C-590-12
Sentencia C-590/12
Sentencia C-590/12
NORMAS TRIBUTARIAS DE CONTROL Y PARA LA
COMPETITIVIDAD-Facultades
extraordinarias para modificar el régimen sancionatorio en materia cambiaria
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA MODIFICAR EL REGIMEN
SANCIONATORIO EN MATERIA CAMBIARIA-Tramite
legislativo
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA MODIFICAR EL REGIMEN
SANCIONATORIO EN MATERIA CAMBIARIA-Cosa
juzgada respecto del cargo por incumplimiento del
requisito de publicación del informe de conciliación con un día de antelación,
consagrado en el artículo 161 de la Constitución
DISCREPANCIA ENTRE EL TEXTO APROBADO DE PROYECTO DE
LEY Y POR OTRA PLENARIA DEL CONGRESO-Automáticamente
genera la competencia de la comisión accidental encargada de conciliar los dos
textos
PUBLICACION PREVIA DE INFORME DE CONCILIACION-Requisito para solucionar discrepancias en las cámaras
respecto de un proyecto
PUBLICACION PREVIA DE INFORME DE CONCILIACION-Interpretación gramatical del inciso segundo del
artículo 161 de la Constitución Política
La interpretación gramatical del texto, criterio que
acude al significado literal del enunciado gramatical, da dos posibilidades de
entendimiento de la disposición que consagra la obligación de publicación del
informe de las comisiones conciliadoras: a) Que entre la publicación del
informe en la Gaceta del Congreso debe anteceder, por lo menos, por un día al
debate y votación del informe de la comisión accidental encargada de unificar
el texto aprobado; o b) Que entre la publicación en la Gaceta del Congreso debe
anticiparse un día -24 horas- al debate y votación del informe de la comisión
accidental.
DECRETO LEY SOBRE  REGIMEN SANCIONATORIO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAMBIARIO A
SEGUIR POR LA DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Exequibilidad por
el cargo referido a la supuesta falta de competencia del Presidente de la
República para su elaboración y promulgación
Referencia: expediente D-8853
Demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de
la ley 1430 de 2010 y el decreto 2245 de 2011.
Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño
Magistrado Sustanciador:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil
doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el
ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño demanda la totalidad de la ley 1430
de 2010, “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y
para la competitividad”, por considerar que el precepto mencionado vulnera
los artículos 157 y 161 de la Constitución. De no prosperar el anterior cargo,
en subsidio, se presenta demanda contra el artículo 30 de la ley 1430 de 2010
y, como consecuencia de la inexequibilidad de dicho artículo, contra el decreto-ley
2245 de 28 de junio de 2011.
Por medio de auto de seis (06) de diciembre de 2011 el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y
simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó
oficiar al Presidente del Senado, al
Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República, al
Ministerio de la Justicia,  al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y a la Superintendencia Financiera para
que, si lo consideran oportuno, intervinieran directamente o por medio de
apoderado escogido para el efecto impugnando
o defendiendo la disposición acusada.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la
demanda de la referencia.
II. DISPOSICIONES DEMANDADAS
Por dirigirse el primer cargo contra la totalidad de la ley 1430 de 2010 “por
medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la
competitividad”, publicada en el Diario Oficial 47.937 de diciembre 29 de
2010, y ser su fundamento un vicio de procedimiento que no tiene relación con
el texto de disposición alguna de las que integran la ley, en este acápite se
omitirá la trascripción de la totalidad del texto de la ley[1].
El segundo cargo ataca el artículo 30 de la ley 1430 de 2010. El texto de
la disposición demandada es el que sigue:
“ARTÍCULO 30. FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA MODIFICAR EL RÉGIMEN
SANCIONATORIO EN MATERIA CAMBIARIA.
Revístase al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el
término de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente
ley, para modificar el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo
cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
El tercer cargo es formulado contra el decreto-ley 2245 de 2011,
publicado en el diario Oficial n. 48114 de 28 de junio de 2011, el cual no se
trascribe en virtud de su extensión y porque el fundamento de la demanda es un
vicio de competencia que no tiene relación con el contenido de las
disposiciones que componen este cuerpo normativo[2].
III. LA DEMANDA
A juicio del actor las disposiciones demandadas vulneran los artículos 157
y 161 de la Constitución.
El primer cargo, relativo a los vicios de procedimiento, basa su
acusación en el incumplimiento del artículo 161 de la Constitución, en cuanto
el informe de conciliación no fue publicado, por lo menos, con un día de
antelación a aquel en que fue debatido y votado por las plenarias de la Cámara
de Representantes y del Senado de la República.
Dicha acusación se puede dividir en dos partes: i) la presunción de que
las Gacetas del Congreso que contienen el informe de conciliación no fueron
publicadas el 15 de diciembre de 2010 –cuando el informe fue votado el 16 de
diciembre del mismo año-; y ii) que, incluso si el informe fue publicado el día
15 de diciembre, se incumplió con el requisito de haberlo publicado con un
día completo de anticipación.
La primera parte de la acusación, en palabras del actor, se expresa de la
siguiente forma:
“[E]l
segundo debate inicial con discrepancias, se completó en diciembre 15 de 2010 a las 8:50 PM, con el levantamiento de la sesión de la Plenaria del Senado de la República, que
fue el último en aprobar el Proyecto de Ley 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010
Senado, como se observa en la Gaceta del Congreso No. 80 de marzo 11 de 2011.
De lo anterior, se concluye, que la Comisión
Accidental de Conciliación, referida al proyecto de Ley 124 de 2010 Cámara, 174
de 2010 Senado, no pudo deliberar antes de las 8.50PM de diciembre 15 de 2010.
Para corroborar esta afirmación, se solicita a la Honorable Corte
Constitucional, oficiar a los Secretarios del Senado y de la Cámara, para que
envíen el Acta o las Actas de deliberación, en diciembre 15 de 2010, de esta Comisión
Accidental de Conciliación, sobre el citado Proyecto de Ley, debido a que no
fueron publicados en la Gaceta del Congreso y no las pude obtener.
Sin embargo, el informe de conciliación sobre el
Proyecto de Ley No. 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado, fue publicado, para
ambas Cámaras, en las Gacetas del Congreso No. 1103 y 1104 de diciembre 15 de
2010 (Anexo 8.7). Pero, la Imprenta Nacional de Colombia, que imprime
las Gacetas del Congreso, sólo opera en el horario de lunes a viernes de 8AM a
5PM, como se constata en su página www.imprenta.gov.co (Anexo 8.8). Por lo cual, el Informe de
conciliación, sobre el citado Proyecto de Ley, sólo pudo ser publicado en
diciembre 15 de 2010, después de las 8.50PM de este día, cuando se levantó la
sesión de la Plenaria del Senado de la República (Anexo 8.6). Para corroborar
tal situación y para verificar la fecha exacta de la Impresión de las Gacetas
del Congreso que publicaron el informe de Conciliación, se solicita a la
Honorable Corte Constitucional oficiar a la Imprenta Nacional de Colombia
para que certifique la fecha exacta de la impresión de las Gacetas del Congreso
Nos. 1103 y 1104 de diciembre 15 de 2010, debido a que no lo pude obtener.”
