T-847-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-847/05
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL
Reiteración de jurisprudencia
Referencia: expediente T-1098128
Peticionario: Maria Fanny Coronado Morales
Entidad accionada: Instituto de los Seguros
Sociales (ISS), Seccional Valle Del Cauca
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C., dieciséis (16) de agosto de
dos mil cinco (2005).
La Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Rodrigo Escobar Gil - Presidente -, Marco Gerardo Monroy Cabra y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente,
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de
los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Doce Civil del Circuito de Cali,
en la acción de tutela instaurada por María Fanny Coronado Morales contra el Instituto de
Seguros Sociales (ISS), Seccional Valle del Cauca.
I.
ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado el día 23 de febrero de
2005, la señora María Fanny Coronado Morales, solicita el amparo de sus
derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, igualdad y debido
proceso, presuntamente vulnerados por el Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Valle del Cauca.
La solicitud de amparo se sustenta en los siguientes:
1.      Hechos
1.1
El día 26 de agosto de
2003, la señora María Fanny Coronado Morales presentó al Instituto de Seguros
Sociales, Seccional Valle del Cauca, todos los documentos requeridos por
obtener el reconocimiento de su pensión de vejez, como jubilada de la Fundación
Hospital San José de Buga.
1.2
El pasivo pensional de
ese Hospital, se encuentra respaldado por el contrato interadministrativo de
concurrencia No. 000247, celebrado entre el Ministerio de Salud, la Gobernación
del Valle del Cauca y el Hospital San José de Buga el 28 de diciembre de 2001.
1.3
Mediante comunicación
de fecha 30 de enero de 2004 y en respuesta a la solicitud de información
presentada por la fundación Servicios Jurídicos Sociales, el ISS señaló que si
bien el Seguro Social debe otorgar las pensiones de vejez de los empleados del
Hospital San José de Buga, en virtud del artículo 33 de la ley 100 de 1993,
ello depende de que el empleador o la caja, según el caso, trasladen los bonos
o títulos pensionales correspondientes, por lo que, en la actualidad, el ISS se
encuentra realizando el procedimiento interno que le permitirá proceder de
conformidad.
A la fecha de presentación de la acción de
tutela, su situación no había sido resuelta. Como prueba, la accionante aportó
copia de la tirilla de radicación, del contrato interadministrativo de
concurrencia No. 000247 y de la respuesta del ISS a la comunicación dirigida
por la entidad Servicios Jurídicos Sociales.
2.      Solicitud
La demandante solicita que se protejan los derechos
fundamentales que considera violados por la entidad accionada y que, en
consecuencia, se ordene al ISS que de manera inmediata reconozca y pague,
retroactivamente, la pensión de vejez a la que tiene derecho. Así también,
solicita que se requiera al ISS, para que gestione directamente ante el
Hospital San José de Buga, el Ministerio de Hacienda y la Gobernación del
Valle, el trámite de los cobros actuariales correspondientes.
3.      Respuesta del ente accionado
Mediante auto de fecha 8 de marzo de 2005, el juzgado
de primera instancia le notificó al ISS, Seccional Valle, la admisión de la
acción de tutela para que en el término de dos días ejerciera su derecho de
defensa. Pasado el término legal, la entidad no se pronunció.
II.      DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
2.1.   Sentencia de Primera Instancia
Mediante sentencia de dieciséis de marzo de 2005, el
Juzgado Doce Civil del Circuito de Cali denegó el amparo solicitado.
A tal decisión llego el a quo después de
considerar que la protección del derecho a la seguridad social de las personas
por la vía de la acción de tutela, no entraña la posibilidad de reconocimiento
de los derechos pensionales de las mismas, por lo que la accionante debe
primero agotar el procedimiento previsto en la legislación. Por tal razón y
atendiendo al carácter de subsidiariedad de la acción de tutela, el fallador,
niega el amparo solicitado.
Ninguna de las partes impugnó esta decisión.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de
tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2.     Problema Jurídico
Procede esta Sala de Revisión a determinar
si, en el presente caso, el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Valle del
Cauca, ha vulnerado los derechos fundamentales de petición, seguridad social,
mínimo vital, igualdad y debido proceso de la accionante, al no haber resuelto
hasta el momento la petición presentada por la actora, mediante la cual
solicita el reconocimiento de su pensión de vejez.
Como
quiera que la entidad contra la cual se dirigió la acción no contestó el
requerimiento que le hizo el juez de instancia con el fin de que diera
contestación a los hechos expuestos en la presente tutela, ni justificó tal
omisión, se dará aplicación a la presunción de veracidad, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.
