T-615-10
Sentencia T-615/10
Sentencia
T-615/10
DERECHO A LA PENSION DE INVALIDEZ-Reconocimiento y pago
PENSION DE INVALIDEZ-Fundamentos normativos
PENSION DE INVALIDEZ-Posición asumida por la Corte Constitucional en sentencia C-428/09
La
decisión proferida por la Corte, en el ejercicio de su función de control
abstracto de constitucionalidad generó un efecto erga omnes, que conduce a que
la inaplicación normativa que se venía haciendo por la Corte por vía de la
excepción de inconstitucionalidad ya no sea jurídicamente viable. De esta
forma, fue expulsado del ordenamiento el requisito de la fidelidad, dejando
como única exigencia para el reconocimiento de la pensión de invalidez el haber
cotizado un mínimo de 50 semanas durante los tres años anteriores a la fecha de
la estructuración de la misma.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE
INVALIDEZ-Reiteración de
jurisprudencia
Como
ha reiterado la Corte en múltiples decisiones, el derecho al reconocimiento
pensional es de contenido prestacional y no tiene el carácter de fundamental,
motivo por el cual, por regla general y atendiendo el principio de subsidiariedad,
su protección debe invocarse a través de los mecanismos previstos en el
ordenamiento jurídico para tal efecto. No obstante, ese derecho  puede
tutelarse cuando (i) se encuentra en conexidad con un derecho fundamental, (ii)
se trata de un sujeto de especial protección constitucional frente al cual el
juicio de procedibilidad del amparo no se aplica en forma tan estricta, y (iii)
no existe un medio de defensa judicial idóneo en procura de salvaguardar sus
intereses iusfundamentales, o cuando existiendo ese medio, no es eficaz para
proporcionar la protección adecuada. La tutela fue presentada por  la señora
Eufrosina Triviño quien  alega afectación de su mínimo vital ante la negativa
del reconocimiento de su pensión de invalidez. La Sala encuentra dentro del
expediente las siguientes razones que avalan lo dicho por la accionante:  (i)
la invalidez decretada  por la Junta Calificadora de Invalidez, correspondiente
a una  64.60 % de pérdida de capacidad laboral; (ii) su edad, según  se
lee en la demanda es de 71 años, luego por ambos motivos es una persona de la
tercera edad y sujeto de especial protección; y (iii) la afirmación, no
desvirtuada por el ISS, de ser una persona de escasos recursos, sin ingreso
alguno, que vive de la caridad de sus vecinos. Además de estas circunstancias
objetivas de fácil comprobación en el expediente y que  dan cuenta del
compromiso del mínimo vital de la actora, es preciso señalar que : (i)
el artículo 1 de la Ley 860 de 2003 bajo el cual le fue negada la pensión de
invalidez a la  accionante, constituye una medida regresiva en materia de
derechos sociales, tal como quedó expuesto anteriormente y (ii) como se
ha indicado, el derecho a la pensión de invalidez puede adquirir el carácter
fundamental cuando su no reconocimiento vulnere derechos de tal categoría, como
en este caso.
PENSION DE INVALIDEZ Y REQUISITO DE FIDELIDAD-Reiteración de jurisprudencia
Las
situaciones que antes suponían la inaplicación de una norma por vía de
excepción de inconstitucionalidad, ahora  se miran  a la luz de una sentencia
con efectos erga omnes, con alcance de cosa juzgada constitucional, en tanto la
norma inaplicada ya fue declarada inexequible en sentencia C-428 de 2009. Por
ello, bajo este nuevo marco jurídico, la solicitud  que por vía de tutela hizo
la accionante en procura de la protección de sus derechos fundamentales, en
especial en lo atinente al reconocimiento de su pensión de invalidez, y cuyo
amparo sólo se podía alcanzar por vía de la mencionada excepción de
inconstitucionalidad, ahora, se puede reclamar con la seguridad de que tal
prestación sería reconocida con el cumplimiento de los únicos requisitos
exigidos para tal efecto: (i) una pérdida de capacidad laboral superior
al 50%, y (ii) haber cotizado cuando menos 50 semanas en los tres
últimos años anteriores a la estructuración de la invalidez. Por tal motivo, la
Sala entiende que se han violado los derechos fundamentales a la seguridad
social, a la protección especial de las personas en condición de discapacidad y
a la salud de la accionante, razón por la cual revocará la sentencia proferida
por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá que negó el amparo de sus
derechos  y en su lugar concederá la tutela. La Corte reitera en este
caso su jurisprudencia según la cual, la disposición jurídica contentiva del
requisito de fidelidad al sistema  fue expulsada del ordenamiento jurídico, de
manera que el requisito por ella establecido no puede ser exigido a los
afiliados que soliciten pensión de invalidez, siéndoles aplicables única y exclusivamente
los referentes a (i) porcentaje de pérdida de la capacidad laboral y (ii)
semanas cotizadas en los últimos tres años. Se reitera de esta manera, el
contenido de las últimas decisiones proferidas en la sentencias T-341, T-532 y
T-534 de 2010 según las cuales, a partir de la sentencia C-428 de 2009, toda
pretensión jurídica que verse sobre el reconocimiento de una pensión de
invalidez que ha sido negada por no haberse cumplido el requisito de fidelidad
en la cotización al Sistema General de Pensiones, está llamada a prosperar,
previo el cumplimiento de los dos presupuestos mencionados.
