C-731-00
Sentencia C-731/00
Sentencia C-731/00
SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público/SEGURIDAD SOCIAL-Función
pública a cargo del Presidente de la República/SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
Como lo consagra expresamente el artículo
48 de la Constitución, la seguridad social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la ley. La vigilancia y control de
la seguridad social es una función pública de la cual la Constitución hace
responsable al Presidente de la República, y es ejercida por autorización de
ésta y con arreglo a la ley por conducto de las superintendencias. Es asi como
estas actividades, en lo que concierne a los servicios de la seguridad social
en salud, se han asignado por el legislador a la Superintendencia Nacional de
Salud.
SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD-Control
y vigilancia/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Costo que demanda el
control y vigilancia
La actividad de vigilancia y control cumple
un cometido constitucional específico, en la medida en que se dirige a asegurar
la prestación regular, permanente, oportuna y eficiente del servicio de
seguridad social en salud y, particularmente, a lograr que los recursos
destinados a su financiación se utilicen en forma racional y acorde con los
propósitos sociales previstos en la Constitución. La ejecución de la vigilancia
y el control que ejerce la Superintendencia Nacional de Salud conlleva la
realización de considerables erogaciones económicas. La ley ha consagrado como
técnica de financiación, que los propios organismos vigilados financien el
costo que implica el control de sus  actividades, lo cual, en tratándose de la
prestación de servicios públicos es algo natural porque tanto la actividad que
ellos comportan como la vigilancia de éstos, integran un todo funcional y
operativo, en cuanto atienden al logro de finalidades superiores que tienen que
ver con el buen funcionamiento de aquéllos, aparte de que como el referido
control redunda en beneficio de la eficiencia de los servicios, los sujetos
favorecidos deben contribuir al financiamiento de los gastos que demanda la
vigilancia y control por la Superintendencia.
TASA/TASA A FAVOR
DE SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Función de control y vigilancia
La tasa a la cual alude la norma acusada
resulta ser el mecanismo apropiado para obtener que las entidades vigiladas, en
este caso las empresas promotoras de salud y las de medicina prepagada,
reintegren el costo que demanda para la Superintendencia su vigilancia y
control. Ningún otro tributo resulta idóneo para el logro del referido
propósito pues el impuesto constituye un gravamen general y por ello no
responde a una contraprestación, y la contribución porque es una participación
que al contribuyente se le exige en razón de los beneficios que recibió de una
acción del Estado que le proporcionó una plusvalía patrimonial.
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Recursos
tienen carácter parafiscal/ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Pago de tasa
Es cierto que los recursos que financian la
seguridad social constituyen, en su mayor medida, recursos parafiscales, como
lo es también que el pago de la tasa por las empresas promotoras de salud
supone de hecho una reducción de sus recursos en una proporción igual al valor
de aquélla. Pero de ello no se deriva la inconstitucionalidad de la norma
acusada porque es de la esencia de la prestación del servicio su vigilancia y
control.
SERVICIO PUBLICO-Financiación del costo que representa su
prestación/SEGURIDAD SOCIAL-Recursos
No habría manera lógica de admitir el
control, es decir, la vigilancia del servicio público, excluyendo en forma
inconciliable la posibilidad de que las entidades públicas no asumieran el
costo del servicio. Es consustancial con la prestación de un servicio público
la necesidad de financiar el costo que aquélla representa, porque ello comporta
lograr y asegurar su eficiencia. La prohibición de utilizar los recursos de la
seguridad social para fines diferentes, alude a la restricción de su manejo en
programas distintos, así estén dirigidos a satisfacer otras necesidades básicas
de similar importancia dentro del plexo de las necesidades sociales, mas dicha
restricción no se extiende a las actividades de control y vigilancia que son
inherentes al servicio público.
Referencia:
expediente D-2716
Demanda
de inconstitucionalidad contra el art. 98 de la ley 488 de 1998.
Actor: Mauro Gerardo
Torres Rengifo
Magistrado Ponente:
Dr.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Santafé de Bogotá
DC, junio veintiuno (21) de dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones y de los requisitos y trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Mauro Gerardo Torres Rengifo demandó el art.
98 de la ley 488 de 1998, "por la cual se expiden normas en materia
tributaria y se dictan disposiciones fiscales de las entidades
territoriales".
Cumplidos los trámites propios de los
procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43.460
del 28 de diciembre de 1998.
LEY 488 DE 1998
(24 de Diciembre)
Por la cual se
expiden normas en materia tributaria y se dictan disposiciones fiscales de las
entidades territoriales.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(....)
ARTICULO 98.
Tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud. Las entidades de derecho
público o privadas y las entidades sin ánimo de lucro, con excepción de las
beneficencias y loterías, cuya inspección y vigilancia corresponda a la
Superintendencia Nacional de Salud, cancelarán una tasa anual destinada a
garantizar el cumplimiento o desarrollo de las funciones propias de la
Superintendencia respecto de tales entidades.
De acuerdo con
el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política, el Gobierno
Nacional fijará la tarifa de la tasa de acuerdo con los siguientes sistemas y
métodos:
a) La tasa
incluirá el valor por el servicio prestado. El Gobierno Nacional, teniendo en
cuenta los costos de supervisión y control, definirá anualmente las bases sobre
las cuales se hará el cálculo de dicha tasa.
b) El cálculo
de la tasa incluirá, la evaluación de factores sociales, económicos y
geográficos que incidan en las entidades sujetas al control de la
Superintendencia de Salud.
Con fundamento
en las anteriores reglas, el Gobierno Nacional aplicará el siguiente método en
la definición de costos, sobre cuya base se fijará el monto tarifario de la
tasa que se crea por la presente norma:
a) A cada uno
de los factores que incidan en la determinación de la tasa se le asignará un
coeficiente que permita medir el costo-beneficio.
b) Los
coeficientes se determinarán teniendo en cuenta la ubicación geográfica y las
condiciones socio-económicas de la población.
c) Los factores variables y coeficientes
serán sintetizados en una fórmula matemática  que permita el cálculo y
determinación de la tasa que corresponda, por parte del Gobierno Nacional.
La tasa a la
que se refiere el presente artículo se aplicará a partir del primero de enero
de 1999.
III. LA DEMANDA.
Para el actor, la norma acusada viola los
arts. 48, 363 y 338 de la Constitución, por cuanto cambia la destinación de los
recursos de la seguridad social en salud, con menoscabo de los derechos de los
aportantes al sistema, contraría el principio de equidad tributaria, y omite
establecer el método y sistema para determinar la tarifa de la tasa, teniendo
en cuenta el costo de los servicios, quedando, por tanto, la determinación de
dicha tarifa al manejo discrecional del ejecutivo.
La norma en cuestión viola el principio de
equidad tributaria al destinar recursos provenientes de una contribución
parafiscal que debe aplicarse a garantizar la seguridad social en salud, para
financiar a la Superintendencia Nacional de Salud, cuando el sostenimiento de
ésta debe provenir de los recursos del presupuesto nacional.
El artículo demandado establece un gravamen
sobre las cotizaciones en salud, exceptuando las beneficencias y loterías, lo
cual genera una situación de inequidad.
La norma demandada rompe el principio de
equidad porque desconoce el vínculo que debe existir entre el sujeto de la
exacción parafiscal y el beneficiario de la misma, toda vez que los recursos se
destinan a "preservar la estabilidad y solvencia de la Superintendencia
Nacional de Salud", y no se invierten a favor de los mencionados
contribuyentes.
Las circunstancias anteriores, afectan el
funcionamiento de los regímenes de seguridad social contributivos y
subsidiados, establecidos por la ley 100 de 1993.
- Igualmente, la norma acusada rompe el
equilibrio contractual y financiero que debe existir entre el Estado y las
Empresas Promotoras de Salud, como delegatarias de aquél para la prestación de
un servicio público. El resultado es que el gravamen termina llevando a las
empresas promotoras de salud a una de estas alternativas: un aumento en la
unidad de pago por capitación -UPC- o a una disminución de la cobertura
prevista en el Plan Obligatorio de Salud –POS.
- El art. 98 de la ley 488/98 no definió ni
precisó el método y el sistema para calcular el valor de las tasas, con
referencia a los costos en que incurre la Superintendencia de Salud para
vigilar las entidades sometidas a su control. La fijación de la tarifa, en
consecuencia, queda al arbitrio del Gobierno.
La norma acusada no estableció criterios
para calcular el monto de los gastos o costos, ni la necesidad de los mismos ni
la forma en que se establecen los beneficios; tampoco determina si los gastos
son o no necesarios, y si se han considerado previamente por la ley de
presupuesto, ni establece límites al monto de las tarifas y las tasas, con lo
cual puede incurrirse en excesos.
- El literal c) del art. 98 establece un
sobrecosto a cargo de los usuarios, que en verdad constituye un impuesto, porque
su imposición no es el resultado de un acuerdo entre los administrados y el
Estado y, además, su pago es obligatorio y quien lo realiza no recibe
contraprestación alguna.
IV. INTERVENCIONES.
1. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
Solicita el Ministerio, mediante apoderado,
que se declare la constitucionalidad de la norma acusada, para lo cual formula
las siguientes consideraciones:
Se observa que el ataque del actor, en
primer término, tiene en cuenta el aporte que deben hacer las entidades
promotoras de salud y las empresas de medicina prepagada a la Superintendencia
de Salud, con lo cual se le dan a esos recursos parafiscales una destinación
diferente.
Las promotoras de salud, según el art. 182
de la ley 100/93, manejan los siguientes ingresos:
a) Las cotizaciones que recaudan por
delegación y que pertenecen al sistema General de Seguridad Social en Salud,
que deben manejarse en cuentas separadas del resto de las rentas que perciben,
con el fin de ser giradas al Fondo de Solidaridad y Garantía.
b) La unidad de pago por capitación, que es
un valor per capita que reconoce el Sistema General de Seguridad Social a las
entidades promotoras de salud por la organización y garantía de la prestación
de los servicios incluidos en el plan obligatorio de salud por cada afiliado.
c) "Independientemente de los recursos
mencionados  en el aparte b), las entidades promotoras de salud poseen los
recaudos de las cuotas moderadoras que constituyen recursos de estas entidades,
de acuerdo con lo expuesto en el inciso 3 del art. 187 de la ley 100, ello sin
contar con los recursos de los planes complementarios a que hace referencia el
art. 169 ibídem, los copagos y otros recursos propios tales como rendimientos
financieros, recursos de capital, etc."
Con fundamento en lo anterior se advierte
que si bien los recursos que recibe la seguridad social constituyen aportes
parafiscales, "los ingresos que con base en esos recursos reciben las
entidades promotoras de salud, no son recursos parafiscales, sino recursos
propios de estas entidades promotoras de salud". Ello permite afirmar que:
"evidentemente no se está gravando una parafiscalidad, que es una relación
que se entrabó anteriormente entre los particulares y el Estado, que viene a
ingresar al peculio de las entidades vigiladas. La tasa que es motivo de debate
es una relación entre las vigiladas y una entidad pública de supervisión y
control que no inmiscuye a los cotizantes en la contribución a que
contractualmente estarían obligados".
En cuanto a las empresas de medicina
prepagada, estas no manejan ninguna clase de aportes parafiscales, porque sus
recursos provienen del contrato con el usuario para la prestación de los
servicios de salud.
