T-010-17
Sentencia
T-010/17
ACCION DE TUTELA-Requisitos de procedencia
La Corte Constitucional ha establecido que la acción de
tutela es una herramienta procesal preferente, informal, sumaria y expedita que
pretende el amparo de los derechos fundamentales de una persona que se ven
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o
particular. No obstante para que la solicitud de amparo proceda, se requiere el
cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) legitimación por activa; (ii)
legitimación por pasiva; (iii) trascendencia iusfundamental del asunto;
(iv) agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles, salvo la
ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad); y (v) la
evidente afectación actual de un derecho fundamental (inmediatez).
ADULTO MAYOR-Instrumentos
internacionales que consagran la protección
DERECHO AL MINIMO VITAL
DEL ADULTO MAYOR EN RELACION CON EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE SUBSIDIOS-Reiteración de jurisprudencia
El derecho fundamental al mínimo vital de los
adultos mayores ha sido objeto de protección en diferentes oportunidades por
esta Corporación. Al respecto ha sentado un precedente sólido que evidencia que
la inclusión o exclusión de las personas de la tercera edad de determinado programa
de subsidios, debe estar soportada en una exhaustiva investigación concreta del
caso, con el fin de verificar las condiciones reales de vulnerabilidad en las
que se encuentra la persona para que esta pueda acceder al beneficio que
contempla el programa y se garantice su permanencia en el mismo, antes de tomar
cualquier decisión que pueda afectar la calidad de vida y la satisfacción de su
congrua subsistencia.
ADULTO MAYOR-Especial protección constitucional y legal para
ancianos en estado de indigencia o de pobreza extrema
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD CON PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Protección
constitucional especial/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD CON PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Responsabilidad del Estado, la sociedad y la
familia
SUBSIDIO ECONOMICO PARA ADULTO MAYOR-Desarrollo legal y reglamentario
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Concepto y alcance
DEBIDO PROCESO-Se extiende a toda
clase de actuaciones administrativas
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Definición
La jurisprudencia de esta Corte ha definido el
debido proceso administrativo como: “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la
administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por
parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o
indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera
constitucional y legal”. Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se
busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la
validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la
seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas
Existen unas garantías mínimas en virtud del derecho
al debido proceso administrativo, dentro de las cuales encontramos las
siguientes: “(i)ser
oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de
conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones
injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la
actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la
actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las
formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la
presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y
contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas,
y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas
obtenidas con violación del debido proceso.”
DERECHO A LA VIDA DIGNA Y MINIMO VITAL DEL ADULTO MAYOR-Orden de efectuar gestiones administrativas necesarias para
incluir a accionante en programa de subsidio del cual era beneficiario
Referencia:
Expediente T-5.733.392
Acción
de tutela instaurada por Ildaura Garzón de Valencia contra el Consorcio
Colombia Mayor.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá
D.C., veinte (20) de enero de dos mil diecisiete (2017).
La
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Luís Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa y Alberto
Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º
de la Constitución Nacional y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el
proceso de revisión de la sentencia de única instancia, proferida el diez (10)
de mayo de dos mil dieciséis (2016) por el Juzgado Tercero Administrativo del
Circuito de Armenia (Quindío), que denegó el amparo solicitado dentro de la
acción de tutela promovida por Ildaura Garzón de Valencia contra el Consorcio
Colombia Mayor.
En
virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 31 del Decreto 2591 de
1991, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia Quindío,
remitió a la Corte Constitucional el expediente  T-5.733.392; posteriormente la
Sala de Selección de Tutelas Número Nueve[1] de ésta
Corporación, mediante Auto del 19 de septiembre de 2016, eligió para efectos de
su revisión el asunto de referencia y por reparto correspondió al Despacho del
Magistrado Alberto Rojas Ríos.
I.
ANTECEDENTES
1.1
.
Hechos
1.1.1    La señora
Ildaura Garzón de 84 años de edad, fue vinculada desde el 1° de
enero de 2013 al Programa Colombia Mayor, por medio del cual recibía un
subsidio económico equivalente a $150.000 cada dos meses.
1.1.2    Señala que hace
más de 10 meses no recibe el subsidio, debido a que el Consorcio Colombia Mayor
decidió bloquearla y retirarla del programa el 24 de junio de 2015, por
encontrarse afiliada en calidad de beneficiaria al régimen contributivo en
salud, en la Nueva EPS.
1.1.3    Agrega que
debido a su edad no se encuentra en condiciones físicas para trabajar y que
aunque sus hijos han registrado un IBC (Ingreso Base Cotización) equivalente a $687.247
para el año 2014 y 2015, esto no significa que ella reciba de ellos los medios
necesarios para satisfacer sus necesidades básicas, pues si bien han cumplido
con tenerla afiliada en diferentes períodos al sistema de seguridad social en
salud como beneficiaria, con lo poco que ganan apenas pueden hacerse cargo de
sus obligaciones personales.
1.2
.
Solicitud de Tutela
Con fundamento en los hechos expuestos, la
señora Ildaura Garzón de Valencia solicita la protección de sus derechos
fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana, los cuales han sido
presuntamente vulnerados por el Consorcio Colombia Mayor, al bloquearla y
retirarla del Programa Colombia Mayor, a través del cual recibía un subsidio
económico que resulta indispensable para satisfacer sus necesidades básicas; en
consecuencia, solicita la reactivación inmediata de dicha ayuda.
1.3. Pruebas relevantes aportadas al proceso
(i)
Certificado
de afiliación a la Nueva EPS en el cual se confirma que la señora Ildaura
Garzón se encontraba adscrita allí como beneficiaria en salud de su hijo
Juvenal Valencia Garzón, desde el 01 de abril de 2012 hasta el 15 de abril de
2016, fecha en la cual la EPS expidió el certificado. (Folio 3)
(ii)
Copia
de la cédula de ciudadanía de la accionante. (Folio 4)
(iii)
Copia
de consulta en la base de datos del Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud
FOSYGA, con fecha del 27 de abril de 2016, que confirma la condición de
afiliada de la señora Ildaura Garzón al Sistema de Seguridad Social en Salud,
en el régimen contributivo, a la Nueva EPS. (Folio 11)
(iv)
Copia
de la Resolución 4659 del 18 de junio de 2015, por medio de la cual se
excluyeron e ingresaron beneficiarios a la base de datos del Programa Colombia
Mayor. (Folio 33)
(v)
Copia
de consulta en la base de datos del SISBEN que acredita la condición de
afiliada de la señora Ildaura Garzón al Sistema de Selección de Beneficiarios
Para Programas Sociales, con puntaje de 34,17. (Folio 123)
1.4. Actuación Procesal
Traslado y contestación de la demanda
Asumido
el conocimiento de la acción de tutela por parte del Juzgado Tercero Administrativo
Oral del Circuito de Armenia, mediante auto del 27 de abril de 2016, se corrió
traslado al Consorcio Colombia Mayor. Al tiempo se vinculó al Ministerio de
Trabajo y al Municipio de Armenia con el fin de que ejercieran su derecho a la
defensa.
Respuesta de la entidad accionada y de las entidades
vinculadas
Consorcio Colombia Mayor
El
coordinador jurídico y apoderado judicial del Consorcio Colombia Mayor contestó
a la acción de tutela y solicitó que se denegara, por considerar que no se
generó vulneración alguna a los derechos fundamentales de la señora Ildaura
Garzón de Valencia.
En
primer lugar, confirmó que la accionante se encontraba afiliada al Programa Colombia
Mayor desde el 01 de enero de 2013, que fue suspendida provisionalmente desde
el 09 de abril de 2015 por la causal: “percibir una renta”, según información
obtenida de la Base de Datos Única de Afiliados (BDUA). En el reporte se
evidenció que la señora Ildaura Garzón se encontraba como beneficiaria de
Juvenal Valencia Garzón y William Valencia Garzón en la Nueva EPS, registrando
un Ingreso Base Cotización (IBC) para el período comprendido entre el 01 de
marzo de 2014 hasta el 01 de abril de 2015.
Señalo
qué el 22 de julio de 2015 el Consorcio recibió la Resolución  No. 4659 del 18
de junio de 2015 suscrita por el alcalde municipal de Montenegro, en la que se
informó que la señora Ildaura Garzón se hallaba incursa en la causal de pérdida
del derecho al subsidio; razón por la cual procedieron a bloquearla del
Programa Colombia Mayor.
Aduce
que lo mencionado anteriormente se realizó con base en los lineamientos establecidos
en el Manual Operativo del Programa Colombia Mayor[2],
es decir, si el beneficiario que ha ingresado al programa en cualquiera de sus
modalidades, deja de cumplir los requisitos establecidos en la normatividad
vigente, perderá el subsidio;  lo cual afirman, sucedió en el presente caso al
configurarse la siguiente causal:
“Percibir una renta entendida
como la utilidad o beneficio que se obtiene de alguna actividad o bien en
cuantía superior a la establecida en el numeral 3 del artículo 30 del Decreto
3771 de 2007 modificado por el Decreto 4943 de 2009. Esto es: se trata de
personas que se encuentran en una de estas condiciones (i) viven
solas y su ingreso mensual no supera medio salario mínimo legal mensual
vigente;  (ii) viven en la calle y de la caridad pública; (iii) viven con la
familia y el ingreso familiar es inferior o igual al salario mínimo legal
mensual vigente; (iv) residen en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor; (v)
asisten como usuario a un Centro Diurno”. [3]
“Se deberán realizar cruces de
información de acuerdo con la evolución de los sistemas de información, y se
podrán realizar estudios socio - económicos cuando se tengan indicios que la
persona o su grupo familiar tienen ingresos provenientes de rentas a través de
los cuales se pueda identificar un posible incumplimiento de requisitos de
conformidad con lo citado en la norma”
Acerca
del procedimiento de retiro de beneficiarios[4] señala que en
el evento en que la Entidad Territorial detecte casos de beneficiarios que
perciben pensión u otra clase de renta o subsidio, el coordinador del programa
en el municipio, notifica y solicita al administrador fiduciario el bloqueo, si
la situación es identificada por el administrador fiduciario, este realiza el bloqueo.
“la Entidad Territorial, el resguardo o el ICBF,
comunican a los beneficiarios aplicando el debido proceso y el derecho a la
defensa, para que estos aclaren dicha situación. De no presentar la
justificación o no ser aceptada, la entidad territorial elabora el acto
administrativo motivado que argumenta la exclusión del beneficiario del
programa, informa al beneficiario y le solicita el reintegro de los subsidios
cancelados, acordando la forma de pago por escrito e indicándole la entidad y
cuenta bancaria del administrador fiduciario donde debe consignar la devolución
de los subsidios y realiza seguimiento al acuerdo de pago. Luego de dejar en
firme el retiro del beneficiario, se procede en el estricto orden de la base de
datos de los potenciales beneficiarios priorizados, a tomar la información del
adulto mayor que lo reemplazará; realiza la revisión, verificación y
comprobación de la información del posible beneficiario. Lo anterior por cuanto
el ente territorial debe haber remitido la base de potenciales beneficiarios
con los documentos soportes al administrador fiduciario, manteniéndola
actualizada cada 6 meses”.
De
lo anterior, señala que según el reporte que fue remitido por la base de datos
BDUA, se observó que el IBC promedio de los cotizantes superó el salario mínimo
del año 2014 y 2015, razón por la cual, la actora se encontró incursa en la
causal No. 4 de pérdida de derecho al subsidio.
Finalmente
concluye que no se le puede atribuir al consorcio la conculcación de derecho
alguno, ya que, una vez el ente territorial emite las novedades de retiro de
los beneficiarios, el consorcio debe acoger la resolución emitida por el municipio,
que en este caso fue el Municipio de Montenegro,[5] dando
estricto cumplimiento de los deberes que tienen a su cargo, con el fin de
evitar que se realicen pagos indebidos. Indica que esta actuación está
revestida de la presunción de legalidad, legitimidad, validez y ejecutividad
que deben tener los actos administrativos.
Municipio de Montenegro
El
apoderado judicial del Municipio de Montenegro (Quindío) precisó que no existió
acción u omisión por parte del ente territorial que haya amenazado o vulnerado
los derechos fundamentales de la accionante, pues se  garantizó el debido
proceso establecido en estos casos, es decir:
El
5 de mayo de 2016 se constató en la base de datos del FOSYGA que la señora
Ildaura Garzón se encontraba como beneficiaria en salud en el régimen
contributivo a la Nueva EPS con fecha de afiliación de junio 27 de 2012.
El
20 de mayo de 2015 se envió oficio dirigido a la señora Ildaura Garzón donde se
le notificó la novedad de bloqueo, por encontrarse como beneficiaria en el
régimen contributivo a la Nueva EPS; se le solicitó que allegara la
certificación de las semanas compensadas, ya que el Consorcio Colombia Mayor
notificó del bloqueo a la coordinadora del programa en el municipio. La novedad
del bloqueo se realizó en el mes de mayo de 2015, ejecutada por el consorcio,
administrador del programa a nivel nacional por la causal N° 4 de pérdida del
derecho al subsidio, contemplada en el Manual Operativo del Programa Colombia
Mayor, “percibir una renta”[6]
al encontrarse afiliada como beneficiaria en el régimen contributivo del
Sistema de Seguridad Social en Salud. [7]
La
señora Ildaura Garzón de Valencia no allegó la certificación de las semanas
compensadas en la Nueva EPS; motivo por el cual llamaron telefónicamente para
hacerle seguimiento al incumplimiento del manual pero la accionante no subsanó
la novedad de bloqueo, por consiguiente oficiaron a la Nueva EPS solicitándole
la información que la señora no aportó, obteniendo como respuesta que son los
afiliados quienes deben solicitar la información, pues existe una reserva en el
manejo de los datos.
Finalmente
procedieron a realizar la notificación por aviso, prevista en el artículo 69 de
la Ley 1437 de 2011, con visto bueno del área jurídica.
Ministerio de Trabajo
La
jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Trabajo contestó a la acción de
tutela, y solicitó que se denegara. En primer lugar, indicó que el objetivo
principal del Programa Colombia Mayor es proteger a la población que se
encuentra en situación de indigencia o extrema pobreza, contra los riesgos
derivados de la imposibilidad de generar ingresos y la exclusión social. El
programa se financia con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, que es
una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al
Ministerio de Trabajo, y son administrados a través del Consorcio Colombia
Mayor, quien ostenta la calidad de fiduciario.
Afirmó
que los requisitos para ser beneficiario de los subsidios, los criterios de
priorización y las causales de retiro se encuentran definidos en los artículos
30, 33 y 37 del Decreto 3771 de 2007. Insistió que el Consorcio Colombia Mayor,
así como el Municipio de Montenegro actuaron en estricto cumplimiento del deber
legal que les atañe luego de verificar que los beneficiarios del Programa Colombia
Mayor dejan de cumplir los requisitos para seguir obteniendo el subsidio; razón
por la cual solicita que se deniegue el amparo de tutela.
Indicó
que la acción de tutela no es el medio idóneo para controvertir las actuaciones
administrativas, pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales,
a menos de que exista o surja la presencia de un perjuicio irremediable, lo que
a su juicio en este caso no sucede, pues la actora no demostró la existencia
del mismo en el momento en el que fue notificada de la novedad de retiro.
Arguyó
que la acción de tutela instaurada por la accionante carece del requisito de
inmediatez, ya que han pasado más de 10 meses sin que la accionante reciba el
beneficio, por tanto no puede predicarse una urgencia de la medida para
proteger su situación actual.
1.5. Decisión judicial objeto de
revisión
El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito
de Armenia, mediante fallo del diez (10) de mayo de dos mil dieciséis (2016),
denegó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora Ildaura
Garzón al considerar que las entidades accionadas actuaron en estricto
cumplimiento de un deber legal, una vez se corroboró que se encontraba incursa
en una de las causales de pérdida del subsidio; garantizándole el debido
proceso, pues se realizaron los requerimientos y notificaciones necesarias para
ejercer su derecho de defensa y contradicción. Adujo la falta de inmediatez en
la tutela, debido a que hace más de 10 meses no recibe el subsidio. Esta
decisión no fue impugnada.
1.6. Actuación procesal en sede de revisión
El
24 de octubre de 2016, la accionante allegó a este Despacho escrito por medio
del cual informó que si bien estuvo afiliada al sistema de salud en calidad de
beneficiaria de sus hijos, lo cierto es que esa es la única ayuda que ha
recibido de su parte, pues aunque ambos devengaron un salario de $687.247 para
el año 2014 y 2015, los dos tienen obligaciones  a cargo y una familia que
sostener.
Indicó
que hace más de tres (3) meses dejó de estar afiliada al sistema de salud[8]
y desde entonces ha estado solicitando la reactivación del subsidio de manera
verbal ante la Alcaldía de Montenegro, sin obtener una solución al respecto.
Sostuvo
que el subsidio que venía recibiendo resulta indispensable para satisfacer sus
necesidades básicas, pues aunque vive con dos de sus hijos, quienes trabajan
esporádicamente en las fincas aledañas y en ocasiones le colaboran, muchas veces
no tienen un ingreso económico que garantice su sustento diario, lo cual ha
impedido que ella cuente con los medios necesarios para satisfacer su congrua
subsistencia.
Mediante
Auto del 10 de noviembre del año en curso, el Magistrado sustanciador decidió
correr traslado del escrito allegado en el trámite de revisión al Consorcio
Colombia Mayor.
A
través de constancia expedida por Secretaria General, se notificó a este
Despacho del cumplimiento del auto  mencionado anteriormente, mediante oficio
B1505 del 15 de noviembre de 2016.
En
respuesta al traslado de dicho escrito, el apoderado judicial del Consorcio
Colombia Mayor, se limitó a reiterar lo expuesto en la contestación de la
acción de tutela, realizada ante el Juzgado Tercero Administrativo Oral del
Circuito.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Es competente la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida en única
instancia dentro de la acción de tutela de referencia, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del caso y problemas
jurídicos a resolver
Ildaura Garzón de Valencia instauró
acción de tutela contra el Consorcio Colombia Mayor debido a que fue
bloqueada del Programa Colombia Mayor, que administra dicho consorcio, luego de
comprobarse su afiliación en calidad de beneficiaria de sus hijos al sistema de
salud, quienes registraron un (IBC) Ingreso Base de Cotización superior al
salario mínimo legal para los años 2014 y 2015, lo que en principio configuró
una causal de pérdida del derecho al subsidio que recibía y con el cual cubría
sus necesidades básicas.
Problemas jurídicos a resolver
Con fundamento en los hechos expuestos, la Sala Octava
de Revisión iniciará por analizar el siguiente problema jurídico:
¿Resulta
procedente la acción de tutela instaurada por Ildaura Garzón de Valencia contra
el Consorcio Colombia Mayor, con la cual solicita que sea incluida nuevamente
como beneficiaria del Programa Colombia Mayor y de este modo pueda continuar
recibiendo el subsidio correspondiente?
Para ello, se reiterarán las reglas
jurisprudenciales que determinan los requisitos de procedibilidad de la acción
de tutela para reclamar el amparo del derecho fundamental al mínimo vital de
los adultos mayores. Al tiempo se rectificará si en este caso se cumple cada
una de esas exigencias.
De encontrar procedente la acción de tutela, la Sala
de Revisión, desarrollará el problema jurídico que a continuación se plantea:
¿El
Consorcio Colombia Mayor vulnera los derechos fundamentales a la vida digna y
al mínimo vital de la señora Ildaura Garzón de valencia de 84 años de edad, al
bloquear el pago del subsidio con el cual cubría sus necesidades básicas, sin
haber valorado las condiciones reales en las que se encontraba la accionante y
sin prever las posibles afectaciones que esta medida podría generar en su
calidad de vida?
2.1. Reglas
Jurisprudenciales que determinan los requisitos de procedibilidad de la acción
de tutela para reclamar el amparo del derecho fundamental al mínimo vital de
los adultos mayores
La Corte Constitucional ha establecido que la acción de
tutela es una herramienta procesal preferente, informal, sumaria y expedita que
pretende el amparo de los derechos fundamentales de una persona que se ven
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o
particular[9]. No obstante para que la solicitud
de amparo proceda, se requiere el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i)
legitimación por activa; (ii) legitimación por pasiva; (iii) trascendencia
iusfundamental del asunto; (iv) agotamiento de los mecanismos judiciales
disponibles, salvo la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad);
y (v) la evidente afectación actual de un derecho fundamental (inmediatez).
A continuación se analizará si cada uno de los mencionados requisitos
se cumple en el caso objeto de revisión.
Legitimación
en la causa por activa
En
virtud del artículo 86 de la Constitución Política, esta Corporación, en
Sentencia SU-337 de 2014, especificó las reglas jurisprudenciales en cuanto a
la legitimación por activa, a saber: (i) la tutela es un medio de defensa de derechos
fundamentales, que toda persona puede instaurar “por sí misma o por quien actúe a su
nombre”; (ii) no es
necesario, que el titular de los derechos interponga directamente el amparo,
pues un tercero puede hacerlo a su nombre; y (iii) ese tercero debe, sin
embargo, tener una de las siguientes calidades: a) representante del
titular de los derechos, b) agente oficioso, o c) Defensor del
Pueblo o Personero Municipal[10]
El
Decreto 2591 de 1991 reglamenta en su artículo 10 la legitimidad e interés en
la acción de tutela, y señala que:
“la
acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de representante (…)”
La
jurisprudencia de esta Corporación[11]
también ha desarrollado las hipótesis para instaurar acción de tutela:“(a) ejercicio directo,
cuando quien interpone la acción de tutela es a quien se le está vulnerando el
derecho fundamental; (b) por medio de representantes legales,
como en el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los
interdictos y las personas jurídicas; (c) por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe
ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar
el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo; y
finalmente, (d) por medio de agente oficioso”. (Sin negrilla en el texto original)
En
este caso, la señora Ildaura Garzón de Valencia acudió al amparo de tutela en
ejercicio directo, con el fin de que se tutelen sus derechos fundamentales al
mínimo vital y a la vida digna, ante la presunta vulneración en la que incurrió
el Consorcio Colombia Mayor, debido al bloqueo que realizó en el desembolso del
subsidio con el cual satisfacía sus necesidades básicas; por tanto se cumple
con el requisito de legitimación en la causa por activa.
Legitimación
en la causa por pasiva
En
virtud del artículo 1[12]
y 5[13]
del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra toda acción u
omisión en la que incurran las autoridades públicas, que atenten contra los
derechos fundamentales de las personas, en este sentido, siendo el Consorcio
Colombia Mayor, una alianza estratégica entre sociedades fiduciarias del sector
público (Fiduprevisora S.A., Fiducoldex S.A. y Fiducentral S.A.) que tiene por
objeto administrar los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, y tiene a su
cargo las subcuentas de solidaridad y subsistencia con las que se financia el
programa al Aporte en Pensión y el Programa de Solidaridad con el Adulto Mayor,
Colombia Mayor; la acción de tutela resulta procedente en su contra.
De
la trascendencia iusfundamental del asunto
En
cuanto a este presupuesto de procedibilidad, la Corte ha señalado que se cumple
cuando se demuestra que el caso involucra algún debate jurídico que gira en
torno al contenido, alcance y goce de cualquier derecho fundamental.[14]
La
Sala encuentra que en el asunto objeto de revisión se presenta un debate
jurídico que se ajusta a lo establecido por esta Corporación respecto de la
exigencia de procedencia en cuestión, toda vez que la acción de tutela gira en
torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital y
a la vida en condiciones dignas de la señora Ildaura Garzón de Valencia, quien
es un sujeto de especial protección constitucional debido a su edad y situación
económica.  Por tal razón, el caso amerita un análisis detallado por parte del
juez de tutela en cuanto al contenido, alcance y goce de dichos derechos.
Subsidiariedad
La
Jurisprudencia Constitucional ha establecido en virtud del artículo 86 de la
Carta Política, que la acción de tutela es un medio judicial con carácter residual
y subsidiario, que puede utilizarse frente a la vulneración o amenaza de
derechos fundamentales cuando no exista otro medio idóneo de defensa de lo
invocado, o existiéndolo, no resulte oportuno o se requiera acudir al amparo
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[15].
La
subsidiariedad implica agotar previamente los
medios de defensa legalmente disponibles al efecto,[16]
pues la acción de tutela no puede desplazar los mecanismos judiciales previstos
en la regulación ordinaria[17].
Ahora
bien, la jurisprudencia[18]
de esta Corporación ha estimado en cuanto a la procedibilidad de la acción de
tutela promovida por personas de la tercera edad:
"En
los casos en que esté amenazado o se haya producido una vulneración del derecho
a llevar una vida digna, las personas de la tercera edad gozan de una
protección excepcional, que hace procedente la tutela, a pesar
de la existencia de otros medios de defensa, cuando constituya un mecanismo
necesario para prevenir la consumación de un perjuicio irremediable. Esta
sub-norma constitucional, que se ha formulado como un principio de cautela,
para asegurar la vigencia de los derechos de las personas que por sus
condiciones físicas no se encuentran en condiciones de igualdad con la
generalidad de la población, está fundamentada en el carácter prevalente que la
propia axiología constitucional le otorga a la protección de los derechos
fundamentales, como soporte y razón de ser del Estado social de derecho" [19]
(subrayas fuera del texto original)
En
materia de personas en situación de pobreza extrema, la Corte ha señalado que:
“En caso
de que se evidencie un grave perjuicio de las condiciones mínimas o el mínimo
vital de quien solicita atención y esta persona no tenga un núcleo familiar
cercano que cubra estos requerimientos, procede de manera excepcional la
atención del Estado ordenada de manera directa por tutela”[20]
Así
mismo, ha considerado la eficacia e idoneidad de este mecanismo cuando además
de la carencia absoluta de recursos, el accionante es también una persona de la
tercera edad:
“esta
corporación ha manifestado que, ‘por la disminución de sus capacidades físicas,
la reducción de las expectativas de vida y la mayor afectación en sus condiciones
de salud, estas personas constituyen uno de los grupos de especial protección constitucional’[21]
y, por este motivo, resulta para ellos desproporcionado ser sometidos a esperar
que en un proceso ordinario se resuelvan sus pretensiones”[22]
Con base
en lo expuesto, la Sala encuentra que la presente acción de tutela es el
instrumento eficaz con el cual dispone la accionante para reclamar la
protección definitiva de sus derechos fundamentales, ya que es una mujer de 84
años de edad con dificultades económicas. De este modo el subsidio que recibía
constituía el único ingreso seguro con el cual contaba para satisfacer sus
necesidades básicas, por tanto la suspensión de los pagos la pone en una grave
situación de riesgo, que podría configurar un perjuicio irremediable.
Inmediatez
La jurisprudencia ha considerado que debe existir un término
razonable, posterior a la ocurrencia de los hechos para que los ciudadanos
recurran a la tutela como mecanismo para garantizar la protección inmediata de
sus derechos fundamentales.[23]
En el caso objeto de revisión, el tiempo transcurrido entre
la Resolución 4659[24] (del 18 de junio de 2015) que
confirmó el retiro de la accionante del programa y el momento en el que fue
instaurada la acción de tutela (25 de abril de 2016) ha transcurrido un término
de 10 meses, el cual resulta razonable teniendo en cuenta las condiciones
especiales en las que se encuentra la accionante. Además ella ha solicitado de
manera verbal a la Alcaldía de Montenegro para que se lleven a cabo los
trámites administrativos necesarios con el fin de que le reactiven el subsidio,
y no ha obtenido solución alguna al respecto.
En
conclusión, dado el cumplimento de los requisitos de legitimación por activa,
legitimación por pasiva, trascendencia iusfundamental, subsidiariedad e
inmediatez, la Sala encuentra procedente la acción de tutela, por lo que realizará
el análisis del problema jurídico, en cuanto al fondo del asunto.
Para resolver ese problema
jurídico, se abordarán los siguientes ejes temáticos: (i) protección
Internacional de los derechos humanos de las personas de la tercera edad; (ii)
protección constitucional y legal de los adultos mayores en estado de
indigencia o de extrema pobreza; (iii) jurisprudencia constitucional
sobre el derecho al mínimo vital de los adultos mayores en relación con el
reconocimiento y pago de subsidios; (iv) el derecho al debido proceso
administrativo en los trámites de reporte de novedades de retiro del Programa
Colombia Mayor.
2.2. Protección Internacional de los derechos
humanos de las personas de la tercera edad. Reiteración de jurisprudencia
Por enfoque diferencial, las personas de la tercera edad hacen parte de un
grupo poblacional que debido a las características especiales que presenta debe
contar con la protección  de los derechos fundamentales de cada uno de sus
miembros por parte del Estado y de los organismos internaciones que se encargan
de velar por la inclusión, el respeto, y las medidas de atención necesarias que
ellos necesitan, garantizándoles la más alta calidad de vida que se les pueda
otorgar.
Si bien no existe una convención exclusiva, que en su generalidad se
dedique por completo a la protección de las personas de la tercera edad, se han
creado especificidades al respecto en algunos instrumentos creados con el fin
de salvaguardar los derechos humanos. [25]
El
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador[26],
el cual hace parte de los tratados internacionales que conforman el Bloque de
Constitucionalidad,[27]
establece:
“Art 17:
Protección de los ancianos. Toda persona tiene derecho a protección especial
durante su ancianidad. En tal cometido, los Estados Partes se comprometen a
adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar este
derecho a la práctica y en particular a: a) Proporcionar instalaciones
adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada a las personas
de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de
proporcionársela por sí mismas; b) Ejecutar programas laborales específicos
destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad
productiva adecuada a sus capacidades respetando su vocación o deseos; c)
Estimular la formación de organizaciones sociales destinadas a mejorar la calidad
de vida de los ancianos.”
Como bien lo señala la Sentencia T-025 de 2016, la Asamblea General de las
Naciones Unidas, mediante Resolución A46/91, adoptó los Principios de las
Naciones Unidas en Favor de las Personas de Edad.[28] Este documento solicita a los Estados
a incluir dentro de sus políticas internas los principios de independencia,
participación, cuidados, autorrealización y dignidad para este grupo
poblacional. Específicamente, se incorpora el derecho de los adultos mayores a
tener acceso a bienes y servicios básicos como “[…] alimentación, agua,
vivienda, vestimenta y atención de salud adecuados, mediante ingresos, apoyo de
sus familias y de la comunidad y su propia autosuficiencia.” También
consagra el derecho que tienen los adultos mayores a tener acceso a otras
fuentes de ingresos, a redes de apoyo y cuidado provenientes de su familia, la
comunidad y el estado, a servicios sociales que les permitan vivir de manera
autónoma, libre e independiente. y dispone que deben “[…] recibir un
trato digno, independientemente de la edad, sexo, raza o procedencia étnica,
discapacidad u otras condiciones, y han de ser valoradas independientemente de
su contribución económica.”[29]
En conclusión, desde un ámbito internacional también se protegen los
derechos fundamentales de las personas de la tercera edad, a través de
disposiciones que exigen a los Estados velar por el cuidado de este grupo
poblacional.
2.3. Jurisprudencia constitucional sobre el derecho
al mínimo vital de los adultos mayores en relación con el reconocimiento y pago
de subsidios. Reiteración de jurisprudencia
La
Corte constitucional se ha pronunciado en diferentes oportunidades sobre el
derecho fundamental al mínimo vital del cual gozan los adultos mayores en
relación con el reconocimiento y pago de subsidios. A continuación se abordarán
algunos de esos pronunciamientos.
En
la Sentencia T-533 de 1992[30]
se discutió el caso de un hombre de 63 años de edad, que no tenía recursos
económicos y que se encontraba imposibilitado para trabajar debido a un
problema ocular que padecía. Sus hijos no se contaban con condiciones
económicas favorables que les permitieran socorrerlo, por lo tanto el actor solicitó
al Estado que le facilitara una ayuda con el fin de aliviar su situación. La
Corte ordenó al fallador de única instancia que se declarara el estado de
indigencia y extrema pobreza en la que se encontraba el accionante y a su vez
ordenó que la autoridad pública respectiva le brindara un auxilio económico
acorde a sus circunstancias. Al respecto señaló:
“Cuando una persona demuestra la circunstancia de debilidad manifiesta en
que se encuentra, debido a su condición económica, física o mental (CP art.
13), sin que ella misma o su familia puedan responder, excepcionalmente se
genera para el Estado una obligación de proteger especialmente a la persona
colocada en dicha situación.
Los derechos a la salud (CP art. 49), a la seguridad social integral (CP
art. 48), y a la protección y asistencia a la tercera edad (CP art. 46), en
principio programáticos, pueden verse actualizados y generar un derecho público
subjetivo de inmediata aplicación (CP arts. 13 y 85), si la persona interesada
demuestra fehacientemente su condición de debilidad manifiesta y la
imposibilidad material de su familia para darle asistencia, en particular
cuando la completa ausencia de apoyo lo priva de su derecho al mínimo vital.”
En
la Sentencia T-900 de 2007[31]
se resolvió el caso de una mujer de 79 años de edad, de escasos recursos
económicos,  quien instauró acción de tutela al considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la vida digna y a la protección de las personas de la
tercera edad luego de que la Alcaldía Municipal le negara un subsidio para
adultos mayores otorgado por el Ministerio de la Protección Social, arguyendo
limitaciones de tipo presupuestal. En esa oportunidad la Corte tuteló los
derechos invocados por la accionante, con el fin de que el ente territorial
hiciera el estudio correspondiente de verificación de requisitos exigidos, para
acceder a alguno de los programas de previsión social que se ofrecían dentro
del municipio y de este modo incluirla como beneficiaria de alguno de estos.
En
la Sentencia T-833 de 2010[32]
se conoció el caso de un hombre de 78 años de edad, quien interpuso acción de
tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital y a
la igualdad luego de que la alcaldía municipal no le asignara el subsidio
económico al cual tenía derecho, una vez inscrito en el Programa de subsidios
para adultos mayores; esto en razón a la carencia de cupos y a la imposibilidad
de ampliar la cobertura. En esta oportunidad la Corte tuteló los derechos
fundamentales invocados por el actor, quien es un sujeto de especial protección
constitucional y ordenó a la entidad accionada que realizara el desembolso del
subsidio, mientras las condiciones de vulnerabilidad no cesaran.
En
la Sentencia T-696 de 2012[33]
se decidió el caso de una mujer de 102 años de edad, quien instauró acción de
tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital y a
la vida digna, ya que luego de trasladarse a otro municipio de su departamento
(Cundinamarca), la alcaldía municipal se negó a inscribirla en el programa de
subsidios para adultos mayores del cual era beneficiaria en el municipio en el
cual residía anteriormente; esto bajo el argumento de que se debía respetar el
derecho al turno de los demás solicitantes ya que existían personas en peor
estado que el de la accionante. La Corte tuteló los derechos de la actora y ordenó
que se tomaran las medidas necesarias para modificar la lista de priorización
de beneficiarios, si se determinaba que la red de apoyo de la accionante daba
lugar a ello.
En
la Sentencia  T- 207 de 2013[34]
se resolvió el caso de un hombre de 82 años de edad, quien interpuso acción de
tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital y a
la vida digna luego de que el Ministerio de la Protección Social del municipio
y el Consorcio Prosperar, decidieran excluirlo del programa por hallarse incurso
en una de las causales de pérdida de derecho al subsidio: “ser propietario
de más de un bien inmueble”, a pesar de que el aludido inmueble era
infructuoso.  La Corte concedió el amparo de los derechos del accionante, pues
las entidades accionadas no evaluaron las condiciones reales de vulnerabilidad
en las que se encontraba el actor, desconociendo así el principio de confianza
legítima y de respeto por el acto propio, en la medida en que fueron
defraudadas las expectativas que de buena fe tenía de que el recibimiento de
dicha prestación no se detendría, en el mismo sentido ordenó re-incluir al
accionante dentro del programa de beneficios en las condiciones en las que se
encontraba antes de ser desvinculado.
En
la Sentencia T-413 de 2013[35]
se estudió el caso de una mujer de 81 años de edad, quien interpuso acción de
tutela a través de agente oficioso, al considerar vulnerados sus derechos
fundamentales a la seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital por
parte de la alcaldía municipal una vez fue excluida del programa de subsidios
del cual era beneficiaria, hacía 4 años, a pesar de que sus condiciones de vulnerabilidad
no habían cesado pues vivía en una habitación en arriendo y su familia no
contaba con los recursos económicos suficientes para ayudarla. La actora
solicitó en varias oportunidades su reingreso al programa y este le fue negado
bajo el argumento de que existía una lista de priorización conformada por
personas en mayor estado de vulnerabilidad. La Corte concedió los derechos de
la accionante y ordenó a las autoridades competentes incluirla de nuevo en el
programa y velar por su permanencia en el mismo, mientras las condiciones de
vulnerabilidad en las que se encontraba no cesaran.
En
la Sentencia T-544 de 2014[36]
se discutió el caso de un hombre de 96 años de edad, quien instauró acción de
tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al
mínimo vital y al reconocimiento de sus derechos como víctima, pues una vez
solicitó su inclusión en un programa de subsidios para adultos mayores, una
entidad del orden municipal se lo negó bajo el argumento de que el actor era
propietario de bienes en el municipio del cual fue desplazado. La Corte
Constitucional tuteló los derechos del accionante al considerar que este no
solo ostentaba una sino tres condiciones que lo hacían sujeto de especial
protección constitucional, pues se trataba de una persona de la tercera edad,
desplazado y en estado de pobreza extrema, por tal razón ordenó a la autoridad
competente incluirlo en el programa de beneficios, absteniéndose de retirarlo
hasta tanto sus condiciones no mejoraran.
Finalmente,
en la Sentencia T-025 de 2016[37]
se estudiaron dos casos; el de un hombre de 75 años de edad, quien interpuso
acción de tutela, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo
vital y a la dignidad humana, luego de que el desembolso del subsidio que venía
recibiendo por parte del Programa Colombia Mayor, le fuera suspendido al
encontrarse incurso en una causal de pérdida del derecho al subsidio: “percibir
una renta”, traducida ésta en la dependencia económica que se presume del
cotizante, en este caso, de su hija, quien lo tenía afiliado al sistema de
salud en calidad de beneficiario. Sin embargo, esto no garantizaba que el actor
recibiera los medios necesarios para satisfacer su congrua subsistencia, ya que
aunque su hija lo ayudaba en ocasiones, esta ayuda era insuficiente. La Corte
concedió el amparo de los derechos invocados por el actor, pues determinó que
las entidades accionadas no evaluaron la condición real de vulnerabilidad en la
cual se encontraba el accionante, afectando sus garantías fundamentales. En
este sentido ordenó a las entidades accionadas incluirlo nuevamente en el
programa hasta que las condiciones que dieron origen a su inscripción en el
programa no cesaran.
También
se resolvió en la misma sentencia, el caso de un hombre de 78 años de edad,
quien, instauró acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana, luego de que la Alcaldía
Local Antonio Nariño y la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá,
suspendieran la entrega del subsidio que recibía como consecuencia del traslado
de localidad del accionante, indicándole que debía tramitar de nuevo su ingreso
al programa dentro de la localidad a la cual se trasladó. La Corte tuteló los
derechos fundamentales del actor, pues las entidades accionadas no evaluaron la
afectación que esta medida tendría en sus condiciones de vida ya que el
subsidio que recibía resultaba indispensable para cubrir sus necesidades
básicas. Por consiguiente la Corte ordenó su inclusión inmediata en el programa
de apoyo económico para adultos mayores en el lugar en donde finalmente residía
el accionante.
Con
base en lo expuesto, resulta válido concluir que el derecho fundamental al
mínimo vital de los adultos mayores ha sido objeto de protección en diferentes
oportunidades por esta Corporación. Al respecto ha sentado un precedente sólido
que evidencia que la inclusión o exclusión de las personas de la tercera edad de
determinado programa de subsidios, debe estar soportada en una exhaustiva
investigación concreta del caso, con el fin de verificar las condiciones reales
de vulnerabilidad en las que se encuentra la persona para que esta pueda
acceder al beneficio que contempla el programa y se garantice su permanencia en
el mismo, antes de tomar cualquier decisión que pueda afectar la calidad de
vida y la satisfacción de su congrua subsistencia.
2.4. Protección legal y constitucional de los
adultos mayores en estado de indigencia o de extrema pobreza. Reiteración de
jurisprudencia
Al
ser Colombia un Estado Social de Derecho que promueve el respeto de la dignidad
humana, la solidaridad de las personas que la integran y la prevalencia del
bienestar general, esta Corporación ha señalado que en virtud de los
lineamientos fijados por la Carta Política es un deber constitucional proteger
a aquellas personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta, así lo
reconoce expresamente en su artículo 13 CP.
A
su vez, el artículo 46 de la Carta establece que “el Estado, la sociedad y la
familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la
tercera edad  (…) así como los servicios de la seguridad social integral y el
subsidio alimentario en caso de indigencia” derecho que adquiere el carácter de
fundamental, según lo ha reiterado la Jurisprudencia de esta Corte[38]
cuando según las circunstancias del caso, su falta de reconocimiento tiene la
potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales
como la vida (Art. 11 CP) la dignidad humana (Art. 1 CP) la integridad física y
moral (Art. 12 CP) de las personas de la tercera edad ( Art. 46 CP).
Ahora
bien, acerca del principio de solidaridad en relación con los adultos mayores,
la Sentencia T-426 de 1992 señaló que si bien la familia es la que tiene la
obligación jurídica y moral de auxiliar a sus descendientes o ascendientes más
próximos, en caso de que esta se encuentre imposibilitada materialmente para
hacerlo, el estado en desarrollo de sus fines esenciales, está en el deber
constitucional de proteger efectivamente los derechos de la persona, correspondiendo
a la autoridad pública encontrar las alternativas jurídicas para garantizar su
ejercicio.
“El derecho al
mínimo vital no sólo incluye la facultad de neutralizar las situaciones
violatorias de la dignidad humana, o la de exigir asistencia y  protección por
parte de personas o grupos discriminados, marginados o en circunstancias de
debilidad manifiesta (CP art. 13), sino que, sobre todo, busca garantizar la
igualdad de oportunidades y la nivelación social en una sociedad históricamente
injusta y desigual, con factores culturales y económicos de grave incidencia en
el "déficit social".  El derecho a un mínimo vital, no otorga un
derecho subjetivo a toda persona para exigir, de manera directa y sin atender a
las especiales circunstancias del caso, una prestación económica del Estado.
Aunque de los deberes sociales del Estado (CP art. 2) se desprende la
realización futura de esta garantía, mientras históricamente ello no sea
posible, el Estado está obligado a promover la igualdad real y efectiva frente
a la distribución inequitativa de recursos económicos y a la escasez de
oportunidades”
Con
el fin de hacer una efectiva materialización de las disposiciones creadas por
la Carta en relación con la protección especial que tienen los adultos mayores
en estado de vulnerabilidad, la Ley 100 de 1993[39] en sus artículos 257 y
siguientes creó un programa de auxilios para adultos mayores en situación de
indigencia, y estableció  requisitos para acceder al mismo:
“a) Ser colombiano; b) Llegar
a una edad de sesenta y cinco o más años; c) Residir durante los últimos
diez años en el territorio nacional; d) Carecer de rentas o de ingresos
suficientes para su subsistencia, o encontrarse en condiciones de extrema
pobreza o indigencia, de acuerdo con la reglamentación que para tal fin expida
el Consejo Nacional de Política Social, y e) Residir en una
institución sin ánimo de lucro para la atención de ancianos indigentes,
limitados físicos o mentales y que no dependan económicamente de persona
alguna. En estos casos el monto se podrá aumentar de acuerdo con las
disponibilidades presupuéstales y el nivel de cobertura. En este evento parte
de la pensión se podrá pagar a la respectiva institución…” (Negrilla fuera del
texto original)
Del mismo modo el artículo 259 de la ley indicó las causales
de pérdida de derecho al subsidio
“a) Por muerte del
beneficiario; b) Por mendicidad comprobada como actividad productiva; c)
Por percibir una pensión o cualquier otro subsidio, y d) Las demás que
establezca el Consejo Nacional de Política Social.”
Posteriormente y como lo ha señalado la jurisprudencia[40] de esta Corte, en 1994 la Red de
Solidaridad asumió la ejecución del programa de subsidio para personas de la
tercera edad en situación de indigencia.[41]
En 1999 ese proyecto se denominó “Programa de Atención Integral al Adulto
Mayor PAIAM”. En 2003 se creó la Ley 797[42]
del mismo año, la cual aumentó de manera significativa los recursos destinados
para la población de la tercera edad por medio del Fondo de Solidaridad
Pensional al crear dos subcuentas distintas, 1) la de solidaridad y 2) la de
subsistencia, cuya finalidad era la protección de personas en indigencia o en
extrema pobreza.
El Decreto 3771 de 2007[43]
estableció que “los recursos de la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de
Solidaridad Pensional, financiarían el programa de auxilios para ancianos
indigentes previsto en el Libro Cuarto de la Ley 100 de 1993.”[44]
Este Decreto también determinó los requisitos para ser beneficiario de la
subcuenta de subsistencia[45], y señaló las modalidades de
subsidio disponible (directo e indirecto).[46]
También
estableció los criterios de priorización para la selección de beneficiarios que
deben tener en cuenta las entidades territoriales[47]
del mismo modo definió las causales de pérdida de derecho al subsidio.[48]
“Más tarde, estas normas fueron modificadas por los decretos 4943 de 2009,
“Por el cual se modifican los artículos 30 y 33 del Decreto 3771 de 2007” y 455
de 2014, “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto número 3771 de 2007.”[49]
Posteriormente,
se actualizó el Manual Operativo del Programa de Protección Social al Adulto
Mayor[50]
en el cual se fijó de manera más detallada los criterios de ingreso,
priorización y retiro antes enunciados.
En
síntesis, el Estado con el fin de garantizar la protección especial de los
adultos mayores se ha encargado de implementar herramientas, y programas de
ayuda que permiten asistir a esta población vulnerable, con el propósito de
salvaguardar sus derechos fundamentales.
2.5.  El derecho fundamental al
debido proceso administrativo en los trámites de reporte de novedades de retiro
del Programa Colombia Mayor
El
derecho al debido proceso es un derecho fundamental previsto en el artículo 29
de la Carta Política, el cual se debe aplicar a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas con el fin de que todos los integrantes de la
comunidad nacional, en virtud del cumplimiento de los fines esenciales del Estado,
puedan defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo
de la Constitución[51].
La
jurisprudencia[52]
de esta Corte ha definido el debido proceso administrativo como: “(i) el conjunto complejo de
condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el
cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y
(iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y
legal”. Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar
el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus
propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad
jurídica y a la defensa de los administrados”[53] (sin negrillas en el texto original)
Del
mismo modo ha señalado que existen unas garantías mínimas en virtud del derecho
al debido proceso administrativo, dentro de las cuales encontramos las
siguientes: “(i)ser oído durante toda la
actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la
ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones
injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la
actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la
actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las
formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar
de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de
defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y
controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a
promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.”[54](Sin
negrillas en el texto original)
En este orden de ideas cualquier
transgresión a las garantías mínimas mencionadas anteriormente, atentaría
contra los principios que gobiernan la actividad administrativa, (igualdad,
imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción) y vulneraría los derechos
fundamentales de las personas que acceden a la administración o de alguna forma
quedan vinculadas por sus actuaciones.
Ahora bien, el Programa de Solidaridad con el Adulto Mayor, Colombia
Mayor, prevé en su Manual Operativo[55] un acápite
exclusivo al debido proceso administrativo que reviste cada actuación en los
trámites de reporte de novedades de retiro del programa, con el fin de evitar
una vulneración a los derechos fundamentales de los beneficiarios que empeore
su situación.  Al respecto, esta Corporación ha dicho lo siguiente:
“existen ciertos
casos en los cuales se pierde el derecho a recibir el subsidio, lo cual se
ejecuta a través del reporte de la novedad por parte del ente territorial. Este
trámite debe sujetarse al respeto al derecho fundamental al debido proceso, en
el sentido en el que esto no puede ser el agotamiento meramente formal de
etapas procesales, sino que la condición de vulnerabilidad en la que en
principio se encuentran los beneficiarios, le impone la obligación a las
autoridades de verificar las condiciones reales de cada persona antes de
iniciar los trámites respectivos, en aras de evitar el incremento
de la indefensión y la posible comisión de arbitrariedades. Esto a su
vez se constituye en una garantía de los derechos fundamentales al mínimo
vital, a la vida digna y a la igualdad material, a través de la materialización
de los principios de solidaridad y dignidad humanas, y de la priorización del
gasto público en materia social”[56]
(sin subrayas ni negrilla en el texto original)
A partir de lo expuesto, cuando se presuma que el adulto mayor se
encuentra incurso en una causal de retiro o que no cumpla con alguna de las
condiciones para ser beneficiario del programa, debe realizarse un estudio
socioeconómico para la aplicación de su retiro, este estudio debe contener unos
requisitos mínimos:[57]
1. Información
General, datos generales del aspirante al programa y de cada uno de los
miembros que conforman su grupo familiar o personas con quienes vive en
especial el número de documento de identificación, la identificación geográfica
de donde está ubicada la vivienda, la dirección de la vivienda, información de
dos contactos que pueden informar la ubicación del aspirante en caso de cambio
de lugar de residencia.
2.Características
de la vivienda condiciones predominantes de la misma, la vivienda es un lugar
estructuralmente separado o independiente ocupado o destinado para ser ocupado
por una familia o grupo de personas que viven juntos o por una persona que vive
sola, la unidad de vivienda, puede ser entre otras casa, apartamento, cuarto,
grupo de cuartos, choza, cueva o cualquier refugio ocupado o disponible para
ser utilizado como lugar de alojamiento, las características pueden estar en
función entre otros aspectos de: 1). Estado de la construcción, 2). Materiales
de pisos, paredes y techo y 3).Disponibilidad de servicios  públicos (acueducto
medio de obtención del agua y alcantarillado o desague de aguas sucias, energía
eléctrica, gas natural o combustible para cocinar , recolección de basuras o
desechos de basura, servicio sanitarios con el que cuenta la vivienda (inodoro,
pozo séptico o letrina) y acceso a transporte público y 4). Tenencia de la
vivienda (propia, arrendada, prestada, la cuidan, etc).
3. Derechos de
dominio, es decir se deberá realizar un análisis de los bienes inmuebles
registrados a nombre del beneficiario realizando la descripción, la propiedad y
uso de cada bien.
4.
Características sociales y de salud, para lo cual se debe tener en
consideración la estructura familiar y sus característica, así como el estado
de salud del adulto mayor beneficiario.
5.Características
económicas es decir ocupación y tipo de contrato, ingresos (producto de trabajo
o transferencias monetarias al hogar, es decir regalo, envío o donaciones de
dinero, subsidios en dinero del municipio o del Gobierno), gastos (comida,
arriendo, servicios públicos, salud, ropa, insumos agrícolas, insumos de
trabajo, educación, transporte, entre otros), ahorros, deudas, patrimonio
familiar (activos en bienes inmuebles, carros u otro tipo de vehículos,
electrodomésticos, maquinaria agrícola, semovientes, aves de corral u otros).
6. Conclusión de
estudio que deberá incluir: 1). Evaluación de la existencia o no de la causal
de retiro ser propietario de más de un bien inmueble, 2). Análisis de la
situación real del adulto mayor determinando su condición de vulnerabilidad,
3). Decisión de si procede el retiro o activación dependiendo de la condición
de vulnerabilidad del adulto mayor y 4). Detalle de soportes documentales del
caso, mismos que deberán ser parte integral del estudio socio económico por
ejemplo para el caso de ser propietario de más de un bien inmueble documento de
la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
En conclusión, el ente territorial en la aplicación de novedades de retiro
de beneficiarios, debe hacer un estudio socioeconómico profundo que le permita
verificar la condición real de la persona, pues el agotamiento formal de etapas
procesales no supone un trato garantista de los derechos fundamentales de los
beneficiarios; por el contrario, desconoce los principios de solidaridad y
dignidad humana, lo que atenta contra los derechos fundamentales al mínimo
vital y al debido proceso administrativo de las personas de la tercera edad,
como son los sujetos de especial protección constitucional.
3. Caso
concreto
En
el asunto que ahora se resuelve, se encuentra la señora Ildaura Garzón de
Valencia, de 84 años de edad, quien interpuso acción de tutela contra el
Consorcio Colombia Mayor, luego de que bloquearan el desembolso del subsidio
con el cual satisfacía sus gastos básicos de subsistencia, al encontrarse
afiliada al sistema de seguridad social en salud, en calidad de beneficiaria de
sus hijos Juvenal Valencia Garzón y William Valencia Garzón, a través de la
Nueva EPS, quienes devengaron un ingreso base de cotización que superó el
salario mínimo legal, ($687.000) para el año 2014 y 2015, lo que en principio
configuró el retiro del programa de la tutelante.
En
primer lugar, se reitera que la señora Ildaura es un sujeto de especial
protección constitucional por su avanzada edad y situación económica. Según
obra en el expediente, se observa que la actora obtuvo un puntaje de 34,17 en
la nueva encuesta del Sisben, y que aunque esporádicamente recibe ayuda de sus
hijos, esto es insuficiente e inestable pues ellos desempeñan labores varias de
manera ocasional en las fincas aledañas a su lugar de residencia. En este
sentido, el subsidio que le estaba siendo otorgado por parte del Programa
Colombia Mayor, constituía un ingreso seguro con el cual podía satisfacer su
congrua subsistencia y una vida en condiciones dignas.
El
bloqueo del pago del subsidio surgió en la labor de verificación y cruce de
información de la base de datos única de afiliados, que reportó que la
accionante se encontraba afiliada en calidad de beneficiaria de sus  hijos al
sistema de seguridad social en salud, lo cual la dejó incursa en la causal N° 4
de pérdida del subsidio, estipulada en el Manual Operativo Colombia Mayor “percibir
una renta”, al considerarse que en virtud del artículo 34  del Decreto 806
de 1998 se presume que el miembro del grupo familiar del cotizante depende
económicamente de este y por ende recibe de él, los medios necesarios para su
congrua subsistencia.
Es
necesario señalar que aunque sus hijos la tenían afiliada al sistema de seguridad
social en salud y le aportaban ocasionalmente para sus gastos, esta era la
única ayuda que recibía de su parte, pues con lo poco que ganan, es decir, un
salario mínimo, logran sostener a sus esposas e hijos, y cumplir con las
obligaciones que tienen a su cargo. De lo anterior se puede concluir que la
presunción de dependencia económica de la que habla el artículo 34 del Decreto
806 de 1998 que tiene como finalidad dar cumplimiento a lo definido en el
numeral 3 del artículo 30 del Decreto 3771 de 2007, no se configura en el caso
objeto de revisión, pues no se puede entender que con base en la relación que
existe entre la beneficiaria y los cotizantes, ella cuente con los medios
necesarios para su congrua subsistencia.
Cabe
advertir que si bien se realizó la novedad de bloqueo del subsidio a la señora
Ildaura Garzón para que  ejerciera su derecho a la defensa, con ello no se
debió entender surtida razonablemente la obligación que tiene la entidad de
verificar las condiciones reales de vulnerabilidad en las que se encuentra la
accionante, por medio de un estudio socio económico, antes de haber iniciado el
trámite de bloqueo, ya que como quedó claro en la parte motiva de esta sentencia,
el agotamiento meramente formal de las etapas procesales no garantiza el
derecho al debido proceso administrativo que tiene la accionante.
Ahora
bien, en el escrito allegado en sede de revisión la accionante informó a este
Despacho, que hace más de 3 meses dejó de estár afiliada al sistema de
seguridad social en salud.[58]
Afirma que desde entonces ha estado solicitando de manera verbal ante la
Alcaldía de Montenegro (Quindío), la reactivación del subsidio que venía
percibiendo de manera bimestral equivalente a $150.000, pero según manifiesta,
no ha sido posible acceder al mismo.
La
jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido expresamente que en virtud del
principio de solidaridad, si bien es la familia la que tiene la obligación
jurídica y moral de procurar la manutención de los adultos mayores a los cuales
se encuentran unidos por vínculos de consanguinidad, en caso de que esta se
encuentre imposibilitada materialmente para hacerlo es deber de la sociedad y
del Estado encontrar las alternativas jurídicas para acudir en su auxilio.
En
este orden de ideas, la señora Ildaura Garzón de Valencia puede ser catalogada
como una persona que se encuentra en una grave situación de riesgo
socio-económico, pues la inestabilidad de sus ingresos pone en peligro su
congrua subsistencia. Además resulta oportuno precisar, que esta situación fue
verificada por las entidades estatales accionadas, a través de la aplicación de
la encuesta del Sisbén y del estudio de su caso que arrojó el cumplimiento de
los requisitos para poder acceder al beneficio del subsidio del Programa
Colombia Mayor.
En
conclusión, la Sala encuentra que el Consorcio Colombia Mayor vulneró los
derechos fundamentales de la accionante toda vez que  procedió a retirarla del
Programa Colombia Mayor, bloqueando el desembolso del subsidio que recibía sin
haber realizado a cabalidad el estudio socio-económico que permitía verificar
las condiciones reales de vulnerabilidad en las que se encontraba la señora
Ildaura Garzón de Valencia y de esta manera evaluar la afectación que esta
medida le ocasiona en la satisfacción de su congrua subsistencia.
También
advierte la Sala que el juez de única instancia desconoció la jurisprudencia
constitucional en torno a la protección de los derechos fundamentales de un
sujeto de especial protección constitucional, en este caso, de un adulto mayor
que se encuentra en riesgo socio-económico al no contar con los medios
necesarios para satisfacer su congrua subsistencia.
Con
base en lo expuesto, la Sala Octava de Revisión dispondrá lo siguiente:
(i)
Revocará
el fallo proferido en única instancia el diez (10) de mayo de dos mil dieciséis
(2016) por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Armenia, que
denegó el amparo de los derechos invocados por la accionante. En su lugar,
concederá la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la
vida en condiciones dignas y al debido proceso administrativo de la señora
Ildaura Garzón de Valencia.
(ii)
Ordenará
al Consorcio Colombia Mayor y a la Alcaldía Municipal de Montenegro (Quindío),
para que a través de sus representantes legales o quienes hagan sus veces, dentro
de los 5 días siguientes a la notificación de esta sentencia, efectúen las
gestiones administrativas necesarias para incluirla en el programa de subsidios
del cual era beneficiaria.
(iii)
Efectuado
lo anterior, ordenará a las entidades accionadas velar por la permanencia de la
señora Ildaura Garzón de Valencia, hasta que no se constate que las condiciones
de vulnerabilidad socio-económicas que la afectan, y que dieron lugar al
reconocimiento del subsidio, han cesado.
4. Síntesis de la decisión
Dentro del expediente objeto de revisión, se discute
el caso de una mujer de 84 años de edad, quien interpuso acción de tutela
contra el Consorcio Colombia Mayor, luego de que el desembolso del beneficio
que recibía, consistente en un subsidio de $150.000 de manera bimestral fuera
bloqueado al encontrarse afiliada al sistema de salud, en calidad de
beneficiaria de sus hijos, quienes registraron un IBC (Ingreso Base Cotización)
superior a un salario mínimo ($687.247), para los años 2014 y 2015.
La causal N° 4 de pérdida de derecho al subsidio,
reconocida expresamente en el Manual Operativo del Programa Colombia Mayor, “percibir
una renta” establece que cuando la persona se encuentra afiliada en calidad
de beneficiaria al sistema de seguridad social en salud, se presume que el
miembro del grupo familiar del cotizante depende económicamente de este y por
ende recibe de él, los medios necesarios para su congrua subsistencia.
A lo expresado anteriormente, es necesario precisar
que en el presente caso no se configura la mencionada presunción, pues el
salario que han devengado sus hijos, no necesariamente se traduce en una
garantía de ingresos para la actora, es decir, como ella bien lo expresa, cada
uno de ellos tiene una familia que sostener y obligaciones que cumplir, por
ende un salario mínimo no abastece de manera suficiente los gastos que tienen a
su cargo.
Ahora bien, aunque las entidades accionadas notificaron
del bloqueo a la accionante, el Manual Operativo del Programa Colombia Mayor[59]
en virtud a las disposiciones contenidas en la carta política[60]
y en la jurisprudencia de esta Corte,[61]
ha establecido que antes de iniciar el trámite de retiro del programa de algún
beneficiario, se debe realizar un estudio socio-económico profundo que impone
la obligación a las autoridades de verificar las condiciones de vulnerabilidad
reales de cada persona con el fin de evitar el incremento de la indefensión en
la que se encuentra y la posible comisión de arbitrariedades en su contra. En
este sentido, con el agotamiento meramente formal de la etapa procesal de
notificación del bloqueo, no se puede entender surtido razonablemente el
derecho al debido proceso administrativo del cual goza la señora Ildaura Garzón
de Valencia.
En el trámite realizado en sede de revisión, la
accionante informó mediante escrito allegado a este Despacho el 24 de octubre
del año en curso, que aunque vive con sus hijos, quienes le colaboran cuando
pueden de lo que perciben de labores varias que desempeñan en el campo, muchas
veces no cuentan con un sustento diario que garantice su congrua subsistencia.
Además, informó que hace más de 3 meses dejó de estar afiliada al sistema de
salud, y desde entonces ha estado solicitando de manera verbal la reactivación
del subsidio ante la Alcaldía de Montenegro (Quindío), pero no ha obtenido una
solución al respecto.
La jurisprudencia constitucional[62]
ha sido enfática en señalar que si bien la familia es la que tiene la
obligación jurídica y moral de auxiliar a sus descendientes o ascendientes más
próximos, en caso de que esta se encuentre imposibilitada materialmente para
hacerlo, el Estado en desarrollo de sus fines esenciales, está en el deber
constitucional de proteger efectivamente los derechos de estas personas.
Ante los presupuestos facticos señalados, se puede
catalogar a la accionante como un sujeto de especial protección que se
encuentra en una grave situación de riesgo socio-económico, pues la
inestabilidad de sus ingresos pone en peligro la satisfacción de su congrua
subsistencia; situación que fue verificada por las entidades estatales
accionadas, a través de la aplicación de la encuesta del Sisben y el estudio
del cumplimiento de requisitos para acceder al beneficio del subsidio.
Atendiendo lo anteriormente expuesto,
esta Sala considera que el Consorcio Colombia Mayor y la Alcaldía Municipal de
Montenegro (Quindío) han vulnerado los derechos fundamentales al mínimo vital,
a la vida digna y al debido proceso administrativo de la señora Ildaura Garzón
de Valencia; razón por la cual (i) revocará el fallo proferido el diez
(10) de mayo de dos mil dieciséis (2016) por el Juzgado Tercero Administrativo
Oral del Circuito de Armenia (Quindío) y en su lugar concederá el amparo de los
derechos fundamentales invocados por la accionante; (ii) ordenará al
Consorcio Colombia Mayor y a la Alcaldía Municipal de Montenegro, que a través
de sus representantes legales o quienes hagan sus veces, dentro de los 5 días
siguientes a la notificación de esta sentencia, efectúen los trámites
administrativos necesarios para incluirla en el programa de subsidios del cual
era beneficiaria; (iii) efectuado lo dispuesto anteriormente, ordenará a
las entidades accionadas velar por la permanencia de la señora Ildaura Garzón de
Valencia en el Programa Colombia Mayor, hasta que no se constate que las
condiciones de vulnerabilidad socio-económicas que la afectan, y que dieron
lugar al reconocimiento del subsidio, han cesado.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.-  REVOCAR el fallo
del diez (10) de mayo de dos mil dieciséis (2016) proferido por el Juzgado
Tercero Administrativo Oral del Circuito de Armenia (Quindío), en única
instancia, que denegó el amparo solicitado dentro de la acción de tutela
instaurada por la señora Ildaura Garzón de Valencia contra el Consorcio
Colombia Mayor. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al mínimo
vital, a la vida en condiciones dignas y al debido proceso administrativo de la
mencionada señora.
SEGUNDO.-
ORDENAR al
Consorcio Colombia Mayor y a la Alcaldía Municipal de Montenegro (Quindío) para
que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta
sentencia, a través de sus representantes legales o quienes hagan sus veces,
efectúen los trámites administrativos necesarios para incluir a la señora Ildaura
Garzón de Valencia en el Programa Colombia Mayor del cual era beneficiaria.
TERCERO.-
ORDENAR al
Consorcio Colombia Mayor y a la Alcaldía Municipal de Montenegro (Quindío) que,
una vez efectuado lo dispuesto en el numeral inmediatamente anterior, por medio
de sus representantes legales o quienes hagan sus veces, garanticen la permanencia
de la señora Ildaura Garzón en el Programa Colombia Mayor, hasta que no se
constate que las condiciones de vulnerabilidad socio-económicas que la afectan
y que dieron lugar al reconocimiento del subsidio, han cesado.
CUARTO.-
Por
Secretaría General de esta Corporación LÍBRENSE las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Conformada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio y Aquiles
Ignacio Arrieta Gómez.
[2] Anexo técnico No 2 de la Resolución 1370 del 02 de mayo de 2013
expedida por el Ministerio de Trabajo.
[3] Numeral 4 del Artículo 2.1.1 Pérdida del derecho al subsidio,
del Manual Operativo del Programa Colombia Mayor.
[4] Numeral 4.6 del Manual Operativo del Programa Colombia Mayor.
[5] Resolución 4659 del 18 de junio de 2015 suscrita por el Alcalde
Municipal de Montenegro.
[6] Anexo Técnico N° 2 de la Resolución 1370 del 02 de mayo de 2013,
expedida por el Ministerio de Trabajo. “Percibir una renta entendida como la
utilidad o beneficio que se obtiene de alguna actividad o bien en cuantía
superior a la establecida en el numeral 3 del artículo 30 del Decreto 3771 de
2007 modificado  por el Decreto 4943 de 2009.”
[7] Cuando se es beneficiario del Sistema de Seguridad Social en Salud, se
presume la dependencia económica del cotizante de conformidad con el artículo
34 del Decreto 806 de 1998, se entiende por beneficiario a aquel miembro del
grupo familiar del cotizante que depende económicamente de este, dependencia
definida en el parágrafo del citado artículo que señala: “existe dependencia
económica cuando una persona recibe de otra los medios necesarios para su
congrua subsistencia”. Lo anterior para dar cumplimiento con lo definido en el
numeral 3 del artículo 34 del Decreto 3771 de 2007, que señala en relación con
los ingresos: estar clasificado en los niveles 1 y 2 del Sisben y carecer de
rentas o ingresos suficientes para subsistir, es decir, son personas que o
viven solas y su ingreso mensual no supera medio salario MMLV, o viven en la
calle y de la caridad publica, o viven con la familia y el ingreso familiar es
inferior o igual al salario MMLV.
[8] El 18 de noviembre este Despacho, consultó en la base de datos del
Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud (FOSYGA), en la cual se evidenció que
la  señora Ildaura Garzón ya no registra afiliación alguna al Sistema de
Seguridad Social en salud.
[9] Sentencias T-724 de 2004 y T-623 de 2005, reiteradas en la T-069 de
2015, T-083 de 2016 y T-291 de 2016.
[10]Estas reglas fueron reiteradas en la Providencia T-083 de 2016, T-291
de 2016.
[11] Sentencias T-308 de 2011, T- 482 de 2013, T-841 de 2011.
[12] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces,
en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados por
la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en
los casos que señale este Decreto. Todos los días y horas son hábiles para
interponer la acción de tutela”.
[13] “La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de
los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra
acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el
Capítulo”. III de este Decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está
sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en
un acto jurídico escrito.
[14] Sentencia SU-617 de 2014, entre otras.
[15] Sentencias T-1085 de 2003, T-806 de 2004, T-397 de 2008, T-629 de
2009, T-338 de 2010, T-135 de 2015 y T-379 de 2015, entre muchas otras.
[16]  Sentencias T-742 de 2002 y T-441 de 2003.
[17] Sentencias SU-622 de 2001, reiterada en la Sentencia T-135 de 2015.
[18] Sentencias T-1752 de 2000, T-900 de 2007, T-348 de 2009, T-833
de 2010, T-025 de 2016, entre otras.
[19] Sentencia T-900 de 2007.
[20] Sentencia T-684 de 2002.
[21] Sentencia T-1316 de 2001.
[22]Sentencia T-310 de 2010.
[23] Sentencia SU-961 de 1999.
[24] Expedida por el Municipio de Montenegro, por medio de la cual
se excluyen por causal de pérdida de subsidio a algunos beneficiarios.
[25] “Hasta la actualidad, los derechos de las personas de edad no han sido
reconocidos específicamente en la forma de una convención o tratado concreto
del sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas, como sucede con otros
grupos particulares, como las mujeres, los niños o, más recientemente, las
personas con discapacidad. A pesar de este vacío, y del reconocimiento de la
conveniencia de contar con un instrumento de ese tipo, la situación de los
derechos humanos de las personas de edad ha sido objeto de atención y
preocupación crecientes por parte de la comunidad internacional.” CEPAL, “Los
Derechos de las Personas Mayores”, junio de 2011. Ver Sentencia T-025 de 2016.
[26] Aprobado mediante Ley 319 de 1996, declarada exequible en Sentencia
C-251 de 1997.
[27] Art 93 CP “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el
Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en
los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y
deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.”
[28] Principios de las Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad.
Resolución 46/9, del 16 de diciembre de 1991.
[29] Principios de las Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad.
Resolución 46/9, del 16 de diciembre de 1991.
[30] MP
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[31] MP
Manuel José Cepeda Espinoza.
[32] MP
Nilson Pinilla Pinilla.
[33] MP
María Victoria Calle Correa.
[34] MP
Jorge Iván Palacio Palacio.
[35] MP
Nilson Pinilla Pinilla.
[36] MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[37] MP
María Victoria Calle Correa.
[38] Ver Sentencia T-1139 de 2005, Sentencia T- 900 de 2007.
[39] “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se
dictan otras disposiciones”.
[40] Sentencias T-544 de 2014 y T-025 de 2016.
[41] Este programa comprendía la prestación de servicios de habitación,
vestuario, alimentación, los de salud que se encontraran por fuera del POSS y
dinero en efectivo, como básicos y dentro de los complementarios, educación,
recreación y deportes entre otros.
[42] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de
pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los
Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.
[43] Por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del
Fondo de Solidaridad Pensional”,
[44] Decreto 3771 de 2007, artículo 29.
[45] Art 30: “los requisitos para ser beneficiarios de los subsidios de la
Subcuenta de Subsistencia son 1. Ser colombiano, 2. Tener como mínimo, tres
años menos de la edad que rija para adquirir el derecho a la pensión de vejez
de los afiliados al Sistema General de Pensiones, 3. Estar clasificado en los
niveles 1 o 2 del Sisbén y carecer de rentas o ingresos suficientes para
subsistir. Se trata de personas que se encuentran en una de estas condiciones,
Viven solas y su ingreso mensual no supera medio salario mínimo legal mensual
vigente; o viven en la calle y de la caridad pública; o viven con la familia y
el ingreso familiar es inferior o igual al salario mínimo legal mensual vigente;
o residen en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor; o asisten como usuarios a
un Centro Diurno, 4. Haber residido durante los últimos diez (10) años en el
territorio nacional.”
[46] Decreto 3771 de 2007, artículo 31.
[47]Estos criterios son: Art 33. “1. La edad del aspirante; 2. Los niveles
1, 2 del Sisbén y el listado censal; 3. La minusvalía o discapacidad física o
mental del aspirante; 4. Personas a cargo del aspirante; 5. Ser adulto mayor
que vive solo y no depende económicamente de ninguna persona;  6. Haber perdido
el subsidio al aporte en pensión por llegar a la edad de 65 años y no contar
con capacidad económica para continuar efectuando aportes a dicho sistema. En
este evento, el beneficiario deberá informar que con este subsidio realizará el
aporte a pensión con el fin de cumplir los requisitos. Este criterio se
utilizará cuando al beneficiario le hagan falta máximo 100 semanas de
cotización; 7. Pérdida de subsidio por traslado a otro municipio; 8. Fecha de
solicitud de inscripción al programa en el municipio.”
[48] El beneficiario perderá el subsidio cuando deje de cumplir los
requisitos establecidos en la normatividad vigente y en los siguientes eventos:
1. Muerte del beneficiario; 2. Comprobación de falsedad en la información
suministrada o intento de conservar fraudulentamente el subsidio; 3. Percibir
una pensión; 4. Percibir una renta entendida como la utilidad o beneficio que
se obtiene de alguna actividad o bien en cuantía superior a la establecida en
el numeral 3 del artículo 30 del Decreto número 3771 de 2007 modificado por el
Decreto número 4943 de 2009. || 5. Percibir otro subsidio a la vejez en dinero,
que sumado con el del Programa de Protección Social al Adulto Mayor sea
superior a ½ smmlv otorgado por alguna entidad pública; 4. Mendicidad
comprobada como actividad productiva; 5. Comprobación de realización de
actividades ilícitas, mientras subsista la condena; 6. Traslado a otro
municipio o distrito; 7. No cobro consecutivo de subsidios programados en dos
giros; 8. Retiro Voluntario.” Decreto 3771 de 2007, artículo 37.
[49] Sentencia T-025 de 2016.
[50] Mediante Resolución 1370 de 2013.
[51] Sentencia C -214 de 1994.
[52] Sentencias C-214 de 1994 y T-051 de 2016.
[53] Sentencia C-214 de 1994.
[54] Sentencia C-214 de 1994.
[55] Anexo técnico No 2 de la Resolución 1370 del 02 de mayo de 2013,
expedida por el Ministerio de Trabajo.
[56] Sentencia T-207 de 2013.
[57] Manual Operativo del Programa Colombia Mayor.
[58] Al respecto consultar en la base de datos del Fondo de Solidaridad y
Garantía en Salud FOSYGA, en la cual se evidencia que la  señora Ildaura Garzón
ya no registra afiliación alguna al Sistema de Seguridad Social en salud.
[59] Anexo Técnico No 2 de la Resolución 1370 de 2013, expedida por
el Ministerio de Trabajo, debido proceso administrativo, Pág 25 y 26.
[60] Art 29 el derecho al debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas.
[61] Sentencias T- 900 de 2013, T-833 de 2010, T- 207 de 2013, T- 413 de
2013, T-025 de 2016.
[62] Sentencia T- 426 de 1992, T-533 de 1992, T-696 de 2012.