C-109-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-109/06
NORMA TRANSITORIA-Concepto/NORMA TRANSITORIA-Objeto
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA
TRANSITORIA-Procedencia
COSA JUZGADA MATERIAL-Condiciones
COSA JUZGADA MATERIAL-No configuración
Esta Corte considera que no resulta necesario entrar
a hacer un análisis comparativo entre los cargos que fundamentaron el juicio de
constitucionalidad de los preceptos de la Ley 443 de 1998 relativos a la
Comisión Nacional del Servicio Civil y aquellos que dan origen al actual, como
tampoco hay que entrar a evaluar si se han presentado cambios sustanciales en
las circunstancias fácticas o jurídicas que justifiquen un nuevo
pronunciamiento. Ello, como quiera que el análisis que sobre la identidad
formal y material entre las disposiciones analizadas en la sentencia C-372 de
1999 y la que hoy es objeto de estudio por esta Corporación, arriba efectuada,
demuestra de manera suficiente que no ha operado el fenómeno de cosa juzgada
respecto del pronunciamiento anterior.
INTEGRACION UNIDAD NORMATIVA-Procedencia
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Naturaleza jurídica
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Norma
transitoria sobre procedimiento de designación de sus miembros/COMISION
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Autonomía/COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Independencia
La participación de la Corte Suprema de
Justicia (Rama Judicial) y del Defensor del Pueblo (Ministerio Público) en la
postulación de candidatos para el concurso de méritos entre los quince
aspirantes a conformar la Comisión no implica una afectación a la autonomía e
independencia que deben caracterizarla. De hecho, tal y como lo expresan varios
de los intervinientes, altos funcionarios de organismos autónomos e
independientes (C.P. art. 113) como el Fiscal General de la Nación, el
Procurador General de la República y el Contralor General de la República son
designados de ternas presentadas por organismos o funcionarios de las ramas del
poder público, sin que ello comprometa su autonomía e independencia frente a
éstas últimas. Además de lo anterior, y precisamente con el fin de garantizar
el carácter autónomo e independiente de la Comisión, la norma de transición fue
establecida teniendo en cuenta ciertos controles sobre las calidades de los
candidatos como garantía de imparcialidad de los mismos, y estipula que los
miembros de este organismo estarán sujetos al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades aplicable a los ministros de Despacho. Igualmente, señala
que entre los quince candidatos postulados por la Corte Suprema de Justicia, el
Defensor del Pueblo y la agremiación más representativa de las universidades
públicas y privadas se hará un concurso de méritos para la designación de sus
tres miembros, y establece que en ningún caso podrán participar en la postulación
y designación personas que se hallen dentro del cuarto grado de consanguinidad,
segundo de afinidad y primero civil o legal o quien esté ligado por matrimonio
o unión permanente respecto de los candidatos.
Referencia: expediente D-5858
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 9 (parcial) de la Ley 909 de septiembre 23 de 2004 “Por la cual se
expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa,
gerencia pública y se dictan otras disposiciones”
Demandante: Javier Tovar Chauta
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de
dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
establecida en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Javier Tovar
Chauta solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad
del artículo 9 (parcial) y, de manera subsidiaria, de los artículos 7, 8, 10,
11, 12 y 13, así como los apartes resultantes de la integración normativa de la
Ley 909 de septiembre 23 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan
el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan
otras disposiciones”.
Mediante Auto de quince (15) de julio de
dos mil cinco (2005), el magistrado sustanciador en el asunto de la referencia
admitió la demanda contra el parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 909
de 2004 e inadmitió la demanda en lo que hace relación con los artículos 7, 8,
10, 11, 12 y 13 del mismo texto normativo, otorgando al demandante un término
de tres (3) días para corregir. De igual manera, ordenó comunicar al Presidente
del Congreso, al Presidente de la República y al Ministerio del Interior y de
Justicia, para que se pronunciaran respecto de la exequibilidad o
inexequibilidad de la disposición acusada. Así mismo, se invitó a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a
las Facultades de Derecho de las Universidades Andes, Externado, Javeriana,
Libre, Nacional y Rosario para que, de considerarlo oportuno, intervinieran en
el presente proceso.
Con posterioridad, el magistrado
sustanciador, por auto de veintinueve (29) de julio de dos mil cinco (2005)
rechazó la demanda presentada por el ciudadano Tovar Chauta en lo relativo a
los artículos 7, 8, 10, 11, 12 y 13, por cuanto no corrigió dentro del término
establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición cuestionada, conforme a su publicación en el Diario Oficial número
45.680 de 23 de septiembre de 2004, y se subraya y resalta con negrilla la
parte acusada:
"LEY 909 de 2004
(Septiembre 23)
Por la cual se expiden normas que regulan
el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan
otras disposiciones
Diario Oficial No 45.680
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
TÍTULO II
DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL
Y DE LOS ÓRGANOS DE DIRECCIÓN Y GESTIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO Y LA GERENCIA
PÚBLICA
CAPÍTULO I
DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL
(…)
Artículo 9º. Procedimiento para la
designación de los miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil y
período de desempeño. Los miembros de la Comisión Nacional del Servicio
Civil serán designados para un período institucional de cuatro (4) años y de
dedicación exclusiva. Durante su período no podrán ser removidos o retirados,
excepto por sanción disciplinaria o por llegar a la edad de retiro forzoso.
Cuando deba ser reemplazado un miembro de
la Comisión, quien lo haga como titular lo hará por el resto del período del
reemplazado y, en todo caso los Comisionados no serán reelegibles para el
período siguiente.
La Comisión Nacional del Servicio Civil se
conformará mediante concurso público y abierto convocado por el Gobierno
Nacional y realizado en forma alterna, por la Universidad Nacional  la ESAP. A
tal concurso se podrán presentar todos los ciudadanos que cumplan con los
requisitos establecidos en el artículo 8º de la presente ley.
Con los candidatos que superen el concurso
se establecerá una lista de elegibles en estricto orden de méritos, la cual
tendrá una vigencia de cuatro (4) años. El candidato que ocupe el primer puesto
será designado por el Presidente de la República como miembro de la Comisión
Nacional del Servicio Civil para el período respectivo. Las vacancias absolutas
se suplirán de la lista de elegibles en estricto orden de méritos para el
período restante.
Los concursos para la selección de los
miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil se realizarán de acuerdo
con el procedimiento que pare el efecto establezca el reglamento.
No podrá ser elegido miembro de la Comisión
Nacional del Servicio Civil quien en el año inmediatamente anterior haya
ostentado la facultad nominadora en las entidades a las cuales se les aplica la
presente ley; igualmente a los miembros de la Comisión se les aplicará el régimen
de incompatibilidades e inhabilidades establecido en la Constitución y en la
ley para ser Ministro de Despacho.
Tres (3) meses antes del vencimiento del
período para el cual fue nombrado cada uno de los miembros de la Comisión, el
Presidente de la República procederá a efectuar la designación respectiva, para
lo cual deberá cumplirse el trámite establecido en este artículo.
Parágrafo transitorio. Para asegurar la
aplicación inmediata de la presente ley, los tres (3) primeros miembros de la
Comisión Nacional del Servicio Civil serán designados de conformidad con el
siguiente procedimiento:
Una lista de cinco (5) candidatos
designados por el Defensor del Pueblo, cinco candidatos por la Corte Suprema de
Justicia y cinco candidatos por la agremiación más representativa de las
universidades públicas y privadas.
En la conformación de estas listas se
tendrá en cuenta que los candidatos acrediten los requisitos señalados en el
artículo 8º y se observe lo dispuesto en la Ley 581 de 2000.
Con los candidatos que integren las
anteriores listas, se realizará un concurso de méritos por la Universidad
Nacional o la ESAP, las cuales remitirán la lista de aprobados al Presidente de
la República para su designación y correspondiente posesión, en estricto orden
de mérito. Esta lista solamente será utilizada para la designación de los
primeros miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil y para suplir las
vacancias definitivas que se ocasionen con relación a los empleos de dichos
miembros.
En ningún caso podrán intervenir en la
postulación y designación personas que se hallen dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil o legal o quien esté ligado
por matrimonio o unión permanente respecto de los candidatos.
Con el objeto de asegurar el funcionamiento
de la Comisión, los miembros de la primera designación de la Comisión Nacional
del Servicio Civil tendrán un período que se decidirá atendiendo el puntaje
obtenido en el concurso de méritos así: Cuatro (4) años para el mayor puntaje,
tres años para el del segundo puntaje y dos años para el del tercer puntaje. Vencido
cada uno de estos períodos el nuevo nombramiento se efectuará por un período
institucional de cuatro (4) años, de acuerdo con lo previsto en el presente
artículo.
Para la conformación de la Comisión, dentro
del mes siguiente a la vigencia de la presente ley se integrarán las listas de
que trata este artículo, para que dentro de los dos (2) meses siguientes se
efectúe el proceso de evaluación y nombramiento de conformidad con lo
establecido en el presente artículo.
III. LA DEMANDA
1.- A juicio del actor, los apartes
acusados del parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 909 de 2004 violan
el artículo 130 de la Constitución, que preceptúa “Habrá una Comisión Nacional
del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las
carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter
especial.”
Recuerda el demandante que este precepto
constitucional fue interpretado por la Corte Constitucional en la sentencia
C-372 de 1999 y la Corporación señaló que dicha Comisión es un órgano único,
autónomo y completamente independiente de las tres ramas del poder público,
características que, a su juicio, se desconocen en los apartes acusados del
parágrafo transitorio. Ello es así, señala, por cuanto es indudable que otorgar
la facultad de designación de los tres (3) primeros miembros de la Comisión al
Defensor del Pueblo, a la Corte Suprema de Justicia y a la agremiación más
representativa de las universidades públicas y privadas resta toda
independencia y autonomía a la misma. Indica sobre este punto:
“No puede existir independencia de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, con respecto de las Ramas del Poder
Público y de los demás órganos del Estado, en la medida en que Dos tercios (10)
de los candidatos a conformar la comisión son designados, discrecionalmente, un
tercio (5) por la Corte Suprema de Justicia que representa a la rama judicial
del poder público y otro tercio (5) por el Defensor del Pueblo quien según el
artículo 178 de la Carta Magna es elegido por la Cámara de Representantes, es
decir por la rama legislativa. La imparcialidad resulta también lesionada al
atribuir a la ‘…agremiación más representativa de las universidades públicas y
privadas’ la facultad de nominar discrecionalmente al tercio restante (5) de
los candidatos.”
2.- Considera, igualmente, que el mandato
de selección de los miembros de la Comisión por concurso público y abierto se
ve desconocido con el parágrafo transitorio acusado, puesto que el
Constituyente y posteriormente la Corte Constitucional, entendieron como única
garantía de independencia y de idoneidad de sus miembros su selección mediante
este procedimiento. Además, la oportunidad de ser miembro de esta Comisión se
reduce a sólo quince personas que en un primer momento son designadas
discrecionalmente.
3.- El ciudadano Tovar Chauta indica,
además, que los apartes acusados desconocen el principio constitucional de la
cosa juzgada, pues previamente esta Corporación tuvo oportunidad de
pronunciarse respecto de la naturaleza y el carácter de la Comisión.
4.- Por lo anterior, solicita que se
declare la inconstitucionalidad de los apartes acusados del parágrafo
transitorio del artículo 9 de la Ley 909 de 2004, el cual determina el
procedimiento para la conformación, por la primera vez, de la Comisión Nacional
del Servicio Civil, el cual consiste en efectuar el concurso de méritos entre
aquellos aspirantes postulados así: cinco por el Defensor del Pueblo, cinco por
la Corte Suprema de Justicia y cinco por la agremiación más representativa de
las universidades públicas y privadas.
IV. intervenciones
CIUDADANAS
Universidad del Rosario
1.- El ciudadano Alejandro Venegas
Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
presenta escrito de intervención dentro del término fijado para ello en las
normas pertinentes y solicita declarar la inexequibilidad de la norma bajo
examen.
2.- Aduce, para apoyar su solicitud, que es
necesario tener en cuenta la sentencia C-372 de 1999 en la cual la Corte
Constitucional indicó que la Comisión Nacional del Servicio Civil no tiene el
carácter de órgano consultivo del gobierno, así como tampoco es un consejo de
composición paritaria o con mayoría de los organismos estatales, los
trabajadores, ni de las entidades territoriales. Por el contrario, señala el
interviniente, se trata de un ente autónomo cuya integración, período,
organización y funcionamiento deben ser establecidos por la ley. Además,
continúa, precisamente en razón de la autonomía que la caracteriza, no puede
hacer parte de ninguna de las ramas del poder público, de manera que debe
configurarse como ente independiente, encargado del manejo y control de la
carrera de los servidores públicos.
Así, para el ciudadano Venegas Franco, la
integración por primera vez de la Comisión Nacional del Servicio Civil, a
partir de listas presentadas por el Defensor del Pueblo, la Corte Suprema de
Justicia y la agremiación más representativa de las universidades públicas y
privadas contraviene los preceptos constitucionales que garantizan la autonomía
de este órgano, al igual que lo señalado por la Corte Constitucional en la
sentencia referida. Lo anterior, por cuanto la Corte Suprema de Justicia hace
parte de la Rama Jurisdiccional y la Defensoría del Pueblo pertenece al
Ministerio Público (C.P. arts. 116 y 118, respectivamente).
3.- De esta manera, estima el interviniente
que la integración inicial de la Comisión, mediante un procedimiento diferente
al ordinario establecido en el artículo 9 de la Ley 909 de 2004, desatiende el
criterio de autonomía e independencia que orientan la existencia de la
Comisión, pues el mecanismo ordinario previsto para dicha conformación es la
provisión en estricto orden de méritos de una lista de elegibles conformada
previo concurso público y abierto que deberá ser realizado por la Universidad
Nacional y la ESAP de forma alterna. Esta regla, que garantiza plenamente la
autonomía de la Comisión, considera, debió tener un alcance general y regir su
composición desde el principio, sin contemplar excepciones que contradigan
dicho principio.
4.- Concluye, a partir de lo anterior, que
la norma demandada vulnera el artículo 130 de la Constitución Política y, en
consecuencia, debe ser declarada inexequible.
Universidad Externado de Colombia
5.- El ciudadano Fernando Hinestrosa,
Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado, intervino dentro
del proceso de la referencia a fin de solicitar que se declare la improcedencia
de la demanda presentada por el ciudadano Tovar Chauta.
6.- Recuerda el interviniente que la
Comisión Nacional del Servicio Civil fue concebida por la Constitución Política
como un órgano estatal autónomo e independiente, para lo cual está dotada de
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Señala que,
de conformidad con el artículo 130 superior, dicho ente debe encargarse de la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, a
excepción de aquellas que tienen carácter especial.
7.- No obstante, tal carácter autónomo e
independiente, en opinión del interviniente, no riñe con los procedimientos
establecidos como transitorios en la norma demandada respecto de la selección y
nominación de los miembros de la Comisión para su primera conformación. De este
modo, considera que no le asiste razón al demandante, pues el procedimiento
transitorio no constituye un mecanismo arbitrario en la designación de los
miembros ni una negación a la observancia de la calidad de éstos.
8.- Indica que los miembros de la junta
directiva de la Comisión Nacional del Servicio Civil, al igual que los miembros
de otras comisiones de regulación del orden nacional, tienen el carácter de
funcionarios públicos y más específicamente de “autoridades públicas”,
razón por la cual les son aplicables las normas generales sobre inhabilidades,
impedimentos y prohibiciones que rigen para estos, además de aquellos que de
manera especial determine la ley para los mismos. Lo anterior, a su juicio,
constituye una garantía para el ejercicio autónomo e independiente de las
funciones legalmente asignadas a los entes de control y, en este caso en
particular, a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
9.- Adicionalmente, sostiene que si dicho
procedimiento transitorio fuera declarado inexequible por la Corte
Constitucional, resultaría abiertamente inconstitucional la nominación de
funcionarios como el Procurador General de la Nación, el Contralor General de
la República, el Fiscal General de la Nación, así como aquella de los miembros
de otros órganos autónomos de control, por cuanto en su designación intervienen
las ramas del poder público.
10.- De esta manera, concluye el
interviniente que el parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 909 de 2004
no vulnera ningún precepto constitucional.
11.- Por último, observa el ciudadano
interviniente que el cargo planteado por el actor según el cual el parágrafo
acusado vulnera el principio de cosa juzgada constitucional, tampoco debe ser
acogido por esta Corporación. En su opinión, la sentencia C-372 de 1999 no
puede ser aplicada de manera análoga al caso bajo examen, por cuanto la misma
se ocupó de estudiar lo relativo a la creación de entidades encargadas de
llevar el registro de carrera administrativa del orden local y seccional y fue
ello respecto de lo cual la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad por
vulneración del artículo 130 constitucional.
V. INTERVENCIONES OFICIALES
Departamento Administrativo de la Función
Pública
1.- En escrito recibido en la Secretaría de
esta Corporación el 24 de agosto de 2005, el Departamento Administrativo de la
Función Pública, mediante apoderado, solicitó a la Corte Constitucional que
declare la exequibilidad del parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 909
de 2004.
2.- Considera el apoderado de la entidad
que la Ley 909 de 2004 respeta los lineamientos establecidos por la Corte
Constitucional en la sentencia C-372 de 1999 al prescribir que la Comisión
Nacional del Servicio Civil es un órgano autónomo de carácter permanente, con
autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, y al
determinar que su integración, únicamente por la primera vez, se hará a través
de un proceso selectivo a partir de listas provenientes de la Corte Suprema de
Justicia, el Defensor del Pueblo y la agremiación más representativa de las
universidades públicas o privadas. De esta manera, estima, no aparece violada
la autonomía que le atribuye la Constitución a dicho ente.
Para sustentar su posición toma varios
ejemplos de funcionarios y organismos autónomos cuyo origen en cuanto a su
postulación y designación reposa en las ramas del poder público: (i) el Banco
de la República, en el cual cinco de sus siete miembros provienen del
Presidente de la República; (ii) el Contralor General de la República, quien,
de conformidad con el artículo 267 constitucional, es elegido por el Congreso
en pleno, de terna integrada por candidatos presentados por la Corte
Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia; (iii) el
Procurador General de la Nación, elegido por el Senado, de terna integrada por
candidatos postulados por el Presidente de la República, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado; (iv) el Fiscal General de la Nación, quien es
elegido por la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de
la República (C.P. art. 249).
3.- De otra parte, señala el apoderado de
la entidad que el legislador, en el marco de las facultades que le confiere la
Constitución, desarrolló el artículo 130 superior mediante la Ley 909 de 2004,
en cuyo artículo 9 incluyó un parágrafo transitorio con el fin de asegurar la
aplicación inmediata de la ley de carrera administrativa. Así, estableció que
los primeros tres miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil serían
designados mediante un procedimiento administrativo que se fundamenta en los
principios constitucionales de celeridad, eficacia y economía mediante un
concurso de méritos realizado por la Universidad Nacional o la ESAP entre
quince candidatos postulados así: cinco por la Defensoría del Pueblo, cinco por
la Corte Suprema de Justicia y cinco por la agremiación más representativa de
las universidades públicas y privadas. De esta manera, considera el
interviniente que al igual que en los casos referidos, la postulación de
candidatos por los tres entes determinados por el legislador en el parágrafo
acusado, no quebranta la autonomía e independencia inherentes a la Comisión
Nacional del Servicio Civil. Esto, además, por cuanto entre la postulación y la
elección de los tres primeros miembros de dicho órgano debe mediar la
realización de un concurso de méritos, de acuerdo con la reglamentación
establecida en el Decreto 3232 de 2004.
4.- El apoderado de la entidad recuerda que
el legislador cuenta con una amplia potestad legislativa, por cuanto el
artículo 130 de la Constitución no hace precisiones sobre la integración ni el
funcionamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil, sino que únicamente
establece la creación de un organismo encargado de administrar y vigilar la
carrera administrativa. De este modo, y para el caso particular de dicha
Comisión, el constituyente otorgó al legislador una amplia potestad de
regulación. De igual manera, continúa el interviniente, lo consideró la Corte
Constitucional en la sentencia C-372 de 1999 en la que esta Corporación señaló
que la posibilidad de desarrollo por parte del Congreso del artículo 130
superior supone el respeto de ciertos límites dados por las características de
tal organismo: autonomía, permanencia, nivel nacional, pero cuya integración,
período, organización y funcionamiento deben ser determinados por la ley.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
1.- El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 3934 recibido en Secretaría de esta Corporación el 20 de
septiembre de 2005, solicita a la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad del precepto normativo objeto de análisis de constitucionalidad.
2.- Para el Procurador, la Comisión
Nacional del Servicio Civil es un organismo autónomo e independiente
responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores
públicos, excepto aquellas que tengan carácter especial y, en tanto ente
autónomo e independiente, debe cumplir su función de manera libre e imparcial,
sin sujeción a ninguna de las ramas del poder público, de conformidad con lo
establecido por el artículo 130 de la Constitución Política.
Según el Ministerio Público, el fin
perseguido por el Constituyente de 1991 al dotar de autonomía e independencia a
dicho organismo, no fue otro que el de “separar la carrera administrativa,
el concurso público para acceder a ella y la determinación de los méritos y
calidades de los aspirantes de las ramas del poder público y demás órganos y
entidades del Estado a los cuales pertenecen los empleos cuya provisión se
busca y a quienes les corresponde realizar el nombramiento de los funcionarios
correspondientes.” Lo anterior, sin embargo, no es óbice para que la
integración, período, organización y actividad de la Comisión sean definidos y
desarrollados por la ley bajo los lineamientos de autonomía e independencia
prescritos por el artículo 130 superior.
3.- Señala el Procurador General que no le
asiste razón al demandante cuando afirma que la disposición contenida en el
parágrafo transitorio vulnera la autonomía e independencia de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, pues el Constituyente de 1991 consagró en el
ordenamiento superior varias disposiciones que permiten la participación de las
ramas del poder público en la designación de funcionarios de organismos
autónomos, “sin que pueda afirmarse que ello afecta o compromete su
independencia, pues de ninguna manera representan los intereses de tales ramas
u órganos ni de las personas naturales que pertenecen a ellos. Tal es el caso
del Contralor General de la República, funcionario que según el artículo 267
Ibídem ‘será elegido por el Congreso en Pleno… de terna integrada por
candidatos presentados a razón de uno por la Corte Constitucional, la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado…’. Así mismo, el Procurador General
de la Nación ‘será elegido por el Senado… de terna integrada por candidatos del
Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado’ (artículo 276 Ibídem).”
4.- El artículo 130 de la Carta, recuerda
el funcionario, no establece un sistema específico de nombramiento de los
miembros de la Comisión, lo cual, en observancia del artículo 125
constitucional, inciso 2º, implica que éstos deben ser nombrados por concurso
público, tal y como aparece consagrado en el artículo 9 de la Ley 909 de 2004,
según el cual los miembros de esta Comisión deben ser seleccionados por
concurso público y abierto convocado por el Gobierno Nacional y realizado en
forma alterna por la Universidad Nacional y la ESAP. No obstante, ante la
necesidad de asegurar la aplicación inmediata de la Ley 909 de 2004, el
parágrafo transitorio del artículo 9 arriba referido y cuya constitucionalidad
es ahora cuestionada, dispone como medida excepcional y transitoria que los
tres primeros miembros de la Comisión serán designados de una lista de cinco
candidatos presentados por el Defensor del Pueblo, cinco por la Corte Suprema
de Justicia y cinco por la agremiación más representativa de las universidades
públicas y privadas, con los cuales se realizará un concurso de méritos, a fin
de garantizar la transparencia en la conformación de este organismo.
Adicionalmente, destaca la Vista Fiscal que
dicha lista únicamente será utilizada para la designación de los tres primeros
miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil y para suplir las vacancias
definitivas que se ocasionen al interior del ente. Vencido cada uno de los
períodos de los primeros integrantes de la Comisión, el nuevo nombramiento se
efectuará por un período institucional de cuatro años, de conformidad con lo
previsto en el artículo 9 de la Ley 909 de 2004, es decir, por concurso público
y abierto.
5.- Respecto del cargo planteado por el
actor según el cual el parágrafo transitorio demandado consagra una disposición
previamente declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia
C-372 de 1999, el Procurador General señala que el parágrafo transitorio del
artículo 9 de la Ley 909 de 2004 –ahora acusado- y el artículo 44 de la Ley 443
de 1998 -examinado en aquella oportunidad-, son normas con textos materialmente
diferentes, por lo cual no es válido afirmar que haya operado el efecto de la
cosa juzgada constitucional. El artículo 44 de la Ley 443 de 1998, explica el
alto funcionario, determinaba que la Comisión Nacional del Servicio Civil
estaría integrada por el Director del Departamento Administrativo de la Función
Pública, quien la presidiría, por el Director Nacional de la Escuela Superior de
Administración Pública –ESAP-, el Procurador General de la Nación o su
Delegado, con voz, pero sin voto, el Defensor del Pueblo o su Delegado, con voz
pero sin voto, un delegado del Presidente de la República y dos representantes
de los empleados de carrera. De esta manera, la conformación establecida por el
artículo referido resultaba a todas luces inconstitucional, en tanto estipulaba
que la Comisión estaría integrada principalmente por representantes de la Rama
Ejecutiva, lo cual, evidentemente, afectaba su carácter autónomo e
independiente. Por el contrario, el parágrafo transitorio del artículo 9
acusado dispone la participación excepcional y transitoria de la rama judicial
y del Ministerio Público en la designación de los candidatos al concurso de méritos
para acceder a la Comisión sólo para su primera conformación.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la
Carta Fundamental.
El asunto bajo revisión
2.- El demandante considera que el
parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 909 de 2004 vulnera el artículo
130 de la Constitución Política. Según el actor, la disposición transitoria que
consagra un procedimiento excepcional para la designación de los tres primeros
miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil por medio de concurso de
méritos entre los quince candidatos postulados por el Defensor del Pueblo, la
Corte Suprema de Justicia y la agremiación más representativa de las
universidades públicas y privadas, desconoce abiertamente el carácter autónomo
e independiente que le fue otorgado por el propio texto constitucional, pues la
intervención de la Rama Judicial y del Ministerio Público en la postulación de
los candidatos afecta su naturaleza y el desempeño de sus funciones de forma
imparcial. De igual manera, a juicio del ciudadano Tovar Chauta, la disposición
normativa cuestionada va en contra de los parámetros establecidos por esta Corporación
en la sentencia C-372 de 1999 respecto de la naturaleza y el carácter de dicha
Comisión, en tanto el Tribunal Constitucional indicó que se trataba de un ente
autónomo e independiente y conminó al legislativo a expedir con prontitud, pero
con arreglo a dicha sentencia, la norma que diera estructura a la Comisión. Por
lo anterior, el demandante concluye que los apartes acusados del parágrafo
transitorio desconocen el efecto de la cosa juzgada que sobre la materia operó
con la sentencia C-372 de 1999.
3.- Los intervinientes solicitan que el
literal acusado sea declarado exequible, excepto la Universidad del Rosario, la
cual estima que la disposición normativa objeto de examen sí resulta
inconstitucional por vulneración del artículo 130 superior.
3.1.- La Universidad Externado de Colombia
y el Departamento Administrativo de la Función Pública, quienes solicitan la
declaratoria de exequibilidad de la norma transitoria, aducen una serie de
argumentos que pueden ser sintetizados así: (i) Si bien la Comisión Nacional
del Servicio Civil es un ente autónomo e independiente, la postulación de sus
tres primeros miembros por parte del Defensor del Pueblo, la Corte Suprema de
Justicia y la agremiación más representativa de las universidades públicas y
privadas no compromete tal carácter ni niega la observancia de la calidad de
los candidatos, pues a partir de dichas listas se efectúa un concurso de
méritos. (ii) Al tratarse de funcionarios públicos, les son aplicables las
normas generales sobre inhabilidades, impedimentos y prohibiciones, además de
aquellas que de manera especial determine la ley para los miembros de la
Comisión lo cual se constituye en garantía para el ejercicio imparcial y
autónomo de sus funciones. (iii) La nominación de varios de los altos funcionarios
que dirigen organismos autónomos está a cargo de entes o funcionarios de las
ramas del poder público, sin que ello afecte el desempeño imparcial de sus
funciones, ni el carácter autónomo e independiente de dichas entidades. Tal es
el caso del Procurador General de la Nación, el Contralor General de la
República, el Fiscal General de la Nación y el Banco de la República. (iv) No
ha operado el efecto de cosa juzgada respecto de la sentencia C-372 de 1999,
por cuanto el contenido del artículo 44 de la Ley 443 de 1998 –examinado en
aquella oportunidad- y del parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 909
de 2004 –ahora enjuiciado- es sustancialmente diferente, en tanto el primero
disponía una participación directa del Ejecutivo en la Comisión, no en cuanto a
la postulación de sus miembros, sino que dicha disposición establecía que sus
integrantes serían funcionarios de la Rama Ejecutiva. (v) La disposición
transitoria objeto de análisis fue expedida por el legislador en el marco del
ejercicio de su potestad legislativa para definir y desarrollar materias como
la integración, el período, la organización y el funcionamiento de la Comisión,
cuyos límites están constituidos únicamente por su naturaleza de ente autónomo,
permanente y con competencia a nivel nacional.
3.2.- La Universidad del Rosario, por el
contrario, argumenta que el procedimiento transitorio consagrado en la
disposición impugnada contraviene el artículo 130 de la Constitución Política y
la interpretación que de dicho precepto efectuara el Tribunal Constitucional en
la sentencia C-372 de 1999. Ello, en la medida en que para su conformación
intervienen en forma directa entes que forman parte de las ramas del poder
público, lo cual, a su juicio, impide garantizar la plena autonomía propia de
la Comisión.
4.- La Vista Fiscal, por su parte, solicita
a este Tribunal Constitucional declarar exequible la disposición demandada por
no contravenir ningún precepto constitucional. Expone los siguientes argumentos
para sustentar su posición: (i) La integración, el período, la organización y
la actividad de la Comisión deben ser definidos y desarrollados por la ley bajo
los lineamientos de autonomía e independencia prescritos por el artículo 130
constitucional. (ii) La Constitución consagra múltiples disposiciones que
establecen la participación de las ramas del poder público en la designación de
funcionarios de organismos autónomos sin que ello afecte o comprometa su
independencia. (iii) Dicha norma transitoria y excepcional busca dar aplicación
inmediata a la ley de carrera administrativa, cuidándose de establecer
garantías de transparencia en la primera conformación de este organismo,
mediante la realización de concurso de méritos entre los quince candidatos
postulados, cinco por el Defensor del Pueblo, cinco por la Corte Suprema de
Justicia y cinco por la agremiación más representativa de las universidades
públicas y privadas. (iv) Los contenidos normativos del artículo 44 de la Ley
443 de 1998 y del artículo 9 de la Ley 909 de 2004 son materialmente diferentes,
dado que el primero sí estipulaba la participación directa del Ejecutivo en la
Comisión, lo cual la hacía abiertamente inconstitucional, mientras que el
último se acoge a los lineamientos de autonomía e independencia sin que
consagre la participación de ninguna de las ramas del poder público.
Planteamiento de los problemas jurídicos
5.- De acuerdo con los cargos formulados en la
demanda de inconstitucionalidad, corresponde a la Corte en primer lugar,
estudiar dos cuestiones previas: (i) determinar si la disposición transitoria
demandada aún se encuentra produciendo efectos jurídicos, a fin de establecer
si esta Corporación tiene competencia para emitir un pronunciamiento de fondo
en el presente asunto; y, (ii) analizar si los apartes acusados representan un
desconocimiento del principio de la cosa juzgada, por cuanto la Corte ya tuvo
oportunidad de pronunciarse sobre la naturaleza de la Comisión. En caso de que
la Sala verifique que el parágrafo transitorio sometido a análisis continúa
produciendo efectos en el ordenamiento jurídico, y que en el presente asunto no
ha operado el efecto de la cosa juzgada, deberá (i) explicitar el contenido de
los apartes objeto de demanda para, así, determinar si es necesario aplicar la
unidad normativa respecto de las expresiones del parágrafo transitorio que no
fueron demandadas; (ii) establecer si dicha disposición transitoria que señala
el procedimiento de postulación y designación de los tres primeros miembros de
la Comisión Nacional del Servicio Civil atenta contra los principios de
autonomía e independencia que rigen a tal organismo creado por el artículo 130
constitucional. De igual manera, deberá la Corte (iii) examinar si tal
parágrafo transitorio desconoce la interpretación que del artículo 130 referido
ha hecho La Corte Constitucional, y concluir si el mismo resulta ajustado a los
lineamientos expuestos por la Corte en la sentencia C-372 de 1999 respecto de
las características y naturaleza de este organismo de vigilancia y
administración de los regímenes de carrera. A fin de resolver los problemas
jurídicos planteados, la Sala Plena, procederá de la siguiente manera: (i)
examinará el contenido de los apartes demandados, a fin de establecer si se
hace necesario proceder a aplicar la unidad normativa respecto de las
expresiones incluidas en el parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 909
de 2004 que no fueron objeto de demanda, esto es, si se requiere efectuar un
análisis integral de la disposición transitoria, (ii) revisará cuál es la
naturaleza y el carácter de la Comisión Nacional del Servicio Civil, a la luz
de los preceptos constitucionales y jurisprudenciales; (iii) analizará si la
disposición bajo examen se ajusta o no a los parámetros plasmados en la
sentencia C-372 de 1999; y, por último, (iv) concluirá sobre la justificación
constitucional de la medida que comprende un procedimiento transitorio -que difiere
del ordinario- para la conformación de la primera Comisión Nacional del
Servicio Civil.
Asunto previo: examen de la competencia de
la Corte Constitucional para emitir un pronunciamiento de fondo sobre el
parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 909 de 2004
6.- La Comisión Nacional del Servicio Civil
empezó a desempeñar sus funciones el 7 de diciembre de 2004 y su integración
estuvo dada por el procedimiento establecido en la disposición transitoria
impugnada, esto es, sus tres miembros fueron designados por concurso de méritos
realizado entre los quince candidatos postulados por la Corte Suprema de
Justicia, el Defensor del Pueblo y la agremiación de las universidades públicas
y privadas. De igual modo, el período de cada uno de ellos guarda relación con
el puntaje obtenido en el concurso de méritos. Así, quien ocupó el primer lugar
tendrá un período de cuatro años, quien ocupó el segundo, tendrá un período de
tres años y quien ocupó el tercer lugar, tendrá un período de dos años. De lo
anterior se colige que la Comisión designada mediante el mecanismo establecido
en el parágrafo 9 de la Ley 909 de 2004 se encuentra en funcionamiento en la
actualidad y, si bien este parágrafo no tiene ánimo de permanencia, se
encuentra produciendo efectos jurídicos.
7.- Es importante entonces tener en cuenta
la jurisprudencia constitucional respecto de la competencia de la Corte para
pronunciarse de fondo sobre normas de transición. Así, ha dicho este Tribunal
Constitucional que el carácter temporal de estas normas no es óbice para
ejercer el control de constitucionalidad, siempre y cuando las mismas continúen
produciendo efectos jurídicos. Es por ello que, cuando se han presentado
demandas contra normas de transición, la Corporación ha procedido a analizar en
cada caso concreto si debe efectuar un pronunciamiento de fondo o, si por
tratarse de normas que han dejado de producir efectos jurídicos, la decisión
procedente es un fallo inhibitorio[1].
De esta suerte, si después de analizada esta cuestión preliminar, la Corte
observa que la norma de transición aún continúa produciendo efectos jurídicos,
pese a su carácter temporal, procede a adoptar un fallo de fondo. En tal
sentido, en sentencia C-074 de 2004 fue declarado exequible el artículo 14
transitorio de la Ley 25 de 1992, según el cual las sentencias “proferidas
con fundamento en las causales de la Ley Primera de 1.976, por aplicación
directa del inciso undécimo del artículo 42 de la Constitución, tendrán todo el
valor que la ley procesal les señala”. La Corte consideró, entonces, que
esta disposición no carecía de efectos y que, en consecuencia, el fallo no
debía ser inhibitorio, pues las sentencias de divorcio dictadas anteriormente
mantenían sus efectos. Al respecto, señaló este Tribunal:
“La Corte considera que una norma legal transitoria es aquella
expedida para un fin específico y concreto o por un período de tiempo
determinado. Usualmente tiene como objetivo evitar que durante el tránsito de
una normatividad constitucional o legal a otra se presenten vacíos, inseguridad
jurídica o traumatismos respecto del asunto nuevamente regulado.
Teniendo en cuenta el carácter temporal de la respectiva norma, sus
efectos en principio, están llamados a extinguirse una vez el cometido
propuesto por el constituyente o el legislador haya sido alcanzado. Sin
embargo, el hecho que una norma legal sea de carácter transitorio, no quiere
decir que la misma carezca de validez jurídica y que no pueda ser sometida al
control de constitucionalidad. De hecho, un examen de la jurisprudencia de la
Corte evidencia que el carácter transitorio que tenga una norma no constituye
obstáculo alguno para que esta Corporación profiera un fallo de fondo, pues
éste es procedente siempre y cuando la norma continúe produciendo efectos…”.[2]
8.- En definitiva, resulta claro que el
parágrafo del artículo 9 es una norma transitoria, en cuanto se expidió con un
fin específico y concreto, cual es el de establecer el procedimiento para
llevar a cabo la conformación de la primera Comisión Nacional del Servicio
Civil. Con todo, de conformidad con lo expresado en líneas precedentes, si bien
el propósito de la disposición se agotó al momento de designar a los tres
primeros miembros de dicha Comisión, la norma de transición aún continúa
produciendo efectos, en tanto tales miembros –designados mediante el mecanismo
excepcional para la primera integración de este organismo- se encuentran en
ejercicio de sus funciones. Es por ello que a la Corte le corresponde emitir un
pronunciamiento de fondo, a pesar de que el objeto de la demanda recaiga sobre
una disposición normativa de carácter transitorio.
Empero, también resulta necesario analizar
previamente si, como alega el demandante, los apartes acusados del parágrafo
transitorio constituyen una violación del principio constitucional de la cosa
juzgada.
Segunda consideración preliminar: la cosa
juzgada
9.- En consideración a que el actor planteó
en la demanda de inconstitucionalidad que los apartes acusados del parágrafo transitorio
del artículo 9 de la Ley 909 de 2004 configuran un desconocimiento al principio
de cosa juzgada, por cuanto se encuentran en abierta contradicción con los
parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-372 de
1999, deberá analizarse si la sentencia anterior produjo dicho efecto respecto
del asunto bajo análisis, para lo cual se repasarán los requisitos establecidos
jurisprudencialmente y se evaluará si en el presente caso éstos se cumplen.
10.- Esta Corte recientemente, en sentencia
C-1189 de 2005, señaló que la cosa juzgada material tiene lugar únicamente
cuando concurren las siguientes condiciones:
“(i) Que exista una sentencia de
constitucionalidad sobre el mismo precepto normativo respecto del cual se
solicita estudio posterior (identidad formal).
(ii) Que exista identidad entre los cargos que
fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia
proferida por esta Corporación y aquellos que sustentan la nueva solicitud de
estudio.
(iii) Que no se hayan producido cambios económicos,
sociales, culturales, políticos e, incluso, ideológicos sustancialmente
significativos que hagan insostenible, a la luz de la Constitución, el
pronunciamiento anterior. Esto es, que se presente una identidad en el contexto
fáctico y normativo entre el momento en que la Corte hizo su anterior
pronunciamiento y el momento en que se solicita el nuevo análisis.”[3]
11.- De conformidad con lo anterior, la Sala
considera, al igual que el Procurador General de la Nación, que en el presente
asunto no ha operado el efecto de la cosa juzgada material respecto de la
sentencia C-372 de 1999 por, al menos, las siguientes razones:
En primer lugar, por cuanto no hay identidad formal
entre ninguna de las normas impugnadas en aquella ocasión relativas a la
Comisión Nacional del Servicio Civil y la disposición que ahora ocupa a la
Corte. Y ello, por cuanto aquellas se encontraban consagradas en la Ley 443 de
1998 y los apartes demandados en este caso, forman parte del parágrafo
transitorio del artículo 9 de la Ley 909 de 2004. Es importante tener en
cuenta, de esta manera, que la identidad formal parte del presupuesto de que se
trate de la misma norma consagrada en un mismo cuerpo jurídico, lo cual no
ocurre en el presente caso.
De igual manera, habida cuenta de que
tampoco existe identidad material entre las normas relativas a la conformación
y funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil –artículos 44 y 45 de la
Ley 443 de 1998- analizadas en la sentencia C-372 de 1999 y el parágrafo
transitorio objeto de juicio constitucional en esta oportunidad. Esto es, los
contenidos de aquellas disposiciones normativas difieren sustancialmente del
contenido del parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 909 de 2004. En
efecto, el artículo 44 de dicha ley estipulaba que la Comisión estaría
integrada por el Director del Departamento Administrativo de la Función
Pública, el Director Nacional de la Escuela Superior de Administración Pública
(ESAP), el Procurador General de la Nación o su delegado, el Defensor del
pueblo o su delegado, un delegado del Presidente de la República y dos
representantes de los empleados de carrera. Y el artículo 45 se ocupaba de
regular lo relativo a las funciones que debía cumplir dicho órgano. En cambio,
la disposición normativa que ahora se analiza establece un procedimiento
excepcional de designación y selección para la conformación de la primera
Comisión.
12.- Por lo anterior, esta Corte considera que no
resulta necesario entrar a hacer un análisis comparativo entre los cargos que
fundamentaron el juicio de constitucionalidad de los preceptos de la Ley 443 de
1998 relativos a la Comisión Nacional del Servicio Civil y aquellos que dan
origen al actual, como tampoco hay que entrar a evaluar si se han presentado
cambios sustanciales en las circunstancias fácticas o jurídicas que justifiquen
un nuevo pronunciamiento. Ello, como quiera que el análisis que sobre la
identidad formal y material entre las disposiciones analizadas en la sentencia
C-372 de 1999 y la que hoy es objeto de estudio por esta Corporación, arriba
efectuada, demuestra de manera suficiente que no ha operado el fenómeno de cosa
juzgada respecto del pronunciamiento anterior.
13.- De esta manera, resulta claro que no
le asiste razón al demandante cuando afirma que tal efecto operó en este caso
en relación con la sentencia C-372 de 1999, y pasa, entonces, esta Corte a
pronunciarse de fondo sobre la demanda.
Contenido de los apartes demandados
14.- El ciudadano Tovar Chauta encuentra
vicios de inconstitucionalidad en algunos apartes del parágrafo transitorio del
artículo 9 de la Ley 909 de 2004. De esta manera, acusa casi la totalidad de
dicho parágrafo.
15.- Los apartes demandados de la
disposición transitoria establecen un procedimiento excepcional que busca “asegurar
la aplicación inmediata de la presente ley” para llevar a cabo la
designación de los miembros de la primera Comisión Nacional del Servicio Civil.
Según este mecanismo transitorio, (i) se efectuará un concurso de méritos entre
cinco candidatos designados por el Defensor del Pueblo, cinco candidatos postulados
por la Corte Suprema de Justicia y cinco designados por la agremiación más
representativa de las universidades públicas y privadas. (ii) El concurso de
méritos será realizado por la Universidad Nacional o la Escuela Superior de
Administración Pública –ESAP-. De igual manera, (iii) la disposición preceptúa
que la lista de aprobados que resulte del concurso de méritos, deberá ser
remitida al Presidente de la República para su designación y correspondiente
posesión, respetando estrictamente el orden de mérito, de conformidad con los
puntajes obtenidos en el concurso. Adicionalmente, (iv) estipula que en la
conformación de las listas, se tendrá en cuenta que los candidatos acrediten
los requisitos señalados en el artículo 8[4]
y se observe lo dispuesto en la Ley 581 de 2000[5].
(v) Prohíbe expresamente la participación en la postulación y designación de
los candidatos a quienes se encuentren dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil o legal, o para quien esté
ligado por matrimonio o unión permanente respecto de los candidatos. Por
último, (vi) indica la disposición transitoria que dentro del mes siguiente a
la entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004, se integrarán las listas de
candidatos, para que dentro de los dos meses siguientes se efectúe el proceso
de evaluación y nombramiento de los miembros de la Comisión.
16.- La disconformidad del actor con esta
disposición de transición tiene lugar, por cuanto considera que establecer este
procedimiento excepcional atenta contra la naturaleza de la Comisión Nacional
del Servicio Civil como órgano autónomo e independiente de las ramas del poder
público, debido, principalmente, a la gran injerencia que en la postulación de
sus miembros tienen el Ministerio Público (Defensoría del Pueblo) y la Rama
Judicial (Corte Suprema de Justicia). Por lo anterior, concluye que esta
disposición transitoria vulnera el artículo 130 de la Constitución Política[6],
por mandato del cual se creó esta Comisión como órgano de vigilancia y
administración de las carreras de los empleados públicos, y que desconoce
abiertamente los parámetros dictados por la Corte Constitucional en la
sentencia C-372 de 1999, pues ésta última fue enfática al señalar que la
Comisión no dependería de ninguna de las ramas del poder público y que el
ejercicio de sus funciones debía hacerse garantizando la imparcialidad y la
autonomía de sus miembros.
17.- Con todo, tras efectuar una lectura de
las ponencias presentadas a debate[7],
esta Corporación encuentra que el legislador expuso argumentos de orden
finalista para justificar la inclusión de dicho parágrafo transitorio.
Esta línea de argumentación apunta a la búsqueda de dar aplicación inmediata a
la ley y poner en funcionamiento con la mayor prontitud a tal organismo de
vigilancia y administración de la carrera administrativa, con el propósito de
materializar los principios de eficacia y eficiencia que rigen a la función
pública[8].
De otra parte, consideró el legislador que era necesario tomar medidas que
permitieran resolver la situación de interinidad dada por el elevado número de
nombramientos en provisionalidad en los cargos de carrera[9].
Así, en la ponencia presentada para primer debate en la Cámara de
Representantes, el legislador expuso que uno de los logros de la Ley 909 de
2004 era el de reorganizar y conformar la Comisión como un ente autónomo:“Se
conforma la Comisión Nacional del Servicio civil respetando su naturaleza de
ente autónomo, con la misión esencial de ser un órgano de garantía y protección
del sistema de mérito del empleo público.”[10],
lo que en principio llevaría a concluir que la finalidad general del
proyecto de ley en lo relativo a la Comisión Nacional del Servicio Civil, era
conformarla precisamente con base en parámetros de autonomía, independencia e
imparcialidad. No obstante, más adelante, la Corte se ocupará de analizar
prolijamente si dicha finalidad resulta razonable y proporcionada a la luz de
los principios constitucionales.
Unidad normativa
18.- Ahora bien, es relevante destacar que
el actor demandó casi la totalidad del parágrafo transitorio, pero excluyó el
siguiente aparte:
“Con el objeto de asegurar el
funcionamiento de la Comisión, los miembros de la primera designación de la
Comisión Nacional del Servicio Civil tendrán un período que se decidirá
atendiendo el puntaje obtenido en el concurso de méritos así: Cuatro (4) años
para el mayor puntaje, tres años para el del segundo puntaje y dos años para el
del tercer puntaje.”
De tal suerte y como quiera que este
segmento normativo no fue objeto de demanda, entra la Corte a analizar si
procede la aplicación de la doctrina de la unidad normativa.
19.- Esta Corporación ha señalado que la
unidad normativa prevista por el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, procede,
entre otros casos excepcionales, “...cuando ella es necesaria para evitar
que un fallo sea inocuo”[11].
En el caso bajo examen constitucional, se entiende que la exclusión del sistema
normativo de los apartes demandados del parágrafo transitorio, esto es, el
procedimiento excepcional para la conformación de la primera Comisión Nacional
del Servicio Civil, o la decisión de su permanencia dentro del ordenamiento,
conforman un único contenido normativo. En efecto, la disposición se encuentra
en relación inescindible de conexidad con los apartes demandados, de suerte que
en caso de que la Corte decidiera declarar inexequibles los apartes acusados,
perdería todo sentido la permanencia, en el orden jurídico, del aparte que
establece los períodos de los tres primeros miembros de la Comisión Nacional
del Servicio Civil, de conformidad con los puntajes obtenidos en el concurso de
méritos efectuado entre los quince candidatos postulados mediante el mecanismo
excepcional objeto de cuestionamiento.
20.- De lo anterior se sigue que es
necesario revisar el parágrafo de forma integral, a fin de evitar que la
decisión que aquí se profiera resulte inocua.
Naturaleza y carácter de la Comisión
Nacional del Servicio Civil
21.- El artículo 130 de la Constitución
Política creó la Comisión Nacional del Servicio Civil como organismo
responsable de la administración y vigilancia de los regímenes de carrera
administrativa de los servidores públicos a excepción de aquellos con carácter
especial.
22.- Dicho precepto constitucional ha
tenido desarrollo legislativo en las normatividades sobre carrera
administrativa, las cuales han establecido diversas disposiciones en torno a la
naturaleza, carácter, funciones, período y calidades de sus miembros,
procedimientos a implementar para la conformación de la Comisión, entre otros
aspectos. Así por ejemplo, la Ley 27 de 1992[12]
disponía que la Comisión Nacional del Servicio Civil estaría integrada por:
el Director del Departamento Administrativo del Servicio Civil, quien la
presidiría; el Director de la Escuela Superior de Administración Pública, o su
delegado; dos representantes de los empleados del Estado, designados por el
Presidente de la República de ternas presentadas por las centrales sindicales
que agruparan a los empleados del Estado; un representante de la Federación de
Municipios; un representante de la confederación de gobernadores y un miembro
designado por el Presidente de la República[13].
La Ley en comento atribuía a dicho
organismo la responsabilidad de la administración y vigilancia de la carrera de
los empleados públicos, con excepción de aquellas que tuviesen carácter
especial. Así, estaba encargada de vigilar el cumplimiento de las normas de
carrera de los empleados a nivel nacional y territorial y estaba facultada para
solicitar a la autoridad competente la imposición de sanciones en caso de
infracción de las mismas. Le competía, igualmente, conocer de las
irregularidades ocurridas en los procesos de selección y tomar diversos tipos
de medidas frente a ello. Otra de sus funciones consistía en absolver las
consultas sobre administración de personal formuladas por los diferentes
órganos del Estado y las organizaciones de empleados del mismo, en aquellos
casos en los cuales no correspondiere hacerlo a la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado o al Departamento Administrativo del Servicio
Civil. De igual manera, la ley le asignaba a la Comisión la vigilancia del
término legal para los nombramientos provisionales, así como solicitar a la
autoridad competente la imposición de las sanciones correspondientes. También
tenía la competencia para conocer, en segunda instancia, de las decisiones
adoptadas por las comisiones seccionales del servicio civil, entre otras
funciones.
23.- La normatividad referida fue derogada
posteriormente por la Ley 443 de 1998, la cual en su artículo 44 dispuso una
reorganización de la Comisión Nacional del Servicio Civil que contenía algunas
modificaciones en relación con la ley derogada y estipulaba que este organismo
estaría integrado por el Director del Departamento Administrativo de la Función
Pública, quien lo presidiría; el Director Nacional de la Escuela Superior de la
Administración Pública –ESAP-; el Procurador General de la Nación o su delegado
(sin voto); el Defensor del Pueblo o su delegado (del nivel directivo, sin
voto); un delegado del Presidente de la República; y dos representantes de los
empleados de carrera, quienes deberían ostentar tal calidad en cualquiera de
las entidades del nivel nacional[14].
Por su parte, el artículo 45 de esta
normatividad preceptuaba que a la Comisión Nacional del Servicio Civil
correspondía “la administración y la vigilancia de las carreras de los
empleados del Estado, con excepción de las siguientes: Contraloría General de
la República y Contralorías Territoriales, Procuraduría General de la Nación,
Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación, Fuerzas Militares y la Policía
Nacional.” Y para tal efecto, debía ejercer las siguientes funciones:
vigilar el cumplimiento de las normas de carrera a nivel nacional y
territorial; adoptar los instrumentos necesarios para garantizar la aplicación
de las normas legales y reglamentarias sobre carrera administrativa; contribuir
a la formulación de la política, los planes y los programas del Gobierno, por
conducto del Departamento Administrativo de la Función Pública, en materia de
carrera administrativa; vigilar el cumplimiento, por parte de las entidades, de
las disposiciones sobre capacitación de los empleados de carrera; absolver las consultas
y dirimir los conflictos en la interpretación y aplicación de las normas que
regularan los sistemas de administración de personal, en aquellos casos en que
no correspondiera hacerlo a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado; convalidar como medio de ingreso a la carrera los procesos de selección
de personal efectuados por las entidades, para la provisión de empleos de
carrera administrativa; conocer, así mismo, algunos asuntos, en única
instancia, entre otros, de las irregularidades que en la realización de los
procesos de selección adelantados en entidades del orden nacional y en los
concursos generales tuvieren lugar; de las reclamaciones efectuadas por las
personas a quienes el nominador hubiere excluido de las listas de elegibles
conformadas en procesos de selección adelantados en entidades del orden
nacional; le correspondía, de igual manera, conocer en segunda instancia de
algunos asuntos, como por ejemplo de las decisiones que, en primera instancia,
fueren adoptadas por las Comisiones del Servicio Civil Departamentales y
Distrital de Bogotá; de las decisiones que, en primera instancia, fueren
adoptadas por las Comisiones de Personal de las entidades del orden nacional,
entre otras funciones[15].
24.- La Corte Constitucional se pronunció
sobre la constitucionalidad de varios preceptos normativos de la Ley 443 de
1998, entre los cuales fueron demandados aquellos relativos a la conformación y
funciones asignadas a la Comisión Nacional del Servicio Civil. Tal análisis
tuvo lugar en la sentencia C-372 de 1999, en la cual este Tribunal
Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 44 que consagraba la
integración de dicho organismo y varios numerales y expresiones del artículo 45
atinentes a sus funciones. En ella, la Corte hizo varias precisiones respecto
de la naturaleza de este organismo, ante lo cual concluyó que la estructura
asignada por el artículo 44 de la Ley 443 de 1998, así como algunas de las
funciones preceptuadas por el artículo 45 no resultaban ajustadas al carácter
autónomo e independiente propio de tal ente.
25.- En efecto, para la Corte la
redefinición de la Comisión, efectuada por la Ley 443 de 1998, no respondía a
la idea de estructurar un órgano independiente, sino que configuraba una
“junta” o “consejo” con participación de entidades públicas, un miembro
delegado del Presidente de la República y representantes de los empleados de
carrera con clara y abierta participación del Ejecutivo, que impedía que tal
organismo contara con la autonomía que lo debía caracterizar, de conformidad
con el criterio constitucional con el que fue instituido[16].
Al respecto señaló la Corte:
“La Comisión del Servicio Civil es,
entonces, una sola y, a juicio de la Corte, no tiene un carácter de cuerpo
asesor o consultivo del Gobierno ni de junta o consejo directivo de composición
paritaria o con mayoría prevalente de los organismos estatales o de los
trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de sus autoridades. Se
trata en realidad de un ente autónomo, de carácter permanente y de nivel
nacional, de la más alta jerarquía en lo referente al manejo y control del
sistema de carrera de los servidores públicos, cuya integración, período,
organización y funcionamiento deben ser determinados por la ley. No hace parte
del Ejecutivo ni de otras ramas u órganos del poder público y debe ser dotada
de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, para que
pueda cumplir con eficiencia los cometidos constitucionales que le
corresponden.
(…)
[La Comisión Nacional del Servicio Civil]
tiene la jerarquía de un órgano autónomo y permanente encargado de modo
específico de dirigir, administrar y vigilar todo el sistema de carrera
contemplado por el artículo 125 de la Constitución Política, sin sujeción al
Gobierno ni a pautas distintas de las que la misma Carta y la ley señalen, y
con la estructura y fuerza institucional necesarias para lograr que el
engranaje de la carrera opere con seguridad y efectividad, y exclusivamente
dentro de los criterios constitucionales.
Ni siquiera una conformación representativa
de los sectores interesados, que otorgue uno o varios puestos a sus
representantes, responde a los propósitos del Constituyente ni al sentido del
artículo 130 de la Carta, ya que la Comisión no es un consejo más de los tantos
existentes sino que debe ser estructurada por el legislador como cuerpo
autónomo, desligado de las otras ramas y órganos del Poder Público y del mismo
nivel de ellos, con personería propia, patrimonio independiente y con ámbito
nacional de competencia.”[17]
De esta manera, la Corte Constitucional
encontró que el precepto referido a la conformación de la Comisión resultaba
muy diferente al concepto plasmado en la Constitución Política de 1991, pues la
disposición estudiada convertía a este ente “casi en una dependencia del
Departamento Administrativo de la Función Pública, distorsionando por completo
la regla constitucional.”
26.- De igual manera, a juicio de este
Tribunal Constitucional, varias de las expresiones contenidas en el artículo 45
de la Ley 443 de 1998 sobre las funciones que correspondía desempeñar a la
Comisión resultaban inadmisibles a la luz de la Carta Política de 1991 y, en
consecuencia, fueron declaradas inexequibles las palabras "...del
Gobierno, por conducto del Departamento Administrativo de la Función
Pública", contenidas en el numeral 3 del artículo 45; las expresiones "y
el de las Comisiones del Servicio Civil Departamentales y Distrital de Santafé
de Bogotá", del numeral 7 del artículo 45; las expresiones "en
entidades del orden nacional", del numeral 10.1 del artículo 45; así
como las frases "referidos a empleados del orden nacional", "en
entidades del orden nacional”, "del orden nacional" y "de
las entidades del orden nacional", incluidas en los numerales 10.2,
10.3, 10.4 y 11.2, respectivamente, del artículo 45; y el numeral 11.1 del
artículo 45.
En consecuencia, la Corte exhortó al
Congreso de la República para que “en desarrollo de los artículos 113 y 130
de la Constitución Política, señalar[a] la estructura de la Comisión Nacional
del Servicio Civil, como órgano autónomo e independiente, responsable de la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos,
excepción hecha de las que tengan el carácter especial.” (numeral quinto de
la parte resolutiva de la sentencia C-372/99).
27.- En suma, de lo preceptuado por el
artículo 130 de la Constitución Política y de la interpretación que de dicho
texto superior hizo esta Corporación, la Comisión Nacional del Servicio Civil
debía ser estructurada por el legislador a partir de las siguientes
características: se trata de un ente autónomo e independiente de aquellos
consagrados en el artículo 113 de la Carta Fundamental, de carácter permanente,
con competencia a nivel nacional, que no hace parte del Ejecutivo ni de ninguna
de las Ramas del Poder Público y que cuenta con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio. Es, así mismo, un órgano técnico encargado
de modo específico de dirigir, administrar y vigilar el sistema de carrera
administrativa contemplado en el artículo 125 constitucional.
La Ley 909 de 2004: la redefinición de la
Comisión Nacional del Servicio Civil y su conformación ajustada a los
principios constitucionales
28.- El legislador, entonces, con base en
los criterios arriba referidos, expidió la Ley 909 de 2004[18],
derogatoria de la Ley 443 de 1998, y en ella consagró un capítulo relativo a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, su naturaleza, composición, procedimiento
para la designación de sus miembros, su período de desempeño, el régimen a
ellos aplicable, sus funciones de vigilancia y administración de la carrera
administrativa, y, su organización y estructura[19].
La mencionada ley modificó los contenidos
normativos establecidos en el artículo 44 de la Ley 443 de 1998 retirado del
ordenamiento jurídico por este Tribunal Constitucional. En efecto, la Ley 909
de 2004 estipula una conformación sustancialmente diferente a la anterior,
caracterizada principalmente por el mérito de los candidatos, quienes deberán
someterse a concurso público y abierto para integrar la Comisión, así el
artículo 8 establece:
“ARTÍCULO 8º. COMPOSICIÓN DE LA COMISIÓN
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Y REQUISITOS EXIGIDOS A SUS MIEMBROS.
1. La Comisión Nacional del Servicio Civil
estará conformada por tres (3) miembros, que serán nombrados de conformidad con
lo previsto en la presente ley.
2. Para ser elegido miembro de la Comisión
Nacional del Servicio Civil se requiere ser colombiano de nacimiento, mayor de
35 años, con título universitario en áreas afines a las funciones de la
Comisión Nacional, postgrado y experiencia profesional acreditada en el campo
de la función pública o recursos humanos o relaciones laborales en el sector
público, por más de siete (7) años.”
Y el artículo 9 estipula:
“ARTÍCULO 9. PROCEDIMIENTO PARA LA
DESIGNACIÓN DE LOS MIEMBROS DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Y
PERÍODO DE DESEMPEÑO. Los miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil
serán designados para un período institucional de cuatro (4) años y de
dedicación exclusiva. Durante su período no podrán ser removidos o retirados,
excepto por sanción disciplinaria o por llegar a la edad de retiro forzoso.
(…)
La Comisión Nacional del Servicio Civil se
conformará mediante concurso público y abierto convocado por el Gobierno
Nacional y realizado en forma alterna, por la Universidad Nacional y la ESAP. A
tal concurso se podrán presentar todos los ciudadanos que cumplan con los
requisitos establecidos en el artículo 8º de la presente ley.
Con los candidatos que superen el concurso
se establecerá una lista de elegibles en estricto orden de méritos, la cual
tendrá una vigencia de cuatro (4) años. El candidato que ocupe el primer puesto será
designado por el Presidente de la República como miembro de la Comisión
Nacional del Servicio Civil para el período respectivo. Las vacancias absolutas
se suplirán de la lista de elegibles en estricto orden de méritos para el
período restante.
Los concursos para la selección de los miembros
de la Comisión Nacional del Servicio Civil se realizarán de acuerdo con el
procedimiento que para el efecto establezca el reglamento.
No podrá ser elegido miembro de la Comisión
Nacional del Servicio Civil quien en el año inmediatamente anterior haya
ostentado la facultad nominadora en las entidades a las cuales se les aplica la
presente ley; igualmente a los miembros de la Comisión se les aplicará el
régimen de incompatibilidades e inhabilidades establecido en la Constitución y
en la ley para ser Ministro de Despacho.
(…)” (negrillas fuera del texto original).
El parágrafo transitorio del artículo 9 de
la Ley 909 de 2004: su justificación constitucional
29.- La ley sobre el empleo público también
contempló una norma transitoria para la designación de los tres primeros
miembros de la Comisión, esto es, únicamente aplicable a fin de llevar a cabo
su conformación por la primera vez. Es justamente respecto de dicha norma de
transición que el actor encuentra reparos de inconstitucionalidad por estimar
que ella no obedece a los parámetros de independencia y autonomía propios de
dicho organismo, pues, en su parecer, la postulación que de ellos hace la Corte
Suprema de Justicia, el Defensor del Pueblo y la agremiación más representativa
de las universidades públicas y privadas afecta la naturaleza del organismo.
30.- Así, el cuestionamiento que surge es
el siguiente: ¿existen razones que justifiquen, a la luz de los principios
constitucionales, el procedimiento excepcional de designación de los tres miembros
de la Comisión Nacional del Servicio Civil para su entrada en funcionamiento
por la primera vez, cuando la regla general para su designación es el concurso
público y abierto?
31.- Para responder este interrogante, la
Sala estima relevante tener en cuenta cuál fue la finalidad con la que el
legislador estableció tal regla transitoria. De conformidad con los
antecedentes de la ponencia presentada para primer debate en Cámara de
Representantes del proyecto de ley 262 de 2003 Cámara[20]
se sigue que la finalidad principal de una tal consagración no era otra que la
de dar aplicación inmediata a la ley en cuanto a la conformación e inicio de
funciones de la Comisión. En efecto, en los antecedentes de la ley sobre el
empleo público[21],
se señaló como uno de sus principales objetivos el de ajustar la legislación a
lo dispuesto en la sentencia C-372 de 1999 en lo que se refiere a la
composición y funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con el fin
primordial de normalizar la situación de interinidad del sistema de carrera
producido por el alto número de nombramientos en provisionalidad, a través de
la reactivación de los procesos de selección para el ingreso a los empleos de
la administración pública[22].
De allí la urgencia de la entrada en funcionamiento de la Comisión como ente
encargado de llevar a cabo los procedimientos de selección para proveer tales
cargos de carrera.
32.- Para lograr el objetivo propuesto era
necesario entonces establecer un procedimiento célere y expedito que permitiera
conformar este organismo, pues el mecanismo ordinario de designación mediante
concurso de méritos público y abierto implicaba un proceso prolongado que
impedía su entrada en funcionamiento de forma inmediata. Lo consignó así el
legislador:
“Para asegurar la aplicación inmediata
de la presente ley, los miembros de la primera Comisión Nacional del
Servicio Civil serán designados de conformidad con el siguiente procedimiento:
Una lista de cinco candidatos designados por el Defensor del Pueblo, cinco
candidatos por la Corte Suprema de Justicia y cinco candidatos por la
agremiación más representativa de las universidades públicas y privadas.”[23] (Negrillas fuera del texto).
De esta manera, el parágrafo transitorio
establece un procedimiento excepcional para conformar la primera Comisión
Nacional del Servicio Civil diferente al mecanismo ordinario del concurso
público y abierto con el propósito de hacer más expedita tal integración y
permitir su entrada en funcionamiento con mayor prontitud. Adicionalmente, fue
previsto en el parágrafo transitorio un plazo de un mes a partir de la entrada
en vigencia de la ley para integrar las listas de candidatos postulados por la
Corte Suprema de Justicia, el Defensor del Pueblo y la agremiación de
universidades públicas y privadas, así como un plazo de dos meses para que se
efectúe el proceso de evaluación y nombramiento de los primeros miembros de la
Comisión.
33.- Corresponde ahora a la Sala analizar
si en efecto el anterior fin y su respectivo fundamento son suficientes y
aceptables al tenor de nuestro orden constitucional.
34.- La Corte se cuestiona entonces: ¿el
mandato constitucional de creación de una Comisión Nacional del Servicio Civil
encargada de la administración y vigilancia de los regímenes de carrera
administrativa (C.P. art. 130), así como los principios constitucionales de eficacia,
economía y celeridad (C.P. art. 209) que rigen la administración pública,
tienen entidad suficiente para justificar una disposición de transición que
autorice no aplicar el procedimiento general de selección y designación de los
miembros de dicho ente, sino uno que permita la aplicación inmediata de la ley
en cuanto a su entrada en funcionamiento?  A juicio de la Sala la respuesta a
lo anterior es afirmativa. El desarrollo del contenido del artículo 130
constitucional, implica que se tomen las medidas necesarias para que la
Comisión inicie el desempeño de sus funciones a la mayor brevedad posible, más
si se tiene en cuenta que es conformada casi trece años después de la
promulgación de la Carta Política que dispuso su creación.
La iniciación del desempeño de la función
de administrar y vigilar los regímenes de carrera administrativa de los
servidores públicos por parte del organismo que para el efecto determinó el
constituyente de 1991, es un fin necesario a la luz de los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art.
209) que rigen la administración pública.
35.- Con todo, como cualquier interés que
se pretenda hacer valer legítimamente, la finalidad de la disposición
transitoria debe ser razonable en consideración tanto de otros intereses como
de la misma Constitución. De manera que el fin perseguido consistente en la
entrada en funcionamiento de la Comisión a la mayor brevedad posible, con el
propósito de darle aplicación inmediata a la Ley 909 de 2004 como criterio para
establecer un procedimiento excepcional para la conformación de la Comisión no
puede entonces anular otros intereses, sino por el contrario, debe armonizar
con ellos. Es por ello que cabe cuestionarse, de conformidad con el cargo
planteado por el demandante, si la finalidad perseguida con la medida
transitoria representa una afectación a los principios de autonomía e
independencia propios de dicho organismo, de tal entidad que anule la
naturaleza que le fuera otorgada por el constituyente.
36.- La participación de la Corte Suprema
de Justicia (Rama Judicial) y del Defensor del Pueblo (Ministerio Público) en
la postulación de candidatos para el concurso de méritos entre los quince
aspirantes a conformar la Comisión no implica una afectación a la autonomía e
independencia que deben caracterizarla. De hecho, tal y como lo expresan varios
de los intervinientes, altos funcionarios de organismos autónomos e
independientes (C.P. art. 113) como el Fiscal General de la Nación, el
Procurador General de la República y el Contralor General de la República son
designados de ternas presentadas por organismos o funcionarios de las ramas del
poder público, sin que ello comprometa su autonomía e independencia frente a
éstas últimas.
37.- Además de lo anterior, y precisamente
con el fin de garantizar el carácter autónomo e independiente de la Comisión,
la norma de transición fue establecida teniendo en cuenta ciertos controles
sobre las calidades de los candidatos como garantía de imparcialidad de los
mismos, y estipula que los miembros de este organismo estarán sujetos al
régimen de inhabilidades e incompatibilidades aplicable a los ministros de
Despacho. Igualmente, señala que entre los quince candidatos postulados por la
Corte Suprema de Justicia, el Defensor del Pueblo y la agremiación más
representativa de las universidades públicas y privadas se hará un concurso de
méritos para la designación de sus tres miembros, y establece que en ningún
caso podrán participar en la postulación y designación personas que se hallen
dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil
o legal o quien esté ligado por matrimonio o unión permanente respecto de los
candidatos. Señaló el Congreso de la República:
“En la conformación de estas listas se
tendrá en cuenta que los candidatos acrediten los requisitos señalados en el
artículo 8° y se observe lo dispuesto en la Ley 581 de 2000. Con los candidatos
que integren las anteriores listas, se realizará un concurso de méritos por la
Universidad Nacional o la ESAP, las cuales remitirán la lista de aprobados al
Presidente de la República para su designación y correspondiente posesión, en
estricto orden de mérito. En ningún caso podrán intervenir en la postulación y
designación personas que se hallen dentro del cuarto grado de consanguinidad,
segundo de afinidad y primero civil o legal o quien esté ligado por matrimonio
o unión permanente respecto de los candidatos. Con el objeto de asegurar el
funcionamiento de la Comisión, los miembros de la primera designación de la
Comisión Nacional del Servicio Civil tendrán un período que se decidirá
atendiendo el puntaje obtenido en el concurso de méritos así: Cuatro años para
el mayor puntaje, tres años para el del segundo puntaje y dos años para el del
tercer puntaje. Para la conformación de la primera Comisión, dentro del mes
siguiente a la vigencia de la presente ley se integrarán las listas de que
trata este artículo, para que dentro de los dos meses siguientes se efectúe el
proceso de evaluación y nombramiento de conformidad con lo establecido en el
presente artículo.”[24]
38.- La Sala concluye a partir del análisis
efectuado que la medida transitoria acusada es una medida justificada al tenor
de la validez del fin que se persigue. Esto, por cuanto al legislador le está
permitido dentro de un marco de respeto de los principios constitucionales,
determinar normas de transición cuando establece una nueva estructura en una
institución.
Conforme a lo anterior, la Corte concluye
que los cargos del demandante carecen de sustento, por lo que la disposición
acusada será mantenida en el ordenamiento.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados, el
parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 909 de 2004.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En efecto, esta Corte se ha declarado inhibida para pronunciarse
de fondo en múltiples ocasiones, precisamente por encontrar que las
disposiciones transitorias acusadas dejaron de producir efectos jurídicos en el
ordenamiento colombiano. Entre otras, se encuentran las sentencias C-350 de
1994, C-685 de 1996, C-1373 de 2000, C-992 de 2001, C-757 de 2004.
[2] En igual sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-733 de
2005. En aquella oportunidad la Corte profirió un fallo de fondo sobre el
artículo 56 de la Ley 909 de 2004, disposición transitoria sobre la facultad de
la Comisión Nacional del Servicio Civil para evaluar los antecedentes de los empleados
que al momento de la entrada en vigencia de la ley sobre empleo público se
encontraran desempeñando cargos de carrera sin estar inscritos en ella y se
presentaran a los concursos abiertos que se convocaran para conformar las
listas de elegibles para proveerlos de forma definitiva.
[3] Cfr. Sentencia C-1189 de 2005, fundamento 13 de la parte
considerativa.
[4] El artículo 8, señala: “ARTÍCULO 8. COMPOSICIÓN DE LA COMISIÓN
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Y REQUISITOS EXIGIDOS A SUS MIEMBROS. 1.
La Comisión Nacional del Servicio Civil estará conformada por tres (3)
miembros, que serán nombrados de conformidad con lo previsto en la presente
ley. // 2. Para ser elegido miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil
se requiere ser colombiano de nacimiento, mayor de 35 años, con título
universitario en áreas afines a las funciones de la Comisión Nacional,
postgrado y experiencia profesional acreditada en el campo de la función
pública o recursos humanos o relaciones laborales en el sector público, por más
de siete (7) años.” (La expresión subrayada fue declarada exequible por la
Corte Constitucional en la sentencia C-452 de 2005).
[5] Se trata de la ley que reglamentó
la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de
las ramas y órganos del poder público.
[6] El artículo 130 de la Constitución Política estipula: “ARTICULO
130. Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos,
excepción hecha de las que tengan carácter especial.”
[7] Antecedentes incluidos en la ponencia presentada para primer
debate en Cámara de Representantes al proyecto de ley 262 de 2003 Cámara
(Gaceta del Congreso No. 267 de 2003) y ponencia para segundo debate en Senado
al proyecto de ley 233 de 2004 Senado y 262 de 2003 Cámara (Gaceta del Congreso
No. 263 de 2004).
[8] Ver Gaceta del Congreso No. 263 de
2004, ponencia para segundo debate en Senado.
[9] Gaceta Ibíd.
[10] Gaceta del Congreso No. 267 de
2003, ponencia para primer debate en Cámara.
[11] Ver, entre otras, las sentencias
C-320 de 1997 y C-1175 de 2004.
[12] Esta ley desarrolló el artículo 125 de la Constitución Política y
expidió normas sobre personal al servicio del Estado. La misma fue derogada por
la Ley 443 de 1998.
[13] El
artículo 12 de la Ley 27 de 1992 estipulaba: “ARTÍCULO 12. DE LA COMISIÓN
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL. Crease la Comisión Nacional del Servicio Civil, la
cual estará integrada por: - El director de Departamento Administrativo del
Servicio Civil, quien la presidirá. Sus ausencias las suplirá el Secretario
General del Departamento Administrativo del Servicio Civil; - El Director de la
Escuela Superior de Administración Pública, o su Delegado; - Dos (2)
representantes de los empleados del Estado, designados por el Presidente de la
República, de ternas que le presenten las centrales sindicales que agrupen a
los empleados del Estado; - Un (1) representante de la Federación de
Municipios. - Un (1) representante de la confederación de gobernadores. - Un
(1) miembro designado por el Presidente de la República.”
[14] El artículo 44 estipulaba: “ARTICULO 44. Comisión Nacional del Servicio Civil. Reorganízase la
Comisión Nacional del Servicio Civil de que trata el artículo 130 de la
Constitución Política, la cual estará integrada así: 1.El Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública, quien la presidirá. Sus
ausencias las suplirá el Subdirector del Departamento Administrativo de la
Función Pública, quien ordinariamente asistirá a la Comisión con voz pero sin
voto. 2. El Director Nacional de la Escuela Superior de Administración Pública
(ESAP). Sus ausencias temporales las suplirá un Subdirector de la misma
institución o el Secretario General delegado por aquél. 3. El Procurador
General de la Nación o su delegado, sin voto. 4. El Defensor del pueblo o su
delegado, quien en todo caso será del nivel directivo, sin voto. 5. Un delegado
del Presidente de la República. 6. Dos (2) representantes de los empleados de
carrera, quienes deberán ostentar la calidad de empleados de carrera de
cualquiera de las entidades del nivel nacional. Su elección se efectuará por
voto directo de los empleados de carrera, de acuerdo con la reglamentación que
para el efecto expida la Comisión Nacional del Servicio Civil. Dichas
elecciones se realizarán por las Centrales Sindicales con el apoyo de la
Registraduría Nacional del Estado Civil. PARAGRAFO. Los representantes de los
empleados serán comisionados de tiempo completo por la entidad en la cual
laboren, durante el tiempo que dure su permanencia en la Comisión Nacional del
Servicio Civil.”
[15] El artículo referido disponía: “ARTICULO 45. Funciones de la
Comisión Nacional del Servicio Civil. Corresponde a la Comisión Nacional del
Servicio Civil la administración y la vigilancia de las carreras de los
empleados del Estado, con excepción de las siguientes: Contraloría General de la
República y Contralorías Territoriales, Procuraduría General de la Nación, Rama
Judicial, Fiscalía General de la Nación, Fuerzas Militares y la Policía
Nacional. / Para el efecto ejercerá las siguientes funciones: 1.Vigilar, dentro
del ámbito de su competencia, y sin perjuicio de las responsabilidades de las
demás autoridades señaladas en esta ley, el cumplimiento de las normas de
carrera a nivel nacional y territorial. 2. Adoptar los instrumentos necesarios
para garantizar la cabal aplicación de las normas legales y reglamentarias que
regulan la carrera administrativa, con el propósito de lograr una eficiente
administración. 3. Contribuir a la formulación de la política, los planes y los
programas del Gobierno, por conducto del Departamento Administrativo de la
Función Pública, en materia de carrera administrativa. 4. Vigilar que las
entidades den cumplimiento a las disposiciones que regulan la capacitación de
los empleados de carrera. 5. Decidir sobre las peticiones que formulen los
ciudadanos cuando consideren que han sido vulnerados los principios o los
derechos de carrera, observando las instancias y los procedimientos señalados
en la presente ley y en las normas que los contengan. 6.Absolver, en su calidad
de autoridad doctrinal en carrera administrativa, las consultas que se le
formulen y dirimir los conflictos que se presenten en la interpretación y
aplicación de las normas que regulan los sistemas general y específicos de
administración de personal, en aspectos de carrera administrativa, caso en el cual
se preferirán las normas de la presente ley y sus complementarias y
reglamentarias, cuando no corresponda hacerlo a la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado. 7. Dictar su propio reglamento y el de las
Comisiones del Servicio Civil Departamentales y Distrital de Santafé de Bogotá.
8. Revisar, en cualquier momento, las decisiones adoptadas por las demás
autoridades y organismos señalados en la presente ley, conforme con el
procedimiento que legalmente se establezca. 9. Convalidar como medio de ingreso
a la carrera, los procesos de selección de personal efectuados por las
entidades, para la provisión de empleos que con posterioridad a la expedición
de la Constitución Política de 1.991 hayan pasado a considerarse como de
carrera administrativa. 10. Conocer, en única instancia, de los siguientes
asuntos: 10.1. De oficio o a petición de parte, de las irregularidades que se
presenten en la realización de los procesos de selección adelantados en
entidades del orden nacional y en los concursos generales, pudiéndolos dejar
sin efecto total o parcialmente, aún en el evento de que hubieren culminado con
nombramientos en período de prueba y superación del mismo, caso en el cual
deberá ordenar la revocatoria de los actos administrativos contentivos de
dichos nombramientos e inscripción en el registro público de la carrera. 10.2.
De aquellos en los cuales deba ordenar la revocatoria de nombramientos y de
otros actos administrativos, en materia de carrera administrativa, referidos a
empleados del orden nacional, aún en el caso de que se encuentren
ejecutoriados, cuando se compruebe que éstos se expidieron con violación a las
normas que la regulan. 10.3. De las reclamaciones que presenten las personas a
quienes el nominador haya excluido de las listas de elegibles conformadas en
procesos de selección adelantados en entidades del orden nacional, en los casos
en que las Comisiones de Personal así lo hayan solicitado. 10.4. De las demás
reclamaciones de empleados del orden nacional que no estén asignadas a los
órganos o autoridades de que trata la presente ley. 11. Conocer, en segunda
instancia, de los siguientes asuntos: 11.1. De las decisiones que, en primera
instancia, adopten las Comisiones del Servicio Civil Departamentales y
Distrital de Santafé de Bogotá. 11.2. De las decisiones que, en primera
instancia, adopten las Comisiones de Personal de las entidades del orden
nacional. 12. Las demás que le sean legalmente asignadas.”
[16] La
doctrina constitucional relativa a la naturaleza de la Comisión Nacional del
Servicio Civil sentada en la sentencia C-372 de 1999 fue reiterada
posteriormente en la sentencia C-746 de 1999. En esta última la Corporación
efectuó el análisis constitucional de algunas disposiciones normativas de la
Ley 443 de 1998 atinentes a la competencia de la Comisión Nacional del Servicio
Civil para vigilar y administrar los sistemas específicos de carrera
administrativa. El Tribunal Constitucional decidió estarse a lo resuelto en la
sentencia C-372 de 1999 y declarar exequibles las expresiones respecto de las
cuales la Corte no se había pronunciado en dicha providencia. De igual manera,
en sentencia C-1262 de 2005, fue reiterada la jurisprudencia proferida en la
citada sentencia C-372 de 1999 en relación con la naturaleza y funciones de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, al pronunciarse esta Corte sobre la
constitucionalidad de varias disposiciones del Decreto 765 de 2005 que modificó
el sistema específico de carrera de los empleados de la Unidad Administrativa
Especial Dirección Nacional de Impuestos –DIAN-.
[17] Ver
sentencia C-372 de 1999.
[18] De
conformidad con las ponencias presentadas a debate que fueron publicadas en las
Gacetas Nos. 267 de 2003 y 263 de 2004, “[la Ley 909 de 2004]desarrolla el
artículo 130 de la Constitución Política conformando la Comisión Nacional del
Servicio Civil como un ente autónomo, independiente de las Ramas del poder
Público, con patrimonio propio, con autonomía administrativa y financiera. [que
busca] redefinir la composición y funciones de la Comisión Nacional del
Servicio Civil e igualmente, regular el empleo público tanto de carrera
administrativa como de libre nombramiento y remoción.”
[19] El
legislador señaló que “la Comisión Nacional del Servicio Civil prevista en el
artículo 130 de la Constitución Política, responsable de la administración y
vigilancia de las carreras, excepto de las carreras especiales, es un órgano de
garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los
términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel
nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Con el fin
de garantizar la plena vigencia del principio de mérito en el empleo público de
carrera administrativa, la Comisión Nacional del Servicio Civil actuará de
acuerdo con los principios de objetividad, independencia e imparcialidad.” Cfr.
Gaceta del Congreso No. 263 de 2004.
[20] Ver Gaceta del Congreso No. 267 de
2003.
[21] Gaceta Ibíd. Antecedentes
incluidos en la ponencia presentada para primer debate en Cámara de
Representantes al proyecto de ley 262 de 2003 Cámara.
[22] Ver Gaceta del Congreso No. 263 de 2004, ponencia para segundo
debate en Senado.
[23] Gaceta del Congreso No. 263 de 2004. Ponencia presentada para
segundo debate en Senado al proyecto de ley 233 de 2004 Senado – 262 de 2003
Cámara.
[24] Ibíd.