T-253-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-253/94
JUEZ
DE TUTELA/PERJUICIO IRREMEDIABLE
Le corresponde únicamente al juez de tutela
determinar si una situación en particular puede enmarcarse dentro de los parámetros
que esta Corte ha definido para calificar el "perjuicio
irremediable". Será necesario evaluar si los hechos que se ponen en
conocimiento de la autoridad judicial son inminentes y graves, frente a lo cual
resultaría necesario adoptar una solución en forma urgente e impostergable.
LABORES AGRICOLAS-Desarrollo/DERECHO A LA PROPIEDAD-Vulneración /CREDITO
AGRARIO
Quienes se encuentren perjudicados por la acción o
la omisión de una autoridad pública, en eventos relacionados con las garantías
constitucionales al desarrollo de las labores agrícolas, podrán acudir a la
acción de tutela, únicamente si los hechos demuestran que se vulneró en forma
flagrante el derecho de propiedad de los interesados, y que esta situación
conlleva a atentar contra la vida, la dignidad o la igualdad de ellos. No es
posible considerar que los instrumentos jurídicos a los que se ha hecho
referencia deban ser calificados per se como un derecho constitucional
fundamental, pues ello equivaldría a que se pueden crear derechos fundamentales
de grupos específicos de personas.
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inexistencia/ACCION DE TUTELA-Improcedencia/MEDIO DE
DEFENSA JUDICIAL-Eficacia
Los
peticionarios cuentan con diversos mecanismos jurídicos que les permiten el
efectivo amparo de sus derechos. Por lo tanto, los hechos del presente caso no
implican una situación de perjuicio irremediable, pues no puede argumentarse la
inminencia de una situación y la consecuente urgencia de una orden judical de
amparo, cuando han pasado cuatro años desde la ocurrencia de los sucesos que se
analizan, y ninguno de los peticionarios se ha visto o ha demostrado
encontrarse en una situación que realmente pueda calificarse como grave e
impostergable.
REF.:
Expediente
No. T-27876
Peticionarios:
Juan
Angel Castillo, Rafael Ignacio Montañez, Braulio Romero Cárdenas, María Inés
Upegui de Martínez y Luis Antonio Rojas Rodríguez.
Procedencia:
Sala
de Familia del  Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio.
Magistrado
Ponente:
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Temas:
*El
objeto de la acción de tutela y el perjuicio irremediable.
*El
derecho de propiedad y su relación con el deber del Estado de promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, de
proteger la producción de alimentos y de permitir condiciones especiales de
crédito agropecuario.
Santafé
de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro
(1994)
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los
Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía
y Antonio Barrera Carbonell,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de tutela radicado bajo el número T-27876, adelantado por
Juan Angel Castillo, Rafael Ignacio Montañez, Braulio Romero Cárdenas, María
Inés Upegui de Martínez y Luis Antonio Rojas Rodríguez, en contra de la Caja de
Crédito Agrario, Industrial y Minero y el Instituto para la Reforma Agraria -
INCORA..
I.
ANTECEDENTES
Con
base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de
1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió
para efecto de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De
conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión
de la Corte entra a dictar sentencia de revisión.
1.
Solicitud
Los
peticionarios interpusieron, ante el Juzgado Promiscuo de Familia de San José
de Guaviare, acción de tutela en contra la Caja de Crédito Agrario, Industrial
y Minero y el Instituto para la Reforma Agraria, INCORA, con el fin de que se
les ampararan sus derechos fundamentales a la propiedad, al acceso progresivo a
la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, a la protección de la
producción de alimentos y a las especiales condiciones de crédito agropecuario,
consagrados en los artículos 58, 64, 65 y 66, respectivamente, de la
Constitución Política. La acción de tutela se interpuso como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2.
Hechos
Manifiestan
los accionantes que en el año 1989, el INCORA, a través de William Muñoz, los
reunió en la localidad de La Libertad, con el fin de proponerles la adquisición
de un crédito para comprar semillas de caucho. El crédito se hizo efectivo a
través de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, el cual estaba
avalado por el Fondo de Garantías del Plan Nacional de Rehabilitación-PNR y por
el INCORA. Para obtener dicho crédito cada uno de los demandantes firmó un
pagaré por cuatrocientos veinticinco mil pesos ($425.000,oo), "pero el
dinero nunca nos fue entregado, sino que se lo transfirieron a un tercero de
nombre JOSE MARIA CORDOBA, quien supuestamente era el encargado de suministrar
las semillas de caucho." Afirman los peticionarios que el señor Córdoba no
ha cumplido con la entrega de las semillas "causando graves perjuicios a
nuestras familias, lo que nos obligó a llevar denuncia penal en su contra, ante
el JUZGADO PROMISCUO TERRITORIAL".
Según
los interesados, desde el mes de marzo de 1989 han invertido una considerable
suma de dinero para pagar jornaleros, y preparar sus tierras para el cultivo de
las semillas de caucho, sufriendo así un perjuicio económico total que se puede
estimar en quinientos mil ($500.000,oo) pesos,  para cada uno de ellos. De
igual forma, señalan que "las autoridades acusadas, a pesar de las
múltiples peticiones que hemos formulado sobre el particular, no han adelantado
ninguna gestión que conduzca a hacer menos gravosa por la comunidad tan injusta
situación; por el contrario, su negligencia ha conducido a la suspensión de
créditos y programas, retención ilegal de títulos de propiedad y negación de
asistencia técnica".
Con
base en las anteriores consideraciones, estiman los demandantes que las
entidades acusadas han violado su derecho fundamental a la propiedad "ante
la imposibilidad de hacer transacciones económicas con nuestras fincas y a
obtener el crédito al que tenemos derecho por parte de las autoridades
bancarias, ya que no sólo fuimos estafadas por un particular con la
aquiescencia del INCORA, sino que estamos sufriendo graves consecuencias en
todos los órdenes por culpa de las referidas instituciones". Además,
sostienen que "se nos ha negado como trabajadores del agro, el acceso a la
propiedad agraria ya que no hemos podido adelantar el trámite de escrituras
públicas y por ende se nos ha cerrado toda posibilidad de crédito por parte de
entidad distinta a la Caja Agraria, que ha retenido ilegalmente los títulos
otorgados por el INCORA como sucede en el caso de MARIA INES UPEGUI y JUAN
ANGEL CASTILLO, quienes incluso han incumplido negocios ya celebrados por la
falta del referido documento".
3.
Pretensiones
Solicitan
los accionantes que se ordene al Instituto para la Reforma Agraria
"INCORA", la cancelación inmediata de las deudas por ellos asumidas
con la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero. Además reclaman que se
ordene al INCORA "el reconocimiento de una suma indemnizatoria equivalente
a los gastos que los accionantes hemos tenido que sufragar buscando una
solución a los problemas causados por su comprobada negligencia, más los
perjuicios ocasionados a nuestro patrimonio familiar". Finalmente
pretenden que se ordene a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero
"que suspenda inmediatamente toda restricción de crédito agropecuario a
los accionantes y el otorgamiento inmediato de los mismos, previo el lleno de
los requisitos normales que exija la entidad".
II.
ACTUACION PROCESAL
1.
Primera Instancia
Mediante
auto de fecha 7 de octubre de 1993, el Juzgado Promiscuo de Familia de San José
de Guaviare resolvió admitir la presente acción de tutela, y ordenó la práctica
y recolección de las pruebas que a continuación se relacionan:
-
Certificado de la Caja
Agraria, Sucursal San José de Guaviare (Octubre 7/93)
En
respuesta al oficio librado por el Juzgado Promiscuo de San José del Guaviare,
la Caja Agraria certificó que los señores Juan Angel Castillo, Braulio Romero
Cárdenas, María Inés Upegui, Luis Antonio Rojas y Rafael Ignacio Montañez,
fueron beneficiarios de créditos, cada uno de ellos por valor de cuatrocientos
veinticinco mil pesos ($425.000.oo), destinados a la siembra de caucho, bajo la
asistencia técnica del INCORA, "entidad ésta que al parecer se comprometió
a entregar la semilla a cada uno de los usuarios", según se lee en dicho
certificado.
De
igual forma se señaló que "en cuanto a lo relacionado con la no prestación
del servicio de crédito a estos usuarios, obedeció al cumplimiento de normas
internas de la entidad que contemplan cómo no puede hacerse acreedor a créditos
el usuario que registre cartera vencida con la misma, ya sea directa o
indirectamente".
Finalmente,
en el mencionado documento se afirmó que "los usuarios que poseen títulos
de propiedad de sus tierras, y que aparecen en este oficio, éstos se encuentran
en la Carpeta de crédito de cada uno de ellos, y podrá devolverse cuando los
mismos lo deseen, presentando ante esta Entidad el certificado de tradición y
libertad".
-   Oficio 3730 de 11 de octubre
de 1993, remitido por el Gerente Regional del INCORA del Meta
Afirmó
el Gerente Regional del INCORA (Sucursal Meta), que efectivamente el señor
William Muñoz, ex-funcionario de dicha entidad, fue encargado de proponer en la
región de San José del Guaviare la implementación del programa de siembra de
caucho. Sostiene además que los interesados en dicho programa estaban en
libertad de comprar las semillas de caucho a José María Córdoba, o a quien estimaran
conveniente. El nombre de dicho señor fue propuesto únicamente debido a sus
condiciones favorables para el suministro de las mismas.
Por
otra parte, se manifestó que "en razón a que el programa mencionado no
tuvo el resultado previsto, el INCORA coordinó una reunión en 1991, con la
Secretaría de Agricultura del Guaviare, el Corpes, el P.N.R. y el señor José
María Córdoba Salazar, donde la Secretaría de Agricultura  del Guaviare se
comprometió a comprar los 32.500 stumps que debía el señor
Córdoba Salazar a los usuarios, con recursos provenientes del Corpes y pagaría
a la Caja Agraria la deuda de los usuarios del programa de caucho. "Dicho
acuerdo no resultó, por no haber sido fijados los recursos del Corpes a la
Secretaría de Agricultura del Guaviare. El INCORA inició entonces el trámite
para la calificación de cartera de difícil cobro, para algunos de los afectados
en este programa, dentro de las cuales se encuentran BRAULIO ROMERO CARDENAS y
RAFAEL IGNACIO MONTAÑEZ, trámites que fueron remitidos a Oficinas Centrales del
INCORA - Santafé de Bogotá D.C., para decisión de la Junta Directiva del
INCORA, y para el resto de los usuarios del programa de caucho del Guaviare, se
están elaborando los estudios pertinentes para la respectiva calificación de cartera".
-   Oficio 596 de 11 de octubre
de 1993, remitido por el Juzgado Promiscuo Territorial de San José del Guaviare
El
Juzgado Promiscuo Territorial de San José de Guaviare certificó que en ese
Despacho no se encontró proceso penal alguno en contra del señor José María
Córdoba; igualmente constató que existe denuncia elevada por María Inés Upegui
y otras, en contra de William Muñoz Ospina, el INCORA y la Caja Agraria.
-
Declaración de Juan Angel
Castillo (octubre 12/93)
El
señor Castillo ratificó los hechos expuestos en el escrito de tutela. Además
afirmó que el dinero proveniente del crédito otorgado por la Caja Agraria fue
recibido directamente por el señor William Muñoz "quien debía girarle este
dinero al señor José María Córdoba a Villavicencio y según el señor William
Muñoz, el señor José María Córdoba, por intermedio del mismo INCORA,
suministraría la semilla de caucho aquí en La Libertad, exactamente en el mes
de mayo de mil novecientos ochenta y nueve (1989)".
Sostuvo
el declarante que, luego de seguir las indicaciones del señor William Muñoz
acerca de la preparación de las tierras para la siembra del caucho, en febrero
de 1990 se les informó que el vivero del señor José María Córdoba se había
dañado, pero que las semillas se les entregarían en julio de ese mismo año,
cosa ésta que no ocurrió. Ante tal situación, afirma que los beneficiarios de
los créditos renunciaron a los mismos.
Adicionalmente,
manifestó que en el año 1992 se les informó que el INCORA, la Secretaría de
Agricultura y el Corpes de San José del Guaviare, habían llegado a un acuerdo,
consistente en que tales entidades asumirían la responsabilidad por los
créditos.
Finalmente,
afirmó que "no firmé ni firmamos ningún contrato para la adquisición de
las semillas de caucho, puesto que el INCORA fue el encargado de suministrarnos
las semillas, conforme lo afirmado por William Muñoz".
Las
declaraciones del señor Juan Angel Castillo fueron ratificadas por Braulio
Romero, Rafael Ignacio Martínez, Luis Antonio Rojas, y María Inés Upegui de
Martínez, todos ellos accionantes dentro de la presente acción de tutela.
-   Oficio 1801 de 13 de octubre
de 1993, remitido por el Director de la Caja Agraria, Sucursal San José de
Guaviare
El
Director de la Caja Agraria, Regional San José de Guaviare, remitió al Juzgado
Promiscuo de Familia de ese municipio los pagarés correspondientes a los
créditos otorgados a los señores Juan Angel Castillo, Rafael Ignacio Montañez,
Braulio Romero y María Inés Upegui, "donde encontramos que el dinero producto
de estos créditos fue entregado en efectivo a cada uno de los citados
clientes".
2.
La decisión.
El
Juzgado Promiscuo de Familia de San José de Guaviare, mediante providencia de
fecha 15 de  octubre de 1993, consideró, en primer lugar,  que en el presente
asunto de tutela no se ha violado el derecho fundamental a la propiedad,
"pero sí ha existido una limitación del ejercicio de la misma ya que los
Accionantes no han podido adelantar el trámite de la escrituración de dichos
terceros como consecuencia directa del otorgamiento de un crédito en forma
irregular".