3.      El derecho de
petición en materia pensional; término para resolver la solicitud de
reconocimiento de pensión.
De conformidad con reiterada
jurisprudencia de la Corte Constitucional, el derecho de petición como derecho
fundamental de aplicación inmediata, se concreta en la posibilidad que tiene
toda persona de elevar peticiones respetuosas ante las autoridades públicas, y
en la obligación de éstas de resolverlas de fondo dentro de los términos
legales.
El núcleo esencial del derecho de petición viene dado por la pronta y
oportuna solución de las peticiones formuladas, y por consiguiente la respuesta
que debe reunir los requisitos de (i) suficiencia, lo cual supone la solución
material de la petición a satisfacción
de los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la misma sea
negativa a las pretensiones del peticionario[1]; (ii) efectividad, que se relaciona con
la solución real del caso planteado[2]; y (iii) congruencia, que significa la
necesaria coherencia entre lo solicitado y lo resuelto, sin que ello excluya la posibilidad de
suministrar información adicional que se relacione con el contenido de la
petición[3]. Así mismo, la respuesta debe ser oportuna, brindar
solución de fondo, clara,
precisa y congruente con la petición formulada y ser puesta en conocimiento del
peticionario, todo lo cual pretende preservar la efectiva realización del
derecho constitucional consagrado, por lo que, la inobservancia de los
requisitos que debe reunir la
respuesta por parte de la autoridad pública, genera una vulneración del derecho
fundamental de petición.
Estos requisitos adquieren especial
relevancia cuando la solicitud se relaciona con derechos pensionales, ya que,
por regla general, en estos casos la obtención de una respuesta de fondo a la
petición formulada, se convierte en una garantía para la efectiva protección de
otros derechos de carácter fundamental, tales como el derecho a la vida
(artículo 11 C.P.), la dignidad humana (artículo 1 C.P.), la integridad física
y moral (artículo 12 C.P.), o los derechos de las personas de la tercera edad
(artículo 46 C.P.).
Por tal razón, la Corte Constitucional ha
sido enfática al señalar que, en estos casos, la protección de los derechos
fundamentales de los solicitantes demanda especial diligencia por parte de las
autoridades, al momento de dar respuesta a la petición. En ese sentido, la
jurisprudencia constitucional estableció el término para resolver las
solicitudes en materia pensional, a partir de una interpretación integral de
las normas que concurren en la configuración legal del derecho de petición
referente a seguridad social en pensiones (C.C.A., Decreto 656 de 1994 y Ley
700 del 2001)[4].
Sobre el particular, la Corte afirmó:
“…las entidades públicas o privadas del
Sistema General de Pensiones para hacer efectivo el derecho solicitado,
cuentan, en total, con un término máximo de seis meses para tramitar y comenzar
a pagar la pensión respectiva, que se distribuyen así: quince días para atender
preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al
solicitante; cuatro meses para resolver la solicitud de la petición en
concreto, de tal manera que se comience a pagar la pensión correspondiente a
más tardar seis meses después de que se hizo la solicitud inicial.”[5]
Y posteriormente, en sentencia de
unificación esta Corporación señaló de manera específica:
“...6) los plazos con que cuenta la autoridad pública
para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por servidores o
ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce a la
vulneración del derecho fundamental de petición, son los siguientes:
“(i) 15 días hábiles para todas las
solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de
las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información
sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la
autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento,
reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual
deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento
responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes;
c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite
administrativo.
“(ii) 4 meses calendario para dar respuesta
de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la
presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del
artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a
Cajanal;
“(iii) 6 meses para adoptar todas las
medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas
pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
“Cualquier desconocimiento injustificado de
dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la
vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos
de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la
seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de
reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso.”[6]. (subraya fuera de texto)
En consecuencia, en materia
pensional, las entidades que hacen parte del Sistema General de Pensiones, ya
sean de carácter público o privado, cuentan con un término de seis (6) meses
para hacer efectivo el derecho solicitado[7], el cual se
concreta en el pago de la pensión respectiva[8], siempre que, en cada caso, se
configuren los requisitos necesarios para acceder a la misma.
Establecido así el alcance del derecho de
petición en materia pensional, esta Corporación pasa a realizar las
consideraciones del caso.
4.      Caso concreto
En el
presente asunto, la acción de tutela se dirige, específicamente, a obtener del
juez constitucional una decisión mediante la cual se
ordene el reconocimiento y pago, de manera retroactiva, de la pensión de vejez
de la accionante, prestación que ella solicito al Seguro Social el día 26 de
agosto de 2003, sin que hasta el momento el ISS, Seccional Valle del Cauca, le
haya dado respuesta alguna a su petición.
Sin
embargo, observa la Corte que en el presente caso no existen elementos que
permitan establecer si la actora tiene o no derecho a acceder a la pensión de
vejez. En efecto, el Instituto de Seguros Sociales no le ha dado respuesta a la solicitud presentada por la accionante, ni ha verificado si
cumple los requisitos legales necesarios para efectuar el reconocimiento de
dicha prestación. Así, al no haberse adelantado el procedimiento administrativo
correspondiente, ni haberse producido ningún tipo de
pronunciamiento por parte de la entidad accionada, no puede esta Corporación
entrar a determinar aspectos que, de suyo, debe indagar y establecer el ISS.
Ahora bien, a pesar de que la definición de la
titularidad y el reconocimiento de una pensión ante la administración,
constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción
constitucional en sede de tutela, salvo la procedencia excepcional establecida
por la jurisprudencia de ésta Corporación[9],
sí le compete al juez de la acción, por ésta vía, la verificación de los
términos establecidos legalmente para dar respuesta a las peticiones dirigidas
a obtener el reconocimiento y pago de derechos pensionales, así como el
análisis del contenido mismo de la respuesta, toda vez que, tal como se señaló
en el aparte de consideraciones generales, la entidad debe solucionar de fondo
la petición planteada por el petente, siendo claro y preciso en su respuesta,
lo cual no implica de ninguna manera que la misma deba ser positiva.
En el presente caso, obra en el expediente copia de
una comunicación de fecha 30 de enero de 2004, mediante la cual el ISS dio
respuesta a la solicitud de información presentada por la fundación Servicios
Jurídicos Sociales, y en la que la entidad accionada afirma que si bien ella
tiene a su cargo la obligación de otorgar las pensiones de vejez de los
empleados del Hospital San José de Buga, ello depende de que el empleador o la
caja, según el caso, trasladen los bonos o títulos pensionales
correspondientes. Esa respuesta, que de manera general dio el ISS refiriéndose
al conjunto de extrabajadores del Hospital señalado, resulta contraria a lo
establecido por la jurisprudencia constitucional, con fundamento en el artículo
9º de la Ley 797 de 2003[10],
según el cual, los fondos encargados deberán reconocer la pensión en un tiempo
no superior a cuatro (4) meses después de radicada la solicitud por el
peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho, sin
que puedan aducir que las diferentes cajas no les han expedido el bono
pensional o la cuota parte del mismo.
Así,
independientemente de las obligaciones que adquirieron las distintas entidades
que suscribieron el contrato interadministrativo de concurrencia No. 000247,
mediante el cual se aseguraron los fondos para el pago del pasivo prestacional
de los trabajadores y extrabajadores del Hospital San José de Buga, para esta
Corporación es claro que el Instituto de Seguros Sociales no puede retardar el
trámite del reconocimiento de los derechos pensiones de los jubilados,
argumentando que todavía se encuentra adelantando los trámites internos correspondientes
para obtener el pago de los bonos y títulos pensionales de los extrabajadores
del Hospital referido.
En
efecto, la Corte Constitucional ha establecido de manera reiterada:[11]
“1. El Seguro Social no puede negar el
reconocimiento de una pensión en virtud de la no emisión oportuna del bono
pensional, pues tal proceder comporta necesariamente la afectación de garantías
superiores. En este sentido se ha afirmado que "Se afectan derechos
fundamentales -especialmente el de dignidad, mínimo vital, seguridad social,
derechos adquiridos- cuando la demora en la emisión del bono impide el acceso a
una pensión de jubilación a la cual tiene derecho quien haya adquirido el
status de jubilado."[12]
2. La entidad que debe expedir y remitir[13] al
Seguro Social el bono pensional no puede negar o retardar esta labor,
excusándose en las responsabilidades en cabeza del Seguro Social,[14] sin
dejar de ser copartícipe de la omisión vulneradora de los derechos fundamentales
de las personas que han cumplido los requisitos para que se les reconozca y
pague la pensión.[15]
De allí, que la liquidación y emisión de los bonos pensionales a la entidad que
finalmente debe reconocer una pensión, ha sido ordenada por la Corte para
proteger el derecho a la vida y la seguridad social de los peticionarios.[16]
3. En suma, la emisión, remisión y
tramitación del bono pensional, no puede servir de excusa para desconocer los
derechos de quien cumpliendo con los requisitos necesarios para acceder a la
pensión de jubilación, de tiempo y edad, se vea abocado a que se le niega dicha
prestación a través de una resolución con la disculpa de que no se ha expedido
el bono correspondiente.”.[17]
En
conclusión, tal como lo ha establecido la Corte
Constitucional, los trámites interadministrativos no pueden afectar los
derechos pensionales de las personas, y por lo tanto, la no remisión de los
bonos o títulos pensionales a que haya lugar, no podrá ser alegada como excusa
para que una entidad administradora del Sistema de
Seguridad Social, en éste caso el Instituto de Seguros Sociales, niegue el
reconocimiento y pago de la pensión de los jubilados.
