C-793-02
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia C-793/02
INEMBARGABILIDAD DE RECURSOS DEL
PRESUPUESTO PUBLICO-Regla y excepción
INEMBARGABILIDAD
DE RENTAS Y RECURSOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL
SECTOR EDUCATIVO-Inembargabilidad de recursos
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL
SECTOR EDUCATIVO-Excepciones a inembargabilidad de
recursos
Se
declarará la exequibilidad del aparte demandado del artículo 18 de la Ley 715,
bajo el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por
actividades propias del sector educación, bien sea que consten en sentencias o
en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el
procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos
sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del
presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o
conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren
suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema
General de Participaciones-.
EMPLEO PUBLICO-Fijación
de requisitos
EMPLEO PUBLICO-Elementos
de la noción/EMPLEO PUBLICO-Principales rasgos de elementos de la noción
EMPLEO PUBLICO-No
existencia sin funciones
EMPLEO PUBLICO-Titularidad
otorga autoridad para cumplir funciones asignadas
EMPLEO PUBLICO-Remuneración
que perciba titular
EMPLEO PUBLICO-Planta
de personal
EMPLEO PUBLICO-Clasificación
EMPLEO PUBLICO-Requisitos
mínimos
EMPLEO PUBLICO-Fijación
de requisitos
EMPLEO PUBLICO-Finalidad
de requisitos mínimos
EMPLEO PUBLICO-Vínculo
entre requisitos y principios, valores y fines constitucionales
DERECHO A PARTICIPAR EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y
CONTROL DEL PODER POLITICO/DERECHO DE ACCESO AL DESEMPEÑO DE FUNCIONES Y CARGOS
PUBLICOS
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a
cargos de planta/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Cumplimiento de
requisitos por docentes, directivos docentes y administrativos para vinculación
provisional
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Proceso de selección es independiente de fijación de requisitos
mínimos para empleo
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Temporalidad de la vinculación laboral de docentes, directivos
docentes y administrativos
CARRERA ADMINISTRATIVA-Nombramientos en provisionalidad
CARRERA ADMINISTRATIVA-Limitación temporal en vinculación provisional
CARRERA DOCENTE-Vinculación provisional de docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos
CARRERA DOCENTE-Excepción de vinculación por supresión de contratos atendiendo reorganización
Referencia: expediente D-3963
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 18 (parcial) y 38 (parcial) de la Ley
715 de 2001.
Demandante: Jorge Humberto Valero
Rodríguez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre
de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Jorge Humberto Valero
Rodríguez contra los artículos 18 (parcial) y 38 (parcial) de la ley 715 de
2001.
I.  NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de las
normas objeto de proceso y se subraya lo demandado:
"LEY 715 DE 2001
(diciembre 21)
por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288,
356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación
y salud, entre otros..
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 18. Administración
de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios
certificados administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones
en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades
territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y
recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no
podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra
clase de disposición financiera.
Parágrafo 1º.
(...)
Artículo 38. Incorporación
de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas.
La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema
General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad
territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los
requisitos para el ejercicio del cargo.
Los docentes,
directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a
la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva
vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin
perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo.
A los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que
se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les
podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de
acuerdo con esta.
Los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que a 1º de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y
municipios por órdenes de prestación de servicios y que cumplan los requisitos
para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en
el año 2001, por el municipio o el departamento, indistintamente, serán
vinculados de manera provisional durante el año lectivo de 2002. Mientras ello
ocurre, deberán, los departamentos y municipios, renovarles los contratos a más
tardar el 1º de febrero de 2002.
Los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios
por los departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1º de
noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período, y
que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional
durante el año 2002.
Los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que a 1º de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y
municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos
para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados
en el 2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa
identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido
suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o
de la entidad territorial.
Parágrafo 1º. (...) [1]
II. LA
DEMANDA
Considera el accionante que, en lo acusado,
los artículos 18 y 38 de la Ley 715 de 2001 vulneran los artículos 1, 4, 25, 53
y 357 de la Constitución Política.
En su escrito de corrección de la demanda, la
cual fue inadmitida por incumplimiento de los requisitos exigidos por el
decreto 2067 de 1991, el actor expuso los siguientes cargos de
inconstitucionalidad:
1.  El aparte demandado del artículo 18 de la
Ley 715 vulnera los artículos 1, 25, 53 y 125 de la Constitución Política, al
afectar derechos laborales de los docentes, en la medida que elimina el
embargo, que es una herramienta que tienen para hacer efectivo y oportuno el
pago de los dineros adeudados por las entidades públicas.
Así, la norma acusada permite a los entes
territoriales no cancelar los dineros que correspondan a los docentes, con la
seguridad que los recursos del Sistema General de Participaciones no podrán ser
afectados mediante medidas de embargo.
2.  Los incisos cuarto, quinto y sexto del
artículo 38 vulneran el artículo 357 de la Constitución Política, pues al
expedir la norma demandada el legislador no tuvo en cuenta el contenido del
inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del Acto Legislativo 01 de 2001, en
el cual el constituyente fijó como pauta para la expedición de la ley, la
incorporación automática de los docentes a partir del 1º de enero de 2002, con
la condición “de estar los mismos pagados con recursos propios” de las
entidades territoriales a 1º de noviembre de 2000.
Entonces, el legislador violó la Constitución
al fijar requisitos adicionales a los contemplados en el Acto
Legislativo 01 de 2001, con lo cual desconoció igualmente el artículo 4º de la
Carta Política.
III. INTERVENCIONES
Ministerio de Educación Nacional
El Ministerio de Educación Nacional, a través
de apoderado, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas
demandadas, en atención a los siguientes argumentos:
De una parte, el artículo 18 pretende
proteger el presupuesto del Estado para garantizar el cumplimiento de sus fines
esenciales y la prestación del servicio educativo, sin que ello reporte una
vulneración del derecho al trabajo. Además, con la inclusión del principio de
inembargabilidad, el Estado no está eludiendo el pago de sus obligaciones
laborales ya que las entidades oficiales tienen el deber de incorporar en su
presupuesto los recursos necesarios para atender mandamientos judiciales y
demás acreencias de ese género. Tanto es así que el artículo 53 de la
Constitución no se cumple con el embargo de las rentas del Estado sino
otorgando prioridad y suficientes recursos a las entidades encargadas de
efectuar los pagos.
De otra parte, el artículo 38 de la Ley 715
desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2001, al respetar los derechos del
personal docente y administrativo. El actor confunde la incorporación de
recursos al Sistema General de Participaciones con la incorporación de docentes
a la planta de personal de las respectivas entidades territoriales. El artículo
38 protege los derechos de los docentes vinculados a 1º de noviembre de 2000 y
por lo tanto su contenido no viola precepto alguno de la Constitución.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
por intermedio de apoderado judicial, solicita a la Corte inhibirse para emitir
pronunciamiento de fondo en relación con las normas impugnadas puesto que el
actor no presenta ningún cargo concreto de inconstitucionalidad.
