T-240-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-240/02
DERECHO DE ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Alcance
El ejercicio del derecho de acceso a la
administración de justicia implica la capacidad y oportunidad para pedir a los
órganos jurisdiccionales la aplicación de normas jurídicas a casos concretos,
ya sea con el propósito de obtener a favor una sentencia declarativa, o
también, con el fin de alcanzar una decisión que contribuya inmediatamente a la
materialización de un derecho o interés legítimo ya reconocidos judicial o
administrativamente. Por ello mismo, siendo este derecho autónomo y predicable
de todos los habitantes del país, su configuración práctica ocurre al tenor del
derecho material pretendido, en el entendido de que la apertura a la
administración de justicia entraña siempre la oportunidad de ventilar en
estrados judiciales la contienda que le interesa resolver a las partes, o los
pedimentos formulados por los interesados dentro de los procesos de
jurisdicción voluntaria o mixta.
DERECHO DE ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Condiciones
para que sea efectivo
Para que el acceso a la administración de justicia
sea efectivo, son necesarias tres condiciones: 1) tener la oportunidad de
iniciar la acción ante los jueces competentes; 2) disponer de los recursos
necesarios para ejercer los derechos dentro del proceso; y 3) Contar con la
posibilidad de obtener la prueba necesaria a la fundamentación de las
peticiones que se eleven ante el juez. De tal modo que, se vulnera este derecho
cuando injustificadamente se impide su ejercicio merced a la retención de
documentos indispensables al reclamo de un derecho material, sin que para nada
importe el que un tal derecho material únicamente resida en la subjetividad del
actor.
DEBIDO PROCESO-Vulneración por
negativa de entrega de primera copia de sentencia para iniciar proceso
ejecutivo para cumplimiento de sentencia/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Debe
entregar primera copia de sentencia para iniciar proceso ejecutivo para
cumplimiento de sentencia
En el caso de autos el título ejecutivo lo
constituye la sentencia del Consejo de Estado, con el subsiguiente acto de
liquidación de la Contraloría General de la República. En este sentido,
constátese cómo mientras en la sentencia se enuncian los parámetros del
restablecimiento económico, y particularmente la fórmula de indexación a
desarrollar, en la resolución de la Contraloría se concreta –no se sabe si
satisfactoriamente- la liquidación ordenada en esa sentencia; resultando al
efecto notoriamente improcedente el acudir a una acción, que como la de nulidad
y restablecimiento del derecho, devolvería a la peticionaria hacia los dominios
ya superados del proceso declarativo, con los potenciales perjuicios que ello
podría acarrearle a sus derechos y al principio de la economía procesal, tan
caro al sostenimiento y prosecución del aparato judicial.  Por lo tanto, considerando
que el quid del asunto se concentra en una obligación de hacer y dar a cargo de
la Contraloría General de la República - ya declarada en sentencia judicial- no
cabe duda alguna que la vía judicial a seguir es la correspondiente a la acción
ejecutiva, para lo cual la actora precisa y merece la primera copia auténtica
de la sentencia del Consejo de Estado. No existe ningún tipo de imposición
legal que justifique o avale la retención de la primera copia de la sentencia
por parte de la Contraloría General de la República. Siendo claro que la
circunstancia de que una dependencia tenga el deber de atender y velar por el
cumplimiento de las sentencias, no la autoriza en modo alguno para retener el
título ejecutivo deprecado. Tampoco existe norma jurídica según la cual la
primera copia de la sentencia resulta indispensable para soportar el pago
realizado. Documento tal que ni siquiera se exige para que la entidad condenada
pueda solicitar la disponibilidad presupuestal ante el Ministerio de Hacienda,
bastando al respecto una copia auténtica según términos del artículo 1 del
decreto 768 de 1993. Así, pues, la única lectura válida que se le puede dar a
la conducta oficial de los respectivos funcionarios de la Contraloría, es la de
un deliberado entorpecimiento del ejercicio del derecho fundamental  de acceso
a la administración de justicia de la demandante, en tanto le negaron
injustificadamente la entrega del título ejecutivo para acudir ante los jueces
laborales.  Consecuentemente se vio quebrantado el derecho al debido proceso
que asiste a la actora.
JUEZ DE TUTELA-Deber de actuar
diligentemente cuando propone vía judicial a seguir
Cuando el juez de tutela orienta al demandante
acerca de la vía judicial a seguir, debe observar con diligencia que existan los
presupuestos para la acción que aconseja, porque de lo contrario podría
auspiciar involuntariamente graves perjuicios futuros a quien atiende sus
dictados, con la inexorable merma de confianza en el órgano judicial.
