C-613-15
Sentencia C-613/15
PAGO DE SALARIOS, HONORARIOS Y PRESTACIONES
SOCIALES DEL SECUESTRADO-Condiciones
PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES
DEL TRABAJADOR VICTIMA DE SECUESTRO HASTA EL VENCIMIENTO DEL TERMINO DEL
CONTRATO LABORAL A TERMINO FIJO-Límite resulta razonable y proporcionado/PAGO DE SALARIOS Y
PRESTACIONES SOCIALES DEL TRABAJADOR VICTIMA DE SECUESTRO CON CONTRATO LABORAL
A TERMINO FIJO-Exhorto al congreso
La
Corte encuentra que la expresión demandada no resulta violatoria de los artículos
1, 2, 5, 13, 25, 42 y 95 CP, y de tratados internacionales vinculatorios para
el país, por cuanto evidencia
que el aparte de la disposición demandada configura un tratamiento del
legislador que resulta justificado, razonable y proporcionado desde el punto de
vista constitucional. De esa manera se declarará exequible la expresión “…hasta
el vencimiento del contrato, o” que constituye precisamente el enunciado
normativo respecto del cual los demandantes presentan sus objeciones
constitucionales. De este modo, todo trabajador con contrato a término fijo que
a esta fecha se encuentre secuestrado o haya sido desaparecido forzadamente, o
sea víctima de toma de rehenes, tiene derecho a la continuidad en el pago de su
salario y prestaciones sociales hasta tanto se venza el término del contrato a
término fijo, se produzca su libertad, o se produzca su muerte real o
presuntiva, con lo cual se ponga fin a ese derecho y a la obligación
correlativa del empleador particular. La Corte resalta que no obstante lo
anterior, el legislador previó para los casos previstos en el inciso 2º del
artículo 15 ahora acusado, la posibilidad de que la autoridad competente decida
la continuidad en el pago de los pagos y prestaciones sociales cuando se
demuestre una relación inescindible entre el trabajo desempeñado y el delito de
secuestro. Igualmente, esta Sala hace hincapié en que la obligación primordial
y principal de protección de las víctimas contra la libertad individual recae
en cabeza del Estado constitucional y democrático de Derecho, por lo cual
exhorta al Congreso y al Ejecutivo en cabeza del Ministerio de Defensa para que
regulen en esta materia la creación de mecanismos de garantía del pago y las
prestaciones sociales de los trabajadores particulares con contrato a término definido,
tal como el seguro colectivo de cumplimiento u otros mecanismos.
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD SOCIAL-Contenido
PROTECCION DE DERECHOS DE SECUESTRADOS-Fundamentos constitucionales/DERECHOS
FUNDAMENTALES DE VICTIMAS DE SECUESTRO Y DELITOS QUE ATENTAN CONTRA LA LIBERTAD
INDIVIDUAL-Deber especial de protección/DERECHOS DE VICTIMAS DE
SECUESTRO Y DELITOS QUE ATENTAN CONTRA LA LIBERTAD INDIVIDUAL-Mandatos
superiores de protección a la vida digna, al mínimo vital, a la familia, a la
seguridad social, a la salud y a la educación
PAGO DE SALARIOS, HONORARIOS Y PRESTACIONES
SOCIALES DEL SECUESTRADO-Deber
de continuidad en el pago surge del principio de solidaridad
SECUESTRO Y DESAPARICION FORZADA DEL
TRABAJADOR-Deber de
solidaridad en favor de su núcleo familiar dependiente
DERECHO A CONTINUIDAD EN EL PAGO DE
SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES DEL SECUESTRADO-Respeto de los derechos a la seguridad social y al
mínimo vital de sus familias indistintamente de los mecanismos que puedan
contemplarse para que tal pago se haga efectivo
SECUESTRADO
O DESAPARECIDO-Fundamento constitucional del deber de continuar con el pago
de salarios u honorarios/SERVIDOR
PUBLICO SECUESTRADO-Deber
del Estado en pago de salarios y prestaciones sociales con fundamento en el
principio de solidaridad/TRABAJADOR PARTICULAR SECUESTRADO-Deber del
empleador de continuar con los pagos de salarios y prestaciones sociales con
fundamento en el principio de solidaridad
DERECHO AL MINIMO VITAL-Fundamento para la protección del derecho a
la continuidad en el pago de salarios u honorarios de  secuestrados y demás
víctimas de delitos contra la libertad individual/MINIMO VITAL-Falta de
protección a través del pago de salarios y prestaciones sociales al empleado y
sus familias víctimas de secuestro y libertad individual conduce a relegar al
individuo a la marginación social y discriminación y, con ello, se pone en
peligro su propia vida y se le deja ante la antesala de un perjuicio irremediable
SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público de carácter obligatorio y
derecho irrenunciable
DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION DE LOS
HIJOS DEL SECUESTRADO-Protección
DERECHOS DE LAS VICTIMAS DE SECUESTRO Y DELITOS QUE ATENTAN CONTRA LA
LIBERTAD INDIVIDUAL-Instrumentos internacionales
PROTECCION A LOS DERECHOS DE LOS
SECUESTRADOS RESPECTO DE LA CONTINUIDAD EN EL PAGO DE SALARIOS-Jurisprudencia constitucional
DERECHOS DE VICTIMAS DE SECUESTRO Y DEMAS
DELITOS CONTRA LA LIBERTAD INDIVIDUAL Y SUS FAMILIAS-Desarrollo normativo
PROTECCION A LOS DERECHOS DE LOS
SECUESTRADOS RESPECTO DE LA CONTINUIDAD EN EL PAGO DE SALARIOS-Beneficiarios
Referencia: Expediente D-10666
Demanda de inconstitucionalidad, contra el
artículo 15 numeral 2 (parcial) de la Ley 986 de 2005 “Por medio de
la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus
familias, y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Carlos Fernando Soto Duque y otros
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C.,  veinticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la Acción Pública
consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, los
ciudadanos demandantes solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad del
artículo 15, numeral 2 (parcial) de la ley 986 de 2005 “Por medio de la cual se adoptan
medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan
otras disposiciones”
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma
demandada según publicación en el Diario Oficial No. 46015 de agosto 29 de 2005:
“Ley 986 DE 2005 (agosto 18)
Por
medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro
y sus familias, y se dictan otras disposiciones
ARTÍCULO 15. PAGO DE SALARIOS, HONORARIOS Y
PRESTACIONES SOCIALES DEL SECUESTRADO.El empleador deberá continuar pagando el salario y
prestaciones sociales a que tenga derecho el secuestrado al momento de
ocurrencia del secuestro, ajustados de acuerdo con los aumentos legalmente
exigibles. También deberá continuar este pago en el caso de servidores públicos
que no devenguen salarios sino honorarios. Dicho pago deberá realizarse al
curador provisional o definitivo de bienes a que hace referencia el artículo 26 de la presente ley. Este pago se efectuará
desde el día en que el trabajador, sea este particular o servidor público, haya
sido privado de la libertad y hasta cuando se produzcaa <sic> una de las
siguientes condiciones:
1.
En el caso de trabajador con contrato laboral a término indefinido, hasta
cuando se produzca su libertad, o se compruebe la muerte, o se declare la
muerte presunta.
2.
En el caso de trabajador con contrato laboral a término fijo, hasta el
vencimiento del contrato, o hasta cuando se produzca su libertad o se
compruebe la muerte o se declare la muerte presunta si alguno de estos hechos
se produce con anterioridad a la fecha de terminación del contrato.
3.
En el caso de servidor público hasta cuando se produzca su libertad, o alguna
de las siguientes circunstancias: Que se compruebe su muerte o se declare la
muerte presunta o el cumplimiento del período constitucional o legal, del
cargo.
4.
El cumplimiento de la edad y los requisitos para obtener la pensión, caso en el
cual corresponde al curador iniciar los trámites para solicitar su pago.
No
podrá reconocerse un pago de salario u honorarios superior a veinticinco (25)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, excepto en aquellos casos de
secuestro ocurridos con anterioridad a la expedición de esta ley en los que se
mantendrán las condiciones laborales previamente establecidas.
El
empleador deberá continuar pagando las prestaciones sociales del secuestrado,
atendiendo a las reglas de pago señaladas en los numerales 1 al 4, así como
también los aportes al sistema de seguridad social integral.
PARÁGRAFO 1o. Al secuestrado con contrato laboral vigente
al momento que recobre su libertad, se le deberá garantizar un período de
estabilidad laboral durante un período mínimo equivalente a la duración del
secuestro, que en todo caso no exceda un año, contado a partir del momento que
se produzca su libertad. Igual tratamiento tendrán los servidores públicos,
salvo que el secuestrado cumpla la edad de retiro forzoso, o que se cumpla el
período constitucional o legal del cargo. También se exceptúan de este
beneficio a las demás personas que cumplan con la edad y requisitos para
obtener pensión, tal como lo dispone el numeral 4 de este artículo. Lo anterior
no obsta para que, si llegare a ser necesario, durante el período de
estabilidad laboral se dé aplicación a las causales legales de terminación del vínculo
laboral por justa causa o tenga lugar la remoción del cargo con ocasión del
incumplimiento de los regímenes disciplinario, fiscal o penal según el caso.
PARÁGRAFO 2o. Por regla general, el curador provisional o
definitivo de bienes deberá destinar en forma prioritaria los dineros que
reciba en virtud de lo dispuesto en este artículo, para atender las necesidades
de las personas dependientes económicamente del secuestrado.
PARÁGRAFO 3o. En el evento contemplado en el numeral 2 de
este artículo y en el caso del cumplimiento del período constitucional o legal
del cargo en el caso de servidores públicos, el fiscal o el juez competente
podrán determinar la continuidad en el pago de los salarios u honorarios más
allá del vencimiento del contrato o del período correspondiente, y hasta tanto
se produzca la libertad, o se compruebe la muerte, o se declare la muerte
presunta del secuestrado, si al ponderar los elementos de juicio a su alcance,
infiere que entre el desempeño del trabajador como servidor público o
particular y las causas del secuestro existe un vínculo inescindible.
PARÁGRAFO 4o. Los miembros de la Fuerza Pública
secuestrados mantendrán su sueldo básico asignado y un promedio de los haberes
devengados durante los últimos tres (3) meses. El tiempo que duren privados de
su libertad será contabilizado como tiempo de servicios. Los miembros de la
Fuerza Pública secuestrados serán ascendidos cuando cumplan el tiempo
reglamentario. Al cónyuge y los hijos de los miembros de la Fuerza Pública
secuestrados se les reconocerán los derechos adquiridos en materia de salud,
educación y servicios sociales.”
III. LA DEMANDA
El señor Carlos Fernando Soto Duque y otros consideran
que el artículo 15 numeral 2 (parcial) de la ley 986 de 2005 infringe la Constitución Política, porque
en su criterio se vulneran los mandatos constitucionales en sus artículos 1, 2,
5, 11, 13, 25, 42, 48 53, 93 y 95 CP. Para sustentar la demanda expone los
siguientes argumentos:
1. La expresión acusada resulta violatoria del
artículo 1º CP porque existe un trato desigual que afecta la dignidad humana
tanto del trabajador como de la familia del secuestrado, pues durante su
secuestro no cuenta con su libertad ni autonomía personal para desarrollar una
labor qu le permita tener unas condiciones materiales de existencia mínimas
para él y su núcleo familia.
Igualmente vulnera el principio de solidaridad, por
cuanto en el caso de los trabajadores con contrato a término fijo, la
protección iría por unos pocos meses, desconociendo la solidaridad.
2.El artículo 2º por cuanto la redacción de la norma
acusada en lugar de garantizar disminuye la protección de la mayoría de los
trabajadores secuestrados, pues es claro que son mucho más las vinculaciones a
término fijo que a término indefinido.
3. El artículo 5º CP porque se vulnera el derecho y
protección a la familia considerada como núcleo fundamental de la sociedad y
como un derecho inalienable de la persona, y por lo tanto susceptible de
protección especial por parte del Estado.
4. El artículo 12 CP que prohibe la desaparición
forzada puesto que el Estado no garantiza la libertad y autonomía personal y
deja desprotegidos a los trabajadores que ostentan una modalidad de terminación
de un contrato de trabajo.
5.
El artículo 13 también es violado ya que consideran que existe un trato
discriminatorio y desigual sin razones válidas frente a situaciones fácticas
similares por cuánto:
a)
Ambos son casos del sector particular
b)
En  ambos casos se trata de un contrato de trabajo
c)
La  finalidad de la ley 986 de 2005 no es la protección de una modalidad de
duración del contrato de trabajo sino la protección del mínimo vital de las
víctimas y la familia del secuestrado.
d)
Tanto en un contrato a término fijo como en un contrato a término indefinido se
tienen los mismos derechos y obligaciones.
e)
Las  víctimas del secuestro y sus familias tienen las mismas afectaciones
derechos y necesidades independientemente de la modalidad de terminación del
contrato de trabajo.
6.
El artículo 25 CP porque no es su voluntad lo sucedido y terminar el contrato
implica negarle el derecho al trabajo y al sustento propio y de su familia.
7.
El artículo 42 CP en razón a que siendo la familia el núcleo de la sociedad el
insuceso del secuestro genera en ella tal inestabilidad emocional que es
destructiva de su armonía y unidad, por no contar con el mínimo vital que
requiere para subsanar las necesidades básicas, como son la vivienda, la salud,
el alimento, la seguridades social, la recreación para los niños  y que les permitan
garantizar la dignidad humana como derecho y principio fundamental.
8.
El artículo 48 CP porque se afecta la seguridad social que además se funda
también en el principio de solidaridad pues al no tener sustento las personas
quedan sin la posibilidad de afiliarse directamente el sistema y quedan
supeditados a la realización de diversos trámites para ser beneficiarios del
régimen de salud subsidiado que no tiene las mismas garantías del régimen
contributivo pero además el secuestrado pierde la posibilidad que se siga
cotizando para el subsistema de pensiones.
9.
El artículo 53 CP en razón a que se viola la igualdad de oportunidades y trato
para los trabajadores, y el mínimo vital. Estas  premisas constitucionales se
vulneran porque precisamente al estar privado de su libertad y autonomía
personal el trabajador no tiene la oportunidad la posibilidad de ingresar al
mercado laboral.
10.
El artículo 95 numeral 2, por cuanto dicha norma establece que el deber de los
ciudadanos de "Obrar conforme al principio de solidaridad social
respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro
la vida una salud de las personas".
La
expresión demandada le pone un límite al deber de solidaridad de acciones
humanitarias que van sólo hasta el vencimiento del contrato es decir unos pocos
meses. Por tanto dicha norma, si bien puede ser racional, es irrazonable a la
luz de la Constitución y los bienes que protege.
11.
El artículo 93, por cuanto se vulneran las siguientes normas de derecho
internacional en aplicación del bloque de constitucionalidad: (i) el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (aprobado
ley 74 de 1988 diciembre 26)( de obligatorio cumplimiento), en su preámbulo y
los artículos 2, 6, 7, 10, 11; el Pacto de San José de Costa Rica (ley 16 de
1972- Diciembre 30), en sus artículos 17 y 26; el Protocolo de San Salvador
(ley 319 de 1996) en su artículo 1, artículo 6 numerales 1 y 2, artículo 7
literal A, artículo 15, numeral 1; los Convenios de Ginebra (ley 5 de 1960); el
Protocolo II de Ginebra: Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12
de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos
armados sin carácter internacional (Protocolo II), del 8 de junio de 1977 (ley
171 de 1994) de obligatorio cumplimiento, en sus artículos 2, numerales 1 y 2;
la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de obligatorio cumplimiento,
en su Preámbulo, artículos 2, 16 numeral 3, 22, 23 numeral 3, 25 numeral 1; el
Convenio sobre la Protección del Salario, 1949, numeral 95, ley 54 de 1962) de
obligatorio cumplimiento, en sus artículos 1, 2 numeral 2.
12.
Para los accionantes, todas las anteriores normas referidas buscan proteger
tanto el trabajo la familia como el mínimo vital sin establecer diferencia
alguna en la modalidad de duración de un contrato y la razón es la entidad de
los bienes superiores que se buscan proteger.
Consideran
por tanto, que constituye una medida desigual que tratándose de las mismas
necesidades causadas por unos mismos delitos, en este caso el secuestro, los
demás a los que se ha extendido la protección de conformidad con la jurisprudencia
constitucional concede una protección disminuida a los familiares de aquellos
trabajadores con contrato a término fijo en contraste con los familiares de
trabajadores con contrato laboral a término indefinido. También sería agravar
la situación de por sí infortunada por la cual ya están pasando con la
afectación de su mínimo vital ante la carencia de recursos económicos que les
permita subsistir en condiciones dignas.
13.
De las normas constitucionales referidas y la ley 986 de 2005, los demandantes
concluyen que la presente demanda se refiere a los bienes constitucionales de
la solidaridad, igualdad, familia, y mínimo vital.
De
lo anterior, coligen por tanto que si estaría en contravía con estos preceptos
constitucionales y con tratados internacionales ratificados por Colombia por
vía del bloque de constitucionalidad que regulan las medidas de protección a
otras personas privadas de la libertad como las víctimas de desaparición
forzada de conflicto armado al negar la continuidad en el pago a los familiares
de los trabajadores secuestrados con contrato a término fijo, pues estaría
sometiendo a estas condiciones de vulnerabilidad.
