C-861-08
Referencia: expedientes D-xxx, D-xxx y D-xxx (acumulados)
SENTENCIA
C-861/08
(Bogotá
D.C. septiembre 3)
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
Si bien la Corte ha señalado que para determinar si los cargos de
inconstitucionalidad cumplen o no con una argumentación que permita a la Corte
realizar un estudio de fondo de la norma acusada, los mismos deben tener unas
condiciones mínimas de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y
suficiencia, también ha reiterado la necesidad de aplicar el principio pro
actione conforme al cual el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no
debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de
fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de
los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial
efectivo ante esta Corte, al tiempo que se da cumplimiento del primerísimo
deber impuesto constitucionalmente a esta Corporación de velar por la
integridad de la Carta Política, quehacer que obliga, siempre que ello fuere
posible, a interpretar la demanda cuando los planteamientos del demandante
resulten confusos o farragosos, máxime cuando las normas constitucionales que
se consideran vulneradas son de aquellas que consagran derechos fundamentales.
Bajo este entendimiento, aunque el libelo que dio origen a este proceso tiene
algunas deficiencias en la presentación de los cargos, la Corte, con fundamento
en el principio pro actione, estima que el ciudadano sí formuló al menos un
cargo de inconstitucionalidad.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
respecto de la función fedante de los contadores públicos y su asimilación como
funcionarios públicos para efectos de las sanciones penales y responsabilidades
civiles
CONTADOR PUBLICO-Funciones/CONTADOR
PUBLICO-Calidad para dar fe pública de hechos propios del ámbito de su
profesión
TITULO DE IDONEIDAD PROFESIONAL-Exigencia
cuando ejercicio involucre riesgo social/TITULO DE IDONEIDAD DE CONTADOR
PUBLICO-Exigencia no es discriminatoria ni atenta contra el derecho a la
igualdad, el trabajo o la libertad de escoger profesión u oficio/DERECHO A LA
IGUALDAD-No se vulnera por exigir título de idoneidad y establecer
condiciones para el ejercicio de la contaduría pública
Sin lugar a dudas, el derecho a la igualdad
tiene un núcleo fundamental que al legislador le está vedado restringir, sin perjuicio
de que, actuando dentro de su margen de configuración normativa, pueda exigir
títulos de idoneidad, definir la forma de ejercer la inspección y vigilancia
del ejercicio de las profesiones, y establecer condiciones para el ejercicio de
las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica, cuando
impliquen un riesgo social. De ahí que no resulte contrario a la Carta que el
legislador, actuando dentro de su margen de configuración normativa, y de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la Constitución, haya
establecido determinados requisitos y exija títulos de idoneidad para el
ejercicio de ciertas actividades que involucran, como en el caso de los Contadores
Públicos, un riesgo social, y de cuyo adecuado desempeño dependen asuntos tan
importantes dentro del mundo económico de hoy como la defensa de la competencia
y del consumidor, el control de la corrupción, el ejercicio dentro de limites
razonables de la intervención estatal en la libertad de empresa y la imposición
de cargas en materia tributaria que obedezcan a los principios de eficiencia y
progresividad.
CONTADURIA PUBLICA-Ejercicio involucra
un riesgo social/CONTADOR PUBLICO-Función fedante/CONTADOR PUBLICO-Responsabilidad/CONTADOR
PUBLICO-Función fedante y presunción de legalidad/CONTADOR PUBLICO-Función
de velar por los intereses económicos de la comunidad, la sociedad y el estado
A los Contadores Públicos por el hecho de dar fe pública se les impone
un mayor nivel de responsabilidad, pues con el ejercicio de su actividad pueden
ocasionar un riesgo social al poner en peligro intereses tan importantes como
el orden y la seguridad en las relaciones económicas entre el Estado y los
particulares, o de éstos entre sí, de manera que se otorga un mayor ámbito de
libertad a quienes no causan tal riesgo, evitando con ello una innecesaria y
excesiva regulación de la profesión arte u oficio desarrollada por éstos
últimos y obedeciendo así a criterios equitativos de equivalencia entre el
interés protegido y las limitaciones fijadas. La decisión que adoptó el
legislador de conferir una función fedante a los Contadores Públicos, obedece a
una finalidad de interés general.
CONTADOR PUBLICO-Inscripción como requisito
de competencia/CONTADOR PUBLICO-Calidad para dictaminar sobre estados
financieros y actividades de la ciencia contable
Referencia: expediente D-7196
Demanda de inconstitucionalidad: Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 3, 10 y 35 de la ley 43 de
1990.
Demandante: Iván Ivanov Useche
Magistrado
Ponente: Mauricio González Cuervo
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en desarrollo de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y
trámite previstos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
Norma demandada
El
ciudadano Iván Ivanov Useche, en ejercicio de la acción pública prevista en los
artículos 40-6 y 241 de la Constitución Política, presenta demanda de
inconstitucionalidad contra la totalidad de los artículos 1, 3, 10 y 35 de la
ley 43 de 1990, cuyo texto se transcribe:
Ley 43 de 1990
(diciembre 13)
“por la cual se adiciona la Ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión
de Contador Público y se dictan otras disposiciones".
“Artículo 1. Del Contador Público.
Se entiende por Contador Público la persona natural que, mediante la
inscripción que acredite su competencia profesional en los términos de la
presente Ley, está facultada para dar fe pública de hechos propios del ámbito
de su profesión, dictaminar sobre estados financieros, y realizar las demás
actividades relacionadas con la ciencia contable en general.
La relación de dependencia laboral
inhabilita al Contador para dar fe pública sobre actos que interesen a su
empleador. Esta inhabilidad no se aplica a los revisores fiscales, ni a los
Contadores Públicos que presten sus servicios a sociedades que no estén
obligadas, por la ley o por estatutos, a tener revisor fiscal.
“Artículo 3. De la inscripción del
Contador Público. La inscripción como Contador Público se acreditará por medio
de una tarjeta profesional que será expedida por la Junta Central de
Contadores.
Parágrafo 1. A partir de la vigencia de la
presente ley, para ser inscrito como Contador Público es necesario ser nacional
colombiano en ejercicio de los derechos civiles, o extranjeros domiciliado en
Colombia con no menos de tres (3) años de anterioridad a la respectiva
solicitud de inscripción y que reúna los siguientes requisitos:
a) Haber obtenido el título de Contador
Público en una universidad colombiana autorizada por el gobierno para conferir
tal título, de acuerdo con las normas reglamentarias de la enseñanza
universitaria de la materia, además de acreditar experiencia en actividades
relacionadas con la ciencia contable en general no inferior a un (1) año y
adquirida en forma simultánea con los estudios universitarios o posteriores a
ellos.
b) O haber obtenido dicho título de
Contador Público o de una denominación equivalente, expedida por instituciones
extranjeras de países con los cuales Colombia tiene celebrados convenios sobre
reciprocidad de títulos y refrendado por el organismo gubernamental autorizado
para tal efecto.
Parágrafo 2. Dentro de los doce meses
siguientes a la vigencia de esta ley, la Junta Central de Contadores deberá
haber producido y entregado la tarjeta profesional a los Contadores Públicos que
estén inscritos como tales, a la fecha de vigencia de la presente ley, quienes
podrán continuar ejerciendo la profesión conforme a las normas anteriores,
hasta tanto no le expida el nuevo documento.
Las solicitudes de inscripción presentadas
con anterioridad a la vigencia de esta ley deberán ser resueltas dentro de los
tres meses siguientes a la vigencia de esta ley so pena de incurrir en causal
de mala conducta por parte de quienes deben ejercer la función pública en cada
caso.
Parágrafo 3. En todos los actos
profesionales, la firma del Contador Público deberá ir acompañado del número de
su tarjeta profesional.
“Artículo 10. De la fe pública. La
atestación o firma de un Contador Público en los actos propios de su profesión
hará presumir, salvo prueba en contrario, que el acto respectivo se ajusta a
los requisitos legales, lo mismo que a los estatutarios en casos de personas
jurídicas. Tratándose de balances, se presumirá además que los saldos se han
tomado fielmente de los libros, que éstos se ajustan a las normas legales y que
las cifras registradas en ellos reflejan en forma fidedigna la correspondiente
situación financiera en la fecha del balance.
Parágrafo. Los Contadores Públicos, cuando
otorguen fe pública en materia contable, se asimilarán a funcionarios públicos
para efectos de las sanciones penales por los delitos que cometieren en el
ejercicio de las actividades propias de su profesión, sin perjuicio de las
responsabilidades de orden civil que hubiere lugar conforme a las leyes.
“Artículo 35. Las siguientes
declaraciones de principios constituyen el fundamento esencial para el
desarrollo de las normas sobre ética de la Contaduría Pública:
La Contaduría Pública es una profesión que
tiene como fin satisfacer necesidades de la sociedad, mediante la medición,
evaluación, ordenamiento, análisis e interpretación de la información
financiera de las empresas o los individuos y la preparación de informes sobre
la correspondiente situación financiera, sobre los cuales se basan las
decisiones de los empresarios, inversionistas, acreedores, demás terceros
interesados y el Estado acerca del futuro de dichos entes económicos. El Contador
Público como depositario de la confianza pública, da fe pública cuando con su
firma y número de tarjeta profesional suscribe un documento en que certifique
sobre determinados hechos económicos. Esta certificación, hará parte integral
de lo examinado.
El Contador Público, sea en la actividad
pública o privada es un factor de activa y directa intervención en la vida de
los organismos públicos y privados. Su obligación es velar por los intereses
económicos de la comunidad, entendiéndose por ésta no solamente a las personas
naturales o jurídicas vinculadas directamente a la empresa sino a la sociedad
en general, y naturalmente, el Estado.
La conciencia moral, la aptitud profesional
y la independencia mental constituye su esencia espiritual. El ejercicio de la
Contaduría Pública implica una función social especialmente a través de la fe
pública que se otorga en beneficio del orden y la seguridad en las relaciones
económicas entre el Estado y los particulares, o de éstos entre sí.”
2. La
demanda: pretensión y fundamentos
El
demandante solicita la inexequibilidad de los artículos demandados por vulnerar
los
artículos 13, 20, 25 y 26 de la Constitución Política
En primer
término aduce que las normas demandadas le otorgan al contador público status como depositario de la confianza pública que da fe pública
cuando con su firma y número de tarjeta profesional suscribe un documento en que certifique sobre determinados hechos económicos tales
como dictámenes de los balances generales y otros estados financieros y tributarios, vulnerando el
derecho a la igualdad, el derecho al trabajo y la libertad de expresión de
otros profesionales como economistas o administradores de empresas, que no tienen la función fedante, pese
a que algunos, como los economistas deben firmar determinados estudios
económicos.
Estima que la costumbre generalmente aceptada por la sociedad colombiana y empresarial de ofrecer el cargo de
contabilista únicamente a contadores públicos vulnera el derecho al trabajo de quienes por
mucho tiempo, por su vocación,
inteligencia, destreza, habilidad, entrega a tal arte no puedan fungir como responsables en la actividad
pública y privada.
Precisa que el ejercicio de la contabilidad es un
arte y como tal no se
pueden exigir requisitos adicionales para su práctica y hacerlo transgrede el derecho a escoger
profesión u oficio.
Explica que impedirle a alguien que opine o informe habitualmente ("en forma
permanente" dice la ley) oponiéndole su incompetencia intelectual para
hacerlo, es una modalidad de censura, así se la maquille con razones de convivencia, incompatible con
un sistema democrático y específicamente con la libertad de expresión
garantizada por la Constitución colombiana.
3. Intervenciones
3.1. Ministerio de Educación Nacional
La apoderada del Ministerio de Educación Nacional intervino
en el presente proceso a través de apoderada, solicitando a la Corte no acceder a las pretensiones del actor y declarar la
constitucionalidad de los artículos 1,3,10 y 35 de la ley 43 de 1990, pues la
norma acusada no viola preceptos constitucionales
Comenzó por afirmar que de las normas acusadas no se desprende la vulneración
del derecho a la igualdad en relación con otros profesionales, pues cada profesión es diferente de las demás, sin que
necesariamente estén llamadas a competir entre sí.
Precisó que Siendo entonces cada profesión
diferente en su objeto y en su misión social, bien puede el legislador
establecer requisitos diferentes para asegurar la inspección y vigilancia de
cada una de ellas, sin que ello implique una vulneración al derecho al trabajo
o a la libre escogencia de profesión u oficio,
Agregó que en sentencias C-540 de 1993 y
C-226 de 1994, en lo que a la libertad de escoger profesión, esta Corporación
sostuvo que la libertad de escoger profesión u
oficio no es total y absoluta; y el legislador está facultado para  exigir
títulos de idoneidad en el ejercicio de las profesiones que serán vigiladas e
inspeccionadas por las autoridades competentes, de manera que el objetivo de la
reglamentación de las profesiones no es consagrar privilegios en favor de
determinados grupos sociales sino controlar riesgos sociales que pueden
derivarse de algunas prácticas profesionales.
Resaltó también el criterio expuesto por esta Corporación en
sentencia C- 645 de 2002 conforme al cual “Los contadores públicos tienen a su
cargo el ejercicio de una función crucial para el interés general: la función
de dar fe de la veracidad de ciertos hechos que repercuten en el desarrollo
confiable y seguro de las relaciones comerciales y en el cumplimiento de las
obligaciones fiscales por parte de los particulares frente al Estado”.
Concluyó que no se observa contradicción
alguna entre las normas atacadas y la Carta Política.
3.2. Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El concepto
presentado por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario advierte
inicialmente, que el parágrafo del artículo 10° de la Ley 43 de 1990 fue objeto
de examen de constitucionalidad y declarado exequible por la Corte
Constitucional con Sentencia C-530 de 20002.
Respecto de las
otras normas demandadas solicita se declare su exequibilidad.
Para fundamentar
su criterio empieza por reconocer que son muy diferentes los perfiles de
conocimiento y experiencia requeridos para un contador y un economista, sobre
todo considerando la finalidad misma de estas disciplinas.
Destaca que el
ejercicio de la contaduría pública conlleva una función social reconocida por
el Estado en razón del orden y la seguridad requeridas en las relaciones
económicas, que buscan tener un garante externo, que pueda dar fe de la
veracidad o razonabilidad de ciertos hechos, informes o estados económicos,
otorgada por la especialidad técnica de la ciencia contable.
Precisa que la
igualdad protegida por nuestro ordenamiento constitucional debe reputarse en
cuanto a la posibilidad efectiva de escoger una profesión u oficio, valga
decir, la carrera de contador o economista, lo que podrá referirse a igualdad
entre iguales. Ahora bien, por la especialidad, requerimientos técnicos y
competencias exigidos para una y otra profesión, se otorgan diferentes campos
de acción, que conducen a diferentes derechos derivados del ejercicio de la
actividad e igual, a diferentes responsabilidades.
Siguiendo el
análisis, se estima que no se vulnera el derecho a la igualdad al establecer,
las normas demandadas, responsabilidades y funciones al contador, que no
competen al economista, criterio que tiene mas fuerza vinculante si se reconoce
que la naturaleza propia de la disciplina contable es la de requerir una
competencia profesional que acredite al contador para dar fe pública,, respecto
de hechos propios del ámbito de su actividad, relacionados con la ciencia
contable.
Tampoco
considera el Instituto que las normas demandadas vulneren el derecho a difundir
el pensamiento, por razón de que la divulgación de información económica, no
sujeta a reserva, por parte de un operador diferente al contador, no esta
limitado para ellos. La finalidad de la norma es la de otorgar una calificación
especial a la información que se certifica por parte del contador publico, en
tanto considerarla razonable, tomada de los libres y veraz, entre otros, a fin de
dotar a los usuarios de la información económica, de certeza sobre su
idoneidad.
Añade que la
información financiera dada por un economista puede tener otros propósitos
diferentes, como puede ser la valoración del ente contable a precios de
mercado, valuación de sus activos para determinar la razonabilidad algunas
partidas, el soporte técnico de flujos futuros de fondos y sus valores de
descuento, entre otros, propósitos estos que pueden revestir de idoneidad a la
información económica que se suscribe por el economista, propósitos para los
cuales su competencia es suficiente.
Estima que el
análisis de constitucionalidad de las normas demandadas frente al derecho al
trabajo requiere considerar el contenido esencial implícito de éste derecho que
se concreta, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el
respeto de las condiciones de igualdad dadas para acceder a un puesto de
trabajo, siempre que se cumplan los requisitos de capacitación que exige cada
tarea en particular.
Respecto del
derecho a escoger profesión u oficio destaca que omite el demandante en su
análisis que la norma que considera vulnerada (Art. 26 CP), establece la
posibilidad de que la ley exija títulos de idoneidad, y el establecimiento de
los debidos controles, previsiones todas estas que sirven de sustento y soporte
a la función pública asignada al contador público.
Concluye que los
artículos 1, 3, 10, y 35 de Ley 43 de 1990 se ajustan a la Constitución
Política, por cuanto si bien establecen requisitos especiales de idoneidad que
permiten al contador público ser depositario de fe pública, los mismos están
destinados a garantizar el ejercicio de la actividad en condiciones razonables.
Esta distinción que conllevan importantes responsabilidades para los contadores
que al certificar o dictaminar estados financieros o información económica,
hacen presumir que la información contenida en el respectivo estado es tomada
de los libros y que refleja en forma razonable al situación económica del ente,
y las calidades dadas a la información certificada o dictaminada, no vulnera
los derechos de ciudadanos que no detentan la calidad de contadores públicos.
3.3. Junta Central de Contadores
La Junta Central de Contadores intervino para
defender la exequibilidad de las normas demandadas.
Manifiesta que la exigencia del
título de idoneidad profesional no implica el desconocimiento al derecho a la
igualdad ni al derecho al trabajo, pues como ya se señaló, con dicha exigencia
se busca proteger el interés superior de la Confianza Pública, pues como así se
ha consagrado legalmente, el ejercicio de la Contaduría Pública implica una
función social, especialmente a través de la fe pública que se otorga en
beneficio del orden y la seguridad en las relaciones económicas entre el Estado
y los particulares, o de estos entre sí, lo que justifica plenamente La
exigencia legal dispuesta en la Ley 43 de 1990.
Destaca
el pronunciamiento de la Corte Constitucional en Sentencia C-645 de 2002,
refiriéndose concretamente a la regulación contenida en la Ley 43 de 1990, al
señalar:
"De lo anteriormente
expuesto se concluye que los contadores públicos tienen a su cargo el ejercicio
de una función crucial para el interés general: la función de dar fe de la
veracidad de ciertos hechos que repercuten en el desarrollo confiable y seguro
de las relaciones comerciales y en el cumplimiento de las obligaciones fiscales
por parte de los particulares frente al Estado.
Respecto a la función fedante conferida a los
Contadores Públicos por el artículo 10 de la Ley 43 de 1990, estima que esta le
fue otorgada por el legislador, teniendo en cuenta la especial función que
cumplen, los conocimientos que deben aplicar en el ejercicio de la ciencia
contable y los intereses superiores que se buscan salvaguardar, sin que esto
implique una violación al principio de igualdad, pues precisamente se le
confiere la facultad de dar fe pública en razón a los conocimientos académicos
adquiridos.
En lo que tiene que ver con la violación a la
libertad de expresión e información, menciona que en materia contable, el
Estado le ha deferido al Contador Público por su especial formación en esta
disciplina del conocimiento, el ejercicio de las actividades relacionadas con
la ciencia contable en general, sin que ello signifique que las personas legas
en la disciplina contable no puedan hacer comentarios y análisis generales
sobre la información contable de una persona natural o jurídica, que no
alcanzan el reconocimiento social y Estatal que se le atribuye a los
profesionales de la Contaduría Pública, por ser ellos quienes han recibido la
formación y conocimientos académicos necesarios para adelantar con la debida
idoneidad las actividades reservadas.
4. Concepto del Procurador General de la
Nación
El Procurador General de la Nación, en concepto número 4532 del 21de
abril de 2008, solicita a la Corte Constitucional estarse
a lo resuelto en la Sentencia C-530 de 2000 que declaró exequible el parágrafo
del artículo 10 de la Ley 43 de 1990, e inhibirse para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad de los artículos 1, 3, 10 y 35 de la Ley 43 de
1990, por ineptitud sustancial de la demanda.
Estima la vista fiscal que el ciudadano plantea su inconformidad con el hecho de que en la
legislación actualmente vigente únicamente los contadores dan fe pública de los
documentos contables que con su firma son avalados y lamenta que otros
profesionales como los economistas o los administradores de empresas no gocen
de dicha facultad.
No obstante, considera
que la manera como fue abordado el concepto de la violación no ofrece razones
constitucionales sobre por qué el legislador incurrió en una omisión relativa
al no contemplar a otros profesionales para los efectos que pretende el actor
y, por el contrario, basar su argumentación en las expectativas o deseos que
supuestamente poseen tales profesionales de dar fe pública, hace dudar no
solamente sobre la existencia del cargo, sino incluso aunque fuera viable
deducirlo, sobre la pertinencia del mismo.
Recuerda que sobre este aspecto, en
la Sentencia C-1052 de 2004[1] la Corte Constitucional
al valorar una solicitud similar a la del accionante consideró que no es pertinente
que se implemente la acción pública como herramienta para incluir grupos
específicos no considerados por el legislador en una norma.
Precisa que la
acción pública de inconstitucionalidad no es la herramienta jurídica adecuada
para agregar supuestos normativos no considerados por el legislador, empero,
habría que señalar que cuando se trata de una omisión relativa en la que
claramente se puede identificar una desigualdad de trato al habérsele concedido
un beneficio específico a un grupo, obviando sin justificación a otros con los
que poseen criterios comunes, la acción pública podría contribuir a enmendar la
exclusión que por error, negligencia u olvido no fue prevista por el
legislador.
Conforme a las
consideraciones expuestas, el Ministerio Público concluye que
salta a la vista
que al no brindarse unos claros términos de comparación entre las profesiones
señaladas, ni resultar obvia la misma, el escenario adecuado para desarrollar
ese debate es el Congreso que dentro de su libertad de configuración legislativa
podría eventualmente ampliar el supuesto normativo a otros escenarios aún no
previstos por las leyes 43 y 37  de 1990.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia.
Por
dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la
República, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su
constitucionalidad, tal como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución
Política.
2. La materia sujeta a examen
Corresponde
a la Corte decidir si los artículos 1, 3, 10 y 35 de la Ley 43 de 1990 son
contrarios a los artículos 13, 20, 25 y 26 de la Constitución Política que establecen
el derecho a la igualdad, la libertad de expresar y difundir el pensamiento y
opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, el derecho
al trabajo en condiciones dignas y justas, y la libertad de escoger profesión u
oficio.
3. La ineptitud de la demanda y la cosa juzgada constitucional
3.1 La presunta ineptitud de la demanda
Corresponde
decidir a la Corte en primer lugar la solicitud de inhibición presentada por el
Ministerio Publico, quien considera que la manera como fue abordado el concepto
de la violación no ofrece razones constitucionales sobre por qué el legislador
incurrió en una omisión relativa al no contemplar a otros profesionales para
los efectos que pretende el actor y, por el contrario, basar su argumentación
en las expectativas o deseos que supuestamente poseen tales profesionales de
dar fe pública, hacen dudar no solamente sobre la existencia del cargo, sino
incluso aunque fuera viable deducirlo, sobre la pertinencia del mismo.
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, establece que las demandas
de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, indicar el por qué la
Corte Constitucional es competente para conocer el asunto, señalar las
disposiciones legales acusadas y las normas constitucionales violadas y,
especialmente, presentar las razones en que se fundamenta la acción.
Al analizar la norma mencionada, si bien la Corte ha señalado que para
determinar si los cargos de inconstitucionalidad cumplen o no con una
argumentación que permita a la Corte realizar un estudio de fondo de la norma
acusada, los mismos deben tener unas condiciones mínimas de claridad, certeza,
pertinencia, especificidad y suficiencia, también ha reiterado la necesidad de
aplicar el principio pro actione conforme al cual el examen de los
requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso
escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria,
de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación
ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte[2],
al tiempo que se da cumplimiento del primerísimo deber impuesto
constitucionalmente a esta Corporación de velar por la integridad de la Carta
Política, quehacer que obliga, siempre que ello fuere posible, a interpretar la
demanda cuando los planteamientos del demandante resulten confusos o
farragosos, máxime cuando las normas constitucionales que se consideran
vulneradas son de aquellas que consagran derechos fundamentales.
Bajo este entendimiento, aunque es cierto que el libelo que dio
origen a este proceso, tiene algunas deficiencias en la presentación de los
cargos, fundamentalmente porque no logra demostrar de manera contundente la
contradicción entre las normas acusadas y el artículo 20 de la Constitución
Política que se considera vulnerado. No obstante, la
Corte, con fundamento en el principio pro actione, estima que el
ciudadano sí formuló al menos un cargo de inconstitucionalidad, y hace
consistir la inexequibilidad en la desigualdad que plantea la existencia de los
artículos 1, 3, 10 y 35 de la Ley 43 de 1990 al establecer una diferenciación
entre los contadores y otros profesionales respecto de la función fedante y de
la posibilidad de ejercer la actividad contable que, a su juicio, privilegia a
aquellos, lo cual por contera podría transgredir los artículos 26 y 27
Superiores que, además del artículo 13 se invocan como violados.
Por lo demás, los cargos son claros (violación de los artículos 13,
25 y 26 por la existencia de un trato discriminatorio que afecta el derecho a
la igualdad y al trabajo al igual que la libertad para escoger profesión u oficio),
ciertos (se apoyan en los artículos 1, 3, 10 y 35 de la Ley 43 de 1990) y
pertinentes (plantean un problema constitucional), por lo cual la demanda, en
cuanto a la violación del artículo 13 de la Carta, cumple las formalidades
exigidas en el Decreto 2067 de 1991, en especial en lo referente a las razones
por las cuales se estima vulnerado el texto constitucional mencionado.
3.2 La cosa juzgada constitucional
El procurador General de la Nación, al igual que otros
intervinientes, sostienen la tesis de la existencia de la cosa juzgada
constitucional con fundamento en lo decidido en la Sentencia C-530 de 2000, en
la que la Corte Constitucional encontró ajustado a la Carta Política el el
parágrafo del artículo 10 de la Ley 43 de 1990.
En efecto, la citada sentencia 530/00, dispuso en la parte
resolutiva:
Primero-. Declarar exequibles los arts. 6; 10,
parágrafo; 16, 17-1-3; 19; 23-1;
25-5; 28; 33-2-4; 45 y 53 de la ley 43/90.
(subraya de la ponencia)
En consecuencia, en relación con el parágrafo del artículo 10
demandado, la Corte no se pronunciará.
4. La norma acusada y los cargos de la demanda
4.1.
Violación de los artículos 13, 25 y 26 de la Constitución Política
La Corte
considera que con los artículos 1, 3, 10 y 35 de la ley 43 de 1990 el
legislador no discriminó a los profesionales de otras disciplinas, ni vulneró
sus derechos a la igualdad, al (i) facultar a los contadores públicos para dar
fe pública de hechos propios del ámbito de su profesión, dictaminar sobre
estados financieros, y realizar las demás actividades relacionadas con la
ciencia contable en general; (ii) establecer prohibiciones para el ejercicio de
la actividad contable; (iii) exigir título profesional obtenido de conformidad
con la ley al igual que un determinado tiempo de experiencia; (iv) instituir
respecto de la atestación o firma de un Contador Público en los actos propios
de su profesión la presunción, salvo prueba en contrario, de que el acto
respectivo se ajusta a los requisitos legales, lo mismo que a los estatutarios
en casos de personas jurídica, y tratándose de balances, la de que los saldos
se han tomado fielmente de los libros, que éstos se ajustan a las normas
legales y que las cifras registradas en ellos reflejan en forma fidedigna la
correspondiente situación financiera en la fecha del balance; (v) asimilar los
Contadores Públicos, cuando otorguen fe pública en materia contable, a
funcionarios públicos para efectos de las sanciones penales por los delitos que
cometieren en el ejercicio de las actividades propias de su profesión, sin
perjuicio de las responsabilidades de orden civil que hubiere lugar conforme a
las leyes; (vi) introducir como obligación de los Contadores Públicos la de
velar por los intereses económicos de la comunidad, entendiéndose por ésta no
solamente a las personas naturales o jurídicas vinculadas directamente a la
empresa sino a la sociedad en general, y naturalmente, el Estado; o (vii)
disponer que el ejercicio de la Contaduría Pública implica una función social
especialmente a través de la fe pública que se otorga en beneficio del orden y
la seguridad en las relaciones económicas entre el Estado y los particulares, o
de éstos entre sí; asuntos todos que no se traducen en una restricción
desproporcionada o inequitativa del libre ejercicio de las actividades
profesionales o laborales tanto de los Contadores Públicos como de quienes son
ajenos a esa disciplina.
Sin lugar a dudas, el derecho a la igualdad tiene un núcleo
fundamental que al legislador le está vedado restringir, sin perjuicio de que,
actuando dentro de su margen de configuración normativa, pueda exigir títulos
de idoneidad, definir la forma de ejercer la inspección y vigilancia del
ejercicio de las profesiones, y establecer condiciones para el ejercicio de las
ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica, cuando
impliquen un riesgo social. De ahí que esta Corporación haya precisado respecto
del alcance del artículo 26 Superior que “a diferencia de la elección que es
libre, la Constitución autoriza que la ley reglamente el ejercicio de las
profesiones que serán vigiladas e inspeccionadas por las autoridades
competentes”[3].
Por otra parte
el artículo 123 de la Constitución Política señala que
los particulares pueden ejercer temporalmente funciones públicas según el
régimen aplicable y la regulación que para su ejercicio expida el legislador al
que también defiere el establecimiento de las condiciones dentro de las cuales
los particulares pueden ejercer funciones administrativas.
No cabe duda de que con el  desarrollo de estas normas
constitucionales es posible que se restrinjan ciertas actividades a otros
profesionales, en virtud del título profesional exigido que deba acreditarse
para el desempeño de las mismas, restricción que de suyo no es discriminatoria
siempre que con ella se proteja al conglomerado contra los riesgos sociales que
el ejercicio de una profesión, arte, oficio, o función pública por
particulares,  puede generar.
En este sentido esta Corporación ha puntualizado respecto de la
tarea encomendada a los Contadores Públicos[4] que
“las labores propias de los contadores
implican un riesgo social dada su trascendencia e importancia y por ello el
legislador ha querido que sea una profesión regulada con sumo cuidado. Esto es
claro en la Ley 43 de 1990, que al establecer la regulación del ejercicio de
esta profesión instituyó definiciones claras sobre quién es un contador
público, reguló el proceso de inscripción, estableció las normas para el
ejercicio de la profesión y creó órganos de vigilancia y dirección de la
profesión que pueden imponer sanciones previo adelantamiento de un proceso
especial y de acuerdo con un código de ética enunciado en la misma ley.
“La importancia de esta profesión tampoco
ha sido ignorada por esta Corte, cuando ha afirmado que el ´contador es un
profesional que goza y usa de un privilegio que muy pocos de los demás
profesionales detentan, que consiste en la facultad de otorgar fe pública sobre
sus actos en materia contable. Tal circunstancia particular lo ubica técnica,
moral y profesionalmente en un contexto personal especial, que le exige, por lo
mismo, una responsabilidad también especial frente al Estado y a sus clientes,
si se tiene en cuenta la magnitud de sus atribuciones, porque no todo profesional
puede, con su firma o atestación, establecer la presunción legal de que, salvo
prueba en contrario, los actos que realiza se ajustan a los requisitos
legales´”[5].
Igualmente, refiriéndose concretamente a la
regulación contenida en la Ley 43 de 1990, señaló:
“En efecto, si se repara en el tipo de
asignaciones encargadas por la Ley 43 de 1990 al Contador Público se verá que
la información administrada por ellos se vincula con actividades relativas a la
´organización, revisión y control de contabilidades, certificaciones y
dictámenes sobre estados financieros, certificaciones que se expidan con
fundamentos en los libros de contabilidad, revisoría fiscal prestación de servicios de
auditoría, así como todas aquellas actividades conexas con la naturaleza de la
función profesional del Contador Público, tales como: la asesoría tributaria,
la asesoría gerencial, en aspectos contables y similares.´(Art. 2º Ley 43/90)
“La relevancia de dicha
información en el campo del control fiscal y contable es crucial. Precisamente,
gracias a que los contadores dan fe de la veracidad de los movimientos
comerciales, el Estado se encuentra en posibilidad de determinar -con cierta
fidelidad- cuáles son las obligaciones que los particulares adquieren con el
fisco y cuál es el monto de dichas obligaciones. Ya que los compromisos
tributarios dependen de las operaciones patrimoniales y comerciales de las
sociedades y de los individuos, la información que se tenga acerca de dicho
movimiento resulta determinante para proceder a su exigibilidad” [6].
(…)
"De lo
anteriormente expuesto se concluye que los contadores públicos tienen a su
cargo el ejercicio de una función crucial para el interés general: la función
de dar fe de la veracidad de ciertos hechos que repercuten en el desarrollo
confiable y seguro de las relaciones comerciales y en el cumplimiento de las
obligaciones fiscales por parte de los particulares frente al Estado.
Por otra parte no resulta necesario en el presente caso realizar el
test de igualdad pues no se presentan los factores que conforme a la
jurisprudencia de esta Corporación hacen necesario el uso de esa clase de juicio.
En efecto, las normas atacadas no limitan el goce del derecho al trabajo en
condiciones dignas que “se concreta en el respeto a las condiciones de
igualdad para acceder a un puesto de trabajo, si se cumplen los requisitos de
capacitación propios de cada tarea”[7] ni la
libertad para escoger profesión u oficio a un determinado grupo de personas,
pues en ellas se establecen las condiciones para el ejercicio de la contaduría
pública y no para la elección de la misma que sigue dentro del ámbito de
libertad individual, en tanto que escoger una determinada profesión, y
dedicarse a su estudio, es materia propia de la autonomía personal, en la cual
el Estado no tiene intervención. Para esa selección, la persona es libre, como
lo dice el artículo 26 Superior[8];
tampoco se utiliza en ellas un criterio de diferenciación prohibido o sospechoso
como la edad el sexo las creencias la filiación política u otros de naturaleza
semejante o han estado asociados históricamente a condiciones discriminatorias;
menos aún se trata de asuntos en los que la Constitución haya establecido un
mandato especial de igualdad ni de poblaciones que se encuentran en
circunstancias de debilidad manifiesta.[9]
En este orden de ideas, la Corte estima que las normas demandadas no
son discriminatorias, ni atentan contra el derecho a la igualdad y al trabajo o
contra la libertad de escoger profesión u oficio de los profesionales que no
son Contadores Públicos, como pasa a explicarse.
En primer lugar mediante las normas acusadas se encomienda a una
determinada categoría de personas efectuar ciertas labores consideradas de
interés general, respecto de las cuales dan fe pública, y se les impone por
ello un mayor nivel de responsabilidad  incluyendo en tal grupo sólo a las
personas que, como los Contadores Públicos, efectivamente pueden ocasionar con
el ejercicio de su actividad un riesgo social al poner en peligro intereses tan
importantes como el orden y la seguridad en las relaciones económicas entre el
Estado y los particulares, o de éstos entre sí, de manera que se otorga un
mayor ámbito de libertad a quienes no causan tal riesgo, evitando con ello una
innecesaria y excesiva regulación de la profesión arte u oficio desarrollada
por éstos últimos y obedeciendo así a criterios equitativos de
equivalencia entre el interés protegido y las limitaciones fijadas.
En segundo lugar lo dispuesto en los artículos 1, 3, 10 y 35 de la
Ley 43 de 1990 no se traduce en tratamientos discriminatorios o violatorios del
derecho a la igualdad de los profesionales no contadores, ya que, de manera
alguna impide que aquellos puedan desempeñar las actividades para las que
fueron preparados en sus respectivas disciplinas.
Precario fue también el intento de
demostrar que las normas atacadas desconocen el derecho al trabajo de los
economistas, administradores o de otros profesionales, de acuerdo con los
requerimientos académicos que exijan la ley o el empleador para cada cargo, por
el sólo hecho de serlo o de no tener el título de Contador Público, y no puede
dejarse de lado que las disposiciones demandadas no conducen a impedir que los
profesionales de disciplinas ajenas a la contaduría pública ingresen y/o
permanezcan vinculados al mercado laboral según las exigencias de la demanda.
Se añade a lo anterior que la decisión que adoptó el legislador de
conferir una función fedante a los Contadores Públicos, en sí misma, obedece,
como se dijo, a una finalidad de interés general y no de exclusión en
detrimento de un determinado grupo de profesionales.
Finalmente tampoco resulta contrario a la
Carta que el legislador, actuando dentro de su margen de configuración
normativa, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la
Constitución, haya establecido determinados requisitos y exija títulos de
idoneidad para el ejercicio de ciertas actividades que involucran, como en el
caso de los Contadores Públicos, un riesgo social, y de cuyo adecuado desempeño
dependen asuntos tan importantes dentro del mundo económico de hoy como la
defensa de la competencia y del consumidor, el control de la corrupción, el
ejercicio dentro de limites razonables de la intervención estatal en la
libertad de empresa y la imposición de cargas en materia tributaria que
obedezcan a los principios de eficiencia y progresividad, con la posibilidad de
sancionar a quienes no cumplan el deber de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad en la
medida de sus posibilidades reales.
4.2 Violación
del artículo 20 de la de la Constitución Política
Al respecto la
Corte estima que las afirmaciones plasmadas en el escrito de la demanda no
evidencian la inexequibilidad que pudiera derivarse de la relación existente
entre el texto acusado y la Constitución y obedecen primordialmente a
apreciaciones subjetivas que no se derivan del contenido de la norma demandada,
lo cual no es una prueba suficiente ni admisible de que ésta contraríe la norma
constitucional que se estima violada. Se trata de simples afirmaciones que no
demuestran la existencia de oposición alguna entre los artículos 1, 3, 10 y 35
de la ley 43 de 1990 y el texto del artículo 20 Superior.
Tampoco resultan pertinentes ni suficientes los argumentos
planteados, pues el demandante no demostró cómo las normas atacadas conducen a
la vulneración de la libertad de expresión de los profesionales que no tienen
el título de Contador Público, y de la lectura del libelo que dio origen a la
presente acción no surge una duda razonable sobre la exequibilidad de la norma
acusada, frente al artículo 20 de la Carta.
Dado que el
demandante no logró explicar cómo las normas atacadas vulneran la norma constitucional
antes mencionada la Corte considera que la demanda no satisface las condiciones
argumentativas mínimas ni ofrece razones claras, ciertas, específicas, amplias
y pertinentes que permitan determinar el concepto de la violación del artículo
20 de la Constitución Política, según los criterios que al respecto ha fijado
esta Corporación, de manera que la ineptitud de los cargos formulados en este
punto le impide pronunciarse de fondo sobre ellos.
III.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLES por el cargo analizado los
artículos 1, 3, 10 inciso primero y 35 de la Ley 43 de 1990.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Ausente en comisión
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Al analizar una demanda en la
que el accionante solicitaba que, en aras de la vigencia del principio de
igualdad, los bomberos de la Aeronáutica Civil recibieran el mismo trato
pensional especial que las personas que trabajan en los cuerpos de bomberos
[2] Sentencia C-451 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3] Ver sentencias C- 606 de 1992
M.P. Ciro Angarita Barón, T-408 de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo,
T-610 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz, C-540 de 1993 M.P. Antonio Barrera
Carbonell, C-226 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-377 de 1994 M.P.
Jorge Arango Mejía, C-619 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] Sentencia C-670 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett
[5] Ver las sentencias C-530 de 2000
M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-780 de 2001 M.P. jaime Córdoba Triviño.
[6] Sentencia C-645 de 2002 M.P. Marco gerardo Monroy
Cabra
[7] Sentencia C- 606 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón
[8] Ver sentencia C-377 de 1994 M.P. Jorge Arango Mejía
[9] Ver, entre otras, las sentencias
T-230 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-445 de 1995 M.P Alejandro
Martínez Caballero, C-309 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-183 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-481 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
C-112 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-670 de 2002 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett