T-639-96
Sentencia T-639/96
Sentencia
T-639/96
ACTO
ADMINISTRATIVO GENERAL-Naturaleza
Los actos
administrativos de carácter general y abstracto son, en esencia, directamente
revocables por aquella autoridad que los ha proferido y su mutabilidad radica
en la necesidad que tiene la Administración de satisfacer el interés público,
ajustando sus decisiones a las circunstancias existentes al momento de aplicar
dicho precepto. Cuando dichas condiciones cambian sustancialmente, hasta el
punto de hacer imposible la permanencia de dicho acto administrativo en el
ordenamiento jurídico, debe ser retirado del mismo, según las circunstancias
que analizará la autoridad que lo profirió para proceder a revocarlo.
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia
Los actos
administrativos de carácter particular y concreto, no pueden ser revocados
directamente por la autoridad que los expidió, pues, en este caso, se involucra
la discusión sobre un derecho que no puede ser resuelta por la misma entidad
que lo reconoció, sino por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sin embargo, no significa que frente a los actos administrativos de carácter
particular y concreto la Administración quede atada a su propia decisión hasta
que ésta sea objeto de un pronunciamiento por parte de la jurisdicción
contencioso-administrativa, pues en ciertas circunstancias cuando la
Administración encuentre que el acto es producto de maniobras fraudulentas, que
la hicieron incurrir en un error, puede revocarlo directamente, oyendo a las
partes y sin perjuicio de los derechos adquiridos, pues el propio Constituyente
ha previsto que son dignos de protección sólo aquellos derechos que han sido
adquiridos con justo título.
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Actuaciones
Cuando la
autoridad que ha proferido un acto administrativo de carácter particular y
concreto, encuentra que el mismo se obtuvo con fundamento en actuaciones
ilegales o fraudulentos, tiene la facultad de revocarlo, pues en este caso, el
interés que prima es aquel que tiene el conglomerado social en que las
actuaciones de la Administración no se obtengan por medios que vulneren el
ordenamiento jurídico. Ello atenta contra el derecho que tiene la ciudadanía a
que las actuaciones del Estado se adelanten en forma equitativa, respetando el
derecho que tienen los asociados de acceder a la Administración en igualdad de
condiciones, derecho que no puede claudicar en favor de quienes utilizan
mecanismos contrarios a la ley para obtener un pronunciamiento favorable a sus
intereses.
Referencia: Expedientes
T-100.559 y        T-100.563 (acumulados).
Peticionarios: Martha
Haydee Villamizar Jaimes, Mario de Jesús Carranza Alfonso Clara Inés Prieto
Acosta, Fabriciano Pedraza, Juan Bautista Calderón Cabana, Germán
Jiménez Delgado, Humberto Villalba Rodríguez, María Virginia Puerto Camacho,
Jorge Eliecer Guzmán Sabogal, Amparo Marín Arias, contra la Subdirección
de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social y la señora
Yolanda Rodríguez de Pinillos.
Procedencia: Tribunal
Superior de Santafé de Bogotá D.C. -Sala Laboral-
Tema: Improcedencia
de la acción de tutela.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C. veintidós (22) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera
Carbonell, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En los procesos de
tutela radicados bajo los números T-100.559 y T-100.563, adelantados por los
demandantes contra la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja
Nacional de Previsión Social y la doctora Yolanda Rodríguez de Pinillos, en su
calidad de subdirectora general de Prestaciones Económicas de dicha entidad, y
que fueron acumulados por la Sala de Selección de la Corte Constitucional,
mediante auto del 26 de junio de 1996, para decidirse en una misma Sentencia
al encontrar unidad de materia entre sí.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió para efectos de
su revisión las acciones de tutela de la referencia. De conformidad con el
artículo 34 del decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la
Sentencia correspondiente.
1. Solicitud
Los actores por
medio de apoderado judicial, interpusieron las acciones de tutela ante los
Juzgados Tercero (3°) y Decimoprimero (11°) Laborales del Circuito de Santafé de
Bogotá D.C., en contra de la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja
Nacional de Previsión Social y la doctora Yolanda Rodríguez de Pinillos, por
presunta violación de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al
debido proceso y a la seguridad social; consagrados en los artículos 13, 25, 29
y 48 de la Constitución Política.
2. Hechos
Afirma el apoderado
de los demandantes, que éstos venían disfrutando de la pensión de invalidez
concedida por la Caja Nacional de Previsión Social desde el año de 1995, la
cual se les pagó cumplidamente hasta el mes de febrero de 1996, cuando la
Procuraduría General de la Nación efectuó una visita a la entidad demandada
detectando aproximadamente setenta y dos (72) casos -entre ellos los de los actores-
en los cuales aparecía que el derecho a la pensión de invalidez había sido
adquirido con fundamento en documentos falsos -los certificados del estado y
grado de la respectiva incapacidad-.
Como consecuencia de
lo anterior, la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social, con fundamento en el artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo (C.C.A.), revocó en forma unilateral y sin el consentimiento de
los peticionarios, los actos administrativos que les habían concedido la
pensión de invalidez, por haber sido proferidos, como ya se constató, con
fundamento en documentos falsos, y consecuentemente procedió a formular los
correspondientes denuncios penales en contra de los beneficiarios de dichos
reconocimientos.
3.
Pretensiones
El apoderado de los
actores pide que, como consecuencia del amparo solicitado en la acción de
tutela, se ordene a la entidad demandada que vuelva a incluir a los
peticionarios en la nómina de pensionados y se les sigan pagando las mesadas
pensionales correspondientes, hasta tanto se produzca Sentencia de nulidad o
suspensión provisional de los actos administrativos de reconocimiento de la
pensión de invalidez. Además, que se les paguen las sumas de dinero que dejaron
de percibir como consecuencia de la revocatoria de dichos actos
administrativos.
Igualmente, solicita
que se condene a la doctora Yolanda Rodríguez de Pinillos a pagar a los actores
los daños y perjuicios, causados con la revocatoria de los actos que
concedieron las pensiones de invalidez.
II. ACTUACION
JUDICIAL
I. Las
decisiones judiciales
1.
Sentencias de primera instancia proferidas por los Juzgados Tercero (3°)
Decimoprimero (11°) Laborales del Circuito de Santafé de Bogotá D.C.
Los despachos
judiciales citados, mediante Sentencias proferidas los días 18 y 19 de abril de
1996 respectivamente, y con argumentos similares, decidieron negar el amparo
solicitado por los actores, pues consideraron que la actuación de la Caja
Nacional de Previsión Social, al revocar unilateralmente los actos
administrativos por medio de los cuales reconoció la pensión de invalidez a los
demandantes, se fundamentó en el artículo 73 del Código Contencioso
administrativo (C.C.A.), el cual autoriza a la entidad para revocar unilateralmente
esa clase de actos.
De otra parte,
sostienen los despachos de primera instancia que, la acción de tutela fue
consagrada por el legislador como un mecanismo residual para la protección de
los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por las acciones u omisiones
de las autoridades; condiciones que en el caso bajo estudio no se dan, pues los
peticionarios pueden acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa
para reclamar la revocatoria de los actos administrativos que suspendieron el pago
de sus pensiones.
2.
Impugnaciones
Los actores a través
de apoderado, impugnaron las Sentencias proferidas por considerar que si bien
existe otro mecanismo de defensa judicial, no son ellos quienes deben acudir a
él, sino la entidad demandada, pues es ésta la que presume la violación del
trámite establecido para obtener la pensión, por lo que debió demandar sus
propios actos administrativos ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo. De otra parte, estiman que es la acción de tutela el único mecanismo
con el que cuentan para lograr la protección de sus derechos fundamentales
vulnerados.
3. Sentencias
de segunda instancia
3.1.   Sentencia
proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá
D.C. Sala Laboral.
La Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá D.C., en Sentencia
del 28 de mayo de 1996, decidió confirmar la Sentencia proferida por el Juzgado
Tercero (3°) Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá D.C. en el proceso de
tutela instaurado por los señores Martha Haydee Villamizar Jaimes, Mario de
Jesús Carranza Alfonso y Clara Inés Prieto Acosta, por considerar que la acción
de tutela no está concebida como una manera de pretermitir los procedimientos
judiciales ordinarios o especiales previstos por la ley, pues no se trata de
una acción paralela a ellos, sino subsidiaria.
En el caso
examinado, encontró que los actos administrativos proferidos por la Caja
Nacional de Previsión Social para revocar aquellos que concedieron la pensión
de invalidez a los actores, gozan de la presunción de legalidad hasta tanto no
exista un pronunciamiento por parte de la jurisdicción contencioso
administrativa que los anule o suspenda, luego de adelantar los procedimientos
establecidos para ello en el ordenamiento jurídico. En consecuencia, la acción
de tutela se hace improcedente ante la existencia de otro medio de defensa
judicial para lograr la protección de los derechos que los actores estiman
vulnerados.
3.2.   Sentencia
proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá
D.C. Sala Laboral conformada por las magistradas doctoras Carmen Elisa Gnecco
Mendoza, Elizabeth Ramírez Garzón y Graciela Moreno de Rodríguez, en el proceso
de tutela No.                   T-100.563.
En Sentencia
proferida el 29 de mayo de 1996, dicha Sala, decidió revocar la Sentencia
proferida en primera instancia por el Juzgado Decimoprimero (11°) Laboral del
Circuito de Santafé de Bogotá D.C. el 19 de abril de 1996, para resolver la
tutela impetrada por los señores Fabriciano Pedraza, Juan Bautista Calderón
Cabana, Germán Jiménez Delgado, Humberto Villalba Rodríguez, María Virginia
Puerto Camacho, Jorge Eliecer Guzmán Sabogal, Amparo Marín Arias,  por
considerar que si bien es cierto el artículo 73 del C.C.A. prevé la posibilidad
de revocar directamente los actos administrativos cuando ocurren por medios
ilegales, no lo es menos que el artículo 74 del mismo ordenamiento dispone que
tal revocatoria cuando se trate de actos de carácter particular y concreto,
deberá comunicarse al particular para que éste cuente con la posibilidad de
defenderse, presentando pruebas y controvirtiendo las que se aporten.
En este caso, la
acusada llegó a la conclusión de que el informe de incapacidad presentado por
los actores es falso porque, según la demandada, no aparece en los archivos de
la entidad y por ello decidió suspender el pago de la pensión de invalidez a
los actores, sin permitirles ejercer su derecho de defensa. Anota que hasta
tanto no exista una decisión judicial en contrario, debe presumirse la buena fe
de los peticionarios, y de un simple oficio de la División de Salud del ente
acusado, no puede colegirse la falsedad de la documentación que sirvió de
fundamento para el reconocimiento de las pensiones de invalidez a los actores.
Estimó que, aunque
los peticionarios cuentan con otro medio de defensa judicial para buscar la
protección de sus derechos fundamentales, el amparo solicitado debe ser
concedido por cuanto los actores se enfrentan a un perjuicio irremediable, pues
se ven privados de su único medio de subsistencia mientras se deciden las
acciones ordinarias. Concede la tutela de los derechos fundamentales vulnerados
como mecanismo transitorio por un término de cuatro meses, mientras se
instauran las acciones ordinarias correspondientes.
4. Pruebas
aportadas al proceso.
Estudiados los
expedientes de la referencia, se pudo establecer que obran las siguientes
pruebas:
4.1.   Oficio C.A.J. No. 1389 suscrito por
la jefe del grupo de asuntos judiciales de la Subdirección de Prestaciones
Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social.
A folio 59 del
expediente No. T-100.559, se encuentra dicho oficio dirigido al Juez Tercero
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá D.C., donde informa que una vez hechas
las averiguaciones de rigor al interior de la entidad, se pudo determinar que
se habían reconocido varias pensiones de invalidez con fundamento en
certificados de valoración falsos, hecho por el cual se formuló la respectiva
denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación. Igualmente, que la
entidad acusada pudo detectar que entre los documentos presuntamente falsos, se
encontraban aquellos aportados por los señores Clara Inés Prieto Acosta, Mario
de Jesús Carranza Alfonso y Martha Haydee Villamizar Jaimes para obtener su
pensión de invalidez.
4.2.   Comunicación
dirigida por el jefe de la División de Salud Ocupacional de la Caja Nacional
de Previsión Social a la subdirectora de Prestaciones Económicas de dicha
entidad.
A folio 64 del
expediente T-100.559, se encuentra dicha comunicación donde el citado
funcionario afirma: "Con el presente me permito certificar que revisados
los archivos existentes en esta División y los de Cajanal Seccional
Cundinamarca y Santafé de Bogotá, no existe sustentación alguna que indique
haberse expedido concepto de invalidez del referenciado (a); así mismo cabe
anotar que la firma estampada en el mencionado documento no coincide con la
habitual del jefe de la División de Salud Ocupacional."
Dicha certificación
está suscrita por el jefe de la División de Salud Ocupacional de la Caja
Nacional de Previsión Social, quien supuestamente, también firmó los
certificados de valoración de invalidez que sirvieron de sustento para
reconocer la pensión a los actores.
4.3.   Oficio No. 2.221 del 15 de abril de
1996, suscrito por el secretario administrativo de la Unidad de Delitos
Financieros de la Fiscalía General de la Nación.
A folio 105 del
expediente T-100.559 se encuentra el  citado informe, dirigido a la jefe de la
oficina jurídica de la Fiscalía General de la Nación, informando que a la
citada unidad le correspondieron los sumarios iniciados en contra de los
señores Mario de Jesús Carranza Alfonso y Martha Haydee Villamizar Jaimes, por
el presunto delito de fraude procesal.
5. Pruebas
recaudadas por la Sala Novena de Revisión.
Por Auto de
septiembre 19 de 1996, esta Sala ordenó oficiar a la Fiscalía General de la
Nación para que informara si contra los actores de las presentes tutelas se
había formulado denuncio penal y de ser así, en que estado se encontraban
dichas diligencias.
En oficio fechado el
24 de septiembre de 1996, enviado a la secretaría General de esta Corporación,
la Dirección Nacional de Fiscalías informó que contra los actores existen
denuncios penales por los presuntos delitos de falsedad y fraude procesal, de
los cuales conocen la Unidad de Delitos Financieros y la Unidad Primera de
Delitos contra la Administración Pública. Dichas diligencias actualmente se
encuentran en la etapa de investigación preliminar.
Por medio de Auto
del 9 de octubre de 1996, esta Sala solicitó a la Subdirección de Prestaciones
Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, información acerca del
trámite seguido por esa entidad para el reconocimiento de las pensiones de
invalidez de los demandantes en las presentes acciones de tutela; si ellos se
encargaron personalmente de tramitar su pensión ante esa dependencia luego de obtener
el certificado de valoración médica de la División de Salud Ocupacional y qué
tipo de controles tiene implementados la entidad demandada para verificar que
los documentos aportados sean los genuinamente expedidos por las
correspondientes dependencias oficiales.
La subdirectora de
Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, mediante
oficio SGPE No. 3719 del 18 de octubre de 1996, informó a esta Sala que el
trámite ordinario para el reconocimiento de una pensión se inicia una vez recibida
la petición, se verifica si el solicitante a recibido con anterioridad otra
clase de prestación de la entidad, luego se envía la solicitud al Grupo de
Convenios Interinstitucionales, donde se hace la liquidación y se proyecta el
acto administrativo que resuelve la petición, el cual firma la subdirectora de
Prestaciones Económicas y de allí se envía al Grupo de Organizaciones y
Notificaciones, donde se lleva el control del trámite de los recursos -si los
hubiere- o se envía al Grupo de Nómina para que se incluya el nombre del
beneficiario en la nómina general de pensionados.
En cuanto a la
gestión personal realizada por los beneficiarios con los documentos necesarios
para obtener la pensión de invalidez, asegura que dicha dependencia no tiene
conocimiento de la manera como obtuvieron los peticionarios los certificados de
la División de Salud Ocupacional que adjuntaron con miras a obtener su pensión
de invalidez, pues por organización en la entidad, los trámites para obtener el
certificado de valoración médica y el que se sigue para obtener la pensión de
invalidez son diferentes; pero en ambos casos, pueden ser adelantados
directamente por los interesados, o por medio de apoderado.
En lo relacionado
con el control que se ejerce para verificar que los documentos allegados para
obtener las pensiones de invalidez sean auténticos, la funcionaria afirma que
se verifica el cumplimiento de los requisitos de ley en cuanto a edad y tiempo
de servicio por parte del solicitante; cuando los certificados presentados
ofrecen dudas respecto de su autenticidad, se oficia a la entidad que lo ha
expedido con el fin de verificar tal circunstancia. Además, existe una serie de
controles posteriores y aleatorios que permiten establecer la autenticidad de
dichos documentos. Sin embargo, admite que debido a la gran cantidad de
solicitudes de pensión que se presentan ante esa dependencia, es imposible
verificar la autenticidad de todos los documentos que se reciben como soporte
de dichas peticiones.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1.      Competencia.
De conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución
Política y 31 a 36 del decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, es competente para revisar los fallos de tutela de la
referencia.
2.      Revocatoria
directa de actos administrativos de carácter particular y concreto.
2.1.
Criterios Doctrinales.
En América Latina la
doctrina ha venido aceptando la tesis de la mutabilidad o inmutabilidad de los
actos administrativos de acuerdo a quien van dirigidos o sobre quien recaen sus
efectos; es así como se ha considerado que cuando un acto administrativo está
dirigido en forma general y abstracta, a producir efectos sobre todo el
conglomerado social o una parte importante de él, tiene esencialmente el
carácter de revocable, según la valoración que de las circunstancias precisas
al momento de su aplicación haga la Administración, teniendo en cuenta para
ello el interés general de toda la comunidad, según como afecten el interés
público.
En contraposición a
este postulado, aquellos actos administrativos cuyo objetivo es conceder un
derecho o modificar una situación individual, es decir, dirigidos a causar
efecto en una persona particular y concreta, y han sido notificados a su
titular, no pueden ser revocados por la Administración sin el consentimiento
expreso del destinatario de esa decisión, en aras de preservar la seguridad
jurídica de los asociados en el sentido de garantizar que las autoridades no
podrán disponer de los derechos adquiridos por los ciudadanos, sin que medie
una decisión judicial.
La doctrina
colombiana ha acogido estas posiciones sobre el tema de la revocatoria directa
de los actos administrativos. En primer lugar, se dice que tratándose de actos
de carácter general y abstracto, la Administración tiene la posibilidad de
revocarlos en atención al interés público. En cuanto a aquellos actos administrativos
de carácter particular y concreto, que establecen un derecho individual, la
Administración no puede revocarlos directamente sin el consentimiento expreso
del titular de dicho derecho. Estos postulados han sido recogidos por nuestro
ordenamiento jurídico en el título V del Código Contencioso Administrativo
(C.C.A.) -artículos 69 a 74- donde se consagran las normas atinentes a la
revocatoria directa de los actos administrativos.
El artículo 69 del
C.C.A. establece las causales generales de revocación directa de los actos
administrativos cuando en su expedición hayan concurrido circunstancias
manifiestamente opuestas a la Constitución y a la Ley, y el artículo 73
establece que aquellos actos que conceden un derecho o modifican una situación
de carácter particular y concreto, pueden ser revocados por la Administración
siempre y cuando se obtenga el permiso escrito y expreso del titular de ese
derecho, principio que encuentra excepción en el propio inciso 2° de la misma
norma, al señalar que los actos administrativos de carácter particular y
concreto pueden ser revocados directamente, cuando "resulten de la
aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales
previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales.". (Subrayas de la Corte)
2.2.
Criterios jurisprudenciales
La Corte
Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre el tema de
la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular y
concreto, sosteniendo que, en principio, estos son irrevocables salvo que medie
el consentimiento expreso y escrito de su titular, lo cual obedece a
"razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de
las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de
una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones
administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o
intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la Administración a
través de un acto administrativo".(Sentencia T-347 de 1994, M.P. Dr.
Antonio Barrera Carbonell).
En consecuencia, el
acto creador de situaciones individuales no puede ser revocado sin el
consentimiento de su titular, pues tal actuación está expresamente prohibido
por la Ley. para que pueda darse tal revocatoria, es necesario que "la
propia Administración evite el quebrantamiento de la norma superior de
derecho" acudiendo a la acción contenciosa en donde, "además de la
nulidad del acto, se obtenga el restablecimiento del derecho
conculcado."(Sentencia 584 de 1992. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero)
No significa lo
anterior, que en ningún caso pueda la Administración revocar directamente los
actos administrativos de carácter particular y concreto que establecen una
situación jurídica o confieren un derecho individual, pues, como quedó dicho,
el propio artículo 73 del C.C.A. en su inciso segundo permite que tal
revocatoria se dé cuando en el nacimiento de dicho acto a la vida jurídica
concurren circunstancias como la de que "fuere evidente que el acto
ocurrió por medios ilegales.".
Esta última posición
ha sido sostenida por la Corte Constitucional en recientes pronunciamientos, en
los cuales ha reconocido la posibilidad que tiene la Administración de revocar
los actos administrativos de carácter particular y concreto, sin el
consentimiento expreso de su titular, cuando en su expedición se da alguno de
los supuestos descritos en el inciso 2° del artículo 73 del C.C.A., ya citado.
Sobre el punto, esta
Corporación ha expresado:
"Así las cosas,
hay que decir que los actos administrativos, cuando hayan creado o modificado
una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un
derecho de igual categoría, no podrán ser revocados sin el consentimiento
expreso y escrito del titular salvo, cuando resulten del silencio
administrativo positivo, se den las causales previstas en el artículo 69 del
Código Contencioso-Administrativo, o fuere evidente que el acto se produjo por
medios ilegales. En el caso a estudio, es manifiesta la oposición a la
Constitución y a la ley de la Resolución No. 8 de 1968, pues fue expedida por
una Dependencia que carecía de competencia para autorizar que se construyera un
condominio privado sobre el espacio público; es claro también que no está de
acuerdo con el interés público, pues es deber del Estado, no solo: "velar
por la integridad del espacio público...", sino también, y en virtud del
mismo Artículo 82 de la Constitución, "...y por su destinación al uso
común, el cual prevalece sobre el interés particular". Además, le causa
agravio injustificado a los ciudadanos, que se vienen viendo privados del uso
de una franja del espacio público, irregularmente ocupada. Y, aunque no obra en
el proceso la prueba plena que permita afirmar que es evidente que el acto
se produjo por medios ilegales, sí hay al menos motivos para sospecharlo."
(Sentencia T-230 de 1993, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).(subrayas fuera de
texto).
Y en reciente
pronunciamiento sobre el mismo tema, esta Corte sostuvo lo siguiente:
"Empero, en el
caso sub exámine, se configura una de las excepciones a la prohibición de
revocatoria unilateral del acto de reconocimiento del derecho, referente a la
utilización de medios ilegales para la obtención del acto de que trata el artículo
73 del Código Contencioso Administrativo. Consta en el expediente que de
acuerdo con la investigación administrativa adelantada por la Seccional
Magdalena del Instituto de Seguros Sociales 'No existió vínculo laboral entre
FABIO PASTOR ALVAREZ y la Empresa CANTERAS DEL NORTE y/o DARIO PASTOR ALVAREZ,
Patronal 0201710085, comprobándose la configuración de una afiliación
fraudulenta, por lo cual ordena descontar las semanas cotizadas a través de
este patronal desde su afiliación (folio 11).
"Este hecho que
da cuenta de que el acto de reconocimiento pensional ocurrió a juicio de la
demandada con la demostración de la configuración de una afiliación por medios
ilegales, constituye el medio exceptivo, que hace viable la aplicación del
artículo 73 del Código Contencioso Administrativo en el sentido de que en este
caso era procedente la revocatoria del acto sin el consentimiento expreso y
escrito del respectivo No. 0013415 de 23 de noviembre de 1994, por medio de la
cual suspendió la prestación económica por vejez en favor del demandante, al
encontrar comprobada la afiliación fraudulenta.
"En estas
circunstancias no se encuentra quebrantada la norma en referencia y por
consiguiente los derechos fundamentales invocados, pues la demandada si podía
ante esta circunstancia, revocar en forma unilateral el acto administrativo de
reconocimiento pensional como lo hizo por medio por medio de la Resolución que
ordeno suspender el pago de la pensión de vejez, la cual goza de la presunción
de legalidad que ampara los actos de la administración, resolución que en este
caso solamente puede por consiguiente ser anulada por la jurisdicción
competente, con el lleno de los requisitos legales pertinentes" (Sentencia
T-376 de 1996, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
En igual sentido se
ha pronunciado la jurisprudencia del Consejo de Estado, avalando esta última
posición sostenida por la Corte Constitucional, al sostener:
"Tanto el
artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, como el inciso 1° del 73 del Código
Contencioso Administrativo, tienen por finalidad, garantizar la protección de
los derechos individuales y la firmeza de las situaciones jurídicas de carácter
particular y concreto, para que no puedan ser revocados ni los unos ni las
otras, en forma unilateral por la administración.
"Sin embargo,
no debe olvidarse que los derechos individuales según nuestra Constitución,
merecen protección en tanto hubieren sido adquiridos conforme a las leyes, es
decir, con justo título; y que el interés público prima sobre el interés
particular. Dicho en otros términos, sólo los derechos adquiridos con arreglo a
las leyes merecen protección; así lo establecía la Constitución de 1886 en su
artículo 30 y también lo consagra la de 1991 en el artículo 58.
"De manera
pues, que si para lograr la expedición de un acto administrativo que reconoce
un derecho individual se ha hecho uso de medios ilegales, el derecho no es
digno de protección y en ese caso opera el mandato contenido en el artículo 69
del Código Contencioso Administrativo, según el cual 'Los actos administrativos
deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por
sus inmediatos superiores...' porque indudablemente se da la primera de las
causales que da lugar a la revocatoria directa. A juicio de la Sala esta
interpretación consulta los principios constitucionales y además constituye una
especie de sanción para quienes recurren a medios ilegales para obtener
derechos." (Sentencia del 6 de mayo de 1992, del Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda.).
También en Sentencia
del 27 de julio de 1994, la Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección
Segunda del Consejo de Estado, en relación con el mismo tema sostuvo:
"Advierte la
Sala que la resolución acusada no se fundamenta en que el acto revocado hubiese
sido proferido como consecuencia de maniobras ilegales, circunstancia que,
según las voces del art. 73 sí podría dar lugar a la revocatoria oficiosa del
acto de carácter particular y concreto aún sin el consentimiento del particular
afectado: la resolución solamente invoca como motivo de la revocatoria un
posible agravio injustificado a los trabajadores involucrados, por no haberse
culminado una investigación por "retención de salarios por los descuentos
efectuados a los trabajadores del turno comprendido entre las 4:30 P.M. y las
12:30 del día 1°. de diciembre de 1989". hecho que en forma alguna es
imputable a la empresa, pues se trata de una omisión de la misma
administración.".
Lo anteriormente
expuesto, permite concluir que los actos administrativos de carácter general y
abstracto son, en esencia, directamente revocables por aquella autoridad que
los ha proferido y su mutabilidad radica en la necesidad que tiene la
Administración de satisfacer el interés público, ajustando sus decisiones a las
circunstancias existentes al momento de aplicar dicho precepto. Cuando dichas
condiciones cambian sustancialmente, hasta el punto de hacer imposible la
permanencia de dicho acto administrativo en el ordenamiento jurídico, debe ser
retirado del mismo, según las circunstancias que analizará la autoridad que lo
profirió para proceder a revocarlo.
Por el contrario,
los actos administrativos de carácter particular y concreto, es decir, aquellos
que establecen una situación individual o reconocen un derecho a una persona
determinada, en principio inmutables; no pueden ser revocados directamente por
la autoridad que los expidió, pues, en este caso, se involucra la discusión
sobre un derecho que no puede ser resuelta por la misma entidad que lo
reconoció, sino por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sin embargo, lo
anterior no significa que frente a los actos administrativos de carácter
particular y concreto la Administración quede atada a su propia decisión hasta
que ésta sea objeto de un pronunciamiento por parte de la jurisdicción
contencioso-administrativa, pues en ciertas circunstancias -como lo reconocen
el artículo 73 inciso 2o. del C.C.A. y la jurisprudencia- cuando la
Administración encuentre que el acto es producto de maniobras fraudulentas, que
la hicieron incurrir en un error, puede revocarlo directamente, oyendo a las
partes y sin perjuicio de los derechos adquiridos, pues el propio Constituyente
ha previsto que son dignos de protección sólo aquellos derechos que han sido
adquiridos con justo título. Así lo define el artículo 58 de la Constitución
Política, que a la letra dice:
"Artículo
58. Se garantiza la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad
pública o interés social, resultaren en conflicto derechos de los particulares
con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al
interés público o social." (Subrayas de la Corte).
En consecuencia,
habiéndole impuesto la propia Constitución de 1991 a las autoridades la
obligación de velar por el cabal cumplimiento de la Constitución y las leyes,
no sería entendible que no les otorgara aquellas los mecanismos necesarios para
cumplir dicha función. Por ello nuestro ordenamiento jurídico recogió en el
Código Contencioso Administrativo -artículos 69 a 74- lo referente a la
revocatoria de los actos administrativos y en especial, en el artículo 73 al
regular lo referente a la revocatoria directa de aquellos que tienen las
características de carácter particular y concreto. En esta norma, como se ha
señalado, se establece la posibilidad de dicha revocatoria cuando fuere evidente
que el acto "ocurrió por medios ilegales".
Es indudable
entonces, que cuando la autoridad que ha proferido un acto administrativo de
carácter particular y concreto, encuentra que el mismo se obtuvo con fundamento
en actuaciones ilegales o fraudulentos, tiene la facultad de revocarlo, pues en
este caso, el interés que prima es aquel que tiene el conglomerado social en
que las actuaciones de la Administración no se obtengan por medios que vulneren
el ordenamiento jurídico. Ello atenta contra el derecho que tiene la ciudadanía
a que las actuaciones del Estado se adelanten en forma equitativa, respetando
el derecho que tienen los asociados de acceder a la Administración en igualdad
de condiciones, derecho que no puede claudicar en favor de quienes utilizan mecanismos
contrarios a la ley para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
3. el caso
concreto.
Analizando las
circunstancias específicas del caso bajo estudio, esta Sala de Revisión
considera que la tutela solicitada no puede ser concedida, por cuanto la Caja
Nacional de Previsión Social actuó conforme a las disposiciones consagradas en
nuestro ordenamiento jurídico, específicamente en el artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo, el cual en su inciso 2°, como se ha señalado,
establece la posibilidad para la Administración de revocar sus propios actos
administrativos de carácter particular y concreto, cuando estos sean producto
de un acto ilegal, obviamente, con acatamiento a las normas del debido proceso.
En este caso, luego de una visita practicada por la Procuraduría General de la
Nación a la Subdirección de Prestaciones Económicas de la entidad, el organismo
de control pudo establecer que algunas de las pensiones de invalidez  fueron
concedidas con fundamento en documentos falsos, entre las que se encontraban
las de los demandantes.
De ahí que la
entidad acusada adelantara una investigación interna, donde, luego de un
estudio minucioso de los documentos aportados como soporte para obtener las
pensiones de invalidez, concluyó que, en efecto, de los certificados de
invalidez presentados por los actores para obtener su pensión, no había copia
en los archivos de la entidad. Además, el propio director de la División de
Salud Ocupacional de la Caja Nacional de Previsión Social, quien debió
suscribir esos certificados, dado que era la autoridad competente para ello,
aseguró en el trámite de la investigación interna: "Con el presente me
permito certificar que revisados los archivos existentes en esta División y los
de Cajanal Seccional Cundinamarca y Santafé de Bogotá, no existe sustentación
alguna que indique haberse expedido concepto de invalidez del referenciado (a);
así mismo cabe anotar que la firma estampada en el mencionado documento no
coincide con la habitual del jefe de la División de Salud Ocupacional."
De los anteriores
hechos, la entidad acusada no podía concluir nada diferente a que la actuación
que precedió la expedición de los actos administrativos que concedieron la pensión
de invalidez a los actores se adelantó por medios fraudulentos, toda vez que se
fundamentó en certificados de valoración médica que no han sido expedidos en
legal forma por la Caja Nacional de Previsión Social, lo cual significa que el
derecho adquirido por los actores no goza de la presunción de justo título que
consagra el artículo 58 de la Constitución Política y, por tanto, no puede
deducirse responsabilidad por parte de la entidad acusada, al actuar conforme
al inciso 2° del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, ya citado,
que permite la revocatoria directa de aquellos actos que "resulten de
la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales
previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por
medios ilegales." . De la norma citada se entiende claramente que
su aplicación se extiende a los actos presuntos y expresos de la
Administración.
No puede esta Sala
de Revisión, por lo demás, entrar a estudiar lo referente a la investigación
que adelanta la Procuraduría General de la Nación y que sirvió de fundamento
para aquella realizada por la Caja Nacional de Previsión Social, así como
tampoco puede inmiscuirse en las diligencias que adelanta la Fiscalía General
de la Nación como consecuencia de las denuncias penales presentadas contra los
peticionarios y en cumplimiento de lo ordenado por la Carta Política en los
artículos 250 y 277, pues además de que dichas actuaciones no han sido
cuestionadas por los actores, no son materia de estudio dentro de la presente
acción y pertenecen a la órbita de competencia de dichas autoridades.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: CONFIRMAR
la Sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá D.C., el día 28 de mayo de 1996, para resolver el proceso de
tutela radicado con el número T-100.559, cuyos actores son: Fabriciano
Pedraza, Juan Bautista Calderón Bautista, Germán Jiménez Delgado, Humberto
Villalba Rodríguez, María Virginia Puerto Camacho, Jorge Eliecer Guzmán
Sabogal, Amparo Marín Arias, por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo:    REVOCAR
la Sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá D.C. -Sala Laboral- el 29 de mayo de 1996,para resolver el
proceso de tutela radicado con el número T-100.563, y en su lugar NEGAR
la tutela de los derechos fundamentales a  la igualdad, al trabajo, al debido
proceso y a la seguridad social la igualdad, al trabajo, al debido proceso y a
la seguridad social, solicitada por los señores Martha Haydee Villamizar
Jaimes, Mario de Jesús Carranza Alfonso y Clara Inés Prieto Acosta, por
las razones expuestas en el presente fallo.
Tercero: ORDENAR
que por la Secretaría General de esta Corporación, se comunique esta
providencia a los Juzgados Tercero (3°), y Decimoprimero (11°) Laborales del
Circuito de Santafé de Bogotá D.C., en la forma y para los efectos previstos en
el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Auto 003A/97
Referencia: Se
Corrigen dos errores de transcripción en la parte resolutiva de la Sentencia
T-639 de 1996
Magistrado
Sustanciador:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá D.C., doce de febrero de
mil novecientos  noventa y siete (1997).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, en uso  de sus
atribuciones legales y,
CONSIDERANDO
1.
Que en el numeral de la parte
resolutiva de la Sentencia T-639 de 1996 se expresó lo siguiente:
“PRIMERO CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, D.C., el día 28 de mayo de
1.996, para resolver el proceso de tutela radicado con el número T-100.559,
cuyos actores son: Fabriciano Pedraza, Juan Bautista Calderón Bautista, Germán
Jiménez delgado, Humberto Villalbla Rodríguez, María Virginia Puerto Camacho,
Jorge Eliecer Guzmán Sabogal, Amparo Marín Arias, por las razones expuestas en
esta providencia”. (Subrayado por fuera del texto original).
2º. Que, así mismo, en el numeral segundo
de la misma sentencia se consignó lo siguiente:
“SEGUNDO REVOCAR la
sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé
de Bogotá D.C., - Sala Laboral el 29 de mayo de 1996, para resolver el proceso
de tutela radicado con el número T-100.563, y en su lugar NEGAR la tutela de
los derechos  fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y a la
seguridad social la igualdad, al trabajo, al debido proceso y a la seguridad
social, solicitada por los señores Marta Haydee Villamizar Jaimes, Mario de
Jesús Carranza Alfonso y Clara Inés Prieto Acosta, por las razones expuestas en
el presente fallo”(Subrayado por fuera del texto original).
3º. Que por un error de transcripción en la
parte resolutiva de las sentencias, los nombres de los peticionarios que
corresponden al expediente T-100.563 fueron relacionados en el expediente
T-100.559, y viceversa; y que por lo tanto, debe hacerse la relación correcta
de nombres y expedientes.
RESUELVE
Primero. Corregir el numeral primero de la parte resolutiva de
la sentencia T-639 del 22 de noviembre de 1996, de manera que en lo sucesivo se
lea de la siguientes forma:
“PRIMERO: CONFIRMAR
la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
SantaFé de Bogotá, D.C., el día 28 de mayo de 1996, para resolver el proceso de
tutela radicado con el número T-100.559, cuyos actores son: Martha Haydee
Villamizar Jaimes, Mario de Jesús Carranza Alfonso y Clara Inés Prieto Acosta,
por las razones expuestas en esta providencia”.
SEGUNDO: Corregir el numeral segundo de la
parte resolutiva de la mencionada Sentencia, para que en lo sucesivo se lea de
la siguiente manera:
“SEGUNDO. REVOCAR la
sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé
de Bogotá D.C., - Sala Laboral  el 29 de mayo de 1996, para resolver el proceso
de tutela radicado con el número T-100.563, y en su lugar NEGAR la tutela de
los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y a la
seguridad social, solicitada por los señores Fabriciano Pedraza, Juan Bautista
Calderón Cabana, Germán Jiménez Delgado, Humberto Villalba Rodríguez, María
Virginia Puerto Camacho, Jorge Eliecer Guzmán Sabogal, Amparo Marín Arias, por
las razones expuestas en el presente fallo.”
Cópiese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General