T-290-20
Sentencia T-290/20
Referencia: Expediente T-7.396.130
Asunto: Acción de tutela presentada por Aura María Caballero de
Salguero en calidad de guardadora legítima de Martha Rodríguez Caballero en
contra de la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones.
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veinte (2020)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos dictados por el Juzgado
Noveno Laboral del Circuito de Bogotá[1],
en primera instancia, y por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá[2],
en segunda instancia, en el trámite de la acción de tutela de la referencia.
I.   ANTECEDENTES
1.  La solicitud
El 17 de enero de 2019, Aura María Caballero de Salguero, obrando en
calidad de guardadora legítima de Martha Rodríguez Caballero, a través de
apoderada judicial, presentó acción de tutela en contra de Colpensiones, en
procura de obtener la protección de los derechos fundamentales de su
representada al mínimo vital y a la seguridad social.
Lo anterior, en razón de que la citada entidad le negó a Martha
Rodríguez Caballero el reconocimiento de la sustitución pensional de Fernando
Rodríguez Gutiérrez (su
padre), bajo el argumento según el cual ya había reconocido dicha
prestación a la señora Celsa Isabel
Camargo de Rodríguez, sin que se hubiere presentado otra persona a
reclamar en condición de beneficiario dentro del mes siguiente a la publicación
del edicto emplazatorio.
2.  Hechos y pretensiones[3]
2.1.
Martha Rodríguez
Caballero, de 55 años de edad, es hija de Adela Caballero Flórez y Fernando
Rodríguez Gutiérrez[4].
2.2.
Desde los quince
años, la señora Rodríguez Caballero empezó a padecer de una enfermedad mental[5], razón por la cual
siempre estuvo al cuidado de sus padres.
2.3.
El Instituto de Seguros Sociales, en adelante, Seguro
Social, mediante Resolución No. 09925 del 24 de noviembre
de 1989 le reconoció a Fernando Rodríguez Gutiérrez pensión de vejez a partir del 1º de agosto de la
mencionada anualidad.
2.4.
Tras el fallecimiento
de Adela Caballero Flórez en 1996[6],
Martha Rodríguez Caballero quedó al cuidado de su padre quien se encontraba
afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud en el Seguro Social
y tenía inscrita
como beneficiaria a su hija Martha[7].
2.5.
El señor Fernando
Rodríguez Gutiérrez falleció el 1º de julio de
2008[8].
2.6.
Tras el fallecimiento
de su padre, Martha Rodríguez vivió con su hermano Fredy Rodríguez Caballero en
condiciones muy precarias, por cuanto aquél no contaba con un trabajo estable.
Eliécer Rodríguez, otro de sus hermanos, nunca le ha colaborado para su manutención.
2.7.
Aura María
Caballero de Salguero, obrando como agente oficiosa de su sobrina Martha
Rodríguez Caballero, mediante escrito presentado en ejercicio del derecho de petición, solicitó el 10 de
septiembre de 2009 al Seguro Social, Seccional Atlántico, el reconocimiento y
pago de la sustitución pensional del señor Rodríguez Gutiérrez.
Luego, solicitó al Seguro Social, Regional Bogotá, la reactivación
de la afiliación en los servicios de salud de Martha, pues le habían sido
suspendidos.
2.8.
El 13 de octubre de
2009, la Jefe del Departamento de Atención al Pensionado del Seguro Social,
Seccional Atlántico, le indicó a la señora Caballero de Salguero el trámite a
seguir para la reclamación de dicha prestación social (presentación de la
solicitud, requisitos obligatorios para hijos y documentos cuando se obra
mediante apoderado, entre otros)[9].
El 16 de octubre del mismo año, la Coordinadora Jurídica del Seguro
Social, Regional Bogotá, le informó a la señora Caballero de Salguero que se
había restablecido la activación de la afiliación en salud de Martha en calidad
de beneficiaria de manera temporal[10].
2.9.
Mediante dictamen
del 9 de octubre de 2009, proferido
por la Nueva EPS, Martha Rodríguez Caballero fue calificada
con una pérdida de capacidad laboral del 60.30 % como consecuencia de una
esquizofrenia crónica con fecha de estructuración de la invalidez en el año 1974[11].
2.10.
En el año 2010,
Aura María Caballero de Salguero, se tuvo que hacer cargo de su sobrina Martha,
toda vez que su salud se vio deteriorada por las precarias condiciones en las
que esta se encontraba.
2.11.
El 29 de marzo de
2010, la señora Caballero de Salguero le solicitó al Seguro Social la
activación de la afiliación en salud de su sobrina, pues los servicios
nuevamente le habían sido suspendidos[12].
El 16 de abril del citado año, la entidad informó que había
procedido a la activación solicitada pero de manera provisional porque era
necesario calificar el grado de severidad de la limitación de la afiliada.
2.12.
El 7 de septiembre de 2010, la señora Caballero de Salguero, mediante
apoderado judicial, presentó demanda de interdicción judicial de Martha
Rodríguez Caballero[13].
2.13.
Fredy Rodríguez
Caballero, hermano de Martha, falleció en el año 2011[14].
2.14.
El Juzgado
Trece de Familia
de Bogotá, en sentencia del 2 de diciembre de 2011,
declaró en estado de interdicción por discapacidad mental absoluta a Martha
Rodríguez Caballero y designó como guardadora legítima a Aura María Caballero
de Salguero[15].
2.15.
El 19 de diciembre
de 2016, Colpensiones emitió un nuevo dictamen de pérdida
de capacidad laboral de Martha Rodríguez en un porcentaje de 55% por enfermedad
de origen común -esquizofrenia paranoide- y con fecha de estructuración el 9 de
febrero de 2006[16].
2.16.
La señora Caballero
de Salguero solicitó nuevamente la sustitución pensional del señor Fernando
Rodríguez Gutiérrez en favor de Martha Rodríguez Caballero, la cual le fue
negada mediante Resolución No. SUB 44458 del 25 de abril de 2017, bajo el argumento
según el cual ya había reconocido dicha
prestación social a Celsa Isabel Camargo de Rodríguez, sin que se
hubiere presentado otra persona reclamando su condición de beneficiario dentro
del mes siguiente a la publicación del edicto emplazatorio[17].
2.17.
En la actualidad, Martha Rodríguez Caballero continúa viviendo con su tía Aura
María Caballero de Salguero de 79 años, quien le provee todos los gastos
necesarios con los recursos
que provienen de una pensión
que asciende a un salario
mínimo legal mensual vigente.
2.18.
En virtud de lo
anterior, la accionante solicita que se le tutelen los derechos fundamentales
invocados de Martha Rodríguez Caballero y, como consecuencia de ello, se ordene
a Colpensiones que le reconozca y pague la pensión de sobrevivientes a partir
del 2 de marzo de 2014 (tres años anteriores a la fecha de presentación de la
solicitud de reconocimiento pensional).
3.  Contestación de la acción de tutela
El 22 de enero de 2019, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de
Bogotá, admitió la demanda y corrió traslado a Colpensiones para que ejerciera
su defensa.
Asimismo, dispuso la vinculación de la Nueva EPS y del Juzgado Trece
de Familia de Bogotá para que se pronunciaran sobre lo pretendido en la
presente acción constitucional.
