C-926-05
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia C-926/05
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Definición
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Se manifiesta no solo en el ámbito
académico sino también en el administrativo y financiero
AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE UNIVERSIDADES DEL
ESTADO-Alcance
En cuanto al manejo de recursos, es claro que una de
las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su capacidad de autorregulación
administrativa es la de elaborar y manejar su propio presupuesto. Las
universidades tienen la facultad de distribuir sus recursos según sus
necesidades y prioridades, las cuales son definidas de manera autónoma por dichos entes sin intervención alguna por
parte de la autoridad pública o del sector privado. La Ley 30 de 1992 reconoció
tal facultad cuando señaló que las universidades estatales u oficiales deben
organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de
Educación Nacional pero sólo en cuanto se refiere a las políticas y la
planeación del sector educativo; y dentro de sus características están las de
tener personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y
atribución para elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones
que les corresponden.
AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Régimen especial
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites del legislador
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Casos en que existe intervención indebida
del legislador
Se considera una intervención indebida la de regular
directamente cuestiones tales como organización académica -selección y
clasificación de
docentes, programas de enseñanza- u organización administrativa -manejo de
presupuesto y destinación de recursos-.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No excluye la intervención adecuada del
Estado en la educación
AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Inspección y vigilancia
AUTONOMIA UNIVERSITARIA Y TRANSFERENCIAS A
UNIVERSIDADES PUBLICAS-Redistribución
de un porcentaje de las transferencias con base en resultados de gestión
concertados con el gobierno/RESERVA
DE LEY EN TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Fijación
de criterios y procedimientos para la redistribución de transferencias
Imponer a las universidades públicas -tal como lo
pretende la norma acusada- el deber de concertar y acordar con el Gobierno los
criterios y el procedimiento de una redistribución de un porcentaje del total de las
transferencias, que no podrá exceder del 12%, es someterlas a una especie de
control presupuestal estricto por parte del Gobierno que no puede ser aplicado
a las universidades estatales. Así mismo, esos procesos de concertación y acuerdo con el Gobierno
implican que cada universidad negocie asuntos inherentes a su
autodeterminación, autogobierno y autorregulación. En consecuencia, esa
intervención gubernamental plasmada en el artículo objeto de reproche en
asuntos propios de las
instituciones superiores vulnera flagrantemente la autonomía universitaria.
Sujetar la distribución del porcentaje a indicadores de gestión, que no se
encuentran precisados por el legislador, es una forma a través de la cual el
Gobierno, califica
finalmente los indicadores de gestión, luego de un proceso de concertación, el
cual se traduce en una intervención indebida en las universidades, ya que
prevalecerán, en todo caso, los criterios impuestos por el Gobierno. De otra
parte, la Corporación también
advierte vulneración del principio de reserva de ley, toda vez que se permite
al Ejecutivo, fijar criterios y el procedimiento para la redistribución de las
transferencias a las universidades, cuando ello, en principio y siempre que
respete la autonomía
universitaria, es un asunto que corresponde directamente al legislador.
CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO-Escenario propicio para la rendición de
cuentas, análisis, evaluación de la gestión alcanzada y el cumplimiento de
metas de la universidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Señalamientos que debe contener la demanda
Referencia: expediente D-5707
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 84
(parcial) de la Ley 812 de 2003
Actor: Marco Palacios Rozo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., seis (6) de septiembre de dos mil cinco
(2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Marco Palacios Rozo presentó demanda contra
el artículo 84 (parcial) de la Ley 812 de 2003.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe,
subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de proceso, de
acuerdo con su publicación en el Diario Oficial n.° 45.231 del 27 de junio de
2003:
“LEY 812 DE 2003
(junio 26)
por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un estado comunitario.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 84. Recursos a las universidades
públicas. Se mantendrán los aportes totales de la Nación al conjunto de Universidades Estatales de acuerdo con los artículos 86 y 87 de la
Ley 30 de 1992. A
partir de la vigencia de la presente ley, se concertará y acordará con los rectores de las
Universidades Públicas, Nacionales y Territoriales los criterios y el
procedimiento de una redistribución, basada en indicadores de gestión, de un
porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podrá exceder el doce por
ciento (12%). El porcentaje restante se distribuirá conservando el esquema
vigente.
Parágrafo. El Gobierna Nacional asignará
por intermedio del Icetex cada año cien (100) créditos para estudios
profesionales y quince
(15) para estudios de posgrados a estudiantes procedentes de cada uno de los
nuevos departamentos, que formaban las antiguas comisarías, San Andrés,
Comunidades Negras del Pacífico y la Costa nariñense y caucana. Para la
asignación de los créditos
referidos a los estudiantes de educación superior se tendrá en cuenta el orden
de las pruebas de Estado.
Para efectos del cumplimiento y garantías
que se requieran para la asignación del crédito, los entes territoriales
regionales servirán de garantes”.
III. LA DEMANDA
En criterio del actor, el artículo 84 de la Ley 812 de
2003, en lo acusado, vulnera los artículos 69, 150, 158 y 339 de la Carta
Política. Los cargos planteados en la demanda se resumen así:
1. Vulneración del principio de autonomía universitaria
La norma acusada desconoce abiertamente el principio
de autonomía universitaria pues las universidades tienen derecho a
autodeterminarse no solo en el campo académico sino en el administrativo[1]. Dicha autonomía les permite tener un
margen de acción a través del cual pueden autorregularse, de manera que se
evite la indebida intervención de los poderes públicos en ellas. Ese margen de
acción incorpora la capacidad de manejar sus recursos para el desarrollo efectivo de la función que les ha
sido confiada.
El artículo demandado, en cuanto contempla que un
porcentaje de las transferencias que la Nación hace a las universidades sería
redistribuido con base en una concertación con los rectores de las universidades públicas,
limita desproporcionadamente la autonomía de estas instituciones porque la
gestión de sus programas y recursos no atenderá las políticas propias definidas
en el plan de desarrollo de cada universidad, sino en última instancia de las decisiones unilaterales del
Ejecutivo.
Para explicar tal afirmación aplica un  test de
razonabilidad, del cual concluye que aunque el fin perseguido por la norma:
establecer mecanismos de rendición de cuentas que promuevan un mejor desempeño de las universidades a
través de la aplicación de indicadores de gestión, es ajustado a la Carta
puesto que es legítimo estimular que el servicio público de educación que
prestan las universidades obedezca a criterios de eficiencia, eficacia, calidad y racionalidad en el gasto, la
medida utilizada por el legislador es inadecuada para lograr el fin propuesto.
La medida no es adecuada porque (1) si los indicadores
de gestión son resultado de concertación,
podría ocurrir que no
existiendo consenso el
gobierno termine imponiendo los criterios de evaluación y, consecuentemente, de
redistribución de recursos, que fue lo que ocurrió en la vigencia de
2004; (2) si
los mismos son definidos por votación, conduciría a la pérdida de la real
autonomía que debe tener cada
una de las universidades individualmente considerada, con la eventualidad de
que la minoría quede subyugada a las opciones de la mayoría, y (3) si se
admitiera que el legislador autorizó al Ejecutivo para definir los indicadores
de gestión, como criterios de
evaluación que impactan en el presupuesto de las universidades, se eliminaría
la autonomía de las universidades. Con todo, somete a las universidades a la
pérdida de sus recursos en virtud de una redistribución que no está basada en criterios fijados por ellas ni por el
legislador y las deja en manos de las reglas que imponga el Ejecutivo.
Además, la norma no es necesaria, pues para lograr el
fin existen los Consejos Superiores Universitarios, que aprueban el plan global
de desarrollo, y en los que el Estado puede participar[2], y tampoco proporcional, en cuanto en el fondo implica que las universidades para mantener sus recursos deben someterse a las prioridades políticas del
gobierno de turno.
El artículo no podía aludir al “conjunto de las universidades estatales” habida cuenta que el respeto a las
transferencias no se puede predicar de las universidades como un conjunto o como una suma
global, sino respecto de cada una en su especificidad atendiendo criterios de
razonabilidad, en la medida que no todas son iguales y tienen características,
condiciones y metas distintas.
