C-340-96
Sentencia C-340/96
Sentencia
C-340/96
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE
El principio de
la buena fe, plasmado en el artículo 83 de la Carta Política, que representa
para las autoridades públicas la obligación de suponer la honestidad de los
administrados -a no ser que en forma fehaciente se les pueda demostrar que
actúan ilícitamente-, guarda íntima relación con el objetivo de preservar la
moralidad en la Administración Pública, que era precisamente el buscado por el
Congreso al expedir la Ley 190 de 1995.
SUPRESION DE
TRAMITES/TRAMITOMANIA
La supresión de
los trámites y requisitos aludidos en los preceptos objeto de demanda, en vez
de violar disposición alguna de la Carta, da desarrollo cabal a uno de sus postulados
básicos. Atentan contra la Constitución y lesionan los derechos de los
gobernados las conductas renuentes de los servidores públicos que,
desconociendo las prohibiciones en vigor, siguen exigiendo documentos
originales autenticados o reconocidos notarial o judicialmente, o declaraciones
extrajuicio, para lo relativo al trámite de los asuntos a su cargo. La primera
y más grave falta disciplinaria de cualquier funcionario consiste en violar la
Constitución y, por ello, tanto los superiores jerárquicos como el Ministerio
Público están obligados a aplicar con drasticidad y prontitud las sanciones de
esa índole que merecen los infractores, sin perjuicio de las penales que tengan
origen en la posible comisión del delito de prevaricato.
LEY ESTATUTARIA
La Corte, en lo
relativo a los asuntos que, al tenor del artículo 152 de la Carta, deben ser
objeto de leyes estatutarias, ha de afirmar, siguiendo su jurisprudencia, que
el aludido mandato constitucional contiene una enunciación taxativa y de
alcance estricto. No son admisibles las interpretaciones extensivas o
analógicas, para pretender que asuntos no ennumerados por la Constitución deban
ser tramitados por el Congreso con arreglo a los procedimientos extraordinarios
que exige el artículo 153 Ibídem.
TRAMITES
ADMINISTRATIVOS-Sujeción a
la constitución
La sola lectura
de los artículos 1 y 10 del Decreto 2150 de 1995 confiere certidumbre en el
sentido de que para nada modifican ni alteran la normatividad procesal en
materia civil, pues su objeto no es el de regular los procesos judiciales sino
el de introducir en la legislación los correctivos indispensables para que los
trámites administrativos se sujeten, según lo dicho, a los postulados
constitucionales. Si de lo que se trata es de prohibir unas ciertas exigencias
"a las entidades que integran la Administración Pública" y de
suprimir requisitos que se venían aplicando en las actuaciones ante las mismas,
así consistieran ellos en documentos de origen judicial, resulta palmario que
el legislador no penetró en el ámbito propio de las ritualidades procesales
conducidas por los jueces y, entonces, este cargo carece de todo fundamento.
Referencia:
Expediente D-1178
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 10 del Decreto 2150 de 1995.
Actor: Héctor
Fernando Castro Alarcón
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del primero (1) de agosto de
mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano HECTOR
FERNANDO CASTRO ALARCON, haciendo uso del derecho político consagrado en el
artículo 241, numeral 5º, de la Constitución, ha presentado ante la Corte una
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 10 del Decreto 2150 de
1995.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
El texto acusado es
del siguiente tenor literal:
"DECRETO NUMERO 2150 DE 1995
(diciembre 5)
'por el cual se suprimen y reforman regulaciones,
procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 83
de la Ley 190 de 1995, oída la opinión de la Comisión prevista en dicho
artículo, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 83
de la Constitución Política señala que las actuaciones de los particulares y de
las autoridades públicas deben ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual
se presume en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas;
Que el artículo 84
de la Constitución Política señala que cuando un derecho o una actividad hayan
sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán
establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales;
Que el artículo 209
de la Constitución Política señala que la función administrativa está al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad y eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, delegación y
desconcentración de funciones;
Que el artículo 333
de la Constitución Política garantiza la libertad económica para cuyo ejercicio
determina que nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin
autorización de la ley y consagra la libre competencia como un derecho de
todos;
Que el artículo 83
de la Ley 190 de 1995, "por la cual se dictan normas tendientes a
preservar la moralidad en administración pública y se fijan
disposiciones", con el fin de facilitar las relaciones entre el Estado y
los ciudadanos y erradicar la corrupción administrativa, facultó al Gobierno
por el término de seis meses para expedir normas con fuerza de ley para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
existentes en la administración pública, y
Que es voluntad del
Gobierno, en cumplimiento de los fines esenciales del Estado, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución, mediante la eliminación de toda
regulación, trámite o requisito que dificulte el ejercicio de las libertades
ciudadanas,
DECRETA:
ARTICULO 1.-
Supresión de Autenticaciones y Reconocimientos. A las entidades que integran la Administración
Pública les está prohibido exigir documentos originales autenticados o
reconocidos notarial o judicialmente.