DERECHO A LA PROPIEDAD-Casos excepcionales
en que se protege por la acción de tutela
El derecho a la propiedad se encuentra consagrado en
la Constitución como un derecho social y solamente es viable pretender su
amparo a través de la acción de tutela, cuando en el caso concreto conlleve un
desconocimiento de los principios y valores constitucionales que consagran el
derecho a la vida, a la dignidad y a la igualdad.
Referencia: expediente T-516494
Acción de tutela instaurada por
Herminia Isabel Bitar de Montes contra la Contraloría General de la República.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá
D. C., cinco (5) de abril de dos mil dos (2002).
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados ALFREDO BELTRÁN SIERRA, MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA y JAIME
ARAÚJO RENTERÍA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de
la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente,
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos proferidos por la Sala Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá y la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia.
I.  ANTECEDENTES
1. Hechos
La
señora HERMINIA ISABEL BITAR DE MONTES presentó por intermedio de apoderado
judicial demanda de tutela contra la Contraloría General de la República, pues
en su sentir se le han vulnerado los derechos al debido proceso, al acceso a la
administración de justicia y tutela efectiva; y el derecho a la propiedad.
Afirmó
la peticionaria que a través de la sentencia del 26 de agosto de 1999, la
Sección Segunda -Subsección B- del Consejo de Estado ordenó a la entidad
demandada reintegrarla a un “empleo de igual o superior categoría al que
ejercía en el momento de la desvinculación” y a pagarle “… los salarios
y prestaciones dejados de devengar entre el 27 de agosto de 1987 y la fecha en
que sea reintegrada al cargo…” teniendo en consideración la fórmula de
actualización expresada en la sentencia.
El
20 de enero de 2000 la demandante (por intermedio de su abogado) entregó la
primera copia de la sentencia al Director de la Oficina Jurídica de la
Contraloría General de la República. Pese a ello, la demandada se negaba a
cumplir con el fallo, lo que a su vez hizo necesaria la demanda en acción de
tutela, y posteriormente, el incidente de desacato por incumplimiento de la
tutela, con el agravante de que el reintegro sólo se hizo en condiciones
distintas a las señaladas en la sentencia del Consejo de Estado.
De
otra parte, el Director Financiero de la entidad demandada, mediante Resolución
No. 0261 del 25 de abril de 2001 dispuso el pago a la demandante de la suma de
SETECIENTOS SESENTA MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL CINCUENTA Y OCHO
PESOS CON NOVENTA CENTAVOS ($ 760.798.058.90 M/Cte), por concepto de la
indemnización ordenada en la sentencia judicial;  acto del cual discrepa la
actora porque en su criterio se realizó la liquidación con base en un sueldo
que no era el devengado al momento de su retiro. Donde tampoco se tasaron los
intereses de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177, inciso final, del
Código Contencioso Administrativo.
En
orden a ocurrir ante los jueces laborales para adelantar el proceso ejecutivo
por las sumas no pagadas, el 15 de junio de 2001 solicitó a la Directora de la
oficina Jurídica de la Contraloría General de la República “la primera copia
previa estampación de las constancias relativas al pago parcial efectuado”.
Sin embargo, mediante oficio No. 80112-0-2161 la demandada le negó el pedimento
aduciendo que “la primera copia no es necesaria para ejecutar y porque bien
puede acudir al Consejo de Estado en procura de otra copia”.
En
la demanda se puntualizó como pretensión principal la siguiente:
“Le solicito a
la Sala que con citación de la DIRECTORA DE LA OFICINA JURÍDICA  de la
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, doctora ALBA CELEMÍN DE ROSALES, se le
ordene a ésta que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, le entregue a
mi mandante la primera copia de la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO
- Sección Segunda, Subsección “B”, el día 26 de agosto de 199, con las
constancias del pago parcial  ordenado en virtud de la Resolución # 00261 del
25 de abril del año en curso, proferida por el DIRECTOR FINANCIERO DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.”
En
su escrito de contestación la Contraloría General de la República señaló que
mediante la Resolución No. 00261 del 25 de abril de 2001 se dio cumplimiento a
la sentencia del Consejo de Estado y se realizó el pago efectivo a la
demandante, por lo que considera que no es viable la solicitud de la primera
copia de la providencia judicial, toda vez que, el proceso ejecutivo no es la
vía idónea para controvertir la liquidación de la indemnización laboral sino la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Adicionalmente
manifestó que la primera copia de la sentencia era necesaria para justificar el
pago que se realizó a la demandante, al igual que para iniciar la acción de
repetición en contra del funcionario o funcionarios a quienes se les deba
endilgar responsabilidad por la condena judicial.
2. Pruebas Recaudadas
2.1. Aportadas por la parte demandante:
·
Fotocopia
de la sentencia de 26 de agosto de 1999, proferida por la Sección Segunda,
Subsección “B” del Consejo de Estado del 26 de agosto de 1999.
·
Fotocopia
de las comunicaciones de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la
República de fechas 23 de noviembre y 1 de diciembre de 1999, dirigidas al
apoderado de la peticionaria.
·
Fotocopia
de la comunicación enviada al Jefe de la División de Asuntos Legales y
Contenciosos de la Contraloría el 6 de diciembre de 1999.
·
Fotocopia
del oficio por el cual se remitió  la primera copia de la sentencia del Consejo
de Estado al Director de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la
República el 20 de enero de 2000.
·
Fotocopia
del oficio No. 11-3131-0504 del 18 de febrero de 2000 suscrito por el Jefe de
la División de Registro y Control de la Contraloría General de la República
donde se informa el sueldo devengado por la demandante al momento de su retiro.
·
Fotocopia
de la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado -Sección Segunda,
Subsección “A” del 11 de mayo de 2000.
·
Fotocopia
de la Resolución No. 00261 del 25 de abril de 2001, proferida por el Director
Financiero de la Contraloría General de la República.
·
Fotocopia
del escrito del 23 de mayo de 2001, en el cual el apoderado de la demandante
hace objeciones liminares a la liquidación anterior.
·
Fotocopia
del recibo suscrito por la doctora BITAR DE MONTES en el momento de recibir el
dinero pagado por la Contraloría General de la República.
·
Fotocopia
del escrito del 15 de junio de 2001, por el cual se solicita la primera copia
de la sentencia elevada ante el Jefe de la Oficina Jurídica.
·
Oficio
No. 2161 del 3 de julio de 2001 por el cual la Jefe de la Oficina Jurídica
deniega la entrega de la primera copia de la sentencia.
2.2. Aportadas por la entidad demandada:
·
Fotocopia
de la Resolución No. 00261 del 25 de abril de 2001 “por la cual se da
cumplimiento a una sentencia”.
·
Fotocopia
del decreto reglamentario No. 1214 de 2000 “por el cual se establecen las
funciones para los Comités de Conciliación de que trata el artículo 75 de la
ley 446 de 1998 y se dictan otras disposiciones”
·
Fotocopia
de la Resolución No. 05167 del 7 de diciembre de 2000 “Por la cual se modifica
la estructura y funcionamiento del comité de Conciliación de la Contraloría
General de la República y se establecen sus funciones y atribuciones”.
·
Fotocopia
del Acta Comité de Conciliación No. 01 levantada el 22 de junio de 2001,
suscrita por varios funcionarios de la Contraloría General de la República.
·
Fotocopia
del ordenamiento interno número 65 con el que se materializó la orden para
iniciar la acción de repetición.
·
Fotocopias
de los oficios del 19 de junio y el 4 de julio de 2001, dirigidos a la Jefe de
la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
1. Primera Instancia
La
Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., mediante
sentencia del 13 de agosto de 2001 decidió proteger los derechos fundamentales
al debido proceso y al acceso a la administración de justicia con base en las
siguientes consideraciones:
-
En virtud de lo dispuesto en el artículo 117 del Código de Procedimiento Civil,
es viable el desglose del documento solicitado por la señora BITAR DE MONTES,
dejando previamente las correspondientes constancias y anotaciones para los
efectos pertinentes.
-
La anterior norma se encuentra complementada por el artículo 624 del Código de
Comercio que permite dejar constancia del pago parcial, conservando el título -
valor eficacia por la parte no pagada.
-
La argumentación de la Contraloría General de la República para negarse  a la
entrega de la sentencia solicitada por considerar que ha pagado la totalidad de
la obligación, debe ser expuesta ante los estrados judiciales correspondientes
y no ante el Juez de tutela. Por lo anterior, se encuentra que efectivamente
existe una vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, siendo del caso ordenar la entrega de la susodicha
providencia dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al fallo.
2. Segunda Instancia
De
la impugnación conoció la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, quien mediante fallo del 11 de
septiembre de 2001 revocó la decisión de primera instancia, denegando en su
lugar las pretensiones de la demanda con arreglo a los siguientes motivos:
-
Consideró que en la sentencia del Consejo de Estado “no se produjo una
condena concreta al pago de una determinada suma de dinero, sino que se
establecieron unos parámetros para el cálculo final”. Por lo tanto la suma
no brota de la sentencia sino del acto administrativo que liquidó la indemnización
con base en los parámetros de la justicia contencioso administrativa y es ese
acto administrativo el que debe ser recurrido.
-
De tal manera que “cuando la propia administración ha manifestado en un acto
administrativo dar cumplimiento con la liquidación efectuada a lo que ordena el
acto jurisdiccional, debe entenderse que satisfizo esa obligación concreta de
la sentencia: practicar la liquidación, sin perjuicio desde luego de que (sic)
la parte interesada pueda reclamar después, por el cauce que corresponde,
cualquier inexactitud que el acto administrativo refleje”. De acuerdo con
lo anterior, el ad quem estimó como conducta lícita del ente demandado el negar
la entrega de la primera copia de la sentencia, habida consideración de su
cumplimiento para con la obligación exigida, donde además, “está obligado a
mantener bajo custodia, por ser soporte imprescindible y único del acto
liquidatorio que concretó el monto de los después pagado, todo en desarrollo de
lo dispuesto en la sentencia”.
-
Advirtió igualmente que a través de la liquidación practicada la entidad
cumplió con la obligación de hacer impuesta por la sentencia del Consejo de
Estado, por lo que aparece claro que la actora está censurando ahora un
cumplimiento inadecuado o defectuoso de la sentencia declarativa, actuación que
per se resulta propia del control de legalidad por parte de la jurisdicción
contencioso administrativa, para cuya impugnación no se requiere la primera
copia de la sentencia con mérito ejecutivo, sino cualquier ejemplar de la
misma.
-
De otro lado, la Corte Suprema encuentra fundamento legal a la posición de la
Contraloría en los decretos 768 de 1993 y 818 de 1994, por cuanto en su
entender el documento requerido por la demandante no es imprescindible para
acceder a  la administración de justicia, ni constituye “(...) una necesidad
jurídico procesal irremplazable para obtener la protección que estime
necesaria”. Incluso en la hipótesis de aceptarse el desglose en la
actividad administrativa, teniendo en cuenta que la obligación de hacer fue
cumplida por la Contraloría General de la República en su calidad de deudor, “(...)
sería esta la facultada por la ley para demandar el desglose del documento, si
se diera interpretación armónica al artículo 117-3 del C. de P. Civil, pues no
es otro el contenido de su texto, restringiendo ese derecho para otorgarlo
únicamente al deudor que satisfizo su contenido”.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar las
decisiones judiciales proferidas en el proceso de la referencia, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.  Al igual que en desarrollo del
Auto de Sala de Selección No. 12 del 4 de diciembre de 2001.
2. Problema planteado
Consiste
en establecer si el demandante tiene derecho a que la Contraloría General de la
República le entregue la primera copia de la sentencia del Consejo de Estado
con el fin de adelantar un proceso ejecutivo ante la jurisdicción laboral
ordinaria.
3. Derecho de acceso a la administración de justicia
y tutela efectiva
El
ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia implica la
capacidad y oportunidad para pedir a los órganos jurisdiccionales la aplicación
de normas jurídicas a casos concretos, ya sea con el propósito de obtener a
favor una sentencia declarativa, o también, con el fin de alcanzar una decisión
que contribuya inmediatamente a la materialización de un derecho o interés
legítimo ya reconocidos judicial o administrativamente. Por ello mismo, siendo
este derecho autónomo y predicable de todos los habitantes del país, su
configuración práctica ocurre al tenor del derecho material pretendido, en el
entendido de que la apertura a la administración de justicia entraña siempre la
oportunidad de ventilar en estrados judiciales la contienda que le interesa
resolver a las partes, o los pedimentos formulados por los interesados dentro
de los procesos de jurisdicción voluntaria o mixta.
En
torno al comentado derecho ha sostenido esta Corporación:
“En virtud del
derecho constitucional del libre acceso a la jurisdicción, las personas tienen
derecho a ser parte en un proceso promoviendo la actividad jurisdiccional que
desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones que se le formulen.
El artículo 229 Superior reconoce a todas las personas el derecho a obtener
tutela judicial efectiva por parte de los jueces y tribunales que integran la
administración de justicia, garantía que entraña la posibilidad de acudir
libremente a la jurisdicción siendo parte en un proceso promoviendo la
actividad jurisdiccional que concluya con una decisión final motivada,
razonable  y fundada en el sistema de fuentes.”[1]
Pues
bien, para que el acceso a la administración de justicia sea efectivo, son
necesarias tres condiciones: 1) tener la oportunidad de iniciar la acción ante
los jueces competentes; 2) disponer de los recursos necesarios para ejercer los
derechos dentro del proceso; y 3) Contar con la posibilidad de obtener la
prueba necesaria a la fundamentación de las peticiones que se eleven ante el
juez[2]. De tal modo que, se vulnera este
derecho cuando
injustificadamente se impide su ejercicio merced a la retención de documentos
indispensables al reclamo de un derecho material, sin que para nada importe el
que un tal derecho material únicamente resida en la subjetividad del actor.
En
el asunto bajo revisión la señora HERMINIA ISABEL BITAR DE MONTES solicitó a la
Contraloría General de la República la entrega de la primera copia de la
sentencia por la cual el Consejo de Estado declaró la nulidad de la resolución
No. 06593 de agosto 27 de 1987, contentiva de su insubsistencia respecto del
cargo de Auditor III ante la Agencia de Compras de la Fuerza Aérea Colombiana
en Miami - Fort Lauderdale - Estados Unidos de Norteamérica, donde al efecto se
ordenó el restablecimiento del derecho mediante el reintegro de la actora a un
empleo de igual o superior categoría, así como el reconocimiento y pago de los
salarios y prestaciones dejados de devengar entre el 27 de agosto de 1987 y la
fecha de su reintegro efectivo, actualizando  las sumas a pagar de acuerdo con
la siguiente fórmula:  R= Rh X (índice final / índice inicial).
El
apoderado de la actora presentó la solicitud de pago ante la entidad demandada
anexando los documentos exigidos en el artículo 3 del decreto 768 de 1993,
entre ellos, la “Primera copia auténtica de la respectiva sentencia con la
constancia de notificación y fecha de ejecutoria”. Luego de agotado el
procedimiento administrativo tendiente a la obtención de la disponibilidad
presupuestal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Contraloría
produjo la resolución No. 00261 del 25 de abril de 2001, en la cual practicó la
liquidación correspondiente con base en los parámetros establecidos en la
sentencia del Consejo de Estado, concluyendo que la suma a cancelar era de
SETECIENTOS SESENTA MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL CINCUENTA Y OCHO
PESOS CON NOVENTA CENTAVOS ($ 760.798.058.90 M/Cte), dinero que fue entregado a
la parte actora, según consta en el documento del 23 de mayo de 2001.
Hasta
aquí se tendría por cumplido lo prescrito en los artículos 176 y 177 del Código
Contencioso Administrativo, sino fuera porque la parte demandante considera que
la liquidación efectuada por la entidad no se ajusta a los parámetros
establecidos en la sentencia del Consejo de Estado; esto es, que aún se le
adeuda dinero. Convicción que llevó a la actora a solicitar la devolución de la
primera copia de la sentencia, único documento que presta mérito ejecutivo para
obtener el pago del saldo insoluto.
Esta
petición fue denegada por la Contraloría con fundamento en tres argumentos
principales: 1) a la demandante ya se le hizo el pago; 2) la acción judicial
procedente es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el
acto administrativo de liquidación de la condena y; 3) la Contraloría requiere
la primera copia de la sentencia para la eventual acción de repetición.
Sobre
el primer punto debe decirse que precisamente ahí radica el objeto de la
controversia que se pretende ventilar ante la administración de justicia. Pues,
mientras la Contraloría alega el pago total de la obligación, por su parte la
actora estima que el pago solamente fue parcial. Tan respetables son los
argumentos de la Contraloría General de la República como los de la señora
BITAR DE MONTES, engendrándose al punto la contradicción que ahora le sirve de
eje de acción a la administración de justicia, en aras de resolver la duda que
subsiste frente al cumplimiento de la obligación. Siendo patente que la
resolución de esta dubitación no le corresponde al juez de tutela, que sí al
juez natural que la ley ha previsto expresamente en sus cánones procesales.
Lo
anterior nos conduce a la siguiente oposición dialéctica entre las partes:
mientras la demandante considera que el proceso idóneo es el ejecutivo de
naturaleza civil ante los jueces del trabajo, su contraparte estima que la
única opción viable está en el proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Disparidad que
halló en la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia una
inclinación de la balanza a favor del organismo de control, como que justifica
la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los
siguientes términos:
“Obsérvese con
detenimiento, que de lo que se trata en este caso, según lo advierte el propio
accionante, es de un cumplimiento inadecuado o defectuoso por parte de la
entidad accionada,(sic) plasmado en su propia resolución liquidatoria,
actuación que por su naturaleza resulta ser materia del control de legalidad
por la jurisdicción contencioso administrativa, y para cuya impugnación no se
requiere de la primera copia de la sentencia con mérito ejecutivo, sino de
copia de aquella (no la primera con mérito ejecutivo), y del acto acusado”.
Esta
aseveración es totalmente desenfocada y desconoce la verdadera naturaleza de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, decantada profusamente por la
jurisprudencia del Consejo de Estado y de esta Corporación. En efecto, sabido
es que cuando se solicita la nulidad de un acto administrativo –con el
restablecimiento respectivo.-, se busca primeramente derruir la presunción de
legalidad que lo ampara demostrando que el mismo vulnera la preceptiva
contenida en las leyes o decretos con fuerza de ley, siendo por tanto finalidad
cardinal de dicha acción la de someter a la administración pública al imperio
del derecho objetivo, frente a lo cual el contencioso se desenvuelve a partir
de dos extremos invariables:  la ley quebrantada y el acto administrativo
subversivo.
Nótese
cómo en la hipótesis de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
solamente cabe el cotejo entre una ley en sentido material y un acto
administrativo, que no entre éste y una sentencia, como erróneamente lo sugiere
la Contraloría con el aval del ad quem. Y adviértase una vez más que, en el
caso de autos el título ejecutivo lo constituye la sentencia del Consejo de
Estado, con el subsiguiente acto de liquidación de la Contraloría General de la
República.  En este sentido, constátese cómo mientras en la sentencia se
enuncian los parámetros del restablecimiento económico, y particularmente la
fórmula de indexación a desarrollar, en la resolución de la Contraloría se
concreta –no se sabe si satisfactoriamente- la liquidación ordenada en esa sentencia;
resultando al efecto notoriamente improcedente el acudir a una acción, que como
la de nulidad y restablecimiento del derecho, devolvería a la peticionaria
hacia los dominios ya superados del proceso declarativo, con los potenciales
perjuicios que ello podría acarrearle a sus derechos y al principio de la
economía procesal, tan caro al sostenimiento y prosecución del aparato
judicial.  Por lo tanto, considerando que el quid del asunto se concentra en
una obligación de hacer y dar a cargo de la Contraloría General de la República
- ya declarada en sentencia judicial- no cabe duda alguna que la vía judicial a
seguir es la correspondiente a la acción ejecutiva, para lo cual la actora
precisa y merece la primera copia auténtica de la sentencia del Consejo de
Estado.
En
este orden de ideas la sustentación planteada por la segunda instancia no
resulta de buen recibo, ya que en lugar de fortalecer la inteligencia de la ley
pone de relieve la descaminada afirmación de la funcionaria de la Contraloría
General de la República, en tanto propone a la actora acudir a la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho bajo la acusación de un acto
administrativo por incumplimiento de un fallo judicial. Desde luego que someter
a la demandante al ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho con tan insólitos extremos (sentencia - acto administrativo), es
abocarlos a un indefectible fracaso procesal y sustancial. Por cierto que
cuando el juez de tutela orienta al demandante acerca de la vía judicial a
seguir, debe observar con diligencia que existan los presupuestos para la
acción que aconseja, porque de lo contrario podría auspiciar involuntariamente
graves perjuicios futuros a quien atiende sus dictados, con la inexorable merma
de confianza en el órgano judicial.
Con
arreglo a lo visto, si lo que pretende finalmente la actora es el pago de la
obligación incorporada en la sentencia del Consejo de Estado (que en su
criterio no se encuentra plenamente satisfecha), el proceso ejecutivo ante los
jueces del trabajo es el camino a seguir. De suerte que el pago que haya
realizado la Contraloría no le cierra a la peticionaria la posibilidad de
ejecutar por el saldo insoluto, en el evento de que éste exista.
Según
quedó insinuado en líneas anteriores, la parte acreedora no requiere ya de un
acto que le reconozca un derecho o que le determine unos perjuicios. Lo que
ella realmente busca es el cumplimiento y ejecución de la sentencia contentiva
de una obligación determinable por medio de operaciones matemáticas sencillas,
pero que en criterio del demandante no se realizaron teniendo en cuenta cifras
reales. La confrontación de cifras y la ejecución de la obligación faltante, si
es que existe, debe precisamente confrontarse ante el Juez natural y no ante el
Juez de tutela por cuanto a él no le corresponde dar la razón a una u otra
parte sobre el tema.
El
proceso ejecutivo no desvirtúa la existencia de un contradictorio, dado que el
mecanismo de la ejecución tiene ciertamente como punto de partida a un deudor
desobediente. Desobediencia que no es pétrea, incontrovertible o inamovible,
toda vez que la Ley permite tanto la formulación de la acción ejecutiva como la
proposición de excepciones. Perspectiva en la cual, el íntimo convencimiento
que pueda tener la Contraloría en cuanto al cumplimiento satisfactorio de la
obligación no tiene la virtualidad de desdibujar el convencimiento que la
demandante pueda tener frente a valores insolutos, siendo de su exclusivo
resorte el acudir o no ante la administración de justicia en procura de sus
pretensiones.
Por
manera que si el proceso ejecutivo es la vía judicial idónea para ventilar la
controversia suscitada entre las partes, el mérito ejecutivo solamente lo
presta la primera copia de la sentencia según voces del artículo 115 del Código
de Procedimiento Civil. Requisito legal éste que al punto invita a reflexionar
sobre la validez del tercer argumento de la entidad demandada según el cual, “(…)
la Contraloría General de la República, requiere tener en su poder la PRIMERA COPIA
DE LA  SENTENCIA para proceder a su estricto y cabal cumplimiento” (fl.
92). Asimismo, en la impugnación del fallo de primera instancia la Contraloría
se apoyó en el numeral 17 del artículo 43 del decreto 267 de 2000 y en el
artículo 3 del decreto 768 de 1993, frente a lo cual, al revisar su tenor
literal se tiene en primer lugar que el numeral 17 del artículo 43 del decreto
267 de 2000 dispone:
“Artículo 43.
Oficina Jurídica. Son funciones de la Oficina Jurídica:
“(…)
“17. Atender y
vigilar las tutelas, acciones de cumplimiento. Conciliaciones y cumplimiento de
sentencias en coordinación con las dependencias comprometidas para su adecuada
resolución y por las que deba responder y sea parte la Contraloría General”.
Por
su parte el artículo 3 del decreto 768 de 1993 preceptúa:
“Art. 3.-
Solicitud de pago. Quien fuere beneficiario de una obligación dineraria
establecida en una sentencia condenatoria a cargo de la Nación, o su apoderado
especialmente constituido para el efecto, elevará la respectiva solicitud de
pago ante la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, mediante escrito presentado personalmente ante dicha subsecretaría o
con escrito dirigido a la misma, donde conste la  presentación personal ante juez
o notario, en la cual deberá afirmar bajo la gravedad del juramento que no se
ha presentado ninguna otra solicitud de pago por el mismo concepto. Para tales
efectos allegará a la solicitud:
a) Modificado.
Decr. 818 de 1994, art. 2o. Primera copia auténtica de la
respectiva sentencia con la constancia de notificación y fecha de ejecutoria.
b) De
ser el caso,  los poderes que se hubieren otorgado, los cuales deberán reunir
los requisitos de ley y estar expresamente dirigidos al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público o a la Subsecretaría Jurídica del mismo, la cual cumplidos
estos requisitos procederá a efectuar el reconocimiento de la correspondiente
personería jurídica.
c) Los
datos de identificación, teléfono y dirección de los beneficiarios y sus
apoderados.
d) De
ser el caso, la certificación del Banco de la República, sobre el valor del
gramo oro.
e) Para
los casos de reintegro, deberá anexarse una declaración extrajuicio y personal,
en la que se manifieste si se recibieron o no los salarios o emolumentos de
origen oficial durante el tiempo en que estuvo retirado de su trabajo, e
indicarse que no se intentó el cobro ejecutivo después de dieciocho (18) meses,
si fuere el caso.
f)  Los demás
documentos que por razón del contenido de la condena, sean necesarios para
liquidar su valor”. (subrayado fuera del texto).
En
cuanto a la primera disposición reseñada, la simple lectura permite concluir
que no existe ningún tipo de imposición legal que justifique o avale la
retención de la primera copia de la sentencia por parte de la Contraloría
General de la República. Siendo claro que la circunstancia de que una
dependencia tenga el deber de atender y velar por el cumplimiento de las
sentencias, no la autoriza en modo alguno para retener el título ejecutivo
deprecado.
La
segunda norma citada tampoco sirve de justificación legal para la retención del
documento. Pues según está prescrito, la solicitud de pago a que se refiere el
precepto se dirige a la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, como en efecto ocurrió.
Por
otro lado, tampoco existe norma jurídica según la cual la primera copia de la
sentencia resulta indispensable para soportar el pago realizado. Documento tal
que ni siquiera se exige para que la entidad condenada pueda solicitar la
disponibilidad presupuestal ante el Ministerio de Hacienda, bastando al
respecto una copia auténtica según términos del artículo 1 del decreto
768 de 1993, que reza:
“Art. 1.
Información previa al pago de obligaciones dinerarias derivadas de sentencias
condenatorias a cargo de la Nación. Una vez comunicada la sentencia al
organismo que resultare condenado, éste dentro del término de treinta (30) días
previsto en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, procederá a
expedir una resolución mediante la cual se adopten las medidas para su
cumplimiento, entre las cuales dispondrá el envío de copia de la providencia
debidamente autenticada por la Secretaría del Tribunal respectivo, a la
Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para efecto de la
realización de los pagos a que hubiere lugar. (…)” (negrilla fuera
del texto).
Finalmente
asegura la demandada que requiere la primera copia del fallo para adelantar la
acción de repetición contra el funcionario o funcionarios a quienes se les
endilgue responsabilidad por la condena. También allí la entidad se ampara en
normas inexistentes, toda vez que no obra positivamente regla indicativa de que
para probar el dolo o la culpa grave del funcionario o exfuncionario se deba
aportar indefectiblemente la primera copia de la sentencia condenatoria. Ni el
Código Contencioso Administrativo ni la ley 678 de 2001 así lo imponen en
disposición alguna.
Así,
pues, la única lectura válida que se le puede dar a la conducta oficial de los
respectivos funcionarios de la Contraloría, es la de un deliberado
entorpecimiento del ejercicio del derecho fundamental  de acceso a la
administración de justicia de la señora  HERMINIA ISABEL BITAR DE MONTES, en tanto
le negaron injustificadamente la entrega del título ejecutivo para acudir ante
los jueces laborales.  Consecuentemente se vio quebrantado el derecho al debido
proceso que asiste a la actora.
Igualmente,
por contraposición también concurren a favor de la peticionaria los dictados
pertinentes del numeral 2º del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil,
toda vez que al amparo de los mismos la obtención de una copia sustitutiva de
la primera copia de la sentencia sólo es dable en los casos de pérdida o
destrucción de ésta.  Circunstancias tales que según se ha observado no
tuvieron ocurrencia bajo ninguna de sus alternativas en el caso de autos, pues
a decir verdad, “(...) se sabe a ciencia cierta en qué sitio se encuentra la
primera copia de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, situación que
se erige en un genuino óbice legal y ético para impetrar la sustitutiva”.
(fl. 67).
4. Derecho al debido proceso
Tal
como se expresó en líneas anteriores, en conexidad con el derecho de acceso a
la administración de justicia la conducta de los respectivos funcionarios
fiscales contrarió los mandatos del debido proceso que asiste
constitucionalmente a la señora BITAR DE MONTES, pues a derechas, qué otra cosa
podría inferirse de la ausencia de respaldo legal que acusa la negativa de
entrega de un fallo que es indispensable para la iniciación del proceso
ejecutivo contemplado en el Código de Procedimiento Civil. Sobre el particular
la jurisprudencia de la corporación ha explicado:
"El debido
proceso es el que en todo se ajusta al principio de juridicidad propio del
Estado de Derecho y excluye, por consiguiente, cualquier acción contra legem o
praeter legem. Como las demás funciones del Estado, la de administrar justicia
está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser ejercida dentro de los
términos establecidos con antelación por normas generales y abstractas que
vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos. Éstos tienen
prohibida cualquier acción que no esté legalmente prevista, y únicamente pueden
actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El derecho al debido
proceso es el que tiene toda persona a la recta administración de justicia”[3].
5. Derecho a la propiedad
Como
lo ha mencionado de manera reiterada esta Corporación, el derecho a la
propiedad se encuentra consagrado en la Constitución como un derecho social y
solamente es viable pretender su amparo a través de la acción de tutela, cuando
en el caso concreto conlleve un desconocimiento de los principios y valores
constitucionales que consagran el derecho a la vida, a la dignidad y a la
igualdad[4].
En
el caso que nos ocupa no se  accederá a tutelar este derecho, por cuanto el
demandante se limita a invocar el derecho a la propiedad sin establecer
conexidad alguna con los derechos antes citados. Adicionalmente, de los hechos
expuestos en la demanda no se infiere vulneración del derecho a la propiedad o
de su núcleo esencial que permita establecer la posibilidad de ampararlo. En
consecuencia, se revocará la sentencia de segunda instancia, confirmando la de
primer grado pero negando expresamente el amparo al derecho a la propiedad de
acuerdo con las consideraciones precedentes.
IV. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia de
11 de septiembre de 2001, por la cual la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia revocó la del a quo y denegó el amparo suplicado. En su
lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia de la demandante.
Segundo.- NEGAR el
amparo al derecho a la propiedad por las consideraciones expuestas.
Tercero.- CONFIRMAR la sentencia de
13 de agosto de 2001, proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá, D.C., por la cual se ampararon los derechos al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia dentro de la acción
de tutela instaurada por HERMINIA ISABEL BITAR DE MONTES contra la Contraloría
General de la República.
Cuarto.- Por Secretaría
General, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de
1991.
Cópiese,
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
[1]
Cfr. Sentencia C-893/01. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Con salvamentos de
voto.
[2]
Cfr. Sentencia T- 213 de 2001. M.P. Carlos Gavíria Díaz.
[3] Sentencia T-001 de 1993. M.P. Jaime Sanín Greiffenstein
[4]
Cfr. Sentencia T-506 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.