Referencia: expediente T-2565774
Acción de tutela instaurada por Eufrosina Triviño
contra el ISS.
Magistrado ponente:
Dr.  LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C. cinco (5) de agosto de dos mil diez (2010).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los
fallos adoptados por el Juzgado 18 Civil del Circuito de Bogotá y por el Tribunal
Superior Sala Civil de Bogotá, que resolvieron la acción de tutela promovida
por la señora Eufrosina Triviño contra el ISS.
I.
ANTECEDENTES
Cuenta
la accionante que tiene 71 años de edad y ha laborado por más de once, de los
cuales trabajó seis con el Ancianato Santa Lucia del Municipio de Ambalema-
Tolima-  y el resto los cotizó a  pensiones “Prosperar”.
En
el año 2004 le diagnosticaron una “Embolia Cerebral” que le dejó graves
secuelas funcionales. En razón de ello, fue sometida a un estudio de porcentaje
de la pérdida de capacidad laboral, para lo cual la Junta Nacional, el 5 de
julio de 2005, determinó que registraba una invalidez equivalente al 64.60%.
Con
fundamento en esa decisión, solicitó el reconocimiento de su pensión ante el
Instituto de Seguro Social, quien negó la prestación  mediante Resolución
046527 del 2 de noviembre de 2006, por no cumplir con el requisito mínimo de la
fidelidad, determinación frente a la cual interpuso los recursos de ley.
Posteriormente, en la Resolución 0030725 del 16 de julio de
2007, el ISS mantiene su criterio, argumentando que sí tiene el número de
semanas de cotización exigidas, pero que no cumple con el porcentaje de fidelidad
al sistema, dado que debía registrar como mínimo 496 semanas.
El
8 de enero de 2009, se expide el acto administrativo
000412 que corrige el 0030725 del 16 de julio de 2007, concediendo el recurso
de apelación, modificando el valor de la indemnización sustitutiva de la
pensión, suma que recibió por su urgencia manifiesta para sobrevivir, aunque
insiste cumple los requisitos mínimos de ley para el reconocimiento de la
prestación, estando dispuesta a devolverla o aceptar su descuento.
Solicita  protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo
vital y seguridad social, para lo cual requiere se ordene a la entidad
accionada, inaplicar la exigencia del 20% de fidelidad dada su condición
especial, aunada a la urgencia manifiesta en obtener un ingreso para subsistir;
y, como consecuencia de ello, se le reconozca y pague la pensión de invalidez.
Allegó como pruebas copia de su cédula de ciudadanía; copia de las resoluciones
de negación de la pensión; copia de la calificación de invalidez y  copia de
las semanas de cotización emitidas por el Seguro Social.
La
entidad accionada no intervino dentro de la debida oportunidad procesal.
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
Las
sentencias de instancia, dictadas por el Juzgado Dieciocho Civil del Circuito
de Bogotá y la Sala de Decisión  Civil del Tribunal Superior de Bogotá, negaron
el amparo reclamado luego de considerar que  (i) en el sub examine, no
milita material que revele una “actuación abiertamente irregular, pues el
legislador, de acuerdo con el ordenamiento constitucional, señaló los
requisitos frente a la pensión de invalidez, constituyéndose en una garantía de
legitimidad y justicia en el otorgamiento de dicha prestación; (ii) la
tutela no es la vía idónea para analizar la legalidad de los actos
administrativos referidos; además, existe otra vía judicial para ventilar la
inconformidad de la actora ante la jurisdicción contencioso administrativa, lo
que la hace improcedente.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la
referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral
9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
Corresponde
a la  Sala resolver si la entidad accionada  vulneró los derechos fundamentales
a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital de la accionante, al
negarle el reconocimiento de la pensión de invalidez por no acreditar el
requisito contemplado en el artículo 1 de la Ley 860 de 2003, que exige una
fidelidad al sistema del 20% del tiempo transcurrido entre el momento en que la
persona cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación del
estado de invalidez.
El
planteamiento del anterior problema jurídico, conduce a enunciar  varios temas
(i) la posición  de la Corte en relación con la procedencia excepcional de la
acción de tutela para obtener el reconocimiento y pago de una pensión, en
especial la de invalidez y (ii) la evolución normativa de la seguridad
social en pensiones, en particular la pensión de invalidez, haciéndose
necesario señalar  la posición asumida por la Corte en sentencia C-428 de 2009,
respecto de los requisitos del artículo 1° de la Ley 860 de 2003. Luego de
establecer este marco general, se podrá resolver  el caso concreto.
3.
Las condiciones constitucionales para la procedencia excepcional de la
acción de tutela en  el reconocimiento y cobro de acreencias  pensionales
La
Corte ha señalado de manera reiterada que, por regla general, la tutela no
procede para ordenar el reconocimiento de pensiones. Generalmente, para estos
propósitos, existen medios ordinarios idóneos para resolver dichas pretensiones
cuando no se evidencia la vulneración de un derecho fundamental,[1]
o la acción no se ha interpuesto para evitar un perjuicio irremediable.[2]
Para esta Corporación, dado el carácter excepcional de este mecanismo
constitucional de protección de los derechos,[3] la acción de tutela no
puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro
ordenamiento jurídico.[4]
Sin
embargo, de manera excepcional[5] se da paso a la
prosperidad de la acción de tutela  cuando se ventila la protección inmediata
de derechos de carácter fundamental[6], cuya garantía
solo se logra con el reconocimiento y pago de una prestación social. De igual
manera, ha sostenido la jurisprudencia, que no importa que se cuente con una
vía judicial de carácter ordinario, pues la procedencia de la acción de tutela
se justifica en la medida que con ella se pretenda evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable[7], y porque con el
pago de una  prestación como la pensión de invalidez, por ejemplo,  no solo se
garantiza la efectiva protección de los derechos de quien reclama, sino en
muchos casos de aquellos derechos de las personas que dependen económicamente
de quien ha sido declarado inválido.[8] Como lo ha dicho
la jurisprudencia:
“El derecho al reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, o en su defecto de la indemnización sustitutiva, se encuentra en
conexidad con el derecho a la vida, la integridad física, el trabajo y la
igualdad, entre otros, por cuanto a través de dicha prestación, lo que pretende
el Estado es dar cumplimiento al mandato constitucional que impone como deber
el de garantizar a todos los habitantes ‘el derecho irrenunciable a la
seguridad social.’ Se garantiza el derecho a la vida, pues se reconoce en favor
de quien ha sufrido merma en su capacidad laboral una suma de dinero mensual que
le permita velar por su subsistencia, y en caso dado, por la de su familia, y
además la integridad física por cuanto como consecuencia de su estado de salud
y de sus limitaciones permanentes, el Estado le brinda una especial protección,
además de la asistencia médica derivada de su situación personal; se garantiza
el derecho al trabajo, ya que cuando el afectado no puede ofrecer al menos la
mitad de su capacidad laboral, se le exime de su obligación social de trabajar,
y a la vez se preserva su derecho en cuanto si recupera su capacidad, puede
volver a desempeñarse en el ejercicio de sus actividades laborales.”[9]
Así,
entonces, cuando la reclamación pensional se concreta en el reconocimiento de  una
pensión por invalidez, la jurisprudencia constitucional ha considerado que se
