T-014-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-014/09
ACCION DE TUTELA-Cumplimiento oportuno/DESACATO DE
TUTELA-Naturaleza
ACCION DE TUTELA EN INCIDENTE DE DESACATO-Procedencia excepcional
INCIDENTE DE DESACATO-Posible vulneración de derechos
fundamentales cuando el juez excede su competencia
Una circunstancia que puede dar lugar a la
eventual vulneración de derechos fundamentales dentro del trámite de este
incidente, es el hecho de que el juez exceda el restringido campo de acción
dentro del cual debe moverse cuando decide sobre el posible desacato. A este
respecto se resalta, en primer lugar, que no es posible que las consideraciones
que se hagan para decidir el incidente conduzcan a la reapertura del tema de
fondo, ya decidido mediante la sentencia de tutela. En este sentido debe
subrayarse que en ese momento procesal el referido fallo ha hecho tránsito a
cosa juzgada, por lo que la decisión en él contenida resulta inmodificable y de
obligatorio acatamiento, incluso para el juez que la hubiere proferido. Es
claro entonces que nada en el incidente de desacato puede implicar la
reconsideración de la decisión cuyo cumplimiento se busca, ni aún con la
aquiescencia del beneficiario de aquélla, ni tampoco con la del juez que la
originó.
RESPETO A LA AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DEL
JUEZ-Alcance
PRECEDENTE JUDICIAL-Respeto
PRECEDENTE HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias
DEBIDO PROCESO-No existió arbitrariedad en la decisión ya que el
Tribunal obró dentro de los parámetros indicados y dentro del legítimo
ejercicio de la autonomía judicial
Referencia: expediente T-1.693.110
Peticionario: José Francisco Delgado Maya
Procedencia: Consejo de Estado
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D.C.,  veintidós (22)
de enero de dos mil nueve (2009).
La Sala Séptima de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los  magistrados Nilson Pinilla
Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y Clara Inés Vargas Hernández, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en la revisión del fallo proferido
por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 28 de junio de
2007, que rechazó la acción de tutela interpuesta mediante apoderado por el
señor José Francisco Delgado Maya contra el Tribunal Administrativo de Nariño y
la Sección Primera del Consejo de Estado.
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo ordenado por los
artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591
de 1991. La Sala de Selección número diez ordenó revisarlo, mediante auto de 11
de octubre de 2007.
I. HECHOS Y NARRACIÓN
EFECTUADA A NOMBRE DEL DEMANDANTE
El apoderado de José Francisco Delgado Maya
presentó el 21 de junio de 2007 acción de tutela contra el Tribunal
Administrativo de Nariño y la Sección Primera del Consejo de Estado, por
considerar que esas corporaciones han vulnerado sus derechos fundamentales a la
igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, al debido proceso, al acceso
a la administración de justicia y a la seguridad social, por las razones que
pueden ser resumidas como sigue:
1. En septiembre de 2002, el actor solicitó
a la Universidad de Nariño el reconocimiento de su pensión de jubilación, por
haber cumplido los requisitos para tener derecho a esa prestación social. Esta solicitud
fue resuelta mediante resolución 5052 de diciembre 12 de 2002, mediante la cual
la Universidad reconoció la prestación solicitada, pero por un valor inferior
al que el demandante considera que tenía derecho.
2. El actor entiende que el ingreso base de
liquidación se debe determinar aplicando las reglas del Decreto 546 de 1971 o,
en subsidio, las contenidas en la Ley 33 de 1985, y no las de la Ley 100 de
1993 (inciso 3° del artículo 36), como lo hizo la Universidad de Nariño.
3. Inconforme con esa decisión, el señor
Delgado Maya promovió en febrero de 2003 ante el Tribunal Administrativo de
Nariño una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad
de Nariño, que dio lugar al proceso ordinario 2003-0194. Cumplido el trámite
correspondiente, aquél fue definido por sentencia de septiembre 9 de 2005, en
la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
4. A continuación, el actor elevó acción de
tutela contra la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, la cual fue conocida
por la Sección Primera del Consejo de Estado y rechazada por improcedente,
mediante sentencia de diciembre 7 de 2005. Para hacerlo, el a quo
reiteró su postura en el sentido de que la acción de tutela no procede contra
decisiones judiciales definitivas, sobre lo cual citó el fallo C-543 de 1992 de
esta corporación, que declaró inexequibles las normas del Decreto 2591 de 1991,
que contemplaban y regulaban el trámite de la acción de tutela contra
decisiones que pongan fin a un proceso.
5. Impugnada esta decisión, conoció del recurso
la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual mediante
sentencia de marzo 16 de 2006 concedió la tutela solicitada y dejó sin efectos
el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Nariño al término de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho a que se ha hecho referencia. En
tal virtud, se ordenó al Tribunal accionado “dictar nueva sentencia,
teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de este proveído. Término: 15
días.”
6. En cumplimiento de lo ordenado, el
Tribunal Administrativo de Nariño profirió una nueva sentencia de fecha mayo 4
de 2006, en la cual, luego de considerar más ampliamente el tema planteado,
dispuso “negar las pretensiones de la demanda”.
7. El actor considera que este hecho
constituye un desacato frente a lo ordenado por la Subsección A de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, a que se hizo referencia en el punto 5 anterior.
Por consiguiente, promovió el correspondiente incidente ante la Sección Primera
del Consejo de Estado, que en auto de marzo 22 de 2007 determinó que no hubo
desacato, considerando que el fallador cumplió debidamente lo ordenado mediante
tutela, ya que la decisión no le obligaba necesariamente a dictar un fallo en
sentido contrario al original, sino únicamente a exponer razones fundadas que justificaran
su decisión, lo que en concepto del superior jerárquico hizo debidamente.
8. El demandante Delgado Maya está
igualmente en desacuerdo con esta última decisión, ya que en su concepto la
decisión de tutela adoptada por la Subsección A de la Sección Segunda del
Consejo de Estado obligaba al Tribunal Administrativo de Nariño a decidir la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho conforme a los precedentes a
los que el fallo de tutela hizo referencia, y no únicamente a justificar
cualquier decisión que al respecto adoptara.
II. PRETENSIONES DE LA DEMANDA
En vista de lo anterior, el apoderado del
demandante solicita en esta ocasión al juez de tutela que: i) deje sin efectos tanto
la providencia del Consejo de Estado que se abstuvo de reconocer el desacato,
como la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño como
consecuencia de la primera tutela, providencia que habría generado el desacato planteado
por el actor; ii) dicte directamente la providencia que debe poner fin a la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada ante el Tribunal Administrativo
de Nariño, así como un nuevo pronunciamiento que resuelva el incidente de
desacato.
III. TRÁMITE JUDICIAL
1. Ante el Consejo de Estado
Repartida la presente acción a la Subsección
A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia de junio 28
de 2007 la rechazó, bajo la consideración de que, conforme con la decisión adoptada
por esta corporación en la sentencia C-543 de 1992, la tutela no procede contra
decisiones judiciales.
Sostuvo la referida Subsección, que no
obstante que en algún momento anterior admitió la procedencia excepcional de la
tutela contra decisiones judiciales, actualmente aplica la doctrina mayoritaria
del Consejo de Estado, conforme a la cual, dado que las decisiones judiciales
se adoptan al término de procesos en los que las partes disponen de medios
suficientes para asegurar la protección de sus derechos fundamentales, el juez
de tutela carece de competencia para cuestionar tales pronunciamientos. Posteriormente,
previa solicitud del actor, mediante providencia de agosto 2 de 2007, ordenó
remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual  revisión.
2.  Insistencia del Defensor del Pueblo
Dado que la presente acción de tutela no fue
inicialmente seleccionada para revisión, el Defensor del Pueblo, en uso de sus
facultades legales, presentó memorial en el que insiste ante la Corte en la
selección.
En sustentación de su insistencia, que fue
acogida, el Defensor resalta que conforme a la jurisprudencia mayoritaria de la
Corte Constitucional, la tutela sí procede contra decisiones judiciales que
pongan fin a un proceso, siempre y cuando concurra una causal de
procedibilidad, como es por ejemplo, el desconocimiento de los precedentes
aplicables.
Explica que esta regla se fundamenta en la
aplicación del principio de igualdad, conforme al cual los casos en que se
presente una misma situación de hecho deben ser resueltos de manera igualmente
semejante. Sostiene finalmente que el Tribunal Administrativo de Nariño no
acató los precedentes aplicables que le fueron presentados, lo cual viola el
derecho fundamental al debido proceso.
3. Ante la Corte Constitucional
En vista de que durante el trámite cumplido
por esta acción de tutela ante la Subsección A de la Sección Segunda del
Consejo de Estado se omitieron algunas de las diligencias previstas en el
Decreto 2591 de 1991, mediante auto de diciembre 18 de 2007 el Magistrado sustanciador
ordenó notificar a las corporaciones accionadas, para que se pronunciaran sobre
los hechos de la demanda y lo solicitado en esta acción.
En la misma providencia se solicitó también
remitir, con destino a este proceso, copia de la actuación adelantada ante cada
una de esas corporaciones, incluyendo lo relativo a la acción de nulidad y
restablecimiento promovida por el actor, el trámite de la tutela interpuesta
contra la decisión inicial, la nueva sentencia de fondo y el trámite del desacato.
