C-535-02
Referencia: Expediente LAT-216
Sentencia C-535/02
CONVENIO
INTERNACIONAL DE TRABAJO-Adopción y no suscripción del documento
CONVENIO
INTERNACIONAL DE TRABAJO-Examen de constitucionalidad no incluye facultades
del Ejecutivo para la suscripción
DERECHOS DEL
NIÑO-Protección constitucional especial
NIÑO Y
ADOLESCENTE-Razones básicas de protección
Las razones básicas de esta
protección a los niños y a los adolescentes son, por una parte, su naturaleza
frágil o vulnerable, por causa del desarrollo de sus facultades y atributos
personales, en grado  inverso a su evolución, en la necesaria relación con el
entorno tanto natural como social, y, por otra parte, el imperativo de asegurar
un futuro promisorio para la comunidad, mediante la garantía de la integridad,
salud, educación y bienestar de los mismos.
CONVENCION
SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO
CONVENIO
SOBRE LA EDAD MINIMA DE ADMISION AL EMPLEO
NIÑEZ-Informe sobre explotación laboral
NIÑEZ-Informe sobre explotación sexual
NIÑEZ-Informe sobre vinculación a grupos armados ilegales
ESTADO EN
MATERIA DE POBLACION INFANTIL-Instrumentos
eficaces para asistencia y protección
TRABAJO
INFANTIL-Medidas inmediatas y eficaces para
prohibición y eliminación de peores formas
NIÑO-Menor de dieciocho años
TRABAJO
INFANTIL-Peores formas
CONVENIO
182 PROHIBICION DE PEORES FORMAS DE TRABAJO INFANTIL Y ACCION INMEDIATA PARA
ELIMINACION
Referencia:
expediente LAT-216
Revisión constitucional de la Ley 704 de 2001, “por medio de
la cual se aprueba el ‘Convenio 182 sobre la Prohibición de las Peores Formas
de Trabajo Infantil y la Acción Inmediata para su Eliminación’,  adoptado por
la Octogésima Séptima (87ª) Reunión de la Conferencia General de la
Organización Internacional del Trabajo – OIT, Ginebra Suiza, 17 de Junio de
1999.
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME
ARAUJO RENTERIA
Bogotá,
D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S
E N T E N C I A
en el proceso de revisión de la Ley 704 de 2001, “por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio 182
sobre la Prohibición de las Peores Formas de Trabajo Infantil y la Acción
Inmediata para su Eliminación’,  adoptado por la Octogésima Séptima (87ª)
Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo
– OIT, Ginebra Suiza, 17 de Junio de 1999.
I.
ANTECEDENTES
En cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 241-10 de la Carta Política, mediante oficio radicado el 27 de
Noviembre de 2001, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
remitió a esta Corporación copia auténtica de la Ley 704de 2001, para efectos
de su revisión constitucional.
El Magistrado Sustanciador, mediante auto
del 12 de Diciembre de 2001, avocó el conocimiento del proceso y dispuso la
práctica de pruebas. Recibidas éstas, mediante auto del 12 de Febrero de 2002
ordenó continuar con el trámite del mismo y, en consecuencia, fijar en lista el
proceso por el término de 10 días con el fin de permitir la intervención
ciudadana, así como dar traslado al señor Procurador General de la Nación para
el concepto correspondiente y comunicar la iniciación del proceso al Presidente
de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro de Relaciones
Exteriores y al Ministro de Desarrollo Económico.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca del asunto de la referencia.
II. EL ORDENAMIENTO OBJETO DE REVISION
A continuación se transcribe el texto de la ley enviada para
revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44628  del 27 de
Noviembre de 2001:
“LEY 704 DE 2001
(noviembre 21)
por
medio de la cual se aprueba el “Convenio 182 sobre la prohibición de las peores
formas de trabajo infantil y la acción inmediata  para su eliminación”,
adoptado por la Octogésima Séptima (87ª) Reunión de la Conferencia General de
la Organización Internacional del Trabajo, O.I.T., Ginebra, Suiza, el
diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999).
El Congreso de Colombia
Visto
el texto del “Convenio 182 sobre la prohibición de las peores formas de
trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación”, adoptado por la Octogésima
Séptima (87ª) Reunión de la Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo-O.I.T., Ginebra, Suiza, el diecisiete (17) de junio
de mil novecientos noventa y nueve (1999), que a la letra dice:
CONFERENCIA INTERNACIONAL DEL TRABAJO
Convenio 182
CONVENIO SOBRE LA PROHIBICION
DE LAS PEORES FORMAS DE TRABAJO INFANTIL
Y LA ACCION INMEDIATA PARA SU ELIMINACION
La
Conferencia General d e la Organización Internacional del Trabajo:
Convocada
en Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del
Trabajo y congregada en dicha ciudad el 1°  de junio de 1999 en su
Octogésima Séptima Reunión;
Considerando
la necesidad de adoptar nuevos instrumentos para la prohibición y la
eliminación de las peores formas de trabajo infantil, principal prioridad de la
acción nacional e internacional, incluidas la cooperación y la asistencia
internacionales, como complemento del Convenio y la Recomendación sobre la edad
mínima de admisión al empleo, 1973, que siguen siendo instrumentos fundamentales
sobre el trabajo infantil;
Considerando
que la eliminación efectiva de las peores formas de trabajo infantil, requiere
una acción inmediata y general que tenga en cuenta la importancia de la
educación básica gratuita y la necesidad de librar de todas esas formas de
trabajo a los niños afectados y asegurar su rehabilitación y su inserción
social al mismo tiempo que se atiende a las necesidades de sus familias;
Recordando
la resolución sobre la eliminación del trabajo infantil, adoptada por la Conferencia
Internacional del Trabajo en su 83ª  reunión, celebrada en 1996;
Reconociendo
que el trabajo infantil se debe en gran parte a la pobreza, y que la solución a
largo plazo radica en un crecimiento económico sostenido conducente al progreso
social, en particular a la mitigación de la pobreza y la educación universal;
Recordando
la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de
las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989;
Recordando
la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en
el trabajo y su seguimiento, adoptada por la Conferencia Internacional del
Trabajo en su 86ª  reunión, celebrada en 1998;
Recordando
que algunas de las peores formas de trabajo infantil son objeto de otros
instrumentos internacionales, en particular el Convenio sobre el trabajo
forzoso, 1930, y la Convención suplementaria de las Naciones Unidas sobre la
abolición de la esclavitud, la trata de esclavos y las instituciones y
prácticas análogas a la esclavitud, 1956;
Después
de haber decidido adoptar varias proposiciones relativas al trabajo infantil,
cuestión que constituye el cuarto punto del orden del día de la reunión, y
Después
de haber determinado que dichas proposiciones revistan la forma de un convenio
internacional, adopta, con fecha diecisiete de junio de mil novecientos noventa
y nueve, el siguiente Convenio, que podrá ser citado como el Convenio sobre las
peores formas de trabajo infantil, 1999:
Artículo
1
Todo
Miembro que ratifique el presente Convenio deberá adoptar medidas inmediatas y
eficaces para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de
trabajo infantil con carácter de urgencia.
Artículo
2
A
los efectos del presente Convenio, el término “niño” designa a toda persona
menor de 18 años.
Artículo
3
A
los efectos del presente Convenio, la expresión “las peores formas de trabajo
infantil” abarca:
a)
Todas las formas de esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, como
la venta y el tráfico de niños, la servidumbre por deudas y la condición de
siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio, incluido el reclutamiento forzoso u
obligatorio de niños para utilizarlos en conflictos armados;
b)
La utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la prostitución, la
producción de pornografía o actuaciones pornográficas;
c)
La utilización, el reclutamiento o la oferta de  niños para la realización
de actividades ilícitas, en particular la producción y el tráfico de
estupefacientes, tal como se definen en los tratados internacionales pertinentes,
y
d)
El trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo,
es probable que dañe la salud, la seguridad o la moralidad de los niños.
Artículo
4
1.
Los tipos de trabajo a que se refiere el artículo 3, d) deberán ser determinados
por la legislación nacional o por la autoridad competente, previa
consulta con las organizaciones de empleadores y  trabajadores interesadas
y tomando en consideración las normas internacionales en la materia, en
particular los párrafos 3 y 4 de la Recomendación sobre las peores formas de
trabajo infantil, 1999.
2.
La autoridad competente, previa consulta con las organizaciones de empleadores
y de trabajadores interesadas, deberá localizar dónde se practican los tipos de
trabajo determinados a tenor del párrafo 1 de este artículo.
3.
Deberá examinarse periódicamente y, en caso necesario, revisarse la lista de
los tipos de trabajo determinados a tenor del párrafo 1 de este artículo, en
consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas.
Artículo
5
Todo
Miembro, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de
trabajadores, deberá establecer o designar, mecanismos apropiados para vigilar
la aplicación de las disposiciones por las que se dé efecto al presente
Convenio.
Artículo
6
1.
Todo Miembro deberá elaborar y poner en práctica programas de acción para
eliminar, como medida prioritaria, las peores formas de trabajo infantil.
2.
Dichos programas de acción deberán elaborarse y ponerse en práctica en consulta
con las instituciones gubernamentales competentes y las organizaciones de
empleadores y de trabajadores, tomando en consideración las opiniones de otros
grupos interesados, según proceda.
Artículo
7
1.
Todo Miembro deberá adoptar cuantas medidas sean necesarias para garantizar la
aplicación y el cumplimiento efectivos de las disposiciones por las que se dé
efecto al presente Convenio, incluidos el establecimiento y la aplicación de
sanciones penales o, según proceda, de otra índole.
2.
Todo Miembro deberá adoptar, teniendo en cuenta la importancia de la educación
para la eliminación del trabajo infantil, medidas efectivas y en un plazo
determinado con el fin de:
a)
Impedir la ocupación de niños en las peores formas de trabajo
infantil;
b)
Prestar la asistencia directa necesaria y adecuada para librar  a los
niños de las peores formas de trabajo infantil y asegurar su
rehabilitación  e inserción social;
c)
Asegurar a todos los niños que hayan sido librados de las peores formas de
trabajo infantil el acceso a la enseñanza básica gratuita y, cuando sea posible
y adecuado, a la formación profesional;
d)
Identificar a los niños que están particularmente expuestos a riesgos y entrar
en contacto directo con ellos, y
e)
Tener en cuenta la situación particular de las niñas.
3.
Todo Miembro deberá designar la autoridad competente encargada de la aplicación
de las disposiciones por las que se dé efecto al presente Convenio.
Artículo
8
Los
Miembros deberán tomar medidas apropiadas para ayudarse recíprocamente a fin de
aplicar las disposiciones del presente Convenio por medio de una mayor
cooperación y/o asistencia internacionales, incluido el apoyo al desarrollo
social y económico, los programas de erradicación de la pobreza y la educación
universal.
Artículo
9
Las
ratificaciones formales del presente Convenio serán comunicadas, para su
registro al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo.
Artículo
10
1.
Este Convenio obligará únicamente a aquellos Miembros de la Organización
Internacional del Trabajo cuyas ratificaciones haya registrado el Director
General de la Oficina Internacional del Trabajo.
2.
Entrará en vigor 12 meses después de la fecha en que las ratificaciones de dos
Miembros hayan sido registradas por el Director General.
3.
Desde dicho momento, este Convenio entrará en vigor, para cada Miembro, 12
meses después de la fecha en que haya sido registrada su ratificación.
Artículo
11
1.
Todo Miembro que haya ratificado este Convenio podrá denunciarlo a la
expiración de un período de diez años, a partir de la fecha en que se haya
puesto inicialmente en vigor, mediante un acta comunicada, para su registro, al
Director General de la Oficina Internacional del Trabajo. La denuncia no
surtirá efecto hasta un año después de la fecha en que se haya registrado.
2.
Todo Miembro que haya ratificado este Convenio y que, en el plazo de un año
después de la expiración del período de diez años mencionado en el párrafo
precedente, no haga uso del derecho de denuncia previsto en este artículo
quedará obligado durante un nuevo período de diez años, y en lo sucesivo podrá
denunciar este Convenio a la expiración de cada período de diez años, en las
condiciones previstas en este artículo.
Artículo
12
1.
El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo notificará a todos
los Miembros de la Organización Internacional del Trabajo el registro de
cuantas ratificaciones, declaraciones y actas de denuncia le comuniquen los
Miembros de la Organización.
2.
Al notificar a los Miembros de la Organización el registro de la segunda ratificación
que le haya sido comunicada, el Director General llamará la atención de los
Miembros de la Organización sobre la fecha en que entrará en vigor el presente
Convenio.
Artículo
13
El
Director General de la Oficina Internacional del Trabajo comunicará al
Secretario General de las Naciones Unidas, a los efectos del registro y de
conformidad con el artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas, una
información completa sobre todas las ratificaciones, declaraciones y actas de
denuncia que haya registrado de acuerdo con los artículos precedentes.
Artículo
14
Cada
vez que lo estime necesario, el Consejo de Administración de la Oficina
Internacional del Trabajo presentará a la Conferencia una memoria sobre la
aplicación del Convenio, y considerará la conveniencia de incluir en el orden
del día de la Conferencia la cuestión de su revisión total o parcial.
Artículo
15
1.
En caso de que la Conferencia adopte un nuevo convenio que implique una
revisión total o parcial del presente, y a menos que el nuevo convenio contenga
disposiciones en contrario:
a)
La ratificación, por un Miembro, del nuevo convenio revisor implicará ipso
jure la denuncia inmediata de este Convenio, no obstante las disposiciones
contenidas en el artículo 11, siempre que el nuevo convenio revisor haya
entrado en vigor;
b)
A partir de la fecha en que entre en vigor el nuevo convenio revisor, el
presente Convenio cesará de estar abierto a la ratificación por los Miembros.
2.
Este Convenio continuará en vigor en todo caso, en su forma y contenido actuales,
para los Miembros que lo hayan ratificado y no ratifiquen el convenio revisor.
Artículo
16
Las
versiones inglesa y francesa del texto de este Convenio son igualmente
auténticas.
Copia
certificada conforme y completa del texto español.
Por
el Director General de la Oficina Internacional del Trabajo,
Dominick Devlin,
Consejero Jurídico Oficina Internacional del Trabajo.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Santa Fe de Bogotá,  D.
C., 16 de  febrero de 2000.
Aprobado. Sométase a la
consideración del honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales
(Fdo.) ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Relaciones
Exteriores,
(Fdo.) Guillermo Fernández De Soto
DECRETA:
Artículo
1º. Apruébase el “Convenio 182 sobre la prohibición de las peores formas de
trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación”, adoptado por la
Octogésima Séptima (87ª) Reunión de la Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo‑OIT.‑, Ginebra, Suiza, el diecisiete (17)
de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Artículo
2°.  De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 7ª
de 1944, el  “Convenio 182 sobre la prohibición de las peores formas de trabajo
infantil y la acción inmediata para su eliminación”, adoptado por la Octogésima
Séptima (87ª) Reunión de la Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo‑OIT.‑, Ginebra, Suiza, el diecisiete (17)
de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999), que por el artículo primero
de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se
perfeccione el vínculo internacional respecto del  mismo.
Artículo 3°. La presente ley rige
a partir de la fecha de su publicación.
El Presidente del honorable
Senado de la República,
Carlos García Orjuela.
El Secretario General del
honorable Senado de la República,
Manuel Enríquez Rosero.
El Presidente de la honorable
Cámara de Representantes,
Guillermo Gaviria Zapata.
El Secretario General de la
honorable Cámara de Representantes,
Angelino Lizcano Rivera.
REPUBLICA DE COLOMBIA-GOBIERNO NACIONAL
Comuníquese y cúmplase.
Ejecútese, previa revisión de
la Corte Constitucional, conforme al artículo 241‑10 de la Constitución
Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 21
de noviembre de 2001.
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Relaciones
Exteriores,
Guillermo Fernández De Soto.
El Ministro de Trabajo y
Seguridad Social,
Angelino Garzón.
III. INTERVENCIONES
Intervención
del Ministerio de Relaciones Exteriores
La ciudadana Nancy Zamora Rendón,
actuando como apoderada del Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante
escrito presentado el 27 de Febrero de 2002 (Fls. 192-199) solicita a la Corte
que declare la constitucionalidad del Convenio 182 sobre la Prohibición de las
Peores Formas de Trabajo Infantil y la Acción Inmediata para su Eliminación  y
de la ley aprobatoria del mismo, por las siguientes razones:
La Organización
Internacional del Trabajo – OIT es un organismo especializado de las Naciones
Unidas dedicado a la cooperación social entre los países, al cual adhirió
Colombia  mediante la Ley 49 de 1919 y el instrumento depositado el 16 de
Febrero de 1920.
La eliminación
del trabajo infantil es uno de los principales objetivos de la OIT, para cuyo
logro adoptó en forma unánime como objetivo inmediato, a través del Convenio
182 de 17 de Junio de 1999, la eliminación de las peores formas de trabajo
infantil.
Dicho convenio
se aplica a los menores de 18 años y exige la adopción de “medidas inmediatas y
eficaces para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de
trabajo infantil con carácter de urgencia”.
Según
estimaciones de la OIT, en los países en desarrollo trabajan unos 250 millones
de niños de 5 a 14 años. Aproximadamente 120 millones trabajan en jornada
completa y el resto combina el trabajo con los estudios. De la primera cifra,
unos 50 o 60 millones trabajan en condiciones peligrosas.
El convenio
define las peores formas de trabajo infantil y exige a los Estados ratificantes
que elaboren y pongan en práctica programas de acción  para eliminarlo, previa
consulta con las organizaciones de empleadores y trabajadores. También define
los trabajos peligrosos para los niños.
En los Planes
Nacionales de Desarrollo de la última época se ha plasmado la política de
erradicación del trabajo infantil y la política social para la infancia, con el
fin de satisfacer sus necesidades humanas básicas, lograr el desarrollo
armónico e integral de los niños y aprovechar al máximo su potencial.
En cuanto a la
tramitación del convenio y de la ley aprobatoria, indica que el 16 de Febrero
de 2000 el Presidente de la República le impartió la aprobación ejecutiva con
el fin de someterlo a la aprobación del Congreso de la República y que aquellos
han cumplido los requisitos formales señalados en la Constitución Política y
las leyes.
En lo
concerniente al contenido del convenio, expresa que desarrolla lo dispuesto en
el Art. 226 de la Constitución Política, sobre internacionalización de las
relaciones del Estado colombiano, el Art. 44, que consagra con carácter
especial los derechos fundamentales de los niños y el deber de la familia, la
sociedad y el Estado de asistir y proteger a éstos.
Sostiene que
Colombia ya cuenta con instrumentos jurídicos para proteger al menor, como la
Ley 12 de 1991 que aprueba la Convención Internacional sobre los Derechos del
Niño; la Ley 515 de 1999 que aprueba el Convenio 138 de la OIT sobre la edad
mínima de admisión al empleo; la Ley 548 de 1999, sobre orden público, que
establece la exclusión del reclutamiento de menores de 18 años en la fuerza
pública, y el Código del Menor, entre otros, por lo cual el citado convenio
constituye una herramienta adicional importante para ampliar dicha protección.
Afirma que el
convenio cumple los principios generales del Derecho Internacional previstos en
el Art. 9º de la Constitución Política.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, mediante concepto recibido el 3 de Abril  de 2002 (Fls. 211-221)
solicita a la Corte la declaración de constitucionalidad del convenio y de su
ley aprobatoria, con base en los siguientes planteamientos:
En primer lugar expresa que no es
necesario verificar la competencia de las autoridades colombianas para negociar
y celebrar el convenio,  pues ellas sólo intervienen para adherir al mismo.
A continuación examina el trámite
desarrollado en el Congreso de la República y concluye que el mismo cumplió las
exigencias constitucionales y legales.
En lo relativo al aspecto
material, hace un recuento del contenido de las principales disposiciones del
convenio y expone que de ellas se desprenden una serie de obligaciones para el
Estado  colombiano que coinciden plenamente con el principio fundamental de la
Constitución Política de acuerdo con el cual la finalidad esencial del mismo es
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
aquella.
En efecto, uno de esos principios
es el deber estatal de amparar la familia como institución básica de la
sociedad (Art. 5º de la Constitución Política). Las condiciones de fragilidad e
indefensión de los niños, frente a su entorno natural y social, exigen una
especial protección, lo cual explica que la Constitución Política consagre la
prevalencia de sus derechos sobre los derechos de los demás.
Expone que el Estado colombiano
ya se había comprometido en el campo internacional a prohibir las peores formas
de trabajo infantil,  en la Cumbre Mundial a favor de la Infancia (1990) y la
II Reunión Iberoamericana Tripartita de Nivel Ministerial sobre Erradicación
del Trabajo Infantil (1997), prohibición que se reafirma en esta oportunidad y
a la cual se agrega el compromiso de garantizar la efectividad de los
mencionados derechos, contemplados en el Art. 44 de la Constitución Política,
por medio de acciones inmediatas y prioritarias que se imponen por la realidad
social y política del país.
V. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es
competente para decidir sobre la constitucionalidad del Convenio 182 sobre la
Prohibición de las Peores Formas de Trabajo Infantil y la Acción Inmediata para
su Eliminación y su correspondiente ley aprobatoria, de conformidad con lo
establecido en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política.
2. Análisis
formal del convenio y la ley aprobatoria
2.1.
Negociación y celebración del convenio
En reiterada jurisprudencia esta
Corporación ha señalado que el deber constitucional de revisar los tratados
internacionales, así como las leyes que los aprueben, incluye el examen de  las
facultades del ejecutivo respecto de la negociación y la celebración del
instrumento internacional respectivo.
No obstante, cuando el
instrumento internacional es un convenio internacional del trabajo, de
conformidad con lo dispuesto por los parágrafos 2°, 4° y 5° del artículo 19 de
la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo - O.I.T., el mismo
se adopta mediante votación en la Conferencia Internacional del Trabajo y se
autentica mediante las firmas del Presidente de la Conferencia y el Director
General de la Organización, por lo cual no tiene lugar la suscripción del
documento. Así, por sustracción de materia, el examen de constitucionalidad no
incluye el aspecto de las facultades del ejecutivo para la suscripción del
convenio, pues los Estados miembros quedan obligados a someterlo a la autoridad
competente para su aprobación, en el término de un año contado a partir de la
clausura de la reunión de la Conferencia General en la que fue adoptado.
En cumplimiento de las citadas
disposiciones de la Constitución de la OIT, el Gobierno Nacional, con fecha 16
de Febrero de 2000, impartió la aprobación ejecutiva al instrumento
internacional bajo examen, para efectos de someterlo a la aprobación del
Congreso Nacional.
Por lo anterior,
según la comunicación OJ.AT No. 46880 del 19 de Diciembre de 2001 enviada a
esta corporación por el Jefe Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de
Relaciones Exteriores de Colombia, “el Gobierno Colombiano no ha suscrito el
citado instrumento internacional y se pretende adoptarlo mediante el
procedimiento de adhesión, una vez concluyan los trámites constitucionales
internos” (Fl. 18).
De conformidad
con lo previsto en los Arts. 11 y 15 de la Convención de Viena sobre el Derecho
de los Tratados, suscrita el 23 de Mayo de 1969, aprobada  por la Ley 32 de
1985 y en vigencia en Colombia desde el 10 de Mayo del mismo año, la adhesión
es una de las formas de manifestación del consentimiento en obligarse por un
tratado.
2.2. Trámite
en el Congreso de la República
Conforme a la
Constitución Política, las leyes aprobatorias de tratados internacionales deben
surtir, en general, el mismo trámite que cualquier ley ordinaria (Arts. 157, 158,
160 y 165), con dos particularidades: a) por tratarse de asuntos referidos a
las relaciones internacionales, su trámite debe iniciarse en el Senado de la
República (Art. 154), y b) el Gobierno Nacional debe remitirlas a la Corte
Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción
presidencial, para que la misma efectúe su revisión constitucional (Art. 241 –
10).
El proyecto de
la ley aprobatoria en estudio fue presentado ante el Senado de la República por
el Gobierno Nacional, por intermedio de los Ministros de Relaciones Exteriores,
Guillermo Fernández de Soto, y de Trabajo y Seguridad Social, Angelino Garzón,
radicado con el No. 161 de 2001 Senado, y se publicó, junto con la Exposición
de Motivos, en la Gaceta del Congreso No. 89 del 27 de Marzo de 2001 (Ps. 12-20
; Fls. 6-14), de conformidad con lo dispuesto en el Art. 157, Num. 1, de la
Constitución Política.
La ponencia para
primer debate ante la Comisión Segunda de tal corporación correspondió a la
senadora Martha Catalina Daniels Guzmán y fue publicada en la Gaceta del
Congreso No. 179 del 7 de Mayo de 2001 (Ps. 7-8 ; Fls. 16-17). Dicha comisión
le impartió su aprobación por unanimidad el 30 de Mayo de 2001, con un quórum
de 9 de los 13 miembros que la conforman, como consta en la certificación
expedida por el secretario correspondiente (Fls. 24-25).
La plenaria del
Senado de la República dio segundo debate al proyecto de ley, con ponencia de
la senadora Martha Catalina Daniels Guzmán, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 268 del 5 de Junio de 2001 (Ps. 15-16, Fls. 19-20), y lo aprobó en la
sesión del 14 de Junio de 2001, con el lleno de los requisitos legales,
constitucionales y reglamentarios, con un quórum de 92 de los 102 senadores que
la integran, como consta en la certificación expedida por el secretario
correspondiente.
El proyecto se
radicó en la Cámara de Representantes con el No. 07 de 2001 Cámara. La ponencia
para primer debate correspondió al representante Julio Angel Restrepo Ospina y
fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 394 del 15 de Agosto de 2001 (Ps.
3-4; Fl. 75). La comisión le impartió su aprobación el 22 de Agosto de 2001 por
unanimidad con un quórum de 15 representantes, según constancia suscrita por el
secretario correspondiente  (Fl. 156).
El segundo
debate se surtió en la plenaria de la Cámara de Representantes, con ponencia de
Julio Angel Restrepo Ospina, publicada en la Gaceta No. 440 del 7 de Septiembre
de 2001 (Ps. 5-6; Fl. 89) y fue aprobado en la sesión del 16 de Octubre de 2001
por 136 representantes, como consta en la certificación expedida por el
secretario correspondiente (Fl. 71).
En la
tramitación indicada se cumplió la exigencia contenida en el Art. 160 de la
Constitución Política, en el sentido de que entre el primero y el segundo debates
debe mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del
proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán
transcurrir por lo menos quince (15) días.
El Presidente de
la República sancionó la ley el día 21 de Noviembre de 2001 y el texto del
convenio, junto con el de aquella, fue radicado en la Secretaría General de la
Corte Constitucional el 27 de Noviembre del mismo año, o sea, dentro del
término establecido en el Art. 241 – 10 de la Constitución Política.
De lo anterior
se concluye que en lo referente al aspecto formal la Ley 704 de 2001 se ajusta
a los preceptos de la Constitución Política.
3. Análisis material del convenio y la ley aprobatoria
3.1. Protección especial de los menores en la
Constitución Política
La Constitución Política contempla en
su Art. 44 con carácter especial y prevalente los derechos fundamentales de los
niños y señala que “serán protegidos contra toda forma de abandono,
violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o
económica y trabajos riesgosos” y que “la familia, la sociedad y el
Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su
desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos”.
Adicionalmente a este precepto, el art.
45 superior contempla que “el adolescente tiene derecho a la protección y a
la formación integral”.
Las razones básicas de esta protección
a los niños y a los adolescentes son, por una parte, su naturaleza frágil o
vulnerable, por causa del desarrollo de sus facultades y atributos personales,
en grado  inverso a su evolución, en la necesaria relación con el entorno tanto
natural como social, y, por otra parte, el imperativo de asegurar un futuro
promisorio para la comunidad, mediante la garantía de la integridad, salud,
educación y bienestar de los mismos.
De conformidad con lo dispuesto en el
Art. 1º de la Convención sobre los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas el 20 de Noviembre de 1989 y aprobada en
Colombia por la Ley 12 de 1991, “para efectos de la presente convención, se
entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que,
en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado la mayoría de edad”.
Por su parte el Art. 1º de la Ley 27 de
1977 establece que “para todos los efectos legales llámase mayor de edad, o
simplemente mayor, a quien ha cumplido diez y ocho (18) años”, y el Art. 28
del Decreto ley 2737 de 1989 (Código del Menor) consagra que “se entiende
por menor a quien no haya cumplido los dieciocho (18) años”.
La citada convención establece en sus
Arts. 32, 33 y 34:
“Art. 32.- 1. Los estados partes reconocen el derecho
del niño a estar protegido contra la explotación económica y contra el
desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o entorpecer su
educación o que sea nocivo para su salud o para su desarrollo físico, mental,
espiritual, moral o social” .
“Art. 33.- Los estados partes adoptarán todas las
medidas apropiadas, incluso medidas legislativas, administrativas, sociales y
educacionales, para proteger a los niños contra el uso ilícito de los
estupefacientes y sustancias sicotrópicas enumeradas en los tratados
internacionales pertinentes, y para impedir que se utilice a niños en la producción
y el tráfico ilícitos de esas sustancias” .
“Art. 34.- Los estados partes se comprometen a
proteger al niño contra todas las formas de explotación y abusos sexuales
(...)”.
En consecuencia con los
anteriores mandatos constitucionales e internacionales, el Estado colombiano
incorporó a su ordenamiento jurídico, mediante la Ley 515 de 1999, el Convenio
138 sobre la Edad Mínima de Admisión al Empleo, adoptado por la Conferencia
General de la Organización Internacional del Trabajo - OIT el 26 de Junio de 1973,
y en cuyo Art. 1º se dispone que “todo Miembro para el cual esté en vigor el
presente Convenio se compromete a seguir una política nacional que asegure la
abolición efectiva del trabajo de los niños y eleve progresivamente la edad
mínima de admisión al empleo o al trabajo a un nivel que haga posible el más
completo desarrollo físico y mental de los menores”. Para tal efecto señala
como regla general en su Art. 2º, Num. 3, que “la edad mínima fijada en
cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo 1 del presente artículo no deberá
ser inferior a la edad en que cesa la obligación escolar, o en todo caso, a
quince años”.
Esta última disposición guarda
armonía con la contenida en el Art. 67 de la Constitución Política, en virtud
de la cual  “el Estado, la sociedad y la familia son responsables de la
educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que
comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica”.
Frente a este marco jurídico de
privilegio en materia de protección de la niñez, la realidad colombiana no es
lamentablemente alentadora, como se desprende de algunos informes sobre
estudios realizados, entre ellos el presentado por la Defensoría del Pueblo con
fecha 19 de Marzo de 2002, titulado “Informe sobre los Derechos Humanos de
la Niñez en Colombia durante el año 2001”, del cual se transcribe la parte
directamente relacionada con el contenido del convenio que se examina:
“El 42 por ciento de la población de nuestro país está
conformada por niños y niñas. Es decir, 16’800.000 colombianos son menores de
18 años.
“Aunque la Constitución Política de 1991 consagró un
mandato expreso que establece la prevalencia de los derechos de los niños sobre
los derechos de los demás, los niños y niñas son, precisamente, los principales
afectados por las situaciones de violación a los derechos humanos en el país.
“(...)
“Explotación laboral
“En Colombia más de 2.700.000 niños
trabajan en condiciones de alto riesgo para su salud física y mental[1][7].
“De estos, 800.000 son menores de 11 años y
la mitad no recibe ningún tipo de remuneración por su trabajo. Los demás,
obtienen un salario que apenas alcanza entre el 25 y el 80 por ciento de un
salario mínimo legal diario (entre 2.500 y 8.000 pesos diarios).
“Además, de diez niños y niñas que
trabajan, solamente tres asisten a la escuela.
“Un reciente estudio de UNICEF y Save the
Children, asegura que en las siete principales ciudades del país, hay 323.000
menores de edad trabajando en el servicio doméstico, de los cuales el 90% son
niñas, y el 10% niños.
“A pesar de que con la labor adelantada por el Comité
Interinstitucional para la Erradicación del Trabajo Infantil y la ratificación
del Convenio 182 de la OIT sobre la Prohibición de las Peores Formas de Trabajo
Infantil[2][8],
se han logrado avances en el reconocimiento del problema por parte del Estado y
de la comunidad, esta problemática es persistente y requiere una atención
permanente de las autoridades nacionales y territoriales.
“Explotación sexual
“Más de 25.000 niños y niñas ejercen la
prostitución en Colombia[3][9].
“Si bien el Código Penal colombiano que entró a regir
el 24 de julio de 2001 tipificó conductas, tales como la inducción y el
constreñimiento a la prostitución, este problema se mantiene aún en la
oscuridad. Por ello, se requieren operaciones más contundentes para desmantelar
las redes que patrocinan este delito.
“De acuerdo con la Organización Internacional para
las Migraciones, anualmente 700.000 personas son víctimas en el mundo de redes
de tráfico de personas. Adicionalmente, según estimativos del DAS, en Colombia,
alrededor de 50.000 personas han sido víctimas de este delito.
“6) Derechos vulnerados en razón del conflicto
armado
“Niños vinculados a los grupos armados
ilegales
“En Colombia hay cerca de 6.000 niños y
niñas vinculados, directa o indirectamente, con los grupos armados al margen de
la ley que participan en el conflicto armado interno.
“Adicionalmente, 200.000 niños y
niñas están vinculados con los cultivos ilícitos en zonas de conflicto armado[4][10].
“En una investigación realizada por la Defensoría del Pueblo durante el
primer semestre del año 2001 en un centro de atención para niños desvinculados
del conflicto armado, el 83% de los jóvenes entrevistados manifestó que ingresó
a los grupos armados ilegales de manera voluntaria. De estos, el 52% de los
niños afirmó haberlo hecho por el sentido de pertenencia que brinda el uniforme
y el inmenso poder que genera tener un arma en las manos, mientras que las
niñas por lo general lo hacían por razones afectivas.
“Sin embargo, esta voluntariedad
es relativa, si se tiene en cuenta que los niños y niñas que habitan en las
zonas rurales del país, cuentan con mínimas condiciones de vida, y en sus comunidades  y poblaciones, como
consecuencia del conflicto armado, existe presencia permanente de la guerrilla
o de  las autodefensas. Esta situación los obliga a escoger entre vincularse a
los grupos armados, o  desplazarse a otro lugar del país.
“Desde 1999, la Defensoría del Pueblo
recomendó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar la puesta en marcha de
un programa especializado para la atención de niñas y niños desvinculados del
conflicto, pues hasta ese momento aún los que se retiraban en forma voluntaria
eran internados en instituciones para niños infractores de la ley penal.
“El Instituto puso en funcionamiento en
1999 un programa inicial, conformado por un hogar transitorio y dos
instituciones de protección, con un total de 30 cupos. Desde entonces, ese
programa ha sido reforzado por la comunidad internacional y se han logrado
crear siete instituciones de atención a estos niños en los departamentos de
Santander, Valle del Cauca, Antioquia, Cundinamarca y el Distrito de Bogotá,
con un total de 140 cupos”.
Estas situaciones ponen de presente la
necesidad apremiante de que el Estado colombiano se procure instrumentos
eficaces para cumplir la enorme responsabilidad que entrañan la asistencia y la
protección de su población infantil, entre los cuales ocupan lugar preponderante
los acuerdos de cooperación internacional.
3.2. Disposiciones específicas del
convenio
El citado convenio 182 aprobado por la
Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo - OIT consta
de 16 artículos, con el siguiente contenido, en resumen:
En virtud del Art. 1º los Estados se
obligan a adoptar medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y
la eliminación de las peores formas de trabajo infantil con carácter de
urgencia.
El Art. 2º señala que para los efectos del
convenio el término “niño” designa a toda persona menor de 18 años.
Esta disposición sobre su ámbito personal
concuerda plenamente con lo previsto en la mencionada Convención sobre los
Derechos del Niño y, además, con las normas legales vigentes indicadas.
El Art. 3º consagra los tipos de trabajo
que corresponden a “las peores formas de trabajo infantil”, las cuales
son: la esclavitud o las prácticas análogas, incluido el reclutamiento forzoso
u obligatorio de niños para utilizarlos en conflictos armados; la utilización,
el reclutamiento o la oferta de niños para la prostitución, la producción de
pornografía o actuaciones pornográficas; la utilización, el reclutamiento o la
oferta de niños para la realización de actividades ilícitas, en particular la producción
y el tráfico de estupefacientes, y el trabajo que por su naturaleza o por las
condiciones en que se lleva a cabo es probable que dañe la salud, la seguridad
o la moralidad de los niños.
El Art. 4º trata de la determinación de
algunos de los tipos de trabajo contemplados en el convenio, por los órganos de
los Estados, previa consulta a las organizaciones de empleadores y de
trabajadores interesadas y tomando en consideración las normas internacionales
sobre la materia.
Los Arts. 5º, 6º y 7º se refieren a la
vigilancia de la ejecución del convenio y la elaboración y puesta en práctica
de programas de acción y la adopción de medidas principalmente educativas e
inclusive penales, con el fin de cumplir su objeto.
El Art. 8º prevé la cooperación y/o asistencia
internacionales para desarrollar el convenio, incluyendo el apoyo al desarrollo
social y económico, los programas de erradicación de la pobreza y la educación
universal.
Los Arts. 9 y 10 prevén la ratificación
del convenio; el Art. 11 su denuncia; los Arts. 12 y 13 las notificaciones y
comunicaciones; el 14 los informes; el 15 la revisión de aquel, y el 16 la
autenticidad de sus textos.
Con base en el análisis de dicho
contenido se puede establecer que el convenio no contraría las disposiciones de
la Constitución Política y que, por el contrario,  guarda total armonía con las
normas contenidas en sus Arts. 44 y 45 y en los instrumentos internacionales
mencionados y, también, con la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de
los Tratados, aprobada en Colombia mediante la Ley 32 de 1985.
Así mismo, se ajusta a lo prescrito en
los Arts. 9º y 226 superiores, de conformidad con los cuales las relaciones
exteriores del Estado colombiano se fundan en la soberanía nacional y el
reconocimiento de los principios del Derecho Internacional aceptados por el
mismo, y aquel debe promover la internacionalización de las relaciones
políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional. Este último propósito es singularmente
importante en este caso, teniendo en cuenta la realidad desfavorable del país
en la materia.
3.3. Conclusión – Constitucionalidad
del  convenio y de su ley aprobatoria
Por lo anterior, se concluye que el
convenio, así como su ley  aprobatoria, son plenamente respetuosos de las
disposiciones de la Constitución Política colombiana y, además, permiten su
desarrollo en forma efectiva mediante la cooperación internacional.
En consecuencia, se declararán
exequibles.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE
el Convenio 182 sobre la Prohibición de las Peores Formas de Trabajo Infantil y
la Acción Inmediata para su Eliminación’, adoptado por la Octogésima Séptima
(87ª) Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del
Trabajo – OIT, Ginebra Suiza, 17 de Junio de 1999.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE
la Ley 704 de 21 de Noviembre de 2001, por medio de la cual se aprueba dicho
convenio.
TERCERO: Enviar copia de
esta sentencia al Presidente de la República y al Ministro de Relaciones
Exteriores para los efectos pertinentes a que alude el artículo 241-10 de la
Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el
expediente y cúmplase.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1][7] Programa IPEC-OIT del Ministerio de
Trabajo.
[2][8] A éste, solo le falta el estudio de
constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional para entrar en
vigencia.
[3][9] Fiscalía General de la Nación
[4][10] Fundación Centro de Investigación,
Formación para el Servicio Amazónico –CIFISAM.