También,
afirman que se desconoce la Constitución Política al desconocer el deber de
solidaridad, consagrado en el artículo 95 numeral 2 que se activa y se torna
vinculante para las personas e instituciones cuando de por medio está en la
salud y la vida de los individuos y que permite exigir acciones positivas a
todos los individuos en favor de sus semejantes ante una situación de perjuicio
irremediable.
14.
En síntesis, los demandantes consideran que en virtud del artículo 13 de la
Constitución Política y de conformidad con el artículo 15 numeral 2 de la Ley
986 de 2005 existe un trato desigual en cuanto a los trabajadores con contrato
a término fijo y los trabajadores con contrato a término indefinido, el cual es
discriminatorio.
De
esta forma, los demandantes consideran que el trato es desigual y que las
anteriores diferencias constituyen un trato irrrazonable y desproporcionado por
lo siguiente:
En
primer lugar, porque ambos contratos de trabajo conllevan los mismos derechos a
favor del trabajador y las mismas obligaciones a cargo del empleador en
condiciones normales, siendo la única diferencia no fundamental la forma de
duración o terminación del mismo.
En
segundo lugar, porque en ambos se busca garantizar la igualdad el mínimo vital
en el núcleo familiar la dignidad humana.
En
tercer lugar, porque en virtud del artículo 51 numeral 1 del Código Sustantivo
del Trabajo, sin importar el término de duración del contrato de trabajo se
suspende solo por fuerza mayor o caso fortuito que temporalmente impide su
ejecución.
Así, el trato
desigual es discriminatorio porque no obstante encontrarse los trabajadores en
circunstancias fácticas similares porque ambos tienen contrato de trabajo, así
el término de duración sea distinto pues el término educación no es un elemento
esencial del contrato de trabajo, y en los dos opera la protección en virtud
del delito de secuestro es desaparición forzada, y se protegen los mismos
bienes constitucionales, se hacen exigencias mucho más gravosas en la modalidad
a término fijo, puesto que la protección opera sólo por el término de duración
del contrato y la continuidad del pago con prosperidad para esto exige la
prueba del vínculo inescindible entre la labor prestada en razón del contrato
de trabajo y el secuestro, lo cual  depende de la decisión discrecional del
juez, exigencias que no existen en el contrato de trabajo a término indefinido.
15.
Indican, que la ley 986 de 2005 tiene por objetivo:
“...
establecer en virtud del principio de solidaridad social y del cumplimiento de
los deberes del Estado consagrados en la Constitución Política un sistema de
protección a las víctimas del secuestro y sus familias...”
Encuentran
que es por tanto irrazonable y arbitrario que a la luz de la Constitución el
artículo 15 de la ley 986 de 2005 le otorgue mayor protección y garantías a la
familia de aquellos secuestrados que posean contrato laboral a término
indefinido que aquellos que tengan un contrato a término fijo cuando en el caso
de un secuestro la pérdida es igual tanto para la familia de un trabajador a
término indefinido, como para la familia de un trabajador a término fijo.
16.
Mencionan que en la ponencia para primer debate el proyecto de ley 20 de 2004 Senado
los ponentes indicaron que el propósito de expedir esta normatividad era
principalmente sistematizar de manera comprensiva las medidas de protección en
favor de los secuestrados y sus  familias a fin de mitigar las graves
consecuencias del flagelo del secuestro en el país. De esta manera era
importante adoptar una legislación que llenará los vacíos presentes en la ley
que hasta ese momento eran adoptados por vía judicial en los casos concretos.
Al respecto expresaron:
"El
proyecto plantea una serie de medidas que pretenden evitar en el futuro
situaciones injustas que afectan hoy a los colombianos secuestrados ya sus
familias agravando su padecimiento tales como el cobro de obligaciones a cargo
del secuestrado la desprotección en materia de Seguridad Social de las familias
una falta de claridad frente al pago de salarios la pérdida de derechos por el
vencimiento de términos profesionales judiciales o administrativos que no pudo
cumplir la persona retenida entre otros se trata de problemas que sufren por
vacíos legales que para casos específicos han tenido que ser resueltos por vía
judicial  y que por el impacto que generan deben ser previstos por la ley de
manera general".
De
conformidad con lo anterior la finalidad de la norma es proteger a las víctimas
del secuestro y a sus familias, y no la protección de una modalidad contractual
entre otras cosas, porque no son los contratos sino las personas las que tienen
derechos fundamentales y necesidades.
Dicha
diferenciación de protección entre los contratos a término fijo y los contratos
a término indefinido no encuentra un fin constitucionalmente válido y razonable
frente a los bienes que se busca proteger.
Consideran
que no existe ninguna razón constitucionalmente válida que justifique
suministrar una protección disminuida la familia de un secuestrado o
desaparecido que sea trabajador particular con contratos a término fijo, respecto
de la familia de un secuestrado o desaparecido que se desenvuelva con un
contrato a término indefinido pues tanto en este caso como en aquel, el
contenido de injusticia de los delitos es el mismo y también es equivalente la
demanda de protección de las familias de las víctimas. Por lo tanto el legislador
no puede establecer un tratamiento diferente porque el elemento fundamental de
protección no es el vínculo laboral, sino el mínimo vital de los secuestrados y
sus familias.
IV.
INTERVENCIONES
1. Universidad Externado de Colombia
El director del Departamento de Derecho Laboral de la
Universidad  externado de Colombia, interviene para solicitar que la expresión
“hasta el vencimiento del contrato” sea declarada exequible, con base en
los siguientes argumentos:
(i) La Universidad considera que no existe un trato
desigual sino diferente entre los trabajadores con contrato a término fijo y
aquellos que tienen uno a término indefinido, y que tal trato es
constitucionalmente legítimo.
(ii) Precisa cuáles son las diferencias jurídicas
entre el contrato a término fijo y del contrato a término indefinido.
(iii) Argumenta que la solidaridad colectiva no puede
ser exhorbitante, ya que esta no puede suplir las obligaciones derivadas del
Estado Social de Derecho, de conformidad con los artículos 1 y 2 de Carta
Política.
(iv) Por tanto, expone que el demandante con su
argumentación (a) desborda el deber de solidaridad colectiva, pues pone al
empleador en la obligación de manterner salario y prestaciones sociales
sociales, aún cuando haya terminado la relación laboral; (b) es el Estado el
que tiene la finalidad esencial de velar por la seguridad de sus asociados, por
lo tanto, es inconstitucional transferirle al empleador la responsabilidad
patrimonial post contractual de un contrato a término fijo, cuando el
trabajador se encuentra en estado de secuestro; (c) aún cuando le asiste razón
al accionante en cuanto a las necesidades de las familias de los secuestrados,
considera que no es obligación del patrono cubrirlas una vez se ha terminado el
contrato de trabajo.
(v) Concluye que los argumentos de la acción pública
de inconstitucionalidad no son suficientes para que proceda la acción pues la
parte de la norma que se pretende eliminar del ordenamiento no es desajustada con
la Constitución.  Por otro lado, resalta que la noción de los accionantes no es
del todo errada,  pues de una u otra forma busca protección para aquellos que
estando secuestrados ostentan  un contrato a término fijo, el cual al vencer no
generará retribución económica alguna, pero considera que la acción pública de
inconstitucionalidad no es el mecanismo para conseguir tal protección, sino que
el camino sería la implementación de políticas públicas, como la de fondos de
subsidios para las familias afectadas, o la utilización de mecanismos como la
acción de reparación directa directa.
2. Fundación País Libre
Esta organización emite concepto en el cual argumenta que
la norma acusada es inconstitucional, con base en los siguientes argumentos:
(i)Encuentra que existe violación del derecho a la
igualdad, ya que la disposición demandada viola el artículo 13 constitucional,
ya que es claro que ante la existencia de un contrato laboral a término fijo y
uno a término indefinido, la única diferencia es el tiempo de duración del
mismo, pues en ambos concurren los tres elementos esenciales establecidos por el
artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo: la actividad personal del
trabajador; continuada subordinación y dependencia del trabajador respecto al
empleador;  y salario como retribución del servicio.
Igualmente, afirma que la Corte ha reconocido la
presencia de posibles violaciones de los derechos prestacionales así como a la
igualdad y la dignidad humana en los casos de limitación de los derechos de las
familias y los empleados secuestrados que se encuentran vinculados laboralmente
con contratos a término fijo.
(ii)En el mismo sentido, alega que existe violación
del derecho a la familia, ya que la suspensión del pago de los salarios con
motivo en la terminación del contrato laboral establecido a término fijo, pone
en riesgo la subsistencia del núcleo familiar de la víctima y atenta contra los
principios mínimos fundamentales establecidos en el art. 53 CP, lo cual ha sido
puesto de relieve por la jurisprudencia de esta Corte.
(iii) De otra parte, también afirma que se viola el
derecho a la seguridad social, en razón a que con la terminación del contrato
laboral, finaliza la cancelación del pago de prestaciones sociales al empleado
y a su núcleo familiar, lo cual implica una situación de riesgo a su bienestar
y la violación del artículo 48 CP. Recuerda que los derechos constitucionales a
la seguridad social y a la atención en salud, son exigibles en elm arco del
Estado Social de Derecho y su protección es primordial en la población que se
encuentra en estado de debilidad manifiesta o vulnerabilidad, como es el caso
de las familias víctimas del secuestro o la desaparición.
(iv) Afirma que existe una violación del derecho a la
solidaridad social, por cuanto la Constitución consagra en su artículo 1º el
principio de la solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado
Social de Derecho, siendo un deber y una obligación según lo establece el art.
95 CP.
(v) Realizar unas consideraciones respecto del impacto
psicológico al núcleo familiar de la víctima de secuestros.
(vi) En síntesis concluye que el secuestro, la desaparición
forzada y la toma de rehenes afecta la víctima directa y a su familia en
diferentes aspectos como son el moral y el económico. Este último ataque a las
necesidades básicas de las familias, la suspensión de los salarios de las
víctimas directas que suscribieron un contrato a término fijo, causa una doble
violación de sus derechos, impidiendo el desarrollo de una vida familiar
estable y la vulneración de derechos fundamentales al no recibir el sustento
económico suministrado por la persona ausente.
Por tanto, de conformidad con la jurisprudencia de
esta Corte, encuentra que se vulnera el derecho al mínimo vital, los derechos a
la vida, a la salud, al trabajo y a la asistencia o seguridad social, ya que las
familias de las víctimas del secuestro requieren de un mínimo de elementos
materiales para subsistir.
(vii) Es  por todo lo anterior que la Fundación País Libre
considera el artículo 15 numeral 2 parcial de la ley 986 de 2015 es
inconstitucional pues se evidencia un trato desigual y discriminatorio respecto
de los trabajadores con contrato a término fijo, frente a los trabajadores con
contrato a término indefinido, e igualmente considera que se derivan
perjuidicos para las personas a raíz de la diferenciación que hace la referida
norma.
3. Ministerio de Defensa Nacional
El Ministerio de Defensa Nacinal, actuando a través de
apoderada especial de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, presenta los
siguientes argumentos para solicitar la declaración de exequibilidad de las
normas demandadas:
(i) Comienza su intervención con unas consideraciones
respecto de la diferenciación entre el concepto de contratos a término fijo y
el contrato a término indefinido. De allí colige que no se vulnera el derecho a
la igualdad ya que “…pese a que los contratos a término indefinido y a
término fijo presentan condiciones similares, no son iguales, entonces las
condiciones del trabajador son diferentes en uno u otro escenario, entonces
pretender su equiparación, sería desnaturalizar su objeto y causa del contrato
a término fijo, desconociendo la automomía contractual de las partes y el
principio de igualdad material que irradia nuestro ordenamiento”
(ii) Considera que tampoco se presenta vulneración al
principio de solidaridad colectiva, ya que la interpretación que realizan los
actores es errada, pues se desbordaría dicho principio, al poner al empleador
en la obligación de mantener salario y prestaciones sociales, aún cuando haya
terminado la relación laboral, lo que sería desproporcionado e injusto, pues es
al Estado a quien compete la finalidad esencial de velar por la seguridad de
sus asociados, por lo tanto, no sería constitucional transferirle al empleador
dicha carga, cuando el trabajador se encuentra en estado de secuestro, por el
incumplimiento del Estado en el cumplimiento de dichos fines, y no al
empleador, en el evneto que vencido el contrato de trabajo, el trabajador
continúe secuestrado, caso en el cual existen mecanismos que le permiten a los
familiares reclamar dichos derechos.
(iii) Por tanto, concluye que los argumentos de la
presente demanda no son contundentes respecto de que la norma deba salir del
ordenamiento jurídico por inexequibilidad pues la parte de la norma  que se
pretende eliminar del ordenamiento no se encuentra transgrediendo la Carta Política.
Colige que las consideraciones de los accionantes, pese a que buscan la
protección del trabajador secuestrado y de su familia cuando poseen un contrato
a término fijo, no lograr demostrar que la norma transgrede la Constitución, y
esta acción no es el mecanismo para buscar dicha protección, y sería a través
de otros mecanismos jurídicos que se podría lograr dicha protección.
4. Departamento Administrativo de la Función Pública
El Departamento Administrativo de la Función Pública,
presenta concepto a través de apoderada judicial, con el fin de sustentar la
constitucionalidad del numeral 2º del artículo 15 de la ley 986 de 2005, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
(i) Considera que el alegato respecto de la violación
del principio de igualdad carece de fundamento, ya que el contrato a término
indefinido y el contrato a término fijo, cuentan con características que los
hacen completamente independientes y con una regulación especial para cada uno,
gozando de un régimen propio y determinado, de manera que pueden ser regulados
de manera diferente, lo cual se encuentra sustentando en la jurisprudencia de
esta Corte.  En consecuencia, consideran que no resulta viable hacer una
comparación entre los dos tipos de contratos ya que la igualdad se predica
entre iguales, y no están en la misma situación fáctica y jurídica.
(ii) En cuanto a la libertad de configuración del
legislador, advierten que le es dado al legislador, en función del pluralismo y
la participación democrática, adoptar libremente, dentro de los marcos de la
Constitución, diferentes políticas y definiciones legislativas, como es el caso
de los contratos a término fijo, definición que a su vez se a justa a la
finalidad de dicho contrato y con sujeción al principio de primacía de la
realidad.
(iii) En este orden de ideas, no encuentra impedimento
para que se establezcan garantías diferentes a los contratistas a término
indefinido frente a los contratistas a término fijo.
5. Ministerio de Trabajo
El Ministerio de Trabajo, a través del Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de esa entidad, emite un pronunciamiento institucional,
mediante el cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad del artículo
demandado, presentando los siguientes argumentos:
(i) Considera que lo que ha hecho el legislador en el
artículo demandado es establecer un método de ponderación para la conservación
de las circunstancias fácticas y jurídicas laborales que las personas
secuestradas ostentaban, en el momento en que sucedía la privación de su
libertad, pero respetando los derechos que sobre terceros también afectaría
dicha normatividad como son los derechos de los empleadores.
(ii) Encuentra que la norma no puede hacer tan gravosa
la carga de estabilidad reforzada para el empleador, hasta el punto tal que
desconozca la naturaleza y la modalidad de contratación surgida en
circunstancias normales, de conformidad con lo dispuesto por el art. 46 del
CST.
(iii) Por tanto, estima que lo determinado por la ley
986 de 2005 específicamente en la norma acusada respecto al pado de salarios y
prestaciones sociales, por parte del empleador, en las condiciones que
ostentaba el trabajador, desde el momento en ocurrió la privación de su
libertad y en el caso de quienes ostentaban un contrato laboral a término fijo
hasta la terminación del plazo convenido, permite que se garantice la
protección del mínimo vital de la familia del secuestrado, durante el tiempo en
que efectivamente se conocía si tendría la relación laboral.
(iv) En síntesis, concluye que la norma acusada, no
vulnera el derecho a la igualdad pues la modalidad de contratación y las
contingencias del caso, no justifican un cambio de la naturaleza de
contratación frente a los derechos de terceros, que agravan y hacen más pesada
la carga que el empleador debe soportar, “más aún cuando la misma norma ha
establecido procedimientos específicos, para evitar el rompimiento del
equilibrio en términos de equidad, que debe existir en estas circunstancias
entre el trabajador secuestrado y el empleador, lo cual puede evidenciarse de
la previsión de la renovación del contrato a término fijo, siempre que el
secuestro haya sido producido por el desempeño en el cargo”.
7. Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional
La Policía Nacional presenta los siguientes argumentos
con  el fin de defender la constitucionalidad de la norma, como se exponen a
continuación:
(i)Sobre el derecho a la igualdad, considera esa
dependencia policial que los demandantes, no obstante hacer un esfuerzo por
evidenciar un trato discriminatorio,  no logran demostrar el mismo, de
conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación sobre la igualdad
entre iguales, indicando que no todo trato desigual implica violación al
derecho a la igualdad.
(ii)De otra parte, realiza un recuento histórico de la
ley 986 de 2005 y su exposición de motivos, para concluir que fue el mismo
legislador, desde los inicios de la norma, quien previó la situación que hoy se
demanda, dejando zanjada la discusión, al colocar en un plano de igualdad tanto
a los servidores públicos de periodo legal o constitucional, como a los
trabajadores particulares que pesean un contrato a término fijo, indicando que
le correspondería a la autoridad competente, que conozca el caso en materia
penal, hacer el respectivo pronunciamiento.
(iii) Hace referencia a  algunas normas internacionales
que citan los demandantes, entre ellos el Protocolo II Adicional a los
Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los
conflictos armados sin carácter internacional, especialmente su artículo 2º.
(iv) Igualmente, se refiere al contenido normativo del
parágrafo 3º de la norma objeto de estudio de la ley 986 de 2005, donde
considera que se tuvo en cuenta además de la situación del empleado con
contrato a término fijo, la inescindibilidad del secuestro con la actividad que
desempeñaba, evento que tendrá que valorar la autoridad competente (fiscal o
juez), dependiendo del estado del proceso y del avance en la investigación.
(v) Finalmente, recuerda que el espíritu de la norma,
era evitar estimular la conducta del auto-secuestro o dejar en una inseguridad
jurídica al empleador privado, frente al trabajador que con contrato a término
fijo, fue objeto de secuestro, evento que de ser declarado inexequible, estaría
desconociendo todo un juicioso estudio que hizo el legislador para definir este
tema.
8. Universidad de Ibagué
La Universidad conceptua dentro del presente proceso
de constitucionalidad solicitando que la norma sea declarada inexequible, con
base en las siguientes razones:
(ii) La posición de los demandantes es compartida por
la Universidad, pues al analizar la norma acusada la consideran flagrantemente
infractora del derecho a la igualdad y los principios del derecho laboral, y
demás derechos que consideran vulnerados los demandantes. Lo anterior, por
cuanto el artículo 15  numeral 2 parcial de la ley 986 de 2005 limita el pago
de salarios y honorarios y prestaciones sociales del secuestrado con un
contrato a término fijo hasta cuando él mismo se termine, afectando con esto la
dignidad humana, el derecho a la seguridad social, de la familia del trabajador,
y del mismo secuestrado. Y en especial si se presentaría una grave
desprotección a las familias como núcleo natural y esencial de la sociedad de
estos secuestrados, quebrantandose de esta forma también el principio de
solidaridad social, y se estaría siendo incoherente con la  finalidad de la
misma ley 986 de 2005, que no es otra que establecer un sistema de protección a
las víctimas del secuestro y sus familias y aquellas personas que dependen
económicamente del secuestrado, tal y como quedó establecido en el artículo 1
de dicha ley. Adicionalmente, la finalidad de esta ley ha quedado muy clara en
la jurisprudencia de esta Corte en la Sentencia C-394 de 2207.
9. Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo, a través del Defensor
delegado para Asuntos Constitucionales y Legales de esa entidad, presentó
concepto dentro del presente proceso, mediante el cual le solicita a la Corte
declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada, teniendo en cuenta
las siguientes consideraciones:
(i)Comienza realizando una presentación general del
régimen legal de protección a las familias de los secuestrados en la ley 986 de
2005, especialmente en lo que se refiere al pago de salario a las familias de
las víctimas secuestradas, para colegir que “la disposición normativa
acusada impone una restricción frente al deber de solidaridad de los
particulares, de tal modo que los trabajadores con contrato laboral a término
indefinido gozan de una mayor protección que los trabajadores con contrato
laboral a término fijo”.
(ii) Pasa luego a realizar un análisis de la
distinción contendida en la norma acusada a la luz de los principios de
igualdad y solidaridad, para determinar si la norma demandada otorga un trato
discriminatorio frente a los trabajadores dependiendo del tipo de contrato
vigente al momento de sufrir la privación de la libertad.
A este respecto, considera que si bien la
jurisprudencia de esta Corporación han reconocido que tratándose del secuestro,
la toma de rehenes y la desaparición forzada procede el pago del salario sin la
prestación del servicio, a causa de la fuerza mayor o caso fortuito que
constituye el ser víctima de secuestro, advierte que el alcance de las
obligaciones laborales no es mismo para los contratos laborales a término fijo
e indefinido.
Recuerda las reglas fijadas por la jurisprudencia de
la Corte en materia de igualdad, y su triple valor como valor, principio y
derecho, así como los mandatos que implica. En el mismo sentido, precisa que no
todo trato diferenciado es per se discriminatorio o desconoce el art. 13
constitucional, y reitera los elementos del juicio de igualdad.
(iii) En este caso, observa la Defensoría que la
situación plantea un problema interpretativo complejo para la identificación
del término de comparación, ya que si bien no se trata de dos supuestos
idénticos, tampoco resultan totalmente diferentes, ya que comparten los
argumentos de la demanda en cuanto a que (a) ambos tienen contratos de trabajo
con los mismos elementos esenciales; y (b) se trata de asegurar la misma
finalidad, esto es, la protección de los familiares víctimas reconocida en la
Ley 986 de 2005, con lo cual se ven afectados los mismos bienes constitucionales.
De esta manera advierte que las situaciones de hecho
comparables son “por un lado, la protección jurídica de las familias de
trabajadores con contrato laboral a término indefinido vigente al momento de
ser víctimas de secuestro, desaparición forzada o toma de rehenes y, por el
otro lado, igual protección jurídica pero respecto de familias de trabajadores
con contrato laboral a término fijo vigente al momento de ser víctimas de
iguales conductas punibles”.
Teniendo en cuenta lo anterior, considera que se trata
de dos supuestos fácticos donde las similitudes que se presentan son más
relevantes que las diferencias, y por tanto debe darse un trato igualitario,
razón por la cual resulta inconstitucional la distinción contenida en la norma.
No obstante lo anterior, advierten que una inexequibilidad simple que ordene la
protección del mínimo vital del núcleo familiar de la víctima, “ello puede
llegar a imponer cargas desproporcionadas que el empleador particular en los
casos de relaciones laborales a término fijo no tiene la obligación de asumir”.
Por lo anterior, sugiere que siguiendo la jurisprudencia de esta Corporación
respecto del principio de solidaridad, la decisión debe identificar
corresponsabilidades en el pago de las prestaciones laborales que tenga derecho
a percibir la familia del trabajador secuestrado/desaparecido.
Menciona que el principio de solidaridad no puede
imponer cargas desproporcionadas y que es ante todo al Estado –art.13 CP- y no
a los particulares, a quien le corresponde la protección especial de aquellos
que se encuentran en situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta. Por
ello manifiesta que a pesar de que las familias de las víctimas de secuestro
quedan en una situación de vulnerabilidad y desamparo, ello no implica que el
empleador tenga a su cargo asumir de modo indeterminado el pago de salarios y
prestaciones sociales al trabajador que tenía contratado a través de contrato
laboral a término fijo, pasando por alto las limitaciones fijadas por expresa
manifestación de la voluntad de las partes y que podrían obedecer a múltiples
factores, v.gr. la disponibilidad presupuestal o necesidades del servicio, lo
cual desconocería la jurisprudencia de la propia Corte, que respecto del
principio de solidaridad ha derivado dos reglas: “(i) exigir la adopción de
medidas necesarias que impidan poner en peligro los derechos de quien está
expuesto a la situación de riesgo, y (ii) que dicha exigencia únicamente
procede ante una urgencia manifiesta.” Igualmente desconoce que en estos
casos surge para el Estado el deber específico de protección frente a las
víctimas y a sus familiares, el cual debe asumir la reparación y protección de
la familia afectada.
(iv) De conformidad con lo anterior, la Defensoría
concluye que “el empleador debería hacerse cargo del pago de la seguridad
social por todo concepto durante el plazo de terminación del contrato y, una
vez llegado al mismo, el deber específico de protección debería trasladarse a
manos del Estado, quien a través de otros instrumentos de protección –como el
Fondo Nacional para la Defensa de la Libertad Personal- cuenta con la
posibilidad de darle continuidad a dicho pago por el tiempo que sea necesario”.
Por consiguiente, solicita a la Corte Constitucional
declarar condicionalmente exequible la norma acusada de conformidad con las
consideraciones planteadas.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242 numeral
2 y 278 numeral 5 de la Constitución Política, el señor Procurador General de
la Nación rindió el concepto No. 5913 del 12 de mayo de 2015, en relación con
la demanda que en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40
numeral 6 y 242 numeral 1 superiores que presentaron los ciudadanos Carlos Fernando
Soto Duque y otros contra una aparte del numeral 2 del artículo 15 de la ley
986 de 2005.
La Vista Fiscal presentó los siguientes argumentos:
(i) Considera que el problema jurídico que hay que
resolver es si las disposiciones acusadas desconocen el deber de solidaridad y
la protección a los secuestrados por implicar una protección menor frente a aquella
persona que es secuestrada estando vinculada por contrato a término fijo, en
relación con la persona que es secuestrada pero que cuenta con un contrato
laboral a término  indefinido.
(ii) En cuanto a la solidaridad como deber
constitucional, considera que la solidaridad frente a la calamidad no es sólo
un principio sino un expreso deber Superior y por esta razón el Ministerio
Público considera que el legislador cuenta con una amplia libertad de
configuración para imponer las cargas que en el debate democrático se considera
que corresponden a este presupuesto. De hecho, advierte que la Corte Constitucional
ha señalado que la solidaridad social como deber de la persona –art. 95 numeral
2 CP- implica ceder los recursos propios para el cubrimiento de las necesidades
básicas de un tercero, las formas concretas en las cuales este deber se
convierte en mandatos particulares de frente a este principio, deben estar
establecidas en la ley.
Por razón de lo anterior, la Vista Fiscal afirma que aun
cuando la seguridad es un deber Estatal y el secuestro es un flagelo del cual
el Estado es indirectamente responsable en tanto garante de la seguridad de los
ciudadanos, concluye que no por ello resulta inconstitucional que la propiedad
privada, que tiene una función social, pueda ser cargada para ayudar a mitigar
los efectos nocivos de dicho flagelo.
La Vista Fiscal argumenta que la norma demandada
precisamente implica una imposición en razón del principio de solidaridad y,
por ello, que la libertad de configuración legislativa con respecto a esta
materia es amplia, lo que significa que las distinciones efectuadas por el
legislador con respecto a esto no requieren de un escrutinio estricto.
(iii) En segundo lugar, dado que el legislador elige
un criterio de distinción admisible jurídicamente para graduar las obligaciones
impositivas de la solidaridad, el Ministerio Público concluye que la
disposición acusada es respetuosa del ordenamiento Superior, al mismo tiempo
que advierte que por esta misma razón, de una extensión de la obligación
resultaría en un desbordamiento de la jurisdicción constitucional con la
consiguiente intromisión en la legítima discrecionalidad propia del poder
legislativo, lo que además supondría una afectación del principio democrático.
(iv) En relación con la diferencia entre una obligación
adjudicada por solidaridad y las obligaciones que se derivan del lucro obtenido
a partir de una actividad que supone o implica un determinado riesgo, la Vista
Fiscal precisa que “cuando el secuestro resulta ser la concreción de un
riesgo previsible de acuerdo a la labor realizada, porque ésta implica el
traslado a zonas de alteración de orden público por los grupos armados
ilegales, por ejemplo, esta jefatura desea destacar que claramente se rompe el
nexo de causalidad entre el pago de las prestaciones y la solidaridad. Esto
último, pues en dicho escenario la concreción del riesgo implica la
materialización de una contingencia previsible y que estaba incluida en el
despliegue del contrato de trabajo, y por ello no hay lugar a hablar de una
imposición de solidaridad sino de una obligación derivada de la justicia por la
responsabilidad contractual del empleador que se lucra de la actividad que
supone, implica o conlleva ese riesgo”.
(v) Resalta el Ministerio Público, que precisamente
ante esas circunstancias, la forma de vinculación resulta ser un criterio de
distinción insuficiente para diferenciar los derechos laborales toda vez que la
vinculación a término fijo o a término indefinido en nada modifica el riesgo
inherente necesario que supone la labor contratada en ese determinado contexto,
y resulta un mero formalismo frente a la responsabilidad del empleador, que por
esta razón, no puede eximir al empleador del deber de responder en la misma
forma en que lo haría si mediara un contrato a término indefinido.
(vi) Por lo anterior, la Vista Fiscal considera que
para que la norma acusada se ajuste al ordenamiento superior, resulta necesario
que “se condicione la norma demandada señalando que en todo caso no hay
lugar a considerar la vinculación a término fijo como un motivo válido para
hacer cesar el pago de las prestaciones laborales en los casos en que el
secuestro sea la concreción de un riesgo previsible de la actividad contratada
y no una mera contingencia derivada de un riesgo social”.
(vii) Por las razones expuestas la Vista Fiscal
solicita a la Corte declare la exequibilidad condicionada de los apartes
demandados “bajo el entendido de que la finalización del plazo contractual
no es razón suficiente para hacer cesar el pago de las prestaciones laborales a
los empleados vinculados a término fijo en aquellos casos en que el secuestro
resulte ser concreción de un riesgo previsible de la actividad contratada”.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues la expresión acusada hace parte de
una Ley, en este caso, de la Ley
986 de 2005 “Por medio de la cual se
adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se
dictan otras disposiciones”.
2. Problema jurídico y esquema de
resolución
2.1 El problema jurídico al que se enfrenta la
Corte en esta oportunidad es si el numeral 2 del artículo 15 de la ley 986 de
2005 que consagra que  “2.
En el caso de trabajador con contrato laboral a término fijo, hasta el
vencimiento del contrato, o”,
al referirse a la continuidad del pago de salarios a los trabajadores víctimas
de secuestro, resulta violatorio de los artículos 1, 2, 5, 11, 13, 25, 42, 48, 53, 93 y 95 CP, por
consagrar un trato discriminatorio entre los trabajadores con contrato laboral
a término fijo y los que tienen un contrato laboral a término indefinido. Lo
anterior, puesto que la norma dispone que en el caso del trabajador con
contrato laboral a término indefinido, se le debe seguir pagando su salario y
prestaciones sociales hasta cuando se produzca su libertad, o se compruebe la
muerte, o se declare la muerte presunta; mientras que en el caso del trabajador
con contrato laboral a término fijo, el legislador condicionó el pago de sus
salarios y prestaciones sociales por parte del empleador hasta el vencimiento
del contrato, o hasta cuando se compruebe la muerte o se declare la muerte
presunta si alguno de estos hechos se produce con anterioridad a la fecha de
terminación del contrato.
Por
tanto, la Sala debe analizar si el trato diferenciado fijado por parte del
legislador respecto de los trabajadores víctimas de secuestro, con contrato a
término indefinido y a término fijo, respecto de la continuación del pago de
salarios y prestaciones legales, representa un déficit de protección para éstos
últimos, y resulta violatoria de la dignidad humana –art.1 CP-, las finalidades
del Estado constitucional de Derecho de protección a la vida en condiciones de
dignidad de los ciudadanos y por tanto al mínimo vital–art.2 CP-, la protección
a la familia –arts. 5 y 42 CP-; el derecho a la igualdad –art.13 CP- al existir
un trato discriminatorio y desigual sin justificación constitucional para los
trabajadores con contrato a término fijo frente a los trabajadores con contrato
a término indefinido; al derecho al trabajo, igualdad de oportunidades y mínimo
vital –arts.25 y 53 CP-; el derecho a la seguridad social –art.48 CP-; el
principio de solidaridad –art.95 numeral 2-, y el artículo 93 que consagra el
bloque de constitucionalidad al vulnerar igualmente normas de derecho
internacional obligatorias como el
Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales; el Pacto de San José de Costa Rica; el Protocolo de San
Salvador; el Protocolo II de Ginebra; la Declaración Universal de los Derechos
Humanos; y el Convenio sobre la Protección del Salario.
2.2
A fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala desarrollará el
siguiente esquema de resolución: (i) reiterará los fundamentos constitucionales
para la protección de los derechos de los secuestrados; (ii) reconstruirá la
jurisprudencia de esta Corte en materia de protección de los derechos de los
secuestrados; (iii) estudiará la evolución del sistema legal de protección a
las víctimas de los delitos contra la libertad individual y sus familias, en el
ordenamiento jurídico colombiano, particularmente a partir del análisis del
alcance de la ley 986 de 2005, ahora parcialmente objetada; para (iv) entrar a
analizar la constitucionalidad de la norma acusada.
3. Fundamentos constitucionales del deber especial de
protección de los derechos fundamentales de las víctimas de secuestro y delitos
que atentan contra la libertad individual[1]
3.1 La jurisprudencia de esta Corporación ha puesto de
relieve que la protección de los derechos de las personas víctimas de delitos
contra la libertad individual como el secuestro, especialmente en lo que se
refiere a la continuidad del pago de salarios u honorarios y prestaciones
sociales a la víctima y el núcleo familiar dependiente de éste, se fundamenta
en los artículos 2, 12, 42, 95, 5, 48 y 49, 67 y 69, esto es, en los mandatos
superiores de protección a la vida diga, al mínimo vital, a la familia, a la
seguridad social, a la salud y a la educación:
(i) El artículo 2° superior, consagra que
son fines esenciales del Estado “garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, así como
deber de las autoridades “proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y
para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares”. De este mandato se derivan deberes generales de protección
de los derechos fundamentales de todas las personas residentes en el país,
máxime cuando quiera que éstas hayan sido víctimas de crímenes de guerra o
delitos de lesa humanidad como el secuestro, la toma de rehenes o la
desaparición forzada de personas.
(ii) El artículo 12 consagra que “Nadie
será sometido a desaparición forzada...” el cual constituye otro delito
contra la libertad individual, frente al cual la jurisprudencia de esta Corte
ha determinado que se hacen extensivas todas las protecciones del ordenamiento
jurídico frente a las víctimas de estos delitos y sus familias.
En punto a este tema, este Tribunal ha sostenido que
al Estado “….le asiste el deber de protección de la vida y de la libertad de
todas las personas residentes en Colombia y una de las maneras de cumplir ese
deber es impidiendo que tales personas sean secuestradas o desaparecidas
forzadamente.  Además, en caso de cometerse uno de tales delitos, el cumplimiento
de ese deber torna imperativo para el Estado la disposición de los mecanismos
necesarios para proteger a las familias de las víctimas de tales delitos,
mecanismos entre los cuales se ubica el derecho a la continuidad en el pago de
los salarios u honorarios devengados por aquellas.” [2]
En cuanto a los servidores públicos esta Corporación
ha puesto de relieve que éstos con su trabajo o servicio concurren a la realización
de los fines del Estado Social de Derecho y que por tanto “….cuando uno
de ellos afronta un hecho excepcional como un secuestro o una desaparición
forzada, surja para el Estado, como empleador, el deber de continuar con el
pago de los salarios u honorarios pues el principio constitucional de
solidaridad también lo vincula.  Es decir, en el caso de los servidores
públicos, la institución que se comenta no solo tiene como fuente el genérico
deber del Estado de proteger la vida y la libertad de las personas residentes
en Colombia, sino también el deber de solidarizarse con sus servidores cuando
afrontan uno de esos delitos” [3]
Para el caso de los trabajadores particulares, la
jurisprudencia constitucional ha expresado que el deber de continuar con los
pagos de salarios y prestaciones sociales a los trabajadores víctimas de
secuestros y demás delitos contra la libertad individual, surge del principio
de solidaridad que obliga al empleador a continuar con el pago de los mismos ya
que “….no puede perderse de vista que aquellos, con su trabajo, han contribuido
al afianzamiento económico de éste y de allí por qué esté llamado a
continuar con el pago de los salarios u honorarios cuando alguno de aquellos es
víctima de secuestro o de desaparición forzada.” [4]
(iii) En este mismo sentido,
el artículo 95 CP, consagra un deber para toda persona de “obrar conforme al
principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”. Este
deber constitucional de solidaridad se extiende a todo el sistema jurídico del
Estado Social y democrático de Derecho, y permite demandar de la sociedad ayuda
para quienes han padecido una retención arbitraria bajo cualquiera de sus
modalidades. De este principio se desprende un deber claro de socorrer a los
semejantes, y la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que de él se
derivan dos consecuencias correlativas, cuales son: (a) la posibilidad de
exigir a toda persona el deber de tomar las medidas necesarias que impidan
poner en peligro los derechos de quien se encuentra en situación de riesgo; y
(b) que dicha exigibilidad únicamente se activa ante la presencia de una
situación de urgencia manifiesta.
A este respecto, ha
establecido claramente que “El empleador particular del trabajador
secuestrado o desaparecido está obligado a continuar con el pago de sus
salarios u honorarios porque el inciso segundo del artículo 95 Superior
instituye el deber para toda persona de “obrar conforme al principio de
solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que
pongan en peligro la vida o la salud de las personas”. Este mandato
constitucional permite exigir ante cualquier individuo el ejercicio de acciones
positivas a favor de sus semejantes, en ciertas situaciones límite en que de no
proveerse esa ayuda, quedarían expuestos a un perjuicio irremediable.”. [5]
(Resalta la Sala)
Por tanto, para este Tribunal ha sido claro que en los
casos de secuestro y desaparición forzada del trabajador, concurren los
requisitos que caracterizan y hacen exigible el deber de solidaridad en favor
de su núcleo familiar dependiente. De esta manera, ha encontrado que es
evidente que la suspensión del pago de salarios, por la ocurrencia del
secuestro o la desaparición forzada, “entra en contradicción con el
cumplimiento del deber de solidaridad, pues lo que debe esperarse del empleador
particular o público, de acuerdo con los postulados superiores enunciados, es
la continuación en el suministro de la prestación económica, para que así no se
exponga a los familiares del afectado con el delito a la vulneración de
derechos fundamentales.”[6]  (Énfasis de la Corte)
En efecto, la Corte ha concluido que tanto el deber de
protección de la vida y la libertad de todas las personas por parte del Estado,
como el principio de solidaridad, constituyen los fundamentos constitucionales
del deber u obligación de garantizar el derecho a la continuidad en el pago de
los salarios del trabajador secuestrado o desaparecido, como una clara
manifestación y concreción del Estado Social de Derecho. A este respecto ha
sostenido que “El reconocimiento de este derecho constituye una clara
manifestación del contenido social de la democracia constitucional colombiana y
si bien él genera unos costos que hasta hace poco no eran asumidos ni por el
Estado ni por la sociedad, ellos deben asumirse, al menos si lo que se
quiere es que la faceta social del Estado social de derecho deje de ser una
afirmación retórica para asumirse como una realidad en pleno proceso de
construcción.” [7]
De otra parte, esta Corporación también ha afirmado
que si bien el derecho a la continuidad en el pago de salarios u honorarios “impone
una obligación a cargo del Estado y de los empleadores particulares,
nada se opone a que puedan operar instrumentos alternos de garantía que,
como el seguro de cumplimiento u otros, puedan diseñarse o concebirse para el
efecto.  Es decir, la institución se orienta a que se respeten los derechos
a la seguridad social y al mínimo vital de las familias de los secuestrados y
desaparecidos mediante la continuidad en el pago de su salario u honorarios,
indistintamente de los mecanismos que puedan contemplarse para que tal pago se
haga efectivo.”[8]
(iv) Igualmente, el artículo 5º CP demanda
del Estado una protección especial a la familia “como institución básica de
la sociedad”, mandato que es plenamente aplicable a la continuación del
pago de salarios y prestaciones sociales a los trabajadores y sus familias
cuando son víctimas de secuestro o delitos asociados a la libertad individual,
cuya protección se encuentra actualmente regulada por la Ley 986 de 2005. Lo
anterior, puesto que la Constitución no protege solo a la víctima del
secuestro, sino a su familia que depende de ésta.[9]
(v) En lo que respecta al derecho al mínimo
vital, derecho innominado en la Constitución, éste sirve de manera especial
como fundamento para la protección del derecho a la continuidad en el pago de
salarios u honorarios de los secuestrados y demás víctimas de delitos contra la
libertad individual, ya que la protección del mínimo vital constituye el
presupuesto necesario para el ejercicio efectivo de otros derechos
fundamentales y una vida digna.
En punto a este tema, la jurisprudencia de
esta Corte ha sostenido que el derecho al mínimo vital constituye un verdadero
derecho fundamental puesto que (a) protege la subsistencia mínima de la
persona, máxime cuando se trata de víctimas de delitos, en este caso a la
libertad individual; y (b) constituye un presupuesto para la garantía y el
ejercicio del resto de derechos fundamentales como la vida, la salud, el
trabajo y la asistencia o seguridad social, puesto que las personas requieren
de un mínimo de elementos materiales para subsistir, buscando garantizar las
condiciones económicas  necesarias  para la dignificación de la persona humana
y el libre desarrollo de la personalidad.[10]
De esta manera, y en lo relevante para el
presente análisis de constitucionalidad, es necesario resaltar que la
jurisprudencia de este Tribunal ha reconocido la importancia en la continuidad
en el pago oportuno del salario del secuestrado y de las víctimas de delitos
contra la libertad individual, independientemente del tipo de vínculo laboral
que tengan y sin la contraprestación del servicio por parte del empleado, ya
que (a) de estos ingresos depende la satisfacción de las necesidades básicas
del trabajador y su núcleo familiar dependiente de éste; (b) se trata de una
causal de fuerza mayor o caso fortuito; y (c) con la protección del mínimo
vital se evita una revictimización de los secuestrados y demás víctimas de
delitos contra la libertad individual puesto que de ella depende la protección
de los demás derechos fundamentales de las familias víctimas de estos delitos.[11]
La jurisprudencia de esta Corte ha
resaltado que la falta de protección del mínimo vital y condiciones mínimas de
subsistencia, a través de la continuación del pago de salarios y prestaciones
sociales al empleado y sus familias víctimas de secuestro y otros delitos
contra la libertad individual conduce a relegar “….al individuo a la
marginación social y la discriminación y, con ello, se pone en peligro su
propia vida y se le deja ante la antesala de un perjuicio irremediable
(Sentencia SU-225-98).  Esta situación hace que de no equipararse la persona a
niveles materiales acordes con la dignidad humana, quede objetivamente
imposibilitada para el goce de otros derechos.  Prerrogativas tales como el
libre desarrollo de la personalidad, el ejercicio de los derechos políticos, la
facultad de acudir ante las autoridades para presentar peticiones respetuosas o
para obtener la resolución judicial de conflictos, etc., son fórmulas vacías si
no se cuenta con las condiciones aludidas.”[12]
En consecuencia, esta Corporación ha sostenido
reiteradamente que la continuidad en el pago de salarios y prestaciones
sociales a los trabajadores víctimas de secuestro y otros delitos contra la
libertad individual es objeto de protección constitucional por vía de tutela,
con el fin de lograr el pago de los salarios y proteger el mínimo vital de las
víctimas y los demás derechos fundamentales cuyo ejercicio dependen del mismo,
de lo contrario a la “…grave vulneración de los derechos fundamentales a la
libertad, la dignidad humana y la autonomía personal del trabajador, se
agregaría la afección del mínimo vital de aquella.” [13]
(vi) Tambien los derechos fundamentales a
la seguridad social y a la salud arts. 48 y 49, son fundamentos
constitucionales de la continuación en el pago de los salarios y prestaciones
sociales de los trabajadores víctimas de secuestro o de otro delito contra la
libertad individual, puesto que “…el pago de las prestaciones sociales y
las pensiones a que tuviera derecho quien fue retenido arbitrariamente, resulta
necesario para garantizar el real disfrute del derecho al mínimo vital de parte
de la familia desamparada.” [14]
En cuanto a los derechos a la seguridad
social y a la atención en salud, es importante señalar que se trata de derechos
constitucionales exigibles en el marco de un Estado Social y democrático de
Derecho, por lo cual surge el deber del Estado de diseñar y ejecutar mecanismos
que garanticen su ejercicio efectivo, particularmente cuando se trate de
sectores de la población que se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta o particular vulnerabilidad. En consecuencia este Tribunal ha puesto
de relieve que “Justamente esta consideración ha llevado al legislador a
adoptar medidas que favorezcan a los familiares de los secuestrados y
desaparecidos en materia de seguridad social y atención en salud, pues otra
consecuencia que se derivaba de la retención ilegal era la suspensión del pago
de los aportes y la consiguiente desafiliación del sistema general de seguridad
social en salud, cuya implicación era la imposibilidad, para la familia del
retenido, de acceder a los servicios en salud requeridos”.[15] (Resalta la Corte)
A este respecto, la jurisprudencia de este
Tribunal ha afirmado que “[E]s deber del Estado y la sociedad
impedir que las consecuencias que los delitos de secuestro y desaparición
forzada tienen respecto a la relación laboral, hagan nugatorio el acceso a la
atención en salud de la familia del afectado. Así, de la misma forma
en que permanece la obligación por parte del empleador, público o privado, de
cancelar el salario del trabajador secuestrado o desaparecido, debe hacerse
extensiva dicha protección a los aportes a la seguridad social en salud.” [16] (Negrillas fuera de
texto)
En relación con este tema, es importante reiterar que
la Constitución reconoce a la seguridad social un carácter dual, como servicio
público de carácter obligatorio y un derecho irrenunciable, de manera que es
imperativo que éste se protega con la continuidad en el pago de los salarios u
honorarios del trabajador secuestrado o desaparecido.  En igual sentido, el
derecho a la salud es reconocido por la Carta Política como un servicio público
cuyo responsable es el Estado.
La garantía de los derechos a la seguridad social y la
salud son parte esencial del Estado Social de Derecho, especialmente en el caso
de la población que se encuentran en circunstancias de vulnerabilidad o
debilidad manifiesta, y “…tal es el caso de los familiares del trabajador
secuestrado o desaparecido forzadamente, pues, al verse privados de los
ingresos que éste aportaba al núcleo familiar, junto con la afiliación al
sistema general de seguridad social en salud que se deriva de su vínculo
laboral, no pueden acceder a las condiciones jurídicas y materiales para el
goce de los derechos aludidos.”
[17]
(Énfasis de la Sala)
Acerca de la protección del derecho a la seguridad
social y a la salud, lo mismo que en el caso del mínimo vital, esta Corporación
ha concluido que “….es deber del Estado y la sociedad impedir que las
consecuencias que los delitos de secuestro y desaparición forzada tienen respecto
a la relación laboral, hagan nugatorio el acceso a la atención en salud de la
familia del afectado.  Así, de la misma forma en que permanece la obligación
por parte del empleador, público o privado, de cancelar el salario del
trabajador secuestrado o desaparecido, debe hacerse extensiva dicha protección
a los aportes a la seguridad social en salud.”[18] (Resalta esta
Corporación)
(vii) Lo mismo cabe predicar de la protección del derecho fundamental a
la educación, art. 67-69 CP- de los hijos de quienes han perdido la libertad
arbitrariamente, que se deriva igualmente del deber del Estado consagrado en el
artículo 2° de la Constitución Política, así como el principio superior de
solidaridad de los particulares (C.P., art. 95). Lo anterior,  “a fin de que el acceso a dicho servicio público y el ejercicio del
derecho no resulten seriamente afectados con el acaecimiento de la retención
del padre o la madre del educando. El derecho a la educación ha sido
definido desde los primeros pronunciamientos de esta Corporación, en la
materia, como un derecho revestido por el carácter de fundamentalidad no sólo
en lo referente a la educación de los niños, frente a los cuales la
Constitución Política hace un reconocimiento expreso en el artículo 44, sino
también en la formación de los adultos, puesto que la educación es inherente y
esencial al ser humano, dignificadora de la persona, además de constituir el
medio a través del cual se garantiza el acceso al conocimiento, la ciencia, la
técnica y los demás bienes y valores de la cultura ( C.P. Art. 67). Es por esta
razón que el Estado y la sociedad tienen el deber de propender por su goce
efectivo en el caso de los hijos de quienes han sido víctimas de una conducta
como el secuestro, la desaparición forzada o la toma de rehenes.”[19]
(viii) Adicionalmente, la jurisprudencia de
esta Corporación ha destacado que otras medidas de protección para los
secuestrados de tipo patrimonial como las que eximen de responsabilidad civil,
la interrupción de plazos y términos de vencimiento de obligaciones y la
suspensión de los procesos ejecutivos en contra de la víctima del delito, como
también la suspensión de términos en materia tributaria, que el legislador ha
consagrado en la ley 986 de 2005, “también pretenden evitar que tales
obligaciones recaigan sobre los familiares del retenido y que éste último deba
soportar las consecuencias del incumplimiento de sus obligaciones, por
circunstancias ajenas a su voluntad y que, por tal razón, no pueden serle imputables,
ante la ocurrencia de una causal de fuerza mayor o caso fortuito como lo es la
privación ilegal de su libertad.”[20]
(ix) En síntesis, nuestra Carta Política,
consagra múltiples mandatos superiores de los cuales se desprenden deberes y obligaciones
específicas imputables al Estado y a los empleadores, así como a la sociedad,
frente a las víctimas de delitos lesivos de los bienes jurídicos de la libertad
individual y la integridad personales, como el delito de secuestro, tanto de
quien resulte ser la víctima de estas conductas, como del núcleo familiar
dependiente de éstas personas.
3.2. Estos derechos y deberes constitucionales de
protección de los derechos fundamentales de las víctimas de secuestros y otros
delitos lesivos de la libertad individual, se ven reforzados con las
obligaciones internacionales adquiridas por el Estado colombiano, a partir de
la incorporación en su ordenamiento jurídico, de diversos instrumentos de
derecho internacional:
(i) La Declaración Universal de los Derechos
Humanos, que en su artículo 3° consagra que “Todo individuo tiene derecho a
la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”; el artículo 5° que
estipula que “Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles,
inhumanos o degradantes”; y el artículo 9° que establece que “Nadie
podrá ser arbitrariamente detenido, preso ni desterrado”.
(ii) La Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en
su artículo 5° consagra el “Derecho a la integridad personal. // 1. Toda
persona tiene derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral.
// 2. Nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos
o degradantes. Toda persona privada de libertad será tratada con el respeto
debido a la dignidad inherente al ser humano…”.  Por su parte, el artículo
7° relativo al derecho a la libertad personal, según el cual, “1. Toda
persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales. // 2. Nadie
puede ser privado de su libertad física, salvo por las causas y en las
condiciones fijadas de antemano por las Constituciones Políticas de los Estados
partes o por las leyes dictadas conforme a ellas. // 3. Nadie puede ser
sometido a detención o encarcelamiento arbitrarios.”
(iii) Igualmente, el Protocolo adicional a
los Convenios de Ginebra, relativo a la protección de las víctimas de los
conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II)[21], y la Convención
Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas[22], enderezados a
prevenir, suprimir y erradicar conductas atentatorias de los derechos humanos a
la libertad, la integridad y la seguridad personales, entre otros, como son los
delitos de toma de rehenes y desaparición forzada.
Al respecto, esta Corporación ha indicado
que estos parámetros internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, constituyen el parámetro mínimo de protección a partir del
cual los Estados deben orientar su legislación a fin de prevenir, proteger y
restablecer los derechos fundamentales de las víctimas y sus familiares.
4. Reconstrucción de los fallos constitucionales en
control abstracto y en control concreto en materia de protección a los derechos
de los secuestrados, particularmente respecto de la continuidad en el pago de
sus salarios. [23]
4.1 En primer lugar, es de resaltar que esta Corporación
desde sus inicios, al estudiar la constitucionalidad de la ley antisecuestro,
se ha referido al gran flagelo del secuestro como un delito restrictivo de la
libertad individual[24].
A este respecto ha manifestado:
"El delito de secuestro puede
considerarse como uno de los más graves que lesionan a la sociedad, así, en
principio, sus víctimas directas sean uno o varios individuos en particular. El
Estado de indefensión en que se coloca a la víctima y el efecto de
inestabilidad social que genera, sumados a la amplia gama de derechos
fundamentales que se ven violados por la comisión de este delito, ameritan que
se lo califique, con razón, como un delito atroz y un crimen de lesa humanidad.
En efecto, además de poner en peligro el más preciado de los derechos
humanos, el derecho a la vida y de atentar contra el derecho a la libertad
(Arts. 12, 13 y 28) y a la dignidad del hombre, el secuestro vulnera otros
muchos derechos fundamentales, como son el derecho a la seguridad (Art. 21), el
derecho a la familia (Arts. 5o. y 42), el derecho a la intimidad (Arts. 15 y
42), el derecho al libre desarrollo de la personalidad (Art. 16), el derecho a
la libre circulación (Art. 24), el derecho al trabajo (Art. 25), el derecho a
la participación (Art. 40) y toda una gama de derechos conexos con los
anteriores.
El medio empleado en
el delito de secuestro siempre será desproporcionado, así se alegue como
pretexto para cometerlo un fin honesto. Y ello porque la acción directa
afecta el bien más esencial del hombre, junto con la vida, que es su libertad.
Además, torna en condicional el derecho a la vida, y todos sus derivados
jurídicos." (negrillas fuera de texto).[25]
4.2. Desde la Sentencia T-015 de 1995, esta
Corporación inició una línea jurisprudencial clara y consolidada orientada a
garantizar a la familia de las personas secuestradas la continuidad en el
pago de los salarios u honorarios que a ésta correspondan, con el fin de
proteger el derecho al mínimo vital del núcleo familiar dependiente y todos los
demás derechos cuyo ejercicio dependen de su garantía. En esta sentencia, la
Corte (i) dio aplicación a la noción de fuerza mayor como causa de la
interrupción del servicio del servidor público. (ii) Igualmente se refirió a la
naturaleza del delito de secuestro como una conducta pluriofensiva tanto para
el secuestrado, como también para su familia dependiente de éste. (iii) Afirmó
la necesidad de la corroboración del hecho cierto del secuestro o la
desaparición forzada. (iv) Hizo relación a la protección de los derechos a la
vida -artículo 2º CP- y a la subsistencia, del derecho a la familia –art. 5 y
42CP-. (v) Con base en todo lo anterior, la Corte concluyó que resultaba
obligatorio, desde el punto de vista constitucional, mantener vigente la
relación laboral y exigir la continuidad en el pago de los salarios y las
prestaciones sociales, para así morigerar los efectos nefastos del flagelo del
secuestro y permitir la subsistencia digna de la familia que quedaba
desprotegida.
4.3. En la Sentencia C-400 de 2003, uno de los
precedentes más relevantes en este tema, la Corte dejó despejada cualquier
discusión respecto del trato igualitario en medidas de protección que merecen
las víctimas de los diferentes delitos contra la libertad individual. En esa
oportunidad la Corte analizó la constitucionalidad de los parágrafos del
artículo 10 de la Ley 589 de 2000 que consagraban algunas diferenciaciones
entre particulares y servidores públicos, así como entre los familiares de las
víctimas de secuestro y de desaparición forzada.[26]
En este pronunciamiento la
Corte se refirió a (i) la protección de los trabajadores secuestrados y
desaparecidos y sus familias por la jurisprudencia constitucional. (ii) y al
régimen al que, en materia de derecho a la continuidad en el pago de salarios u
honorarios, quedan sometidos los trabajadores secuestrados o desaparecidos.
Frente a estas diferenciaciones consagradas por la
norma, este Tribunal concluyó que se trataba de tratos discriminatorios
violatorios de la igualdad, tanto respecto del tiempo en que se concede la
protección de la continuidad en el pago de salarios entre las familias de las
víctimas de secuestro y de desaparición forzada; así como respecto del trato
diferenciado frente al núcleo familiar dependiente de las víctimas de estos
delitos, bien se tratara de servidores públicos o de trabajadores particulares.
Frente al trato diferenciado entre servidores públicos y trabajadores particulares
concluyó que “…el legislador no puede establecer un tratamiento diferente
entre servidores públicos y trabajadores particulares pues, con miras a la delineación
de tal institución, el elemento fundamental no es el estatus ni la clase de
vínculo laboral sino la condición de privado injustamente de la libertad.”
(Resalta la Sala)
De otra parte, en lo referente al trato diferenciado
respecto del tiempo en que se concede la protección de la continuidad en el
pago de salarios u honorarios para las familias de las víctimas de desaparición
forzada y secuestro, el pronunciamiento de la Corte coligió igualmente que
resultaba discriminatorio y violatorio de la igualdad, ya que “….en cuanto
no concurre un fin constitucionalmente valioso que justifique ese tratamiento
diferente. Por el contrario, existen sólidos argumentos constitucionales que
demandan para los trabajadores desaparecidos el mismo tratamiento legal asignado,
en esta materia, a los trabajadores secuestrados.” En esta sentencia aclaró
que “…el derecho a la continuidad en el pago de los salarios u honorarios
de los trabajadores secuestrados se mantiene  “hasta tanto se produzca su
libertad”.  Ese ámbito de protección establecido por el legislador es legítimo,
pues protege el derecho a la seguridad social y al mínimo vital de la familia
del trabajador por el mismo lapso al que se extiende el acto del secuestro.”
(Negrillas de este Tribunal)
En esta sentencia se declaró exequible
el parágrafo primero del artículo 10 de la Ley 589 salvo la expresión “hasta
por el término de dos (2) años, si este fuera un servidor público”, y la
expresión “servidor público” del parágrafo segundo, por considerar que:
“(...) todo trabajador  que se encuentre
secuestrado o haya sido desaparecido  forzadamente, tiene derecho a la
continuidad en el pago del salario  u honorarios  hasta tanto se produzca su
libertad, se compruebe su muerte, se declare su muerte presunta o concurra otra
circunstancia que ponga fin y a la obligación correlativa del empleador”.  (Énfasis de la Sala)
La sentencia referida
representa  un importante avance en la protección de los derechos de quienes
son víctimas del conflicto armado por cuanto la Corte consideró que no era
constitucionalmente válida la diferencia de trato prevista entre los
trabajadores públicos y privados, ni la diferencia en cuanto al término de
duración del derecho al pago de salarios según se tratara de un secuestro o de
una desaparición forzada.
De esta manera, la Corte reiteró que la finalidad de
mantener una relación laboral o contractual es la de continuar pagando la
remuneración para que, de esa forma, se asegure la satisfacción de las
necesidades básicas de la familia del trabajador secuestrado o desaparecido,
razón por la cual, no cabe hacer distinción entre empleado público o trabajador
particular. En ambos casos se constituye un delito injusto y por tanto, la
protección de los derechos de las familias debe ser conferida sin discriminación
alguna.
Se dijo además que, mientras persista la situación de
secuestro o desaparecimiento, la afectación de los derechos de las familias
subsiste, en consecuencia, no existe razón para mantener la restricción de
continuidad del pago hasta por dos años, sino que se mantiene hasta la
obtención de la libertad, indistintamente de que se trate de un empleado
público o un trabajador particular.
4.4
En la Sentencia T-566 de 2005, fueron consignados los elementos del régimen
para entonces vigente, de conformidad con la normatividad aplicable y con la
jurisprudencia constitucional, de los beneficios de la continuidad del pago de
salarios u honorarios y de las prestaciones sociales, así como del pago de los
aportes en seguridad social correspondientes a quien por la ocurrencia del
secuestro o de la desaparición forzada, quedó en imposibilidad fáctica de
continuar con el cumplimiento de la prestación de sus servicios. La providencia
lo hizo en los siguientes términos:
“a) Existe el derecho a la continuidad en el pago
de salarios u honorarios y a garantizar los aportes a la seguridad social en
salud de la familia del afectado, a quien actúe como curador del servidor
público o trabajador particular secuestrado o desaparecido, hasta tanto se
produzca su libertad. b) El Estado o el empleador particular, según el caso,
tienen la obligación de continuar pagando los salarios y prestaciones sociales
y de garantizar los aportes a la seguridad social en salud de los familiares
del afectado, sin perjuicio de que se pueda acudir a mecanismos de garantía del
pago, tales como el seguro colectivo de cumplimiento. c) El pago de salarios y
la garantía de los aportes a la seguridad social en salud de los familiares del
afectado, de servidores públicos y trabajadores particulares que han sido
víctima de secuestro o desaparición forzada, debe ser ordenado por la autoridad
judicial encargada de conocer o dirigir el proceso por el respectivo delito.
Para que proceda el amparo constitucional de los derechos del trabajador
secuestrado y su familia, el delito de secuestro o la desaparición forzada debe
estar demostrado. La Corte ha considerado que tal exigencia no se encamina sólo
a los supuestos de secuestro, sino a demandar un supuesto fáctico delictivo que
de manera razonable justifique el correlativo esfuerzo del empleador obligado a
asumir costos laborales sin contar con la efectiva prestación del servicio. e)
El derecho a la continuidad en el pago de salarios u honorarios de los
trabajadores secuestrados o desaparecidos se reconocerá hasta tanto se produzca
su libertad, salvo que exista una causa que extinga tal obligación.” (Negrillas fuera de texto)
4.5 En la Sentencia C-394 de 2007, igualmente de
gran relevancia para el presente estudio de constitucionalidad, se estudió una
demanda en contra de los artículos 2° y 15, parágrafo 3°, de la Ley 986 de
2005, por considerar que resultaban inconstitucionales por la omisión relativa
en que incurrió el legislador al dejar fuera del ámbito de aplicación de dicha
ley y, específicamente, al haber excluido del beneficio de la continuidad en el
pago de salarios u honorarios a los familiares de servidores públicos cuyo
período legal o constitucional se hubiese cumplido, que hayan sido víctimas de
los delitos de desaparición forzada y toma de rehenes. A juicio del demandante,
era discriminatorio establecer un amplio régimen de protección aplicable
exclusivamente a las familias de los secuestrados del país, mientras que los
familiares de quienes han sido objeto de las conductas punibles de toma de
rehenes y desaparición forzada, a pesar de encontrarse en una situación
asimilable al ver retenidos arbitrariamente a sus familiares, quedan por fuera
del ámbito de aplicación de la ley y sin posibilidad de reclamar las medidas de
protección en ésta consagradas.
En este pronunciamiento la Corte destacó
que pese a las diferencias que existen entre las tres conductas, existen
similitudes que comportan mayor relevancia, en tanto que “se trata de
comportamientos igualmente lesivos de derechos fundamentales como la libertad
individual, la vida en condiciones dignas, el libre desarrollo de la
personalidad, la integridad personal, al igual que acarrean una serie de
efectos devastadores para el entorno familiar, efectos estos aún más
determinantes en aquellos casos en que la familia dependía económicamente de
quien fue privado de la libertad injustamente, lo cual no depende del delito
que se configure con dicha privación de la libertad individual.”
Por tanto consideró que por las
consecuencias jurídicas de las tres conductas lesivas de la libertad
individual, las medidas de protección dirigidas a las víctimas y a sus familias
deben ser las mismas, sin que una justificación relativa a las diferencias
existentes en cuanto a la estructura típica de los comportamientos sea
admisible.
En consecuencia encontró que la exclusión
de sujetos víctimas de delitos contra la libertad individual no es
constitucionalmente admisible, ya que las tres son víctimas al igual que sus
núcleos familiares que se ven afectados y desamparados.
De otra parte, concluyó que los desarrollos
legislativos en cuanto a protección de las víctimas de delitos contra la
libertad individual han sido claramente desiguales, en favor de los
secuestrados y sus familias, en desmedro de los derechos de las víctimas de
desaparición forzada y toma de rehenes, los cuales solo fueron tipificados
hasta las leyes 589 de 2000 y 599 de 2000. En este sentido, coligió que en la
Ley 986 de 2005 se configuraba la omisión legislativa relativa alegada por
cuanto encontró un claro trato discriminatorio frente a las víctimas de los
delitos de toma de rehenes y desaparición forzada y sus familias, “pues
definitivamente no existe una justificación válida desde la perspectiva
constitucional, para establecer un régimen que únicamente favorezca a los
secuestrados, mientras que, por el contrario, nada diga en relación con estos
grupos que demandan igual ámbito de protección.”
De esta manera encontró vulnerados los
artículos 2º, 5º, 13, 42 y 95 CP, al igual que de tratados internacionales que
buscan erradicar estos delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, y que
son vinculantes para Colombia e “….impone el deber de implementación de
medidas efectivas de carácter legislativo, ejecutivo y judicial en un plazo
razonable, relativas a la protección de las víctimas y sus núcleos familiares
dependientes.”
En síntesis, sostuvo que “…resulta claro que el
legislador incurrió en una inconstitucionalidad por omisión relativa al excluir
de las consecuencias jurídicas de la Ley 986 de 2005 a las víctimas de los
delitos de toma de rehenes y desaparición forzada, que redunda en una
ostensible discriminación contra los grupos excluidos del amplio régimen de
protección que dicho texto legal establece, por déficit de protección a la luz del ordenamiento constitucional. Se configura entonces una violación del
artículo 13 superior, que establece la cláusula general de igualdad, a la vez
que se presenta un desconocimiento de mandatos constitucionales que imponen el
deber específico de protección frente a las víctimas de los delitos de toma de
rehenes y desaparición forzada, así como de los derechos al mínimo vital, a la
seguridad social, a la salud, a la educación, a la vida digna del núcleo
familiar dependiente de quien ha sufrido la privación arbitraria de la libertad.”
En consecuencia, se profirió una sentencia
integradora, de conformidad con la cual el artículo 2° de la Ley 986 de 2005
fue declarado exequible, “pero sólo bajo el entendido de que los
instrumentos de protección consagrados en dicha ley también deben hacerse
extensivos a las víctimas de los delitos de toma de rehenes y desaparición
forzada y sus núcleos familiares dependientes. Lo anterior, por cuanto, como ha
sido expresado a lo largo de esta sentencia, sólo bajo este condicionamiento la
disposición resulta ajustada a la Constitución.”
Adicionalmente, en este fallo la Corte
confirió efectos retroactivos a dicha decisión, esto es, “(i) afecta las
situaciones de hecho en curso, de manera que se aplica a personas cuya
condición de desaparecidas o rehenes se haya configurado con anterioridad al
presente fallo; y (ii) dichas personas y sus familiares sólo tendrán derecho a
aquellos beneficios contemplados en la Ley 986 de 2005 que se causen a partir
de la fecha de adopción de esta sentencia.”
4.6
Esta Corporación también ha amparado constitucionalmente los derechos del
trabajador secuestrado y su familia, en múltiples pronunciamientos se tutela en
los que se ha protegido diferentes derechos de los secuestrados trabajadores
particulares o servidores públicos y sus familias, el derecho a la igualdad, el
derecho a la solidaridad y a la no exigibilidad del cumplimiento de diferentes
deberes y obligaciones financieras durante el término del secuestro y la fase
de la readaptación de la víctima de secuestro y sus familias, el derecho a la
seguridad social.[27]
5. Sistema legal de protección en el ordenamiento
jurídico colombiano de los derechos de las víctimas de secuestro y demás
delitos contra la libertad individual y sus familias[28]
Las medidas de protección legal en contra
de delitos como el secuestro, la desaparición forzada y la toma de rehenes, los
cuales atentan gravemente contra la libertad, la seguridad y la integridad
personales, han sido muy precarios, y “Los desarrollos en la materia, …. han
sido producto, principalmente, de la actividad hermenéutica de esta Corporación”. [29]
Al hacer un recuento, se encuentra que la
legislación en la materia, estuvo plasmada por un largo tiempo, de manera
exclusiva, por la Ley 282 de 1996 respecto de las víctimas del delito de
secuestro. Para las víctimas de desaparición forzada por la Ley 589 de 2000. Desde
la Ley 986 de 2005, que se objeta parcialmente en esta oportunidad, el
legislador trató de establecer un cuerpo normativo integral de garantía a los
derechos de las víctimas del delito de secuestro y sus familias.
5.1 En cuanto a los antecedentes legales de la ley 986 de
2005 en materia de protección a las víctimas de los delitos de secuestro, y
otros delitos contra la libertad individual, se tiene lo siguiente:
(i)La Ley 282 de 1996 “por la cual se
dictan medidas tendientes a erradicar algunos delitos contra la libertad
personal, especialmente el secuestro y la extorsión, y se expiden otras
disposiciones”[30]
y su Decreto Reglamentario 1923 de 1996, consagraron algunos beneficios
dirigidos a las víctimas.
Para lo que interesa a este estudio de
constitucionalidad, es de resaltar que en esta ley en su capítulo III se
consagran medidas de protección a las víctimas, dentro de las cuales se
encuentra (i) la garantía de la continuidad en el pago de salarios y
prestaciones sociales del secuestrado (art. 22)[31] entre otras; (b) para
garantizar dicho pago, fue creado el seguro colectivo, no como sustitutivo de
la obligación del empleador, sino como mecanismo de garantía ante el
incumplimiento de este último.
En cuanto a este seguro colectivo, es de
mencionar, que la Ley 282 de 1996 en su artículo 9 creó
el Fondo Nacional para la Defensa de la Libertad Personal –Fondelibertad-, el
cual tomaría un seguro colectivo
para garantizar el pago de salarios y prestaciones sociales de las personas
víctimas de secuestro  que
se haría efectivo cuando el empleador del secuestrado dejara de pagar los
emolumentos debidos a su trabajador. En desarrollo de lo dispuesto por la Ley
282 en sus artículos 22 y 23, el Decreto 1923 de 1996 reglamentó  el
funcionamiento del mencionado seguro, cuyo objetivo era garantizar el pago de sus salarios y
prestaciones sociales por parte del patrono o empleador, a la persona que en el
momento de ser víctima de secuestro, tuviera vigente una relación contractual
laboral o se encontrara vinculado como servidor público del Estado, a partir
del día en que se produjera el secuestro y hasta que ocurriera su liberación o
se comprobara su muerte, en los términos y requerimientos establecidos en el
mencionado Decreto. De esta
manera, el Fondo  fue creado como una cuenta especial del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, sin personería jurídica, para
apoyar financieramente las políticas gubernamentales para la erradicación de
las conductas contra la libertad personal y fue adscrito al Ministerio de
Defensa Nacional. Sin embargo, este seguro colectivo nunca se pudo contratar y el ámbito de vigencia del seguro de
cumplimiento fue fijado en cinco años[32].
Mediante Decreto 4890 de diciembre de 20111 Fondelibertad se pasó a llamar
Dirección Operativa para la Defensa de la Libertad Personal, y mediante decreto
2758 de diciembre de 2012 se dispuso suprimir dicha dependencia a partir de
febrero de 2013. Por otro lado es importante precisar que la ley 986 de 2005
derogó el artículo 22 de la ley 282 de 1996 que contemplaba el seguro colectivo
que garantizaría los salarios con póliza de seguros.
En punto a este tema, es importante traer a colasión,
que mediante la Sentencia T-1337 de 2001, como hasta ese entonces no se había
podido contratar el seguro colectivo en mención, la Corte, para tutelar los
derechos invocados en ese caso, le ordenó al Congreso que continuara con el
pago de los salarios y prestaciones sociales a un parlamentario secuestrado y
exhortó al Ministerio de Defensa, al que fue trasladado el Fondo Nacional para
la Defensa de la Libertad Personal, a contratar el seguro de cumplimiento.
(ii) Con posterioridad, el Congreso de la
República expidió la Ley 589 de 2000 “por medio de la cual se tipifica el
genocidio, la desaparición forzada, el desplazamiento forzado y la tortura; y
se dictan otras disposiciones”[33].
Mediante esta ley, se reguló la administración  de los bienes de las
personas víctimas del delito de desaparición forzada y secuestro, y la
continuidad en el pago del salario u honorarios del trabajador desaparecido o
secuestrado estableciendo la facultad de la autoridad judicial que conoce del
proceso del delito, para ordenar la continuidad en la remuneración se reconozca
hasta tanto se produzca la liberación del secuestrado.
5.2 Actualmente
se encuentra vigente el sistema de protección consagrado en la ley 986 de 2005,
parcialmente cuestionado en esta oportunidad. Esta ley constituye una normativa
que de forma integral da respuesta a las necesidades de protección de las
víctimas de secuestro, al crear “un
sistema de protección dirigido a las víctimas del delito de secuestro, sus
familias y aquellas personas dependientes económicamente del secuestrado.
Consagra, igualmente, los requisitos y procedimientos para acceder a los
instrumentos de protección, señala quiénes son los beneficiarios y cuáles son
las autoridades encargadas de su ejecución y control, y establece una serie de
sanciones para los funcionarios y las entidades que incumplan sus deberes de
protección.” [34]
Los destinatarios de esta normativa son
entonces las víctimas del secuestro y sus núcleos familiares dependientes, y la
propia ley define en su artículo 1º que la calidad de secuestrado se debe
determinar en un proceso judicial adelantado por autoridad competente.
En cuanto a la exposición de motivos que
dio lugar a esta ley, se expuso que su objetivo era llenar los vacios
existentes en materia de protección a los secuestrados y sus familias y sistematizar
estas medidas de forma integral, con el objetivo de morigerar las graves
afectaciones de este flagelo.
Esta ley contiene un pleyade de normas que
buscan la protección en favor de los secuestrados, sus familias y las personas
dependientes económicamente de ellos, que tienen que ver con (a) eximentes de
responsabilidad civil (capitulo I); (b) garantía del mínimo vital de los
familiares del secuestrado (capitulo II); medidas en materia de salud y
educación (capítulo III); y (c)  beneficios en materia tributaria (capitulo
IV).
Para lo que interesa al presente estudio de
constitucionalidad, es importante mencionar los mecanismos de garantía
dirigidos a proteger el mínimo vital de los familiares del secuestrado
dependientes de él, entre cuyas medidas se encuentran: (a) La continuidad en el
pago de salarios u honorarios, así como de las prestaciones sociales del secuestrado
a cargo del empleador, sea este último un particular o una entidad pública,
hasta tanto se produzca la liberación del secuestrado, se compruebe su muerte o
sea declarada su muerte presunta, consagradas en el artículo 15 de la normativa
que es ahora cuestionada, respecto del trato diferenciado frente a los
trabajadores con contrato a término fijo.
(b) Medidas relativas al reconocimiento y
pago de la pensión reconocida al secuestrado –art.16-.
(c ) y otras medidas para garantizar la
protección en materia de salud y educación, tales como el acceso al Sistema de
Seguridad Social en Salud, trátese del régimen contributivo o subsidiado;
atención psicológica y psiquiatrica; garantía en la continuidad de la educación
de los hijos menores de edad o mayores que dependan económicamente de éste
–art.19-.
Finalmente, la ley prevé unas sanciones
para las entidades o funcionarios que no cumplan con los mandatos de protección
consagrados en la ley para la protección de las víctimas de secuestro y sus
familias (titulo III).
Frente a esta ley, es importante destacar,
como se expuso cuando se hizo mención a la Sentencia C-394 de 2007 que mediante
este pronunciamiento, este Tribunal encontró que se configuraba plenamente una
omisión legislativa relativa ya que se había excluido de las consecuencias
jurídicas de la Ley 986 de 2005, encaminadas a la protección de los derechos al
mínimo vital, a la seguridad social, a la salud, a la educación, a la vida
digna del núcleo familiar dependiente de las víctimas de otros delitos contra la
libertad individual como la desaparición forzada y la toma de rehenes, y por
tanto se violaba el artículo 13 Superior, haciendo extensivos todos los
instrumentos de protección consagrados en esta ley a las victimas de los
delitos de toma de rehenes y desaparición forzada y sus núcleos familiares
dependientes.
V. ANALISIS CONSTITUCIONAL DE LA NORMA
DEMANDADA
1.Los actores consideran que el artículo 15 numeral 2 (parcial) de
la ley 986 de 2005 infringe
la Constitución Política, porque en su criterio se vulneran los mandatos
constitucionales en sus artículos 1, 2, 5, 11, 13, 25, 42, 48 53, 93 y 95 CP,
ya que al determinar el legislador que el salario y las prestaciones sociales
se le pagarán al trabajador con contrato laboral a término fijo, hasta el
vencimiento del contrato, consagra un trato discriminatorio frente a los
trabajadores con contrato laboral a término indefinido, con lo cual se
concentra en demostrar la vulneración del derecho a la igualdad contenida en el
artículo 13 CP al afirmar que se consagra un trato discriminatorio, irrazonable
y desproporcionado que afecta de contera los derechos fundamentales de los
trabajadores con contrato laboral a término fijo víctimas de secuestro, tales
como, los derechos a la vida, a la dignidad, al mínimo vital, al trabajo, a la
familia, a la seguridad social, y el derecho internacional vinculante para
Colombia que hace parte del bloque de constitucionalidad.
2. Las intervenciones presentadas dentro del presente
proceso de constitucionalidad se presentan ante la Corte diferentes solicitudes
de la siguiente manera:
2.1 En favor de la exequibilidad de la expresión acusada
se manifestaron la Universidad Externado de Colombia, el Ministerio de Defensa Nacional, el Departamento
Administrativo de la Función Pública, el Ministerio de Trabajo, y  la Policía
Nacional, argumentando que (i) no existe un trato violatorio de la igualdad por
parte del legislador, sino un tratamiento diferente, dadas las disimilitudes
existentes entre los trabajadores con contrato a término indefinido y aquellos
con contrato a término fijo, lo cual es constitucionalmente legítimo; (ii) el
principio constitucional de solidaridad no puede implicar afectaciones
desproporcionadas para los particulares y sustituir las obligaciones del Estado
frente a las víctimas del secuestro transfiriendo al empleador la
responsabilidad patrimonial frente al empleado secuestrado con contrato a
término fijo, de manera que las pretensiones de la demanda desbordan el
principio de solidaridad; (iii) estiman por tanto, que la ley 986 de 2005 y
específicamente la norma acusada respecto del pago de salarios y prestaciones sociales
a la familia del empleador secuestrado con contrato a término fijo, es válida
constitucionalmente por cuanto permite que se garantice el mínimo vital por
parte del empleador a la familia del secuestrado, durante el tiempo en que esté
vigente la relación laboral; (iv) advierten que el propio legislador en la
norma establece procedimientos específicos para que en las circunstancias del
secuestro se garantice la equidad entre el trabajador secuestrado y el
empleador, lo cual se evidencia en la previsión de la renovación del contrato a
término fijo, siempre que el secuestro haya sido producido por el desempeño del
cargo, es decir, que exista inescindibilidad entre el secuestro con la
actividad que desempeñaba, evento que debe ser valorado por la autoridad
competente; (v) Finalmente, reconocen que a los demandantes les asiste razón en
cuanto al déficit de protección en que se pueden encontrar las familias de
personas secuestradas que son empleados con contratos a término fijo, y que se
debe acudir algún otro mecanismo de protección.
2.2
En favor de declarar la inconstitucionalidad de la norma se pronunciaron la
Fundación País Libre y la Universidad de Ibagué, argumentando que:
(i) existe violación del derecho a la igualdad puesto
que la única diferencia entre un contrato laboral a término fijo y uno a
término indefinido, es el tiempo de duración del mismo, puesto que en ambos
concurren los tres elementos esenciales establecidos por el artículo 23 del
Código Sustantivo del Trabajo.
(ii) Recuerdan
que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la violación de los derechos
prestacionales, a la igualdad y a la dignidad humana, en los casos de
limitación de los derechos de las familias y los empleados secuestrados que se
encuentran vinculados laboralmente con contratos a término fijo.
(iii) Afirman
que igualmente existe violación al mínimo vital de las familias de trabajadores
secuestrados con contratos a término fijo, puesto que la suspensión del pago de
los salarios con motivo en la terminación del contrato laboral establecido a
término fijo, pone en riesgo la subsistencia del núcleo familiar de la víctima
y atenta contra los principios mínimos fundamentales establecidos en el art. 53
CP, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte.
(iv) Argumentan
que se viola el derecho a la seguridad social, que es primordial para las
personas en situación de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, como las
familias víctimas del secuestro o la desaparición, en razón a que con la
terminación del contrato laboral, finaliza la cancelación del pago de
prestaciones sociales al empleado y a su núcleo familiar, lo cual implica una
situación de riesgo a su bienestar y la violación del artículo 48 CP.
(v) Igualmente, consideran violado el derecho a la
solidaridad social que constituye uno de los principios fundamentales del Estado
Social de Derecho, el cual constituye un deber y una obligación según lo
establece el art. 95 CP. (vi) Identifican las múltiples vulneraciones a las que
se ven sometidas las familias de las víctimas de secuestro, desaparición
forzada, o toma de rehenes, y el déficit de protección que acarrea el no pago
de salarios para su subsistencia y sus derechos fundamentales.
(vii) Concluyen por tanto que la norma acusada al limitar
el pago de salarios y honorarios y prestaciones sociales del secuestrado con un
contrato a término fijo hasta cuando él mismo se termine, afecta con esto la
dignidad humana, el derecho a la igualdad, al mínimo vital, a la seguridad
social, de la familia del trabajador, y del mismo secuestrado, y se
quebrantaría el principio de solidaridad, lo cual es contrario a la misma
finalidad de la ley 986 de 2005 que persigue establecer un sistema de
protección a las víctimas del secuestro.
2.3
Por la exequibilidad condicionada de la norma conceptuaron la Defensoría del
Pueblo y la Procuraduría General de la Nación.
La Defensoría del Pueblo, considera que la Corte debe
declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada, por cuanto
considera que si bien no se trata de dos supuestos idénticos, tampoco resultan
totalmente diferentes, ya que comparten los argumentos de la demanda en cuanto
a que (a) ambos tienen contratos de trabajo con los mismos elementos esenciales;
y (b) se trata de asegurar la misma finalidad, esto es, la protección de los
familiares víctimas reconocida en la Ley 986 de 2005, con lo cual se ven
afectados los mismos bienes constitucionales, de manera que debería darse un
trato igualitario; (ii) no obstante, advierte que una inexequibilidad simple
que ordene la protección del mínimo vital del núcleo familiar de la víctima por
parte del empleador, impondría cargas desproporcionadas al particular que
desbordaría el principio de solidaridad, en los casos de relaciones laborales a
término fijo, y que es ante todo al Estado al que le corresponde la protección
especial de aquellos que se encuentran en situación de vulnerabilidad y
debilidad manifiesta, en este caso, respecto del pago de salarios y prestaciones
sociales de trabajares secuestrados con contrato a término fijo; y (iii)  de
conformidad con lo anterior, la Defensoría concluye que tal y como lo dispone
la normativa demandada, el empleador debería hacerse cargo del pago de la
seguridad social por todo concepto durante el plazo de terminación del contrato
y, una vez llegado al mismo, el deber específico de protección debería
trasladarse a manos del Estado, quien a través de otros instrumentos de
protección –como el Fondo Nacional para la Defensa de la Libertad Personal-
cuenta con la posibilidad de darle continuidad a dicho pago por el tiempo que
sea necesario.
2.4Por
su parte, la Procuraduría General de la Nación, solicita a la  Corte declarar la exequibilidad
condicionada de los apartes demandados “bajo el entendido de que la
finalización del plazo contractual no es razón suficiente para hacer cesar el
pago de las prestaciones laborales a los empleados vinculados a término fijo en
aquellos casos en que el secuestro resulte ser concreción de un riesgo
previsible de la actividad contratada”.
Lo anterior, en razón a que considera que (i) la solidaridad
constituye no solo un principio, sino un deber constitucional, y el legislador
cuenta con una amplia libertad de configuración para imponer las cargas que
considere que corresponden a este deber, y la jurisprudencia de esta Corte ha
señalado que la solidaridad social puede implicar ceder los recursos propios
para el cubrimiento de las necesidades básicas de un tercero, de conformidad
con la ley; (ii) encuentra que aun cuando la seguridad es un deber Estatal y el
secuestro es un flagelo del cual el Estado es indirectamente responsable en
tanto garante de la seguridad de los ciudadanos, concluye que no por ello
resulta inconstitucional que la propiedad privada, que tiene una función
social, pueda ser cargada para ayudar a mitigar los efectos nocivos de dicho
flagelo; (iii) no obstante lo anterior, argumenta que una extensión de la obligación prevista por el
legislador resultaría en un desbordamiento de la jurisdicción constitucional
con la consiguiente intromisión en la legítima discrecionalidad propia del
poder legislativo, lo que además supondría una afectación del principio
democrático; y (iii) resalta que existe una diferencia frente a las
obligaciones del empleador frente al empleado víctima de secuestro cuando éstas
se fundan en el deber de solidaridad, y cuando existe una relación directa,
intrínseca e inescindible entre el secuestro y la labor desempeñada,
circunstancia ésta última en la que la forma de vinculación laboral a término
indefinido o contrato a término fijo resulta ser un criterio de distinción
insuficiente para  los derechos laborales, ya que esto no modifica el riesgo
inherente que supone la labor contratada, de manera que el empleador no se
puede eximir del deber de responder en la misma forma en que lo haría si
mediara un contrato a término indefinido.
3. La constitucionalidad de la expresión de
la norma demandada
3.1Alcance normativo de la expresión
demandada
El artículo 15 de la ley 986 de 2005 “Por medio de la cual se adoptan
medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan
otras disposiciones”, en su primero, consagra de manera general
la obligación del empleador de continuar con el pago de salarios y prestaciones
sociales a los empleados, a los servidores públicos que devenguen honorarios,
determina el medio y la forma en que ello deberá hacerse, y la fecha de inicio
del pago correspondiente, así como la fecha de terminación del mismo, de
conformidad con las condiciones que se establecen en los numerales 1 al 4 de la
misma norma.
En consecuencia, el inciso primero (i) determina la
obligación del empleador de continuar pagando el salario y las prestaciones
sociales a que tenga derecho el empleado víctima de secuestro al momento de la
ocurrencia del mismo. (ii) Establece que esta misma obligación, sin
diferenciación alguna, debe cumplirse frente a los servidores públicos que no devenguen salarios sino honorarios. (iii) Dispone
que estos pagos de salarios y prestaciones deben realizarse al curador
provisional o definitivo de bienes, para lo cual remite al artículo 26 de la misma normativa. (iv) Fija que el
pago se efectuará desde el día en que el trabajador, sea este particular o
servidor público, haya sido privado de la libertad. (v) Y consagra que el pago se
deberá realizar hasta cuando se produzca una de las condiciones establecidas en
los numerales 1 al 4 de la misma norma.
El numeral 1º se refiere al caso del trabajador con
contrato laboral a término indefinido, estableciendo que éste recibirá el pago
hasta cuando se produzca alguna de las siguientes circunstancias: (i) hasta
cuando se produzca su libertad, (ii) hasta que se compruebe su muerte, o (iii)
hasta que se declare la muerte presunta.
Por su parte, el numeral 2º parcialmente demandado, se
refiere al caso del trabajador con contrato laboral a término fijo,
determinando que en este caso, el pago deberá realizarse (i) hasta el
vencimiento del contrato; (ii) hasta cuando se produzca la libertad; (iii)
hasta cuando se produzca la muerte; o (iv) hasta cuando se declare la muerte
presunta; aclarando que si alguno de estos últimos tres hechos ocurren antes
del vencimiento del contrato, el pago deberá realizarse hasta dicho momento.
Esta norma es la que se objeta por inconstitucional en
esta oportunidad, por cuanto el legislador consagra un trato diferenciado
frente al trabajador con contrato a término indefinido, en cuanto establece que
el pago deberá realizarlo el empleador igualmente en el caso del trabajador con
contrato laboral a término fijo, determinando como plazo máximo el vencimiento
del contrato a término fijo, o antes, cuando se produzca su libertad o se
compruebe o se declare la muerte presunta. De esta manera, el inciso segundo
establece un tratamiento diferencial entre el trabajador con contrato laboral a
término indefinido y el trabajador con contrato laboral a término fijo, ya que
respecto de éste último, si bien establece igualmente las causales mencionadas
en el numeral 1º del inciso 1º relativas a la libertad o muerte de la víctima
de secuestro y otros delitos contra la libertad individual y personal, establece
como primera causal de terminación de la obligación del pago por parte del empleado
y término máximo para dicho pago, el vencimiento del contrato laboral a término
fijo.
El numeral 3º se refiere al caso del servidor público,
y establece que el pago se realizará hasta cuando se produzcan alguno de los
siguientes eventos (i) cuando se produzca su libertad; (ii) se compruebe su
muerte; (iii) se declare la muerte presunta; o (iv) se de el cumplimiento del
periodo constitucional o legal del cargo.
Por su parte, el numeral 4º consagra como condición
para la suspensión del pago el cumplimiento de la edad y los requisitos para
obtener la pensión, caso en el cual corresponde al curador iniciar los trámites
para solicitar su pago. Y establece el monto máximo de reconocimiento de pago
de salario u honorarios y las excepciones.  En este mismo numeral el legislador
consagra las obligaciones del empleador respecto del pago de las prestaciones
sociales del secuestrado, lo cual se rige por las mismas reglas de pago
señaladas en los numerales 1 al 4, así como también por los aportes al sistema
de seguridad social integral.
En cuanto a los parágrafos, el primero de ellos, se
refiere a la estabilidad laboral que se le debe garantizar al secuestrado con
contrato laboral vigente o a los servidores públicos que recobren su libertad,
periodo que debe ser equivalente al del secuestro, pero cuyo máximo establece
la disposición que será de un año contado contado a partir del momento en que
se produzca la libertad. En el caso de los servidores públicos, la norma
establece que se tendrá en cuenta si ha cumplido la edad de retiro forzoso o el
periodo constitucional o legal del cargo. Igualmente, establece que se exceptúan
de este beneficio a las demás personas que cumplan con la edad y requisitos
para obtener pensión. Precisa la norma que este beneficio de estabilida laboral
reforzada mínimo por un año, no obsta para que se pueda dar aplicación a las
causales legales de termainación legal del vínculo laboral por justa causa o la
remoción del cargo por aplicación del régimen disciplinario, fiscal, penal,
según sea el caso.
El parágrafo 2º regula la administración y destinación
que deberá llevar a cabo el curador provisional o definitivo de bienes, los
cuales deberán ser destinados en forma prioritaria a atender las necesidades de
las personas dependientes económicamente del secuestrado.
El parágrafo 3º se refiere al numeral 2º de este mismo
artículo, ahora acusado, y establece que en el caso de los servidores públicos,
y en caso del cumplimiento del periodo constitucional o legal del cargo, el
fiscal o juez competente, podrán determinar la continuidad en el pago de los
salarios u honorarios más allá del vencimiento del contrato o del período
correspondiente, y hasta tanto se produzca la libertad, o se compruebe la
muerte, o se declare la muerte presunta del secuestrado, si al ponderar los
elementos de juicio a su alcance, infiere que entre el desempeño del trabajador
como servidor público o particular y las causas del secuestro existe un vínculo
inescindible.
Finalmente, el parágrafo 4º regula el caso de los
miembros de la Fuerza Pública secuestrados, y determina (i) que éstos mantendrán su sueldo básico asignado y un
promedio de los haberes devengados durante los últimos tres (3) meses; (ii) que
el tiempo que duren privados de su libertad será contabilizado como tiempo de
servicios; (iii) que los miembros de la Fuerza Pública secuestrados serán
ascendidos cuando cumplan el tiempo reglamentario;  y (iv) que al cónyuge y los
hijos de los miembros de la Fuerza Pública secuestrados se les reconocerán los
derechos adquiridos en materia de salud, educación y servicios sociales.
3.2 La exequibilidad pura y simple de la
expresión demandada del numeral 2º del artículo 15 de la ley 986 de 2005
En esta oportunidad la Corte la Corte encuentra que la
norma demandada es exequible de manera pura y simple, con fundamento en las
siguientes razones:
3.2.1 Como se vio en el acápite 3 de la parte considerativa
de esta sentencia, esta Corporación ha establecido que la continuidad en el
pago de los salarios y las prestaciones sociales a las familias de las víctimas
de secuestro y otros delitos contra la libertad individual, hasta tanto se
produzca su libertad o acaezca su muerte real o presuntiva, tiene como
fundamento constitucional los artículos 1, 2, 12, 13, 42, 95, 5, 48 y 49, 67 y
69 CP, esto es, se funda en los mandatos superiores de dignidad humana, protección
por parte del Estado a la vida, honra y bienes de las personas, a la vida
digna, a la igualdad, al mínimo vital, a la familia, a la seguridad social, a
la salud y a la educación, que constituyen principios y derechos fundantes del
Estado Social de Derecho.
Igualmente, este derecho a la continuidad
en el pago de los salarios y prestaciones sociales a las víctimas de secuestros
y otros delitos lesivos de la libertad individual encuentra su fundamento en
obligaciones internacionales adquiridas por el Estado colombiano, a partir de
la incorporación en su ordenamiento jurídico, de diversos instrumentos de derecho
internacional, tales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, y el Protocolo adicional a los Convenios de
Ginebra, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin
carácter internacional (Protocolo II)[35],
enderezados a prevenir, suprimir y erradicar conductas atentatorias de los
derechos humanos a la libertad, la integridad y la seguridad personales, los
cuales constituyen el parámetro mínimo de protección a partir del cual los
Estados deben orientar su legislación a fin de prevenir, proteger y restablecer
los derechos fundamentales de las víctimas y sus familiares.
3.2.2. En el mismo sentido, como se expuso en el apartado 4 de la parte
motiva de esta providencia, la jurisprudencia de esta Corte se ha encargado de
restablecer la igualdad en las condiciones respecto del pago de salarios y
prestaciones sociales entre servidores públicos y trabajadores particulares,
así como de excluir del ordenamiento jurídico el límite temporal de dos años
para el pago continuo de los salarios del secuestrado o desaparecido que se
consagraba solo a favor de los servidores públicos, con lo que la protección
brindada a los beneficiarios de las víctimas de dichos delitos se extiende
hasta el momento de la liberación o de la muerte real o presuntiva y cobija
tanto a los trabajadores privados como a los servidores públicos.[36]
Así las cosas, esta Corporación se ha
encargado de extender todos los beneficios concedidos a las víctimas de
secuestro y sus familias, incluyendo la continuidad en el pago de los salarios
y prestaciones sociales de las víctimas de secuestro, haciendolos extensivos
también a los beneficiarios de otros delitos contra la libertad individual como
la toma de rehenes y la desaparición forzada, por encontrar claramente la
configuración de una omisión legislativa relativa a este respecto por parte del
legislador.[37]
A este respecto, la jurisprudencia constitucional
ha sido clara y reiterativa al afirmar que “en materia de mecanismos de
protección para las víctimas de los delitos de secuestro y desaparición forzada
ha estado dirigida en un mismo sentido: no resultan constitucionalmente
admisibles las diferenciaciones entre las víctimas de uno y otro delito para
efectos de acceder a los beneficios y medidas de protección consagrados en el
ordenamiento jurídico interno, particularmente aquella atinente a la
continuidad en el pago de salarios u honorarios.” [38] (Énfasis de la Corte)
Igualmente, como quedó expuesto, la
jurisprudencia de esta Corte en innumerables casos de tutela ha protegido la
continuidad en el pago de salarios y prestaciones sociales a las familias de
víctimas de secuestro y otros delitos de la libertad individual.
3.2.3 No obstante lo anterior, en este caso, la Corte encuentra que la norma
acusada resulta constitucional por ser razonable y proporcionada desde el punto
de vista constitucional, al plantear un trato diferenciado justificado entre
los trabajadores particulares que cuentan con un vínculo laboral a través de un
contrato a término indefinido, y los que cuentan con un contrato a término fijo
hasta el vencimiento del mismo, ya que en ambos casos se protege los derechos
de las familias secuestradas, a través de la continuidad en el pago de sus
salarios y prestaciones sociales hasta que queden en libertad o se demuestre su
muerte real o presunta, o en el caso de los trabajadores con contrato a término
fijo, hasta la terminación del contrato a término fijo.
(i) En esta norma, la Sala evidencia que no se presenta
el déficit de protección alegado para los trabajadores con vínculo laboral con contrato
a término fijo, ya que esta medida adoptada por el legislador resulta razonable
y proporcionada, ya que se trata de situaciones disímiles, que el legislador decidió
regular de manera diferente, y puesto que en todo caso se garantiza el pago de
los salarios y prestaciones sociales, hasta el vencimiento del contrato a
término fijo del trabajador, o hasta que se recobre la libertad o se declara la
muerte real o presunta de la víctima.
(ii) Por tanto, la Corte no deja de reiterar su
jurisprudencia en el sentido de reconocer como constitucionalmente válido el
derecho a la continuidad en el pago de los salarios y prestaciones sociales de
los trabajadores particulares, con contrato a término fijo, hasta que se venza
el término del contrato, o se produzca o bien la libertad del secuestrado, o bien
se demuestre su muerte real o presunta, lo cual se hace extensivo por mandato
de esta misma Corporación a las víctimas de desaparición forzada o toma de
rehenes. En consecuencia, es claro para la Sala que en el caso de los
trabajadores secuestrados con contrato a término fijo, el derecho a la
continuidad en el pago de salarios y prestaciones sociales se reconocerá hasta que
se produzca alguna de las circunstancias resolutorias de tal obligación
expresamente mencionada por el mismo inciso 2 del artículo 15 demandado.
(iii) Para la Sala estas diferenciaciones realizadas
por el legislador tienen sustento tanto en el derecho laboral respecto del tipo
de contrato suscrito por el trabajador, como en los límites al principio de
solidaridad para los particulares relativo a las cargas soportables frente a
los derechos de las víctimas y el flagelo del secuestro y otros delitos contra
la libertad individual, y teniendo en cuenta las grandes diferencias que pueden
llegar a presentarse dependiendo del tipo de empleador de que se trate, lo cual
hace que no todos se encuentren en la posibilidad de responder por la
continuidad en el pago de salarios y prestaciones sociales una vez vencido el
término del contrato a término fijo.
(iv) De otra parte, la Sala encuentra que en el parágrafo
3º del mismo artículo acusado, el propio legislador ya dirimió la discusión
planteada por los demandantes respecto de la continuidad en el pago de salarios
y prestaciones sociales a los trabajadores con contratos a término fijo que se
establece en el inciso 2º del artículo 15 objetado, ya que en el parágrafo
mencionado el legislador tuvo en cuenta, además de la situación del empleado
con contrato a término fijo, la inescindibilidad del secuestro con la actividad
que desempeñaba el trabajador, evento que tendrá que valorar y ponderar la
autoridad competente (fiscal o juez), con el fin de poder ordenar la
continuidad en el pago de los salarios y prestaciones sociales.
En este orden de ideas, este Tribunal pone
de relieve que en este asunto el propio legislador en el parágrafo 3º del
artículo 15 de la ley acusada, avizoró una solución a esta problemática y previó
la posibilidad, de conformidad con la valoración del caso en concreto, de
ordenar la continuación del pago de los salarios y prestaciones sociales en el
caso de los trabajadores con contratos a término fijo, previsto por el numeral
2º del artículo 15 de la ley 986 de 2005, a partir de la ponderación de todos
los elementos de juicio a su alcance, hasta tanto se venza el término legal del
contrato, se produzca la libertad, se compruebe la muerte, o se declare la muerte
presunta del secuestrado o desaparecido, si infiere que entre el desempeño del
trabajador como servidor público o particular y las causas del secuestro o la
desaparición existe un vínculo inescindible. En todo caso, debe reiterar la
Sala que la facultad  que la ley confiere a la autoridad que investiga el
secuestro o la desaparición forzada, no constituye un derecho  de
reconocimiento automático sino una decisión fundamentada en la realidad
procesal que debe ser debidamente valorada y comprobada y que por tanto no
puede ser arbitraria.
(v) Adicionalmente, la Corte debe hacer
énfasis en que la responsabilidad original, primaria y principal frente a la
protección de las víctimas de secuestro y otros delitos contra la libertad
individual recae fundamental sobre el Estado constitucional y  democrático de
Derecho, de conformidad con los artículos 1º, 2º y 95 CP. A este respecto, es
de resaltar que si bien el Estado ha hecho intentos a este respecto, a través
del seguro colectivo que se encontraba consagrado en la Ley 282 de 1996, que en su artículo 9
creó el Fondo Nacional para la Defensa de la Libertad Personal –Fondelibertad-,
y en el artículo 22 contemplaba que se tomaría un seguro colectivo para garantizar el pago de
salarios y prestaciones sociales de las personas víctimas de secuestro, el cual se haría efectivo cuando el empleador
del secuestrado dejara de pagar los emolumentos debidos a su trabajador. Sin
embargo, advierte también este Tribunal que ese seguro colectivo nunca se pudo
contratar y el ámbito de
vigencia del seguro de cumplimiento fue fijado en cinco años[39].
Por tanto, esta Corporación encuentra
necesario exhortar al Congreso y al Ejecutivo en cabeza del Ministerio de
Defensa, para que regulen y pongan en ejecución un seguro colectivo que cubra
las eventualidades referidas en cuanto a la continuidad del pago de salarios y
prestaciones sociales de secuestrados y otras víctimas de delitos contra la
libertad individual y sus familias en los casos contemplados en el inciso 2 del
artículo 15 demandado.
(vi) Finalmente, la Corte debe concluir,
con base en el pronunciamiento adoptado mediante la Sentencia C-394 de 2007 que
todas las garantías concedidas a las víctimas de secuestro y sus familias, en
este caso la continuidad en el pago de los salarios y prestaciones sociales a
los trabajadores con contrato a término fijo son extensivas a las víctimas de
desaparición forzada y toma de rehenes.
4. Conclusiones
La
Corte encuentra que la expresión demandada no resulta violatoria de los
artículos 1, 2, 5, 13, 25, 42 y 95 CP, y de tratados internacionales vinculatorios
para el país, por cuanto evidencia
que el aparte de la disposición demandada configura un tratamiento del
legislador que resulta justificado, razonable y proporcionado desde el punto de
vista constitucional. De esa manera se declarará exequible la expresión “…hasta
el vencimiento del contrato, o” que constituye precisamente
el enunciado normativo respecto del cual los demandantes presentan sus
objeciones constitucionales.
De este modo, todo trabajador con contrato a término
fijo que a esta fecha se encuentre secuestrado o haya sido desaparecido
forzadamente, o sea víctima de toma de rehenes, tiene derecho a la continuidad
en el pago de su salario y prestaciones sociales hasta tanto se venza el
término del contrato a término fijo, se produzca su libertad, o se produzca su
muerte real o presuntiva, con lo cual se ponga fin a ese derecho y a la
obligación correlativa del empleador particular.
La Corte resalta que no obstante lo anterior, el
legislador previó para los casos previstos en el inciso 2º del artículo 15
ahora acusado, la posibilidad de que la autoridad competente decida la
continuidad en el pago de los pagos y prestaciones sociales cuando se demuestre
una relación inescindible entre el trabajo desempeñado y el delito de secuestro.
Igualmente, esta Sala hace hincapié en que la obligación primordial y principal
de protección de las víctimas contra la libertad individual recae en cabeza del
Estado constitucional y democrático de Derecho, por lo cual exhorta al Congreso
y al Ejecutivo en cabeza del Ministerio de Defensa para que regulen en esta
materia la creación de mecanismos de garantía del pago y las prestaciones
sociales de los trabajadores particulares con contrato a término definido, tal
como el seguro colectivo de cumplimiento u otros mecanismos.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “…hasta el vencimiento del contrato o” contenida en el numeral  2º del artículo
15 de la Ley 986 de 2005, por los cargos analizados en la presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con Salvamento Parcial de Voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
Con Salvamento Parcial de Voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-613/15
PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES DEL TRABAJADOR VICTIMA DE
SECUESTRO HASTA EL VENCIMIENTO DEL TERMINO DEL CONTRATO LABORAL A TERMINO FIJO-Norma ha debido ser declarada exequible de manera condicionada,
con el fin de que se proteja de manera efectiva, que una vez que concluya el
término del contrato laboral del trabajador víctima de secuestro, se garantice
que el Estado asuma el pago de los salarios y prestaciones a su familia
(Salvamento parcial de voto)
PAGO
DE SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES DEL TRABAJADOR VICTIMA DE SECUESTRO HASTA
EL VENCIMIENTO DEL TERMINO DEL CONTRATO LABORAL A TERMINO FIJO-Estado
debe garantizar protección efectiva de los derechos fundamentales de la familia
afectada con el secuestro (Salvamento parcial de voto)
PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES DEL TRABAJADOR VICTIMA DE
SECUESTRO HASTA EL VENCIMIENTO DEL TERMINO DEL CONTRATO LABORAL A TERMINO FIJO-Norma acusada consagra trato diferenciado que resulta
discriminatorio desde el punto de vista constitucional entre particulares que
cuentan con un contrato a término indefinido y los que cuentan con un uno a
término fijo (Salvamento parcial de voto)
VICTIMAS DE SECUESTRO, DESAPARICION FORZADA Y TOMA DE REHENES-Deben encontrarse cobijadas en condiciones de igualdad por los
mismos beneficios o consecuencias jurídicas en lo que guarda relación con las
medidas de protección dirigidas tanto a él como a su familia (Salvamento
parcial de voto)
VICTIMAS DE SECUESTRO, DESAPARICION FORZADA Y TOMA DE REHENES-Jurisprudencia constitucional (Salvamento parcial de voto)
VICTIMAS DE SECUESTRO, DESAPARICION FORZADA Y TOMA DE REHENES-Protección de los derechos de las familias debe ser conferida sin
discriminación alguna (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D-10666
Demanda de inconstitucionalidad, contra el
artículo 15 numeral 2 (parcial) de la Ley 986 de 2005 “Por medio de
la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus
familias, y se dictan otras disposiciones”.
Con el debido respeto por las decisiones mayoritarias
de esta Corte, me permito salvar parcialmente mi voto a este fallo mediante el
cual se decidió “declarar exequible la expresión “…hasta el vencimiento del
contrato o,” contenida en el numeral 2º del artículo 15 de la Ley 986 de 2005,
por los cargos analizados en la presenten sentencia”, con base en las
siguientes consideraciones:
1. En mi concepto, la norma ha debido ser declarada
exequible de manera condicionada, como se propuso en el proyecto original, para
que se garantice de manera efectiva, que una vez que concluya el término del
contrato laboral del trabajador víctima de secuestro, se garantice que el
Estado asuma el pago de los salarios y prestaciones a su familia.
Si bien es cierto que, como lo estableció la Corte por
decisión mayoritaria mediante este fallo, la limitación establecida en el
numeral 2 del artículo 15 de la Ley 986 de 2005 para los trabajadores con
contrato a término fijo, puede estar justificada desde el punto de vista de su
razonabilidad y proporcionalidad, también lo es que el Estado debe garantizar
la protección efectiva de los derechos fundamentales de la familia afectada con
el secuestro. A mi juicio, con fundamento en la jurisprudencia constitucional,
la Corte ha debido condicionar expresamente la exequibilidad de la norma
acusada, a la continuidad del pago de los salarios y prestaciones a cargo del
Estado, de manera que esas familias tengan el mismo nivel de protección que se
otorga a las víctimas del secuestro del trabajador contratado a término
indefinido, tal y como se propuso en el proyecto original en Sala Plena.
2. En este caso, encuentro por tanto que la norma
acusada efectivamente consagra un trato diferenciado, que resulta
discriminatorio desde el punto de vista constitucional, entre los trabajadores
particulares que cuentan con un vínculo laboral a través de un contrato a término
indefinido, y los que cuentan con un contrato a término fijo, puesto que a los
primeros se les garantiza la continuidad en el pago de sus salarios y
prestaciones sociales hasta que queden en libertad o se demuestre su muerte
real o presunta, mientras que a los segundos se les coloca como término máximo
para el pago de estos emolumentos a sus familias la terminación del contrato a
término fijo.
Así las cosas, evidencio que se presenta un manifiesto
déficit de protección para los trabajadores con vínculo laboral con contrato a
término fijo, tratamiento que resulta discriminatorio, irrazonable y
desproporcionado, y contrario al artículo 1° de la Carta, en cuanto implica un
desconocimiento de  la dignidad del ser humano como fundamento del orden
constituido; al artículo 2°, ya que plantea un quebrantamiento del deber de las
autoridades de proteger la vida, honra, bienes y demás derechos y libertades de
las personas residentes en Colombia; al artículo 5° y 42, pues desampara a una
familia no obstante su carácter de institución básica de la sociedad; al
artículo 13, porque desconoce el mandato de igualdad en la formulación del
derecho; al artículo 25, en razón a que restringe el alcance de una institución
que tiene como uno de sus elementos la existencia de una relación de trabajo;
al artículo 48, ya que después de un limitado período de tiempo no garantiza el
acceso a la seguridad social de la familia del trabajador con contrato a
términio fijo; y al artículo 95.2, en tanto limita irrazonablemente el efecto
vinculante del principio de solidaridad.
Para solucionar el problema generado por este
tratamiento discriminatorio, considero que la Corte ha debido partir de
reconocer que se trata de situaciones análogas o similares, puesto que en ambos
casos se trata de trabajadores con los mismos requisitos de vínculo laboral
establecidos por el CST, y que el límite máximo previsto por el legislador para
el pago de los salarios y prestaciones sociales, esto es, hasta el vencimiento
del contrato a término fijo, resulta violatorio no solo de la igualdad, sino de
todos los demás derechos fundamentales ya mencionados.
En punto a este tema, debo reiterar la jurisprudencia
de la Corte en el sentido de reconocer como constitucionalmente válido el
derecho a la continuidad en el pago de los salarios y prestaciones sociales de
los trabajadores particulares, tanto con contrato a término indefinido, como
con contrato a término fijo, y que en este último caso es al Estado a quien le
corresponde concurrir a suplir la obligación de la continuación del pago de
estos salarios una vez vencido el término del contrato a término fijo.
A juicio de este Magistrado, en este caso el problema
relevante desde el punto de vista constitucional es la protección de los
trabajadores, independientemente de su vínculo laboral a través de contrato a
término indefinido o fijo, cuyas diferencias no hacen mella en la exigencia de
protección igualitaria, por cuanto se trata en ambos casos de víctimas de
secuestro o de otros delitos contra la libertad individual.
Asi, a pesar de las diferencias que existen
a nivel del ordenamiento laboral entre los contratos a término indefinido y los
contratos a término fijo, son mayores las similitudes pues ambos cumplen con
los requisitos del vínculo laboral previsto por el CST, y por sobretodo, por
cuanto se trata de víctimas de delitos contra la libertad individual, que son
“….comportamientos igualmente lesivos de derechos fundamentales como la
libertad individual, la vida en condiciones dignas, el libre desarrollo de la
personalidad, la integridad personal, al igual que acarrean una serie de
efectos devastadores para el entorno familiar, efectos estos aún más
determinantes en aquellos casos en que la familia dependía económicamente de
quien fue privado de la libertad injustamente, lo cual no depende del delito
que se configure con dicha privación de la libertad individual.”[40]
De esta manera, insisto en que de
conformidad con la jurisprudencia de esta Corte y los fundamentos
constitucionales mencionados, las víctimas de secuestro, de desaparición
forzada o de toma de rehenes, deben encontrarse cobijadas en condiciones de
igualdad por los mismos beneficios o consecuencias jurídicas en lo que guarda
relación con las medidas de protección dirigidas tanto a él como a su familia,
sin que una justificación relativa a las diferencias existentes respecto a su
contrato de trabajo sea admisible desde el punto de vista constituiconal.[41]
Como consecuencia de lo anterior, tales
diferenciaciones, si bien tienen sustento en el derecho laboral, no lo es
menos, que la finalidad que se pretende no se logra mediante la restricción o
limitación de la protección de otras víctimas que ostentan igualmente la
categoría de trabajadores, cumplen con los requisitos de vinculación laboral, y
que solo se diferencian por el tipo de contrato suscrito.
En efecto, en los dos casos se trata de
trabajadores víctimas de secuestro u otras conductas lesivas de su libertad,
cuyas consecuencias son las mismas para su núcleo familiar, el cual se ve
afectado y desprotegido en sus derechos fundamentales, máxime si se tiene en
cuenta que en muchos de los casos, el ausente era el principal proveedor del
hogar, o la familia dependía por entero de éste.
Acerca de este tema, la jurisprudencia de esta Corte
ha expuesto claramente que lo logrado en materia de protección igualitaria de
los derechos de las víctimas de secuestro, desaparición forzada y toma de
rehenes “….no se opone a que hacia futuro se extienda ese ámbito de
protección de tal manera que él se genere a partir de la sola condición de
secuestrado o desaparecido, independientemente de la existencia de una relación
laboral que le ligue al Estado o a un particular.  El profundo contenido lesivo
de esos comportamientos amerita que la protección se genere sólo como una
manifestación del contenido social de una democracia constitucional y sin
referencia a empleador alguno pues se trata de un costo que hacia futuro el
Estado y la sociedad deberán asumir por sí mismos, por lo menos en tanto siga
vigente el compromiso de realizar las proclamas del Estado constitucional.”
[42]  (Énfasis de la Corte)
Siguiendo esta filosofía constitucional, en la Sentencia C-400 de 2003, se declaró
exequible el parágrafo primero del artículo 10 de la Ley 589 salvo la expresión
“hasta por el término de dos (2) años, si este fuera un servidor público”,
y la expresión “servidor público” del parágrafo segundo, por considerar
que:  “(...) todo trabajador  que se encuentre secuestrado o haya sido
desaparecido  forzadamente, tiene derecho a la continuidad en el pago del
salario  u honorarios  hasta tanto se produzca su libertad, se compruebe su
muerte, se declare su muerte presunta o concurra otra circunstancia que ponga
fin y a la obligación correlativa del empleador”.  (Resalta la Corte)
La sentencia referida
representa  un importante avance en la protección de los derechos de quienes
son víctimas del conflicto armado por cuanto la Corte consideró que no era
constitucionalmente válida la diferencia de trato prevista entre los
trabajadores públicos y privados, ni la diferencia en cuanto al término de
duración del derecho al pago de salarios según se tratara de un secuestro o de
una desaparición forzada.
La finalidad de mantener una relación laboral o
contractual es la de continuar pagando la remuneración para que, de esa forma,
se asegure la satisfacción de las necesidades básicas de la familia del
trabajador secuestrado o desaparecido, razón por la cual no cabe hacer
distinción constitucional válida entre el trabajador particular con vínculo
laboral con contrato a término indefinido o contrato a término fijo, puesto que
en ambos casos se constituye un delito injusto, y por tanto, la protección de
los derechos de las familias debe ser conferida sin discriminación alguna.
A este respecto, debo hacer énfasis, en que mientras
persista la situación de secuestro o desaparecimiento, la afectación de los
derechos de las familias subsiste, en consecuencia, no existe razón válida
desde el punto de vista constitucional para mantener la restricción de
continuidad del pago para los trabajadores particulares con contrato a término
fijo, sino que debe mantenerse la continuidad del pago y las prestaciones
sociales por parte del Estado una vez vencido el término del contrato.
En este orden de ideas, para este
Magistrado es claro que es al Estado a quien le corresponde la obligación de
concurrir en la continuación del pago de los secuestrados con contrato a
término fijo, a través de figuras como el seguro colectivo que se encontraba
consagrado en la Ley 282 de
1996, que en su artículo 9 que creó el Fondo Nacional para la Defensa de la
Libertad Personal –Fondelibertad-, y en el artículo 22 contemplaba que se
tomaría un seguro colectivo
para garantizar el pago de salarios y prestaciones sociales de las personas
víctimas de secuestro, el cual
se haría efectivo cuando el empleador del secuestrado dejara de pagar los
emolumentos debidos a su trabajador. Sin embargo, este seguro colectivo nunca
se pudo contratar y el ámbito
de vigencia del seguro de cumplimiento fue fijado en cinco años[43].
Por consiguiente, concluyo que la norma ha debido ser
declarada exequible de manera condicionada, con el fin de que se proteja de
manera efectiva, que una vez que concluya el término del contrato laboral del
trabajador víctima de secuestro, se garantice que el Estado asuma el pago de
los salarios y prestaciones a su familia.
Con fundamento en lo expuesto, salvo parcialmente mi
voto a la presente decisión, en la que serví a la Corte Constitucional como Magistrado
Ponente.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Consultar especialmente las sentencias Ver sentencias C-400 de 2003
y C-394 de 2007.
[2] Sentencia C-400 de 2003.
[3] Ibidem.
[4] Ibidem.
[5] Sentencia C-400 de 2003.
[6] Ibidem.
[7] Ibidem.
[8] Ibidem.
[9] Sentencia C-394 de 2007.
[10] Ver Sentencias T-015 de 1995 y C-400 de 2003.
[11] Consultar la Sentencia C-394 de 2007.
[12] Sentencia C-400 de 2003.
[13] Ibidem.
[14] Sentencia C-394 de 2007.
[15] Ibidem.
[16] Sentencia C-400 de 2003.
[17] Sentencia C-400 de 2003.
[18] Ibidem.
[19] Sentencia C-394 de 2007.
[20] Ibidem.
[21] Aprobado mediante Ley 171 de 1994 y estudiada su constitucionalidad
por sentencia C-225 de 1995.
[22] Aprobada por la Ley 707 de 2001 y revisada su constitucionalidad en
sentencia C-580 de 2002.
[23] Sentencia C-394 de 2007.
[24] Al respecto consultar las Sentencias C-542 y C-565 de 1993, y
C-069, C-213 y C-273 de 1994.
[25] Sentencia T-015 de 1995.
[26] Esta norma estipulaba, en su texto original, que quien actuara como
curador de la víctima de desaparición forzada o secuestro podría continuar
percibiendo los salarios u honorarios a que ésta tuviera derecho, siempre y
cuando se tratara de un servidor público. Adicionalmente, consagraban un trato
diferente entre los familiares de las víctimas de secuestro y aquellos de las
víctimas de desaparición forzada, ya que, mientras que a los primeros se les
confería el beneficio hasta tanto el secuestrado recuperara su libertad, a los
segundos únicamente se les otorgaba hasta por el término de dos años.
[27] Ver
Sentencias T-158 de 1996, T-292 de 1998, T-637 de 1999, T-1699 de 2000, T-1634
de 2000, T-1337 de 2001, T-358 de 2002, T-105 de 2001,  T-520 de 2003 y T-093
de 2003, Sentencia T-1135 de 2003, Sentencia T-212 de 2005, T-676 de 2005, T-778 de
2008.
[28] Consultar la detallada descripción de esta normativa en la Sentencia
C-394 de 2007.
[29] Ibidem.
[30] Esta ley fue modificada por la Ley 986 de 2005, parcialmente
impugnada en esta oportunidad.
[31] El Decreto 1923
de 1996, reglamentó el funcionamiento del seguro colectivo para garantizar el
pago de salarios y prestaciones sociales de las personas víctimas de secuestro.
[32] Sentencia C-400 de 2003.
[33] Esta ley fue modificada por la Ley 599 de 2000 (Código Penal).
[34] Sentencia C-394 de 2007.
[35] Aprobado mediante Ley 171 de 1994 y estudiada su constitucionalidad
por sentencia C-225 de 1995.
[36] Ver Sentencia C-400 de 2003.
[37] Ver Sentencia C-394 de 2005.
[38] Sentencia C-400 de 2003.
[39] Sentencia C-400 de 2003.
[40] Sentencia C-394 de 2007, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[41] Ibidem.
[42] Sentencia C-400 de 2003, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[43] Ibidem.