T-767-06
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
T-767/06
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL Y
CADUCIDAD DE LA ACCION FISCAL
Es evidente que en el presente caso, el plazo de que
disponía la Contraloría Distrital para iniciar la acción fiscal, había sido
superado, pues el 31 de enero de 2003, fecha del auto de apertura de la acción
fiscal, ya habían transcurrido 4 años y 23 días. El contrato terminó el 8 de
enero de 1999 (en vigencia de la Ley 42 de 1993), por lo cual había un término
para ejercer la acción de responsabilidad hasta el 8 de enero de 2001, tal como
lo establece la Ley 42 de 1993. Entonces, si dicho procedimiento no se cumplió
dentro de esos términos, el fenómeno de la caducidad operó por el transcurso
del tiempo. Pretender hacer uso de la acción fiscal cuando el término legal ya
se encontraba superado, constituye una conducta violatoria del derecho
fundamental al debido proceso del demandante. Cuando el Estado desarrolla una
investigación contra alguien sometido a control fiscal, para determinar si
incurrió en una conducta irregular de la cual se pueda desprender un tipo de
sanción, debe ceñirse al procedimiento que para tales circunstancias ha
previsto la ley, incluido a su vez un límite en el tiempo para ejercer las
acciones que ponen en marcha el correspondiente proceso, pues no son de recibo
en nuestro sistema jurídico investigaciones indefinidas. No puede el juez de tutela desconocer los
procedimientos señalados por el legislador para tramitar un determinado
proceso, porque ello constituiría un proceder arbitrario, resultado de la
inobservancia deliberada de disposiciones constitucionales y constitutivo de
una actuación de hecho, en donde existe una clara vulneración de los derechos a
la igualdad, debido proceso y defensa como derechos fundamentales. Como quiera que de acuerdo con lo
analizado en párrafos precedentes, al momento de iniciarse el proceso fiscal
promovido por la Contraloría de Bogotá contra Cristian Ernesto Cubillos, la
norma vigente era la Ley 42 de 1993, ya había operado la caducidad de la
acción. Surge como conclusión obligada que se produjo un directo quebranto de
la garantía constitucional al debido proceso administrativo, que consagra el
artículo 29 de la Carta y siendo ello así, aparece evidente que en guarda de la
Constitución Política habrá de concederse la acción de tutela interpuesta por
el actor, pues de no hacerlo se estaría legitimando el ejercicio de una acción
por parte de la autoridad pública cuando por ministerio de la ley no podía
ejercerla.
Referencia: expediente T-1347432
Acción de tutela instaurada por el señor
Cristian Ernesto Cubillos Guevara contra la Contraloría de Bogotá, D. C.
Procedencia: Juzgado Tercero Civil del
Circuito de Bogotá.
Magistrado Ponente.
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., siete (7) de septiembre
de dos mil seis (2006).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Manuel
José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá, dentro del trámite
de la acción de tutela instaurada por el señor Cristian Ernesto Cubillos
Guevara en contra de la Contraloría de Bogotá, D. C.
El expediente llegó a la Corte Constitucional, por
remisión que hizo la Secretaría del mencionado despacho judicial, en virtud de
lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección
N° 5 de la Corte, el día 25 de mayo del año en curso eligió, para efectos de su
revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
El señor Cristian Ernesto Cubillos
Guevara presentó acción de tutela el día 1° de enero de 2006, ante el Juzgado
Civil Municipal de Bogotá (reparto), aduciendo la vulneración del derecho al
debido proceso, por los hechos que son resumidos a continuación:
A.
Hechos y
análisis contenidos en la demanda de tutela.
·
El Fondo de Vigilancia
y Seguridad de Bogotá D. C., suscribió convenio con el Fondo Rotatorio de la
Policía Nacional el 23 de diciembre de 1997, con la finalidad de construir 45
CAI en Bogotá, hasta por el valor $695.095.000 incluido el 2% a favor del Fondo
Rotatorio por concepto de administración de los recursos, con un término de
ejecución de 12 meses y vigencia de 18 meses contados a partir del cumplimiento
de los requisitos de la ejecución.
·
Sobre este contrato
interadministrativo, el 20 de febrero de 1998 el Fondo de Vigilancia y
Seguridad de Bogotá D. C., suscribió con el señor Cristian Ernesto Cubillos Guevara
contrato de interventoría, de acuerdo a la propuesta presentada el 19 de
febrero de 1998, por valor de $30.516.057 y un plazo de ejecución de 6 meses
contados a partir del perfeccionamiento del contrato, iniciando su ejecución el
20 de febrero de 1998 y terminando el 6 de enero 1999.
·
La ley 42 de 1993, no
fijó un término de caducidad para estos eventos, pero en cuanto al vacío en el
procedimiento, remite al Código Contencioso Administrativo que en el artículo
136, fija la caducidad para ejercer la respectiva acción fiscal en 2 años;
vencido este término sin haber dado apertura al juicio, opera la caducidad.
·
Aduce el accionante que
si el contrato terminó el 8 de enero de 1999, había un término para ejercer la
acción de responsabilidad hasta el 8 de enero de 2001; así lo establece la ley
y si dicho procedimiento no se cumplió dentro de esos términos, el fenómeno de
la caducidad operó por el transcurso del tiempo.
Argumenta la vulneración de su derecho al debido
proceso frente a las decisiones proferidas por la Contraloría de Bogotá D. C.,
los días 31 de enero de 2003, 7 de diciembre de 2004, 12 de abril de 2005, 15
de junio de 2005 y 16 de septiembre de 2005, con ocasión de los trámites
adelantados en el proceso de responsabilidad fiscal iniciado en su contra,
detallados así:
·
El 31 de enero de 2003,
expidió el auto de apertura de responsabilidad fiscal dentro del expediente N°
50100-00084-02, mediante el cual decidió entre otros aspectos avocar el
conocimiento y declarar abierto el proceso de responsabilidad fiscal por el
presunto detrimento al Distrito Capital frente a irregularidades presentadas en
la ejecución del contrato de interventoría en el Fondo de Vigilancia y
Seguridad del Distrito Capital.
·
El 7 de diciembre de
2004, dictó auto en el cual resuelve imputar responsabilidad fiscal en cuantía
de  $ 30.516.057oo, entre otros al actor.
·
El 12 de abril de 2005,
mediante auto resuelve desfavorablemente la petición presentada por el actor,
en la cual solicitó se decretara la caducidad de la acción fiscal, por
considerar que en el caso objeto del proceso no ha operado el fenómeno
jurídico.
·
El 15 de junio de 2005,
profirió fallo con responsabilidad fiscal contra el actor y otros.
·
El 16 de septiembre de
2005, procedió a decidir el recurso de apelación interpuesto, confirmando en
todas sus partes el fallo con responsabilidad fiscal contra el actor y otros.
B. Respuesta de la entidad demandada al juez de
tutela.
Una vez notificada de la acción de
tutela instaurada en su contra, la Contraloría de Bogotá por medio de su
apoderada especial, mediante escrito presentado el 10 de febrero de 2006,
dirigido al Juzgado de conocimiento, se opuso a la procedencia de la acción
argumentando lo siguiente:
Por una parte existen mecanismos judiciales diferentes
a la acción de tutela para oponerse a las decisiones proferidas en el escenario
de la actuación administrativa denominada Proceso de Responsabilidad Fiscal y,
de otra, la Contraloría de Bogotá, D. C., no ha causado ni amenaza causar
perjuicio irremediable alguno en contra del actor. Adicionalmente, la tutela
tampoco está ajustada a derecho y en consecuencia no ha vulnerado ningún
derecho constitucional.
La normatividad aplicable al presente caso, recordando
en primer lugar que la actuación administrativa denominada Proceso de
Responsabilidad Fiscal se encuentra regulado por la Ley 610 de 2000, “Por la
cual se establece el trámite de los Procesos de Responsabilidad Fiscal de
competencia de las Contralorías”, y en aras de garantizar el debido proceso y
el derecho a la defensa, es deber de la Contraloría de Bogotá dar estricta
aplicación a lo allí establecido, toda vez que el citado proceso tiene por
objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como
consecuencia dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal,
mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense
el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
Por otra parte, señala que para la época
de los hechos que son objeto de estudio, las entidades sujetas a control, entre
ellas el Fondo de Vigilancia y Seguridad, estaban obligadas a presentar la
cuenta ante la Contraloría de Bogotá, con una periodicidad semestral con cortes
a 30 de junio y 31 de diciembre respectivamente. La entidad por su parte gozaba
del término de 60 días calendario para examinar la cuenta, so pena de
declararse fenecida. Es por ello que solo a partir del vencimiento de este
término de 60 días, otorgado al ente fiscalizador para revisar la información
suministrada por los sujetos de vigilancia, puede comenzar a contarse el
término para dar aplicación al fenómeno de caducidad.
Como quiera que de conformidad con las
actuaciones surtidas en el proceso de responsabilidad fiscal y como lo reconoce
el actor en su escrito inicial, el hecho generador del detrimento lo constituye
la suscripción del contrato de interventoría de fecha 20 de febrero de 1998 por
un término de 6 meses, suspendido y prorrogado, de manera que su finalización acaeció
el 8 de enero de 1999, fecha en la cual se suscribió el acta de liquidación
final de dicho contrato, el Fondo de Vigilancia y Seguridad del Distrito debía
reportar en la cuenta del primer semestre de 1999, entregada en el mes de julio
del mismo año, la información correspondiente al acta de liquidación del
contrato de interventoría suscrita con el señor Cubillos Guevara el 8 de enero
de 1999 y a partir de la fecha de rendición de la cuenta de la Contraloría de
Bogotá tenía 60 días para su revisión y fenecimiento.
Por lo cual, el Fondo de Vigilancia debió presentar la
cuenta y poner a disposición de la Contraloría la información soporte, el
primer día hábil del mes de julio de 1999; la entidad tenía 60 días, esto es
hasta el 1° de septiembre de 1999 para examinar y dictaminar la cuenta, y es a
partir de esa fecha que se comienza a contar el término para aplicar la posible
caducidad de la acción fiscal.
C. Sentencia de primera instancia.
Mediante sentencia del 17 de febrero de 2006, el
Juzgado Once Civil Municipal de Bogotá, denegó el amparo solicitado en la
acción de la referencia, argumentando que la tutela sólo tiene cabida,
tratándose de un proceso de responsabilidad fiscal, cuando se está ante
actuaciones de la administración que se sustraen a algún fundamento normativo y
constituyen vías de hecho lesivas de derechos de esa índole.
Entonces, la procedencia del amparo queda supeditada a
la demostración de los presupuestos para la configuración de una verdadera vía
de hecho, pues de lo contrario, las discusiones no giran ya en torno a la
validez constitucional de la actuación de la administración, sino a su
legalidad o ilegalidad y éste es un debate que debe surtirse ante la misma administración,
a través de los recursos que proceden en ese proceso, o ante la jurisdicción
contencioso administrativa, en ejercicio de acciones como la de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Razón por la cual señala que la caducidad para que se
de inicio al proceso de responsabilidad fiscal, remite a un tópico que no puede
ser abordado por la jurisdicción constitucional, pues no se evidencia
vulneración de derecho fundamental alguno, sino sólo el planteamiento de un
criterio diferente al de la administración.
D. Impugnación.
En escrito presentado el 6 de marzo de 2006, el actor insistiendo en argumentos expuestos en la
demanda de tutela, impugnó la
decisión del Juzgado de instancia, al no encontrarse de acuerdo con la determinación adoptada.
E. Sentencia de segunda instancia.
Impugnada la decisión del a quo, el Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Bogotá, mediante providencia del 17 de abril de 2006,
revocó la decisión, expresando que sólo en el evento en que la decisión
cuestionada carezca de todo respaldo jurídico y siempre que el esquema procesal
respectivo no consagre otro medio de defensa judicial, o a pesar de
contemplarse fracase la parte perjudicada en su ejercicio, podrá acudirse a la
acción de tutela para la protección del derecho fundamental y constitucional.
En su lugar dispuso acceder a la tutela, especialmente
al observar en el presente caso, sobre el término de caducidad de la acción
fiscal, que el plazo de que disponía la Contraloría Distrital para iniciar la
acción había sido superado, pues para el 31 de enero de 2003, fecha en la cual
se avocó conocimiento y se declaró abierto el proceso de responsabilidad
fiscal, habían transcurrido 4 años y 23 días.
Estima que pretender hacer uso de la acción fiscal
cuando el término legal ya se encontraba superado, constituye una conducta
violatoria del derecho fundamental al debido proceso del demandante, que impone
que el juicio de responsabilidad fiscal debe adelantarse respetando los
principios de imparcialidad, celeridad, eficacia, moralidad y equidad (art. 209
Const.), desconociéndose en el presente caso además los mandatos legales de los
artículos 136 del Código Contencioso Administrativo y 89 de la Ley 42 de 1993,
así como la interpretación que de los mismos ha hecho la jurisdicción
constitucional en sus sentencias C-046 de 1994 y T-973 de 1999, al iniciar un
proceso de responsabilidad fiscal cuando ya la acción se encontraba caducada.
En tal virtud, el ad quem revocó la sentencia
impugnada y en su lugar, concedió la tutela por violación al debido proceso del
señor Cristian Ernesto Cubillos Guevara y ordenó a la Contraloría de Bogotá,
Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva, Subdirección del
Proceso de Responsabilidad Fiscal que expida el acto administrativo mediante el
cual se declare que operó el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal y
ordene el archivo de la diligencias.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera.- Competencia.
La Sala Segunda de Revisión es competente para decidir
el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
241 numeral 9° de la Constitución y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que se debate.
Como se desprende de los antecedentes, el actor
considera que la Contraloría de Bogotá, D. C., vulneró su derecho fundamental
al debido proceso, al abrir en su contra un juicio fiscal por fuera de los
términos que le otorga la ley.
Tercera. El proceso de responsabilidad fiscal y la
caducidad de la acción. Reiteración de jurisprudencia.
El proceso de responsabilidad fiscal, es el conjunto
de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de
determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los
particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de
ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al
patrimonio del Estado.
Proceso que fue regulado inicialmente a
través de la Ley 42 de 1993, que no fue clara en lo relativo a la caducidad de
la acción fiscal, por cuanto no contempló expresamente el término máximo dentro
del cual el proceso de responsabilidad fiscal podía ser iniciado.
La Corte Constitucional mediante sentencia T-1159 de
2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño, reiteró el criterio jurisprudencial que
permite determinar el término de  caducidad de la acción fiscal así:
“Si el término de caducidad de dos años lo establece la
ley para la acción de reparación directa enderezada contra el Estado y cuyo
objeto es el de deducir su responsabilidad por un hecho, omisión u operación
suya (C.C.A, art. 136), el mismo término deberá predicarse mutatis
mutandis de la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal por
parte de los organismos de control fiscal y que apunta a deducir la existencia,
contenido y alcance de la responsabilidad fiscal de las personas que han
manejado los intereses patrimoniales del Estado. (Negrilla y subraya fuera
del texto original).”
Este argumento halló justificación en la
interpretación y aplicación que se hiciera del artículo 89 de la ley 42 de
1993, el cual de manera expresa señaló que “en los aspectos no previstos en
este capítulo se aplicarán las disposiciones contenidas en el código
contencioso administrativo o de procedimiento penal, según el caso”. De
esta manera, se precisó que la acción fiscal podía iniciarse dentro de los dos
años siguientes al acaecimiento de los hechos, de la omisión u operación
administrativa. El término de dos años corresponde al que legalmente establece
el Código Contencioso Administrativo para la acción de reparación directa y se
ha apreciado afinidad y concordancia entre ambos procedimientos, salvadas las
particularidades especificas.
Asimismo, en la sentencia T-973 de 1999,
M. P. Álvaro Tafur Galvis, se fijaron sólidas pautas de interpretación para el
tema tratado se señalaron los siguientes criterios, que en extenso son citadas
por su directa atinencia frente a este asunto:
“3.2  De la caducidad de la acción fiscal
1- El fenómeno jurídico de la caducidad
surge como consecuencia de la inactividad de los interesados para obtener por
los medios jurídicos, la defensa y protección de los derechos afectados por un
acto, hecho, omisión u operación administrativa, dentro de los términos fijados
en la ley.
La ocurrencia de la caducidad de una acción
implica, por consiguiente, la extinción del derecho a la acción por la
expiración del término fijado en la ley para ejercer la respectiva acción.
Plazo que constituye una garantía para la efectividad de los principios
constitucionales de la seguridad jurídica y de la prevalencia del interés
general.
Al respecto, la Corte Constitucional en la
sentencia C-165 de 1993, MP. Dr. Carlos Gaviria Díaz, señaló que el no ejercicio
de la acción dentro de los términos señalados por las leyes procesales,
constituye omisión en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales del
ciudadano. Dijo la Corporación que ‘su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su
no ejercicio dentro de los términos señalados por las leyes procesales -con
plena observancia de las garantías constitucionales que integran el debido
proceso y que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho
de defensa-, constituye omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de
naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad
jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y oportunidades, ante la
inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le corresponde’.
2- Para determinar si respecto del juicio
de responsabilidad fiscal existe término de caducidad, es necesario examinar
las normas legales, así como la jurisprudencia de la Corporación vigente sobre
la materia.
...   ...   ...
..., dada la naturaleza del proceso de
responsabilidad fiscal, y teniendo en cuenta que la ley 42 no fijó término de
caducidad de la acción, es preciso acudir para ello, según lo dispuesto por el
artículo 89 de la ley 42 de 1993, a las disposiciones del código contencioso
administrativo que se refieren a la caducidad de las acciones. En efecto, este
precepto establece que ‘en los aspectos no previstos en este capítulo se
aplicarán las disposiciones contenidas en el código contencioso administrativo
o de procedimiento penal, según el caso’. Además, si bien es cierto que las
normas del código contencioso administrativo son aplicables a las Contralorías
por disposición del artículo 1º ibídem, también lo es que lo serán en la medida
en que no exista norma especial al respecto, y que además no existiendo norma
especial, la situación encuadre dentro del respectivo precepto.
El código contencioso administrativo
establece en su artículo 136, subrogado por el artículo 44 de la ley 446 de
1998, los términos de caducidad de las acciones, que para el caso de la acción
de reparación directa, se fija en dos años contados a partir del acaecimiento
del hecho, omisión u operación administrativa. Y es este mismo término el que,
por la remisión expresa que hace el artículo 89 de la ley 42 de 1993 a las
normas del código contencioso administrativo, y dada la concordancia y afinidad
que tiene con la acción de reparación directa, se aplica para el proceso de
responsabilidad fiscal.
En consecuencia, el proceso de
responsabilidad fiscal sólo podrá iniciarse contra los funcionarios del erario
a más tardar dentro de los dos años siguientes, contados a partir de la fecha
en que se hubiere realizado el acto de fenecimiento de la respectiva cuenta.
Lo anterior, tiene fundamento en lo
dispuesto por la Corporación en la sentencia C-046 de 1994, MP. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz, en la cual se señaló que “si el término de caducidad de dos
años lo establece la ley para la acción de reparación directa enderezada contra
el Estado y cuyo objeto es el de deducir su responsabilidad por un hecho,
omisión u operación suya, el mismo término deberá predicarse de la
iniciación del proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos de
control fiscal y que apunta a deducir la existencia, contenido y alcance de la
responsabilidad fiscal de las personas que han manejado los intereses
patrimoniales del Estado” (negrillas y
subrayas fuera de texto).
...   ...   ...
Para resolver dicho interrogante, es
preciso manifestar que frente a interpretaciones contrarias respecto de una
misma norma legal como ocurre en el asunto sub examine, una de la Corte
Constitucional que señala que el proceso de responsabilidad fiscal tiene un
término de caducidad de dos años para su iniciación, y otra del Consejo de
Estado que establece que el juicio de responsabilidad fiscal no tiene término
de caducidad, prevalece por expresa disposición constitucional aquella
efectuada por la Corte Constitucional, según lo dispone el artículo 243 de la
Carta Política, ya que la interpretación de la Corte, a diferencia de la de los
demás jueces, señala y explica el significado de la Constitución en su carácter
de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Fundamental, labor que
realiza específicamente a través de su función interpretativa.
...   ...   ...
Ahora bien, en el caso concreto, en la
medida en que existe una sentencia de constitucionalidad que ha hecho tránsito
a cosa juzgada, cual es la C-046 de 1994, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en
la cual se indicó en la parte motiva, como ratio decidendi, que el término de
caducidad fijado por la ley para la acción de reparación directa de dos años
debe predicarse igualmente de la iniciación del proceso de responsabilidad
fiscal por parte de los organismos de control fiscal, no es posible modificar
la interpretación que de la norma legal hizo la Corte Constitucional a través
del fallo de tutela, pues se violaría el principio superior de la cosa juzgada
constitucional.
Igualmente, debe manifestar la Sala que no
es de su resorte como juez de tutela, encargado de garantizar la protección de
los derechos fundamentales de las personas, ni es su ámbito natural, efectuar
un análisis detallado sobre si la caducidad existe o no en el proceso de
responsabilidad fiscal, cuando ya hay una providencia judicial que lo definió,
ni tampoco resolver sobre si la caducidad opera respecto de la recuperación de
bienes públicos.”
El Congreso de la República expidió la
Ley 610 de 2000, por medio de la cual se estableció el trámite de los procesos
de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. En esta nueva
normativa, a diferencia de la Ley 42 de 1993, sí se estableció expresamente, en
su artículo 9°, un término de caducidad de la acción fiscal:
“La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5)
años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del
proceso de responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para los
hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para los
complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del
último hecho o acto...”
(Negrilla y subraya fuera del texto original).
La Ley 610 de 2000 siguió el
pronunciamiento que en su momento hiciera esta corporación, en el sentido de
que sí existía un término de caducidad para la acción fiscal, e igualmente
confirmó el criterio que estableció el momento a partir del cual debía comenzar
a contabilizarse el término para que operara la caducidad de la acción fiscal,
modificando únicamente el plazo de caducidad de dicha acción, ampliándolo a
cinco (5) años.
Finalmente, debe indicarse que la misma Ley
610 de 2000, en su artículo 67 señaló:
“Actuaciones
en trámite. En los procesos de responsabilidad fiscal, que al entrar en
vigencia la presente ley, se hubiere proferido auto de apertura a juicio fiscal
o se encuentren en la etapa de juicio fiscal, continuarán su trámite hasta el
fallo definitivo de conformidad con el procedimiento regulado por la Ley 42 de
1993. En los demás procesos, el trámite se adecuará a lo previsto en la
presente ley.
En todo caso, los términos que hubieren
empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren en curso,
se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.”
De tal forma, si la caducidad de la
acción fiscal, antes de entrar a regir la Ley 610 de 2000, era de 2 años y al
entrar en vigencia la nueva ley ya estos han transcurrido, la acción fiscal
está caducada.
Cuarta.  Análisis del caso objeto de revisión.
El actor argumenta la vulneración de su derecho al
debido proceso frente a las decisiones proferidas por la Contraloría de Bogotá,
D. C., con ocasión de los trámites adelantados en el proceso de responsabilidad
fiscal iniciado en su contra, en el cual le fue imputada responsabilidad
fiscal; habiendo hecho uso de los medios de defensa judicial durante las etapas
procesales y adicionalmente solicitando se decretara la caducidad de la acción
fiscal, la petición le fue negada por la entidad.
La Contraloría de Bogotá, D. C., dictó auto
de apertura al proceso de responsabilidad fiscal el 31 de enero de 2003, en
contra del actor, frente a irregularidades presentadas en la ejecución del
contrato de interventoría en el Fondo de Vigilancia y Seguridad del Distrito
Capital. Posteriormente, por medio de auto del 7 de diciembre de 2004, se
imputa responsabilidad fiscal al señor Cubillos Guevara.
De conformidad con las consideraciones
indicadas sobre el término de caducidad de la acción fiscal, es evidente que en
el presente caso, el plazo de que disponía la Contraloría Distrital para
iniciar la acción fiscal, había sido superado, pues el 31 de enero de 2003,
fecha del auto de apertura de la acción fiscal, ya habían transcurrido 4 años y
23 días.
El contrato terminó el 8 de enero de 1999 (en vigencia
de la Ley 42 de 1993), por lo cual había un término para ejercer la acción de
responsabilidad hasta el 8 de enero de 2001, tal como lo establece la Ley 42 de
1993. Entonces, si dicho procedimiento no se cumplió dentro de esos términos,
el fenómeno de la caducidad operó por el transcurso del tiempo.
Pretender hacer uso de la acción fiscal
cuando el término legal ya se encontraba superado, constituye una conducta
violatoria del derecho fundamental al debido proceso del demandante. Cuando el
Estado desarrolla una investigación contra alguien sometido a control fiscal,
para determinar si incurrió en una conducta irregular de la cual se pueda
desprender un tipo de sanción, debe ceñirse al procedimiento que para tales
circunstancias ha previsto la ley, incluido a su vez un límite en el tiempo
para ejercer las acciones que ponen en marcha el correspondiente proceso, pues
no son de recibo en nuestro sistema jurídico investigaciones indefinidas.
No puede
el juez de tutela desconocer los procedimientos señalados por el legislador
para tramitar un determinado proceso, porque ello constituiría un proceder
arbitrario, resultado de la inobservancia deliberada de disposiciones
constitucionales y constitutivo de una actuación de hecho, en donde existe una
clara vulneración de los derechos a la igualdad, debido proceso y defensa como
derechos fundamentales.
Entonces
así como se manifestó en sentencia C- 491 de 1996 M. P. José Gregorio Hernández
Galindo: “La garantía constitucional del debido proceso
incluye, como elemento determinante, el de la obligatoriedad de las formas
propias de cada juicio. Se trata de asegurar que, en todos los trámites
judiciales o administrativos, se apliquen las normas previamente definidas por
la ley para el tipo de asunto materia de examen, con el objeto de que quien
acude a los jueces -o a la administración, en su caso-, o es llamado por ellos,
no sea sorprendido por nuevas disposiciones, ni sea tratado de manera diferente
a aquélla en que lo son quienes se encuentran en sus mismas circunstancias. Se
preserva así el valor de la seguridad jurídica y se hacen valer los postulados
de la justicia y de la igualdad ante la ley.”
En
consecuencia, es necesario recordar y resaltar que el artículo 67 de la ley 610  de 2000
señaló que: “En los procesos
de responsabilidad fiscal, que al entrar en vigencia la presente ley, se
hubiere proferido auto de apertura a juicio fiscal o se encuentren en la etapa
de juicio fiscal, continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de
conformidad con el procedimiento regulado por la Ley 42 de 1993. En los demás
procesos, el trámite se adecuará a lo previsto en la presente ley. En todo
caso, los términos que hubieran empezado a correr y las actuaciones y diligencias
que ya estuvieren en curso, se regirán por la ley vigente.”
En el
caso que ahora ocupa la atención de la Corte, ha de observase por la
corporación que existe una discrepancia entre los jueces de primera y segunda
instancia en las decisiones de tutela, en cuanto a la operancia de la caducidad
para el inicio mismo del proceso de responsabilidad fiscal, que fue promovido
contra el actor por la Contraloría de Bogotá. Es decir, lo que se cuestiona es
si esa entidad de control podía ejercer válidamente su potestad para iniciar y
llevar a término el proceso de responsabilidad fiscal aludido o si, por el
contrario, al haber transcurrido el plazo señalado por la ley para iniciarlo
operó el fenómeno jurídico de la caducidad, lo que implica que carecería en ese
caso de legitimación para el efecto.
Como
quiera que de acuerdo con lo analizado en párrafos precedentes, al momento de
iniciarse el proceso fiscal promovido por la Contraloría de Bogotá contra
Cristian Ernesto Cubillos, la norma vigente era la Ley 42 de 1993, ya había
operado la caducidad de la acción.
Surge
como conclusión obligada que se produjo un directo quebranto de la garantía
constitucional al debido proceso administrativo, que consagra el artículo 29 de
la Carta y siendo ello así, aparece evidente que en guarda de la Constitución
Política habrá de concederse la acción de tutela interpuesta por el actor, pues
de no hacerlo se estaría legitimando el ejercicio de una acción por parte de la
autoridad pública cuando por ministerio de la ley no podía ejercerla.
Dicho de
otra manera, la autoridad pública se encuentra ante el deber jurídico de
ejercer en tiempo la competencia que le asigna la ley para la iniciación de
esta clase de procesos y, así las cosas, si la ejerce luego de precluido ese
término se incurre en un acto contrario al ordenamiento jurídico, que priva de
validez constitucional toda la actuación, máxime si ella culmina con la
deducción de responsabilidad fiscal contra el inculpado que, como ya se vio,
tiene el derecho a que transcurrido el termino señalado por la ley no pueda
serle incoada la acción que pretenda imponerle una sanción.
De lo anterior, se concluye que la
decisión adoptada por la Contraloría de Bogotá vulneró el derecho al debido
proceso del actor, que impone que el juicio de responsabilidad fiscal debe
adelantarse respetando unos principios fundamentales (art. 209 Const.). En el
presente caso, al iniciar un proceso de responsabilidad fiscal cuando ya la
acción se encontraba caducada, se pasaron por alto, además de la preceptiva
constitucional, que debe ser restablecida de inmediato, los mandatos legales de
los artículos 136 del Código Contencioso Administrativo y 89 de la Ley 42 de
1993, así como la interpretación que de los mismos ha hecho la jurisdicción
constitucional.
Por consiguiente, reiterando la
jurisprudencia mencionada, habrá de confirmarse la decisión proferida en este
proceso por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá, D. C., al decidir,
en segunda instancia, la acción a que se refiere esta providencia.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por  mandato  de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: CONFIRMAR  la sentencia proferida el Juzgado Tercero Civil del
Circuito de Bogotá, el día 17 de abril de 2006, dentro de la acción de tutela
instaurada por el señor Cristian Ernesto Cubillos Guevara contra la Contraloría
de Bogotá, D. C.
Segundo: Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e
insértese en al Gaceta de al Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General