trata de un derecho fundamental per se, susceptible de protección por
vía del amparo constitucional, particularmente por coincidir dos elementos
fundamentales: (i) por una parte, la calidad del sujeto que la reclama. Es
claro que las circunstancias de vulnerabilidad y de debilidad manifiesta de una
persona declarada inválida, hacen necesaria la inmediata protección del derecho
a la pensión de invalidez, asegurando de esa manera la garantía y respeto de
derechos fundamentales como la vida, la dignidad, la integridad física y el
mínimo vital entre otros; (ii) En segundo lugar, porque la importancia de tal
reconocimiento radica en el hecho de que en la gran mayoría de los casos, esta
prestación se constituye en el único sustento económico con el que contaría la
persona y su grupo familiar dependiente para sobrellevar  su existencia en
condiciones más dignas y justas. En palabras de la Corte:
… “ derecho a la pensión de invalidez adquiere el
carácter de derecho fundamental por sí mismo, por tratarse de personas que
por haber perdido parte considerable de su capacidad laboral, no pueden acceder
al mercado de trabajo, de modo que dicha pensión se convierte en la única
fuente de ingresos con la que cuentan para la satisfacción de sus necesidades
básicas y las de su familia, así como para proporcionarse los controles y
tratamientos médicos requeridos. Esta penosa situación coloca a dichos
individuos en un completo estado de indefensión y vulnerabilidad que hace
indispensable la adopción de medidas urgentes para evitar la consumación de un
perjuicio irremediable."[10]
(Negrilla fuera de texto).
Así entonces cuando la pensión de invalidez adquiere
relevancia constitucional por su relación directa con la protección de derechos
fundamentales tales como el derecho a la vida, al mínimo vital, a la integridad
física, al trabajo o la igualdad,[11] su
reconocimiento y pago sí pueden ser reclamados mediante el ejercicio de la
acción de tutela.[12]
4. La  normativa legal en torno a la pensión de
invalidez
La
regulación de la pensión de invalidez fue diseñada fundamentalmente para
garantizar a quienes padezcan de limitaciones significativas en orden físico
y/o mental, el acceso a una fuente de ingreso para solventar sus necesidades
vitales[13]. La Corte
Constitucional la definió como “una prestación destinada a proteger los
riesgos o contingencias que provocan estados de incapacidad, con cargo al
sistema de seguridad social, de acuerdo con las directrices del Estado y con
sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad previstas
en la Carta Política”[14].
A partir de la Carta Política de 1991, el legislador
expidió la Ley 100 de 1993, que se erigió en el  marco normativo del sistema de
seguridad social integral. Para el reconocimiento de una pensión de invalidez,
se dispuso cumplir con lo dispuesto en el artículo 38 de la referida Ley, que
señala que una persona se tendrá por inválida cuando por “cualquier causa de
origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o
más de su capacidad laboral”[15]. Cumplida tal
condición el artículo 39 de la Ley 100 señaló que para que la prestación
económica derivada de tal condición de invalidez fuese reconocida se debía
cumplir con los siguientes requisitos:
·
Que el afiliado se encuentre
cotizando al régimen y tenga cotizadas por lo menos veintiséis (26) semanas, al
momento de producirse el estado de invalidez.
·
Que habiendo dejado de cotizar al
sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas
del año inmediatamente anterior al momento en que se hubiere producido el
estado de invalidez.
Esta
norma fue modificada por el artículo 11[16] de la Ley 797 de 2003, que previó requisitos
sustancialmente más estrictos que los originalmente señalados en la Ley 100 de
1993. No obstante, en sentencia C-1056 de 2003[17], la Corte
Constitucional declaró inexequible dicha norma por ser violatoria del principio
de consecutividad en el trámite que debió seguir el proyecto de ley en el
Congreso, pues al desconocerse el referido principio violó el artículo 157
Superior. Ante la inexequibilidad de la Ley 797 de 2003, se expidió la Ley 860
de 2003, la cual en su artículo 1°, dispuso nuevos requisitos para el
reconocimiento de la pensión de invalidez, los que si bien no eran tan
exigentes como los de la Ley 797 de 2003, si aparecían más exigentes[18]
a los originalmente planteados en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993. El
artículo 1° de la Ley 860 de 2003, además de la calificación de invalidez,
exigía el cumplimiento de los siguientes requisitos:
·
Que la persona hubiese cotizado
cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración del estado de invalidez, y
·
Que su fidelidad en cotizaciones
para con el sistema fuere al menos del veinte por ciento (20%) en el lapso de
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
La
Corte manifestó  en varios de sus pronunciamientos[19],
que tales requisitos eran claramente regresivos frente a los postulados que
orientaban el derecho a la seguridad social, pues contrariaban el sentido del
principio de progresividad del  inciso tercero del artículo 48 Superior.
