C-714-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-714/08
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios
de forma
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Disposición del Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010 que faculta al Gobierno para establecer manual de tarifas mínimas de
servicios del plan obligatorio de salud
PRINCIPIO DE UNIDAD NORMATIVA-Objeto/PRINCIPIO DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia
Conforme principio de unidad normativa la Corte asume
competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de normas que no
fueron acusadas por el demandante y tiene  como principal propósito evitar que
el fallo proferido por la Corte resulte inocuo por no abarcar todas las
disposiciones que, de acuerdo con los cargos formulados, resulte pertinente
analizar. La unidad
normativa procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un
contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos
jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar
las otras disposiciones. En los otros casos, esto es, cuando la relación entre
las proposiciones jurídicas no es tan estrecha, la unidad normativa no procede,
salvo si la regulación de la cual forma parte la disposición acusada aparece
prima facie de una constitucionalidad discutible. (…) La unidad normativa es
excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo
sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de
fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un
ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la
proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que
sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el
problema planteado. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la
regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación
aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad.
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Trámite/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO
DE LEY-Razones/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Obligación de
publicación del proyecto objetado al estar las cámaras en receso/OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Publicación extemporánea
El poder ejecutivo puede objetar, en todo o
en parte, aquellos proyectos de ley que, a su criterio, resulten inconvenientes
o estén afectados de inconstitucionalidad, bien por razones de fondo, bien por
aspectos de procedimiento en el trámite seguido ante el Congreso de la
República, para lo cual dispone de un espacio de tiempo determinado por la
misma Constitución, que depende del número de artículos de que conste el
proyecto. El artículo 166 superior contempla una circunstancia especial
consistente en el hecho de que mientras transcurre el lapso de que el
Presidente dispone para sancionar u objetar, las cámaras legislativas hubieren
entrado en receso. En este caso, además de manifestar su decisión de sancionar
u objetar, existe el deber presidencial de proceder, dentro de los mismos
términos, a la publicación del texto sancionado u objetado. La diligencia
verdaderamente trascendente para el cumplimiento del requisito constitucional
de la publicación del documento de objeciones es la efectiva publicación del
proyecto, no así la entrega del documento a la Imprenta Nacional. En el
presente caso si bien la entrega del documento de objeciones se efectuó a las
18:30 de la fecha límite para sancionar u objetar (29 de junio de 2007), la
publicación a penas habría tenido lugar durante el siguiente día hábil, esto es
el martes 3 de julio, no obstante que la edición del Diario Oficial en que el
texto de las objeciones fue materialmente publicado tiene fecha 29 de junio de
2007, con lo que se concluye que la publicación fue extemporánea, ya que el
término para publicar habría expirado a la medianoche del viernes 29 de junio
de 2007.
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Abstención de trámite por las cámaras
legislativas/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Abstención en las
cámaras de trámite por publicación extemporánea de documento de objeciones
El Congreso no se equivocó al abstenerse de
tramitar las objeciones presidenciales formuladas en relación con el Proyecto
de Ley 199 de 2007 Senado – 201 de 2007 Cámara. Por el contrario, la Corte
entiende que las cámaras legislativas obraron correctamente.
SANCION DE LEY-Función del Presidente de la República
El Presidente de la República tiene, en
relación con los proyectos de ley que hayan concluido su trámite legislativo,
lo que por analogía con el derecho civil podría considerarse como una
obligación facultativa: su deber es sancionar la ley que le ha sido presentada,
pero puede también cumplir si, en cambio, decide objetar el proyecto,
posibilidad para la cual cuenta con el mismo lapso que, según la extensión del
texto, tenga para sancionar el proyecto recibido.
SANCION DE LEY POR PRESIDENTE DEL CONGRESO-Por renuencia del Presidente de la
República/SANCION DE LEY POR PRESIDENTE DEL CONGRESO-Procedencia
Con el fin de preservar la potestad legislativa
del Congreso y evitar que el Gobierno pueda obstruirla dejando de sancionar las
leyes ya aprobadas, incluso pretextando su complejidad o extensión, el artículo
168 establece que “Si el presidente no cumpliere el deber de sancionar las
leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece,
las sancionará y promulgará el Presidente del Congreso”. De esta manera el
representante del poder legislativo tiene la posibilidad, y el deber, de
concluir el proceso legislativo poniendo en vigencia la ley que hubiere sido
aprobada por las cámaras, pese a la demora o renuencia del Presidente de la
República. En el presente caso se verificó el supuesto que habilitaba a la
Presidenta del Congreso para proceder a sancionar el aludido proyecto de ley,
de conformidad con lo establecido en el artículo 168 constitucional.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto
El principio de unidad de materia, de que
trata el artículo 158 de la Constitución Política pretende asegurar que las
leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o
eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este
principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los
legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación
subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que
constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo,
pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de
las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a
la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al
evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que
en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de
disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se
refiere.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido diverso y multitemático
En lo que se refiere al contenido de la ley
cuatrienal del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte ha puesto de presente que,
por su misma naturaleza, ella tiene un contenido diverso y multitemático,
circunstancia que en principio excluye posibles reproches de constitucionalidad
a partir de lo previsto en el artículo 158 superior. Sin embargo, los proyectos
de inversión, programas, normas, o cualesquiera otras disposiciones que se
incorporen al Plan de Inversiones, deben necesariamente guardar una relación de
conexidad directa con uno o más de los objetivos propuestos en la Parte General
del plan, so pena de resultar inadmisibles.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Examen
de cumplimiento más riguroso
En lo que se refiere a la aplicación de
este principio a la ley del Plan de Desarrollo, la Corte ha sostenido que si
bien ella puede versar sobre distintas materias, al examinar el cumplimiento de
este precepto en relación con normas o proyectos específicos, el juez
constitucional debe proceder en forma un tanto más rigurosa que frente a las
leyes ordinarias, pues un entendimiento laxo de aquel principio podría conducir
a la desarticulación de este importante instrumento de planificación, el cual
por su misma naturaleza y propósito, debe ser sistemático y coherente.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Objetivos
Generales
El Plan de Desarrollo persigue el logro de
siete (7) objetivos fundamentales, a saber: (i) Un Estado comunitario; (ii) Una
política de defensa y seguridad democrática; (iii) Una política de promoción de
reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad; (iv) Una política
encaminada al crecimiento económico alto y sostenido; (v) Una gestión ambiental
y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible; (vi) Un mejor Estado al
servicio del ciudadano; y, (vii) Una política que tenga en cuenta las
dimensiones especiales del desarrollo.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Relación directa
entre el desarrollo y consolidación de los servicios de telemedicina y
transporte aéreo medicalizado con uno de los objetivos del plan
Es evidente que el desarrollo y la
consolidación de los servicios de telemedicina y transporte aéreo medicalizado
a que se refieren los apartes normativos demandados tiene relación directa con
el logro del tercer objetivo planteado en el artículo 1° de esta ley, como es
“una política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo y
la equidad”, y con la superación de varios de los problemas que la ley planteó
como antecedente y justificación de este objetivo. En efecto, considera esta
corporación que resulta innegable la directa relación existente entre problemas
como las deficiencias en cobertura de la seguridad social, particularmente en
lo que se refiere a los servicios de salud, y la posibilidad de potenciar la
prestación y cobertura de estos servicios a través de propuestas como la
telemedicina, ya mencionada en leyes anteriores, o mediante el oportuno traslado
y acceso a los centros médicos de los pacientes residentes en áreas rurales
alejadas e inaccesibles, quienes de otro modo no podrían beneficiarse de tales
servicios.
TELEMEDICINA-Concepto
La telemedicina consiste en la provisión de
servicios de salud a distancia, en los componentes de promoción, prevención,
diagnóstico, tratamiento o rehabilitación, por profesionales de la salud que
utilizan tecnologías de la información y la comunicación, que les permiten
intercambiar datos con el propósito de facilitar el acceso de la población a
servicios que presentan limitaciones de oferta, de acceso a los servicios o de
ambos en su área geográfica.
TRANSPORTE AEREO MEDICALIZADO-Concepto
Transporte aéreo medicalizado puede
definirse a partir de las actividades que comprende, entre otras, el servicio
de ambulancias aéreas medicalizadas para el traslado de pacientes críticos
según evaluación y remisión por el sistema de salud, la realización de brigadas
de salud en zonas de difícil acceso, el soporte helico-transportado a
emergencias derivadas de accidentes de tránsito, y el apoyo en la fase de
impacto de emergencias causadas por desastres naturales.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Disposición
sobre desarrollo y consolidación de los servicios de telemedicina y transporte
aéreo medicalizado no vulnera el principio de unidad de materia
Considera la Corte que los apartes del
artículo 6° sobre cuya exequibilidad ahora se decide no vulneran el principio
de unidad de materia de que trata el artículo 158 superior, ni tampoco el
contenido del artículo 339 ibídem. Por el contrario, observa que los servicios
y actividades a que estas normas se refieren son pertinentes, y por lo tanto,
se insertan sin dificultad, en la superación de varios de los problemas
explícitamente planteados por el legislador en relación con los temas de
pobreza, empleo y equidad, por lo que este cargo no estaría llamado a
prosperar.
UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Carácter parafiscal/UNIDAD DE PAGO POR
CAPITACION-Recursos no pueden ser objeto de ningún gravamen/UNIDAD DE
PAGO POR CAPITACION-Asignación de un porcentaje a la financiación de los
servicios telemedicina y transporte aéreo medicalizado no constituyen acto
prohibido al legislador
Sin perjuicio de reiterar el carácter de
contribuciones parafiscales que en efecto tienen estos recursos, así como la
imposibilidad de gravarlos con impuestos, la Corte debe resaltar que la
asignación de estos porcentajes de la UPC a la financiación de los antes
indicados servicios no constituye un acto prohibido al legislador, que por lo
demás es el órgano de cuya decisión depende la creación de este tipo de
contribuciones, y teniendo en cuenta la ya subrayada importancia de estos
servicios y su evidente relación con el cumplimiento de uno de los principales
objetivos del Plan de Desarrollo, no considera la Corte que estos preceptos
resulten extraños a los objetivos del plan, ya que al referirse a los
mecanismos de financiación y a la entidad responsable de implementarlos, esas
medidas son positivas y conducentes al logro del objetivo antes reseñado.
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Materias reservadas/INICIATIVA
LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Aval del gobierno en precepto de origen
parlamentario sanea la inconstitucionalidad
El aval del Gobierno en relación con un
precepto de origen parlamentario, pero que por su naturaleza debería haber sido
propuesto por el propio Gobierno, tiene por efecto sanear la
inconstitucionalidad que de otro modo se generaría por no haber tenido esa
norma origen gubernamental. Para tener por observada esta exigencia constitucional,
no es indispensable que las normas de que se trata hayan hecho parte de un
proyecto de ley que hubiere sido presentado a las cámaras por el Gobierno
Nacional, pudiendo ocurrir que sean incluidas durante una etapa posterior del
trámite legislativo, por iniciativa parlamentaria, siempre y cuando conste que
dicha inclusión tuvo la aquiescencia del poder ejecutivo.
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA
LEGISLATIVA-Regulación de
actividades específicas que hacen parte del servicio de salud
Los servicios relacionados con la
telemedicina y el transporte aéreo medicalizado, cuya efectiva prestación
persiguen las normas demandadas, están llamados a tener un efecto multiplicador
en la equitativa disponibilidad de servicios de salud por parte de toda la
población, a partir de la superación de las dificultades, muchas veces
insalvables, que se derivan de la necesidad de desplazarse desde lugares de
difícil acceso y escasa oferta de servicios médicos, hasta los centros urbanos
y/o lugares específicos donde existe la disponibilidad de tales servicios,
desde los más elementales hasta los más especializados, que los habitantes del
territorio colombiano pudieren llegar a requerir, resultando irrelevante que
las personas beneficiadas por estos servicios sean o no afiliados al sistema de
seguridad social, ya que se trata de un derecho de todos los colombianos, y la
cobertura universal es precisamente una de las aspiraciones a cuyo logro debe
encaminarse el Estado de conformidad con lo previsto en el inciso 3° del
artículo 48 superior, mediante la progresiva ampliación de aquélla. Para la
Corte resulta palmario que estos servicios y actividades deben considerarse
entonces como parte integrante del concepto de seguridad social en salud
previsto en la Ley 100 de 1993 y las normas que la desarrollan, complementan y
reglamentan.
RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Financiación de servicios de telemedicina y
transporte aéreo medicalizado con recursos de la seguridad social
En razón a su contenido la financiación de
estos servicios no resulta ajena al concepto de seguridad social, y por tanto
no se configura por este hecho la violación del artículo 48 constitucional.
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Administración de recursos públicos por
parte de los particulares
Ninguna objeción cabe por el hecho de que
estos recursos, que como se ha aceptado, tienen el carácter de una contribución
parafiscal, sean administrados por una entidad privada. A este respecto,
recuerda la Corte que lo usual en la tradición jurídica colombiana es que estas
contribuciones sean administradas por organizaciones que representen a la
comunidad de beneficiarios de los servicios que a través del establecimiento de
la contribución se pretende financiar, por lo que en realidad resulta frecuente
que se trate de entidades de carácter privado.
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Administración por entidad que agremia
nacionalmente a los municipios colombianos
No resulta cuestionable, frente al
contenido del artículo 48 superior, el hecho de que las normas demandadas
encomienden a la entidad que agremia nacionalmente a los municipios
colombianos, la responsabilidad de organizar y poner en funcionamiento los
servicio de transporte aéreo medicalizado y de telemedicina.
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Control y vigilancia por tratarse de
recursos parafiscales y el carácter y responsabilidad de los servicios
En atención al carácter especializado y de
alta responsabilidad de estos servicios, y a que serán administrados recursos
parafiscales, la Corte considera necesario condicionar la exequibilidad de
estas normas, advirtiendo que estas actividades deberán cumplirse por conducto
de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud o de empresas especializadas
en la provisión de las mismas, todas las cuales estarán sujetas a los
respectivos control y vigilancia previstos normativamente al efecto,
particularmente, los que conforme a las normas vigentes ejercen la
Superintendencia Nacional de Salud, la Contraloría General de la República y el
Ministerio Público.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Norma cuya proposición corresponde
privativamente al Gobierno
La ley contentiva del Plan de Desarrollo es
una de las normas cuya proposición corresponde privativamente al Gobierno, por
lo que le son entonces aplicables a este caso las reglas sobre el aval, que la
jurisprudencia de esta Corte ha admitido de manera general como una forma
válida de cumplir el requisito superior relativo a la iniciativa gubernamental.
PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Modificaciones por el Congreso siempre que
se mantenga el equilibrio financiero no requieren aval del gobierno
Los miembros del Congreso tienen la
posibilidad de introducir modificaciones a lo inicialmente planteado por el
Gobierno Nacional, incluso en relación con el contenido del Plan de Inversiones
Públicas, siempre y cuando tengan el cuidado de no afectar el equilibrio
financiero del mismo, exigencia que busca salvaguardar la potestad que la
Constitución le atribuye al poder ejecutivo de mantener control sobre el volumen
de las responsabilidades financieras que deberá asumir para la ejecución del
Plan de Desarrollo durante su cuatrienio. Frente a la introducción de
proposiciones que alteren el equilibrio del Plan de Inversiones, deben los
congresistas necesariamente contar con el visto bueno o aval de parte del
Gobierno Nacional.
Referencia: expediente D-7007
Demandante:
Eduardo Cifuentes Muñoz
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 6° (parcial) y 146 de la Ley 1151 de  2007, “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de
dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S  E  N  T  E  N  C  I  A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Eduardo Cifuentes Muñoz solicitó
a esta corporación la declaratoria de inexequibilidad de algunos apartes del
artículo 6° y de la totalidad del artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Mediante auto de noviembre 20 de 2007, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra las referidas normas y ordenó
el acopio de algunas pruebas relacionadas con el trámite cumplido ante el
Congreso de la República por el proyecto que vino a convertirse en Ley 1151 de
2007. En la misma providencia dispuso que una vez allegadas dichas pruebas, se fijara
en lista el presente proceso y se corriera traslado del mismo al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
También se ordenó comunicar la iniciación de
este proceso al Presidente de la República, a la Presidenta del Congreso, a la
Directora del Departamento Nacional de Planeación y a los Ministros de la Protección
Social, del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público. Igualmente,
se extendió invitación al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la
Asociación Nacional de Industriales ANDI, a la Asociación Colombiana de
Empresas de Medicina Integral ACEMI, a la Federación de Aseguradores
Colombianos FASECOLDA, a la Asociación Nacional de Cajas de Compensación
Familiar ASOCAJAS, a la Federación Colombiana de Municipios y a las facultades
de derecho de las Universidades Javeriana, Externado de Colombia, Industrial de
Santander, de Antioquia, del Rosario y Nacional de Colombia, para que, si lo
consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de los preceptos demandados.
Cumplidos los trámites propios de esta
clase de procesos, pasa la Corte a proveer en relación con la demanda de la
referencia.
II.      LAS NORMAS DEMANDADAS
El siguiente es el texto de las normas acusadas:
“Ley 1151 de 2007
(julio 24)
Diario Oficial No 46.700 de 25 de julio de 2007
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…..)
“Artículo 6° Descripción de los principales
programas de inversión
(…..)
3. Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad
(…..)
3.3 Sistema de Protección Social
(…..)
Inciso 23:
Para garantizar lo establecido en el
parágrafo 2o del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, las Empresas Promotoras de
Salud, EPS, del Régimen Subsidiado y Contributivo, dedicarán el 0.3% de la
Unidad de Pago por Capitación a la coordinación y financiación de los servicios
de Telemedicina con cobertura nacional, tanto para promoción de la salud como
para atención de sus afiliados; los municipios y distritos, a través de la
entidad nacional que los agremia, harán posible la prestación de este servicio.
Asimismo, la Superintendencia Nacional de Salud verificará el cumplimiento de
lo dispuesto en este artículo para autorizar o renovar el funcionamiento de las
EPS, en particular al momento de verificar sus redes de servicios.”
(…..)
“3.3.1 Mejorar la accesibilidad a
servicios de salud y la capacidad de respuesta del Estado a las emergencias y
desastres
Desarrollar un sistema integral de
transporte aéreo medicalizado como parte de la estrategia nacional del
mejoramiento y garantía de accesibilidad a los servicios de salud de todos los
colombianos que se encuentran en el territorio nacional. Este sistema
garantizará:
1. Ambulancias áreas medicalizadas y
certificadas por la autoridad competente en Salud y la Aerocivil, en lo de su
competencia, para el traslado de pacientes críticos con exigencia de traslado
aéreo según evaluación y remisión por el sistema de salud.
2. Rutas aéreas saludables desde los
centros de alta complejidad en la atención en salud para cubrir a los
habitantes de municipios lejanos.
3. Dar soporte aéreo para realizar Brigadas
de Salud en las zonas de más difícil acceso del territorio nacional con
frecuencia mínima de tres veces año.
4. Dar soporte helico-transportado para la
respuesta a emergencias por accidentes de tránsito en las 5 regiones: costa
caribe; centro del país, occidente y eje cafetero, Antioquia Chocó, Oriente
Colombiano y Amazonia.
5. Apoyo en la fase de impacto en caso de
emergencias por desastres naturales en el país.
La entidad que agremia nacionalmente los
municipios colombianos desarrollará, organizará y pondrá en funcionamiento este
servicio dentro de los seis meses siguientes a partir de la sanción de la
presente ley. Para ello, elaborará un plan cuatrienal que se presentará a la
entidad reguladora en salud y su desarrollo estará bajo la supervisión del
Ministerio de la Protección Social y será vigilada por los organismos de
control del sector salud y la Aeronáutica Civil en lo de su competencia. Este
servicio se financiará mensualmente con un 2% de la UPC del Régimen Subsidiado
y Contributivo que reciben las EPS y las administradoras de regímenes
especiales con excepción de Fuerzas Militares.
A la financiación de este sistema
concurrirán los sectores que demanden este servicio y que tengan cubierto este
tipo de riesgos.
PARÁGRAFO. Para garantizar la operación de
este sistema, la Aeronáutica Civil ajustará la operación aeroportuaria y las
demás autoridades concurrirán privilegiando el funcionamiento de este
servicio.”
(…..)
“ARTÍCULO 146. El Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas
mínimas de obligatoria aplicación para las empresas administradoras de planes
de beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados, para
la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y
servicios hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen
Contributivo y el Régimen Subsidiado.
PARÁGRAFO. Las tarifas mínimas serán
fijadas en salarios mínimos diarios vigentes, y deberán ser expedidas a más
tardar a los 6 meses de expedida la presente ley.”
III.    LA DEMANDA
A lo largo de su libelo, el actor formula
cinco diferentes cargos contra las normas demandadas, los cuales se explican a
continuación:
Primer cargo: La incompetencia de la Presidenta
del Congreso para sancionar esta ley
El demandante llama la atención sobre el
hecho de que la Ley 1151 de 2007 fue sancionada por la Senadora Nancy Patricia
Gutiérrez Castañeda, Presidenta del Congreso de la República, por haberse
presentado, en concepto del órgano legislativo, las circunstancias de que trata
el artículo 168 de la Constitución Política, esto es, el incumplimiento por parte
del Presidente de la República del deber de sancionar las leyes, o en su defecto
objetarlas debidamente, dentro de los plazos previstos en el artículo 166 superior.
En el presente caso, y teniendo en cuenta que para la fecha en que vencía el
plazo para sancionar u objetar (junio 29 de 2007) el Congreso de la República
se encontraba en receso, el Presidente de la República tenía entonces el deber
de publicar el proyecto sancionado u objetado, dentro de dichos términos.
Por el contrario, el actor entiende que el
Presidente de la República objetó oportunamente varias de las disposiciones
contenidas en el proyecto de ley sobre Plan de Desarrollo 2006-2010 que en su
momento se remitió para su sanción, por lo que, de una parte, aquél no incumplió
su deber de sancionar u objetar dentro de los plazos constitucionalmente previstos,
y de otra, no se dio el supuesto que, excepcionalmente, habilita al Presidente
del Congreso para sancionar las leyes con respecto a las cuales el jefe del
poder ejecutivo hubiere incumplido este deber. Así, considera que la sanción
impartida en este caso por la Presidenta del órgano legislativo vicia de
inconstitucionalidad el trámite de este proyecto de ley.
A este respecto resalta que la sanción
ejecutiva es un paso que hace parte del proceso legislativo (art. 157 num. 4°
de la Constitución Política), por lo que la Corte Constitucional es plenamente
competente para estudiar y pronunciarse sobre el problema planteado, respecto
de lo cual cita la sentencia C-925 de 2005 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa).
Consta en el expediente que a las 18:30
horas del día 29 de junio de 2007, fecha del vencimiento del plazo para sancionar
u objetar, y en este caso para publicar, bien la ley sancionada, bien el
proyecto objetado, el Presidente de la República envió a la Imprenta Nacional
para su publicación, el texto de las objeciones formuladas por el Gobierno
Nacional con respecto al Proyecto de Ley 199 de 2007 Senado – 201 de 2007
Cámara, previamente remitido para su sanción. Este documento fue publicado a
continuación en el Diario Oficial 46.674, que lleva fecha del mismo día, 29 de
junio de 2007.
En relación con estos hechos, el demandante
explica que, de conformidad con las reglas de interpretación aplicables al
conteo de los términos establecidos en las normas jurídicas[1],
cuando se trata de un término de días éstos se entienden hábiles, y que el
plazo para cumplir o ejecutar el acto de que se trata va hasta la medianoche del
respetivo día. De otra parte, indica que el deber presidencial de publicar debe
entenderse como la obligación de ordenar a la persona o entidad competente[2]
que se proceda a realizar la correspondiente publicación, poniendo el
respectivo texto a su disposición, ya que el Presidente por sí mismo carece de
facultades para llevar a cabo tal publicación.
En sustento de esta interpretación, señala
el demandante que en caso de entenderse que los plazos previstos en el último
inciso del artículo 166 superior incluyen la efectiva publicación de la ley
sancionada o del proyecto objetado, ello significaría que el Presidente de la
República tendría que decidir si sanciona u objeta el proyecto recibido, y
hacer pública su decisión en tal sentido, con suficiente anticipación para
hacer posible la oportuna publicación de la decisión adoptada, lo que en
realidad implicaría la efectiva reducción de los términos previstos en la
Constitución, de 6, 10 o 20 días, dependiendo del número de artículos contenidos
en el proyecto.
Como razón adicional para descartar la
posibilidad de acoger esta interpretación resalta el demandante que de
conformidad con lo previsto en el inciso 3° en comento, el deber de publicar
las objeciones o la ley sancionada sólo existe en los casos en que al momento
de vencerse el término constitucional que se viene comentando, el Congreso haya
entrado en receso legislativo. Agrega que en caso de acogerse la interpretación
que cuestiona, esa sola circunstancia tendría entonces el efecto de acortar, en
mayor o menor medida, el término previsto por el Constituyente para el análisis
presidencial del proyecto de ley remitido por el Congreso, lo que no resulta
lógico ni razonable.
Así pues, concluye el demandante que no se dieron
los supuestos que por excepción habilitan al Presidente del Congreso para
sancionar la ley previamente enviada al Presidente de la República, por lo que
la sanción impartida en este caso carece de validez. De allí que se justifique,
en su criterio, la declaratoria de inconstitucionalidad de esta diligencia, y
la consiguiente orden al Congreso de la República para que proceda a tramitar
las objeciones presidenciales que a la fecha se encuentran pendientes de ser
analizadas.
Segundo cargo: Violación al principio de unidad
de materia en relación con los objetivos del Plan de Desarrollo
Previamente a la explicación y sustentación
de este cargo, el demandante hace un recuento de la jurisprudencia de esta Corte
en lo referente a cómo se interpreta y aplica el principio de unidad de materia
en relación con la ley contentiva del Plan Nacional de Desarrollo.
A este respecto plantea que si bien se ha
reconocido que por su misma naturaleza la ley del plan de desarrollo es multitemática,
lo que implica una aplicación flexible del principio de unidad de materia, ello
se refiere a la diversidad de los propósitos y objetivos de largo plazo que
allí deberán consignarse, y por ende, a las estrategias e inversiones que al
respecto deban realizarse, las cuales deberán, en todos los casos, guardar una
clara relación de instrumentalidad con los objetivos que pretenden alcanzar o
conseguir.
En la misma línea, resalta que esta Corte
se ha mostrado exigente en lo que atañe a dicha relación de medios a fines,
indicando que la ley del plan de desarrollo no puede ser usada como un vehículo
para introducir cambios indiscriminados a la legislación preexistente, que
excedan el ya mencionado propósito instrumental en relación con uno o más de
las metas u objetivos generales recogidos por la respectiva ley cuatrienal. A
este respecto presenta varios ejemplos de normas que en el pasado fueron
incluidas en los planes de desarrollo y que han sido declaradas inexequibles
por faltar al ya referido criterio de la unidad de materia.
A continuación expone de qué manera las
normas demandadas vulneran el principio de unidad de materia a que se ha hecho
referencia:
En relación con los apartes demandados del
artículo 6° del Plan de Desarrollo explica el actor (f. 25 cd. principal) que los
numerales 3.3. inciso 23 y 3.3.1. de dicha norma “introducen modificaciones
al destino de un porcentaje (2,3 %) en total de las Unidades de Pago por
Capitación (UPC) que reciben las EPS del régimen contributivo y subsidiado, al
obligarlas a financiar la actividad de la telemedicina (numeral 3.3. inciso 23)
y ambulancias aéreas (numeral 3.3.1.) a la vez que asignan funciones de prestación
de estos servicios a la entidad que agremia nacionalmente a los municipios y distritos”.
Afirma el demandante que, bajo el supuesto
de que con la detracción de estos recursos pueda en efecto financiarse total o
parcialmente los indicados servicios (relación de causalidad), debe tenerse en
cuenta que las Unidades de Pago por Capitación (UPC) son recursos de naturaleza
parafiscal, y por lo tanto ajenos al presupuesto nacional, que es la única
fuente de la que el legislador puede apropiar recursos para financiar los
planes y programas incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Así las cosas,
prosigue el demandante, no solamente se violaría el contenido del artículo 339
constitucional, sino que la inclusión de este tema dentro de la ley contentiva
del plan cuatrienal va en contravía del principio de unidad de materia que se
viene comentando.
En lo que atañe al artículo 146 de la Ley
1151, demandado en su integridad, afirma el accionante que el establecimiento
de este manual de tarifas por parte del Gobierno Nacional no tiene relación de
causalidad con ninguno de los planes y programas definidos por la misma ley,
por lo que la inclusión de este precepto en la Ley del Plan viola también el principio
de unidad de materia.
A este respecto indica que uno de los
objetivos del Plan de Desarrollo es superar las falencias aun existentes en lo
que se refiere a la cobertura y calidad de los servicios de la seguridad social,
y que una norma como esta, lejos de contribuir a tal propósito, podría resultar
opuesta a él, en cuanto el establecimiento de tarifas mínimas aplicables a los
contratos en los que sean parte una EPS y una IPS trae consigo mayor dificultad
para el acceso a los servicios de salud por parte de algunas personas y además restringe
la competencia entre prestadores del servicio.
De otra parte expone que, según lo ha reconocido
la Corte Constitucional, el sistema de seguridad social en salud establecido en
la Ley 100 de 1993 y sus normas complementarias se basa en la libre competencia
como uno de sus elementos esenciales. Por ello, y si bien ciertamente es posible
alterar este importante factor, ello implicaría un acto de intervención del
Estado en relación con el sistema de seguridad social, el cual debería hacerse
a través de una ley ordinaria, previo el suficiente debate y deliberación, y no
de manera subrepticia mediante una modificación legal inadvertida para muchos
de los actores interesados en el tema como, en su opinión, es la que en este caso
se ha incluido en el Plan Nacional de Desarrollo. En su concepto, esta
circunstancia, unida a la ausencia de relación clara entre los objetivos
plasmados en dicho plan y el mandato contenido en este precepto implica el
desconocimiento del principio de unidad de materia, y justifican entonces su
declaratoria de inexequibilidad.
Tercer cargo: Ausencia de aval
gubernamental, necesario para realizar cambios por iniciativa del Congreso en determinados
contenidos del proyecto de Plan de Desarrollo inicialmente propuesto por el
Gobierno
Este cargo se refiere a los dos apartes del
artículo 6° que el actor acusa como inconstitucionales y se sustenta en el inciso
4° del artículo 341 superior, que al regular el trámite del plan cuatrienal de
desarrollo en el Congreso de la República advierte que se requerirá el visto
bueno del Gobierno Nacional cuando quiera que por iniciativa del poder legislativo
se incrementen las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto
original o se incluyan nuevos proyectos de inversión no contemplados en él.
A este respecto el demandante se remite al
contenido del documento de objeciones emitido por el Gobierno Nacional el 29 de
junio de 2007 en el cual consta la manifestación de aquél en el sentido de que
los proyectos a que estas normas hacen referencia no contaron con su
beneplácito, siendo precisamente ese hecho una de las razones que sustentan las
correspondientes objeciones por inconstitucionalidad.
De manera complementaria señala que, revisada
la versión original del proyecto de ley sometido por el Gobierno Nacional a
consideración del Congreso, contenida en la Gaceta Nº 32 de febrero 8 de 2007,
puede constatarse la ausencia de las disposiciones cuya constitucionalidad ahora
se demanda, lo que refrenda la necesidad de que aquél las hubiere respaldado al
momento de ser incluidas por los miembros del poder legislativo.
Cuarto cargo: Violación del principio sobre
destinación específica de los recursos de la seguridad social contenida en el
artículo 48 constitucional
Para explicar y sustentar este cargo el
demandante comienza por recordar que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corte, los recursos de las instituciones de la seguridad social son recursos parafiscales,
cuya destinación no puede ser variada por el legislador. En el mismo sentido advierte
que la Corte ha precisado que los recursos de la llamada Unidad de Pago por
Capitación (UPC) tienen ese carácter, por lo que la ley no puede gravarlos ni
afectarlos de ninguna otra manera[3].
A continuación señala que el numeral 3.3.1.
del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007 en cuanto dispone la destinación del 2 %
de la UPC de los regímenes subsidiado y contributivo a la financiación de “un
sistema integral de transporte aéreo medicalizado” implica la destinación
de “recursos de las instituciones de la seguridad social” a propósitos
distintos a ella. Ello por cuanto, si bien reconoce que se trata de apoyar la
prestación de servicios de salud, la norma en comento no limitó el disfrute de
estos servicios a las personas afiliadas al sistema de la seguridad social, por
lo que los recursos detraídos de la UPC acabarán financiando, al menos
parcialmente, servicios que no hacen parte del sistema de la seguridad social,
lo que va en directo perjuicio de dicho sistema, además de lo cual viola la prohibición
contenida en el inciso 4° del artículo 48 superior.
También entiende el demandante que se viola
el precepto constitucional en cita por cuanto la prestación de este servicio se
encomienda a “La entidad que agremia nacionalmente los municipios colombianos”,
con lo que se entrega a una entidad privada no perteneciente al sistema de la
seguridad social la administración de recursos que hacen parte de dicho
sistema.
Por su parte, en lo que se refiere al
inciso 23 del numeral 3 del artículo 6° de la ley parcialmente demandada,
resalta que la orden de destinar el 0,3 % de la UPC “a la coordinación y
financiación de los servicios de telemedicina[4]
con cobertura nacional” viola igualmente el precepto constitucional a que
se viene haciendo referencia, por razones similares a las explicadas en el caso
anterior. Así mismo, en relación con la frase “los municipios y distritos, a
través de la entidad nacional que los agremia, harán posible la prestación de este
servicio”, entiende que este mandato podría implicar la necesidad de que
dicha entidad (la Federación Colombiana de Municipios) se transforme en una IPS
de cobertura nacional y/o que los municipios colombianos deban constituir una
nueva entidad de este tipo, lo que además de lesionar el derecho de asociación
de aquéllos (art. 38 constitucional) también traería consigo la asignación de
recursos de la seguridad social a una institución no perteneciente a dicho sistema,
situación que desconoce la prohibición contenida en el artículo 48 constitucional
que se viene comentando.
Quinto cargo: Violación de los artículos
49, 150 numeral 21, 189 numeral 11, 333 y 334 de la Constitución Política por
el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo)
El demandante explica que en razón a su
efecto práctico (previsible reducción de la competencia), un mandato como el
contenido en el artículo 146 aquí demandado debe adoptarse a través de una ley
de intervención económica que haga explícitos los propósitos de racionalización
de la economía que dicha acción persigue y que cumpla con los demás requisitos
establecidos en los artículos 333 y 334 superiores. A este respecto señala que
el artículo 42 de la Ley 812 de 2003 (anterior Plan de Desarrollo), de
contenido muy semejante al del precepto ahora demandado, fue declarado
inexequible por esta Corte mediante sentencia C-137 de 2007 a partir de estas
mismas consideraciones. También indica que para la fecha de presentación de su
demanda se encontraba en curso el expediente D-6842 en el que se cuestionaba el
numeral 7° del artículo 7° de la Ley 1122 de 2007, de contenido así mismo
semejante al de la norma demandada, bajo razonamientos también similares[5].
En relación con este asunto el demandante
hace referencia a algunos pronunciamientos de la Corte sobre el tema del control
de precios, resaltando que lo usual frente a productos y servicios necesarios
para el bienestar de la población es la imposición de techos tarifarios, pero no
de pisos, como ocurre en este caso. Señala que la existencia de precios mínimos
puede producir traumatismos que afecten el equilibrio financiero del sistema de
la seguridad social, cuidadosamente diseñado a partir de la Ley 100 de 1993 y
sus normas complementarias, lo que implica un cambio sustancial al que sólo
debería procederse dentro del marco de una ley de intervención económica
adoptada con los cuidados y formalidades que la jurisprudencia constitucional
ha tenido ocasión de señalar[6].
También reprocha el hecho de que, precisamente
por la falta de criterios y parámetros que se ha señalado, esta norma implica
un traslado de competencia legislativa al poder ejecutivo, pues “en realidad
se está estableciendo la posibilidad de que el Gobierno intervenga a su antojo,
y sin restricción alguna, en el establecimiento de los precios; es decir, la
medida supone una abierta interferencia en el proceso central de asignación
privada de recursos”, lo que resulta constitucionalmente cuestionable.
Finalmente señala que las distorsiones al
equilibrio financiero del sistema que este sistema de precios mínimos podría
generar, especialmente la restricción a la oferta de servicios, van en
contravía de los principios de universalidad y progresividad, que por mandato
constitucional (art. 48) deben caracterizar el sistema de la seguridad social.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Instituto Colombiano de Derecho
Tributario
El Presidente de dicho instituto intervino
dentro de este proceso haciendo diversos pronunciamientos sobre los cargos
propuestos por el demandante, a partir de los cuales solicitó a la Corte
declarar la inexequibilidad de los apartes normativos demandados.
En primer término advirtió que el instituto
que representa se abstiene de pronunciarse sobre los cargos primero y tercero
de la demanda, ya que ellos se refieren a aspectos eminentemente probatorios,
sobre los cuales dicha entidad no puede emitir concepto a partir del análisis
del contenido de este expediente.
De otra parte, discrepa de lo planteado por
el actor en el cargo cuarto, referente a la eventual vulneración del artículo
48 constitucional a partir del contenido de los segmentos del artículo 6° que
han sido demandados. Sustenta lo anterior en el hecho de que los servicios cuya
financiación se pretende lograr a partir de la destinación de un porcentaje de la
Unidad de Pago por Capitación (UPC) son evidentemente servicios de salud, por
lo que en su concepto, no existe la alegada desviación de recursos de la
seguridad social a actividades ajenas a ella.
Agrega que debe entenderse que todas las
personas residentes en Colombia son beneficiarios potenciales del sistema de
seguridad social, sin que quepa hacer distinciones como la propuesta por el
actor.
Considera en cambio que debe prosperar el
cargo segundo, relacionado con el principio de unidad de materia, que al decir
del demandante habría sido violado por todas las normas demandadas. En lo que
atañe a los apartes del artículo 6°, coincide con el demandante en considerar que
siendo las Unidades de Pago por Capitación (UPS) recursos parafiscales, como la
jurisprudencia constitucional lo tiene suficientemente esclarecido, no puede la
Ley del Plan disponer de ellos, ni aún en forma parcial, para financiar uno o
más de sus programas, ya que para ello sólo pueden tenerse en cuenta los recursos
del presupuesto nacional. Así, coincide en entender que estas disposiciones
violan el principio de unidad de materia, tal como lo asevera el demandante.
Igualmente entiende que desconoce el
referido principio el hecho de que esta ley incluya una disposición como el
artículo 146, ya que el establecimiento de tarifas mínimas para los servicios
que las IPS prestan a las EPS no tiene relación causal clara con el logro de
los objetivos plasmados en el Plan de Desarrollo contenido en esta ley.
Coincide también en considerar que el susodicho manual de tarifas mínimas puede
ocasionar el encarecimiento de los servicios y crear restricciones a la
competencia, situaciones que afectan sensiblemente los supuestos del sistema de
seguridad social, pues en cualquier caso tales cambios deberían incorporarse en
una ley ordinaria de intervención económica.
Finalmente, y por las mismas razones, respalda
también el último cargo de la demanda, relativo a la eventual vulneración de
los artículos 49, 150 numeral 21, 189 numeral 11, 333 y 334 de la Constitución
Política, ya que la existencia de tarifas mínimas afecta la iniciativa privada al
crear restricciones a la oferta de servicios que se prestan dentro del marco de
una relación de derecho civil. Por ello, el mandato contenido en el artículo
146 de la ley demandada es típico de una ley de intervención económica, sin que
para su adopción se hayan llenado los requisitos constitucionalmente exigidos
para ello, particularmente la debida delimitación de sus fines y alcances, lo
que hace evidente la improcedencia de su regulación en la forma en que lo hace
este precepto.
4.2. Ministerio de la Protección Social
Este Ministerio intervino mediante apoderada
para expresar su posición en relación con los cargos de la demanda.
Acerca del primero de ellos, referente a la
presunta indebida sanción de la ley por parte de la Presidenta del Congreso, considera
que en caso de prosperar este cargo el problema afectaría la totalidad de la
ley y no únicamente las disposiciones demandadas. En ese evento, observa el
interviniente, debería considerarse inexistente como ley la norma hoy
denominada Ley 1151 de 2007. Sin embargo, agrega que esta hipótesis debe
entenderse descartada por el hecho de que la Corte Constitucional haya admitido
esta y otras demandas dirigidas contra dicha preceptiva, ya que no podrían
haberse admitido demandas contra una ley inexistente. A partir de lo anterior, concluye
que este tema debe entenderse superado, de lo cual puede deducirse que la Corte
debería declarar impróspero este cargo.
A continuación discurre sobre la naturaleza
del Plan Nacional de Desarrollo, destacando la importancia social y política
que la Constitución le atribuye, cuál debe ser su contenido y la sujeción que
su proceso de expedición debe tener a la correspondiente ley orgánica, contenida
en la Ley 152 de 1994, reformada parcialmente por la Ley 819 de 2003.
Más adelante explica el alcance específico que
esta Corte le ha atribuido al principio de unidad de materia en relación con la
ley contentiva del Plan de Desarrollo, conforme al cual debe existir relación
suficiente entre los temas incluidos en el Plan de Inversiones y los proyectos
incluidos en la parte general del plan, y sobre este aspecto cita la sentencia
C-305 de 2004 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
Se refiere luego al tema relacionado con el
aval del Gobierno o su ausencia, en relación con disposiciones que afecten el
plan de inversiones originalmente propuesto, sobre lo cual menciona, entre
otras, las sentencias C-1707 de 2000 (M. P. Cristina Pardo Schlesinger) y C-737
de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett), que tienden a que la falta de aval
gubernamental impide hacer adiciones legislativas al Plan de Inversiones
originalmente propuesto.
A partir de estas reflexiones, aboga por la
inexequibilidad de los segmentos del artículo 6° que han sido demandados en
este caso, ya que comparte la percepción de que los temas tratados no tienen
una relación clara y suficiente con los proyectos consignados en la parte inicial
del plan, y también considera que la no aceptación del Gobierno sobre la
inclusión de estos temas vicia irremediablemente la exequibilidad de tales preceptos.
Adicionalmente, la interviniente plantea que estas disposiciones, en cuanto
prevén la entrega de recursos de la seguridad social a una institución privada
para su administración, resultan contrarias a los artículos 48, 355 y 365 de la
Constitución Política.
