C-368-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-368/11
ESTABLECIMIENTO
DE ARANCEL JUDICIAL-No desconoce los
principios de gratuidad  y acceso a la administración de justicia, en la
medida que se trata de una contribución parafiscal que resulta razonable y
proporcionada a la finalidad constitucional que persigue
ARANCEL
JUDICIAL-Noción/ARANCEL JUDICIAL-Excepción
al principio de gratuidad de la justicia/ARANCEL JUDICIAL-Finalidad/ARANCEL
JUDICIAL Y AGENCIAS EN DERECHO, COSTAS Y EXPENSAS-Distinción doctrinal
De forma genérica, el
vocablo arancel se inscribe en el ámbito impositivo o de la tributación. En ese
contexto, se define como la tarifa oficial que determina los derechos que se
deben pagar por diversos actos o servicios administrativos o profesionales. A
él se hace mención, indistintamente, utilizando las expresiones arancel o
aranceles, “puesto que el vocablo no cambia de sentido por el número
gramatical”. Aun cuando la aplicación más común del arancel ha tenido lugar en
el régimen de aduanas, constituyendo el tributo o gravamen que se paga sobre el
bien importado o exportado en un país, independientemente de la forma
impositiva que haya podido adoptar -impuesto, tasa o contribución- y de las
condiciones particulares previstas para su implementación, la figura se ha
venido utilizado también en otros sectores como el de la justicia y el
transporte (concretamente en el campo de los ferrocarriles), e incluso en
diversas actividades profesionales como la medicina, el derecho y la ingeniería,
en este último caso, materializada en la tarifa que se fija oficialmente para
el pago de los honorarios correspondientes. En lo que hace referencia al sector
justicia, el concepto arancelario se ha implementado a la manera de fórmula
recaudatoria destinada a sufragar parcialmente el coste de las actuaciones
judiciales, o lo que es igual, para ayudar a financiar los gastos de
funcionamiento e inversión de la administración de justicia, dentro del
propósito de mejorar sus dotaciones y ofrecer así un mejor servicio al
ciudadano. Se trata, entonces, de un instrumento impositivo, que coadyuva al
logro del objetivo de tener una justicia razonablemente más rápida y eficaz,
que ha sido acogido incluso en  países desarrollados y económicamente
poderosos, como estrategia para buscar mayores recursos que permitan afrontar y
superar los inconvenientes que surgen alrededor de una mayor demanda de
justicia. Conforme con su finalidad, existe una clara distinción doctrinal
entre los conceptos de arancel judicial y agencias en derecho, costas y
expensas. El arancel judicial se mira con criterio amplio, en el sentido de que
comprende todos los gastos que puedan tener lugar con ocasión de activar el
aparato judicial, razón por la cual, los recursos que por esa vía se obtengan
se destinan al servicio de la administración de justicia en general. Tratándose
de las agencias, costas y expensas, estas se desarrollan en un ámbito
conceptual más restringido, materializado en los gastos que deben satisfacer
las partes como consecuencia del proceso que promueven, y de los que una de
ellas podría resarcirse en caso de producirse la condena en costas de la parte
contraria. De esa forma, los recursos obtenidos con ocasión de las agencias y
costas, a diferencia de lo que ocurre con los aranceles, se destinan
exclusivamente a cubrir los gastos que ha generado el proceso y nada más. Desde ese punto de vista, cuando se hace
referencia al concepto de arancel judicial, se esta hablando, por regla
general, de las tarifas oficiales que determinan los derechos que se han de
pagar por el hecho de activar el aparato judicial, o lo que es igual, por
adelantar o promover un procedimiento ante la justicia.
ARANCEL
JUDICIAL-Contenido y alcance
ARANCEL
JUDICIAL-Derecho comparado
ARANCEL
JUDICIAL-Jurisprudencia
constitucional/ARANCEL JUDICIAL-Se asimila a una contribución
parafiscal/ARANCEL JUDICIAL-Naturaleza jurídica
ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Es una función pública y
no sólo un servicio público
PRINCIPIO
DE GRATUIDAD EN LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Aún cuando no cuenta con expreso reconocimiento
constitucional, la condición de principio superior surge tácitamente de los
valores fundantes del Estado
PRINCIPIO
DE GRATUIDAD-No tiene carácter
absoluto y puede ser objeto de limitaciones en su aplicación, siempre que
resulten ajustadas a la Constitución
ARANCEL
JUDICIAL-Regulación no es materia de
reserva de ley estatutaria
ARANCEL
JUDICIAL-Debe someterse a las reglas
propias del sistema tributario/SISTEMA TRIBUTARIO-Se gobierna por los
principios de legalidad, equidad, eficiencia y progresividad
Tal y como lo precisó la
Corte en la precitada Sentencia C-713 de 2008, aun cuando la existencia de los
aranceles judiciales -bajo la forma de una contribución parafiscal- no es
incompatible con la Constitución, la reglamentación que de ellos se haga debe
llevarse a cabo de acuerdo con la Constitución, y, particularmente, con los
principios que informan el sistema tributario, previstos en los artículos 338 y
363 de la Carta Política. Ello en razón a que todas las normas que establecen y
regulan tributos, como es el caso del arancel judicial, deben expedirse con
pleno acatamiento a las citadas disposiciones constitucionales. De acuerdo con
los artículos 338 y 363 Superiores, el sistema tributario se gobierna por los
principios de legalidad, equidad, eficiencia y progresividad, que vienen a
constituirse en el marco general y básico que orienta la imposición de las
cargas fiscales. Siguiendo la jurisprudencia constitucional en la materia, los
mencionados principios tienen el siguiente alcance general: En virtud del
principio de legalidad, los tributos deben tener como fuente la ley la cual, a
su vez, está obligada a definir todos los elementos de la carga impositiva (arts.
150-11-12 y 338 C.P.). En efecto, siguiendo el mandato del artículo 338 de la
Carta, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos municipales podrán imponer
contribuciones fiscales y parafiscales, correspondiéndole a los mismos órganos
de elección popular fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los
hechos y las bases gravables, y las tarifas de los tributos, exigencia que solo
admite como excepción, la posibilidad de que la ley, las ordenanzas y los
acuerdos, permitan a las autoridades administrativas fijar la tarifa de las
tasas y contribuciones, siempre y cuando en los mismos actos se haya previsto
el sistema y el método para establecer los costos y los beneficios de los que
depende la tarifa. Ha explicado la Corte, “que esa configuración del principio
de legalidad tributaria comporta también el principio de certeza, de acuerdo
con el cual los órganos colegiados de representación popular que establecen los
tributos deben fijar con claridad y de manera inequívoca los distintos
elementos que los integran”, de manera que se desconoce el principio de
legalidad “cuando en tal descripción se incorporan elementos particularmente
vagos u oscuros, que hagan imposible determinar el alcance del tributo. El principio de equidad, comporta un claro
desarrollo del principio de igualdad en materia tributaria. Por su intermedio
se busca que “quienes se encuentran en situaciones similares, con capacidad
económica similar, soporten una carga tributaria igual (art. 363 C.P.)”. Según lo ha explicado la Corte, “[l]a equidad se proyecta no sólo desde un punto de vista
horizontal, es decir, que a igual capacidad de pago, igual sea la contribución,
sino también vertical, en la medida en que a mayor capacidad de pago, mayor
será la contribución. El principio de progresividad, viene a constituirse en
una expresión de la equidad vertical. Con él se persigue que el sistema
tributario sea justo,  lo cual se materializa en la exigencia al legislador
para que tenga en cuenta, al momento de reglamentar el tributo, la capacidad
contributiva de las personas. En ese sentido, lo ha dicho esta Corporación, el
citado principio hace referencia “al reparto de la carga tributaria entre los
diferentes obligados a su pago, según la capacidad contributiva de que
disponen, y permite otorgar un tratamiento diferencial en relación con los
contribuyentes de mayor renta, de manera que progresivamente terminan aportando
más ingresos al Estado por la mayor tributación a que están obligados” Y con
respecto al principio de eficiencia, ha considerado este Tribunal que el mismo resulta
ser “un recurso técnico del sistema tributario dirigido a lograr el mayor
recaudo de tributos con un menor costo de operación; pero de otro lado, se
valora como principio tributario que guía al legislador para conseguir que la
imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento
de su deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del tributo)”.
ARANCEL
JUDICIAL-Puede ser regulado a través
de ley ordinaria
ARANCEL
JUDICIAL-Características/ARANCEL
JUDICIAL-Contribución parafiscal destinada a sufragar gastos de
funcionamiento/ARANCEL JUDICIAL-Hecho generador/ARANCEL JUDICIAL-Excepciones/ARANCEL
JUDICIAL-Sujeto activo/ ARANCEL JUDICIAL-Sujeto pasivo/ARANCEL
JUDICIAL-Base gravable/ARANCEL JUDICIAL-Tarifa/ARANCEL JUDICIAL-Retención
y pago
ESTABLECIMIENTO
DE ARANCEL JUDICIAL-Razones en que se
fundamenta su exequibilidad/ARANCEL JUDICIAL-Se ajusta al principio de
eficiencia tributaria/ARANCEL JUDICIAL-Se ajusta al principio de
igualdad material/ARANCEL JUDICIAL-Está a cargo del demandante inicial o
del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos
Referencia:
expedientes D-8245
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 3° y 5° de la Ley 1394
de 2010 “Por la cual se regula un Arancel Judicial”.
Demandantes:
Oscar Alfonso Rueda Gómez y Juan Pablo Serrano Frattali
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA  MARTELO
Bogotá
D.C., once (11) de mayo de dos mil once (2011)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, los ciudadanos Oscar Alfonso
Rueda Gómez y Juan Pablo Serrano Frattali demandaron la totalidad de los
artículos que integran la Ley 1394 de 2010
“Por la cual se regula un Arancel Judicial”.
Mediante
Auto del veintidós (22) de septiembre de dos mil diez (2010), el Magistrado
Sustanciador decidió inadmitir la demanda presentada, por considerar que las
razones que la fundamentaban adolecían de la falta de los requisitos de
certeza, especificidad y suficiencia. Ello, en la medida en
que la acusación se basó en una proposición jurídica inexistente; la
formulación de los cargos no permitió establecer una verdadera oposición
objetiva entre el contenido de la norma acusada y la Constitución Política; y
la argumentación empleada para sustentarlos no tuvo la entidad de generar una
duda razonable acerca de su constitucionalidad.
Durante
el término previsto en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991 para la
corrección de la demanda, el veintinueve (29) de septiembre de 2010, el
accionante, Oscar Alfonso Rueda Gómez, radicó en la Secretaría General de esta
Corporación escrito de subsanación, en el que precisó que el juicio de
inconstitucionalidad se dirige únicamente contra los artículos 1°, 3° y 5° de la
Ley 1394 de 2010, por desconocer los principios constitucionales de acceso a la
administración de justicia y de igualdad, así como los principios de equidad y
progresividad que orientan el sistema tributario, de conformidad con lo
establecido en el artículo 363 de la Carta Política.
Mediante
Auto del catorce (14) de octubre de dos mil diez (2010), se resolvió admitir la
demanda formulada contra los artículos 1°, 3° y 5° de la Ley 1394 de 2010,
disponer su fijación en lista y, simultáneamente, correr traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de la referencia.
Así mismo, se ordenó comunicar la demanda al Congreso de la República, al
Ministerio del Interior y de Justicia, al Presidente del Instituto Colombiano
de Derecho Procesal y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades Nacional, del Atlántico, del Norte y Externado de Colombia, para
que, si lo estimaban conveniente intervinieran dentro del proceso con el
propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de la norma acusada.
Una vez cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.      TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto de los artículos 1°, 3° y 5° de la Ley 1394
de 2010, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 47.768, de 12 de julio de 2010.
“LEY 1394 DE 2010
(julio 12)
“Por la cual se regula un Arancel Judicial”
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. NATURALEZA JURÍDICA. El Arancel Judicial
es una contribución parafiscal destinada a sufragar gastos de funcionamiento e
inversión de la administración de justicia.
Los
recursos recaudados con ocasión del Arancel Judicial serán administrados por el
Fondo para la Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración
de Justicia.
PARÁGRAFO.
La partida presupuestal que anualmente asigna el Gobierno Nacional para la
justicia no podrá ser objeto, en ningún caso, de recorte presupuestal, so
pretexto de la existencia de los recursos recaudados por concepto de arancel.
(…)
ARTÍCULO 3o. HECHO GENERADOR. El Arancel Judicial se genera en todos los procesos
ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos cuando el monto
de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a doscientos
(200) salarios mínimos legales mensuales y en los siguientes casos:
a)
Por el cumplimiento de lo acordado por las partes en una transacción o
conciliación que termine de manera anticipada un proceso ejecutivo.
b)
Por el cumplimiento de una condena impuesta en un laudo arbitral en caso de
reconocimiento o refrendación.
c)
Por el cumplimiento de obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de
cualquier naturaleza.
PARÁGRAFO
1o. El monto de las pretensiones se calculará de acuerdo con las reglas
establecidas en el artículo 20 del Código de
Procedimiento Civil. El valor del salario mínimo legal será el vigente para el
momento de la presentación de la demanda.
(…)
ARTÍCULO 5o. SUJETO PASIVO. El Arancel Judicial está a cargo del demandante
inicial o del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos,
o sus causahabientes a título universal o singular.”
III.
LA DEMANDA
3.1.
Normas constitucionales que
se consideran infringidas
Los
demandantes estiman que las disposiciones objeto de censura constitucional,
contenidas en la Ley 1394 de 2010, “Por la cual se regula un Arancel
Judicial”, contravienen lo dispuesto en el Preámbulo y en los artículos 13,
95, 229 y 363 de la Constitución Política.
3.2.   Fundamentos
de la demanda
3.2.1.
Los actores estructuran la demanda sobre la base de considerar que las artículos
acusados, al establecer un arancel judicial a cargo del demandante dentro de
los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos,
cuando el monto de las pretensiones ha sido estimado en una suma igual o
superior a los doscientos (200) salarios mínimos, con destino a sufragar los
gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia,
desconocen los principios constitucionales de acceso a la administración de
justicia, igualdad y gratuidad, así como también los principios de equidad y
progresividad que orientan el sistema tributario.
A
partir de la anterior consideración, ponen de presente la forma como cada uno
de los preceptos acusados desconocen los mandatos constitucionales citados, en
los siguientes términos:
3.2.2.
Cargo contra el artículo 1° de la Ley 1394 de 2010
Señalan
los demandantes que la norma en cita, al definir la naturaleza jurídica
del arancel judicial, como aquella contribución parafiscal destinada a sufragar
los gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia,
entendida como la “tarifa oficial que determina los derechos que se han de
pagar en varios ramos como el de costas judiciales, aduaneras, etc.”,
desconoce lo previsto en los artículos 95 numeral 9°, 229 y 363 de la
Constitución Política, en tanto que, con el ánimo de mejorar el aparato
jurisdiccional del Estado de modo que se allane al camino de la descongestión,
se rompe con el principio de gratuidad que caracteriza el acceso a la
administración de justicia.
Como
sustento de dicha consideración, se remiten al contenido de la Sentencia C-037
de 1996. En esa oportunidad, la Corte sostuvo que uno de los pilares esenciales
del Estado Social de Derecho es la prestación seria, responsable y eficiente de
la justicia, la cual solo se hace efectiva cuando se dispone de los mecanismos
idóneos que permiten acceder a ella en condiciones de igualdad, que no se
predican únicamente de las oportunidades de acceso a la administración de
justicia, sino también de las condiciones mismas en que se accede. Es este
aspecto -señala la jurisprudencia- cobra particular relevancia la capacidad
económica de las partes, pues no se puede poner a una de ellas en situación de
privilegio frente a la otra, propiciando de esa manera tratos discriminatorios.
Desde
ese punto de vista, para los libelistas resulta constitucionalmente inadmisible
que quien se ve obligado a promover un proceso ejecutivo civil, comercial o
contencioso administrativo, en procura de obtener por parte del juez competente
la solución de fondo del litigio sometido a su conocimiento, tenga que asumir
el pago de una tarifa o gravamen para ver satisfechos sus derechos sin que, más
bien, dicha carga le sea atribuida a quien es vencido en juicio o haya
incumplió con sus obligaciones legales como es el propósito que se persigue a
través del pago de las costas procesales o de las agencias en derecho. Ello, a
juicio de los actores, “privatiza de forma rampante un servicio público
tornandolo regresivo e injusto para los ciudadanos”
3.2.3.
Cargo contra el artículo 3° de la Ley 1394 de 2010
En
cuanto hace al hecho generador del arancel judicial, esto es, su
aplicación a los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso
administrativos cuando el monto de las pretensiones se haya calculado en una
cifra igual o superior a los doscientos (200) salarios mínimos legales
mensuales, advierten los demandantes, que la disposición que así lo establece
quebranta el principio constitucional de progresividad en materia tributaria,
toda vez que no se analizan los indicadores mínimos de riqueza para efectos de
determinar la efectiva capacidad contributiva de los ciudadanos, sino que de
plano se parte de la presunción de que el demandante cuenta con suficiente
capacidad económica para asumir el pago del arancel judicial, mientras que en
los demás procesos no sucede lo mismo. Ello, en su sentir, comporta un trato
inequitativo y desigual que no se compadece con los principios y valores
constitucionales.
En
este punto específico, realizan una breve reflexión en torno a la problemática
que afronta el país frente a los altos índices de pobreza, para significar con
ello que la creación de un arancel judicial no puede considerarse en forma
aislada, sino que, por el contrario, debe reflejar la situación socioeconómica
de la población y estar conforme con el porcentaje del presupuesto nacional
destinado para los gastos de funcionamiento del aparato jurisdiccional.
3.2.4.
Cargo contra el artículo 5° de la Ley 1394 de 2010
En
lo que respecta a esta última norma, conforme con la cual, el sujeto pasivo
del arancel judicial es el demandante inicial o el demandante en reconvención
beneficiado con el resultado de los procesos ejecutivos civiles, comerciales y
contencioso administrativos, los libelistas estiman que la misma, rompe el
equilibrio existente en la relación del Estado con los particulares, pues le
impone a dichos sujetos cargas más restrictivas frente a los demás ciudadanos
que promueven otro tipo de procesos judiciales. Cargas que se traducen en el
encarecimiento del derecho de acceso a la administración de justicia que, por
disposición constitucional, corresponde a una garantía fundamental de todos los
ciudadanos dentro de un Estado Social de Derecho.
Visto
así el contexto en el que se inscribe la ley parcialmente acusada, concluyen
que, si bien es cierto los ciudadanos tienen el deber de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, no lo es menos que solo
están obligados a hacerlo en términos de justicia y equidad, aspectos que no se
satisfacen con las disposiciones objeto de reproche, contenidas en la Ley 1394
de 2010.
IV.
INTERVENCIONES
4.1.
Ministerio del Interior y
de Justicia
Mediante
escrito allegado a esta Corporación el 10 de noviembre de 2010, la apoderada
judicial del Ministerio del Interior y de Justicia, intervino en el trámite de
la presente acción, con el fin de solicitarle a la Corte que declare la
exequibilidad de los artículos 1°, 3° y 5° de la Ley 1394 de 2010.
Para
tal efecto, citó algunos apartes de la Sentencia C-713 de 2008, en la cual se
efectuó la revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria de la
administración de justicia que culminó con la expedición de la Ley 270 de 1996,
en cuyo artículo 2° se dispuso que la administración de justicia será gratuita,
pero se estableció el cobro de un arancel judicial a cargo del demandante en
ciertos procesos determinados expresamente en la ley. Enunciados que fueron
declarados inexequibles por la Corte Constitucional.
Conforme
a dicha providencia, la interviniente puntualiza que el legislador, al expedir la
Ley 1394 de 2010, lo que hizo fue subsanar los aspectos indeterminados en el
proyecto de ley estatutaria que sirvieron de fundamento a la Corte para
declarar su inexequibilidad, pues en esta oportunidad sí se señaló en forma
expresa que el arancel judicial tiene la naturaleza jurídica de ser una
contribución parafiscal, se estableció con claridad los procesos y los asuntos
que dan lugar al cobro de dicha contribución, los supuestos para su
exigibilidad, la autoridad encargada del recaudo y los eventos concretos de
exención fiscal.
Así
mismo, considera ajustado al ordenamiento constitucional la cuantía del proceso
que se fijó como base gravable del arancel, esto es, doscientos (200) salarios
mínimos legales mensuales, pues advierte que de esa manera se garantiza el
acceso efectivo a la administración de justicia de los ciudadanos de menores
ingresos económicos y, por consiguiente, sin capacidad de contribuir.
Finalmente,
pone de presente que en la sentencia antes mencionada la Corte avaló el hecho
de que sea el demandante y no el demandando el sujeto pasivo del arancel
judicial, pues parte del criterio según el cual, este último es la parte débil
de la relación jurídica procesal y, por lo tanto, la medida así establecida se
ajusta al principio de equidad.
4.2.
Universidad Externado de
Colombia
A través del Director del
Departamento de Derecho Fiscal, la Universidad Externado de Colombia, mediante
escrito del 10 de noviembre de 2010, intervino en el presente proceso, a fin de
solicitarle a la Corte declarar la constitucionalidad de la Ley 1394 de 2010,
condicionada a que se precisen los elementos de cuantificación de la
prestación, en el sentido de que se establezca una cuantía fija máxima exigible
a título de arancel judicial.
Inicialmente,
advierte el interviniente que algunos de los cargos formulados por los
libelistas no se basan en argumentos jurídicos susceptibles de ser valorados en
un juicio de constitucionalidad, sino en razonamientos de orden político y
sociológico que hacen que “la demanda resulte inepta para juzgar en derecho
las normas cuya constitucionalidad se cuestiona”.
En
efecto, pone de presente que unos de los argumentos centrales que allí se
exponen es el de la vulneración del principio de gratuidad de la justicia, pues
es entendido por los actores como la ausencia de todo pago para quienes activan
el aparato jurisdiccional del Estado. Sin embargo, considera que el derecho a
la gratuidad de la justicia no tiene consagración expresa en la Carta Política,
pues el artículo 229 Superior solo se refiere al derecho de acceso a la
administración de justicia, que se traduce en el derecho a la -tutela judicial
efectiva-, lo cual “no es equivalente, ni está compuesto en ninguna de sus
partes por la inexistencia de prestaciones patrimoniales públicas que tengan
como causa el uso que se haga de la administración de justicia”.
En
ese sentido, informa que el derecho a la tutela judicial efectiva está
integrado por una serie de elementos que se hallan previstos en los artículos
29, 228 y 229 de la Constitución Política y que, básicamente, comprenden los
postulados del debido proceso y los componentes del derecho de acceso a la
administración de justicia (posibilidad de acudir a los jueces, resolución de
la controversia a través de un fallo y la ejecución del mismo). Conforme con
ello, advierte que ninguno de esos extremos se ve jurídicamente afectado por el
hecho de que se exija al demandante el pago de una contraprestación económica,
pues el arancel judicial no impide formular demandas ni tramitar procesos
porque la exigencia del gravamen en realidad solo surge una vez se dicta y se
ejecuta la sentencia.
Concretamente,
estima que “el establecimiento de cobros por la provisión del servicio de
administración de justicia no es por sí mismo contrario al derecho
constitucional a una tutela judicial efectiva y, más específicamente, que tal y
como está configurado el arancel judicial en la Ley 1394 no propicia ninguna
indefensión que amerite que se retire del ordenamiento [jurídico] la figura
concebida por el legislador”.
Por
otro lado, destaca el interviniente que, técnicamente, se ha establecido que
existen distintas clases del género tributo, las cuales se diferencian
entre sí “por la manera en que jurídicamente se estructura la definición del
hecho generador, cuya realización da lugar a su nacimiento”. Del mismo
modo, sostiene que la Constitución Política ha reconocido la existencia de
diferentes clases de tributo para atribuirle, en ocasiones, consecuencias
jurídicas distintas. Así pues, “el principio de reserva de ley consagrado en
el artículo 338 de la Constitución tiene mayor incidencia respecto de ciertas
figuras tributarias (impuestos), que respecto de las demás (tasas o
contribuciones)”.
Sin
embargo, a manera de cuestionamiento, afirma que el legislador “no ha
asimilado plenamente los criterios técnicos de catalogación de las figuras
tributarias”, por esa razón, en asuntos tributarios suele emplear el
término tasas para referirse a instrumentos que en realidad corresponden
a impuestos. Menciona, además, que “el problema se ve acrecentado por
la jurisprudencia constitucional que históricamente tampoco ha tenido claros
los puntos de referencia, por lo cual también ha errado al etiquetar los
tributos que son sometidos a su consideración”.
Por
lo anterior, informa que disiente de la calificación jurídica que la Ley 1394
de 2010 le da al arancel judicial, en cuanto a estatuirlo como una  “contribución
parafiscal”, pues “la parafiscalidad se caracteriza fundamentalmente por
la concurrencia de dos notas distintivas: una positiva, consistente en la afectación
de los ingresos que genera la figura a la financiación de unos específicos
gastos, y una negativa que es la no inclusión de los recursos obtenidos en el
presupuesto público.
En
cuanto hace al arancel judicial, señala que “se cumple con la primera de
esas características, toda vez que el propio artículo primero de la ley fija la
concreta destinación que deberá dársele al producto del arancel judicial, pero
en cambio no podrá cumplirse con la segunda, porque sería tanto como aceptar
que se está autorizando al Consejo Superior de la Judicatura para realizar
gastos que carecen de sustento presupuestario, lo cual representaría una
violación directa al principio de reserva de ley presupuestaria para la
ejecución del gasto por parte de entidades que hacen parte del presupuesto
general de la nación previsto en el artículo 345 de la Constitución”.
En
consecuencia estima que, “si las cuantías recaudadas se van a destinar a la
realización de gastos públicos, es forzoso concluir que nos encontramos ante
una figura de carácter fiscal y no parafiscal, contrariamente a lo que sucede,
por ejemplo, con las cuotas gremiales agropecuarias”. Siendo así, considera
que en la medida en que el hecho generador del tributo previsto en la norma
acusada implica la realización de una actividad administrativa
-prestación del servicio de administración de justicia- que beneficia de manera
individualizada al obligado tributario, “se tratará de una tasa y no de un
impuesto o de una contribución especial”.
A
manera de ilustración, puntualiza que “las tasas se definen como tributos
cuyo hecho generador consiste en la prestación de servicios o la realización de
actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien
de modo particular al obligado tributario, todo lo cual sucede en el caso de
arancel judicial”.
Para
el interviniente, si bien es cierto el hecho generador del tributo lleva a
calificar al arancel judicial como una “tasa judicial”, también lo es que los
elementos de cuantificación de la figura no guardan relación con los límites
que conceptualmente le están dados a las tasas.
En
efecto, asevera que las tasas, como exacciones de carácter coactivo que tienen
por finalidad cubrir el costo en el que tiene que incurrir el Estado para la
prestación de un determinado servicio público, tienen unos elementos de
cuantificación que deben ordenarse de conformidad con el principio de
equivalencia, es decir, estableciendo un límite máximo o una cuantía
equivalente a la recuperación del costo en que incurrió el ente público al
prestar el servicio.
Conforme
con ello, señala que la norma demandada, al no imponer un límite máximo a la
prestación debida, hace que el arancel judicial termine actuando en la práctica
como un impuesto, situación que da lugar a la declaratoria de inexequibilidad
de la medida, toda vez que éstos están gobernados exclusivamente por el
principio de capacidad contributiva, de manera que “solo serán viables
constitucionalmente si recaen sobre un hecho, negocio o acto que ponga de
manifiesto la existencia de una capacidad económica del contribuyente, frente a
lo cual habría que observar que iniciar un proceso ejecutivo no representa una
manifestación de un índice de riqueza sino el ejercicio de la tutela judicial
efectiva”.
En
virtud de las consideraciones expuestas, la Universidad Externado de Colombia
le presenta a la Corte dos alternativas: (i) declarar que el arancel
judicial es una tasa que adolece de un defecto en los elementos de
cuantificación, que debe ser corregido por el legislador o (ii) declarar
que se trata de un impuesto que resulta inconstitucional, en la medida
en que recae sobre un hecho que no representa la capacidad económica de los
contribuyentes.
En
su opinión, atendiendo al principio de interpretación conforme, la Corte debe
optar por la primera alternativa y exhortar al legislador para que, dentro de
un plazo razonable, señale las cuantías máximas a exigir a quienes hagan uso de
los servicios del aparato estatal de justicia.
4.3.     Universidad Nacional de Colombia
El
Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional de Colombia, se pronunció sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, mediante escrito remitido a esta
Corporación, el 09 de noviembre de 2010, en el que defendió la
constitucionalidad de la ley parcialmente acusada.
Inicia
su intervención refiriéndose al principio de gratuidad de la justicia, para
significar con ello que se trata de un postulado que propende por la
realización efectiva del derecho de acceso a la administración de justicia en
condiciones de igualdad y que se predica respecto de todos los litigios que
activan el aparato jurisdiccional. No obstante, advierte que no es un derecho
absoluto sino que, por el contrario, admite restricciones bajo el cumplimiento
de ciertas condiciones, como sucede en el caso de la creación de aranceles
judiciales.
En
cuanto hace al arancel judicial, manifiesta que se trata de una figura que no
es incompatible con la Constitución Política, pues así lo ha expresado la Corte
Constitucional en diversos pronunciamientos, al destacar que por tratarse de un
excepción a la regla general de gratuidad de la justicia no afecta el acceso a
la función pública.
Bajo
esa óptica, advierte que el arancel judicial no debe ser entendido como el pago
por el servicio de justicia que presta el Estado, sino como un mecanismo de
fomento a una actividad que requiere un especial apoyo para mejorar su funcionamiento,
pero teniendo en cuenta su naturaleza parafiscal, considera que debe ser
sometido a un juicio de legalidad tributaria.
Al
respecto, informa que el principio de legalidad tributaria propende porque se
determinen con claridad los elementos mínimos que debe contener la norma
creadora de un tributo, es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, los
hechos, las bases gravables y las tarifas.
Analizando
los elementos constitutivos del arancel judicial regulado en los artículos 2°,
3°, 5°, 6° y 7° de la Ley 1394 de 2010, concluye el interviniente que dicha
medida no vulnera el principio de gratuidad de la justicia, ni el principio de
legalidad tributaria, pues su marco normativo incorpora los elementos
esenciales de dicha obligación.
Por
otra parte, teniendo en cuenta el fin que persigue la norma, que no es otro
distinto a descongestionar los despachos judiciales de manera que la prestación
del servicio resulte satisfactoria para los intereses de los asociados, así
como el medio empleado para lograr dicho cometido, que consiste en obtener
nuevos recursos a través del cobro de un arancel judicial a los usuarios con
capacidad contributiva, advierte que la medida no resulta desproporcionada,
pues la tarifa del 1% o del 2%, según el caso, no es gravosa para el patrimonio
de los demandantes en los procesos a que alude la norma, pues en estos se
persigue el pago de obligaciones que superan los doscientos salarios mínimos,
cantidad suficiente que habilita al sujeto pasivo para contribuir. En el caso
de las acciones ejecutivas, menciona que la cuantía así establecida tiene la
ventaja de incentivar la utilización de métodos alternativos de solución de
conflictos con mayor eficacia que los medios judiciales.
Finalmente,
pone de presente que, “los estrados judiciales se han convertido en la
práctica en verdaderas infraestructuras de cobro de cartera para las entidades
financieras, por lo que se podría decir que los mayores beneficiados con la
descongestión judicial serían las entidades vigiladas por la Superintendencia
Financiera, resultando lógico que sean ellas quienes generen un mayor aporte
para la consecución de dicho fin”.
V.
COADYUVANCIA CIUDADANA
Durante
el término de fijación en lista, el ciudadano Carlos Andrés Galindo Caldas,
mediante escrito allegado a esta Corporación el 10 de noviembre de 2010,
expresó su concepto en relación con la demanda de la referencia, y solicitó que
las normas objeto de reproche sean declaradas inexequibles por este Alto
Tribunal.
A
manera de consideración general, inició su discurso señalando que la regulación
que el legislador hizo del arancel judicial, mediante la expedición de la Ley
1394 de 2010, vulnera principios básicos del Estado Social y Democrático de
Derecho como el acceso a la administración de justicia, la gratuidad de la
justicia y la igualdad.
A
juicio del coadyuvante, siendo la administración de justicia una función
pública del Estado conforme lo preceptúa el artículo 228 Superior, le está
vedado al legislador crear y regular un tributo para que las personas logren la
prestación efectiva de un servicio público que se encuentra a su cargo. El
principio de gratuidad de la justicia, si bien no tiene consagración expresa en
la Constitución Política, ha sido objeto de un amplio desarrollo a nivel
jurisprudencial, ámbito en el que se ha dicho que es una condición básica o
fundamental para hacer realidad el acceso a la administración de justicia en
condiciones de igualdad, pues la situación económica de las partes de ninguna
manera puede poner a una de ellas en situación de desventaja, a tal punto que
se propicien tratos desiguales o discriminatorios.
Sin
embargo, según lo prevé la norma objeto de cuestionamiento, el arancel judicial
es una contribución parafiscal a cargo únicamente del demandante, lo cual
implica, de ante mano, ponerle costo a la garantía fundamental de todos los
ciudadanos de acceder a la administración de justicia en procura de reivindicar
sus derechos, aspecto que desconoce el mandato constitucional de los artículos
228 y 229 Superiores.
Concretamente,
pone de presente que, “el despliegue del aparato jurisdiccional del Estado
no puede hacer más gravosa la situación de un acreedor que resulta
‘beneficiado’ con una sentencia de condena a su favor, imponiéndole la carga
adicional de pagar una suma determinada de dinero, justificada únicamente en la
adecuada y oportuna administración de justicia, la que en esencia debería
operar de esta manera, sin que resultare necesario incurrir en pago alguno por
la prestación del servicio”.
Por
otro lado, sostiene que las normas acusadas deben ser analizadas a la luz de lo
dispuesto en la Sentencia C-713 de 2008, pues allí la Corte se refirió al
arancel judicial propuesto en el artículo 2° del proyecto de ley estatutaria de
la administración de justicia, indicando en esa oportunidad que, dada la
indeterminación de la norma que hace incompresible su regulación, algunos de
sus apartes debían ser declarados inexequibles.
Para
el interviniente, pese a que el
legislador en la norma objeto de reproche quiso subsanar los aspectos
indeterminados del arancel judicial que dieron lugar a su inexequibilidad,
continuó desconociendo otros igualmente esenciales, toda vez que omitió
referirse al momento procesal en que habrá de imponerse el pago de la
contribución parafiscal, mediante qué tipo de providencia y si contra la misma
procede algún recurso en caso de inconformidad con la liquidación. Así mismo,
no precisó si en los procesos civiles ejecutivos, cuando el demandante es una
autoridad pública, también procede el pago del arancel; no indicó si en los
casos de terminación del proceso por aplicación de la cláusula aceleratoria del
plazo, que no implica transacción, es posible efectuar el cobro de la
contribución.
Lo
anterior, lo lleva a concluir que se vulnera el principio de legalidad en
materia tributaria, previsto en el artículo 338 de la Carta Política, razón por
la cual, en su sentir, las normas demandadas deben ser retiradas del
ordenamiento jurídico.
VI.    CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5056, del siete
(07) de diciembre de dos mil diez (2010), se pronunció sobre la
constitucionalidad de la ley parcialmente acusada, solicitándole a la Corte
declarar exequibles los artículos 1°, 3° y 5 de la misma, con base en las
siguientes consideraciones:
De
manera preliminar indica que, desde la Sentencia C-037 de 1996, la Corte
Constitucional, luego de reconocer que el principio de gratuidad de la justicia
tiene su origen en valores fundamentales del Estado Social de Derecho, tales
como: la justicia, la convivencia, la paz y la igualdad, advierte que el mismo
no es absoluto sino que, por el contrario, admite restricciones.
Afirma
que, amparándose en ese criterio, la Corte resuelve declarar exequible la
expresión “sin perjuicio de las expensas, las agencias en derecho y costos judiciales”
contenida en el artículo 6° de la Ley 270 de 1996. Fundamento constitucional
que fue reiterado en pronunciamientos posteriores como en las Sentencias C-102
de 2003 y C-713 de 2008, en las que se llegó a afirmar que, “la existencia
de aranceles judiciales no resulta per se incompatible con la Constitución,
dado que corresponde a una suerte de excepción al principio general de
gratuidad de la justicia, que no afecta el acceso a la función pública”.
En
ese orden de ideas,  informa que el marco normativo del arancel judicial y las
excepciones establecidas a dicha contribución parafiscal, se recogen y reiteran
en el artículo 2° de la Ley Estatutaria 1285 de 2009, que modificó el artículo
6° de la Ley 270 de 1996.
Bajo
esa línea de orientación, la Vista Fiscal advierte que el arancel judicial no
es una novedad introducida en la Ley 1394 de 2010, cuyos artículos son objeto
de censura, sino que desde el propio título de la norma se indica que se trata
de regular un instrumento que, valga destacar, ya existía en la Ley 270 de
1996.
Conforme
con un análisis integral de la regulación del arancel judicial previsto en los
artículos 3 y 4° de la Ley 1394 de 2010, el Ministerio Público considera que no
es acertado sostener -como lo hacen los actores- que la Ley 1394 de 2010 de un
trato inequitativo al demandante dentro de un proceso ejecutivo civil,
comercial o contencioso administrativo, que privatice el acceso a la
administración de justicia o que presuma su capacidad de pago, pues éste “debe
asumir algunas cargas, más aún si es quien obtiene provecho de la actividad de
la justicia, aunque tenga también el derecho a cobrar ciertos gastos del
proceso al demandado”.
Adicionalmente,
pone de presente que el carácter injusto con el que se califica la
medida arancelaria impuesta por la Ley 1394 de 2010, es una acusación que
carece del sustento necesario para desatar un juicio de inconstitucionalidad
sobre la misma, pues no se ilustra con suficiencia en qué medida la imposición
del arancel judicial, en los casos específicos que prevé la ley, desconoce la
justicia como valor constitucional. En todo caso, señala que el legislador
cuenta con un amplio margen de configuración legislativa en materia tributaria,
lo que le permite crear ese tipo de tarifas, dentro de los parámetros
establecidos en la Constitución y en la ley.
En
cuanto hace a la vulneración de los principios de equidad, eficiencia y
progresividad, previstos en el artículo 363 de la Carta Política, puntualiza el
representante del Ministerio Público que los mismos aluden al sistema
tributario en su conjunto como factores para determinar la legitimidad del
sistema, más no de una carga impositiva en particular. Como sustento de dicha
afirmación, cita las sentencias C-183 de 1998 y C-643 de 2002.
Basándose
en el contenido y alcance del principio de equidad, entendido como “el criterio
con base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los
beneficios o de la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para
evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados”, y realizando un
estudio integral de la Ley 1394 de 2010, la Vista Fiscal advierte que los
destinatarios de la carga impositiva que allí se fijó, gozan de medios
económicos suficientes para asumir el pago del arancel judicial, pues en su
proceso de creación el legislador previamente evaluó la capacidad contributiva
de los obligados, razón por la cual delimitó el hecho generador a casos
puntuales, estableció las excepciones correspondientes y fijó la prohibición de
no efectuar su cobro a las personas de los estratos 1 y 2 del Sisbén, por
considerar que dadas las especiales circunstancias en las que se encuentran no
disponen de capacidad contributiva.
Aunado
a lo anterior, asevera que las normas demandadas no vulneran el principio de
progresividad, toda vez que “es la primera vez que la ley, en su artículo
7°, fija los porcentajes del arancel judicial, el cual no es objeto de demanda;
en todo caso, el sistema respeta las diferencias entre los aportantes de mayor
y de menor capacidad contributiva, a la luz de la cuantía de la condena que
obtienen a su favor; y el sistema excluye del arancel judicial a algunos
procesos y a algunas personas, especialmente protegidos por el Estado Social y
Democrático de Derecho”.
Con
todo, no advierte la Vista Fiscal que el legislador, al expedir las normas
objeto de cuestionamiento, haya actuado fuera del marco de sus competencias
constitucionales, especialmente las previstas en el artículo 150, numeral 12
del Estatuto Superior, afectando la política económica o macroeconómica de la
Nación, sino que, por el contrario, los fines perseguidos a través de la
regulación del arancel judicial se encuentran ajustados a los cometidos de la
acción estatal, “en cuanto se traducen en el ejercicio adecuado de la
función pública y en la prestación eficiente de la justicia, conforme a los
artículos 228 y 365 Superiores”.
Finalmente,
el Ministerio Público concluye su intervención destacando tres importantes
aspectos relacionados con las disposiciones demandadas: (i) el respeto
al principio de igualdad, “pues la carga impositiva derivada del arancel
judicial tiene como destinatarios a un universo de personas que se encuentran
en igual situación fáctica frente al resultado de los procesos judiciales para
los cuales rige la contribución parafiscal”; (ii) la correspondencia
con los postulados del Estado Social de Derecho, “ya que no se evidencia que
se afecten de manera irrazonable derechos fundamentales de los contribuyentes
como la vida, el trabajo, la propiedad, los elementos constitutivos de la
justicia social, el núcleo del principio de la dignidad humana o la libertad y
los demás derechos inherentes al desarrollo de las aptitudes u opiniones de las
personas”; (iii) el respeto al principio de
representación; pues “el Congreso de la República, como titular de la
potestad tributaria, ejerce una facultad constitucional que le es propia, con
lo cual se cumplen los principios de representación y de legalidad del
tributo”.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la
Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la
demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se formula contra los
artículos 1°, 3° y 5° de la Ley 1394 de 2010.
2.
Alcance de la presente
demanda y problema jurídico
2.1.
En la presente causa, las normas que se citan como acusadas son los artículos
1°, 3° y 5° de la Ley 1394 de 2010, “Por la cual se regula un arancel
judicial”. En el contexto de lo que es materia de la citada ley, las
disposiciones mencionadas se ocupan de los siguientes aspectos:
-
El artículo 1°, a través de dos
incisos y un parágrafo, se refiere a la naturaleza jurídica del arancel
judicial. En el inciso primero, lo define como una contribución
parafiscal destinada a sufragar gastos de funcionamiento e inversión de la
administración de justicia. En el inciso segundo, le asigna la
administración de los recursos recaudados con ocasión de dicho arancel, al
Fondo para la Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración
de Justicia. Y en el parágrafo único, aclara que la partida que
anualmente asigna el Gobierno Nacional para la justicia no puede ser objeto, en
ningún caso, de recorte presupuestal, so pretexto de la existencia de los
recursos recaudados por concepto del arancel.
-
El artículo 3°, por intermedio de
un inciso, tres literales y un parágrafo, regula lo referente al hecho
generador del arancel judicial.  En el primer inciso, precisa que el
arancel judicial se genera en todos los procesos ejecutivos civiles,
comerciales y contencioso administrativos, cuando el monto de las pretensiones
sea igual o superior a los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes. En
los literales a), b) y c), dispone que el arancel judicial también se
aplica en los siguientes casos: (a) cuando el proceso ejecutivo termine
de manera anticipada por acuerdo entre las partes (transacción o conciliación),
(b) por el cumplimiento de una condena impuesta en laudo arbitral en
caso de reconocimiento o refrendación, y (c) por el cumplimiento de
obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza. A
través del parágrafo único, precisa que el monto de las pretensiones se
calculará de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 20 del Código
de Procedimiento Civil, y que el valor del salario mínimo legal será el vigente
para el momento de la presentación de la demanda.
-
Finalmente, el artículo 5° se
ocupa de definir el sujeto pasivo, previendo que el arancel judicial está a
cargo del demandante inicial o del demandante en reconvención beneficiado con
las condenas o pagos, o sus causahabientes a título singular.
2.2.
Aun cuando los actores transcriben la totalidad de los artículos 1°, 3° y 5° de
la Ley 1394 de 2010, de acuerdo con los cargos que han sido formulados en su
contra, para la Corte es claro que, formalmente, la acusación se dirige
únicamente contra los siguientes apartes de las normas citadas: (i) el
primer inciso del artículo 1°, que define el arancel judicial como una
contribución parafiscal destinada a sufragar gastos de funcionamiento e
inversión de la administración de justicia; (ii) el primer inciso del
artículo 3°, que precisa que el arancel judicial se genera en todos los
procesos ejecutivos civiles, comerciales y contenciosos administrativos, cuando
el monto de las pretensiones sea igual o superior a los 200 salarios mínimos
legales mensuales vigentes; y contra (iii) el aparte del artículo 5°,
que prevé que el arancel judicial está a cargo del demandante inicial o del
demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos.
A
esa conclusión llega la Corporación tras considerar que, en el caso del
artículo 1°, la acusación se limita a cuestionar, exclusivamente, el concepto
de arancel judicial (inciso primero), sin referirse en lo más mínimo, a los
otros aspectos que regula la norma, como son los relacionados con la
administración de los recursos recaudados por dicho arancel (inciso segundo) y
con la prohibición al Gobierno de hacer recortes presupuestales a la
administración de justicia (parágrafo). Tratándose del artículo 3°, lo que se
está impugnando es la regla general de aplicación del arancel judicial, esto
es, el hecho de que se cause en todos los procesos ejecutivos civiles,
comerciales y contencioso administrativos cuyas pretensiones sean igual o
superior a los 200 salarios mínimos legales mensuales (inciso primero), sin que
se haga referencia alguna en la demanda, ni a los otros casos en que también
por vía exceptiva aplica el citado arancel judicial (literales a, b, c),
ni a la forma como se debe calcular el monto de las pretensiones para efectos
del cobro del tributo (parágrafo). Frente al artículo 5°, la censura contra el
mismo precepto se concentra directamente en el sujeto a cargo del pago del
arancel, el demandante inicial o el demandante en reconvención beneficiado con
las condenas o pagos, pero no se controvierte el aparte de la norma que dispone
trasferir el pago del arancel a sus causahabientes a título singular.
2.3.
Es menester destacar, que los contenidos normativos de los artículos 1°, 3° y
5° de la Ley 1394 de 2010, que formalmente no fueron objeto de acusación,
constituyen por sí mismos verdaderas proposiciones jurídicas con sentido
completo, razón por la cual, su vinculación al presente juicio, queda
supeditada a la formulación de por lo menos un cargo concreto y directo de
inconstitucionalidad, situación que, como se ha explicado, no tuvo lugar en la
presente causa.
2.4.
Así las cosas, en cuanto que, tratándose de leyes y decretos con fuerza de ley,
la Constitución no prevé un sistema de control constitucional oficioso sino
rogado, que solamente se activa en los términos de la respectiva demanda
ciudadana, la Corte limitará el alcance del presente pronunciamiento, a lo
previsto en el primer inciso de los artículos 1° y 3° de la Ley 1394 de 2010 y
a la expresión “[e]l Arancel Judicial está a cargo del demandante inicial o
del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos”,
contenida en el artículo 5° del mismo ordenamiento legal.
2.5.
Según el planteamiento de la demanda, tales contenidos normativos, al
establecer un arancel judicial a cargo del demandante dentro de los procesos
ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos, cuando el monto
de las pretensiones ha sido estimado en una suma igual o superior a los
doscientos (200) salarios mínimos, con destino a sufragar los gastos de
funcionamiento e inversión de la administración de justicia, desconocen los
principios constitucionales de acceso a la administración de justicia, igualdad
y gratuidad, así como también los principios de equidad y progresividad que
orientan el sistema tributario. Ello, con base en las siguientes razones:
·
Por cuanto a través del arancel
judicial, entendido como una contribución parafiscal, se privatiza y encarece
el servicio público de la justicia, caracterizado por la ausencia de todo pago
para quienes hacen uso del aparato jurisdiccional del Estado, haciéndolo
regresivo e injusto.
·
Además, a partir del hecho
generador, el referido arancel resulta contrario al principio de progresividad
tributaria, en razón a que presume la capacidad de pago del demandante, sin
analizar los indicadores mínimos de riqueza a efecto de determinar su efectiva
capacidad contributiva.
·
Finalmente, con respecto al sujeto
pasivo, el arancel resulta injusto pues recae en quien acude en demanda de
justicia y no en quien incumple con sus compromisos u obligaciones,
imponiéndole además al demandante, una carga desproporcionada en relación con
quienes también acceden a la justicia a través de los procesos no gravados con
el citado arancel.
2.6. Un primer grupo de
intervinientes se manifestó de acuerdo con la demanda, coadyuvando a la
solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas. De
manera general, coinciden con los actores en sostener que no es posible
instituir un arancel judicial para cierto tipo de procesos, pues la
administración de justicia es por disposición constitucional una función
pública a cargo del Estado, que no admite limitaciones o condicionamientos para
el acceso de los ciudadanos a la misma (C.P. art. 228). De igual manera,
afirman que el arancel judicial es inconstitucional en la medida en que recae
sobre un hecho que no representa la capacidad económica de los contribuyentes.
2.7. Un segundo grupo de
intervinientes, entre los que se cuenta el Ministerio Público, se expresaron en
contra de la acusación, por considerar que las disposiciones impugnadas se
ajustan a la Constitución Política. Sostienen que el arancel judicial, en los
términos en que fue concebido por la Ley 1394 de 2000, respeta los principios de gratuidad, igualdad, acceso a la administración de
justicia y progresividad tributaria. Ello, en razón a que el aludido tributo: (i)
se inscribe en el ámbito de la facultad impositiva del legislador; (ii)
persigue un fin constitucionalmente legítimo, como es la agilización de los
trámites litigiosos; (iii) no afecta el acceso ni la gratuidad de la
justicia en cuanto opera excepcionalmente, con alcance restringido y solo se
hace exigible con posterioridad a la sentencia; (iv) no se constituye en
una carga insuperable para la parte actora de los procesos ejecutivos, pues
corresponde a un valor mínimo de la condena que éste recibe, y (v)
contiene todos los elementos esenciales del tributo que exige el artículo 338
de la Carta Política.
2.8.
De acuerdo con los anteriores planteamientos, en esta oportunidad le
corresponde a la Corte establecer si el Congreso de la República, al definir la
naturaleza jurídica, el hecho generador y el sujeto pasivo del arancel
judicial, desconoció los principios de gratuidad, acceso a la administración de
justicia e igualdad, así como también el principio de progresividad tributaria.
2.9. Para resolver el
anterior problema jurídico, la Corte se referirá a los siguientes temas: (i) la
noción de arancel judicial, (ii) la jurisprudencia constitucional existente
sobre los aranceles judiciales, (iii) los principios que rigen el sistema
tributario, y (ii) la reglamentación del arancel judicial previsto en la ley
acusada. Definidos tales aspectos, se pasará, posteriormente, al análisis de
constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
3.
Noción de arancel judicial
3.1. De forma genérica, el
vocablo arancel se inscribe en el ámbito impositivo o de la tributación. En ese
contexto, se define como la tarifa oficial que determina los derechos que se
deben pagar por diversos actos o servicios administrativos o profesionales[1].
A él se hace mención, indistintamente, utilizando las expresiones arancel o
aranceles, “puesto que el vocablo no cambia de sentido por el número
gramatical”[2].
3.2. Aun cuando la aplicación
más común del arancel ha tenido lugar en el régimen de aduanas, constituyendo
el tributo o gravamen que se paga sobre el bien importado o exportado en un
país[3],
independientemente de la forma impositiva que haya podido adoptar -impuesto,
tasa o contribución- y de las condiciones particulares previstas para su
implementación, la figura se ha venido utilizado también en otros sectores como
el de la justicia y el transporte (concretamente en el campo de los
ferrocarriles), e incluso en diversas actividades profesionales como la
medicina, el derecho y la ingeniería, en este último caso, materializada en la
tarifa que se fija oficialmente para el pago de los honorarios
correspondientes.[4]
3.3. En lo que hace
referencia al sector justicia, el concepto arancelario se ha implementado a la
manera de fórmula recaudatoria destinada a sufragar parcialmente el coste de
las actuaciones judiciales, o lo que es igual, para ayudar a financiar los
gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia, dentro
del propósito de mejorar sus dotaciones y ofrecer así un mejor servicio al
ciudadano. Se trata, entonces, de un instrumento impositivo, que coadyuva al
logro del objetivo de tener una justicia razonablemente más rápida y eficaz,
que ha sido acogido incluso en  países desarrollados y económicamente
poderosos, como estrategia para buscar mayores recursos que permitan afrontar y
superar los inconvenientes que surgen alrededor de una mayor demanda de
justicia.
3.4. Conforme con su
finalidad, existe una clara distinción doctrinal entre los conceptos de arancel
judicial y agencias en derecho, costas y expensas. El arancel judicial se mira
con criterio amplio, en el sentido de que comprende todos los gastos que puedan
tener lugar con ocasión de activar el aparato judicial, razón por la cual, los
recursos que por esa vía se obtengan se destinan al servicio de la
administración de justicia en general. Tratándose de las agencias, costas y
expensas, estas se desarrollan en un ámbito conceptual más restringido, materializado
en los gastos que deben satisfacer las partes como consecuencia del proceso que
promueven, y de los que una de ellas podría resarcirse en caso de producirse la
condena en costas de la parte contraria. De esa forma, los recursos obtenidos
con ocasión de las agencias y costas, a diferencia de lo que ocurre con los
aranceles, se destinan exclusivamente a cubrir los gastos que ha generado el
proceso y nada más.
3.5. Desde ese punto de
vista, cuando se hace referencia al concepto de arancel judicial, se esta
hablando, por regla general, de las tarifas oficiales que determinan los
derechos que se han de pagar por el hecho de activar el aparato judicial, o lo
que es igual, por adelantar o promover un procedimiento ante la justicia.
3.6. Teniendo en cuenta su
alcance, como ya se mencionó, el arancel judicial ha sido acogido por distintas
legislaciones en el mundo, adaptándolo a sus circunstancias particulares. Así,
por ejemplo, en el caso de España (i), la Constitución de 1978, en su
artículo 119, consagra el principio de gratuidad de la justicia[5].
Sin embargo, el aludido arancel se encuentra implementado y reglamentado
expresamente, bajo la forma de una tasa, en el artículo 35 de la Ley 53, del 30
de diciembre de 2002, sobre “Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social”, y en la Resolución del 8 de noviembre de 2003, de la Secretaría de
Estado de Justicia, constituyendo el hecho imponible el ejercicio de la
potestad jurisdiccional, a instancia de parte, en los órdenes civil y
contencioso - administrativo. En el Perú (ii), el Consejo Ejecutivo del
Poder Judicial, sobre la base de criterios técnicos orientados a favorecer un
mejor desarrollo de la actividad judicial, particularmente en los campos civil
y administrativo, fija cada año los aranceles judiciales para el respectivo año
gravable, con fundamento en el artículo VIII del Título Preliminar del Código
Procesal Civil, modificado por la Ley N° 26846, el cual establece que el acceso
al servicio de justicia es gratuito, sin perjuicio del pago de costas, costos y
multas establecidas por dicho código y por disposiciones administrativas del
poder judicial. En Argentina (iii) , la Constitución Política no
consagra el principio de gratuidad en la administración de justicia, y mediante
la Ley 10397 – 2006, se estableció el cobro de los aranceles judiciales, bajo
la forma de una tasa, causados por los costos de arancelamiento de servicios y
actividades administrativas del poder judicial.
3.7. En Colombia, la
intención por implementar y reglamentar el arancel judicial, es relativamente
reciente. En el artículo 6° de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de
Administración de Justicia, aun cuando no se introdujo el concepto, se dieron
pasos en esa dirección, al consagrarse las expensas, las agencias en derecho y
los costos judiciales, como excepciones a la aplicación del principio de
gratuidad en el servicio público de justicia. Finalmente, un primer intento por
regular de manera expresa la figura del arancel judicial, tuvo lugar con
ocasión de la expedición de la Ley 1285 de 2009, mediante la cual se propuso
una reforma a la citada ley estatuaria.
3.8. La razón de incluir en
el ordenamiento jurídico el concepto de arancel judicial, estuvo inspirada en
el propósito de generar una mayor cantidad de recursos que permitan adelantar
las acciones necesarias para la descongestión y el fortalecimiento de la
administración de justicia, afectada por una creciente morosidad que tiene
entre sus principales causas el aumento en la demanda del servicio. Sin
embargo, como pasará a explicarse en el siguiente apartado, dado su carácter
también estatutario, la Ley 1285 de 2009 fue objeto del respectivo control
automático y oficioso de constitucionalidad, habiéndose declarado inexequible
parte de la reglamentación del arancel judicial, al haberse encontrado en él
serios problemas de constitucionalidad.
3.9. Posteriormente,
persiguiendo el mismo fin de acopiar mayores recursos para la justicia, que
permita afrontar de una mejor manera sus problemas de congestión y morosidad, a
iniciativa gubernamental, se tramitó en el Congreso de la República un proyecto
de ley ordinaria, que concluyó con la expedición de la Ley 1394 de 2010,
mediante la cual se reglamenta nuevamente el arancel judicial, siendo,
precisamente, algunas de sus normas objeto de estudio en la presente causa.
4.
Jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el arancel judicial
4.1. El arancel judicial,
como medio para coadyuvar al financiamiento de la administración de justicia,
ya ha sido materia de análisis por parte de esta Corporación, quien, a través
de la Sentencia C-713 de 2008, sentó las bases para su configuración
constitucional.
4.2.
El estudio llevado a cabo por la Corte sobre dicha figura, se produjo con
ocasión del control previo y oficioso de constitucionalidad adelantado al proyecto de ley estatutaria No. 023/06
Senado y No. 286/07 Cámara, que posteriormente se convirtió en la Ley 1285 de 2009, “por
medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración
de Justicia”, y en el que se incluía
un arancel judicial de características similares al regulado en las normas
demandadas.
4.3.
En efecto, en el mencionado proyecto, a través del artículo 2°, se propuso una
modificación al artículo 6° de la Ley 270 de 1996, que consagra la regla
general de la gratuidad de la administración de justicia y que prevé como
excepciones a dicha regla, las agencias en derecho, las costas y las expensas.
La modificación propuesta por el artículo 2° del citado proyecto, consistió en
introducir una nueva excepción a la regla de gratuidad, como fue, precisamente,
la del cobro de los “aranceles judiciales”, procediendo a la vez a su
reglamentación. La norma que fue objeto de estudio por la Corte en la Sentencia
C-713 de 2008, preveía lo siguiente:
-
En el inciso primero se regulaba
el principio de gratuidad, consagrando que “[l]a administración de justicia será gratuita
y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las agencias en
derecho, costas, expensas y aranceles judiciales que se fijen de conformidad
con la ley”.
-
En los apartes siguientes de la
norma se procedió a reglamentar el arancel judicial. Así, en el inciso segundo
se disponía que en los procesos contencioso administrativos, comerciales y
civiles de cuantía superior a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes,
se cobrará a cargo del demandante un arancel judicial “hasta del 2% del
valor de las condenas o cuantías ejecutadas en virtud de la intervención
judicial, siempre y cuando el proceso se falle en los términos de ley y sin que
se admita excepción alguna a este principio”.
-
El inciso tercero establecía que
en asuntos de índole penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de
menores, en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de
la tutela y en las demás acciones constitucionales, no se cobrará el arancel
judicial. Así mismo, se excluía del cobro del arancel a personas de escasos
recursos cuando se decretara el amparo de pobreza, en los asuntos que se
determinen en la ley o cuando así lo decidan el Consejo Superior de la
Judicatura, la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y
de Justicia o la Defensoría del Pueblo.
-
El inciso cuarto señalaba que el
arancel es un ingreso público consistente en el pago, a favor de la rama
judicial, “de un porcentaje del valor obtenido en el proceso como resultado
de la declaración o ejecución de derechos a fin de proveer los gastos
necesarios para adelantar el proceso y contribuir a la mayor eficacia,
descongestión y modernización de la rama, corporaciones y despachos judiciales”.
-
Finalmente, en el parágrafo se
excluía el cobro de aranceles en los procesos ejecutivos de vivienda de interés
social.
4.4. Abordado el estudio de
la citada norma, la Corte inició por precisar que la Constitución Política solo
utiliza la expresión arancel en los artículos 150-19-c) y 189-25, para
referirse a ciertos aspectos de política comercial, específicamente en el
régimen aduanero. Sobre la base de que la señalada referencia constitucional
nada tiene que ver con el arancel judicial, aclaró la Corporación que en el
ámbito de la administración de justicia, la noción de arancel debe entenderse
en su dimensión amplia, asimilable al concepto general de tributo.
4.5.
Aclaró igualmente la Corte que, según el diseño adoptado, “los aranceles
judiciales se diferencian de las agencias en derecho, costas y expensas
judiciales, en la medida en que su determinación no se origina en los gastos
directos de un proceso”, razón por la cual, “los recursos obtenidos no se
destinan a cubrir las erogaciones surgidas con ocasión del proceso, sino que se
proyectan para su reinversión en la Rama Judicial…”.
4.6. Dentro de ese contexto, la
Corporación procedió a definir la naturaleza jurídica del arancel judicial, a
partir de los tres tipos de gravámenes previstos en el ordenamiento jurídico
colombiano -impuestos, tasas y contribuciones-. Con base en los elementos
previstos en la regulación que era objeto de estudio, la Corte llegó a la
conclusión de que el arancel judicial no tenía la condición de impuesto ni
tampoco la de tasa, asimilándose más a una contribución parafiscal.  Ello en
razón a que: (i) los recursos por concepto de tal gravamen no eran una
contraprestación directa por un servicio prestado, sino por la obtención de una
condena favorable a las pretensiones del demandante; (ii) no afectaban a
todo aquel que acude a la administración de justicia, pues su cobro se reduce a
ciertos procesos; (iii) tenía una vocación de destino específico, en el
sentido que el recaudo se reinvierte en la función pública de administrar
justicia; y (iv) los recursos obtenidos por dicho concepto serían
administrados directamente por un Fondo especial creado para la administración
de justicia, sin que los mismos tuvieran que ingresar al Presupuesto General de
la Nación.
Explicó la Corte que, aun
cuando originariamente, las contribuciones parafiscales surgen de la necesidad
de obtener recursos necesarios para financiar renglones económicos agrícolas y
ganaderos, siendo una consecuencia de la faceta social del Estado de Derecho,
nada se opone a que sectores distintos a ellos sean incorporados al concepto
tributario de parafiscalidad -tal y como ocurre en el caso de la justicia-, con
el fin de permitirles a éstos, por la vía impositiva, la posibilidad de obtener
recursos propios que sean administrados directamente por ellos y que redunden
en su propio beneficio.
El punto fue explicado por la
Corte en la citada Sentencia C-713 de 2008, en los siguientes términos:
“De acuerdo con los elementos de la obligación
tributaria identificados dentro de la regulación del arancel judicial, se
observa, en primer lugar, que el arancel judicial no puede ser considerado un
impuesto. En efecto, los impuestos no deben guardar relación directa ni
inmediata con un bien o servicio prestado por el Estado, mientras que el
arancel judicial se establece como consecuencia de la administración de
justicia dentro de los términos legales, esto es, frente a una obligación
cumplida oportunamente.
Así mismo, los impuestos no deben tener una
destinación específica, pero el arancel reviste ese carácter, pues la norma
señala que constituirá un ingreso público
a favor de la rama judicial a fin de contribuir a la mayor eficacia,
descongestión y modernización de la rama, corporaciones y despachos judiciales.
Además, la norma prevé que el arancel no ingresa a las arcas del Estado sino
que se destina a una función pública específica, todo lo cual riñe con la
naturaleza de los impuestos (art.359 CP) -salvo contadas excepciones-.
En segundo lugar, la Corte no comparte el criterio de la
Procuraduría al calificar el cobro como tasa. En efecto, según fue explicado,
las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los
particulares por los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su
actividad, que no tienen el carácter de obligatoria toda vez que queda a
discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que se presta. Pero
conforme al artículo 228 de la Carta Política, la Administración de justicia es
función pública y el acceso a la misma es un derecho –fundamental- de toda
persona. Así, el ejercicio del poder judicial es una función del Estado y no un
simple servicio público que tenga el carácter de opcional o discrecional para
quien considere que sus derechos han sido conculcados y reclame su protección
por esa vía. En consecuencia, el arancel judicial no es una tasa porque no se
está ante una contraprestación de los ciudadanos por un servicio que brinda el
Estado y sobre cuya utilización están en libertad de decidir.
Adicionalmente, en las tasas los valores que se
establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la
utilización del servicio, circunstancia a la que tampoco se ajusta el citado
arancel judicial, en tanto no se está gravando la utilización del servicio sino
la obtención de una condena favorable a las pretensiones del demandante, que no
es más que el reconocimiento legítimo de sus derechos.
Con todo, si en gracia de discusión se asimilara dicho
arancel judicial a una tasa, tampoco el pago que deberían realizar los
demandantes en ciertos procesos guardaría relación directa e inescindible con
los beneficios recibidos en razón del servicio, ni podría decirse que ese pago
cubriría el valor del servicio prestado. La tasa, al buscar la recuperación del
costo de lo ofrecido debe ser proporcional al mismo, mientras que el arancel
judicial examinado no consulta los costos ni los beneficios para razonar
adecuadamente la tarifa.
En suma, los parámetros señalados en los artículos del
proyecto relativos al arancel judicial son contrarios a las tasas como una
especie de tributo, pues ellas se caracterizan fundamentalmente por constituir
una contraprestación a cargo de los usuarios de un servicio público que presta
el Estado, es decir, por su bilateralidad, en oposición a la unilateralidad que
identifica a los impuestos. En caso de serlo, podría implicar una violación
directa del artículo 228 de la Carta, según el cual la administración de justicia
“es una función pública” y no sólo un “servicio público”, que es
la referencia propia de las tasas fiscales.
5.- En este orden de ideas, la Corte observa que el “arancel
judicial” previsto en el artículo 2º del proyecto se asimila más a la
noción de parafiscalidad, aún cuando presenta algunas deficiencias de orden
conceptual. En efecto, los recursos por concepto del arancel judicial no son
una contraprestación directa por un servicio prestado, no afectan a todo aquel
que acude a la administración de justicia (ya que su cobro se restringe a los
supuestos allí previstos), tienen una vocación de destino específico (bajo la
idea de reinvertir dichos recursos en la función pública de administración de
justicia) y se pretende su administración por un Fondo creado para la
administración de justicia.
Conviene precisar que si bien es cierto que
originariamente las contribuciones parafiscales fueron una consecuencia de la
realización de la faceta social del Estado de Derecho, ante la necesidad de
acceder a los recursos necesarios para financiar renglones económicos agrícolas
y ganaderos, nada se opone a que nuevos sectores sean incorporados al concepto
tributario de parafiscalidad, con el fin de imponerles cargas que sean
administradas por esos sectores y que redunden en su propio beneficio. Así las
cosas, la Corte concluye que el arancel judicial, en los términos concebidos en
el proyecto, corresponde a una suerte de recurso parafiscal”.
4.7. A partir de considerar
el arancel judicial como un recurso tributario de naturaleza parafiscal, bajo
la forma de una contribución, la Corte se dispuso a establecer si el mismo
resultaba contrario a la Constitución, especialmente, por afectar los
principios de gratuidad y acceso a la administración de justicia.
4.8. Reiterando lo dicho en
decisiones anteriores, este Tribunal precisó que, aun cuando el principio de
gratuidad en la administración de justicia no cuenta con expreso reconocimiento
constitucional, la condición de principio Superior surge tácitamente, de los
valores fundantes del Estado como la dignidad humana, la justicia, la
convivencia, la paz y el orden justo (C.P. arts. 1° y 2°), así como también, de
los objetivos que persigue la labor de impartir justicia, de la realización
plena del derecho a la igualdad material, y de la obligación impuesta al Estado
de garantizar el derecho de toda persona para acceder a la justicia (C.P. arts.
13, 228 229).
4.9. Sobre esa base, del
carácter supra legal del principio de gratuidad, surge como regla general, el
derecho constitucional de toda persona de acceder sin costo alguno a la
administración de justicia; siendo reconocido tal derecho, como garantía de que
el acceso a la justicia no se vea menoscabado por barreras económicas que
resulten imposibles de remover, en especial, por las personas que hacen parte
de los sectores económicamente más débiles de la sociedad.
4.10. No obstante, apoyándose
en la propia jurisprudencia constitucional, la Corte señaló en el mismo fallo,
que el principio de gratuidad, tal como ocurre con los demás principios, no
tiene un carácter absoluto, y, por tanto, que el mismo puede ser objeto de
limitaciones en su aplicación, siempre que tales limitaciones resulten
ajustadas a la Constitución.
4.11. Tras considerar que el
principio de gratuidad no se concibe en términos absolutos, recordó la Corte,
que la Corporación ha venido declarando exequibles, o ajustadas a la
Constitución, normas que permiten imponer o que imponen algunas cargas
económicas con ocasión de un proceso judicial, incluso en escenarios que
resultan especialmente sensibles, como puede ser el de la jurisdicción laboral
o del trabajo. Citó al respecto, la Sentencia C-037 de 1996, en la que,
precisamente, se declaró la constitucionalidad de la expresión “sin
perjuicio de las expensas, agencias en derecho y costos judiciales”,
prevista en el artículo 6 de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia (Ley 270 de 1996), mediante la cual se consagró el principio de
gratuidad y se establecían excepciones al mismo. De la misma manera, se refirió
a la Sentencia C-102 de 2003, en la que se declaró la exequibilidad de una
norma del Código Procesal del Trabajo (el artículo 65), referente al pago de
copias para tramitar el recurso de apelación, recordando que en dicho fallo se
reiteró la tesis de que “el principio de gratuidad en el proceso laboral no es
absoluto”.
4.12. De conformidad con lo
expuesto, en la citada Sentencia C-713 de 2008, la Corte encontró que, de
manera general, la existencia de aranceles judiciales no resulta por sí mismo
contrario a la Constitución, en cuanto que se constituye en una excepción al
principio de gratuidad que, en los términos en que han sido concebidos, no
afecta el acceso a la administración de justicia. Destacó que el legislador,
dentro del amplio margen de configuración política en la materia, puede
válidamente imponer restricciones al principio de gratuidad de la justicia, en
este caso por vía del arancel judicial, máxime si se persigue un fin
constitucionalmente legítimo, como es el de propender por una verdadera
agilización de los procesos judiciales, mediante la obtención de recursos
adicionales a los destinados presupuestalmente para invertir en el sector de la
justicia.
Sobre el particular, dijo
esta Corporación en el citado fallo:
“Teniendo
presente que el principio de gratuidad no irradia en forma incondicional, esta
Corporación insiste en que ‘la discusión en este campo suele centrarse en
las excepciones erigidas alrededor del alcance del aludido principio, toda vez
que el mismo presenta limitaciones para su aplicación’[6].
Desde
esta perspectiva, el inciso primero del artículo 2º del proyecto, que hace una
referencia genérica a los “aranceles judiciales que se fijen de conformidad
con la ley”, es una regulación que en sí misma no  genera un vicio de
constitucionalidad, por cuanto es plausible que el Legislador imponga ciertas
restricciones al principio de gratuidad de la justicia, desde luego dentro del
marco de la Constitución y de las normas que se integran a ella.
A
juicio de la Corte, la existencia de aranceles judiciales no resulta per se incompatible
con la Constitución, dado que corresponde a una suerte de excepción al principio
general de gratuidad de la justicia que no afecta el acceso a esa función
pública. En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad del inciso
primero del artículo 2º del proyecto.”
4.13. Ahora bien, aun cuando
en la Sentencia C-713 de 2008, la Corte admitió que la existencia de los
aranceles judiciales no es incompatible con la Constitución, en el mismo
pronunciamiento hizo claridad, en el sentido de reconocer que, en todo caso, la
regulación legal que de los mismos se haga no tiene que ser necesariamente
válida, pues puede ocurrir que en su configuración concreta y específica se
presenten problemas de constitucionalidad, especialmente derivados de no
ajustar los elementos del aludido tributo a las reglas fiscales previstas en la
Carta Política.
En efecto, desde la
perspectiva de constituir el arancel judicial una contribución parafiscal, y
dado el carácter impositivo, es necesario que su regulación legal se lleve a
cabo de acuerdo con los principios que informan el sistema tributario
-legalidad, equidad, progresividad y eficiencia-, consagrados de manera expresa
en los artículos 338 y 363 de la Constitución, los cuales se constituyen en el
marco general que guía la imposición de las cargas fiscales con las que el
Estado obtiene los recursos necesarios para su funcionamiento y la consecución
de sus fines. En ese sentido, el juicio de constitucionalidad resulta ser el
escenario adecuado para definir si la configuración concreta que hace el
legislador del arancel judicial, cumple con las exigencias constitucionales en
materia tributaria y no viola el orden Superior.
El punto fue explicado por la
Corporación, señalando:
“Pero lo anterior no significa que toda regulación
legal de los aranceles judiciales sea válida, pues bien puede ocurrir que su
configuración concreta plantee deficiencias estructurales de orden
constitucional, como en efecto ocurre con algunos apartes del artículo bajo
revisión, según pasa a explicarse. En esa medida, lo que la Corte debe analizar
ahora es si la configuración concreta del arancel judicial, prevista en los
incisos y el parágrafo siguientes del artículo bajo examen, se ajusta o no a
los mandatos Superiores en materia fiscal”.
4.14. Con base en los
criterios a los que se ha hecho referencia, en la Sentencia C-713 de 2008, la
Corte procedió a declarar la exequibilidad del aparte del artículo 2° de la Ley
1285 de 2009, que introdujo el arancel judicial y lo instituyó como una nueva excepción
al principio de gratuidad en la administración de justicia, así como también el
aparte que describe los casos en que no tiene aplicación el cobro de la
contribución. Sin embargo, en el mismo fallo, se declaró la inexequibilidad de
aquellos contenidos de la norma que describían los elementos específicos del
citado arancel, bajo el criterio de que en ellos se presentaba un alto grado de
indeterminación del tributo que lo hacía incomprensible en detrimento de los
principios de legalidad y equidad tributaria.
4.15. Como consecuencia de la
decisión adoptada por la Corte en la Sentencia C-713 de 2008, el artículo 6° de
la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), con las
modificaciones introducidas por el artículo 2° de la Ley 1285 de 2009, que
fueron declaradas exequibles, es actualmente del siguiente tenor:
“ARTÍCULO
2o. Modifíquese el artículo 6o. de la Ley 270 de 1996, el cual quedará
así:
Artículo
6o. Gratuidad. La administración de justicia será gratuita y su funcionamiento
estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las agencias en derecho, costas,
expensas y aranceles judiciales que se fijen de conformidad con la ley.
No
podrá cobrarse arancel en los procedimientos de carácter penal, laboral,
contencioso laboral, de familia, de menores, ni en los juicios de control
constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones
constitucionales. Tampoco podrá cobrarse aranceles a las personas de escasos
recursos cuando se decrete el amparo de pobreza o en aquellos procesos o
actuaciones judiciales que determinen la ley.
El
arancel judicial constituirá un ingreso público a favor de la rama judicial.”
4.16. Siguiendo el contenido
de la norma en cita, en lo que hace referencia al arancel judicial, su
regulación se reducía a: (i) incluirlo como una excepción al principio
de gratuidad en la Administración de Justicia, en el sentido de permitir que
éstos puedan ser implementados de acuerdo con la ley; (ii) señalar los
casos en que no hay lugar al cobro del arancel judicial, delegando en el
legislador la posibilidad de ampliar tales casos; y (iii) atribuirle la
condición de ingreso público a favor de la Rama Judicial. En razón a que los
apartes correspondientes a la reglamentación del arancel fueron retirados del
ordenamiento jurídico, al tenor de la norma en cita, no es posible su
implementación y aplicación.
4.17. En relación con esto
último, en la Sentencia C-713 de 2008, la Corte aclaró que “la regulación del
arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatutaria, en la
medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de
la administración de justicia”. Con base en ello, sugirió que el legislador
puede regular o modificar su configuración “mediante ley ordinaria”, teniendo
en cuenta los parámetros formales y sustanciales dispuestos para la expedición
de ese tipo de normas, y en todo caso, sin que la configuración del arancel
represente una limitación irrazonable del derecho de acceso a la administración
de justicia, o se constituya en una barrera infranqueable del mismo.
5.
El arancel judicial debe
someterse a las reglas propias del sistema tributario
5.1. Tal y como lo precisó la
Corte en la precitada Sentencia C-713 de 2008, aun cuando la existencia de los
aranceles judiciales -bajo la forma de una contribución parafiscal- no es
incompatible con la Constitución, la reglamentación que de ellos se haga debe
llevarse a cabo de acuerdo con la Constitución, y, particularmente, con los
principios que informan el sistema tributario, previstos en los artículos 338 y
363 de la Carta Política. Ello en razón a que todas las normas que establecen y
regulan tributos, como es el caso del arancel judicial, deben expedirse con
pleno acatamiento a las citadas disposiciones constitucionales.
5.2. De acuerdo con los artículos
338 y 363 Superiores, el sistema tributario se gobierna por los principios de
legalidad, equidad, eficiencia y progresividad, que vienen a constituirse en el
marco general y básico que orienta la imposición de las cargas fiscales.
Siguiendo la jurisprudencia constitucional en la materia, los mencionados
principios tienen el siguiente alcance general:
5.2.1. En virtud del
principio de legalidad, los tributos deben tener como fuente la ley la cual, a
su vez, está obligada a definir todos los elementos de la carga impositiva
(arts. 150-11-12 y 338 C.P.). En efecto, siguiendo el mandato del artículo 338
de la Carta, en tiempo de paz, solamente el Congreso,
las asambleas departamentales y los concejos municipales podrán imponer
contribuciones fiscales y parafiscales, correspondiéndole a los mismos órganos
de elección popular fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los
hechos y las bases gravables, y las tarifas de los tributos, exigencia que solo
admite como excepción, la posibilidad de que la ley, las ordenanzas y los
acuerdos, permitan a las autoridades administrativas fijar la tarifa de las
tasas y contribuciones, siempre y cuando en los mismos actos se haya previsto
el sistema y el método para establecer los costos y los beneficios de los que
depende la tarifa[7]. Ha explicado
la Corte, “que esa configuración del principio de legalidad tributaria comporta
también el principio de certeza, de acuerdo con el cual los órganos colegiados
de representación popular que establecen los tributos deben fijar con claridad
y de manera inequívoca los distintos elementos que los integran[8]”,
de manera que se desconoce el principio de legalidad “cuando en tal
descripción se incorporan elementos particularmente vagos u oscuros, que hagan
imposible determinar el alcance del tributo[9]”.
5.2.2. El principio de
equidad, comporta un claro desarrollo del principio de igualdad en materia
tributaria. Por su intermedio se busca que “quienes se encuentran en
situaciones similares, con capacidad económica similar, soporten una carga
tributaria igual (art. 363 C.P.)[10]”. Según lo ha explicado la
Corte, “[l]a equidad se proyecta no sólo desde un punto de vista horizontal, es
decir, que a igual capacidad de pago, igual sea la contribución, sino también
vertical, en la medida en que a mayor capacidad de pago, mayor será la
contribución[11].
5.2.3. El principio de
progresividad, viene a constituirse en una expresión de la equidad vertical.
Con él se persigue que el sistema tributario sea justo,  lo cual se materializa
en la exigencia al legislador para que tenga en cuenta, al momento de reglamentar
el tributo, la capacidad contributiva de las personas. En ese sentido, lo ha
dicho esta Corporación, el citado principio hace referencia “al reparto de la
carga tributaria entre los diferentes obligados a su pago, según la capacidad
contributiva de que disponen, y permite otorgar un tratamiento diferencial en
relación con los contribuyentes de mayor renta, de manera que progresivamente
terminan aportando más ingresos al Estado por la mayor tributación a que están
obligados”[12]. [13]
5.2.4. Y con respecto al
principio de eficiencia, ha considerado este Tribunal que el mismo resulta ser
“un recurso técnico del sistema tributario dirigido a lograr el mayor recaudo
de tributos con un menor costo de operación; pero de otro lado, se valora como
principio tributario que guía al legislador para conseguir que la imposición
acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su
deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del tributo)[14]”.
6.
El arancel judicial
previsto en la Ley 1394 de 2010
6.1. Luego de proferida la
Sentencia C-713 de 2008, atendiendo las recomendaciones hechas por la Corte en
el mencionado fallo, y sobre la base de que el arancel puede ser regulado a
través de ley ordinaria, el Congreso de la República expidió la Ley 1394 de 2010, a través de la cual se reglamenta nuevamente el arancel judicial.
6.2.
El objetivo que se persigue con dicha ley, es la generación de recursos para la
administración de justicia, adicionales a la partida presupuestal que
anualmente le asigna el Gobierno Nacional, y que en un marco de equidad y de
eficiencia, permitan adelantar las acciones que sean necesarias para
descongestionar y fortalecer el sector. En los debates legislativos se explicó
el punto en los siguientes términos:
“Es bien sabido que la Administración de Justicia
sufre entre nosotros de males crónicos, que la mantienen atrasada y congestionada.
Y es sabido también que la solución de los problemas de la justicia demanda
recursos financieros muy superiores a los que la escasez de los ingresos
públicos permite asignarle a la Rama Judicial.
El Gobierno ha venido realizando esfuerzos
presupuestales muy significativos para mejorar los diversos aspectos que tocan
con la Administración de Justicia. Pero las necesidades siempre crecientes de
esta no permiten hacerles frente en forma adecuada. Por esta razón, en este
proyecto se propone la regulación de un arancel judicial que permita generar
recursos con qué atender tales necesidades”[15].
6.3. Dentro del propósito
descrito, de acuerdo con el contenido de la cita ley, el arancel judicial allí
reglamentado presenta las siguientes características:
-
En cuanto a su naturaleza
jurídica, se define como una contribución parafiscal destinada a sufragar gastos de funcionamiento e
inversión de la administración de justicia, siendo los recursos recaudados por
ese concepto, administrados por el Fondo para la Modernización, Fortalecimiento
y Bienestar de la Administración de Justicia (art. 1°).
-
El sujeto activo es el Consejo
Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con
destino al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la
Administración de Justicia (art. 2°).
-
El hecho generador son todos los
procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos, cuando
el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a
doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales. También se cobra en los siguientes casos: (a) cuando el proceso
ejecutivo termine de manera anticipada por acuerdo entre las partes
(transacción o conciliación); (b) por el cumplimiento de una condena
impuesta en laudo arbitral en caso de reconocimiento o refrendación; y (c)
por el cumplimiento de obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de
cualquier naturaleza (art. 3°).
-
Se exceptúan del cobro del arancel
judicial los procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso laboral, de
familia, de menores, declarativos, y los conflictos de la seguridad social, así
como tampoco procederá en los juicios de control constitucional o derivados del
ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales. De igual manera no se
cobrará aranceles a las personas de los niveles 1 y 2 del SISBEN, condición que
será acreditada con el respectivo carné. En todos aquellos casos en los cuales
el demandante no pueda acreditar tal condición, se sujetará al amparo de
pobreza reconocido en el Código de Procedimiento Civil y será decidido por el
juez. (Art. 4°).
-
El sujeto pasivo, o quien tiene a
su cargo el pago del arancel, es la parte demandante del proceso que haya sido
beneficiada con las condenas o pagos, ya sea el inicial o el que decida
reconvenir, o sus causahabientes a título universal (art. 5°).
-
En cuanto a la base gravable, el
arancel se calculará sobre: (a) el valor de las condenas por suma de
dinero efectivamente recaudadas por el demandante; (b) el valor de las
condenas por obligaciones de dar y de hacer, del  total a pagar como resultado
de la liquidación elaborada por el juzgado; y (c) el valor de los pagos,
o de la estimación de los bienes o prestaciones que se hayan determinado por
las partes en el acuerdo de transacción o conciliación judicial que ponga fin
al proceso ejecutivo (art. 6°).
-
La tarifa del arancel judicial es
del dos por ciento (2%) de la base gravable, salvo en los casos de (i)
terminación anticipada de procesos ejecutivos y de (ii) reconocimiento o
refrendación del laudo arbitral ante funcionario judicial, donde la tarifa será
del uno por ciento (1%) de la base gravable (art. 7°).
-
El Arancel Judicial será liquidado
por el juez, con base en las condenas impuestas y de conformidad con lo
dispuesto en la propia ley, debiendo la parte demandante reajustar el pago del
arancel a la fecha en que se efectúe su pago definitivo. Para los casos en que
el arancel se cause como consecuencia de la terminación anticipada de los
procesos ejecutivos, la liquidación se hará en el auto que admita la
transacción o la conciliación (art. 8°).
-
Sobre la retención y pago, dispone
la ley que toda suma a pagar por concepto de arancel, deberá hacerse mediante
depósito judicial a órdenes del respectivo despacho en el Banco Agrario, con
indicación del número de proceso. Precisa que  una vez recibido el correspondiente
título de depósito judicial, el despacho dispondrá su endoso y envío a favor
del Consejo Superior de la Judicatura. Una vez ejecutoriada la sentencia,
liquidado el valor arancelario y satisfecho el interés del demandante en los
procesos por obligaciones de hacer o de dar, éste deberá consignar en el Banco
Agrario el valor correspondiente. (Art. 9°).
-
Como aspectos adicionales, prevé
igualmente la ley: (i) que una vez ejecutoriada la providencia que imponga
pago arancelario, se remitirá copia auténtica de la misma al Consejo Superior
de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, aclarando
que toda providencia ejecutoriada que imponga pago arancelario prestará mérito
ejecutivo (art. 10°); (ii) que todos los procesos deberán recibir un
mismo trato en cuanto a su trámite e impulso, constituyendo falta disciplinaria
gravísima del juez, retrasar sin justificación la tramitación de los procesos
en los que no se causa arancel (art. 11); (iii) que los recursos
recaudados por concepto de Arancel Judicial deben destinarse para la
descongestión de los despachos judiciales del país, dejando a cargo del Consejo
Superior de la Judicatura la facultad de administrar, gestionar y recaudar el
mismo, sin perjuicio de que la administración y la gestión se realicen a través
del sistema financiero. Se aclara que los pueblos indígenas designarán un representante
que tenga acceso a la información y decisión de destinación, administración,
recaudo del Arancel Judicial a efecto de establecer hasta el diez por ciento
(10%) para la jurisdicción indígena (art. 12).
7.
Análisis de
constitucionalidad de las normas acusadas
7.1.
Como ha quedado señalado, la demanda bajo estudio la dirigen los actores contra
(i) el primer inciso del artículo 1° de la Ley 1394 de 2010, que define
el arancel judicial como una contribución parafiscal destinada a sufragar
gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia; contra (ii)
el primer inciso del artículo 3°, que precisa que el arancel judicial se genera
en todos los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos,
cuando el monto de las pretensiones sea igual o superior a los 200 salarios
mínimos legales mensuales vigentes; y contra (iii) el aparte del
artículo 5°, que prevé que el arancel judicial está a cargo del demandante
inicial o del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos.
7.2.
Con respecto al primer inciso del artículo 1°, se cuestiona la existencia misma
del arancel judicial, sobre la base de considerar los demandantes que, por esa
vía, se desconocen los principios de gratuidad y administración de justicia, en
virtud de los cuales el aparato jurisdiccional del Estado se caracteriza por la
ausencia de todo pago para quienes hacen uso del mismo.
Frente
al primer inciso del artículo 3° y al aparte acusado del artículo 5°, se afirma
que los mismos resultan contrarios a los principios de equidad y progresividad
tributaria, en razón a que, al describir el hecho generador y el sujeto pasivo,
presumen la capacidad de pago del demandante, sin determinar su efectiva
capacidad contributiva, al tiempo que gravan injustamente a quien acude  a la
justicia y no a quien incumple con sus compromisos u obligaciones.
7.3.
De conformidad con las consideraciones que han sido expuestas a lo largo de la
presente sentencia, la Corte encuentra que la demanda bajo estudio no está
llamada a prosperar, como pasa a explicarse.
7.4.
En la Sentencia C-713 de 2008, la Corte concluyó que el arancel judicial,
consagrado en el proyecto de ley estatutaria que después se convirtió en la Ley
1285 de 2009, tenía la condición de una contribución parafiscal. Ello en razón
a que: (i) los recursos por concepto de tal gravamen no eran una
contraprestación directa por un servicio prestado, sino por la obtención de una
condena favorable a las pretensiones del demandante; (ii) no afectaban a
todo aquel que acude a la administración de justicia, pues su cobro se reduce a
ciertos procesos; (iii) tenía una vocación de destino específico, en el
sentido que el recaudo se reinvierte en la función pública de administrar
justicia; y (iv) los recursos obtenidos por dicho concepto serían
administrados directamente por un Fondo especial creado para la administración
de justicia, sin que los mismos tuvieran que ingresar al Presupuesto General de
la Nación.
7.5.
Examinado el arancel regulado en la Ley 1394 de 2010, advierte la Corte que, en
cuanto hace a su naturaleza jurídica, éste presenta las mismas características
del que fue objeto de estudio por la Corporación en la citada Sentencia C-713
de 2008. En efecto, se trata de un gravamen que (i) se causa solo por la
obtención de una condena favorable al demandante (arts. 6° y 8°); (ii)
aplica únicamente en los procesos
ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos, cuando el monto
de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a doscientos
(200) salarios mínimos legales mensuales (art. 3°); (iii) los recursos
se destinarán a sufragar gastos de funcionamiento e inversión de la
administración de justicia (arts. 1° y 12°); (iv) y tales recursos son administrados
por el Fondo para la Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la
Administración de Justicia (arts. 1°).
7.6.
De este modo, no cabe duda que el nuevo arancel judicial reglamentado en la Ley 1394 de 2010, corresponde a una
contribución parafiscal, como acertadamente lo precisó el legislador en el
inciso primero del artículo 1° al referirse a su naturaleza jurídica.
7.7.
Ahora bien, la incorporación al ordenamiento jurídico del arancel judicial,
bajo la forma de una contribución parafiscal, no resulta por sí mismo contrario
a los principio de gratuidad y de acceso a la administración de justicia, como
erróneamente lo pretenden hacer ver los demandantes y algunos intervinientes.
Al respecto, basta con reiterar lo dicho por la Corte en la Sentencia C-713 de
2008, en el sentido de sostener que la
existencia de aranceles judiciales no viola la Constitución, por inscribirse
dicho gravamen dentro del margen de excepciones a la aplicación del principio
de gratuidad en la justicia.
7.8.
Tal y como lo precisó esta Corporación, aun cuando el principio de gratuidad
tiene un claro fundamento constitucional, el mismo no es absoluto, pudiendo ser
objeto de limitaciones en su aplicación. Sobre esa base, el legislador, dentro
del amplio margen de configuración política en materia tributaria (C.P. arts.
150-11-12 y 338), se encuentra facultado para imponer válidamente restricciones
al principio de gratuidad de la justicia, en este caso, por vía de la
implementación del arancel judicial, siempre que en su reglamentación no se
viole la Constitución.
7.9.
Tratándose del arancel judicial objeto de cuestionamiento, las características
particulares atribuidas por el legislador, descartan también cualquier posible
violación a los citados principios. Ello es así, si se considera que el aludido
gravamen persigue un fin constitucionalmente legítimo, como es el de contribuir
a mejorar el funcionamiento del aparato judicial (art. 1°), el cual viene
padeciendo problemas crónicos que han aumentado significativamente el atraso y
la congestión en el sistema de justicia, y para cuya solución es necesaria la
consecución de recursos financieros que superan los que el Estado está en
capacidad de asignar a la Rama Judicial, dada la escasez de los ingresos
públicos y la necesidad de invertir en otras áreas igualmente importantes.
7.10.
A su vez, el arancel judicial presenta un margen de aplicación bastante
reducido, pues solo se causa sobre los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos,
cuando el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o
superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales (art. 3°),
quedando expresamente excluidos del pago los demás procesos ejecutivos que no
alcanzan el monto referido y todos los
procesos penales, laborales, contencioso
laborales, de familia, de menores, declarativos y los conflictos de la
seguridad social, así como también los juicios de control constitucional o
derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales (art.
4°).
7.11.
De acuerdo con la fórmula de aplicación y exclusión escogida por el legislador,
es claro que el arancel judicial está diseñado para afectar solo a quien sí
cuenta con recursos suficientes para acceder a la administración de justicia,
pues resulta válido presumir que la persona que presenta acreencias a su favor,
por una cifra equivalente o mayor a los 200 salarios mínimos legales mensuales
vigentes (aproximadamente $103’000.000), está en capacidad real de contribuir
con el aparato judicial en aras de su fortalecimiento. Máxime, si el pago de la
contribución se ajusta a una tarifa del 2%  o del 1%, según las circunstancias,
que en todo caso no resulta desproporcionadamente gravosa frente a demandantes
de procesos ejecutivos que llevan a cabo reclamaciones superiores a los 200
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
7.12.
En plena armonía con ello, el arancel judicial no se cobra a quienes no cuentan
con capacidad económica, pues se excluye del mismo a las personas de los
niveles 1 y 2 del SISBEN y a quien solicite el amparo de pobreza y ésta le sea
reconocido por el juez (art. 4°), con lo cual queda a salvo el propósito
específico que persigue el principio de gratuidad, como es el de impedir que el acceso a la justicia se vea menoscabado por barreras
económicas que resulten imposibles de remover, en particular, por las personas
que hacen parte de los sectores económicamente más débiles de la sociedad.
7.13.
No obstante lo anterior, cabe también resaltar que, en estricto sentido, el
arancel judicial no viola el derecho de acceso a la administración de justicia,
pues, de acuerdo con su reglamentación, el particular no sufre ninguna
restricción en el ejercicio del derecho de acción, como tampoco en el
desarrollo de la actuación procesal y en la definición de la controversia
jurídica. Teniendo en cuenta la base gravable, está previsto que el cobro del
arancel se materialice o se cause con posterioridad al proceso, esto es, como
consecuencia de la condena impuesta por el juez en la sentencia, siempre que
ésta sea favorable al demandante, se encuentre debidamente ejecutoriada y haya
sido satisfecho el interés de pago (arts. 6°, 8° y 9°). Bajo ese entendido,
resulta indiscutible que, aun las personas sujetas al pago del arancel, acceden
formal y materialmente al aparato judicial, obteniendo la respectiva decisión
de fondo con resultados favorables a sus intereses, independientemente al hecho
de que se haya producido o no el pago del gravamen.
7.14.
Desde el punto de vista de las reglas propias del sistema tributario, tampoco
advierte la Corte que, a luz de los cargos formulados, la reglamentación del
arancel judicial viole la Constitución. Conforme con el contenido de la ley
demandada, de manera general, el arancel judicial se ajusta al principio de
legalidad del tributo, pues el mismo fue concebido y reglamentado directamente
por el Congreso de la República, quien lo definió como una contribución
parafiscal y le fijó, de manera clara e inequívoca, todos los elementos del
tributo, esto es, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas aplicables para su liquidación y pago.
En
efecto, según quedó explicado en el acápite anterior,  (i) el sujeto
activo del tributo es el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva
de Administración Judicial (art. 2°); (ii) el hecho generador son todos
los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos,
cuando el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o
superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, aplicándose
también en los siguientes casos: (a)
cuando el proceso ejecutivo termine de manera anticipada por acuerdo entre las
partes (transacción o conciliación), (b) por el cumplimiento de una
condena impuesta en laudo arbitral en caso de reconocimiento o refrendación, y (c)
por el cumplimiento de obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de
cualquier naturaleza (art. 3°); (iii) el sujeto pasivo, o quien tiene a su cargo el pago del arancel, es la
parte demandante del proceso que haya sido beneficiada con las condenas o
pagos, ya sea el inicial o el que decida reconvenir, o sus causahabientes a
título universal (art. 5°);  (iv) en cuanto a la base gravable, ésta se
calcula sobre: (a) el valor de las condenas por suma de dinero
efectivamente recaudadas por el demandante, (b) el valor de las condenas
por obligaciones de dar y de hacer, del  total a pagar como resultado de la
liquidación elaborada por el juzgado y (c) el valor de los pagos, o de
la estimación de los bienes o prestaciones que se hayan determinado por las
partes en el acuerdo de transacción o conciliación judicial que ponga fin al
proceso ejecutivo (art. 6°); y finalmente (v) se establece una tarifa
del dos por ciento (2%) de la base gravable, salvo en los casos de (i) terminación
anticipada de procesos ejecutivos y de (ii) reconocimiento o
refrendación del laudo arbitral ante funcionario judicial, donde la tarifa será
del uno por ciento (1%) de la base gravable (art. 7°).
7.15.
La circunstancia de que el pago del arancel judicial recaiga en el demandante y
no en el demandado, no contraría los principios de equidad y progresividad tributaria.
Según quedo explicado, los citados principios comportan un claro desarrollo de la igualdad en materia tributaria, de
manera que su objetivo se centra en lograr que el sistema tributario sea justo,
lo que a su vez se materializa en la exigencia al legislador para que pondere
la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes
entre los contribuyentes, evitando que haya cargas excesivas o beneficios
exagerados[16]. Siendo ello así, la decisión adoptada en la ley, en el sentido de
atribuirle al demandante la condición de sujeto pasivo del tributo, busca, por
el contrario, desarrollar los citados principios, particularmente, si se tiene
en cuenta que el demandado vencido en el proceso, es quien debe asumir el pago
de las costas judiciales, de modo que imponerle además el pago de un arancel
Judicial, implicaría gravarlo doblemente, lo que le generaría una carga
económica excesiva, afectándose injustamente su capacidad contributiva.
7.16.
En relación con esto último, habrá de señalarse, además, que el cuestionamiento
hecho en la demanda, en el sentido de que el pago del arancel ha debido
atribuirse al demandado por ser el sujeto incumplido, carece de total validez,
toda vez que el objetivo de los tributos es financiar el gasto público en
términos de razonabilidad y proporcionalidad, sin que en la determinación de
sus elementos básicos incidan criterios de tipo sancionatorio, como pretende
plantearlo la acusación. En el caso de las contribuciones, éstas surgen de la
realización de actividades estatales de interés colectivo, en donde
necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupos de
individuos, siendo tal circunstancia la que determina que el gravamen deba
recaer en quienes directamente obtienen provecho de la actividad estatal.
Esto
es lo que precisamente ocurre en el caso del arancel judicial, pues, bajo su
forma de contribución parafiscal, el pago del mismo recae en quien accede al
servicio público de justicia y resulta beneficiado con la condena ordenada en
la sentencia -el demandante-.
7.17.
Consecuentemente, el hecho de que la ley le haya atribuido al demandante la
condición de sujeto pasivo del arancel judicial, resulta además acorde con el
concepto que identifica dicho instituto, pues, como ya se había mencionado,
cuando se habla de arancel judicial -bajo la forma de una tasa o de una
contribución- se hace referencia a las tarifas oficiales que determinan los
derechos que se han de pagar por el hecho de adelantar o promover un
procedimiento ante la justicia, actividad ésta que lleva a cabo la parte
demandante del proceso, o la que actúa en reconvención.
7.18.
Cabe aclarar, igualmente, que la configuración del arancel judicial respeta también
el principio de eficiencia tributaria, pues al definir el hecho generador, el
legislador sí tuvo en cuenta, tanto las diferencias existentes en la sociedad
al momento de imponer el gravamen, como la capacidad contributiva del sujeto
pasivo, respetándose las diferencias entre los aportantes de mayor y menor
capacidad contributiva.  Al respecto, se
reitera que el arancel judicial solo se causa sobre los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contenciosos administrativos,
cuando el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o
superior a los doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, excluyendo
expresamente, no solo los demás proceso judiciales, sino también a las personas
que desde el punto de vista económico hacen parte de los sectores más débiles
de la sociedad. Dentro de dicha fórmula, el referido gravamen fue concebido
para afectar solo a quien cuenta con recursos suficientes para acceder a la
administración de justicia, pues resulta válido presumir que la persona que presenta
acreencias a su favor, por una cifra equivalente o mayor a los 200 salarios
mínimos legales mensuales vigentes, está en capacidad real de contribuir con el
aparato judicial en un porcentaje razonable de lo recibido por la condena que
nunca supera el 2% de la misma.
7.19.
Desde ese punto de vista, también el arancel judicial se ajusta al principio de
igualdad material, toda vez que la carga impositiva que se deriva del mismo se
dirige a un grupo de personas que  se encuentra en una misma situación de hecho
y de derecho -las que presenten acreencias por una cifra equivalente o mayor a
los 200 SSMLMV-, y a quienes aplican las mismas reglas para efectos de su
cobro, como es el hecho de que se haya producido una condena impuesta por el
juez en la sentencia, que la misma resulte favorable al demandante, que se
encuentre debidamente ejecutoriada y que haya sido satisfecho el interés de
pago. Adicionalmente, la igualdad y proporcionalidad también se manifiestan en
el hecho de que, entre los destinatarios del tributo que superan la base mínima
para su causación, quienes más reciben están llamados a pagar un mayor valor.
Así, por ejemplo, el demandante que es beneficiario de una condena equivalente
a 500 SMLMV, pagará una contribución mayor frente al demandante que recibe una
condena equivalente a 200 SMLMV.
7.20.
En los términos expuestos, la Corte encuentra que las normas acusadas no
resultan contrarias a la Constitución Política, razón por la cual las mismas
serán declaradas exequibles.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y analizados, el primer inciso del
artículo 1°, el primer inciso del artículo 3° y la expresión “El Arancel
Judicial está a cargo del demandante inicial o del demandante en reconvención
beneficiado con las condenas o pagos…” del artículo 5°, de la Ley 1394 de
2010.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
A
LA SENTENCIA C-368/11
ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Gratuidad (Salvamento de
voto)
ARANCEL
JUDICIAL-Cobro promueve los
mecanismos alternativos de solución de controversias y desestimula las
soluciones por vía judicial (Salvamento de voto)
ARANCEL
JUDICIAL-Desincentiva el acceso a la
administración de justicia (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente D-8245
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 3° y 5° de la Ley 1394
de 2010 “Por la cual se regula un Arancel Judicial”.
Demandantes:
Oscar
Alfonso Rueda Gómez y Juan Pablo Serrano Frattali
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, presento de
manera sucinta los motivos por los cuales me aparto de la argumentación y
decisión mayoritaria adoptada por la Sala Plena, que justifican la suscripción
de un salvamento de voto respecto de la sentencia de la referencia.
i.
Contenido de la sentencia C-368 de 2011
La demanda bajo estudio fue
dirigida por los actores contra (i) el primer inciso del artículo 1° de la Ley
1394 de 2010, que define el arancel judicial como una contribución parafiscal
destinada a sufragar gastos de funcionamiento e inversión de la administración
de justicia; contra (ii) el primer inciso del artículo 3°, que precisa que el
arancel judicial se genera en todos los procesos civiles, comerciales y
contencioso administrativos, cuando el monto de las pretensiones sea igual o
superior a los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes; y contra (iii)
el aparte del artículo 5°, que prevé que el arancel judicial está a cargo del
demandante inicial o del demandante en reconvención beneficiado con las
condenas o pagos.
A
continuación se transcribe el texto de los artículos 1°, 3° y 5° de la Ley 1394
de 2010, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 47.768, de 12 de julio de 2010.
“LEY 1394 DE 2010
(julio 12)
“Por la cual se regula un Arancel Judicial”
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. NATURALEZA JURÍDICA. El Arancel Judicial es una contribución parafiscal
destinada a sufragar gastos de funcionamiento e inversión de la administración
de justicia.
Los
recursos recaudados con ocasión del Arancel Judicial serán administrados por el
Fondo para la Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración
de Justicia.
PARÁGRAFO.
La partida presupuestal que anualmente asigna el Gobierno Nacional para la
justicia no podrá ser objeto, en ningún caso, de recorte presupuestal, so
pretexto de la existencia de los recursos recaudados por concepto de arancel.
(…)
ARTÍCULO
3o. HECHO GENERADOR. El Arancel Judicial se genera en todos los procesos
ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos cuando el monto
de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a doscientos
(200) salarios mínimos legales mensuales y en los siguientes casos:
a)
Por el cumplimiento de lo acordado por las partes en una transacción o
conciliación que termine de manera anticipada un proceso ejecutivo.
b)
Por el cumplimiento de una condena impuesta en un laudo arbitral en caso de
reconocimiento o refrendación.
c)
Por el cumplimiento de obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de
cualquier naturaleza.
PARÁGRAFO
1o. El monto de las pretensiones se calculará de acuerdo con las reglas
establecidas en el artículo 20 del Código de
Procedimiento Civil. El valor del salario mínimo legal será el vigente para el
momento de la presentación de la demanda.
(…)
ARTÍCULO
5o. SUJETO PASIVO. El Arancel Judicial está a cargo del demandante inicial o
del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos, o sus
causahabientes a título universal o singular.”
Con respecto al
primer inciso del artículo 1°, se cuestionó la existencia misma del arancel
judicial, sobre la base de considerar los demandantes que, por esa vía, se
desconocen los principios de gratuidad y administración de justicia, en virtud
de los cuales el aparato jurisdiccional del Estado se caracteriza por la
ausencia de todo pago para quienes hacen uso del mismo. Frente al primer inciso
del artículo 3° y al aparte acusado del artículo 5°, se afirmó que los mismos
resultan contrarios a los principios de equidad y progresividad tributaria, en
razón a que, al describir el hecho generador y el sujeto pasivo, presumen la
capacidad de pago del demandante, sin determinar su efectiva capacidad
contributiva, al tiempo que gravan injustamente a quien acude a la justicia y
no a quien incumple con sus compromisos u obligaciones.
Manifestó la
decisión mayoritaria de la Corporación que la demanda objeto de estudio no está
llamada a prosperar. Entre otras razones porque:
(…) Examinado el arancel regulado en la Ley 1394 de 2010, advierte
la Corte que, en cuanto hace a su naturaleza jurídica, éste presenta las mismas
características del que fue objeto de estudio por la Corporación en la citada
Sentencia C-713 de 2008. En efecto, se trata de un gravamen que (i) se causa
solo por la obtención de una condena favorable al demandante (arts. 6° y 8°);
(ii) aplica únicamente en los procesos ejecutivos civiles, comerciales y
contencioso administrativos, cuando el monto de las pretensiones se haya
estimado en una cifra igual o superior a doscientos (200) salarios mínimos
legales mensuales (art. 3°); (iii) los recursos se destinarán a sufragar gastos
de funcionamiento e inversión de la administración de justicia (arts. 1° y
12°); (iv) y tales recursos son administrados por el Fondo para la
Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia
(art.1°).
Así, según lo
considerado por los demás colegas, se indicó que la incorporación al
ordenamiento jurídico del arancel judicial, bajo la forma de contribución
parafiscal, no resulta contrario a los principios de gratuidad y de acceso a la
administración de justicia, en virtud de lo consignado en la sentencia C-713 de
2008, en el sentido de sostener que la existencia de aranceles judiciales no
viola la Constitución, por inscribirse dicho gravamen dentro del margen de
excepciones a la aplicación del principio de gratuidad en la justicia.
Con todo lo
anterior, la Corte consideró declarar exequible las normas demandadas con base,
en lo expuesto en la sentencia C-713 de 2008 principalmente, providencia de la
cual presenté salvamento parcial de voto, y que por ende, me exige en este
caso, reiterar mi posición jurídica al respecto.
ii.
Motivos del Salvamento de
Voto.
En
primer lugar, en virtud de la posición que he mantenido en esta Corporación, en
lo concerniente al cobro de aranceles judiciales, considero que, más allá de la
discusión acerca de la naturaleza jurídica del gravamen, las disposiciones
demandadas plantean una reflexión de fondo respecto del papel que debe cumplir
la administración de justicia en un Estado Social de Derecho.
Así,
cuando la Corte estudió la figura del arancel judicial, con ocasión del control
previo y oficioso de constitucionalidad adelantado al proyecto de ley
estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara, que posteriormente se
convirtió en la Ley 1285 de 2009, “por medio de la cual se reforma la Ley
270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y en el que se
incluía un arancel judicial de características similares al regulado en las
normas demandadas, expuse que tradicionalmente
se ha aceptado, en los términos del Código de Procedimiento Civil, que las
partes en un proceso deben asumir determinados costos como son, entre otros,
las notificaciones, las copias, las publicaciones y las costas. No obstante,
frente al arancel judicial estipulado en ese proyecto de ley estatutaria de
administración de justicia, entendido como un impuesto, se desconoció que uno
de los fines esenciales del Estado consiste en solucionar pacíficamente las
diferencias que se susciten entre los ciudadanos o entre éstos y aquél.
En este orden de ideas, con
decisiones de exequibilidad como la que motiva el presente salvamento de voto,
se observa una tendencia inaceptable a desestimular que los ciudadanos acudan a
los jueces para solucionar los conflictos y, a que cada vez crezca más el
espacio para sustraerse de la administración de justicia –procesos de máxima
cuantía- derivando hacia mecanismos alternativos de solución de controversias,
no menos costosos.
Por ello, aunque en esta
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 3° y 5° de la Ley 1394
de 2010 se restringe el margen de aplicación del arancel judicial sobre los
procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos, cuando
el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a
doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales (art. 3°), en la práctica
se conduce a que se tenga que pagar sobre lo que se recibe al final de un
proceso judicial, lo que evidentemente desincentiva el acceso a la
administración de justicia, aunado a la larga duración de los procesos y a la
congestión en los despachos judiciales.
Finalmente, con la definición
del arancel se acepta que esto es válido desde el punto de vista sustancial.
Sin embargo, reitero que de acuerdo a la Constitución Política, a la cláusula
de Estado social de derecho y al deber de protección efectiva de los derechos y
deberes de las personas a cargo de las autoridades, el acceso a la
administración de justicia como servicio público esencial a cargo del Estado
tiene que ser gratuito -como regla general-, salvo asuntos muy puntuales
diferentes al arancel judicial.
Fecha
ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] En relación con la noción de arancel se consultaron los siguientes
textos: 1) Diccionario Enciclopédico De Derecho Usual, Guillermo Cabanellas, Editorial
Heliasta, 28ª  edición, Tomo I, A – B, pág. 348. 2) Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Vigésima Segunda Edición, Tomo 2, apelado – canjura,
pág. 130. Gran Enciclopedia Espasa, Editorial Espasa Calpe, S.A., Volumen 2,
pág. 852.
[2] Diccionario Enciclopédico De Derecho Usual, Guillermo Cabanellas,
Editorial Heliasta, 28ª  Edición, Tomo I, A – B, pág. 348.
[3] Aun cuando el arancel es un tributo o gravamen que se aplica sobre los
bienes importados o exportados en un país, es más utilizado en el campo de las
importaciones. Al respecto se puede consultar la siguiente página http://www.eumed.net/cursecon/dic/dent/ara.htm.
[4] Ibídem.
[5] El artículo 119 de la Constitución Española consagra: “La justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley
y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para
litigar”.
[6] Corte Constitucional, Sentencia C-1512 de
2000. La Corte declaró exequible una norma del Código de Procedimiento Civil
(art. 356), referente al pago de las copias para el
trámite de un recurso de apelación.
[7] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-226
de 2004, C-989 de 2004, C-1003 de 2004 y C-114 de 2006.
[8] Sentencia C-114 de 2006.
[9] Sentencia Ibídem.
[10] Sentencia C-1003 de 2004.
[11] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-419 del 21 de septiembre
de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[12] Sentencia C-989 de 2004. Sobre el principio de progresividad también
se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C- 419 de 1995, C- 261 de
2002  y C- 776 de 2003
[13] En relación con los principios de equidad y progresividad tributaria, la Corte, en las Sentencias C-776 de 2003 y C-989 de 2004, ha expresado que: “si bien hay una concurrencia entre los principios de progresividad y equidad –en la medida en que
ambos se refieren a la distribución de las cargas que impone el sistema
tributario y los beneficios que éste genera- una diferencia importante entre
ellos consiste en que el principio de equidad es un criterio mas amplio e
indeterminado de ponderación, relativo a la forma como una disposición
tributaria afecta a los diferentes obligados o beneficiarios a la luz de
ciertos valores constitucionales, mientras que el principio de progresividad
mide cómo una carga o un beneficio tributario modifica la situación económica
de un grupo de personas en comparación con los demás”.
[14] Sentencia C-1003 de 2004. Sobre el mismo principio se pueden
consultar, entre otras, las Sentencias C-419 de 1995 y C-261 de 2002.
[15] Proyecto de ley No. 188 de 2009 Senado, 232 de 2008 Cámara “Por
el cual se regula un arancel Judicial”. Exposición de motivos, Gaceta del
Congreso 932 del 11 de diciembre de 2008, págs. 5 a 10 (pág 6).
[16] Sentencia C-989 de 2004.