En
consecuencia, la mayor fidelidad al sistema y la acumulación de mayores semanas
cotizadas, devenían en exigencias inalcanzables para quienes se encontraban en
una clara condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, además de que
imponía a quien no había tenido la disciplina de permanencia y continuidad en
el sistema , la carga de tener que cumplir con unas cotizaciones que por obvias
razones no podría realizar, y que en vista de sus limitaciones físicas o
mentales, les resultaba  imposible  acreditar .
Ante
la regresividad de los requisitos legales establecidos para obtener el
reconocimiento de una pensión de invalidez, se presentó una demanda de
inconstitucionalidad contra los numerales 1 y 2 del artículo 1° de la Ley 860
de 2003.[20] Fue así como
esta Corporación, en Sentencia C-428 de 1° de julio de 2009, adoptó la
siguiente decisión:
“Primero.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo
1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión “y su fidelidad de cotización para
con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
“Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo
1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión “y su fidelidad de cotización para
con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez”, la cual se declara INEXEQUIBLE”[21]
Como
se observa, la decisión proferida por la Corte, en el ejercicio de su función
de control abstracto de constitucionalidad, (num. 4 art.241 C.P), generó un
efecto erga omnes, que conduce a que la inaplicación normativa que se
venía haciendo por la Corte[22] por vía de la
excepción de inconstitucionalidad ya no sea jurídicamente viable. De esta
forma, fue expulsado del ordenamiento el requisito de la fidelidad, dejando
como única exigencia para el reconocimiento de la pensión de invalidez el haber
cotizado un mínimo de 50 semanas durante los tres años anteriores a la fecha de
la estructuración de la misma.
La
Sala aplica tal doctrina al caso concreto, con el análisis que sigue.
5.
Caso concreto
En
el año 2004 la accionante, mujer de 71 años de edad, sufrió una embolia
cerebral  con graves secuelas para su salud y la Junta Nacional de Invalidez
determinó una invalidez del 68.60 % de pérdida de capacidad laboral con fecha
de estructuración de 12 de abril de 2004. Con base en ese porcentaje de
invalidez, la señora Eufrosina Triviño solicitó el reconocimiento de su pensión
ante el Instituto de Seguros Sociales, entidad que  negó sus pretensiones
argumentando que no cumplía con el requisito del 20% de fidelidad al sistema. Los
jueces de tutela negaron el amparo tras argumentar que  la tutela no es el
medio idóneo  para exigir  el reconocimiento de prestaciones sociales.
El
ISS no respondió la acción de tutela, por lo que esta Sala presume la veracidad
de los hechos narrados por la accionante. Se reitera que el artículo 20 del
Decreto-ley 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó la acción de tutela,
consagró la presunción de veracidad como un instrumento para sancionar el
desinterés o negligencia de la autoridad pública o el particular contra quien
se ha interpuesto la solicitud de amparo, en aquellos eventos en los que el
juez de la acción requiere informaciones (Art. 19 ídem) y éstas autoridades no
las rinden dentro del plazo respectivo, logrando de esa manera que el trámite
constitucional siga su curso. La consecuencia jurídica de esa omisión no es
otra que el de tenerse por ciertos los hechos contenidos en la solicitud de
tutela, de forma tal que el funcionario judicial debe proceder a resolver de
plano. La consagración de esta presunción, ha dicho la Corte,  obedece al
desarrollo de los principios de inmediatez y celeridad propios de la acción de
tutela, y se orienta a obtener la eficacia de los derechos constitucionales
fundamentales y el cumplimiento de los deberes que la Carta Política ha
impuesto a las autoridades estatales.
Para
resolver el caso sometido a revisión,   la Corte considera:
1.