Por el contrario, estima que el artículo
146 del Plan de Desarrollo que le atribuye al Gobierno la obligación de establecer
un manual de tarifas mínimas aplicables a los servicios incluidos en Plan
Obligatorio de Salud, es exequible, por las siguientes razones:
En primer lugar, señala que esta norma
observa el principio de unidad de materia con respecto al contenido del Plan de
Desarrollo, ya que en el artículo 3° de la Ley 1151 de 2007 se incluyeron propósitos
como el de la ampliación de la cobertura en seguridad social, para cuyo logro resulta
claramente pertinente el establecimiento de precios mínimos.
Seguidamente hace una amplia exposición
sobre el alcance de las facultades de intervención del Estado en la economía en
lo que respecta al servicio público de la seguridad social a partir del
contenido del artículo 154 de la Ley 100 de 1993, y ofrece gran número de ejemplos
en los que la Corte Constitucional ha considerado exequibles diversas formas de
intervención del Estado en relación con este servicio.
También ilustra la forma como, en su
concepto, la posibilidad de asignar precios extremadamente bajos a los
servicios prestados por las IPS, facilitada por otras situaciones tales como la
llamada integración vertical entre EPS e IPS, constituyen prácticas restrictivas
de la competencia que pueden conducir a una progresiva reducción en la calidad
y oportunidad de los servicios y a una mayor pérdida de bienestar por parte de
los profesionales de la salud, consideraciones todas que avalan la necesidad de
intervenir el mercado de estos servicios mediante el señalamiento de precios
mínimos. Por estas razones, contrario a lo que sostiene el demandante, plantea
que el piso tarifario puede favorecer la libre competencia al interior del
mercado de la salud.
De otra parte, a efectos de señalar que el
artículo 146 aquí demandado sí contiene los criterios y parámetros propios de
una norma de intervención del Estado en la economía, la interviniente hace
referencia a las razones a partir de las cuales mediante sentencia C-955 de
2007, esta Corte declaró exequible la norma del artículo 7° de la Ley 1122 de
2007, que estableció una competencia semejante a esta en cabeza de la Comisión
de Regulación en Salud. Resalta, por ejemplo, que tanto en ese caso como en
este, no se trata de tarifas mínimas que deban cancelar los usuarios, lo que impediría
la posibilidad de prestar servicios en forma gratuita en los casos que la preservación
de los derechos fundamentales así lo exige, sino de los precios que las IPS
recibirán de las EPS que las hayan contratado para prestar a sus usuarios los
servicios de salud.
Indica que la norma ahora demandada “define
claramente los sujetos a los cuales se dirige la medida, las actividades que producen
los pagos, el hecho que las genera (compra-venta), y sobre los cuales se adoptan
las tarifas y su manera de fijarlos (salarios mínimos diarios vigentes)”,
lo que en su concepto “elimina cualquier sesgo de indeterminación”.
En suma, concluye señalando que la existencia
del manual de tarifas mínimas es justificable e incluso necesaria para el logro
de los objetivos de la seguridad social en salud, y que esta norma, a diferencia
de otras de contenido similar[7], contiene todos los
elementos que deben caracterizar las leyes de intervención económica, por lo
que en su concepto, debe ser declarada exequible.
4.3. Asociación Colombiana de Empresas de
Medicina Integral, ACEMI
Esta agremiación intervino por conducto de
su representante legal para coadyuvar la demanda y solicitar a la Corte declarar
la inexequibilidad de todas las disposiciones acusadas.
En primer lugar, y con respecto a los
apartes demandados del artículo 6° del Plan de Desarrollo, adhiere al contenido
de las objeciones presidenciales, conforme a las cuales la destinación de un porcentaje
de las UPC a la financiación de los servicios de transporte aéreo medicalizado
y telemedicina es contraria al principio de eficiencia, previsto en los
artículos 48 y 49 de la Constitución Política. Agrega que la detracción de
estos recursos del sistema de la seguridad social podría significar un aumento importante
de las cotizaciones y/o la reducción de los servicios incluidos en el POS.
También señala que la entrega de estas
sumas a la institución que agremia a los municipios colombianos desconoce la
prohibición contenida en el artículo 48 superior, en el sentido de destinar recursos
de la seguridad social para fines diferentes a ella. Indica que dicha entidad
no tiene la preparación para prestar competentemente los servicios que por esta
ley se le encomiendan y que no se encuentra vigilada por la Superintendencia Nacional
de Salud.
Afirma que estas normas violan el principio
de universalidad a que se refieren los artículos 48 y 49 antes citados, ya que
implican la destinación de un volumen importante de recursos a un solo tipo de
necesidades, en perjuicio de los afiliados y usuarios del sistema y de la
progresiva ampliación de cobertura ordenada por la Constitución.
Acerca del artículo 146, explica que la
existencia de tarifas mínimas atenta contra el principio de eficiencia, al
afectar el nivel de ingresos de las EPS, y consecuentemente el valor de la UPC
y el contenido del POS, de tal modo que el efecto del piso tarifario recaerá
sobre los usuarios del servicio de salud. Dice que en los años recientes la UPC
ha crecido a un ritmo inferior al del costo de vida y, por lo antes explicado,
la existencia de tarifas mínimas agudizará este fenómeno, generando un efecto
inflacionario o la bancarrota de las EPS.
Se adhiere también a lo dicho por el actor
en torno a la ausencia de criterios adecuados para ejercer por parte del
Gobierno la intervención ordenada por esta ley, lo que implicaría la
vulneración del numeral 21 del artículo 150 superior, y para ilustrar este aspecto
plantea ejemplos de muy diversos sistemas de tarifa mínima que bien podrían ser
adoptados por el Gobierno en desarrollo de esta norma. Agrega además que todos ellos
tendrían, en su concepto, efectos perniciosos sobre el sistema de seguridad social
en salud, lo que es contrario al logro de los objetivos constitucionales sobre
la materia.
Afirma que esta norma es también contraria
a lo establecido en el artículo 334 de la Constitución, ya que para que la
intervención del Estado resulte válida no ha de sacrificar el núcleo esencial
de la libertad de empresa, que según entiende el interviniente, ocurre en este
caso, cuando se impide a un prestador ofrecer los precios que su estructura de
costos le permita manejar, imponiéndole en cambio unos mínimos, privando a las
EPS de uno de los pocos instrumentos a través de los cuales pueden marcar
diferencias con sus competidores, y frente al alegado propósito de esta norma,
sostiene que la Constitución no proscribe en sí misma la existencia de
posiciones dominantes, sino únicamente el abuso que de dichas posiciones hagan
los agentes del mercado.
En relación con el cargo referente al
principio de unidad de materia, afirma que los apartes demandados del artículo
6° violan este principio, ya que son normas incorporadas dentro del Plan de Inversiones
respecto de las cuales no existe una relación clara con los objetivos del Plan
de Desarrollo[8]. A este respecto explica
que resulta discutible si el señalamiento de pisos tarifarios puede contribuir
a la ampliación de cobertura de servicios en un caso como el presente. Similares
glosas hace en relación con el contenido del artículo 146, también demandado.
Finalmente, adhiere a los cargos primero y
tercero de la demanda, ya que considera que el Gobierno objetó oportunamente el
proyecto de ley que fuera sancionado como Ley 1151 de 2007, por lo que la Presidenta
del Congreso carecía de competencia para realizar esta diligencia. También
resalta el hecho de que el Gobierno no avaló la incorporación al Plan de Inversiones
de las dos disposiciones aquí demandadas que hacen parte del artículo 6° de
dicha ley.
4.4. Federación Colombiana de Municipios
Esta entidad intervino a través de su
Director Ejecutivo para oponerse a la demanda y solicitar a la Corte que declare
la exequibilidad de todas las disposiciones acusadas. Para ello ofrece los siguientes
argumentos:
En primer término descarta la hipótesis
sobre incompetencia de la Presidenta del Congreso para sancionar la ley en el
presente caso, puesto que entiende que el deber de publicar que el artículo 168
superior le atribuye al Presidente de la República constituye una obligación de
resultado, ya que aquél detenta la totalidad de las facultades necesarias para
hacerse obedecer al interior de la Imprenta Nacional y lograr la efectiva publicación
del documento enviado, dentro del plazo exigido por la Constitución Política. Por
ello, entiende que la Senadora Gutiérrez Castañeda estaba claramente facultada
para proceder a sancionar esta ley en la forma en que lo hizo.
Con respecto al segundo cargo, relativo a
la eventual vulneración del principio sobre unidad de materia, señala que los
apartes del artículo 6° aquí demandados sí guardan relación directa con los
objetivos del Plan de Desarrollo adoptado mediante Ley 1151 de 2007, en
particular los relativos a la ampliación de cobertura de los servicios de salud
y la atención a la población más pobre y vulnerable. Resalta que los servicios
de la telemedicina y del transporte aéreo medicalizado permitirán salvar vidas
humanas y brindar tratamientos oportunos a personas que en razón de su
ubicación geográfica, al no existir estas opciones, no tendrían opción para
acceder a los servicios médicos por ellos requeridos.
También frente a este cargo, niega la afirmación
según la cual sólo pueden incorporarse a la ejecución de los proyectos del Plan
de Desarrollo recursos provenientes del Presupuesto Nacional, ya que según
sostiene, esta restricción no se encuentra prevista en el texto constitucional.
Por el contrario, dice que de conformidad con
lo establecido en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan de
Desarrollo), debe entenderse que aquél debe considerar todas las fuentes de
financiación disponibles para el logro de los objetivos incluidos en la ley
cuatrienal. Resalta que el artículo 5° de la Ley 1151 incluye la participación
del sector privado como fuente de aproximadamente la cuarta parte de los
recursos estimados para la completa ejecución de este plan.
Sobre la asignación de las funciones
relativas a la prestación de estos servicios a la Federación Colombiana de
Municipios que el actor censura dentro del mismo cargo sobre unidad de materia,
se refiere al fenómeno de la descentralización por colaboración, dentro del marco
de lo previsto en el artículo 210 de la Constitución, actualmente desarrollado
por la Ley 489 de 1998. Además, menciona un caso concreto anterior (art. 10 de la
Ley 769 de 2002) en el que se encomendaron funciones administrativas a esa
entidad, situación que al ser demandada ante esta Corte se declaró ajustada a la
Constitución mediante sentencia C-385 de 2003 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra).
Acerca de la alegada falta de aval oficial con
respecto a la inclusión por parte de los congresistas de los apartes hoy
demandados del artículo 6°, afirma el interviniente que existen varias
circunstancias de las cuales cabe deducir el beneplácito del Gobierno en relación
con estos temas, lo que haría inviable el cargo planteado a este respecto. De
una parte, aduce que si se observan los videos correspondientes a las sesiones
del Congreso en que estas disposiciones fueron introducidas y aprobadas, podrá
verificarse la presencia del señor Ministro de Hacienda, quien no manifestó
inconformidad al respecto. De otra, menciona pronunciamientos del Ministerio de
Protección Social en los que se alude a la actual disponibilidad de servicios
de telemedicina en 9 departamentos del país, la participación del Gobierno
Nacional en el proceso de aprobación de la Ley 1176 de 2007, que se refiere
tanto a la telemedicina como al transporte aéreo medicalizado, así como
diversos comentarios, que tanto en público como en privado ha hecho el
Presidente de la República, en los que se refiere de manera favorable a estos
mismos temas.
En relación con la posible vulneración del
artículo 48 constitucional en cuanto prohíbe destinar los recursos de las
instituciones de seguridad social para fines diferentes a ella, resalta el
interviniente que los servicios cuya financiación se pretende con estos
porcentajes de la UPC indudablemente hacen parte del concepto de seguridad
social, razón por la cual este cargo debe ser desestimado.
Finalmente alude a los principios de
universalidad y solidaridad, también incluidos en el texto del citado artículo 48,
a efectos de realzar que la prestación de estos servicios pretende hacer efectivos
tales mandatos, por lo que no podría afirmarse que los recursos dedicados a su
financiación están siendo destinados a un fin diferente a la seguridad social. Afirma
también que, siendo sus únicos miembros los municipios colombianos, primeros
encargados de la prestación del servicio de salud, debe entonces entenderse que
la Federación Colombiana de Municipios es una institución que hace parte del
sistema de la seguridad social, todo lo cual desvirtúa los cargos formulados en
este sentido.
4.5. Del ciudadano Mauricio Alfredo Plazas
Vega
Este interviniente, quien participa un su
calidad de ciudadano colombiano, limita su opinión al cargo tercero de la
demanda, esto es el relativo a la ausencia de aval del Gobierno Nacional para
introducir modificaciones al Plan de Inversiones previamente presentado por
aquél a consideración del Congreso, concretamente las que vinieron a verse
reflejadas en apartes del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007.
En un breve escrito manifiesta su intención
de coadyuvar la demanda en este único punto, ya que considera que se trata de
temas de iniciativa privativa del Gobierno, la que no puede ser suplida sino
mediante el visto bueno que al respecto expresen los voceros autorizados del
Gobierno Nacional, esto es, el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
A este respecto incluye, como prueba de la denunciada
ausencia de aval, una extensa trascripción del documento contentivo de las
objeciones presidenciales formuladas al efecto, tomado de su publicación
realizada en el Diario Oficial 46.674 de junio 29 de 2007.
4.6. Del ciudadano Julio Alberto Rincón
Ramírez
Este ciudadano presentó un escrito con varios
anexos al término del cual solicita a la Corte declarar exequibles los apartes
del artículo 6° aquí demandado. Para ello rebate varios de los argumentos del
demandante con las siguientes razones:
En primer lugar, manifiesta que la disponibilidad
de estos servicios favorecerá a los habitantes de las regiones más apartadas
del país, quienes usualmente carecen de medios de transporte apropiados para
acudir prontamente a los lugares e instituciones en los que se presta el
servicio de salud, lo que contribuirá a realizar los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad, contenidos en el artículo 48 constitucional, inspiradores del
sistema de seguridad social.
En lo que atañe a la eventual falta de aval
gubernamental para introducir estas materias, destaca varias intervenciones
públicas del Ministerio de la Protección Social en el seno del Consejo Nacional
de Seguridad Social en Salud y fuera de él, que harían explícito el interés del
Gobierno Nacional en estas materias.
De otra parte, explica que el servicio de
transporte en ambulancia sí se encuentra incluido en el POS, sin que se entre a
diferenciar el tipo de vehículo en que aquél se realice (terrestre, fluvial o
aéreo), destacando que aquél incluye, en los casos necesarios, el transporte de
un acompañante.
También advierte la gran diferencia que
suele haber, en cuanto a posibilidades de supervivencia y plena recuperación,
entre aquellos heridos graves que alcanzan a ser atendidos dentro de los 60
minutos siguientes al accidente que han sufrido, y quienes no reciben atención
médica durante ese período. A partir de lo anterior, afirma que los distintos servicios
a que se refiere el apartado 3.3.1 del artículo 6° parcialmente demandado hacen
claramente parte del servicio de salud[9], aún dentro de la versión
restrictiva de este concepto que propugna el demandante, por lo que mal podría
hablarse de desviación de recursos de la seguridad social a actividades ajenas
a ella.
Finalmente, en apoyo de su solicitud,
presenta apartes de un estudio sobre la demanda que se generará en relación con
los servicios que se espera financiar a través de las normas demandadas, con lo
que pretende demostrar la extensión de las necesidades que con ellos se busca
satisfacer, y consecuentemente, la exequibilidad de estas disposiciones.
4.7. La Asociación Nacional de Cajas de
Compensación Familiar, ASOCAJAS, intervino en forma extemporánea para solicitar
que las disposiciones demandadas sean declaradas inconstitucionales, por no
haber contado durante su trámite con el aval del Gobierno Nacional y por
desconocer el principio de unidad de materia en relación con el contenido del
Plan Nacional de Desarrollo.
4.8. La Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario intervino también de manera extemporánea, para
pronunciarse por la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, para lo cual
acoge la mayoría de los cargos formulados por el demandante.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En concepto Nº 4489 recibido en la
Secretaría General de esta corporación el 20 de febrero de 2008, el Jefe del
Ministerio Público se pronunció en relación con las pretensiones del demandante.
El Procurador General considera que las
objeciones presidenciales fueron publicadas de manera oportuna, por lo que el
Congreso de la República debió haberles dado trámite, en lugar de proceder a sancionar
la ley objetada por conducto de su Presidenta. Por esta razón solicita a la
Corte Constitucional declarar inexequible en su integridad la Ley 1151 de 2007 y
proceder a devolver al Congreso de la República el correspondiente expediente legislativo
a efectos de que se subsane dicho vicio de forma, procediendo a estudiar las objeciones
que en su momento formulara el Presidente de la República.
En lo que atañe a los otros cargos de la demanda,
solicita declarar inexequibles los apartes demandados del artículo 6° de la Ley
1151 de 2007 y exequible su artículo 146, o en su defecto, estarse a lo que se
haya resuelto en la sentencia que ponga fin al proceso de constitucionalidad
radicado bajo el número D-6945.
Las razones por las que el Ministerio
Público hace esas solicitudes pueden resumirse en la siguiente forma:
En relación con la fecha de publicación de las
objeciones entiende el Procurador que el Presidente de la República cumplió oportunamente
con el deber establecido en el artículo 168 constitucional, por cuanto el último
día del plazo disponible para sancionar u objetar y, en este caso, publicar el
texto sancionado u objetado, esto es el 29 de junio de 2007, se realizaron las
siguientes diligencias: i) se entregó el documento de objeciones a la Imprenta
Nacional para su publicación a las 18:30 horas; ii) dicho documento se radicó
ante la Secretaría de la Cámara de Representantes, que para la fecha se
encontraba en receso; iii) el mismo documento fue publicado en la página de
Internet de la Presidencia de la República; iv) el texto de las objeciones apareció
publicado en el Diario Oficial 46.674 del día 29 de junio de 2007.
En lo que atañe específicamente al
cumplimiento del deber de publicar las objeciones, el Procurador comparte la
interpretación conforme a la cual este acto podía ejecutarse hasta la medianoche
del día de vencimiento del respectivo término, aspecto sobre el cual menciona
las sentencias C-510 de 1996 y C-063 de 2002 de esta corporación. También
coincide en considerar que el Presidente de la República no es responsable de
la efectiva publicación del documento de objeciones en el Diario Oficial, por
lo que su deber ha de considerarse cumplido con la oportuna entrega del respectivo
documento para su publicación, como en efecto ocurrió en este caso.
De lo anterior se deduce la incompetencia
de la Presidenta del Congreso para sancionar la ley en tales circunstancias, de
lo que resulta entonces un vicio de inconstitucionalidad que afecta la Ley 1151
de 2007. Sin embargo, considera el Ministerio Público que se trata de un vicio
de carácter subsanable, por lo que estima que el proyecto deberá devolverse a
las cámaras legislativas con este propósito, tarea que deberá cumplirse dentro
del término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de la correspondiente
notificación.
No obstante este hecho, a continuación el
Procurador entra a pronunciarse sobre algunos de los restantes cargos de la
demanda, en la siguiente forma:
El Procurador se refiere inicialmente a los
apartes demandados del artículo 6° de la Ley 1151, una de cuyas acusaciones de
inconstitucionalidad es el hecho de haber incorporado adiciones al Plan de
Inversiones inicialmente propuesto por el Gobierno, sin haber contado con el
expreso aval de éste. En relación con este tema analiza el contenido del
artículo 22 de la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan de Desarrollo), cuyo contenido
debe necesariamente observar el Congreso de la República al estudiar y expedir
en cada cuatrienio el respectivo plan.
A partir del contenido de esta última norma,
y teniendo en cuenta que la ausencia de aval por parte del Gobierno Nacional se
encontraría suficientemente probada por el hecho de mencionarse esta
circunstancia como una de las razones que justifican la objeción presidencial,
el Procurador concluye que la inclusión de estos textos resulta inconstitucional,
por el claro desconocimiento de lo previsto en la norma orgánica a que arriba se
hizo referencia.
El Ministerio Público manifiesta también
que siendo procedente acoger este cargo, resulta innecesario proceder al
estudio de los demás, concretamente el referente al principio de unidad de materia
y el relacionado con la destinación de recursos de la seguridad social a fines
diferentes a ella.
Finalmente, al abordar el estudio de los cargos
referentes al artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, el Procurador reitera lo expresado
en el concepto Nº 4423 de noviembre 13 de 2007, expediente D-6945, en el que
pidió declarar la exequibilidad de este precepto. En este sentido explica que el
artículo 146 es una norma instrumental que tiene por objeto contribuir al logro
de importantes objetivos contenidos en el Plan de Desarrollo como son los
relativos al acceso, la calidad, la eficiencia y la sostenibilidad financiera
de las instituciones de la seguridad social. A este respecto hace una extensa
trascripción del numeral 3.3 del artículo 6°, denominado “Sistema de Protección
Social”, con lo que, en su concepto, puede apreciarse la relación existente
entre estos objetivos y el artículo 146 cuya constitucionalidad se analiza.
A continuación, el concepto fiscal compara
el contenido de esta norma con el de otras de sentido semejante sobre cuya
constitucionalidad resolvió recientemente la Corte Constitucional, precedentes
que fueron analizados por varios de los intervinientes para justificar su solicitud
de que esta norma sea declarada inconstitucional (C-137 de 2007, M. P. Jaime
Araújo Rentería).
En ese caso se declaró inexequible el
artículo 42 de la Ley 812 de 2003 (anterior Plan Nacional de Desarrollo), por
cuanto dicha norma estableció como presupuesto la existencia de una tarifa
mínima en la prestación del servicio público de la salud, lo que iba en contra
del principio de la gratuidad de los servicios de atención básica en salud,
contenido en el artículo 49 constitucional.
En la misma sentencia la Corte señaló que el
precepto acusado tampoco cumplía los presupuestos necesarios de una norma de intervención
económica como son el señalar claramente los sujetos sobre los cuales recae la obligación,
la determinación y especificidad de la tarifa y los parámetros objetivos a partir
de los cuales se establecerían los mínimos y máximos de la tarifa, situación
que difiere de la que se presenta en este caso.
Por ello, entiende el Procurador que ahora
se plantea un falso problema de constitucionalidad, fruto de un errado entendimiento
sobre el sentido de los artículos 150 numeral 21, 333 y 334 de la Constitución
Política, ya que la norma que se examina se refiere a un manual de tarifas
mínimas fijadas en salarios mínimos “para ser aplicadas de manera obligatoria
por las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de
servicios de salud públicos y privados en la compra y venta de actividades, intervenciones,
procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el Plan
Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo y el Régimen Subsidiado”.
En este sentido, entiende el Procurador que
el precepto cuya exequibilidad se analiza cumple con los presupuestos necesarios
para una norma de intervención del Estado en la economía, de acuerdo con la
jurisprudencia trazada por esta corporación (cita la sentencia C-867 de 2001).
Además, considera que la norma es efectiva para alcanzar propósitos planteados en
otros apartes del Plan de Desarrollo, que para el caso son los de regular el
ejercicio del poder de mercado en situaciones de concentración, sin que por ello
se afecte el principio general de gratuidad de la atención básica a que atrás
se hizo referencia (art. 49 constitucional) ni tampoco se destinen recursos de la
seguridad social para fines ajenos a ella (art. 48 ibídem).
Concluye señalando que tampoco se advierte
en este caso un eventual efecto discriminatorio entre los distintos prestadores
del servicio de salud públicos y privados, pues la norma se aplicará a todos
ellos en condiciones de igualdad.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Desde el punto de vista de lo dispuesto por
el artículo 241 numeral cuarto de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la presente demanda.
2.  Análisis sobre la caducidad de la
acción por vicios de forma
Ya que al menos dos de los cargos de la
demanda se refieren a aspectos de procedimiento en la formación de la ley, es
necesario tener en cuenta que de conformidad con lo previsto en el numeral 3°
del artículo 242 de la Constitución Política, “Las acciones por vicios de
forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto”.
A este respecto la Corte constata que la
acción fue interpuesta en tiempo, ya que esta ley fue publicada en el Diario
Oficial No 46.700 de 25 de
julio de 2007, y la acción de inconstitucionalidad que ahora se decide fue
incoada el 17 de octubre del mismo año. En consecuencia, desde este punto de
vista, resulta viable proceder al análisis de todos los cargos de la demanda.
3. Cuestión previa: Existencia de cosa
juzgada en relación con una de las normas demandadas
Antes de abordar el estudio de los cargos
contenidos en la demanda debe anotarse que con anterioridad a la fecha de esta
providencia la Sala Plena de esta corporación ha adoptado varias decisiones
relativas a la exequibilidad o no de diversos preceptos de la Ley 1151 de 2007.
Por consiguiente, es necesario determinar si existe ya pronunciamiento de fondo
sobre la constitucionalidad de uno o más de los preceptos aquí demandados, pues
de ser así, no sería posible, ni procedente, que la Corte se ocupara nuevamente
de un tema ya decidido.
La demanda que ahora se decide cuestiona la
constitucionalidad del artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, por el cual se
ordena al Gobierno Nacional establecer “un manual de tarifas mínimas de obligatoria
aplicación para las empresas administradoras de planes de beneficios y los
prestadores de servicios de salud públicos y privados, para la compra y venta
de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios
hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen
Contributivo y el Régimen Subsidiado.”.
El demandante sustenta la
inconstitucionalidad de este precepto en la supuesta violación al principio de
unidad de materia (cargo segundo) y en el hecho de que una norma de esta
naturaleza sólo podría adoptarse mediante una ley de intervención económica que
observe debidamente los requisitos previstos en los artículos 150 numeral 21,
189 numeral 11, 333 y 334 de la Constitución Política, cosa que, a su entender,
no ocurrió en el presente caso (cargo quinto).
Observa la Corte que esta misma norma fue
declarada exequible mediante sentencia C-377 de 2008 (M. P. Clara Inés Vargas
Hernández)[10]. En dicha ocasión y para
decidir sobre los cargos planteados, la Corte examinó, entre otros aspectos,
los siguientes: (i) si el establecimiento de un manual de tarifas mínimas de
obligatoria aplicación para la compra y venta de actividades y servicios de
salud contenidos en el Plan Obligatorio de Salud, guarda unidad de materia con
el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010; (ii) si esta disposición vulnera el
artículo 334 de la Constitución que prevé los parámetros de la intervención
económica del Estado.
Al resolver sobre los temas planteados, la
Corte concluyó y expuso de manera explícita, que el artículo 146 de la Ley 1151
de 2007 tiene conexidad suficiente con los objetivos generales del Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010, contenido en dicha ley. Así mismo, anotó que
este precepto es una norma de intervención económica, y que en cuanto tal,
cumple a cabalidad los requisitos previstos en el artículo 334 de la
Constitución Política.
Visto lo anterior, se observa entonces que el
artículo 146 ahora cuestionado ya fue objeto de análisis por parte de la Corte
Constitucional, frente a planteamientos esencialmente idénticos a los traídos
por el demandante de la presente acción. Por consiguiente, no resulta posible
adelantar un juicio de constitucionalidad en relación con él, siendo necesario,
en cambio, reconocer el efecto de cosa juzgada derivado de la antes citada
sentencia C-377 de 2008, a lo que la Corte procederá en la parte resolutiva de
esta sentencia.
4. Los problemas jurídicos planteados y el
orden en que serán analizados
Excluido ya el análisis de los cargos
relacionados con el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, existen entonces cuatro
distintos problemas jurídicos que la Corte debe analizar para decidir sobre la
constitucionalidad de los preceptos demandados del Plan Nacional de Desarrollo.
Sin embargo, se destaca de manera especial
el tema contenido en el primer cargo de la demanda, relativo a la eventual
indebida sanción de esta ley por parte de la Presidenta del Congreso, por
cuanto, en opinión de varios de los intervinientes, de prosperar esta censura,
ello haría inviable la totalidad de la Ley 1151 de 2007, tornando innecesario,
al menos de momento, el análisis de los restantes cargos de la demanda.
Por ello, se estudiará inicialmente el
cargo relativo a la eventual incompetencia de la Presidenta del Congreso para
proceder a la sanción de la que vino a ser la Ley 1151 de 2007, y sólo en el
caso de encontrar infundado este cargo, se emprenderá el estudio de los demás,
en el mismo orden en que fueron propuestos en la demanda.
5. Sanción de la Ley 1151 de 2007 por parte
de la Presidenta del Congreso: Planteamiento del problema y necesidad de
integración normativa
Como ya se dijo, el demandante considera
que en el caso del Proyecto de Ley 199 de 2007 Senado – 201 de 2007 Cámara,
antecedente de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, se incurrió en un grave vicio procedimental,
consistente en haber sido sancionada como ley por la señora Presidenta del
Congreso, sin que se hubiera presentado la hipótesis prevista en el artículo
168 de la Constitución Política que, por excepción, habilita a la cabeza del
poder legislativo para proceder a sancionar como ley un proyecto en relación
con cuya sanción u objeción, el poder ejecutivo no se haya manifestado
oportunamente. Lo anterior causaría entonces la inexequibilidad de las apartes
demandados del artículo 6° de la citada Ley 1151 de 2007.
Algunos de los intervinientes, además del
Jefe del Ministerio Público respaldan este planteamiento y piden que esta ley
sea declarada inconstitucional. Otros participantes se oponen a él y solicitan
la exequibilidad. También hay quienes se abstienen de pronunciarse sobre el
tema. Por su parte, el Ministerio de la Protección Social, consideró que este
defecto debería entenderse saneado por el hecho de haber admitido la Corte
Constitucional varias demandas contra distintas disposiciones de la Ley 1151 de
2007, lo que sería imposible frente a una ley inexistente, como sería esta en
caso de considerarse inválida su sanción.
Previamente al estudio de este tema, es necesario
determinar si es pertinente aplicar en este caso el principio de unidad
normativa, a partir de lo previsto en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991.
Tal como lo ha planteado la jurisprudencia
de esta corporación[11], este principio,
conforme al cual la Corte asume competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad
de normas que no fueron acusadas por el demandante, tiene  como principal propósito
evitar que el fallo proferido por la Corte resulte inocuo por no abarcar todas
las disposiciones que, de acuerdo con los cargos formulados, resulte pertinente
analizar. Sobre este tema dijo la Corte en la sentencia C-320 de 1997:
“La unidad normativa procede cuando la
proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra
tan íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible
estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones. En los
otros casos, esto es, cuando la relación entre las proposiciones jurídicas no
es tan estrecha, la unidad normativa no procede, salvo si la regulación de la
cual forma parte la disposición acusada aparece prima facie de una
constitucionalidad discutible. (…) La unidad normativa es excepcional, y sólo
procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando
ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un
contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En
este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición
normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de
forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema
planteado. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación
global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece
prima facie de una dudosa constitucionalidad.”
Volviendo al caso que ahora estudia la
Corte, es evidente que la aceptación o no de las objeciones presidenciales[12]
puede tener por efecto la exclusión o permanencia en la ley de apartes
normativos más o menos extensos. En otras palabras, puede existir una
diferencia notable de contenido entre el texto originalmente enviado a sanción
presidencial y aquel que finalmente sea sancionado, una vez surtido el trámite
de las objeciones. En casos extremos la aceptación de las objeciones, bien por
el propio Congreso, bien por la Corte Constitucional, puede significar el
archivo definitivo del proyecto.
Sin embargo, al margen de la extensión
relativa de las objeciones con respecto al texto remitido para sanción en un
caso concreto, es claro que el no estudio de las que hubieren sido
oportunamente propuestas afecta la totalidad del producto legislativo, ya que
implicaría la completa pretermisión de un trámite constitucionalmente obligatorio
y del cual depende tanto el contenido como la vigencia de la ley en cuestión, y
sobre todo la validez constitucional de las etapas subsiguientes, en este caso
la sanción impuesta por la señora Presidenta del Congreso.
Por ello, entiende la Corte que en caso de
encontrarse que el Congreso dejó de analizar objeciones oportunamente
formuladas contra las normas aquí demandadas, que la sanción impartida por su Presidenta
carece de validez, y que por eso ellas deben ser declaradas inexequibles, el
fallo podría considerarse inocuo si, por el contrario, continuaran rigiendo las
restantes disposiciones de la ley demandada, que bien pudieron tener un alcance
diferente o no haber nacido nunca a la vida jurídica, si el Congreso hubiera surtido
correctamente el trámite de objeciones a que se viene haciendo referencia, y
que sobre todo, también habrían sido objeto de una sanción inválida. Así, es
claro que en términos de la jurisprudencia arriba transcrita, tales
disposiciones resultan entonces prima facie de “dudosa
constitucionalidad”.
Ahora bien, más allá de la validez
conceptual de esta consideración, el asunto resulta especialmente relevante en
este caso, tratándose de la ley por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo para un período de gobierno, en la que previa consulta de un
importante número de instancias de participación, se intenta compendiar la
visión compartida de la ciudadanía y de sus principales representantes sobre lo
que debe ser la acción gubernamental y las metas que deberán alcanzarse durante
el respectivo período de gobierno. A lo anterior súmese el importante rol que
en relación con esta ley cumple el Gobierno Nacional, instancia a la que
corresponde la iniciativa privativa para someter el tema a consideración del
Congreso de la República y la potestad de aceptar o no los cambios o adiciones
que los legisladores se propongan introducir al Plan de Inversiones
originalmente propuesto (arts. 154 y 341 Constitución Política).
Todas las anteriores consideraciones avalan
la pertinencia de dar en este caso aplicación al principio de unidad normativa
a que se refiere el art. 6° del Decreto 2067 de 1991, extendiendo las consecuencias
que resulten del análisis del cargo primero propuesto, a la totalidad de las
disposiciones de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010”.
En consecuencia, la Corte Constitucional
procederá a realizar dicha integración en lo que a este cargo se refiere, y pronunciará su decisión en
relación con el mismo con efecto sobre todo el texto de la ley parcialmente
demandada.
6. El trámite de las objeciones
presidenciales y la competencia del Presidente del Congreso para sancionar la
ley sobre la cual el Presidente de la República no se hubiere pronunciado
De conformidad con lo previsto en nuestra
norma superior, si bien el poder de hacer las leyes corresponde al Congreso de la
República, el Gobierno Nacional participa de su formación una vez finalizado el
trámite del proyecto ante las cámaras legislativas, “ejerciendo el derecho
de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución”
(art. 200, numeral 1°, en concordancia con los artículos 165 a 168 de la
Constitución Política)[13].
El Presidente de la República tiene, en
relación con los proyectos de ley que hayan concluido su trámite legislativo,
lo que por analogía con el derecho civil podría considerarse como una
obligación facultativa[14]: su deber es sancionar
la ley que le ha sido presentada, pero puede también cumplir si, en cambio,
decide objetar el proyecto, posibilidad para la cual cuenta con el mismo lapso
que, según la extensión del texto, tenga para sancionar el proyecto recibido.
El poder ejecutivo pueda entonces objetar,
en todo o en parte, aquellos proyectos de ley que, a su criterio, resulten
inconvenientes o estén afectados de inconstitucionalidad, bien por razones de
fondo, bien por aspectos de procedimiento en el trámite seguido ante el Congreso
de la República, para lo cual dispone de un espacio de tiempo determinado por
la misma Constitución, que depende del número de artículos de que conste el
proyecto.
El tercer inciso del artículo 166 superior
contempla una circunstancia especial consistente en el hecho de que mientras
transcurre el lapso de que el Presidente dispone para sancionar u objetar, las
cámaras legislativas hubieren entrado en receso. En este caso, además de
manifestar su decisión de sancionar u objetar, existe el deber presidencial de
proceder, dentro de los mismos términos, a la publicación del texto sancionado
u objetado.
Finalmente, con el fin de preservar la
potestad legislativa del Congreso y evitar que el Gobierno pueda obstruirla
dejando de sancionar las leyes ya aprobadas, incluso pretextando su complejidad
o extensión, el artículo 168 establece que “Si el presidente no cumpliere el
deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución
establece, las sancionará y promulgará el Presidente del Congreso”. De esta
manera el representante del poder legislativo tiene la posibilidad, y el deber,
de concluir el proceso legislativo poniendo en vigencia la ley que hubiere sido
aprobada por las cámaras, pese a la demora o renuencia del Presidente de la
República.
Claros estos aspectos, pasa ahora la Corte
a analizar las circunstancias propias del caso concreto.
7. El trámite cumplido por el Proyecto de
Ley 199 de 2007 Senado – 201 de 2007 Cámara después de su aprobación por las
cámaras legislativas
Concluido el debate y aprobación por las
cámaras legislativas, este proyecto fue enviado al Presidente de la República
para su sanción, siendo recibido en el despacho de aquél el 30 de mayo de 2007.
A partir de esta fecha y en atención al número de artículos del proyecto, el lapso
de consideración presidencial se extendía hasta el 29 de junio del mismo año.
Como es sabido, pendiente este plazo, el
Congreso concluyó su período ordinario de sesiones el día 20 de junio, y no las
reanudó hasta el día 20 de julio del mismo año[15], con lo que a
la fecha de vencimiento del plazo para sancionar u objetar, el Presidente de la
República tenía entonces el deber adicional de publicar el proyecto sancionado
u objetado.
Según se ha establecido, el día 29 de junio
de 2007, fecha de vencimiento del plazo que se viene comentando, el Gobierno
Nacional hizo pública la decisión presidencial de objetar varios artículos de
este proyecto de ley. A continuación, el texto de las objeciones fue entregado
a la Imprenta Nacional para su publicación a las 18:30 horas, después de lo
cual el texto de las objeciones apareció publicado en el Diario Oficial Nº 46.674 de la misma fecha, es decir el 29 de
junio de 2007, día del vencimiento del plazo para sancionar u objetar este
proyecto de ley.
Sin embargo, según se deduce de lo relatado
por los congresistas Gabriel Zapata Correa, Efraín Cepeda Sarabia, Jorge Julián
Silva Meche y Bernardo Miguel Elías Vidal[16], en su
Pronunciamiento a las Objeciones Presidenciales dirigido a los Presidentes del
Senado y la Cámara de Representantes que lleva fecha 17 de julio de 2007 y que
fuera publicado en la Gaceta del Congreso Nº 335 de 2007, la efectiva publicación
del documento de objeciones sólo habría tenido lugar el siguiente día hábil, esto
es el martes 3 de julio de 2007.
Así, bajo la premisa de que las objeciones
presidenciales fueron publicadas en forma extemporánea, los Presidentes del
Senado y la Cámara de Representantes en comunicación dirigida el 18 de julio de
2007 al Presidente de la República, manifestaron que el Congreso de la
República carecía de competencia para tramitar las referidas objeciones, por lo
cual devolvieron el proyecto de ley para que el Presidente procediera a
sancionarlo.
A continuación, el Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República devolvió nuevamente el proyecto a los Presidentes
de Senado y Cámara, haciendo referencia a otros antecedentes e indicando que “El
Gobierno Nacional sólo podría sancionar el proyecto tras el cumplimiento del
trámite correspondiente a las objeciones”.
En vista de lo anterior, y considerando que
se encontraban “establecidos los presupuestos del artículo 166 de la
Constitución Política y de las normas concordantes”, la Presidenta del
Congreso de la República, Senadora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda impartió
su sanción al proyecto de ley “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010”, el cual fue numerado como Ley 1151 de 2007.
8. Publicación extemporánea de las objeciones
y competencia de la Presidenta del Congreso para sancionar este proyecto de ley
Conforme a lo expuesto en el cargo primero
de esta demanda, el actor entiende que la publicación de las objeciones
presidenciales se hizo de manera oportuna. A partir de esta consideración, la
sanción impartida en este caso por la señora Presidenta del Congreso carecería
de validez por cuanto de conformidad con el artículo 168 de la Constitución
Política, esa autoridad sólo puede sancionar como leyes los proyectos respecto
de los cuales el Presidente de la República no hubiere cumplido el deber de sancionar
u objetar dentro del plazo asignado por la Constitución. La prosperidad de este
cargo depende entonces del juicio que pueda hacerse sobre el carácter oportuno
o extemporáneo de la publicación de las objeciones presidenciales.
A este respecto, si bien la Corte no
encuentra dificultad en el hecho de que el documento de objeciones hubiere sido
entregado a la Imprenta Nacional a las 18:30 horas de la fecha límite para
sancionar u objetar[17], cosa distinta habría ocurrido
con la efectiva publicación del proyecto, que es la diligencia verdaderamente
trascendente para el cumplimiento del requisito constitucional que se viene
comentando. Ello es lo que resulta de la ya citada constancia dejada por los
congresistas miembros de la Comisión Accidental conformada por las cámaras
legislativas para el estudio de las objeciones presidenciales, de acuerdo con
la cual la publicación del documento de objeciones apenas habría tenido lugar
durante el siguiente día hábil, esto es, el martes 3 de julio, no obstante que
la edición del Diario Oficial en que el texto de las objeciones fue
materialmente publicado (Nº
46.674) tiene fecha del día 29 de junio de 2007.
Consultado el texto de la mencionada
constancia congresional, que obra en el expediente tanto en fotocopia simple
enviada por el Secretario General de la Cámara de Representantes como a través
de la Gaceta Nº 335 de 2007 en la cual fue publicada, se observa que la
afirmación en torno a la tardía publicación del documento de objeciones se
fundamenta en la respuesta dada por la Gerente General de la Imprenta Nacional
a un derecho de petición formulado por el representante Jorge Julián Silva Meche.
La parte pertinente de dicha respuesta, de acuerdo con la trascripción hecha
por los mismos congresistas que suscriben esta constancia, informa que “al
cierre de cada día se adelantan los procesos de pre-prensa donde entre otras
actividades se diagrama y se asigna el número correspondiente al ejemplar del
Diario Oficial correspondiente a la edición de esa fecha, el cual contiene
todos aquellos documentos enviados ese día para su publicación; y el proceso de
prensa se lleva a cabo al iniciar el día siguiente”.
Ahora bien, en razón a la ya comentada hora
en que el documento de objeciones fue entregado a la Imprenta Nacional para su
publicación (18:30 horas del último día de plazo para la realización de dicha
diligencia), la Corte encuentra plausible asumir, como lo hicieron los
mencionados congresistas, que la efectiva publicación de este documento tuvo
lugar como mínimo, en las primeras horas del siguiente día hábil. A lo anterior
agréguese que, aun cuando se hubiere procedido a la publicación del documento
en el siguiente día, hábil o no, en todo caso ésta hubiera sido extemporánea,
ya que el término para publicar habría expirado a la medianoche del viernes 29
de junio de 2007.
