T-243-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-243/93
DERECHO DE
PETICION-Núcleo Esencial/SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO
El derecho de
petición es un derecho constitucional fundamental susceptible de ser tutelado,
pese a la ocurrencia del silencio administrativo negativo, pues éste ha sido
consagrado para permitir el acceso a la jurisdicción en contra del acto ficto y
en relación con la materia de lo pedido, y no como un medio de defensa judicial
de aquél considerado en sí mismo. No se debe confundir el derecho de petición
-cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en
obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es decir con la
materia de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas
de violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez
mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un
derecho constitucional fundamental.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-8672
Acción de tutela
incoada por CRISTO FUENTES TORRES contra la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., a los veintitrés (23) días del mes de junio de mil
novecientos noventa y tres (1993).
I INFORMACION PRELIMINAR
Falla la Corte en el
caso de la referencia al revisar la decisión adoptada por el Juzgado Sexto Laboral
del Circuito de Santafé de Bogotá el dieciseis (16) de diciembre de mil
novecientos noventa y dos (1992).
El asunto en
cuestión no fue seleccionado originalmente por la Corte y, en consecuencia, se
devolvió el expediente al Juzgado de origen (Oficio del 15 de febrero de 1993).
No obstante,
habiendo insistido en la revisión el Defensor del Pueblo (artículo 33 del
Decreto 2591 de 1991), fue de nuevo solicitado el expediente, en atención a lo
ordenado por la Sala de Selección No. 1 mediante auto del 12 de marzo y
entregado al Despacho del Magistrado Ponente el 17 de mayo del año en curso.
El accionante, por
conducto de apoderado, ejerció acción de tutela contra la Caja Nacional de
Previsión Social -CAJANAL- alegando que este organismo había omitido proferir
la resolución que le reconociera pensión de jubilación vitalicia pese a que la
solicitud respectiva había sido radicada desde el 8 de octubre de 1990 en la
Sección "Pensiones Nacionales".
Consideró el
demandante que esa conducta omisiva de la Caja vulneraba su derecho a obtener
pronta resolución, según el mandato contenido en el artículo 23 de la Carta
Política.
Asimismo, estimó
quebrantado su derecho a la protección especial que debe brindar el Estado a
las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en
circunstancias de debilidad manifiesta.
Invocó también su
derecho al trabajo (artículo 25 C.N.), cuyas condiciones deben ser dignas y
justas, y los derechos garantizados por el artículo 53 eiusdem, uno de cuyos
elementos es el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones.
Agregó que requiere
la pensión solicitada para su congrua subsistencia y la de su familia.
El apoderado del
petente solicitó al Juzgado ordenar a la Directora de Cajanal que procediera a
proferir inmediatamente la resolución definitiva "que reconozca la Pensión
de Jubilación de mi poderdante, a la cual tiene derecho, por haber cumplido el
tiempo de servicio y la edad requerida, al igual que se proceda a la inmediata
inclusión en nómina y el pago de las mesadas atrasadas junto con sus
respectivos reajustes legales".
Pidió además el
apoderado que se condenara en abstracto a la Nación -Caja Nacional de Previsión
Social- a indemnizar al solicitante por los perjuicios ocasionados de
conformidad con el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991.
En la sentencia
objeto de revisión, la Juez Sexta Laboral de Circuito de Santafé de Bogotá
denegó la tutela solicitada, por considerar que ella, "en amparo del
derecho de petición, para una pronta resolución resulta impróspera, máxime
cuando el Código Contencioso Administrativo contempla el fenómeno de la
ocurrencia del silencio administrativo negativo...".
A su juicio,
"...en el evento sub-judice existen otros recursos o medios de defensa
judiciales, que ineluctablemente debe seguir el accionante...".
II
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para revisar la sentencia cuyo resumen antecede, según lo dispuesto
en los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política y en el Decreto 2591 de 1991.
Derecho de
petición, silencio administrativo negativo y acción de tutela
En varias sentencias
de esta misma fecha distintas salas de revisión de la Corte Constitucional han
reiterado la doctrina que permite resolver casos como el propuesto.
Se ha expresado, en
suma, que el de petición es un derecho constitucional fundamental susceptible
de ser tutelado, pese a la ocurrencia del silencio administrativo negativo,
pues éste ha sido consagrado para permitir el acceso a la jurisdicción en
contra del acto ficto y en relación con la materia de lo pedido, y no como un
medio de defensa judicial de aquél considerado en sí mismo.
Al respecto se
reitera:
"...la
obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las
peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este
tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto
a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando,
por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de
ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de
resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su
ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición considerado en
sí mismo.
De acuerdo con lo
atrás expuesto, no se debe confundir el derecho de petición -cuyo
núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en
obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide,
es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o
la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la
actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en
tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en
juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya
defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo
la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.).
Así las cosas, no es
admisible la tesis según la cual el silencio administrativo negativo constituye
un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente la acción
de tutela.
Como se ha
subrayado, se trata de un mecanismo para que la persona pueda accionar
judicialmente. De no ser por la presunción establecida en la ley, ella tendría
que esperar a que se produjera el acto expreso por el cual se negara o
atendiera su petición para que la respectiva acción tuviera objeto. La figura
en comento remueve este obstáculo y facilita la demanda, ya no contra el acto
manifiesto y determinado de la administración -que precisamente no se ha
producido en razón de la omisión mediante la cual se quebranta el derecho del
peticionario-, sino contra el acto que la ley presume. Se impide así que el
interesado quede expósito -en lo que atañe al contenido de la
decisión que busca obtener de la autoridad-, y que deba aguardar
indefinidamente la expedición de un acto susceptible de impugnación.