3.1.
Dentro de la
oportunidad procesal, la Nueva EPS, en primer lugar, informó que Martha Rodríguez
Caballero se encuentra afiliada a la entidad en calidad de beneficiaria.
En segundo término, advirtió que las pretensiones de la acción de
tutela se dirigen contra Colpensiones. De ahí que, carece de legitimación por
pasiva, razón por la cual solicitó su desvinculación del trámite
constitucional.
3.2.
Colpensiones se
pronunció frente a la acción de tutela de la referencia en estos términos:
-El entonces Instituto de Seguros Sociales de conformidad con el
Decreto 758 de 1990 que establece el trámite para el pago de la pensión de
sobrevivientes e indemnizaciones
sustitutivas, después de la solicitud elevada por Celsa Isabel
Camargo de Rodríguez, publicó un aviso de prensa, sin que dentro del término
legal se hubiera presentado beneficiario de mejor o igual derecho a la
mencionada peticionaria. En consecuencia, mediante Resolución No. 025713 del 15
de diciembre de 2008 el instituto efectuó el reconocimiento de la prestación
social a la señora Camargo de Rodríguez.
-Dicho acto administrativo es obligatorio mientras no sea anulado en
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que no es posible
acceder a lo pretendido en la tutela.
-No se presentó
recurso alguno contra
la Resolución No. SUB 44458 del 25 de abril
de 2017, mediante la cual la entidad con sustento en el argumento anteriormente expuesto,
negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes presentada en favor de Martha
Rodríguez Caballero, por esta razón se debe declarar la improcedencia de la
acción constitucional, toda vez que la parte demandante pretende desplazar los medios ordinarios de defensa a través de
un mecanismo constitucional que se caracteriza por la subsidiariedad, entre
otras notas definitorias.
En efecto, de conformidad con el numeral 4° del artículo 2 del
Código Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social, la jurisdicción ordinaria laboral conoce de las controversias relacionadas con la prestación de los servicios de la seguridad
social que se presenten entre los afiliados, beneficiarios, los empleadores
y las entidades administradoras o prestadoras.
-Como el asunto
planteado es de carácter laboral,
la vía para dirimirlo es la jurisdicción ordinaria laboral y no la
acción de amparo constitucional, pues no se avizora un perjuicio irremediable.
3.3.
El Juzgado Trece de
Familia de Bogotá remitió al juez de primera instancia el proceso de
interdicción judicial en favor de Martha Rodríguez Caballero.
4.  Decisiones judiciales
4.1.
El Juzgado Noveno
Laboral del Circuito de Bogotá mediante sentencia del 31 de enero de 2019
decidió declarar improcedente la acción de tutela. Lo anterior, al considerar que no se cumple con el
requisito de subsidiariedad, pues la parte demandante cuenta con otro mecanismo
de defensa judicial idóneo para plantear la controversia en la jurisdicción
ordinaria laboral. Asimismo, advirtió que tampoco se satisface, en este caso,
el presupuesto de inmediatez, dado que han transcurrido
casi once años desde la muerte del causante, momento a partir del cual debió
realizarse la solicitud pensional.
4.2.
La apoderada
judicial de la parte accionante impugnó la decisión de primera instancia. A su
juicio, se desconocieron las condiciones particulares de Martha Rodríguez
Caballero relacionadas con su edad (55 años), estado de salud, la pérdida de
capacidad, dictaminada con ocasión de una discapacidad mental absoluta que
originó su interdicción judicial, la dependencia para satisfacer sus
necesidades básicas, la ausencia de recursos propios y el hecho de que vive con
su guardadora legítima, Aura María Caballero de Salguero, quien a la fecha de
presentación de la acción de tutela, cuenta con 79 años de edad. Las anotadas
circunstancias, evidencian el estado de debilidad manifiesta en el que se
encuentra Martha, quien requiere de una medida urgente e impostergable, dado
que su mínimo vital se encuentra en riesgo.
4.3.
En sentencia del 5
de marzo de 2019, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá confirmó la decisión de primera instancia. Reiteró que, en este caso,
existen otros mecanismos judiciales para dirimir la controversia y no se
acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que permita amparar de
manera transitoria los derechos fundamentales
invocados.
5.  Actuación en sede de revisión
5.1.
En sede de revisión, el Gerente Asignado
de Defensa Judicial
de Colpensiones, le solicitó a la Corte Constitucional
declarar improcedente la tutela de la referencia porque se desconocen los presupuestos
de subsidiariedad e inmediatez de la acción constitucional.
Adicionalmente pidió que, si se dan por cumplidos estos requisitos,
se ordene que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes se redistribuya
entre las beneficiarias de conformidad con la ley y que el pago de las mesadas
pensionales a la nueva se efectúe desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados, con el fin de no incurrir
en dobles pagos que afecten el tesoro público, pues podría ocurrir el pago de
dicha prestación social en un 150%.
5.2.
La Sala Quinta de
Revisión, mediante auto del 3 de octubre de 2019 dispuso la vinculación al
presente trámite de Celsa Isabel Camargo de Rodríguez[18] y le advirtió que de acuerdo a lo previsto en el
artículo 133 del Código General del Proceso, tenía la posibilidad de solicitar
la nulidad de todo lo actuado por cuanto no había sido vinculada al proceso de tutela.
Para efectos de lo anterior, con fundamento en el artículo 137 del
Código General del proceso, le otorgó a la señora Camargo de Rodríguez un
término de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de esa
providencia para que se pronunciara y se le hizo saber que, si omitía hacerlo
sanearía la mencionada nulidad y el trámite de revisión de la acción de tutela de la referencia continuaría, considerándola como parte del proceso.
Asimismo, solicitó al Juzgado Trece de Familia de Bogotá copia del
proceso de interdicción por discapacidad mental absoluta de Martha Rodríguez
Caballero[19] y, a la
vez, ordenó la suspensión de los términos en el presente proceso.
5.2.1. El 23 de octubre de 2019, la Secretaría General de
esta Corporación informó a la Sala acerca de la remisión, en calidad de
préstamo, del proceso de interdicción solicitado y que el oficio
OPT-A-2504/2019 librado a Celsa Isabel Camargo de Rodríguez fue devuelto por la
oficina de correo 472 con la anotación “desconocido”.
5.2.2. Una vez se obtuvo la dirección de notificación de
Celsa Isabel Camargo de Rodríguez, mediante auto del 7 de noviembre de 2019, el
Magistrado Sustanciador dispuso nuevamente su vinculación al proceso de tutela,
en los mismos términos del proveído del 3 de octubre de 2019.
5.2.3. Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la
apoderada judicial de Celsa Isabel Camargo de Rodríguez, señaló:
-Colpensiones, mediante Resolución No. 025713 del 15 de diciembre de
2008, le reconoció a la señora Camargo de Rodríguez la pensión de
sobrevivientes en calidad de cónyuge supérstite del causante Fernando Rodríguez
Gutiérrez.
-Celsa Camargo solicitó la sustitución pensional y dentro de dicho
trámite no se presentó otra persona a reclamarla.
-La presente acción de tutela es improcedente porque no se cumplen
los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, pues para dirimir la
controversia existe otro medio de defensa judicial idóneo en la jurisdicción
ordinaria laboral y no se demostró la existencia o posible ocurrencia de un
perjuicio irremediable, haciendo imposible que se evalué como mecanismo
transitorio. Además, se acudió a la solicitud de amparo después de once años de la muerte del causante.
A pesar de lo anterior, ahora se pretende por vía de tutela despojar
a una señora de la tercera edad de la pensión de sobrevivientes que le fuera
reconocida en calidad de cónyuge supérstite, desnaturalizando este mecanismo constitucional que se caracteriza precisamente por los
presupuestos anotados.
-Advirtió que Martha
Rodríguez Caballero al momento de la muerte
de su padre ya se encontraba bajo el cuidado
de su tía Aura María Caballero de Salguero -quien
siempre tuvo su custodia- y de su hermano Fredy Rodríguez.
-Destacó que la pensión que devengaba Fernando
Rodríguez solo le alcanzaba para su
subsistencia y la de su cónyuge porque padecía de diabetes, enfermedad que le
demandó muchos gastos, motivo por el cual no podía socorrer a su hija Martha
Rodríguez Caballero.
5.2.4.  La apoderada judicial de la parte demandante, frente
al escrito anteriormente mencionado, reiteró los argumentos contenidos en la demanda
de tutela y en el escrito
de impugnación relativos a la procedencia de la acción constitucional. Advirtió
que no se pretende despojar del derecho pensional a la señora Rodríguez de Camargo, dado que fue la cónyuge del padre de
Martha Rodríguez Caballero, lo que se pretende es el reconocimiento de este para la hija en situación de invalidez.
II.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
Esta Sala de Revisión es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
en el inciso 3° del artículo
86 y el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Cuestión previa
Antes de abordar el estudio de fondo, esta Sala de Revisión
examinará la procedencia de la acción de tutela en este asunto. Luego de
verificar el cumplimiento de los requisitos
de procedibilidad, y si es del caso, formulará el respectivo problema
jurídico con el fin de realizar el examen material de la vulneración de
los derechos fundamentales invocados.
3.  Procedibilidad de la acción de tutela
El artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con lo
previsto en los artículos 1, 5, 6, 8, 10 y 42 del Decreto 2591 de 1991, dispone
los elementos que el juez constitucional debe observar con el fin de determinar
la procedencia de la acción de tutela, entendiendo que estos son: (i) la
legitimación en la causa (por activa y pasiva); (ii) la inmediatez; y (iii) la
subsidiariedad.
3.1.    Legitimación para actuar
3.1.1.
Legitimación por activa
El artículo 86 de la Constitución establece que la tutela es un
mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar
la protección inmediata de sus derechos fundamentales.
El artículo 10 del Decreto
2591 de 1991[20] dispone, por su parte, que “podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”.
Resulta importante destacar
que en la actualidad el artículo 6 de la Ley 1996 del 26 de
agosto de 2019, mediante el cual se establece el régimen para el ejercicio de
la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad, estableció
que: “todas las personas con discapacidad son sujetos de derecho y
obligaciones, y tienen capacidad legal en igualdad de condiciones, sin
distinción alguna e independientemente de si usan o no apoyos para la
realización de actos jurídicos. En ningún caso la existencia de una discapacidad
podrá ser motivo para la restricción de la capacidad de ejercicio de una
persona”. Así, a partir de la normatividad mencionada, los procesos de
interdicción deben ser reemplazados por “sistemas de apoyo para la adopción
de decisiones”, con el fin de garantizar el ejercicio pleno de su autonomía[21].
En el presente asunto, el 17 de enero de 2019 Aura María Caballero
de Salguero promovió la acción de tutela, en
representación de su sobrina, Martha Rodríguez Caballero, declarada interdicta
por discapacidad mental absoluta y de quien es su guardadora, según
sentencia del 2 de diciembre de 2011, proferida por el Juzgado Trece de Familia
de Bogotá.
Sin embargo, debe aclararse que la Ley 1996 de 2019 fue expedida con
posterioridad a la presentación de la acción
de tutela, esto es, el 26 de agosto de 2019, de modo que no
resulta aplicable al presente caso, por lo que no afecta la validez de la
figura de la representación legal de Aura María Caballero de Salguero, guardadora
legítima de Martha Rodríguez Caballero y quien , por lo mismo, se encuentra
legitimada para actuar en este asunto
en representación de Martha Rodríguez Caballero.
3.1.2.
Legitimación por pasiva
De conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 5
del Decreto 2591 de 1991, Colpensiones es demandable a través de la acción
constitucional, dado que es la autoridad pública a la que se le atribuye la
presunta vulneración de los derechos fundamentales
de Martha Rodríguez Caballero.
En efecto, dicha entidad mediante
Resolución No. SUB 44458 del 25 de abril de 2017
negó el reconocimiento de la sustitución pensional de la señora Rodríguez
Caballero como hija en situación de invalidez y dependiente económicamente de
Fernando Rodríguez Gutiérrez. Ante dicha negativa, su guardadora legítima
decidió promover acción de tutela.
Ahora bien, respecto de la Nueva EPS y el Juzgado Trece de Familia
de Bogotá, entidades vinculadas al presente trámite por el juez de primera
instancia, a juicio de la Sala, no están llamados a responder en este caso, por
cuanto el asunto se circunscribe a determinar si se vulneraron los derechos
fundamentales de Martha Rodríguez Caballero al negarle Colpensiones el reconocimiento
de la sustitución pensional del señor Fernando Rodríguez Gutiérrez, en calidad
de hija en situación de invalidez.
Bajo ese entendido, la Sala dispondrá
la desvinculación del presente proceso de la Nueva EPS y el Juzgado
Trece de Familia de Bogotá.
3.2.    Requisito de inmediatez
El artículo 86 de la Constitución Política consagra que cualquier
persona podrá interponer acción de tutela “en todo momento”,
si considera vulnerados sus derechos
fundamentales, expresión que es reproducida en el artículo 1° del Decreto 2591
de 1991. A pesar de que la informalidad es una de las notas definitorias de la
tutela, la jurisprudencia constitucional ha señalado que su presentación debe
hacerse dentro de un plazo oportuno[22], contado a partir del
momento en que ocurre la situación que vulnera o amenaza vulnerar los derechos
fundamentales. Ello se explica, dada la naturaleza de este mecanismo
constitucional, pues es un instrumento de protección inmediata y efectiva de
derechos fundamentales, cuyo trámite fue instituido por el Constituyente de
1991 como breve y sumario al alcance de cualquier persona.
En el presente caso, se tiene que Colpensiones, el 25 de abril de
2017, mediante Resolución No. SUB 44458 negó el reconocimiento de la sustitución pensional a favor de Martha Rodríguez Caballero. Ante
dicha negativa, el 17 de enero de 2019, su guardadora legítima promovió acción
de tutela. Así, transcurrieron más de 20 meses entre el hecho vulnerador y la
presentación de la acción de tutela.
Para lo que interesa a la presente
causa, se debe tener en cuenta que esta Corporación, en forma reiterada, ha
dispuesto que cuando el asunto trata sobre prestaciones periódicas, como el
reconocimiento de una pensión y el no pago de sus mesadas, ello constituye una
afectación continua de los derechos fundamentales a la seguridad social y al
mínimo vital. De ahí que el mecanismo constitucional puede formularse en
cualquier tiempo mientras perdure la violación[23] .
Adicionalmente, este tribunal ha considerado que la exigencia de la interposición
de la acción de tutela en un plazo breve
y preclusivo resulta desproporcionada cuando la parte accionante se encuentra
en situación de debilidad manifiesta[24].
En este caso, a pesar del transcurso del tiempo entre la decisión de
Colpensiones de negar la sustitución pensional solicitada y la presentación de
la acción de tutela, las circunstancias personales de Martha Rodríguez
Caballero permiten concluir que el lapso
transcurrido no es irrazonable. Lo anterior, porque la presunta
vulneración de los derechos fundamentales permanece en el tiempo,
es decir, continúa
y es actual, por cuanto
sigue sin disfrutar de la sustitución pensional de su padre, viéndose
afectado no solo su derecho a la
seguridad social sino también su mínimo vital, en virtud de que su guardadora
debe asumir su sostenimiento con su propia mesada pensional, que corresponde a
un salario mínimo legal vigente, y dada la situación de debilidad manifiesta en
la que se encuentra por su condición de discapacidad mental absoluta, que la
hace dependiente de terceros permanentemente. Conforme a estas consideraciones,
la Sala encuentra que el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho.
Una vez acreditados los presupuestos de legitimación por activa,
legitimación por pasiva e inmediatez, se procede al estudio del requisito de
subsidiariedad a través del análisis de la procedencia excepcional de la acción
de tutela para el reconocimiento de derechos pensionales.
3.3.    Requisito de subsidiariedad
El requisito de subsidiariedad de la tutela
se deriva del artículo 86 de la Constitución, en cuanto dispone que “[e]sta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable”.
Esta Corporación, respecto de dicho requisito constitucional, ha
manifestado que aun cuando la tutela ha sido consagrada como un mecanismo
judicial para la protección inmediata de los derechos fundamentales, la
Constitución lo ha consagrado con un carácter subsidiario y residual, lo cual
implica que procede supletivamente.
No obstante, conforme al artículo 86 Superior, la tutela es
procedente aun cuando existan otros medios de defensa judicial si con ella se
busca precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual se
adoptará una decisión con efectos temporales,
esto es, mientras
se define la controversia mediante
los recursos judiciales ordinarios.
Según la jurisprudencia constitucional para determinar la
configuración de un perjuicio irremediable, deben observarse los siguientes
elementos:
(i)
El perjuicio ha de ser
inminente, esto es, que está por suceder;
(ii)
Las medidas necesarias
para evitarlo han de ser urgentes, con el fin de dar una solución adecuada
frente a la proximidad del daño y para armonizarlas con las particularidades
del caso;
(iii)
El perjuicio debe ser
grave, es decir, susceptible de ocasionar un detrimento significativo en el
haber jurídico (moral o material) de una persona, y
(iv)
La respuesta requerida
por vía judicial debe ser impostergable, dicho en otros términos, basada en
criterios de oportunidad y eficiencia con el objeto de precaver la consumación
de un daño antijurídico irreparable[25].
En esa misma línea, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 dispone
que la acción constitucional procede siempre que el medio ordinario de defensa no
sea eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales,
atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
Cuando se plantean controversias
relacionadas con el reconocimiento y pago de pensiones, en principio, tienen
competencia la jurisdicción ordinaria laboral[26]
y el contencioso administrativo[27].
Sin embargo, esta Corporación[28] ha admitido la procedencia de la acción de
tutela para el reconocimiento de un derecho pensional en eventos en los que el
amparo lo solicita un (i) sujeto de especial protección constitucional y se
establece además que “(ii) la falta de pago de la prestación genera un alto
grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al
mínimo vital, (iii) se ha desplegado cierta actividad administrativa y judicial
por el interesado tendiente a obtener la protección de sus derechos, y (iv)
aparec[en] acreditadas siquiera sumariamente, las razones por las cuales el
medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los
derechos fundamentales presuntamente afectados[29]”[30].
A los mencionados requisitos, la Corte ha
adicionado (v) la necesidad de acreditar en el trámite de la acción de tutela,
por lo menos sumariamente, que se cumplen los requisitos legales para acceder a
la prestación reclamada[31].
Respecto de la forma como debe otorgarse el amparo, este Tribunal ha
señalado que será definitivo en aquellos casos en que estén demostrados los requisitos mencionados, siempre que el medio de
defensa judicial existente no resulte idóneo o eficaz para resolver la
controversia porque, entre otros, no brinda una protección integral e inmediata
frente a la urgencia requerida[32] y,
será transitorio, para enfrentar la posible ocurrencia de un perjuicio
irremediable. Para la Corte, esto se presenta, por ejemplo, cuando luego de un
análisis probatorio, existe una discusión sobre la titularidad del derecho
reclamado o quedan algunas dudas sobre el cumplimiento de todos los requisitos
para obtener el derecho a la pretensión requerida. En estos eventos se evaluará
la satisfacción de los requisitos establecidos por la jurisprudencia para
fundamentar la ocurrencia de un perjuicio irremediable (inminencia, gravedad,
urgencia e impostergabilidad de la acción) y se adoptará una decisión con efectos
transitorios, es decir, mientras se define la controversia en la jurisdicción
ordinaria laboral o contenciosa administrativa, según sea el caso[33].
Con fundamento en lo expuesto, como en este
caso quien tiene competencia, en principio, para dirimir sobre el
reconocimiento y pago de la sustitución pensional de  Martha Rodríguez
Caballero, es la jurisdicción ordinaria laboral[34], esta Sala procederá a
examinar si se cumple el requisito de subsidiariedad, en particular, se
verificará que  (i) el amparo
sea solicitado un sujeto de especial protección constitucional  (ii) la falta de pago de la prestación social solicitada
causa una afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho
al mínimo vital ; (iii) que se
haya realizado una actividad mínima para proteger ese derecho; y (iv) que se
hayan esgrimido las razones por las cuales el otro medio de defensa judicial
resulta ineficaz para lograr la protección inmediata e integral de los derechos
fundamentales presuntamente afectados.
En relación con la acreditación de los requisitos mencionados, esta
Sala encuentra que:
-Martha Rodríguez Caballero, a favor de quien se solicita el
amparo, es un sujeto de especial protección constitucional, dado el porcentaje
de 55% de pérdida de capacidad laboral por enfermedad de origen común
-esquizofrenia paranoide- según el dictamen del 19 de diciembre de 2016
proferido por Colpensiones.
-Aura María Caballero de Salguero, invocó
la vulneración de los derechos
al mínimo vital y a la seguridad social de su representada, Martha
Rodríguez Caballero.
Advirtió que le asiste el derecho al
reconocimiento de la sustitución pensional, toda vez que dependió
económicamente de sus padres Adela
Caballero Flórez y
Fernando Rodríguez
Gutiérrez, dada su condición
de invalidez. De ahí que, al producirse el fallecimiento de sus progenitores,
especialmente, del señor Rodríguez Gutiérrez
quedó sin ningún ingreso económico y desde 2010 vive de la escasa ayuda que
ella le puede brindar.