Ahora
bien, en el presente caso, el Instituto de Seguros Sociales no ha dado
respuesta a la solicitud presentada por la señora María Fanny Coronado Morales,
dirigida a obtener el reconocimiento de su pensión de vejez. Como consecuencia
de lo anterior, y en armonía con la interpretación que la jurisprudencia
constitucional ha dado a los términos para resolver este tipo de solicitudes,
esta Corporación advierte la real vulneración del derecho de petición de la
accionante,  puesto que al momento de presentar la demanda de tutela había
transcurrido mucho más del término legal para responder. En efecto, la
solicitud elevada por la accionante fue presentada al Seguro Social el día 26
de agosto de 2003 y la acción de tutela se interpuso el 23 de febrero de 2005,
luego de esperar respuesta por casi un año y seis meses.
Así, la conducta que resulta violatoria de
los derechos fundamentales de la actora es la omisión o ausencia total de
respuesta, por parte la entidad accionada, frente a su solicitud, omisión que,
en si misma, comporta una vulneración del derecho de petición de la accionante, además de poner en peligro la
efectividad de otros derechos
fundamentales. Por tal razón, esta Corporación concederá la tutela solicitada
por la parte actora, en lo referente al derecho de petición, y  ordenará
al Seguro Social, Seccional Valle del Cauca, que si no lo ha hecho aún, proceda
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación  de esta providencia a pronunciarse de fondo sobre el
objeto de la petición elevada por la accionante, informándole de manera clara,
precisa y concreta, el estado actual de su solicitud, así como el trámite que
se le ha dado a la misma, sin que pueda aducir como excusa para retrasar el
reconocimiento de la pensión de vejez de la actora, el no traslado de los bonos
o títulos pensionales correspondientes.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR el fallo de instancia proferido por el
Juzgado Doce Civil del Circuito de Cali y en su lugar, y en su lugar CONCEDER la tutela del derecho fundamental de petición de la señora Maria
Fanny Coronado Morales. En consecuencia, se ordena al Representante del
Instituto de Seguros Sociales, Seccional Valle del Cauca que, si aún no lo ha
hecho, responda en el término de cuarenta y ocho (48 ) horas, contadas a partir
de la notificación de esta sentencia, la solicitud que respecto del
reconocimiento de su pensión de vejez ha hecho la petente.
Segundo.
ADVERTIR al
Representante del Instituto de Seguros Sociales, seccional Valle del Cauca,
que, si la señora María Fanny Coronado Morales cumple con los requisitos
necesarios para acceder a la pensión de vejez, no podrá negar o condicionar el
reconocimiento y pago de ese derecho al traslado de los bonos o títulos
pensionales por parte de las entidades obligadas a ello, por las razones
expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.
Tercero. PREVENIR al Seguro Social, Seccional Valle del
Cauca, para que en el futuro se abstenga de incurrir en actuaciones que
vulneren los derechos fundamentales de sus afiliados.
Cuarto. Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver entre otras,
las Sentencias T-1160A de 2001, M.P. Manuel José Cepeda, T-581 de 2003, M.P.
Rodrigo Escobar Gil y T-259 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas.
[2] Sentencia T-220 de
1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Sentencia T-669 de
2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[4] Sentencia T-588 de
2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[5] Sentencia T-326 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra, reiterada, entre otras,
en sentencia T-422 de  2003 M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[6]
Sentencia SU - 975 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda.
[7] Ver, entre otras,
la sentencia T-642 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[8] En el caso de
la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes, el
artículo 1º de la ley 717 de 2001 fijó un término perentorio de dos
meses.  Esta situación fue reconocida, entre otras, en sentencia
T-304 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[9] Ver, entre otras,
las sentencias T-489 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, T-398
de 2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis, y T-076 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[10] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general
de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre
los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
[11] Sentencia T-930 de
2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[12] Sentencia T–671 de
200 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[13] Ver entre otras las
sentencias T-817 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1014 del mismo
año, M.P. Jaime Araujo Renteria.
[14] Sentencia T-1044 de
2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15] Sentencia T-1154 de
2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[16] Ver sentencias
T-241 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-337 de 2001 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra entre otras.
[17] Sentencia T-050 de
2004. M.P. Jaime Cordoba Triviño