(...)
ARTICULO 10.-
Prohibición de Declaraciones Extrajuicio. En las actuaciones administrativas, suprímese como
requisito las declaraciones extrajuicio para el reconocimiento de un derecho
particular y concreto. Para estos efectos, bastará la afirmación que haga el
particular ante la entidad pública, la cual tendrá los mismos efectos y
consecuencias de la declaración extrajuicio".
III. LA DEMANDA
El actor considera
que el Ejecutivo excedió las facultades extraordinarias que le fueron
conferidas, puesto que no se atuvo a las limitaciones que allí le fueron impuestas
para el ejercicio transitorio de la función legislativa.
Tales limitaciones,
según su análisis, cobijaban tres aspectos:
1) Que las
disposiciones que adoptara el Gobierno sirvieran a los objetivos de la Ley
expresados en su encabezamiento, a saber los de "preservar la moralidad en
la Administración" y "erradicar la corrupción administrativa".
2) Que las
regulaciones, procedimientos o trámites que se iban a suprimir existieran en la
Administración Pública.
3) Que dichas
regulaciones, procedimientos y trámites fueran "innecesarios".
Después de señalar
algunos ejemplos concretos, concluye que las declaraciones extrajuicio son
testimonios, es decir medios de prueba previstos en el artículo 299 del Código
de Procedimiento Civil que les da el carácter de prueba sumaria.
Así, se pregunta
cómo puede pretenderse que un instrumento de prueba pueda considerarse
innecesario, resaltando que  se trata de una declaración hecha bajo la gravedad
del juramento, es decir que de no ser cierta ha incurrido el declarante en el
delito de perjurio.
De esta manera,
afirma, se vulnera la Constitución Política pues cuando el Gobierno, a través
de la norma impugnada, prohibe las declaraciones extrajuicio contempladas en el
Código de Procedimiento Civil como prueba extraprocesal está haciendo uso de
unas facultades que no le concedió el Congreso, por cuanto las facultades
extraordinarias, bajo la Constitución de 1991, no pueden ser conferidas para
expedir códigos o normas que hagan parte de su contenido.
Cita los artículos 4
y 27 del Código Contencioso Administrativo para aseverar que, cuando va
dirigida a la Administración Pública, la declaración extrajuicio es una prueba
anticipada que antecede al inicio de las actuaciones administrativas, por lo
que, en su criterio, prohibirla mediante una norma que tiene como marco preciso
obligado los procedimientos o trámites existentes en la Administración Pública,
no es jurídicamente procedente.
A continuación se
interroga acerca de si las declaraciones extrajuicio pueden ser culpables de la
corrupción, y por lo tanto si al eliminarlas se cumple con el objetivo que
perseguía el otorgamiento de las facultades extraordinarias.
Como última
observación sobre el punto, afirma que las materias que han sido afectadas por
el artículo 10 del Decreto 2150 de 1995 son objeto necesariamente de leyes
estatutarias por hacer referencia al régimen probatorio.
En cuanto al artículo
1º acusado, mutatis mutandi, repite los mismos argumentos anteriores,
que hacen referencia al proceso administrativo  y a los objetivos de moralidad
y de lucha contra la corrupción que persigue la ley de facultades.
Haciendo alusión al
tema de la autenticidad afirma que, según la ley, el documento privado es
auténtico si ha sido reconocido ante juez o notario y que el documento público
se presume auténtico pero que puede ser objeto de tacha de falsedad. Se
pregunta, entonces, cómo puede decirse que sea inútil, superfluo o innecesario
que la Administración trabaje con base en documentos privados auténticos, en
lugar de otros que pueden ser falsos.
En cuanto a que las
facultades hacen referencia a eliminar o reformar regulaciones, procedimientos
o trámites en la Administración Pública, es obvio que el trámite de autenticar
originales de documentos no se cumple ante la Administración sino ante jueces y
notarios, lo que, por sustracción de materia, deja sin fundamento
constitucional y legal la medida adoptada en el artículo 1º del Decreto 2150 de
1995.
Sobre la presunción
de buena fe anota que ésta "podría ser definida siguiendo los lineamientos
del Código Civil como la conciencia de haberse adquirido un derecho o procedido
por medios legítimos, exentos de fraude y de todo otro vicio. Es decir, es
proceder con lealtad".
No puede pretenderse
-señala- que gracias a esta presunción desaparezca por arte de magia la
posibilidad de que se falsifiquen documentos.
Termina diciendo
que, aun tratándose de documentos públicos, respecto de ellos sólo existe la
presunción de autenticidad, que admite prueba en contrario. Señala que es útil
y contrario a la "tramitomanía" el que la Administración se evite
verse enfrentada a un engaño o estafa, o, en el mejor de los casos, a una tacha
de falsedad.
IV.
INTERVENCIONES
El ciudadano ALVARO
NAMEN VARGAS, en nombre y representación del Ministerio de Justicia y del
Derecho, presentó un escrito destinado a defender la constitucionalidad de las
normas acusadas.
A su juicio, el
desenvolvimiento del Estado contemporáneo exige de sus actuaciones un grado
máximo de eficiencia y celeridad, no obstante lo cual el Estado se sitúa frente
a un proceso de multiplicación administrativa propia de los últimos tiempos,
aspecto éste que hace necesario rodear la función pública de técnica
administrativa suficiente para enfrentar esa situación.
En ese orden de
ideas, asevera, el Congreso facultó al legislador extraordinario para que
suprimiera trámites en aras de intereses colectivos.
Según sostiene, se
ha evidenciado que el exceso en los trámites administrativos permitía un
espacio importante para la corrupción y la burocratización de la función
pública, en contra de lo ordenado por los artículos 84 y 209 constitucionales.
Más adelante se
refiere a lo que denomina "razonabilidad de las normas impugnadas",
señalando las razones por las cuales los trámites administrativos bajo examen
fueron considerados innecesarios por el legislador extraordinario.
Al citar varias
sentencias de la Corte Constitucional, concluye que las normas que se impugnan
se presentan como desarrollo legal del principio de la buena fe, constituido
como un derecho de trato del que gozan los particulares cuando actúan frente a
las autoridades.
En cuanto a la afirmación
del actor acerca de que el artículo 10 del Decreto 2150 de 1995 afecta el
régimen probatorio, cuya regulación es objeto exclusivo de leyes estatutarias,
dice que no comparte esa teoría puesto que las materias objeto de ese tipo de
leyes están taxativamente señaladas por la Constitución y no contemplan tal
régimen.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación, doctor Orlando Vázquez Velázquez, mediante Oficio Nº 879
del 20 de marzo de 1996, emitió el concepto de rigor, solicitando a la Corte
que declare exequibles los artículos 1º y 10 del Decreto 2150 de 1995.
Para el Jefe del
Ministerio Público, las normas demandadas, antes que contrariar la
Constitución, lo que hacen es desarrollarla en su artículo 83, cuya finalidad es
la de erradicar de la Administración Pública los obstáculos funcionales que
tenían, como pretexto para su existencia, la presunta mala fe de los
particulares en sus actuaciones frente a esa Administración.
Agrega que la
presunción de buena fe se predica de todas las gestiones que los particulares
adelanten ante las autoridades públicas y no de algunas en especial. Así, dice,
el principio se erigió en un derecho de trato en favor de los particulares.
Para demostrar la
constitucionalidad de normas que, como las acusadas, suprimen requisitos en las
diligencias que los particulares adelanten ante la Administración Pública en
pos del reconocimiento de sus derechos, expresa que lo mejor es apelar a los antecedentes
de la norma constitucional y cita, en efecto, apartes pertinentes de las
gacetas de la Asamblea Nacional Constituyente.
En cuanto a los
principios de eficacia, celeridad y economía, el Ministerio Público encuentra
que las preceptivas acusadas coinciden igualmente con el Ordenamiento Superior.
Asimismo indica que,
cuando el actor afirma que el Ejecutivo excedió las facultades a él conferidas
puesto que ellas le fueron otorgadas para suprimir regulaciones, trámites o
procedimientos innecesarios y las declaraciones extrajuicio suprimidas son, en
su criterio, necesarias en tanto preservan a la Administración de los riesgos
de la falsedad, está ubicando el concepto de necesariedad dentro de unos marcos
conceptuales ajenos a los principios que presiden la función administrativa en
el nuevo ordenamiento constitucional. Además, concluye, con tal apreciación el
demandante retoma el principio de la mala fe como orientador de las relaciones
entre los particulares y el Estado, cuando este postulado fue claramente
abolido por el Constituyente de 1991.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada,
según lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Carta Política, ya que las normas
acusadas hacen parte de un decreto con fuerza de ley.
2. Sujeción a
las facultades extraordinarias. El principio constitucional de la buena fe y su
incidencia en la preservación de la moral administrativa y en la erradicación
de las prácticas corruptas
Ante todo, se
ocupará la Corte en definir si el Ejecutivo, al ejercer las facultades
extraordinarias conferidas, se atuvo a los precisos términos de la Ley que las
otorgó o si, por el contrario, excedió sus límites. Tal es, en últimas, el
cargo formulado por el demandante.
Enfática y reiterada
ha sido la jurisprudencia de esta Corte en el sentido de exigir que los
decretos dictados por el Gobierno al amparo del artículo 150, numeral 10, de la
Constitución se circunscriban a la materia prevista de modo expreso por el
legislador ordinario para el desempeño excepcional de las funciones
legislativas por parte del Presidente de la República.
Conviene recordar lo
señalado al respecto:
"Estando en
cabeza del Congreso Nacional la titularidad de la función legislativa y siendo,
por tanto, excepcionales los casos en que al Presidente de la República le es
permitido ejercerla, uno de los cuales es el de las denominadas facultades
extraordinarias (artículo 150, numeral 10, de la Constitución vigente; 76,
numeral 12 de la anterior), el uso de esas atribuciones, que de suyo no son
propias del Ejecutivo, está limitado de manera taxativa y estricta al ámbito
material y temporal fijado en la ley habilitante.
(...)
Ello implica que el
Presidente tan sólo puede legislar, con apoyo en las facultades concedidas,
dentro del tiempo previsto por la propia ley y que los correspondientes
decretos únicamente pueden tratar sobre los asuntos en ella indicados, sin
lugar a extensiones ni analogías. El desbordamiento de tales límites por el
Jefe del Estado representa una invasión de la órbita constitucional del
Congreso y la consiguiente violación de la Carta Política". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-416 del 18 de junio de 1992).
"El artículo
150, numeral 10º, de la Constitución Política es mucho más estricto que el 76,
numeral 12, de la Constitución derogada en lo que se refiere al espectro de las
facultades extraordinarias de las que puede ser investido el Presidente de la
República.
En efecto, deben ser
solicitadas expresamente por el Gobierno; su aprobación requiere de una mayoría
calificada; están limitadas a un lapso máximo de seis meses y no se podrán
conceder para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, ni para que
crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras[1], como tampoco para
decretar impuestos.
Sin embargo, dos
elementos, objeto de reiterada jurisprudencia constitucional desde 1915, han
hecho tránsito de la anterior a la nueva Carta en lo que concierne a la
institución que nos ocupa: el carácter temporal de las facultades, que
implica un término perentorio para que el Presidente haga uso de ellas
expidiendo los correspondientes decretos con fuerza de ley, y la estricta
delimitación material que la propia norma habilitante debe hacer, de tal
manera que no es dable al Ejecutivo desbordar los linderos trazados, legislando
sobre materias ajenas a las señaladas por el Congreso.
En uno y otro caso,
la desobediencia del Gobierno al perentorio mandato constitucional conduce
necesariamente a la declaratoria de inexequibilidad de los decretos expedidos
por fuera del marco legal que lo habilitaba, pues en realidad cuando así
acontece lo que se da es una invasión de competencias, una incursión
inconstitucional de la Rama Ejecutiva en atribuciones que la Carta ha confiado
al Congreso en su calidad de legislador ordinario. (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-132 del 1º de abril de 1993).
"...cuando el
Gobierno utiliza las facultades extraordinarias para legislar sobre temas no
expresamente contenidos en la ley de habilitación incurre en abuso de las
autorizaciones que le fueron otorgadas e invade la órbita propia del
legislador.
Como quiera que las
materias objeto de la actividad legislativa del Congreso no pueden de ordinario
ser reguladas mediante Decreto del Gobierno, éste necesita autorización
específica para asumir función legislativa en torno de ellas.  Si actúa por
fuera de tal autorización, las normas que dicte al respecto con la pretensión
de legislador son inconstitucionales". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-514 del 10 de septiembre de 1992)
Pero también ha
insistido la Corporación en que no se puede endilgar a un decreto ley el cargo
de exceso en el uso de las facultades extraordinarias sin demostrar en forma
clara e indudable que su contenido es ajeno al asunto respecto del cual quiso
el legislador ordinario que actuara el Presidente de la República.
Sobre el punto se ha
afirmado:
"La Corte
Constitucional debe insistir en que la atribución de legislar ha sido confiada,
tanto en el régimen derogado como en el nuevo, al Congreso de la República y
que, por tanto, las funciones legislativas del Presidente son excepcionales, lo
cual implica que únicamente tienen validez cuando se ejercen dentro de los
estrictos límites establecidos por la Constitución y en los casos que ella
determina. En este contexto, es obligada la interpretación restringida de las
atribuciones invocadas.
Así, en el campo de
las facultades extraordinarias, cuando los decretos leyes son expedidos después
del tiempo que haya previsto la norma habilitante, o cuando tocan asuntos
diversos de los que precisa y literalmente estaban incorporados por el
legislador ordinario, es decir, en cuanto el objeto definido de las facultades
otorgadas resulta excedido por la actividad legislativa desbordada del
Gobierno, éste invade la órbita reservada al Congreso de la República y
desempeña una función que no es la suya dentro del Estado de Derecho.
Para que pueda el
Gobierno legislar amparado en una ley de la naturaleza mencionada, además de
hacerlo durante el término perentorio de su excepcional ejercicio, ha de obrar
dentro del limitado y específico ámbito que tengan las autorizaciones de las
que es investido, las cuales deben ser expresas, de tal forma que, para
reclamar su constitucionalidad, las materias tratadas en los decretos que se
expidan encajen de modo exacto en el objeto señalado por el Congreso. Esto
excluye las facultades implícitas.
El exceso en el uso
de las facultades extraordinarias provoca necesariamente la
inconstitucionalidad de las normas proferidas por fuera de la habilitación
legislativa.
Pero, desde luego,
como corolario de lo dicho, para que la acción de inconstitucionalidad pueda
prosperar por este concepto, el abuso de la facultad conferida tiene que ser
establecido con claridad y evidencia, de tal modo que no quepa duda acerca de
la total carencia de atribuciones legislativas por parte del Ejecutivo.
En otros términos,
sin perjuicio del postulado según el cual toda facultad extraordinaria invocada
por el Presidente de la República debe estar expresamente otorgada, no se
configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de
índole material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las
disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional habilitación
legislativa". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-039 del
9 de febrero de 1995)
Resulta de lo
anterior que el Ejecutivo, al ejercer las facultades extraordinarias, tiene por
límite material el contenido de la ley habilitante y, además, cuando ella
consagra requisitos formales o sustanciales que condicionan la actividad
legislativa extraordinaria del Gobierno, únicamente se entiende que los
decretos correspondientes son constitucionales si cumplen la integridad de las
exigencias legales, en la forma y con los alcances que el mismo legislador
ordinario haya definido. Lo cual se explica con naturalidad y lógica cuando se
recuerda que, a la luz de la Constitución, el titular de la facultad es el
Congreso, que, si la traslada en forma temporal al Presidente de la República,
tiene todo el derecho de hacerlo dentro de las condiciones y con los
requerimientos que juzgue prudentes.
En el caso de las
normas acusadas, el actor deduce que hay exceso en el uso de las facultades
extraordinarias por cuanto, a su juicio, no se cumplieron tres requisitos
exigidos por la Ley 190 de 1995, en el sentido de que las normas
correspondientes tendieran a preservar la moralidad en la administración y a
erradicar la corrupción administrativa; de que las regulaciones, procedimientos
o trámites que se fueran a suprimir o reformar fueran "existentes en la
administración pública"; y de que dichas regulaciones, procedimientos y
trámites tuvieran el carácter de innecesarios.
Es preciso,
entonces, que la Corte verifique el alcance de la ley de facultades al respecto
y defina si, al expedir las normas en cuestión, se sujetó el Gobierno a
aquélla.
El artículo 83 de la
Ley 190 de 1995 concedió las facultades extraordinarias en los siguientes
términos:
"ARTICULO 83.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que en el término de seis (6) meses, contados a
partir de la promulgación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley
para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
existentes en la administración pública. En ejercicio de dichas facultades no
podrá modificar códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas.
Los presidentes de
las comisiones primeras constitucionales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes designarán, cada una, dos de sus miembros que
colaboren con el Gobierno para el ejercicio de las facultades a que se refiere
este artículo".
Desde el punto de
vista de la sujeción del Gobierno a la temporalidad de la habilitación
legislativa, ningún reparo encuentra la Corte, pues el Decreto al que
pertenecen los preceptos atacados se expidió el 5 de diciembre de 1995, es
decir, dentro de los seis (6) meses del término concedido por el Congreso, que
principió a contarse a partir del 6 de junio del mismo año, fecha en la cual
entró en vigor la Ley 190 de 1995 (artículo 85), pues fue también la de su
publicación en el Diario Oficial número 41878.
Por el aspecto
material, la facultad que se confiere tiene un indudable carácter legislativo,
ya que al legislador corresponde, según los artículos 26, 84 y 334 de la
Constitución, establecer -y por ende reformar y suprimir- los requisitos,
formalidades, procedimientos y trámites que puedan exigirse a las personas para
el ejercicio de sus actividades, tanto en el campo de profesiones y oficios y
en la esfera de la iniciativa privada y la empresa, como en lo relativo a las
gestiones y asuntos propios de las múltiples relaciones entre los particulares
y el Estado.
Podía el Ejecutivo,
en consecuencia, dictar decretos con fuerza de ley cuyo objetivo primordial
debería radicar, según la norma transcrita, en "suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la
administración pública".
No podía el
legislador ordinario -esa la razón de las facultades- indicar directamente
cuáles de los aludidos procedimientos, trámites y requisitos resultaban
innecesarios, es decir, superfluos en relación con las finalidades sustanciales
de la actividad pública. Esa era una materia que correspondía al Gobierno,
revestido de las atribuciones legislativas excepcionales, y, en consecuencia,
era éste el encargado de verificar esa connotación de "ausencia de
necesidad" en los distintos aspectos y momentos de las actuaciones
administrativas.
Es evidente que, si
la facultad otorgada radicaba precisamente en eso, gozaba el Gobierno de un
razonable margen de apreciación, perfectamente ligado a su experiencia y
conocimiento en torno al rodaje ordinario de la administración pública, para
detectar y, por tanto, enunciar los requerimientos vigentes, impuestos por la
ley a los particulares, llamados a desaparecer por no ser indispensables.
Que el Presidente de
la República, plenamente autorizado para hacerlo según el alcance de la norma
habilitante, haya encontrado que, para el éxito de las gestiones a cargo de la
administración no se hace necesario que los documentos ante ella presentados por
los particulares tengan que ser forzosamente autenticados ante notario, o
reconocidos notarial o judicialmente, o que la actividad administrativa no
exige de suyo que toda afirmación formulada por particulares ante las entidades
públicas deba pasar previamente en forma obligatoria por el tamiz de la
declaración ante juez en la modalidad "extrajuicio", es algo que
encaja de manera indudable en la previsión del legislador ordinario, pues
corresponde a una verificación que justamente quiso él dejar en cabeza del
Ejecutivo.
Basta considerar el
cúmulo de dificultades prácticas que las mencionadas exigencias ocasionaban a
las personas, por una parte, y la posibilidad real de cumplir los fines
estatales sin que ellas estén presentes en la legislación, por la otra, para
entender que el Gobierno no hizo nada diferente de "suprimir
(...)regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la
administración pública", que era lo autorizado de manera expresa y tajante
por la ley de facultades.
No puede, entonces,
prosperar el cargo.
Pero,
adicionalmente, la Corte Constitucional estima necesario afirmar que, a partir
de la Constitución de 1991, estaba el legislador obligado a las supresiones y
reformas que de manera genérica previó la Ley 190 de 1995, toda vez que
requisitos como los prohibidos por las normas demandadas, en cuanto
inoficiosos, partían de una concepción preconstitucional basada en la
desconfianza del Estado en la honestidad y veracidad de los particulares cuando
actuaban ante él.
La presunción de
mala fe que dichas exigencias desarrollaban, plasmando obligaciones y cargas
inútiles y superfluas, creaba innecesarios obstáculos a la normal actividad de
los particulares, inclusive para todo lo referente al cumplimiento de sus obligaciones
frente al Estado -como las tributarias-, generando a la vez, por lógica
consecuencia, un clima propicio a la inmoralidad y al ilícito aprovechamiento
de las necesidades y circunstancias de la gente por parte de servidores
públicos inescrupulosos que -es de todos conocido- obtenían ganancia merced a
la autorización de documentos y solicitudes que no llenaban los requisitos
formales exigidos por la ley y, en no pocos casos, gracias a su alteración.
En el sentir de la
Corte, el principio de la buena fe, plasmado en el artículo 83 de la Carta
Política, que representa para las autoridades públicas la obligación de suponer
la honestidad de los administrados -a no ser que en forma fehaciente se les
pueda demostrar que actúan ilícitamente-, guarda íntima relación con el
objetivo de preservar la moralidad en la Administración Pública, que era
precisamente el buscado por el Congreso al expedir la Ley 190 de 1995.
Desde luego, no
significa lo anterior que a partir de la Constitución haya quedado el
legislador desautorizado para exigir los requisitos y formalidades que juzgue
adecuados con miras a lograr ciertos fines en toda clase de asuntos, pues las
propias normas constitucionales citadas le otorgan plena competencia para ello.
Es claro, sin embargo, que sus exigencias a los particulares no pueden suponer
presunción de mala fe y que, en todo caso, las autoridades distintas del
legislador tienen expresamente prohibido, y de modo terminante, el
establecimiento de cualquier trámite, formalidad o requisito no contemplado por
la ley. Se trata, ni más ni menos, de un monopolio del legislador.
Debe observarse que
las disposiciones enjuiciadas son aplicables a las actuaciones administrativas,
lo que hace necesario advertir que su preceptiva encuadra en mandatos constitucionales
de gran claridad, a  los que es preciso dar fuerza y aplicabilidad práctica,
tales como los consagrados en los artículos 123 y 209 de la Constitución. El
primero de ellos destaca el papel del servidor público ante el Estado y en
relación con la comunidad, a cuyo servicio se halla, razón por la cual está
obligado a ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución y las
leyes y no según su capricho o intereses. El segundo fija los principios
tutelares de la función administrativa, que está al servicio de los intereses
generales, expresando que son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, todos los cuales se ven traicionados y
desconocidos cuando, en aras del vicio burocrático, se obstaculizan y
dificultan las actividades de los particulares por razón de requisitos de
origen administrativo no previstos en la ley y, por tanto, proscritos por la
Constitución.
La Corte estima
necesario repetir en esta materia lo que ha venido sosteniendo en su
jurisprudencia de manera invariable:
"Cuando el
artículo 83 de la Constitución exige que las actuaciones de los particulares y
de las autoridades se ciñan a los postulados de la buena fe, la cual se
presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas, consagra un
postulado que obliga a las entidades y a los servidores públicos a revisar
radicalmente la posición que tradicionalmente han venido observando ante el
ciudadano, marcada por la prevención y la mala voluntad.
Tal principio exige
de gobernantes y gobernados el compromiso de obrar honesta y desprevenidamente,
en el marco de unas relaciones de mutua confianza, de tal manera que, sometidos
todos al orden jurídico y dispuestos a cumplir sus disposiciones con rectitud,
no haya motivo alguno de recelo.
La norma en mención
no obliga tan sólo al particular sino que se aplica con igual severidad al
servidor público, que ni puede presumir la mala fe de la persona respecto de la
cual cumple su función, ni le es permitido, en lo que toca con sus propios
deberes, asumir actitudes engañosas o incorrectas". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-532 del 21 de noviembre de
1995. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
"El principio
de la buena fe se erige en arco toral de las instituciones colombianas dado el
especial énfasis que en esta materia introdujo la Carta del 91, a tal punto que
las relaciones jurídicas que surjan a su amparo no podrán partir de supuestos
que lo desconozcan.
En el diario
acontecer de la actividad privada, las personas que negocian entre sí suponen
ciertas premisas, entre las cuales está precisamente el postulado que se
enuncia, pues pensar desde el comienzo en la mala fe del otro sería dar vida a
una relación viciada.
Si este principio es
fundamental en las relaciones entre particulares, con mayor razón tiene validez
cuando ellos actúan ante las autoridades públicas, bien en demanda de sus
derechos, ya en el cumplimiento de sus deberes y obligaciones, toda vez que el
Estado y quienes lo representan deben sujetar su actividad al objetivo de
realizar el bien común, sobre la base de las previsiones trazadas por el
legislador, en vez de crear dificultades a los gobernados y entrabar
innecesariamente el desenvolvimiento de las múltiples relaciones que con ellos
deben forzosamente establecerse.
Así, por ejemplo, la
sola voluntad de un servidor público no es suficiente a la luz de la Carta
Política en vigor para exigir autenticación de firmas, presentación de
documentos, imposición de sellos, trabas inoficiosas, términos no previstos en
ley o reglamento, para apenas indicar algunos de los requerimientos favoritos
del burócrata, ya que varios preceptos constitucionales remiten a la ley como
única fuente de tales exigencias.
El artículo 6º de la
Constitución afirma que "Los particulares sólo son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes.  Los servidores públicos
lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones" (Subraya la Corte).
El artículo 122
indica que "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas
en ley o reglamento...", al paso que, según el 123, "Los servidores
públicos están al servicio del Estado y de la comunidad" y
"ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento" (Se subraya).
El artículo 83
dispone que "Las actuaciones de los particulares y de las autoridades
públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se
presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante
estas", mientras el 84 es perentorio en señalar que "cuando un
derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las
autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o
requisitos adicionales para su ejercicio", principio refrendado en
el artículo 333, relativo a la actividad económica y a la iniciativa privada,
para cuyo ejercicio "nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos sin
autorización de la ley".
De todo lo cual se
desprende sin mayores esfuerzos del intelecto que el principio es la confianza,
expresada en la presunción de buena fe, mientras que las excepciones al
mismo, es decir, aquellas ocasiones en las cuales pueda partir el Estado del
supuesto contrario para invertir la carga de la prueba, haciendo que los
particulares aporten documentos o requisitos tendientes a demostrar algo, deben
estar expresa, indudable y taxativamente señaladas en la ley.  De tal modo que
el servidor público que formule exigencias adicionales a las que han sido
legalmente establecidas, vulnera abiertamente la Constitución e incurre en
abuso y extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-460 del 15 de julio de
1992. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Se considera que la
supresión de los trámites y requisitos aludidos en los preceptos objeto de
demanda, en vez de violar disposición alguna de la Carta, da desarrollo cabal a
uno de sus postulados básicos.
Por el contrario,
atentan contra la Constitución y lesionan los derechos de los gobernados las
conductas renuentes de los servidores públicos que, desconociendo las
prohibiciones en vigor, siguen exigiendo documentos originales autenticados o reconocidos
notarial o judicialmente, o declaraciones extrajuicio, para lo relativo al
trámite de los asuntos a su cargo.
Observa la Corte que
la primera y más grave falta disciplinaria de cualquier funcionario consiste en
violar la Constitución (artículos 6 y 124 C.P.) y, por ello, tanto los
superiores jerárquicos como el Ministerio Público están obligados a aplicar con
drasticidad y prontitud las sanciones de esa índole que merecen los
infractores, sin perjuicio de las penales que tengan origen en la posible
comisión del delito de prevaricato.
3. Las normas
acusadas no exigían para su expedición el trámite propio de la legislación
estatutaria
Alega el demandante
que los artículos objeto de su acción deben ser declarados inconstitucionales,
entre otras razones, por no estar incluídos en una ley estatutaria, dado que se
trata, según dice, de normas de carácter probatorio.
La Corte, en lo
relativo a los asuntos que, al tenor del artículo 152 de la Carta, deben ser
objeto de leyes estatutarias, ha de afirmar, siguiendo su jurisprudencia, que
el aludido mandato constitucional contiene una enunciación taxativa y de
alcance estricto. No son admisibles las interpretaciones extensivas o
analógicas, para pretender que asuntos no ennumerados por la Constitución deban
ser tramitados por el Congreso con arreglo a los procedimientos extraordinarios
que exige el artículo 153 Ibídem.
Es manifiesto que el
artículo 152 de la Carta no incorpora en su enunciación lo referente a la
expedición de códigos y, por otra parte, ella no exige per se que la ley
correspondiente sea aprobada como estatutaria, a menos que sus normas,
consideradas materialmente, así lo determinen por los temas tratados.
Y aunque, en gracia
de discusión, fuera posible pensar que los códigos de procedimiento debieran
ser materia de ley estatutaria -lo que resultó descartado por esta Corte en la
Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, al efectuar la revisión de la Ley de
Justicia- y si bien en ellos se consagran ordinariamente las reglas relativas a
medios de prueba, es claro que el legislador puede regular lo pertinente a las
actuaciones ante la Administración Pública, incluyendo elementos que de una u
otra manera toquen con aspectos probatorios, sin que ello signifique que, al
hacerlo, expide un código, sujeto en todo a las exigencias propias del mismo.
4. La
normatividad demandada no reguló procesos judiciales sino administrativos
Justamente a
propósito de la expedición de códigos, sostiene el impugnante que el Congreso
no podía otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo para dictar las normas
enjuiciadas, por cuanto éstas modifican el Código de Procedimiento Civil.
En efecto, abundante
ha sido la jurisprudencia de esta Corte en el sentido de exigir con el mayor
rigor el acatamiento a lo establecido por el artículo 150, numeral 10, de la
Constitución, que prohibe radicalmente el otorgamiento de facultades
extraordinarias para expedir o reformar códigos.
Pero, a no dudarlo,
la sola lectura de los artículos 1 y 10 del Decreto 2150 de 1995 confiere
certidumbre en el sentido de que para nada modifican ni alteran la normatividad
procesal en materia civil, pues su objeto no es el de regular los procesos judiciales
sino el de introducir en la legislación los correctivos indispensables para que
los trámites administrativos se sujeten, según lo dicho, a los
postulados constitucionales.
Si de lo que se
trata es de prohibir unas ciertas exigencias "a las entidades que integran
la Administración Pública" y de suprimir requisitos que se venían
aplicando en las actuaciones ante las mismas, así consistieran ellos en
documentos de origen judicial, resulta palmario que el legislador no penetró en
el ámbito propio de las ritualidades procesales conducidas por los jueces y,
entonces, este cargo carece de todo fundamento.
Las normas
impugnadas se declararán exequibles.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse
EXEQUIBLES, por no ser contrarios a la Constitución, los artículos 1 y 10 del
Decreto Ley 2150 de 1995.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA              ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                          Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO    JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado                       Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]En cuanto al error cometido en la edición
oficial de la Constitución, que citó en este numeral como no susceptibles de
facultades extraordinarias las materias indicadas en el numeral 20 del artículo
150 (servicios administrativos y técnicos de las cámaras), si bien la sentencia
citada se atiene al texto literal de la norma, según la publicación de la
Gaceta Constitucional número 116 del 20 de julio de 1991 y al publicado
oficialmente por la Presidencia de la República en diciembre de 1991, la Corte
en numerosas providencias (Cfr., por ejemplo, las sentencias números C-417 del
18 de junio de 1992, C-510 del 3 de septiembre de 1992 y C-246 del 1 de junio
de 1995), ha señalado que el verdadero sentido de la prohibición consiste en
impedir que por facultades extraordinarias se expidan leyes marco (artículo
150, numeral 19).