2. Desconocimiento de reserva legal
Es al legislador a quien corresponde regular lo
correspondiente a la educación y a la autonomía universitaria. Por tal razón,
debió haber establecido claramente los criterios y el procedimiento para la
asignación y redistribución de los recursos para las universidades públicas y no  establecer una
concertación indeterminada que conlleva a trasladar esa facultad al Ejecutivo.
3. Ausencia de unidad de materia
La exigencia de unidad de materia en la ley del Plan
de Desarrollo no puede ser flexible.
Así, los planes y metas contenidos en la parte general del Plan no guardan
correspondencia directa con la medida adoptada en el artículo 84 demandado, toda vez que ordenar la redistribución de
un porcentaje de las transferencias que la Nación hace a las universidades, responde más a una
forma de regulación del régimen presupuestal y financiero de las instituciones
que a un legítimo desarrollo del programa que en materia de educación contempla
el Plan.
IV. INTERVENCIONES
1. Germán Eduardo Quintero Rojas, obrando en nombre del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, solicita a la Corte que se inhiba para proferir
pronunciamiento de fondo, con base en las siguientes estimaciones:
Los cargos del actor parten de considerar que la norma
acusada atenta contra la
autonomía universitaria, pero ello carece de fundamento pues se basa en
apreciaciones y calificaciones fácticas que no deben ser objeto de control.
-La autonomía universitaria, como principio del que
gozan todas las instituciones de educación superior, no es absoluta puesto que la educación
superior es un servicio público cuya suprema inspección corresponde al Estado,
y en esa medida es necesario que la sociedad y el Estado controlen el uso de
los recursos públicos que manejan las universidades. La norma demandada, en lugar de menoscabar dicha
autonomía, la materializa aún más al establecer un sistema democrático y justo
de redistribución de una parte de los recursos asignados por la Nación con base
en indicadores de gestión definidos por las universidades, de conformidad con los principios de
eficiencia y calidad que deben regir la prestación del servicio público de
educación.
Considera que las interpretaciones hechas por el actor
respecto a la vulneración de la autonomía universitaria, carecen de soporte jurídico y obedecen más bien
a consideraciones subjetivas y erróneas pues  “sus acusaciones no van dirigidas a establecer la constitucionalidad de
la norma sino a realizar juicios de valor de la conducta que “podría” desplegar
el Gobierno a partir de
supuestos de hecho abstractos que se fundan en meras hipótesis”.
-El artículo demandado no viola el principio de
reserva legal porque no se está ante una excepción sino ante un desarrollo de
la autonomía universitaria. Además, del texto del artículo impugnado no se desprende autorización alguna para
el Ejecutivo.
-La norma sí guarda conexidad con la materia de la ley
del Plan, puesto que ésta pretendió ampliar la cobertura de la educación
superior, crear esquemas para redistribuir los recursos al interior de las universidades y mejorar el
sistema educativo, en tanto que la disposición acusada crea el esquema de
redistribución de los recursos, cuestión que hace más eficiente el manejo de
esos dineros reasignándolos a aquellas instituciones que alcancen mejores estándares de calidad, de
acuerdo a los indicadores de gestión, para mejorar la eficiencia del sector
educativo y ampliar la cobertura de la educación superior.
El interviniente solicita que en caso de que sus
argumentos no sean acogidos, los efectos de la sentencia sean diferidos
teniendo en cuenta que está en curso la ejecución de la presente vigencia
fiscal[3].
2. Alfonso M. Rodríguez Guevara, obrando como apoderado del Departamento
Nacional de Planeación, presenta escrito dirigido a justificar la
constitucionalidad del artículo objeto de demanda. Sus argumentos se pueden
sintetizar así:
-No se vulnera la autonomía universitaria puesto que el artículo demandado
no interfiere con los estatutos de las universidades, no define su régimen
interno, no influye sobre la conformación de sus plantas ni aprueba ni maneja
su presupuesto. Además, la distribución de recursos no imposibilita a las universidades atender sus
planes de desarrollo, sino que se constituye en un estímulo para que los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, respecto a la educación superior, se
cumplan.
La Ley no permite que el Gobierno imponga criterios para fijar los índices de gestión, por el
contrario, de allí se infiere que esos criterios y el procedimiento para la
redistribución se debe realizar de forma concertada entre los rectores de las
universidades públicas y la autoridad gubernamental y administrativa de la Nación. Si eventualmente la
administración impusiera los criterios de forma unilateral significaría que
está incumpliendo lo preceptuado por la Ley 812 de 2003, pero no que la norma
sea inconstitucional.
El Gobierno no pretende tener una injerencia en la autonomía de las
universidades sino hacer una redistribución de un porcentaje del total de lo
asignado a los establecimientos públicos de educación superior, con base en
índices de gestión, que se ha hecho de forma concertada.
-No se desconoce el principio de reserva legal puesto que si bien el
Congreso tiene la facultad para regular todo lo referente a servicios públicos,
ello se refiere a las bases y a los lineamientos generales. En ese orden, hay
concurrencia entre el legislador y el Ejecutivo, y ello fue lo que ocurrió con la norma acusada
en donde el primero estableció los parámetros básicos: la concertación y el
acuerdo.
-Lo relativo a la asignación de recursos a las
universidades públicas, con base en indicadores de gestión, está relacionada con los objetivos de la revolución
educativa de que trata el Plan Nacional de Desarrollo porque pondera de manera
importante la ampliación de la cobertura, así como la retención de los
estudiantes existentes. Por tal motivo, no se desconoce el principio de unidad de materia.
3. El Ministerio de Educación Nacional, a través de su
apoderada, Julia Betancourt Gutiérrez, solicita, de manera principal, que la
Corte declare exequible el artículo 84 (parcial) de la Ley 812 de 2003 y, de
manera subsidiaria, que se
declare inhibida para fallar toda vez que los argumentos del actor van
dirigidos a atacar el Decreto 3545 de 2004 y la Resolución 4048 de 2004
expedida por ese Ministerio. Se funda en las siguientes razones:
-El principio de autonomía universitaria no puede entenderse en términos absolutos
sino teniendo en cuenta lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 67 C.P. Así lo
ha entendido la Corte Constitucional al señalar que el Estado puede regular y
ejercer vigilancia e inspección de la educación (arts. 67 -inciso 5-  y 189 -numeral 21- C.P). En esos
términos, el artículo acusado no viola tal principio pues las universidades
continúan manteniendo su derecho de autodeterminarse administrativa, académica
y financieramente, pero bajo límites constitucionales y legales toda vez que el gasto público de la
educación hace parte del gasto social y tiene que ser regulado por el Ejecutivo
conforme a la Ley 30 de 1992.
El propósito de la norma es estimular el mejoramiento
de las universidades y permitir que las que tienen menores aportes tengan oportunidad de
alcanzar estándares de calidad. Cuando se contempla que un porcentaje de las
transferencias que la Nación hace a las universidades sería redistribuido con
los rectores de las mismas, no se viola la autonomía universitaria, pues ese aspecto fue concertado con los
rectores y se acordó que los
recursos correspondientes a la distribución realizada a partir de la aplicación
del modelo de indicadores, de las universidades que presentaron indicadores por
debajo del nivel
aceptable de eficiencia, no serán redistribuidos entre el resto de
universidades, sino que serán destinados por éstas exclusivamente a inversión
en planes de mejoramiento de las áreas más débiles de su quehacer.
El actor se equivocó al aplicar el test de razonabilidad puesto que a dicho
método se acude sólo cuando se trata de violación del derecho a la igualdad.
-No se desconoce el principio de unidad de materia. La
Ley 812 de 2003 contiene normas relacionadas con la prestación del servicio de
educación y para su
prestación  es necesario referirse a materias como la que toca el artículo
demandado.
-Respecto a la reserva legal, coadyuva los argumentos
presentados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y por la Dirección
Nacional de Planeación.