–folios 5 y 6-.
La segunda parte de la acusación, esto es el no haber sido publicado con
un día completo de anticipación, se expresa en las siguientes palabras:
“[E]l día completo de anticipación, para aprobar
el informe de Conciliación, exigido constitucionalmente, si se entiende en día
calendario, empieza a correr a las cero (0) horas de diciembre 16 de 2010 y
termina a las 24 horas de ese días. Si se entiende el día completo de
anticipación en día hábil, el comprendido entre las 10.01 AM y las 2.10
PM de diciembre 16 de 2010,  período de deliberación de la Plenaria de la
Cámara de Representantes, según Gaceta del Congreso N. 237 de mayo 6 de 2011
(Anexo 8.9), y el comprendido entre las 10.30AM y las 5.50PM de diciembre 16 de
2010, período de deliberación de la Plenaria del Senado de la República, según la
Gaceta del Congreso N. 81 de marzo 14 de 2011 (Anexo 8.9), el día completo de
anticipación, para aprobar el Informe de Conciliación, empieza a las 10.01 AM
de diciembre 16 de 2010 y termina a las 5.50PM de este día.
(…)
O sea, que dicho Informe de Conciliación fue
aprobado dentro del día diciembre 16 de 2010, día que no podía ser utilizado
para dicha aprobación, porque no había trascurrido el día de anticipación,
exigido en el artículo 161 inciso 2º de la Constitución Política de Colombia.
Es decir, que se pretermitió el término constitucional para aprobar el Informe
de Conciliación del Proyecto de Ley No 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado.”
–folio 7-
Son estas las razones que sustentan la acusación del actor respecto de la
totalidad de la ley 1430 de 2010.
El segundo cargo se presenta en virtud de una presunta vulneración del
principio de consecutividad respecto del trámite del artículo 30 de la ley 1430
de 2010. La acusación del actor consiste en que, a pesar de las discrepancias
existentes entre el proyecto aprobado en Cámara de Representantes y el aprobado
por el Senado de la República, dicho artículo no fue relacionado al inicio del
informe de conciliación dentro de la lista de disposiciones cuyo texto fue
unificado por dicha comisión.
La discrepancia radica en que las facultades extraordinarias que se
otorgaron al Presidente por parte de la Cámara de Representantes fueron
aprobadas para la modificación del “régimen sancionatorio y el procedimiento
administrativo cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales previsto en el decreto-ley 1074 de 1999”, mientras que las aprobadas por el Senado no se limitaban a
lo previsto en el mencionado decreto 1074 de 1999, pues en dicha versión se
suprimió la parte resaltada en negrilla. En consecuencia, explica el
accionante, el no restringirlo al régimen sancionatorio “previsto en el
decreto-ley 1074 de 1999”, hace que se entiendan incluidas
las disposiciones sobre el procedimiento cambiario que contiene el decreto
extraordinario 1092 de 1996, lo que demuestra que existía una discrepancia real
entre una y otra versión del proyecto.
Sin embargo, dicho artículo no se incluyó dentro de la lista de los
artículos que deberían ser conciliados y, aunque “sí aparece en el texto
completo del final del informe de conciliación, sometido a la aprobación de las
Plenarias de la Cámara y del Senado”, dicho texto “incluye no sólo los
artículos con discrepancias sino, también, los artículos con discrepancias”
–folio 13-. Esto implicaría el desconocimiento de lo preceptuado por el inciso
1º del artículo 161 de la Constitución.
El tercer cargo, dirigido en contra del decreto-ley 2245 de junio 28 de
2011, tiene como fundamento la posible declaratoria de inexequibilidad del
artículo 30 de la ley 1430 de 2010. En efecto, como el segundo cargo de la
presente acción ataca el artículo que concedió las facultades extraordinarias,
el decreto acusado sería inexequible por consecuencia, por cuanto el Presidente
de la República nunca habría tenido la facultad para expedir una norma de
dichas características –folios 14 y 15-.
IV. intervenciones
1.- Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales
Por medio de escrito enviado la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
manifestó que los argumentos de esta demanda eran iguales a los presentados por
el accionante del proceso D-8598 de 2012, que fue resuelto por medio de
sentencia C-076 de 2012, razón por la cual remitió, nuevamente, la intervención
que se hiciera con ocasión de dicho proceso. Por esta razón se transcribe el
resumen de la intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
que fue incluido en la sentencia C-076 de 2012. En aquella ocasión la Dirección
manifestó
“Después de citar extensa jurisprudencia relativa
a la amplitud competencial de las comisiones de conciliación, la apoderada de la
DIAN manifiesta que en el trámite de aprobación de la ley 1430 de 2010 se cumplieron
todas las exigencias constitucionales y legales.
En este sentido, afirma que el informe de
conciliación se encuentra firmado por los integrantes de la comisión
accidental, con lo cual manifiesta que se desvirtúan los argumentos de la
accionante –folio 110-.
Respecto de la publicación en la Gaceta del
Congreso, sostiene que la misma es un acto que se concreta en un documento
público, expedido por funcionarios públicos y realizada  por la Imprenta
Nacional, de manera que la Gaceta goza de presunción de legalidad que debe ser
desvirtuada ante la autoridad competente. De manera que al haber sido publicado
el informe de conciliación el día 15 de diciembre de 2010, no se incumplió con
la exigencia del artículo 161 de la Constitución –folio 110-.
Al hacer referencia a la petición subsidiaria, y
utilizando idénticos argumentos que los presentados por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, la apoderada sostiene que como fecha de publicación
debe tomarse el día 29 de diciembre de 2010, por lo que no se incumple, desde
ningún punto de vista el artículo 338 de la Constitución. En todo caso,
sostiene, la Corte no sería competente para pronunciarse sobre la promulgación
de una ley, pues el trámite legislativo finaliza con la sanción presidencial
–folio 115 y 116-.”
2.- Instituto Colombiano de Derecho Tributario –
ICDT-
Mediante escrito allegado a esta Corporación, el Instituto Colombiano de
Derecho Tributario – IDCT – manifestó que por no disponer de los elementos
necesarios para examinar aspectos de hecho como los planteados en esta demanda,
se abstendrá de opinar sobre ellos –folios 368 y 369-.
3.- Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República de Colombia
Mediante escrito allegado a esta Corporación, la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, atendió a la solicitud del Magistrado Sustanciador
en el sentido de presentar concepto sobre las normas demandadas en el presente
proceso.
En primer lugar, con relación al cargo de inconstitucionalidad contra la
totalidad de la Ley 1430 de 2010 por violación del artículo 161 de la
Constitución, la interviniente solicita que se declare la exequibilidad de la
norma demandada. Fundamenta su solicitud en que la publicación del informe de
conciliación el día anterior al debate no impidió que los congresistas
conocieran el informe y emitieran su voto con pleno conocimiento del texto
aprobado, razón por la cual debe entenderse que se cumplió con el requisito
constitucional de publicidad del artículo 161. Manifestó textualmente: “Con
la publicación del informe el día anterior al debate el Congreso satisfizo el
principio de publicidad que inspira el artículo 161 de la Carta Política (…) Es
cierto, no obstante, que entre la publicación del informe y el debate en cámara
no transcurrió un día completo, de 24 horas, como lo echa de menos el
demandante, pero de allí no puede derivarse necesariamente el quebrantamiento
del principio de publicidad, dado que los congresistas tuvieron conocimiento
del informe antes de someterlo a votación el día después”
Agrega que, en virtud del principio de instrumentalidad de las formas,
las normas procedimentales deben interpretarse siempre en función del objetivo
perseguido como instrumentos de realización del derecho sustancial y no como
propósitos formales per se.[3]
En este sentido, reitera lo dispuesto por la sentencia C-668 de 2004 en la cual
esta Corporación entendió que “la dinámica parlamentaria exige cierta
flexibilidad; lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad es la
verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales
involucradas en el debate parlamentario, es decir que la propuesta fuera
conocida previamente (publicación)  y que se haya dado la oportunidad real de
intervenir exponiendo ideas, controvirtiendo la propuesta, apoyándola, etc.”
–folios 383 a 386-.
En segundo lugar, respecto del cargo contra el artículo 30 de la Ley por
violación del principio de consecutividad, aduce que el error del demandante
consiste en suponer que “el proceso de conciliación, es decir, de resolución
de las discrepancias de los textos legislativos, ocurre en las plenarias,
cuando en verdad éstas se resuelven en las reuniones de las comisiones de conciliación, pues es allí
donde se decide qué apartes de las normas aprobadas con divergencias en cada
cámara deben ser eliminados o agregados” Por esta razón, ésta supresión de
la expresión “previsto en el Decreto-ley 1074 de 1999” que se demanda, es perfectamente legítima, pues es a eso a lo que se dedican precisamente
las comisiones accidentales de conciliación: a resolver las diferencias de
texto aprobadas por las plenarias y elaborar un nuevo texto unificado. Por lo
anterior, solicita que se declare su exequibilidad –folios 387 y 388-.
Y por último, con relación al cargo de inconstitucionalidad por
consecuencia contra el Decreto 2245 de 2011, considera la Secretaría que dado
que el artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 no presenta vicios de
inconstitucionalidad, el decreto, que fue expedido en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por la Ley, resulta ajustado a la Carta
–folios 388 y 389-.
4.- Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Mediante escrito allegado a esta Corporación, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público atendió a la solicitud del Magistrado Sustanciador en el
sentido de presentar concepto sobre las normas demandadas en el presente
proceso.
Con relación al cargo de inconstitucionalidad contra la totalidad de la
Ley 1430 de 2010 por violación del artículo 161 de la Constitución, el
interviniente solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada
pues puede verse que efectivamente el informe de conciliación sí estuvo a disposición de los congresistas un día
antes del debate, pues fue publicado el 15 de diciembre y, finalmente, aprobado
el 16 de diciembre de 2010, es decir, un día después de su publicación.
No obstante, aduce que de proceder la pretensión del primer cargo deberá declararse
igualmente la exequibilidad de la norma acusada por configurarse un vicio
subsanable, pues se trata de una irregularidad que no vicia el trámite
legislativo pues “no toda vulneración de una regla sobre la formación de las
leyes (…) acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de
inconstitucionalidad”[4]
A su vez, aluden al principio de flexibilidad que la Corte ha establecido como
criterio para el estudio del trámite legislativo, en virtud del cual “la
dinámica parlamentaria exige cierta flexibilidad; lo que debe ser objeto de
análisis de constitucionalidad es la verificación del cumplimiento de todas las
garantías constitucionales (…) es decir, que la propuesta fuera conocida
previamente” –folios 373 y 374-.
Finalmente, respecto de la manifestación del actor relativa a la
violación del principio de consecutividad, el interviniente estableció que este
cargo no puede prosperar pues los argumentos expuestos se fundamentan en apreciaciones
subjetivas dado que sus competencias se extralimitan cuando incorpora un texto que no fue aprobado por ninguna
de las cámaras y en este caso “el actor no tuvo en cuenta que la comisión de
conciliación actúo dentro de su marco de competencia y aprobó, respecto del
artículo 30, el texto aprobado en el senado” –folio 376-.
5.- Intervención ciudadana de Jacqueline Prada
Ascencio y Yumer Yoel Aguilar
Mediante escrito allegado a esta Corporación, los ciudadanos Jacqueline
Prada Ascencio y Yumer Yoel Aguilar presentaron su concepto sobre la
constitucionalidad de la norma demandada. Adujeron que en la demanda, si bien
se señalan las normas constitucionales que se consideran infringidas, no se
expresan las razones por las cuales esos textos constitucionales se estiman
violados por la ley, razón por la cual resulta imposible controvertirlos de
fondo. Lo anterior, en virtud de lo establecido por esta Corporación, según la
cual, “al ciudadano se le impone como carga mínima, que sustente de manera
especifica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una
verdadera controversia constitucional”[5].
Agregan que con relación a los dos primeros cargos de
inconstitucionalidad comparten integralmente los argumentos expuestos por la
apoderada de la DIAN en la intervención que se realizó dentro del proceso
D-8598. Igualmente, respecto del cargo de inconstitucionalidad por consecuencia
del decreto 2245 de 2011, consideran que como la ley que faculta su expedición
es exequible, éste debe correr la misma suerte de tal norma –folios 397 y 398-.
Manifiestan que la necesidad de cumplir en la formación de las leyes con
el principio de consecutividad, se predica de la totalidad de los proyectos de
ley y no de cada artículo aisladamente. Consideran que en este caso,  el querer
del legislador era otorgar facultades extraordinarias tanto para modificar el
régimen sancionatorio cambiario, como su procedimiento administrativo sancionatorio,
intención que no se cumplía al dejar la expresión ‘previsto en el Decreto
1074 de 1999’, pues ésta implicaba la exclusión del procedimiento
sancionatorio cambiario.
En conclusión, sostienen que el proyecto de decreto-ley presentado “respondía
a una sentida necesidad expresada por la DIAN en la urgencia de actualizar las
sanciones y modernizar los procedimientos que venía aplicando en su calidad de
entidad asignada al control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen
cambiario”. Finalmente, por las razones anteriormente expuestas, solicitan
que se declare la exequibilidad de las normas demandadas –folio 399-.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito n. 5317 de 29 de febrero de 2012, la Procuraduría
General de la Nación presentó concepto sobre las normas demandadas en el
presente proceso.
El Ministerio Público solicita que se declare la exequibilidad de las
disposiciones acusadas. Sostiene que el informe de conciliación fue publicado
el 15 de diciembre de 2010 (Gacetas del Congreso 1103 y 1104 de 2010); que su
aprobación ocurrió en las sesiones plenarias de ambas cámaras del 16 de
diciembre de 2010 (Gacetas del Congreso 21 y 237 de 2011) y que por tal razón,
el cálculo temporal del actor no alcanza a desvirtuar la circunstancia de que
el informe de conciliación fue publicado el día anterior a aquél en el cual fue
aprobado por las plenarias de las cámaras, como lo prevé el artículo 161
Superior.
De otra parte, al estudiar lo relativo a la conciliación sobre el
artículo 30 de la Ley 1430 de 2010, no hay duda alguna de que el texto que
acoge la comisión es el aprobado por el Senado. Agrega que de la mera
circunstancia de que en el informe de conciliación no se haya hecho alusión
explicita al artículo 30, no es posible inferir, como lo pretende el actor, que
éste no fue objeto de conciliación. La propia comisión, al señalar el
procedimiento seguido para la conciliación, reafirma esta conclusión, al decir:
“para cumplir con nuestro cometido, procedimos a realizar
un estudio comparativo de los textos aprobados en las respectivas cámaras y,
una vez analizado su contenido, decidimos proponer el
siguiente texto que, en opinión de los acá suscritos, supera las divergencias
entre las dos corporaciones”
Finalmente, manifiesta que si en el proceso de formación de la ley no se
incurrió en los vicios señalados por el actor, es forzoso concluir que en la
expedición del Decreto 2245 de 2011,
dictado con fundamento en las facultades otorgadas en el referido artículo 30,
no se incurrió en vicio alguno.
Pasa la Corte a resolver el problema jurídico planteado.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el
asunto de la referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra una
norma que hace parte de una ley de la República.
2. Argumentos del demandante
Del texto que constituye el escrito de demanda presentado por la
accionante, la Sala concluye que contra la ley 1430 de 2010 se presentan las
siguientes acusaciones:
2.1. Incumplimiento del requisito de publicación previa del
informe de conciliación.
El accionante sostiene que se incumplió el artículo 161 de la
Constitución, por cuanto no se publicó el informe de conciliación con, por lo
menos, un día de antelación a la realización de la sesión en que se debatió y
votó dicho informe –folios 5, 6 y 7-.
2.2. Falta de conciliación del artículo 30 de la ley 1430 de
2010
El accionante afirma que el artículo 30 de la ley 1430 de 2010 no fue
objeto de conciliación por parte de la Comisión Accidental, por cuanto no fue
incluido en la lista de artículos reseñados al inicio del informe de
conciliación como aquellos que habían sido objeto de unificación por parte de
dicha comisión –folios 11, 12 y 13-.
2.3. Inexequibilidad por consecuencia del decreto 2845 de 2011
Manifiesta el accionante que al declararse la inconstitucionalidad del
artículo 30 de la ley 1430 de 2010, es deber concluir que nunca fueron
otorgadas facultades extraordinarias al Presidente de la República, por lo que
nunca existió la competencia para expedir el decreto 2845 de 2011, lo que
obliga a que se declare su inexequibilidad –folio 15-.
3. Estudio de los cargos
Una vez analizado el escrito de demanda y conocidos
los pareceres de intervinientes y Ministerio Público, entra la Corte a dar
respuesta a cada una de las acusaciones presentadas, haciendo las
consideraciones pertinentes al abordar cada uno de los cargos.
3.1. Cargo Uno: Incumplimiento del requisito de
publicación previa del informe de conciliación.
Corresponde a la Sala el estudio del cargo relativo a la publicación del
informe presentado por la comisión de conciliación que se conformó para
solucionar las discrepancias que presentaba el proyecto de ley 174 de Senado y
124 de Cámara de Representantes, ambos de 2010, que, una vez sancionado, se
convirtió en la ley 1430 de 2010.
El cargo presentado por el actor acusa a la ley 1430
de 2010 de un vicio de procedimiento, consistente en que durante su trámite se
habría incumplido lo ordenado por los artículos 157 y 161 de la Constitución,
en cuando la publicación del informe no se habría realizado con una antelación
de, por lo menos, un día respecto de la fecha en que dicho informe fue debatido
y votado en las cámaras legislativas.
A esta conclusión llega el accionante por cuanto la
sesión del Senado de la República –que finalizó luego que la de su homóloga- se
levantó a las 8:50 pm del 15 de diciembre de 2010, lo que haría imposible que
el mismo fuera publicado el mismo día, por cuanto la Imprenta Nacional -entidad
encargada de su publicación- labora de 8:00am a 5:00pm. Como prueba de esta
situación exige que se oficie a la Imprenta Nacional de Colombia “para que
certifique la fecha exacta en la impresión de las Gacetas del Congreso Nos 1103
y 1104 de diciembre de 15 de 2010” –folio 6-.
En este sentido el actor deriva dos posibles
interpretaciones de dicha situación que implicarían la ocurrencia de un vicio
procedimental:
i)
El informe de conciliación incluido
en la Gaceta 1103 de 15 de diciembre de 2010 realmente no fue publicado en
dicha fecha, pues para la hora en que finalizó la sesión del Senado la Imprenta
Nacional ya no estaba laborando.
ii)
El informe de conciliación no se
publicó con un día, es decir con por lo menos 24 horas, de antelación respecto
del momento en que el mismo se debatió y votó por parte de las plenarias de las
cámaras legislativas.
Entra la Sala a dar respuesta a las acusaciones que
componen este primer cargo.
3.1.1. El informe de conciliación incluido en las
Gacetas del Congreso 1103 y 1104 de 15 de diciembre de 2010 realmente no fue
publicado en dicha fecha
En cuanto la presente acusación se fundamenta en un
cargo ya resuelto por la Corte Constitucional, la Sala resuelve estarse a lo
resuelto por la sentencia C - 076 de 2012 que declaró la exequibildiad de la
ley 1430 de 2010, sentencia en la que abordó el estudio de un cargo idéntico al
ahora planteado por el actor. En aquella ocasión se concluyó que la ley 1430 de
2010 era exequible “en razón a que la demanda no logra aportar los elementos
probatorios que desvirtúen la fecha de publicación del informe de conciliación
que figura en las Gacetas del Congreso 1103 y 1104 de 15 de diciembre de 2010”.
En aquella ocasión la Sala Plena de la Corte
Constitucional sostuvo:
“Se encuentra probado en el expediente que las cámaras
legislativas aprobaron en segundo debate el proyecto de ley que ahora se
demanda; la Cámara de representantes el día 14 de diciembre de 2010 y el Senado
de la República el día 15 de diciembre del mismo año. En razón a que existieron
discrepancias entre uno y otro proyecto se conformó una comisión accidental de
conciliación, con el ánimo de acordar un único texto que deberían aprobar las
plenarias de Senado y Cámara. La comisión finalizó y presentó su informe, el
cual fue publicado en la Gacetas del Congreso n. 1103 y n. 1104 de fecha 15 de
diciembre de 2010; el debate y votación del informe se llevó a cabo al día
siguiente, esto es el 16 de diciembre, siendo aprobado este mismo día en ambas
plenarias, según consta en acta n. 35 de Senado –publicada en Gaceta 81 de 14
de marzo de 2011- y en acta n. 43 de Cámara de Representantes –publicada en
Gaceta del Congreso n. 237 de 06 de mayo de 2011-.
(…)
“Así, encuentra la Sala que el artículo 161 de la
Constitución exige que el informe de conciliación se publique, por lo menos,
con un día de antelación a su discusión y votación; el informe de conciliación
del proyecto 174 de 2010 del Senado de la República y 124 de 2010 de la Cámara
de Representantes aparece publicado en las Gacetas del Congreso 1103 y 1104,
ambas de 15 de diciembre de 2010, mientras que la sesión en la que se discutió
y votó el informe tuvo lugar el 16 de diciembre de ese año, es decir, un día
después de la publicación del mismo; la accionante afirma que se presentó un
vicio de procedimiento en razón a que el informe de conciliación no fue
publicado el 15 de diciembre, sino el 16 de diciembre de 2010; sin embargo,
como se observó, no se aporta prueba alguna que demuestre la veracidad de su
afirmación; por consiguiente, la accionante falla al momento de demostrar la
ocurrencia del hecho que iría en contra del artículo 161 de la Constitución en
el procedimiento legislativo estudiado. Siendo esta la situación debe
concluirse que la acusación carece del sustento necesario para demostrar la inexequibilidad
de la ley 1430 de 2010 por vicios de procedimiento en la publicación del
informe de conciliación.
Adicionalmente, se resalta que el caso planteado ante la
Corte es especial en el sentido que se trata de una acusación por vicios de
procedimiento en la elaboración de una ley, de manera que necesariamente tendrá
como fundamento las actuaciones que el órgano legislativo, el Gobierno o
entidades administrativas hayan cumplido. En este sentido la certeza de los
planteamientos no radica en la lectura de la disposición que se considere
contradice la Constitución, sino en la precisión de los hechos que desconocen
lo preceptuado por la norma parámetro, razón por la cual existe una carga de
diligencia del accionante que quiere controvertir la validez de la ley, en el
sentido de demostrar sin lugar a duda alguna la veracidad de los hechos que
sustentan sus afirmaciones. Contrario sensu, cuando falta certeza
respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley elaborada por
el Congreso de la República –indubio pro legislatoris-, pues es la que
resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de la
misma.
3.1.4. Conclusión
El análisis precedente evidencia que  no existen
elementos tendentes a demostrar la existencia de una actuación que desconozca
el artículo 161 de la Constitución. Por esta razón no queda otra opción que
declarar exequible, respecto del cargo ahora estudiado, la ley 1430 de 2010
respecto de esta específica acusación.
Como contraargumento de la conclusión a la que llega la
Corte, podría decirse que el Magistrado Sustanciador tenía la facultad de
decretar las pruebas que considerara conducentes para determinar si existieron
irregularidades en la actuación del Congreso[6]
y de esta forma determinar si existe sustento del cargo que solicita
declaratoria de inexequibilidad de la ley 1430 de 2010 por el vicio alegado;
máxime cuando esta posibilidad es prevista por el propio reglamento de la Corte
Constitucional, decreto 2067 de 1991, que en su artículo 10 consagra “Siempre
que para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que
antecedieron el acto sometido al juicio constitucional de la Corte o de hechos
relevantes para adoptar la decisión, el magistrado sustanciador podrá decretar
en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las
cuales se practicarán en el término de diez días”.
La razón que lleva a desechar este razonamiento es
sencilla: dentro del proceso fue posible establecer la fecha de publicación del
informe de conciliación de los proyectos 174 de 2010 de Senado y 124 de 2010 de
Cámara. En efecto, en desarrollo del proceso se tuvo oportunidad de acceder a
las Gacetas del Congreso en las que fue publicado dicho informe y éstas son de
fecha 15 de diciembre de 2010. No es este el caso de un proceso de
constitucionalidad en el que hubiese quedado un vacío probatorio respecto de
algún aspecto fundamental para el análisis constitucional; por el contrario,
existe una publicación oficial que informa de la fecha en que se llevó a
cabo una actuación del Congreso.
No es tarea de la Corte completar, interpretar o
presumir, a partir de elementos probatorios que no son claros, pertinentes ni
conducentes a demostrar lo que el accionante en un proceso de
constitucionalidad está tratando de argumentar. La construcción argumentativa
en un proceso de constitucionalidad es una obligación en cabeza del actor, que
no puede ser trasladada al Magistrado Sustanciador o a la Sala Plena de la
Corte Constitucional, máxime en casos como el que ahora ocupa a la Corte, en
donde se trata de controvertir lo que se demuestra con una publicación oficial.
De ser así, en cada demanda de inconstitucionalidad que presentara acusaciones
deficientes la Corte debería complementar los cargos planteados, lo que
llevaría a una suplantación del ciudadano, que podría conduciría a falsear su
derecho de acción y, por otra parte, a actuaciones de oficio que implicaran a
una extralimitación en las funciones del juez de la constitucionalidad.
(…)
En razón a lo arriba expuesto, la Sala declarará la
exequibilidad de la ley 1430 de 2010 respecto del cargo estudiado.”
Como se observa, en la ocasión indicada la Sala
resolvió el mismo cargo que ahora se presenta, por lo que la respuesta en esta
ocasión no puede ser otra diferente que acoger lo resuelto por la sentencia
C-076 de 2012.
3.1.2. No haberse publicado el informe de conciliación
con un día –calendario o hábil- de anticipación respecto del momento en que se
debatió y voto dicho informe por las plenarias del Congreso de la República
Planteamiento del Cargo
El actor, ahora tomando como presupuesto que el
informe de conciliación se publicó el 15 de diciembre de 2010 –Gacetas del
Congreso 1103 y 1104-, sostiene que existió un vicio pues no se respetó el día
de anticipación con que debe llevarse a cabo dicha publicación, pretermitiendo
el tiempo que debe esperarse antes de repetir el segundo debate en cada cámara.
Para llegar a dicha conclusión sostiene que
“[T]eniendo como
fecha de publicación de las Gacetas del Congreso Nos 1103 y 1104 de diciembre
15 de 2010 (Anexo 8.7), y teniendo en cuenta que la fecha de la aprobación del
Informe de Conciliación en las Plenarias de la Cámara de Representantes y de
Senado de la República, ocurrió en 16 de diciembre de 2010, último día de las
sesiones ordinarias del período legislativo, en ese momento, no se había
completado el día de anticipación exigido por el artículo 161 inciso 2º de la
Constitución Política de Colombia. En efecto, el día de la publicación del
Informe de Conciliación, diciembre 15 de 2010, no se cuenta, por corresponder
íntegramente al momento de la publicación; el día completo de anticipación,
para aprobar el informe de conciliación, exigido constitucionalmente, si se
entiende en día calendario, empieza a correr a las cero (0) horas de
diciembre 16 de 2010 y termina a las 24 horas de este día. Si se entiende el
día completo de anticipación en día hábil, el comprendido entre las
10.01AM y las 2.10PM de diciembre 16 de 2010, período de deliberación de la Plenaria
de la Cámara de Representantes, según la Gaceta del Congreso No. 327 de mayo 6
de 2011 (Anexo 8.9), y el comprendido entre las 10.30AM y las 5.50PM de
diciembre 16 de 2010, período de deliberación de la Plenaria del Senado de la
República, según la Gaceta del Congreso No. 81 de marzo 14 de 2011 (Anexo 8.9),
el día completo de anticipación, para aprobar el Informe de Conciliación,
empieza a las 10.01AM de diciembre 16 de 2010 y termina a las 5.50PM de este
día” –folios 6 y 7-
Entiende la Corte que, para el actor, la exigencia de
“publicación por lo menos con un día de anticipación” que consagra el
artículo 161 de la Constitución, implica el que entre la publicación del
informe de conciliación y su debate y votación medie por lo menos
un día; es decir, que exista un día entre la publicación y el debate del
referido informe.
Por esta razón en el caso concreto, y teniendo en
cuenta que el informe de conciliación fue debatido y votado el 16 de diciembre
de 2010, el accionante señala que ese día “no podía ser utilizado para dicha
aprobación, porque no había trascurrido el día de anticipación, exigido en el
artículo 161 inciso 2º de la Constitución Política de Colombia. Es decir, se
pretermitió el término constitucional para aprobar el Informe de Conciliación
al Proyecto de Ley N. 124 de 2010Cámara, 174 de 2010 Senado” –folios 6 y 7-.
Solución
Al respecto debe manifestar la Sala que no comparte la
conclusión del demandante –en el sentido de que esta situación origina un vicio
procedimental, que, además, sería de carácter insubsanable-, por cuanto la
lectura de la disposición constitucional no puede realizarse de la forma en que
la hace el señor Longas Londoño. Pasa la Sala a explicar su parecer.
El segundo inciso del artículo 161de la Constitución
consagra:
“Previa
publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se
someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la
repetición del segundo debate persiste la diferencia se considera negado el
proyecto”
La interpretación gramatical del texto, criterio que
acude al significado literal del enunciado gramatical, da dos posibilidades de
entendimiento de la disposición que consagra la obligación de publicación del
informe de las comisiones conciliadoras:
a)
Que entre la publicación del
informe en la Gaceta del Congreso debe anteceder, por lo menos, por un día al
debate y votación del informe de la comisión accidental encargada de unificar
el texto aprobado; o
b)
Que entre la publicación en la
Gaceta del Congreso debe anticiparse un día -24 horas- al debate y votación del
informe de la comisión accidental.
En la primera opción, la interpretación de día como
fecha calendario implicará que la publicación deba hacerse en una fecha
diferente y anterior a aquella en que se debate y vota el informe. La segunda
lectura de la norma entiende la expresión ‘día’ como un término
cronológico que implica el transcurso de un lapso de tiempo exacto -24 horas,
por lo menos- entre publicación y el debate y votación de un informe de
conciliación.
Ante estas dos posibilidades que surgen de la
utilización del criterio gramatical, debe preferirse aquella que más armónica
resulte con las demás disposiciones constitucionales, en aplicación del
principio de unidad normativa de la Constitución.
En este sentido, para la Sala la primera
interpretación, a la vez que honra el principio democrático –artículos 1 y 3 de
la Constitución-, concreta de forma eficiente el principio de publicidad dentro
del procedimiento legislativo –artículo 161 de la Constitución-, que, a su vez,
se ha entendido como una de las manifestaciones del principio democrático[7] dentro de
nuestro ordenamiento constitucional. En efecto, al interpretar que la
publicación del informe se debe hacer, por lo menos, el día anterior, se
establece una garantía efectiva que, por regla general, será eficaz para lograr
el objetivo previsto por la disposición constitucional, cual es, dar las
garantías adecuadas para que los miembros del Congreso tengan la oportunidad de
conocer el informe elaborado por estas comisiones accidentales.
Adicionalmente, esta interpretación es más acorde con
la dinámica de un órgano político como el Congreso de la República, al que el
ordenamiento, más que términos estrictos que no parecen ser fruto de un estudio
sistemático y profundo acerca de su necesidad, debe darle un marco de acción
que, sin menoscabar innecesariamente la libertad de acción de sus órganos internos,
permita que el procedimiento legislativo se desarrolle con el respeto requerido
por las minorías que en él participan, de cara a la sociedad y con respeto de
la decisión mayoritaria –que refleja el parecer democrático de los electores-.
Son estos los criterios que han construido la
interpretación de la Corte y, en consecuencia, aparecen como las razones que
han hecho preferir esta lectura sobre la otra posible, la cual constituye una
línea jurisprudencial reiterada de forma constante y pacífica por las
decisiones de esta Corporación[8].
Siendo este el contexto jurídico en que debe
analizarse la actuación de las plenarias que votaron y debatieron el informe
presentado por la  comisión de conciliación, encuentra la Sala que se dio pleno
cumplimiento al segundo inciso del artículo 161 de la Constitución, en cuanto,
como se tuvo oportunidad de comprobar al resolver el primer cargo de la acción
presentada, la publicación en la Gaceta del Congreso tuvo lugar el día anterior
al debate y votación de dicho informe, que es precisamente la exigencia
normativa que surge de la disposición constitucional.
En otras palabras, la publicación del informe de
conciliación se llevó a cabo el 15 de diciembre de 2010, en las Gacetas del
Congreso 1103 y 1104 de ese año. Mientras que su debate y votación tuvieron
lugar al día siguiente, esto es el 16 de diciembre de 2010, según se consignó
en el acta n. 35 de la sesión ordinaria de 16 de diciembre de 2010 del Senado
de la República[9],
y en el acta n. 43 de la sesión plenaria de 16 de diciembre de la Cámara de
Representantes[10].
De esta forma se concluye que no se presentó vicio de
procedimiento alguno en razón de la fecha en que fue publicado el informe de
conciliación de los proyectos en mención.
Finalmente, debe aclarar la Sala que la interpretación
sostenida por el actor, al entender que el artículo 161 de la Constitución
obliga a que medie un día entre la publicación del informe y el debate y
votación del mismo, no es sostenible en nuestro ordenamiento jurídico.
En primer lugar porque de la interpretación gramatical
del segundo inciso del artículo 161 de la Constitución no se extrae que deba mediar
un día entre publicación y debate del informe de conciliación; en segundo
término, se trataría de una restricción a la libertad de actuación de las
cámaras legislativas y, por tratarse de una excepción al principio de autonomía
del Congreso de la República, deberá estar consagrada expresamente en la
Constitución; y, finalmente, porque una interpretación contextual de la
disposición ahora analizada deja ver que, cuando la Constitución ha impuesto un
término de espera entre una actuación procedimental y otra, lo ha establecido
expresamente, mediante el empleo de un leguaje completamente distinto al utilizado
en el inciso objeto de estudio[11],
por lo que no existe una referencia análoga que soporte la lectura que del
inciso segundo del artículo 161 de la Constitución realiza el actor.
Por estas razones, la Sala declarará exequible la ley
1430 de 2010 por el cargo ahora estudiado.
3.2. Cargo dos: vicio de procedimiento en la conciliación del
artículo 30 de la ley 1430 de 2010
Manifiesta el accionante que en la elaboración de la ley 1430 de 2010 se
incumplió el requisito establecido en el artículo 161 de la Constitución, así
como el principio de consecutividad –artículo 157 de la Constitución-, respecto
del trámite del artículo 30 de la ley 1430 de 2010. La acusación del actor
consiste en que, a pesar de las discrepancias existentes entre el proyecto
aprobado en Cámara de Representantes y el aprobado por el Senado de la
República, dicha disposición no fue objeto de conciliación, por cuanto no se
menciona en el encabezado del informe de conciliación, el cual prevé
“El texto propuesto acoge los artículos 1º, 2º,
9º, 11, 18, 25, 26, 32, 33, 36 39, 45, 46 del texto aprobado en la plenaria del
Honorable Senado de la República. Se acogieron 14 artículos nuevos aprobados en
ambas plenarias, así como dos artículos nuevos aprobados por el Senado”
En palabras del actor
“[D]icho artículo no se incluyó dentro de la lista
de los artículos que deberían ser conciliados y, aunque “sí aparece en el
texto completo del final del informe de conciliación, sometido a la aprobación
de las Plenarias de la Cámara y del Senado”, dicho texto “incluye no
sólo los artículos con discrepancias sino, también, los artículos con
discrepancias” –folio 13-. Esto implicaría el desconocimiento de lo
preceptuado por el inciso 1º del artículo 161 de la Constitución”
Por la ocurrencia de este vicio insubsanable, el texto conciliado del
artículo 30 de la ley 1430 de 2010 debería ser declarado inexequible desde el
29 de diciembre de 2010, en parecer del actor.
Recuento fáctico
Para exponer mejor el problema jurídico planteado pasa la Sala a
reconstruir las actuaciones que se presentaron antes de aprobar el artículo 30
de la ley 1430 de 2010.
La plenaria de la Cámara de Representantes, en sesión celebrada el 14 de
diciembre de 2010, aprobó el artículo 30 del, en ese entonces, proyecto de ley
174 Senado de 2010 Senado y 124 de 2010 Cámara, con el siguiente texto
“ARTÍCULO 30. Facultades
extraordinarias para modificar el régimen sancionatorio en materia cambiaria.
Revístase al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el
término de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación de la presente
ley, para modificar el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo
cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales previsto
en el Decreto-ley 1074 de 1999.”[12]
Mientras que la plenaria del Senado, en sesión de 15 de diciembre de
2010, aprobó la siguiente versión del artículo 30 del mencionado proyecto de
ley
“ARTÍCULO 30. Facultades extraordinarias para
modificar el régimen sancionatorio en materia cambiaria. Revístase al
Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis
(6) meses, contados a partir de la promulgación de la presente ley, para
modificar el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario
a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”[13]
Reunida la comisión accidental encargada de conciliar el texto del
proyecto aprobado por una y por otra cámara, se unificaron los artículos que
presentaban discrepancias y, como ordena la Constitución, el fruto de esta
labor se presentó para la aprobación de las respectivas plenarias de cada
cámara en el informe de conciliación que, como tantas veces se ha dicho, fue
publicado en las Gacetas del Congreso n. 1103 y n. 1104 de 15 de diciembre de
2010.
En el informe de conciliación presentado se consignó
“Para cumplir con nuestro cometido, procedimos a
realizar un estudio comparativo de los textos aprobados en las respectivas
cámaras y, una vez analizado su contenido, decidimos proponer el siguiente
texto que, en opinión de los acá suscritos, supera las divergencias entre las
dos corporaciones.
El texto propuesto acoge los artículos 1º, 2º, 9º,
11, 18, 25, 26, 32, 33, 36, 39, 45, 56 y 51 del texto aprobado en la plenaria
del honorable Senado de la República. Se acogieron 14 artículos nuevos
aprobados en ambas plenarias, así como 2 artículos nuevos aprobados por el
Senado.
TEXTO PROPUESTO PARA CONCILIACIÓN
AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 124 DE 2010 CÁMARA, 174 DE 2010 SENADO
Por medio de la cual se dictan
Normas Tributarias de Control y para la Competitividad
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
“ARTÍCULO 30. Facultades extraordinarias para
modificar el régimen sancionatorio en materia cambiaria. Revístase al
Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis
(6) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, para
modificar el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario
a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”[14]
Como se observa, aunque en el párrafo en donde se mencionan los artículos
del texto aprobado en segundo debate por el Senado de la República acogidos en
el informe, no se menciona el artículo 30, dicha disposición estuvo incluida en
el texto del informe con la redacción que aprobó el Senado de la República.
Como se ha explicado anteriormente, dicho informe fue debatido y votado por las
plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado, obteniendo su aprobación
el 16 de diciembre en la sesión ordinaria que realizó cada una de las
corporaciones[15].
En resumen, encuentra la Sala que:
i)
El actual artículo 30 de la
ley 1430 de 2010, fue aprobado por las plenarias de ambas cámaras en segundo
debate;
ii)
Que la redacción del artículo
no era la misma en ambos textos aprobados;
iii) Que, en consecuencia, fue de los artículos cuyo
texto se presentó de forma unificada en el informe de conciliación –acogiendo
el texto aprobado por el Senado-;
iv) Que, sin embargo, no fue mencionado en el párrafo
de presentación del informe, en el que se enumeraban los artículos que habían
sido acogidos del texto del Senado; y
v)
Que, junto con resto del
informe de conciliación, fue aprobado por las plenarias de una y otra cámara.
Siendo este el fundamento fáctico que ha quedado demostrado a partir de
las actas de Cámara de la Representantes y del Senado, aborda la Sala el caso
concreto.
Solución
Observa la Sala que, en efecto, se presentó una discrepancia entre el
texto aprobado por una y por otra plenaria del Congreso de la República. Esta
situación, automáticamente, genera la competencia de la comisión accidental
encargada de conciliar los dos textos, para proponer a las plenarias de las
cámaras, mediando el procedimiento previsto en el artículo 161 de la
Constitución, un texto único del artículo estudiado.
Los requisitos constitucionales establecidos para llevar a cabo dicha
unificación de los textos discrepantes se encuentra en el artículo 161 de la
Constitución, que establece:
“Cuando surgieren discrepancias en las cámaras
respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores
conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos
conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible,
definirán por mayoría.
Previa publicación por lo menos con un día de
anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las
respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste
la diferencia, se considera negado el proyecto.”
Como se observa, la Constitución en su artículo 161 exige:
i.
Que se conforme una comisión
encargada de unificar los textos
ii.
Que dicha comisión decida por
consenso y, en su defecto, por mayoría.
iii.
Que el texto escogido se
someta a debate y votación de las plenarias de las cámaras, por lo menos un día
después de haber sido publicado.
iv.
Para que se considere
aprobado, deberá serlo por las plenarias de ambas cámaras.
Observa la Sala que la disposición acusada i) presentaba una redacción
distinta en los textos aprobados por una y otra cámara, lo que creó una
discrepancia de las que pueden ser resueltas por las comisiones accidentales de
conciliación; ii) que se conformó y se reunió una comisión accidental encargada
de unificar las discrepancias que presentaba uno y otro texto definitivo, entre
las que se contaba la del artículo 30 de ambos proyectos, ahora cuestionado;
iii) que, como fruto de la labor de esta comisión accidental, se presentó un
texto unificado del proyecto de ley 174 de 2010 Senado y 124 de 2010 Cámara, el
cual incluía la actual redacción del artículo 30 de la ley 1430 de 2010; iv) que
el informe presentado fue publicado en Gacetas del Congreso 1103 y 1104 de 15
de diciembre de 2010, siendo debatido y votado al día siguiente, obteniendo la
aprobación de las plenarias de ambas cámaras lo que le permitió convertirse en
la ley 1430 de 2010.
Siendo este el recuento de los hechos que ahora deben analizarse, no
constata la Sala la existencia de vicio alguno en el trámite de unificación,
publicación y aprobación del texto del artículo 30 del proyecto de ley 124 de
2009 Senado y 174 de 2010 Cámara, actualmente ley 1430 de 2010.
Contrario a lo que piensa el actor, no se infringe norma constitucional o
reglamentaria alguna con la omisión de mencionar el artículo 30 en el párrafo
introductorio al informe de conciliación. Tampoco se aprecia cómo esta omisión
afecte de alguna forma la realización del principio democrático –artículo 1 y 3
de la Constitución- en esta fase del procedimiento legislativo, ya que la misma
no vulnera o impide la realización de los valores sustanciales que este
incluye, como son el de publicidad, el pluralismo político y el principio de
decisión por mayorías.
En este sentido, el no haber incluido el artículo 30 de la ley 1430 de
2010 en la enumeración de los artículos conciliados no implicó la vulneración
del artículo 161 o del artículo 157 de la Constitución, fundamento de la
acusación del actor. Por esta razón, los hechos reseñados en la acusación no
reflejan, siquiera, la ocurrencia de una irregularidad, en cuanto no se
demostró que dicha omisión fuera en contra de principio o mandato alguno de
rango constitucional o legal.
Por estas razones, se declarará la exequibilidad del artículo 30 de la
ley 1430 de 2010 por el cargo ahora estudiado.
3.3. Cargo tres: Inexequibilidad por consecuencia
del decreto 2845 de 2011
Manifiesta el accionante que al declararse la inconstitucionalidad del
artículo 30 de la ley 1430, es deber concluir que nunca fueron otorgadas
facultades extraordinarias al Presidente de la República, por lo que nunca
existió la competencia para expedir el decreto 2845 de 2011, lo que obliga a
que se declare su inexequibilidad, de acuerdo con el escrito de acción
presentado.
Ante el cargo propuesto la Sala concluye que el mismo
no prospera, por cuanto tiene fundamento en un presupuesto condicional: la
declaratoria de inexequibilidad de la totalidad de la ley 1430 de 2010 por
vicios en la publicación del informe de conciliación; o, en su defecto, en la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 30 de la ley 1430, por vicios en
la etapa de conciliación. Ante la no ocurrencia de ninguno de estos
presupuestos, el cargo basado en la falta de competencia para expedir el
decreto 2245 de 28 de junio de 2011 pierde fundamento, por lo que la Sala
declarará exequible el decreto ley 2245 de 2011 por el cargo planteado.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-076 de 2012 respecto del cargo por
incumplimiento del requisito de publicación del informe de conciliación con por
lo menos un día de antelación, consagrado en el artículo 161 de la
Constitución.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE la ley 1430 de 2010 respecto del cargo por pretermisión del
término previsto en el segundo inciso del artículo 161 de la Constitución.
Tercero.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo 30 de la ley 1430 de 2010 respecto del cargo
por supuestas irregularidades en el proceso de conciliación previsto por el artículo
161 del Reglamento del Congreso.
Cuarto.- Declarar
EXEQUIBLE del decreto-ley 2245 de 28 de junio de 2011, expedido con base
en las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 30 de la ley 1430
de 2010, por el cargo ahora estudiado referido a la supuesta falta de
competencia del Presidente de la República para su elaboración y promulgación.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARIA GUILLEN ARANGO
Magistrada (e)
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
LUIS CARLOS MARIN PULGARIN
Secretario General (e)
[1] El
texto completo de la ley se presentará como documento anexo a la presente
sentencia.
[2] El
texto completo del decreto ley se presentará como documento anexo a la presente
sentencia.
[3] Sentencia
C-737 de 2001.
[4] Sentencia
C-1040 de 2005.
[5] Sentencia C-715 de 2006.
[6] Artículo
10 del decreto 2067 de 1991; y autos A-360 de 2006, A-221 de 2005, A-055 y
A-056 de 2003.
[7] Por todas, sentencia C-141 de 2010.
[8] En este sentido pueden mencionarse las
sentencias C-840 de 2008, que estudió una acción contra la ley del Plan
Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 –ley 1151 de 2007-, caso en el que, además, existió
la publicación de una fe de erratas del informe, concluyéndose que esta
actuación no vulneró la exigencia del artículo 161 de la Constitución pues la corrección se llevó a cabo antes del debate y votación de dicho informe;
el mismo caso fue analizado en la sentencia C-376 de 2008, que resolvía una
acción de inconstitucionalidad referida a otros artículos de la misma ley 1151
de 2007, ratificándose la posición de la Corte Constitucional respecto de entender que el requisito establecido por el artículo 161 se
satisface con la publicación en una fecha diferente y anterior a aquella en que
el informe es debatido y votado; la sentencia C-379 de 2010, que estudió la adecuación
constitucional de la ley 1348 de 2009 “Por la cual se aprueba el ‘Convención
Internacional para la regulación de la caza de ballenas’”, en cuyo trámite se
publicó el informe de conciliación del día 18 de junio de 2009 y se debatió y
votó el día 19 de junio del mismo año, tanto en plenaria de Cámara de
Representantes, como de Senado de la República; y la sentencia C-076 de 2012, que al estudiar la constitucionalidad de la ley 1430 de 2010, ahora demandada, concluyó
que se cumplió con las exigencias del artículo 161 de la Constitución al publicar el informe de conciliación -15 de diciembre de 2010- un día antes de
que el mismo fuera debatido y votado -16 de diciembre de 2010- por las
plenarias de Senado y Cámara de Representantes.
[9] Gaceta
del Congreso n. 81 de 14 de marzo de 2011, pags. 38 y 39, cuaderno de pruebas
n. 1, folio 473.
[10] Gaceta
del Congreso n. 237 de viernes 6 de mayo de 2011, pags. 27, 28 y 29, cuaderno
de pruebas n. 5, folios 211, 212 y 213.
[11] Es el caso del artículo 160 de la Constitución, que para establecer un término entre un debate y otro del procedimiento
legislativo utiliza el siguiente enunciado gramatical: “Entre el primero y
el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y
entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del
debate en la otra, deberán trascurrir por lo menos quince días”
–negrilla ausente en texto original-
[12] Gaceta del Congreso, n. 1143, del miércoles
29 de diciembre de 2010, p. 21. Cuaderno de pruebas n. 5, folio 103.
[13]Gaceta del Congreso, n. 81, 14 de marzo de
2011. La transcripción es del Acta n. 35 de la plenaria del Senado,
correspondiente a la sesión ordinaria del jueves 16 de diciembre de 2010, p.
46. Cuaderno de pruebas n. 1, folio 477.
[14] Gaceta
del Congreso 1104, de 15 de diciembre de 2010, p. 7. Cuaderno de pruebas n. 5,
folio 236.
[15] La
sesión de la Cámara de Representantes se registró en acta n. 43 de 16 de
diciembre de 2010, publicada en Gaceta del Congreso n. 237 de seis (06) de mayo
de 2011, p. 27, 28 y 29. En cuaderno de pruebas n. 5, folios 210 y 211. La
sesión del Senado se registró en acta n. 35 de 16 de diciembre de 2010,
publicada en Gaceta del Congreso n. 81 de catorce (14) de marzo de 2011, p. 39.
En cuaderno de pruebas n. 1, folio 470.