Sin
embargo, a juicio del Despacho Judicial, el INCORA violó el derecho fundamental
al acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios
porque "como entidad del Estado estaba en la obligación de promover el
acceso a los servicios de comercialización de los productos agrícolas con el
fin de mejorar el ingreso y la calidad debida de los campesinos al tenor del
expreso mandato contenido en el art. 64 de la Carta Política;
desafortunadamente por la irresponsable actuación del Gerente regional de dicha
entidad, el efecto ha sido todo lo contrario". Tras el análisis del acervo
probatorio determinó que el representante del INCORA indujo a los campesinos a
solicitar el crédito y, luego, a firmar un pagaré sin recibir el dinero,
"lo que se constituye en un procedimiento irregular y a todas luces
carente de consideraciones, máxime si tenemos en cuenta la precaria instrucción
de las tutelantes".
El
Juzgado también encontró que hubo violación del artículo 65 constitucional,
toda vez que los accionantes fueron inducidas a invertir sus recursos en la
adecuación de las tierras, "generando una serie de gastos innecesarios sin
tener en cuenta que las referidas semillas nunca llegaron a sus destinatarios,
pero sí quedaron con una obligación crediticia por (sic) la Caja Agraria".
Finalmente
el a-quo consideró que "la Caja Agraria ha efectuado una discriminación
para el otorgamiento de créditos con destino al desarrollo de actividades agropecuarias
en sus parcelas, en cuanto figuran como deudores morosos en la referida entidad
crediticia. Incluso se pudo constatar que en algunos casos como en el de los
accionantes María Inés Upegui y Juan Angel Castillo, la Caja Agraria ha
retenido indebidamente los títulos otorgados por el INCORA, limitando el
derecho al libre ejercicio del derecho a la propiedad y a las especiales
condiciones del crédito agropecuario, que según el mandato de la Carta debe
considerar como un elemento fundamental los riesgos inherentes a la actividad.
En el caso que estamos examinando, la Caja Agraria no puede dar un tratamiento
discriminatorio y señalar como deudor moroso a un campesino a quien los
recursos del crédito no le fueron entregados directamente y a quien algo quedó,
la entidad gestora del crédito nunca le entregó las semillas del caucho para
poderlo sembrar y de esa forma poder cumplir con las obligaciones adquiridas
con la entidad".  Así, en virtud de que, de acuerdo con los documentos
aportados por la Caja Agraria, existen otros campesinos en igual situación que
la de los accionantes, se resolvió que en todos los casos similares siempre y
cuando se violen los mismos derechos, "lo establecido en esta sentencia
tendrá carácter obligatorio para las entidades acusadas, en los términos que la
ley señala".
Con
base en las anteriores consideraciones, el Despacho Judicial de conocimiento
resolvió tutelar los derechos fundamentales de los peticionarios al acceso
progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios, a la protección de la
producción de alimentos y a especiales condiciones de crédito agropecuario,
consagrados  en los artículos 64, 65 y 66 -respectivamente- de la Constitución
Política. En consecuencia, ordenó "oficiar al Instituto Colombiano para la
Reforma Agraria 'INCORA' de Villavicencio, la celebración de un convenio de
pago con la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero de esta ciudad de los
créditos y demás obligaciones, que por concepto del préstamo para la
instalación de caucho, otorgados con recursos Fondo de Garantías P.N.R. e
INCORA, se hayan efectuado a los Accionantes Juan Angel Castillo, Braulio
Romero Cárdenas, María Inés Upegui de Martínez y  Rafael Ignacio
Montañez", dentro del término de 48 horas.
Del
mismo modo dictaminó que la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero,
deberá hacer entrega de los títulos retenidos y, de igual forma,  suspenderá
las restricciones de crédito agropecuario a los accionantes, "siempre que
no tenga adquiridas y vencidas obligaciones crediticias distintas a las
referenciadas en el presente proceso".
Finalmente
ordenó al INCORA "resarcir a las tutelantes referidas anteriormente, los
perjuicios ocasionados y el daño emergente una vez ante la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo o el juez competente efectúe la liquidación del
mismo y los demás perjuicios".
3.
Impugnación
Mediante
memorial presentado el 25 de octubre de 1993, la apoderada judicial del
Instituto Colombiano para la Reforma Agraria, INCORA, impugnó el fallo
proferido por el Juzgado Promiscuo de Familia de San José de Guaviare, por
considerar que en la decisión de primera instancia erróneamente se afirma que
el INCORA ha limitado el ejercicio del derecho a  la propiedad de los
accionantes, toda vez que ellos no han podido adelantar la escrituración de
unos terrenos, "como consecuencia directa del otorgamiento de un crédito
en forma irregular". Frente a lo anterior, la impugnante estima que la
legalización de los terrenos poseídos por los accionantes no depende del
desarrollo de los créditos otorgados, ya que "La titulación de terrenos
baldíos se adelanta según el procedimiento establecido en el Decreto 2275 de
1988, y éste, en ninguno de sus apartes establece prohibición para titular a
quien tenga créditos pendientes".
A
juicio de la apoderada, tampoco se puede afirmar que hubo violación del
artículo 64 superior "porque no se entiende cómo puede hablar de
comercialización de productos agrícolas, cuando el programa que se iba a
agilizar tendía a la siembra del caucho y para hablar de la comercialización
tendrían que haberse dado las etapas de desarrollo del aludido cultivo".
Señala,
además, que el hecho de que el INCORA hubiera recomendado al señor José María
Córdoba como posible vendedor de las semillas de caucho, no implica que exista
alguna relación de tipo contractual entre dicho señor y el INCORA, y mucho
menos que éste tenga que responder por las obligaciones crediticias de los
peticionarios.
Por
otra parte, afirma que "no está acorde la mención que hace el Juzgado del
Artículo 69 de la Carta Política, que trata del desarrollo integral de las
actividades agrícolas con la responsabilidad que quiere dejar en cabeza del
INCORA, y que motivó la orden en abstracto de indemnización y perjuicios, por
los gastos efectuados por los tutelantes, en preparación de los terrenos para
siembra de la semilla de caucho. Si los accionantes efectuaron algún tipo de
inversión o gastos en sus propios terrenos la hicieron en forma totalmente
voluntaria". Dice la impugnante que los peticionarios recibieron el valor
de los créditos y que el capital e intereses de los mismos fueron cubiertos por
el P.N.R. y el INCORA, razón por la cual al ordenarse la indemnización se
produciría un enriquecimiento sin justa causa en el patrimonio de los
accionantes.
Finalmente
señala que "no es procedente administrativa ni legalmente, la firma del
convenio para la cancelación de los créditos materia de tutela, entre INCORA
Caja Agraria, ya que éstos fueron cubiertos en su totalidad por el Fondo de
Garantías-PNR, lo que implica que los respectivos usuarios no figuran como
deudores por tal concepto".
4.
Fallo de segunda instancia
La
Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio,
mediante providencia de fecha 23 de noviembre de 1993, resolvió revocar el
fallo de 15 de octubre de 1993 proferido por el Juzgado Promiscuo de Familia de
San José de Guaviare, "en cuanto se refiere al Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria, dejando vigentes los ordenamientos referentes a la Caja de Crédito
Agrario de San José de Guaviare", y ordenó que se compulsaran las copias
respectivas a la Fiscalía Seccional de San José de Guaviare, para que se
investigue el destino de los dineros materia del préstamo, que nunca recibieron
los accionantes.
Considera
la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Villavicencio, que el INCORA no puede ser condenado a la cancelación de los
créditos en cabeza de los accionantes, ya que, debido a su naturaleza jurídica
de establecimiento público autónomo, no puede ser ordenador del gasto, "en
razón a que el presupuesto es un programa a cumplir en un determinado período
fiscal, invirtiendo los dineros públicos, mediante la ejecución de las partidas
asignadas sin exceder los límites fijados en aquel.
El
ad-quem afirma que "en la actuación surtida ante el señor Juez de primera
instancia se recepcionaron pruebas que dan suficientes elementos de juicio para
afirmar, que fue el Estado por conducto de uno de sus agentes (Jefe de Zona del
Incora en el Retorno Guaviare) el que indujo a los campesinos de la región a
sembrar caucho y que tal proyecto para los accionantes no tuvo el éxito
esperado, dadas las circunstancias especiales que se presentaron, entre otras,
el incumplimiento por parte del INCORA, el cual había quedado a cargo de la
asistencia técnica, pues así se deduce del informe del Gerente regional del
INCORA que obra a folios 31 y 32. Por ello, no sería esta actuación sumaria la
que disponga tal incumplimiento, sino que deberá recurrirse ante la autoridad respectiva
y el procedimiento adecuado, para establecer el incumplimiento y obtener las
indemnizaciones correspondientes".
En
relación con la Caja de Crédito Agrario, sostiene que nunca hizo entrega del
dinero a los accionantes "pues su actuación se limitó a la firma de los
pagarés, violando de esta manera los derechos fundamentales señalados en el
escrito de tutela, ya que tales derechos  son para los accionantes primordiales
para su subsistencia como la de su familia", por tal motivo, el ad-quem
mantuvo el fallo impugnado en lo referente a la Caja de Crédito Agrario,
Industrial y Minero.
III.
PRUEBAS ORDENADAS POR LA SALA DE REVISION.
Mediante
auto de fecha veintinueve (29) de abril del año en curso, el Magistrado
Sustanciador en el proceso de la referencia, ordenó la práctica de las
siguientes pruebas:
"1.
Oficiar a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero -sucursal San José
del Guaviare- para que dentro del término de cinco días hábiles contados a
partir del recibo de la correspondiente comunicación,  informe a esta Sala lo
siguiente:
"a.
¿Cuáles son la naturaleza, condiciones,  forma de pago y garantías bajo las
cuales se otorgaron en el año de 1989, unos créditos a los señores JUAN ANGEL
CASTILLO, RAFAEL IGNACIO MONTAÑEZ, BRAULIO ROMERO, MARIA INES UPEGUI DE
MARTINEZ y LUIS ANTONIO ROJAS, destinados al desarrollo de los planes de
cultivo  de  caucho  implementados por el Instituto para la Reforma Agraria
-INCORA-, en la región de San José del Guaviare?.
"b.
¿En qué condiciones y calidades participaron el  Instituto para la Reforma
Agraria -INCORA- y el  Plan Nacional de Rehabilitación -P.N.R.-, a través de su
Fondo de Garantías, en el trámite y otorgamiento de dichos créditos?.
"c.
¿Quién o quiénes recibieron de manos de la Caja de Crédito Agrario Industrial y
Minero -sucursal San José del Guaviare- los dineros provenientes de los
mencionados créditos?
"2.-
Oficiar al  Plan Nacional de Rehabilitación -P.N.R.- para que, a través de su
Fondo de Garantías, y dentro del término de cinco días hábiles contados a
partir del recibo de la correspondiente comunicación, informe a esta Sala la
forma y condiciones en las cuales tuvo participación en los créditos otorgados
por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero a favor de los señores JUAN
ANGEL CASTILLO, RAFAEL IGNACIO MONTAÑEZ, BRAULIO ROMERO, MARIA INES UPEGUI DE
MARTINEZ y LUIS ANTONIO ROJAS, destinados al desarrollo de los planes de
cultivo  de  caucho  implementados por el Instituto para la Reforma Agraria -INCORA-,
en la región de San José del Guaviare".
El
director de la Caja Agraria (Regional San José del Guaviare), a través de
comunicación fechada el día tres (3) de mayo de 1994, respondió a los
interrogantes anteriormente expuestos, señalando que "La naturaleza de los
créditos de los señores JUAN ANGEL CASTILLO, RAFAEL IGNACIO MONTAÑEZ, BRAULIO
ROMERO, MARIA INES UPEGUI, y LUIS ANTONIO ROJAS, fueron antendidos con recursos
ordinarios de la entidad, dineros que les fué entregados en efectivo a los
solicitantes, cuyos garantes ante esta Entidad fueron el INCORA Y PNR,
respectivamente".
Por
su parte, el Director del Plan Nacional de Rehabilitación, mediante
comunicación del diez (10) de mayo del año en curso, atendió las inquietudes
planteadas por esta Sala de Revisión. En efecto, el citado funcionario hizo, en
primer término, un recuento histórico de los objetivos principales del PNR y
del Fondo de Garantías. Posteriormente, se refirió a la información solicitada
en los siguientes términos:
"Como
se anotó, el Fondo de Garantías surgió en desarrollo del contrato suscrito
entre el Ministerio de Agricultura y la Caja Agraria, para atender un programa
de rehabilitación como consecuencia de la Ley de Amnistía (Ley 35 de 1982), a
través del otorgamiento de créditos a los beneficiarios, que eran aquellas
personas que se hubieren acogido a la Amnistía decretada en Ley 35 de 1982 y se
dedicaran a actividades agropecuarias y las personas que estando asentadas en
las regiones sometidas al enfrentamiento armado, no pudieran demostrar las
condiciones de respaldo o moralidad comercial exigidas por la Caja para
usuarios corrientes de crédito.
"Este
programa desde un comienzo fue manejado por el Ministerio de Agricultura
signatario del contrato, entidad que se obligó a transferir los recursos
financieros destinados al subprograma de garantías - PNR y a la Caja de Crédito
Agrario, Industrial y Minero, encargada de reglamentar el otorgamiento de los
mismos y de seleccionar los beneficiarios.
"El
Plan Nacional de Rehabilitación, como tal, no suscribió el contrato, no
otorgaba los créditos, no era quien manejaba el Fondo, no formaba parte del
mismo, pues la mención que en el contrato se hace del Plan de Rehabilitación,
se refería a una política del gobierno de ese entonces"
"De
conformidad con lo anteriormente expuesto, se concluye que no existe forma y
condiciones de participación por parte del Plan Nacional de Rehabilitación en
el otorgamiento de los créditos antes relacionados, toda vez que era la Caja de
Crédito Agrario, Industrial y Minero la encargada de seleccionar los
beneficiarios del Subprograma de Garantías - PNR tendiendo en cuenta las
condiciones previstas en el contrato suscrito entre el Ministerio de
Agricultura y la Caja Agraria".
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
La Competencia
De
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 24, numeral 9o. de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de
tutela de la referencia.
2.
El objeto de la acción de tutela y el perjuicio irremediable.
De acuerdo con los parámetros establecidos por el
artículo 86 del Estatuto Superior, la tutela presenta como características
fundamentales la de ser un mecanismo inmediato o directo para la debida
protección del derecho constitucional fundamental violado; y la de ser
subsidiaria, esto es, que su implementación solamente resulta procedente a
falta de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un
perjuicio irremediable[1].
Como reiteradamente lo ha señalado esta
Corporación, este instrumento jurídico no fue consagrado en la Constitución de
1991, como un medio para reemplazar o sustituir los procedimientos ordinarios
existentes en nuestro ordenamiento jurídico, ni tampoco como un instrumento al
cual es posible acudir como mecanismo optativo o alternativo de esos procesos.
Para ello, cabe recordar que en el ordenamiento jurídico colombiano se
contemplan diversas jurisdicciones especializadas, que tienen como misión
fundamental la de dirimir los conflictos judiciales que se someten a su
consideración, según la materia de su competencia. Esa especialidad tiene
relación con el  deber del Estado de proteger en su vida, honra, bienes,
derechos y libertades a todos los ciudadanos (Art. 2o. C.P.), pues, en efecto,
la debida administración de justicia, es una de las más valiosas garantías para
la protección de los intereses legítimos de toda la comunidad.
Ahora bien, como se señaló, la acción de tutela
tiene como objetivo el de restablecer en forma inmediata el derecho
constitucional fundamental violado; o prevenir, también en forma inmediata, su
vulneración. Tan relevante es esta atribución, que la misma Carta Política
permite que el juez de tutela, después de evaluar la situación de cada caso en
concreto, adopte decisiones transitorias encaminadas a prevenir un perjuicio
irremediable, mientras que la jurisdicción especializada adopta una decisión
definitiva respecto del asunto en cuestión.
Para efectos del asunto sub-examine, conviene
señalar que esta Sala de Revisión ya se ha pronunciado acerca de los alcances
jurídicos del perjuicio irremediable dentro del proceso de tutela:
"Para
determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la
presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la
inminencia  que exige, en el caso que nos ocupa, medidas inmediatas; la
urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente; y
la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela
como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados
pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la
acción de tutela como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para
garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se
encuentran amenazados.  Con respecto al término 'amenaza' es conveniente
manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la
probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada.  La
amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable
pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral.
"Al
examinar cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la
figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente:
1.
El perjuicio ha de ser inminente: 'que amenaza o está por suceder
prontamente'. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible
daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un
corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo
probable y no una mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar que, bajo cierto
aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque
no necesariamente consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la operación
natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que
oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son
incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras
que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el
desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la
causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una
causa perturbadora se desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la
causa que está produciendo la inminencia.
"2.
Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser
urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay
que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo
define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la
inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la
prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta
proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere a la
precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las
circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la
prontitud dan señalan la oportunidad de la urgencia.
"3.
No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que
equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber
jurídico de la persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el
orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que
la amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por
parte de las autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de
irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran
significación para la persona, objetivamente.  Y se anota la objetividad,
por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en
la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
"4.
La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable,
ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser
ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la
inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata
del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la
eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.
"De
acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce
que hay  ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se
encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un
bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e
impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo
transitorio.
"El
fundamento de la figura jurídica que ocupa la atención de esta Sala es la
inminencia de un daño o menoscabo graves de un bien que reporta gran interés
para la persona y para el ordenamiento jurídico, y que se haría inevitable la
lesión de continuar una determinada circunstancia de hecho. El fin que
persigue esta figura es la protección del bien debido en justicia, el cual
exige lógicamente unos mecanismos transitorios o directos, urgentes e impostergables,
que conllevan, en algunos casos, no una situación definitiva, sino unas medidas
precautelativas".[2]
(Negrillas fuera de texto original)
Adicionalmente, debe señalarse que esta
Corporación, al declarar la inexequibilidad del inciso 2o. del
numeral primero del artículo 6o. del Decreto-Ley 2591 de 1991, le encargó al
juez de tutela la responsabilidad de analizar en cada caso en concreto, las
situaciones fácticas y jurídicas que permitan definir si el asunto sometido a
su consideración contiene o no una situación que conlleve a un perjuicio
irremediable. Sobre el particular, se manifestó:
"Agrégase
a lo anterior que la definición legal, como se ha expuesto extensamente en esta
sentencia, en lugar de la hipótesis abierta de carácter fáctico - 'perjuicio
irremediable' - optó por sustituirla por un juicio hipotético de carácter legal
sobre la eventualidad y alcance del perjuicio que podría concretarse. De
mantenerse la definición legal, la norma constitucional de tipo abierto se
convertiría en norma cerrada. Los jueces de tutela no se ocuparían de
interpretar los hechos que conforman la realidad y que pueden quedar
comprendidos en la hipótesis abierta del 'perjuicio irremediable' y, en cambio,
tendrían que conformarse con un ejercicio legal especulativo.
"Dentro
de la estructura de la norma contenida en el artículo 86 de la Constitución el
concepto abierto de 'perjuicio irremediable' juega un papel neurálgico, pues
gracias a él ingresa la vida al proceso y puede el Juez darle contenido y
sentido a su tarea de protección efectiva de los derechos fundamentales y ser
el punto de confluencia del derecho y la realidad, de cuya adecuada
interrelación depende la justicia de su decisión".[3]
Las anteriores consideraciones demuestran, como ya
se ha dicho, que le corresponde únicamente al juez de tutela determinar si una
situación en particular puede enmarcarse dentro de los parámetros que esta
Corte ha definido para calificar el "perjuicio irremediable". En
otras palabras, será necesario evaluar si los hechos que se ponen en
conocimiento de la autoridad judicial son inminentes y graves, frente a lo cual
resultaría necesario adoptar una solución en forma urgente e impostergable.
Debe en este punto establecer esta Sala de Revisión, que no todo perjuicio -que
de por sí acarrea un menoscabo físico, psíquico o patrimonial- puede
calificarse como irremediable. Diariamente los asociados se enfrentan a
situaciones que pueden resultar perturbadoras, inquietantes, e incluso
alarmantes, pero que no ameritan, a través de la acción de tutela, todo el
desplazamiento inmediato del aparato judicial para remediar el problema; es
decir, se trata de circunstancias que no reúnen los elementos del
"perjuicio irremediable" definidos anteriormente, y, que, por tanto, pueden
ser solucionadas mediante el uso de las acciones ordinarias ante las
jurisdicciones competentes.
3.
El derecho de propiedad y su relación con el deber del Estado de promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, de
proteger la producción de alimentos y de permitir condiciones especiales de
crédito agropecuario.
El derecho de todos los hombres a la propiedad
privada, consagrado en el artículo 58 de nuestra Constitución Política, ha sido
calificado por esta Corporación como parte integrante de los denominados
derechos fundamentales, siempre y cuando cumpla con una serie de requisitos o
presupuestos esenciales que obligarían a las autoridades judiciales a acudir a
su inmediato restablecimiento o protección. En efecto, ha señalado la Corte:
"Los
derechos fundamentales que son aplicables de manera indirecta son aquellos
derechos económicos sociales o culturales, que se encuentran en una estrecha
relación de conexidad con los derechos fundamentales de aplicación directa Este
tipo de aplicación es resultado de la necesidad de establecer una ponderación
de las circunstancias de cada caso concreto y ello, a su vez, se deriva de su
naturaleza de derechos que suponen un tratamiento desigual con el fin de lograr
cierta  igualdad material.
"La
propiedad es un derecho económico y social a la vez. En consecuencia, la
posibilidad de considerarlo como derecho fundamental depende de las
circunstancias específicas  de su ejercicio. De aquí se concluye que tal
carácter  no puede ser definido en abstracto, sino en cada caso concreto.
Sin embargo, esto no significa que tal definición pueda hacerse de manera
arbitraria.
"A
la hora de definir el carácter de derecho fundamental de la propiedad en un
caso concreto, el juez de tutela debe tener como criterio de referencia a la
Constitución misma y no simplemente al conjunto de normas inferiores que
definen sus condiciones de validez. Esto significa que, en su interpretación, el
juez de tutela debe mirar el caso concreto bajo la óptica de los principios,
valores y derechos constitucionales, de tal manera que ellos sean respetados.
"Sólo en el evento en que ocurra una violación
del derecho a la propiedad que conlleve para su titular un desconocimiento
evidente de los principios y valores constitucionales que consagran el derecho
a la vida a la dignidad y a la igualdad,  la propiedad adquiere naturaleza de
derecho fundamental y, en consecuencia, procede la acción de tutela. Dicho en
otros términos, la propiedad debe ser considerada como un derecho fundamental,
siempre que ella se encuentre vinculada de tal manera al mantenimiento de unas
condiciones materiales de existencia, que su desconocimiento afecte el derecho
a la igualdad  y a llevar una vida digna".[4] (Negrillas
fuera de texto original).
Por otra parte, el Constituyente de 1991,
interpretando una preocupación general relacionada con la necesidad de
fortalecer la producción agrícola del país, estableció el deber del Estado de
otorgar a los trabajadores agrarios los instrumentos necesarios para un
mejoramiento de la calidad de vida, lo que redunda en un progreso económico
nacional. Dichos instrumentos, en los términos establecidos en la Carta
Política, consisten en garantizar el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra, proteger especialmente la producción de alimentos y establecer
condiciones especiales para acceder al crédito agropecuario, teniendo en cuenta
los ciclos de cosechas y de los precios (Arts. 64, 65 y 66 C.P.).
Ahora bien, los instrumentos consagrados en los
artículos constitucionales anteriormente citados, no son, propiamente hablando,
derechos fundamentales. Se trata realmente de medios para fortalecer la
eficacia, en algunos casos específicos, de un derecho preexistente, como es el
caso del derecho de propiedad radicado en cabeza de los trabajadores agrarios.
La razón por la cual esos instrumentos no revisten el carácter de derechos
fundamentales es doble: por una parte, todo derecho fundamental es universal,
es decir, lo tiene todo ser humano independientemente de cualquier
consideración de tiempo, modo o lugar. No sobra agregar que las disposiciones
superiores en comento hacen referencia a un ser cualificado -trabajadores
agrarios- y no a uno universal. Por otra parte, los derechos fundamentales
tienen la nota característica de ser reconocidos por la Constitución, y,
en el evento que se analiza, los derechos invocados son creados por la Carta
Política, de suerte que no son preexistentes a la legislación positiva, sino,
se reitera, son establecidos por ésta.
Lo anterior no significa que los beneficiarios de
las prerrogativas constitucionales referidas, no puedan reclamar de las
entidades estatales competentes el cumplimiento de esas obligaciones. Sin
embargo, esa reclamación deberá hacerse a través de los mecanismos jurídicos
pertinentes, y no mediante la utilización de acciones judiciales como la
tutela, encaminadas a proteger en forma directa e inmediata los derechos
fundamentales de las personas.
De conformidad con lo expuesto, esta Sala debe
establecer que quienes se encuentren perjudicados por la acción o la omisión de
una autoridad pública, en eventos relacionados con el tema en cuestión -las
garantías constitucionales al desarrollo de las labores agrícolas-, podrán
acudir a la acción de tutela, únicamente si los hechos demuestran que se
vulneró en forma flagrante el derecho de propiedad de los interesados, y que
esta situación conlleva a atentar contra la vida, la dignidad o la igualdad de
ellos. Y se repite: no es posible considerar que los instrumentos jurídicos a los
que se ha hecho referencia deban ser calificados per se como un derecho
constitucional fundamental, pues ello equivaldría a que se pueden crear -y no
reconocer- derechos fundamentales de grupos específicos de personas, como
pueden ser, por ejemplo, los deportistas, los artistas o los empresarios. Este
tipo de interpretación no sólo desconoce el verdadero espíritu de los derechos
fundamentales, sino que además atenta contra la estabilidad misma del Estado
Social de Derecho.
4.
El caso en concreto.
Las
consideraciones expuestas en los acápites anteriores, resultarían prima
facie suficientes para revocar parcialmente la providencia sub-examine,
toda vez que se pretende amparar una serie de derechos que no revisten el
carácter de fundamentales. Sin embargo, como se ha establecido, debe la Sala
examinar si con la actuación de las entidades estatales acusadas se vulneró el
derecho de propiedad de los peticionarios en forma tan grave e inminente, que
se amerite la procedencia de la acción de tutela -por encima de cualquier otro
mecanismo de defensa judicial- para proteger de manera inmediata e
impostergable el derecho a la vida, a la dignidad o a la igualdad de los
solicitantes.
A. Situación de los peticionarios frente a las
actuaciones del Instituto Colombiano para la Reforma Agraria - INCORA y de la
Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero.
De
las pruebas que obran en el expediente se puede colegir que el señor William
Muñoz, en su calidad de funcionario del INCORA en San José del Guaviare, fué
quien propuso a los demandantes la adquisición de unos créditos destinados para
la siembra de caucho, que serían otorgados por la Caja Agraria de la localidad.
Al parecer, el señor Muñoz se comprometió igualmente ante los interesados a
tramitar todo lo referente al crédito agrario en mención. Asimismo, para la
Sala resulta claro que los mencionados créditos estarían garantizados por el
Fondo de Garantías del P.N.R. y por el INCORA, según se desprende del oficio
enviado por el Gerente Regional del INCORA (Meta) (folio 32), de la declaración
rendida por el citado señor ante el Juzgado Octavo Penal Municipal de Ibagué
(folio 113), de las diversas comunicaciones remitidas por la Caja Agraria al
proceso que se revisa (folios 26, 52 y 150) y de los pagarés firmados por los
interesados (folios 53-57).
De
igual forma, es posible concluir que la Caja Agraria otorgó los créditos a los
peticionarios con base en el contrato suscrito por esa entidad y el Ministerio
de Agricultura el 30 de diciembre de 1983, en el cual se establece la
posibilidad de que la Caja Agraria seleccione a los beneficiarios del
Subprograma de Garantías-P.N.R. y, en consecuencia, conceda unos créditos que,
en caso de no ser cancelados, podrán ser cargados al Fondo de Garantías del
P.N.R., previo cumplimiento del trámite previsto en el mencionado contrato.
Ahora
bien, la acción de tutela que se revisa se fundamenta en dos hechos
principales: que los accionantes, después de haber tramitado el crédito, no
recibieron un sólo peso; y que tampoco han obtenido las semillas de caucho
prometidas por el funcionario del INCORA.
a)
La no entrega del dinero producto del crédito y los efectos por el no pago del
mismo.
En
cuanto a esta situación, la Sala observa que las pruebas que obran en el
proceso demuestran una contradicción entre las afirmaciones de los
peticionarios y las de la Caja Agraria; contradicción ésta que definitivamente
no puede ser absuelta por medio de un proceso sumario como lo es el de la
acción de tutela. En efecto, todas las declaraciones recibidas por el Despacho
Judicial de conocimiento coinciden en señalar que los beneficiarios del crédito
nunca recibieron la suma de cuatrocientos veinticinco mil pesos ($425.000.oo)
aprobado por la entidad oficial. Por su parte, el director de la Caja Agraria
(San José del Guaviare), mediante oficios de fecha 13 de octubre de 1992 (folio
52), y 3 de mayo de 1994 (enviado a esta Corporación), asegura que "el
producto de estos créditos fué entregado a los usuarios en efectivo, como lo
podrán observar en los pagarés que adjuntamos a la presente". De lo
anterior, resulta necesario concluir que sólo mediante un procedimiento
judicial específico, en el cual se otorgue la suficiente oportunidad para
controvertir y analizar juiciosamente las respectivas pruebas, será posible
establecer el alcance jurídico de las afirmaciones en cuestión, las cuales se
encuentran amparadas, para efectos del presente asunto de tutela, bajo el
principio constitucional de la buena fe.
Por
otra parte, la Sala debe señalar que el argumento de los peticionarios
relacionado con la retención de los títulos de propiedad por parte de la Caja
Agraria, quedó desvirtuado como consecuencia de la orden del juzgado de primera
instancia, mediante la cual la entidad oficial en comento, devolvió los títulos
de los de los señores Juan Angel Castillo y María Inés Upegui, que eran los
únicos que se encontraban en su poder.
Finalmente,
la Sala debe pronunciarse acerca de la orden dada por los falladores de primera
y segunda instancia a la Caja Agraria para que se abstuviera de negar la
tramitación de nuevos créditos, siempre y cuando el argumento fuera la no
cancelación del crédito objeto de la acción de tutela que se revisa. Para la
Sala, esa determinación -así como la pretensión de los demandantes- resulta, por
lo menos, superflua. Lo anterior se explica con base en tres razones
fundamentales:
1.
Según consta en los diversos pagarés firmados por los peticionarios, éstos se
obligaron a pagar a la Caja Agraria unas cuotas anuales de ochenta y cinco mil
pesos ($85.000.oo), a partir  del veinte (20) de enero de 1998. Es decir, al
momento de intentarse la acción de tutela que se revisa, ninguno de los
solicitantes se encontraba en mora de pagar su deuda. En consecuencia, carece
de toda lógica jurídica ordenar a una entidad pública como la Caja Agraria, que
no imponga restricciones en materia crediticia a una serie de personas, cuando
el fundamento de esa restricción -como lo es la cartera vencida, según
declaración de la propia entidad (folio 26)- ni siquiera ha cumplido con la
condición de tiempo y modo que las partes pactaron.
2.
Esta Corte ya se ha ocupado de describir el objetivo institucional, económico y
social de la Caja Agraria, principalmente en lo que se relaciona con el
propósito de colaborar con el desarrollo agrícola de determinados grupos
sociales del país, mediante el otorgamiento de crédito, y la prestación de
diversos servicios como la asistencia técnica y la comercialización de insumos
agropecuarios[5]. Si bien se
puede afirmar que esta institución juega un papel primordial en el cumplimiento
del mandato contenido en los artículo 64, 65 y 66 de la Carta Política, tampoco
puede olvidarse que ella debe contar con una serie de requisitos o normas para
el debido desarrollo de su labor. Por ello, al igual que cualquiera otra
entidad de carácter financiero, la Caja Agraria es libre de escoger entre los
solicitantes para la adjudicación de créditos. No puede argumentarse la
vulneración del derecho fundamental a la igualdad, cuando una institución de
estas características le niega un préstamo a una persona y se lo concede a
otra. En esa decisión, existe una discrecionalidad necesaria, entre otras
cosas, para lograr que una mayor cantidad de trabajadores del campo colombiano
se beneficien de los servicios que presta la Caja. Resultaría, entonces,
contrario a derecho adoptar, mediante la acción de tutela, una decisión que
debe basarse en la evaluación objetiva de una serie de requisitos y en la
prudencial escogencia de los favorecidos. Adicionalmente, no debe olvidarse
que, según lo señala la misma entidad, las razones por las cuales se han negado
los créditos a los accionantes, se basan más en el incumplimiento de créditos
anteriores que en el de que es objeto del asunto sub-examine.
3.
El argumento de los falladores de primera y segunda instancia, cuando reclaman
de la Caja Agraria el hecho de no cobrar el crédito en cuestión al Fondo de
Garantías del P.N.R. -y sí hacerlo contra los accionantes-, carece de
fundamento jurídico. En efecto, basta con señalar que, además de que el crédito
se vence realmente en 1998, cada uno de los peticionarios firmó un pagaré en el
que se establece como codeudor solidario al Fondo de Subprogramas de Garantía
del P.N.R., donde de conformidad con lo prescrito en el artículo 1571 del
Código Civil "El acreedor podrá dirigirse contra todos los deudores
solidarios conjuntamente, o contra cualquiera de ellos a su arbitrio, sin que
por este pueda oponérsele el beneficio de división". Naturalmente las
observaciones de conveniencia o de "justicia", acerca del actuar de
la Caja Agraria -en caso de haberse dirigido contra los solicitantes- escapan
de las consideraciones que deben hacerse respecto de las acciones de tutela que
le corresponde revisar a esta Corporación.
Por
lo anterior, esta Sala, al apartarse de las motivaciones expuestas por los
falladores de primera y segunda instancia en relación con la responsabilidad de
la Caja Agraria, revocará la orden de no restringir el crédito a los
solicitantes.
b)
La no entrega de las semillas de caucho
Dentro
de los argumentos expuestos por los demandantes, así como las consideraciones
contenidas en los fallos de primera y segunda instancia, se puede observar
coincidencia en la presunta responsabilidad que recae sobre el INCORA, por la
no entrega de las semillas de caucho. Igualmente, las pruebas que obran en el
proceso, y principalmente las declaraciones recibidas, demuestran que esa
entidad, a través del señor William Muñoz, fue quien propuso e instó a los
solicitantes para que tramitaran del crédito para la compra de semillas de
caucho. Sin embargo, la Sala comparte el criterio expuesto en la providencia de
la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Villavicencio, en el sentido de que, ante la complejidad de los hechos, la
responsabilidad del INCORA debe ser definida ante la jurisdicción competente,
una vez los accionantes hagan uso de las acciones propias de este tipo de
procesos judiciales.
Ahora
bien, debe señalarse que, a pesar de no poder establecer en forma definitiva la
supuesta responsabilidad de las entidades acusadas, ello no obsta para que esta
Sala cumpla con su deber constitucional y legal de analizar las implicaciones
de los hechos del asunto sub-examine,   únicamente a la luz de la posible
vulneración de algún derecho constitucional fundamental. Sobre el particular,
debe esta Sala reiterar que, de acuerdo con la interpretación constitucional
expuesta en esta providencia, la procedencia de la acción de tutela para lograr
la protección de un determinado derecho fundamental debe examinarse con base en
la posibilidad de intentar esa acción directamente, o si es posible acudir a
otro medio de defensa judicial para la eficaz protección de los derechos
supuestamente violado.
Sin
embargo, antes de entrar en materia, resulta pertinente advertir que, como ya
se ha señalado, no es del caso entrar a examinar los alcances del mandato
contenido en los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política -invocados por los
peticionarios-, toda vez que, a pesar de que se trata de verdaderas garantías,
no pueden atribuírseles el calificativo de "fundamentales", necesario
para que prospere la orden de amparo por intermedio de la acción de tutela. De
igual forma, debe establecerse que la posible vulneración al derecho
fundamental a la propiedad, deberá analizarse teniendo en consideración los
derechos a la vida, a la dignidad y a la igualadad de los peticionarios. Por
ello, la Sala deberá determinar si los hechos del caso afectan en forma grave e
inminente alguno de estos derechos, lo cual ameritaría la procedencia de la
acción de tutela. Para el efecto, se considera que los argumentos que se
expondrán a continuación para definir la procedencia o no de la acción de
tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
resultan igualmente aplicables al caso en mención.
Para
la Sala resulta un hecho evidente que los peticionarios cuentan con diversos
mecanismos jurídicos que les permiten el efectivo amparo de sus derechos. En
efecto, pueden demandar civilmente al señor Córdoba, para efectos de exigir la
responsabilidad que corresponda en caso de que los interesados le hubiesen
entregado el dinero para la compra de las semillas de caucho. Pueden,
igualmente, acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para que,
mediante la acción de reparación directa (artículo 16 del Decreto 2304 de 1989),
se resarsa el daño causado. Debe advertirse que éste era -y es- realmente el
mecanismo judicial idóneo para lograr la pretensión de los demandantes: que se
indemnicen los perjuicios causados por la no entrega de las semillas. Para
ello, conviene, advertirlo, se puede exigir, en los términos del Código
Contencioso Administrativo, la responsabilidad solidaria del funcionario Muñoz
y del INCORA, o la responsabilidad individual del citado señor. Finalmente
pueden, como en efecto lo hicieron, acudir ante la jurisdicción penal para
definir si alguno de los agentes del INCORA o el señor Córdoba son responsables
de la comisión de algún delito penal.
Esta
Sala considera que, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia, los hechos
del presente caso no implican una situación de perjuicio irremediable, pues no
puede argumentarse la inminencia de una situación y la consecuente urgencia de
una orden judical de amparo, cuando han pasado cuatro años desde la ocurrencia
de los sucesos que se analizan, y ninguno de los peticionarios se ha visto o ha
demostrado encontrarse en una situación que realmente pueda calificarse como
grave e impostergable. Lo anterior no significa, repetimos, que la posición en
que se encuentran los accionantes, así como los perjuicios sufridos, no sean
objeto de una gran perturbación y de múltiples preocupaciones. Sin embargo,
conviene reiterarlo, la acción de tutela no está consagrada en la Constitución
como un mecanismo que permita resolver todas las situaciones inquietantes del
diario vivir de una sociedad. Si ello fuese así, entonces sería necesario
acabar con las jurisdicciones competentes (laboral, civil, penal, contencioso
administrativa, agraria, etc) y con la función de cada juez especializado de
impartir justicia previo un procedimiento y un análisis de los hechos y las
pruebas de cada proceso.
En
virtud de lo expuesto, la Sala considera que al no proceder la acción de tutela
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, toda vez que
existen eficaces mecanismos de proteción alternativa de los derechos
supuestamente vulnerados, como es el caso del derecho a la propiedad, deberá
confirmarse el fallo de segunda instancia en lo que se relaciona con la
responsabilidad del Instituto Colombiano para la Reforma Agraria - INCORA.
D E C
I S I O N :
En
mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:
CONFIRMAR,
por las razones expuestas en esta providencia, el aparte correspondiente del
numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia proferida por la Sala de
Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio el 26 de
noviembre de 1993, mediante la cual se revocó parcialmente el fallo emitido por
el Juzgado Promiscuo de Familia de San José del Guaviare, únicamente en lo que
se relaciona con la responsabilidad del Instituto Colombiano para la Reforma
Agraria - INCORA. dentro del proceso de tutela de la referencia.
SEGUNDO
: REVOCAR,
por las razones expuestas en esta providencia, el aparte del numeral primero de
la parte resolutiva de la sentencia proferida por la Sala de Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio el 26 de noviembre de
1993, mediante la cual se confirmó parcialmente el fallo emitido por el Juzgado
Promiscuo de Familia de San José del Guaviare, únicamente en lo que se
relaciona con la responsabilidad de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y
Minero dentro del proceso de tutela de la referencia. En consecuencia, NO
CONCEDER la acción de tutela interpuesta por los señores Juan Angel
Castillo, Rafael Ignacio Montañez, Braulio Romero Cárdenas, María Inés Upegui
de Martínez y Luis Antonio Rojas Rodríguez, contra la Caja de Crédito Agrario,
Industrial y Minero.
TERCERO:
REVOCAR el
numeral segundo de la de la parte resolutiva de la sentencia proferida por la
Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio
del 26 de noviembre de 1993, por las razones expuestas en esta providencia.
CUARTO:
ORDENAR
que por la Secretaría General de esta Corporación, se comunique esta
providencia al  Juzgado Promiscuo de Familia de San José del Guaviare, en la
forma y para los efectos previstos en el artículo36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado  Ponente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General.
[1]Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias Nos. T-001/92, T-003/92, T-007/92 y T-404/92, entre otras.
[2]Corte Constitucional. Sala Novena
de Revisión. Sentencia No. T-225/93 del 15 de junio de 1993. Magistrado
Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa
[3]Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia No. C-531/93 del 11 de noviembre de 1993. Magistrado Ponente: Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[4]Corte Constitucional. Sala de
Revisión No. 1. Sentencia No. T/506/92 del 21 de agosto de 1992. Magistrado
Ponente: Ciro Angarita Barón.
[5]Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-074/93 del 25 de febrero de 1993.
Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón.