Tribunal, pues debe consolidar los principios de
autonomía territorial y fines del estado, acorde con lo expresado
anteriormente.
Con todo, en este caso concreto no existe problema alguno respecto
al impuesto territorial mencionado, en la medida en que no implicó un
componente esencial de la economía territorial como se pudo evidenciar en la
sentencia y además resulto ser un impuesto claramente derogado con bastante
anterioridad, por lo que la Corte no tuvo más que ratificar en esta oportunidad
esa derogatoria, y  denegar los cargos de la demanda. En ese orden de ideas, es
evidente que comparto la decisión mayoritaria, sin dejar de resaltar, las
claridades previas enunciadas.
Fecha ut supra,
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado
ACLARACION
DE VOTO A LA SENTENCIA C-577 DE 2004 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
IMPUESTO A LOS ESPECTACULOS PUBLICOS EN MATERIA DE EXHIBICION
CINEMATOGRAFICA-Derogación de norma que creaba
impuesto (Aclaración de voto)
REF.: Expediente D-5005
Magistrado Ponente:
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, me permito aclarar el voto por las siguientes
razones:
1. Ya la Corte Constitucional mediante
sentencia C-537 de 1995 había declarado que la Ley 12 de 1932 estaba derogada.
Siendo esto así no es cierto entonces que la derogatoria se produzca ahora con
la Ley 814 de 2003.  Como la derogatoria le quita vigencia a una norma
jurídica, la saca del orden jurídico; mata la norma anterior, el supuesto
fundamental es que la norma esté viva; para matar algo se necesita que esté
vivo, pues existe una imposibilidad física y jurídica  de matar lo que ya
estaba muerto.
Habiendo la Corte constatado desde el año
1995 que la norma estaba derogada no es cierto que su derogatoria se produzca
ahora por mandato del artículo 22 de la Ley 814 de 2003.
2. Estando la norma derogada el tributo
no existía y en consecuencia no se les está quitando nada a las entidades
territoriales.
En realidad se trata de la creación de un
nuevo tributo, que además es distinto del que existió.  Siendo un nuevo tributo
no tiene razón el demandante al afirmar que se les está quitando a las
Entidades Territoriales; pues a uno se le quita lo que tiene y no se le puede
quitar lo que no tiene.
Por las anteriores razones no comparto la
motivación de la sentencia.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
En la sentencia C-003 de 1993, la Corte afirmó que un ciudadano no puede
presentar una demanda de inconstitucionalidad en calidad exclusiva de apoderado
de una persona jurídica, puesto que la titularidad de la acción pública de
inconstitucionalidad radica, por voluntad del constituyente, en la persona
natural; sin embargo, si se aclara que también se obra en calidad de ciudadano,
la demanda ha de ser admitida. Dijo la Corte: “no puede presentarse una
demanda de constitucionalidad en condición exclusiva de apoderado de una
persona jurídica, porque lo que es de la esencia única de la persona natural no
puede extenderse a la persona moral”.
[2]
“Para los tributaristas cuando se hace referencia a una ‘exención se alude a
fenómenos en que la obligación tributaria nace pero la tarifa es ‘0’, o menor a
la del régimen general del tributo de que se trate, y ello trae consecuencias
tales como que el contribuyente queda exonerado del pago del tributo pero no de
las llamadas ‘obligaciones formales’, tales como declarar. Por otro lado, por
ejemplo en el IVA, es importante saber si un bien es ‘exento’ o ‘excluido’, ya
que en virtud de ello tendrá derecho al descuento de impuestos repercutidos”.
[3]
“Sentencia C-229 de 2003”.
[4]
“Sentencia C-521 de 1997”
[5]
“Sentencia C-1191 de 2001”
[6]
“Ley 12 de 1932, artículo 7: ‘Con el objeto de atender al servicio de los bonos
del empréstito patriótico que emita el Gobierno establécense los siguientes
gravámenes: 1. Un impuesto del diez por ciento (10 por 100) sobre el valor de
cada boleta de entrada personal a espectáculos públicos de cualquier clase, y
por cada boleta o tiquete de apuesta en toda clase de juegos permitidos, o de
cualquier otro sistema de repartición de sorteos…’”
[7]
“Ley 33 de 1968, artículo 3º: ‘A partir del 1º de enero de 1969, serán de
propiedad exclusiva de los municipios y del Distrito Especial de Bogotá los
siguientes impuestos que se causen en sus respectivas jurisdicciones: a) El
impuesto denominado ‘espectáculos públicos’ establecido por el artículo 7º de
la ley 12 de 1932 y demás disposiciones complementarias’”.
[8]
“Gaceta del Congreso No. 563, jueves 8 de noviembre de 2001, p. 29”
[9]
“Gaceta del Congreso No. 563 de 2001, Ob. Cit., p. 29”
[10]
“Valga la pena señalar que la enumeración efectuada por la exposición de
motivos describe básicamente los tributos a los que están sometidos la generalidad
de las actividades económicas del país (renta, IVA, timbre e ICA) y, en
especial, los empresarios de espectáculos públicos. En ningún momento se hace
referencia a gravámenes especiales como el que por ejemplo tienen los
contratistas de obra pública.”
[11]
“Nótese que este impuesto ni siquiera se cobra en tarifas porcentuales (ver
art. 33 Ley 14 de 1983 y art. 196 D. 1333 de 1986).”
[12]
Corte Constitucional, sentencia C-219 de 1997.