C-482-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-482/08
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY POR
EL CUAL SE EXPIDE EL CODIGO DE ETICA DEL CONGRESISTA-Exclusión, en relación con los
congresistas, de la competencia disciplinaria del Procurador General de la
Nación
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO
DE LEY OBJETADO-Análisis
que comprende su estudio/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY
OBJETADO-Trámite de las objeciones/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
PROYECTO DE LEY OBJETADO-Insistencia de las cámaras como presupuesto para
la competencia de la Corte Constitucional
El estudio de la
constitucionalidad de un proyecto de ley objetado por el Presidente de la
República no sólo versa sobre los asuntos materiales concernientes a los
reproches que el Gobierno Nacional presenta, sino que también comprende el
análisis del procedimiento impartido a las objeciones a la luz de las
disposiciones constitucionales y legales que se ocupan de él. Al examen
material debe preceder la verificación del trámite impartido a las objeciones
presidenciales para dilucidar si se ajusta a los preceptos que lo regulan, por
cuanto, la insistencia de las cámaras, es un presupuesto de la competencia de la
Corte para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del proyecto
objetado.
CODIGO DE ETICA DEL CONGRESISTA-Constituye un verdadero estatuto
disciplinario
La ética adquiere relevancia jurídica en el ámbito del
servicio público cuando se aprecia desde la perspectiva funcional y en la
medida en que el Código de Etica de los congresistas se orienta a establecer
instrumentos de control y sanciones para las conductas que resulten contrarias
a los deberes funcionales de los congresistas, claramente tiene una naturaleza
disciplinaria. De ahí que el proyecto de Código de Etica y Estatuto del
Congresista constituye, un verdadero estatuto disciplinario de los
congresistas.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL POR INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL POR INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia excepcional de la Corte
para decidir asuntos no planteados en las objeciones
La jurisprudencia de esta Corporación ha
señalado que el examen que realiza la Corte al decidir sobre la
constitucionalidad de los proyectos objetados por el gobierno se circunscribe, prima
facie, al análisis y decisión de las objeciones tal como fueron formuladas por
el Ejecutivo, lo cual limita el alcance de la cosa juzgada constitucional. La
Corte ha señalado que habida cuenta de las particulares condiciones del trámite
de las objeciones presidenciales, no es posible aplicar el principio de control
de constitucionalidad integral. No obstante lo anterior, la jurisprudencia
también ha afirmado la competencia de la Corte Constitucional para decidir
asuntos que si bien no han sido planteados explícitamente por el Gobierno,
resultan centrales para el estudio de las razones de inconstitucionalidad que
fundamentan las objeciones. En criterio de la Corte, en ciertas ocasiones se
hace necesario que esta Corporación se pronuncie sobre aspectos que no fueron
planteados explícitamente por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un
presupuesto indispensable para el estudio de las razones de
inconstitucionalidad formuladas en las objeciones mismas.
LEY ORGANICA-Características especiales/LEY ORGANICA-Rige la
actividad legislativa
Todo proyecto que pretenda convertirse en ley orgánica
deberá reunir no solo los requisitos ordinarios para la aprobación de toda ley,
sino, además, las características especiales de las leyes de naturaleza
orgánica, a saber: (i) el fin de la ley, que está definido en la propia
Constitución, en relación con los distintos eventos en los que cabe la reserva,
(ii) su contenido o aspecto material, asunto que también se define en la propia
Carta, que indica las materias que conforman la reserva de ley orgánica; (iii)
la votación mínima aprobatoria, que de acuerdo con el artículo 151 de la
Constitución exige la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, y
(iv) el propósito del legislador, lo cual implica que en el propio trámite
legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de
aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica.
ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Funciones que comprende/ACTIVIDAD
LEGISLATIVA-Regida por ley orgánica
La expresión “legislativa” comprende no
sólo el ejercicio de la función de hacer las leyes sino también el conjunto de
las demás funciones que la Constitución atribuye a la Rama Legislativa del
poder público. La actividad de la rama legislativa del poder público comprende,
en los términos de la constitución, una función constituyente, legislativa en
sentido estricto, de control político, judicial, electoral, administrativa, de
control público y de protocolo. Las leyes orgánicas rigen la actividad
legislativa y son parámetro de constitucionalidad de las leyes.
RESERVA DE LEY ORGANICA-Normas disciplinarias aplicables a los
congresistas/CODIGO DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Carácter de
verdadero régimen disciplinario especial
Toda regulación de carácter disciplinario
aplicable de manera específica a los congresistas está sujeta a una reserva de
ley orgánica.
CODIGO DE ETICA DEL CONGRESISTA-Debió tramitarse como ley orgánica y no
como ley ordinaria
Referencia: expediente OP-099
Asunto: Objeciones Presidenciales por inconstitucionalidad
al Proyecto de Ley N° 55/05 Senado, 237/05 Cámara, “Por medio de la cual se expide
Código de Etica del Congresista”.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil ocho (2008)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido el siguiente,
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
Mediante oficio radicado en la Corte
Constitucional el 18 de enero del año en curso y con el fin de dar cumplimiento
a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, la Presidenta del
Senado de la República remitió a esta Corporación el Proyecto de Ley N° 55/05
Senado, 237/05 Cámara, “Por medio de la cual se expide Código de Etica del
Congresista”, el cual fue objetado por el Presidente de la República por razones
de inconstitucionalidad.
1.      Trámite legislativo del proyecto objetado
Del trámite que surtió el Proyecto de Ley N° 55/05
Senado, 237/05 Cámara en el Congreso de la República, se señalan los siguientes
hechos en razón a su relevancia para el estudio de la objeción presidencial:
1.1.   El
proyecto fue presentado por los integrantes de las Comisiones de Etica y
Estatuto del Congresista del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes el 11 de agosto de dos mil cinco 2005 y repartido por la
Presidencia del Senado de la República a la Comisión Primera Constitucional
Permanente para lo de su competencia. El proyecto fue publicado en la Gaceta
del Congreso No. 523 del 16 de agosto del mismo año.
1.2.   El 9 de noviembre de 2005[1]
fue aprobado por unanimidad en primer debate en la Comisión Primera
Constitucional Permanente del Senado de la República.
1.3.   Posteriormente, fue aprobado
en segundo debate en la Plenaria del Senado de la República el día 6 de diciembre
de 2005[2], publicado en la Gaceta
del Congreso 885 de diciembre 9 de 2005 y remitido a la Cámara de
Representantes.
1.4.   Una vez el proyecto fue recibido
en la Cámara de Representantes, la Presidencia de esa célula legislativa repartió
el proyecto a la Comisión Primera Constitucional Permanente para lo de su
competencia. El día 14 de junio de 2006 éste fue aprobado en primer debate por
la citada Comisión.[3]
1.5.   El día 15 de junio de 2007
el proyecto fue aprobado en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes.[4]
1.6.   El informe de la comisión accidental de
conciliación designada para dirimir las diferencias en los textos  aprobados en
el Senado de la República y la Cámara de Representantes fue aprobado en las
sesiones plenarias de esas corporaciones del día el 19 de junio de 2007.[5]
1.7.   El Secretario General del
Senado de la República, mediante oficio de junio 21 de 2007, envió el proyecto
para la correspondiente sanción presidencial, con sus respectivos anexos y
antecedentes legislativos.
1.8.   La Presidencia de la
República recibió el proyecto el 29 de junio de 2007 y devolvió el expediente
legislativo a la Presidencia del Senado de la República el 26 de julio del
mismo año sin la correspondiente sanción ejecutiva, con objeciones de
inconstitucionalidad.
1.9.   La comisión accidental
designada por la mesa directiva de la Cámara de Representantes para estudiar
las objeciones formuladas al proyecto, presentó informe a través del cual
solicitó rechazar las objeciones presidenciales presentadas. Dicho informe fue
considerado y aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 10 de diciembre
de 2007.[6]
1.10. De igual forma, la comisión
accidental designada por la mesa directiva del Senado de la República para el
efecto, presentó informe mediante el cual propuso declarar infundadas las
objeciones presentadas por la Presidencia de la República al proyecto de ley. El
día 5 de diciembre del año 2007 el referido informe fue considerado y aprobado
por la Plenaria del Senado.
1.11. El 17 de diciembre de 2007 la
Presidenta del Senado de la República remitió el proyecto a esta Corte para que
decida sobre la  exequibilidad de las objeciones declaradas infundadas por el
Congreso.
2.      Texto del proyecto objetado
El siguiente es el texto del proyecto objetado:
“TEXTO
DEFINITIVO AL PROYECTO DE LEY
NUMERO 237 DE
2005 CAMARA, 055 DE 2005 SENADO
por medio de la
cual se expide el
Código de Etica
del Congresista.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
LIBRO I
PARTE GENERAL
T I T U L O I
GENERALIDADES
Artículo 1º. Finalidad. La finalidad de este
Código es velar por la observancia de los derechos y deberes éticos y
disciplinarios inherentes al ejercicio de la función pública encomendada a los
Congresistas, disponer el procedimiento para investigar las faltas ético-disciplinarias
y adoptar las sanciones correspondientes, en procura de enaltecer el decoro, el
honor y la dignidad de la Institución.
La actuación del legislador en desarrollo de la altísima misión que
le corresponde, se ajustará a los preceptos éticos y
disciplinarios contenidos en la presente normatividad y estará revestida de una
entrega honesta y leal en la que prevalecerá el bien común sobre cualquier
interés particular.
Artículo 2º. Ambito de aplicación. Corresponde a las Comisiones de
Etica y Estatuto del Congresista, la aplicación de la presente ley a Senadores
y Representantes que en ejercicio de la gestión pública propia de su función,
transgredan los preceptos éticos y disciplinarios previstos en este Código, sin
perjuicio de las competencias atribuidas a la Rama Jurisdiccional del Poder
Público.
Conforme al artículo 59 del Reglamento Interno
del Congreso (Ley 5ª de 1992), la acción atribuida por la presente ley a la
Comisión de Etica de cada una de las Cámaras sobre las conductas
ético-disciplinarias de los congresistas, se ejercerá de manera exclusiva,
independiente y autónoma.
Artículo 3º. Objeto. Adoptar las normas que regulen la conducta ética y
disciplinaria de los Congresistas en ejercicio de sus funciones congresionales,
de conformidad con la Constitución Política, el Reglamento Interno del Congreso
(Ley 5ª de 1992) y la presente ley.
CAPITULO I
Principios orientadores
Artículo 4º. La aplicación de las normas contempladas en este Código se
desarrollará con arreglo a los siguientes principios:
a) Principio de celeridad. Corresponde a las
Comisiones de Etica de oficio o a petición de parte, el impulso y aplicación de
los procedimientos contenidos en esta normativa, suprimiendo trámites
innecesarios, evitando dilaciones injustificadas;
b) Principio de eficacia. En la aplicación de
este principio se tendrá en cuenta que las normas de este Código logren su
finalidad;
c) Principio de legalidad. El Congresista sólo
será investigado y sancionado éticamente, por comportamientos que estén
descritos como falta en el Código de Etica del Congresista vigente al momento
de su realización;
d) Principio de imparcialidad. En la actuación
procesal que se adelante contra el Congresista investigado se garantizará la
objetividad e imparcialidad;
e) Debido
proceso. El Congresista deberá ser investigado con observancia formal y
material de las normas que determinen la ritualidad del proceso en los términos
establecidos en este Código;
f) Derecho de defensa y principio de
contradicción. Durante la actuación ética, el Congresista investigado tiene
derecho a ejercitar su defensa por sí mismo o por intermedio de apoderado, así
como conocer y controvertir las actuaciones y decisiones del proceso ético;
g) Principio de presunción de inocencia. El
Congresista a quien se atribuya la comisión de una falta contra la ética, se
presume inocente mientras no se declare su responsabilidad;
h) Principio
de proporcionalidad. La sanción que se imponga al Congresista, debe
corresponder a la gravedad de la falta ética cometida;
i) Principio de ejecutoriedad. El Congresista
investigado, cuya situación se haya resuelto mediante decisión vinculante, no
será sometido a nueva investigación y juzgamiento ético disciplinario por el
mismo hecho, aun cuando a este se le dé una denominación distinta;
g) Aplicación de principios e integración
normativa. En la aplicación del régimen ético disciplinario prevalecerán los
principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo
no previsto en esta ley se aplicará lo dispuesto en los Códigos Disciplinario
Unico, Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de
Procedimiento Civil, siempre que no contravengan la naturaleza del Código de
Etica del Congresista.
T I T U L O II
DEL REGIMEN ETICO
CAPITULO I
Derechos y deberes
Artículo 5º. Derechos del Congresista. Son derechos del Congresista los
consagrados en la Constitución Política, el Reglamento del Congreso y demás que
determine la ley.
Artículo 6º. El Congresista es inviolable por las opiniones y votos
emitidos en el ejercicio del cargo, tanto en sus funciones políticas como
judiciales, las cuales serán proferidas con responsabilidad y conciencia
crítica.
Artículo 7º. Deberes del Congresista. Además de los consagrados en la
Constitución Política y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de
los congresistas los siguientes:
a) Respetar y cumplir la Constitución, la ley,
los tratados internacionales ratificados por Colombia, el Reglamento del
Congreso (Ley 5ª de 1992) y normas que lo desarrollen, así como los deberes
establecidos en este ordenamiento;
b) Respetar los derechos fundamentales,
sociales, económicos, culturales, colectivos y del medio ambiente, en el
ejercicio de sus funciones;
c) Manifestar su declaración de impedimento
oportunamente cuando exista la obligación de hacerlo, de conformidad con lo
establecido en la Constitución Política y el Reglamento del Congreso de la
República (Ley 5ª de 1992);
d) Atender con respeto la organización dispuesta
por el Presidente, en desarrollo de las sesiones Plenarias y de Comisión;
e) Votar con responsabilidad los asuntos
sometidos a su consideración, en ejercicio de la labor legislativa;
f) Preservar y respetar la imagen y dignidad
institucional del Congreso y de sus integrantes a través de los medios de
comunicación; por consiguiente sus intervenciones serán claras, objetivas y
veraces;
g) Cumplir todos los trámites administrativos
ordenados por la ley y los reglamentos, respecto de los bienes que serán
asignados para su uso, administración, tenencia, custodia, y para su oportuna
devolución;
h) Dar la destinación y uso adecuados a los
bienes cuya administración, tenencia o custodia se le haya asignado en razón o
con ocasión de sus funciones;
i) Guardar para con sus colegas, servidores
públicos, y las personas, el respeto que se merecen, actuando frente a ellos
con la cortesía y seriedad que la categoría de su dignidad le exige, salvo lo
que el ejercicio de la inviolabilidad parlamentaria le garantice;
j) Respetar la opinión de los Congresistas en el
ejercicio de la función legislativa, sin perjuicio de la inviolabilidad
parlamentaria y el derecho a controvertir y denunciar;
k) Guardar la reserva de todos los asuntos,
noticias e informes que confidencialmente conozca en las sesiones que se
realicen con tal carácter o que lleguen a su conocimiento con ocasión del
servicio, salvo en los casos contemplados por disposiciones legales;
l) Hacer uso adecuado de las prerrogativas
funcionales contempladas en la Constitución y la ley.
CAPITULO II
Conductas sancionables
Artículo 8º. A los Congresistas les está prohibido:
a) Proferir palabras, conceptos u opiniones que
tiendan a perjudicar a otro Congresista en su integridad personal, moral o
profesional, siempre que no medie prueba o indicio que los ratifique;
b) Ejecutar actos que afecten negativamente la
imagen del Congreso o la dignidad de los Congresistas;
c) Usar expresiones degradantes, o agraviantes
en el trato interparlamentario, institucional o con el ciudadano;
d) Abandonar la labor que le ha sido encomendada
en desarrollo de la función legislativa, salvo circunstancias de fuerza mayor o
caso fortuito;
e) Ejecutar o ejercer actos que entorpezcan,
retrasen o dilaten injustificadamente el cumplimiento de las funciones
legislativas;
f) Usar indebidamente el nombre, patrimonio o
bienes de la Corporación cuando se le confieran funciones, manejo o autoridad
en representación del Congreso;
g) Asistir a las sesiones del Congreso en estado
de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes que puedan alterar su lucidez
intelectual;
h) Inmiscuirse directamente o a través de
terceros en los asuntos de competencia privativa de otras autoridades;
i) Aceptar toda dádiva que le sea ofrecida con
el propósito de conseguir alguna ventaja o favorecimiento en el trámite o
votación de un determinado proyecto de ley o acto legislativo;
j) Aprobar, impulsar o promover iniciativas que
contengan disposiciones que reproduzcan contenidos materiales de actos
jurídicos declarados inexequibles por razones de fondo en la Jurisdicción
Constitucional.
T I T U L O III
PARTE ESPECIAL
CAPITULO I
Inobservancia de los deberes, prohibiciones,
violación
al Régimen de Incompatibilidades, Inhabilidades y del conflicto de intereses
Artículo 9º. La conducta o comportamiento ejecutado por el Congresista,
que conlleve el incumplimiento de los deberes, prohibiciones, violación del
régimen de incompatibilidades, inhabilidades y del conflicto de intereses,
constituyen falta contra la ética, la dignidad y el decoro de su investidura.
Por tanto da lugar a la acción ético-disciplinaria e imposición de la sanción
prevista en esta ley, sin detrimento de la competencia constitucional y legal
atribuida al Consejo de Estado con respecto a la pérdida de investidura.
CAPITULO II
De las sanciones disciplinarias
Artículo 10. Clasificación de las faltas. Las faltas contra la ética en
las que puede incurrir el Congresista son:
a) Gravísimas;
b) Graves;
c) Leves.
Parágrafo 1º. Constituye falta Gravísima el incumplimiento de los
deberes consagrados en el literal a) del artículo 7º de este Código. Así mismo,
la transgresión de las prohibiciones consagradas en los literales i) y j) del
artículo 8º.
Parágrafo 2º. Constituye falta grave el incumplimiento de los deberes
consagrados en los literales b), e), f), h), i) y k) del artículo 7º,
igualmente la transgresión de las prohibiciones consagradas en los literales e)
y h) del artículo 8º.
Parágrafo 3º. Constituye falta leve el incumplimiento de los deberes
consagrados en los literales d), g), j), y l) del artículo 7º, así como la
transgresión de las prohibiciones consagradas en los literales a), b), c), d),
f) y g) del artículo 8º.
Parágrafo 4º. La reiteración de la conducta calificada como falta leve,
dará lugar para que sea sancionada como falta grave. Igualmente, la reiteración
de la conducta calificada como falta grave, dará lugar para que sea sancionada
como falta gravísima.
Parágrafo 5º. Cuando se comprobare infracción al literal c) del artículo
7º, o cualquier otra conducta que se adecue a una causal de pérdida de
investidura, se iniciará el trámite pertinente ante el Consejo de Estado.
Artículo 11. Clases de sanciones. Al Congresista que diere lugar a las
faltas descritas en el artículo anterior, se le impondrá según el caso:
a) Amonestación escrita y privada ante la
respectiva Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, cuando la falta sea
leve;
b) Amonestación escrita y pública ante la
Plenaria de la respectiva Cámara legislativa, cuando la falta sea grave;
c) Multa, en caso de falta gravísima;
d) Solicitud de pérdida de investidura ante el
Consejo de Estado, cuando de la acción ética se advierta la existencia de alguna
de las causales que dan lugar a ella.
Artículo 12. Definición y límite de las sanciones.
a) La amonestación escrita y privada ante la
Comisión de Etica, implica un llamado de atención formal por escrito al
Congresista investigado, que no será registrado en su hoja de vida;
b) La amonestación escrita y pública ante la
respectiva Plenaria, implica un llamado de atención formal al Congresista
investigado, que se deberá registrar en su hoja de vida y publicarse en la
Gaceta del Congreso;
c) La multa es una sanción de carácter
pecuniario que se impondrá al Congresista investigado, cuyo valor no será
inferior a cinco (5), ni superior a veinte (20) días del salario básico mensual
devengado al momento de la ejecución de la falta.
La multa deberá cancelarse en el término de 30
días, contados a partir de la ejecutoria de la decisión que la impuso, a
órdenes de la Cámara respectiva.
El valor de la multa, se destinará para
proyectos y programas orientados a la recuperación de valores éticos y lucha
contra la corrupción, coordinados por las Comisiones de Etica de cada Cámara;
d) La solicitud de pérdida de investidura, sólo
procederá por las causales establecidas en la Constitución Política y en las
leyes que regulen la materia.
Parágrafo. En el evento de incumplir el deber señalado en el literal
i) del artículo 7º y/o ejecutar las prohibiciones señaladas en los literales a)
y c) del artículo 8º, será obligación del Congresista disculparse privada o
públicamente, según el caso, utilizando los mismos medios mediante los cuales
profirió la ofensa o realizó el comportamiento contrario a la ética.
Artículo 13. La sanción impuesta al Congresista será registrada en un
libro que se dispondrá para tales efectos en las Comisiones de Etica, se
publicará en la Gaceta del Congreso según el caso y copia de la misma se
archivará en la correspondiente hoja de vida del Congresista afectado.
Artículo 14. Inhabilidad especial. El Congresista que fuere sancionado
por violación al Código de Etica por falta grave o gravísima, quedará
inhabilitado para pertenecer a la Comisión Legal de Etica y Estatuto del
Congresista dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la
respectiva decisión.
Artículo 15. Causales de exclusión o de cesación del procedimiento
ético-disciplinario. No se iniciará el control ético o se suspenderá su
trámite:
a) Cuando se establezca que el hecho no existió
o no constituye violación al Código de Etica;
b) Cuando la Comisión de Etica o la respectiva
Cámara ya se haya pronunciado sobre el mismo hecho y autor;
c) Por muerte del Congresista;
d) Cuando la acción prescriba, de conformidad
con el artículo 28 de esta normativa.
Parágrafo. En cualquiera de estos casos se ordenará el archivo de las
diligencias o se remitirá a la autoridad competente.
LIBRO II
DEL PROCEDIMIENTO ETICO
T I T U L O I
GARANTIAS
CAPITULO I
Disposiciones generales
Artículo 16. Garantías procesales. El Congresista que dé lugar al
procedimiento ético, goza de la garantía al respeto y protección de sus derechos
fundamentales, en particular del debido proceso y demás garantías procesales establecidas
en la Constitución Política y la presente ley.
Las actuaciones que ejercen las Comisiones de
Etica se adelantarán con sujeción a l procedimiento que se establece en este
título.
Artículo 17. Reserva procesal. El proceso ético estará sometido a reserva
hasta el pronunciamiento de fondo que adopte la Plenaria de la respectiva
Cámara con fundamento en las conclusiones proferidas por la Comisión de Etica y
Estatuto del Congresista correspondiente.
CAPITULO II
Impedimentos y recusaciones de los Congresistas
que conforman la Comisión de Etica
Artículo 18. Impedimentos y recusaciones. El Congresista miembro de la Comisión de Etica
que advierta la existencia de alguna causal de recusación en su contra, deberá
declararse impedido expresando los hechos y pruebas en que se fundamenta. Si el
impedimento fuere aceptado por la Comisión, se ordenará nuevo reparto. De ser
negado, continuará la instrucción y ponencia asignada.
Si el investigado considera que uno de los
miembros de la Comisión está incurso en causal de impedimento, podrá recusarlo
por escrito ante la misma, presentando las pruebas pertinentes. Si la Comisión
acepta la recusación se surtirá el trámite indicado en el inciso anterior.
Parágrafo. Cuando se presentare número plural de impedimentos o
recusaciones que afecten el quórum decisorio de la Comisión, la Mesa Directiva
de esta, suspenderá la discusión y trámite del asunto puesto en consideración,
procediendo en forma inmediata a solicitar a la Presidencia de la Cámara
respectiva la designación de Congresistas ad hoc, quienes adoptarán la decisión
respectiva en sesión de Comisión. Los designados harán parte de las Bancadas a
las que pertenezcan los Congresistas que han de ser sustituidos para tal fin.
Artículo 19. Causales de impedimento y recusación para los miembros de
las Comisiones de Etica. Son causales de impedimento y recusación, las
siguientes:
a) Cuando el Congresista tenga interés en la
averiguación de control ético porque le afecte de alguna manera en forma
directa, a su cónyuge o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o a sus socios de hecho o
de derecho;
b) Haber
tenido parte en los hechos sobre los cuales versa la queja;
c) Cuando exista grave enemistad o vínculos
estrechos de amistad con el Congresista sobre quien se ejerce el control ético;
d) Haber formulado la queja;
e) Cuando se ejerce el control ético sobre su
propia conducta.
CAPITULO III
Notificaciones, términos, ejecutoria y
prescripción
Artículo 20. Formas de notificación. La notificación de las providencias expedidas
en desarrollo del procedimiento ético pueden ser: Personal o por edicto.
Estas notificaciones se surtirán a través de la
Secretaría General de la Comisión de Etica.
Artículo 21. Notificación personal. Se notificarán personalmente dentro de los
cinco (5) días siguientes a su expedición las siguientes providencias: El auto
de apertura de indagación preliminar, el auto de apertura de investigación
ética, el auto que decreta y resuelve la solicitud de pruebas en la etapa de
investigación ética y la decisión de fondo adoptada por la Plenaria.
Una vez producida la decisión se citará
inmediatamente al Congresista investigado por un medio eficaz a la última
dirección registrada en su hoja de vida o la que aparezca en el proceso. Se
dejará constancia secretarial sobre el envío de la citación.
Artículo 22. Notificación por edicto. Si en el término previsto para efectuar la
notificación personal de las providencias relacionadas en el artículo anterior,
esta no fuere posible, se hará por edicto que permanecerá fijado por cinco (5)
días hábiles en lugar visible de la Secretaría General de la Comisión de Etica
respectiva.
Artículo 23. Comunicaciones. Se debe comunicar al quejoso la decisión de
archivo. Se entenderá cumplida la comunicación cuando hayan transcurrido cinco
(5) días después de la fecha de su entrega en la oficina de correo.
Artículo 24. Términos. Para efectos del procedimiento ético previsto
en este Código los términos serán de días, meses y años.
En los términos de días no se tomarán en cuenta
aquellos en que por cualquier circunstancia se encuentre cerrado el despacho de
la Comisión.
Los términos de meses y de años se contarán
conforme al calendario.
Parágrafo. Suspensión de términos. Los términos establecidos en el presente
ordenamiento serán suspendidos durante los recesos de labores del Congreso de la
República establecidos en la Constitución Política y el Reglamento del Congreso
(Ley 5ª de 1992).
Artículo 25. Ejecutoria de las decisiones. Las providencias proferidas en el proceso ético
previsto en este Código, quedan ejecutoriadas y son firmes tres (3) días
después de notificadas.
Artículo 26. Prescripción. La acción de control ético prescribe en un
término de cinco (5) años, contados para las faltas instantáneas desde el día
de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la
realización del último acto.
La sanción ética prescribe en un término de
cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria de la respectiva decisión.
CAPITULO IV
Pruebas
Artículo 27. Medios de prueba. Son medios de prueba la confesión, el
testimonio, la peritación, la inspección o visita especial, los documentos, y
cualquier otro medio que sea útil para el esclarecimiento del hecho
investigado. El Instructor ponente practicará las pruebas previstas en este
Código, según las disposiciones establecidas en el Código de Procedimiento
Civil y demás normas concordantes.
Los indicios se tendrán en cuenta al momento de
apreciar las pruebas atendiendo las normas de la sana crítica.
Las pruebas practicadas válidamente en actuación
judicial o administrativa podrán trasladarse a la actuación ética mediante
copias autorizadas por el respectivo funcionario.
Artículo 28. Auxiliares en la investigación. El Instructor Ponente, en el ejercicio de su
función podrá solicitar la cooperación de los miembros de la Policía Judicial,
del cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación y de
las demás autoridades que ejerzan funciones de esa índole.
También podrá comisionar a Magistrados de las
Salas Penales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, a los Jueces,
a los Procuradores Delegados o Provinciales, para la práctica de pruebas,
cuando lo estime conveniente, así como a los Investigadores de la Fiscalía
General de la Nación.
CAPITULO V
Nulidades
Artículo 29. Nulidades. Son causales de nulidad:
a) La violación del derecho de defensa del
investigado;
b) La existencia de irregularidades sustanciales
que afecten el debido proceso;
c) Omitir los términos u oportunidades para
pedir o practicar pruebas o para formular alegatos de conclusión;
d) No practicar en legal forma las
notificaciones determinadas en este Código.
Esta nulidad será subsanada cuando la persona a
la cual deba notificarse la providencia tenga conocimiento de su existencia por
cualquier otro medio, siempre que la misma se efectúe y produzca efectos.
Las demás
irregularidades del proceso ético se tendrán por subsanadas si no se alegan
oportunamente.
En cualquier estado de la actuación ética,
cuando el instructor ponente advierta la existencia de alguna de las causales
previstas, declarará la nulidad de lo actuado.
Parágrafo 1º. Requisitos de la solicitud de nulidad. La nulidad podrá
alegarse antes de la radicación del proyecto de ponencia que trata el artículo
42 de este Código, en la Secretaría de la Comisión de Etica. Esta deberá
indicar en forma concreta la causal o causales respectivas y expresar los
fundamentos de hecho y de derecho que la sustenten.
El instructor ponente resolverá la solicitud de
nulidad, a más tardar dentro de los cinco días siguientes a la fecha de su
recibo.
Parágrafo 2º. Efectos de la declaratoria de nulidad. La declaratoria de
nulidad afectará la actuación surtida desde el momento en que se origine la
causal. Declarada esta, el instructor ponente ordenará rehacer la actuación;
las pruebas allegadas y practicadas legalmente serán válidas.
CAPITULO VI
Recursos
Artículo 30. Recurso de reposición. El recurso de reposición procede contra las
decisiones que profiera el instructor ponente. Así mismo procede contra las
decisiones de la Plenaria en desarrollo del procedimiento ético.
El recurso deberá interponerse con expresión de
las razones que lo sustenten, por escrito dentro de los tres (3) días
siguientes a la notificación de la decisión. Será resuelto por el Instructor
ponente dentro de los cinco (5) días siguientes; por la Plenaria dentro de los
veinte (20) días siguientes a su presentación.
La providencia que resuelve la reposición no
tiene recurso alguno.
Artículo 31. Recurso de apelación. El recurso de apelación ante la Comisión de
Etica respectiva, procederá contra los autos que nieguen parcial o totalmente
la práctica de pruebas solicitadas oportunamente y contra el que rechaza de
plano o resuelve desfavorablemente las nulidades solicitadas.
Este recurso podrá ser subsidiario al de
reposición y será interpuesto ante el instructor ponente dentro de los tres (3)
días siguientes a la notificación de la respectiva providencia. Se concederá en
el efecto suspensivo. La Comisión lo resolverá dentro de los veinte (20) días
siguientes.
T I T U L O II
DE LA ACTUACION
CAPITULO I
Iniciación de la actuación
Artículo 32. Iniciación de la actuación. La Comisión de Etica y Estatuto del Congresista
iniciará la acción de control ético en los siguientes casos:
a) De oficio siempre y cuando existan hechos que
ameriten credibilidad y que involucren a un Congresista;
b) Por solicitud de la Mesa Directiva de la respectiva
Cámara;
c) Por iniciativa de algún miembro de la
Comisión;
d) Por queja formulada por cualquier ciudadano,
y
e) Por información procedente de autoridad
competente.
Parágrafo 1º. Las quejas que se formulen ante la Comisión de Etica y
Estatuto del Congresista, deberán tener signatario conocido, quien indicará su
domicilio y aportará las pruebas que relacione en la queja o el lugar donde
puedan ser solicitadas.
Los miembros de la Comisión, si así lo solicita
el quejoso, mantendrán reserva sobre su identidad.
La queja se presentará por escrito bajo la
gravedad del juramento, que se entiende prestado con la presentación personal,
ante la Secretaría General de la respectiva Comisión, en la que constará día y
hora de recibo.
El quejoso no se considerará sujeto procesal en
las diligencias de control ético, su actuación se limitará a la presentación y
la ratificación o ampliación de la queja si se estima conveniente. Sin embargo,
podrá interponer recurso de reposición contra la decisión de archivo.
Parágrafo 2º. Se rechazarán de plano los anónimos, salvo en los eventos
que den cumplimiento a los requisitos mínimos consagrados en la ley.
Artículo 33. Reparto. Radicada la queja, el Presidente de la Comisión
de Etica dispondrá de un término de ocho (8) días para repartirla por estricto
orden alfabético entre los miembros que la integran.
El Congresista a quien corresponda la queja se
denominará instructor ponente. A él corresponde dictar los autos de
sustanciación o trámite, presentar y sustentar el proyecto de ponencia que
decide el fondo del proceso ético.
Cuando el instructor ponente sea reemplazado en
el ejercicio congresional, el expediente que tenía a su cargo continuará en el
estado que se encuentre por quien entre a sustituirlo.
CAPITULO II
Indagación preliminar
Artículo 34. Indagación preliminar. La indagación preliminar tendrá como fin
establecer la existencia de la conducta atribuida al Congresista, y si es
contraria a los preceptos éticos previstos en este Código.
La indagación preliminar tendrá un término de
duración máxima de cuatro (4) meses y culminará con la decisión de archivo o
con auto de apertura de investigación ética.
El auto que decreta la apertura de indagación
preliminar, ordenará allegar al trámite la certificación del ejercicio del
cargo y dirección registrada en la hoja de vida del Congresista contra quien se
dirige la queja.
El Congresista investigado podrá pronunciarse
por escrito sobre los hechos y/o solicitar y aportar las pruebas que considere
pertinentes. Para este fin tendrá un término de ocho (8) días contados a partir
del día siguiente de la notificación.
Artículo 35. Pruebas. Vencido el término previsto en el último inciso
del artículo anterior, el instructor ponente dentro de los cuarenta y cinco (45)
días siguientes decretará y practicará las pruebas solicitadas y las que de
oficio con sidere pertinentes y conducentes.
Artículo 36. Agotada la etapa probatoria, dentro del término previsto
en el inciso 2º del artículo 34 de esta normativa, el instructor ponente
presentará ante la Comisión el proyecto de ponencia de archivo o de apertura de
investigación ética para su discusión y aprobación.
CAPITULO III
Investigación ética
Artículo 37. Investigación ética. El Instructor Ponente tendrá un término de
cuatro (4) meses, prorrogable por dos (2) meses más mediante auto motivado,
para adelantar la investigación ética. Esta tendrá como fin establecer la
responsabilidad ética del Congresista y si existen pruebas idóneas, conducentes
y suficientes para decidir si procede la sanción o el archivo del proceso.
El auto que decreta la apertura de investigación
ética se motivará con fundamento en la decisión adoptada por la Comisión y se
notificará personalmente al Congresista investigado.
El Congresista tendrá un término de diez (10)
días a partir del día siguiente de la notificación para ejercer por escrito su
derecho de defensa, término durante el cual podrá solicitar y aportar las
pruebas que considere pertinentes y conducentes y controvertir las obrantes.
Parágrafo. Si el Congresista no ejerciere su derecho de defensa en el
término previsto en el inciso anterior, se dejará constancia en este sentido y
de inmediato se le designará apoderado de lista de abogados inscritos para
litigar ante las altas Cortes, para que lo represente en dicho trámite.
Artículo 38. Pruebas. Vencido el término para que el Congresista
investigado ejerza su derecho de defensa, el instructor ponente decretará y
practicará las pruebas solicitadas y las que de oficio considere pertinentes y
conducentes, además ordenará la diligencia de descargos. El término para la
práctica de pruebas será máximo de cuarenta y cinco (45) días.
Artículo 39. Agotada la etapa probatoria, el instructor ponente
ordenará correr traslado al Congresista investigado, por el término de ocho (8)
días para que presente sus alegatos de conclusión. Durante este término el
proceso permanecerá a disposición en la Secretaría General de la Comisión de
Etica.
Artículo 40. Proyecto de ponencia final. Descorrido el traslado para alegar de
conclusión, el Instructor ponente dispondrá de quince (15) días para radicar en
la Secretaría General de la Comisión de Etica el proyecto de ponencia con el
cual la Comisión da por terminada la etapa de averiguación ética y adopta las
conclusiones que comunicará a la Plenaria de la respectiva Cámara.
Parágrafo. El proyecto de ponencia contendrá:
a) Relación sucinta de los hechos;
b) Evaluación de las pruebas;
c) Relación de las normas violadas con las
respectivas consideraciones que indicarán si se configuró la falta ética o
procede el archivo del proceso;
d) Conclusiones y solicitud a la Plenaria de la
aplicación de las sanciones previstas en este Código.
Artículo 41. Estudio del proyecto de ponencia. Radicado el proyecto de ponencia, la Mesa
Directiva de la Comisión convocará a sus integrantes dentro de los quince (15)
días siguientes, para que se proceda al estudio correspondiente. La Comisión
reunida con quórum decisorio, podrá adoptar o rechazar las conclusiones formuladas
por el instructor ponente. En caso de que el rechazo obedezca a falta de
ilustración o requiera aclaraciones, se devolverá el proceso al instructor
ponente para que dentro de los veinte (20) días siguientes proceda a rendir
ponencia resolviendo las observaciones.
Parágrafo. Si el instructor ponente considera que es procedente el
archivo de las diligencias, presentará informe motivado ante la Comisión para
que esta decida si las archiva o se continúa con el trámite. De la decisión de
archivo se enviará comunicación al Congresista.
Artículo 42. Traslado a la Plenaria. Si la Comisión concluye la imposición de
sanción, dentro de los ocho (8) días siguientes a la sesión, la Mesa Directiva
de la Comisión de Etica dará traslado de las determinaciones aprobadas sobre el
informe final de la ponencia a la Plenaria de la Cámara correspondiente.
Artículo 43. Trámite en la Plenaria. En la siguiente sesión al recibo de las
conclusiones aprobadas por la Comisión de Etica, la Plenaria de la Cámara
respectiva avocará el conocimiento de las mismas. Para t al fin el instructor
ponente explicará las conclusiones adoptadas por la Comisión de Etica, e
igualmente se concederá al Congresista investigado la posibilidad de
contradecir el respectivo informe. Luego del debate si a ello hubiere lugar, se
adoptarán las decisiones que autorizan la Constitución Política, el Reglamento
del Congreso (Ley 5ª de 1992) y el presente Código.
Si la Plenaria considera necesaria mayor
ilustración, concederá el uso de la palabra al instructor ponente y al
congresista investigado para que expongan las aclaraciones a que haya lugar. Si
persistieren las dudas se devolverán las diligencias a la Comisión de Etica
para que en un término máximo de quince (15) días revise y aclare las
objeciones de la Plenaria.
Artículo 44. Ejecución de la sanción ética. Corresponde a las Mesas Directivas de la
Corporación respectiva, en forma inmediata hacer efectiva la aplicación de la
sanción ética adoptada por la Plenaria.
La decisión de la Plenaria se notificará
personalmente al Congresista inculpado, por la Secretaría General de la
Corporación, conforme al procedimiento previsto en este Código. De este
diligenciamiento se enviará copia a la Comisión de Etica.
Artículo 45. Informe a la autoridad competente. Cuando en el ejercicio del control ético se
advierta que el hecho puede constituir una posible infracción cuya competencia
corresponda a la Rama Jurisdiccional, la Mesa Directiva de la Cámara informará
de inmediato a la autoridad competente.
CAPITULO IV
Procedimientos especiales
Artículo 46. La Comisión de Etica y Estatuto del Congresista para el
conocimiento de las violaciones al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los Congresistas, aplicará el procedimiento previsto en
los artículos 16 y siguientes de este Código, sin perjuicio de la competencia
atribuida a los organismos jurisdiccionales.
Artículo 47. Impedimentos. De conformidad con la Constitución Política, el
Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992) y las leyes concordantes, los
Congresistas pondrán en conocimiento del Presidente de la Cámara o Comisión a
la que pertenezcan, por escrito, las situaciones de conflicto de intereses por
las cuales se consideren impedidos para conocer y participar en la discusión y
aprobación de determinado proyecto o actuación, así como las razones o motivos
que las fundamentan.
Una vez recibida dicha comunicación, el
Presidente someterá de inmediato a consideración de la Cámara o de la Comisión
correspondiente el impedimento presentado, para que sea resuelto por mayoría
simple.
Los congresistas que formulen solicitud de
declaratoria de impedimento no podrán participar en la votación en la que se
resuelva su propio impedimento. Si sus impedimentos resultan aprobados, tampoco
podrán participar en la votación de impedimentos presentados por otros
congresistas.
De no ser aceptada la declaratoria de
impedimento solicitada por el Congresista o Congresistas, por parte de la
respectiva plenaria, este quedará habilitado formalmente para participar del
debate y votar el referido proyecto.
Parágrafo 1º. El trámite del proyecto o actuación correspondiente se
suspenderá desde que se presenta el impedimento hasta cuando haya sido
resuelto.
Parágrafo 2º. Cuando se trate de actuaciones en Congreso en Pleno o
Comisiones Conjuntas, cada impedimento será resuelto por ambas corporaciones o
comisiones. En estos casos, las votaciones se realizarán por separado y
guardando continuidad inmediata.
Parágrafo 3º. El Congresista incurrirá en conflicto de intereses
solamente cuando su participación en el debate y votación del referido proyecto
traiga consigo un beneficio directo para sí o para sus parientes dentro del
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, para su
cónyuge, compañera o compañero permanente o a su socio o socios de derecho o de
hecho, siempre y cuando su actividad volitiva esté encaminada justamente a
producir tal efecto.
Artículo 48. Recusaciones. Toda recusación que se presente en las
comisiones o en las cámaras, deberá remitirse de inmediato a la Comisión de
Etica y Estatuto del Congresista.
Una vez recibida la recusación, el Presidente de
la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, efectuará su reparto en forma
inmediata, asignando instructor ponente por estricto orden alfabético entre los
miembros que la integran.
El recusante deberá aportar elementos
probatorios documentales mínimos que soporten la recusación que presenta. El
Instructor ponente o la Comisión, además de las pruebas que soportan la
recusación, podrá ordenar las que considere pertinentes.
Para resolver sobre una
recusación, las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las
reglas de la sana crítica.
La Comisión de Etica y Estatuto del Congresista
de la respectiva Corporación, adoptará la conclusión a que haya lugar,
profiriendo resolución motivada dentro del término de tres días previsto en el
Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
Parágrafo 1º. La recusación procederá siempre y cuando, el congresista
recusado haya omitido solicitar que se le acepte o se le niegue impedimento por
presunto conflicto de intereses en que pudiere estar incurso.
Parágrafo 2º. En caso de verificarse el conflicto de intereses y
prosperar la recusación, la Mesa Directiva de la Comisión de Etica y Estatuto
del Congresista deberá informar de inmediato a la Mesa Directiva de la
Corporación correspondiente para que adopte las medidas a que hubiere lugar.
Artículo 49. A solicitud de parte interesada o de las mesas directivas,
las solicitudes de recusación que se eleven de manera temeraria, deberán ser
investigadas por la comisión de ética de la respectiva Cámara a la que se
pertenezca, según el caso, conforme a las reglas y procedimientos señalados en
el presente Código, cuando el recusante sea congresista. Si el recusante es
persona natural, jurídica o servidor público, se compulsarán copias a las
autoridades competentes a que haya lugar para la investigación que proceda.
CAPITULO V
De las Secretarías Generales de las Comisiones
de Etica
y de los servidores públicos que en ella prestan sus servicios
Artículo 50. Para la aplicación del procedimiento ético establecido en
el presente ordenamiento, corresponde a las Secretarías Generales de las
Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista:
a) Prestar asesoría jurídica y técnica al
instructor ponente;
b) Llevar en debida forma los libros
radicadores, el de registro de sanciones y demás que se dispongan;
c) Coordinar con el personal de planta adscrito
a la Comisión el debido manejo, cuidado, guarda y archivo de los expedientes y
documentos obrantes en la Comisión relacionados con el control ético;
d) Realizar o autorizar al personal de planta de
la Comisión la realización de las notificaciones;
e) Asistir al instructor ponente en la práctica
de pruebas y diligencias a su cargo; realizar las ordenadas en el desarrollo
del proceso ético;
f) Expedir, a costa del interesado, las copias
autorizadas por el instructor ponente o la Comisión, dejando constancia de la
obligación de mantener la debida reserva cuando hubiere lugar;
g) Las demás que se asignen relacionadas con el
ejercicio de la acción de control ético.
Parágrafo. Los servidores públicos de la planta de personal de las
Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista, prestarán apoyo al instructor
ponente y a la Secretaría Gen eral de la Comisión, según las instrucciones
impartidas por esta, que permitan el cumplimiento de las funciones de la Comisión.
LIBRO III
T I T U L O I
DE LAS DISPOSICIONES INHERENTES AL
FORTALECIMIENTO, PRESERVACIÓN Y ENALTECIMIENTO DE LA ACTIVIDAD ETICA PROPIA DEL
EJERCICIO CONGRESIONAL
Artículo 51. Para fortalecer los principios éticos y deberes
consagrados en esta normativa, las Comisiones de Etica y Estatuto del
Congresista promoverán, establecerán y aplicarán:
a) Foros académicos, audiencias públicas o
privadas con invitación o citación, a funcionarios del orden nacional, territorial
o personas cuya gestión esté orientada a la lucha contra la corrupción y
promoción de valores éticos en el servicio público;
b) Planes de revisión de la normativa ética, a
fin de mejorar su contenido y aplicación;
c) Medios de difusión de los temas éticos;
d) Planes
para la aplicación de esta norma en su aspecto preventivo;
e) Brindar apoyo a las distintas instituciones
del Estado o a los particulares en la planeación, ejecución y difusión de
actividades relacionadas con la ética parlamentaria, así como en la realización
de actividades académicas, en cooperación con otras entidades que desarrollen
temas relacionados con la ética pública.
CAPITULO I
Capacitaciones
Artículo 52. Capacitaciones. Las Comisiones de Etica y Estatuto del
Congresista, al inicio de cada legislatura, programarán un cronograma de
actividades de capacitación, difusión y aplicación de temas relacionados con la
ética política y lucha contra la corrupción, dirigida a los honorables
Congresistas y servidores públicos o particulares, cuyas actividades se
relacionen con la función pública. Para este fin podrá promover cursos o
seminarios, efectuar convenios académicos y participativos, con instituciones
públicas o privadas.
Al inicio de cada período constitucional, las
Comisiones de Etica, en coordinación con las Mesas Directivas de cada Cámara,
realizarán capacitación sobre el co ntenido e importancia de este Código.
Artículo 53. Divulgación de actos realizados en
materia ética. Las Comisiones
de Etica establecerán mecanismos de difusión periódica de sus actividades. Para
el efecto podrá disponer de los medios cibernéticos, impresos o publicitarios
del Congreso de la República.
T I T U L O II
DISPOSICIONES FINALES
Artículo 54. Las Comisiones de Etica deberán reproducir el presente
Código y entregar, a cada Congresista en ejercicio, un ejemplar del mismo.
Igualmente, al inicio de cada período
constitucional, deberá entregarse a cada nuevo Congresista un ejemplar de esta
ley.
Artículo 55. El presente Código rige a partir de la fecha de su
publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
II.      OBJECIONES DEL GOBIERNO
Mediante comunicación de julio 26 de 2007, el Gobierno
devolvió al Congreso de la República, sin la correspondiente sanción ejecutiva,
el Proyecto de Ley N° 55/05 Senado, 237/05 Cámara, “Por medio de la cual se
expide Código de Etica del Congresista”, con objeciones de
inconstitucionalidad.
Los reparos hechos por el Gobierno se refieren, por un
lado, a la inconstitucionalidad de las expresiones disciplinaria(o)(s)
contenidas en el proyecto, en especial en los artículos 1°, 2°, 3°, 4° literal
i), 9° y 15 por vulnerar los artículos 277-6 y 13 de la Constitución Política, y, por otro, al hecho de que los artículos 47, 48
y 49 del proyecto resultarían contrarios al artículo
151 de la Carta por cuanto la totalidad del proyecto que se objeta se tramitó
como una ley ordinaria, razón por la cual no podía incluir normas de carácter
orgánico ni modificaciones a las mismas relacionadas con el reglamento del
Congreso En relación con los artículos 47, 48 y 49 del proyecto, el
gobierno señala que también resultan violatorios de los artículos 157 y 158 de la
Constitución, pero no hace consideración alguna orientada a establecer su
aserto.
En relación con el primer conjunto de objeciones, el
gobierno señala lo siguiente:
Las expresiones disciplinaria (o)(s) contenidas en el proyecto en
especial en los artículos 1°, 2°, 3°, 4° literal i), 9° y 15 del proyecto
vulneran los artículos 277-6 y 13 Superiores por las razones que se exponen a
continuación.
Violación del artículo numeral 6 del artículo 277 de la Constitución
Política
Durante la mayor parte de su trámite, el proyecto de ley que se
objeta, se discutió tanto en Cámara como en Senado, con bajo el supuesto,
enmarcado en la competencia de la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista,
en los términos del artículo 59 de la Ley 5ª de 1992, y reiterado en todos los
informes de ponencia, de que el “propósito fundamental es dotar al Congreso de la
República, en especial a las Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista del
instrumento sustancial y procedimental que le permita ejercer control sobre las
conductas que atenten contra la moral y las buenas costumbres en el ejercicio
congresual, así como la disciplina que debe observar el mismo en procura del honor,
decoro y dignidad de la Institución”[7].
En ese orden de ideas, la regulación y sanción de aquellos
comportamientos indecorosos, irregulares o inmorales que afecten a alguno de
los miembros de las Cámaras en su gestión pública, es pertinente en este
Código, no así la modificación por ley de la competencia disciplinaria
atribuida por la Constitución al Procurador General de la Nación.
La atribución que en el proyecto que nos ocupa se da a las
Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista para ejercer la potestad
disciplinaria respecto de Senadores y Representantes, vulnera claramente lo
dispuesto en el numeral 6 del artículo 277 Superior que atribuye expresamente
al Procurador General de la Nación la función de “Ejercer vigilancia superior
de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive
las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario;
adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas
sanciones conforme a la ley”. (Resaltado fuera del texto).
Esta norma atribuyó al Procurador General de la Nación la facultad
disciplinaria a todos los funcionarios públicos, incluidos aquellos de elección
popular. La excepción a esta competencia, la señaló el mismo Constituyente al
excluir expresamente a los funcionarios enunciados en el artículo 174 de la
Constitución, tales como el Presidente de la República, Magistrados de las
Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación, cuyos procesos conoce la
Comisión de Acusación y Juzgamiento de Cámara y Senado. Al igual que los
funcionarios de la rama judicial, frente a quienes el Consejo Superior de la
Judicatura ejerce el control disciplinario, tal como lo señala el artículo 256,
numeral 3 de la Constitución.
En consecuencia, sólo una reforma constitucional podría privar al
Procurador General de la Nación la competencia para conocer de los procesos
disciplinarios contra los miembros del Congreso de la República.
Sobre el particular, la Corte Constitucional al pronunciarse sobre
el artículo 59 del Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992 estableció:
“El fuero especial consagrado en la norma citada no tiene el
carácter de privilegio. No se otorga competencia alguna al Congreso para
autorizar o rechazar la investigación o juzgamiento de uno de sus miembros. El
origen popular del poder y la alta misión que la Constitución confía a las
autoridades públicas ¿con mayor razón si se trata de sus representantes¿ de
proteger y hacer cumplir los derechos y las libertades, no se concilia con la
creación de prerrogativas que vulneran el principio democrático de la igualdad
de todos ante la ley. El Estatuto de los Servidores Públicos debe guiarse por
el principio de la responsabilidad y no de su exoneración” (Sentencia C-025 de
1993).
En la misma decisión, la Corte Constitucional ha sido clara en
manifestar que la ley que reglamente la actividad del congresista, no puede
desconocer el ámbito constitucional de competencias funcionales que la propia
Carta determina para otros funcionarios. Así, el Reglamento del Congreso no
puede crear condiciones para el ejercicio jurisdiccional penal de la Sala Penal
de la Corte Suprema de Justicia, en tanto desconoce una competencia funcional
que se le atribuye a esta constitucionalmente. Por la misma razón, no puede ser
procedente que se desconozca la competencia funcional del Procurador General de
la Nación, máxime cuando la propia Carta expresamente contempla la vigilancia
superior de la conducta de los servidores públicos incluyendo los de elección
popular. Aún más, si el Constituyente le consagró esta competencia al
Procurador General de la Nación fue por la necesidad de desintegrar la vieja
noción de inmunidad parlamentaria, la cual, en la filosofía de la Constitución
de 1991, fue reemplazada por el fuero limitado de carácter penal y la
expedición de normas que permiten preservar la inviolabilidad de la opinión y
el voto que emitan los congresistas en ejercicio del cargo conforme al artículo
185 de la Carta. A este respecto, cabe citar la jurisprudencia de la Corte Constitucional
que establece:
“La actividad y el funcionamiento del Congreso, se origina y
proyecta en la actuación de sus miembros. De ahí que la ley, por la cual se
expide su reglamento no pueda ser objeto de censura constitucional, por este
concepto. De otra parte, las garantías institucionales previstas en la
Constitución, enderezadas a velar por la independencia del Congreso y la
existencia de un proceso político abierto, libre y democrático, se expresan en
algunos casos tomando como destinatarios directos a los Congresistas
individualmente considerados. En estos eventos, la naturaleza institucional -no
meramente personal- de la garantía, se colige de su otorgamiento a la persona
en cuanto miembro del Congreso.
“Sin embargo, no puede el Congreso, a través de ley instituir
privilegios o prerrogativas, cuya concesión sólo podría remitirse al momento
constituyente. Más tarde, un poder constituido, sólo a riesgo de abusar de sus
propios instrumentos y quebrantar el principio de igualdad (C. P. art. 13),
podría rodearse de tales exenciones. Remplazado el antiguo sistema de la
inmunidad, por el de un fuero especial, el único papel que puede asumir el
Legislador al dictar su reglamento se contrae a hacer compatible su normal
funcionamiento con la existencia y plena operancia de dicho fuero” (Sentencia C-025 de 1993).
Queda claro entonces que el legislador no está autorizado para crear
prerrogativas frente a determinados comportamientos, ni siquiera bajo la consideración
de inviolabilidad parlamentaria. Siguiendo la argumentación de la Corte
Constitucional, se diría incluso que la única labor que puede hacer el Congreso
con la expedición de un Código Etico se contrae a hacer compatible el normal
funcionamiento del Congreso con la existencia de competencias disciplinarias en
cabeza del Procurador General de la Nación y las correspondientes a los
comportamientos deónticos de la actividad de congresista.
Esta aseveración es compatible con lo que la Corte Constitucional
señaló sobre las normas de disciplina que conforme al artículo 185 de la Carta
deben regir el comportamiento de los congresistas, normas estas que no pueden
confundirse con las de carácter general disciplinario. En la Sentencia SU-047
de 1999, la Corte Constitucional afirmó:
“La inviolabilidad de los congresistas es absoluta. Sin embargo,
esto no significa que en una democracia constitucional no exista ninguna
responsabilidad de los congresistas por sus votos y opiniones en el ejercicio
de sus funciones. Así, la mayor parte de las constituciones, y específicamente
el artículo 185 de la nuestra, establecen que los parlamentarios están
sometidos a las normas disciplinarias de las Cámaras, las cuales, con el fin de
mantener un orden en el debate, pueden controlar y sancionar internamente
ciertos abusos de la libertad de expresión. De otro lado, y más importante aún,
el control esencial sobre los congresistas lo ejercen la propia ciudadanía y la
opinión pública, cuyos cuestionamientos pueden traducirse en la imposición de
formas de responsabilidad política sobre los Senadores y Representantes.”
En consecuencia, el legislador, no puede considerar que el artículo
185 de la Constitución lo habilita para desconocer la competencia del Procurador
General de la Nación para investigarlos y sancionarlos. Esta norma facultó al
Congreso para dictar normas disciplinarias que hicieran compatible la
inviolabilidad de los votos y opiniones de que trata el artículo 185
constitucional, con el respeto que debe exigírseles a quien representan la
voluntad popular, dotando al propio órgano de representación de crear medidas
de corrección cuando sus miembros en uso de sus derechos a votar u opinar
infrinjan el decoro, la disciplina y la conducta debida de quienes ostentan tan
alta potestad, toda vez que están cobijados por la inviolabilidad, pero ella no
cubre el resto de conductas, las cuales están cobijadas por la normas
disciplinarias que rigen para todos los servidores públicos.
Finalmente, es inadmisible el argumento según el cual el Procurador
General de la Nación carece de competencia para investigar y sancionar a los
Congresistas por cuanto el Senado es quien elige al Procurador y éste debe
anualmente presentar un informe de su gestión.
Se olvida el Congreso que el sistema de pesos y contrapesos, que
diseñó el Constituyente de 1991, se funda en los controles que ejercen unos
órganos frente a otros. En este orden, el que el Senado de la República elija
al Procurador General y este tenga que presentar informes anuales sobre su
gestión, no lo inhiben para que él a su vez investigue y sancione a los
congresistas cuando incurran en una infracción del derecho disciplinario. Una
vez un funcionario es elegido, su relación con el ente nominador termina y es
con la Constitución y la ley su compromiso.
Si el Constituyente hubiese querido que los Congresistas tuvieran un
fuero en esta materia, así lo habría señalado expresamente, toda vez que el
fuero es expreso y objetivo, tal como lo creó para otra clase de servidores
públicos, incluido el Presidente de la República, funcionario de elección
popular.
Es sobre estas bases como podemos afirmar que al incluir el tema
disciplinario entre las funciones las Comisiones de Etica y Estatuto del
Congresista lo que se autoriza en la práctica es la creación de un fuero disciplinario
para los servidores de elección popular que integran el Congreso, que los
sustrae al ejercicio de la acción disciplinaria por cuenta de la Procuraduría
General de la Nación. Dicho fuero al definir competencias exclusivas y al
contraer las funciones constitucionales del Procurador General viola el
concepto de fuero parlamentario que ideó el Constituyente de 1991 y que ha sido
ampliamente analizado por la Corte Constitucional, pues este sólo opera en
materia penal y no disciplinaria.
En este orden de ideas las expresiones disciplinaria (o)(s)
contenidas en el proyecto en especial en los artículos 1°, 2°, 3°, 4° literal
i), 9° y 15 del proyecto vulneran el artículo 277 Superior.
Por su parte, en relación con el segundo conjunto de
objeciones, el gobierno expresa:
La Corte Constitucional ha sido
clara al señalar que un proyecto que pretenda modificar una ley orgánica debe
cumplir los requisitos ordinarios para la aprobación de toda ley y, además,
reunir las características especiales de las leyes de naturaleza orgánica, cuya
ausencia vulnera la Carta Política.
Al respecto en Sentencia C-1246-01
la Corte manifestó:
¿Sintetizando la jurisprudencia
sobre la materia puede concluirse que las leyes orgánicas, dada su propia
naturaleza, guardan rango superior frente a las demás leyes e imponen
sujeciones a la actividad del Congreso, pero no alcanzan la categoría de normas
constitucionales (C. P. art. 151), pues solamente organizan aquello previamente
constituido en la Carta Fundamental2. Su importancia está reflejada
en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento
de ciertos fines y principios3, a tal punto que llegan a convertirse
en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de
mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa4.
¿Esta especial jerarquía que
revisten las leyes orgánicas hace que, además de satisfacer los requisitos
generales para la aprobación de cualquier otra ley, deban cumplir algunas
exigencias adicionales, tal y como esta Corte lo ha destacado5: (i)
el fin de la ley, (ii) su contenido o aspecto material, (iii) la votación
mínima aprobatoria y (iv) el propósito del legislador.
¿En cuanto al primer requisito,
el artículo 151 de la Carta precisa que a ellas `estará sujeto el ejercicio de
la actividad legislativa¿. Los elementos anteriormente descritos explican
entonces la finalidad de estas normas.
¿Por su parte, la propia Carta
indica las materias que conforman la reserva de ley orgánica, como excepción a
la cláusula general de competencia en cabeza del legislador ordinario, y que
sirven para proteger procesos considerados de especial importancia por el
Constituyente, como son los de planeación, presupuesto, ordenamiento
territorial y funcionamiento del Congreso.
“El tercer requisito no
presenta mayor dificultad, pues la Carta es clara en exigir la aprobación de un
proyecto con la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara (C. P.
artículo 151). Esta aprobación privilegiada pretende ‘la obtención de mayor
consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República,
lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar
el ejercicio de la actividad legislativa’6.
“Por último, el propósito del
legislador significa que en el propio trámite legislativo debe aparecer clara,
expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de
naturaleza orgánica7. Esta exigencia busca garantizar la
transparencia en el curso del debate democrático, y abrir espacios discursivos
y participativos de control político que, en muchos casos, no tienen lugar
cuando lo que se debate es la aprobación de una ley ordinaria”.
En el caso que nos ocupa las
constancias, informes de ponencia y demás documentos que aparecen en el
expediente enviado por el Congreso permiten concluir que al surtir los
respectivos debates ni el Senado ni la Cámara tuvieron la intención de que todo
o parte del Proyecto de ley número 237 de 2005 Cámara, 055 de 2005 Senado, por
medio de la cual se expide el Código de Etica del Congresista, tuviera el
carácter de ley orgánica.
El resultado no es diferente así
las normas que se objetan hubiesen sido aprobadas por mayoría absoluta, constancia
que en todo caso no aparece en el expediente enviado por el Congreso, pues,
como lo ha precisado la Corte Constitucional, es necesario además que el
Congreso expresamente haya manifestado su voluntad de reformar una ley cuya
naturaleza corresponde a la fijada por el artículo 151 Superior, cosa que no
ocurrió en relación con el proyecto de la referencia.
En este orden de ideas, el
Congreso en los artículos 47, 48 y 49 del proyecto que nos ocupa introduce
mediante una ley ordinaria una reforma a la Ley Orgánica 5 de 1992, por lo cual
tales normas resultan inconstitucionales.”
III.    INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Las comisiones accidentales que se integraron en la
Cámara de Representantes y en el Senado de la República para rendir informe
respecto de las objeciones presidenciales, propusieron declararlas infundadas,
con base en las siguientes consideraciones:
3.1.   En relación con la objeción que tiene que ver
con la inconstitucionalidad de las expresiones disciplinarias (o) (s)
contenidas en el proyecto, en especial en los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, literal
i), 9° y por vulnerar los artículos 277-6 y 13 de la Constitución Política, el
informe de las comisiones de Senado y Cámara expresa lo siguiente:
El artículo 185 de la Constitución Política previó que mediante Ley
Orgánica debía disponerse la adopción del Reglamento Interno del Congreso y a
su vez la Ley 5ª de 1992 determinó la creación del Código de Etica del
Congresista. Desde entonces han sido doce los intentos fallidos por
reglamentarlo. El último proyecto, aquí cuestionado, fue radicado el 11 de
agosto de 2005 y sus autores fueron los Senadores y Representantes miembros de
las Comisiones de Etica del Congreso.
No es cierto que al disponer, en aplicación de lo contenido en la
Constitución Política y la ley, que el Procurador General de la Nación carece
de competencia para disciplinar a los congresistas, estos últimos queden
exentos de cualquier tipo de investigación disciplinaria. Por el contrario, los
congresistas son los servidores públicos sobre quienes se ejerce mayor
vigilancia y controles, tanto por autoridades jurisdiccionales, como
administrativas y políticas. Veamos quiénes son competentes para enjuiciarlos
disciplinariamente:
a) El Consejo de Estado: Es el encargado
de adelantar los procesos de naturaleza jurisdiccional disciplinaria de los
congresistas, a través de la figura de la pérdida de investidura.
La Constitución Política claramente prescribe que la única autoridad
jurisdiccional a quien se le atribuye la potestad de destituir a los
congresistas es el Consejo de Estado a través del proceso antes señalado.
La pérdida de investidura ha sido definida por las altas cortes como
una sanción disciplinaria que es “equiparable por sus efectos y gravedad, a la
destitución de los altos funcionarios públicos”.
La pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional de carácter
disciplinario, cuya sanción, de naturaleza administrativa, corresponde a una
destitución del cargo, que acarrea incluso la inhabilidad permanente para
volver a ser Congresista.
‘Es claro que la pérdida de investidura es la sanción más grave que
puede imponerse a un congresista, no solamente por el carácter mismo de las
faltas respecto de las cuales ha sido prevista y por el inocultable daño que su
comisión ocasiona al Congreso y al interés colectivo, sino en cuanto a las
consecuencias del fallo, ya que implica la separación inmediata de las
funciones que el condenado venía ejerciendo como integrante de la Rama
Legislativa y, por expresa disposición de la propia Carta, la inhabilidad
permanente para serlo de nuevo en el futuro. Por otra parte, frente a la
sentencia que dicte el Consejo de Estado ha sido prevista una sola instancia,
dado el nivel de dicho Tribunal, el máximo en la Jurisdicción Contencioso
Administrativa’. (Corte Constitucional, Sentencia
C-207 de 2003, Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil);
b) La Comisión de Etica: Los
congresistas están sujetos al control que sobre ellos ejerza la Comisión de
Etica, la cual se encarga no solamente de estudiar las conductas éticas de los
congresistas, sino en especial las de carácter disciplinario, contenidas en el
Reglamento Interno del Congreso, conforme lo prescribe el artículo 185 de la
Constitución Política, veamos:
“Artículo 185. Los congresistas serán inviolables por las opiniones
y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas
disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo”.
Los artículos 58 y 59 de la Ley 5ª de 1992, crean la Comisión de
Etica y disponen las funciones que la misma ha de desarrollar, a saber: el
conocimiento sobre el conflicto de intereses y las violaciones al régimen de
incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas y, el comportamiento
indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las
Cámaras en su gestión pública.
Remite al Consejo de Estado, el conocimiento de las faltas
disciplinarias de mayor gravedad previstas taxativamente en la Carta Política,
y deja, al conocimiento de la Comisión de Etica, las restantes.
Respecto de la importancia de esta Comisión, se ha pronunciado la
Corte Constitucional, quien ha dicho que:
“La Comisión de Etica del Congresista tiene por fin ejercer un
control interno en el Congreso sobre el comportamiento de los legisladores. Su
misión es, entonces, fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuración
del órgano legislativo y de las costumbres políticas del país”. (Corte Constitucional, Sentencia C-011 de 1997, Magistrado Ponente
Eduardo Cifuentes Muñoz).
Por lo tanto, no es cierto lo afirmado en las objeciones
presidenciales, en el sentido de que: “La única labor que puede hacer el
Congreso con la expedición de un Código de Etica se contrae a hacer compatible
el normal funcionamiento del Congreso con la existencia de competencias
disciplinarias en cabeza del Procurador General de la Nación y las
correspondientes a los comportamientos deónticos de la actividad de
Congresistas”.
Es indiscutible que la labor que ejercen las Comisiones de Etica va
mucho más allá y, se circunscribe al conocimiento de las faltas disciplinarias
que los Congresistas pudieran cometer en ejercicio de sus funciones, así lo
prescribe claramente el artículo 185 de la Constitución Política antes citado.
En consecuencia, la conducta de los Congresistas, puede enjuiciarse
disciplinariamente, a través del control interno que ejerce la Comisión de
Etica, o jurisdiccionalmente, a través del Consejo de Estado, mediante el
proceso de pérdida de investidura, en este último caso, en los eventos
previstos taxativamente en la Constitución Política.
Aun cuando erróneamente se ha entendido que la Comisión de Etica, ‘por
su nombre’, puede ejercer control únicamente sobre el comportamiento ético
de los parlamentarios, tal afirmación, como lo ahondaremos más adelante, se
encuentra alejada de la realidad; por el momento basta con decir, que tal y
como lo prescribe el artículo 185 Superior antes citado, el Reglamento Interno
del Congreso, contiene sanciones para los congresistas de carácter
eminentemente disciplinarias;
c) Los Presidentes de las Cámaras: El
artículo 73 de la Ley 5ª de 1992 dispone que los Presidentes de cada Cámara
pueden imponer sanciones a los Congresistas por faltas al respeto debido a la
Corporación o por ultrajes de palabra a alguno de sus miembros, las cuales
comprenden tanto el llamamiento al orden como la declaración pública de haber
faltado al orden y al respeto debidos, la suspensión en el ejercicio de la
palabra, la suspensión del derecho a intervenir en el resto del debate o de la
sesión, e incluso, la suspensión del derecho a intervenir en los debates de la
Corporación por más de un (1) día y hasta por un (1) mes, este último, previo
concepto favorable de la Mesa Directiva;
d) Los partidos políticos: Con la
reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 001 de 2003 se reforzó
la disciplina de partido para quienes resulten electos en cargos de elección
popular, cuyos efectos pueden llevar no solamente a la pérdida del derecho al
voto en la respectiva corporación, sino también a la expulsión del partido y
con ella la pérdida de la curul.
Es así como el artículo 2° del acto legislativo en mención le otorgó
a las organizaciones políticas, llámense partidos o movimientos políticos, la
facultad de regular su régimen disciplinario interno.
Precepto desarrollado en la Ley 974 de 2005, por la cual se
reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas,
en cuyo artículo 4°, inciso 2°, prescribe que los estatutos: “… determinarán
lo atinente a su régimen disciplinario interno. Podrán establecer sanciones por
la inobservancia de sus directrices, las cuales se fijarán gradualmente hasta
la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del miembro de la
respectiva corporación pública, observando el debido proceso”.
Incluso, señala que: “Los estatutos de los partidos también
contemplarán sanciones estrictas por la inasistencia reiterada a reuniones de
bancada, las que podrán incluir la pérdida temporal del derecho al voto”.
Además de la inviolabilidad por las opiniones y los votos que emitan
en el ejercicio del cargo los Congresistas, de acuerdo a lo pautado en el
artículo 185 de la Constitución Política, del fuero penal para los delitos que
cometan los congresistas de que conoce la Corte Suprema de Justicia, conforme
lo disponen los artículos 253 numeral 3 de la Constitución Política y 267 de la
Ley 5ª de 1992 y del fuero para los procesos de pérdida de investidura, de
competencia exclusiva del Consejo de Estado, artículos 184 y 237 numeral 5 de la
Constitución Política, existe el fuero especial de carácter disciplinario,
contemplado en los artículos 151 y 185 superiores, a saber:
“Artículo 151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales
estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se
establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones y del Plan General de Desarrollo, y las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes
orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de
los miembros de una y otra Cámara”.
“Artículo 185. Los congresistas serán inviolables por las opiniones
y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas
disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo”.
Por mandato constitucional se dispuso la adopción de un reglamento
para que regulara no solamente la actividad legislativa del Congreso, sino a su
vez las normas disciplinarias para sus miembros. Incluso, el artículo 185
señala que, los Congresistas son inviolables por las opiniones y votos que
emitan en el ejercicio del cargo, salvo lo que pueda ser reprochable o mejor
aún, sancionable, en el respectivo reglamento, que no es otro que la Ley 5ª de
1992.
Los congresistas tienen un régimen disciplinario particular, de
origen constitucional, que se encuentra previsto en la Ley 5ª de 1992, y la
autoridad competente para conocer del procedimiento que se adelante contra un
miembro del Congreso, no es otra, que la Comisión de Etica y Estatuto del
Congresista de la respectiva Corporación quien conoce de las actuaciones que
riñen contra la ética del congresista, sancionables disciplinariamente, tales
como el conflicto de intereses, las violaciones al régimen de
incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas y, el comportamiento
indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de
las Cámaras en su gestión pública.
El Reglamento Interno del Congreso, claramente dispone los deberes
del congresista en su artículo 268, a saber: “a) Asistir a las sesiones
del Congreso Pleno, las Cámaras legislativas y las Comisiones de las cuales
formen parte; b) Respetar el reglamento, el orden, la disciplina y cortesía
congresionales; c) Guardar reserva sobre los informes conocidos en sesión
reservada; d) Abstenerse de invocar su condición de Congresista que conduzca a
la obtención de algún provecho personal indebido; e) Presentar a su posesión
como Congresista, una declaración juramentada de su patrimonio y de las
actividades que puedan significarle ingresos económicos adicionales al cargo de
representación popular; f) Poner en conocimiento de la respectiva Cámara las
situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el
trámite de los asuntos sometidos a su consideración; g) Cumplir las
disposiciones acerca de las incompatibilidades y conflictos de interés”.
El artículo 269 ibídem, prevé como faltas de los congresistas: “a)
El desconocimiento de los deberes que impone este Reglamento; b) El cometer
actos de desorden e irrespeto en el recinto de sesiones; c) No presentar las
ponencias en los plazos señalados, salvo excusa legítima”.
Las sanciones, por las faltas de los
congresistas vienen consagradas en el artículo 270 de la obra en cita, y pueden
ir desde la declaración pública de faltar al orden y respeto debidos, hasta la
suspensión en el uso de la palabra por el resto de la sesión, el desalojo
inmediato del recinto, si fuere imposible guardar orden y la comunicación al
Consejo de Estado, acerca de la inasistencia del Congresista, si hubiere causal
no excusable o justificada para originar la pérdida de la investidura, las
cuales son impuestas por los Presidentes de las Cámaras o las Comisiones o la
Mesa Directiva, según el caso.
Los artículos 279 y siguientes de la Ley 5ª de 1992, regulan todo lo
relacionado con el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, conflicto de
intereses de los Congresistas y, causales de pérdida de investidura.
El artículo 299 del Reglamento Interno del Congreso, preceptúa que
la respectiva Mesa Directiva tiene la obligación de enviar, la solicitud
motivada para que sea decretada por el Consejo de Estado la pérdida de
investidura y, el artículo 300 ibídem, que los Secretarios de las Cámaras deben
comunicar por escrito a la Comisión de Acreditación Documental, después de cada
sesión, la relación de los Congresistas que no concurran a las sesiones ni
participen en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo o en
las mociones de censura.
Los congresistas gozan de un fuero especial de carácter
disciplinario, de origen constitucional, lo que inhibe a la Procuraduría
General de la Nación para disciplinarlos; en consecuencia, la competencia de esta
última, conforme lo prescribe el numeral 2 del artículo 278 de la Constitución,
se limita a “Emitir conceptos en los procesos disciplinarios que se
adelanten contra funcionarios sometidos a fuero especial”.
Si el Procurador General de la Nación, el Presidente de la República
y los Magistrados de las Altas Cortes, gozan de fuero especial en materia
disciplinaria, con el propósito de garantizar la autonomía e independencia de
los poderes públicos, ¿por qué razón se pretende desconocer este derecho a los
congresistas, quienes conforman la Rama Legislativa del Poder Público, son
expresión de la soberanía popular y por demás tienen garantizado este derecho
expresamente en la Constitución Política?
La competencia preferente que la Procuraduría General de la Nación
tiene para investigar la conducta oficial de todos los funcionarios y empleados
al servicio del Estado, cualesquiera que sea la rama u órgano al cual presten
sus servicios y el nivel territorial al que pertenezcan, conocido como control
disciplinario externo, se ha venido aplicando a los Congresistas de la
República, por el apoyo jurisprudencial que ha tenido la aplicación para este
caso, de lo dispuesto en el artículo 277, numeral 6, el cual prescribe:
“El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus
delegados y agentes tendrá las siguientes funciones … 6º. Ejercer vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario, adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley”.
Una es la vigilancia y otro el control preferente, conforme la misma
Constitución Política lo prescribe; sin embargo, tanto el Decreto 262 de 2000
en su artículo 7° como la Ley 734 de 2002, confunden una atribución con otra,
dándoles el mismo alcance y permitiendo que el Procurador General de la Nación
no solamente ejerza vigilancia sino que a la vez discipline a los Congresistas,
a pesar de que una Ley Orgánica, de carácter superior, como lo es la Ley 5ª de
1992, le ha atribuido tal competencia a las Comisiones de Etica del Congreso.
Tampoco puede tratarse con el mismo rasero a los miembros de las
corporaciones públicas de elección popular, como las Asambleas y Concejos, que
son de carácter eminentemente administrativo y a los Congresistas quienes
conforman la Rama Legislativa del Poder Público.
A lo anterior habrá de sumarse, que de una interpretación armónica
de normas superiores, diferentes al numeral 6 del artículo 277 de la
Constitución Política, puede establecerse nítidamente que la Procuraduría General
de la Nación carece de competencia para disciplinar a los Congresistas.
Además, y como quiera que, la ponencia que fue sometida a
consideración de esta Corporación tiene por sustento la interpretación armónica
de la Constitución y las leyes que rigen la materia, no existe desconocimiento
de la cosa juzgada contenida en las sentencias emitidas por la Corte
Constitucional, en donde se ha dicho que el Procurador General de la Nación
tiene competencia para disciplinar a los Congresistas, pues estas tuvieron por
soporte únicamente lo dispuesto en el artículo 277, numeral 6 de la Carta
Política.
Para el caso, citemos algunos apartes del Salvamento de voto, a la
sentencia emitida por la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado, de
20 de agosto de 1996, en donde se debate lo aquí controvertido:
“…Les es aplicable el fuero para el juzgamiento de los delitos que
cometan, a cargo de la Corte Suprema de Justicia; de las conductas oficiales
objeto de regulación por la Ley 5ª de 1992 donde se prevén faltas, tanto
administrativas como disciplinarias las cuales dan lugar a pérdida de
investidura decretada mediante providencia judicial por el Consejo de Estado y
las demás corresponden al pronunciamiento de la Comisión de Etica y Estatuto
del Congresista, cuyas conclusiones deberán ser comunicadas y las decisiones
adoptadas por las plenarias de las respectivas Cámaras”.
“El jefe del Ministerio Público, por su competencia general de
vigilancia superior de la conducta oficial de los servidores públicos, puede
emitir concepto en todos los procesos mencionados”.
“La existencia del fuero para el juzgamiento penal y disciplinario
de los congresistas significa que el Procurador no puede hacer ejercicio de las
competencias de preferencia que le asisten para el disciplinamiento
administrativo del universo de los servidores públicos no excluidos por
estatuto de rango superior o fuero constitucional especial”.
Al confrontar simplemente lo dispuesto en los numerales 6 y 8 del
artículo 277 de la Constitución, se establece claramente que el Procurador
General de la Nación carece de competencia para disciplinar a los Congresistas,
pues no podría por lo menos imparcial y autónomamente hacerlo, si se encuentra
subordinado a los segundos, a quienes tiene que rendirles anualmente informe de
su gestión, es decir, se encuentra su ejercicio sometido al control que de él
haga esta Corporación.
Tampoco es de recibo lo afirmado por el Ministro del Interior y de
Justicia, en las objeciones presidenciales, cuando sostiene que: “… El que
el Senado de la República elija al Procurador General y este tenga que
presentar informes anuales sobre su gestión, no lo inhiben para que él a su vez
investigue y sancione a los congresistas cuando incurran en una infracción del
derecho disciplinario. Una vez un funcionario es elegido, su relación con el
ente nominador termina y es con la Constitución y la ley su compromiso”.
Se le olvida al Ministro del Interior y de Justicia, que el Senado
de la República no solamente tiene la potestad de elegir al Procurador General
de la Nación sino a la vez de reelegirlo, lo que subordina su ejercicio, sumado
a que tiene la obligación de rendirle a esta Corporación informe de su gestión,
como quedó dicho.
El Congreso conforme lo dispone la Constitución, no solamente goza
de autonomía y plena capacidad para autoorganizarse, sino que estas
atribuciones deben ser reales, y se reflejan en la capacidad para dictar normas
para su propio funcionamiento, sin que se permita, bajo ninguna circunstancia,
la interferencia de otras ramas u órganos del poder público, lo que se
demuestra incluso en la iniciativa exclusiva que detenta en materia financiera
y administrativa.
Aceptar que el Procurador General de la Nación tiene poder
disciplinario sobre los congresistas, no solamente atentaría contra la
independencia y autonomía de la Rama Legislativa del Poder Público, sino que
además permitiría, como se ha venido haciendo, que cualquier agente del
Ministerio Público, sin importar su cargo y, en virtud de delegación expresa,
tenga competencia para investigar y sancionar a los Congresistas.
Es necesario garantizar la independencia de la Rama Legislativa y el
equilibrio entre las tres Ramas del Poder Público. En la Sentencia C-449 de
1992, la Corte Constitucional claramente señala que:
“Surge pues una interdependencia de las distintas ramas y órganos
del poder, lo cual implica incluso un control recíproco entre ellos. No se
trata por tanto de una fragmentación del poder del Estado sino de una
articulación a través de la integración de varias fuerzas”.
Tampoco es cierto, lo que se dice en las objeciones presidenciales,
en el sentido de que el proyecto vulnera el sistema de pesos y contrapesos,
pues este es ejercido por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado,
la primera al procesar y juzgar a los Congresistas por los delitos que se les
impute y, el segundo, mediante el proceso jurisdiccional disciplinario de
pérdida de investidura, que puede llevar a la destitución del cargo y a la
inhabilidad permanente para ejercerlo nuevamente.
Lo anterior, no significa que se desconozca la naturaleza autónoma
de la Procuraduría General de la Nación, sino que está en relación con el
Congreso, no es independiente, cuando como quedó dicho, se encuentra
subordinado su ejercicio, al control que este último ejerce sobre su gestión, y
a que, es el mismo Congreso de la República, a través del Senado de la
República, quien elige al Procurador y tiene la potestad de reelegirlo.
Por ejemplo, en tratándose del proceso disciplinario que se adelante
contra el Procurador General de la Nación, este conforme a lo dispuesto en el
artículo 83 de la Ley 734 de 2002, es de única instancia, sigue el
procedimiento ordinario previsto en el Código Disciplinario Unico, y su
conocimiento es de competencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia. Salvo, al igual que lo hacía la Ley 200 de 1995, cuando haya sido
postulado por esa Corporación, en cuyo caso conocerá la Sala Plena del Consejo
de Estado. Agrega, que la conducción del proceso estará a cargo, de manera
exclusiva y directa, en el Presidente de la respectiva Corporación.
Permitir que el Procurador General de la Nación, más aún que
cualquier delegado de éste, pueda disciplinar a los Congresistas, sería tanto
como auspiciar que ese órgano controlado por el Congreso pueda a su vez ejercer
control sobre los miembros de esta Corporación, sumado a que llevaría al
desconocimiento del fuero especial de carácter disciplinario que para los
congresistas consagra la Constitución Política, a la dignidad que ostentan los
miembros que integran esta rama del poder y el derecho a que se les respete el
debido proceso.
Si se auspiciara que tanto el Procurador General de la Nación, como la
Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, adelanten procesos disciplinarios
en contra de los Congresistas, se estaría atentando contra el derecho
fundamental al debido proceso, contenido en el artículo 29 Superior, el cual
dispone que una persona no puede ser condenada dos veces por el mismo hecho, es
decir, habría una trasgresión del principio del non bis in ídem.
En el salvamento de voto del Consejo de Estado antes referenciado,
se dice:
“El otro aspecto de discrepancia con el concepto de la mayoría es
que no pueden adelantarse dos tipos de investigaciones diferentes en forma
simultánea: uno ético y otro disciplinario.
“No es propio señalar investigaciones de carácter ético sino de orden
disciplinario porque debiendo ser el proceder individual siempre ético, es
decir, acorde con los valores sociales imperantes, únicamente tiene alcance
jurídico, el aspecto relativo a las conductas legalmente consagradas como
faltas.”
Esta misma postura fue asumida en su momento, por el entonces
Senador de la República doctor Carlos Gaviria Díaz, quien en los debates que se
dieron en el Senado de la República acerca de este proyecto, precisó:
“… Yo creo que allí no hay sanciones éticas, una multa no es una
sanción ética, una multa es una sanción económica, entonces podríamos hablar de
sanciones en general pero no sanciones éticas, yo creo que la única sanción
ética propiamente es el reproche de la conciencia si se asimila la ética de la
moral o si hablamos de la ética pública el reproche social frente a la persona
que incurre en esa conducta, de manera que yo propondría que sustituyéramos ese
título de las sanciones éticas por sanciones disciplinarias por ejemplo, y que
en el Capítulo Segundo de las prohibiciones pusiéramos más bien lo cambiáramos
por algo así como de las conductas trasgresoras del Código Disciplinario o de
las conductas sancionables …”. Acta de Plenaria 32
del 6 de diciembre de 2005 Senado.
Respecto del principio non bis in ídem, la Corte
Constitucional, en Sentencia C-870 de 2002, Magistrado Ponente Manuel José
Cepeda Espinosa, dijo:
“En virtud de ese principio, cualquier persona cuenta con la
seguridad de que las decisiones definitivas que se han proferido en los
procesos tramitados en su contra, con miras a establecer su responsabilidad
penal o disciplinaria, realizan la justicia en cada caso particular e impiden
que los mismos hechos puedan ser objeto de posteriores debates. Por ello se
dice que el principio non bis in ídem es una manifestación de la seguridad
jurídica y una afirmación de la justicia material. Sentencia T-537 de 2002
(Magistrado Ponente Jaime Córdoba Triviño). En el mismo sentido, ver las
Sentencias T-162 de 1998 y T-575 de 1993 (en ambos casos, Magistrado Ponente
Eduardo Cifuentes Muñoz). En la Sentencia T-537, la Corte decide que el doble
juicio criminal a un sindicado por abandonar a un menor y por causarle la
muerte, no constituye una violación al principio del non bis in ídem”.
No existe diferencia sustancial alguna entre las faltas
disciplinarias previstas en el Código Disciplinario Unico y, las consagradas en
el Reglamento Interno del Congreso.
Por el contrario, podría decirse que, no solamente las contempladas
en el Reglamento Interno del Congreso, son especiales y acordes a la
investidura y funciones expresamente atribuidas a los Congresistas, sino que
además y a diferencia de lo previsto en la Ley 734 de 2002, este proyecto
consagra el principio de legalidad, no solamente para las faltas gravísimas,
sino también para las graves y leves, haciéndolo más garantista y evitando la
discrecionalidad de los funcionarios que sustancian el proceso disciplinario,
en cada caso.
En la Plenaria de Senado del 6 de diciembre de 2005, el Senador
Oswaldo Darío Martínez Betancourt, Ponente de este proyecto, precisó:
“En el Código Disciplinario Unico el principio de legalidad
estricto, el principio de la taxatividad estricto, solo se estructuró para las
faltas gravísimas, porque se las enumeró, pero no así con respecto a las faltas
graves y leves, aquí en el Código de Etica dimos un paso más liberal, más
garantista y se esbozaron y se estructuraron y se definieron acatando el
principio de legalidad no solamente las faltas gravísimas, sino las graves y
las leves para que la Comisión de Etica y el propio Senado dentro de la órbita
de su competencia, no pueda tener una discrecionalidad como sí la tienen los
funcionarios que aplican justicia disciplinaria especialmente me refiero a la
Procuraduría General de la Nación”.
“En otros términos no habrá un margen de subjetividad para la
Comisión de Etica ni para la plenaria del Senado en ningún caso para inventarse
una falta gravísima menos una falta grave ni siquiera la falta leve”.
Por lo expuesto, no existe en este proyecto de ley vulneración
alguna a lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución
Política, que para los Congresistas no aplica, mucho menos del artículo 13
Superior, pues el principio de igualdad no puede alegarse en este caso por
gozar los Parlamentarios de fuero especial, lo que exige un trato diferente.”
3.2.   En cuanto a la presunta inconstitucionalidad de
los artículos 47, 48 y 49 del proyecto por violación del artículo 151 de la
Constitución Política, el informe señala que la objeción no está llamada a
prosperar por cuanto lo previsto en dichos artículos, no contiene modificación
alguna de lo contemplado en el Reglamento Interno del Congreso respecto del
trámite de impedimentos y recusaciones, ni crea disposiciones nuevas sobre la
materia. Esas normas, prosigue el informe,  no tienen otro objeto que hacer
operativas las previsiones de la Ley 5ª de 1992. Agrega, que no se puede profundizar
más en esta materia por cuanto el gobierno no ha identificado con claridad las
presuntas contradicciones o las nuevas disposiciones por las cuales considera
que el proyecto modifica la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso.
Por las razones anteriormente expuestas, en el informe
realizado por las Comisiones Accidentales de la Cámara de Representantes y del
Senado de la República se concluye que deben rechazarse las objeciones
presidenciales al proyecto de ley de la referencia.
IV.   INTERVENCION CIUDADANA
Con el fin de hacer
efectivo el derecho ciudadano de impugnación y defensa, consagrado en el
numeral 1º del artículo 242 de la Constitución Política, el Magistrado
Sustanciador, mediante auto de quince de febrero de 2008, ordenó fijar en lista
durante el término de tres días el proyecto de ley objetado y poner a
disposición de los ciudadanos una copia del expediente para que pudiera ser
consultado.
Dentro del término de
fijación en lista intervino el ciudadano J. Clímaco Giraldo Gómez para
solicitar a la Corte que se declare la exequibilidad del Proyecto de Ley N° 55/05 Senado, 237/05 Cámara, “Por medio de la
cual se expide Código de Etica del Congresista”,
con fundamento en las siguientes consideraciones, que considera son adicionales
a las tenidas en cuenta por las cámaras legislativas para insistir en el
proyecto de ley:
Las expresiones disciplinarias (o) (s)
contenidas en el proyecto, en especial en los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, literal
i), 9° no vulneran los artículos 277-6 y 13 de la Constitución Política por
cuanto:
a)
Ninguna de las funciones que en las referidas
disposiciones se atribuyen a la Comisión de Etica y
Estatuto del Congresista están conferidas por el artículo 277-6 Superior al
Procurador General de la Nación, o a sus delegados o agentes, por tratarse de
normas disciplinarias de las previstas en el artículo 185 de la Constitución
Política.
b)    El régimen disciplinario de los congresistas,
excluido lo relativo a la pérdida de la investidura, debe estar contenido en el
reglamento del Congreso y tiene, por consiguiente, reserva de ley orgánica.
c)
En relación con los
funcionarios del Estado  que tengan fuero especial, entre quienes se encuentran
los congresistas, la competencia del Procurador General de la Nación en materia
disciplinaria, a tenor de lo dispuesto en el artículo 278-2 de la Constitución,
consiste en emitir concepto.
d)    La atribución que se deriva del artículo 278-2
es incompatible con la prevista en el artículo 277-6 de la Constitución.
Para fundamentar lo anterior, prosigue el
interviniente, es necesario hacer una adecuada lectura del numeral 6º del
artículo 277 de la Constitución, disposición en la cual es preciso distinguir
entre la vigilancia como manifestación preliminar o introductoria del proceso
disciplinario y el proceso disciplinario mismo, con sus dos fases de
investigación y decisión.
Después de señalar que, de acuerdo con la
Constitución y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, además de las
instancias externas  de control que se han previsto para la actividad de los
Congresistas, el propio Congreso debe establecer mecanismos destinados a velar
por el estricto cumplimiento del régimen de los congresistas,[8]
el interviniente agrega que, a esa responsabilidad de autocontrol se suma la
vigilancia administrativa que debe ejercer el Procurador General de la Nación,
conforme se dispone en el artículo 266 del reglamento del Congreso, pero sin
que quepa afirmar que resulte necesaria la intervención disciplinaria del
Procurador en las restantes etapas –investigación y sanción- las cuales, dentro
del autocontrol del Congreso, que es expresión de su autonomía, le corresponde
ejercer a la Comisión de Etica y Estatuto de los Congresistas.
Expresa el interviniente que un
entendimiento distinto en relación con lo previsto en el numeral 6º  del
artículo 277 de la Constitución, conforme al cual el poder de vigilancia
conlleva inseparablemente la integridad del proceso disciplinario, conduciría a
excluir al Congreso de su control interno propio, lo cual equivaldría a
sostener que el Congreso carece de poder de autocontrol  y que no merece la
confianza para que se le confíe esa responsabilidad, afirmaciones frente a las
cuales cabría preguntar por el lugar en donde queda la autonomía que le atribuye
el artículo 151 Superior con la atribución de darse su propio reglamento, y la
previsión del artículo 209 de la Carta, que obliga a la administración pública,
en todos sus órdenes, a ejercer su propio control interno.
Reitera el interviniente las consideraciones
que cuestionan la atribución de la competencia disciplinaria sobre los
integrantes del Congreso al Procurador General de la Nación en razón de las
relaciones que la propia Constitución ha establecido entre los dos órganos,
para señalar después que someter la labor del Congreso a la injerencia de un
poder extraño constituye un atentado contra la autonomía de la rama legislativa
del poder público.
Finalmente, en relación con la objeción
que recae sobre los artículos 47, 48 y 49 del proyecto, el interviniente
manifiesta que existe una inconsistencia en las objeciones, puesto que, al paso
que para el primer grupo de normas objetadas se expresó por el gobierno que el proyecto
se enmarca bajo la competencia de la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista,
en los términos del artículo 59 de la Ley 5 de 1992, en relación con los artículos
47, 48 y 49, sin exponer razones adicionales, se afirma que éstos “…
vulneran el artículo 151 de la Carta por cuanto la totalidad del proyecto que
se objeta se tramitó como una ley ordinaria , razón por la cual no podía
incluir normas de carácter orgánico ni modificaciones a las mismas relacionadas
con el reglamento del Congreso”.
V.  CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Mediante
Auto de 30 de enero de 2008, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió
aceptar el impedimento declarado por el señor Procurador General de la Nación
para pronunciarse en este caso y dispuso dar traslado de las objeciones al
señor Vice Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto del
Ministerio Público.
En
oficio de febrero 12 de 2008, el señor Vice Procurador General de la Nación
rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte declarar fundadas las
objeciones formuladas por el Ejecutivo a los artículo 1, 2, 3, 4 literal i), 9,
15, 47, 48 y 49 del Proyecto de Ley No. 55/05 Senado – No. 237/05 Cámara, “Por
medio de la cual se expide el Código de Etica del Congresista”, y, por
consiguiente, que se declare la inexequibilidad de los referidos preceptos.
El señor ViceProcurador fundamenta su solicitud en las
siguientes consideraciones:
6.1.   La función del Procurador General de la Nación
de investigar a los miembros del Congreso de la República tiene sustento
expreso en la Constitución.
En
efecto, afirma el señor ViceProcurador, de acuerdo con el artículo 118 de la
Constitución, al Ministerio Público le corresponde la vigilancia de la conducta
oficial de quienes desempeñen funciones públicas y en el artículo 277-6
Superior se dispone que el Procurador General de la Nación, por sí o por medio
de sus delegados y agentes, tendrá la función de “… ejercer la vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley”.
Prosigue la vista fiscal señalando que,
de acuerdo con el artículo 278 de la Constitución, el Procurador General de la
Nación ejercerá directamente, entre otras, la función de “[d]esvincular del
cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público
que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la
Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el
ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las
investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o
jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción
de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la
denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del
ejercicio de su cargo.”
Así, señala el Viceprocurador, en el
artículo 277 de la Constitución está prevista la vigilancia superior, el ejercicio
preferente del poder disciplinario y la realización de las investigaciones y la
imposición de sanciones, atribuciones todas que el Procurador ejerce por sí o a
través de sus delegados. En relación con estas competencias, la regulación de
las faltas, los procedimientos y las sanciones ha sido deferida a la ley.
Por otro lado, el artículo 278 de la
Constitución consagra una función disciplinaria que el Procurador General
ejerce de manera directa, y en relación con la cual es el propio constituyente
el que ha determinado las faltas, la sanción y la estructura básica del procedimiento
a seguir.
Dentro de ese marco general, la
atribución de competencias disciplinarias al Procurador General de la Nación se
predica en relación con todos los servidores públicos con excepción de quienes
cuentan con fuero en los términos del artículo 174 de la Constitución o están
sometidos a una competencia disciplinaria especial, de conformidad con el
numeral 3 del artículo 356 de la Carta. No existe  en la Constitución ninguna
disposición que sustraiga a los congresistas del control disciplinario del
Procurador General de la Nación.
6.2.   En ese contexto, el señor
Viceprocurador se refiere a los argumentos de la insistencia del Congreso de la
República, para concluir que los mismos desconocen abiertamente la Constitución
Política.
En primer lugar señala que no es posible
confundir las distintas vertientes del derecho sancionatorio, dentro de las
cuales, en relación con lo congresistas, tienen distinta naturaleza la acción
de perdida de investidura, las acciones penales, el control disciplinario que
ejercen las mesas directivas, el que se atribuye a la Comisión de Etica y
Estatuto del Congresista, o, incluso, el que ejercen los partidos políticos,
ninguna de los cuales, en la medida en que se desenvuelven en ámbitos
distintos, desplaza la competencia que la Constitución atribuye al Procurador
General de la Nación.
En segundo lugar expresa que carece de
fundamento la pretensión conforme a la cual, para preservar la autonomía del
legislador, el artículo 151 de la Constitución permite que a través de una ley
orgánica el Congreso dicte su propio régimen disciplinario sin ingerencia de la
Procuraduría General de la Nación. En este sentido precisa que si bien,
eventualmente, el reglamento del Congreso puede consagrar un régimen
disciplinario que atienda la naturaleza de la actividad legislativa, aquel, “…
a pesar de su jerarquía frente a las demás leyes, no puede desconocer la
Constitución”, lo cual implica que no puede contrariar el mandato
constitucional conforme al cual corresponde al Procurador General de la Nación
la vigilancia superior de la conducta superior de los servidores públicos,
incluidos los de elección popular.
En
tercer lugar, expresa que no se puede afirmar que el régimen disciplinario
especial contenido en el proyecto de código de ética sea equiparable al del
Código Disciplinario Unico, porque, entre otras consideraciones, en el primero,
la mayor sanción para las faltas gravísimas es la multa, lo cual, de paso,
resulta contrario a la igualdad, puesto que el común de los servidores públicos
en un evento tal podrían ser destituidos e inhabilitados hasta por veinte años.
Por esa razón dice, no se puede desconocer el mandato del artículo 277, para
establecer un régimen disciplinario especial no autorizado por la Constitución,
ni cabe encontrar un fuero disciplinario allí donde la Constitución sólo ha
previsto un fuero en materia penal.
6.3.   De
entrar a regir el proyecto de Código de Etica se quedarían por fuera conductas
de carácter gravísimo contempladas en el Código Disciplinario. Así, sostiene la
vista fiscal, faltas disciplinarias contempladas en el artículo 48 de la Ley
734 de 2002, tales como la realización de actos con la intención de destruir
total o parcialmente un grupo nacional, étnico, racial, religioso, político o
social; la incursión en graves violaciones al derecho internacional
humanitario; fomentar o ejecutar actos tendientes a la formación, subsistencia
de grupos armados al margen de la ley, promoverlos, auspiciarlos, financiarlos,
organizarlos, instruirlos, dirigirlos o colaborar con ellos, en la medida en
que no están enunciadas en las causales de pérdida de la investidura, ni reguladas
en el Reglamento del Congreso, quedarían cubiertas por un manto de impunidad disciplinaria,
lo cual resulta inadmisible dentro del régimen de responsabilidad que la Constitución
trazó para la totalidad de los servidores públicos.
Por
ultimo, en relación con este acápite de las objeciones, carece de sentido la afirmación
conforme a la cual el Procurador General de la Nación estaría inhibido para ejercer
el control disciplinario de los miembros del Congreso en razón de las
relaciones que la Constitución ha previsto entre los dos órganos, porque la
misma obedece a consideraciones subjetivas
6.4.   En
cuanto hace a las objeciones presentadas frente a los artículos 47, 48 y 49,
concluye la vista fiscal que, efectivamente, esas disposiciones, que aluden al
régimen de incompatibilidades y conflictos de internos, son propias del quehacer
legislativo y por consiguiente sometidas a la reserva de ley orgánica. Por
consiguiente, como quiera que el proyecto no se tramitó como una ley de esa
naturaleza deben declararse fundadas las objeciones presidenciales a estos
artículos.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
De conformidad con lo
preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir sobre  las objeciones por
inconstitucionalidad que el Presidente de la República formuló en el presente
caso.
2.      El trámite de las
objeciones al proyecto de ley
En reiterada jurisprudencia la Corte
ha precisado que el estudio de la constitucionalidad de un proyecto de ley
objetado por el Presidente de la República no sólo versa sobre los asuntos
materiales concernientes a los reproches que el Gobierno Nacional presenta,
sino que también comprende el análisis del procedimiento impartido a las
objeciones a la luz de las disposiciones constitucionales y legales que se
ocupan de él[9]. Por lo tanto, al examen material
debe preceder la verificación del trámite impartido a las objeciones
presidenciales para dilucidar si se ajusta a los preceptos que lo regulan. Ello
por cuanto, como se ha puesto de presente por la jurisprudencia constitucional,
la insistencia de las cámaras, producida en los términos de la Constitución, es
un presupuesto de la competencia de la Corte para decidir definitivamente sobre
la constitucionalidad del proyecto objetado.[10]
2.1.   Oportunidad de las objeciones
El proyecto de ley objetado en la presente oportunidad
contiene más de 50 artículos y, conforme a lo dispuesto en el artículo 166 de la
Constitución Política, el Gobierno disponía del término de veinte días para
devolverlo con objeciones. Como quiera que el proyecto fue enviado a Presidencia
de la República el 29 de junio de 2007, el Gobierno tenía hasta el 31 de julio
de 2007 para devolverlo con objeciones, lo cual ocurrió el 26 de julio de 2007,
razón por la cual se tiene que las objeciones fueron presentadas dentro del
término previsto en la Constitución.
2.2.   El
límite temporal para la insistencia de las Cámaras, según lo dispuesto en el
artículo 162 de la Constitución
De acuerdo con reiterada jurisprudencia de
esta Corporación, el tiempo del cual disponen las Cámaras para insistir en la
aprobación de un proyecto de ley objetado por el gobierno no puede exceder el
término que expresamente la Constitución ha fijado para la formación de la ley[11]
y por eso el Congreso de la República debe estimar o desestimar las objeciones
dentro de dos legislaturas, la primera de las cuales será aquella “que esté
cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto”[12],
por cuanto, “el término de dos legislaturas para que las cámaras presenten
la insistencia corre a partir de la presentación de las objeciones” y “si las
cámaras presentan la insistencia una vez transcurridas las dos legislaturas,
dicha insistencia es extemporánea y debe entenderse sin valor jurídico”[13].
En el presente caso las objeciones fueron
presentadas el 26 de julio de 2007, es decir, en la legislatura que transcurre
entre el 20 de julio de 2007 y el 20 de junio de 2008. Después del
correspondiente trámite, el Congreso de la República aprobó los informes de las
comisiones designadas para sustanciar las objeciones, en la plenaria de la
Cámara de Representantes el 10 de diciembre de 2007 y en la plenaria del Senado
de la República el 5 de diciembre del año 2007. Se constata, entonces, que el
trámite de las objeciones se completó dentro de la primera legislatura y por
consiguiente resulta conforme a lo dispuesto en el artículo 162 de la
Constitución.
2.3.   Trámite de discusión y aprobación de las
objeciones
El texto de las objeciones fue recibido en la
Presidencia del Senado de la República el 26 de julio de 2007 y publicado en la
Gaceta del Congreso N° 364 del 31 de julio de 2007.
Las mesas directivas de Senado y Cámara, designaron las
comisiones accidentales encargadas de hacer el estudio y emitir concepto sobre
las objeciones presidenciales. La Comisión del Senado estuvo integrada por los
senadores Jesús Ignacio García Valencia y Hector Helí Rojas Jiménez, al paso
que la Cámara de Representantes, comisionó a los representantes Wilson Alfonso
Borja Díaz y Zamir Eduardo Silva Amin[14].
2.3.1.
Trámite en el
Senado de la República
La publicación del informe de objeciones
presidenciales al proyecto de ley de la referencia en el Senado de la República
se hizo en la Gaceta del Congreso N° 616 de 2007.
El anuncio de la votación del informe de las
objeciones presidenciales en el Senado de la República se hizo en la sesión
plenaria del 4 de diciembre de 2007, como consta en el acta N° 24 de esa misma
fecha[15].
El informe de objeciones presentado ante el Senado de la
República fue aprobado en sesión del cinco de diciembre de 2007, tal como
consta en el acta N° 25 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso
N° 41 de 2008. De acuerdo con certificación del Secretario General del Senado,
el quórum fue de 80 senadores y dejaron constancia de su retiro del recinto
tres senadores. La aprobación se produjo por votación ordinaria, no se solicitó
verificación del quórum, ni votación nominal, ni se dejaron constancias de
votos negativos.
2.3.2. Trámite en la Cámara de Representantes
La publicación del informe de objeciones
presidenciales al proyecto de ley de la referencia en la Cámara de
Representantes se hizo en la Gaceta del Congreso N° 504 de 2007.
El anuncio de votación del informe de las objeciones
presidenciales en la Cámara de Representantes se hizo en la sesión plenaria del
6 de diciembre de 2007, según consta en el Acta N° 088 de esa misma fecha.
El informe de objeciones presentado ante la Cámara de
Representantes fue aprobado en sesión del 10 de diciembre de 2007, tal como consta
en el acta N° 89 de la misma fecha, publicada en la Gaceta N° 26 de 2008. El
informe fue aprobado con un quórum de 99 Representantes a la Cámara y con la
constancia de 18 votos negativos, según certificación expedida por el
Secretario General de la Cámara de Representantes, “… con base en las
Gacetas del Congreso No. 26 de 2008 y 427 de 2007, en las cuales se encuentran
las actas Nos. 89 y 58 de las sesiones plenarias del 10 de diciembre y 15 de
junio de 2007 respectivamente; y en la nota aclaratoria realizada en la
plenaria del día 25 de marzo de 2008, sesión en la que fue aprobada por la
corporación el acta No. 89 antes reseñada.”
2.4.   El anterior recuento del trámite legislativo de las objeciones
presidenciales, da cuenta, prima facie, de la decisión del Congreso de
insistir en la aprobación del proyecto objetado. Como quiera que una de las
objeciones presentadas por el gobierno versa sobre un vicio de competencia del
Congreso que es anterior al tramite de la insistencia[16],
la Corte, tras la verificación preliminar que se ha hecho, se abstiene de hacer
un análisis más detallado de dicho trámite, para proceder, en primer lugar, a
estudiar el problema de competencia planteado por el gobierno, el cual se
proyecta sobre la totalidad del tramite de la ley, incluyendo la insistencia de
las cámaras. Para ello, la Corte realiza a continuación el análisis material de
las objeciones, empezando por precisar el contenido y el alcance de las
mismas.
3.      Análisis material de las objeciones
presidenciales
3.1.   Contenido y alcance de las objeciones
Observa la Corte que no existe una precisa correspondencia
entre, por un lado, las expresiones del proyecto sobre las que de manera
puntual recaen las objeciones presidenciales y, por otra, las razones de
inconstitucionalidad presentadas para sustentarlas.
En efecto, en un primer acápite, el gobierno objeta
las expresiones “disciplinaria (o)(s)” contenidas en el proyecto en
especial en los artículos 1°, 2°, 3°, 4° literal i), 9° y 15.
Para sustentar sus objeciones, el gobierno expresa que
la inclusión en el proyecto de las expresiones objetadas resulta violatoria de
los artículos 277-6 y 13 de la Constitución. Sin embargo no hace consideración
alguna en relación con el artículo 13.
En ese contexto, encuentra la Corte que la
argumentación presentada en torno a la violación del artículo 277–6 no tiene
una clara correspondencia con las expresiones que se citan como objetadas,
porque las razones presentadas por el gobierno tienen que ver con el hecho de
que, en su criterio, las expresiones objetadas comportan la exclusión, en
relación con los congresistas, de la competencia que la Constitución atribuye
al Procurador General de la Nación para ejercer la vigilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas y para ejercer
preferentemente el poder disciplinario, al paso que, al menos algunas de tales
expresiones, no necesariamente implican desconocer esa competencia del
Procurador General de la Nación, puesto que se limitarían a establecer un
régimen disciplinario especial aplicable a los congresistas.
Por otra parte, de algunas disposiciones del proyecto
de ley no señaladas expresamente como objetadas se desprende de manera
indubitable la consecuencia que se estima contraria a la Constitución por el
Gobierno, esto es, la exclusión de la competencia disciplinaria del Procurador
General de la Nación en relación con los Congresistas.
3.1.1. De esta manera, encuentra la Corte que para
poder precisar el alcance de las objeciones presentadas, es necesario hacer el
inventario de las posibles interpretaciones del proyecto de ley.
3.1.1.1.       Una primera posibilidad es la de que el
proyecto establezca un régimen disciplinario especial para los Congresistas,
pero sin desconocer la competencia que la Constitución atribuye al Procurador
para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas y para ejercer preferentemente el poder
disciplinario.
En este escenario, aunque el Presidente objeta las
expresiones “disciplinaria (o)” contenidas en ciertos artículos del
proyecto de ley, no explica las razones por las cuales las mismas serían
contrarias a la Constitución. En otras palabras, no explica la razón por la
cual la previsión de un régimen disciplinario especial aplicable a los
congresistas resulta contraria a la Constitución, explicación que es tanto más
necesaria cuanto que la propia Constitución, en su artículo 185, alude a unas
normas disciplinarias que habrán de estar contenidas en el reglamento del
Congreso.
3.1.1.2.       Un segundo escenario sería el de que el
proyecto de ley, aunque contiene un régimen disciplinario especial aplicable a
los congresistas, no desconoce el contenido sustancial y procesal del Código
Disciplinario Unico, pero si excluye la posibilidad de que en relación con los
Congresistas se aplique la competencia que la Constitución atribuye al
Procurador General de la Nación en el numeral sexto del artículo 277.
En este caso, las objeciones del Gobierno no se
orientarían a mostrar la inconstitucionalidad de un régimen disciplinario que
sería especial pero  complementario del previsto en el Código Disciplinario Unico,
y por consiguiente no recaerían sobre todas las disposiciones que contengan las
expresiones “disciplinaria (o)(s)”, sino únicamente sobre aquellas
disposiciones del proyecto de las que se desprenda la exclusión de la
competencia disciplinaria del Procurador General de la Nación en relación con
los congresistas.
3.1.1.3.       Un tercer escenario sería, finalmente,
el de que el proyecto de ley contenga un régimen disciplinario especial y
desarrolle también un fuero disciplinario que excluya la competencia del
Procurador General de la Nación. En este caso se excluiría tanto la aplicación
del Código Disciplinario Unico, como la competencia que el numeral 6º del
artículo 277 de la Constitución atribuye al Procurador General de la Nación.
3.1.2.          Las objeciones del gobierno parecen
partir de una tajante separación de los asuntos éticos y los disciplinarios,
para concluir que, por un lado, es propio del Código de Etica de los
congresistas “…la regulación y sanción de aquellos
comportamientos indecorosos, irregulares o inmorales que afecten a alguno de
los miembros de las Cámaras en su gestión pública …”,
pero no así “…. la modificación por ley de la competencia disciplinaria
atribuida por la Constitución al Procurador General de la Nación” y, por
otro, que resulta contrario a la Constitución atribuir a las Comisiones de Etica
y Estatuto del Congresista el  ejercicio de la potestad disciplinaria respecto
de Senadores y Representantes, por cuanto ello vulneraría claramente lo
dispuesto en el numeral 6º del artículo 277 Superior, que atribuye expresamente
al Procurador General de la Nación la función de “Ejercer vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley”.
Esto es, en criterio del gobierno, no
cabría que la ley atribuya una competencia disciplinaria a las Comisiones de
Etica del Congreso porque ese sólo hecho resultaría vulneratorio de lo
dispuesto en el artículo 277-6 Superior, sin contemplar la posibilidad de que,
aún en presencia de esa competencia, cabría que el Procurador ejerciera las atribuciones
del 277-6, esto es, la vigilancia superior y el ejercicio preferente de la
función disciplinaria, potestad ésta última, que, precisamente, implica que hay
una autoridad competente para investigar disciplinariamente, pero que puede ser
desplazada por el Procurador en ejercicio de su poder preferente.
3.1.3.          Sin entrar en este momento
a dilucidar los problemas de competencia que se derivan de las objeciones
presentadas por el gobierno, considera necesario la Corte precisar que, en
cuanto hace a las consideraciones de fondo, los reparos se refieren a (i) La
atribución de competencia disciplinaria a las Comisiones de Etica del Congreso
y (ii) La exclusión, en relación con los congresistas, de la competencia que el
numeral 6º del artículo 277 de la Constitución atribuye al Procurador General
de la Nación en materia disciplinaria.
En ese contexto estima la Sala que debe
pronunciarse sobre la totalidad de las normas del proyecto objetado de las
cuales se desprenda cualquiera de las anteriores condiciones,
independientemente de que ellas hayan sido señalas expresamente como objetadas,
entre otras cosas, porque el propio gobierno se abstuvo de hacer una
enunciación taxativa de las disposiciones cuestionadas, al señalar que objeta
las expresiones “disciplinaria (o) (s)” contenidas “en especial”
en algunos de los artículos del proyecto.
3.1.4.          Las anteriores
consideraciones plantean un problema adicional, porque para fijar el ámbito del
pronunciamiento de la Corte en este proceso es preciso establecer si es posible
hacer una distinción entre los aspectos éticos y los disciplinarios, porque en
relación con aquellos aspectos del Código de los que se pudiese predicar que
regulan únicamente aspectos éticos, sin contenido disciplinario, no tendría cabida
la objeción del gobierno.
Así por ejemplo cuando  en el artículo 4º del
Proyecto de Código de Etica y Estatuto del Congresista se señala que, por
virtud del principio de legalidad los congresistas sólo serán investigados y
sancionados “… éticamente, por comportamientos que estén descritos como
falta en el Código de Etica del Congresista vigente al momento de su
realización”, ¿cabe entender, en una interpretación sistemática, que esa
norma excluye la posibilidad de que los congresistas sean investigados y
sancionados con base en normas distintas en materia disciplinaria? O, por el
contrario, ¿resulta posible sostener que esa disposición se refiere a unas
investigaciones y a unas eventuales sanciones por infracciones a las
previsiones del Código de Etica, pero sin excluir las que puedan adelantarse en
materia disciplinaria?
Otro tanto cabría decir, por ejemplo de
los artículos del proyecto de código que establecen deberes, prohibiciones y
sanciones, y respecto de los cuales cabría indagar si tienen contenidos que
pueden catalogarse como puramente éticos o si trascienden al ámbito disciplinario.
3.1.4.1.       Un examen de las consideraciones que
sobre el particular contiene la exposición de motivos al proyecto de ley
presentado por los congresistas que integran las Comisiones de Etica del
Congreso, permitiría concluir, en principio, que el proyecto no era ajeno a la
dimensión disciplinaria que estaría llamado a tener el Código. En efecto, en
esa exposición de motivos se expresa que “… la Comisión de Etica y Estatuto
del Congresista tiene como fin ejercer un control interno en el Congreso, en
relación con el comportamiento indecoroso, irregular o inmoral de los
legisladores en su gestión” y que ello hace evidente la “…necesidad de
disponer de una normativa que asegure la observancia de los principios y
preceptos éticos en la actividad política, que dote a las Comisiones de Etica
de ambas Cámaras, de un instrumento sustancial y procedimental para que estas
células congresuales puedan ejercer un control sobre las conductas que vayan en
contra de la moral, las buenas costumbres, así como lo atinente a la disciplina
que se debe observar en el ejercicio ético congresual.”
Se dice más adelante en la exposición de motivos que, la Constitución
Política establece de manera taxativa el régimen jurídico aplicable a los
Congresistas, en lo siguientes términos:
“En forma diáfana [la Constitución] estatuye que mediante normas orgánicas
se reglamenten las condiciones especiales aplicables a los mismos y que se
resumen en los siguientes fueros:
● Fuero para el juzgamiento de los delitos que cometan los
Congresistas, de los que conoce la Corte Suprema de Justicia (artículos 235,
numeral 3 de la C. P. y 267 de la Ley 5ª de 1992).
● Fuero para los procesos de pérdida de investidura, de competencia
exclusiva del Consejo de Estado, por las causales previstas en la Constitución
y en el Reglamento Interno del Congreso (artículos 237, numeral 5 y 184 de la
C. P. y 296 ss, de la Ley 5ª de 1992).
● Fuero para la acción disciplinaria, respecto de las conductas
atribuidas al conocimiento de la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista,
según el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992, acerca del conflicto de intereses, y
de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades y del
comportamiento indecoroso, irregular o inmoral de los Congresistas, cuyos
resultados son finalmente adoptados por las Plenarias de cada una de las
Cámaras.
La conducta oficial de los Senadores de la
República y Representantes a la Cámara, de acuerdo al artículo 277 numeral 6 de
la Constitución y al artículo 266, estatuto de los Congresistas (Ley 5ª de
1992), señala la competencia de su vigilancia a cargo del Procurador General de
la Nación; esta competencia no es aplicación del Código Disciplinario Unico
(Ley 734 de 2002), porque esta normativa no es aplicable a los miembros de la
Rama Legislativa del Poder Público, los cuales se rigen por su estatuto
especial de origen constitucional, acotando que, quienes están facultados para
ejercer el control político sobre la gestión de la Procuraduría General de la
Nación, son los Congresistas, considerando además, que son los Senadores
quienes ejercen la facultad nominadora o de elección del Procurador General de la
Nación.”
Observa la Corte que, no obstante las anteriores
consideraciones, el proyecto inicialmente presentado a la consideración el
Congreso, no contenía las expresiones “disciplinaria (o)(s)” que hoy son
objeto de controversia y se refería, por consiguiente a aspectos tales como “procedimiento
ético”, y “sanciones éticas”. Una observación del Senador Carlos
Gaviria[17], en el curso del segundo
debate del proyecto en la Plenaria del Senado de la República, conforme a la
cual existían algunas imprecisiones técnicas en el texto propuesto, por cuanto,
por un lado, era impropio hablar de “prohibiciones” cuando resultaría
mas adecuado referirse, por ejemplo a “conductas sancionables” y, por
otro lado, que tampoco cabe referirse a “sanciones éticas” porque “ …
la única sanción ética propiamente  es el reproche de la conciencia si se
asimila la ética de la moral o, si hablamos de la ética pública, el reproche
social a la persona que incurre en esa conducta”, razón por la cual, en su
criterio debería sustituirse  el título de sanciones éticas por el de sanciones
disciplinarias, condujo a que en el proyecto finalmente aprobado se incluyera
de manera expresa la expresión disciplinaria.
Sobre el particular cabe señalar que la ética adquiere
relevancia jurídica en el ámbito del servicio público cuando se aprecia desde
la perspectiva funcional y en la medida en que el Código de Etica de los
congresistas se orienta a establecer instrumentos de control y sanciones para
las conductas que resulten contrarias a los deberes funcionales de los
congresistas, claramente tiene una naturaleza disciplinaria.
El proyecto de Código de Etica y Estatuto del
Congresista constituye, entonces, independientemente de la denominación de sus
acápites, un verdadero estatuto disciplinario de los congresistas.  Las
objeciones del Gobierno, de este modo, no se originan en el empleo de las
expresiones “disciplinaria (o)(s)”, que obedece más a un criterio de
corrección terminológica, cuanto a la estructura misma del Código y al
propósito dentro del cual se inscribe.
3.1.4.2.       Establecido que el Código de Etica, por
su estructura y conforme a lo señalado en la exposición de motivos, es un
verdadero estatuto disciplinario, cobra relevancia, en un escenario distinto,
la segunda de las objeciones planteadas por el gobierno, cual es la de que
algunas de sus disposiciones  deberían haber sido tramitadas como ley orgánica.
Observa la Corte que, no obstante que en
esta materia las objeciones del gobierno se refieren sólo a dos de los
artículos del proyecto que estima modifican previsiones de la Ley 5 de 1992,
asunto que, por consiguiente está sujeto a reserva de ley orgánica, es preciso
examinar el problema jurídico que ellas plantean en relación con todo el
conjunto normativo del proyecto, puesto que la definición de la naturaleza
jurídica del mismo es determinante de la solución del problema propuesto.
3.2.   Alcance del examen que hace la Corte
Constitucional de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad
3.2.1.          La jurisprudencia de esta
Corporación ha señalado que el examen que realiza la Corte al decidir sobre la
constitucionalidad de los proyectos objetados por el gobierno se circunscribe, prima
facie, al análisis y decisión de las objeciones tal como fueron formuladas
por el Ejecutivo, lo cual limita el alcance de la cosa juzgada constitucional.[18]
Ha dicho la Corte que “… como las objeciones presidenciales no siempre
recaen sobre la totalidad de las normas integrantes del proyecto y, si son de
carácter formal, señalan apenas unos específicos motivos de violación de la Carta,
los efectos de la cosa juzgada deben entenderse relacionados tan sólo con las
razones expuestas por el Gobierno al objetar, con los preceptos
constitucionales respecto de los cuales se ha hecho la confrontación y con los
aspectos que han sido materia del análisis explícito efectuado por la Corte[19]”.
De manera específica la Corte ha señalado que habida cuenta de las particulares
condiciones del trámite de las objeciones presidenciales, no es posible aplicar
el principio de control de constitucionalidad integral. Para la Corporación, el
trámite de las objeciones constituye una expresión de la dinámica de los
controles interorgánicos y, en ese sentido, está, en principio, restringido al
diálogo jurídico – constitucional entre el Gobierno, el Congreso y la Corte,
diálogo que no puede tener un alcance tal que impida el ejercicio posterior de
la acción pública de inconstitucionalidad por parte de los ciudadanos. No
obstante lo anterior, la jurisprudencia también ha afirmado la competencia de la
Corte Constitucional para decidir asuntos que si bien no han sido planteados
explícitamente por el Gobierno, resultan centrales para el estudio de las
razones de inconstitucionalidad que fundamentan las objeciones[20].
En criterio de la Corte, “… en ciertas ocasiones se hace necesario que esta
Corporación se pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados explícitamente
por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un presupuesto indispensable
para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las
objeciones mismas”.
3.2.2.          En este caso,  para
establecer si la materia sobre la que versan las normas objetadas estaba sujeta
a reserva de ley orgánica, es preciso realizar un análisis cuyas
consideraciones pueden recaer sobre la totalidad del proyecto, si las mismas no
obedecen a particularidades de los artículos que han sido cuestionados por este
concepto, sino que se derivan de la naturaleza misma de las normas que integran
el Código de Etica de los congresistas.
3.3.   El Proyecto de Código de Etica y
Estatuto de los Congresistas debió tramitarse como ley orgánica
3.3.1.          De acuerdo con el artículo 151 de la
Constitución, las leyes orgánicas rigen la actividad legislativa, y son, en ese
escenario, parámetro de constitucionalidad de las leyes. Sin embargo, el
artículo 151 superior no agota la regulación constitucional sobre leyes
orgánicas, sino que en la Carta se incluyen disposiciones específicas sobre las
leyes orgánicas de ordenamiento territorial (C.P. arts. 288, 297, 307, 319 y
329), del Plan Nacional de Desarrollo (C.P. Arts. 341 y 342) y del Presupuesto
(C.P. Arts. 349, 350 y 352). Esas leyes orgánicas, de acuerdo con las respectivas
disposiciones constitucionales que las gobiernan, no regulan únicamente la
actividad legislativa, sino que condicionan también la actividad de otros
órganos del Estado y establecen ciertos presupuestos materiales para el
ejercicio de la misma.
Conforme a la jurisprudencia constitucional, todo proyecto
que pretenda convertirse en ley orgánica “… deberá reunir no solo los
requisitos ordinarios para la aprobación de toda ley, sino, además, las
características especiales de las leyes de naturaleza orgánica: la ausencia de
cualquiera de ellos provoca su inconstitucionalidad”.  Tales
características especiales son (i) el fin de la ley, que está definido en la
propia Constitución, en relación con los distintos eventos en los que cabe la
reserva,  (ii) su contenido o aspecto material, asunto que también se define en
la propia Carta, que indica las materias que conforman la reserva de ley
orgánica; (iii) la votación mínima aprobatoria, que de acuerdo con el artículo
151 de la Constitución exige la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
cámara, y (iv) el propósito del legislador, lo cual implica que “… en el
propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad
del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica[21].”[22]
3.3.2.          De acuerdo con el artículo 151 de la
Constitución deben establecerse mediante leyes orgánicas “… los reglamentos
del Congreso y de cada una de las cámaras …”.  A su vez, en el artículo 185
superior se hace una remisión al “reglamento respectivo” en relación con
las normas disciplinarias aplicables a los congresistas en el ámbito de la
inviolabilidad que la Carta les garantiza por los votos y opiniones que emitan
en el ejercicio del cargo.
De esta manera, en los artículos 151 y 185 de la
Constitución se fija el ámbito de la ley orgánica del reglamento del Congreso
en materia disciplinaria. Así, es claro que de acuerdo con el artículo 151 Superior,
los reglamentos del Congreso y de cada una de sus cámaras tienen como propósito
regular de manera general la actividad legislativa que esos órganos desarrollan
y que, por mandato del artículo 185 de la Carta, deben incluir las normas disciplinarias
aplicables a la gestión de los congresistas, aspecto sobre el cual será preciso
hacer unas consideraciones puntuales más adelante.
Una interpretación armónica de la
Constitución impone la conclusión de que cuando el artículo 151 se refiere a la
actividad legislativa y remite para ello a los reglamentos del Congreso y de
cada una de sus cámaras, emplea la expresión “legislativa” desde una
perspectiva orgánica, de tal manera que comprende no sólo el ejercicio de la
función de hacer las leyes sino también el conjunto de las demás funciones que la
Constitución atribuye a la Rama Legislativa del poder público. Sobre este
particular, en la Sentencia C-025 de 1993, la Corte señaló que la ley orgánica
tiene por objeto regular el ejercicio de la actividad legislativa y que “[l]a
ley que establezca el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de
Representantes, en su carácter de normativa orgánica, necesariamente
debe tomar en consideración el conjunto de funciones que cumple el Congreso y
cuyo ejercicio periódico debe sujetarse a unas reglas y procedimientos
uniformes que son precisamente los que se contienen en aquéllas.” Agregó la
Corte que “[l]a actividad de la rama legislativa del poder público
comprende, en los términos de la constitución, una función constituyente,
legislativa en sentido estricto, de control político, judicial, electoral,
administrativa, de control público y de protocolo.”
Puntualizó la Corte en esa oportunidad, en
relación con la función electoral que compete a las cámaras legislativas,
materia que entonces era objeto de consideración, que la regulación de aquellos
aspectos que tienen un ámbito material propio, como la función electoral,
tienen una dimensión que es propia del reglamento del Congreso, en cuanto que “[l]a
asunción de las facultades electorales del Congreso y de sus cámaras y su
futuro ejercicio, se realizarán de conformidad con las reglas adoptadas en su
reglamento. Justamente éste es el propósito de una ley orgánica.”
De este modo, los reglamentos del Congreso y  de cada
una de sus cámaras deben contener la regulación aplicable al funcionamiento del
Congreso en el desarrollo de todas sus competencias constitucionales. En ese
contexto, en la referida sentencia se puso de presente que “El estatuto del
Congresista, particularmente la determinación de sus deberes y derechos, es un
asunto que en modo alguno puede ser ajeno a la materia propia del Reglamento.”
Así se entendió por el Congreso de la República,
cuando al expedir la Ley 5 de 1992  incluyó un capítulo destinado a regular el
estatuto del Congresista[23], dentro del cual dispuso
lo relacionado con inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés;
deberes, faltas y sanciones.  Tal como se ha señalado, la jurisprudencia
constitucional ha puntualizado que, en relación con aquellas materias que
tienen un contenido material autónomo, como por ejemplo el régimen de
incompatibilidades, inhabilidades y conflictos de interés, el reglamento del
Congreso sólo puede orientarse a regular la actuación que en relación con tales
contenidos materiales sea necesario adelantar en el Congreso. En idéntico
sentido se pronunció, como se ha dicho, en relación con la función electoral,
para precisar que el contenido material de la función, previsto en la
Constitución, puede ser objeto de regulación en leyes distintas, pero que
corresponde al reglamento regular la actividad del Congreso en el ejercicio de
la función que le ha sido encomendada.
Uno de los aspectos que atañe al Estatuto del
Congresista es el régimen disciplinario, el cual tradicionalmente ha sido
considerado como uno de los elementos que tocan directamente con la autonomía
funcional de los órganos colegiados. Para permitir el adecuado funcionamiento
de las corporaciones legislativas y preservar su autonomía, es preciso que sea
la propia corporación la que disponga en su reglamento el régimen disciplinario
de sus miembros. El carácter reglamentario del régimen disciplinario no solo es
expresión de la autonomía funcional, y por tanto desarrollo del artículo 151 de
la Constitución, sino que obedece a un expreso mandato del artículo 185,
conforme al cual la inviolabilidad de los congresistas se predica sin perjuicio
de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo.
Sin que en esta Sentencia quepa por ahora hacer una
análisis sobre el contenido del régimen disciplinario de los congresistas; sobre
si el mismo agota la regulación de esa naturaleza que les es aplicable y sobre si
cabe en relación con ellos el ejercicio del poder disciplinario preferente del
Procurador General de la Nación, lo cierto es que toda regulación de carácter
disciplinario aplicable de manera específica a los congresistas está sujeta a
una reserva de ley orgánica.
3.3.3.          Tal como se dejó establecido
anteriormente, el Código de Etica y Estatuto del Congresista tiene, por su
naturaleza y por su contenido, el carácter de un verdadero régimen
disciplinario especial.
Esa dimensión disciplinaria quedó expresamente
plasmada en el texto que finalmente fue aprobado por el Congreso, tal como se
puede apreciar en las siguientes disposiciones:
Artículo 1º. Finalidad. La finalidad de este Código es velar
por la observancia de los derechos y deberes éticos y disciplinarios inherentes
al ejercicio de la función pública encomendada a los Congresistas, disponer el
procedimiento para investigar las faltas ético-disciplinarias y adoptar las
sanciones correspondientes, en procura de enaltecer el decoro, el honor y la
dignidad de la Institución.
La actuación del legislador en desarrollo de la
altísima misión que le corresponde, se ajustará a los preceptos éticos y disciplinarios contenidos en la presente normatividad y
estará revestida de una entrega honesta y leal en la que prevalecerá el bien común
sobre cualquier interés particular.
Artículo 2º. Ambito de aplicación. Corresponde a las
Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista, la aplicación de la presente
ley a Senadores y Representantes que en ejercicio de la gestión pública propia
de su función, transgredan los preceptos éticos y disciplinarios previstos en
este Código, sin perjuicio de las competencias atribuidas a la Rama
Jurisdiccional del Poder Público.
Conforme al artículo 59 del
Reglamento Interno del Congreso (Ley 5ª de 1992), la acción atribuida por la
presente ley a la Comisión de Etica de cada una de las Cámaras sobre las
conductas ético-disciplinarias de los congresistas, se ejercerá de manera
exclusiva, independiente y autónoma.
Artículo 3º. Objeto. Adoptar las normas que regulen la
conducta ética y disciplinaria de los Congresistas en ejercicio de sus
funciones congresionales, de conformidad con la Constitución Política, el
Reglamento Interno del Congreso (Ley 5ª de 1992) y la presente ley.
No obstante la amplitud que tienen las
disposiciones que se acaban de transcribir, y el carácter exhaustivo que parece
tener el proyecto de Código al regular los derechos, los deberes y las
sanciones, durante su trámite en el Congreso se pudo apreciar una aproximación
conforme a la cual los asuntos propios del Código de Etica se encuentran por
fuera del ámbito del reglamento del Congreso, el cual contiene un régimen
disciplinario y defiere a la ley ordinaria la regulación de las competencias
que en relación con el mismo corresponden a las Comisiones de Etica. En este
contexto, se señala que el objetivo del Código de Etica sería el de hacer operativo,
en los asuntos propios del mismo, el reglamento del Congreso.  En ese
escenario, el Código de Etica contendría una regulación especializada,
limitada, y no afectaría el régimen disciplinario aplicable a los congresistas
según otras disposiciones.
Al respecto cabe observar que, en esta materia, el
contenido de la reserva es de naturaleza formal, porque se refiere al “reglamento
del Congreso”, reglamento que, a su vez, tiene como objeto regular el ejercicio
de la actividad legislativa. Luego toda norma cuyo objeto sea regular el
funcionamiento del Congreso, debe estar incorporada al reglamento,
independientemente de que el mismo se desarrolle en uno o en varios cuerpos
normativos, y está sujeta a la reserva de ley orgánica. Ello, claro, sin
perjuicio de las normas puramente operativas cuya expedición el propio
reglamento puede remitir a los órganos internos del Congreso que tienen la
competencia reglamentaria que se deriva de la autonomía funcional del Congreso
como órgano constitucional.[24]
Como se ha dicho, de la sola lectura del
articulado del proyecto se desprende que no se está ante la regulación de
aspectos puramente internos del trámite de las Comisiones de Etica del Congreso
y que por contrario, sus disposiciones apuntan a desarrollar un régimen
especial en materia disciplinaria para los congresistas, en el que se establecen
las conductas sancionables, las correspondientes sanciones y el procedimiento
aplicable, al paso que se define un fuero disciplinario de los congresistas en
cabeza de las Comisiones  de ética.
Un examen de los antecedentes del proyecto
permite concluir que aunque esta segunda aproximación parece ser la que se
impuso en la versión que resultó finalmente aprobada, muchos congresistas e
importantes sectores de la opinión asistieron al tránsito del proyecto en las
cámaras con el convencimiento de que el escenario era otro, el de un código de
conducta de los congresistas, de manejo interno y que desarrollaría la
competencia de las Comisiones de Etica de las cámaras.
Observa la Corte que sobre este particular
existió ambigüedad en el trámite legislativo, porque no obstante que desde la
exposición de motivos se incluyeron criterios que apuntaban en la dirección de
expedir un nuevo régimen disciplinario, no hubo una consideración expresa
conforme a la cual resultase claro para todos que se estaba expidiendo un
régimen disciplinario, que dicho régimen tendría carácter exclusivo y que se
excluía la competencia  que la Procuraduría General de la Nación había venido
ejerciendo hasta entonces con base en las disposiciones del Código
Disciplinario Unico.
Así, el proyecto de ley se presentó como
código de ética, sin alusión expresa a la materia disciplinaria; el trámite de
ley ordinaria que se le imprimió al proyecto implicaba que no se alteraba el
reglamento del Congreso, ni el régimen disciplinario contenido en el mismo,
que, en principio, se asume dotado de reserva de ley orgánica; no hubo una
discusión expresa sobre el alcance de un régimen disciplinario especial, ni
sobre la existencia de un fuero disciplinario para los congresistas. Aún cuando
en el tránsito legislativo se propuso incluir un artículo que hacía expresa la
competencia del Procurador General de la Nación para investigar
disciplinariamente las conductas de los congresistas en el ámbito administrativo,
la misma no fue finalmente aprobada, ni hay evidencia de que tal decisión tuviese
el sentido de afirmar la existencia de un fuero absoluto de los congresistas
para ser investigados por las Comisiones de Etica, o, por el contrario, evitar
que por esa vía la competencia del Procurador, que para el momento de la
discusión del proyecto era plena, se viese restringida. También llama la
atención que los impedimentos planteados por quienes tenían en curso
investigaciones disciplinarias a cargo de la Procuraduría General de la Nación,
se presentaron sólo cuando en el último debate y una vez aprobado el proyecto
se hizo evidente su alcance y se formularon las objeciones por parte del
Gobierno. Con anterioridad, los medios de prensa dieron cuenta de la sorpresa
que el alcance que finalmente se le dio al proyecto de Código de Etica y
Estatuto del Congresista generó en diversos sectores, incluida la propia
Procuraduría General de la Nación.
Para la Corte, en todo caso, por las
razones que se han expuesto, en cualquiera de los dos extremos, esto es, que se
trate de un régimen disciplinario complementario del que para todos los
servidores públicos contiene el Código Disciplinario Unico, o de uno especial
para los congresistas, excluyente de cualquier otro, se está en presencia de
materias sujetas a reserva de ley orgánica, puesto que, como se ha visto, la
regulación ética, tiene, necesariamente, una dimensión disciplinaria que cae en
el ámbito reservado por la Constitución al reglamento del Congreso.
3.3.4.          De los antecedentes del
trámite legislativo se desprende que el Proyecto de Ley No. 237 de 2005 Cámara,
055 de 2005 Senado, no se tramitó como una ley orgánica, circunstancia que
sería suficiente para declarar la inconstitucionalidad de las normas objetadas.
Con todo, cabría argumentar, como
implícitamente parece hacerlo uno de los intervinientes, que sería posible que
el análisis sobre la manera como se tramitó el proyecto se hiciese, en este
punto, de una manera más flexible, debido a que no obstante que, efectivamente,
no hubo la manifestación expresa de estarse tramitando un proyecto de ley
orgánica, la univocidad de la materia y el hecho de que se trataba, claramente,
del desarrollo de una ley orgánica, como es la que contiene el reglamento del
Congreso, asunto que era evidente para todos los congresistas, podría llevar a
la conclusión de que, de verificarse que se cumplieron los demás requisitos que
se han establecido por la jurisprudencia para la aprobación de las leyes de
esta naturaleza, no se habría violado la reserva de ley orgánica.
Sin embargo, para la Corte, la ambigüedad que estuvo
presente en el trámite del proyecto excluye esa posibilidad, puesto que al no
haber existido claridad suficiente sobre el alcance del proyecto en relación
con el régimen disciplinario de los congresistas, factor al que contribuye,
precisamente la decisión de tramitar, no una ley orgánica, sino ordinaria, se
hace evidente que la exigencia jurisprudencial en torno al carácter expreso del
trámite no es un requisito puramente formal, sino que constituye una garantía
del sistema constitucional de la ley orgánica. Ha dicho la Corte que la
exigencia de que en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa
y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de
naturaleza orgánica, busca “… garantizar la transparencia en el curso del
debate democrático, y abrir espacios discursivos y participativos de control
político que, en muchos casos, no tienen lugar cuando lo que se debate es la
aprobación de una ley ordinaria.”[25]
En este caso es evidente que no hubo, sino hasta el
último debate,  claridad en el Congreso sobre el hecho de estarse adoptando un
nuevo régimen disciplinario para los congresistas y que el mismo implicaba la
exclusión, en relación con ellos de la competencia que en el artículo 277-6
C.P. se atribuye al Procurador General de la Nación. Tal equívoco no habría
tenido lugar si en lugar de tramitar un proyecto orientado a regular, al amparo
de las normas correspondientes de la Ley 5ª de 1992, las funciones de las Comisiones
de Etica del Congreso, se hubiese tramitado un proyecto de ley orgánica, que,
de manera expresa, modificara el reglamento del Congreso en materia disciplinaria.
De esta manera, concluye la Corte que las
disposiciones objetadas corresponden a normas de naturaleza orgánica, toda vez
que se orientan a regular materias propias del reglamento del Congreso de la
República. Como quiera que en relación con este criterio, que conduce
ineludiblemente a la declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones
objetadas, existe una unidad inescindible en todas las disposiciones del
Código, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la totalidad del Proyecto
de Ley N° 55/05 Senado, 237/05 Cámara, “Por medio de la cual se expide
Código de Etica del Congresista”.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-   Declarar fundadas las objeciones formuladas por
el Gobierno Nacional en relación con los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, literal i),
9º, 15, 47, 48 y 49 del Proyecto de Ley No. 237 de 2005 Cámara, 055 de 2005
Senado, “por medio del cual se expide el Código de Etica del Congresista”.
Segundo.-
Como consecuencia de lo anterior, por su unidad inescindible con las
disposiciones enunciadas en el ordinal anterior, declarar inexequible el
Proyecto de Ley No. 237 de 2005 Cámara, 055 de 2005 Senado, “por medio del
cual se expide el Código de Etica del Congresista”.
Tercero.- En los términos de inciso cuarto del articulo 167 de la Constitución
Política, ARCHÍVESE el Proyecto de Ley No. 237 de 2005 Cámara, 055 de
2005 Senado, “por medio del cual se expide el Código de Etica del
Congresista”.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
Ausente en comisión
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Según consta en el Acta No. 24 de la Comisión Primera del
Senado, correspondiente a la sesión del día  9 de noviembre de 2005, publicada
en la Gaceta del Congreso 22 de 2006. (Folio 538 del expediente)
[2]
Como consta en informe de sustanciación suscrito por el Secretario General del
Senado de la República de diciembre 6 de 2005. (Folio 515 del expediente). Tal
y como consta en la Gaceta No. 29 de 2006, en la que fue publicada el Acta No
32 del martes 6 de diciembre de 2005.
[3]
Según relación suscrita por el Secretario de la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes. No se citan las actas ni la gaceta en las que fueron
publicadas. (Folio 400 del expediente)
[4]
Según consta en el Acta de sesión plenaria No. 058 de junio
15 de 2007, previo su anuncio el día 14 de junio de 2007, que obra en el acta
057.
[5]
Según constancia del Secretario General del Senado de la
República, en la que se expresa que la aprobación se hizo por unanimidad, con
el quórum constitucional correspondiente, previo anuncio en la sesión plenaria
del 14 de junio de 2007 según consta en el Acta de Plenaria No. 66, y
constancia del Secretario General de la Cámara de Representantes,  de acuerdo
con la cual, en el acta 059, de la sesión plenaria del 19 de junio de 2007, se
aprobó el informe de conciliación, previo anuncio en sesión plenaria del día 15
de junio, que consta en el acta de sesión plenaria No. 058.
[6]    De
acuerdo con la certificación del Secretario General de la Cámara de
representantes, y como consta en el acta de sesión plenaria 089 de diciembre 11
de 2007,  previo su anuncio en sesión plenaria del 6 de diciembre de 29007,
acta No. 088.
[7]    Gaceta
del Congreso 657-05, Gaceta del Congreso 844 de 2005, Gaceta del Congreso 105
de 2006, Gaceta del Congreso 378 de 2006
[8]    En este sentido se
citan apartes de la Sentencia C-011 de 1997
[9]
Ver entre otras Sentencias, C-1249 de 2001,  C-070 de 2004, C-819 de 2004 y C-531
de 2005.
[10]  Ver, entre otras, la
sentencia C-452 de 2006
[11] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-885 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[12]   Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-433 de 2004. M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[13]    Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-069 de 2004. M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[14]
El informe sobre las objeciones en la Cámara de Representantes fue suscrito
únicamente por el representante Wilson Borja Díaz.
[15]    Publicada en la
Gaceta del Congreso No. 40 de 15 de febrero de 2008
[16]
Se trata de la objeción que tiene que ver con el hecho de que, en criterio del
gobierno, al menos parcialmente, el proyecto de ley objetado debió tramitarse
como ley orgánica. La jurisprudencia constitucional ha definido que en estos
casos se configura un vicio de competencia. Sobre el particular, la Corte, en la
Sentencia C-600A de 1995, puntualizó que “[l]a violación de
la reserva de ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una
falta de competencia, puesto que el Congreso no puede  tramitar y aprobar por
medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la
Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley
orgánica.
[17]    Gaceta del Congreso
No. 29 de 2006, p. 26
[18]
Ver entre otras Sentencias C-650 de 2003,  C-482 de 2002 y C-256 de 1997.
[19]
C-256 de 1997.
[20]    Sentencia
C-1404 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis
[21]  Ibídem.  Ver también la Sentencia C-795 de
2000 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz
[22]   C-1246 de 2001
[23]    Capitulo XI, arts.
262 y ss.
[24]
Así, por ejemplo, en el parágrafo 2º del artículo 57 de la
Ley 5ª de 1992 se dispone que párale cumplimiento de sus fines, la Comisión de
Derechos Humanos y Audiencias “… podrá darse su propio reglamento de
operatividad”.
[25]    C-1246 de 2001