C-239-20
Sentencia C-239/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA PARA LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE Y SU
INFRAESTRUCTURA-Exequibilidad
La Sala Plena revisó la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 569 de 2020, “[p]or la cual se
adoptan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su
infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y
Ecológica.” Como cuestión previa, la Sala advirtió que las normas del
decreto bajo examen guardaban considerables similitudes con el contenido de los
decretos 439 de 2020 y 482 de 2020, adoptados dentro de la misma declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica y analizados por esta Corte
mediante las Sentencias C-157 de 2020 y C-185 de 2020, respectivamente.
Por lo tanto, en lo pertinente, se acoge el precedente fijado en dichas
sentencias
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado
La
naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados
de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la
Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, así como mediante sus
especiales dispositivos de control político y judicial
ESTADOS
DE EXCEPCION-Control
político y control jurídico
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A
la luz del artículo 215 de la Constitución, el estado de emergencia podrá ser
declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213
que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan
grave calamidad pública.
CALAMIDAD
PUBLICA-Definición
La
calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas
naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El
artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé
que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán
fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados
por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece
que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por
acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno
sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas
adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de
las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a
que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de
iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y,
(iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno
nacional.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El
examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la
República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo
del estado de excepción y durante el término de su vigencia;
y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El
examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha
indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que
guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
finalidad
A
la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
conexidad material
Con
este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y
(ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL
DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…)
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por
cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible
frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas
que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE
establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
ausencia de arbitrariedad
(…)
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de
las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii)
que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de
acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
intangibilidad
(…)
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca
del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; los principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
contradicción específica
(…)
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 48 y 50
de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
incompatibilidad
(…)
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
necesidad
(…)
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la
cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten
superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se
evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto
respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
proporcionalidad
(…)
exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción
sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la
crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad
exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan
en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte
la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del
examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
discriminación
(…)
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto
legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.
INGRESO Y
SALIDA DEL PAIS DE PERSONAS EXTRANJERAS Y NACIONALES-Reiteración de reglas jurisprudenciales
CENTRO DE
LOGISTICA Y TRANSPORTE-Contenido
y alcance
El
artículo 1º del Decreto Legislativo 569 de 2020 establece que el Centro de Logística y Transporte (en
adelante CLT), creado mediante el Decreto legislativo 482 de 2020, así como sus
funciones y facultades, establecidas en los artículos 2 y 3 del mismo decreto,
estarán vigentes durante el término de la presente emergencia sanitaria, o
durante el término de cualquier emergencia sanitaria que se declare con ocasión
de la pandemia derivada del COVID-19. Por su parte, el artículo 2º faculta al
CLT, durante este mismo término, a autorizar acuerdos, convenios,
concertaciones y/o contratos para facilitar sinergias logísticas
eficientes en el sector transporte. Finalmente, el artículo 13 establece
dos medidas, esto eso, dispone que el CLT puede ordenar, durante el aislamiento
preventivo obligatorio, la suspensión de cualquier infraestructura dispuesta
para la prestación del servicio público de transporte, que por regla general
debe mantenerse en operación y señala que los administradores de
infraestructura dispuesta para la prestación del servicio de transporte deben
adaptar su operación para mantener los esquemas determinados por el CLT o el
Gobierno nacional
PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL-Aplicación
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA PARA LA PRESTACION DEL
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE Y SU INFRAESTRUCTURA-Contenido y alcance
SERVICIO
PUBLICO DE TRANSPORTE-Prestación
ESTADO DE EMERGENCIA-Suspensión del cobro de peajes
ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas económicas en favor de la industria
aeronáutica
ESTADO DE EMERGENCIA-Disposiciones en contratos de concesión e
infraestructura
Referencia: Expediente
RE-294
Revisión
automática del Decreto Legislativo 569 de 2020, “[p]or la cual se adoptan
medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura,
dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica”.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., ocho (8) de julio
de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión automática de
constitucionalidad[1]
del Decreto Legislativo 569 de 2020, “[p]or la cual se adoptan medidas sobre
la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro
del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica.”
I.
ANTECEDENTES
1.
El
17 de marzo de 2020, mediante Decreto 417, el Presidente de la República
declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional por el término treinta (30) días, con el fin conjurar la
calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
2.
En
desarrollo de la anterior norma de excepción, el Presidente de la República
expidió del Decreto legislativo 569 de 2020, “[p]or la cual se adoptan
medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su
infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y
Ecológica”.
3.
Mediante
comunicación del 16 de abril de 2020, el Presidente de la República,
representado por su Secretaria Jurídica, envió a la Corte Constitucional el
Decreto legislativo 569 de 2020 para lo de su competencia. La Sala Plena procedió a efectuar el
reparto, correspondiéndole el proceso a quien actúa como ponente, a cuyo
Despacho fue allegado el referido decreto el 21 de abril de 2020.
4.       La Magistrada
sustanciadora, en Auto del 23 de abril de 2020 avocó el conocimiento del
proceso. En la misma providencia (i) se ofició a la Secretaría General
del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a fin de que
presentara los argumentos que, en su criterio, justifican la constitucionalidad
de la norma adoptada; y (ii) se elevó un cuestionario al Ministerio de
Transporte con respecto a las medidas formuladas en el Decreto, su alcance,
justificación y limitaciones.
5.       Una vez
recibidas las pruebas anteriores, el proceso se fijó en lista el 12 de mayo,
por el término de cinco días, a efectos de permitir que cualquier ciudadano
pudiera intervenir, con el fin de defender o impugnar la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 569 de 2020. Igualmente se invitó a participar a algunas
entidades públicas y privadas que podrían rendir un concepto técnico sobre la
norma sometida a consideración. Vencido el término de fijación en lista, se
corrió traslado al Procurador General de la Nación quien presentó su concepto
el 4 de junio de 2020.
6.       Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a realizar el estudio de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 569 de 2020.
II. TEXTO OBJETO DE REVISIÓN
7. El texto del Decreto legislativo objeto de revisión
en el presente proceso es el siguiente:[2]
“DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 569 DE 2020
Por la cual se adoptan
medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su
infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica.
EL PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de
las atribuciones que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política,
en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
(…).
DECRETA
TITULO I
Aspectos
Generales
Artículo 1. Centro de Logística y
Transporte. El Centro de
Logística y Transporte de que tratan los artículos 1, 2 y 3 del Decreto
Legislativo 482 de 26 de marzo de 2020 estará vigente durante el término de la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el
término de cualquier emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud
y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19.
Artículo 2. Sinergias logísticas eficientes
en el sector transporte.
Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de
Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia sanitaria declarada por
el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, se permite la celebración de contratos, convenios, concertaciones
o acuerdos entre cualquiera de los agentes que desarrollen una actividad en el
sector transporte, cuando éstos permitan generar sinergias logísticas
eficientes para el transporte necesario de personas y/o cosas.
Los acuerdos, convenios, concertaciones y/o
contratos para facilitar sinergias logísticas eficientes deberán ser aprobados
previamente por el Centro de Logística y Transporte.
TITULO II
Medidas
derivadas de las restricciones de movilidad y del aislamiento preventivo
obligatorio
CAPITULO I
Transporte de
Pasajeros
Artículo 3. Transporte de Pasajeros por
Carretera Intermunicipal.
Durante el término que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata
el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el término de cualquier
aislamiento preventivo obligatorio decretado par el Gobierno nacional con
ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, se permite operar el
servicio público de transporte terrestre automotor en la modalidad de pasajeros
por carretera intermunicipal, con fines de acceso o de prestación de servicios
de salud; y a personas que requieran movilizarse y sean autorizadas en los
términos del Decreto 531 de 8 abril de 2020 o aquellas normas que lo
modifiquen, adicionen o sustituyan.
Parágrafo Primero. Las terminales de transporte terrestre
deberán prestar sus servicios, conforme a lo dispuesto en el Decreto 531 de 8
abril de 2020 o durante el término de cualquier aislamiento preventivo
obligatorio decretado par el Gobierno nacional, y considerando la oferta de
operaciones autorizada por el Centro de Logística y Transporte. En el caso en
que se determine el cese de la oferta de operaciones de empresas de transporte
intermunicipal, las terminales de transporte no serán sancionadas.
Parágrafo Segundo. Las empresas habilitadas en la modalidad
de pasajeros par carretera - intermunicipal no serán sancionadas con
cancelación de las rutas por hecho el (sic) disminuir servicio autorizado en
menos de un cincuenta por ciento (50%) durante el término que dure el
aislamiento preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril
de 2020 o durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio
decretado por el Gobierno nacional.
Parágrafo Tercero. En los eventos en que las empresas de
transporte terrestre intermunicipal de pasajeros reciban solicitudes de
retracto, desistimiento y otras circunstancias relacionadas con el ejercicio de
derecho de retracto o desistimiento, podrán realizar, durante el periodo que
dure la emergencia sanitaria y hasta par un (1) año adicional, reembolsos a los
usuarios en servicios prestados por la misma empresa.
Artículo 4. Transporte masivo. Durante el término que dure el aislamiento
preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o
durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado
per el Gobierno nacional con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, se permite operar el servicio público de transporte masivo para el
transporte de pasajeros con fines de acceso a servicios de salud o de
prestación de servicios de salud y a las personas que requieran movilizarse en
los términos del Decreto 531 de 8 abril de 2020 o durante el término de
cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional.
Artículo 5. Suspensión de ingreso al
territorio colombiano.
Durante el término que dure la emergencia sanitaria declarada por el Ministro
de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del
Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia sanitaria
declarada par el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, suspender el desembarque con fines
de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del
exterior, por vía aérea.
Solo se permitirá el desembarque con fines
de ingreso de pasajeros o conexión en territorio colombiano, en caso de
emergencia humanitaria, caso fortuito o fuerza mayor, previa autorización de la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y la Unidad Administrativa
Especial Migración Colombia, en el marco de sus competencias.
Parágrafo 1. Se exceptúan de lo anterior a los tripulantes,
personal técnico y directivo, y acompañantes a la carga de empresas de carga
aérea, quienes deberán cumplir con el protocolo establecido por el Ministerio
de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica
Civil.
Parágrafo 2. Los pasajeros excepcionalmente admitidos deberán
cumplir con las medidas sanitarias de prevención de contagio que adopte el
Ministerio de Salud y Protección Social y demás autoridades competentes sobre
este asunto en particular.
Parágrafo 3. En cualquier caso, la Unidad Administrativa Especial
de Migración Colombia, en el marco de sus competencias, podrá negar el ingreso
de cualquier extranjero al territorio colombiano, en ejercicio del principio de
soberanía del Estado.
Parágrafo 4. La suspensión podrá levantarse por la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, previo concepto del Ministerio de
Salud y Protección Social, antes del término contemplado en el presente
artículo si desaparecen las causas que le dieron origen, o prorrogarse si las
mismas persisten.
CAPITULO II
Transporte de
Carga
Artículo 6. Servicio Público de Transporte
Terrestre Automotor Mixto. Durante
el término que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata el
Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el término de cualquier
aislamiento preventivo obligatorio decretado par el Gobierno nacional con
ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, se permite operar el
servicio público de transporte terrestre automotor mixto, con fines de
transporte de carga o movilización de personas autorizadas en los términos del
Decreto 531 de 8 abril de 2020 o aquellas normas que lo modifiquen, adicionen o
sustituyan.
Parágrafo. Las empresas habilitadas para la prestación del
servicio público de transporte terrestre automotor mixto no serán sancionadas
con cancelación del permiso por el hecho de disminuir el servicio autorizado en
menos de un cincuenta por ciento (50%) durante el término que dure el
aislamiento preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril
de 2020 o durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio
decretado por el Gobierno nacional.
CAPITULO III
Organismos de
Apoyo al Tránsito
Artículo 7. Suspensión de actividades. Durante el término que dure el aislamiento
preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante
el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado por el
Gobierno nacional can ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19,
todos los servicios prestados por los organismos de apoyo al tránsito, así como
los tramites que ante ellos se efectúen quedaran suspendidos.
Parágrafo. En los términos del presente artículo, los documentos
de tránsito, incluyendo la licencia de conducción y el certificado de revisión
técnico mecánica y de emisiones contaminantes, cuya vigencia expire, se
entenderán prorrogados automáticamente durante el tiempo que dure el
aislamiento preventivo obligatorio, y hasta un mes (1) después de finalizada
esta medida. Los tiempos que estén corriendo para la reducción de multa
prevista en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, se suspenderán durante el
estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento preventivo
obligatorio.
CAPITULO IV
Operación de
Transporte
Artículo 8. Servicios durante la operación
de transporte. Durante el
término que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata el Decreto
531 de 08 de abril de 2020 o durante el término de cualquier aislamiento
preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, y previa aprobación del Centro de
Logística y Transporte, se permitirá la operación de establecimientos
prestadores de servicios de mantenimiento vehicular, artefactos, embarcaciones,
maquinaria agrícola o pesquera, según los diferentes modos de transporte, así
como de los establecimientos en los cuales se realice el suministro y/o
instalación de repuestos, con el cumplimiento de las condiciones de
bioseguridad que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social.
Así mismo, previa aprobación del Centro de
Logística y Transporte, se permitirá la operación de establecimientos que
ofrezcan servicios de alimentación y hospedaje a los transportadores
autorizados para transitar en el marco de las excepciones a la medida de
aislamiento preventivo obligatorio. Para los efectos de la presente
disposición, se permitirá el funcionamiento de establecimientos, locales
comerciales y hospedajes ubicados en zonas contiguas a la vía, con el
cumplimiento de las condiciones de bioseguridad que establezca el Ministerio de
Salud y Protección Social.
CAPITULO V
Peajes
Artículo 9. Exención del cobro de peajes. Durante el término que dure el aislamiento
preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o
durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado
por el Gobierno nacional con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, suspéndase el cobro de peajes a vehículos que transiten por el
territorio nacional.
TITULO II
Medidas económicas
derivadas de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica
CAPITULO I
Industria
aeronáutica
Artículo 10. Suspensión cobros
infraestructura aeroportuaria. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión
de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, suspéndase la aplicación de
nuevos cobros relacionados con la infraestructura aeroportuaria.
Artículo 11. Suspensión transitoria de
cobro de cánones de arrendamiento. Durante el término de la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier
emergencia sanitaria declarada par el Ministerio de Salud y Protección Social
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil podrá suspender transitoriamente
el cobro de los cánones de arrendamiento de los espacios objeto de explotación
comercial ubicados en los aeropuertos y aeródromos no concesionados
administrados par la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, únicamente
durante el periodo en que se mantenga la emergencia sanitaria.
Artículo 12. Suspensión transitoria de
restricciones de horario.
Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de
Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia sanitaria declarada por
el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, suspéndase transitoriamente las restricciones de
horario de tipo ambiental establecidas para la operación de las pistas de los
aeropuertos nacionales y/o internacionales en el territorio nacional.
CAPITULO II
Concesiones e
Infraestructura
Artículo 13. Infraestructura puesta al
servicio público. Durante
el término que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata el
Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el término de cualquier
aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional con
ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Centro de
Logística y Transporte podrá ordenar la suspensión de cualquier infraestructura
dispuesta para la prestación del servicio público de transporte, pues por regla
general deberán mantenerse en operación.
Parágrafo. Durante el término de la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19,, (sic) los administradores de
infraestructura dispuesta para la prestación del servicio público de transporte
deberán adaptar su operación para mantener los esquemas determinados por el
Centro de Logística y Transporte o el Gobierno nacional; y dentro de la época de
aislamiento preventivo obligatorio deberán mantener el mínima para garantizar
la prestación del servicio público de transporte.
Artículo 14. Infraestructura en
construcción. Durante el
término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante
el término de cualquier emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de
Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, se permitirá la continuidad y desarrollo de obras de infraestructura,
siempre que la entidad contratante verifique que las mismas puedan
desarrollarse en cumplimiento de las disposiciones de bioseguridad establecidas
por el Ministerio de Salud y Protección Social. Para la continuidad de las
obras de infraestructura las autoridades del orden nacional coordinarán lo
correspondiente con las autoridades locales.
Artículo 15. Medidas de contratos de
concesión. En los esquemas
de concesiones previstos en la Ley 80 de 1993, y de asociación público privada
que trata la Ley 1508 de 2012, debido a la adopción de medidas por parte del
Gobierno nacional que conlleven la disminución en el recaudo de los proyectos,
se prorrogara en tiempo que, sumado, puede superar los límites previstos en la
normatividad vigente y solo para prorrogar por el mismo tiempo en el que se
generó el aislamiento preventivo obligatorio con ocasión de la pandemia
derivada del Coronavirus COVID-19 .
Artículo 16. Autorización especial y
extraordinaria para puertos privados. Durante el término de la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, autorícese a los
puertos de servicio privado para atender las operaciones de carga que tengan
como propósito garantizar el abastecimiento de bienes de primera necesidad a
las poblaciones que se encuentren dentro del área de la zona portuaria
correspondiente, independientemente del tipo de carga autorizada.
Así mismo, autorícese a los puertos de
servicio público, durante el mismo periodo, para que sin importar el tipo de
carga que tenga autorizada en el contrato de concesión, atender las operaciones
de carga que tengan como propósito garantizar el abastecimiento de bienes de
primera necesidad a las poblaciones que se encuentren dentro del área de la
zona portuaria correspondiente.
Parágrafo. Para la prestación de los servicios derivados de la
presente autorización deberán respetarse las recomendaciones y directrices
dictadas por las autoridades portuarias, aduaneras, sanitarias, policivas y en
general por cualquier autoridad que en el marco de sus competencias incida en
la operación portuaria.
Artículo 17. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a
partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE (…)”
II.
INTERVENCIONES
8. Las intervenciones de
las entidades públicas, de las instituciones de educación superior, de la
Procuraduría General de la Nación así como de los ciudadanos que allegaron
escritos al proceso fueron presentadas de manera global y transversal sobre
todo el articulado del Decreto Legislativo 569 de 2020 o sobre artículos
específicos, tal como se muestra en la siguiente tabla y se profundiza en el
Anexo No. II.
Intervenciones sobre el Decreto Legislativo
569 de 2020
Superintendencia Nacional de Transporte, Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil, Agencia Nacional de Infraestructura y
Presidencia de la República
Exequibilidad total
Ministerio de Transporte
Exequibilidad total
Procuraduría General de la Nación
Exequibilidad total con los siguientes condicionamientos:
(i) exequibilidad del artículo 2º, en el entendido que la
aprobación allí contenida se sujetará a los principios que rigen la función
administrativa y, en especial, el artículo 209 de la Constitución Política;
(ii) exequibilidad del parágrafo 3º del artículo 3º, en el
entendido que la autorización allí prevista se debe interpretar
de manera armónica con la protección de los derechos de los
consumidores;
(iii) exequibilidad del artículo 9º, en el entendido que la medida
allí contenida no podrá superar el término de la siguiente vigencia fiscal,
salvo que el Congreso le otorgue carácter permanente.
Universidad de los Andes
Exequibilidad total
Universidad Externado
Exequibilidad total
Sindicato Nacional de Trabajadores de Rama, Servicios de la
Industria del Transporte y Logística de Colombia
Inexequbilidad total y de manera
subsidiaria inexequibilidad de los artículos 10 y 11
Autoridades del Pueblo Yukpa
Inexequibilidad total
Ciudadano Cesar Augusto Robayo
Inexequibilidad del parágrafo 3º del
artículo 3º
IV. CONSIDERACIONES
1. Competencia
9. La Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre la exequibilidad del Decreto Legislativo 569 de 2020,
expedido en desarrollo del Decreto 417 de 2020, declaratorio del Estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, en
virtud de lo previsto en el artículo 241, numeral 7º, concordante con el
artículo 215 de la Constitución. El Decreto legislativo 417 fue declarado exequible
por esta Corporación mediante la Sentencia C-145 de 2020.
2.
Caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del
Estado de emergencia económica, social y ecológica[3]
10. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en
numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de
emergencia económica, social y ecológica regulado en el artículo 215 de la
Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes,
criterios y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos
de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el
Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos
básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el
análisis constitucional del Decreto legislativo No. 569 de 2020 sometido a su
consideración en esta oportunidad.
11. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos
212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente
de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos
de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii)
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
12. La regulación constitucional y estatutaria de los
estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de
los mismos. La Constitución de
1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[4], así como que
“el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra
sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de
constitucionalidad”[5].
13. La naturaleza reglada, excepcional y limitada
de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en
la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[6], así como
mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[7].
14. La Constitución dispuso un complejo sistema de
controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i)
la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior;
(ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de
Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv)
los informes que debe presentar el Gobierno nacional al Congreso de la
República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia
del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de
los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los
supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el
ejercicio de las facultades excepcionales.
15. La Constitución también estableció el control
judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el
marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a
215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la
LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
16. A la luz del artículo 215 de la Constitución, el
estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y
todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma
grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan
grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte
Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente
a la sociedad o a un sector importante de ella”. La calamidad pública alude
a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que
altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de
manera imprevista y sobreviniente.
17. Este Tribunal ha señalado que “los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el orden
económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que,
además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los
que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las
situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la
sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta
el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[8].
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[9].
18. Desde la expedición de la Constitución Política,
se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por
distintas razones: i) la fijación de salarios de empleados públicos[10];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[11];
iii) desastres naturales[12];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[13]; v)
el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[14];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión
de los recursos captados del público[15];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en
salud[16];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[17].
19. El artículo 215 de la Constitución prescribe que
la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo
puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez,
la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado
de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii)
firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma
transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales
dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
20. Dicha disposición señala que el decreto que
declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual va a
hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no
se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días
siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias
del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215
de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de
treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado
que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de
Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la
conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar
o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias
que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno nacional.
3. Fundamento y
alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del Estado de
emergencia económica, social o ambiental[18]
3.1
Consideraciones generales
21. Los estados de excepción son respuestas, fundadas
en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y
anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus
competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El
ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de
excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para
hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos
requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la
Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el texto superior.
Ello, bajo el entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios,
pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la
Constitución.
22. La Corte ha indicado que los requisitos
mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas
integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts.
212 a 215 de la CP); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas
en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los
derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las
garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (Arts. 93.1 y 214 de la CP). La existencia de un régimen
jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que,
como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii)
exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
3.2 Criterios formales y materiales que rigen el
control de constitucionalidad
23. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido
que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de
Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado
escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para
el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el
Gobierno nacional.
24. El examen formal del decreto exige verificar, en
su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción
por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la
expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos
en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido
únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de
desarrollo no lo excedan.
25. El examen material comprende el desarrollo de
varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción. La práctica
decisional de este Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden,
contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han
afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a
fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando,
adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
26. El juicio de finalidad[19]
está previsto por el artículo 10 de la LEEE[20].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[21].
27. El juicio de conexidad material[22]
está previsto por los artículos 215 de la Constitución[23] y 47 de la
LEEE[24].
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto
es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas
por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[25]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de
excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia[26].
28. El juicio de motivación suficiente[27]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[28]. Dicha
motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[29], siendo
particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”[30].
29. El juicio de ausencia de arbitrariedad[31]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se
establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[32] La Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales[33];
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público
y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o
modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[34].
30. El juicio de intangibilidad[35]
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional
acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de
los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni
siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en
virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como
derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión;
los principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley
penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a
la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente
intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos
derechos.
31. El juicio de no contradicción específica[36]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 48 y 50
de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215.
32. El juicio de incompatibilidad[37],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
33. El juicio de necesidad[38], previsto en
el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto
legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis
debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro
del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
34. El juicio de proporcionalidad[39], que
se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten
en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a
la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de
proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no
excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello
se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
35. El juicio de no discriminación[40],
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[41], exige que
las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden
entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[42].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[43].
4. Análisis formal: la
expedición del Decreto Legislativo 569 de 2020 cumplió el procedimiento
constitucional
36. Vistos los antecedentes que derivaron en la
promulgación del Decreto Legislativo 569 de 2020, la Corte concluye que el
mismo cumple con los requisitos formales previstos en las disposiciones
constitucionales y estatutarias para este tipo de normas, como se explica a
continuación.
37. Suscripción. El Decreto Legislativo 569 de 2020 fue expedido por
el Gobierno nacional y debidamente suscrito por el Presidente de la República y
todos los 18 ministros que actualmente conforman el gabinete.
38. Expedición. El decreto legislativo se expidió el 15 de abril de
2020[44],
esto es, al amparo y dentro del término de vigencia del Decreto 417 de 2020 que
declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional, desde el 17 de marzo y por el término de 30 días
calendario.
39. Motivación. El Decreto Legislativo 569 de 2020 se encuentra
formalmente motivado en el acápite correspondiente al “considerando”, donde se
enuncian las razones y causas que justifican su expedición, y se explican las
medidas adoptadas. La valoración material sobre estas razones se hará en el
siguiente capítulo, por el momento basta constatar la existencia de dicha
motivación.
40. Ámbito territorial. Teniendo en cuenta que la declaratoria del Estado de
emergencia económica, social y ecológica se extiende a todo el territorio
nacional, debe entenderse que las medidas adoptadas en el decreto tienen el
mismo ámbito de aplicación y alcance.
41. El examen formal descrito arroja que el Decreto Legislativo
569 de 2020 supera este primer filtro, lo que habilita la revisión material de
su contenido.
5. Análisis material del Decreto Legislativo 569 de
2020
5.1.
Cuestión preliminar. Existencia de precedente ante la revisión previa de
decretos legislativos con contenidos normativos similares al que ahora se
estudia y esquema de análisis
42. El Decreto Legislativo 569 de 2020 establece una
serie de medidas relacionadas con el servicio de transporte aéreo y terrestre
(de pasajeros y mixto), así como sobre su infraestructura. Las medidas buscan
hacer frente a la actual crisis generada por la pandemia ocasionada por el
COVID-19, por lo que se incluyen normas relativas a la protección de la
población para evitar la propagación del virus y garantizar sus derechos en las
actuales circunstancias, así como normas que propenden mitigar los efectos
económicos negativos que la actual emergencia ha tenido sobre los sectores del
transporte aéreo y terrestre.
43. La Sala considera necesario resaltar
que esta norma guarda considerable similitud con el contenido de los decretos
439 de 2020 y 482 de 2020, adoptados dentro de la misma declaratoria de
emergencia económica, social y ecológica. En efecto, mediante el Decreto 439 de
2020 se suspendió el
desembarque de pasajeros con fines de ingreso o conexión en territorio
colombiano procedentes del exterior por vía aérea, norma que fue declarada
exequible mediante Sentencia C-157
de 2020.[45]
Por su parte, el Decreto 482
de 2020 adoptó medidas sobre
la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, las
cuales fueron declaradas exequibles por la Sentencia C-185 de 2020,[46]
salvo el artículo 16[47]
que fue declarado exequible de manera condicionada, ya que la medida allí
prevista debía aplicarse a las situaciones estrictamente necesarias para
asegurar la prestación del servicio de transporte de pasajeros y de carga, bajo
condiciones de seguridad para el personasl descrito en la norma y el público en
general.
44. A pesar de lo anterior, el Gobierno
nacional explicó, tanto en los considerandos del Decreto Legislativo 569 de
2020 como en las respectivas intervenciones en el presente proceso, que el
decreto que en esta oportunidad se analiza se expidió ante la necesidad de
mantener vigentes algunas de las medidas adoptadas en los decretos 439 de 2020
y 482 de 2020. Esto debido a que la pandemia causada por el COVID-19 se ha
agudizado, pues su ritmo de contagio y tasa de mortalidad han aumentado en todo
el país, lo que ha obligado a extender las medidas de aislamiento preventivo
obligatorio y el estado de emergencia sanitaria. Por tanto, ante la extensión
de la crisis sanitaria, resultaba necesario extender también la vigencia de las
medidas para continuar mitigando los efectos negativos producidos por ésta, en
algunos casos teniendo como referente el aislamiento preventivo y, en otros, el
término de la vigencia de la emergencia sanitaria[48]. Además, las
modificaciones que se hicieron en algunas normas y que no tienen que ver con la
temporalidad de las medidas, obedecieron a la necesidad de realizar ajustes
para mejorar el alcance e idoneidad de las medidas que por ellas se adoptaban.
45. En el anterior escenario, ante un
número importante de normas cuyo contenido sustantivo no varía sino que su
cambio relevante se encuentra en la vigencia, debe preguntarse la Sala sobre
cuál es el alcance de los pronunciamientos previos que la Corte realizó sobre
la constitucionalidad de los decretos 439 de 2020 y 482 de 2020. En esta
dirección, se advierte que en esta oportunidad no se está frente a una cosa
juzgada y debe hacerse un estudio separado y autónomo sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 569 de 2020.
46. Al respecto, en la reciente Sentencia
C-172 de 2020 se analizó una situación similar a la presente, pues el Decreto
544 de 2020 había reproducido, con algunas modificaciones, las normas
contenidas en el Decreto 499 de 2020 (los dos adoptados en el marco del Estado
de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Decreto 417 de
2020). Sobre este punto la Corte descartó que se configurara una cosa juzgada,
pero advirtió que la Sentencia C-163 de 2020 que analizó la constitucionalidad
del Decreto 499 de 2020 constituía un precedente para el análisis del Decreto
544 de 2020, y explicó:
“Con todo, eso opera sin perjuicio en que para el
presente caso se deba hacer un estudio separado y autónomo sobre la
constitucionalidad del Decreto 544 de 2020. Esto se justifica en el hecho de
que el contexto de cada una de las disposiciones adoptadas es una condición que
debe evaluarse en el marco del análisis de constitucionalidad de los decretos
adoptados en los estados de excepción, comoquiera que la declaratoria de
exequibilidad depende, entre otros factores, de la acreditación entre las
medidas propuestas y la naturaleza de la crisis. De esta manera, solo
resultarán compatibles con la Constitución cuando se demuestre, de forma
fehaciente, que las normas son idóneas para atender la causa del estado de
excepción y para limitar la propagación de sus efectos. Esto implica, según lo
expuesto, que el escrutinio judicial de cada medida se haga de forma separada y
atendiendo a dicho contexto. Así, es viable concluir que, a raíz de
determinadas condiciones, el grado de intensidad de la crisis o la magnitud de
sus efectos, ciertas medidas cumplan con las exigencias constitucionales y
estatutarias, y luego, normas similares no acrediten tales requisitos”.[49]
47. Por lo anterior, la Sala analizará
todas las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 569 de 2020 de manera
autónoma pero sin perder de vista el precedente fijado en las sentencias C-157
de 2020[50]
y C-185 de 2020[51],
que examinaron los decretos legislativos 439 y 482 de 2020, evidenciando, por
supuesto, en cada caso la fuerza del precedente, particularmente en aquellos
juicios que no tienen una relación particular con asuntos de vigencia y que
encuentran en las decisiones previas una línea de decisión clara. Esto ocurre,
por ejemplo, en relación con los juicios de intangibilidad, incompatibilidad,
no contradicción y necesidad jurídica.
48. Teniendo en cuenta lo expuesto, la Corte abordará
el análisis material del Decreto Legislativo 569 de 2020 a partir siete  ejes,
agrupando en varios de ellos más de un artículo. Esta metodología obedece
principalmente a que, de un lado, algunas tensiones constitucionales son
comunes en varios artículos, mientras otras son particulares de uno solo, y, de
otro lado, unos artículos comparten una línea explicativa común y específica en
las motivaciones del Legislador excepcional para su adopción. Esta forma de
análisis, además, favorece la comprensión sistemática del contenido normativo
de este decreto legislativo, así como el entendimiento de sus interrelaciones
con los enunciados normativos similares que ya se han analizado en sentencias
previas de este Tribunal en el marco del Estado de emergencia económica, social
y ecológica declarado por el Decreto legislativo 417 de 2020.
49. También precisa la Sala que en cada eje, cuando
sea del caso, se identificarán las similitudes y diferencias del enunciado
normativo objeto de escrutinio, con el previsto en los decretos legislativos
439 o 482 de 2020; sintetizando, a continuación, las medidas que se
incorporan en cada artículo o grupo de artículos y las reglas de decisión
previas que son pertinentes para este nuevo estudio destacando aquellos juicios
que, en consideración a cada asunto, pueden ser brevemente motivados, se
insiste, ante la existencia de un precedente en la materia.
50. En atención a las razones y a los objetivos
mencionados, el examen del Decreto Legislativo 569 de 2020 se adelantará en
torno a los siguientes siete ejes; el primero regula una materia previamente
establecida en el Decreto legislativo 439 de 2020[52], mientras que los
siguientes siete ejes se refieren a asuntos que, en su mayoría, fueron objeto
de configuración en el Decreto legislativo 482 de 2020[53], así:
(i)
Suspensión del ingreso
al territorio colombiano por vía aérea, materia que se encuentra regulada en el
artículo 5 de este Decreto Legislativo.
(ii)
Vigencia y funciones
del Centro de Logística y Transporte a partir de lo dispuesto en los artículos
1, 2 y 13 de este Decreto Legislativo.
(iii)
Condiciones para
prestar el servicio de transporte terrestre, artículos 3, 4, 6 y 8 del Decreto
Legislativo en estudio.
(iv)
Exoneración de
exigencias legales en la operación del servicio de transporte que no implican
un beneficio o alivio económico directo, en los términos del artículo 7 del
Decreto Legislativo 569 de 2020.
(v)
Exención de cobro de
peajes, a partir del artículo 9 del Decreto Legislativo en estudio.
(vi)
Medidas económicas para
la industria aeronáutica, según lo dispuesto en los artículos 10, 11 y 12 de la
normativa en examen.
(vii)
Disposiciones en
contratos de concesión e infraestructura siguiendo lo previsto en los artículos
14, 15 y 16 del Decreto Legislativo 569 de 2020.
51. Finalmente se encuentra el artículo 17 del Decreto
Legislativo 569 de 2020, que prevé la vigencia de la normativa, reiterando el
principio general de sus efectos jurídicos hacia futuro.
5.2. Análisis del primer eje: suspensión de ingreso al
territorio colombiano por vía aérea (artículo 5 )
Decreto 439 de
2020
Decreto
Legislativo 569 de 2020
Artículo 1. Suspensión
de ingreso al territorio colombiano. Suspender, por
el término de treinta (30) días calendario a partir de las 00:00 horas del
lunes 23 de marzo de 2020, el desembarque con fines de ingreso o conexión en
territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea.
Sólo se
permitirá el desembarque con fines de ingreso de pasajeros o conexión en
territorio colombiano, en caso de emergencia humanitaria, caso fortuito o
fuerza mayor, previa autorización de la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, en
el marco de sus competencias.
Parágrafo 1. Se
exceptúan de lo anterior a los tripulantes, personal técnico y directivo, y
acompañantes a la carga de empresas de carga aérea, quienes deberán cumplir
con el protocolo establecido por el Ministerio de Salud y Protección Social y
la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
Parágrafo 2. Los
pasajeros excepcionalmente admitidos deberán cumplir con las medidas
sanitarias de prevención de contagio que adopte el Ministerio de Salud y
Protección Social y demás autoridades competentes sobre este asunto en
particular.
Parágrafo 3. En
cualquier caso, la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, en
le marco de sus competencias, podrá negar el ingreso de cualquier extranjero
al territorio colombiano, en ejercicio del principio de soberanía del Estado.
Parágrafo 4. La
suspensión podrá levantarse antes de esa fecha si desaparecen las causas que
le dieron origen, o prorrogarse si las mismas persisten.
Artículo 5. Suspensión
de ingreso al territorio colombiano. Durante el
término que dure la emergencia sanitaria declarada por el Ministro de Salud y
Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia
derivada del Coronavirus COVID-19, suspender el
desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de
pasajeros procedentes del exterior por vía aérea.
Sólo se
permitirá el desembarque con fines de ingreso de pasajeros o conexión en
territorio colombiano, en caso de emergencia humanitaria, caso fortuito o
fuerza mayor, previa autorización de la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, en
el marco de sus competencias.
Parágrafo 1. Se
exceptúan de lo anterior a los tripulantes, personal técnico y directivo, y
acompañantes a la carga de empresas de carga aérea, quienes deberán cumplir
con el protocolo establecido por el Ministerio de Salud y Protección Social y
la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
Parágrafo 2. Los
pasajeros excepcionalmente admitidos deberán cumplir con las medidas
sanitarias de prevención de contagio que adopte el Ministerio de Salud y
Protección Social y demás autoridades competentes sobre este asunto en
particular.
Parágrafo 3. En
cualquier caso, la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, en
le marco de sus competencias, podrá negar el ingreso de cualquier extranjero
al territorio colombiano, en ejercicio del principio de soberanía del Estado.
Parágrafo 4. La
suspensión podrá levantarse por la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil, previa concepto del Ministerio de Salud y protección
Social, antes del término contemplado en el presente artículo si
desaparecen las causas que le dieron origen, o prorrogarse si las mismas
persisten.
La
disposición analizada
52. El artículo 5 del Decreto Legislativo 569 de 2020
contiene tres medidas. (i) La suspensión amplia y general del
desembarque de pasajeros procedentes del exterior por vía aérea, con dos
excepciones; la primera, predicable de pasajeros, en los eventos de emergencia
humanitaria, caso fortuito o fuerza mayor,  previa autorización de la
Aeronáutica Civil y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia en el
marco de sus competencias; y, la segunda, respecto de los tripulantes, personal
técnico y directivo, y acompañantes a la carga de empresas de carga aérea. (ii)
La facultad de negar el ingreso al país de extranjeros, en cualquier caso,
por parte de la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia. Y, la
última (iii) la imposición de medidas sanitarias para quienes ingresan
al país en las referidas situaciones excepcionales.
53. Tales mandatos, en lo sustancial, reproducen las
estipulaciones principales del Decreto legislativo 439 de 2020, salvo en lo
relacionado con su vigencia. Así, como resulta claro del cuadro comparativo
antes expuesto, mientras en este caso las medidas se vinculan a la duración de
la emergencia sanitaria en curso (declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social) o a la duración de aquellas posteriores que se declaren por
la misma autoridad como consecuencia de la pandemia del Covid-19; en el marco
del Decreto legislativo 439 de 2020 estas restricciones se establecieron por 30
días.
54. Al tenor de dicho presupuesto temporal (30 días)
la Corte Constitucional en la Sentencia C-157 de 2020[54] encontró que las tres
medidas a las que se ha hecho referencia eran constitucionales por superar los
juicios materiales aplicables en escenarios de estados de emergencia económica,
social y ecológica. Para el efecto, precisó el alcance del derecho a la
locomoción a partir de lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución,
afirmando que en este caso la dimensión interferida era aquella que se refiere
al ingreso y salida del país de todo colombiano.[55] Advirtió, además, que
los destinatarios de estas medidas eran tanto los nacionales como los
extranjeros, razón por la cual indicó que, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 100 de la Constitución, eran válidas incluso las diferencias de
trato entre estos dos grupos, siempre y cuando fueran razonables y
proporcionadas.
55. Con los presupuestos mencionados, este Tribunal
encontró que la suspensión de desembarque de pasajeros (principalmente
nacionales y extranjeros con residencia) tenía por objeto contrarrestar
precisamente el contagio y propagación del Covid-19, causa sanitaria de la
declaratoria del estado de excepción, encontrándose además debidamente
motivada, por lo cual, concluyó que cumplió los requisitos de finalidad,
conexidad material y motivación suficiente. Indicó que la medida no interrumpía
el normal funcionamiento de las ramas del poder público, no suprimía ni
modificaba organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y no
lesionaba el núcleo de ningun derecho constitucional, por lo que no era
arbitraria. Sobre este último aspecto, adujo que aunque se evidenciaba una
restricción en el ejercicio del derecho de locomoción, no lo suspendía dado que
la medida admitía excepciones y era temporal, solo por 30 días.
56. La suspensión de desembarque también superó los
juicios de intangibilidad, pues no afectaba derechos intocables en estados de
excepción, y de no contradicción, destacando que el derecho a la locomoción de
nacionales y extranjeros podía ser limitado. Valoró que también se satisfacía
el juicio de necesidad, dado que, de un lado, el Gobierno Nacional incluso
adoptó medidas menos restrictivas al comienzo de la pandemia[56], las cuales se
evidenciaron insuficientes (necesidad fáctica), y, del otro, la restricción del
derecho a la locomoción ostenta reserva democrática de ley, por virtud de lo
establecido en el artículo 24 de la Constitución, y que, frente a los
extranjeros residentes en el país, era claro que sus derechos y garantías no
podían desconocerse por decreto, al tenor de lo dispuesto en el artículo 100 de
la Constitución (necesidad jurídica). Finalmente, encontró que, en razón a que
la suspensión de desembarque no era absoluta, superaba un test estricto de
proporcionalidad, y que, dado que se aplicaba a nacionales e incluso a
extranjeros residentes sin consideración a su origen, la medida no era
discriminatoria.
57. En estos términos la Sala Plena estableció que el
Estado no viola el derecho de una persona colombiana o extranjera residente en
el país al limitar su ingreso como pasajero de un vuelo internacional, para
prevenir, contener y mitigar los efectos de una pandemia altamente contagiosa,
siempre y cuando su derecho no sea anulado y se brinden opciones excepcionales
que no impongan barreras ni cargas desproporcionadas, en especial, a personas
en situación de vulnerabilidad.
58. En cuanto a la segunda medida se estimó, de
entrada, que la competencia de  Migración Colombia para negar el ingreso de
extranjeros al país “en cualquier caso”, se circunscribía a su relación
con la situación de la pandemia del Covid-19. Bajo tal comprensión encontró
satisfechos todos los juicios materiales. De sus consideraciones es preciso
destacar las siguientes: (i) respecto al juicio de no arbitrariedad, se
sostuvo que no estaba en juego el núcleo esencial de algún derecho de los
extranjeros, precisando que el artículo 100 de la Constitución autoriza la
privación de derechos civiles por razones de orden público. Agregó que en
situación de normalidad Migración Colombia ostenta competencia para negar el
ingreso al país de extranjeros por motivos de soberanía nacional[57]; (ii) pese a la
existencia de tal habilitación, la Sala afirmó que la medida era necesaria
jurídicamente debido a que se precisaba contar con una regla que mantuviera
intacta  la competencia de Migración Colombia frente a extranjeros, pero
específicamente por razones asociadas a la pandemia del Covid-19. Y,
finalmente, (iii) se estimó que esta medida era proporcional, incluso
bajo un test estricto, destacando que el trato dado a los extranjeros, en
comparación con los nacionales, no implicaba una discriminación, pues en este
aspecto las posiciones no eran comparables, siendo diferente impedir el ingreso
de un nacional a su propio país, en el que encuentra sus raices, que a un
ciudadano de otro Estado.
59. Finalmente, sobre la medida de cumplir los protocolos sanitarios al
ingresar al país, inidicó la Sala Plena que era una medida necesaria, en tanto
debía ser entendida como una regla de autorización que permite a las
autoridades competentes tomar medidas sanitarias para los casos excepcionales
de ingreso, contempladas a la prohibición de desembarque de pasajeros aéreos de
vuelos del exterior, superando así incluso un test estricto de
proporcionalidad.
60. A partir de las anteriores reglas, y teniendo en
cuenta que la extensión de la vigencia de las tres medidas previstas en el
artículo 5 del Decreto legislativo 569 de 2020 puede impactar de manera
especial los derechos involucrados en las mismas, se procede a hacer el estudio
de constitucionalidad, precisando que en algunos juicios, como los de
intangibilidad, incompatibilidad, no contradicción, necesidad jurídica y no
discriminación, la Sala Plena arribará a las mismas conclusiones expuestas en
la Sentencia C-157 de 2020[58],
dado que el término de vigencia no tiene incidencia particular en la
consideración constitucional propia de esos juicios.
Juicio de finalidad y conexidad material
61. La Corte encuentra superado el juicio de
finalidad porque las tres medidas analizadas están directa y
especificamente encaminadas a conjurar las causas de la crisis y a impedir la
extensión o agravación de los efectos que generaron la declaratoria del Estado
de emergencia económica, social y ecológica por el Decreto legislativo 417 de
2020, esto es, detener la propagación y contagio del virus del Covid-19 dentro
del territorio nacional. Así, valora la Sala el hecho de que los primeros casos
de contagio se dieron a partir de los ingresos por vía aérea de nacionales y no
nacionales provenientes del extranjero, lo que llevó a tomar medidas de
restricción cada vez más fuertes en la materia. Ahora bien, pese a la adopción
por 30 días de la suspensión del desembarco, restricción de ingreso para
extranjeros y el seguimiento de procedimientos sanitarios en el marco del
Decreto legislativo 439 de 2020, es claro que la permanencia y agravamiento de
la propagación del Covid-19 lleva a afirmar que las tres medidas aquí
analizadas mantienen la relación -y con mayor razón- con los motivos que
generaron el Estado de emergencia y que, por supuesto, se encaminan a evitar
que el virus continue con su curva de crecimiento. Aunado a lo anterior, las
restricciones impuestas se justifican en la medida en que pretenden impactar positivamente
en el decrecimiento de casos y, por esta vía, dar mayor protección y viabilidad
de respuesta al sistema de salud del país.
62. En la misma línea argumentaitva, la conexidad
externa de las medidas se satisface porque el Estado de emergencia económica,
social y ecológica se declara a causa de la pandemia del Covid-19, y las
medidas del artículo 5º del Decreto Legislativo 569 de 2020 se toman justamente
para detener el contagio y la propagación del virus
63. El artículo 5º del Decreto Legislativo 569 de
2020, también guarda una estrecha relación con los considerandos del mismo
decreto, por lo que se satisface la conexidad interna. En el acápite de
considerandos se explica que es necesario suspender el ingreso de pasajeros
procedentes del
exterior por vía aérea durante esta emergencia sanitaria y las que se decreten
como consecuencia del Covid-19, por cuanto “(i) previene la
facilidad de transmisión del virus persona a persona, [e] (ii) impide
que el transporte de pasajeros que provengan de países, área o territorios
contagiados, que a la fecha supera los 213, ingrese al territorio colombiano
por medio del tránsito aéreo”. Agregó que la restricción frente a
extranjeros también tiene por objeto, procurar “evitar la sobrecarga del
Sistema de Seguridad Social en Salud por las personas que provengan del
extranjero y sean positivas de COVID-19.” A su turno, las medidas
sanitarias que se adoptan frente a las personas que, por los motivos
excepcionales que prevé el mismo artículo en estudio pueden ingresar, es claro
que su control en materia de salud tiene explicación en la necesidad de
controlar el impacto de la pandemia en nuestro territorio.
Juicio de
motivación suficiente
64. El Legislador excepcional presentó razones
suficientes para adoptar las medidas contempladas en el artículo 5º del Decreto Legislativo
569 de 2020. En efecto, tanto en el Decreto Legislativo 569 de 2020, como en la
intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia allegada a este
proceso, se explica que las medidas se toman para prevenir la diseminación del
virus, pues se impide que ingresen al territorio nacional pasajeros
provenientes de países o regiones con alto número de contagios, y procura
evitar que el aumento de personas contagiadas termine por sobrecargar el Sistema
de Salud y se afecte la adecuada prestación de este servicio público. Aunado a
lo anterior, la Sala encuentra justificado que estas medidas, sin perjuicio de
que puedan levantarse antes, tengan por referente la emergencia sanitaria,
dado que la misma está necesariamente conectada a la existencia del virus y,
por su parte, las restricciones de ingreso al país están dirigidas a contener
la pandemia, esto es, es claro que el criterio de temporalidad al que se acudió
es coherente y adecuado a la finalidad de las medidas.
Juicio de ausencia de arbitrariedad
65. Sobre este análisis la Sala reitera que, como se
afirmó en la Sentencia C-157 de 2020[59],
las tres medidas aquí analizadas (i) no interrumpen el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado, y (ii)
no se suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas de acusación
y juzgamiento. Ahora bien, aunque la suspensión del desembarco de pasajeros
tiene por objeto restringir el derecho a la locomoción para nacionales e
incluso para extranjeros con residencia, su ejercicio no se suspende de manera
absoluta, pues existen excepciones y, además, la nueva regla de vigencia
tampoco es indefinida ni indeterminable, justificándose en la necesidad de
evitar la extensión y/o agravamiento de la situación interna actualmente
existente. Respecto a la segunda medida, esto es, a la prohibición de ingreso
de extranjeros, se encuentra que, como se afirmó en la Sentencia mencionada, no
se genera problema de arbitrariedad dado que, en los términos del artículo 100
de la Constitución, es válido limitar derechos a extranjeros, lo cual ocurre en
materia de ingreso al país incluso en condiciones de normalidad. Finalmente,
tampoco se evidencia un problema de arbitrariedad en cuanto a las medidas
sanitarias que se imponen a quienes ingresan al país en esta situación
excepcional.
Juicios de intangibilidad, incompatibilidad[60] y no
contradicción específica
66. Siguiendo el precedente establecido en la
Sentencia C-157 de 2020[61],
se concluye que las medidas previstas en el artículo 5 del Decreto Legislativo
569 de 2020 no afectan derechos intangibles, no suspenden normas incompatibles
con el estado de excepción y no contarían de manera específica la Constitución,
pues no existe norma alguna que impida al Legislador excepcional restringir
ingresos al país ni imponer medidas sanitarias para evitar la propagación de un
virus como el Covid-19.
Juicio de necesidad
67. Necesidad fáctica. Las
medidas del artículo 5º son necesarias desde el punto de vista fáctico para
evitar que aumente la propagación del COVID-19. La pandemia generada por el
virus podría agudizarse en caso de reabrirse el desembarque normal de
pasajeros, nacionales y extranjeros provenientes del exterior por vía aérea,
una vez vencido el término inicial para el cual estaban previstas estas medidas
-30 días conforme al Decreto legislativo 439 de 2020-, pues en ese momento las
cifras de personas contagiadas y fallecidas habían aumentado[62] y, de hecho, continúan
con la misma tendencia. Por lo tanto, la extensión de las medidas en los
términos previstos por la norma en estudio encuentra sustento. Se insiste, que
antes de la adopción de las limitaciones más intensas a la locomoción el
Gobierno nacional intentó otras medidas, que no surtieron el efecto pretendido
en razón a la magnitud de la crisis sanitaria, por lo que, se hacía
indispensable adoptar mandatos más estrictos.
68. Dada la complejidad de la situación que supone la
pandemia y la urgencia de su prevención y contención, también resultaba
indispensable, en ejercicio del principio de soberanía del Estado, que se
facultara a las autoridades migratorias para impedir el ingreso de cualquier
extranjero. Así mismo, se advierte necesario que las personas que
excepcionalmente ingresen al país continúen con la carga de cumplir los
respectivos protocolos sanitarios como medida de contención al contagio y
propagación del virus. Esto, en especial, por la condición asintomática de
muchas de las personas que estarían ingresando excepcionalmente y podrían ser
un vector de contagio.
69. Ahora bien, la Sala considera que la vigencia de
las medidas que fija la norma que se analiza, esto es, circunscribir su
duración a la presente emergencia sanitaria o a cualquier otra emergencia
sanitaria que se declare con ocasión de la pandemia derivada del COVID-19 es
por ahora necesario, si se tiene en cuenta, además, que los avances científicos
y tecnológicos no permiten considerar medidas menos restrictivas y que
garanticen la salud pública y vida de los residentes en el país. Esto no quiere
decir que durante todo el tiempo de la pandemia por Covid-19 se estime prima
facie necesario mantener idénticas medidas, si es que por medios menos
restrictivos se logran objetivos ligados a las garantías de los derechos a la
salud y vida de los colombianos y habitantes en el país. También advierte la
Sala que, aunque en principio las restricciones se asociaron a medidas de
prevención, lo cierto es que en la actualidad siguen siendo razonables para
evitar la propagación y, por lo tanto, luchar por la contención del virus.
70. En suma, las medidas de urgencia consagradas en el artículo 5º del Decreto 569
de 2020 resultan necesarias para contener la propagación del virus y evitar que
aumente aún más el número de personas contagiadas que posiblemente requerirán
de cuidados médicos, de tal manera que se garantice una adecuada y eficiente
capacidad de respuesta del Sistema de Salud ante la pandemia.
71.
Necesidad jurídica. Al respecto, siguiendo la línea argumentativa de la
Sentencia C-157 de 2020[63],
el Presidente de la República y sus ministros debían acudir a un decreto
legislativo para limitar el derecho de locomoción de los nacionales, en la
dimensión de ingreso al país, y de extranjeros residentes; así como para
establecer una regla clara que en el marco de la pandemia concediera a
Migración Colombia una competencia de restricción de ingreso a extranjeros por
motivos relacionados con el Covid-19.
Juicio de
proporcionalidad
72.
Las medidas de suspender la
llegada de pasajeros nacionales y extranjeros residentes en vuelos
internacionales, facultar a Migración Colombia para negar la entrada al país a
extranjeros y adoptar protocolos sanitarios para aquellos que excepcionalmente
ingresan al país, no resultan desproporcionadas bajo un juicio estricto,
incluso con la extensión de su vigencia en el tiempo como lo ordena el artículo
5º en estudio. Lo anterior, por lo menos, por los siguientes motivos, (i)
la inexistencia en la primera medida, suspensión de desembarque de nacionales y
extranjeros residentes, de una prohibición total; (ii) la inexistencia
de un derecho fundamental exigible del Estado colombiano, de manera absoluta,
del ingreso al país por extranjeros; y, (iii) la determinación de un
criterio objetivo y determinable sobre la temporalidad de la medida, vigencia
que incluso puede ser inferior de darse las condiciones para levantar las
restricciones en el marco de la emergencia sanitaria, según lo establece el
parágrafo 4º.
73. En primer lugar, las tres medidas buscan un fin
constitucionalmente imperioso, esto es, garantizar el derecho a la salud y
a la vida de las personas. Las medidas son adecuadas para alcanzar el
fin pretendido, pues, como se ha explicado, a través de las restricciones al
desembarque de personas -nacionales, extranjeras con residencia o extranjeras-
por vía aérea se contiene la propagación de la pandemia y se minimiza el número
de personas que ingresen infectadas, adoptando en todo caso las medidas
sanitarias para aquellos casos que excepcionalmente se den. Esto permite a su
vez que el Sistema de Salud no se sobrecargue y pueda responder adecuadamente a
la crisis sanitaria. Las medidas además son necesarias porque, como se
indicó, no existen medios alternativos menos restrictivos, de hecho los mismos
fueron intentados previamente sin mayor éxito. Además, ante la falta de una
vacuna o de tratamientos ante la infección, los medios de contención y
salubridad se convierten en medios indispensables y necesarios. Finalmente, las
medidas tampoco son desproporcionadas en sentido estricto, como se
explicará a continuación.
74. Respecto de la primera medida, por una parte, está
la necesidad de tomar medidas efectivas para la prevención, contención y
mitigación de los efectos de la pandemia, con el objeto de proteger los
derechos a la vida y a la salud de la población en general, y en particular de
las personas más vulnerables a las consecuencias mortales del virus. Por el
otro lado, se encuentran los derechos de las personas nacionales y extranjeras
residentes en Colombia, que requieren regresar a su país, en ocasiones incluso
con necesidad. No obstante, la restricción de los derechos a la locomoción de
éstos últimos aunque es amplia y general, no es absoluta ni atemporal[64] y, además, tiene un
impacto fuerte y positivo frente a la protección de la salud y la vida de la
población en general.
75. Para la Sala es claro que el texto del artículo 5º
analizado, específicamente en cuanto a las excepciones a la medida de
desembarco, no permite una interpretación rígida que lleve a no atender las
solicitudes y reclamos de connacionales en situación de vulnerabilidad. Las
excepciones fundadas en motivos de emergencia humanitaria, caso fortuito o
fuerza mayor deben comprenderse de una manera amplia, de tal suerte que
sean sensibles a la situación que atraviesan las personas connacionales en el
extranjero y los ciudadanos extranjeros con residencia, brindando una
oportunidad amplia y equitativa a todas. Además, bajo el orden constitucional
vigente, las personas tienen derecho a que el Estado las proteja especialmente
cuando estén “en situaciones de debilidad manifiesta” (Art. 13 de la
CP).
76. En consecuencia, dado que la suspensión del
desembarco de personas por vía aérea al territorio nacional se ha extendido más
allá del término inicialmente previsto en el Decreto 439 de 2020, y teniendo en
cuenta que esta situación afecta a los connacionales que se encuentran en el
exterior y requieren retornar al país, el Gobierno nacional deberá gestionar de
manera pronta y eficaz el mayor número de vuelos posibles de carácter
humanitario que permitan el regreso de las personas nacionales residentes en
Colombia y que se encuentran en otros países, así como de aquellos nacionales
residentes en el exterior y que por razones de fuerza mayor o caso fortuito necesitan
ingresar al territorio nacional. Lo anterior debido a que los vuelos de
carácter humanitario se constituyen en el único medio con el que actualmente cuentan
las personas nacionales para regresar al país, dadas las restricciones a la
operación aérea impuestas en Colombia y en muchos otros países.
77. La Sala también encuentra que la medida, además de
no ser absoluta, tampoco es indefinida, como se ha advertido previamente.
También es oportuno destacar que la jurisprudencia constitucional ha precisado
que el principio de temporalidad que rige estos estados de excepción apunta a
que las medidas que se adopten tengan una duración limitada, de acuerdo con la
naturaleza de los hechos que dieron lugar a la declaratoria correspondiente.
Sin embargo, “la vigencia del principio de temporalidad no es incompatible
con el carácter permanente de las normas adoptadas al amparo de la emergencia
económica, social y ecológica, con excepción de aquellas de carácter
tributario, las cuales perderán ejecutoria al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso las adopte como legislación ordinaria”.[65]
78. La
Corte entonces ha avalado medidas cuya temporalidad supera la vigencia del
Estado de emergencia económica, social y ecológica y se extienden por varios
meses o años, siempre y cuando estén destinadas a conjurar efectivamente las
causas que dieron origen a la emergencia.[66]
En el presente caso las medidas analizadas se muestran razonables si se tiene
en cuenta que mientras persista la emergencia sanitaria el Gobierno nacional
deberá tomar medidas tendientes a contener el contagio de las personas con el
COVID-19 y evitar un desbordamiento del Sistema de Salud, tal como las que se
adoptan en el artículo 5º del Decreto 569 de 2020.
79. Respecto de la segunda medida, la Sala evidencia
que a los extranjeros, como se ha mencionado, no les asiste un derecho absoluto
al ingreso a Colombia, por lo cual, con mayor razón la restricción que se
impone, bajo una competencia de Migración Colombia que debe analizarse de cara
a las finalidades de contención de la pandemia, no genera una desproporción en
la afectación de sus intereses. Similares consideraciones deben hacerse frente
a la tercera medida, dado que la imposición de medidas sanitarias no implican
una afectación tal que anule los derechos constitucionales, mientras que
aportan de manera importante a la garantía de la salud y vida de la población.
80. Finalmente, se evidencia que el parágrafo 4º
del artículo 5º del decreto que se analiza faculta a la Aeronáutica Civil a
levantar las medidas antes del término fijado si desaparecen las causas que le
dieron origen o prorrogarlas si las causas persisten, previo concepto del
Ministerio de Salud. Sobre este punto la Sala advierte que esta potestad que se
le otorga a la Aeronáutica Civil resulta plenamente razonable, toda vez que
esta entidad es la encargada de dirigir y coordinar el transporte aéreo. Además,
esta decisión está precedida de un concepto a cargo del Ministerio de Salud, entidad
que emite las respectivas directrices y recomendaciones en materia sanitaria
para hacer frente a la pandemia ocasionada por el COVID-19, lo que le imprime
un carácter técnico a la decisión.
81. Ahora bien, en cuanto
a la posibilidad de prorrogar las medidas adoptadas en la norma que se analiza,
debe precisarse que, de acuerdo al inciso 1º del artículo 5º, la suspensión del
ingreso de personas al país por vía aérea se enmarca en el actual estado de
emergencia sanitaria y en eventuales futuros estados de emergencia sanitaria
que se decreten con ocasión del COVID-19, por lo anterior, si no se encuentra
vigente un estado de emergencia sanitaria es porque no existe una circunstancia
que ponga en peligro la salud pública y, por lo tanto, tampoco se encuentra
justificación para mantener las medidas aquí analizadas. En consecuencia, la
prórroga de la medida que refiere el parágrafo 4º del artículo 5º debe
entenderse dentro del término de un estado de emergencia sanitaria decretado
con ocasión del COVID-19.
Juicio de no discriminación
82. Finalmente, la Sala advierte que las medidas
analizadas no resultan discriminatorias, ya que no establece un tratamiento
diferenciado con base en algún criterio sospechoso de discriminación, esto es,
por razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas.
Conclusión
del análisis del artículo 5º del Decreto Legislativo 569 de 2020
83. De acuerdo a las consideraciones expuestas en esta
providencia, el artículo 5º del Decreto legislativo 569 de 2020 debe ser
declarado exequible en razón a que observa los requisitos materiales del juicio
de constitucionalidad.
5.3. Análisis
del segundo eje: vigencia y funciones del Centro de Logística y Transporte
(artículos 1, 2 y 13 del Decreto Legislativo 569 de 2020)
Decreto 482 de
2020
Decreto
Legislativo 569 de 2020
Artículo 1. Centro
de Logística y Transporte. Créese, durante el tiempo que
dure la emergencia económica, social y ecológica, el Centro de Logística y
Transporte, el cual estará adscrito al Ministerio de Transporte, con
capacidad técnica propia, pero sin personería jurídica, patrimonio, autonomía
administrativa y financiera.
El Centro esta
integrado por:
1.
La Ministra de Transporte, o su delegado del nivel
directivo.
2.
El Ministro de Agricultura, o su delegado del nivel
directivo.
3.
El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, o su delegado
del nivel directivo.
4.
El Viceministro de Transporte; quien presidirá el Centro.
5.
Un delegado del Presidente de la República.
Serán
invitados permanentes:
1.
El Ministro de Defensa Nacional, o su delegado de nivel
directivo.
2.
El Director del Instituto Nacional de Vías-INVIAS, o su
delegado del nivel directivo.
3.
El Director de la Unidad Administrativa Especial
Aeronáutica Civil, o su delegado del nivel directivo.
4.
El Director de la Agencia Nacional de Seguridad Vial-ANSV,
o su delegado del nivel directivo.
5.
El Presidente de la Agencia Nacional de
Infraestructura-ANI, o su delegado del nivel directivo.
6.
La Superintendente de Transporte, o su delegado del nivel
directivo.
7.
El Director de Tránsito y Transporte de la Policía
Nacional, o su delegado del nivel directivo.
Parágrafo
Primero. Serán invitados al Centro de Logística y Transporte, la
autoridad sectorial que corresponda según el asunto objeto de revisión por el
Centro.
Parágrafo
Segundo. El Ministerio de Transporte adoptará el reglamento interno
del Centro de Logística y Transporte.
Artículo 1. Centro
de Logística y Transporte. El Centro de
Logística y Transporte de que tratan los artículos 1, 2 y 3 del Decreto
Legislativo 482 de 26 de marzo de 2020 estará vigente durante el término de
la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o
durante el término de cualquier emergencia sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19.
Artículo
3. Facultades del Centro. El Centro de
Logística y Transporte tendrá las siguientes facultades:
(…)
3.
Autorizar los acuerdos de sinergias logísticas eficientes, en los
términos del artículo 8 del presente Decreto Legislativo.
Artículo
8. Duración de la autorización de convenios para sinergias
logísticas eficientes. Los
contratos, convenios, concertaciones o acuerdos aprobados previamente por el
Centro de Logística y Transporte para permitir sinergias
logísticas eficientes, tendrán como vigencia máxima la
fecha prevista para la finalización del aislamiento preventivo
obligatorio y de la emergencia económica, social y ecológica.
Artículo
2. Sinergias logísticas eficientes en el sector transporte. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por
el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia
derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier
emergencia sanitaria derivada del Coronavirus COVID-19, se permite la
celebración de contratos, convenios, concertaciones o acuerdos entre
cualquiera de los agentes que
desarrollen una actividad en el sector transporte, cuando estos permitan
generar sinergias logísticas eficientes para el transporte necesario de
personas y/o cosas.
Los
acuerdos, convenios, concertaciones y/o contratos para facilitar sinergias
logísticas eficientes deberán ser aprobados previamente por el Centro de
Logística y Transporte.
Artículo
23. Infraestructura puesta al servicio publico. Durante el estado de emergencia económica, social y
ecológica y el aislamiento preventivo obligatorio, el Centro de Logística y
Transporte podrá ordenar la suspensión de cualquier infraestructura dispuesta
para la prestación del servicio público de transporte, pues por regla general
deberán mantenerse en operación.
Parágrafo.
Dentro del estado de emergencia económica, social y
ecológica, los administradores de infraestructura dispuesta para la
prestación del servicio publico de transporte deberán adaptar su operación
para mantener los esquemas determinados por el Centro de Logística y
Transporte o el Gobierno nacional; y dentro de la época de aislamiento
preventivo obligatorio deberán mantener el mínimo para garantizar la
prestación del servicio publico de transporte.
Artículo
13. Infraestructura puesta al servicio publico. Durante el término que dure el aislamiento preventivo
obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el
término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado por el
Gobierno nacional con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, el Centro de Logística y Transporte podrá ordenar la suspensión
de cualquier infraestructura dispuesta para la prestación del servicio
publico de transporte, pues por regla general deberán mantenerse en
operación.
Parágrafo.
Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por
el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia
derivada del Coronavirus COVID-19,
los administradores
de infraestructura dispuesta para la prestación del servicio publico de
transporte deberán adaptar su operación para mantener los esquemas
determinados por el Centro de Logística y Transporte o el Gobierno nacional;
y dentro de la época de aislamiento preventivo obligatorio deberán mantener
el mínimo para garantizar la prestación del servicio publico de transporte.
Las
disposiciones analizadas
84. El artículo
1º del Decreto Legislativo 569 de 2020 establece que el
Centro de Logística y Transporte (en adelante CLT), creado mediante el Decreto
legislativo 482 de 2020, así como sus funciones y facultades, establecidas en
los artículos 2 y 3 del mismo decreto, estarán vigentes durante el término de
la presente emergencia sanitaria, o durante el término de cualquier emergencia
sanitaria que se declare con ocasión de la pandemia derivada del COVID-19. Por
su parte, el artículo 2º faculta al CLT, durante este mismo término, a autorizar
acuerdos, convenios, concertaciones y/o contratos para
facilitar sinergias logísticas eficientes
en el sector transporte. Finalmente, el
artículo 13 establece dos medidas, esto eso, dispone que el CLT puede ordenar,
durante el aislamiento preventivo obligatorio, la suspensión de cualquier
infraestructura dispuesta para la prestación del servicio público de
transporte, que por regla general debe mantenerse en operación y señala que los
administradores de infraestructura dispuesta para la prestación del servicio de
transporte deben adaptar su operación para mantener los esquemas determinados
por el CLT o el Gobierno nacional.
85. Mediante Sentencia C-185 de 2020[67] se declaró
la exequibilidad de los artículos 1, 2, 3, 8 y 23 del Decreto 482 de 2020, mediante
los cuales se adoptaron medidas similares a las que se analizan en este eje. La
Corte declaró la exequibilidad de dichas normas en razón a que observaban los
requisitos materiales del juicio de constitucionalidad. Se indicó que, debido a
los efectos causados por las medidas de aislamiento preventivo obligatorio,
resultaba indispensable tomar decisiones para garantizar la mayor eficacia de
dichas medidas sanitarias y el goce de los derechos fundamentales a la
alimentación y a la salud de todas las personas. Por lo tanto, dado que el
Estado tiene la competencia de dirigir, vigilar y regular el servicio público
de transporte y la forma en que debe prestarse, la creación del CLT y las
funciones y facultades asignadas respondían a estas necesidades. Además, el
Presidente de la República tiene la facultad para crear entidades del orden
nacional y modificar la estructura la administración pública en uso de sus
atribuciones excepcionales de los estados de emergencia económica, y en esta
oportunidad la creación del CLT y las funciones asignadas tenían una estrecha
conexidad con las causas que dieron origen a la emergencia.
86.
La Sala encuentra que los artículos 1, 2 y 13 del Decreto Legislativo 569 de
2020 modifican, respecto de las normas del Decreto 482 de 2020, lo relativo a
la vigencia de las medidas, las cuales se circunscriben en esta oportunidad a
la emergencia sanitaria o al aislamiento preventivo obligatorio. Así mismo, el
artículo 2, a diferencia de lo dispuesto en el Decreto 482 de 2020, define expresamente
quiénes pueden celebrar los acuerdos para generar sinergias logísticas
eficientes, esto es, “cualquiera de los
agentes que desarrollen una actividad en el sector transporte”. De otra parte, aunque el referido artículo 2 permite la
celebración de este tipo de acuerdos durante el
término de cualquier emergencia sanitaria que se declare con ocasión del
COVID-19, no señala expresamente el término de vigencia máximo de los
mismos, como sí lo hacía el artículo 8 del Decreto 482 de 2020, el cual lo circunscribía
a la finalización del aislamiento preventivo y de la emergencia económica.
87.
En consecuencia, al igual que en el anterior eje de análisis, la Sala seguirá
de cerca el precedente de la Sentencia C-185 de 2020[68] respecto
de los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción
específica, incompatibilidad, necesidad jurídica y no discriminación, ya que
sobre ellos pueden aplicarse de manera análoga las respectivas consideraciones
de la citada sentencia. Sin embargo, sobre los restantes juicios se harán análisis
con mayor carga de suficiencia argumentativa, dado que la finalidad y conexidad
externa exigen valorar si la consideración de las causas y los efectos de la
declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica permiten la
comprensión de las medidas adoptadas con la temporalidad aquí asignada; los
juicios de conexidad interna y motivación suficiente implican un análisis del
Decreto Legislativo 569 de 2020 en su conjunto, mientras que para los juicios
de necesidad fáctica y proporcionalidad es relevante detenerse en el impacto de
la extensión de la temporalidad de las medidas y los cambios introducidos en el
artículo 2 del decreto bajo análisis.
Juicio de finalidad y conexidad material
88. Las funciones asignadas al CLT en los artículos
que se analizan responden de forma directa y específica a la finalidad de
conjurar el agravamiento de los efectos económicos y de salud pública
desencadenados por la pandemia del COVID-19, por lo que se encuentra cumplido el juicio de finalidad. Así mismo, las medidas buscan hacer frente a los
efectos generados en la movilidad, el abastecimiento de alimentos y la crisis
económica en el sector transporte, originados a causa de las medidas adoptadas
en el marco de la actual emergencia sanitaria, cumpliéndose de esta manera el
criterio de conexidad externa.
89. Para la Sala este Centro tiene entre sus funciones
adoptar medidas de urgencia para atender el servicio de transporte en momentos
de aislamiento preventivo (Art. 13, inciso 1), pero también para que este
servicio público funcione adecuadamente en el tiempo en el que el país se
encuentre en emergencia sanitaria por el Covid-19 (art. 2), por lo tanto, se
comprende una prolongación como la prevista en las disposiciones analizadas,
pues las medidas que se adoptan en el marco del Estado de emergencia económica,
social y ecológica declarada en el Decreto legislativo 417 de 2020 tienen por
objeto reducir los efectos que en materia sanitaria y económica se derivan de
esta pandemia, entre las que se encuentran una probable escasez de provisiones
o el encarecimiento de las mismas por ausencia de transporte; la movilidad de
personas, como aquellas que pertenecen al personal médico; entre otros
servicios, que son indiscutiblemente necesarios para que la situación no se
agrave más.
90. Adicionalmente, las medidas mantienen también una
relación de conexidad
interna con los considerandos expuestos en el Decreto
Legislativo 569 de 2020. En
efecto, estas responden a la necesidad de garantizar “de manera pronta y
oportuna a la prestación esencial de transporte público en Colombia” y asegurar
la infraestructura necesaria para su correcto funcionamiento.
Juicio de motivación suficiente
91. El Presidente y sus ministros presentaron las
razones que soportan las medidas adoptadas en los artículos 1, 2 y 13 del
Decreto legislativo 569 de 2020, las cuales dan cuenta de la pertinencia,
alcance y relación con la declaratoria de emergencia. En efecto, en la parte
considerativa de dicho Decreto se señala que es necesario que CLT ejerza sus
funciones durante el término de la emergencia sanitaria o durante el término de
cualquier emergencia sanitaria declarada con ocasión de la pandemia derivada
del COVID-19, debido a que se necesitan tomar acciones de manera pronta y
oportuna para garantizar la prestación de transporte y las decisiones del CLT
no requieren tramites adicionales ante autoridades administrativas debido a la
urgencia de las medidas.
92. Así mismo, se indica en los considerandos del
Decreto legilastivo 569 de 2020 que, a pesar de que los acuerdos entre
competidores del sector transporte se consideran anticompetitivos, en el actual
estado de emergencia estos mismos acuerdos permiten generar sinergias
logísticas eficientes que ayudan a prestar adecuadamente el servicio de
transporte.
Juicios de ausencia de
arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica e incompatibilidad
93. Los artículos 1, 2 y 13 superan estos análisis, pues,
tal como se consideró en la Sentencia C-185 de 2020,[69] la creación, vigencia
y funciones del CLT (i) no suspenden o vulneran el núcleo esencial de
los derechos fundamentales; no interrumpen el normal funcionamiento de las
ramas del poder público y no suprimen o modifican los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento; (ii) no afectan derechos
intangibles, en lo términos aducidos por esta Corte en la Sentencia C-723 de 2015;[70]
(iii) no suscitan una contradicción específica con la Constitución ni
con los compromisos adquiridos por el Estado colombiano a partir de los
tratados internacionales en derechos humanos; y, (iv) las normas analizadas no suspenden ninguna
ley de la República.
94. Si bien podría pensarse que el artículo 2 entra en
contradicción con el artículo 333 de la Constitución Política[71] que consagra el derecho a la libre
competencia, pues tal como se refiere en los considerandos del decreto que se
analiza, los acuerdos que allí se establecen podrían limitarlo, lo cierto es que
este derecho no es absoluto y el propio artículo 333 constitucional indica que
la actividad económica es libre dentro de los límites del bien común, y la ley
puede delimitarla “cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el
patrimonio cultural de la Nación”. Por tanto, no se advierte una
contradicción específica del artículo 2 con el texto constitucional.
Juicio de necesidad
95. Necesidad fáctica. Las medidas referidas
al CLT son necesarias para asegurar la máxima eficacia del aislamiento social
obligatorio y garantizar el goce de los derechos a la alimentación y a la salud
durante la emergencia sanitaria. Por ejemplo, la celebración de acuerdos o
convenios para generar sinergias logísticas tiene la finalidad de asegurar las cadenas
de suministros afectadas por los brotes de COVID-19, mientras que garantizar la
operación de infraestructuras dispuestas para el servicio de transporte permite
que este se siga prestando con normalidad a aquellas personas autorizadas para
transitar, sin que se le impida al CLT que, por razones asociadas a la
pandemia, pueda ordenar la suspensión de cualquier infraestructura.
96. Además, desde el punto de vista fáctico también
resultaba necesario condicionar la vigencia de las medidas al término de la
emergencia sanitaria o del aislamiento preventivo obligatorio, pues durante
este período se requiere que el CLT desarrolle sus funciones para hacer frente
a la emergencia ocasionada por la pandemia producida por el COVID-19 y se
puedan adoptar de manera rápida y sencilla medidas encaminadas a garantizar la
prestación eficiente del servicio de transporte. Ahora bien, aunque pudiera considerarse que la vigencia
de las medidas resulta indeterminada, pues se circunscriben a cualquier estado
de emergencia o aislamiento preventivo que se decreten con ocasión del
COVID-19, lo cierto es que, de un lado, este periodo es perfectamente
determinable y, de otro lado, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional,
las medidas que se adopten en un Estado de emergencia económica, social y
ecológica, pueden superar el término de la vigencia del estado de excepción si
con ellas se pretende conjurar las causas que dieron origen a la emergencia,[72] tal como sucede en
este caso. Por todo lo anterior, la Sala
considera superado el juicio de necesidad fáctica.
97. Necesidad jurídica. Tal como
se sostuvo en la Sentencia C-185
de 2020,[73] el
Presidente de la República debía acudir a un decreto legislativo para cambiar
la estructura de la administración pública y crear el CLT, así como asignarle
funciones y facultades, asuntos que son de rango legal, dado que establecen las
condiciones generales para organizar y coordinar el servicio de transporte, tal
como lo establecen la Ley 105 de 1993 y la Ley 336 de 1996, razón por la que se
encuentra cumplido el juicio de necesidad jurídica.
98.
Ahora bien, aunque el artículo 1 de la Ley 155 de 1959, “por la cual se dictan algunas
disposiciones sobre prácticas comerciales restrictivas”, establece que el Gobierno nacional puede “autorizar
la celebración de acuerdos o convenios que no obstante limitar la libre
competencia, tengan por fin defender la estabilidad de un sector básico de la
producción de bienes o servicios de interés para la economía general”, la
Corte considera que, a pesar de dicha facultad, era necesario que esta medida
se expidiera a través de una norma de rango legal debido a las particularidades
y la magnitud de la actual emergencia. En efecto, se requería autorizar este
tipo de acuerdos de manera general para todo el sector transporte por un
periodo determinado pero incierto. Además, era necesario precisar que esta
medida requería de la aprobación del CLT, organismo creado mediante una norma
de rango legal. Finalmente, debe considerarse que la medida está dirigida a
posibilitar los mencionados acuerdos en el sector transporte, el cual
constituye un servicio público esencial que se encuentra regulado en normas de
rango legal.
Juicio
de proporcionalidad
99. Las funciones asignadas al CLT, así como la
determinación de su vigencia, atada al término de la emergencia sanitaria
declarada con ocasión de la pandemia derivada del COVID-19, o de cualquier
emergencia sanitaria que se declare por estos motivos, resultan proporcionales
para responder a la crisis, pues procuran solucionar los efectos negativos de
las medidas sanitarias implementadas para detener el avance del COVID-19.
100. Para abordar el análisis de este juicio, la Sala
advierte que las medidas que se analizan en este eje pueden afectar la libre
competencia, por lo que en esta oportunidad corresponde realizar un test
intermedio de proporcionalidad. En primer lugar, las medidas establecidas en
los artículos 1, 2 y 13 apuntan a garantizar fines legítimos y
constitucionalmente importantes, ya que buscan garantizar una adecuada y
eficiente prestación del servicio público y mitigar los riesgos de contagio a
causa del COVID-19. En segundo lugar, los medios que se emplean son
adecuados y efectivamente conducentes para alcanzar estos fines. En efecto,
la creación temporal de un organismo a través del cual se coordine el
funcionamiento y la logística para la prestación del servicio público de
transporte permite que, en una situación atípica como la que atraviesa el país
por cuenta del COVID-19, los distintos sectores y empresas involucradas en la
prestación de este servicio puedan desarrollar sus funciones de manera
eficiente y coordinada bajo las directrices de un organismo dedicado a
garantizar la prestación de este servicio público en el marco de la actual
pandemia. Finalmente, las medidas que se analizan no resultan evidentemente
desproporcionadas teniendo en cuenta la finalidad que persiguen y
considerando que la libre competencia no se afecta gravemente ni se desconoce
su núcleo esencial, tal como se explicará a continuación.
101. El funcionamiento del CLT resulta indispensable
durante el tiempo en que los efectos derivados de la pandemia del COVID-19 se
sigan presentando y deban ser atendidos en el marco de la emergencia sanitaria.
Si bien es cierto uno de los principios que rigen las medidas tomadas en los
estados de excepción es su carácter temporal, y la cláusula que utiliza la
norma podría considerarse indeterminada, debido a que extiende la medida a
futuros estados de emergencia que eventualmente puedan declararse en razón al
COVID-19, lo cierto es que es imposible determinar de antemano cuál debe ser el
límite temporal preciso de las medidas destinadas a conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus consecuencias. En todo caso, vincular la vigencia
de la medida al estado de emergencia sanitaria involucra reconocer que aquella
no tiene carácter permanente y, una vez las condiciones sanitarias regresen a
la normalidad, la medida pierde su sustento fáctico y su vigencia.
102. Por otra parte, en relación con el artículo 2º
del Decreto Legislativo 569 de 2020, se advierte que la autorización que emite
el CLT para que las empresas y/o actores del sector transporte celebren
acuerdos, contratos y convenios no es desproporcionada, ya que estos acuerdos
son fundamentales para garantizar el suministro de bienes y servicios
esenciales para población. Así mismo, la celebración de estos negocios
jurídicos tienen tres limitaciones, a saber: i) se encuentran sujetos a
autorización del CLT; ii) recaen sobre la producción así como distribución de
bienes y servicios que tiene un alto interés para la economía y el bienestar
social, por ejemplo la producción y distribución de alimentos, sanidad,
vivienda, combustible, energía, acueducto y telecomunicaciones; y iii) tiene
una vigencia transitoria, la cual está sujeta a la finalización de la
emergencia sanitaria, tiempo durante el cual resultan necesarios este tipo de
acuerdos, toda vez que durante este periodo el Gobierno nacional debe tomar
diversas medidas sanitarias que impactan el normal funcionamiento del servicio
de transporte. Si bien es cierto la norma establece que la celebración de estos
negocios jurídicos se permite durante las emergencias sanitarias que se
declaren con ocasión del COVID-19, debe entenderse igualmente que la duración
de los contratos, acuerdos, convenios o concertaciones de sinergias logísticas
eficientes solo puede extenderse por el término de las mismas, por lo que no es
posible que éstos tengan una vigencia más allá del referido periodo.
103. Aunado a lo anterior, aunque el derecho a la
libre competencia se ve afectado por la celebración de los mencionados tratos
para generar sinergias logísticas, ya que a través de estos se puede limitar o
acordar diferentes aspectos relativos a la prestación del servicio público de
transporte que redundan en una restricción de este derecho,[74] esta medida
se enmarca en la garantía del bien común y el interés social, los cuales
constituyen límites para la libre competencia, tal como lo indica el artículo
333 constitucional. En efecto, la norma que se analiza permite que este tipo de
acuerdos, entre cualquiera de los agentes que participan en la prestación del
servicio de transporte terrestre, bien sea de carga o de pasajeros, asegure, por
una parte, el abastecimiento de bienes y servicios a la población y, por otra,
una adecuada y segura movilización de las personas exentas de las medidas de
aislamiento preventivo obligatorio. Esto a su vez encuentra respaldo en lo
dispuesto por el citado parágrafo del artículo 1 de la Ley 155 de 1959, según
el cual, el Gobierno nacional puede autorizar la celebración de dichos acuerdos
si con ellos se procura defender la estabilidad de un sector básico de la
producción de bienes o servicios. Por lo tanto, esta Sala advierte que la
medida prevista en el artículo 2 del Decreto 569 de 2020 no resulta
desproporcionada, en tanto cuenta con un apoyo legal y constitucional.
104. Finalmente, se concluye que la medida del
artículo 13, consistente en posibilitar la suspensión de la infraestructura
dispuesta para el servicio de transporte, es proporcional en la medida que pretende
evitar que durante el aislamiento obligatorio se generen circunstancias que
pongan en riesgo la efectividad de dicha medida, al permitir que aumente el
riesgo de contagio. Además, la regla general que se establece es el
funcionamiento de la infraestructura destinada a atender el servicio de
transporte y la excepción es la suspensión. Por otra parte, la medida referida
a la obligación que se les impone a los administradores de infraestructura
dispuesta para la prestación del servicio público de transporte, cual es la de
adaptar su
operación para mantener los esquemas determinados por el CLT o el Gobierno
nacional, resulta equilibrada porque atiende a la necesidad que durante la
emergencia sanitaria la operación de transporte se dirija de manera coordinada
atendiendo las especiales circunstancias de la emergencia. Finalmente debe tenerse en cuenta que la
medida es transitoria y se circunscribe al aislamiento preventivo obligatorio,
en el caso de la suspensión de la infraestructura, y a la emergencia sanitaria,
en el caso de la operación de los administradores de infraestrcutra dispuesta
para la prestación del servicios de transporte.
Juicio de no discriminación
105. Las medidas de los artículos 1, 2 y 13 no
introducen ningún criterio sospechoso de discriminación por su género, raza,
origen familiar, orientación sexual o identidad de género ni se imponen tratos
diferenciados.
Conclusión del análisis de los artículos 1, 2 y 13 del Decreto
legislativo 569 de 2020
106. De acuerdo a lo señalado en este acápite, y siguiendo
el precedente fijado en la Sentencia C-185 de 2020,[75] los
artículos 1, 2 y 13 del Decreto Legislativo 569 de 2020 son exequibles debido a
que superan todos los juicios del análisis material de constitucionalidad.
5.4. Análisis del tercer eje: condiciones para
prestar el servicio de transporte (artículos 3, 4, 6 y 8 del Decreto Legislativo
569 de 2020)
Decreto
482 de 2020
Decreto
Legislativo 569 de 2020
Artículo
4. Transporte de Pasajeros por Carretera Intermunicipal. Durante el estado
emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento preventivo
obligatorio, se permite operar el servicio público de transporte terrestres
automotor en la modalidad de pasajeros por carretera- intermunicipal, con
fines de acceso o de prestación de servicios de salud; y a personas que
requieran movilizarse y sean autorizadas en los términos del Decreto 457 de
22 de marzo de 2020.
Parágrafo
Segundo. Las terminales de transporte
terrestre deberán prestar sus servicios, conforme a lo dispuesto en el
Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 y considerando la oferta de operaciones
autorizada por el Centro de Logística y Transporte, en los términos del
presente Decreto Legislativo. En el caso en que se determine el cese de la
oferta de operaciones de empresas de transporte intermunicipal, las
terminales de transporte no serán sancionadas.
Parágrafo
Tercero. Las empresas habilitadas en la
modalidad de pasajeros por carretera intermunicipal deberán prestar el
servicio de transporte. No obstante, no serán sancionadas con cancelación de
las rutas por el hecho de disminuir el servicio autorizado en menos de un
cincuenta por ciento (50%) durante el tiempo que dure la emergencia.
Artículo
3. Transporte de Pasajeros por Carretera Intermunicipal. Durante el término que dure el aislamiento preventivo
obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el
término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado por el
Gobierno nacional con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, se permite operar el servicio público de
transporte terrestres automotor en la modalidad de pasajeros por carretera-
intermunicipal, con fines de acceso o de prestación de servicios de salud; y
a personas que requieran movilizarse y sean autorizadas en los términos del Decreto
531 de 8 abril de 2020 o aquellas normas que lo modifiquen, adicionen o
sustituyen.
Parágrafo
Primero. Las terminales de transporte
terrestre deberán prestar sus servicios, conforme a lo dispuesto en el Decreto
531 de 8 de abril de 2020 o durante el término de cualquier aislamiento
preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional, y considerando
la oferta de operaciones autorizada por el Centro de Logística y Transporte.
En el caso en que se determine el cese de la oferta de operaciones de
empresas de transporte intermunicipal, las terminales de transporte no serán
sancionadas.
Parágrafo
Segundo. Las empresas habilitadas en la
modalidad de pasajeros por carretera intermunicipal no serán sancionadas con
cancelación de las rutas por hecho el disminuir servicio autorizado en menos
de un cincuenta por ciento (50%) durante el término que dure el
aislamiento preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril
de 2020 o durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio
decretado por el Gobierno nacional.
Parágrafo
Tercero. En los eventos en que las empresas de transporte terrestre
intermunicipal de pasajeros reciban solicitudes de retracto, desistimiento y
otras circunstancias relacionadas con el ejercicio de derecho de retracto o
desistimiento, podrán realizar, durante el periodo que dure la emergencia
sanitaria y hasta por un (1) año adicional, reembolsos a los usuarios en
servicios prestados por la misma empresa.
Artículo
5. Transporte masivo. Durante el
estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento
preventivo obligatorio, se permite operar el servicio publico de transporte
masivo. De acuerdo con el análisis de movilidad de cada autoridad municipal,
distrital o metropolitana, la oferta habilitada no podrá exceder en ningún
caso el cincuenta por ciento (50%) de la oferta máxima que se tenga en cada
sistema.
Artículo
4. Transporte masivo. Durante el término
que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de
08 de abril de 2020 o durante el término de cualquier aislamiento preventivo
obligatorio decretado por el Gobierno  nacional con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, se permite operar el servicio público de
transporte masivo para el transporte de pasajeros con fines de acceso a
servicios de salud o de prestación de servicios de salud y a la personas que
requieran movilizarse en los términos del Decreto 531 de 08 de abril
de 2020 o durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio
decretado por el Gobierno  nacional.
Artículo
6. Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Mixto. Durante el término que dure el aislamiento preventivo
obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el
término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado por el
Gobierno nacional con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, se permite operar el servicio publico de transporte terrestre
automotor mixto, con fines de transporte de carga o movilización de personas
autorizadas en los términos del Decreto 531 de 8 de abril de 2020 o aquellas
normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.
Parágrafo.
Las empresas habilitadas para la prestación del servicio
público de transporte terrestre automotor mixto no serán sancionadas con
cancelación del permiso por el hecho de disminuir el servicio autorizado en
menos de un cincuenta por ciento (50%) durante el término que dure el
aislamiento preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril
de 2020 o durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio
decretado por el Gobierno nacional.
Artículo
8. Servicios durante la operación de transporte. Durante el término que dure el aislamiento preventivo
obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el
término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado por el
Gobierno nacional con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, y previa aprobación del Centro de Logística y Transporte, se
permitirá la operación de establecimientos prestadores de servicios de
mantenimiento vehicular, artefactos, embarcaciones, maquinaria agrícola o
pesquera, según los diferentes modos de transporte, así como de los
establecimientos en los cuales se realice el suministro y/o instalación de
repuestos, con el cumplimiento de las condiciones de bioseguridad que
establezca el Ministerio de Salud y Protección Social.
Así
mismo, previa aprobación del Centro de Logística y Transporte, se permitirá
la operación de establecimientos que ofrezcan servicios de alimentación y
hospedaje a los transportadores autorizados para transitar en el marco de las
excepciones a la medida de aislamiento preventivo obligatorio. Para los
efectos de la presente disposición, se permitirá el funcionamiento de
establecimientos, locales comerciales y hospedajes ubicados en zonas
contiguas a la vía, con el cumplimiento de las condiciones de bioseguridad que
establezca el Ministerio de Salud y Protección Social.
Las
disposiciones analizadas
107. El artículo
3º del Decreto Legislativo 569 de 2020 establece cuatro medidas relacionadas
con el transporte de pasajeros por carretera intermunicipal. Esta norma (i)
permite que durante el aislamiento preventivo obligatorio se garantice la
operación del servicio público de transporte terrestre intermunicipal[76] con fines de acceso a servicios de salud o a las personas
que el Decreto 531 de 2020 autoriza para movilizarse, (ii) establece que las
terminales de transporte terrestre deberán prestar sus servicios conforme a lo
dispuesto en el citado Decreto, (iii) determina que las empresas de transporte
no serán sancionadas por la disminución del servicio,
y (iv) prevé que los reembolsos que deban efectuar las empresas de transporte
por motivos relacionados con el derecho de retracto o desistimiento se podrán
realizar durante el periodo que dure la emergencia sanitaria y hasta por un año
adicional en servicios prestados por la misma empresa.
108.
El artículo 4º autoriza, durante cualquier aislamiento preventivo obligatorio
decretado con ocasión del COVID-19, la prestación del servicio público de
transporte masivo[77] con fines de acceso a servicios de salud o a las personas que autorizadas para movilizarse.
109. El
artículo 6º contiene dos medidas, a saber: (i) permite, durante el aislamiento preventivo obligatorio, la operación del
servicio publico de transporte terrestre automotor mixto,[78]
con fines de transporte de carga o movilización de personas autorizadas por el respectivo
decreto que regule el aislamiento preventivo, e (ii) indica que las empresas habilitadas no serán sancionadas por la
disminución del servicio.
110. Finalmente,
el artículo 8º autoriza, durante cualquier
aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión del COVID-19, la operación de establecimientos prestadores de servicios
de mantenimiento vehicular y establecimientos que ofrezcan servicios de alimentación
y hospedaje en zonas contiguas a la vía, destinados a atender a los
transportadores autorizados para transitar.
111. Mediante Sentencia C-185 de 2020[79] se declaró
la exequibilidad de los artículos 4 y 5 del Decreto 482 de 2020, que contenían
medidas similares a las adoptadas en los artículos 3 y 4 del Decreto que ahora
se examina. Para la Corte los mencionados artículos superaban todos los juicios
del análisis material de constitucionalidad. Observó la Sala Plena que las
medidas allí contempladas permitían asegurar una adecuada y eficiente
prestación del servicio público de transporte terrestre intermunicipal y
masivo, de manera que se garantizara el suministro de bienes de primera
necesidad a toda la población y se asegurara la movilidad de las personas
exentas de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio en condiciones seguras
para su salud.
112. La
Sala advierte que, además de la modificación relativa a la temporalidad de las
normas (que se establece en relación con el aislamiento preventivo obligatorio),
las medidas adoptadas en los artículos 6º y 8º no estaban consagradas en el
Decreto 482 de 2020, al igual que el parágrafo 3º del artículo 3º; mientras que
el artículo 4º, a diferencia de la anterior norma, estableció expresamente
quienes están autorizados para utilizar el servicio de transporte masivo y no
fijó un límite para la oferta de cada sistema. En consecuencia, si bien se
seguirá en lo pertinente el precedente fijado en la Sentencia C-185 de 2020, en
razón a las modificaciones introducidas en cada uno de los artículos, resulta
necesario realizar con la mayor suficiencia argumentativa el análisis de todos
los juicios, ya que el contenido normativo que se estudia en esta oportunidad
difiere del estudiado en el Decreto 482 de 2020 no solamente en lo atinente a
la vigencia de las medidas, sino en otros aspectos sustanciales.
Juicio de finalidad y
conexidad material
113. Las medidas analizadas en este apartado responden
directa y específicamente a reducir los efectos del aislamiento social
preventivo obligatorio, así como mantener la prestación del servicio de
transporte público terrestre y la infraestructura y servicios anexos que se
requieren, por lo que se considera superado el juicio de finalidad. Las
medidas propuestas por el Gobierno nacional permiten garantizar de manera
adecuada y segura la movilización del personal exceptuado de la medida de
aislamiento a través de transporte terrestre intermunicipal, masivo y mixto.
114. La conexidad externa se encuentra cumplida
ya que las medidas bajo estudio están estrechamente vinculadas con el Decreto
legislativo 417 de 2020. En efecto, el Gobierno nacional expresó la necesidad
de tomar la medida de distanciamiento social y aislamiento, la cual apareja
efectos en diferentes sectores que deben ser considerados, por ejemplo mantener
el abastecimiento de alimentos e insumos médicos requeridos para afrontar la
emergencia. Al respecto, en la motivación del Decreto 417 de 2020 se indicó
expresamente que “con la finalidad de garantizar la suficiencia y
accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia,
el gobierno nacional adoptará las acciones necesarias para garantizar el
permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria
en todo el territorio nacional”. Además, se pretende garantizar un
transporte seguro a las personas autorizadas para transitar, el cual debe ser
prestado bajo ciertas condiciones para que este servicio no se convierta en un
foco de contagio del COVID-19.
115. Finalmente, la conexidad interna también
se encuentra cumplida. Diversos considerandos del Decreto Legislativo 569 de
2020 dan cuenta de la necesidad de implementar las medidas que se estudian. Así, se indica que además de permitirse el
transporte terrestre de pasajeros en los casos exceptuados de la medida de
aislamiento preventivo, también “debe permitirse la prestación del servicio
público de transporte terrestre automotor mixto, ya que es el medio de
transporte en el que especialmente se moviliza carga y personas que habitan en
zonas de difícil acceso”.  Además, debido a la baja demanda en materia
de transporte, “es necesario permitir a las empresas de transporte operar en
las rutas asignadas según demanda, sin considerar abandonada una ruta o un
recorrido cuando se disminuya el servicio autorizado en un porcentaje menor al
exigido en cada una de estas”.
116. Sobre el parágrafo 3º del artículo 3º del Decreto
Legislativo 569 de 2020 que faculta a las empresas de transporte a realizar
reembolsos a los usuarios a través de servicios prestados por la misma empresa
durante la emergencia sanitaria y hasta por un año más, se explica que esta
medida tiene por objeto disminuir la presión de caja por la que atraviesan
estas empresas y brindarles un alivio temporal.
117. Por su parte, en relación con el artículo 8º, se
indica que la autorización para que operen determinados establecimientos, como
talleres, restaurantes y hoteles contiguos a las vías, permite garantizar los
derechos de los transportadores y asegurar un acompañamiento y atención
adecuada en las vías para atender sus necesidades.
Juicio de motivación suficiente
118. Los artículos 3, 4, 6 y 8 están suficientemente
motivados. A los argumentos contenidos en los considerandos del decreto que se
analiza, expuestos en el anterior juicio, se suma lo explicado por la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República en su intervención, en
donde señala que estas medidas buscan, por un lado, garantizar la prestación
del servicio de transporte “en condiciones sanitarias y de bioseguridad, de
forma que se evite la propagación de la pandemia”, y por otro, evitar una
parálisis generalizada del servicio de transporte, ya que este se constituye en
una “herramienta para el aprovisionamiento de bienes y servicios, y la
movilidad esencial de personas”. Para la Sala es claro que las medidas
relativas a las condiciones para prestar el servicio de transporte satisfacen
el juicio de motivación suficiente.
Juicio de ausencia de arbitrariedad
119. Los artículos 3, 4, 6 y 8, (i) no suspenden o
vulneran el núcleo esencial de los derechos fundamentales; (ii) no interrumpen
el normal funcionamiento de las ramas del poder público, (iii) ni mucho menos
suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento. Las medidas que se analizan permiten la actividad transportadora y
no la anulan. Esto es, buscan garantizar de manera segura e idónea el servicio
público de transporte.
Juicio de intangibilidad
120. La Sala concluye que los artículos 3, 4, 6 y 8 del Decreto
legislativo 569 de 2020 no interfieren en ningún derecho intangible.
Juicio de no contradicción específica
121. Las medidas previstas en los artículos analizados
no presentan una contradicción específica con la Constitución ni con los
compromisos adquiridos por el Estado colombiano a partir de los tratados
internacionales en derechos humanos, ni desconocen el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el contexto de
un Estado de emergencia económica, social y ecológica. El transporte es un servicio público esencial, por
lo que es indispensable que exista un mayor nivel de intervención estatal en la
libertad de empresa, pues ello es necesario para asegurar que este sea prestado
con calidad y satisfaga las necesidades básicas de la población.
Juicio de incompatibilidad
122. La Sala observa que los artículos 4, 6 y 8 no
suspenden ninguna ley de la República. Sin embargo, el parágrafo 3º del
artículo 3º, a través del cual se autoriza a las empresas de transporte de
pasajeros por carretera intermunicipal a realizar reembolsos a los usuarios que
hayan ejercido el derecho de retracto o desistimiento a través de servicios
prestados por la misma empresa, durante el periodo que dure la emergencia
sanitaria y hasta por un año adicional, suspende el artículo 47 de la Ley 1480
de 2011. Esta norma regula el derecho de retracto y establece que “el
proveedor deberá devolverle en dinero al consumidor todas las sumas pagadas sin
que proceda a hacer descuentos o retenciones por concepto alguno. En todo caso
la devolución del dinero al consumidor no podrá exceder de treinta (30) días
calendario desde el momento en que ejerció el derecho”.
123. Para la Sala es claro que, tal como lo explicó el
Decreto Legislativo 569 de 2020 en sus considerandos, esta medida pretende “(i)
disminuir la presión de caja que padecen debido a la baja operación que han
presentado ante las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, y (ii)
obtener un alivio temporal razonable para reactivar de forma efectiva el
transporte terrestre intermunicipal”. Por lo tanto, el procedimiento
establecido en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 para realizar reembolsos
resulta incompatible en las actuales circunstancias para paliar, así sea de
forma temporal, el impacto económico que las medidas de aislamiento preventivo
han tenido en las empresas de transporte terrestre intermunicipal.
Juicio de necesidad
124. Necesidad fáctica. Las medidas de
los artículos 3, 4, 6 y 8 contribuyen a evitar la extensión de los efectos
negativos de la medida sanitaria de aislamiento preventivo obligatorio y
resultan indispensables para continuar prestando el servicio de transporte de
pasajeros y mixto y, de esta forma, garantizar el abastecimiento de la
población y la locomoción de las personas exentas de la medida de aislamiento.
Además, para contrarrestar los efectos económicos negativos que la emergencia
tiene sobre el sector transporte, resulta necesario levantar las sanciones que
se puedan imponer a las empresas de transporte por la disminución en los
servicios, tal como lo dispone el parágrafo 2º del artículo 3º y el parágrafo
del artículo 6º. Estas sanciones, de acuerdo al Decreto 1079 de 2015, consisten
en la revocatoria del permiso de la respectiva empresa y la reducción de la
capacidad transportadora autorizada, situaciones que afectarían la prestación
eficiente del servicio de transporte en un momento crítico y profundizarían la
crisis del sector.
125. También resulta necesario desde el punto de vista
fáctico la posibilidad de prorrogar, por parte de las empresas de transporte,
los términos para efectuar reembolsos a los usuarios en virtud de los derechos
de desistimiento o retracto a través de servicios prestados por las mismas
empresas, de acuerdo a lo señalado en el parágrafo 3º del artículo 3º. Esta
medida ayuda a aliviar , así sea de forma temporal, la difícil situación
económica por la que atraviesan las empresas de transporte debido a la drástica
reducción de sus ingresos, producto de las medidas de aislamiento preventivo
que impiden a la mayor parte de la población movilizarse y hacer uso del
servicio de transporte. Por tanto, permitir a las empresas realizar los
respectivos reembolsos en los términos del parágrafo 3º del artículo 3º, se
muestra como una medida de choque necesaria para evitar que las empresas de
transporte tengan que devolver de manera inmediata dinero a los usuarios en un
momento en el que sus ingresos se han visto seriamente afectados.
126. Necesidad jurídica. La Sala advierte
que las herramientas ordinarias que tenía el Gobierno nacional para permitir la
prestación del servicio público de transporte intermunicipal, mixto y masivo,
resultaban insuficientes. La Ley 336 de 1996 reconoce que el servicio público
de transporte es esencial, por lo que era indispensable una regulación
específica de rango legal para consagrar los deberes de prestación del servicio
durante el aislamiento preventivo obligatorio. De igual manera, la autorización
a las empresas de transporte de pasajeros para prorrogar los reembolsos a los
usuarios con ocasión del ejercicio de los derechos de retracto o desistimiento
debía realizarse a través de una norma de rango legal, toda vez que la Ley 1480
de 2011, “por medio de la
cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones”, es la norma que regula este tipo de
procedimientos, por lo que solo podía ser modificada por una norma de rango
legal.
127. En cuanto al artículo 8º, la Sala advierte que a
través de los decretos ordinarios que ha expedido el Gobierno Nacional para
ordenar los distintos aislamientos preventivos obligatorios, se ha autorizado
el funcionamiento y la operación de cierto tipo de negocios y sectores de la
economía, por lo que podría pensarse que el permiso para que operaran los
establecimientos de mantenimiento vehicular y de embarcaciones, así como de
alimentación y hospedaje ubicados en zonas contiguas a las vía para brindar
apoyo y atención permanente a los transportadores, podría haber sido adoptado por
el Ejecutivo a través de normas reglamentarias y no acudir a un decreto
legislativo.
128. No obstante, la Sala considera que el juicio de
necesidad jurídica se encuentra superado en este punto porque a través de la
norma que se analiza se autoriza el funcionamiento de los mencionados
establecimientos por un término incierto pero determinable para asistir y
ayudar de manera específica en la prestación de un servicio público esencial.
En efecto, la norma permite el funcionamiento de dichos negocios no solo por el
término del aislamiento preventivo obligatorio de que trata el Decreto ordinario
531 de 2020, sino por el término de cualquier aislamiento preventivo
obligatorio decretado con ocasión de la pandemia derivada del COVID-19. En
consecuencia, dado que la medida se toma por un periodo determinado pero amplio,
el Gobierno nacional requería de una norma con rango de ley para autorizar el
funcionamiento de establecimientos de mantenimiento vehicular y de
embarcaciones, así como de alimentación y hospedaje en zonas contiguas a las
vías, ya que resultaba necesario extender esta medida más allá del término del
más reciente aislamiento preventivo declarado por medio de un Decreto
ordinario. Además, era necesario incorporar esta norma en el Decreto Legislativo
569 de 2020 porque se requería autorizar a los mencionados establecimientos
para que, de manera específica, prestaran sus servicios a los transportadores y
colaboraran de esta forma a garantizar el servicio público de transporte.
129. Por lo anterior, la Corte encuentra superado el
juicio de necesidad jurídica respecto de los artículos 3, 4, 6 y 8.
Juicio de proporcionalidad
130. La Sala advierte que los artículos 3,
4, 6 y 8 del Decreto Legislativo 569 de 2020 resultan proporcionales. En esta
oportunidad la Sala considera que para abordar este juicio debe realizarse un
test de proporcionalidad leve. Esto por cuanto dichas normas no restringen
ningún derecho y se limitan a autorizar el funcionamiento de determinados
establecimientos comerciales, así como la prestación del servicio de transporte
intermunicipal, masivo y mixto a aquellas personas que han sido exceptuadas de
las medidas de aislamiento preventivo obligatorio. Sin embargo, la medida
contemplada en el parágrafo 3º del artículo 3º debe ser analizada a la luz de
un test de proporcionalidad intermedio, dado que limita el derecho de retracto
o desistimiento de los consumidores.
131. En cuanto al primer grupo de medidas,
la Sala advierte que el fin perseguido por las medidas es legítimo, pues
buscan que los ciudadanos puedan movilizarse de forma segura, minimizando el
riesgo de contagio del COVID-19, además de poder acceder a los alimentos,
bienes y servicios a través de los cuales garantizan su derecho al mínimo
vital, sin perder las protecciones en materia de salud. Además, las medidas que
suspenden las sanciones por la disminución de los servicios autorizados contribuyen
a paliar la difícil situación económica por la que atraviesan las empresas de
transporte terrestre, teniendo en cuenta la considerable disminución de
ingresos que han generado las medidas de aislamiento en el sector transporte.
En efecto, de acuerdo a lo señalado por el CLT, y retomado en los considerandos
del Decreto que se analiza, “se ha presentado una disminución del 99% en la
movilización de pasajeros y de despacho de vehículos, en el mismo periodo de
medición respecto del año 2019”.
132. El medio escogido por Gobierno
nacional es igualmente legítimo y adecuado para alcanzar estos fines. En
efecto, durante el término del aislamiento preventivo obligatorio declarado por
el Decreto 531 de 2020, o durante el término de cualquier aislamiento preventivo
obligatorio que se declare con ocasión de la actual pandemia, se requieren
tomar las medidas que se analizan, en razón a que la consecuencia de las
medidas de aislamiento es la restricción de la libre circulación de todas las
personas por el territorio nacional. Por lo tanto, los artículos en cuestión
ofrecen un beneficio incuestionable para las personas que requieren movilizarse
de forma segura, acceder a la cadena de abastecimiento o servicios sanitarios.
Así mismo, ante la significativa merma de la demanda de pasajeros, resulta
adecuado que se prevean medidas como las de levantar las mencionadas sanciones
para aliviar, así sea en parte, la crisis del sector transporte.
133. Ahora bien, la Sala advierte que la
medida consagrada en el artículo 4º, relacionada con el transporte masivo,
define de manera específica las personas que pueden movilizarse a través de
este sistema, esto es, aquellos “pasajeros con fines de acceso a servicios de salud o
de prestación de servicios de salud y a la personas que requieran movilizarse
en los términos del Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el termino de
cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno
nacional”, a
diferencia de lo establecido en el artículo 5º del Decreto 482 de 2020, el cual
no relacionaba las personas que podrían movilizarse a través del transporte
masivo. Esta modificación de la norma resulta plenamente razonable porque
relaciona la medida que se adopta con las excepciones al aislamiento preventivo
obligatorio que ha previsto el Gobierno nacional.
134. En cuanto a la medida conagrada en el
parágrafo 3º del artículo 3º que permite a las empresas de transporte terrestre
intermunicipal de pasajeros realizar reembolsos a los usuarios durante el
periodo que dure la emergencia sanitaria y hasta por un año adicional en
servicios prestados por las mismas empresas de transporte, considera la Sala
que si bien esta medida afecta uno de los derechos de los consumidores, como lo
es el derecho de retracto, consagrado en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011,[80]
la misma no resulta desproporcionada.[81]
Al aplicar un test intermedio de proporcionalidad, tal como se anunció
previamente, encuentra la Corte que la medida, persigue un fin legítimo y
constitucionalmente importante, esto es, brindar un apoyo al sector del
transporte terrestre y garantizar de esta manera que los derechos al trabajo y
al mínimo vital de las personas que laboran en este sector no se vean
seriamente afectados a causa de la actual crisis generada por la pandemia del
COVID 19. En efecto, esta medida obedece a la necesidad de brindar un alivio
temporal a estas empresas mientras se reactiva de forma plena el transporte
terrestre intermunicipal. Además, el medio empleado es adecuado y efectivamente conducente para alcanzar
tales fines. La ampliación
del plazo para realizar estos reembolsos y la posibilidad de que estos se
hagan, no en dinero, sino mediante servicios prestados por las propias empresas
de transporte, garantiza que estas empresas no se vean obligadas a realizar
reembolsos en dinero a los usuarios de manera inmediata, lo que les ayudará a
estabilizar sus condiciones económicas en un momento en que los ingresos se han
reducido considerablemente debido a la disminución de la demanda de pasajeros
como consecuencia de las medidas de aislamiento preventivo.
135. Aunado a lo anterior, se advierte que,
si bien la medida implica una limitación al derecho de retracto que tienen los
usuarios, no lo suspende de manera absoluta, por lo cual no se evidencia
evidentemente desproporcionada. En efecto, los usuarios que hagan uso de este
derecho van a obtener una compensación ante la imposibilidad de hacer uso del
producto adquirido, si bien no en dinero y en un término de 30 días como lo
establece el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011, sí recibirán un reembolso de
lo pagado a través de servicios prestados por la misma empresa en un término
que, si bien podría considerarse excesivo, esto es, hasta un año después de
finalizada la emergencia sanitaria, obedece a la crítica situación por la que
atraviesa el sector transporte y a la imposibilidad de que estos reembolsos en
servicios se hagan efectivos durante la emergencia sanitaria. Esto es así
porque las medidas de aislamiento preventivo obligatorio que pueden regir en
este periodo tienen como consecuencia la restricción de la movilidad de
determinadas personas, quienes no podrían hacer uso de los servicios de la respectiva
empresa transportadora. En todo caso, todos los demás derechos y garantías que
se derivan del Estatuto del Consumidor se mantienen vigentes, así como las
funciones y facultades de todas aquellas entidades y organismos encargados de
proteger a los consumidores.
Juicio de no discriminación
136. La Corte encuentra que las medidas
analizadas superan el juicio de no discriminación, en tanto no establecen un
trato diferenciado en su estructura normativa ni benefician particularmente a
un sector o grupo.
Conclusión del análisis de los artículos 3, 4, 6 y 8
137. La Sala encontró que los artículos 3,
4, 6 y 8 del Decreto Legislativo 569 de 2020 satisfacen los requisitos del
análisis material de constitucionalidad y por lo tanto deben declararse
exequibles.
5.5. Análisis del cuarto eje: exoneración
de exigencias legales en la operación del servicio de transporte (artículo 7
del Decreto Legislativo 569 de 2020)
Decreto
482 de 2020
Decreto
Legislativo 569 de 2020
Artículo
9. Suspensión de actividades. Durante
el estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento
preventivo obligatorio, todos los servicios prestados por los organismos de
apoyo al tránsito, así como los trámites que ante ellos se efectúen quedaran
suspendidos.
Parágrafo.
En los términos del presente artículo, los documentos de
tránsito, incluyendo la licencia de conducción y el certificado de revisión
técnico mecánica y de emisiones contaminantes, cuya vigencia expire, no serán
exigibles. Los tiempos que estén corriendo para la reducción de multa
prevista en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, se suspenderán durante el
estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento
preventivo obligatorio.
Artículo
7. Suspensión de actividades. Durante
el término que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata el
Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el término de cualquier
aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional con
ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, todos
los servicios prestados por los organismos de apoyo al tránsito, así como los
trámites que ante ellos se efectúen quedaran suspendidos.
Parágrafo.
En los términos del presente artículo, los documentos de
tránsito, incluyendo la licencia de conducción y el certificado de revisión
técnico mecánica y de emisiones contaminantes, cuya vigencia expire, se
entenderán prorrogados automáticamente durante el tiempo que dure el
aislamiento preventivo obligatorio, y hasta un mes (1) después de finalizada
esta medida. Los tiempos que estén corriendo para la reducción de
multa prevista en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, se suspenderán
durante el estado de emergencia económica, social y ecológica y el
aislamiento preventivo obligatorio.
La
disposición analizada
138. El artículo 7º del Decreto Legislativo 569 de
2020 consagra tres medidas: (i) suspende, durante el término del aislamiento
preventivo obligatorio, todos los servicios prestados por los organismos de
apoyo al tránsito,[82] así como los trámites que se surten ante
ellos, por lo tanto, (ii) establece que los documentos de tránsito que expiren
se entenderán prorrogados durante el tiempo que dure el aislamiento preventivo
obligatorio, y hasta un mes después de finalizada esta medida. Finalmente, (iii)
dispone que los tiempos que estén corriendo para la reducción de las multas
previstas en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, se suspenderán durante el
estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento preventivo
obligatorio.
139. La Sentencia C-185 de 2020 declaró constitucional
el artículo 9º del Decreto 482 de 2020, relativo a la suspensión de las
actividades de los organismos de apoyo al tránsito. La Corte estableció que la
norma superaba todos los juicios del análisis material de constitucionalidad.
En dicha sentencia se adujo que las medidas previstas en dicha norma eran
indispensables para evitar el contacto físico entre personas en asuntos que no
resultaban indispensables para permitir la vida en sociedad ni para dar
respuesta a las necesidades de la emergencia, lo que permitía garantizar la
eficacia de las medidas de aislamiento preventivo decretadas con ocasión a la
pandemia, ya que promovían su cumplimiento y reducían el nivel de riesgo al que
se exponía la población.
140. La Sala advierte que el artículo 7º del Decreto
legislativo 569 de 2020, además de modificar la temporalidad de la medida y
atarla al aislamiento preventivo obligatorio, introduce una disposición que no
contenía el artículo 9º del Decreto 482 de 2020 que establecía esta misma
medida. El artículo que ahora se analiza indica que los documentos de tránsito
que expiren durante el aislamiento preventivo obligatorio se entenderán
prorrogados automáticamente durante este tiempo y hasta un mes después de
finalizada esta medida.
141. Para la Corte  estos cambios no tienen una
incidencia en el análisis de los juicios de ausencia de arbitrariedad,
intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad, necesidad
jurídica y no discriminación, realizados en la Sentencia C-185 de 2020,[83]
por lo cual  en esta oportunidad se reiterarán de manera breve los argumentos
allí expuestos. Sin embargo, tal como se afirmó en el párrafo 84 la
argumentación será más exigente al abordar los juicios de finalidad, conexidad
externa e interna, motivación suficiente, necesidad fáctica y proporcionalidad.
Juicio de finalidad y
conexidad material
142. El artículo 7º del Decreto Legislativo 569 de
2020 responde directa y efectivamente a las causas que originaron la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, pues
promueve el cumplimiento efectivo de las medidas sanitarias que se han
decretado con ocasión de la pandemia, entre ellas el aislamiento preventivo
obligatorio, por lo que se considera cumplido el juicio de finalidad;
esta conclusión, que se sostuvo en la Sentencia C-185 de 2020 es perfectamente
entendible también ahora, pese a la modificación de la temporalidad, dado que,
en últimas, la suspensión de las actividades concurre con una medida de
restricción de la movilización dentro del territorio para todos sus habitantes,
satisfaciendo así la relación que existe con las causas de la emergencia
económica y con el objeto de evitar la extensión de sus efectos.
143. La medida pretende evitar el contacto innecesario
entre personas y, así, disminuir los eventuales contagios que puedan ocurrir,
ya que los servicios que prestan estas entidades no constituyen (i) una
actividad esencial para la provisión de bienes de abastecimiento, o requerida
para la prestación de servicios de salud; ni (ii) tampoco servicios que
permitan la efectiva movilidad de las personas. Para la Sala es claro que la
medida cumple el juicio de conexidad externa.
144. Así mismo, la conexidad interna se
demuestra porque uno de los considerandos del Decreto Legislativo 569 de 2020
indica que la medida se toma “para prevenir el contacto persona a persona,
contener la propagación de la pandemia del Coronavirus COVID-19 y garantizar el
cumplimiento de la orden de aislamiento preventivo obligatorio prevista en el
Decreto 531 de 8 de abril de 2020”.
Juicio de motivación suficiente
145. El artículo 7º del Decreto 569 de 2020 cumple con
el juicio de motivación suficiente, pues las razones que llevan a tomar la
medida están dadas por la necesidad de contener la propagación del COVID-19,
por lo que resulta imperioso restringir todas aquellas actividades que
impliquen un contacto personal y que no resulten indispensables para satisfacer
los derechos fundamentales de las personas, como los trámites relativos a los
documentos de tránsito.
Juicios de ausencia de
arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica e incompatibilidad
146. El artículo 7º del Decreto Legislativo 569 de
2020 supera estos analisis, pues: (i) no suspende o vulnera el núcleo
esencial de los derechos fundamentales; no interrumpe el normal funcionamiento
de las ramas del poder público y no suprime o modifica los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento; (ii) no limita ningún derecho intangible; (iii) no presenta una contradicción
específica con la Constitución ni con los compromisos adquiridos por el
Estado colombiano a partir de los tratados internacionales de derechos humanos,
ni desconoce el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el contexto de un estado de emergencia económica,
social y ecológica; y, (iv)
aunque suspende la aplicación del Capítulo 8, del Título 2 de
la Ley 769 de 2002 (artículos 51 en adelante), así como contenidos del artículo
136 de la misma ley, la normatividad ordinaria suspendida resulta incompatible
con el actual estado de emergencia, ya que el funcionamiento de estos
organismos y la realización de este tipo de trámites y procedimientos
representan un riesgo para la población que acuda a ellos. Por ende, resulta
justificada la inaplicación de las normas citadas.
Juicio de necesidad
147. Necesidad fáctica. Las medidas del artículo 7º resultan
necesarias para garantizar la efectividad del aislamiento preventivo
obligatorio. Se trata de una norma que permite reducir la cantidad de
actividades que requieren contacto físico. Así mismo, tal como lo explicó en su
intervención el Ministerio de Transporte, la necesidad de establecer un término
de un mes después de finalizado el aislamiento preventivo obligatorio para
prorrogar la vigencia de los documentos de tránsito que expiren durante ese
periodo, se explica porque de esta manera “los trámites para su obtención o
renovación ocurrirán de forma escalonada y por lo tanto se producirá una menor
asistencia de personas a efectuar tales trámites”, lo que también les
permite a las respectivas oficinas atender adecuadamente a las personas que
requieran sus servicios una vez reanuden sus labores.
148. Necesidad jurídica. Siguiendo lo dispuesto en la Sentencia
C-185 de 2020,[84]
dado que era necesario suspender el funcionamiento de organismos de apoyo al tránsito
y los trámites regulados en la Ley 769 de 2002, el Gobierno nacional carecía de
medidas ordinarias que le permitieran lograr el mismo objetivo, por lo que
resultaba necesario desde el punto de vista jurídico que el Ejecutivo acudiera a
un decreto legislativo para tomar la medida que se analiza.
Juicio de proporcionalidad
149. En razón a que las medidas previstas en el
artículo 7º no restringen ningún derecho fundamental o principio
constitucional, pues se limitan a suspender de manera temporal el
funcionamiento de determinados organismos que apoyan la labor de tránsito en el
país y, en consecuencia, los trámites que ante ellos se realizan, la Sala
considera que para abordar este juicio debe realizarse un test de
proporcionalidad leve, tal como se hará a continuación.
150. El fin que se persigue con la medida que se
analiza es legítimo, ya que pretende salvaguardar el derecho a la salud de
las personas. De igual manera el medio empleado es legítimo y adecuado para
lograr dicho fin, pues la
suspensión del funcionamiento de los organismos de apoyo al tránsito y la
prórroga automática de la vigencia de los documentos de tránsito que expiren
durante el aislamiento preventivo, hasta un mes después de que finalice éste,
permite que las personas no se vean obligadas a acudir a realizar los
respectivos trámites de renovación de los documentos en medio de la pandemia
causada por el COVID-19, y evitar de esta forma el contagio y la propagación
del virus. Esta medida además
se encuentra en consonancia con el principio de seguridad en materia de
transporte, consagrado en el artículo 2 de la Ley 105 de 1993,[85] según el cual “la seguridad de las personas
constituye una prioridad del Sistema y del Sector Transporte”.
151. Así mismo, circunscribir la suspensión de las
funciones de los organismos de tránsito al aislamiento preventivo obligatorio
resulta plenamente razonable, toda vez que la finalidad de las medidas de
aislamiento es precisamente la de reducir el contacto físico entre personas y,
de esta manera, contener la propagación del virus. Por lo tanto, no se advierte
desproporcionado que en este periodo no presten sus servicios los mencionados
organismos, teniendo en cuenta además que sus funciones no están relacionadas
con la provisión o prestación de servicios esenciales de los cuales dependan
derechos fundamentales de la población.
Juicio de no discriminación
152. La Sala considera que el artículo 7º que se
analiza no introduce ningún criterio sospechoso que discrimine a los ciudadanos
o establezca tratos diferenciados injustificados.
Conclusión del análisis del artículo 7º del Decreto Legislativo
569 de 2020
153. La Sala concluye que, de conformidad a lo
señalado en este capítulo y a lo indicado en la Sentencia C-185 de 2020, el
artículo 7º del Decreto Legislativo 569 de 2020 satisface todos los juicios de
análisis y debe declararse exequible.
5.6. Análisis del quinto eje: exención de cobro de
peajes (artículo 9º del Decreto Legislativo 569 de 2020)
Decreto
482 de 2020
Decreto
Legislativo 569 de 2020
Artículo
13. Exención del cobro de peajes. Durante
el estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento
preventivo obligatorio, suspéndase el cobro de peajes a vehículos que
transiten por el territorio nacional con los cuales se realicen las
actividades de que trata el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 y el presente
Decrete Legislativo.
Artículo
9. Exención del cobro de peajes. Durante
el término que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata el
Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el término de cualquier aislamiento
preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, suspéndase el cobro de
peajes a vehículos que transiten por el territorio nacional.
La disposición analizada
154. El artículo 9º del Decreto Legislativo 569 de
2020 suspende, durante el término del aislamiento preventivo obligatorio, el
cobro de peajes a los vehículos que transitan por el territorio nacional. Esta
norma reproduce el artículo 13 del Decreto legislativo 482 de 2020 y modifica
la temporalidad de la medida, pues la sujeta al aislamiento preventivo
obligatorio declarado por el Decreto 531 de 2020 o al término de cualquier
aislamiento preventivo obligatorio que se decrete con ocasión de la pandemia derivada
del COVID-19, y no al Estado de emergencia económica, social y ecológica.
Además, a diferencia de la norma anterior, no se establece que los vehículos
exentos de la medida sean aquellos que realicen las actividades de que tratan
los decreto 457 y 482 de 2020.
155. Mediante Sentencia C-185 de 2020[86] se declaró
la exequibilidad del artículo 13 del Decreto 482 de 2020 que suspendía el cobro
de peajes, puesto que se satisfacían todos los requisitos del análisis material
de constitucionalidad. Se indicó que la medida obedecía a una finalidad
constitucionalmente legítima, esto es, compensar el incremento de los precios
de abastecimiento que se deriva de la adopción de medidas de aislamiento
preventivo obligatorio, lo que dificulta el suministro de diversos bienes y
servicios que son requeridos por la población. Así entonces, la norma estaba
relacionada con la situación que dio origen a la pandemia y tenía la
virtualidad de contribuir en la reducción de los efectos negativos causados por
ella, en concreto, disminuir los costos de comercialización de los diversos
productos de consumo y, así, propender por la minimización del incremento de
los precios que se derive de la situación de emergencia actual que vive el
país.
156. La Sala considera que los referidos cambios
introducidos en la norma que se analiza no afectan las consideraciones
realizadas en la Sentencia C-185 de 2020 en los juicios de ausencia de
arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad, necesidad jurídica y no
discriminación, por lo que sobre ellos se reiterará el precedente. No ocurre lo
mismo con los juicios de finalidad y conexidad externa e interna, motivación
suficiente, no contradicción específica, necesidad fáctica y proporcionalidad, tal
como se ha venido sosteniendo a lo largo de esta decisión (párrafos 84 y 134, supra).
Juicio de finalidad y
conexidad material
157. El artículo 9º busca compensar el incremento de
los precios de abastecimiento que se deriva de la adopción de las medidas de
aislamiento preventivo obligatorio, las cuales dificultan el suministro de
diversos bienes y servicios que son requeridos por la población. La exención en
el pago de los peajes no solo permite disminuir los costos asociados al
transporte y provisión de estos productos, sino que también reduce el impacto
que el alza de los precios pueda generar sobre las posibilidades de
abastecimiento de la población. Por estas razones, la finalidad de la norma
está encaminada a reducir el impacto que la declaratoria del Estado de
emergencia económica, social y ecológica pueda tener sobre la cadena de
abastecimiento, por lo que se consideran superados los juicios de finalidad
y conexidad externa.
158. Ahora bien, la Sala evidencia que la relación de
la vigencia de esta medida con el aislamiento preventivo, actual o futuro como
consecuencia del Covid-19, es indiscutible si se tiene en cuenta que los motivos
de la emergencia económica, social y ecológica declarada en el Decreto
legislativo 417 de 2020 se remiten sanitariamente a la pandemia, la cual ha
venido siendo abordada a través de medidas de aislamiento y distaciamiento
social, por lo tanto, la exención de peajes constituye una medida relacionada
estrechamente con tal situación.
159. La Sala también encuentra cumplida la conexidad
interna, pues la medida está relacionada con las consideraciones que tuvo
el Gobierno para motivar el presente Decreto. En efecto, en uno de sus
considerandos se indica que la suspensión del cobro de peajes obedece a la
necesidad de mitigar los efectos económicos negativos que la pandemia ha
generado en los precios de la mayoría de bienes, por lo que es necesario
garantizar “que se no se afecte los costos de la cadena logística requerida
para asegurar la provisión de bienes, especialmente alimentos de primera
necesidad y medicamentos para mitigar la pandemia del Coronavirus COVID-19, en
todo el territorio nacional”.
Juicio de motivación suficiente
160. La Sala considera que el artículo 9º cumple el
juicio de motivación suficiente, pues tal como lo señaló el Gobierno nacional,
la medida se adopta en razón de la necesidad de asegurar de manera adecuada el
abastecimiento de alimentos e insumos requeridos por la población para superar
la crisis que atraviesa toda la sociedad por cuenta de la pandemia del
COVID-19, de tal manera que no se eleven en exceso los precios de los alimentos
y bienes que necesita la población.
Juicios
de ausencia de arbitrariedad, intagibilidad, no contradicción específica e
incompatibilidad
161. La medida que se estudia (i) no afecta el
núcleo esencial de algún derecho fundamental; por el contrario, pretende
reducir los costos derivados del trasporte de bienes y servicios con el
objetivo de permitir que la población en general pueda tener acceso a ellos; tampoco
se evidencia que la medida interrumpa el normal funcionamiento de las demás
ramas del poder público ni altera los mecanismos de acusación y juzgamiento, y (ii)
no limita ningún derecho intangible.
162. La suspensión del cobro de peajes
durante el término del aislamiento preventivo obligatorio no contraría de
manera específica la Constitución o los tratados internacionales. No obstante,
dado que la vigencia de la medida es incierta, es necesario realizar las
siguientes precisiones en torno al entendimiento de la misma en el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en los Estados de emergencia
económica, social y ecológica, tal como se pasa a explicar.
163. La jurisprudencia constitucional ha
precisado que los peajes son un tipo de tributo y se clasifican como una tasa
de causación y pago inmediato.[87]
El artículo 9º del Decreto Legislativo 569 de 2020 prevé entonces una exención
tributaria al suspender el cobro de peajes por el término del aislamiento
preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de 2020, o durante el
término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión del COVID-19.[88]
164. En
relación con la imposición de nuevos tributos o la modificación de los
existentes, el artículo 215 constitucional es claro al señalar que durante los
Estados de emergencia económica, social y ecológica, las medidas que en este
sentido se tomen “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal,
salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente”. En el presente caso el artículo 9º del Decreto legislativo 569
de 2020 circunscribe la vigencia de la medida no solo al actual aislamiento
preventivo obligatorio adoptado mediante el Decreto 531 de 2020, sino al
término de cualquier otro aislamiento preventivo obligatorio que el Gobierno
nacional decrete con ocasión del COVID-19. Por lo tanto, debe precisarse que,
en todo caso, la modificación tributaria allí adoptada, consistente en
suspender el cobro de peajes, no puede extenderse más allá de la siguiente
vigencia fiscal, salvo que el Congreso le otorgue carácter permanente, o que
incluso, se varíe antes a través de los mecanismos constitucionales y legales
pertinentes.
165. Finalmente el artículo 9º suspende la
aplicabilidad del artículo 21 de la Ley 105 de 1993, el cual establece el cobro
de peajes como el mecanismo a través del cual se garantiza la construcción y
conservación de la infraestructura de transporte en el país. Sin embargo, la
suspensión de este cobro tiene por finalidad permitir la reducción en los
costos de los productos y así hacer frente al alza de los precios que generan
las medidas de aislamiento preventivo obligatorio. Por lo tanto, resulta
evidente la incompatibilidad de dicha norma en el actual contexto.
Juicio de necesidad
166. Necesidad fáctica. La suspensión en el cobro de los peajes constituye
una medida necesaria para permitir la reducción de los costos relacionados con
el transporte dentro de la cadena de producción y comercialización de los
distintos bienes y servicios que son requeridos a nivel nacional y, en
consecuencia, (i) compensa el incremento de los precios que está
teniendo lugar con ocasión de las medidas de aislamiento preventivo y la
generalizada reducción de la producción; y (ii) permite el acceso a los
distintos bienes y servicios requeridos por la población. Como lo explicó la
Secretaría Jurídica de la Presidencia en la intervención en este proceso, la
medida es necesaria “para impedir que los precios de los bienes se eleven y
pongan en riesgo la capacidad de compra de la población que ha visto afectado
sus ingresos por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19. En este sentido,
la medida busca evitar que se afecte la cadena logística de bienes”. Aunado
a lo anterior, la medida también beneficia a la población que está exenta de
las medidas de aislamiento obligatorio, en cuanto retira limitantes para la
movilidad de estas personas y, en consecuencia, facilita su traslado en medio
de la actual emergencia.
167. Necesidad jurídica. Tal como se advirtió en la Sentencia C-185
de 2020,[89]
dado que la medida que se estudia implica la suspensión en el cobro de peajes
establecido en la Ley 105 de 1993, resultaba necesario que el Gobierno nacional
recurriera a la expedición de un decreto legislativo para inaplicar una
disposición de rango legal.
Juicio de proporcionalidad
168. Teniendo en cuenta que la medida contemplada en
el artículo 9º se refiere a un asunto tributario y a que no se evidencia una
discusión en términos de derechos fundamentales tras su adopción, la sala
aplicará un test leve de proporcionalidad. En primer lugar, la medida analizada
apunta a un fin legítimo, pues pretende garantizar adecuadamente el
abastecimiento de bienes y alimentos a todas las personas en el marco de las
medidas de aislamiento preventivo. En segundo lugar, el medio empleado por
el Gobierno nacional es legítimo y adecuado para alcanzar la finalidad
propuesta. En efecto, tal como ya se indicó, durante los Estados de
emergencia económica, social y ecológica, el Ejecutivo puede realizar
exenciones tributarias para hacer frente a las circunstancias que dieron origen
a la emergencia. En el presente caso, la suspensión del cobro de peajes permite
reducir los efectos nocivos que se derivan de las medidas adoptadas en el marco
de la emergencia sanitaria, como el alza en el precio de los productos, de tal
manera que se garantice a la población su capacidad de compra y, de esta
manera, el abastecimiento de bienes y alimentos. Ahora bien, aun cuando la
medida no establece de manera específica quienes son los destinatarios de la misma,
pues la suspensión del cobro de peajes se hace en términos generales, es lógico
entender que esta se dirije a las personas exentas de las medidas de
aislamiento preventivo obligatorio, pues son ellas las únicas autorizadas a
movilizarse por el territorio nacional.
169. Por otra parte, si bien  la suspensión
generalizada en el cobro de los peajes afecta los intereses de las concesiones
viales que tienen a su cargo los peajes, pues se reduciría su principal fuente
de remuneración con ocasión de la inversión que realizan, el artículo 15 del
decreto que se analiza permite compensar las eventuales afectaciones patrimoniales
que pudieran sufrir las concesiones, ya que previó la posibilidad de extender
la duración de los contratos de concesión y esquemas de asociación público-privada
que se hayan podido ver afectados con ocasión de la emergencia y, en todo caso,
se trata de una medida de carácter temporal cuya vigencia está supeditada a los
aislamientos preventivos obligatorios que se decreten con ocasión del COVID-19.
170. Sobre este último aspecto es necesario indicar
que, si bien la vigencia de la medida se extiende por un periodo determinado
pero incierto, pues se vincula al término de cualquier aislamiento preventivo
que se declare con ocasión del COVID-19, resulta razonable en la medida que,
como lo señaló el Ministerio de Transporte en la intervención allegada a este
proceso, dicha exención tributaria se relaciona directamente con la condición
de aislamiento de la población, pues pretende mitigar los efectos que una medida
de esa naturaleza tiene sobre los precios de los bienes que son transportados
por las carreteras del país. En efecto, tal como se ha explicado, las medidas
de aislamiento generan un alza en el precio de los productos, por lo que la
exención en el pago de peajes durante el término de cualquier aislamiento
preventivo obligatorio que se declare con ocasión del CVID-19, permite
mantener, en cierta medida, la capacidad de compra de la población que ha visto
afectados sus ingresos debido a las medidas que se han tomado para contener la
pandemia.
Juicio de no discriminación
171. La suspensión en el cobro de los peajes no
introduce ninguna discriminación y no genera tratos diferenciados
injustificados, pues la medida es aplicable a todos los vehículos que transiten
por las vías nacionales.
Conclusión del análisis del artículo 9º del Decreto Legislativo 569 de
2020
172. La Sala concluye que
el artículo 9º del Decreto Legislativo 569 de 2020, de acuerdo a lo señalado en
este acápite y de conformidad con lo establecido en la Sentencia C-185 de 2020,
supera el análisis material constitucional, por lo que debe ser declarado
exequible.
5.7. Análisis del sexto eje: medidas económicas para
la industria aeronáutica (artículos 10, 11 y 12 del Decreto Legislativo 569 de
2020)
Decreto
482 de 2020
Decreto
Legislativo 569 de 2020
Artículo
20. Suspensión cobros infraestructura aeroportuaria. Durante el tiempo que dure la emergencia económica, social
y ecológica, suspéndase la aplicación de nuevos cobros relacionados con la
infraestructura aeroportuaria.
Artículo
10. Suspensión cobros infraestructura aeroportuaria. Durante el término que dure el aislamiento preventivo
obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el
término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado por el
Gobierno  nacional con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia
derivada del Coronavirus COVID-19, suspéndase la aplicación de nuevos
cobros relacionados con la infraestructura aeroportuaria.
Artículo
21. Suspensión transitoria de cobro de cánones de arrendamiento. Durante el tiempo que dure la emergencia económica, social
y ecológica, la Unidad Administrativa Especial de Automática Civil, podrá
suspender transitoriamente el cobro de cánones de arrendamiento de los
espacios objeto de explotación comercial ubicados en los aeropuertos y
aeródromos no concesionados administrados por la Unidad Administrativa
Especial de la Aeronáutica Civil, únicamente durante el periodo en que se
mantenga la emergencia.
Artículo
11. Suspensión transitoria de cobro de cánones de arrendamiento. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia
derivada del Coronavirus COVID-19, la Unidad Administrativa Especial
de Aeronáutica Civil, podrá suspender transitoriamente el cobro de cánones de
arrendamiento de los espacios objeto de explotación comercial ubicados en los
aeropuertos y aeródromos no concesionados administrados por la Unidad
Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, únicamente durante el
periodo en que se mantenga la emergencia sanitaria.
Artículo
22. Suspensión transitoria de restricciones de horario. Durante el tiempo que dure la emergencia económica, social
y ecológica,  suspéndase transitoriamente las restricciones de horario de
tipo ambiental establecidas para las operaciones de las pistas de los
aeropuertos nacionales y/o internacionales en el territorio nacional.
Artículo
12. Suspensión transitoria de restricciones de horario. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia
derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, suspéndase
transitoriamente las restricciones de horario de tipo ambiental establecidas
para las operaciones de las pistas de los aeropuertos nacionales y/o internacionales
en el territorio nacional.
Las disposiciones analizadas
173. El artículo 10º dispone que durante el
aislamiento preventivo o la emergencia sanitaria no se aplicarán nuevos cobros
relacionados con la infraestructura aeroportuaria. El artículo 11 prevé que
durante el término de la emergencia sanitaria la Aerocivil podrá suspender el
cobro de cánones de arrendamiento de espacios objeto de explotación comercial
ubicados en los aeropuertos y administrados por esta entidad. Finalmente, el
artículo 12 establece que durante el término de la emergencia sanitaria se
suspenden las restricciones de horario de tipo ambiental establecidas para las
operaciones de las pistas de los aeropuertos.
174. La Sentencia C-185 de 2020[90]  declaró la
exequibilidad de los artículos 20, 21 y 22 del Decreto 482 de 2020, los cuales
contenían medidas similares a las estudiadas en este eje. Dijo la Corte que los
artículos cumplían los requisitos materiales del juicio de constitucionalidad.
La Sala Plena señaló que las medidas adoptadas a través de dichas normas
perseguían la finalidad de paliar las consecuencias negativas que las medidas
adoptadas en el marco de la pandemia ocasionada por el COVID-19 habían traído
para la industria aeronáutica, permitiéndoles a las empresas de dicho sector un
alivio económico temporal, por lo que resultaban plenamente ajustadas a la
Constitución. Además, el levantamiento de las restricciones de horario para la
operación de los aeropuertos también permitía asegurar un adecuado y eficiente
transporte de carga y de pasajeros por vía aérea en medio de la crisis generada
por la actual pandemia.
175. La Sala advierte que los artículos 10, 11 y 12
modifican, respecto de las normas del Decreto 482 de 2020, lo concerniente a la
temporalidad de las medidas, las cuales quedan supeditadas al aislamiento
preventivo obligatorio o a la emergencia sanitaria. Por lo tanto, dado que este
cambio no tienen una incidencia en el análisis de los juicios de ausencia de
arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad,
necesidad jurídica y no discriminación, realizados en la Sentencia C-185 de
2020, se reiterarán de manera breve las consideraciones de la citada sentencia
en cada uno de los juicios. Sin embargo, sobre los juicios finalidad, conexidad
externa e interna, motivación suficiente, necesidad fáctica y proporcionalidad,
se desarrollará una argumentación más amplia , tal como se ha advertido
previamente (párrafos 84, 134 y 148, supra)
Juicio de finalidad y
conexidad material
176.Las medidas que se analizan en este apartado
superan el juicio de finalidad y conexidad externa, pues responden
directa y específicamente a la finalidad de aminorar el agravamiento de los
efectos económicos causados en la industria aeronáutica por el COVID-19, así
como asegurar una adecuada y eficiente operación del transporte aéreo que
garantice el abastecimiento de bienes requeridos por la población en la actual
pandemia y permita el desembarque aéreo de las personas que se encuentran
autorizadas para ello.
177. Los artículos también tienen una relación de conexidad
interna. En efecto, en los considerandos del Decreto Legislativo 569 de
2020 se advierte que, con el fin de mitigar los efectos de la crisis en la
industria aérea, “es necesario suspender la aplicación de nuevos cobros de
infraestructura aeroportuaria, del cobro de cánones de arrendamiento de los
espacios objeto de explotación comercial ubicados en los aeropuertos y
aeródromos no concesionados administrados por la Unidad Administrativa Especial
de Aeronáutica Civil; y la suspensión de restricción de limites horario de tipo
ambiental para la operación de pistas de los aeropuertos nacionales y/o
internacionales.”.
Juicio de motivación suficiente
178. Los artículos 10, 11 y 12 cumplen el juicio de
motivación suficiente. Tanto en los considerandos del Decreto Legislativo 569
de 2020, como la intervención presentada por la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República en este proceso, se aduce que estas medidas son
necesarias para aliviar la crisis económica del sector aeronáutico causada por
las medidas de aislamiento implementadas para mitigar la propagación del
COVID-19. En la mencionada intervención la Secretaría Jurídica de la
Presidencia explica que “ante la grave afectación económica que han sufrido
sectores estratégicos como la industria aeronáutica y de infraestructura, por la
baja sustancial de usuarios -pasajeros- por la pandemia del nuevo Coronavirus
COVID-19 y las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, es necesario
tomar medidas para aliviar en la mayor medida posible sus afectaciones
financieras. En el caso del sector aéreo, medidas como las suspensiones de
cobros por infraestructura y de cánones de arrendamiento de espacios
comerciales, sirven directamente para que las compañías tengan liquidez y
puedan cubrir sus necesidades. Tratándose del sector de infraestructura, la
posibilidad de efectuar adiciones en tiempo para garantizar la debida ejecución
y desarrollo de los proyectos permite ajustar el equilibrio económico de los
contratos de concesión y compensar las afectaciones por las medidas tomadas”.
Juicios
de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, contradicción específica e
incompatibilidad
179. Las medidas adoptadas en los artículos
10, 11 y 12 (i) no vulneran el núcleo esencial de los derechos
fundamentales; no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder
público y de los órganos del Estado, y no suprimen o modifican los organismos y
las funciones básicas de acusación y juzgamiento; (ii) no restringen o limitan ninguno de los derechos que la jurisprudencia
ha considerado como intangibles,
(iii) no contrarían la Constitución, los tratados
internacionales, ni la Ley 137 de 1994 que regula los estados de excepción y
tampoco desmejoran derechos sociales de los trabajadores[91] y (iv) no suspenden ninguna ley de la República.
Juicio de necesidad
180. Necesidad fáctica. Las medidas adoptadas en los artículos 10,
11 y 12 contribuyen a mitigar el impacto de los efectos económicos negativos
que generan las medidas de aislamiento por la pandemia del COVID-19, las cuales
redujeron en cerca del 90% el tráfico de pasajeros, lo que implica una
reducción sustancial de los ingresos de la industria aeronáutica.[92] Esta situación ha
afectado a las empresas de transporte aéreo de pasajeros y de carga, por lo que
las acciones propuestas ayudan a que el servicio de transporte aéreo pueda
seguir prestándose en un futuro cercano. No hay entonces un error manifiesto de
apreciación en el medio elegido por el Gobierno, ya que las medidas obedecen a
la imperiosa necesidad de brindar ayudas y alivios al sector aeronáutico para
sobrellevar la actual crisis económica generada por las medidas adoptadas para
contener la pandemia.
181. Los artículos 10 y 11 pretenden evitar que las
empresas de transporte aéreo incurran en gastos propios del giro ordinario de
su negocio, teniendo en cuenta que sus ingresos se han visto drásticamente
reducidos a causa de la disminución de la demanda de pasajeros. Por su parte,
el artículo 12, además de contribuir a contener la crisis del sector
aeronáutico, pues suspende temporalmente una restricción al tráfico aéreo,
resulta necesaria para garantizar el adecuado y rápido transporte de insumos y
bienes requeridos por la población en el marco de la actual emergencia, además
de que permite el traslado y la llegada al país de aquellas personas
autorizadas para hacerlo.
182. Necesidad jurídica. Tal como se afirmó en la Sentencia C-185 de
2020,[93]
el Gobierno nacional carecía de instrumentos ordinarios idóneos y expeditos
para adoptar estas decisiones, por lo que resultaba necesario acudir a las
potestades excepcionales. Las medidas adoptadas en los artículos 10 y 11, si
bien no suspenden normas de rango legal, requerían ser adoptado a través de las
potestades extraordinarias del Presidente de la República, en razón a que se
trata de una suspensión generalizada de los distintos cobros allí relacionados,
debido a la situación de anormalidad causada por la pandemia del COVID-19, medidas
que requerían tomarse de forma inmediata para ayudar a solventar el impacto
económico negativo que esta emergencia tiene sobre la industria aérea.
183. Finalmente, en
relación con el artículo 12, considera la Sala que el levantamiento de las
restricciones de horario de tipo ambiental implicaba la modificación de los
respectivos actos administrativos que contienen los términos de las licencias
ambientales que les permiten operar a los distintos terminales aéreos. Este
procedimiento está regulado en la Ley 99 de 1993 y el artículo 2.2.2.3.8.1 del Decreto
1076 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario
del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”, el cual implica realizar
un trámite ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales que puede
demorar varios meses.  En consecuencia, la necesidad jurídica de la medida está
demostrada, puesto que el Gobierno nacional no contaba con instrumentos idóneos
y expeditos para modificar normas de esta naturaleza.
Juicio de proporcionalidad
184. La Sala advierte que los artículos 10 y 11 no
limitan ningún derecho y se trata de medidas de alivio económico dirigidas a la
industria aérea, por lo que este juicio debe abordarse a partir de un test leve
de proporcionalidad. En relación con el artículo 12, se observa que la medida
allí contenida afecta los derechos de las personas que habitan en zonas
contiguas a los aeropuertos, por lo que es necesario analizarla bajo un test
intermedio de proporcionalidad.
185. En relación con los artículos 10 y 11, la Corte
advirte que las medidas allí adoptadas persiguen un fin legítimo, pues propenden
por conjurar los efectos de la crisis en el sector aeronáutico y, de esta
manera, garantizar los derechos al trabajo y al mínimo vital de las personas
que hacen parte de esta industria. Además, el medio escogido por el Gobierno
nacional también resulta legítimo y adecuado para alcanzar el fin propuesto.
En efecto, ninguna norma prohibe al Estado suspender transitoriamente cobros a
favor de entidades públicas por la prestación de determinados servicios. Si
bien las medidas adoptadas implican una afectación al patrimonio público, pues
las respectivas autoridades van a dejar de percibir unos ingresos a los que
legalmente tienen derecho, se justifican porque las mismas resultan adecuadas
para brindar un alivio a la industria aeronáutica que pueda ayudarlas a superar
una crisis sin precedentes que pone en peligro la existencia misma de muchas
empresas y, con ello, el trabajo de miles de personas. En todo caso, estas
medidas son transitorias y se circunscriben a las emergencias sanitarias o
aislamientos preventivos obligatorios que se decreten con ocasión del COVID-19,
periodo durante el cual las empresas de transporte aéreo verán reducida la
demanda de pasajeros a causa de las medidas sanitaria que el Gobierno adopte.
Por lo anterior, los artículos 10 y 11 superan el juicio de proporcionalidad.
186. En relación con el artículo 12, como ya se
señaló, se seguirá un test intermedio de proporcionalidad, pues la suspensión
de las restricciones de horario de tipo ambiental para las operaciones de las
pistas de los aeropuertos implica una afectación a los derechos al medio
ambiente sano, a la intimidad y a la tranquilidad de las personas que habitan
en sectores aledaños a los aeropuertos. No obstante, como se explicará, la
medida no resulta desproporcionada.
187. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que los
fines de la medida son legítimos e importantes, esto es: garantizar el
traslado y abastecimiento de bienes requeridos por la población en el marco de
la actual pandemia, así como permitir el traslado y llegada al país de las
personas autorizadas para movilizarse y ayudar a las empresas de transporte aéreo
a mitigar los efectos económicos negativos causados por la emergencia, de tal
forma que puedan realizar operaciones durante todo el día. En segundo lugar, el
medio empleado es adecuado y efectivamente conducente para alcanzar tales fines.
En efecto, el levantamiento temporal de las mencionadas restricciones permite
alcanzar los fines propuestos, ya que una operación aérea sin restricciones de
horario facilita la movilización de pasajeros y carga y permite a las empresas
de la industria aeronáutica realizar vuelos en horarios que antes estaban
restringidos. Además, la medida es temporal y no tiene vocación de permanencia.
Sumado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que la ostensible disminución del
tráfico aéreo a causa de las medidas de aislamiento preventivo y de restricción
de vuelos, implica que el tránsito de aeronaves se ha reducido de manera
importante, lo que aminora la afectación de los derechos de los habitantes de las zonas contiguas a los aeropuertos
del país.
188. No obstante, la Sala advierte que, si bien la
medida es temporal y solo tiene vigencia por el término de la actual emergencia
sanitaria o por el término de cualquier otra emergencia sanitaria que se
declare con ocasión del COVID-19, debido al mencionado impacto en los derechos
de las personas, ésta solo debe
permanecer vigente por el término estrictamente
necesario para superar la emergencia. Por tanto, si se restablece la normalidad
de la operación de tránsito aéreo nacional e internacional, antes de finalizar
la actual emergencia sanitaria o las eventuales emergencias sanitarias que se
decreten con ocasión de la pandemia del COVID-19, el Gobierno nacional deberá
levantar la suspensión de la restricción de horario de manera inmediata y sin
esperar a que finalice la respectiva emergencia sanitaria, ya que este es un
término límite y no impide que se derogue la medida si desaparecen
las causas que le dieron origen.
Juicio de no discriminación
189. Los artículos 10, 11 y 12 no entrañan ningún tipo
de discriminación fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas. Tampoco introducen ningún trato diferenciado.
Conclusión del análisis de los artículos 10, 11 y 12
190. La Sala encuentra que los artículos 10, 11 y 12
se ajustan a los criterios del análisis material de constitucionalidad y deben
ser declarados exequibles, de conformidad con lo señalado en esta providencia y
siguiendo lo dispuesto por la Sentencia C-185 de 2020 que analizó las
respectivas medidas semejantes que se adoptaron en el Decreto 482 de 2020.
5.8. Análisis del séptimo eje: disposiciones en
contratos de concesión e infraestructura (artículos 14, 15 y 16 del Decreto Legislativo
569 de 2020)
Decreto
482 de 2020
Decreto
Legislativo 569 de 2020
Artículo
24. Infraestructura en construcción. Durante
el estado de emergencia económica, social y ambiental y el aislamiento
preventivo obligatorio, en razón a la necesidad operacional o técnica de los
procesos constructivos de alguna de las obras especificas indicadas por la
autoridad competente, se permitirá la continuidad de la obra cumpliendo con
los protocolos de bioseguridad indicados por el Ministerio de Salud, de
conformidad con lo dispuesto por le Centro de Logística y Transporte.
Parágrafo.
Se permitirán las movilizaciones de personal, insumos y maquinaria para
garantizar la revisión y atención de emergencias y afectaciones viales y las
obras de infraestructura que operacional o técnicamente no pueden suspender
de conformidad con lo dispuesto en el presente Decreto.
Artículo
14. Infraestructura en construcción. Durante
el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud
y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia
derivada del Coronavirus COVID-19, se permitirá la continuidad y
desarrollo de obras de infraestructura, siempre que la entidad contratante
verifique que las mismas puedan desarrollarse en cumplimiento de las
disposiciones de bioseguridad establecidas por el Ministerio de Salud y
Protección Social. Para la continuidad de las obras de infraestructura las
autoridades del orden nacional coordinaran lo correspondiente con las
autoridades locales.
Artículo
25. Medidas de contratos de concesión. En
los esquemas de asociación público privado que trata la Ley 1508 de 2012
debido a la adopción de medidas por parte del Gobierno nacional que conlleven
la disminución en el recaudo de los proyectos, podrán efectuarse prorrogas en
tiempo que, sumadas, superen el veinte por ciento (20%) del valor del
contrato inicialmente pactado. Cuando se trate de proyectos de iniciativa
privada los contratos podrán ser prorrogados por encima del veinte por ciento
(20%) del plazo inicial.
Artículo
15. Medidas de contratos de concesión. En
los esquemas de concesiones previstos en la Ley 80 de 1993, y
de asociación público privada que trata la Ley 1508 de 2012, debido a la
adopción de medidas por parte del Gobierno nacional que conlleven la
disminución en el recaudo de los proyectos, se prorrogará en tiempo que,
sumado, puede superar los limites previstos en la normatividad vigente y solo
para prorrogar por el mismo tiempo en el que se generó el aislamiento
preventivo obligatorio con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19.
Artículo
28. Autorización especial y extraordinaria para puertos privados. Autorícese, durante la vigencia de la emergencia generada
por la pandemia de COVID-19, a los puertos de servicio privado para atender
las operaciones de carga que tengan como propósito garantizar el
abastecimiento de bienes de primera necesidad a las poblaciones que se
encuentren dentro del área de la zona portuaria correspondiente,
independientemente del tipo de carga autorizada.
Así
mismo, autorícese a los puertos de servicio publico, durante el mismo
periodo, para que sin importar el tipo de carga que tenga autorizada en el
contrato de concesión, atender las operaciones de carga que tengan como
propósito garantizar el abastecimiento de bienes de primera necesidad a las
poblaciones que se encuentren dentro del área de la zona portuaria
correspondiente.
Parágrafo.
Para la prestación de los servicios derivados de la
presente autorización deberán respetarse las recomendaciones y directrices
dictadas por las autoridades portuarias, aduaneras, sanitarias, policivas y
en general por cualquier autoridad que en el marco de sus competencias incida
en la operación portuaria.
Artículo
16. Autorización especial y extraordinaria para puertos privados. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia
derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, autorícese
a los puertos de servicio privado para atender las operaciones de carga que
tengan como propósito garantizar el abastecimiento de bienes de primera
necesidad a las poblaciones que se encuentren dentro del área de la zona
portuaria correspondiente, independientemente del tipo de carga autorizada.
Así
mismo, autorícese a los puertos de servicio publico, durante el mismo
periodo, para que sin importar el tipo de carga que tenga autorizada en el
contrato de concesión, atender las operaciones de carga que tengan como
propósito garantizar el abastecimiento de bienes de primera necesidad a las
poblaciones que se encuentren dentro del área de la zona portuaria
correspondiente.
Parágrafo.
Para la prestación de los servicios derivados de la
presente autorización deberán respetarse las recomendaciones y directrices
dictadas por las autoridades portuarias, aduaneras, sanitarias, policivas y
en general por cualquier autoridad que en el marco de sus competencias incida
en la operación portuaria.
Las disposiciones analizadas
191.
El artículo 14 permite la continuidad de obras de infraestructura durante la
emergencia sanitaria bajo el cumplimiento de los protocolos de bioseguridad, e
indica que las autoridades del orden nacional coordinaran lo correspondiente
con las autoridades locales. La medida del artículo 15 está dirigida a
establecer la posibilidad de prórrogas de tiempo en los proyectos de
asociaciones público-privada y concesiones, con el fin de compensar la
disminución del recaudo que se genere por el aislamiento preventivo obligatorio.
Finalmente, el artículo 16 establece dos medidas relacionadas con la operación
portuaria: (i) autoriza a que, durante la emergencia sanitaria, los puertos de
servicio privado, así como los de servicio público, puedan atender operaciones
de carga que tengan como propósito garantizar el abastecimiento de bienes de
primera necesidad a las poblaciones que se encuentren dentro del área de la
zona portuaria correspondiente, y (ii) precisa que para dichas operaciones
deben respetarse las recomendaciones y directrices dictadas por las autoridades
portuarias, aduaneras, sanitarias, policivas y en general por cualquier
autoridad que en el marco de sus competencias incida en la operación portuaria.
192. Mediante Sentencia C-185 de 2020 se declaró la exequibilidad
de los artículos 24, 25 y 28 del Decreto 482 de 2020 que consagraban medidas
similares a las que ahora se examinan, toda vez que satisfacían los requisitos
materiales del juicio de constitucionalidad. La Corte precisó que la
continuidad en la ejecución de algunas obras en materia de infraestructura, así
como la autorización para que puertos privados y públicos realizaran
determinadas operaciones de carga, resultaban medidas indispensables para
garantizar adecuadamente el servicio de transporte en el país y abastecer a la
población de alimentos y bienes de primera necesidad requeridos en la actual
pandemia. Por su parte, las prórrogas establecidas para los contratos de
asociación público-privada respondían a la necesidad de hacer frente a los desequilibrios
económicos originados en la ejecución del contrato. Sin embargo, se precisó que
esa facultad debía ser interpretada y aplicada con sujeción a criterios
objetivos, la realidad económica del contrato y las perturbaciones que se
produjeron con la emergencia sanitaria en relación con: (i) la disminución en
el recaudo causada por las medidas adoptadas por el Gobierno nacional en el
marco del estado de emergencia; y (ii) la posibilidad de que las prórrogas
operaran mientras durara el Estado de emergencia económica, social y ecológica
así como la emergencia sanitaria.
193.
Respecto de las normas del Decreto 482 de 2020 que adoptaron estas mismas
medidas, la Sala advierte que los artículos que ahora se analizan modifican la
vigencia de las medidas que fueron tomadas en el referido decreto, ya que en
esta oportunidad se atan a la emergencia sanitaria o al aislamiento preventivo
obligatorio y no al Estado de emergencia económica, social y ecológica. Además,
los artículos 14 y 15 contienen otras modificaciones. El artículo 14, a
diferencia del artículo 24 del Decreto 482 de 2020 que contenía la misma
medida, no circunscribe la continuidad de las obras de infraestructura “a la
necesidad operacional o técnica de los procesos constructivos de alguna de las obras
especificas indicadas por la autoridad competente”, como lo hizo la
anterior norma, y no reproduce el parágrafo que permitía “las movilizaciones
de personal, insumos y maquinaria para garantizar la revisión y atención de
emergencias y afectaciones viales y las obras de infraestructura que
operacional o técnicamente no pueden suspender de conformidad con lo dispuesto
en el presente Decreto”.
194. Por
su parte, el artículo 15 añade dentro de los beneficiarios de la medida, además
de las asociaciones público-privada, a “los esquemas de concesiones
previstos en la Ley 80 de 1993”. También fija la prórroga en tiempo que,
sumado, puede superar los limites previstos en la ley, pero solo para prorrogar
por el mismo tiempo en el que se generó el aislamiento preventivo obligatorio,
límite que no establecía el artículo 25 del Decreto 482 de 2020 que consagraba
esta medida.
195.
La Sala considera que, si bien los cambios introducidos en los contenidos
normativos que se estudian en este eje no se refieren únicamente a la extensión
de la vigencia de las medidas, ya que se precisan, añaden o eliminan algunas de
las disposiciones previstas en el Decreto 482 de 2020, estas modificaciones no
tienen el alcance para convertir las medidas bajo examen en otras totalmente
diferentes, así como tampoco se introducen nuevas medidas. En consecuencia, en
los juicios de ausencia de arbitrariedad, no contradicción específica,
intangibilidad, incompatibilidad, necesidad jurídica y no discriminación, se
reiterarán brevemente las consideraciones expuestas en la Sentencia C-185 de
2020, mientras que en los juicios de finalidad, conexidad externa e interna,
motivación suficiente, necesidad fáctica y proporcionalidad, se desarrollarán
argumentos particulares para analizar los artículos 14, 15 y 16, teniendo en
cuenta los referidos cambios normativos. No obstante, en el examen del juicio
de incompatibilidad del artículo 15 se realizarán unas consideraciones
adicionales a las de la Sentencia C-185 de 2020, debido a la modificación
introducida en esta norma.
Juicio de finalidad y
conexidad material
196. El
juicio de finalidad y conexidad material se encuentra satisfecho, ya que
las medidas analizadas están directa y específicamente encaminadas a
contrarrestar los efectos derivados del COVID-19 y de las medidas adoptadas por
el Gobierno nacional para su contención. Las medidas que se tomen en materia de
infraestructura son determinantes para permitir el transporte constante de
alimentos y bienes, transporte que tiene relevancia en el marco de la vigencia
de la emergencia sanitaria. Además, la decisión de posibilitar la prórroga de
los esquemas de concesión y asociación público-privada pretende contrarrestar
los efectos económicos negativos que se puedan generar en el recaudo de los
respectivos proyectos a causa de las medidas adoptadas en el marco de la
pandemia del COVID-19. Todo lo anterior responde a las causas que originaron la
declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, como la
necesidad de asegurar el abastecimiento en todo el territorio nacional y
aliviar la crisis económica generada por las medidas de aislamiento preventivo
obligatorio.
197. Los
artículos 14, 15 y 16 también satisfacen la conexidad interna porque en
diversos considerandos del Decreto Legislativo 569 de 2020 se justifican las
medidas adoptadas. En efecto, allí se indica que “para garantizar el
abastecimiento eficiente de bienes y, salvaguardar el derecho a la vida, la
salud y la supervivencia de las personas, el Estado puede tomar medidas
necesarias para atender las operaciones de carga que incidan en la actividad
portuaria pública y privada en todo el territorio nacional”, mientras que,
a fin de garantizar la adecuada prestación del servicio público de transporte,
es necesario “mantener la ejecución de obras de infraestructura en
cumplimiento de condiciones estrictas de bioseguridad para sus trabajadores y
para terceros”. Por último, se precisa que las medidas sanitarias
implementadas han ocasionado que los contratos de infraestructura estatal se
hayan visto afectados, por lo que se requiere posibilitar prórrogas en tiempo “que,
sumado, puede superar los límites previstos en la normatividad vigente y solo
para prorrogar por el mismo tiempo en el que se generó el aislamiento preventivo
obligatorio con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19”.
Juicio de
motivación suficiente
198. Las medidas
adoptadas en los artículos 14, 15 y 16 están suficientemente motivadas, pues
como lo indica el Gobierno nacional, se adoptan en razón a la urgencia de
garantizar el adecuado abastecimiento de bienes y servicios a la población,
para lo cual es indispensable garantizar una adecuada infraestructura en
materia de transporte y, por otra parte, se requiere contrarrestar los efectos
económicos negativos que las medidas sanitarias implementadas han ocasionado
sobre el sector transporte y el posible desequilibrio económico que pueda
generarse en los contratos de concesión y de asociación público-privada.
Juicios
de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica e
incompatibilidad
199. Las medidas adoptadas en las normas estudiadas (i)
no afectan el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, no interrumpen el
normal funcionamiento de las demás ramas del poder público, ni mucho menos
alteran los mecanismos de acusación y juzgamiento de conductas delictivas; (ii)
no afectan derechos que se consideran intangibles, y (iii) no desconocen
la Constitución, los tratados internacionales o el marco de referencia de
la actuación del Ejecutivo en los Estados de emergencia económica, social y
ecológica.
200. A juicio de la Sala, el artículo 14 no modifica
ninguna norma de rango legal, sin embargo, los artículos 15 y 16 sí lo
hicieron, por lo que sobre estas normas recaerá el juicio de incompatibilidad. El
artículo 15, al autorizar la prórroga de los contratos de concesión y de
asociación público-privada más allá de los limites previstos en la normatividad
vigente, suspende el artículo 18 de la Ley 1508 de 2012 que establece que en
los contratos para la ejecución de proyectos de asociaciones público-privada, “las
solicitudes de adiciones de recursos y el valor de las prórrogas en tiempo
sumadas, no podrán superar el 20% de los desembolsos de los recursos públicos
originalmente pactados”, así como los artículos 27 de la Ley 1150 de 2007[94] y 6º de la Ley 1369 de
2009,[95]
que regulan las prórrogas de los contratos de concesión en telecomunicaciones y
servicios postales, esquemas de concesión previstos en la Ley 80 de 1993.
Estas normas resultan incompatibles en la situación actual, pues las medidas de
aislamiento preventivo obligatorio impidieron el normal desarrollo de ese tipo
de negocios, por lo que, en este aspecto de la actividad contractual, era
necesario fijar unos nuevos parámetros que atendieran a los efectos generados
por las medidas tomadas para hacer frente a la pandemia causada por el
COVID-19.
201. Por su parte, el artículo 16 suspende los
numerales 14, 15 y 24 del artículo 5º de la Ley 1ª de 1991, los cuales impiden
a las sociedades portuarias operar puertos privados para el transporte de
bienes de terceros. Estas normas no resultan compatibles con la actual
emergencia, pues tal como lo ha señalado el Gobierno nacional, es necesario
garantizar el abastecimiento eficiente de bienes y alimentos, por lo que se
hace indispensable permitir a los puertos privados atender las operaciones de
carga que tengan como propósito garantizar el abastecimiento de bienes de
primera necesidad.
Juicio de necesidad
202. Necesidad fáctica. Las medidas adoptadas por los artículos 14,
15 y 16 cumplen con el criterio de necesidad fáctica. El artículo 14 garantiza
las condiciones sobre las cuales se puede continuar la ejecución obras de
infraestructura, esto es, con el cumplimiento de los protocolos de bioseguridad
indicados por el Ministerio de Salud. Es claro entonces que la medida resulta
útil para que no se detenga intempestivamente la ejecución de dichas obras que
venían siendo ejecutadas y que, en la actual emergencia, pueden resultar de
gran importancia para que el Estado continúe prestando adecuadamente el
servicio de transporte y otros servicios esenciales.
203. El artículo 15 supera el juicio de necesidad
fáctica porque las medidas sanitarias adoptadas afectan el normal desarrollo de
los contratos que allí se estipulan, los cuales, entre otras características,
se encuentran supeditados a los tiempos de ejecución y fluidez de las
operaciones objeto de explotación. En consecuencia, para salvaguardar el
equilibro económico del contrato, se hace necesario establecer prórrogas por
fuera del límite previsto por la ley, de tal manera que no se menoscaben los
derechos de la parte contratista. Finalmente, el artículo 16 resulta necesario
porque a través de la autorización a los puertos privados y púbicos para
realizar operaciones de carga se garantiza el adecuado abastecimiento de alimentos
y bienes de primera necesidad en las distintas regiones del país, el cual puede
verse afectado por las medidas de aislamiento preventivo obligatorio que han
sido adoptadas en el marco de la pandemia.
204. Necesidad jurídica. La necesidad jurídica de las medidas que se
analizan se satisface porque los medios jurídicos ordinarios no resultan
idóneos para tomar este tipo de decisiones, pues implican la suspensión o
modificaciones de normas legales, como la Ley 1508 de 2012 y la Ley 80 de 1993,
en el caso del artículo 15, y la Ley 1ª de 1991, en el caso del artículo 16.
Por esta razón el Gobierno debía acudir a una norma de rango legal para adoptar
tales decisiones. En relación con el artículo 14, tal como se explicó en la
citada providencia, la medida que allí se adopta se toma en respuesta a las
medidas de emergencia que adopta el Gobierno Nacional, particularmente la
relacionada con el aislamiento preventivo obligatorio que restringe la
movilidad de muchas personas y el normal desarrollo de las distintos sectores
económicos del país; es decir, es una medida que se encuentra dentro de todo un
escenario atípico que de suyo hace inidónea cualquier norma consagrada dentro
del sistema jurídico ordinario.
Juicio de proporcionalidad
205. Las medidas que se analizan en este eje están
relacionadas con autorizaciones en materia de infraestructura y prórrogas en
contratos de concesión y asociación público-privada, por lo que con estas no se
afecta ningún derecho o principio constitucional, razón por la cual se analizarán
a la luz del test leve de proporcionalidad.
206. La Sala advierte que las medidas previstas en los
artículos 14, 15 y 16 apuntan a fines legítimos, esto es, garantizar
adecuadamente el suministro de alimentos y bienes para la población en el marco
de la actual pandemia, así como evitar posibles desequilibrios económicos en
determinados contratos públicos. De igual manera, los medios para alcanzar
tales fines son legítimos y adecuados, ya que la autorización para
continuar con la ejecución de obras de infraestructura y el permiso para que
puertos privados y públicos puedan realizar operaciones de carga, ayuda a que
la población se abastezca de bienes de primera necesidad, mientras que la
posibilidad de realizar prórrogas que superen los topes legales en los
contratos de concesión y de asociación público-privada, permite que se
garantice el equilibrio económico en estos contratos, el cual puede verse
afectado por las medidas tomadas por el Gobierno nacional en el marco de la emergencia
sanitaria.
207. La disposición del artículo 14 solo busca
autorizar la
continuidad y desarrollo de obras de infraestructura en el marco de la actual
pandemia, bajo el cumplimiento de los respectivos protocolos de bioseguridad y
a la luz del principio de coordinación que rige las relaciones entre el orden
nacional y territorial. La medida entonces es plenamente razonable, ya que
busca dar continuidad a la ejecución de las mencionadas obras que, en el marco
de la actual emergencia, pueden ser de gran importancia para ayudar en la
prestación del servicio de transporte o de otros servicios que el Estado deba
brindar.
208. Por su parte, la
medida del artículo 15 protege los derechos de los contratistas y evita que, a
causa de las medidas adoptadas en la emergencia sanitaria, se cause un
desequilibrio económico del contrato que afecte gravemente los intereses de una
de las partes. En todo caso, la aplicación de esta norma dependerá de que se
compruebe la realidad económica y financiera del contrato, así como las
perturbaciones que se produjeron en éste, relacionadas con la disminución en el
recaudo ocasionado por las medidas adoptadas por el Gobierno nacional en el
marco del estado de emergencia. Así mismo, debe señalarse que la autorización
para prorrogar los mencionados contratos por fuera del término máximo legal se
limita al
mismo tiempo en el que se generó el aislamiento preventivo obligatorio con
ocasión de la pandemia derivada por el COVID-19. No se trata entonces de un
beneficio indeterminado y desprovisto de límites, sino circunscrito al hecho
que genera la afectación en el contrato, por lo que resulta razonable y
ajustado a los principios que rigen la actividad contractual del Estado que
solo por dicho término pueda autorizarse las respectivas prórrogas, lo que a su
vez salvaguarda los intereses del Estado.
209. Finalmente, las
medidas adoptadas a través del artículo 16 resultan equilibradas y adecuadas
para garantizar la provisión de alimentos y bienes a la población que habita en
el área de la respectiva zona portuaria, evitando así un aumento en los precios
y garantizando un fácil acceso a los distintos bienes, de tal manera que se
preserven sus derechos fundamentales durante la emergencia. La autorización a
los puertos privados resulta proporcionada porque se fija única y
exclusivamente para atender las operaciones de carga que tengan como propósito
garantizar el abastecimiento de bienes de primera necesidad a las poblaciones,
esto es, no se trata de una autorización abierta para realizar cualquier tipo
de operación de carga, sino solamente aquellas que, en virtud de la actual
emergencia, resultan indispensables para garantizar los derechos fundamentales
de las personas. Igual conclusión se predica de la autorización que se prevé
para que los puertos de servicio público puedan realizar estas mismas
actividades sin importar el tipo de carga que tengan autorizado para operar.
Además, las operaciones portuarias autorizadas por la norma están sometidas a
las directrices y recomendaciones emanados de cualquier autoridad que tenga
competencia para tomar decisiones en materia portuaria, por lo que las
mencionadas operaciones deben respetar en todo caso el marco normativo que
regula este tipo procedimientos. Finalmente, la medida no es indeterminada en
el tiempo, pues se circunscribe a las emergencias sanitarias que se declaren
con ocasión del COVID-19, tiempo en el cual es indispensable contar con una
eficiente operación portuaria que, a pesar de las medidas sanitarias que puedan
adoptarse, garantice el abastecimiento de bienes necesarios para la población
en el marco de la actual pandemia.
Juicio de no discriminación
210. Finalmente, la Sala
no advierte que las medidas bajo estudio entrañen algún tipo de discriminación
o trato diferenciado injustificado, por lo que este juicio se encuentra
superado.
Conclusión del análisis de los artículos 14, 15 y 16
211. La Sala concluye que, de acuerdo a los argumentos
expuestos en el apartado y siguiendo lo señalado por la Sentencia C-185 de
2020, los artículos 14, 15 y 16 del Decreto Legislativo 569 de 2020 superan los
juicios del análisis material de constitucionalidad, por lo que deben
declararse exequibles.
5.9. Regla de
vigencia
212. El Artículo 17 del Decreto Legislativo 569 de
2020 se ocupa de la vigencia del mismo y establece que rige a partir de la
fecha de su publicación. Para la Sala se trata de una norma necesaria para que
el decreto entre a regir en el orden jurídico y no representa problemas de
constitucionalidad en tanto no tiene ningún otro contenido normativo.
6.     Síntesis de la decisión
213. La Sala Plena revisó la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 569 de 2020, “[p]or la cual se adoptan medidas sobre la
prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del
Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica.” Como cuestión previa,
la Sala advirtió que las normas del decreto bajo examen guardaban considerables
similitudes con el contenido de los decretos 439 de 2020 y 482 de 2020,
adoptados dentro de la misma declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica y analizados por esta Corte mediante las Sentencias C-157 de 2020 y
C-185 de 2020, respectivamente. Por lo tanto, en lo pertinente, se acoge el
precedente fijado en dichas sentencias.
214. Antes de entrar al análisis del Decreto Legislativo
569 de 2020, se reiteró la jurisprudencia constitucional sobre los requisitos
formales y materiales que los decretos legislativos deben cumplir. A
continuación, se verificó el cumplimiento de los requisitos formales del
decreto y los encontró cumplidos porque: i) el decreto legislativo fue firmado
por el Presidente de la República y todos los ministros; ii) fue expedido en
vigencia y en desarrollo de la emergencia económica, social y ecológica; iii)
fue motivado y (iv) las medidas tienen el mismo ámbito de aplicación y alcance
por el cual se declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica,
esto es, en todo el territorio nacional.
215. Al abordar el análisis material del Decreto Legislativo
569 de 2020, la Sentencia examinó todo el decreto a partir de siete ejes en los
que se agruparon los artículos, de acuerdo a los temas comunes desarrollados en
ellos, a saber: (i) suspensión de ingreso al territorio colombiano por
vía aérea (artículo 5), (ii) vigencia y funciones del Centro de
Logística y Transporte (artículos 1, 2 y 13), (iii) condiciones para
prestar el servicio de transporte  por carretera (artículos 3, 4, 6 y 8), (iv)
exoneración de exigencias
legales en la operación del servicio de transporte que no implican un beneficio
o alivio económico directo (artículo 7), (v) exención de cobro de peajes (artículo 9), (vi)
medidas económicas para la industria aeronáutica (artículos 10, 11 y 12),
(vii) disposiciones en contratos de concesión e infraestructura (artículos
14, 15 y 16).
216. La Sala concluyó que todas las medidas contenidas
en el decreto legislativo estudiado cumplen con los criterios de finalidad,
conexidad material, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad,
intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad, necesidad,
proporcionalidad y de no discriminación, razón por la cual debe declararse la
exequibilidad del Decreto Legislativo 569 de 2020, “[p]or la cual se adoptan
medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su
infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y
Ecológica.”
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el Decreto Legislativo 569 de 2020, “[p]or la cual se adoptan
medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su
infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con salvamento parcial de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO
I – Texto del Decreto Legislativo 569 de 2020
“DECRETO LEGISLATIVO
NÚMERO 569 DE 2020
15 de abril
Por la cual se adoptan
medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su
infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y
Ecológica.
EL PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de
las atribuciones que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política,
en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el Presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 ibídem, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el
Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer
nuevos tributos o modificar los existentes.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo
de 2020, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en
todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario,
con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa
del Coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo
de 2020 se advirtió que el vertiginoso escalamiento del brote de Coronavirus
COVID-19 hasta configurar una pandemia que representa una amenaza global a la
salud pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes
impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta.
Que las medidas sanitarias generan un
impacto en la reducción de los flujos de caja de personas y empresas. Los
menores flujos de caja conllevan a posibles incumplimientos de pagos y
obligaciones, rompiendo relaciones de largo plazo entre deudores y acreedores
que se basan en la confianza y pueden tomar períodos largos en volver a
desarrollarse.
Que los choques que afectan los mercados
financieros y laborales suelen tener efectos profundos y prolongados que
deterioran el crecimiento, el bienestar de la sociedad y el empleo como lo
muestran la experiencia de la crisis colombiana de fin de siglo y la
experiencia de la crisis internacional de 2008. En el caso de la experiencia
colombiana, durante el año 1999 se redujo la tasa de crecimiento económico a
-4.1% y se produjo un aumento en la tasa de desempleo del 12,5% en 1997 a 20,2%
en el año 2000.
Que como consecuencia de la pandemia del
Coronavirus COVID-19 y su propagación, es evidente la afectación al empleo que
se genera por la alteración a diferentes actividades económicas, entre otros,
de los comerciantes y empresarios que además, impactan los ingresos de los
habitantes y el cumplimiento de los compromisos previamente adquiridos, por lo
que es necesario promover mecanismos que permitan impulsar las actividades
productivas de aquellos, y la mitigación de los impactos económicos negativos
que la crisis conlleva.
Que dentro de las razones generales tenidas
en cuenta para la adopción de dicha medida, se incluyeron las siguientes:
Que el 30 de enero de 2020, la Organización
Mundial de la Salud (o en adelanta OMS) identificó el Coronavirus COVID-19 y
declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia
internacional.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de
Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de
enfermedad producido por el Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 9 de marzo de 2020 la Organización
Mundial de la Salud solicitó a los países la adopción de medidas prematuras con
el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus.
Que el 11 de marzo de 2020, la Organización
Mundial de la Salud declaró el brote de enfermedad por coronavirus COVID-19
coma una pandemia, esencialmente par la velocidad de su propagación y la escala
de trasmisión, puesto que a esa fecha se habían notificado cerca de 125.000
casos de contagio en 118 países, y que, a lo largo de esas Últimas dos semanas,
el número de casos notificados fuera de la República Popular China se había
multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se había
triplicado, por lo que insto a los países a tomar acciones urgentes.
Que según la OMS, la pandemia del
Coronavirus COVID-19, es una emergencia sanitaria y social mundial, que
requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las
empresas.
Que mediante la Resolución 0000380 del 10
de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre
otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena por 14 días
de las personas que, a partir de la entrada en vigencia de la precitada
resolución, arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia,
Italia y España.
Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo
de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de
emergencia sanitaria par causa del Coronavirus COVID-19 en todo el territorio
nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en consecuencia, adoptó una serie de
medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus
COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que el vertiginoso escalamiento del brote
del Coronavirus COVID-19, hasta configurar una pandemia, representa actualmente
una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema económico,
de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar
exenta.
Que la expansión en el territorio nacional
del brote de enfermedad por el Coronavirus COVID-19, cuyo crecimiento
exponencial es imprevisible, sumado a los efectos económicos negativos que se
han venido evidenciando, es un hecho que, además de ser una grave calamidad
pública, constituye en una grave afectación al orden económico y social del
país, que justificó la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social.
Que el Ministerio de Salud y Protección
Social reporto el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en
Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de
Salud y Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos
de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha
venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas
al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020;
145 personas contagiadas al día 20 de marzo, 196 personas contagiadas al día 21
de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al
23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas
contagiadas al día 25 de marzo, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo,
539 personas contagiadas al día 27 de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de
marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al día
30 de marzo; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas
contagiadas al día 1 de abril, 1.161 personas contagiadas al día 2 de abril,
1.267 personas contagiadas al día 3 de abril, 1,406 personas contagiadas al día
4 de abril, 1.485 personas contagiadas al día 5 de abril, 1.579 personas contagiadas
al día 6 de abril, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas
contagiadas al 8 de abril, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril, 2.473
personas contagiadas al día 10 de abril, 2.709 personas contagiadas al 11 de
abril, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril, 2.852 personas contagiadas al
13 de abril, 2.979 personas contagiadas al 14 de abril, 3.105 personas
contagiadas al 15 de abril y ciento treinta y un (131) fallecidos a esa fecha.
Que pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 15 de abril de 2020 131
muertes y 3.105 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C.
(1.291), Cundinamarca (126), Antioquia (301), Valle del Cauca (532), Bolívar
(159), Atlántico (95), Magdalena (70), Cesar (32), Norte de Santander (57),
Santander (30), Cauca (21), Caldas (43), Risaralda (72), Quindío (49), Huila
(55), Tolima (28), Meta (39), Casanare (9), San Andrés y Providencia (5),
Nariño (42), Boyacá (31), Córdoba (15), Sucre (1) y La Guajira (1), Chocó (1).
Que según la Organización Mundial de la
Salud — OMS, se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57
de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos,
(ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 292,142 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo
de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el reporte número
79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados
1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (v) en el
reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521
fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número 82 del 11
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 9.690 muertes, (viii) en el
reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.696,588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952
fallecidos, (ix) en el reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (x) en el reporte número 85 del 14
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos, (xi) en el
reporte número 85 del 15 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 123.010
fallecidos, Que según la Organización Mundial de la Salud OMS, en reporte de
fecha 14 de abril de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano de
Greenwich-, se encuentran confirmados 1.918.138 casos, 123.126 fallecidos y 213
países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19".
Que el Fondo Monetario Internacional
mediante Comunicado de Prensa 20/114 del 27 de marzo de 2020, publicó la
"Declaración conjunta del Presidente del Comité Monetario y Financiero
Internacional y la Directora Gerente del Fondo Monetario Internacional",
la cual expresa:
"[...] Estamos en una situación sin
precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis
económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad
económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han
tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad
económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal
focal izado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y
afianzar la recuperación en 2021 [...]"
Que el artículo 47 de la Ley Estatutaria
137 de 1994 faculta al Gobierno nacional para que en virtud de la declaración
del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos,
siempre que (i) dichos decretos se refieran a materias que tengan relación
directa y específica con dicho Estado, (ii) su finalidad esté encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos,
(iii) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron
lugar a la declaratoria de Estado de Excepción correspondiente, y (iv) cuando
se trate de decretos legislativos que suspendan leyes Se expresen las razones
por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción .
Que la Organización Internacional del
Trabajo en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el "El
COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas", afirma que
"[...] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral.
Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los
trabajadores y de sus familias , el virus y la consiguiente crisis económica
repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos
fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo
como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el
acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [ ...
l".
Que así mismo la Organización Internacional
del Trabajo en el referido comunicado estima "[...] un aumento sustancial
del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de
varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIS a
escala mundial [...] en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un
aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más
favorable") y 24,7 millones de personas (caso "más
desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de
desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia
"media", podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados
(7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones
poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un
aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la crisis
financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22
millones de personas".
Que en consecuencia la Organización
Internacional del Trabajo -OIT en el citado comunicado insta a los Estados a
adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y
sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus
COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii)
estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los
ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los
impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.
Que la Federación Nacional de Comerciantes,
en su edición especial de marzo de 2020 de Bitácora Económica, analizo los
efectos del Coronavirus COVID-19 en la economía colombiana así:
"Hay consenso entre analistas,
gobierno, empresarios y opinión pública en general, que el panorama económico
nacional ha tenido un rápido y significativo deterioro producto del crecimiento
exponencial del coronavirus, [...] Esta realidad, que día a día se torna más
latente, ya impacta negativamente a hogares y empresas."
Que el Centro de Investigación Económica y
Social de Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo - FEDESARROLLO,
estudió el impacto de la pandemia generada por el Coronavirus COVID-19 en la
economía colombiana mediante la editorial "Choque dual y posibles efectos
sobre la economía colombiana" y afirmó:
"Los dos choques que actualmente sufre
la economía mundial no tienen precedentes. El primero se relaciona con la
expansión del virus COVID-19, que ha generado choques de oferta al interrumpir
el flujo del comercio internacional y las cadenas globales de valor, así como
choques de demanda, asociados a la disrupción de la actividad económica mundial
producto de las medidas de contención adoptadas en cada país. El segundo, se
encuentra asociado a la guerra petrolera entre Arabia Saudita y Rusia,
consecuencia de un desacuerdo entre ambos países sobre un recorte de producción
entre los países miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo
(OPEP). Estos choques han generado nerviosismo y estrés en los mercados
financieros, situación que ha conducido a cambios en los flujos internacionales
de capital y a depreciaciones de las tasas de cambio, especialmente en
economías emergentes.
Frente a esto Colombia no ha sido la
excepción. Las recientes estrategias adoptadas por el Gobierno nacional para
afrontar la crisis han generado un trade-off entre as medidas sanitarias y
económicas a adoptar con el fin de aplanar la curva de contagio en el país, que
al cierre de este Tendencia se ubica en 470 personas. [...]
Tanto el COVID-19 como el desplome de los
precios del petróleo generan choques de oferta y de demanda, y representan un
riesgo para el crecimiento económico del país. Por el lado de la demanda, se
espera que los dos choques afecten el consumo de los hogares, reduciendo su
crecimiento a 1,0% real anual en el escenario medio (3,5 pps por debajo del
escenario que teníamos en Prospectiva inicialmente - 4,5% -). Este menor
dinamismo del consumo privado se daría vía: i) una menos confianza del
consumidor, y ii) un menor ingreso nacional debido a menores términos de
intercambio. En el mejor de los escenarios el consumo privado crecería 2,0%,
mientras que en el pesimista se contraería el orden del 0,1%.
Las variables comerciales también se verían
afectadas negativamente. En el escenario medio, las exportaciones exhibirían
una contracción de -5,5% (resultado 8,8 pps por debajo del escenario en
Prospectiva - 3,3% -), obedeciendo a una desaceleración de las exportaciones de
petróleo. De igual manera, la fuerte depreciación de la tasa de cambio ubicaría
el crecimiento de las importaciones 15,8 pps por debajo del escenario estimado
en Prospectiva (-9,1% vs +6,7% en Prospectiva). En línea con la desaceleración
de las importaciones y la depreciación de la tasa de cambio, la importación de
maquinaria y equipo también se vería afectada, dinámica que restaría al
crecimiento de la inversión (-6,7%, en escenario medio vs. +4,3% en
Prospectiva). En el escenario optimista el crecimiento de las exportaciones y
las importaciones seria de -2,7% y -6,1% respectivamente, mientras que en el
pesimista podría observarse una contracción cercana al 9,1% y 10,5%
respectivamente.
Dado el confinamiento para contener la
propagación del COVID-19, la actividad productiva se ha estancado en algunos
sectores, afectando principalmente a las actividades asociadas al comercio de
bienes y servicios, el turismo y las industrias. El confinamiento obligatorio y
la pérdida de empleos, especialmente en el sector informal, se traduce además
en un choque de demanda, en donde los hogares reducen sus niveles de consumo.
Este choque de demanda se agrava con la reducción en el ingreso disponible del
país derivada de la caída en los precios internacionales del crudo, que
profundiza la reducción del consumo público y privado. Esto último se vería
reflejado en un menor dinamismo en sectores como el comercio, transporte,
alojamiento y servicios de comida, actividades financieras, actividades de
entrenamiento y la industria manufacturera.
[...] Estas medidas son necesarias en
cuanto tienen como propósito proteger la mayor parte de la población colombiana
durante las próximas semanas al atacar directamente el ritmo de propagación del
virus y así aplanar la curva de contagio. No obstante, el cese de las
actividades diarias trae consigo costos económicos no despreciables que afectan
principalmente la generación de valor agregado del sector servicios e impulsan
la destrucción de empleo (en especial comercio y transporte -17,7% de la
economía colombiana- y otros sectores como el de actividades artísticas y de
entretenimiento."
Que el artículo 2 de la Constitución
Política prevé que las autoridades de la República están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Que el Decreto 531 de 8 de abril de 2020
"Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia
sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento
del orden público", derogó el Decreto 457 de 2020 "Por el cual se
imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la
pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público", y
ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes
de la República de Colombia a partir de las cero horas (00:00 horas) del 13 de
abril de 2020 hasta las cero horas (00:00 horas) del día 27 de abril de 2020,
en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.
Que mediante Decreto Legislativo 482 del 26
de marzo de 2020 se dictaron medidas sobre la prestación del servicio público
de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, las cuales, ante la extensión del aislamiento preventivo
obligatorio, deben ser ampliadas, en tanto se trata de un servicio público
esencial.
Que la honorable Corte Constitucional
mediante Sentencia C-033 de 2014, consideró que "El servicio público de
transporte presenta las siguientes características: i) Su objeto consiste en
movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio a una contraprestación
pactada normalmente en dinero. ii) Cumple la función de satisfacer las
necesidades de transporte de la comunidad, mediante el ofrecimiento público en
el contexto de la libre competencia; iii) El carácter de servicio público
esencial implica la prevalencia del interés público sobre el interés
particular, especialmente en relación con la garantía de su prestación - la
cual debe ser óptima, eficiente, continua e ininterrumpida -, y la seguridad de
los usuarios ­ que constituye prioridad esencial en la actividad del sector y
del sistema de transporte (ley 336/96, arto 2°), iv) Constituye una actividad
económica sujeta a un alto grado de intervención del Estado; v) El servicio
público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y habilitadas
por el Estado. vi) Todas las empresas operadoras deben contar con una capacidad
transportadora específica, autorizada para la prestación del servicio, ya sea
con vehículos propios o de terceros, para lo cual la ley defiere al reglamento
la determinación de la forma de vinculación de los equipos a las empresas (ley
336/96, arto 22); vii) Su prestación sólo puede hacerse con equipos
matriculados o registrados para dicho servicio; viii) Implica necesariamente la
celebración de un contrato de transporte entre la empresa y el usuario. ix)
Cuando los equipos de transporte no son de propiedad de la empresa, deben
incorporarse a su parque automotor, a través de una forma contractual
válida." (La negrilla fuera del texto original).
Que igualmente, el servicio público de
transporte y su infraestructura, son esenciales para la movilidad de quienes se
encuentran exceptuados de la medida de aislamiento preventivo obligatorio,
especialmente quienes desarrollan las actividades comprendidas en el artículo 3
numerales 3.1 -prestación y asistencia de servicios de salud-, 3.2 -adquisición
de bienes de primera necesidad-, 3.7 -la cadena de producción, abastecimiento,
almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de medicamentos,
producto farmacéuticos, insumos, productos de limpieza, desinfección y aseo
personal para hogares y hospitales, y 3.18 -la ejecución de obras de
infraestructura de transporte y obra pública, así como la cadena de suministro
de materiales e insumos relacionados con la ejecución de las mismas.
Que los artículos 1, 2 y 3 del Decreto
Legislativo 482 de 2020 crearon y previeron las facultades y funciones el
Centro de Logística y Transporte durante el tiempo que dure la emergencia
Económica, Social y Ecológica.
Que debido a que el Centro de Logística y
Transporte se creó entre otras razones, para responder de manera pronta y
oportuna a la prestación esencial de transporte pública en Colombia por la
pandemia del Coronavirus COVID-19, y la necesidad de atender la demanda de las
servicios del sector transporte, es necesario que (i) el Centro pueda ejercer
sus funciones durante el término de la emergencia sanitaria declarada par el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión
de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, y (ii) las decisiones que
adopte el Centro no requieran tramites adicionales ante autoridades
administrativas por su urgencia.
Que el parágrafo del artículo 1 de la Ley
155 de 1959 "Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre prácticas
comerciales restrictivas" permite que el Gobierno nacional autorice
"la celebración de acuerdos o convenios que no obstante limitar la libre
competencia, tengan por fin defender la estabilidad de un sector básico de la
producción de bienes o servicios de interés para la economía general". (La
negrilla fuera del texto original).
Que en virtud de lo dispuesto en el
parágrafo del artículo 1 de la Ley 155 de 1959, y de su decreto reglamentario
-Decreto 1302 de 1964 "por el cual se reglamenta Ia Ley 155 de 1959, en
armonía con los Decretos 1653 de 1960 y 3307 de 1963"-, son sectores básicos
de la producción de bienes 0 servicios de interés para la economía general y el
bienestar social, "[...] todas aquellas actividades económicas que tengan
a llegaren a tener en el futuro importancia fundamental para estructurar
racionalmente la economía del país y abastecerlo de bienes o servicios
indispensables al bienestar general, tales coma a) el proceso de producción y
distribución de bienes, destinados a satisfacer las necesidades de la
alimentación, el vestido, la sanidad y la vivienda de la población colombiana;
b) la producción y distribución de combustibles y la prestación de los
servicios bancarios, educativos, de transporte, energía eléctrica, acueducto,
telecomunicaciones y seguros."
Que a pesar que los acuerdos entre
competidores del sector transporte se consideran anticompetitivos, y solamente
pueden ser autorizados por el Gobierno nacional por la celebración de
convenios, contratos o acuerdos, los numerales 3 y 8 del artículo 3 del Decreto
Legislativo 482 de 2020, le otorgaron las facultades al Centro de Logística y
Transporte de "autorizar los acuerdo de sinergias logísticas eficientes en
los términos del artículo 8 del presente Decreto Legislativo" y
"Aprobar, de manera previa, los contratos, convenios, concertaciones o
acuerdos celebrados entre generadores de carga, entre empresas de transporte
habilitadas en la modalidad de carga, a entre unos y otros, cuando los acuerdos
permitan generar sinergias logísticas eficientes."
Que dado el comportamiento de la oferta y
demanda en el servicio de transporte público y su descenso con ocasión a la
pandemia del Coronavirus COVID-19, Durante el término de la emergencia
sanitaria declarada par el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión
de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de
cualquier emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19,
ampliar las sinergias logísticas eficientes, que se encontraban solamente para
el servicio público de transporte de carga, a los demás agentes del sector
transporte que inciden en la prestación del servicio para la movilidad de las
personas exceptuadas y el abastecimiento de bienes de todo el país.
Que este mecanismo de cooperación entre
agentes del sector transporte, se fundamenta en el principio de solidaridad
para que las empresas colaboren entre 51 y permitan la oferta de bienes o
servicios indispensables para el bienestar de todos los habitantes del
territorio colombiano, durante el término de la emergencia sanitaria declarada
par el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia del
Coronavirus COVID-19.
Que el Centro de Logística y Transporte, en
el ejercicio de sus funciones, ha monitoreado el comportamiento de los usuarios
del transporte terrestre de pasajeros par carretera — intermunicipal, y, en ese
sentido, el 13 de abril de 2020, en sesión número 21 se advirtió que se ha
presentado una disminución del 99% en la movilización de pasajeros y de
despacho de vehículos, en el mismo periodo de medición respecto del ario 2019.
Circunstancia que demuestra uno de los impactos que ha sufrido el sector
transporte con ocasión de la pandemia del Coronavirus COVID-19.
Que por la baja demanda de transporte de
pasajeros par carretera y mixto, es necesario permitir a las empresas de
transporte operar en las rutas asignadas según demanda, sin considerar
abandonada una ruta o un recorrido cuando se disminuya el servicio autorizado
en un porcentaje menor al exigido en cada una de estas, y por tanto no habrá
lugar a la cancelación de las mismas durante el término que dure el aislamiento
preventivo obligatorio ordenado mediante Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o
durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado
por el Gobierno nacional con ocasión de la pandemia del Coronavirus COVID-19.
Que dadas las medidas adoptadas para la
mitigación y prevención de la pandemia del Coronavirus COVID-19, entre ellas la
ampliación del término de aislamiento preventivo obligatorio, es necesario
extender el derecho al retracto o desistimiento del viaje a los usuarios del
transporte terrestre intermunicipal, para permitirles obtener el reembolso del
precio pagado P01 el tiquete o efectuar el viaje una vez culminada la medida de
aislamiento preventivo obligatorio a hasta por un (1) ano adicional a la
terminación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social, con ocasión de la pandemia del Coronavirus COVID-19.
Que permitir a los usuarios el ejercicio
del derecho de retracto, desistimiento y otras circunstancias relacionadas con
el ejercicio del derecho de retracto desistimiento, facilita a las empresas de
transporte terrestre intermunicipal (i) disminuir la presión de caja que
padecen debido a la baja operación que han presentado ante las medidas de
aislamiento preventivo obligatorio, y (ii) obtener un alivio temporal razonable
para reactivar de forma efectiva el transporte terrestre intermunicipal.
Que la operación de los servicios de
transporte masivo durante el estado de emergencia sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión a la pandemia del
Coronavirus COVID-19, exige que este servicio sea ofertado en atención a (i) el
análisis de movilidad de cada autoridad municipal, distrital o metropolitana y
el cálculo de la demanda presentada en cada uno de los sistemas de transporte
masivo a fin de responder la demanda de movilización de personas; y (ii) la
disponibilidad suficiente de flota para cumplir con las medidas preventivas y
de mitigación del Coronavirus COVID-19.
Que mediante la Circular Conjunta 04 del 9
de abril de 2020 suscrita par los ministros de Salud y Protección Social,
Transporte y Trabajo se impartieron orientaciones en materia de protección
dirigidos a conductores y operadores de la cadena logística de transporte de
carga terrestre y fluvial, empresas y conductores de servicio público de
transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, especial,
individual, masivo, colectivo, mixto, transporte por cable, terminales de
transporte terrestre, transporte férreo, entes gestores y concesionarios de los
sistemas de transporte masivo, que continúan su ejecución durante la emergencia
sanitaria, para prevenir, reducir la exposición y mitigar el riesgo de
exposición y contagio par infección respiratoria aguda por el Coronavirus
COVID-19.
Que en consideración a lo anterior, es
necesario permitir que los entes gestores de los sistemas masivos de transporte
en coordinación con las autoridades locales, establezcan la oferta del servicio
público de transporte sin tener limitación en la prestación del servicio.
Que mediante Decreto 439 de 20 de marzo de
2020, se decidió, entre otras cosas, suspender, por el término treinta (30)
días calendario a partir de las 00:00 horas del lunes 23 de marzo de 2020, el
desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano a los
pasajeros procedentes par vía aérea del exterior.
Que es necesario durante el término de la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el
término de cualquier emergencia sanitaria declarada par el Ministerio de Salud
y Protección Social can ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, suspender el ingreso de pasajeros procedentes del exterior al
territorio colombiano, ya que (i) previene Ia facilidad de transmisión del
virus persona a persona, (ii) impide que el transporte de pasajeros que
provengan de países, áreas o territorios contagiados, que a la fecha supera los
213, ingrese a territorio colombiano par media del tránsito aéreo, (iii) el
Ministerio de Salud y Protección Social informo que existen casos positivos de
COVID-19 que fueron importados de países del mundo que evidencian contagio, y
(iv) procura evitar la sobrecarga del Sistema de Seguridad Social en Salud por
las personas que provengan del extranjero y sean positivas de COVID-19.
Que el artículo 4 del Decreto 531 de 8 de
abril de 2020 establece que se debe garantizar el transporte terrestre de
pasajeros para las personas exceptuadas de la medida de aislamiento preventivo
obligatorio, de manera que debe permitirse la prestación del servicio público
de transporte terrestre automotor mixto, ya que es el medio de transporte en el
que especialmente se moviliza carga y personas que habitan en zonas de difícil
acceso.
Que para prevenir el contacto persona a
persona, contener la propagación de la pandemia del Coronavirus COVID-19 y
garantizar el cumplimiento de la orden de aislamiento preventivo obligatorio
prevista en el Decreto 531 de 8 de abril de 2020, es necesario mantener durante
el término de la emergencia sanitaria declarada par el Ministerio de Salud y
Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia sanitaria declarada por
el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19 1a suspensión de actividades, trámites y servicios
ofrecidos por los organismos de apoyo al tránsito, tales como los Centros de
Diagnóstico Automotor, los Centros de Enseñanza Automovilística o los Centros
de Reconocimiento de Conductores.
Que para el correcto funcionamiento de los
vehículos, artefactos a embarcaciones con los cuales se garantiza la prestación
del servicio público de transporte y ejercer las actividades permitidas en el
Decreto 531 de 8 de abril de 2020, especialmente las de carga y movilización de
personas para el acceso a prestación del servicio de salud, se deben permitir
operaciones de mantenimiento a los vehículos, artefactos, embarcaciones,
maquinaria agrícola y pesquera, en particular en lo que refiere al buen estado
de motores, compresores de aire, cabrestantes, neumáticos, luces, aceite,
liquido de transmisión, batería, frenos, entre otros, para lo cual se requiere
contar con los insumos y logística necesaria para su suministro e instalación.
Por lo tanto es indispensable garantizar la operación de establecimientos que
provean los mencionados servicios durante el término que dure el aislamiento
preventivo obligatorio ordenado mediante Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o
durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado
por el Gobierno nacional con ocasión de la pandemia del Coronavirus COVI D-19.
Que durante término que dure el de
aislamiento preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de 8 de abril de
2020 a durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio
decretado por el Gobierno nacional con ocasión de la pandemia del Coronavirus
COVID-19, es necesario establecer medidas que refuercen la protección de los
derechos de quienes participan en las actividades de transporte de personas y
carga, de manera que se garantice su acompañamiento y atención en vía. Por lo
tanto, es necesario permitir que operen (i) establecimientos que presten
servicios de mantenimiento vehicular, de artefactos o de embarcaciones según
los diferentes modos de transporte, y de aquellos en los cuales se realice el
suministro y/o instalación de repuestos; y (ii) lugares para el alojamiento,
alimentación y servicios sanitarios en las vías del territorio nacional.
Que debido a la emergencia sanitaria
declara por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia del Coronavirus COVID-19, ha generado efectos económicos negativos en
los precios de la mayoría de bienes, es necesario suspender el cobro de peajes
a vehículos que transiten por el territorio nacional, durante el término que
dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de 2020
o durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado
por el Gobierno nacional con ocasión de la pandemia del Coronavirus COVID-19,
de manera que se no se afecte los costos de la cadena logística requerida para
asegurar la provisión de bienes, especialmente alimentos de primera necesidad y
medicamentos para mitigar la pandemia del Coronavirus COVID-19, en todo el
territorio nacional.
Que la expansión del Coronavirus COVID-19
impacta negativamente la industria aérea, ya que diferentes países han
establecido como medidas de contención de la pandemia la prohibición de ingreso
de pasajeros provenientes del exterior y el traslado domestico por vía aérea,
lo que afecta el flujo de caja principal de las aerolíneas, por lo menos hasta
que se controle a nivel mundial la pandemia COVID-19.
Que con el fin de mitigar los efectos de la
crisis en la industria aérea, es necesario suspender durante el término de la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el
término de cualquier emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud
y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, la aplicación de nuevos cobros de infraestructura aeroportuaria, del
cobro de cánones de arrendamiento de los espacios objeto de explotación
comercial ubicados en los aeropuertos y aeródromos no concesionados
administrados por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil; y la
suspensión de restricción de limites horario de tipo ambiental para la operación
de pistas de los aeropuertos nacionales y/o internacionales.
Que la situación actual ha derivado en
efectos económicos que impactan de manera negativa a la industria aeroportuaria
en todo el territorio nacional, y por lo tanto es necesario que el Estado
adopte medidas tales como la suspensión en la aplicación de nuevos cobros
relacionados con la infraestructura aeroportuaria con el fin de alivianar la
carga económica de los operadores de dicha infraestructura.
Que para garantizar el abastecimiento
eficiente de bienes y, salvaguardar el derecho a la vida, la salud y la
supervivencia de las personas, el Estado puede tomar medidas necesarias para
atender las operaciones de carga que incidan en la actividad portuaria pública
y privada en todo el territorio nacional.
Que mediante los numerales 18 y 19 del
artículo 3 del Decreto 531 de 8 de abril de 2020 se permitió la ejecución de
obras de infraestructura de transporte y obra pública, así:
"Artículo 3. Garantías para la medida
de aislamiento preventivo obligatorio. Para que el aislamiento preventivo
obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida
y la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia
sanitaria per causa del coronavirus COVID-19, permitirán el derecho de
circulación de las personas en los siguientes casos o actividades:
18. La ejecución de obras de
infraestructura de transporte y obra pública, así como la cadena de suministros
de materiales e insumos relacionados con la ejecución de las mismas.
19. La revisión y atención de emergencias y
afectaciones viales, y as obras de infraestructura que no pueden
suspenderse."
Que con el propósito de garantizar y
mejorar la prestación del servicio público esencial de transporte y el
abastecimiento de bienes y servicios en todo el territorio nacional, es
necesario mantener la ejecución de obras de infraestructura en cumplimiento de
condiciones estrictas de bioseguridad para sus trabajadores y para terceros, de
conformidad con los parámetros de bioseguridad establecidos por el Ministerio
de Salud y Protección Social.
Que mediante la Circular Conjunta 03 del 8
de abril de 2020 suscrita por los ministros de Salud y Protección Social,
Transporte y Trabajo se impartieron orientaciones en materia de protección
dirigidos al personal de los proyectos de infraestructura de transporte que
continúan su ejecución durante la emergencia sanitaria, para prevenir, reducir
la exposición y mitigar el riesgo de exposición y contagio por infección
respiratoria aguda por el coronavirus COVID-19.
Que durante el periodo de aislamiento
preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, las obras de
infraestructura que sean reactivadas cumplirán con estrictas condiciones de
seguridad en zonas que no tengan una alta concentración de población y estén
por fuera de centros urbanos del país, en cumplimiento de los parámetros
establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión al
Coronavirus COVID-19.
Que en virtud de la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social fueron adoptadas
medidas de contención y mitigación del Coronavirus COVID-19, que impidieron el
normal desarrollo de los contratos de infraestructura estatal. Que por lo
tanto, es necesario prorrogar en tiempo que, sumado, puede superar los límites
previstos en la normatividad vigente y solo para prorrogar por el mismo tiempo
en el que se generó el aislamiento preventivo obligatorio con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo
de 2020 se declaró por el término de treinta (30) días calendario el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica; sin embargo, es necesario mantener
las medidas adoptadas por el Decreto 439 del 20 de marzo de 2020 "Por el
cual, se suspende el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio
colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea", y el
Decreto 482 del 26 de marzo de 2020 "Por el cual se dictan medidas sobre
la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro
del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica"; mientras dure el
término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia sanitaria declarada por
el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, y atender las necesidades del sector transporte, como
lo son, entre otros, el abastecimiento de bienes en el territorio nacional y la
movilidad de las personas exceptuadas a la medida de aislamiento preventivo
obligatorio; y particularmente, propender por conjurar la crisis generada por
la pandemia del Coronavirus COVID-19, impedir la propagación de sus efectos y
enfrentar el impacto generado.
En merito lo expuesto,
DECRETA
TITULO I
Aspectos
Generales
Artículo 1. Centro de Logística y
Transporte. El Centro de Logística y Transporte de que tratan los artículos 1,
2 y 3 del Decreto Legislativo 482 de 26 de marzo de 2020 estará vigente durante
el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia sanitaria declarada por
el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19.
Artículo 2. Sinergias logísticas eficientes
en el sector transporte. Durante el término de la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, se permite la
celebración de contratos, convenios, concertaciones o acuerdos entre cualquiera
de los agentes que desarrollen una actividad en el sector transporte, cuando
estos permitan generar sinergias logísticas eficientes para el transporte
necesario de personas y/o cosas.
Los acuerdos, convenios, concertaciones y/o
contratos para facilitar sinergias logísticas eficientes deberán ser aprobados
previamente por el Centro de Logística y Transporte.
TITULO II
Medidas
derivadas de las restricciones de movilidad y del aislamiento preventivo
obligatorio
CAPITULO I
Transporte de
Pasajeros
Artículo 3. Transporte de Pasajeros por
Carretera Intermunicipal. Durante el término que dure el aislamiento preventivo
obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 a durante el
término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado par el
Gobierno nacional can ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19,
se permite operar el servicio público de transporte terrestre automotor en la
modalidad de pasajeros por carretera intermunicipal, con fines de acceso o de prestación
de servicios de salud; y a personas que requieran movilizarse y sean
autorizadas en los términos del Decreto 531 de 8 abril de 2020 o aquellas
normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.
Parágrafo Primero. Las terminales de
transporte terrestre deberán prestar sus servicios, conforme a lo dispuesto en
el Decreto 531 de 8 abril de 2020 a durante el término de cualquier aislamiento
preventivo obligatorio decretado par el Gobierno nacional, y considerando la
oferta de operaciones autorizada por el Centro de Logística y Transporte. En el
case en que se determine el cese de la oferta de operaciones de empresas de
transporte intermunicipal, las terminales de transporte no serán sancionadas.
Parágrafo Segundo. Las empresas habilitadas
en la modalidad de pasajeros par carretera - intermunicipal no serán
sancionadas con cancelación de las rutas par hecho el disminuir servicio
autorizado en menos de un cincuenta por ciento (50%) durante el término que
dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de
abril de 2020 a durante el término de cualquier aislamiento preventivo
obligatorio decretado por el Gobierno nacional.
Parágrafo Tercero. En los eventos en que as
empresas de transporte terrestre intermunicipal de pasajeros reciban
solicitudes de retracto, desistimiento y otras circunstancias relacionadas con
el ejercicio de derecho de retracto a desistimiento, podrán realizar, durante
el periodo que dure la emergencia sanitaria y hasta par un (1) ano adicional,
reembolsos a as usuarios en servicios prestados por la misma empresa.
Artículo 4. Transporte masivo. Durante el
término que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata el Decreto
531 de 08 de abril de 2020 o durante el término de cualquier aislamiento
preventivo obligatorio decretado per el Gobierno nacional con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, se permite operar el servicio público
de transporte masivo para el transporte de pasajeros con fines de acceso a
servicios de salud a de prestación de servicios de salud y a las personas que
requieran movilizarse en los términos del Decreto 531 de 8 abril de 2020 a
durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado
par el Gobierno nacional,
Artículo 5. Suspensión de ingreso al
territorio colombiano. Durante el término que dure la emergencia sanitaria
declarada per el Ministro de Salud y protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier
emergencia sanitaria declarada par el Ministerio de Salud y Protección Social
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, suspender el
desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de
pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea.
Solo se permitirá el desembarque con fines
de ingreso, de pasajeros a conexión en territorio colombiano, en caso de
emergencia humanitaria, caso fortuito o fuerza mayor, previa autorización de la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y la Unidad Administrativa
Especial Migración Colombia, en el marco de sus competencias.
Parágrafo 1. Se exceptúan de lo anterior a
los tripulantes, personal técnico y directivo, y acompañantes a la carga de
empresas de carga aérea, quienes deberán cumplir con el protocolo establecido
por el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil,
Parágrafo 2. Los pasajeros excepcionalmente
admitidos deberán cumplir con las medidas sanitarias de prevención de contagio
que adopte el Ministerio de Salud y Protección Social y demás autoridades
competentes sobre este asunto en particular.
Parágrafo 3. En cualquier caso, la Unidad
Administrativa Especial de Migración Colombia, en el marco de sus competencias,
podrá negar el ingreso de cualquier extranjero al territorio colombiano, en
ejercicio del principio de soberanía del Estado.
Parágrafo 4. La suspensión podrá levantarse
por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, previa concepto del
Ministerio de Salud y protección Social, antes del término contemplado en el
presente artículo si desaparecen las causas que le dieron origen, o prorrogarse
si las mismas persisten.
CAPITULO II
Transporte de
Carga
Artículo 6. Servicio Público de Transporte
Terrestre Automotor Mixto. Durante el término que dure el aislamiento
preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril de 2020
durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado
par el Gobierno nacional con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, se permite operar el servicio público de transporte terrestre
automotor mixto, con fines de transporte de carga a movilización de personas
autorizadas en los términos del Decreto 531 de 8 abril de 2020 a aquellas
normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.
Parágrafo. Las empresas habilitadas para la
prestación del servicio público de transporte terrestre automotor mixto no
serán sancionadas con cancelación del permiso par el hecho de disminuir el
servicio autorizado en menos de un cincuenta por ciento (50%) durante el
término que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata el Decreto
531 de 08 de abril de 2020 o durante el término de cualquier aislamiento
preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional.
CAPITULO III
Organismos de
Apoyo al Transito
Artículo 7. Suspensión de actividades.
Durante el término que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata
el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 a durante el término de cualquier
aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional can
ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, todos los servicios
prestados por los organismos de apoyo al tránsito, así como los tramites que
ante ellos se efectúen quedaran suspendidos.
Parágrafo. En los términos del presente artículo,
los documentos de tránsito, incluyendo la licencia de conducción y el
certificado de revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes, cuya
vigencia expire, se entenderán prorrogados automáticamente durante el tiempo
que dure el aislamiento preventivo obligatorio, y hasta un mes (1) después de
finalizada esta medida. Los tiempos que estén corriendo para la reducción de
multa prevista en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, se suspenderán durante
el estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento
preventivo obligatorio.
CAPITULO IV
Operación de
Transporte
Artículo 8. Servicios durante la operación
de transporte. Durante el término que dure el aislamiento preventivo
obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el
término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado por el
Gobierno nacional con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19,
y previa aprobación del Centro de Logística y Transporte, se permitirá la operación
de establecimientos prestadores de servicios de mantenimiento vehicular,
artefactos, embarcaciones, maquinaria agrícola o pesquera, según los diferentes
modos de transporte, así como de los establecimientos en los cuales se realice
el suministro y/o instalación de repuestos, con el cumplimiento de las
condiciones de bioseguridad que establezca el Ministerio de Salud y Protección
Social.
Así mismo, previa aprobación del Centro de
Logística y Transporte, se permitirá la operación de establecimientos que
ofrezcan servicios de alimentación y hospedaje a los transportadores
autorizados para transitar en el marco de las excepciones a la medida de
aislamiento preventivo obligatorio. Para los efectos de la presente
disposición, se permitirá el funcionamiento de establecimientos, locales
comerciales y hospedajes ubicados en zonas contiguas a la vía, con el
cumplimiento de las condiciones de bioseguridad que establezca el Ministerio de
Salud y Protección Social.
CAPITULO V
Peajes
Artículo 9. Exención del cobro de peajes.
Durante el término que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata
el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el término de cualquier
aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional con
ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, suspéndase el cobro
de peajes a vehículos que transiten por el territorio nacional.
TITULO II
Medidas
económicas derivadas de la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica
CAPITULO I
Industria aeronáutica
Artículo 10. Suspensión cobros
infraestructura aeroportuaria. Durante el término de la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, a durante el término de cualquier
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, suspéndase la
aplicación de nuevos cobros relacionados con la infraestructura aeroportuaria.
Artículo 11. Suspensión transitoria de
cobro de cánones de arrendamiento. Durante el término de la emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión
de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de
cualquier emergencia sanitaria declarada par el Ministerio de Salud y
Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19,
la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil podía suspender
transitoriamente el cobro de los cánones de arrendamiento de los espacios
objeto de explotación comercial ubicados en los aeropuertos y aeródromos no
concesionados administrados par Ia Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil, Únicamente durante el periodo en que se mantenga la
emergencia sanitaria.
Artículo 12. Suspensión transitoria de
restricciones de horario. Durante el término de la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, suspéndase
transitoriamente las restricciones de horario de tipo ambiental establecidas
para la operación de las pistas de los aeropuertos nacionales y/o
internacionales en el territorio nacional.
CAPITULO II
Concesiones e
Infraestructura
Artículo 13. Infraestructura puesta al
servicio público. Durante el término que dure el aislamiento preventivo
obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el
término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado por el
Gobierno nacional con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19,
el Centro de Logística y Transporte podrá ordenar la suspensión de cualquier
infraestructura dispuesta para la prestación del servicio público de
transporte, pues por regla general deberán mantenerse en operación.
Parágrafo. Durante el término de la emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión
de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19,, los administradores de
infraestructura dispuesta para la prestación del servicio público de transporte
deberán adaptar su operación para mantener los esquemas determinados por el
Centro de Logística y Transporte o el Gobierno nacional; y dentro de la época
de aislamiento preventivo obligatorio deberán mantener el mínima para
garantizar la prestación del servicio público de transporte.
Artículo 14. Infraestructura en
construcción. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión
de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, se permitirá la continuidad y
desarrollo de obras de infraestructura, siempre que la entidad contratante
verifique que las mismas puedan desarrollarse en cumplimiento de las
disposiciones de bioseguridad establecidas por el Ministerio de Salud y
Protección Social. Para la continuidad de las obras de infraestructura las
autoridades del orden nacional coordinaran lo correspondiente con las
autoridades locales.
Artículo 15. Medidas de contratos de
concesión. En los esquemas de concesiones previstos en la Ley 80 de 1993, y de
asociación publico privada que trata la Ley 1508 de 2012, debido a la adopción
de medidas por parte del Gobierno nacional que conlleven la disminución en el
recaudo de los proyectos, se prorrogara en tiempo que, sumado, puede superar
los límites previstos en la normatividad vigente y solo para prorrogar por el
mismo tiempo en el que se generó el aislamiento preventivo obligatorio con
ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19 .
Artículo 16. Autorización especial y
extraordinaria para puertos privados. Durante el término de la emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión
de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de
cualquier emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19,
autorícese a los puertos de servicio privado para atender las operaciones de
carga que tengan como propósito garantizar el abastecimiento de bienes de
primera necesidad a las poblaciones que se encuentren dentro del área de la
zona portuaria correspondiente, independientemente del tipo de carga
autorizada.
Así mismo, autorícese a los puertos de
servicio público, durante el mismo periodo, para que sin importar el tipo de
carga que tenga autorizada en el contrato de concesión, atender las operaciones
de carga que tengan como propósito garantizar el abastecimiento de bienes de
primera necesidad a las poblaciones que se encuentren dentro del área de la
zona portuaria correspondiente.
Parágrafo. Para la prestación de los
servicios derivados de la presente autorización deberán respetarse las
recomendaciones y directrices dictadas por las autoridades portuarias,
aduaneras, sanitarias, policivas y en general por cualquier autoridad que en el
marco de sus competencias incida en la operación portuaria.
Artículo 17. Vigencia. El presente Decreto
Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE”
ANEXO II - Intervenciones
1.      Superintendencia Nacional de
Transporte, Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Agencia
Nacional de Infraestructura y Presidencia de la República
A través de un escrito conjunto, las
referidas entidades solicitan a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto
Legislativo 569 de 2020, en razón a que el mismo cumple a cabalidad con los
requisitos formales y materiales de constitucionalidad previstos para los
decretos expedidos en desarrollo de la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica, en los términos del artículo 215 de la Constitución
Política.
Aclararon que el Decreto 569 de 2020
reproduce el contenido de algunas normas que hacen parte de los Decretos 439 de
2020 y 482 de 2020, pero “(i) vincula su vigencia a la duración de la
Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social o
a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio y no a una fecha
determinada o al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y (ii)
hace algunos ajustes de técnica legislativa y aplicación que mejoran la comprensión
del alcance de las disposiciones”.
Cumplimiento de los requisitos formales.
Estos requisitos se satisfacen por cuanto: (i) la norma se expidió en
desarrollo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica;  (ii) fue expedido por el Gobierno
nacional y lleva la firma del presidente de la República y de todos los
ministros del despacho; (iii) se profirió el día 15 de abril de 2020, esto es,
dentro de la vigencia de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
antes mencionado; (iv) se encuentra debidamente motivado en el acápite
correspondiente a “considerando”; (v) teniendo en cuenta que la declaratoria
del Estado de Emergencia se extiende a todo el territorio nacional, debe entenderse
que las medidas adoptadas en el Decreto analizado tienen el mismo ámbito de
aplicación y alcance; y (vi) no contiene medidas relativas a tributos, razón
por la cual no debe tenerse en cuenta las limitaciones de tiempo.
Cumplimiento de los requisitos materiales.
El Decreto 569 satisface las exigencias sustanciales que ha establecido la
Constitución y la jurisprudencia para este tipo de normas así: (i) en cuanto a
los criterios de conexidad y finalidad, consideran que las medidas del presente
Decreto evitan la diseminación de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 al
adoptar medidas de aislamiento social que afectan directamente el sector
transporte, principalmente en las modalidad terrestre y aéreo e
infraestructura, por lo que es necesario implementar medidas para regular su
operación esencial y mitigar los efectos económicos negativos de aquellos
sectores más afectados. Además, se requiere garantizar el abastecimiento de
bienes y servicios de primera necesidad y de salud en todo el territorio nacional,
lo que implica un nivel de coordinación logística que vincula a diferentes
autoridades.
Al analizar el (ii) criterio de necesidad
señalan que las medidas adoptadas son necesarias fácticamente para garantizar
una movilidad básica de los ciudadanos y el aprovisionamiento de bienes y
servicios en el territorio nacional, así como para aliviar en la mayor medida
posible las necesidades económicas del sector transporte. También son
necesarias jurídicamente porque en el ordenamiento jurídico ordinario no
existen previsiones legales suficientes y adecuadas para lograr los objetivos
de las medidas excepcionales.
En lo que respecta al (iii) criterio de
proporcionalidad, aseguran que las medidas previstas en el Decreto son
proporcionales, ya que buscan prestar el servicio público de transporte de
manera eficiente y proteger los derechos fundamentales de las personas de
movilizarse en condiciones dignas y bajo medidas de bioseguridad. Así mismo,
las restricciones de los desembarques fueron implementadas con previo anuncio y
se complementan con excepciones razonables por casos de emergencia humanitaria.
No obstante, tales medidas son transitorias y solo operan durante la emergencia
sanitaria o las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, y tienen como
fin evitar el contacto de personas, lo que contribuye a la mitigación de los
efectos de la pandemia, o buscan mitigar el impacto económico negativo que se
genera para el sector transporte.
Ahora bien, el (v) criterio de motivación
de incompatibilidad se cumple en tanto las medidas adoptadas en el Decreto no
implican la suspensión de leyes. Sobre el (vi) criterio de no discriminación
precisan que las medidas no imponen ninguna discriminación injustificada, ni
tratos diferenciales por razón de la raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica. Por el contrario, las mismas buscan
contribuir a la garantía y realización de los derechos de los ciudadanos en
procura del bienestar de la totalidad de la población afectada. Finalmente,
sobre los criterios de (vii) ausencia de arbitrariedad e (viii) intangibilidad,
aseguran que el primer se cumple porque las medidas adoptadas no limitan,
afectan o suspenden derechos humanos o libertades fundamentales, ni alteran el
normal funcionamiento de las ramas del poder público o las funciones
jurisdiccionales, no desmejoran los derechos humanos y libertades
fundamentales, así como tampoco conllevan desmejoras a los derechos sociales de
los trabajadores. En cuanto a la intangibilidad, precisan que no se afectan
derechos fundamentales intangibles, ni se limita el ejercicio de la acción de
tutela ni de otras garantías constitucionales establecidas para proteger estos
derechos.
Por último, es necesario mencionar que el
Gobierno anexó varios documentos, incluyendo la cartilla del Ministerio de
Salud en la que se presenta la situación del nuevo coronavirus y los casos
confirmados en Colombia, a fecha 18 de mayo de 2020, el reporte de la OMS sobre
los casos a nivel mundial de contagios y muertes, las rutas de transmisión del
virus, recomendaciones y advertencias para tener en cuenta para la prevención
de la enfermedad, entre otros aspectos, con fecha de 18 de mayo.
Adicionalmente, un reporte de la OCDE sobre los riesgos económicos del
coronavirus, con fecha del 2 de marzo de 2020 y una copia del documento de
Richard Baldwin y Beatrice Weder di Mauro sobre la economía en los tiempos de
COVID-19.
2. Ministerio de Transporte
En respuesta al cuestionario formulado en
el Auto que avocó conocimiento de este expediente,[96] el Ministerio de Transporte presentó un
informe en el que contestó cada uno de los interrogantes planteados. Sobre la
extensión de la temporalidad de algunas de las medidas adoptadas en los
Decretos 439 de 2020 y 482 de 2020, el Ministerio explicó en cada artículo la
necesidad de mantener la vigencia de dichas medidas. En términos generales
explicó que, dado que los efectos sanitarios y económicos ocasionados por la
pandemia del COVID-19 aún persistían, resultaba indispensable circunscribir las
medidas a la emergencia sanitaria o al aislamiento preventivo obligatorio.
En relación con el alcance de las sinergias
logísticas eficientes en el sector trasporte, el Ministerio precisó que esta
medida “permite la
celebración de acuerdos, contratos, convenios o concertaciones entre las
empresas del sector transporte, sin lugar a reproche por parte del Estado, que
en una situación de normalidad se considerarían anticompetitivos”. Lo anterior con el propósito de facilitar
la prestación del servicio público de transporte y el abastecimiento de bienes
en el país. Sobre la razonabilidad del término de un año adicional a la
emergencia sanitaria con el que cuentan las empresas de transporte terrestre
intermunicipal de pasajeros para realizar reembolsos a los usuarios en virtud
de solicitudes de retracto o desistimiento, explicó el Ministerio que “la medida responde a la necesidad de
permitir liquidez a las empresas, en tanto que ante la baja demanda, se han
visto gravemente afectadas por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y por ello
es importante aliviarles la presión de caja para que los recursos que
perciban sean gestionados de manera eficiente y puedan alcanzar el punto de
equilibrio económico que les permita responder ante los usuarios del
sector transporte en el mediano plazo”.
En cuanto al término de un mes, después de
finalizado el aislamiento preventivo obligatorio, para prorrogar la vigencia de
los documentos de tránsito que expiren durante este periodo, dijo el Ministerio
que la medida “obedece a la necesidad de mantener medidas para evitar las
aglomeraciones en los Organismos de Apoyo al Tránsito que conlleva el
tramite de documentos tales como licencias de conducción y revisiones
tecno-mecánicas”.
Finalmente, advirtió que la suspensión del cobro de cánones de
arrendamiento de los espacios objeto de explotación comercial en
aeropuertos y aeródromos administrados por la Aeronáutica Civil, se
explica por “la imposibilidad de explotación de tales espacios por sus
arrendatarios, como resultado de la cancelación de vuelos nacionales e
internacionales, y el aislamiento obligatorio decretado para todos los
habitantes del territorio nacional, circunstancias bajo las cuales no
están habilitados para operar y explotar tales espacios y derivar los
beneficios económicos que les permitan solventar sus gastos de
operación, entre ellos, el pago de cánones de arrendamiento, medida
que consecuentemente debe extenderse mientras subsistan las condiciones que
justificaron su adopción”.
3. Ciudadano Cesar Augusto Robayo
El ciudadano Cesar Augusto Robayo considera
que el parágrafo 3º del artículo 3º del Decreto Legislativo 569 es
inconstitucional porque contradice el artículo 2º de la Constitución Política.
Considera que el Gobierno Nacional “no percibió que las garantías a los bienes
que protege la norma constitucional son de todos los colombianos, no de una
parte de ellos”. El ciudadano considera que no se tuvo en cuenta a las personas
naturales usuarias del servicio de transporte, ya que la devolución o reembolso
de recursos invertidos en la prestación del servicio puede tener un gran
impacto en su vida diaria, por lo que extender el retracto a un año podría ser
muy perjudicial.
4. Universidad de los Andes
Isabel Cristina Jaramillo Sierra, profesora
de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, allegó un concepto
general elaborado en coordinación con un grupo de 19 estudiantes de derecho de
la Universidad, y con la colaboración de varios de sus profesores. La
intervención se divide en dos partes. En la primera, advierten sobre la
necesidad de que la Corte realice un control integral de los decretos
legislativos expedidos en desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020 que
declaró el estado de emergencia. Además, piden a la Corte que revise los
decretos ordinarios dictados por el Gobierno nacional y las resoluciones
expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social que han ordenado las
medidas de aislamiento preventivo obligatorio o cuarentena, debido al impacto
sobre los derechos fundamentales.
En la segunda parte se pronuncian sobre
varios decretos legislativos dictados en vigencia de la actual emergencia.
Respecto del Decreto 569 de 2020, aseguran, sin presentar una argumentación
adicional, que la norma satisface los requisitos materiales.
5. Sindicato Nacional de Trabajadores de
Rama, Servicios de la Industria del Transporte y Logística de Colombia
Jorge Arturo Rivera Tejada, jefe jurídico
del Sindicato Nacional de Trabajadores de Rama, Servicios de la Industria del
Transporte y Logística de Colombia (SNTT) solicitó la declaratoria de
inexequibilidad del Decreto 569 de 2020. Señaló que existen notables
contradicciones en el Decreto Legislativo 569 de 2020, ya que, a pesar de que
se precisa que el transporte es un servicio público esencial, se indica que el
transporte aéreo no se podría tomar como tal. Por lo anterior, considera que
las actividades áreas comerciales no se podrían suspender porque se pondrían en
peligro derechos fundamentales. Destaca el impacto negativo en la industria
aérea y el desmejoramiento de las condiciones de vida de los trabajadores de
dicho sector y asegura que la suspensión de cobros solamente durante el término
que dure la pandemia es insuficiente puesto que “las empresas aéreas se verán
gravemente afectadas en sus finanzas, y posiblemente se verán obligadas a
procesos de reorganización, solicitar despidos colectivos o entrar en procesos
de liquidación”. Por lo anterior solicita que, en caso de que la Corte declare
la exequibilidad del Decreto 569 de 2020,  se declare la inconstitucionalidad
de los artículos 10 y 11 del Decreto, pues la suspensión de pagos se debería
extender por unos meses más, una vez se levante la emergencia, con el fin de
ayudar a resurgir la industria aérea.
6. Universidad Externado de Colombia
Bernardo Javier Puetaman Baquero, docente
investigador del Departamento de Derecho del Transporte e Infraestructura de
Transporte de la Universidad Externado y en nombre del Instituto de Estudios
Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de esta misma institución,
intervino para defender la constitucionalidad del Decreto 569 de 2020 y
exhortar al Gobierna nacional para tomar decisiones efectivas dirigidas a
garantizar el derecho de retorno de los colombianos que se encuentran en
territorio extranjero. Indica que en este caso se cumplen los requisitos
formales y materiales exigidos por la jurisprudencia constitucional.
Señala que las medidas adoptadas por el
Decreto permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, toda
vez que a través de su puesta en marcha se garantiza la prestación del servicio
público esencial de transporte a los usuarios y a los diferentes actores, la
movilidad de personas y el abastecimiento de los alimentos y productos en el
territorio nacional, así como la continuación en la ejecución de los proyectos
de infraestructura. Precisa que la nueva situación de la pandemia requieren
herramientas normativas “de choque” para salvaguardar los intereses de la
ciudadanía y dentro del ordenamiento jurídico ordinario las previsiones
legales existentes se hacen insuficientes y poco adecuadas para lograr conjurar
los efectos negativos de la propagación del virus COVID-19.
7. Autoridades del Pueblo Yukpa
Seis gobernadores del Pueblo Yukpa
presentaron intervención en la que solicitan declarar inconstitucional el
Decreto 417 de 2020, el Decreto 637 de 2020 y los 101 decretos adicionales,
incluidos el Decreto 569 de 2020, por “ser discriminatorios y racistas con el
Pueblo Indígena Yukpa y en general con todos los pueblos indígenas en
Colombina” y, en caso de no declararse la inconstitucionalidad de los decretos,
condicionar su exequibilidad, “a la concreción de acciones, actividades y
recursos financieros que beneficien al Pueblo Yukpa y a todos los pueblos
indígenas en Colombia”. Señalan que el Pueblo Yukpa y los demás pueblos
indígenas de Colombia no tienen acceso a recursos y medios necesarios para
afrontar la pandemia, por lo que se incumple lo dispuesto en el artículo 13
constitucional, la jurisprudencia de Corte Constitucional y los Convenios y
Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos.
7.     Concepto del Procurador General de la
Nación
El Procurador General de la Nación, en
ejercicio de sus competencias, allegó el concepto de rigor mediante el cual
solicita declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 569 de 2020 con los
siguientes condicionamientos: (i) declarar la exequibilidad del artículo 2º, en
el entendido que la aprobación allí contenida se sujetará a los principios que
rigen la función administrativa y, en especial, el artículo 209 de la
Constitución Política; (ii) declarar exequible el parágrafo 3º del artículo 3º,
en el entendido que la autorización allí prevista se debe
interpretar de manera armónica con la protección de los derechos de
los consumidores; (iii) declarar exequible el artículo 9º, en el entendido que
la medida allí contenida no podrá superar el término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso le otorgue carácter permanente.
Explica que la norma cumple las condiciones
formales de validez, en la medida en que se encuentra firmado por el Presidente
y sus ministros, tiene una motivación expresa y fue expedido dentro de la
vigencia del estado de emergencia económica. También concurren los requisitos
materiales de validez. Existe una (i) conexidad externa, en tanto que las
medidas adoptadas para la prestación del servicio público de transporte y su
infraestructura tienen relación directa con los hechos que dieron origen a la
declaratoria de la emergencia económica y que no cesaron al término de esta, 15
de abril de 2020, sino que continúan avanzando. En lo relativo a la conexidad
interna, se estima que las medidas se fundan en los motivos expuestos en la
misma norma, esto es, pretenden conjurar la crisis económica y social generada
por la pandemia y evitar la extensión de sus efectos.
Asimismo, considera que el Decreto supera
los juicios de (ii) prohibición de arbitrariedad y de (iii) intangibilidad,
puesto que las regulaciones no tienen incidencia en el núcleo esencial de los
derechos que pueden ser limitados ni se imponen restricciones a derechos
intangibles, por el contrario, preserva y es armónico, entre otros, con los
derechos a la vida, a la integridad personal y a la salud, ya que las medidas
se orientan a la adecuada prestación del servicio público de transporte y a la
atención de las necesidades básicas de los colombianos. Añade que las
previsiones normativas bajo examen tampoco afectan el grupo de prohibiciones
particulares para los estados de emergencia ni contienen regulaciones que
impliquen desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, por lo que se
supera el juicio de (iv) no contradicción especifica. Sin embargo, por
considerarla una modificación de un tributo, solicita condicionar la
exequibilidad del artículo 9º del Decreto 569 de 2020, relativo a la suspensión
del pago de pajes, para que, de manera armónica con el artículo 215
constitucional, se entienda que la previsión allí contenida no podrá superar el
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso le otorgue
carácter de permanente.
De otra parte, el Procurador estima que el
Decreto supera los juicios de (v) finalidad y (vi) motivación suficiente, toda
vez que su contenido busca superar la crisis generada por el COVID-19, evitando
la propagación del virus, así como garantizar el funcionamiento del sistema de
abastecimiento y seguridad alimentaria e impedir una mayor afectación de las
distintas actividades económicas asociadas. Los juicios de (vii) necesidad
fáctica y (viii) subsidiariedad también son superados, toda vez que los medios
jurídicos ordinarios son insuficientes y las previsiones adoptadas son
necesarias para superar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Igualmente, sostuvo que el Decreto cumple con el requisito de (ix) no discriminación
en tanto no impone tratos diferenciados.
Finalmente, para el Ministerio Público el
presupuesto de (x) proporcionalidad se encuentra verificado, dado que las
acciones emprendidas resultan razonables y no implican limitaciones al núcleo
de los derechos fundamentales, puesto que responden a la gravedad de los hechos
que motivaron el estado de excepción. Además, las medidas se establecen por el
término de la emergencia sanitaria declarada y otras por el aislamiento
preventivo obligatorio, términos que no resultan desproporcionados si se tiene
en cuenta el fundamento de las medidas extraordinarias y los lineamientos
jurisprudenciales aplicables. No obstante, en el análisis de este juicio hace
algunas precisiones sobre dos disposiciones.
En primer lugar, advierte que el artículo
2º, que permite crear sinergias logísticas eficientes, debe ser declarado
exequible bajo el entendido que dicha disposición se sujetará a los principios
que rigen la función administrativa, con el fin de que no implique una
vulneración injustificada de derechos y libertades constitucionales. La segunda
observación se refiere al parágrafo 3º del artículo 3º, el cual posibilita a
las empresas de transporte realizar los reembolsos en un periodo que responda a
la recuperación del mercado y permita estabilizar las condiciones económicas.
Al respecto, el Procurador advierte que esta medida no puede conllevar a que se
transgredan injustificadamente los derechos de los consumidores, más aún cuando
no se observa soporte especifico que respalde el estimado de superación. Por
tanto, solicita condicionar la exequibilidad de la norma para que se interprete
de manera armónica con tales derechos.
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-239/20
Referencia: Expediente RE-294
Estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo
569 de 2020, “[p]or el cual se adoptan medidas sobre la prestación del
servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de
Emergencia, Económica, Social y Ecológica”.
1.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional,
procedo a aclarar mi voto respecto de la Sentencia C-239 de 2020. Si bien
comparto la decisión de declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 569
de 2020, aclaro mi voto para
reiterar los argumentos expuestos en el salvamento parcial de voto que presenté
en la Sentencia C-185 de 2020, relativos al juicio de necesidad jurídica en
relación con la medida de inaplicar la sanción correspondiente a las empresas
de transporte por disminuir el
servicio autorizado en menos de un 50%.
2. Tal como lo señalé en el citado salvamento parcial
de voto, la mencionada medida, que en el decreto que se analiza en esta
oportunidad se contempla en el parágrafo 2º del artículo 3º[97] para el servicio de transporte de
pasajeros por carretera intermunicipal y en el parágrafo del artículo 6º[98] para el servicio de transporte terrestre
automotor mixto, no supera el juicio de necesidad jurídica. Sin embargo,
acompaño la decisión de declarar la exequibilidad de estas normas en virtud del
respeto al precedente fijado en la Sentencia C-185 de 2020, en la cual se
consideró que esta disposición, contenida en aquella oportunidad en el artículo 4º del Decreto legislativo 482 de
2020,[99] cumplía con todos los requisitos del
análisis material, incluido el juicio de necesidad jurídica.
3. Como expliqué en el salvamento parcial de voto de
la Sentencia C-185 de 2020, la sanción a las empresas de transporte que se
busca inaplicar por la disminución del servicio autorizado en menos de un 50%
está dispuesta en el Decreto 1079 de 2015 en su artículo 2.2.1.1.8.6.,[100] en el caso del servicio de transporte de pasajeros
por carretera intermunicipal, y en el artículo 2.2.1.5.6.3.[101] del mismo decreto  para el servicio de transporte terrestre automotor
mixto. Por lo tanto, cualquier modificación de estas normas podía realizarse a
través de un decreto ordinario adoptado por el Ministerio de Transporte, siendo
entonces innecesario expedir una norma de rango legal para ello.
En estos términos dejo plasmadas las razones por las
cuales aclaro el voto en la presente decisión.
Fecha
ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Constitución Política,
artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)
7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y
215 de la Constitución”.
[2] El texto completo del Decreto legislativo,
junto a la totalidad de las consideraciones que lo fundamentan, tal y como aparece publicado en el Diario Oficial N° 51.286 del 15 de abril de 2020, se adjunta como anexo a la presente Sentencia. Esta metodología (adjuntar el texto completo de las
normas objeto de estudio a manera de anexo) se ha utilizado en el pasado. Ver,
entre otras, las sentencias C-330 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell y
C-327 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[3] Este capítulo se ha
apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136
de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-145 de 2009 M.P. Nilson Pinilla Pinilla;
C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-225 de 2009. M.P. Clara Elena
Reales Gutiérrez; C-226 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-911 de
2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-223 de 2011. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-671 de 2015.
M.P. Alberto Rojas Ríos; C-701 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017. M.P. Carlos
Bernal Pulido y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas
sentencias.
[4] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, citando a su vez la Sentencia C-216 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao
Pérez.
[5] Ibídem.
[6] El carácter reglado, excepcional y
limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé
específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación
de los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y
ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su
duración); y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas
para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados
por autoridades militares (Art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no
puedan ser limitados (Art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional
humanitario debe ser respetado (Art. 214 de la CP).
[7] El control judicial está a cargo de la
Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[8] Sentencia C-216 de 1999. M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[9] La Corte ha aclarado que el estado de
excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades,
dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a
declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la
declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico;
social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada
con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este
último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades
anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar
estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la
República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la
declaración del estado de excepción.
[10] Decreto 333 de 1992.
[11] Decreto 680 de 1992.
[12] Decretos 1178 de 1994, 195 de 1999, 4580
de 2010 y 601 de 2017.
[13] Decreto 80 de 1997.
[14] Decreto 2330 de 1998.
[15] Decretos 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[16] Decreto 4975 de 2009.
[17] Decretos 2963 de 2010 y 1170 de 2011.
[18] Este capítulo se ha
apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465
de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal
Pulido y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[19] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017. M.P. Cristina
Pardo Schlesinger; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; y C-434 de
2017 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras.
[20] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos.”
[21] Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto
Vargas. “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y
(ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con
el estado de emergencia”. Sentencia C-700 de 2015. M.P. Gloria Stella
Ortiz. El juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que
todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que
dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras,
es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[22] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-517 de 2017. M.P. Iván Escrucería Mayolo;
C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal
Pulido; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; y C-409 de 2017. M.P.
Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[23] Constitución Política. Art. 215. “Estos
decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[24] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
[25] Sentencia C-409 de 2017. M.P. Alejandro
Linares Cantillo. “La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas
estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”.
En este sentido, ver, también, la Sentencia C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo
Rivera.
[26] Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva. “La conexidad en el control de constitucionalidad de
los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de
emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar
determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los
objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver,
también, la Sentencia C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[27] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido
desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P.
Diana Fajardo Rivera; C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-241 de
2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao
Pérez; C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-223 de 2011. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[28] Sentencia C-466 de 2017. M.P. Carlos
Bernal Pulido. En la providencia se reiteran las consideraciones de las
sentencias C-722 de 2015. M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194 de 2011. M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[29] Al respecto, en la Sentencia C-753 de
2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en
el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos
exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la
justifique”.
[30] Ley 137 de 1994, "Por la cual se
regulan los Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.
[31] Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden
consultar las sentencias C-467 de 2017. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de
2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares
Cantillo; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-227 de 2011 M.P.
Juan Carlos Henao Pérez; y C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[32] Sentencia C-466 de 2017. M.P. Carlos
Bernal Pulido, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias
C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742 de 2015. M.P. María
Victoria Calle Correa.
[33] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia
del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y
por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades”.
[34] Sentencia C-149 de 2003. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224 de 2009. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[35] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por
este Tribunal en las sentencias C-517 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería
Mayolo; C-468 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos; C-467 de 2017. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-409 de 2017.
M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-751 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-700 de 2015. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[36] Al respecto pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de
2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-409 de 2017. M.P. Alejandro
Linares Cantillo; y C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[37] Esta Corporación se ha referido a este
juicio en las sentencias C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de
2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-136 de 2009. M.P. Jaime Araujo Rentería;
C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-723 de 2015. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[38]  Sobre el particular se han pronunciado,
entre otras, las sentencias C-517 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería
Mayolo; C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P.
Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de
2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares
Cantillo y C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[39] Sobre el juicio de proporcionalidad es
posible consultar las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-227 de 2011. M.P. Juan
Carlos Henao Pérez; C-225 de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-911
de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio; C-145 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; y C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[40] Al respecto, se pueden consultar, entre
otras, las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de
2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-701 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez; C-672 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-671 de 2015. M.P.
Alberto Rojas Ríos; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-224 de 2011.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[41] “Artículo 14. No discriminación. Las
medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[42] Sobre el particular, cabe resaltar que
dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con
el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la
ley prohibirá toda discriminación”.
[43] En este sentido, en la Sentencia C-156 de
2011 (M.P. Mauricio González Cuervo), esta Sala explicó que el juicio de no
discriminación pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley
del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que
todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas
en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[44] Al respecto, consultar
el Diario Oficial número 51.286 del 15 de abril de 2020.
[45] M.P. Diana Fajardo
Rivera. SVP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger y Alberto Rojas
Ríos.
[46] M.P. Alberto Rojas
Ríos. SVP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas
Ríos, José Fernando Reyes Cuartas, Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Alberto
Rojas Ríos.
[47] Decreto 482 de 2020. “Artículo
16. Trabajo suplementario controladores de tránsito aéreo, bomberos
y técnicos aeronáuticos. Autorizar una suspensión del tope
máximo establecido para el personal de controladores de tránsito
aéreo, bomberos y técnicos aeronáuticos, y la
flexibilización del uso de este recurso en caso que alguno de ellos
presente síntomas compatibles con el nuevo Coronavirus ­ COVID-19 en los
mismos”.
[48] Las medidas previstas
en el Decreto Legislativo 569 de 2020 se circunscriben a (i) la emergencia
sanitaria, la cual se declara en el marco del artículo 69 de la Ley 1753 de
2015, el Decreto 780 de 2016, la Ley 9 de 1979 y el Decreto 4107 de 2011, o
(ii) al aislamiento preventivo obligatorio, el cual se adopta en ejercicio de
las facultades de policía conferidas al Presidente de la República por el
numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 199 de la
Ley 1801 de 2016. Al respecto debe precisarse que, en el marco de la declaratoria
del estado de emergencia sanitaria, el Gobierno nacional ha adoptado las
medidas de aislamiento preventivo obligatorio. Por lo tanto, el periodo del
aislamiento preventivo obligatorio puede ser inferior o igual al de la
emergencia sanitaria, pero nunca superior a éste, toda vez que, como se dijo,
en todos los casos el aislamiento preventivo se adopta con ocasión de la
pandemia del COVID-19 y al amparo de la emergencia sanitaria.
[49] Sentencia C-172 de
2020. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. SVP. Carlos Bernal Pulido, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo. AV. Alejandro Linares
Cantillo.
[50] M.P. Diana Fajardo
Rivera.
[51] M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[52] Analizado en la Sentencia C-157
de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. SVP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo
Schlesinger y Alberto Rojas Ríos.
[53] Objeto de estudio en la Sentencia
C-185 de 2020. M.P.
Alberto Rojas Ríos. SVP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger,
Alberto Rojas Ríos, José Fernando Reyes Cuartas, Gloria Stella Ortiz Delgado.
A.V. Alberto Rojas Ríos.
[54] M.P. Diana Fajardo Rivera. SVP.
Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger y Alberto Rojas Ríos.
[55] Además de esta, la Sentencia
precisó que el derecho de locomoción tiene dos dimensiones adicionales: una, el
derecho a moverse en el territorio y, la otra, el derecho a permanecer y
residenciarse.
[56] Como el aislamiento y
cuarentena de personas que arribaran a Colombia provenientes de la República
Popular China, de Italia, de Francia y de España, a través de la Resolución 380
del 10 de marzo de 2020; y, posteriormente, la restricción de ingreso para
extranjeros, permitiendo así el arribo al territorio de nacionales, extranjeros
residentes y diplomáticos, mediante la Resolución 408 del 15 de marzo de 2020.
[57] Artículos 2.2.1.11.3.2. del
Decreto Único Reglamentario 1067 de 2015 y 3 del Decreto 4062 de 2011.
[58] M.P. Diana Fajardo Rivera. SVP.
Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger y Alberto Rojas Ríos.
[59] M.P. Diana Fajardo Rivera. SVP.
Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger y Alberto Rojas Ríos.
[60] En este caso específico, la Sala
Plena considera adecuado no realizar consideración especial ante el cambio de
la vigencia de las medidas, en razón a que lo que se concluyó en la primera
decisión y aquí se reitera es que no existen normas suspendidas.
[61] Ibídem.
[62] En la parte
considerativa del Decreto 569 de 2020 se señala: “Que al 17 de marzo de 2020
el Ministerio de Salud y Protección Social había reportado que en el país se
presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0
fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera:
102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al
día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo, 196
personas contagiadas al día 21 de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de
marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas
contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo,
491 personas contagiadas al día 26 de marzo, 539 personas contagiadas al día 27
de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de marzo, 702 personas contagiadas al
29 de marzo; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo; 906 personas
contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas al día 1 de abril,
1.161 personas contagiadas al día 2 de abril, 1.267 personas contagiadas al día
3 de abril, 1,406 personas contagiadas al día 4 de abril, 1.485 personas contagiadas
al día 5 de abril, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril, 1.780 personas
contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril, 2.223
personas contagiadas al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al día 10 de
abril, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril, 2.776 personas contagiadas al
12 de abril, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril, 2.979 personas
contagiadas al 14 de abril, 3.105 personas contagiadas al 15 de abril y ciento
treinta y un (131) fallecidos a esa fecha”.
[63] M.P. Diana Fajardo Rivera. SVP.
Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger y Alberto Rojas Ríos
[64] Sobre la validez constitucional
de limitar el derecho a la locomoción, la Sala Plena se remite a lo dicho en la
Sentencia C-157 de 2020.
[65] Sentencia C-467 de 2017. MP.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[66] Al respecto se pueden consultar,
entre otras, las sentencias C-224 de 2009. MP. Jorge Iván Palacio Palacio;
C-194 de 2011 MP. Humberto Antonio Sierra Porto; C-467 de 2017. MP. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[67] M.P. Alberto Rojas
Ríos. SVP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas
Ríos, José Fernando Reyes Cuartas, Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Alberto
Rojas Ríos.
[68] Ibídem.
[69] Ibídem.
[70] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[71] Constitución Política. Artículo
333. “La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de
los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos
previos ni requisitos, sin autorización de la ley. // La libre competencia
económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. // La empresa,
como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El
Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo
empresarial. // El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se
restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que
personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. //
La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el
interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.
[72] Ver, entre otras
sentencias: C-448 de 1992. MP. José Gregorio Hernández Galindo; C-367 de 1994.
MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-884 de 2010. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub;
C-467 de 2017. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[73] M.P. Alberto Rojas
Ríos. SVP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas
Ríos, José Fernando Reyes Cuartas, Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Alberto
Rojas Ríos.
[74] Esta Corte ha señalado
que la libre competencia “consiste en la facultad que tienen todos los
empresarios de orientar sus esfuerzos, factores empresariales y de producción a
la conquista de un mercado, en un marco de igualdad de condiciones. Según la
jurisprudencia constitucional, esta libertad comprende al menos tres
prerrogativas: (i) la posibilidad de concurrir al mercado, (ii) la libertad de
ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas, y
(iii) la posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario. En este
orden de ideas, esta libertad también es una garantía para los consumidores,
quienes en virtud de ella pueden contratar con quien ofrezca las mejores
condiciones dentro del marco de la ley y se benefician de las ventajas de la pluralidad
de oferentes en términos de precio y calidad de los bienes y servicios, entre
otros”. (Sentencia C-197 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[75] M.P. Alberto Rojas
Ríos. SVP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos,
José Fernando Reyes Cuartas, Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Alberto Rojas
Ríos.
[76] El artículo
2.2.1.4.3. del Decreto 1079 de 2015 define el servicio público de transporte
terrestre automotor de pasajeros por carretera como “aquel que se presta
bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y
debidamente habilitada en ésta modalidad, a través de un contrato celebrado
entre la empresa y cada una de las personas que han de utilizar el vehículo de
servicio público a esta vinculado, para su traslado en una ruta legalmente
autorizada”.
[77] El artículo
2.2.1.2.1.2. del Decreto 1079 de 2015 entiende por transporte masivo de
pasajeros “el servicio que se presta a través de una combinación organizada
de infraestructura y equipos, en un sistema que cubre un alto volumen de
pasajeros y da respuesta a un porcentaje significativo de necesidades de
movilización”.
[78] El artículo
2.2.1.5.3. del Decreto 1079 de 2015 define el servicio público de transporte
terrestre automotor mixto, como “aquel que se presta bajo la responsabilidad
de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada, a
través de un contrato celebrado entre la empresa de transporte y cada una de
las personas que utilizan el servicio para su traslado simultáneo con el de sus
bienes o carga, en una zona de operación autorizada”.
[79] M.P. Alberto Rojas
Ríos. SVP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas
Ríos, José Fernando Reyes Cuartas, Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Alberto
Rojas Ríos.
[80] El artículo 47 de la
Ley 1480 de 2011 señala: “En todos los contratos para la venta de bienes y
prestación de servicios mediante sistemas de financiación otorgada por el
productor o proveedor, venta de tiempos compartidos o ventas que utilizan métodos
no tradicionales o a distancia, que por su naturaleza no deban consumirse o no
hayan comenzado a ejecutarse antes de cinco (5) días, se entenderá pactado el
derecho de retracto por parte del consumidor. En el evento en que se haga uso
de la facultad de retracto, se resolverá el contrato y se deberá reintegrar el
dinero que el consumidor hubiese pagado. (…) El proveedor deberá devolverle en
dinero al consumidor todas las sumas pagadas sin que proceda a hacer descuentos
o retenciones por concepto alguno. En todo caso la devolución del dinero al
consumidor no podrá exceder de treinta (30) días calendario desde el momento en
que ejerció el derecho”.
[81] En la Sentencia C-185
de 2020 se declaró la exequibilidad de esta misma medida pero destinada a las aerolíneas,
la cual estaba contenida en el artículo 17 del Decreto legislativo 482 de 2020.
[82] El parágrafo 1º del
artículo 3º de la Ley 769 de 2002 define a los organismos de apoyo al tránsito
como “las entidades públicas o privadas a las que mediante delegación
o convenio les sean asignadas determinadas funciones de tránsito”.
[83] M.P. Alberto Rojas
Ríos. SVP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas
Ríos, José Fernando Reyes Cuartas, Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Alberto
Rojas Ríos.
[84] M.P. Alberto Rojas
Ríos. SVP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas
Ríos, José Fernando Reyes Cuartas, Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Alberto
Rojas Ríos.
[85] “Por la cual se
dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias
y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la
planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.”
[86] M.P. Alberto Rojas
Ríos. SVP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas
Ríos, José Fernando Reyes Cuartas, Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Alberto
Rojas Ríos.
[87] En la Sentencia C-508
de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis) se indicó que “el ‘peaje’ consiste en la
tasa o retribución que el usuario de una vía pública paga por su utilización,
con el fin de garantizar la existencia y el adecuado mantenimiento, operación y
desarrollo de una infraestructura vial que haga posible y eficiente el
transporte terrestre. En cuanto al peaje que recaudan los contratistas concesionarios
este tiene su origen en la celebración de contratos  de concesión,  cuyo
objeto  según la Ley 80 de 1993 es  "la construcción, explotación o
conservación total o parcial de una obra o bien destinados al servicio o uso
público" y las actividades conexas necesarias para la adecuada prestación
o funcionamiento de la obra o servicio, por cuenta y riesgo del contratista
concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente
contratante" a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos,
tarifas, tasas, valorización o en la participación que se le otorgue en la
explotación del bien, o en suma periódica, única o porcentual y, en general, en
cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden (art. 32.
ordinal 4o)”.
[88] La jurisprudencia
constitucional ha señalado que la exención en materia tributaria “ha de
entenderse como un trato preferencial a un sujeto pasivo de gravamen, que opera
en los casos en que la norma exonera, total o parcialmente, a un bien o persona
que, en principio, estaría siendo objeto de tributo. En otras palabras, cuando
habiéndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se producirán
sus consecuencias o ello ocurrirá solo de forma parcial.” Sentencia C-083
de 2018. MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[89] M.P. Alberto Rojas
Ríos. SVP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas
Ríos, José Fernando Reyes Cuartas, Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Alberto
Rojas Ríos.
[90] M.P. Alberto Rojas
Ríos. SVP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas
Ríos, José Fernando Reyes Cuartas, Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Alberto
Rojas Ríos.
[91] No existen parámetros superiores que
determinen mandatos concretos en relación con las pautas analizadas, a saber:
suspender cobros de infraestructura aeroportuaria, interrumpir el pago cánones
de arrendamiento y suspender los horarios de restricción ambiental.
[92] Según un informe de
OBS Business School “la pandemia está dejando heridas profundas en la
aviación comercial con una disminución de 55% con respecto al 2019, reflejado
en 90% menos el tráfico de pasajeros y una contracción aproximada de US$ 314,000
millones, de los cuales 18 mil millones se estiman en Latinoamérica, donde se
ha paralizado un 97% del sector. Al considerar al Caribe, representa 77 mil
millones de dólares americanos y 3.5 millones de puestos de trabajo perdidos,
mientras que sólo en Estados Unidos hay 304 mil millones de dólares y 2.6
millones de empleos menos”. Debido a esta situación, “las dos aerolíneas
más grandes de Latinoamérica, LATAM y Avianca, se acogieron al Capítulo 11 del
código de Bancarrota de EE UU, accediendo a que el total o parte de sus
operaciones económicas y el proceso de reorganización queden bajo supervisión
de un tribunal estadounidense”. El informe se puede consultar en http://marketing.onlinebschool.es/Prensa/Informes/InformeOBS_Sector%20Aéreo.pdf.
[93] M.P. Alberto Rojas
Ríos. SVP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas
Ríos, José Fernando Reyes Cuartas, Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Alberto
Rojas Ríos.
[94] Ley 1150 de 2007.
“Artículo 27. DE LA PRÓRROGA DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN PARA LA PRESTACIÓN
DE SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES Y DE TELEVISIÓN. El término de duración de
las concesiones actuales y futuras para la prestación de los servicios y
actividades de telecomunicaciones, incluidas las de televisión, será de diez
(10) años prorrogables por lapsos iguales. En ningún caso habrá prórrogas
automáticas ni gratuitas”.
[95] Ley 1369 de 2009.
“Artículo 6. CONTRATO DE CONCESIÓN. El contrato de concesión para el Operador
Postal Oficial o Concesionario de Correo se regirá por el Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública. El término de la concesión para la
prestación de los Servicios de Correo no podrá exceder de diez (10) años, pero
podrá prorrogarse antes de su vencimiento por términos iguales al originalmente
pactado, sin que esto implique que la renovación sea automática ni gratuita. No
obstante, el contrato de concesión vigente a la fecha de promulgación de la
presente ley, continuará hasta su vencimiento y será prorrogable en los
términos aquí señalados.”
[96] (i) ¿Por qué es necesario extender algunas de las medidas
adoptadas por los Decretos 439 de 2020 y 482 de 2020 más allá del término por
el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
mediante el Decreto 417 de 2020 y cómo se armoniza esta decisión con el
principio de temporalidad que rige los estados de excepción? (ii) ¿En
qué consistente y qué alcance tienen las sinergias logísticas eficientes en
el sector trasporte contempladas en el artículo 2º del Decreto 569 de 2020
y qué tipo de contratos, convenios, concertaciones o acuerdos se permiten en el
marco de estas sinergias? (iii) ¿Cuál es la razonabilidad del término de
un año adicional a la emergencia sanitaria con el que cuentan las empresas de
transporte terrestre intermunicipal de pasajeros para realizar reembolsos a los
usuarios en virtud de solicitudes de retracto o desistimiento, tal como lo
establece el parágrafo 3º del artículo 3º del Decreto 569 de 2020 (por qué no
más o menos tiempo)? (iv) ¿Cuál es la razonabilidad del término de un
mes, después de finalizado el aislamiento preventivo obligatorio, para
prorrogar la vigencia de los documentos de tránsito que expiren durante este
periodo, según lo indica el parágrafo del artículo 7º del Decreto 569 de 2020
(por qué no más o menos tiempo)?  (v) ¿Bajo qué criterios y en qué
condiciones la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil podrá suspender
durante el periodo en que se mantenga la emergencia sanitaria el cobro de
cánones de arrendamiento de los espacios objeto de explotación comercial
ubicados en los aeropuertos y aeródromos no concesionados administrados por la
Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, de conformidad con lo
indicado en el artículo 11 del Decreto 569 de 2020?
[97] Decreto 569 de 2020. “Artículo 3.
Transporte de Pasajeros por Carretera Intermunicipal. (…). // Parágrafo
Segundo. Las empresas habilitadas en la modalidad de pasajeros par carretera -
intermunicipal no serán sancionadas con cancelación de las rutas par hecho el
disminuir servicio autorizado en menos de un cincuenta por ciento (50%) durante
el término que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata el
Decreto 531 de 08 de abril de 2020 a durante el termino de cualquier
aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional”.
[98] Decreto 569 de 2020. “Artículo 6. Servicio
Público de Transporte Terrestre Automotor Mixto. (…) // Parágrafo. Las empresas
habilitadas para la prestación del servicio público de transporte terrestre
automotor mixto no serán sancionadas con cancelación del permiso par el hecho
de disminuir el servicio autorizado en menos de un cincuenta por ciento (50%)
durante el término que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata
el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o durante el termino de cualquier
aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional.”
[99] Decreto 482 de 2020. “Artículo
4. Transporte de Pasajeros por Carretera Intermunicipal. (…). // Parágrafo
Tercero. Las empresas habilitadas en la modalidad de pasajeros por carretera ­
intermunicipal deberán prestar servicio de transporte. No obstante, no
serán sancionadas con cancelación de por hecho disminuir servicio
autorizado en menos de un cincuenta por ciento (50%) durante tiempo que dure la
emergencia..”
[100] Decreto 1079 de 2015. “Artículo
2.2.1.1.8.6. Abandono de rutas. Se considera abandonada una ruta cuando se disminuye
injustificadamente el servicio autorizado en más de un 50% cuando la empresa no
inicia su prestación en el término señalado en el acto administrativo
correspondiente. // Cuando se compruebe que la empresa de transporte abandona
una ruta adjudicada, durante treinta (30) días consecutivos, la autoridad de
transporte competente revocará el permiso, reducirá la capacidad transportadora
autorizada y procederá a la apertura de la licitación pública correspondiente”.
[101] Decreto 1079 de 2015. “Artículo
2.2.1.5.6.3. Abandono de recorridos. Se considera abandonado un recorrido
cuando se disminuye injustificadamente el servicio autorizado en más de un 50%
durante treinta (30) días consecutivos o cuando transcurre este término sin que
la empresa inicie la prestación del servicio una vez se encuentre ejecutoriado
el acto administrativo que registró el recorrido. // Cuando se compruebe que
una empresa dejó de servir una ruta autorizada, la autoridad competente
revocará el permiso, reducirá la capacidad transportadora autorizada o
registrada y procederá a hacer efectiva la garantía contemplada en el artículo
2.2.1.5.5.12 del presente Decreto”.