La posibilidad así
lograda de ejercer una acción judicial no significa que el derecho fundamental
de petición haya dejado de ser vulnerado, ni que pierda relevancia jurídica tal
vulneración, ni tampoco que se haga inútil o innecesaria la tutela como
garantía constitucional respecto de aquel, sino precisamente lo contrario: el
sistema jurídico, ante la negligencia administrativa que dio lugar a la
violación del derecho de petición, ha tenido que presumir la respuesta para
fines procesales referentes a la materia de lo pedido.
En este orden de
ideas, el silencio administrativo es un presupuesto para someter a la
jurisdicción la contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso
objeto de la acción contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del
derecho de petición en los términos del artículo 86 de la Carta.
En el campo del
asunto que principalmente importa a los fines de este proceso, el silencio
administrativo es la mejor demostración de que se ha conculcado el derecho de
petición y el fundamento más claro para proceder a su tutela." (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia No. T-242 del 23 de junio de
1993).
Ahora bien, la
tutela del derecho de petición no puede consistir en una orden judicial que
resuelva sobre el fondo de las pretensiones contenidas en la solicitud, en este
caso de índole laboral, pues para ello el ordenamiento jurídico ha previsto
otros procedimientos.
Por eso, si bien es
equivocada la motivación de la sentencia que se revisa en lo relativo al
derecho de petición y sobre el silencio administrativo negativo como supuesto
medio de defensa del mismo, no podía la juez de instancia acceder a lo pedido
por el apoderado del actor toda vez que éste, so pretexto de la conducta
omisiva de la Caja, por cuya virtud se vulneró el derecho de petición,
pretendía que el fallador entrara a ordenar el reconocimiento de la pensión
solicitada y el pago de las mesadas atrasadas.
El apoderado del
demandante confundió así la satisfacción del derecho fundamental mencionado (la
oportuna resolución) con la determinación favorable al peticionario que, como
en repetidas ocasiones lo ha señalado esta Corte, no está incluída en el núcleo
esencial de aquél.
Ha  de tenerse  en
cuenta,  además,  que  en  el  presente  caso  -únicamente como consecuencia de
la acción instaurada, después de transcurridos más de dos años desde la
presentación de la solicitud inicial- la Caja Nacional de Previsión informó al
Juzgado el 10 de febrero de 1993 (Fl. 25 del expediente) que mediante
Resolución del 25 de enero se resolvió sobre la solicitud de pensión y que ello
se notificó al apoderado del peticionario
Así, pues, se
abstendrá la Corte de ordenar a la Caja que responda al solicitante, por cuanto
ello no tendría objeto, pero, con arreglo a lo establecido por el artículo 24
del Decreto 2591 de 1991, prevendrá a la Dirección de Cajanal para que adopte
las medidas administrativas necesarias a fin de que cese la persistente omisión
en resolver las peticiones, de la cual es muestra el creciente número de
acciones de tutela contra ese organismo originadas en idéntico motivo.
De todas maneras, en
cuanto al asunto considerado, se ordenará remitir copia del expediente y de
esta sentencia al Procurador General de la Nación para que adelante las
pertinentes investigaciones y establezca la eventual responsabilidad de
funcionarios de la Caja por no resolver oportunamente la petición de que se
trata.
La Corte
Constitucional estima necesario subrayar la gravedad de este comportamiento de
la Caja Nacional de Previsión, pues de ningún modo es admisible -menos todavía
a la luz del artículo 209 de la Carta Política- que una solicitud de pensión
permanezca sin resolución durante veintisiete meses por la negligencia de
servidores públicos que tienen obligaciones claramente definidas en la normatividad
vigente. Se quebranta así no solamente el derecho de petición (artículo 23
C.N.) sino la garantía plasmada en el artículo 53, inciso 3º, de la
Constitución, sobre pago oportuno de las pensiones legales, y se amenaza de
manera inexplicable el derecho a la subsistencia de personas, generalmente de
la tercera edad, y de sus familias, que dependen de esta prestación social.
Decisión
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR,
pero por los motivos expuestos en esta sentencia, el fallo proferido por el
Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá el dieciseis (16) de
diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992) al resolver sobre la acción
de tutela instaurada por CRISTO FUENTES TORRES.
Segundo.- PREVENIR a
la Directora de la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- en el sentido de
que la injustificada mora en la resolución de las peticiones presentadas ante
ese organismo es violatoria del derecho fundamental consagrado en el artículo
23 de la Constitución y pone en grave peligro el ejercicio de otros derechos y
aún la subsistencia de los peticionarios de pensión, motivo por el cual deberán
adoptarse los mecanismos necesarios para que la Caja cumpla cabalmente los
principios de igualdad, eficacia, economía y celeridad que deben inspirar la
función administrativa, según lo dispuesto en el artículo 209 de la
Constitución. Notifíquesele esta providencia personalmente.
Tercero.- REMITASE
copia del expediente y de esta sentencia al Procurador General para que, en
cumplimiento de sus funciones constitucionales, adelante las investigaciones
pertinentes sobre la conducta omisiva de los servidores de Cajanal en relación
con los hechos que dieron lugar a la instauración de la tutela.
Cuarto.- LIBRESE la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                        Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General