4. Ana Victoria Vásquez Cárdenas, Vicedecana de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia,
presenta escrito a través del cual expone las razones por las cuales a su
juicio el artículo 84 objeto de demanda debe ser declarado inexequible. Sus razones se resumen así:
-Se desconoce la autonomía universitaria porque la
norma establece, por parte del
Gobierno, un control de tutela o administrativo para las universidades
estatales y oficiales, propio de las entidades descentralizadas por servicios,
que se traduce en la posibilidad de los ministerios de Educación y Hacienda,
así como del Departamento
Administrativo de Planeación, para supervisar, requerir y asegurar que las
actividades de las universidades se ajusten a las políticas gubernamentales.
La norma acusada es una réplica del control previsto
en la Ley 489 de 1998, concretamente del artículo 108. De manera que los acuerdos con los rectores
de las universidades, basados en indicadores de gestión, son en realidad una
forma de denominar la evaluación que el Gobierno hace sobre el desempeño de
esas instituciones y que pueden conllevar al recorte del presupuesto en caso de que no se cumplan unos
parámetros concertados. Tal cuestión vulnera el artículo 69 C.P. pues desconoce
que las universidades son organismos autónomos e independientes y por ello
tienen derecho a elaborar y afectar, sin injerencia externa, y de acuerdo con sus prioridades y
políticas, su presupuesto.
Se despoja a las universidades de la propiedad de los
recursos que les pertenecen conforme a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992, en
cuanto los recursos que pueden ser objeto de convenio (hasta el 12% de los aportes totales que
provienen de la Nación), no pertenecen realmente a ellas, pues sólo tienen la
posibilidad de acceder a los mismos siempre que cumplan los indicadores de
gestión previamente definidos.
-Se vulnera la reserva legal en cuanto el artículo acusado plantea la
posibilidad de imponer limitaciones respecto del ejercicio de las actividades
universitarias mediante referentes normativos distintos a la ley: una
disposición administrativa. Además, si el acuerdo o concertación de que trata la norma no se logra,
termina el gobierno nacional definiendo el asunto de manera unilateral,
cuestión que riñe con la Carta Política.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los
apartes normativos demandados por ir en contra de la autonomía universitaria,
la unidad de materia y la separación funcional del poder público. Sus
argumentos se sintetizan así:
-La concertación
y acuerdo con los rectores
de las universidades públicas de los criterios y el procedimiento de la
redistribución de hasta el 12% de las transferencias nacionales que les
corresponden a tales entes desconoce
la autonomía universitaria, reconocida y garantizada por la Carta Política. Dicha autonomía significó que las
universidades del Estado no formen parte de la rama ejecutiva y que tengan un
régimen legal especial. Por tal razón, gozan de autonomía para planear su
propio desarrollo, independientemente de que reciban o no recursos por parte de la Nación o de las
entidades territoriales. La capacidad de autodeterminación, autogobierno y
autorregulación son las herramientas con que cuenta cada universidad para
construir su propio proyecto académico
Cuando se trata de concordar y acordar, se espera negociar para lograr la unidad de fines y propósitos, lo
cual se puede obtener de común acuerdo, por mayoría de votos o inclusive por
decisión de una sola persona. Esos procesos de negociación con intenciones
unificadoras implican que cada
universidad negocie lo correspondiente a su autodeterminación, autogobierno y
autorregulación, cuestión que desdibuja el concepto de autonomía. Lo anterior
podría conllevar a que con el fin de obtener un mayor beneficio presupuestal
las universidades sacrifiquen
su propia autonomía y comprometan su misión.
Esa redistribución de recursos, en los términos del
artículo demandado, ocasiona que sea la norma nacional de planeación y no la
determinación de cada universidad pública, la que dirija, así sea parcial, la planeación de cada ente
universitario disponiendo
para ello de los recursos que por derecho autonómico les pertenece
individualmente y no sólo en conjunto.
-Se desconoce la unidad de materia en su aspecto
externo puesto que si bien las disposiciones instrumentales del Plan Nacional de Desarrollo deben guardar relación directa e inmediata
con sus objetivos y programas, también lo es con mayor razón que no deben
invadir competencias que constitucionalmente corresponden a otros órganos del
Estado y la redistribución de que trata el artículo
acusado debe ser objeto de planeación y administración presupuestal de cada una
de las universidades públicas en virtud de su autonomía.
-Se desconoce la separación funcional del poder
público toda vez que faculta
al Ejecutivo para intervenir en temas propios de las universidades públicas,
cuestión que se ha hecho evidente con la expedición de varios actos
administrativos como el Decreto 3545 de 2004, por el cual se fijaron
porcentajes de las transferencias para ser distribuidas en los años 2004, 2005 y 2006, con el
Decreto 827 de 2005 y con la Resolución 4048 de 2004, proferida por el
Ministerio de Educación Nacional.
-En criterio del Jefe del Ministerio Público, no se
vulnera la reserva de ley debido a que esa redistribución la hizo directamente la Ley 812 de 2003.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. El problema
jurídico
De acuerdo con los antecedentes referidos le
corresponde a la Corte resolver si los principios constitucionales de autonomía
universitaria, reserva legal y unidad de materia resultan desconocidos al haber
dispuesto el legislador en el artículo 84 de la Ley 812 de 2003 que los aportes de la Nación se
mantendrán al conjunto de
universidades estatales,
de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992; y
por contemplar la norma el imperativo de concertar y acordar con los rectores
de las universidades públicas
los criterios y el procedimiento de la redistribución, basada en indicadores de
gestión, de hasta el 12% de las transferencias nacionales que les corresponden
a tales entes.
Para resolver lo anterior, recordará su jurisprudencia
sobre la autonomía
universitaria, sus límites y la facultad del legislador para regular la
materia.
2. La autonomía universitaria y el margen de acción
limitado del legislador en la materia. Su carácter no absoluto permite la
intervención adecuada de la Rama Ejecutiva en las universidades
El artículo 69 de la Constitución garantiza la
autonomía universitaria, que se traduce en la facultad que tienen las
universidades para autodeterminarse y autogobernarse sin la intromisión de
poderes externos. Se manifiesta
no sólo en el ámbito académico, como expresión de la libertad de pensamiento y
del pluralismo ideológico plasmado en la Carta Política, sino en el
administrativo y financiero, orientada a regular todo lo relacionado con la
organización interna del ente,
que implica manejar su presupuesto y sus recursos[4].
La Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la
educación superior dispone
que la autonomía universitaria consagrada en la Constitución reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus
estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear,
organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus
labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos
correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar
sus correspondientes regímenes y establecer y aplicar sus recursos para el
cumplimiento de su misión social y de su función institucional[5].
Dicha autonomía encuentra fundamento “en la necesidad de que el acceso a la
formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de
interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el
manejo administrativo o financiero del ente educativo”[6].
En torno al punto esta Corporación ha sostenido:
“La autonomía universitaria se concreta
entonces en la libertad académica, administrativa y económica de las
instituciones de educación superior. En ejercicio de ésta, las universidades
tienen derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas,
crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar
sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar
los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus
correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para
el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”[7].
En consecuencia, la autonomía se predica no sólo hacia
el interior del ente universitario sino frente a terceros y frente al Gobierno
Nacional. Por ello se ha sostenido que ella permite a los entes universitarios
lograr un desarrollo autónomo
e independiente de la comunidad educativa, sin la injerencia del poder político[8].
Ahora bien, conforme lo ha señalado la jurisprudencia, la autonomía está determinada
por el campo de acción de las universidades, el cual se manifiesta en la
libertad para (1) darse sus propios estatutos; (2) fijar las pautas para el
nombramiento y designación de sus profesores, autoridades académicas y administrativas; (3) seleccionar
sus alumnos; (4) señalar sus programas académicos y los planes de estudio que
regirán su actividad académica, conforme a los parámetros mínimos señalados en
la ley, y (5) aprobar y manejar su presupuesto[9].
La autonomía fue concebida para que las universidades
gocen de libertad al momento de adoptar las condiciones jurídicas necesarias
para el logro de su misión educativa y cultural, y con independencia de
cualquier instancia privada o pública ajena a su ámbito que pudiese someterlas.
Por manera que se garantiza que las universidades sean verdaderos centros de
pensamiento libre, exentos de presiones que puedan perturbar su cometido o que
les impidan cumplir adecuadamente con sus objetivos y funciones.
La capacidad de autodeterminación y autorregulación que caracteriza a las universidades
estatales les proporciona una capacidad especial de decisión para el desempeño
de sus funciones, para darse su organización y gobierno, y para manejar su
presupuesto conforme al régimen especial autorizado por la Constitución.
En cuanto al manejo de recursos, es claro que una de
las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su capacidad de
autorregulación administrativa es la de elaborar y manejar su propio
presupuesto[10]. Las universidades tienen la facultad de
distribuir sus recursos según sus necesidades y prioridades, las cuales son
definidas de manera autónoma por dichos entes sin intervención alguna por parte
de la autoridad pública o del
sector privado. La Ley 30 de 1992 reconoció tal facultad cuando señaló que las
universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios
autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación
Nacional pero sólo en cuanto
se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo; y dentro de
sus características están las de tener personería jurídica, autonomía
académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y atribución
para elaborar y manejar su
presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponden[11].
Sobre la autonomía presupuestal la Corte manifestó que
“el contenido esencial de
la autonomía presupuestal de las entidades reside en la posibilidad que éstas
tienen de ordenar y
ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas
determinen, y en armonía con  los cometidos constitucionales y legales de la
respectiva entidad. Esta Corporación ya había señalado que la ejecución del
presupuesto por parte
de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal
supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos
aprobados en la Ley de Presupuesto”[12].
Ahora bien, la Carta Política (art. 69) señaló que las
universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos de acuerdo con la ley, y, además, dispuso, respecto de las universidades estatales,
que el legislador estableciera su régimen especial. Del aludido precepto
constitucional no surge solamente que las universidades públicas gozan de
autonomía sino que están sujetas a un régimen especial de autonomía desarrollada de acuerdo con la
ley. En ese orden, la autonomía encuentra límites en la Constitución y en la
ley, pero siempre que el legislador no afecte su esencia[13].
En efecto, la autonomía de las universidades estatales
no puede considerarse absoluta[14], no sólo porque debe respetar los demás
derechos protegidos en la
Carta Política, sino porque el legislador regula su actuación y está facultado
constitucionalmente para establecer las condiciones para la creación y gestión
de dichos entes educativos (art, 68 C.P.), para dictar las disposiciones con arreglo a las cuales se darán sus directivas y
sus estatutos (art. 69 C.P.) y para dictar su régimen especial. Empero, la
actuación del legislador está restringida puesto que se encuentra vedado para
establecer directrices o dictar normas que desconozcan la autonomía garantizada por la Constitución.
En ese orden, se considera una intervención indebida
la de regular directamente cuestiones tales como organización académica
-selección y clasificación de docentes, programas de enseñanza- u organización
administrativa -manejo de
presupuesto y destinación de recursos-. Al respecto ha sostenido la
jurisprudencia que “[s]i el
legislador se inmiscuyera en los aspectos referidos o en otros de igual
significación, estaríamos en presencia de una intervención indebida en la vida de la universidad y se incurriría
en una violación de su autonomía”[15].
De otra parte, la autonomía universitaria no excluye
la intervención adecuada del
Estado en la educación[16]. Por ello las universidades, con el
propósito de alcanzar los fines del artículo 67 de la Carta Política, no son
ajenas a la inspección y
vigilancia que ejerce el Estado, pero siempre que éste respete y no menoscabe
su autonomía. El sólo hecho de que dichos entes universitarios estén vinculados
al Ministerio de Educación Nacional no significa que pueden ser asimilados a
otro órgano también vinculado,
pues es preciso respetar y garantizar su autonomía. En consecuencia, la
vinculación de las universidades al Ministerio se debe entender sin perjuicio
de su autonomía.
En punto al tema la jurisprudencia ha considerado que “la inspección y vigilancia del Estado sobre la universidad
colombiana y particularmente sobre la universidad oficial, supone un control
limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre la calidad de la
instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional y la observancia de las grandes
directrices de la política educativa reconocida y consignada en la ley. Esa
injerencia no puede suponer el control de los nombramientos del personal,
definición de calidades y clasificación del personal docente o administrativo, y mucho menos, con el examen
o control de las tendencias filosóficas o culturales que animan las actividades
educativas o de investigación, porque la comunidad científica que conforma el
estamento universitario, es autónoma en la dirección de sus destinos”[17],
Es por dicho motivo que a pesar de gozar de autonomía
las universidades públicas no pueden ser consideradas como “islas dentro del ordenamiento jurídico”, es decir, ajenas y totalmente
independientes del Gobierno Nacional y a su regulación[18]. Sin embargo, no hay que olvidar que el
reconocimiento que hizo el
Constituyente a la autonomía impone un mandato estricto al legislador. Por tal
razón habrá de verificarse en cada caso si una disposición afecta o no esa
autonomía y si esa afectación resulta constitucional.
Con fundamento en lo expuesto entra la Corte a analizar la constitucionalidad de
la disposición demandada.
3. El contenido del artículo 84, en lo acusado, y el
desconocimiento de la autonomía de las universidades estatales
Dispone el artículo 84 de la Ley 812 de 2003 que (1)
se mantendrán los aportes
totales de la Nación al conjunto de universidades estatales de acuerdo con los
artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992; (2) a partir de la vigencia de la Ley
se concertará y acordará con los rectores de las universidades estatales los criterios y el procedimiento de una
redistribución, basada en indicadores de gestión, de un porcentaje de hasta el
12% de las transferencias, y (3) el porcentaje restante se distribuirá
respetando el esquema vigente.
Conforme a lo contemplado en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 los presupuestos
de las universidades públicas -que pueden ser nacionales o territoriales- están
constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e
inversión, por aportes de los entes territoriales y por los recursos y rentas propios de cada
institución. No obstante, a pesar de recibir dineros públicos, su presupuesto
es independiente del presupuesto nacional o del de las entidades territoriales.
Ello es una consecuencia directa de la autonomía universitaria garantizada en la Carta Política[19]. El mismo artículo 86 previó una fórmula
para lograr que dichos aportes mantengan su valor constante.
Por su parte, el artículo 87 de la referida Ley establece un incremento
de los aportes que debe hacer el Gobierno Nacional para las universidades
estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real
del producto interno bruto, el cual deberá realizarse a partir del sexto año de vigencia de la Ley.
Ahora bien, imponer a las universidades públicas -tal
como lo pretende la norma acusada- el deber de concertar y acordar con el
Gobierno los criterios y el procedimiento de una redistribución de un porcentaje del total de las transferencias, que
no podrá exceder del 12%, es someterlas a una especie de control presupuestal
estricto por parte del Gobierno que no puede ser aplicado a las universidades
estatales “en razón de que
por sus singulares objetivos y funciones ello implicaría vulnerar su autonomía”[20]. Así mismo, como acertadamente lo afirma el Procurador
General de la Nación, esos procesos de concertación y acuerdo con el Gobierno implican que cada
universidad negocie asuntos inherentes a su autodeterminación, autogobierno y
autorregulación. En consecuencia, esa intervención gubernamental plasmada en el
artículo objeto de reproche en asuntos propios de las instituciones superiores vulnera flagrantemente la
autonomía universitaria.
En efecto, que la redistribución de un porcentaje del
total de las transferencias se base en resultados de gestión, ya sea
administrativa, financiera o académica, es facultar al Gobierno para entrar a premiar o a castigar a las
universidades públicas con recortes o incrementos en su presupuesto, lo que
implica variarles sus recursos ya asignados, desconocer su libertad para el
manejo de los mismos y por contera violar su autonomía universitaria.
Sujetar la distribución del porcentaje a indicadores de gestión, que no se encuentran precisados por el
legislador, es una forma a través de la cual el Gobierno, utilizando mayor o
menor distribución de ese 12%, puede interferir en decisiones que corresponden al ámbito interno de
las universidades estatales. Quien califica finalmente los indicadores de
gestión es el Gobierno, luego de un proceso de concertación, el cual se traduce en una intervención indebida en las
universidades, ya que prevalecerán,
en todo caso, los criterios impuestos por el Gobierno.
Si lo pretendido es garantizar la calidad de los
estudios y de las investigaciones, a través de los resultados de gestión,
considera la Corte que la medida adoptada por la norma no es adecuada para lograr tal fin, en cuanto se
constituye en una injerencia indebida del Gobierno que atenta contra la
autonomía universitaria garantizada en la Carta Política.
El Consejo Superior Universitario como máximo órgano
de dirección y gobierno de las
universidades[21] y en el cual tiene participación el
Gobierno Nacional a través del Ministro de Educación Nacional o su delegado, o
del Gobernador, o del Alcalde, según sean nacionales, departamentales, distritales o municipales, será el
escenario propicio para realizar la rendición de cuentas respectiva, así como
para analizar y evaluar la gestión alcanzada y el cumplimiento de las metas
propuestas por el propio ente universitario[22]. Será cada ente universitario el que maneje sus recursos y la
distribución del presupuesto, el cual, por demás, pertenece a cada universidad
individualmente considerada y no al conjunto de ellas.
Lo anterior no lleva a admitir la existencia de una
total y absoluta independencia de los entes universitarios oficiales, pues como
se afirmó hacen parte del Estado y éste tiene la obligación no sólo de
contribuir a su crecimiento y fortalecimiento, a través de la asignación de recursos y fijación de
directrices educativas, sino de respetar sus propósitos, políticas y autonomía.
Con todo, las universidades se deben sujetar a los principios, valores y
garantías constitucionales, así como al ordenamiento jurídico que las rige, siempre que dicha
regulación sea estrictamente proporcionada y respete el contenido esencial de
la autonomía universitaria[23].
La Corte precisa que las universidades en conjunto deben responder a una política
educativa que puede definir, sin duda, el Gobierno Nacional, pero siempre que
no se afecte su autonomía.
De otra parte, la Corporación también advierte
vulneración del principio de reserva de ley, toda vez que se permite al Ejecutivo, a través de la
concertación, fijar criterios y el procedimiento para la redistribución de las
transferencias a las universidades, cuando ello, en principio y siempre que
respete la autonomía universitaria, es un asunto que corresponde directamente al legislador.
Así las cosas, se declarará la inexequibilidad de las
expresiones “A partir de la
vigencia de la presente ley, se concertará y acordará con los rectores de las
Universidades Públicas, Nacionales y Territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribución,
basada en indicadores de gestión, de un porcentaje del total de las
transferencias. Dicho porcentaje no podrá exceder el doce por ciento (12%). El
porcentaje restante se distribuirá conservando el esquema vigente” del artículo 84 de la Ley 812 de 2003.
Respecto a la expresión “al conjunto de las Universidades Estatales”, también demandada, la Corte considera que
por sí misma no quebranta los principios de autonomía universitaria y de
reserva de ley, por cuanto con la inexequibilidad que a través de esta Sentencia se declara se mantienen
los aportes a todas las universidades sin sacrificio de su autonomía y de la
distribución que corresponde a cada ente universitario.
Finalmente, y en cuanto a la violación del principio de unidad de materia, también alegada por
el actor, no se pronunciará la Corte habida cuenta que no está debidamente
planteado el cargo, pues para formular una demanda por violación de dicho
principio es necesario señalar la materia de la cual se ocupa la ley, el contenido de la norma que en su
criterio no se relaciona con dicha materia y expresar la razón por la cual la
disposición acusada no guarda relación con el tema de la ley[24], cuestiones que no fueron cumplidas por el
actor, pues “no basta con
afirmar que determinadas normas no guardan relación con el núcleo temático de
la ley, sino que hay que presentar las razones por las cuales no resulta
posible establecer
ningún tipo de relación de conexidad entre unas y otro”[25].
VII. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte
Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, y por
los cargos analizados en esta Sentencia, la expresión “al conjunto de Universidades Estatales”, que hace parte del artículo 84 de la Ley 812 de 2003.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las
expresiones “A partir de la
vigencia de la presente ley, se concertará y acordará con los rectores de las
Universidades Públicas, Nacionales y Territoriales los criterios y el
procedimiento de una
redistribución, basada en indicadores de gestión, de un porcentaje del total de
las transferencias. Dicho porcentaje no podrá exceder el doce por ciento (12%).
El porcentaje restante se distribuirá conservando el esquema vigente”, que hacen parte del artículo 84 de la Ley 812 de 2003.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EN COMISION
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MARCO
GERARDO MONROY CABRA, no firma la presente sentencia por encontrarse en
comisión debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA GENERAL
Salvamento de voto a la Sentencia C-926/05
TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Asignación de recursos públicos debe
responder a criterios flexibles/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta/AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-No es
imperativo que solo las autoridades de las universidades puedan determinar aisladamente la destinación de los recursos
para la educación superior (Salvamento de voto)
Debe tenerse en cuenta que en el régimen de la Ley 30
de 1992 se contemplan unas transferencias que deben ser crecientes en términos
constantes y que en un escenario de recursos escasos y necesidades cada día mayores, la
asignación de recursos públicos no puede petrificarse a partir de la
distribución que en un momento se consideró adecuada, sino que debe responder a
criterios flexibles que permitan incorporar aspectos tales como los objetivos generales que en
materia de educación se hayan incluido en el Plan Nacional de Desarrollo, o
consideraciones de cobertura del servicio, distribución regional de los
recursos, pertinencia y actualización de los programas, calidad de los mismos, etc.  Así, debe señalarse que
la autonomía de las universidades no es absoluta, toda vez que la propia
Constitución determina que la ley debe establecer un régimen especial para las
universidades del Estado acorde con la fijación de políticas generales en materia de educación superior
que hagan posible fines propios del Estado social de Derecho. Y en ese
contexto, la asignación de las partidas del presupuesto nacional para la
educación superior no puede estar atada de manera indefinida a una determinada distribución histórica de los
recursos, ni puede pretenderse que el principio de autonomía universitaria haga
imperativo que sólo las autoridades de las distintas universidades puedan
determinar, aisladamente, la destinación de los recursos públicos para la educación superior.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Redistribución de un porcentaje del total
de las transferencias con base en indicadores de gestión concertados con las
autoridades universitarias/TRANSFERENCIAS
A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Redistribución
de un porcentaje del total de las transferencias con base en indicadores de
gestión concertados con las autoridades universitarias (Salvamento de voto)
En el esquema que se había incorporado a la Ley 812 de
2003 se hacía una consideración global de las transferencias que se hacían al conjunto
de universidades públicas, y se preveía que la distribución de los recursos a
cada una de las universidades se haría con base en dos mecanismos: un
porcentaje no inferior al 88% del total de las transferencias se distribuiría de conformidad con
el esquema contemplado en la Ley 30 de 1992, esto es, con base en una
distribución histórica indexada, con año base 1993; otro porcentaje, hasta el
12% restante, se redistribuiría con base  en indicadores de gestión concertados con las autoridades
universitarias. Se trataba de establecer un sistema de redistribución de los
recursos públicos destinados a la educación superior que no lesionaba la
autonomía de las universidades públicas porque, i) no interfería con el manejo que cada universidad le diese a los
recursos del presupuesto nacional que les fuesen apropiados en sus respectivos
presupuestos y, ii) constituía una expresión del papel del Estado en la
asignación de los recursos públicos y en el diseño de una política en materia de educación superior
pública, ámbito, este último, del que no puede marginarse so pretexto de no
interferir en la autonomía de las universidades públicas.
RESERVA DE LEY EN TRANSFERENCIAS A
UNIVERSIDADES PUBLICAS-No
desconocimiento (Salvamento de
voto)
En la sentencia se señala que la norma, al permitir al
Ejecutivo, a través de la concertación, fijar los criterios y el procedimiento
para la redistribución de las transferencias a las universidades públicas,
vulneraba el principio de reserva de ley, porque esa tarea, siempre y cuando se respete la
autonomía universitaria, es un asunto que corresponde directamente al
legislador. No cabe decir que se haya desconocido el principio de reserva
legal, porque la naturaleza propia de los procesos presupuestales exige una flexibilidad que
permita una adecuada distribución de los recursos, de acuerdo con la dinámica
de las instituciones y de las necesidades públicas. Tal flexibilidad es lo
normal en el proceso de elaboración de los presupuestos públicos, en el cual, por regla general, no
cabe que la destinación de los recursos esté predeterminada en detalle por la
ley. Había en esta materia  un problema de interpretación, porque lo que la
norma disponía era que la distribución de un porcentaje de los aportes de la Nación a las universidades
públicas se haría con base en un acuerdo fruto de  un proceso de concertación
con los rectores de las universidades, lo cual no implicaba, sin embargo que se
prescindiera de la incorporación de la distribución así acordada en la respectiva ley de
presupuesto.
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, exponemos a continuación las razones por las cuales nos
apartamos de la decisión mayoritaria en este caso.
1.      De
manera preliminar debemos señalar
que compartimos plenamente las consideraciones generales que sobre el ámbito de
la autonomía universitaria se hacen en la Sentencia, en la medida en que ellas
recogen la jurisprudencia que se ha decantado sobre el particular y contienen
la reafirmación de una
garantía que consideramos de capital importancia en el contexto de un Estado
social y democrático de Derecho.
Sin embargo, a partir de esa premisa incontrovertible,
la Corte concluye que disponer que la redistribución de un porcentaje del total
de las transferencias que se
hacen a las universidades públicas, se realice con base en indicadores de
gestión, es violatorio de la autonomía universitaria. Esa conclusión, y el
proceso argumentativo que conduce a ella, es lo que motiva nuestro voto
disidente en esta sentencia,
tal como se expone a continuación.
2.      No
obstante que en la demanda en el presente caso se cuestionaba que la norma
acusada se refiriese a los aportes “al conjunto de las universidades públicas”, en la sentencia se omite considerar el alcance de esa expresión, al señalar
que al declararse la inexequibilidad de la disposición que establece la
redistribución de un porcentaje de los recursos con base en indicadores de
gestión “… se mantienen los
aportes a todas las universidades sin sacrificio de su autonomía y de la distribución que
corresponde a cada ente universitario”, sin que, por consiguiente, tal expresión –que se
declara exequible- quebrante los principios de autonomía universitaria y de
reserva de ley. Sin embargo, para la Corte, en el contexto de su decisión, “… será cada ente universitario el que
maneje sus recursos y la distribución del presupuesto, el cual, por demás,
pertenece a cada universidad individualmente considerada y no al conjunto de
ellas”.
Ello implica que la Corte asume que los recursos que la Ley 30 de 1992 ha
previsto como aportes del presupuesto nacional a las universidades públicas,
deben entenderse, prácticamente, como incorporados de manera automática, en
cada vigencia presupuestal, a las distintas universidades, de tal modo que la distribución que del total
del presupuesto público destinado a la educación superior existía en el año
base de 1993, sería inmutable y estaría amparada por la garantía constitucional
de la autonomía universitaria. De acuerdo con el criterio mayoritario, consignado en la sentencia,
el principio de autonomía universitaria haría imperativo que la asignación de
los aportes del presupuesto nacional a las universidades públicas se haga de
acuerdo con un factor histórico indexado, sin que el legislador pudiese alterar esa distribución, en
la medida en que ello implicaría que una autoridad ajena a las propias
universidades provocaría recortes o incrementos en sus respectivos
presupuestos, o, como se dice en la Sentencia, “… en sus recursos ya asignados …”.
3.      Consideramos
que las anteriores conclusiones son erradas y que en la sentencia no se planteó
el verdadero problema de constitucionalidad, cual era determinar si, por virtud
del principio de autonomía universitaria, el total de las transferencias del presupuesto nacional a
las universidades públicas se encuentra sujeto a un esquema inmutable de
distribución conforme a un factor histórico indexado y ajustado crecientemente,
o si es posible que el legislador establezca criterios de redistribución de esas transferencias.
4.      Debe
tenerse en cuenta que en el régimen de la Ley 30 de 1992 se contemplan unas
transferencias que deben ser crecientes en términos constantes[26] y que en un escenario de recursos escasos y necesidades
cada día mayores, la asignación de recursos públicos no puede petrificarse a
partir de la distribución que en un momento se consideró adecuada, sino que
debe responder a criterios flexibles que permitan incorporar aspectos tales como los objetivos generales
que en materia de educación se hayan incluido en el Plan Nacional de
Desarrollo, o consideraciones de cobertura del servicio, distribución regional
de los recursos, pertinencia y actualización de los programas, calidad de los mismos, etc.  Así, debe
señalarse que la autonomía de las universidades no es absoluta, toda vez que la
propia Constitución determina que la ley debe establecer un régimen especial
para las universidades del Estado acorde con la fijación de políticas generales en materia de educación
superior que hagan posible fines propios del Estado social de Derecho. Y en ese
contexto, la asignación de las partidas del presupuesto nacional para la
educación superior no puede estar atada de manera indefinida a una determinada distribución histórica
de los recursos, ni puede pretenderse que el principio de autonomía
universitaria haga imperativo que sólo las autoridades de las distintas
universidades puedan determinar, aisladamente, la destinación de los recursos públicos para la educación
superior.
5.      Es
preciso puntualizar que la norma demandada no permitía una interferencia en el
manejo de los presupuestos de las distintas universidades públicas, las cuales
conservaban la autonomía para administrar los recursos incorporados en sus respectivos presupuestos, sino
que establecía un criterio de distribución de las partidas del presupuesto
nacional destinadas a la educación superior, antes de que entrasen a formar
parte de los presupuestos de las distintas
universidades. No se nos escapa que los aportes del presupuesto nacional son la
principal fuente de financiación de las universidades públicas y que una
relativa estabilidad en los mismos es un presupuesto determinante de la
autonomía de tales instituciones.
Pero ese aserto no impone la necesidad de petrificar una determinada
distribución de recursos, en un escenario en el que pueden surgir nuevos
centros públicos de educación superior y los existentes deben expandirse para
dar respuesta a una demanda
que es muy dinámica.
La Ley 30 de 1992 trató de establecer mecanismos que
garantizasen la autonomía de las universidades públicas a  través de una
asignación casi automática y siempre creciente de recursos. El esquema adoptado
en la ley, no es, sin embargo
el único, ni necesariamente, el mejor posible o imaginable. Hay un ámbito de
valoración política, que entra en el campo de la configuración legislativa para
evaluar los resultados de ese esquema y las posibles inequidades a las que el
mismo haya dado lugar en la
distribución de los recursos.
En el esquema que se había incorporado a la Ley 812 de
2003 se hacía una consideración global de las transferencias que se hacían al
conjunto de universidades públicas, y se preveía que la distribución de los recursos a cada una de las
universidades se haría con base en dos mecanismos: un porcentaje no inferior al
88% del total de las transferencias se distribuiría de conformidad con el
esquema contemplado en la Ley 30 de 1992, esto es, con base en una distribución histórica indexada, con año
base 1993; otro porcentaje, hasta el 12% restante, se redistribuiría con base
en indicadores de gestión concertados con las autoridades universitarias.
Se trataba de establecer un sistema de redistribución
de los recursos públicos
destinados a la educación superior que no lesionaba la autonomía de las
universidades públicas porque, i) no interfería con el manejo que cada
universidad le diese a los recursos del presupuesto nacional que les fuesen
apropiados en sus respectivos
presupuestos y, ii) constituía una expresión del papel del Estado en la
asignación de los recursos públicos y en el diseño de una política en materia
de educación superior pública, ámbito, este último, del que no puede marginarse
so pretexto de no interferir
en la autonomía de las universidades públicas.
6. Sin mayor desarrollo argumentativo en la sentencia
se señala que la norma, al permitir al Ejecutivo, a través de la concertación,
fijar los criterios y el procedimiento para la redistribución de las transferencias a las
universidades públicas, vulneraba el principio de reserva de ley, porque esa
tarea, siempre y cuando se respete la autonomía universitaria, es un asunto que
corresponde directamente al legislador.
No somos ajenos a la posibilidad de que la norma acusada presentase problemas
de interpretación y de aplicación que pudieran conducir a una indebida
ingerencia del Ejecutivo en el ámbito de autonomía de las universidades
públicas. Pero en principio ese no era el alcance del artículo 84 de la Ley 12 de 2003, al menos no en
una interpretación conforme a la Constitución.
No cabe decir que se haya desconocido el principio de
reserva legal, porque la naturaleza propia de los procesos presupuestales exige
una flexibilidad que permita una
adecuada distribución de los recursos, de acuerdo con la dinámica de las
instituciones y de las necesidades públicas. Tal flexibilidad es lo normal en
el proceso de elaboración de los presupuestos públicos, en el cual, por regla
general, no cabe que la destinación
de los recursos esté predeterminada en detalle por la ley. Había en esta
materia  un problema de interpretación, porque lo que la norma disponía era que
la distribución de un porcentaje de los aportes de la Nación a las
universidades públicas se
haría con base en un acuerdo fruto de  un proceso de concertación con los
rectores de las universidades, lo cual no implicaba, sin embargo que se
prescindiera de la incorporación de la distribución así acordada en la
respectiva ley de presupuesto.
Es posible
que se hubiesen presentado problemas de aplicación susceptibles de lesionar la
autonomía universitaria, al permitir que el gobierno tuviese un margen de
discrecionalidad en la asignación de las partidas que debían redistribuirse.
Pero tales problemas de
aplicación no hacían inconstitucional el principio contenido en la norma, cual
era el de que un porcentaje de las partidas asignadas en el presupuesto
nacional para la educación superior podría redistribuirse entre las
universidades con base en indicadores
de gestión.
Con el alcance que se ha señalado, y como quiera que,
con argumentos que compartimos plenamente, la Corte encontró que el cargo por
violación del principio de unidad de materia estaba deficientemente planteado,
los suscritos magistrados estimamos
que debió declararse la exequibilidad de la norma acusada, por los cargos
estudiados.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA A LA SENTENCIA C-926 DE 2005
DERECHO A LA EDUCACION-Calidad/DERECHO A LA EDUCACION-Acceso/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta/ AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Redistribución de un
porcentaje del total de las transferencias con base en indicadores de
resultados concertados con las autoridades universitarias/TRANSFERENCIAS A
UNIVERSIDADES PUBLICAS-Redistribución de un porcentaje del total de las
transferencias con base en indicadores de resultados concertados con las autoridades
universitarias/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Redistribución de un porcentaje
del total de las transferencias con base en indicadores de gestión concertados
con las autoridades universitarias/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Diferencias
entre los indicadores de gestión e indicadores de resultados (Salvamento
parcial de voto)
La Constitución exige que la educación sea accesible a
las personas y responda a criterios de calidad. A estas exigencias no pueden
ser indiferentes el Gobierno ni las universidades. La autonomía universitaria no es absoluta, sino que
tiene algunos límites que le son implícitos. Así, por ejemplo, como todo
organismo oficial las universidades públicas pueden ser sometidas a un control
de sus resultados, para lo cual pueden diseñarse los indicadores necesarios. Los indicadores de
resultados se diferencian de los indicadores de gestión, por cuanto aquellos se
restringen a constatar el cumplimiento de las metas fijadas, es decir, miran lo
que ha sucedido como consecuencia de las políticas y decisiones autónomamente adoptadas por las
universidades, mientras que los indicadores de gestión se involucran en
aspectos atinentes al gobierno de la universidad, que ha sido confiado a sus
órganos propios, con lo cual interfieren en la autonomía universitaria. La determinación del Congreso de la
República acerca de que el Gobierno concertará y acordará con los rectores de
las Universidades Públicas los criterios y el procedimiento para la
redistribución de un porcentaje máximo del doce por ciento (12%) del total de las transferencias de la Nación
constituye una forma de realizar un control de los resultados alcanzados por
las Universidades. Por
eso es que considero que lo único que debió haber sido declarado
inconstitucional es la expresión “de gestión”, por cuanto ella podría dar lugar
a injerencias del Gobierno en la manera como se organiza y dirige cada
universidad, lo cual conllevaría una vulneración de la garantía de la autonomía
universitaria. Estimo que en un caso como el presente la determinación legal de
que un porcentaje bajo de las asignaciones presupuestales a las universidades
se redistribuirá entre ellas de acuerdo con determinados indicadores de
resultados puede constituir un estímulo para que las distintas universidades se
esfuercen en obtener y mejorar sus logros. En materia de educación, la posición
preeminente es la del alumno y él es, precisamente, el primer beneficiario del
propósito de mejorar la calidad de la educación.
RESERVA DE LEY EN TRANSFERENCIAS A
UNIVERSIDADES PUBLICAS-No
desconocimiento (Salvamento
parcial de voto)
Referencia: Expediente D-5707
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 84
(parcial) de la Ley 812 de 2003
Actor: Marco Palacios Rozo
Magistrado Ponente:
Jaime Córdoba Triviño
Con el acostumbrado respeto, me permito manifestar que salvo
parcialmente mi voto  respecto de la declaración de inconstitucionalidad de las
frases “A partir de la
vigencia de la presente ley, se concertará y acordará con los rectores de las
Universidades Públicas, Nacionales y Territoriales los criterios y el
procedimiento de una redistribución, basada en indicadores de gestión, de un
porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podrá exceder
el doce por ciento (12%). El porcentaje restante se distribuirá conservando el
esquema vigente”, contenidas
en el artículo 84 de la Ley 812 de 2003. Considero que solamente se debió haber
declarado la inconstitucionalidad de la expresión “de gestión”,
contenida en el mismo artículo. Fundamento mi posición en los siguientes argumentos:
1. En primer lugar, quisiera reiterar que
comparto lo expresado en la sentencia acerca del deber constitucional de
proteger la autonomía universitaria, tal como lo ha hecho la Corte en distintas
sentencias que ha proferido sobre el tema. La garantía constitucional de la
autonomía universitaria constituye un elemento fundamental para el desarrollo
de distintos derechos de libertad, vitales para la consolidación de un régimen
democrático basado en la deliberación y la tolerancia.
Al mismo tiempo, sin embargo, deseo
resaltar que la Constitución exige que la educación sea accesible a las
personas y responda a criterios de calidad. A estas exigencias no pueden ser
indiferentes el Gobierno ni las universidades.
2. Como la
misma Corte lo ha determinado, la autonomía universitaria no es absoluta, sino
que tiene algunos límites que le son implícitos. Así, por ejemplo, como todo
organismo oficial las universidades públicas pueden ser sometidas a un control
de sus resultados, para lo cual pueden diseñarse los indicadores necesarios.
Los indicadores de resultados se diferencian de los indicadores de gestión, por
cuanto aquellos se restringen a constatar el cumplimiento de las metas fijadas,
es decir, miran lo que ha sucedido como consecuencia de las políticas y
decisiones autónomamente adoptadas por las universidades, mientras que los
indicadores de gestión se involucran en aspectos atinentes al gobierno de la
universidad, que ha sido confiado a sus órganos propios, con lo cual
interfieren en la autonomía universitaria.
3. La determinación del Congreso de la
República expresada en el artículo 84 de la Ley 812 de 2003 acerca de que el
Gobierno concertará y acordará con los rectores de las Universidades Públicas
los criterios y el procedimiento para la redistribución de un porcentaje máximo
del doce por ciento (12%) del total de las transferencias de la Nación
constituye una forma de realizar un control de los resultados alcanzados por
las Universidades.
4. El mencionado control requiere fijar
unos indicadores que permitan medir y comparar los logros obtenidos por las
distintas Universidades públicas. Estos indicadores están orientados a
visualizar las metas alcanzadas por las universidades, sin inmiscuirse en
asuntos internos de las mismas. Por eso es que considero que lo único que debió
haber sido declarado inconstitucional es la expresión “de gestión”, por cuanto
ella podría dar lugar a injerencias del Gobierno en la manera como se organiza
y dirige cada universidad, lo cual conllevaría una vulneración de la garantía
de la autonomía universitaria.
5. El artículo demandado parcialmente establecía que
los indicadores que se utilizarían  para cotejar los logros de las distintas
universidades públicas serían concertados y acordados entre el Gobierno y los
rectores de las universidades. Ello significa que los indicadores no podían ser
impuestos por el Gobierno, sino que surgirían de la libre deliberación entre el
Gobierno y los rectores. Por eso, no veo en dónde se fundamenta la sentencia
para afirmar que la norma acusada pretendía imponer a las universidades
públicas “el deber de concertar y acordar con el Gobierno los criterios y el
procedimiento de una redistribución de un porcentaje del total de las
transferencias, que no podrá exceder del 12%,” con lo cual las sometía “a una
especie de control presupuestal estricto por parte del Gobierno que no puede
ser aplicado a las universidades estatales ‘en razón de que por sus
singulares objetivos y funciones ello implicaría vulnerar su autonomía[27].”
Tampoco veo de qué parte de la norma declarada parcialmente inconstitucional se
deduce que “[q]uien califica finalmente los indicadores de gestión es el
Gobierno, luego de un proceso de concertación, el cual se traduce en una
intervención indebida en las universidades, ya que prevalecerán, en todo caso,
los criterios impuestos por el Gobierno.” Ciertamente, las inferencias
realizadas en la sentencia sobre estos puntos no se deducen de ninguna manera
de la norma acusada, sino que corresponden a suposiciones de la mayoría de los
magistrados. En realidad, el texto dice lo contrario. Si concertar se opone a
algo, es a imponer; el acuerdo  impide precisamente la decisión unilateral del
gobierno.
6. En la sentencia se afirma  que el Consejo Superior
Universitario de cada universidad es “el escenario propicio para realizar la
rendición de cuentas respectiva, así como para analizar y evaluar la gestión
alcanzada y el cumplimiento de las metas propuestas por el propio ente
universitario[28].
Será cada ente universitario el que maneje sus recursos y la distribución del
presupuesto, el cual, por demás, pertenece a cada universidad individualmente
considerada y no al conjunto de ellas.” Al respecto quisiera señalar que
evidentemente el Consejo Superior Universitario es una instancia apropiada para
realizar el control de los resultados de cada una de las instituciones
universitarias. Pero eso no significa que el Legislador no pueda definir
también que entre el Gobierno Nacional y los rectores de las universidades
oficiales se diseñarán indicadores que permitan comparar los resultados
ofrecidos por los establecimientos de educación superior.
Igualmente, no veo por qué el Legislador no puede
determinar, a partir de una comparación objetiva de logros y fallas, que una
parte reducida  del total de las transferencias que gira la Nación a las
Universidades – máximo el 12% - puede ser redistribuida entre los
establecimientos de educación superior de acuerdo con indicadores de resultados
que serán concertados entre el Gobierno y los rectores de las universidades
oficiales. En la sentencia se afirma que ello constituye en todo caso una
vulneración a la autonomía universitaria. No creo que ese sea el caso cuando se
trata de un porcentaje menor como el que fija la norma. Por el contrario,
estimo que en un caso como el presente la determinación legal de que un
porcentaje bajo de las asignaciones presupuestales a las universidades se
redistribuirá entre ellas de acuerdo con determinados indicadores de resultados
puede constituir un estímulo para que las distintas universidades se esfuercen
en obtener y mejorar sus logros. En materia de educación, la posición
preeminente es la del alumno y él es, precisamente, el primer beneficiario del
propósito de mejorar la calidad de la educación.
7. Finalmente, en la sentencia se afirma
que la norma declarada inconstitucional vulnera el principio de la reserva de
ley, “toda vez que se permite al Ejecutivo, a través de la concertación, fijar
criterios y el procedimiento para la redistribución de las transferencias a las
universidades, cuando ello, en principio y siempre que respete la autonomía
universitaria, es un asunto que corresponde directamente al legislador.”
También en este punto tengo que decir que no comparto el razonamiento de la
mayoría, pues no admite discusión que es el mismo Legislador el que está
autorizando al Gobierno y a los rectores a fijar criterios y procedimientos
para la redistribución de un porcentaje reducido de las transferencias. Además,
no veo de dónde se deduce que, según la Constitución, la tarea de fijar los
criterios y procedimientos debe, ineludiblemente, ser realizada directamente por
el legislador, de manera rígida, sin posibilidad de escuchar a los rectores y
de valorar su opinión. Tampoco veo por qué dicha rigidez, insensible a la
posición de todos los rectores, sí respeta la autonomía.
Los puntos enunciados fueron los que me
condujeron a salvar parcialmente mi voto. Considero que una lectura
desprevenida de la norma acusada llevaba a la conclusión de que ellas se
ajustaban a la Constitución. Por eso, afirmé durante el debate que solamente se
debía declarar la inconstitucionalidad de la expresión “de gestión”, la cual sí
podía dar lugar a que el Gobierno interviniera dentro del espacio protegido por
la garantía constitucional de la autonomía universitaria.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1] Se apoya en las sentencias T-492 de 1992, C-299 de 1994 y C-220
de 1997.
[2] Cita la Sentencia C-589 de 1997.
[3] Se apoya en la Sentencia C-442 de 2001.
[4] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1435 del 25 de
octubre de 2000 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger). Sobre el tema de autonomía
universitaria y los parámetros fijados por la jurisprudencia al respecto, puede
consultarse la Sentencia T-674 del 9 de junio de 2000 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
[5] Artículo 28.
[6] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-492 del 12 de agosto de 1992 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo).
[7] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-547 del 1 de
diciembre de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[8] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-513 del 9 de
octubre de 1997 (M.P. Jorge Arango Mejía).
[9] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-492 de 1992, ya
citada, T-515 del 15 de noviembre de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y
C-810 del 18 de septiembre de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[10] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-547 de 1994, ya
citada.
[11] Artículo 57.
[12] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-192 del 15 de abril de 1997 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero). En esa oportunidad la Corte estudió la constitucionalidad
de un artículo del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto)
según el cual se facultaba al Gobierno Nacional para reducir o aplazar total o
parcialmente las apropiaciones presupuestales en ciertos eventos. La Sala Plena
consideró que “el Gobierno, con el fin de
poder cumplir su responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de
establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades
autónomas, pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca
específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que
consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa
de tales entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas
entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias
prioridades. Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas
específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos autónomos del
Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica
entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas
entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica
y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es
inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son
exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe limitarse a señalar
las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero
no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas
en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la
gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía
de gasto de esas entidades”. (Subrayas fuera del
texto original).
[13] Se puede consultar la Sentencia C-188 del 8 de mayo de 1996 (M.P.
Fabio Morón Díaz).
[14] En torno al punto puede consultarse la Sentencia C-008 del 17 de
enero de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[15] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-299 del 30 de junio de 1994 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell).
[16] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-195 del 21 de abril de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa).
[17] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-299 de 1994, ya
citada.
[18] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencias T-492 de 1992, ya citada y C-053 del 4 de marzo de
1998 (M.P. Fabio Morón Díaz).
[19] Puede consultarse la Sentencia C-931 del 29 de septiembre de 2004
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[20] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-053 de 1998, ya
citada.
[21] El artículo 64 de la Ley 30 de 1992 se
ocupa de regular lo atinente a su integración.
[22] Sobre la participación del Estado en el
Consejo Superior Universitario y la no violación por ese aspecto de la
autonomía universitaria, se puede consultar la Sentencia C-589 del 13 de
noviembre de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[23] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-810 de 2003, ya
citada.
[24] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-579 del 5 de junio de 2001 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett).
[25] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-910 del 21 de septiembre de 2004 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).
[26]    Ley 30 de 1992. ARTÍCULO 86. Los
presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales
estarán constituidos por aportes del Presupuesto Nacional para funcionamiento e
inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y
rentas propias de cada institución. // Las universidades estatales u oficiales
recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades
territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes,
tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de
1993.
[27] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-053 de 1998, ya
citada.
[28] Sobre la participación del Estado en el Consejo Superior
Universitario y la no violación por ese aspecto de la autonomía universitaria,
se puede consultar la Sentencia C-589 del 13 de noviembre de 1997 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz).