C-465-92
Sentencia No
Sentencia No. C-465/92
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD/TRANSITO CONSTITUCIONAL
Las acusaciones que se atribuyen a la ley
impugnada deben estudiarse bajo el prisma normativo consignado en la
Constitución de 1886 pues siendo ésta la norma atributiva de la facultad que se
estima conculcada, la regularidad y validez de su ejercicio han de apreciarse a
la luz de ella.
ADMINISTRACION
NACIONAL-Estructura/FUNCION
PUBLICA/LEY CUADRO
Compete al Congreso, a iniciativa del
Gobierno, crear la estructura de la administración nacional  y señalar las
funciones generales de los entes y dependencias que la integran. Al Ejecutivo,
por su parte, le corresponde crear los cargos o empleos y señalarle a éstos sus
funciones  específicas. La Constitución actualmente en vigor conserva las leyes
que desde la reforma de 1968 se conocen como "Leyes-Cuadro" al tiempo
que agrega otras. Como ya se indicó, lo fundamental es que se limitan a dar las
reglas generales; los restantes aspectos normativos son confiados al ejecutivo,
quien deberá desarrollarlos a través de decretos reglamentarios ampliados. La
ley acusada para nada toca la estructura orgánica de las entidades del orden
nacional ni las funciones que a ellas corresponden; de consiguiente, mal podría
sostenerse que las reestructura, modifica o reorganiza. La materia de que trata
la Ley 18 de 1989 no corresponde a la prevista en el artículo 76-9 en
concordancia con el 120-21 de la antigua Carta, sino que es de las comprendidas
en la órbita que constitucionalmente corresponde al quehacer ordinario del
órgano legislativo. Por esa razón, bien podía originarse en la iniciativa de
uno cualquiera de sus miembros, como de hecho aconteció.
COSA JUZGADA
RELATIVA
El alcance del presente fallo se contrae a
los aspectos formales analizados en su parte considerativa.  Quedan pues
abiertas las puertas para examinar los aspectos de fondo o materiales  que  se
relacionen con la normatividad cuestionada. El "dictum" de este
pronunciamiento no es el de favorecer el ejercicio de una determinada profesión
exclusivamente por parte de quienes posean la tarjeta requerida, en desmedro del
derecho al trabajo de quienes carezcan de ella. Deja intactos los
pronunciamientos que podrán hacerse en el futuro acerca de la igualdad real en
el ejercicio del derecho al trabajo y de la erección de obstáculos, algunos de
ellos de origen legal, para el ingreso de las personas al mercado de los
servicios.  Todo ello a la luz de la Carta de 1991.
REF: Proceso
D-004
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 18 de 1989, "por medio de la cual se
establecen requisitos y condiciones para el desempeño de la divulgación y
prensa de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencas,
Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales del orden
nacional."
TEMAS:
-Funciones de
divulgación y prensa en las entidades del orden nacional: calidades y
requisitos exigidos para desempeñarlas.
-Iniciativa
legislativa y distribución de competencias entre ejecutivo y legislativo en
materia de:
-Determinación de
la estructura de la Administración                           Nacional.
-Creación de
dependencias y de cargos;
-Señalamiento de
funciones específicas a los empleos y  fijación de calidades y requisitos para
el desempeño de  funciones en la administración nacional.
-Profesionalización
de Comunicación en el sector público central.
ACTOR:
HERNANDO
VICENTE RODRIGUEZ  C.
MAGISTRADO
PONENTE:
Doctor CIRO
ANGARITA BARON
Aprobada mediante Acta No    de Sala Plena
a los dieciseis (16) días del mes de julio de mil novecientos noventa y dos
(1992) en Santafé de Bogotá, D.C.
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad que se consagraba en el artículo 214 de la Constitución
Política de 1886 y que en la actual se prevé en el 241-4, el ciudadano HERNANDO
VICENTE RODRIGUEZ CAMACHO solicitó a la Corte Suprema de Justicia la
declaratoria de inexequibilidad de la ley 18 de 1989 con posterioridad al 1o.
de junio de 1991.
La Corte Suprema de Justicia, en
obedecimiento a lo dispuesto en el inciso 2o. del artículo 24 transitorio de la
Carta Magna, ordenó la remisión del proceso a la Corte Constitucional, cuya
Secretaría General certificó su recepción el 18 de febrero del corriente año,
día siguiente al de su instalación formal. Repartida, de conformidad con el
Programa de Trabajo y Reparto aprobado por la Sala Plena para el mes de
febrero, fue admitida mediante auto de marzo trece (13) de mil novecientos
noventa y dos (1992).
Al proveer sobre la admisión de la demanda,
el suscrito Magistrado Sustanciador ordenó la fijación en lista del negocio
para asegurar el derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos
242-1 C. N. y 7, inciso segundo del Decreto 2067 de 1991.
Así mismo, se surtieron las comunicaciones
de rigor sobre la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y
al Presidente del Congreso, como también el traslado de copia de la demanda al
Despacho del señor Procurador General de la Nación quien oportunamente rindió
el dictamen fiscal.
Como se han cumplido los trámites
constitucionales y legales, procede ésta Corporación a decidir.
II. NORMAS ACUSADAS
El texto de la ley impugnada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 38673 de enero veintiseis (26)  de mil
novecientos ochenta y nueve (1989), es el siguiente:
"Ley 18 de 1989
(enero 26)
"Por medio de la cual se establecen
requisitos y condiciones en el desempeño de la divulgación y prensa de los
Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos
Públicos y Unidades Administrativas Especiales del orden nacional.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Decreta:
Artículo 1o.- Las funciones de divulgación
y prensa de cada uno de los Ministerios, Departamentos Administrativos,
Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas
Especiales del orden nacional serán ejercidas en forma exclusiva por personas
profesionales de la Comunicación.
Parágrafo.  Será requisito indispensable
acreditar la Tarjeta Profesional de Periodista de que trata la Ley 51 de 1975,
para poder desempeñar el cargo anteriormente anotado.
Artículo 2o.- El funcionario de que trata
la presente Ley tendrá como mínimo la misma categoría, remuneración y
prerrogativas del Jefe de División o su equivalente y sus funciones serán
asignadas por el nominador de la misma entidad.
Parágrafo.  La estructura administrativa de
la oficina o dependencia encargada de la divulgación y prensa será definida por
cada entidad del orden nacional conforme a lo contemplado en sus estatutos.
Artículo 3o.- En el ejercicio de sus
funciones, el profesional de la Comunicación, velará permanentemente por el
cumplimiento de sus obligaciones éticas y morales, y en especial de las
siguientes:
a) Asesorar al Ministro, Jefe de
Departamento Administrativo, Superintendencia, Director o Gerente de
Establecimiento Público y Unidades Administrativas Especiales en todo lo
referente a la imagen institucional y actividades divulgativas.
b)  Colaborar en la coordinación y
producción de todas las actividades de índole divulgativa.
c) Elaborar cronogramas y diagramas de flujo
para la producción de materiales de prensa.
d) Hacer control de calidad a la producción
informativa de la Oficina de Prensa.
e) Diseñar esquemas de los diversos géneros
de información para todos los medios.
f) Diseñar boletines y servicios
informativos en forma periódica.
g) Actualizar ficheros de periodistas y
medios de prensa y registrar en ellos los despachos periódicos. Mantener
listados de fuentes informativas.
h) Seleccionar datos e información pública
de interés para la entidad y hacerlos conocer internamente.
i) Coordinar todo lo pertinente al Centro
de Documentación y apoyar y alimentar el Centro Nacional de Documentación e
información del sector público.
j) Programar y coordinar eventos especiales
como congresos, seminarios, foros internos y externos.
k) Clasificar textos, ilustraciones, normas
pertinentes al área y bibliografía de consulta.
l) Responder por el archivo de audio, video
e impresos.
m) Las demás que le asigne el Jefe
inmediato acordes con la naturaleza de las funciones  propias del cargo.
Artículo 4o.  La presente Ley rige a partir
de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias.
"..."
III.   LA DEMANDA
A juicio del actor, la ley acusada vulnera
los artículos 30; 76-9; 78-2; 79, inciso 2o. y 120-21 de la anterior Carta
Política.  Son sus razones, las siguientes:
1.- El contenido normativo de la ley
enjuiciada corresponde a la materia prevista en el ordinal 9o. del artículo 76
de la Constitución de 1886 como quiera que se refiere a funciones de los
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional; incluye
requisitos para el desempeño de cargos en esos organismos; establece
remuneración para los mismos; define la estructura administrativa de la oficina
o dependencias encargadas de ejercerlos en tales entidades al tiempo que
precisa las funciones que a  ellos se asignan.
Por ello considera que, conforme lo
disponía el artículo 79, inciso segundo de la anterior Carta Política, la
susodicha ley requería de iniciativa gubernamental. Careciendo de ella, se
vició de inconstitucionalidad por el aspecto de los requisitos atinentes a su
formación.
2.- La mencionada ley infringe el ordinal
21 del artículo 120 de la Constitución de 1886 pues el legislador se irrogó
facultades que dicho precepto otorga al Presidente de la República, como son
las de fijar las funciones especiales de los empleos que demande el servicio de
la administración, ministerios y departamentos administrativos, con sujeción a
las leyes a que se refiere el ordinal 9o. de su artículo 76.
Por lo mismo, considera que la ley acusada,
"al determinar la conformación de la oficina o dependencia dentro de la
respectiva planta de personal; al fijar las funciones especiales del empleo en
el artículo 3o.; al precisar que el funcionario de que trata la norma tendrá
como mínimo la misma categoría, remuneración y prerrogativas del Jefe de
División o su equivalente," transgredió la citada regla constitucional,
por lo cual hay lugar a que se declare su inexequibilidad, por cuanto, además,
el artículo 78, ordinal 2o. de la Carta anterior prohibía al Congreso y a cada
una de sus Cámaras inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes en asuntos
que son de la privativa competencia de otros poderes.
3.-  Del mismo modo, alega que los
literales i), k), l) y m) del artículo 3o. en cuanto involucran actividades
propias de la profesión de Bibliotecólogo, violan el artículo 30 de la
Constitución de 1886, al no garantizarse "el buen ejercicio de una
profesión como quiera que el Comunicador no recibe preparación académica"
sobre dichos aspectos.
IV.  LA INTERVENCION CIUDADANA
El suscrito Magistrado Ponente, en uso de
sus competencias legales comunicó la iniciación del presente proceso al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso; a la Oficina Jurídica
del Ministerio de Comunicaciones; al Círculo de Periodistas de Bogotá y al
Colegio Nacional de Periodistas para que, si lo tuvieren a bien, pronunciaran
su opinión sobre las pretensiones de la demanda.
Dentro del término respectivo, el
Ministerio de Comunicaciones, por intermedio de apoderada concurrió  en defensa
de la constitucionalidad de la ley acusada; extemporáneamente se produjo la
intervención del Presidente del Congreso así como las del Círculo de
Periodistas de Bogotá, representado por su Presidente, Gabriel Cantor Zabala y
la del ciudadano Orlando Pion Noya,  todas las cuales  defienden la
constitucionalidad de la  ley acusada.
V.   ELEMENTOS  PROBATORIOS
Como pruebas se apreciarán, las que al
proceso allegó la Corte Suprema de Justicia, conformadas por los antecedentes y
el expediente legislativo correspondiente al proyecto que concluyó con la
expedición de la ley demandada, los cuales fueron remitidos por los Presidentes
de la Cámara y del Senado de la República (Fls.12 a 79). A dichos elementos se
hará referencia en el acápite No. VII.  contentivo de las consideraciones que
sustentarán la decisión a proferirse en este caso.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA  NACION
El señor Procurador General de la Nación
Doctor CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA, mediante oficio No. 011 de mayo 6 de
1992, rindió en tiempo el concepto fiscal de rigor.  En él acoge la tesis que,
con ocasión del tránsito constitucional, la Corte Suprema de Justicia expuso en
sentencia No. 87 de 25 de julio de 1991, a propósito de las acusaciones de
inconstitucionalidad originadas en supuestas transgresiones a normas sobre
competencia: éstas deben examinarse a la luz de la Carta de 1886 que era la
vigente al tiempo de su otorgamiento.
Seguidamente el Procurador analiza las tres
prerrogativas independientes que cobija el numeral 9 del artículo 76 de la
Carta del 86, al tiempo que precisa el alcance que a cada una de ellas le dió
la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
Así, respecto de la que consiste en
"determinar la estructura de la Administración Nacional" señala que
al ejercerla, el legislador crea la parte estática de la administración, la
cual comprende: la determinación de las funciones generales de la misma; los
servicios a su cargo; los órganos de que va a disponer y el género de
dependencias internas que integrarán cada  entidad.
En ese mismo orden de ideas, y a propósito
de la que consiste en "fijar las escalas de remuneración correspondientes
a las distintas categorías de empleos" anota que esta prerrogativa lleva
implícita la de clasificarlos según sus funciones, responsabilidades y
calidades para ejercerlos así como por la remuneración que les corresponde.
Con relación a la facultad de
"determinar el régimen de prestaciones sociales" acota que ésta tiene
como finalidad, la de cubrir los riesgos o necesidades del trabajador
originadas en la relación de trabajo o como motivo de la misma, según el cargo
que desempeñen y la escala salarial en que estén incluídos.
Después  de estudiar el contenido normativo
de la ley concluye, con base en la historia del proyecto, que lo normado en los
dos primeros artículos requería iniciativa del gobierno tanto en el caso en que
su finalidad hubiera sido la de crear las oficinas de divulgación y prensa en
el sector público central, como aquel en el que se considerara que fue la de
complementar, reformar o adicionar la "función de divulgación y
prensa" que se venía cumpliendo a través de los órganos o dependencias
existentes en la administración.   En aras de dar sustento a su posición aduce
que "la determinación de la estructura de la administración no se
lleva a cabo solamente mediante la creación de los organismos o dependencias
que la integran, sino también a través de la modificación, reestructuración
o reorganización  de los organismos que la componen y de sus
funciones."
Dado el quebranto de la preceptiva
constitucional en lo que atañe a la competencia en materia de iniciativa, en
tanto que modifica la estructura de la Administración Nacional, se abstiene de
estudiar el artículo 3o. por considerar que, en esas circunstancias,  dicho
estudio carece de objeto.
Por lo expuesto, el supremo agente del
Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible la
ley enjuiciada.
VII.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A.  COMPETENCIA
La Corte Constitucional es competente para
decidir definitivamente la presente demanda, en virtud de lo prescrito en los
artículos 241-4 y 24 transitorio de la nueva Carta Política como quiera que fue
instaurada después del 1o. de Junio de 1991 y recae sobre una ley de la
República.
B.  LOS CARGOS FORMULADOS
La ley atacada en el presente caso tuvo su
origen en la normación de competencias que preveía la Carta de 1886 en materia
de iniciativa legislativa. El agravio a la Constitución se hace consistir en el
exceso en que presuntamente incurrió el Congreso de la República al expedirla,
dada su incompetencia para legislar "motu propio"  sobre la
materia que constituye su objeto, ya que el inciso segundo del artículo 79 de
la Constitución anterior, la reservaba en forma exclusiva y excluyente a la
competencia del Presidente de la República.
La cuestión que los cargos formulados en
primer término plantea a la Corte Constitucional en este caso, es la de
precisar cuál es el régimen constitucional aplicable para dirimir las
acusaciones.   En efecto, sólo a partir del esclarecimiento de este
interrogante es que, en orden a decidirlos, procederá analizar la materia que
se desarrolla en la ley acusada a fin de establecer si se encuentra o no
comprendida dentro de una cualquiera de las excepciones que tal preceptiva
constitucional contemple en punto a la iniciativa para la formación de las
leyes. A esos aspectos se orientarán las consideraciones que siguen.
C.      LAS ACUSACIONES POR PRESUNTAS
TRANSGRESIONES A  REGLAS SOBRE COMPETENCIA NORMADAS POR LA CARTA DE        1886
Y EL TRANSITO CONSTITUCIONAL
En criterio de esta Corte, las acusaciones
que se atribuyen a la ley impugnada deben estudiarse bajo el prisma normativo
consignado en la Constitución de 1886 pues siendo ésta la norma atributiva de
la facultad que se estima conculcada, la regularidad y validez de su ejercicio
han de apreciarse a la luz de ella.
Reitera así la Corporación el parecer que
plasmó en Sentencia No. C-416 de junio dieciocho (18)  de 1992, (Proceso D-015,
M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo) en la cual dejó definido que la
Constitución de 1886 es la normatividad con base en la cual se deben dilucidar
los alegados cargos por vicios de forma, como los que se originan en el
presunto desbordamiento en el ejercicio de facultades extraordinarias.
En efecto, esta Corte en dicho
pronunciamiento sostuvo:
"...En lo que
respecta a la determinación sobre si fueron atendidas o desconocidas las
formalidades a las que estaba sujeta la expedición de las normas en
controversia, mal podría efectuarse la comparación con los requerimientos que
establezca el nuevo régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las
situaciones que tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la
constitucionalidad por el aspecto formal tiene que ser resuelta tomando como
referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en estudio.
"..."
Coincide así la Corporación con el señor Procurador
General de la Nación en prohijar la tesis que la Corte Suprema de Justicia
-Sala Plena- consignó en la Sentencia No. 87 de Julio 25 de 1991 (M.P. Dr.
Pedro Augusto Escobar Trujillo), al pronunciarse por primera vez sobre  esta
materia con ocasión de demanda que, por haber sido intentada bajo la Carta de
1886 y tener que decidirse bajo la regencia de la Constitución de 1991,
planteaba similar indagación.  Sus razonamientos en lo pertinente se reproducen
como quiera que son enteramente aplicables a la cuestión preliminar que en el
caso presente se plantea.
Díjose entonces:
"...La
valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de
si un órgano estatal obró o nó de conformidad con las reglas que la fijan, debe
hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo
en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son
los que determinan la regularidad de su ejercicio.  Mal podrían enervarse los
efectos de lo que en su momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de
vista de la competencia, por el solo hecho de que en un momento ulterior se
produjere un cambio normativo, pues ello equivaldría a asignarle efectos
retroactivos al nuevo ordenamiento  respecto de actos con cuya emisión, dentro
del término y con los demás requisitos exigidos por el antiguo, ya se había
consumado o agotado el ejercicio de la competencia correspondiente.
Téngase en cuenta
además, que la validez formal de la expedición de un acto, en la que queda incluido
el elemento de la competencia de su autor, depende, de acuerdo con criterios de
aceptación general en materia de aplicación de la norma jurídica en el espacio
y en el tiempo, de la ley vigente en el lugar o en el momento de su
celebración, plasmados en los conocidos aforismos "locus regit
actum" y "tempus regit actum".  En otras palabras, la
nueva ley sobre competencia y forma regirá "ex nunc,"  no "ex
tunc".
Así que en este
preciso punto está lejos de tener cabida el fenómeno de la retroactividad de la
nueva Constitución; al contrario, lo que sucede es que la de 1886 continúa
proyectando efectos aún después de perder vigencia o aplicabilidad...
Por otra parte, de
optarse por una solución diferente se causarían traumatismos de incalculables
consecuencias a la sociedad, al sumirla en la incertidumbre sobre la vigencia
de gran parte del ordenamiento jurídico por el que se venía rigiendo.
Piénsese, por ejemplo, en lo que implicaría para el país la desaparición, de un
momento a otro, de casi todos los Códigos, expedidos -como han sido- en
desarrollo de facultades extraordinarias que hoy, según el artículo 150-10 de
la Constitución que hace poco entró en vigor, no pueden emplearse para
semejante propósito; o la del sistema tributario nacional, condensado en el
Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) que igualmente es fruto de esta clase
de facultades, no utilizables tampoco a partir de la Constitución de 1991 para
decretar impuestos en virtud del mismo precepto superior citado.
"..."
Desde otra perspectiva, la tesis que se
viene sosteniendo garantiza el derecho ciudadano a reclamar el imperio de la
Constitución mediante la interposición de acciones públicas en su defensa.
Ciertamente, una postura distinta de la que se acoge en este fallo, conduciría
en la práctica a negar dicho derecho respecto de todas aquellas normas cuya
publicación hubiere tenido lugar antes de que entrara en vigor la nueva Carta
Política, pues respecto de ellas el término a que su artículo 242-3 sujeta la
interposición de la acción por presuntos vicios de forma, para entonces -las
más de las veces- habría  caducado.
D.  LA INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA DE
DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL EN LAS
CONSTITUCIONES DE 1886 Y 1991:
EL  ALCANCE  DE  ESTA FACULTAD.
Para decidir los cargos que aparecen en la
demanda objeto del presente fallo, es preciso establecer el alcance de las
facultades que al Congreso confería el  numeral 9o. del artículo 76 de la
Carta  de 1886 así como distinguirlas de las que al Ejecutivo daba el numeral
21 del artículo 120 ibídem. Es del caso, asimismo, diferenciar dichas
atribuciones de otras que caían dentro de la órbita constitucional que
correspondía al órgano legislativo en virtud de disposiciones constitucionales
expresas o de la cláusula general de competencia que la Constitución Política
del 86 reconocía en su favor. Ahora bien, puesto que el primero de los aspectos
mencionados toca con el tema de las denominadas Leyes-Cuadro o Marco, es
también oportuno hacer unas breves consideraciones acerca de sus
características en orden a definir la naturaleza y límites de las  funciones
referidas.  Todo ello será materia de las reflexiones que siguen.
Es bien sabido que la anterior Carta
Política consagraba la iniciativa de proposición de proyectos de ley en forma
compartida entre el Ejecutivo y el Legislativo, conforme distribución de
competencias, por materias, que se hacía en su artículo 79.  Es también
plenamente conocido que, respecto de ciertos asuntos, la reforma constitucional
de 1968 restringió la libre iniciativa del primero, reservando sus principales
aspectos, que fueron los enunciados en el 2o. inciso del citado artículo, a la
privativa iniciativa del Ejecutivo, con el objeto de racionalizar la construcción
orgánica y administrativa del Estado y de establecer un orden estricto en la
política fiscal, presupuestal  y financiera del Estado que hiciera jurídica y
técnicamente viable la realización de planes y programas de desarrollo
económico y social.
Entre las materias que la aludida reforma
sustrajo de la iniciativa parlamentaria según el artículo 79, inciso 2o. de la
Constitución anterior, se cuenta la prevista en el artículo 76-9 de la misma
consistente en:
"Determinar la
estructura de la administración nacional  mediante la creación de ministerios,
departamentos administrativos y establecimientos públicos, fijar las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos así como el
régimen de sus prestaciones sociales."
Respecto de esta materia, el citado inciso
segundo del artículo 79 del estatuto anterior preceptuaba que las leyes
respectivas "solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del
Gobierno", o sea que al paso que radicó en éste dicha iniciativa, excluyó
la posibilidad de que los miembros del Congreso impulsaran con la suya el
proceso de producción normativa o de modificación de la regulación existente
sobre la misma.
En contrapartida a la prerrogativa dada al
Congreso por el citado numeral 9o. del artículo 76, correlativamente
correspondía al Ejecutivo, a voces del artículo 120-21 de la Carta del 86, la
de:
"Crear,
suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los ministerios,
departamentos administrativos y los subalternos del ministerio público y
señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y
emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9o. del
artículo 76."
Ahora bien, en la tipología normativa
acuñada por la doctrina y la jurisprudencia las leyes a que se refería el
numeral 76-9 de la Carta anterior corresponden a la categoría de las
denominadas "Leyes Marco" o "Leyes Cuadro", que se han dado
en caracterizar por los siguientes rasgos distintivos:
1o.   El legislador debe circunscribir su
actuación a fijar la política, los criterios y los principios que guiarán la
acción del ejecutivo al desarrollar la materia que constituye su objeto.
2o.  Estas leyes limitan la función
legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se contrae a trazar las
normas generales, a enunciar los principios generales y a dar las orientaciones
globales a que debe ceñirse el ejecutivo en la adopción de regulaciones y
medidas en los campos específicos de la actividad estatal que
constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos;  de ahí
que su materia escape a la regulación de la ley ordinaria.
3o.  Para expedirlas o modificarlas se
requiere de iniciativa gubernamental, si bien el legislativo decide
autónomamente sobre su contenido.
4o.   En virtud de esta clase de leyes, se
deja al Congreso el señalamiento de la política general y al ejecutivo su
regulación particular y su aplicación concreta.
5o.  Revisadas las materias que la reforma
de 1968  reservó a este tipo de leyes, como rasgo común todas ellas se refieren
a cuestiones técnico-administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos
que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o
dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan
decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar
por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.
6o. Al Gobierno incumbe concretar la
normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de
decretos que deben ajustarse a los parámetros o "marcos" dados  por
el legislador  en la respectiva Ley.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia diferenció y precisó lo que, bajo la vigencia de la Carta de 1886 se
entendía por "determinar la estructura de la administración
nacional", o sea, la función del Congreso según los términos de su
artículo 76-9 y lo que comprendía la función de "crear, fusionar o
suprimir los empleos" que demande el servicio de la misma, esto es, la
atribución que conforme al artículo 120-21 ibídem correspondía al Ejecutivo.
Así, en sentencia de mayo 6 de 1974 (M.P.
Dr. Guillermo González Charry) que desde entonces fue reiterada en numerosas
ocasiones, esa Corporación sostuvo:
"... determinar
aquella estructura es no sólo crear los grandes elementos que la integran,
sino, además, determinar su disposición dentro del órgano del que son parte,
regular sus mecanismos de relación para el cumplimiento de su tarea y señalar
de modo general sus funciones.  En esta forma el legislador tiene como
atribución crear la parte estática y permanente de la administración y el
ejecutivo la de hacerla dinámica mediante el ejercicio de atribuciones
administrativas.
De modo que, fijada
la estructura, o mejor, señalados los órganos (Ministerios, Departamentos
Administrativos y Establecimientos Públicos) compete al Gobierno crear los
cargos, distribuir el poder entre las dependencias creadas, asignar las
funciones específicas a los empleos y señalar su dotación y asignaciones, tal
como se vio anteriormente. Se comprende entonces claramente por qué el
ejercicio de las funciones que corresponden al Presidente de la república
conforme al numeral 21 del artículo 120 de la Carta esté condicionado a lo que
sobre el particular dispongan las leyes básicas o cuadros sobre la materia.
"..."
Y en sentencia de octubre 9 de 1975 (M.P.
Dr. Luis Sarmiento Buitrago), que adoptó la anterior, agregó:
"En síntesis,
el Congreso crea los Ministerios, Departamentos Administrativos,
Establecimientos Públicos y las dependencias de estas entidades como son las
Superintendencias, y señala las funciones generales asignadas a la
administración, que se desarrollan o cumplen mediante los órganos que integran
su estructura. El Gobierno por su parte, determina las funciones específicas
dentro del cuadro que marca el Congreso. Se armonizan así los artículos 76-9 y
120-21 de la  Constitución."
De lo dicho, claramente resulta que en
orden a examinar la validez constitucional del ejercicio de  las competencias
consignadas en los artículos 76-9 y 120-21 de la Carta de 1886, es del caso
tener en cuenta la diferencia existente entre "cargo" o
"empleo," por una parte y "función," por la otra.
El término "cargo" o
"empleo", en el derecho de la función pública designa un puesto de
trabajo previsto tanto en la planta de personal como en el presupuesto de una
entidad u organización determinadas.
Por su parte, la noción de
"función" tiene que ver con las tareas, atribuciones y  responsabilidades
que se adscriben a una  actividad o estructura u organización para, mediante su
realización, obtener unos determinados cometidos o finalidades.
Compete al Congreso, a iniciativa del
Gobierno, crear la estructura de la administración nacional  y señalar las
funciones generales de los entes y dependencias que la integran.
Al Ejecutivo, por su parte, le corresponde
crear los cargos o empleos y señalarle a éstos sus funciones  específicas.
Precisado lo anterior, conviene además
señalar que la Constitución actualmente en vigor conserva las leyes que desde
la reforma de 1968 se conocen como "Leyes-Cuadro" al tiempo que
agrega otras. Como ya se indicó, lo fundamental es que se limitan a dar las
reglas generales; los restantes aspectos normativos son confiados al ejecutivo,
quien deberá desarrollarlos a través de decretos reglamentarios ampliados.
El artículo 150, numerales 7o, 8o., y 19o.
del Ordenamiento Superior enuncia las materias que pertenecen a esta modalidad
legislativa, en los siguientes términos:
"Art. 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de  ellas ejerce las
siguientes funciones:
...
7o. Determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así
mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales
del Estado y sociedades de economía mixta.
8o.   Expedir las
normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las
funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución.
...
19.   Dictar las
normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
a.    Organizar el
crédito público.
b.    Regular el
comercio exterior y  señalar el régimen de cambio internacional, en
concordancia con las funciones que la  Constitución consagra para la Junta
Directiva del Banco de la República.
c.     Modificar,
por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas.
d.  Regular las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.
e.  Fijar el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso
nacional y de la fuerza pública.
f.  Regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
g.   Regular la
educación.
Estas funciones en
lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones
públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas.
"..."
Respecto de las referidas materias, la
competencia del Congreso se limita a formular el "marco" o
"cuadro general"; con la reglamentación y desarrollo que de éste haga
el gobierno se completa la fórmula normativa.  Por ello, cada uno de los casos
enunciados en el referido artículo 150 debe complementarse con las correlativas
competencias constitucionales que la Carta confiere al gobierno.
Por ejemplo, en el caso que ocupa la
atención de esta Corte, tiénese que las atribuciones conferidas al Congreso por
el  artículo 150, numerales 7o. y 19o. literal e), se corresponden con las que
al Ejecutivo competen en esta materia, conforme a lo preceptuado por el
artículo 189, numerales 14o., 15o. y 16o. ibídem, así:
"14.  Crear,
fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones
y emolumentos. El gobierno no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones
que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de
apropiaciones iniciales.
15. Suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con
la ley.
16. Modificar la
estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades
u organismos administrativos nacionales, con sujeción  a los principios y
reglas generales que defina la ley.
"..."
Así mismo, es del caso observar que la
Asamblea Constituyente conservó en el artículo 154 de la nueva Carta, la
restricción de la iniciativa legislativa respecto de algunas de las materias
que son objeto de Leyes-Cuadro al señalar:
"...No
obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las
leyes a que se refieren los numerales 3o.,7o., 9o., 11o. y 22o. y los literales
a, b y c, del numeral 19o. del artículo 150; las que ordenen participaciones en
las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes
o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
"..."
E.     EL CONTENIDO NORMATIVO DE LA LEY
ACUSADA
Sentadas las premisas anteriores, procede
la Corte a examinar la materia de que es objeto la ley acusada, con el fin de
determinar si se encuadra o nó dentro de la excepción a la iniciativa
parlamentaria en la formación de las leyes a que se ha aludido.
En este sentido, se observa lo siguiente:
El artículo 1o. preceptúa que las funciones
de divulgación y prensa en las entidades del sector público central que el
mismo menciona, serán ejercidas en forma exclusiva por personas profesionales
de la Comunicación y que dicha calidad debe acreditarse con la Tarjeta
Profesional de Periodista.
A juicio de esta Corte, el contenido
normativo de la disposición que se analiza constituye cabal desarrollo de las
competencias constitucionales que la antigua Carta otorgaba al Congreso de la
República para, por medio de leyes, "regular los otros aspectos del
servicio público" (art. 76-10), entre ellos el atinente a "las
calidades necesarias para el desempeño de ciertos empleos" (art. 62
ibídem) en el cual obviamente queda comprendida la de determinar la manera de
acreditarlas.
Discrepa así la Corporación del parecer del
señor Procurador General de la Nación pues, aun cuando acepta que la
determinación de la estructura de la administración puede llevarse a cabo
mediante la modificación, reestructuración o reorganización de los organismos
que la componen y de sus funciones, considera que tal planteamiento no es
aplicable al caso en estudio en razón a que la ley acusada para nada toca la
estructura orgánica de las entidades del orden nacional ni las funciones que a
ellas corresponden;  de consiguiente, mal podría sostenerse que las
reestructura, modifica o reorganiza.
Repárese además en que la norma no crea
la Oficina de Divulgación y Prensa en las entidades que conforman el nivel
central de la administración nacional, que es lo que, a partir de un supuesto
no demostrado, sostiene alternativamente el señor Procurador.
Asímismo, nótese que las disposiciones
sub-examine tampoco crean el cargo dentro de la estructura organizativa
de dichas entidades como quiera que nó amplían las respectivas plantas de
personal ni autorizan las apropiaciones presupuestales que se habrían requerido
y ordenado si los cargos se hubieran creado.
Así las cosas, no hay fundamento para
sostener que dicho precepto vulnera los artículos 76-9 o 120-21 de la Carta de
1886. Ello habría ocurrido si, careciendo la ley de iniciativa gubernamental,
el legislador hubiera hecho lo primero, violando así el inciso segundo el
artículo 79. Tampoco se remite a dudas que la creación de un cargo específico
habría acarreado usurpación de las competencias que al ejecutivo entregaba el
artículo 120-21 para que las desarrollara con sujeción a los parámetros
generales trazados en la Ley-Marco.
Particularmente ilustrativos a este
respecto resultan los antecedentes del proyecto (Fls. 12 a 68) que la Corte no
puede desconocer.  Ellos comprueban que en la versión inicial que su
proponente, el Representante Manuel Ramiro Velásquez Arroyave, presentó a la
consideración de la Cámara de Representantes, distinguida con el No.
68/Cámara-88, se pretendía crear en las entidades mencionadas "una oficina
de divulgación y prensa que servirá como unidad de información asesora"
(art. 1o.) cuya planta de personal se fijaba al tiempo que se creaban los
cargos respectivos (art. 2o.) y se disponía lo de rigor en materia de
apropiaciones presupuestales (art. 5o.)1.  Empero, por iniciativa del
Representante Javier García Bejarano, quien actuó como Ponente para primero y
segundo debates, tales disposiciones  -por causa de su inconstitucionalidad- se
suprimieron ya que correspondían a la órbita del ejecutivo, conforme al
artículo 120-21 de la Carta de 18862.  De ese modo, el  proyecto se contrajo
a señalar requisitos y condiciones para el desempeño de dicha función en las
entidades que integran la administración nacional.
Por su parte, el artículo segundo de la Ley
acusada, No. 18 de 1989, se limita a señalar que el funcionario responsable de
ejercer las funciones de divulgación y prensa tendrá la misma categoría,
remuneración y prerrogativas de las conferidas a quien tenga el rango de Jefe
de División o su equivalente.
Adviértase a este respecto que el cargo de
presunta violación al artículo 79, inciso segundo de la Constitución anterior
que respecto de esta norma también se formula, es a todas luces infundado ya
que en virtud de ella el Congreso no fija la escala de remuneración
correspondiente a este empleo sino que se remite a la existente para los
efectos de determinar el grado que en ella corresponde al funcionario a quien
se asignen las referidas responsabilidades.
Tampoco resulta contrario a la Carta el
Parágrafo de esta disposición en el cual se indica que la estructura
administrativa de la oficina encargada de las funciones de divulgación y prensa
será definida por cada entidad del orden nacional conforme a lo contemplado en
sus estatutos.  En efecto, necesario es interpretar la disposición a la luz del
conjunto sistemático del cual forma parte para lo cual debe además tenerse en
cuenta que la ley no creó  una dependencia con ese fin.
Así, pues, el sentido correcto que a ésta
debe darse es el de que a cada entidad compete hacer los arreglos
institucionales internos que, dentro de lo previsto en el marco organizativo
trazado por las normas que regulan su creación y organización, permita adecuar
y acondicionar la dependencia respectiva, echando mano de lo existente de modo
que a partir de ello se ordenen y dispongan los recursos humanos y materiales
requeridos para su puesta en marcha.
Ese mismo entendimiento debe darse a la
parte del precepto que señala que las funciones del encargado de la divulgación
y prensa serán asignadas por el nominador de la misma entidad.  Ciertamente a
éste le corresponderá atribuirle las específicas que, en adición a las previstas
en los estatutos y manuales internos, permitan  adecuar las contempladas en el
marco general consignado en el artículo 3o. a las concretas y particulares
necesidades que en ese campo tenga la entidad respectiva.
Por su parte, el artículo 3o. en el cual el
Congreso señala las tareas y responsabilidades propias de la función de
divulgación y prensa encuentra fundamento constitucional en el artículo 63 de
la anterior Constitución Política -que en la actual corresponde al No. 122-
pues según éste la determinación de las funciones que correspondan a los
distintos empleos que integran la función pública es materia propia de la ley.
En este sentido, además se observa que nada
obsta para que a las funciones básicas que una determinada formación académica
o técnica habilite a desempeñar con idoneidad, el Legislador añada otras afines
y conexas como las previstas en los literales i), k), y l) de este precepto;
para el cabal desempeño de estas últimas resulta sumamente importante el
dominio del área respectiva dado su carácter inter o multidisciplinario y no
estrictamente unidisciplinario que, al parecer, es lo que desearía el actor.
Finalmente el artículo 4o. señala la
vigencia de la ley -a partir de su publicación- y su efecto derogatorio de la
normatividad que le sea contraria, lo cual es característico e inherente a la
función legislativa tanto en la Constitución anterior (art. 76-1) como en la
actual (art. 150-1).
Infiérese de las consideraciones
precedentes que, contrariamente a lo afirmado tanto por el actor, como por el
Ministerio Público, la materia de que trata la Ley 18 de 1989 no corresponde a
la prevista en el artículo 76-9 en concordancia con el 120-21 de la antigua
Carta, sino que es de las comprendidas en la órbita que constitucionalmente
corresponde al quehacer ordinario del órgano legislativo. Por esa razón, bien
podía originarse en la iniciativa de uno cualquiera de sus miembros, como de
hecho aconteció.
F.   OBSERVACIONES FINALES
La Corporación advierte que el alcance del
presente fallo se contrae a los aspectos formales analizados en su parte
considerativa.  Quedan pues abiertas las puertas para examinar los aspectos de
fondo o materiales  que  se relacionen con la normatividad cuestionada.
El "dictum" de este
pronunciamiento no es el de favorecer el ejercicio de una determinada profesión
exclusivamente por parte de quienes posean la tarjeta requerida, en desmedro
del derecho al trabajo de quienes carezcan de ella.
En consecuencia, deja intactos los
pronunciamientos que podrán hacerse en el futuro acerca de la igualdad real en
el ejercicio del derecho al trabajo y de la erección de obstáculos, algunos de
ellos de origen legal, para el ingreso de las personas al mercado de los
servicios.  Todo ello a la luz de la Carta de 1991.
VIII.      DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
RESUELVE:
Es EXEQUIBLE  la Ley 18 de 1989,
"por medio de la cual se establecen requisitos y condiciones en el
desempeño de la divulgación y prensa de los Ministerios, Departamentos
Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades
Administrativas Especiales del orden nacional,"  en cuanto que se originó,
como podía serlo, en la iniciativa de un miembro del Congreso.
Cópiese, publíquese, comuníquese a quien
corresponda, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON         EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO  MARTINEZ   CABALLERO
Magistrado
FABIO  MORON   DIAZ        JAIME  SANIN
GREIFFENSTEIN
Magistrado                        Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr.  Proyecto de Ley  No. 68 Cámara/88 "Por el cual se
establecen las Oficinas de Divulgación y Prensa de los Ministerios, Departamentos
Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades
Administrativas Especiales del Orden Nacional", presentado el 11 de agosto
de 1988 a la Cámara de Representantes por el H.R. Manuel Ramiro Velásquez
Arroyave, miembro de la Comisión Segunda.  Fls. 57  a 60.
2 Cfr.  Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley No. 68
Cámara/88: Exposición de Motivos, Fls. 47 a 50;  Pliego de Modificaciones, Fls.
51 a 53;   Ponencia para Segundo Debate Cámara, Fls. 39 a 42; Ponencia para
Primer Debate Senado, Fls. 29 a 34 ; Ponencia para Segundo Debate Senado, Fls.
21 a  27.