Como ha reiterado la Corte en múltiples decisiones, el derecho al
reconocimiento pensional es de contenido prestacional y no tiene el carácter de
fundamental, motivo por el cual, por regla general y atendiendo el principio de
subsidiariedad, su protección debe invocarse a través de los mecanismos
previstos en el ordenamiento jurídico para tal efecto. No obstante, ese
derecho  puede tutelarse cuando (i) se encuentra en conexidad con un
derecho fundamental, (ii) se trata de un sujeto de especial protección
constitucional frente al cual el juicio de procedibilidad del amparo no se
aplica en forma tan estricta, y (iii) no existe un medio de defensa
judicial idóneo en procura de salvaguardar sus intereses iusfundamentales, o
cuando existiendo ese medio, no es eficaz para proporcionar la
protección adecuada.
2.
La tutela fue presentada por  la señora Eufrosina Triviño quien  alega
afectación de su mínimo vital ante la negativa del reconocimiento de su pensión
de invalidez. La Sala encuentra dentro del expediente las siguientes razones
que avalan lo dicho por la accionante:  (i) la invalidez decretada  por la
Junta Calificadora de Invalidez, correspondiente a una  64.60 % de pérdida de
capacidad laboral; (ii) su edad, según  se lee en la demanda es de 71 años,
luego por ambos motivos es una persona de la tercera edad[23] y sujeto de especial protección;  y (iii) la
afirmación, no desvirtuada por el ISS, de ser una persona de escasos recursos,
sin ingreso alguno, que vive de la caridad de sus vecinos.
Además
de estas circunstancias objetivas de fácil comprobación en el expediente y que
dan cuenta del compromiso del mínimo vital de la actora, es preciso señalar que
: (i) el artículo 1 de la Ley 860 de 2003 bajo el cual le fue negada la
pensión de invalidez a la  accionante, constituye una medida regresiva en
materia de derechos sociales, tal como quedó expuesto anteriormente y (ii)
como se ha indicado, el derecho a la pensión de invalidez puede adquirir el
carácter fundamental cuando su no reconocimiento vulnere derechos de tal
categoría, como en este caso.
3.
Así pues, las situaciones que antes suponían la inaplicación de una norma por
vía de excepción de inconstitucionalidad, ahora  se miran  a la luz de una
sentencia con efectos erga omnes, con alcance de cosa juzgada
constitucional, en tanto la norma inaplicada ya fue declarada inexequible en
sentencia C-428 de 2009. Por ello, bajo este nuevo marco jurídico, la solicitud
que por vía de tutela hizo la accionante en procura de la protección de sus
derechos fundamentales, en especial en lo atinente al reconocimiento de su
pensión de invalidez, y cuyo amparo sólo se podía alcanzar por vía de la
mencionada excepción de inconstitucionalidad, ahora, se puede reclamar con la
seguridad de que tal prestación sería reconocida con el cumplimiento de los
únicos requisitos exigidos para tal efecto: (i) una pérdida de capacidad
laboral superior al 50%, y (ii) haber cotizado cuando menos 50 semanas
en los tres últimos años anteriores a la estructuración de la invalidez.
4.
Por tal motivo, la Sala entiende que se han violado los derechos fundamentales
a la seguridad social, a la protección especial de las personas en condición de
discapacidad y a la salud de la accionante, razón por la cual revocará la
sentencia proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá que negó
el amparo de sus derechos  y en su lugar concederá la tutela.
5.
Conclusión: La Corte reitera en este
caso su jurisprudencia[24] según la cual, la
disposición jurídica contentiva del requisito de fidelidad al sistema  fue
expulsada del ordenamiento jurídico, de manera que el requisito por ella
establecido no puede ser exigido a los afiliados que soliciten pensión de
invalidez, siéndoles aplicables única y exclusivamente los referentes a (i) porcentaje
de pérdida de la capacidad laboral y (ii)  semanas cotizadas en los últimos
tres años. Se reitera de esta manera, el contenido de las últimas decisiones
proferidas en la sentencias T-341, T-532 y T-534 de 2010 según las cuales, a
partir de la sentencia C-428 de 2009, toda pretensión jurídica que verse sobre
el reconocimiento de una pensión de invalidez que ha sido negada por no haberse
cumplido el requisito de fidelidad en la cotización al Sistema General de
Pensiones, está llamada a prosperar, previo el cumplimiento de los dos
presupuestos mencionados.
IV.  DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
Primero.
REVOCAR la sentencia  proferida el 3
de febrero de 2010 por la  Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior de Bogotá,
que negó el amparo de los derechos fundamentales de la señora EUFROSINA TRIVIÑO
DE PRADA. En su lugar CONCEDER la tutela de los derechos a la seguridad
social, a la protección especial de las personas en condición de discapacidad y
a la salud.
Segundo.
DECLARAR sin valor ni efecto las
Resoluciones  dictadas por el Instituto de Seguro Social que niegan la pensión
de invalidez a la accionante.
Tercero:
DECLARAR que la señora EUFROSINA
TRIVIÑO tiene derecho a la pensión de invalidez y no a la indemnización
sustitutiva y  en consecuencia, ORDENAR que en el lapso de cuarenta y
ocho (48) horas a partir de la notificación de la presente providencia, se
tomen las medidas necesarias para que le sea reconocida, por parte del Instituto
de Seguros Sociales, la pensión de invalidez.
Cuarto: Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] En la
sentencia T-043 de 2007, la Corte reiteró que “de manera general, la
acción de tutela resulta improcedente para el reconocimiento de pensiones. No
obstante lo anterior, el amparo constitucional será viable excepcionalmente,
cuando en el caso sujeto a examen concurran las siguientes tres condiciones:
(i) que la negativa al reconocimiento de la pensión de invalidez, jubilación o
vejez se origine en actos que en razón a su contradicción con preceptos
superiores puedan, prima facie, desvirtuar la presunción de legalidad que recae
sobre las actuaciones de la administración pública; (ii) que esa negativa de
reconocimiento de la prestación vulnere o amenace un derecho fundamental; y
(iii) que la acción de tutela resulte necesaria para evitar la consumación de
un perjuicio ius fundamental irremediable”.
[2] Ver entre otras, las sentencias T-100 de 1994, T-1338 de 2001, SU-995 de 1999, T-859
de 2004, T-043 de 2007.
[3] Artículo 86. Constitución
Política. “(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”.
[4] Sentencia T-106 de 1993. La Corte afirmó que la posibilidad de acudir
a la acción de tutela “(...)sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos
medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno
que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece
vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa
de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a
través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en
consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona,
eventualmente afectada con la acción u omisión.” Ver también, la sentencia T-480 de 1993.
[5]
Sentencias T-888 de 2001, T-043, T-344, T-860 y T-1221 de 2005, entre muchas
otras.
[6] Sentencias:
T - 656 de 2006, T-435 de 2006, T-768 de 2005, T-651 de 2004 y T-1012 de 2003.
[7] En sentencia T-225 de 1993 se explicaron los
elementos que ha de tener el perjuicio irremediable:
“ A)… inminente: ‘que amenaza o
está por suceder prontamente’. Con lo anterior se diferencia de la expectativa
ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su
presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y
oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. (...)
“B). Las medidas que se
requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la
Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
(...)
“C). No basta cualquier perjuicio, se requiere
que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño
o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad
obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados
bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de
actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego no
se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae
sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota
la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
“D). La urgencia y la gravedad
determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que
tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser
ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la
inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. (...)
“De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el
perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las
circunstancias de  hecho en que se encuentra una persona, es inminente e
inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera
que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en
forma directa o como mecanismo transitorio. (…)”
[8] Sentencia T-726 de 2007.
[9] Sentencia T-619 de 1995.
[10] Sentencia T-653 de 2004..
[11] Sobre la relación de la pensión de invalidez con la
protección de ciertos derechos fundamentales, ha manifestado esta Corporación: "Se
garantiza el derecho a la vida, pues se reconoce en favor de quien ha sufrido
merma en su capacidad laboral una suma de dinero mensual que le permita velar por
su subsistencia, y en caso dado, por la de su familia, y además la integridad
física por cuanto como consecuencia de su estado de salud y de sus limitaciones
permanentes, el Estado le brinda una especial protección, además de la
asistencia médica derivada de su situación personal; se garantiza el derecho al
trabajo, ya que cuando el afectado no puede ofrecer al menos la mitad de su
capacidad laboral, se le exime de su obligación social de trabajar, y a la vez
se preserva su derecho en cuanto si recupera su capacidad, puede volver a
desempeñarse en el ejercicio de sus actividades laborales." Corte
Constitucional, Sentencia T-619 de 1995.
[12] Ver al respecto la sentencia T-156 de 2000.
[13] Sentencia C-227
de 2004.
[14] Sentencia T-951
de 2003.
[15] Por capacidad laboral se entiende el conjunto de
habilidades, destrezas, aptitudes o potencialidades de todo orden, que le
permiten al trabajador desarrollar su trabajo habitual. (Literal c) del
artículo 2 del Decreto 917 de 1999.
[16] Este artículo estableció que tenían derecho a la pensión de
invalidez, quien siendo declarado inválido por enfermedad de origen común (i)
hubiera cotizado 50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores
a la fecha de estructuración; y, (ii) además tuviere una fidelidad de
cotización al sistema correspondiente al 25% del tiempo transcurrido entre el
momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera
estructuración.  Si la invalidez se generaba con ocasión a un accidente, la
norma exigía 50 semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores al
hecho causante de la misma. Por último, el parágrafo del artículo 11
estipulaba que los afiliados menores de 20 años de edad debían acreditar 26
semanas de cotización durante el último año inmediatamente anterior al hecho de
su invalidez o su declaratoria.
[17] Sentencia del 11
de noviembre de 2003.
[18] A la luz de una revisión normativa comparada, pueden
identificarse tres requisitos para el acceso a la pensión de invalidez: i)
Calificación del Estado de invalidez, que en algunos países se concreta con la
pérdida de capacidad laboral superior al cincuenta por ciento (50%), mientras
que en otros se materializa con pérdida superior a las dos terceras partes de
la capacidad laboral (66%); ii) Número mínimo de semanas cotizadas al sistema;
iii) Densidad de cotización al sistema. En México, España, Argentina y Chile,
como muestra representativa de la legislación comparada, se tiene la
convergencia de uno y sólo uno de los dos últimos requisitos al primero, de tal
manera que las exigencias se concretan en la calificación del estado de
invalidez y a un tiempo de cotización, bien en términos absolutos, esto es un
mínimo de semanas definido por el legislador, o en términos relativos, es
decir, un porcentaje de semanas respecto de la edad de la persona. No obstante,
en Colombia, a partir de la Ley 860 de 2003, se hacen converger los tres
requisitos como requerimientos para poder gozar de la pensión, erigiéndose de
tal suerte en una legislación altamente restrictiva para el acceso a la pensión
de invalidez.
[19] Ver, entre otras, las sentencias T-974 de 2005, T-1291 de 2005, T-221
de 2006, T-043 de 2007, T-699A de 2007, T-580 de 2007, T-628 de 2007 y T-1040
de 2008.
[20] La norma acusada era la siguiente: ARTÍCULO
1º de la ley 860 de 2003. El artículo 39
de la Ley 100 quedará así:
Artículo 39. “Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el
afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea
declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado
cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con
el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera
calificación del estado de invalidez.
2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado
cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente
anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad de cotización para con
el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez.
PARÁGRAFO 1o. Los menores de veinte (20) años de edad
sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último
año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su
declaratoria.
PARÁGRAFO 2o. Cuando el afiliado haya cotizado por lo
menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de
vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3)
años”.
[21] La cita de la
parte resolutiva de la sentencia C-428 de 2009, fue transcrita del Comunicado
de Prensa No. 29 expedido por la Corte Constitucional y que corresponde a lo
resuelto en la Sala Plena de la Corte Constitucional del 1° de julio de 2009,
por cuanto al momento de proferirse esta sentencia de revisión, no se contaba
aún con la integridad del fallo en cuestión.
[22] Sentencias T-1291/05, T-221/06, T-043/07, T-580/07,
T-103/08 y T-590/08 entre muchas otras.
[23] Debe aclararse que
anteriormente, y ante un vacío normativo al respecto, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional asumía que la “tercera edad” comenzaba cuando se superaba
el promedio de vida de los colombianos certificado por el DANE; sin embargo, a
partir de la expedición del artículo 2º de la ley 1251 de 2008 y de los
artículos 1º y 7º de la ley 1276 se llena este vacío, pues se establece que
pertenecerán a la tercera edad las personas que cuenten con más de 60 años de edad,
siendo obligatorio garantizarles todos beneficios que se derivan del
ordenamiento constitucional y legal por su condición de sujetos de especial
protección.
[24] T-822 de
2009, T- 609 de 2009 entre otros.