T-627-16
Sentencia
T-627/16
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Régimen especial/CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA REGISTRADURIA
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Evolución histórica
El artículo 125 de la Carta Política
establece que el ingreso y desempeño de cargos públicos se ciñe, por regla
general, al régimen de carrera administrativa, salvo las excepciones
constitucionales y legales, entre las que se encuentran los cargos de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, y la situación de los trabajadores
oficiales (de vinculación legal y reglamentaria). A partir del contenido
normativo de este artículo, en armonía con el precepto 130 de la Carta, es
posible concluir que el constituyente previó también la posible creación de
regímenes especiales de carrera, los cuales pueden tener origen constitucional
o legal. La Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante RNEC)
históricamente ha gozado de un régimen diferencial de carrera, en primer
término de origen legal (específico) y, actualmente, de raigambre
constitucional (especial), en atención a lo dispuesto por el artículo 266 de la
Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003. Durante
varios años han surgido diversas interpretaciones en torno a la naturaleza del mecanismo de provisión de cargos y
permanencia en el empleo de la entidad. Ante la
ambigüedad en la materia, la Sala Plena de esta Corporación ha tenido ocasión
de pronunciarse en algunas oportunidades sobre ciertas
reglas propias del sistema de carrera administrativa del ente electoral.
CARRERA
ADMINISTRATIVA DE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Régimen exceptivo para desvinculación de servidores que ejercen
autoridad administrativa o electoral
CARRERA
ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Cargos de responsabilidad administrativa o electoral son de libre
remoción y no de libre nombramiento
REGISTRADOR
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Remoción de servidores
que ejercen cargos de responsabilidad administrativa o electoral, implica hacer
explícita su motivación
MOTIVACION DE
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECLARAN LA INSUBSISTENCIA DE LOS NOMBRAMIENTOS
EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Garantía
del debido proceso y el derecho a la defensa y contradicción
Esta Corporación ha destacado de manera
general que hace parte de las garantías del
debido proceso el derecho a la jurisdicción, que a su
vez implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces y
autoridades administrativas, a obtener soluciones y decisiones motivadas en un
plazo razonable y a que estas puedan ser impugnadas ante las autoridades de
jerarquía superior. La motivación de las decisiones adquiere particular relevancia
en un Estado Social de Derecho, toda vez que se convierte en la herramienta
idónea para que los destinatarios de estas puedan conocer las razones de la
administración cuando resultan afectados sus intereses.
PRECEDENTE
JURISPRUDENCIAL EN MATERIA DE MOTIVACION DE ACTO DE DESVINCULACION DE
FUNCIONARIOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reiteración de jurisprudencia
La jurisprudencia constitucional ha sido
explícita en vincular la  pertenencia de un empleo a la carrera administrativa
a la motivación del acto de desvinculación. Sobre este particular existe un
precedente consolidado, fundado en considerar que la adscripción de un cargo
público a la carrera incluso en provisionalidad, implica necesariamente que el
acto de retiro quede excluido de la facultad discrecional absoluta del
nominador y en consecuencia deba ser precedido de una motivación. Cuando ese
deber de motivación es incumplido, se está ante una evidente violación del
derecho al debido proceso y, en particular, al derecho de defensa y contradicción,
que puede ser reparada en determinadas condiciones, mediante la acción de
tutela. En estos casos, se configura como un derecho de raigambre
constitucional la motivación de la decisión de separación de un empleo,
pudiéndose, en consecuencia, plantear una pretensión autónoma por la vía de la
acción de tutela, orientada, no a obtener el reintegro del funcionario
afectado, sino la justificación del acto que genera la desvinculación.
DEBIDO PROCESO
Y DERECHO DE DEFENSA-Vulneración por Registraduría
al no motivar la desvinculación de funcionaria que ejercía cargo de
responsabilidad administrativa o electoral, esto es de libre remoción, que
requiere motivación
La Registraduría Nacional del Estado
Civil vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la
contradicción, cuando declara la insubsistencia del nombramiento de un
funcionario en un cargo de régimen especial de carrera, de libre remoción, sin
mencionar siquiera de manera sumaria las razones y motivos por los cuales se adoptó
tal decisión. En estos supuestos, surge el deber de motivar el acto con el fin
de hacer efectiva la posibilidad de atacarlo ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativa y de esta forma el juez natural ejerza un control
jurídico de la determinación, constatando si se ajusta al orden vigente y si
corresponde a los mandatos superiores.
ACCION DE TUTELA
PARA OBTENER REINTEGRO LABORAL-Improcedencia por
existir otro medio de defensa judicial y no acreditarse perjuicio irremediable
Referencia: Expediente T-5637828
Acción de tutela
presentada por Patricia Eugenia Jiménez Massa contra la Registraduría Nacional
del Estado Civil
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos
mil dieciséis (2016).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa y los
magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo, en
ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
proferidos, en primera instancia, por la Sala Civil-Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el quince (15) de abril de dos mil
dieciséis (2016) y, en segunda instancia, por la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia, el dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016), dentro
de la acción de tutela promovida por Patricia Eugenia Jiménez Massa contra la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
El expediente de la referencia fue
seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Siete, mediante auto
proferido el veintiocho (28) de julio de dos mil dieciséis (2016).
I.  ANTECEDENTES
1. Demanda y solicitud
El cuatro (4) de abril de dos mil dieciséis
(2016), la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa, actuando en nombre propio,
presentó acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil,
con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a
la defensa, al trabajo, al mínimo vital, a la unidad familiar, a la igualdad, a
la vida, a la salud y a la dignidad humana. Estos derechos se le habrían
vulnerado, desde su óptica, al emitirse la Resolución No. 2436 del treinta (30)
de marzo de dos mil dieciséis (2016), por medio de la cual se declaró insubsistente
su nombramiento en el cargo de Delegada Departamental de Bolívar sin mediar
motivación alguna, aun cuando ello resultaba imperativo por estar ocupando un
cargo de carrera administrativa.
La accionante fundamentó su solicitud de
tutela en los siguientes hechos:
1.1. Mediante Resolución No. 0037 del
quince (15) de febrero del año dos mil uno (2001) fue vinculada laboralmente a
la Registraduría Nacional del Estado Civil en el cargo de Profesional
Universitario Código 3020-01, en provisionalidad, perteneciendo a la Oficina
Electoral de la Delegación Departamental de Bolívar y cumpliendo funciones de
Coordinadora Electoral y Registradora Especial[1].
1.2. Señaló que este cargo lo ejerció hasta
el año dos mil cuatro (2004), momento en que en razón de su buen desempeño fue
designada mediante Resolución No. 0057 del primero (1) de marzo de dos mil
cuatro (2004) como Registradora Especial Código 0065-03 de Cartagena, en
propiedad, hasta el año dos mil once (2011)[2].
1.3. Afirmó que durante los siete (7) años
que fungió en tal calidad fue encargada en varias ocasiones como Delegada
Departamental Código 0020 Grado 04[3],
siendo nombrada en propiedad mediante Resolución No. 13081 del veintinueve (29)
de noviembre del año dos mil once (2011).
1.4. Indicó que por acto administrativo No.
2436 del treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016)[4] se declaró
insubsistente su nombramiento a partir del primero (1) de abril, sin mediar
motivación alguna ni debida justificación, a pesar de estar ocupando un cargo
de carrera administrativa. En palabras suyas “el cargo de Delegado
Departamental del Registrador Nacional del Estado Civil, es de carrera
administrativa en virtud de la denominación del mismo y en concordancia con la
Ley 1350 de 2009 y sus decretos reglamentarios, el cargo de Delegado
Departamental grado 0020 código 04 se encuentra sujeto a concurso de mérito, el
cual hasta la fecha no se ha convocado a su concurso”[5].
1.5. Narró que cuenta con cincuenta y
cuatro (54) años de edad[6]
y es madre cabeza de familia, puesto que los ingresos que percibe por su labor
en la Registraduría sustentan las necesidades de su hogar, integrado por un
nieto menor de edad[7]
y tres (3) hijos mayores de edad, dos (2) de ellos en estado de debilidad
manifiesta por presentar enfermedades congénitas y degenerativas (síndrome
de down[8]
y esclerosis múltiple[9])
que causan una total dependencia hacia terceros y demandan cuidados médicos
constantes[10].
1.6. Tras acudir al mecanismo
constitucional, solicitó como medida provisional la suspensión de los efectos
jurídicos de la Resolución No. 2436 del treinta (30) de marzo de dos mil
dieciséis (2016), a través de la cual se declaró la insubsistencia de su
nombramiento en el cargo de Delegada Departamental de Bolívar. Como objeto material
de protección invocó el reintegro en el cargo que venía ocupando y en la misma
sede de trabajo, en atención a las especiales condiciones de vulnerabilidad de
su núcleo familiar[11].
2. Respuesta de la entidad accionada
2.1. Una vez se avocó el conocimiento de la
presente acción de tutela por parte de la Sala Civil-Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el cuatro (4) de abril de dos mil
dieciséis (2016), el Despacho ordenó notificar a la entidad accionada para que
ejerciera el derecho de defensa y contradicción[12] pero no accedió a la
medida cautelar solicitada, por considerar que no se acredita su urgencia.
2.2. El Asesor
Jurídico de la Registraduría Nacional del Estado Civil presentó escrito de
respuesta ante la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Cartagena[13], solicitando (i)
declarar la improcedencia de la acción de tutela por desconocer su naturaleza
subsidiaria y residual, ya que la accionante contaba con otros mecanismos
destinados a controvertir el acto administrativo por medio del cual fue
desvinculada, como el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, o (ii) denegar el amparo por inexistencia de vulneración por parte de
la entidad de los derechos fundamentales invocados y por ausencia de un
perjuicio irremediable.
En relación con esta última petición,
expuso que el empleo desempeñado por la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa
correspondía a un cargo directivo de libre nombramiento y remoción al tenor de
lo dispuesto por los artículos 6, 52 y 61 de la Ley 1350 de 2009[14], marco legal que reglamenta
los diferentes empleos en la institución electoral. Precisó que se trataba de
un cargo de confianza en la medida en que los Delegados Departamentales eran
los representantes directos del Registrador Nacional en los diferentes
departamentos del país y les correspondía el desempeño de funciones de
dirección general, de formulación de políticas y adopción de planes, programas
y proyectos[15].
Advirtió que la naturaleza de dicho cargo en modo alguno resulta equiparable en
términos de permanencia y estabilidad con aquellos de carrera administrativa,
pues en estos opera una discrecionalidad por parte de la autoridad nominadora reconocida
por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, de la
que justamente se deriva la excepción a la regla general de motivación de los
actos administrativos de desvinculación del servicio.
Frente a la situación particular de la
accionante, la entidad adujo la imposibilidad de aplicar la figura de la
estabilidad laboral reforzada toda vez que la señora Patricia (i) no ostentaba
la condición de madre cabeza de familia, pues tenía un vínculo matrimonial
vigente[16];
(ii) no se encontraba dentro de la categoría de prepensionada[17]; (iii) no padecía de
ningún tipo de discapacidad y, (iv) no probaba una grave afectación de su
mínimo vital como consecuencia del despido, pues incluso tiene propiedades en
el exterior[18].
3. Pruebas relevantes que obran en el
expediente de tutela
De los documentos allegados al expediente
la Sala destaca los siguientes:
3.1. Acto de Declaración con fines
extraprocesales No. 285184 del primero (1) de abril de dos mil dieciséis
(2016), realizado en la Notaría Tercera del Círculo de Cartagena, en el que la
señora Patricia Eugenia Jiménez Massa declara: “Soy madre cabeza de familia,
que ejerzo la jefatura femenina del hogar y tengo bajo mi cargo, afectiva,
económica y socialmente en forma permanente a mis hijos discapacitados llamados
Luis Guillermo Díaz Jiménez, quien padece síndrome de down y Paola Patricia del
Rio Jiménez, quien le diagnosticaron esclerosis múltiple, y se encuentra en
silla de ruedas”[19].
3.2. Declaración con fines extraprocesales
No. 851 del primero (1) de abril de dos mil dieciséis (2016), rendida ante la
Notaría Segunda del Círculo de Cartagena por el señor Paulo Andrés Ariza Aguas
Massa indicando:  “Declaro que conozco a la señora Patricia Eugenia Jiménez
Massa identificada con cédula No. 34980318, desde 1999, soy amigo de su hijo,
con el cual siempre he estudiado y me consta que siempre ha ejercido como madre
cabeza de familia y se a echo (sic) cargo de sus tres hijos, de los cuales dos
se encuentran discapacitados y ella responde por todos sus gastos”[20].
3.3. Acto de Declaración con fines
extraprocesales No. 848 del primero (1) de abril de dos mil dieciséis (2016),
realizado en la Notaría Segunda del Círculo de Cartagena, en el que la señora
Brenda Paola Benítez Martínez manifiesta: “Declaro que conozco a la señora
Patricia Eugenia Jiménez Massa identificada con cédula No. 34980318, desde el
año 2004, la conozco como madre cabeza de familia a cargo de tres hijos, a
quienes ha sacado adelante sin presencia ni ayuda de la figura paterna, nunca
he conocido la figura paterna, tiene un hijo en condiciones especiales, con
síndrome de down y una hija Paola Patricia del Rio Jiménez con esclerosis
múltiple, con discapacidad segundaria (sic) a esta enfermedad en silla de
ruedas, quien requiere ayuda y compañía tiempo completo y atención médica
frecuente. Declaro que es una mujer luchadora quien ha sacado adelante a sus
tres hijos con esfuerzo, sin ayuda financiera adicional a la de su ganancia
laboral”[21].
3.4. Acto de Declaración con fines
extraprocesales No. 865 del cuatro (4) de abril de dos mil dieciséis (2016),
realizado en la Notaría Segunda del Círculo de Cartagena, en el que el señor
Luis Felipe del Rio Jiménez, de veintinueve (29) años de edad, declara: “Soy
hijo de la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa con C.C. No. 34.980.318, vivo
con ella, responde por mi económicamente y por mi hijo Simón del Rio Handke con
T.I No. 1047423719”[22].
3.5. Resolución No. 6053 del veintisiete
(27) de diciembre de dos mil (2000), “Por la cual se establece el Manual de
Funciones y los Requisitos Específicos para los empleos de la planta de
personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil”[23], que describe, en
detalle, las funciones inherentes al cargo de Delegado Departamental Código
0020 Grado 04 en materia de asuntos electorales, registro civil, identificación
de las personas así como sobre aspectos administrativos, financieros y de
personal. También señala los requisitos para ejercer dicho empleo con
fundamento en lo previsto en el artículo 35 del Decreto 2241 de 1986[24] y el artículo 2 de la
Ley 6 de 1990[25].
3.6. Resolución No. 4074 del tres (3) de
mayo de dos mil trece (2013), por medio de la cual se nombra a la señora
Patricia Eugenia Jiménez Massa en el cargo de Delegada Departamental 0020-04 de
la Planta Global - Sede Central de la Registraduría Nacional del Estado Civil, empleo
de libre nombramiento y remoción y con facultad discrecional de desvinculación,
con una asignación básica mensual de cuatro millones novecientos veinte mil
cinco pesos ($4.920.005)[26].
La accionante tomo posesión en la misma fecha ante el Gobernador del
Departamento de Bolívar[27].
3.7. Resolución No. 0165 del veintitrés
(23) de septiembre de dos mil trece (2013), “Por la cual se ordena el
reconocimiento y pago del Beneficio Educativo de Educación Especial de los
hijos de los funcionarios de la Delegación Departamental de Bolívar
correspondiente al año 2013”, que concedió a favor de la funcionaria
Patricia Eugenia Jiménez Massa el noventa por ciento (90%) del monto cancelado
al establecimiento educativo especial donde cursaba estudios su hijo Luis
Guillermo Díaz Jiménez durante el primer semestre del año dos mil trece (2013),
por valor de tres millones cuatrocientos cincuenta y seis mil pesos ($3.456.000)[28].
3.8. Resolución No. 0135 del veintiocho
(28) de abril de dos mil catorce (2014) “Por la cual se ordena el
reconocimiento y pago del Beneficio Educativo de Educación Especial de los
hijos de los funcionarios de la Delegación Departamental de Bolívar
correspondiente al año 2014”. A través de esta decisión se ordenó el pago
del beneficio educativo en la modalidad de educación especial para el hijo de
la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa por valor del setenta por ciento (70%)
del monto cancelado al establecimiento durante el año lectivo dos mil catorce
(2014), por un total de dos millones ochocientos setenta y cuatro mil
doscientos pesos ($2.874.200)[29].
3.9. Resolución No. 0041 del diez (10) de
marzo de dos mil quince (2015) “Por la cual se ordena el reconocimiento y
pago del Beneficio Educativo de Educación Especial de los hijos de los
funcionarios de la Delegación Departamental de Bolívar correspondiente al año
2015”. En este acto administrativo se dispuso reconocer el beneficio
educativo en la modalidad de educación especial para el hijo de la señora Patricia
Eugenia Jiménez Massa por valor del noventa por ciento (90%) del monto
cancelado al establecimiento durante el año lectivo dos mil quince (2015), es
decir un total de cuatro millones ciento trece mil pesos ($4.113.000)[30].
3.10. Certificado del veintinueve (29) de
mayo de dos mil quince (2015) suscrito por el contador Luis Felipe Malo
Fernández, en el cual precisa que “revisado (sic) los archivos personales de
la Doctora Patricia Eugenia Jiménez Massa, identificada con la cédula de
ciudadanía número 34.980.318 expedida en Montería-Bolívar (sic), se pudo
establecer que recibe unos ingresos líquidos mensuales aproximados en la suma
de cinco millones cuatrocientos tres mil pesos mcte ($5.483.000) (sic), por
concepto de Delegada de la Registraduría Nacional del Estado Civil-Bolívar. Así
mismo se pudo establecer que tiene a su cargo a sus dos hijos discapacitados
así: Luis Guillermo Díaz Jiménez, discapacitado con su cédula de ciudadanía
número 1.047.463.038 expedida en Cartagena. Paola Patricia del Rio Jiménez,
discapacitada con enfermedad esclerosis múltiple identificada con su cédula de
ciudadanía número 45.563.557 expedida en Cartagena”[31].
3.11. Certificación expedida por el Colegio
La Nueva Enseñanza de la ciudad de Cartagena el dieciocho (18) de marzo de la
presente anualidad, con la que se acredita que el joven Luis Guillermo Díaz
Jiménez, quien padece síndrome de down, se encuentra matriculado en la
institución para el año lectivo dos mil dieciséis (2016), cursando el grado
undécimo de la educación media académica. Se precisa, además, que cancela por
concepto de matrícula un total de quinientos setenta mil pesos ($570.000) y que
pensión mensual trecientos cincuenta mil pesos ($350.000)[32].
3.12. Certificado expedido por la Gerencia
del Talento Humano-Grupo de Registro y Control de la Registraduría Nacional del
Estado Civil el cinco (5) de abril de dos mil dieciséis (2016), que indica en
detalle los diferentes cargos ejercidos por la accionante en la entidad, como a
continuación se transcribe:
“Profesional
Universitario 3020-01 del 19 de febrero de 2001 al 31 de octubre de 2001, como
provisional. Del 01 de noviembre de 2001 al 16 de febrero de 2003, como
provisional.
Registrador
Especial 0065-03 del 17 de febrero de 2003 al 09 de marzo de 2004, encargo en
libre nombramiento y remoción.
Registrador
Especial 0065-03 del 10 de marzo de 2004 al 20 de mayo de 2009, en libre
nombramiento y remoción.
Delegado
Departamental 0020-04 del 21 de mayo de 2009 al 31 de mayo de 2009, en encargo.
Registrador
Especial 0065-03 del 01 de junio de 2009 al 30 de junio de 2010, en libre
nombramiento y remoción.
Delegado
Departamental 0020-04 del 01 de julio de 2010 al 20 de julio de 2010, en
encargo.
Registrador
Especial 0065-03 del 21 de julio de 2010 al 20 de diciembre de 2010, en libre
nombramiento y remoción.
Delegado
Departamental 0020-04 del 21 de diciembre de 2010 al 15 de agosto de 2011, en
encargo. Del 16 de agosto de 2011 al 28 de agosto de 2011, en encargo. Del 29
de agosto de 2011 al 05 de octubre de 2011, en encargo. Del 06 de octubre de
2011 al 30 de noviembre de 2011, en encargo. Del 01 de diciembre de 2011 al 02
de mayo de 2013, en encargo. Del 03 de mayo de 2013 al 31 de marzo de 2016, en
libre nombramiento y remoción”[33].
En dicho documento se señala que la señora
Patricia Eugenia devengó en el último cargo desempeñado una asignación básica
mensual de cinco millones novecientos nueve mil cuarenta y un pesos ($5.909.041),
una prima técnica equivalente a dos millones novecientos cincuenta y cuatro mil
quinientos veintiún pesos ($2.954.521), y una prima mensual por valor de un
millón setecientos setenta y dos mil setecientos doce pesos ($1.772.712). También
se precisan las funciones esenciales del empleo como Delegada Departamental[34].
3.13. Certificación de afiliación expedida
por la EPS Cafesalud el diecinueve (19) de abril de dos mil dieciséis (2016),
donde consta que la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa se encuentra afiliada
a la entidad desde el primero (1) de noviembre de dos mil uno (2001) en calidad
de cotizante dependiente, teniendo como único beneficiario a su hijo Luis
Guillermo Díaz Jiménez[35].
3.14. Registro Único de Afiliados a la
Protección Social del diecinueve (19) de abril de dos mil dieciséis (2016),
donde consta que la joven Paola Patricia del Rio Jiménez se encuentra afiliada
en el régimen contributivo de la Nueva EPS en calidad de cotizante principal,
desde el primero (1) de noviembre de dos mil trece (2013)[36].
3.15. Concepto del Procurador 10 Judicial
II de Familia de Cartagena[37]
del cinco (5) de abril de dos mil dieciséis (2016), en el que solicita evaluar
las implicaciones materiales de declarar insubsistente a una funcionaria de
libre nombramiento y remoción que ostenta la calidad de madre cabeza de
familia, a cargo de dos (2) hijos en condición de discapacidad sobre quienes
justamente se predica una protección constitucional reforzada. Advierte acerca
de la necesidad de garantizar la efectividad de los derechos de los niños, las niñas
y los adolescentes por encima de los de los demás[38].
3.16. Copias de los registros civiles de
nacimiento de los tres (3) hijos de la accionante, Paola Patricia del Rio
Jiménez, Luis Felipe del Rio Jiménez y Luis Guillermo Díaz Jiménez, así como de
su nieto Simón del Rio Handke. En el orden enunciado, la edad actual
corresponde a treinta y un (31) años, veintinueve (29) años, veintidós (22)
años y ocho (8) años[39].
4. Decisión
del juez de tutela de primera instancia
La Sala Civil-Familia del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Cartagena, mediante decisión del quince (15) de abril
de dos mil dieciséis (2016), concedió transitoriamente el amparo, ordenando a
la Registraduría Nacional del Estado Civil reintegrar a la accionante al cargo
que venía desempeñando al momento de su despido o a otro de similares
condiciones. Aclaró que dicha orden permanecería vigente durante el término en que
la autoridad judicial competente tardara en decidir de fondo el asunto, considerando
que la tutelante debía acudir a la jurisdicción administrativa en un término
máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela.
El Despacho advirtió que aunque en los cargos
de libre nombramiento y remoción opera cierta discrecionalidad que autoriza al
nominador a proferir actos de desvinculación del servicio sin necesidad de
motivación alguna, tratándose de sujetos de especial protección constitucional dicha
facultad debe acompasarse y justificarse teniendo en cuenta la estabilidad laboral
reforzada de la que gozan. En este caso, la Registraduría olvidó que la actora
tenía la calidad de madre cabeza de familia, a cargo de dos (2) jóvenes en
condición de discapacidad que dependen de sus ingresos para subsistir. Por
ello, la acción de tutela es el medio procedente para proteger los derechos
afectados en aras de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
5. Impugnación presentada por la
Registraduría Nacional del Estado Civil
5.1. El veinte (20) de abril de dos mil
dieciséis (2016), el Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional
del Estado Civil impugnó la sentencia de tutela de primera instancia,
peticionando revocar el fallo proferido por la Sala Civil-Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cartagena y, en consecuencia, declarar improcedente
el amparo[40].
Reiteró como argumentos, (i) que la declaratoria de insubsistencia de la señora
Patricia Eugenia obedeció a la naturaleza misma del empleo de Delegado
Departamental, esto es de libre nombramiento y remoción; (ii) la falta de
pruebas en torno a la condición de debilidad manifiesta de la accionante, en
especial su calidad de madre cabeza de familia, señalando que la
responsabilidad frente a sus hijos no era exclusiva suya sino compartida con
los padres de estos[41],
y (iii) la ausencia de un perjuicio irremediable, dado que por las condiciones
profesionales y la experiencia de la tutelante en diferentes entidades[42] puede fácilmente conseguir
otro empleo para satisfacer su mínimo vital y el de su familia.
5.2. Por medio de escrito del diecinueve
(19) de mayo de dos mil dieciséis (2016), la entidad amplió el alcance de la
impugnación aclarando lo siguiente: “Que se tutelen derechos alegados por
quienes pretenden valerse de condiciones que no ostentan y les permitan
permanecer en cargos de libre nombramiento y remoción, genera inestabilidad
institucional, pues estos cargos materializan la desconcentración
administrativa de una entidad. Cabe decir, que dicha desconcentración y
confianza otorgada por el legislador para cargos como el que aquí nos ocupa,
radica en cumplir con efectividad la función misional endilgada, con la
confianza legítima que se deposita en el funcionario a quien se le encomienda
tal responsabilidad”[43].
6. Incidente de desacato presentado por
la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa
Mediante escrito del veintiuno (21) de
abril de la presente anualidad la accionante presentó ante el juez de primera
instancia incidente de desacato[44].
En su criterio, la Registraduría Nacional del Estado Civil no dio cumplimiento
integral al fallo de tutela que ordenó su reintegro en el cargo de Delegada
Departamental, toda vez que a través de la Resolución No. 2996 del dieciocho
(18) de abril de dos mil dieciséis (2016)[45],
la entidad accionada efectuó un nuevo nombramiento teniendo en cuenta que (i)
tuvo que posesionarse una vez más ante el Gobernador del Departamento y solo en
ese momento fue incluida en nómina; (ii) se interrumpió el tiempo de servicio
prestado, afectándose las cotizaciones en salud y pensiones que venía
realizando, y (iii) no le cancelaron los emolumentos dejados de percibir
durante el periodo que permaneció cesante. Precisó que posesionada en el cargo
fue víctima de acoso laboral, ya que por medio de la Resolución No. 3012 del
dieciocho (18) de abril de dos mil dieciséis (2016) le quitaron las funciones
administrativas, financieras, de personal, registro civil e identificación que
anteriormente ejercía quedando únicamente con aquellas de carácter electoral.
Además, la despojaron de su oficina e implementos de trabajo y su correo institucional
se suprimió, todo con la intención de provocar su eventual renuncia.
Para finalizar, aclaró que la entidad había
incurrido en falsedad al contestar la acción de tutela pues (i) su vínculo
matrimonial con el señor Luis Guillermo Díaz Gordillo se encontraba disuelto[46]; (ii) el pago de la
seguridad social de su hija Paola Patricia era responsabilidad suya, dada la
imposibilidad de la joven para trabajar, aclarando que fungía como cotizante
principal en la Nueva EPS pues esta condición otorgaba mayores beneficios para
una persona que demandaba tratamientos médicos especiales y altamente costosos[47], y (iii) precisó que
no contaba con ninguna propiedad inmobiliaria en Panamá, tal como se desprendía
de los certificados expedidos por la Dirección General de Comercio Interior del
Ministerio de Comercio e Industrias de ese país, el diecinueve (19) de mayo de
dos mil dieciséis (2016)[48].
7. Decisión de la Sala Civil-Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena sobre el incidente de
desacato
Mediante decisión del dos (2) de mayo de
dos mil dieciséis (2016), la autoridad judicial resolvió no dar apertura al
trámite incidental pues “de acuerdo con lo informado por la Registraduría
Nacional del Estado Civil en el escrito de 27 de abril de 2016, […] a
través de la Resolución No. 2996 del 18 de abril de 2016, se reintegró a la
accionante para desempeñar el cargo de Delegado Departamental 0020-04, en la
Circunscripción Electoral de Bolívar”[49].
8. Decisión del juez de tutela de
segunda instancia
La Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia, mediante decisión del dos (2) de junio de dos mil
dieciséis (2016), confirmó la providencia de primera instancia. Para arribar a
esta postura reiteró la calidad de sujeto de especial protección constitucional
de la accionante así como de su núcleo familiar y la grave afectación de las
condiciones materiales de existencia en términos de dignidad, como consecuencia
de la desvinculación del servicio sin aducirse justificación alguna por parte
de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
iI.
Consideraciones y fundamentos
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos
dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y planteamiento
del problema jurídico
2.1. Conforme a las circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y la
información obrante en el expediente, el asunto analizado es el siguiente: en
el año dos mil uno (2001) la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa ingresó a
laborar al servicio de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Inicialmente, mediante Resolución No. 0037 del quince (15) de febrero de dos
mil uno (2001), fue designada en provisionalidad para desempeñar el cargo de
Profesional Universitario 3020-01 de la Delegación Departamental de Bolívar, durante
un término de ocho (8) meses. Transcurrido el tiempo fue nuevamente nombrada en
el mismo cargo y en provisionalidad, a partir del primero (1) de octubre, a través
de la Resolución No. 0261 del veinticuatro (24) de septiembre de dos mil uno
(2001). En ejercicio de este nombramiento asumió funciones de Registradora
Especial 0065-03 de Cartagena[50],
hasta que tomó posesión del empleo, en propiedad, por decisión contenida en la Resolución
No. 0057 del primero (1) de marzo de dos mil cuatro (2004).
Durante nueve (9) años permaneció
laborando en tal calidad y en varias ocasiones fue encargada para desempeñar
funciones de Delegada Departamental 0020-04[51].
El tres (3) de mayo de dos mil trece (2013) presentó
renuncia al cargo de Registradora Especial[52]
y, simultáneamente, a través de la Resolución No. 4074 de esa fecha fue
nombrada en la Planta Global Sede Central de la Registraduría Nacional del
Estado Civil para desempeñar el cargo de Delegada Departamental 0020-04 en la Circunscripción
Electoral de Bolívar, siendo este empleo de libre nombramiento y remoción,
según se indicó en la misma[53].
Por acto administrativo No.
2436 del treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016) su nombramiento se
declaró insubsistente, terminándose de esta manera la vinculación laboral con
la entidad electoral.
Por este hecho, la accionante acudió al
mecanismo constitucional en procura de obtener la salvaguarda de sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la defensa, al trabajo, al mínimo vital, a
la unidad familiar, a la igualdad, a la vida, a la salud y a la dignidad
humana. En su concepto, la decisión de retiro se produjo desconociéndose la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, de acuerdo con la cual los actos
administrativos por medio de los cuales se desvincula del servicio a
funcionarios que ocupan cargos de carrera deben ser expresamente motivados, en
concordancia con lo señalado en la Ley 1350 de 2009[54] que regula ampliamente
la materia.
2.2. Bajo esta premisa, corresponde
entonces resolver el siguiente problema jurídico ¿vulnera la Registraduría
Nacional del Estado Civil los derechos fundamentales al debido proceso, a la
defensa y a la contradicción de una persona que desempeña, en el marco del
régimen especial de carrera administrativa, un empleo de libre remoción (cargo
de autoridad administrativa o electoral - Delegada Departamental),
al declarar la insubsistencia de su nombramiento mediante un acto
administrativo no motivado?
2.3. Esquema de la exposición: Para efectos de resolver el
problema jurídico, la Sala de Revisión (i) analizará la procedencia del
mecanismo de amparo en el caso concreto; (ii) reiterará la jurisprudencia
relacionada con el régimen especial de carrera de la
Registraduría Nacional del Estado Civil y (iii) la omisión de motivar los actos
administrativos que declaran la desvinculación de funcionarios pertenecientes a
la carrera administrativa. Sobre estas premisas, se (iv)
planteará la solución del caso concreto.
3. Cuestión previa. La acción de tutela
presentada por Patricia Eugenia Jiménez Massa es procedente para buscar la
protección de sus derechos fundamentales
3.1. Legitimación
para actuar
3.1.1. Legitimación por activa. De
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Superior, toda persona tiene derecho
a interponer acción de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre[55]. El artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991[56],
establece que la referida acción constitucional “podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos”. En esta oportunidad, la señora
Patricia Eugenia Jiménez Massa actúa en defensa de sus derechos e intereses,
razón por la cual se encuentra legitimada para intervenir en esta causa.
3.1.2.
Legitimación por pasiva. De conformidad con el
artículo 5 del Decreto 2591 de 1991[57], “[l]a acción de tutela procede contra toda acción u omisión de
las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera
de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”. En este orden de
ideas, la entidad pública accionada está legitimada como parte pasiva en el
proceso de tutela, al imputársele en su condición de empleador de la
peticionaria la presunta vulneración de los derechos fundamentales cuyo amparo se demanda.
3.2. En el presente asunto se cumple con
el requisito de subsidiariedad e inmediatez de la acción de tutela
3.2.1. Inmediatez. La procedibilidad
de la acción de tutela está, además, supeditada al cumplimiento del requisito
de inmediatez. Este exige que la acción sea interpuesta de manera oportuna en
relación con el acto que generó la presunta vulneración de los derechos
fundamentales. La inmediatez encuentra su razón de ser en la tensión existente
entre el derecho constitucional a presentar una acción de tutela “en todo
momento” y el deber de respetar la configuración de la acción como un medio de
protección “inmediata” de los derechos fundamentales. Es decir que,
pese a no contar con un término en abstracto y preestablecido para efectuar la
presentación, debe existir necesariamente una correspondencia entre la
naturaleza expedita de la tutela y su interposición oportuna.
Para verificar el cumplimiento del
principio de inmediatez, el juez debe constatar si el tiempo trascurrido entre
la supuesta violación o amenaza y la interposición de la tutela es razonable[58]. En el caso concreto,
la acción de tutela que se revisa se radicó el cuatro (4) de abril de dos mil
dieciséis (2016). La demanda fue admitida esa misma fecha por la Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena. El
hecho generador de la vulneración lo constituye la expedición de la Resolución
No. 2436 del treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016), por medio de la
cual se declaró, a partir del primero (1) de abril, la insubsistencia del
nombramiento de la señora Jiménez Massa en el cargo de Delegada Departamental
0020-04, asignado a la Circunscripción Electoral de Bolívar. Es decir,
transcurrieron cinco (5) días hasta el momento en que ejerció el amparo para la
protección de sus derechos, término respecto del cual no surge reparo alguno
pues resulta ampliamente razonable, y denota una actitud diligente y célere de
parte de la tutelante.
3.2.2. Subsidiariedad. La Registraduría
Nacional del Estado Civil argumentó que la subsidiariedad es un presupuesto sine
qua non para la procedencia de la tutela contra actos administrativos de desvinculación
de funcionarios públicos del servicio, dado que este mecanismo constitucional
no puede ser empleado como medio alterno o complementario para la solución de
controversias que deben dirimirse en su escenario natural (nulidad y nulidad
y restablecimiento del derecho)[59],
so pena de lesionar la autonomía e independencia judicial de los funcionarios a
quienes el legislador les otorgó competencia para conocer de estos asuntos.
3.2.2.1. De conformidad con los artículos
86 de la Constitución Política y 6 del Decreto 2591 de 1991[60], la acción de tutela
es un mecanismo preferente y sumario de protección de los derechos
fundamentales de las personas cuando estos se vean amenazados por la acción u
omisión de una autoridad pública o excepcionalmente de un particular. Esta
acción se caracteriza por ser subsidiaria y residual, lo cual implica que será
procedente cuando (i) no exista un mecanismo de defensa judicial o, de existir,
no sea eficaz por las circunstancias del caso concreto, o las condiciones
personales de vulnerabilidad o debilidad del afectado[61], o (ii) se promueva
como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable[62].
Sobre el asunto que ocupa la atención de la Sala, la
jurisprudencia constitucional ha entendido que por regla general el mecanismo
judicial previsto por el ordenamiento jurídico para controvertir  los actos
administrativos por medio de los cuales la administración decide separar a sus
funcionarios de los cargos es el medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho, ejercido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[63]. No
obstante, en relación con los empleados públicos que han sido retirados sin la debida
motivación del acto administrativo de desvinculación, la Corte ha optado por
proteger sus derechos fundamentales por vía de tutela.
En forma pacífica las Salas de Revisión de esta
Corporación han manifestado que la acción de tutela procede como mecanismo
judicial definitivo con el fin de proteger el derecho fundamental al debido
proceso, pese a no estar en presencia de un perjuicio irremediable, cuando la
autoridad nominadora no motiva el acto administrativo de retiro de un
funcionario, debiendo hacerlo; con el fin de que pueda oponerse a la decisión
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con pleno conocimiento
de las razones de su desvinculación, en garantía del derecho de contradicción y defensa[64].
Al respecto, la Sala Quinta de Revisión en la
sentencia T-1240 de 2004[65]
consideró:
“En
ese contexto, es claro que no hay mecanismo alternativo de defensa judicial
orientado a obtener que la Administración produzca esa motivación, que, como ha
dicho la jurisprudencia, resulta indispensable para establecer si ha habido una
lesión de los derechos fundamentales. Por consiguiente, resulta en este caso
procedente la tutela como mecanismo definitivo, porque la decisión que resuelva
que hay lugar al amparo, conduciría a una actuación de la Administración que es
autónoma de los procesos contencioso administrativos que podrían suscitarse a
partir del acto de desvinculación. En efecto, la orden de protección, en el
evento de resultar ella procedente, se orientaría a obtener que la
Administración motive el acto de desvinculación, si existe una razón para la
misma, caso en el cual se abriría la puerta para que, si la afectada lo
considera del caso, acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
3.2.2.2. En el presente caso se debate si la decisión
de la Registraduría Nacional del Estado Civil de desvincular del servicio a la
peticionaria a través de un acto administrativo inmotivado, afecta de manera
grave y directa sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar. Los elementos
de juicio aportados al proceso ponen de presente una situación constitucional
relevante que involucra el goce efectivo de garantías básicas de sujetos
especialmente protegidos. La señora Patricia Eugenia Jiménez Massa es madre de dos
(2) personas que presentan discapacidades físicas relevantes, denominadas síndrome
de down y esclerosis múltiple[66].
Por razón de estas patologías, su derecho a la salud requiere de una
salvaguarda superior en tanto los afectados demandan naturalmente unos cuidados
y requerimientos particulares, como servicios y procedimientos médicos que
incluyen el pago de una enfermera, medicamentos, terapias, citas médicas y
controles permanentes[67].
En atención a su dificultad para laborar, la garantía de la seguridad social es
responsabilidad de la tutelante, quien asegura tener a su hijo Luis Guillermo como
beneficiario de la EPS Cafesalud y aporta en nombre de su hija Paola Patricia
como cotizante principal de la Nueva EPS[68].
De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, los derechos de las personas en condición de discapacidad deben ser protegidos de manera preferente según los principios específicos
de la Carta Superior que otorgan una protección constitucional reforzada en su
beneficio, y están contenidos en los artículos 2[69], 13[70], 47[71] y 54[72]. La protección constitucional antes
descrita está acorde con los instrumentos internacionales que se han suscrito
con el fin de garantizar a estas personas el goce pleno en condiciones de
igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales[73] y en armonía con las diferentes regulaciones legislativas proferidas a nivel interno que
han definido mecanismos de protección para las personas en situación de
discapacidad[74].
3.3. Por las razones expuestas, la acción
de tutela es el mecanismo adecuado para entrar a ponderar y analizar la
presunta lesión de los derechos fundamentales invocados por la señora Jiménez
Massa como consecuencia de su desvinculación del servicio, advirtiendo, en todo
caso, que el amparo estará sometido a la satisfacción de reglas
jurisprudenciales, específicas, relacionadas con la motivación de actos
administrativos en este caso. Por lo tanto, el análisis previo sobre las
condiciones específicas que se acreditan en este caso y permiten superar el
requisito de subsidiariedad, no implica reconocimiento de estatus alguno frente
a la situación que de fondo debe abordarse.
Superado el análisis de procedibilidad, la
Sala pasa a analizar la reiterada jurisprudencia en la materia objeto de debate.
4. El régimen especial de carrera de la Registraduría Nacional del
Estado Civil
4.1. Uno de los tópicos de
mayor controversia en este proceso, de acuerdo con la situación fáctica
expuesta, ha sido la determinación de la calidad de empleada de carrera o de
libre nombramiento y remoción de la actora en la Registraduría Nacional del
Estado Civil. Al respecto, la parte accionada ha argumentado que el cargo de la
señora Patricia Eugenia Jiménez Massa es de libre nombramiento y remoción, pues
así fue establecido en el Decreto 1014 de 2000[75],
en la Ley 1350 de 2009[76]
y en la Resolución de nombramiento No. 4074 del tres (3) de mayo de dos mil
trece (2013), y, por lo tanto, su desvinculación no debía motivarse. Por su
parte, la demandante sostiene que su cargo era de carrera, que debe proveerse
mediante concurso de méritos y que, en esas condiciones, su retiro sí debía
estar precedido por un acto administrativo motivado[77].
La Sala Primera
de Revisión considera relevante realizar una breve referencia al régimen especial
de carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil, considerando
que en los últimos años ha tenido una evolución histórica particular. En virtud
de estas transformaciones, es preciso identificar la naturaleza actual del
cargo ejercido por la accionante en la entidad, pues sobre dicha base se
construye la solución al problema jurídico planteado y el remedio
constitucional adecuado[78].
4.2. El artículo 125 de la Carta Política[79] establece que el
ingreso y desempeño de cargos públicos se ciñe, por regla general, al régimen
de carrera administrativa[80],
salvo las excepciones constitucionales y legales, entre las que se encuentran
los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, y la
situación de los trabajadores oficiales (de vinculación legal y reglamentaria).
A partir del contenido normativo de este artículo, en armonía con el precepto
130 de la Carta[81],
es posible concluir que el constituyente previó también la posible creación de
regímenes especiales de carrera, los cuales pueden tener origen constitucional
o legal[82].
4.3. La
Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante RNEC) históricamente ha
gozado de un régimen diferencial de carrera, en primer término de origen legal
(específico) y, actualmente, de raigambre constitucional (especial), en
atención a lo dispuesto por el artículo 266 de la Constitución Política, modificado
por el Acto Legislativo 01 de 2003[83].
Durante varios años han surgido diversas interpretaciones en torno a la naturaleza
del mecanismo de provisión de
cargos y permanencia en el empleo de la entidad[84]. Ante la ambigüedad en la materia, la Sala Plena de esta Corporación
ha tenido ocasión de pronunciarse en algunas oportunidades sobre ciertas reglas propias del sistema de carrera administrativa del
ente electoral[85].
La doctrina
sobre la validez constitucional de ese sistema particular se mantuvo invariable
en sus aspectos esenciales hasta la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01
de 2003.  Esta reforma a la Carta Política tuvo como objeto fortalecer el
régimen democrático a partir de la modificación de diversos contenidos
normativos, entre ellos, los relacionados con la organización electoral, todo
con la intención particular de conducir a una mayor participación política de
los ciudadanos en los procesos democráticos y en los partidos políticos, a
través del robustecimiento de los mismos y del otorgamiento de garantías a la
colectividad sobre el eficaz cumplimiento de las normas que los rigen, así como
de los principios que los gobiernan[86].
Dentro de los
contenidos de la enmienda constitucional en comento, y en relación con los
asuntos que interesan a esta decisión, se encuentra la  reformulación del
artículo 266 superior[87]
en lo que respecta a (i) la instauración de una carrera administrativa especial
en la RNED de origen constitucional, a la cual se ingresará exclusivamente por
concurso de méritos; (ii) la inclusión en ese sistema de carrera de mecanismos
para el retiro flexible, en atención a las necesidades del servicio, y
(iii) la previsión expresa de que los cargos de responsabilidad administrativa
o electoral, como el de Delegado Departamental,  serán de libre remoción,
de conformidad con la ley[88].
4.3.1. Las características del régimen especial de la Registraduría fueron
explicadas a profundidad por la Corte en la sentencia C-230A de 2008[89]. En esa oportunidad la
Sala Plena de la Corporación se ocupó de la demanda formulada contra varias
disposiciones del Código Electoral[90].
Tras analizarse cuestiones relacionadas con la organización y las funciones asignadas a la entidad, se arribó a
cuatro (4) conclusiones fundamentales: (i) a partir del Acto Legislativo
01 de 2003 la Registraduría Nacional del Estado Civil posee un régimen especial
de carrera, es decir “salvo las excepciones que disponga la ley, todos los
empleos de la Registraduría pertenecen a la carrera administrativa especial y
deberán ser provistos mediante concurso de méritos”[91]. (ii) En ese
marco, por expresa disposición constitucional, los cargos de responsabilidad
administrativa o electoral pertenecen a este sistema, pues su ingreso solo
puede darse por méritos, si bien son de libre remoción[92]. En otros términos, en
el régimen de la Registraduría se combina el ingreso por mérito y la libre
remoción[93].
(iii) El atributo de “carrera” se predica de los cargos, no de los funcionarios[94]. En ese sentido,
cuando el nombramiento se produce en virtud de los resultados del concurso de
méritos, se hace “en propiedad”, y cuando se realiza porque el concurso no se
ha desarrollado, o para suplir una vacancia temporal, el nombramiento es
efectuado en “provisionalidad”. En cualquier caso, enfatizó la Sala Plena, el
nominador se encuentra vinculado al resultado de los concursos[95]. (iv) Como el
Acto Legislativo 01 de 2003 previó el carácter de carrera para los cargos de la
entidad, sus funcionarios al momento de proferirse la sentencia C-230A de 2008,
ocupaban cargos de carrera en provisionalidad. En este punto, se reiteró la
subregla establecida en un amplio número de pronunciamientos, de acuerdo con la
cual los empleados que ocupan cargos de carrera en provisionalidad son
acreedores de una estabilidad laboral relativa, que se traduce en que su retiro
solo puede efectuarse mediante resolución motivada, como garantía del debido
proceso y condición para el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción[96].
4.4. En el año
dos mil nueve (2009), se expidió la Ley 1350 del seis (6) de agosto[97].
Este cuerpo normativo estableció en su artículo 6 la existencia de cargos de
libre nombramiento y remoción en la entidad, entre los cuales incluyó el de Delegado
Departamental[98].
Sin embargo, la constitucionalidad de esa disposición fue condicionada, a
través de la sentencia C-553 de 2010[99],
“en el entendido que los cargos de autoridad administrativa o electoral allí
regulados [eran] de libre remoción y no de libre nombramiento, por lo cual
[debían] ser provistos exclusivamente por concurso público de méritos”. Dentro
de sus consideraciones, la Sala Plena precisó que con el fin de evitar que la libre
remoción se tradujera en la repetición de las prácticas de permanencia en
la entidad, asociadas a la filiación política, la pertenencia de un empleo a la
carrera especial de la Registraduría conlleva la obligación en cabeza del
nominador de motivar el acto de retiro del empleado que lo ocupaba, aún en
provisionalidad, so pena de configurarse una vulneración al debido proceso del
trabajador.
Para arribar a esta conclusión, se estimó
que las reglas relativas a la motivación de un acto de desvinculación del
servicio de quienes ejercen cargos de carrera administrativa, incluso en
provisionalidad, son aplicables, mutatis mutandis al régimen especial de
carrera administrativa de la RNEC.  Ello es así, por cuanto la Constitución ha
reconocido un régimen exceptivo para el retiro de los servidores que ejercen
empleos de autoridad administrativa o electoral, quienes acceden por concurso
de méritos pero pueden ser removidos libremente. Además, se le confió al
legislador la regulación de ese particular, sin que al momento del fallo se
hubiera expedido tal normatividad. Por ende, la Corte exhortó al Congreso para
que adoptará la legislación que, en desarrollo del artículo 266 superior, regulará
las condiciones para la libre remoción de los servidores públicos de la
Registraduría que ejercen cargos de autoridad administrativa o electoral,
apuntando entre otros asuntos, a que tal desvinculación sea compatible con la
índole de carrera administrativa de tales empleos, lo que obliga a que el acto
de retiro contenga criterios de motivación. En detalle se dijo lo siguiente:
“La consecuencia
necesaria de las premisas expuestas es que, mientras la citada regulación es
promulgada por el Congreso, el Registrador Nacional del Estado Civil conserva
la facultad para ejercer la libre remoción de los servidores públicos que
ejerzan cargos de responsabilidad administrativa o electoral, puesto que esa
competencia se deriva del artículo 266 C.P. y es reiterada en la norma objeto
de análisis.  Sin embargo, es necesario advertir que tal facultad, según se ha
expuesto, debe ser compatible con la pertenencia a la carrera administrativa
especial de la RNEC que la Constitución ha conferido a dichos cargos, lo que
implica que el acto de desvinculación, a pesar de recaer en la órbita funcional
del Registrador Nacional, debe hacer explícita su motivación. Además, como
sucede con todas las expresiones del poder público, dicho acto de
desvinculación del empleo no puede llevarse a cabo de modo irrazonable o
arbitrario, sino que en todo caso debe ser compatible con la garantía de los
derechos constitucionales de que son titulares los servidores públicos y con el
cumplimiento de los fines del Estado; sin que pueda tornarse en vehículo que
ampare la desviación de poder, las prácticas clientelistas o, en general, toda
forma de ejercicio ilegítimo o carente de sustento de la potestad de
remoción”.
4.5. En virtud de lo expuesto, puede
concluirse que el régimen especial de carrera de la Registraduría Nacional del
Estado Civil se caracteriza por (i) el ingreso mediante concurso a todos los
cargos de la entidad, sin perjuicio de que, en ejercicio de su libertad de
configuración y atendiendo a un criterio de razón suficiente, el legislador
establezca cargos que se exceptúen y se cataloguen como de libre nombramiento y
remoción[100];
(ii) el retiro flexible y la libre remoción para los empleados de
responsabilidad electoral o administrativa como el de Delegado Departamental.
Sin embargo, (iii) la libre remoción debe armonizarse con el respeto por
el mérito, de manera que (iv) la desvinculación, en este régimen
especial, está condicionada a la expedición de un acto administrativo motivado,
es decir, en el que se hagan explícitas las razones que dan lugar a la
desvinculación del funcionario[101].
Ahora bien, en razón a que (i) los cargos
de responsabilidad administrativa o electoral dentro del sistema de carrera
especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil cuentan con un régimen
mixto, esto es, de ingreso por concurso y retiro categorizado como de “|libre
remoción”, en los términos previstos por la ley, y a que (ii) la Corte
Constitucional fijó como regla, ante la inexistencia de tal regulación, que los
actos de desvinculación en estos casos debían ser motivados, como ocurre mutatis
mutandis, en relación con los cargos de carrera administrativa provistos en
provisionalidad, (iii) procede la Sala a hacer referencia a esta última línea
jurisprudencial.
5. La omisión de motivar los actos
administrativos que declaran la desvinculación de un funcionario de carrera
constituye violación al debido proceso, a la defensa y a la contradicción
5.1. La Registraduría Nacional del Estado
Civil en el curso del proceso que se revisa ha señalado que el acto
administrativo mediante el cual se declaró insubsistente a la señora Patricia
Eugenia Jiménez Massa fue expedido por el nominador haciendo uso de la facultad
discrecional predicable de la naturaleza del empleo desempeñado (libre
nombramiento y remoción). Por esta razón, no requiere motivación alguna y
conserva la presunción de legalidad. Sin embargo, según quedó expresado en el
acápite anterior, la entidad accionada cuenta con un régimen especial de
carrera, en el marco del cual la insubsistencia de los nombramientos en cargos
de responsabilidad administrativa o electoral, como el de Delegado
Departamental, debe efectuarse a través de un acto administrativo motivado.
5.2. Desde sus inicios, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que el debido proceso, consagrado en el artículo
29 del texto superior como derecho[102],
es “el conjunto de garantías previstas en el
ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del
individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante
su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la
justicia”[103].
Como garantía fundamental de regulación positiva, el preámbulo de la
Constitución consagra la idea de asegurar, entre otros, el valor de la justicia
al interior del ordenamiento jurídico. Para su consecución, el artículo 2
superior establece entre los fines esenciales del Estado el de asegurar “la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.
Esta Corporación ha destacado de manera
general que hace parte de las garantías del debido
proceso el derecho a la jurisdicción, que a su vez
implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces y
autoridades administrativas, a obtener soluciones y decisiones motivadas en un
plazo razonable y a que estas puedan ser impugnadas ante las autoridades de
jerarquía superior. La motivación de las decisiones adquiere particular
relevancia en un Estado Social de Derecho, toda vez que se convierte en la
herramienta idónea para que los destinatarios de estas puedan conocer las razones
de la administración cuando resultan afectados sus intereses. En la sentencia
C-054 de 1996[104],
tras analizarse la constitucionalidad de los artículos 33 y 79 (parcial) de la
Ley 190 de 1995[105]
se señaló que la motivación “no contradice disposición constitucional alguna
y, por el contrario, desarrolla el principio de publicidad, al consagrar la
obligación de expresar los motivos que llevan a una determinada decisión, como
elemento esencial para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la
administración”. Esta se orienta “al convencimiento de las
partes, eliminando cualquier arbitrariedad y facilitando el saber por qué se
tomó la decisión respectiva, lo cual permite la viabilidad de los recursos. Pone
de manifiesto la vinculación de la Administración al ordenamiento jurídico y
por consiguiente, la motivación se puede caracterizar como la explicación, dada
por la Administración, mediante fundamentación jurídica, de la solución
que se da al caso concreto”[106].
5.3. La Corte Constitucional ha sido
exigente en el deber de motivación, particularmente, de actos administrativos.
El fundamento jurídico se encuentra previsto en el artículo 209 de la
Constitución Política, de acuerdo con el cual la función pública está al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de eficacia, publicidad, entre otros. Además, en lo preceptuado en
el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011[107]
que establece que las decisiones administrativas deben ser motivadas. Tomando
como base estas disposiciones, por regla general, los actos administrativos a
través de los cuales se adoptan determinaciones de diversa naturaleza deben
expresar los motivos o causas que los sustentan, puesto que de esa forma se le
da una información al juez que ejerce el control jurídico de esos actos,
verificando si se ajustan al orden vigente y si corresponden a los fines
precisados en él. La finalidad perseguida es evitar la arbitrariedad, el
capricho y los abusos por parte de las autoridades públicas, otorgando la
posibilidad de que su contenido sea expuesto a examen judicial para verificar si
los acompaña la racionalidad que a toda determinación oficial se le exige[108].
En la sentencia SU-250 de 1998[109] se hizo referencia a
la importancia de la motivación de los actos administrativos en punto de la
garantía del debido proceso a propósito de una acción de tutela incoada por una
funcionaria pública de carrera declarada insubsistente a través de una decisión
carente de justificación. La Sala Plena dentro de sus consideraciones estimó
que “esa actitud de retirar a una persona del cargo, sin motivar el
acto administrativo correspondiente, ubica al afectado en un indefensión
constitucional. El art. 29 C. P. incluye entre sus garantías la protección del
derecho a ser oído y a disponer de todas las posibilidades de oposición y
defensa en juicio, de acuerdo con el clásico principio audiatur et altera pars,
ya que de no ser así, se produciría la indefensión. La garantía consagrada en
el art. 29 C.P., implica al respecto del esencial principio de contradicción de
modo que los contendientes, en posición de igualdad, dispongan de las mismas
oportunidades de alegar y probar cuanto estimaren conveniente con vistas al reconocimiento
judicial de sus tesis. La idea de indefensión contiene, enunciándola de manera
negativa, la definición del derecho a la defensa jurídica y engloba, en un
sentido amplio, a todas las demás violaciones de derechos constitucionales que
pueden colocarse en el marco del art. 29, por ser esta norma de carácter
abierto. Es, pues, de la esencia de las garantías de protección, la posibilidad
de debatir, de lo contrario se cae en indefensión y, por ende, se restringe y
viola el debido proceso en su fase de la defensa”[110].
5.4. Con base en estos criterios, la
jurisprudencia constitucional ha sido explícita en vincular, por ejemplo y en
atención al asunto que nos ocupa, la  pertenencia de un empleo a la carrera
administrativa a la motivación del acto de desvinculación. Sobre este
particular existe un precedente consolidado, fundado en considerar que la
adscripción de un cargo público a la carrera incluso en provisionalidad,
implica necesariamente que el acto de retiro quede excluido de la facultad
discrecional absoluta del nominador y en consecuencia deba ser precedido de una
motivación. Cuando ese deber de motivación es incumplido, se está ante una
evidente violación del derecho al debido proceso y, en particular, al derecho
de defensa y contradicción, que puede ser reparada en determinadas condiciones,
mediante la acción de tutela[111].
En estos casos, se configura como un derecho de raigambre constitucional la
motivación de la decisión de separación de un empleo, pudiéndose, en
consecuencia, plantear una pretensión autónoma por la vía de la acción de
tutela, orientada, no a obtener el reintegro del funcionario afectado, sino la
justificación del acto que genera la desvinculación[112].
Diferentes Salas de Revisión se han ocupado
de la materia consolidando un precedente pacífico en la jurisprudencia
constitucional[113].
A continuación, se efectuará una mención específica de un caso que guarda
semejanzas notorias con el asunto objeto de decisión. El propósito de hacer una
reseña expresa e independiente obedece a la importancia de mantener al máximo
la consistencia en las decisiones de la Corte mediante la identificación y
aplicación de las subreglas jurisprudenciales desarrolladas en casos análogos
ya decididos (precedentes)[114].
En la sentencia T-729 de 2010[115], la Sala Novena de
Revisión analizó un caso en el que el Registrador Nacional del Estado Civil
declaró la insubsistencia del nombramiento del peticionario en el cargo de
Delegado Departamental, argumentando la existencia de un concurso de méritos.
Esta decisión es relevante dado que la Sala reiteró las reglas aplicables para
la declaratoria de insubsistencia de nombramientos dentro del régimen especial
de carrera de la RNEC, específicamente frente a cargos que implican
responsabilidad administrativa o electoral. Al respecto, se precisó:
“Para la Sala, del conjunto de
elementos normativos mencionados, se infiere que el señor Ricardo Efraín Díaz
Martínez ocupa un cargo de carrera, pues esa es la naturaleza de todos los
cargos de la entidad desde la modificación del artículo 266 de la Carta
Política. Al momento en que se profirió la resolución 2998 de 2009 (por medio
de la cual se declaró insubsistente su nombramiento), debía entenderse que el
actor ocupaba un cargo en provisionalidad, hasta la
realización del concurso de méritos (sic) iniciado por convocatoria 003 de
2008. Por esa razón, su retiro solo podía darse por resolución motivada
en la que se expresara los motivos del servicios que dan lugar a la misma; o
por provisión del cargo mediante concurso”.
En esa ocasión, a pesar de verificarse la
existencia de motivación en el acto, fundada en la necesidad de respetarse la lista
de elegibles resultante del concurso de méritos, la Sala confirmó el amparo de
los derechos del petente que se había dado en las instancias, adicionando que
la permanencia de la relación laboral debía verificarse hasta tanto se nombrara
a una persona, en virtud de concurso de méritos[116], o se efectuara
efectivamente su inclusión en nómina de pensionados, dado que el interesado
acreditó que estaba en trámite.
Esta decisión, evidencia que, existiendo un
motivo de desvinculación objetivo y razonable (como sería uno relacionado con
el mejoramiento del servicio o la provisión del cargo en virtud de un concurso
de méritos), es dable disponer el retiro de empleados en cargos de carrera y
libre remoción dentro del sistema de carrera especial de la RNEC, garantizando
la motivación del acto administrativo, pues se constituye en una precondición
del ejercicio del derecho a la defensa y contradicción. Y que, un amparo
adicional, como la concesión de estabilidad reforzada en el empleo, es dable solo
ante la acreditación de circunstancias especiales.
5.5. En suma, la regla general en materia
de actos administrativos es la exigencia de la motivación como garantía
efectiva del debido proceso y el derecho a la defensa y contradicción. En esa
línea, la jurisprudencia constitucional ha señalado que los actos mediante los
cuales se decide remover del servicio a un funcionario público que ocupa un
cargo de carrera, aun en provisionalidad, debe indicar siquiera de manera
sumaria las razones y motivos por los cuales se adopta tal decisión en aras de
que el afectado con la misma pueda hacer efectiva la posibilidad de atacarlo
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Esta línea de decisión,
como se explicó en el apartado anterior, es aplicable al retiro de funcionarios
que dentro del sistema de carrera especial de la Registraduría Nacional del
Servicio Civil desempeñan un cargo de responsabilidad administrativa o
electoral, como es el caso del Delegado Departamental.
6. El acto mediante el cual la
Registraduría Nacional del Estado Civil declaró insubsistente el nombramiento
de la accionante, al no haber sido motivado, violó su derecho al debido proceso
en armonía con la defensa y la contradicción
6.1. La peticionaria ingresó a trabajar al
servicio de la Registraduría Nacional del Estado Civil en un cargo Profesional
de carrera mediante la Resolución No. 0037 de 15 de febrero de 2001, entidad en
la que, luego de ocupar varios cargos, fue nombrada por la Resolución No. 4074
de 3 de mayo de 2013 como Delegada Departamental. Por acto administrativo No.
2436 del 30 de marzo de 2016 se declaró su insubsistencia. Ante esta
determinación, acudió al mecanismo constitucional de tutela en procura de
obtener la salvaguarda de sus derechos fundamentales, pretendiendo
concretamente el reintegro al empleo desempeñado. De manera principal la
peticionaria funda la vulneración de sus garantías básicas en la falta de
motivación del citado acto, aun cuando ello resultaba necesario por su
pertenencia a un régimen especial de carrera administrativa.
6.2. Tal como se indicó con anterioridad, en
la sentencia C-553 de 2010[117]
se analizó el alcance y contenido del sistema de carrera especial en la
Registraduría Nacional del Estado Civil. En aquella ocasión se declaró la
exequibilidad condicionada del literal a) del artículo 6 de la Ley 1350 de 2009[118], en el entendido en
que los cargos de responsabilidad administrativa o electoral, como el de
Delegado Departamental, son de libre remoción pero no de libre nombramiento.
Se verificó, además, que la libre
remoción se sujeta a las reglas que establezca el legislador, sin que para
ese momento se hubiera expedido tal regulación, por lo que se precisó que, por
lo menos, debía considerarse que una adecuada comprensión del régimen exigía
que el retiro se diera mediante acto motivado, como se venía aplicando, mutatis
mutandis, frente a cargos de carrera desempeñados en
provisionalidad.  En esa decisión se adujo que el legislador debía regular la
materia, situación que no se ha adelantado a la fecha, por lo tanto, la regla
sigue siendo la necesidad de motivación del acto administrativo de
insubsistencia.
6.3. Analizada la Resolución No. 2436 del
treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016), “Por la cual se declara
insubsistente el nombramiento de la servidora pública Patricia Eugenia Jiménez
Massa”, la Sala encuentra que la entidad accionada omitió el deber general
de motivación. En efecto, en el encabezado del citado acto se hace referencia a
los parámetros normativos que facultan al Registrador para expedir el acto, así:
“El Registrador Nacional del Estado Civil, en ejercicio de sus atribuciones
legales, en especial la que le confiere el numeral 8 del Art. 26 del Decreto
2241 de 1986 y de acuerdo a las disposiciones contenidas en el numeral 5 del
Art. 24 del Decreto Ley 1010 de 2000”.
A continuación, la Resolución simplemente
contiene los siguientes artículos: “Artículo Primero: A partir del 1 de
abril de 2016, declarar insubsistente el nombramiento de la servidora Patricia
Eugenia Jiménez Massa, identificada con cédula de ciudadanía No. 34980318, del
cargo de Delegado Departamental 0020-04 Planta Global Sede Central, asignada a
la Circunscripción Electoral de Bolívar. //Artículo Segundo: Contra la
presente resolución no procede recurso alguno”[119].
De acuerdo con el contenido transcrito, y
tras una lectura integral del mismo, para la Sala la infracción constitucional
constatada en este caso aparece vinculada al hecho de que la insubsistencia del
nombramiento en un cargo de libre remoción, como aquellos con
responsabilidad administrativa o electoral, dentro del régimen especial de
carrera administrativa de la RNEC, exige motivación, la cual bien podría
referirse a razones propias del servicio o a la obligación de proveer el empleo
con la respectiva lista de elegibles.
En relación con este último punto y
conforme se desprende de la información suministrada por la actora, a la fecha
la entidad electoral, a sabiendas de su obligación, no ha convocado un
procedimiento de esta naturaleza para proveer el cargo que ella venía
desempeñando[120]. Siguiendo los derroteros del artículo 83
superior[121]
que consagra el principio de buena fe y ante la ausencia de contradicción por
parte de la demandada, deberá tenerse por cierta la manifestación realizada en
ese sentido por la parte accionante.
En vista de lo anterior, resulta entonces
claro que la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa tenía derecho a conocer de manera puntual cuáles fueron las razones de
interés general que afectaron el servicio y, en consecuencia, motivaron la decisión
de retiro. Sin embargo, se observa que aunque en la resolución
objeto de debate se invocaron de manera general las razones de derecho
(normativas), no se citaron ni se enumeraron los motivos formales, materiales y
fácticos que justificaron su separación del cargo.
Para la Sala el solo enunciado del
ejercicio de las facultades discrecionales consagradas en los cuerpos
normativos referidos no constituye una motivación siquiera sumaria, porque, de
acuerdo con lo dicho por esta Corporación, la motivación de las resoluciones
administrativas consiste en “exponer de manera exacta cual es el fundamento
jurídico y fáctico”[122],
pues “solo mediante un acto administrativo, en el que consten las
circunstancias concretas de hecho y de derecho por las cuales se decide remover
a un determinado funcionario, es posible declarar la insubsistencia del cargo
[...] Esta regla se justifica en que: “[...] la motivación resulta ser
necesaria para controvertir dicho acto ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, y adicionalmente, porque la desvinculación debe
obedecer a un principio de razón suficiente, es decir, que deben existir
motivos fundados para que la administración prescinda de los servicios de su
funcionario”[123].
En este orden de ideas, el acto
administrativo contentivo de la declaratoria de insubsistencia no podía
limitarse en forma simple a declarar este hecho y a señalar la fecha de su
vigencia, máxime cuando contra dicha decisión no procedía recurso alguno,
siendo en consecuencia mayor el deber de motivación. Tampoco existe elemento de
juicio del que pueda deducirse una debida justificación o una causa eficiente
que amparara esta determinación a la luz de la normatividad actual; incluso la entidad electoral, en su intervención durante el
proceso, esgrimió como única razón para desvincular a la actora la potestad
discrecional surgida en razón a la naturaleza del cargo, cercenándose de
esta manera la posibilidad de conocer cuáles fueron los señalamientos objetivos
de hecho y de derecho que justificaron, en pro del interés general, de la
eficiencia del servicio público y de la efectividad institucional, el despido concretado.
Ahora bien, aunque el retiro de los
funcionarios que ejercen cargos de responsabilidad administrativa o electoral,
como ocurre con el empleo de Delegado Departamental, lleva implícito el
ejercicio de una facultad discrecional por parte de su nominador, pues por
disposición constitucional este cargo es de libre remoción, esta
facultad, en el contexto constitucional, “no supone la libertad de la
administración para actuar prescindiendo de la necesidad de justificar la
realidad de la actuación concreta. Por lo tanto en el acto administrativo debe
integrarse lo que es discrecional de lo que es regla de derecho que le rodean,
para encausarle, dirigirlo y sobre todo limitarlo”[124]. Esta
Corporación ha sostenido que la discrecionalidad en términos absolutos puede
confundirse con la arbitrariedad y el capricho del funcionario, mientras que la
discrecionalidad en el marco del ordenamiento jurídico exige apreciar las
circunstancias de hecho, la oportunidad y conveniencia que rodean la toma de la
decisión dentro de las finalidades inherentes a la función pública, las
particularidades implícitas en la disposición que concede la competencia y la
proporcionalidad con los hechos que le sirvieron de causa[125].
La omisión descrita ha impedido que la
señora Patricia Eugenia Jiménez Massa pueda controvertir ante el juez
administrativo, con la plena garantía del debido proceso, los motivos que
llevaron al nominador a su desvinculación, en tanto que no los conoce. En tal
medida, no dispone de todos los elementos de juicio necesarios y suficientes
para ejercer una plena defensa de sus derechos, a partir del ejercicio de
contradicción y oposición frente a la decisión adversa a sus intereses, precisamente
por la ausencia de motivación del acto de retiro. En la sentencia SU-250 de
1998[126]
se estimó justamente que “[...] La Constitución de 1991 dispuso al Estado
como social de derecho, es decir, que una de sus consecuencias es el
sometimiento al derecho, de ahí la importancia de la motivación del acto
administrativo puesto que de esta manera se le da una información al juez en el
instante que pase a ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando
si se ajusta al orden jurídico”. Y si ello ocurre (desvinculación sin
motivación) “se viola el debido proceso consagrado en el artículo 29
constitucional para “actuaciones judiciales y administrativas”, porque se
coloca en indefensión a la persona afectada, ya que no puede hacer una real
defensa jurídica y esto repercute en el acceso a la justicia establecido en el
artículo 229 C.P”.
6.4. Con fundamento en los argumentos
expuestos, se concluye que la expedición del acto de insubsistencia, sin
motivación, implicó la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, en
relación con la defensa y contradicción de la peticionaria por parte de la
Registraduría Nacional del Estado Civil. Esta omisión viabiliza la prosperidad
de la acción de tutela, como mecanismo directo y definitivo, para ordenar a la
entidad pública infractora que motive la resolución, como lo ha señalado esta
Corporación en varias oportunidades[127].
Ahora bien, atendiendo a que la señora Jiménez
Massa solicitó el reintegro al cargo que venía desempeñando y a que, además,
las autoridades judiciales que conocieron de esta acción de tutela en primera y
segunda instancia accedieron a tal pretensión, procede a la Sala a determinar
si es procedente o no.
7. La acción de tutela no es procedente
para lograr el reintegro de la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa a la
Registraduría Nacional del Estado Civil
7.1. En su escrito de amparo la accionante solicitó
que, como consecuencia de la comprobación de la lesión de sus derechos
fundamentales, se dispusiera su reintegro al cargo Delegada Departamental. Como
regla general, la acción de tutela es improcedente para solicitar el reintegro
y el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, porque el
sistema jurídico ha dispuesto otros mecanismos con tal objeto, como la acción
laboral o el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; los
cuales, en abstracto, son idóneos y eficaces para reclamar la protección de los
derechos que se ven afectados ante situaciones relacionadas con la
desvinculación laboral.
No obstante, la acción de tutela es
procedente ante la existencia de un perjuicio irremediable, como mecanismo
transitorio, en casos en los, por ejemplo, la separación laboral constituya una
vulneración a la estabilidad laboral reforzada de un sujeto de especial
protección constitucional[128].
El perjuicio irremediable debe reunir las características de inminente, grave,
impostergable y que requiera medidas urgentes para evitar el daño o el peligro[129].
7.2. En este evento específico no se
cumplen a cabalidad los presupuestos constitucionales que han sido fijados para
acceder a peticiones de esta naturaleza.
De un lado, la accionante solo afirmó su
ocurrencia[130],
allegando copia de la Resolución No. 2496 del treinta (30) de marzo de dos mil
dieciséis (2016), con la cual se demuestra la cesación del vínculo laboral con la
Registraduría Nacional del Estado Civil. No se desconoce que el retiro de un
puesto de trabajo pueda ocasionar consecuencias negativas de tipo económico,
pero no por ello puede aceptarse que siempre que este hecho se produzca se
afecten de manera irremediable los derechos fundamentales. Para que así sea se
requiere de una prueba, que en este caso no existe, que lo demuestre. Por otra
parte, no hay elementos de juicio suficientes que permitan inferir la condición
de madre cabeza de familia que alega la peticionaria. En la sentencia SU-388 de
2005[131]
se fijaron unas reglas específicas en torno a la configuración de dicha calidad.
En aquella oportunidad, la Sala Plena advirtió que no toda mujer podía ser
considerada como madre cabeza de familia por el solo hecho de que estuviera a su
cargo la dirección del hogar, sino que era necesario la concurrencia de otros factores
sustanciales[132].
En el caso concreto, se entiende que la
señora Patricia Eugenia asume la jefatura y el cuidado de su hogar, integrado
por personas en condiciones de discapacidad. No obstante este hecho por sí solo
no es suficiente para predicar per se un abandono absoluto en los
deberes legales de la figura paterna, máxime cuando no existe prueba en el
expediente que constate alguna situación jurídicamente relevante que haya
eximido al padre de tal compromiso[133].
Si bien la accionante argumenta asumir esta
responsabilidad en forma exclusiva, aduciendo la disolución de un vínculo
matrimonial[134],
esta circunstancia más allá de limitarse a probar la ruptura de una pareja y de
contera del núcleo familiar, en modo alguno trae como consecuencia necesaria la
sustracción de la obligación alimentaria frente a los descendientes y por esta
vía una desatención del hogar. En esa medida, no puede hablarse de la
existencia de una carga económica y social que deba asumir en forma autónoma y
permanente la tutelante, ubicándola en una evidente indefensión constitucional.
Incluso, esa carga solo podría predicarse respecto de sus dos (2) hijos con
patologías relevantes por razón de la dependencia, comoquiera que en relación
con el tercero no está probada alguna imposibilidad física o económica
diferente al hecho de haber terminado recientemente estudios en Panamá[135]. Luego, la
manutención de su hijo Simón[136]
es su obligación en compañía de su esposa y cualquier ayuda económica que
quiera brindarle la actora surge dentro del ámbito de la solidaridad.
Al proceso, se aportaron inclusive algunas
declaraciones extrajuicio en las cuales, varias personas aseguran que la
accionante es la única que responde económicamente por sus hijos. Sin restarle
mérito probatorio alguno a dichos elementos de juicio, de los mismos solo se
infiere con claridad que la señora Patricia Eugenia asume de manera importante
una carga económica frente a sus hijos, sin embargo, ello no implica que su
antiguo cónyuge o compañero permanente carezca de recursos y en esa medida no
contribuya a su obligación legal con ellos pues tampoco existe prueba de que se
haya negado a prestar la ayuda o el socorro debido para su mantenimiento. Si en
gracia de discusión, el sostenimiento de sus descendientes es asumido
exclusivamente por la ciudadana, esto no supone que la figura paterna se vea
relevada de tal responsabilidad. Podría hablarse, en este supuesto, de una posible
ausencia de la pareja más no de la sustracción del cumplimiento de sus
compromisos como padre.
Sumado a lo anterior, se constata que la
peticionaria cuenta con cincuenta y cuatro (54) años de edad y en esa medida
aún conserva un potencial relevante para interactuar en el mercado laboral, pues
tampoco está demostrado que sea una persona disminuida física o psíquicamente,
o que tenga afectada la salud en alguna forma. Entonces no se advierte la
posible aplicación de la estabilidad laboral reforzada.
La accionante manifiesta una presunta
condición de prepensionada, la cual, más allá de ser relevante en casos como el
que ahora se analiza, tampoco está acreditada, pues al expediente se allegó un
certificado de semanas aportadas a un Fondo Privado de Pensiones, que no
permite evidenciar, dentro de ese sistema, que, en efecto, esté cercana a
acceder a un beneficio pensional.
7.3. Por tal motivo, la Sala no comparte
las razones que determinaron el amparo transitorio concedido por los jueces de instancia,
pues en este caso no se cumplen los requisitos para considerar que la
accionante es un sujeto que cuenta con una estabilidad reforzada. Se insiste,
aunque no se desconoce que su núcleo familiar y ella pueden afectarse con la
desvinculación, lo cierto es que la legalidad de su retiro puede ventilarse
ante las instancias judiciales y su entorno familiar no permite concluir que
sus hijos estén desamparados, pues sobre el Padre recaen obligaciones
constitucionales y legales, además que la cualificación y edad de la accionante
no la sustraen del mercado laboral.
En virtud de lo expuesto, la orden
proferida en los fallos de instancia de reintegrar a la peticionaria será
revocada para, en su lugar, ordenar la motivación del acto de desvinculación.
8.  Precisiones adicionales
8.1. Como consecuencia del amparo efectuado
por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cartagena, en primera instancia mediante providencia de quince (15) de abril de
dos mil dieciséis (2016), y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia, en sede de impugnación a través de decisión del dos (2) de junio de
dos mil dieciséis (2016), la accionante fue reintegrada a su cargo y, además,
debió promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
contra la Resolución No. 2436 de 30 de marzo de 2016, que declaró la
insubsistencia de su nombramiento en el cargo de Delegada Departamental.
8.2. En términos generales, en casos en los
que la Corte encuentra la lesión del derecho al debido proceso por falta de
motivación del acto de retiro, la decisión que se adopta involucra, por un
lado, declarar sin efectos el acto de desvinculación y, por el otro, ordenar la
expedición de una decisión administrativa nueva que cumpla con los estándares
legales y constitucionales.
Esta solución, en el presente asunto,
implicaría dejar sin objeto el mecanismo de nulidad y restablecimiento que debe
estar en curso, por lo anterior, en aras de efectivizar al máximo el derecho al
acceso a la administración de justicia, no se dejará sin efectos la Resolución
No. 2436 de 30 de marzo de 2016, sino que se ordenará la expedición de una
nueva decisión administrativa, en la que se expongan los motivos del retiro de
la accionante. Esta decisión, dependiendo del trámite en que se encuentre el
proceso contencioso administrativo podrá integrarse al mismo, o, en caso de ser
imposible, exigirá la iniciación de un nuevo medio de defensa judicial ante la
vía de lo contencioso administrativo, ateniendo para el efecto todos los
parámetros previstos de manera general en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y, por supuesto, la
intención de la actora de proceder en tal sentido.
8.3. Es oportuno mencionar que, v. gr., en
la sentencia T-205 de 2009[137],
luego de determinarse que un retiro del servicio de un funcionario del
Departamento Administrativo de Seguridad lesionaba el derecho al debido proceso
por efectuarse a través de acto inmotivado, se negó el amparo en razón a que el
acto de retiro había sido demandado ante la vía ordinaria jurisdiccional con
anterioridad a la interposición de la acción de tutela y por decisión
del afectado. La aplicación de esa regla, determinaría negar el derecho al
debido proceso en este caso.
No obstante, la activación del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de la señora
Jiménez Massa obedeció a que el Juez de primera instancia de este trámite, al
conceder su reintegro de manera transitoria, dispuso, como lo ordena el
artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, que la peticionaria debía iniciar el
proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En estas circunstancias, con el objeto de
que la actora cuente con los elementos efectivos de defensa de su situación
laboral, la Sala concederá esta acción, se insiste, ordenando a la
Registraduría Nacional del Servicio Civil motivar la decisión de
desvinculación, pues la señora Jiménez Massa no inició el medio ordinario
admitiendo conocer las razones de desvinculación o asumiendo su defensa con tal
vacío, como si lo hiciera el petente dentro de la acción de tutela que dio
lugar a la providencia T-205 de 2009. En todo caso deberá precisarse si el
retiro, en este caso, se dio por razones del servicio prestado o por un nuevo
nombramiento en propiedad.
9. Conclusiones
9.1. La
actora prestó sus servicios a la Registraduría Nacional del Estado Civil por
más de quince (15) años. Durante este tiempo ejerció cargos de diversa
naturaleza y rango hasta llegar a ocupar uno de los empleos con mayor
relevancia y responsabilidad en la entidad, Delegada Departamental. La
terminación de su vínculo legal y reglamentario se efectuó mediante acto
inmotivado, circunstancia que le impidió conocer, siquiera en forma sumaria, las
razones de hecho y de derecho de la decisión y, por tanto, el ejercicio
adecuado y efectivo de su derecho a la defensa y contradicción. Por lo
anterior, la peticionaria recurrió al juez de tutela pretendiendo, entre otras
cosas, su reintegro al cargo desempeñado.
9.2. La acción de tutela es procedente como
mecanismo definitivo para ordenar la motivación de un acto administrativo por
medio del cual se dispone la desvinculación de un funcionario que ocupa un
cargo de carrera, incluso en provisionalidad, siempre que con dicha omisión se
evidencie una clara afectación de derechos fundamentales, en especial del
debido proceso, la defensa y la contradicción.
La regla que exige la motivación del acto
administrativo de retiro es aplicable, mutatis mutandis, a la
desvinculación de empleados de libre remoción en el marco del régimen
especial de carrera de la Registraduría Nacional del Servicio Civil,
especialmente frente a quienes ejercen cargos de responsabilidad administrativa
o electoral, en virtud de lo establecido de manera principal en la Sentencia
C-553 de 2010[138].
9.3. La desvinculación del servicio
prestado al Estado sin motivación, existiendo el deber de expresarla, permite
el amparo por vía de tutela con el objeto de que se cumpla dicho requisito,
pero no para obtener el reintegro, a menos que se requiera su utilización para
evitar un perjuicio irremediable o se trate de un sujeto de protección
especial, titular de una estabilidad laboral reforzada.
9.4. La Registraduría Nacional del Estado
Civil vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la
contradicción, cuando declara la insubsistencia del nombramiento de un
funcionario en un cargo de régimen especial de carrera, de libre remoción,
sin mencionar siquiera de manera sumaria las razones y motivos por los cuales
se adoptó tal decisión. En estos supuestos, surge el deber de motivar el acto
con el fin de hacer efectiva la posibilidad de atacarlo ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativa y de esta forma el juez natural ejerza un control
jurídico de la determinación, constatando si se ajusta al orden vigente y si
corresponde a los mandatos superiores.
V. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR parcialmente los fallos proferidos, en primera instancia, por la Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el
quince (15) de abril de dos mil dieciséis (2016) y, en segunda instancia, por
la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el dos (2) de junio
de dos mil dieciséis (2016), en tanto ampararon los derechos fundamentales al
debido proceso y a la defensa y contradicción de la señora Patricia Eugenia
Jiménez Massa.
Segundo.- REVOCAR parcialmente los fallos proferidos, en primera instancia, por la Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el
quince (15) de abril de dos mil dieciséis (2016) y, en segunda instancia, por
la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el dos (2) de junio
de dos mil dieciséis (2016), en tanto ordenaron, transitoriamente, el reintegro
de la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa al cargo que venía desempeñando, o
a uno de similares condiciones. En su lugar,  ORDENAR a la Registraduría
Nacional del Estado Civil que, si aún no lo ha hecho, en el término de cuarenta
y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, proceda
a expedir un nuevo acto administrativo en el cual se motive en forma adecuada y
suficiente la declaratoria de insubsistencia de la ciudadana Patricia Eugenia
Jiménez Massa en el cargo que venía ejerciendo, precisando si el retiro, en
este caso, se dio por razones del servicio prestado o por un nuevo nombramiento
en propiedad.
Tercero.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y
cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Esta
información se desprende de la hoja de vida de la accionante aportada al
proceso de tutela a través de CD.
[2] Mediante
Resolución No. 0785 del cinco (5) de marzo de dos mil cuatro (2004), la
Registradora Nacional del Estado Civil aprobó el nombramiento de la señora
Patricia Eugenia Jiménez Massa en el cargo de Registradora Especial 0065-03 de
Cartagena. Esta información se desprende de la hoja de vida de la accionante
aportada al proceso de tutela a través de CD.
[3] A
continuación se señalan los diferentes encargos realizados a la peticionaria de
acuerdo con las pruebas que reposan en el expediente: (i) la Resolución
No. 2846 del dos (2) de agosto de dos mil cuatro (2004), dispuso que a partir
de la fecha y hasta el veintitrés (23) de agosto, se encargaría como Delegada
Departamental 0020-04 en la Circunscripción Electoral de Bolívar, a la señora
Patricia Eugenia Jiménez Massa mientras durarán las vacaciones de su titular,
la doctora Martha Elvira Ciodaro Gómez; (ii) mediante la Resolución No. 3093
del veinticuatro (24) de junio de dos mil ocho (2008) fue encargada de las
funciones de Delegada Departamental 0020-04 en la Circunscripción Electoral de
Bolívar en reemplazo de la doctora Martha Elvira Ciodaro Gómez a partir del
once (11) de julio y hasta el veinticinco (25) de agosto mientras la titular
del cargo disfrutaba de dos (2) periodos de vacaciones; (iii) a través de la
Resolución No. 1341 del cuatro (4) de marzo de dos mil nueve (2009) se dispuso
que a partir del cuatro (4) de marzo y hasta el trece (13) de marzo se
encargaría de las funciones de Delegada Departamental 0020-04 en la
Circunscripción Electoral de Bolívar a la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa
mientras la doctora Sonia Regina Alvear Sedan se encontraba en licencia no remunerada.
(iv) Más adelante, mediante Resolución No. 3049 del veinte (20) de mayo de dos
mil nueve (2009) se dispuso que a partir de la fecha, la accionante sería
encargada como Delegada Departamental de la Circunscripción Electoral de
Bolívar; (v) esta misma determinación se adoptó a través de la Resolución No.
7988 del veinticuatro (24) de junio de dos mil diez (2010) efectuándose el
encargo a partir del primero (1) de julio de esa anualidad. (vi) Por medio de
la Resolución No. 12296 del tres (3) de noviembre de dos mil diez (2010) se
hizo efectivo un encargo de esta misma naturaleza a partir del cuatro (4) de
noviembre y hasta el veinticinco (25) de noviembre mientras el doctor Omar
Vicente Guevara Parada, titular del cargo de Delegado Departamental de Bolívar
se encontraba disfrutando de un periodo de vacaciones; (vii) mediante
Resolución No. 13777 del veinte (20) de diciembre de dos mil diez (2010) se
ordenó que a partir del veintiuno (21) de diciembre de dos mil diez (2010), la
accionante asumiría por encargo las funciones de Delegada Departamental 0020-04
de la Circunscripción Electoral de Bolívar mientras se proveía la vacante;
(viii) la Resolución No. 6475 del cuatro (4) de agosto de dos mil once (2011)
dispuso que a partir del ocho (8) de agosto, la tutelante asumiría por encargo
las funciones de Delegada Departamental de la Circunscripción Electoral de
Antioquia mientras se proveía la vacante; (ix) la Resolución No. 7330 del
veintitrés (23) de agosto de dos mil once (2011) adoptó la misma decisión de
encargo a partir del primero (1) de septiembre del año anunciado en la
Circunscripción Electoral de Bolívar y mientras se proveía la vacante; (x) por
medio de la Resolución No. 9535 del veintinueve (29) de septiembre de dos mil
once (2011) también se efectuó un encargo a partir del tres (3) de octubre de
dos mil once (2011) en la Circunscripción Electoral de Magdalena mientras se
proveía la vacante. Esta información se desprende de la hoja de vida de la
accionante aportada al proceso de tutela a través de CD.
[4]
Según se desprende del expediente de tutela, la accionante fue notificada del
acto administrativo, el treinta y uno (31) de marzo de dos mil dieciséis (2016)
(folios 22 y 23). En adelante, siempre que se haga mención a un folio del
expediente, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se
diga expresamente otra cosa.
[5] Folio
18.
[6] La
accionante nació el cinco (5) de noviembre de mil novecientos sesenta y uno
(1961) conforme se desprende de la cédula de ciudadanía aportada al proceso de
tutela a través de CD.
[7] Sobre
este específico aspecto, la accionante señala que: “respondo económicamente por
el menor de edad quien ostenta la calidad de nieto, dado que su padre, mi hijo
acaba de terminar sus estudios y no cuenta con una vinculación laboral, por lo
que asumo los gastos de manutención del menor, por las condiciones laborales de
su padre, joven Luis Felipe del Rio Jiménez, identificado con la cédula de
ciudadanía No. 1047378821. Así como tampoco la madre del menor Paola Hanker
Fonseca, se encuentra laborando, ya que en la actualidad se encuentra
estudiando su carrera universitaria” (folio 9). En el expediente, obra
certificación expedida por el Colegio Gimnasio Nueva Granada de la ciudad de
Cartagena de fecha nueve (9) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), donde
consta que el alumno Simón del Rio Handke, nieto de la accionante se encontraba
matriculado para el año lectivo dos mil quince (2015) en el grado primero (1)
de Educación Básica Primaria y se canceló un total de tres millones cincuenta y
nueve mil pesos ($3,059,000) por concepto de matrícula y pensiones, suma
sufragada por la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa (folio 29 del cuaderno
de Revisión).
[8] A
folio 36 obra reporte médico rendido por el doctor Roberto Ojeda Otero, médico
general de la Universidad del Sinú de Cartagena adscrito a la EPS Cafesalud
donde certifica que el joven Luis Guillermo Díaz Jiménez, hijo de la accionante
padece síndrome de down.
[9] A
folios 31 al 35 obra reporte médico del veintiocho (28) de julio de dos mil
catorce (2014) rendido por el neurólogo Jairo Pareja Ángel, adscrito a la Nueva
EPS, donde indica que la joven Paola Patricia del Rio Jiménez, hija de la
accionante fue diagnosticada hace tres (3) años con esclerosis múltiple,
patología que la obliga a movilizarse en una silla de ruedas y que la convierte
en una paciente dependiente que requiere ayuda constante de terceros para
desempeñar actividades diarias.
[10] En
palabras de la accionante: “Se tiene que mi persona Patricia Eugenia Jiménez
Massa, ostenta la calidad de madre cabeza de hogar, en virtud que es soltera
que no convive con su cónyuge, el cual la dejo en abandono con tres (3) hijos,
los cuales dependen económicamente de mi persona, convirtiéndome en el sustento
vital de mi núcleo familiar, conformado por dos (2) hijos en condición de
discapacidad y sumado a ello tengo la manutención de un nieto menor de edad a
mi cargo” (folios 6 y 7).
[11] Frente
a este último punto señaló que ha sido trasladada de lugar de trabajo en
diferentes ocasiones. Así: (i) mediante Resolución No. 3753 del seis (6) de
septiembre de dos mil cinco (2005) en su calidad de Registradora Especial
0065-03 fue trasladada de la Registraduría Especial de Cartagena (Bolívar) a la
Registraduría Especial de Medellín (Antioquia); (ii) a través de la Resolución
No. 4754 del treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007) se dispuso la
misma medida anterior; (iii) mediante Resolución No. 7820 del dieciséis (16) de
noviembre de dos mil siete (2007) fue trasladada de la Registraduría Especial
de Medellín (Antioquia) a la Registraduría Especial de Cartagena (Bolívar);
(iv) por medio de Resolución No. 4075 del tres (3) de mayo de dos mil trece
(2013) se dispuso a partir de la fecha, su traslado de la Delegación
Departamental de Bolívar a la Delegación Departamental de Atlántico; (v) la
Resolución No. 7136 del veintitrés (23) de julio de dos mil trece (2013) ordenó
a partir de la fecha trasladarla de la Delegación Departamental de Atlántico a
la Delegación Departamental de Bolívar; (vi) por su parte, la Resolución No.
5087 del primero (1) de abril de dos mil catorce (2014) ordenó su traslado de
la sede de la Delegación Departamental de Atlántico a la de Bolívar. Esta
información se desprende de la hoja de vida de la accionante aportada al
proceso de tutela a través de CD.
[12] Folios
156 al 160.
[13] Folios
168 al 206.
[14]
“Por medio de la cual se reglamenta la carrera administrativa especial en la
Registraduría Nacional del Estado Civil, y se dictan normas que regulen la
gerencia pública”.
[15] En
este punto la entidad acudió al criterio objetivo funcional para recordar que
los empleos cuyas funciones sean de naturaleza técnica-administrativa o de
simple ejecución, son o pertenecen a la carrera, en tanto, aquellos cuyas
funciones sean de naturaleza política, directiva o de confianza especialísima
están excluidos de la carrera, son de manejo discrecional o de libre
nombramiento (folio 175).
[16] Sobre
este aspecto, señaló que tres (3) de las cuatro (4) personas a
cargo de la accionante eran mayores de edad y una de ellas, Paola Patricia era
profesional con especialización en el exterior y cotizante principal al Sistema
General de Seguridad Social en el régimen contributivo de la Nueva EPS (folios 252,
385 y 386).
Aclaró que en todos los casos, la figura paterna tenía la obligación legal de
asistirla en el cuidado y manutención de sus hijos resaltando que incluso tenía
un vínculo matrimonial vigente con el señor Luis Guillermo Díaz Gordillo padre
del joven Luis Guillermo Díaz Jiménez conforme al Registro Civil de Matrimonio
de fecha veintisiete (27) de julio de dos mil (2000) emitido por la Notaria
Primera de Cartagena (folios 255 y 256).
[17] En
criterio de la entidad, la señora Jiménez Massa no podía estar dentro de la
categoría de prepensionada pues esta solo era predicable de aquellos que
pertenecieran al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, encontrándose
la actora afiliada a Porvenir S.A., es decir en el Régimen de Ahorro Individual
con Solidaridad (folios 184 y 185).
[18] En
su criterio la
formación profesional y la amplia experiencia de la accionante le permitirían
desempeñar cualquier tipo de cargo para satisfacer sus necesidades básicas,
sumado al hecho de que por su desvinculación se encontraba percibiendo lo
correspondiente a cesantías definitivas y liquidación de prestaciones sociales
por valor aproximado de veinte millones trescientos noventa y siete mil
doscientos noventa y cuatro pesos ($20.397.294). Además, se trataba de una
persona económicamente solvente pues conforme la Declaración Juramentada de
Bienes y Rentas era propietaria de una casa por valor de cincuenta millones de
pesos ($50.000.000) y de un vehículo por valor de ochenta millones de pesos
($80.000.000). También, aparecía junto con dos (2) de sus hijos en la
constitución y vigencia de tres (3) empresas ubicadas en Panamá conforme los
certificados de personería jurídica expedidos por el Registro Público de ese
país descartándose en consecuencia la presunta precariedad de recursos (folios
193, 194, 251, 258, 259, 370, 379 al 381, 399 al 442 y folios 7 y 8 del
cuaderno de impugnación).
[19] Folio
27.
[20] Folio
29.
[21] Folio
30.
[22] Folio
50.
[23] Folios
443 al 448.
[24] “Por el cual se adopta el Código
Electoral”.
[25] “Por la cual se reforma
el Decreto 2241 de 1986 (Código Electoral) y se dictan otras disposiciones”.
[26] Folios
243 y 244.
[27] Folio
245.
[28] Folio
39.
[29] Folio
40.
[30] Folio
41.
[31] Esta
información se desprende de la hoja de vida de la accionante aportada al
proceso de tutela a través de CD.
[32] Folios
37 y 38.
[33] Folio
246.
[34] Folios
246 al 249.
[35] Folio
382.
[36] Folios
385 y 386.
[37] Doctor
Roberto Pareja Lecompte.
[38] Folios
161 al 164.
[39] Folios
47, 48, 49 y 51.
[40] Folios 362 al
378.
[41] En
este punto, frente al padre del joven Luis Guillermo Díaz Jiménez, señor Luis
Guillermo Díaz Gordillo, se indicó que era propietario de un bien inmueble
ubicado en la ciudad de Cartagena conforme al certificado catastral nacional
expedido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi de fecha diecinueve (19)
de abril de dos mil dieciséis (2016) y que este se encontraba afiliado como
cotizante principal en el régimen contributivo de la Nueva EPS desde el primero
(1) de diciembre de dos mil ocho (2008) (folios 365, 367, 383 y 397).
[42]
Electrificadora de Bolívar SA, Electrificadora de la Costa Atlántica SA,
Electrificadora del Caribe SA, Contraloría Distrital de Cartagena, Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN- y Registraduría Nacional del Estado Civil
(folios 368 y 369).
[43] Folio
6 del cuaderno de impugnación.
[44] Folios
11 al 20 del cuaderno de impugnación.
[45] Folio
22 del cuaderno de Revisión.
[46] Esta información se desprende de la escritura pública
No. 1128 del seis (6) de abril de dos mil nueve (2009) protocolizada ante la
Notaría Segunda de Cartagena a través de la cual se produce la cesación de
efectos civiles (divorcio) y liquidación y disolución de la sociedad conyugal
entre Patricia Eugenia Jiménez Massa y Luis Guillermo Díaz Gordillo por mutuo
consentimiento (folios 18 y 19 del cuaderno de impugnación).
[47] En
palabras de la accionante: “La enfermedad de mi hija es esclerosis múltiple,
enfermedad que requiere de un tratamiento especial y muy costoso y vigilado
debido a las medicinas que le prescriben los médicos tratantes, esta medicina
se llama Fingolimon-Nilenya y la medicina Fampira, cuyos costos ascienden a la
suma de cincuenta millones de pesos cada tres meses, suma esta que en mi
condición de trabajadora pública, madre cabeza de hogar me es imposible asumir”
(folios 12 y 20 del cuaderno de impugnación y folios 19 y 20 del cuaderno de
Revisión).
[48] Folios
16 al 17 del cuaderno de impugnación.
[49] Folio
13 del cuaderno de impugnación.
[50] Mediante
la Resolución No. 0032 del tres (3) de febrero de dos mil tres (2003), se
dispuso que a partir de la fecha y mientras se proveía la vacante, la
accionante asumiría funciones de Registradora Especial de Cartagena. Igualmente
a través de la Resolución No. 0035 del diecisiete (17) de febrero de dos mil
tres (2003) fue encargada a partir de la fecha como Registradora Especial de
Cartagena. Esta información se desprende de la hoja de vida de la accionante
aportada al proceso de tutela a través de CD.
[51] La
relación detallada de encargos puede consultarse en el pie de página 3. Se
agrega a esta información la Resolución No. 13081 del veintinueve
(29) de noviembre de dos mil once (2011) por medio de la cual se dispuso que a
partir del primero (1) de diciembre de la citada anualidad, la señora Patricia
Eugenia Jiménez Massa estaría encargada en el empleo de Delegada Departamental
de la Circunscripción Electoral de Bolívar hasta tanto se proveería la vacante.
Este dato no fue consignado en el pie de página 3 ubicado en la parte de los
hechos narrados por la actora, toda vez que allí, aquella señalaba que a través
de dicho acto administrativo había sido nombrada en el cargo de Delegada
Departamental en propiedad y no simplemente en calidad de encargada.
[52] Mediante Resolución No. 054 del tres (3) de
mayo de dos mil trece (2013) se aceptó la renuncia presentada. Esta información
se desprende de la hoja de vida de la accionante aportada al proceso de tutela
a través de CD.
[53] Considerando que en cada Circunscripción
Electoral hay dos (2) Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil,
durante varias ocasiones la accionante fue encargada para asumir
simultáneamente sus funciones en tal calidad y las del otro cargo disponible
por razones de diversa naturaleza. Así: (i) mediante Resolución No. 7463 del veintiséis
(26) de julio de dos mil trece (2013) se dispuso que a partir de la fecha, se
encargaría de las funciones de ambos despachos de Delegado Departamental
0020-04 Circunscripción Electoral de Bolívar mientras se proveía la vacante.
(ii) En igual sentido, mediante Resolución No. 3883 del veintiuno (21) de abril
de dos mil quince (2015) fue encargada por los días veintidós (22) y veintitrés
(23) de abril para atender las funciones de Delegado Departamental de Bolívar
de ambos despachos teniendo en cuenta que el doctor Ricardo Yezid Montoya
Infante, funcionario en ejercicio del otro cargo se encontraba en comisión en
la ciudad de Santa Marta. (iii) A través de la Resolución No. 6641 del primero
(1) de julio de dos mil quince (2015) fue encargada a partir de la fecha y
hasta el tres (3) de julio de las funciones desempeñadas en el Despacho del
doctor Ricardo Yezid Montoya Infante mientras esté en su condición de Delegado
de Bolívar se encontraba en capacitación en la ciudad de Barranquilla. (iv) La
Resolución No. 7150 del trece (13) de julio de dos mil quince (2015) dispuso la
misma medida anterior a partir de la fecha y hasta el diecisiete (17) de julio
considerando que el citado funcionario público estaba en un diplomado electoral
en la ciudad de Barranquilla. (v) Esta misma determinación de encargo se adoptó
mediante la Resolución No. 7470 del diecisiete (17) de julio de dos mil quince
(2015) en la cual se dispuso que a partir del veintiuno (21) de julio y hasta
el veintidós (22), asumiría las funciones de ambos despachos de Delegado
Departamental de Bolívar mientras el doctor Montoya Infante se encontraba de
permiso. (vi) Por medio de la Resolución No. 7526 del diecisiete (17) de julio
de dos mil quince (2015) se ordenó que a partir del veintisiete (27) de julio y
hasta el veintiocho (28) del mismo mes asumiría las labores de ambos despachos
mientras el servidor referido asistía a un diplomado electoral. (vii) Encargos
de igual naturaleza se efectuaron a través de las Resoluciones No. 8254 del
diez (10) de agosto de dos mil quince (2015), No. 8424 del doce (12) de agosto
de dos mil quince (2015) y No. 10711 del veintitrés (23) de septiembre de dos
mil quince (2015) considerando que el otro Delegado Departamental de Bolívar,
el doctor Ricardo Yezid Montoya Infante se encontraba en diplomado electoral y
comisión de servicios. Esta información se desprende de la hoja de vida de la
accionante aportada al proceso de tutela a través de CD.
[54]
“Por medio de la cual se reglamenta la carrera administrativa especial en la
Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen la
gerencia pública”.
[55] Constitución Política, artículo
86. “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces,
en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
[56] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[57] “Por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política”.
[58] Si
bien el término para interponer la acción de tutela no puede establecerse de
antemano, el juez está en la obligación de verificar cuándo no se ha
interpuesto de manera razonable para evitar que se convierta en un factor de
inseguridad que lesione los derechos fundamentales de terceros o que
desnaturalice la acción.
[59] Dichos
medios de control se encuentran contemplados en los artículos 137
y 138 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se
expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”.
[60] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[61] Esta Corporación ha señalado que no puede
declararse la improcedencia de la tutela por la sola existencia en abstracto de
un medio ordinario de defensa judicial. El juez constitucional debe analizar,
en el marco de la situación fáctica particular, si la acción judicial dispuesta
por el ordenamiento jurídico es idónea y eficaz en concreto para
proteger los derechos fundamentales comprometidos, más aún cuando se trata de
sujetos de especial protección constitucional. En el evento en el que no lo
sea, la acción de tutela procederá para provocar un juicio sobre el fondo. En
ciertos casos, además, este puede ser un argumento para proveer una solución
principal y definitiva. En ese sentido, la sentencia T-396 de 2009 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto) indicó: “[L]a acción de tutela procederá como mecanismo
principal y definitivo en el evento en que el medio judicial previsto para este
tipo de controversias no resulte idóneo y/o eficaz en el caso concreto”. Esta
posición ha sido reiterada por las sentencias T-820 de 2009 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto), T-354 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-140 de
2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-491 de 2013 (MP Luis Guillermo Guerrero
Pérez), T-327 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa), T-471 de 2014 (MP Luis
Guillermo Guerrero Pérez), T-222 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), entre
muchas otras. En esta última se señaló: “No puede predicarse idoneidad y
eficacia de un recurso sin hacerse un análisis concreto. Ello implica que el
juez constitucional despliegue una carga argumentativa a fin de determinar la
procedencia de la tutela. No es dable en un Estado Social de Derecho que un
juez constitucional niegue por improcedente un amparo constitucional sin si
quiera analizar, paso a paso, el requisito de subsidiariedad”. En aquella
oportunidad, la Sala Novena de Revisión estimó procedente una acción de tutela
presentada por tres (3) ciudadanos contra compañías de seguros por cuanto, a
pesar de existir un medio judicial de defensa para controvertir los asuntos
contractuales en conflicto, este no era eficaz por la calidad de sujetos de
especial protección constitucional de los accionantes quienes se encontraban en
condición de discapacidad y carecían de recursos económicos. La jurisprudencia
constitucional ha señalado que hay especiales condiciones que deben ser
analizadas en cada caso concreto para determinar la procedencia de la acción,
por ejemplo, que la persona interesada sea sujeto de especial protección
constitucional, como sucede con las personas de la tercera edad o con quienes
por sus circunstancias de vulnerabilidad económica, de salud o familiares, no
les sea exigible acudir a otra vía judicial para solicitar la protección de su
derecho, habida cuenta del tratamiento preferencial que su condición exige, con
lo cual el análisis de procedibilidad se flexibiliza haciéndose menos exigente.
[62] En
este último caso, el juez constitucional debe verificar si el perjuicio que
busca conjurarse con la tutela es: (i) actual o inminente, es decir, si está
ocurriendo o está próximo a ocurrir; (ii) grave, o tiene la potencialidad de
dañar o menoscabar material o moralmente el haber jurídico de la persona en un
grado relevante; y (iii) si requiere medidas urgentes e (iv) impostergables, a
fin de garantizar el adecuado restablecimiento del orden social justo en toda
su integridad.
[63] Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo”. Artículo 138. Nulidad y
restablecimiento del derecho. “Toda persona que se crea lesionada en un
derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la
nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le
restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La
nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del
artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto
administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente
violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a
dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en
tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si
existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el
término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
[64] En
la sentencia SU-250 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero; SV Fabio Morón
Díaz), la Corte se pronunció respecto de la vulneración del derecho fundamental
al debido proceso, cuando la autoridad nominadora da por terminado sin
motivación alguna el nombramiento de un funcionario en provisionalidad que
ocupa un cargo de carrera. En la sentencia C-279 de 2007 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), la Sala Plena conoció la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra la Ley 938 de 2004, “Por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la
Fiscalía General de la Nación” y declaró exequible el inciso segundo del
artículo 70 así como el inciso segundo del artículo 76 de la citada ley “en el
entendido de que en el caso de los funcionarios designados en provisionalidad
en cargos de carrera, el acto de desvinculación deberá ser motivado por razones
del servicio específicas, en los términos del apartado 4 de esta sentencia”. La
Corte señaló en relación con la procedibilidad de la acción que ésta cabía como
mecanismo definitivo “ya que no existe un mecanismo de defensa alternativo para
la protección de los derechos fundamentales vulnerados con la falta de
motivación del acto administrativo. Lo anterior, ya que si bien es procedente
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ésta tiene como objeto
controvertir la legalidad del acto y no su adecuación a la Constitución, fin
para el cual la acción de tutela se encuentra encaminada”. En la misma línea,
en la sentencia SU-917 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SPV Nilson
Pinilla Pinilla), la Sala Plena de esta Corporación conoció varios procesos de
tutela acumulados, los cuales fueron interpuestos por funcionarios que desempeñaban
cargos de carrera en provisionalidad contra diferentes entidades públicas, tras
haber sido desvinculados de sus empleos sin que los actos de retiro hubieren
sido motivados por sus nominadores. Solicitaban su reintegro a los cargos
desempeñados. Con ocasión del examen de estos asuntos, la Corte fijó unas
reglas en aras de que la administración, los ciudadanos y los operadores
jurídicos en general, pudieran determinar el alcance de la acción de tutela
frente a los actos de desvinculación de servidores públicos sin la previa
motivación de los mismos. Al respecto, indicó que no se trataba de reglas
nuevas, ya que las mismas habían venido siendo aplicadas por la jurisprudencia
constitucional desde el año mil novecientos noventa y ocho (1998). En detalle se
indicó lo siguiente: “Sin embargo, como la presencia de otros mecanismos
judiciales de defensa debe valorarse en cada caso concreto, atendiendo con su
eficacia material y las circunstancias especiales de quien invoca el amparo, la
Sala considera que, tratándose de la omisión al deber de motivación de los
actos de retiro de cargos ocupados en provisionalidad, es procedente acudir a
la acción de tutela por constituir éste el mecanismo idóneo y materialmente
eficaz para asegurar la protección oportuna de los derechos fundamentales”. Y
agregó: “Por lo anterior, la Sala estima que si bien el ciudadano tiene a su
disposición la acción contencioso administrativa y puede hacer uso legítimo de
ella, éste mecanismo judicial no resulta materialmente eficaz para la protección
de sus derechos, lo que hace posible acudir al amparo constitucional como
instrumento idóneo para asegurar la defensa de sus derechos por vía de tutela.
En efecto, el administrado tiene derecho a conocer de manera puntual cuáles
fueron las razones que motivaron esa decisión, como garantía derivada del
derecho fundamental al debido proceso, del respeto al Estado de derecho, al
principio democrático y al principio de publicidad, por tratarse de una
garantía mínima de control de la arbitrariedad de la administración”. Más
adelante, en la sentencia T-641 de 2011 (MP Mauricio González Cuervo), la Sala
Segunda de Revisión estudió la acción de tutela incoada por un ciudadano que
había sido nombrado en provisionalidad como profesional especializado perteneciente
a la planta global de empleados públicos de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca en un cargo de carrera administrativa y fue declarado
insubsistente sin motivación mediante resolución del año dos mil ocho (2008).
En virtud de estos hechos, la Sala consideró que “con relación a  la necesidad
de motivar los actos que declaran la insubsistencia de funcionarios que ocupan
en provisionalidad cargos de carrera, es claro e incuestionable el precedente
constitucional que establece que cuando éstos son desvinculados de las
entidades sin motivación, es posible acudir a la acción de tutela con el fin de
proteger y corregir dicha vulneración en virtud del derecho fundamental al
debido proceso y el derecho a la defensa”. Sobre el particular, se pueden consultar
entre muchas otras, las sentencias T-610 de 2003 (MP Alfredo Beltrán Sierra),
T-1240 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil) y T-221 de 2014 (MP María Victoria
Calle Correa).
[65] MP Rodrigo
Escobar Gil.
[66] Folios
31 al 36.
[67] En
términos de la peticionaria: “Es de relevancia, que como madre cabeza de
familia, respondo por todas las obligaciones y gastos de la manutención del
hogar conformado por mi núcleo familiar, cuyos gastos comprenden pago de canon
de arrendamiento, matrícula escolar de colegio con atención especial, pago de
servicios públicos, alimentación, medicamentos, transporte, atención médica
permanente puesto dado (sic) la condición de una hija en silla de ruedas como
consecuencia de la enfermedad declarada Esclerosis Múltiple EM, esta es una
persona en total dependencia, lo que obliga a tener una ayuda de carácter
permanente (auxiliar de enfermera) para todas sus actividades como son traslado
en su movilidad para ir al baño, auxiliarla alimentarse (sic), dada su
condición de inamovilidad (sic). Así como también del cuidado especial que
requiere mi hijo menor Luis Guillermo, afectado con síndrome de down” (folios
12, 13, 37 y 38). En el expediente, existe constancia del pago de un
canon de arrendamiento el día dieciséis (16) de marzo de dos mil dieciséis
(2016) a favor de la inmobiliaria Araujo y Segovia por parte de la arrendataria
Patricia Eugenia Jiménez Massa dentro del contrato No. 13859, por valor de un
millón ochocientos setenta y nueve mil ochocientos tres pesos ($1.879.803)
(folio 42).
[68]
Folio 382 y folios 19 y 20 del cuaderno de Revisión.
[69] Constitución
Política, artículo 2. “Son fines
esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares”.
[70]
Constitución Política, artículo 13. “Todas las personas nacen libres e iguales
ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán
de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación
por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas
que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia
de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan”. De esta norma se deriva directamente una obligación de contenido
positivo y aplicación inmediata consistente en adoptar todas las medidas que
sean necesarias para lograr una igualdad real y material de trato, condiciones,
protección y oportunidades entre los asociados, no simplemente en términos
formales o jurídicos.
[71]
Constitución Política, artículo 47. “El Estado adelantará una política de
previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que
requieran”. Esta
norma contiene un derecho a favor de las personas en situación de discapacidad,
el cual a su vez se convierte en una obligación clara y expresa por parte del
Estado, consistente en propender por la inclusión social de este grupo de la
población y garantizar la igualdad de oportunidades y el trato más favorable.
[72]
Constitución Política, artículo 54. “Es obligación del Estado y de los
empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo
requieran. El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en
edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde
con sus condiciones de salud”. Este artículo dispone de una
protección especial en materia laboral y señala que es obligación del
Estado propiciar la ubicación de las personas en edad de trabajar y garantizar
a los sujetos en condición de discapacidad, el derecho a un trabajo acorde con
su estado de salud, esto es, las condiciones necesarias para la materialización
de un proyecto de vida.
[73] Entre los tratados internacionales que se
han ocupado del tema cabe mencionar, comenzando por los emanados de la
Organización de las Naciones Unidas, la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas,
el trece (13) de diciembre de dos mil seis (2006), la Declaración de los
Derechos del Retrasado Mental (1971), la Declaración de los Derechos de los
Impedidos (1975), la Declaración de las personas con limitación (1983)  y las
Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las Personas con
Discapacidad (de carácter no vinculante, adoptada en 1993). El Convenio 159 de
la OIT, la Recomendación 168 de la OIT de 1983, la Declaración de Sund Berg de
Torremolinos (Unesco 1981).  Además
de los anteriores instrumentos, específicamente dirigidos a la población en
condición de discapacidad, la Corte ha identificado otros tratados
multilaterales que protegen también, aunque de manera global y menos directa,
los derechos de ese grupo especial de personas. Entre estos, deben destacarse
la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de
Derechos Sociales, Económicos y Culturales suscritos ambos en 1966,  el Protocolo de San Salvador, adicional a la
Convención sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales adoptado por la Asamblea General de la OEA el
diecisiete (17) de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988), la Convención contra la Tortura y otros
Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de 1984, así como los
instrumentos relativos a la eliminación de distintas formas de discriminación.
[74] Se
destacan, la Ley Estatutaria de los Derechos de las Personas en condición de
Discapacidad
(Ley 1618 de 2013), la Ley 361 de 1997, “Por la cual se
establecen mecanismos de integración social de las personas en situación de
discapacidad  y se dictan otras disposiciones” adicionada por la Ley 1287 de
2009 y el Decreto Reglamentario 1538 de 2005, “Por el cual se reglamenta
parcialmente la Ley 361 de 1997”.
[75]
“Por el cual se dictan las normas del régimen específico de carrera
administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se expiden otras
disposiciones en materia de administración de personal”.
[76]
“Por medio de la cual se reglamenta la carrera administrativa especial en la
Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen la
gerencia pública”.
[77] Folio
18.
[78] Las
consideraciones que se expondrán en las siguientes líneas fueron ampliamente
desarrolladas en la sentencia T-729 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). Las
mismas fueron más adelante reiteradas en la sentencia T-221 de 2014 (MP María
Victoria Calle Correa) en los siguientes términos: “De acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 266 de la Constitución Política modificado por el artículo 15
del acto legislativo 01 de 2003 “Por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional y se dictan otras disposiciones”, la Registraduría Nacional del
Estado Civil tiene un régimen especial de carrera administrativa: “El
Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los Presidentes de la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado,
mediante concurso de méritos organizado según la ley. […] La Registraduría
Nacional estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una
carrera administrativa especial a la cual se ingresará exclusivamente por
concurso de méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las
necesidades del servicio. En todo caso, los cargos de responsabilidad
administrativa o electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley.”
Esta Corporación en la sentencia T-729 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva)
hizo referencia a los aspectos específicos del régimen especial de la
Registraduría con base en lo reseñado por la Sala Plena de la Corte en
sentencia C-230A de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil)”.
[79] Constitución Política, artículo 125. “Los empleos en
los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y
los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento
no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por
concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los
mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije
la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. El retiro se
hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por
violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la
Constitución o la ley. En ningún caso la filiación política de los ciudadanos
podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o
remoción. Parágrafo. Adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2003. Los
períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de
elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o
elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su
titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido”.
[80] La
carrera administrativa fundada en el mérito ha sido el mecanismo general y
preferente de acceso al servicio público. Se ha dicho que se trata de la
respuesta desde el derecho al carácter nocivo de prácticas clientelistas en la
conformación de la burocracia estatal, contrarias tanto a una concepción
equitativa del ingreso a los cargos públicos, como a la necesidad imperativa de
contar con un cuerpo de funcionarios eficiente, de naturaleza eminentemente
técnica y, por ello, aptos para cumplir con las finalidades del Estado. La jurisprudencia
de la Corte ha identificado tres (3) categorías de sistemas de carrera.  La
primera es la general u ordinaria, que se aplica de forma preferente para las
instituciones del Estado y tiene dentro de sus características particulares la
administración y vigilancia por parte de la Comisión Nacional del Servicio
Civil (Art. 130 C.P.).  La segunda la conforman los sistemas especiales de
carrera administrativa, en los cuales la Constitución establece, de forma
expresa, que determinadas instituciones del Estado cuentan con un sistema de
carrera particular, como es el caso de la carrera de las Fuerzas Militares
(Art. 217 C.P.), la de la Policía Nacional (Art. 218 inciso 3 C.P.), la de la
Fiscalía General de la Nación (Art. 253 C.P.), la de la Rama Judicial (Art.
256-1 C.P.), la de la Registraduría Nacional del Estado Civil (Art. 266 inciso
3 C.P.), la de la Contraloría General de la República (Art. 268-10 C.P.), la de
la Procuraduría General de la Nación (Art. 279 C.P.), así como el régimen de
las universidades estatales (Art. 69 C.P.). La tercera categoría está integrada
por los sistemas especiales de carrera de raigambre legal.  Estas modalidades
de ingreso al servicio público han sido sometidas a un escrutinio estricto por
parte de la jurisprudencia constitucional, la cual ha identificado los
requisitos particulares que deben cumplir para su compatibilidad con la Carta
Política.  Sobre
el particular, ver la sentencia C-553 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
En la sentencia T-729 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) se sostuvo que: “La
carrera administrativa es un mecanismo que surge en la concepción de democracia
participativa y pluralista que caracteriza la Carta Política de 1991, y que se
materializa mediante el principio de igualdad en el acceso a los cargos
públicos; es decir, mediante la posibilidad de que todo ciudadano pueda
postularse para un cargo público, y que su ingreso depende exclusivamente del
mérito lo que, además, redunda en la adecuada prestación de los servicios a
cargo del Estado y en el cumplimiento de los principios de igualdad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben caracterizar la
acción del Estado en todos sus niveles (Art. 209, C.P.). Como contrapartida
necesaria del ingreso a la función pública basado en el mérito, la carrera
supone un nivel especial de estabilidad para los funcionarios que ingresan a un
cargo tras la superación de un concurso público y abierto de méritos. Así, el
artículo 125 -citado- determina como causales específicas la “calificación no
satisfactoria en el empleo”, “la violación al régimen disciplinario”, y deja
abierta la posibilidad de creación de nuevas causales a la Constitución y la
Ley”.
[81]
Constitución Política, artículo 130. “Habrá una
Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y
vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las
que tengan carácter especial”.
[82] Frente
a los regímenes especiales, la Corte ha sido expresa en afirmar que, a pesar de
tener raigambre constitucional, la interpretación armónica del ordenamiento
superior obliga a sostener que tales sistemas, como sucede con el régimen
general, tienen carácter excepcional y están gobernados por los principios de
igualdad, mérito y estabilidad. Ello en la medida que solo a partir de la
sujeción a tales criterios es que los sistemas especiales de carrera de índole
constitucional (i) protegen los derechos y garantías constitucionales de
aspirantes y servidores públicos; y (ii) cumplen los fines estatales de
transparencia y eficacia comprometidos en los mecanismos de ingreso al servicio
público. Sobre el particular, ver la sentencia C-553 de 2010 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva). A propósito de la materia, en aquella oportunidad se concluyó lo
siguiente: “La Corte reafirma su jurisprudencia en el sentido que la carrera
administrativa es un elemento axial del ordenamiento constitucional, en tanto
provee el método que mejor protege los principios del mérito, la transparencia,
la eficacia y la igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos del
Estado, condiciones todas estas vinculadas con la vigencia del principio
democrático.  Es por ello que el sistema de carrera administrativa tiene
carácter general y preferente para la vinculación de los servidores estatales,
de modo tal que los regímenes especiales de rango constitucional y específicos
de origen legal, son de aplicación excepcional y también se encuentran
cobijados por la vigencia de los principios superiores antes citados”.
[83]
“Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras
disposiciones”.
[84] Para
el tema que ocupa la Sala es importante mantener presentes algunos aspectos
históricos y jurídicos del régimen de carrera (o los regímenes de carrera) de
la entidad. La carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado
Civil ha tenido una evolución histórica particular, signada por el tránsito a
la actual Constitución Política y, en especial, a las reformas que  introdujo el
Acto Legislativo 01 de 2003 sobre Reforma Política. En principio, la
carrera de la entidad preveía el ingreso a determinados cargos –como el de
Delegado Departamental- con base en el criterio de filiación política en
consideración al ambiente político bipartidista de la época. En un escenario de
esta naturaleza, se entendía que el nombramiento de funcionarios de partido
político opuesto al del Registrador Nacional del Estado Civil constituía una
garantía de transparencia e imparcialidad en el desempeño de las funciones
electorales. La Constitución de 1991 trajo consigo una visión participativa y
pluralista del Estado que implicó que la concepción anterior fuera reemplazada
por una en la que se reconociera y valorara la existencia de distintos grupos
sociales y de intereses políticos. Con esta nueva visión, la
filiación política ya no constituía una garantía de imparcialidad, sino una
restricción de acceso a los cargos públicos. En esta línea, fue proferido el
Decreto 1014 de 2000, mediante el cual se configuró un nuevo régimen para la
Registraduría Nacional del Estado Civil. La importancia de la carrera fue
destacada en diversas disposiciones de ese instrumento normativo. Así, en el
artículo 2 (inciso 3) se estableció que el ingreso a la carrera especial del
organismo estaría guiado exclusivamente por el mérito, y no por motivos de
filiación política o de otra índole.  En el artículo 3  ibídem, se
determinó como regla general la pertenencia a la carrera especial de los cargos
de la entidad, y se establecieron excepciones taxativas, entre las cuales se
incluyó el cargo de Delegado Departamental, entre aquellos de libre
nombramiento y remoción. Posteriormente, el Congreso de la República, actuando
como constituyente derivado, profirió el Acto Legislativo 01 de 2003, por medio
del cual modificó el artículo 266 superior (entre otras determinaciones). Este
tema fue ampliamente desarrollado en la sentencia T-729 de 2010 (MP
Luis Ernesto Vargas Silva).
[85] El
análisis ha partido de las normas dictadas por el Gobierno Nacional en uso de
facultades extraordinarias y bajo la vigencia de la Constitución de 1886, que
previeron las reglas para la carrera administrativa específica de la RNEC
fijando tanto un régimen de concurso público como un grupo de cargos de libre
nombramiento y remoción.  De manera general, la Corte encontró que ese modelo
se ajustaba a los cánones constitucionales actuales, pues cumplía con las
condiciones para que, de manera excepcional, el legislador dispusiera  sistemas
específicos de carrera.  No obstante, condicionó la validez de las normas
dictadas en el periodo preconstitucional a la sujeción de unos requisitos lo
que incluso generó que algunas de ellas fueran declaradas inexequibles. En la sentencia
C-011 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara), se examinó la exequibilidad de
algunos apartes de los artículos 46 y 48 del Decreto 3492 de 1986, “Por el cual
se expiden normas sobre la Carrera de la Registraduría Nacional del Estado
Civil y se dictan otras disposiciones”, que disponían la preferencia de los
servidores de la RNEC dentro de los concursos de ascenso en la carrera
administrativa, previsiones  que fueron demandadas en razón de que, a juicio de
los accionantes, impedían el acceso al servicio público de los ciudadanos que
no pertenecieran a dicha carrera, lo que constituía un trato discriminatorio
injustificado. En aquella ocasión, la Corte reafirmó la legitimidad
constitucional del sistema específico de carrera de la RNEC, condicionada al cumplimiento
de los principios fundantes de mérito, igualdad y estabilidad propios del
ingreso al servicio público.  Sobre el particular, señaló que “… es procedente
mantener los principios y demás derechos de los funcionarios de carrera de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, toda vez que por ostentar dicha
calidad por haber cumplido con los requisitos y demás condiciones fijados por
la ley para determinar sus méritos se encuentran amparados por los preceptos
que garantizan su estabilidad y permanencia en el servicio, así como su ascenso
a empleos vacantes de categoría superior. || Adicionalmente, se resalta que el
sistema de carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado
Civil, tiene como principios rectores la eficiencia del servicio público, la
igualdad de oportunidades para acceder a ésta, la estabilidad en los empleos y
el “mérito como presupuesto indispensable para ingresar y ascender dentro de la
carrera administrativa”; con lo cual se vislumbra entonces, que en nada se
aparta la disposición demandada, del contexto de las normas de la Carta
Política, y concretamente del artículo 125 de la misma”. Un nuevo estudio fue
adelantado por la Corte en la sentencia C-552 de 1996 (MP José Gregorio
Hernández Galindo). Allí se revisó la constitucionalidad de algunos apartados
del artículo 6 del Decreto 3492 de 1986 que definían como de libre nombramiento
y remoción un grupo de cargos, entre ellos el de Delegado Departamental. La
Sala Plena consideró en esa oportunidad que el legislador extraordinario estaba
facultado para disponer cargos de esa naturaleza, siempre y cuando se constara
en cada caso particular que las funciones del empleo estaban relacionadas con
el direccionamiento institucional o exigían un grado particular de confianza en
el servidor, inasible por el mecanismo ordinario de concurso público.  En
sentido literal se indicó lo siguiente: “Por el contrario, los cargos previstos
en los literales h) e i) del artículo impugnado -Delegado del Registrador
Nacional del Estado Civil, Registrador Distrital y Registrador Especial- no
pueden ser de carrera, ya que las funciones a ellos asignadas por la
legislación electoral exigen un alto grado de confianza, de identificación con
las políticas y directrices del Registrador Nacional y de adopción de
decisiones en el ámbito de sus competencias. || Tales empleos corresponden al
ejercicio de funciones en cuyo desarrollo está comprometido el derrotero de la
institución, como resulta de lo previsto en el Código Nacional Electoral. Este
encomienda a los Delegados del Registrador Nacional, entre otras, la
responsabilidad de vigilar las elecciones, lo mismo que las de preparar las
cédulas de ciudadanía y las tarjetas de identidad, nombrar registradores del
Estado Civil y empleados de la Circunscripción Electoral, investigar las
actuaciones y conductas administrativas de los empleados subalternos, resolver
sobre recursos y absolver consultas en materia electoral, atribuciones todas
ellas que implican un amplio margen de decisión y manejo, bajo la coordinación
del Registrador Nacional, siendo por ello natural que éste goce de facultad
para escoger y separar libremente a los expresados funcionarios, quienes
requieren de su confianza”.
[86] Gaceta
del Congreso 558/08, página 5. También puede consultarse la sentencia C-553 de
2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[87] Constitución Política, artículo 266. Modificado por el artículo 15 del Acto Legislativo 01 de
2003. El nuevo texto es el siguiente: “El Registrador Nacional del Estado
Civil será escogido por los Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de méritos
organizado según la ley. Su período será de cuatro (4) años, deberá reunir las
mismas calidades que exige la Constitución Política para ser Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en
partidos o movimientos políticos dentro del año inmediatamente anterior a su
elección. Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que establezca
la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro
civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en
nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga. La Registraduría
Nacional estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una
carrera administrativa especial a la cual se ingresará exclusivamente por
concurso de méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las
necesidades del servicio. En todo caso, los cargos de responsabilidad
administrativa o electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley. Parágrafo transitorio. El período de los actuales miembros
del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá
hasta el año 2006. La siguiente elección de unos y otro se hará de conformidad
con lo dispuesto en el presente Acto Legislativo”. La expresión subrayada fue eliminada por el artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, “Por medio del cual se
adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se
dictan otras disposiciones”.
[88] Como
se indicó en la sentencia C-553 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva): “Del
análisis de los antecedentes legislativos de la Reforma Política para este
tópico en particular, la Corte encuentra que el propósito del constituyente
derivado fue separar a la RNEC de toda influencia partidista o de militancia
política en la provisión de sus cargos, de modo que se lograra una conformación
eminentemente técnica de la entidad, lo cual estaba necesariamente vinculado a
la obligatoriedad del concurso de méritos para todos sus cargos, incluso para
los de responsabilidad administrativa o electoral, respecto de los cuales se
establecía una fórmula mixta, fundada en el ingreso por concurso de méritos y
la posibilidad de libre remoción.  Todo ello con el fin de asegurar la transparencia
en el proceso de selección y, por ende, la imparcialidad de tales autoridades
de la organización electoral”.
[89] MP
Rodrigo Escobar Gil; AV. Jaime Araujo Rentería.
[90] Artículos 10 y 102 y algunos apartes de los artículos
12, 26, 32, 40, 47, 75, 79, 85, 101, 102, 149 y 157 del Decreto 2241 de 1986,
“Por el cual se adopta el Código Electoral”.
[91] Sobre
este punto, se expresó lo siguiente: “La Corte, a partir del análisis de las
normas superiores que regulan el ingreso al servicio público, concluyó que el
sistema de carrera administrativa es el instrumento idóneo para cumplir con el
deber de preservación de la imparcialidad y el carácter técnico de la RNEC.  En
efecto, el factor dirimente para la provisión de los empleos es la evaluación
del mérito de los aspirantes, criterio que, como se explicó en el fundamento
jurídico 5, tiene naturaleza estrictamente objetiva.  Por lo tanto, el sistema
de carrera basado en el mérito es la regla general y preferente para la
provisión de los empleos de la RNEC, en tanto garantiza en mejor y mayor medida
posible las cualidades y atributos que en la democracia constitucional se
exigen de la organización electoral”.
[92] En
otras palabras, “el constituyente derivado ha fijado para los empleos de la
RNEC un régimen de vigencia estricta de la carrera administrativa fundado en la
evaluación del mérito de los aspirantes, dentro del cual se encuentra una regla
particular que obliga a que los cargos de responsabilidad administrativa o
electoral deban ser proveídos mediante concurso”.  Sentencia C-553 de 2010 (MP
Luis Ernesto Vargas Silva).
[93] En
la sentencia C-553 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) se efectuó la
siguiente conclusión de la materia: “En virtud de la Reforma Política
de 2003 se introdujeron estrictos requisitos en cuanto a la carrera
administrativa de la RNEC, los cuales gravitan alrededor del sometimiento de
sus cargos al sistema especial de carrera administrativa, de origen constitucional
a partir de la citada enmienda, cuyo ingreso será exclusivamente por concurso
de méritos, dispondrá reglas sobre retiro flexible de conformidad con las
necesidades del servicio y conferirá a los cargos de responsabilidad
administrativa o electoral el carácter de libre remoción.  Este modelo de
exigencia “reforzada” de la carrera administrativa, que cuenta entre sus
particularidades con un régimen “mixto” para los empleos que conlleven
responsabilidad administrativa o electoral, se explica en la necesidad,
evidenciada por el constituyente derivado, de despolitizar la RNEC a través de
instrumentos objetivos de selección de sus servidores, lo que permite la
configuración de una institución de índole técnica.  Así, de acuerdo con las
previsiones contenidas en el artículo 266 de la Carta, tales empleos hacen
parte de la carrera administrativa especial de la RNEC, puesto que su ingreso
se realiza a través de concurso público de méritos.  No obstante, se permite
que el retiro de los mismos pueda hacerse bajo la libre remoción, asunto que
tiene reserva material de ley, en los términos de la misma norma
constitucional”.
[94] En la sentencia T-729 de 2010 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva), se señaló que lo que determina si un cargo es de carrera
es la definición de su “naturaleza por la Constitución o la ley
-excepcionalmente, por autoridades administrativas-, y no el tipo de
nombramiento de la persona que ocupa el cargo”.
[95] En ese sentido,
la Sala ordenó adelantar los concursos para diversos cargos de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, pero aclaró que esa obligación no restringía la
facultad del nominador para efectuar nombramientos en provisionalidad, durante
el trámite del concurso.
[96] Por
la importancia de estas consideraciones se transcriben in extenso los
apartes pertinentes: “Ahora bien, el artículo 266 de la Constitución
adicionalmente indica que “los cargos de responsabilidad administrativa o
electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley”, de donde surge
que se trata de cargos que pertenecen a la carrera administrativa especial “a
la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos especial”, pues,
tratándose de ellos, el Constituyente sólo aludió a la libre remoción, pero no
al libre nombramiento. En otros términos, respecto de los cargos de
responsabilidad administrativa o electoral el régimen especial
constitucionalmente previsto para la Registraduría Nacional del Estado Civil
combina el ingreso mediante concurso de méritos y la libre remoción. La libre
remoción es garantía de la confianza que el Registrador Nacional deposite en
quienes, habiendo ingresado en virtud del concurso de méritos, desempeñen los
cargos de mayor responsabilidad y, de acuerdo con la Constitución, es
competencia del legislador precisar cuáles son esos cargos de responsabilidad
administrativa o electoral que, aun cuando pertenecen a la carrera, quedan
sujetos a la libre remoción, dado que ésta procede de conformidad con la ley.
Desde luego, para la regulación de la carrera administrativa especial de la
Registraduría el legislador está asistido por su potestad de configuración y,
dentro de los parámetros constitucionalmente dispuestos y en atención a la
naturaleza, a las funciones propias de la Registraduría y a sus fines
institucionales, el legislador, conforme lo disponen los artículos 125 y 266 de
la Carta, debe clasificar con carácter general los cargos como de carrera,
definir los que corresponden a cargos de responsabilidad administrativa o
electoral y por excepción, si así lo considera necesario, determinar como de
libre nombramiento y remoción algunos empleos que naturalmente no impliquen
responsabilidad administrativa o electoral”.
[97] “Por
medio de la cual se reglamenta la carrera administrativa especial en la
Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen la
gerencia pública”. En su artículo 1 dispone: “Objeto
de la ley. La presente ley tiene por objeto la
regulación de la Carrera Administrativa Especial para los servidores públicos
de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mejorar la eficiencia de la
función pública a cargo de la Entidad, asegurando la atención y satisfacción de
los intereses generales de la comunidad”.
[98] Ley 1350 de 2009, artículo 6. “Los empleos
de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil tendrán
el carácter de empleos del Sistema de Carrera Especial de la Registraduría
Nacional, con excepción de los siguientes empleos de libre nombramiento y
remoción: a) Los cargos de responsabilidad
administrativa o electoral que conforme con su ejercicio comportan la adopción
de políticas o realización de funciones de dirección, conducción, asesoría y
orientación institucionales:
[…] Delegado Departamental”.
[99] MP
Luis Ernesto Vargas Silva. La demanda de constitucionalidad fue
presentada por el ciudadano Gerardo Nossa Montoya. En su criterio, las
expresiones acusadas, en tanto conferían a los cargos de Secretario General,
Delegado Departamental, Registrador Distrital y Registrador Especial el
carácter de libre nombramiento y remoción, violaban el artículo 266 de la
Constitución, que establece a la carrera administrativa como regla general para
el acceso a los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.  En
palabras literales: “Los apartes acusados violan el artículo 266 C.P.  Esto
debido a que, en su criterio, esta norma superior obliga a que todos los cargos
de la Registraduría Nacional del Estado Civil deben ser proveídos mediante el
sistema de carrera administrativa especial que para dicha institución prevé la
norma constitucional mencionada.  Como la disposición demandada permite que el
grupo de empleos allí previstos resulten excluidos de esa regla general, su
texto se opone a la Constitución. Señala que, conforme a las reglas fijadas por
la Corte en la sentencia C-230A/08 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), cargos de la
naturaleza prevista por las normas acusadas deben ser provistos mediante el
citado sistema, fundado en el concurso de méritos.  Por ende, la Ley acusada
contradice el carácter preferente de la carrera administrativa como modo de
ingreso al servicio del Estado”. A través del Auto 353 de 2010 se negó una
solicitud de nulidad presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil
contra la sentencia. Más adelante por medio de Auto 353A de 2010, la Sala Plena
de la Corte Constitucional resolvió negar una solicitud de aclaración a la
sentencia incoada por la misma entidad. En su criterio: “Aunque la peticionaria
denomina a su petición como “aclaración”, en realidad está dirigida a (i)
formular cuestionamientos sustantivos a los argumentos contenidos en la
decisión; y, especialmente, (ii) obtener de la Corte conceptos acerca de las
consecuencias de la sentencia frente a la interpretación y aplicabilidad de
diversas normas jurídicas relacionadas con el régimen de provisión de cargos y
permanencia en el empleo de la Registraduría Nacional del Estado Civil”.
[100] Al respecto, en la sentencia C-553 de 2010,
la Corte precisó que: “En
otras palabras, el constituyente derivado ha fijado para los empleos de la RNEC
un régimen de vigencia estricta de la carrera administrativa fundado en el
evaluación del mérito de los aspirantes, dentro del cual se encuentra una regla
particular que obliga a que los cargos de responsabilidad administrativa o
electoral deban ser proveídos mediante concurso.  Esta disposición
involucra per se una limitación concreta al legislador, quien
no está habilitado para fijar un sistema distinto al modelo mixto para el
ingreso a dichos cargos, como el de libre nombramiento y remoción. Así, se está
ante un ejercicio desbordado, y por ende inconstitucional, de la facultad
legislativa sobre la materia. Esto, por supuesto, al margen de la
posibilidad reconocida por la jurisprudencia constitucional, descrita en el
fundamento jurídico 15.2., consistente en que al interior del régimen de
empleos de la RNEC puedan fijarse, de manera excepcional, cargos de libre
nombramiento y remoción, que en todo caso no podrán cobijar los empleos de
responsabilidad administrativa o electoral, por expreso mandato constitucional.”
(resaltado fuera de texto).
Dentro de esta facultad de libre
configuración, empero, no se incluyen los cargos de responsabilidad
administrativa y electoral, dado que por expresa decisión del Constituyente son
de “libre remoción”.
[101] Las
referidas conclusiones fueron plasmadas en la sentencia T-729 de 2010 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva).
[102] Constitución Política, artículo 29. “El
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al
acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley
permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a
la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se
la haya declarado judicialmente culpable. quien sea sindicado tiene derecho a
la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio,
durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin
dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se
alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado
dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con
violación del debido proceso”.
[103] Sentencia
C-980 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En esta
oportunidad, la Sala Plena de la Corporación declaró la exequibilidad de los incisos
tercero y quinto del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, “Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002-Código Nacional de
Tránsito-, y se dictan otras disposiciones”.
[104] MP
Eduardo Cifuentes Muñoz; AV José Gregorio Hernández Galindo.
[105]
“Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la
Administración Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la
corrupción administrativa en Colombia”.
[106]
Sentencia SU-250 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero; SV Fabio Morón Díaz
y Susana Montes de Echeverri (conjuez). Allí, también se dijo lo
siguiente: “Y, porque también permite el control de la actividad administrativa
por parte de la opinión pública, como extensión del principio de publicidad del
artículo 209 de la C.P. En otras palabras, la comunidad tiene derecho a estar
informada, la sociedad  no es indiferente al conocimiento de las resoluciones
que le puedan interesar y por consiguiente para esa sociedad son importantes
los motivos que  originan una remoción; esta es una proyección del principio de
publicidad y es corolario del Estado democrático. La publicidad, que implica
motivación, es esencial en el ordenamiento colombiano. Esa necesidad de motivar
los actos (salvo excepciones expresamente consagradas), se integra a la
publicidad, entendida como lo contrario al secreto o reserva. Por eso el retiro
debe motivarse, porque si ello no ocurre materialmente no hay publicidad y se
viola por tanto el debido proceso”.
[107]
“Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo”.
[108] Esta
postura ha sido reiterada, entre muchas otras en las sentencias SU-250 de 1998
(MP Alejandro Martínez Caballero; SV Fabio Morón Díaz y Susana Montes de
Echeverri (conjuez), C-371 de 1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo), C-734
de 2000 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-064 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[109] MP
Alejandro Martínez Caballero; SV Fabio Morón Díaz y Susana Montes de Echeverri
(conjuez).
[110] Más adelante, en la sentencia C-371 de 1999
(MP José Gregorio Hernández Galindo) tras analizarse la constitucionalidad
(parcial) de los artículos 35 y 76 del Código
Contencioso Administrativo de la época (Decreto Extraordinario 01 de 1984), la
Sala Plena señaló que si “el servidor público responde tanto por
infringir la Constitución y las leyes como por exceso o defecto en el desempeño
de su actividad (art. 6 C.P.), todo lo cual significa que en sus decisiones no
puede verse reflejado su capricho o su deseo sino la realización de los valores
jurídicos que el sistema ha señalado con antelación, es apenas una consecuencia
lógica la de que esté obligado a exponer de manera exacta cuál es el fundamento
jurídico y fáctico de sus  resoluciones. Estas quedan sometidas al escrutinio
posterior de los jueces, en defensa de los administrados y como prenda del
efectivo imperio del Derecho en el seno de la sociedad”. Y Agregó: [...] Todos
los actos administrativos que no sean expresamente excluidos por norma legal
deben ser motivados, al menos sumariamente, por lo cual no se entiende que
puedan existir actos de tal naturaleza sin motivación alguna. Y, si los
hubiere, carecen de validez, según declaración que en cada evento hará la
autoridad judicial competente, sin perjuicio de la sanción aplicable al
funcionario, precisamente en los términos de la disposición examinada”.
[111] Sentencia
C-553 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[112] Esta
postura fue adoptada por la Sala Quinta de Revisión en la sentencia T-1240
de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil). En esta providencia se decidió el caso de una
Inspectora de Policía del Municipio de Rio Sucio, Caldas, quien se desempeñaba
en provisionalidad en un cargo de carrera administrativa y fue desvinculada sin
motivación alguna y en la misma resolución
se decidió nombrar en el cargo, en provisionalidad y mientras se efectuaba la
respectiva convocatoria a concurso a otra ciudadana. La Sala decidió que
para su petición de reintegro existía un medio de defensa alternativo, sin
embargo se sostuvo que cuando sin motivación alguna se producía la
desvinculación del servicio de una persona que ocupa en provisionalidad un
cargo de carrera, podía plantearse una pretensión constitucional autónoma,
orientada, no a obtener el reintegro, sino la motivación del acto de retiro.
[113] La jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre este punto se remonta a la sentencia SU-250 de 1998 (MP
Alejandro Martínez Caballero; SV Fabio Morón Díaz y Susana Montes de Echeverri
(conjuez) en la cual la Sala Plena indicó que debía motivarse la desvinculación
de una notaría que ocupaba en interinidad un puesto de carrera so pena de
vulnerarse su derecho al debido proceso. Después de ella se han dictado, entre
otras, las siguientes sentencias que han confirmado esa línea jurisprudencial:
T-800 de 1998 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-884 de 2002 (MP Clara Inés Vargas
Hernández), T-610 de 2003 (MP Alfredo Beltrán Sierra), T-752 de 2003 (MP Clara
Inés Vargas Hernández), T-597 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-951
de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1206 de 2004 (MP Jaime Araújo
Rentería), T-1240 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-161 de 2005 (MP Marco
Gerardo Monroy Cabra), T-031 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-123 de 2005
(MP Álvaro Tafur Galvis), T-132 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-222
de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-374 de 2005, (MP Álvaro Tafur
Galvis), T-392 de 2005 (MP Alfredo Beltrán Sierra), T-660 de 2005 (MP Jaime
Córdoba Triviño), T-696 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-1248 de
2005 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-070 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra),
T-024 de 2006 (MP Alfredo Beltrán Sierra), T-222 de 2006 (MP Clara Inés Vargas
Hernández), T-254 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-132 de 2007 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), T-464 de 2007 (MP Nilson Pinilla Pinilla),
T-838 de 2007 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-857 de 2007 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto), T-007 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-157 de
2008 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-308 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra
Porto), T-356 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-1256 de 2008 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa), T-829 de 2008 (MP Mauricio González Cuervo),
T-109 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez (e); AV Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), T-729 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), SU-917 de 2010 (MP
Jorge Iván Palacio Palacio; SPV Nilson Pinilla Pinilla), T-641 de 2011 (MP
Mauricio González Cuervo), T-326 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa),
T-221 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa), T-437 de 2015 (Myriam Ávila
Roldan (e), T-360 de 2015 (MP Mauricio González Cuervo), T-203 de 2015 (MP
Gloria Stella Ortiz Delgado). Como se deduce de este listado, la posición
jurisprudencial acerca de la necesidad de motivar las declaraciones de
desvinculación del servicio incluidas las declaratorias de insubsistencia de las
personas nombradas en cargos de carrera incluso en provisionalidad como
garantía efectiva del debido proceso es compartida por todas las Salas de
Revisión.
[114] En
esa dirección, la Corte Constitucional ha sostenido que el respeto por el
precedente es un mandato derivado del principio de igualdad en la esfera de la
interpretación y aplicación de la ley, y contribuye a la eficacia de diversos
principios constitucionales como la seguridad jurídica, la confianza legítima,
la buena fe y la unidad del sistema, pues la disciplina en la aplicación del
precedente permite dotar de cierta previsibilidad las actuaciones de los jueces
y avanzar en la unificación de la interpretación de las normas jurídicas,
aspecto que se hace más relevante en la jurisdicción constitucional, dada la
característica de indeterminación de las cláusulas que consagran los derechos
fundamentales. El precedente cumple también un papel esencial en la
argumentación judicial, pues es un imperativo del razonamiento práctico dar
igual trato a situaciones iguales si no median trascendentales razones para no
hacerlo, lo que se traduce en reglas de “carga” y “descarga” argumentativa:
así, quien sigue el precedente sustenta su fallo en los ya citados principios
constitucionales así como en la racionalidad de la práctica judicial vigente,
lo que supone una descarga en su argumentación; por el contrario, el juez que
considere prudente (o necesario) variar el camino trazado por vía de
precedentes deberá asumir cargas especiales de argumentación de tal manera que
demuestre no sólo la superioridad jurídica de la nueva posición, sino la razón
por la cual ésta justifica desde el punto de vista constitucional una
restricción de los principios superiores. Sobre el particular puede consultarse
la sentencia T-183 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa). En esta
oportunidad, la Sala Primera de Revisión protegió los derechos fundamentales a
la seguridad social y al mínimo vital de un ciudadano ante la negativa de un
fondo de pensiones de proceder a liquidar la indexación de su primera mesada
pensional en claro detrimento del precedente constitucional en la materia.
[115] MP.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[116] Precisando,
en todo caso, que había una lista de elegibles vigente de 43 personas para 64
empleos.
[117] MP
Luis Ernesto Vargas Silva.
[118]
“Por medio de la cual se reglamenta la carrera administrativa especial en la
Registraduría Nacional del Estado Civil, y se dictan normas que regulen la
gerencia pública”.
[119] Folios
22 y 23.
[120] Folio
18.
[121] Constitución Política, artículo 83. “Las actuaciones de los particulares y de las
autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual
se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. En este
sentido, las afirmaciones efectuadas por la ciudadana Patricia Eugenia Jiménez
Massa se encuentran amparadas por la presunción constitucional de buena fe y
únicamente podrán ser desvirtuadas por los funcionarios competentes de la
Registraduría Nacional del Estado Civil con base en pruebas fehacientes,
circunstancia que no se evidenció en esta oportunidad.
[122] Sentencia
C-371 de 1999 (MP
José Gregorio Hernández Galindo), previamente analizada.
[123] Sentencia
T-1256 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En esta ocasión, la Sala
Segunda de Revisión constató que aunque la desvinculación del actor del Consejo
de Estado había sido inmotivada, en el caso concreto no se cumplían con
las condiciones de la jurisprudencia constitucional para que procediera la
acción de tutela.
[124]
Sentencia SU-250 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero; SV Fabio Morón Díaz
y Susana Montes de Echeverri (conjuez), previamente analizada.
[125] Así
se sostuvo en la sentencia C-734 de 2000 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), al
indicar: “[...] La discrecionalidad absoluta entendida como la posibilidad de
adoptar decisiones administrativas sin que exista una razón justificada para
ello, puede confundirse con la arbitrariedad y no es de recibo en el panorama
del derecho contemporáneo. La discrecionalidad relativa, en cambio, ajena a la
noción del capricho del funcionario, le permite a éste apreciar las circunstancias
de hecho y las de oportunidad y conveniencia que rodean la toma de la decisión,
concediéndole la posibilidad de actuar o de no hacerlo, o de escoger el
contenido de su determinación, siempre dentro de las finalidades generales
inherentes a la función pública y las particulares implícitas en la norma que
autoriza la decisión discrecional”. En esta ocasión, la Corte declaró exequible
el artículo 26 del Decreto Ley 2400 de 1968, “Por el cual se modifican las
normas que regulan la administración de personal civil y se dictan otras
disposiciones”.
[126] MP
Alejandro Martínez Caballero; SV Fabio Morón Díaz y Susana Montes de Echeverri
(conjuez), previamente analizada.
[127] Sobre
el particular consultar el pie de página 112.
[128] En
la sentencia T-1159 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), la Sala Sexta de
Revisión hizo referencia a las razones jurídicas por las cuales la acción de
tutela no es en principio procedente para solicitar el reintegro de un
funcionario público a propósito de la desvinculación de una ciudadana de la
Fiscalía General de la Nación mediante un acto administrativo inmotivado. Así
se indicó lo siguiente: “Como regla general, no
procede ni el cuestionamiento de la validez de un acto administrativo de
vinculación ni el reintegro a través de tutela de una persona desvinculada de
la administración. El fundamento de dicha posición radica en la
necesidad de mantener en orden las competencias jurisdiccionales y de evitar la
intromisión del juez de tutela en la órbita de decisión del juez ordinario.
Además de que la tutela no es, en términos generales, el medio judicial para
anular la validez del acto administrativo de desvinculación, esta acción
constitucional tampoco procede para obtener el reintegro del servidor del
Estado desvinculado por un acto administrativo. En la Sentencia SU-250 de 1998
se sostuvo que “la tutela no puede llegar hasta el extremo de ser el
instrumento para garantizar el reintegro de todas las personas retiradas de un
cargo”. La misma tesis fue objeto de reiteración en la Sentencia T-756 de 1998,
en donde se señaló que la acción procedente para obtener el reintegro del
servidor del Estado es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin
embargo, en el último fallo citado, la Corte Constitucional admitió que sólo
por excepción procedería la tutela como mecanismo transitorio, si se comprobaba
la existencia de un perjuicio irremediable”.
[129] Sobre
el particular pueden consultarse entre muchas otras, las sentencias T-800
de 1998 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-884 de 2002 (MP Clara Inés Vargas
Hernández), T-752 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-016
de 2008 (MP Mauricio González Cuervo), T-205 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio), T-326 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa).
[130] Folio
5.
[131] MP
Clara Inés Vargas Hernández; SPV Jaime Araujo Rentería. En esta ocasión, la
Sala Plena analizó la situación de varias accionantes que consideraban
vulnerados sus derechos fundamentales y los de sus hijos, ante la decisión de
Telecom; empresa donde laboraban, de retirarlas del servicio a pesar de
encontrarse amparadas por una especial protección como madres cabeza de
familia.
[132] Para tener dicha condición es presupuesto
indispensable: “(i) Que se tenga a cargo la responsabilidad de hijos menores o
de otras personas incapacitadas para trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea
de carácter permanente; (iii) no sólo la ausencia permanente o abandono del
hogar por parte de la pareja, sino que aquélla se sustraiga del cumplimiento de
sus obligaciones como padre; (iv) o bien que la pareja no asuma la
responsabilidad que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente
poderoso como la incapacidad física, sensorial, síquica o mental o, como es
obvio, la muerte; (v) por último, que haya una deficiencia sustancial de ayuda
de los demás miembros de la familia, lo cual significa la responsabilidad
solitaria de la madre para sostener el hogar”.
[133] De
acuerdo con la información que obra en el expediente, tanto Paola Patricia del
Rio Jiménez como Luis Felipe del Rio Jiménez son hijos de la señora Patricia
Eugenia Jiménez Massa y del señor Antonio Guillermo del Rio Cabarcas. Por su
parte, el joven Luis Guillermo Díaz Jiménez es hijo de la señora Patricia
Eugenia y del señor Luis Guillermo Díaz Gordillo (folios 47 al 49).
[134]
Mediante escritura pública No. 1128 del seis (6) de abril de dos mil nueve
(2009) protocolizada ante la Notaría Segunda de Cartagena, se produjo la
cesación de efectos civiles (divorcio) y liquidación y disolución de la
sociedad conyugal entre Patricia Eugenia Jiménez Massa y Luis Guillermo Díaz
Gordillo por mutuo consentimiento (folios 18 y 19 del cuaderno de impugnación).
[135]
Dentro de las pruebas aportadas al expediente de tutela se encuentra copia de
los diplomas expedidos por la Universidad Latina de Panamá el treinta (30) de
abril de dos mil dieciséis (2016) donde consta que el joven Luis Felipe del Rio
Jiménez, hijo de la accionante y padre del menor Simón del Rio Handke le fue
conferido el título de especialista en Alta Gerencia y de maestría en
Administración de Negocios con énfasis en Banca y Finanzas después de aprobar
los créditos y requisitos correspondientes durante los años dos mil catorce
(2014) y dos mil quince (2015) (folios 23 al 26 del cuaderno de Revisión).
[136] De
acuerdo con la información que reposa en el expediente, Simón del Rio Handke es
hijo de Paola Andrea Handke Fonseca y Luis Felipe del Rio Jiménez, este último
descendiente de la accionante (folio 51).
[137] MP
Jorge Iván Palacio Palacio (unánime).
[138] MP.
Luis Ernesto Vargas Silva.