Auditoría General de la República
La Auditoría General de la República, por
conducto de apoderado, intervino en el proceso para pedir a la Corte la
declaratoria de exequibilidad del artículo 18 de la ley 715 de 2001.[2]   En su criterio, la norma contenida en el artículo 19 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), en la cual se consagra el
principio de inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la
nación y de las cesiones y participaciones del capítulo 4º del título XII de la
Constitución Política, “no puede ser soslayada ni puesta en duda cuando
acerca de su constitucionalidad las decisiones de la Corte Constitucional no la
han afectado en tanto principio que informa el sistema presupuestal colombiano
y que cobija, especialmente, las participaciones”. (fl. 73)
Estima que admitir la embargabilidad del
presupuesto es atentar contra el principio de especialización contenido en el
artículo 18 del Decreto 111 de 1996. Agrega que los recursos a que hace
referencia la Ley 715 se destinan a atender los fines esenciales del Estado, en
concordancia con la voluntad del Constituyente de privilegiar el servicio a la
comunidad, la prosperidad general y la efectividad de los principios, derechos
y deberes (C.P., art. 2º).  Por consiguiente, “sólo si el Estado asegura la intangibilidad
judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de funcionamiento como
del gasto de inversión, podrá contar con el cien por ciento de su capacidad
económica para lograr sus fines esenciales.  La embargabilidad indiscriminada
de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el
funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total, so pretexto de la
satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario.
Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería
tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con
desconocimiento de los artículos primero, segundo y del preámbulo de la misma”.
(fl. 75)
Intervención ciudadana
Andrea Carolina Ruíz Rodríguez, en calidad de
ciudadana en ejercicio, interviene en el proceso para oponerse a los cargos
expuestos por el actor. En relación con la demanda contra el artículo 18,
estima que el legislador está protegiendo los sectores menos favorecidos al
restringir el embargo de los recursos destinados a educación, lo cual concuerda
con lo establecido en el literal a) del inciso 6º del artículo 356 de la
Constitución Política, el artículo 16 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y
el artículo 513 del Código de Procedimiento Civil.
Frente a los cargos de inconstitucionalidad
formulados contra el artículo 38, manifiesta que la esencia de este artículo es
establecer un régimen de transición para vincular a los docentes en las plantas
de personal, pero en la medida en que cumplan los requisitos para el ejercicio
del empleo. Por ello, el legislador puso un condicionamiento con el fin de
optimizar el manejo de los recursos del situado fiscal y alcanzar las metas
establecidas en la misma Ley 715.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación solicita a
la Corte declararse inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo en relación
con la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 715 de 2001, por
vulneración del artículo 125 de la Carta Política, frente al cual se está en
presencia de una ineptitud sustancial de la demanda; declararse inhibida para
hacer un pronunciamiento de fondo en relación con la inconstitucionalidad de
los apartes demandados del artículo 38 de la Ley 715, frente al artículo 357 de
la Constitución, por ineptitud sustancial de la demanda; y declarar exequible
el artículo 18 de la Ley 715 frente a los cargos formulados en relación con la
violación de los artículos 1º, 23 y 53 de la Carta Política.
En primer lugar, el actor no esgrime
argumentos relativos a la violación del régimen de carrera administrativa
(C.P., art. 125), tal como lo exige el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. En
el presente caso, estima el Procurador, “el actor cita violado el artículo
125 de la Carta, pues considera que se vulneran los derechos de los docentes al
ser desconocidos por el artículo 18 de la Ley 715 de 2001, pero tal cargo no
encuentra una argumentación que sea el producto del análisis racional en que se
sustenta la aludida violación”. (fl. 94)
Agrega, en relación con el artículo 18, que
como la inembargabilidad de los recursos provenientes de las participaciones de
los departamentos, los distritos y los municipios en el sistema general de
participaciones, deriva del principio de primacía del criterio unitario de las
políticas del Estado sobre el autonómico de las entidades territoriales en el
manejo presupuestal, su aplicación tiene plena vigencia tratándose de los
recursos destinados por mandato constitucional, al gasto público social. Por
ende, el manejo que las entidades territoriales deben dar a las rentas con
destinación específica para el sector educativo, dada su naturaleza, difiere
sustancialmente de aquel  relacionado con la utilización de recursos para el
pago de las sentencias judiciales.
De otro lado, frente a la demanda del
artículo 38 de la Ley 715, considera que el actor incurre en una errónea
interpretación del artículo 357 de la Carta Política, en los términos de la
reforma introducida a través del Acto Legislativo 01 de 2001, con lo cual la
argumentación del demandante no tiene la virtualidad para convertirse en un
cargo de inconstitucionalidad. Agrega que los apartes demandados del artículo
38, en cuanto disponen la incorporación de docentes a las plantas de personal
de las entidades territoriales, no vulneran el parágrafo transitorio del
artículo 357 Superior, pues la norma constitucional “hace referencia a la
incorporación automática, a partir de la vigencia del 2002, de los costos
educativos al Sistema General de Participaciones para Educación” (fl. 99), mas no a
la incorporación automática de los docentes puesto que “no podía ser de otra
manera, toda vez que una norma constitucional que ordene la incorporación
automática de los servidores públicos, vulneraría el contenido del artículo 125
del mismo ordenamiento e iría en contravía del reiterado criterio
jurisprudencial de la Corte Constitucional, que prescribe cualquier forma de
incorporación a la carrera administrativa o docente que no emane de la aplicación
del sistema de concurso público y abierto, resulta contrario al inciso tercero
del artículo 125”. (fl.
99)
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.  Son dos las normas demandadas de la
Ley 715 de 2001: la del artículo 18 que señala que los recursos del Sistema
General de Participaciones, del sector educativo, no podrán ser objeto de
embargo, y la del artículo 38, referente a la vinculación provisional durante
el año 2002 de los docentes de las entidades territoriales que cumplan los
requisitos del cargo y atiendan las condiciones temporales de vinculación allí
previstas.
Siendo así, para efectos de ejercer el
control de constitucionalidad sobre las normas acusadas, la Corte asumirá por
separado el análisis de cada una de ellas, en consideración a que contienen
normas de diferente naturaleza y a que el actor formula por separado los cargos
contra ellas.
A.  La constitucionalidad del
artículo 18 de la Ley 715
2.  Según el demandante, el artículo 18 de la Ley 715 al consagrar
el principio de inembargabilidad de recursos del sector educativo provenientes
del Sistema General de Participaciones, vulnera las normas constitucionales
sobre el derecho al trabajo de los docentes, al no permitirles hacer uso de una
de las herramientas con que disponen para hacer efectivos y oportunos los pagos
de dineros adeudados por las entidades territoriales.
Tanto los intervinientes en representación del
Ministerio de Educación Nacional y de la Auditoría General de la República,
como el Procurador General de la Nación, consideran que la norma es exequible
porque el principio de inembargabilidad redunda en beneficio de los intereses
públicos o sociales y asegura el cumplimiento de los cometidos estatales, en
cuanto le permite al Estado ordenar y disponer racionalmente de los recursos
requeridos para el cumplimiento de sus compromisos de carácter financiero. Por
su parte, el abogado interviniente en nombre del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público considera que no se formulan cargos concretos de
inconstitucionalidad, razón por la cual solicita a la Corte inhibirse para
emitir pronunciamiento de fondo.
En estas circunstancias, la Corte debe determinar si el principio de
inembargabilidad de los dineros del Sistema General de Participaciones, del
sector educativo, vulnera o no el derecho constitucional al trabajo que asiste
a los docentes de las entidades territoriales.
La regla y la
excepción frente a la inembargabilidad de los recursos del presupuesto público.
La jurisprudencia constitucional
3.  El artículo 16 de la Ley 38 de 1989
–en su momento la Normativa del Presupuesto General de la Nación- se refiere a
la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto
General de la Nación y señala que el pago de las sentencias a cargo de la
Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el
Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes.[3]
Este artículo fue demandado en su oportunidad ante la Corte Suprema
de Justicia, Corporación que, a partir de los principios de la Carta Política
de 1886, lo declaró exequible al encontrar que el principio de inembargabilidad
de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación
respetaba plenamente las normas superiores, pues era consecuencia lógica y
necesaria de los principios presupuestales que consagraba la Constitución.
Al respecto señaló la Corte Suprema de
Justicia:
b).-   La
Constitución y el Presupuesto.
Los lineamientos, de
ineludible observancia en materia presupuestal, están consagrados o fluyen de
los artículos 206, 207, 208, 209 y 211 de la Constitución Política, y en su
orden, prohíben percibir ingresos y hacer erogaciones del tesoro que no estén
contempladas expresamente en el Presupuesto de Rentas y Gastos, salvo las
excepciones previstas para atender las alteraciones de la paz pública y lo
relativo a los créditos suplementales  extraordinarios de que trata el artículo
212 de la Carta; por  tanto, dentro del presupuesto se debe calcular la cuantía
de los ingresos que han de percibirse en el correspondiente año fiscal y fijarse
los egresos correspondientes a las actividades o servicios públicos. Prohíben
aquellos preceptos, hacer gastos que no hayan sido decretados previamente por
el Congreso, las Asambleas Departamentales o las Municipalidades, y transferir
créditos a objetos no contemplados en él; ordenan que el esquema contable
refleje los planes y programas de desarrollo económico y social; disponen que
la elaboración del presupuesto corresponde al Gobierno; fijan el término que
éste tiene para presentarlo al Congreso; establecen la deliberación conjunta de
las Comisiones de Presupuesto de cada Cámara para dar primer debate a la Ley de
Presupuesto y para la incorporación de las apropiaciones que elabore el
Congreso para su funcionamiento. Señalan finalmente el procedimiento a seguir
para el caso en que el Congreso no apruebe el Presupuesto o el Gobierno no lo
presente oportunamente.
Ordena pues, el
Constituyente que el Congreso fije los gastos de la administración con
sujeción  la Ley Normativa, y le prohíbe aumentar el cómputo de las rentas, sin
concepto previo y favorable del Ministro del ramo.
De acuerdo con los
mandatos constitucionales que se dejan relacionados, no es posible incluir
partidas que no correspondan a créditos judicialmente reconocidos, o a gastos
decretados conforme a Ley anterior, lo que alteraría el balance o equilibrio
presupuestal por el aumento de nuevos gastos.
Es cierto que
ninguna de las normas fundamentales que regulan los diferentes aspectos
presupuestales, alude a la inembargabilidad de las rentas y recursos del
Estado; sin embargo, su consagración en el Estatuto Orgánico Fundamental no
quebranta ningún principio constitucional pues surge como mecanismo lógico de
necesidad imperiosa para asegurar el equilibrio fiscal y garantizar el estricto
cumplimiento de los principios constitucionales relacionados, a los cuales debe
sujetarse la ejecución presupuestal, pues de otra forma se daría lugar al
manejo arbitrario de las finanzas lo cual conduciría a que se hicieran
erogaciones no contempladas en concreto en la Ley de apropiaciones, o en
cuantía superior a la fijada en ésta, o transferencia de créditos sin
autorización; y en fin, a desequilibrar el presupuesto de rentas y gastos y
destinar aquellas a fines no previstos en el presupuesto  nacional.
... La previsión
sobre la inembargabilidad de los recursos del Tesoro Nacional... por el
contrario, se debe considerar como complemento necesario para que el equilibrio
fiscal, esto es, la equivalencia de los ingresos con los egresos, sea efectiva
y se logre de este modo el ordenado manejo de las finanzas públicas, que según
se desprende de las normas fundamentales reseñadas, no es deber discrecional
del Gobierno.[4]
Posteriormente, la misma norma de la Ley
38 de 1989 fue demandada ante la Corte Constitucional. Esta Corporación, luego
de advertir la inexistencia de cosa juzgada material, en la medida en que la
declaratoria de exequibilidad por parte de la Corte Suprema de Justicia se basó
en el principio del equilibrio presupuestal, avocó el conocimiento de la
demanda formulada pues este principio perdió su carácter constitucional en la
Carta Política de 1991.
En la sentencia C-546 de 1992, Ms. Ps. Ciro Angarita
Barón y Alejandro Martínez Caballero, la Corte expuso una serie de consideraciones
preliminares “sobre temas íntimamente concernidos por el principio
cuestionado  como  son los atinentes a la noción de Estado Social de Derecho;
la efectividad de los derechos constitucionales; los derechos de los acreedores
del Estado emanados de las obligaciones de índole laboral;  el derecho a la
igualdad; el derecho al pago oportuno de las pensiones legales; los derechos de
la tercera edad y los reconocidos por Convenciones del Trabajo ratificadas por
el Estado Colombiano”, para luego, bajo ciertas condiciones, declarar la
exequibilidad de la norma acusada.
En aquella ocasión la Corte expuso lo
siguiente en relación con la inembargabilidad de las rentas y recursos
incorporados en el Presupuesto General de la Nación:
De las anteriores
consideraciones se desprende un conflicto entre dos valores que deben ser
sopesados y analizados  para tomar una decisión sobre la exequibilidad de las
normas demandadas: el primero de estos valores tiene que ver con  la protección
de los recursos económicos del Estado y del interés general abstracto que de
allí se desprende.  El segundo valor en conflicto esta vinculado con la
efectiva protección del derecho fundamental al pago del salario de los
trabajadores vinculados con el Estado.
Como ya fue
señalado, la Corte Suprema de Justicia bajo el imperio de la Constitución
anterior resolvió el conflicto normativo en favor de la norma legal y del
interés general abstracto que ella respalda.
La Corte
Constitucional, en cambio, sostiene que, en todo caso de conflicto entre los
valores mencionados, debe prevalecer el derecho de los trabajadores a la
efectividad del pago de su salario.  El énfasis en esta  afirmación, que no
admite excepción alguna, sin embargo no impide que esta Corte admita la
importancia del interés general abstracto.
(...)
Para la Corte
Constitucional, entonces, el principio de la inembargabilidad presupuestal es
una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite
proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un
Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para
la realización de la dignidad humana.
En este sentido,
sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos
financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión,
podrá contar con el cien por ciento de su capacidad económica para lograr sus
fines esenciales.
La embargabilidad
indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros,
expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total,  so
pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y
quirografario.
Tal hipótesis es
inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer
prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento
del artículo primero y del preámbulo de la Carta.
(...) el legislador
posee facultad constitucional de dar, según su criterio, la calidad de
inembargables a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no
comporte transgresión de otros derechos o principios constitucionales.
Justamente el
legislador colombiano, en las disposiciones controvertidas de la Ley 38 de
1989,  ha hecho cabal desarrollo de la facultad  que el artículo 63
Constitucional le confiere para, por vía de la Ley, dar a otros bienes la
calidad de inembargables.
Sin embargo, debe
esta Corte dejar claramente sentado que este postulado excluye temporalmente,
el caso en que,  la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del
Estado surgidas de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos
incorporados al Presupuesto General de la Nación.
Como claramente se desprende de los
considerandos que anteceden, por mandato imperativo de la Carta, que también es
de obligatorio acatamiento para el juez constitucional, los derechos laborales
son materia privilegiada que se traduce, entre otras, en la especial protección
que debe darles el Estado.
(...)
En este orden de
ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su
carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial
protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto.
En consecuencia,
esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan
obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la
misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar
mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido
ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso
administrativo (...)
En consecuencia,
esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la efectividad del
pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las
obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas
incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos
del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
La línea jurisprudencial trazada en este sentido por la sentencia
C-546 de 1992, fue reiterada en las sentencias C-013 de 1993[5], C-107 de 1993[6],
C-337 de 1993[7],
C-103 de 1994[8]
y C-263 de 1994[9].
Así entonces, en ese momento la regla general era la
inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto
General de la Nación, y la excepción la constituía el pago de sentencias y de
actos administrativos que reconocieran obligaciones laborales a cargo de las
entidades oficiales, de acuerdo con las condiciones del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo.[10]
4.  Posteriormente, el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 fue
subrogado por los artículos 6 y 55 de la Ley 179 de 1994, expedida en vigencia
de la nueva Carta Política. Esta ley agregó que son también inembargables las
cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la
Constitución Política, es decir las contenidas en los artículos 356 a 364.
Luego el artículo 16 de la Ley 38/89 y los artículos 6 y 55 de la
Ley 179/94 fueron compilados como artículo 19 del actual Estatuto Orgánico del
Presupuesto –Decreto 111 de 1996-, normas hoy vigentes y que expresan lo
siguiente:
Artículo 19.
Inembargabilidad. Son
inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación,
así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
No obstante la
anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las
medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos
respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su
integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en esta
prohibición las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del
título XII de la Constitución Política.
Los funcionarios
judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a
lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta. (Ley 38 de
1989, art. 16.  Ley 179 de 1994, arts. 6, 55, inciso 3).
A su vez, el artículo 19 del Decreto 111/96 fue demandado ante la
Corte Constitucional y declarado exequible mediante sentencia C-354 de 1997,
M.P. Antonio Barrera Carbonell. En esta oportunidad la Corte confirmó la
aplicación del principio de inembargabilidad de las rentas y recursos de los
presupuestos públicos y, en relación con las excepciones a tal principio,
consideró que éstas incluyen tanto las sentencias como las demás obligaciones
claras, expresas y exigibles a cargo del Estado. En la parte resolutiva la
sentencia declara “Exequible el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó
materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los
créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros
títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que
indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean
exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del
presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o
conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de
las entidades u órganos respectivos”.
La decisión de la Corte acerca del alcance de las excepciones al
principio de inembargabilidad, se fundó en estas consideraciones:
Para la Corte el
principio de inembargabilidad general que consagra la norma resulta ajustado a
la Constitución, por consultar su reiterada jurisprudencia. No obstante, es
necesario hacer las siguientes  precisiones:
a) La Corte entiende
la norma acusada, con el alcance de que si bien la regla general es la inembargabilidad,
ella sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a
garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las
personas en dichas sentencias.
Por contener la
norma una remisión tácita a las disposiciones del Código Contencioso
Administrativo, igualmente entiende la Corte que los funcionarios competentes
deben adoptar las medidas que conduzcan al pago de dichas sentencias dentro de
los plazos establecidos en las leyes, es decir, treinta días contados desde la
comunicación de la sentencia (art. 176), siendo posible la ejecución diez y
ocho meses después de la ejecutoria de la respectiva sentencia  (art. 177).
Podría pensarse, que
sólo los créditos cuyo título es una sentencia pueden ser pagados como lo
indica la norma acusada, no así los demás títulos que constan en actos
administrativos o que se originan en las operaciones contractuales de la
administración. Sin embargo ello no es asi, porque no existe una justificación
objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que
constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que
configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible.  Tanto valor
tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio
Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la
ley.
Por lo tanto, es
ineludible concluir que el procedimiento que debe seguirse para el pago de los
créditos que constan en sentencias judiciales, es el mismo que debe adoptarse
para el pago de los demás créditos a cargo del Estado, pues si ello no fuera
así, se llegaría al absurdo de que para poder hacer efectivo un crédito que
consta en un título válido emanado del propio Estado es necesario tramitar un
proceso de conocimiento para que a través de una sentencia se declare la
existencia de un crédito que, evidentemente, ya existe, con el pernicioso
efecto del recargo innecesario de trabajo en la administración de justicia.
En conclusión, la
Corte estima que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en
sentencias o en otros títulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el
procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después
de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de
recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias
o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes
de las entidades u órganos respectivos.
Sin embargo, debe
advertir la Corte que cuando se trate de títulos que consten en un acto
administrativo, éstos necesariamente deben contener una obligación clara,
expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, según se desprende
de la aludida sentencia C-103 y que en el evento de que se produzca un acto
administrativo en forma manifiestamente fraudulenta, es posible su revocación
por la administración, como se expresó en la sentencia T-639/96[11].
En suma, a partir de la sentencia C-354 de 1997, por la cual se
declaró la exequibilidad del artículo 19 del actual Estatuto Orgánico del
Presupuesto, la norma es la inembargabilidad de las rentas y recursos del
Estado, y la excepción la constituye el pago de sentencias y de las demás
obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles a cargo de entidades
públicas, para lo cual se acudirá al procedimiento señalado en el estatuto
Orgánico del Presupuesto y en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso
Administrativo.
Esta línea jurisprudencial, reiterada en la sentencia C-402 de 1997,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, es la que impera actualmente y es la que
será tenida en cuenta para determinar la constitucionalidad del artículo 18
demandado.
5.  Con base en las citas precedentes, podría afirmarse que en este
proceso se está ante un evento de cosa juzgada material. Sin embargo, aunque el
artículo 18 de la Ley 715 consagra el principio de inembargabilidad de dineros
provenientes del Sistema General de Participaciones y aunque la Corte ya se
pronunció en relación con la constitucionalidad del artículo 19 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, no puede predicarse la ocurrencia de tal fenómeno, en
la medida en que el artículo ahora demandado consagra una nueva disposición,
más específica, con regulaciones adicionales acerca del alcance de los
principios presupuestales y de la administración de los recursos públicos.  Por
lo tanto, es una norma distinta que exige un pronunciamiento particular de
constitucionalidad.
6. Así entonces, como se indicó en el acápite
correspondiente a la evolución jurisprudencial sobre la materia, la Corte ha
sostenido que el principio de la inembargabilidad tiene sustento constitucional
en la protección de los recursos y bienes del Estado y en la facultad de
administración y manejo que a éste compete, lo cual le permite asegurar la
consecución de los fines de interés general, hacer efectivos materialmente los
derechos fundamentales y, en general, cumplir los diferentes cometidos
estatales.[12]
El principio de inembargabilidad aparece
consagrado formalmente en el artículo 63 de la Constitución en los siguientes
términos:
Los bienes de uso
público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las
tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás
bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables.
Según este precepto, la Constitución señala,
con carácter indicativo, algunos de los bienes inembargables y asigna a la ley
la determinación de "los demás bienes" que no serán sometidos
a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de
ejecución contra entidades y organismos estatales.[13]
Por ende, al establecer en el artículo 19 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto que “las cesiones y participaciones de que
trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política” son
inembargables, debe entenderse que esta norma ha sido expedida en desarrollo de
la atribución dada por el artículo 63 Superior. En el mismo sentido, el
artículo 684 del Código de Procedimiento Civil contempla, por vía enumerativa,
catorce hipótesis de inembargabilidad y advierte que la lista se adopta con
carácter adicional a la relación de “los bienes inembargables, de
conformidad con leyes especiales”.
7.  De acuerdo con lo expuesto, la norma
acusada (art. 18 de la Ley 715), al disponer la inembargabilidad de los
recursos que las entidades territoriales reciban del Sistema General de
Participaciones con destino al sector educativo, constituye un desarrollo
legislativo razonable del mandato contenido en el artículo 63 de la
Constitución.  Esto es así en tanto la protección de los recursos del Sistema
General de Participaciones destinados al sector educativo tiene como finalidad
el cumplimiento de las funciones sectoriales a cargo de las entidades
territoriales y, por ello, no pueden estar sujetos a la eventualidad de medidas
cautelares que impidan la ejecución de los correspondientes planes y programas. [14]
Además de la finalidad de interés general
involucrada en aquella medida del legislador, debe considerarse que el acreedor
de las entidades mencionadas no queda desprotegido puesto que la
inembargabilidad no se extiende a la totalidad de los bienes de las entidades
territoriales, sino que tal forma de protección dada por la norma acusada se
limita a los dineros del Sistema General de Participaciones. No puede
desconocerse tampoco que el hecho de prohibir el embargo de determinados
recursos no hace ilusorio el derecho a reclamar el pago, pues las obligaciones
subsisten y el procedimiento de cobro puede llevarse a cabo aunque no sea
procedente la medida cautelar.[15]
No obstante, como ya lo ha resaltado la
jurisprudencia de esta Corporación, particularmente en los alcances del principio
de inembargabilidad dados a partir de la sentencia C-354 de 1997[16], los cuales fueron reiterados en la sentencia C-402 del mismo año[17], la embargabilidad de las rentas y recursos presupuestales
provenientes de las participaciones es procedente cuando se trata de sentencias
que han condenado a entidades territoriales y cuando hayan transcurrido más de
dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia (artículo
177 del C.C.A.). Lo propio puede decirse de actos administrativos que
reconozcan una obligación de la respectiva entidad y que presten mérito
ejecutivo, siempre que haya transcurrido el lapso indicado. En la excepción
quedan incluidas las obligaciones contraídas por la entidad territorial en
materia laboral, tal como se ha señalado, de manera uniforme, desde la
sentencia C-546 de 1992. [18]
Ahora bien,
considera la Corte que las excepciones al principio de inembargabilidad de los
recursos a que alude el artículo 18 de la Ley 715 sólo proceden frente a
obligaciones que tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo 15
de la Ley 715.[19] El legislador ha dispuesto, en ejercicio
de su libertad de configuración en materia económica, que los recursos del
Sistema General de Participaciones para el sector educación se apliquen sólo a
tales actividades. Por lo tanto, el pago de obligaciones provenientes de otros
servicios, sectores o actividades a cargo de las entidades territoriales no
podrá efectuarse con cargo a los recursos del sector educación. De lo contrario
se afectaría indebidamente la configuración constitucional del derecho a las
participaciones establecido en el artículo 287 numeral 4 y regulado por los
artículos 356 y 357 de la Carta, que privilegian al servicio de salud y los
servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, sobre otros
servicios y funciones a cargo del Estado.
8.  De
acuerdo con las precedentes consideraciones, se declarará la exequibilidad del
aparte demandado del artículo 18 de la Ley 715, bajo el entendido que los
créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del
sector educación (L. 715, art. 15), bien sea que consten en sentencias o en
otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento
que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles,
es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en
primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se
trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los
recursos de la participación para educación del Sistema General de
Participaciones-.
B.  La constitucionalidad de lo
demandado del artículo 38 de la Ley 715
9.  El actor considera que el legislador no estaba facultado para
exigir el cumplimiento de los requisitos del cargo como condición para que los
docentes fueran nombrados como provisionales en el 2002, debido a que el Acto
Legislativo 01 de 2001 prescribe que la incorporación de docentes será
automática a partir del 1º de enero de 2002.
La Corte deberá determinar entonces si es constitucional la
exigencia legal de cumplimiento de requisitos del empleo público para que los
docentes puedan ser vinculados con carácter provisional en el orden
territorial. Con tal propósito se hará previa referencia a los elementos del
empleo público y luego se analizará la norma acusada.
La fijación de requisitos como
uno de los elementos constitucionales del empleo público
10.  De acuerdo con los postulados del modelo burocrático, la
Constitución Política consagra los principios del régimen administrativo
laboral en aspectos como el régimen del empleo público; la responsabilidad de
los servidores públicos; la tipología de los empleos y de los servidores
públicos; los derechos, deberes, obligaciones y prohibiciones del servidor
público; la competencia de las autoridades en la creación, modificación,
supresión o fusión de empleos, en la provisión de empleos o en la determinación
de manuales de funciones; los sistemas de carrera; el régimen salarial y
prestacional, o el derecho de asociación y el ejercicio de la negociación
colectiva, entre otros.
Así pues, los elementos de la noción empleo público están
también señalados en la Carta Política y se refieren a lo siguiente: la
determinación de las funciones del cargo; la autoridad con que se inviste al
titular del empleo para cumplir las funciones del cargo; el señalamiento de la
remuneración correspondiente al empleo y su incorporación en una planta de
personal; la nomenclatura y clasificación del empleo y los requisitos mínimos
exigibles para su desempeño. Sus principales rasgos son:
a) No hay empleo público sin funciones. Al respecto, el
artículo 122 de la Constitución señala que no habrá empleo que no tenga
funciones detalladas en ley o reglamento, y el 123 prescribe que los servidores
públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la
ley y el reglamento. Adicionalmente, las funciones del empleo constituyen un
elemento para la determinación de la responsabilidad del servidor público. Así
por ejemplo, el artículo 6º Superior establece que los servidores públicos
responden ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y por
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, y el 121 postula
que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que
le atribuyen la Constitución o la ley.
b)  La titularidad de un empleo público otorga autoridad al
titular para cumplir las funciones asignadas a aquel. Se establece así un
vínculo entre las funciones del empleo público y la autoridad con que se
inviste al servidor público para que las pueda ejercer. Según lo señala el
artículo 122 de la Constitución, la titularidad del cargo se presenta a partir
de la posesión, que consiste en el juramento de cumplir y defender la
Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.
c)  El empleo público tiene asignada la remuneración que percibe
su titular. De acuerdo con los artículos 189 numeral 14, 305 numeral 7 y
315 numeral 7 de la Constitución, en concordancia con el artículo 122, el
Presidente de la República, gobernadores y alcaldes no podrán crear
obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el
presupuesto inicialmente aprobado por la correspondiente corporación pública.
d)  El empleo público hace parte de una planta de personal.
Esta condición se cumple de manera independiente de la modalidad de planta de
personal que se adopte al interior de las entidades u organismos públicos:
planta orgánica, planta global por entidad o planta global del Estado. En este
sentido, el artículo 122 de la Carta dispone que para proveer los empleos de
carácter remunerado, se requiere que estén contemplados en la respectiva planta.
e) El empleo público debe clasificarse en una de las categorías
que establece el artículo 125 de la Constitución. Ellas son: de carrera, de
elección popular, de libre nombramiento y remoción, de trabajadores oficiales y
los demás que determine la ley.
f)  El empleo debe contener los requisitos
mínimos que debe cumplir la persona con quien vaya a proveerse. Sobre el
particular el artículo 125 de la Carta dispone que el ingreso a los cargos de
carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes. Por su parte, el artículo 150 numeral 23 prescribe
que corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán el ejercicio de las
funciones públicas y la prestación de los servicios públicos. Además de las
anteriores disposiciones, la Constitución contempla otras normas sobre los
requisitos para desempeñar empleos públicos. Así por ejemplo, en los artículos
232 y 303 señala directamente los requisitos para ser magistrado de las Cortes
y del Consejo de Estado, en el primero, y remite al legislador la fijación de
los requisitos para ser gobernador, en el segundo.
11.  En lo referente al último de los
elementos del empleo público antes señalados, se tiene establecido que los
requisitos de los empleos pueden ser fijados por el Constituyente o por el
legislador. Así lo ha expresado esta Corporación en diferentes oportunidades.
Es el caso de la sentencia C-408-01 M.P. Jaime Araujo Rentería, en la cual se
señaló que “Al hacer un análisis sistemático de estos preceptos
constitucionales (C.P., arts. 125 y 150-23) resulta claro para la Corte que,
con excepción de los empleos respecto de los cuales el mismo constituyente ha
señalado los requisitos y calidades que deben reunir los aspirantes a ocuparlos
que, generalmente son los más altos cargos del Estado, corresponde al Congreso
establecerlos por medio de ley, sea cual fuere la clase o el nivel del
empleo, esto es, de carrera, de libre nombramiento y remoción, o de concurso
público”.
La fijación de los requisitos mínimos para
los empleos tiene como finalidad garantizar el cumplimiento de las funciones
públicas y la consecución de los fines esenciales del Estado (C.P., arts. 1, 2,
125 y 209). Por tal razón, el desempeño de los empleos públicos, sea por
nombramiento o por elección, exige el cumplimiento de los requisitos y
calidades exigidas por la Constitución y la ley, como mecanismo de protección
del interés general y del derecho a la igualdad de oportunidades.[20]
Así mismo, en la jurisprudencia
constitucional se ha hecho referencia al vínculo entre los requisitos de los
empleos y los principios, valores y fines constitucionales. En la sentencia
C-487 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se señaló que:
El buen éxito de la
gestión estatal y, por ende, el bien común, dependen de una adecuada
preparación y de la idoneidad profesional, moral y técnica de las personas a
las que se confía la delicada responsabilidad de alcanzar las metas señaladas
por la Constitución. Ello se expresa no solamente en el señalamiento previo y
general de la forma como se accederá al desempeño del cargo, lo cual asegura la
legitimidad de la investidura (elección o nombramiento), sino la previsión de
las calidades y requisitos que debe reunir aquel en quien recaiga la
designación, las cuales pueden ser señaladas directamente por la Constitución
o, en sustitución de ella, por la ley, ya que es al legislador a quien
corresponde establecer las normas generales aplicables al ejercicio de la
función pública, sujetando eso sí todos sus mandatos a la preceptiva
fundamental.
Igualmente, el cumplimiento de los requisitos
del cargo hace parte de las condiciones para ejercer el derecho fundamental a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y para
elegir, ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos
(artículo 40, numerales 1º y 7º de la Constitución). Por ello:
No puede ser ajeno a
la garantía constitucional de los derechos esenciales del hombre el ejercicio
cierto de los que se enmarcan dentro del ámbito de la participación política,
ya que éstos también son inherentes a la naturaleza humana, la cual exige, como
algo derivado de su racionalidad, la opción de tomar parte en el manejo de los
asuntos públicos. Ello, desde luego, sobre la base de que exista con el Estado
el vínculo de la nacionalidad y de que se cumplan los requerimientos
constitucionales y legales para su ejercicio.
Desde la Declaración
Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, proclamada en 1789 por la
Asamblea Nacional Francesa, se plasmó, como derecho del ciudadano, el de ser
admitido a todas las dignidades, puestos y empleos públicos, según sus
capacidades y sin otro criterio de distinción que el derivado de sus virtudes y
de sus talentos, principio ratificado por el artículo 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) cuando
declaró en 1969 que todo ciudadano debe gozar del derecho y la oportunidad de
"tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su
país".
El mismo principio
había quedado plasmado en el artículo 21 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos que proclamó la Asamblea General de las Naciones Unidas en
1948 y en el 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de
1966, que entró en vigencia el 23 de marzo de 1976.
Tanto la Convención
Americana sobre Derechos Humanos como el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos fueron aprobados por el Congreso de Colombia mediante la
Ley 74 de 1968.
El derecho
específico al ejercicio de cargos y funciones públicas merece protección, a la
luz de la Constitución colombiana, no únicamente por lo que significa en sí
mismo sino por lo que representa, al tenor del artículo 40, como medio
encaminado a lograr la efectividad de otro derecho -genérico- cual es el de
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto
de realizar la vigencia material de la democracia participativa.[21]
Por lo tanto, como lo ha señalado esta
Corporación, el artículo 40 de la Constitución no implica que todos los
ciudadanos colombianos puedan ser elegidos para todos los cargos, ya que sólo
pueden serlo aquellos que reúnan las calidades exigidas por la misma
Constitución o por la ley para ejercer el respectivo cargo o función.[22]
12.  Una vez indicada la importancia de la
adopción constitucional o legislativa de los requisitos exigidos para el
desempeño de los empleos públicos, se procede ahora a verificar si la norma
demandada vulnera el artículo 357 de la Constitución Política, como lo aduce el
demandante.
El contenido de la norma constitucional
invocada por el actor como infringida (C.P. art. 357, modificado por el A.L.
01/01), es del siguiente tenor:
Artículo 3°. El artículo 357 de la Constitución
Política quedará así:
(...)
Parágrafo transitorio 1°. El Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto de los
recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar
en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal,
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las
transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el
año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962)
billones de pesos.
En el caso de
educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y
administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y
municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y
los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos
docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos
ellos a 1° de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir
del 1° de enero de 2002.
Por su parte, los incisos demandados del artículo 38 de la Ley 715
consagran tres grupos para la vinculación de manera provisional durante el año
lectivo 2002 de los docentes, directivos docentes y funcionarios
administrativos de los planteles educativos que cumplan las siguientes
condiciones: primer grupo –inciso cuarto del artículo 38 demandado: a)
estar contratados por órdenes de prestación de servicios en los departamentos y
municipios a 1º de noviembre de 2000; b)  cumplir los requisitos para el
ejercicio del cargo; c) que sus contratos hubieran sido renovados en el año
2001 por el departamento o municipio. En este evento, mientras se produce la
vinculación provisional, los departamentos y municipios deberán renovarles los
contratos a más tardar el 1º de febrero de 2002. Segundo grupo –inciso
quinto del artículo 38 demandado:  a) demostrar que estuvieron vinculados
por órdenes de prestación de servicios por los departamentos o municipios,
dentro de los dos meses antes y el 1º de noviembre de 2000; b) demostrar
solución de continuidad dentro de ese período, y c) cumplir los requisitos del
cargo. Tercer grupo –inciso sexto del artículo 38 demandado:  a)
encontrarse contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación
de servicios; b) cumplir los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo,
y c) que sus contratos no hayan sido renovados en el 2001. En este evento serán
vinculados provisionalmente previa identificación y verificación de requisitos,
salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como resultado del proceso de
reorganización del sector educativo o de la entidad territorial.
Al contrastar la norma acusada con el referente constitucional
invocado por el actor, se infiere que el legislador no se extralimitó en sus
atribuciones al exigir que los docentes, directivos docentes y funcionarios
administrativos de los planteles educativos cumplan los requisitos para el
ejercicio del respectivo cargo, como condición para ser vinculados de manera
provisional. Como se indicó, los servidores públicos no están exentos del
cumplimiento de los requisitos del cargo fijados en la Constitución o la ley,
pues se trata de una condición propia de los empleos públicos, de estirpe
constitucional e inherente a los fines, principios y valores superiores.
Por ende, la vinculación provisional no exime a las autoridades
nominadoras de la obligación de verificar el cumplimiento de los requisitos del
cargo. Por el contrario, el artículo 125 de la Constitución prescribe que “el
ingreso a los cargos de carrera se hará previo cumplimiento de los requisitos”
y el nombramiento provisional constituye precisamente una de las modalidades de
provisión de empleos de carrera, cuando el seleccionado no lo ha sido por
concurso de méritos. Por lo tanto, en consideración a que la fijación de
requisitos para el desempeño de un empleo público es independiente del proceso
de selección de candidatos, nada se opone a que en ejercicio de los artículos
40, 125 y 150 numeral 23 de la Constitución, el legislador reitere la exigencia
de los requisitos del cargo para que éstos puedan ser provistos, así sea a
través de nombramiento provisional o de nombramiento en período de prueba.
Siendo ello así, los apartes acusados del artículo 38 de la Ley 715
no vulneran el artículo 357 de la Constitución Política pues, como se indicó,
el proceso de selección es independiente de la fijación de requisitos mínimos
para el desempeño de un empleo público. Nada se opone a que, en ejercicio de
los artículos 40, 125 y 150 numeral 23 de la Constitución, el legislador exija
el cumplimiento de los requisitos del cargo para que éstos puedan ser
provistos.
13.  Situación diferente se presenta en relación con la temporalidad
de la vinculación provisional “durante el año lectivo de 2002” de los
docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos a que aluden los
apartes demandados. Estima esta Corporación que la vinculación en
provisionalidad de estos servidores públicos no puede restringirse a un período
lectivo, puesto que los presupuestos constitucionales sobre la clasificación de
los empleos y sobre la vinculación de los servidores públicos rechaza toda
forma de provisión transitoria de empleos que tienda a perdurar
indefinidamente.
En relación con los nombramientos provisionales, la jurisprudencia
de esta Corporación se caracteriza por dos aspectos complementarios. De un
lado, privilegia su temporalidad, a fin de impedir que los nombramientos
provisionales en los cargos de carrera administrativa se prolonguen de manera
indefinida y se conviertan en institución permanente, tal como lo fue en pasado
cercano.[23]  En este sentido se rechazan las prórrogas injustificadas de los
nombramientos provisionales, por cuanto “la prórroga debe ser la estrictamente
necesaria para que se superen las circunstancias que dieron lugar a la
suspensión del concurso y, se debe proceder a  reanudarlo en forma inmediata,
de manera tal, que el concurso de méritos, sea el instrumento previo, idóneo y
esencial, para la provisión de los cargos públicos; porque, de no ser así, se
daría lugar a la aplicación de la responsabilidad disciplinaria y patrimonial,
tanto de la autoridad nominadora que omita la aplicación de las normas de
carrera, como de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en el evento de que
omita las funciones que la Constitución Política le ha otorgado. Por tanto, se
debe garantizar ante todo, la continuidad del servicio público”[24].   De otro lado, se reconoce una estabilidad relativa en el
empleo a los empleados provisionales, mientras se provee el cargo por concurso,
puesto que la estabilidad laboral de un empleado que ocupa un cargo de carrera
administrativa no se reduce por el hecho de encontrarse en provisionalidad, de
tal suerte que un empleado provisional no puede asimilarse, para efectos de su
retiro del servicio, a un empleado de libre nombramiento y remoción, dado que
es la naturaleza del empleo y el tipo de funciones que desempeñan sus titulares
las que se aplican para diferenciar los empleos públicos.[25]
Ambas medidas son complementarias y apuntan a los mismos fines: 1)
evitar provisionalidades que injustificadamente se renuevan periódica y
cíclicamente, y 2) incentivar a la Administración para que provea por concurso
de méritos los empleos de carrera, tal como lo exige el artículo 125 de la
Constitución.[26]
Entonces, la limitación temporal que se fije a la vinculación
provisional, lejos de establecer una prohibición para que los empleados
provisionales puedan permanecer en el servicio, consagra una condición para que
la administración culmine el proceso de selección para proveer regularmente y
por concurso el respectivo empleo.
Siendo así, con la provisionalidad se permite a la administración
garantizar la continuidad del servicio mediante la provisión transitoria, mas
no circulante, de los empleos de carrera y, en contraprestación, le exige que
adelante los trámites inherentes a la provisión por concurso de los empleos de
carrera. Por lo tanto, la Corte concluye que la vinculación provisional de
docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles
educativos a que aluden las normas acusadas, no corresponde al período lectivo
2002 sino que, por mandato del artículo 125 de la Constitución, ella deberá
mantenerse hasta tanto se provean por concurso de méritos los respectivos
empleos de carrera.
14.  De otra parte, encuentra la Corte que la exigencia temporal que
contempla el inciso cuarto del artículo 38 en estudio y referente a la
renovación de los contratos “a más tardar el 1º de febrero de 2002”,
resulta inconstitucional por cuanto, como lo dispone el artículo 357, la
incorporación se producirá a partir del 1º de enero de 2002. Por ello, se
declarará la inexequibilidad de esta expresión.
Finalmente, en lo que respecta a la
excepción de vincular docentes cuando los contratos hayan sido suprimidos como
resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad
territorial (inciso sexto del artículo 38), estima la Corte que es una medida
razonable puesto que la finalidad perseguida por la ley es la prestación del
servicio de educación, por lo cual si las actividades que desarrollaba el
docente ya no se cumplen por la entidad territorial en el lugar o en las
condiciones en que el docente prestaba sus servicios o que por falta de
usuarios del servicio se haya decidido la supresión de los contratos docentes,
no existiría justificación objetiva y razonable para exigir al legislador
hubiese impuesto la revinculación de docentes que ya no se requieren para la
prestación del servicio por parte de una entidad territorial.
De acuerdo con las precedentes consideraciones, se declarará la
exequibilidad del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, en lo demandado y en los
términos de esta sentencia, con excepción de la expresión “a más tardar el
1º de febrero de 2002”, contenida en el inciso cuarto, que se declarará
inexequible.
DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar exequible, en lo demandado, el artículo 18 de la Ley
715 de 2001, condicionado en los términos de la parte motiva de esta
sentencia.
Segundo.-  Declarar exequible, en lo demandado, el artículo 38 de la Ley 715 de 2001, en los
términos de la parte motiva de esta sentencia, con excepción de la expresión “a
más tardar el 1º de febrero de 2002”, contenida en el inciso 4º, que se
declara Inexequible.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-793/02
Aún cuando comparto las decisiones contenidas en la
parte resolutiva de la sentencia aludida sobre la exequibilidad de los
artículos 18 y 38 de la Ley 715 de 2001 y sobre la inexequibilidad de la
expresión “a más tardar el 1º de febrero de 2002” de este último,  aclaro e 2001
mi voto para reiterar que, tal como lo expresé en el salvamento de voto a la
Sentencias C-617 y C-618 de 2001, a mi juicio la mencionada Ley, en su
integridad es inexequible por las razones expresadas en los salvamentos de voto
mencionados.
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Aclaración de voto a la
Sentencia C-793/02
Referencia: expediente D-3963
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 18 (parcial) y 38 (parcial) de la Ley 715 de 2001.
Magistrado Ponente:
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Aún cuando comparto las decisiones contenidas en la parte resolutiva
de la sentencia en mención, sobre la exequibilidad de los artículos 18 y 38 de
la Ley 715 de 2001 y sobre la inexequibilidad de la expresión "a más
tardar el 1º de febrero de 2002" de este último, aclaro mi voto para
reiterar que, tal como lo expresé en el salvamento de voto a las sentencias
C-617 y C-618 de 2002, a mi juicio la mencionada Ley, en su integridad es
inexequible por las razones consignadas en los salvamentos de voto mencionados.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]              Diario Oficial No. 44.654 del 21 de diciembre de
2001.
[2]   La Auditoría General de la República no se pronuncia en
relación con la demandada de inconstitucionalidad formulada contra el artículo
38 de la Ley 715.
[3]   El siguiente es el contenido del artículo 16 de la Ley 38 de
1989: “Artículo 16. La inembargabilidad.  Las rentas y
recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son
inembargables.  La forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación, se
efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código
Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes”.
[4]   Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 44 de
marzo 22 de 1990.  M.P. Dr. Jairo Duque Pérez, por la cual se resolvió la
acción de inexequibilidad  intentada por el ciudadano JOSE RIOS TRUJILLO contra
el artículo 16 de la ley 38 de 1989.  Expediente No. 1992.
[5]  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[6]  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[7]   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[8]   M.P. Jorge Arango Mejía
[9]   M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia la
Corte declaró la exequibilidad de los artículos 1221 y 1222 de 1996 que
establecían la inembargabilidad ... La Corte dijo ..
[10]   Según el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo,
las condenas contra las entidades públicas serán ejecutables ante la justicia
ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria.  Esta expresión
“dieciocho (18) meses”, fue declarada exequible por la Corte Constitucional en
la sentencia C-555 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11]   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[12]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-546 de 1992, Ms.
Ps. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero; C-337 de 1993, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa; C-103 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía, y C-263 de
1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13]   Claro está que el legislador, si bien dispone de un amplio
margen de configuración legislativa en materia económica, no por ello está
exento de atender los límites fijados en la Constitución, que reconocen
principios, valores y derechos. “En tal virtud, debe atender a límites tales
como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y
efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el
principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la
justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o
desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden
justo. Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe
buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los
generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y
recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y
protegidos constitucionalmente”. Corte Constitucional. Sentencias C-546 de
1992, Ms. Ps. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero.
[14]   De acuerdo con la definición contemplada en el artículo 128 de
la Constitución Política, los recursos a que alude la norma impugnada hacen
parte del tesoro público y deben ser igualmente objeto de protección. Con tales
propósitos, como lo ha indicado la Corte en diferentes oportunidades, la
inembargabilidad busca ante todo proteger los dineros del Estado -en este caso
los de las entidades territoriales- para asegurar en esa forma que se apliquen
a los fines de beneficio general que les corresponden, haciendo realidad el
postulado de prevalencia del interés común plasmado en el artículo 1º de la
Carta. Cfr. Sentencias C-546 de 1992, Ms. Ps. Ciro Angarita Barón y
Alejandro Martínez Caballero; C-103 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía y C-263 de
1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[15]   Cfr.  Corte Constitucional. Sentencia C-263 de 1994,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[16]   M.P. Antonio Barrera Carbonell
[17]   M.P. Alejandro Martínez Caballero
[18]   Sobre este aspecto, en la sentencia
C-263 de 1994 se expresó que “cuando entran en conflicto la protección de
los recursos económicos estatales y la efectividad del derecho fundamental al
pago del salario y las prestaciones de los trabajadores vinculados al Estado,
debe prevalecer éste último valor, pues de no ser así se desconocería
abiertamente la definición constitucional del Estado Social de Derecho y se
desvirtuarían las consecuencias jurídicas de ella. Cuando el imperativo
constitucional de cancelar a los trabajadores las sumas a que tienen derecho
únicamente puede cumplirse por el embargo de los bienes de la entidad pública
deudora, el principio de la inembargabilidad sufre una excepción de origen
constitucional, pues se repite que los derechos laborales son materia
privilegiada que encuentra sustento en varias disposiciones, superiores,
principalmente en la del artículo 25, a cuyo tenor el trabajo goza en todas sus
modalidades de la especial protección del Estado. Téngase en cuenta que, según
el artículo 53 de la Constitución, la ley no puede menoscabar los derechos de
los trabajadores”.
[19]   La Ley 715 señala
la finalidad y las actividades a que se destinarán los recursos de la
participación para educación del Sistema General de Participaciones. En el
artículo 15 dispone lo siguiente. “Artículo 15. Destinación.
Los recursos de la participación para educación del Sistema General de
Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo
atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes
actividades:
15.1. Pago del
personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las
contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
15.2.
Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y
funcionamiento de las instituciones educativas.
15.3. Provisión
de la canasta educativa.
15.4. Las
destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educativa.
Parágrafo 1°. También se podrán destinar estos recursos
a la contratación del servicio educativo de conformidad con lo establecido en
el artículo 27 de la presente ley.
Parágrafo 2°. Una vez cubiertos los costos de la
prestación del servicio educativo, los departamentos, distritos y municipios
destinarán recursos de la participación en educación al pago de transporte
escolar cuando las condiciones geográficas lo requieran para garantizar el
acceso y la permanencia en el sistema educativo de niños pertenecientes a los
estratos más pobres.
Parágrafo 3°. Transitorio. Con cargo a los recursos de la participación para
educación del Sistema General de Participaciones, se financiará por una sola
vez el faltante establecido para el cubrimiento de los costos de nómina de los
docentes de los departamentos y de los convenios de cobertura educativa a
diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los recursos propios de los respectivos
departamentos hayan sido insuficientes para cumplir con estas obligaciones.
Para ello deberán someterse a planes de racionalización educativa y presentar
para validación del Ministerio de Educación, información sobre el déficit a
financiar. El giro de los recursos se hará inmediatamente se haya recibido la
información respectiva”.
[20]   En este sentido, en la sentencia C-592 de 1995, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, la Corte expresó que “En abstracto, la Ley puede establecer
condiciones, requisitos y calidades para el ejercicio de los cargos públicos
(C.P. art. 150-23). Del desempeño competente y eficiente de los mismos depende
la realización de los fines del Estado. Esto justifica el establecimiento de
exigencias para el acceso a la función pública, sin que ello signifique el
desconocimiento de los derechos al trabajo o los derechos de participación
política”.
[21]   Corte Constitucional. Sentencia T-003 del 11 de mayo de 1992.
[22]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-086 de 1994, M.P.
Jorge Arango Mejía.
[23]   Cfr.  Corte Constitucional. Sentencia C-368 de 1999, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[24]   Corte Constitucional. Sentencia C-109 de 2000, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra
[25]   Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-800 de 1998, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa; C-368 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-109 de
2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-1163 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz;
C-1146 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[26]   El artículo 125, inciso primero, de la Constitución, establece
como regla general el sistema de carrera al señalar que “los empleos en los
órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los
demás que determine la ley”.  No obstante esta remisión al legislador, no
significa que la ley se encuentre habilitada para desconocer el principio
general que consagra la Constitución, ni que los principios de orden sustantivo
o los derechos fundamentales que la norma superior busca proteger. Ver: Corte
Constitucional, sentencia C-109 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.