3.1. Respuesta del Tribunal Administrativo
de Nariño
El 17 de enero de 2008 el Tribunal
accionado envió a la Corte un cuaderno de fotocopias del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, constante de 221 folios. Se advierte que, al
parecer, la documentación se encuentra incompleta, destacándose que no incluye
copia de la demanda introductoria ni del respectivo auto admisorio.
En su respuesta respecto de la acción que
ahora se decide, la Magistrada ponente de las decisiones cuestionadas recalca
que la orden del Consejo de Estado fue la de exponer “unas razones
debidamente fundadas que justifiquen tal decisión” y no necesariamente
proferir una sentencia en sentido contrario a la original.
Por ello, aunque reconoce que la sentencia
adoptada con posterioridad al fallo de tutela contiene la misma decisión que la
inicial, explica que sí se cumplió con lo ordenado por el juez de tutela, en la
medida en que se expusieron razones debidamente fundadas para la adopción de la
decisión, las cuales además explica y reitera en su memorial.
3.2. Respuesta de la Sección Primera del
Consejo de Estado
Mediante comunicación de fecha febrero 21
de 2008, la Secretaria General del Consejo de Estado remitió con destino a este
expediente copia de las actuaciones solicitadas, esto es, lo referente a: i) la
primera acción de tutela adelantada por el actor contra el Tribunal
Administrativo de Nariño, resuelta en segunda instancia por la Sección Segunda
de esa corporación (146 folios), y ii) el incidente de desacato promovido por el
mismo actor contra la providencia del Tribunal Administrativo de Nariño dictada
en obedecimiento de aquella decisión de tutela, incidente del cual conoció la
Sección Primera del mismo Tribunal (60 folios).
IV.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
Es competente la Corte
Constitucional para analizar este asunto, en Sala de Revisión, con fundamento
en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991.
2. El asunto que se
debate.
El demandante pretende que se cambie
la decisión tomada por la Sección Primera del Consejo de Estado, de acuerdo con
la cual la actuación desplegada por el Tribunal Administrativo de Nariño al
proferir nueva sentencia de fondo no constituye un desacato frente a lo
ordenado en sede de tutela por la Subsección A de la Sección Segunda de la
misma corporación.
Frente a esta solicitud la Sala
de Revisión abordará, en ese mismo orden, los siguientes asuntos: i) el
objetivo y naturaleza jurídica del incidente de desacato; ii) las condiciones bajo
las cuales procede la acción de tutela contra la decisión de dicho incidente; iii)
la relación existente entre el principio de autonomía judicial y el respeto a
los precedentes de los jueces.
Con base en estos elementos la
Corte asumirá la solución del caso concreto, para lo cual establecerá si la referida
providencia de la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró impróspero
el incidente de desacato promovido por el actor José Francisco Delgado Maya frente
a la conducta procesal del Tribunal Administrativo de Nariño, vulnera los
derechos fundamentales de aquél.
2.1. Naturaleza del
incidente de desacato, la posible afectación de derechos fundamentales y la procedencia
de la acción de tutela frente a las decisiones que a su término se adopten
Reiteradamente ha resaltado esta
Corte que uno de los elementos básicos del Estado social de derecho instituido
por la Carta Política de 1991, y del derecho de acceder a la administración de
justicia a que se refiere su artículo 229, es el completo y cabal cumplimiento
de las decisiones judiciales.
De manera más precisa, la Corte
ha señalado también que uno de los supuestos de la supremacía constitucional cuya
guarda le ha sido encomendada es la real y efectiva protección de los derechos
fundamentales contenidos en la Constitución Política, para lo cual es imperativo
asegurar el exacto cumplimiento de las decisiones que para la protección de tales
derechos adopte el juez constitucional, dentro del marco de la acción de tutela
establecida en el artículo 86 superior.
Así, es claro que una vez el
juez ha encontrado vulnerado o amenazado un derecho fundamental, la orden que profiere
para protegerlo debe ser cumplida pronta y cabalmente. En este sentido, la
Corte ha reiterado que el derecho a la tutela judicial efectiva y al debido
proceso, así como el principio de seguridad jurídica, obligan a la persona a
quien está dirigida la orden de tutela a cumplirla de manera oportuna, en los
términos que se hubiere establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a
cosa juzgada. Sin duda, la vigencia de los derechos fundamentales quedaría gravemente
comprometida si, frente al poderoso rol protector de la acción de amparo, los
destinatarios de las órdenes que a partir de ella se impartan pudieran
sustraerse impunemente de su efectiva ejecución.
Para ello, el Decreto 2591 de 1991 dotó al
juez de tutela de varios instrumentos encaminados a lograr el efectivo
cumplimiento de la decisión adoptada, dentro de los cuales se destacan las
facultades que le atribuye el artículo 27 de esta norma, conforme al cual puede,
entre otras medidas, solicitar la iniciación de investigaciones disciplinarias
contra las autoridades renuentes. El mismo precepto establece que el juez “…mantendrá
la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o
eliminadas las causas de la amenaza.”
El mecanismo más extremo al cual puede
acudir el juez a efectos de obtener el cumplimiento de la orden de tutela es el
procedimiento de desacato, del que trata el artículo 52 del antes citado
decreto. Según lo ha establecido la jurisprudencia de esta corporación, se
trata de una sanción de carácter disciplinario, dentro de los rangos de multa y
arresto previstos en la norma, que se adopta al término de un incidente que el
demandante debe promover al efecto, cuya inminencia se esperaría debe obrar
como apremio a la persona o autoridad responsable, para que proceda al
inmediato cumplimiento de lo ordenado[1].
La Corte ha precisado las diferencias
existentes entre el desacato y las demás medidas encaminadas al cumplimiento de
la sentencia, resaltando que si bien el procedimiento conducente a la
imposición de esta sanción ciertamente busca lograr el cumplimiento forzado de
la orden de tutela pendiente de ser ejecutada, dicha ejecución, en el evento de
ser tardía, no impide que en todo caso pueda darse la aplicación de esta medida
disciplinaria.
De otra parte, esta corporación ha
reconocido la posibilidad de que, con ocasión de la aplicación de alguna de estas
medidas que buscan garantizar la prevalencia de los derechos fundamentales, se
generen situaciones que, a su turno, comprometan derechos de esa misma naturaleza,
particularmente el derecho al debido proceso de cualquiera de las dos partes
que como demandante y demandado participaron en el trámite de la ya resuelta acción
de tutela.
Esta circunstancia puede afectar a quien
inicialmente solicitó la protección tutelar, si la renuencia de quien fue demandado
continúa impidiendo el efectivo disfrute del derecho fundamental cuya
protección fue judicialmente ordenada, y el juez que conoce del incidente se niega,
injustificadamente, a reconocer el desacato que se ha planteado. Del otro lado,
el demandado también puede ver lesionado su derecho al debido proceso,
especialmente si se le sanciona sin que se reúnan los presupuestos de hecho
necesarios para ello.
Por todo lo anterior, en varias
oportunidades ha reconocido esta corporación[2] que, excepcionalmente,
es posible cuestionar, mediante el uso de la acción de tutela, la decisión del
incidente de desacato que hubiere sido promovido por el actor de otra acción de
tutela previamente tramitada, posibilidad que, según lo antes explicado, está
abierta tanto a la persona que hubiere resultado sancionada al término de dicho
incidente, como al demandante que solicitó la apertura de aquél[3].
En relación con la situación de este último ha dicho la Corte:
“Del texto subrayado (se refiere al art. 27 del Decreto 2591 de
1991) se puede deducir que la finalidad del incidente de desacato no es la
imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las forma de
búsqueda del cumplimiento de la sentencia. Al ser así, el accionante que inicia
el incidente de desacato se ve afectado con las resultas del incidente puesto
que éste es un medio para que se cumpla el fallo que lo favoreció.
Segundo, la imposición o no de una sanción
dentro del incidente puede implicar que el accionado se persuada o no del
cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente
de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por
el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia.
En caso de que se haya adelantado todo el
trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga
efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. Al
contrario, si el accionado no acepta la existencia de desacato y el juez, por incorrecta
apreciación fáctica, determina que éste no existió, se desdibujará uno de los
medios de persuasión con el que contaba el accionado para que se respetara su
derecho fundamental. Al tener un carácter persuasivo, el incidente de desacato
sí puede influir en la efectiva protección de los derechos fundamentales del
accionante y en esa medida existiría legitimación para pedir la garantía del
debido proceso a través de tutela.
Tercero, y último, el incidente de desacato
es un instrumento procesal para garantizar plenamente el derecho constitucional
a la administración de justicia del accionante (art. 229 C.P.). No sólo se
protege éste cuando se permite que se acuda a la tutela, se reconozca la
vulneración de los derechos fundamentales en el fallo, y se establezca la
respectiva orden para su protección. Se necesita ir más allá y poner en marcha
todas las medidas procesales para que la materialización de la protección sea
un hecho.
Si por el irrespeto del
debido proceso en el trámite del incidente de desacato se ve truncada la plena
realización del derecho constitucional consagrado en el artículo 229 C. P., el
accionante estará legitimado para pedir la protección del debido proceso a
través de tutela.” (T-421
de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.)
Ahora bien, del texto del
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 emerge que contra la decisión del
incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo obligatorio en cambio
el grado jurisdiccional de consulta, únicamente en el caso en que se haya resuelto
sancionar al renuente, pero no en el caso contrario.
Así las cosas, particularmente
frente a la decisión que descarta la existencia de desacato, no habría ninguna
posibilidad de reconsideración. Ello en términos del artículo 86 constitucional
significa que no existe otro medio de defensa judicial, circunstancia que,
desde el punto de vista puramente conceptual, milita a favor de la procedibilidad
de la tutela frente a un caso como el que se analiza.
2.2. La posible vulneración
de derechos fundamentales en la decisión del incidente de desacato y alcance de
los poderes del juez que lo decide
Una circunstancia que puede dar
lugar a la eventual vulneración de derechos fundamentales dentro del trámite de
este incidente, es el hecho de que el juez exceda el restringido campo de
acción dentro del cual debe moverse cuando decide sobre el posible desacato.
A este respecto se resalta, en
primer lugar, que no es posible que las consideraciones que se hagan para decidir
el incidente conduzcan a la reapertura del tema de fondo, ya decidido mediante
la sentencia de tutela. En este sentido debe subrayarse que en ese momento
procesal el referido fallo ha hecho tránsito a cosa juzgada, por lo que la
decisión en él contenida resulta inmodificable y de obligatorio acatamiento,
incluso para el juez que la hubiere proferido. Es claro entonces que nada en el
incidente de desacato puede implicar la reconsideración de la decisión cuyo
cumplimiento se busca, ni aún con la aquiescencia del beneficiario de aquélla,
ni tampoco con la del juez que la originó.
El tema se limita entonces a
examinar si la orden emitida por el juez de tutela para la protección del
derecho fundamental, fue o no cumplida en la forma allí señalada. La decisión que
debe adoptarse dentro de este incidente deberá tener como referente el contenido
de la parte resolutiva de la sentencia de tutela cuyo cumplimiento se busca.
Así, especialmente si la persona o autoridad accionada no ha estado enteramente
inactiva, sino que realizó determinadas conductas a partir de las cuales alega
haber cumplido con la orden de tutela que le fuera impartida, será entonces a partir
del contenido de dicha parte resolutiva que podrá apreciarse la validez del
reclamo planteado y/o las explicaciones de la autoridad o persona accionada.
A su vez y en torno a la
procedencia de la acción de tutela en estos casos, es importante resaltar que
el juez ante quien se interponga la nueva tutela tiene también una importante
restricción competencial, siéndole igualmente vedado volver sobre la situación
de hecho decidida en la primera ocasión. Debe limitarse entonces a analizar si
la decisión del juez que conoció del incidente aplicó, o por el contrario,
vulneró, el debido proceso de alguna de las partes, lo que podría ocurrir tanto
si se sanciona bajo circunstancias en las que la sanción no sería justificada
ni procedente, como si se abstiene de hacerlo cuando el amparo no ha sido
debidamente cumplido.
2.3. La autonomía e independencia
de los jueces y el respeto a los precedentes judiciales
Como se explicó, el actor
presentó una primera acción de tutela para cuestionar la decisión tomada por el
Tribunal Administrativo de Nariño, al término de una acción de nulidad y
restablecimiento del derecho que él promovió contra la Universidad de Nariño.
En esa oportunidad alegó que el tribunal accionado, al negar sus pretensiones,
dejó de aplicar los precedentes judiciales atinentes al caso planteado.
Esa queja, acogida en su
momento por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado[4],
es la misma que meses y etapas adelante subyace dentro del trámite de la acción
de tutela que ahora decide la Corte. Ello por cuanto el desacato cuyo
reconocimiento reclama el actor, vendría dado por el hecho de que el Tribunal
Administrativo de Nariño, en la decisión expedida para dar cumplimiento a la
primera orden de tutela[5], adoptó una decisión
semejante a aquella que fuera anulada por el Consejo de Estado, lo que al
entender del demandante obedece al hecho de que continúa rehusándose a aplicar
el precedente vertical que resulta pertinente. Para valorar este aspecto, es
necesario entonces volver sobre la jurisprudencia de esta Corte en torno a la
validez y obligatoriedad de los precedentes judiciales.
En sus pronunciamientos sobre
el tema esta corporación ha resaltado que en desarrollo de lo previsto en los
artículos 228 a 230 de la Constitución Política, la regla general es el respeto
a la independencia y autonomía de los jueces, cuyas providencias sólo están sometidas
al imperio de la ley[6]. Sin embargo, como también
lo ha explicado esta Corte, esa regla no es absoluta y su aplicación debe
armonizarse con otros valores y principios igualmente importantes dentro de
nuestro sistema constitucional.
Uno de tales principios es,
naturalmente, el relacionado con la estructura jerarquizada de la Rama Judicial,
conforme al cual los jueces que integran los niveles inferiores de dicho
sistema están sujetos a la eventual revocación de sus decisiones por parte de
los que ocupan una escala superior, a quienes se encuentran funcionalmente subordinados.
Otros aspectos más complejos incluyen valores como la seguridad jurídica, la
confianza legítima de los asociados y particularmente la igualdad, todos los
cuales podrían verse afectados en caso de que, so pretexto de la autonomía
judicial y sin razón suficiente, asuntos fácticamente idénticos o de alta
similitud fueran fallados en forma abiertamente divergente, ya sea por el mismo
juez, o por distintos jueces, ubicados dentro de la misma escala jerárquica o
en diferentes niveles de ella.
A partir de estos elementos, el
juez constitucional ha relievado la importancia de los precedentes judiciales, desde
cuyo conocimiento el ciudadano puede albergar una expectativa razonable acerca
de cómo resolverán los jueces un caso concreto que tiene identidad o similitud
fáctica con otros anteriores. La jurisprudencia ha distinguido entre precedente
horizontal, que es aquel que debe observarse por el mismo juez o
corporación que lo generó o por otro(a) de igual jerarquía funcional, y precedente
vertical, que es el que proviene de un funcionario o corporación de
superior jerarquía, particularmente de aquellas que en cada uno de los
distintos ámbitos de la jurisdicción se desempeñan como órganos límite.
De lo anterior resulta que, al
emitir sus providencias, los jueces deben tomar en cuenta los precedentes
existentes en relación con el tema, que pudieren resultar aplicables, especialmente
aquellos que han sido trazados por las altas corporaciones judiciales que, en
relación con los distintos temas, tienen la misión de procurar la unificación
de la jurisprudencia. Hacer caso omiso de esta consideración puede implicar
entonces la afectación de derechos fundamentales de las personas que de buena
fe confiaban en la aplicación de los precedentes conocidos, entre ellos el
derecho de acceder a la administración de justicia y el derecho a la igualdad,
los cuales serían protegibles mediante la acción de tutela[7].
De todas maneras, lo anterior
no significa que el juez esté forzosamente atado a los precedentes existentes,
ni aún tratándose de precedentes verticales. Por el contrario, es claro que en
ejercicio de la autonomía que la Constitución Política le reconoce y garantiza,
el juez bien puede apartarse de tales antecedentes y proferir una decisión
diferente a la esperada, siempre que sustente de manera suficiente su disenso
frente al precedente aplicable.
Según lo ha planteado la
jurisprudencia, la justificación suficiente incluye la expresa mención del
precedente en cuestión, seguida de una explicación razonable sobre su postura
contraria. Por esta razón, resulta válido contemplar que la simple inclusión de
una o más consideraciones que de manera genérica se aducen como explicación
para separarse del precedente aplicable podría no ser suficiente para tener por
cumplida esta exigencia.
Recapitulando, en caso de
existir precedentes judiciales aplicables al caso que se decide, el juzgador
debe, en principio, aplicarlos. Sin embargo, en ejercicio de la autonomía
judicial reconocida por la Constitución Política, puede también separarse de
ellos, siempre que al hacerlo plantee en forma suficiente y sólidamente sustentada,
las razones que le asisten para optar por una solución diferente. Por ello,
sólo en los casos en que el juez, de manera arbitraria y deliberada, rehúse o
simplemente omita la aplicación del precedente, sin ofrecer al mismo tiempo una
explicación satisfactoria, podría considerarse que viola derechos fundamentales
de las partes, entre ellos el debido proceso, la igualdad y el derecho de
acceder a la administración de justicia.
3.  Del caso concreto
Como se recordará, el actor interpuso
acción de tutela frente a una decisión judicial adoptada por el Tribunal
Administrativo de Nariño, argumentando que al emitir ese fallo[8]
la corporación accionada omitió considerar los precedentes que resultaban
aplicables. Fallada favorablemente esta tutela en segunda instancia por la
Sección Segunda del Consejo de Estado[9], ésta ordenó al Tribunal
accionado “dictar nueva sentencia, teniendo en cuenta lo expuesto en la
parte motiva de este proveído”.
Proferida la nueva decisión[10],
el actor estimó que el tribunal accionado no dio cumplimiento a lo ordenado en
el fallo de tutela, por lo cual promovió incidente de desacato, que fue
conocido por la Sección Primera del Consejo de Estado, en su calidad de juez de
primera instancia dentro de aquel trámite tutelar. Y dado que los integrantes
de esa sección estimaron que los Magistrados del Tribunal Administrativo de
Nariño no incurrieron en desacato[11], el demandante presentó entonces
una segunda acción de tutela, dirigida contra aquel Tribunal y contra la
Sección Primera del Consejo de Estado.
La Subsección A de la Sección
Segunda de esa corporación, que conoció del trámite de esta segunda tutela,
decidió rechazarla[12]. En vista de lo anterior,
la viabilidad de la tutela que ahora se decide depende entonces de que se
concluya que el Tribunal Administrativo de Nariño al emitir su fallo de mayo 4
de 2006, no cumplió en debida forma con lo ordenado en el primer fallo de
tutela. En consecuencia, la Sala se ocupará de esclarecer este aspecto.
En la decisión de tutela cuyo
cumplimiento se debate, previo un análisis conceptual acerca de la
obligatoriedad del precedente vertical, el Consejo de Estado concluyó que “el
Tribunal Administrativo de Nariño al proferir el fallo de 9 de septiembre de
2005, incurrió en vía de hecho al apartarse de los precedentes
jurisprudenciales sin aducir razones fundadas para esa separación, razón por la
cual se dará la orden de dejar sin efectos dicha providencia, y en su lugar se
ordenará al referido Tribunal estudiar de nuevo el asunto para que profiera una
nueva decisión”.
En consecuencia, en su parte
resolutiva, ese fallo dispuso: “2) SE DECLARA la vía de hecho en la
sentencia de 9 de septiembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo
de Nariño. 3) DÉJASE sin efectos dicha sentencia proferida dentro del
proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el número
0194-2003, y en su lugar se ordena al Tribunal accionado dictar nueva
sentencia, teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Término 15 días.”
Así las cosas, en el presente
caso el recto cumplimiento de la primera orden de tutela o, por el contrario,
la posibilidad de entender que se desacató dicho mandato, depende del hecho de
que en la nueva sentencia se hayan o no aducido razones fundadas (resalta
la Sala de revisión) para apartarse de los precedentes existentes.
A este respecto, la Sección
Primera del Consejo de Estado no consideró que el Tribunal Administrativo de
Nariño hubiera incurrido en desacato. Según se expresó en la providencia que
decidió el incidente, esa apreciación se sustentó en el hecho de que “El
Tribunal cumpliendo la orden impartida por la Sección Segunda, Subsección A de
esta Corporación en sentencia de 4 de mayo de 2006, expuso sus razones para
desestimar las pretensiones del reclamante”.
Por su parte, en su respuesta a
la Corte Constitucional, el Tribunal accionado destacó que “en ninguna parte
del fallo del H. Consejo de Estado decía que la decisión a emitirse debía ser
contraria a la que se había revocado”, pues la citada Subsección reconoció que
el Tribunal podría decidir conforme a los precedentes o separarse de ellos,
advirtiendo que en este último caso debería exponer “… unas razones
debidamente fundadas, que justifiquen tal decisión”.
En este ámbito, destaca la Sala
de Revisión que si bien la decisión de tutela del Consejo de Estado realizó un
completo análisis del precedente presuntamente aplicable, concluyendo que éste era
válido y en principio obligatorio, es cierto y claro que en ella no se ordenó
al Tribunal Administrativo de Nariño proferir una decisión contraria a aquella
que entonces fuera dejada sin efectos. En la misma línea, es cierto también que
la sentencia de tutela dejó abierta la posibilidad de que se adoptara cualquier
tipo de decisión, resaltando que en caso de que el Tribunal decidiera apartarse
del referido precedente, debería “exponer unas razones debidamente fundadas
que justifiquen tal decisión”, alternativa que sin duda es congruente con
los ya comentados parámetros trazados por la jurisprudencia de esta Corte en
relación con la materia.
Examinada cuidadosamente la
sentencia con la que el Tribunal Administrativo de Nariño buscó dar
cumplimiento a la sentencia de tutela emanada de la Sección Segunda del Consejo
de Estado, y comparada con aquella que en su momento dio lugar a la expedición
de aquella orden de tutela, se advierte que el nuevo fallo conserva gran parte
de las consideraciones contenidas en el primero. Sin embargo, se observa
también que el último incluye una expresa referencia al precedente vertical
cuya aplicación reclamaba el actor, así como a sus alcances, además de
consideraciones adicionales a las consignadas en la providencia que fuera
dejada sin efectos por decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, las
cuales se encaminan a justificar la decisión que se adopta en la parte
resolutiva de esa providencia[13].
En este orden de ideas, y en plena
concordancia con la línea jurisprudencial a que en el punto anterior se hizo
referencia, encuentra la Sala que, pese a haber proferido una decisión
semejante a la que en su momento fuera dejada sin efectos en sede de tutela, el
Tribunal accionado obró dentro los parámetros que se le habían indicado en la
orden original de amparo y dentro del legítimo ejercicio de la autonomía
judicial; en esa medida, cumplió de manera adecuada la orden que en relación
con este asunto le impartió la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo
de Estado mediante fallo de marzo 16 de 2006.
Así las cosas, contrario a lo
afirmado por el demandante, no se observa en la actuación del Tribunal
reticencia ni arbitrariedad en la ejecución de lo ordenado en sede de tutela
por la máxima instancia de la jurisdicción contencioso administrativa. Por
ello, tampoco aparece censurable el proceder de la Sección Primera del Consejo
de Estado, al concluir, en su auto de marzo 22 de 2007, que la más reciente actuación
del Tribunal Administrativo de Nariño en relación con este caso, no era
constitutiva de desacato.
Finalmente, sin perjuicio de la
ya reconocida posibilidad de que al decidir un incidente de desacato se
produzca una nueva vulneración de derechos fundamentales de alguno de los
sujetos procesales, es pertinente destacar que esa determinación es así mismo
una decisión judicial en cuya adopción deberá observarse plenamente el
principio de autonomía de los jueces, reconocido y protegido por la
Constitución Política.
Mal podría entonces el juez de
tutela terminar interfiriendo en la libre adopción de las decisiones que a los
jueces competentes dentro del procedimiento respectivo corresponde tomar, para
el caso dentro del marco del procedimiento establecido por el Decreto 2591 de
1991, que es lo que en este asunto sucedería en caso de accederse a lo pretendido
por el accionante.
Por lo anterior, establecida la
procedencia conceptual de la tutela impetrada, pero no habiéndose acreditado la
vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor, esta Sala de
Revisión denegará el amparo solicitado, limitándose entonces a modificar la
decisión de instancia en cuanto había optado por el rechazo.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V
E
Primero: LEVANTAR la suspensión de términos ordenada en este
proceso mediante auto de fecha 15 de febrero de 2008.
Segundo: MODIFICAR la sentencia proferida por la Subsección A
de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 28 de junio de 2007, en el
sentido de DENEGAR la tutela solicitada.
Tercero: LÍBRESE por Secretaría General la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cuarto: Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Sobre el concepto de desacato y
cuál es su objeto ver, entre otras, las sentencias T-554 de 1996 (M. P. Antonio
Barrera Carbonell), T-766 de 1998 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo),
T-684 de 2004 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández) y T-465 de 2005 (M. P. Jaime
Córdoba Triviño).
[2]  Cfr. sobre este aspecto, entre
otras, las sentencias T-763 de 1998, T-188 de 2002, T-086, T-421, T-459 y T-744
de 2003, T-368, T-939, T-944 y T-1113 de 2005 y T-994 de 2007.
[3] Específicamente
sobre la legitimación activa de la persona que promovió la primera acción de
tutela, ver sentencias T-188 de 2002 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-086 de
2003 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-421 de 2003 (M. P. Marco Gerardo
Monroy Cabra) y T-1113 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño).
[4]  Se refiere
precisamente a la sentencia de marzo 16 de 2006 por la cual esa Subsección
decidió en segunda instancia conceder la primera acción de tutela interpuesta
por el accionante José Francisco Delgado Maya contra el Tribunal Administrativo
de Nariño.
[5]  Sentencia de mayo
4 de 2006 (M. P. Beatriz Isabel Melodelgado Pabón).
[6]  Cfr. sobre estos
temas,  las sentencias  C-104 de 1993 (M. P. Alejandro Martínez Caballero), T-698
de 2004 (M. P. Rodrigo Uprimny Yepes), T-571 de 2007 y T-687 de 2007 (en ambas M.
P. Jaime Córdoba Triviño).
[7]  De hecho, fue esta
la situación que en el presente caso dio lugar a la primera tutela interpuesta
por el accionante contra el Tribunal Administrativo de Nariño.
[8] Sentencia de
septiembre 9 de 2005 (M. P. Beatriz Isabel Melodelgado Pabón). Ver folios 154 a
173 del cuaderno de copias enviado por el Tribunal Administrativo de Nariño.
[9]  Sentencia de marzo
16 de 2006 (C. P. Jaime Moreno García), con salvamento de voto del Consejero
Alberto Arango Mantilla. Ver folios 123 a 146 del cuaderno de copias remitido
por el Consejo de Estado.
[10] Sentencia de mayo 4
de 2006 (M. P. Beatriz Isabel Melodelgado Pabón). Ver folios 185 a 212 del
cuaderno de copias enviado por el Tribunal Administrativo de Nariño.
[11] Auto de marzo 22 de
2007 (C. P. Camilo Arciniegas Andrade). Ver folios 53 a 57 del cuaderno de
copias del incidente de desacato, enviado por el Consejo de Estado.
[12] Providencia de
junio 28 de 2007 (C. P. Ana Margarita Olaya Forero), con salvamento de voto del
Consejero Jaime Moreno García. Ver folios 26 a 31 del cuaderno principal del
expediente de tutela.
[13] Dentro de tales
razonamientos, se destaca la transcripción de algunas de las consideraciones
vertidas por esta corporación en la sentencia C-168 de 1995 de esta corporación
(M. P. Carlos Gaviria Díaz), mediante la cual se declaró la exequibilidad, sin
condicionamientos, del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, norma
que en concepto del Tribunal accionado resulta decisiva para la solución del
caso concreto