La tasa no ataca a la seguridad social,
sino lo contrario, porque tales recursos permiten que se vigile que los
servicios de salud se cumplan con mayor eficiencia.
- En cuanto al cargo del actor en el
sentido de que la norma acusada sustrae unos recursos del sistema de salud para
un propósito que no es el previsto por la Constitución, con afectación de los
regímenes contributivos y subsidiados de la ley 100, se anota:
La vigilancia de los servicios de salud
corresponde al Presidente de la República (C.P. art. 189-22), función que se
cumple por intermedio de la Superintendencia de Salud, conforme a las normas
que expida el Congreso con tal fin (C.P. 150-8).
Contrario a lo que piensa el actor, no se
afectan con la tasa los regímenes contributivos y propios, pues la contribución
la pagan las entidades prestadoras de los servicios de salud, y el cobro está
autorizado por la ley.
- El actor acusa a la norma impugnada de
afectar el equilibrio contractual y financiero que debe existir entre el Estado
y las empresas promotoras de salud en razón de la delegación que tienen éstas
para la prestación de un servicio público.
No es cierto que la tasa afecte el referido
equilibrio porque el cálculo por unidad de pago por capitación contempla los
márgenes pertinentes para la operación administrativa de las Entidades
Promotoras de Salud.
- En relación con el cargo de la demanda,
en el sentido de que la norma cuestionada no señala el sistema y el método para
establecer los costos de la tasa, y la forma de hacer su reparto para
recuperarlos, se observa que ello no es cierto pues el precepto establece los
mecanismos para lograr ese propósito. En relación con el sistema se plantean
dos supuestos para el cobro de la tasa, según el art. 98:
La tasa incluirá el valor por los servicios
prestados. El Gobierno Nacional, teniendo en cuenta los costos de supervisión y
control, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de
dicha tasa.
El cálculo de la tasa incluirá la
evaluación de factores sociales, económicos y geográficos que incidan en las
entidades sujetas al control de la Superintendencia de Salud.
En cuanto al método, (modo de obrar), la
parte segunda del artículo 98 establece:
A cada uno de los factores que incidan en
la determinación de la tasa se asignará un coeficiente que permita medir el
costo del beneficio.
Los coeficientes se determinarán teniendo
en cuenta la ubicación geográfica y las condiciones socio económicas de la
población.
Los factores variables y coeficientes serán
sintetizados en una fórmula matemática que permita el cálculo y determinación
que corresponda por parte del Gobierno Nacional.
Así entonces, "una vez determinado el
cálculo de la tasa (sistema), se procede a asignar un coeficiente que permita
medir el costo del beneficio, con el fin de sintetizarlo en una fórmula
matemática que permita el cálculo y determinación de la tasa, lo que claramente
muestra el método a seguir".
- Sobre la crítica del actor a la exclusión
como contribuyentes de las beneficencias y las loterías hecha por la ley,
estima el Ministerio que el Legislador "tiene la potestad reglamentaria y
excluyente de fijar los sujetos pasivos de las contribuciones, de acuerdo con
lo establecido en el art. 338 de la Constitución".
- Finalmente se refiere el Ministerio al
cuestionamiento por el actor de la norma, en el sentido de que no consagra
realmente una tasa, sino un impuesto, y observa que el actor no tiene razón en
la censura porque la norma acusada fija una retribución equitativa por un gasto
público que el Estado trata de compensar y que es exigido a quienes dan origen
a él.
2. Intervención de la Superintendencia
Nacional de Salud.
La ciudadana Inés Gómez de Vargas, en su
propio nombre y como Superintendente Nacional de Salud, impugna la demanda y
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada. Aduce
en apoyo de su petición las siguientes consideraciones:
- De conformidad con el numeral 22 del art.
189 de la C.P., le corresponde al Presidente de la República, ejercer la
inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos, por lo que
es de su responsabilidad el control y vigilancia del servicio público de
seguridad social.
- El art. 336 de la C.P. prevé los
monopolios de juegos de suerte y azar y el de los licores, cuyas rentas están
destinadas, en el primer caso, exclusivamente a los servicios de salud y, en el
segundo, a los de salud y educación.
- Ahora, el art. 356 de la C.P. establece
el situado fiscal, que corresponde al porcentaje de los ingresos corrientes de
la Nación que se deben transferir a los Departamentos y Distritos para
financiar, entre otros, los servicios de salud en los niveles que la ley
señale, con especial atención en los niños. Complementariamente la Constitución
dispone que la Nación debe otorgar participaciones de sus ingresos corrientes a
los municipios y también, entre otros propósitos, para financiar programas de
salud, que se han definido como áreas prioritarias de la inversión social.
- Le corresponde a la Superintendencia de
Salud, la inspección, vigilancia y control sobre la calidad y eficiencia en la
prestación del servicio de salud; la liquidación, recaudo, giro, cobro y
utilización de los recursos afectados a dicho servicio, asi como el control
sobre la eficiencia en la obtención y aplicación de los recursos en las
entidades del subsector oficial del Sistema Nacional de Salud (D.E. 1472/90).
La ley 100 de 1993, al igual que el decreto
extraordinario 1259 de 1994, expedido en ejercicio de facultades que le otorgó
al Presidente la misma ley 100, reprodujeron en parte las normas del Decreto 1472/90
e incorporaron una serie de adiciones que fue necesario introducir de acuerdo
con el nuevo régimen constitucional, y le atribuyen a la Superintendencia
Nacional de Salud las funciones relacionadas con la inspección, vigilancia y
control del sistema nacional de salud.
- Advierte la impugnante que la
contribución a favor de la Superintendencia Nacional de Salud tiene el carácter
de tasa retributiva por la prestación de un servicio público de control, tal
como lo había señalado la Corte Suprema de Justicia, en fallo del 28 de
noviembre de 1991 y la Corte Constitucional en sentencia C-559/92.
- La tasa creada por el art. 98 de la ley
488/98 a favor de la Superintendencia Nacional de Salud cumple con los
requisitos exigidos, tanto por el art. 338 de la Constitución como por la
jurisprudencia constitucional.
En efecto, la norma tiene por objeto la
recuperación de los costos en que incurre la Superintendencia por los servicios
que presta; señala directamente los elementos que integran la obligación tributaria;
delega en el Gobierno la facultad para fijar la tarifa de la tasa, y establece
el sistema y el método para calcularla. Ciertamente la norma consigna "las
pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen
relevancia en materia de tasas para determinar los costos y beneficios que
inciden en la tarifa, lo mismo que las formas específicas de medición
económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen
en dicha determinación...".
- La censura del actor en el sentido de que
la norma acusada viola la equidad, porque se destinan recursos provenientes de
una contribución parafiscal para financiar la superintendencia, incurre en el
error de creer que está prohibido gravar con contribuciones parafiscales a las
entidades que son objeto de vigilancia por parte de la Superintendencia
Nacional de Salud.
Es cierto que buena parte de los ingresos
brutos de las entidades sobre las cuales ejerce vigilancia la Superintendencia
provienen de impuestos, contribuciones parafiscales y rentas obtenidas como
arbitrio rentístico por la explotación de monopolios de licor, juegos de suerte
y azar cuyos recursos se destinan para salud, pero no por ello el legislador se
debe abstener de crear a cargo de tales entidades el pago de impuestos, tasas y
contribuciones parafiscales, puesto que la destinación que se contempla de
tales recursos de ninguna manera supone la creación constitucional de una
exención general de carácter impositivo.
3. Intervención de la Federación Colombiana
de Municipios.
El Director Ejecutivo de dicha federación
intervino en el proceso y defendió la constitucionalidad de la norma acusada,
señalando al efecto:
- No es verdad que la norma censurada cree
un gravamen sobre las cotizaciones en salud, pues es claro al establecer que lo
que persigue la disposición es que el Estado recupere el costo del servicio de
inspección y vigilancia que le presta a las empresas dedicadas a los servicios
de salud. Se parte de la base de que el sector concernido está en el deber de
costear el funcionamiento de esos servicios.
- Sostiene el demandante que la norma
acusada supone un desvío de los recursos que están destinados a la seguridad
social en salud, en el entendido de que la Superintendencia es un órgano ajeno
a ese servicio, y parece que malentiende el sistema de operación de la tasa,
pues afirma que "El artículo demandado ordena el cobro sobre todas las
transacciones realizadas a través de la Superintendencia Nacional de
Salud".
"Cabe decir en primer lugar que la
Superintendencia está dentro del sistema de Seguridad Social, hace sin duda
parte del sector, en el cual está llamada a desempeñar un importante papel, con
lo cual se desdibuja por completo el cargo de ajenidad".
- En lo que se relaciona con la pretendida
inequidad tributaria de la norma acusada en razón de que excluye del cobro de
la tasa anual a las beneficencias y loterías, se anota que sería inequitativo
si las incluyera porque estos organismos no prestan servicios de salud y su relación
con el sistema sólo tiene que ver en cuanto lo surten de recursos. "Esa es
una razón poderosa, pues debe tenerse en cuenta que la inspección y vigilancia
la ejerce la Superintendencia en forma plena sobre todas las entidades que se
dedican al servicio, y en cambio apenas marginalmente en cuanto se refiere a
Loterías y Beneficencias".
Se agrega, además, que no sólo porque no
prestan el servicio, sino porque median dos limitantes constitucionales: en
virtud de su autonomía, ya que ellas pertenecen a las entidades territoriales y
el control de la superintendencia entra en colisión con ese principio, como lo
señaló al Corte Suprema de Justicia en sentencia 139 del 28 de noviembre de
1991, y porque el art. 336 superior asigna al gobierno un papel de control
sobre los monopolios en procura de lograr su eficiencia en la producción de
recursos y su aplicación con destino a la salud, de manera que existen claras
diferencias en la vigilancia entre las loterías y beneficencias y los demás
sujetos de control y vigilancia.
- No es cierto que la norma se haya
abstenido de señalar el sistema y el método para la cuantificación de la
tarifa, porque efectivamente el artículo establece un máximo de los costos a
distribuir entre los usuarios por concepto del servicio de vigilancia y
control.
4. Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario.
El mencionado Instituto, en concepto del 20
de enero de 2000, se refiere al cargo según el cual, la norma acusada contraría
el principio de equidad y no consagra una contribución sino un impuesto.
Según el decreto 1269 de 1994, la
Superintendencia es un organismo de carácter técnico, con personería jurídica
que persigue entre sus objetivos, la vigilancia de un grupo heterogéneo de
entidades públicas y privadas que comprende las que prestan servicios de salud.
No cabe duda que la norma enjuiciada
establece una tasa, porque tiene por objeto que el Estado recupere el costo del
servicio prestado al contribuyente en un determinado ramo de su actividad.
- Conforme con el art. 189-22, le
corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa, "ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de
los servicios públicos". El art. 48 de la Constitución califica la
seguridad social como un servicio público. En tales condiciones resulta
conforme con la organización constitucional que la ley pueda ordenar que una
determinada porción de los recursos de la seguridad social se destine, mediante
el pago de una tasa, a cubrir los costos de inspección y vigilancia de dicho
servicio, para dar transparencia a la gestión y aumentar la eficiencia de las
inversiones en el ramo.
- En cuanto a la delegación al Gobierno
para fijar la tarifa de la tasa se  considera que la norma, si bien establece
el costo de supervisión y control, no lo hace así en cuanto a "la
forma" de hacer el reparto, porque el señalamiento normativo es confuso,
de manera que no consigue que se mantenga el principio de legalidad de los
tributos ya que en tales condiciones queda el ejecutivo revestido de omnímodas
facultades para establecer la cuantía de la tasa.
De lo anterior se concluye "que la
norma acusada viola el art. 338 de la Constitución Política", en lo
referente al señalamiento del método y el sistema para calcular la tarifa de la
tasa.
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA.
El ciudadano Jorge Enrique Ibañez Najar coadyuva
la demanda para solicitar que se declare parcialmente inexequible la norma
acusada, pero sólo en cuanto excluye de la tasa a favor de la superintendencia
de Salud a "las beneficencias y loterías".
Considera que el artículo censurado, salvo
las expresiones resaltadas, no desconoce el principio de igualdad ni ningún
otro aplicable a las obligaciones tributaras. Tampoco desconoce la Constitución
por presunta destinación diferente de los recursos de la seguridad social, de
manera que es posible gravar con impuestos tasas y contribuciones las
actividades de los operadores de la seguridad social en salud o de los gestores
de recursos destinados para ella.
Después de criticar los términos de la
demanda, el interviniente señala que los arts. 48 y 49 de la Constitución
determinan que la seguridad social en salud constituye un servicio público, el
cual, conforme con el numeral 23 del art. 150, debe ser regulado por la ley,
como lo ha sido principalmente con la ley 100/93.
De acuerdo con el numeral 22 del art. 189
de la C.P., le corresponde al Presidente de la República ejercer la inspección
y vigilancia de la prestación de los servicios públicos, sin que proceda
excepción alguna.
Además, en los términos del art. 336 de la
C.P., se reconoce el monopolio de los juegos de suerte y azar y el de los
licores, cuyas rentas se destinan exclusivamente a salud o a esta y a la
educación, respectivamente. Ello significa que la organización, administración
y explotación de los monopolios rentísticos deben ser controlados por el
Estado, por cuanto su ejecución conlleva la prestación de un servicio público.
Las loterías, como las beneficencias
administradoras de éstas, son objeto de inspección, vigilancia y control por
parte de la Superintendencia Nacional de Salud. Al exceptuarse de la tasa a los
beneficiarios referidos, dejaría la Superintendencia de recuperar el costo que
demanda su vigilancia, con lo cual se viola la Constitución por las siguientes razones
formales y materiales:
Formales: el señalamiento de exenciones de
impuestos, tasas o contribuciones debe hacerse por ley, mediante iniciativa
originada en el gobierno (C.P. art. 154).
La exención reconocida en el art. 98 de la
ley 488/98, no fue propuesta por el Gobierno, según se establece del trámite de
la ley No. 45/98, Cámara de Representantes, porque allí no se contempló (Gaceta
Congreso No. 353 de 16/12/98).
En la Cámara no se aprobó el texto
mencionado, pero sí fue aceptado en el Senado (gaceta No. 002 de /01/02/99),
sin que mediara iniciativa del Gobierno, "por lo que su consagración en la
ley es violatoria del art. 154 de la Constitución Política".
Además, el proyecto de ley sufrió 4
debates, salvo en la expresión acusada, porque al haberse introducido por el
Senado, sólo fue aprobada por esta Corporación pero no por la Cámara de
Representantes.
Por tratarse de un tema nuevo, conforme con
la ley 5/92, dicho tema debió ser aprobado tanto por la Comisión como por la
plenaria de la Cámara, y ello no ocurrió.
Materiales: tomando en cuenta los
señalamientos que ha hecho la Corte en sus sentencias C-393/96 y C-511/96, el
Legislador puede conceder todas las exenciones que estime de acuerdo con una
política económica, social y política, excepto las que recaigan sobre impuesto
de propiedad exclusiva de las entidades territoriales (C.P. art. 294).
En la sentencia C-353/97, (se reitera en la
sentencia C-188/98), la Corte señaló que las exenciones deben responder a
criterios objetivos de equidad y de justicia, lo cual indica que la decisión
del legislador al establecerlas, debe motivar su decisión en la idea de
equilibrar las cargas tributarias entre los diferentes sujetos pasivos.
En el presente caso, no se conjugan los
criterios de equidad y justicia, porque no fueron expresados ni se infieren de
ningún presupuesto constitucional o legal.
"Lo único que se ha planteado es un
sofisma conforme al cual, para efectos tributarios, las rentas provenientes de
explotaciones de monopolios rentísticos de juegos de suerte y azar, no pueden
ser gravados por el Estado, sofisma que ya estudió y desechó la Corte
Constitucional con las sentencias C-537 y C-587 de 1995, mediante las cuales
concluyó que sí es posible gravar las rentas obtenidas por la explotación de
los monopolios rentísticos ....".
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador solicita que se declare
la constitucionalidad de la norma, salvo la expresión "con excepción de
las beneficencias y loterías".
- Con relación a las contribuciones a favor
de los organismos que ejercen funciones de inspección, vigilancia y control
debe señalarse que constituyen tasas retributivas por la prestación de dicho
servicio, lo cual se ajusta a lo previsto por el art. 338 de la Constitución
Política, porque tienen como finalidad cubrir los costos que genera el control
de las entidades vigiladas.
El cobro por parte de la Superintendencia
de sus servicios no constituye un caso excepcional, pues tiene como
antecedentes la cuota de la Contraloría General de la República, las
Superintendencias de Servicios Públicos, de Sociedades o la Bancaria.
En la sentencia C-560/96 la Corte tuvo
oportunidad de pronunciarse sobre la tasa a favor de la superintendencia
Nacional de Salud, al estudiar la constitucionalidad del decreto 1472 de 1990,
el cual fue declarado inconstitucional, no por su contendido, sino por falta de
competencia del Gobierno para establecer esas tasas.
De todo ello resulta que la acusación del
actor con fundamento en el cargo demandado, no debe prosperar.
- Censura el actor la norma demandada
porque permite desviar recursos de la seguridad social al autorizar que parte
de ellos se destinen al funcionamiento de la Superintendencia Nacional de
Salud.
Para la Procuraduría, no se incurre en la
prohibición que consagra el art. 48, inc. 5, de la Constitución, porque el
cubrimiento de los costos en que incurre la Superintendencia para ejercer la
inspección y vigilancia de las entidades gravadas por la norma acusada, no es
ajeno a la garantía de calidad, oportunidad y sostenibilidad del sistema de
salud, el cual es un servicio público (C.P. arts. 48 y 49).
La función desarrollada por la
Superintendencia corresponde a la asignada al Presidente de la República por la
Constitución (art. 189-22) y a la función de vigilancia y control del servicio
de salud (C.P. art. 49), las cuales deben ejercerse conforme a la ley (C.P.
art. 150-8). Ello no riñe con el cobro de los gastos que acarree el desempeño
de esta función con relación a las entidades vigiladas. Todo lo contrario, se
ajusta a la facultad consagrada por el art. 338 de la C.P.
- La Procuraduría, sin embargo, no
encuentra razonable excluir de la contribución establecida en la norma acusada
a las loterías y beneficencias, por cuanto ellas, al igual que las demás
entidades vigiladas, reciben el mismo servicio.
Se anota, además, que al revisar los
antecedentes de la formación de la ley 488/98, no se encontró la exclusión en
el proyecto del Ejecutivo, ni tampoco durante el trámite ante la Cámara de
Representantes, sino que se incorporó en el Senado, "...sin que ante la
divergencia sustancial resultante se surtiera el procedimiento consagrado en el
art. 161 superior, es decir, la integración de una comisión accidental encargada
de redactar el texto que nuevamente sería sometido a decisión final en sesión
plenaria de cada Cámara".
- Sobre el cargo relacionado con la falta
de señalamiento por la norma acusada del sistema y el método para que el
Gobierno estableciera la tarifa de la tasa, advierte el Ministerio Público:
"Si bien la norma no entra a detallar cada uno de los elementos que
determinarán la tasa, considera este Despacho que señala unos parámetros
generales a los cuales debe someterse el Ejecutivo. (...) no puede pretenderse
que sea directamente el legislador quien fije la fórmula de cálculo y cada uno
de los factores a ser tenidos en cuenta, pues de lo contrario se vaciaría la
competencia reglamentaria del ejecutivo”.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Planteamiento del problema.
Según los cargos de la demanda, las
intervenciones de autoridades públicas y de particulares que se han registrado
y el concepto del Procurador General de la Nación, el asunto que se debate se
contrae a determinar: i) si la ley puede crear una tasa a favor de la
Superintendencia Nacional de Salud y a cargo de las entidades controladas por
ésta, con miras a sufragar los costos que implica su vigilancia; ii) si la
norma acusada cumple con las exigencias del art. 338 de la Constitución; y iii)
si se justifica o no constitucionalmente la consagración de la exención que
consagra la referida norma, en favor de las beneficencias y loterías.
2. Solución al problema planteado.
2.1. Como lo consagra expresamente el
artículo 48 de la Constitución, la seguridad social es un servicio público de
carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control
del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la ley.
La ley 100 de 1993 creó y organizó el
Sistema de Seguridad Social Integral, definido como el conjunto de
instituciones, normas y procedimientos de que disponen las personas y la
comunidad para gozar de una mejor calidad de vida mediante el cumplimiento
progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen,
en orden a ofrecer una cobertura integral de las contingencias, particularmente
de aquéllas que menoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantes
del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la
integración de la comunidad.
Dentro del expresado orden de ideas, la ley
integra bajo la noción de seguridad social los sistemas de pensiones, de
seguridad social en salud, de riesgos profesionales y de servicios sociales
complementarios, con lo cual se ha dado desarrollo a las prescripciones
superiores contenidas en los artículos 46, 47, 48, 49 y 53.
Como servicio público, la seguridad social
está incorporada dentro del haz de finalidades sociales del Estado, lo cual
justifica que dicho servicio se encuentre sometido “en todo caso” a la
regulación, control y vigilancia del Estado y que su financiación haga parte
del denominado  gasto público social (C.P. arts. 365 y 366).
La vigilancia y control de la seguridad
social es una función pública de la cual la Constitución hace responsable al
Presidente de la República (arts. 189-22 y 150-8), y es ejercida por
autorización de ésta y con arreglo a la ley por conducto de las
superintendencias. Es asi como estas actividades, en lo que concierne a los
servicios de la seguridad social en salud, se han asignado por el legislador a
la Superintendencia Nacional de Salud.
La actividad de vigilancia y control cumple
un cometido constitucional específico, en la medida en que se dirige a asegurar
la prestación regular, permanente, oportuna y eficiente del servicio de
seguridad social en salud y, particularmente, a lograr que los recursos
destinados a su financiación se utilicen en forma racional y acorde con los
propósitos sociales previstos en la Constitución.
Consecuente con lo anterior, la ley ha
asignado a la Superintendencia Nacional de Salud la vigilancia sobre: la
utilización eficiente de los recursos fiscales en la prestación de los
servicios de salud; la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro,
transferencia de esos recursos y arbitrios rentísticos destinados para la
salud; la adopción de políticas y estrategias de control para lograr que
ingresos de la seguridad social en salud no se desvíen de sus objetivos especiales.
2.2. La ejecución de la vigilancia y el
control que ejerce la Superintendencia Nacional de Salud conlleva la
realización de considerables erogaciones económicas, porque aquélla implica la
destinación y operación de medios personales y materiales de distinta índole,
que van desde la operación de las organizaciones institucionales a través de
las cuales se proponen las diferentes estrategias, hasta la implementación de
los mecanismos normativos y de regulación que se requieren para orientar y dirigir
el manejo de las competencias, asegurar la protección de los diferentes
intereses que entran en juego y disponer la organización de los sistemas de
evaluación de gestión y resultados.
La ley ha consagrado como técnica de
financiación, que los propios organismos vigilados financien el costo que
implica el control de sus  actividades, lo cual, en tratándose de la prestación
de servicios públicos es algo natural porque tanto la actividad que ellos
comportan como la vigilancia de éstos, integran un todo funcional y operativo,
en cuanto atienden al logro de finalidades superiores que tienen que ver con el
buen funcionamiento de aquéllos, aparte de que como el referido control redunda
en beneficio de la eficiencia de los servicios, los sujetos favorecidos deben
contribuir al financiamiento de los gastos que demanda la vigilancia y control
por la Superintendencia, dentro de los conceptos de justicia y equidad (C.P.
arts. 95-9, 150-8, 189-22 y 365 ).
Adicionalmente puede considerarse, que la
vigilancia y el control de los servicios públicos constituyen una modalidad de
intervención del Estado en este importante sector, en cuanto contribuye a
racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad
de vida de las personas (C.P. art. 334), que se traduce en la realización del
principio de la igualdad material al cual apunta la prestación de dichos
servicios.
La tasa a la cual alude la norma acusada
resulta ser el mecanismo apropiado para obtener que las entidades vigiladas, en
este caso las empresas promotoras de salud y las de medicina prepagada,
reintegren el costo que demanda para la Superintendencia su vigilancia y
control. Ningún otro tributo resulta idóneo para el logro del referido
propósito pues el impuesto constituye un gravamen general y por ello no
responde a una contraprestación, y la contribución porque es una participación
que al contribuyente se le exige en razón de los beneficios que recibió de una
acción del Estado que le proporcionó una plusvalía patrimonial.
Según lo ha señalado la Corte, la tasa es
un gravamen con el que se retorna el costo asumido por el Estado en la
prestación de un servicio público. En efecto, en la sentencia C-465 de 1993[1] señaló:
Toda tasa implica
una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro,
que, para el caso, es el principio de razón suficiente:  Por la prestación de
un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación
del servicio público que se presta.
La tasa es una
retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar
en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su
iniciativa, dan origen a él.
Bien importante
es anotar que las consideraciones de orden político, económico o social
influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o
inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por
tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con
sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo.
2.3. El demandante es reiterativo en
afirmar que la norma acusada propicia el cambio de destinación de los recursos
de la seguridad social que se perciben por los sujetos gravados, dado que el
inciso 5 del artículo 48 de la Constitución prohibe destinar o utilizar los
referidos recursos para finalidades diferentes. Desde la óptica del
demandante,  el pago de la tasa a la Superintendencia de Salud implica que los
valores correspondientes a dicha tasa, se destinarían a un sector diferente al
de la seguridad social en salud.
Es cierto que los recursos que financian la
seguridad social constituyen, en su mayor medida, recursos parafiscales, como
lo es también que el pago de la tasa por las empresas promotoras de salud
supone de hecho una reducción de sus recursos en una proporción igual al valor
de aquélla. Pero de ello no se deriva la inconstitucionalidad de la norma
acusada porque, como se expresó antes, es de la esencia de la prestación del
servicio su vigilancia y control; y por ello, constituiría un contrasentido
que, de una parte, el artículo 48 en referencia prohiba destinar porción alguna
de los recursos de la seguridad social a otras finalidades y, de otra, exigiera
en su primer inciso que la seguridad social sea objeto no sólo de la dirección
y coordinación, sino también del control por el Estado. Es, por consiguiente,
compatible la referida prohibición con la vigilancia y control de las entidades
que prestan los servicios de seguridad social.
No habría manera lógica de admitir el
control, es decir, la vigilancia del servicio público, excluyendo en forma
inconciliable la posibilidad de que las entidades públicas no asumieran el
costo del servicio. Es consustancial con la prestación de un servicio público
la necesidad de financiar el costo que aquélla representa, porque ello comporta
lograr y asegurar su eficiencia. De modo que esos conceptos no se pueden
divorciar, a menos que se admita que la eficiencia no es un factor del buen
servicio.
De lo expresado se deduce que la
prohibición de utilizar los recursos de la seguridad social para fines
diferentes, alude a la restricción de su manejo en programas distintos, así
estén dirigidos a satisfacer otras necesidades básicas de similar importancia
dentro del plexo de las necesidades sociales, mas dicha restricción no se
extiende a las actividades de control y vigilancia que son inherentes al
servicio público.
2.4. No le asiste razón al demandante
cuando acusa de inconstitucional la norma del art. 98, por presunta omisión del
método y el sistema para calcular la tarifa de la tasa, por las siguientes
razones:
Se deduce de la simple lectura de dicha
norma que ella señala los elementos estructurales del sistema y el método
requeridos para que el Gobierno pueda definir la tarifa de la tasa. En efecto:
El sistema señalado conduce a que se
calcule, en primer término, el costo requerido por las actividades de
supervisión y control de las entidades vigiladas, desagregándolo después
mediante la valoración de los factores sociales, económicos y geográficos que
inciden en la actividad de las entidades sujetas al control.
En relación con el método la norma precisa
que una vez establecida la base del cálculo de la tasa (sistema) se asignará un
coeficiente a cada uno de los factores que se establecieron como determinantes
de la tasa (en función de la ubicación geográfica y las condiciones socio
económicas de la población), y estos factores y coeficientes se sintetizan en
una fórmula matemática, mediante la cual se logre el cálculo de los costos por
las actividades de vigilancia y control.
En tal virtud, la Corte encuentra que los
mecanismos de valoración y distribución de los costos de la tasa por la
vigilancia de la Superintendencia de Salud están adecuadamente establecidos
conforme a las exigencias del artículo 338.
Los posibles excesos en que pueda incurrir
el ejecutivo en la definición de la tasa, según las prescripciones previstas en
la norma acusada, escapan del examen constitucional y sólo pueden ser
controlados a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2.5. Finalmente procede la Corte a examinar
el cargo formulado por el actor, que prohíjan tanto uno de los ciudadanos
intervinientes como el Procurador General de la Nación, en el sentido de que la
exención del tributo a favor de las beneficencias y loterías es violatoria de
la Constitución, no sólo porque con ello se rompe el criterio de equidad con
que ha debido tratarse a todas las entidades encargadas de prestar el servicio
de seguridad social en salud, sino porque el establecimiento de la exención no
provino de la iniciativa del Gobierno.
Resulta necesario, por lo tanto, establecer
si el origen de la propuesta sobre la exención provino del Gobierno o, al
menos, recibió su aval, lo cual sólo se puede establecer examinando los
antecedentes de la norma que aparecen en el trámite que se surtió en el
Congreso de la República. A ello se procede así:
El proyecto de ley (045/98 Cámara, 105/98
Senado) “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones”, fue presentado por el Gobierno ante la Cámara de Representantes
y allí no aparecía la propuesta relativa a la creación de la tasa cuestionada a
favor de la Superintendencia Nacional de Salud (Gaceta del Congreso, No. 171,
7/09/98, p.27).
La tasa sólo apareció incorporada al
proyecto de ley con ocasión del debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, como parte de las adiciones al proyecto del Gobierno (Gaceta
del Congreso No. 318 de 4/12/98, art. 71, P. 21), donde es aprobada con el aval
del Gobierno, expresado por intermedio del Ministro de Hacienda (Gaceta del
Congreso No. 318 del 4 de diciembre de 1998); pero en esa oportunidad no se
previó exención alguna a favor de las beneficencias y loterías.
En la sesión de la Plenaria del Senado
correspondiente al día 15 de diciembre de 1998 (Gaceta del Congreso No. 364 de
22 de diciembre de 1998 p. 5) se introdujo una modificación a la propuesta
procedente de la Cámara en relación con la creación de la tasa, en el sentido
de establecer la exención a favor de  las beneficias y loterías.
Dada la disparidad de los textos aprobados
en las dos Cámaras en relación con el aludido proyecto de ley se integró una
comisión de conciliación, integrada por varios Representantes y Senadores y la
participación de los “representantes del Gobierno Nacional” que se reunió en el
despacho de la Presidencia del Senado de la República el día 16 de diciembre de
1998 (Gacetas del Congreso Nos. 365 y 397 de fechas 22 y 30 de diciembre de
1998), “con el fin de proceder al estudio y aprobación de los artículos que
presentan modificación entre los aprobados en la sesión Plenaria de la Cámara
de Representantes y la sesión Plenaria del Senado de la República”. Y en dicha
reunión se acordó aprobar el texto del artículo correspondiente a la mencionada
tasa, sin modificación alguna.
En las Plenarias del Senado y de la Cámara
correspondientes a las sesiones del 16 de diciembre de 1998, se aprobó el texto
definitivo de la norma que se demanda.
En las circunstancias anotadas, observa la
Corte que tanto la creación de la tasa como la exención, a favor de las
beneficencias y loterías, aun cuando no fueron propuestas en el proyecto
original del Gobierno, contaron con el aval de éste, expresado como se ha
indicado. Por consiguiente, con fundamento en la jurisprudencia de esta
Corporación[2],
la anuencia del Gobierno al establecimiento de la exención subsana la omisión
consistente en no haberse propuesto ésta expresamente por aquél (art. 154
inciso 2 C.P.).
En lo que atañe con la presunta inequidad
de la exención, se observa:
Como lo ha destacado la Corte en varias
oportunidades, al legislador le reserva la Constitución un amplio espacio de
discrecionalidad para el manejo de la política tributaria[3], por lo menos en el
orden nacional, cuyas fronteras resultan establecidas por la aplicación de los
principios del sistema, que son de rigurosa observancia, (C.P. art. 363), por
las precisiones en el diseño y manejo de los elementos esenciales de los
tributos, según los términos del artículo 338 superior y, desde luego, por las
restricciones particulares que la Carta Política consagra en materia de
iniciativa legal, particularmente las relacionadas con los proyectos de ley
sobre exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, que son de
iniciativa del Gobierno (C.P. art. 154).
En el presente caso, la exención a la tasa
de vigilancia que se reconoce en la norma demandada no viola la Constitución,
porque ello corresponde al margen de la discrecionalidad que supone la política
tributaria que trace la ley a iniciativa del Gobierno, por razones de
conveniencia, o con el fin de contribuir a mejorar las condiciones económicas
de los beneficiarios de ella.
Por lo demás, el legislador dentro del
espacio de su competencia y de apreciación de la oportunidad política,
consideró que no debían recibir el mismo tratamiento fiscal las beneficencias y
loterías, que las otras entidades vigiladas encargadas directamente de los
servicios de seguridad social en salud, entre otras circunstancias, porque a
diferencia de éstas, aquéllas no prestan, en principio, los referidos
servicios, sino que contribuyen a su financiamiento.
2.6. Con fundamento en los análisis
precedentes, se puede concluir que la norma acusada no infringe el ordenamiento
constitucional. En tal virtud, será declarada exequible.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 98 de
la ley 488 de 1998.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[2]
Sentencia C-032/96 M.P. Fabio Morón Díaz
[3] Sentencias C-222/95, C-360/96,
C-188/98, entre otras.