-En lo referente al requisito de que se haya desplegado cierta
actividad administrativa o judicial en defensa de sus derechos, observa la Sala
que Aura María Caballero de Salguero radicó una solicitud en ejercicio del derecho de petición a Colpensiones para que a Martha Rodríguez Caballero se
le reconociera el derecho a la sustitución pensional, presentó demanda de
interdicción judicial, solicitó nuevamente el reconocimiento de la prestación
social, la cual le fue negada, motivo por el cual acudió a la presente
tutela. Se observa
una actitud diligente por parte de la
señora Caballero de Salguero dirigida
a la protección de los derechos fundamentales de su representada.
-Finalmente, la Sala advierte que se invocaron los motivos por los cuales el medio ordinario de defensa
judicial es ineficaz para la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital
y a la seguridad social de Martha Rodríguez Caballero. Precisamente, en los
antecedentes de esta providencia quedó consignado que la demandante manifestó que la situación de su sobrina
es complicada, pues de su mesada
pensional de un salario mínimo debe satisfacer no solo sus necesidades básicas
sino las de ella. Además, se excluye la eficacia e idoneidad del medio judicial
de defensa, si se tiene en cuenta su edad (79 años) y que la pérdida de capacidad
laboral de su representada es superior al 50%.
Por lo anterior, la Sala observa que se
encuentran cumplidos los requisitos señalados por la jurisprudencia
constitucional para que se entienda acreditado el principio de subsidiariedad.
Luego, se analizará si Martha Rodríguez Caballero tiene o no derecho a la
pensión solicitada y, si es del caso, el tipo de amparo que se concederá.
4.  Problema jurídico
A partir de las circunstancias que dieron lugar al ejercicio de la
acción de tutela y de las decisiones proferidas por los jueces de instancia,
este Tribunal debe determinar si se configura una vulneración de los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de Martha Rodríguez
Caballero, como consecuencia de la decisión adoptada por Colpensiones, consistente en negarle el reconocimiento de la sustitución pensional como hija en
situación de invalidez, con fundamento en haber comparecido extemporáneamente a
solicitar su derecho, el cual, en consecuencia, se encuentra reconocido en un
100% a la cónyuge supérstite del causante.
Para resolver el problema jurídico planteado, esta Corporación se
ocupará de los siguientes temas: (i) la sustitución pensional; (ii)
imprescriptibilidad de los derechos pensionales. Reiteración de jurisprudencia;
y (iii) el examen del caso concreto.
5.  De la sustitución pensional
Es pertinente puntualizar que cuando se
habla de sustitución pensional se está haciendo referencia a una de las
categorías de la pensión de sobrevivientes consagrada en el artículo 46 de la
Ley 100 de 1993 (modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003).
La referida pensión contempla dos
situaciones que han sido claramente distinguidas por esta Corporación. Respecto
de la sustitución pensional ha indicado que ocurre ante la muerte del
pensionado por vejez o invalidez, supuesto en el cual tiene lugar la
subrogación de los miembros del grupo familiar en el pago de la prestación que
venía recibiendo su titular y no la generación de una prestación nueva o
diferente. En relación con la pensión de sobrevivientes ha señalado que se
presenta ante el fallecimiento del afiliado, se paga a sus familiares y es una
nueva prestación de la que no gozaba el causante, que se genera -previo el
cumplimiento de los requisitos legales- en razón de su muerte[35].
En este contexto,  la sustitución
pensional se puede definir como una prestación económica consagrada en el
Sistema General de Seguridad Social en Pensiones que constituye una garantía a
favor de la familia del pensionado por jubilación, vejez o invalidez, que se
orienta según la Sentencia SU 108 de 2020 en los siguientes principios: “(i)
estabilidad económica y social a para los allegados del causante; (ii)
reciprocidad y solidaridad entre el causante y sus beneficiarios y (iii)
prevalencia del criterio material para analizar el requisito de convivencia. El
primero significa que dicha prestación económica ‘responde a la necesidad de
mantener para su beneficiario al menos el mismo grado de seguridad social y
económica con que contaba en vida del pensionado fallecido’[36].
El segundo ‘busca impedir que, sobrevenida la muerte de uno de los miembros de
la pareja, el otro se vea obligado soportar individualmente las cargas
materiales y espirituales’[37].
El tercero implica que la convivencia efectiva al momento de la muerte es el
‘elemento central para determinar quién es el beneficiario de la sustitución
pensional’[38].”
Puede decirse, entonces, que la
sustitución pensional está destinada a garantizar la estabilidad económica y
social a ciertas personas allegadas al pensionado que ha muerto. Estas personas
son denominadas por la ley como grupo familiar. Así lo dispone el artículo 46
de la Ley 100 de 1993 cuando en el numeral primero establece quiénes pueden ser
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes en sentido amplio, lo cual, como
quedó dicho incluye el caso de la sustitución pensional:
“1. Los miembros del grupo familiar del
pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca (…)”.
A su vez, el artículo 47 de la misma Ley
100 (modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003) señala quiénes pueden ser beneficiarios de la
pensión de sobrevivientes, es decir, quiénes son las personas que, en desarrollo
del numeral primero y segundo[39]
del artículo 46, componen el grupo familiar. Establece la norma:
“a) En forma vitalicia, el
cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite (…);
b) En forma temporal, el
cónyuge o la compañera permanente supérstite (…);
c) Los hijos menores de 18
años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para
trabajar por razón de sus estudios (…); y, los hijos inválidos si dependían económicamente
del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan
las condiciones de invalidez. Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará
el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993[40];
d) A falta de cónyuge, compañero
o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del
causante si dependían económicamente (…);
e) A falta de cónyuge,
compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán
beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente
de éste.
(…)”. (Subrayas no originales).
Actualmente, en
relación con la distribución de la pensión de sobrevivientes entre los
beneficiarios, el Decreto 1833 de 2016[41] dispone que:
“ARTÍCULO 2.2.8.2.1. Distribución de la pensión de
sobrevivientes. La pensión de sobrevivientes se distribuirá, en los sistemas
generales de pensiones y de riesgos laborales, así:
1. El 50% para el cónyuge o
compañera o compañero permanente del causante, y el otro 50% para los hijos de
éste, distribuido por partes iguales.
A falta de hijos con derecho
o cuando su derecho se pierda o se extinga, la totalidad de la pensión
corresponderá al cónyuge o compañera o compañero permanente del causante con
derecho.
A falta de cónyuge o compañera
o compañero permanente o cuando su derecho se pierda o se extinga, la totalidad
de la pensión corresponderá a los hijos con derecho por partes iguales.
2. Si no hubiese cónyuge,
compañero o compañera permanente e hijos con derecho, la pensión de sobrevivientes,
corresponderá en su totalidad a los padres con derecho, por partes iguales.
3. Si no hubiese cónyuge,
compañero o compañera permanente, hijos o padres con derecho, en el régimen de
prima media con prestación definida y en el sistema general de riesgos
laborales, la pensión corresponderá a los hermanos inválidos con derecho por
partes iguales, y en el régimen de ahorro individual los recursos de la cuenta
individual harán parte de la masa sucesoral de bienes del causante.
PARÁGRAFO 1. Cuando expire o se pierda el derecho de alguno
de los beneficiarios del orden indicado en los numerales anteriores, la parte
de su pensión acrecerá la porción de los beneficiarios del mismo orden.
PARÁGRAFO 2 La extinción del derecho de los
beneficiarios del orden indicado en el numeral 1 de este artículo, implicará la
expiración de la pensión sin que pase a los siguientes órdenes.
Igual disposición se aplicará
para los beneficiarios descritos en el numeral 2.
PARÁGRAFO 3. Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin
perjuicio de los derechos sucesorales a que haya lugar”
Tratándose de
los hijos inválidos[42],
esta Corporación ha precisado los requisitos que deben acreditarse cuando se
pretenda el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes: (i) la relación
filial; (ii) la situación de discapacidad y que la misma
hubiese generado pérdida de la capacidad laboral igual o superior al 50%; y; (iii) la
dependencia económica del hijo en situación de invalidez con el causante de la
prestación[43].
Frente al primer requisito, el artículo
2.2.8.2.5. del Decreto 1833 de 2016 dispone que el parentesco del beneficiario
de la pensión de sobrevivientes se acreditará con el certificado de registro
civil y para las personas nacidas con anterioridad al 15 de junio de 1938 su
estado civil se probará conforme al Decreto 1260 de 1970.
Respecto del
segundo presupuesto, el citado artículo 47 de la Ley 100 de 1993 señala que
para efecto de determinar si una persona está en situación de invalidez y, por
lo tanto, es beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, debe haber sido
calificada con una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral[44].
Precisamente, el artículo 41 de la citada Ley 100 de 1993, modificado por el
artículo 142 del Decreto 019 de 2012 “por el cual
se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”,
dispone que le corresponde al ISS –hoy Administradora Colombiana de Pensiones–,
a las ARL, a las EPS y a las compañías de seguros que asumen el riesgo de
invalidez y muerte, en primera instancia, determinar la pérdida de capacidad
laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias. En
el evento de que el interesado esté disconforme con la calificación “deberá
manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la
entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez
del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será
apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá
en un término de cinco (5) días”. Todo el proceso de calificación debe
tramitarse conforme a la normatividad vigente y de acuerdo al manual único para
la calificación de invalidez vigente a la fecha de su realización.
No obstante lo
anterior, la Corte ha estimado que para determinar la invalidez de una persona,
el juez de tutela puede recurrir al acervo probatorio allegado al expediente y
valorar documentos diferentes al dictamen de pérdida de capacidad laboral, por
ejemplo, un dictamen de medicina legal o una sentencia de interdicción. De no
hacerlo,  desconocería la obligación de brindar una protección especial a las
personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta[45].
Finalmente, en
relación con el tercer requisito consistente en la
dependencia económica, entendida
como la ausencia de condiciones materiales que les permitan a los beneficiarios
de la pensión de sobrevivientes, suministrarse para sí mismos los medios de
subsistencia en condiciones dignas, entendida ésta, en términos reales y no con
asignaciones o recursos meramente formales.
En la Sentencia
C-066 de 2016[46],
la Corte al adelantar el control de constitucionalidad de la expresiones “si
dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos
adicionales” y “si dependían económicamente de éste” contenidas
en los literales c) y e) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por
el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 aclaró que este requisito ha sido entendido
como “la falta de condiciones materiales
mínimas en cabeza de los beneficiarios del causante de la pensión de
sobrevivientes, para auto-proporcionarse o mantener su subsistencia”, sin que “la presencia de ciertos ingresos
[constituya una ausencia] de la misma, ya que tan solo se es independiente
cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su mínimo
existencial en condiciones dignas.”
6.
Imprescriptibilidad de los
derechos pensionales. Reiteración de jurisprudencia
Los artículos 48 y 53 de la
Constitución Política consagran que el derecho a la seguridad social es
imprescriptible y que le corresponde al Estado la garantía del derecho al pago
oportuno y al reajuste periódico de las pensiones. Conforme a estos mandatos
constitucionales, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el
derecho a la pensión es imprescriptible[47].
Sobre el particular, la Corte
en Sentencia T-527 de 2014, señaló:
“En diversas oportunidades esta
Corporación ha establecido que los derechos pensionales son imprescriptibles,
lo cual implica que los mismos pueden reclamarse en cualquier tiempo, siempre
que se llenen los requisitos legales establecidos.
El carácter imprescriptible de
los derechos pensionales se deriva de la protección de los derechos adquiridos,
la irrenunciabilidad del derecho a la seguridad social (art. 48 CP), y los
mandatos de protección especial y solidaria hacia los sujetos en circunstancias
de debilidad manifiesta (art. 13 CP).
El derecho a determinada
pensión nace cuando una persona cumple los presupuestos legales vigentes al
momento de causarse el mismo, y ese derecho es irrenunciable. Un beneficiario puede
abstenerse de reclamar el pago efectivo de las mesadas, pero no despojarse de
la titularidad del derecho, ni de la facultad de reclamar en el futuro el pago
periódico de su prestación.” (Subrayas no originales)
Conforme lo dicho el referido
carácter de imprescriptible es aplicable también a la pensión de sobrevivientes
y a la sustitución pensional. Por esta razón, una persona que sea beneficiaria
de alguna de estas prestaciones sociales no pierde su derecho por no haberlo reclamado al momento del fallecimiento del
causante[48].
No obstante, es importante
destacar que la Corte ha señalado que dicha imprescriptibilidad se predica del
derecho en sí mismo, mas no de las prestaciones periódicas o mesadas que de él
se deriven y que no hayan sido cobradas, pues en este evento, estas acreencias
se encuentran supeditadas a la regla general de tres (3) años de prescripción[49].
7.  Caso concreto
En el presente
caso, se estudia
la acción de tutela promovida por Aura María
Caballero de Salguero contra Colpensiones, en la que se invoca la protección
de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social
de su sobrina Martha Rodríguez Caballero, de quien es
guardadora, con ocasión de la negativa de la citada administradora de pensiones
a reconocerle una sustitución pensional, en calidad de hija en condición de
invalidez del causante Fernando Rodríguez Gutiérrez, en los términos del
literal e) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
Sobre el cumplimiento de los requisitos legales para acceder
a la sustitución pensional,
es preciso destacar que el literal c) del artículo
47 de la Ley 100 de 1993 establece que entre los beneficiarios están los
hijos en situación de invalidez, si dependían económicamente del causante y
mientras subsista tal condición. Tal como se explicó con anterioridad, de dicho
artículo se desprenden tres requisitos:  (i) la  relación filial; (ii) la
situación de discapacidad y que la misma hubiese generado pérdida de la capacidad laboral igual o superior al 50%; y (iii) la
dependencia económica del hijo en situación de invalidez con el causante de la prestación.
En el caso bajo estudio, se encuentra acreditado:
-El parentesco, pues la parte demandante allegó el registro civil de
nacimiento de su sobrina Martha Rodríguez Caballero y el registro civil de defunción
de su padre. Además, tal relación
civil fue admitida
por la entidad
accionada, al resolver
la solicitud reconocimiento
de la sustitución pensional.
-Martha Rodríguez Caballero cuenta con una pérdida de capacidad laboral
del 55% en virtud del diagnóstico de esquizofrenia paranoide que
padece. Si bien, el último dictamen estableció como fecha de estructuración el
9 de febrero de 2006 (cerca de 2 años y medios antes del fallecimiento de su
padre), de la apreciación conjunta del acervo probatorio, en especial, la
historia clínica en el hospital San
José y los dictámenes de la Nueva EPS y del Instituto Nacional de Medicina
Legal proferidos el 9 de octubre de 2009 y 17 de mayo de 2011, respectivamente
aportados al proceso de interdicción judicial[50], se
evidencia que la señora Rodríguez Caballero desde la adolescencia empezó a
sufrir desmejora en su salud mental hasta convertirsele en un deterioro
siquiátrico compatible con esquizofrenia, circunstancia que concuerda con el
hecho de que no ha podido laborar debido a esa enfermedad, como se corrobora
con las distintas declaraciones presentadas en el proceso mencionado[51]. De ahí que, las pruebas allegadas permiten constatar que la
incapacidad para trabajar de Martha se originó prácticamente desde que era una adolescente.
-Y en tercer lugar, en lo relativo a la dependencia económica, la
Sala advierte que Martha Rodríguez Caballero
padece desde su adolescencia de problemas mentales
los cuales repercutieron en su nivel de escolaridad, factores que han
restringido sus posibilidades de trabajar y obtener, por su propia cuenta, los
recursos necesarios para sufragar su manutención; adicionalmente, se constató
la afiliación al sistema general de salud de Martha a través de su padre como
beneficiaria en calidad de hija en situación de invalidez.
De lo anterior
se concluye que la señora
Rodríguez Caballero no gozaba de independencia
económica, ni en el momento de la muerte de su padre ni ahora, dado que carecía
de la autonomía necesaria para asumir los costos de su propia
sobrevivencia en condiciones dignas, pues no contaba con
capacidad laboral ni con un capital, sin que pueda considerarse que el auxilio
que ha recibido de su tía Aura María Caballero
de Salguero suprime sus
circunstancias de desamparo económico, a la luz de los parámetros esbozados en precedencia.
Adicionalmente, se presume que, dada la condición de discapacidad en
que se encontraba Martha Rodríguez desde su adolescencia, eran sus padres
quienes suplían en primera medida sus necesidades básicas, por cuanto estaban
obligados a ello en virtud del numeral
2 del artículo 411 del Código Civil según el cual se deben alimentos a los descendientes; obligación
alimentaria que, para el presente caso, comprendía el total de las erogaciones
relacionadas al sostenimiento de Martha.
Conforme a lo expuesto,
cabe predicar el vínculo de dependencia económica de Martha Rodríguez Caballero
respecto de su difunto padre, el señor Fernando Rodríguez Caballero.
Así, se encuentran acreditados los requisitos legales para acceder a
la sustitución pensional consagrados en el literal c) del artículo 47 de la Ley
100 de 1993 en el caso de Martha Rodríguez Caballero en su condición de hija en
situación de discapacidad.
Resulta importante destacar
que comprobado el vínculo paterno-filial con el fallecido, la condición de invalidez y la
dependencia económica, el hecho de no haberse presentado durante el término del
emplazamiento que tuvo lugar por la reclamación de la Cónyuge supérstite, no
desvirtúa en manera alguna la titularidad del derecho pensional en cabeza de
Martha Rodríguez Caballero.
Como quedó expuesto en precedencia, la irrenunciabilidad e
imprescriptibilidad son inherentes al derecho a la sustitución pensional. Así,
no puede supeditarse el reconocimiento de la pensión de quien acredite los
requisitos para recibirla, a la formulación
de la reclamación dentro de un determinado plazo, como el alegado
por Colpensiones en esta oportunidad.
Ahora bien, esta Sala de Revisión concederá la tutela como mecanismo
directo y principal de protección, en razón de las circunstancias en las que se
encuentra Martha Rodríguez Caballero, las cuales justifican la actuación pronta
y oportuna del juez constitucional para lograr la garantía de sus derechos
fundamentales y porque se encuentra plenamente demostrado que cumple los
requisitos previstos en la ley para ser beneficiaria del derecho reclamado.
Por consiguiente, la Sala de Revisión revocará
el fallo proferido
el 5 de marzo de 2019
por la Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial
de Bogotá y, en su lugar,
otorgará el amparo solicitado respecto
de los derechos al mínimo vital y a la seguridad
social de Martha Rodríguez Caballero. En consecuencia, se procederá a dejar sin
efectos la Resolución No. SUB 44458 del 25 de abril de 2017 proferida por
Colpensiones, ordenándole que, en el término de cinco (5) días hábiles, contado
a partir de la notificación de la presente sentencia, profiera un nuevo acto
administrativo mediante el cual se redistribuya el pago de la sustitución
pensional del fallecido Fernando Rodríguez Gutiérrez entre las beneficiarias
Celsa Isabel Camargo de Rodríguez y Martha Rodríguez Caballero, cónyuge
supérstite e hija en situación de invalidez,
respectivamente.
La entidad procederá a pagar la sustitución pensional en el
porcentaje que le corresponde a Martha Rodríguez Caballero desde la inclusión
en nómina, lo cual deberá efectuarse a más tardar,
dentro del mes siguiente a la notificación de este fallo.
Cabe recordar que la accionante reclamó el pago de la prestación a
partir del 2 de marzo de 2014, con lo que su solicitud abarca un lapso en el
que aquella le fue asignada a Celsa Isabel Camargo de Rodríguez como única
beneficiaria de la sustitución pensional. Entonces,
lo que concierne al derecho
que pudiere tener Martha
Rodríguez Caballero sobre aquellas mesadas, en principio, suscita un conflicto
en relación con el cual la jurisdicción ordinaria laboral tiene competencia
para pronunciarse, pues dispone de la facultad para resolver todas las controversias
que existan entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y
las entidades administradoras o prestadoras[52].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el
presente proceso.
SEGUNDO. -REVOCAR el fallo del 5 de
marzo de 2019 proferido por la Sala Laboral
del Tribunal Superior
del Distrito Judicial
de Bogotá, en el que se confirmó
la providencia adoptada el 31 de enero de 2019 por el Juzgado Noveno
Laboral del Circuito de Bogotá,
a través de la cual se declaró
improcedente la solicitud de amparo promovida
por Aura María Caballero de Salguero en calidad de guardadora legítima de
Martha Rodríguez Caballero en contra de la Administradora Colombiana de
Pensiones. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales de Martha Rodríguez Caballero al mínimo vital y a
la seguridad social.
TERCERO.- DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. SUB 44458 del 25 de abril de 2017, mediante la cual la
Administradora Colombiana de Pensiones negó la sustitución pensional en favor
de Martha Rodríguez Caballero.
CUARTO. - ORDENAR a la Administradora
Colombiana de Pensiones que, en el término de cinco (5) días hábiles, contado a
partir de la notificación de la presente sentencia, profiera un nuevo acto
administrativo mediante el cual se redistribuya el pago de la sustitución
pensional del fallecido Fernando Rodríguez Gutiérrez entre las beneficiarias
Celsa Isabel Camargo de Rodríguez y Martha Rodríguez Caballero, cónyuge
supérstite e hija en situación de invalidez, respectivamente.
La entidad procederá a pagar la sustitución pensional en el
porcentaje que le corresponde a Martha Rodríguez Caballero desde la inclusión
en nómina, lo cual deberá efectuarse a más tardar,
dentro del mes siguiente a la notificación de este fallo.
QUINTO. - DESVINCULAR del presente
trámite de tutela a la Nueva EPS y al Juzgado Trece de Familia de Bogotá, de
conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEXTO- Por Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991,
para los fines allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en el sitio web de la
Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Sentencia proferida el 31 de enero de 2019. Cuaderno 1, folios 132-137.
[2]
Sentencia proferida el 5 de marzo de 2019. Cuaderno 1, folios 3-11.
[3] El presente capítulo resume la narración hecha por la accionante,
así como otros elementos fácticos y jurídicos observados en el expediente, los
cuales se consideran relevantes para comprender el caso.
[4] En el folio 44 del cuaderno 1, se
encuentra la copia del Registro Civil de Nacimiento de Martha Rodríguez
Caballero, en el que consta la identidad de sus padres.
[5] En los folios 10 -19 y 63-70 del expediente de interdicción judicial
promovido en favor de Martha
Rodríguez Caballero se encuentran la historia clínica
en el Hospital de San José y los dictámenes de la Nueva
EPS y del Instituto Nacional
de Medicina legal proferidos el 9 de octubre de 2009 y 17 de mayo de
2011, respectivamente, que dan cuenta de esta enfermedad y se menciona que
padece de ella desde los quince años.
[6] En el folio 62 del cuaderno
1, está la copia del Registro de Defunción de Adela Caballero
Flórez, en el que se consigna
la mencionada fecha.
[7] A folio 19 del
cuaderno 1, se allega copia del formulario de afiliación al Seguro Social.
[8] A folio 61 del
cuaderno 1, reposa copia del Registro de Defunción de Fernando Rodríguez
Gutiérrez, en el que consta dicha fecha.
[9] En los folios
23-24 del cuaderno 1, está la copia de la aludida respuesta.
[10] En el folio 25 del
cuaderno 1, está la copia de la contestación.
[11] En los folios
13-16 del expediente de interdicción judicial promovido en favor de Martha
Rodríguez Caballero reposa el mencionado dictamen.
[12] Folio 30 del
Cuaderno 1, se encuentra la copia de esta respuesta.
[13] Folios 19 a 20 del
expediente del proceso de interdicción judicial promovido en favor de Martha
Rodríguez Caballero.
[14] Esta es una
afirmación hecha en la demanda de tutela, pero no se adjuntó Registro de
Defunción.
[15] Folios 81 a 87 del expediente del proceso de interdicción judicial
promovido en favor de la señora Rodríguez Caballero.
[16] Folios 46-49 del
Cuaderno 1, reposa copia del dictamen a nombre de Martha Rodríguez Caballero.
[17] Folios 53-57 del
Cuaderno 1, reposa copia de la Resolución No. SUB 44458 del 25 de abril de
2017.
[18] A pesar de que Colpensiones mediante
Resolución No. 025713 del 15 de diciembre de 2008 le reconoció la sustitución
pensional en calidad de cónyuge supérstite que se reclama a través de la tutela
no fue vinculada al proceso en sede de instancia.
[19] A folio 123 ibídem,
reposa esta solicitud y su contestación.
[20] “Por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política”.
[21]
Sentencia T-503 de 2019.
[22] Sentencias T-834
de 2005 y T-887 de 2009.
[23]
Sentencias T- 328 de 2004, T-158 de 2006, T-488 de 2015 y T-532 de 2017.
[24] Sentencias
T-1028 de 2010 y T-087 de 2018, entre otras.
[25] Sentencias T-225
de 1993 y T-808 de 2010.
[26] El Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, Decreto-Ley
2158 de 1958, modificado por las Leyes 712 de 2001 y 1564 de 2012, señala en su
artículo 2°: “Competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus
especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las
controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social
que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores
y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad
médica y los relacionados con contratos”.
[27] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dice: “DE
LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está
instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y
en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos,
contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo,
en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando
ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 4. Los relativos
a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado,
y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por
una persona de derecho público.”
[28] Sentencia T-427 de 2011.
[29] “Estos requisitos fueron sistematizados por la Corte en la
Sentencia T-634-02, reiterada, entre otras, en la T-050-04 y T-159-05”.
[30] Sentencias T-1046 de 2007 y T-597 de 2009.
[31] Sentencias T-370 de 2017, T-273 y T-424 de 2018.
[32] Sentencias T-1291 de 2005, T-668 de 2007, T-471 de 2014 y T-596 de
2014.
[33] Artículo 8 del Decreto 2591 de 1991.
[34] Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
[35] En la Sentencia T-1067 de 2016 se menciona la Sentencia C-617 de
2001 en la que esta Corporación hizo la distinción entre las figuras de
sustitución pensional y pensión de sobrevivientes.
[36] “Sentencia C-002 de 1999”.
[37] “Sentencia C-1035 de 2008”.
[38] “Sentencia C-1035 de 2008”.
[39] El numeral 2 del artículo 46 de la Ley 100 de 1993
señala:
“Los miembros del grupo
familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere
cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente
anteriores al fallecimiento (…)
Parágrafo 1°. Cuando un afiliado haya
cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo
anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de
que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el
numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en
los términos de esta ley. (…)”
[40] El texto sin modificaciones establecía: “b) Los hijos
menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años,
incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían
económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si
dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de
invalidez;”.
[41] “Por medio del cual se
compilan las normas del Sistema General de Pensiones”.
[42] La sentencia C-458 de 2015 declaró exequible dicha
expresión.
[43] Sentencias T-858 de 2014 y T-281 de 2016.
[44] La norma en cita dispone que: “(…) Para determinar cuándo hay
invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993”.
Por su parte, el artículo 38 de la citada ley, establece que:
“Estado de invalidez. Para los efectos del presente capítulo se considera
inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no
provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad
laboral.”
[45] Sentencias T-859 de 2004 y T-730 de 2012.
[46] En la Sentencia
C-066 de 2016, esta Corporación, por un lado, declaró inexequible la expresión
“esto
es, que no tienen ingresos adicionales,”, contenida en el literal c)
del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 y, por otro, dispuso la exequibilidad de
las expresiones “si dependían económicamente de éste” y “si dependían
económicamente del causante” contenidas en el literal e) y c) de la norma
mencionada, al estimar que la exigencia de la “dependencia económica”
hace parte de la potestad configurativa del legislador en materia del régimen
pensional.
[47] Sentencias C-230 de 1998, T-485 de 2011 y C-568 de 2016.
[48] Sentencias T-231 de 2011 y T-527 de 2014.
[49] Sentencias T-527 de 2014 y SU-428 de 2016.
[50] En los folios 10-16
y 63-70 del expediente de interdicción judicial
promovido en favor de Martha
Rodríguez Caballero reposan la
historia clínica y los dictámenes referidos.
[51] En dicho proceso declararon
Evangelina Salguero Caballero, Adriana Roncancio Caballero, Nubia Salguero
Caballero y Patricia Salguero Caballero
[52] El Código Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social, Decreto-Ley 2158 de 1958, modificado por las Leyes 712 de 2001 y 1564 de 2012, señala en su artículo
2°: “Competencia general.
La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad
social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación de los
servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados,
beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o
prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.