La Corte advierte que siendo el tema que se
viene comentando un aspecto eminentemente fáctico, la decisión que al respecto
se adopte debe entonces basarse exclusivamente en las probanzas disponibles en
el proceso. Sobre este tema, revisado el correspondiente expediente, se observa
que no existe en el mismo, prueba distinta a la ya indicada que pudiere servir
para determinar con certeza la fecha y hora en que dicha publicación se realizó
de manera efectiva. Especialmente debe resaltarse que ninguno de los
intervinientes, particularmente, ninguna de las autoridades y ciudadanos que durante
la fijación en lista expresaron su desacuerdo con la sanción de la ley
impartida por la Presidenta del Congreso, rebaten este aspecto fáctico o
intentan sustentar que la efectiva publicación de la ley hubiere tenido lugar
antes de la medianoche del día en que vencía el plazo constitucional en
comento. De allí que la Corte deba, entonces, asumir que en efecto la
publicación de las objeciones se hizo de manera extemporánea.
De otro lado, no comparte esta corporación
el argumento del demandante, del Procurador General y de otros intervinientes,
conforme al cual esta manera de entender el término dentro del cual debe
cumplirse la obligación presidencial de publicar el proyecto sancionado u
objetado, implica una reducción efectiva de los tiempos establecidos en la
Constitución para que el Presidente de la República decida si sanciona u objeta
el proyecto de ley que le ha sido presentado. La Corte considera, en cambio,
que el cumplimiento de esta función envuelve, cuando ello es necesario, la
efectiva publicación del correspondiente documento, y que la consecuente restricción
del plazo para sancionar u objetar que llegare a ocasionarse, es tan reducida
que no alcanza a afectar de manera efectiva la facultad presidencial de participar,
sin limitaciones, en el proceso de formación de las leyes en la forma prevista
en la Constitución Política.
Tampoco es de recibo el argumento conforme
al cual la obligación presidencial se agota en la impartición de las órdenes
necesarias para que las personas competentes al interior de la Imprenta
Nacional de Colombia procedan a realizar esta publicación. Ello por cuanto,
pese a la innegable necesidad de contar con delegatarios y colaboradores para
facilitar el adecuado cumplimiento de las muchas y diversas funciones
presidenciales, la Constitución es clara en asignar esta responsabilidad, la de
publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos,
directamente al Presidente de la República.
Consecuencia de lo anterior es que,
contrario a lo sustentado en la demanda, el Congreso no se equivocó al
abstenerse de tramitar las objeciones presidenciales formuladas en relación con
el Proyecto de Ley 199 de 2007 Senado – 201 de 2007 Cámara. Por el contrario, la
Corte entiende que las cámaras legislativas obraron correctamente, y que en
este caso se verificó el supuesto que habilitaba a la Presidenta del Congreso
para proceder a sancionar el aludido proyecto de ley, de conformidad con lo establecido
en el artículo 168 constitucional.
Por consiguiente, no prospera el primer
cargo de la demanda relativo a la supuesta incompetencia de la señora Presidenta
del Congreso Nacional para sancionar esta ley.
En consecuencia, y dado que conforme a lo
planteado en páginas precedentes, el resultado de lo analizado en este cargo
debería proyectarse sobre la totalidad de la Ley 1151 de 2007, la Corte hará,
en la parte resolutiva de esta sentencia la correspondiente declaración en
torno a la exequibilidad de la misma, en lo que se refiere a la sanción
impartida por la señora Presidenta del Congreso.
9. El cargo relacionado con la supuesta
vulneración del principio de unidad de materia
Como quedó reseñado, en criterio del
demandante, los apartes demandados del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007
serían inexequibles por violar el principio de unidad de materia de que trata
el artículo 158 superior, así como lo establecido en el artículo 339 ibídem, en
lo que se refiere al contenido de la ley del Plan de Desarrollo. Esta
apreciación es respaldada por varios de los intervinientes, pero refutada por
el representante de la Federación Colombiana de Municipios. El Procurador
General se abstuvo de opinar sobre este tema, al considerar que debía prosperar
otro de los cargos de la demanda.
Al sustentar este cargo, y después de hacer
varias citas de la jurisprudencia constitucional sobre la materia, el actor afirma
que la inclusión de un determinado objetivo genérico dentro de la parte general
del Plan de Desarrollo no es razón suficiente para autorizar la incorporación
dentro de la misma ley de normas que “guarden alguna relación” con tales
objetivos. Así, explica que si bien la superación de las deficiencias de
cobertura y calidad de la seguridad social hace parte de los objetivos del Plan
de Desarrollo vigente, ello no valida la indiscriminada inclusión de
cualesquiera iniciativas relacionadas con el tema.
Concretamente, en este caso la violación al
principio de unidad de materia vendría dada por dos circunstancias especiales: De
una parte, por el hecho de alterar, al menos parcialmente, el destino de las
Unidades de Pago por Capitación UPC, que según ha reconocido la jurisprudencia,
son recursos parafiscales cuya destinación no puede ser libremente variada por
el legislador, y que por ende, es un tema que no podría hacer parte de la ley
aprobatoria del plan cuatrienal. De otra, por asignar funciones de prestación
de unos servicios relacionados con la salud a una entidad privada, como es
aquella que agremia los distritos y municipios del país.
Para resolver lo relacionado con este cargo
la Corte hará también un breve recuento de sus pronunciamientos en torno al
principio de unidad de materia, y a las particularidades que resultan de la
aplicación de este principio a la ley aprobatoria del Plan de Desarrollo. Sobre
estas bases examinará el contenido de las normas acusadas y procederá a
determinar el grado de conexidad existente entre esos preceptos y los objetivos
generales del actual Plan de Desarrollo plasmados en la misma Ley 1151 de 2007.
Finalmente, a partir de esta confrontación, se pronunciará sobre la eventual
prosperidad de este cargo.
9.1. El alcance del principio de unidad de
materia y su relación con la ley aprobatoria del Plan de Desarrollo
Como es sabido, el principio de unidad de
materia, de que trata el artículo 158 de la Constitución Política pretende
asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a
un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La
importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar
que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación
subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que
constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran
no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las
cámaras legislativas.
De igual manera, la debida observancia de este
principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su
cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones
interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia
de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se
refiere.
La Corte Constitucional ha analizado este
tema en gran cantidad de ocasiones[18]. En lo que atañe de
manera general al principio de unidad de materia, ha expresado que éste debe
interpretarse y aplicarse en forma flexible, ya que de lo contrario podría
invadirse la órbita de competencias del poder legislativo y ponerse en riesgo
el principio democrático. Dijo al respecto esta corporación en uno de sus
primeros pronunciamientos:
“Al margen de su importancia en el contexto
político y parlamentario, este propio Tribunal ha precisado que la aplicación
del principio de identidad en los términos expuestos, no conduce a reconocerle
a la unidad de materia un carácter rígido e inflexible que rebase su propia
finalidad, ya que ello puede ‘restringir gravemente la función democrática y
legislativa de formación de las leyes propia del Congreso de la República’.
Bajo ese entendido, la jurisprudencia viene afirmando que solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.” (Sentencia C-025 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
Por su parte, en lo que se refiere de
manera puntual a la aplicación de este principio a la ley del Plan de
Desarrollo, la Corte ha sostenido que si bien ella puede versar sobre distintas
materias, al examinar el cumplimiento de este precepto en relación con normas o
proyectos específicos, el juez constitucional debe proceder en forma un tanto
más rigurosa que frente a las leyes ordinarias, pues un entendimiento laxo de aquel
principio podría conducir a la desarticulación de este importante instrumento
de planificación, el cual por su misma naturaleza y propósito, debe ser
sistemático y coherente.
Uno de los principales pronunciamientos de
esta corporación sobre el tema es el contenido en la sentencia C-305 de 2004
(M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), por la cual se declararon inexequibles
varias disposiciones de la Ley 812 de 2003, particularmente por desconocer el
principio de unidad de materia. Sin embargo, en el mismo fallo se declararon
exequibles varios otros artículos de la misma preceptiva, al considerar que sí
se avenían con este principio[19]. En esta sentencia,
después de transcribir apartes del ya citado fallo C-025 de 1993 sobre el
alcance general del principio de unidad de materia, la Corte precisó:
“No obstante, en lo referente al principio
de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que
la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan
Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de
diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales,
ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales
(presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente
realización del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de
materia de las disposiciones instrumentales  contenidas en la Ley del Plan es
el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que
establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan
y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución.”
Estos mismos criterios fueron refrendados
en varios otros pronunciamientos de esta Corte como las sentencias C-573 y
C-795 de 2004 (en ambas M. P. Rodrigo Uprimny Yepes)[20],
y más recientemente en el fallo C-376 de 2008 (M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra), por el cual se declararon constitucionales los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007, relativos a la creación de COLPENSIONES y a la orden de
liquidación de otras entidades que anteriormente estuvieron encargadas de la administración estatal del régimen de prima
media con prestación definida.
Adicionalmente, en esta última sentencia la
Corte destacó, como ya lo había hecho en anteriores ocasiones, que esa
conexidad directa con los objetivos del Plan de Desarrollo puede predicarse frente
a distintos tipos de contenidos que pudieren resultar útiles para la
consecución de aquellas finalidades, lo que incluye “instrumentos presupuestales u otro tipo de
disposiciones, normas o medidas directa e inmediatamente adecuadas para llevar
a cabo las políticas, programas, proyectos o metas contenidos en el inicial
proyecto gubernamental”, aserto
que es consecuencia de lo prescrito en el numeral 3° del artículo 150
constitucional, conforme al cual la ley aprobatoria del Plan de Desarrollo
contendrá también las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de dicho
plan. Este planteamiento fue reiterado también en la sentencia C-377 de 2008
(M. P. Clara Inés Vargas Hernández), por la cual se declaró exequible el
artículo 146 del actual Plan de Desarrollo, sobre el manual de tarifas mínimas para
los prestadores de servicios de salud.
Recapitulando, en lo que se refiere al contenido
de la ley cuatrienal del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte ha puesto de
presente que, por su misma naturaleza, ella tiene un contenido diverso y multitemático,
circunstancia que en principio excluye posibles reproches de constitucionalidad
a partir de lo previsto en el artículo 158 superior. Sin embargo, de igual manera
ha resaltado que, de conformidad con este precepto y con lo previsto en el
artículo 339 ibídem, los proyectos de inversión, programas, normas, o cualesquiera
otras disposiciones que se incorporen al Plan de Inversiones, deben necesariamente
guardar una relación de conexidad directa con uno o más de los objetivos
propuestos en la Parte General del plan, so pena de resultar inadmisibles.
Sobre estas bases pasa entonces la Corte a
determinar si las normas demandadas cumplen esta condición, o si por el
contrario, tiene razón el demandante cuando afirma que su inclusión vulnera el
principio de unidad de materia.
9.2.  El contenido de las normas demandadas
y su relación con los objetivos generales del Plan de Desarrollo 2006-2010
Para analizar la eventual prosperidad de
este cargo es entonces necesario volver sobre los principales objetivos y
programas del actual Plan de Desarrollo contenidos en la Ley 1151 de 2007.
Según lo establecido en el artículo 1° de
esta ley, dicho Plan de Desarrollo persigue el logro de siete (7) objetivos fundamentales,
a saber: (i) Un Estado comunitario; (ii) Una política de defensa y seguridad
democrática; (iii) Una política de promoción de reducción de la pobreza y
promoción del empleo y la equidad; (iv) Una política encaminada al crecimiento
económico alto y sostenido; (v) Una gestión ambiental y del riesgo que promueva
el desarrollo sostenible; (vi) Un mejor Estado al servicio del ciudadano; y,
(vii) Una política que tenga en cuenta las dimensiones especiales del
desarrollo.
Más adelante, el artículo 6° de esta ley
describe las principales acciones y programas de inversión que las autoridades
se proponen adelantar durante el respectivo período de gobierno, con el fin de
hacer realidad el logro de esos objetivos. Dentro de este artículo, el punto 3
contiene lo relativo a la política de promoción de reducción de la pobreza y
promoción del empleo y la equidad, incluyendo en el punto 3.3 el sistema de
protección social, como uno de los componentes esenciales de dicha política.
De otra parte, al desarrollar los siete
objetivos a que se ha hecho referencia, el artículo 1° de la Ley 1151 de 2007 plantea
un buen número de problemas globales que la ejecución del Plan de Desarrollo
buscará solucionar, a propósito de cada uno de ellos. En lo que se refiere a
los temas de pobreza, empleo y equidad, se mencionan, entre otros, los
siguientes: las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social, las
asimetrías e insuficiencias en el desarrollo urbano, las limitaciones en los
servicios y suministros de agua potable, energía y transporte y el flagelo de
los altos niveles de pobreza rural.
A partir de lo explicado, para la Corte es
evidente que el desarrollo y la consolidación de los servicios de telemedicina
y transporte aéreo medicalizado a que se refieren los apartes normativos
demandados tiene relación directa con el logro del tercer objetivo planteado en
el artículo 1° de esta ley, como es “una política de promoción de reducción
de la pobreza y promoción del empleo y la equidad”, y con la superación de
varios de los problemas que la ley planteó como antecedente y justificación de
este objetivo.
En efecto, considera esta corporación que
resulta innegable la directa relación existente entre problemas como las
deficiencias en cobertura de la seguridad social, particularmente en lo que se
refiere a los servicios de salud, y la posibilidad de potenciar la prestación y
cobertura de estos servicios a través de propuestas como la telemedicina, ya
mencionada en leyes anteriores[21], o mediante el oportuno
traslado y acceso a los centros médicos de los pacientes residentes en áreas
rurales alejadas e inaccesibles, quienes de otro modo no podrían beneficiarse
de tales servicios.
En la misma línea, encuentra la Corte que
la ampliación en la disponibilidad de estos servicios es una respuesta válida y
útil para superar problemas como los derivados de las asimetrías existentes en
relación con el desarrollo urbano de las distintas regiones y municipios del
país, la imposibilidad de acceder oportunamente a los servicios de salud por
efecto de las dificultades en los medios de transporte, y de manera general,
los problemas resultantes de la pobreza predominante en las áreas rurales. No
se trata, pues, de una relación mediata y eventual, sino de una vinculación
directa con los objetivos del plan, lo que satisface los parámetros que
reiteradamente ha planteado la jurisprudencia de esta corporación en relación
con el tema.
Así entonces, considera la Corte que los
apartes del artículo 6° sobre cuya exequibilidad ahora se decide no vulneran el
principio de unidad de materia de que trata el artículo 158 superior, ni
tampoco el contenido del artículo 339 ibídem. Por el contrario, observa que los
servicios y actividades a que estas normas se refieren son pertinentes, y por
lo tanto, se insertan sin dificultad, en la superación de varios de los
problemas explícitamente planteados por el legislador en relación con los temas
de pobreza, empleo y equidad, por lo que este cargo no estaría llamado a
prosperar.
Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior,
resta a la Corte en relación con este cargo, hacer una referencia precisa a las
razones por las cuales considera el demandante que estas normas son contrarias
al principio de unidad de materia. El actor se refiere particularmente al hecho
de que estos preceptos traen consigo una variación parcial al destino de los recursos
relacionados con la Unidad de Pago por Capitación (UPC), que según ha
establecido la jurisprudencia de esta Corte, son recursos parafiscales cuya
finalidad no puede ser cambiada ni desconocida por el legislador. También
cuestiona el hecho de que la ley haya atribuido la organización y puesta en
funcionamiento de estos servicios a la entidad que agremia a los municipios y
distritos colombianos. En suma, resalta el demandante que estas decisiones
normativas no tendrían cabida dentro del reducido marco temático al que la ley
del Plan de Desarrollo puede referirse.
A este respecto, y sin perjuicio de
reiterar el carácter de contribuciones parafiscales que en efecto tienen estos
recursos, así como la imposibilidad de gravarlos con impuestos, la Corte debe resaltar
que la asignación de estos porcentajes de la UPC a la financiación de los antes
indicados servicios no constituye un acto prohibido al legislador, que por lo
demás es el órgano de cuya decisión depende la creación de este tipo de
contribuciones.
De otra parte, y teniendo en cuenta la ya subrayada
importancia de estos servicios y su evidente relación con el cumplimiento de
uno de los principales objetivos del Plan de Desarrollo, no considera la Corte
que estos preceptos resulten extraños a los objetivos del plan, ya que al referirse
a los mecanismos de financiación y a la entidad responsable de implementarlos, esas
medidas son positivas y conducentes al logro del objetivo antes reseñado.
A partir de las anteriores consideraciones,
la Corte concluye que tampoco prospera el cargo segundo de esta demanda.
10. El cargo relativo a la falta de aval
del Gobierno Nacional para incluir modificaciones al Plan de Inversiones
Públicas.
El demandante afirma que el inciso 23 del numeral
3.3 del artículo 6° de esta ley, así como el numeral 3.3.1 de la misma
disposición son inconstitucionales, por cuanto no habiendo hecho parte del
proyecto inicialmente propuesto por el Gobierno Nacional fueron introducidos
por iniciativa de los miembros del Congreso sin contar para ello con el visto
bueno del poder ejecutivo. Este cuestionamiento es respaldado por el Ministerio
de Protección Social, la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral
ACEMI, el ciudadano Mauricio Plazas Vega y por el Procurador General, pero es
refutado por la Federación Colombiana de Municipios y por el ciudadano Julio
Alberto Rincón Ramírez.
Para el estudio de este cargo la Corte
expondrá brevemente la naturaleza, alcance y condiciones de la exigencia
constitucional que sustentaría el cargo propuesto; en segundo término, examinará
las circunstancias en que estos textos fueron introducidos y aprobados por las
cámaras legislativas; por último, analizará si por su naturaleza y contenido,
los dos preceptos aquí demandados serían de aquellos que requerirían de ese
visto bueno, y a partir de ello, decidirá sobre este cargo de inconstitucionalidad.
10.1. La iniciativa legislativa del
Gobierno y el aval del Gobierno frente a iniciativas de origen parlamentario.
El llamado aval del Gobierno, que en
este caso echa de menos el demandante, es una formalidad directamente relacionada
con el tema de la iniciativa legislativa privativa del Gobierno acerca de ciertas
materias, del cual trata el artículo 154 de la Constitución Política. El aval
del Gobierno en relación con un precepto de origen parlamentario, pero que por
su naturaleza debería haber sido propuesto por el propio Gobierno, tiene por
efecto sanear la inconstitucionalidad que de otro modo se generaría por no
haber tenido esa norma origen gubernamental. Entonces, para tener por observada
esta exigencia constitucional, no es indispensable que las normas de que se
trata hayan hecho parte de un proyecto de ley que hubiere sido presentado a las
cámaras por el Gobierno Nacional, pudiendo ocurrir que sean incluidas durante
una etapa posterior del trámite legislativo, por iniciativa parlamentaria, siempre
y cuando conste que dicha inclusión tuvo la aquiescencia del poder ejecutivo.
Ahora bien, en relación con el cumplimiento
del requisito relativo a la iniciativa gubernamental, la Corte Constitucional en
reciente pronunciamiento[22] se refirió a la necesidad
de distinguir entre varios posibles escenarios, destacando que no en todos los
casos en que a un proyecto de iniciativa gubernamental se le introduzcan
propuestas de origen parlamentario será necesario contar con el respectivo aval
del Gobierno Nacional.
Teniendo en cuenta que la ley contentiva
del Plan de Desarrollo es una de las normas cuya proposición corresponde
privativamente al Gobierno, son entonces aplicables a este caso las reglas
sobre el aval, que la jurisprudencia de esta Corte ha admitido de manera
general como una forma válida de cumplir el requisito superior relativo a la
iniciativa gubernamental.
No obstante, en este caso existe además una
norma constitucional expresa y de carácter especial, referente al alcance de
las facultades del Congreso para modificar el contenido de lo propuesto por el
Gobierno. Se trata del inciso 4° del artículo 341, que establece: “El
Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se
mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones
de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de
proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno
Nacional”. Sin embargo, como la propia Corte lo ha resaltado[23],
esa restricción se refiere únicamente al contenido del Plan de Inversiones, pero
no aplica para las restantes disposiciones que integran el Plan de Desarrollo,
respecto de las cuales el Congreso tiene libertad para introducir
modificaciones sin contar con la opinión del Gobierno Nacional.
La regla en comento es además reiterada y
desarrollada por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994) cuyo
artículo 22 prevé que “En
cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir
modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el
equilibrio financiero.”
Entonces, incluso en relación con el
contenido del Plan de Inversiones Públicas, los miembros del Congreso tienen la
posibilidad de introducir modificaciones a lo inicialmente planteado por el
Gobierno Nacional, siempre y cuando tengan el cuidado de no afectar el
equilibrio financiero del mismo, exigencia que busca salvaguardar la potestad
que la Constitución le atribuye al poder ejecutivo de mantener control sobre el
volumen de las responsabilidades financieras que deberá asumir para la
ejecución del Plan de Desarrollo durante su cuatrienio.
Contrario sensu, la misma norma constitucional advierte que cualquier
posible incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el
proyecto original, o la inclusión de proyectos de inversión que no hubieren
sido contemplados en él, alteraciones que necesariamente afectarían el equilibrio
financiero calculado por el Gobierno previamente a la presentación del
proyecto, sólo podrán realizarse en cuanto exista la aprobación de aquél.
A partir de lo anterior, si bien un caso
como el planteado en la demanda podría encuadrarse en una de las hipótesis a
que se refirió la sentencia C-177 de 2007, en este evento debe aplicarse de manera
preferente la regla especial prevista en el último inciso del artículo 341,
norma en la que se sustenta el cargo de inconstitucionalidad que ahora se
analiza. De allí que no exista duda de que, frente a la introducción de proposiciones
que alteren el equilibrio del Plan de Inversiones, deban los congresistas
necesariamente contar con el visto bueno o aval de parte del Gobierno Nacional.
Debe indicarse también que carece de
relevancia conocer las razones por las cuales el Gobierno Nacional otorga o no
el aval que, según lo explicado, se requiere para respaldar la introducción de
estas iniciativas legislativas. Dado que conforme a la Carta Política, es esta
una facultad privativa del Gobierno, no corresponde al juez constitucional
entrar a cuestionar las razones que hubieren llevado al poder ejecutivo a
conceder o negar dicho aval.
Claros los alcances de la norma que
sustenta la inexequibilidad que en este caso se pide, es necesario estudiar si,
en efecto, los preceptos demandados implicaron modificación del Plan de
Inversiones originalmente propuesto por el Gobierno. Sin embargo, antes de
ello, la Corte analizará en lo pertinente las circunstancias en que estas
normas fueron introducidas al texto finalmente sancionado.
10.2. El trámite legislativo de los textos
demandados
A partir de las certificaciones expedidas
por los respectivos Secretarios de las cámaras y comisiones legislativas y del
contenido de las gacetas arrimadas al expediente, consta en relación con este
punto lo siguiente:
En primer lugar los textos demandados no
hicieron parte del Proyecto 199 de 2007 Senado – 201 de 2007 Cámara[24],
presentado a consideración de las cámaras legislativas el 6 de febrero del año
2007.
Este proyecto de ley fue sometido al
trámite de urgencia previsto en el artículo 163 de la Constitución Política, y
por consiguiente, el primer debate se cumplió de manera conjunta y simultánea
en las comisiones terceras y cuartas de ambas cámaras, debate que concluyó con
la aprobación del proyecto en la sesión del 22 de marzo de 2007. Los textos hoy
demandados estuvieron completamente ausentes de estos debates, así como de la
versión finalmente aprobada[25].
En la etapa subsiguiente, la disposición
relacionada con el tema del transporte aéreo medicalizado fue introducida por
iniciativa del Representante Luis Fernando Almario[26]
durante el segundo debate del proyecto ante la plenaria de la Cámara de
Representantes el día 2 de mayo de 2007. Por su parte, la norma referente al
servicio de la telemedicina fue incluida a propuesta del Senador Antonio Guerra
de la Espriella[27] durante el debate
cumplido el día 3 de mayo de 2007 ante la plenaria del Senado de la República.
Según se observa en las referidas actas, habiendo
estado presentes en ambas plenarias, al menos de manera intermitente, el
Ministro de Hacienda, doctor Oscar Iván Zuluaga Escobar y la Directora Nacional
de Planeación, doctora Carolina Rentería, no existe constancia de que alguno de
estos funcionarios hubiera manifestado su respaldo o conformidad a la
introducción de estas iniciativas. Antes bien, consta en tales actas el
manifiesto desacuerdo del Ministro de Hacienda con la recurrente introducción,
por parte de los parlamentarios, de nuevas proposiciones que adicionaban el
contenido del Plan de Inversiones inicialmente presentado.
Finalmente, ambos textos figuran en la
versión final[28] acordada por las
comisiones de conciliación integrada por representantes de ambas cámaras, que
fue aprobado por aquéllas en las sesiones realizadas el día 4 de mayo de 2007.
Así pues, resulta claro que estos preceptos
fueron introducidos al texto del proyecto por iniciativa de los miembros del
Congreso y sin contar con el aval de los representantes del Gobierno Nacional.
Sin embargo, como quedó dicho más atrás, ello sólo conduciría a la
inconstitucionalidad solicitada en la medida en que pueda afirmarse que, en
razón a su contenido, estas normas alteraron el equilibrio del Plan de
Inversiones inicialmente propuesto por el ejecutivo.
10.3. Las normas demandadas no afectan el equilibrio
del Plan de Inversiones propuesto por el Gobierno Nacional
En el presente caso las dos normas cuya
constitucionalidad analiza la Corte, y que fueron transcritas en la parte
inicial de esta providencia hacen parte del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007,
denominado precisamente “Descripción de los principales programas de
inversión”. Sin embargo, más allá de este simple criterio nominativo, la
Corte debe examinar el contenido material de estas normas, a efectos de
determinar si ellas comportan la inclusión de nuevos proyectos de inversión que
alteren el equilibrio del Plan de Inversiones diseñado por el Gobierno Nacional,
pues sólo en ese evento su inclusión durante el trámite legislativo requeriría
de la aquiescencia y conformidad de aquél.
Recientemente, al examinar frente a un
cargo de inconstitucionalidad semejante a este, el contenido de otra norma de la
Ley 1151 de 2007, esta corporación expuso los criterios a partir de los cuales puede
dilucidarse si una determinada norma del Plan Nacional de Desarrollo incide
sobre el equilibrio del Plan de Inversiones Públicas, y por ende, requiere la
iniciativa, o en su defecto, el aval del Gobierno Nacional. En esa oportunidad la
Corte explicó que, en adición a lo que resulta de la literalidad del precepto,
aquél debe examinarse a la luz de, por lo menos, tres distintos criterios, uno
de orden material, otro de naturaleza orgánica y otro de carácter
teleológico (Sentencia C-507 de 2008, M. P. Jaime Córdoba Triviño).
La Corte pasa entonces a analizar el
contenido de los dos segmentos normativos demandados a partir de lo que resulta
de estos criterios.
En lo que atañe a su contenido material,
se observa que la primera de estas normas (inciso 23 del numeral 3.3 del
artículo 6°) tiene como propósito principal establecer una fuente de
financiamiento para asegurar la prestación del servicio de la telemedicina al
que se refiere el artículo 26 de la recientemente expedida Ley 1122 de 2007.
Para ello, ordena el precepto demandado, que “las Empresas Promotoras de Salud
EPS, del Régimen Subsidiado y Contributivo, dedicarán el 0,3% de la Unidad de
Pago por Capitación” para la coordinación y financiación de estos servicios
“con cobertura nacional, tanto para promoción de la salud como para atención
de sus afiliados”. A continuación, la misma norma establece la obligación
para los municipios y distritos de “hacer posible la prestación de este
servicio”, responsabilidad que cumplirán “a través de la entidad
nacional que los agremia”. Finalmente, establece que la Superintendencia
Nacional de Salud al autorizar o renovar el funcionamiento de las EPS, y en
particular, al momento de verificar sus redes de servicios, verificará el
cumplimiento de lo dispuesto en este artículo.
Por su parte, la segunda de las normas
acusadas (numeral 3.3.1 del mismo artículo 6°) introduce un nuevo programa que
se denomina Sistema Integral de Transporte Aéreo Medicalizado, el cual
se describe de manera detallada en los siguientes cinco numerales de la norma. También
en este caso se establece una fuente de financiamiento para el nuevo servicio
como es “un 2% de la UPC del Régimen Subsidiado y Contributivo que reciben
las EPS y las administradoras de regímenes especiales con excepción de Fuerzas
Militares”. A continuación se agrega que “A la financiación de este
sistema concurrirán los sectores que demanden este servicio y que tengan
cubierto este tipo de riesgos”.
Semejante a lo que ocurre en el caso
anterior, la ley le asigna la responsabilidad de organizar y poner en
funcionamiento este servicio a “la entidad que agremia nacionalmente los
municipios colombianos”, encargo que deberá cumplirse en coordinación con
otras responsabilidades de orden material que se asignan a diferentes entidades
del Gobierno, entre ellas el Ministerio de Protección Social y la Aeronáutica
Civil.
Analizados estos contenidos, según observa en
primer término la Corte, sólo los apartes referentes al financiamiento de estos
servicios tienen relevancia en relación con el cargo que en este caso se ha
planteado. Las demás disposiciones, si bien conforman unidad temática con
aquéllos, no podrían ser directamente cuestionadas a partir de la falta de aval
gubernamental, ya que conforme se ha explicado de manera reiterada, sólo
requieren de este visto bueno aquellas disposiciones que tengan efecto directo
sobre el equilibrio del Plan de Inversiones inicialmente propuesto por el
Gobierno Nacional.
Ahora bien, en lo que se refiere a los segmentos
normativos directamente relacionados con el financiamiento de estos servicios,
resalta la Corte que aquél se atenderá con recursos provenientes de la Unidad
de Pago por Capitación UPC que los cotizantes de los regímenes contributivo y
subsidiado aporten periódicamente al Sistema de Seguridad Social en Salud. Así,
no se observa entonces que el contenido de estas normas traiga consigo
alteración al equilibrio calculado por el Gobierno Nacional al elaborar el Plan
de Inversiones Públicas inicialmente presentado a consideración del Congreso de
la República.
En lo que se refiere al criterio orgánico,
es pertinente recordar que de conformidad con el artículo 339 superior, el Plan
Nacional de Desarrollo que cuatrienalmente expedirá el Congreso se divide en
dos grandes partes: En primer lugar, la llamada parte general en la que
se consignarán“los objetivos y propósitos nacionales de largo plazo, las
metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el gobierno”; a partir de dicha parte general, el segundo
gran capítulo es el llamado plan de inversiones públicas, el
cual debe contener “los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión publica nacional y la especificación de los
recursos financieros requeridos para su ejecución.”
En concordancia con esta norma constitucional,
la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo, detalla en sus artículos
5° y 6° el contenido de cada uno de estos componentes. Con respecto al Plan de
Inversiones plantea que éste contendrá como mínimo: i) La proyección de los
recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los
planes de gasto público; ii) La descripción de los principales programas y
subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y
sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; iii) Los presupuestos
plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas
más importantes de inversión pública contemplados en la parte general; iv)
La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
Entonces, todo precepto de la ley
cuatrienal contentiva del Plan Nacional de Desarrollo puede, al menos en
principio, encuadrarse en uno de los dos grandes capítulos de éste, siendo
factible identificar, de acuerdo con su contenido, cuándo se trata de normas de
una u otra naturaleza. Sin embargo, al determinar a cuál de estos universos
pertenece una determinada norma, no basta el criterio nominal ni tampoco
indagar por el capítulo o segmento del cual hace parte.
En el presente caso las normas acusadas
fueron incluidas en el artículo 6° de la ley aprobatoria del Plan de
Desarrollo, que  justamente se titula “Descripción de los principales
programas de inversión”. Así mismo, es del caso aceptar que, en efecto, se
refieren a programas o subprogramas cuya ejecución busca la solución de una o
más necesidades concretas reconocidas en la Parte General del mismo Plan de
Desarrollo, por lo que tales contenidos caben entonces dentro del concepto de
Plan de Inversiones a que se viene haciendo referencia. Sin embargo, es necesario
precisar que, según lo dicho, estas normas no implican alteraciones al
equilibrio del Plan de Inversiones propuesto por el Gobierno Nacional, que según
se ha explicado, es el factor determinante para su eventual inexequibilidad.
Finalmente, en lo que tiene que ver con el
criterio finalista o teleológico, es evidente que el propósito de estas
normas es dejar sentados todos los elementos necesarios para asegurar que los
servicios de telemedicina y transporte aéreo medicalizado sean una realidad
durante el período de gobierno a que este Plan de Desarrollo se refiere. Empero,
debe resaltarse, que si bien para ello se establecen responsabilidades en cabeza
de distintas agencias oficiales, no se advierte la intención de comprometer u
obligar al Gobierno Nacional a contribuir al financiamiento de tales servicios,
única finalidad que estaría vedada al legislador salvo en el caso de contar con
la aquiescencia de aquél.
Esto por cuanto, como tantas veces se ha
explicado, dicha financiación se hizo depender de los aportes provenientes de la
Unidad de Pago por Capitación que periódicamente reciben las entidades
promotoras de salud (EPS) que operan en el país, recursos que como también se
ha dicho, si bien tienen el carácter de parafiscales, no hacen parte del
presupuesto nacional ni implican para el Gobierno una erogación adicional.
En consecuencia, a la luz de lo que resulta
de la aplicación de los criterios que al efecto ha definido la jurisprudencia
de esta corporación, es del caso concluir que los miembros del Congreso tenían
la posibilidad de proponer e introducir al texto del Plan de Desarrollo normas con
el contenido de las dos aquí demandadas, sin que para ello requirieran contar
con el beneplácito de los representantes del Gobierno Nacional.
Por esta razón, si bien de las pruebas
arrimadas al expediente consta que, en efecto, estas normas fueron introducidas
por algunos miembros del Congreso de la República durante el trámite del
proyecto ante las respectivas plenarias sin tener en cuenta la opinión del
Gobierno Nacional, ello resulta insuficiente como razón que justifique la
inexequibilidad de estos preceptos.
Por consiguiente, tampoco prospera este cargo
de inconstitucionalidad.
11. El cargo relacionado con la supuesta
destinación de recursos de la seguridad social a fines distintos a ella
Según resulta de la demanda que ahora se
decide, el demandante considera que los apartes del artículo 6° de la ley 1151
de 2007 por él acusados permiten la destinación de recursos de la seguridad
social a propósitos ajenos a ella, así como el manejo de aquéllos por parte de
una entidad de carácter privado, no perteneciente a dicho sistema,
circunstancias ambas que resultarían contrarias a lo establecido en el inciso
5° del artículo 48 de la Constitución Política.
Estas glosas son respaldadas por quienes
intervinieron en este proceso a nombre del Ministerio de Protección Social y de
la Asociación Colombiana de
Empresas de Medicina Integral ACEMI, pero criticadas por quienes vinieron en
representación del Instituto de Derecho Tributario y de la Federación
Colombiana de Municipios.
Según puede observarse, la sustentación de
este cargo por parte del demandante descansa también, de manera muy importante,
en el carácter de contribución parafiscal que tanto la ley como la
jurisprudencia de esta corporación le han reconocido a la Unidad de Pago por
Capitación (UPC). Sin embargo, se cuestiona también el hecho de que de acuerdo
con las normas demandadas, estos servicios estarían disponibles para la
generalidad de la población, y no únicamente para las personas afiliadas al
sistema de la seguridad social, circunstancia que para el actor implica también
desviación de los recursos pertenecientes a dicho sistema a actividades
extrañas a él.
A este respecto, como bien lo explica el
mismo demandante a partir de la jurisprudencia que invoca en su libelo, es
importante comenzar por señalar que la principal consecuencia que se deriva del
carácter de contribución parafiscal es la restricción que existe para gravar los
recursos así designados con impuestos de carácter general. Ello por cuanto, la
imposición de gravámenes tributarios ciertamente implica destinar, al menos una
parte de ese activo, a otras finalidades no relacionadas con el propósito de la
contribución, y por lo mismo, una inevitable mengua del volumen de recursos
disponible para atender los servicios o actividades que sí tienen que ver con
el objetivo para cuyo logro se estableció aquélla.
Sin embargo, de igual manera es claro que
esa calificación no implica para el legislador la imposibilidad de referirse
y/o regular actividades específicas que, por hacer parte del servicio cuya efectiva
prestación se persigue, bien pueden ser atendidas con recursos provenientes de
esa misma contribución parafiscal. Así pues, la eventual prosperidad de este
cargo depende es de la demostración que pudiere hacerse sobre el hecho de que
los servicios cuya financiación se busca asegurar, son esencialmente ajenos al
concepto de seguridad social.
Por ello, es necesario entonces referirse
al contenido de los servicios cuya financiación se pretende a partir de lo
ordenado en los apartes normativos aquí cuestionados, a lo cual procede la
Corte a continuación.
En lo que hace relación con la esencia de
los servicios cuya financiación se busca garantizar a través de las normas aquí
demandadas, se tiene que la telemedicina, según definición normativa traída por
el mismo actor[29] consiste en “la
provisión de servicios de salud a distancia, en los componentes de promoción,
prevención, diagnóstico, tratamiento o rehabilitación, por profesionales de la
salud que utilizan tecnologías de la información y la comunicación, que les
permiten intercambiar datos con el propósito de facilitar el acceso de la
población a servicios que presentan limitaciones de oferta, de acceso a los
servicios o de ambos en su área geográfica”.
Por su parte, el llamado transporte aéreo
medicalizado puede definirse a partir de las actividades listadas en el propio
texto de la norma demandada, la cual contempla, entre otros, el servicio de
ambulancias aéreas medicalizadas para el traslado de pacientes críticos según
evaluación y remisión por el sistema de salud, la realización de brigadas de
salud en zonas de difícil acceso, el soporte helico-transportado a emergencias
derivadas de accidentes de tránsito, y el apoyo en la fase de impacto de
emergencias causadas por desastres naturales.
A partir de estas breves descripciones,
para esta corporación es evidente que se trata de actividades y servicios
útiles, y en muchos casos indispensables, para hacer posible la adecuada prestación
de servicios de salud, en situaciones en que, de otra manera, estos últimos no
cumplirían su propósito de procurar la prevención de las enfermedades, su
oportuna detección, la superación de las emergencias que impliquen un peligro
vital o de otro orden, y en general, el pronto y completo restablecimiento de
la salud de todas las personas que por alguna razón la hubieren visto
afectada.
En este sentido, los servicios relacionados
con la telemedicina y el transporte aéreo medicalizado, cuya efectiva
prestación persiguen las normas demandadas, están llamados a tener un efecto
multiplicador en la equitativa disponibilidad de servicios de salud por parte
de toda la población, a partir de la superación de las dificultades, muchas
veces insalvables, que se derivan de la necesidad de desplazarse desde lugares
de difícil acceso y escasa oferta de servicios médicos, hasta los centros
urbanos y/o lugares específicos donde existe la disponibilidad de tales servicios,
desde los más elementales hasta los más especializados, que los habitantes del
territorio colombiano pudieren llegar a requerir.
Por otra parte, para la Corte resulta
irrelevante que las personas beneficiadas por estos servicios sean o no
afiliados al sistema de seguridad social, ya que se trata de un derecho de
todos los colombianos, y la cobertura universal es precisamente una de las
aspiraciones a cuyo logro debe encaminarse el Estado de conformidad con lo
previsto en el inciso 3° del artículo 48 superior, mediante la progresiva
ampliación de aquélla.
Por todo lo anterior, para la Corte resulta
palmario que estos servicios y actividades deben considerarse entonces como parte
integrante del concepto de seguridad social en salud previsto en la Ley 100 de
1993 y las normas que la desarrollan, complementan y reglamentan. Ello por
cuanto, lejos de referirse a actividades ajenas al servicio de salud, se trata
de acciones que contribuirán a la ampliación de la cobertura de dicho servicio
para todos los colombianos, lo que sin duda resulta acorde con los principios
de universalidad, eficiencia y solidaridad que rigen el sistema de seguridad
social.
Constatado que en razón a su contenido la
financiación de estos servicios no resulta ajena al concepto de seguridad
social, y que no se configura por este hecho la alegada violación del artículo
48 constitucional, resta únicamente analizar lo relacionado con la entidad a la
cual se encarga la organización y garantía de prestación de estos servicios.
En primer lugar, ninguna objeción cabe por
el hecho de que estos recursos, que como se ha aceptado, tienen el carácter de
una contribución parafiscal, sean administrados por una entidad privada. A este
respecto, recuerda la Corte que lo usual en la tradición jurídica colombiana es
que estas contribuciones sean administradas por organizaciones que representen
a la comunidad de beneficiarios de los servicios que a través del establecimiento
de la contribución se pretende financiar, por lo que en realidad resulta frecuente
que se trate de entidades de carácter privado.
Tal como ha sido pacíficamente aceptado por
la jurisprudencia, tanto de la Corte Suprema de Justicia como de esta
corporación, ello no resulta, en modo alguno, contrario a la naturaleza
jurídica de este tipo de contribuciones, ni tampoco a ningún precepto
constitucional. Por lo demás, esa misma jurisprudencia ha subrayado que,
siempre que observe los debidos parámetros constitucionales, el legislador es
autónomo para regular, en la forma que más conveniente le parezca, todos los
elementos definitorios de una determinada contribución parafiscal[30].
Ahora bien, en lo que atañe a la exigencia
que el demandante plantea para que los fondos de esta contribución sean
manejados únicamente por entidades pertenecientes al sistema de la seguridad
social, debe resaltarse que la restricción contenida en la norma constitucional
que sustenta el cargo bajo estudio consiste en que no se destinen ni utilicen “recursos
de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”,
siendo entonces lo determinante, a efectos de no transgredir este mandato, el
carácter de las actividades financiadas con cargo a estos recursos[31].
A este respecto, y tal como quedó dicho líneas atrás, con ocasión del análisis
de este mismo cargo, la Corte considera que los servicios que se financiarán al
amparo de estas normas hacen parte, indudablemente, del concepto de seguridad
social en salud, que es precisamente el concepto que se pretende financiar con
la llamada Unidad de Pago por Capitación (UPC).
Por lo anterior, esta corporación concluye
que no resulta cuestionable, frente al contenido del artículo 48 superior, el
hecho de que las normas demandadas encomienden a la entidad que agremia nacionalmente
a los municipios colombianos, la responsabilidad de organizar y poner en
funcionamiento los servicio de transporte aéreo medicalizado y de telemedicina.
Establecida así la constitucionalidad de
estos preceptos, no puede dejarse sin mención el hecho de que, en razón a la
naturaleza de su objeto y a la presumible falta de experiencia en actividades
de salud, que podría afectar a la agremiación que el legislador encargó de
organizar y poner en funcionamiento estos servicios, pueden surgir dificultades
que lleguen a afectar la frecuencia, la calidad o la oportunidad de los mismos.
Por estas razones, tal como lo señala el demandante a manera de ejemplo, la
reglamentación vigente con anterioridad a esta ley[32]
dispuso que sólo podrían prestar los servicios de telemedicina las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) que cumplan ciertos
estándares y requisitos.
Por todo ello, en atención al carácter especializado
y de alta responsabilidad de estos servicios, y a que serán administrados
recursos parafiscales, la Corte considera necesario condicionar la exequibilidad
de estas normas, advirtiendo que estas actividades deberán cumplirse por
conducto de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud o de empresas
especializadas en la provisión de las mismas, todas las cuales estarán sujetas
a los respectivos control y vigilancia previstos normativamente al efecto, particularmente,
los que conforme a las normas vigentes ejercen la Superintendencia Nacional de
Salud, la Contraloría General de la República y el Ministerio Público.
12. Conclusión
Recapitulando, agotado el análisis de los
cargos de inconstitucionalidad propuestos en la demanda y de acuerdo con lo que
de ellos resulta, la Corte Constitucional hará las siguientes declaraciones: i)
que la Ley 1151 de 2007 es exequible en lo que atañe al hecho de haber sido
sancionada por la Presidenta del Congreso de la República; ii) que existe cosa
juzgada en lo relacionado con el artículo 146 de la misma ley, y iii) que los
apartes demandados del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007 son exequibles con
respecto a los cargos propuestos por el demandante y analizados por esta corporación,
aunque con el condicionamiento antes planteado.
VII.   DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1151 de 2007 por el cargo de haber
sido sancionada por la señora Presidenta del Congreso de la República.
Segundo.- Estarse a lo resuelto en la sentencia C-377 de abril 23 de 2008
que declaró EXEQUIBLE el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, el inciso 23 del numeral 3.3 y el numeral
3.3.1, ambos del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007, en el entendido de que la
entidad nacional que agremia a los municipios y distritos colombianos prestará
las actividades referidas en tales normas, por intermedio de instituciones
prestadoras del servicio de salud IPS, o de empresas especializadas debidamente
constituidas y sometidas a todos los controles que normativamente rigen sobre
las personas y entidades autorizadas para prestar servicios de salud y las que
recaudan o administran recursos parafiscales.
Cuarto.- Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
Con salvamento de voto
JAIME ARAÚJO RENTERÍA        MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
Magistrado
Con salvamento y aclaración de voto                  Con
salvamento parcial de voto
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO                           RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado                                          Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO  MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Magistrado
Impedimento aceptado
NILSON PINILLA PINILLA           CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
A LA SENTENCIA C-714 de 2008
EJERCICIO DE LA MAGISTRATURA EN LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Aspectos en
los que se refleja su pluralismo (Aclaración de voto)
En Colombia existe una sólida y saludable tradición de
pluralismo en el ejercicio de la magistratura que se refleja en: i) el voto de
los magistrados es conocido y divulgado, usualmente en un comunicado oficial de
la Corte, lo que permite a los ciudadanos conocer la posición de cada magistrado;
ii) las sentencias son firmadas por todos los magistrados, lo que permite a
cada uno señalar, debajo de su rúbrica, si aclara o salva el voto; iii) las
deliberaciones constan en un acta accesible al público inmediatamente después
de ser aprobadas por el pleno de la Corte donde se recogen los argumentos de
cada magistrado; y iv) a la correspondiente sentencia se deben adjuntar las
opiniones disidentes de los magistrados, si las hay, o sea, los salvamento o
aclaraciones de voto.
EJERCICIO DE LA MAGISTRATURA EN TRIBUNALES
CONSTITUCIONALES EN DERECHO COMPARADO-Francia (Aclaración de voto)
EJERCICIO DE LA MAGISTRATURA EN TRIBUNALES
CONSTITUCIONALES EN DERECHO COMPARADO-Estados Unidos (Aclaración de voto)
EJERCICIO DE LA MAGISTRATURA EN TRIBUNALES
CONSTITUCIONALES EN DERECHO COMPARADO-Alemania (Aclaración de voto)
ACLARACION DE VOTO-Sentido y contenido de opinión disidente/SALVAMENTO
DE VOTO-Sentido y contenido de opinión disidente (Aclaración de voto)
En nuestro contexto hay cuestiones constitucionales de
enorme relevancia sobre las cuales cabe anticipar una evolución, lo cual es un
aliciente para que la opinión disidente sea escrita, no para atacar a la Corte,
sino para sentar bases sólidas que propicien un cambio de jurisprudencia, y
dada la misión trascendental que cumplen las sentencias de la Corte de fijar el
significado de la Constitución, la decisión de escribir una opinión separada o
disidente también implica una responsabilidad, articular una crítica útil a la
sentencia de la Corte, en especial cuando dicha sentencia puede llegar a
constituirse en un precedente. Si una opinión separada o disidente no puede ser
orientada en ese sentido, el juez que salve o aclare su voto puede satisfacer
sus convicciones jurídicas simplemente anunciando que no esta de acuerdo con la
Corte.
Referencia: expediente D-6932
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Decreto 410 de 1971- Código de Comercio (art. 194, parcial).
Demandante: Fabián López Guzmán
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
En esta oportunidad me limitaré a reiterar lo que he
señalado en otras aclaraciones o salvamentos de voto, puesto que no considero
pertinente explicar en extenso mi posición sobre lo decidido en la presente
sentencia. Basta con señalarla públicamente al votar y firmar la sentencia, y
con expresar mi criterio sobre las opiniones disidentes.
A diferencia de lo que sucede en otros países de
tradición romano-germánica, en Colombia existe una sólida y saludable tradición
de pluralismo en el ejercicio de la magistratura.[33]
Esta se refleja en cuatro aspectos: (i) el voto de los magistrados es conocido
y divulgado, usualmente en un comunicado oficial de la Corte, lo cual permite a
los ciudadanos conocer la posición de cada magistrado, (ii) las sentencias son
firmadas por todos los magistrados, lo cual le permite a cada uno señalar
públicamente, debajo de su rúbrica, si aclara o salva el voto, (iii) las
deliberaciones constan en un acta accesible al público inmediatamente después
de ser aprobada por el Pleno de la Corte donde se recogen los argumentos de
cada magistrado, y (iv) a la correspondiente sentencia se deben adjuntar las
opiniones disidentes de los magistrados, si las hay, o sea, los salvamentos o
aclaraciones de voto. Además, la Secretaria General puede certificar cómo voto
cada magistrado, si un interesado así lo solicita.
Estos cuatro aspectos - que constituyen una de las
fortalezas de nuestra tradición judicial - son separables, como lo demuestra el
derecho comparado.[34] O sea que es
perfectamente posible que un magistrado opte por disentir, pero deponga su
interés en criticar la sentencia correspondiente, cultivar el individualismo,
hacer gala de su conocimiento o mostrar soluciones alternativas que considera
más apropiadas. Todo en aras de contribuir a fortalecer a la institución
judicial a la cual pertenece y a que las sentencias fijen el sentido de la
Constitución con sólida autoridad.
Habrá, por supuesto, casos en que dicha contribución
se logre mejor escribiendo una opinión separada, siempre dentro del mayor
respeto por la institución. Así lo estimé necesario, por ejemplo, en la sentencia
sobre el aborto (C-355 de 2006), la cual compartí enteramente. Escribí una
aclaración de voto a dicha sentencia para agregar algunos argumentos fundados
en el derecho comparado, con el fin de dar elementos de juicio orientados a
impulsar desarrollos futuros en la materia, no para criticar la sentencia.[35]
En cambio, en la primera sentencia en la cual participé sobre la igualdad de
las parejas del mismo sexo (SU-623 de 2001), escribí un salvamento de voto
conjunto para tratar de abrir el camino hacia evoluciones jurisprudenciales
encaminadas a proteger a las parejas del mismo sexo, como en efecto sucedió
varios años después sobre bases distintas a las que en 2001 dividieron a la
Corte.
Lo mismo hice en temas menos “duros” pero importantes
en el contexto colombiano, como la posibilidad de subsanar algunos vicios de
procedimiento (C-333 de 2005). Mi orientación anti-formalista me conduce a
declarar el vicio pero también a admitir, como lo dice expresamente la
Constitución desde 1991, que si se reúnen ciertas condiciones la ley puede ser
devuelta para que la falla en el procedimiento pueda ser subsanada. Así sucede
ahora frecuentemente con las leyes aprobatorias de tratados públicos. Es que en
nuestro contexto hay cuestiones constitucionales de enorme relevancia sobre las
cuales cabe anticipar una evolución, lo cual es un aliciente para que la
opinión disidente sea escrita, no para atacar a la Corte, sino para sentar
bases sólidas que propicien un cambio de jurisprudencia. Ello también ocurrió,
por supuesto, antes de la Carta de 1991. Un buen ejemplo de ello es el
salvamento de voto del magistrado Luis Sarmiento Buitrago a favor del control
material de los decretos declarativos de un estado de excepción durante la
vigencia de la Constitución de 1886. Si bien la Corte Suprema de Justicia nunca
dio ese paso, en la Constitución de 1991 se plasmaron los fundamentos para que la
Corte Constitucional avanzara en esa dirección, como en efecto aconteció.
Fue este espíritu constructivo el que me animó a
abstenerme de seguir repitiendo el mismo salvamento de voto (ver, por ejemplo,
el que escribí a la T-080 de 2006) a las sentencias de tutela que ordenaban la
terminación indiscriminada de cualquier proceso ejecutivo hipotecario
denominado en UPAC[36]. Una vez que la Sala
Plena decidió asumir el conocimiento de varias tutelas acumuladas con el fin de
unificar la jurisprudencia, dejé de escribir una opinión disidente en las Salas
de Revisión en las cuales participé y tampoco lo hice en la sentencia de
unificación donde la Corte construyó un enfoque diferente sobre nuevas premisas
compartidas por casi todos los magistrados (SU- 813 de 2007).
Ahora bien, las sentencias de la Corte cumplen una
misión trascendental consistente en fijar el significado de la Constitución.
Por lo tanto, la decisión de escribir una opinión separada o disidente también
implica una responsabilidad primordial: articular una crítica útil a la
sentencia de la Corte, en especial cuando dicha sentencia puede llegar a
constituirse en un precedente. Si una opinión separada o disidente no puede ser
orientada en ese sentido, el juez que salve o aclare su voto puede satisfacer
sus convicciones jurídicas simplemente anunciado que no esta de acuerdo con la
Corte.
Así interpretó el famoso jurista Roscoe Pound el
dilema de escribir o no opiniones disidentes, en un artículo publicado en 1953[37].
Para Roscoe Pound la actitud de varios jueces movidos por la vanidad o el
orgullo personal, que creían que tenían que escribir una opinión individual
para cualquier caso, era contraproducente desde el punto de vista del progreso
del derecho. Por eso destacó el siguiente canon de ética judicial: “Un juez
no debe ceder a la vanidad de su opinión ni valorar de manera más alta su
reputación individual que la de la Corte a la cual le debe lealtad.” (Canon
19, parágrafo 3, ABA, 1924). De tal forma que hay una diferencia entre anunciar
un desacuerdo y, adicionalmente, escribir en extenso una crítica de la
sentencia de la cual el magistrado difiere.
Frecuentemente se pasa por alto que inclusive en
Estados Unidos donde, a diferencia de Europa, existe una larga tradición de
admitir las opiniones disidentes, varios magistrados entendieron que, en
determinadas circunstancias, tanto la certeza del derecho como la solidez de la
Corte aconsejan reducir el disenso y promover la unanimidad. Es bien sabido,
por ejemplo, que el jurista Earl Warrem trabajó
arduamente para conseguir que la sentencia Brown v. Board of  Education –
mediante la cual se puso fin a la segregación racial en los colegios públicos-
fuera unánime. Así mismo, John Marshall solo escribió nueve opiniones
disidentes en cuarenta y cuatro años de ejercicio de la magistratura, puesto
que comprendió que el nacimiento del control constitucional y la consolidación
de la Corte investida de la autoridad para decir qué dice la Constitución, requería
de una clara cohesión institucional. Por esa misma razón, Marshall aceptó ser
magistrado ponente de sentencias con las cuales estaba en desacuerdo.[38]
Además, en este caso el ímpetu de afinar la pluma para
criticar la sentencia se ha desvanecido después de tranquilas reflexiones en
torno al sentido de las opiniones separadas o disidentes. Estas me han llevado
a darme cuenta de que aun los juristas admirados por la claridad, elocuencia,
pertinencia y seriedad de sus opiniones disidentes, estimaban que no tenía
sentido insistir, una y otra vez, en escribir de manera individual la posición
que expresaron en las deliberaciones y mucho menos las que habían sostenido a
lo largo del tiempo. No se debe olvidar que Oliver Wendel Holmes - denominado
el gran disidente - sostenía que cuando un magistrado escribe un salvamento o
aclaración de voto debe recordar que “esta dando su punto de vista sobre el
derecho, no peleando con otro gallo”. Esto llevó en múltiples ocasiones al magistrado
Holmes a señalarles a los colegas de la Corte con los cuales compartía una
opinión disidente, que debían modificar los términos empleados en el escrito
correspondiente para respetar el principio ético de la civilidad en el disentimiento.
No se trata de seguir una regla de consenso,
inapropiada en un contexto pluralista y en todo caso superada por la
divulgación de los votos de cada magistrado. El objetivo esencial es contribuir
a la consolidación de una institución que, como la Corte Constitucional, adopta
decisiones que definen el rumbo del país en temas que despiertan enorme
sensibilidad, tienen un impacto profundo o están sujetos de manera recurrente a
la dura prueba del litigio constitucional.
Entonces, honro esa responsabilidad consustancial a la
administración de justicia, que ha de ser tenida en cuenta por el juez
constitucional cuando - más allá de hacer pública su posición al advertir que
salva o aclara el voto - decide escribir una opinión disidente: la voz
individual del magistrado debe contribuir a esclarecer el derecho, en lugar de
confundir, y debe inscribirse en el respeto por la majestad de la justicia, en
lugar de tratar de deslegitimarla.
Fecha ut
supra,
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-714 DE 2008
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Verificación
de su cumplimiento mediante aplicación de criterio rígido (Salvamento de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Relación directa
e inmediata entre las medidas instrumentales y los objetivos del plan no se
evidenciaron (salvamento de voto)
La Corte tomó como referencia los problemas que el
Plan de Desarrollo busca solucionar y no los objetivos generales planteados en
el mismo. Las normas demandadas han debido ser declaradas inexequibles pues no
tenían claros fines de planificación ni guardaban un vínculo directo e
inmediato con los objetivos de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Justificación de la aplicación de un criterio rígido
para su verificación (Salvamento de voto)
Varias razones constitucionales imponen la aplicación
de un criterio realmente rígido en el examen del respeto al principio de la
unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, siendo la
más importante a mi juicio, la relacionada con el proceso de aprobación la ley que aprueba el
Plan Nacional de Desarrollo y las posibilidades de participación del órgano
democrático por excelencia, el legislativo, que en su aprobación se encuentran considerablemente
reducidas, por cuanto: el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para
la presentación del proyecto de la ley de planeación, en el que se plasma el
proyecto político, económico y social al cual se compromete el Gobierno
Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido, correspondiéndose al Congreso
su aprobación, contando para ello con un restringido término (tres meses) para
aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de
inversiones públicas, pudiendo el Gobierno, en aquellos eventos en los cuales
no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobación, poner en vigencia el
proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con
fuerza de ley, teniendo en cuenta además que en el lapso de que dispone el
Congreso, existe una considerable limitación en cuanto a las posibilidades de
modificación de su contenido, pues sólo podrá realizar modificaciones respecto
del plan de inversiones públicas, a condición de mantener el equilibrio
financiero de la iniciativa legislativa. Tales restricciones
constitucionales a un principio tan importante como el democrático hacen que
sea imperioso aplicar un criterio realmente rígido en cuanto al principio de
unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aseguramiento de objetivos de normas instrumentales
(Salvamento de voto)
Las limitaciones a las posibilidades de participación
activa del Congreso de la República suponen como contrapeso un deber
constitucional que corresponde a esta Corporación, consistente en asegurar que
las normas instrumentales establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (i)
estén referidas a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii)
tengan un claro fin planificador, (iii) respeten el contenido constitucional
propio de la ley, y (iv) tengan una conexidad directa e inmediata, no eventual
o mediata, con los objetivos planteados
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aplicación de criterio flexible permite la inclusión
de toda clase de normas en la Ley del Plan/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aplicación de criterio
flexible desnaturaliza la función y contenido de la Ley del Plan de Desarrollo
(Salvamento de voto)
El criterio flexible que, a mi juicio, ha venido
aplicando esta Corporación en la mayoría de las ocasiones, ha permitido que
toda clase de normas sean incluidas en la ley del Plan Nacional de Desarrollo,
normas que, por las restricciones constitucionales ya anotadas, han eludido un
amplio debate democrático en el órgano en el cual están representadas, no sólo
las mayorías, sino también las minorías políticas.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Enfatiza el concepto de planeación y medidas
planificadoras (Salvamento de voto)
El acento en la unidad de materia en la ley que
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo debe estar en el concepto de planeación,
en otras palabras, en dicha ley han de consignarse de manera efectiva
prescripciones planificadoras y no otro tipo de medidas que corresponden a una
etapa posterior, cual sería la de la ejecución concreta de estas políticas o
programas, la cual debe hacerse a través de otras leyes y/o decretos, según el
caso.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneración por norma que asigna porcentaje de la
unidad de pago por capitación  UPC a la coordinación y financiación del
servicio de telemedicina y transporte medicalizado/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneración por
norma de ordena la prestación de los servicios de telemedicina y transporte
medicalizado (Salvamento de voto)
El cargo por la violación al principio de unidad de
materia se dirige contra dos de las prescripciones del artículo 6 de la ley
1151 de 2007 y en la sentencia se decidió declarar la exequibilidad de estas
normas porque tenían una conexidad directa con el objetivo de “Una política de
promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad”. Sin
embargo, a mi juicio, el análisis de la conexidad se hizo, en realidad, con los
“problemas globales que la ejecución del Plan de Desarrollo buscará solucionar”
y no con el objetivo mencionado. Es por ello que, disiento de tal argumentación
pues, según la jurisprudencia de la Corte, la relación directa debe
establecerse con los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo y no
con los problemas que busca solucionar pues su formulación amplia conllevaría a
que toda norma pudiera ser incluida en la ley en mención y ello
desnaturalizaría el contenido constitucional propio de la misma. Además, los
textos legales demandados no son normas que busquen planear las acciones
públicas durante el cuatrienio de Gobierno, sino que corresponden a una etapa
posterior: la de la ejecución de estas políticas o programas, la cual debe
hacerse a través de otras leyes y/o decretos, según el caso.
Referencia: expediente D-7007
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6
(parcial) y 146 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Demandante: Eduardo Cifuentes Muñoz
Magistrado Ponente
Nilson Pinilla Pinilla
1.- Con el acostumbrado respeto por las
decisiones adoptadas por la mayoría de los miembros de la Sala Plena de esta
Corporación, presento a continuación los argumentos jurídicos por los cuales me
aparto de la decisión acogida por la Corte, específicamente en lo relativo al
numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia que declaró la
exequibilidad de los apartes demandados del artículo 6 de la Ley 1151 de 2007 “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. Mi
disconformidad se relaciona fundamentalmente con una de las razones que
motivaron esta determinación: el supuesto respeto de la norma demandada al
principio de unidad de materia.
Con el propósito de exponer con claridad las razones
de disidencia, a continuación se realizará un examen de las consideraciones
generales desarrolladas en la presente providencia, para luego llevar a cabo un
examen de las razones constitucionales que, a mi juicio, habrían conducido a la
adopción de una decisión sustancialmente diferente frente a la acción pública
de inconstitucionalidad promovida por el ciudadano.
Posición acogida por la Sala Plena en cuanto al
alcance del principio de unidad de materia en el caso particular de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo
2.- En el numeral 9° de la providencia, la Sala Plena
llevó a cabo el examen del cargo de inconstitucionalidad por infracción del
principio de unidad de materia. De manera puntual, el reproche de
inexequibilidad planteado por el demandante consiste en que la mención de
determinado objetivo genérico dentro de la parte general del Plan de Desarrollo
no es razón suficiente para autorizar la incorporación dentro de la misma ley
de normas que guarden “alguna relación” con el mismo, como sucede con la
inclusión del propósito de superar las deficiencias de cobertura de la
seguridad social pues no es clara la relación de instrumentalidad de los
apartes demandados del artículo 6 con tal objetivo.
3.- Para emprender el análisis del cargo planteado, la
Corte reiteró su  jurisprudencia en lo que toca con el tema de la unidad de
materia en el ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo.
En concreto, la Corte recordó que, a pesar de que esta
ley puede versar sobre distintas materias, el análisis de la unidad de materia
en la misma debe ser más riguroso que frente a las demás leyes ordinarias pues “un
entendimiento laxo de aquel principio podría conducir a la desarticulación de
este importante instrumento de planificación, el cual por su misma naturaleza y
propósito, debe ser sistemático y coherente”. A continuación, transcribió
un aparte de la sentencia C-305 de 2004, reiterada por esta Corporación en
varias oportunidades[39], en el que se afirma que
“el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones
instrumentales contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad
directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y
proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que
especifican los recursos para su ejecución”.
Para terminar, se hizo alusión a la sentencia C-377 de
2008, en la cual se  consideró que el tipo de medidas que pueden ser adoptadas
como instrumentos de materialización de los propósitos generales destacados en
la parte general de la ley no en todos los casos han de ser de carácter
exclusivamente presupuestal, pues adicionalmente pueden ser adoptadas medidas
de diferente naturaleza cuyo efecto regulador favorezca la consecución de tales
objetivos.
4.- En aplicación de las consideraciones reseñadas, la
Sala Plena emprendió el examen de constitucionalidad de las disposiciones
demandadas, para lo cual llevó a cabo un estudio de las metas y programas
generales de la Ley 1151 de 2007. Así pues, para efectos de establecer los
propósitos centrales a los cuales se orienta la actividad económica y social
dentro del cuatrienio, la providencia citó los siete objetivos fundamentales
del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 establecidos en el artículo 1° de la
ley 1151 de 2007, entre los cuales hizo hincapié en uno de ellos: “Una
política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo y la
equidad”. Además, trajo a colación los “problemas globales que la
ejecución del Plan de Desarrollo buscará solucionar”, los cuales están
reseñados en el artículo 1 ya mencionado,  entre los cuales resaltó “las
deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social, las asimetrías e
insuficiencias en el desarrollo urbano, las limitaciones en los servicios y
suministros de agua potable, energía y transporte y el flagelo de los altos
niveles de pobreza rural”.
Una vez revisadas las metas y programas generales de la
Ley 1151 de 2007, y los problemas que busca solucionar, la Corte concluyó que “es
evidente” que las medidas instrumentales del aparte demandado del artículo
6 guardan una relación directa con el logro del objetivo reseñado en el párrafo
anterior y, sobretodo, con “la superación de varios de los problemas que la
ley planteó como antecedente y justificación de este objetivo”.
En este orden de ideas, afirma la sentencia que “resulta
innegable la directa relación existente entre problemas como las deficiencias
en cobertura de la seguridad social, particularmente en lo que se refiere a
servicios de salud, y la posibilidad de potenciar la prestación y cobertura de
estos servicios a través de propuestas como la telemedicina, ya mencionada en
leyes anteriores, o mediante el oportuno traslado y acceso a centros médicos de
los pacientes residentes en áreas rurales alejadas e inaccesibles, quienes de
otro modo no podrían beneficiarse de tales servicios. En la misma línea,
encuentra la Corte que la ampliación en la disponibilidad de estos servicios es
una respuesta válida y útil para superar problemas como los derivados de las
asimetrías existentes en relación con el desarrollo urbano de las distintas
regiones y municipios del país, la imposibilidad de acceder oportunamente a los
servicios de salud por efecto de las dificultades en los medios de transporte,
y de manera general, los problemas resultantes de la pobreza predominante en
las áreas rurales”. Nótese aquí como la Corte tomó como referencia los
problemas que el Plan de Desarrollo busca solucionar y no los  objetivos
generales planteados en el mismo.
En concreto, frente a los apartes demandados del
artículo 6 concluyó la Corte que “estos preceptos no son extraños a los
objetivos del plan, ya que al referirse a los mecanismos de financiación  y a
la entidad responsable de implementarlos, esas medidas son positivas y
conducentes al logro del objetivo antes reseñado”.
Una vez han sido expuestas las consideraciones
centrales que orientaron la decisión adoptada por la Sala Plena de esta
Corporación a propósito del principio de unidad de materia en el caso
específico de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, paso a exponer los
fundamentos constitucionales que, a mi juicio, conducen a la adopción de un
criterio de valoración más estricto con el propósito de asegurar el principio
democrático dentro del proceso de adopción de este importante instrumento de la
política económica y social en nuestro ordenamiento.
La imperiosa necesidad de una real aplicación del
criterio rígido en cuanto al principio de unidad de materia en la ley que
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
5.- En términos generales, coincido con los
planteamientos teóricos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional
respecto del tema del principio de unidad de materia en la ley del Plan de
Desarrollo, los cuales fueron vertidos en la sentencia C-539 de 2008 de la cual
fui ponente; las razones de mi disentimiento se dirigen a la aplicación
práctica que se ha dado a estas consideraciones en algunas de los demandas
sometidas a estudio de esta Corporación, tal como lo manifesté en mis
salvamentos de voto a las sentencias C-776 de 2006, C-376 de 2008 y C-377 de
2008, pues considero que el examen que ha hecho la Corte en estos casos no ha
sido realmente rígido. En otras palabras, las normas demandadas en esas
ocasiones han debido ser declaradas inexequibles pues no tenían claros fines de
planificación ni guardaban un vínculo directo e inmediato con los objetivos de
la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, tal como sucede en el
presente caso.
6.- Varias razones constitucionales imponen la aplicación
de un criterio realmente rígido en el examen del respeto al principio de la
unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo. Algunas
de ellas han sido puestas de presente por esta Corporación, sin embargo, una de
ellas, la más importante a mi juicio, no ha sido considerada en la
jurisprudencia constitucional, la cual paso a exponer a continuación.
7.- En el proceso de aprobación la ley que aprueba el
Plan Nacional de Desarrollo las posibilidades de participación del órgano
democrático por excelencia, el legislativo, se encuentran considerablemente
reducidas, como se verá enseguida.
En primer lugar, es preciso resaltar que, de acuerdo a
lo dispuesto en los artículos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa
legislativa exclusiva para la presentación del proyecto de la ley de
planeación. En este punto cabe anotar que uno de los propósitos que inspira la
existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional consiste en que
en este texto legislativo se plasma el proyecto político, económico y social al
cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue
elegido. En consecuencia, sólo le corresponde a esta autoridad someter a
aprobación del Congreso de la República el proyecto en el cual se compendian
tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su
cabal realización.
En segundo término, es preciso tener en cuenta que el
Congreso cuenta con un restringido término para desarrollar la facultad
concedida por el numeral 3° del artículo 150 superior, consistente en “Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones
públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los
recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas
necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. De acuerdo a lo establecido en el artículo 341
constitucional, el Legislador cuenta con un término de tres meses para aprobar
el plan nacional de inversiones públicas, contado a partir del momento de
presentación del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional.
En tercer lugar, la disposición
constitucional antes mencionada establece que en aquellos eventos en los cuales
no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobación, el Gobierno cuenta con la
facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del
Congreso mediante decreto con fuerza de ley.
En cuarto lugar, resulta forzoso tener en
cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para
concluir la aprobación del proyecto de ley, existe una considerable limitación
en cuanto a las posibilidades de modificación de su contenido. De acuerdo al
inciso final del artículo 341 superior, el Congreso sólo podrá realizar
modificaciones respecto del plan de inversiones públicas, a condición de
mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa; a lo cual es
preciso añadir que “cualquier incremento en las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos
de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno
Nacional”.
8.- Es necesario dejar claro que tales restricciones
no buscan sustraer al Congreso de la República de la oportunidad de participar
en tan importante asunto, sino que pretenden garantizar la necesaria prontitud
en la expedición de dicha ley que ostenta una notoria importancia para la
realización de los fines del Estado Social de Derecho y desarrollo de la
economía.
Precisamente, las anotadas limitaciones a las
posibilidades de participación activa del Congreso de la República suponen como
contrapeso un deber constitucional que corresponde a esta Corporación,
consistente en asegurar que las normas instrumentales establecidas en el Plan
Nacional de Desarrollo (i) estén referidas a uno de los objetivos o programas
de la parte general, (ii) tengan un claro fin planificador, (iii) respeten el
contenido constitucional propio de la ley, y (iv) tengan una conexidad directa
e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos planteados. En otras
palabras, las anotadas restricciones constitucionales a un principio tan
importante como el democrático hacen que sea imperioso aplicar un criterio
realmente rígido en cuanto al principio de unidad de materia en la ley que
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo.
9.- El criterio flexible que, a mi juicio, ha venido
aplicando esta Corporación en la mayoría de las ocasiones, ha permitido que
toda clase de normas sean incluidas en la ley del Plan Nacional de Desarrollo[40],
normas que, por las restricciones constitucionales ya anotadas, han eludido un
amplio debate democrático en el órgano en el cual están representadas, no sólo
las mayorías, sino también las minorías políticas. Esta situación desnaturaliza
la función y el contenido constitucional propio de la ley del Plan Nacional de
Desarrollo, cual es la planificación, y vacía la competencia legislativa
confiada al Congreso de la República (artículo 150 de la Carta), órgano democrático
por excelencia.
10.- En
ese sentido, el acento en la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo debe estar en el concepto de planeación, en otras
palabras, en dicha ley han de consignarse de manera efectiva prescripciones
planificadoras y no otro tipo de medidas que corresponden a una etapa
posterior, cual sería la de la ejecución concreta de estas políticas o
programas, la cual debe hacerse a través de otras leyes y/o decretos, según el
caso.
En apoyo de esta conclusión se deben mencionar dos
normas constitucionales. En primer lugar, el artículo 339 de la Carta que
señala que “el plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para
su ejecución”. En segundo lugar, el artículo 341 de la Constitución que indica
que los mandatos del Plan Nacional de Inversiones “constituirán mecanismos
idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la
expedición de leyes posteriores”.
La interpretación sistemática de estas dos
disposiciones deja como conclusión que el artículo 341 sólo se refiere a los
presupuestos y recursos financieros del Plan Nacional de Inversiones, y no a
todas las normas del Plan Nacional de Desarrollo, lo que determina que las
demás previsiones del mismo si requieren de desarrollo legal o reglamentario posterior.
11.- Por último, considero, respetuosamente, que a
través de la ley del Plan Nacional de Desarrollo no se pueden expedir aquellas
normas que, según la Constitución, tienen reserva de ley, como los códigos, o
un trámite especial, como aquellas que deben estar contenidas en las leyes
orgánicas o estatutarias, por respeto, igualmente, al principio democrático.
Los apartes demandados del artículo 6 de la ley 1151
de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, violan
el principio constitucional de la unidad de materia
12.- El cargo por la violación al principio de unidad
de materia se dirige contra dos de las prescripciones del artículo 6 de la ley
1151 de 2007. La primera de ellas consiste en ordenar que las Empresas
Promotoras de Salud dediquen el 0.3% de la Unidad de Pago por Capitación (UPC)
a la coordinación y financiación de los servicios de telemedicina y el 2% al
sistema de transporte aéreo medicalizado. La segunda asigna a la entidad
nacional que agremia a los municipios y distritos la prestación de estos dos
servicios.
13.- La sentencia de la referencia decidió declarar la
exequibilidad de estas normas porque tenían una conexidad directa con el
objetivo de “Una política de promoción de reducción de la pobreza y
promoción del empleo y la equidad”. Sin embargo, a mi juicio, el análisis
de la conexidad se hizo, en realidad, con los “problemas globales que la ejecución
del Plan de Desarrollo buscará solucionar” y no con el objetivo mencionado,
como se pudo constatar en los párrafos de la providencia antes transcritos. Es
por ello que, respetuosamente, disiento de tal argumentación pues, según la
jurisprudencia de la Corte, la relación directa debe establecerse con los
objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo y no con los problemas que
busca solucionar pues su formulación amplia conllevaría a que toda norma
pudiera ser incluida en la ley en mención y ello desnaturalizaría el contenido
constitucional propio de la misma.
14.- A lo anterior es necesario añadir que, si se
estudia la conexidad de las normas demandadas con el objetivo de “una
política de promoción de la reducción de la pobreza y promoción del empleo y la
equidad que conduzca a soluciones eficaces a…las deficiencias de cobertura y
calidad en la seguridad social”, no es posible establecer una conexión
directa e inmediata con el mismo pues la exagerada amplitud de la formulación de este
propósito hace que la efectividad de los mecanismos creados por las normas
demandadas sea tan sólo hipotética, y aunque se aceptara su utilidad
para el logro del objetivo mencionado se requeriría el cumplimiento o
la presencia de muchas otras condiciones o circunstancias. Como bien lo
dijo la Corte en la sentencia, las normas demandadas traen respuestas que “no
son extrañas” al objetivo y que son “válidas y positivas”, pero,
definitivamente, de ellas no puede obtenerse inequívocamente la solución a las
deficiencias en la cobertura en salud, como lo exige la jurisprudencia de esta
Corporación para considerar cumplido el principio de la unidad de materia en la
ley del Plan Nacional de Desarrollo.
15.- Además, en mi opinión, los textos legales
demandados no son normas que busquen planear las acciones públicas
durante el cuatrienio de Gobierno, sino que corresponden a una etapa posterior:
la de la ejecución de estas políticas o programas, la cual debe hacerse
a través de otras leyes y/o decretos, según el caso. En otras palabras, si el
Gobierno Nacional consideraba necesario crear servicios de telemedicina y de
transporte aéreo medicalizado debió presentar un proyecto de ley al respecto,
el cual hubiera permitido al Congreso de la República participar ampliamente en
la discusión del mismo, sin las limitaciones constitucionales que supone el
trámite de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo.
En estos términos dejo expuestas las razones que me
llevaron a apartarme de la decisión adoptada por los miembros de la Sala Plena
de esta Corporación en el asunto de la referencia.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1]  Cita
los artículos 60 y 62 de la Ley 4ª de 1913, este último subrogatorio del
artículo 70 del Código Civil.
[2]  Imprenta
Nacional de Colombia.
[3]  Sobre
estos temas cita las sentencias C-577 de 1997, C-655 y C-1040 de 2003 y C-861
de 2006.
[4]  Actividad
definida y regulada mediante la Resolución 1448 de 2006 del Ministerio de
Protección Social.
[5]
Esta demanda fue decidida mediante sentencia C-955 de 2007
(M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), por la cual se declaró condicionalmente
exequible el numeral 7° del artículo 7° de la Ley 1122 de 2007.
[6]  A este
respecto cita, entre otras, las sentencias C-615 y C-974, ambas de 2002.
[7]
Se refiere particularmente al artículo 42 de la Ley 812 de
2003, contentiva del anterior Plan de Desarrollo, que fue declarado inexequible
mediante sentencia C-137 de 2007 (M. P. Jaime Araújo Rentería).
[8]
Frente al desarrollo particular del principio de unidad de
materia con respecto a la ley contentiva del Plan de Desarrollo cita la
sentencia C-305 de 2004 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[9]
Destaca además que en la mayoría de los casos se trata de
servicios a los que se ha referido la Ley 1122 de 2007 “Por la cual se hacen
algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se
dictan otras disposiciones”.
[10]
Expediente D-6945. Con salvamento de voto de los Magistrados Araújo Rentería,
Córdoba Triviño y Sierra Porto.
[11]
Ver, entre otras, las sentencias C-320 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez
Caballero), C-1175 de 2004 y C-109 de 2006 (las dos últimas M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[12]
Como es sabido, el trámite de las objeciones, regulado por el
artículo 167 de la Constitución Política puede requerir incluso la intervención
de la Corte Constitucional si el Presidente objeta por inconstitucionalidad y
el Congreso insiste en conservar tales contenidos. En ese caso el concepto de la
Corte declarando la inexequibilidad de los apartes objetados conlleva la
necesidad de excluirlos de la ley que sea finalmente sancionada y de rehacer el
proyecto en términos concordantes con el pronunciamiento de la Corte.
[13]
Sobre la naturaleza, propósitos y alcance de las objeciones
presidenciales dentro del sistema constitucional colombiano la Corte hizo una
amplia y completa reflexión en la sentencia C-452 de 2006 (M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[14]  Artículo
1562 del Código Civil.
[15]  En
cumplimiento de lo previsto en el artículo 138 de la Constitución Política.
[16]  Miembros
de la Comisión Accidental conformada para efectos de estudiar las objeciones
presentadas.
[17]  Cfr.
entre otras las sentencias C-510 de 1996 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-063
de 2002 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) en
las que esta Corte ha entendido que los plazos de días establecidos en las
normas constitucionales deben entenderse referidos a días hábiles y completos.
Conforme a lo anterior, la diligencia sujeta a un determinado plazo de días
debe tenerse por válidamente surtida desde que se ejecute en cualquier hora de
los respectivos días, incluso en aquellas que bajo otra consideración se
reputarían no hábiles.
[18]
Cfr. sobre este tema, entre muchas otras, las sentencias
C-025 de 1993, C-352 de 1998, C-501 y C-1025 de 2001, C-618 y C-887 de 2002,
C-245 y C-460 de 2004, C-138 y C-211 de 2007 y C-230 de 2008.
[19]
Debe anotarse que esta sentencia fue objeto de varios
salvamentos y aclaraciones de voto a partir del criterio personal de los
distintos magistrados en relación con cuáles preceptos cumplían o no con el
principio de unidad de materia.
[20]  También
con varias aclaraciones y salvamentos de voto a propósito del alcance de este
principio.
[21]  Particularmente
en la Ley 1122 de 2007, artículo 26.
[22] Ver sentencia C-177 de 2007 (M. P. Humberto Antonio
Sierra Porto).
[23]  Cfr.
sentencia C-094 de 1996 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[24]  Ver Gaceta del Congreso
Nº 32 de 2007, en la que se surtió la publicación oficial del proyecto.
[25]  Ver a
este respecto las Gacetas del Congreso Nº 85, 137, 444, 445 y 520, todas
de 2007.
[26]  Cfr. a
este respecto acta 45 de la Plenaria de la Cámara de Representantes, Gaceta N°
288 de 2007.
[27]  Cfr. a
este respecto acta 53 de la Plenaria del Senado, Gaceta N° 270 de 2007.
[28]  Ver
Gacetas del Congreso 241 y 271 de 2007.
[29]
Tomada del Art. 2° de la resolución 1448 de mayo 8 de 2006,
expedida por el Ministerio de Protección Social.
[30]
Cfr. sobre estos temas especialmente las sentencias C-678 de
1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra) y C-840 de 2003 (M. P. Clara Inés Vargas
Hernández).
[31]
La Corte se ha pronunciado de manera particular sobre este
tema, en el mismo sentido en que ahora lo hace, entre otras, en las sentencias
C-179 de 1997 (M. P. Fabio Morón Díaz), C-655 de 2003 (M. P. Rodrigo Escobar
Gil), C-349 y C-1002 de 2004 (en ambas M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[32]  Art.
9° de la antes citada resolución 1448 de mayo 8 de 2006, expedida por el
Ministerio de Protección Social.
[33]
Desde el siglo XIX los magistrados han podido salvar o aclarar el voto. Sin
remontarnos más allá de la vigencia de la Constitución de 1886, cabe resaltar
que en la primera sentencia en la cual se juzgó, en control previo, un acto del
legislador, se presentaron salvamentos de votos.
[34] En efecto, en Francia están prohibidas las opiniones
disidentes en el Consejo Constitucional, pero las actas de sus deliberaciones
son públicas, varias décadas después de su aprobación. En Estados Unidos están
permitidas las opiniones disidentes, pero no existen actas de las
deliberaciones. Mucho de la evolución del pensamiento de la Corte
estadounidense queda consignado por escrito en los memorandos y notas oficiales
que se cruzan los magistrados, los cuales son públicos también después de
varias décadas. En Alemania, después de un complejo y extenso proceso, se pasó
de la interdicción de las opiniones disidentes a su admisión. Ello sucedió a
raíz del famoso caso Spiegel, resuelto en 1966, en el cual los magistrados se
dividieron 4 contra 4. Ante la ausencia de mayoría por la inconstitucionalidad,
el acto controvertido en dicho caso se consideró convalidado. Para entonces,
las opiniones disidentes no estaban permitidas. Entonces, la Corte
Constitucional alemana optó por publicar las dos opiniones enfrentadas como
parte de la sentencia misma, sin divulgar los nombres de los magistrados. Ello
suscitó un debate sobre si las opiniones disidentes deberían ser permitidas. En
1968 se llevó a cabo un debate apasionado al respecto en el Congreso de
Derecho, organizado por la asociación de juristas. Luego de una votación, los
juristas se inclinaron a favor de permitir las aclaraciones y salvamentos de
voto, a pesar de que los magistrados que integraban las cinco altas cortes
alemanas votaron en contra (158 contra 65). En 1970, el Parlamento modificó la
Ley Orgánica de la Corte Constitucional Federal alemana para permitir las
opiniones disidentes.
[35]
Inclusive respecto de estas cuestiones tan álgidas, algunos magistrados han
preferido abstenerse de hacer públicas las razones de su posición. En Alemania,
en la primera sentencia sobre el aborto, dos magistrados escribieron sus
opiniones disidentes. Por eso, se cree que la votación fue 6 contra 2. No
obstante, en realidad fue una sentencia 5 contra 3, ya que uno de los
magistrados de la minoría decidió no escribir un salvamento de voto.
[36]
Los puntos de mi disenso se originaron en que a mi juicio la tutela no debía
ser concedida sin verificar si el interesado había solicitado la terminación
del proceso, si el inmueble estaba efectivamente destinado a vivienda, si el
deudor había aceptado la reliquidación del crédito  o si el inmueble ya había
sido adjudicado a una familia que lo adquirió de buena fe para vivir en él
[37] Roscoe Pound. Cacoethes Dissentiendi: The Heated Judicial
Dissent. 39 A.B.A.J. (1953), 794.
[38] El justicia Antonin Scalia, un vigoroso disidente en la
Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, critica esta actitud en un
ensayo sobre la opinión disidente. Ver The Dissenting Opinion. 1994 J. Sup. Ct.
Hist. 33.
[39]
C-573 de 2004, C-795 de 2004 y C-376 de 2008, entre otras.
[40]
Ver mis salvamentos de voto a las sentencias C-776 de 2006,
C-376 de 2008 y C-377 de 2008.